Geld im tropischen Regenwald [1 ed.] 9783896448460, 9783896730978

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Geld im tropischen Regenwald

Schriftenreihe Wirtschafts- und Sozialwissenschaften Band 41

Silvio Andrae

Geld im tropischen Regenwald

Verlag Wissenschaft & Praxis

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Andrae, Silvio: Geld im tropischen Regenwald I Silvio Andrae. - Sternenfels : Verl. Wiss, und Praxis, 2000 (Schriftenreihe Wirtschafts- und Sozialwissenschaften ; Bd. 41) ISBN 3-89673-097-5

ISBN 3-89673-097-5 © Verlag Wissenschaft & Praxis Dr. Brauner GmbH 2000 Nußbaumweg 6, D-75447 Sternenfels Tel. 07045/930093 Fax 07045/930094

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Printed in Germany

Inhalt Vorwort Abbil dungsverzei chn is Verzeichnis der Abkürzungen

9 10 11

Teil 1: Zur Einleitung

17

A.

Zentrum, Peripherie und Geld

17

B.

Daten und Methoden

29

Teil 2: Geld und Entwicklung

37

C.

Regionale Entwicklungsprozesse

37

D.

Periphere Entwicklung und Geldverfassung

47

E.

Brasilien’s Transferwirtschaft

69

F.

Amazonien und Transfers: Zwei Beispiele

99

G.

Die ökologische Schieflage

133

Teil 3: Geld und Umwelt

139

H.

Ökologie in Geldwirtschaften

139

L

Abholzung im Regenwald: Ökonometrische Modelle

147

J.

Umweltschutz durch Zinssubventionierung?

155

K.

Zur ökonomischen Theorie der Abholzung

161

5

Teil 4: Szenarien für Amazonien

189

L.

Trendszenario: Persistenz von Peripherie und Abhängigkeit

191

M.

Alternativszenario: Geldwirtschaft und Naturschutz

199

N.

Kontrastszenario: „Waldhütergehalt“

209

O.

Schlußbetrachtung

215

Teil 5: Zum Anhang

225

P.

Literaturauswahl

225

Q.

Dokumente der BASA

243

R.

SUDAM-Quellen

245

S.

Glossar

249

T.

Index

253

6

“Of course doing economics, or for that matter just about any kind of intellectual inquiry, is a kind of mapmaking. The economic theorist is in possession of information about the economy - some of it hard data, the equivalent of the work of men with sextants, some of it anecdotal, the equivalent of travelers’ tales. From this mixture of reliable and unreliable evidence, plus a priori beliefs that are used not only to fill in where evidence is lacking but also in some cases to overrule the apparent evidence, the theorist attempts to put together a picture of how the econ­ omy works.” (Krugman 1995: 2 f.)

Vorwort Der Flächenverlust im tropischen Regenwald des brasilianischen Amazoni­ ens ist besorgniserregend. Er hat weitreichende ökologische und ökonomi­ sche Auswirkungen auf regionaler und globaler Ebene: Insbesondere die Folgen für das regionale und weltweite Klima, den Wärme- und Wasser­ haushalt und die Artenvielfalt sind unabsehbar. Um die tropischen Regenwälder Brasiliens zu erhalten, regte die Bundesre­ gierung beim Gipfeltreffen der sieben wichtigsten Industrieländer (G7) in Houston 1990 ein umfassendes internationales Hilfsprogramm an. Zusam­ men mit der brasilianischen Regierung und der Unterstützung durch EUKommission und Weltbank wurde das „Pilotprogramm zur Erhaltung der tropischen Regenwälder Brasiliens“ (PP/G7) erarbeitet.

Die Forschungen über die Mechanismen, die zur Zerstörung des Regenwal­ des führen, konzentrieren sich für die Bundesrepublik im deutsch-brasi­ lianischen Kooperationsprogramm „Studies on Human Impact on Forests and Floodplains in the Tropics“ (SHIFT), in dessen Rahmen die vorliegen­ de Studie am Lateinamerika-Institut der Freien Universität Berlin entstand.

Brasilien hat „tausend Prioritäten“ und wirtschaftliche Entwicklung ran­ giert deutlich vor dem Erhalt des tropischen Regenwaldes. In der gegen­ wärtigen internationalen Diskussion gibt es keine umfassende Darstellung, die sich mit der monetären Regionalpolitik und ihren Auswirkungen auf die wirtschaftliche Nutzung und damit die ökologische Beanspruchung Ama­ zoniens beschäftigt. Diese Lücke versucht diese Arbeit zu schließen.

Mein Dank gilt allen Institutionen, die diese Forschung durch ihren finan­ ziellen Beitrag ermöglicht haben, und ganz besonders allen Kolleginnen und Kollegen für ihre Diskussionsbereitschaft und wertvollen Hinweise.

Berlin, Mai 2000

Silvio Andrae

9

Abbildungsverzeichnis Übersicht 1: HDI-Indikatoren

21

Übersicht 2: Mitnahmeeffekte der Investitionsförderung

77

Übersicht 3: Förderung von Objekten mit negativen Renditen

83

Übersicht 4: Ökonometrische Studien zu den Ursachen der Abholzung

148

Übersicht 5: Wirkung lokaler und globaler Faktoren auf die Abholzung 166 Übersicht 6: Bestimmung der Höhe der Transferzahlungen zur Erhaltung tropischer Wälder

179

Anmerkungen: Schwer zu übersetzende brasilianische Bezeichnungen werden kursiv ge­ schrieben und im Glossar erklärt. Brasilianische Institutionen erfahren kei­ ne kursive Schreibweise.

Im Jahr 1994 führt die brasilianische Regieruing zum wiederholten Maße eine Währungsreform durch, die die bis heute gültige Währung Real her­ vorbringt. Aus Gründen der Vereinfachung wird über den gesamten Zeit­ raum 1994-1998 der Wechselkurs zum US-Dollar auf 1 : 1 gesetzt, obwohl es Abweichungen bis zu 15 Prozent gegeben hat.

10

Verzeichnis der Abkürzungen AC AM AP BASA

-

BB BCA

-

BCB

-

BIP BNB

-

BNDES

-

CEPAL

-

CI

-

CONDEL COMIF

-

CV CVM DCP EFI EMATER

-

Acre (Bundesstaat) Amazonas (Bundesstaat) Amapa (Bundesstaat) Banco do Amazonia S.A. (Staatliche regionale Entwicklungsbank in Amazonien) Banco do Brasil S.A. (Staatliche Geschäftsbank) Banco de Credito da Amazonia S.A. (Staatliche Entwicklungsbank für das brasilianische Amazonien bis 1966) Banco de Credito da Borracha S.A. (Staatliche Ent­ wicklungsbank für das brasilianische Amazonien - bis 1950) Bruttoinlandsprodukt Banco do Nordeste do Brasil S.A. (Staatliche region­ ale Entwicklungsbank für den brasilianischen Nor­ dosten) Banco Nacional de Desenvolvimento Econömico e Social S.A. (Staatliche Entwicklungsbank) Comissäo Economica para America Latina (UNKommission für Lateinamerika) Certificado de Investimento (Investitionszertifikat der SUD AM zu Beanspruchung von FINAM-Ressourcen) Conselho Deliberative (Aufsichtsgremium) Comissäo de Avaliapäo de Incentives Fiscais (Unter­ suchungskommission zu den incentives fiscais auf föderaler Ebene) Contingent Valuation Contingent Valuation Method Directed Credit Paradigm Entwicklungsfinanzinstitution(en) Empresa de Assistencia Tecnica Rural (Staatliche Agrarberatungsgesellschaft)

11

FCO

FETAGRI

FGTS FGV FIN AM FINOR

FMP FNE

FNO FPE

FPM FSE

GDP GEF GIS GO ha HDI IB AMA

IBGE 12

- Fundo Constitucional de Financiamento do CentroOeste (Finanzierungsfonds für den brasilianischen Mittelwesten) - Federa^äo dos Trabalhadores Rurais na Agricultura do Para e Amapa (Dachverband der Landarbeiter­ gewerkschaften der Bundestaaten Para und Amapa) - Fundo de Garantia por Tempo de Servi^o (Fonds im Rahmen des Sozialversicherungssystems) - Funda^äo Getülio Vargas (Wissenschaftsstiftung) - Fundo de Investimento da Amazönia (Investitions­ fonds für Amazönia Legal) - Fundo de Investimento do Nordeste (Investitionsfonds für den brasilianischen Nordosten) - Financial Market Paradigm - Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (Finanzierungsfonds für den brasilianischen Nord­ osten) - Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (Finanzierungsfonds für den brasilianischen Norden) - Fundo de Participapäo dos Estados e do Distrito Federal (Finanzausgleichsfonds für die Bundesstaaten und den Distrito Federal) - Fundo de Participa^äo dos Municipios (Finanzaus­ gleichsfonds für die Munizipien) - Fundo Social de Emergencia (Zentralstaatlicher Fonds im Rahmen des Plano Real) - Gross Domestic Product - Global Environmental Facility - Geographisches Informationssystem - Goias (Bundesstaat) - Hektar - Human Development Index - Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Renoväveis (Bundesorgan für Umweltschutz) - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatistica (Bra­ silianisches Institut für Geographie und Statistik)

ICMS

IMF INCRA

INPE IPEA

IPI

IR IRPJ ITR MA MIR

MMA MP

MPO MT NGO OSU PA PDA PIN PNUD

- Imposto sobre Circula^äo de Mercadorias e Services (eine Mehrwertsteuer) - International Monetary Fund - Institute Nacional de Coloniza^ao e Reforma Agraria (Nationales Institut für Kolonisierung und Agrarre­ form) - Institute Nacional da Pesquisa Espacial (Nationales Raumforschungsinstitut) - Institute de Pesquisa Econömica Aplicada (Wirt­ schaftsforschungsinstitut) - Imposto sobre Produtos Industrializados (Industrie­ produktsteuer) - Imposto do Renda (Einkommensteuer) - Imposto de Renda da Pessoa Juridica (Einkommen­ steuer für juristische Personen) - Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (Steuer auf landwirtschaftliche Grundstücke) - Maranhäo (Bundesstaat) - Ministerio da IntegraQäo Regional (Bundesministe­ rium für Regionale Integration) - Ministerio do Meio Ambiente, dos Recursos Hidricos e da Amazönia Legal (Bundesumweltministerium) - Medida Provisöria (provisorische Verordnung der Zentralregierung) - Ministerio do Planejamento e Ornamente (Bundesplanungs- und Haushaltsministerium) - Mato Grosso (Bundesstaat) - Nongovernmental Organization - Ohio State University - Para (Bundesstaat) - Plano de Desenvolvimento da Amazönia (Entwick­ lungsplan für Amazonia Legal) - Programa de Integra^äo Nacional (Nationales Inte­ grationsprogramm) - Programa das Na^öes Unidas para o Desenvolvimento (Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen)

13

PP/G7 PROGER

PRONAF

PROTERRA

R RCA RFA RO RR $ SEBRAE

SEPRE

SFN SNCR

SUDAM SUDENE

SUFRAMA

TJLP TN

14

- Pilotprogramm zur Rettung der tropischen Wälder Brasiliens der 7 westlichen führenden Industrieländer - Programa Nacional de Gera^äo e Renda (Programm zur Schaffung von Arbeitsplätzen und Einkommen) - Programa Nacional de Fortalecimento de Agricultura Familiar (Nationales Programm für landwirtschaftli­ che Familienwirtschaften) - Programa de Redistribui^äo de Terras e Estimulo ä Agroindüstria do Norte e Nordeste (Agrarreformpro­ gramm für den Norden und Nordosten; mit Kredit­ komponente) - Recreation Right - Right of Common Access - Ressource Franchise Agreement - Rondonia (Bundesstaat) - Roraima (Bundesstaat) - US-Dollar - ServiQO Brasileiro de Apoio äs Micro e Pequenas Empresas (Staatliche Beratungsgesellschaft für städtische Klein(st)unternehmen) - Secretaria Especial de Politicas Regionais (Sekretariat für Regionalpolitiken) - Sistema Financeira Nacional (Nationales Finanzsys­ tem) - Sistema Nacional de Credito Rural (Nationales Sys­ tem für ländlichen Kredit) - Superintendencia do Desenvolvimento da Amazönia (Bundesbehörde für die Entwicklung Amazoniens) - Superintendencia do Desenvolvimento do Nordeste (Bundesbehörde für die Entwicklung des brasiliani­ schen Nordostens) - Superintendencia da Zona Franca de Manaus (Bun­ desbehörde für die Freihandelszone Manaus) - Taxa de Juros de Longo Prazo (langfristiger Leitzins­ satz) - Tesouro Nacional (Staatliches Schatzamt)

TO WTA WTP ZEE ZFM

Tocantins (Bundesstaat) Willingness To Accept Willingness To Pay Zoneamento Ecologico-Econömico (großräumige Flächennutzungsplanung) - Zona Franca de Manaus (Freihandelszone von Manaus) -

15

Teil 1 Zur Einleitung A. Zentrum, Peripherie und Geld Die sozio-ökonomische Nutzung des Raumes ist strukturbildend. Historisch wie international vergleichend betrachtet kristallisieren sich in der Regel spezifische Muster regionaler Ungleichheit heraus, die sich mit Rückgriff auf das heuristische Bild vom Zentrum-Peripherie-Gefälle beschreiben las­ sen. Die Räume werden von Menschen hinsichtlich Dichte und Intensität unterschiedlich genutzt. Politische, soziale und ökonomische Kräfte schaf­ fen in strukturierender Weise erst den Raum. Die Menschen werden durch die Strukturierung im Raum wiederum verteilt, ihre Lebenslagen geprägt. Die Konstruktion von Raum erfolgt aus der Dynamik der sozialen Interak­ tion. Dabei wird man davon ausgehen müssen, daß sich vielfache Zentren, verschiedene Formen von Peripherien und auch Zwischenformen beobach­ ten lassen. Die Dynamik von Sog- und Ausstrahlungseffekten zwischen Zentren und (Semi-)Peripherien kennt Entleerungseffekte ebenso wie De­ zentralisierungen, Suburbanisierungen und „Ausregionalisierungen“. Zahlreiche empirische Befunde der letzten Jahre in weiten Teilen der Welt und ältere und neuere theoretische Ableitungen zeigen, daß Territorialität immer noch der zentrale Referenzrahmen für Entwicklung ist.

„[...], [T]he dramatic spatial unevenness of the real economy - the disparities and desolate rural areas; the spectacular concentration of particular industries in Silicon Valley and Hollywoods - is surely the result not of inherent differences among locations but of some set of cumulation processes, necessarily involving some form of increasing returns, whereby geographic concentration can be self-reinforcing.“ (Fujita et al. 1999: 2)

Anlaß, über (regionale) Disparitäten, über ihre Konstanz oder Persistenz in Raum und Zeit nachzudenken oder über ihren Wandel oder ihre Neudefini­ tion, gibt es in Brasilien seit Jahrzehnten mehr als genug. 17

Unter „regionalen Disparitäten“ werden nach einer sehr formalen Definiti­ on Abweichungen bestimmter, als bedeutsam erachteter Merkmale von ei­ ner gedachten Referenzverteilung verstanden, die - je nach Fragestellung auf eine bestimmte räumliche Ebene bezogen ist, z.B. auf eine Regionen­ abgrenzung (vgl. Biehl & Ungar 1995: 186-89). Diese Merkmale - auch als „Indikatoren“ bezeichnet - sind bis heute überwiegend quantitativer Natur. Das gewährleistet Indikatoren mit kardinalen Aussagen, die überall dort für nötig erachtet werden, wo kardinale Instrumente eingesetzt werden müssen, z.B. im Bereich des Finanzausgleichs oder der Investitionsförderung. Wird von ihrer wirtschaftlichen Verursachung her argumentiert, sind regionale Disparitäten hauptsächlich das Ergebnis von Unterschieden im regionalen Wachstum (Stiens 1997: 11). Erschwerend kommt hinzu, daß räumliche Disparitäten durch sehr viele und unterschiedliche Dimensionen geprägt sein können, die sich relativ schwer zu einem einheitlichen Konzept verbinden lassen. So sind z.B. Ver­ suche, die räumlichen Disparitäten in ökonomischer, sozialer, infrastruktu­ reller oder ökologischer Dimension untereinander zu gewichten oder abzu­ wägen, nur sehr mühevoll rein quantitativ zu bewerkstelligen, weshalb es in aller Regel zu qualitativen Dominanzen bestimmter Facetten kommt. Faktoren wie das Bruttoinlandsprodukt (BIP) pro Kopf1 oder die Arbeitslo­ senrate sind in der Darstellung der regionalen Unterschiede der Disparitä­ ten dominant, können aber zu relativ kurzfristigen Schlußfolgerungen ver­ leiten, wenn nicht beachtet wird, daß ihre einseitige Optimierung andere Aspekte vernachlässigt oder zu verzerrten Orientierungen gerade für die zukünftige räumliche Entwicklung führen kann.2 Auch der Ansatz einer

1

2

18

Allerdings sind Fehlurteile im Hinblick auf die Entwicklungsdynamik eines Landes hierbei nicht auszuschließen, wenn die Bevölkerungszahl als Bezugsgröße verwendet wird. Damit könnte eine auf die Beschäftigten bezogene hohe Produktivität verdeckt bleiben. Zu den Schwächen der „klassischen“ Indikatorensysteme gehört, daß zur Beobachtung der „Entwicklung regionaler Lebensbedingungen“ hauptsächlich nicht originär erhobene Daten, sondern primär Daten aus der amtlichen Statistik verwendet werden. Diese wer­ den in der Regel unter Gesichtspunkten erhoben, die mit der eigentlichen Intention und mit der Zieloperationalisierung des Beobachtungssystems nur ganz entfernt kompatibel sind. Deshalb müssen viele wichtige Facetten der räumlichen Entwicklung und damit auch eine verfeinerte Durchdringung der räumlichen Differenzierungen, ihrer Entste­ hungsbedingungen und vermuteter weiterer Verläufe bisher als zwangsläufig nur unzu­ länglich erfaßt gelten.

(ökologisch) nachhaltigen Regionalentwicklung tauscht die Dominanz des einen Faktorenbündels nur durch ein anderes aus.

Regionale Disparitäten wird es immer geben, sie sind quasi Bedingung und Effekt von wirtschaftlichem und sozialem Wandel. Sie so zu steuern oder wenigstens zu versuchen, daß sie nicht immer wieder die Gleichen treffen und nicht immer wieder dieselben davon profitieren, ist Aufgabe der ge­ sellschaftlichen Gestaltung und der regionalen Entwicklungspolitik, in de­ ren Gefolge es üblicherweise zum Einsatz von Transferleistungen in Ge­ stalt von hier später diskutierten Fonds kommt. „Wealth in Brazil is notoriously maldistributed by geography, by economic class, and by color.“ (Chaffee 1998: 53)

Unter den seit den 80er Jahren in Brasilien immer offener zutage getretenen Transformationserfordernissen in Wirtschaft und Gesellschaft greift auch die regionale Frage, d.h. die der großen sozio-ökonomischen Disparitäten zwischen den brasilianischen Regionen, wieder Raum.3 Die Gleichheit des Lebensstandards und der Verfügbarkeit von öffentlichen Diensten im na­ tionalen Raum stellt in vielen Ländern ein übergeordnetes Ziel dar - in Bra­ silien mit dem Artikel 3 der gültigen Verfassung von 1988 ein verfas­ sungsmäßiges Mandat. Die Bundesstaaten der brasilianischen Föderation haben es sich zum Ziel gesetzt, die Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen und den Rückstand der am stärksten benachteilig­ ten Gebiete zu verringern. Diesem sogenannten Konvergenzziel versucht Brasilien vor allem durch interregionale Transfers und Entwicklungspro­ gramme Rechnung zu tragen. Die Notwendigkeit, wenn nicht gar der Zwang zu politischer Gestaltung, zu schnellen vorzeigbaren Erfolgen läßt die Erfahrung, daß räumliche Strukturen sehr langlebige und zähe Prägun­ gen sind, die sich fast jeder schnell zu bewirkenden Veränderung entzie­ hen, allzu oft vergessen, was sich dann in aller Regel, ungewollt und uner­ wünscht, gegen den wendet, der dies gleichwohl verspricht. Die Lebensverhältnisse zwischen den brasilianischen Regionen sind durch erhebliche Disparitäten charakterisiert. Die Lebensverhältnisse umfassen 3

Bei aller Betonung der regionalen Disparitäten ist Lamounier (1996: 166) zuzustimmen, daß nur wenige so weit gehen würden - und auch der Verfasser dieser Arbeit stimmt dem zu - diese Konfliktlinien als Gefahr für die territoriale Integrität des Landes oder für die Demokratie anzusehen.

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als eine komplexe Kategorie der menschlichen Kategorie sehr viel mehr als nur das Einkommens- und Konsumtionsniveau oder den materiellen Le­ bensstandard. Die Vielzahl der anderen Komponenten, wozu die Gesamt­ heit der lebensniveaurelevanten Infrastruktur, die natürliche Umwelt, die Wohnkultur, die Arbeitsbedingungen, die Energieversorgung, das Handels­ netz u.a. gehören, ferner der Urbanisierungsgrad, die demographische Struktur, die Lebenserwartung, die Integration in ein gewachsenes soziales Milieu, die Identifikation mit der Gesellschaft, ihrer Geschichte, Kultur usw. und die Machtverhältnisse müssen in komparative Betrachtungen ein­ bezogen werden. Eine Angleichung aller dieser Komponenten scheint, so­ fern man einen überschaubaren Zeitraum betrachtet, ausgeschlossen. Neben einkommensinduzierten Konvergenzprozessen sind weiterhin Separierungsund Polarisierungsprozesse zu beobachten. Die Angleichung der ökonomi­ schen Verhältnisse in Amazonien4 an den brasilianischen Durchschnitt re­ spektive den Zentren kann nach Auffassung der lokalen und nationalen Gesellschaft nur durch beträchtliche Finanzflüsse erreicht werden. Dabei sind immense Investitionen notwendig, um eine soziale, ökonomische und technische Infrastruktur zu errichten, die langfristig die Voraussetzung für eine konvergente Entwicklung der brasilianischen Regionen bildet. Den­ noch ist es selbst unter der Annahme der (externen) Bereitstellung der Grundlagen unwahrscheinlich, daß eine Angleichung in überschaubaren Fristen gelingt, da Entwicklungsunterschiede in einem einheitlichen Wäh­ rungsgebiet die Tendenz haben, sich zu perpetuieren.5 Denn historisch ent­ standene Wettbewerbsvorteile werden in einer Marktökonomie nicht altrui­ stisch aufgegeben, sondern egoistisch verteidigt.

Für Brasilien gibt zu den regionalen Disparitäten einen ersten Eindruck der „Human Development Index“ (HDI). IPEA/PNUD (1996) identifizieren Amazonien wird in dieser Untersuchung als integrativer Begriff der Region sowohl in ihrer statistischen Erfassung als „Norden“ als auch als „Amazönia Legal“ benutzt. Zu den Ausdifferenzierungen des Nordens und Amazönia Legal vgl. das nächste Kapitel. Über die Heilsamkeit von Währungsgrenzen in diesem Zusammenhang schreibt das Direktoriumsmitglied der Deutschen Bundesbank Leonhard Gieske: „Ich erinnere mich an eine Diskussion im Währungsausschuß der EG Ende der fünfziger Jahre über Italien, in der unsere damaligen italienischen Kollegen mit Bezug auf die Entwicklungsprobleme des Mezzogiorno und den deshalb notwendigen Mitteltransfer vom Norden in den Süden, der teils über den Staatshaushalt, teils über Sonderfonds geleistet wurde, davon spra­ chen, daß die Standortnachteile des Südens leichter zu überwinden wären, wenn diese Standortnachteile über einen Wechselkurs ausgeglichen werden könnten [...].“ (Gieske 1988:29)

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danach „drei Brasilien“, wobei die Klassifikationsgrenzen die Einstufungen des HDI durch PNUD - unter 0,7, zwischen 0,7 und 0,8 und über 0,8 - bil­ den: (1) ein Gebiet mit sieben Bundesstaaten im Süden und dem Distrito Federal mit dem Status eines entwickelten Landes; (2) ein Gebiet in Rich­ tung Nordwesten, beginnend mit Minas Gerais und dem westlichen Ama­ zonien (Amazonas, Rondonia, Roraima) sowie Amapa mit einem mittleren Entwicklungsniveau und (3) die Bundesstaaten des Nordostens und dazu Para und Acre auf einem unteren Entwicklungsniveau - insgesamt eine Einteilung, die doch abweicht vom klassischen Bild der fünf Makroregio­ nen (Norden, Nordosten, Mittelwesten, Südosten, Süden) der politischen Geographie und auch vom gesellschaftlichen Diskurs über die Peripherie Amazonien. Übersicht 1: HDI-Indikatoren

Quelle: IPEA/PNUD (1996: 13).

21

Angesichts der gravierenden Unterschiede in den regionalen Lebensver­ hältnissen gibt es eine Vielzahl von regionalpolitisch motivierten finan­ ziellen Leistungen an die peripheren Regionen. Um eine ungefähre Vor­ stellung von den Größenordnungen der Transferleistungen zu bekommen, um die es sich im Fall Amazoniens handelt: Nach Angaben von Diniz (1995) fließen von 1965 bis 1992 zirka 35 Mrd. US-Dollar in den Fundo de Investimento da Amazönia (FINAM) und andere Steuervergünstigungen, in den Fonds PIN-PROTERRA sowie durch den Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO)6 nach Amazonien.7 Nicht dazu gerechnet sind die ebenfalls in die Milliarden US-Dollar gehenden Transferleistungen im Rahmen des „Finanzausgleichs“, ganz konkret in Gestalt des Fundo de Participa^äo dos Estados (FPE) und des Fundo de Participa^äo dos Municipios (FPM) an die öffentlichen Haushalte als auch der Sozial- und Ren­ tenkassen an die privaten Haushalte. Ohne hier über entsprechende Zahlen­ angaben zu verfügen, ergibt sich eine Vorstellung vom Umfang dieser Lei­ stungen, wenn man sich vor Augen führt, daß die Zuweisungen des FPE teilweise über 50 Prozent und des FPM teilweise weit über 80 Prozent der Gesamtausgaben der amazonischen Bundesstaaten und Gemeinden decken. Keine Angaben gibt es über den Transferabhängigkeitsgrad der bundesstaatlichen/regionalen Ökonomien als ganzes, d.h. inklusive der Zahlungen an Unternehmen und private Haushalte. Es ist jedoch davon auszugehen, daß insgesamt für die peripheren Regionen ein hohes Transferniveau von mehr als 30 Prozent des bundesstaatlichen/regionalen BIP zu erwarten ist.

Abhängige oder autopropulsive Entwicklung? Die aktuelle wissenschaftliche Debatte in Amazonien wird im wesentlichen von zwei Lagern bestimmt: den „Optimisten“ und den „Pessimisten“. Dabei unterscheiden sich die gegensätzlichen Positionen nicht so sehr in den von ihnen angetragenen Fakten als vielmehr in der Einschätzung und Bewer­ tung der Gesamtsituation. So besteht weitgehende Übereinstimmung dar­ über, daß die Entwicklung Amazoniens der 1960er und 1970er Jahre im wesentlichen von außen induziert ist, während sich rezent eine endogene

6 7

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Der FNO wird 1988 implementiert und zum ersten Mal 1989 „gefüllt“. Vgl. zu den Schwierigkeiten der Datenbeschaffung und -konsistenz das folgende Kapi­ tel.

wirtschaftliche Modernisierung herausgebildet habe.8 Auch bestätigen bei­ de Lager, daß der Entwicklungsunterschied nach wie vor bestehe und daß es große interne Strukturprobleme gebe: hohe Arbeitslosigkeit und Informalität, Verpauperung und Degradierung der großen Städte, verarmte und aufgelassene ländliche Teilräume, Industrien in der Krise, Unterrepräsen­ tierung moderner Dienstleistungen und insgesamt eine heterogene Ent­ wicklung, die sich in starken internen Disparitäten manifestiert. Diese Merkmale der amazonischen Entwicklung werden jedoch sehr unterschied­ lich interpretiert: Während die Pessimisten betonen, daß der Entwicklungs­ unterschied zu den Zentren eher zu- als abnehme und insgesamt das Poten­ tial für ein (innovationsorientiertes) Wachstum weitgehend fehle, sehen die Optimisten in der kleinbetrieblichen Entwicklung - durch die Förderung von Kleinbauern, Kleinunternehmen in den Metropolen und die Errichtung produktiver Ketten - nicht nur ein Anzeichen dafür, daß Amazonien durch­ aus aus eigener Kraft Wachstum hervorbringen, sondern dieses auch im Sinne einer sich selbst tragenden Entwicklung weitertreiben könne. Einig sind sich beide jedoch wiederum darin, daß wesentliches Instrument wei­ terhin eine staatliche Entwicklungspolitik sei, die die Optimisten auf die wirtschafts- und haushaltsnahe Infrastruktur beschränkt sehen wollen, wäh­ rend die Pessimisten eine Fortführung alter Schemata der Wirtschaftsförde­ rung fordern. Der tendenziell abwärts weisende Trend des amazonischen Wirtschaftsbei­ trags wird einerseits in der rezenten Wirtschaftskrise, die zu einer Stagnati­ on der Gesamtinvestitionen führt, gesehen; andererseits aber vor allem in der „Krise“ der staatlichen Intervention in Amazonien, die v.a. die Investi­ tionen in dieser Region rapide sinken läßt. Diese insgesamt negative Ent­ wicklung könne auch nicht in ausreichendem Maße kompensiert werden durch örtlich vorwärtsweisende Entwicklungstendenzen vornehmlich im Bereich der kleinstrukturierten Wirtschaftseinheiten in Industrie und Land­ wirtschaft und in gewissem Maße auch im tertiären Sektor. Die regionale Entwicklungsbehörde SUDAM kommt daher zur Schlußfolgerung, daß trotz im einzelnen großer regionaler Unterschiede im Entwicklungsniveau

8

Die Arbeit wird zeigen, daß sich diese Auffassung nur dann bestätigen läßt, wenn die heutigen Transferleistungen als verschwindend gering zu denen vorangegangener Jahr­ zehnte angesehen werden. Vielmehr ist die Endogenisierung immer noch ein Ziel (vgl. SUDAM/FADE 1997).

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Amazonien als Ganzes nach wie vor erheblich hinter den Zentren zurück­ bleibe und eine Umkehrung der Tendenz vorerst nicht zu erwarten sei (vgl. SUDAM/FADE 1997). Daher läßt sich für Amazonien ein qualitativer und dauerhafter Rückstand im Sinne einer abhängigen Entwicklung konstatieren. Zum Teil sind alte Formen der ökonomischen Unterentwicklung und Marginalisierung besei­ tigt, gleichzeitig entstehen neue, „intensivere“ Formen der Abhängigkeit. Für die von außen induzierte staatlich gelenkte „Inwertsetzung“ ist dies offensichtlich. Denn sowohl die mittlerweile privatisierten Großbetriebe im Bereich der Rohstoffgewinnung als auch die Steuertöchter der großen pri­ vaten Konzerne der Zentren in verschiedensten Sektoren setzen nicht eine eigenständige, sich selbst tragende Entwicklung in Gang, sondern erfüllen in erster Linie Komplementärfunktionen für Entwicklungen andernorts: die Ersteren als Devisenbeschaffer zur Sicherung der Stellung in der Wäh­ rungshierarchie, die letzteren als attraktive Steuervermeidungsinvestitio­ nen. Die Abhängigkeit von externen Entwicklungen und Entscheidungen manifestiert sich deutlich unter dem Druck der Wirtschaftskrise und der Krise des staatlichen Entwicklungsmodells: Während vor allem die Peri­ pherien nunmehr von erheblichen Einschnitten bei Infrastrukturausbau, Wirtschaftsförderung und Sozialleistungen betroffen sind, kommen die Liberalisierungs- und Innovationsstrategien vornehmlich den Zentren Bra­ siliens zugute. Aber auch die aktuelle, auf kleinere Unternehmensstrukturen basierende Entwicklungskonzeption Amazoniens kann bereits jetzt als relativ abhängi­ ge Entwicklung klassifiziert werden. Soweit diese Unternehmen selbstän­ dig für den Markt produzieren, beschränken sie sich auf lokale Absatz­ märkte oder aber auf Lückenproduktionen in den unteren Marktsegmenten. Zudem operieren solche Betriebe überwiegend im Bereich der traditionel­ len Sektoren mit vergleichsweise einfachen Produktionsprozessen. Als wei­ teres Merkmal der relativen Unterentwicklung und Abhängigkeit der loka­ len „Industrien“ gilt der hohe Grad an informellen bis hin zu illegalen Pro­ duktionsstrukturen: Die peripheren Regionen Norden und Nordosten errei­ chen die höchsten Werte an geschätzter informeller Beschäftigung von fast 60 Prozent an der Gesamtbeschäftigung.

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Neben dem Entwicklungsrückstand gegenüber den Zentren sind es aber auch in zunehmenden Maße die Gegensätze innerhalb Amazoniens, die die Diskussion um die ökonomische Struktur und Unterentwicklung bestim­ men, die die zunehmende Heterogenität der Entwicklung Amazoniens als neues Merkmal der Unterentwicklung ansieht. Die Heterogenität der ama­ zonischen Entwicklung ist das Resultat mehrerer aufeinanderfolgender Inwertsetzungs- und Modernisierungsschübe, die jeweils unterschiedliche Gebiete erfaßt und bestimmte Gebiete gänzlich ausgespart haben. Die staatlichen Unternehmen folgen dem Konzept der „Kathedralen in der Wü­ ste“. Die privaten „Steueranreiz-Unternehmen“ gehen einem anderen Mu­ ster nach: Sie bevorzugen zunächst die günstigste Lage des wesentlichen „Produktionsfaktors“ Land und wählen dementsprechend Standorte im Umkreis der größeren Städte, Agglomerationsgebiete und „Grenzen“, oder „siedeln“ in infrastrukturell gut erschlossenen Gebieten, die nicht allzu weit von den Zentren entfernt liegen, wie z.B. der „Süden“ von Amazönia Legal. Ein weiteres Problem Amazoniens, das sich aus der unvollkommenen Indu­ strialisierung und Modernisierung ergibt, ist die übermäßige Präsenz „un­ produktiver“ wirtschaftlicher Aktivitäten, sowohl im Bereich der Privat­ wirtschaft als auch der öffentlichen Hand. Als „unproduktiv“ können sol­ che Aktivitäten gewertet werden, nicht weil sie es sui generis wären, son­ dern weil sie sich - in Ermangelung anderer Möglichkeiten - übermäßig aufblähen und damit sowohl die Ausbildung anderer effizienter wirtschaft­ licher Aktivitäten verhindern als auch ihre eigene Transformation in mo­ derne Subjekte der Wirtschaftsentwicklung und -förderung verzögern.9 Die Transferpolitik der öffentlichen Hand verstärkt insgesamt die Mentalität des Wartens auf staatliche Hilfe und verzögert umgekehrt die Ausbildung und Verbreitung einer modernen Wirtschaftsmentalität.

In einer solchen Situation ist auch eine eindeutige Entwicklungsstrategie kaum möglich oder zu erwarten.10 Dementsprechend wird denn auch in der aktuellen brasilianischen Diskussion um die Transformation des staatlichen 9

10

In Amazonien läßt sich ein großer Teil der großflächigen Rinderweidewirtschaft sowie der Elektronikindustrie in der Zona Franca de Manaus in diese Kategorie einordnen. Dazu kommt die vernachlässigte Umweltdimension, die sich mit der weltgrößten Reser­ ve an tropischem Regenwald in Amazonien verbindet. Sie wird in den Teilen 3 und 4 stärker ins Blickfeld genommen.

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Eingriffs zugunsten der Region nahezu alles genannt, was nur irgendwie in Frage kommt zur Förderung einer wie auch immer gearteten Entwicklung: Stärkung der endogenen Potentiale, der „autopropulsiven“ Entwicklung, der traditionellen Sektoren und der dezentralen Aktivitäten; aber auch Vor­ antreiben der technologischen Innovation, der betriebsorganisatorischen Modernisierung, der Schaffung produktionsbezogener moderner Dienstlei­ stungen und überhaupt der Tertiärisierung Amazoniens. Schließlich sollen auch flankierende staatliche Vorleistungen nicht fehlen: Ausbau der Infra­ struktur, Raumordnung in Gestalt des Zoneamento Econömico-Ecolögico (ZEE) und Umweltschutz, Humankapitalbildung, Ausbau der Informationsund Kommunikationstechnologie.

Unter der Berücksichtigung des bisher Dargelegten ist ein hinreichender Grund gegeben, darüber nachzudenken, ob öffentlicher Transfers ein an­ gemessenes Mittel zur wirtschaftlichen Entwicklung Amazoniens sind. Diese Frage aufzuwerfen, heißt einerseits Kritik bei denen zu ernten, die darin eine Begründung für ein Sich-Abfinden mit großen Disparitäten in­ nerhalb Brasiliens vermuten, und andererseits Beifall zu erheischen von jenen, die darin eine Verschwendung öffentlicher Ressourcen sehen. Eine Wirtschaftspolitik, die es ernst meint mit dem Abbau der Disparitäten, muß einheitliche wirtschaftliche Rahmenbedingungen in Nord und Süd durch­ setzen und möglichst schnell Transfers und Subventionen durch regionale Kapitalbildung zu ersetzen. Zur Diskussion wird die These gestellt, daß letztendlich die wohl inten­ dierte Regionalpolitik sogar ein Hindernis für die Entwicklung Amazoniens ist. Sie reflektiert die Politik, die, statt sich wirklich um Entwicklung zu bemühen, pausenlos Aktivität zeigt und ein Programm nach dem nächsten auftürmt (vgl. ähnlich das „hyperactive paralysis syndrome“ von Lamounier 1996)11, dessen Wirkung bei einer Ausrichtung der Politik an Wahlpe­ rioden häufig unerkannt bleibt. Deutlich wird dieses Syndrom vor allem in der extrem detaillierten und deswegen sehr rigiden Verfassung von 1988, die, bis heute gültig, neue Maßstäbe in den Transferbeziehungen zwischen

„By hyperactive paralysis I mean a syndrome of declining governability rooted in a pervasive feeling, among the country’s elites, of insecurity regarding their cohesion and legitimacy and aggravated by a mistaken attempt on their part to meet the problem by constantly overloading the formal political agenda.“ (Lamounier 1996: 170 f.)

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den Regionen und dem Governo Federal sowie zwischen den drei Staatse­ benen Zentralregierung, Bundesstaaten und Gemeinden (municipio) setzt. Die vorliegende Analyse führt Indizien für die Hypothese an, nach der der prekäre „Aufholprozeß“ Amazoniens nicht unabhängig von der konkreten Ausgestaltung der Transferleistungen ist, daß also die Probleme in der wirtschaftlichen Entwicklung der Region zumindest teilweise durch die finanziellen „Leistungen“, die zu ihrer Lösung beitragen sollten, selbst mit verursacht werden. Die Wirkung der Transfermilliarden verpufft, ohne wei­ tere Impulse auszulösen. Der Umfang der Unterstützung entschuldigt kei­ neswegs seine mangelhafte Wirksamkeit. Vielmehr muß gefragt werden, ob die Hilfen überhaupt dazu angetan sind, Amazonien eine eigenständige wirtschaftliche Zukunft zu eröffnen. Das bislang herausragende Instrument, um die private Wirtschaft in Amazonien in Schwung zu bringen, ist die staatliche Förderung auf allen Ebenen. Die bisherige Strategie läßt sich als Binnenmarktentwicklung durch massive staatliche Stützung der Nachfrage charakterisieren. Diesem Kalkül kann und soll man seine Erfolge nicht absprechen. Die staatlich indizierte Nachfrage führt tatsächlich zu einem gewissen Wachstumsschub. Ein Großteil der Transfers findet jedoch sofort als Güternachfrage seinen Weg zurück in die Zentrums-Regionen. Auf län­ gere Sicht geht diese Strategie nicht auf. Es ergibt sich eine Stabilisierung der lokalen Wirtschaft - wenn überhaupt - auf niedrigem Niveau. Die Zu­ kunft Amazoniens mit einer Angleichung der Lebensverhältnisse läßt sich durch diese höhere Form der Subsistenz aber nicht gewinnen. Es kommt zum Wachstum ohne regionale Entwicklung mit einer Verstärkung der in­ tra- und interregionalen Disparitäten. Die amazonische Wirtschaft ist strukturell zur Abhängigen der gesamtstaatlichen Transfer- und Förderpo­ litik geworden, und das vor allem mit einer ungebremst starken Beanspru­ chung der natürlichen Ressourcen der Region, und hier insbesondere des tropischen Regenwaldes, dessen Konversion in anderen Nutzungen bei einer so verstandenen Regionalpolitik nicht einmal einen Ausgleich in Form eines deutlich höheren Entwicklungsstandes Amazoniens ist.

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B. Daten und Methoden Die Metaphern zur Beschreibung von Amazonien sind typischerweise mo­ numental und mißverständlich: Es wird ein El Dorado beschrieben, ein „Zweiter Garten Eden“, die „Grüne Hölle“, die „Lunge der Erde“ oder auch die „Letzte Grenze“. Nimmt man diese Titulierungen als die Beschreibung vor allem einer ländlichen Region mit traditioneller Besiedlung und Wirt­ schaftsweise, zeigt sich die Realität seit einigen Jahren anders: „Despite the region’s longstanding image as a rural environment of receding rainforests, Amazonia has been predominantly urbanized since at least 1980“ (Browder & Godfrey 1997: 1). Ein erster umfassender Versuch zur Revidierung der verschiedenen Mythen - die „Homogenität“, die „Leere“, der „Reichtum“, die „Lunge der Erde“ - erfolgt in „Amazonia Without Myths“ (IDB/ UNDP/ACT 1992): „not one, but many Amazons“. Die sozio-ökonomische und ökologische Einheit Amazonien birgt eine große interne Diversität, die sich durch die verschiedenen natürlichen Ökosysteme mit ihren spezifi­ schen Bedingungen für anthropogene Aktivitäten auszeichnet. Im Gegen­ satz zu den verbreiteten Stereotypen über die Region ist die Diversität in der Umwelt, Sozioökonomie, Technologie, Kultur eines der prinzipiellen Charakteristika.

Die Einführung macht bereits deutlich, daß Brasilien durch mehrere Zen­ tren und mehrere Peripherien charakterisiert werden kann. Ein Blick auf die klassischen Kennziffern regionaler Disparitäten zeigt zudem, daß es sich bei Amazonien nicht um die ärmste Region des Landes handelt. Auch die in dieser Arbeit analysierten Instrumente regionaler Entwicklungspolitik fiskalische und finanzielle Transferleistungen - sind nicht exklusiv auf Amazonien beschränkt, sondern finden ihre verfassungsgemäße Anwen­ dung unter anderem auch in den als peripher eingestuften Regionen Nord­ osten und Mittelwesten. Der „Wahl“ von Amazonien für die Analyse liegen folgende Überlegungen zugrunde: (1) Die Regionen sind zu groß und zu spezifisch, um das Problem der Transferabhängigkeit und der Perpetuierung von Unterentwicklung für alle Regionen Brasiliens gleichermaßen zu behandeln. (2) Der Norden ist im Diskurs um regionale Disparitäten und Gleichheit der Lebenschancen „unterbelichtet“ und verdient somit eine nähere Aufmerksamkeit, da sich die Studien in diesem Problemfeld auf das 29

„Armenhaus“, den brasilianischen Nordosten, konzentrieren. (3) Amazoni­ en bietet durch die Existenz des größten noch zusammenhängenden Gebie­ tes tropischen Regenwaldes die Möglichkeit, regionale Entwicklungspolitik über Transferzahlungen mit einer Diskussion um ihre ökologischen Impli­ kationen zu verbinden; ein Themenkomplex, der von der brasilianischen Diskussion nur unzureichend berührt wird.

Die präsentierten Forschungsergebnisse beruhen zum einen auf der Be­ schäftigung mit der Regionalforschung in Brasilien und einer Anwendung eines breiten theoretischen Instrumentariums auf die brasilianische Diskus­ sion um die Entwicklungspfade von Amazonien und vor allem um die Not­ wendigkeit und Ausgestaltung der Transferleistungen, und zum anderen auf mehreren Forschungsaufenthalten in Amazonien und Brasilien in den Jah­ ren 1996 bis 1999.

In der aktuellen Geschichte Brasiliens erfährt die regionale Aggregation laufende Veränderungen, die eine konsistente Verfolgung insbesondere quantitativer Größen erheblich erschwert. Für die Beschäftigung mit Ama­ zonien fallen insbesondere die Statusveränderungen von Territorien, die Schaffung neuer Bundesstaaten und die Zusammenfassung dieser politisch definierten Territorien zu Regionen ins Gewicht. Amazönia Legal und der Norden sind nicht deckungsgleich. Der Norden ist politisch durch das Ag­ gregat von Bundesstaaten definiert. Amazönia Legal als Planungsregion hingegen wird 1953 auch gemäß geographischer Gegebenheiten bestimmt. Brasilien hat seine 26 Bundesstaaten und den Distrito Federal fünf Makro­ regionen zugeteilt, die die wesentliche räumliche Einteilung des Landes darstellen. Bis 1970 umfaßt der Norden die Territorien Rondonia, Amapa und Roraima sowie die Bundesstaaten Amazonas, Para und Acre (erst seit 1962 Bundesstaat). Seit 1970 wird der Norden durch folgende Bundesstaa­ ten formiert: Acre (AC), Amazonas (AM), Para (PA), Rondonia (RO), seit 1981 Bundesstaat), Roraima (RR), Amapa (AP) und Tocantins (TO), wobei die letzten drei erst Bundesstaaten mit der Verfassung von 1988 werden. Insbesondere die Bildung des Bundesstaates Tocantins 1988 als Abtren­ nung eines Teiles des Territoriums von Goias kompliziert die regionalen Statistiken. Unterhalb der Bundesstaatsebene existieren im Norden insge­ samt 432 Gemeinden, davon allein 145 neuentstandene zwischen 1990 und 1992, hauptsächlich in Tocantins. Der Norden umfaßt eine Fläche von zirka 3,5 Mio. km2 und damit die Hälfte des brasilianischen Territoriums. Hier 30

leben 1997 sieben Prozent der Bevölkerung (zirka 18 Millionen); die Regi­ on ist mit 2,7 Einwohner pro km2 nur sehr dünn besiedelt. Zum 31.12.1995 besteht Amazönia Legal aus dem Norden plus Mato Grosso und dem Nor­ den von Maranhao mit insgesamt 631 Gemeinden: Das sind fast 6 Mio. km2 oder 59 Prozent des Territoriums. Diese Neuformierung wirft vor allem bei Langzeitbetrachtungen erhebliche Probleme hinsichtlich der Homogenität der Daten und der Vergleichbarkeit auf. Zudem wenden sich die verschiedenen brasilianischen Statistik- und Forschungsinstitutionen jeweils anderen Konzeptionen territorialer Aggre­ gation zu. So hält sich das Instituto Brasileiro de Geografia e Estatistica (IBGE) an die Definition des Nordens. Die regionalen Förderinstrumenta­ rien werden an der gesetzlichen Regionaldefinition entlang etabliert, d.h. der NQn Amazönia Legal als Arbeitsgrundlage für die SUD AM.

Ein weiteres Problem ist die Laufzeit und Kontinuität von Datenreihen. Der größte Teil der statistischen und bilanziellen Erfassungen ist von erhebli­ cher Diskontinuität betroffen. Ähnliches gilt auch für die methodologischen Grundlagen der Datenerfassung. Die regionalen Gesamtrechnungen liegen bis 1980 in der Verantwortung der Fundagäo Getülio Vargas (FGV). Die letzten Daten resultieren aus dem Jahr 1977. Seit 1980 ist für die regionale Gesamtrechnung - im Abstand von fünf Jahren - das IBGE verantwortlich. 1985 wird diese Berichterstattung eingestellt und soll auch nicht wieder­ aufgenommen werden. Bis 1996 werden die einzigen Berechnungen des BIP der Bundesstaaten individuell durch einzelne Wissenschaftler der FGV durchgeführt. Für neuere Untersuchungen wie zum Beispiel die Ermittlung des „Human Development Index“ arbeitet das Instituto de Pesquisa Econömica Aplicada (IPEA) auf der Grundlage der letzten Veröffentlichungen von 1985 mit teilweise neuen Methoden an einer aktuellen Abbildung der regionalökonomischen Entwicklungen in Brasilien (vgl. Oliveira e Silva et al. 1996). Mittlerweile hat das IBGE die Methodologie an die Bundesstaa­ ten zur eigenen Erfassung weitergegeben; von dort sind jedoch bisher keine relevanten Untersuchungen bekannt. Die SUD AM hat eine eigene Abtei­ lung für die regionale Gesamtrechnung, die aber eben nur das „eigene“ Territorium umfaßt und sich somit kaum Vergleichsanalysen ergeben, wenn aus den anderen Regionen die Daten fehlen. Die Forschungen und Evaluie­ rungen der SUD AM zu regionalen Entwicklungsprozessen kommen in der

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Regel erst viele Jahre später und sind zudem sehr unvollständig.12 Für diese Periode werden im folgenden Schätzungen von Oliveira e Silva et al. (1996) sowie Angaben von IPEA/ PNUD/ IBGE (1998) benutzt.

Selbst die brasilianischen Forscher mit deutlich besserem Zugang zu den Quellen verweisen auf die „dramatische Inaktualität der statistischen Da­ ten“ vor allem für den Norden (Buarque et al. 1995: 94), sei es durch feh­ lende Untersuchungen der verschiedensten Institutionen und des IBGE, sei es durch die mangelnde Tiefenschärfe vieler Indikatoren für die sub-regio­ nale Analyse. Für den Norden vermischen sich viele Informationen mit Amazönia Legal, gerade dann, wenn es sich um die regionalen fiskalischen und finanziellen Instrumente und Politiken und die Informationen über die natürlichen Ressourcen und den tropischen Regenwald handelt. Wie ge­ wichtig das Argument der staatlich geförderten Fehlinvestitionen ist, läßt sich für die amazonische Wirtschaft schwer überprüfen, da selbst die sekto­ ral untergliederten Statistiken zu hoch aggregiert sind, um eindeutige Wir­ kungsanalysen der Wirtschaftsfördermaßnahmen zu ermöglichen.

Die Analyse finanzwirtschaftlicher Fragestellungen in Brasilien wird er­ heblich durch die innerhalb der letzten 50 Jahre häufig wechselnden Wäh­ rungen, durch die mit jeder Währung verbundenen Inflationsphasen und die Indexierungen erschwert. Ein Heranziehen von Dokumenten verschiedener Institutionen wird allein dadurch fast unmöglich, daß die Finanzinstitute, Wirtschaftsforschungs- und Statistikinstitutionen jeweils verschiedene In­ flationsindizes verwenden - der Zeitaufwand für die Herstellung von Ver­ gleichbarkeit ist nicht zu rechtfertigen. Leider wird eine Angabe auf USDollar-Basis oft nur diskontinuierlich angeboten. Die erste Währung Brasiliens, der Real, wird durch den Milreis (1000 Reais = 1 Milreis) ersetzt. 1942 folgt der Cruzeiro, wieder mit einem Tauschverhältnis von 1000 zu 1. Ab Dezember 1967 gilt der Cruzeiro novo durch die Streichung von drei Nullen. Im Februar 1986 bringt der gleiche Vorgang den Cruzado hervor, ersetzt 1989 durch den Novo Cruzado. Im

12 Die SUDENE und die BNB haben bereits in den 60er Jahren Forschungen zu den Steuer­ anreizen, den sogenannten incentivos fiscais angestellt. Die Studie ging verloren. Sie ist unveröffentlicht und Dateien mit den relevanten Daten sind zerstört. So gibt es zu den großen Untersuchungen Ende der 1980er Jahre kein Vergleichsmaterial zur Wirkung der incentivos fiscais in ihrer Implementationsphase (vgl. Amado 1997: xvii).

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März 1990 kehrt die Währung zum Cruzeiro zurück, wiederum im Verhält­ nis von 1000 Novo Cruzado zu einem Cruzeiro und die Konfusion ist per­ fekt: Nebeneinander existieren Cruzado, Novo Cruzado und Cruzeiro. Im August 1993 verliert die Währung wiederum drei Nullen und bekommt den Namen Cruzeiro Real, der dann 1994 durch den bis heute umlaufenden Real ersetzt wird.13

Deshalb ist es nur möglich, große Linien und Tendenzen in qualitativer Hinsicht zu identifizieren. Die Daten und Zahlen sollten mit Vorsicht und nicht als eine rigorose Darstellung der Realität behandelt werden. „A relevant starting point is to admit that there is no single clearly best way of approaching the question of how to specify an empirical model. Virtually every econometrician and applied economist has their own way and we can each point out weaknesses in the approach used by others. The result is that several different models are pro­ duced rather than just one and I view this as a strength in the situa­ tion rather than a weakness as it means that we have different mod­ els to compare and then we learn by making comparisons. A new data arrive it is easier to hill-climb to better models using several starting points than just a single one.“ (Granger 1999: 4) Ein Überblick über die regionalökonomische Forschung in Brasilien macht deutlich, daß (1) der Norden als periphere Region nur wenig wahrgenom­ men wird; (2) sich die Untersuchungen auf die Effekte der fiskalischen Dezentralisierung und den guerra fiscal sowie neuere Entwicklungen in­ nerhalb eines Polygons industrieller Entwicklung im Südosten des Landes ohne Beteiligung des Norden oder Nordosten konzentrieren, und daß (3) die bisher angewandten Instrumente regionaler Entwicklungspolitik nicht paradigmatisch in Frage gestellt werden. Es geht in der regionalökonomi­ schen Forschung, die stark politisiert ist, darum, angesichts der schwinden­ den Kapazitäten des Zentralstaates zur Mediation der regionalen Dispari­ täten nach neuen Wegen zu suchen, ohne daß Transferleistungen und ihre Verwaltung durch zentralstaatliche Entwicklungsbehörden wie die SUD AM und durch regionalen Entwicklungsbanken wie die BASA problematisiert werden, geschweige denn daß die Hypothese einer Verfestigung der regio­ 13

Hätte jemand unter seiner Matratze einige Noten von 1970 aufbewahrt, müßte er heute 2.750.000.000.000 Cruzeiros Novos besitzen, um sie in einen Real zu wechseln.

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nalen Disparitäten durch diese Instrumente in Betracht gezogen wird. Eva­ luierungen der Fonds mit mehr oder weniger problemorientierter Herange­ hensweise werden durch die Träger, die SUD AM und die BASA, als auch durch das Planungs- und Haushaltsministerium (Ministerio do Planejamento e Or^amento - MPO) und das dazugehörige Sekretariat für Regio­ nalpolitiken (Secretaria Especial de Politicos Regionais - SEPRE) diskon­ tinuierlich durchgeführt (vgl. SUDAM/MIR 1990; SUDAM/PNUD 1995b, c, d, e, 1996a; BASA 1991c-1998c, 1995e), ohne dabei die in dem vorlie­ genden Zusammenhang interessierenden Fragestellungen zu berühren.

Mit welcher theoretischen Fundierung wird die Analyse vorgenommen und was sind zu prüfende Hypothesen? Regionale Wirtschaftsförderung erweist sich nach wie vor als ein schwieriges Analyseobjekt. In die Erklärungs­ schemata der Regionalwissenschaftler paßt sie nicht ohne weiteres, da sie allenfalls in sehr indirekter Weise auf die Lösung regionaler Probleme ausgerichtet ist. Die Politologen schließen sehr schnell von den offensicht­ lichen Kompensationsfunktionen der regionalen Wirtschaftsförderung auf eine Art sozialstaatliche Funktion, wodurch der strukturpolitische Impetus gar nicht erst ins Blickfeld rückt. Die Ökonomen versuchen die Regional­ politik an der Effizienz des Mitteleinsatzes zu werten und stoßen dabei auf die offensichtlichen Implementationsprobleme, die aber als Strukturpro­ bleme der politischen Legitimation von Regionalpolitik in Brasilien nicht zum Gegenstand der Erklärung gemacht werden (können). Nur selten wird der Nachweis der relativen Bedeutungslosigkeit regionaler Entwicklungspolitik über Transferzahlungen - indirekt - auch anders ge­ führt: Geographen verweisen auf die Diskrepanz zwischen gesteckten ent­ wicklungspolitischen Zielen und nachweisbaren regionalen Effekten14; Ökonomen betonen das Mißverhältnis zwischen den geringen Transfer­ zahlungen einerseits und den realen wirtschaftlichen Nachteilen der Peri­ pherie mit geringerer Konkurrenzkraft andererseits15; Politologen ziehen die Bedeutung der Regionalfonds als adäquates Äquivalent bei politischen Tauschgeschäften in Zweifel.16

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Vgl. Kohlhepp 1997; Becker & Egler 1992. Vgl. Rezende 1993. Vgl. Souza 1997a, b, 1998.

Zielrichtung der präsentierten Forschung ist eine Betrachtung der regional­ ökonomischen Entwicklung von peripheren Regionen, die finanzielle Transfers von „außen“ erhalten - konkret am Beispiel Amazoniens. Die Region artikuliert sich dabei als Dependenz- und Transferökonomie, als Transferwirtschaft. Hintergrund ist die allgemeine Fragestellung, wie durch Transfers an eine Region von einer anderen innerhalb eines Nationalstaates wirtschaftliche Entwicklung im Sinne einer Konvergenz der wirtschaftli­ chen Leistungsfähigkeit und des Lebensstandards induziert werden kann. Die Analyse soll die Hypothese stützen, nach der die Beschleunigung oder Verlangsamung in regional-ökonomischen Aufholprozessen auf intranatio­ naler Ebene abhängig von der Ausgestaltung der Transfers ist. Entgegen der herrschenden Meinung, die die Unterentwicklung von Regionen auf mangelnde Ressourcen zurückführt, wird hier die Hypothese getestet, daß der Versuch der Nivellierung einer vermeintlich wahrgenommenen Kapi­ talknappheit über Transferleistungen ein Schritt in die dauerhafte Abhän­ gigkeit ist und Entwicklungschancen zunichte macht. Zweite These der vorliegenden Untersuchung ist, daß eine hohe Trans­ ferabhängigkeit der regionalen Ökonomie von nationalen und internationa­ len Zuweisungen durchaus positiv mit einem möglichen Entwicklungspfad von Amazonien korrespondieren könnte, nämlich der Alimentierung der regionalen (ländlichen) Bevölkerung und Wirtschaftssubjekte durch gesell­ schaftlich akzeptierte Einkommenstransfers für die Preisgabe einer extensi­ ven und intensiven wirtschaftlichen Nutzung des Naturraumes „tropischer Regenwald“: Amazonien als Welt-Schutzgebiet. Zugleich macht die These deutlich, daß unter einer trennscharfen Charakterisierung der Region als dauerhaft transferabhängig eine solche Abhängigkeit verstanden wird, die durch das Fehlschlägen von Entwicklungskonzepten indiziert wird, die auf die Inwertsetzung der regionalen Produktionsfaktoren und fortschreitende kapitalistische Akkumulation abstellen und „regionalen“ Nettokapitalim­ porten die Funktion einer unterstützenden Stimulanz zuschreiben. Im Um­ kehrschluß der ökologisch fundierten Argumentation wird deutlich, daß der Versuch einer Abwendung dieses Szenarios nur über eine - wenn natur­ räumlich überhaupt mögliche - fortschreitende Agroindustrialisierung und Industrialisierung unter weitgehendem Verlust der spezifischen ökologi­ schen Potentiale Amazoniens gelingen könnte.

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Teil 2 Geld und Entwicklung C. Regionale Entwicklungsprozesse Regionalpolitik hat heute einen hohen Stellenwert auf der wirtschaftspoliti­ schen Agenda vieler Staaten und Integrationen. Angesichts dessen ist die grundsätzliche Frage, ob und wie Regionalpolitik theoretisch begründet werden kann, von zunehmender Wichtigkeit. Bisher führte die Regional­ ökonomie ein eher wissenschaftlich peripheres Dasein und ist erst in den letzten Jahren näher in das Zentrum des allgemeinen wirtschaftswissen­ schaftlichen Interesses gerückt. Die Aufgabe der Regionalökonomie ist es, in Abgrenzung zu anderen Bereichen der Wirtschaftstheorie, vordergründig die räumliche Dimension ökonomischer Prozesse zu analysieren. Entschei­ dend scheint das spezifische Erkenntnisinteresse der Regionalökonomie: Sie bedeutet die vergleichende Analyse von Teilräumen. Erst seit eine sol­ che vergleichende Betrachtung in Gesellschaft und Wissenschaft an Be­ deutung gewonnen hat, ist die Entwicklung in der Regionalökonomie dy­ namischer geworden. Besonders starken Einfluß auf die Diskussion haben die neue Außenhandels- und Wachstumstheorie, die seit den 1980er Jahren den ökonomischen Mainstream bestimmen und v.a. auch die sektorale und regionale Strukturpolitik in einem veränderten Licht erscheinen lassen. „The new growth theory allows an explicit role of public policy which can enhance the process of knowledge diffusion and therefore the endogenous process of technological change. At another level the human capital in the sense of skill, creativity and work experience can be augmented by deliberate public policies through monetary and fiscal measures. Promoting investment in social and economic infrastructure would perform the same role as the generation of in­ creasing returns to scale. Likewise a deliberate public policy to pro­ mote R&D [research & development, S.A.] research through tax credits, direct subsidies or openness in trade and international diffu­ sion of knowledge would be helpful in achieving a self-sustained growth process.“ (Sengupta 1998: 8) 37

Dabei werden Erklärungen für räumliche Differenzierungen wirtschaftli­ cher Aktivitäten wie Konzentration und Dekonzentration gesucht, für un­ terschiedliche Entwicklungsniveaus von Regionen, für konvergente und divergente Entwicklung hinsichtlich des Pro-Kopf-Einkommens sowie für die Art der Arbeitsteilung zwischen Regionen. Bei einer Untersuchung von Regionen innerhalb eines Nationalstaates gilt es, insbesondere Eigenschaf­ ten wie eine relativ große Offenheit der Außenbeziehungen sowie Trans­ portkosten und Agglomerationsvor- und nachteile zu berücksichtigen.

Eine stabilitätspolitische Begründung für Regionalpolitik erscheint für die­ se Ebene wenig relevant. Die allokationspolitsche Aufgabe besteht darin, zu einer optimalen Ausnutzung der ökonomischen Ressourcen zu gelangen, d.h. die Rahmenbedingungen für den Wirtschaftsprozeß so zu setzen, daß sich Marktlösungen einstellen können, bei denen Kosten und Nutzen inter­ nalisiert sind. Dort, wo keine effiziente Marktlösung existiert, kann auch direkt lenkend in den Wirtschaftsprozeß eingegriffen werden. Aus distribu­ tionspolitischer Sicht ist das Produktionsergebnis entsprechend bestehender Verteilungsvorstellungen zu verändern. Zwei mögliche Wege stehen dafür zur Verfügung: (1) Das Produktionsergebnis kann im nachhinein durch redistributive Maßnahmen, wie beispielsweise durch Steuerpolitik (z.B. FINAM) und Finanztransfers (FPE und FPM), korrigiert werden. (2) Das Produktionsergebnis wird vornherein derartig beeinflußt, daß sich die ge­ wünschte Verteilung einstellt, z.B. durch die regionale Beschränkung von Kreditfonds (wie der FNO) für Aktivitäten, die potentiell die gewünschte wirtschaftliche Entwicklung der Region befördern sollen. Im Laufe der 150jährigen Entwicklung der Regionalökonomie sind sehr unterschiedliche, aber weitgehend unverbunden nebeneinander stehende Ansätze formuliert worden. Dementsprechend wird auch die Notwendigkeit von Regionalpolitik unterschiedlich bewertet. Den Anfang machen stati­ sche Theorien: die Standorttheorie und die klassische Außenhandelstheorie. An dynamischen Theorien haben sich Stufentheorien, die (neoklassische und keynesianische) Wachstumstheorie und Polarisationstheorien als re­ gionalökonomisch relevant erwiesen.17

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Vgl. für einen umfassenden Überblick Krieger-Boden (1995); Nijkamp & Poot (1998); Fujita et al. (1999).

Geht es um staatliche Eingriffe, so bieten die traditionellen regionalöko­ nomischen Ansätze unterschiedliche Antworten. In den neoklassischen Theorien strebt die räumliche Allokation dank der inhärenten Selbsthei­ lungskräfte des Marktes einem Optimum zu, das durch staatliche Eingriffe nur beeinträchtigt werden kann. Ebenso ist das Eingreifen aus distributi­ onspolitischen Motiven nicht erforderlich, weil das Gleichgewicht den Ausgleich aller Faktorentgelte im Regelfall einschließt. Die Polarisations­ theorien dagegen sind Theorien des Marktversagens, nach denen die Marktkräfte zu einem „circulus vitiosus“ fuhren, d.h. in ein sich ständig verstärkendes Ungleichgewicht. Sowohl aus allokations- und distributions­ politischen Gründen wird es als erforderlich betrachtet, daß der Staat direkt in die räumliche Allokation eingreift, um diesen Kreis zu durchbrechen.

In der Regionalökonomie wird immer wieder versucht, die oben erwähnten Theorien und Ansätze empirisch zu untermauern, z.B. anhand der ökono­ mischen Entwicklung der Regionen der Europäischen Gemeinschaft. Dabei zeigt sich, daß abwechselnd eine leicht konvergente oder divergente Ent­ wicklung überwiegt. Die Trends sind in jedem Fall nur schwach ausge­ prägt: Konvergenz- und Divergenzprozesse, Vorpreschen, Zurückfallen, Aufholen und Stagnieren bestehen nebeneinander (vgl. in Vertretung vieler anderer Barro & Sala-i-Martin 1991). Weder die neoklassische Theorie noch die Polarisationstheorie lassen sich empirisch eindeutig belegen, und damit auch nicht die (regional)politischen Empfehlungen von völliger wirt­ schaftspolitischer Abstinenz bis hin zur aktiv gestaltenden Regionalpolitik. Ein regionalpolitisches Minimalprogramm (mit stark liberaler Konnotation) nach den bisher vorgestellten Theorien könnte vielleicht folgendermaßen lauten: Der Staat stellt auf nutzemaher Ebene öffentliche Güter bereit. An­ sonsten wird die Allokation nicht direkt beeinflußt. Für einen distributiven Ausgleich kann ein personengebundener Finanztransfer - als am ehesten allokationsneutrale Form des staatlichen Eingreifens - sorgen. Die in der Realität betriebene Regionalpolitik sieht anders aus: Es werden detaillierte Leitvorstellungen entwickelt; um diese durchzusetzen werden neben Infra­ strukturinvestitionen auch Anreize für private Investitionen eingesetzt - oft mit zweifelhaftem Erfolg. Berufen kann sich diese Art Regionalpolitik am ehesten auf polarisationstheoretische Ansätze.

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Auf den ersten Blick weisen die neueren Theorien (Außenhandels- und Wachstumstheorie) viel Ähnlichkeit mit den traditionellen regionalökono­ mischen Ansätzen auf: ähnliche (neoklassische) Modelltechniken, ähnliche Vorhersagen über räumliche Konzentrationen und Divergenzprozesse wie Standort- und Polarisationstheorien, ähnliche unterstellte Mechanismen: Transportkosten und Skalenerträge als Erklärungsvariablen spielen bereits bei Weber und Lösch als raumdifferenzierende Faktoren eine zentrale Rol­ le. Wie bei Myrdal und Hirschman kommt es auch in den Modellen Krug­ mans zu Prozessen zirkulärer Verstärkung. Die Vorstellung in den Model­ len der neuen Wachstumstheorie, daß vom vorhandenen Kapitalstock ex­ terne Effekte auf alle Bereiche der Volkswirtschaft ausgehen, ist bereits im „cumulative causation“-Modell von Myrdal und Kaldor enthalten. Die Be­ deutung von technologischem Wissen und Humankapital als Quelle des Wachstums wird von Schumpeter (1912) betont (vgl. Krieger-Boden 1995). Ähnlichkeiten drängen sich auch hinsichtlich der politischen Empfehlungen auf. Weil die Modelle der neuen Außenhandels- und Wachstumstheorie starke und zunehmende Einkommensdivergenzen vorhersagen, läßt sich ähnlich wie bei den Polarisationstheorien eine distributionspolitische Be­ gründung für Regionalpolitik ableiten. Anders die allokationspolitische Begründung: Bei den neueren Theorien sind die beschriebenen Konzentrations- und Divergenzprozesse nicht das Ergebnis von Marktversagen wie bei den Polarisationstheorien. Ein gesamtwirtschaftliches Optimum ist nicht mehr mit einem Optimum der Teilwirtschaften identisch. Diese Teil­ wirtschaften - so auch Regionen innerhalb einer Volkswirtschaft - könnten daher durch gezielte Förderung bestimmter Industriezweige bzw. von Ag­ glomerationszentren strategische Vorteile gegenüber den Konkurrenten gewinnen. Daraus ließe sich ein strategisches Argument für eine aktive Re­ gionalpolitik herleiten. Von Bedeutung ist, daß die neueren Theorien pfad­ abhängige Prozesse beschreiben, die sich, einmal in Gang gekommen, ohne ausgleichende Gegenkräfte fortsetzen. Die Zufälligkeit, die Unausweich­ lichkeit und die Unumkehrbarkeit eines derartigen Entwicklungspfades für eine Region stellen ein starkes Argument für eine strategische Regionalpo­ litik dar. Förderung von Forschung und Entwicklung, Bildungsmaßnahmen, Subventionen des Einsatzes von Kapital oder Humankapital und Intensivie­ rung des interregionalen Handels sind, je nach verwendetem Modell und

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zugrunde gelegten (Mobilitäts-)Annahmen, geeignete Maßnahmen, das Wachstum von Regionen dauerhaft zu steigern.

Empirischen Tests auf die Gültigkeit der jeweils unterstellten Zusammen­ hänge sind die neueren Theorien bislang nicht unterzogen worden. „As a general rule, economic models with increasing returns and im­ perfect competition have proved difficult subjects for empirical work. [...] One reason for this relative paucity of empirical work may be that models with imperfect competition and increasing re­ turns are typically strongly nonlinear in their implications, posing a difficult challenge for traditional econometric methods. Another bar­ rier to empirical work may be that to develop theoretically tractable models it is necessary to make simplifying assumptions that are dif­ ficult to relax, even though real-world data clearly demand that they be modified.“ (Fujita et al. 1999: 347)

Legt man jedoch das Kriterium der Verfestigung von peripheren Zuständen an - z.B. den italienischen Mezzogiorno (Faini et al. 1993) - lassen sich durchaus empirische Belege dafür finden, die den Konvergenzoptimismus bremsen. Politische Maßnahmen auf der Basis dieser Ansätze sind mit Problemen behaftet: So werden die Vorteile einer strategischen Regionalpolitik in Frage gestellt, wenn für andere Regionen ebenfalls Maßnahmen getroffen werden, die als Retorsion wirken, oder wenn die interne Effizienz der ge­ förderten Unternehmen beeinträchtigt wird. Vor allem aber (und dies ist eine Gemeinsamkeit mit den Polarisationstheorien) stehen und fallen ihre politischen Handlungsempfehlungen mit der Verfügbarkeit einer Vielzahl von Informationen über Produktionsfunktionen, Nachfrageverhalten, künf­ tige Innovationen, Größe externer Effekte usw.18

Der relevante Beitrag der neuen Außenhandels-19 und Wachstumstheorien ist also vor allem der Erklärungsansatz. Sie betonen die Bedeutung von 18

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Wenn etwa durch Industriepolitik aufgrund mangelnder Informationen die falschen Objekte gefördert werden oder die Förderung zu stark oder zu schwach ausfällt, wird das volkswirtschaftliche Optimum verfehlt. Entsprechendes gilt bei der Förderung von Wachstumszentren. Schelkle macht gegenüber den neueren Ansätzen der neoklassischen Außenhandelstheo­ rie den Einwand, daß sie durch die grenzüberschreitenden Faktorwanderungen das öko­

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Wissensfortschritt und Wissenstransfer sowie den Handel und die Arbeits­ teilung für die Entwicklung von Regionen und zur Überwindung von Di­ vergenz. Hier würden sich Ansatzpunkte für Regionalpolitik ergeben, die breit angelegt sein muß und jede sektorale Zielorientierung vermeidet.20 Als Schlußfolgerungen für die Regionalpolitik wären folgende Aussagen möglich: Weil Aufholprozesse von Regionen aus eigener Kraft nach den meisten vorliegenden Modellen unmöglich sind, könnte man eine distribu­ tionspolitische Notwendigkeit für die Förderung von rückständigen Regio­ nen ableiten. Die allokationspolitische Bewertung von Regionalpolitik bleibt allerdings in der Mehrzahl dieser Modelle offen. Um zu verhindern, daß eine Region aufgrund ungünstiger Ausgangsbedingungen auf einen strategisch nachteiligen Entwicklungspfad gelangt, sind korrigierende Ein­ griffe unter den Modellannahmen gerechtfertigt. Allokationspolitisch begründet werden kann Regionalpolitik darüber hinaus mit der Existenz von Marktunvollkommenheiten, die eine notwendige Be­ dingung für die neue Wachstumstheorie darstellen. Die externen Effekte, die nach der Theorie bei Innovationen auftreten, beeinflussen die Wohl­ fahrt der Volkswirtschaft insgesamt, nicht aber die der Innovationen, und so kann eine privatwirtschaftlich optimale Innovationsrate gesamtwirt­ schaftlich suboptimal sein. Unter diesen Bedingungen kann eine Subven­ tionierung von Forschung und Entwicklung die Allokation verbessern. Aus regionalökonomischer Sicht ist dabei v.a. von Bedeutung, inwieweit diese externen Effekte auch räumliche Externalitäten darstellen. Je leichter Wis-

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nomische Kriterium für die Unterscheidung zwischen Regionen und Nationen verlieren. „Was als allgemeine Theorie des interregionalen Handels - der Handel zwischen Natio­ nalstaaten als den „wichtigsten Regionen“ - ausgegeben wird, ist die Unfähigkeit, einem grundlegenden Ordnungselement der gegenwärtigen Welt - Regionen unterhalb der Aus­ prägung von Nationalstaaten - ökonomisch Sinn zu verleihen. Die doppelte Neutralisie­ rung, nämlich diejenige des politischen Elements und die des Geldes, erlaubt der neo­ klassischen Theorie, sich die Welt als Binnenmarkt bei gegebener Weltordnung vorzu­ stellen.“ (1990: 286 f.) Nach Auffassung von Porter (1990) besteht eine effektive Regionalpolitik, die Agglome­ rationen berücksichtigt und auf die Ausbildung neuer effektiver Cluster gerichtet ist, eben nicht in den Instrumenten der Ansiedlung von Unternehmen an einem definierten Platz. Regionalpolitik soll Spezialisierung, ein „up-grading“ und Handel zwischen Re­ gionen fördern. Die Cluster-Bildung kann mit spezialisierter Infrastruktur und Institutio­ nen dort unterstützt werden, wo Faktorkonzentrationen, frühere industrielle Aktivitäten oder historische Einzelfälle in einer Konzentration ökonomischer Aktivität resultieren. Andere Formen von Regionalpolitik sind zum Scheitern verurteilt.

sen von einer Region in eine andere transferiert wird, um so schwächer wird die Divergenz sein. Die Konsequenz für eine Regionalpolitik, die die Allokation möglichst wenig verzerrt, wäre insbesondere die Möglichkeiten für den Wissensaustausch zu verbessern. Generell weisen alle regionalökonomischen Modelle, die auf „reine“ wirt­ schaftswissenschaftliche Ansätze rekurrieren, ein Defizit bezüglich der Erklärung spezifischer Ausprägungen in Entwicklungsländern auf: So wird ein Mindestmaß an Infrastruktur, aber ebenso schwer zur fassende Varia­ blen wie ökologische und politische Stabilität vorausgesetzt. Besonders schwierig und bisher nicht gelungen ist die Erfassung einer regionalöko­ nomischen Entwicklung, in der qua Konstitution einer Marktökonomie periphere und Zentrums-Regionen existieren, wobei die peripheren sich vor allem durch eine sehr schwache Besiedlung und ein größeres Ausmaß an wirtschaftlicher Tätigkeit auf autochthoner Stufe auszeichnen. Hier greifen geldwirtschaftliche Argumente eher zu kurz, die die Abschwünge ökono­ misch aktiver Regionen besser erfassen. Für die brasilianische Realität und insbesondere die Beziehungen zwischen Amazonien und den ZentrumsRegionen ergeben sich durch diese Charakteristika Beschränkungen in der Anwendung orthodoxer regionalökonomischer Modelle.

Im Vordergrund der Analyse des brasilianischen Amazoniens stehen nicht die hier kurz dargestellten güterwirtschaftlich dominierten regionalökono­ mischen Ansätze, sondern solche, die monetäre Faktoren und die Rolle des Geldes in diesem Prozeß stärker betonen. Gleichzeitig wird untersucht, was sich für Implikationen daraus auf den Bestand des tropischen Regenwaldes ergeben und wie eventuelle regionalpolitisch motivierte finanzielle Lei­ stungen in andere, ressourcenschonende oder gar -schützende Verwendun­ gen geleitet werden können.

Die vernachlässigte finanzielle Dimension Regionalentwicklung und ihr Zusammenhang mit der Gestalt und den Lei­ stungen des Finanzsystems ist trotz vieler „Aufholprozesse“ noch immer kein Schwerpunkt regionalökonomischer Forschung. Das hat vielleicht

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damit zu tun, daß Regionalökonomie vielfach als Sonderfall der „interna­ tional economics“ angesehen wird.21

Während einige Beiträge zur Literatur über „regional finance“ aus der Re­ gionalökonomie stammen, läßt sich die Mehrzahl in den Bereich ma­ kroökonomischer Geldtheorie einordnen. Das mangelnde Interesse an fi­ nanziellen Variablen innerhalb der Regionalökonomie führt viele Regio­ nalökonomen dazu, die Bedeutung des Geldes zu verharmlosen, wenn es darum geht, regionale Einkommensunterschiede zu erklären. Regionalöko­ nomen gehen häufig von Geldneutralität aus und verbleiben bei ihrer Ana­ lyse in realwirtschaftlichen Kategorien. In anderen Fällen arbeiten Regio­ nalökonomen mit der Annahme vollkommener interregionaler Kapitalmo­ bilität. Das regionale Geldangebot ist dann endogen, beeinflußt aber keine Realvariablen, da interregionale finanzielle Ströme einfach regionale Un­ terschiede bezüglich der realen Beziehungen widerspiegeln.

Folglich gelten die finanziellen Variablen insgesamt als exogen auf natio­ naler Ebene determiniert. Geld und finanzielle Ströme werden als das Re­ sultat der regionalen realwirtschaftlichen Unterschiede betrachtet und nicht als ein Faktor, der eine Rolle bei der Zunahme von ökonomischen Dispari­ täten spielen könnte. Genauso wie Regionalökonomen die Bedeutung des Geldes und der finan­ ziellen Faktoren bei der Erklärung oder bei der Zunahme der regionalen Einkommensunterschiede unterschätzen, so vereinfachen auch monetäre Makroökonomen allzu sehr die wirkliche Bedeutung des regionalen Hinter­ grunds ihrer Modelle. Es bestehen beträchtliche Parallelen zwischen jenen Arbeiten, die sich mit dem Einfluß der Geld- und Kreditpolitik auf die Volkswirtschaft beschäftigen und denen, die sich mit den regionalen Aus­ wirkungen solcher Politiken befassen, ohne daß regionale Strukturen hin­ reichend berücksichtigt werden.22 Eine vertiefende Analyse der Wechsel­ wirkungen von Geld, Finanzsystementwicklung und Wachstum sowie mög21 22

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Vgl. ausführlich zu Teilaspekten Dow & Rodriguez-Fuentes (1997). Dieses scheint zuzutreffen bei Beare (1976); Mathur & Stein (1980); Garrison & Kort (1983). Der einzige Unterschied zwischen diesen Beiträgen besteht u.a. darin, daß z.B. Beare (1976) seine Analyse für einige kanadische Regionen anstatt für die gesamte ka­ nadische Ökonomie entwickelt. Gleiches kann gesagt werden zu Mathur & Stein (1980) und Garrison & Kort (1983), die beide ein „reduced-form model“ auf acht US-Bundes­ staaten anstelle der gesamten US-amerikanischen Volkswirtschaft anwenden.

lichen Peripherisierungs- bzw. Entperipherisierungsprozessen wird gelei­ stet in Andrae & Pingel (2000a).

Richardson (1972, 1973) bietet einige interessante Anhaltspunkte hinsicht­ lich der Frage, warum Regionalökonomen normalerweise jede mögliche Rolle von Geld und finanziellen Variablen vernachlässigen. So hätten sich Regionalökonomen zu frei in den Wachstumstheorien bedient (Richardson 1973: 14). Diese Theorien, die von der unbeschränkten Mobilität von Ar­ beit und Kapital zwischen Regionen ebenso wie von vollkommener Infor­ mationseffizienz ausgehen, vernachlässigen dadurch jede regionale Rolle von Geld. Selbst wenn Geld eine Rolle bei der nationalen Einkommensentstehung und Beschäftigung zugeschrieben wird, wird angesichts des offenen Charakters regionaler Ökonomien und des Fehlens regional wirksamer geldpolitischer Instrumente (Richardson 1973: 9-13) davon ausgegangen, daß die regiona­ len Wirtschaftssysteme ohne eine monetäre Identität bleiben. Selbst wenn Geld als nicht-neutral angenommen wird, gilt dies nur auf dem Niveau der gesamten Volkswirtschaft. Die regionale monetäre Analyse korrespondiert folglich mit einem globalen Monetarismus, da Regionen im Verständnis kleiner offener Volkswirtschaften23 einem horizontalen Geldangebot mit einem Zinssatz gegenüberstehen, der auf nationalen oder internationalen Märkten bestimmt wird. Vorausgesetzt, daß sich finanzielle Ströme frei von einer Region zu anderen bewegen, spiegeln interregionale finanzielle Ströme reale Bewegungen wider, es sei denn, Marktversagen verhindert diese Anpassungen. Das erklärt, warum traditionelle Modelle der regiona­ len Einkommensentstehung wie neoklassische Modelle, Modelle der „cu­ mulative causation“, Input-Output-Modelle und Mehrsektorenmodelle fi­ nanzielle Variablen ausschließen.

Von diesen traditionellen Modellen schließen nur die Exportbasis-Modelle finanzielle Variablen in ihre Spezifikationen ein. In diesen Modellen, in 13

Die meisten Beiträge beschäftigen sich mit der geringen Wirksamkeit der Geld- und Wechselkurspolitik in kleinen offenen Volkswirtschaften. Das zugrundeliegende Argu­ ment ist, daß exogene und expansive monetäre Schocks zu Ungleichgewichten im exter­ nen Sektor aufgrund des in hohem Grade geöffneten Charakters dieser Ökonomien fuh­ ren (z.B. Caram 1985; Blejer 1988). Andere Autoren identifizieren eine gewisse Wirk­ samkeit solcher Politiken wie selektive Kreditkontrollen (Blejer 1988; Khatkhate & Villanueva 1978).

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denen regionale Exporte regionales Einkommenswachstum erklären und wie das erstere durch ein Wachstum des gesamtwirtschaftlichen Einkom­ mens beeinflußt werden kann, könnte das regionale Einkommen indirekt durch die nationale Geldpolitik und durch ihre Effekte auf das gesamtwirt­ schaftliche Einkommen beeinflußt werden. Wie Richardson (1973: 12f.) unterstreicht, ist die traditionelle Regional­ ökonomie nicht in der Lage, einen Beitrag zur Diskussion nationaler Geld­ politik zu leisten. Die makroökonomische Literatur dagegen versucht, Im­ plikationen der regionalen Grundstruktur der Volkswirtschaft zu berück­ sichtigen. Und das ist der Kontext, in dem die Mehrheit der Literatur zu regionalen monetären Fragestellungen entsteht. Der folgende Teil beschäf­ tigt sich mit einem Teilaspekt regionaler monetärer Analyse, und zwar dem Wirken von regionalökonomisch begründeten Transferleistungen. Im Vor­ dergrund stehen dabei die Wirkungen auf das Finanzsystem als einem we­ sentlichen Entwicklungsmotor in einer Geldwirtschaft. Einige Aspekte wie interregionale finanzielle Flüsse über das Finanzsystem und die Struktur des regionalen Finanzmarktes Amazonien werden andiskutiert.24 Was nun folgt, ist die Präsentation eines Ansatzes, der den Vermögensmarkt ins Zentrum der Analyse stellt, um aus der Interaktion der Vermögenseigentü­ mer und des Finanzsystems sowie der Unternehmen wirtschaftliche Ent­ wicklung zu erklären. Besonders interessant an diesem universellen Ansatz ist die leichte Übertragbarkeit aufregionalökonomische Fragestellungen.

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Der Bezug zu Geld und Wachstumstheorie im Sinne einer nachholenden Entwicklung und Entperipherisierung findet sich in Andrae & Pingel (2000a). Dort werden ausführlich For­ schungen zu den regionalen Wirkungen nationaler Geldpolitik, der Funktionsweise re­ gionaler Finanzmärkte und deren informationsökonomische Implikationen vorgestellt.

D. Periphere Entwicklung und Geldverfassung Zunächst einmal ist es von großem Interesse, sich wesentliche entwick­ lungsökonomische Ansätze im Hinblick auf die „constraints“ wirtschaftli­ cher Entwicklung näher anzusehen. Wie sich zeigt, wird vor allem Kapital­ knappheit als entwicklungshemmender Faktor identifiziert. Im Verlauf der Präsentation eines alternativen Ansatzes wird jedoch deutlich, daß damit ökonomische Grundgleichungen fehlinterpretiert werden und vor allem die landläufige Maßnahme, die empfundene Kapitallücke mit Kapitalimporten (auch Transfers) zu schließen, zu einer Perpetuierung von Unterentwick­ lung führen kann. In den 1950er und 1960er Jahren wird der „circulus vitiosus“ der Kapital­ knappheit als ursächlich für anhaltende Unterentwicklung identifiziert (Myrdal 1957). Bis heute präsentiert sich in diesem Theorem die Existenz­ berechtigung und -begründung der amazonischen Entwicklungsbank, des Banco da Amazönia S.A. (BASA): Danach ist in den peripheren Regionen die volkswirtschaftliche Sparquote gering, weil breite Schichten der Bevöl­ kerung ein zu geringes Einkommen haben, um überhaupt sparen zu können; ihnen fehlt die Sparfähigkeit. Damit fehlt auch die Möglichkeit für eine interne oder externe Investitionsfinanzierung: „The Ghost of Financing Gap“ (Easterly 1999) findet damit auf regionaler Ebene seine Fortsetzung.

Begleitet wird diese Sichtweise vom Verständnis der Entwicklungstheorie und Entwicklungsfinanzierung als angewandte „alte“ Wachstumstheorie (Krahnen & Schmidt 1994). In der makroökonomischen Produktionsfunkti­ on erscheint die Menge an zur Verfügung stehendem Kapital als der we­ sentliche Bestimmungsfaktor des gesamtwirtschaftlichen Einkommens. Die Art der Aufbringung der Mittel, der Prozeß ihrer Transformation in inves­ tierbare Fonds und die Merkmale der finanzierten Investitionen werden weitgehend ignoriert. Daher wird die Sparlücke als das wesentliche Finan­ zierungsproblem diagnostiziert. Die Entwicklungsökonomie beginnt erst in den späten 1960er und Anfang der 1970er Jahre, sich systematisch mit monetären Fragen zu befassen. Die­ se Erweiterung ihres Horizontes kündigt sich in Modellbildungen der mo­

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netären Wachstumstheorie an (vgl. Tobin 1965) sowie in empirischen Ar­ beiten über langfristige Monetarisierungsprozesse (vgl. Goldsmith 1969). Maßgeblich für die heutige Thematisierung sind die Arbeiten von McKin­ non (1973) und Shaw (1973).

Im Zusammenhang mit der Frage nach der Rolle des Geldes im Wirt­ schafts- und Akkumulationsprozeß von Entwicklungsländern bildet die Ar­ beit von Tobin „Money and Economic Growth“ den Auftakt zu einer Reihe von Forschungsarbeiten, die die Entwicklung eines sogenannten monetären Wachstumsmodells zum Ergebnis haben. Ausgehend von den Annahmen eines niedrigeren „capital-labor ratio“ in einer Geldwirtschaft als in einer Nicht-Geldwirtschaft im „steady state“ sowie der Möglichkeit seiner Erhö­ hung durch die Steigerung der Wachstumsrate des Geldangebotes der Zen­ tralbank hat Geld eine doppelte Wirkung, indem zum einen die Sparer in ihrem Portfolio zwischen Geld- und Produktivvermögen substituieren kön­ nen, so daß Geld zum perfekten Substitut für Kapital wird. Zum anderen senkt Geldhaltung die für Investitionen erforderliche Ersparnis. Eine vieldiskutierte Frage in der Entwicklungstheorie bleibt der Ansatz von Patrick, der sich mit der Rolle des Finanzsektors als „supply-leading“ oder als „demand-following“ im Entwicklungsprozeß auseinandersetzt. Er ver­ tritt die These, daß die Bildung von Finanzinstitutionen in der ersten Phase des Entwicklungsprozesses („supply-leading“) Investoren und Sparern bes­ sere Möglichkeiten der Intermediation bietet, die zu einer erhöhten Kapi­ talbildung führen. Erst nach der Durchsetzung einer solchen finanziellen Angebotspolitik erhöht sich deutlich die Nachfrage nach Finanzdienstlei­ stungen („demand-following“), die wiederum eine weitere Vertiefung der finanziellen Infrastruktur mit sich bringt (1966: 176 f.). Die Fragestellung von Patrick verrät ein einfaches Ziel-Mittel-Denken und bildet das Einfallstor für den entwicklungspolitischen Aktionismus der 1960/70er Jahre mit der massiven Förderung von Institutionengründungen, die die Investitionsbarrieren im monetären Bereich der Ökonomie zu über­ winden helfen sollen. Wie weiter unten die Auseinandersetzung mit der am weitesten verbreiteten Institution - den extern geförderten Entwicklungs­ banken - zeigt, führen diese Institutionen häufig zu keiner Stärkung der Geldverfassung: Im Gegenteil, durch die mit ihnen oft verbundene weiche Budgetrestriktion („soft budget constraint“, Kornai 1986) tragen sie zur

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weiteren Zersetzung der Geldverfassung bei. Augenscheinlich leidet Brasi­ lien weniger unter dem Problem des „underbanking“ als unter der Tatsache, daß die umgekehrt sehr zahlreichen Banken bis 1994 ihre wesentlichen Gewinne in Inflationsgeschäften realisieren und somit das klassische Bank­ geschäft - vor allem Depositen und Kredite - in einheimischer Währung diskriminieren. Der Begriff „underbanking“ suggeriert einen vorhandenen, aber nicht erfüllten Bedarf an Finanzdienstleistungen. „Underbanking“ darf sich nicht an der in den Industrieländern realisierten finanziellen Tiefe messen, sondern muß von den lokalen Gegebenheiten ausgehen. Denn auch ein funktionierendes Bankensystem braucht seinerseits einen „Unterbau“ aus monetisierten ökonomischen Beziehungen, die z.B. aus kreditären Lei­ stungsverflechtungen innerhalb einer Ökonomie bestehen. Im Rahmen ei­ ner traditionellen Subsistenzwirtschaft, die ihre Verpflichtungen auf der Basis von reziproken Beziehungen organisiert, besteht dagegen kein mo­ netärer Kreditbedarf. Unter solchen Rahmenbedingungen macht es keinen Sinn, von „underbanking“ zu sprechen. Der Begriff erhält seine Legitimati­ on erst in einer Situation, in der die Subsistenzökonomie erodiert, ohne daß funktionierende geldwirtschaftliche Strukturen an ihre Stelle treten. Aus dieser Perspektive läßt sich in Amazonien für große Teile der Bevölkerung und vor allem für kleine und kleinste Wirtschaftseinheiten im ländlichen und städtischen Sektor ein „underbanking“ konstatieren.

Obwohl Brasilien mehr oder weniger über einen modernen Finanzsektor, also über die klassischen Finanzinstitutionen wie Zentralbank, Geschäfts­ banken und Nichtbankenintermediäre, verfügt, ist die Geldverfassung auf­ grund bestimmter Faktoren, die das Verhalten von Staat, Zentralbank und Privatakteuren determinieren, vor allem auch regional unterschiedlich ein­ gebettet in die Ökonomie. Insgesamt zählt Brasilien zu den Ökonomien mit einem höheren Grad der monetären Integration. Fruchtbar für den Hintergrund der vorliegenden Analyse ist die Auseinan­ dersetzung um die Notwendigkeit eines nationalen Bankensystems, das den Entwicklungszielen der lateinamerikanischen Länder Rechnung trägt und eine Kreditpolitik betreibt, die ihrem Entwicklungsniveau entspricht (Ni­ colas 1995). Dabei lassen sich drei Positionen unterscheiden: (1) Eine libe­ rale Position, die, sich auf den Argumentationskatalog der Neoklassik stüt­ zend, für Lateinamerika keine Notwendigkeit erkennt, einen autonomen Entwicklungsweg einzuschlagen, da der Markt bzw. die Faktormobilität auf 49

den Finanzmärkten für einen weltweiten Ausgleich der Ökonomien sorgt. (2) Dagegen vertritt die Heterodoxie die Position, daß die Überwindung der aus der Kolonialisierung Lateinamerikas resultierenden externen Abhän­ gigkeit durch den gezielten Aufbau eines nationalen Wirtschaftsraumes und seiner Verteidigung nach außen möglich ist. Dabei muß zwischen einem Strukturalismus der CEPAL und einer radikalen Heterodoxie - der Dependencia-Sc\m\Q - unterschieden werden. Während die Strukturalisten (2a) trotz aller Kritik an der liberalen Ökonomie die grundsätzliche Möglichkeit der Überwindung der Unterentwicklung durch eine gerechtere Integration in den Weltmarkt postulieren, vertritt die De£>e/7Gtenc/fl-Schule (2b) die These der „Entwicklung von Unterentwicklung“ durch Weltmarktintegrati­ on. Bezüglich der Differenz von Regionen gegenüber der nationalen Wirtschaft oder im internationalen Kontext gegenüber dem Normalfall bzw. den Län­ dern, deren Strukturen als homogen gelten, lassen sich heuristisch im all­ gemeinen zwei grundlegende Erklärungsformen unterscheiden. Diese Un­ terschiede werden bezüglich der Geldsphäre entweder aus der Struktur der Geldnachfrage abgeleitet: Relevant sind hier z.B. unterschiedliche Zinsela­ stizitäten und Grade an Geldillusion oder gar eine völlig anders geartete Geldnachfrage, gekennzeichnet durch einen zu hohen Anteil an Sachver­ mögen und die Dominanz der Wertaufbewahrungsfunktion, oder aber aus der Angebotsseite, die als segmentiert definiert wird, was sich in unter­ schiedlichen Sollzinssätzen und unausgewogener Kreditverteilung manife­ stiert. Die monetären (regionalen) Entwicklungstheorien unterscheiden sich je nachdem, ob sie die oben genannte Divergenz als vorübergehend (Neo­ klassik), als Normalfall, aber überwindbar (Strukturalismus) oder als dau­ erhaft (marxistische Dependencid) betrachten. In einem streng walrasianischen Gleichgewichtsmodell spielt Geld keine Rolle und ist ein Gut wie alle anderen (Nicolas 1995: 50 f.). Außerdem sorgt der Auktionator automatisch für das Ausschalten von Divergenzen auf dem Markt. Insofern eignet sich das walrasianische Modell schlecht als Analyseinstrument für die monetären Besonderheiten von Regionen. Da die Realsphäre als stabil gilt, ist Geld in diesem Modell ein Störfaktor und im Kontext einer Regionaltheorie ein wesentlicher Grund für Unterschiede bzw. Ungleichgewichtskonstellationen. Diese Momente werden durch die typischen neoklassischen Anpassungsprozesse beseitigt, es sei denn, die 50

„Politikfehler“, die die Ungleichgewichte hervorgerufen haben, verlängern, weil sie nicht korrigiert werden, den Anpassungsprozeß. Dieser Ansatz einer impliziten Annahme der Gleichheit von Währungen liefert den inter­ nationalen Finanzorganisationen die theoretische Grundlage für ihre ent­ wicklungspolitische Therapie. Ansätze, die die regionalen Unterschiede als dauerhaft ansehen, betonen eher die Strukturelemente, die diese Differenzen hervorrufen. Die Segmen­ tierung des Marktes für Kredit und Eigenkapital wird als spezifisch für Entwicklungsökonomien angesehen. Unterschiedliche Sollzinssätze, un­ gleiche Kreditverteilung und Diskriminierung beim Zugang zu Krediten sowie die Konzentration von Banken auf bestimmte Regionen („UrbanBias-Syndrom“) spiegeln die Tiefenstruktur der Ökonomie wider. Auch wenn sich diese Ansätze bei der Diagnose der monetären Besonderheiten von Entwicklungsökonomien einig sind, so unterscheiden sie sich bei der Ursachenerklärung. Die Positionen gehen in dieser Hinsicht weit auseinan­ der. Während Strukturalisten und Dependenztheoretiker die Segmentierung des Marktes für Kredit und Eigenkapital als Ausdruck einer grundsätzli­ chen strukturellen Heterogenität der lateinamerikanischen Länder und als Folge ihrer forcierten Integration in den Weltmarkt verstehen, nimmt die „Theory of Finance“, die in ihrem Kem neoklassisch ist, eine Zwischenpo­ sition ein, mit einer Mischung von Strukturanalyse und Analyse von Un­ gleichgewichtskonstellationen als Ausdruck einer durch Politikfehler be­ dingten Verletzung der Allokationsbedingungen des Finanzmarktes (Nico­ las 1995: 51).

Der Strukturalismus plädiert zur Überwindung der Segmentierung und damit des Ungleichgewichtes einerseits für ein forciertes „institution buil­ ding“, d.h. die Schaffung von Finanzinstitutionen (Entwicklungsbanken) sowie Sparmobilisierungsprogramme und andererseits für die staatliche Reglementierung der Kreditvergabe der Geschäftsbanken, um spezifische entwicklungspolitisch gewünschte Zielgruppen mit quotiertem Zugang und/ oder niedrigen Zinssätzen zu fördern. Gleichwohl findet neben der Mobili­ sierung inländischer Ersparnisse der Import von ausländischem Kapital mit der Begründung der unzureichenden Ersparnisbildung aufgrund fehlender finanzieller Infrastruktur besondere Beachtung. Externe Verschuldung - für die Regionen übertragen also auch durch Transferleistungen - wird für den (regionalen) Akkumulationsprozeß als notwendig erachtet (Nicolas 1995: 51

51 ff.).25 Die aus diesen Positionen folgenden Wirtschaftspolitiken führen zum gezielten Aufbau von Finanzinstitutionen und dem Einsatz der Zen­ tralbank als Wohlfahrtsmotor seit den 1930er und verstärkt seit den 1950er Jahren. Während in anderen lateinamerikanischen Ländern die neoklassisch orientierte Politik der Beseitigung von sogenannten Allokationsstörungen auf dem Markt für Kredit und Eigenkapital nach den Empfehlungen der „Theory of Finance“ bereits seit den 1980er Jahren dominiert, wirken die konventionellen Mechanismen zumindest der exzessiven Förderung von Entwicklungsfinanzierungsinstitutionen und ein entsprechendes Verständ­ nis der Rolle der Zentralbank in Brasilien bis Anfang/Mitte der 1990er Jahre fort. Die mangelnde Bildung von Nominalvermögen läßt sich nicht mit der The­ se der Sparlücke und dem Begriff „Teufelskreis der Armut“ der PostKeynesianer erklären, sondern mit der Ablehnung der Vermögenden, Sach­ vermögen in nationales Geldvermögen zu transformieren und dadurch den Prozeß der zunehmenden Trennung von Besitz und Eigentum als Voraus­ setzung der Akkumulation zu induzieren. Die der Analyse zugrunde liegen­ de geldwirtschaftliche Perspektive erkennt in einem Anstieg des Deposi­ tenvolumens die Bereitschaft der Vermögenseigentümer, den Anteil des Geldvermögens zu Lasten des Sachvermögens in ihrem Portfolio zu erhö­ hen. Dies ist das entscheidende Kalkül der Vermögenseigentümer in einer Geldwirtschaft, da es das Niveau des Produktivkapitals und damit der Ein­ kommensbildung determiniert. Das Dilemma einer Entwicklungsökonomie wie Brasilien ist dabei keineswegs ein Mangel an Sachkapital, sondern dessen Transformation in Produktivkapital, d.h. Monetisierung und interner Einkommensbildungsprozeß in heimischem Geld verlangen die Bereitschaft der Vermögenseigentümer, das Nominalvermögen in dieser Währung auf Kosten des Anteils des Sachvermögens zu erhöhen. In der Auseinandersetzung mit dem Spannungsverhältnis von Geld und Entwicklung ist der Ansatz von Chick & Dow (1988) zu einer Stadientheo-

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Im Kontrast dazu steht die Position der Orthodoxie, die mit dem Engagement ausländi­ scher Geschäftsbanken, die von der reformistischen Heterodoxie abgelehnt werden, durchaus positive Anreizeffekte auf die Entwicklung des Finanzsystems im Hinblick auf Technologie und modernes Management verbinden. Die radikale Heterodoxie versteht den Finanzsektor aufgrund seiner hohen Außenabhängigkeit als Brückenkopf des „Welt­ kapitals“ und damit als Agent der Akkumulationslogik der Zentren.

rie des Finanzsektors von besonderer Bedeutung, der auch von Amado (1997, 1998) zur Analyse der regionalen Disparitäten in Brasilien unter expliziter Berücksichtigung des Nordostens, aber auch von den Autorinnen selbst zunehmend für die Analyse regionaler Ungleichgewichte verwandt wird. Ausgehend von einem Phasenkonzept der Bankenentwicklung in entwickelten Ökonomien erarbeiten Chick & Dow die Voraussetzungen, unter denen der Bankensektor einen Akkumulationsprozeß in Entwick­ lungsökonomien vorantreiben kann. Sie modellieren fünf Phasen der Fi­ nanzsektorentwicklung und bieten dabei eine Kompromißlösung zum alten Streit zwischen Neoklassik und Keynesianismus über den Bestimmungszu­ sammenhang von Investitionen und Ersparnissen. Sie vertreten die Positi­ on, daß in einer unterentwickelten Geldökonomie, die sich in der ersten Phase der Bankenentwicklung befindet, die Ersparnisse eine Restriktion für die Investitionen bilden. Diese „Loanable-fund-Theorie“ der Neoklassik greift nach Chick & Dow in dieser ersten Phase, die durch eine bloße Intermediationsrolle der Banken zwischen Investoren und Sparern charakteri­ siert ist. Die Investitionen sind auf die Höhe der Bankdepositen begrenzt und der Zinssatz bildet sich aus Angebot und Nachfrage auf dem Kredit­ markt. In dieser Phase wird das Wachstum einer Entwicklungsökonomie (oder peripheren Regionalökonomie) dadurch gebremst, daß investitionsbe­ reite Unternehmen die vorhergehende Ersparnis abwarten müssen. Über verschiedene Stufenformen entspricht die fünfte Phase der jetzigen Situati­ on des Finanzsystems in entwickelteren Geldökonomien.

Chick & Dow siedeln die Geldverfassung von Entwicklungsökonomien im­ plizit in der ersten Phase an. Aus geldwirtschaftlicher Perspektive ist dem Ansatz zu entgegnen: Eine falsche Theorie, nämlich die der „loanable funds“, kann nicht unter bestimmten historischen Bedingungen, hier denen einer Entwicklungsökonomie, richtig sein. Sie liefern kein Kriterium für die Entstehung einer Geldverfassung, die die Bereitschaft der Geschäfts­ banken und Vermögenseigentümer begründen oder erhöhen könnte, ihr Geld zu Investitionszwecken bereitzustellen. Dieses wichtige Versäumnis hat mit dem institutionalistischen und deskriptiven Charakter und damit der geringen markt- und entscheidungstheoretischen Fundierung ihres Ansatzes zu tun. Chick & Dow leiten aus der Tatsache, daß Entwicklungsökonomien ten­ denziell eine hohe (auch zwischen Regionen eines Nationalstaates) Import53

quote aufweisen, besondere Charakteristiken von Geschäftsbanken ab, die der Bildung einer vollentwickelten und autonomen Geldverfassung im We­ ge stehen. Die starke Importabhängigkeit wird deshalb zum Entwicklungs­ hemmnis, weil sie den Einkommensmultiplikator nach unten drückt; eine Steigerung der Ersparnisse führt somit nicht zu einer Erhöhung der „Redepositenquote“26 bei den Geschäftsbanken, sondern sie werden zur Bezah­ lung von Importen verwendet. Die Präferenz für Cash erschwert eine aus­ reichende Liquidität der Geschäftsbanken zur Finanzierung von Investitio­ nen. Die ausgeprägte Liquiditätspräferenz an der Peripherie, die sich in einer hohen Cash-Depositen-Quote äußert, verstärkt die Illiquiditätsrisiken der Geschäftsbanken. Warum die Liquiditätspräferenz in den peripheren Ökonomie hoch ist und die nationale Währung von den einheimischen Vermögenseigentümem abgelehnt wird, findet in diesem Ansatz keine be­ friedigende Antwort.

In den 1970er Jahren treten McKinnon (1973) und Shaw (1973) mit ihren neuen Paradigma zum Verhältnis von Finanzierung und Entwicklung auf die wissenschaftliche Bühne. Bislang praktizierte Zinsobergenzen, hohe Reservesätze und Kreditprogramme seien dazu angetan, als Ursachen für finanzielle Repression - geringe Sparquoten, Kreditrationierung und gerin­ ge Investitionen - zu fungieren. Obwohl die Politikempfehlungen - die dra­ stische Liberalisierung der Finanzmärkte - seit einigen Jahren mit mehr Skeptizismus verfolgt werden, haben sie auf das Wirken von IMF und Weltbank einen immensen Einfluß. Die daraus entsprungenen Beratungen insbesondere auch in lateinamerikanischen Ökonomien bringen gespaltene Ergebnisse hervor. Die Verteidiger der These der finanziellen Liberalisie­ rung suchen die Ursache für ein Scheitern vor allem in mangelnder Ban­ kenaufsicht und makroökonomischer Instabilität: Das führt zur Einführung von neuen Elementen in die Arbeiten von McKinnon und Shaw in Gestalt der Vorbedingungen „adäquate Bankenaufsicht“ und „makroökonomische Stabilität“ und hier insbesondere Steuerreformen (Fry 1997). Fry bezeich­ net die seit Anfang der 1990er Jahre laufende Debatte um die finanzielle Liberalisierung als „second round“, die die grundlegenden Aussagen von McKinnon/Shaw jedoch stärkt: „Financial repression reduces economic growth. But abandoning financial repression as a cost-reducing device for ~6

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Im Rahmen der Peripherisierung des brasilianischen Nordostens weist Amado insbeson­ dere der Redepositenquote eine hohe Bedeutung zu (vgl. Amado 1997: 155 ff.).

the government deficit may result in extraordinarily high interest rates that can be just as damaging. [...] If government expenditure cannot be reduced or traditional tax revenue increased, abandoning financial repression may lead to an explosion in government debt, economic instability, and lower economic growth“ (Fry 1997: 768). Der Ableitung des Zinssatzes liegt eine neoklassische Definition der Er­ sparnis als Konsumverzicht zugrunde („loanable fund“): Die „Theory of Finance“ liefert somit eine Theorie der Finanzintermediation, nicht aber eine Vermögensmarkttheorie. In der weiteren Diskussion um finanzielle Liberalisierung geht es vor allem um die Aussagekraft respektive Wirkun­ gen der Realzinssätze. So legen z.B. De Gregorio & Guidotti (1995: 436 f.) dar, daß sich Realzinssätze als kein brauchbarer Indikator für „financial repression: Ja oder Nein“ verwenden lassen: „Very low (and negative) real interest rates tend to cause financial disintermediation and hence tend to reduce growth, as implied by the McKinnon-Shaw hypothesis. [...] On the other hand, very high real interest rates that do not reflect improved effi­ ciency of investment, but rather a lack of credibility of economic policy or various forms of country risk, are likely to result in a lower level of in­ vestment as well as a concentration in excessively risky projects” (De Gre­ gorio & Guidotti 1995: 437).27

Für die brasilianische Situation ab Mitte der 1990er Jahre stellt sich das Dilemma der „finanziellen Liberalisierung“. Es bestehen Notwendigkeiten vor allem hinsichtlich von Zinsobergrenzen und subventionierten Kredit­ programmen. Und es existiert gleichzeitig eine unsichere makroökonomi­ sche Situation mit zwar stabiler und sehr niedriger Inflationsrate, aber ei­ nem steigenden Budgetdefizit und einer massiven internen Verschuldung, auf die sich jede Zinssatzerhöhung verheerend auswirkt. In diesem Kontext erfüllt das Konstrukt der staatlichen Entwicklungsbanken und ihrer zins­ subventionierten Kreditprogramme durchaus die politisch gewollte Funkti­ on der Aufrechterhaltung einer Investitionstätigkeit. Nichtsdestotrotz ist 27

Die grundsätzlichen Opponenten der „Theory of Finance“ kommen in dieser Arbeit nicht zu Wort, da der Autor durchaus mit grundlegenden Elementen der finanziellen Liberali­ sierung, insbesondere was die Auswirkungen auf der Mikroebene angeht, übereinstimmt. Kritiker wie z.B. Singh (1997) heben die Vernachlässigung der (Aktien-)Kapitalmärkte im Paradigma von McKinnon und Shaw hervor und verweisen auf die durch die Liberali­ sierung dieser Märkte potentiell gestiegene Fragilität nationaler Finanzsysteme, die Wachstum und Entwicklung bremst.

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diese Dilemma-Situation für Entwicklungsbanken wie die BASA kein Frei­ brief für die extreme Vernachlässigung ihrer Performance.

Eine alternative Perspektive Auf den ersten Blick scheint die Entwicklungstheorie analog zu anderen Bereichen der ökonomischen Theorie die Grundströmungen ökonomischen Denkens widerzuspiegeln. Insbesondere die Theorie des Ressourcentrans­ fers leitet sich vornehmlich aus der post-keynesianischen Wachstumstheo­ rie ab. Letzte wiederum ist seit Jahrzehnten das Fundament der brasiliani­ schen regionalen Entwicklungspolitik für die peripheren Regionen, so auch Amazonien. Auch für die regionale Entwicklungspolitik in Amazonien erhalten die ent­ wicklungsstrategischen Konzepte eine theoretische Begründung und wer­ den nicht, wie es notwendig wäre, aus Einsichten der ökonomischen Theo­ rie gewonnen. Die Beziehung zwischen Geldverfassung und Wirtschafts­ entwicklung ist nur selten Gegenstand einer systematischen Analyse in der Entwicklungstheorie. Im allgemeinen beschränkt sich die Verknüpfung auf eine Analyse institutioneller Art, wobei dem Finanzsektor zwar eine wich­ tige Rolle im Entwicklungsprozeß zugewiesen wird, die funktionalen Be­ ziehungen der wesentlichen Wirtschaftsakteure zum nationalen Geld wer­ den dabei jedoch keiner grundlegenden Untersuchung unterzogen.

Ohne Zweifel läßt sich Unterentwicklung im Kern auf eine unzureichende Kapitalbildung zurückzuführen.28 Die Doppeldeutigkeit des Sparens als güterwirtschaftlicher Konsumverzicht oder finanzwirtschaftliches Kredit­ angebot hat in der Theoriegeschichte eine lange Tradition. Wenn Unter­ nehmen ihre Investitionsausgaben erhöhen, so ist bereits das diesem Gü­ terwert entsprechende Einkommen gespart, eben weil diese Güter zum Konsum nicht mehr zur Verfügung stehen. Für diese Aneignung von Res­ sourcen benötigt ein Investor Geld, aber keine Ersparnis im Sinne eines güterwirtschaftlichen Konsumverzichts. Finanziert wird die Investition in der Regel durch Kredit. Auch ein Bankkredit setzt wiederum keine Erspar­

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Die Frage, woran Unterentwicklung zweckmäßigerweise zu messen ist, soll hier nicht diskutiert werden. Das Pro-Kopf-Einkommen ist trotz vielfacher Einwände eine zunächst sicherlich als sinnvoll erscheinende Maßgröße (vgl. Zur Einleitung).

nis der Haushalte voraus; es handelt sich vielmehr um eine gütermäßig prinzipiell neutrale, d.h. weitgehend kostenlose Schaffung eines zweiseiti­ gen Schuldverhältnisses, indem die Bank dem Kreditnehmer eine Forde­ rung auf Zentralbankgeld einräumt, und dieser sich zur Rückerstattung von Zentralbankgeld verpflichtet. Die Ersparnis stellt kein Kreditangebot, son­ dern eine Entscheidung über die Einkommensverwendung dar, die zu einem Rückstrom von Geld zum Vermögensmarkt führt (Herr 1986). Die mangelnde Unterscheidung zwischen Konsumverzicht und Finanzie­ rung im Sparbegriff führt weiterhin zu der naheliegenden, jedoch makro­ ökonomisch höchst problematischen Forderung, den postulierten Sparman­ gel, insoweit er auf einer unzureichenden Sparbereitschaft beruht, durch ei­ nen höheren Realzins zu beheben. Übersehen wird dabei offenbar, daß ein höherer Realzins im Investitionskalkül für sich genommen negativ zu Bu­ che schlägt. Im Keynes’schen Paradigma bildet nicht mehr eine gegebene Ressourcen­ ausstattung die Budgetbeschränkung für die volkswirtschaftliche Einkom­ mensbildung. Vielmehr erfolgt die Ökonomisierung von Ressourcen mit der Einkommensbildung. Zur Einkommensbildung bedarf es einer auf Geldschaffimg beruhenden Kreditvergabe an investierende Unternehmen, also „nur“ der Bereitschaft, eine Forderung bzw. eine Verschuldung einzu­ gehen.

Üblicherweise wird behauptet, Geschäftsbanken verfügen über zwei Wege, an Geld zu gelangen. Entweder sie verschulden sich bei der Zentralbank oder aber über die Einwerbung von Depositen vom Publikum. Dieses entweder/oder ist mit Vorsicht zu genießen. Denn die Vorstellung der notwen­ digen Bedingung von „Loanable-funds-Einlagen“ krankt an dem Makel, daß Einlagen die Existenz von Zentralbankgeld voraussetzen. Eine einzelne Geschäftsbank - gegeben ihr Eigenkapital und die Verschuldung gegenüber der Zentralbank - ist bei ihrer Kreditvergabe an das Volumen an Einlagen gebunden. Der Bankensektor insgesamt ist jedoch in der Lage, gegeben einen vorgegebenen Bestand an Zentralbankgeld, Geld/Kredit zu schöpfen. Dies ist deshalb möglich, weil der Kredit einer Bank - zumindest teilweise - wieder zu Einlagen bei einer anderen Bank führt, die wiederum Kredite

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vergeben kann.29 Unter der Berücksichtigung von eigener Liquiditätsreser­ ve der Banken und Mindestreservepflicht ist der Geldmengenmultiplikator kleiner unendlich. Soviel zur grundlegenden theoretischen Fundierung des Zusammenhanges von Geld und Investition.

Insbesondere von Schelkle (1990: 288 ff.) wird auf der Basis des geldwirt­ schaftlichen Ansatzes zu zeigen versucht, wie ein höherer Grad an Ar­ beitsteilung und die Interaktion von Wirtschaftsräumen zur Aufrechterhal­ tung oder gar Entstehung von Peripherien beitragen kann. Angleichung und Auseinanderdriften von Lebensverhältnissen erscheinen als theoretisch gleichrangige Ergebnisse von Marktkonstellationen. In der monetären Ökonomie bilden, das sei als der fundamentale Unter­ schied zum neoklassischen Entwurf nochmals herausgestellt, nicht Res­ sourcen, sondern Geldvorschüsse den begrenzenden Faktor der Produktion. Diese Geldvorschüsse setzen keinen Konsumverzicht, sondern Kreditbezie­ hungen voraus. In der Regionalökonomie entfällt im Gegensatz zur Natio­ nalökonomie die Frage, in welchem nationalen Geld der Vorschuß zu lei­ sten ist. Nicht unterschiedliche Faktormobilitäten bilden das Kriterium, das Außen- und Binnenwirtschaft unterscheidet, sondern die Existenz von Währungen. Der Ausgleich der Reallöhne ist keine Bedingung eines Gleichgewichts, weil das Gleichgewicht einer Geldwirtschaft nicht mit Vollbeschäftigung verbunden ist. Aus diesen wenigen Elementen einer Theorie der Geldwirtschaft ergibt sich, „daß sowohl Peripherisierung von Regionen als auch die Peripherisierung von Nationen möglich und mit ei­ nem Gleichgewicht vereinbar sind. Beide Phänomene können trotz dieser formalen Übereinstimmung jedoch verschiedene Ursachen haben, die eben mit der Existenz von Währungen Zusammenhängen“ (Schelkle 1990: 288 f.). Für Unternehmen ergibt sich folgende Entscheidungssequenz: Vom Ver­ mögensmarkt wird ihnen der Zins, vom Arbeitsmarkt der Lohnsatz vorge­ geben. Der Zins legt den gewinnsichernden Mindestaufschlag auf die Löh­ ne fest, der Lohnsatz die Untergrenze der unternehmerischen Preissetzung. Entsprechend den vorherrschenden Absatzerwartungen determinieren die Unternehmen dann das Produktionsniveau und wählen eine diesen Para­

29

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Es kann natürlich auch zur Einlagenbildung bei der kreditgebenden Bank kommen.

metern angemessene Technologie. Aus dem intertemporalen Charakter von Schuldner-Gläubiger-Beziehungen folgt, daß das Gläubigerkalkül nicht allein auf Zinseinkommenserzielung gerichtet sein kann. Es muß auch die Vermögenssicherung in der Zeit berücksichtigen. Keynes Liquiditätsprämie kann als Ausdruck dieses Kalküls potentieller Gläubiger gedeutet werden: Sie stellt den nicht-pekuniären Ertrag eines Forderungsverzichts dar, drückt also die Wertschätzung uneingeschränkter Zahlungsfähigkeit aus. Diese Wertschätzung ist wiederum ablesbar an der Höhe der Zinserträge, auf die dafür verzichtet wird. Je pessimistischer der Vermögensrückfluß seitens der Gläubiger eingeschätzt wird, desto höher ist diese Liquiditätsprämie und damit die Barriere für potentielle Schuldner. Die Liquiditätsprämie bildet somit die Untergrenze des Zinssatzes. Die Nachfrage prospektiver Investo­ ren nach Liquidität wird so lange andauern, wie die erwartete Profitrate von Investitionsprojekten den Vermögensmarktzins übersteigt (Keynes 1936: 125)

Ein binnenwirtschaftliches Vermögensmarktgleichgewicht wird gesteuert von einer uniformen Liquiditätsprämie, da sich die Entscheidungen auf ein einheitliches nationales Geld beziehen. Innerhalb eines Währungsraumes muß sich deshalb das Produktivkapital verschiedener Regionen identisch verzinsen. Wenn nach Schelkle (1990: 292 ff.) der Reallohn als Reflex der Einkommensbildung aufzufassen ist, so muß die Peripherisierung im Bin­ nenmarkt, hier verstanden als Aufrechterhaltung eines Reallohndifferentials zwischen Regionen, auf deren unterschiedliche Akkumulationsdynamik zu­ rückzuführen sein. Da sich Investitionen in Peripherie und Zentrum mit demselben Zinssatz konfrontiert sehen, kann dies nur an unterschiedlichen Investitionsertragserwartungen liegen. Bezogen auf jedes gegebene Vor­ schußvolumen sind die Ertragserwartungen peripherer Produzenten niedri­ ger als diejenigen im Zentrum. Deshalb wird in der Peripherie beim herr­ schenden Zinssatz weniger investiert. Die unterschiedliche Investitionsdy­ namik läßt sich z.B. auf Agglomerationsvorteile als ein Kriterium von Standortentscheidungen zurückführen: Aus der Interaktion entsteht ein wirtschaftlicher Wert, der die Summe der einzelwirtschaftlichen Wertbil­ dungen übersteigt. Struktureller Wandel verändert die Marktbedingungen für bestimmte Bran­ chen und kann damit eine Auseinanderentwicklung der Regionen hinsicht­ lich Pro-Kopf-Einkommen und Beschäftigung nach sich ziehen. Niedrige 59

Kosten verbessern noch lange nicht die Absatzerwartungen, etwa bei einem globalen Überangebot. Im nationalen Durchschnitt deutlich erkennbare Niedriglöhne können allerdings zur Ansiedlung von Produktionen führen, die den Charakter einer Peripherie festschreiben oder ein strukturschwach gewordenes Gebiet überhaupt erst zur Peripherie entwickeln - durch die Förderung älterer arbeitsintensiver Technologien und damit Produktionen mit einer geringeren Wertschöpfung je eingesetzter Arbeitskraft. Das senkt tendenziell auch den Anteil höherqualifizierter Arbeitskräfte an den Be­ schäftigten.30 Die Stabilität der Regionalstruktur setzt aber voraus, daß den peripheren Produzenten noch die Realisation des Normalgewinns gelingt, ohne dafür die Löhne zu weit absenken zu müssen. Diese Konstellation wird bei rein binnenwirtschaftlicher Betrachtungsweise nach Schelkle (1990: 294 f.) zweierlei erfordern: (1) Dem Ausgabenüberschuß der Zen­ tralregion muß ein Leistungsbilanzüberschuß der Peripherie entsprechen. Denn jede der beiden Überschußarten bedeutet für den regionalen Unter­ nehmenssektor, daß der Wert der Güternachfrage den Wert des Geldvor­ schusses in die Produktion um diesen Betrag übersteigt. (2) Preistheore­ tisch erfordert diese Konstellation, daß der Geldlohnsatz in der Peripherie selbst bei homogenen Arbeitsangebot niedriger ist. Das senkt das Preisni­ veau der lokal hergestellten Waren und macht sie „exportfähig“. Ein nied­ riger Rcallohnsatz ergibt sich trotz des niedrigeren regionalen Preisniveaus, wenn in der Peripherie nicht nur regional erzeugte Güter verbraucht wer­ den.

Der relative Abstand einer Peripherie zum nationalen Durchschnitt kann im Marktprozeß aufrechterhalten werden. Dennoch sprechen nach Schelkle einige Faktoren dafür, „daß ein solches Gleichgewicht eher fragil ist“ (1990: 295). Die geringe Investitionstätigkeit läßt in der Peripherie stagnie­ rende Produktionsbedingungen erwarten: Insofern sind die Einkommens­ bildung aus Exporten und die aus Investitionen qualitativ nicht gleichwerj0

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Die Frage der Anwendung einer dem Entwicklungsniveau angepaßten Technologie bleibt von sekundärer Relevanz. Fraglos ist richtig, daß eine arbeitsintensive Technologie den Vorzug höherer Beschäftigungseffekte hat. Aber im Zweifel dürfte entscheidend sein, welche Technologie zur Verfügung steht, um diejenigen (weltmarktfähigen) Produkte zu erstellen, die die angestrebte Entwicklung ermöglichen. In diesem Zusammenhang erhält die Produktdifferenzierung einen fundamentalen Stellenwert. Sie bestimmt weitgehend die verwendete Technologie. Die Verwendung einer arbeitsintensiven Technologie läßt sich keineswegs mit Faktorpreisrelationen und somit mit einem niedrigen Reallohnni­ veau begründen (Riese 1986: 169).

tig, was entwicklungsökonomisch ein wichtiger Aspekt ist. Außerdem wer­ den die intraregionalen Impulse zur Akkumulation schwach, sie werden von externer Nachfrage getragen.

Die Abhängigkeit der Peripherie macht sich genau dann bemerkbar, wenn auch die Dominanz des Vermögensmarktes spürbar wird. Steigt etwa die Liquiditätspräferenz im Zuge einer auslaufenden Expansionsphase oder bemüht sich die Zentralbank um Preisstabilisierung, erhöht sich das natio­ nale Zinsniveau: der klassische Verlauf im Plano Real. Das bremst wieder­ um die Akkumulationstätigkeit. Aufgrund ihrer weniger entwickelten pro­ duktiven Kapazitäten und dem Fehlen eines selbsttragenden regionalen Prozesses der Einkommensbildung dürfte der Peripherie die Anpassung an solche Änderungen der Verwertungsbedingungen schwerer fallen als der Zentrums-Region. Der unterschiedliche Entwicklungsstand läßt demnach vermuten, daß sich in Rezessionen oder allgemein in Hochzinsphasen das regionale Gefälle verstärkt - den empirischen Beleg geben dafür die ReKonzentrationsprozesse in der brasilianischen Akkumulationstätigkeit auf das neue Polygon, das große Teile des Südostens und Südens umfaßt. Deutlich werden vor diesem Kontext auch die Irrtümer der post-keynesianischen Entwicklungstheorie mit ihrer Propagierung von Transferzah­ lungen. Transferleistungen wirken der regionalen Ersparnis entgegen. Sie erlauben einem Wirtschaftsraum, mehr zu konsumieren als zu produzieren, und schaffen auf diese Art immer Abhängigkeit und niemals Entwicklung; sie sichern ein Abgleiten in die dauerhafte Rückständigkeit. Amazonien ist nämlich nicht durch einen Kapitalmangel, sondern durch einen Mangel an Investitionen und Exporten gekennzeichnet. Entsprechend besteht auch keine Sparlücke, die einen Ressourcentransfer notwendig machen würde. Statt die lokalen Zinssätze durch die Investitionszuschüsse und Zinsverbil­ ligungen zu drücken, wäre eine Tendenz zum Anstieg der Zinsen durch Ausweitung der lokalen Investitionen am Markt ein genügend starkes Si­ gnal, um die zur Finanzierung erforderlichen Mittel von den anderen Re­ gionen nach Amazonien zu lenken. Aus all dem folgt, daß der Peripherisierungsdruck in jedem Fall nur durch Entwicklung produktiver Kapazitäten, unter Aufrechterhaltung der Funkti­ onsbedingungen einer Geldwirtschaft, vermindert werden kann.

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„Directed Credit Paradigm“ und Entwicklungsbanken Wirtschaftspolitischer Ausfluß der bis in die 1980er Jahre verbreiteten Sicht des Zusammenhangs von Kapitalbereitstellung und Entwicklung ist die Etablierung und exzessive Förderung der sogenannten Entwicklungs­ banken, zu denen auch der amazonische Banco da Amazönia S.A. zu zählen ist.31

Die Förderung von Entwicklungsbanken wie der BASA zielt darauf ab, die negativen Effekte der wirtschaftlichen Heterogenität durch den Versuch zu begrenzen, die Ressourcenallokation zugunsten bestimmter Sektoren wie der Landwirtschaft und der (Klein-)Industrie zu korrigieren. Hinter den niedrig gehaltenen Kreditkosten steht das „entwicklungspolitische“ Ziel, die sogenannte Zinsbarriere zu überwinden. Niedrige Zinssätze - so die Argumentation - verschaffen den anvisierten ökonomischen Gruppen Zu­ gang zum Kreditmarkt. Hinter dieser Politik steht die These der postkeynesianischen Wachstumstheorie, die einen negativen Zusammenhang zwischen realen Kassenbeständen und der Ertragsrate auf Kapital postu­ liert; der Zins hätte demnach keinen Einfluß auf die Sparquote. Seit 1990 werden quasi als Gegenmodell zu den Entwicklungsbanken ver­ stärkt verschiedene Facetten des „Financial Market Paradigm“ mit spezifi­ schen Schwerpunkten wie der „Finanzsektorperspektive“ (Von Pischke 1991), eines „commercial approach“ (Otero & Rhyne 1994) oder des „in­ stitution-building approach“ diskutiert (Krahnen & Schmidt 1994). Die mikroökonomisch dominierte Sichtweise zum ländlichen Finanzwesen der Ohio State University (OSU) hat konzeptionell den sich vollziehenden Paradigmenwechsel in der Entwicklungsfinanzierungsdiskussion eingeleitet und begleitet das Thema bis heute intensiv. An der Auffassung, daß die Kreditvergabe als Input eine offene Lücke schließen würde und Kapital­ mangel weiterhin wesentliches Hemmnis für eine Integration in den Markt sei, hat sich jedoch gegenüber subventionierten Kreditprogrammen nur wenig geändert.

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Vergleiche zur Begriffsbildung „Entwicklungsbank“ die einschlägige Literatur, vor allem Diamond (1957) und Diamond & Raghavan (1982).

Als zentrales Argument der dem „Financial Market Paradigm“ vorausge­ henden Entwicklungsbankenkritik32 wird angeführt, daß es den Banken vor allem nicht gelungen sei, zu einer verbesserten Finanzintermediation bzw. zu einem verstärkten „financial deepening“ beizutragen, sondern im Ge­ genteil von einer isolierten Position aus nur die „Finanzierung“ spezieller Sektoren bzw. Zielgruppen betrieben und den Zugang weiter Teile der Be­ völkerung zu grundlegenden Finanzdienstleistungen eher behindert zu ha­ ben. Bezüglich ihrer Einbettung in das politische System sind Entwick­ lungsbanken ein geeignetes Einfallstor für die Durchsetzung von Grup­ peninteressen, wobei in der Regel die politisch und ökonomisch mächtige­ ren - und besser ausgestatteten - Gruppen einen Zugang zu den Kreditpro­ grammen erhalten und die programmatisch anvisierte Zielgruppe aufgrund dessen in ihrer Kreditnachfrage rationiert wird. Die politischen und öko­ nomischen Rahmenbedingungen sowie das spezielle institutioneile Arran­ gement weisen auf eine Anreizstruktur hin, innerhalb der die Zieldivergen­ zen vor allem zwischen Behörden- und Bankcharakter nicht überwunden werden können. Dennoch, die Hoffnung, daß private Banken sich im Zuge eines durch die laufenden Finanzsektorreformen stärkeren Wettbewerbs mehr als bisher im Bereich der Kreditvergabe an bestimmte Zielgruppen wie Kleinbauern und Klein- und Mittelunternehmen engagieren werden, erscheint mehr als vage. Sie handeln als Agenten der Vermögenseigentümer und werden sich dort nur dann engagieren, wenn sich dadurch in ihrem Portfolio entweder der Erwartungswert des Gesamtertrages erhöht oder sein Gesamtrisiko sinkt. Weder das eine noch das andere ist aber von der Aufnahme des Kleinkre­ ditgeschäftes mit Kleinbauern und informellen Klein(st)betrieben zu er­ warten.

Die bleibende Bedeutung von zielgruppenorientierten Finanzinstitutionen als „Träger“ der politischen und sozialen Restriktion ergibt sich dadurch, daß die Bindung des Bankensystems an die harte Budgetrestriktion der Geldwirtschaft gerade nicht mit einer Ausweitung der geldwirtschaftlich gesteuerten finanziellen Intermediation in Marginalbereiche bzw. bis zur

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Die Kritik richtet sich umfassender auf das „Directed Credit Paradigm“, findet jedoch ihr institutionelles Ziel in den Entwicklungsbanken als dem Prototyp im Rahmen des DCP.

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„frontier“ (Von Pischke 1991) der Finanzmärkte verbunden ist, sondern zumindest in Brasilien eher zu einer Konzentration auf die traditionellen Segmente des Bankgeschäftes führt. Ohne Eingriffe von außen, d.h. also ohne gewisse Elemente von „supply-leading finance“, ist ein verstärktes „financial deepening“ als prononciertes Ziel derzeitiger Finanzsektorrefor­ men besonders unter dem Gesichtspunkt eines verbreiterten Zugangs zu Finanzdienstleistungen für alle Wirtschaftssubjekte keinesfalls zu erwarten.

Die brasilianische Geldwirtschaft muß trotz einer mittlerweile seit fast sechs Jahren stabilen Währung weiterhin als defekte Geldwirtschaft be­ zeichnet werden, unter anderem auch deshalb, weil das „Directed Credit Paradigm“ noch immer einen sehr hohen Stellenwert bei der Vielzahl der föderalen und bundesstaatlichen Finanzinstitutionen einnimmt. Das heißt, Brasilien als mittlerweile achtgrößte Volkswirtschaft der Welt ist insoweit weiter eine Entwicklungsökonomie, als die Funktionsbedingungen einer Geldwirtschaft und insbesondere die Herstellung der Kohärenz der Öko­ nomie über die Akzeptanz der einheimischen Währung ein seit Jahrzehnten fragiles und vielfach gescheitertes Unterfangen ist. Wesentlich im Diskus­ sionszusammenhang um Transferzahlungen und subventionierte Kreditpro­ gramme ist deshalb vor allem das Bankensystem.33 Die Entwicklungsban­ ken ordnen sich auf die gleiche Weise in die staatlich organisierte Geldin­ jektion ein wie die privaten und öffentlichen Geschäftsbanken auch. Inso­ fern besteht kein großer Unterschied zwischen den einzelnen Institutionen, was sich nicht selten auch in einer unklaren Abgrenzung der staatlichen Geschäftsbanken gegenüber den Entwicklungsbanken äußert. Die Schwä­ che der monetären und fiskalischen Institutionen Brasiliens rührt aus einer Zeit, in der diese lediglich als ausführende Instanzen prioritärer Ziele der nationalen Entwicklungspolitik gedient haben, die innerhalb einer diskre­ tionären Wirtschaftspolitik autoritären Entscheidungen der Exekutive un­ terworfen gewesen waren. Durch diesen Mechanismus sind die Entwicklungsbanken in Brasilien da­ her, solange das Land als kreditwürdig gilt, ein Puffer zwischen der inter­ nationalen Geld- und der nationalen Staatswirtschaft bzw. eine Schleuse zwischen Hart- und Weichwährungskrediten. 33

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Eine sehr ausführliche Darstellung der Gesamtheit des brasilianischen Finanzsektors findet sich in Andrae (1999).

Die Rechtfertigung für das DCP sind Marktunvollkommenheiten (infor­ melle Wucherkredite, fehlender formeller Kreditzugang, asymmetrische Information).34 Die Grundthese lautet: Es gibt viele potentielle Kreditneh­ mer, die aufgrund der mangelhaften Leistungen der Kreditmärkte in ihrer Kreditnachfrage beschränkt sind. Direkte Kreditprogramme sollen diese Probleme überwinden: Die Kreditallokation sei effizienter und gerechter. Das DCP identifiziert die potentiellen Kreditnehmer als Nutznießer, als beneficiario, nicht als Kunden und etabliert damit eher patronale als Marktbeziehungen (Vogel & Adams 1997: 363). Direkter Kredit wird zum Hauptentwicklungsinstrument. Die Finanzmärkte stellen dagegen nur verti­ kale Kanäle für die Infusion von (billigen) Ressourcen dar. Der subventio­ nierte Kredit fungiert als Substitut für Marktverzerrungen in anderen Be­ reichen (Preisgrenzen bei Agrargütern, Wechselkurskontrollen). Die finan­ ziellen Ressourcen der Kreditvergabe speisen sich kaum aus freiwilligen Einlagen. Wesentliche Momente sind staatliches Eigenkapital, Zuweisun­ gen („grants“), Zwangskredite von Geschäftsbanken sowie Vorzugsrefinan­ zierungen bei der Zentralbank - alle relativ kostengünstig, aber mit ver­ stärkten politischen und ökonomischen Abhängigkeiten verbunden. Instrument des DCP sind Subventionen an Banken und Endkreditnehmer. Es herrscht die Vorstellung vor, daß Subventionen (1) die Teilnahme der Finanzinstitutionen an den Programmen sowie (2) ein zielgerichtetes Inve­ stieren der Kreditnehmer sichern. Verbreitete Formen sind ein subventio­ nierter Zinssatz, der Verzicht auf Rückzahlung sowie Kreditgarantien. Die Kosten tragen die Steuerzahler und Einleger. Die subventionierten Zinssät­ ze werden eher als Kompensations- denn als Allokationsmechanismus be­ nutzt. Es entstehen adverse Effekte in Bezug auf die Gleichheit und Ge­ rechtigkeit beim Kreditzugang und gerade für potente Kreditnehmer wird der Anreiz geschaffen, sich substitutiv um diese Finanzierungen zu bemü­ hen. Entsprechend geringer fällt das Wachstum bei den Investitionen aus, da auch sonst vorgenommene Projekte nun mit dem billigen Fremdkapital finanziert werden und eigene Mittel in rentablere Anlageformen respektive den Konsum fließen. Das DCP führt eine Schwächung der Institutionen herbei. Sie unterliegen im täglichen Kreditgeschäft hohen externen Abhän­

34

Vgl. Vogel & Adams 1997.

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gigkeiten, einer starken politische Beeinflussung und sind Einfallstor für „pressure groups“. Für die Entwicklung in Amazonien und auch für die Bedeutung der Land­ wirtschaft als dem wesentlichen Faktor bei der Abholzung von tropischem Regenwald ist es unerläßlich, abschließend auf den subventionierten Agrarkredit als dem Charakteristikum brasilianischer Entwicklungsfinan­ zierung einzugehen.35 Die brasilianische Geschichte der Finanzierung für den ländlichen Sektor ist eine des angebotsorientierten subventionierten Kredits an alle möglichen Sub-Sektoren und Zielgruppen unter besonderer Berücksichtigung des Südens und Südostens, und eine Geschichte der Ver­ wendung von Kredit als wesentliches Instrumente der Agrarpolitik (Shirota et al. 1990). Seit Ende der 1970er Jahre gibt es das „Nationale System für Ländlichen Kredit“ (SNCR), in das neben der Zentralbank, dem Banco do Brasil (BB) sowie anderen föderalen Banken etliche bundesstaatliche Ban­ ken sowie private Geschäftsbanken einbezogen sind. Bis heute nimmt der Banco do Brasil die herausragende Stellung ein. Den Agrarkredit in Brasi­ lien zeichnen innerhalb des DCP drei Grundmuster aus: subventionierte real negative Zinssätze, verschiedene Zinssätze für verschiedene Kredit­ nehmergrößen und monetäre Anreize für die Finanzinstitutionen, mehr Geld aus eigenen Ressourcen zu verleihen: „The most striking feature of the Brazilian agricultural credit system has been the vast amount of money involved“ (Shirota et al. 1990: 102).36 Profiteure in diesem System sind jedoch die Großgrundbesitzer und kapitalistischen Agrarunternehmen Kleinbauern machen nur einen unwesentlichen Teil an der Kreditvergabe aus. Für Amazonien konzentriert sich die Kreditierung in diesem System auf die Förderung der Rinderweidewirtschaft und in jüngster Zeit auch des Sojaanbaus im Süden von Amazonien, verbunden mit der entsprechenden Abholzung von Wald zur Bereitstellung der landwirtschaftlichen Nutzflä­ chen.

Insgesamt gibt die Weltbank zum DCP in Brasilien folgende Einschätzung:

35 36

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Vgl. dazu ausführlich Andrae & Pingel (2000b). Im Verhältnis zum sektoralen BIP der Landwirtschaft beträgt der Umfang der Agrarkre­ dite zwischen 1960 und 1985 zirka 60 Prozent mit Höchstwerten von bis zu 84 Prozent in den siebziger Jahren (Shirota et aL 1990: 103).

„The distorted credit markets, help crowd out the private sector, in­ hibited the development of alternative credit instruments, are costly to administer and have little effect on agricultural output or produc­ tivity. [...] Past agricultural credit policies in Brazil have been ex­ tremely costly, have contributed to concentration of land ownership and reduction of rural employment, and have failed to generate vi­ able private rural financial institutions. While costs have been cur­ tailed by raising interest rates to real (but below market) rates and by cutting the amount of credit allocated to agriculture, the other prob­ lems remain.“ (World Bank 1993b: 25, 27) Insbesondere der Stellenwert der immer noch in einer großen Anzahl exi­ stierenden Entwicklungsbanken wird unter den neuen Bedingungen heftig diskutiert, jüngst angestoßen durch ein Gutachten über die föderalen EFI Brasiliens durch Booz Allen & Hamilton im Auftrag des Governo Federal, das sich für eine weitgehende Schließung/Privatisierung ausspricht. Die Meinungen reichen dementsprechend von einem „Jetzt erst recht“ ange­ sichts der astronomischen Zinsen im Geschäftsbankensektor bis zur Forde­ rung nach Privatisierung der in den Augen der Öffentlichkeit ineffizienten und Steuergelder verschwendenden Entwicklungsbanken. Doch die makro­ ökonomische und fiskalische Situation führt dazu, daß das System der sub­ ventionierten Kreditvergabe, will man nicht jegliche langfristige Kreditver­ gabe und die Kreditierung von besonderen Zielgruppen aufs Spiel setzen, nur bei Ausbau der Geldwirtschaft, gleichzeitiger Reform des Steuersy­ stems und der öffentlichen Ausgaben angegangen werden kann.37 Die wei­ tere Verfolgung des DCP in den brasilianischen EFI läßt wenig Spielraum für neue Modelle der Entwicklungsfinanzierung entsprechend dem „Finan­ cial Market Paradigm“, das sich eher über neue Institutionen durchsetzt, als daß es durch die bestehenden Entwicklungsbanken adaptiert werden könn­ te. 37

Die Bedeutung von langfristiger Finanzierung und ihren wachstumsfördernden Effekten wird aktuell in Caprio & Demirgü$-Kunt (1998) dargestellt. Winkler (2000: 4 f.) hebt hervor, daß die Analyse zeigt, „daß die Produktivitätsvorteile von Investitionen, die un­ ter Einsatz langfristiger Mittel finanziert werden, entscheidend davon abhängen, ob die Mittel endogen als Marktergebnis durch das Bankensystem bereitgestellt werden oder Ausfluß staatlicher, subventionierter Eingriffe in das Finanzsystem darstellen. Im letzt­ genannten Fall kann die positive Korrelation zwischen Produktivität der Investitionen und Fristigkeit der Mittel nicht nur nicht mehr bestätigt werden, sondern in einigen Fäl­ len ist sogar eine negative Korrelation festzustellen.“

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E. Brasilien’s Transferwirtschaft Wie lassen sich Transfers - über die öffentlichen Haushalte oder das Fi­ nanzsystem in Gestalt von Zuweisungen oder Kreditprogrammen - nun in eine regionale Entwicklungspolitik einbinden? Der Begriff „regionale Ent­ wicklungspolitik“ läßt sich unterschiedlich weit oder eng bestimmen. Bei einer weiten Interpretation kann er als Summe aller Maßnahmen mit räum­ lichem Bezug verstanden werden, die sich auf alle Raumpunkte und nicht nur ausgewählte Teilmengen bezieht. Im engen Sinne läßt sich regionale Entwicklungspolitik mit regionaler Wirtschafts- oder regionaler Struktur­ politik gleichsetzen. Die Wirksamkeit der regionalen Entwicklungspolitik als Ausgleichspolitik zugunsten der Fördergebiete ist daran zu messen, ob sie zu einem Abbau der Disparitäten zwischen den geförderten Regionen wie Amazonien oder dem Nordosten und dem übrigen brasilianischen Bundesgebiet beiträgt.

Die regionale Entwicklungspolitik ist dem Bereich der „positiven Integrati­ on“ zuzurechnen. Positive Integration bezeichnet dabei Politiken, die kon­ krete Interventionen in ökonomische, soziale, sektorale oder auch regionale Bereiche vorsehen, für die also spezifische inhaltliche Zielsetzungen und Konzeptionen formuliert werden müssen und die in unterschiedlicher Wei­ se betroffene Akteure, soziale Gruppierungen und Regionen begünstigen oder benachteiligen. Dementsprechend ist es auch für solche Politiken schwierig, einen allgemein akzeptierten Konsens zu finden.38 Bei negativer Integration eintretende ungleichmäßige Effekte sind keine intendierten Folgen, während bei den Politiken der positiven Integration solche Wir­ kungen von vornherein angestrebt oder einkalkuliert werden müssen. Es bedarf daher bei solchen Politiken auch differenzierter Mechanismen der Kompromiß- und Konsensfindung. Die regionale Entwicklungspolitik, die auf ökonomische Umstrukturierung und Modernisierung der peripheren Regionen zielt, entfaltet sich über den 38

Demgegenüber werden dem Bereich der „negativen Integration“ Politiken und Aktivitä­ ten zugerechnet, bei denen es „lediglich“ um die Aufhebung von Regelungen, Marktbar­ rieren und Handelshemmnissen geht, also idealitär um die Schaffung gleicher Ausgangs­ bedingungen für die Marktparteien aller beteiligten Regionen.

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Kompromiß zwischen „reichen“ und „armen“ Regionen. Es werden nicht einfach Transferzahlungen geleistet, vielmehr gehen diese mit dem Aufund Abbau ganzer Politiken, Instrumentarien und Verfahrensweisen auf regionaler Ebene einher, die eine deutliche Ausweitung der Staatsinterven­ tion indizieren.

In einer sehr engen Definition kann Regionalpolitik auf die Vergabe staat­ licher Subventionen mit regionalpolitischen Zielen beschränkt werden. Entsprechende regionalpolitische Subventionssysteme definieren typischer­ weise eine Gebietskulisse und Subventionsintensitäten, die im Prinzip um so höher sind, je mehr Probleme die betroffene Region zu bewältigen hat. Die Höhe der Investitionsfördermaßnahmen im engeren Sinn umfaßt die durch den Staat gezahlten Zuschüsse für Investitionen an Private. Die För­ derintensität wird gemessen durch die Relation der Investitionszuschüsse zu den gesamten privaten Investitionen. Bei weltweiten Untersuchungen der letzten drei Jahrzehnte findet sich kein signifikanter Zusammenhang zwischen den Investitionsfördermaßnahmen und der Höhe der gesamten von den Unternehmen getätigten Investitionen. Es sind verschiedene Erklä­ rungen denkbar, warum keine Verknüpfung zwischen Förderintensität und Investitionsquoten existiert. Erstens kommt es bei nach dem „Gießkannen­ prinzip“ vergebenen Zuschüssen oft lediglich zu Mitnahmeeffekten, ohne daß die Zuschüsse zusätzliche Investitionen nach sich ziehen. Zweitens ist bei gezielt vergebenen Investitionszuschüssen die richtige Auswahl von Unternehmen mit einem hohen Zukunftspotential schwierig. Häufig werden von daher Investitionsfördermaßnahmen für Projekte ausgezahlt, die nur vergleichsweise geringe Folgeinvestitionen mit sich bringen.

Zudem läßt sich regionale Entwicklungspolitik in explizite und implizite Maßnahmen cinteilen, wobei den expliziten, den klassischen wie der Förde­ rung von Wachstumspolen, Infrastruktur, Staatsunternehmen in peripheren Regionen, Wirtschaftsförderzonen weitaus mehr Aufmerksamkeit gewid­ met wird. Unter die implizite Regionalpolitik sind eher die stärker an Per­ sonen oder Sektoren orientierten Politiken mit einem regionalen Effekt einzuordnen. Dabei zeigen Ergebnisse zu den expliziten Politiken in peri­ pheren Regionen Europas (u.a. Cuadrado et al. 1993: 273 ff), daß für die erfolgreiche Entwicklung von Wirtschaftsstandorten nicht so sehr die An­ reize und Subventionen an Unternehmen entscheidend sind, sondern viel­ mehr der strategisch günstige Standort gegenüber existierenden Zentren in 70

einem Prozeß der industriellen Dezentralisierung. Unter den impliziten Instrumenten, die regionale Unterschiede aufweisen, finden sich: (1) die Steuerpolitik sowie die öffentlichen Ausgaben, also eher eine personenbe­ zogene Umverteilung, sowie (2) Investitionen des öffentlichen Sektors. Für den ersten Punkt erweist sich neben dem regionalen BIP das Familienein­ kommen pro Region als aussagekräftig, das die personenbezogenen Trans­ ferzahlungen einschließt: Das verfügbare Familieneinkommen ist das Re­ sultat von Umverteilungspolitiken des öffentlichen Sektors. Hier zeigen sich stärker als bei den expliziten Politiken die Effekte öffentlichen Han­ delns zur Angleichung der Lebensverhältnisse zwischen den Regionen. Gleiches läßt sich auch für die öffentlichen Direktinvestitionen in periphe­ ren Regionen sagen. Die erfolgversprechenden Faktoren sind: persönliche Beziehungen zu der Region, Zugang zu qualifizierter Arbeit, sowie Zugang zu Lieferanten und Subunternehmern. Subventionen und Steueranreize fungieren nur als zusätzliche Faktoren im Entscheidungsprozeß. Desweiteren lassen sich bei der Regionalförderung idealtypisch zwei kom­ plementäre Politikrichtungen unterscheiden: eine Politik der reinen Versor­ gungsorientierung und einer der primären Produktionsorientierung. Die Produktionsorientierung findet ihren Kern in einer industriebezogenen Politik zur Schaffung zusätzlicher Arbeitsplätze in peripheren Räumen. Ein Element wäre ein „Zentrale-Orte-Programm“ zur Konzentration der Förde­ rung im Sinne räumlicher Schwerpunktbildungen. Zur diesem ausgleichs­ politischen Programm der regionalen Entwicklungspolitik gehören charak­ teristische Indikatoren, um die Abgrenzung der Fördergebiete langfristig überprüfbar zu gestalten. Als konsensfähig gelten dabei das Bruttoinlands­ produkt als Maß für den jeweiligen regionalen Wohlstand, die Arbeitslo­ senquote als Maß für die Arbeitsmarktdefizite und schließlich Löhne und Gehälter je Beschäftigten als Maß für die Qualität der Arbeitsplätze. Dazu kommt ein Infrastrukturindikator.

Parallel zu dieser Förderprogrammatik der regionalen Wirtschaftspolitik wird durch eine Raumordnungspolitik dem Versorgungsziel Priorität einge­ räumt. Um die Einhaltung von regionalen „Mindeststandards“ regionaler Versorgung zu gewährleisten bzw. meßbar zu machen, lassen sich „gesell­ schaftliche Indikatoren“ definieren und „Sollwerte“ festlegen, um die Er­ reichung und Einhaltung besagter Mindeststandards kontrollieren zu kön­ 71

nen. Deren Festlegung soll nicht - wie immer wieder polemisch und fälsch­ lich von den Gegnern ausgleichender Regionalpolitik behauptet - auf die Herstellung annähernd gleicher Verhältnisse in allen Regionen hinauslau­ fen. Mindestwerte sollen lediglich die aus Gründen der Gerechtigkeit wirk­ lich notwendige Mindestversorgung der Bürger kennzeichnen: Sie sollen regionale Differenzierungen oberhalb von absoluten Mindestniveaus kei­ nesfalls ausschließen, sondern die regionalen Besonderheiten auf jeden Fall berücksichtigen. Die zentralen Probleme des Sollwerte-Ansatzes liegen darin, daß die Durchführung des Konzeptes beträchtliche Kosten verur­ sacht. Der finanzielle Spielraum der brasilianischen Zentralregierung und der Bundesstaaten ist in dieser Hinsicht latent überfordert.

Bei der regionalen Infrastrukturförderung unterscheidet man im allgemei­ nen hinsichtlich der Wirkungen zwischen unternehmens- und haushalts­ orientierten Einrichtungen. Von der untemehmensorientierten Infrastruktur erwartet man eine Erhöhung der Produktivität des privaten Kapitals. Außer­ dem wird ihr ein Einfluß auf betriebliche Standortentscheidungen zuge­ schrieben. Die haushaltsorientierte Infrastruktur bestimmt wesentlich die regionale Lebensqualität und kann kleinräumliche Wanderungen auslösen. Gegenüber der traditionellen „mobilitätsorientierten“ regionalen Wirt­ schaftspolitik - Subventionierung von Industrieansiedlungen in peripheren Regionen - tritt in der theoretischen Diskussion und der praktischen Konzeptionierung von Politik in den 90er Jahren das Konzept einer „bestands­ orientierten Regionalpolitik“ immer mehr in den Vordergrund. Für Brasi­ lien und speziell Amazonien gewinnen Überlegungen einer auf den „endo­ genen Potentialen“ orientierten regionalen Entwicklungspolitik intensiver erst seit wenigen Jahren an Bedeutung, ohne daß die mobilitätsorientierte regionale Wirtschaftsförderung in Frage gestellt oder signifikant einge­ schränkt wird.39 Allen Varianten dieses Konzepts ist implizit, daß mit den internen natürlichen und kulturellen Ressourcen pfleglicher umgegangen wird, vor allem, daß diese auch viel stärker vor Ort genutzt, d.h. verarbeitet und vermarktet werden. Diese primär wirtschaftsbezogene Strategie steht im weiteren Kontext von „Dezentralisierungskonzepten“ unterschiedlicher 39

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Sicher gehen die Volumina der Maßnahmen aufgrund der faktischen finanziellen Be­ schränkungen des Governo Federal als dem wesentlichen Akteur der Regionalpolitik zu­ rück. Konzeptionell jedoch findet kaum eine Um- oder Neubewertung zugunsten der „endogenen Strategie“ statt.

Ausprägung, wobei die staatlich „regionalisierte Strukturpolitik“ sowie als intermediäre Erscheinung - die Initiativen der „eigenständigen Regio­ nalentwicklung“ immer mehr in den Vordergrund getreten sind. Im Mittel­ punkt steht die Forderung nach Dezentralisierung verschiedener Politikbe­ reiche, um auf regionaler Ebene, mittels funktionaler Integration, eine re­ gional angepaßte (Gesamt-)Entwicklungspolitik zu initiieren und zu im­ plementieren. Politisch-administrative Ebenen oberhalb der regionalen soll­ ten aufgrund der Ausgleichszielsetzungen die Aufgabe, den Rahmen zu bestimmen, behalten. Dieser muß aber derart allgemein sein, daß die Re­ gionen entsprechend ihren verschiedenen Strukturen auch unterschiedliche regionale Instrumentenbündel entwerfen.

Die neuen Regionalentwicklungskonzepte setzen Wissen über die intrare­ gionalen Entwicklungspotentiale voraus, also Wissen über die jeweiligen individuellen Zusammensetzungen und die Entwicklungschancen der re­ gionalen Potentiale. Die regional stark voneinander abweichenden Struktu­ ren, Strukturschwächen und Entwicklungserfordernisse machen unter ge­ wissen Umständen eine einzelfallbezogene Behandlung nötig. Dies gilt je­ doch nicht für den hier analysierten Bereich der finanziellen Leistungen, die einer uniformen Logik folgen.

Neben Finanzausgleichssystemen und allgemeinen Zuweisungen werden auch häufig zweckgebundene Zuweisungen gewollt eingesetzt, um ärmere Regionen in bestimmten Politikbereichen besserzustellen. Darüber hinaus ergibt sich ein impliziter interregionaler Finanztransfer über den Zentral­ haushalt des Staates. Die regionale Umverteilung ist um so höher, je größer der Anteil des Bundeshaushaltes am Bruttoinlandsprodukt ist. Außerdem hängt bei gleichem Transfervolumen der Grad der Umverteilung negativ mit den regionalen Disparitäten zusammen. Wenn Einkommensunterschie­ de klein sind, werden diese mit einem bestimmten Betrag stärker eingeeb­ net als wenn die Unterschiede groß sind. Andererseits hat das Ausmaß der Einkommensdisparitäten politische Konsequenzen auf den Umfang interre­ gionaler Transfers. Im allgemeinen wird also das Transfervolumen um so höher sein, je größer die regionalen Disparitäten sind, wobei bei sinkenden Disparitäten mit einer starken Remanenz zu rechnen ist - eine nicht zu un­ terschätzende Gefahr der regionalen Umverteilung. Schließlich ist interre­ gionale Umverteilung ein Instrument des Interessenausgleichs. Zudem hängt das Umverteilungsniveau auch vom Grad der Zentralisierung der 73

Haushaltspolitik ab. Außerdem werden, entsprechend dem Grad der Zen­ tralisierung, unterschiedliche Umverteilungsinstrumente benutzt: In dezen­ tralen Föderationen (z.B. Schweiz, USA) dominieren zweckgebundene Zuweisungen und nicht allgemeine Zuweisungen oder Finanzausgleichsme­ chanismen auf der Einnahmenseite wie dies in den stärker zentralisierten Föderationen, zu denen auch Brasilien zählt, der Fall ist.

Es gibt zwei Grundtypen von Finanztransfers in Brasilien: Zahlungen, die nur den amazonischen Bundesstaaten zufließen, und Zahlungen, die auch den amazonischen Bundesstaaten zufließen. Bei der ersten Kategorie tritt der Charakter der regionalen Einkommensübertragung klar hervor, bei der zweiten steht der Aspekt der Gleichbehandlung mit den anderen Bundes­ staaten im Vordergrund. Allerdings sind die Grenzen zwischen den Katego­ rien fließend. Nur ein Finanzausgleich zwischen den Bundesstaaten erfüllt das Kriterium einer räumlich transparenten Umverteilung: Und den gibt es nicht. Hingegen muß bei Leistungen der zentralstaatlichen Ebene an Ama­ zonien - seien es nun regionenspezifische im Rahmen des Finanzausgleichs oder regionenübergreifende - zwischen Bruttoleistungen und Nettoleistun­ gen nach Gegenrechnung der Einnahmen aus Amazonien unterschieden werden. Die Ausgaben des Zentralstaates haben nur dadurch räumlichen Transfercharakter, als daß die Einnahmen des Bundes in Amazonien nied­ riger sind als die Aufwendungen für Amazonien. Ein weiteres Problem bei der Berechnung von Transferbilanzen ergibt sich bei der regionalen Zuordnung der Leistungen mit „öffentlichem GutCharakter“. Während Transfers, die direkt an Gebietskörperschaften, So­ zialversicherungsträger, Personen oder Unternehmen in Amazonien fließen, verhältnismäßig eindeutig zurechenbar sind, ist dies bei Ausgaben, die zur Bereitstellung öffentlicher Güter dienen, nur eingeschränkt möglich. Be­ reits im Fall von zentralstaatlichen Investitionen in die Infrastruktur Ama­ zoniens erscheint eine regionale Zuordnung nur mit Einschränkungen mög­ lich. Während es in Systemen wie dem bundesdeutschen noch möglich ist, ansatzweise zwischen konsumtiver und investiver Verwendung der Trans­ fers zu unterscheiden, gelingt dieses in Amazonien nicht mehr.

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Vom Nutzen von Transfers und Subventionen ... Subventionen wie auch Steuervergünstigungen stellen zunächst einmal Instrumente zur Bewältigung des strukturellen Wandels in seinen vielfäl­ tigsten Formen und zur Indizierung wirtschaftlicher Entwicklung dar. Um die Lebensverhältnisse im föderal strukturierten Brasilien anzugleichen, müssen regionale Disparitäten vermindert werden. Subventionen und Steu­ ervergünstigungen können ein Instrument zur Erreichung dieses Ziels sein. Ob sie für die angestrebte selbsttragende und nachhaltige Entwicklung Amazoniens unter Berücksichtigung der besonderen Umweltproblematik die richtigen sind, ist auch eine Fragestellung dieser Untersuchung. Der Begriff der Subvention wird sehr verschieden definiert. In dieser Ar­ beit wird der weitgefaßte, wirkungsorientierte Subventionsbegriff der deut­ schen wirtschaftswissenschaftlichen Institute verwendet, der alle staatli­ chen Hilfen einbezieht, die auf Unternehmen begünstigend wirken. Einbe­ zogen werden die Finanzhilfen, Steuervergünstigungen, Darlehen und son­ stige Transfers an „Unternehmen“. Mit der Gewährung von Subventionen verfolgt der Staat das Ziel, das Verhalten der Wirtschaftssubjekte über eine Veränderung der relativen Preise und damit der Kosten-/Erlössituation im Sinne wirtschafts- und vor allem strukturpolitischer Ziele zu beeinflussen. Subventionsgeber ist der Staat oder ein anderes öffentliches Organ. Zu den Charakteristika von Subventionen zählt, daß ihnen (wenigstens unmittel­ bar) eine Gegenleistung nicht zugerechnet werden kann oder daß die Be­ dingungen des Leistungsaustausch von denen im geldwirtschaftlichen Be­ reich üblichen abweichen. Entscheidend ist darüber hinaus die Selektivität der Leistung. Subventionen werden weitaus selektiver eingesetzt als Inve­ stitionszulagen (mit Rechtsanspruch) oder zweckungebundene Transfers im Rahmen des Finanzausgleichs. Eine Leistung kann als Subvention oder Transfer mit Subventionscharakter gewertet werden, wenn sie durch eine Eingrenzung nur bestimmte Wirtschaftszweige des Unternehmenssektors, ausgewählte wirtschaftspolitische Ziele, Regionen, bestimmte Produktions­ faktoren, Untemehmensgrößenklassen oder Unternehmensformen begün­ stigt. Selbst wenn Subventionen aus theoretischen Gründen sinnvoll erscheinen, scheitert der effiziente Einsatz meist an Informationsproblemen. In der politischen Diskussion werden Subventionen häufig partiell betrachtet.

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Selten werden weder Finanzierungsfragen berücksichtigt noch die Folgen für nichtsubventionierte Unternehmen. Es gilt jedoch, daß Subventionen durch Steuern finanziert werden müssen. Aufgrund des Steuersystems ist keine allokationsneutrale Finanzierung von Subventionen möglich. Nicht­ begünstigte Unternehmen werden belastet; Subventionen erzeugen ein „Moral-Hazard-Problem“. Mitnahmeeffekte beschreiben einen Defekt der Subventionstechnik, der wenngleich nahezu unvermeidlich - in jedem Fall unerwünscht ist. Er­ schließen läßt sich das Phänomen unter direktem Zugriff auf die hier ge­ wählte Definition einer Subvention, wonach Subventionen partielle Ver­ günstigungen darstellen, welche ein Leistungsträger der öffentlichen Fi­ nanzwirtschaft einem Empfänger außerhalb der staatlichen Verwaltung ohne marktwirtschaftliche Gegenleistung gewährt. In diesem Sinne kann der Mitnahmeeffekt als der Teil einer Begünstigung quantifiziert werden, der nicht zu der qua Subventionsvergabe motivierten Verhaltensänderung führt und somit das Erreichen des intendierten Zwecks nicht fördert.

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Übersicht 2: Mitnahmeeffekte der Investitionsförderung

I D F r rF s

= Sachinvestitionen = Finanzmittel = Finanzanlagen = Rendite der Investition = Rendite der Finanzanlage = Subventionsrate

Quelle: Lichtblau (1995: 275).

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Abgetragen sind auf der Abzisse die Investitionen, die sich in Sachinvesti­ tionen oder Finanzanlagen aufspalten. Die Investitionsfunktion I(r) gibt die Grenzrendite der Sachinvestition an. Finanzmittel können zum Marktzins rF angelegt werden. Dieser Zinssatz kann alternativ auch als Rendite der nächstbesten Sachinvestition außerhalb des Fördergebietes definiert wer­ den. Die Linie D kennzeichnet das dem Unternehmen zur Verfügung ste­ hende Finanzvolumen - es wird also unterstellt, das Unternehmen hätte nur beschränkten Zugang zu den Finanzierungsmitteln.

Ohne Subvention würde das Unternehmen I* investieren und F* am Kapi­ talmarkt anlegen. Die Finanzierungsrestriktion ist dadurch ausgeschöpft: D = I* plus F*. Eine Zulage auf Sachinvestitionen kann durch eine Verschie­ bung der Funktion I(r) nach oben dargestellt werden. Das führt zur Aus­ dehnung der Investitionen von I* nach 1°. Gleichzeitig gehen die Finanz­ anlagen auf F° für das gegebene D zurück. Allerdings führt der Einkom­ menseffekt der Subvention dazu, daß die Budgetrestriktion D in Richtung D° wandert, was in der gegebenen Konstellation zu einer Erhöhung der Finanzanlagen führt. Mitnahmeeffekte entstehen in diesem Modell in Höhe von s', was dem Viereck abed plus dem Dreieck cde entspricht. Der Staat zahlt für die Ausweitung der Investitionen nach 1° eine Subvention in Höhe des Vierecks abef. Der Investor wäre aber schon bereit gewesen, diese Investitionserhöhung für s" (Dreieck def) vorzunehmen. Eine diskriminierende Subvention könnte theoretisch diese Mitnahme­ effekte beseitigen. Wenn der Staat die entsprechenden Informationen hätte, könnte er dem Investor das Angebot machen, für eine Subvention in Höhe von s" das Investitionsvolumen 1° zu realisieren. Mitnahmen wären besei­ tigt. Die Entwicklungsbürokratie verfügt aber nicht über diese Informatio­ nen. Sie kennt weder die individuelle Investitionsfunktion noch die kriti­ schen Schwellenwerte. Ein Antragsteller wird immer behaupten, seine In­ vestitionsalternativen im Fördergebiet würden sich nur rechnen, wenn er den Höchstsatz auf das gesamte Investitionsvolumen erhalte - also das Viereck abef.

In der Subventionspraxis können Mitnahmeeffekte in zweifacher Weise konkret werden. Die erste Fallgruppe umfaßt solche Subventionsempfän­ ger, die auch ohne Subventionierung zu einer Verhaltensänderung bereit gewesen wären, im allgemein gültigen Subventionskontext aber gleichwohl 78

die ausgelobten Subventionsleistungen in Anspruch nehmen. Die zweite Fallgruppe umfaßt jene Situationen, in denen ein bereits bestehendes Akti­ vitätsniveau durch die Gewährung einer Subvention quantitativ gesteigert werden soll. Hier besteht die Gefahr, daß der Subventionsnehmer eigene Anstrengungen zugunsten der subventionierten Aktivitäten zurückfährt, so daß die Subventionswirkung ganz oder teilweise kompensiert wird. Die Re­ duzierung von Mitnahmeeffekten ist zudem nur solange ökonomisch ratio­ nal, wie die Einsparungen nicht durch einen höheren Verwaltungsaufwand überkompensiert werden.

Bei der Kritik an Subventionen muß unterschieden werden zwischen Män­ geln, die sich aus dem suboptimalen Einsatz dieses Instrumentes ergeben also politisch verursachtes „Subventionsversagen“ - und Mängeln, die un­ abhängig davon den Subventionen immanent sind. Aus diesem Grund muß eine Beurteilung der Subventionen auch den institutionell-politischen Hin­ tergrund einbeziehen. Die Eignung als Instrument des politischen Interes­ senausgleichs ist gleichzeitig die Ursache für die vehemente Kritik, die den Subventionen entgegengebracht wird. Es liegt nämlich die Vermutung na­ he, daß in der Realität weniger aus Effizienz- und Allokationsgründen sub­ ventioniert wird, sondern die Entschärfung von Verteilungskämpfen im Vordergrund steht. Dies ist immer dann kritisch, wenn die Verteilungsziele verdeckt über vorgeschobene ökonomische Zielsetzungen den eigentlichen Interventionsanlaß bilden, zumal das Vorschieben von Allokations- oder Stabilisierungszielen eher zu einem Konsens führen kann als explizite Verteilungsmaßnahmen. Die empirischen Belege aus Brasilien zeigen, daß diese Hypothesen sich in der amazonischen Wirtschaftsförderung bestäti­ gen. In der finanzwissenschaftlichen Literatur findet sich dagegen keine operationable Definition des Begriffs Steuervergünstigung - für Amazonien in Gestalt von FINAM von Bedeutung. Wohl ist von Steuerermäßigungen die Rede, die man zwar unter dem Oberbegriff Steuervergünstigung subsumie­ ren kann, aber Steuervergünstigungen bestehen nicht nur aus Steuerermäßi­ gungen. Bei Steuervergünstigungen handelt es sich um spezielle steuerliche Ausnahmeregelungen, die für die öffentliche Hand zu Mindereinnahmen führen. Steuervergünstigungen werden tendenziell um so weniger als Sub­ ventionen angesehen, je größer der Kreis der Begünstigten ist.

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Diese Begriffsbestimmungen zu Subventionen und Transfers ermöglichen es, die regionale Entwicklungspolitik für Amazonien als eine Alimentierung einer Transferwirtschaft zu charakterisieren, d.h. also eine regionale Ökonomie, deren Überlebensfähigkeit von der kontinuierlichen Überwei­ sung staatlicher und parafiskalischer Ressourcen abhängig ist. Dennoch gibt es auch positive Begründungen von Transferleistungen, und zwar abgeleitet aus dem föderalen Staatsaufbau. Die Literatur zum fiskali­ schen Föderalismus gibt folgende Erklärungen für Transferzahlungen: (1) zur Behebung vertikaler fiskalischer Ungleichgewichte; (2) zur Behebung horizontaler fiskalischer Ungleichgewichte, d.h. einer Lücke zwischen der fiskalischen Kapazität und den fiskalischen Bedürfnissen, die häufig auf nicht-kontrollierbare Faktoren zurückzuführen sind; sowie (3) zur Behe­ bung von „spillovers“ zwischen den Rechtseinheiten.

Will man räumlich umverteilen, so wäre es naheliegend, den relativ reichen Bundesstaaten im Süden und Südosten Mittel zu nehmen, um sie den relativ armen Bundesstaaten im Mittelwesten, Nordosten und Norden Brasiliens zu geben. Doch während in Systemen wie dem der Bundesrepublik Deutsch­ land der horizontale Finanzausgleich im Vordergrund steht und der verti­ kale nur Ergänzungsfunktion erfüllt, spielt letzterer in Brasilien die ent­ scheidende Rolle und ersterer existiert nicht, obwohl hier die größte Effizi­ enz in einer regionalen Umverteilung - mit zu erwartenden Volumina, die durchaus einige Entwicklungsprogramme füllen könnten - zu erwarten sind.

Bereits an dieser Stelle sei noch einmal hervorgehoben: Der Glaube an die Omnipotenz der (regionalen) Wirtschaftspolitik ist weder durch theoreti­ sche noch durch empirische Befunde zu begründen. Die regionalpolitische Strategie der Investitionsförderung ist dann plausibel, wenn sie einen alle­ mal vorhandenen Trend lediglich aufgreifen und verstärken kann, aber nicht trendbrechend wirken muß. Die finanziellen Dimensionen der Regio­ nalpolitik reichen nur begrenzt aus, um die ökonomischen Vorteile der Zentrums-Regionen zu kompensieren. Der horizontale Finanzausgleich dagegen weist innerhalb des geldwirtschaftlichen Paradigmas insofern eine hohe Plausibilität auf, als daß er die Marktkonstellationen nicht unter das Diktat der Wirtschaftspolitik zwingen muß und somit nicht Gefahr läuft, die Funktionsmechanismen einer Geldwirtschaft zu untergraben. 80

Quantifizierungen der öffentlichen Finanztransfers nach Amazonien sind aus empirischen und theoretischen Gründen schwierig. Zu berücksichtigen sind (1) neben den Transfers des föderalen Haushalts auch die der Sozial­ versicherungen, (2) neben den laufenden Zahlungen auch Kredite und Bürgschaften sowie Steuervergünstigungen, (3) neben monetären auch reale Transfers, (4) neben Hinflüssen auch Rückflüsse in Form von Steuer­ einnahmen des Zentralstaates. Zudem ist die Entwicklung der Bruttotrans­ fers nach investiven und konsumtiven Zwecken aufgrund des hohen Anteils nicht spezifizierter Brutto transfers nur schwer zu quantifizieren.

Insgesamt kann die Kritik an interregionaler Umverteilung über Transfers, Subventionen u.a. auf mehreren Ebenen ansetzen: (1) eine grundsätzliche Infragestellung der Notwendigkeit staatlicher Interventionen in diesem Be­ reich; (2) die Bevorzugung interpersoneller Umverteilung anstatt von inter­ regionaler Umverteilung; (3) Kritik am Instrument der zweckgebundenen Zuweisung im Vergleich mit allgemeinen Zuweisungen und (4) Bedenken gegen die Wirksamkeit der Mittelverwendung. Ad (1): Eine grundsätzliche Infragestellung der Notwendigkeit interregio­ naler Umverteilung könnte sich auf theoretische Erkenntnisse der Außen­ handelstheorie stützen. Dennoch scheint sich in der neueren Außenhan­ delstheorie mehr und mehr die Auffassung durchzusetzen, daß die regio­ nale Verteilung der Wohlfahrtsgewinne unsicher ist. Positive Skalenerträ­ ge, Agglomerationseffekte, unvollständiger Wettbewerb und unterschiedli­ cher Zugang zu technischem Wissen sind Faktoren, durch die der Abbau regionaler Disparitäten durch Handelsintegration zumindest behindert wer­ den kann. Es bleibt ex ante für die strukturschwächeren Regionen ein Risi­ ko des weiteren Zurückfallens.

Ad (2): Auch wenn die Notwendigkeit einer Umverteilung nicht bezweifelt wird, kann man sich fragen, warum diese Solidarität nicht durch interper­ sonelle Umverteilung zufriedenstellend abgedeckt werden kann. Es gibt häufig keine Möglichkeit zur Organisation interpersoneller Umverteilung. Ad (3): Wird interregionale Umverteilung gewünscht, bleibt die Suche nach dem geeigneten Instrument. Matthews preist die Vorzüge allgemeiner Zuweisungen („fiscal capacity equalization”) als „ideales“ Instrument: „a federation with fiscal capacity equalization is the only system of govern­ ment that combines unity, diversity and equality“ (1994: 2). Von zweckge81

bundenen Zuweisungen („fiscal performance equalization”) meint er dage­ gen: „Fiscal performance equalization is essentially a departure from feder­ alism“ (1994: 3). Empirisch stellt sich das etwas anders dar.

Ad (4): Zur Wirksamkeit zweckgebundener Zuweisungen gibt es ausführli­ che Literatur. Trotzdem lassen sich die Gefahren interregionaler Umver­ teilung nicht leugnen: Trägheitsmomente, die verhindern, daß die Mittel entsprechend den veränderten Bedürfnissen verteilt werden; Subventions­ abhängigkeit, die zu höheren Faktorpreisen führt und Produktivitätsfort­ schritte eher behindert als fördert; Subventionsmentalität, die oftmals rei­ cheren und besser organisierten Empfängern zugute kommt sowie „moral hazard“, d.h. die künstliche Schaffung von Subventionsvoraussetzungen und wirtschaftliche Ineffizienzen: eben die „cathedrals in the desert“. Es läßt sich wenig über die Nachhaltigkeit der Entwicklung sagen, solange noch gefördert wird. Besonders problematisch ist, daß die Förderung so extrem sein kann, daß Projekte mit negativer Rendite realisiert werden, d.h. im Grunde Kapital vernichtet wird. Die Übersicht 3 verdeutlicht diese Si­ tuation. Eingezeichnet sind die Investitionsfunktion ohne Subvention I(r) und die gleiche Funktion unter Berücksichtigung einer Subvention, die als prozentualer Zuschlag zu den Investitionsausgaben gewährt wird. Auf der Ordinate steht die Rendite r und auf der Abzisse das Investitionsvolumen I. Ohne Subvention würde der Investor I* investieren, mit Subventionen ver­ schiebt sich die Investitionsfunktion nach oben und 1° wird investiert. Ohne Subvention wäre die Grenzrendite der Investition 1° negativ (r°). Im Be­ reich von I* und I°° sind die Renditen der geförderten Investitionen noch positiv. Im Intervall zwischen a°° und a° entlang von I(r) werden aber ne­ gative Renditen realisiert. Dieser Bereich ist in der Übersicht schraffiert. Solche Vorhaben sind um so eher zu erwarten, je niedriger die Rendite der relevanten Vergleichsalternative ist, je höher die Förderung ist, je einge­ schränkter die internen Verlustverrechnungsmöglichkeiten sind, je höher die Fremdfinanzierungsquote und damit die Erhöhung der Rendite des ein­ gesetzten Fremdkapitals über den Leverage-Effekt ist.

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Übersicht 3: Förderung von Objekten mit negativen Renditen

I r I (r) rF s

= Investitionen = Rendite = Investitionsfunktion = Marktzins = Subvention

Quelle: Lichtblau (1995: 194).

Gerade der Bereich der Transfers und Subventionen läßt schon bei den theoretischen Schlußfolgerungen ein Plädoyer für eine stärkere „Regionali­ sierung der Regionalpolitik“ zu. Der Verantwortungsbereich von Bundes­ staaten und Gemeinden sollte verstärkt werden, weil das spezifische Wis­ sen um die Engpaßfaktoren vor Ort höher ist als bei zentralen Ebenen und bei einer alleinigen Zuständigkeit hohe Koordinierungskosten wegfallen würden. Auch die bei stärkerer Beachtung des fiskalischen Äquivalenzprin­ zips zu erwartende Effizienzsteigerung spricht für eine Regionalisierung des Ausgaben- und Aufgabenkompetenz in der Strukturpolitik. Die brasi­ 83

lianische Variante der Vermischung von regionaler Wirtschaftsförderung und Finanzausgleich per Verfassung ist die denkbar schlechteste Konstruk­ tion, um auf der einen Seite Gerechtigkeit in der Mittelzuteilung und auf der anderen Seite positive Anreizeffekte zur effizienten Nutzung der Mittel in den peripheren Regionen zu setzen.

Zusammenfassend ergibt sich folgendes Bild: Subventionen, und darum handelt es sich aufgrund der einzelwirtschaftlichen Orientierung von FINAM und FNO, dienen immer dazu, die Ergebnisse von Marktprozessen zu korrigieren. Selbst wenn sie ökonomisch gut begründet werden können, sind sie problematisch. Sie lassen sich selten so konzipieren und so dosie­ ren, daß nicht auch unerwünschte Nebenwirkungen auftreten. So mag die Aussicht auf Fördermittel dazu verleiten, daß die Investitionsrisiken falsch eingeschätzt werden - daß etwa Geld in den Erhalt von Unternehmen ge­ steckt wird, die keine Überlebenschance haben, oder daß Überkapazitäten geschaffen werden. Fehlinvestitionen ziehen dann häufig Folgesubventio­ nen nach sich, weil man sich nun erst recht scheut, die Konsequenzen zu ziehen. Zudem kommen Subventionen den Steuerzahler teuer zu stehen, weil sie Mitnahmeeffekte zeitigen, d.h., es profitieren im allgemeinen auch diejenigen Unternehmen von Subventionen, die ohnehin investiert hätten, die also von den spezifischen Standortschwächen nicht oder kaum berührt werden. Die Förderpolitik in Amazonien gibt massive Anreize zum Investieren. Gravierender als ein zu hoher Anteil an Sachkapital bei Unterbeschäftigung von Arbeit ist freilich das Problem, daß Investoren durch massive Investiti­ onsanreize dazu verleitet werden, Projekte zu groß zu dimensionieren, also Kapazitäten zu schaffen, die auf absehbare Zeit nicht auszulasten sind. Bei hohen Fördersätzen brauchen nicht einmal die Verluste zu schrecken, die der Investor macht, wenn ein Überangebot auf den Markt drückt. Solche Verluste werden häufig schon einkalkuliert. Wenn der Staat die allokativen Fehlentwicklungen so gering wie möglich halten möchte, müßte er die Anreize so setzen, daß genau jene Wirkungen erzielt werden, die er wünscht, und so, daß andere, unerwünschte Wirkungen vermieden werden. Dazu müßten SUD AM und BASA genau wissen, bei welchen Unternehmen es sich lohnt, zu fördern, und wie sie auf bestimmte Maßnahmen reagieren werden. Diese Informationen zu besitzen, sind die regionalen Entwick­ lungsagenturen jedoch nicht in der Lage. 84

Subventionen beeinflussen die Verhaltensweisen auch in anderer Hinsicht. Sie machen es lohnend, daß die Subventionsnehmer Druck auf die Subven­ tionsgeber ausüben. Diese werden bedrängt, die Hilfen aufzustocken oder die Bedingungen zu lockern, unter denen sie gewährt werden. Durch ge­ zieltes und konsequentes „rent-seeking“ können Unternehmen sich lohnen­ de Einnahmequellen erschließen. Es ist dann nur rational, wenn sie sich auf das Anzapfen von Fördertöpfen verlegen - unter Vernachlässigung ihrer unternehmerischen Aufgaben im Markt. Es gibt auch ein Problem für die Politik: Wenn sie Subventionen vergibt, steht sie unter einem Rechtferti­ gungszwang. Häufig müssen neue Programme herhalten, um das Scheitern der vergangenen finanzierten Projekte zu kaschieren.40

Selbst wenn es gelingen sollte, allokative Fehlentwicklungen in Grenzen zu halten, so läßt sich dennoch nicht vermeiden, daß knappe Ressourcen in ineffizienter Weise eingesetzt werden. Denn von der Förderung lassen sich kaum all jene Unternehmen ausschließen, die ihrer gar nicht bedürfen, die also auch ohne Subventionen investieren würden. Für solche Unternehmen sind Fördermittel dann nicht eine Kompensation für Standortdefizite, son­ dern eine Rente. Die Bewertung von diesen Mitnahmeeffekten ist gleich­ wohl schwierig. Die Politik hat nur wenige Möglichkeiten, Mitnahme­ effekte zu minimieren. Denn der custo amazönico - der Standortnachteil Amazoniens - läßt sich, wenn überhaupt, nur schwer quantifizieren. Subventionen haben darüber hinaus einen weiteren Nebeneffekt: Den, daß sich die Empfänger hieran gewöhnen und ihr Verhalten entsprechend um­ stellen. Nicht allein, daß sich die unternehmerischen Anstrengungen dann eher auf die Einwerbung öffentlicher Gelder als auf den Erfolg am Markt richten, auch die mit Transferzahlungen bezweckten Anreizeffekte lassen mehr und mehr nach, wenn Subventionen zu einer zwar willkommenen, letztlich aber als normal angesehenen Finanzierungshilfe werden.

Die wirtschaftliche Entwicklung Amazoniens wird bis heute in erheblichem Umfang durch Transferleistungen aus dem föderalen Haushalt gestützt. Grundausrichtung und Leitidee der regionalen Wirtschaftsförderpolitik ha-

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Dabei wird argumentiert, daß anderenfalls das bisher investierte Geld verloren wäre. Dieses Argument kann keinesfalls akzeptiert werden, denn damit kann jede Subvention gerechtfertigt werden. Die Wirtschaftsförderung würde auf diese Weise zu einem Faß ohne Boden.

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ben sich in den letzten Jahrzehnten trotz „Nachbesserungen“ und Akzent­ verschiebungen kaum verändert. In deren Zentrum steht die Investitions­ förderung. Es ist kaum möglich, den Umfang der bisher nach Amazonien geflossenen Subventionen im Bereich der Steueranreize41 und der öffentli­ chen Kreditmittel exakt zu quantifizieren. Dazu kommen schwer identifi­ zierbare Transferzahlungen für verschiedene Arten von Sozialleistungen und Ausgaben für die wirtschaftsnahe Infrastruktur, die über das proportio­ nal „richtige“ Maß hinausgehen. Zwar läßt sich der Anteil der begünstigten Investitionen an den gesamten Investitionsvorhaben nicht genau beziffern, aber im großen und ganzen dürfte es kaum Investitionen im nennenswerten Umfang geben, die nicht in der einen oder anderen Form von öffentlichen Hilfen profitieren.42 Hierfür sprechen nicht nur die Vielfalt und der breit angelegte Ansatz des staatlichen Programmangebots. Auch tragen die kräf­ tigen Investitionsanreize aufgrund hoher Rentabilitäts- und Liquiditätsef­ fekte, die sich nicht zuletzt aus der Möglichkeit einer gleichzeitigen Bean­ spruchung von mehreren Förderinstrumenten ergeben, sicherlich zu der starken Nachfrage nach Wirtschaftshilfen bei. Zwar lassen sich FINAM und FNO nicht kombinieren - dafür aber z.B. FINAM und die Förderung der ZFM. Ein möglicher Indikator sind die sogenannten Subventionsinten­ sitäten. Sie benennen das Verhältnis von Subventionen zum BIP oder zur Bevölkerungszahl. Wenn auch nur geschätzt, sind die Subventionen in Amazonien gemessen am regionalen BIP deutlich höher als in Süd- und Südostbrasilien. Ein Rückgang der Relation ist Ausdruck dessen, daß die regionale Wirtschaft nach und nach unabhängiger vom „Tropf' der Sub­ ventionen wird.

Der erwartete Abhängigkeitsstatus Amazonien vermittelt sich über folgen­ de Strukturen: hohe staatliche Transferzahlungen, im Vergleich zur niedri­ gen Produktivität ein hohes Konsumniveau und ein dauerhaftes (regionales) Handelsbilanzdefizit; die Sozialversicherungsausgaben sind höher als die

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Im Durchschnitt der Jahre 1993-1996 umfassen die incentivos fiscais für Amazonien, also FINAiM und die Steuerbefreiungen und Abzüge der IRPJ, etwa 0,13 Prozent des brasilianischen BIP; dabei entfallen auf FINAM zirka 50 Prozent. In diesem Zeitraum beträgt der Umfang der incentivos fiscais für ganz Brasilien und alle Sektoren etwa 1,44 Prozent des BIP: Santana et al. (1997) machen hier eine deutliche Benachteiligung Ama­ zoniens aus. In einem Gespräch mit der FINAM-Abteilung der SUDAM legt diese noch einmal darauf Wert, daß ohne Ansiedlungshilfen kein Unternehmen in Amazonien existieren würde.

Einzahlungen in das Sozialversicherungssystem - Indiz dafür sind die rela­ tiv hohen durchschnittlichen Pro-Kopf-Einkommen bei der höchsten Unter­ beschäftigungsquote in Brasilien; der Anteil an den direkten Steuern ist deutlich niedriger als das regionale BIP - eine Folge der weitverbreiteten Steuernachlässe; das Verhältnis der öffentlichen Investitionen zum regio­ nalen BIP ist bis Anfang der 1990er Jahre höher als in anderen Regionen Folge der Hauptrichtungen der Regionalpolitik seit Beginn der 1950er Jah­ re: Infrastrukturinvestitionen und finanzielle Anreize für private Investitio­ nen über FINAM und subventionierte Kreditprogramme (vgl. Lavinas & Magina 1996). Dabei ist zu berücksichtigen, und das ist ein Charakteristi­ kum für dauerhafte Abhängigkeit, daß im Zuge der abhängigen Entwick­ lung und der hohen Transferleistungen mit einem sinkenden Transferniveau das amazonische BIP langsamer wächst als das in den Zentrums-Regionen und die Arbeitslosigkeit zunimmt, so daß sich in den Daten bis 1994/95 eine größere Divergenz zwischen Amazonien und den Zentrums-Regionen konstatieren läßt. Das folgende Kapitel verdeutlicht an ausgewählten Beispielen das Zustan­ dekommen verschiedener finanzieller regionalpolitisch motivierter Instru­ mente und ihre Ausgestaltung durch die brasilianische Gesellschaft.

... und ihrer Ausgestaltung in Brasilien An dieser Stelle noch einmal zusammengefaßt: Im Grunde macht die brasi­ lianische Regierung, was ihr die bis heute herrschende Entwicklungstheorie - in mehreren Facetten - vorschlägt, die den Mangel an langfristigem Ka­ pital als eine der wesentlichen Beschränkungen für Entwicklung identifi­ ziert. Die unzureichende regionale Ersparnis, der Kapitalabfluß, Unsicher­ heit und Risikoaversion verhindern die Intermediation zwischen Sparern und Investoren. Aus dieser Perspektive ist die logische Lösung die Ein­ richtung einer regionalen Finanzstruktur und vor allem die Schaffung spe­ zieller Entwicklungsfinanzierungsinstitutionen (EFI), deren Zinssätze auf öffentliche Kredite administriert und deren Aufgabenstellung auf die Aus­ wahl der Projekte für öffentliche Subventionen ausgeweitet wird.

Angesichts der zum Teil sehr diffusen Interessens- und Akteurskonstella­ tionen in Brasilien, wenn es um die Förderung der Entwicklung der peri­ 87

pheren Regionen geht, ist es an dieser Stelle angebracht, aufzuzeigen, wie die wesentlichen’regionalpolitisch motivierten Transfers zustande gekom­ men sind.

Die Verfassung der Republik von 1891 legt den föderalen Staatsaufbau Brasiliens nieder. Doch bis auf ein Wahlsystem wird der Föderalismus vor allem in Form einer eigenständigen finanziellen Versorgung der Bundes­ staaten als auch einer Ausweitung bzw. Definition der Befugnisse und Auf­ gabenbereiche derselben über Jahrzehnte nicht lebensfähig gemacht. Mit der Militärregierung 1964 wird der Föderalstaat Brasilien relativ stark ver­ einheitlicht; die bundesstaatlichen und kommunalen Organe verlieren an Zuständigkeit. Gleichzeitig werden die Steuereinnahmen zentralisiert, um für die Entwicklungsprogramme autonomer entscheiden zu können. Der Zentralstaat wird zum verantwortlichen „principal“ für die Verteilung der Haushaltsmittel zu Entwicklungszwecken an die zuständigen Institutionen, so auch die Entwicklungsfinanzierungsinstitutionen wie BNDES und BA­ SA. Vor diesem Hintergrund fällt die mit der neuen demokratischen Ver­ fassung von 1988 angestrebte Dezentralisierung in einigen, insbesondere den finanziellen Bereichen sehr weit aus, mit entsprechenden Konsequen­ zen für den zentralstaatlichen Spielraum bezüglich der Regionalpolitik zugunsten Amazoniens, die weiterhin als ein beim Governo Federal ange­ lagertes Politikfeld angesehen wird. Dabei ist zu berücksichtigen, daß das Parlament schon seit der ersten Verfassung der Republik 1891 im Kern ein Instrument ist, das dem Ausgleich der regionalen Unterschiede dient (Sou­ za 1997a: 26, 83), und zwar über Parteiengrenzen hinweg. Jüngere Bei­ spiele dieser starken regionalen Zusammengehörigkeit sind die Bemühun­ gen um die Festschreibung des FNO in der Verfassung 1988, aber z.B. auch der „Kampf4 gegen den Zusammenschluß der Entwicklungsbank BASA mit der regionalen Entwicklungsbehörde SUD AM zu einer agenda de desenvolvimento.

In der Diskussion um die regional orientierten Verfassungsfonds und die weiteren Zuweisungen des Governo Federal an die Bundesstaaten und Gemeinden sollte man jedoch im Blick haben, daß auf dem Papier auch faktisch für einige Fonds zutreffende sehr hohe relative Zuweisungen an 43

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Dazu weiter unten mehr. Ausführlich dokumentiert wird die Debatte im O Liberal (u.a. 14.01., 19.01., 26.01, 27.01, 08.03.2000).

die peripheren Regionen in einem ganz anderen Licht erscheinen, wenn man sich die möglichen Finanzquellen für Bundesstaaten und Gemeinden, aber auch die Leistungen des Finanzsystems für die privaten Wirtschafts­ subjekte in ihrer Gesamtheit anschaut. Hier profitieren eindeutig der Süd­ osten und der Süden. Das auf den ersten Blick ungünstige Umverteilungs­ muster der Steuereinnahmen nach 1988 befördert weiterhin die ZentrumsRegionen, die aufgrund der eigenen Steuerbasis von den Transferzahlungen weit weniger abhängig sind als die peripheren Regionen. Besonders aufschlußreich für die Analyse der Finanzbeziehungen zwischen den staatlichen Ebenen ist die ausführliche Studie von Souza (1997a) zum Verfassungsprozeß 1988. In diesem Prozeß befassen sich mehrere Komi­ tees mit regionalen Fragestellungen, so das Unterkomitee „Uniäo, Distrito Federal und Territorien“, das für die „Bundesstaaten“, das für „Gemeinden und Regionen“, aber auch das Komitee für „Besteuerung und die Vertei­ lung und Umverteilung der Einnahmen“ (Souza 1997a: 63 f.). Wesentliche Besonderheit des Prozesses ist es, daß die peripheren Regionen Brasiliens sowohl im Parlament als auch in der Verfassunggebenden Versammlung deutlich überrepräsentiert sind, da es eine Mindestquote der Beteiligung für jeden Bundesstaat gibt.44

Im Hinblick auf die finanzwirtschaftlichen Regelungen gibt es einige he­ gemoniale Zielsetzungen: (1) die Stärkung der bundesstaatlichen und kom­ munalen Finanzen; (2) die Dezentralisierung der Verantwortlichkeiten so­ wie (3) die Umverteilung der Einnahmen mit einem Privileg für die weni­ ger entwickelten Bundesstaaten und (4) die progressivere Ausgestaltung des Steuersystems (Souza 1997a: 70 f). Oberstes Ziel im verfassunggebenden Prozeß ist die Erhöhung der Zuwei­ sungen an die Bundesstaaten. Die Höhe ist dagegen nicht klar. Das starke Ansteigen der Anteile von Staaten und Kommunen während des „Verfah­ rens“ insbesondere bei der Umverteilung der Einkommensteuer (IR) und der Industrieproduktsteuer (IPI) zeigt die Auseinandersetzung zwischen den weniger entwickelten und den industrialisierten Bundesstaaten. Die Veränderungen bei der Aufteilung sind Ausdruck eines „Paktes“ zwischen 44

Diese Regelung hat wiederum ihre historischen Ursachen Anfang des 20. Jahrhunderts in einer Einschränkung der Vormachtstellung der wirtschaftlich führenden Bundesstaaten des Südostens.

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Nordosten (federführend), Norden und Mittelwesten. Weil nur mit letzte­ rem eine Mehrheit zu erreichen ist, werden die regionalen Transfers, die späteren Fundos Constitutionals (FNE, FNO und FCO), die bis 1988 nur den Nordosten und den Norden mit jeweils 2 Prozent von IPI und IR um­ fassen, auf den Mittelwesten ausgedehnt und für alle erhöht (Souza 1997a: 71).

Noch deutlicher wird die Bildung regionaler strategischer Allianzen in den weiteren Phasen des verfassunggebenden Prozesses, in dem die Unterko­ mitees ja nur die erste Stufe darstellen. Danach folgt die Ebene der „Ko­ mitees“, wobei die regionalen Fragen im Komitee „Organisation des Staa­ tes“ und im Komitee „Steuersystem, Haushalt und Finanzen“ behandelt werden. Letztes ist das ausschlaggebende für die Gestaltung der diversen Transferleistungen an die Regionen. Zeitweise wird nach Aussagen des Berichterstatters Serra eine Diskussion darüber geführt, 70 Prozent von IPI und IR an die Bundesstaaten und die Kommunen zu verteilen (zitiert in Souza 1997a: 79) - es herrscht Goldgräberstimmung in den Regionen. Der stärkste Druck auf das Komitee kommt nicht vom Privatsektor oder dem Governo Federal, sondern vom Parlament selbst. Souza zitiert ein Komi­ tee-Mitglied:

„[...] [T]he whole environment regarding the fiscal system was emo­ tional and irrational. I saw depressing displays. A heated debate oc­ curred on how to define the percentages of the FPE and FPM. Mem­ bers from less-developed regions wanted this percentage to be as high as possible, whereas the ones from the South and the Southeast wanted them to be the lowest possible because they do not depend upon these transfers. In exchange, an agreement was settled to in­ crease the number of parliamentarians to be elected by Säo Paulo.“ (zitiert in Souza 1997a: 80)45

Erreicht wird letztendlich eine wesentliche Erhöhung der Zuweisungen zu FPE und FPM und die Stärkung der untemehmensorientierten Subventio­ nen, z.B. auch an die Zona Franca de Manaus.

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Es lassen sich jedoch von den Beteiligten an diesen Prozessen nur wenige Aussagen zu den regionalen Absprachen und parteiübergreifenden Koalitionen zur Erhöhung der fi­ nanziellen Spielräume der Regionen auf Kosten der Zentralregierung entlocken.

Die Reaktionen auf die Verfassung von 1988 sind vielgestaltig. Die Verfas­ sung bleibt angefüllt mit Leerformeln an all jenen Stellen, über die kein Konsens erzielt werden kann und die durch begleitende oder einfache Ge­ setzgebung geregelt werden sollen.46 Seitdem vorgenommene Versuche, diese Leerfelder auszufüllen, zeugen vom geringen Interesse auf Seiten der Zentralregierung und des Kongresses, seinen verfassungsmäßigen Aufga­ ben nachzukommen. Beim fiskalischen System übertreffen die aktuellen grundlegenden Änderungsanträge bei weitem die notwendigen Regelungen zu bisher offenen Fragen. Die meisten Vorschläge gelten Steueranreizen, Steuerbefreiungen und Subventionen. Unterdessen machen die Zentralre­ gierung, viele Ökonomen und internationale Finanzinstitutionen wie der IMF und die Weltbank die Verfassung von 1988 zum Teil für die Fiskalkri­ se des brasilianischen Staates verantwortlich, weil sie die Einnahmen der Zentralregierung zugunsten der Bundesstaaten und der Gemeinden redu­ ziert, ohne gleichzeitig Aufgaben von der Zentralregierung zu den unterge­ ordneten Gebietskörperschaften zu transferieren. Forschungen zeigen je­ doch, daß es, wenn auch nur schleichend, auch bei den Aufgaben zu einer Dezentralisierung kommt und die fiskalische Dezentralisierung bei einer empirischen Prüfung nicht als Hauptargument für die Begründung einer Fiskalkrise dienen kann, denn das Ungleichgewicht zwischen Einnahmen und Ausgaben tritt nicht erst seit 1988 ein.47 Die Reaktionen des Governo Federal auf die dauerhafte Fiskalkrise sind vielgestaltig. Ökonomisch rele­ vant sind die laufenden Erhöhungen der Steuern und Abgaben in den Be­ reichen, die nicht dem Finanzausgleich unterliegen, als auch die sinkenden Bemühungen bei der Eintreibung der zentralstaatlichen Steuern, die geteilt werden müssen, also vor allem IPI und IR. Dazu kommen massive Ausga­ benkürzungen sowie ein strikteres Vorgehen gegen die bundesstaatlichen Schulden (Affonso 1995: 70).

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Die Verfassung erfordert zirka 285 einfache Statute und 41 komplementäre Gesetze, um sie in Kraft zu setzen (vgl. Souza 1997a: 188). Faktoren in diesem Zusammenhang sind die Entwicklungen bereits vor 1988, als die Zentralregierung mit Transfers die Bundesstaaten zur weiteren Unterstützung des Regi­ mes bewegen will, dazu die Subventionen und Steuervergünstigungen an die „Mittel­ klasse“, Regionen und Unternehmen (1995: 1,4 Prozent des BIP und davon allein 28 Prozent an die ZFM) sowie der Druck durch die erweiterten Kompetenzen der Legislati­ ve, wobei bisher die emendas nicht ernsthaft in ihren Effekten analysiert werden.

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Insgesamt bildet sich ein föderatives Arrangement, das noch nicht konsoli­ diert, sondern eher desorganisiert und extrem konfliktiv ist (Affonso 1995: 66). Die aktuelle Auseinandersetzung kristallisiert sich an zwei Punkten: (1) Der Governo Federal fordert eine erneute Re-Zentralisierung eines gewissen Umfangs der Steuereinnahmen bzw. anderer finanzieller Kompe­ tenzen, so z.B. der regionalpolitisch motivierten Ausgaben.48 (2) Die Horizontalisierung des fiskalischen Konfliktes und damit die Forderungen nach weiterer Dezentralisierung nehmen zu: Die Gemeinden fordern eigene, unabhängige Steuerquellen, um vom politischen „Bargaining-Prozeß“ mit dem jeweiligen Bundesstaat unabhängiger zu werden (Affonso 1995: 70). Wie konkret gestaltet sich nun das fiskalische Regime Brasiliens seit 1988? Transfers haben in einem föderalen Staat eine grundlegende Berechtigung, denn die Beziehungen von Föderationssubjekten sind ohne institutionelle Eingriffe von Ungleichgewichten gekennzeichnet. Die direkten Zuweisun­ gen zur Deckung der lokalen/regionalen Bedürfnisse gegenüber den zen­ tralstaatlichen Restriktionen setzen sich seit 1988 aus folgenden Elementen zusammen: (1) verfassungsmäßige und (2) freie Zuweisungen (convenios), die durch bilaterale Verhandlungen zwischen der zentralstaatlichen Exeku­ tive und jedem Bundesstaat bzw. jeder Gemeinde zustande kommen;49 (3) Zentralbankgarantien für die Kreditaufnahme von Bundesstaaten und Ge­ meinden und (4) die Sanierungsfunktion bei den bundesstaatlichen Banken (Souza 1998: 35; Werlang & Neto 1995; Novaes & Werlang 1995). Das brasilianische Steuersystem unterscheidet zwischen Steuern50 und Ab­ gaben, wobei letztere allein durch den Governo Federal erhoben werden können. Darunter fallen vor allem die Abgaben von abhängig Beschäftig­ ten. 1994 gibt es 12 solcher Abgaben und diverse daraus sich bildende 48

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Der Minister für regionale Integration nennt die Zurückerlangung der zentralstaatlichen Hoheit über die regionalpolitischen Fonds eine wesentliche „ratio“ für sein Ministerium und seinen persönlichen Amtsantritt. Gerade die freien Zuweisungen unterliegen in Brasilien erheblichen Verzerrungen: Sie privilegieren den Bundesstaat des Präsidenten und diejenigen Staaten, die die Regierung unterstützen: Unter Sarney gehen 25 Prozent in den „Heimatstaat“ Maranhao und 60 Prozent in den Südosten als Unterstützerstaaten; unter Collor gehen 26 Prozent nach Alagoas und der ganze Nordosten als Hauptstütze erhält 52 Prozent. Sie sind zudem Ge­ genstand zahlreicher Korruptionsskandale. Die einzelnen Steuern unterliegen einer ständigen Transformation. So wird die IR-Gesetzgebung seit 1988 zirka 15 mal pro Jahr ergänzt, geändert usw. (vgl. Souza 1997b: 38).

Fonds, zu denen der FGTS, aber auch PIN-PROTERRA gehören. Diese Mittel werden nicht in den vertikalen Finanzausgleich einbezogen. De facto hat der Governo Federal seit 1988 seine Einnahmenbasis bewußt von Steu­ ern auf Sozialabgaben umgestellt51, von denen ein Teil für Ausgaben der Regierung außerhalb der Sozialversicherungssysteme verwandt werden, um so der Umverteilungspflicht der Steuern an die Bundesstaaten und Gemein­ den zu entgehen.52 Die IR stellt jedoch weiterhin einen Anteil von 50 Pro­ zent am gesamten Steueraufkommen. Die Gemeinden haben einen direkten Zugang zu wenig gewichtigen Steuern wie der Grundsteuer (urban), der Steuer auf Grundstücksverkäufe oder der Steuer auf den Einzelhandel mit Kraftstoffen.53 Insgesamt verteilen sich die Steuereinnahmen wie folgt: Zentralstaat 37 Prozent (vor 1988: 45 Prozent), Bundesstaaten 41 Prozent (vor 1988: 37 Prozent) und Kommunen 22 Prozent (vor 1988: 18 Prozent) (Souza 1997a: 39).

IPI und IR werden über den FPE, den FPM sowie die Fundos Constitutio­ nals umgelegt.54 Der FPE, der 21,5 Prozent erhält, verteilt sich nicht gleichmäßig auf die Bundesstaaten: 85 Prozent gehen an die Bundesstaaten des Nordens, Nordosten und Mittelwestens, 15 Prozent an den Südosten (Säo Paulo: 1 Prozent)55 und den Süden.56 Der FPE wiederum umfaßt vier 51

So wachsen die Abgaben in CONFINS zwischen 1992 und 1995 um real 173 Prozent, während IR nur um 36 Prozent und IPI gar nur um 4 Prozent steigen (Souza 1998: 7). 52 Der 1994 eingefiihrte Fundo Social de Emergencia (FSE) verbessert die fiskalische Situation etwas zugunsten des Zentralstaates. Der FSE absorbiert 20 Prozent der zur Umverteilung zwischen föderaler Regierung, Bundesstaaten und Gemeinden zugerech­ neten Steuereinnahmen von IPI und einen Teil der IR. Zudem werden neue Einnahme­ quellen für den Zentralstaat geschaffen. So wird z.B. Ende 1988 der Satz der IR für juri­ stische Personen gesenkt, um im gleichem Moment einen neuen Sozialbeitrag mit virtu­ ell der gleichen Steuerbemessungsgrundlage einzufuhren. 53 Die deutlichsten Veränderungen zeigen sich bei der Mehrwertsteuer: Vor 1988 erhebt die Zentralregierung auf verschiedene Produktgruppen unterschiedliche Steuern. Nach 1988 werden alle diese Steuern gestrichen und die ICMS auf der Ebene der Bundesstaa­ ten angesiedelt - immerhin die größte Steuer gemäß ihrem Anteil am gesamten Steuer­ aufkommen (vgl. Souza 1997b: 39 f.). 54 1994 werden einige Änderungen bei der Berechnung der Zuweisungen von FPE und FPM vorgenommen. Die bis dahin auf Daten des IBGE begründete Verteilung nach dem Anteil der Bevölkerung wird auf einen Einheitssatz verändert, der durch politische Ver­ einbarungen der Regionen zustande kommt. Dabei kommt es jedoch zu keinen großen Verschiebungen (vgl. Souza 1997: 183 f.). 55 Säo Paulo ist der am meisten begünstigte Staat durch die Steuerreform von 1988, die die ICM zur ICMS umwandelt. Das fuhrt zu dem Verhandlungsergebnis mit den peripheren Regionen hinsichtlich der Fixierung der Anteils von Säo Paulo am FPE von nur noch 1 Prozent des Volumens. Herbeigefuhrt wird diese Entscheidung durch ein ergänzendes

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Fünftel der Transferleistungen an die drei Regionen Norden, Nordosten und Mittelwesten; in den anderen Makroregionen schlagen vor allem die Zu­ weisungen von bestimmten Steuerarten und nicht-steuerliche Transfers zu Buche (Lavinas 1996: 383).57 Der vertikale Finanzausgleich über FPE und FPM und die Fundos Consti­ tutionals hat seit 1988 einen herausragenden Charakter. Mit dieser Verfas­ sung verdoppelt sich das relative Volumen des Finanzausgleichs. Wichtiger jedoch ist den regionalen Akteuren die explizite Verankerung als Verfas­ sungsartikel und nicht die „leichtgewichtigere“ Variante der vorangegan­ genen Jahre als Verfassungszusatz. Die wirtschaftskraftbezogene Beteiligung der Kommunen am Aufkommen der ICMS ist in Art. 159, § 3 der Verfassung von 1988 neu festgeschrie­ ben.58 Dazu kommen allgemeine Zuweisungen aus dem FPM, die wertmä­ ßig die wesentliche Deckung übernehmen: Der FPM ist für viele Gemein­ den die wichtigste Einnahmequelle: seit 1993 wird er mit 22,5 Prozent des Steueraufkommen aus IR und IPI gespeist. Die Verteilung der Zuweisun­ gen aus dem FPM auf die einzelnen Gemeinden erfolgt unabhängig vom örtlichen Aufkommen nach eher bedarfsorientierten Kriterien. Es existieren getrennte Verteilungsschlüssel für die Zuweisungen an die Hauptstädte der Bundesstaaten, für die 10 Prozent des Fonds reserviert sind, und die ande­ ren Gemeinden, die die restlichen 90 Prozent des Fonds erhalten. Es lassen sich bei dieser Zuweisung zwei negative Effekte identifizieren: Zum einen berücksichtigt dieses System nicht die unterschiedlichen fiskalischen Ka­ pazitäten der Gemeinden und führt so eben nicht zu einer ausgleichenden Wirkung des FPM. Zum anderen senken die Transfers die Bemühungen der Gemeinden in der eigenen Einnahmengenerierung, denn der FPM deckt im

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Gesetz aus dem Jahr 1989, das die bereits angesprochenen 85 Prozent für den Nordosten, Norden und Mittleren Westen festlegt. Die 85. Prozent liegen über dem Wert von zirka 70 Prozent, der nach der alten Regel der Orientierung an Bevölkerungsanteil und ProKopf-Einkommen für diese Regionen zustande gekommen wäre (vgl. Lavinas et al. 1994). Diese Aufteilung ist im begleitenden Gesetz zur Verfassung Lei Complementar No. 62 (28.12.1989) festgeschrieben. Der Südosten ist von 1989-92 diejenige xMakroregion, die eine negative Wachstumsrate bei der Teilhabe am FPE erzielt. Es geht um einen Anteil von 25 Prozent an der ICMS. Von der zentralstaatlichen Ebene erhalten die Gemeinden ebenfalls 50 Prozent der Grundsteuer auf ländlichen Bodenbe­ sitz.

Durchschnitt zwei Drittel der notwendigen Einnahmen.59 Durch die mas­ senhafte Neubestimmung von Gemeinden im Norden (und teilweise im Nordosten) hat auch der FPM eine „Konnotation regionaler Umverteilung“ (Lavinas et al. 1994: 9).

Den Zuweisungen aus dem FPM mangelt es an der notwendigen Konstanz und Transparenz, da sowohl die zugrundeliegenden Steuern als auch der Verteilungsschlüssel der Rechtshoheit der Uniäo unterliegen. Ähnliches gilt für andere Zuweisungen an die Gemeinden. Bei der Beurteilung des FPM ist auch zu berücksichtigen, daß es gerade IR und IPI sind, die von der Uniäo für ihre weiteren wirtschaftspolitischen Maßnahmen instrumen­ talisiert werden, um insbesondere das gesamtwirtschaftliche Investitions­ verhalten zu beeinflussen. In Konsequenz der Ermangelung eines passiven Finanzausgleiches, der regelt, welche Aufgaben und damit auch implizit welche Ausgaben die Bundesstaaten und Gemeinden zu übernehmen haben, verändern die Trans­ ferleistungen an Bundesstaaten und Gemeinden, die in der Verfassung von 1967 kompensatorischen Charakter tragen, mit der Verfassung von 1988 ihre Funktion: sie werden die Haupteinnahmequelle der Gemeinden und der Bundesstaaten der peripheren Regionen (Rezende 1995b: 13). Damit mani­ festiert sich der Status finanziell abhängiger peripherer Regionen, d.h. die betroffenen Bundesstaaten und Gemeinden sind jeweils auf Zuweisungen höherer Ebenen angewiesen, um elementare Dienstleistungen zu erbringen. Mittlerweile ist im brasilianischen Durchschnitt eine Transferabhängigkeit der peripheren Bundesstaaten inklusive der Gemeinden von weit über 50 Prozent nur durch die kodifizierten Zahlungen der oben genannten vier Formen erreicht (FPE, FPM, Fundos Constitucionais und convenios)'. Von jeden zwei Reais, die sub-nationale Regierungen ausgeben, erhalten sie einen als Transfer der Zentralregierung. Zwei Drittel der Transferzahlungen gehen über allgemeine Zuweisungen an die nachgeordneten Ebenen und ein Drittel wird zweckgebunden vergeben. Allgemeine Zuweisungen können 59

Die Weltbank schlägt in diesem Zusammenhang eine Reduzierung des Transfers von FPM und den Ausgleich der Verluste durch die „Überweisung“ der Steuerkompetenz bei der Steuer auf landwirtschaftliche Grundstücke (ITR) an die Gemeinden vor. So wird zum einen der Anreiz der Kommunen zur Generierung eigenen Einnahmen gestärkt und eine effizientere Durchsetzung der ITR allein durch räumliche und persönliche Nähe er­ wartet (World Bank 1993a: 18).

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jedoch adverse makroökonomische Effekte ausüben. So schränken sie den Spielraum der Zentralregierung bei fiskalischen Anpassungen ein, insbe­ sondere bei einem hohen Anteil der Transfers an den Einnahmen der Zen­ tralregierung: Mehreinnahmen durch Steuererhöhungen gehen direkt zu einem großen Teil in die „Transferkasse“. Ebenso wie die Einnahmen ver­ halten sich die Transferzahlungen prozyklisch und volatil. Ein dementspre­ chendes Verhalten der finanziellen Bedürfnisse der Einheiten ist nicht zu erwarten. „For Amazonian states and municipalities this [the fiscal equaliza­ tion, S.A.] means the best of both worlds.“ (Cleary 1993: 344)

Im „beispiellosen guerra fiscal“ der Bundesstaaten und Gemeinden, der einen „wilden Föderalismus“ konstituiert (Vainer 1995: 451), haben dieje­ nigen einen deutlichen Vorsprung, bei denen die Transfers nur einen ver­ hältnismäßig geringen Posten zur Ausgabendeckung ausmachen. Sie nutzen den dadurch gewonnenen Spielraum zur Senkung bundesstaatlicher oder kommunaler Steuern, um so im Standortwettbewerb neue Unternehmen anzuziehen. Auf der einen Seite nehmen Isolation und Segregation der einzelnen Gemeinden und Bundesstaaten untereinander zu, auf der anderen Seite wird eine Stärkung der Artikulation im nationalen und internationalen Raum gesucht (Vainer 1995: 462). Obwohl sich die Perspektive einer Verfassungsüberarbeitung 1993 nicht erfüllt hat, sind bis 1995 mehr als 20.000 Änderungsvorschläge - emendas constitutionals - eingegangen, von denen sich 510 relevanten Aspekten der Regionalentwicklung und Regionalpolitik sowie den Beziehungen zwischen Zentralregierung, Bundesstaaten und Gemeinden zuwenden (Lavinas & Magina 1995).60 Relevant für eine Klassifizierung ist der geographische Ursprung; die politisch-parteilichen Grenzen verlieren angesichts regiona­ ler Interessenhomogenität ihre Relevanz. Die mit Abstand am stärksten revisionsbedürftige Regelung - zumindest den Anträgen nach - ist die des Artikels 159, der die Fundos Constitutionals FNO, FNE, FCO sowie FPE und FPM regelt. Dabei reicht die Spanne von einer Erhöhung der Trans­ ferleistungen, eingebracht vor allem durch die Bundesstaaten der periphe60

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Vgl. zur ausführlichen Auflistung der 510 emendas constitucionais zum Thema Regio­ nen und Beziehungen zwischen den Subjekten der Uniäo (Lavinas & Magina 1995: 31 ff., Anhang).

ren Regionen, bis zu einem völligen Verzicht von vertikalem und horizon­ talem Finanzausgleich, eingebracht durch den Süden und Südosten.

„In short, despite all the problems and the differentiated format for each of its part, the Brazilian Federation is a ‘good deal’ for every­ one involved: it guarantees purchasing power for regions with deficit and maintains the accumulation process for the center (Rolim etal. 1994: 20) Die SUDAM als regionale Entwicklungsbehörde von Amazonien setzt für die „Kompensation der regionalen Disparitäten“ weiterhin fast nur auf die Transferleistungen und dort vor allem auf den Ausbau des Volumens, d.h. die Stärkung der zentralstaatlichen Basis zu Lasten der Bundesstaaten und Gemeinden. Beim FPE und FPM soll das unter anderem durch die Aus­ weitung der Transferbasis auf alle zentralstaatlichen Steuern und die Re­ duktion der Prozentsätze erfolgen. Ziel sei ein Gleichgewicht zwischen den Ressourcen, die dem Governo Federal zur Verfügung stehen und den von ihm zu verfolgenden Aufgaben. Der folgende Abschnitt widmet sich den zwei wesentlichen Transferpro­ grammen für Amazonien: Zum einem dem sich aus Steuerbefreiungen spei­ senden Fundo de Investimento da Amazönia (FINAM) als „klassisches“ Transferbeispiel, zum anderem dem Fundo Constitucional de Financia­ mento do Norte (FNO), der als sogenanntes Kreditprogramm konzipiert ist.

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F. Amazonien und Transfers: Zwei Beispiele Anfängliche Hoffnungen, es werde ausreichen, den Entwicklungsprozeß in Amazonien durch den Staat kräftig anzuschieben, haben sich als Wunsch­ denken erwiesen. Trotz massiver Hilfen kommt die Wirtschaft nicht auf den Pfad einer selbsttragenden Entwicklung. Der Rückstand in der Lei­ stungskraft gegenüber dem restlichen Brasilien ist weiterhin groß und zeigt seit einigen Jahren wieder eine zunehmende Tendenz. Vor diesem Hinter­ grund steht ein gänzlicher Rückzug des Staates augenblicklich nicht zur Diskussion. Gleichwohl gehört die finanzielle Regionalpolitik auf den Prüfstand. Denn das Urteil darüber, was bisher erreicht worden ist, fällt angesichts der in den vorangegangenen Abschnitten präsentierten Ent­ wicklungen zwiespältig aus. Einerseits ist es gelungen, eine hohe Welle von Investitionen in Gang zu setzen. In den letzten Jahrzehnten sind in Amazonien etliche Milliarden US-Dollar investiert worden - vor allem in den Ausbau der Infrastruktur sowie in die Ansiedlung von landwirtschaftli­ chen und industriellen Unternehmen. Andererseits zeigen die üblichen In­ dikatoren kaum eine Konvergenz-Tendenz. Nach Regierungsbegründung sind massive Hilfen erforderlich, solange Amazonien noch gravierende Standortnachteile besitzt - insbesondere eine im Vergleich zu Brasilien schlechte Verkehrsinfrastruktur, eine ungünstige Raumstruktur, schleppendes Verwaltungshandeln. Das alles läßt sich auch mit einem Defizit an positiven und einem Übermaß an negativen Extemalitäten umschreiben. Für fehlende positive Externalitäten muß der Staat die Unternehmen finanziell entschädigen, wenn er sie zum Investieren anhalten will. Die vorhandenen negativen Externalitäten hat er zu beseitigen, oder er muß sie selbst internalisieren, zum Beispiel indem er den Unternehmen wiederum eine Kompensationszahlung anbietet. Es geht also bei einer so verstandenen Regionalpolitik vor allem darum, in Amazonien mittels peku­ niärer Anreize mindestens gleiche Bedingungen zu schaffen, wie sie Inve­ storen im Rest Brasiliens vorfinden: Der custo amazönico soll unter ande­ rem durch FINAM und FNO ausgeglichen werden.

Dabei ist aus konservativer Perspektive das Projekt einer regionalen Ent­ wicklungspolitik für Amazonien kritisch zu sehen: Amazonien hält am

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brasilianischen BIP (1994) einen Anteil von 4,82 Prozent und einen Anteil an der Gesamtbevölkerung von 5 Prozent. Nach gängiger Lesart von Re­ gionalwissenschaftlern ergibt sich hier kein unmittelbarer Handlungsbedarf für eine Regionalpolitik, die auf die Region als Ganzes ausgerichtet ist. Indizien für ein hohes Maß an intraregionalen Disparitäten eröffnen sich erst auf Ebene der Bundesstaaten oder tiefer. Die Bemühungen zur Nivel­ lierung dieser intraregionaler Disparitäten erfordern andere Politikinstru­ mente als zentralstaatliche Fonds, die sich über die Makroregion definie­ ren. Ähnlich verhält es sich auch mit dem Pro-Kopf-Einkommen, bei dem die Bundesstaaten des Nordens Werte annähernd oder deutlich über dem brasilianischen Durchschnitt erreichen (vgl. Lavinas & Magina 1996).

Der im vorangegangenen Kapitel gegebene kurze Überblick über die wich­ tigsten „Gefahrenbereiche“ des Einsatzes von Transferzahlungen in Ama­ zonien ist Grundlage für die nun folgende Analyse des Fundo de Investi­ mento da Amazönia (FINAM).

Fundo de Investimento da Amazönia Zur Unterstützung der wirtschaftlich unterentwickelten Regionen Norden und Nordosten gewährt der brasilianische Gesetzgeber eine Reihe von Steuervergünstigungen bei Vornahme von Investitionen in diesen Regio­ nen. Das Ziel dieser Förderungsmaßnahmen ist die Ansiedlung von indu­ striellen Unternehmen und Produktionsstätten, die überwiegend im Süden und Südosten beheimatet sind. Die Förderungsmaßnahmen des Bundes im Zusammenhang mit der Imposto de Renda da Pessoa Juridica (IRPJ) lassen sich in eine direkte Wirtschafts­ förderung und in Investitionsfördermaßnahmen unterscheiden: (1) Im Rah­ men der Wirtschaftsförderung erhalten Unternehmen, die in den begün­ stigten Regionen ihren Standort besitzen, Steuerminderungen zugestanden, um ihren Standortnachteil gegenüber den im Süden produzierenden Betrie­ ben auszugleichen.61 Die zeitliche Begrenzung der SUDAM-Vergünsti-

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Die durch den Erlaß der Steuerschuld gesparten Beträge dürfen nicht als Gewinn ausge­ schüttet werden. Der entsprechende Betrag ist in eine Kapitalrücklage einzustellen und darf nur zur Erhöhung des Gesellschaftskapitals oder zum Ausgleich von Verlusten auf­ gelöst werden.

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gungen läßt eine Produktion nach Ablauf der Frist nicht mehr günstiger erscheinen als im Südosten und Süden. Konstatiert man die weiterhin be­ stehenden Standortnachteile, ist es wahrscheinlich, daß eher solche Pro­ duktionen in Amazonien angesiedelt werden, die nach Ablauf der Steuer­ vergünstigung verlustlos aufgegeben oder in die Ursprungsgebiete verlagert werden können. Diese Form wird im folgenden nicht weiter analysiert.62 Nach Berechnungen von Santana et al. (1997: 37) belaufen sich die incen­ tivos fiscais aus IPRJ für Amazonien 1991 nur noch auf weniger als 1 Pro­ zent des nationalen Steueraufkommens, verglichen mit zirka 10 Prozent in den Jahren 1967/70. (2) Die sektorale und regionale Investitionsförderung kann dagegen von allen brasilianischen Unternehmen beansprucht werden. Für Investitionen in begünstigte Projekte erhalten die Steuerpflichtigen eine mit IPRJ verrechenbare Steuergutschrift, die in FINAM fließt.63

Die Grundstruktur Die 1961 implementierten Steueranreize für den Nordosten, bekannt unter dem 34/18-System64 - den zwei grundlegenden Artikeln für die Admini­ stration der incentivos fiscais -, werden mit Lei N° 4.216 1963 auf Amazo­ nien ausgedehnt.65 Gleichzeitig kommt es jedoch zu einer sektoralen Diffu­ sion dieser Ressourcen über neu geschaffene Institutionen. Die Ressourcen

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Vgl. zu den weiteren Steuerbefreiungen und der ZFM (SUDAM/PNUD 1995d: 41 ff.). Bei den Entwicklungsfonds können regionale und sektorale Fonds unterschieden werden: Die sektoralen Investitionsfonds sind der Fonds für Tourismus und Forstwirtschaft und der Fonds der brasilianischen Luftfahrtindustrie. Die regionalen Fonds sind FINOR und der hier analysierte FINAM. Außer in die genannten Fonds können die Mittel auch in ei­ gene, von den Entwicklungsbehörden zur Förderung zugelassene Investitionen fließen, so z.B. zur Errichtung einer Produktionsstätte in der Zona Franca de Manaus. Die massive Nutzung des 34/18 durch die Steuerzahler überwiegend des Südostens fuhrt zu einem Mittelstrom, dem zunächst die Projekte fehlen. Bereits 1966 - vier Jahre nach Implementation von 34/18 - weist der Fonds fast 20.000 Einleger aus, d.h. 8,2 Prozent der einkommensteuerpflichtigen Unternehmen Brasiliens. Dem stehen 570 genehmigte Projekte gegenüber (Hirschman 1971: 130). Deshalb werden für 34/18 im Nordosten be­ reits 1963 wichtige administrative Änderungen vorgenommen, die den Mittelabfluß be­ schleunigen sollen. Die wichtigsten sind die Öffnung auch für Unternehmen mit auslän­ discher Beteiligung, die Öffnung für andere Sektoren als die Industrie, d.h. vor allem die Landwirtschaft - mit der Operagäo Amazönia eingefiihrt - oder Telekommunikation und insbesondere die Anhebung der Finanzierungsgrenze durch 34/18 auf 75 Prozent (1966). Hirschman (1971) nimmt in einer Boomphase dieses Instrumentes eine Analyse von FINOR vor, die zu überwiegend positiven Ergebnissen bezüglich der Anreizwirkungen und dem möglichen Entwicklungsbeitrag der Steueranreize kommt. Vgl. zu den allgemeinen Regelungen bis Mitte der 80er Jahre (Harber 1984).

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für den Norden reduzieren sich außerdem durch die Aufnahme neuer För­ dergebiete und durch die Zwangszuweisungen an PIN und PROTERRA. Diese Maßnahmen verstärken das ab Anfang der 1970er Jahre eintretende latente Ungleichgewicht zwischen dem Angebot an 34/18-Mitteln und der Nachfrage durch neue Projekte.66 Der Fundo de Investimento da Amazönia (FINAM), im Dezember 1974 geschaffen (Deereto Lei N° 1.37667), ist das Ergebnis der Umwandlung des 34/18-Systems, wobei die Koordination und Bewilligung der Projekte der SUD AM obliegt, die Verwaltung der finanziellen Ressourcen der BASA.

FIN AM setzt sich aktuell aus folgenden Quellen zusammen: (1) incentivos fiscais aus der IPRJ; (2) Einlagen der Föderation oder physischer und juri­ stischer Personen des privaten und öffentlichen Rechts; (3) Erträge des Fonds inklusive derer, die sich aus der Streichung von Projekten ergeben, und derer aus der Sekundärvergabe usw.; (4) die Zuflüsse aus dem Verkauf von verbrieften Titeln des Fonds in speziellen Auktionen sowie (5) sonstige Ressourcen. Seit seiner Schaffung stellt FINAM den bedeutendsten Anreiz für private Investitionen im Rahmen einer umfassenden Entwicklungspla­ nung in Amazönia Legal da, und erfährt dementsprechend seit 1974 einige Modifikationen, die jedoch auf dem Papier deutlich stärker ausfallen als in der Vergabepraxis. FINAM ist die Kombination eines Steuersparmodells für private Investo­ ren, das sich auf die IPRJ bezieht, und staatlichen Beiträgen zu diesem Fonds. Es gibt in der Nutzung zwei wesentliche Optionen, nämlich entwe­ der der Einsatz des gezeichneten Anteils als eine Art Beteiligung, oder die Nutzung von FINAM als Investmentfonds.

Mit FINAM erhält jedes brasilianische Unternehmen die Möglichkeit, eine Einlage bei der BASA in maximaler Höhe von 40 Prozent der Steuerpflicht der IPRJ zu tätigen. Im Gegenzug erhält er ein Einlagenzertifikat zu einem Portefeuille von nicht stimmberechtigten Vorzugsaktien zum gleichen no­ minalen Wert wie die Einlage. Die Zusammensetzung des Portefeuilles 66 67

Für Amazonien gilt die Konstellation des Mittelüberschuß über die Projektnachfrage bei der BASA nur bis 1971; also noch vor der Schaffung von FINAM kehrt sich nach Anga­ ben von Mahar (1979) das Verhältnis um. 1991 ändert das Lei 8.167 die Modi der Einkommensteuer und damit auch die der incen­ tivos fiscais. Zudem werden neue Durchführungsbestimmungen für FINAM begründet.

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ergibt sich aus den durch die SUDAM genehmigten Projekten. Hat der Einleger sein Zertifikat erhalten, hat er drei Optionen: Handel der Zertifi­ kate für ein aktuelles Aktienportefeuille und Halten der Aktien; Handel der Vorzugsaktien an den Börsen von Rio de Janeiro und Säo Paulo; oder eben Verkauf der Zertifikate. Der Investor kann seinen zertifizierten Fondsanteil in Vorzugsaktien um­ wandeln, die für fünf Jahre nicht handelbar sind, oder der Anteil kann in ein amazonisches Unternehmen, das an diesem Steueranreizschema teil­ nimmt, investiert werden. Zum anderen stehen die Mittel für völlig neue Projekte/Unternehmen zur Verfügung: Mittlerweile können maximal 75 Prozent der Investitionssumme mit FINAM-Geldern bestritten werden. Außerdem eröffnet die BASA spezielle Kreditlinien für neue Projekte in der Region, die nur ein Drittel des marktüblichen Zinssatzes verlangen und mit denen bis zu 50 Prozent der Investitionssumme aufgebracht werden können. FINAM und subventionierter Kredit sind miteinander kombinier­ bar, so daß kaum Eigenmittel eingesetzt werden müssen (vgl. auch Hirsch­ man 1971: 125 ff). Von dem nicht an die Finanzverwaltung abgeführten Steuerbetrag fließen allerdings nur 50 Prozent in das vom Steuerpflichtigen gewählte Projekt oder den Fonds. Die andere Hälfte fließt zwingend in die Entwicklungsprogramme des Bundes und zwar (1) 30 Prozent in das Pro­ gramm der Nationalen Integration zur Verbesserung der Infrastruktur im Norden und Nordosten (PIN, 1970) und (2) 20 Prozent in PROTERRA (1971).68

Für die Investitionsprojekte ist eine unterschiedliche Staffelung an Eigen­ mitteln, d.h. Eigenkapital und selbst aufgebrachte Fremdfinanzierung, vor­ gesehen - von 25 bis 75 Prozent Minimum. Besonders wichtig ist, daß die­ ser Zufluß an eigenen Mitteln nur auf der Projektebene stattfinden muß, nicht beim individuellen Steuerzahler. D.h. der individuelle Steuerzahler oder Einleger muß nicht notwendigerweise eigene Mittel beibringen, wenn er sich an einem Fremdprojekt beteiligt (Artikel 17). Er kann seine Einlage an eine Gesellschaft transferieren, die die Projekt-Eigenmittel bereitstellt und versucht, diesen Anteil zu minimieren, indem sie so viele FINAM-

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Die regionalen Entwicklungsagenturen sind sich bei der Kritik der Aufsplittung der Zu­ flüsse in FINAM, PIN und PROTERRA einig, da in den beiden letztgenannten Pro­ grammgruppen rein gar nichts zustande gekommen sei (Santana et al. 1997: 36).

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Einlagen wie möglich von Individuen akquirieren. Die Einleger investieren in der Regel in stimmrechtslose Aktien der Projekt-Gesellschaft (nicht han­ delbar für mindestens fünf Jahre), so daß diejenige Gruppe, die das Projekt organisiert und das Management ausübt, es auch voll kontrolliert. Bei einer 75prozentigen Finanzierung über FINAM beträgt der Anteil der (teuren) Eigenmittel nur noch 12,5 Prozent der gesamten Investitionssumme. Dazu kommt für neue Unternehmen die Möglichkeit, die ganze Bandbreite an weiteren Steuervergünstigungen in Anspruch zu nehmen. Doch noch wich­ tiger für die Implementation neuer Unternehmen ist der Zugang zu subven­ tioniertem Bankkredit der BASA.

Jedes Projekt des Fonds muß durch die SUDAM genehmigt werden. Im Durchschnitt dauert die Bearbeitung eines Antrages drei bis vier Monate. Die Rolle der SUD AM endet jedoch nicht mit der Genehmigung. Sie ver­ gibt die Ressourcen in Tranchen aus dem FINAM-Konto der BASA. Die BASA erhält 3,5 Prozent vom Fondsvermögen als Verwaltungsgebühr. Die Freigabe hat formal in Übereinstimmung mit den Projektphasen und der Beibringung der Eigenmittel durch das Projekt zu erfolgen. Mit der Zeit werden durch die akkumulierten Ressourcen die Kriterien an die Projekte zunächst sehr restriktiv vor allem nach „Priorität“ oder „Wichtigkeit“ flexibler, um den Abflußdruck zu mildern. Die aktuelle Regulierung von FINAM legt prioritäre sektorale und räumliche Kriterien entsprechend dem PDA und dem ZEE fest. Zielzweige sind unter anderem Tropenkulturen mit dem Potential zu agroindustrieller und industrieller Nutzung, Klein-, Mit­ tel- und Großviehwirtschaft, inklusive Fischfang und dessen Industrialisie­ rung, land- und viehwirtschaftliche Inputs, Bioindustrie, (natur-) biologi­ sche Medikamente, Möbelproduktion und vor allem eine Vertikalisierung dieses Produktionszweiges, regional angepaßter Schiffbau, Tourismus, Forstwirtschaft und Wiederaufforstung, die Produktion, Transmission, Umwandlung und/oder Verteilung von Energie, auch unter Einbeziehung alternativer Energiequellen, Transportwirtschaft und Kommunikation.69 69

Gemäß dem PDA wird eine Liste der genehmigungsfähigen Projektbereiche aufgestellt, wobei sich die Priorität in unterschiedlich hohen Punktzahlen der einzelnen Kriterien (Sektor, Arbeitsplätze, Umweltbeanspruchung etc.) und im maximalen Volumen des Rückgriffs auf FINAM-Ressourcen äußert. Zudem fixiert die Resolution 7.077 neue Prioritäten. Es werden drei Bereiche hierarchisch geordnet: A erhält bis zu 50 Prozent der Projektsumme aus FINAiM, wenn es im Rahmen der Prioritäten des PDA liegt und dem bundesstaatlichen ZEE folgt; B erhält bis zu 40 Prozent der Projektsumme bei Pro-

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Dabei unterliegt die Entscheidung der SUD AM vor allem zwei Problemen bei der Projektbewertung: (1) Die Unternehmen setzen die Kosten der Pro­ jektimplementation als zu hoch an, um eine möglichst hohe Deckung mit FINAM zu erreichen. (2) Untemehmensansiedlungen tragen zum Teil nur spekulativen Charakter, etwa um Wettbewerber aus dem Markt zu halten. Die eigentlichen geschäftlichen Beziehungen mit der Region werden jedoch weiterhin aus den Zentrums-Regionen geführt.70 Werden 1975 noch 150 Mio. US-Dollar bewilligt, ist FINAM großen Schwankungen unterworfen: Tiefpunkte markieren das Jahr 1979 (100 Mio. US-Dollar), das Jahr 1985 (80 Mio. US-Dollar), 1989 (125 Mio. USDollar) und 1993 (150 Mio. US-Dollar). Ein erster deutlicher positiver Ausschlag ist das Jahr 1987 mit 250 Mio. US-Dollar, ebenso das Jahr 1991, dann steigen die Ressourcen bis 1994/95, um seitdem wegen vielfältigen Faktoren - so der Rezession im Gefolge der Währungsstabilität des Real und den gestiegenen Investitionschancen im neuen Polygon Brasiliens ebenfalls stark durch bundesstaatliche und kommunale Steuerbefreiungen u.a. gefördert - abzunehmen (Santana et al. 1997: 56). In der BASA-Bilanz schwankt der Anteil von FINAM an den gesamten Einlagen der Bank ste­ tig: von 40 Prozent 1968 über 46 Prozent 1969 und mit anhaltend fallender Tendenz auf nur noch 20 Prozent in 1973.71 Bereits 1973 befindet sich die BASA mit den genehmigten Projekten und ausgezahlten (auf zukünftig eingenommene) FINAM-Ressourcen im Defizit. Im Zeitraum 1989-96 be­ rechnen Santana et al. eine durchschnittliche Wachstumsrate der incentivos fiscais von 5-7 Prozent p.a., die sich in etwa mit den Wachstumsraten des regionalen BIP deckt und somit nach Auffassung der Autoren zu niedrig ist. Dabei ist es jedoch wichtig, darauf hinzuweisen - das unterlassen die Autoren -, daß in einigen Jahren teilweise nur 50 Prozent der zur Verfü­ gung stehenden Mittel ausgelegt werden. Ein ähnliches Verhältnis ergibt sich, wenn man sich die genehmigten und die endgültig ausgezahlten Res­

jekten in Industriegebieten und in der Landwirtschaft sowie im Extraktivismus in Acre, Roraima, Rondonia, Amapa und Tocantins, sowie C mit bis zu 30 Prozent der Pro­ jektsumme als FINAM, die nicht zu A und B gehören. ° Aufgrund dessen hat die SUDAM die Macht, bereits bei einem angelaufenen Projekt bis zum achten Monat nach Freigabe die Genehmigung zurückzuziehen und vergebene Fonds einzufordern, sollte sie bei ihren (eigentlich regelmäßigen) Projektprüfungen auf Unregelmäßigkeiten stoßen. 71 Die deutlichen Veränderungen sind Folge der PIN/PROTERRA-Regelungen (s.o.).

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sourcen anschaut. Denn für die Freigabe der Mittel ist nicht allein die Ge­ nehmigung maßgeblich, sondern auch die Einhaltung eines bestimmten Zeitplans verschiedener Investitionsschritte, der anscheinend nur selten er­ füllt wird. Sind diese Werte eventuell auch Ausdruck der (schleppenden) Arbeitsweise der SUDAM-Bürokratie, können sie ebenfalls als Indiz dafür herangezogen werden, daß selbst unter Offerierung bestmöglicher Finan­ zierung (sichere) Investitionsgelegenheiten fehlen.

Die Regierung Collor suspendiert die incentivos fiscais per Gesetz vom April 1990. Ziel ist eine erneute Evaluierung des Instrumentes und eine Neukonstruktion von regionalpolitischen Maßnahmen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung.72 Aufgrund des Drucks der bancada amazönica und der des Nordostens führt der Governo Federal bereits 1991 die incentivos auf der Basis einer neuen Gesetzgebung wieder ein, die bis heute mit laufenden Modifikationen gilt: „[...] contrary to the popular impression fostered by numerous statements by government officials to the effect that incentives had ended“ (Fearnside 1998: 3).73 Für FINAM gilt die Resoluti­ on N° 7.077 vorn 16.08.1991, mit einigen „Innovationen“ (SUDAM/ PNUD 1995d: 31 ff.), die sich wie folgt beschreiben lassen: (1) Möglichkeit der Beteiligung über Schuldtitel (d.h. nicht nur über Aktien); (2) Schaffung eines neuen Kapitalmarktes; (3) Einführung eines elektronischen Monito­ ring über sämtliche Zahlungsflüsse, Antragsteller etc. Insgesamt versucht die Gesetzgebung eine Stärkung des regionalen Finanzmarktes zu induzie­ ren, Effizienz in der regionalen Wirtschaftsförderung hervorzubringen und die Autorität der SUD AM zu erhöhen. Mit der Vergabe der FINAM-Ressourcen in Form von Schuldtiteln löst sich die Handhabung als fundo perdido zumindest etwas auf. Der Investor geht gegenüber FINAM einen Schuldvertrag ein - die aufgenommenen Ressourcen belasten die durch die SUD AM auf das Projekt emittierten Certificados de Investimentos (CI) mit einem festgelegten Realzins von 4 Prozent p.a. Bei erfolgreicher Projekt­ implementation berechtigen die CI zum Umtausch von 70 Prozent der Schuldtitel in Vorzugsaktien und zu einer weiteren Steuerbefreiung von IRPJ auf 10 Jahre.74

72 73 74

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Vgl. zur Evaluierung durch COMIF weiter unten. Vgl. Lei N° 8.716 vom 16.01.1991; Dekret N° 101 vom 17.04.1991. An der Börse von Rio de Janeiro werden im November 1994 und an der Börse von Säo Paulo im Mai 1995 Auktionen durchgefuhrt, an denen insgesamt über 3 Mio. Aktien mit

Von Oktober 1991 bis Mai 1996 hat die SUD AM 463 Projekte in FINAM genehmigt: Davon entfallen weiterhin 47 Prozent auf die Landwirtschaft und 34 Prozent auf die Industrie; die restlichen 19 Prozent verteilen sich annähernd gleich auf die Agroindustrie und den Bereich der Basis-Dienst­ leistungen. Intraregional dominiert Para mittlerweile deutlich vor Mato Grosso. In der Phase der Umsetzung befinden sich bereits 392 Projekte mit einem Volumen von 2,293 Mrd. Reais. Wertmäßig - bezogen auf ein Ge­ samtvolumen von 2,636 Mrd. Reals - vereinigt Para fast 36 Prozent der Ressourcen, danach folgen Mato Grosso (30 Prozent) und Amazonas (17 Prozent). Das Schlußlicht bildet Roraima mit einem Anteil an Projekten und Ressourcen von nur 2 Prozent (SUDAM/SEPRE 1996: 15 f., 67). Für die Sektoren gilt: Auf die Industrie fallen fast 52 Prozent, auf „BasisDienstleistungen“ wie Energie- und Wasserversorgung, Kommunikations­ infrastruktur etc. fast 21 Prozent und auf die Landwirtschaft 15 Prozent der Ressourcen, wobei letztere mit diesen 15 Prozent über die Hälfte der ge­ nehmigten Projekte absorbiert (SUDAM/SEPRE 1996: 17). Der geringste Konzentrationsgrad wird bei den agrarwirtschaftlichen Projekten erreicht, die außer dem Übergewicht von Para relativ gleich auf Amazönia Legal verteilt sind, sowohl was die Anzahl als auch die finanzielle Zuwendung betrifft. Dabei zeigt sich, daß nach einigen Jahren der „Ruhe“ bei der Vergabe von FINAM aufgrund der nationalen und internationalen Kritik an den Effekten dieses Instrumentes im Hinblick auf eine eigenständige regionale Ent­ wicklung unter Berücksichtigung von Umweltaspekten die Mittel seit An­ fang der 1990er Jahre deutlich ansteigen und heute vom Volumen her in der zentralstaatlichen Entwicklungspolitik dominieren und die „alten“ Ziel­ gruppen von FINAM - die Industrie, die großen landwirtschaftlichen Un­ ternehmen - protegieren.

Die Performance Die Wirkungen der Steueranreize für Amazonien in der SUD AM- und der SUFRAMA-Zone auf die regionale Wirtschaftsentwicklung sind spätestens seit Ende der 1970er Jahre Gegenstand wissenschaftlicher Auseinanderset-

einem Reinertrag von 1,3 Mio. Reais abgesetzt werden. Am 30.06.95 sind 57 Mrd. An­ teile von FINAM im Umlauf, die einen Buchwert von 713 Mio. Reais repräsentieren.

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zung (Moran 1983; Hecht 1985; Mahar 1979). Dabei herrscht in der inter­ nationalen wissenschaftlichen Diskussion ein weitgehender Konsens be­ züglich der verherrenden ökologischen Folgen dieser ökonomisch ebenfalls fragwürdigen Projekte in Landwirtschaft, Bergbau und Industrie vor. In der nationalen bzw. regionalen Diskussion stellt sich das bis heute teilweise anders dar: FINAM und weitere Transfers werden von den staatlichen Pla­ nungsbehörden, den regionalen Entwicklungsagenturen und den Begün­ stigten als essentiell und nützlich für die Regionalentwicklung erachtet, und es wird nach ihrem ständigen Ausbau verlangt. Selbst die Vertreter einer intensiveren Förderung der „Regionalökonomie“ im eigentlichen Sinne, die den FNO begrüßen, sehen ihn als notwendiges Komplement zur weiter laufenden FINAM-Förderung.

Eine der großen brasilianischen Evaluierungen zu FINAM wird Mitte 1985 durch den Governo Federal unter Sarney in Gang gesetzt. Ursache ist die stärker werdende Kritik an den incentivos fiscais (regionais). Dazu wird eine neue Institution gegründet: die Secretaria Tecnica da Comissäo de Avalia^äo de Incentivos Fiscais (COMIF) (Decreto-Lei N° 91.158, März 1985). Für Amazonien übernehmen die Untersuchungen die Mitarbeiter von SUD AM und BASA. Ausgewählt werden von 916 implementierten Projekten der SUD AM eine nach Angaben der Institutionen repräsentative Stichprobe von 66. Als wesentlichen Nutzen der FINAM-Ressourcen und (einziges) positives Ergebnis empfindet die Studie die gleichzeitige Er­ richtung einer regionalen Infrastruktur. Folgende negativen Ergebnisse veröffentlicht COMIF in ihrem Bericht (IPEA/IPLAN/COMIF 1986): (1) die unzureichenden Kapazitäten der durch die SUD AM genehmigten Pro­ jekte im Hinblick auf die Anhebung des regionalen BIP; (2) eine niedrige betriebswirtschaftliche Rentabilität der Projekte und keine Dividenden­ zahlungen an die Aktionäre; (3) die „unverantwortliche“ Freigabe von Tranchen an die Projekte ohne eingehende spezifische Überprüfungen der Vorleistungen; (4) die Herausbildung eines Spekulationsmarktes für Pro­ jekte, die genehmigt, aber nicht durch den Antragsteller implementiert werden; (5) die ertragreiche Praxis der Weiterverpachtung von landwirt­ schaftlichen Flächen der geförderten Projekte, um so eine Nutzung des Bodens vorzutäuschen; (6) die Verzögerungen der Implementation durch ständige Neuanträge der Projektgesellschaft bei der SUDAM, um mit „fa­ denscheinigen“ Begründungen - Modernisierungen, Erweiterungen etc. 108

noch bessere Konditionen „herauszuschlagen“; (7) die häufigen und spe­ kulativen Veränderungen der Aktionärskontrolle; (8) die fehlenden sozialen Leistungen für Arbeitnehmer der Projekte; (9) die starke Konzentration der Ressourcen in der Viehweidewirtschaft; (10) die unzulängliche Integration der Projekte in die existierenden produktiven Strukturen und die unzurei­ chend geschaffenen Arbeitsplätze in traditionellen Industrien; (11) eine starke intraregionale Konzentration sowie (12) eine erhebliche ökologische Degradation - regionalpolitisch also alles umsonst. Trotz dieser verherrenden Einschätzung spricht sich die COMIF für eine Fortsetzung der incentivos fiscais aus (SUD AM/ PNUD 1995d: 23 ff.).75

Die Verzerrungen machen die incentivos fiscais zu Investorengeschenken, steigern nicht die Effizienz der Projekte und haben zudem negative Wir­ kungen auf die Performance des gesamten Systems. Das Hauptproblem ist der „Betrug“ mit Investitionsprojekten, wenn man es auch nicht als einen solchen bezeichnen kann: Viele FINAM-Teilhaber beteiligen sich an Pro­ jekten Dritter nur aus dem Grund, nach der Karenzfrist ihre Aktien an das Inhaberuntemehmen zu verkaufen. Bereits in dem oben erwähnten Bericht wird der Vorschlag gemacht, FINAM-Ressourcen nur noch als langfristiges Fremdkapital zu real positiven Zinsen zu vergeben, um auf der einen Seite effektives Interesse der Investoren zu induzieren und auf der anderen Seite so auch den Bestand des Fonds mit Rückflüssen zu sichern (SUDAM/ PNUD 1995d: 27). Damit lassen sich jedoch die Verzerrungen und Fehlschläge nicht vermei­ den. Der Widerstand der SUD AM sowie die mangelnde Durchführungsge­ setzgebung neutralisieren die „Reformen“ von 1986/88. Andere zusätzliche Aufweichungen haben zur Folge, daß Anfang der 1990er Jahre die Gesetz­ gebung für die incentivos fiscais wiederum grundlegend überarbeitet wird.

75

Die Evaluierung der Effekte von FINAM durch die COMIF hat vor allem eine Reihe von operationalen Verbesserungsmaßnahmen angestoßen, die in Gesetze gegossen und auch in der 1988er Verfassung verankert werden. Für eigene Projekte (Art. 18) wird die ge­ forderte Eigenkapitalbeteiligung des Antragsteller von 5 auf 20 Prozent erhöht. Bei Drittprojekten (Art. 17) in landwirtschaftlichen Unternehmen sind die Anteile gänzlich nicht mehr handelbar. Der maximale Anteil von FINAM an der Gesamtsumme eines Projektes beträgt nur noch 50 Prozent anstatt 75 Prozent und 40 Prozent bei Erweiterungs- und Modernisierungsprojekten. Die Verwendung der Mittel wird auf Anlageinve­ stitionen begrenzt (SUDAM/PNUD 1995c: 28 ff.).

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Durch die ständige „Reformulierung“ der Projekte gelingt es den Unter­ nehmen, insbesondere den Viehfarmen, im Kreislauf von Steueranreizen und subventioniertem Kredit zu bleiben. Obwohl bereits eine lange Projekt­ implementationsphase von acht Jahren vorgesehen ist, sind zirka 40 Pro­ zent der Ende der 80er Jahre evaluierten Projekte zwischen sieben und 19 Jahren „in der Implementation“. Viele erhalten zirka das Zweifache der ursprünglichen Projektsumme an subventionierten - in der Regel geschenk­ ten - Mitteln. Zwischen der Auszahlung und einer SUDAM-Evaluierung vergehen in der Regel sechs Jahre - 9 Tranchen werden im Durchschnitt ohne eine Evaluierung der SUD AM ausgezahlt. In den meisten Projekten ändert sich durch Bewilligung und Zufluß von Ressourcen nichts bezüglich Technologieanwendung und Bewirtschaftungsformen. Kaum ein Projekt er­ reicht den INCRA-Status eines landwirtschaftlichen Unternehmens, son­ dern die Mehrzahl verbleibt in der Kategorie des latifündio por explora$äo, d.h. ein landwirtschaftliches „Unternehmen“ mit einer extensiven Bewirt­ schaftung (World Bank 1992: 37), unter entsprechendem Verlust von tropi­ schem Regenwald.

Interessant ist die von der SUDAM angeführte intensive Diskussion über FINAM innerhalb der Region - eine zunehmend kritischer werdende Sicht­ weise auf Implikationen und Resultate dieses Instrumentes: Es geht vor allem um die vermeintliche Zunahme der intraregionalen Disparitäten, die Verschärfung sozialer Konflikte, um die Migration in die Großstädte und die Umweltschäden. Für die Region bleibe wenig - die Gewinne der Unter­ nehmen würden an die Eigner aus den Zentrums-Regionen transferiert. Insgesamt verfestige sich „das Bild der Ineffizienz, Ungerechtigkeiten, Enteignungen und des Klientelismus“, das seit Anfang der 80er Jahre be­ kannt ist (Rezende 1993: 16). Dennoch, für die SUD AM hat allein das Ziel der Regionalentwicklung Amazoniens weitaus höhere Priorität als ein aus­ gewogenes Kosten-Nutzen-Verhältnis zur Erreichung dieses Ziels, sprich „Koste es, was es wolle“: Die Bedingungen des Wirtschaftens seien so schlecht, so daß potentielle Investoren nur bei genügend finanziellen An­ reizen für die Region interessiert werden können. Ohne die incentivos fiscais, so das Selbstverständnis der Behörde, gäbe es praktisch kein einzi­ ges Unternehmen in Amazonien. Die Zukunft Amazoniens liegt entgegen allen programmatischen Beteuerungen für die SUDAM weder in einem möglichst umfangreichen Schutz des tropischen Regenwaldes und der HO

durch ihn erbrachten „environmental services“, noch in einer Verschiebung der Prioritäten hin zu einer Wirtschaftsförderung von zum Beispiel Klein­ bauern sowie Klein- und Mitteluntemehmen der Agroindustrie und des städtischen Sektors.76

Mit der MP Nr. 1.602 (1997) werden die Ressourcen von FINAM um die Hälfte beschnitten. Dementsprechend ist die SUD AM gezwungen, sämtli­ che bis dahin für den Kongreß genehmigten 503 Projekte und ihre Finan­ zierung bis 2002 zu überdenken, die insgesamt über 2 Mrd. Reais erfordert. Probleme und Tendenzen

Aus der Perspektive der SUD AM erscheinen die incentivos fiscais beson­ ders deshalb so attraktiv, weil sie entgegen anderen Steuerbefreiungen auf die langfristige Erwartungsbildung bzw. auf die Reduktion der Unsicher­ heit des Vermögensrückflusses bei den Eigenkapitalgebern bei Investitio­ nen in periphere Regionen wirken würden. Es sind nach Auffassung der SUDAM diese Unsicherheiten und nicht fehlende attraktive Investitions­ möglichkeiten, die die Investitionen in Amazonien hemmen. Zudem wür­ den die benötigten Eigenmittel für Investitionsprojekte deutlich gesenkt und das Risiko einer Zahlungsunfähigkeit könne durch die Auffüllung der Lücke zwischen dem eigenen Beitrag und der Gesamtinvestitionssumme durch FINAM-Anteile gesenkt werden. Von vielen Befürwortern von FINAM wird der einfache Umstand nicht reflektiert, daß attraktive Investitionsgelegenheiten „attraktiv“ sind, d.h. sie weisen ein unternehmerisch kalkuliertes Verhältnis von Kosten und Nutzen aus, das zu tragen rentabel ist. Sie müssen nicht noch gesondert gefördert werden, vor allem nicht in Form einer Dauersubventionierung. Angesichts der ökologischen Problemlagen in Amazonien muß sich ein solches Sub­ ventionsschema besonderen Kriterien der Beurteilung stellen. Die bisher dargelegten Ergebnisse, besonders hinsichtlich der Art und Anzahl der mit FINAM geförderten Projekte, zeigen eine deutliche Tendenz der Forcie­ rung der ökologischen Degradierung Amazoniens. Dabei muß man in Amazonien zwischen zwei Grundentwicklungen unter­ scheiden: Auf der einen Seite steht die FINAM-Förderung der Landwirt76

Für 1998 wird mit dem Zufluß von zirka 530 Mio. Reais gerechnet. Prioritäten in der Vergabe haben die Metallurgie und der Maschinenbau (O Liberal 28.03.98).

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schäft, konkret der Rinderfarmen mit unermeßlichen Ausmaßen - in der Hochzeit der Förderung in den 1970er Jahren werden zeitweilig 335 Rin­ derzuchtprojekte gefördert. Sie stehen im Mittelpunkt der sozio-ökono­ misch und ökologisch fundierten Kritik, sind sie doch Auslöser für massive Landkonflikte, treten in manchen amazonischen Bundesstaaten als die hauptsächlichen „Vernichter“ tropischen Primärwaldes und der capoeira auf und schaffen zudem kaum Beschäftigung und Einkommen in der Regi­ on. Auf der anderen Seite gibt es die industrielle FINAM-Förderung, die häufig „Enklaven-Ökonomien“ hervorbringt: Hier sind es z.B. 171 Projekte von 1971 bis 1976. Die externen Märkte spielen für diese Unternehmen ein weit größere Rolle als die regionalen, vor allem was die Importe betrifft. Das amazonische Spezifikum der „Industrieförderung“ außerhalb der ZFM ist die Konzentration auf die Holzindustrie, d.h. Unternehmen, die einen Teil der natürlichen Ressourcen Amazoniens ausbeuten und auf geringer Wertschöpfungsstufe verbleiben. Die Ausrichtung der Regionalentwicklung auf die Ansiedlung von Unternehmen im FINAM-Mechanismus führt zu keiner Richtungsänderung der Handelsbilanzen der peripheren Regionen: Der Norden weist weiterhin gegenüber dem gesamten Südosten, der Region Säo Paulo und seit Mitte der 1980er Jahre signifikant auch gegenüber dem Süden (regionale) Handeisbilanzdefizite aus. Zeitweise blinkt auch in der Selbstanalyse der SUD AM der Verdacht auf, daß die Transferzahlungen in ihrer Gesamtheit keine signifikant positiven Wirkungen auf die regionale (Wirtschafts-)Entwicklung in Amazonien haben. Im Gegenteil, vor allem würden die incentivos fiscais zur Verfesti­ gung der Disparitäten beitragen und sogar eine Verschärfung nicht verhin­ dern können. „Mit anderen Worten impliziert das System der incentivos fiscais keine bedeutende Verbesserung des Lebensstandards in den armen Regionen im Vergleich zu den industrialisierten Regionen des Landes.“ (SUDAM/OEA 1996: 10) Dazu kämen die hohen Kosten der finanziellen Intermediation dieser Fonds, das Fehlen einer Umweltverträglichkeitsprü­ fung vor allem für landwirtschaftliche Projekte sowie die überwiegende Implementation der land- und viehwirtschaftlichen Projekte als „Wertanla­ ge“, d.h. ohne die Absicht einer effektiven produktiven Nutzung. Die konzeptionellen Fragestellungen sind seit Anfang der 1990er Jahre deutlich von den Bemühungen um eine generelle Erhöhung der Ressourcen in den Hintergrund gedrängt worden. Sicherlich ist die Ursache dafür die 112

große Abhängigkeit der SUDAM von der Administration der incentivos. Entgegen Planungsvorstellungen hat sich die SUDAM nie zu einer regio­ nalen Entwicklungsagentur mit überwiegend konzeptionellen Aufgaben­ stellungen entwickelt, sondern umfaßt zum größten Teil die Administration der incentivos fiscais und einiger föderaler Entwicklungsprogramme.

Fundo Constitutional de Financiamento do Norte Der Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO) trägt nun wiederum einen ganz anderen Charakter - er ist ein regionalpolitisch moti­ viertes Kreditprogramm mit einer erst 10jährigen Geschichte und bedarf deshalb einer gesonderten Behandlung.

Brasilien als mittlerweile achtgrößte Volkswirtschaft der Welt ist insoweit weiter eine Entwicklungsökonomie, als die Funktionsbedingungen einer Geldwirtschaft und insbesondere die Herstellung der Kohärenz der Öko­ nomie über die Akzeptanz der einheimischen Währung ein seit Jahrzehnten fragiles und vielfach gescheitertes Unterfangen ist. Wesentlich sind in die­ sem Diskussionszusammenhang subventionierte Kreditprogramme. Die Analyse der Entwicklungsbanken zeigt, daß sie zusammen mit den öffentli­ chen Geschäftsbanken einen Kreditmarkt institutionalisieren, über den der Staat seine Wachstumspolitik gegen eine geldwirtschaftliche Steuerung durchführt. Die Entwicklungsbanken und ihre Kreditprogramme sind es, die im Unterschied zu den Geschäftsbanken den Ressourcenbesitzern vor allem langfristiges Fremdkapital nicht nur und nicht vorwiegend in Devisen zur Verfügung stellen. Es sind diese Systemlogik und nicht nur die (mi­ kroökonomischen) Mängel der Finanztechnologie, die dazu führen, daß die den Entwicklungsbanken zur Verfügung gestellten Ressourcen nicht den ärmeren Zielgruppen zufließen. Die Entwicklungsbankenförderung unter­ liegt in Bezug auf die Armutsbekämpfung „natürlichen“ Grenzen. Wie bereits gezeigt, ist der Rückstand Amazoniens in der Leistungskraft gegenüber dem restlichen Brasilien weiterhin groß und zeigt seit einigen Jahren wieder eine zunehmende Tendenz. Angesichts dieser Ergebnisse ge­ hört die finanzielle Regionalpolitik auf den Prüfstand.

Es geht für Regionalpolitik, die negative Externalitäten beseitigen oder zumindest internalisieren will, vor allem darum, in Amazonien mittels pe­ 113

kuniärer Anreize mindestens gleiche Bedingungen zu schaffen, wie sie Investoren im Rest Brasiliens vorfinden: Der custo amazönico soll unter anderem durch FINAM und FNO ausgeglichen werden. Ebenso alt wie die Förderung bestimmter Zielgruppen durch zinssubventio­ nierte Kreditprogramme ist die Kritik hieran. Der reine Ordnungspolitiker reibt sich an den Allokationswirkungen der Zinsverbilligung, der Finanz­ theoretiker kritisiert das Eigenleben solcher Programme neben den parla­ mentarischen Haushalten, der Geldpolitiker befürchtet eine Beeinträchti­ gung der Wirksamkeit der Steuerungsinstrumente. Praktiker dagegen prei­ sen zinsverbilligte Kreditprogramme als einen tragbaren Kompromiß zwi­ schen praktischer Wirtschaftspolitik und theoretischen Kriterien.

Tatsächlich geht es nicht darum, ob die eine oder andere finanzpolitische Zielsetzung, welche durch die Gewährung staatlicher Kredite über Ent­ wicklungsbanken gefördert wird, gerechtfertigt ist. Diese Zwecksetzungen der Fördermaßnahmen selbst sind in diesem Fall nicht zu bewerten. Statt dessen konzentriert sich die hier vorgenommene Analyse auf die Untersu­ chung der finanzwirtschaftlichen Besonderheiten subventionierter Kredite in Gestalt des FNO und der sie verwaltenden öffentlichen Finanzinstitutio­ nen am Beispiel der BASA. Den Hintergrund für die Analyse bilden die Anforderungen an eine funktionsfähige Geld Wirtschaft und die Auffassung, daß im Rahmen des „Financial Market Paradigm“ (FMP) eher eine ziel­ gruppenorientierte Finanzierung unter Beachtung der Effizienz und mög­ lichst geringer Allokationsverzerrungen möglich ist als unter dem in Brasi­ lien weiterhin zu beobachtenden „Directed Credit Paradigm“ (DCP). In der Phase der weltweiten Propagierung des DCP und des Konzeptes staatlicher Entwicklungsbanken in den 1960/70er Jahren wird die BASA zu einem integralen Bestandteil des brasilianischen Finanzwesens.Spätestens seit Anfang der 1980er Jahre zeigt sich in vielen Ländern, daß Entwick­ lungsbanken die Ziele, für die sie auserkoren sind, nicht erfüllen (können): Sie verfehlen sowohl das Ziel einer gewissen eigenen Wirtschaftlichkeit als auch der Bedienung „ihrer“ Zielgruppe. Der Weltentwicklungsbericht 1989 der Weltbank liefert ein breites Spektrum an Gründen für das Scheitern der Entwicklungsbanken: Ihre starke sektorale Spezialisierung auf langfristige Finanzierungsarrangements mit entsprechend mangelhafter Risikostruktur, ihre fehlende Sparmobilisierung und die damit verbundenen Informations­

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Verluste bezüglich der Kreditnehmer sowie ihre hohe Abhängigkeit von Budgetmitteln und damit die Gefahr der Ausnutzung für politische Interes­ sen und Klientelismus.

An Brasilien ist die Kritik am DCP und Entwicklungsbanken im wesentli­ chen vorübergegangen, wenn man zum Bewertungsmaßstab ein institutio­ nelles „Konsequenzen-Ziehen“ erhebt.77 In einem nicht unerheblichen Um­ fang behindert diese institutioneile Persistenz, die weiterhin mit hohen Budgetkosten verbunden ist, die Umsetzung des FMP.

Die BASA, zunächst am 09.07.1942 durch das Lei N° 4.451 als Banco de Credito da Borracha S.A. zur Sicherung des Naturkautschukexportes ge­ gründet, und 1950 auf der Suche nach neuen Aufgabenfeldern in den Banco de Credito da Amazönia S.A. (BCA) umgewandelt, versteht sich immer als Regionalbank. Bereits Anfang der 1950er Jahre findet sich die grundlegen­ de Ausrichtung in der Finanzierung der Land- und Viehwirtschaft. Seitdem gibt es auch starke interventionistische Eingriffe in das Tagesgeschäft der Bank mit Höchstzinssätzen und Mindestlaufzeiten. Die BASA nimmt eine Monopolstellung in der Region ein und ist stark von den Ressourcen des Governo Federal abhängig. Als Entwicklungsbank mit der gesetzlich festgelegten Zielsetzung „der Ausführung der ökonomischen und sozialen Entwicklungspolitik des Go­ verno Federal, für die Region artikuliert durch die SUDAM“ (Baptista 1990: 269) hat die Bank ein räumlich expansives Verständnis von Regio­ nalentwicklung, mit einem Anteil der Finanzierung des ländlichen Sektors von zwischenzeitlich 90 Prozent. Laut Statut, letztmalig geändert 1997, ist die BASA neben dem Bankgeschäft im Zuge der regionalen Entwicklungs­ politik zuständig für Forschungsförderung, die Technische Beratung der Klein(st)bauern, der associagöes und Kooperativen, Export- und Investiti­

77

Adams (1998) betont ebenfalls, es sei eine falsche Vorstellung, daß im Zuge der massi­ ven Kritik, der makroökonomischen Veränderungen und dem Aufkommen des FMP die Entwicklungsbanken im großen und ganzen von der Bildfläche verschwunden seien. Wenn auch Brasilien ein besonderes Beispiel der weiterhin herausragenden Rolle dieses Banktyps darstellt, agieren neben geschlossenen, reformierten oder privatisierten Ent­ wicklungsbanken weltweit viele in einem „state of limbo“: „Some of these banks persist in draining the government’s treasury, and others have shrunk lending to the point where the banks are essentially job warehouses for employees“ (Adams 1998).

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onsförderung sowie für die Erstellung von Regionalstudien und die Ausar­ beitung von regionalen Entwicklungsprojekten.78

Für externe Beobachter erscheint die BASA in einer multiplen Rolle: für die Kleinbauern als „Bank der Großgrundbesitzer“ oder als Ausdruck der Sozialfürsorge des Staates für diese Zielgruppe, für die zentralstaatlichen Institutionen als „kleine“ Entwicklungsbank“, die mehr schlecht als recht ihre Aufgabenstellungen erfüllt und durch ihre Kleinheit jedoch nur wenig Aufmerksamkeit auf sich zieht. Die Grundstruktur Der Fundo Constitutional de Financiamento do Norte (FNO) ist einer der drei Fundos Constitutionals, die mit der Verfassung von 1988 im Paragra­ phen 159 explizit als Instrument der Regionalpolitik eingerichtet werden.79 Seine Regulierung erfolgt im Lei N° 7.827 vom 27. September 1989. Ge­ füllt wird der FNO durch 0,6 Prozent des nationalen Aufkommens aus Ein­ kommensteuer (IR) und Industrieproduktsteuer (IPI), zugeteilt in monatli­ chen Tranchen über den Tesouro Nacional. Die Bestückung des FNO ist Ergebnis eines Kompromisses zwischen den bancadas des Nordens und Nordostens und denen des Südens/Südostens. Dem Wert liegen nach Aus­ sage von an diesem „bargaining“ Beteiligten keine Projektionen über einen gewissen Mittelbedarf und Zielrichtungen der Förderung zu Grunde.80 Es gilt hier also dem Mythos entgegenzutreten, die Einrichtung des FNO er­ folgt mit dem Verweis auf das ineffiziente Finanzsystem im Hinblick auf den Zugang der Zielgruppe der Kleinst- und Kleinbauern und der Kleinun­ ternehmer des städtischen (informellen) Sektors. Der verfassunggebende Prozeß, dargestellt im vorangegangenen Kapitel, behandelt die Fundos Constitucionais als Verschiebemasse für die Sicherung von Abstimmungen Neuestes Beispiel ist das „Brasilianische Programm zur molekularen Ökologie und nachhaltigen Nutzung der Biodiversität in Amazonien“, für das die BASA verpflichtet ist, als Zuschuß eine Summe von 1,5 Mio. Reais (1998) zur Verfügung zu stellen (O Li­ beral 09.08.98). 79 In der Realität existieren keine großen Unterschiede zwischen den Operationen des Banco do Brasil beim FCO und den Verfahrensweisen der BASA mit dem FNO sowie des Banco do Nordeste (BNB) mit dem FNE. Die Finanzierungskosten, die Zahlungsfri­ sten, die zu finanzierenden Investitionen ähneln sich grundsätzlich. Dennoch existieren einige regionale Eigenheiten z.B. bei der Festlegung regionaler Prioritäten. 80 Nach Aussage von Vertretern von SEPRE, aber auch G. Teixeira hätten es durchaus auch nur 2 oder vielleicht 5 Prozent werden können. 78

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zu Fragen des fiskalischen Föderalismus und der Berücksichtigung der bun­ desstaatlichen und regionalen Interessen. Die explizite Ausformulierung im Lei N° 7.827 dagegen nimmt mehr Forderungen aus der regionalen Gesell­ schaft auf und konzipiert den FNO zum Teil als „Gegenstück zur Idee der Großprojekte“ (Santana et al. 1997: 43) - sicherlich auch durch die negati­ ven Entwicklungen von FINAM und subventioniertem Agrarkredit an Großproduzenten beeinflußt.

In seiner räumlichen Ausrichtung beschränkt sich der Fonds auf den Nor­ den, d.h. die sieben Bundesstaaten Acre, Amapa, Amazonas, Para, Ron­ donia, Roraima und Tocantins, im Gegensatz zu FINAM mit seiner Aus­ richtung auf Amazönia Legal. Seine Verwaltung durch die BASA hat zum Ziel, die produktiven Aktivitäten in Landwirtschaft, Bergbau, Industrie und Agroindustrie in Übereinstimmung mit den Entwicklungsplänen durch spe­ zifische Programme zu fördern. Begleitend zu Finanzierung werden von staatlichen Institutionen wie EMATER und SEBRAE teilweise Beratungs­ programme zur Verfügung gestellt, die den Impact der Finanzierung erhö­ hen sollen. Nach dem Gesetz ist der FNO zur Einhaltung folgender Kriterien ver­ pflichtet: (1) Nutznießer sind nur die produktiven Sektoren; (2) Klein(st)bauern und Klein(st)untemehmer in der Stadt genießen eine Vorzugsbe­ handlung ebenso wie jene, die intensiv die Primärgüter der Region in einem arbeitsintensiven Bewirtschaftungsmodell nutzen; (3) die Umwelt ist zu schützen; (4) die Finanzierungskonditionen sind hinsichtlich der sozialen, technologischen und räumlichen Aspekte zu definieren; (5) die Kreditge­ währung ist mit technischer Beratung zu koppeln, und (6) die Mittel sollen der Schaffung von neuen Zentren und dynamischen Entwicklungspolen die­ nen, um zur Reduktion der intraregionalen Einkommensdisparitäten beizu­ tragen.

Der FNO ist von seiner Intention her ein Fonds, aus dem Kredite gewährt werden, deren Rückflüsse wiederum Angehörigen derselben Zielgruppe zufließen sollen. Für die Kreditvergabe stehen aktuell 12 Unterprogramme in den Bereichen ländlicher Sektor, agro- und industrieller Sektor und Tou­ rismus zur Verfügung. Je nach Größenklasse der Kreditnehmer - von mikro über klein, mittel zu groß - gibt es unterschiedliche maximale Kreditsum­ men und Finanzierungslimits. Dabei fallen die Summen in der kleinsten 117

Kategorie - also Kleinstbauern mit max. 25 ha Land, teilweise noch weit darunter, im internationalen Vergleich mit 8.500 bis 12.000 Reais sehr hoch aus. Die hohen Summen sind zum einen Ausdruck des bestehenden Anreizsystems, die Ressourcen so kostengünstig wie möglich auszulegen, zum anderen aber auch ein Ergebnis der Proteste der kleinbäuerlichen Ziel­ gruppe, die sich bei ihren Forderungen immer an der bisher in Amazonien üblichen Finanzierungspraxis von landwirtschaftlichen Großunternehmen orientiert.

Ein Kreditnehmer kann im Rahmen des FNO maximal in seinem Leben zwei Investitionskredite und einen „isolierten“ „Working-Capital-Kredit“ beantragen.81 Die Laufzeit liegt bei maximal 12 Jahren und reicht im Durchschnitt immer an diesen Wert heran. Angesichts allgemein hoher ex­ terner Risiken in der Landwirtschaft ist eine solche Laufzeit sehr kritisch zu beurteilen. Dazu kommt die Tilgung der Hauptschuld geschlossen am Ende der Laufzeit, ohne daß über den langen Zeitraum und für die hohe Summe - im Durchschnitt 10.000 Reais - adäquate Sparfazilitäten angebo­ ten werden. Die Teilbeträge der Auszahlung sind je nach Kreditvolumen und anvisierter Investition unterschiedlich: Sie reichen von zwei Raten bis zu 12 bei Groß­ krediten. Ab einem zweiten Teilbetrag bedarf jede weitere Auszahlung für Kleinst- und Kleinbetriebe der formellen Zustimmung durch die EMATER oder die SEBRAE, die jedoch für eventuelle „Fehleinschätzungen“ beim Erfolgsstand der Kreditprojekte nicht haften. Demzufolge basieren die Zustimmungen dieser Institutionen zu einem großen Teil auf den „guten Beziehungen“ des Kreditnehmers bzw. der associagäo, der Kooperative oder der lokalen Landarbeitergewerkschaft. Die Besicherung erfolgt bei den Kleinst- und Kleinkreditnehmem allein über eine Bürgschaft der associa^äo. Es ist keinerlei Realbesicherung erforderlich (vgl. BASA 19901997a). Dieser Punkt stellt in den Augen der Zielgruppe einen der größten Anreize dar, Kredit aufzunehmen. Dahinter verbirgt sich die Vorstellung, die Einforderung von Sicherheiten auf Seiten der BASA sei ein willkürli-

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Weitere wesentliche Modifikationen seit Februar 1998 stellen die isolierte Finanzierung von Maschinen, Ausrüstungen und Transportfahrzeugen (neu und gebraucht), die Erhö­ hung der Finanzierungssummen bei Investitionen in Rindviehbestände (!) sowie etliche Detailänderungen bei Investitionen in Viehbestände dar (vgl. BASA-Press, 16.03.1998).

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eher Akt der Machtausübung, nicht aber eine ökonomische Notwendigkeit in einem Gläubiger-Schuldner-System. Nach Angaben der BASA folgt die Ausarbeitung der jährlichen operatio­ nalen Bedingungen nach einem „partizipativen Ansatz“. In den Regional­ konferenzen im September eines jeden Jahres werden die Problemlagen diskutiert und Möglichkeiten der Anpassung genutzt. Jeder Bundesstaat kann noch gewisse Kriterien modifizieren. Ende Oktober trifft sich der Conselho Deliberative) (CONDEL) der SUD AM zur Zusammenfassung der Ergebnisse der Regionalkonferenzen und Mitte Dezember werden die ope­ rationalen Richtlinien für die FNO-Vergabe des nächsten Jahres bestätigt. Zudem bestehen seit einigen Zeit zumindest theoretisch lokale Kommissio­ nen zur Regelung von Problemen rund um den FNO, über deren Funkti­ onsweise nichts bekannt ist. Die Kreditanalysen für den FNO erfolgen nicht in den Filialen, sondern in einer Superintendencia regional. Doch wer die letzte Entscheidung trifft, ist nochmals von der Höhe des Kredites abhängig - einige Verträge landen auch noch in Belem im Hauptsitz der BASA. Grundlage einer virtuellen Budgetierung für die Bundesstaaten im kom­ menden Geschäftsjahr des FNO durch den CONDEL sind die Schätzungen über die prospektiven Einnahmen des Tesouro Nacional und den entspre­ chenden Überweisungen an den Fonds sowie die retrospektive Beurteilung der Nachfrage des jeweiligen Bundesstaates. Diese Budgetierung greift for­ mell sehr weit: Es wird nicht nur ein allgemeiner Anteil am FNO festge­ legt, sondern auch die sektorale Aufteilung. Während des laufenden Jahres bestehen jedoch Anpassungsmöglichkeiten. Virtuell deshalb, weil die Superintendencias regionais über das Budget nicht selbständig verfügen kön­ nen - vielmehr werden die Mittel nur per einzelnem Kreditvertrag aus Belem überwiesen. Der Grad der Kreditvergabe in bestimmten Sub-Regio­ nen Amazoniens ist von vielen Faktoren abhängig, so z.B. vom Organisati­ onsgrad der potentiellen Kreditnehmer oder auch dem Wirken von NGOs, die das Wissen und die notwendigen Voraussetzungen des Zugangs zum FNO in die Regionen transportieren. Die Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) wird als Grundlage der Zinskal­ kulation gegenüber dem Endkreditnehmer im FNO mit dem Lei N° 9.126 vom 10. November 1995 auf die Fundos Constitucionais ausgeweitet, mit der Verpflichtung, diese bei bestimmten Kreditnehmergruppen zu reduzie­ ren (rebates). Dazu kommt ein Delkredere, eine Bearbeitungsgebühr, von 6 119

Prozent, die der Kreditnehmer zu zahlen hat. Die allgemeine Verwaltungs­ provision von drei Prozent wird auf die Summe des Kreditportefeuilles und der Rückzahlungen der Kreditnehmer aus dem FNO an die BASA gezahlt. Außerdem trägt der Fonds als eigenes Rechtssubjekt die sogenannten re­ bates, d.h. die Zinssubvention gegenüber dem Kreditnehmer. Dafür trägt die BASA den Kreditausfall. Das Zinsänderungsrisiko liegt also, bis auf den prozentualen Betrag die rebates betreffend, bei der Bank, ebenso wie das Bonitätsrisiko. Die sich häufig ergebenden real negativen Zinssätze für die Kleinstkreditnehmer als auch die deutliche Zinssubventionierung für alle anderen Kreditnehmergruppen sind entwicklungspolitisch beabsich­ tigt.82 Beim Grito do Campo 1997 wird gefordert, auf den FNO für Klein­ bauern keinen Zins mehr zu erheben, sondern maximal nur noch eine Bear­ beitungsgebühr. Welche Folgen solch ein Schritt auf die Ausweitung von Nutzflächen zu Lasten des tropischen Regenwaldes und der capoeira hätte, wird im dritten Teil diskutiert.

Alle operationalen Fragen regelt der CONDEL. Die SEPRE hat keine Mitspracherechte. Die besondere ökologische „Gemengelage“ in Amazonien spielt keine Rolle bei der zentralstaatlichen Betreuung des FNO. Darum muß sich die „lokale Ebene“ kümmern. Formal nimmt man das kaum lokal implementierte ZEE als Bezugspunkt für die „kreditierungsfähigen“ Pro­ jekte. Die Perfomance

Im Zeitraum 1989-1997 werden an den FNO 2,08 Mrd. Reais durch den TN überwiesen. Die Zuflüsse zeichnen sich durch eine hohe Verläßlichkeit und relative Stetigkeit aus, anders als die volatilen Entwicklungen bei FINAM. Da die Kreditvergabe durch die Bank nicht in gleichem Maße zunimmt, türmt sich Ende 1998 ein hoher disponibler Fonds auf, bei dessen Verwen­ dung die BASA große Handlungsfreiheit hat. Im Durchschnitt von 1997 und 1998 belaufen sich die disponiblen Mitteln auf zirka 700 Mio. Reais. Seit 1998 wird der FNO verpflichtet, einen Teil seiner Ressourcen im Rahmen von PRONAF zur Verfügung zu stellen.83 Es zeigt sich, daß ein zu 82

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Gespräch mit SEPRE, September 1997, wobei hier die Zinsen als immer noch zu hoch eingeschätzt werden. PRONAF ist ein relativ junges zentralstaatliches Kreditprogramm für ländliche Famili­ enwirtschaften, das keinen regionalen Schwerpunkt hat. Möglich sind hier Finanzierun­

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hoher Bestand also durchaus die Begehrlichkeiten anderer Interessenten hier der Gemeinden - weckt. Nach Informationen von leitenden Mitarbei­ tern werden die verfügbaren Ressourcen außerdem zu einem großen Anteil in kurz- und mittelfristige Staatspapiere investiert. Ab 1999 beteiligt sich der Fonds außerdem an dem Programm Brasil Empreendedor. Eine Analyse der Kreditvergabe von 1989 bis 1997 zeigt folgende Ergeb­ nisse: Über den gesamten Zeitraum gesehen haben die Kleinstbauern den höchsten Anteil an den Kreditverträgen im ländlichen Raum, wenn auch mit einer deutlichen Abweichung zu den Volumina, bei denen sie nur über zirka die Hälfte verfügen. Geschuldet ist dies vor allem der Schaffung von für diese Kreditnehmergruppe „reservierten“ Programmen, die unter der Headline FNO-Especial zusammengefaßt werden. Die bereits dargestellten Zugangsbedingungen bereiten den Boden für eine sehr schlechte Rückzah­ lungsquote aus dem FNO-Especial. Erwartet wird ein Kreditausfall zwi­ schen 60 bis 90 Prozent. Regional konzentriert sich die Kreditvergabe in dieser Größenklasse auf die Bundesstaaten Para und Rondonia, was sich mit der vorherrschenden Siedlungsform respektive dem hohen Anteil von Kleinstbauern unter den landwirtschaftlichen Produzenten sowie im Fall von Para durch eine bessere Informationslage, den eindeutig besseren Zu­ gang zur BASA, durch den höheren Organisationsgrad und die effektivere Vertretung der Kleinstbauerninteressen in eigenen Assoziationen, Koope­ rativen und durch die FETAGRI zu erklären ist. Die räumliche Verteilung zeigt aus diesem Grund trotz des zunächst hoch erscheinenden Anteils von Para einen deutlich höheren „Deckungsgrad“ in den sehr dünn besiedelten Staaten wie Amapa und Roraima. Eine ähnliche „Vormachtstellung“ von Para läßt sich auch für die drei weiteren Größenklassen der Kleinbauern sowie der mittleren und großen agrarischen Produzenten konstatieren. Nimmt man dann noch die Beobachtung ernst, daß sich auch die Kleinstbauern zunehmend einen kleinen Viehbestand finanzieren, bekommt der FNO trotz aller Betonung der Früchtekulturen, des Extraktivismus und gen einzelner Kreditnehmer als auch von Kommunen. Bis zu diesem Zeitpunkt wird es nur durch den Banco do Brasil verwaltet. Die Kreditnehmer im Norden bevorzugen nor­ malerweise den FNO-Especial mit seinen günstigeren Konditionen (vgl. O Liberal 08.02.1998). Ebenso wie am zentralstaatlichen Programm PROGER regt sich auch bei PRONAF zunehmend die Kritik der peripheren Regionen, das Programm würde die ent­ wickelteren Regionen bevorzugen. Im Jahr 1997 absorbieren der Süden und Südosten 85 Prozent der Ressourcen (vgl. O Liberal 16.12.97).

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der Agroforstsysteme eine viehwirtschaftliche Schlagseite - mit den bereits bei FINAM dargestellten bedenklichen Auswirkungen auf den Bestand von tropischem Regenwald und capoeira, denn Viehwirtschaft ist in den mei­ sten Teilen Amazoniens aufgrund der ökologischen Beschränkungen mit einer dynamischen Flächenexpansion verbunden.

Im industriellen, agroindustriellen und Tourismus-Sektor sind die Angaben der BASA übergenau, was angesichts des verschwindend kleinen Anteils im Gegensatz zum landwirtschaftlichen Sektor auch verständlich ist: Hier kann es sich die BASA leisten, ohne viel Aufsehen zu erregen, sehr detail­ getreu zu sein und damit den Wunsch nach transparenter Information zum FNO zu befriedigen.84 Interessant ist die Konzentration aller Größenklassen im Bereich der Holzindustrie, der nichtmetallischen Mineralien und im Bereich der Nahrungsmittel und Getränke, nicht aber in der entwicklungsund regionalpolitisch gewünschten Agroindustrie (vgl. SUDAM/FADE 1997). Trotz aller Betonung der Umweltaspekte und des Schutzes von tro­ pischem Regenwald hat der FNO im Zeitraum des Bestehens z.B. mit über 133 Mio. Reais auch den Holzeinschlag gefördert. Regional konzentriert sich der FNO in diesem Bereich auf den Bundesstaat Para, aber auch auf Amazonas und Rondonia. Der Ökotourismus als propagiertes neues Wirt­ schaftsfeld wird verschwindend gering nur in Amazonas finanziert. Eine unmittelbare und offensichtliche Bevorzugung größerer Wirtschaftseinhei­ ten im Rahmen des FNO wie sie die BASA als traditionelle Entwicklungs­ bank bis Anfang der 90er Jahre praktiziert hat, ist zumindest mit den offi­ ziellen Statistiken nur schwer nachzuweisen. Da es jedoch weder dem ra­ tionalen Kalkül der Großgrundbesitzer noch ihrem politischen Einfluß ent­ spricht, notwendige Finanzierungen bei „normalen“ Geschäftsbanken in einer andauernden Hochzinsniveauphase aufzunehmen, läßt sich hier die Vermutung aufstellen, daß der „De-facto-Dispositionsfonds“ des FNO in Gestalt eines dauerhaft hohen Bestandes an verfügbaren Ressourcen außer­ halb der Programme teilweise auch zu einer vergünstigten Kreditierung der „alten“ Klientel der BASA genutzt wird. Die völlig undurchsichtige Bilan­

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Im Jahresplan 1998 ist eine Erhöhung des Anteils der Industrie an der Kreditvergabe auf 40 (!) Prozent geplant. Dementsprechend werden die Größenklassen erweitert, um damit den angeblichen höheren Finanzierungsbedürfnissen der Industrieunternehmen gerecht zu werden (vgl. O Liberal 04.02.98). Das heißt also, noch größere Unternehmen als jetzt kommen in den Genuß der „besten“ Konditionen in der kleinsten Kreditnehmerklasse.

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zierung und eine unregelmäßige Buchprüfung durch die Aufsichtsorgane unterstützen solche Praktiken.

Insgesamt offenbart die Entwicklung des FNO seit 1989 also folgende „großen Linien“: Im Grunde handelt es sich um die Fortführung des seit Jahrzehnten bekannten, entsprechend dem DCP konzipierten subventio­ nierten Agrarkredits in Brasilien unter einer vermeintlich stärkeren Berück­ sichtigung der Klein(st)bauern - nur unter einer regionalpolitischen Flagge. Wobei durchaus umstritten ist, inwieweit zum Beispiel die Klassifizierun­ gen des FNO die „wirklichen“ Klein(st)bauern, die marginalisierten possei­ ros und Siedler ohne Eigentumstitel, mit Flächen weit unter 25 ha u.ä. er­ fassen: Selbst die Interessenvertretungen wie die FETAGRI gehen mittler­ weile davon aus, daß vor allem die „Großen“ unter den „Kleinen“ zum Zuge kommen. Das hat jedoch etwas mit der legislativen und organisatori­ schen Verankerung des FNO bei der BASA und deren Selbstverständnis als traditionelle Entwicklungsbank zu tun. Die vielfach propagierten Änderun­ gen der Landnutzungssysteme durch den FNO sind nicht eingetreten: Die einige Jahre exzessiv geförderten Früchtekulturen sind in vielen Regionen Amazoniens nicht erfolgreich, und sukzessive baut der FNO eine viehwirt­ schaftliche Schlagseite in allen Größenklassen auf.85 Die Eingliederung der Kleinbauern in sogenannte „produktive Ketten“ scheitert weitgehend am Fehlen der Agroindustrie, von deren Seite es kaum Nachfrage nach Finan­ zierungen aus dem FNO-Topf gibt. Vielmehr konzentriert sich die Finan­ zierung auf „klassische“ landwirtschaftliche Anbauprodukte bzw. die Holz­ industrie, Bergbau und Nahrungs- und Getränkeherstellung. Ein „neues Entwicklungsmodell“ für Amazonien läßt sich hier nicht ablesen. Dabei muß sich das Programm an den Intentionen der Planer, der regionalen Ent­ wicklungsagenturen und der Interessenvertreter der diversen Produzenten­ klassen messen lassen. Ergebnis der vorliegenden Untersuchung ist es, daß

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Die Gründe dafür sind vielgestaltig: Vor allem versprechen Rinder eine höhere Rück­ zahlungsfähigkeit in einer ferneren Zukunft und erscheinen vielen Kreditnehmern als ein verkörpertes Sparkonto. Sie sind aber auch ohne Kredit ein wichtiger Bestandteil der kleinbäuerlichen Landnutzungssysteme in Amazonien. Hier offenbart sich ein Konflikt zwischen Ökonomie (= Rückzahlungsfähigkeit) und Ökologie (= Degradation durch Weideflächen), der sich jedoch mit anderen Konzepten für die Kleinbauernfinanzierung und anderen Finanztechnologien, die nicht automatisch zu einer Nachfrage nach Rindern fuhren, bis zu einem gewissen Grad auflösen läßt.

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ein Kreditprogramm nicht die Aufgabe und nicht die Kapazitäten hat, ein wirkungsvolles Instrument im Rahmen dieser Zielsetzungen zu sein.

Probleme und Tendenzen

Bei finanziellen Förderprogrammen können zwei Analyseebenen unter­ schieden werden: (1) Gesamtwirtschaftlich effizient sind sie, wenn sie die wirtschaftliche Leistung einer Volkswirtschaft mehr erhöhen als alternative Verwendungen der Mittel. Wenn etwa staatliche Förderung nur dazu führt, daß geförderte Unternehmen nicht geförderte Betriebe, die ebenso effizient produzieren, aus dem Markt drängen, muß die gesamtwirtschaftliche Effi­ zienz in Frage gestellt werden. Eine ähnliche Schlußfolgerung ergibt sich, wenn zahlreiche Unternehmen, die auch ohne staatliche Förderung ausge­ kommen wären, die staatlichen Subventionen „mitnehmen“. (2) Für die einzelwirtschaftliche Effizienz gibt es weltweit genügend Studien, wenn auch teilweise mit erheblichen methodischen Mängeln behaftet, zugunsten der einzelbetrieblichen Erfolgsrelevanz der öffentlichen Förderung bei Klein- und Mitteluntemehmen.

Für den FNO wird nach Insider-Angaben bei den kleinsten und kleinen Kreditnehmern ein Ausfall von 60 Prozent und mehr erwartet (O Liberal 21.09.1997, und andere). Damit erreicht der Fonds bereits deutlich stärkere Performance-Probleme, wie sie der Weltentwicklungsbericht 1989 der Weltbank in Bezug auf die Entwicklungsbankentätigkeit der zurückliegen­ den Jahrzehnte offenlegt. Trotz der formell sehr restriktiven Regelungen der Verantwortung der BASA für die Erosion des FNO entwickelt sich kein sichtbarer Anreiz bei der Bank, den Fonds zu stabilisieren und den Wert des Kapitalstocks zu erhöhen. Es ist im Gegenteil - unter der Annahme, daß die restriktiven Kontrollen nur formell niedergelegt sind - von der BASA konsequent zu Ende gedacht, die Effizienz des FNO nachlässig zu verfol­ gen. Würde bei einer konsequenten Bewirtschaftung des FNO ein hoher Prozentsatz der Mittel zurückfließen, würde sich der FNO mit dem konti­ nuierlichen „fresh money“ zu einem Bestand aufstauen, der dann erst recht die Kritiker und neugierigen Interessenten aus anderen Regionen Brasiliens auf den Plan rufen würde. Unter den eigentlich die Aufsicht ausführenden Institutionen - dem CONDEL mit seinen Mitgliedern, aber auch SEPRE u.a. hat sich die hegemoniale Meinung herausgebildet, vorrangig dafür zu sorgen, daß der Geldfluß nicht ins Stocken gerät und eine oberflächlich 124

einigermaßen gerechte Verteilung der Mittel auf die unterschiedlichen In­ teressenten gewährleistet wird. Finanzielle Effizienz und Nachhaltigkeit stehen deshalb nicht im Vordergrund. Niemandem der Beteiligten, nicht der SUD AM, nicht den Gouverneuren und auch nicht den Gewerkschaftsver­ tretern Amazoniens, ist daran gelegen, diesen Fonds zu verlieren, der sich bisher von allen politischen Interessengruppen zu ihrem Vorteil nutzen ließ.

Auf föderaler Ebene ist noch immer nicht genau geklärt, wer für die Eva­ luierung der Fundos Constitutionals verantwortlich ist. Die SEPRE bereitet diskontinuierlich die Daten von BASA und SUDAM auf, ohne dabei ein bestimmtes Evaluierungsziel zu verfolgen. Die BASA kommt zwar halb­ jährlich ihrer Berichtspflicht nach, die aber sehr heterogen ausfällt, so daß Vergleiche für Externe schwierig werden. Ein großes „Geheimnis“ sind zum Beispiel die Daten zur Verteilung der einzelnen Kreditnehmerklassen auf die Bundesstaaten, die, so die hier geäußerte Vermutung, in einigen Staaten wie z.B. Amapa und Roraima zeigen würden, daß dort die „alte“ Entwicklungsbankenklientel, d.h. Großgrundbesitzer und große landwirt­ schaftliche Unternehmen, einen großen Nutzen aus dem FNO ziehen.

Die „Umweltfrage“ bleibt im großen und ganzen bis heute eine nachrangige Problemstellung in der Konzeption des FNO (BASA 1994g). Im Vorder­ grund stehen die Finanzierung von „Produktion“ und die Modernisierung der amazonischen Wirtschaft in allen Bereichen, wie auch per Gesetz zum Fonds vorgegeben. Nach Auffassung der BASA wirkt der Schutz der Um­ welt tendenziell als Hemmschuh wirtschaftlichen Wachstums. Es gilt vor allem im Interesse der Kunden und der regionalen Entwicklung zu verhin­ dern, daß Amazonien in einer „Konservierungsfalle“ festgehalten wird, die den Schutz der Umwelt vor das Recht auf wirtschaftliches Wachstum und damit Beschäftigung und Einkommen in der Region stellt (BASA 1994g: 6 ff.). Programmatisch stärker berücksichtigt werden die ökologischen Pro­ blemlagen in den letzten zwei, drei Jahren durch die Anbindung der Zu­ stimmung zu Projekten an das ZEE sowie seit neuestem durch eine zweifa­ che Projektprüfung. Nach diesen Vorstellungen steht nun die „ökologische Prüfung“ an erster Stelle vor der (betriebs-)wirtschaftlichen. In der Pro­ grammrhetorik rangieren die Programme weit oben, die in „Harmonie mit der Natur“ existieren, d.h. die extraktive Nutzung und der hoffnungsvolle Sektor der Biotechnologie und Biopharmakologie. 125

Der FNO und die BASA determinieren sich gegenseitig in ihrer Wirkungs­ weise. Die Geschäftspolitik der BASA als staatliche Entwicklungsbank ist grundsätzlich einem Dilemma ausgesetzt: Auf der einen Seite stehen politi­ sche Zielvorstellungen des Zentralstaates und anderer politischer Ebenen, die dem „rent-seeking“ partikulärer Interessengruppen ausgesetzt sind. Interventionistischer Gestaltungswille dominiert im Fall der BASA/FNO sehr deutlich den finanzwirtschaftlichen Sachverstand, indem geschäftliche Dispositionen der BASA durch politische Zielvorgaben präjudiziert als auch fremdgesteuert werden. Auf der anderen Seite sind die subventionsund kreditpolitischen Resultate - in Zeiten der knappen öffentlichen Kassen allemal - auch ein Gegenstand der kritischen Aufmerksamkeit externer sowie interner Kontrollinstanzen, wenn auch bei diesen Diskussionen um die BASA/FNO in den Augen potentieller Kreditnehmergruppen eher die subventionspolitischen Fehlleistungen zu Buche schlagen, d.h. die man­ gelnde Ausreichung an Kredit zu den gewünschten Konditionen, die die Bank nicht mehr bereit ist, zu gewähren, ohne ihre eigene Existenz voll­ ends zu gefährden. Die kreditpolitischen Resultate, d.h. die unmittelbare Performance der Bank und des Fonds unterliegen vor allem der Kritik der Gegner öffentlicher Finanzinstitutionen an sich. Insgesamt ist der Grad an Außenbestimmung sehr hoch. Die Einfallstore für Mitbestimmungen aus der zentralstaatlichen und regionalen Politik - verschiedener Interessen­ gruppen - sind durch die spezifische organisatorische Verfaßtheit der BA­ SA und ihrer Fonds weit geöffnet. Die Einbindung von öffentlichen Transfers in zielgerichtete Kreditpro­ gramme wie den FNO, theoretisch unbegrenzt unter gleichen oder wenig veränderten Bedingungen abgewickelt, mag allen Beteiligten im Sinne einer kontinuierlichen Zielerfüllung zunächst zweckmäßig erscheinen: Die Parlamentarier können sich auf die früher in dieser Sache einmal getroffe­ nen Entscheidungen berufen und sich „wichtigeren“ Fragen widmen. Der FNO unterliegt dementsprechend einem Gewöhnungseffekt; Bank und Fonds führen insoweit, wenn sie nicht gerade durch deutliche Unregelmä­ ßigkeiten bei der Abwicklung auffällig werden, ein politisches Schattenda­ sein. Und die Exekutive - in diesem Fall der CONDEL der SUD AM - ver­ fügt so, ist ein solches Programm erst einmal eingefahren, über gern in Anspruch genommene Handlungsspielräume auf der Grundlage selbst er­ lassener Vergabebedingungen und -bestimmungen. Gerade deswegen be­

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dürfen die staatlichen Kreditprogramme einer laufenden politischen Beob­ achtung und zielbezogenen Bewertung, um nicht zu einer unantastbaren Dauereinrichtung zu erstarren und infolgedessen vor allem Mitnahme­ effekte bei den „begünstigten“ Kreditnehmern zu bewirken. Die Suche der BASA nach einer neuen Identität unter dem Mantel des FNO und ihr strategisches Verhalten in diesem Prozeß ist ein Ausdruck des von Lamounier (1996) beschriebenen „hyperactive paralysis syndrome“. Die ständige Neu- und Reformulierung von Programmen, die Halbwertzeit von Unterprogrammen von nur wenigen Monaten, die Veränderungen der Richtlinien, aber auch der allgemeinen strategischen Ausrichtungen führen dazu, daß der FNO sich bis heute nicht zu einem konsolidierten Fonds für eine zielgruppengerechte Kreditvergabe entwickelt hat, sondern vielmehr seit Mitte der 1990er Jahre immer weniger aktiv wird und jeder Versuch, das mit neuen Programmen und veränderten Prozeduren positiv zu verän­ dern, in einem weiteren Abfall der Performance des Fonds resultiert. Ein Programm jedoch - das suggeriert seine Bezeichnung - basiert auf gründli­ chen Vorüberlegungen und Planungen; es ist folglich unvermeidbar und darf auch in seinem Ablauf nicht durch abrupte Abänderungen oder gar Verzichte gestört werden, wenn es die vorgegebenen Ziele erreichen soll. Die Analyse von FINAM und FNO zeigen, daß die wirtschaftliche Ent­ wicklung Amazoniens bis heute in erheblichem Umfang durch Transferlei­ stungen aus dem föderalen Haushalt gestützt wird. Grundausrichtung und Leitidee der regionalen Wirtschaftsförderpolitik haben sich in den letzten Jahrzehnten trotz „Nachbesserungen“ und Akzentverschiebungen kaum verändert. In deren Zentrum steht die Investitionsförderung.

Die vom Charakter her selektive und mit begrenzter Reichweite ausgestat­ tete Politik der incentivos fiscais und der subventionierten Kredite kann bisher unter Ceteris-paribus-Bedingungen, d.h. der Vernachlässigung der ökologischen Problemlagen, nicht einmal die relevanten Kräfte der wirt­ schaftlichen Entwicklung auslösen. Hält man diese ökonomische Argu­ mentation aufrecht, fehlen zur ökonomischen Entwicklung Infrastrukturin ­ vestitionen in die Straßen, das Transportwesen und die Kommunikation, die Vermarktung und Energieversorgung, und in das Humankapital, in seine Fähigkeit, sich Zugang zu Informationen zu verschaffen und neue Techno­ logien anzuwenden. Strukturbildende Organisationsversuche der Wirt127

schaftsakteure außerhalb korporativistischer Verbindungen sind rar gesäht. Amazonien ist weiterhin eine extraktive Ökonomie mit einem niedrigen technologischen Niveau und einem geringen Integrationsgrad. Die Exporte umfassen Natur- und Rohstoffe und wenige halbverarbeitete Produkte, die Importe dagegen Inputs für die Produktion, Kapitalgüter und höherwertige (Konsum-)Produkte. In dieser Form verstärken sich die Abhängigkeitsbe­ ziehungen der amazonischen Ökonomie - der Importüberschuß wird mittels hoher Transferzahlungen an die Region beglichen.

Es ist nicht einfach, die Förderpolitik für Amazonien aus ökonomischer Sicht abschließend zu bewerten, denn die statistischen und methodischen Probleme, die bei einer Evaluierung von Transferzahlungen zum Zwecke der Wirtschaftsförderung auftauchen, sind nur schwer lösbar. In der Regel lassen sich nur die Anfänge der Wirkungskette abbilden, nicht aber ihre vielen Zwischenglieder und ihr Ende. Vor allem fehlt der entscheidende Bewertungsmaßstab. Es läßt sich nicht - oder nur grob - abschätzen, wie die Entwicklung ohne Förderung verlaufen wäre. Einige wichtige Ergebnis­ se können dennoch beurteilt werden: Als erstes stellt sich die Frage, ob die angewandten Maßnahmen geeignet sind, das Förderziel - regionales Wirt­ schaftswachstum, das so hoch ausfällt, daß sich der Lebensstandard in Amazonien dem der brasilianischen Zentrums-Regionen angleicht - zu erreichen. Von ihren grundsätzlichen Ansatzpunkten her gesehen ist dies der Fall. Die finanzielle Regionalpolitik über FINAM und den subventio­ nierten Kredit - seit 1989 durch den FNO (und andere Kreditprogramme) hat wie beabsichtigt eine Welle von Investitionen angeschoben, die in die­ ser Höhe sonst so sicher nicht getätigt worden wären. Einer zu geringen (finanziellen) Förderung können mangelnde Erfolge nicht angelastet wer­ den. Ob die großen finanziellen Anstrengungen dazu beigetragen haben, in Amazonien Strukturen zu schaffen, die aus eigener Kraft lebensfähig sind, läßt sich zum jetzigen Zeitpunkt eher verneinen. Zwar lassen sich gravie­ rende allokative Fehlentwicklungen nur in einigen Teilbereichen nachwei­ sen, doch das besagt wenig. Infolge einer unkoordinierten Ausweitung des Förderinstrumentariums ist die Förderkulisse in hohem Maße intransparent. Gründe hierfür sind eine unscharfe Formulierung der Ziele, die Vielzahl der Instrumente sowie die Verteilung der Förderkompetenzen auf verschie­ dene Ressorts und auf verschiedene föderale Ebenen. Hinzu kommt, daß die Programmabwicklung kompliziert und langwierig ist. All dies kann 128

dazu führen, daß Fördermittel in großem Maße in Anspruch genommen werden, ohne daß die Voraussetzungen dafür erfüllt sind. Von den Ent­ wicklungsbürokratien wie SUD AM, SUFRAMA und BASA wird das nicht oder zu spät erkannt bzw. unter gewissen Bedingungen ignoriert.

Das sind vorläufige Ergebnisse zu Regionalförderung in Amazonien aus ökonomischer Perspektive. Doch bereits mehrmals ist angeklungen, daß aus der weltgrößten Reserve an tropischem Regenwald in Amazonien Beson­ derheiten in der wirtschaftlichen Nutzung der Region erwachsen. Der fol­ gende Abschnitt dient dazu, vor dem Verständnis von Abholzung des tropi­ schen Regenwaldes als einem eher unerwünschten Prozeß diese Förder­ maßnahmen hinsichtlich ihrer Wirkung auf die Abholzung und Konversion der Region in andere Nutzungen zu untersuchen.

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G. Die ökologische Schieflage „The penetration of the Amazon region turned into a larger-scale enterprise than was at first anticipated.“ (Guimaräes 1991: 132)

Über kaum ein Thema im Zusammenhang von Umwelt und Entwicklung wird so intensiv publiziert wie über die Faktoren, die zur Abholzung und Umweltzerstörung in Amazonien beitragen, über ihre Ursachen, den Anteil des Staates daran, sozio-ökonomische und soziale Aspekte dieser Aktivitä­ ten etc. Untersuchungen ab Ende der 1970er Jahre thematisieren erstmals die Mängel eindimensionaler und demographisch orientierter Erklärungen der Abholzung, wobei zunehmend die Umweltauswirkungen der (regiona­ len) Entwicklungspolitik ins Zentrum der Betrachtung gerückt werden. Einen ersten Schub bekommt diese Forschungsrichtung durch die erstmali­ ge Analyse von FINAM ab Ende der 1970er Jahre. Auf eine paradigmatische Darstellung der verschiedenen Theoriepositio­ nen zu den Entwicklungsmöglichkeiten Amazoniens unter Berücksichti­ gung der ökologischen Faktoren muß an dieser Stelle verzichtet werden. Nur soviel: Klassische „Policy-Analysen“ wie Hecht (1985), Binswanger (1987), Browder (1988) und Hall (1997) identifizieren die Zerstörung der tropischen Regenwälder als Resultat von Politikversagen, das durch den Übergang zur Marktintegration und eine großzügige Ausweisung von Schutzgebieten leicht beseitigt werden kann. Multilaterale Banken argu­ mentieren unter dem Druck eher technokratisch gesinnter internationaler Umweltschutzorganisationen für eine Politikreform, für die Eliminierung der immensen Transferleistungen und Subventionen und die Entwicklung besserer Kapazitäten der Regelung und Ausweitung von Schutzgebieten. Realitäre Entfaltungen dieser Modelle in Amazonien führen zu ungerechten und oft ökologisch untragbaren Resultaten, die durch den Verweis auf ab­ strakte Gesetze der Natur oder des Marktes verdunkelt werden. Hier setzt die sogenannte Politische Ökologie an, die die Bedeutung der Klassendy­ namik, der historisch-ökonomischen Prozesse sowie die Perspektiven der regionalen Bevölkerung für das Verständnis des Zwangs, des Zugangs und des Gebrauchs der natürlichen Ressourcen unterstreicht (unter anderem Hecht & Cockburn 1989; O’Connor 1994). Die Lösungen bleiben jedoch

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partikularistisch und beruhen im wesentlichen auf lokalen sozialen Bewe­ gungen. Die bereits mehrfach angesprochene herausragende Stellung der Landwirt­ schaft läßt sie auch in diesem Abschnitt als empirische Referenz erschei­ nen. Wesentlicher Punkt ist die extensive Förderung der Rinderweidewirt­ schaft. Rinderweidefarmen erweisen sich sowohl auf Seiten der Transfer­ nehmer als auch auf Seiten der Entwicklungsagenturen als geradezu ideale Förderobjekte, erfüllen sie doch unter Raumgesichtspunkten leicht das Kriterium einer expansiven Inwertsetzung. Zudem sorgen sie durch ihre Fördersummen für einen reibungslosen und finanzwirtschaftlich effizienten Mittelabfluß. Auf Seiten der Transfernehmer, das wurde bereits dargestellt, sind Rinder - gleich welcher Herdenstärke - ein geeignetes Mittel zur Si­ cherung von Landansprüchen im Sinne der Bedingungen des Estatuto da Terra und in Zeiten der Hochinflation eine relativ sichere Sparform. Nicht allein aus diesen Gesichtspunkten erklärt sich die hohe Attraktivität der Rinderweidewirtschaft, die eine starke Nachfrage nach Förderung induziert und somit einen signifikanten Beitrag zur Veränderung der amazonischen Natur- und Sozialräume leistet. Die jüngsten Veröffentlichungen zu Abhol­ zungsraten und ihren Ursachen durch INPE und IB AMA im Januar 1998 zeigen einen anhaltenden Trend zur Anlage von Weideflächen.86

Der Höhepunkt der FINAM-Förderung für Rinderprojekte liegt in den Jah­ ren 1966-1972 (Hecht 1985). Bis März 1989 akkumulieren die Rinderfar­ men letztendlich 58 Prozent der genehmigten FINAM-Projekte auf sich, die meisten von ihnen in Para und Mato Grosso.87 Bereits zwischen 1973 und 1979 kommt es aufgrund der bekannt gewordenen Schwierigkeiten und den zweifelhaften finanziellen Erfolgen nur noch zu wenig Antragstellungen für neue Projekte und viele Investoren ziehen sich zurück. Eine neue Periode der staatlichen Stimulierung setzt ab 1980 ein und endet 1989, als vorläufig keine neuen Projekte zur Rinderproduktion angenommen werden. Bis dahin jedoch expandieren die Steueranreize und die Kontrolle wird immer mehr eingeschränkt: „[A] carnival atmosphere emerged, where the chances of windfall gains of huge tracts of land and public subsidies caused investors

86 87

Vgl. Folha de Sao Paulo 28.01.98. Danach folgen die mit fast 32 Prozent die Industrie und 4 Prozent die Agroindustrie (Faminow 1998: 134).

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to ignore the limited economic potential of many of the projects“ (Faminow 1998: 135). Immer mehr Projekten in den 1980er Jahren stehen immer we­ niger FINAM-Mittel zur Verfügung. Nach Angaben von Faminow gibt es Anfang der 1990er Jahre jedoch über 50.000 kleine und mittlere Rinder­ produzenten. Wenn man also davon ausgeht, daß nur etwa 1.000 Einheiten über FINAM gefördert werden, verbleiben 98 Prozent der Einheiten, die nicht zu den Begünstigten dieses Programms zählen. Somit vollzieht sich die Expansion der Rinderwirtschaft zu einem großen Teil außerhalb der finanziellen Anreize des Staates.88 Die FINAM-geförderten sind jedoch in der Flächenbeanspruchung im Gegensatz zu den anderen zirka 49.000 Be­ trieben herausragend.

Neben den Steueranreizen tragen zur Ausweitung der Viehherden die stei­ gende urbane Nachfrage nach Fleisch, die Ausweitung der „Agrargrenze“ sowie der Landkauf als Hedging-Strategie in Zeiten hoher Inflationsraten bei (Hecht 1995; Fearnside 1983).89 Hecht betont bereits in ihrer Untersu­ chung 1985, daß es nicht so sehr die finanziellen Anreize, sondern vielmehr die makroökonomische Situation ist, die die Landspekulation und den Viehbestand beeinflussen. Als Eigenbeitrag der landwirtschaftlichen Pro­ jekte unter FINAM gilt der Boden, der vorher von der Regierung erworben wird. Der Boden wird zu einem Hauptweg des Zugangs zu FINAM, weite­ ren Steuervergünstigungen und subventionierten Krediten. Boden heißt in diesem Sinne jedoch Inbesitznahme durch Rodung. Die amazonischen bun­ desstaatlichen Regierungen tun ein übriges: Sie locken mit weiteren Steu­ ervergünstigungen und vor allem mit einer liberalen Bodenpolitik, zum Teil mit einer aggressiven Verkaufsstrategie, gezielt auf Großunternehmen aus dem Südosten. In einer Publikation von 1995 weitet Hecht die Bestim­ mungsfaktoren der Abholzung noch einmal deutlich aus: Weder sei die „hamburger connection“ allein verantwortlich noch die Fehllenkung von FINAM (und in Ansätzen seit wenigen Jahren auch die des FNO): „Under88 89

Ähnlich Hecht (1995); Fearnside (1985). Der spekulative Charakter der Rinderherden tritt auch bei einer Untersuchung der SU­ DAM zu Tage: Bei bislang 631 geförderter Viehprojekten (bis 1986) wurden nur 92 zu Ende geführt, d.h. das geförderte Investitionsprogramm wurde in Gänze abgearbeitet. Die durchschnittliche Produktion beträgt 16 Prozent der geplanten (und geförderten) Ka­ pazität und einige Projekte verfugen nicht über ein Stück Vieh auf riesigen Flächen von gerodetem Land. Es gibt zu dieser Zeit einen informellen „Markt für Viehherden“, die man sich zur Antragstellung bei der SUD AM und bei Kontrollbesuchen ausleihen kann. Als Ergebnis ist Amazonien bis heute Nettoimporteur von Rindfleisch.

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lying the devastation is a combination of local processes, regional policies and national economics in which cattle and their pastures have a flexibility unmatched by other more ecologically-appropriate land uses and an ability to serve a myriad of economic purposes“ (Hecht 1995: 165). Hier ordnet sich die verstärkte Nachfrage der Kleinst- und Kleinbauern nach FNOFinanzierung für Rinder ein, die sowohl die Kleinbauern als auch die BA­ SA glücklich macht, denn letztere reduziert dadurch das Portefeuillerisiko des Fonds. Angesichts des multiplen Charakters der kleinbäuerlichen Land­ nutzungssysteme, d.h. der Beibehaltung des Anbaus von Jahres- und Dau­ erkulturen, ist eine Ausweitung von Weiden nur um den Preis einer fort­ schreitenden Abholzung von Primärwald und capoeira durch kleinere Pro­ duzenten zu haben.

Die SUDAM-Studien zu FINAM kommen ebenfalls zum Ergebnis, daß nur die hoch-subventionierten viehwirtschaftlichen Projekte zur Ausweitung der Abholzung in Amazonien beitragen. Die neuen Daten zur Abholzung zeigen jedoch einen anderen Trend: In Rondonia90, Mato Grosso und Para sind es nicht zuletzt die mittleren landwirtschaftlichen Einheiten, die für eine explosionsartige Zunahme der Abholzung verantwortlich sind, in der Regel jedoch ohne SUDAM-Förderung: „Clearing forest for pasture is clearly economically attractive even without the luxurious benefits of SUDAM affiliation“ (Hecht 1995: 169). Bei der Nutzung von Land im Rahmen von FINAM sowie subventioniertem Kredit (FNO und andere Quellen) liegt das Ziel weder in der Extraktion oder der Produktion, sondern in vielen Fällen im bloßen Zugang zu „insti­ tutionellen Renten“ wie dem jeweiligen Subventionswert von Kredit und Subventionen bzw. Steueranreizmitteln (Hecht 1995; Mahar 1988): Hecht zitiert für diese Art von Aktivitäten Bhagwati’s Terminus der „directly unproductive profit-seeking activities“ (Hecht 1995: 166). 91 Der Wert der Ressource Land bemißt sich vor allem nach institutionellen Faktoren wie dem Zugang zu Landtiteln oder räumlichen Charakteristika wie der Nähe zu einer Transportinfrastruktur. Die Viehwirtschaft erscheint für die Ei­ 90 91

Zwischen 1970 und 1988 hat der Viehbestand in Rondonia um 3.000 Prozent zugenom­ men und dominiert die gerodeten Flächen (Hecht 1995: 172). Nach Angaben der SUDAM produzieren die viehwirtschaftlichen Projekte insgesamt nur etwa 2 Prozent an Steuereinnahmen von dem Volumen, was sie an Steueranreizen erhal­ ten haben.

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gentümer dabei als die „sicherste“ Variante in einer Umwelt hoher ökologi­ scher und ökonomischer Risiken. Und, sowohl kleine als auch große Land­ besitzer können davon profitieren - die Prinzipien sind, wenn auch in ihren Dimensionen unterschiedlich, die gleichen: (1) Land erlaubt den Zugang zu den Ressourcen von FINAM, FNO, weiterem subventionierten Kredit o.ä.; (2) die biologische Flexibilität der Tiere reduziert das Risiko, „and if there are agricultural disasters, as is often the case in the Brazilian Amazon, they provide a large lump of income when sold“ (Hecht 1995: 172); (3) wenig Arbeitskraft wird benötigt92 sowie (4) ein generell niedriges Risiko bei der Weidewirtschaft. Zudem verlängert die Viehwirtschaft die Nutzung abge­ holzter Flächen, die nach einem Pflanzenanbau nur noch zur Weide tau„„„ 93 gen. Auch Schneider (1995: 3 ff.) bestätigt noch einmal den Trend des letzten Jahrzehnts, daß sich die Zunahme der Rinderweidewirtschaft vor allem auf mittelgroße landwirtschaftliche Einheiten, oftmals ohne FINAM, konzen­ triert. Doch letztendlich lassen sich 95 Prozent der gesamten Rinderzucht bis 1985 auf subventionierten Kredit und FINAM zurückführen. In der da­ nach einsetzenden Entwicklung des Viehbestandes spielen staatliche Res­ sourcen weniger noch eine Rolle, um seit Mitte der 1990er Jahre wieder an Bedeutung zuzunehmen: Weitaus am dynamischsten entwickeln sich land­ wirtschaftliche Einheiten mit weniger als 100 Stück Vieh. Und er konsta­ tiert ein „Paradox“ in der landwirtschaftlichen Entwicklung Amazoniens: „It [the paradox, S.A.] (a) provided evidence of surprisingly good eco­ nomic performance of agricultural settlements and ranches in the Amazon, (b) shown that this performance cannot in general be explained by govern­ ment incentive policies“ (Schneider 1995: 11).

Einen ausführlichen, technologisch orientierten und aktuellen Beitrag zur Diskussion der Rinderweidewirtschaft in Amazonien liefert Faminow (1998).94 Dabei werden insbesondere zwei Probleme von ihm hervorgeho92 93 94

Als Standard gilt ein Viehhüter für 1.500 ha Weide. Wenn auch hier die Lebensdauer nur zirka 10 Jahre beträgt. Angesichts seiner Forschungen fehlt der „Spekulationsthese“, d.h. die spekulative Anla­ ge von Weiden und Rinderherden, eine ausreichende empirische Fundierung. In neoklas­ sischer Tradition identifiziert Faminow (1998: 148 ff.) die fehlenden oder ungeregelten Eigentumsrechte in Amazonien als eine der wesentlichen Gründe für Abholzung. Neben den spezifischen Zugangsformen zu Landtiteln, die eine rasche und umfassende Rodung fördern, seien es auch die Regelungen der Steuergesetzgebung, die eine extensivere

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ben: Zum einen die alleinige Diskussion von „Rinderweidewirtschaft Umwelt“ unter Vernachlässigung der Interessen der regionalen ökonomi­ schen Akteure und zum zweiten die sehr schmale und zudem völlig veral­ tete empirische Basis in dieser Diskussion. Trotz erheblicher Divergenzen mit Faminow, der auf die „carrying capacity“ abstellt, ist der letzte Punkt als fundamental hervorzuheben. Es ist gerade die Rinderzucht, die die An­ forderungen eines Produktionssystem in Amazonien in den letzten 20 Jah­ ren am besten erfüllt und ihre Bedeutung wird zunehmen, weil die vorge­ schlagenen Alternativen - intensiver Jahreskulturanbau, „AgroforestrySysteme“ und Extraktion von Waldprodukten - entweder finanziell oder aufgrund damit verbundener Umweltprobleme scheitern. So sei insbesonde­ re auch in den reservas extrativistas ein zunehmender Aufbau von Rinder­ beständen zu beobachten, um so die Einkommenslücke bei den Waldpro­ dukten aufzufangen. Für die Zukunft sieht Faminow komplexere und inte­ griertere Produktionssysteme voraus, unter denen das „livestock-based production system“ mehr als nur (Rinder-)Zucht ist und auch Pflanzenpro­ duktion, „agroforestry“ und Extraktion umfassen kann.

Eine der landläufig präsentierten Lösung zur Begrenzung der Abholzung für Viehweiden ist, wie bereits angedeutet, die Streichung der Subventio­ nen (Binswanger 1987; Mahar 1988). Es ist Hecht (1995) zuzustimmen, wenn sie diese Sichtweise von Entwicklungsprozessen als mechanisch be­ zeichnet; sie ignoriere das Eigenleben der Landnutzung und die Verflech­ tungen mit der Regional- und nationalen Ökonomie. Die empirischen Be­ funde belegen: Auch mit einer drastischen Reduktion insbesondere der FINAM-Förderung, aber auch den knapper werdenden Ressourcen von subventioniertem landwirtschaftlichen Kredit (Araujo & Meyer 1987) nimmt die Abholzung weiter zu. „While these ranches were important in initiating a regional clearing dynamic, the withdrawal of subsidies now comes too late. The re­ gional economy responds synergistically to a number of factors that are now beyond the control of one set of policies. What drives land Landnutzung und somit mehr Abholzung nahe legen. Zudem würden nahende politische Umschwünge eine erhebliche Unsicherheit in die Entscheidungen von Unternehmen und Haushalten bringen, so daß die intensive Abholzung der Jahre 1987/88 durchaus mit den Befürchtungen der „Anwärter“ auf Landtitel verbunden sei, die sich vor eventuell verän­ derten Bestimmungen über Eigentumsrechte in der 1988er Verfassung schützen wollen.

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speculation now are [...] the relatively low entry costs for land in Amazonia, the clear commitment to infrastructure development, colonization programmes, the threat of disappropriation of uncleared land, and the concerted promulgation of doctrines of national secu­ rity, national integration and national destiny.“ (Hecht 1995: 175, Hervorh. S.A.) Die neuesten ökonometrischen Ergebnisse weisen vor allem auf die Öff­ nungsfunktionen des Straßenbaus und die nachfolgenden Holzfäller als wesentliche Momente der Abholzung tropischen Regenwaldes in den 1990er Jahren hin. Dementsprechend sind die Entwicklungsachsen der SU­ DAM sowie die Forderungen der BASA und der regionalen Gesellschaft nach einem verstärkten Ausbau der Verkehrsinfrastruktur äußerst kritisch zu beurteilen.

„Any new roads must be carefully sited to avoid open access to fragile or ecologically critical lands. In fact, no new roads should be built in such areas.“ (World Bank 1993b: 45 f.) Dem entgegen arbeitet das Infrastruktur-Entwicklungsprogramm Brasil em A^äo, das zwar stockend, so doch aber nach und nach umgesetzt wird und für Amazonien die Befestigung Tausender Kilometer von Straßen und die Vernetzung bestehender Verbindungen durch neue Verkehrswege vorsieht.

Der nun folgende Teil zieht auf der Basis des eben präsentierten erste Schlüsse für eine kompakte Bewertung der Faktoren, die zu einer Abhol­ zung von tropischem Regenwald führen und hat sich insbesondere zum Ziel gesetzt, nach alternativen, quasi „ökologischen“ Verwendungsmöglichkei­ ten der Transferleistungen zu forschen.

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Teil 3 Geld und Umwelt H. Ökologie in Geldwirtschaften Bis in die späten 70er Jahre wird der Umweltaspekt des brasilianischen Entwicklungsmodells sowohl von Politikern als auch der Wissenschaft ignoriert (Baer & Mueller 1995). Gerade in der Frage des Verhältnisses von Ökonomie und Ökologie in Amazonien bzw. dem brasilianischen Diskurs und der Realität wird eine kaum faßbare „Irrationalität“ konstatiert (Hurrell 1991; Mahar 199895). Die voranschreitende Abholzung in Amazonien läßt die nationale und in­ ternationale Debatte, in der es sowohl um allgemeine „Werte“ als auch um die notwendige Basis einer weiteren ökonomischen Entwicklung geht, nicht zum Stillstand kommen.96 Dabei rückt auch immer wieder das „generelle“ Problemfeld von Geld, Wachstum und Ressourcennutzung und die Frage in den Blickpunkt, ob denn nun die These „Geld erzeugt Wachstum - Wachs­ tum bedeutet Naturzerstörung“ aufrechtzuerhalten ist.

Die bisherige Analyse zeigt, daß es sich bei der brasilianischen Volkswirt­ schaft insgesamt um eine Geldwirtschaft mit vielen Defekten handelt. Die vorgestellten Transfers und Kreditprogramme untergraben die Funktions­ bedingungen einer Geldwirtschaft. In diesem Abschnitt folgen zunächst Analysen zu den Rückwirkungen solcher Leistungen auf die Ressourcen­ nutzung in Amazonien und dabei exemplarisch die Abholzung von tropi­ schem Regenwald. Einige Hinweise auf ökologische Fehlleistungen dieser Transfers wurden bereits andiskutiert. Explizit auf FNO und FINAM be­ zieht sich die behandelte These eines „Umweltschutz durch Zinssubventio­ nierung“, da die subventionierten Finanzierungen in Amazonien den Groß­

95

96

Dennis Mahar auf der Londoner Konferenz „Amazönia 2000“ im Juni 1998, der die Situation in Amazonien als äußerst kompliziert und emotional sowie politisch in Um­ weltfragen als äußerst aufgeladen bezeichnet, „so daß »rationale4 Diskurse kaum möglich sind.“ Die Hoffnungen der Weltbank, daß das ZEE in dieser Frage „rationalisierend“ wirkt, hätten sich nicht erfüllt. Vgl. im Vorfeld der Rio-Konferenz ausführlich dazu Pearce & Myers (1990).

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teil der wirtschaftlichen Aktivitäten beeinflussen. Konsistent mit dem geld­ wirtschaftlichen Modell wird die These vertreten, daß Umweltschutz einen Ausnahmenutzen, ein Kollektivgut darstellt, der befriedigend nicht durch Kalküle der Vermögenseigentümer und Unternehmer hergestellt werden kann. Einer Zinssubventionierung im Dienste des Umweltschutzes, die im konventionellen Kreditgeschäft zu einer Entknappung der Produktionsfak­ toren, so auch Natur, führt, wird eine klare Absage erteilt. Danach wird die These entwickelt, nach der die im makroökonomischen Sinne als entwick­ lungshemmende „Transfers“ eingestuften Fonds und Programme unter Um­ ständen eine positive Wirkung entfalten, wenn man sie denn als einseitige Zahlungen einem - international zumindest anerkannten - Ziel zuführt, nämlich dem Schutz des tropischen Regenwaldes. Was eine solche Anwen­ dung voraussetzt, welche Probleme sich in der Bestimmung der notwendi­ gen Leistungen ergeben und wie sie möglicherweise auszugestalten sind, ist Gegenstand dieses Kapitels. Im Anschluß an diese Analyse werden ver­ schiedene Szenarien für Amazonien unter Berücksichtigung der Ergebnisse in Teil 4 diskutiert.

Für die Einordnung der Analysen dieses Teils ist folgendes zu berücksich­ tigen: Die Wahrnehmung von Entwicklungschancen läßt sich im geldwirt­ schaftlichen Paradigma nur bei Durchsetzung der Funktionsbedingungen einer Geldwirtschaft und einer auf Industrialisierung beruhenden Akkumu­ lationsstrategie realisieren. Aus diesem Blickwinkel erscheinen das Vorge­ hen der Entwicklungsbehörden wie der SUD AM, aber auch die Gestaltung von Kreditprogrammen und ihre Administration durch die BASA seit eini­ gen Jahrzehnten durchaus konsistent. Unter der Annahme, daß das natur­ räumliche Potential Amazoniens und die langfristige Sicherung der Le­ bensbedingungen der regionalen Bevölkerung jedoch schützenswerte Güter sind, kann eine geldwirtschaftlich fundierte Entwicklungsstrategie allen­ falls für bereits degradierte und sich im Prozeß der Konsolidierung befind­ liche Teilräume gelten. Die folgenden Abschnitte versuchen zu zeigen, daß vor die Vereinbarkeit von finanziellen Instrumenten der Regionalförderung mit Umweltschutz - durchaus im weiten Sinne eines Schutzes durch (be­ schränkte) Nutzung verstanden - hohe Hürden gesetzt sind. Vor allem ist eine angebotsorientierte und zinssubventionierte, möglichst breit „verteil­ te“ Finanzierung undifferenzierter wirtschaftlicher Aktivitäten kein adäqua­ tes Instrument, sondern in vielen Fällen kontraproduktiv. 140

Die Kalkulation des Verlustes an Primärwald in Amazonien ist mittlerweile ein hochpolitisches Ereignis. 1970 - zu Beginn des Baus der Transamazönica - sind erst 2,4 Prozent des Primärwaldes abgeholzt (Hall 1997: 45). Die neuesten Zahlen des Instituto Nacional da Pesquisa Espacial (INPE) deuten auf einen Verlust von 13 Prozent bis Ende 1997 hin (Fearnside 1998: 2). Die Spitzenzeit der Abholzung sind bis Mitte der 90er die Jahre 1978-1988, also diejenigen der bislang höchsten Investitionen und des hohen Wirtschaftswachstums. Die danach fallenden Raten lassen sich nicht zuletzt durch eine Kombination von wirtschaftlicher Rezession und redu­ zierter staatlicher Förderung begründen. Ein neuer historischer Höchststand der Jahresabholzung ist 1995 mit einem Verlust von fast 30.000 km2 er­ reicht. Seitdem gehen die Raten wiederum deutlich zurück: auf zirka 18.000 km2 (1996) und etwas über 13.000 km2 in 1997. Die Regierung Cardoso schreibt diesen Erfolg ihrer konsequenten Umweltpolitik zu. Die Abholzung in der Region ist zudem räumlich sehr ungleich verteilt: Wäh­ rend in Amazonas 1993 erst 1,6 Prozent des Primärwaldes verloren gegan­ gen sind, sind es in Maranhao bereits 66 Prozent, 40 Prozent in Tocantins, 16 Prozent in Rondonia, 13 Prozent in Para und 7 Prozent in Acre (Hall 1997: 46). Die entwaldete Fläche läßt sich somit auf den ersten Blick zu einem großen Teil aus der Nähe zu den brasilianischen Zentren und der Infrastrukturerschließung begründen.

Berücksichtigt man die Steuersparprogramme für Amazonien wie FINAM und ihre vorrangige Beanspruchung durch große landwirtschaftliche Ein­ heiten (vgl. dazu die Studien von Mahar, Hecht und das vorangegangene Kapitel), läßt sich zumindest auf den ersten Blick ein loser Zusammenhang zwischen diesen sogenannten incentivos fiscais und der Abholzung fest­ stellen: Die letzten verfügbaren Daten machen die Kleinbauern mit weniger als 100 ha für nur 23 Prozent des Verlustes an Primärwald verantwortlich. Die restlichen 77 Prozent vereinen mittlere und große Eigentümer auf sich, vor allem diejenigen mit Flächen über 1.000 ha: Die größte abgeholzte Fläche findet sich somit in den Bundesstaaten, in denen die Großgrundbe­ sitzer dominieren - in Mato Grosso und Maranhao. Die großen Einheiten verfügen über die kleinste Waldreserve und den größten Anteil an gerode­ tem Land.97 Dazu kommt ein Aufblühen der Korruption der Umweltbehörde 97

Mit dem Pacote Amazönico vom Juli 1996, in Kraft gesetzt durch die MP 1.511, wird die pro Eigentumstitel geforderte Primärwaldreserve von 50 auf 80 Prozent erhöht. Daneben

141

IBAMA durch die amazonische Holzwirtschaft vor allem Paras in den letzten Jahren, so daß stetig weit mehr abgeholzt als mit den Umweltgeset­ zen vereinbar. Weil über den FNO in diesem Zusammenhang nur Ten­ denzaussagen getroffen werden können, da unter diesem Fokus noch kei­ nerlei Untersuchungen vorliegen, wird versucht, über Daten zu den Steuer­ sparfonds eine Verknüpfung zwischen Geld und Umwelt in Amazonien herzustellen.

Über den Zusammenhang von Geld und Umwelt wird seit langem eine intensive Diskussion geführt (O’Connor 199498; Binswanger & Flotow 1994). Vor allem geht es um die Erforschung der Fragestellung, ob Kapita­ lismus „nachhaltig“ sei, d.h. auch zukünftigen Generationen ein äquiva­ lentes Leben ermöglicht." Da wird zum einen argumentiert, daß die Exi­ stenz des Geldes einen Zwang zum wirtschaftlichen Wachstum mit sich bringt und daß dieses Wachstum mit einer fortschreitenden Naturausbeu­ tung und -Zerstörung einhergeht. Die Dynamik des Geldes wird also mit der Umweltproblematik in Verbindung gebracht. In concreto sei es der zu er­ wirtschaftende Zins auf für Investitionen ausgeliehenes Kapital, der eine

wird eine weitere Abholzung auf bereits degradiertem Land verboten, ein zweijähriges Moratorium zum Verbot der Mahagoni-Abholzung erlassen und Steueranreize zur Nut­ zung von bereits degradierten Flächen eingeführt (vgl. Hall 1997). Unter dessen sind diese Maßnahmen bereits wieder Makulatur. Im Mai 2000 beschließt der Kongreß die Rückführung der gesetzlichen Waldreserve auf 50 Prozent; ein Wert, den viele amazoni­ sche Wirtschaftseinheiten bereits deutlich unterschritten haben, ohne Sanktionen fürch­ ten zu müssen. 98 Auf die mittlerweile unendlichen Spielarten der ökologisch-ökonomischen Diskussion wird in diesem Abschnitt nicht eingegangen, weil es vor allem darum geht, mit dem zu­ grunde liegenden Paradigma der Geldwirtschaft zu analysieren, inwieweit spezielle re­ gionalpolitisch motivierte finanzielle Leistungen Auswirkungen auf eine stärkere oder mindere Ressourcenbeanspruchung (in Amazonien) haben. O’Connor (1994) präsentiert in seinem Sammelband eine relativ breite Spanne der Diskussion über die (konventio­ nelle) Ökologische Ökonomie, spezifische Ansätze einer expliziten Raum-Zeit-Berück­ sichtigung und des Einbezugs der (thermodynamischen) Entropiediskussion bis zu Ver­ tretern eines ökologischen Marxismus. 99 Eine breite Darbietung der Nachhaltigkeitsdebatte inklusive der verschiedenen Begriffs­ definition für ökologisch-ökonomische Nachhaltigkeit wird an dieser Stelle nicht gelei­ stet, da es vor allem um den Zusammenhang zwischen Geld, Zins, und der Frage geht, ob in einer funktionierenden Geldwirtschaft mehr (natürliche) Ressourcen in Anspruch genommen werden als in einer zerrütteten Geldwirtschaft, wie sie sich mit den diversen Transfers in Amazonien präsentiert. Der Begriff Nachhaltigkeit stammt aus der Forst­ wirtschaft und bezeichnet meist das Prinzip, daß aus einem bewirtschafteten Wald in ei­ nem bestimmten Zeitraum nur so viel herausgeschlagen werden darf, wie in der gleichen Periode nachwächst.

142

Überschußproduktion erfordere, wobei der Überschuß „durch Übernutzung von natürlichen Ressourcen zustande kommt“ (Altvater 1992: 242). Wenn Altvater auch die (internationale) Verschuldung, die Verschuldungskrise und Folgen in Form von Realzinserhöhungen, Inflation, sozialer Verelen­ dung etc. für die intensivere wirtschaftliche Nutzung Amazoniens verant­ wortlich macht, weist er ebenso darauf hin, daß nicht Kredit an sich das Problem sei, sondern vielmehr ein „Entwicklungsmodell, dessen Wachstum durch (externe) Kredite beschleunigt werden soll - und das eben gerade dadurch an seine sozialen und ökologischen Grenzen gerät und zum Schei­ tern gebracht wird“ (Altvater 1992: 333).

Im ökonomischen Sinne knapp ist, was bezahlt werden muß. Fehlende Ei­ gentumsrechte an der Umwelt scheinen daher aus neoklassischer Sicht verantwortlich für ihre Übernutzung oder gar Zerstörung, weil die Umwelt keinen Preis hat, der ihre Knappheit relativ zu anderen Leistungen aus­ drückt. Der Verbrauch eines Gutes wird beschränkt durch den Vergleich des Nutzens bzw. des Ertrages, den dieses Gut im Konsum bzw. in seiner Produktion stiftet, mit den Kosten, die sein Erwerb verursacht. Der weitere Verbrauch findet dort seine Grenze, wo der zusätzliche Nutzen bzw. Ertrag gerade noch so hoch ist wie die zusätzlichen Kosten seines Erwerbs. Ei­ gentumsrechte an der Umwelt würden deren Nutzung knapphalten. Bestün­ den z.B. Eigentumsrechte am gesamten tropischen Regenwald, so bestim­ men die konkurrierenden Verwendungen des Regenwaldes ihren Preis. Der Eigentümer hat die sofort mögliche Steigerung des Konsums aus den Erlö­ sen des Verkaufs der Eigentumsrechte an einen landwirtschaftlichen Groß­ betrieb oder eine Holzfirma abzuwägen gegen die zukünftigen Beeinträch­ tigungen der Umwelt durch Verlust an Biodiversität oder eine Verstärkung des Treibhauseffektes (vgl. Alston et al. 1995). Dieser Vergleich von gegenwärtigen und zukünftigen Konsummöglichkei­ ten wird preistheoretisch in der Zeitpräferenzrate ausgedrückt: Je höher die Zeitpräferenz, desto ungeduldiger ist der Konsument, desto höher bewertet er die gegenwärtigen Konsummöglichkeiten im Verhältnis zu den zukünfti­ gen. Und umgekehrt: Je geringer die Zeitpräferenz, desto höher wird die Möglichkeit, auch in Zukunft auf die sogenannten „environmental services“ des Regenwaldes rechnen zu können, bewertet. Entsprechend dieser These wird das Eigentumsrecht an tropischem Regenwald dann entsprechend teuer verkauft und dessen Nutzung dadurch knapp gehalten. Je höher der 143

Preis, desto rentabler werden andere Verwendungen bzw. die explizite Berücksichtigung von ressourcenschonenden Technologien. Über den Markt stellt sich das für das Unternehmen profitable Verhältnis von Kosten des Verlustes an „environmental services“ und den Kosten der Vermeidung dieses Verlustes ein.

Für die Modellierung des Umstandes, daß Eigentümer des tropischen Re­ genwaldes und Unternehmer in einer Einheit vereint sind, ergibt sich dar­ aus die Notwendigkeit, die Erstzuteilung der Eigentumsrechte an tropi­ schem Regenwald, an Boden in Amazonien über den Markt unter Berück­ sichtigung der alternativen Verwendungen zu alloziieren, d.h. möglichst teuer. Entsprechend hat Coase (1960) die neoklassisch konsequenteste Behand­ lung des Umweltproblems vorgeschlagen: Es bedürfe eben lediglich dieser eindeutigen Zuordnung von Eigentumsrechten, sei es ein Anspruch der Haushalte auf die „environmental services“ des tropischen Regenwaldes, sei es der (Eigentümer-)Unternehmer auf Abholzung und anderweitige Nutzung des Bodens, damit sich eine (Pareto-)effiziente Marktlösung ein­ stelle, bei der simultan Preis und Mengen ausgehandelt würden. Neoklassi­ sche Ansätze zur Umweltzerstörung durch unvollständige und unterentwikkelte Märkte nehmen außerdem an, daß Kapital- oder Arbeitsknappheit im Kontext eines Übermaßes an Land und natürlichen Ressourcen zu einem verschwenderischen Umgang mit der Natur und zu extensiven Praktiken wie dem Unterhalten der großen Rinderfarmen führt (Beaumont & Walker 1996).100 Werden die neoklassischen Voraussetzungen als gegeben ange­ nommen, lassen sich Berechnungen wie die von Abreu et al. (1996: 246 ff.) anstellen, bei denen sie sich an einer Identifikation des „trade-off‘ zwi­ schen Wachstum und Umweltschutz aus neoklassischer Sicht versuchen. Sie stellen Ober- und Untergrenzen der möglichen Kosten für einen Um-

100 Es sei darauf hingewiesen, daß sich der als alternativ gebende „Vermarktungsansatz“ im Naturschutz ebenfalls auf neoklassischem Fundament bewegt: In dem Maße, wie die drängenden Probleme auf solche des Marktes und der Marktpreisbildung reduziert wer­ den, erscheint die Entwicklung besserer Märkte mit einer breiteren Palette von Waldpro­ dukten als ein Weg, um Rodungen zu reduzieren. Dieser Vermarktungsansatz stützt sich auf die Existenz hoch segmentierter Märkte und konzentriert sich auf die Elitenmärkte der Snacks, Kosmetika, Bekleidung usw. Konsumentenentscheidungen werden politisiert und zum Feld von Auseinandersetzungen - Parä-Nüsse zum Erhalt der Wälder, Hambur­ ger für deren Zerstörung - wobei jegliche lokale politische Dynamik übersehen wird.

144

weltschutz in Amazonien gegenüber. Die obere Grenze ist ein Szenario, das mit der völligen Beendigung aller landwirtschaftlichen Aktivitäten in der Region inklusive der Viehzucht rechnet, die auch entsprechende Auswir­ kungen auf die anderen Sektoren haben, so daß sich das BIP der Region halbiert. Diese obere Grenze markiert zirka 2 Prozent des brasilianischen BIP. Für Abreu et al. gibt es viele Gründe daran zu glauben, daß sich hier­ bei um einer Überschätzung handelt, weil es unter anderem unwahrschein­ lich ist, daß die gegenwärtige landwirtschaftliche Aktivität in Gänze nicht nachhaltig sei bzw. es völlig unmöglich wäre, Landwirtschaft und moderate Abholzung in Einklang zu bringen. Ihre gegenteiligen Schätzungen für eine Untergrenze gehen dagegen von einem Verlust von nur 0,1 bis 0,4 Prozent des brasilianischen BIP aus.

Im Zusammenhang mit der vorliegenden Analyse wird die These eines aus der Zinszahlung resultierenden Wachstumszwangs zurückgewiesen. Ein positiver Zinssatz verhindert vielmehr, daß die Kapitalakkumulation bis zur Entknappung, d.h. bis zur Profitrate von Null vorangetrieben wird. Das Niveau der Umweltbelastung wird nach Betz et al. (1993) durch die spezi­ fische Form ökonomischer Vergesellschaftung über Geld bestimmt. Dem­ zufolge ist zwar richtig, daß fehlende Eigentumsrechte zu einer Übernut­ zung der knappen Ressource Umwelt führen. Aber daraus folgt noch nicht, daß der Geldwirtschaft nicht auch bei Existenz von Eigentumsrechten eine umweltzerstörende Dynamik innewohnt. Die Aussage einer marktlichen Regelung muß außerdem auf jene Ressour­ cen in ihrer Gültigkeit beschränkt werden, die durch gesellschaftliche Übereinkunft in die Verfügung von Personen gegeben sind. Weit schwieri­ ger stellt sich der Fall dar, wenn an eine Vergabe von Verfügungsrechten überhaupt nicht gedacht werden kann, wie man das etwa für Luft (oder die Funktion des tropischen Regenwaldes als Kohlendioxid-Senke) und in ei­ nem abgeschwächten Ausmaß auch für Wasser unterstellen muß. Hier kann der Markt praktisch nichts leisten, weil Ausschließungsrechte nicht wir­ kungsvoll zugeordnet werden können.

Bereits Ende der 1980er Jahre wird schließlich angeregt, daß sich die wirt­ schaftlich leistungsfähigen Länder zusammenschließen mögen, um Brasili­ en durch Kompensationszahlungen von der Rodung seines tropischen Re­ genwaldes abzuhalten. Stadermann (1992) ist bezüglich der Erfolgschancen 145

pessimistisch. Allein nach den Gesetzen der wirtschaftlichen Logik ließe sich die Wirkungslosigkeit dieser Ersatzmaßnahme leicht vorhersehen, denn es würde nicht möglich sein, unter der Nebenbedingung einer so ge­ ringen Wohlfahrt Amazonien zu einem Naturschutzpark und als Atmosphä­ renfilter der Industrienationen zu konservieren, indem eine Regierung mo­ netär unterstützt wird. Jedes auf diese Weise investierte Geld würde sich mit Bezug auf den Regenwald und den globalen Klimaschutz „als verlore­ ner Zuschuß erweisen, weil keine brasilianische Regierung unter solchen krisenhaften Umständen die Einhaltung eines Amazonas-Schutzabkommens garantieren kann. Nur wenige Brasilianier werden verstehen können, war­ um ihre Regierung einen unmittelbar verfügbaren Ressourcenvorrat der nationalen Bewirtschaftung entziehen will.“ (Stadermann 1992: 493) Die Überlegungen im nächsten Kapitel versuchen auszuloten, ob unter bestimmten Konstruktionsannahmen zumindest die Umwandlung von ent­ wicklungshemmenden und ökologisch fragwürdigen finanziellen Transfer­ leistungen nach Amazonien in ökologische Dienstleistungen unterstützende Transfers möglich ist.

146

I. Abholzung im Regenwald: Ökonometrische Modelle An ökonometrischen Modellen zur Ursachenanalyse der Abholzung von tropischem Regenwald mangelt es nicht.101 Viele Ansätze stehen jedoch methodisch auf fragwürdigen Fundamenten. Kant & Redantz (1997) zum Beispiel versuchen sich an einem empirischen Modell auf der Grundlage von Daten aus 65 Ländern aus Afrika, Asien und Lateinamerika. Wirft man jedoch nur einen Blick auf die in der Nutzung des tropischen Regenwaldes relevanten Sektoren und Wirtschaftssubjekte, so wird schnell klar, daß man nicht zu einer einzigen abhängigen Variable kommt. Dominiert in Asien die Nutzung durch die Holzwirtschaft und läßt sich damit z.B. die Nachfrage nach Holz und ihre Bestimmungsfaktoren modellieren, so ist aus vielen Studien zu Brasilien, aber auch anderen Anrainerstaaten des Amazonasbekkens bekannt, daß die Holzwirtschaft im Gegensatz zur Landwirtschaft nur eine untergeordnete Rolle spielt. Kant & Redantz versuchen dieses Problem über ein zweistufiges Modell zu lösen, das auf der ersten Ebene die Nach­ frage nach Waldprodukten und auf der zweiten Ebene die Nachfrage nach gerodetem Land abbildet. Beide Ebenen fallen in die Kategorie der direkten Ursachen, von denen eine zweite der indirekten Ursachen unterschieden wird. Positiv hervorzuheben ist, daß Kant & Redantz auf die Komplexität der Abholzung hinweisen und damit linearen Modellen eine deutliche Ab­ sage erteilen: „A fundamental feature of deforestation is that the causal factors of deforestation are linked together as various chains or mecha­ nisms into a causal system, and the different factors responsible for defor­ estation work at different levels. Hence, deforestation is he result of a complex process, and a simplistic approach to seek ,causes4 is not enough44 (1997: 55).

101 Vgl. dazu die Übersicht 4.

147

Übersicht 4: Ökonometrische Studien zu den Ursachen der Abholzung Abholzung, v.a. verbunden mit

A Allen & Bamea (1985) Andersen (1997) Andersen & Reis (1997) Angelsen (1999) Bulte & van Soest (1996) Burgess (1992) Kahn & McDonald (1994) Kant & Redantz (1997) Kummer & Sham (1994) Panayotou & Sungsuwan (1994) Pearce (1998) Pfaff(1999) Rudel (1994) Southgate (1994) Uitamo (1999) Wiebelt (1995) Wunder (1997)

Bemerkung:

A B C D E F G

-

B

C

D

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E

F

G

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+/+/-

+/-

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Bevölkerungswachstumsrate Bevölkerungsdichte Einkommen Landwirtschaftliche Produktivität Internationale Verschuldung Subventionierter Kredit Infrastruktur

gilt für monopolistische informelle Kreditmärkte

Ein Minus bedeutet, daß ein Anstieg in der Variable zu einer Abnahme der Ab­ holzung führt. Ein Plus sagt aus, daß ein Anstieg zu einer Zunahme der Abhol­ zung führt. Weiße Flecken heißen, daß der Faktor entweder keine statistische Be­ deutung hat oder nicht untersucht wurde.

Quelle: Eigene Erstellung, in Anlehnung an Brown & Pearce (1994a).

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Die empirische Modellierung zu den Ursachen und Triebkräften der Abhol­ zung steht ebenso wie die Modelle der Umweltökonomie vor zahlreichen Schwierigkeiten.102 Das von Andersen (1997) aufgestellte Modell für Ama­ zonien basiert auf Panel-Daten von 300 Munizipien für einen Zeitraum von 20 Jahren. Werte für über 100 Variablen existieren für jede Region und jedes Jahr. Darunter sind Variablen für die lokale Beschäftigung, Einkom­ men, landwirtschaftliche Produktion und Preise, Bevölkerung und ihre Ver­ änderungen, Output der Holzwirtschaft und ihre Preise, das Output des Bergbaus und Landnutzungsschätzungen für verschiedene Kategorien. Die Landnutzung wird unterschieden in Primärwald, Sekundärwald, Brache, Anbauflächen und Weiden. Viele der Variablen sind schwierig zu definie­ ren und noch schwieriger zu messen. Insbesondere geht es um die Landnut­ zungsklassifizierungen, die sehr stark unter den erhebenden Institutionen abweichen. Demzufolge muß die Interpretation der Ergebnisse mit Vorsicht erfolgen.103 Die theoretische Fundierung zum Aufbau des Modells bilden zunächst einfache Angebots- und Nachfragefunktionen. Dabei bereitet die Nachfrageseite erhebliche Schwierigkeiten, weil die Nachfrage nach Holz in Amazonien der Nachfrage nach Boden nachgeordnet ist. Somit können in anderen Teilen der Welt aufgestellte Modelle, die auf einer starken Nachfrage nach Holz beruhen, nur sehr beschränkt verwandt werden.104 Ein angemessener Zugang ist damit die Nachfrage und das Angebot an gerode­ tem Land. Der nächste Schritt legt nahe, daß sich solch ein Modell auf „neue“ Wirtschaftssubjekte in der Region bezieht - kleinbäuerliche Mi­ granten und andere. Aufgrund der spezifischen ökologischen Bedingungen des amazonischen Regenwaldes geht aber auch von den bereits in Amazo­ nien wirtschaftenden Einheiten eine anhaltende Nachfrage nach neuem, gerodetem Land aus. Landnutzungen verändern sich im Zeitablauf - AckerVgl. zur empirischen Modellierung Granger (1999) mit einer besonderen Referenz an die hier ebenfalls verwendete Studie von Andersen & Reis. 103 Mit Voranschreiten der Informationstechnologie erscheint es auch immer wahrscheinli­ cher, geographische Informationssysteme (GIS) für die Gewinnung von Daten zur öko­ nometrischen Analyse der Veränderungen an tropischem Regenwald einzusetzen. Bisher jedoch existieren noch keine Versuche, genügend spezifizierte Variablen zu bilden, die mit Daten aus dem GIS gefüllt werden können. 104 Vgl. z.B. Thiele (1996) für Indonesien. Dennoch gewinnt dieser Sektor mehr an Bedeu­ tung. Nach den Prognosen von Stone zur Entwicklung der Holzwirtschaft in Para ist der Output auf der Fläche von 15 Millionen Hektar im Jahr 2005 mit einem erweiterten Straßennetz von 1 Million Kilometer verbunden, quasi also eine Türöffnerfunktion zu weiterer anthropogener Nutzung (Stone 1998: 59).

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böden werden zu Weiden, es gibt Bracheflächen, die nach einiger Zeit wie­ der Sekundärwald aufweisen, der, wenn er sehr lange stehen bleibt, durch­ aus ähnliche Funktionen wie der Primärwald übernehmen kann - das jedoch in einem Zeitablauf, der die gesammelten Daten nicht umfaßt. Die abhän­ gige Variable für die letztendlich zu modellierende Nachfragefunktion ist somit neu gerodetes Land. Dazu können wiederum viele erklärende unab­ hängige Variablen hinzugezogen werden, so z.B. lokale Bevölkerungs­ kennziffern, vorangegangene Rodungsniveaus, Rodungsniveaus in Nach­ barregionen, Einkommen pro Kopf, Straßenlänge, Flußausdehnungen, die Entfernungen nach Brasilia und in die Landeshauptstädte, die Größe der Gemeinde, und verschiedene Politik-Variablen, so u.a. auch das Angebot an Steueranreizen und subventioniertem Krediten für die landwirtschaftli­ che Produktion.

Die Auswertung dieses empirischen Modells zeigt folgende Beziehungen: Die Veränderungen bei neu gerodetem Land stehen in einer positiven Be­ ziehung zum Straßennetz, zu den nachbarschaftlichen Rodungen, ebenso zum Wachstum des urbanen Output, zur Größe der Rinderherden, Verände­ rungen in den Rinderherden sowie zu den Veränderungen im landwirt­ schaftlichen Output. Am stärksten sind die Beziehungen zum nachbar­ schaftlichen Rodungsverhalten und zu den Veränderungen im Rinderher­ denbestand. Eine negative Beziehung besteht in der Entfernung zu Brasilia, zur ländlichen Bevölkerungsdichte, zum allgemeinen Niveau der Rodun­ gen, zu den absoluten Landpreisen und zu ihren Veränderungen. Sehr wichtig ist dabei, daß nach den Daten von Andersen (1997) Steueranreize und subventionierter Kredit als statistisch nicht signifikante Variablen er­ scheinen, die damit aus dem Modell der erklärenden Variablen gestrichen werden. Andersen faßt letztendlich die signifikanten Variablen in verschie­ denen Kategorien zusammen: (1) der Zugang (Entfernungen zu Hauptstäd­ ten, Straßennetz, nachbarschaftliches Verhalten); (2) Sättigungseffekte (mit höherem Niveau der Rodungen ist immer weniger zum Roden vorhanden); (3) Preiseffekte (starke Rodungen in Gebieten mit niedrigen Bodenpreisen) sowie die Nachfrage nach Weiden durch die großen Rinderzüchter (Größe der Herden). Benutzt man dieses Modell auch zur Prognose, so ist der amazonische Pri­ märwald in zirka 80 Jahren abgeholzt. Die größte Fläche sind dann Weiden oder Brache (mit Sekundärwald), mit geringen Beschäftigungseffekten und 150

einer niedrigen Produktivität. Aus diesen Ergebnissen heraus schlägt An­ dersen eine Kosten-Nutzen-Analyse der rodungsfördernden und rodungsmindemden Politiken vor. Der aktuelle Nutzen für die amazonischen Wirt­ schaftssubjekte muß den hypothetischen Kosten zukünftiger Generationen gegenübergestellt werden, und das mit einem unsicheren Diskontsatz.

Doch läßt sich aus solch einem empirischen Modell eines ableiten, das zu Politikaussagen fähig ist? Über diese Kapazitäten ökonomischer Modelle schreibt Granger (1999: 52 f.): „It is common practice in the economic research literature to present a theory or empirical model and then have a final section discussing the ,policy implications of the results4. It is virtu­ ally never pointed out that the policy implications only hold if the model or theory is completely correct, which is an unlikely situation. The authors need to do more than to make the statement ,This is a policy model4 and assume others will accept the statement and thus the conclusions from the model. [...] An obvious difficulty with policy models is that usually one is not allowed to experiment with different policies to observe if the out­ comes are as predicted by the model, so that evaluation of these models cannot be conducted in exactly the same way as with forecasting models, where the output is compared to actual outcomes by the use of a cost func­ tion.44

Seit Ende der 1980er Jahre führt das IPEA ebenfalls ein Daten-Panel zu Amazonien, das für ökonometrische Analysen der ökonomischen und öko­ logischen Effekte verschiedener Politikmaßnahmen zur Verfügung steht. Erfaßt werden bisher 316 Sub-Regionen zu den Zeitpunkten 1970, 1975, 1980 und 1985 mit einer großen Anzahl von ökonomischen, ökologischen und demographischen Variablen, die trotz des extremen Daten-Lag für aktuelle politikrelevante Analysen verwendet werden. Andersen & Reis (1997) versuchen in ihrer Untersuchung Schlüsse zu ziehen für mögliche „trade-off4 zwischen ökonomischem Wachstum und Umweltzerstörung. Diese Austauschbeziehungen, so ihre These, sind nicht für alle Politikin­ strumente gleich und sie versuchen, die „guten44 und die „schlechten“ Poli­ tiken im Hinblick auf diese „trade-off4 zu identifizieren.105

105 Andersen & Reis verwenden ein klassisches Zwei-Sektoren-Modell (rural versus urban). Es wird angenommen, daß der urbane Sektor nicht direkt für Entwaldung verantwortlich ist, sondern indirekt über die Nachfrage nach landwirtschaftlichen Produkten und Roh­

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Anhand des Modells werden für die unterschiedlichen Faktoren und die angenommenen Determinanten Korrelationskoeffizienten gebildet. Für die Nachfrage nach gerodetem Land sind z.B. die Länge der Straße, aber auch die Aktivitäten des Nachbarn beim Roden, die Veränderungen im Rinder­ bestand und im agrarischen Output expansiv verantwortlich. Im Gegensatz zu Andersen (1997) spielt subventionierter Kredit eine gewisse Rolle: Nach der Interpretation der Autoren belegen die Daten die Tatsache, daß ein Großteil der Nutznießer subventionierten Kredits und von Steueranreizen Viehfarmer aus der Stadt sind, die die Mittel in profitablere Investitionen in der Stadt kanalisieren, während die Farmen nur spärlich bewirtschaftet werden (Andersen & Reis 1997: 14). Andererseits hat subventionierter Kredit einen positiven Einfluß auf das landwirtschaftliche Output von klei­ neren landwirtschaftlichen Einheiten, die Grundnahrungsmittel für die wachsende städtische Bevölkerung produzieren.

Für die konkreten Umwelteffekte stellen Andersen & Reis ihre Ergebnisse einem Modell gegenüber, in dem Straßenbau, subventionierter Kredit sowie incentivos fiscais für ausgewiesene Wachstumspole im Zeitraum von 1970 bis 1985 auf Null gesetzt werden. Die Ergebnisse sind folgende: Von den unterstellten 27 Mio. Hektar gerodetem Wald fallen zirka 10 Mio. Hektar unter die Verantwortung der „aggressiven“ Entwicklungspolitiken, und davon 72 Prozent auf den Straßenbau und 28 Prozent auf subventionierten Kredit und incentivos fiscais. Die ausgewiesenen Wachstumspole, d.h. deren urbane Entwicklung, haben keinen signifikanten Effekt auf die Ro­ dung. Die Autoren mit diesem Modell einen Nettobarwert von 20.000 USDollar pro Hektar tropischem Regenwald. Dem wird der ökologische Fak­ tor - die Kosten der Abholzung - gegenübergestellt (Verlust an Biodiversi­ tät, Kohlendioxid-Ausstoß etc.), der mit zirka 18.000 US-Dollar veran­ schlagt wird - unter Einschluß eines größeren Unsicherheitsfaktors. Summa summarum halten sich Kosten und Nutzen der Abholzung in Amazonien im Zeitraum von 1970 bis 1985 nach Ansicht der Autoren die Waage. Verbleibt man in der Modellogik und schaut sich die Entwicklungspolitik genauer an, so sind doch erhebliche Unterschiede auszumachen. Straßenbau stoffen. Für die Besiedlung werden als Proxy diverse Distanzen benutzt. Für den Zugang zu Land dienen als Variablen die Bevölkerungsdichte, die Landpreise und die Abhol­ zungsquote. Eine sub-regionale Berücksichtigung der incentivos fiscais und der Subven­ tionen für verschiedene Sektoren auf dieser Ebene ist im Modell nicht möglich.

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hat einen immensen Einfluß auf die Abholzung, aber nur einen sehr gerin­ gen auf das regionale BIP-Wachstum. Isoliert ergibt sich hier nur ein Bar­ wert des Nutzen von zirka 3.000 US-Dollar, der nicht die Kosten der Ab­ holzung kompensieren kann. Bei subventioniertem Kredit als alleinigem Politikinstrument ergibt sich ein Barwert von 66.000 US-Dollar, der weit über den Umweltkosten liegt. Subventionierter Kredit hat bei Andersen & Reis solch einen starken positiven Einfluß auf das ländliche BIP, weil er Investitionen in Dauerkulturen mit höheren Erträgen als bei Jahreskulturen ermöglicht106: „Credit [...] has the advantage of flowing naturally to the highest yielding projects. Subsidized credit is therefore the most efficient development instrument in terms the trade-off between GDP and deforesta­ tion“ (Andersen & Reis 1997: 20, Hervorh. S.A.). Demzufolge sprechen sie die Empfehlung aus, subventionierten Kredit weiterhin bereit zu stellen. Die Begründung kann als paradigmatisch für das heutige Verständnis der zentralstaatlichen regionalen Entwicklungspolitik im Hinblick auf die Nut­ zung dieses Instruments gewertet werden:

„If the government can secure that credit is available on favorable terms, it will have a large, positive effect on economic growth in the Amazon. It will also cause deforestation, but the trade-off has been estimated to be so favorable that it can justify deforestation - even when taking all the local and global externalities into account. The favorable effect of subsidized credit works through several mecha­ nisms. First, the advantage of subsidized credit capitalizes into land prices, and higher land prices promote more efficient use of land. Second, the availability of credit allows farmers to fulfill their desire of investing in the more expensive but more sustainable and more profitable perennial crops. Finally, if the private returns to agricul­ ture is too low, the credit can be channeled to more profitable urban activities which cause little deforestation.“ (Andersen & Reis 1997: 21)107 Wie die meisten brasilianischen Forschungen zum Thema des subventio­ nierten Kredits werden die starken Anreizeffekte einer deutlichen Zinssub­ 106 Eine Annahme, die aus agronomischer Sicht so nicht aufrechterhalten werden kann. 107 Gleichzeitig betonen die Autoren, daß die hohen positiven Wachstumseffekte beim subventioniertem Kredit nur bei größeren und potenten Kreditnehmern zum Tragen kom­ men, während z.B. der Straßenbau deutlich egalitärere Wirkungen zeigt.

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ventionierung im Hinblick auf ökonomisch und ökologisch inadäquate Nutzungen überhaupt nicht in Betracht gezogen. Kredit ist eben, das haben die vorangegangenen Abschnitte gezeigt, in seinen Wirkungen nicht mit zinssubventioniertem Kredit gleichzusetzen. Bevor nun im dritten Abschnitt auf die Bewertung von Umweltgütern und -dienstleistungen und daraus abzuleitende Transferleistungen eingegangen wird, stellen die folgenden Anmerkungen zur Zinssubventionierung noch einmal heraus, daß es in einer funktionierenden Geldwirtschaft keine öko­ nomische Begründung für einen Einsatz subventionierter Finanzierung zugunsten des Umweltschutzes gibt.

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J. Umweltschutz durch Zinssubventio­ nierung? In einer Geldwirtschaft verlangt Produktion einen Geldvorschuß, einen Kredit. Damit ein solcher Kredit möglich wird, müssen zwei Bedingungen erfüllt sein: Es muß die Breitschaft bestehen, Vermögen in Form von An­ sprüchen auf heimische Währung zu halten. Und es muß die Bereitschaft bestehen, die Unsicherheit des Vermögensrückflusses einzugehen, damit Forderungen gegenüber Unternehmen begründet werden können. Der Zins­ satz bestimmt die Preise, die die Unternehmen am Markt durchsetzen müs­ sen, um profitabel produzieren zu können. Das Umweltproblem stellt sich in aller Schärfe erst, wenn für einen Teil der Inputfaktoren die Annahme der Reproduzierbarkeit in dem für uns rele­ vanten Zeithorizont aufgegeben wird. Der Preis nicht-reproduzierbarer In­ puts bestimmt sich nicht durch ihre Produktionskosten, sondern durch die Nachfrage aus alternativen, konkurrierenden Verwendungsarten von Natur. Prozesse, die Umwelt intensiver nutzen, sind dann um so profitabler, je billiger Umwelt ist (Betz et al. 1993: 116 f.).

Während die Erlöse der Umweltnutzung in produktiver Verwendung - etwa durch Abholzung - sofort anfallen, ist die konsumtive Umweltnutzung - die sogenannten „environmental services“ oder die permanente, aber geringfü­ gige Extraktion von Waldprodukten - in der Regel über die Zeit gestreckt. Ein Vergleich dieser alternativen Verwendungsarten erfordert ein Abdis­ kontieren der jeweiligen Einnahmenströme, und eine solche Abdiskontie­ rung führt zu einer um so geringeren Bewertung zukünftiger Erträge, je höher die Abdiskontierungsrate - der Zinssatz - ist. Dies bedeutet, daß ein höherer Zinssatz mit einem kürzeren Horizont der ökonomischen Planung verbunden ist. Fazit, so Betz et al. (1993: 117 f.), ist: Wenn Umwelt keinen Preis hat, weil Eigentumsrechte fehlen, ist das Marktergebnis eine Über­ nutzung der Umwelt. Doch selbst wenn es vollständige Eigentumsrechte gäbe, wird Umwelt in einer Geldwirtschaft intensiver genutzt als in einer neoklassischen Welt des nur von der Zeitpräferenz bestimmten Zinssatzes. Ein monetär bestimmter Zins liegt über der Zeitpräferenzrate. Umwelt ist um so billiger - und wird daher um so mehr genutzt - je höher der Zins ist. 155

Unter geldwirtschaftlicher Perspektive beschränkt ein im Vergleich zu ei­ nem nur präferenztheoretisch bestimmten Zinssatz einerseits das Produk­ tionsvolumen (Mengeneffekt) und begünstigt andererseits - bei gegebenem Volumen - eine intensivere Umweltnutzung (Technologieeffekt): „[...] [E]s ist gerade das Funktionieren und nicht prinzipielles oder partielles Versa­ gen des Marktmechanismus, welches die Umweltbelastung bewirkt“ (Betz et al. 1993: 118). Sind Eigentumsrechte nun entsprechend der Coase’sehen Lösung verteilt, können sie pareto-effizient gehandelt werden.108 In einer Geldwirtschaft jedoch, in der sich der Zinssatz monetär bestimmt, setzt sich die Präferenz für Umweltgüter nicht schon aufgrund der Zuteilung von Eigentumsrechten durch. In einer Geldwirtschaft müssen ökonomisch und ökologisch rational handelnde Haushalte ihren (nicht-pekuniären) Ertrag aus gegenwärtigem und zukünftigem Konsum bestimmter Umweltqualitäten immer mit dem Zinssatz, der höher als die Zeitpräferenzrate ist, diskontieren. Denn sie können dann heute z.B. aus der Verpachtung ihrer Eigentumsrechte an Unternehmen für einen bestimmten Zeitraum zusätzliche (pekuniäre) Erträ­ ge erzielen.

Der Konsument würde in einer Geldwirtschaft mehr Umweltzerstörung zulassen, als es seiner Zeitpräferenz für die „environmental services“ ent­ spricht. Denn das „Unternehmen“ ist bereit, dem Konsumenten das Recht auf die Nutzung der „environmental services“ bis zu dem Preis abzukaufen, bei dem die Kosten pro „Abholzungseinheit“ der vom Vermögensmarkt bestimmten Ertragsrate entsprechen. Das bedeutet, daß ein Haushalt in einer Geldwirtschaft mit vollständig verteilten Eigentumsrechten an Um­ welt gut daran tun wird, seinen Kalkülen einen monetären Zinssatz zugrun­ de zu legen.

Die intensivere Umweltnutzung birgt die Gefahr der eskalierenden Um­ weltzerstörung. Daß jeder Haushalt mit seinen Eigentumsrechten an Um­ welt nur einen verschwindend geringen Einfluß auf die Umweltqualität hat, verstärkt das beschriebene Kalkül. Weil der nachteilige Einfluß der eigenen Entscheidung auf die Umweltqualität vernachlässigbar erscheint, besteht für jeden Haushalt ein noch größerer Anreiz, mehr von seinen Rechten

108 Vgl. die Einführung zu Teil 3.

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abzutreten, als es seinem Gebrauchswertkalkül (der Zeitpräferenz) ent­ spricht. Die Marktlösung nach Coase ist eine radikale Anwendung neoklassischen Denkens. Es ist die Voraussetzung, daß die Umwelt und alle anderen Le­ bensbereiche vollständig dem Prinzip individueller ökonomischer Rationa­ lität unterworfen werden können, die dem Marktvertrauen der neoklassi­ schen Ökonomie zugrunde liegt. Zwar mag es richtig sein, daß ein voll­ ständiges System von Eigentumsrechten an Umwelt, so es sich politisch und administrativ etablieren ließe, zu einer ökonomisch optimalen Nutzung der Umwelt führt. Wie ausgeführt, entspricht aber die ökonomisch optimale Nutzung in einer Geldwirtschaft, die vom Zins bestimmt wird, nicht der ökologisch erwünschten. Subsumiert man alle ökologischen Rücksichten unter das ökonomische Prinzip, wäre gegen eine optimale Umweltzerstö­ rung nach der Präferenzrate „Nach mir die Sintflut“ kein Einwand möglich. Auch das Privateigentum schützt vor der ökonomisch rationalen Umwelt­ katastrophe nicht (Betz et al. 1993: 121).

Die vorliegende Arbeit folgt der Auffassung, daß eine Ökonomie, in der das Pareto-Kriterium eine sinnvolle Norm darstellt, keine Geldwirtschaft ist. Auf das Halten von Geldvermögen in Form einer Forderung zu ver­ zichten, heißt nicht, lieber zu konsumieren, sondern auf pekuniäre Erträge in Form eines Zinseinkommens zu verzichten - mit der Folge, daß auch weniger Ressourcen einer produktiveren Verwendung zugeführt werden. In einer Geldwirtschaft ist es auch die funktionale Stellung eines jeden Wirt­ schaftssubjektes, die seine Opportunitäten bestimmt. Hier läßt sich das Problem der übernutzten Umwelt begründen mit einer geldwirtschaftlichen Hierarchie von Kalkülen, die sich nicht symmetrisch im Marktprozeß durchsetzen. Das (geldwirtschaftliche) Marktergebnis im Gleichgewicht wird immer eine intensivere Umweltnutzung hervorbringen, als es die reine Gebrauchs­ wertorientierung nahelegt.

Für die Umweltpolitik bedeutet eine Marktkonditionierung, daß sie das monetär bestimmte Zinsniveau, das die intensivere Umweltnutzung be­ dingt, akzeptieren muß (Betz et al. 1993: 123). Sie kann nur versuchen, die Präferenzen für einen geringeren Grad der produktiven und konsumtiven Nutzung von natürlichen Ressourcen gegen die ansonsten resultierende 157

Marktlösung durchzusetzen. Der Prozeß der politischen Willensbildung und der Rechtsfortbildung entscheidet über den Stellenwert der gegenwärtigen im Verhältnis zur zukünftigen Umweltnutzung. Die Umweltpolitik muß die gesellschaftlich erwünschte Menge gegenwärtigen Ressourcenverbrauchs vorzugeben versuchen. Durch die Veränderung relativer Preise wirkt sie auf die Struktur, die Zusammensetzung von schädigender und neutraler Umweltnutzung. Die Preisbestimmung für diese Menge erfolgt am Markt.109 Ein sensibilisiertes Umweltbewußtsein in einer Geldwirtschaft reflektiert sich dagegen nicht in einem entsprechend niedrigeren Zins, sondern in der Bereitschaft, einen höheren Preis für die gegenwärtige Verwendung natür­ licher Ressourcen hinzunehmen, um die produktive und konsumtive künfti­ ge Nutzung der Umwelt in gewünschtem Umfang zu ermöglichen. Ein sub­ ventionierter Zins mit Tendenz gegen Null führt zu einer weiteren Entknappung der Produktionsfaktoren. Beinahe jeder Investition ist es dann möglich, eine Profitrate zu erwirtschaften, die oberhalb des geforderten Zinses liegt. Konsequenz ist ein höherer Verbrauch an Ressourcen.

Für die Besonderheiten der überwiegend landwirtschaftlichen Produktion in Amazonien spricht die deutlich höhere extern erzeugte Unsicherheit, so­ wohl in konkret landwirtschaftlichen Bereichen als auch bezüglich der Stabilität der Eigentumsrechte, der Institutionen und des Geldes. Die regio­ nalen Wirtschaftseinheiten haben eine deutlich höhere Zeitpräferenzrate als gewöhnlich. Deshalb gilt es wirtschaftspolitisch nicht, den Zinssatz zu senken, sondern die spezifischen „amazonischen“ Unsicherheiten positiv zu beeinflussen. In diesem Sinne wirkt ein auf die Zielgruppe abgestelltes Kreditprogramm vor allem dann, wenn die Glaubhaftmachung des dauer­ haften Zugangs unter der Restriktion der persönlichen und wirtschaftlichen Kreditwürdigkeit bei einem Marktzins die Unsicherheit senken kann. Aus geldwirtschaftlicher Perspektive ist der Umweltschutz also ein Aus­ nahmebereich, der sich mit ökonomischen Methoden und Instrumenten nicht adäquat behandeln läßt. Nichtsdestotrotz gibt es unter der Renais­ 109 Als geeignete Instrumente der Umweltpolitik erscheinen dann die Erhebung von Steuern und Abgaben, die Setzung von Standards, die Mengenvorgabe durch Zertifikate sowie das Verhängen von Verboten. Allen diesen Maßnahmen ist gemeinsam, daß sie auf eine Beeinflussung des Niveaus der produktiven und konsumtiven Nutzung der natürlichen Ressourcen zielen.

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sance des „Marktes“ seit Ende der 1980er Jahre wieder verstärkt Versuche, über ressourcenökonomische Modelle ökologische Güter und Dienstlei­ stungen in das neoklassische Theoriegebäude zu integrieren und daraus Politikmaßnahmen zur Bewältigung lokaler und globaler Umweltprobleme zu entwerfen. Das gilt auch für den tropischen Regenwald. Deshalb zeigt der nächste Abschnitt ausführlich die Diskussion um eine ressourcenöko­ nomische Bewertung des tropischen Regenwaldes auf und präsentiert eine alternative, an Befürwortern zunehmende Methode - die „Contigent Valua­ tion Method“. Ausgehend von diesen Ergebnissen werden positive Trans­ ferleistungen für Naturschutz und Erhalt der ökologischen Dienstleistungen in Amazonien abgeleitet und diskutiert.

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K. Zur ökonomischen Theorie der Abholzung Von der ressourcenökonomischen Bewertung ... In der ressourcenökonomischen Literatur besteht ein breiter Konsens da­ hingehend, daß die tropischen Regenwälder derzeit sowohl aus globaler als auch aus lokaler Sicht über das optimale Niveau hinaus genutzt werden und daher Politikreformen für ein verbessertes „Tropenwaldmanagement“ er­ forderlich sind. Es besteht allerdings weitgehend Unklarheit darüber, wie die vorgeschlagenen Maßnahmen die Nutzung des tropischen Regenwaldes beeinflussen und welche ökonomischen Effekte damit verbunden sind, so daß sich die relative Vorteilhaftigkeit unterschiedlicher Politiken nicht bestimmen läßt. Der Bereich der möglichen Politikoptionen kann sich al­ lein durch eine Bestandsaufnahme der Nutzung schon erheblich einschrän­ ken. Dabei stellt sich für Brasilien heraus, daß im wesentlichen die Land­ wirtschaft, gefolgt von der Forstwirtschaft und dem Bergbausektor an der Nutzung des tropischen Regenwaldes in Amazonien beteiligt sind, und deshalb als Zielsektoren für wirtschaftspolitische Maßnahmen in Frage kommen.110 Die Diskussion über die Notwendigkeit und Methoden der Bewertung der tropischen Regenwälder wird vom Mainstream, d.h. der neoklassisch ge­ prägten ökologischen Ökonomie, dominiert. Die Ableitungskette ist dabei wie folgt (vgl. Amelung 1991: 160): Es wird erwartet, daß durch die Ro­ dungen des Regenwaldes der Treibhauseffekt verstärkt wird. Im Gefolge von Abholzung und Brandrodung entstehen große Mengen an Kohlendi­ oxid, da die nachwachsende Vegetation kurz- und mittelfristig eine deutlich geringere Absorptionskapazität für Kohlenstoff hat. Darüber hinaus werden angesichts der biologischen Artenvielfalt auch genetische Ressourcen ver­ schwinden, die im Falle einer Erhaltung des Regenwaldes in Zukunft auch wirtschaftlich nutzbar wären. Im Ergebnis gehen von der Rodung der Re­ genwälder internationale externe Effekte aus, die nach dem Coase-Theorem einer Internalisierung bedürfen, um eine optimale Allokation der Produkti­ 110 Damit ist die brasilianische Situation nicht unmittelbar mit anderen, reich mit tropi­ schem Regenwald ausgestatteten Volkswirtschaften wie z.B. Indonesien vergleichbar, wo die Holzwirtschaft die dominante Nutzungsform darstellt.

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onsfaktoren zu gewährleisten. Diese Internalisierung externer Effekte kann bei souveränen Staaten nur über Verhandlungen erreicht werden.

Toman betont den gesellschaftlichen Nutzen einer ökonomischen Bewer­ tung ökologischer Dienstleistungen (1998: 59): „Both the calculation of economic benefits from ecosystem services, to the extent we are able, and the evaluation of opportunity costs associated with ecosystem protection provide important information and discipline in public discourse and policy decisions regarding the natural environment, especially when there are other competing demands for resources. An economic assessment of eco­ system benefits and opportunity costs is one important element of the in­ formation set that must go into social decision making, even thought a simple cost-benefit test cannot determine what actions are appropriate.“ Für Pearce (1998) liegen die Stärken der ressourcenökonomischen Bewer­ tung in zwei Punkten: (1) Die Ressourcenökonomie zeigt, daß ein Großteil der Abholzung aufgrund von ökonomischen Verzerrungen stattfindet, deren Aufhebung eben diese Prozesse vermindert, und (2) sie ist in der Lage, so etwas wie den „global environmental value“ der tropischen Regenwälder anzugeben und noch wichtiger, zu zeigen, wie diese globalen Werte durch die „betroffenen“ Länder erhalten werden können.

„This sequence of demonstration and capture4 now defines the most exciting and policy-oriented feature of environmental economics in the context of tropical forests.“ (Pearce 1998: 173) Pearce unterscheidet drei Gruppen von Werten: die lokalen marktlichen und nicht-marktlichen sowie die globalen Werte; diese Werte des tropi­ schen Regenwaldes helfen dabei, die Einflußfaktoren auf die Abholzung zu korrigieren, die globalen Werte sind die Basis für Aushandlungsprozesse auf internationaler Ebene. Aber ob der ökonomische Mainstream die tropischen Regenwälder schüt­ zen kann, ist eine andere Frage. Wenn die Antwort nein lautet - und sie lautet nach Pearce (1998: 173) nein, dann folgt daraus nicht, daß eine „neue“, „unorthodoxe“, „grüne44, „alternative“ oder „ökologische“ Ökono­ mie die tropischen Regenwälder rettet. Oder noch alarmierender: Wenn keine Ökonomie dazu in der Lage ist, kann man nicht im Umkehrschluß annehmen, daß „nicht-ökonomische“ Ansätze wirken. Die reine Nichteig­

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nung für andere Nutzungen ist vielleicht der letzte Schutz für einen mini­ malen Bestand an tropischem Regenwald (Pearce 1998: 175).

Doch zunächst zu den Möglichkeiten der Ressourcenökonomie. Die zwei wesentlichen Triebkräfte der Abholzung nach Pearce entspringen zwei Faktoren: (1) dem Wettbewerb zwischen Menschen und anderen Lebenwe­ sen um die verbleibenden ökologischen Nischen, und (2) dem „Scheitern“ der internationalen und der nationalen ökonomischen Systeme. „Scheitern“ in diesem Sinne meint das Scheitern bei der Wiedergabe/Ermittlung des wahren Wertes des ökologischen Systems in seiner wirtschaftlichen Nut­ zung. Viele der Funktionen des tropischen Regenwaldes sind nicht handel­ bar und werden damit in der Entscheidungsfindung ignoriert. Zusätzlich werden Entscheidungen zur Abholzung des tropischen Regenwaldes durch fiskalische und andere Anreize befördert (Pearce 1998: 176). Dazu kommen falsche Politiken durch bilaterale und internationale Hilfsor­ ganisationen, Korruption, die Indifferenz vieler multinationaler Großunter­ nehmen gegenüber der Umwelt, die Auswirkungen der internationalen Ver­ schuldung und der Armut (Brown & Pearce 1994b).

Doch vor allem die beiden ersten Faktoren sind nach Brown et al. (1993) wesentlich für die Erklärung des Prozesses der Abholzung. Pearce versucht eine sehr gewagte Verbindung zwischen Bevölkerungswachstum und Ver­ lust an tropischem Regenwald herzustellen, indem er den Landverlust auf die Bevölkerungszunahme während eines Jahrzehnts bezieht: Jeder „zu­ sätzliche“ Mensch in Lateinamerika der 1980er Jahre (netto) ist indirekt mit einem Verlust von Wald in einem Umfang von 0,75 Hektar verbunden. Doch offensichtlich ist nicht das bloße Bevölkerungswachstum entschei­ dend, denn sowohl Afrika als auch Asien, die deutlich höhere Quoten in der Bevölkerungszunahmen erreichen, weisen nur Waldverluste von 17 Prozent des lateinamerikanischen Wertes auf. Erklärungen für diesen Prozeß liegen nicht in der landwirtschaftlichen (In-)Effizienz begründet. Pearce vermutet die Ursache dieser Ineffizienz in der Umwandlung von Wald in konventio­ nelle landwirtschaftliche und andere Nutzflächen als einen Reflex des Vor­ handensein von „herrenlosem“ Land, d.h. de facto ein offener Zugang zu Land, und zwar insbesondere im tropischen Regenwald. Daneben jedoch sollten offensichtliche ökologische „constraints“, die die Forschung zum 163

amazonischen Regenwald hervorgebracht hat, und die eine permanente Nutzung einmal abgeholzter Flächen einschränken, berücksichtigt werden. Aus diesen Annahmen läßt sich ein ökonometrisches Regeressionsmodell konstruieren, das den Waldverlust abbildet. Die Übersicht 4 zeigt verschie­ dene Modelle, die benutzt werden, um Abholzungsraten zu erklären. Dar­ aus läßt sich ablesen, daß es keine absolut konklusive Verbindung zwi­ schen irgendeiner der ausgewählten Variablen und der Abholzung gibt. Schlußfolgerungen, die Brown & Pearce (1994a) aus einem Vergleich öko­ nometrischer Modelle ziehen, sind (1) eine eindeutige Verbindung zwi­ schen der Bevölkerungsdichte und Abholzungsraten; (2) eine deutliche Verbindung von Einkommenswachstum und Abholzung - Abholzung hat also eher etwas mit Einkommenswachstum zu tun als mit Armut; (3) wider­ sprüchliche Aussagen zur landwirtschaftlichen Produktivität: Die Annah­ me, eine Steigerung der landwirtschaftlichen Produktivität mindere den Druck auf die bestehenden Ressourcen an tropischem Regenwald, wird all­ gemein durch die Ergebnisse von Lateinamerika und Indonesien bestätigt; die gegenteilige Entwicklung findet sich jedoch in Thailand und auch im brasilianischen Amazonien, sowie (4) eine ambivalente Beziehung zwi­ schen Verschuldung und Abholzung.

Überraschenderweise, so konstatiert Pearce (1998: 180), fordern einige dieser Studien die Durchsetzung von Eigentumsrechten, obwohl allgemein private partikulare Eigentumsrechte als wesentlicher Faktor der ökologi­ schen Degradation angesehen werden, und das insbesondere in den Theori­ en über Ursachen der Abholzung des tropischen Regenwaldes. Die Aus­ nahme ist die Arbeit von Southgate (1994), in der die privaten Eigentums­ rechte in Lateinamerika als wesentlicher Erklärungsfaktor identifiziert werden. Gibt es nun ökonomische Begründungen dafür, daß Regierungen nicht stär­ ker in eine Natur konservierende Landnutzung investieren? Nach Pearce (1998: 180) sind dafür drei Gründe verantwortlich, die eine ökonomische Theorie der Abholzung abbilden, zusammengefaßt in der Übersicht 5 in den Kategorien einer neoklassischen Theorie der Externalitäten (vgl. all­ gemein dazu Sandler 1993). Die X-Achse zeigt die Rate der Umwandlung von Wald und ihre funktionale Inverse, das Niveau an Biodiversität, das von rechts nach links zunimmt. M ist eine private Grenznutzenfunktion, die

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zeigt, daß der Grenzgewinn abnimmt, je mehr Wald umgewandelt wird. Das ist ein Ergebnis der steigenden Umwandlungskosten, wenn sich die „Grenze“, die sogenannte fronteira, räumlich immer weiter ausdehnt, und/oder ein Ergebnis der sinkenden Bodenproduktivität, soweit dieses Land entlang eines Ricardianischen Gradienten entwickelt wird. Auf der anderen Seite lassen die Entwicklungen in der Infrastruktur - insbesondere Straßen - diese Umwandlungskosten sinken und die Grenzgewinne erhöhen (u.a. Schneider 1992). Das Modell ist statisch. Die Umwandlung von Wald ruft „lokale“ Externalitäten hervor, insbesondere bei der Konversion in landwirtschaftliche Nutzfläche. Diese Kosten sind einigermaßen gut doku­ mentiert (Pearce et al. 1993), und setzen sich zusammen aus den Effekten der Bodenerosion, dem Verlust an lokaler Biodiversität usw. In der Über­ sicht werden sie als MECdom abgebildet. Das lokale soziale Optimum liegt dann bei Ldom, verglichen mit dem privaten lokalen Optimum von L. Aber es gibt noch andere Externalitäten, die berücksichtigt werden müssen, wenn man davon ausgeht, daß auch die Bevölkerung außerhalb des nationalen Territoriums von den Konsequenzen der Abholzung betroffen ist. Somit müssen zu den lokalen Externalitäten noch die globalen hinzugerechnet werden, hier ausgedrückt in MECgiob. Die gesamten Externalitäten sind dann MECdom + MECgiob, und das globale Optimum findet sich bei Lgiob. Wenn es möglich ist, die globalen Externalitäten einzubeziehen, findet weniger Abholzung statt und mehr Biodiversität wird gesichert. Schluß­ endlich ist die amazonische Landwirtschaft nicht nur Marktkräften überlas­ sen: eine staatliche Intervention ist eher die Regel denn die Ausnahme. Diese Interventionen haben häufig verheerende ökologische Konsequenzen, da sie künstlich die Abholzung fördern. In diese Kategorie fallen die be­ reits für das brasilianische Amazonien angesprochenen Steuersparprogram­ me und der subventionierte (Agrar-)Kredit. Das Resultat solcher sowohl expliziter als auch impliziter Subventionen im Hinblick auf die Umwand­ lung von tropischem Regenwald in andere Nutzungen ist der Wechsel von M zu M+Sub, und damit ein Anheben des privaten optimalen Niveaus an Umwandlung auf Lsub. Neben einer eher didaktisch hilfreichen Darstellung zeigt die Übersicht 5 verschiedene Formen eines „Versagens“ zur gleichen Zeit, und zwar: 1-Lsub Ldom-L

= Interventionsversagen = lokales Marktversagen 165

Lgiob-Ldom = globales Marktversagen. Übersicht 5: Wirkung lokaler und globaler Faktoren auf die Abholzung

Quelle: Pearce (1998: 181). Im Modellgebäude der Ressourcenökonomie existieren jedoch genügend Mechanismen für den Umgang mit solchem Marktversagen. Lokales Markt­ versagen kann behoben werden durch Pachtsysteme, durch LandnutzungsZonierung, und Zonierung mit handelbaren „Entwicklungsrechten“ sowie Besteuerung (Pearce 1995). Ein Interventionsversagen erfordert staatliche Reformen und eine ökologische Konditionalität in Entwicklungshilfepro­ jekten. Das globale Marktversagen ist komplexer, aber im Prinzip sind Entwicklungsrechte auch auf internationalem Niveau handelbar zu machen, private Investitionen können an den Umweltschutz gebunden werden; es

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gibt die Möglichkeit der „debt-for-nature swaps“ und Projekte im Rahmen der „Global Environmental Facility“ (GEF) (Pearce 1998: 182). Die GEF fördert mit einem Kapital von 1,5 Mrd. US-Dollar Projekte, die sich z.B. um die Entstehung eines Marktes für Kohlendioxid-Emissions-Zertifikate bemühen. Beim lokalen Marktversagen sichert das Zusammenspiel der Marktkräfte nicht die ökonomisch korrekte Balance der Umwandlung von tropischem Regenwald und dem Schutz dieser Ressourcen. Und zwar deshalb, weil diejenigen, die dieses Land umwandeln, nicht jene entschädigen müssen, die mit den lokalen Konsequenzen dieses Handelns konfrontiert sind, z.B. zusätzliche Verschmutzung und Sedimentierung des Wassers durch die Abholzung. Korrektive sind bekannt - die Besteuerung der Umwandlung, die Zonierung, um schädliche Landnutzung einzuschränken, Umweltstan­ dards usw. Daraus wird ersichtlich, daß es nicht allein den Marktkräften überlassen werden kann, für einen Schutz der globalen ökologischen Ver­ mögenswerte zu sorgen. Die notwendigen Maßnahmen zur Korrektur dieses Marktversagen führen nicht zu einer völlig eingestellten Abholzung. Denn in der Ressourcenökonomie gibt es so etwas wie eine „optimale Abhol­ zungsrate“.

Ausdrucksformen eines lokalen Marktversagens sind z.B. (1) falsch defi­ nierte oder nicht existierende Eigentumsrechte, (2) fehlende Märkte, (3) hohe Transaktionskosten, die einen Handel mit „conservation benefits“ verhindern, (4) das Nichtwissen um „conservation benefits“, (5) Marktun­ vollkommenheiten wie Monopole, (6) hohe Diskontsätze, (7) Unsicherheit und Risikoaversion sowie (8) Irreversibilität. Viele Autoren heben „perverse“ Besitzverhältnisse als Faktor der Abhol­ zung hervor. Kaum existierende Besitzansprüche von Siedlern im tropi­ schen Regenwald helfen dabei zu erklären, warum es einen geringeren Widerstand gegenüber rivalisierenden Ansprüchen auf Boden gibt, mit der Konsequenz einer Abwanderung und Neuansiedlung in einem anderen Teil Amazoniens, und zwar dort, wo augenscheinlich Besitzansprüche nicht klar ersichtlich sind - und das ist nun mal am ehesten in Primärwaldgebieten der Fall. In den frühen 1980er Jahren sind nur zirka 11 Prozent der amazoni­ schen Fläche mit formellen zertifizierten Eigentumsrechten belegt. Damit wird in der Interpretation von Pearce quasi ein offener Zugang suggeriert.

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Zudem hat der Kolonist einen Anreiz abzuholzen, weil nur die landwirt­ schaftliche Nutzung der Beweis für die Inbesitznahme ist.111 In Brasilien bestimmt die INCRA die Flächen des Siedlungsrechtes durch die Multipli­ kation der abgeholzten Fläche mit dem Faktor 3 (Mahar & Schneider 1994). Aber nur wenige ökonometrische Studien testen diesen Faktor in seinem Einfluß auf die Abholzung (Pearce 1998: 183).

Fehlende oder unvollkommene lokale Märkte sind im Kontext des tropi­ schen Regenwaldes endemisch. Der tropische Regenwald bietet viele Pro­ dukte, für die Märkte existieren, aber der Marktpreis reflektiert in den mei­ sten Fällen nur die Opportunitätskosten von Arbeit und Kapital, nicht die wirkliche Bodenrente von Wald. Gleiches gilt für öffentliche Güter. Lokale öffentliche Güter, d.h. solche, in denen der dominante Wert beschränkt ist auf die betreffende Nation, sind das Mikroklima und die biologische Diver­ sität. Monopolistische Märkte können zum Vorteil des Umweltschutzes arbeiten, wenn sie z.B. mit einem Rohstoffvorkommen im tropischen Regenwald verbunden sind: Restriktionen hinsichtlich des Output, um den Gewinn zu maximieren, können die Abholzung wesentlich einschränken im Verhältnis zu einer Wettbewerbssituation. Während Panayotou (1993) monopolisierte informelle Kreditmärkte als einen Faktor gegen Naturschutz ausmacht, ist der Effekt wohl bei genauerer Betrachtung mehrdeutig. Wenn Kleinbauern keinen gesicherten Zugang zu Kredit haben, kann das ihren Anreiz min­ dern, in bereits geklärte Flächen zu investieren, verglichen mit der Alter­ native, neues Land zu kolonisieren. Der Ausschluß aus den „normalen“ Kreditmärkten entsteht schnell, wenn - wie häufig der Fall - der Eigentums­ titel eine Voraussetzung für die Besicherung des Kredites ist. Aber sub­ ventionierter Kredit (auch mit erleichterten Zugangsvoraussetzungen), das zeigt das brasilianische Amazonien, ist ebenso eine Triebkraft der Abhol­ zung. Generell jedoch ignorieren die gängigen ökonometrischen Studien den Einfluß der Geld- und Kreditmärkte in der Erklärung der Abholzung (Pearce 1998: 184).

Die von vielen heute konstatierte Übernutzung, gemessen vor allem als absoluter Verlust an Biomasse, wird in der ressourcenökonomischen Lite-

1

Das gilt neben Brasilien auch für Costa Rica, Honduras, Panama und Ecuador.

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ratur jedoch nicht allein damit begründet, daß einzelnen Funktionen des tropischen Regenwaldes den Charakter öffentlicher Güter haben und damit Marktversagen vorliegt, weil Knappheiten nicht über den Preis angezeigt werden. Als weiterer Grund werden zahlreiche Staatseingriffe genannt, die die Divergenz zwischen den privaten und sozialen Kosten der Tropenwald­ nutzung noch verstärken (Barbier et al. 1992). In diesen Bereich läßt sich ohne weiteres auch der FNO einordnen. Beim Interventionsversagen steht in der ersten Reihe der weltweiten Beispiele die FINAM-Förderung in Amazonien und insbesondere die bereits vorgestellte Förderung der Rin­ derweidewirtschaft. Die Verzerrungen beziehen sich jedoch ebenso auf die Holzextraktion, andere Nutzungen wie der Abbau der mineralischen Roh­ stoffe und alle anderen Bereiche der Landwirtschaft.

Beim globalen Marktversagen sind zwei wesentliche Faktoren zu berück­ sichtigen: Zum einen der „existentielle Wert“ von Fauna und Flora in ande­ ren Naturräumen als dem eigenen, und zum anderen die Funktionen der tropischen Regenwälder im Kohlendioxid-Kreislauf. Beim „existentiellen Wert“ wird die individuelle Präferenz für den Natur­ schutz gemessen, d.h. die Bereitschaft, dafür zu zahlen. Globale Bewertun­ gen dieser Art gibt es wenige. Diese Studien werden insgesamt außerdem sehr kontrovers diskutiert.112 Im Zusammenhang mit tropischem Regenwald scheint die Kontroverse auch berechtigt. Besonders das Problem des „em­ bedding“ - die Bewertung eines spezifischen „asset“ anstatt des größeren Zusammenhangs, in dem der Vermögenswert ein Teil ist - ist essentiell für Vermögenswerte, die zusammen mit anderen produziert werden. Auch wenn man über keine Werte verfügt, die als aussagekräftig gelten, würde bereits eine Zahlungsbereitschaft, auf welcher Grundlage auch immer er­ mittelt, von 10 US-Dollar p.a. in Europa und den USA einen Fonds von zirka 4 Mrd. US-Dollar p.a. bilden, d.h. etwa das Vierfache an Mitteln, die der „Global Environmental Facility“ in ihrer operativen Phase als Finanzie­ rungsinstrument der Rio-Konventionen zur Verfügung steht (Pearce 1998: 187).

Genauso schwierig ist natürlich die Messung und der geldwerte Ausdruck des Beitrags der tropischen Regenwälder als Kohlendioxid-Senke. Für die Vgl. exemplarisch Acutt & Mason (1998); Fauchex & O’Connor (1998); O’Connor & Spash (1999).

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Ressourcenökonomie wird von dieser Bewertung schließlich der Einsatz der Politikinstrumente abhängig gemacht. Folglich gibt Pearce zu beden­ ken: „In order to derive a value for the ,carbon credit6 that should be as­ cribed to a tropical forest, we need to know (a) the net carbon released when forests are converted to other uses, and (b) the economic value of one tonne of carbon released to the atmosphere“ (Pearce 1998: 191). Über beide Werte wird seit vielen Jahren geforscht und gestritten. In kürzeren Abstän­ den tauchen immer wieder neue Berechnungen auf, so daß eine ernsthafte und allgemeingültige Aussage kaum möglich ist.113 In das Blickfeld rücken zudem zunehmend auch die Leistungen der Sekundärvegetation auf diesem Gebiet.114 Brown & Pearce (1994a) versuchen sich an eigenen Berechnun­ gen. Der größte Verlust an Aufnahmepotential für Kohlendioxid entsteht danach bei der Umwandlung von geschlossenem Primärwald in landwirt­ schaftliche Flächen mit Dauerkulturen oder in Weideflächen. Überträgt man dies auf Amazonien, so weist z.B. Schneider (1992) einen „wahren“ Bodenpreis von 300 US-Dollar in Rondonia aus. Der Wert des tropischen Regenwaldes zuzüglich der Leistungen als Kohlendioxid-Senke liegt damit um das bis zu lOfache höher als der am Markt ausgehandelte. Daraus ergibt sich Potential für ein globales „bargaining“. Das konkrete Stück Land ist für den Kolonisten 300 US-Dollar wert, für das Weltklima jedoch deutlich mehr. Ein Transfersystem, dessen untere Preisgrenze bei mehr als 300 USDollar und dessen obere Preisgrenze unter den aktuellen Kosten der zerstö­ rerischen Effekte aus der globalen Erwärmung und Klimaveränderungen liegt, wäre in der Lage, auf beiden Seiten Gewinne zu generieren. Damit gleichen sich die Kosten denen der Kohlendioxid-Verminderungs-Politiken bei konventionellen Brennstoffen an (Pearce 1998: 192).

Folgendes Gesamtbild ergibt sich im Gefolge anderer Studien für die Fest­ legung und Bewertung der gesamten von Fearnside als „environmental services“ deklarierten Dienstleistungen des tropischen Regenwaldes: Es muß konstatiert werden, daß die ökonomische Bewertung erst in den An­ 113 Nach Fearnside wird die Kohlendioxid-Emission des brasilianischen Amazoniens durch die Abholzung dominiert, die für 26 Prozent der Emissionen verantwortlich ist (Fearnsi­ de 1996: 615). 114 Die von Fearnside jedoch kritisch gesehen werden. Danach ist die Wachstumsrate der Sekundärvegetation aufWeideflächen längst nicht so hoch wie auf Ackerboden. Weide­ flächen stellen jedoch einen viel größeren Anteil an der landwirtschaftlichen Nutzfläche in Amazonien als Ackerboden (vgl. Fearnside 1996: 614)

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fängen steckt. Im Vergleich globaler und lokaler Werte können jedoch schon erste allgemeinere Aussagen getroffen werden: So dominieren die globalen Werte die lokalen. Wenn das richtig ist, bedeutet dies, daß imagi­ näre Systeme internationaler Transferleistungen den (a) Maßnahmen zur Korrektur des lokalen Marktversagens und (b) nationalen Bemühungen zur Beseitigung von positiven Anreizen für Abholzung zur Seite gestellt wer­ den müssen. Wichtiger ist vielleicht, daß die Konzentration auf die Recht­ fertigung des Naturschutzes über einige Werte wie z.B. das Potential an pharmazeutisch nutzbaren Pflanzen, nicht den Kem trifft. Diese Werte sind nicht bedeutend genug, um das Ungleichgewicht zwischen Schutz und Entwicklung auszubalancieren. Doch aus der Konzentration auf den wich­ tigsten globalen Wert - die Funktion als Kohlendioxid-Senke - resultiert auch das größte Risiko einer solchen Bewertung. Denn jede gute Nachricht der Wissenschaft über die Bewältigung der Erderwärmung, über ein Ab­ schwächen der Folgen o.ä. ist eine schlechte Nachricht für den Bestand an tropischem Regenwald (Pearce 1998: 193 f.). Genau diese Entwicklung kann man seit den letzten zwei Jahren beobachten. Wie lassen sich nun solchen ökonomischen Werte in reale Geld-, Techno­ logie- oder Güterströme an jene verwandeln, die Landnutzungsentschei­ dungen im tropischen Regenwald treffen? Dabei stellt sich zunächst die Frage nach einer ökologisch nachhaltigen Landnutzung. Wenn man sich noch einmal die Untersuchungen von Southgate in Lateinamerika - ohne Brasilien - anschaut, ist der Druck auf den tropischen Regenwald dort ge­ ringer, wo es einen „constraint“ hinsichtlich des Zugangs zu „neuen“ Flä­ chen hinter „Grenzen“ gibt. In diesen Fällen reduziert auch die Erhöhung der landwirtschaftlichen Produktion deutlich den Druck auf die Verschie­ bung der „Grenze“. Für die Politik heißt daß, daß eine Erhöhung der land­ wirtschaftlichen Produktivität in diesen Gebieten wahrscheinlich die effek­ tivste Maßnahme gegen Abholzung ist. Wenn das so ist, muß auch die kon­ ventionelle Politik überdacht werden: Der Schutz der Biodiversität durch Naturschutz trägt dann nicht dazu bei, die Ausweitung der „Grenze“ zu verhindern, sondern fördert diese wohl noch. Gleiches gilt für die falsche Unterscheidung in „Entwicklungs- und „Umweltpolitik“ (Pearce 1998: 194 f.; Southgate 1994). Für das brasilianische Amazonien sei jedoch noch darauf verwiesen, daß eine landwirtschaftliche Produktivitätserhöhung star-

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ken ökologischen Beschränkungen gegenübersteht. In diesem Kontext sind deutlich weniger Politikinstrumente anwendbar.

Autoren wie Katzman & Cale (1990) oder Panayotou (1994) fassen mögli­ che Transferleistungen unter dem Begriff der handelbaren „Ressource Franchise Agreements“ (RFAs) zusammen. Grundprinzip ist eine streng definierte Nutzung in einem bestimmten Gebiet gegen die Zahlung einer Prämie. Im Extremfall, wenn alles andere als reiner Naturschutz verboten wird, entspricht die Prämie dem Ertrag der Fläche unter der „besten“ Nut­ zung. Bei graduellen Restriktionen bestimmt sich die Prämie aus der Diffe­ renz des höchst möglichen Ertrages und des unter den Restriktionen erwirt­ schafteten. Dieses ist zugleich der untere Grenzpreis, der von den Eigentümern/Nutzem/der Regierung in diesem „agreement“ angeboten wird. Der Nachfragepreis bestimmt sich aus der globalen Zahlungsbereitschaft für diese Landnutzung (s.o.). Die Prämie wird jährlich im nachhinein gezahlt, um so „moral hazard“ auf Seiten der Empfänger zu reduzieren. Ebenso sollten die Verträge so konstruiert sein, daß ein Ausstieg bei Fehlverhalten möglich ist. Die Konstruktion zeigt, daß es sich um ein problematisches Instrument handelt. Vor allem, weil man es mit zwei Diskontsätzen zu tun hat: der des Nutzers und der „der Welt“. Bei jährlichen Zahlungen müssen die Barwerte annualisiert werden. Wenn der Nutzer das Eigentumsrecht hat, dominiert sein Diskontsatz. Der relevante Vergleich ist der zwischen der jährlichen Zahlungsbereitschaft und der jährlichen Bereitschaft zur Akzeptanz dieser Prämie. Ein weiter Punkt ist die Weiternutzung von Flä­ chen. So muß im Falle eines Holzeinschlages auch der Weiterverkaufswert des gerodeten Landes an einen landwirtschaftlichen Nutzer berücksichtigt werden.

Potentielle Käufer sind lokale Umweltschutzgruppen, internationale Insti­ tutionen, Unternehmen, Regierungen usw. Gerade in der Umsetzung ge­ genüber Unternehmen geben die meisten jedoch nur dann diesem Instru­ ment eine Chance, wenn gleichzeitig im Heimatland Erleichterungen bei anderen Verpflichtungen gewährt werden. Dies ist auch der wesentliche Kritikpunkt, nämlich der Nachteil des Handels von Umweltqualität zwi­ schen Industrie- und Entwicklungsländern, d.h. die Industrieländer erkau­ fen sich eine bessere Umweltqualität durch die vermeintliche Einschrän­

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kung von Entwicklungschancen für die Nutzer des tropischen Regenwal­ des.115 Die bisher geführte Diskussion über „Kompensationszahlungen “, d.h. Transferleistungen für „environmental services“ und andere Dienstleistun­ gen, erfolgt auf dem Fundament der neoklassischen Mikroökonomie und damit dem Mainstream in solchen Forschungsrichtungen wie der ökologi­ schen Ökonomie.116 Im folgenden wird dargestellt, wie genau nun die Be­ wertung von Umweltgütern im ressourcenökonomischen Ansatz vonstatten geht. Umweltgüter haben die Eigenschaft, daß sie mehrere unterschiedliche Funktionen erfüllen, die jeweils einen Nutzen stiften. Als taxonomischer Rahmen für die Erfassung der verschiedenen Werte von Umweltgütern wird in der Umweltökonomie das Konzept des ökonomischen Gesamtwer­ tes verwendet (Pearce & Turner 1990). Das Konzept des ökonomischen Gesamtwertes unterscheidet zunächst einmal zwischen solchen Werten, die aus einer Nutzung der Umwelt resultieren, und solchen, die von jeglicher Nutzung unabhängig sind (der sogenannte Existenzwert). Erstere lassen sich weiter in direkte und indirekte Verwendungswerte sowie in Options­ werte zerlegen. Direkte Verwendungswerte sind mit einer direkten Inan­ 115 Unter Berücksichtigung der makro- und mikroökonomischen Bestimmungsfaktoren von Entwicklung läßt sich nicht von der Hand weisen, daß das Verbot einer industriellen Inwertsetzung Entwicklungschancen einschränkt. Der Fall Amazonien zeigt jedoch außer­ dem, daß die Ursachen der gegenwärtigen regionalen Unterentwicklung zuvorderst in der Eingliederung Brasiliens in die weltwirtschaftliche Arbeitsteilung und der nicht funkti­ onsfähigen Geldwirtschaft begründet liegen. Im Umkehrschluß fuhrt eine funktionieren­ de Geldwirtschaft zu einer stärkeren Beanspruchung der natürlichen Ressourcen. In ge­ wisser Weise schließen sich also eine wirtschaftliche Entwicklung im Sinne eines Indu­ strialisierungsmodells und der gleichzeitige Erhalt der natürlichen Ressourcen aus. 116 Sicherlich läßt sich diese Frage auch ganz anders diskutieren, stellt man das grundlegen­ de Verhaltensmodell in Frage. Dieses würde jedoch den Rahmen der hier dargestellten Betrachtungen sprengen (vgl. aber z.B. Bergh et al. 2000). Als weiteres methodisches Flindernis einer Bewertung von „environmental services“ wird die Tatsache angeführt, daß die Güter und Dienstleistungen nur sehr schwer zu separieren und individuell zu bewerten sind: „Such an atomistic approach defies [our] understanding of ecosystems as tightly interlocked systems, coevolving systems“ (Norgaard et al. 1998: 37). Den zwei­ ten Schwachpunkt sehen die Kritiker in der Anwendung eines Preissystems, das einem ökonomischen System weit entfernt von ökologischer Nachhaltigkeit entspringt. Und schlußendlich wird die Anwendung eines Grenznutzen- und Grenzkostenregimes frag­ würdig, wenn unter Umständen der vollständige Zusammenbruch einiger „environmental services“ nicht nur plausibel erscheint, sondern schleichend stattfindet (Noorgard et al. 1998: 37).

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spruchnahme der Umwelt verbunden. Als indirekte Verwendungswerte werden ökologische Funktionen der Umwelt bezeichnet, ohne die die öko­ nomische Aktivität beeinträchtigt wäre. Ökologische Funktionen sind meist nicht auf den Standort des Umweltgutes beschränkt, d.h. es gehen positive externe Effekte von ihnen aus, die zum Teil auch grenzüberschreitend sind. Wenn Unsicherheit herrscht, gibt der Verwendungswert, gemessen als er­ warteter Zahlungsstrom aus der Nutzung der Ressource, die individuelle Zahlungsbereitschaft nicht korrekt wieder. In diesem Fall kommt der Opti­ onswert als zusätzliche Wertkomponente hinzu. Der Optionswert kann als eine Art Versicherungsprämie dafür interpretiert werden, daß die Ressource für eine eventuelle Nutzung in der Zukunft auch tatsächlich zur Verfügung steht. Das Vorzeichen des Optionswertes läßt sich nicht eindeutig bestim­ men (Thiele 1996: 20 ff.). Es hängt auch von der Risikoeinstellung der Individuen und der Quelle der Unsicherheit ab. Unsicherheit kann sowohl auf der Nachfrageseite bezüglich des zukünftigen Einkommens und der zukünftigen Präferenzen bezüglich des betrachteten Gutes als auch auf der Angebotsseite bezüglich der zukünftigen Verfügbarkeit und des Preises der Ressource entstehen. Geht man z.B. von der plausiblen Annahme aus, daß die meisten Menschen sich eher risikoavers verhalten, so läßt nur angebots­ seitige Unsicherheit einen positiven Optionswert und damit eine höhere Zahlungsbereitschaft für den Umweltschutz im Vergleich zum reinen Ver­ wendungswert erwarten. Einkommensunsicherheit veranlaßt die Individuen hingegen, einen Abschlag auf den Verwendungswert vorzunehmen, wäh­ rend die Auswirkungen von unsicheren Präferenzen indeterminiert sind (Pearce & Turner 1990: 133f.).117 Daß eine Wertschätzung für Umweltgüter auch unabhängig von einer beab­ sichtigten Nutzung vorhanden ist, äußert sich z.B. in Spenden an Umwelt­ organisationen. Direkte Verwendungswerte des tropischen Regenwaldes sind neben Holz die Nichtholzprodukte, das medizinische und genetische Material und die Erholung. Indirekte Verwendungswerte sind die Verhinderung von Bo­ denerosion und Nährstoffverlusten, die Verstetigung des Wasserstandes so­

117 Vgl. zu den dieser Arbeit zugrunde liegenden Vorstellungen über die Bestimmungsfakto­ ren der Umweltnutzung den vorhergehenden Abschnitt. Es wurde gezeigt, daß Unsicher­ heit und damit die Zeitpräferenzrate eine größere Rolle spielen.

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wie die Stabilisierung des lokalen und globalen Klimas. Mögliche Optionsund Existenzwerte des tropischen Regenwaldes beziehen sich in erster Li­ nie auf die Erhaltung des Lebensraumes für eine Vielzahl von Arten. Die Rodung des tropischen Regenwaldes dient gleich mehreren Zwecken, näm­ lich der Produktion von Baumaterial, Tropenholz und Energieträgern sowie der Gewinnung von Ackerland, Weideflächen und Rohstoffreserven. Da die Gewinnung dieser Produkte und Produktionsfaktoren gleichzeitig und nicht voneinander unabhängig erfolgt, ist hier eine Form der Kuppelproduktion gegeben. Eine wirtschaftspolitische Lösung zur Minderung der Rodungen darf daher nicht nur auf eines dieser Kuppelprodukte ausgerichtet sein, sondern muß das gesamte Spektrum der Nutzungsmöglichkeiten einbezie­ hen (Amelung 1989: 154).

Nun kann man dazu übergehen, Werte einzelner Güter und Dienstleistun­ gen des tropischen Regenwaldes zu bestimmen. Die Bäume haben deshalb einen Wert, weil sie potentiell als Holz vermarktbar sind. Unter verschie­ denen Meßkonzepten erweist sich der Gegenwartswert aller zukünftigen Nettoerträge als am robustesten, weil hier die Opportunitätskosten des Wartens in Form alternativer Anlagemöglichkeiten durch die Abdiskontie­ rung zukünftiger Erträge explizit berücksichtigt werden. Dem steht gegen­ über, daß für die Anwendung des Konzeptes Informationen über zukünftige erwartete Preise, Kosten, Zinsen und Produktionsmengen benötigt werden. Die Nettopreismethode hingegen kommt mit Daten über laufende Kosten und Preise aus. Der Nettopreis entspricht der Ressourcenrente, d.h. dem Outputpreis abzüglich aller Faktorkosten einschließlich einer normalen Kapitalverzinsung. Die Wertermittlung für Bäume gleicher Qualität und Zugänglichkeit erfolgt in diesem Verfahren einfach durch Multiplikation des Nettopreises mit dem Baumbestand (Thiele 1996: 26). Für die vom tropischen Regenwald bereitgestellten Nichtholzprodukte einschließlich pflanzlicher und tierischer Ressourcen für die Pharmazie stehen prinzipiell die gleichen Bewertungsfaktoren wie für Tropenholz zur Verfügung. Da sich der Bestand an Nichtholzprodukten jedoch nicht ermitteln läßt, ver­ bleibt nur die Möglichkeit, die periodischen Nettoeinnahmen zu berechnen. In Anbetracht der schwierigen Datenlage beschränken sich die vorliegen­ den empirischen Studien auf eng begrenzte Tropenwaldflächen (u.a. im peruanischen Teil von Amazonien). Das Ergebnis - ein deutlich höherer Gegenwartswert für Nichtholzprodukte - läßt sich jedoch nicht auf ganze 175

Wälder übertragen (Pearce & Warford 1993: 121). Erstens sind die Märkte für die meisten Nichtholzprodukte begrenzt, so daß die Preise bei einer Produktionsausdehnung stark fallen würden. Zweitens bezieht sich die Analyse auf ein sehr nah am Markt gelegenes Gebiet, wohingegen die mei­ sten Flächen im tropischen Regenwald Amazoniens marktfern sind und sich somit das Problem hoher und vielfach prohibitiver Transportkosten stellt. Allgemein läßt sich die Bedeutung von Nichtholzprodukten für die Volks­ wirtschaft Brasiliens kaum systematisch beurteilen, da noch immer ein Großteil der Produktion Subsistenzzwecken dient.118 Deutlich schwieriger wird es bei dem Versuch der Anwendung klassischer Bewertungsverfahren für ökologische Dienstleistungen, sowohl für lokale als auch für globale. Die negativen externen Effekte einer Abholzung auf die landwirtschaftliche Produktion lassen sich nach Thiele (1996: 33f.) über eine quadratische Ertragsfunktion darstellen, in der die landwirt­ schaftlichen Erträge vom Einsatz physischer Inputs in der laufenden Peri­ ode, von der gegenwärtigen Rodung und den kumulativ in der Vergangen­ heit gerodeten Flächen abhängen. Bei empirischen Tests steigen die Erträge bei einer Zunahme der laufenden Rodung oder bei vermehrtem Einsatz von Sekundärinputs, jedoch mit abnehmender Rate. Die kumulative Abholzung hat einen negativen Effekt auf die landwirtschaftliche Produktivität. Die negativen externen Effekte werden somit erst in langer Frist wirksam.119 Der wichtigste globale Nutzen des tropischen Regenwaldes besteht wohl in der Funktion als Kohlenstoff-Speicher und Regulator des Weltklimas und dem Lebensraum für eine Vielzahl von Tier- und Pflanzenarten. Empirische Studien zum Treibhauseffekt haben sich bisher überwiegend mit den Ko­ sten einer Klimaschutzpolitik beschäftigt. Die Messung der durch ver­ mehrte Emissionen bedingten ökonomischen Schäden stößt hingegen auf große Schwierigkeiten (Thiele 1996: 35). Dennoch wird versucht, über eine monetäre Bewertung Schäden der Rodung von tropischem Regenwald über 118 Und eigentlich sind bei der Bewertung von Produkten aus dem laufenden Bestand an tropischem Regenwald vier Typen von Werten zu nutzen: (1) der gesamte Bestandswert; (2) der gesamte extrahierbare Bestandswert (auf der Basis von „Nachhaltigkeitsregeln“), (3) der potentielle extrahierbare Strömungswert (verbunden mit dem physischen Zugang und der Nicht-Uniformität der Verteilung der Produkte über das Gebiet) sowie (4) der aktuelle extrahierte Strömungswert (bestimmt durch den Marktzugang, die Nachfrage und kulturelle Faktoren) (Turner et al. 1998: 62). 119 Vgl. die empirischen Untersuchungen an der Cöte d’Ivoire und dazu Thiele (1996: 34f.).

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die Emissionen von Kohlendioxid anzugeben. Nach den Berechnungen von Pearce & Warford (1993) sowie Thiele (1996), zeigt sich für Brasilien fol­ gendes: Betrachtet man den Schaden pro gerodetem Hektar Tropenwald und vergleicht diesen mit dem Verkaufspreis für Tropenwaldboden, der bei funktionierenden Märkten die erwarteten Erträge aus einer landwirtschaft­ lichen Nutzung der Fläche mißt, so zeigt sich, daß allein der Wert des tro­ pischen Regenwaldes als Kohlenstoffspeicher, der zwischen 1200 und 1800 Dollar pro Hektar liegt, seinen Wert als landwirtschaftliche Nutzfläche bei einem plausiblen Bodenpreis in Amazonien von durchschnittlich 150 Dollar pro Hektar - um etwa das Zehnfache übersteigt (Schneider 1992). Für die Berechnung des Verwendungswertes der Artenvielfalt liegen bisher keine ernsthaften ökonomischen Schätzungen vor. Gleiches gilt für den Options- und Existenzwert des tropischen Regenwaldes. Das einzige er­ probte Meßkonzept, mit dem diese Werte, die sich vor allem auf die Arten­ vielfalt beziehen, gemessen werden könnten, ist die Methode der kontin­ genten Bewertung, bei der die Zahlungsbereitschaft für die Erhaltung eines Umweltaktivums durch Befragungen ermittelt wird (Pearce et al. 1993).120

Die Opportunitätskosten des Tropenwaldschutzes sind aus dieser Sicht entgangene landwirtschaftliche und andere Erträge. Aus einer Systemper­ spektive ist außerdem hervorzuheben, daß „the aggregation and scaling up of individual ecosystem services value estimates does not lead to the quan­ tification of a total ecosystem value“ (Turner et al. 1998: 64).

... zu Transferzahlungen Zur Kompensation der Länder mit einem hohen Bestand an tropischem Regenwald für die durch Naturschutzmaßnahmen entstehenden Produkti­

120 Vgl. dazu weiter unten in diesem Abschnitt. Bereits hier sei angedeutet, daß das Konzept der kontingenten Bewertung einige Probleme aufwirft. Das Konzept erfordert ein hohes Maß an Informationen seitens der Befragten über das zu bewertende Objekt; anscheinend werden aus diesem Grund häufig empirische Tests nur für westeuropäische/nordamerikanische Umweltgüter und dann auf einer lokalen/maximal nationalen Ebene durchge­ führt. Dies stellt im Falle des tropischen Regenwaldes Amazoniens und der Ermittlung einer internationalen Zahlungsbereitschaft eine kaum zu überwindende Hürde dar. Die Ermittlung hoher Existenzwerte kommt neben dem Einschluß ethischer Motive, die nicht den Axiomen der neoklassischen Wohlfahrtstheorie entsprechen, dadurch zustande, daß relevante Substitute des betrachteten Umweltaktivums oder die Budgetrestriktion der Befragten in der Befragung nicht berücksichtigt werden.

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onseinbußen sind im wesentlichen zwei Konzepte vorgeschlagen worden, und zwar die sogenannten „debt-for-nature-swaps“, die eine Reduzierung der Auslandsschulden als Gegenleistung für eine Schonung der tropischen Regenwälder vorsehen, sowie direkte Transferzahlungen, die nicht an be­ stimmte Voraussetzungen für einen hohen Verschuldungsgrad gebunden sind (vgl. z.B. Amelung 1989, 1991). Im Gegensatz zu den „debt-for-nature swaps“ sind direkte Transfers zur Rettung der tropischen Regenwälder bisher noch nicht angewandt worden. Transferzahlungen verfolgen das Ziel, die mit nationalen Schutzmaßnah­ men eventuell verbundenen ökonomischen Verluste auszugleichen, um z.B. Brasilien zur Durchführung solcher Maßnahmen zu bewegen. Im neoklassi­ schen Theoriegebäude läßt sich auf diese Weise gemäß dem Coase-Theorem (Coase 1960) eine aus globaler Sicht paretooptimale Nutzung der tro­ pischen Regenwälder herbeiführen, solange Transaktionskosten keine Rolle spielen. In der Realität sind jedoch insbesondere bei multilateralen Ver­ handlungen aufgrund der Vielfalt der Interessenlagen und der Unsicherheit über den erzielbaren Nutzen hohe Transaktionskosten zu erwarten. Bei einer großen Teilnehmerzahl besteht zudem die Möglichkeit, daß sich ein­ zelne Länder als Trittbrettfahrer verhalten, weil es sich bei den globalen Dienstleistungen des tropischen Regenwaldes - den „environmental servi­ ces“ - um öffentliche Güter handelt, von deren Konsum niemand ausge­ schlossen werden kann (vgl. Thiele 1996: 64). Die Chancen für eine umfas­ sende Verhandlungslösung sind deshalb als gering einzuschätzen. Wahr­ scheinlicher sind indessen bilaterale Abkommen zwischen Ländern oder Regionen.

Desweiteren stellt sich die Frage, wie hoch die zu leistenden Transfers sein müssen, damit ein für beide Seiten vorteilhaftes Abkommen zustande kommt. Theoretisch wird die Transferhöhe durch die Kosten und den Nut­ zen der Nutzung des tropischen Regenwaldes determiniert. Dies läßt sich anhand des folgenden Schaubildes verdeutlichen (vgl. Amelung 1989: 162).

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Übersicht 6: Bestimmung der Höhe der Transferzahlungen zur Erhaltung tropischer Wälder

GOK bezeichnen die Grenzopportunitätskosten der Walderhaltung und GKL und GKl+0 die lokalen bzw. globalen ökologischen Grenzkosten der Wald­ nutzung. Die Grenzopportunitätskosten der Walderhaltung beinhalten: (1) die entgangenen Erlöse für Tropenholz; (2) die Kosten des Verzichts auf eine alternative Verwendung der gerodeten Flächen, z.B. als Acker- oder Weideland; (3) die Kosten des Verzichts auf die Abtragung von Boden­ schätzen, die innerhalb der Fläche des tropischen Regenwaldes nachgewie­ sen werden, sowie (4) die Kosten der Substitution von Feuerholz und Holz­ kohle durch andere Energieträger.

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Die Grenzopportunitätskosten sind fallend, weil z.B. bei fortschreitender Rodung zunehmend Grenzböden mit niedrigerer Produktivität erschlossen werden. Die lokalen und globalen Grenzkosten werden als konstant ange­ nommen, weil über ihren Verlauf keine gesicherten Informationen vorlie­ gen. Der Schnittpunkt von GKL und GOK (Punkt D) markiert dann das nationale Optimum, dem ein Niveau der Tropenwaldnutzung von Qi ent­ spricht. In diesem Punkt entstehen z.B. Brasilien Opportunitätskosten in Höhe des Dreiecks DEF und Umweltkosten in Höhe des Rechtecks OIDF, während die internationalen Umweltkosten HCDI betragen. Wird Brasilien dazu bewegt, das globale Optimum (Punkt B) mit einem auf Q2 verringer­ ten Nutzungsniveau zu realisieren, so läßt dies die Opportunitätskosten auf BEG ansteigen und die lokalen Umweltkosten auf OIAG fallen. Insgesamt entstehen Brasilien zusätzliche Kosten in Höhe von ABD, während die Industrieländer aufgrund gesunkener Umweltkosten einen Gewinn in Höhe von ABCD erzielen. Aus diesem Gewinn müssen sie einen Transfer minde­ stens in Höhe von ABD entrichten, damit Brasilien durch den Schutz des tropischen Regenwaldes in Amazonien nicht schlechter gestellt wird. Aus verhandlungstheoretischer Sicht hätte Brasilien jedoch keinen Anreiz, in Verhandlungen mit dem Ausland einzutreten, weil es dabei keinen Gewinn erzielt. Selbst wenn man realistisch von einer Situation ausgeht, in der sich die potentiellen Geber zu einem Kartell zusammenschließen, welches ge­ genüber dem einzelnen Land Brasilien eine außerordentlich hohe Ver­ handlungsmacht hat, muß Brasilien ein infinitesimaler kleiner Zuschlag zu ABD gewährt werden, damit es eine Anpassung vornimmt. Die tatsächliche Transferhöhe kann somit zwischen ABD und ABCD variieren. Da der Be­ stand an tropischem Regenwald mit wachsender Rate abnimmt und ein Großteil des globalen Nutzen der Erhaltung in den Industrieländern anfällt, wird den Ländern mit einem signifikanten Bestand an tropischem Regen­ wald eine starke Verhandlungsposition zugesprochen (Thiele 1996: 65).

Aus den bereits angeführten Problemen mit der Messung der Umweltschä­ den und Opportunitätskosten ergeben sich bestimmte Voraussetzungen an eine Verhandlungslösung. Die Umweltschäden sind insofern schwieriger abzuschätzen, als bestimmte Umweltschäden wie Klimaveränderungen nicht ausschließlich auf die Rodungen zurückzuführen sind. Selbst wenn die Zurechnungsproblematik gelöst werden könnte, so mangelt es doch an marktäquivalenten Bewertungsgrundlagen für bestimmte Rechtsgüter wie

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menschliches Leben. Ebenso lassen sich bestimmte öffentliche Güter wie Landschaftsschutz oder klimatische Bedingungen nur ungenügend quantifi­ zieren. Der Wert der Güter wird daher auf politischer Ebene bemessen. Deshalb ist es sinnvoll, daß staatliche Institutionen, die politische Verant­ wortung tragen, das Aushandeln und die Auszahlung der direkten Transfers übernehmen (vgl. Amelung 1989: 163). In der politischen Umsetzung kann man bei grundsätzlicher Einigung auf Transferleistungen zwei Varianten unterscheiden (vgl. u.a. Thiele 1996: 150), und zwar eine Variante, bei der die Mittel ausschließlich investiv verwendet werden, sowie eine Variante, die den brasilianischen Wirt­ schaftssubjekten die Aufteilung auf Investition und Konsum offenläßt. In beiden Fällen erscheint eine Entwicklung in Gestalt des Phänomens „dutch disease“ durchaus plausibel, wobei man davon ausgehen kann, daß diese Effekte bei einer Transferleistung an die privaten Haushalte noch deutlich stärker auftreten.121 Amelung (1989: 163f.) diskutiert außerdem die Frage, ob eine einmalige Auszahlung oder periodische Teilzahlungen zu bevorzu­ gen sind. Dabei birgt aus ökonomischer Sicht die erste Lösung größere Probleme. Erstens würde eine einmalige Auszahlung ein „Principal-AgentProblem“ hervorrufen. Der Empfänger des einmaligen Transfers („agent“) hat nach erfolgter Auszahlung keine Anreize, die daran geknüpften Bedin­ gungen, von denen der Nutzen des Transferzahlers („principal“) abhängig ist, zu überwachen oder einzuhalten. Amelung weist auf ein zweites Pro­ blem hin, das des sogenannten „obsolescing bargain“ (1989: 164). Dieses Problem tritt auf, wenn durch die nicht antizipierte Änderung von ökono­ mischen Daten Anreize entstehen, einen in der Vergangenheit geschlosse­ nen Vertrag nicht einzuhalten. Um die Wahrscheinlichkeit der Vertrags­ treue zu erhöhen, können Nachverhandlungen erforderlich werden. Bei Transferzahlungen zum Schutz des tropischen Regenwaldes tritt dieses Problem auf, wenn sich ökonomische Daten wie z.B. die Opportunitätsko­ sten oder die Kosten der Umweltschäden ändern. Dies ist dann der Fall, wenn sich die Opportunitätskosten z.B. aufgrund steigender Rohstoffpreise erhöhen oder wenn Brasilien durch eine „Wiederaufforstung“ bzw. einen 121 Für Indonesien angestellte Simulationen gehen deshalb von der notwendigen Vorausset­ zung eines investiven Einsatzes der Transferleistungen für eine effektive Kompensation aus (vgl. Thiele 1996: 153). Unter regionalökonomischen Gesichtspunkten jedoch löst auch die investive Verwendung der Transferleistungen keinen Entwicklungsschub aus, wenn damit ein (regionales) Leistungsbilanzdefizit und Kapitalimport verbunden sind.

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wachsenden Bestand an Sekundärwald den klimatischen Veränderungen und den mit der Rodung des Primärwaldes verbundenen Umweltschäden begegnet. Eine einmalige Auszahlung könnte Nachverhandlungen aufgrund des „Principal-Agent-Problems“ erschweren, weil der Transferempfänger wenig Anreize zur Wiederaufnahme von Verhandlungen hat, wenn damit Rückzahlungen einmal geleisteter Transfers verbunden sein können. Eine Alternative zu einer einmaligen Auszahlung wäre die Teilauszahlung. Die Transfergeber tätigen den Transfer in Form von Schuldtiteln mit marktüblicher Verzinsung. Statt eines einmaligen Transfers erhalten die Empfänger somit nur die Zinsen für die Schuldtitel, die auch durchaus handelbar sein können. Wenn Brasilien die an die Transfers geknüpften Bedingungen nicht erfüllt, bleibt somit ein Spielraum für eine einseitige Verringerung der Transfers durch eine Verringerung des Nennwertes der Schuldtitel. Ein weiterer Vorteil dieser Lösung besteht darin, daß die Bud­ getbelastungen, die den Gebern durch dieses Transfers entstehen, geringer sind als bei einer direkten Auszahlung der Transfers (Amelung 1989: 164). Werden die Transferleistungen als Ersatz für einen anderen Einkommens­ strom an private (oder öffentliche) Haushalte konzipiert, dann kommt nur eine periodisierte Leistung mit den gleichen Laufzeiten wie dem ursprüng­ lichen Einkommensstrom - z.B. monatlich oder zu Ernte- oder zu Steuer­ fälligkeitzeitpunkten in Frage.122 Auf politischer Ebene haben die Transferlösungen den Vorteil, daß eine Neuverteilung der Eigentumsrechte nicht vorgenommen werden muß. Denn keines der mit tropischem Regenwald ausgestatteten Länder, so auch Bra­ silien, ist bereit, die Souveränität über Teile seines Staatsgebietes auch nur teilweise auf- bzw. z.B. an eine internationale Umweltbehörde abzugeben.

Es gibt noch weitergehende positive Effekte durch die Aufnahme von Ver­ handlungen über Transferzahlungen (vgl. Amelung 1991: 173 ff.). Sowohl für Zahler als auch für die Empfänger entstehen durch die Aufnahme von Verhandlungen Anreize, genauere Informationen über die wirtschaftliche Nutzbarkeit des tropischen Regenwaldes und seiner Flächen zu beschaffen, um diese in die Verhandlungen einzubringen. Die Implementierung eines Transfersystems würde auch dazu führen, daß im Bereich der naturwissen­

122 Vgl. dazu in den Szenarien mehr.

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schaftlichen Forschung laufend neue Erkenntnisse eingebracht werden, um zur Reduzierung der Unsicherheit bei der Bemessung der Grenzkosten der Umweltzerstörung beizutragen. Ein effizientes Verhandlungssystem muß daher Änderungen des Informationsgrades im Laufe der Zeit berücksichti­ gen.

„Contingent Valuation Method“ Zunehmend konzentrieren sich die Forschungen im Bereich der Kompen­ sation von ökologischen „Dienstleistungen“ oder der „Bezahlung“ der „en­ vironmental services“ auf die sogenannte „Contingent Valuation Method“(CVM): „Contingent valuation (CV) is a survey-based technique for eliciting preferences for non-marketed goods, such as environmental amenities, in a form which allows one to estimate how survey respondents trade-off private consumption for a non-marketed good in monetary terms.“ (Carson 1998: 15; u.a. auch Fuguitt & Wilcox 1999). Aktuelle empirische Anwendungen bewerten die Verbesserung der Wasserqualität, die Wieder­ herstellung von Feuchtgebieten, den Schutz von Naturräumen oder die Re­ duzierung von Umweltrisiken. Carson orientiert sich am Beispiel der tropischen Regenwälder für die me­ thodische Darstellung einer umfangreichen CVM. Bisher gibt es nur wenig Versuche, die CVM auch auf Umweltgüter globaler „Reichweite“ anzu­ wenden. Dabei besteht der besondere Vorzug der CVM darin, einen Markt für an sich nicht-marktfähige - und damit nicht bewertbare - Güter herzu­ stellen: „In principal, it is possible to construct CV survey markets so as to focus on determining the benefits to the public (in monetary terms) of un­ dertaking a project such as the protection of a large set of specified tropical rainforests in different countries, or on determining the benefits to the pub­ lic of an incremental change in a project such as increasing the size of a particular rainforest already slated for protection. These benefit estimates can then be compared to their cost counterparts“ (Carson 1998: 16). Dabei ist es wichtig festzuhalten, daß es sich bei der CVM um die Abwendung von einer reinen Kosten-Nutzen-Analyse handelt, weil die Individuen mit einer aktuellen Entscheidung aufgrund von aktuellen Informationen im Fragebogen konfrontiert werden. Wie jede Methode hat auch die CVM ihre Beschränkungen und es ist unter Umständen schwierig, sie anzuwenden.

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Außerdem kann die CVM nach Ansicht von Carson (1998: 20) nie allein eine endgültige Antwort in bezug auf Politikentscheidungen liefern. Zwei wesentliche Vorteile jedoch hat die CVM: „(1) providing individuals with more complete information; and (2) allowing them to make choices con­ cerning the provision of the particular environmental amenity in a forward­ looking manner“ (Carson 1998: 20). Aus dieser Wahl ist es dem CVAnalysten dann möglich, einen Grenzbereich für den monetären Wert des Gutes zu bilden. Wichtig ist es, das Auswahl-Szenario der Befragung so zu konzipieren, das es sowohl den Teilnehmern der CVM die wesentlichen Informationen liefert als auch die Entscheidungsträger unterstützt. Für eine CVM müssen drei wesentliche Voraussetzungen erfüllt sein: (1) das nicht­ marktfähige Gut muß sehr gut spezifiziert sein; (2) das Auswahl-Szenario muß plausible Wege der Bereitstellung dieses Gutes offerieren, und (3) es muß ein plausibler Mechanismus existieren für den „trade-off“ zwischen der Konsumtion privater Güter und dem nicht-marktfähigen Gut von Inter­ esse. Wichtige Fragen im Zusammenhang mit einer CVM für den tropi­ schen Regenwald sind unter anderem folgende: Was geschieht mit dem zu bewertenden „Stück“ tropischem Regenwald bei Ausbleiben der vorge­ schlagenen Schutzmaßnahmen? Was sind die zeitlichen Dimensionen die­ ses Problems, d.h. wird dieses „Stück“ für 10 oder 20 Jahre oder für immer zu schützen sein? Welche Dienstleistungen wird dieser geschützte tropische Regenwald bereitstellen? Notwendig sind aber auch Spezifizierungen auf die Frage nach dem Zahlungsmechanismus und seiner Laufzeit, auf die Frage nach den Empfängern der Kompensationszahlungen und die Frage nach der Verteilung der Kosten des Schutzes auf die Allgemeinheit. Für globale Dienstleistungen im Zusammenhang mit der Existenz des tropi­ schen Regenwaldes kommen ebenfalls Fragen auf nach anderen, komple­ mentären Schutzprogrammen, nach der Interdependenz von Schutzmaß­ nahmen und vor allem ihrem Einfluß auf die zu erwartenden Antworten in der CVM. Sechs Fragen sind im Vorfeld zu stellen: Wer, Was, Wann, Wo, Warum und Wie?, die sich in drei Kategorien einteilen lassen (1) die Guts­ definition - die Frage nach dem „Was ist der tropische Regenwald“ und „Was erbringt er an Dienstleistungen?“, „Wo befindet sich das zu schüt­ zende Gut?“ und „Wann beginnt das Schutzprogramm und wie lange wird es dauern?“; (2) das Ausmaß des Marktes - das heißt die Frage „Wer wird nach seiner Zahlungsbereitschaft für den Erhalt des tropischen Regenwal­ des gefragt?“ und (3) der Zahlungs- und Bereitstellungsmechanismus 184

„Wieviel und Wie wird gezahlt? („the payment vehicle issue“); Wie wird der Schutz bereitgestellt?“: „To overcome the tendency of most survey respondents to try to answer questions put to them without complaint, the CV survey designer must clearly convey the important aspects of the good being valued, and the institutional aspects surrounding the choice offered. To be effective, the choice offered must be seen as a real one“ (Carson 1998: 23). Methodisch konzentriert sich die Forschung auf die festgestellten Differen­ zen zwischen der Zahlungsbereitschaft („Willingness To Pay“, WTP) und die Bereitschaft zur Zahlungsannahme, verbunden mit einem entsprechen­ den Verhalten („Willingness To Accept“, WTA) (u.a. Pearce 1998; Mäntymaa 1999; Kolstad & Guzman 1999), der sogenannten „empirischen An­ omalie“ der großen Differenzen zwischen WTP und WTA. Dabei wird die Klärung dieser Differenz immer wichtiger, weil solche Werte zunehmend für die Ausgestaltung von Politikmaßnahmen verwandt werden. Hanemann (1991, 1996) zeigt, daß die Unterschiede zwischen WTP und WTA nicht allein auf einem Einkommenseffekt gründen, sondern in einem gewissen Maße auch von der Substituierbarkeit des Gutes/der Dienstleistung abhän­ gen. Je größer die Substituierbarkeit, desto größer die Übereinstimmung zwischen WTP und WTA. Hanemann konzentriert sich dabei auf das Bei­ spiel eines Nationalparks und zeigt analytisch, daß es nicht möglich ist, für etwas Kompensationszahlungen zu leisten, das nicht substituierbar ist. Damit rücken aus dieser Theorieperspektive Einkommenstransfers für Amazonien in weite Ferne. Mäntymaa testet die allgemein abgeleiteten Zusammenhänge von Hanemann anhand von zwei Umweltgütern, nämlich dem Recht auf Zugang („Right auf Common Access“, RCA), in diesem Fall der freie Zugang zur Natur, die nicht einer privaten oder ähnlichen Bewirt­ schaftung unterliegt123, und dem hypothetischen Substitut „Erholungsrecht“ („Recreation Right“, R) in einem beschränkten Gebiet. Dabei wird außer­ dem mit der Annahme gearbeitet, daß es sich um eine individuelle Substi­

Hierbei handelt es sich um ein spezifisch skandinavisches Recht, das es in dieser Ausge­ staltung nur in Finnland, Schweden und Norwegen gibt: „This right allows every person to use undeveloped land in the countryside without the permission of the landowner. [...] The RCA always includes the requirement that one must not do any damage or cause any disturbance“ (Mäntymaa 1999: 152).

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tuierbarkeit von Gütern und Dienstleistungen handelt.124 Die Ergebnisse zeigen, daß es zwischen WTP und WTA, jeweils bezogen auf graduelle Abstufungen des Verlustes von RCA und seiner Substitution durch R, er­ hebliche Unterschiede gibt. Die Kompensationsansprüche, die bei geringer Substituierbarkeit gestellt werden, liegen sehr hoch, wohingegen die Zah­ lungsbereitschaft eher niedrig ausfällt. Mäntymaa begründet diese Ergebnis mit der hohen kulturellen und identitätsstiftenden Bedeutung des RCA. Aber es gibt auch deutliche Unterschiede zwischen WTP und WTA bei Einschätzung einer hohen Substituierbarkeit (Mäntymaa 1999: 157 ff.). Damit erweist sich auch die Substituierbarkeit als noch nicht hinreichend aussagekräftig für die Analyse von WTP und WTA und damit für einen eventuellen Einsatz in der politischen Umsetzung von Umweltschutzmaß­ nahmen. Für den tropischen Regenwald Amazoniens zeigen die Probleme der CVM, vor allem der enge Zusammenhang zwischen Substituierbarkeit und Kompensationszahlungen, daß eine ökonomisch befriedigende Begrün­ dung für Transferleistungen - sowohl nationaler als auch internationaler Art, die die Begrenzung der Konversion von Primär- und Sekundärwald in andere Nutzungsformen zum Ziel haben, nicht in Sicht ist. Ebenso diskus­ sionswürdig ist die Ausgestaltung möglicher Transferleistungen, wo die Arbeiten bis auf Diskussionen um periodisierte oder einmalige Zahlungen und damit verbundene informationsökonomische Probleme noch nicht weiter vorangeschritten sind.

„How to convert environmental services of forest into an income stream, and how to convert this stream into a foundation for sustain­ able development in rural Amazonia is a great challenge/4 (Fearnside 1997: 69)

Aus neoklassischer Sicht, die Geld als ein transaktionskostensenkendes Medium ansieht, für die Geldwirtschaft also Tauschwirtschaft mit Hilfe der allein aus pragmatischen Gründen genutzten Münzen ist, sind also ab­ schließend nicht Geld und Wachstum für eine Übernutzung der Umwelt verantwortlich, sondern letztlich fehlende oder unzureichend spezifizierte Eigentumsrechte: Dabei wird vermutet, daß private Eigentumsrechte Um­ weltkosten internalisieren können und die Eigentümer eher zur Wahl des 124 Die Untersuchung beruht auf einer repräsentativen Befragung mittels Fragebogen von 3000 Finnen.

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Schutzes als der Zerstörung motivieren. Die geldwirtschaftliche Perspekti­ ve dagegen sieht innerhalb ihrer Funktionslogik eine inhärente Übernut­ zung der natürlichen Ressourcen selbst bei wohldefinierten Eigentums­ rechten über die Umwelt. Zinssubventionierung leistet einen Beitrag zur Entknappung der Produktionsfaktoren und damit ceteris paribus zu einer stärkeren Beanspruchung der Umwelt durch mehr Investitionen. Die geld­ wirtschaftliche Empfehlung für die Berücksichtigung der Umwelt läuft denn auch auf die klassische Konzeption von Wirtschaftspolitik als einer Theorie der Ausnahmebereiche hinaus - eventuell flankiert von Transfer­ zahlungen. Demzufolge sind Bereiche wie der Umweltschutz, die nicht zufriedenstellend durch Marktvermittlung koordiniert werden können, aus dem Markt und in politische Verantwortung zu nehmen, also einer anderen Form sozialer Regulierung zu unterwerfen. Was sind aus einer konsequent geldwirtschaftlichen Perspektive mögliche Begründungen für die Transfer leistenden Regionen oder Ebenen? Es kann nicht der Sinn solcher Maßnahmen sein, wirtschaftliche Entwicklung hin­ auszuschieben oder unmöglich zu machen. Wirklich sinnvoll kann eine solche Transfer-Strategie nur sein, wenn sie periphere Qualifizierungen in dem Sinne erzeugt, daß damit dauerhaft an Ort und Stelle Einkommen gesi­ chert werden können. Es muß offenbar etwas produziert werden, das der Gemeinschaft insgesamt die Wohlfahrt steigert, aber zugleich nicht allein durch die Kräfte des Marktes hervorgebracht werden kann. Der Schutz der tropischen Regenwaldes und der durch ihn erbrachten „environmental ser­ vices“ könnte die Grundlage solcher „peripherer Produktionen“ liefern. Es wird in den in diesem Bereich der Reproduktion von Natur sinnvoll denk­ baren Beschäftigungsmöglichkeiten wahrscheinlich auch eine Grenze der Transfers bestehen. Die in Teil 4 entwickelten Szenarien analysieren Chan­ cen, Möglichkeiten und Hemmnisse für die Gestaltung solcher Transfers.

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Teil 4 Szenarien für Amazonien Für die Strukturierung von Optionen in der Zukunft erweisen sich Szenari­ en als nützliche Instrumente. Die Szenariotechnik eignet sich als Ansatz bzw. Methode, zukünftige Entwicklungen und Kausalitäten, komplexe Pro­ blemzusammenhänge und Prozesse aufzuzeigen. Ein Szenario soll (Soll­ vorstellungen im Unterschied zum Sein) die Bandbreite von Entwicklungsund Einflußmöglichkeiten und den Weg, der zu einer im Entwurf darge­ stellten möglichen Zukunft hinführt, darstellen. Szenarien sind Ansätze, die aufzeigen sollen, was passieren würde, wenn bestimmte Entwicklungen eintreffen würden - sie stellen damit einen bestimmten Ansatz dar, mit dem „Nicht-Wissen“ über zukünftige Ereignisse umzugehen. Anders als die klassische Prognose geht die Szenariotechnik davon aus, daß sich wesentli­ che Elemente der zukünftigen Entwicklung nicht sicher vorhersagen lassen, ja daß nicht einmal die Eintrittswahrscheinlichkeiten bestimmter Ereignisse bekannt sind. Die mittlerweile klassische Definition liefern Kahn & Wiener (1967), die ein Szenario als „hypothetical sequence of events constructed for the purpose of focusing attention on causal processes and decision points“ definieren. Entsprechend dieser Definition wird eine Ereignisfolge entwickelt mit dem Ziel, die Aufmerksamkeit auf Wirkungszusammenhän­ ge und kritische Punkte zu lenken. Für das Verwenden der Methode spricht, daß Szenarien einen größeren Zeithorizont betrachten; sie berücksichtigen eine hohe Zahl von Einfluß­ komponenten und müssen sich nicht auf wenige, oft voneinander isolierte Faktoren beschränken, und sie gehen schließlich von grundsätzlich erwei­ terten Blickrichtungen aus, d.h. sie hinterfragen bestehende Zielsetzungen und Wertehaltungen. Somit besteht die Tendenz, daß Szenarien nicht selten in politischer Absicht erstellt werden, um damit auch die Technik bewußt als politisch provozierendes Instrument einzusetzen, auch um „eingeschla­ fene“ bzw. noch nicht „aufgeweckte“ Diskussionen über bestimmte Pro­ bleme wieder in Gang zu bringen. Den bisher bekannten Szenariotypen ist gemeinsam, daß sie von gleichen Ausgangssituationen ausgehen, aber un­ terschiedliche Grundannahmen der Entwicklung annehmen: Im Teil 4 der vorliegenden Analyse werden ein Trendszenario, ein Altemativszenario

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und ein Kontrastszenario für die Zusammenhänge von Geld, Transfers und Entwicklung in Amazonien entwickelt. Erst in der Kombination und Ge­ genüberstellung von verschiedenen Szenarien erfüllt die Szenariotechnik ihren Zweck, alternative Zukünfte darzustellen. Dabei dient das Trendsze­ nario als Referenzszenario für die nachfolgenden Entwürfe von unter­ schiedlichen Zukünften, die sich in Alternativ- und Kontrastszenarien wiederfinden.

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L. Trendszenario: Persistenz von Peripherie und Abhängigkeit Das Trendszenario verlängert den gegenwärtigen Fortgang in die Zukunft und soll so die wahrscheinlichste Entwicklung verdeutlichen, wobei Verän­ derungen von Wertehaltungen und Rückkopplungen möglich sind. Der Modernisierungsprozeß ist in Brasilien keineswegs unbekannt. Neu ist die Form, in der sich die Zweck-Mittel-Rationalität durchsetzt. Die Markt­ gesellschaft fördert eine Fragmentierung des Zusammenlebens. Diese All­ tagserfahrung motiviert ein ambivalentes Verhältnis zum Markt: Einerseits verinnerlichen die Menschen dessen Kriterien als praktische Norm für den sozialen Umgang; andererseits jedoch verweigern sie jenen Normen mora­ lische Gültigkeit. Der Markt wird sozusagen als ein technisches Instrument, ohne Anspruch auf normative Zustimmung, behandelt. Besonders augen­ scheinlich wird dieses Verhältnis bei längerfristigen formellen GläubigerSchuldner-Beziehungen und ihrer Unterminierung durch andere soziale Normen.

In den Diskussionen um die regionalen Entwicklungsfonds - für Amazonien in Gestalt von FINAM und FNO - werden die Fonds in erster Linie als notwendiges Kompensationsinstrument für die Benachteiligungen der peri­ pheren Regionen, die noch nicht oder kaum industrialisiert sind, themati­ siert. In dieser Situation erscheint die Umlenkung der Investitionsströme zugunsten dieser Gebiete mit Hilfe regionalpolitischer Instrumente als logi­ scher und vergleichsweise einfach zu realisierender Schritt. Angesichts der verbleibenden oder auch zunehmenden Ungleichentwicklung zwischen den Regionen kommt dieser regionalen Wirtschaftsförderung eine wichtige Funktion zu: Sie soll zu einer Diversifizierung und Modernisierung der relativ rückständigen Regionalökonomien beitragen und damit wiederum eine größere Konvergenz im brasilianischen Wirtschaftsraum bewirken. Die Fonds sind entsprechend den Vorstellungen einer klassischen Regio­ nalpolitik auf nationalstaatlicher Ebene konzipiert. Als „klassisch“ ist dabei das eingesetzte Instrumentarium zu werten: die Bereitstellung von Subven­ tionen für produktive Investitionen in vorab abgegrenzten Problemgebieten.

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Als förderungswürdig gelten Unternehmensansiedlungen (einschließlich Erweiterungs- und Umstellungsinvestitionen), Teile des tertiären Sektors (Tourismus und Dienstleistungen von überregionaler Bedeutung) sowie Infrastrukturmaßnahmen, die der wirtschaftlichen Entwicklung der Region dienen.

Als „klassisch“ ist auch die Definition der Problemregion zu bezeichnen: „Eine vorwiegend agrarische Struktur“, sowie „strukturbedingte Unterbe­ schäftigung“ werden als Merkmale für regionale Unterentwicklung und damit als Kriterien der Mittelvergabe im Rahmen einer klassischen Regio­ nalpolitik genannt. Und schließlich sind auch die diesen Maßnahmen zu­ grundeliegenden Zielvorstellungen und Denkweisen als „klassisch“ zu betrachten: Der Zentralstaat zielt auf eine Umverteilung von privaten Inve­ stitionen und öffentlichen Finanzmitteln zwischen den „reichen“ und den „armen“ Regionen. Der zunehmenden Konzentration wirtschaftlicher Akti­ vitäten in den Zentrums-Regionen des Südostens und Südens, die durch den fortschreitenden wirtschaftlichen Entwicklungsprozeß verstärkt werden, soll durch entsprechende Fördermaßnahmen zugunsten der peripheren, ge­ ringer entwickelten Gebiete des Nordens und Nordostens sowie von Teilen des Mittelwestens entgegengewirkt werden. Neben den klassisch konzeptionierten Entwicklungsfonds ist der vertikale Finanzausgleich wesentliches Moment der Regionalpolitik des Governo Federal gegenüber den peripheren Regionen, gebilligt und gefördert von den Zentrums-Regionen des Südens und Südostens durch die Beanspru­ chung eines nur minimalen Betrages aus dem vertikalen Finanzausgleich. Die regionalisierte politische Interessenvermittlung im brasilianischen Kongreß macht die Verabschiedung eines stärker nivellierenden horizonta­ len Finanzausgleiches unwahrscheinlich. In den ökonomischen Funktionen der Peripherie als Absatzmarkt und vor allem billiger Ressourcenlieferant können die Zentrums-Regionen durchaus mit der Peripherie leben. Auch wenn immer wieder im Zuge der Konsolidierung des föderalen Haushaltes Stimmen laut werden, die parafiskalischen Regionalfonds in die reguläre Haushaltsführung zu integrieren und so regelmäßig einer Erfolgskontrolle zu unterziehen.

Die zentralstaatliche Regionalpolitik im Bereich der unmittelbaren Wirt­ schaftsförderung ist geprägt durch das mehr oder weniger strenge Festhal192

ten an traditionellen Subventionsregimen, an einer weiterhin starken Domi­ nanz des zentralen gegenüber dem regionalen und lokalen Staat, an deutli­ chen staatlichen Vorgaben gegenüber privaten Investoren, an einer regio­ nalpolitischen Motivation der Fördermaßnahmen und insgesamt an einer nach wie vor massiven Form der Staatsintervention. Für Amazonien findet dies seinen institutionellen Ausdruck in der zu erwartenden Zusammenfüh­ rung von BASA und SUD AM zu einer agenda de desenvolvimento, in der der Behördencharakter überwiegt. Damit hat die föderale Regierung wieder Zugriff auf die laut Verfassung freigestellten regionalökonomisch begrün­ deten Mittel.125 Eine auf zentralstaatlicher/makroregionaler Ebene angesie­ delte, in starkem Maße selektive Wirtschaftsförderung ist jedoch wenig hilfreich, denn solch eine staatliche Mega-Institution - von den schärfsten Kritikern schon Parallelregierung gegenüber den amazonischen Gouverneu­ ren genannt - verfügt nicht über das Detailwissen, um prognostizieren zu können, an welchen Standorten die wirtschaftliche Dynamik künftig groß sein wird und woher die Impulse für die wirtschaftliche Entwicklung in der Zukunft kommen.

Insgesamt tragen die Programme der amazonischen Bundesstaaten zwar zur Förderung ihrer jeweiligen Wirtschaftsstruktur bei, kaum jedoch zur Ver­ ringerung der intradisparitären Entwicklung in Amazonien. Im Gegenteil: Über eine differenzierte Förderung endogener Potentiale, über Differenzen im Einsatz einzelner Maßnahmen - Stichwort guerra fiscal -, und schließ­ lich über ausgeprägte Differenzen in der Implementationskapazität wird diese - zumindest intraregional - eher verstärkt. Die Politik der amazoni­ schen Bundesstaaten bildet somit auch kein kompensatorisches Gegenge­ wicht zu den nationalen Maßnahmen, sondern allenfalls eine komplementä­ re Ergänzung, indem sie auf spezifischere Weise lokale Potentiale begün­ stigt. Subventionen dienen dem Zweck, die Wirtschaftssubjekte zu bestimmten Verhaltensweisen zu veranlassen. Insoweit ist eine Veränderung der Allo­ kation der Ressourcen das eigentliche Ziel von Wirtschaftsförderung. Dies 125 In einem Kommentar zur den aktuellen Bemühungen der Regierung Cardoso um eine Zusammenlegung von BASA und SUD AM betont der zuständige Minister für nationale Integration, Fernando Bezerra, noch einmal, sein Amt nur mit der Maßgabe übernommen zu haben, die finanzielle Ausstattung des Nordens und Nordostens wieder unter den Ein­ fluß der föderalen Regierung zu bekommen. Vgl. O Liberal, 26.01.2000.

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gilt auch für die FINAM-Förderung: Hier liegt der Förderzweck darin, die an individuellen Renditeüberlegungen orientierte Standortwahl der Unter­ nehmen zugunsten der amazonischen Region zu beeinflussen - und auch darin, die bestehenden Unternehmen im Interesse der langfristigen Stabili­ tät der wirtschaftlichen Entwicklung bei ihren Bemühungen um eine Stär­ kung ihrer Wettbewerbsfähigkeit zu unterstützen. Die Förderung der in­ centivos fiscais und der Kreditprogramme innerhalb Amazoniens beeinflußt die Ressourcenallokation in einer Weise, die zu dauerhaft nicht aus eigener Kraft lebensfähigen Strukturen führt. Mit den neuen Regelungen zum FNO, u.a. ein fixer, in einer MP126 niedergelegter stark subventionierter Zins, wird ein impliziter sozialpolitischer Charakter immer deutlicher; FINAM begünstigt ebenfalls bestimmte Sektoren und Teilräume. Dies alles sind Nebenwirkungen, die dem eigentlichen förderpolitischen Zweck zuwider­ laufen. So läßlich derartige „Sünden“ kurzfristig erscheinen mögen - lang­ fristig können gerade sie sich als ernsthaftes Wachstumshemmnis heraus­ stellen, denn es ist nicht gewährleistet, daß sich die Sektoral- und Regio­ nalstrukturen, die sich auch unter dem Einfluß der Förderung im Laufe der letzten Jahrzehnte herausgebildet haben, unter geldwirtschaftlichen Bedin­ gungen oder unter nur noch minimalen zentralstaatlichen Fördermöglich­ keiten aufrechterhalten lassen. Die problematische starke sektorale Ausdifferenzierung der Wirtschaftsför­ derung durch administrative Vorgaben ist eine Investitionslenkungspolitik, die zu negativen Ergebnissen führt. Marktchancen können am besten jene beurteilen, die am Markt tätig sind. Hinzu kommt, daß die Mitarbeiter von SUD AM und BASA wegen der spezifischen Anreizsysteme Risiken syste­ matisch unterbewerten, Renditeerwartungen hingegen systematisch über­ bewerten: Fehlinvestitionen sind unausweichlich die Folge.

Zudem behindert das weiterhin hohe Niveau der Transferzahlungen den Konvergenzprozeß. Die Hilfen mildern zwar die Not der prekären Ent­ wicklung. Mindestens auf lange Sicht beeinträchtigen sie aber die Anreize zur Selbsthilfe. Der vertikale Finanzausgleich hat keinerlei Anreizeffekte auf eine gute Wirtschaftspolitik, ein dementsprechend horizontaler Finanz­ ausgleich kann politisch nicht durchgesetzt werden. Das Subventionssy­ stem bewirkt im Verbund mit dem Steuersystem, daß das Wachstum ge­ 126 Vgl. MP 1.988, 13.01.2000.

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schwächt wird. Die hohe Subventionsintensität der amazonischen Wirt­ schaft bleibt. In der Tendenz bedeutet jedoch eine fiskalische Verknap­ pung, daß es schwerer wird, das bisher realisierte Niveau der Transferzah­ lungen außerhalb des verfassungsmäßig garantierten FNO nach Amazonien aufrechtzuerhalten. In diesem Fall nutzt der Governo Federal den ihm zur Verfügung stehenden Spielraum, um den vertikalen Finanzausgleich einzu­ schränken.

Unter der Beibehaltung der institutioneilen Strukturen der Verwaltung der regionalen Wirtschaftsförderung über die SUDAM und die BASA und der nicht geklärten Eigentums-, Kompetenz- und Gewinn/Verlustzuteilungen im Rahmen des FNO unterzieht die Bank zur eigenen Existenzssicherung den FNO einer intensiven Kreditrationierung bzw. leitet die Mittel in ande­ re Programme wie z.B. Brasil Empreendedor'21: Nur potentiell kreditwür­ dige Kreditnehmer in aussichtsreichen Projekten wie der Viehwirtschaft, eines boomenden Agrarzweiges (z.B. Kakao, Soja) oder der Holzindustrie kommen in den Genuß dieser subventionierten Mittel. Daneben wird nach neuen, wettbewerbsfähigen Sektoren Ausschau gehalten und versucht, eine Kreditlenkung in diese Sektoren durchzusetzen. Die bisher ausgelegten Kredite werden zur Mehrzahl abgeschrieben. Das mit einer intensiven Kre­ ditrationierung verbundene Anwachsen der disponiblen Mittel ruft zuneh­ mend staatliche Interessenten auf den Plan, die versuchen, über neue Pro­ gramme Zugriff auf die verfassungsmäßig garantierten Transfers zu erlan­ gen. Mehr und mehr finanzielle Ressourcen gelangen in die Region und versickern, ohne signifikante Wachstums- und Entwicklungseffekte hervor­ zubringen. Gleichzeitig ist der FNO aber auch nicht so demokratisch ange­ legt, daß als „Second-best-Variante“ regionaler Entwicklungspolitik wenig­ stens jede Familie der Zielgruppe ein wenig von den Zahlungen profitiert: Gewinner sind vor allem die größeren und besser ausgestatteten Wirt­ schaftseinheiten, die auf Sozialtransfers in diesem Sinne nicht angewiesen sind und häufig auch außerhalb des FNO eine Finanzierung für betriebliche Investitionen finden würden. Die brasilianische Regionalpolitik in dieser Art und Weise induziert die Grundstruktur des amazonischen Entwicklungsmodells, das die These von einer dauerhaft abhängigen peripheren Entwicklung stützt: Eine ökono127 Vgl. O Liberal, 18.02.2000.

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misch und regional stark disparitäre Entwicklung, die sich auf massive staatliche (und private ) Transfers stützt und der Ausprägung einer gleich­ mäßigeren ökonomischen Entwicklung sowie der Herausbildung allgemei­ ner Staatsfunktionen im Wege steht, und somit Unterentwicklung tenden­ ziell (re-)produziert. Das entwickelte Trendszenario ist kein unausweichliches Schicksal. Auch innerhalb dieses Entwicklungspfades gibt es im Bereich der Instrumente regionaler Entwicklungspolitik und Wirtschaftsförderung Verbesserungs­ möglichkeiten, die sich auf die Struktur des Finanzausgleiches, die Konzeptionierung der Subventionsregime und der Kreditprogramme und die daran beteiligten Institutionen beziehen.

Im Bereich der Subventionsregime durch FINAM und die weiteren Vergün­ stigungen der SUFRAMA- und SUDAM-Zone sowie die der Bundesstaaten wird man nicht umhin kommen, die Subventionen regelmäßig auf den Prüf­ stand zu stellen, die Zielerreichung zu kontrollieren und sie zeitlich befri­ stet und degressiv auszugestalten. Weitere mögliche qualitative Verbesse­ rungen innerhalb des klassischen Modells können eine (1) erfolgsorien­ tierte Mittelvergabe und damit die Aufgabe der fast uneingeschränkten Transfergarantie sein; dazu (2) eine größere geographische Konzentration, (3) die Einengung der großen thematischen Prioritäten sowie (4) Transpa­ renz und Vereinfachung des Förderinstrumentariums. Wird die grundlegende Intention der Förderung der amazonischen Wirt­ schaftssubjekte durch subventionierten Kredit aufrechterhalten, so ist es notwendig, im Falle des FNO die BASA zu einem intermediären „Markt­ akteur“ aufzuwerten, der zwischen Staat und potentiellen Kreditnehmern als Anbieter von und Nachfrager nach Fördermitteln steht, was vor allem die Härtung der Budgetrestriktion bei gleichzeitiger Kompetenzausweitung beinhaltet. Intermediäre Marktakteure haben zwei Aufgaben: Erstens die Mitnahmeeffekte zu minimieren und zweitens die Wirksamkeit der Förde­ rung zu erhöhen. Ein solches Verfahren ist z.B. die Haftungsfreistellung der BASA und damit die Beseitigung des wesentlichen Stolpersteins des gegenwärtigen Arrangements. So führt die BASA als Marktakteur anhand ihres unternehmerischen Kalküls die Selektion durch und kann gewährlei­ sten, daß Mitnahmeeffekte minimiert werden.

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Der Optimismus bezüglich der Fähigkeit der geförderten kleinbäuerlichen Familienwirtschaften und informellen Betrieben des städtischen Sektors, einen Akkumulationsprozeß in Amazonien einzuleiten, ist insofern zu rela­ tivieren, als daß die Entwicklungspolitik eine Verwechslung zwischen den sogenannten Schumpeter’sehen „Unternehmern“ und den „Wirten“ macht. Während die ersteren sich dadurch auszeichnen, daß sie mit fremdem Geld die Durchsetzung neuer Kombinationen von besseren und billiger arbeiten­ den Produktionsmethoden leisten, vermag der Wirt, der den Typ des ge­ winn- und verlustlosen Akteurs darstellt, diese für den Kapitalismus typi­ sche Dynamik nicht zu realisieren. Die Kleinbauern der amazonischen Pe­ ripherie und die informellen Betriebe in den Städten entsprechen eher dem Wirt als dem Schumpeter’schen Unternehmer. Bei Wirten führt eine Kre­ ditfinanzierung nicht zu betriebswirtschaftlichen und technologischen In­ novationen, sondern stellt einen marginalen, aber deshalb unter Wohl­ fahrtsgesichtspunkten keineswegs abzuwertenden Beitrag dar.

„Es hängt von dem Gelingen des Wirtschaftsprozesses für die mei­ sten Wirtschaftssubjekte nicht viel weniger ab als ihre Existenz. Der Umstand, daß eine bestimmte Bahn gewohnt, bekannt und bewährt ist, spricht daher mit großem Gewicht zugunsten der Beibehaltung derselben.“ (Schumpeter 1912: 121) Die Verwechslung beider Kategorien kann aber fatale entwicklungsstrate­ gische Folgen haben: Teure Kredite werden in Sektoren geleitet, die die Rückzahlung über die Sicherung höherer Profite nicht leisten können. Eine solche monetäre Integration des häufig familienwirtschaftlich organisierten Sektors führt wahrscheinlich zu seiner Überschuldung und einer Abwäl­ zung der Härte der Geldwirtschaft gerade auf die schwächeren Sozialgrup­ pen.

Im Rahmen von FINAM sollte die operative Verantwortung zugunsten der BASA in eine „einfache“ Prüfung der Investitionsvorhaben münden. Damit können die Verfahren zur Subventionsgewährung erheblich verkürzt wer­ den. Zur verbesserten Implementation der Projekte kann eine formale Über­ einkunft unter der Aufsicht der SUD AM abgeschlossen werden, die alle an der Ausführung beteiligten Instanzen an feste Absprachen in bezug auf Zeitplanung, Finanzierung, Aufgabenverteilung und Ausführung bindet. Damit sollen Garantien geschaffen werden, daß die geplanten Projekte 197

innerhalb vertretbarer Fristen realisiert werden. Hauptaufgabe der SUD AM ist es, die zentralstaatlichen Entwicklungskonzeptionen effektiv auf die regionale Ebene zu transformieren und vor allem die Zusammenarbeit zwi­ schen den amazonischen Bundesstaaten zu koordinieren. Sie sollte sich auf Planung und Konzeption sowie Kontrolle beschränken, die operativen Auf­ gaben jedoch den spezialisierten Akteuren auf lokaler Ebene überlassen.

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M. Alternativszenario: Geldwirtschaft und Naturschutz Ein Altemativszenario interpretiert die Ausgangssituation bewußt abwei­ chend als das Trendszenario, stellt bestehende Ziele und Normen in Frage und ersetzt sie durch neue. Entsprechend können alternative Entwicklungs­ richtungen und sich daraus ergebende Spannungen und Widersprüche auf­ gezeigt werden.

Die gesellschaftliche und ökonomische Entwicklung folgt dem Prinzip der Evolution, in der Zufälligkeiten eine Rolle spielen. Keynes spricht in seiner Erfassung von Unsicherheit von einem „Zustand des Vertrauens“, über den „a priori nicht viel gesagt werden kann“ (Keynes 1936: 125) und der ein bestimmtes Niveau der Unsicherheit ausdrückt. Der in einem Zeitpunkt dominierende Zustand des Vertrauens muß historisch aufgefüllt werden und hängt nicht allein von eng ökonomischen Faktoren ab, sondern wird auch durch soziale, institutioneile und politische Einflüsse mitbestimmt. Damit werden sozio-ökonomische Bedingungen für ökonomisches Handeln rele­ vant. Die Disposition über Geld erzeugt Unsicherheit, die dann allerdings rückwirkend wiederum zu einem Motiv der Hortung bzw. des Verzichts auf Geldvorschüsse wird. Wichtig sind systemspezifische Unsicherheiten, die ausschließlich der Form der gesellschaftlichen Reproduktion geschuldet sind, am Geld hängen und somit historisch bestimmt sind. Dies führt zur Frage nach den gesellschaftlichen Basisinstitutionen, die eine spezifische Verarbeitung von Unsicherheit entstehen lassen und systemspezifische Un­ sicherheit erzeugen. Eine moderne Geldwirtschaft ist unmittelbar aus der Existenz von Privateigentum ableitbar. Sobald die Gesellschaft dergestalt strukturiert ist, entsteht die Notwendigkeit der gesellschaftlichen Repro­ duktion über Geld. Eine Geldwirtschaft findet ihren harten Kem in Gläubiger-Schuldner-Ver­ hältnissen. Der Produktionsprozeß einer Geldwirtschaft ist durch Kredit­ verhältnisse eingerahmt. Ein Unternehmer wirtschaftet mit Geld, daß ihm ein Gläubiger geliehen hat; Rückflüsse aus dem Produktionsprozeß müssen zur Schuldentilgung plus Zinsen dem Gläubiger weitergeleitet werden. Die Existenz von Kreditverträgen führt beim Unternehmer zudem unmittelbar 199

zum Zwang, einen Profit zumindest in der Höhe der Zinsen zu erwirt­ schaften. Dreh- und Angelpunkt der Akkumulation sind die Investitionen, die auf dem Gütermarkt als autonome Nachfrage auftreten. Als Reflex der Investi­ tionen ergibt sich ein Investitions-Einkommen-Spar-Mechanismus. Produk­ tion und Beschäftigung werden durch das Volumen monetärer Vorschüsse reguliert. In der Einkommensbildung durch Vermögensdispositionen drückt sich eine spezifische Hierarchie der Märkte aus. Der Vermögensmarkt do­ miniert über die Variation des gewünschten Kapitalstocks den Gütermarkt. Ein Anstoß zur Akkumulation führt zu zusätzlichem Kreditbedarf des Un­ ternehmenssektors und bei unveränderter Kreditvergabe der Banken und Vermögenshaushalte zu einer Anspannung des Kreditmarktes und investi­ tionshemmenden Zinssatzerhöhungen. Das Bankensystem ist durch Kreditund Geldmengenexpansion aus dem Nichts in der Lage, eine Erhöhung der ökonomischen Aktivität zu akkommodieren. Da ein exogener Anstoß zur Akkumulation im Unternehmenssektor den Zustand des Vertrauens typi­ scherweise auch im Bankensystem verbessert, ist eine Bereitschaft des Bankensystems zu endogener Kredit- und Geldmengenexpansion bei Ak­ kumulation die Regel. Bei (gewünschter) ökonomischer Expansion müssen also neue und von Ersparnissen unabhängige Finanzmittel in den ökonomi­ schen Kreislauf gelangen.

Geschäftsbanken haben als autonom agierende Vermögensbesitzer sowohl eine Liquiditätsprämie auf ihre Geldhaltung als auch eine Risikoprämie bei ihrer Kreditvergabe zu verlangen. Beide Prämien sind Ausdruck eines be­ stimmten Niveaus der Unsicherheit. Verbessert sich der Zustand des Ver­ trauens, so sinken bei den Banken die Liquiditäts- und die Risikoprämien, was sich ceteris paribus in einem Abbau der Geldhaltung, steigendem Kre­ ditangebot und sinkenden Zinsen niederschlägt.

Es gehört zur Geldwirtschaft, daß Unternehmen mit ihren Schwierigkeiten generell selbst fertig werden müssen. Der Staat kann dabei nur wenig tun er kann ihnen nicht neue Geschäftsfelder erschließen, keine neuen Produkte an die Hand geben oder neue Absatzkanäle öffnen. Er kann ihnen, soweit erforderlich, Hilfestellung nur in allgemeiner Form geben. Es ist daher ratsam, zu einer Basisförderung überzugehen. 200

Der Ausgleich der regionalen Disparitäten auf dem Niveau der „Gleich­ wertigkeit der Lebensverhältnisse“ findet in einer Geldwirtschaft zuvor­ derst in einem horizontalen Finanzausgleich seinen Ausdruck, der die peri­ pheren Bundesstaaten und Gemeinden in die Lage versetzt, öffentliche Lei­ stungen auf einem ähnlichen Niveau wie in den Zentrums-Regionen, aber ohne den Zwang zur Erhebung von entsprechenden Steuern bei den in ih­ rem Einzugsbereich/Territorium lebenden Wirtschaftssubjekten, zu erbrin­ gen. Findet ein solcher Finanzausgleich sowohl auf der Ebene der Bundes­ staaten als auch der Gemeinden statt, können intraregionale Disparitäten in Amazonien damit ebenfalls erfaßt werden. Der vertikale Finanzausgleich spielt nichtsdestotrotz für Amazonien weiterhin eine große Rolle, ist er doch für die Finanzierung der besonderen Lasten durch die stark unterent­ wickelte Basis- und Verkehrsinfrastruktur verantwortlich. Dabei empfiehlt sich die Umstellung der Berechnungsgrundlage von der IR und IPI auf die ICMS, um somit gleichzeitig den guerra fiscal, den ruinösen Standortwett­ bewerb zwischen den Bundesstaaten, abzubremsen. Begleitet werden eine durchgesetzte Geldwirtschaft, d.h. ein räumliche konsolidierte Strategie der Inwertsetzung, Industrialisierung und Agroindustrialisierung in Amazonien, eine flächendeckende Sozialpolitik und der (außerökonomische) Schutz von Inseln tropischen Regenwaldes im Stil europäischer Naturschutzgebiete durch eine regionalpolitische Wende, die in ihren Grundtendenzen folgende Elemente beinhaltet: den Wechsel von Kapitalsubventionen zu materiellen staatlichen Vorleistungen, die bevor­ zugte Förderung der Betriebsführung statt der Betriebsansiedlung, die Ver­ netzung staatlicher und privater Initiativen, die direkte Förderung der tech­ nologischen Innovation und insgesamt das Zurücktreten staatlicher Vorga­ ben gegenüber flexiblen, marktanalogen Strategien.

Grundsätzlich richten sich die Anstrengungen der Wirtschaftspolitik dar­ auf, die Ursachen von Marktstörungen zu beseitigen - konkret also, die bestehenden Nachteile für unternehmerische Aktivitäten in Amazonien zu beheben. Soweit diese Nachteile in Infrastrukturmängeln und wachstums­ hemmenden institutioneilen Rahmenbedingungen bestehen, genießt deren Beseitigung Priorität. Dazu erfolgt die staatliche Unterstützung künftig selektiv und im Rahmen regionaler Entwicklungskonzepte. Herausragende Bedeutung kommt einer Infrastruktur zu, die auf die einheimischen Wachstumsbereiche ausgerichtet ist. Dabei gilt es, die Innovationsfähigkeit 201

der Unternehmen in technischer und organisatorischer Hinsicht zu unter­ stützen, mithin ein Umfeld zu schaffen, welches das Wachstum aus eigener Kraft fördert. Mit dem Ausbau der allgemeinen Infrastruktur ist es nicht getan.

Wirtschaftsförderung ist keine Ersatz-Sozialpolitik und Profillosigkeit keine Grundlage, um Investitionen zu stimulieren. Eine zentrale selektive Förderung wird zugunsten dezentraler Arrangements bei den einzelnen Wirtschaftssubjekten und den lokalen Entscheidungsträgem aufgegeben. Die Entscheidung darüber, ob und in welcher Form regionale Wirtschafts­ förderung betrieben wird, wird vor allem den Gemeinden überlassen. Sie können am ehesten Engpässe der wirtschaftlichen Entwicklung identifizie­ ren, und in Entscheidungen über Wirtschaftsfördermaßnahmen, die sie aus eigenen Einnahmen finanzieren müssen, finden sich die jeweiligen Präfe­ renzen der Einwohner bestmöglich berücksichtigt. Daneben existiert so etwas wie eine regionalpolitische Gemeinschaftsaufgabe, in der eine För­ derkulisse gemeinsam beschlossen und kontinuierlich auf Gültigkeit über­ prüft wird. Die Förderung erfolgt mit Zuschüssen, die hälftig vom Governo Federal und den Bundesstaaten oder Gemeinden finanziert werden. Der Verzicht auf eine zentral konzipierte regionale Entwicklungspolitik bedeu­ tet nicht, daß das regionale Ausgleichsziel aufgegeben wird. Diesem trägt man im Rahmen des horizontalen Finanzausgleichs Rechnung: Damit wird die Autonomie der unteren Gebietskörperschaften und deren Verantwort­ lichkeit für die regionale Entwicklung im Vergleich zur bisher praktizierten Politik gestärkt. Grenzen dezentraler Verantwortung sind aber dort erreicht, wo vom eigenen Handeln externe Effekte ausgehen: Die Erfahrung des guerra fiscal zeigt, daß unkoordiniertes Handeln in der Wirtschaftsförde­ rung zu Intransparenz und damit auch zu Ineffizienzen führt. Im Hinblick auf die Steuerungsfunktion der Kreditmärkte und die Wir­ kungsmöglichkeiten einer stabilitätsorientierten Geldpolitik ist die Sub­ ventionierung des Kapitaleinsatzes grundsätzlich die Ausnahme. Mittelfri­ stig werden die Finanzierungshilfen in Form der subventionierten Kredit­ programme in ihrem Gesamtvolumen eingeschränkt. Bei einer veränderten Subventionslandschaft sind Änderungen im Verhalten der Wirtschaftssub­ jekte zu erwarten: Die Beseitigung der Subventionsmentalität ist ein lang­ wieriger Prozeß und verläuft unter Umständen sozial ungerecht. Bei einem Subventionsabbau, der alle Subventionen gleichmäßig erfaßt („Rasenmä202

hermethode“), ist zu erwarten, daß unmittelbar alle Akteure in den amazo­ nischen Teilräumen einen negativen Einkommens- und/oder Beschäfti­ gungseffekt erleiden. Hier sind dann die kompensatorischen Funktionen eines ausdifferenzierten Sozialsystems und weiterer Transferleistungen zur Annäherung an einen „gleichwertigen“ Lebensstandard gefordert. Innerhalb dieser Strategie empfiehlt sich die Umwidmung des FNO in eben einen solchen Sozialfonds, der nach entsprechenden operationalisierbaren Be­ dürftigkeitskriterien für eine soziale Abfederung sorgt oder die Altersren­ ten bezahlt, wenn die Funktionsfähigkeit der Geldwirtschaft hergestellt ist und die Nutzung der natürlichen Ressourcen Amazonien durch den Natur­ schutz stark eingeschränkt wird. Die Sozialtransfers greifen weniger preis­ verzerrend in die Marktallokation ein, und sie können zielgenauer auf die Personen zugeschnitten werden, die unterstützt werden sollen. Ähnlich äußert sich auch die Weltbank:

„Directed credit is an inefficient mechanism to transfer wealth. If the purpose of the constitutional funds is for regional and/or rural devel­ opment, matching grants [...] would then be appropriate.“ (World Bank 1993a: 28) Die von der Weltbank vorgeschlagene Methode der „matching grants“ ist unter Berücksichtigung der polit-ökonomischen Interessenkonstellationen in Amazonien ein gangbarer Weg zur Verwendung des FNO. Die bereits aufgebrachten Steuermittel - es entstehen ja keine neuen Forderungen belasten in ihrer Vergabe als „matching grant“ nicht das Finanzsystem und können einen größeren Impact als eine Verwendung in Form subventio­ nierten Kredits erreichen, wenn damit notwendige Investitionen der sozio­ ökonomischen Infrastruktur finanziert werden.128 Eine weitere mögliche Modifikation unter Umgehung des klientelistischen politischen Systems auch auf den nachgeordneten Ebenen ist das bekannte Instrument der Globalzuschüsse: Sie werden direkt an intermediäre Organi­ sationen - Untemehmerverbände, Nichtregierungsorganisationen, Wirt­ schaftsfördergesellschaften, Banken oder zweckgebundene sogenannte 128 Wohingegen bei der jetzigen Vergabe des FNO nicht sicher ist, ob die Mittel überhaupt für das eigentliche „Projekt“ eingesetzt geschweige denn zurückgezahlt werden, und so der Charakter eines fundo perdido erhalten bleibt. Im schlechten Fall muß der Staat zur Sanierung einer vor dem Bankrott stehenden BASA erheblich mehr Mittel aufwenden, als wenn man den FNO an die Gemeinden „nur“ als „matching grant“ vergibt.

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„public-private partnerships“ in Amazonien vergeben. Diese Institutionen treten dann ihrerseits als Instanzen auf, die Subventionen an die mit ihnen verbundenen Wirtschaftssubjekte vor Ort vergeben. Zielsetzungen, Kriteri­ en und Verfahren der Subventionsvergabe werden in einem programmati­ schen Dokument festgelegt und mit der zentralstaatlichen Ebene verbind­ lich vereinbart. Über diesen Weg ist es möglich, in inhaltlicher Hinsicht wirtschaftsnähere und differenziertere Politikziele zu verfolgen und eine gewisse Transparenz zu erzeugen - jede Organisation bedient in erster Li­ nie ihre eigene Klientel.

Amazonien muß sich auf jene Produkte spezialisieren, bei denen Wettbe­ werbsvorteile erlangt werden können. In diesen Produktionen müssen die Mittel erwirtschaftet werden, mit denen die Waren und Dienstleistungen zu bezahlen sind, die von außerhalb bezogen werden. Bislang werden diese Mittel extern bereitgestellt - durch Transferzahlungen aus dem zentral­ staatlichen Haushalt sowie dem Sozialversicherungssystem und durch Ka­ pitalzuführungen inländischer und ausländischer Investoren. Der Aufbau einer auch überregional wettbewerbsfähigen Untemehmenslandschaft ist daher Voraussetzung für die Rückführung von Transferleistungen. In einer Regionalpolitik aus geldwirtschaftlicher Perspektive stellt die In­ frastrukturpolitik ohne Zweifel einen zentralen Aspekt dar. Die Produkti­ onslogik marktwirtschaftlicher Systeme führt bekanntlich dazu, daß die Bereitstellung allgemeiner Produktionsvoraussetzungen nicht oder doch nur unzureichend privatwirtschaftlich erfolgt. Entscheidend ist, daß Regionen, die keine bzw. unzureichende infrastrukturelle Ausstattungen anbieten können, per se von wirtschaftlichen Entwicklungen abgekoppelt werden. Daher konstituiert diese Sphäre ein genuines Betätigungsfeld. Im Rahmen einer sozialpolitischen Orientierung bietet es sich des weiteren an, die Po­ litik des Finanzausgleichs konsequent fortzuschreiben, um soziale Zerfalls­ prozesse zu begrenzen.

Die Ungewißheit des Erfolges dieser Maßnahmen resultiert daraus, daß sich Investitions- und Produktionsprozesse nur als Rückkopplungen attrak­ tiver Raumstrukturen ergeben können, nicht aber müssen. Die Umsetzung bundesstaatlicher- und kommunalpolitischer Investitionsprogramme setzt funktionsfähige Verwaltungen voraus. Ebenso wird eine aktive kommunale Wirtschafts-, Bestandspflege- und Ansiedlungspolitik handlungsfähiger 204

Verwaltungen notwendig. Die Investitionsförderung legt Förderungskriteri­ en fest, die schlichte Mitnahmeeffekte erschweren. Eine Variante der Mi­ nimierung dieser liefert die stärkere Finanzierung sogenannter Realtrans­ fers auf Kosten monetärer Investitionszuschüsse. Ein geldwirtschaftlich kompatibles Investitionsförderprogramm ist durch eine breite Bemessungsgrundlage der förderungswürdigen Ausgaben ge­ kennzeichnet. Es gibt keine Vollfinanzierung, sondern eine Begrenzung des Finanzierungsbeitrags auf 50 bis 75 Prozent; es gibt Höchst- und keine Mindestgrenzen bei der Finanzierungssumme. Wesentlich ist eine teilweise Haftungsfreistellung für durchleitende Geschäftsbanken, die eine Alloka­ tion dann nicht nur über die BASA, sondern auch über andere öffentliche und private Banken möglich macht. In einem allokationsneutralen Subven­ tionssystem werden alle Produktionsfaktoren gleichmäßig gefördert und somit ist eine weitgehende Verwendungsfreiheit bei den Empfängern si­ chergestellt; dazu kommt eine anreizkompatible Ausgestaltung sowie ge­ ringer Verwaltungsaufwand bei den staatlichen Institutionen und den Un­ ternehmen. Das optimale Subventionssystem gibt es nicht. Es muß das relativ beste gewählt werden, nämlich das mit den geringsten zu erwartenden allokati­ onsverzerrenden Wirkungen. Grundsätzlich sollte es bei einer Investitions­ förderung bleiben. Zur Abmilderung der statisch allokationsverzerrenden Wirkung der Investitionsförderung durch die einseitige Begünstigung von Sachkapital wird allerdings der Investitionsbegriff erweitert, vor allem um immaterielle Anlagegüter, Ausgaben für Humankapital wie z.B. Ausbil­ dungskosten und Ausgaben für Produkt- und Verfahrensinnovationen. Auf­ gegeben wird außerdem die differenzierte Förderung von Errichtungs-, Erweiterungs- und Rationalisierungsinvestitionen. Jede Investition erhält einen einheitlichen Fördersatz.

Ein Instrument zur Sicherung einer effizienten Mittelverwendung ist die konditionierte Vergabe der Mittel durch Bindung an betriebswirtschaftliche Erfolgskriterien. Gefördert wird nur der, der Erfolg nachweisen kann. Oder umgekehrt: Die Rückzahlungspflicht, die bei allen Fördermaßnahmen be­ steht, wird entsprechend des Erfolges degressiv ausgestaltet (vgl. World Bank 1993c). Anwendbar ist dieses Prinzip vor allem bei bereits ansässigen oder gegründeten Unternehmen, die zum wiederholten Mal Förderanträge

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stellen. Maßstab sind diskriminierende Kennziffern für die erfolgreiche Performance, wenn auch, gegeben durch die Fungibilität des Geldes, Im­ pact-Analysen bzw. eine direkte Zurechnung des erfolgreichen Einsatzes der Fördermittel nicht möglich ist. Bestimmte Schwellenwerte solcher Kennziffern, die neben Effizienz auch soziale (Arbeitsplatzschaffung) und ökologische Aspekte widerspiegeln, reduzieren die Verbindlichkeiten. Sol­ che Förderung setzt voraus, daß das Effizienzziel in der Regionalpolitik eindeutig Priorität vor dem Ausgleichs- und Strukturerhaltungsziel hat. Eine Differenzierung kann auch in regionaler Hinsicht vorgenommen wer­ den, und zwar derart, daß wirtschaftliche Aktivitäten dort besonders unter­ stützt werden, wo sie einen Zusatznutzen in Form von „Spillover-Effekten“ aufweisen. Dies ist am ehesten in den amazonischen Agglomerationszen­ tren der Fall, denn die neueren regionalökonomischen Theorien zeigen, daß wirtschaftliches Wachstum - wenigstens bis zu einem gewissen Grade infolge von Agglomerationsvorteilen vornehmlich in Zentren stattfindet und von hier aus auf das Umland ausstrahlt. Ansätze für eine Stärkung der Zentren bietet freilich nicht so sehr die allgemeine Wirtschaftsförderung; diese wird ohne regionale Schwerpunktsetzung ausgestaltet, nicht zuletzt, weil die Wettbewerbskraft Amazoniens als Ganzes hinter konkurrierenden Regionen zurückbleibt. Zur Verstärkung etwaiger Agglomerationsvorteile und der von diesen ausgehenden Wachstumsimpulse bietet sich vielmehr vorrangig die Standortpolitik an. Für den FNO besteht neben einer möglichen Umwidmung in einen Sozial­ fonds weiterhin die Möglichkeit, die Mittel zur Finanzierung wirtschaftli­ cher Aktivitäten in der Region - auch zugunsten einer besonderen Ziel­ gruppe, z.B. der Kleinst- und Kleinbetriebe des ländlichen und städtischen (informellen) Sektors - zu nutzen. Als „best practice“ erweist sich die Aus­ richtung am „Financial Market Paradigm“ (Vogel & Adams 1997) und insbesondere die Förderung des Zugangs zu Finanzdienstleistungen aller Art für die ausgesuchte Zielgruppe. Dieses Ziel unterscheidet sich deutlich von der bisherigen Politik, Kredite für zweckbestimmte (Sach-)Investitionen überwiegend für die Landwirtschaft zur Verfügung zu stellen.

Neben diesen Punkten sollte eine Ent-Regionalisierung der brasilianischen Kreditfonds angestrebt werden. Unter der Voraussetzung eines funktions­ tüchtigen Finanzsystems erscheint es sinnvoller, auf gesamtstaatlicher Ebe­ 206

ne zielgruppenorientierte Refinanzierungen für alle Finanzinstitutionen, wenn sie denn das notwendige Interesse anhand bestimmter Vorgaben dar­ bringen129, zu institutionalisieren, deren Zugriff nicht oder nur minimal regional bestimmt wird. Nachdem die Geldwirtschaft durchgesetzt, die Regionalpolitik entschlackt und auf einen „marktwirtschaftlichen“ Kurs gebracht worden ist und der FNO dem „Financial Market Paradigm“ einer Integration in das regionale Finanzsystem folgt, steht es an, die spezifische Umweltlage Amazoniens außerhalb der ökonomischen Entwicklungspolitiken anzugehen, die sich in diesem Fall ganz widerspruchsfrei lösen läßt: Die bisher kaum bean­ spruchten Gebiete Amazoniens mit einem großen Bestand an Primärwäl­ dern werden unter Naturschutz gestellt und ähnlich wie Naturschutzparks behandelt, in denen kaum noch eine Nutzung gestattet wird. Ein Teil der regionalen Transfers wird für die Bewachung der Naturschutzgebiete ein­ gesetzt und entfaltet damit auch eine, wenn auch nur geringe, Beschäftigungs- und Einkommenswirkung. Aufgefüllt werden die nationalen Beiträ­ ge durch solche der internationalen Gemeinschaft, die im Erhalt von mög­ lichst viel tropischem Regenwald als Regulator des Weltklimas eine glo­ bale Aufgabe sieht. In der Konsequenz wird der Schutz des tropischen Re­ genwaldes als Ausnahmebereich aufgefaßt und mit entsprechenden Instru­ menten außerhalb ökonomischer Kategorien gehandhabt.

An dieser Stelle sei nicht unerwähnt, daß auch ohne die Berücksichtigung der ökologischen Problemlagen in Amazonien grundsätzlich von regionalen personalen Einkommenstransfers Abstand zu nehmen ist - und zwar gerade im geldwirtschaftlichen Paradigma. Die Perpetuierung der negativen Lei­ stungsbilanz durch die fast ausschließlich konsumtive Verwendung dieser Transfers bereitet den Weg in einer dauerhaft abhängige Unterentwicklung. Während Einkommenstranfers unter kurzfristigen Verteilungsgesichtspunk­ ten anderen Umverteilungsmaßnahmen überlegen sind, tragen sie zu einer langfristigen Verbesserung der Wirtschaftsstruktur Amazoniens kaum bei.

129 Hierunter kann man sich zum Beispiel einen gewissen Eigenbeitrag in der Finanzie­ rungslinie für die Zielgruppe vorstellen oder die Unterordnung unter ein spezielles Mo­ nitoring-System, das die Zielgruppenorientierung überprüft.

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N. Kontrastszenario: „Waldhütergehalt“ Das Kontrastszenario setzt bei einem hypothetischen Zukunftsbild an, wo­ bei es nicht auf Wahrscheinlichkeiten, Validität und Plausibilität ankommt. Es ist der Szenariotyp, der am stärksten normativen Charakter trägt und damit Zukunft nach bestimmten Zielvorstellungen gestaltet. Das hier explizierte Kontrastszenario rückt Transfereinkommen für die amazonischen ländlichen Haushalte als Gegenleistung für den weitgehen­ den Verzicht auf eine Nutzung der natürlichen Ressourcen im tropischen Regenwald und damit die Sicherstellung der sogenannten „environmental services“, die der amazonische Regenwald leistet, in den Mittelpunkt und verleiht dem Begriff Transfer im Vergleich zur bisherigen Argumentation eine positive Konnotation im Sinne einer berechtigten Kompensation. Die wirtschaftliche Berechnung ökosystemischer Dienste, vor allem mit Blick auf das Biodiversitätspotential, steckt noch in den Anfängen. Erste Ansätze dazu präsentierte der Teil 3, der einen Überblick liefert über die verstärkten Bemühungen der letzten Jahre, mit Hilfe ökonomischer Instrumente Fort­ schritte in der Bewertung der ökologischen Leistungen des amazonischen Regenwaldes bzw. der Einstellung der wirtschaftlichen Tätigkeiten, die zu seiner Degradation führen, herzustellen. Dabei werden unterschiedliche Ziele verfolgt. Während Wiebelt (19 9 5)130 als auch Abreu et al. (1996) versuchen, einen konkreten, sich in Geldwerten quantifizierbaren „trade­ off4 zwischen den konstatierten ökonomisch notwendigen Aktivitäten und den Zielen des Umweltschutzes zu finden, berechnet Feamside (1997) den Wert der „environmental services44 des amazonischen Regenwaldes als

130 Wobei die Analyse von Wiebelt konträr zu den letzten Forschungen zur Abholzung in Amazonien verläuft, so u.a. in der primären Verortung der Abholzung bei den Kleinbau­ ern und im Beitrag der Kohlendioxid-Emissionen Brasiliens, der zu hoch angesetzt wird. Zudem ist die von Wiebelt betriebene Analyse, vor allem die Konzentration auf den Treibhaus-Effekt, zu offensichtlich mit den Interessen der Industrieländer verknüpft. Si­ cherlich ist es notwendig, auch im Umweltbereich Partialanalysen durchzufuhren, den­ noch werden alle anderen Umwelteffekte, die mit dem propagierten Schwenk von der Landwirtschaft hin zu Bergbau und Holzeinschlag verbunden sind, ignoriert. Explizit widerspricht Wiebelt den Vorstellungen allgemeiner Transferzahlungen an die Bewohner Amazoniens zur Beschränkung ihrer wirtschaftlichen Aktivitäten, sondern sieht eine vollkommene Lösung in der Erhebung einer progressiven Bodensteuer (vgl. Wiebelt 1995: 558 ff.).

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Basis für künftige Transferleistungen an die Bewohner, wenn sie ihre wirt­ schaftlichen Aktivitäten reduzieren respektive ganz einstellen.

Die bisher vor allem von Fearnside (1997, 1998) mit Impetus geführte De­ batte sind Transferleistungen auf der Basis einer konservativen Bewertung Amazoniens als „Umweltdienstleister“ mit einer entsprechenden Barwert­ berechnung der vom tropischen Regenwald zur Verfügung gestellten Um­ weltprodukte unter der Prämisse der Tragfähigkeit („carrying capacity“): Unter Berücksichtigung der Biodiversität, des Kohlendioxid-Effektes sowie des Wasserhaushalts berechnet Fearnside einen Barwert der auf dem Ni­ veau von 1990 fortlaufenden Abholzung von fast 10.000 US-Dollar pro ländlicher Familie (Bevölkerung von 1990). Der Barwert des noch nicht zerstörten Regenwaldes beläuft sich anhand dieser Kriterien auf fast 29.000 US-Dollar pro Familie und Jahr.131 In dieser Höhe müßten also fair berech­ nete Transfers ausfallen, um den Regenwald dieser Größenordnung zu er­ halten. „The value of environmental services in terms of willingness to pay is inevitably much lower than any measure of the ,true‘ value of the services, such as replacement value. Estimates of willingness to pay are needed in order to provide a starting point for considering the potential of monetary flows based on environmental services as a means of maintaining both the forests and the people in rural Ama­ zonia.“ (Fearnside 1998: 10, Hervorh. S.A.)

In dem hier präsentierten Szenario sollen Transfereinkommen vor allem derjenigen Bevölkerung zugute kommen, die in als schützenswert erkann­ ten Natur- und Lebensräumen leben. Erster Schritt wäre also die räumliche Eingrenzung. Diesen Gebieten stehen dann konsolidierungsfahige Regionen gegenüber, in denen es sinnvoll ist, sich über eine nachhaltige Agrarwirt­ schaft Gedanken zu machen, die dort bereits aufgeschlossenen natürlichen Ressourcen weiter zu nutzen.

Bisher werden in Amazonien kaum die in den Industrieländern bekannten Konzepte zum Ausgleich von Nutzungseinschränkungen bei natürlichen Ressourcen angewandt, d.h. also Ausgleichszahlungen, die eventuelle Be­ reitstellung von Ausgleichsflächen, die direkte Entlohnung für naturerhal131 Für die ganze Region sind es 37 Mrd. US-Dollar pro Jahr.

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tende Bewirtschaftung, etc. Bislang wird vor allem versucht, über die akti­ ve Einbindung der lokalen Bevölkerung in die Gestaltung von Nutzungs­ konzepten eine Konvergenz zwischen lokalen Nutzungsinteressen und übergeordneten Schutzinteressen herzustellen. Bei eingehender Betrach­ tung stellt sich jedoch schnell die Frage, ob Partizipation die materiellen Probleme, vor die die lokale Bevölkerung durch die veränderte bzw. einge­ schränkte Nutzung gestellt werden, ausreichend berücksichtigt. Wenn die Kosten nicht den Wirtschaftssubjekten in den Randzonen aufgebürdet wer­ den sollen, bestünde die Möglichkeit, die einkommens- bzw. nutzenwirk­ samen Beschränkungen durch direkte, schnelle und wirksame Kompensa­ tionen auszugleichen. Die Kompensationsleistungen sollten dabei in einem direkten Zusammenhang zu der geforderten Nutzungsbeschränkung stehen. Insbesondere dann, wenn die Schutzgebiete vor allem aus übergeordneten Interessenlagen eingerichtet werden, können dadurch Akzeptanzprobleme gemildert werden. Kompensationen sollen als ein Ausgleich dafür verstanden werden, daß ein Berechtigter originär zugesprochene Eigentums- bzw. Nutzungsrechte ab­ tritt. Sie respektieren die Eigentums- und Nutzungsrechte der Bevölkerung an ihrem Lebensraum und zielen darauf ab, den durch die Einrichtung eines Schutzgebietes entgangenen Nutzen auszugleichen. Allgemeine Entwick­ lungsmaßnahmen zum Ausgleich von Nutzungsverzichten stellen keine direkt einkommenswirksamen Kompensationen dar. Die Art und der Um­ fang der Kompensationen sollten im Verlauf eines offenen Verhandlungs­ prozesses, an dem alle Interessengruppen beteiligt sind, festgelegt werden, damit allen Beteiligten klar ist, daß die Förderungsmaßnahmen in einer direkten Beziehung zum Schutz des Waldes oder anderer Naturräume ste­ hen. Möglich sind Kompensationen im engeren Sinne, d.h. monetäre Aus­ gleichszahlungen im Sinne eines „Waldhüter-Gehaltes“, oder Kompensa­ tionen im weiteren Sinne, d.h. die Schaffung alternativer Einkommens­ quellen wie z.B. Ökotourismus. Die von Fearnside aufgestellte Forderung bezieht sich auf Kompensationen im engeren Sinne, dann aber auch nur auf die Haushalte. Zudem grenzt er dieses Instrument nicht auf Naturschutzge­ biete, Naturschutzkorridore o.ä. ein, sondern möchte das Konzept auf den gesamten ländlichen Raum von Amazonien übertragen.

Wenn Fearnside die daraus entstehenden Transferkosten nur als Leistungen anderer Staaten an Brasilien formuliert, so läßt sich angesichts der immcn211

sen Transfersummen, die für die ökologische Degradation Amazoniens ohne ökonomisch nachhaltige Entwicklungsimpulse fließen, darüber nach­ denken, den Eigenbeitrag Brasiliens aus diesen Transferleistungen, insbe­ sondere was subventionierte Kreditprogramme und Steueranreizmittel so­ wie Steuervergünstigungen betrifft, zu formieren und vor allem neben per­ sonalen Transfers auch kommunale Transfers an die Gemeinden zur Auf­ rechterhaltung und Verbesserung der Lebensbedingungen bei eingeschränk­ ter wirtschaftlicher Betätigung bzw. waldschonender wirtschaftlicher Akti­ vitäten mit geringeren Erträgen zu leisten. Diese tragen dann eher den Cha­ rakter von Anreizen, die Kooperationsbereitschaft und allgemeine Verhal­ tensänderungen induzieren sollen. Ein etwas weiter entwickeltes Instrument ist zum Beispiel die sogenannte „ICMS Ecologico“ des Bundesstaates Pa­ rana. Ziel ist es, mit diesen Einnahmen Gemeinden für einen potentiellen Steuerausfall aufgrund der Ausweisung von Naturschutzgebieten zu ent­ schädigen, und zu einem besseren Management der Schutzzonen beizutra­ gen (Grieg-Gran 1999).132

Angesichts der sich ergebenden Dimensionen ist ein solches Modell unter der gegebenen institutionellen Verfaßtheit mit immensen administrativen Problemen verbunden.133 Es können auch kontraproduktive Effekte im Sin­ ne des Naturschutzes auftreten. Sie bestehen u.a. in einer Forcierung zer­ störerischer Tätigkeiten bei der Vorankündigung von Kompensationszah­ lungen und in Migrationseffekten aus anderen Gebieten. Durch personale Transfers läßt sich eher gewährleisten, daß die Transfers denen zugute kommen, die ein geringes Einkommen haben. Dennoch ist ein Transferprogramm mit der Zielsetzung der Eindämmung der wirtschaftli­ chen Aktivitäten im Regenwald damit konfrontiert, alle betreffenden Haus­ halte bedienen zu müssen: Somit profitieren auch Familien mit überdurch­ schnittlichem Einkommen in diesen Teilräumen. Kompensationen jeglicher 132 Bisher sind zu diesem Instrument noch keine Evaluierungen hinsichtlich seiner Wirk­ samkeit in der Vereinbarung von Naturschutz und kommunaler Entwicklung vorgenom­ men worden. 133 Das zeigt bereits das volumenmäßig relativ klein gehaltene PP/G7, das aufgrund der administrativen Uneinigkeiten zwischen den Zielen der Geber und den brasilianischen Behörden erst vier Jahre nach Beschlußfassung und auch nur schwer anläuft und an des­ sen Eigenbeitrag die brasilianische Regierung im Zuge der Haushaltssparmaßnahmen als erstes Einschnitte vornimmt - und eben nicht an den Subventionszahlungen zugunsten der privaten Unternehmen.

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Art werden in ihrem eigentlichen Zweck bedeutungslos und stoßen an ihre Grenzen, wenn sie nicht gerecht verteilt werden können, also zweifelsfrei denen zugute kommen, die den Nutzungsverzicht tatsächlich leisten. Da im Kontrastszenario von den ländlichen Bewohnern Amazoniens allein eine „Waldhüter-Funktion“ verlangt wird, sind die negativen Effekte von dauerhaften Nettokapitalimporten vernachlässigbar. Der Pfad der ökologi­ schen Transfereinkommen heißt also dauerhafte Abhängigkeit von finan­ ziellen Zuflüssen und tendenzielle Unterentwicklung, gemessen am Industrialisierungs- und Wohlstandsniveau der brasilianischen Zentrums-Regio­ nen zugunsten des Schutzes des tropischen Regenwaldes und einer grund­ sätzlichen Existenzsicherung der regional ansässigen Bevölkerung. Obwohl sich ein Kontrastszenario nicht rechtfertigen muß, sei an dieser Stelle hervorgehoben, daß der damit einhergehende ökonomische Reduktionismus wesentliche Fragen der Gewinn- und Machtverteilung in Amazo­ nien übersieht: Die Abholzung des tropischen Regenwaldes ist vor allem von enormen ökonomischem Interesse für Holzuntemehmen, Rinderfarm­ besitzer und Sojafarmer, die über eine beträchtliche politische Schlagkraft verfügen, und nicht so sehr ein Problem der (kleinbäuerlichen) landwirt­ schaftlichen Haushalte. Politisch ist die Inbesitznahme und Kontrolle von 59 Prozent des brasilianischen Territoriums auch einfacher sicherzustellen, wenn sich die ökonomischen Aktivitäten möglichst breit im Raum vertei­ len. Aus diesem Grunde gibt es auch in der politischen Führung genügend Stimmen für eine forcierte Inwertsetzung und damit Abholzung. Der inter­ nationale Einfluß, selbst wenn sich die internationale Staatengemeinschaft zu großzügigen Transferleistungen entschließen könnte, wird innerhalb dieses Szenarios leicht überschätzt. Auch Hecht äußert sich in dieser Richtung pessimistisch: „Ultimately, control over the processes of defor­ estation will be resolved at the national and not the international level. [...] [T]he destiny of the region will be shaped through national politics to a greater degree than international pressure“ (Hecht 1995: 178). Die immen­ sen sozialen Probleme, die effiziente und zielgerichtete Kanalisierung der Transferzahlungen und ein zu erwartender Migrationsdruck „zurück“ in die ländlichen Regionen Amazoniens sind Faktoren, die die Wirksamkeit von Transfereinkommen als Waldhüter-Gehalt zum Schutz des tropischen Re­ genwaldes drastisch einschränken.

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O. Schlußbetrachtung Zweifellos hat die brasilianische Politik für Amazonien in den vergangenen Jahrzehnten nicht immer mit der im nachhinein gebotenen Voraussicht gehandelt, ja vielleicht auch nicht handeln können. Der myopische Cha­ rakter von Politikentscheidungen, bedingt durch die Kürze der Legislatur­ perioden, deren wahlpolitisches Kalkül und die spezifischen Wahlmodi ist überaus evident geworden. Pauschal allgemeines Staatsversagen als Grund für die gegenwärtige Situation von peripherer und ökologisch fragiler Ent­ wicklung in Amazonien anzuführen oder allein den politischen Akteuren die Schuld zuzuschreiben, ist attraktiv, bildet aber wohl nur einen Teil der Wahrheit. Überdies leugnet diese Sichtweise die Interdependenzen von Politik, Gesellschaft und Wirtschaft und schließt von vornherein die Mög­ lichkeit aus, daß die gegenwärtige Situation das Ergebnis einer Mesalliance von Interessenvertretern - den Unternehmen der Zentrums-Regionen, den Großgrundbesitzern, den (kleinbäuerlichen) Siedlern und ihren Repräsen­ tanten sowie regionalen und zentralstaatlichen Politikern - ist. Art und Umfang der gegenseitigen Interdependenzen sind von den jeweils existie­ renden internen und externen Regelwerken, den Institutionen abhängig. Diese fallen jedoch nicht vom Himmel, sondern sind das Ergebnis mensch­ licher Interaktion und somit gestaltbar. Fördermaßnahmen für Amazonien bedürfen der Begründung, denn es ist in einer Marktwirtschaft keineswegs selbstverständlich, daß der Staat mit Interventionen in den Marktprozeß eingreift. Die ökonomische Theorie des Marktversagens liefert eine Reihe solcher Begründungen. Zu den rein wirt­ schaftlich begründbaren Interventionen gesellen sich freilich auch solche, die anderen Zwecken dienen. Sie werden zumeist vorgenommen, weil die Ergebnisse des Marktprozesses als gesellschaftlich inakzeptabel gelten. Dieses Primat politisch gesetzter Ziele ist von Seiten der Ökonomie hinzu­ nehmen. Dennoch: Wirtschaftsförderung kann kein Ersatz für unternehme­ rische Leistung sein. Daneben ist zu bedenken, daß es höchst ungewiß ist, ob mit Hilfe der Wirtschaftsförderung eine Einkommensangleichung über­ haupt erreicht werden kann. Die Erfahrungen mit Regionalförderung in anderen Regionen lassen zumindest Zweifel daran zu. Ein deterministischer Zusammenhang zwischen Wirtschaftsförderung, Investitionen und Einkom-

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men besteht nämlich nicht. Wie hoch die Förderung zu bemessen ist, um ein politisch gesetztes Einkommensziel zu erreichen, ist deshalb eine Fra­ ge, die sich guten Gewissens nicht beantworten läßt - weder von der Politik noch von der Wissenschaft. Alle Förderung kann daher nur Hilfe zur Selbsthilfe sein.

Die zentralstaatliche Intervention in Amazonien ist weniger bestimmt vom Ziel, der „armen“ Region zu „helfen“, als vielmehr vom Interesse, die Po­ tentiale der Peripherie zur Stärkung des Wirtschaftswachstums von Brasili­ en insgesamt zu mobilisieren. Die „klassische“ Regionalpolitik schafft mit Steueranreizen, subventionierten Kreditprogrammen und Infrastrukturmaßnahmen einen Anreiz, um dort verstärkt zu investieren; sie lenkt damit die Aufmerksamkeit vor allem von Großinvestoren auf die „Potentiale“ von Amazonien. Faktisch nimmt die brasilianische Regionalpolitik im Laufe ihrer Umsetzung jedoch eher kompensatorische und damit sozialstaatliche Funktionen wahr. Sie fungiert eher als Trostpflaster für die ökonomischen Nachteile, die den peripheren Regionen aus dem Prozeß der wirtschaftli­ chen Entwicklung erwachsen. Und das ist vor allem der Grund, warum deutliche Konvergenzerfolge nicht erreicht werden. Die kompensatorischen Transfers untergraben die Budgetrestriktion der sub-nationalen Regierun­ gen und bewahren die regionalen Unternehmen vor einem intensiven Wett­ bewerb. Die personenbezogenen Transferleistungen bremsen die Migrati­ onsströme; die hohen personenbezogenen Transfers machen das BIP pro Kopf zu einem wenig aussagekräftigen Indikator. Teilweise drängt sich der Eindruck auf, daß die Regionalpolitik als eine Art Joker im politischen Kräftespiel eingesetzt werde, der ohne eigene Identität mal dieses oder jenes „Loch“ im Prozeß des politischen „bargaining“ „stop­ fe“. Zwar ist eine solche Interaktion nicht falsch - tatsächlich hat die brasi­ lianische Regionalpolitik wechselnde Funktionen mit unterschiedlichen Schwerpunkten wahrgenommen - sie geht aber an der eigentlichen Funkti­ on dieser Politik vorbei. Allen beschriebenen Problemlagen liegt ein Ba­ sisproblem zugrunde: die strukturellen Ungleichgewichte innerhalb der Ökonomie, die sich nicht zuletzt in der Form regionaler Ungleichentwick­ lungen manifestieren. All diesen „Krankheitssymptomen“, die sich auf politischem Niveau als Meinungsverschiedenheiten oder unversöhnliche Interessengegensätze, als „regionaler Egoismus“ oder als mühsam errunge­ ne Kompromisse manifestieren, liegt immer wieder ein und dasselbe Struk216

turproblem zugrunde: die tiefgreifenden Divergenzen zwischen den regio­ nalen Ökonomien, die allenfalls durch kurzfristige Kompromisse und meist nur scheinbar politisch vermittelt werden können. So hat Regionalpolitik trotz sich jeweils ändernder Konstellationen eine gleichbleibende Basis­ funktion: Strukturpolitik zu sein gegenüber ökonomisch schwächeren Re­ gionen im Kontext des Ziels einer fortschreitenden Entwicklung und Indu­ strialisierung des gesamten Landes. Die zentralistische Vorgehensweise der SUD AM und die Bevorzugungen großmaßstäblicher Projekte verhindern einen dispersen Ausbau der not­ wendigen Infrastruktur vor Ort als günstige Voraussetzung für eine endo­ gene Entwicklung, abgesehen vom größeren Risiko zu Fehlplanungen und (nicht einkalkulierten) negativen Umweltfolgeproblemen und -kosten. Au­ ßerdem hemmt das „System SUD AM“ die Entfaltung regionaler und loka­ ler staatlicher Institutionen als Träger des (infrastruktureilen) Fortschritts, indem deren Akteure sich auf eine Politik des Einforderns zentralstaatlicher Hilfeleistungen verlegen, anstatt eigene Aktivitäten der Wirtschaftsförde­ rung und des Infrastrukturausbaus zu entfalten respektive entsprechende Mittelzuweisungen - entweder über Gemeinschaftsaufgaben oder den Fi­ nanzausgleich - einzufordern. Dies wiederum hat insgesamt eine Verfesti­ gung klientelistischer Machtstrukturen zur Folge, die ihrerseits einer Mo­ dernisierung der öffentlichen Verwaltung und des staatlichen Handelns im Wege stehen.

Eine zusammenfassende Betrachtung der brasilianischen Regionalpolitik muß zu dem Schluß kommen, daß diese Politik als Industrialisierungsstra­ tegie nicht sonderlich erfolgreich ist und als Entwicklungsstrategie bisher weitgehend versagt hat. An der von Moran getroffenen Einschätzung zur Entwicklung in Amazonien hat sich - das zeigt diese Arbeit in vielen Be­ reichen - auch durch weiterhin massive finanzielle Transferleistungen nichts geändert: „The history of Amazonian development to date can best be characterized as one of growth without development“ (Moran 1983: 3).

Die Unternehmensansiedlungen in Landwirtschaft und Industrie erweisen sich als wenig entwicklungsträchtig. Sie erzeugen kaum „forward“- und „backward linkages“ in der Region und damit eine sich selbst tragende (Weiter-)Entwicklung und erweisen sich in Situationen der Wirtschaftskri­ se als beschränkt bestandsfähig. Im besonderen Fall Amazonien ist den 217

„linkages“ in der Realität mit Skepsis gegenüber zu treten, wenn sie so vehement von der amazonischen Entwicklungsbürokratie eingefordert wer­ den (vgl. Santana et al. 1997; SUDAM/FADE 1997), denn mit dieser Be­ gründung kann eine fortwährend stärkere Beanspruchung des tropischen Regenwaldes allzu leicht begründet werden. Nach Nitsch „frißt“ sich auf diese Weise die

„‘Zivilisation’ von punktuellen Eingriffen aus immer weiter in den Regenwald. Und als Ökonomen sind wir eigentlich gewöhnt, diesen Aufschaukelprozeß einer Kette von aufeinander bezogenen und sich wechselseitig verstärkenden Investitionen in einem positiven Licht als , Wachstum4 und Entwicklung4 zu sehen. Aber viele Kritiker der brasilianischen ,Erschließungs4-Politik erliegen im Hinblick auf Amazonien dem Positiv-Mythos der ,Linkages4, indem sie die Roh­ stoffextraktion als Enklave4 kurzschlüssig mit Unterentwicklung gleichsetzen. [...] Nimmt man dagegen die These vom unwirtlichen und fragilen Milieu ernst, dann erscheint die Enklave die einzig sinnvolle Lösung [...].“ (Nitsch 1989: 68 f.) Die mit Milliarden-Dollar-Beträgen geförderten Unternehmen schaffen ver­ gleichsweise wenig Arbeitsplätze, so daß prekäre und unproduktive Ar­ beitsformen sowie staatliche Sozialtransfers unerläßlich bleiben. Über diese konkreten Merkmale hinaus hat die Wirtschaftsförderung allerdings noch wesentlich weiterreichendere Konsequenzen für die Entwicklung Amazoni­ ens: Durch die übermäßige und einseitige Inanspruchnahme endogener natürlicher Ressourcen und staatlicher Transferleistungen wird jeder andere Entwicklungsweg verhindert bzw. verzögert; durch die einseitige und groß­ maßstäbliche Erschließung von Teilgebieten werden enorm hohe negative Folgekosten und -effekte erzeugt: Raumordnungs- und Umweltprobleme sowie eine Degradierung der betroffenen Teilräume Amazoniens folgen.

Ein neuer Typ von Regionalpolitik, im Gegensatz zu einer „klassischen“, auf regionale Umverteilung ökonomischer Aktivitäten zielende Politik intensiver auf die Stimulierung endogener Potentiale gerichtet, wird zwar programmatisch seit den 1990er Jahren auch für Amazonien kundgetan. Dabei kommt es aber zu keiner Deckung dieser Zielvorstellungen mit ent­ sprechend neuen Instrumenten und Maßnahmen wie z.B. die Aufweichung der Zwecke, für die Fördermittel in Anspruch genommen werden können.

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Auch die Akteursvielfalt nimmt in einem solchen Konzept zu: Neben öf­ fentlichen Trägem kommen auch private Organisationen, Unternehmen und Einzelpersonen in Betracht; neben den zentralen staatlichen Instanzen wer­ den die regionalen/lokalen Organe und Institutionen deutlich aufgewertet. Die Programme haben einen begrenzten, vorab klar definierten Geltungsbe­ reich sowohl in sektoraler als auch in regionaler Hinsicht - zudem ist ihre Laufzeit begrenzt. Damit werden staatliche Fördermaßnahmen zu selekti­ ven Instrumenten, deren Geltungsbereich an strikte Bedingungen geknüpft ist und deren Geltungsdauer automatisch endet; Verlängerungen oder Er­ neuerungen von Programmen bedürfen einer erneuten Beschlußfassung und werden damit an erwiesene Erfolge gebunden. Hierdurch ist Regionalpoli­ tik nicht mehr nur ein indirektes Mittel zur Beeinflussung von Standortent­ scheidungen privater Unternehmen, sondern ein zentrales Element im Ent­ wicklungsprozeß. Zur Flankierung dieser Entwicklungen liegt der Schwer­ punkt auf dem Ausbau moderner infrastruktureller Anlagen und Leistun­ gen. Diese sollen jedoch nicht mehr nur als materielle Voraussetzungen für ökonomische Entwicklungen, sondern als integrale Faktoren im Entwicklungs- und Innovationsprozeß fungieren (z.B. Ausbau der Telekommunika­ tion). Dazu würde auch die Aufgabe der „klassischen“ Gebietsperspektive der Regionalpolitik gehören, die von einigen brasilianischen Regionalwis­ senschaftlern insbesondere im Zusammenhang mit der Konzentration der wirtschaftlichen Entwicklung im sogenannten Polygon im Süden und Süd­ osten Brasiliens gefordert wird: Nicht mehr zusammenhängende, ausge­ dehnte Fördergebiete in Gestalt der Makroregionen des Nordens, Nord­ ostens und Mittelwestens stehen im Zentrum des Interesses, sondern vor­ wärtsweisende ökonomische Entwicklungen; nicht mehr Umverteilung wirtschaftlicher Tätigkeiten zwischen unterschiedlich entwickelten Regio­ nen ist das Ziel, sondern Stimulierung endogener Potentiale in ausgewähl­ ten Gebieten. Die föderalen Einheiten sind Bundesstaaten und Gemeinden, nicht Regionen. Spezielle Regionen sollten auch nicht künstlich respektive reflexiv in der Verfassung verankert werden, so wie im Fall der Fundos Constitutionals und FINAM/FINOR geschehen. Diese - programmatische - Neuausrichtung der brasilianischen Regionalpo­ litik auf die regionalen Wirtschaftseinheiten kann aber bestenfalls zur Her­ ausbildung eines neuen Typus von abhängiger Entwicklung in Amazonien führen. Die „neue“ Abhängigkeit manifestiert sich jedoch nicht so sehr in

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direkten Staatstinterventionen oder steuersparenden Phantomuntemehmen, als vielmehr in der Form einer relativen Autonomie - „endogener“ Ent­ wicklung -, die jedoch über vielfältige indirekte Mechanismen exogen be­ stimmt ist. Ein Moment dessen ist die starke Abhängigkeit von staatlichen Hilfen, die häufig erst die Wahrnehmung der „neuen Chancen“ ermögli­ chen. Für die regional-ökonomische Entwicklung Amazoniens ergeben sich mehrere Konsequenzen: Zum ersten gelingt es kaum, den generellen Ent­ wicklungsrückstand gegenüber den Zentrums-Regionen zu reduzieren. Zum zweiten wird Amazonien noch stärker als bisher in interregional und inter­ national strukturierte arbeitsteilige Systeme eingebunden, was die örtlichen Monostrukturen akzentuiert, zugleich aber auch deren Abhängigkeit von externen Entwicklungen und neuerlichen Umstrukturierungsprozessen er­ höht. Zum dritten werden bestimmte zentrumsferne „Randgebiete“ Amazo­ niens weiter marginalisiert, indem sich die Kluft zu modernen, überregional vernetzten Strukturen vergrößert, die traditionellen Aktivitäten dagegen weiter erodieren. Insgesamt verstärken sich somit die intraregionalen Dis­ paritäten in Amazonien. Mit dem Beginn von FINAM 1973 findet die bis heute dominante Ent­ wicklungsstrategie ihre Umsetzung: Weg vom Extraktivismus und kleinbe­ trieblicher Landwirtschaft, hin zu Industrialisierung und Agroindustrialisierung wie in der ZFM oder anderen Polen. Da erscheint es seit Ende der 1980er Jahre um so schwerer verständlich, daß nun das neue Entwick­ lungsparadigma wiederum solche Bereiche wie die kleinbetriebliche Land­ wirtschaft und den Extraktivismus in den Vordergrund stellt. Während nach Auffassung der SUD AM der Governo Federal auf die „Langsamkeit“ der Regionalentwicklung setzt und auf möglichst hohe Diffusionswirkungen wartet, verlangt die SUD AM auch kurzfristige Effekte, um die Menschen in ihren Lebensräumen zu halten. Die Forderungen der Zentralregierung zur deutlichen Umstrukturierung der SUD AM werden von der Institution nur als Mittel zum Zweck der endgültigen Beseitigung verstanden - mit den entsprechenden adversen Effekten auf die Bemühungen in diesem Prozeß. Für Amazonien bedeutet ein solcher Typ von Regionalpolitik deutliche Verluste bei der Förderung privatwirtschaftlicher Tätigkeit. Hier muß dann das klassische Umverteilungskonzept zwischen den Peripherien und den Zentrums-Regionen eingreifen. Dabei werden jedoch lediglich Finanzmittel - horizontal - umverteilt, nicht jedoch die privatwirtschaftlichen Investition 220

nen. Es liegt dann an den nachgeordneten Ebenen, flankiert von einem zentralstaatlichen Infrastrukturausbau und Sozialtransfers, eine Stimulie­ rung der endogenen Potentiale unter dem „constraint44 des Naturschutzes für große Teile Amazoniens zu erreichen. Die Analyse des amazonischen Entwicklungsmodells als ein dauerhaft abhängiges läßt die gegenwärtige Entwicklungsstrategie in der Region als „Lose-Lose-Strategie“ identifizieren: Fehlgeschlagen aufgrund makroöko­ nomischer Mißinterpretationen sowie infolge mikroökonomisch defekter Anreizstrukturen und Institutionenbildung und ökologisch durch einen konstant hohen Druck auf die Degradierung der natürlichen Ressourcen, insbesondere des Primärwaldes.134 An dieser Stelle sei noch einmal auf die Dominanz der makroökonomischen Konstellation hingewiesen: Selbst bei mikroökonomisch einwandfreien Konzeptionen zur Administration finan­ zieller Regionalentwicklungspolitik weisen dauerhafte Nettokapitalimporte den Pfad in die Perpetuierung von Unterentwicklung. Unter diesen Um­ ständen kann es immer nur „Second-best-Lösungen44 geben. Dennoch zei­ gen die präsentierten Szenarien keinen Fatalismus auf, sondern versuchen im Gegenteil, Teilbereiche der fehlgeschlagenen Strategien, Strukturen und Institutionen einer Reformfähigkeit zu unterziehen. Der Autor schließt sich in diesem Punkt der World Bank (1992: 26) an: „This result does not di­ minish the desirability of searching for ,win-win4 solutions - it only sug­ gests that few are likely to exist, and that special care must be taken to ensure that apparent ,win-win4 solutions do not ignore any underlying con­ tradictions which may exist.44

Transfers, die durch die Konstellation eines Nettokapitalimportes die Erspamisbildung in Amazonien untergraben, sollten nur dann, wenn der Nut­ zen des ökologischen „win“ die Kosten des ökonomischen „lose44 über­ steigt, institutionell über Transfereinkommen an die (ländliche) Bevölke­ rung oder die betroffenen Bundesstaaten und Gemeinden institutionell ver­ 134 Für Teilbereiche, nämlich die Vereinbarkeit von regionaler nachholender Entwicklung unter Angleichung des Lebensstandards an den brasilianischen Durchschnitt und (ökolo­ gisch) nachhaltiger Entwicklung äußert sich die World Bank (1992: 26) ähnlich, wenn sie es auch mit einer positiven Grundeinstellung tut: „The analysis of this report sug­ gests that the number of ,win-win‘ alternatives in the Amazon may be limited. In par­ ticular, the objective of improving the standard of living of the current inhabitants of frontier areas will, more often than not, be in conflict with the objective of reducing their rate of extraction of natural resources to sustainable levels.“

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festigt werden, und nicht dann, wenn damit allein ein Beitrag zur Aufrecht­ erhaltung der bestehenden Disparitäten zum Nutzen der Zentrums-Regio­ nen geleistet wird. Dennoch, und das sei zum Abschluß noch einmal herausgestellt, ist die Forschung zum Problem der regionalen Disparitäten bis heute dadurch geprägt, daß überwiegend sozio-ökonomische Aspekte der regionalen Un­ terschiede diskutiert werden. Es sind kaum Arbeiten bekannt, wo aus spezi­ fisch ökologischer Sicht das Thema der regionalen Disparitäten angegan­ gen wird. Im herkömmlichen Verständnis setzt der Abbau regionaler Dispa­ ritäten Wirtschaftswachstum und Entwicklung im „traditionellen“ Sinne voraus, da lediglich zusätzliches Wachstum verteilt werden soll. Im Gegen­ satz zu positiv aufgeladenen Begriffen wie „regionale Eigenarten“, „Regio­ nalbewußtsein“, „regionale Identität“ u.ä. bezeichnet der Terminus „regio­ nale Disparitäten“ über den rein analytisch-beschreibenden Befund hinaus raumordnungspolitisch als negativ empfundene Abweichungen vom stati­ stischen Mittel. „Positiv abweichende Räume werden als prosperierende Wachstumsregionen, negativ abweichende als Problemregionen gesehen vor allem letztere werden zum Zwecke der Angleichung gefördert.“ (Finke 1997: 29) Vertritt man die Meinung, daß regionale Entwicklung nur dann das Prädi­ kat der nachhaltigen Regionalentwicklung verdient, wenn die ökologischen Grundprinzipien von Nachhaltigkeit nicht verletzt werden, dann gelangt man relativ schnell zu der Erkenntnis, daß eine nachhaltige Entwicklung früher oder später zu dem führen muß, was man üblicherweise regionale Disparitäten nennt. Wenn die Idee einer nachhaltigen Raumentwicklung daher bewußt darauf abzielt, das naturräumlich bedingte Angebot an erneu­ erbaren Ressourcen nur in dem Maße zu nutzen, wie sich diese Ressourcen unter heutigen Bedingungen nachbilden, und wenn darüber hinaus immer wieder gefordert wird, früher oder später die endlichen Ressourcen durch regenerierfähige zu ersetzen, dann ist hierdurch ein regional stark differen­ ziertes und in jedem Fall begrenztes Potential für eine ökonomische und soziale Entwicklung der Regionen vorgegeben.

In der Realität jedoch schielen alle Teilräume mit unterdurchschnittlichen sozio-ökonomischen Standards immer wieder nach solchen Regionen, die besser ausgestattet sind. Letzten Endes möchte jede Region eben gerade 222

nicht „benachteiligt“ sein, sondern genauso viele Arbeitsplätze, ein ähnlich hohes Einkommen etc. erzielen wie die Zentrums-Regionen, d.h. man ori­ entiert sich sehr wohl an den Spitzenreitern. Daß Naturraumpotentiale in Brasilien sehr stark inter- und intraregional differenziert sind, ist schlichtweg eine Tatsache und muß als solche zur Kenntnis genommen werden. Daraus ergibt sich, daß eine sogenannte nachhaltige Regionalentwicklung, die sich an regionalen naturräumlichen Ressourcenangeboten und Abbaupotentialen orientiert, im sozio-ökonomi­ schen Bereich früher oder später zu dem führt oder das perpetuiert, was mit dem Begriff der regionalen Disparitäten belegt wird.135 Daraus folgt, daß ein raumpolitisches Ziel der Herstellung gleichwertiger Lebensbedingun­ gen in allen Regionen Brasiliens über kurz oder lang mit den Grundprinzi­ pien einer nachhaltigen Raumentwicklung ganz erheblich in Kollision ge­ raten muß. Es stellt sich genau genommen das unbedingte Erfordernis, sich hier zu einer Grundsatzentscheidung durchringen zu müssen. Entweder man will wirklich im Sinne der heute weltweit vertretenen Zauberformel des „sustainable development“ eine nachhaltige Regionalentwicklung, die die­ sen Namen auch verdient, oder aber man will am Ziel der Herstellung gleichwertiger Lebensbedingungen in allen Regionen Brasiliens festhalten. Beide Ziele gleichzeitig verfolgen zu wollen, kommt der Vorstellung gleich, sich ohne naß zu werden waschen zu wollen.

Bisher ist weit und breit niemand in Sicht, der es wagen würde, den Men­ schen in Amazonien zu sagen, daß es zum Zielsystem der brasilianischen regionalen Entwicklungspolitik aus Sicht der Zentrums-Regionen gehört, aus Gründen der Nachhaltigkeit regionale Unterschiede in den sozio­ ökonomischen und in infrastrukturellen Standards nicht nur hinzunehmen, sondern diese sogar bewußt zu wollen. Es muß ebenfalls als Faktum hinge­ nommen werden, daß eine derart „brutale“ Offenheit von den Betroffenen nicht akzeptiert werden würde. Eventuell wäre es möglich, über einen ent­ sprechenden Finanzausgleich bzw. personale Transfers als wesentliche

135 Hecht ist in der Bewertung des „umweltschützenden Potentials“ der regionalen Bevölke­ rung eher skeptisch und unterstellt ihr zu einem Großteil die Instrumentalisierung und Mobilisierung der „Umweltschutzsprache“ für verschiedene alternative Strategien wie z.B. die reservas extrativistas oder die „Reservate“ fur die indigene Bevölkerung. Mil­ dernd verweist sie darauf, daß der Gebrauch nicht „vollständig zynisch“ sei: Die natürli­ chen Ressourcen seien für die Reproduktion der Kulturen notwendig (Hecht 1998: 262).

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Elemente einer Befriedungsstrategie eine Akzeptanz zu erzeugen. Anderer­ seits kann und darf nicht hingenommen werden, daß sich der Südosten und Süden, Regionen mit hohem sozio-ökonomischen Entwicklungspotential, über Mindestforderungen nach ökologischer Nachhaltigkeit hinwegsetzen und sich durch Transferleistungen von einer solchermaßen gearteten Planungs- und Entwicklungsphilosophie freikaufen. Gleiches gilt auch für die internationale Staatengemeinschaft, die den tropischen Regenwald Amazo­ niens als wichtigen globalen Klimaregulator begreift und mit allerlei Maß­ nahmen und Programmen für dessen Erhalt kämpft, ohne gleichzeitig auf anderen Wegen den ernsthaften Versuch zu unternehmen, der Bevölkerung Amazoniens auch unter diesen Zielsetzungen eine Lebens- und Entwick­ lungsperspektive zu geben.

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