Fortschritte der Finanzkontrolle in Theorie und Praxis: Zum Gedenken an Ernst Heuer [1 ed.] 9783428502516, 9783428102518

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Fortschritte der Finanzkontrolle in Theorie und Praxis

DIE VERWALTUNG Zeitschrift für Verwaltungsrecht und Verwaltungswissenschaften

Herausgegeben von Wilfried Berg, Stefan Fisch Walter Schmitt Glaeser, Friedrich Schoch Helmuth Schulze-Fielitz

Beiheft 3

Fortschritte der Finanzkontrolle in Theorie und Praxis

Zum Gedenken an Ernst Heuer

Herausgegeben von Helmuth Schulze-Fielitz

Duncker & Humblot * Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Fortschritte der Finanzkontrolle in Theorie und Praxis : zum Gedenken an Ernst Heuer / Hrsg.: Helmuth Schulze-Fielitz. Berlin : Duncker und Humblot, 2000 (Die Verwaltung : Beiheft ; 3) ISBN 3-428-10251-7

Alle Rechte, auch die des auszugsweisen Nachdrucks, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, für sämtliche Beiträge vorbehalten © 2000 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme und Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0946-1892 ISBN 3-428-10251-7 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 @

Geleitwort Der Bundesrechnungshof kann in diesem Jahr auf sein fünfzigjähriges Bestehen zurückblicken. In diesem Zeitraum haben sich seine Aufgaben und seine Arbeitsweise grundlegend verändert: Die traditionelle nachgängige „Rechnungsprüfung" wurde zunehmend von einer umfassenden „Finanzkontrolle" moderner Prägung abgelöst. Äußere Zeichen hierfür sind zum einen die Hinwendung zur rechnungsunabhängigen „Maßnahmenprüfung", zum anderen die Verstärkung der Beratungsfunktion des Bundesrechnungshofes gegenüber Parlament und Regierung. Diese Entwicklung ist untrennbar mit der Person von Ernst Heuer verbunden. Fast fünfundzwanzig Jahre - von 1972 bis zu seinem Tod im Jahre 1996 - hat er in unterschiedlichen Funktionen - zuletzt in mehr als zehn Jahren als Vizepräsident - die Arbeit des Bundesrechnungshofes beeinflusst und (mit-)geprägt. Dies gilt für die Praxis der staatlichen Finanzkontrolle in Deutschland ebenso wie für die Fortentwicklung ihrer theoretischen Grundlagen. Hervorzuheben ist u. a. sein Mitwirken am neuen Bundesrechnungshof gesetz im Jahre 1985. Mit dem Gesetz, das quasi den Schlussstein der Haushaltsrechtsreform aus den Jahren 1969/70 darstellt, wurden die organisatorischen Voraussetzungen zur Wahrnehmung moderner Finanzkontrollaufgaben maßgeblich verbessert. Ernst Heuer war nicht nur bei der Vorbereitung beteiligt, sondern auch sachkundiger Berater im Gesetzgebungsverfahren; am Zustandekommen des Gesetzes in seiner heutigen Form hatte er entscheidenden Anteil. In den darauf folgenden Jahren als Vizepräsident wirkte er mit Engagement und großem persönlichem Einsatz daran mit, dass die Möglichkeiten des neuen Gesetzes in der Prüfungspraxis genutzt wurden. Mit dem Kommentar zum Haushaltsrecht - der unter seinem Namen fortgeführt wird - und einer Vielzahl von Beiträgen in Fachzeitschriften beteiligte sich Ernst Heuer auch an der Fortentwicklung der Theorie der Finanzkontrolle. Die neuere Entwicklung im Haushaltswesen und Haushaltsrecht, die mit Begriffen wie „Schlanker Staat, neue Steuerungsmodelle, Controlling und Organisationsprivatisierung" besetzt ist, bringt Veränderungen mit sich, die die Kommentierung haushaltsrechtlicher Vorschriften und die Arbeit der Finanzkontrolle verändern. Diesen neuen Herausforderungen hat sich Ernst Heuer gestellt. Sein Bestreben war es, in dem sich wandelnden Umfeld die Prüfungsansätze und Prüfungskriterien aufzuzeigen und

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Geleitwort

fortzuentwickeln, die es den Rechnungshöfen ermöglichen, auch zukünftig ihre Prüfungs- und Beratungsfunktion in der parlamentarischen Demokratie wahrzunehmen. Das vorliegende Beiheft soll dazu beitragen, einer interessierten Öffentlichkeit Fortschritte in der staatlichen Finanzkontrolle aufzuzeigen und in der Fachwelt die Diskussion hierüber anzuregen. Durch die Auswahl der Autoren aus Wissenschaft und Praxis wird die enge Verbindung zwischen Theorie und praktischer Anwendung dokumentiert. Zugleich soll das Beiheft allen Interessierten vor Augen führen, dass die Finanzkontrolle in ihrer modernen Ausprägung ein unverzichtbarer Bestandteil im Verfassungsleben der Bundesrepublik Deutschland ist. Ich danke allen, die am Zustandekommen dieses Beiheftes zum Gedenken an Ernst Heuer mitgewirkt haben. Sie leisten mit ihren Gedanken nicht nur einen Beitrag zur wissenschaftlichen Diskussion, sondern erweisen auch dem geistigen Vater eines der bedeutendsten Kommentare des Haushaltsrechts ihre Referenz. Frankfurt am Main, im März 2000 Hedda von Wedel ( P r ä s i d e n t i n des Bundesrechnungshofes)

Inhaltsverzeichnis Klaus

Grupp

Wirtschaftlichkeit i m „schlanken Staat"

Walter

Klappstein

D i e k o l l e g i a l e Verfassung der Rechnungshöfe

Christoph

9

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Degenhart

Rechtsfragen z e i t n a h e r P r ü f u n g d u r c h den Rechnungshof. D a r g e s t e l l t a m B e i spiel der A k t e n v o r l a g e b e i n i c h t abgeschlossenen V e r w a l t u n g s v o r g ä n g e n

Thomas

55

Franz

P r ü f u n g e n des Bundesrechnungshofs b e i den G e r i c h t e n des B u n d e s

Paul C. Ernst u n d Helmut

75

Heitel

D e r K o n z e r n i n der e r w e i t e r t e n A b s c h l u ß p r ü f u n g n a c h § 53 H G r G

101

Jochen Wenz D i e erweiterte A b s c h l u ß p r ü f u n g b e i ö f f e n t l i c h e n U n t e r n e h m e n i m i n t e r n a t i o n a l e n Vergleich

Verzeichnis der M i t a r b e i t e r

123

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Wirtschaftlichkeit im „schlanken Staat" Von Klaus Grupp, Saarbrücken

Die von der vorigen Bundesregierung als „innenpolitisches Kernziel" für die vergangene Legislaturperiode bezeichnete „Verschlankung des Staates" 1 bedeute im besonderen Maße, so stellte das Bundeskabinett im Jahre 1998 fest 2 - und das dürfte insofern auch bei der derzeitigen Bundesregierung kaum Widerspruch finden 3 - , eine effiziente und leistungsstarke Verwaltung zu schaffen. Die verlangte Modernisierung des Staates, die Neustrukturierung der Verwaltung, hieß es auch vor zwei Jahren schon, werde „begleitet von einem starken Druck zum Sparen" 4 , und zu den erforderlichen Veränderungsprozessen gehöre, „daß sich die öffentliche Verwaltung stärker nach wirtschaftlichen Grundsätzen ausrichtet" 5 . Zuvor hatte der Sachverständigenrat „Schlanker Staat" bereits konstatiert, der öffentlichen Verwaltung fehlten zur Umsetzung eines Kostenbewußtseins und einer Wirtschaftlichkeit die dafür notwendige Freiheit und Flexibilität des Haushaltsrechts 6 , und gefordert: „Das Prinzip der Wirtschaftlichkeit muß zu einer der Handlungsmaximen der Verwaltung erhoben werden." 7 Diese Aussagen machen stutzig: Galt und gilt nicht schon seit langem das Wirtschaftlichkeitsgebot für die öffentliche Verwaltung? Immerhin hatte der Bundesgesetzgeber im Zuge der Haushaltsrechtsreform im Jahre 1969 wörtlich übereinstimmend in den Vorschriften des § 6 Abs. 1 HGrG und des § 7 Abs. 1 BHO die ausdrückliche Verpflichtung statuiert, bei der Aufstel1 V g l . B u n d e s m i n i s t e r i u m des I n n e r n , „ S c h l a n k e r S t a a t " : B i l a n z u n d A u s b l i c k - m e h r E f f e k t i v i t ä t u n d W i r t s c h a f t l i c h k e i t der B u n d e s v e r w a l t u n g - , 2. B e r i c h t z u m Aktionsprogramm zur weiteren Steigerung von Effektivität u n d Wirtschaftlichkeit der B u n d e s v e r w a l t u n g , K a b i n e t t b e s c h l u ß v o m 17. J u n i 1998, S. 1; s. a u c h schon Sachv e r s t ä n d i g e n r a t „ S c h l a n k e r S t a a t " (Hrsg.), A b s c h l u ß b e r i c h t B d . 1, 2. A u f l . 1998; K a p . 1, S. 7 ff. (9): „ , S c h l a n k e r Staat' als p r i m ä r e s i n n e n p o l i t i s c h e s P o l i t i k z i e l " . 2

B u n d e s m i n i s t e r i u m des I n n e r n , ebd., S. 2.

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Vgl. die K o a l i t i o n s v e r e i n b a r u n g z w i s c h e n der S o z i a l d e m o k r a t i s c h e n Partei D e u t s c h l a n d s u n d B ü n d n i s 9 0 / D I E G R Ü N E N v o m 20. O k t o b e r 1998 „ A u f b r u c h u n d E r n e u e r u n g - D e u t s c h l a n d s Weg ins 21. J a h r h u n d e r t " , S. 2, 4, 5, w o n a c h der Staat m o d e r n i s i e r t u n d überflüssige B ü r o k r a t i e abgebaut sowie eine sparsame H a u s h a l t s p o l i t i k b e t r i e b e n w e r d e n sollen. 4

B u n d e s m i n i s t e r i u m des I n n e r n ( F N 1), S. 2 f. 5 E b d . , S. 4. 6 E b d . , S. 145. 7

E b d . , S. 146 ( H e r v o r h e b u n g i m O r i g i n a l ) .

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Klaus Grupp

lung und Ausführung des Haushaltsplans „die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten". Weitergehend noch war in Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG u.a. die Wirtschaftlichkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung explizit zum Prüfungsmaßstab für den Bundesrechnungshof erklärt und damit gleichzeitig, wie Ernst Heuer betont hatte 8 , als verfassungsmäßiges Leitbild für die Verwaltung des Bundes herausgestellt worden 9 ; denn die Festschreibung des Kontrollmaßstabs wirkt notwendig auf den Kontrollgegenstand zurück. Im übrigen hatte § 26 RHO schon seit dem Ende des Jahres 1922 angeordnet, daß die Haushaltsmittel „wirtschaftlich und sparsam zu verwalten" seien, und sogar in § 10 Abs. 1 einer Instruktion für die preußische Oberrechnungskammer vom 18. Dezember 1824 10 war bereits bestimmt worden, daß bei allen Ausgaben, die nicht ihrer Höhe nach abschließend festgelegt waren, „die größte mit dem Zweck der Bewilligung nur irgend vereinbare Sparsamkeit beobachtet und jede Unwirthschaftlichk e i t . . . vermieden werden" müsse. Bildet das Wirtschaftlichkeitsprinzip somit traditionell einen rechtlichen Rahmen für das finanzwirksame Handeln der öffentlichen Verwaltung, selbst wenn es im Einzelfall - wie manch andere normative Bestimmung auch - nur unvollkommen beachtet oder gar bewußt mißachtet worden ist, bedurfte es, sollte man meinen, keiner erneuten gesetzgeberischen Bemühungen zu seiner Verankerung, zumal da § 7 Abs. 1 BHO bereits im Dezember 1993 11 um einen Satz 2 ergänzt worden war, wonach die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zur Prüfung verpflichten, inwieweit staatliche Aufgaben oder öffentlichen Zwecken dienende wirtschaftliche Tätigkeiten durch Ausgliederung und Entstaatlichung oder Privatisierung erfüllt werden können. Dennoch bezeichnete die Bundesregierung in dem erwähnten Beschluß aus dem Jahre 1998 das von ihr als Entwurf 1 2 im Parlament eingebrachte Gesetz zur Fortentwicklung des Haushaltsrechts von Bund und Ländern (Haushaitsr echts-Fortentwicklung s g es et z) vom 22. De8 I n seinen E r l ä u t e r u n g e n z u A r t . 114 G G Rdnr. 1 v o m J a n u a r 1990 i n d e m v o n i h m herausgegebenen H a n d b u c h der F i n a n z k o n t r o l l e ; ebenso n u n m e h r die N e u b e a r b e i t u n g v o n Albert v. Mutius/Axel Nawrath i n Heuer, K o m m e n t a r z u m H a u s h a l t s r e c h t , 1981 ff. (Stand: Dezember 1999), A r t . 114 G G Rdnr. 9. 9 Vgl. z.B. aus der f r ü h e r e n L i t e r a t u r Herbert Fischer-Menshausen i n : v. M ü n c h (Hrsg.), G r u n d g e s e t z - K o m m e n t a r , 1. A u f l . 1978, A r t . 114 Rdnr. 17; Klaus Grupp, S t e u e r u n g des V e r w a l t u n g s h a n d e l n s d u r c h W i r t s c h a f t l i c h k e i t s k o n t r o l l e , i n : D Ò V 1983, S. 661 ff. (661); Klaus Vogel/Paul Kirchhof i n B o n n e r K o m m e n t a r , A r t . 114 ( Z w e i t b e a r b e i t u n g M ä r z 1973) Rdnr. 90. 10 A b g e d r u c k t b e i (Karl Theodor) Hertel, D i e Preußische O b e r - R e c h n u n g s k a m m e r (Rechnungshof des D e u t s c h e n Reichs), i h r e Geschichte, E i n r i c h t u n g u n d Befugnisse, 1884, S. 127 ff.; § 1 0 der I n s t r u k t i o n ist auch wiedergegeben b e i Hermann Dommach in: H e u e r ( F N 8), § 7 Rdnr. 5. 11 D u r c h das Erste Gesetz z u r U m s e t z u n g des Spar-, K o n s o l i d i e r u n g s - u n d Wachst u m s p r o g r a m m s (1. S K W P G ) v o m 21. Dezember 1993 ( B G B l . I S. 2353). 12 B T - D r u c k s . 1 3 / 8 2 9 3 .

Wirtschaftlichkeit i

„schlanken Staat"

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zember 1997 13 als „Basis für effektives, schwerpunktorientiertes und zugleich wirtschaftlich-sparsames Verwaltungshandeln" 14 und gab damit zu erkennen, daß nach ihrer Ansicht das Wirtschaftlichkeitsgebot auf eine veränderte rechtliche Grundlage gestellt werden mußte. Das wirft die im folgenden etwas näher erörterte Frage auf, ob mit dem zum „großen W u r f " 1 5 erklärten Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz und der ihm um fast genau vier Jahre vorangegangenen Änderung des § 7 Abs. 1 BHO das Prinzip der Wirtschaftlichkeit in seiner früheren Form abgelöst worden ist - mithin, überspitzt formuliert, eine „neue Wirtschaftlichkeit" für den „schlanken Staat" entwickelt worden ist - oder ob lediglich Verfahren und Instrumente zur Förderung eines wirtschaftlichen Verwaltungshandelns verbessert worden sind (was ein in seiner Bedeutung nicht zu unterschätzender Erfolg wäre).

I. Das herkömmliche Wirtschaftlichkeitsprinzip

„ M i t einer Leerformel ausgedrückt", so hatte Ernst Heuer gesagt 16 , „bedeutet Wirtschaftlichkeit ein optimales Verhältnis von Aufwand / Kosten und Zweck/Nutzen", doch hatte er sogleich hinzugefügt 17 , daß sich Eindeutigkeit erst ergibt, „wenn man das Wirtschaftlichkeitsprinzip in zwei selbständige Teile zerlegt und entweder die Kosten oder den Nutzen als Konstante setzt. Es lautet dann: Bei feststehendem (verfügbarem) Aufwand ist der Nutzen zu maximieren und bei feststehendem Nutzen ist der Aufwand zu minimieren." In dieser - in der Wirtschaftswissenschaft auch als ökonomisches Prinzip bekannten - Formulierung wird der Begriff der Wirtschaftlichkeit seit längerem in der Praxis und ebenso ganz überwiegend im haushaltsrechtlichen Schrifttum verstanden 18 , doch ist diese Auffassung nie völlig unbestritten geblieben. 13 B G B l . I S . 3251. 14

B u n d e s m i n i s t e r i u m des I n n e r n ( F N 1), S. 66. is E b d . , S. 67. 16 I n seinen E r l ä u t e r u n g e n v o m J a n u a r 1990 z u A r t . 114 G G Rdnr. 66 i n d e m v o n i h m herausgegebenen H a n d b u c h der F i n a n z k o n t r o l l e ; s. n u n m e h r v. Mutius/Naurath in: H e u e r ( F N 8), A r t . 114 G G Rdnr. 27: „ N a c h a l l g e m e i n e m Verständnis ist d a r u n t e r e i n bestimmtes V e r h ä l t n i s z w i s c h e n v e r f o l g t e m Z w e c k u n d einzusetzenden M i t t e l n z u verstehen." 17 E b d . 18 Vgl. Vorl. W Nr. 1 z u § 7 B H O u n d aus der derzeitigen L i t e r a t u r e t w a Dommach i n : H e u e r ( F N 8), § 7 Rdnr. 2 a. E.; Claus Helm in: P i d u c h , Bundeshaushaltsrecht, 1970 if. (Stand: J u l i 1998), § 7 B H O Rdnr. 2 (s. aber a u c h dens., ebd., E i n f ü h r u n g A b s c h n . V I a. E. [S. 39 f.], u n d h i e r z u n ä h e r u n t e n i m Text b e i u n d m i t F N 28); Robert F. Heller,; H a u s h a l t s g r u n d s ä t z e f ü r B u n d , L ä n d e r u n d Gemeinden, 1998, S. 117; Axel Nawrath in: H e u e r ( F N 8), § 90 B H O Rdnr. 9; Helmuth Schulze-Fielitz, K o n t r o l l e der V e r w a l t u n g d u r c h Rechnungshöfe, i n : W D S t R L 55 (1996), S. 231 ff. (254 f.); Joachim Wieland, R e c h n u n g s h o f k o n t r o l l e i m d e m o k r a t i s c h e n Staat, in: DVB1. 1995, S. 894 ff.

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Klaus Grupp

So erschöpft sich nach der Ansicht υ. Arnims 19, der sich hierbei auf Reinermann 20 beruft, der Wirtschaftlichkeitsbegriff nicht in seinen beiden Bestandteilen, dem Maximal- und dem Minimalprinzip, sondern verlangt darüber hinaus, die positive Differenz zwischen Kosten und Nutzen - oder hilfsweise den Quotienten aus beiden Größen - zu maximieren. Dies bedeute, daß sämtliche möglichen (oder zumindest praktisch bedeutsamen) Abstufungen von Nutzen (mit jeweils minimierten Kosten) und alle Abstufungen von Kosten (mit jeweils maximierten Nutzen) ermittelt und miteinander verglichen werden müßten. Zum einen bleibt dabei jedoch unberücksichtigt, daß wegen der weitgehend fehlenden Meßbarkeit des mit staatlichen Maßnahmen angestrebten sozialen Nutzens 21 die völlige Vergleichbarkeit kaum zu erreichen i s t 2 2 und zudem in den meisten Fällen die erforderliche Eindeutigkeit wieder verloren geht, weil mit mehreren Variablen operiert werden muß; zum anderen - und vor allem - verlangt das haushaltsrechtliche Gebot nicht die Herstellung von Wirtschaftlichkeit „an sich", sondern die wirtschaftliche Aufgabenerfüllung innerhalb eines rechtlich und politisch bestimmten Rahmens, wobei freilich ohnehin entweder mit den gegebenen Mitteln der größtmögliche Nutzen oder ein bestimmter Nutzen mit den geringstmöglichen Mitteln zu erreichen ist, wie nicht zuletzt die Formulierung in § 90 Nr. 4 BHO verdeutlicht, wonach sich die Prüfung durch den Bundesrechnungshof insbesondere darauf erstreckt, ob „die Aufgabe mit geringerem Personal- oder Sachaufwand oder auf andere Weise wirksamer erfüllt werden kann". (897); ebenso f r ü h e r beispielsweise schon Peter Eichhorn, Verwaltungshandeln u n d Verwaltungskosten, 1979, S. 14 f.; Andreas Greifeid, D e r Rechnungshof als W i r t schaftlichkeitsprüfer, 1981, S. 7 f.; Klaus Grupp, D i e „ G r u n d s ä t z e der W i r t s c h a f t l i c h k e i t u n d S p a r s a m k e i t " i m H a u s h a l t s r e c h t , i n : J Z 1982, S. 231 ff. (233 f.); ders. ( F N 9), S. 662; Theodor Maunz, in: M a u n z / D ü r i g , Grundgesetz, K o m m e n t a r , 1958 ff. (Stand: Februar 1999), A r t . 114 G G Rdnr. 50; Albert von Mutius, D i e S t e u e r u n g des V e r w a l t u n g s h a n d e l n s d u r c h H a u s h a l t s r e c h t u n d H a u s h a l t s k o n t r o l l e , i n : W D S t R L 42 (1984), S. 147 ff. (177); Gunnar Folke Schuppert, D i e S t e u e r u n g des V e r w a l t u n g s h a n delns d u r c h H a u s h a l t s r e c h t u n d H a u s h a l t s k o n t r o l l e , in: W D S t R L 42 (1984), S. 216 ff. (259); Heinrich Siedentopf, W i r t s c h a f t l i c h k e i t i n der öffentlichen V e r w a l t u n g , 1969, S. 14; Klaus Stern, Das Staatsrecht der B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , B d . I I , 1980, S. 436. 19 Hans Herbert von Arnim, W i r t s c h a f t l i c h k e i t als R e c h t s p r i n z i p , 1988, S. 2 1 ff. 20 Heinrich Reinermann, W i r t s c h a f t l i c h k e i t s a n a l y s e n , i n : B e c k e r / T h i e m e (Hrsg.), H a n d b u c h der V e r w a l t u n g , H e f t 4.6, 1974, S. 2 ff.; ders., Messungsprobleme der Rechn u n g s k o n t r o l l e , i n : L e t z e i t e r / R e i n e r m a n n (Hrsg.), Wissenschaft, Forschung u n d Rechnungshöfe, 1981, S. 225 ff. (230).

21 Vgl. d a z u schon Niklas Luhmann, K a n n die V e r w a l t u n g w i r t s c h a f t l i c h handeln?, i n : V e r w A r c h . 51 (1960), S. 97 ff. (99 f.), sowie generell Reinermann, Wirtschaftlichkeitsanalysen ( F N 20), S. 49 ff., u n d Schulze-Fielitz ( F N 18), S. 257 f.; Wieland ( F N 18), S. 897; s. auch Horst Claus Recktenwald, D i e N u t z e n - K o s t e n - A n a l y s e , 1971, S. 23 ff., u n d Siedentopf ( F N 18), S. 24 ff. 22 I n s o w e i t r ä u m t auch v. Arnim ( F N 19), S. 22, ein, daß der Differenzansatz ohneh i n n u r i n d e n seltenen Fällen angewendet w e r d e n könne, i n denen K o s t e n u n d N u t zen die gleiche D i m e n s i o n aufwiesen.

Wirtschaftlichkeit i

„schlanken Staat"

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Uneinheitlich wird überdies nach wie vor 2 3 die Bedeutung der etwa in § 6 Abs. 1 HGrG wie in § 7 Abs. 1 Satz 1 B H O 2 4 noch gesondert erwähnten Verpflichtung zu sparsamem Handeln eingeordnet. Sofern, ausgehend vom ökonomischen Prinzip im wirtschaftswissenschaftlichen Sinne, strikt an der auch von Ernst Heuer geteilten Meinung festgehalten wird, daß der Wirtschaftlichkeitsgrundsatz die Maxime der Kostenminimierung ebenso wie die der Nutzenmaximierung umfaßt, dann besitzt das Sparsamkeitsprinzip daneben keine eigenständige Bedeutung 25 ; denn es gebietet inhaltlich nichts anderes als die weitestmögliche Aufwandsminderung 26 . Heller w i l l allerdings den Geltungsbereich des Sparsamkeitsgrundsatzes allein auf unmittelbar finanzielle Aufwendungen beschränken 27 , doch würde damit für den Bereich der Haushaltsplanung und des Haushalts Vollzugs die Verpflichtung zur Kostenminimierung als Teil des Wirtschaftlichkeitsprinzips i n sehr großem Umfang gegenstandslos, und das haushaltsrechtliche Doppelgebot erwiese sich insoweit als tautologische Formulierung. Demgegenüber folgt für Dreßler aus der Pflicht zu sparsamem Handeln das Erfordernis, auf den Einsatz von Mitteln für bestimmte Zwecke innerhalb eines festgesetzten Zeitraums, etwa eines Haushaltsjahres, gänzlich zu verzichten, so daß Sparsamkeit eine absolute Obergrenze für die Höhe der Ausgaben in der jeweiligen Zeitspanne setze und damit im Verhältnis zur Wirtschaftlichkeit eine eigenständige - im Konfliktfall sogar vorrangige - Bedeutung besitze 28 . An dieser in erster Linie unter dem Aspekt der Haushaltsplanung vorgenommenen Interpretation ist zwar richtig, daß die ausdrückliche Nennung der Sparsamkeit sicherlich eine spezielle Verpflichtung der Verwaltung zur Aufwandsminderung verdeutlichen soll 2 9 , aber darin liegt kein

23 V g l . aus der älteren L i t e r a t u r ζ. B. Martin-Peter Büch, Z u r B e s t i m m u n g der G r u n d s ä t z e der W i r t s c h a f t l i c h k e i t u n d S p a r s a m k e i t i m öffentlichen H a u s h a l t der B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , 1976, S. 106 ff., 114 ff.; Bianca Fischer, A b s c h i e d v o n der „ S p a r s a m k e i t " ? , i n : J Z 1982, S. 6 ff.; Rudolf Salmen, Das W i r t s c h a f t l i c h k e i t s p r i n z i p i n der k o m m u n a l e n F i n a n z - u n d H a u s h a l t s p l a n u n g , 1980, S. 48 ff.; Siedentopf ( F N 18), S. 14; näher d a z u bereits Grupp, G r u n d s ä t z e ( F N 18), S. 234 f. 24 V g l . a u c h § 19 Abs. 2 Satz 1 H G r G sowie § 34 Abs. 2 Satz 1 u n d § 90 Nr. 3 B H O ; s. ebenfalls § 12 Abs. 3 Satz 1 H G r G u n d § 15 Abs. 2 Satz 1 B H O . 25 Vgl. außer Heuer ( i n seinen E r l ä u t e r u n g e n z u A r t . 114 G G Rdnr. 70 [Januar 1990] i n d e m v o n i h m herausgegebenen H a n d b u c h der F i n a n z k o n t r o l l e ) b e i s p i e l s w e i se v. Arnim ( F N 19), S. 49; Greifeid ( F N 16), S. 36; Helm i n P i d u c h ( F N 18), § 7 Rdnr. 2; v. Mutius ( F N 18), S. 177; Schulze-Fielitz ( F N 18), S. 255; Schuppert ( F N 18), S. 259; s. auch Dommach i n : H e u e r ( F N 8), § 7 Rdnr. 3, 4. 26 Vgl. aus d e m w i r t s c h a f t s w i s s e n s c h a f t l i c h e n S c h r i f t t u m s t a t t v i e l e r Erich berger, Das W i r t s c h a f t l i c h k e i t s p r i n z i p , 1955, S. 38 ff. 2

? Heller

2

( F N 18), S. 116; ä h n l i c h schon Siedentopf

8 Hans-Heinrich

Dreßler

Loitls-

( F N 18), S. 14.

i n : P i d u c h ( F N 18), E i n f ü h r u n g A b s c h n . V I . a. E. (S. 39 f.).

2 9 Vgl. Grupp, G r u n d s ä t z e ( F N 18), S. 236; dersSteuerung ( F N 18), S. 662; s. a u c h Dommach i n : H e u e r ( F N 8), § 7 Rdnr. 3, 4; anders e t w a Greifeid ( F N 18), S. 17, der d e m M a x i m i e r u n g s g r u n d s a t z P r i o r i t ä t z u e r k e n n t , u n d Heller ( F N 18), S. 117, der dies für den Haushaltsvollzug annimmt.

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vom Kostenminimierungsprinzip abweichender Bedeutungsinhalt des Sparsamkeitsbegriffs. Insbesondere kann die Sparsamkeitsmaxime nicht als Postulat angesehen werden, so wenig wie möglich auszugeben - also zu „sparen" im umgangssprachlichen Sinne - , weil Thesaurierung um ihrer selbst willen keine Aufgabe des Staates i s t 3 0 und die konsequente Befolgung einer derartigen Pflicht letztlich zur völligen Einstellung jeglicher staatlichen Tätigkeit führen müßte 31 . Das haushaltsrechtliche Sparsamkeitsgebot stellt lediglich klar, daß bei hinreichender Bestimmtheit des Nutzens durch Gesetz, Haushaltsplan oder tatsächliche Gegebenheiten der Grundsatz der Kostenminimierung Vorrang besitzt; denn dadurch w i r d dem Umstand Rechnung getragen, daß die für den Staat verfügbaren Mittel nie genügen, um sämtliche möglichen und dem Gemeinwohl dienlichen Zwecke verwirklichen zu können, und daher nicht optimale Erfüllung einiger Aufgaben, sondern die Wahrnehmung vieler das Leitbild für das staatliche Finanzgebaren sein muß. Sparsamkeit meint die zweckentsprechende, der Erfüllung der jeweiligen Aufgabe im Einzelfall angemessene Beschränkung des Aufwandes, nicht jedoch den Verzicht auf die Aufgab en Wahrnehmung 32 . Das Sparsamkeitsgebot gilt deshalb vor allem für die Verwaltung in der Phase des Haushalts Vollzugs, wenn die Aufgaben ausreichend konkretisiert sind und der angestrebte Nutzen somit genügend festgelegt ist; im Rahmen der Haushaltsplanung kann es nur Anwendung finden, wenn gleichartige Voraussetzungen erfüllt sind, beispielsweise der Zweck eines Gesetzes, für dessen Vollzug Mittel bereitgestellt werden müssen, in einem Maße bestimmt ist, der es erlaubt, von einem konstanten Nutzen ausgehend die Kosten zu minimieren, während nach dem Nutzenmaximierungsprinzip zu verfahren ist, wenn über den Einsatz vorhandener Ressourcen zu entscheiden ist. In diesem Zusammenhang stellt sich freilich die Frage, welche Zwecke mit den dem Staat zur Verfügung stehenden Mitteln überhaupt verwirklicht werden sollen, und es läßt sich nicht von vornherein ausschließen, daß der von Dreßler erwogene Aspekt des Aufgabenverzichts aufgrund der geänderten Bestimmung des § 7 BHO nunmehr notwendig in diese Wirtschaftlichkeitsüberlegungen einzubeziehen ist.

30 Vgl. Arthur Fuchs, Wesen u n d W i r k e n der K o n t r o l l e , 1966, S. 137; Karl M. Hettlage, U b e r S p a r s a m k e i t u n d W i r t s c h a f t l i c h k e i t i n der V e r w a l t u n g , in: Badenhoop (Hrsg.), W i r t s c h a f t l i c h e öffentliche V e r w a l t u n g , 1961, S. 38 ff. (38 f.); Siedentopf (FN 18), S. 14 f.; s. a u c h Fischer ( F N 23), S. 6. 31 Vgl. auch Stern ( F N 18), S. 438. 32 Vgl. bereits Adolph Wagner, Finanzwissenschaft, E r s t e r T h e i l , 3. A u f l . 1883, S. 71, z u m S p a r s a m k e i t s p r i n z i p : „Jener G r u n d s a t z k a n n n i e m a l s eine absolute, sond e r n n u r eine relative u n d ü b e r h a u p t n i c h t die B e d e u t u n g haben, dass eine Ausgabe u n b e d i n g t u n t e r b l e i b e n müsste. D e n n das h ä n g t i m m e r v o n d e m Z w e c k derselben, daher v o n der m i t i h r herzustellenden öffentlichen L e i s t u n g ab . . . " .

Wirtschaftlichkeit i

„schlanken Staat"

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I I . Wirtschaftlichkeit und Privatisierung

Die mit der - bereits erwähnten - Anfügung von Satz 2 vorgenommene Ergänzung des § 7 Abs. 1 B H O 3 3 um die explizit aus den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit abgeleitete Pflicht zur Prüfung, „inwieweit staatliche Aufgaben oder öffentlichen Zwecken dienende wirtschaftliche Tätigkeiten durch Ausgliederung und Entstaatlichung oder Privatisierung erfüllt werden können", geht allem Anschein nach von der Prämisse aus, daß nicht nur die Übertragung der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben auf Private, sondern auch die vollständige Überlassung einer Aufgabe in ihrer Substanz an den privaten Sektor zur eigenverantwortlichen Erfüllung dem Nutzenmaximierungs- oder Kostenminimierungsprinzip entsprechen kann 3 4 . Zwar zeichnet sich der Wortlaut der Vorschrift nicht durch Eindeutigkeit aus 35 , weil insbesondere unklar bleibt, ob „Entstaatlichung" als Alternative zur „Privatisierung" zu verstehen ist, aber die verwendeten Begriffe stützen die Annahme, daß jede Übertragung von ursprünglich staatlicher Aufgab en Wahrnehmung auf private Einheiten in die Erwägungen einbezogen werden soll 3 6 . Die Prüfung nach § 7 Abs. 1 Satz 2 BHO hat sich dementsprechend auf sämtliche Formen der Privatisierung, gleichgültig ob formeller oder materieller Natur, 3 7 zu erstrecken: - Eine Ausgliederung liegt vor, wenn eine im staatlichen Einfluß- und Verantwortungsbereich verbleibende Aufgabe oder wirtschaftliche Tätigkeit ganz oder teilweise einem Privaten - einer natürlichen oder juristischen Person - lediglich zur Erledigung übertragen wird, d. h. nur die Durchführung privatrechtlich organisiert wird. Erscheinungsformen dieser formellen Privatisierung oder Organisationsprivatisierung sind die Wahl der Privatrechtsorganisation durch Verlagerung der Aufgabenwahrnehmung oder Betätigung auf eine vom Staat hierfür geschaffene und von ihm gelenkte juristische Person des Privatrechts, die sog. „Produktionsprivatisierung" durch Einschaltung eines vom Staat unabhängigen und weitgehend selbständig handelnden privaten Rechtsträgers zur Erbrin33 D u r c h A r t . 11 des E r s t e n Gesetzes z u r U m s e t z u n g des Spar-, K o n s o l i d i e r u n g s u n d W a c h s t u m s p r o g r a m m s (1. S K W P G ) v o m 21. Dezember 1993 ( B G B l . I S. 2353). 54 Ebenso Dommach i n : H e u e r ( F N 8), § 7 Rdnr. 3, 13; s. auch Helm i n : P i d u c h ( F N 18), § 7 Rdnr. 5. 35 K r i t i s c h auch Helm in: P i d u c h ( F N 18), § 7 Rdnr. 5. 36 So i m Ergebnis Dommach ( F N 18), § 7 Rdnr. 5.

in: H e u e r ( F N 8), § 7 Rdnr. 13, u n d Helm

in: Piduch

3 ? Vgl. Dommach i n : H e u e r ( F N 8), § 7 Rdnr. 13 ff.; Helm i n : P i d u c h ( F N 18), § 7 Rdnr. 5; s. a l l g e m e i n aus j ü n g e r e r Z e i t e t w a Hartmut Bauer,; P r i v a t i s i e r u n g v o n Verw a l t u n g s a u f g a b e n , i n : W D S t R L 54 (1995), S. 243 ff.; Annegret Bucher, P r i v a t i s i e r u n g v o n Bundesfernstraßen, 1996, S. 26 ff.; Lerke Osterloh, P r i v a t i s i e r u n g v o n Verw a l t u n g s a u f g a b e n , i n : W D S t R L 54 (1995), S. 204 ff.; Friedrich Schoch, P r i v a t i s i e r u n g v o n Verwaltungsaufgaben, in: DVB1. 1994, S. 962 ff.

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gung der vom Staat verantworteten Leistungen sowie die Einbeziehung von Verwaltungshelfern, die unselbständig, nach den ihnen im einzelnen erteilten Vorgaben Hilfstätigkeiten für den Staat ausüben; - Entstaatlichung bedeutet hingegen den Verzicht auf die Wahrnehmung einer Aufgabe durch den Staat und deren Überlassung an den nichtstaatlichen, privaten Bereich zur eigenverantwortlichen, nicht lediglich formal verselbständigten Leistungserbringung, ebenso wie die - Privatisierung (im materiellen Sinne), die - sofern sie nicht bloß als synonymer Begriff für die Entstaatlichung verwendet w i r d 3 8 - in § 7 Abs. 1 Satz 2 BHO unter Anlehnung an den allgemeinen Sprachgebrauch wohl das Aufgeben einer wirtschaftlichen Betätigung seitens des Staates bezeichnet, der ein von ihm gelenktes privatrechtlich organisiertes Unternehmen an Private veräußert. Bei der Prüfung, ob eine Privatisierung im formellen oder materiellen Sinne in Betracht kommt, sind nach Satz 1 des § 7 Abs. 2 BHO Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen, und hierfür stellt Satz 2 dieser Bestimmung insbesondere das Interessenbekundungsverfahren als Instrument zur Verfügung, mit dem ermittelt werden soll, wie es in der 1997 geänderten Fassung der N o r m 3 9 heißt, ob und inwieweit private Anbieter, denen in geeigneten Fällen dazu Möglichkeiten der Darlegung zu geben sind, „staatliche Aufgaben oder öffentlichen Zwecken dienende wirtschaftliche Tätigkeiten nicht ebenso gut oder besser erbringen können". Das Verfahren besteht, wie die Verwaltungsvorschriften festlegen 40 , in einer „Erkundung des Marktes nach wettbewerblichen Grundsätzen" und einem Vergleich des dabei gefundenen Ergebnisses mit den sich bietenden staatlichen Lösungsmöglichkeiten; es soll nicht ein Vergab e verfahr en ersetzen, sondern ihm ggf. vorausgehen. Das Interessenbekundungsverfahren eignet sich demnach kaum für die Fälle der Entstaatlichung von Aufgaben oder der Privatisierung von Wirtschaftsunternehmen, sondern ist in erster Linie zugeschnitten auf die Vorbereitung von Maßnahmen der „Produktionsprivatisierung" oder „funktionellen Privatisierung", bei denen der Staat sich privater Rechtsträger bedient, um die in seiner Verantwortung verbleibenden Aufgaben zu erfüllen 4 1 : Die mit dem Verfahren angestrebte Vergleichsmöglichkeit läßt typi38

So beispielsweise v o n Dommach

in: H e u e r ( F N 8), § 7 Rdnr. 17.

39

A u f g r u n d v o n A r t . 2 des Gesetzes z u r F o r t e n t w i c k l u n g des Haushaltsrechts v o n B u n d u n d L ä n d e r n (Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz) v o m 22. Dezember 1997 ( B G B l . I S . 3251). 40 Vorl. W Nr. 3 z u § 7 B H O . 41 Weitergehend Helm i n : P i d u c h ( F N 18), § 7 Rdnr. 8, der v o r a l l e m Fälle der m a t e r i e l l e n P r i v a t i s i e r u n g f ü r geeignet h ä l t .

Wirtschaftlichkeit ini „schlanken Staat"

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scherweise erkennen, ob die private oder die staatliche Aufgabenerledigung unter den Gesichtspunkten der Kostenminimierung oder der Nutzenmaximierung vorzuziehen ist, sagt aber nichts darüber aus, ob und inwieweit der Staat dafür verantwortlich bleiben soll, daß eine Aufgabe überhaupt wahrgenommen wird. Vielmehr gehen auch die verwaltungsinternen Richtlinien zum Interessenbekundungsverfahren 42 davon aus, daß die staatliche Verantwortung für die Aufgabenwahrnehmung bestehen bleibt; denn möglichen Interessenten ist anzugeben, „welche Rechte sich der Staat bei der Maßnahme selbst sowie zur Kontrolle über die Ausführung der Aufgaben vorbehält". Ohnehin ist der haushaltsrechtliche Grundsatz der Wirtschaftlichkeit schwerlich geeignet, zu einer Antwort auf die Frage zu führen, welche Angelegenheiten vom Staat erledigt und welche dem privaten Bereich überlassen bleiben sollen 43 . Das Wirtschaftlichkeitsprinzip ist lediglich eine formale Verhaltensvorschrift und stellt weder eine materielle Zielgröße d a r 4 4 noch enthält es inhaltliche Kriterien. Die Entscheidung, welche Zwecke mit den dem Staat zur Verfügung stehenden Mitteln verwirklicht werden sollen, ließe sich deshalb anhand dieses Prinzips nur treffen, wenn der Nutzen staatlicher Verantwortung für die Wahrnehmung von Aufgaben meßbar wäre. Da jedoch weder die Ziele staatlichen Handelns vorgegeben sind noch ein einheitlicher, allgemein verbindlicher Wertmaßstab für sie besteht, lassen sie sich nicht in einer umfassenden, exakten Rangfolge ordnen 45 . Aus der Verfassung ergeben sich zwar Anhaltspunkte für einige vom Staat zwingend wahrzunehmende Aufgaben - namentlich die Unterhaltung der in ihr genannten staatlichen Einrichtungen und die Sicherung des Existenzminimums der Staatsbürger - , für die daher Mittel verfügbar gemacht werden müssen 46 , aber darüber hinaus enthalten selbst die Grundrechte keinen Auftrag zur Durchführung staatlicher Programme 47 und noch weniger eine Prioritätenskala, die die Feststellung erlaubte, ob dem Wirtschaftlichkeits42 RdSchr. des B u n d e s m i n i s t e r i u m s der F i n a n z e n v o m 31. A u g u s t 1 9 9 5 - I I A 3 - H 1 9 9 5 - 2 2 / 9 5 - ( G M B 1 1995 S. 764), a b g e d r u c k t z. B. b e i Heuer ( F N 18), Vorl. W Nr. 3 z u § 7 B H O A n l a g e 1. 4 3 Vgl. a u c h Osterloh ( F N 37), S. 220 f.; w e n i g e r k r i t i s c h e t w a Bauer ( F N 37), S. 258 f., u n d Dommach i n : H e u e r ( F N 8), § 7 Rdnr. 3, 13. 44 V g l . bereits Hans Seischab, Ü b e r W i r t s c h a f t l i c h k e i t u n d W i r t s c h a f t l i c h k e i t s rechnung, i n : A k t u e l l e B e t r i e b s w i r t s c h a f t . Festschrift z u m 60. G e b u r t s t a g v o n K o n r a d M e l l e r o w i c z , 1952, S. 103 ff. (110): „ W i r t s c h a f t l i c h k e i t a n sich ist n i c h t d e n k b a r . " 4 5 Vgl. auch Schulze-Fielitz ( F N 18), S. 257. 4 6 Vgl. z.B. B V e r f G E 40, 121 (133); s. d a z u auch Christian Starck, S t a a t l i c h e Organ i s a t i o n u n d staatliche F i n a n z i e r u n g als H i l f e n z u G r u n d r e c h t s v e r w i r k l i c h u n g e n ? , in: Bundesverfassungsgericht u n d Grundgesetz. Festgabe aus A n l a ß des 2 5 j ä h r i g e n Bestehens des Bundesverfassungsgerichts, 1976, 2. Bd., S. 480 ff. (521 f.). 47 V g l . etwa Peter Häberle, G r u n d r e c h t e i m Leistungsstaat, i n : W D S t R L 30 (1972), S. 43 ff. (107 f., 110 f.); Starck ( F N 46), S. 516 ff.; s. a u c h B V e r f G E 33, 303 (332 ff.).

2 Die Verwaltung, Beiheft 3

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gebot genügt ist 4 8 . Wenngleich § 7 Abs. 1 Satz 1 BHO auch im Stadium der Haushaltsplanung die Beachtung des Nutzenmaximierungsprinzips und damit die Abwägung verlangt, für welche Zwecke staatliche Mittel bereitgestellt werden sollen, fehlt es für die Anwendung des Grundsatzes bei der Auswahl zwischen unterschiedlichen staatlichen Handlungsfeldern doch an generell anerkannten Kriterien, die eine mehr als nur subjektive Beurteilung zulassen. Die Entscheidung, ob der Staat die Verantwortung für die Erfüllung einer Aufgabe übernehmen soll, setzt eine Bewertung politischer Natur voraus und bildet bei einem positiven Ausgang erst die Grundlage für die Anwendung des Wirtschaftlichkeitsgrundsatzes. Sofern aus sachlichen Gründen, welcher Art auch immer sie sein mögen - sei es zur Sicherstellung der Aufgab enerfüllung, zur Festlegung parlamentarischer Kontrolle, zum Ausschluß von Mißbräuchen durch Private o.ä. 49 - , die staatliche Wahrnehmung von Aufgaben beschlossen wird und dies rechtlich im übrigen nicht zu beanstanden ist, kann dem nicht entgegengehalten werden, hierin liege ein Verstoß gegen die Rechtspflicht zu wirtschaftlichem Handeln; denn der Beschluß zur „Verstaatlichung" einer Aufgabe ist dann eine das Gemeinwohl konkretisierende Entscheidung 50 , durch die festgelegt wird, für welchen Zweck ein Teil der dem Staat zur Verfügung stehenden Mittel verwendet werden soll. Diese Entscheidung begründet die Notwendigkeit einer Ausgabe i.S. von § 6 BHO 5 1 , für die sodann das Nutzenmaximierungs- und Kostenminimierungsprinzip gilt, d.h. das Wirtschaftlichkeitsgebot ist anwendbar, sobald es darum geht, die mit der Zwecksetzung verbundenen Zielvorstellungen zu konkretisieren und festzulegen, wie der Staat der übernommenen Verantwortung für die Aufgab enerfüllung gerecht werden soll. Bei den nunmehr vorzunehmenden Wirtschaftlichkeitsüberlegungen sind nicht allein monetäre Größen miteinander zu vergleichen, vielmehr außer betriebswirtschaftlichen auch volkswirtschaftliche Aspekte, neben ökonomischen ebenso allgemeine gesellschaftliche Wertvorstellungen zu berücksichtigen, um die für das Gemeinwohl optimale Entscheidung - etwa über die Art der Aufgab en wahr nehmung, die Finanzierungsform u.ä. - treffen zu können 5 2 . Die Ergänzung von § 7 Abs. 1 BHO um die Pflicht zur Privatisierungsprüfung in Satz 2 bedeutet deshalb insoweit keine Änderung des 48 Ebenso schon Salmen ( F N 22), S. 109 ff. 49 Vgl. auch Dommach

in: H e u e r ( F N 8), § 7 Rdnr. 13.

50

Vgl. Wilfried Lange, Rechtsprobleme der P r i v a t i s i e r u n g öffentlicher U n t e r n e h men, i n : J Z 1981, S. 698 ff. (699); s. a u c h - f ü r d e n k o m m u n a l e n Bereich - B V e r w G E 39, 329 (333 f.). 51 A n d e r s etwa Dommach wendigkeit u n d Sparsamkeit

i n : H e u e r ( F N 8), § 7 Rdnr. 3, 8, der o f f e n s i c h t l i c h Notals w e i t g e h e n d deckungsgleich ansieht.

52 Vgl. schon Klaus Grupp, Rechtsprobleme der P r i v a t f i n a n z i e r u n g v o n Verkehrsp r o j e k t e n , in: DVB1. 1994, S. 140 ff. (146 m. w. N.).

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haushaltsrechtlichen Begriffs der Wirtschaftlichkeit, sondern verdeutlicht nur das - schon zuvor bestehende - Erfordernis, als Mittel der Zweckerreichung in geeigneten Fällen einer vom Staat verantworteten Aufgabenwahrnehmung die ausgegliederte Leistungserbringung durch Private, sofern sie rechtlich zulässig ist, gleichermaßen in die Erwägungen einzubeziehen 53 , während die von der Vorschrift weiterhin geforderte Prüfung, ob eine Entstaatlichung oder Privatisierung (im materiellen Sinn) in Betracht kommt, die Anwendbarkeit des Wirtschaftlichkeitsprinzips übersteigt und deshalb in diesem Zusammenhang verfehlt statuiert worden ist 5 4 , weil sie ausschließlich die Frage betrifft, welche Aufgaben der Staat überhaupt verantwortlich wahrnehmen soll.

I I I . Neue Ansätze zu verbesserter Wirtschaftlichkeit

Bestimmt die Entscheidung über die materielle Verlagerung von Aufgaben und wirtschaftlicher Betätigung aus dem staatlichen in den privaten Bereich demnach in erster Linie den Umfang gesellschaftlicher Handlungsspielräume und damit die tatsächlichen Voraussetzungen für die Verwirklichung von Grundrechten sowie selbst sekundär nur das Ausmaß der Belastung öffentlicher Haushalte, kann doch die Erledigung im staatlichen Bereich verbleibender Aufgaben durch Private die Wirtschaftlichkeit des öffentlichen Finanzgebarens gewiß verbessern - angefangen von der Unterhaltung der Dienstgebäude über die Verarbeitung elektronisch erfaßter Daten bis hin zur Abfallbeseitigung. Allerdings sind diese Möglichkeiten, wiewohl sicherlich noch nicht vollständig ausgeschöpft, auch rechtlich begrenzt, so daß schon deshalb die positiven Auswirkungen auf das öffentliche Finanzgebaren beschränkt bleiben werden. Im übrigen kommt die Anwendung des Wirtschaftlichkeitsgebots ohnehin ausschließlich innerhalb des durch die Existenz sonstiger Rechtsvorschriften gezogenen Rahmens in Betracht 55 . Das beruht nicht allein darauf, daß die Verpflichtung zu wirtschaftlichem Handeln Bestandteil des Haushalts53 A u c h die k n a p p e B e g r ü n d u n g z u der v o m Haushaltsausschuß des Bundestages m e h r h e i t l i c h vorgeschlagenen Ä n d e r u n g des § 7 Abs. 1 B H O stellt l e d i g l i c h d a r a u f ab, daß die N o r m i n i h r e r f r ü h e r e n Fassung n u r k o n k r e t i s i e r t w e r d e (Bericht des H a u s haltsausschusses [8. Ausschuß] z u d e m Gesetzentwurf der Bundesregierung: E n t w u r f eines E r s t e n Gesetzes z u r U m s e t z u n g des Spar-, K o n s o l i d i e r u n g s - u n d W a c h s t u m s p r o g r a m m s - 1. S K W P G - , B T - D r u c k s . 12 / 5929, S. 12 [ A r t i k e l 11 - n e u - ] ) . 54 Vgl. a u c h die i m R a h m e n der Gesetzesberatungen geäußerten B e d e n k e n (wiedergegeben i m B e r i c h t des Haushaltsausschusses, ebd.); Osterloh ( F N 34), S. 221. 55 Vgl. schon Klaus Grupp, H a u s h a l t s r e c h t , i n : A c h t e r b e r g / P ü t t n e r (Hrsg.), B e sonderes Verwaltungsrecht, B d . I I , 1992, S. 141 ff. (170); ders., S t e u e r u n g ( F N 18), S. 663; Greifeid ( F N 18), S. 23; s. a u c h Niklas Luhmann, Recht u n d A u t o m a t i o n i n der öffentlichen V e r w a l t u n g , 1966, S. 119.

2*

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rechts ist - das seinerseits einen sachspezifischen Normenkomplex staatsorganisatorisch-verfahrensrechtlicher Natur darstellt und daher gegenüber materiell-rechtlichen Regelungen grundsätzlich keine Wirksamkeit entfaltet - , sondern folgt auch und vor allem aus ihrem Charakter als einer lediglich formalen Verhaltensanordnung: Die in anderen rechtlich bindenden Normen vorgenommenen Zweck- oder Mittelfestlegungen sowie Wertentscheidungen markieren die Grenzen, innerhalb deren nach den Prinzipien der Nutzenmaximierung oder Kostenminimierung zu verfahren ist. Diese Unterordnung des Wirtschaftlichkeitsgebots besteht sowohl im Verhältnis zu formell-gesetzlichen Vorschriften, zu denen insoweit die Zwecksetzungen im Haushaltsplan ebenfalls gehören, weil sie von Verfassungs wegen für Regierung und Verwaltung verbindlich sind 5 6 , als auch - ungeachtet der im Grundgesetz verankerten und in einem formellen Gesetz enthaltenen Anweisung, die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten - gegenüber Rechtsverordnungen und selbst Verwaltungsvorschriften, sofern sie nur ihre Verbindlichkeit von einer formell-gesetzlichen Regelung herleiten. Da es keine Wirtschaftlichkeit „an sich" gibt, werden die Grenzen der Anwendbarkeit des Wirtschaftlichkeitsprinzips auf finanzwirksame Maßnahmen des Staates zwangsläufig durch anderweitig getroffene Entscheidungen gezogen, und allein innerhalb dieser Schranken kann es Verbindlichkeit erlangen. Damit ist die wesentliche rechtliche Schwäche des Wirtschaftlichkeitsgebots bezeichnet: der Vorrang sonstiger rechtsnormativer Festlegungen, die bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans selbst dann zu beachten sind, wenn durch ein abweichendes Vorgehen ein größerer Nutzen oder ein geringerer Aufwand zu erreichen wäre. Diese Konsequenz ist unter rechtsstaatlichen Aspekten unmittelbar einleuchtend, sofern außenwirksame, das Verhältnis zwischen Staat und Bürger regelnde Bestimmungen dem Wirtschaftlichkeitsprinzip vorgehen, zumal da der Gesetzgeber durch die Statuierung von Ermessensermächtigungen die Berücksichtigung von Nutzenmaximierungs- oder Kostenminimierungsfaktoren ermöglichen kann 5 7 . Die Subordination des Wirtschaftlichkeitsgrundsatzes gilt indessen auch gegenüber binnenrechtlichen Vorschriften, namentlich staatsinternen Organisations- und Verfahrensnormen einschließlich solchen des Haushaltsrechts, rechtfertigt sich jedoch insoweit aus dem Vorrang parlamentarischer Rechtsetzung und darauf beruhender Befugnis zum Erlaß verbindlicher Regelungen. Allerdings sind es nicht zuletzt haushaltsrechtliche Bestimmungen, die eine wirtschaftliche Verwendung der öffentlichen Mittel hindern. Einer der 56

Vgl. s t a t t v i e l e r Reinhard Mußgnug, D e r H a u s h a l t s p l a n als Gesetz, 1976, S. 351. s? V g l . auch Grupp, S t e u e r u n g ( F N 18), S. 663.

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Gründe dafür, daß beispielsweise die der Verwaltung zur Verfügung gestellten Mittel sehr häufig selbst dann völlig verbraucht werden, wenn dies in der jeweiligen Situation nicht geboten ist, liegt sicherlich in der Verbindung von Zweckbestimmung der Mittel durch den Haushaltsplan und mangelnder Deckungsfähigkeit gemäß § 20 Abs. 1 BHO, die dazu führt, eine dem Wirtschaftlichkeitsprinzip zuwiderlaufende Verwendung der Mittel zu tolerieren, weil deren anderweitiger Einsatz nicht zulässig ist und somit der durch eine am Sparsamkeitsgrundsatz orientierte Haushaltsführung entstehende Vorteil nicht realisiert werden kann und deshalb außer Betracht bleibt 5 8 . In dieselbe Richtung wirkt die Vorschrift des § 45 Abs. 1 Satz 1 BHO, wonach Ausgaben - und entsprechendes gilt für Verpflichtungsermächtigungen nur bis zum Ende des Haushaltsjahres in Anspruch genommen werden dürfen, so daß Übertragungen in das Folgejahr regelmäßig ausgeschlossen sind. Die bloß begrenzt erlaubte Übertragbarkeit veranlaßt die Verwaltung bekanntlich häufig dazu, Ausgaben am Jahresende selbst dann vorzunehmen, wenn dies mit dem Wirtschaftlichkeitsgebot nicht vereinbar ist (sog. „Dezemberfieber"), um hierdurch darzutun, daß sie die ihr zugewiesenen Gelder tatsächlich benötigt hat. Hinzu kommt etwa auf Regierungsebene, daß der politische Nutzen nicht verbrauchter Mittel recht gering ist und sich im allgemeinen lediglich zugunsten des Finanzministers, nicht aber der die Einzelpläne bewirtschaftenden Ressortminister auswirkt, so daß deren Interesse an einer Beachtung des Kostenminimierungsgrundsatzes vermindert wird. Schließlich begünstigt auch die allgemeine Knappheit der Mittel nicht eben deren schonenden Gebrauch, weil die Vielfalt der staatlichen Aufgaben und das stetige Anwachsen des Bedarfs dazu führen, daß bei der Planung für künftige Haushaltsjahre eine Kürzung der Ausgaben oder zumindest deren Begrenzung auf den gegenwärtigen Umfang in Betracht gezogen werden muß 5 9 , und um dies zu vermeiden, wird der im Haushaltsplan festgesetzte Betrag vielfach nicht als oberste Grenze angesehen, die nur äußerstenfalls erreicht werden sollte, sondern als Plafond, von dem aus eine Erhöhung für kommende Jahre angestrebt wird, die nur schwer zu begründen ist, wenn die bisher verfügbaren Mittel lediglich partiell verbraucht wurden. Im Interesse erhöhter Wirtschaftlichkeit des öffentlichen Finanzgebarens ist auch vom Sachverständigenrat „Schlanker Staat" nachdrücklich eine Flexibilisierung des Haushaltswesens gefordert worden 6 0 , und ein Teil dieser Forderungen ist durch das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz mit Wirkung vorti 1. Januar 1998 in Ansätzen verwirklicht worden: Die Über58 v g l . bereits Luhmann

( F N 21), S. 102 f.

59 V g l . e t w a die D a r s t e l l u n g b e i Dreßler i n : P i d u c h ( F N 18), E i n f ü h r u n g A b s c h n . V I . (S. 37 ff.); s. auch Hans Clausen Korff, H a u s h a l t s p o l i t i k , 1975, S. 108, u n d d e n A b schlußbericht des Sachverständigenrates „ S c h l a n k e r S t a a t " , B d . 1 ( F N 1), S. 148. 60 A b s c h l u ß b e r i c h t ( F N 1), S. 145 ff.

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tragbarkeit von Ausgaben kann nach § 15 Abs. 1 Satz 2 H G r G / § 19 Abs. 1 Satz 2 BHO ebenso wie die Deckungsfähigkeit von Ausgaben und Verpflichtung s ermächtigung en gemäß § 15 Abs. 2 H G r G / § 20 Abs. 2 BHO durch den Haushaltsplan in größerem Umfang als früher zugelassen werden, wenn dies einer wirtschaftlichen und sparsamen Verwendung dient; zudem ist durch eine Änderung des § 7 Satz 2 HGrG / § 8 Satz 2 BHO der Grundsatz der Gesamtdeckung mit dem Ziel gelockert worden, die mittelbewirtschaftenden Stellen zur Erzielung von Mehreinnahmen anzureizen, die sie für die Durchführung ihrer Aufgaben verwenden dürfen. Darüber hinaus ist mit § 6 a HGrG nunmehr die Möglichkeit geschaffen worden, eine leistungsbezogene Planaufstellung und -bewirtschaftung in Verbindung mit einer dezentralen Ressourcenverantwortung der jeweiligen Verwaltungseinheit (sog. „Budgetierung") vorzusehen, womit sowohl die Kostenminimierung als auch die Nutzenmaximierung gefördert werden kann, und schließlich soll gemäß § 6 Abs. 3 HGrG / § 7 Abs. 3 BHO in geeigneten Bereichen eine Kosten- und Leistungsrechnung eingeführt werden, die vor allem im Hinblick auf größere Freiräume bei der Mittelbewirtschaftung als Informations-, Steuerungs- und Kontrollinstrument bedeutsam ist 6 1 . Ausgehend davon, daß die beschränkte Übertragbarkeit und Deckungsfähigkeit eine wirtschaftliche Mittelverwendung in der Vergangenheit nicht durchweg begünstigten, sind die Voraussetzungen für deren Erweiterung durch die Haushaltspläne jedenfalls gegeben, und die Budgetierung vermag - unterstützt durch eine Zweckbindung von Einnahmen gemäß § 7 Satz 2 H G r G / § 8 Satz 2 BHO sowie unter Einsatz des Instruments der Kostenund Leistungsrechnung - sicherlich in gleicher Weise zu einer verstärkten Beachtung des Wirtschaftlichkeitsgebots anzuhalten. Mit diesen haushaltsrechtlichen Ermächtigungen der Verwaltung werden freilich die Grundsätze der zeitlichen und der sachlichen Bindung 62 in ihrer Geltung beschränkt, die insbesondere die inhaltliche Einflußnahme des Parlaments auf das staatliche Finanzgebaren sichern sollen, doch wird das Budgetrecht der Volksvertretung dadurch nicht in seinem Kern beeinträchtigt, weil die Einräumung jeweils der parlamentarischen Einwilligung durch Gesetz oder im Haushaltsplan bedarf. Zutreffend weist die Begründung zum Entwurf des Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetzes 63 darauf hin, daß die Änderung 61 Vgl. näher die B e g r ü n d u n g z u m E n t w u r f eines Gesetzes z u r F o r t e n t w i c k l u n g des Haushaltsrechts v o n B u n d u n d L ä n d e r n ( H a u s h a l t s r e c h t s - F o r t e n t w i c k l u n g s g e setz), B T - D r u c k s . 1 3 / 8 2 9 3 , S. 10 ( A l l g e m e i n e r T e i l sub 5 d), S. 11 (Besonderer Teil, Z u A r t i k e l 1 N u m m e r 2). 62 Vgl. d a z u beispielsweise Dommach i n : H e u e r ( F N 8), § 45 Rdnr. 2 f.; Grupp 55), S. 177 ff. m. w. Ν . ; Werner Gatzer i n : P i d u c h ( F N 18), § 45 B H O Rdnr. 2 ff.

(FN

63 B e g r ü n d u n g z u m E n t w u r f eines Gesetzes z u r F o r t e n t w i c k l u n g des H a u s h a l t s rechts v o n B u n d u n d L ä n d e r n (Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz), B T - D r u c k s . 13 / 8293, S. 9 ( A l l g e m e i n e r T e i l sub 3 d).

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der haushaltsrechtlichen Vorschriften dem Haushaltsgesetzgeber seine rechtlich umfassende, alleinige Entscheidungs- und Feststellungskompetenz über den Haushaltsplan belasse; denn der Gesetzgeber habe es weiterhin in der Hand, die „wirtschaftliche Grundsatzentscheidung für die zentralen Bereiche der Politik während des Planungszeitraums" 64 in der ihm angemessen erscheinenden Detailgenauigkeit über den Haushaltsplan zu treffen. Allerdings läßt sich nicht übersehen, daß der Haushaltsplan Steuerungspotential einbüßen kann, wenn von der Befugnis zur Einräumung der Ermächtigungen Gebrauch gemacht wird - und zwar nicht allein zum Nachteil des Parlaments, sondern ebenso zu Lasten der Ministerial Verwaltung, die Möglichkeiten der Einflußnahme auf den Haushalts Vollzug der im jeweiligen Einzelplan mit erfaßten nachgeordneten Organisationseinheiten verliert, soweit diesen unmittelbar eine flexible Mittelbewirtschaftung zugestanden wird. Um einer erhöhten Wirtschaftlichkeit des staatlichen Finanzgebarens willen wird partiell die Verantwortlichkeit für die Mittelverwendung verlagert: Je stärker die zeitliche und vor allem die sachliche Bindung der bewilligten Mittel gelockert wird, desto weniger trifft das Parlament die Entscheidung über deren wirtschaftlichen Einsatz, sondern die den Haushaltsplan vollziehende Verwaltung, und wenn nachgeordneten Einheiten durch Gesetz oder Haushaltsplan erweiterte Bewirtschaftungsbefugnisse eingeräumt werden, verringert sich in gleichem Maße die parlamentarische Verantwortlichkeit der Regierung für unmittelbar finanzwirksame Entscheidungen. Auch das berührt nicht den Kernbereich des Verhältnisses von Parlament und Regierung, aber es ist der Preis dafür, der sich aus Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG ergebenden verfassungsrechtlichen Verpflichtung zu einem wirtschaftlichen Umgang mit den öffentlichen Mitteln besser nachkommen zu können.

IV. Aussichten auf ein wirtschaftlicheres Finanzgebaren?

Es bleibt abzuwarten, in welchem Umfang die Parlamente in Bund und Ländern bereit sein werden, diesen Preis für eine flexiblere Mittelbewirtschaftung und die damit verbundene Chance erhöhter Wirtschaftlichkeit zu zahlen. Allein die Tatsache, daß der Gesetzgeber die normativen Voraussetzungen geschaffen hat, bedeutet noch nicht, daß er sie als Haushaltsgesetzgeber nutzt. Skeptisch stimmt der Umstand, daß schon vor dem Inkrafttreten des Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetzes die Übertragbarkeit von Mitteln, die Deckungsfähigkeit von Ausgaben und die Zweckbindung von 64 B V e r f G E 70, 324 (355).

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Klaus Grupp

Einnahmen ausnahmsweise zugelassen werden konnten, jedoch davon nur in relativ bescheidenem Maße Gebrauch gemacht wurde. Ebenso besteht nicht erst seit Beginn des Jahres 1998 die Möglichkeit, die Zweckbestimmungen bei den Ausgabetiteln globaler zu fassen und die Verwaltung damit in die Lage zu versetzen, mit den bewilligten Mitteln wirtschaftlicher umzugehen, aber die Parlamente haben ihr Budgetrecht - der historischen Entwicklung entsprechend 65 - eher gegenteilig verstanden und eine überaus weitgehende Spezifizierung vorgenommen, wie die Zahl von mehr als 10.000 Titeln im Bundeshaushalt belegt. Freilich dient auch eine enge, genau umschriebene Zweckbestimmung der Beachtung des Wirtschaftlichkeitsprinzips: Je präziser der Nutzen festgelegt ist, desto besser läßt sich der Grundsatz der Kostenminimierung anwenden 66 . Eine Globalisierung begünstigt demgegenüber die Nutzenmaximierung, weil lediglich die Kosten in hinreichendem Maße konstant sind und es der mittelbewirtschaftenden Stelle ermöglicht wird, die verfügbaren Mittel im Rahmen einer weitgefaßten Zweckbestimmung so einzusetzen, daß der größtmögliche Erfolg erreicht wird - eine Wirkung, die im übrigen auch durch erweiterte Übertragbarkeit und Deckungsfähigkeit von Ausgaben gefördert wird. Soll es vorrangiges Ziel der Haushaltspolitik sein, den Verbrauch öffentlicher Mittel möglichst gering zu halten und Einsparungen zu erzielen, werden die Parlamente wohl eher ihre bisherige Praxis weiter verfolgen und der Verwaltung nur einen geringen Gestaltungsfreiraum zubilligen 6 7 ; soll dagegen die Verwaltung in erster Linie in die Lage versetzt werden, trotz finanzieller Engpässe ein Optimum an Leistungen für den Bürger zu erbringen, liegt es auch im „schlanken Staat" nahe, auf der Grundlage der veränderten gesetzlichen Voraussetzungen zu vermehrter Wirtschaftlichkeit zu gelangen, selbst wenn dies einen - ohnehin nicht allzu großen - Wandel im Verständnis des parlamentarischen Budgetrechts bedingt.

es Vgl. d a z u a u s f ü h r l i c h e t w a Mußgnug

( F N 56), S. 125 ff.

66 Vgl. auch Schulze-Fielitz ( F N 18), S. 257. 67 Vgl. auch die v o n Gatzer i n : P i d u c h ( F N 18), E i n f ü h r u n g A b s c h n . V. a.E. (S. 36 d), wiedergegebene A b s i c h t , i m B u n d e s h a u s h a l t ab 1998 g r u n d s ä t z l i c h n u r die regelm ä ß i g a n f a l l e n d e n Verwaltungsausgaben i n die H a u s h a l t s f l e x i b i l i s i e r u n g e i n z u b e ziehen, d. h. ca. 6 % des H a u s h a l t s v o l u m e n s , w ä h r e n d die B e w i r t s c h a f t u n g der p o l i t i s c h u n d f i n a n z i e l l sehr v i e l g e w i c h t i g e r e n Z w e c k a u s g a b e n u n v e r ä n d e r t b l e i b e n soll; s. ebenfalls die i n R h e i n l a n d - P f a l z i m Haushaltsgesetz f ü r die Jahre 2000 u n d 2001 e n t h a l t e n e Regelung, d u r c h die d e m H a u s h a l t s - u n d Finanzausschuß des L a n d t a g e s e i n „ N o t e i n g r i f f s r e c h t " i n d e n H a u s h a l t s Vollzug e i n g e r ä u m t w o r d e n ist, u m E n t scheidungen der V e r w a l t u n g a u f g r u n d der i h r zugestandenen E i g e n v e r a n t w o r t l i c h k e i t w i e d e r k o r r i g i e r e n z u k ö n n e n (Eckhart Kauntz, W i e m a n das Dezemberfieber b e k ä m p f t , in: F r a n k f u r t e r A l l g e m e i n e Z e i t u n g v o m 8. M ä r z 2000, S. 4).

Die kollegiale Verfassung der Rechnungshöfe Von Walter Klappstein, Kiel

Das Prinzip kollegialer Entscheidung und Verantwortung ist seit langem eine tragende Organisations- und Handlungsmaxime der von den Rechnungshöfen ausgeübten Finanzkontrolle. Ausgehend von der richterlichen Unabhängigkeit der Mitglieder soll die kollegiale Verfassung die Verwirklichung dieser persönlichen Unabhängigkeit in den Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen sichern und damit zugleich die Unabhängigkeit der Institution der Finanzkontrolle gegenüber Regierung, Verwaltung und Parlament gewährleisten. Dabei ist das Verhältnis dieser drei Strukturelemente zueinander von entscheidender Bedeutung für die Verwirklichung einer verfassungsgemäßen und wirksamen Finanzkontrolle. Bei einer theoretischen Betrachtung lassen sie sich voneinander trennen und gesondert untersuchen. In der Praxis zeigt sich jedoch, daß die institutionelle Verknüpfung nicht zu lösen ist, ohne daß die gesamte Struktur in Frage gestellt wird 1 . Die gegenseitige Abhängigkeit ist solcherart, daß sich eine Veränderung oder Abschwächung eines dieser Elemente zwangsläufig auf die anderen Teile dieser Dreiecksbeziehung auswirkt. Die grundlegende Darstellung dieser Zusammenhänge von Reger aus dem Jahre 1967 könnte auf den ersten Blick zu der Annahme verführen, daß sich neue Erkenntnisse und Aspekte in den seither vergangenen 33 Jahren kaum ergeben haben. Dies mag leider zutreffen im Blick auf die immer noch nicht ganz überwundenen Einschränkungen der kollegialen Verfassung aus den letzten Jahren der NS-Diktatur, die von Reger deutlich markiert worden waren 2 . Bei näherem Hinsehen wird zudem erkennbar, daß sich auch neue 1 I m A n s a t z getrennte B e t r a c h t u n g b e i Stern, D e r verfassungsrechtliche Status der Rechnungshöfe des B u n d e s u n d der Länder, in: B ö n i n g / v o n M u t i u s (Hrsg.), F i n a n z k o n t r o l l e i m r e p r ä s e n t a t i v - d e m o k r a t i s c h e n System, S c h r i f t e n r e i h e des L o r e n z - v o n S t e i n - I n s t i t u t s Bd. 13, H e i d e l b e r g 1990, S. 11 ff., z u d e n „verfassungsrechtlichen H i l f s g a r a n t i e n " , S. 28 ff. (33, 34); ferner Grupp, D i e S t e l l u n g der Rechnungshöfe i n der B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , B e r l i n 1972, S. 103 ff.; der Z u s a m m e n h a n g der S t r u k t u r p r i n z i p i e n w i r d b e t o n t b e i Vogel / Kirchhof, i n : B o n n e r K o m m e n t a r z u m G G , A r t . 114 (Zweitbearb.), H a m b u r g 1973, Rn. 132; Rischer, F i n a n z k o n t r o l l e s t a a t l i c h e n H a n d e l n s , H e i d e l b e r g 1995, S. 13; Wittrock, DVB1. 1984, 823; Rundel, B W V P r 1990, 246; Müller, DVB1. 1994, 1276.

2 Reger, Das K o l l e g i a l s y s t e m i n der F i n a n z k o n t r o l l e , F i n A r c h (NF) 26 (1967), 246 (249).

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Walter Klappstein

Entwicklungen und Tendenzen ergeben haben, die vor allem deswegen nachdenklich stimmen können, weil sie vorgeblich dem Ziel dienen sollen, die Effizienz der Finanzkontrolle zu sichern oder zu erhöhen 3 . Hier ist Vorsicht geboten. Einige Aspekte in der neueren Gesetzgebung von Bund und Ländern sollten einer kritischen Wertung ihrer Verträglichkeit mit den verfassungsrechtlich vorgegebenen Strukturelementen der Finanzkontrolle unterworfen werden. Neue Wege werden nicht nur in der Gesetzgebung, sondern auch in der Prüfungs- und Berichtspraxis beschritten. Auch dabei sollte rechtzeitig die Frage gestellt werden, ob nicht eine unbesorgte Beibehaltung dieser Praktiken auf längere Sicht zu einer Einschränkung der Unabhängigkeit der Finanzkontrolle führen kann. Auch in scheinbar notwendigen oder vorgeblich nützlichen Schritten ist eine schleichende Aushöhlung der kollegialen Verfassung oder eine Einschränkung der Unabhängigkeit der Finananzkontrolle denkbar. Kaum eine Institution des modernen Verfassungsstaates ist so stark historisch geprägt und daher entwicklungsgebunden wie die Finanzkontrolle. Aus diesem Grunde kann auch eine Untersuchung gegenwärtiger Tendenzen auf einen historischen Rückblick nicht ganz verzichten. Er soll vor allem die aufgezeigte Verknüpfung der verfassungsrechtlichen Bauelemente in der Geschichte der Rechnungshöfe deutlich werden lassen.

I. Entstehung und Entwicklung

Eine kollegiale Verfassung ist der Finanzkontrolle 4 seit ihrer Entstehung eigen 5 . Bereits bei der Errichtung der Preußischen General-Rechen-Kam3 D i e B e i b e h a l t u n g oder der A u s b a u der aus d e n 20er oder 30er Jahren s t a m m e n den A b s c h w ä c h u n g e n des K o l l e g i a l p r i n z i p s z u g u n s t e n m o n o k r a t i s c h e r S t r u k t u r e n w i r d d a m i t b e g r ü n d e t , daß sie aus G r ü n d e n des A u f g a b e n w a n d e l s i n der F i n a n z k o n t r o l l e u n d z u r G e w ä h r l e i s t u n g v o n p r a k t i k a b l e n u n d zeitgerechten Verfahren unverm e i d l i c h seien; so z. B. Zavelberg, F i n a n z k o n t r o l l e d u r c h d e n Bundesrechnungshof u n t e r besonderer B e r ü c k s i c h t i g u n g seiner k o l l e g i a l e n O r g a n i s a t i o n s - u n d E n t s c h e i d u n g s s t r u k t u r , i n : B r a u n e d e r (Hrsg.), I n t e r n a t i o n a l i t ä t der F i n a n z k o n t r o l l e , F r a n k f u r t / M a i n u. a. 1995, S. 95 (106 ff.); anders Rundel ( F N 1), S. 247. 4 Z u r Z e i t i h r e r E n t s t e h u n g w u r d e die preußische K o n t r o l l b e h ö r d e als „ G e n e r a l R e c h e n - K a m m e r " bezeichnet, seit 1802 hieß sie „ O b e r - R e c h n u n g s k a m m e r " u n d n a c h der E r r i c h t u n g des D e u t s c h e n Reiches gab es die heute w e i t g e h e n d ü b l i c h e Bezeichn u n g des „ R e c h n u n g s h o f s " . D i e A u f g a b e n dieser K o n t r o l l o r g a n e bestanden i m w e s e n t l i c h e n i n der P r ü f u n g der Rechnung. D i e daraus abgeleitete A u f g a b e n b e z e i c h n u n g der „ R e c h n u n g s p r ü f u n g " w a r also lange Z e i t zutreffend. E r s t die zunehmende A u s w e i t u n g der A u f g a b e n i m 20. J a h r h u n d e r t f ü h r t e z u r E i n f ü h r u n g des umfassenderen Begriffs der „ F i n a n z k o n t r o l l e " , s. Stern ( F N 1), S. 15. I n § 1 S. 1 des Gesetzes ü b e r d e n Bundesrechnungshof ( B R H G ) v. 11. 7. 1985 ( B G B l . I S. 1445) heißt es jetzt: „ D e r Bundesrechnungshof ist eine oberste Bundesbehörde u n d als unabhängiges O r g a n der F i n a n z k o n t r o l l e n u r d e m Gesetz u n t e r w o r f e n " . Daß dieser B e g r i f f s w a n d e l - w i e der i h m zugrundeliegende A u f g a b e n w a n d e l - n o c h n i c h t a l l g e m e i n n a c h v o l l zogen w o r d e n ist, zeigt z. B. das f ü n f Jahre später veröffentlichte G u t a c h t e n v o n Leisner,; S t a a t l i c h e R e c h n u n g s p r ü f u n g Privater, B e r l i n 1990.

D i e k o l l e g i a l e Verfassung der Rechnungshöfe

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mer wurden dem Präsidenten ausdrücklich vier Räte zugewiesen. Die königliche Order vom 16. Juni 1717 erklärt, „daß diese General-RechenKammer ein besonderes Collegium seyn und von Niemanden anders als von Unserer höchsten Person allein dependieren" solle 6 . Es kann offenbleiben, ob mit dieser frühen Organisationsentscheidung schon eine Vorkehrung zur Sicherung einer objektiven Aufgab enerfüllung oder gar der Unabhängigkeit der „Mitglieder" dieses so entstandenen Kollegiums getroffen werden sollte. Über das Verhältnis des Präsidenten zu den Mitgliedern wird nur gesagt, daß sie diesem „zur Hilfeleistung beigegeben" werden 7 . Eine kollegiale Verfassung entsprach im übrigen auch der im 18. Jahrhundert üblichen Form der inneren Organisation staatlicher Behörden. Die Frage nach der Funktion der kollegialen Verfassung stellt sich aber, nachdem im 19. Jahrhundert in der preußischen Staatsverwaltung mehr und mehr eine monokratische Behördenstruktur üblich wurde 8 . In dieser Epoche wurde nämlich für die Finanzkontrolle die kollegiale Struktur beibehalten, ebenso wie die übrigen bis dahin entwickelten Essentialia dieser Institution 9 keineswegs unangefochten. Sie mußten immer wieder gegenüber der Exekutiven wie auch gegen autokratische Präsidenten verteidigt werden 10 . Die rechtliche Absicherung des so entstandenen Sonderstatus der Finanzkontrolle benötigte eine lange Reihe von Jahren. Die preußische Verfassungsurkunde vom 5 S c h o n die Vorgängerin, die sächsische Oberrechenkammer, a m 24. 5. 1707 e r r i c h tet, w a r „ k o l l e g i a l i s c h o r g a n i s i e r t " , von Pfuhlstein, D e r Weg v o n der Preußischen Gen e r a l r e c h e n k a m m e r z u m Bundesrechnungshof, i n : 250 Jahre R e c h n u n g s p r ü f u n g , Z u r z w e i h u n d e r t f ü n f z i g s t e n W i e d e r k e h r der E r r i c h t u n g der Preußischen Generalrechenkammer, F r a n k f u r t / M . 1964, S. 7 ff. 6 Z i t i e r t n a c h von Pfuhlstein ( F N 5), S. 17. Z u diesem Z e i t p u n k t w a r die Rechenk a m m e r offenbar schon als „ C o l l e g i u m " e r r i c h t e t (1714). 7 Z u E i n z e l h e i t e n vgl. von Ditfurth, Z u r Geschichte der K ö n i g l i c h Preußischen Ober-Rechenkammer, B e r l i n 1909, S. 3 ff.; ferner von Pfuhlstein ( F N 5), S. 7 ff. 8 Von Unruh, D i e Veränderungen der preußischen Staatsverfassung d u r c h S o z i a l u n d Verwaltungsreformen, i n : J e s e r i c h / P o h l / v o n U n r u h (Hrsg.), Deutsche V e r w a l tungsgeschichte, Bd. 2, S t u t t g a r t 1983, S. 399 (452 ff.). 9 D a z u ist v o r a l l e m die u n m i t t e l b a r e Z u o r d n u n g der R e c h n u n g s p r ü f u n g z u m Souverän (d. h. z u m preußischen K ö n i g u n d / oder z u m Parlament) u n d das Recht z u r l ü c k e n l o s e n P r ü f u n g a l l e r E i n n a h m e n u n d A u s g a b e n des Staates z u zählen; von Pfuhlstein ( F N 5), S. 8 - 1 1 . 10 So w u r d e z. B. die E n t s c h e i d u n g der k ö n i g l i c h e n I n s t r u k t i o n v. 19. 2. 1798 f ü r eine G e n e r a l - R e c h e n k a m m e r als „ e i n f ü r sich bestehendes, ganz unabhängiges L a n d e s k o l l e g i u m " schon 1810 d u r c h eine U n t e r o r d n u n g u n t e r das „ S t a a t s m i n i s t e r i u m " aufgehoben - e i n Z u s t a n d , der f o r m e l l erst m i t einer I n s t r u k t i o n v. 18. 12. 1824 beendet w u r d e . D o r t heißt es dann: „ D i e O b e r - R e c h n u n g s k a m m e r ist e i n selbständiges, n u r uns A l l e r h ö c h s t s e l b s t untergeordnetes K o l l e g i u m " . D e r I n i t i a t o r dieser Wiederh e r s t e l l u n g der U n a b h ä n g i g k e i t gegenüber der Regierung, der P r ä s i d e n t Ladenberg beseitigte d a n n allerdings selbst k u r z e Z e i t später „ i m G e f ü h l ü b e r t r i e b e n e r Selbsth e r r l i c h k e i t " die wesentliche G r u n d l a g e der Kollegialverfassung, i n d e m er den M i t g l i e d e r n des K o l l e g i u m s das M i t e n t s c h e i d u n g s r e c h t n e h m e n ließ ( I n s t r u k t i o n f ü r den Chef-Präsidenten v. 16. 3. 1831, die e r s t m a l i g diesen T i t e l verwendet; sie w u r d e erst 1873 f o r m e l l aufgehoben); d a z u von Ditfurth ( F N 6), S. 57, 58; ferner von Pfuhlstein ( F N 5), S. 42; Rischer ( F N 1), S. 25; Grupp ( F N 1), S. 30 ff.

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W a l t e r K l a p p stein

31. Januar 1859 legte zwar für die Stellung der Ober-Rechnungskammer in Art. 104 Abs. 2 ein tragfähiges Fundament, jedoch fand die in der Praxis beibehaltene Kollegialverfassung dabei keine Erwähnung. Der in Abs. 3 dieser Bestimmung enthaltene Gesetzgebungsauftrag wurde wegen langer Auseinandersetzungen über die Rechte des Landtages in bezug auf die jährlichen Bemerkungen 11 erst mit dem Ober-Rechnungskammer-Gesetz vom 27. März 1872 (ORKG) erfüllt 1 2 . In diesem Gesetz und in dem dazu ergangenen Regulativ vom 22. September 1873 13 finden sich dann auch eindeutige Regeln, mit denen die Kollegialverfassung (einfach-)gesetzlich festgeschrieben wurde 1 4 . Betrachtet man die hier nur fragmentarisch skizzierte geschichtliche Entwicklung bis zum Ende des 1. Weltkrieges als Ganzes, so wird erkennbar, daß die Kollegialverfassung in ihrer am Anfang beschriebenen Bedingtheit und Wirksamkeit als Garant der objektiven Rechnungsprüfung vorwiegend von drei Seiten i n Frage gestellt wurde: von Seiten der Exekutive, die damit eine uneingeschränkte Prüfung und lästige K r i t i k verhindern wollte, von seiten starker Präsidenten, die sich damit einen Freiraum für selbständige Entscheidungen (und damit auch für eine Geltung nach außen oder oben) schaffen wollten und schließlich auch durch den Souverän selbst, der zumindest durch seine Personalentscheidungen auf die Prüfungspraxis der Rechenkammer einwirken konnte und dies auch in einzelnen Fällen t a t 1 5 . Auch die Weimarer Reichsverfassung von 1919 (WRV) überließ die Rechnungsprüfung einschließlich der Verfassung des Rechnungshofs des Deutschen Reiches einem einfachen Reichsgesetz (Art. 86 Abs. 2). Diese Regelung wurde dann nicht in einem besonderen Statusgesetz, wie vorher und nach11 D a z u Schmökel, D i e E n t s t e h u n g des Ober-Rechnungskammer-Gesetzes v o m 27. M ä r z 1872 u n d das preußische B u d g e t r e c h t , B e r l i n 1932; von Pfuhlstein ( F N 5), S. 54. 12 Gesetz, betreffend die E i n r i c h t u n g u n d die Befugnisse der Ober-Rechnungsk a m m e r ( O R K G ) v. 27. 3. 1872 - GS S. 278. 13 A l l e r h ö c h s t e r E r l a ß v. 22. 9. 1873, betreffend das R e g u l a t i v ü b e r d e n Geschäftsg a n g b e i der O b e r - R e c h n u n g s k a m m e r (Regulativ 1 8 7 3 ) - G S S. 458.

14 I n § 2 Abs. 1 O R K G w e r d e n die M i t g l i e d e r der O b e r - R e c h n u n g s k a m m e r aufgezählt (Präsident u n d die erforderliche Z a h l v o n D i r e k t o r e n u n d Räten). Das Gesetz regelt deren E r n e n n u n g u n d u n t e r w i r f t sie der f ü r R i c h t e r geltenden D i s z i p l i n a r g e r i c h t s b a r k e i t , ohne sie a l l e r d i n g s a u s d r ü c k l i c h den R i c h t e r n gleichzustellen. I n § 8 Abs. 1 O R K G w i r d die Beschlußfassung des K o l l e g i u m s i n d e n G r u n d z ü g e n geregelt ( E i n z e l h e i t e n d a n n i n den § § 5 - 9 des Regulativs 1873). § 8 Abs. 2 O R K G n e n n t die Fälle, i n denen eine „ k o l l e g i a l e B e r a t u n g u n d Beschlußfassung" e r f o r d e r l i c h ist; i n § 7 des Regulativs 1873 w i r d dieser K a t a l o g n o c h e r w e i t e r t u n d erfaßt alle w e s e n t l i c h e n E n t s c h e i d u n g e n der K a m m e r ; von Pfuhlstein ( F N 5), S. 56, 59. 15 D a r s t e l l u n g der wechselvollen E p o c h e n i n der E i n w i r k u n g der p o l i t i s c h e n K r ä f te auf das K o l l e g i u m b e i von Dithfurt ( F N 6), S. 8 ff.; u n d von Pfuhlstein ( F N 5), S. 14 ff. F ü r die Z e i t n a c h d e m 1. W e l t k r i e g Dommach, D e r Reichsrechnungshof w ä h r e n d der A m t s z e i t seines P r ä s i d e n t e n Saemisch ( 1 9 2 2 - 1 9 3 8 ) , i n : Zavelberg (Hrsg.), D i e K o n t r o l l e der Staatsfinanzen, B e r l i n 1989, S. 65 ff.

D i e k o l l e g i a l e Verfassung der Rechnungshöfe

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her jedenfalls für die Verfassung des Rechnungshofs üblich, sondern in der Reichshaushaltsordnung 16 vorgenommen. § 119 Abs. 1 RHO erklärt dazu: „Der Rechnungshof bildet ein Kollegium. Mitglieder des Kollegiums sind der Präsident, sein Stellvertreter, der aus der Zahl der Direktoren entnommen werden kann, die Direktoren und die Räte". In ihrer Grundstruktur wird damit die Regelung des ORKG verdeutlicht und fortentwickelt 17 . Die Schwächen dieser einfachgesetzlichen Regelung ohne erkennbaren Bezug auf ein ausgeformtes verfassungsrechtliches Fundament zeigten sich allerdings in der kurzen Geschichte der Weimarer Republik. Sie sind festzumachen an der von der Reichsregierung vorgenommenen Übertragung des Amtes des Reichssparkommissars 18 und dem Versuch, die Mitentscheidungsrechte des Kollegiums zu begrenzen 19 . Die Veränderungen in der Verfassung der Rechnungshöfe während der NS-Diktatur waren eindeutig auf die Herstellung einer monokratischen Leitungsstruktur und damit auf die Aushöhlung des Kollegialprinzips gerichtet 20 . Das vielfältige, zunächst von der unterschiedlichen Politik der Besatzungsmächte geprägte Bild der Finanzkontrolle könnte im Grunde als ein kurzes Intermezzo außer Betracht bleiben, wenn nicht die kaum reflektierte Übernahme der Statusbestimmungen der RHO in der letzten, durchaus von den Auffassungen des sog. „Führerstaates" geprägten Fassung teils die weitere Entwicklung beeinflußt hätte 2 1 . Die Frage einer Anpassung dieser gewachsenen Strukturen an das mit dem Grundgesetz entstandene Verfassungsrecht ist bis in die Gegenwart nicht in jeder Hinsicht befriedigend gelöst 22 .

16 R e i c h s h a u s h a l t s o r d n u n g (RHO) v. 31. 12. 1922, R G B l . I I 1923, S. 17. 17 So w i r d i n § 120 Abs. 1 R H O a u s d r ü c k l i c h festgestellt, daß die M i t g l i e d e r des Rechnungshofs als solche u n a b h ä n g i g u n d n u r d e m Gesetz u n t e r w o r f e n sind. D i e Verfassungsbestimmung ü b e r die R i c h t e r ( A r t . 104 W R V ) s o l l a u f sie A n w e n d u n g f i n d e n . D u r c h diese B e s t i m m u n g e n w i r d z u g l e i c h die U n a b h ä n g i g k e i t der F i n a n z k o n t r o l l e g a r a n t i e r t , Rischer ( F N 1), S. 55. Ü b e r die Regelung des O R K G geht die R H O a u c h i n s o w e i t h i n a u s , als der Rechnungshof n a c h § 124 Abs. 1 den Geschäftsgang selbst d u r c h eine G e s c h ä f t s o r d n u n g regelt, von Pfuhlstein ( F N 5), S. 73; ferner Grupp ( F N 1), S. 65 ff. 18

V g l . u n t e n z u III.2.b) m.w.Nachw. 19 Reger ( F N 2), S. 261 ff. 20 Z u d e n verschiedenen S c h r i t t e n z u r D u r c h s e t z u n g des „ F ü h r e r p r i n z i p s " i n der F i n a n z k o n t r o l l e vgl. neben Reger ( F N 19) a u c h Dommach, Von P o t s d a m n a c h F r a n k f u r t , B e r l i n 1988, S. 26 u n d 48; von Pfuhlstein ( F N 5), S. 82 ff.; Peucker, G r u n d f r a g e n n e u z e i t l i c h e r F i n a n z k o n t r o l l e , G ö t t i n g e n 1952, S. 99 ff.; Grupp ( F N 1), S. 79 ff.; Rischer ( F N 1), S. 62; anders d a n n später Zavelberg ( F N 3), S. 107. 21 Z u r E n t w i c k l u n g n a c h d e m 2. W e l t k r i e g Pirker (Hrsg.), D i e b i z o n a l e n S p a r k o m missare, O p l a d e n 1992; von Pfuhlstein ( F N 5), S. 91 ff.; Dommach ( F N 20), S. 132 ff. 22

Peucker

( F N 20), S. 98 ff.; Reger ( F N 2), S. 275; Wieland,

DVB1. 1995, 894 (899 ff.).

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Walter Klappstein

I I . Die kollegiale Verfassung der Rechnungshöfe i m geltenden Recht

Die verfassungsrechtlich begründete Kollegialverfassung der Rechnungshöfe bedarf der Konkretisierung durch einfache Gesetze 23 . Darüber hinaus müssen die so vorgegebenen rechtlichen Grundlagen ständig in der Praxis realisiert werden. Dabei ist ihre Orientierung an den Rechtsgrundlagen um so wichtiger, als die Verfahrensweise der. Finanzkontrolle - im Gegensatz zu den rechtlich geordneten Verfahren der Verwaltung und der Gerichtsbarkeiten - nur in Ausnahmefällen einer gerichtlichen Kontrolle anhand rechtlicher Maßstäbe unterliegt 2 4 .

1. Verfassungsrecht

In Art. 114 Abs. 2 GG hat die kollegiale Verfassung jetzt ein verfassungsrechtliches Fundament gefunden. Die Präzisierung gegenüber Art. 86 Abs. 2 WRV wird deutlich durch die ausdrückliche Erwähnung der „Mitglieder" und die ihnen zuerkannte richterliche Unabhängigkeit 25 . Im ganzen vergleichbare Bestimmungen finden sich überwiegend auch in den Verfassungen der Länder. Soweit diese vor dem Grundgesetz entstanden sind, wird die Unabhängigkeit allerdings auf die Rechnungshöfe selbst bezogen 26 . Die Garantie der richterlichen Unabhängigkeit wird damit in einer Aussage zusammengefaßt, was wohl auch die Verknüpfung von zwei grundlegenden Aussagen anzeigen kann: die Weisungsunabhängigkeit des Rechnungshofs als kollegial verfaßter Behörde und die persönliche Unabhängigkeit der Mitglieder. Auch in die Verfassungen der neuen Bundesländer sind entsprechende Regeln aufgenommen worden 2 7 . Das Verfassungsrecht der Länder 23 Vogel /Kirchhof

( F N 1), Rn. 165; Stern ( F N 1), S. 17.

24

E r s t i n j ü n g s t e r Z e i t g i b t es g e r i c h t l i c h e E n t s c h e i d u n g e n , die aber - abgesehen v o n Β GHZ 113, 36 - n u r das externe V e r h ä l t n i s der Rechnungshöfe z u G e p r ü f t e n oder Betroffenen betreffen, ζ. B. OVG Münster, DVB1. 1979, 431; VGH Kassel, N V w Z - R R 1994, 511 u n d 515; vgl. w.Nachw. i n F N 80. 25 D i e V e r a n k e r u n g des Status der M i t g l i e d e r i m Grundgesetz g i n g auf einen Vorschlag des d a m a l i g e n Rechnungshofs des D e u t s c h e n Reiches (Britische Zone) z u r ü c k ; z u r Vorgeschichte des A r t . 114 Abs. 2 G G von Pfuhlstein ( F N 5), S. 103; Grupp ( F N 1), S. 103; Rischer ( F N 1), S. 100. Z u r B e d e u t u n g der verfassungsrechtlichen E n t w i c k l u n g Schulze-Fielitz, W D S t R L 55 (1997), 236. D i e spätere Neufassung v. 12. 5. 1969 ( B G B l . I S . 357) h a t diese Aussage der Verfassung n i c h t verändert. D i e G l e i c h s t e l l u n g der M i t g l i e d e r m i t d e n R i c h t e r n h a t allerdings n i c h t den C h a r a k t e r einer I d e n t i f i k a t i o n , w i e sie v o n Richter, DVB1. 1969, 67, a n g e n o m m e n w i r d ; w i e h i e r a u c h Β GH Ζ 113, 36; VGH Kassel, N V w Z - R R 1994, 515. 26 A r t . 80 S. 2 der Verfassung des Freistaates B a y e r n i.d.F. d.Bek. v. 15. 12. 1998 (GVB1. S. 991) u n d A r t . 120 Abs. 2 S. 2 der Verfassung f ü r R h e i n l a n d - P f a l z v. 18. 5. 1947 (GVB1. S. 209). 27 B r a n d e n b u r g : A r t . 107 Abs. 1 S. 2 der Verfassung v. 20. 8. 1992 - GVB1. S. 298; M e c k l e n b u r g - V o r p o m m e r n : A r t . 68 Abs. 1 S. 2 der Verfassung v. 23. 5. 1993 - GVOB1. S. 372; Sachsen: A r t . 100 Abs. 2 der Verfassung v. 27. 5. 1992 - GVB1. S. 243; Sachsen-

D i e k o l l e g i a l e Verfassung der Rechnungshöfe

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weicht zwar im Wortlaut voneinander (und vom Grundgesetz) ab, ohne daß die tragenden Grundsätze der Kollegialverfassung damit in Frage gestellt würden 2 8 . Selbst wo im Einzelfall eine ausdrückliche verfassungsrechtliche Sicherung im Landesrecht noch fehlt 2 9 , wird man annehmen müssen, daß auf der Grundlage des Art. 114 Abs. 2 GG und seiner Interpretation 3 0 sowie durch die im einfachen Recht des Landes begründete Praxis entsprechendes Verfassungsgewohnheitsrecht entstanden ist 3 1 .

2. Rechtsregeln

Es liegt in der Eigenart verfassungsrechtlicher Normen, nur die Umrisse eines Rechtsinstituts zu zeichnen und die nähere Ausgestaltung dem einfachen Gesetz zu überlassen - allerdings in den vom Verfassungsrecht markierten Grenzen. Für die Finanzkontrolle geschieht dies vornehmlich in den Statusgesetzen der Rechnungshöfe. Der Bundesrechnungshof wurde 1950 durch ein besonderes Gesetz errichtet 3 2 . Während das materielle Prüfungs-

A n h a l t : A r t . 98 Abs. 1 S. 2 der Verfassung v. 16. 7. 1992 - GVB1. S. 600; T h ü r i n g e n : A r t . 103 Abs. 1 S. 2 der Verfassung v. 25. 10. 1993 - GVB1. S. 625. 28 I n u n t e r s c h i e d l i c h e n F o r m u l i e r u n g e n w i r d das K o l l e g i a l p r i n z i p s t a t u i e r t i n d e n Verfassungen v o n B a d e n - W ü r t t e m b e r g ( A r t . 83 Abs. 2 S. 2), H a m b u r g ( A r t . 71 Abs. 2 u n d 3), Niedersachsen ( A r t . 70 Abs. 1), N o r d r h e i n - W e s t f a l e n ( A r t . 87 Abs. 1 S. 2), S a a r l a n d ( A r t . 106 Abs. 3) u n d S c h l e s w i g - H o l s t e i n ( A r t . 57) - h i e r z i t i e r t n a c h Pestalozza (Hrsg.), Verfassungen der D e u t s c h e n Bundesländer, 5. A u f l . , M ü n c h e n 1995. A u f diese Unterschiede w i r d b e i der E r ö r t e r u n g der einfachgesetzlichen V e r w i r k l i c h u n g des K o l l e g i a l p r i n z i p s einzugehen sein, soweit sie ü b e r h a u p t v o n B e d e u t u n g sind. D i e aus der u n t e r s c h i e d l i c h e n Regelung i n d e n L ä n d e r n v o n Stern ( F N 1) gezogenen Folgerungen f ü r die verfassungsrechtliche S t e l l u n g der M i t g l i e d e r (S. 31) w ü r den aus der S i c h t der H o m o g e n i t ä t s k l a u s e l des A r t . 28 Abs. 1 G G z u einer n i c h t vert r e t b a r e n D i f f e r e n z i e r u n g z w i s c h e n d e n M i t g l i e d e r n der Rechnungshöfe f ü h r e n (S. 38). „ S o w e i t Landesverfassungsrecht h i n t e r A r t . 114 Abs. 2 G G z u r ü c k b l e i b t , ist es aus d e m grundgesetzlichen Gebot der F i n a n z k o n t r o l l e a u f z u f ü l l e n " , Degenhart, W D S t R L 55 (1997), 204. D e r v o m VGH Kassel, N V w Z - R R 1994, 516, vertretenen Auffassung, „ d u r c h die u n t e r s c h i e d l i c h e A u s g e s t a l t u n g der Landesverfassung" sei die S t e l l u n g des Landesrechnungshofs „ t e i l w e i s e w e s e n t l i c h s c h w ä c h e r " , ist daher nicht zuzustimmen. 29 E i n a u s d r ü c k l i c h e r H i n w e i s auf das K o l l e g i a l p r i n z i p u n d / o d e r die r i c h t e r l i c h e U n a b h ä n g i g k e i t f e h l t i n d e n Verfassungen v o n B e r l i n ( A r t . 83 Abs. 2) u n d Hessen (Art. 144) - z i t i e r t n a c h Pestalozza ( F N 27).

30 Ζ . Β . Maunz, i n : M a u n z / D ü r i g , K o m m e n t a r z u m G G , 7. A u f l . , M ü n c h e n 1994, A r t . 114 Rn. 16 ff.; Vogel / Kirchhof ( F N 1), A r t . 114 Rn. 180 ff. 31 D i e K o l l e g i a l Verfassung der Rechnungshöfe k a n n angesichts der verfassungsr e c h t l i c h e n E n t w i c k l u n g i n Westeuropa n a c h d e m 2. W e l t k r i e g als e i n allgemeines P r i n z i p der O r g a n i s a t i o n der F i n a n z k o n t r o l l e angesehen werden, das ζ. B. auch i n den A r t . 188a ff. des Vertrages ü b e r die Europäische U n i o n v e r w i r k l i c h t w o r d e n ist ( a b g e d r u c k t b e i Hailbronner / Klein / Magier a / Müller-Gr äffHandkommentar zum E U - V e r t r a g , K ö l n u. a. ab 1994, S. 11 ff. u n d 1 3 3 - 1 3 5 ; d a z u auch die ebd., S. 248, a b g e d r u c k t e E r k l ä r u n g z u m Rechnungshof). 32 Gesetz ü b e r E r r i c h t u n g u n d A u f g a b e n des Bundesrechnungshofes v. 27. 11. 1950 - B G B l . I S . 765.

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Walter Klappstein

recht in die Bundeshaushaltsordnung übernommen wurde 3 3 , verblieb das Statusrecht - und damit auch alle wesentlichen Aussagen zur kollegialen Verfassung - in den §§ 118 bis 126 RHO zunächst erhalten 34 . Erst 1985 begründete ein vollständiges Gesetz 35 die jetzt bestehende Rechtslage. Die Landesgesetze zu ihren Rechnungshöfen wurden in den alten Bundesländern meist noch vor dem Grundgesetz erlassen und prägten damit den heute bestehenden Regelungsstandard 36 . Allerdings wurden sie in der Folgezeit öfter geändert, ergänzt und - insbesondere nach dem BRHG von 1985 neugefaßt und bekanntgegeben 37 . Durch die Statusgesetze der neuen Bundesländer ist im Wege einer spontanen Simultangesetzgebung damit ein relativ homogenes B i l d 3 8 der Finanzkontrolle in der Bundesrepublik entstanden. Für die kollegiale Verfassung der Rechnungshöfe ist dieses Bild allerdings nicht vollständig. Es wird ergänzt durch andere Bundes- und Landes33 §§ 8 8 - 1 0 4 sowie § 111 der B u n d e s h a u s h a l t s o r d n u n g (BHO) v. 19. 8. 1969 B G B l . I S. 1284. 34 N a c h §§ 2 u n d 3 des Gesetzes ü b e r die E r r i c h t u n g des B R H ( F N 32). 35 Gesetz ü b e r d e n Bundesrechnungshof (Bundesrechnungshofgesetz v. 11. 7. 1 9 8 5 - B G B l . I S . 1445. 36 Ü b e r s i c h t b e i Peucker ( F N 20), A n h a n g S. 176 ff.

-

BRHG)

37 Es gelten heute: Gesetz ü b e r d e n Rechnungshof B a d e n - W ü r t t e m b e r g (Rechnungshofgesetz - R H G ) v. 19. 10. 1971 - G B l . S. 426 (RHG Ba.-Wü.); Gesetz ü b e r d e n Bayerischen Obersten Rechnungshof (Rechnungshofgesetz - R H G ) v. 23. 12. 1971 GVB1. S. 469 (RHG Bay.); Gesetz ü b e r den Rechnungshof v o n B e r l i n (Rechnungshofgesetz - R H G ) i.d.F. v. 1. 1. 1980 - GVB1. S. 2 (RHG Beri); Gesetz ü b e r d e n L a n d e s rechnungshof B r a n d e n b u r g (Landesrechnungshofgesetz - L R H G ) v. 27.6. 1991 GVB1. S. 256 (LRHG Brbg.); Gesetz ü b e r die R e c h n u n g s p r ü f u n g i n der Freien H a n s e stadt B r e m e n v. 20. 12. 1966 - G B l . S. 221 (RPG Brem.)·, Gesetz ü b e r den Rechnungsh o f der Freien u n d Hansestadt H a m b u r g (Rechnungshofgesetz - R H G ) i.d.F. v. 2. 9. 1996 - GVB1. I S. 219 (RHG Hmb.); Gesetz ü b e r d e n Hessischen Rechnungshof (Rechnungshofgesetz - R H G ) v. 18. 6. 1986 - GVB1. S. 157 (RHG Hess.); L a n d e s r e c h nungshofgesetz M e c k l e n b u r g - V o r p o m m e r n ( L R H G ) v. 21. 11. 1991 - GVOB1. S. 438 (LRHG Meckl.-V.); Gesetz ü b e r die E r r i c h t u n g eines Landesrechnungshofes u n d die R e c h n u n g s p r ü f u n g f ü r das L a n d Niedersachsen i.d.F. v. 21. 5. 1963 - GVB1. S. 283 (LRHG Nds.); Gesetz ü b e r d e n Landesrechnungshof N o r d r h e i n - W e s t f a l e n i.d.F. des A r t . 1 des Gesetzes z u r N e u o r d n u n g der s t a a t l i c h e n F i n a n z k o n t r o l l e v. 19. 6. 1994 G V N W S. 428 (LRHG NW); Landesgesetz ü b e r d e n Rechnungshof R h e i n l a n d - P f a l z v. 20. 12. 1971 - GVB1. 1972 S. 23 (RHG Rhl.-Pf.); Gesetz ü b e r d e n Rechnungshof des Saarlandes (Rechnungshofgesetz - R H G ) i.d.F. v. 7. 6. 1983 - A B l . S. 386 (RHG Saarl.); Gesetz ü b e r den Rechnungshof des Freistaates Sachsen v. 11. 12. 1991 - GVB1. S. 409 (RHG Sachs.); Gesetz ü b e r d e n Landesrechnungshof f ü r das L a n d S a c h s e n - A n h a l t (Landesrechnungshofgesetz - L R H G ) v. 7. 3. 1991 - GVB1. L S A S. 33 (LRHG LSA); Gesetz ü b e r den Landesrechnungshof S c h l e s w i g - H o l s t e i n v. 2. 1. 1991 - GVOB1. S. 3 (LRH-G SH); Gesetz ü b e r d e n T h ü r i n g e r Rechnungshof u n d z u r Ä n d e r u n g der T h ü r i n g e r L a n d e s h a u s h a l t s o r d n u n g v. 31. 7. 1991 - GVB1. S. 282 (RHG Thür.). D i e Landesgesetze ü b e r die Rechnungshöfe s i n d abgedr. b e i H e u e r (Hrsg.), K o m m e n t a r z u m H a u s h a l t s r e c h t , Loseblattausgabe, N e u w i e d seit 1981, B d . 2, T e i l I V / 1 3 .

38 Z u r S i m u l t a n g e s e t z g e b u n g Klappstein, Z G 12 (1997), 126. A u c h b e i einer w e i t e r gehenden Verlagerung der Gesamtregelung auf das Statusgesetz ( F N 37) m u ß sich dieses i m R a h m e n der verfassungsrechtlichen Vorgaben h a l t e n (für Thür.: Gerlach, L K V 1995, 274; f ü r N W : Körkemeyer, D Ö V 1996, 160); z u r Landesgesetzgebung i m ü b r i g e n Stern ( F N 1), S. 25 ff.

D i e k o l l e g i a l e Verfassung der Rechnungshöfe

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gesetze, die sich ζ. B. mit dem dienstrechtlichen Status der Präsidenten, Vizepräsidenten 39 und der weiteren Mitglieder der Rechnungshöfe beschäftigen. Diese dem Beamten-, dem Richterrecht oder auch dem Haushaltsund Parlamentsrecht zuzuordnenden Normen 4 0 müssen ebenso wie die Statusgesetze der Rechnungshöfe mit dem vorgegebenen Verfassungsrecht vereinbar sein. 3. Die Geschäftsordnungen

Grundlagen für die Arbeitsweise der Kollegien ergeben sich schließlich auch aus den Geschäftsordnungen der Rechnungshöfe. Ihre Bedeutung für eine verfassungsgemäße Realisierung des Kollegialprinzips und damit für eine wirksame Finanzkontrolle wird sichtbar an der lange umkämpften Zuständigkeit für ihren Erlaß, die zunächst beim Monarchen lag 4 1 , dann beim Rechnungshof 42 , in der Zeit der NS-Diktatur beim Präsidenten 43 , um schließlich wieder an die Rechnungshöfe bzw. an ihre Kollegien zurückgegeben zu werden 44 . In den Geschäftsordnungen werden u. a. die innere Organisation der Rechnungshöfe, Zuständigkeiten für die verschiedenen Entscheidungen und das Verfahren zur Beschlußfassung angesprochen 45 . Wesentliche Organisations- und Verfahrensfragen sind allerdings schon in 39 Z u r E r h a l t u n g der L e s b a r k e i t dieses Beitrages schließt sich der Verfasser der Aussage des § 9 Abs. 2 L R H G L S A a n (Fundst. F N 37). 40 Ζ . Β . § 134 B R R G , §§ 25 ff. u n d 61 ff. D R i G u n d das vergleichbare Landesrecht; § 10a B H O f ü r die P r ü f u n g g e h e i m h a l t u n g s b e d ü r f t i g e r Angelegenheiten; B e s t i m m u n gen ü b e r die T e i l n a h m e v o n M i t g l i e d e r n der Landesrechnungshöfe a n B e r a t u n g e n der Landtagsausschüsse, ζ. B. § 12 R H G R h l . - P f . u n d § 16 Abs. 6 der G e s c h ä f t s o r d n u n g des S H Landtages i.d.F. v. 2. 3. 1994 - GVOB1. S. 158; z u m l e t z t g e n a n n t e n T h e m e n kreis auch Grupp, NWVB1. 1992, 265 (270); Zavelberg, D i e V e r w a l t u n g 28 (1995), 525 ff. 41 D i e E r m ä c h t i g u n g i n § 7 O R K G ( F N 12) w u r d e f ü r eine k ö n i g l i c h e V e r o r d n u n g ausgesprochen. Das R e g u l a t i v 1873 ( F N 13) w u r d e als „ A l l e r h ö c h s t e r E r l a ß " auf Vorschlag der O b e r - R e c h n u n g s k a m m e r u n d des S t a a t s m i n i s t e r i u m s , also der Regierung, erlassen u n d d e m L a n d t a g z u r K e n n t n i s n a h m e m i t g e t e i l t . 42 I n der Erstfassung v o n 1922 besagte § 124 R H O ( F N 16), daß der Rechnungshof den Geschäftsgang selbst d u r c h eine Geschäftsordnung regelt. Sie k a m i n der Z e i t der Weimarer R e p u b l i k n i c h t zustande. Z u E i n z e l h e i t e n : Fuhrmann, D i e Geschäftso r d n u n g des Bundesrechnungshofes, i n : Zavelberg ( F N 15), S. 325.

43 D u r c h § 126 f. R H O i.d.F. der 2. N o v e l l e z u r R H O v. 13. 12. 1933 - R G B l . I I S. 1007. - M i t dieser Ä n d e r u n g zielte die nationalsozialistische D i k t a t u r auf die E i n f ü h r u n g des „ F ü h r e r p r i n z i p s " i n der F i n a n z k o n t r o l l e , f a n d dabei aber a u c h die B i l l i g u n g des d a m a l i g e n P r ä s i d e n t e n des Reichsrechnungshofs, der w o h l a u c h eine „ z e i t gemäßere" Regelung f ü r e r f o r d e r l i c h h i e l t ; i n diesem S i n n e w o h l Zavelberg ( F N 3), S. 108. Z u E i n z e l h e i t e n : Dommach ( F N 20), S. 20 ff.; ders., in: Zavelberg ( F N 15), S. 101 ff. Diese N e u r e g e l u n g verschaffte d e m P r ä s i d e n t e n eine M a c h t f ü l l e , „ d i e das K o l l e g i a l p r i n z i p z u einer leeren H ü l s e w e r d e n l i e ß " . Z u t r e f f e n d w i r d daher auch v o n Reger ( F N 2), S. 268, - v o r d e m B R H G - die R ü c k ü b e r t r a g u n g der Z u s t ä n d i g k e i t f ü r den E r l a ß der G e s c h ä f t s o r d n u n g a n das K o l l e g i u m gefordert. 44 N a c h w . i n F N 119 u n d 120. 45 Z u r Geschäftsordnung des B R H Fuhrmann 3 Die Verwaltung, Beiheft 3

( F N 42), S. 325.

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W a l t e r K l a p p stein

den Statusgesetzen geregelt oder zumindest vorgeprägt, z. B. die wichtige Entscheidung über die Zuständigkeit der inneren Organisationseinheiten (Abteilungen, Prüfungsgebiete) und die Geschäftsverteilung 46 . Um eine insgesamt lesbare und aus sich heraus verständliche Regelung ohne Verweisungen zu gewinnen, werden diese gesetzlichen Aussagen z.T. in den Geschäftsordnungen wiederholt. Die Rechtsnatur der Geschäftsordnungen läßt sich kaum allgemeingültig feststellen. Wird man das Regulativ 1873 - schon wegen der Form seiner Bekanntmachung 47 - auch nach heutigen Maßstäben als eine Rechtsverordnung werten können, so wird der Mehrzahl der geltenden Geschäftsordnungen der Charakter einer Rechtsnorm schon deshalb abzusprechen sein, weil es an der für Verordnungen oder Satzungen vorgesehenen Veröffentlichung fehlt 4 8 ' 4 9 . In mehreren Fällen ist lediglich eine Mitteilung an das Parlament und/oder die Regierung vorgesehen 50 , die aber eine Bekanntgabe als Geltungsvoraussetzung einer Rechtsnorm nicht ersetzt. Die Geschäftsordnungen werden daher überwiegend als interne Verwaltungsnormen sui generis gewertet 51 , welche die Dienstpflichten aller Mitglieder der Kollegien, einschließlich des Präsidenten und des Vizepräsidenten, aber auch die der übrigen Mitarbeiter der Rechnungshöfe konkretisieren und 46 W i c h t i g ist d a b e i v o r a l l e m die A u f t e i l u n g der Z u s t ä n d i g k e i t der „ g r o ß e n " u n d der „ k l e i n e n " K o l l e g i e n , Fragen der gegenseitigen I n f o r m a t i o n u n d die V o r b e r e i t u n g u n d Ä n d e r u n g der j ä h r l i c h e n A r b e i t s p l ä n e . 47 I n der Preußischen Gesetzessammlung 1873, S. 278 - vgl. F N 13. 48 D i e Geschäftsordnung des Bundesrechnungshofs (GO B R H ) v. 21. 12. 1987 ( B A n z . Nr. 66a v. 8. 4. 1988 u n d M i n B I F i n . v. 16. 6. 1988, S. 116) ist m i t A n m e r k u n g e n a b g e d r u c k t b e i Heuer (Hrsg.), K o m m e n t a r z u m H a u s h a l t s r e c h t ( F N 37), B d . 2, T e i l V I / 2 ; n u r i n B a y e r n ist eine B e k a n n t g a b e der G O i m Staatsanzeiger vorgesehen (Art. 5 Abs. 2 R H G Bay.). Sie ist z. B. f ü r die Fassung v. 26.6. 1986 i n Nr. 2 7 / 1 9 8 6 erfolgt. F ü r Nds. u n d L S A e r g i b t sich eine begrenzte „ P a r l a m e n t s ö f f e n t l i c h k e i t " aus der Z u s t i m m u n g des Landtages (Nds. Drs. 8 / 1 8 5 2 v. 22. 6. 1976; L S A Drs. 1 / 2 0 2 3 v. 29. 10. 1992), f ü r Beri, aus der M i t t e i l u n g a n das P a r l a m e n t (Drs. 1 0 / 7 6 4 v. 3. 6. 1986). 49 D i e G O B R H k a n n auch n i c h t als R e c h t s v e r o r d n u n g gewertet werden, w e i l der n a c h d e m Gesetz ü b e r die V e r k ü n d u n g v o n Rechts Verordnungen v. 30. 1. 1950 erforderliche H i n w e i s auf die V e r ö f f e n t l i c h u n g i m B A n z . i m B G B l , n i c h t ausgebracht w o r den ist. so § 20 Abs. 2 B R H G (auch a n Bundesrat). E i n e B e k a n n t g a b e a n d e n L a n d t a g ( B ü r gerschaft) u n d / o d e r die L a n d e s r e g i e r u n g ist i n Beri., Brem., H m b . , Hess., Meckl.-V., NW, Rhl.-Pf., Saarl., Sachs., S H u n d Thür, vorgesehen (vgl. die Statusgesetze F N 37).

51 Fuhrmann ( F N 45) h ä l t die G O B R H f ü r eine „ g r u n d l e g e n d e N o r m f ü r die innere O r g a n i s a t i o n . . . , die der B R H i m R a h m e n seiner gesetzlichen Befugnis, autonomes Recht z u setzen, beschlossen h a t " . A l s „ e i g e n v e r a n t w o r t l i c h e , v o n der E i n f l u ß n a h m e anderer staatlicher Organe u n a b h ä n g i g e R e g e l u n g " h ä l t er die G O f ü r eine „ S a t z u n g besonderer A r t " (S. 327, 328). A u c h w e n n m a n dieser Auffassung f ü r die G O B R H z u s t i m m e n w i l l , w ü r d e eine solche E i n o r d n u n g f ü r die G O B r b g . wegen des Erlasses d u r c h d e n P r ä s i d e n t e n u n d f ü r Nds. u n d L S A wegen der E i n w i r k u n g s m ö g l i c h k e i t e n der L a n d t a g e n i c h t zutreffen. Blasius s p r i c h t b e i seiner r e c h t l i c h e n K a t e g o r i s i e r u n g der E n t s c h e i d u n g e n der Rechnungshöfe v o n „ i n t e r n e n E n t s c h e i d u n g e n " ( V M 1995, 47).

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diese binden 5 2 . In dieser begrenzten Auswirkung sind sie auch für die Verwirklichung des Kollegialprinzips von Bedeutung. Soweit nämlich in den Geschäftsordnungen eine Ausgestaltung oder Konkretisierung der verfassungsrechtlichen oder gesetzlichen Vorgaben erfolgt, darf diese zu den in jedem Fall vorrangigen Normen nicht im Widerspruch stehen. Sie müssen sich auch an der Motivation und der Zielsetzung der Rechtsnormen orientieren. Im Zweifelsfall sind die Normen der Geschäftsordnungen - soweit sie nicht bei unheilbarem Rechtsverstoß unwirksam sind - jedenfalls verfassungs- und gesetzeskonform zu handhaben 53 .

I I I . Tendenzen und Veränderungen in der Gegenwart

Die Stellung der Finanzkontrolle im Verhältnis zu anderen Verfassungsorganen 54 , insbesondere zum Parlament und zur Verwaltung, wird durch die richterliche Unabhängigkeit getragen. Die gesetzlichen Formulierungen ordnen diese Unabhängigkeit teils den Rechnungshöfen, teils den Mitgliedern zu. Es ist anzunehmen, daß - mit der eindeutigen Fassung des Art. 114 Abs. 2 GG - die Unabhängigkeitsgarantie den Mitgliedern gewährt ist und daß dadurch zugleich die Unabhängigkeit der Rechnungshöfe gesichert w i r d 5 5 . Da es im Bereich der Finanzkontrolle grundsätzlich keine dem Einzelrichter in der Gerichtsbarkeit vergleichbaren Spruchkörper gibt, werden die Grundsätze des Richterrechts zu dieser Entscheidungsfreiheit 56 auch dem entscheidenden Kollegium - in welcher Besetzung auch immer - insgesamt zugeordnet werden müssen. Der Vergleich zur Stellung eines Richters zeigt aber auch, daß deren Unabhängigkeit nicht nur durch diese Grund52 F ü r die d a m i t jedenfalls anzunehmende S e l b s t b i n d u n g aller M i t g l i e d e r , e i n schließlich der Präsidenten, ist daher der Beschluß der Geschäftsordnung d u r c h das K o l l e g i u m v o n w e s e n t l i c h e r B e d e u t u n g (vgl. d a z u F N 119 u n d 120). S a n k t i o n e n b e i einer V e r l e t z u n g k ö n n e n l e t z t l i c h n u r aus d e m D i s z i p l i n a r r e c h t hergeleitet werden. 53 W e n n ζ. B. d e m P r ä s i d e n t e n das Recht z u e r k a n n t w i r d , „ d e n P r ü f u n g s a b t e i l u n gen u n d einzelnen B e a m t e n u n d A n g e s t e l l t e n a u c h Geschäfte zuzuweisen, die sich n i c h t auf die R e c h n u n g s p r ü f u n g erstrecken" (§ 5 Abs. 2 G O S H ), so k a n n dies n u r geschehen, soweit die v o m K o l l e g i u m mitbeschlossene Geschäftsverteilung d a d u r c h n i c h t u n t e r l a u f e n w i r d (vgl. auch die Nachw. i n F N 86). 54 D a z u j e t z t Degenhart, W D S t R L 55 (1997), S. 192 ff.; v o r h e r u. a. Menzel, D Ö V 1968, 593; Grupp ( F N 1), 137 ff. m.w.Nachw.; ders., NWVB1. 1992, 265. 55 D e n Rechnungshöfen w i r d eine U n a b h ä n g i g k e i t b e i der D u r c h f ü h r u n g i h r e r A u f g a b e n ζ. B. i n den Verfassungen v o n B a y e r n ( A r t . 80 Abs. 1 S. 2), B e r l i n ( A r t 83 Abs. 1 S. 1) u n d H a m b u r g ( A r t . 71 Abs. 1 S. 1) z u e r k a n n t . I n a l l e n anderen L a n d e s verfassungen ( m i t A u s n a h m e v o n Hessen) w i r d die U n a b h ä n g i g k e i t d e n M i t g l i e d e r n zugeordnet (z. B. A r t . 83 Abs. 2 S. 2 Verf. Ba.-Wü.: „ S e i n e M i t g l i e d e r besitzen die gleiche U n a b h ä n g i g k e i t w i e die R i c h t e r " , z i t i e r t n a c h Pestalozza [ F N 28]). Z u r G a r a n t i e der U n a b h ä n g i g k e i t der Rechnungshöfe d u r c h d e n Bezug auf die S t e l l u n g der R i c h t e r f ü r i h r e M i t g l i e d e r : Wittrock, DVB1. 1984, 823; Müller, DVB1. 1994, 1276; vgl. a u c h F N 25. 56 A r t . 97 G G ; §§ 25 ff. D R i G .

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sätze gesichert wird, sondern auch durch die Art und Weise der Berufung in das Amt, durch den dienstrechtlichen Status und durch die begrenzten Möglichkeiten der Beendigung des Dienstverhältnisses. Die Verbindung zwischen der Unabhängigkeit der Mitglieder und dem Kollegialprinzip zeigt sich vor allem bei den „Entscheidungen" 57 , die von den Rechnungshöfen im Rahmen ihrer gesetzlichen Aufgaben zu treffen sind. In Ermangelung verfassungsrechtlicher Einschränkungen muß angenommen werden, daß grundsätzlich alle Entscheidungen der Rechnungshöfe, gleichgültig, ob mit interner (Geschäftsordnungen) oder mit externer Wirkung vom Kollegialprinzip wie von der Unabhängigkeitsgarantie erfaßt werden. (Einfach-)Gesetzliche Regelungen, die bestimmte Prüfungsaufgaben einzelnen Mitgliedern zuweisen, sind daher auch unter verfassungsrechtlichen Aspekten kaum zu rechtfertigen 58 . Die Zuweisung einer Entscheidung an nur ein Mitglied des Kollegiums schließt nämlich regelmäßig den Ausschluß anderer Mitglieder von diesen Entscheidungen und auch von dem auf diese Entscheidung gerichteten Verfahren ein. Sie muß daher stets unter dem Gesichtspunkt eines Eingriffs in das Kollegialprinzip und damit auch in die Unabhängigkeit dieser Mitglieder gewertet werden. Neue Entwicklungen und Tendenzen in der Gesetzgebung, aber auch in der von einer erheblichen Veränderung und Ausweitung der Aufgaben gekennzeichneten Praxis der Finanzkontrolle verdienen daher eine aufmerksame Beobachtung. 1. Z u m Status der Mitglieder

a) Gesetzliche Anforderungen: Die persönliche Stellung der Mitglieder der Rechnungshöfe wurde von jeher durch besondere gesetzliche Anforderungen von den Leitungspositionen der öffentlichen Verwaltung unterschieden. Ziel dieser besonderen Anforderungen im geltenden Bundes- und Lan57 D i e „ E n t s c h e i d u n g e n " der Rechnungshöfe s i n d z.T. i n d e n Statusgesetzen aufgef ü h r t (z. B. i n § 8 B R H G , A r t . 8 R H G Bay., § 7 L R H G Brbg., § 8 R P G Brem., §§ 7 u n d 8 L R H G N W - F u n d s t . F N 37). G e s a m t ü b e r b l i c k b e i Blasius ( F N 51). 58 Dies g i l t v o r a l l e m f ü r die P r ü f u n g der „ G e h e i m h a l t u n g s b e d ü r f t i g e n Angelegenh e i t e n " (§ 10a B H O ) , deren P r ü f u n g d e m P r ä s i d e n t e n zugewiesen ist (§ 19 Nr. 2 B R H G ; ä h n l i c h e Regelungen f i n d e n sich a u c h i m Landesrecht, z. B. § 9 L R H G Brbg., § 13 R H G Hess., § 9 L R H G NW, § 10 Abs. 3 R H G Sachs., § 14 R H G Thür.). D a z u n a c h a l t e m Recht Weber, D i e R e c h n u n g s p r ü f u n g u n d die Geheimfonds, in: G e d ä c h t n i s s c h r i f t f ü r H a n s Peters, B e r l i n u. a. 1967, S. 599. Diese Regelung ist v o n Wittrock v o r a l l e m u n t e r d e m G e s i c h t s p u n k t der „ p r ü f u n g s f r e i e n R ä u m e " u n t e r s u c h t w o r d e n (Die V e r w a l t u n g 21 [1988], 277). D e r Ausschluß der k o l l e g i a l e n E n t s c h e i d u n g ist m i n destens ebenso b e d e n k l i c h , w e i l dessen verfassungsrechtliche G r u n d l a g e n i c h t z u r D i s p o s i t i o n des (einfachen) Haushaltsgesetzgebers steht. E b e n s o w e n i g v e r m a g z u überzeugen, daß die v o m P r ä s i d e n t e n herangezogenen P r ü f u n g s b e a m t e n i n bezug auf i h r e Verschwiegenheit v e r t r a u e n s w ü r d i g e r sein sollen als das zuständige M i t g l i e d des K o l l e g i u m s . Z u r P r ü f u n g der Reptilienfonds: Hähnlein, Endeil u n d Jahnz, D O V 1998, 305.

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desrecht ist es, Persönlichkeiten mit umfassenden Kenntnissen und mit Erfahrungen in Fragen der öffentlichen Verwaltung zu gewinnen, die letztlich schon von ihrer Person her ein Höchstmaß an Objektivität erwarten lassen. Dieses Profil wird angestrebt durch Anforderungen an das Lebensalter 5 9 sowie an Ausbildung, Laufbahn und Erfahrungen (Höherer Dienst, Befähigung zum Richteramt) 60 . An das Verfahren bei der Auswahl und Ernennung werden erhöhte Anforderungen gestellt (Vorschlagsrechte, Mitwirkung des Parlaments) 61 . Die Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit ist zwingend vorgesehen 62 . Disziplinarverfahren und -strafen, insbesondere eine Entfernung aus dem Dienst, sind nur nach einem Verfahren möglich, wie es für Richter vorgesehen ist 6 3 . Die Objektivität der Mitglieder wird außerdem durch besondere 59 E i n M i n d e s t a l t e r v o n 35 Jahren w i r d ζ. B. gefordert i n den Statusgesetzen v o n Beri. (§ 6 Abs. 2 S. 1), B r b g . (§ 4 S. 1), Brem. (§ 4 Abs. 2), H m b . (§ 4 Abs. 1), Hess. (§ 3), Nds. - n u r f ü r Präsident u n d Vizepräsident - (§ 3 Abs. 3 S. 2), R h l . - P f . (§ 4 Abs. 1), Saarl. (§ 3 S. 1), L S A (§ 2 Abs. 4) u n d T h ü r (§ 2 Abs. 4); F u n d s t . F N 37.

60 Ζ. Β . § 3 Abs. 3 B R H G : „ D i e M i t g l i e d e r müssen die B e f ä h i g u n g f ü r eine L a u f b a h n des höheren Dienstes e r w o r b e n haben. Sie sollen daneben ü b e r eine vielseitige B e r u f s e r f a h r u n g verfügen." Ä h n l i c h e A n f o r d e r u n g e n f i n d e n sich i n nahezu a l l e n Statusgesetzen i n u n t e r s c h i e d l i c h e r Prägnanz. Teils w i r d eine abgeschlossene H o c h s c h u l a u s b i l d u n g oder die B e f ä h i g u n g f ü r eine L a u f b a h n des h ö h e r e n Dienstes u n d l a n g j ä h r i g e B e r u f s e r f a h r u n g i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t (§ 4 L R H G Brbg.), teils die „ n o t w e n d i g e n Fachkenntnisse u n d E r f a h r u n g e n auf d e n Gebieten der öffentlichen Verw a l t u n g , der T e c h n i k oder der W i r t s c h a f t " (§ 4 Abs. 2 R P G Brem.) oder n u r eine „ v i e l s e i t i g e B e r u f s e r f a h r u n g " (§ 3 S. 2 R H G Hess, u n d L R H G Meckl.-V.), eine „ f a c h liche E i g n u n g " (§ 2 Abs. 4 L R H G L S A ) oder die „ e r f o r d e r l i c h e fachliche E i g n u n g " (§ 6 S. 1 L R H - G SH) v e r l a n g t ; F u n d s t . F N 37. Z u diesem Fragenkreis vgl. a u c h I I I . 1. b) sowie Jakobs-Wolfering, R i A 1994, 161. 61 F ü r die „ w e i t e r e n M i t g l i e d e r " der Rechnungshöfe besteht f ü r i h r e E r n e n n u n g d u r c h g e h e n d e i n Vorschlagsrecht des P r ä s i d e n t e n (auch w e n n die M i t g l i e d e r v o m P a r l a m e n t g e w ä h l t werden). I n d e n m e i s t e n Fällen m u ß d e m Vorschlag die A n h ö r u n g eines K o l l e g i u m s vorausgehen (§ 5 B R H G , § 10 A b s . 2 R H G Ba.-Wü., A r t . 5 A b s . 2 R H G Bay., § 3 Abs. 2 L R H G Brbg., § 4 Abs. 1 R P G Brem., § 5 R H G H m b . , § 4 Abs. 2 R H G Hess., § 5 Abs. 1 L R H G Meckl.-V., § 3 Abs. 2 L R H G NW, § 5 Abs. 1 R H G R h l . Pf., § 8 A b s . 2 R H G Saarl., § 6 Abs. 3 R H G Sachs., § 2 A b s . 3 L R H G L S A , §§ 4 Abs. 3 u n d 9 Abs. 3 L R H - G S H u n d § 5 Abs. 2 R H G Thür.); F u n d s t . F N 37. Z u r A u s w a h l u n d E r n e n n u n g der P r ä s i d e n t e n u n d V i z e p r ä s i d e n t e n vgl. I I I . 1. b). 62 Z u m i n d e s t f ü r die „ w e i t e r e n M i t g l i e d e r " ist die E r n e n n u n g z u m B e a m t e n a u f Lebenszeit i n der M e h r z a h l der Landesgesetze a u s d r ü c k l i c h vorgeschrieben, so i n § 6 Abs. 1 R H G Beri., § 5 Abs. 1 L R H G B r b g . , § 5 Abs. 1 R P G Brem., § 3 R H G H m b . , § 4 Abs. 5 R H G Hess., § 5 Abs. 1 L R H G Meckl.-V., § 3 Abs. 4 L R H G Nds., § 5 Abs. 1 L R H G NW, § 6 Abs. 1 R H G Rhl.-Pf., § 4 Abs. 1 R H G Saarl., § 4 Abs. 3 L R H - G S H u n d § 5 Abs. 5 R H G Thür.; F u n d s t . F N 37. 63 D i e f ü r R i c h t e r geltenden N o r m e n w e r d e n f ü r entspr. a n w e n d b a r e r k l ä r t (vgl. Nachw. b e i Heuer, K o m m e n t a r z u m H a u s h a l t s r e c h t [ F N 37], B d . 2, A n m . 6 z u § 3 B R H G ) . Sie w e r d e n d u r c h M a ß g a b e n f ü r D i s z i p l i n a r v e r f a h r e n ergänzt ζ. B. i n § 3 Abs. 4 B R H G , § 11 Abs. 2 R H G B a . - W ü . , A r t . 6 Abs. 1 u n d 2 R H G Bay., § 8 R H G Beri., § 5 Abs. 1 u n d 2 L R H G Brbg., § 5 A b s . 1 u n d 2 R P G Brem., §§ 6 u n d 7 R H G H m b . , § 5 Abs. 1 u n d 2 R H G H e s s , §§ 6 Abs. 1 u n d 7 L R H G M e c k l . - V , § 3 Abs. 4 u n d 5 L R H G N d s , § 5 L R H G NW, § 6 Abs. 1 u n d 2 R H G R h l . - P f , §§ 4 Abs. 2 u n d 5 R H G S a a r l , § 5 R H G S a c h s , § 3 L R H G L S A , §§ 5 u n d 7 L R H - G S H u n d § 6 R H G Thür.; F u n d s t . F N 37.

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Unvereinbarkeitsregeln 64 und durch einen weitgehenden Ausschluß von Nebentätigkeiten gesichert 65 . Die Gesamtheit der Bestimmungen des Bundes- und Landesrechts zur Sicherung der Unabhängigkeit aller Mitglieder der Rechnungshöfe ergibt zumindest in den Umrissen und in den wesentlichen Grundentscheidungen ein annähernd einheitliches Bild. Allerdings sind die landesrechtlichen Regelungen - gemessen am Gesamtbild - unvollständig und in Detailfragen unterschiedlich; dies besonders für das Verfahren zur Auswahl, Berufung und Ernennung der Mitglieder. In ihrer Gesamtheit haben diese Normen bisher die Unabhängigkeit der Kollegien in ihren Entscheidungen ausreichend gesichert, zumal Parlamente, Regierungen und Rechnungshöfe diese Regeln als allgemeine Rechtsgrundsätze auch in Fällen beachtet haben, in denen sie in der für sie geltenden Rechtsordnung nicht ausdrücklich normiert waren. Neuere Rechtsnormen, aber auch Handlungsgewohnheiten lassen jedoch Tendenzen erkennen, die zu einer schrittweisen Veränderung der „balance of power" zwischen den Beteiligten und damit auch zu einer Lockerung der Sicherungen für die Unabhängigkeit der Finanzkontrolle führen könnten. b) Auswahl und Berufung: In den Bestimmungen des Bundes- und Landesrechts über die Auswahl und Berufung und den beamtenrechtlichen Status der Mitglieder der Rechnungshöfe, die vor dem BRHG entstanden sind, lassen sich bei den Flächenländern keine gravierenden Unterschiede feststellen. Nur in Rheinland-Pfalz werden Präsident und Vizepräsident vom Parlament gewählt, in Bremen alle Mitglieder des Kollegiums 66 . Unterschiede zwischen dem Präsidenten und den weiteren Mitgliedern bestehen nur beim Vorschlagsrecht 67 . Alle Mitglieder sind in diesen Fällen jedenfalls Beamte auf Lebenszeit. Auch wo das Parlament der Ernennung von Mitgliedern zustimmen muß, geschieht dies mit einfacher Mehrheit 6 8 . 64 Z. B. § 17 B R H G , § 8 R H G B a . - W ü . , A r t . 9 R H G Bay., § 11 L R H G B r b g . , § 6 Abs. 2 R P G Brem., § 9 R H G H m b . , §§ 12 u n d 15 Abs. 1 R H G Hess., § 12 L R H G Meckl.-V., § 3 Abs. 6 L R H G Nds., § 11 L R H G NW, § 11 R H G Rhl.-Pf., § 6 R H G Saarl., § 11 R H G Sachs., § 3 a L R H G L S A , § 6 Abs. 2 L R H - G S H u n d §§ 13 u n d 16 Abs. 1 R H G Thür.; F u n d s t . F N 37. Z u diesem Fragenkreis vgl. auch z u I I I . 2. ff. 65 Z. B. § 10 L R H G Brbg., § 6 A b s . 1 R P G Brem., § 8 R H G H m b . , § 15 Abs. 2 u n d 3 R H G Hess., § 3 Abs. 7 R H G Nds., § 7 R H G Saarl., § 3 b L R H G L S A , § 6 Abs. 3 L R H G S H u n d § 16 Abs. 2 u n d 3 R H G Thür.; F u n d s t . F N 37. Z u diesem Fragenkreis vgl. a u c h I I I . 2. a). 66 Präsident u n d Vizepräsident: § 5 Abs. 1 R H G Rhl.-Pf.; auch alle w e i t e r e n M i t glieder: § 4 Abs. 1 R P G Brem.; vgl. auch F N 69; F u n d s t . F N 37. 67 I n Rhl.-Pf. l i e g t das Vorschlagsrecht b e i m M i n i s t e r p r ä s i d e n t e n : § 5 Abs. 1 R H G . I n B r e m e n ist der Präsident b e r e c h t i g t , der Bürgerschaft f ü r die W a h l der w e i t e r e n M i t g l i e d e r Vorschläge z u u n t e r b r e i t e n : § 4 Abs. 1 S. 2 R P G Brem.; F u n d s t . F N 37. 68 Ζ . Β . i n B a . - W ü . b e d a r f n u r die E r n e n n u n g des P r ä s i d e n t e n u n d des V i z e p r ä s i d e n t e n der Z u s t i m m u n g des Landtages ( § 1 0 Abs. 1), i n B a y e r n n u r die des P r ä s i d e n ten. Dagegen m u ß i n H m b . der Bürgerausschuß der E r n e n n u n g a l l e r M i t g l i e d e r z u -

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Mit dem BRHG ist ein Wandel eingeleitet worden. Der Präsident und der Vizepräsident des BRH werden seither von Bundestag und Bundesrat gewählt - auf Vorschlag der Bundesregierung in geheimer Wahl ohne Aussprache mit der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages. Sie werden zu Beamten auf Zeit ernannt. Die Wahlzeit beträgt 12 Jahre, eine Wiederwahl ist ausgeschlossen (§§ 5 Abs. 1, 3 Abs. 2 BRHG). Diese Bundesregelung aus dem Jahre 1985 ist inzwischen von einigen Ländern in den Grundzügen übernommen worden 6 9 . Möglicherweise werden weitere Länder folgen, nachdem § 134 S. 2 BRRG die beamtenrechtlichen Voraussetzungen dafür eröffnet hat 7 0 . In anderen Ländern ist die Wahl durch das Parlament für alle Mitglieder eingeführt worden 7 1 . Die veränderte Art und Weise der Berufung sowohl der Zeitbeamten, als auch der Lebenszeitbeamten in den Kollegien der Rechnungshöfe berührt das Verhältnis des Parlaments zur Finanzkontrolle. Zusammen mit anderen Bestimmungen in neueren Statusgesetzen wird der Einfluß des Parlaments verstärkt 7 2 . Die Finanzkontrolle erhält damit zwar noch nicht den Charakter einer Hilfsfunktion für das Parlament. Aber die qualitativ veränderte Einwirkungsmöglichkeit bietet Ansätze für politische Einflüsse, etwa im Vorfeld der Wahl ζ. B. durch Absprachen zur Sicherung der nötigen Mehrheiten. Dieser Gesichtspunkt ist um so bedeutsamer, wenn sich das Parlament insbesondere in den die Regierung tragenden Fraktionen weniger in der Aufgabe sieht, die Regierung zu kontrollieren, als deren Politik zu s t i m m e n ( A r t . 71 Verf. H m b . ) , i n Nds. ist die Z u s t i m m u n g des L a n d t a g e s f ü r alle M i t g l i e d e r e r f o r d e r l i c h ( A r t . 53 Abs. 3 Verf. Nds.), d a z u Körte, J Z 1956, 684; F u n d s t . F N 28 u n d 37; insges. a u c h Grupp, NWVB1. 1992, 265. 69 W a h l des P r ä s i d e n t e n u n d V i z e p r ä s i d e n t e n d u r c h das P a r l a m e n t : Hessen - § 4 Abs. 1 (ohne Aussprache m i t der M e h r h e i t der gesetzlichen Z a h l seiner M i t g l i e d e r ) , ebenso Meckl.-V. - § 4 Abs. 1 (auf Vorschlag der F r a k t i o n e n ) ; ferner (der Präsident m i t der M e h r h e i t v o n z w e i D r i t t e l n der anwesenden Abgeordneten, mindestens m i t der M e h r h e i t der M i t g l i e d e r ) : § 2 Abs. 2 L R H G L S A ; u n d (Präsident u n d Vizepräsident m i t einer M e h r h e i t v o n z w e i D r i t t e l n seiner M i t g l i e d e r ) : § 4 Abs. 1 L R H - G S H sowie (Präsident u n d Vizepräsident m i t einer M e h r h e i t v o n z w e i D r i t t e l n der abgegebenen g ü l t i g e n S t i m m e n ) : § 5 Abs. 1 R H G Thür.; schließlich a u c h Bayern, a l l e r d i n g s n u r W a h l des P r ä s i d e n t e n m i t einfacher M e h r h e i t auf Vorschlag der Staatsregierung: A r t . 80 Abs. 2 VerfBay ( F N 26) n a c h d e m Ä n d G v. 20. 2.1998 (GVB1. S. 39); F u n d s t . F N 37. ™ E i n g e f ü g t d u r c h Ä n d G v. 26. 3. 1993 ( B G B l . I S. 391).

?! A l l e r d i n g s f ü r die E r n e n n u n g z u m B e a m t e n auf Lebenszeit: § 3 Abs. 1 L R H G B r b g . (ohne Aussprache, m i t einfacher M e h r h e i t - Vorschlagsrecht des P r ä s i d e n t e n f ü r d e n V i z e p r ä s i d e n t e n u n d die w e i t e r e n M i t g l i e d e r ) ; ebenso § 3 Abs. 1 L R H G N W ; § 8 Abs. 1 u n d 2 R H G Saarl. (Vorschlagsrecht des P r ä s i d i u m s des Landtages n a c h A n h ö r u n g der Landesregierung). I n Sachsen w i r d n u r der P r ä s i d e n t g e w ä h l t (auf Vorschlag des M i n i s t e r p r ä s i d e n t e n m i t einer M e h r h e i t v o n z w e i D r i t t e l n der abgegebenen g ü l t i g e n S t i m m e n ) , § 6 Abs. 1 R H G Sachs.; F u n d s t . F N 37. 72 Diese W i r k u n g des B R H G w a r b e a b s i c h t i g t : Wittrock, D Ö V 1984, 649; Eickenboom/Heuer, D Ö V 1985, 997. B e d e n k e n schon gegen einen gleichgerichteten V o r e n t w u r f v. 16. 5. 1969 (Drs. V / 4 2 1 5 ) : Berlage, Z B R 1970, 41; Wittrock, D Ö V 1984, 649; gegen die Regelung des B R H G j e t z t a u c h Rundel ( F N 3), S. 144, sowie Jakobs-Woltering, R i A 1994, 161.

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sichern. Es wird damit auch kritische Feststellungen der Finanzkontrolle auf sich ziehen. Die jährlichen Bemerkungen verschiedener Rechnungshöfe zur Haushaltspolitik - soweit sie in der Verantwortung des Haushaltsgresetzgebers liegen - bieten dafür Anschauungsmaterial 73 . Auch wenn für diese Wahl ein Vorschlag der Regierung und eine qualifizierte Mehrheit für die Wahl erforderlich sind und die Wiederwahl ausgeschlossen ist 7 4 , kann dieses Verfahren einer „Politisierung" dieser Stellen Vorschub leisten. Alle möglichen Konstellationen sind dabei denkbar, z. B. Absprachen bei gleichzeitiger Wahl mehrerer Positionen oder Zugriffsrechte im Falle zeitlich versetzter Wahl. Die Bedenken wachsen, wenn man sich vergegenwärtigt, daß der so gewählte „politische" Präsident in einigen Fällen Einfluß auf die Auswahl der weiteren Mitglieder nehmen 75 und damit durchaus eine einseitige Personalstruktur des Rechnungshofs anstreben kann. Positiv ist sicher zu werten, daß sich aus den parlamentarischen Wahl Vorgängen eine gewisse Offenheit in der Personalauswahl ergibt. Im übrigen würde eine stärkere Beteiligung der Kollegien - nicht nur eine Anhörung 7 6 , sondern eine Zustimmung für Vorschläge des Präsidenten - den gesamten Auswahlvorgang objektivieren. Gefährdungen der Unabhängigkeit der Rechnungshöfe sind nicht auszuschließen, wenn sich der in der öffentlichen Verwaltung überall zu beobachtende Trend zur Ämterpatronage nunmehr, quasi scheinlegalisiert, auf die Finanzkontrolle ausdehnt. Auch bei der Auswahl der Mitglieder hat es infolge des BRHG Veränderungen gegeben, wenn auch nicht von vergleichbarer Tragweite. Seinem Verzicht auf ein Mindestalter als Voraussetzung der Berufung sind spätere Landesgesetze gefolgt 77 . Zweifellos läßt sich eine Regelung ohne eine solch starre Grenze sachgerechter handhaben, solange man die statt dessen eingeführte Anforderung der „vielseitigen Berufserfahrung" ernstnimmt 7 8 . Sie sollte in jedem Fall neben die Laufbahnvoraussetzungen treten. Die Reduzierung des „Juristenquorums" in den Kollegien entspricht einer seit einiger Zeit immer wieder vorgetragenen Forderung 79 . Dabei spielen die ver73 Schulze-Fielitz, W D S t R L 55 (1997), 247. Beispiele a u c h b e i Rundel S. 147 u n d i n F N 104.

( F N 3),

74 § 3 Abs. 2 B R H G ; w.Nachw. z u m L a n d e s r e c h t F N 69. 75 A u c h diese A u s w i r k u n g w a r m i t d e m B R H G durchaus beabsichtigt. I n der A m t l . Begr. (BT-Drs. 1 0 / 2 9 2 9 v. 27. 2. 1985) heißt es z u § 5: „ § 4a g i b t d e m P r ä s i d e n t e n . . . eine derart herausgehobene Vertrauensgrundlage u n d d a m i t verbundene V e r a n t w o r t u n g , daß i h m a u c h die E r n e n n u n g der M i t g l i e d e r . . . obliegen soll. D e r Präsident t r ä g t d a m i t . . . die a l l e i n i g e V e r a n t w o r t u n g f ü r die A u s w a h l der F ü h r u n g s k r ä f t e des Bundesrechnungshofs" (S. 10). 76 Nachw. i n F N 61; w i e h i e r w o h l auch Rundel,

B W V P r 1990, 248.

77 Bay., M e c k l . - V , NW, Sachs, u n d S H - N a c h w . F N 37. 78 Z u ä h n l i c h e n , teils aber n o c h w e s e n t l i c h w e n i g e r b e s t i m m t e n Voraussetzungen vgl. F N 60. 79 Ζ . Β . Jakobs-Woltering, V O P 1995, 120; ders., V O P 1996, 31.

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änderten Aufgaben der Finanzkontrolle, akzessorisch zum Aufgab en wandel in der Verwaltung, eine wesentliche Rolle. Zwar haben sich die Rechnungshöfe auch in der Gegenwart immer wieder schwierigen Rechtsfragen zu stellen. Sie betreffen aber überwiegend Grundfragen der Finanzkontrolle, teils mit verfassungsrechtlichem Bezug 80 . In der Prüfungs- und Entscheidungspraxis steht zunehmend die Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns im Vordergrund, für deren Beurteilung eine wirtschaftswissenschaftliche Ausbildung durchaus Vorteile bieten kann. Auch der Einsatz technisch vorgebildeter Mitglieder ist angesichts der Vielzahl technischer Fragen unverzichtbar geworden. Aus diesen Gründen wird man die im BRHG angestrebte Mischung der Kollegien für richtig halten können, wenn die personellen Entscheidungen von sachfremden Einflüssen freigehalten werden können. c) Aufgaben der Präsidenten: Zweifelsfragen ergeben sich auch bei den Aufgaben des Präsidenten und des Vizepräsidenten in ihrem internen und externen Wirkungsfeld. Dabei ist als grundlegender Ausgangspunkt für alle weiteren Überlegungen zunächst die Feststellung nötig, daß beide in ihrem rechtlichen Grundstatus Mitglied des Rechnungshofs sind. Unbeschadet des zunehmend eingeführten abweichenden Berufungsmodus haben beide in ihrer Unabhängigkeit und deren Schutz keinen Sonderstatus. Bei den kollegialen Entscheidungen hat ihre Stimme zunächst das gleiche Gewicht wie die der übrigen Mitglieder; sie können also auch überstimmt werden. Nur im Falle einer Stimmengleichheit kann ihre Stimme den Ausschlag geben 81 . Darüber hinaus geben die Statusgesetze der Rechnungshöfe dem Präsidenten das Recht der Vertretung des Rechnungshofs nach außen. Darüber hinaus ist ihm die Leitung der Verwaltung und die Ausübung der Dienstauf sieht übertragen 82 . Weitere Leitungsrechte ergeben sich aus den 80 Z. B. BSGE 52, 294 ( P r ü f u n g s p f l i c h t v o n Krankenkassen); BVerwGE 74, 58; BVerwG, D Ö V 1997, 684 ( P r ü f u n g s p f l i c h t S t i f t u n g V W - W e r k ) ; BVerwGE 82, 56 ( E i n sicht des Rechnungshofs i n Patientenakten); BVerwGE 98, 163 ( P r ü f u n g s p f l i c h t Handwerkskammern). 81 § 15 Abs. 2 B R H G f ü r den P r ä s i d e n t e n als Vorsitzendem des Großen Senats; § 3 Abs. 4 R H G B a . - W ü , A r t . 8 Abs. 4 R H G B a y , § 5 Abs. 1 R H G B e r i , § 7 Abs. 2 L R H G B r b g , § 8 Abs. 2 S. 3 R P G B r e m , § 12 Abs. 1 S. 3 R H G H m b , § 9 Abs. 2 S. 2 R H G H e s s , § 10 Abs. 3 S. 2 L R H G M e c k l . - V , § 5 Abs. 2 S. 2 L R H G N d s , § 7 Abs. 2 S. 4 L R H G NW, § 10 Abs. 3 S. 3 R H G R h l . - P f , § 11 Abs. 1 S. 3 R H G S a a r l , § 10 Abs. 4 S. 3 R H G S a c h s , § 6 Abs. 1 S. 2 L R H G L S A , § 11 Abs. 1 S. 4 L R H - G S H u n d § 10 Abs. 2 S. 2 R H G Thür.; F u n d s t . F N 37. Z u diesem T h e m e n k r e i s Müller, DVB1. 1994, 1277.

82 § 6 Abs. 1 B R H G ; § 4 Abs. 1 R H G B a . - W ü , A r t . 4 Abs. 1 R H G B a y , § 3 Abs. 1 R H G B e r i , § 6 Abs. 1 L R H G B r b g , § 7 Abs. 1 R P G B r e m , § 10 Abs. 1 R H G H m b , § 6 Abs. 1 R H G H e s s , § 8 Abs. 1 L R H G M e c k l . - V , § 4 Abs. 1 L R H G N d s , § 6 Abs. 1 L R H G NW, § 8 Abs. 1 R H G R h l . - P f , § 9 Abs. 1 R H G S a a r l , § 7 Abs. 1 R H G S a c h s , § 4 Abs. 1 L R H G L S A , § 8 Abs. 1 L R H - G S H u n d § 7 A b s . 1 R H G Thür.; F u n d s t . F N 37. Es ist aber verfehlt, aus diesen B e s t i m m u n g e n eine m o n o k r a t i s c h verfaßte Behörde herzuleiten, so Knöpfle, D i e Z u l ä s s i g k e i t einer Ö f f e n t l i c h k e i t s a r b e i t der Rechnungshöfe, i n : B u r m e i s t e r (Hrsg.), Verfassungsstaatlichkeit, Festschrift f ü r K l a u s Stern,

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Geschäftsordnungen 83 . Bedeutsam für die Stellung des Präsidenten sind außerdem Vorschlags- und Ernennungsrechte, die nicht nur die weiteren Mitarbeiter des Rechnungshofs, sondern auch die Mitglieder betreffen können 8 4 . Mag es in der Natur der Sache der Ausübung dieser Leitungsfunktionen liegen oder erklärt es sich aus der nahezu in allen Fällen in monokratisch organisierten Behörden erworbenen Berufserfahrung: Ein Bemühen um eine Ausschöpfung dieser Direktionsrechte, gelegentlich auch Grenzüberschreitungen sind nicht zu übersehen. Ansatzpunkte dafür ergeben sich vor allem bei der Ausübung des allgemeinen Rechts zur Vertretung des Rechnungshofs nach außen. Als eine vorgebliche Voraussetzung für die Ausübung dieses Vertretungsrechts werden zunehmend in sog. Präsidialabteilungen selbständige, dem Präsidenten unmittelbar zugeordnete Verwaltungseinheiten geschaffen, die den Rahmen der in den Ressorts der Regierung üblichen „Allgemeinen Abteilungen" durch Hinzufügen sog. Querschnittsaufgaben ausweitet 85 . Aus Bestimmungen der Statusgesetze läßt sich dies nicht herleiten 86 . Der so entstandene Apparat wird insbesondere für Presse- und Öffentlichkeitsarbeit, gelegentlich aber auch für allgemeine Stellungnahmen „gegenüber Parlament und Regierung" oder auch M ü n c h e n 1997, 629 (639). D i e d o r t i n F N 49 e n t h a l t e n e Aussage: „ A n i h r e r Spitze (gem e i n t : der Rechnungshöfe) steht e i n P r ä s i d e n t " läßt sich d e n a n g e f ü h r t e n B e s t i m m u n g e n n i c h t entnehmen. 83 Vgl. z u I I . 3. u n d I I I . 3. 84 Vgl. F N 61, 67 u n d 75. 85 E i n e solche O r g a n i s a t i o n s e i n h e i t ist d u r c h die 2. N o v e l l e z u r R H O als eine M a ß n a h m e z u r E i n s c h r ä n k u n g der k o l l e g i a l e n Verfassung gesetzlich eingeführt w o r d e n (§ 125 R H O i.d.F. des Gesetzes ü b e r die 2. Ä n d e r u n g der R H O usw. v. 13. 12. 1933 R G B l . I I S. 1007); d a z u Reger ( F N 2), S. 249, 250. Sie ü b e r n a h m 1933 die D u r c h f ü h r u n g der A u f g a b e n des Reichssparkommissars [vgl. I I I . 2. b)]. S c h o n die E n t s t e h u n g s geschichte dieser n a c h 1945 v o n einigen Rechnungshöfen f o r t g e f ü h r t e n I n s t i t u t i o n sollte m i ß t r a u i s c h machen; a u c h die verfassungsrechtlichen B e d e n k e n v o n Grupp ( F N 1), S. 106, weisen i n diese R i c h t u n g . Vgl. a u c h die einschränkende I n t e r p r e t a t i o n des § 6 Abs. 3 B R H G b e i Heuer ( F N 48), A n m . 5 z u § 6 B R H G . 86 I n § 3 Abs. 1 S. 3 R H G Beri, w i r d eine P r ä s i d i a l a b t e i l u n g vorausgesetzt, i n § 2 Abs. 2 S. 2 L R H G N W besteht eine P r ä s i d i a l a b t e i l u n g „ f ü r die V e r w a l t u n g " . A u c h § 3 Abs. 1 R H G Sachs, sieht eine „ V e r w a l t u n g s a b t e i l u n g " vor. D i e A u f g a b e n dieser A b t e i l u n g e n w e r d e n i n diesen B e s t i m m u n g e n n i c h t w e i t e r umrissen, s i n d aber i m Z u s a m m e n h a n g der Regelung n u r so abzugrenzen, daß es sich n i c h t u m P r ü f u n g s a u f g a b e n h a n d e l n darf. M a n w i r d daher a n n e h m e n k ö n n e n , daß sich der Präsident f ü r die i h m übertragene A u f g a b e der „ L e i t u n g der V e r w a l t u n g " dieser A b t e i l u n g bedient. Ob dies auch f ü r die A u f g a b e der „ V e r t r e t u n g des Rechnungshofs n a c h außen" angen o m m e n w e r d e n k a n n , m u ß b e z w e i f e l t werden. D i e G r u n d l a g e n f ü r die V e r t r e t u n g der Behörde (§ 6 Abs. 1 B R H G ) , z. B. b e i Prozessen, s i n d m i t R ü c k s i c h t auf die K o l l e gialverfassung v o n d e n P r ü f u n g s a b t e i l u n g e n vorzubereiten. B e r a t u n g e n gehören o h n e h i n z u d e n k o l l e g i a l e n A u f g a b e n , Heuer ( F N 37), A n m . 16 ff. z u § 88 B H O . D i e M ö g l i c h k e i t der U n t e r s t ü t z u n g des P r ä s i d e n t e n d u r c h M i t g l i e d e r , w i e sie i n § 6 Abs. 3 B R H G , § 4 Abs. 2 R H G Ba.-Wü., § 6 Abs. 1 S. 2 L R H G Brbg., § 7 Abs. 4 R P G Brem., § 6 Abs. 3 R H G Hess., § 8 Abs. 3 R H G Meckl.-V., § 6 L R H G NW, § 9 Abs. 4 R H G Saarl. u n d § 7 Abs. 3 R H G Thür, vorgesehen ist, m u ß sich auf die A u f g a b e n der V e r w a l t u n g s l e i t u n g b e s c h r ä n k e n u n d d a r f die P r ü f u n g s a u f g a b e n oder die U n a b h ä n g i g k e i t n i c h t b e e i n t r ä c h t i g e n , vgl. a u c h Nawrath, i n : H e u e r ( F N 37), A n m . 5 z u § 6 B R H G .

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zur hausinternen Koordinierung und Abgleichung unterschiedlicher Standpunkte zwischen den Mitgliedern des Kollegiums genutzt. Die Grenze zur Ausübung der Beratungsrechte, die sämtlich Gegenstand kollegialer Entscheidungen sein müssen, wird dabei nicht immer eingehalten 87 . Nach der durch den Wahlmodus verstärkten politischen Prägung des Amtes ist die sorgfältige Beachtung dieser Abgrenzung für die Wirksamkeit und das Ansehen der Finanzkontrolle besonders wichtig. Dies gilt besonders auch für „antizipierte Entscheidungen" des Kollegiums. Wenn ζ. B. der Präsident in Presseverlautbarungen oder Interviews in Medien 8 8 seine Ansicht zu aktuellen Fragen der politischen Diskussion äußert oder in von ihm allein geführten „Chefgesprächen" Ablauf oder Zeitpunkt zukünftiger Prüfungen erörtert, werden diese Äußerungen regelmäßig schon als solche des Rechnungshofs gewertet. Im Ergebnis wird damit die kollegiale Willensbildung unterlaufen, wenn sich das Kollegium nicht dazu verstehen will, den Präsidenten zu desavouieren. Probleme aus dem allgemeinen Vertretungsrecht können sich auch bei der Zusammenarbeit der Rechnungshöfe ergeben, deren Bedeutung in einem föderalen Staat kaum zu überschätzen ist 8 9 . Eine Steuerung dieses „Erfahrungsaustausches" ist sicher notwendig. Sie darf aber nicht zu seiner Begrenzung führen. Die Arbeitsgemeinschaften müssen die Themen ihrer Beratungen eigenverantwortlich auswählen und abstimmen. Eine „Billigung" der Themen und der Beratungsergebnisse durch eine „Präsidentenkonferenz" steht mit dem Kollegialprinzip nicht im Einklang, abgesehen davon, daß ein „Beschluß" der Präsidentenkonferenz, wie diese selbst, in den Statusgesetzen keine rechtliche Grundlage findet. Er hat lediglich den Charakter einer informellen Absprache ohne Bindung der Kollegien 90 . 87 E i n e so weitgehende A u f g a b e n s t e l l u n g , w i e sie i n der GeschO Beri. ( F N 48) beschrieben ist ( „ D e r P r ä s i d i a l a b t e i l u n g ist die B e a r b e i t u n g der b e i der E r f ü l l u n g der A u f g a b e n des Rechnungshofs a n f a l l e n d e n G r u n d s a t z f r a g e n des H a u s h a l t s - u n d Prüfungwesens u n d der Rechtsangelegenheiten ü b e r t r a g e n " ) , steht n i c h t i m E i n k l a n g m i t d e m K o l l e g i a l p r i n z i p , e n t s p r i c h t aber der P r a x i s i n verschiedenen Rechnungshöfen. 88 Z u m T h e m a F i n a n z k o n t r o l l e u n d Ö f f e n t l i c h k e i t von Mutius, i n : Z a v e l b e r g ( F N 15), S. 305. D a z u i m ganzen e i n s c h r ä n k e n d Zavelberg, D i e V e r w a l t u n g 28 (1995), 525 (531). D i e v o n i h m angenommene a l l e i n i g e Z u s t ä n d i g k e i t des P r ä s i d e n t e n f ü r Pressek o n t a k t e muß, w e n n sie ü b e r h a u p t aus d e m Vertretungsrecht abgeleitet w e r d e n k a n n , den gleichen B e s c h r ä n k u n g e n u n t e r l i e g e n , w i e die P r o z e ß f ü h r u n g (vgl. F N 124 u n d 125); ferner Schulze-Fielitz, W D S t R L 55 (1997), 239 u n d 266; sowie Wieland, DVB1. 1995, 902. M i t dieser Begrenzung i m E r g e b n i s w o h l a u c h Knöpfle ( F N 82), S. 639 u n d 640. Vgl. auch den Ü b e r b l i c k v o n Lempelius, D e r Rechnungshof, die M e d i e n u n d die Ö f f e n t l i c h k e i t , i n : D i e c k m a n n (Hrsg.), S t a n d o r t b e s t i m m u n g , Beiträge z u m 50. Jahrest a g der G r ü n d u n g eines u n a b h ä n g i g e n Rechnungshofs der Freien u n d Hansestadt H a m b u r g , Dezember 1998, S. 33. 8 9 U m f a s s e n d dargestellt v o n Eggeling ( F N 28); ferner Grupp ( F N 1), S. 131. A u c h die Z u s a m m e n a r b e i t der Rechnungshöfe des Bundes u n d der L ä n d e r m i t d e m E u r o päischen Rechnungshof ist b e d e u t s a m u n d w i r d n o c h n i c h t i n jeder H i n s i c h t z u f r i e denstellend p r a k t i z i e r t .

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Walter Klappstein

Für die Aufstellung des jährlichen Prüfungsprogramms gibt es feste Regeln in den Statusgesetzen und den Geschäftsordnungen 91 . In der Regel können Prüfungen jedoch nur mit dem nötigen Personal durchgeführt werden. Je stärker auch beim Prüfungspersonal eine Spezialisierung unvermeidlich wird, um so weniger können Umsetzungen zwischen den Prüfungsabteilungen ausgeglichen werden. Mit Hilfe von Personalentscheidungen unterhalb der Ebene des Kollegiums, die in der Hand des Präsidenten liegen, können also Durchführung und Ablauf der Prüfung durchaus beeinflußt werden. Sollen sie nicht zu einer Aushöhlung der kollegialen Verantwortung für das Prüfungsprogramm führen, dürfen sie nur nach Abstimmung mit dem Kollegium getroffen werden 92 . Zweifel gibt es gelegentlich auch zur Stellung des Vizepräsidenten. Es ist davon auszugehen, daß der Vertretungsfall eintritt, wenn der Präsident an der Wahrnehmung seiner Amtsgeschäfte gehindert i s t 9 3 , und zwar auch dann, wenn die Voraussetzungen der Vertretung im Gesetz nicht ausdrücklich geregelt sind. Für den Eintritt des Vertretungsfalls müssen jedenfalls objektive Kriterien maßgebend sein, deren Beurteilung nicht allein in der Hand des Präsidenten liegen darf. Ist der Eintritt des Vertretungsfalls unsicher, muß das Kollegium entscheiden. Die Vertretungsmacht des Vizepräsidenten erstreckt sich auf alle Rechte des Präsidenten 94 , umfaßt also auch dessen Vorschlagsrechte zur Berufung neuer Mitglieder des Kollegiums 9 5 . 90 Sie ist aber z w a n g s l ä u f i g gegeben, w e n n die „ A r b e i t s k r e i s e " (Eggeling [ F N 28], S. 136), deren E i n r i c h t u n g u n d Z u s t ä n d i g k e i t s a b g r e n z u n g die Präsidentenkonferenz f ü r sich i n A n s p r u c h n i m m t , i h r e B e r a t u n g s t h e m e n u n d Arbeitsergebnisse v o n dieser genehmigen lassen müssen. A u c h die S t e l l u n g der P r ä s i d e n t e n als L e i t e r der V e r w a l t u n g g i b t i h n e n k e i n e M ö g l i c h k e i t , die T ä t i g k e i t der A r b e i t s k r e i s e m i t H i l f e des Reisekostenrechts einzugrenzen, abgesehen davon, daß eine k a u m gerechtfertigte K o n t r o l l e der A r b e i t s k r e i s e m i t der d e n M i t g l i e d e r n v o m Verfassungsrecht e i n g e r ä u m t e n v e r a n t w o r t u n g s v o l l e n E n t s c h e i d u n g s f r e i h e i t k a u m i n E i n k l a n g z u b r i n g e n ist. 9 1 So § 7 B R H G , § 5 R H G B a . - W ü . , A r t . 11 R H G Bay., § 8 L R H G Brbg., § 10 Abs. 2 R H G H m b . , § 7 R H G Hess., § 9 L R H G Meckl.-V., § 10 L R H G NW, § 9 R H G Rhl.-Pf., § 9 Abs. 1 R H G Saarl., § 7 Abs. 1 u n d 2 R H G Sachs., § 9 Abs. 2 L R H - G S H u n d § 8 R H G Thür.; F u n d s t . F N 37; Zavelberg, D Ö V 1992, 681. 92 § 7 Abs. 2 u n d 3 R H G Hess, u n d § 9 Abs. 2 u n d 3 L R H G Meckl.-V. stellen dies z u Recht als a l l g e m e i n e n G r u n d s a t z z u r S i c h e r u n g der P r ü f u n g e n heraus; seine G e l t u n g m u ß a u c h a n g e n o m m e n werden, w e n n er n i c h t a u s d r ü c k l i c h ausgesprochen w i r d . N a c h Wittrock, DVB1. 1984, 825, d a r f es a d m i n i s t r a t i v e Einflüsse auf das P r ü f u n g s v e r f a h r e n d u r c h Dienstvorgesetzte - etwa d u r c h d e n P r ä s i d e n t e n - n i c h t geben. E i n s c h r ä n k e n d Zavelberg, D i e V e r w a l t u n g 28 (1995), 519; z u E i n w i r k u n g e n der V e r w a l t u n g ü b e r d e n H a u s h a l t s v o l l z u g Müller, DVB1. 1994, 1280. 9 3 Regelungen i n § 6 Abs. 2 B R H G , § 6 Abs. 1 R H G B a . - W ü . , A r t . 4 Abs. 2 R H G Bay., § 3 Abs. 2 R H G Beri., § 6 Abs. 2 L R H G B r b g , § 7 Abs. 2 R P G B r e m , § 6 Abs. 2 R H G H e s s , § 8 Abs. 2 L R H G M e c k l . - V , § 6 Abs. 2 L R H G NW, § 8 Abs. 3 R H G R h l . P f , § 9 Abs. 2 R H G S a a r l , § 8 Abs. 1 R H G S a c h s , § 5 Abs. 1 L R H G L S A , § 8 Abs. 2 L R H - G S H u n d § 7 Abs. 2 R H G Thür.; F u n d s t . F N 37. 9

4 So a u s d r ü c k l i c h § 3 Abs. 3 R H G Beri, u n d § 8 Abs. 2 L R H G N W ; F u n d s t . F N 37.

95

B e m e r k u n g e n 1991 des Landesrechnungshofs S c h l e s w i g - H o l s t e i n , S. 5 - 6 .

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2. Unvereinbarkeiten

a) Ausschlußregeln: Das BRHG enthält keine allgemeine Ausschlußregel für andere Ämter und Tätigkeiten der Mitglieder, sondern nur eine allgemeine Bestimmung über den Ausschluß aller Mitarbeiter des BRH bei Befangenheit (§ 17), wobei allerdings die Mitglieder als Entscheidungsträger in Abs. 1 und 2 besonders angesprochen sind. In einigen Landesgesetzen finden sich dagegen allgemeine Ausschlußregeln für alle Mitglieder der Landesrechnungshöfe 96 . Ihnen ist die Übernahme eines Amtes in der Verwaltung außerhalb ihrer Behörde verwehrt 9 7 . In anderen Landesgesetzen finden sich besondere Gebote für politische Zurückhaltung und Ausschlußregeln für Mandate in Landtagen und kommunalen Beschlußorganen 98 . Genehmigungspflichtige Nebentätigkeiten dürfen nur mit einer besonderen Genehmigung ausgeübt werden 99 . Diese Regeln sollen die Unbefangenheit der Mitglieder sichern und die vollständige Konzentration auf die dienstliche Hauptaufgabe gewährleisten, zugleich aber auch das Ansehen des Rechnungshofs schützen 100 . Unabhängig von der Frage der Einordnung der Finanzkontrolle in das System der Gewaltentrennung 101 ergibt sich dabei eine Annäherung an die Unvereinbarkeitsregeln für Gesetzgebung und Rechtsprechung 102 . Letztlich kommt in diesem Regelwerk ein allgemeines Prinzip des Prüfungsrechts zum Ausdruck, nach dem eine Handlungsmöglichkeit für das Prüf ungs objekt mit einer Prüfungszuständigkeit nicht vereinbar i s t 1 0 3 . Im Fall der Finanzkontrolle soll der Fall nicht eintreten, daß eine eigene Entscheidung geprüft oder beurteilt werden soll. Dabei kann es nicht darauf ankommen, ob die in der Verwaltung getroffene Entscheidung eine Handlung der Verwaltung oder nur eine Absichtsäußerung, einen Plan oder eine Richtlinie zum Inhalt hat. Die Aufgabenstellung für die Rech96 § 8 R H G Ba.-Wü., A r t . 9 R H G B a y , § 10 R H G B e r i , § 11 L R H G B r b g , § 6 Abs. 2 R P G B r e m , § 9 R H G H m b , § 12 Abs. 1 u n d 2 R H G H e s s , § 12 Abs. 1 u n d 2 L R H G M e c k l . - V , § 3 Abs. 6 L R H G N d s , § 11 Abs. 1 u n d 2 L R H G N W ; § 11 R H G R h l . - P f , § 6 R H G S a a r l , § 11 R H G S a c h s , § 3 a Abs. 1 - 3 L R H G L S A u n d § 16 R H G Thür.; F u n d s t . F N 37. 97 A u s d r ü c k l i c h : § 6 Abs. 1 R P G B r e m , § 3 Abs. 7 L R H G N d s , § 3b L R H G L S A , § 6 Abs. 2 L R H - G S H u n d § 16 Abs. 2 R H G Thür.; F u n d s t . F N 37. 98 § 10 L R H G B r b g , § 8 R H G H m b , § 6 Abs. 2 L R H - G S H u n d § 16 Abs. 1 R H G Thür.; F u n d s t . F N 37. 99 Vorherige G e n e h m i g u n g d u r c h d e n Bürgerausschuß: § 8 Abs. 4 R H G H m b . ; f ü r den P r ä s i d e n t e n d u r c h das P r ä s i d i u m des Landtages: § 7 R H G Saarl.; Z u s t i m m u n g d u r c h d e n Finanzausschuß des Landtages: § 6 Abs. 3 L R H - G S H ; G e n e h m i g i m g f ü r Präsident u n d Vizepräsident d u r c h d e n P r ä s i d e n t e n des Landtages, genereller A u s schluß: § 3 b L R H G L S A . 100 § 8 Abs. 1 R H G H m b . ; F u n d s t . F N 37. ιοί N a c h w . F N 54. 102 Ζ . Β . § 4 D R i G , § 5 A b g G . 103 Ζ . Β . § 319 H G B ; f ü r e i n k o m m u n a l e s R e c h n u n g s p r ü f u n g s a m t : § 115 Abs. 4 der Gemeindeordnung SH.

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nungshöfe umfaßt in wachsendem Umfang auch eigene Beurteilungen von Projekten, allgemeinen Programmen und Organisationsplänen der Regierung oder Verwaltung, gelegentlich auch des Parlaments 104 . Auch in diesen Fällen dürfen Meinungsäußerungen in der Verwaltung oder in einem anderen Beurteilungsgremium nicht Gegenstand der Stellungnahme oder Bewertung des betroffenen Mitglieds sein. In der Praxis bedeutet dies, daß das Mitglied von der Mitwirkung an der Entscheidung des Rechnungshofs ausgeschlossen ist, wenn eine eigene Entscheidung, aber auch eine eigene Stellungnahme berührt wird. Während ihrer Zugehörigkeit zum Rechnungshof sollten Mitglieder daher auch nicht in Sachverständigenkommissionen der Verwaltung oder Enquetekommissionen des Parlaments mitwirken. b) Der Bundesbeauftragte für die Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung: Seit 1922 gab es auf der Ebene des Reiches den Reichssparkommissar, dessen Aufgaben in Personalunion mit dem Amt des Präsidenten des Reichsrechnungshofs verbunden wurden. Nach Versuchen einer Institutionalisierung der Verbindung zum Rechnungshof wurden die Funktionen seines Büros von der 1933 eingerichteten Präsidialabteilung des Reichsrechnungshofs übernommen 105 . Aus dieser Tradition entstand 1952 der Aufgabenbereich des Bundesbeauftragten für die Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung - wiederum mit dem Präsidentenamt verbunden. Bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben kann der Präsident auf Mitarbeiter des Bundesrechnungshofs - auch auf Mitglieder - zurückgreifen und diesen Weisungen erteilen. Die Tätigkeit des Bundesbeauftragten in den Jahren bis zur großen Haushaltsrechtsreform soll hier ausgeklammert bleiben 1 0 6 . Seit der Neufassung des Art. 114 Abs. 2 GG gehört die Prüfung der Wirtschaftlichkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung indessen zu den Aufgaben des Bundesrechnungshofs; außerdem sind dem BRH nach § 88 Abs. 2 BHO einzelne Aufgaben der Beratung von Verfassungsorganen des Bundes zugewachsen, die durch die Aussage verstärkt werden, daß der BRH diese Organe „bei ihren Entscheidungen unterstützt" (§ 1 S. 2 BRHG). Die Aufgaben des Bundesbeauftragten sind daher in einzelnen Bereichen deckungsgleich mit 104 Z. B. U n t e r s u c h u n g e n z u d e n H a u s h a l t s m i t t e l n f ü r F r a k t i o n e n des Landtages, B e m e r k u n g e n des Landesrechnungshofs S c h l e s w i g - H o l s t e i n 1994 - N a c h t r a g S. 5; z u e i n e m „ E n e r g i e a n l a g e n - P r o g r a m m " , ebd. 1996, S. 99; z u e i n e m „ K o n z e p t z u r l a n g f r i s t i g e n U n t e r r i c h t s s i c h e r u n g f ü r a l l g e m e i n - u n d b e r u f s b i l d e n d e Schulen, ebd. 1997, S. 162; weitere Beispiele b e i Rundel ( F N 32), S. 147. V g l . z u diesem T h e m e n kreis a u c h Degenhart, W D S t R L 55 (1997), 205; Schulze-Fielitz, W D S t R L 55 (1997), 262. 105 Z u r Entstehungsgeschichte u n d z u r W i r k s a m k e i t w ä h r e n d der W e i m a r e r R e p u b l i k von Pfuhlstein, Ü b e r die I n s t i t u t i o n des B u n d e s b e a u f t r a g t e n f ü r W i r t s c h a f t l i c h k e i t i n der V e r w a l t u n g , in: S c h i f f e r / K a r e h n k e (Hrsg.), Verfassung, V e r w a l t u n g , F i n a n z k o n t r o l l e , Festschrift f ü r H a n s Schäfer, K ö l n u. a. 1975, S. 375; von Dungern, D Ö V 1952, 46; z u r Z e i t der N S - D i k t a t u r Rischer ( F N 1), S. 90. 106 Z u r Z e i t n a c h d e m 2. W e l t k r i e g Pirker (Hrsg.), D i e b i z o n a l e n Sparkommissare, O p l a d e n 1992; Peucker ( F N 20), S. 53; Treuner, DVB1. 1992, 421; Rischer ( F N 1), S. 92.

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denen des Bundesrechnungshofs. Divergenzen ' zwischen der Beurteilung eines Sachverhalts durch den Bundesbeauftragten und dem zuständigen Kollegium des BRH sind so jederzeit möglich, wenn sie nicht durch vorausschauende Prüfungsplanung vermieden werden. Im Ergebnis enthält eine solche Planung dann aber den vorausschauenden Verzicht auf eine Prüfung oder Stellungnahme und damit eine Einschränkung des Zuständigkeitsbereichs und der Entscheidungsfreiheit des Kollegiums. Eine Stellungnahme der Bundesregierung vom September 1971 verhehlt die mit dem Fortbestand dieser Institution erreichte Umgehung des nicht weisungsgebundenen Kollegialverfahrens n i c h t 1 0 7 . Ihre Bereinigung erscheint aus verfassungsrechtlichen Gründen auch dann geboten, wenn dem Bundesbeauftragten kaum noch Aufträge erteilt werden. c) Kommunalprüfung in Hessen: In diesem Zusammenhang ist noch auf eine landesrechtliche Regelung in Hessen einzugehen. Durch ein Gesetz vom 22. Dezember 1993 ist dort die überörtliche Prüfung kommunaler Körperschaften dem Präsidenten des Landesrechnungshofs als zuständiger Behörde übertragen worden 1 0 8 . Diese Art der kommunalen Finanzkontrolle war am Ende der Weimarer Republik in einigen Ländern des Reiches eingeführt worden 1 0 9 . Nachdem in den Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg seit Errichtung nach dem 2. Weltkrieg nach und nach die Prüfung der gesamten Haushaltswirtschaft - einschließlich der Haushaltswirtschaft kommunaler Teileinheiten - von den Rechnungshöfen übernommen worden war, wurde auch in zunächst zwei Flächenländern der Bundesrepublik die überörtliche Prüfung der Kommunen den Landesrechnungshöfen übertragen 1 1 0 . Was am Anfang als eine pragmatische Übergangslösung angesehen wurde, erwies sich in der Folgezeit nicht nur als zweckmäßig, sondern als 107 A b g e d r u c k t b e i Heuer ( F N 48), V I / 3 - B W V - R L , S. 1; die R i c h t l i n i e n der B u n desregierung f ü r die T ä t i g k e i t des B u n d e s b e a u f t r a g t e n v. 26. 8. 1986 s i n d d o r t , S. 2, a b g e d r u c k t . N a c h Nr. 3 dieser R i c h t l i n i e n k a n n der Bundesbeauftragte auf A n r e g u n g der Bundesregierung, des Bundesrates oder aus eigener I n i t i a t i v e b e r a t e n d t ä t i g w e r den; Zavelberg, D i e V e r w a l t u n g 28 (1995), 530, z u d e n fließenden Grenzen z u r „ B e r a t u n g " , e b d , S. 528. K r i t i s c h daher schon v o r der H a u s h a l t s r e c h t s r e f o r m Reger, B a y V B l . 1963, 333. i ° 8 Gesetz z u r Regelung der ü b e r ö r t l i c h e n P r ü f u n g k o m m u n a l e r K ö r p e r s c h a f t e n i n Hessen ( Ü P K K G ) v. 22. 12. 1993 (GVB1. S. 708). D i e nachfolgenden A n m e r k u n g e n b e treffen n i c h t die W a h r n e h m u n g der P r ü f u n g e n d u r c h Wirtschaftsprüfer. E i n e solche w a r v o r h e r schon b e i der Jahresabschlußprüfung k o m m u n a l e r W i r t s c h a f t s b e t r i e b e eingeführt u n d h a t t e sich ü b e r Jahrzehnte als sachgerecht erwiesen (Klappstein, K o m m u n a l e s P r ü f u n g s r e c h t i n S c h l e s w i g - H o l s t e i n , K ö l n u. a. 1978, A n m . z u §§ 8ff. des Kommunalprüfungsgesetzes, insbes. z u § 11). Ob dieses Verfahren a u c h f ü r die P r ü f u n g k o m m u n a l e r V e r w a l t u n g e n M o d e l l c h a r a k t e r g e w i n n e n k a n n (so Hilpert, H S G Z 1997, 2, u n d w o h l a u c h Blasius, NWVB1. 1997, 371), w i r d sich w o h l erst n a c h längerer E r f a h r u n g sagen lassen. i ° 9 Klappstein, Kommunale Selbstverwaltung u n d Finanzkontrolle, in: von Mutius (Hrsg.), S e l b s t v e r w a l t u n g i m Staat der Industriegesellschaft, Festgabe v o n U n r u h , H e i d e l b e r g 1983, S. 479; ders., DVB1. 1985, 367; Degenhart, W D S t R L 55 (1997), 215. no Klappstein, DVB1. 1985, 367.

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verfassungsrechtlich geboten, nachdem erkannt worden war, daß auch die Kommunen als demokratisch verfaßte Glieder der öffentlichen Verwaltung öffentliche Mittel verausgaben und daher einer unabhängigen Kontrolle ihrer Haushaltswirtschaft unterworfen sein mußten 1 1 1 . Angesichts dessen, daß ihnen eine andere Organisationsform für die überörtliche Prüfung zunächst nicht zur Verfügung stand, wie sie in anderen Ländern gewachsen w a r 1 1 2 , lag es nahe, daß sich zumindest vier der neuen Bundesländer auch dazu entschlossen, den Landesrechnungshöfen die Aufgabe der überörtlichen Finanzkontrolle zu übertragen 113 . In den genannten Ländern ist diese Prüfung integrierter Bestandteil ihrer Aufgaben 1 1 4 . Für die Regelung in Hessen ergeben sich daraus zwei Möglichkeiten der Wertung: Hält man die überörtliche Prüfung für ein aliud gegenüber der staatlichen Finanzkontrolle, dann ist dem Präsidenten ein zusätzliches Amt übertragen worden. Gegenüber einer solchen Lösung müßten dann dieselben Einwendungen erhoben werden, die gegenüber der vorher (zu b) erörterten Personalunion beim BRH bestehen. Angesichts der starken Verflechtung zwischen der Haushaltsführung von Staat und Kommunen können Divergenzen in der Wertung einzelner Tatbestände oder andere Interessenkollisionen nicht ausgeschlossen werden, auch wenn der Präsident die Prüfungen selbst nicht leitet und verantwortet 1 1 5 . Betrachtet man dagegen die überörtliche Kommunalprüfung zutreffend als einen Teil der Finanzkontrolle, so enthält die hessische Regelung einen Eingriff in die verfassungsrechtlich gesicherte Kollegialverfassung des Rechnungshofs.

3. Erlaß der Geschäftsordnung

Wie bei allen kollegialen Entscheidungen sind die Regeln der Entscheidungsvorbereitung und -findung von großer Bedeutung für die Entscheidung selbst. Im Fall der Rechnungshöfe sind daher auch wichtige Fragen des Verfahrens in den Statusgesetzen geregelt, allerdings in unterschiedlichem Umfang 1 1 6 . In nahezu allen Fällen ist eine Ergänzung und Konkretisierung notwendig. Sie erfolgt in den Geschäftsordnungen. Welchen rechtlichen Charakter man diesen auch immer beimessen w i l l 1 1 7 , in jedem Fall m Klappstein, DVB1. 1985, 365. 112 Z. B. B a . - W ü . u n d Bay.; vgl. Klappstein,

DVB1. 1985, 366.

113 I n B r b g , M e c k l . - V , L S A u n d Thür. 114 I n S H ( A r t . 56 Abs. 2), Meckl.-V. ( A r t . 68 Abs. 4) u n d Thür. die Z u s t ä n d i g k e i t der Landesrechnungshöfe f ü r die P r ü f u n g der s u n g s r e c h t l i c h gesichert; F u n d s t . b e i Pestalozza ( F N 28). Z u S H M u t i u s / W u t t k e / H ü b n e r , K o m m e n t a r z u r Landesverfassung K i e l 1995, A n m . 28 u n d 29 z u A r t . 56. u s §§ 1, 5 Abs. 1 S. 4 Ü P K K G ( F N 108); Hilpert,

H S G Z 1997, 2.

n ß Z. B. ü b e r die A b s t i m m u n g s m o d a l i t ä t e n : Nachw. F N 82. H? Vgl. oben z u II.3.

(Art. 103 Abs. 4) ist K o m m u n e n verfasvon Mutius, in: v o n Schleswig-Holstein,

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muß ihr Inhalt mit der Verfassung und dem Statusgesetz in Einklang stehen. Die auch im Verfassungsrecht eindeutig zum Ausdruck gekommene kollegiale Struktur gibt den Geschäftsordnungen damit einen engen Rahmen vor. Seine Ausfüllung hat sich selbst als ein Bestandteil der kollegialen Entscheidungsbefugnis erwiesen, denn die nach langem Streit schließlich im Sinne des „Führerprinzips" in die Hände des Präsidenten gelegte Zuständigkeit für ihren Erlaß zeigte auf, daß mit der Entscheidung über die Geschäftsordnung zugleich Einfluß auf die Entscheidungen der Finanzkontrolle vergeben wurde 1 1 8 . Vor diesem Hintergrund war die Entscheidung des BRHG zugunsten einer Zuständigkeit des Kollegiums für den Erlaß der Geschäftsordnung konsequent und entsprach den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Die Statusgesetze der Länder sind diesem Vorbild weitgehend gefolgt 1 1 9 . In dem verbliebenen Fall einer Zuständigkeit des Präsidenten 1 2 0 ist bis zu einer Angleichung an das Bundesrecht eine verfassungskonforme Anwendung dieser Regelung durch Herbeiführung eines zustimmenden Beschlusses durch das Kollegium geboten.

4. Kollegiale Entscheidungen

a) Beratungen: Neben die beiden „klassischen Entscheidungen" der Rechnungshöfe in der Finanzkontrolle, den Prüfungsmitteilungen und den jährlichen Bemerkungen, sind später, insbesondere seit der großen Haushaltsrechtsreform, weitere Handlungsformen getreten. Sie sollen hier unter dem allgemeinen Begriff der Beratung zusammengefaßt werden. Im wesentlichen sind diese Möglichkeiten in § 88 Abs. 2 BHO und in den entsprechenden Bestimmungen der LHO geregelt worden. Im Bundesrecht und in der Mehrzahl der LHOen ist nur eine Berechtigung zur Beratung aufgrund von Prüfungserfahrungen vorgesehen. Es gibt aber auch weiter gehende Regelungen, nach denen eine Verpflichtung des Landesrechnungshofs bestehen soll, sich auf Ersuchen des Landtages oder der Landesregierung über Fragen gutachtlich zu äußern, deren Beantwortung für die Bewirtschaftung der Haushaltsmittel von Bedeutung i s t 1 2 1 . Adressat der Beratungen sind im Falle des BRH der Bundestag, der Bundesrat, die Bundesregierung oder ein118 Reger ( F N 2), S. 26; Peucker ( F N 20), S. I l l ; Fuhrmann ( F N 45), S. 325. HQ So § 7 R H G B a . - W ü , A r t . 12 R H G B a y , § 5 Abs. 2 R H G B e r i , § 13 R P G B r e m , § 11 R H G H m b , § 14 R H G H e s s , § 13 L R H G M e c k l . - V , § 7 L R H G N d s , § 13 L R H G NW, § 17 R H G R h l . - P f , § 10 R H G S a a r l , § 9 R H G S a c h s , § § 7 L R H G L S A , § 10 L R H - G S H u n d § 15 R H G Thür.; F u n d s t . F N 37; z u d e n veröffentl. GeschO vgl. F N 48. 120 N a c h § 14 L R H G B r b g . (Fundst. F N 37) w i r d die GeschO v o m P r ä s i d e n t e n n u r „ i m B e n e h m e n " m i t d e m großen K o l l e g i u m erlassen. ι 2 1 § 88 Abs. 4 L H O S H ; z u w e i t e r e n B e s t i m m u n g e n gleicher A r t vgl. die Synopse v o n Nawrath, i n : Heuer, K o m m e n t a r z u m H a u s h a l t s r e c h t ( F N 37), B d . 2, I V / 0, S. 130, 131. 4 Die Verwaltung, Beiheft 3

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zelne Bundesminister, im Fall des LRH der Landtag, die Landesregierung oder einzelne Minister. Gutachten können nur vom Landtag oder von der Landesregierung erbeten werden. Von Anfang an umstritten sind auch nach der gesetzlichen Regelung der Beratungen viele Fragen offen. Insgesamt besteht der Eindruck, daß sich die Beratungstätigkeit der Rechnungshöfe erweitert h a t 1 2 2 . Bei einer Erörterung des Kollegialprinzips ist vor allem von Bedeutung, wer den im Gesetz genannten Adressaten berät. Da die Aufgaben nach §§ 88 B H O / L H O den Rechnungshöfen zugewiesen sind und im Regelfall aufgrund von Prüfungserfahrungen erfolgen sollen, ergibt sich schon daraus eine Zuständigkeit des Kollegiums. Sie erfaßt nicht nur die Entscheidung über den Inhalt der Beratung, sondern auch alle wesentlichen Fragen im Vorfeld und im Verfahren, also wann, wie und in welchem Umfang die Beratung erfolgen soll. Die Bestimmungen des Haushaltsrechts lassen die Form der Beratung offen. Schon wegen der Tragweite der Entscheidungen, auch im Blick auf eine zukünftige „Bindung" des Rechnungshofs, wird die Beratung in aller Regel schriftlich erfolgen müssen. In der Praxis kommen aber auch mündliche Beratungen vor, z. B. gegenüber einzelnen Ministern. Sie werden gelegentlich von einzelnen Mitgliedern, vor allem vom Präsidenten erbeten. Handelt es sich dabei um unverbindliche Informationsgespräche, die z. B. im Vorfeld parlamentarischer Beratungen nützlich sein können, so sind dagegen keine Einwendungen zu erheben. Ein solcher Dialog kann sich als durchaus wirksamer erweisen als Prüfungsmitteilungen oder offizielle Beratungen. Die Grenzen zwischen solchen Informationsgesprächen und den nach BHO / LHO vorgesehenen Beratungen können aber im Einzelfall fließend und unsicher sein 1 2 3 . Eine große Gefahr besteht darin, daß sich die Gesprächspartner über die Bindungsfähigkeit und -bereitschaft des Rechnungshofs täuschen und dieser - zwar nicht rechtlich, aber tatsächlich - festgelegt erscheint. Wenn bei einem mündlichen Informationsgespräch die Grenze zur Beratung überschritten wird, kann dies also nur nach vorheriger Abstimmung im Kollegium geschehen. Die Prüfungserfahrungen, welche Grundlage der Beratung sein sollen, stehen nicht zur Disposition eines Mitglieds. Auch aus der allgemeinen Vertretungsbefugnis des Präsidenten 124 ergibt sich nicht die Möglichkeit, im Namen des 122 Z u r ersten D i s k u s s i o n dieser neuen H a n d l u n g s f o r m der F i n a n z k o n t r o l l e : Rademacher; D Ö V 1954, 41; Wacke, A ö R 83 (1958), 309; Bank, DVB1. 1966, 362; Karehnke, DVB1. 1975, 611; Keller, D Ö V 1979, 715; ferner Grupp ( F N 1), S. 121 ff.; j e t z t Wittrock, D Ö V 1989, 346; Heuer ( F N 48), A n m . 16 ff. z u § 88 B H O ; Rundel ( F N 32), S. 148; Grupp, NWVB1. 1992, 268; von Mutius ( F N 114), A n m . 1 3 - 1 5 z u A r t . 56; einschränk e n d w e i t e r h i n Müller, DVB1. 1994, 1279; Stern, W D S t R L 55 (1997), 315, u n d - n a c h d r ü c k l i c h - Blast us, NWVB1. 1997, 367. 123 Dies w i r d d e u t l i c h an den v o n Zavelberg gegebenen Beispielen aus der P r a x i s des Bundesrechnungshofs (Die V e r w a l t u n g 28 [1995], 528); ders., ( F N 3), S. 102; vgl. auch Blasius, NWVB1. 1997, 367 (369 ff.).

D i e k o l l e g i a l e Verfassung der Rechnungshöfe

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Rechnungshofs ohne vorherige Billigung im Kollegium allein Beratungsgespräche zu führen. b) Zuständigkeit zur Bekanntgabe von Prüfungsergebnissen und Gutachten: Die Zuständigkeit für nahezu sämtliche Entscheidungen in der Finanzkontrolle, sei es für Prüfungsmitteilungen, für die jährlichen Bemerkungen oder gesonderte Berichte an Parlament und Regierung, für Stellungnahmen im Rahmen einer Anhörung zu Verwaltungsvorschriften nach §§ 103 B H O / LHO oder für Beratungen und Gutachten, ist den Rechnungshöfen zugewiesen. Daraus folgt nicht nur intern die Entscheidungszuständigkeit des Kollegiums, sondern auch die Notwendigkeit, die vom Kollegium getroffene Entscheidung als eine nach außen gerichtete Willenserklärung des Rechnungshofs als Organ der Finanzkontrolle dem oder den Adressaten zu übermitteln. Die Aufgabe des Präsidenten, den Rechnungshof nach außen zu vertreten, führt nicht dazu, daß Prüfungsergebnisse und Gutachten des Rechnungshofs von ihm unter seinem Namen bekanntgegeben werden können 1 2 5 . Eine solche Praxis könnte den ungerechtfertigten Rechtsschein einer monokratisch organisierten Verwaltungsbehörde begründen. Aus ähnlichen Erwägungen bestehen auch Bedenken dagegen, im Kollegium getroffene Entscheidungen nach außen nur mit der Unterschrift des Präsidenten zu versehen. Der Adressat der Entscheidung hat durchaus einen Anspruch darauf, aus der Entscheidung selbst zu ersehen, wer sie im Rechnungshof ge124 E i n e allgemeine N o r m ü b e r die Befugnis des Präsidenten, den Rechnungshof n a c h außen z u vertreten, w u r d e i n der 2. Novelle z u r R H O eingeführt, u m d e m „ F ü h r e r p r i n z i p " auch i n der F i n a n z k o n t r o l l e G e l t u n g z u verschaffen. § 124 A b s . 1 2. Hs. R H O i.d.F. des Gesetzes ü b e r die z w e i t e Ä n d e r u n g der R e i c h s h a u s h a l t s o r d n u n g usw. v. 13. 12. 1933 (RGBl. I I S. 1007) l a u t e t : „ i h m o b l i e g t die F ü h r u n g der V e r w a l t u n g , die V e r t e i l u n g der Geschäfte i n n e r h a l b des Rechnungshofs u n d dessen V e r t r e t u n g n a c h außen". Das allgemeine Vertretungsrecht f i n d e t sich a u c h n a c h d e m 2. W e l t k r i e g i n a l l e n Statusgesetzen: § 6 Abs. 1 B R H G , § 4 Abs. 1 R H G B a . - W ü , A r t . 4 Abs. 1 R H G B a y , § 3 Abs. 1 R H G B e r i , § 6 Abs. 1 L R H G B r b g , § 7 Abs. 1 R P G B r e m , § 10 Abs. 1 R H G H m b , § 6 Abs. 1 R H G H e s s , § 8 Abs. 1 L R H G M e c k l . - V , § 4 Abs. 1 L R H G N d s , § 6 Abs. 1 L R H G NW, § 8 Abs. 1 R H G R h l . - P f , § 9 Abs. 1 R H G S a a r l , § 7 Abs. 1 R H G S a c h s , § 6 Abs. 1 L R H - G S H u n d § 7 Abs. 1 R H G Thür, i n w e i t g e h e n d ü b e r e i n s t i m m e n d e r F o r m u l i e r u n g , n u r § 4 Abs. 1 L R H G L S A s p r i c h t v o n einer V e r t r e t u n g „ i m R e c h t s v e r k e h r " ; F u n d s t . F N 37. Z u m Vertretungsrecht vgl. auch F N 88 u n d 125.

!25 D i e wesenseigenen T ä t i g k e i t e n des Rechnungshofs, das P r ü f e n u n d das B e r a ten, f ä l l t i n dessen ausschließliche Z u s t ä n d i g k e i t , ist also A u f g a b e des K o l l e g i u m s u n d k a n n n i c h t d e m P r ä s i d e n t e n zugerechnet w e r d e n , Blasius, V M 1995, 46. D i e „ V e r t r e t u n g n a c h außen" ist daher b e i verfassungskonformer A u s l e g u n g der entspr. N o r m e n ( F N 124) auf d e n Rechtsverkehr, insbes. a u f die Prozeßführung z u beschränken; i m I n n e n v e r h ä l t n i s k o l l e g i a l gebunden: Heuer, K o m m e n t a r z u m H a u s h a l t s r e c h t ( F N 37), B d . 2, A n m . 2 z u § 6 B R H G ; Zavelberg ( F N 3), S. 104. D i e Vertretungsbefugnis ist i m ü b r i g e n auf die V e r w a l t u n g u n d „ d i e Fälle, i n denen es n i c h t a l l e i n u m die E r f ü l l u n g der P r ü f u n g s - u n d Beratungsaufgaben des Rechnungshofs g e h t " , z u bes c h r ä n k e n ( A m t l . Begr. z u § 6 B R H G , B T - D r s . 1 0 / 2 9 2 9 , S. 10). D i e B e k a n n t g a b e des P r ü f u n g s - (oder Beratungs-)ergebnisses ist T e i l des Prüfungsverfahrens u n d daher eine A u f g a b e des Rechnungshofs, w i e a u c h die V e r k ü n d u n g eines U r t e i l s Sache des Gerichts ist, die n i c h t v o n dessen P r ä s i d e n t e n m i t p e r s ö n l i c h e m S c h r e i b e n a n die Prozeßparteien w a h r g e n o m m e n w e r d e n k a n n . 4:

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W a l t e r K l a p p stein

troffen hat und verantwortet. Eine Regelung, wie sie in § 11 Abs. 1 S. 3 LRHG SH zur Möglichkeit eines Sondervotums überstimmter Mitglieder vorgesehen i s t 1 2 6 , bliebe spnst ohne Ansatzpunkt.

IV. Ausblick

Die Arbeit der Rechnungshöfe hat sich - unbeschadet der großen Tradition ihrer Wirksamkeit - seit der Neufassung des Art. 114 Abs. 2 GG nachhaltig gewandelt und erweitert. Die außerordentliche Ausweitung der Aufgaben der öffentlichen Verwaltung und - daraus folgend - das Anwachsen der Personalausstattung und der daraus erwachsenden Belastung der Haushalte führte zu einem akzessorischen Aufgabenzuwachs bei der Finanzkontrolle. Auch die Organisationsformen, die Verteilung der Aufgaben zwischen den verschiedenen Trägern der öffentlichen Verwaltung, Ausgliederungen, Privatisierungen, das Entstehen sog. Schattenhaushalte und die stärkere Einwirkung politischer Kräfte auf die Haushaltsführung haben die Tätigkeit der Rechnungshöfe nachhaltig verändert. Die Sorge um die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung nimmt dabei einen wachsenden Raum ein. Teils wird den Rechnungshöfen dabei die Aufgabe zugeteilt, „die zweckmäßigste, wirtschaftlichste und einfachste Gestaltung der öffentlichen Verwaltung" zu untersuchen 127 . Die Bedeutung der Finanzkontrolle für die Haushalte aller Hoheitsträger zeigt sich vor allem auch im Blick auf die Haushalts Verantwortung der Parlamente, die zunehmend auf die Erkenntnisse der Finanzkontrolle - oft vor ihrer eigenen Entscheidung zurückgreifen müssen. Die Rechnungshöfe sind bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zunehmend auf eine wirksam organisierte Zusammenarbeit angewiesen 128 . Die Prüfung und Beurteilung eines Verwaltungsbereichs ist kaum noch isoliert möglich. Alle Träger der öffentlichen Verwaltung stehen bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben in einem sichtbaren und gewollten, häufig aber auch in einem unsichtbaren und unbeabsichtigten Zusammenhang. Dieser entsteht nicht nur bei gemeinsamer Finanzierung einer Aufgabe, sondern auch bei Förderungsmaßnahmen mit vergleichbarer Zielsetzung. Oft genug füh126 § 11 Abs. 1 S. 3 u n d 4 L R H - G S H (Fundst. F N 37) l a u t e t : „ E i n M i t g l i e d des Senats k a n n seine i n der B e r a t u n g vertretene abweichende M e i n u n g z u der E n t s c h e i d u n g oder z u deren B e g r ü n d u n g i n e i n e m S o n d e r v o t u m niederlegen; das Sonderv o t u m ist d e m P r ü f u n g s b e r i c h t anzuschließen. D e r Senat k a n n i n seiner S t e l l u n g n a h me das S t i m m e n v e r h ä l t n i s m i t t e i l e n . " E i n solches „ M i n d e r h e i t e n v o t u m " gab es schon b e i m sächsischen Ober-Rechen-Rat n a c h einer I n s t r u k t i o n v. 24. 5. 1707; Grupp ( F N 1), S. 19. 127 A r t . 56 Abs. 1 S. 2 Verf. S H (Fundstelle b e i Pestalozzi F N 28). 128 Czasche, V e r w a l t u n g s k o n t r o l l e d u r c h Rechnungshöfe, in: K ö n i g / Siedentopf (Hrsg.), Öffentliche V e r w a l t u n g i n D e u t s c h l a n d , B a d e n - B a d e n 1996 / 97, S. 695 (704).

D i e k o l l e g i a l e Verfassung der Rechnungshöfe

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ren Einsparungen auf einer Seite und bei einem Träger zu Mehrbelastungen bei einem anderen, die dann womöglich noch von dem einsparenden Träger ausgeglichen werden müssen. Die Notwendigkeit einer intensiven Information und Zusammenarbeit ergibt sich somit schon innerhalb eines Rechnungshofs. Die kollegiale Verfassung der Rechnungshöfe, sicher vor einem anderen Hintergrund entwickelt, bietet einen hervorragenden Ansatzpunkt für dieses Zusammenwirken 129 . Auch im Verhältnis der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder bis hin zum Europäischen Rechnungshof können die wachsenden Kontrollaufgaben nur noch durch Aufgabenteilung und Zusammenarbeit unter vertretbarem Aufwand bewältigt werden. Letztlich geht es dabei um wesentlich mehr als nur um die Vermeidung von Doppelprüfungen, womöglich noch mit unterschiedlichem Ergebnis, nämlich um abgestimmte und sich ergänzende Untersuchungen, die jeweils auch im wohlverstandenen Interesse der anderen beteiligten Kontrollbehörden geführt werden. Sie dürfen keinesfalls im Geist einer mißverstandenen Schutzfunktion für die „eigenen" Prüfungsobjekt e gegeneinander, sondern müssen zielgerichtet zusammenarbeiten, wenn das Ergebnis am Ende allen Beteiligten gerecht werden soll. Voraussetzung dafür ist eine optimale gegenseitige Information über Prüfungsabsichten, -ziele und -ergebnisse. Auch für diese Information und für das Zusammenwirken bietet die kollegiale Verfassung der Rechnungshöfe eine gute Basis 1 3 0 . Angesichts der schweren Finanzprobleme aller öffentlichen Hände ist in der Verwaltung seit einiger Zeit eine Neigung zu beobachten, auf komplexe Sachverhalte mit einer monokratischen Steuerung zu reagieren. Sie ist häufig Folge eines Mißtrauens gegenüber der Fähigkeit der Verwaltung zu einer eigenständigen Koordinierung und Bündelung von Aufgaben und Zuständigkeiten. Der Ruf nach der starken Persönlichkeit führt in Anlehnung an parlamentarische Vorbilder zum vermehrten Einsatz von „Beauftragten" für administrative Komplexe, die ungeachtet der Bindung der Verwaltung an Gesetz und Recht eine besondere politische Aufmerksamkeit beanspruchen. Vor einer Übertragung solcher Vorstellungen auf die Finanzkontrolle ist nachdrücklich zu warnen. Die teils noch nicht vollständig abgebaute und in kleinen Schritten reaktivierte Sonderstellung der Präsidenten, der Versuch durch eine extensive Handhabung des Rechts der Vertretung des Rechnungshofs nach außen und durch größere persönliche Einwirkung auf die Öffentlichkeit ihre Prärogative im Sinne einer scheinbaren Richtlinienkompetenz zu stärken, kann letztlich nur zu einer stärkeren Politisierung der Finanzkontrolle führen. Die Folge ist, daß Feststellungen des Rech129 Rundel, 130

B W V P r 1990, 247.

Dies zeigt sich besonders a n der wachsenden B e d e u t u n g v o n Q u e r s c h n i t t s p r ü f u n g e n i n n e r h a l b der Rechnungshöfe: d a z u Mennicken/ Zavelberg, D Ö V 1999, 986 ff.

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Walter Klappstein

nungshofs nur dem Präsidenten und über ihn dem Teil des politischen Spektrums zugeordnet werden, dem er nach seiner Herkunft zugerechnet wird. Die sachliche Berechtigung der getroffenen Feststellungen wird als Parteinahme diskreditiert. Sie verlieren damit von Anfang an einen Teil ihrer Wirksamkeit. Die von der Verfassung gewollte institutionelle Nähe der Finanzkontrolle zur Gerichtsbarkeit läßt sich nicht mehr überzeugend vertreten, wenn nicht mehr der Rechnungshof (wie ein Gericht) als unabhängige Institution im Zentrum aller Kontrollvorgänge steht. Nur eine konsequente Verwirklichung und Respektierung der kollegialen Verfassung kann die Effektivität der Finanzkontrolle auf der Grundlage von Prüfungen, die an Prinzipien der Neutralität und Objektivität orientiert sind 1 3 1 , sichern. Nur dadurch kann am Ende das Ansehen der Rechnungshöfe in der Öffentlichkeit gewahrt werden.

131 I n diesem Sinne v o r a l l e m auch Blasius, ( F N 82), S. 633.

NWVB1. 1997, 367, u n d

Knöpf le

Rechtsfragen zeitnaher Prüfung durch den Rechnungshof Dargestellt am Beispiel der Aktenvorlage bei nicht abgeschlossenen Verwaltungsvorgängen

Von Christoph Degenhart, Leipzig

I. Einführung

So sehr hinsichtlich der Aufgaben des Rechnungshofs 1 Übereinstimmung darin besteht, daß dieser zeitnah zu prüfen hat 2 , so wenig gesichert erscheinen demgegenüber die damit verbundenen Befugnisse. Dies gilt insbesondere dann, wenn mit dem Ziel zeitnaher Prüfung noch nicht abgeschlossene Verwaltungsvorgänge in die Beurteilung einbezogen werden, wenn insbesondere vom Prüfadressaten die Herausgabe von Akten noch nicht abgeschlossener Vorgänge gefordert wird. Die hierdurch aufgeworfene Frage, ob eine gegenwartsnahe Prüfung durch den Rechnungshof auch noch nicht abgeschlossene Verwaltungsvorgänge 3 erfassen kann oder aber die berechtigten Prüfungsrechte des Rechnungshofs auch durch die unmittelbare Zuleitung abgeschlossener Vorgänge gewahrt bleiben, berührt relevante Aspekte der Stellung des Rechnungshofs im Gefüge der Staatsorgane, der Abgrenzung seiner Befugnisse gegenüber einem verfassungskräftig zu wahrenden Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung 4 . So tritt im Konflikt um die Herausgabe der Akten laufender Verwaltungsvorgänge nicht zuletzt auch der prinzipielle Gegensatz zutage zwischen einem Verständnis der Rechnungshofkontrolle, das sich stärker an der tradierten Rechnungsprüfung orientiert, auf der Grundlage vorgehender Rechnungslegung und damit notwendig auf abgeschlossene Vorgänge bezogen, und einer „moderneren", sich an einer kontinuierlich-begleitenden Prüfung 5 der Haushalts- und 1 W e n n i m folgenden die Rede ist v o m Rechnungshof, so s i n d d a m i t g r u n d s ä t z l i c h gleichermaßen der Bundesrechnungshof w i e die Rechnungshöfe der L ä n d e r gemeint. 2 V g l . Degenhart, W D S t R L 55 (1996), S. 190 ff. (211 f.) m.w.Nw. 3 Z u m E i n w a n d der U n z u l ä s s i g k e i t der Ü b e r p r ü f u n g laufender Verfahren s. e t w a n u r Heuer, i n : Heuer, K o m m e n t a r z u m H a u s h a l t s r e c h t , S t a n d 1998, § 95 B H O A n m . 74 ff. 4 Z u m B e g r i f f s. e t w a Busse, D Ö V 1989, S. 45 ff.

5 Vgl. h i e r z u Reger, V e r w A r c h 66 (1975), S. 195 ff. (208, 234 ff.); Krebs, K o n t r o l l e i n s t a a t l i c h e n Entscheidungsprozessen, 1984, S. 177 f.; Degenhart ( F N 2), S. 211 f.; vgl.

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Christoph Degenhart

Wirtschaftsführung orientierenden Sehweise. Diesen grundsätzlicheren Fragen zeitnaher Prüfung durch den Rechnungshof ist also im folgenden nachzugehen; sie sollen am Beispiel eines auf die Akten noch nicht abgeschlossener Verwaltungsvorgänge gerichteten Herausgabeverlangens des Rechnungshofs erörtert werden.

I I . Rechtsgrundlagen des Herausgabeverlangens 1. § 95 B H O / L H O als Anspruchsgrundlage

Rechtsgrundlage für das Verlangen des Rechnungshofs auf Aktenherausgabe ist die Bestimmung des § 95 BHO/LHO. Hiernach sind Unterlagen, die der Rechnungshof zur Erfüllung seiner Aufgaben für erforderlich hält, ihm auf Verlangen innerhalb einer bestimmten Frist zu übersenden oder seinen Beauftragten vorzulegen, § 95 Abs. 1 B H O / L H O ; nach Abs. 2 sind ihm die erbetenen Auskünfte zu erteilen. Unterlagen in diesem Sinn sind u. a. auch alle Arten von Akten zu Vorgängen im Bereich des Prüfungsadressaten 6. § 95 B H O / L H O begründet also einen Anspruch des Rechnungshofs auf Herausgabe der Akten der von ihm zu prüfenden VerwaltungsVorgänge 7. Der Umfang dieser gesetzlich festgelegten Herausgabe- bzw. Vorlage- sowie Auskunftspflichten bestimmt sich nach den Aufgaben des Rechnungshofs. Soweit sein Prüfungsrecht reicht, so weit reichen auch seine grundsätzlichen Befugnisse im Rahmen des § 95 B H O / L H O 8 . Einschränkende Voraussetzung ist nach dem Wortlaut der Norm lediglich, daß der Rechnungshof die jeweiligen Unterlagen bzw. Auskünfte für erforderlich hält. Das Gesetz stellt also auf die Einschätzung des Rechnungshofs hinsichtlich der Erforderlichkeit von Prüfungsunterlagen und Informationen für die Wahrnehmung seines gesetzlichen Prüfungsauftrags ab 9 ; der Rechnungshof kann in dessen Rahmen nach seinem Ermessen Prüfungsunterlagen anfordern 1 0 . Das Kontrollorgan und nicht der Kontrolladressat soll bestimmen, z u t e r m i n o l o g i s c h e n D i f f e r e n z i e r u n g e n a u c h Stern, D e r verfassungsrechtliche Status der Rechnungshöfe des Bundes u n d der Länder, i n : B ö n i n g / v . M u t i u s , F i n a n z k o n t r o l le i m r e p r ä s e n t a t i v - d e m o k r a t i s c h e n System, 1990, S. 11 (21), w o n a c h P r ü f u n g n a c h t r ä g l i c h e K o n t r o l l e bedeutet u n d sich deshalb n u r auf abgeschlossene Sachverhalte erstrecken könne, w ä h r e n d der K o n t r o l l b e g r i f f selbst w e n i g e r e i n d e u t i g sei; s. ferner z u r D i f f e r e n z i e r i m g z w i s c h e n n a c h t r ä g l i c h e r „ P r ü f u n g " u n d begleitender „ Ü b e r w a c h u n g " Scheuner, i n : FS Gebh. M ü l l e r , 1970, S. 379 (390). 6 Vgl. Heuer ( F N 3), § 95 B H O A n m . 3. 7 Z u r R e c h t s n a t u r des Verlangens auf Vorlage s. etwa Fittschen, (1992), S. 5 ff.; H eint zen / Lilie, N J W 1997, S. 1601 (1602). 8 Vgl. f ü r § 95 B H O etwa Heuer ( F N 3), § 95 B H O A n m . 3.

V e r w A r c h 83

9 Vgl. Heuer ( F N 3), § 95 B H O A n m . 5: B e s t i m m u n g d u r c h d e n B R H n a c h s u b j e k t i v e m Ermessen. 10 Vgl. Piduch/Dreßler,

Bundeshaushaltsrecht, S t a n d 1997, § 95 B H O A n m . 2.

Rechtsfragen zeitnaher P r ü f u n g d u r c h d e n Rechnungshof

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was zur Wahrnehmung des Kontrollauftrags erforderlich ist 1 1 . Der Kontrollauftrag selbst ergibt sich aus den gesetzlichen Aufgaben des Rechnungshofs, wird durch die maßgeblichen normativen Aufgabenzuweisungen bestimmt.

2. Normative Aufgabenzuweisungen und Funktionsverständnis

Der Rechnungshof „prüft" bzw. „überwacht" die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung des jeweiligen Kontrolladressaten, § 88 Abs. 1 Satz 1 BHO/LHO, und untersucht hierbei etwa gemäß § 88 Abs. 1 Satz 2 LHO Schleswig-Holstein auch die „zweckmäßigste, wirtschaftlichste und einfachste Gestaltung der öffentlichen Verwaltung". Mit der Präzisierung der dem Rechnungshof eröffneten Prüfungsmaßstäbe in § 90 B H O / L H O 1 2 werden gleichzeitig dessen Aufgaben konkretisiert, die insbesondere nach § 90 Nr. 4 B H O / L H O 1 3 maßgeblich auch zukunftsgerichtet sind 1 4 . Wenn der Bundesgesetzgeber den Begriff der „Überwachung" in der BHO nicht mehr gebraucht, so geschieht dies vor allem in der Intention, Mißverständnisse in Richtung auf eine echte Vorprüfung i.S. einer Visa-Prüfung durch den Rechnungshof, i.S. von Zustimmungs- oder Einverständnisvorbehalten 15 zu vermeiden 16 . Eine auch kontinuierlich-begleitende Kontrolle wird hierdurch nicht ausgeschlossen. Soweit sich die normativen Aufgabenzuweisungsnormen für den Rechnungshof verstärkt zukunftsbezogener Prüfung öffnen, knüpfen sie an jenen grundsätzlichen Wandel im Funktionsverständnis des Rechnungshofs an 1 7 , der etwa mit der Schwerpunktverlagerung von der punktuellen Rechnungsprüfung hin zur kontinuierlich begleitenden 18 , zeitnahen Prü11 So a u c h Heuer, DVB1. 1991, S. 982 (987). 12 Vgl. h i e r z u G r u n d l a g e n der F i n a n z k o n t r o l l e u n d der öffentlichen H a u s h a l t s w i r t s c h a f t i n S c h l e s w i g - H o l s t e i n , hrsg. v o m P r ä s i d e n t e n des Landesrechnungshofs, 3. A u f l . 1998, S. 14; s. a u c h Heuer ( F N 3), § 90 B H O A n m . 14 z u r W i r k s a m k e i t als P r ü fungsmaßstab. 13 N a c h § 90 Nr. 4 B H O / L H O erstreckt sich die P r ü f u n g auch darauf, ob eine A u f gabe m i t geringerem Sach- u n d P e r s o n a l a u f w a n d w i r k s a m e r e r f ü l l t w e r d e n k a n n . 14 Dies e r g i b t sich a u c h aus § 97 Abs. 2 Nr. 4 B H O / L H O , vgl. Heuer ( F N 3), § 90 B H O A n m . 14 z u r W i r k s a m k e i t s p r ü f u n g . 15 Diese w ü r d e n i n der Tat verfassungsrechtlichen B e d e n k e n begegnen i m H i n b l i c k a u f Erfordernisse der T r e n n u n g z w i s c h e n K o n t r o l l i n s t a n z u n d k o n t r o l l u n t e r w o r f e n e r Behörde, vgl.Vogel / Kirchhof, B o n n K , A r t . 114 Rdnr. 204. 16 So insbesondere Heuer ( F N 3), A r t . 114 G G A n m . 63; ebenso Kahrenke, DÖV 1972, S. 145(151).

1 7 Z u F u n k t i o n s V e r s c h i e b u n g e n i n der F i n a n z k o n t r o l l e d u r c h Rechnungshöfe s. etwa Schulze-Fielitz, W D S t R L 55 (1996), S. 231 (243 ff.). 18 Von einer m i t l a u f e n d e n K o n t r o l l e sprechen e t w a Kirchhof, N V w Z 1983, S. 505 (515) u n d Krebs ( F N 5), S. 177, 196.

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Christoph Degenhart

fung 1 9 , zur Bewertung von Funktionsabläufen und Organisationsstrukturen 2 0 , zur beratenden Begleitung der staatlichen Verwaltung 21 beschrieben werden kann. Es sind dies Entwicklungen im Funktionsverständnis des Rechnungshofs, die sich auf bundesrechtlicher 22 Ebene im Anwendungsbereich des Art. 114 Abs. 2 GG vollzogen haben, denen sich auch die grundgesetzliche Aufgabenzuweisung öffnet 23 . Gerade der Gedanke der zeitnahen oder gegenwartsnahen Prüfung 2 4 wird in der verfassungsrechtlichen Aufgabenstellung des Rechnungshofs zunehmend betont 2 5 . Andererseits werden gerade gegenüber zeitnaher Prüfung durch den Rechnungshof zeitliche Grenzen der Prüfung 2 6 , wird ihre Beschränkung auf abgeschlossene Verwaltungsvorgänge als ein hergebrachter Grundsatz der Rechnungsprüfung geltend gemacht 27 .

3. Gegenwartsnahe Prüfung

a) Maßnahmenprüfung: Daß der Rechnungshof jedenfalls mit gegenwartsnaher Prüfung beauftragt ist, kommt nicht zuletzt in der Anerkennung der Maßnahmenprüfung in § 42 Abs. 2 Nr. 2 HGrG, § 89 Abs. 1 Nr. 2 BHO / L H O zum Ausdruck, der Prüfung also nicht nur endgültig abgeschlossener Vorgänge 28 , sondern auch einzelner Maßnahmen, die sich finanziell auswirken können 2 9 . Es handelt sich hierbei um eine Form zeitnaher Prüfung 3 0 , durch die es ermöglicht werden soll, entsprechend der verfas19 V g l . h i e r z u Reger ( F N 5), S. 208, 234ff.; Krebs ( F N 2), S. 211 f. 20 Schulze-Fielitz ( F N 17), S. 246.

( F N 5), S. 177f.;

Degenhart,

21 Vgl. h i e r z u e t w a Zavelberg, D i e V e r w a l t u n g 28 (1995), S. 513 (515 f.). 22 Z u r b u n d e s r e c h t l i c h e n G e b u n d e n h e i t des H a u s h a l t s - u n d Finanzrechts der L ä n der s. B V e r w G , D Ö V 1997, S. 684. 23 Vgl. näher Degenhart ( F N 2), S. 211 ff.; Schulze-Fielitz sius, NWVB1. 1997, S. 369 (370 ff.).

( F N 17), S. 243 ff.;

Bla-

24 H i e r z u s. etwa Reger ( F N 5), S. 208 ff.; ν. Arnim, DVB1. 1983, S. 664 (666); Grupp, DVB1. 1983, S. 661 (663); Kirchhof, N V w Z 1983, S. 505 (515); Krebs ( F N 5), S. 177 f.; Degenhart ( F N 2), S. 211 f.; Schulze-Fielitz ( F N 17), S. 248f.; z u r p r ä v e n t i v e n K o n t r o l l f u n k t i o n der Rechnungshöfe s. auch Birk, DVB1. 1983, S. 865 (870 f.). 25 Vgl. Degenhart,

( F N 2), S. 211 f.; Schulze-Fielitz

( F N 17), S. 248 f.

26 Vgl. Heuer ( F N 3), A r t . 114 G G A n m . 74 ff. 27 Vgl. Vogel/Kirchhof, B o n n K , A r t . 114 R d n r n . 115ff.; Heuer ( F N 3), A r t . 114 G G Rdnr. 74; vgl. auch B v e r w G , N V w Z 1995, S. 889 (893) u n t e r V e r h ä l t n i s m ä ß i g k e i t s k r i terien: wegen P r ü f u n g n u r abgelaufener H a u s h a l t s j a h r e k e i n u n z u m u t b a r e r E i n g r i f f i n den l a u f e n d e n B e t r i e b (einer H a n d w e r k s k a m m e r ) . 28 Gegenwartsnahe P r ü f u n g bedeutet g r u n d s ä t z l i c h die P r ü f u n g abgeschlossener VerwaltungsVorgänge, die sich n o c h n i c h t i n f ö r m l i c h e n R e c h n u n g e n niedergeschlagen haben, vgl. ζ. B. Wieland, DVB1. 1995, S. 894 (896 f.); dies k ö n n e n jedoch a u c h e i n zelne T e i l a k t e i m R a h m e n k o m p l e x e r Verfahren sein. 29 Vgl. Grupp,

DVB1. 1983, S. 661 (664).

30 Vgl. Heuer ( F N 3), § 89 B H O A n m . 3.

Rechtsfragen zeitnaher P r ü f u n g d u r c h d e n Rechnungshof

59

sungsrechtlich gewollten Rechnungsunabhängigkeit der Prüfung 3 1 Einzelentscheidungen im Bereich der Verwaltung bereits zu einem Zeitpunkt zu überprüfen, in dem sie noch nicht zu Einnahmen oder Ausgaben (bzw. Mindereinnahmen oder Minderausgaben) geführt haben 32 . Wann eine Maßnahme in diesem Sinn als Ansatzpunkt für eine Überprüfung durch den Rechnungshof vorliegt, ist unter Berücksichtigung auch seines verfassungsrechtlichen Auftrags 3 3 zu bestimmen. Dabei hat sich die Auslegung an Kriterien auch der Effizienz in der Wahrnehmung verfassungsrechtlich gewährleisteter Funktionen auszurichten, wie sie auf Bundesebene durch die Neufassung des Art. 114 Abs. 2 GG im Zuge der Haushaltsreform gestärkt werden sollte 3 4 . Unabhängig davon, wie sie sich zu den tradierten Grundsätzen des Rechnungsprüfungswesens verhält 3 5 , dient gerade die Maßnahmenprüfung in besonderer Weise dem verfassungsrechtlichen Anliegen einer unter dem Gesichtspunkt der Gegenwartsnähe effizienten Rechnungshofkontrolle 36 . Dies gilt sowohl dann, wenn, wie im Regelfall der gegenwartsnahen Maßnahmenprüfung, Fehlentwicklungen im Rahmen eines noch nicht abgeschlossenen, umfangreicheren Gesamtvorhabens korrigiert werden sollen 37 , als auch dann, wenn, wie hier, die Überprüfung noch nicht endgültig abgeschlossener Verfahren erforderlich ist, um Erkenntnisse für die künftige Gestaltung gleichartiger Verfahren zu gewinnen 38 . b) Beratende Prüfung: Für eine prinzipielle Befugnis des Rechnungshofs, die Herausgabe der Akten auch noch nicht endgültig abgeschlossener Verwaltungsvorgänge zu verlangen, spricht - neben dem Aspekt zeitnaher Maßnahmenprüfung - des weiteren, daß es diesem auch und entscheidend um die Wahrnehmung beratender Funktionen gehen kann. Vorschläge, Empfehlungen, Anregungen gehören zur verfassungsrechtlichen wie einfachgesetzlichen Aufgabenstellung des Rechnungshofs 39 . Es kann sich dabei sowohl um unselbständige Beratung im Zusammenhang mit der Prüfung im Bereich der Verwaltung bzw. der Überwachung der Haushalts- und 31 Vogel/Kirchhof B o n n K , A r t . 114 R d n r n . 115ff.; Heuer ( F N 3), A r t . 114 G G A n m . 74; Grupp, DVB1. 1983, S. 661 (663). 32 Vgl. Heuer ( F N 3), § 89 B H O A n m . 3; Reger ( F N 5), S. 235; Grupp, DVB1. 1983, S. 661 (663). 33 I m nachstehend IV. dargelegten S i n n . 34 Vgl. e t w a n u r Grupp, DVB1. 1983, S. 661 (663) u n d i m entstehungsgeschichtl i c h e n Z u s a m m e n h a n g d e n s c h r i f t l i c h e n Beschluß des Rechtsausschusses, BTD r u c k s . V / 3 6 0 5 , S. 13. 35 s. h i e r z u Grupp,

DVB1. 1983, S. 661 (664).

36 So auch Grupp,

DVB1. 1983, S. 661 (664).

37 V g l . Reger ( F N 5), S. 235. 38 V g l . auch z u m I n e i n a n d e r g r e i f e n v o n B e r a t u n g u n d P r ü f u n g Thomsen, 1981, S. 117(120). 39 Vgl. Heuer ( F N 3), A r t . 114 G G A n m . 94.

DÖV

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Christoph Degenhart

Wirtschaftsführung handeln als auch um selbständige Beratung 40 auf der Grundlage von Prüfungserfahrungen. Mit der Anerkennung beratender Funktionen des Rechnungshofs 41 werden ihm entscheidungsbegleitende (jedoch nicht mitentscheidende 42 ) Kontrollfunktionen 4 3 zugewiesen 44 . Um diese Funktionen wahrzunehmen, kann der Rechnungshof darauf angewiesen sein, zeitnah Erkenntnisse auch aus noch nicht endgültig abgeschlossenen Verfahren zu gewinnen, wenn sich etwa die Befassung mit bereits abgeschlossenen Verfahren in vergleichbaren Fällen aufgrund der zeitlichen Distanz als nicht hinreichend aufschlußreich erwiesen hat. Wenn allein aus der verfassungsmäßigen Beratungsaufgabe 45 im Anwendungsbereich des Art. 114 Abs. 2 GG für den Bundesrechnungshof keine selbständigen Befugnisse zur Einbeziehung laufender Verwaltungsvorgänge in die Prüfung abgeleitet werden 46 , so muß andererseits die Prüfung doch so ausgestaltet sein, daß sie effiziente und gegenwartsnahe Beratung ermöglicht 47 . Dabei darf es allerdings nicht darum gehen, Einfluß auf die weitere Handhabung noch offener Fälle zu nehmen, als vielmehr darum, aus den Unterlagen über die noch nicht endgültig abgeschlossenen Verfahren für die Zukunft Erkenntnisse zu gewinnen 48 . Auch soweit die Beratungsfunktionen des Rechnungshofs dabei noch keine zusätzlichen Befugnisse gegenüber der Verwaltung bei noch nicht abgeschlossenen Verfahren begründen, sind sie doch im Rahmen seiner Überwachungsfunktionen verstärkend in Ansatz zu bringen. Mithin kann sich für die Wahrnehmung der verfassungsrechtlichen Aufgaben des Rechnungshofs die Befassung auch mit Verfahren, die noch nicht abgeschlossen worden sind, als unverzichtbar erweisen, wenn dieser andernfalls in einem bestimmten Sachbereich seine Aufgaben nicht mit der verfassungsrechtlich vorausgesetzten Effektivität erfüllen könnte. 40 Vgl. h i e r z u Heuer ( F N 3), § 88 B H O A n m . 14 ff. 41 Vgl. d a z u Heuer ( F N 3), § 88 B H O A n m . 13 ff.; Vogel/Kirchhof, B o n n K , A r t . 114 R d n r n . 200ff.; Kirchhofi N V w Z 1983, S. 505 (515); v. Mutius, i n : v. M u t i u s / W u t t k e / H u b n e r , K o m m e n t a r z u r Landesverfassung S c h l e s w i g - H o l s t e i n , 1995 A r t . 56 R d n r n . 12 ff. 42 Vogel/Kirchhof B o n n K , A r t . 114 Rdnr. 205; Reger ( F N 5), S. 247f.; Kirchhof, N V w Z 1983, S. 505 (515). 43 Z u m V o r r a n g j e d o c h der K o n t r o l l f u n k t i o n e n des Rechnungshofs s. Blasius, NWVB1. 1997, S. 367 (370 f.); s. a u c h ders., D Ö V 1989, S. 298 (302); s t ä r k e r die gestalt e n d e n I n h a l t e der B e r a t u n g s t ä t i g k e i t des Rechnungshofs b e t o n t Grupp, D Ö V 1983, S. 661 (664). 44 Vgl. Krebs ( F N 5), S. 170ff.; Zavelberg ( F N 17), S. 247 f. 45 Vgl. Vogel/Kirchhof,

( F N 21), S. 515 (516);

Schulze-Fielitz

B o n n K , A r t . 114 Rdnr. 199.

46 So etwa Heuer ( F N 3), A r t . 114 G G A n m . 94; f ü r Fälle der selbständigen B e r a t u n g s. § 88 B H O , A n m . 18: k e i n e „ v e r b o t e n e laufende P r ü f u n g " . 47 Vgl. auch i n diesem S i n n Müller,

DVB1. 1994, S. 1276 (1278).

48 Vgl. z u dieser B e d e u t u n g insbesondere der selbständigen B e r a t u n g Heuer ( F N 3), A r t . 114 G G A n m . 97.

Rechtsfragen z e i t n a h e r P r ü f u n g d u r c h d e n Rechnungshof

61

I I I . Z u m E i n w a n d des laufenden Verwaltungsverfahrens

Demgegenüber bedarf die These, daß laufende Verwaltungsverfahren nicht der Kontrolle durch den Rechnungshof zugänglich sind 4 9 , die Beratung durch den Rechnungshof sich nicht auf laufende Verfahren bezieht 50 , die Vorlage von Akten aus laufenden Verfahren nicht gemäß § 95 B H O / LHO verlangt werden kann 5 1 , in dieser Allgemeinheit der Überprüfung. Sie bedarf der Überprüfung im Hinblick auf ihre verfassungsrechtliche Ableitung 5 2 und damit als potentielle Beschränkung gegenwartsnaher Maßnahmenprüfung. Sie bedarf unabhängig davon der Überprüfung gegenüber den verfassungsrechtlichen Funktionen der Rechnungshofkontrolle, soweit diese auf eine kontinuierlich-begleitende Prüfung und Beratung durch den Rechnungshof ausgelegt sind. Fraglich erscheint insbesondere, ob der Einwand des laufenden Verfahrens gegenüber einem verfassungsrechtlich begründeten Prüfungsanspruch dann überhaupt zur Geltung gebracht werden kann, wenn der Schwerpunkt der Prüfungstätigkeit nicht in der Einflußnahme auf die noch laufenden Verfahren liegt, sondern in einer aus den Prüfungserfahrungen resultierenden Beratungstätigkeit. Dies ist in Erwägung zu ziehen gegenüber etwaigen verfassungskräftigen Vorbehaltsbereichen der Exekutive 5 3 , insbesondere Gesichtspunkten vorrangiger Regierungsverantwortung 54 - Einwände, denen sich die zeitnahe Prüfung durch den Rechnungshof typischerweise ausgesetzt sieht. Nicht nur der letztlich aus dem Gewaltenteilungsprinzp abgeleitete Einwand eines Vorbehaltsbereichs der Exekutive wird einer akzentuiert zeitnahen Prüfung durch den Rechnungshof entgegengehalten. Maßgebliche Bedenken werden auch aus der Erwägung hergeleitet, eine derartige begleitend-zeitnahe, die Beratung des Kontrolladressaten einschließende Prüftätigkeit stehe von vornherein im Widerspruch zum Prüfauftrag des Rechnungshofs, sei seiner Stellung wesensfremd, da es ihn in eine seiner Kontrollaufgabe zuwiderlaufende Entscheidungs(mit-)Verantwortung dränge 55 , hierdurch seine Unabhängigkeit gefährde 56 . Derartige Bedenken sind nicht begründet. Zum einen nimmt Finanzkontrolle die Entscheidung nicht vor49 Vgl. s t a t t aller Heuer ( F N 3), A r t . 114 G G A n m . 74 ff. so V g l . w i e d e r u m s t a t t a l l e r Heuer ( F N 3), A r t . 114 G G A n m . 94 ff. 51 Vgl. f ü r § 95 B H O Heuer ( F N 3), § 95 B H O A n m . 5. 52 Vgl. Heuer ( F N 3), A r t . 114 G G A n m . 78 a. 53 Z u V e r w a l t u n g s v o r b e h a l t e n s. e t w a Degenhart, 54 s. etwa Maunz,

N J W 1984, S. 2184 ff.

i n : M a u n z / D ü r i g , G G , A r t . 114 R d n r n . 28ff.

55 So e t w a - ausgehend v o n einer generell r e s t r i k t i v e n H a l t u n g gegenüber z e i t n a h e r P r ü f u n g - Maunz, i n : M a u n z / D ü r i g , G G , A r t . 114 Rdnr. 29; differenzierend demgegenüber Vogel/Kirchhof, B o n n K , A r t . 114 R d n r n . 197 ff.; s. ferner Grupp, DVB1. 1983, S. 661 (663 f.); Heuer ( F N 3), A r t . 114 G G A n m . 74 ff.; Reger ( F N 5), S. 205. 56 Vgl. Vogel/Kirchhof,

B o n n K , A r t . 114 Rdnr. 198.

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Christoph Degenhart

weg, sondern äußert sich lediglich zu einem relevanten Teilaspekt der Entscheidung, dem der Wirtschaftlichkeit, während die Verantwortung beim Entscheidungsträger verbleibt 5 7 . Zum anderen treffen die maßgeblichen verfassungsrechtlichen Bestimmungen positive Aussagen für eine gegenwartsnahe Prüfung 5 8 . Wenn der Rechnungshof im Rahmen gegenwartsnaher Prüfung nicht nur ein Handeln der Verwaltung beanstandet, sondern auch Maßnahmen zur Abhilfe vorschlägt, so nimmt er eben hierdurch die ihm durch die Verfassung übertragenen Funktionen wahr 5 9 . Eine Verlagerung der Prüfungsschwerpunkte auf zeitnahe und begleitende Prüfung 6 0 , auf mitschreitende Finanzkontrolle 61 ist mit der Stellung des Rechnungshofs vereinbar 62 . Mithin können bestimmte Formen zeitnaher Prüfung, wie sie im vorliegenden Fall in Frage stehen, unabhängig davon, ob sie sich als Maßnahmenprüfung i.S. von § 89 Abs. 1 Nr. 2 B H O / L H O darstellen, nicht schon als von vornherein mit der verfassungsrechtlichen Stellung des Rechnungshofs unvereinbar ausgeschieden werden. Vielmehr ist maßgeblich darauf abzustellen, ob der Kontrollanspruch des Rechnungshofs konkret in verfassungsrechtlich geschützte Vorbehaltsbereiche der Exekutive eingreift.

IV. Die maßgebliche verfassungsrechtliche Fragestellung „Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung"? 1. Z u m Wortlaut der Verfassungsnormen

Die grundgesetzliche Garantie der Finanzkontrolle durch den Bundesrechnungshof 63 unterscheidet zwischen der tradierten Rechnungsprüfung, die die vorgehende Rechnungslegung bedingt und sich damit notwendig nur auf abgeschlossene Vorgänge beziehen kann, und der Prüfung der Haushalts· und Wirtschaftsführung; für letztere greifen daher nicht zwingend die begrifflichen Restriktionen der Rechnungsprüfung im herkömmlichen Sinn. Wenn hiernach dem Rechnungshof generell die Überwachung der Haushalts- und Wirtschaftsführung übertragen wird, so finden damit die begrifflichen Schranken der tradierten Rechnungsprüfung von vornherein keine Aufnahme in den Verfassungstext. Prüfung kann jedenfalls nach dem 57 V g l . i n diesem S i n n bereits Pfennig, DVB1. 1966, S. 841 (843). 58 Vgl. h i e r z u Vogel/Kirchhof B o n n K , A r t . 114 R d n r n . 20, 199. 59 So inbesondere Vogel /Kirchhof,

B o n n K , A r t . 114 Rdnr. 199.

60 Vgl. Krebs ( F N 5), S. 177 f.; Degenhart

( F N 2), S. 211 f.

61 Vgl. Kirchhof N V w Z 1983, S. 505 (515). 62 Dies sollte ζ. B. m i t der Neufassung des A r t . 56 L V S H i m Z u g e der Verfassungsr e f o r m 1990 a u c h e x p l i z i t v e r d e u t l i c h t werden, vgl. B e g r ü n d u n g der Enquete-Kommission Verfassungs- u n d P a r l a m e n t s r e f o r m i n i h r e m S c h l u ß b e r i c h t , L T - D r u c k s . 12 / 180, S. 74 f., 77. 63

Von einer f u n k t i o n a l e n G a r a n t i e s p r i c h t i n s o w e i t Stern ( F N 5), S. 21.

Rechtsfragen z e i t n a h e r P r ü f u n g d u r c h d e n Rechnungshof

63

Wortsinn auch eine kontinuierlich-begleitende Kontrolltätigkeit umschließen 64 ; Prüfung setzt nicht notwendig voraus, daß ein Verfahren bereits abgeschlossen ist. Auch wenn „Prüfen" als Aufgabe des Rechnungshofs, insbesondere als Aufgabe des Bundesrechnungshofs nach Art. 114 Abs. 2 GG bedeutet, einen bestehenden Sachverhalt festzustellen und zu bewerten 65 , muß dieser Sachverhalt nicht notwendig ein bereits abgeschlossenes Verwaltungsverfahren umfassen 66 . Insbesondere komplexere oder förmliche Verwaltungsverfahren weisen typischerweise einzelne Sachverhaltsabschnitte auf, die jeweils für sich einer Beurteilung, also auch einer „Prüfung" zugänglich sind 6 7 . Gerade auch mit der Aufnahme der Maßnahmenprüfung in den Aufgabenbereich des Rechnungshofs wird deutlich, daß nicht erst das endgültig abgeschlossene Verfahren Gegenstand einer „Prüfung" und damit auch der Prüfung durch den Rechnungshof sein kann.

2. Hergebrachte Grundsätze der Rechnungsprüfung?

Deutlich wird hieraus auch, daß hergebrachte Grundsätze der Rechnungsprüfung nicht notwendig mit verfassungsrechtlichen Schranken der Rechnungshofkontrolle gleichzusetzen sind. Auch wenn also die Beschränkung der Finanzkontrolle durch den Rechnungshof auf abgeschlossene Verwaltungsvorgänge der herkömmlichen Systematik, den hergebrachten Grundsätzen des deutschen Rechnungsprüfungssystems entsprechen sollte 68 , bedeutet dies nicht zwingend die Maßgeblichkeit dieser Grundsätze auch für die Finanzkontrolle auf der Grundlage des Art. 114 Abs. 2 GG. Die Verfassungsnorm erweitert - wie auch die entsprechenden landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen - den verfassungsrechtlich gewährleisteten Aufgabenbereich des Rechnungshofs über den Bereich der tradierten Rechnungsprüfung hinaus und erscheint hierin als entwicklungsoffen für ein gewandeltes Verständnis und für neu sich ergebende Erfordernisse der Finanzkontrolle 69 ; mit der Neufassung des Art. 114 Abs. 2 GG im Zuge der Reform der Finanz Verfassung im Jahr 1969 sollte die Entwicklung von der Rechnungsprüfung zur umfassenderen Finanzkontrolle auf verfassungs64 Vgl. i n diesem S i n n Scheuner ( F N 5), S. 390; z u m W o r t s i n n s. a u c h Klein, F i n A r c h 1 9 6 3 / 6 4 , S. 105(114). es Vgl. Heuer ( F N 3), A r t . 114 G G A n m . 63; Piduch ( F N 10), A r t . 114 G G A n m . 20; Blasius, NWVB1. 1997, S. 367 (369).

66 V g l . a u c h Reger ( F N 5), S. 205 z u r V i e l s c h i c h t i g k e i t des Begriffs. 67 Vgl. a u c h Korinek, Die Kontrolle wirtschaftlicher Unternehmungen durch den Rechnungshof, 1986, S. 121 (132 f.). 68 s. h i e r z u Heuer ( F N 3), A r t . 114 G G A n m . 74 u n t e r H i n w e i s a u f Viaion. 69 Vgl. b e i s p i e l h a f t f ü r d e n neugefaßten A r t . 56 L V S H den S c h l u ß b e r i c h t der Enquete-Kommission Verfassungs- u n d P a r l a m e n t s r e f o r m des L a n d e s SchleswigH o l s t e i n v o m 29. 06. 1988, L T - D r u c k s . (SH) 1 2 / 1 8 0 , S. 74 f.

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Christoph Degenhart

rechtlicher Ebene nachvollzogen werden 70 . Wenn unter Hinweis auf bestehende Grundsätze der Rechnungsprüfung die Kontrollfunktionen des Rechnungshofs allein auf abgeschlossene Vorgänge bezogen werden 71 , so w i r d diese Grenze in erster Linie gegenüber der vorgehenden Visa-Prüfung gezogen 72 , die in der Tat dem tradierten und vom Verfassungsgeber auf Bundes- wie auf Landesebene vorgefundenen System der Finanzkontrolle fremd ist 7 3 . Wenn auch hierin an diesen vorgefundenen zeitlichen Grenzen der Finanzkontrolle durch den Rechnungshof festgehalten wird, weisen die einschlägigen Verfassungsnormen andererseits doch deutlich über die Funktionen der tradierten Rechnungsprüfung hinaus. Zeitliche Schranken der Finanzkontrolle sind also nicht aus wie immer zu formulierenden hergebrachten Grundsätzen der Rechnungsprüfung zu gewinnen, sondern unmittelbar aus Verfassungsrecht, aus der Zuordnung der verfassungsrechtlich gewährleisteten Kontrollfunktionen des Rechnungshofs zu den verfassungsrechtlich begründeten Funktionsbereichen der Kontrolladressaten - wie ja in vergleichbarem methodischem Ansatz die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Schranken für parlamentarische Kontrollbefugnisse gegenüber der Exekutive nicht so sehr aus einem vorgegebenen Begriff der Kontrolle deduziert, sondern aus dem konkreten verfassungsrechtlich zugeordneten Funktionsbereich der Exekutivgewalt ableitet 7 4 . Insbesondere ein „Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung" soll hiernach gegenüber dem ausforschenden Zugriff des Parlaments abgeschirmt bleiben 7 5 - ob und unter welchen Voraussetzungen dies auch gegenüber der Kontrolle der Verwaltung durch Rechnungshöfe zu gelten hat, ist im folgenden zu untersuchen.

3. Verfassungsrechtliche Funktionenordnung

a) Ausgangspunkt: Schranken des parlamentarischen Enqueterechts. aa) Zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts: Wenn unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten sachliche und zeitliche Schranken der Rechnungshofkontrolle i.S. einer Beschränkung auf abgeschlossene 70 Vgl. h i e r z u Zavelberg, Von der R e c h n u n g s p r ü f u n g z u r F i n a n z k o n t r o l l e , i n : v. A r n i m , F i n a n z k o n t r o l l e i m Wandel, 1989, S. 17 (20 f.). 71 Vgl. h i e r z u B T - D r u c k s . 5 / 3 0 4 0 , S. 56; Heuer ( F N 3), A r t . 114 G G A n m . 74. 72 Vgl. Heuer ( F N 3), A r t . 114 G G A n m . 63; Kirchhof, N V w Z 1983, S. 595 (515).

73 Heuer ( F N 3), A r t . 114 G G A n m . 63, 74; z u p r a k t i s c h e n w i e verfassungsrechtl i c h e n B e d e n k e n s. a u c h Zavelberg ( F N 21), S. 4 f. 74 B V e r f G E 67, 100 (139 f.) - z u r B e d e u t u n g dieses Ansatzes f ü r die K o n t r o l l f u n k t i o n e n der Rechnungshöfe s. sogleich u n t e r c). 75 B V e r f G E 67, 100 (138 ff.); s. h i e r z u a u c h VerfG Bbg, U r t . v. 20. 11. 1997 ( D Ö V 1998, 200) z u A k t e n e i n s i c h t s r e c h t e n des L a n d t a g s gegenüber d e m d o r t t e n d e n z i e l l der E x e k u t i v e zugerechneten Landesrechnungshof.

Rechtsfragen zeitnaher P r ü f u n g d u r c h d e n Rechnungshof

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Vorgänge im Bereich der Verwaltung vor allem unter dem Gesichtspunkt der Wahrung eines Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung 76 geltend gemacht werden 77 , so werden hierfür vor allem die von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dem parlamentarischen Enqueterecht gezogenen Grenzen 78 entsprechend herangezogen 79 . Nach dieser Rechtsprechung schließt ein derartiger Kernbereich für die Exekutive im Verhältnis zu den Befugnissen parlamentarischer Untersuchungsausschüsse einen von diesen „grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich" ein: „Dazu gehört ζ. B. die Willensbildung der Regierung selbst sowohl hinsichtlich der Erörterung im Kabinett als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen, die sich vornehmlich in ressortübergreifenden und -internen Abstimmungsprozessen vollzieht. Die Kontrollkompetenz des Bundestages erstreckt sich demnach grundsätzlich nur auf bereits abgeschlossene Vorgänge" 80 . Mit dieser Bezugnahme auf einen gegenüber dem Parlament kontrollfrei zu stellenden Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung werden Gesichtspunkte der Gewaltenteilung zur Geltung gebracht 81 , im Sinn konkreter Funktionenzuordnung 82 , entsprechend einem Verständnis von Gewaltenteilung als einem staatlichen Organisationsprinzip mit dem Ziel einerseits der Begrenzung staatlicher Gewalt 8 3 , andererseits aber auch der Optimierung staatlicher Funktionen 8 4 . Exekutive Funktionen auf der Ebene der Regierung 85 sollen gegenüber einer Beeinträchtigung durch die Wahrnehmung parlamentarischer Kontrollfunktionen abgeschirmt werden - die bei einem unmittelbaren Eingriff in den Innenbereich gubernativer Willensbildung gesehen wird. Wenn parlamentarische Untersuchungsaus76 Z u m Begriff s. etwa Busse, D Ö V 1989, S. 45 ff. 77 Vgl. Heuer ( F N 3), A r t . 114 G G A n m . 78 a, der d e n G e s i c h t s p u n k t e x e k u t i v e r E i g e n v e r a n t w o r t u n g als eine Frage zunächst der sachlichen Grenzen der Rechnungsh o f k o n t r o l l e a n s p r i c h t , h i e r b e i aber a u c h z e i t l i c h e B e s c h r ä n k u n g e n i m H i n b l i c k a u f bereits abgeschlossene Vorgänge einbezieht. 78 B V e r f G E 67,100 (139f.). 79 D a f ü r g r u n d s ä t z l i c h - i n bezug auf die B e s c h r ä n k u n g v o n K o n t r o l l b e f u g n i s s e n d u r c h Rechte D r i t t e r - BVerfG, N J W 1997, S. 1633 (Kammerbeschluß). 80 B V e r f G E 67, 100 (139 f.); h i e r a u f b e z u g n e h m e n d Heuer ( F N 3), A r t . 114 G G A n m . 78 a. 81 Vgl. B V e r f G E 67, 100 (130); Sauer/Blasius, DVB1. 1985, S. 548 (553 ff.); Blasius, D Ö V 1988, S. 819 (825 f.); Busse, D Ö V 1989, S. 45 (46 f.). 82 Vgl. z u diesem Verständnis grundgesetzlicher G e w a l t e n t e i l u n g als F u n k t i o n s a b g r e n z u n g z w i s c h e n d e n s t a a t l i c h e n T e i l g e w a l t e n z u l e t z t etwa BVerfG, D Ö V 1997, S. 117. 83 V g l . h i e r z u i m Z u s a m m e n h a n g eines Kernbereichs e x e k u t i v e r E i g e n v e r a n t w o r t u n g Busse, D Ö V 1989, S. 45 (46 ff.). 84 V g l . BVerfG, D Ö V 1997, S. 117; Degenhart, Staatsrecht I, 15. A u f l . 1999, Rdnr.

218.

85 Z u r Regierungsgewalt als B e s t a n d t e i l der E x e k u t i v g e w a l t s. Hesse, G r u n d z ü g e des Verfassungsrechts der B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , 20. A u f l . 1995, R d n r n . 530 δ . 5 Die Verwaltung, Beiheft 3

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schüsse sich mit der noch nicht abgeschlossenen Willensbildung im Bereich der Exekutive befassen, mit internen Beratungs- und Abstimmungsprozessen 86 , so kann dies, so die Einschätzung durch das Bundesverfassungsgericht, deren Organe in ihrer Aufgabenerfüllung nachhaltig beeinträchtigen. Dem Verständnis grundgesetzlicher Gewaltenteilung als einem Prinzip der wechselseitigen Zuordnung staatlicher Funktionen entspricht es, einen zu wahrenden Kernbereich an Eigenverantwortung der Exekutive im Verhältnis zu parlamentarischen Befugnissen nach Maßgabe ihrer Funktionsfähigkeit zu bestimmen. Dort also, wo der ausforschende parlamentarische Zugriff auf Vorgänge im Binnenbereich der vollziehenden Gewalt diese in der Wahrnehmung ihrer Aufgaben unzumutbar behindert - dies mag etwa beim Zugriff auf noch nicht abgeschlossene Vorgänge in Betracht gezogen werden 87 - , ist eine Beschränkung parlamentarischer Kontrollrechte zu erwägen 88 . Sie wird in erster Linie im Verhältnis zur Regierung zur Geltung gebracht 89 . bb) Der Bereich der Regierung: Der Bereich der Regierung 90 ist in der demokratischen Ordnung des Grundgesetzes mit eigenen verfassungsrechtlichen Kompetenzen ausgestattet und in eigenständiger demokratischer Legitimation zu sehen; dies steht einem undifferenzierten Zugriffsrecht des Parlaments i. S. eines die grundgesetzliche Gewaltenteilung überspielenden Gewaltenmonismus entgegen 91 . Die Regierung hat im parlamentarischdemokratischen System des Grundgesetzes, dem hierin auch die verfassungsrechtliche Ordnung in den Ländern entspricht 92 , zusammen mit dem Parlament teil an der Staatsleitung 93 . Sie kann diese den Schwerpunkt ihrer verfassungsrechtlichen Funktionen bildende Aufgabe dann nur eigenverantwortlich wahrnehmen, wenn sie den ihr in der Rechtsprechung zugewiesenen Freiraum interner Willensbildung 9 4 besitzt und dieser Kernbereich eigener Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbefugnisse gegenüber dem Zugriff des Parlaments und dessen Untersuchungsausschüssen abge86 H i e r a u f w i r d e i n K e r n b e r e i c h e x e k u t i v e r E i g e n v e r a n t w o r t u n g bezogen b e i Busse, D Ö V 1989, S. 45 (46), u n t e r Bezugnahme a u c h auf die B e r a t u n g e n des 57. D J T 1988. 87 V g l . Busse, D Ö V 1989, S. 45 (50). 88 Vgl. etwa Busse, D Ö V 1989, S. 45 (50 ff.), der a u f die W a h r n e h m u n g e x e k u t i v e r V e r a n t w o r t u n g a l l e i n auf der Ebene der R e g i e r u n g abstellt. 89 F ü r V e r w a l t u n g s v e r f a h r e n gegenüber p a r l a m e n t a r i s c h e n U n t e r s u c h u n g s a u s schüssen s. B a y V e r f G H , DVB1. 986, S. 233; s. a u c h v. Mangoldt/Klein /Achterberg/ Schulte, Das B o n n e r Grundgesetz, 3. A u f l . 1991, B d . 6, A r t . 44 R d n r n . 66 ff.

90 s. h i e r z u g r u n d l e g e n d Scheuner, i n : F S Smend, 1952, S. 253 ff.; Schröder, I I , 1987, § 51. 91 Vgl. B V e r f G E 68, 1 (108 f.). 92 Vgl. näher Degenhart ( F N 84), Rdnr. 84 a. 93 V g l . Degenhart

( F N 84), Rdnr. 432.

94 B V e r f G E 67, 100 (138 f.).

HStR

Rechtsfragen zeitnaher P r ü f u n g d u r c h d e n Rechnungshof

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schirmt bleibt 9 5 . Dieser wechselseitigen Zuordnung und Abgrenzung der Kompetenzen der Verfassungsorgane Parlament und Regierung liegt damit der auslegungsleitende Grundsatz effektiver Kompetenzwahrnehmung zugrunde 96 . Vorbehaltsbereiche der Regierung werden in der Weise im Verhältnis zum Untersuchungsrecht des Parlaments definiert, daß eine effektive Wahrnehmung materieller Regierungsverantwortung gewährleistet wird. Hieraus folgt eine Beschränkung der Kontrollkompetenz des Bundestags bzw. des Untersuchungsausschusses auf abgeschlossene Vorgänge 97 . b) Übertragbarkeit auf Rechnungshofkontrolle?: Diese Erwägungen auf die Kontrolle der Verwaltung durch den Rechnungshof zu übertragen, setzt zum einen voraus, die für den Bereich der Regierung maßgeblichen Gesichtspunkte generell für die Exekutive zur Geltung zu bringen 9 8 , und bedingt zum anderen, die Rechnungshofkontrolle im Rahmen der grundgesetzlichen Funktionenordnung in ihrer Eingriff s W i r k u n g - bezogen auf Exekutivkompetenzen - der Kontrolle durch parlamentarische Untersuchungsausschüsse gleichzusetzen. Beides ist nur eingeschränkt zulässig. aa) Regierungs- und Verwaltungsvorbehalte: Wenn für die Exekutive eine generelle Abschirmung laufender Vorgänge gegenüber dem parlamentarischen Zugriff aus der Gewährleistung eines Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung abgeleitet wird, so wird, wie dargelegt 99 , dieser Kernbereich doch in erster Linie auf den Bereich der Regierung bezogen 100 . Hieraus können nicht ohne weiteres verallgemeinernd Vorbehaltsbereiche der Exekutive insgesamt, also auch unterhalb der Regierungsebene und dies auch im Verhältnis zur Finanzkontrolle durch den Rechnungshof abgeleitet werden 1 0 1 . Im Schwerpunkt um Vorgänge unterhalb der Regierungsebene geht es allerdings auch dann, wenn regierungsseitig die Herausgabe von Unterlagen verweigert wird, dabei die Regierung bzw. das ressortmäßig befaßte Ministerium in seiner Funktion als oberste Verwaltungsbehörde, als Exekutivspitze und nicht in seiner Funktion als mit der politischen Staatsleitung betrautes Verfassungsorgan tätig wird, wenn es also nicht primär um politische Willensbildung, sondern um administrativen Gesetzesvollzug geht. Hierfür gelten die für regierungsinterne Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse entwickelten Kriterien nur eingeschränkt. Vorbehaltsberei95 Vgl. Degenhart

( F N 84), Rdnr. 392.

96 s. vorstehend 3.a). 97 B V e r f G E 67, 100 (139); s. auch B a y V e r f G H , DVB1. 1986, S. 233. 98 Dagegen aber Busse, D Ö V 1989, S. 45 ff. 99 Vorstehend a) bb). 100 Vgl. Busse, D Ö V 1989, S. 45 (50 ff.). ιοί Vgl. z u r gebotenen D i f f e r e n z i e r u n g z w i s c h e n d e n S p h ä r e n der R e g i e r u n g u n d der V e r w a l t u n g Sauer / Blasius, DVB1. 1985, S. 548 (553 ff.). 5*

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che originärer Regierungsverantwortung bestehen im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Stellung der Regierung im parlamentarischen System, ihrer hieraus resultierenden „Verantwortung gegenüber Parlament und V o l k " 1 0 2 . Diese verfassungsrechtliche Funktion der Regierung erfordert einen nicht von parlamentarischen Untersuchungsausschüssen ausforschbaren Bereich interner Willensbildung. Der Gesichtspunkt der Verantwortung gegenüber Parlament und Volk gilt allerdings für die exekutive Gewalt in ihrer Gesamtheit 103 und besagt noch nichts über das Erfordernis kontrollfreier Räume. Gerade wenn man für die Exekutive diesen Gesichtspunkt der Verantwortung betont, spricht dies für eine prinzipielle Verpflichtung zur Offenlegung auch verwaltungsinterner Vorgänge, sofern nicht berechtigte Geheimhaltungsinteressen dem entgegenstehen. Wenn für den Bereich der Regierung im Verhältnis zum Parlament vor allem der Prozeß regierungsseitiger, ressortinterner, aber auch ressortübergreifender Willensbildung und Entscheidungsfindung kontrollfrei gestellt werden soll, so findet dies seine maßgebliche verfassungsrechtliche Begründung darin, daß Parlament und Regierung als Verfassungsorgane in der politischen Staatsleitung gleichermaßen politische Verantwortung tragen und hierin notwendig über Freiräume in der Entscheidung ebenso wie i n den vorgehenden Prozessen politischer Willensbildung verfügen. Es würde der grundgesetzlichen Funktionszuordnung im Verhältnis von Parlament und Regierung widersprechen, hier dem Parlament den ausforschenden Zugriff bereits in diesen Stadien zu eröffnen. Anders ist dies in Bereichen schwerpunktmäßig administrativen Gesetzesvollzugs. Hier bedeutet Kontrolle typischerweise nicht die „Ausforschung" interner politischer Willensbildung 1 0 4 , sondern den an Hand vorgegebener Maßstäbe bewertenden Nachvollzug des Verfahrens, der hierbei getroffenen Entscheidungen, der einzelnen Verfahrensschritte 105 . Diese nachvollziehende Bewertung - die bei justitieller Kontrolle unter dem Gesichtspunkt der Gesetzeskonformität und der rechtsfehlerfreien Ermessensbetätigung erfolgt - vollzieht sich im Fall der Kontrolle durch den Rechnungshof unter Gesichtspunkten der Wirtschaftlichkeit. Die für den Schutz eines Vorbehaltsbereichs exekutiv-regierungsseitiger Verantwortung gegenüber „ausforschender" parlamentarischer Kontrolle in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Gesichtspunkte können daher nicht undifferenziert auf die nachvollziehende Kontrolle administrativen 102 So a u s d r ü c k l i c h B V e r f G E 6 7 , 1 0 0 (138). 103 Vgl. e t w a n u r V e r f G B b g , U r t . v. 20. 11. 1997 ( F N 75). 104 I.S. v o n B V e r f G E 67,100; dies h a t n i c h t s m i t der Frage z u t u n , ob sich der Rechn u n g s h o f i n p o l i t i s c h e n Angelegenheiten besonderer Z u r ü c k h a l t u n g z u befleißigen h a t , vgl. h i e r z u Degenhart ( F N 2), S. 206 f.; Zavelberg ( F N 21), S. 4 ff. 105 Vgl. z u m B e g r i f f des Prüfens Heuer ( F N 3), A r t . 114 G G A n m . 63; ( F N 10), A r t . 114 G G A n m . 20; Blasius, N W V B 1 . 1 9 9 7 , S. 367 (369).

Piduch

Rechtsfragen zeitnaher P r ü f u n g d u r c h d e n Rechnungshof

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Gesetzesvollzugs durch den Rechnungshof übertragen werden. Keine Geltung können Erwägungen beanspruchen, die sich auf die spezifische Funktion der Regierung im parlamentarischen System, auf eine Abschirmung regierungsinterner Willensbildung beziehen. Gültig bleiben demgegenüber die zugrundeliegenden Ansätze im Prinzip der Gewaltenteilung als eines staatlichen Organisationsprinzips mit dem Ziel auch des Schutzes staatlicher Funktionen 1 0 6 , der Gewährleistung staatlicher Funktionserfüllung. Diesem Ansatz entspricht es, wenn eine Beschränkung der Prüfungszuständigkeit des Rechnungshofs auf abgeschlossene Vorgänge unter Gesichtspunkten der Verhältnismäßigkeit im Hinblick darauf erwogen wird, daß die Prüfung laufender Vorgänge den laufenden Betrieb beim Prüfungsadressaten in unzumutbarem Maße beeinträchtigt 1 0 7 . Dies kann, muß aber nicht beim kontrollierenden Zugriff auf noch nicht abgeschlossene Vorgänge im Bereich der Exekutive, etwa auf laufende Verwaltungsverfahren 108 , der Fall sein. Es kann also nicht um abstrakt zu bestimmende exekutive Vorbehaltsbereiche gehen - tatsächlich konnten derartige Vorbehaltsbereiche bisher nicht eindeutig beschrieben werden 1 0 9 . Es geht vielmehr entscheidend darum, konkreten Beeinträchtigungen des Verwaltungshandelns aus zeitnaher Rechnungshofkontrolle - insbesondere auch im Rahmen komplexer Verwaltungsvorgänge 110 - zu begegnen. bb) Parlamentarisches Enqueterecht und Rechnungshofkontrolle: Dies gilt umso mehr, als unter Gesichtspunkten der Gewaltenteilung und hierdurch bedingter Vorbehaltsbereiche das Verhältnis von Regierung und parlamentarischem Untersuchungsausschuß nicht ohne weiteres mit dem Verhältnis von Exekutive und Rechnungshof gleichgesetzt werden kann. Parlament und Verwaltung unter Einschluß der Regierung 111 sind im gewaltenteilenden System des Grundgesetzes, das sich auch in der verfassungsmäßigen Ordnung der Länder verwirklicht, bei allen funktionalen Verflechtungen und wechselseitigen Überlagerungen 112 doch verfassungsrechtlich deutlich voneinander geschiedene, gegeneinander abgegrenzte Teilgewalten. Demgegenüber erscheinen die Rechnungshöfe in ihrem Standort innerhalb des gewaltenteilenden Staates nicht gleichermaßen in eindeutiger Zu106 v g l . BVerfG, D Ö V 1997, S. 117; Degenhart

( F N 84), Rdnr. 218.

107 v g l . B V e r w G , N V w Z 1995, S. 889 (893). 108 H i e r z u s. B a y V e r f G H , DVB1. 1986, S. 233. 109 Vgl. h i e r z u n u r die B e r a t u n g e n der Staatsrechtslehrertagung 1984 z u m T h e m a „ D e r V e r w a l t u n g s v o r b e h a l t " , m i t B e i t r ä g e n v o n Maurer u n d Schnapp i n W D S t R L 43 (1985); h i e r z u s. a u c h Degenhart, N J W 1984, S. 2184 ff. 110 v g l . B a y V e r f G H , DVB1. 1986, S. 233. m V g l . h i e r z u Hesse ( F N 85), R d n r n . 530 ff. 112 s. bes. Hesse ( F N 85), § 13.

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Ordnung 113. Ihr Standort ist zwischen den Gewalten 1 1 4 , im Beziehungsgeflecht von Legislative und Exekutive zu sehen 115 , in Annäherung an Parlament und Regierung in institutioneller Verselbständigung 116 . Damit bedeutet die Wahrnehmung von Funktionen der Finanzkontrolle durch den Rechnungshof gegenüber der Verwaltung kein Übergreifen einer Teilgewalt in den Kernbereich einer anderen Teilgewalt im System der Gewaltenteilung. Der Gesichtspunkt des Ausforschens der Regierungsgewalt in ihrem Vorbehaltsbereich interner Willensbildung beschreibt daher den Zugriff parlamentarischer Untersuchungsausschüsse in Wahrnehmung des parlamentarischen Enqueterechts, nicht aber die Wahrnehmung von Kontrollaufgaben des Rechnungshofs gegenüber der Verwaltung. Auch wenn es sich angesichts der institutionellen Verselbständigung des Rechnungshofs nicht um verwaltungsinterne Hilfstätigkeiten handelt, fehlt es an der für die parlamentarische Kontrolle der Regierung kennzeichnenden Entgegensetzung der Teilgewalten. Als unabhängiges, mit verfassungsrechtlichem Sonderstatus versehenes Organ der Finanzkontrolle 1 1 7 bewegt sich der Rechnungshof, soweit er Maßnahmen der Verwaltung prüft, von vornherein innerhalb des Bereichs der Exekutive, in Wahrnehmung seiner hierauf bezogenen verfassungsrechtlich gewährleisteten Kontrollaufgaben. Schranken seiner Kontrolltätigkeit sind auch deshalb nicht aus vorgegebenen Prinzipien grundgesetzlicher Gewaltenteilung, hierdurch bezeichneten generellen Vorbehaltsbereichen der Teilgewalten zu entnehmen, sondern aus der jeweils maßgeblichen, konkreten grundgesetzlichen bzw. landes verfassungsrechtlichen AufgabenzuWeisung zu bestimmen. Wenn hierbei auch im Grundsatz davon auszugehen ist, daß Finanzkontrolle keine Mitentscheidung bedeuten k a n n 1 1 8 , eben deshalb Zustimmungs- und Einverständnisvorbehalte ausgeschlossen sind 1 1 9 , ist doch die 113 F ü r Z u o r d n u n g z u r L e g i s l a t i v e v o r a l l e m das ältere S c h r i f t t u m , vgl. e t w a Menzel, D Ö V 1968, S. 593 (598) u n d DVB1. 1969, S. 71 (75); f ü r Z u o r d n u n g z u r E x e k u t i v e die d a n n w o h l ü b e r w i e g e n d e Auffassung, vgl. e t w a Maunz, i n : M a u n z / D ü r i g , G G , A r t . 114 Rdnr. 12; Tiemann, DVB1. 1970, S. 954 (958); Grupp, D i e S t e l l u n g der Rechnungshöfe, 1972, S. 159ff.; i m j ü n g e r e n S c h r i f t t u m h a t sich die Auffassung d u r c h gesetzt, daß der Rechnungshof k e i n e r der T e i l g e w a l t e n e i n d e u t i g zugeordnet ist, vgl. Stern ( F N 5), S. 25 ff.; Degenhart ( F N 2), S. 192 f.; ebenso v. Mutius ( F N 41), A r t . 57 Rdnr. 2; demgegenüber scheint neuerdings V e r f G B b g i m U r t . v. 20. 11. 1997 ( F N 75) der Z u o r d n u n g z u m Bereich der E x e k u t i v e zuzuneigen. 114 V g l . Reger ( F N 5), S. 217. u s N ä h e r Degenhart

( F N 2), S. 193 f.

116 V g l . e t w a Kisker, H S t R IV, 1989, § 89 Rdnr. 88. 117 V g l . S c h l u ß b e r i c h t der E n q u ê t e k o m m i s s i o n z u r Verfassungs- u n d P a r l a m e n t s reform, L T - D r u c k s . 1 2 / 1 8 0 , S. 77; h i e r a u f b e z u g n e h m e n d v. Mutius ( F N 41), A r t . 57 Rdnr. 2. I i s v g l . Vogel/Kirchhof, Rdnr. 9. 119 Vogel/Kirchhof,

B o n n K , A r t . 114 Rdnr. 203; v. Mutius

B o n n K , A r t . 114 Rdnr. 203.

( F N 41), A r t . 56

Rechtsfragen z e i t n a h e r P r ü f u n g d u r c h d e n Rechnungshof

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kontinuierlich-begleitende und hierin zeitnahe 1 2 0 Überwachung durch den Rechnungshof bei gleichzeitiger Beratung nicht im Widerspruch zu den Aufgaben des Rechnungshofs und seiner Stellung in der verfassungsrechtlich vorgegebenen Funktionenordnung zu sehen. Wenn demgemäß Schranken dort zu ziehen sind, wo Überwachung zur Mitentscheidung w i r d 1 2 1 , kann es auch insoweit nicht darum gehen, generelle Vorbehaltsbereiche wie im Verhältnis von Regierung und parlamentarischen Untersuchungsausschüssen 122 - zu begründen. Es geht vielmehr darum, konkret die Grenze zu ziehen zwischen Prüfung und Beratung und unzulässiger Mitentscheidung. Es geht ferner darum, einer Entwicklung zu begegnen, bei der die Kontrolle den laufenden Betrieb beim Prüfungsadressaten in unzumutbarem Maße beeinträchtigt 1 2 3 . cc) Folgerungen für Rechnungshofkontrolle: Die für das Verhältnis parlamentarischer Untersuchungsausschüsse zur Regierung geltende Feststellung der Unzulässigkeit einer Untersuchung laufender Vorgänge 124 kann also in dieser Allgemeinheit nicht auf das generelle Verhältnis der Exekutive zum Rechnungshof übertragen werden, insbesondere dann nicht, wenn es um die Kontrolle typischer Bereiche administrativen Gesetzesvollzugs - mag diese auch der jeweils obersten Landesbehörde obliegen - geht. Grenzen sind dort zu ziehen, wo die Kontrolle durch den Rechnungshof zu unzulässiger Mitverwaltung führen 1 2 5 und hierdurch die Unabhängigkeit der Prüfung gefährden würde 1 2 6 . In derartiger „MitVerwaltung" läge dann auch ein Eingriff in den verfassungsrechtlichen Kompetenzbereich der Exekut i v e 1 2 7 - nicht aber liegt ein solcher Eingriff allein schon darin, daß der Rechnungshof sich mit noch nicht abgeschlossenen Verwaltungsvorgängen befaßt. Mithin kann es nur darum gehen, ob auch im konkreten Einzelfall die Wahrnehmung von Kontrollbefugnissen des Rechnungshofs einen unzulässigen Eingriff in verfassungsrechtlich fundierte Vorbehaltsbereiche der Exekutive darstellt, ob etwa auch im Hinblick auf eine Maßnahmenprüfung die Bestimmung der den Gegenstand der Prüfung bildenden Maßnahmen im Zuge etwa eines komplexen oder gegliederten Verfahrens in verfassungs120 Vgl. v. Mutius

( F N 41), A r t . 56 Rdnr. 9.

121 N ä h e r Degenhart ( F N 2), S. 211 f.; Vogel/Kirchhof, 201 ff. 122 Entspr. B V e r f G E 67, 100, 139f. 123 v g l . B V e r w G , N V w Z 1995, S. 889 (893).

B o n n K , A r t . 114 R d n r n .

124 Vgl. Heuer ( F N 3), A r t . 114 G G Rdnr. 78 a. 125 Vogel/Kirchhof B o n n K , A r t . 114 R d n r n . 202ff.; Grupp, DVB1. 1983, S. 661 (663 f.); Heuer ( F N 3), A r t . 114 G G A n m . 74 ff.. 126 vgl. Vogel/Kirchhof, B o n n K , A r t . 114 Rdnr. 205; v. Mutius ( F N 41), A r t . 56 Rdnr. 10. 127 Ebenso v. Mutius

( F N 41), A r t . 56 Rdnr. 10.

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Christoph Degenhart

konformer, auch die Kompetenzen des Prüfungsadressaten hinreichend wahrender Weise vorgenommen wurde 1 2 8 . Dies hängt dann maßgeblich davon ab, ob und in welchem Maße die Verwaltung hierdurch in der Wahrnehmung ihrer verfassungsrechtlichen Funktionen gehindert wird, ob sie hierin insbesondere in weitergehendem Maße beeinträchtigt wird als dies durch den verfassungsrechtlich begründeten Prüfauftrag des Rechnungshofs gerechtfertigt wird. Auch wenn im Verhältnis staatlicher Kompetenzträger zueinander das Verhältnismäßigkeitsprinzip, das Erfordernis verhältnismäßiger Eingriffsbegrenzung nicht unmittelbar zur Anwendung k o m m t 1 2 9 , sind kollidierende Rechtspositionen doch auch insoweit in schonenden Ausgleich zu bringen. Auch der im Verhältnis von Verfassungsorganen zueinander geltende Grundsatz der Organtreue 130 ist auf einen derartigen Ausgleich nach dem übergreifenden Grundsatz der Konkordanz 1 3 1 angelegt. Er ist im Verhältnis des Rechnungshofs zu Organen des Bundes oder Landes jedenfalls entsprechend anzuwenden 132 . Es kommt also entscheidend darauf an, ob die in Wahrnehmung des Prüf auf trags des Rechnungshofs erfolgende Einbeziehung noch nicht abgeschlossener Verfahren einen sachlich nicht gerechtfertigten oder unverhältnismäßigen „Eingriff" - i. S. einer Funktionsbeeinträchtigung 1 3 3 - in die Kompetenzen der Exekutive bedeuten würde. Hierfür ist zu vergegenwärtigen, daß es vor allem um die Wahrung und den Schutz der Entscheidungsbefugnisse des Prüfungsadressaten gegen eine „Mitentscheidung" des Prüfers 1 3 4 , also des Rechnungshofs geht.

4. Rechte Dritter?

Der prüfende Zugriff auf noch nicht endgültig abgeschlossene Vorgänge kann Rechte Dritter, insbesondere Persönlichkeitsrechte berühren, insbesondere dann, wenn die Offenlegung vertraulicher Vorgänge gefordert wird. Insoweit macht es jedoch keinen Unterschied, ob die Prüfung durch den Rechnungshof nach Beendigung der Verfahren oder aber zeitnah erfolgt. In beiden Fällen sind ihm Vorgänge vertraulicher Natur offenzulegen. Die 128 s. bereits o. 3.a). 129 B V e r f G E 81, 310 (338); Ossenbühl, i n : F S Lerche, 1993, S. 151 ff.; Degenhart ( F N 84), Rdnr. 336. 130 v g l . B V e r f G E 45, 1 (39); S t G H Bremen, DVB1. 1989, S. 453; Degenhart ( F N 84), Rdnr. 396. 131 s. h i e r z u g r u n d l e g e n d Hesse ( F N 85), R d n r n . 317 ff. 132 Ob entsprechend oder u n m i t t e l b a r , h ä n g t d a v o n ab, ob d e m Rechnungshof die S t e l l u n g eines Verfassungsorgans oder eines obersten Staatsorgans beigemessen w i r d , vgl. d a z u Häußer, D O V 1998, S. 544 (545 f.). 133 Das V e r h ä l t n i s z w i s c h e n s t a a t l i c h e n K o m p e t e n z t r ä g e r n ist - s. B V e r f G E 81, 310 (338) - n i c h t u n m i t t e l b a r i n d e n K r i t e r i e n v o n „ F r e i h e i t u n d E i n g r i f f " z u erfassen. 134 v g l . f ü r die B e s c h r ä n k u n g der Befugnisse p a r l a m e n t a r i s c h e r U n t e r s u c h u n g s ausschüsse B a y V e r f G H , DVB1. 1986, S. 233 (234).

Rechtsfragen z e i t n a h e r P r ü f u n g d u r c h d e n Rechnungshof

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Befugnis zur Einsichtnahme auch in vertrauliche, potentiell geheimhaltungsbedürftige Unterlagen Dritter ist von den Befugnissen des Rechnungshofs nach § 95 B H O / L H O umfaßt 1 3 5 , dies jedenfalls in dem Umfang, in dem sein Prüfungsrecht besteht 1 3 6 . Der Rechnungshof ist verpflichtet, deren schutzwürdige Persönlichkeitsrechte zu wahren 1 3 7 - dies aber in eigener Kompetenz 1 3 8 : Das Kontrollorgan hat auch insoweit zu entscheiden, was zur Wahrnehmung des Kontrollauftrags erforderlich i s t 1 3 9 . Persönlichkeitsrechte oder sonstige rechtlich schutzwürdige Geheimhaltungsinteressen Dritter schränken also die Prüfungsbefugnisse des Rechnungshofs nicht e i n 1 4 0 , doch hat er ihnen im Außenverhältnis Rechnung zu tragen, so insbesondere bei der Aufnahme in seine Prüfungsfeststellungen 141 ; dies ist eine Frage des Zugangs des Rechnungshofs zur Öffentlichkeit nach erfolgter Prüfung 1 4 2 , nicht seiner Prüfungsbefugnisse selbst. Damit ergeben sich aus Rechten Dritter jedenfalls keine spezifischen Einwände gegen eine zeitnahe Prüfung unter Einbeziehung auch nicht endgültig abgeschlossener Vorgänge.

V. Bilanz

Zeitnahe Prüfung durch den Rechnungshof bedarf einer differenzierenden Bewertung; die einer tradierten Sehweise der Rechnungsprüfung verhaftete These der Unzulässigkeit einer Überprüfung noch nicht abgeschlossener Verwaltungsvorgänge kann in dieser Allgemeinheit nicht aufrechterhalten werden. Der verfassungsrechtlich begründete Kontrollanspruch des Rechnungshofs ist vielmehr konkret zu gewichten gegenüber Funktionsbeeinträchtigungen der Exekutive, die sich aus zeitnaher Prüfung unter Einbeziehung nicht abgeschlossener Vorgänge ergeben können. Der Rechnungshof kann hiernach befugt sein, auch in diesen Fällen die Herausgabe von Akten zu verlangen. 135 Vgl. h i e r z u a u c h Degenhart S. 1601 ff.

( F N 2), S. 222 f.; Heintzen/Lilie,

NJW

1997,

136 s. z u dieser E i n s c h r ä n k u n g Heintzen/Lilie, N J W 1997, S. 1601 (1602) z u BVerfG, N J W 1997, S. 1633. 137 "Wie dies auch n a c h B V e r f G E 67, 100 (142) f ü r d e n p a r l a m e n t a r i s c h e n U n t e r suchungsausschuß g i l t , vgl. Degenhart ( F N 84), Rdnr. 396. 138 So a u c h B V e r w G , N J W 1989, S. 2961 (2962); ä h n l i c h B V e r f G E 67, 100 (136 ff.) f ü r d e n p a r l a m e n t a r i s c h e n Untersuchungsausschuß; vgl. auch Degenhart ( F N 2), S. 223. 139 N ä h e r Degenhart

( F N 2), S. 223.

140 Vgl. Heuer ( F N 3), A r t . 114 G G A n m . 78; f ü r das Recht der p a r l a m e n t a r i s c h e n Untersuchungsausschüsse s. Scholz, A ö R 105 (1980), S. 564 (573 f.); Stern, A ö R 109 (1984), S. 199 (267); f ü r das Patientengeheimnis i m V e r h ä l t n i s z u m Rechnungshof s. B V e r w G , N J W 1989, S. 2961 u n d h i e r z u BVerfG, N J W 1997, S. 1633 ( K a m m e r beschluß) sowie Heuer ( F N 3), A r t . 114 G G A n m . 6. 141 Degenhart ( F N 2), S. 223; Schulze-Fielitz ( F N 17), S. 266 ff. 142 Vgl. Schulze-Fielitz ( F N 17), S. 266 ff.

Prüfungen des Bundesrechnungshofs bei den Gerichten des Bundes Von Thomas Franz, Bonn

I. Problemstellung

Der unabhängige Bundesrechnungshof ist nach Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG berechtigt und verpflichtet, grundsätzlich die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes (vgl. § 88 Abs. 1, § 90 BHO) auf ihre Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit (vgl. §§6,7 BHO) hin zu überprüfen. Als Einrichtungen des Bundes zählen neben dem Bundesverfassungsgericht nach Art. 94 GG die obligatorischen Bundesgerichte nach Art. 95 GG (Bundesgerichtshof, Bundesverwaltungsgericht, Bundesfinanzhof, Bundesarbeitsgericht, Bundessozialgericht) sowie die fakultativen nach Art. 96 GG (insbesondere Bundespatentgericht, Bundesdisziplinargericht) zum Kreis der von ihm zu prüfenden Stellen. Die Gerichte wiederum haben im Gewaltenteilungsstaat institutionell wie personell weitestgehende Unabhängigkeit zugestanden erhalten (vgl. Art. 92, 97, 98 GG), die die Justiz vor Eingriffen anderer Staatsgewalten, auch vor Ingerenzen der Finanzkontrolle, schützen soll. Beim Zusammentreffen beider Institutionen im Rahmen von Prüfungsvorhaben des Bundesrechnungshofs können Konflikte nicht ausbleiben, geht es dabei doch im Kern um den Widerstreit mehrerer Verfassungsgüter, nämlich zwischen der Universalität der Rechnungsprüfung (Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG) und (cum grano salis) der Allzuständigkeit der Gerichtsbarkeit für sämtliche entstehenden Rechtsstreitigkeiten (Art. 92 GG). Beide Seiten - auch der Bundesrechnungshof (vgl. Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG) - sind zudem mit richterlicher Unabhängigkeit ausgestattet. Vom Selbstverständnis der beteiligten Amtsträger her sind Differenzen zudem naheliegend: In der Justiz agieren an die Letztverbindlichkeit ihrer eigenständig getroffenen Entscheidungen gewöhnte Richter, die sich im Kern sachlich allenfalls von einer übergeordneten - ebenso gerichtlichen - Instanz kontrollieren lassen müssen, nicht jedoch von außer justitiellen Institutionen. In der Finanzkontrolle handeln auf Entscheidungsebene Rechnungshofmitglieder, die regelmäßig umfassende Kontrollbefugnisse gegenüber der gesamten

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Bundesverwaltung haben und ihre Erkenntnisse letztlich nur vor dem Parlament zu verantworten haben. Bei diesem spannungsreichen Verhältnis kann den gegenläufigen Interessen (unbeeinflusste Justiz hier, vollständige Finanzkontrolle dort) nur eine differenzierte Lösung gerecht werden, die die verschiedenen denkbaren Funktionen der Gerichte einerseits und die möglichen unterschiedlichen Prüfungsansätze des Bundesrechnungshofs andererseits gebührend in Rechnung stellt. Bei deren Entwicklung ist der Blick auf sonstige (modellhaft) normierte Konfliktregelungen zwischen Rechtsprechung und anderen Staatsgewalten zu lenken. Mit einem Teilbereich - der Ermittlung des relevanten Sachverhalts durch den Bundesrechnungshof, als Grundlage für seine spätere Würdigung des Vorgefundenen unter den Gesichtspunkten von Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit bei Bundesgerichten - befasst sich der nachfolgende Beitrag

I I . Gerichtsbarkeit 1. Funktionen und Struktur

Gerichte können je nach Justizzweig und Instanz völlig heterogene Aufgaben zu erledigen haben, die sich - bei mitunter abweichender Terminologie - vereinfacht wie folgt beschreiben lassen: - Rechtsprechung, d. h. die eigentliche Aufgabe der Gerichtsbarkeit, von Dritten vorgelegte Einzelfälle mit Verbindlichkeit zwischen den Beteiligten / Parteien in den vorgesehenen förmlichen Verfahren durch Richter zu entscheiden - vgl. § 4 Abs. 1 DRiG (Gerichte als Spruchkörper). - Justizverwaltung, d. h. die der Exekutive zuzurechnenden typisch verwaltungsmäßigen Aufgaben, die u. a. aus historischen Gründen, wegen besonderer Umstände oder aufgrund Sachzusammenhangs nicht von den klassischen Verwaltungsbehörden erledigt werden; hier können Richter, aber auch nichtrichterliches Personal eingesetzt werden - vgl. § 4 Abs. 2 Nr. 2 DRiG (Gerichte als Verwaltung). - Gerichtsverwaltung, d. h. die der Sicherstellung des Gerichts,, betrieb s " dienenden Aufgaben, die in gleicher oder ähnlicher Weise im Rahmen des inneren Dienstes auch bei allen anderen Stellen oder Behörden zu erledigen sind; auch hier werden Richter wie Nichtrichter eingesetzt - vgl. § 4 Nr. 2 Nr. 1 DRiG (Gerichte als Servicedienst). Diese drei theoretisch relativ leicht zu trennenden Funktionen gehen in praxi häufig personell (ζ. B. Richter als Verwaltungsorgan und Spruchkörpermitglied), organisatorisch (ζ. B. Spruchkörper als Rechtsprechungsorgan

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und Verwaltungsstelle) und prozedural (rechtsprechende Entscheidungen und justizverwaltende Akte parallel oder zeitversetzt im gleichen Verfahren) ineinander über. Bei den solcherart zu beobachtenden engen Zusammenhängen und Verbindungen w i r d es mitunter problematisch zu entscheiden, wie eine einzelne Maßnahme zu qualifizieren ist. Es ist jedenfalls nicht möglich, eine ganze Organisationseinheit, einen Amtsträger als solchen oder alle einzelnen Elemente eines mehr oder weniger vielfältigen und umfangreichen Verfahrens in ihrer Gesamtheit und generell dem einen oder anderen Funktionskreis zuzuordnen. Die genannten Aufgaben erledigen die Gerichte mit richterlichem und nichtrichterlichem Personal von unterschiedlichem Status, das je nach der wahrgenommenen Funktion verschiedenen Regeln unterworfen ist und das eine Mal Unabhängigkeit gemäß Art. 97 Abs. 1 GG genießt, das andere Mal nicht. Es bestehen Spruchkörper (Gericht im institutionellen Sinne des Art. 92 GG) und Verwaltungseinheiten, die in wechselnder Art und Weise zusammenwirken und aufeinanderbezogen arbeiten. Dennoch sind alle Amtsträger und alle organisatorischen Elemente unter dem einen Dach des jeweiligen Gerichts (sog. Gerichtsanstalt im Sinne der Art. 95, 96 GG) vereinigt. 1 Leiter der Behörde als Ganzes und aller ihrer Teile ist bei Bundesgerichten der Gerichtspräsident bzw. bei anderen Gerichten unterer Instanzen der Gerichtsdirektor ohne Unterschied zwischen ihren rechtsprechenden und verwaltenden Zweigen. Er ist für den Betrieb der Einrichtung insgesamt letztverantwortlich. Jedes Gericht stellt trotz seiner Suborganisationen mit deren vorgegebenen Freiräumen und geregelten Unabhängigkeiten eine organisatorische Einheit unter gemeinsamer Führung dar.

2. Rechtsprechung

Charakteristikum der Gerichte und Richter ist trotz ihrer verschiedenen anderen Aufgaben ihre judikative Funktion; nur sie ist von der Unabhängigkeitsgarantie des Art. 97 Abs. 1 GG umfasst. Die Verwaltungsangelegenheiten der Gerichte gehören nicht zum geschützten Bereich 2 . Grundsätzliche Probleme zwischen Finanzkontrolle und Justiz kann es nur geben, soweit die Rechtsprechung mittelbar - unmittelbar ist sie ohnehin nicht zugänglich - ins „Fadenkreuz" einer Prüfung durch den BRH gerät. Das Grundgesetz selbst setzt zwar die bekannte Gewaltenteilung voraus, enthält aber keine Aussagen dazu, wie die Arbeitsgebiete von Legislative 1 Achterberg, i n : D o l z e r / V o g e l (Hrsg.), B o n n e r K o m m e n t a r z u m S t a n d Dezember 1999, Rdnr. 239 z u A r t . 92 G G .

Grundgesetz,

2 Vgl. ζ. B. Pieroth, i n : J a r a s s / P i e r o t h , Grundgesetz f ü r die B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , 4. A u f l . 1997, Rdnr. 7 z u A r t . 92 G G sowie Herzog, i n : M a u n z / D ü r i g (Hrsg.), G r u n d g e s e t z - K o m m e n t a r , S t a n d Februar 1999, Rdnr. 59 z u A r t . 92 GG.

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und Exekutive einerseits sowie der Judikative andererseits im einzelnen zu trennen sind 3 . Auch zum Begriff der Rechtsprechung als solcher enthält Art. 92 GG keine näheren Hinweise 4 oder gar eine Definition. Genausowenig wird die Frage beantwortet, welche Tätigkeiten im einzelnen den Richtern als Judikativorganen zugewiesen sind 5 . Auch das einfache Recht enthält sich einer konkreten Abgrenzungsregelung. In der verfassungsrechtlichen Literatur werden zwar vom traditionellen Erscheinungsbild der drei Staatsgewalten ausgehend und Art. 92 GG kommentierend umfangreiche Ausführungen zur Gewaltentrennung bzw. -verschränkung gemacht und eine Differenzierung aus grundsätzlicher sowie staatsorganisatorischer und -rechtlicher Sicht vorgenommen 6 . Konkrete Grenzziehungen, insbesondere zwischen den judikativen und exekutiven Funktionen der Gerichte innerhalb der von ihnen durchzuführenden Verfahren, fehlen jedoch weitgehend. Klargestellt ist immerhin kasuistisch, dass im Rahmen von Prozessen nicht nur das Fällen der richterlichen (End-) Entscheidung selbst zur Rechtsprechung gehört, sondern darüber hinaus alle gerichtlichen Handlungen, die ihrer Vorbereitung und Durchführung dienen 7 . Es handele sich hierbei insbesondere um die gesamte Beweiserhebung 8 , aber auch um Vorladungen, Ordnungsmaßnahmen in der Sitzung etc., die allesamt aufs Engste mit der Rechtsprechung verbunden seien9. Eine weitere Untergliederung dieser Akte nach möglicherweise verschieden zu bewertenden Einzelelementen und eine Qualifikation ihrer Folgemaßnahmen unterbleibt. Umgekehrt wird zumindest die Ansicht „Alles, was der Richter tut, ist Rechtsprechung" deutlich zurückgewiesen 10 , wenngleich wiederum eine „sich in die Tiefe erstreckende Annexkompetenz" zur Rechtsprechung anerkannt wird, die auch richterliche Akte bloß vorbereitende und durchführende Maßnahmen evtl. selbst zu judikativen Handlungen machen könne 1 1 . Dass das gesamte Gerichtsverfahren beginnend in der Poststelle und endend in der Justizkasse uneingeschränkt zur Rechtsprechung gehöre, wird einerseits nicht vertreten; andererseits ist der Gedanke, es in exekutive und judikative Elemente zu spalten und diese 3 Herzog, in: M a u n z / D ü r i g ( F N 2), Rdnr. 8 z u A r t . 92 G G sowie Achterberg, B o n n e r K o m m e n t a r ( F N 1) Rdnr. 236 z u A r t . 92 GG.

in:

4 Herzog, i n : M a u n z / D ü r i g ( F N 2), Rdnr. 20 z u A r t . 92 GG. 5 Herzog, i n : M a u n z / D ü r i g ( F N 2), Rdnr. 61 z u A r t . 92 G G . 6 V g l . ζ. B.: Achterberg, i n : B o n n e r K o m m e n t a r ( F N 1), Rdnr. 60 ff. z u A r t . 92 G G u n d Schmidt-Bleibtreu, in: S c h m i d t - B l e i b t r e u / K l e i n , K o m m e n t a r z u m Grundgesetz, 9. A u f l . 1999, Rdnr. 2 ff. z u A r t . 92 GG. 7 Herzog, i n : M a u n z / D ü r i g ( F N 2), Rdnr. 64 z u A r t . 92 GG. 8 Herzog, i n M a u n z / D ü r i g ( F N 7), Rdnr. 66 z u A r t . 92 G G . 9 Achterberg,

i n : B o n n e r K o m m e n t a r ( F N 1), Rdnr. 225 z u A r t . 92 GG.

10 Achterberg,

i n : B o n n e r K o m m e n t a r ( F N 1), Rdnr. 66 z u A r t . 92 GG.

11 Achterberg,

in: B o n n e r K o m m e n t a r ( F N 1), Rdnr. 225 z u A r t . 92 GG.

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dann voneinander abweichenden Sphären und Regeln zuzuweisen, weder positiv noch negativ aufgegriffen. Soweit ersichtlich schweigt die verfassungsrechtliche Literatur dazu. Die Literatur zum Richterdienstrecht führt einzelfallbezogen hingegen weiterweisende Differenzierungen durch und zählt zur Rechtsprechung die eigentliche Spruchtätigkeit und alle Tätigkeiten, die mit der Rechtsfindung in unmittelbarem Zusammenhang stehen, zeitlich egal, ob sie der Vorbereitung der Entscheidung dienen (Terminbestimmung, Ladung, Sitzung, Fristverlängerung oder - V e r k ü r z u n g , Einzelrichterbestellung), ob sie während der Verhandlung ausgeübt werden (prozessleitende Maßnahmen, Vernehmung von Zeugen und Sachverständigen, Sitzungspolizei) oder ob sie der Entscheidung nachfolgen (Entscheidungsberichtigung) 12 . Inhaltlich rechneten als Elemente der Rechtsfindung und des Rechtspruchs auch die Beweisaufnahme, Prozessleitung, Urteilsabfassung u.ä. zur Rechtsprechung 13 . Weiterhin gehörten diejenigen Aufgaben zur Rechtsprechung, welche den Richtern und Gerichten gemäß § 4 Abs. 2 Nr. 2 DRiG als richterliches Geschäft zugewiesen seien, auch wenn sie sonst materiell nicht Rechtsprechung wären 1 4 . Die Vorbereitung der mündlichen Verhandlung, die Anordnung von Beweisen und die Bestimmung, wie die Beweisaufnahme durchgeführt werden soll, die Protokollaufnahme, die Ermächtigung, Zusatzgutachten einzuholen und das Herbeiführen eines Vergleichs zählen danach sogar zum Kernbereich der richterlichen Tätigkeit 1 5 . Die Frage, ob beispielsweise die ganz überwiegend rechtsprechende Natur eines Gerichtsverfahrens als solches auf alle im Zusammenhang damit getroffenen Maßnahmen dergestalt ausstrahlt, dass diese ungeachtet ihrer wahren Qualität als Rechtsprechung anzusehen seien und das gesamte Verfahren im weiteren Sinne Judikative wäre, wird nicht erörtert. Eine differenziert-kasuistische Lösung des Abgrenzungsproblems zwischen Rechtsprechung und Verwaltung bietet mit der daraus folgenden konkreten Beurteilung einzelner Maßnahmen den Vorteil, dass einerseits die Unabhängigkeit der Justiz nicht unnötigerweise beeinträchtigt wird, andererseits aber ihr widerstreitende Interessen angemessener berücksichtigt werden können, als bei pauschalem Vorgehen. Als Anwendungsfall für eine solch adäquat-individuelle Betrachtung lässt sich die Vergütung von gerichtlichen Sachverständigen nennen. Die Entscheidung, ob und welcher Sachverständige im Rahmen einer Beweisaufnahme beauftragt werden soll, 12 Schmidt-Räntsch, Rdnr. 8 z u § 25 D R i G . 13 Schmidt-Räntsch,

Deutsches Richtergesetz - Richterwahlgesetz, 5. A u f l . 1995, ebd., Rdnr. 20 z u § 26 D R i G .

14 Schmidt-Räntsch,

ebd., Rdnr. 20 z u § 26 D R i G sowie Rdnr. 8 z u § 25 D R i G .

is Schmidt-Räntsch,

ebd., Rdnr. 24 z u § 26 D R i G .

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gehört ebenso wie die Beurteilung, ob sein Gutachten ein verwertbares Beweismittel darstellt, zum rechtsprechenden Bereich. Die Entscheidung, ob und in welcher Höhe der Sachverständige zu vergüten ist, zählt hingegen jedenfalls dann, wenn sie nicht nach § 16 Abs. 1 ZuSEG getroffen wird, zur Justizverwaltung 16 . 3. Unabhängigkeit

a) Grundlagen: Die richterliche Unabhängigkeit nach Art. 97 Abs. 1 und 2 GG als eine der wichtigsten Elemente des Rechtsstaates überhaupt 1 7 dient nicht nur dem Schutz der Judikative vor Eingriffen von Legislative und Exekutive. Der Schutz vor Maßnahmen der Rechnungsprüfung, zu deren Stellung im Gewaltenteilungsstaat allerdings verschiedene Ansichten vertreten werden 18 , ist davon ebenfalls umfasst 19 . Die Finanzkontrolle stellt unstreitig eine von der Rechtsprechung getrennte andere Gewalt dar, allerdings mit der Besonderheit, dass sie ebenfalls mit Unabhängigkeit ausgestattet ist. Die verfassungsmäßige Unabhängigkeitsgarantie wird für die Gerichte als Institutionen in den einzelnen Verfahrens O r d n u n g e n (ζ. Β. § 1 VwGO) bzw. im Gerichtsverfassungsrecht (§ 1 GVG) einfachgesetzlich aufgegriffen. § 2 5 DRiG wiederholt das Prinzip für alle Richter als Amtsträger einschließlich der des BVerfG im Hinblick auf das Richterdienstrecht. Was richterliche Unabhängigkeit im einzelnen bedeutet, ist nicht ausdrücklich und umfassend normiert. Traditionell heißt es, dass der Richter keine Weisungen für seine richterliche Tätigkeit erhalten dürfe, nur dem Gesetz verpflichtet sei und nach eigener Überzeugung zu entscheiden habe. Weisungen sind dabei im weitesten Sinne zu verstehen, so dass auch bloße Empfehlungen und Hinweise für bestimmte Sachen sowie andere einzelfallbezogene Einflussnahmen jeder Art unzulässig sind. Hinweise und Empfehlungen genereller Art sind dagegen möglich 2 0 . Auch bedeutet Weisungsfreiheit nicht etwa Exemtion von aller Kritik, Verantwortung und sogar Haftung. Obwohl prinzipiell unabhängig, ist die Rechtsprechung aber letztlich genausowenig wie alle anderen Staatsgewalten im kompetentiell gegliederten Rechtsstaat jeglicher Einflussnahmen zuständigkeitsmäßig konkurrie16 Meyer / Höver / Bach, Gesetz ü b e r d i e E n t s c h ä d i g u n g v o n Z e u g e n u n d Sachvers t ä n d i g e n , 20. A u f l . 1997, R d n r . 285 z u § 15 Z u S E G .

Schmidt-Bleibtreu,

i n : S c h m i d t - B l e i b t r e u / K l e i n ( F N 6), R d n r . 1 z u A r t . 97 G G .

!8 V g l . d a z u Brockmeyer, A r t . 114 G G . 19 S.Z.B.: Vogel / Kirchhof, 20 Maunz,

in: S c h m i d t - B l e i b t r e u / K l e i n

( F N 6), R d n r . 7 - 9

zu

i n : B o n n e r K o m m e n t a r ( F N 1), R d n r . 128 z u A r t . 1 1 4 G G .

i n : M a u n z / D ü r i g ( F N 2), F N 2 z u R d n r . 24 z u A r t . 114 G G .

P r ü f u n g e n des Bundesrechnungshofs b e i d e n G e r i c h t e n des Bundes

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render Institutionen vollständig entzogen. Sie ist gleichrangiger Teil der staatlichen Aufgab enerfüllung und hat trotz ihrer funktional besonderen Position gestufte Verknüpfungen, Einschränkungen und Abhängigkeiten hinzunehmen. Sie steht nicht etwa völlig außerhalb der Machtsphäre anderer Staatsorgane; sie ist ihnen auch nicht institutionell übergeordnet, sondern steht neben ihnen 2 1 . Das ist für ihre verwaltenden Funktionen offensichtlich. Aber auch der judizierende Teil befindet sich in mehr oder weniger engem Kontakt zur Exekutive und Legislative. Der Gesetzgeber macht Vorgaben mit seinen prozessualen und materiellen Normen, die Exekutive erlässt verbindliche Satzungen und Rechtsverordnungen und greift über die Gerichts Verwaltung jedenfalls mittelbar sehr wirksam auf die Judikative über. Ein plakativer Fall dieser Interdependenz wurde sogar von der höchstrichterlichen Rechtsprechung selbst zugunsten der Exekutive entschieden: Eine von einem Gericht für notwendig erachtete Beweisaufnahme im Ausland, also eine Maßnahme, die unstreitig zum Kernbereich der Judikative zählt, wurde von der Verwaltung dadurch teilweise verhindert, dass sie nicht allen Richtern die notwendigen und beantragten Dienstreisegenehmigungen erteilte. Als Begründung hierfür wurden von der Verwaltung außenpolitische Bedenken genannt. Da die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten gemäß Art. 32 GG Angelegenheit der Exekutive sei, gehöre sie, so die dazu ergangene Gerichtsentscheidung, nicht in den Bereich der Justiz. Die hierzu getroffenen Verwaltungsentscheidungen berührten die Unabhängigkeit der Richter nicht 2 2 . Der Inhalt der richterlichen Unabhängigkeit müsse aus seiner Bedeutung einerseits für das Zusammenwirken der staatlichen Organe, andererseits für die Durchsetzung des Rechts im gerichtlichen Verfahren erschlossen werden. In beiderlei Richtung, also im Hinblick sowohl auf das Gewaltenteilungs- als auch auf das Rechtsstaatsprinzip, ergäben sich notwendig Schranken der Unabhängigkeit. Sodann wird Einzelnen das Für und Wider der Zulässigkeit der getroffenen exekutiven Maßnahme erörtert 23 . Die Staatsgewalten werden also nicht sektoral voneinander getrennt, vielmehr sind ihre jeweils erlassenen Einzelakte Gegenstand der Betrachtung. b) Dienst auf sieht: Einzelfälle aus dem Spannungsfeld Finanzkontrolle Gerichtsbarkeit sind, soweit ersichtlich, von Rechtsprechung und Literatur noch nicht behandelt worden. Das spannungsreiche, schon oft behandelte Verhältnis zwischen richterlicher Unabhängigkeit und exekutiver Dienstaufsicht, der nach § 26 DRiG alle Richter, mit Ausnahme der des BVerfG 21 Schmidt-Bleibtreu, i n : S c h m i d t - B l e i b t r e u / K l e i n ( F N 6), Rdnr. 1 z u A r t . 92 GG. 22 Β G H Z 7 1 , 9 u n d BVerfG, D R i Z 1979, S. 219. 23 B G H Z 7 1 , 9 ( 1 1 , 14). 6 Die Verwaltung, Beiheft 3

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(§ 69 DRiG), genauso wie andere Angehörige des öffentlichen Dienstes unterliegen, lässt sich jedoch als ansatzweise vergleichbar heranziehen, da dienstaufsichtliche (Kontroll-) Maßnahmen die Unabhängigkeit nicht beeinträchtigen dürfen (§ 26 Abs. 1 DRiG) 2 4 . Die Reichweite der Unabhängigkeit wird im Hinblick darauf um ihren feststehenden Kern herum in zweierlei Weise modifiziert. Als beherrschendes Prinzip des gesamten Richterdienstverhältnisses ist sie erweiternd selbst da zu berücksichtigen, wo es sich nicht um die richterliche Tätigkeit im engeren Sinne handelt. Es ist alles zu vermeiden, was mittelbar oder unmittelbar als eine Einflussnahme auf die Rechtsprechung des Richters angesehen werden könnte; die Unabhängigkeit hat auch eine psychologische Seite; bloße Maßnahmen der (exekutiven) Geschäftsleitung (ζ. B. Urlaubsgewährung, Zuteilung der Diensträume und Sitzungssäle) können sie sogar stärker beeinträchtigen als andere, die schon von ihrem Inhalt her als mit der Unabhängigkeit nicht vereinbar erscheinen. Umgekehrt wird vom Essentiale der richterlichen Tätigkeit der „Bereich der äußeren Ordnung" geschieden, der zum einen inhaltlich dem Kernbereich der Unabhängigkeit 25 so weit entrückt ist, dass dafür die Garantie von Art. 97 Abs. 1 und § 25 DRiG nicht mehr beansprucht werden kann, und zum anderen nur die äußere Form der Erledigung richterlicher Geschäfte betrifft. Als Einzelfälle seien genannt, soweit sie für die Rechnungsprüfung bedeutsam sein können: die bereits erwähnte Versagung einer Dienstreise ins Ausland zur Durchführung einer Beweisaufnahme; Meldung der zum Jahresende noch offenen Verfahren samt Begründung hierfür; Vergleich von Erledigungszahlen, routinemäßige Geschäftsprüfung; Auflistung der Bearbeitungsrückstände, Benutzung von Vordrucken 26 . Im Rahmen der Dienstaufsicht kann den Richtern ein Vorhalt gemacht oder eine Ermahnung ausgesprochen werden (§26 Abs. 2 DRiG). Beim Vorhalt wird eine objektive Sachverhaltsfeststellung ohne persönliches Werturteil oder Vorwurf kundgetan 27 . Bei einer Ermahnung wird das künftige Verhalten des Richters evtl. aus Anlass eines Vorgangs, aber ohne Bezug auf einen Einzelfall für „Fälle dieser Art" angesprochen 28 . Darüber hinausgehende Maßnahmen sind im Rahmen der Dienstauf sieht unzulässig 29 . 24 Z u r V e r g l e i c h b a r k e i t m i t d e m Einsatz e x t e r n e r U n t e r n e h m e n s b e r a t e r s. Mutter, D e r U n t e r n e h m e n s b e r a t e r a m A r b e i t s p l a t z des Richters, D R i Z 1994, S. 305 ff., 306. 25 Schmidt-Bleibtreu, in: S c h m i d t - B l e i b t r e u / K l e i n ( F N 6), Rdnr. 2 z u A r t . 97 GG.

26 Schmidt-Räntsch, Deutsches Richtergesetz ( F N 12), Rdnr. 24 z u § 26 D R i G sowie Schaffer, D i e U n a b h ä n g i g k e i t der Rechtspflege u n d der Richter, B a y V B l . 1991, S. 641 ff., 682. 27 Schmidt-Räntsch, 28 Schmidt-Räntsch,

Deutsches Richtergesetz ( F N 12), Rdnr. 27 z u § 26 D R i G . ebd., Rdnr. 28 z u § 26 D R i G .

29 Schmidt-Räntsch,

ebd., Rdnr. 28 z u § 26 D R i G .

P r ü f u n g e n des Bundesrechnungshofs b e i den G e r i c h t e n des B u n d e s

83

Hinsichtlich der Dienstaufsicht ist zum Schutze der richterlichen Unabhängigkeit geregelt, dass jede eine richterliche Tätigkeit betreffende Maßnahme der gerichtlichen Überprüfung unterliegt, wobei der dienstaufsichtsführenden exekutiven Stelle selbst die endgültige Kompetenz hinsichtlich der Zulässigkeit ihrer eigenen Akte entzogen ist ( § 2 6 Abs. 3 DRiG). Die Kompetenz liegt insofern zwar nicht bei dem betroffenen Richter selbst, aber jedenfalls bei einem anderen Organ der Judikative. Dies wird in der Literatur sehr betont und scheint zunächst auch bemerkenswert, weil eine selbstbetroffene Staatsgewalt über die Zulässigkeit von Maßnahmen einer anderen verbindlich entscheiden darf. Letztlich ist dies jedoch nicht überraschend, da im Rechtsstaat angesichts des Primats des Rechts über fast ausnahmslos alle hoheitlichen Maßnahmen nicht etwa die Exekutive, sondern die Judikative das letzte Wort spricht 3 0 . Der Begriff der Dienstaufsicht ist weit auszulegen, selbst nur mittelbare Einflussnahmen oder psychologische Beeinträchtigungen im Besoldungsbereich oder im Außerdienstlichen zählen dazu. Das Dienstgericht hat eine umfassende Prüfungskompetenz, ob derartige Maßnahmen in die geschützte Sphäre des Richters eingreifen. Wenn eine Maßnahme objektiv in diesem Sinne zu werten ist und nach verständiger Würdigung der Umstände des Einzelfalls zwischen ihr und der Unabhängigkeit des Richters eine Beziehung besteht, ist sie rechtswidrig. Umgekehrt jedoch ist nicht jede Benachteiligung zugleich eine Beeinträchtigung der Unabhängigkeit.

I I I . Rechnungsprüfung 1. Objekte

a) Bindung an das Haushaltsrecht: Gerichte und Richter des Bundes sind dem Gesetz unterworfen (Art. 97 Abs. 1 GG) und unterliegen daher bei Ausübung all ihrer dargestellten verschiedenen Funktionen auch der Bundeshaushaltsordnung, soweit diese sachlich überhaupt einschlägig ist. Insbesondere gilt § 6 BHO, d. h. Gerichte und Richter dürfen nur solche Ausgaben veranlassen bzw. solche finanzwirksamen Maßnahmen treffen, die zur Erfüllung ihrer jeweiligen Aufgaben notwendig sind. Sie haben dabei den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit zu beachten (§ 7 Abs. 1 Satz 1 BHO), d. h. sie müssen die vorgegebenen Ziele mit dem geringstmöglichen Aufwand zu erreichen suchen. Dass sich „Wirtschaftlichkeit" in der Justiz noch schwerer definieren und feststellen lässt als in anderen Bereichen der öffentlichen Hand, ändert an der Grundverpflichtung auf sie nichts, zumal sie 30 Vgl. Sieckmann, DVB1. 1997, S. 103 ff.

6:

Beurteilungsspielräume u n d richterliche

Kontrollkompetenz,

84

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zusammen mit der „Ordnungsmäßigkeit" Verfassungsrang erhalten hat (vgl. Art. 114 Abs. 1 Satz 2 GG). Die drei oben (II. 1.) dargestellten Aufgabenbereiche der Gerichte und Richter haben zwar völlig unterschiedliche Inhalte, so dass an ein „wirtschaftliches und ordnungsmäßiges" Handeln von Fall zu Fall wechselnde Anforderungen zu stellen sind; aber selbst im Bereich der eigentlichen Rechtsprechung kann das Ziel einer verbindlichen Streitentscheidung im Rahmen der geltenden Verfahrens Ordnungen mit mehr oder weniger Ressourcenverbrauch erreicht werden, so dass einmal §§ 6, 7 BHO eingehalten, ein anderes Mal missachtet sind. Die finanzrechtliche Literatur äußert sich zu der Frage nicht ausdrücklich. Sie hat die „Verwaltung" im Blick, wenn der Geltungsbereich der BHO erläutert w i r d 3 1 , und bestimmt nur ausnahmsweise und dann ohne Bezug auf die Justiz, was darunter zu verstehen ist 3 2 . Aus diesem Schweigen muss aber weniger ein Ausschluss der Dritten Gewalt aus dem Haushaltsrecht als vielmehr ihre selbstverständliche Einbeziehung geschlossen werden. b) Einheitliche Haushalts Subjekte: Nicht nur organisatorisch, sondern auch haushaltsmäßig bilden die Gerichte jeweils ein einheitliches Subjekt 3 3 . Persönliche und sachliche Verwaltungsmittel werden ihnen durch den Haushaltsplan als Ganzes zugewiesen und nicht getrennt nach einzelnen Spruchkörpern oder Verwaltungseinheiten. Die Gerichte des Bundes haben jeweils als Einheit entweder einen eigenen Einzelplan (BVerfG) oder verfügen über eigene Kapitel (andere Bundesgerichte) ohne weitere organisatorisch-funktionelle Aufgliederung in diesem Sinne. Auch die Bewirtschaftungsbefugnis (§ 34 BHO) für diese Mittel erhält der jeweilige Gerichtspräsident für sein gesamtes Gericht. Er gibt sie hierarchisch weiter an den für das gesamte Gericht bestellten Beauftragten für den Haushalt (§ 9 BHO) bzw. teilweise an andere Amtsträger in verwaltender Position, ζ. B. auch an den sog. Präsidialrichter. Die Spruchkörper bzw. die für sie Handelnden haben davon unabhängig begrenzte eigene Kompetenzen kraft ihrer Funktion oder ihres Amtes infolge der ihnen durch die Verfahrensordnungen übertragenen Befugnisse, finanzwirksame Maßnahmen zu veranlassen (ζ. B. Beweisbeschlüsse); an der Gesamtverantwortlichkeit des Gerichtspräsidenten als Behördenleiter bzw. des Beauftragten für den Haushalt ändert dies jedoch nichts. c) Geprüfte Stellen: Gerichte als einheitliche Haushaltssubjekte sind zugleich im Rahmen der Rechnungsprüfung jeweils als eine einzige geprüfte Stelle anzusehen. Von Prüfungen durch den Bundesrechnungshof werden 31 V g l . v. Köckritz / Ermisch / Dittrich / Lamm, Bundeshaushaltsordnung, Stand J u l i 1999, E r l . 2.1 u n d 3 z u § 3 B H O , sowie Dommach, i n : Heuer, K o m m e n t a r z u m Haushaltsrecht, S t a n d J u n i 1999, Rdnr. 3 z u § 3 B H O . 32 Morell, D e r B u n d e s h a u s h a l t , 1983, E r l . 1 z u § 3 B H O .

33 Vgl. Achterberg,

i n : B o n n e r K o m m e n t a r ( F N 1), Rdnr. 240 z u A r t . 114 GG.

P r ü f u n g e n des Bundesrechnungshofs b e i d e n G e r i c h t e n des B u n d e s

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im Grundsatz jeweils die Bundesgerichte als Gesamtbehörden erfasst, nicht nur einzelne Teile von ihnen. Letztlich werden sie dem Bundesrechnungshof gegenüber auch nicht durch die Leiter einzelner Verwaltungseinheiten oder die Vorsitzenden einzelner Spruchkörper repräsentiert, sondern durch die Gerichtspräsidenten. Prüfungsankündigungen richten sich rechtlich ebenfalls an diese und nicht an einzelne Funktionsträger innerhalb des Gerichts, auch wenn sich zum Teil aus praktischen Gründen ζ. B. Besprechungen mit den Präsidialrichtern und Schriftverkehr zwischen dem Bundesrechnungshof und den Verwaltungsleitern bzw. deren Mitarbeitern eingebürgert haben. Von der Frage nach der geprüften Stelle ist die nach dem Inhalt und Zweck einer konkreten Prüfung zu trennen. Auch wenn im Einzelfall nur bestimmte Organisationseinheiten einer Dienststelle und/oder die Tätigkeit ausgewählter Funktionsträger wegen eines bestimmten Prüfungsthemas untersucht werden sollen, so sind diese dennoch nicht etwa selbst als geprüfte Stellen anzusehen. Auch die Erhebung einzelner Sachverhalte durch den Bundesrechnungshof im Rahmen einer Prüfung nach § 95 BHO erfolgt notwendigerweise ebenfalls personen- und einzelfallbezogen, ohne dass daraus geschlossen werden könnte, die konkret Befragten würden dadurch zugleich zur geprüften Stelle. Diese bleibt trotz allem die von der Prüfung erfasste Behörde als Ganzes, selbst wenn einzelne Mitwirkungspflichten spezifiziert, präzisiert und personifiziert eingefordert werden 34 .

2. Gegenstände

a) Prüfungsansätze: Da den Gerichten einerseits Haushaltsmittel zur Verfügung gestellt werden, um ihre Aufgaben erledigen zu können, müssen sie bzw. der Einzelplan- oder Kapitelverantwortliche andererseits über deren Verwendung grundsätzlich Rechenschaft ablegen - wie alle anderen Stellen auch. Der Bundesrechnungshof als Hilfsorgan von Bundestag und Bundesregierung hat den verfassungsmäßigen Auftrag, in richterlicher Unabhängigkeit die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes, somit auch das Haushaltsgebaren seiner Gerichte zu überprüfen (Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG) 3 5 . Dies wird einfachgesetzlich in § 88 Abs. 1 BHO wiederholt. Die Justiz des Bundes ist weder durch die Verfassung noch durch einfaches Recht einer solchen Prüfung ausdrücklich ganz oder teilweise enthoben. Abweichend vom Prinzip der Vollständigkeit seiner Prüfungen, nach dem keine Einzelgegenstände seiner Kontrollkompetenz vorenthalten sind, ist 34 Vgl. Heuer, in: Heuer, K o m m e n t a r z u m H a u s h a l t s r e c h t ( F N 31), Rdnr. 2 z u § 95 BHO. 3 5 Maunz, i n : M a u n z / D ü r i g ( F N 2), Rdnr. 33 z u A r t . 114 G G sowie Vogel/Kirchhof, i n : B o n n e r K o m m e n t a r ( F N 1), Rdnr. 125 m i t 128 z u A r t . 114 GG.

86

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der Bundesrechnungshof insoweit ausgeschlossen, als die Verfassung selbst bestimmte (finanzwirtschaftliche) Entscheidungszuständigkeiten einem anderen Staatsorgan ausdrücklich und abschließend überträgt und sie damit auch einer nachträglichen Beanstandung durch die Finanzkontrolle entzieht 36 . Solch ein Fall liegt insoweit bei den Gerichten vor 3 7 , als ihnen die Alleinkompetenz, Recht zu sprechen, übertragen worden ist. Das schon oben zum Schutzbereich der richterlichen Unabhängigkeit Gesagte gilt nicht nur für deren Abgrenzung gegenüber Verwaltung und Gesetzgebung, sondern in gleicher Weise auch hinsichtlich ihres Verhältnisses zur Finanzkontrolle. Zwei Besonderheiten sind dabei allerdings zu berücksichtigen, die in der Literatur, soweit ersichtlich, noch nicht Gegenstand der Betrachtung gewesen sind, jedoch geeignet sein könnten, die Grenzziehung zwischen beiden modifiziert vorzunehmen, ohne dass ein Verstoß gegen die Prärogativen der Justiz erkennbar wäre: - Während Exekutive (und Legislative) unmittelbare Eingriffsmöglichkeiten in die Tätigkeit der Justiz haben, die abgewehrt werden müssen, um eine verfassungsgemäß unabhängige Rechtsprechung zu gewährleisten, sind die denkbaren Einwirkungen der Rechnungsprüfung beschränkt. Zwar lassen sich das Auskunftsverlangen nach § 95 BHO, die Einsichtnahme in Unterlagen, die tatsächliche Gelegenheit, bei einer Prüfung rechtsprechende Akte nicht nur als Sachverhalt zu erheben, sondern dann auch zu bewerten, und die psychologische Wirkung von potentiellen und tatsächlichen Kontrollen als wirkliche oder vermutete Einflussnahmen auf die Judikative einschätzen. Die denkbare oder reale Weitergabe von Erkenntnissen an Exekutive und Legislative sowie an die Öffentlichkeit kann ebenfalls als Beeinträchtigung angesehen werden 38 . Weiterreichende Befugnisse hat die Finanzkontrolle jedoch nicht. Vor allem jedoch unterliegt die Umsetzung der beschafften Informationen in verwaltungsoder gesetzesmäßige Aktivitäten der Eigenverantwortung von Regierung und Parlament, die dabei ihrerseits die Unabhängigkeitsgarantie zu beachten haben; den Kompetenzen der Rechnungsprüfung ist dies hingegen entzogen 39 . - Anders als die beiden anderen Staatsgewalten ist die Finanzkontrolle nach dem Bild der Verfassung als Institution ohne politisches Eigeninteresse 40 und ohne Teilhabe an der staatlichen Macht im engeren Sinne 36 Vogel/Kirchhof,

i n : B o n n e r K o m m e n t a r ( F N 1), Rdnr. 127 z u A r t . 114 GG.

37 Vogel/Kirchhof,

ebd., Rdnr. 127 z u A r t . 114 GG.

38 Z u r R e c h n u n g s p r ü f u n g als Ingerenz vgl. Sauer, Wissenschaftsfreiheit u n d Rechn u n g s p r ü f u n g , D O V 1986, S. 941 fif., 943 sowie Redeker, Wissenschaftsfreiheit u n d R e c h n u n g s p r ü f u n g , D Ö V 1986, S. 946 ff., 947. 39 Vogel/Kirchhof, i n : B o n n e r K o m m e n t a r ( F N 1), Rdnr. 19 z u A r t . 114 G G sowie Maunz, i n : M a u n z / D ü r i g ( F N 2), Rdnr. 3 z u A r t . 114 GG.

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konzipiert. Sie ist von anderen unabhängig, trotz mancher zulässiger Opportunitätsüberlegung nur der Objektivität verpflichtet und bei dem ihr zustehenden bloßen Blick auf Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit des staatlichen Handelns nicht gehalten, Kompetenzen anderer Staatsorgane zu beschneiden, sondern nur deren Einhaltung und Ausübung zu prüfen. Obwohl sich das gesamte Gerichtsverfahren in gleicher Weise wie jedes Verwaltungshandeln als Kette mehr oder weniger sowie früher oder später finanzwirksam werdender Maßnahmen (§89 Abs. 1 Nr. 2 BHO) mit ausgabenbegründenden Folgen für den Haushalt darstellt, ist die Idee, die gesamte Rechtsprechung einer umfassenden Rechnungsprüfung zu unterziehen, bislang zurecht noch nicht vertreten worden. Umgekehrt ist aber auch die grundsätzliche Befugnis der Finanzkontrolle zum Tätigwerden bei Gerichten im Hinblick auf deren gerichts- und justizverwaltenden Akte noch nicht bestritten worden. Es ist von zwei grundsätzlich unterschiedlichen Prüfungsgegenständen für die Rechnungsprüfung auszugehen: Rechtsprechung im engeren Sinne und Verwaltung. Davon zu trennen sind wiederum die Fälle, bei denen die Prüfung zwar auf nur einen der beiden Gegenstände zielt, sich aber mittelbar oder unmittelbar auch auf den anderen auswirken kann, sowie die Frage nach einer erforderlichen gegenständlichen Begrenzung oder zulässigen Erweiterung der Prüfung aufgrund solcher Interdependenzen oder bei bestimmten Prüfungsthemata. b) Rechtsprechung: Was nicht zum Kernbereich der Rechtsprechung zählt, kann Gegenstand der Rechnungsprüfung in gleich umfassender Weise sein, wie es auch von der Dienstauf sieht gemäß § 26 DRiG erfasst wird. Zwar können und werden regelmäßig selbst im Kernbereich judikativer Maßnahmen innerhalb der Gerichtsverfahren und im Zusammenhang mit ihnen (Zahl und Umfang der Beweisbeschlüsse, Terminierungspraxis, Erlass von Zwischenentscheidungen) die durch sie bewirkten exekutiven Folgen (Zeugen- und Sachverständigenentschädigung, Reisekosten) und auch letztlich die instanzbeendenden Entscheidungen (Hauptspruch zu Lasten der öffentlichen Hand, Kostengrundentscheidung zu Lasten der Staatskasse) durchaus erhebliche finanzielle Auswirkungen eintreten. Solche originär judikativen Akte sind jedoch wegen der Unabhängigkeitsgarantie des Art. 97 GG der Rechnungsprüfung entzogen. Das liegt bei den Hauptentscheidungen auf der Hand; obwohl der Bundesrechnungshof gemäß Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG die Ordnungsmäßigkeit von Maßnahmen zu prüfen hat, würde niemand vertreten, dass er die Richtigkeit von Urteilen bewerten 40 Vgl. d a z u Brockmeyer, i n : S c h m i d t - B l e i b t r e u / K l e i n ( F N 6), Rdnr. 17 z u A r t . 114 GG, sowie Maunz, in: M a u n z - D ü r i g ( F N 2), Rdnr. 51 z u A r t . 114 GG.

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dürfte. Dasselbe gilt auch für verfahrensleitende Entscheidungen und sonstige prozessuale Maßnahmen, die der Rechtsprechung im engeren Sinne zuzurechnen sind, mögen sie noch so kostspielig sein; insofern bestehen prüfungsfreie Handlungen 41 . Die Kontrolle der Rechtsprechung ist ohne Einbeziehung der Rechnungsprüfung konzipiert. Dafür existiert eine justitielle Selbstkontrolle. Elemente dieser anderweitigen Kontrolle sind beispielsweise bei Kollegialgerichten die Mehrzahl der Richter, die jeweiligen Verfahrensbeteiligten mit ihren meist gegenläufigen Interessen und, falls vorhanden, die höheren Gerichtsinstanzen. Einen Sonderfall stellen die judikativen Maßnahmen dar, die die Grundlage für nachfolgende Verwaltungsentscheidungen bilden, ζ. B. die Kostengrundentscheidung des Gerichts im Endurteil für die von den Beteiligten einzufordernden Gebühren etc. Erstere bleiben als Rechtsprechungsakte unprüfbar und müssen von der Finanzkontrolle so, wie sie geschaffen worden sind, hingenommen werden; ihre Ausführung durch die Justizverwaltung ist hingegen ein zulässiger Prüfungsgegenstand 42 . c) Verwaltung: Reine Maßnahmen auf dem Gebiet der Gerichts- und Justizverwaltung sind unstreitig Gegenstand der Finanzkontrolle 43 . Diese Tätigkeit der Gerichte und Richter unterliegt wie die aller anderen funktionalen Verwaltungsstellen Hierarchien, Weisungsrechten, Gehorsamspflichten etc. Auch wenn ein statusrechtlicher Richter i. S. d. Besoldungsordnung R tätig wird, ist er deswegen hier weder funktional Richter noch in seiner Tätigkeit unabhängig. Dieser Teil der gerichtlichen Tätigkeit unterliegt in der üblichen Weise der umfassenden Rechnungsprüfung durch den Bundesrechnungshof nach §§ 88 ff. BHO 4 4 . Einen Sonderfall stellen die Auswirkungen gerichtsverwaltender Akte des „Service" auf die Arbeitsmöglichkeiten der Richter und Spruchkörper in ihrer rechtsprechenden Funktion dar (Ausstattung mit Literatur, Schreibkräften, Sitzungssälen, EDV, Protokollführern etc.). Manche dieser Maßnahmen treffen so einschneidend, dass im Einzelfall ein Eingriff der Exekutive in die Judikative angenommen werden kann. Dieser wichtigen Frage („Entmusealisierung der Justiz") soll hier jedoch nicht näher nachgegangen werden, zumal der Bundesrechnungshof bei Prüfung solcher Maßnahmen, entsprechende Empfehlungen und Beanstandungen nicht an die judizierenden Teile des Gerichts richtet, sondern einzig und allein den exekutiven. Sollten letztere der Meinung sein, durch die Befolgung von Vor41 Vogel/Kirchhof, i n : B o n n e r K o m m e n t a r ( F N 1), Rdnr. 128 z u A r t . 114 GG. 42 Vgl. Vogel/Kirchhof, ebd., Rdnr. 128 z u A r t . 114 GG. 43 Maunz, i n : M a u n z / D ü r i g ( F N 2), F N 2 z u Rdnr. 24 z u A r t . 97 G G i m V e r h ä l t n i s zur Exekutive. 44 v. Mutius A r t . 114 GG.

/Nawrath,

i n : K o m m e n t a r z u m H a u s h a l t s r e c h t ( F N 31), Rdnr. 34 z u

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S c h l ä g e n und das Abstellen von Beanstandungen der Finanzkontrolle die Judikative unzulässig zu beeinträchtigen, müssten sie diese gerade deshalb zurückweisen.

d) Mischfälle: Problematisch kann hingegen sein, was in den häufigen Mischfällen zu gelten hat. So treffen Gerichte auch im Rahmen von Prozessen, deren Führung und Entscheidung zweifellos der richterlichen Unabhängigkeit unterliegen, regelmäßig Verwaltungsmaßnahmen, die isoliert vorgenommen ebenso unstreitig dem Kernbereich der Rechtsprechung nicht angehören würden (ζ. B. Beweisbeschluss einerseits und Festlegung des für den Sachverständigen gültigen Stundensatzes andererseits). Auseinandersetzungen zwischen Finanzkontrolle und Justiz dürften sich gerade an dieser Schnittstelle zwischen Rechtsprechung und Verwaltung entzünden: So kann beispielsweise die Prüfung der Einnahmen (Gerichtskosten und Schreibauslagen) anstehen; ein anderes Mal mag es sich um die Ausgabenseite (Sachverständigen- und Zeugenentschädigung) handeln. Beiden Fallgruppen liegen richterliche Entscheidungen zugrunde (Kostengrundentscheidung bzw. Beweisbeschluss), die Konsequenzen aus ihnen treffen jedoch im weiteren die Gericht s Verwaltung. aa) Keine prüfungsfreien Sektoren: Es wäre denkbar, nicht nur einzelne näher umschriebene rechtsprechende Akte der Gerichte und Richter der Rechnungsprüfung zu entziehen, sondern darüber hinaus ihr gesamtes Handeln im Rahmen, bei Gelegenheit und im Umfeld eines Prozesses als von der Unabhängigkeit erfasst anzusehen, gleich ob es für sich genommen judikativ oder exekutiv zu werten ist. Ob die Gerichtsbarkeit in dieser Weise sektoral von der Rechnungsprüfung ausgenommen ist, wird in der Literatur bislang nicht ausdrücklich und eindeutig erörtert. Teilweise sieht man zwar sowohl den Inhalt der richterlichen Entscheidungen als auch das zu ihnen führende Verfahren als der Finanzkontrolle entzogen an, hat damit aber offensichtlich nur die den ersteren vorgelagerten Entscheidungen und nicht das Verfahren als Gesamtheit 4 5 im Auge. Lediglich Heuer führt aus, die Tätigkeit des Bundesrechnungshof erstrecke „sich (hier) ausschließlich auf die reinen Verwaltungsangelegenheiten. Das gesamte Gerichtsverfahren gehört nicht dazu" 4 6 . Dem ließe sich möglicherweise entnehmen, dass die gesamte Rechtsprechung als „exterritoriales Gebiet" der Finanzkontrolle entzogen sei. Auch verwaltende Tätigkeiten der Richter wären dann in diesem Rahmen wie die gesamte übrige Verfahrensgestaltung einer justizexternen Kontrolle nicht zugänglich. Nach dieser Auffassung wäre das gesamte Gerichtsverfahren 45 Vogel/Kirchhof

in: B o n n e r K o m m e n t a r ( F N 1), Rdnr. 128 z u A r t . 114 GG.

46 In: Heuer,; K o m m e n t a r z u m H a u s h a l t s r e c h t , S t a n d M ä r z 1996, Rdnr. 85 z u A r t . 114 GG.

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unprüfbar. Nur die davon getrennten „reinen Verwaltungsangelegenheiten" würden von der Finanzkontrolle erfasst. Als Rechtsprechung würde dabei allerdings ohne zwingenden Grund offensichtlich jedes prozessuale Handeln eines Richters („Alles, was der Richter macht") angesehen, ein pauschaler Ansatz, der - wie oben gezeigt worden ist - nicht hilfreich erscheint. Es ließe sich überdies mit einer gewissen Aus Strahlungswirkung der Rechtsprechung im engeren Sinne auf das gesamte jeweilige Verfahren argumentieren, wenn man meinte, dass die Bedeutung von richterlichen Unterlagen für das Treffen von Verwaltungsmaßnahmen gänzlich hinter ihrem Gehalt als Dokumentation der zum Rechtsprechungsbereich gehörenden Verfahrensvorgänge zurückträte. Dafür fehlt es jedoch ebenfalls an einer überzeugenden Begründung. Offen ist zunächst schon, ob Heuer derart prinzipaliter verstanden werden darf oder ob nicht auch er lediglich meint, Akte der Rechtsprechung im engeren Sinne dürften im Gegensatz zu Verwaltungsmaßnahmen nicht geprüft werden. Selbst wenn er aber in ersterer Weise zu interpretieren sein sollte, wäre er in der Literatur - soweit ersichtlich - der einzige. Andere argumentieren entweder ausdrücklich funktional 4 7 oder grundsätzlicher 48 ; zum Teil werden explizit nur die jeweilige „Rechtsprechungstätigkeit" der Gerichte aus dem Kontrollbereich der Rechnungsprüfung herausgenommen 4 9 oder umgekehrt die Prüfungsrechte des Bundesrechnungshofes „ausschließlich auf die Verwaltungsangelegenheiten" erstreckt. 50 Die These von der sektoralen Unprüfbarkeit aller gerichtlichen Verfahren samt ihres Umfeldes hätte zwar auf den ersten Blick den Vorzug einer einfachen Lösung. Sie führte jedoch erstens zu weiten prüfungsfreien Räumen, die aber gerade im Hinblick auf Art. 114 Abs. 2 GG von vornherein eng begrenzte Ausnahmen bleiben müssen. Zweitens verkennte dieser generelle Ansatz, dass nicht sämtliche richterliche Handlungen zweckfrei jeglicher Kontrolle seitens anderer Staatsgewalten entzogen sein sollen, sondern nur insoweit, als ansonsten die Unabhängigkeit der Judikative betroffen sein würde. Dazu bedarf es eines ganzen prüfungsfreien Raumes aber nicht, sondern nur sachlich begründbar kontrollentzogener Einzelmaßnahmen und Verfahrensschritte. Heuer führt dazu aus: „Die Möglichkeit, dass Prüfungskompetenzen überschritten werden, kann jedenfalls nicht dazu führen, die Prüfungszuständigkeit des Bundesrechnungshofs für alle denkbaren Zwei47

Tiemann,

D i e staatsrechtliche S t e l l u n g der F i n a n z k o n t r o l l e des Bundes, 1974,

S. 41. 48 Domecke, Verfassungsrechtliche A s p e k t e der J u s t i z v e r w a l t u n g , in: F S B e n g l 1984, S. 1 ff., 21 f. 49 50

Krebs, K o n t r o l l e i n s t a a t l i c h e n Entscheidungsprozessen, 1984, S. 201, A n m . 216.

v. Mutius A r t . 114 GG.

/Nawrath,

i n : K o m m e n t a r z u m H a u s h a l t s r e c h t ( F N 31), Rdnr. 34 z u

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felsbereiche von vorneherein zu verneinen" 51 . Damit würde die Stellung der Judikative und ihrer Unabhängigkeit über die Maßen betont und eine problemorientierte Lösung im Zusammenspiel mit einer anderen Staatsgewalt von vorneherein verhindert. Gerade im Hinblick auf den ebenfalls verfassungsgemäß unabhängigen und universal prüfenden Bundesrechnungshof mit seinen bloß begrenzten Eingriffsmöglichkeiten kann diese einseitige Gewichtung nicht zutreffen. Genausowenig wie die Justiz selbst als Ganzes ernsthaft mit dem Mythos einer angeblich völligen Unabhängigkeit von anderen Staatsgewalten argumentiert, darf ein solcher Gedanke dazu führen, dass breite Segmente aus ihrer Tätigkeit als gegenüber der Finanzkontrolle sakrosankt angesehen werden. bb) Prüfungspraxis: Das Zusammentreffen verschiedener Rechtssphären bzw. die Kollision unterschiedlicher Kompetenzen ist im übrigen für die Praxis der Rechnungsprüfung kein singuläres Problem 52 . Ähnliche Konfliktlagen sind mit Billigung der Rechtsprechung schon bisher nicht prinzipiell, sondern situationsbezogen unter spezifischer Abwägung der berührten Positionen gelöst worden. - Einmal gibt es den Komplex des sog. exekutiven Kernbereichs mit (gerichts)freien Regierungsakten und (hoch)politischen Entscheidungen. Hier nimmt sich der Bundesrechnungshof bei der Bewertung einzelner Maßnahmen, Programme, Vorgaben etc. deutlich zurück. Deshalb werden jedoch nicht etwa der gesamte Bereich der Bundesregierung, ganze Verfahren und Zuständigkeitssegmente, in denen solche Akte gesetzt werden, von einer Prüfung ausgenommen. Vielmehr wird stets einzelfallbezogen und konkret abgestuft vorgegangen 53 . Ausdrücklich stellt Heuer klar, dass selbst hier nicht eine „Abgrenzung der Prüfungskompetenzen (ob eine Prüfung den Gegenstand erfassen darf), sondern nur das Wie der Prüfung (insbesondere für die Würdigung des Ergebnisses)" infrage steht 5 4 . - Gegenüber dem durch Art. 5 Abs. 3 GG geschützten Bereich von Kunst, Wissenschaft und Forschung vertritt Heuer ebenfalls eine differenzierte Haltung je nach im einzelnen ausgeübter Funktion der jeweiligen Grundrechtsträger. Es gäbe „Grenzbereiche, in denen der Bundesrechnungshof von Fall zu Fall die Tragweite seiner Prüfungskompetenzen ausloten muss". Grauzonen dürften nicht einer „Entweder-Oder-Beurteilung" (generelle Prüfbarkeit oder Unprüfbarkeit) unterworfen werden. Ein An51

Heuer, i n : K o m m e n t a r z u m H a u s h a l t s r e c h t ( F N 46), Rdnr. 82 z u A r t . 114 GG.

52

Gegen e i n sektorales Vorgehen u n d f ü r eine K o m p o n e n t e n l ö s u n g d e z i d i e r t Blasius, U n i v e r s a l i t ä t der F i n a n z k o n t r o l l e ? , D Ö V 1986, S. 554 ff., 556, 559. 53 Heuer, i n : K o m m e n t a r z u m H a u s h a l t s r e c h t ( F N 46), Rdnr. 78a - 80 z u A r t . 114 GG. 54 Heuer, ebd. ( F N 46), Rdnr. 80 z u A r t . 114 G G ; vgl. d a z u υ. Mutius K o m m e n t a r z u m H a u s h a l t s r e c h t ( F N 31), Rdnr. 33 z u A r t . 114 GG.

/Nawrath,

in:

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satz „für eine sektorale Abgrenzung, die die Sachnatur des Einzelfalles ausklammert", wird ausdrücklich abgelehnt. Es sei „zu grob, um den aufeinander stoßenden Interessen ... in angemessener Weise gerecht zu werden." Es wären vielmehr „ i m Einzelfall die Gewichte der betroffenen Interessen zu berücksichtigen und Grenzen vor allem in der Würdigung von Sachverhalten zu beachten" 55 . Teilweise wird die Möglichkeit, „ganze Segmente" von jeder Finanzkontrolle freizustellen, ausdrücklich verneint und für ein „gleichsam punktuelles Dominieren" des einen über den anderen Bereich plädiert 5 6 . Andere halten allein die Einzelaktbewertung für sachgerecht 57 . - Zur Finanzautonomie der Rundfunkanstalten gemäß Art. 5 Abs. 3 GG wird ebenfalls eine dergestalt differenzierte Haltung eingenommen 58 . cc) Einzelaktbetrachtung: Nachdem den widerstreitenden Interessen von Judikative und Finanzkontrolle in Mischfällen mit einer sektoralen Lösung nicht gerecht zu werden ist, müssen angelehnt an die übrige Praxis auch im Rahmen von gerichtlichen Verfahren nach den Prozessordnungen die einzelnen getroffenen Maßnahmen jeweils für sich darauf untersucht werden, ob sie als exekutive geprüft werden dürfen oder als judikative der Finanzkontrolle entzogen sind. Je nachdem liegt ein zulässiger Prüfungsgegenstand für den Bundesrechnungshof vor oder nicht. Dazu ist auf die bereits dargestellte Grenzziehung zwischen Exekutive und Judikative zurückzugreifen. e) Aggregationen: Im Grenzbereich zwischen genereller Prüfungskompetenz und konkreten Auskunftsrechten liegen die Probleme bei Aggregationsfällen : Die Finanzkontrolle wird sich zu Zeiten knapper werdender Mittel im Rahmen größer angelegter Untersuchungen möglicherweise den Kosten des Rechtsstaates insgesamt und der Wirtschaftlichkeit der Gerichtsbarkeit im Besonderen widmen wollen, ζ. B. im Rahmen einer Beratung von Parlament und Regierung nach § 88 Abs. 2 BHO. Dazu wäre es erforderlich, Prüfungserfahrungen zu gewinnen und u. a. Angaben über die Ressourcenverwendung bei der Justiz zu erhalten. Zulässige Gegenstände der Prüfung wären dabei ζ. B. die Zahl, der Umfang und die Erledigungsform bestimmter Verfahrensarten, zugeordnete Bearbeitungsdauer, Personalaufwand, Sachausgaben, erzielte Einnahmen etc. Von Interesse wären dabei nicht einzelne Fälle als solche und die zu ihrer Entscheidung führenden Gründe oder die Arbeitsweise bestimmter Richter, sondern aggregierte 55 Z i t a t e allesamt aus Heuer, ebd. ( F N 46), Rdnr. 82 z u A r t . 114 GG. 56 Sauer, Wissenschaftsfreiheit ( F N 38), S. 945. 57 Redeker, Wissenschaftsfreiheit ( F N 38), S. 950. 58 Heuer, in: K o m m e n t a r z u m H a u s h a l t s r e c h t ( F N 46), Rdnr. 84 z u A r t . 114 G G ; vgl. d a z u υ. Mutius /Nawrath, i n : K o m m e n t a r z u m H a u s h a l t s r e c h t ( F N 31), Rdnr. 34 z u A r t . 114 GG.

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Daten. Trotzdem müssten u.U. erstere in einem Zwischenschritt erfasst werden, um letztere aus eigener Anschauung erhalten zu können. Ein ausschließlicher Verweis auf die freiwillige Mithilfe der Betroffenen scheidet wegen der Unvollständigkeit des damit zu gewinnenden Bildes als Ersatz aus; Angaben aus den verschiedenen Justiz- und Geschäftsstatistiken bieten wegen mangelnder Unmittelbarkeit und ihrer teilweise anderen Zielrichtung sowie Zusammenstellung keine alleinige adäquate Alternative. Eine zielgerichtete Prüfung von rechtsprechenden Akten kommt, wie ausgeführt, schon gegenständlich nicht in Betracht. Das gilt auch für Zwecke einer Beratung, da diese nur innerhalb der Kompetenzen des Bundesrechnungshofs möglich ist 5 9 . Fraglich ist, ob ihre hilfsweise Erfassung (Existenz und Inhalt) ebenfalls ausgeschlossen ist. Sie wäre nur dann und nur insoweit unzulässig, als damit die richterliche Unabhängigkeit beeinträchtigt werden würde. Bei entsprechend deutlicher Fassung und Bekanntgabe des eigentlichen Prüfungsgegenstandes an die geprüfte Stelle und dem Hinweis an die Betroffenen auf das Interesse an lediglich aggregierten Daten zum Zwecke einer weder einzelfall- noch einzelpersonenbezogenen Untersuchung dürfte bei verständiger Würdigung die richterliche Unabhängigkeit nicht als verletzt angesehen werden. Die erfassten Vorgänge liegen in der Vergangenheit, so dass eine Einflussnahme auf schwebende oder zukünftige Fälle jedenfalls unmittelbar ausscheidet 60 . Vergleichbar wäre eine derartige Prüfung mit einer Geschäftsprüfung durch den Dienstvorgesetzten des Richters, einer Abfrage der Erledigungszahlen und Rückstände durch ihn auch zum Zwecke des Vergleichs mit anderen Richtern und mit der Kontrolle von Pensen aufgrund der von der Verwaltung ermittelten durchschnittlichen richterlichen Arbeitskraft; all dies ist sogar im Rahmen der (repressiven) Dienstauf sieht für zulässig erachtet worden 6 1 , obwohl auch hierbei im Grunde Einzelfälle erfasst und summiert werden. Um so mehr muss es der insoweit objektiv-neutralen Rechnungsprüfung möglich sein, einschlägige Erhebungen anzustellen. 3. Verfahren

Das Prüfungsverfahren bei Gerichten ist unter verschiedenen Blickwinkeln zu betrachten. Bei der Prüfung reiner Verwaltungsmaßnahmen gelten keine Besonderheiten im Vergleich zur Prüfung anderer Behörden. Ein Prü59 Vgl. Nawrath, BRH.

i n : K o m m e n t a r z u m H a u s h a l t s r e c h t ( F N 31), Rdnr. 10 z u § 88

60 Vgl. Arndt, D i e D i e n s t a u f sieht ü b e r R i c h t e r i n der Rechtsprechung des B u n d e s gerichtshofs, D R i Z 1978, S. 298 ff., 302. 61 Arndt, ebd. ( F N 60), S. 303 sowie Pfeiffer, Z u m Spannungsverhältnis richterl i c h e r U n a b h ä n g i g k e i t - D i e n s t a u f s i c h t - J u s t i z g e w ä h r u n g s p f l i c h t , i n : F S Bengl, 1984, S. 85 ff., 90.

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fungsverfahren hinsichtlich reiner Rechtsprechungsakte kann nicht stattfinden, da - wie bereits ausgeführt - diese schon keinen zulässigen Prüfungsgegenstand für die Finanzkontrolle darstellen. Problematisch ist hingegen der Umfang zulässiger Prüfungshandlungen in den beschriebenen Mischfällen und in Sonderfällen mit mehr oder weniger ausgeprägten Interdependenzen zwischen Rechtsprechung und Verwaltung. a) Auskunftspflichten: Zu Diskussionen zwischen Finanzkontrolle und Bundesgerichten könnte es vor allem wegen der Auskunftspflichten letzterer kommen. aa) Inhalt und Grenzen: Generell bestehen für die Bundesgerichte gegenüber dem Bundesrechnungshof im Rahmen von Prüfungen die üblichen Auskunftspflichten (§ 95 BHO). Unstreitig ist das Auskunftsrecht ein Annexanspruch zur Prüfungsaufgabe des Bundesrechnungshofs nach § 88 BHO und damit (nur) durch deren Reichweite begrenzt (Auskunftsrecht folgt Prüfungsrecht) 62 . Das hat die bekannte Konsequenz, dass es niemals allumfassend sein kann, sondern gegenüber allen Stellen bei allen Prüfungen von den jeweiligen Prüfungsrechten und den Aufgaben der Rechnungsprüfung abhängig ist. Die Rechnungsprüfung kann allgemein für alle ihr zustehenden Aufgaben die erforderlichen „unzensierten" Originalunterlagen oder mündlichen bzw. schriftlichen Auskünfte verlangen. Sie muss dabei zwar deutlich machen, zu welcher Prüfung bzw. Aufgabenerfüllung das Geforderte gebraucht wird; Einzelbegründungen müssen allerdings nicht gegeben werden. Auch der Kernbereich der Exekutive ist beispielsweise davon erfasst, es sei denn, der betreffende Vorgang wäre noch nicht abgeschlossen. Der Bundesrechnungshof hat aber ζ. B. keine Befugnis, die Programmgestaltung der Bundesrundfunkanstalten zu prüfen, weshalb deren Auskunftspflicht nach § 95 BHO insoweit entfällt. 6 3 Auf die Rechtsprechung übertragen bedeutet dies, dass Auskünfte nur bezüglich der oben dargelegten zulässigen Prüfungsgegenstände verlangt werden können. Gerichte als Ganzes, ihre Verwaltung oder ihre Spruchkörper sind von diesen Pflichten weder ausdrücklich noch konkludent, gar sektoral ganz oder teilweise als „exterritoriales Gebiet" befreit. Im Bereich der Gerichtsbarkeit führt das zu abgestuften Auskunftspflichten je nach den geprüften Maßnahmen. Hinsichtlich der reinen Verwaltungs aufgab en ist uneingeschränkt Auskunft zu erteilen. Über reine Maßnahmen der Rechtsprechung im engeren Sinne entfällt die Auskunftspflicht schon mangels zulässigen Prüfungsgegenstandes 64. Hinsichtlich der rechtsprechenden 62 Heuer, i n : K o m m e n t a r z u m H a u s h a l t s r e c h t ( F N 31), Rdnr. 3 z u § 95 B H O . 63 Heuer, ebd. ( F N 31), Rdnr. 5 z u § 95 B H O . 64 Z u den entsprechenden Fällen des k o n t r o l l f r e i e n p o l i t i s c h e n Kernbereichs der E x e k u t i v e s. Heuer, ebd. ( F N 31), Rdnr. 3 z u § 95 B H O .

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Maßnahmen, auf denen wiederum Verwaltungsmaßnahmen beruhen (Beweisbeschlüsse, Kostengrundentscheidungen etc.), ist zu differenzieren: Die Tatsache ihrer Existenz und ihr Inhalt gehören zum auskunftspflichtigen Bereich; die Entstehung des Aktes und die maßgeblichen Gründe hierfür sind ihm dagegen entzogen. Dem kann auch mit dem Argument der richterlichen Unabhängigkeit nicht begegnet werden, da diese Maßnahmen erstens ohnehin der Verwaltung für deren Zwecke bekannt zu geben sind und sie zweitens von der Rechnungsprüfung nicht als solche bewertet, sondern lediglich als Tatsache und Bewertungselement für von ihnen abgeleitete Handlungen Dritter erhoben werden. Schematisch lässt sich die Situation in etwa wie folgt darstellen: Gerichtliche Tätigkeit Von der r i c h t e r l i c h e n U n a b h ä n g i g k e i t erfasste rechtsprechende M a ß n a h m e n der G e r i c h t e ( K e r n der J u d i k a t i v e ) Justiz- u n d gerichtsverwaltende M a ß n a h m e n der G e r i c h t e A u f a) rechtsprechenden M a ß n a h m e n beruhende oder d a m i t i n t e g r a l verb u n d e n e b) V e r w a l t u n g s m a ß n a h m e n der Gerichte

Prüfbarkeit

Auskunftsrecht / -pflicht

unprüfbar

entfällt

prüfbar

unbegrenzt

a) u n p r ü f b a r

a) begrenzt a u f die Tatsache i h r e r Existenz u n d ihren I n h a l t , somit f ü r b) e r f o r d e r l i c h

b)prüfbar

b) u n b e g r e n z t

Es ist daher stets individuell und konkret zu entscheiden, welche Auskünfte und Unterlagen orientiert am Prüfungsgegenstand gefordert werden dürfen. Der genauen Festlegung und Bekanntgabe des jeweiligen Prüfungsauftrages kommt somit sowohl für die Beurteilung der Rechtslage durch die Finanzkontrolle als auch für die Akzeptanz beim Gericht wesentliche Bedeutung zu 6 5 . Das gilt für einen ursprünglichen Auftrag in gleicher Weise wie für dessen Erweiterungen oder Einschränkungen. bb) Verfahrensakten: Bei gerichtlichen Verfahren sind zwei Besonderheiten zu berücksichtigen: - Erstens sind in Gerichtsakten naturgemäß eine Vielzahl personenbezogener Daten von Verfahrensbeteiligten wie Parteien, Angeklagten und Zeugen etc. enthalten, deren Persönlichkeitsrechte zu schützen sind. Der Gesichtspunkt des Datenschutzes kann von den Gerichten jedoch einem Vorlage- und Auskunftsverlangen des Bundesrechnungshofs nicht entes Z u e i n e m p a r a l l e l e n F a l l s. Heuer, ebd. ( F N 31), Rdnr. 6 z u § 95 B H O .

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T h o m a s Franz

gegengehalten werden. Zwar gilt das BDSG mit seiner Schutzfunktion zugunsten Betroffener auch für die Handhabung personenbezogener Daten durch die Gerichte des Bundes (§ 1 Abs. 1, 2 Nr. 1; § 2 Abs. 1 Satz 1 BDSG). Eine Verarbeitung und Nutzung von in Verfahrensakten enthaltenen Daten für die Rechnungsprüfung stellt jedoch gemäß § 14 Abs. 3 BDSG keine (möglicherweise unzulässige) Zweckänderung dar, so dass einer Übermittlung gemäß § 15 Abs. 1 Nr. 2 BDSG nichts entgegensteht, zumal daran, dass entsprechende Ersuchen im Rahmen der Aufgaben des BRH liegen, nicht gezweifelt werden kann (§ 15 Abs. 2 Sätze 2, 3 BDSG). - Zweitens sind bei gerichtlichen Verfahren Unterlagen über prüfbare und unprüfbare Gegenstände regelmäßig in einheitlichen Akten zusammengeheftet oder zwar in verschiedenen Vorgängen enthalten, jedoch nur unter Zuhilfenahme der jeweils anderen Schriftstücke zu verstehen und zu kontrollieren. Offen ist, wieweit die Auskunftsrechte der Rechnungsprüfung hier gehen. Zu dieser Frage haben sich Literatur und Rechtsprechung noch nicht geäußert. Erörtert sind lediglich die ähnlich gelagerten Fälle der Auskunftspflicht bei vertraulichen Unterlagen (Stichworte: Datenschutz, Arztgeheimnis, allgemeines Persönlichkeitsrecht, Personalakten) 66 . Der Einblick in die vorhandenen Akten kann der Rechnungsprüfung jedenfalls nicht insgesamt verwehrt werden. Es existiert jedoch die Auffassung, es müssten der Prüfungs auftrag und die zu seiner Erledigung notwendigen Unterlagen so präzisiert werden, dass letztere herausgesucht und (nur) exzerpiert bzw. kopiert zur Verfügung gestellt werden könnten. Auf Kopien braucht sich die Rechnungsprüfung von vorneherein nicht einzulassen; sie hat Anspruch auf Vorlage der vorhandenen Originale, da sie die Sachverhalte unmittelbar zu erheben hat und sie sich nicht mittelbar zu erschließen braucht 6 7 . Eine bloß begrenzte Aktenherausgabe kommt jedoch in Fällen von nach § 94 Abs. 1 BHO möglichen ganz konkreten und eng umschriebenen Prüfungsthemata infrage. Wenn von vorneherein beabsichtigt ist, nur einen Teilaspekt zu kontrollieren, der sich (umfassend) in abzuscheidenden Aktenteilen dokumentiert findet, so erscheint es weder notwendig noch im Hinblick auf das verfolgte Ziel bei Berücksichtigung der gegenläufigen Interessen der Justiz unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten zulässig, darüber hinausgehende Unterlagen zu fordern. Bei schon von Anfang an weiter gefassten Prüfungs auf trägen oder bei der nachträglichen Erweiterung einer zunächst eingegrenzten Prüfung ist das 66 D a z u Heuer, ebd. ( F N 31), Rdnr. 6 z u § 95 B H O . 67 Vgl. Heuer, ebd. ( F N 31), Rdnr. 3 z u § 95 B H O .

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Exzerpieren kein gangbarer Lösungsweg. Da alle von einem rechtmäßigen Prüfungsthema erfassten Vorgänge kontrolliert werden dürfen, müssen auch alle entsprechenden Unterlagen herausgegeben werden. Zwar darf und muss die Auskunftspflicht durch die Finanzkontrolle präzisiert werden 6 8 ; das bedeutet aber nicht, dass sie quasi „atomisiert" einzufordern wäre. Dies würde entweder zu weiten prüfungsfreien Räumen führen oder aber zu umfangreichen Fragen und Vorlageverlangen auf Verdacht. Damit wäre weder der Finanzkontrolle eine sachgerechte Aufgab enerfüllung möglich noch der Justiz gedient, da diese an unkontrollierten Bereichen einerseits und an Ausforschungen ins Blaue hinein anderseits kein Interesse haben kann. Es bieten sich praktisch zwei Möglichkeiten an: - Es werden alle für die Beurteilung zulässiger Prüfungsgegenstände denkbarerweise einmal relevanten Unterlagen in gesonderten Akten geführt bzw. die über nicht vom Prüfungsrecht erfassten judikativen Vorgänge (insbesondere Beratungen, Entwürfe, Voten einzelner Richter) von vorneherein abgetrennt. Dabei ist im Zweifel zugunsten der Finanzkontrolle zu entscheiden, da eine gegen sie gerichtete Vorzensur ausscheidet 69 . Den Gedanken an eine derart gegliederte Aktenführung mit unterschiedlichen Beiheften, deren Vorlage das eine Mal vom Bundesrechnungshof ohne weiteres gefordert werden könnte, das andere Mal nur nach und entsprechend einer genauen Abwägung der betroffenen Interessen, vertritt Heuer bezüglich der Personalakten 70 . Bei diesem Ansatz wären Unterlagen über Gegenstände, die der Prüfung nicht unterliegen, den Augen der Prüfer von vorneherein entzogen. Allerdings würden dabei z.T. die Akten vermehrt, so dass es sich fragt, ob dieser Weg als wirtschaftlich (§§6,7 BHO) angesehen werden kann. - Bei prinzipieller Ablehnung einer derartigen Beiheftführung bzw. bis zu deren Beginn müsste Einblick in die gesamten Akten gewährt werden. Die Unabhängigkeit der Justiz würde auch durch ein solches Verfahren nicht verletzt, da die nicht der Prüfung zugänglichen Maßnahmen des Gerichts weder erfasst noch bewertet, sondern lediglich bei Gelegenheit der Prüfung unvermeidbar zu Augen der Prüfer kämen. Der Justiz selbst sind solche Fälle zwar erkannter Sachverhalte und ihrer nichtsdestoweniger gegebenen Unverwertbarkeit im Rahmen der häufigen Beweisverbote ebenfalls nicht fremd. Unberührt davon bleibe es zulässig, einzelne zweifellos nicht prüfungsrelevante Aktenstücke (ζ. B. Beratungsprotokolle, Entwürfe, Voten) aus 68 Vgl. Heuer, ebd. ( F N 31), Rdnr. 3 z u § 95 B H O . 69 Heuer, ebd. ( F N 31), Rdnr. 5 z u § 95 B H O . 70 Heuer, ebd. ( F N 31), Rdnr. 6 z u § 95 B H O . 7 Die Verwaltung, Beiheft 3

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Thomas Franz

Anlass einer Prüfung herauszunehmen und der Rechnungsprüfung darzulegen, um welche Unterlagen es sich dabei handelt. Mit diesem Vorgehen wäre nicht die Unmittelbarkeit der Erhebung durch den Bundesrechnungshof aufgehoben, sondern nur gegenständlich auf das erforderliche Maß reduziert. Nach dem zwischen Staatsorganen geltenden Vertrauensgrundsatz kann er auch davon ausgehen, dass die Erklärungen der Gerichte zum Umfang der zurückgehaltenen Akten zutreffend sein werden. Umgekehrt kann und muss sich die Justiz darauf verlassen, dass die Finanzkontrolle von erlangten Kenntnissen nur den bestimmungsmäßigen Gebrauch macht. Die widerstreitenden Interessen von Justiz und Finanzkontrolle auf diesem Feld können bei einer differenzierten Lösung, die eine sorgfältige Abwägung ermöglicht, so in Einklang gebracht werden, dass keiner der beiden Funktionskreise unzulässig behindert w i r d 7 1 . b) Verfahrensherrschaft: Da, wo Zweifel über die Notwendigkeit von Auskünften und die Zulässigkeit entsprechender Ersuchen bestehen, stellt sich die Frage, wer im Prüfungsverfahren über sie zu entscheiden hat. Verlangt werden dürfen gemäß § 95 BHO allgemein die Auskünfte und Unterlagen, die die Rechnungsprüfung für erforderlich hält. Abgestellt wird dabei nicht auf die objektive Situation und auch nicht auf die Einschätzung der geprüften Stelle, sondern auf die subjektive Ansicht des Bundesrechnungshofs im Rahmen dessen, was zur Erreichung des Prüfungsziels tauglich und unter Beachtung der Verhältnismäßigkeit der Mittel möglich ist 7 2 . Hinweise darauf, dass bei der Prüfung von Gerichten anderes gelten sollte, finden sich in Literatur und Rechtsprechung nicht. Das Ermessen der Rechnungsprüfung, in dieser Weise von Gerichten Auskunft zu verlangen, wird mitunter dennoch bestritten. Dem ist jedoch entgegenzuhalten, dass nicht nur die Justiz in sachlicher Unabhängigkeit einen verfassungsmäßigen Auftrag zu erfüllen hat, sondern auch die Finanzkontrolle, deren Prüfung der Rechnung sowie der Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung von der Rechtsprechung selbst als ein so überragend wichtiger Belang des Allgemeinwohls eingestuft wird, dass er im Einzelfall Vorrang auch vor anderen vom GG geschützten Rechtsgütern, wie sogar den Grundrechten, haben kann 7 3 . Eine Kompetenz-Kompetenz gegenüber der Rechnungsprüfung wäre den Gerichten als geprüften Stellen auch deshalb nicht zuzugestehen, weil der 71

Vgl. Heuer,; in: K o m m e n t a r z u m H a u s h a l t s r e c h t ( F N 46), Rdnr. 82 z u A r t . 114

GG. 72

Heuer, i n : K o m m e n t a r z u m H a u s h a l t s r e c h t ( F N 31), Rdnr. 5 z u § 95 B H O .

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B V e r w G E 82, 56.

P r ü f u n g e n des Bundesrechnungshofs b e i d e n G e r i c h t e n des Bundes

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Bundesrechnungshof einerseits gemäß § 95 BHO und gestützt auf Art. 114 Abs. 2 Satz 3 GG eindeutig die umfassende Verfahrensherrschaft hat, ohne dass der Bereich der Judikative hiervon ausgenommen wäre, andererseits an keiner Stelle der Verfassung oder des einfachen Rechts eine ausdrückliche Exemtion der Dritten Gewalt hiervon vorgesehen ist. Die bereits zitierten Dienstreise-Entscheidungen 74 betonen vielmehr, dass sich auch die Justiz in einem Spannungsfeld mit anderen Staatsgewalten befindet, denen sie sich teilweise unterzuordnen hat, so dass ihre Unabhängigkeit gerade nicht schrankenlos ist. Als Herrin des Prüfungsverfahrens kann sonach auch bei der Prüfung von Gerichten de jure die Finanzkontrolle angesehen werden. Dies mag ihr um so mehr zugestanden werden, als im Streitfall de facto stets Gerichte entscheiden würden und somit die Judikative über die Zulässigkeit von Eingriffen in ihren Bereich abschließend zu befinden hätte: Entweder wäre der Streit nicht justitiabel, so dass es (mangels eigener Zwangsmittel) von vorneherein bei einer gegen die Finanzkontrolle getroffenen Entscheidung bliebe, oder aber es könnte prozessiert werden und ein Gericht würde über die Angelegenheit befinden 75 .

74 Vgl. Nachw. i n F N 22. 75 Vgl. z u r P r o b l e m a t i k des Rechtsschutzes f ü r d e n Bundesrechnungshof v. Mutius / Nawrath, Rdnr. 13 f. z u A r t . 114 G G , sowie Heuer, Rdnr. 1 z u § 95 B H O , j e w e i l s in: Heuer, K o m m e n t a r z u m H a u s h a l t s r e c h t ( F N 31).

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Der Konzern in der erweiterten Abschlußprüfung nach § 53 H G r G Von Paul C. Ernst und Helmut Heitel, Frankfurt a. M.

I. Einleitung

Seit einigen Jahren steht die Veräußerung staatlicher Unternehmen im Vordergrund der Beteiligungspolitik. Sie wird als richtiger Weg zum „Schlanken Staat", zu mehr Wettbewerb, Innovation und Investition angesehen. Der Staat w i l l sich auf seine Kernaufgaben konzentrieren und aus der unternehmerischen Betätigung zurückziehen. Gleichwohl sind wesentliche Beteiligungen bei der öffentlichen Hand verblieben. Zusätzlich wurden Anfang der neunziger Jahre weitere Aufgaben von der staatlichen Verwaltung privatrechtlich organisierten Unternehmen übertragen, so daß trotz umfangreicher materieller Privatisierungen die wirtschaftliche Betätigung des Staates immer noch bedeutsam ist. Allein der Bund war Ende 1997 noch an rd. 380 Unternehmen beteiligt. Sein Anteil am Eigenkapital der Unternehmen lag bei über 70 Mrd. DM, die Zahl der bei diesen Unternehmen beschäftigten Arbeitnehmer bei über 760.000. Angesichts der wirtschaftlichen Bedeutung kann es dem Staat nicht gleichgültig sein, wie diese Unternehmen wirtschaften. Eine Organisationsform des privaten Rechts allein ist noch kein Allheilmittel und kein Garant für wirtschaftlichen Erfolg. Darüber hinaus muß sichergestellt werden, daß das öffentliche Interesse, das eine Bundesbeteiligung erst rechtfertigt, auch tatsächlich wirksam verfolgt wird. Die Tätigkeit der Staatsunternehmen darf sich schon wegen der damit verbundenen finanziellen Risiken für die öffentlichen Haushalte nicht völlig der behördlichen und parlamentarischen Kontrolle entziehen. Die Bundesministerien, die die Beteiligungen verwalten, müssen u. a. bedeutsame Vorgänge, die Vermögens-, Finanz- und Ertragslage sowie die voraussichtliche weitere Entwicklung beurteilen. Sie müssen auch beurteilen, ob die Geschäfte mit der erforderlichen Sorgfalt und der gebotenen Wirtschaftlichkeit geführt worden sind 1 . Die Betätigung des Bundes bei privatrechtlichen Unternehmen wird vom Bundesrechnungshof geprüft (§ 92 Bundeshaushaltsordnung - BHO - ) . 1 s. Vorläufige VerwaltungsVorschriften ( W ) z u r B u n d e s h a u s h a l t s o r d n u n g (BHO) z u § 69 B H O Nr. 2.3.

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Die Beteiligungsverwaltung hat jedoch keine eigenen Rechte, um sich die entsprechenden Informationen im Unternehmen zu beschaffen, die für eine sachgerechte Beurteilung der Geschäftsführung und der wirtschaftlichen Lage eines Unternehmens erforderlich sind. Sie verläßt sich hierbei im wesentlichen auf die Unterlagen, die ihr als Anteilseigner oder über von ihr entsandte Aufsichtsratsmitglieder zustehen, sowie auf die Berichte des Wirtschaftsprüfers über den Jahresabschluß. Da die Verantwortlichkeit der Β et eiligungs Verwaltung über den handelsrechtlich bestimmten Rahmen der Abschlußprüfung hinausgeht, wurde Gebietskörperschaften, die Mehrheiten an Unternehmen halten, das Recht eingeräumt, im Rahmen der Abschlußprüfung auch eine Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung sowie eine Darstellung zur wirtschaftlichen Lage des Unternehmens zu verlangen (§ 53 Haushaltsgrundsätzegesetz - HGrG -). Dies führte zu der sogenannten erweiterten Abschlußprüfung. Die zunehmende Internationalisierung und Globalisierung hat auch vor den Bundesbeteiligungen nicht haltgemacht und zum Teil zur Ausbildung von weltweit operierenden Konzernen geführt. Das Bild der staatlichen Beteiligungen hat sich dementsprechend erheblich verändert. So sind aus der in den letzten Jahren vollzogenen Post- und Bahnreform Konzerne beachtlicher Größe hervorgegangen. Die zahlreichen Unternehmen innerhalb eines Konzerns sind durch vielfältige Leistungsbeziehungen untereinander verbunden. Zum Teil nehmen diese Gesellschaften eigenständig Funktionen des Gesamtkonzerns, wie ζ. B. Konzernfinanzierung, Absatz- und Vertriebsaufgaben, Planung, Einkauf, Produktion oder Datenverarbeitung wahr. Viele dieser Gesellschaften wären aufgrund ihrer Einzelfunktion ohne den Konzernverbund nicht existenzfähig. Der Konzern selbst lebt durch das arbeitsteilige Zusammenwirken aller beteiligten Gesellschaften. Damit sind auch die Anforderungen an die BeteiligungsVerwaltung gestiegen. Zu beurteilen sind nicht nur bedeutsame Vorgänge jeder einzelnen Gesellschaft, die Sorgfalt ihrer Geschäftsführung und ihre wirtschaftliche Lage. Zunehmend ist auch der Gesamtkonzern in seiner Entwicklung zu beurteilen, damit mögliche krisenhafte Entwicklungen des Konzerns rechtzeitig erkannt werden. Dabei ist zu berücksichtigen, daß die Entwicklung eines Konzerns für den öffentlichen Anteilseigner größere Bedeutung haben kann als die einer einzelnen Gesellschaft. Mit Recht stellt Harms fest, daß bei der Einleitung der Reform des Haushaltswesens in den 60er Jahren nicht vorausgesehen wurde, welche Bedeutung öffentliche Unternehmen künftig bei der Wahrnehmung von Staatsaufgaben haben würden 2 . Bei der Haushaltsrechtsreform im Jahr 1969 wur2 Harms, Öffentliche U n t e r n e h m e n u n d i h r e K o n t r o l l e i n Z e i t e n der „ M o d e r n i s i e r u n g " , in: ZögU. 1998, S. 98.·

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den Angaben zur Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung und besondere Angaben zur wirtschaftlichen Lage des Unternehmens als wichtige Informationsquelle einer sachgemäßen Beteiligungsverwaltung angesehen; der § 53 HGrG erweitert deshalb auf beiden Feldern die Abschlußprüfung und den Prüfungsbericht, um der Gebietskörperschaft Informationen über ihre Beteiligungsunternehmen zu vermitteln, auf die sie nach allgemeinem Gesellschaftsrecht keinen Anspruch hätte 3 . Eine erweiterte Abschlußprüfung für den Konzernabschluß ist in diesen Regelungen nicht ausdrücklich erwähnt. Die ΒeteiligungsVerwaltung hat zwar Anspruch auf den Prüfungsbericht über den Konzernabschluß. Jedoch ist bisher weitgehend offen geblieben, ob dieser in die erweiterte Abschlußprüfung einzubeziehen ist. Es ist zweifelhaft, ob die Beteiligungsverwaltungen die Betätigung bei Konzernunternehmen sachgerecht und verantwortlich beurteilen und steuern können, wenn ihnen entsprechende Informationen aus einer erweiterten Abschlußprüfung auf Konzernebene nicht gegeben werden. Es stellt sich daher die Frage, wie ein entsprechendes, weitreichendes Informationsrecht in bezug auf Konzerne sichergestellt werden kann. Wir haben zu diesem Zweck nachfolgend die bestehende Rechtsgrundlage für die erweiterte Abschlußprüfung (II.) sowie den Inhalt der Prüfung und Berichterstattung nach § 53 HGrG (III.) dargestellt, wie sie für das Einzelunternehmen gelten. Im Anschluß daran befassen wir uns mit der Frage der Geschäftsführungstätigkeit im Konzern (IV.) und wie der Konzern als Gegenstand der Prüfung nach § 53 HGrG im Hinblick auf die Ordnungsmäßigkeit der Konzerngeschäftsführung und die Entwicklung der wirtschaftlichen Lage zu erfassen wäre (V.). Abschließend wird beispielhaft anhand einzelner Punkte der erweiterten Abschlußprüfung nach § 53 HGrG behandelt, wie diese im Hinblick auf die Konzernsicht zu modifizieren wären (VI.). Gegenstand dieser Untersuchung ist also die Frage, welche Anforderungen an eine Berichterstattung nach § 53 HGrG in bezug auf den Konzern zu stellen sind. Der Schwerpunkt liegt auf Konzernen, die im Eigentum der Bundesrepublik Deutschland stehen. Darüber hinaus können die Ausführungen grundsätzlich auch auf Konzerne, die im Eigentum anderer Gebietskörperschaften stehen, übertragen werden.

I I . Rechtsgrundlage für die erweiterte Abschlußprüfung

Die heute gültigen Regelungen zum Tätigkeitsbereich des Bundes bei der Beteiligung an privatrechtlichen Unternehmen beruhen auf der Haushalts3 Thomanek, Was ist b e i der A u s w e r t u n g der B e r i c h t e des A b s c h l u ß p r ü f e r s n a c h § 53 H G r G z u beachten?, F o r t b i l d u n g s v e r a n s t a l t u n g der Rechnungshöfe v o m 25. bis 28. 06. 1984 (unveröffentlicht).

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rechtsreform, die sich im Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts (Haushaltsgrundsätzegesetz, HGrG) und der Bundeshaushaltsordnung (beide vom 19. August 1969, in Kraft seit 01. Januar 1970) niederschlug. In § 53 HGrG sind Rechte der Gebietskörperschaften gegenüber Unternehmen in einer Rechtsform des privaten Rechts geregelt. So kann die Gebietskörperschaft, wenn sie Mehrheitsgesellschafter ist, verlangen, daß der Abschlußprüfer über die Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung und die wirtschaftliche Lage der Gesellschaft berichtet. Außerdem kann sie verlangen, daß die Gesellschaft ihr den Prüfungsbericht der Abschlußprüfer und ggf. der Konzernabschlußprüfer übersendet 4 . Bereits vor Erlaß des Bilanzrichtlinien-Gesetzes vom 19. Dezember 1985 (BiRiLiG) war im Schrifttum die Meinung vertreten worden, daß auch auf die Prüfung des Konzernabschlusses die Bestimmungen des § 53 HGrG anwendbar seien. Beispielsweise wurde die Ansicht vertreten, daß es sich auch bei der Konzernabschlußprüfung um eine Abschlußprüfung im Sinne von § 5 3 HGrG Abs. 1 Nr. 1 handele und daß daher auch die erweiterte Abschlußprüfung nach § 53 HGrG auf den Konzernabschluß anwendbar sei 5 . Dieser Gedanke wurde jedoch in der Folge - abgesehen von vereinzelten Vorstößen 6 - nicht konsequent umgesetzt. Es kann offen gelassen werden, ob man die Anbindung des § 53 HGrG an den Einzelabschluß auch für Konzerne für ausreichend hielt oder ob seine Erweiterung um die Konzernsicht schlicht vergessen wurde. Nach wie vor besteht die einzige explizite Erwähnung des Konzerns in § 53 HGrG darin, daß der Prüfungsbericht der Konzernabschlußprüfer an die Gebietskörperschaft zu übersenden ist. Eine Klärung wird auch durch andere gesetzliche Berichts- und Darlegungspflichten nicht herbeigeführt. Durch das BiRiLiG wurden die 4., 7. und 8. EG-Richtlinie zur Koordinierung des Gesellschaftsrechts in deutsches Recht transformiert. Mit Umsetzung der 7. EG-Richtlinie wurden die Vorschriften bezüglich der Konzernrechnungslegung vom A k t G in das Dritte Buch des Handelsgesetzbuches verlagert (§§ 290-315 HGB). Der Gesetzgeber ging - wie schon beim AktG 1965 - davon aus, daß die Vermö4 Vgl. auch Soldner in: Heuer, K o m m e n t a r z u m H a u s h a l t s r e c h t , Rdnr. 4 z u § 65 B H O , S t a n d : Dezember 1999. 5 Vgl. Forster, D i e d u r c h § 53 des Haushaltsgrundsätzegesetzes erweiterte A b s c h l u ß p r ü f u n g v o n p r i v a t r e c h t l i c h e n U n t e r n e h m e n , D i e W i r t s c h a f t s p r ü f u n g 1975, S. 393 ff., 395 f. 6 So w a n d t e sich das B M F i m Jahre 1977 a n führende W i r t s c h a f t s p r ü f u n g s g e s e l l schaften m i t der B i t t e u m B e r ü c k s i c h t i g u n g einiger P u n k t e , die b e i der A b s c h l u ß p r ü f u n g v o n B u n d e s u n t e r n e h m e n s t ä r k e r beachtet w e r d e n sollten. D a b e i w u r d e i m H i n b l i c k auf die B e r i c h t e r s t a t t u n g ü b e r Konzerngesellschaften die E r w a r t u n g geäußert, daß ü b e r Geschäftsverlauf u n d E n t w i c k l u n g der Vermögens- u n d Ertragslage der w i c h t i g s t e n Konzerngesellschaften eingehender S t e l l u n g g e n o m m e n u n d auf besondere R i s i k e n h i n g e w i e s e n w e r d e n sollte. Insbesondere s o l l t e n L e i s t u n g e n u n t e r K o n zerngesellschaften t r a n s p a r e n t werden.

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gens-, Finanz- und Ertragslage eines Konzerns nur dann zutreffend beurteilt werden können, wenn neben die Einzelabschlüsse der publizitätspflichtigen Unternehmen der Konzernabschluß tritt. Nach § 321 Abs. 1 Satz 4 HGB a.F. waren im Prüfungsbericht für den Konzern nachteilige Veränderungen der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage gegenüber dem Vorjahr sowie Verluste, die das Jahresergebnis nicht unwesentlich beeinflußt haben, aufzuführen und ausreichend zu erläutern („Kleine Redepflicht" des Abschlußprüfers). Mit der kürzlichen Einführung des Gesetzes zur Kontrolle und Transparenz im Unternehmensbereich (KonTraG) ist die „Kleine Redepflicht" des Abschlußprüfers zwar weggefallen. Gleichzeitig wurde die Berichterstattung im Prüfungsbericht nach § 321 HGB jedoch erweitert. Danach hat der Abschlußprüfer über Art und Umfang sowie über das Ergebnis der Prüfung schriftlich und mit der gebotenen Klarheit zu berichten. In dem Bericht ist vorweg zu der Beurteilung der Lage des Unternehmens oder Konzerns durch die gesetzlichen Vertreter Stellung zu nehmen, wobei insbesondere auf die Beurteilung des Fortbestandes und der künftigen Entwicklung des Unternehmens unter Berücksichtigung des Lageberichts und bei der Prüfung des Konzernabschlusses von Mutterunternehmen auch des Konzerns unter Berücksichtigung des Konzernlageberichts einzugehen ist, soweit die geprüften Unterlagen und der Lagebericht oder Konzernlagebericht eine solche Beurteilung erlauben. Außerdem ist darzustellen, ob bei Durchführung der Prüfung Unrichtigkeiten oder Verstöße gegen gesetzliche Vorschriften sowie Tatsachen festgestellt worden sind, die den Bestand des geprüften Unternehmens oder des Konzerns gefährden oder seine Entwicklung wesentlich beeinträchtigen können. Damit wurde die Konzernbetrachtung im Prüfungsbericht wesentlich verstärkt. Diese Berichtspflichten überschneiden sich zum Teil mit der erweiterten Abschlußprüfung nach § 53 HGrG. Weder das BiRiLiG noch das KonTraG aktualisierten jedoch die spezifischen Informationsrechte des öffentlichen Anteilseigners um die Konzernsicht. An dieser Stelle sei deshalb nochmals erwähnt, daß sich Beteiligungsunternehmen des Staates, insbesondere in der Anfangsphase des Übergangs aus der staatlichen Verwaltung in privatrechtlich organisierte Unternehmen, wesentlich von sonstigen Unternehmen des Marktes und im Wettbewerb unterscheiden. Der Staat ist nicht nur als Kapitalgeber an Dividenden interessiert, sondern er verfolgt über den Gesellschaftszweck auch - bzw. ausschließlich - die Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Er kann i.d.R. daher nicht durch Verkauf von Kapitalanteilen auf Fehlentwicklungen reagieren, sondern muß Verluste aus der Staatskasse ausgleichen. Andererseits haben die Unternehmen häufig erklärte oder faktische Monopole inne, so daß für sie der Wettbewerbsdruck zur Optimierung der Unternehmensabläufe tendenziell gering ist.

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Die Beteiligungsverwaltungen staatlicher Unternehmen haben in dieser Situation vielfältige Funktionen der Überwachung und Steuerung zu übernehmen, die bei sonstigen privaten Unternehmen vom Markt bzw. den Kapitalanlegern übernommen werden. Die handelsrechtlichen Bestimmungen zur Jahresabschlußprüfung sind im wesentlichen vom Schutz der Gläubiger und dem Informationsbedürfnis der Kapitalanleger geprägt und stellen damit insbesondere auf bestandsgefährdende oder wesentliche Beeinträchtigungen und Risiken der künftigen Entwicklung des Unternehmens oder des Konzerns ab. Die erweiterte Abschlußprüfung nach § 53 HGrG hingegen soll der Beteiligungsverwaltung auch für die Beurteilung der Frage eine Hilfe sein, ob die Vermögensinteressen des insoweit einer besonderen öffentlichen Verantwortung unterliegenden staatlichen Anteilseigners gewahrt werden. Dabei sind auch die Auswirkungen auf die öffentlichen Haushalte zu berücksichtigen. Bei der Beantwortung der Frage, inwieweit hinsichtlich der wirtschaftlichen Lage der Inhalt der Prüfung und der Berichtspflicht nach § 53 HGrG ggf. deckungsgleich mit der handelsrechtlichen Prüfung und Berichterstattung ist, ist daher die unterschiedliche Zielsetzung der Prüfungen zu beachten. Ein Beispiel soll dies verdeutlichen: Wenn sich ein Unternehmen auf mehreren Geschäftsfeldern, sogenannten Sparten, betätigt, so kann eine Spartenrechnung darüber Aufschluß geben, wie sich die einzelnen Geschäftssparten entwickeln und welchen Beitrag sie zum Gesamtergebnis leisten. Bei einem im Wettbewerb stehenden Unternehmen kann diese Information für den privaten Kapitalgeber ζ. B. die Entscheidung über Aufrechterhaltung, Ausbau oder Schließung einer entsprechenden Geschäftssparte ermöglichen. Für den öffentlichen Anteilseigner kommen hingegen noch andere Gesichtspunkte hinzu. Zum Beispiel muß die ΒeteiligungsVerwaltung der Frage nachgehen, ob sich das Unternehmen mit allen Geschäftssparten noch entsprechend dem Gesellschaftszweck der Satzung im öffentlichen Beteiligungsinteresse bewegt, ob es ggf. Quersubventionen von mit öffentlichen Finanzmitteln geförderten Geschäftssparten zu anderen Geschäftssparten gibt und somit ggf. ordnungspolitisch oder wettbewerbsrechtlich bedenkliche Fehlentwicklungen entstehen. Diese Sachverhalte sind nicht Gegenstand der handelsrechtlichen Abschlußprüfung, sehr wohl aber der erweiterten Abschlußprüfung nach § 53 HGrG. Wie dieses Beispiel zeigt, bedarf die öffentliche Anteilseignerschaft weiterer über die handelsrechtlichen Vorschriften hinausgehender Informationen, um den Aufgaben einer sachgerechten Β eteiligungs Verwaltung für die staatliche Unternehmerschaft gerecht zu werden. Somit ist die Beantwortung der Fragen nach § 53 HGrG bezüglich der wirtschaftlichen Lage des

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Unternehmens oder des Konzerns, trotz der handelsrechtlichen Berichtspflichten, sinnvoll und notwendig.

I I I . Inhalt der Prüfung und Berichterstattung nach § 53 H G r G i m Einzelunternehmen

Bevor auf die Besonderheiten von Konzernobergesellschaften eingegangen wird, werden zunächst die wesentlichen Gesichtspunkte der Prüfung nach § 53 HGrG bei einem Einzelunternehmen dargestellt. Gegenstand der Prüfung nach § 53 HGrG sind die Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung und die wirtschaftliche Lage des Unternehmens. Hingegen ist nicht Gegenstand der Prüfung nach § 53 HGrG eine Prüfung der Geschäftsführung allgemein, etwa hinsichtlich ihrer Zweckmäßigkeit. Für die Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung gibt es weder eine Legaldefinition noch eine herrschende Meinung im Schrifttum. Ein konkreter, allgemein als gültig anerkannter Katalog von Normen für ordnungsmäßige Geschäftsführung hat sich noch nicht herausgebildet 7 . Als Ausgangspunkt für eine nähere Betrachtung dient deshalb zumeist § 93 Abs. 1 Satz 1 AktG, demzufolge die Vorstandsmitglieder die Sorgfalt eines ordentlichen und gewissenhaften Geschäftsleiters anzuwenden haben. Auf dieser Grundlage werden Fragen behandelt, die sich im wesentlichen auf die folgenden Bereiche erstrecken 8 : - Ist der Vorstand durch eine Geschäftsordnung in seinen Aufgaben zweckmäßig abgegrenzt und in seiner Arbeitsweise sachgerecht organisiert? - Entsprechen das Führungsinstrumentarium, d. h. Unternehmensplanung, Rechnungswesen und Berichtswesen, den Erfordernissen des Unternehmens? - Erfolgt die Berichterstattung an den Aufsichtsrat rechtzeitig, zutreffend und vollständig? - Werden die anstehenden Führungsentscheidungen mit der gebotenen Sorgfalt erarbeitet, vorgetragen und begründet, so daß der Aufsichtsrat ihre Rechtmäßigkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit ausreichend beurteilen kann? 7 s. Bierwirth, D i e erweiterte P r ü f u n g u n d B e r i c h t e r s t a t t u n g n a c h § 53 H a u s h a l t s grundsätzegesetz, i n : Baetge, J. u. a. (Hrsg.), Rechnungslegung, P r ü f u n g u n d B e r a t u n g , 1996, S. 1 2 3 - 1 4 2 , S. 133. Z u den Systematisierungsversuchen s. Eibeishäuser, A u f s i c h t s r a t u n d Abschlußprüfer, in: W i r t s c h a f t p r ü f e r K a m m e r M i t t e i l u n g e n 1997, S. 1 6 6 - 1 7 7 . 8 Jungherr, D i e B e d e u t u n g der U n t e r l a g e n sowie des Ergebnisses der P r ü f u n g n a c h § 69 B H O / L H O f ü r die B e t ä t i g u n g s p r ü f u n g n a c h § 92 B H O / L H O , F o r t b i l d u n g s v e r a n s t a l t u n g der Rechnungshöfe v o m 2 5 . - 2 8 . 0 6 . 1984 (unveröffentlicht).

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Der zweite wichtige Gegenstand des Berichtes nach § 53 HGrG ist die wirtschaftliche Lage des Unternehmens. Folgende Bereiche sind zu erörtern: Die Entwicklung der Vermögens- und Ertragslage sowie die Liquidität und Rentabilität, verlustbringende Geschäfte und die Ursachen eines in der Gewinn- und Verlustrechnung ausgewiesenen Jahresfehlbetrages. Die Inhalte der erweiterten Abschlußprüfung nach § 53 HGrG wurden für die praktische Abschlußprüfung in zwei Themenkatalogen konkretisiert. Zum einen gab das Bundesministerium der Finanzen elf „Grundsätze für die Prüfung von Unternehmen nach § 53 Haushaltsgrundsätzegesetz" heraus 9 . Zum anderen entwickelten das Bundesministerium der Finanzen und der Bundesrechnungshof gemeinsam mit Wirtschaftsprüfern die „Regeln des Bundesministers der Finanzen für die Berichterstattung des Abschlußprüfers nach § 53 Haushaltsgrundsätzegesetz", bestehend aus 22 Themen bzw. Fragen, von denen einige noch unterteilt sind (nachfolgend: BMF-Fragen) 10 . Diese Fragen werden derzeit in einem Ausschuß des Instituts der Wirtschaftsprüfer (IDW) überarbeitet und sollen als IDW Prüfungsstandard veröffentlicht werden. Ein erster Entwurf des neuen Fragenkatalogs (IDW EPS 720) ist in den Fachnachrichten des IDW im Juni 1999 zur Diskussion gestellt worden. Mit einer endgültigen Fassung ist im ersten Halbjahr 2000 zu rechnen. Die nach den elf Grundsätzen vom Abschlußprüfer zu behandelnden Themen zur Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung umfassen elf Schwerpunkte: 1. Sitzung und Berichterstattung des Aufsichtsrates, Information durch den Vorstand (Grundsatz umgesetzt durch BMF-Fragen 1,5); 2. Angemessenheit des Rechnungswesens (BMF-Fragen 7,8); 3. Besetzung und Tätigkeit der Innenrevision (BMF-Frage 14); 4. Gewinnverwendungsvorschlag (BMF-Frage 18); 5. Abdeckung der getätigten Geschäfte durch Satzung (BMF-Fragen 3, 4, 6 1 1 ); 6. ungewöhnliche, risikoreiche oder nicht ordnungsgemäß abgewickelte Geschäfte (BMF-Frage 12); 9 B u n d e s m i n i s t e r i u m der F i n a n z e n - B M F - (Hrsg.), G r u n d s ä t z e f ü r die P r ü f u n g v o n U n t e r n e h m e n n a c h § 53 Haushaltsgrundsätzegesetz, i n : Vorläufige V e r w a l t u n g s v o r s c h r i f t e n ( W ) z u r B u n d e s h a u s h a l t s o r d n u n g (BHO), A n l a g e z u r W Nr. 2 z u § 68 B H O , Stand: 15. 03. 1988, auch a b g e d r u c k t i n : M i n i s t e r i a l b l a t t des B M F 1973, S. 2 8 4 - 2 8 8 . 10 Regeln des B u n d e s m i n i s t e r s der F i n a n z e n f ü r die B e r i c h t e r s t a t t u n g des A b schlußprüfers n a c h § 53 H G r G , a b g e d r u c k t in: Heuer, K o m m e n t a r z u m H a u s h a l t s recht, Rdnr. 14 z u § 53 H G r G , Stand: Dezember 1999.

11 B M F - F r a g e 6 ist u.E. d e m B M F - G r u n d s a t z 5 zuordenbar.

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7. Abwicklung von Investitionen (BMF-Fragen 9, 11); 8. Erwerb und Veräußerung von Beteiligungen (BMF-Frage 10); 9. Veräußerungserlöse bei Abgängen des Sachanlagevermögens (BMF-Frage 10); 10. Art und Höhe von ungewöhnlichen Abschlußposten (BMF-Frage 15); 11. Versicherungsschutz (BMF-Frage 13). Bezogen auf die wirtschaftliche Lage wurden die Grundsätze mit Erläuterungen versehen, die in konkrete BMF-Fragen einmündeten (BMF-Fragen 16 f., 19 f., 20 und 22). Die Grundsätze wie auch die konkreten BMF-Fragen erheben keinen Anspruch auf Vollständigkeit 12 . Sie können jedoch als pragmatische Ansätze bezeichnet werden, die die konkrete Prüfungstätigkeit vereinheitlichen und wichtige Prüfungshandlungen sicherstellen sollen. Die BMF-Fragen sind zum Standard der Prüfungspraxis bei der erweiterten Abschlußprüfung geworden. IV. Geschäftsführungstätigkeit in einer Konzernobergesellschaft

Bevor näher auf eine erweiterte Abschlußprüfung auf Konzernebene einzugehen ist, ist die Frage zu klären, ob sich die Geschäftsführungstätigkeit eines Unternehmens, das gleichzeitig Obergesellschaft eines Konzerns ist, grundsätzlich von der Geschäftsführungstätigkeit einer nicht konzernverbundenen Einzelunternehmung unterscheidet. Dazu bedarf es einer Klärung des Begriffes der Geschäftsführung. Was Geschäftsführung ist, wird vom Gesetzgeber ebensowenig definiert wie ihre Ordnungsmäßigkeit. Nach herrschender Meinung besteht Geschäftsführung nicht in der Wahrnehmung des laufenden Tagesgeschäfts im Unternehmen, sondern vielmehr in der Wahrnehmung originärer Führungsfunktionen. Herausgebildet haben sich eine Reihe von Ansätzen zur systematischen Darstellung und Strukturierung der Führungsfunktionen 13 . So geht beispielsweise Semler davon aus, daß die Geschäftsführung jedes Unternehmens die Unternehmensplanung, Unternehmenskoordinierung, Unternehmenskontrolle und die Besetzung von Führungsstellen als originäre Führungsfunktionen zu erfüllen hat 1 4 . 12 Vgl. Bierwirth 13 14

( F N 7), S. 133.

s. h i e r z u ζ. Β . Eibeishäuser

( F N 7), S. 170 m i t w e i t e r e n Nachweisen.

Semler; J., L e i t u n g u n d Ü b e r w a c h u n g i n der Aktiengesellschaft, 2. A u f l . 1996, S. 11 ff. m i t w e i t e r e n Nachweisen. Semler bezieht sich s c h w e r p u n k t m ä ß i g auf die Aktiengesellschaft, h e b t aber hervor, daß s ä m t l i c h e F ü h r u n g s f u n k t i o n e n i n j e d e m U n t e r n e h m e n z u e r f ü l l e n sind.

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Konzerne beruhen auf Beteiligungen am stimmberechtigten Eigenkapital anderer Unternehmen. Den Vorstand trifft hinsichtlich der Beteiligungen, wie für andere Aktiva, eine Vermögensbetreuungspflicht 15 . Sind die Beteiligungen aus Sicht der Obergesellschaft eine Vermögensanlage, so ist die Vermögensbetreuungspflicht etwa durch (eher passive) Überwachung von Werthaltigkeit und Dividendenstrom auszufüllen. Werden die Beteiligungen jedoch aktiv geführt, erhält die Vermögensbetreuungspflicht eine zusätzliche Dimension: „ Β eteiligungs werte sind Teile des Vermögens, die zu den Ressourcen zählen, mit denen das Unternehmen seine satzungsmäßige Aufgabe erfüllt. Die dem Unternehmen zur Verfügung stehenden Mittel sind zur Erreichung der Unternehmensziele optimal einzusetzen. Solcher optimaler Einsatz wird gegenüber Beteiligungsgesellschaften durch Wahrnehmung bestehender Einflußmöglichkeiten erreicht. Die Konzernführungsverpflichtung im herrschenden Unternehmen besteht als Ausfluß der Sorgfaltspflicht (§§ 93, 76 A k t G ) " 1 6 . Der Vorstand der herrschenden Obergesellschaft muß demnach die Gesellschaften, an denen die Obergesellschaft beteiligt ist, in seine Leitungsaufgabe einbeziehen und entscheiden, wie er Leitungsmacht ausübt. Mit der Ausübung dieser Leitungsmacht begründet er eine Konzerngeschäftsführung 1 7 . Konzerngeschäftsführung kann verstanden werden als „Führung der Unternehmensgruppe, also der Gesamtheit aller konzernverbundenen Unternehmen. Die Ausübung von unternehmerischen Konzernführungsfunktionen wird ... im allgemeinen zu einer Einflußnahme auf die Geschäftsleitung der konzernabhängigen Unternehmen führen. ... Konzerngeschäftsführung ist die Wahrnehmung der unternehmerischen Führungsfunktionen im Konzern. Konzerngeschäftsführung ist Teil der gesetzlich normierten Geschäftsführungsaufgabe des Vorstands im herrschenden Unternehmen" 18 . Im Schrifttum besteht zwar Einigkeit darüber, daß Konzerngeschäftsführung zu den Pflichten des Vorstands in einer herrschenden Gesellschaft gehört 1 9 . Es hat sich jedoch noch kein einheitlicher Katalog von Funktionen 15 So Lenz, T., Z u s t i m m u n g s v o r b e h a l t e i m K o n z e r n , in: D i e A k t i e n g e s e l l s c h a f t 1997, S. 451. Vgl. h i e r z u auch Hommelhoff, P, Vernetzte A u f s i c h t s r a t s ü b e r w a c h u n g i m Konzern? E i n e Problemskizze, Z G R 1996, S. 149; Lutter.; M., U n t e r n e h m e n s p l a n u n g u n d A u f s i c h t s r a t , in: D i e A k t i e n g e s e l l s c h a f t 1991, S. 255, m i t w e i t e r e n N a c h weisen.

16 Semler ( F N 14), S. 164. " Semler ( F N 14), S. 158 ff. 18 Semler ( F N 14), S. 159. 19 Vgl. Scheffler, E., A u f sichtsrat u n d A b s c h l u ß p r ü f e r als Ü b e r w a c h u n g s o r g a n e der Aktiengesellschaft, i n : L a n f e r m a n n , J. u. a. (Hrsg.), I n t e r n a t i o n a l e W i r t s c h a f t s p r ü f u n g , 1995, S. 655. Z u r entsprechenden Ü b e r w a c h u n g s p f l i c h t des Aufsichtsrates vgl. Hommelhoff ( F N 15), Martens, K.-P, D e r A u f s i c h t s r a t i m K o n z e r n , i n : Z e i t s c h r i f t f ü r das gesamte H a n d e l s r e c h t u n d W i r t s c h a f t s r e c h t 1995, S. 567 - 592.

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herausgebildet, der durch Konzerngeschäftsführung zu erfüllen ist. Nach Semler liegt einheitliche Leitung - und somit Konzerngeschäftsführung erst dann nicht mehr vor, wenn der Vorstand der Obergesellschaft seine Tätigkeit lediglich auf die reine Konzernkontrolle begrenzt 20 . Umfassende Konzerngeschäftsführung beinhaltet in Anlehnung an die entsprechenden Aufgaben der Geschäftsführung in jedem Unternehmen 21 : Konzernplanung: Hier werden für den Konzern und die verbundenen Unternehmen Ziele gesetzt. Ergebnis des Planungsprozesses sind beispielsweise Absatzplan, Produktionsplan, Personalplan, Investitionsplan und Finanzplan. Im Rahmen der Konzernplanung wird auch die Aufgabe der Konzernkoordinierung miterfüllt, wenn ζ. B. die Produktionsprogramme zweier Konzerngesellschaften sich überschneiden. Konzernkoordinierung: Hier entscheidet die Konzernobergesellschaft über die Konzernorganisation und die Art der Konzernführung. Zu nennen sind hier u. a. das Bestreben, ein einheitliches Finanz- und Rechnungswesen und eine einheitliche Finanzpolitik herzustellen ebenso wie die zentrale Bereitstellung von Stabsstellen, bspw. einer Rechts-, Steuer-, Patent-, Werbe-, Versicherungs- oder Organisationsabteilung. Als besonders zu würdigende Bereiche betrachtet Semler die einheitliche Leitung von Beschaffung, Produktion (Erzeugung), Absatz und Personalwesen. Konzernkontrolle: Die Geschäftsführung hat die Aufgabe, die Ausführung der Konzernplanung und die Durchführung geplanter Maßnahmen zu kontrollieren und auf festgestellte Entwicklungen ggf. zu reagieren. Die Ausübung von Konzernkontrolle basiert auf laufenden und nachträglichen Informations- und Berichtspflichten der abhängigen Unternehmen. Besetzung von Führungsstellen im Konzern: Hier ist es die Aufgabe der Konzerngeschäftsführung, die Geschäftsführungspositionen von abhängigen Unternehmen mit geeignetem Personal zu besetzen. Die Erfüllung der Führungsfunktionen im Konzern erfordert Führungsentscheidungen. „Führungsentscheidungen setzen eine genaue Kenntnis der Fakten voraus, auf denen die Entscheidung aufbauen soll. Eine Konzernführungsentscheidung kann nur dann mit der erforderlichen Sorgfalt getroffen werden, wenn nicht nur alle maßgeblichen Fakten im herrschenden Unternehmen selbst, sondern auch einflußbedeutsame Fakten in betroffenen konzernabhängigen Unternehmen vor der Entscheidung bekannt s i n d " 2 2 . 20 Vgl. Semler ( F N 14), S. 160, 164 ff. A n d e r s Martens ( F N 19), S. 569 f. ( m i t w e i t e r e n Nachweisen), der die A n s i c h t v e r t r i t t , daß der K o n z e r n v o r s t a n d l e t z t l i c h n u r z u r K o n z e r n k o n t r o l l e v e r p f l i c h t e t sei. Martens f ä h r t indes d a m i t fort, die K o n z e r n k o n t r o l l e k ö n n e a u c h die P f l i c h t umfassen, die K o n z e r n t e i l e o p t i m a l aufeinander a b z u stimmen. 21 Vgl. Semler ( F N 14), S. 185 ff. 22 Vgl. Semler ( F N 14), S. 173 m i t w e i t e r e n Nachweisen.

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Konzernführungsentscheidungen erfordern eine sachgerechte Information der Entscheidungsträger im herrschenden Unternehmen über die Beteiligungsunternehmen. Diese Informationen stehen dem herrschenden Unternehmen insbesondere im Zusammenhang mit der Konzernrechnungslegung zu (§ 294 Abs. 3 HGB). Außerdem sind die internen Regelwerke im Konzern - insbesondere Satzungen, Geschäftsordnungen, Unternehmensverträge - entsprechend zu gestalten. Die Durchsetzung der Konzerngeschäftsführungsentscheidungen ist gleichfalls durch geeignete Gestaltung sämtlicher Regelwerke im Konzern - Geschäftsordnungen usw. - sicherzustellen.

V. Der Konzern als Gegenstand der Prüfung nach § 53 H G r G 1. Ordnungsmäßigkeit der Konzerngeschäftsführung

Folgt man den Überlegungen, daß Konzerngeschäftsführung grundsätzlich ein Teil der Geschäftsführung eines Unternehmens ist, das sich gleichzeitig als Muttergesellschaft eines Konzerns darstellt, so liegt es nahe, daß die Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung nach § 53 HGrG auch die Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der Konzerngeschäftsführung beinhaltet. Dies ist in der Vergangenheit in der Praxis nicht immer ausreichend berücksichtigt worden. Erste Diskussionen zwischen Wirtschaftsprüfern, Beteiligungsverwaltungen und Bundesrechnungshof offenbarten kontroverse Ansichten. In einem konkreten Konfliktfall zog sich eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft auf den Standpunkt zurück, daß sich die erweiterte Abschlußprüfung nur auf den Jahresabschluß des betreffenden Einzelunternehmens und nicht auf den Konzern bezogen hatte. Insbesondere sei der Prüfungsauftrag der erweiterten Abschlußprüfung nur auf das Einzelunternehmen und nicht auf den Konzern gerichtet gewesen. Es muß jedoch hinzugefügt werden, daß die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft sich in diesem Fall mit möglichen Regreßforderungen konfrontiert sah. In der Folge gelangten beteiligte Konzernunternehmen, Β et eiligungs Verwaltungen, Abschlußprüfer und Bundesrechnungshof dann auch zu der Auffassung, daß die Konzernbetrachtung in der erweiterten Abschlußprüfung stärker zu beachten sei. Auf Veranlassung des Rechnungsprüfungsausschusses des Deutschen Bundestages wurde eine Arbeitsgruppe eingerichtet, die sich mit der Problematik befassen und konkrete Lösungswege finden sollte. Hier wurden zwar erste Erfolge insoweit erzielt, als für einen bestimmten Bundeskonzern die erweiterte Abschlußprüfung auf Konzernebene konkretisiert wurde. Jedoch bleibt offen, inwieweit die entsprechende

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Berichterstattung im Konfliktfall belastbar ist, wenn sie ohne ausdrücklichen Prüfungsauftrag erfolgt. In diesem Zusammenhang wurden auch rechtliche Bedenken geltend gemacht. Nach dem Wortlaut des § 53 HGrG sei die Prüfung hinsichtlich der Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung und der wirtschaftlichen Lage auf „das Unternehmen" zu beziehen. Mit „Unternehmen" könne ein Konzern nicht gemeint sein, da er keine eigene Rechtspersönlichkeit und auch keine Gesellschaftsorgane besitze. Diese Argumentation führt zu der Widersprüchlichkeit, daß für einen Konzern als Gebilde ohne eigene Rechtspersönlichkeit zwar ein Konzernabschluß zu erstellen und dieser auch durch einen Wirtschaftsprüfer und neuerdings nach Art. 1 Nr. 25 KonTraG auch durch den Aufsichtsrat zu prüfen ist, andererseits die erweiterte Abschlußprüfung nach § 53 HGrG sich nur auf das Einzelunternehmen beziehen soll. Hier wird künftig eine Regelung zu treffen sein, um entsprechende Unsicherheiten auszuräumen. Es ist fraglich, ob der Konzern durch den Gesetzgeber bewußt von der Prüfung nach § 53 HGrG ausgeklammert wurde. § 53 HGrG wie auch die darauf aufbauenden BMF-Grundsätze und BMF-Fragen sollen die „allgemeingültigen" Normen ordnungsmäßiger Geschäftsführung zum Maßstab für die Ordnungsmäßigkeitsprüfung erheben 23 . Konzerngeschäftsführung wird inzwischen als wesentlicher Teil der gesetzlich normierten Geschäftsführungsaufgabe des Vorstands in der herrschenden Obergesellschaft eines Konzerns angesehen. Unterschiedliche Meinungen bestehen offenbar allein hinsichtlich des Umfanges, in dem der Konzernvorstand zur Konzernleitung verpflichtet ist. Wenn also der Abschlußprüfer bei einer Konzernobergesellschaft die Prüfung nach § 53 HGrG durchführt, muß diese auch die Ordnungsmäßigkeit der Konzerngeschäftsführung erfassen. Zu klären ist die praktische Umsetzung einer Prüfung nach § 53 HGrG in bezug auf die Konzerngeschäftsführung. Bei oberflächlicher Betrachtung bietet sich die Lösung an, die erweiterte Abschlußprüfung, insbesondere der Ordnungsmäßigkeit der Konzerngeschäftsführung, in die erweiterte Abschlußprüfung der Konzernobergesellschaft als Einzelunternehmen zu integrieren. Hierbei ergeben sich jedoch mehrere Probleme. Die Prüfung nach § 53 HGrG findet üblicherweise im Rahmen der Abschlußprüfung statt. Angestrebt wird damit eine Vermeidung von Doppelarbeiten 24 . Außerdem werden so die Gesetzesfristen des Jahresabschlusses als Rahmen für den Bericht nach § 53 H G r G 2 5 gewahrt sowie iden23 Vgl. Bierwirth 24 Vgl. Forster

( F N 7), S. 133. ( F N 5), S. 395.

8 Die Verwaltung, Beiheft 3

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tische Bezugsgrößen für Jahresabschlußprüfungsbericht und Bericht nach § 53 HGrG hergestellt 26 . Hier ergibt sich in bezug auf den Konzern schon rein praktisch das Problem, daß bis zur Prüfung des Jahresabschlusses der Obergesellschaft i.d.R. nicht alle Prüfberichte der Konzerngesellschaften und Teilkonzerne vorliegen dürften, so daß eine Beurteilung der Ordnungsmäßigkeit der Konzerngeschäftsführung nur auf einer sehr eingeschränkten Grundlage möglich ist. Unter diesem Aspekt ist eine Anbindung der Prüfung an die Prüfung des Konzernabschlusses zu befürworten. Des weiteren ist zu bedenken, daß die Anbindung der Prüfung nach § 53 HGrG an die Abschlußprüfung in der Praxis dazu beigetragen hat, daß mitunter auf gesonderte Prüfungshandlungen verzichtet wurde 2 7 . In diesen Fällen war möglicherweise aus der Anbindung der Prüfung nach § 53 HGrG an die Abschlußprüfung der Schluß gezogen worden, die Prüfung nach § 53 HGrG sei in jeder Hinsicht eine Teilmenge der Abschlußprüfung und die BMF-Fragen seien nur insoweit beantwortungspflichtig, als die erforderlichen Informationen aus den Erkenntnissen der Abschlußprüfung abgeleitet werden können. Allerdings mögen auch wirtschaftliche Gründe, wie beispielsweise die Budgetierung von Prüfungshonoraren, und Unsicherheiten hinsichtlich der Haftung für einen Verzicht auf besondere Prüfungshandlungen ursächlich gewesen sein. War ein Verzicht auf besondere Prüfungshandlungen für die Prüfung nach § 53 HGrG schon auf Ebene nicht konzernverbundener Gesellschaften problematisch, so gilt dies um so mehr auf Ebene herrschender Obergesellschaften. Durch die mit der Harmonisierung des europäischen Rechts der Konzernrechnungslegung einhergehende Abkehr vom Prinzip der Maßgeblichkeit der Einzelabschlüsse für die Konsolidierung und die nun erforderliche einheitliche Bilanzierung und Bewertung bei den in den Konzernabschluß einzubeziehenden Jahresabschlüssen sowie aufgrund einer Vielzahl von Wahlrechten bei der Erstellung des Konzernabschlusses kann mit dem Konzernabschluß ein anderes Bild entstehen, als sich aus der Summe aller Einzelabschlüsse ergibt. Ein Gegenstand der Konzerngeschäftsführung ist in der Erstellung des Konzernabschlusses und der Ausübung von Bewertungswahlrechten zu sehen. Es erscheint daher unum25 s. Eibeishäuser, D i e A u f g a b e n des A b s c h l u ß p r ü f e r s n a c h § 53 H G r G , i n : B a l l w i e ser u. a. (Hrsg.), B i l a n z r e c h t u n d K a p i t a l m a r k t , 1994, S. 9 2 0 - 9 5 0 , 926 f. 26 s. Adler / Düring / Schmaltz, Rechnungslegung u n d P r ü f u n g der U n t e r n e h m e n , K o m m e n t a r , 6. A u f l . S t u t t g a r t 2000, Rdnr. 104 z u § 317 H G B . 27 D i e A n t w o r t der A b s c h l u ß p r ü f e r auf eine B M F - F r a g e b e g i n n t h ä u f i g m i t der F o r m u l i e r u n g „ S o w e i t w i r i m R a h m e n unserer P r ü f u n g festgestellt h a b e n " . Fortgesetzt w i r d die A n t w o r t i n v i e l e n Fällen l e d i g l i c h m i t einer negierenden W i e d e r h o l u n g der Frage.

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gänglich, auch den Konzernabschluß in diese erweiterte Abschlußprüfung einzubeziehen. Eine besondere Problematik ergibt sich bei Teilkonzernen, in denen bei wirtschaftlicher Betrachtungsweise Konzerngeschäftsführung ausgeübt wird. In diesen Fällen sollte unabhängig von der Frage, ob ein Teilkonzernabschluß aufgestellt wird, die Ordnungsmäßigkeit der (Teil-) Konzerngeschäftsführung geprüft werden. Ein zusätzlicher Prüfungsgegenstand ist auf Ebene der Konzernobergesellschaft in der Delegation von Konzerngeschäftsführung zur Teilkonzernobergesellschaft zu sehen. Zusammenfassend bleibt festzustellen, daß die Konzernsicht zukünftig stärker in die Prüfung nach § 53 HGrG einbezogen werden sollte. Dabei sprechen praktische Erwägungen für eine Aufnahme der entsprechenden Berichterstattung in den Konzernabschlußprüfungsbericht. Die Tatsache, daß Β eteiligungs Verwaltungen einen Bericht nach § 53 HGrG für den Konzern in der Regel noch nicht einfordern, steht nicht ihrer Möglichkeit entgegen, dies zu tun. Um bestehende Unsicherheiten abzubauen, sollte der Auftraggeber erwägen, den Prüfungsauftrag um die Erwähnung einer Prüfung nach § 53 HGrG für den Konzernabschluß zu erweitern.

2. Die wirtschaftliche Lage des Konzerns

Bei der erweiterten Abschlußprüfung nach § 53 HGrG wird vom Abschlußprüfer verlangt, daß er in seinem Bericht auch die Entwicklung der Vermögens- und Ertragslage sowie die Liquidität und Rentabilität, verlustbringende Geschäfte sowie die Ursachen eines in der Gewinn- und Verlustrechnung ausgewiesenen Jahresfehlbetrages darstellt. Bezogen auf die Konzernsichtweise gewinnen gerade diese Aspekte der erweiterten Abschlußprüfung an Bedeutung. Wie Unternehmenskrisen in der Vergangenheit zeigten, ist es durchaus möglich, daß der Einzelabschluß einer Konzernobergesellschaft eine positive Entwicklung und ein positives Ergebnis zeigt, während unter Einbeziehung des Gesamtkonzerns, insbesondere bei ausländischen Tochtergesellschaften, sich erhebliche Risiken und ggf. ein Konzernverlust ergeben. Würde man die erweiterte Abschlußprüfung nach § 53 HGrG nur auf den Einzelabschluß der Obergesellschaft beziehen, so könnte eine Darstellung der Ursachen eines Konzernverlustes durch den Abschlußprüfer unterbleiben. Gleiches trifft ζ. B. auch für die Liquidität und Rentabilität zu. Hier können Fälle anzutreffen sein, in denen die Lage bei der Konzernobergesellschaft in dem Einzelabschluß zufriedenstellend ist, während in der Konzernbetrachtung Liquidität und Rentabilität problematisch erscheinen. Ebenso kann eine Spartenrechnung allein auf der 8:

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Ebene des Einzelabschlusses andere Ergebnisse zeigen als bei Einbeziehung der in den entsprechenden Sparten tätigen Konzerngesellschaften. In bezug auf die wirtschaftliche Lage des Konzerns würde also die eingehende Behandlung der BMF-Fragen nach § 53 HGrG zusätzliche Informationen für die Gebietskörperschaft erbringen. Nachfolgend geben wir beispielhafte Überlegungen für konzernbezogene Fragestellungen. Diese betreffen sowohl die Ordnungsmäßigkeit der Konzerngeschäftsführung wie auch die wirtschaftliche Lage des Konzerns.

VI. Konzernbezogene Fragestellungen zur Prüfung nach § 53 H G r G

Der Aufsichtsrat einer Konzernobergesellschaft muß die Konzerngeschäftsführung in seine Überwachungsaufgabe einbeziehen. Neben einer zusammenfassenden Wiedergabe der Aufsichtsratstätigkeit im abgelaufenen Geschäftsjahr sollte im Bericht nach § 53 HGrG mit Blick auf den Konzern dargestellt werden, welche konzernbezogenen Berichtspflichten - etwa laut Geschäftsordnung für den Vorstand bzw. die Geschäftsführung - und welche Berichtsgewohnheiten bestehen. Außerdem sollte sich der Abschlußprüfer dazu äußern, ob nach seinem Urteil die Berichterstattung eine wirkungsvolle Überwachung der Konzerngeschäftsführung zuläßt und ob sich der Aufsichtsrat umfassend über die laufende Geschäftsentwicklung des Konzerns informiert hat. Der Abschlußprüfer sollte sich dazu äußern, ob die Berichterstattung des Vorstandes an den Aufsichtsrat einen zutreffenden Eindruck von der Lage des Konzerns vermittelt. In diesem Zusammenhang ist auch darzustellen, ob die Geschäftsordnung für den Vorstand und ein Geschäftsverteilungsplan die Konzernleitung und die Aufgaben des Vorstandes bei der Führung des Konzerns ausreichend regeln. Der Abschlußprüfer sollte sich dazu äußern, ob sich aus der Geschäftsverteilung Bedenken hinsichtlich der Ordnungsmäßigkeit der Konzerngeschäftsführung ergeben. Im Rahmen der zustimmungsbedürftigen Rechtsgeschäfte und Maßnahmen wird der Abschlußprüfer darauf zu achten haben, daß anstelle zustimmungsbedürftiger Geschäfte bei der Obergesellschaft, nicht ähnliche, aber nicht als zustimmungsbedürftig behandelte Maßnahmen und Rechtsgeschäfte bei anderen Konzerngesellschaften durchgeführt wurden. Außerdem sollte auf konzernweit schlüssige und stimmige Ausgestaltung der Satzungen, der Geschäftsordnungen und des Katalogs zustimmungsbedürftiger Rechtsgeschäfte geachtet werden. Bei der Frage der organisatorischen Grundlagen im Hinblick auf Entscheidungsprozesse und der internen Kontrollen wird der Abschlußprüfer

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ein Auge darauf werfen müssen, ob der Konzern organisatorisch zweckmäßig gegliedert ist, ob Organisationspläne vorliegen, ob Organisationsaufbau, Arbeitsbereiche und Zuständigkeiten für die oberen Hierarchieebenen des Konzerns transparent sind und ob Abweichungen zwischen den Organisationsplänen und der tatsächlichen Ausgestaltung festgestellt wurden. Als Grundlage für Entscheidungen im Konzern kommt einem konzernweiten Informationssystem eine besondere Bedeutung zu. Hier ist beispielsweise von Interesse, ob durch monatliche Abschlüsse der jeweiligen Finanzbuchhaltungen und des Controllings der Konzerngesellschaften, durch Auswertungen der Kostenrechnung, durch Budget-Kontrollen und Investitionskontrollen spezielle konzernrelevante Vorstandsinformationen bereitgestellt werden. Der Abschlußprüfer wird sich dazu zu äußern haben, ob die Konzernleitung insgesamt über ein brauchbares Informationssystem zur Entscheidungsvorbereitung verfügt. Wesentlich ist auch die Frage, wie die Steuerung und Überwachung der Beteiligungsgesellschaften des Konzerns erfolgt, wie die gesellschaftsrechtliche Betreuung erfolgt und ob die Verantwortlichkeit für die strategischen und operativen Aktivitäten der Tochtergesellschaften sachgerecht Vorstandsressorts zugeordnet ist. Der Abschlußprüfer sollte hierbei darstellen, welche Daten von den Tochtergesellschaften in einem Berichtswesen für den Konzernvorstand erstellt werden und auf welchen Wegen die Überwachung und Leitung der Beteiligungsgesellschaften erfolgen. Sind Zwischenholdings mit leitenden Funktionen für einzelne Konzernbereiche betraut, sollte auf einheitliche Kriterien und Vorgaben bei dem Beteiligungscontrolling auf diesen Ebenen geachtet werden. Insbesondere bei stark diversifizierten Konzernen sollte auf die Einrichtung eines konzernweiten Informationssystems geachtet werden, um ggf. ungeplanten Entwicklungen und daraus resultierenden Vermögensverlusten frühzeitig begegnen zu können. Bei der Frage nach der Angemessenheit des Rechnungswesens wird der Abschlußprüfer im Rahmen seiner Prüfung nach § 53 HGrG hinsichtlich konzernspezifischer Belange u. a. darauf zu achten haben, ob ein entsprechendes Rechnungswesen für den Leistungsaustausch im Konzern, für die Konzernliquiditätsplanung und den Einsatz von Cash-Management und Cash-Pooling im Konzern vorhanden sind. Eine weitere Aufgabe der Konzerngeschäftsführung ist die Einrichtung eines konzernbezogenen Planungs- und Berichtswesens. Der Bericht des Abschlußprüfers sollte den Konzernplanungsprozeß in allgemeiner Form darstellen. Außerdem sollte der Bericht ein Urteil darüber ermöglichen, ob das Planungs- und Berichtswesen sachgerecht ausgestaltet ist. Hierzu zählt zum einen die Frage, ob bezüglich der Konzernplanung eine angemessene

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Kompetenz vert eilung gegeben ist, etwa indem die Planung im Aufsichtsrat zu genehmigen ist. Zum anderen ist die Frage zu beantworten, ob der Aufsichtsrat die Einhaltung der Konzernplanung überwachen kann. Ein wichtiges Kriterium ist dabei, ob die im Zeitablauf vorgelegten Zahlenwerke miteinander kompatibel sind und Soll-/ Ist-Abweichungen damit leicht abgelesen werden können. Bei nennenswerten Strukturänderungen des Konzerns - etwa Gründung, Erwerb, Verschmelzung, und Veräußerung von Beteiligungen - ist die entsprechende Aufsichtsratsinformation beispielsweise durch Überleitungsrechungen zu gewährleisten, wobei ggf. auch Vorjahre anzupassen sind 2 8 . Auch beim Zustandekommen von Investitionsentscheidungen und der Abwicklung von Investitionen im Sachanlagevermögen können konzernspezifische Gesichtspunkte hervortreten, die vom Abschlußprüfer zu beachten sind. Beispielsweise ist die Einhaltung von Konzernrichtlinien bei Investitionen zu prüfen. Diese können sich auf einheitliche Kriterien von Wirtschaftlichkeitsrechnungen im Konzern beziehen. Außerdem werden in der Regel Bestimmungen in den Satzungen oder Geschäftsordnungen für die Unternehmensleitungen in Tochtergesellschaften festgelegt, deren Einhaltung ebenfalls zu prüfen ist. Beispielsweise können Auftragsvergaben von einem Konzernunternehmen an ein anderes zu regeln sein (last-call-Regelungen). Außerdem ist etwa zu berichten, ob die Konzerngeschäftsführung sichergestellt hat, daß Investitionen in Tochtergesellschaften vom Überwachungsorgan der Obergesellschaft genehmigt werden müssen, wenn sie bei der Obergesellschaft dem Überwachungsorgan zur Zustimmung vorzulegen wären 2 9 . Im Bericht nach § 53 HGrG für den Konzern sollten zum einen die Regelungen zur Investitions- und sonstigen Beschaffungstätigkeit kurz dargestellt werden. Zum anderen sollte der Abschlußprüfer dazu Stellung nehmen, ob die Regelungen es dem Vorstand bzw. Aufsichtsrat der Obergesellschaft ermöglichen, die Investitionen und Beschaffungen im Konzern zu steuern bzw. zu überwachen. Hinsichtlich Investitionen in das Finanzanlagevermögen ist zum Beispiel der Frage nachzugehen, inwieweit Erwerb und Veräußerung von Beteiligungen unter Berücksichtigung betriebswirtschaftlicher Grundsätze in eine Konzernstrategie eingebunden sind. Berichtenswert ist weiter, ob im Rahmen der Konzernplanung bzw. Konzernkoordination die strategischen Überlegungen, die zum Erwerb oder der Veräußerung von Beteiligungen geführt haben, nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen vorgenommen wurden und ordnungsgemäß dokumentiert sind. Dazu zählt der Beitrag neu 28 Z u den w e i t e r e n A n f o r d e r u n g e n an die A u f s i c h t s r a t s i n f o r m a t i o n vgl. S chef fier ( F N 19), S. 660 ff. 2

9 s. d a z u Lenz ( F N 15), S. 453.

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erworbener Tochtergesellschaften zur Erreichung des satzungsmäßigen Unternehmensgegenstandes der Obergesellschaft. Von der Konzernrevision vorgefundene Mängel können sowohl die Geschäftsführung in Tochtergesellschaften als auch die Konzerngeschäftsführung betreffen. Außerdem zeigt die Art und Weise, wie die Geschäftsführung der Obergesellschaft ihre Konzernrevision einsetzt, wie sie die Funktion der Konzernkontrolle wahrnimmt. Berichtenswert sind beispielsweise die organisatorische Einbindung der Konzernrevision in die Konzernstruktur, interne Richtlinien zu ihrer Arbeit, die Kopfzahl und Ausbildung des Personals, die ggf. (mehrjährige) Prüfungsplanung, wichtige Prüfungsaufträge, die im Berichtsjahr abgeschlossen oder begonnen wurden, ggf. die bedeutenden Mängel sowie deren grundsätzliche und tatsächliche Beseitigung. Der Abschlußprüfer ist in seiner Prüfung nach § 53 HGrG auch dazu aufgerufen, über ungewöhnliche Abschlußposten, stille Reserven, Vermögenslage, Liquidität, Eigenkapitalausstattung, Ertragslage und Rentabilität zu berichten. Diese Fragen sind im Zusammenhang mit dem Konzernabschluß grundsätzlich neu zu beantworten. Dies trifft insbesondere dann zu, wenn in den Konzernabschluß ausländische Tochtergesellschaften einbezogen werden, für die bei der Prüfung des Einzelabschlusses keine erweiterte Abschlußprüfung nach § 53 HGrG stattgefunden hat. Weiterhin werden im Konzernabschluß u.a. Forderungen, Verbindlichkeiten und Eigenkapital der einzelnen Konzerngesellschaften konsolidiert, so daß der Konzernabschluß gegenüber der Summe der Einzelabschlüsse um innerkonzernliche Leistungsbeziehungen bereinigt ist. Hierdurch ergibt sich ein eigenständiges Bild der Unternehmensfinanzierung, das auch im Bericht des Abschlußprüfers nach § 53 HGrG darzustellen wäre. Auch Ausführungen über ein bestehendes Konzern-Cash-Pooling und integrierte Liquiditätssteuerungssysteme für den Konzern gehören hierher. Insgesamt sollte sich der Abschlußprüfer über die Liquidität auch auf Konzernebene äußern. Häufig gibt der Abschlußprüfer in der erweiterten Abschlußprüfung auch Liquiditätskennzahlen wieder. Diese können im Konzernabschluß nach Konsolidierung, insbesondere der kurzfristigen Forderungen und Verbindlichkeiten, wesentlich von den Angaben zum Einzelabschluß der Konzernobergesellschaft abweichen und sollten deshalb für den Konzernabschluß getrennt dargestellt werden. Im Hinblick auf die Finanzlage eines Konzerns sind dessen Kreditlinien wichtig. Sie setzen sich aus den Kreditlinien der in den Konzernabschluß einbezogenen und ggf. auch der nicht einbezogenen Konzerngesellschaften zusammen. Die Einzelabschlüsse können somit ein unvollständiges Bild der bestehenden Kreditlinien bieten. Zweckmäßig für eine Beurteilung der

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Konzernfinanzlage ist eine zusammenfassende Darstellung aller Kreditlinien. Auch sollte angegeben werden, inwieweit die Kreditlinien in Anspruch genommen worden sind. Daneben können auch die Haftungsbeziehungen für eine konzernbezogene Beurteilung der Finanzierungssituation zu berichten sein. Die Ertragslage und Rentabilität ist auf Konzernebene gegenüber der Summe der Einzelabschlüsse ebenfalls neu zu bewerten, da im Rahmen der Konsolidierung die konzerninterne Leistungsverrechnung neutralisiert wird und nur die effektiv nach außen gerichteten Umsätze und Ergebnisse zu betrachten sind. Von Bedeutung ist insbesondere eine konzernbezogene Spartenergebnisrechnung. Zum Beispiel kann auf der Ebene der Konzernmuttergesellschaft verborgen bleiben, daß eine Geschäftssparte insgesamt unwirtschaftlich ist, wenn man nicht die entsprechenden Geschäftssparten von Tochtergesellschaften hinzurechnet. Auch die Frage nach Kapazitäten und Kapazitätsauslastung sowie Preisgestaltung bei Konzernlieferungen ist konzernweit zu stellen. Hinsichtlich der Verrechnungspreise im Konzern sollten Aufstellungen über die Innenumsätze im Konzern sowie eine erhobene Konzernumlage gegeben werden. Für die Darstellung von Kennziffern der Produktivität, Rentabilität und von Kapitalflußrechnungen 30 sollte die erweiterte Abschlußprüfung nach § 53 HGrG ebenfalls die Gelegenheit bieten, eine Konzernbetrachtung durchzuführen. In der erweiterten Abschlußprüfung soll der Abschlußprüfer auch zu verlustbringenden Geschäften und ihren Ursachen Stellungen nehmen. Hier ist darauf hinzuweisen, daß einzelne Verlustgeschäfte u.U. nur durch eine Konzernsicht transparent werden. Dies ist beispielsweise dann der Fall, wenn an einem Geschäft mehrere Konzerngesellschaften - auch ausländische Tochterunternehmen - beteiligt sind und eine Ergebnisbeurteilung erst nach Konsolidierung der Teilergebnisse möglich wird. Bundeseigene Unternehmen erhalten in vielen Fällen nennenswerte Zahlungen (Zuschüsse, Zuwendungen) des Bundes. Gehören sie einem Konzern an, so sollten für den Konzern insgesamt die empfangenen Zahlungen dargestellt werden. V I I . Zusammenfassung

Bei der Beteiligung des Bundes an privatrechtlichen Unternehmen gewinnen Konzerne eine immer größere Bedeutung. In der Praxis hat die Konzernbetrachtung weder bei der Beteiligungsverwaltung noch bei der erwei30 Z u der K o n z e r n - K a p i t a l f l u ß r e c h n u n g vgl. Wysocki / Wohlgemuth, Konzernrechnungslegung, 4. A u f l . 1996, S. 338 ff. D i e K a p i t a l f l u ß r e c h n u n g a l l g e m e i n w i r d n o r m i e r t d u r c h die S t e l l u n g n a h m e H F A 1 / 1 9 9 5 .

D e r K o n z e r n i n der e r w e i t e r t e n A b s c h l u ß p r ü f u n g

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terten Berichterstattung der Abschlußprüfer nach § 53 HGrG entsprechendes Gewicht erlangt. Für Einzelunternehmen ist inzwischen selbstverständlich, daß der öffentliche Anteilseigner für eine sachgerechte und verantwortliche Verwaltung seiner Beteiligungen Informationen bedarf, die über die handelsrechtlichen Abschlußprüferberichte hinausgehen. Dies muß auch für den Konzern gelten. Konzerne stellen nach herrschender Meinung besondere Anforderungen an die (Konzern-) Geschäftsführung. Die zutreffende Beurteilung der wirtschaftlichen Lage eines Konzerns durch den öffentlichen Anteilseigner ergibt sich nicht automatisch aus der Summe der Einzelabschlüsse, sondern bedarf konzernspezifischer Informationen. Die Prüfung des Konzernabschlusses von Bundeskonzernen sollte deshalb um eine eigenständige Prüfung nach § 53 HGrG erweitert werden. Diese Prüfung sollte sich auf die Konzerngeschäftsführung und besondere Aspekte der wirtschaftlichen Lage des Konzerns richten. Die Beteiligungsverwaltungen der öffentlichen Hand sollten auf eine entsprechende Erweiterung des Prüfungsauftrages an den Abschlußprüfer hinwirken. Bei der nach über 25 Jahren ohnehin überfälligen Überarbeitung des Fragenkatalogs zur Prüfung nach § 53 HGrG sollte der Konzernbetrachtung besondere Aufmerksamkeit gewidmet werden.

Die erweiterte Abschlußprüfung bei öffentlichen Unternehmen im internationalen Vergleich Von Jochen Wenz, Frankfurt a. M.

I. Einleitung

Die Bundesrepublik Deutschland hält in verschiedenen Wirtschaftsbereichen zahlreiche und bedeutende Beteiligungen an privatrechtlichen Unternehmen. Einen besonderen Anteil haben dabei die aus staatseigener Verwaltung hervorgegangenen Gesellschaften des Verkehrs und der Postdienste. Mit der Umwandlung in eigenständige Unternehmen sollen gleichzeitig Monopolstellungen abgebaut, neue Märkte erschlossen und Wettbewerb durch Liberalisierung geschaffen werden. Auch private Unternehmen mit staatlicher Beteiligung sind durch zunehmende Internationalisierung und Konzernbildung gekennzeichnet. Eine wichtige Informationsquelle für den öffentlichen Anteilseigner und den Bundesrechnungshof ist in der Bundesrepublik Deutschland die erweiterte Abschlußprüfung. Mit ihr werden über die normale Abschlußprüfung hinaus Fragen zur Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung und wirtschaftlichen Lage des Unternehmens beantwortet. Die Fragen, die im Rahmen der erweiterten Abschlußprüfung zu beantworten sind, wurden kürzlich überarbeitet 1 . In diesem Zusammenhang ist eine internationale Standortbestimmung der Finanzkontrolle bei der staatlichen Beteiligung an priva trechtlichen Unternehmen, die der Bundesrechnungshof durchgeführt hat, von Interesse.

I I . Finanzkontrolle bezüglich öffentlicher Unternehmen in der Bundesrepublik Deutschland

In der Bundesrepublik Deutschland unterliegen Unternehmen in privater Rechtsform von einer Mindestgröße an der Pflicht, ihren Jahresabschluß von unabhängigen Wirtschaftsprüfern prüfen zu lassen. Diese Prüfungs1 I D W P r ü f u n g s s t a n d a r d : F r a g e n k a t a l o g z u r P r ü f u n g der O r d n u n g s m ä ß i g k e i t der G e s c h ä f t s f ü h r u n g u n d der w i r t s c h a f t l i c h e n Verhältnisse n a c h § 53 H G r G ( I D W PS 720), i n : D i e W i r t s c h a f t s p r ü f u n g Nr. 7 / 2 0 0 0 , S. 3 2 6 - 3 3 1 .

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pflicht gilt auch für öffentliche Unternehmen, und zwar unabhängig von ihrer Größe. Als öffentliche Unternehmen sind hier Unternehmen in privater Rechtsform gemeint, die sich im Alleinbesitz oder Mehrheitsbesitz des Bundes befinden. Die Jahresabschlußprüfung in öffentlichen Unternehmen w i r d gegenüber der Prüfung von Privatunternehmen erweitert. Der Abschlußprüfer prüft auch die Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung - insbesondere das interne Kontrollsystem - und besondere Aspekte der wirtschaftlichen Lage, wie beispielsweise verlustbringende Geschäfte. Der so erweiterte Abschlußprüfungsbericht geht der beteiligungsverwaltenden Stelle und dem Rechnungshof zu und ist für diese eine wichtige Informationsquelle. Prüfungsrechte der Β et eiligungs Verwaltung bei den Unternehmen bestehen nicht. Der Rechnungshof prüft die Betätigung des Bundes als Anteilseigner bei Unternehmen des privaten Rechts. Dabei kann der Rechnungshof Informationen auch bei den Unternehmen selbst einholen. Bei der Bestellung des Abschlußprüfers hat der Bundesrechnungshof ein Mitspracherecht. Staatliche Beteiligungsunternehmen, die Muttergesellschaften von weiteren rechtlich selbständigen Unternehmen sind, müssen einen Konzernabschluß erstellen. Dieser muß von unabhängigen Wirtschaftsprüfern geprüft werden. I I I . Anlaß der Untersuchung

In der Bundesrepublik Deutschland haben sich öffentliche Unternehmen zum Teil zu Muttergesellschaften von Konzernen mit beachtlicher Größe entwickelt. Die erweiterte Abschlußprüfung wird bislang nur für den Einzelabschluß der Konzernmuttergesellschaft durchgeführt, nicht jedoch für den Konzernabschluß. Außerdem ist im Rahmen zunehmender Internationalisierung von Wirtschaftsunternehmen, insbesondere im europäischen Raum, in letzter Zeit vermehrt zu beobachten, daß auch auf dem Gebiet der staatlichen Beteiligungen an privatrechtlichen Unternehmen, die vormals meist an rein nationalen Interessen ausgerichtet waren, internationale Gemeinschaftsunternehmen gebildet werden. An solchen Unternehmen sind in der Regel mehrere Staaten als öffentliche Anteilseigner oder privatrechtliche Unternehmen, die sich im Mehrheitsbesitz der jeweiligen Staaten befinden, kapitalmäßig beteiligt. Während für wirtschaftliches Handeln und gesellschaftsrechtliche Grundlagen die Staatsgrenzen kein Hindernis darstellen, werden die sachgerechte Β et eiligungs Verwaltung als Aufgabe der jeweiligen nationalen Ministerien und die Kontrolle durch die jeweiligen obersten Rechnungskontrollbehörden (ORKB) möglicherweise durch die Bindung nationaler Gesetzgebung an das jeweilige Hoheitsgebiet eingeschränkt. Hier w i r d es künftig einer vermehrten Zusammenarbeit und Koordination auf interna-

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tionaler Ebene bedürfen, um durch Rechtsharmonisierung oder Vereinbarungen auf internationaler Ebene Lösungen für den unbefriedigenden Zustand zu finden. Im Rahmen dieser Untersuchung sind wir der Frage nachgegangen, wie in anderen Ländern die Abschlußprüfung von in Staatsbesitz stehenden Muttergesellschaften von Konzernen gehandhabt wird. In einem ersten Schritt war zu erheben, in welchen Ländern für öffentliche Unternehmen ein Pendant zur erweiterten Abschlußprüfung deutscher Prägung besteht. In einem zweiten Schritt war festzustellen, wie dieses Pendant - wenn vorhanden - bei Muttergesellschaften von Konzernen ausgestaltet ist. Die Antworten umfaßten auch angrenzende Themen, wie beispielsweise die Zuständigkeit für die Abschlußprüferbestellung. Deshalb können auch über diese angrenzenden Themen einige Vergleiche angestellt werden. Über die Untersuchungsergebnisse wird nachfolgend eine Übersicht gegeben. In einem Ausblick werden Implikationen aktueller Privatisierungsentwickungen für die Finanzkontrolle besprochen. Die Untersuchungsergebnisse werden abschließend in Thesen zusammengefaßt. Es ist zu berücksichtigen, daß sich die institutionellen Beziehungen und die rechtlichen Rahmenbedingungen mitunter erheblich von denen in Deutschland unterscheiden. Hierauf im einzelnen einzugehen würde jedoch den Rahmen dieser Untersuchung sprengen.

IV. Der Fragebogen

Wir haben im Rahmen der Untersuchung folgenden Fragebogen an 14 ORKB größerer und kleinerer Länder in allen Teilen der Welt versandt: (1) Werden die privatrechtlichen Unternehmen im mehrheitlichen Eigentum des Staates von unabhängigen externen Wirtschaftsprüfern geprüft? (2) Müssen die externen Wirtschaftsprüfer aufgrund der staatlichen Beteiligung über zusätzliche Punkte Bericht erstatten, die über die Prüfungsund Berichterstattungspflicht bei Gesellschaften ohne staatliche Beteiligung hinausgehen? Gegebenenfalls welche? (3) Haben die staatlichen Stellen, die die Beteiligungen verwalten, darüber hinaus eigene Prüfungsrechte bei den Unternehmen? (4) Hat die ORKB neben der Prüfung durch unabhängige Wirtschaftsprüfer eigene Prüfungsrechte bei den staatlichen Beteiligungsunternehmen?

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(5) Besteht bei staatlichen Beteiligungsunternehmen, die Muttergesellschaften von weiteren rechtlich selbständigen Unternehmen sind, die Verpflichtung zur Erstellung eines Konzernabschlusses und muß dieser Konzernabschluß von unabhängigen Wirtschaftsprüfern geprüft werden? (6) Müssen die externen Wirtschaftsprüfer aufgrund der staatlichen Beteiligung bei der Prüfung des Konzernabschlusses über zusätzliche Punkte Bericht erstatten, die über die Prüfungs- und Berichterstattungspflicht bei Konzernmuttergesellschaften ohne staatliche Beteiligung hinausgehen? Gegebenenfalls welche? (siehe Frage 2) Neben den Fragen wurde um eine kurze Darstellung der Verhältnisse im jeweiligen Land gebeten. Auf 14 abgesandte Fragebögen gingen 13 Antworten ein 2 . Dies belegt die gute Zusammenarbeit der ORKB und deutet zugleich auf ein konkretes Interesse an der Thematik hin. V. Auswertung der Antworten 1. Werden die privatrechtlichen Unternehmen i m mehrheitlichen Eigentum des Staates von unabhängigen externen Wirtschaftsprüfern geprüft?

Diese Frage wurde von den weitaus meisten Ländern positiv beantwortet. Die Jahres abschlußprüfung von privatrechtlichen Unternehmen im mehrheitlichen Eigentum des Staates wird in der Regel von unabhängigen externen Wirtschaftsprüfern durchgeführt. Allein in Australien ist ausschließlich die ORKB für die Prüfung der mehrheitlich in Staatsbesitz stehenden Unternehmen zuständig, wobei allerdings auch hier die ORKB sich der Mitwirkung von Wirtschaftsprüfern bedient. Eine Gesetzesnovelle sieht vor, daß ein Unternehmen für die Jahresabschlußprüfung einen unabhängigen Wirtschaftsprüfer bestellen kann und dennoch die ORKB dem Parlament über den Jahresabschluß Bericht erstatten muß. Hier könnte die Bestellung eines unabhängigen Wirtschaftsprüfers dazu führen, daß das Unternehmen künftig mit doppelten Prüfungsgebühren für die gleiche Prüfungstätigkeit belastet wird. Ein Sonderfall sind die U.S.A., wo die gesetzlich vorgeschriebene Abschlußprüfung grundsatzlich durch einen externen Wirtschaftsprüfer oder den unternehmenseigenen „Generalinspektor" geschieht, die ORKB jedoch nach eigenem Ermessen oder auf Ersuchen eines Kongreßausschusses bei staatlichen Beteiligungen die Prüfung an sich ziehen kann. 2 A u s t r a l i e n , G r o ß b r i t a n n i e n , I n d i e n , Japan, Neuseeland, N o r w e g e n , Österreich, Polen, Portugal, Schweden, Schweiz, S ü d a f r i k a , U.S.A.

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2. Müssen die externen Wirtschaftsprüfer aufgrund der staatlichen Beteiligung über zusätzliche Punkte Bericht erstatten, die über die Prüfungs- und Berichterstattungspflicht bei Gesellschaften ohne staatliche Beteiligung hinausgehen? Gegebenenfalls welche?

In Indien ist der Abschlußprüfer verpflichtet, über zusätzliche Punkte Bericht zu erstatten, die über die Prüfungs- und Berichterstattungspflicht bei Gesellschaften ohne staatliche Beteiligung hinausgehen. Zu den zusätzlichen Punkten gehören das interne Kontrollsystem und das Rechnungswesen, Investitionen, Vorrats vermögen, Auftrags vergab e und Kostenrechnung. Der Leiter der indischen ORKB hat kraft Gesetzes das Recht, Vorgaben für die Art der Prüfung durch die externen Abschlußprüfer zu machen und ist auch im Hinblick auf deren Aufgab enerfüllung weisungsbefugt. Der Leiter der ORKB ist auch befugt, zu dem Prüfungsbericht des Abschlußprüfers Stellung zu nehmen. Auch in Südafrika bestehen für den Abschlußprüfer aufgrund der staatlichen Beteiligung zusätzliche Prüfungs- und Berichterstattungspflichten. Der Abschlußprüfer soll hiernach auch prüfen, ob durch geeignete Maßnahmen und Verfahren eine sparsame, wirtschaftliche und wirksame Mittelverwendung bei dem geprüften Unternehmen sichergestellt ist. Der Bericht ist direkt an den zuständigen Minister zu richten. In den U.S.A. bestehen für die Jahresabschlußprüfung die Normen des Wirtschaftsprüferverbandes. Für öffentliche Unternehmen bestehen Normen für die staatliche Rechnungsprüfung, die von der ORKB der Vereinigten Staaten in einem „Gelbbuch" herausgegeben wurden. Diese Normen schließen für die Jahresabschlußprüfung die Normen des Wirtschaftsprüferverbandes ein. Darüber hinaus beinhalten sie für die Jahresabschlußprüfung eine Prüfung des internen Kontrollsystems. Die Anforderungen an ein internes Kontrollsystem ergeben sich indirekt aus dem Gesetz über die finanzielle Integrität in der Bundesverwaltung 3 . Bestandteile des internen Kontrollsystems sind danach die Aufbau- und Ablauforganisation sowie die von der Unternehmensleitung beschlossenen Verfahrens vor Schriften. Das interne Kontrollsystem soll erstens die Rechtmäßigkeit der Mittelbindungen und Ausgaben gewährleisten, zweitens Geld- und Sachmittel gegen Verschwendung und andere nicht bestimmungsgemäße Verwendung schützen und drittens die richtige Erfassung und Abrechnung der Einnahmen und Ausgaben sicherstellen. Der Wirtschaftsprüfer prüft also bei Staatsunternehmen über die normale Abschlußprüfung hinaus auch das interne Kontrollsystem, sofern er mit der Abschlußprüfung betraut wird (dazuV. 1.).

3

Federal Managers' F i n a n c i a l I n t e g r i t y A c t of 1982.

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In Großbritannien können sich für den Abschlußprüfer zusätzliche Berichtspflichten aus der Aufgabenstellung des Unternehmens ergeben, ζ. B. wenn das Unternehmen Aufgaben für den Staat durchführt oder Unterlagen zu prüfen sind, die einer Regulierungsbehörde vorzulegen sind.

3. Haben die staatlichen Stellen, die die Beteiligungen verwalten, darüber hinaus eigene Prüfungsrechte bei den Unternehmen?

In Großbritannien können eigene Prüfungen der Verwaltung mit dem Unternehmen vereinbart werden. Auch in Österreich hat die Verwaltung (nur) dann ein eigenes Prüfungsrecht, wenn die jeweiligen Ausgliederungsgesetze dies vorsehen oder wenn dies besonders vereinbart wurde. In einigen Ländern sind Prüfungen seitens der Verwaltung möglich, die die Prüfung der externen Wirtschaftsprüfer ergänzen sollen und der ORKB übertragen werden (Indien, grundsätzlich Neuseeland). In den meisten Ländern sind jedoch keine eigenen Prüfungen der Beteiligungsverwaltung bei dem Unternehmen möglich. Indes wird für verschiedene Länder auf die gesellschaftsrechtlichen Prüfungsmöglichkeiten verwiesen, die dem öffentlichen wie privaten Anteilseigner zustehen, durchzusetzen über die Organe der Gesellschaft (Norwegen, Polen, Schweiz). So kann in Portugal die Verwaltung bei den Unternehmen Prüfungen vornehmen, die in den meisten Fällen den Prüfungen entsprechen, die ein privater Anteilseigner unter gleichen Umständen vornehmen würde. Dieser Prüfungs weg dürfte auch für weitere Länder gelten, weil dem staatlichen Anteilseigner in der Regel zumindest die gleichen Rechte zustehen wie dem privaten Anteilseigner. In der Schweiz besitzt der Staat ein weitgehendes Abordnungsrecht. Der Staat kann auch dann, wenn keine öffentliche Beteiligung, aber ein öffentliches Interesse an der Gesellschaft besteht, Vertreter in das Überwachungsorgan des Unternehmens (Verwaltungsrat) oder sogar zum Abschlußprüfer (Revisionsstelle) abordnen. Die vom Staat abgeordneten Personen haben die gleichen Rechte und Pflichten wie die vom zuständigen Gesellschaftsorgan (Generalversammlung) gewählten.

4. H a t die O R K B neben der Prüfung durch unabhängige Wirtschaftsprüfer eigene Prüfungsrechte bei den staatlichen Beteiligungsunternehmen?

Das Spektrum der Antworten reicht von Prüfungsrechten der ORKB ohne Angabe einer Bedingung über Prüfungsrechte bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen bis dahin, daß die ORKB grundsätzlich keine solchen Prüfungsrechte hat. Ist ein Prüfungsrecht der ORKB gegeben, so erstreckt es

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sich in den meisten Fällen nicht nur auf die Finanzprüfung (Prüfung von Ordnungs- und Rechtmäßigkeit der Jahresabschlüsse), sondern auch auf die Prüfung von Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der Geschäftsführung (Performance-Prüfung). Die japanische ORKB hat kraft Gesetzes eigene Prüfungsrechte bei Mehrheitsbeteiligungen, selbst dann, wenn diese Firmen durch externe Wirtschaftsprüfer geprüft werden. Die ORKB hat auch, falls notwendig, Prüfungsrechte bei Minderheitsbeteiligungen. Die ORKB führt sowohl Finanzprüfungen als auch Prüfungen von Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der Geschäftsführung durch. Hintergrund ist, daß das japanische Recht die Einnahmen und Ausgaben von Beteiligungsunternehmen als gleichwertig zu Regierungseinnahmen und -ausgaben betrachtet. Mit Blick auf den Beteiligungszweck wie auch auf den Schutz von Staatsvermögen besteht dann ein direktes Informationsinteresse des Steuerzahlers an der Qualität von Rechnungslegung und Management öffentlicher Unternehmen. Prüfungszuständigkeit neben der Prüfung durch unabhängige Abschlußprüfer besitzen außerdem die ORKB in Indien, Portugal, Schweden und den U.S.A. In vielen Ländern kann die ORKB Unternehmen prüfen, wenn bestimmte Voraussetzungen gegeben sind. So ist in Polen das Prüfungsrecht der ORKB auf die Fälle beschränkt, in denen das Unternehmen Aufgaben erfüllt, die ihm vom Staat erteilt wurden. Prüfungsrechte der ORKB bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen ergeben sich auch aus den Antworten aus Großbritannien (Bedingung: besondere Vereinbarung), Norwegen (Beteiligungsquote 100%), Österreich (Beteiligungsquote über 50% oder vertraglich verankerte Beherrschung des Unternehmens durch den Staat) und der Schweiz (Finanzaufsicht über die Abschlußprüfung hinaus, i.w. im Falle von Finanzzuweisungen vom Staat oder der Erfüllung öffentlicher Aufgaben). In Neuseeland hat die ORKB kein eigenes Prüfungsrecht, führt aber ggf. Prüfungen der Β eteiligungs Verwaltung aus (dazu V. 3.). In Südafrika kann die ORKB grundsätzlich gegenüber Unternehmen und Abschlußprüfer beratend tätig werden. Da es in der Praxis Schwierigkeiten der ORKB beim Informationszugang gibt, wird diskutiert, ob die Befugnisse der ORKB gesetzlich zu erweitern sind. In Australien ist, wie bereits unter V. 1. ausgeführt, der Leiter der ORKB Prüfer der Unternehmen, an denen der Staat mit Mehrheit beteiligt ist. Einen Sonderfall stellt Schweden dar: Hier wird die Abschlußprüfung grundsätzlich durch private externe Wirtschaftsprüfer durchgeführt. Die Regierung bestellt jedoch in ihrer Funkton als Anteilseigner bei Staatsunternehmen von besonderem nationalen Interesse einen Prüfer von der schwedischen ORKB als einen der Abschlußprüfer, oder sie überträgt der ORKB das Recht, ihrerseits einen Prüfer zu bestellen. Der 9 Die Verwaltung, Beiheft 3

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Prüfer der ORKB - ebenfalls ein Wirtschaftsprüfer - führt dann die Prüfung gemeinsam mit dem Wirtschaftsprüfer durch. Sie legen einen gemeinsamen Prüfungsbericht vor. Der Prüfungsbericht enthält eine Stellungnahme zum Konzernabschluß, sofern ein solcher vorhanden ist. Die Prüfung der ORKB ergänzt die Prüfung durch die privaten Wirtschaftsprüfer, vor allem im Hinblick auf die besonderen Interessen des Staates als Anteilseigner an dem Unternehmen. Die ORKB kann darüber hinaus eigene Prüfungen anstellen und für diese Prüfungen Auskünfte beim Unternehmen einholen, nicht jedoch beim Abschlußprüfer. Die gemeinschaftlichen Prüfungen haben sich nach Auffassung der schwedischen ORKB bewährt 4 .

5. Besteht bei staatlichen Beteiligungsunternehmen, die Muttergesellschaften von weiteren rechtlich selbständigen Unternehmen sind, die Verpflichtung zur Erstellung eines Konzernabschlusses und muß dieser Konzernabschluß von unabhängigen Wirtschaftsprüfern geprüft werden?

Die Verpflichtung von in Staatsbesitz stehenden Konzernmuttergesellschaften zur Erstellung eines Konzernabschlusses besteht in so gut wie allen betrachteten Ländern. Ausnahmen bilden Indien und Japan. Allerdings sind in Indien die Abschlüsse der Tochtergesellschaften dem Jahresabschluß der Muttergesellschaft beizufügen. In Japan besitzt der Abschlußprüfer der Obergesellschaft ein Informationsrecht bezüglich Tochtergesellschaften. Der Konzernabschluß von öffentlichen Unternehmen ist in den meisten Ländern von einem Wirtschaftsprüfer zu prüfen. Ausnahmen sind Australien (Prüfung des Konzernabschlusses durch den Rechnungshof) sowie mangels eines Konzernabschlusses - Indien und Japan.

6. Müssen die externen Wirtschaftsprüfer aufgrund der staatlichen Beteiligung bei der Prüfung des Konzernabschlusses über zusätzliche Punkte Bericht erstatten, die über die Prüfungs- und Berichterstattungspflicht bei Konzernmuttergesellschaften ohne staatliche Beteiligung hinausgehen? Gegebenenfalls welche? (siehe Frage 2)

Die Frage wurde in der Mehrzahl der Antworten verneint. Positive Antworten ergingen aus Indien und Südafrika 5 . In Indien hat eine in Staatsbesitz stehende Konzernmuttergesellschaft zwar keinen Konzernabschluß zu erstellen. Der Abschlußprüfer muß jedoch 4 Von der g e m e i n s c h a f t l i c h e n P r ü f u n g z u unterscheiden ist die B e i z i e h u n g v o n W i r t s c h a f t s p r ü f e r n als Sachverständige, die d e n O R K B v o n A u s t r a l i e n , P o r t u g a l u n d D e u t s c h l a n d sowie s i c h e r l i c h auch v o n w e i t e r e n L ä n d e r n m ö g l i c h ist. 5 D i e A n t w o r t der U . S . - a m e r i k a n i s c h e n O R K B ließ offen, ob die A u s f ü h r u n g e n z u Frage 2 auf Frage 6 z u ü b e r t r a g e n sind.

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- auch mit Blick auf den Konzern - über internes Kontrollsystem und Rechnungswesen, Investitionen, Vorrats vermögen, Auftrags vergab e und Kostenrechnung Bericht erstatten (dazu V. 2.). In Südafrika bestehen für den Konzernabschlußprüfer aufgrund der staatlichen Beteiligung zusätzliche Prüfungs- und Berichterstattungspflichten. Diese beziehen sich auf das Vorliegen einer sparsamen, wirtschaftlichen und wirksamen Mittel V e r w e n d u n g (dazu V. 2.). In Norwegen kann die ORKB sich bei Unternehmen - auch Konzernmuttergesellschaften - im Alleinbesitz des Staates informieren und nach eigenem Ermessen Prüfungen vornehmen. Zu erwähnen ist auch Schweden, wo im Falle der gemeinschaftlichen Prüfung 'Wirtschaftsprüfer/ORKB (dazu V. 4.) auch eine Stellungnahme zum Konzernabschluß abzugeben ist.

VI. Vergleiche zu angrenzenden Themen 1. Bestellung des Wirtschaftsprüfers

Es hat sich gezeigt, daß grundsätzlich externe Wirtschaftsprüfer für die Jahresabschlußprüfung zuständig sind (dazu V. 1.). Nach den Antworten kann außerdem davon ausgegangen werden, daß der Abschlußprüfer in der Regel durch ein Unternehmensorgan bestellt wird 6 . Aus den Antworten wurden die folgenden Fälle deutlich, in denen Beteiligungsverwaltung oder ORKB die Bestellung vornehmen oder daran mitwirken. In Schweden kann die Regierung bei Unternehmen von besonderem nationalen Interesse in ihrer Funktion als Anteilseigner entweder einen Prüfer von der schwedischen ORKB als einen der Abschlußprüfer bestellen oder der hier interessierende Fall - der ORKB das Recht zur Prüferbestellung übertragen. Der Prüfer der ORKB führt dann die Prüfung gemeinsam mit dem Wirtschaftsprüfer durch. In Südafrika hat das zuständige Ministerium das Recht, auf Vorschlag des Unternehmensvorstandes und mit Zustimmung des Leiters der südafrikanischen ORKB jährlich den Abschlußprüfer zu bestellen. Auch in Deutschland bestellt das zuständige Ministerium als Anteilseigner den Abschlußprüfer, muß jedoch zuvor die Zustimmung der ORKB einholen. In Indien müssen Prüfer eines staatlichen Unternehmens kraft Gesetzes auf Vorschlag des Präsidenten der indischen ORKB von der indischen Re6 So geschieht z. B. i n S c h w e d e n die B e s t e l l u n g d u r c h die R e g i e r u n g als A n t e i l s e i g ner. I n J a p a n h a b e n die b e t e i l i g u n g s v e r w a l t e n d e n M i n i s t e r i e n als A n t e i l s e i g n e r die M ö g l i c h k e i t , die A b s c h l u ß p r ü f e r m i t der P r ü f u n g z u b e a u f t r a g e n u n d B e r i c h t e r s t a t t u n g z u verlangen.

9:

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gierung ernannt werden. Die indische ORKB kann bei ihrer Entscheidung auf eine Reihe von amtlich zugelassenen Wirtschaftsprüfungsfirmen zurückgreifen.

2. O R K B und Wirtschaftsprüfer

Die Antworten verdeutlichen, daß in der Regel bei staatlichen Unternehmen sowohl externe Wirtschaftsprüfer als auch die jeweilige ORKB bestimmte Prüfungszuständigkeiten besitzen. Es zeigte sich, daß Wirtschaftsprüfer in erster Linie für die Jahresabschlußprüfung zuständig sind 7 , während die ORKB über die Abschlußprüfung hinausgehende Informationen erarbeitet 8 . Die ORKB wird auf eigene Initiative 9 bzw. im Auftrag der Verwaltung 10 bzw. im Auftrag oder zur Information des Parlaments 11 tätig. Für ein Land wurde betont, daß der Abschlußprüfer das Unternehmen, die ORKB hingegen die Betätigung der Verwaltung bei der jeweiligen Unternehmung prüft 1 2 . Eine Doppelprüfung ist offenbar in Japan nicht auszuschließen und kann außerdem in Australien je nach Gesetzesentwicklung künftig möglich sein. Somit kann die Aussage getroffen werden, daß in der Regel eine „Koexistenz" von ORKB und Abschlußprüfer besteht. Daraus ist zu schließen, daß trotz aller Verschiedenheit der nationalen Verhältnisse die öffentliche Hand sich bei der Beteiligung an privatrechtlichen Unternehmen besondere Informations- und Kontrollmöglichkeiten vorbehält.

V I I . Ausblick

Mit der Privatisierung von Unternehmen wird der Staat Eigentümer bzw. Gesellschafter der privatisierten Unternehmen. Ihm obliegen damit zahlreiche Rechte und Pflichten, die üblicherweise allgemein nach den handelsrechtlichen Regelungen dem Kapitalgeber von Unternehmen zugewiesen sind. Beispielsweise zählen hierzu Entscheidungen über die Höhe der Gewinnausschüttung oder die Entlastung von Geschäftsleitung und Überwa7 E i n e echte A u s n a h m e b i l d e n h i e r n u r A u s t r a l i e n , w o die O R K B a l l e i n z u s t ä n d i g ist, u n d u n t e r b e s t i m m t e n Voraussetzungen a u c h die U.S.A. (dazu V. 1.). 8 Dies w u r d e besonders d e u t l i c h f ü r I n d i e n (dazu V. 2., 3.), N o r w e g e n (V. 6.), S c h w e d e n (V. 4., 6.) u n d die Schweiz (V. 4.). Es g i l t u n t e r b e s t i m m t e n Voraussetzungen a u c h f ü r die U.S.A (dazu V. 1.). 9

I n d i e n , Japan, Polen, Portugal, Schweden, U.S.A. A u ß e r d e m D e u t s c h l a n d .

10

I n d i e n , Neuseeland (dazu V. 3.).

11

N o r w e g e n , P o r t u g a l , Schweiz, S ü d a f r i k a , U.S.A. A u ß e r d e m ggf. D e u t s c h l a n d .

12

Norwegen. Z u n e n n e n ist a u c h D e u t s c h l a n d .

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chungsorgan. Diese geänderte Rolle des Staates wie auch die Anwendung handelsrechtlicher Bestimmungen auf die Rechnungslegung sowie die Prüfung durch externe Wirtschaftsprüfer erfordern eine sachgerechte Positionierung der Aufgaben, die durch die ORKB zu erfüllen sind. Es sei daran erinnert, daß die meisten Privatisierungen durch die Überlegung motiviert sind, daß Markt und Wettbewerb wirtschaftlichere Lösungen schaffen als staatliche Aktivitäten. Dabei muß jedoch auch erwähnt werden, daß es oft eines langen Weges von der Rechtsformumwandlung eines bisherigen staatlichen Betriebes in ein privatrechtliches Unternehmen bis zum tatsächlichen Entstehen eines Marktes und einer Regulierung durch angemessenen Wettbewerb bedarf. Häufig bleibt es zunächst bei der Rechtsformumwandlung, während Monopolstellungen, Erfüllung staatlicher Vorsorge und Finanzierung durch den Staatshaushalt zumindest teilweise vorübergehend fortbestehen. In dieser Phase stehen den Chancen der Privatisierung auch erhöhte Risiken gegenüber, da die Erlangung erhöhter unternehmerischer Freiheit zwar gehaltsmäßig meist auch besser honoriert wird, Mißerfolge jedoch weder durch den Wettbewerb noch zwingend durch den staatlichen Eigentümer sanktioniert werden. Zudem werden die Erfolge und Mißerfolge aufgrund von Managemententscheidungen des Unternehmens einerseits und die politische sowie finanzielle Tätigkeit des Staates bezogen auf das Unternehmen andererseits mit der Rechtsformumwandlung nicht automatisch transparenter. Diesbezüglich entstehende Fragen können auch nicht vollständig durch den Prüfungsbericht des externen Abschlußprüfers über den handelsrechtlichen Jahresabschluß beantwortet werden. Zu erwähnen ist hierbei, daß die handelsrechtlichen Bestimmungen eine Vielzahl von Spielräumen bei der Bewertung von Bilanzpositionen und der Verbuchung von Geschäftsvorfällen zulassen, die in der Regel auch genutzt und in Form von Bilanzpolitik ausgeübt werden. Allein die Rechtsformumwandlung rechtfertigt daher nicht globale Einschränkungen der Befugnisse der ORKB. Insbesondere wird im Stadium eines rein formell privatisierten Unternehmens mit noch hohem Bedarf an staatlicher Unterstützung die Prüfungstätigkeit der ORKB nicht durch die handelsrechtliche Abschlußprüfung externer Wirtschaftsprüfer ersetzt. Die erweiterte Abschlußprüfung durch externe Wirtschaftsprüfer, wie sie nach deutschem Recht für Mehrheitsbeteiligungen der öffentlichen Hand vorgesehen ist, also eine Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung sowie eine ergänzende Prüfung und Berichterstattung über die wirtschaftliche Lage, ist dagegen im internationalen Raum nur selten anzutreffen. Dies hängt damit zusammen, daß die Kompetenz- und Aufgabenverteilung zwischen externem Jahresabschlußprüfer, Rechnungshof und Beteiligungsverwaltung in den meisten Vergleichsstaaten anders als in Deutschland ausgestaltet ist.

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Grundsätzlich wird in den meisten Ländern jedenfalls anerkannt, daß der Staat als Anteilseigner privatrechtlicher Unternehmen eine besondere Verantwortung gegenüber dem Steuerzahler hat und deshalb auch besondere Informations- und Kontrollrechte besitzen muß. Dementsprechend haben in den meisten Ländern die ORKB - z.T. weitgehende - Prüfungsrechte. Die Information des Parlaments ist auf diesem Wege gewährleistet, so daß nicht wie in Deutschland auf zusätzliche Informationen des externen Wirtschaftsprüfers zurückgegriffen werden muß. Wie eingangs ausgeführt haben Unternehmen im alleinigen Staatsbesitz die Möglichkeit, staatsübergreifend Joint-Ventures einzugehen bzw. Gemeinschaftsunternehmen zu gründen. Auch wenn die jeweiligen nationalen Regelungen eine angemessene Kontrolle der staatlichen Unternehmen bzw. der Verwaltung im Hinblick auf ihre Funktion als (alleiniger) Anteilseigner von privatrechtlichen Unternehmen vorsehen, halten die staatlichen Kontrollrechte mit dem Entstehen solcher internationaler Engagements nicht Schritt. Im Gegenteil, meist gehen wesentliche Rechte der nationalen Verwaltungen verloren. Dort wo sie erhalten bleiben oder wo es gelingt, sie wieder zur Geltung zu bringen, muß darauf geachtet werden, ob die jeweiligen nationalen Kontroll- und Einflußmöglichkeiten kumuliert werden oder aber an welchen einzelstaatlichen Regelungen sich Prüfungsverfahren und Prüfungsgegenstand auszurichten haben.

V I I I . Zusammenfassung in Thesen

Die Untersuchungsergebnisse lassen sich in folgenden Thesen zusammenfassen, die nur für den untersuchten Fall - staatliche Mehrheitsbeteiligung an einem privatrechtlichen Unternehmen - Gültigkeit beanspruchen. • Die Jahresabschlußprüfung von privatrechtlichen Unternehmen im mehrheitlichen Eigentum des Staates wird grundsätzlich von unabhängigen externen Wirtschaftsprüfern durchgeführt (elf von 13 Antworten). • Die externen Abschlußprüfer von staatlichen Mehrheitsbeteiligungen müssen in wenigen der befragten Länder über zusätzliche Punkte Bericht erstatten, die über die Prüfungs- und Berichterstattungspflicht bei Gesellschaften ohne staatliche Beteiligung hinausgehen (vier von 13 Antworten 13 ).

13 Indien, Südafrika, Deutschland.

U.S.A.

(dazu j e d o c h V.

1), G r o ß b r i t a n n i e n .

Außerdem

D i e erweiterte A b s c h l u ß p r ü f u n g b e i ö f f e n t l i c h e n U n t e r n e h m e n

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• Die staatlichen Stellen, die die Mehrheitsbeteiligungen verwalten, haben nur in wenigen Ländern eigene Prüfungsrechte bei den Unternehmen (vier von 13 Antworten 1 4 ). • Die oberste Rechnungskontrollbehörde (ORKB) hat neben der Prüfung durch unabhängige Abschlußprüfer in der Mehrzahl der Länder eigene Prüfungsrechte bei den staatlichen Mehrheitsbeteiligungen (zehn von 13 Antworten 1 5 ). Dabei wurde - auch ohne daß dies ausdrücklich erfragt wurde - in einer Reihe von Fällen deutlich, daß die ORKB allein oder in Zusammenarbeit mit dem Abschlußprüfer Informationen erarbeitet, die über die Jahresabschlußprüfung hinausgehen 16 . Dabei geht es vor allem um die besondere Berücksichtigung der staatlichen Interessen an der Beteiligung und um Aussagen zum internen Kontrollsystem. • Staatliche Mehrheitsbeteiligungen, die Muttergesellschaften von weiteren rechtlich selbständigen Unternehmen sind, unterliegen grundsätzlich der Pflicht zur Erstellung eines Konzernabschlusses (elf von 13 Antworten 1 7 ). Dieser ist in der Mehrzahl der befragten Länder von unabhängigen Abschlußprüfern zu prüfen (zehn von 13 Antworten 1 8 ). • Die Abschlußprüfer müssen bezüglich des Konzerns in wenigen der befragten Länder über zusätzliche Punkte Bericht erstatten, die über die Prüfungs- und Berichterstattungspflicht bei Gesellschaften ohne staatliche Beteiligung hinausgehen (zwei von 13 Antworten 1 9 ). Hier handelt es sich um die Länder, für die bei Prüfung des Einzelabschlusses zusätzliche Punkte zu berichten sind. Diese Länder sind offensichtlich der Auffassung, daß in der Berichterstattung über eine staatliche Konzernmuttergesellschaft besondere konzernbezogene Informationen notwendig sind. Die nähere Ausgestaltung der entsprechenden Berichterstattung ist vom Einzelfall abhängig. Für Deutschland sind hier künftig beispielsweise Ausführungen zum Konzernplanungsprozeß, zum Beteiligungscontrolling und zu den Konzernrichtlinien ebenso von Bedeutung wie Ausführungen zur Rentabilität von Konzernsparten und zu den konzerninternen Leistungsbeziehungen 20 .

14

G r o ß b r i t a n n i e n , Österreich, I n d i e n , Neuseeland.

15

Japan, I n d i e n , Portugal, Schweden, U.S.A. U n t e r Voraussetzungen Polen, Großb r i t a n n i e n , N o r w e g e n , Österreich, Schweiz. A u ß e r d e m D e u t s c h l a n d ( I n f o r m a t i o n s recht). 16 P o r t u g a l , N o r w e g e n (Bedingung: B e t e i l i g u n g s q u o t e 100%), Schweden, Schweiz, I n d i e n , U.S.A. 17

A u s n a h m e n : I n d i e n , Japan.

18

A u s n a h m e : I n A u s t r a l i e n P r ü f u n g d u r c h den Rechnungshof.

19 I n d i e n u n d S ü d a f r i k a . Ggf. a u c h D e u t s c h l a n d . 20 s. F N 1.

136

Jochen Wenz

• Es ist davon auszugehen, daß grundsätzlich der Abschlußprüfer durch das zuständige Organ des Unternehmens bestellt wird. In einigen Ländern bestellt die ORKB den Abschlußprüfer 21 , wird an der Bestellung beteiligt 2 2 oder benennt den zu bestellenden Prüfer 2 3 . • Im Verhältnis von ORKB zu Abschlußprüfer staatlicher Mehrheitsbeteiligungen ist im Regelfall eine „Koexistenz" von ORKB und Abschlußprüfer anzutreffen. Daraus ist zu schließen, daß trotz aller Verschiedenheit der nationalen Verhältnisse die öffentliche Hand sich bei der Beteiligung an privatrechtlichen Unternehmen besondere Informations- und Kontrollmöglichkeiten vorbehält. • Für künftige Gemeinschaftsunternehmen unter internationaler staatlicher Beteiligung wird die Betonung auf die Erhaltung von Prüfungskompetenzen der ORKB zu legen sein. Gleichwohl sollte angestrebt werden, daß bei deutscher Beteiligung an einem solchen Unternehmen die erweiterte Abschlußprüfung durch den externen Wirtschaftsprüfer erhalten bleibt.

21

Schweden.

22

Südafrika. Außerdem Deutschland.

23

Indien.

Verzeichnis der Mitarbeiter Prof. Dr. Christoph Verwaltungsrecht, D-04009 Leipzig

Degenhart, U n i v e r s i t ä t L e i p z i g , L e h r s t u h l f ü r Staats- u n d W i r t s c h a f t s - , U m w e l t - u n d Planungsrecht, Postfach 920,

Dr. Paul C. Ernst, M i n i s t e r i a l r a t als M i t g l i e d Bundesrechnungshof, D - 6 0 2 8 4 F r a n k f u r t / M .

des

Bundesrechnungshofes,

Thomas Franz, Regierungsdirektor, Bundesrechnungshof - Außenstelle B o n n , Godesberger A l l e e 140, D - 5 3 1 5 7 B o n n Prof. Dr. Klaus Grupp, U n i v e r s i t ä t des Saarlandes, L e h r s t u h l f ü r Öffentliches Recht, Postfach 15 11 50, D - 6 6 0 4 1 S a a r b r ü c k e n Helmut

Heitel,

Oberrechnungsrat, Bundesrechnungshof, D - 6 0 2 8 4 F r a n k f u r t / M .

Prof. Dr. Walter Klappstein,

M i n i s t e r i a l d i r i g e n t a.D., Ebereschenweg 1, D - 2 4 1 0 7 K i e l

Prof. Dr. Helmuth Schulze-Fielitz, U n i v e r s i t ä t W ü r z b u r g , L e h r s t u h l f ü r Öffentliches Recht, U m w e l t r e c h t u n d Verwaltungswissenschaften, Domerschustraße 16, D-97070 Würzburg Dr. Jochen Wenz, Regierungsrat, Bundesrechnungshof, D - 6 0 2 8 4 F r a n k f u r t / M .