Filmförderung in der Bundesrepublik Deutschland: Versuch einer Erfolgskontrolle der Subventionspolitik [1 ed.] 9783428436019, 9783428036011

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DEUTSCHES INSTITUT FÜR W I R T S C H A F T S F O R S C H U N G gegründet 1925 als INSTITUT FÜR KONJUNKTURFORSCHUNG von Prof. Dr. Ernst Wagemann Berlin-Dahlem, Königin-Luise-Straße 5 Vorstand Egon Bahr

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DEUTSCHES INSTITUT FÜR

WIRTSCHAFTSFORSCHUNG

SONDERHEFT 111 - 1 9 7 6

Burkhard Dreher Filmförderung in der Bundesrepublik Deutschland Versuch einer Erfolgskontrolle der Subventionspolitik

DUNCKER & HUMBLOT · BERLIN

Herausgeber: Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung, 1 Berlin 33, Königin-Luise-Straße 5. Tel. (0 30) 8 2911 ; Telex 01 83 247 diwbl. Alle Rechte vorbehalten. Druck: ZIPPEL-DRUCK in Büro-Technik GmbH., 1 Berlin 36, Muskauer Straße 43. Printed in Germany. ISBN 3 428 03601 8.

Inhalt

Seite

Vorbemerkung

11

Teil 1: Grundlagen

13

1

Subventionsbegriff

13

2

Erfolgskontrolle der Subventionen

17

2.1

Zweck der Erfolgskontrolle

17

2.2

Bisherige Konzepte

18

2.3

Stufen der Erfolgskontrolle

20

2.3.1

Ermittlung der Beurteilungskriterien

20

2.3.1.1

Staatliche Ziele

20

2.3.1.2

Individuelle Präferenzen der Bürger

21

2.3.1.3

Meritorische Kriterien

22

a) Beurteilung subventionspolitischer Ziele

23

b) Beurteilung des subventionspolitischen Instrumentariums

24

2.3.2

Analyse der Marktergebnisse

27

2.3.3

Wirkungsanalyse der Subventionen

27

2.3.3.1

Totalanalyse versus Partialanalyse

27

2.3.3.2

Probleme der Subventionskostenberechnung

2.3.4

29

a) Kostenarten

29

b) Berechnungsverfahren

31

Vergleich von Marktergebnissen, Subventionswirkungen und staatlichen Zielen

36

Teil 2: Versuch einer Erfolgskontrolle der deutschen Filmförderung

38

1

Aufbau und Methode der Untersuchung

38

1.1

Aufbau

38

1.2

Methode

38

1.2.1

Zur Analyse der politischen Ziele

38

1.2.2

Zur Analyse von Marktbedingungen, Marktergebnissen und Subventionswirkungen

39

3

Seite 1.2.2.1

Befragung

a) Notwendigkeit, Organisation und Inhalt der Befragung b) Verhandlungen mit den Verbandsvertretern 1.2.2.2

Konsequenzen des Scheiterns der Befragung

39 39 40 42

a) Politisch

42

b) Methodisch

44

2

Ziele der Filmförderung von Bund, Ländern und Gemeinden

44

2.1

Filmpolitische Ziele

44

2.1.1

Steigerung der Filmqualität

44

2.1.2

Erhaltung der deutschen Filmwirtschaft

46

2.1.2.1

Verbesserung der Rentabilität

46

2.1.2.2

Ausgleich förderungsbedingter Wettbewerbsnachteile innerhalb der Europäischen Gemeinschaft

48

Ausgleich politisch bedingter Standortnachteile der Berliner Filmwirtschaft

49

2.2

Subventionspolitische Postulate des Stabilitätsgesetzes

49

3

Marktbedingungen und „subventionsfreie" Entwicklung der Filmwirtschaft in der Bundesrepublik

50

3.1

Der filmwirtschaftliche Kreislauf

50

3.2

Marktbedingungen in der Bundesrepublik

52

3.2.1

Einkommens- und Preiselastizität des Filmbesuchs

52

3.2.1.1

Einkommenselastizität

52

3.2.1.2

Preiselastizität

54

3.2.2

Wirtschaftliches Risiko der Filmproduktion und Unternehmenskonzentration

60

3.2.3

Die "major companies"

61

3.2.4

Blind- und Blockbuchen und das Vorspielrecht der Erstaufführer...

62

3.3

„Subventionsfreie" Entwicklung der Filmwirtschaft in der Bundesrepublik und filmpolitische Ziele

64

Erhaltung der deutschen Filmwirtschaft

65

2.1.2.3

3.3.1 3.3.2

Steigerung der Filmqualität

69

3.3.3

Zusammenfassung

71

4

Beurteilung der Filmsubventionen von Bund, Ländern und Gemeinden

71

4.1

Vorbemerkung

71

4.2

Maßnahmen der deutschen Filmförderung

72

4

Seite 4.2.1

Überblick

72

4.2.2

Förderung der Filmproduktion

75

4.2.2.1

Maßnahmen der Filmförderungsanstalt

75

a) Aufgabe, Finanzierung und Entscheidungsgremien

75

b) Grundbeträge für programmfüllende Filme

78

c) Projektförderung für programmfüllende Filme

80

d) Zusatzbeträge für programmfüllende Filme

81

e) Kurzfilmförderung

82

4.2.2.2

Maßnahmen des Bundesinnenministeriums

83

a) Aufgabe, Finanzierung und Entscheidungsgremien

83

b) Prämien für programmfüllende Filme

84

c) Prämien für Kurzfilme

85

4.2.2.3

Maßnahmen des Kuratoriums junger deutscher Film

a) Aufgabe, Finanzierung und Entscheidungsgremien b) Förderung programmfüllender Filme

86 86 87

4.2.2.4

Förderung der Wochenschauen

87

4.2.2.5

Steuerliche Vergünstigungen

88

a) Ermäßigung der Mehrwertsteuer

88

aa) Generelle Mehrwertsteuerpräferenz

88

ab) Mehrwertsteuerpräferenz für Berliner Filmproduzenten

88

b) Ermäßigungen der Vergnügungsteuer

89

ba) Überblick

89

bb) Die Filmbewertungsstelle Wiesbaden

89

bc) Die Regelungen in den einzelnen Bundesländern

90

4.2.2.6

Finanzierungsprogramme

93

4.2.3

Förderung des Filmvertriebs

95

4.2.3.1

Maßnahmen der Filmförderungsanstalt

95

4.2.3.2

Maßnahmen des Kuratoriums junger deutscher Film

96

4.2.3.3

Filmfestspiele, Fi Im Wettbewerbe und Werbung

96

4.2.3.4

Steuerliche Vergünstigungen für den Filmverleih

98

4.2.4

Förderung des Filmabspiels

98

4.2.4.1

Filmprogrammpreise des Bundesinnenministeriums

98

4.2.4.2

Maßnahmen des Kuratoriums junger deutscher Film

99

4.2.4.3

Besondere Förderung des Filmabspiels durch die Länder Berlin und Hamburg

99

4.2.4.4

Maßnahmen der Gemeinden

99

4.2.4.5

Maßnahmen der Filmförderungsanstalt

100

a) Investitionszuschüsse

100

b) Projektförderung

101

5

Seite c) Ermäßigung der Filmabgabe

101

4.2.4.6

Steuerliche Vergünstigungen für Filmtheater

101

4.2.5

Förderung der Ausbildung

102

4.3

Bruttobudgetkosten der deutschen Filmförderung 1971

102

4.4

Förderungseffekte und filmpolitische Ziele

107

4.4.1

Produktionsförderung

107

4.4.1.1

Förderung programmfüllender Filme

107

a) Steuerliche Maßnahmen

107

b) Grundbeträge der FFA

109

c) Zusatzbeträge der FFA

114

d) Projektförderung der FFA

117

e) Prämien des Bundesinnenministeriums

120

f) Maßnahmen des Kuratoriums junger deutscher Film

122

g) Finanzierungsprogramme

124

h) Produktionssubventionen und Produktionsentwicklung

125

ha) Produktionsvolumen und Rentabilität

125

hb) Filmqualität

132

4.4.1.2

Kurzfilmförderung

136

4.4.1.3

Förderung deutscher Wochenschauen

142

4.4.2

Vertriebsförderung

144

4.4.3

Abspielförderung

146

4.4.3.1

Steuerliche Maßnahmen

146

4.4.3.2

Zuschüsse für Qualitätsfilmprogramme

148

4.4.3.3

Investitionszuschüsse der FFA

150

4.4.3.4

Wettbewerbseffekte von Filmabgabe und Vergnügungsteuer im Abspielbereich

153

4.4.3.5

Abspielförderung, Filmtheaterpark und Filmprogramme

155

4.4.4

Wettbewerbseffekte der deutschen Filmförderung im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft

156

4.4.4.1

Filmförderung in den anderen Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaft

157

b) Italien

160

c) Großbritannien

162

d) Benelux-Staaten

165

e) Dänemark

166

f) Irland

168

4.4.4.2

6

157

a) Frankreich

Die deutsche Förderungsposition innerhalb der Europäischen Gemeinschaft

168

Seite

Teil 3: Fazit

174

1

Zur allgemeinen Problematik der Subventionskontrolle

174

2

Zur Filmförderung

176

Literaturverzeichnis

183

Anlagen:

209

Anlage 1: Fragebogen A zum Untersuchungsbereich Produktion

209

Fragebogen Β zum Untersuchungsbereich Produktion

213

Fragebogen A zum Untersuchungsbereich Verleih

223

Fragebogen Β zum Untersuchungsbereich Verleih

229

Fragebogen zum Untersuchungsbereich Abspielstätten

234

Anlage 2: Bruttobudgetkosten der Filmförderung in der Bundesrepublik Deutschland 1971 - Berechnungen und Schätzungen

252

Anlage 3: Mitglieder der International Newsreel Association

266

7

Tabellenverzeichnis Tabelle

8

Seite

1 Filmwirtschaftliche Dienstleistungsunternehmen in der Bundesrepublik Deutschland 1970 - Umsatzsteuerpflichtige Unternehmen und steuerbarer Umsatz

51

2 Verteilung der Bevölkerung und der Kinobesucher nach dem Netto-Haushaltseinkommen in der Bundesrepublik Deutschland 1969/70.

53

3 Rentnerhaushalte und Nettohaushaltseinkommen in der Bundesrepublik Deutschland 1970

54

4 Berufstätigkeit der Bevölkerung und der Kinobesucher in der Bundesrepublik Deutschland 1969/70

55

5 Kinobesuch und Eintrittspreis in der Bundesrepublik Deutschland 1969/70 '

56

6 Durchschnittlicher Zeitaufwand der Bevölkerung in der Bundesrepublik Deutschland für Tätigkeiten pro Tag in der Zeit von 5 bis 1 Uhr (Winter 1970) :

57

7 Im Fernsehen der Bundesrepublik Deutschland von 1954 bis 1972 gesendete abendfüllende Filme

59

8 Kinobesuch im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland von 1946 bis 1972

66

9 Filmtheatereinnahmen in der Bundesrepublik Deutschland von 1949 bis 1972

67

10 Prädikatisierung von Spielfilmen aus der Bundesrepublik Deutschland durch die Filmbewertungsstelle Wiesbaden von 1946 bis 1972

68

11 Ur- und erstaufgeführte Spielfilme in der Bundesrepublik Deutschland von 1956 bis 1964

69

12 Verleiheinnahmen aus der Filmvermietung in der Bundesrepublik Deutschland 1956 bis 1964

70

13 Jahresrechnungen der Filmförderungsanstalt für 1971,1972 und 1973.

76

14 Bruttobudgetkosten der Filmförderung in der Bundesrepublik Deutschland 1971

102

15 Bruttobudgetkosten der Filmproduktionsförderung in der Bundesrepublik Deutschland 1971

104

Seite 16 Bruttobudgetkosten der Filmvertriebsförderung in der Bundesrepublik Deutschland 1971

105

17 Bruttobudgetkosten der Filmabspielförderung in der Bundesrepublik Deutschland 1971

106

18 Grund- und Zusatzbeträge der FFA und Filmprädikatisierung der FBW für Filme der Erstaufführungs- und Herstellungsjahre 1967 bis 1971

111

19 Spielfilmproduktion in der Bundesrepublik Deutschland 1949 bis 1973.

126

20 Ur- und erstaufgeführte Spielfilme in der Bundesrepublik Deutschland von 1965 bis 1973

127

21 Verleiheinnahmen aus der Filmvermietung in der Bundesrepublik Deutschland 1965 bis 1972

128

22 Entwicklung der Binnenmarktanteile des nationalen Films in der Bundesrepublik Deutschland und in Frankreich 1965 bis 1972

129

23 Exporterlöse aus deutschen Spielfilmen 1965 bis 1972

130

24 Durchschnittliche Herstellungskosten französischer Langfilme 1962 bis 1972

132

25 Prädikatisierung von Spielfilmen der Herstellungsjahre 1955 bis 1973 aus der Bundesrepublik Deutschland durch die Filmbewertungsstelle Wiesbaden

134

26 Förderung deutscher Kurzfilme durch die FFA von 1968 bis 1974

139

27 Kurzfilmproduktion in der Bundesrepublik Deutschland von 1960 bis 1973

141

28 Kassenmäßiges Vergnügungsteueraufkommen aus Filmvorführungen 1949 bis 1972

149

29 FFA-Investitionszuschüsse für Filmtheater im Jahre 1972

152

30 Belastung des Filmumsatzes deutscher Filmtheater durch die Filmabgabe 1972

154

31 Bruttobudgetkosten der Filmförderung in Frankreich 1971

160

32 Bruttobudgetkosten der Filmförderung in Italien

163

33 Bruttobudgetkosten der Filmförderung in der Bundesrepublik Deutschland, in Frankreich und Italien 1971

169

34 Belastung des Filmeinspiels mit Steuern und Abgaben in der Bundesrepublik Deutschland, in Frankreich und Italien 1971

170

35 Förderung programmfüllender nationaler Filme in der Bundesrepublik Deutschland, in Frankreich, Italien und Großbritannien 1971

172

36 Bruttobudgetkosten der generellen Mehrwertsteuerpräferenz für die Filmwirtschaft in der Bundesrepublik Deutschland 1968 bis 1972 Verteilung nach filmwirtschaftlichen Sparten -

256

9

Seite 37 Bruttobudgetkosten der Mehrwertsteuerpräferenz für Hersteller und Abnehmer von Berliner Filmproduktionen 1971 bis 1973

257

38 Bruttobudgetkosten der Vergnügungsteuerpräferenzen für die Filmwirtschaft in den Ländern der Bundesrepublik Deutschland 1971 Rechnung 1 -

258

39 Bruttobudgetkosten der Vergnügungsteuerpräferenzen für die Filmwirtschaft in den Ländern der Bundesrepublik Deutschland 1971 Rechnung 2 -

259

Abbildung:

Nutzung der Massenmedien in der Bundesrepublik Deutschland

10

58

Vorbemerkung Die verschiedenen finanziellen Förderungsmaßnahmen für den deutschen Film - aber auch für den nationalen Film in den anderen Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaft - haben ein wirtschaftsund finanzpolitisch bedeutsames Abgrenzungsmerkmal gemeinsam: Durch öffentlich bereitgestellte Finanzmittel, denen auf Seiten der Empfänger keine marktmäßige Gegenleistung entspricht, soll der Markt für Kinofilme beeinflußt werden. Dieses Kriterium der Marktbeeinflussung durch staatlich angeordnete Transferzahlungen ist zugleich Kern fast aller - sonst oft verschiedenartiger - Subventionsdefinitionen. Eine Analyse der Filmförderung ist mithin eine spezielle Untersuchung zur Subventionspolitik. Der vorliegende Versuch einer Erfolgskontrolle der deutschen Filmhilfen bezweckt zweierlei: Zum einen sollen am konkreten Beispiel allgemeine Probleme einer Erfolgskontrolle der Subventionspolitik aufgespürt und Möglichkeiten zu deren Lösung umrissen, zum anderen durch die Feststellung von Mängeln der Filmförderung Ansatzpunkte zu deren Verbesserung aufgezeigt werden. Die Untersuchung ist in drei Abschnitte gegliedert. Im ersten Teil werden grundlegende Überlegungen zum Subventionsbegriff und zum Konzept einer Kontrolle des Subventionserfolgs angestellt. Anschließend folgt der Versuch einer Erfolgskontrolle der deutschen Filmförderung. Im dritten Teil werden - ohne die Einzelergebnisse der vorausgegangenen Abschnitte vollständig zu wiederholen - eine Reihe von Schlüssen zur allgemeinen Problematik der Subventionskontrolle und zur Filmförderung gezogen. Die Untersuchung ist ein Resultat der Tätigkeit des Verfassers im Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung in Berlin: Bund, Länder und Gemeinden arbeiten an einer umfassenden Reform der Filmförderung in der Bundesrepublik. Institutionalisiert sind die Aktivitäten in der Bund-LänderArbeitsgruppe Filmförderung, die im Frühsommer 1972 beim Bundesministerium für Wirtschaft gebildet wurde. Die Reformarbeiten sollen innerhalb der auf fünf Jahre befristeten Laufzeit des 1974 novellierten Filmförderungsgesetzes abgeschlossen werden 1. Im Rahmen dieser Bemühungen erteilte 1 Vgl. die Reden der Abgeordneten Haase (SPD), Dr. Glotz (SPD) und Dr. Hirsch (FDP) während der dritten Lesung des zweiten Änderungsgesetzes zum Filmförderungsgesetz, 71. Sitzung des Deutschen Bundestages, 7. Wahlperiode, 13. Dezember 1973. Siehe auch: Gesetzentwurf der Bundesregierung: Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur

11

das Bundesministerium für Wirtschaft dem Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) und der Arbeitsgemeinschaft für Kommunikationsforschung in München (AfK) am 15. Januar 1 9 7 3 gemeinsam den Auftrag für eine Strukturanalyse der deutschen Filmwirtschaft. Die Untersuchung wurde im Frühjahr 1 9 7 4 abgeschlossen. Als wissenschaftlicher Mitarbeiter des DIW war der Verfasser dabei für Fragen der Filmförderung zuständig.

Änderung des Gesetzes über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films vom 3. September 1973, Drucksache 7/974 des Deutschen Bundestages, S. 9, Begründung Nr. 2. Bereits 1967 bzw. 1971 forderten der Deutsche Bundestag und der Bundesrat in Entschließungen eine grundlegende Reform der Filmförderung in der Bundesrepublik. Vgl. Entschließung des Deutschen Bundestages zum Gesetz über Maßnahmen zur Förderung des Deutschen Films; Deutscher Bundestag, 5. Wahlperiode, 139. Sitzung, 1. Dezember 1967; Entschließung des Bundesrates zur Neuregelung der staatlichen Filmförderung vom 9. Juli 1971; Bundesrat, 369. Sitzung. 12

Teil 1 : Grundlagen 1 Subventionsbegriff Ausgangspunkt der Untersuchung ist eine ökonomisch-wirkungstheoretische Abgrenzung des Subventionsbegriffs, die sich an Definitionen des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium für Wirtschaft und des amerikanischen Joint Economic Committee anlehnt2. Entscheidend für diese Auswahl war, daß die Abgrenzung des Subventionsbegriffs eine Analyse sachlich zusammengehörender staatlicher Förderungsmaßnahmen erlauben soll3. Wie noch gezeigt wird, können viele Definitionen aus Wissen2 Vgl. Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundeswirtschaftsministerium vom 28. Februar 1967, „Subventionen in der Marktwirtschaft", abgedruckt in: Der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft, „Sammelband der Gutachten von 1948 bis 1972", hrsg. vom Bundesministerium für Wirtschaft, Göttingen 1973, S. 495-504, insbesondere S. 495. Joint Economic Committee, "The Economics of Federal Subsidy Programs - A Staff Study", U. S. Government Printing Office, Washington 1972, S. 7-21. Die Studie wird im folgenden zitiert als „Staff Study". Ihre Verfasser waren primär Carl S. Shoup und Jerry J. Jasinowski. Vgl. Jerry J. Jasinowski, "The Economics of Federal Subsidy Programs", in: Government Spending & Land Values, hrsg. von C. Lowell Harriss, Madison/Wisconsin 1973, S. 4, Fußnote 1. 3 Die hier zugrundegelegte Definition ist u. a. sehr weitgehend Grundlage jüngster amerikanischer Subventionsanalysen. Vgl. ζ. B. Martin S. Feldstein/Elizabeth Allison, "Tax Subsidies of Private Health Insurance: Distribution, Revenue Loss and Effects", Charles J. Cicchetti/William Gillen, "The Mandatory Oil Import Quota Program: A Consideration of Economic Efficiency and Equity"; Hugh H. Macaulay, "An Evaluation of Subsidies for Water Pollution Abatement"; John J. McGowan, Roger G. Noll, Merton J. Peck, "Subsidization Through Regulation: The Case of Commercial Television Broadcasting"; Marion Hamilton Gillim, "An Economic Analysis of Federal Food Subsidies"; alle Beiträge in: Joint Economic Committee, "The Economics of Federal Subsidy Programs, A Compendium of Papers, Part 8 - Selected Subsidies", July 29,1974, U.S. Government Printing Office, Washington. John A. Schnittker, "Changes Needed in Farm Legislation"; Russell Lidman, "The Distributional Implications of Agricultural Commodity Programs"; Dale M. Hoover, "The Impact of Federal Cotton Price and Production Programs on Farmers' Incomes in 1969 and 1971 "; Dale M. Hoover, Bruce L. Gardner, "Income Distribution Effects of the Major Federal Agricultural Commodity Programs in 1966"; Robert F. Boxley/William D. Anderson, "An Evaluation of Subsidy Forms for Soil and Water Conservation"; alle Beiträge in: Joint Economic Committee, "The Economics of Federal Subsidy Programs, A Compendium of Papers, Part 7 - Agricultural Subsidies", April 30,1973, U. S. Government Printing Office, Washington. George W. Hilton, "The Costs to the Economy of the Interstate Commerce Commission"; George Eads, "The Impact of Regulation on the Local Service Airline Subsidy"; Gerald R. Jantscher, "Federal Aids to the Maritime Industries"; William B. Tye, "The Capital Grant as a Subsidy Device: The Case Study of Urban Mass Transportation"; Jeremy J. Warford, "Subsidies to General Aviation"; alle Beiträge in: Joint Economic Committee, "The Economics of Federal Subsidy Programs, A Compendium of Papers, Part 6 - Transportation Subsidies", February 26, 1973, U.S. Government Printing Office, Washington.

13

schaft und Praxis - darunter die amtlichen Begriffsbestimmungen im Rahmen der Subventionsberichte der Bundesregierung und der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung des Statistischen Bundesamtes - diesem Anspruch nicht hinreichend genügen. Subventionen zeichnen sich danach durch vier Charakteristika aus: 1. Subventionen sind monetäre Transfers des Staates oder staatlich angeordnete Transfers Privater an den Unternehmensbereich oder an private Haushalte 4 . Zahlungen der Gebietskörperschaften und Sozialversicherungen untereinander gehören also nicht dazu 5 . Damit bleiben beispielsweise staatliche Leistungen an die Filmhochschulen, die Institute für den wissenschaftlichen und den Unterrichtsfilm und die Landesbildstellen außerhalb der Betrachtung. Eine Beschränkung der Definition auf den Unternehmensbereich 6 - die Frage der Einbeziehung auch privater Haushalte ist konstitutiv für die größten Differenzen zwischen den Subventionsbegriffen der einzelnen Autoren - würde die Analyse von Förderungsprogrammen sehr einengen: Wenn beispielsweise ein Filmproduzent für hervorragende Leistungen den Deutschen Filmpreis des Bundesinnenministeriums 7 erhält, wäre diese Zahlung zwar auch als Subvention anzusehen. Ist 4 Ähnlich definieren neben dem Wissenschaftlichen Beirat beim Bundeswirtschaftsministerium und dem Joint Economic Committee beispielsweise Gerhard Zeitel („Über einige Kriterien zur Beurteilung staatlicher Subventionen4', in: Finanzarchiv, 1968, S. 187 ff.) und - enumerativ - Rolf Kornemann („Fehlsubventionierung im öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau", Bonn 1973, S. 57 ff.). s Diese Abgrenzung des staatlichen Sektors entspricht der Praxis der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung. Vgl. Statistisches Bundesamt „Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen, Reihe 1, Konten und Standardtabellen 1973", 1974, S. 32. 6 So ζ. B. bei Freudenberg, Littmann, Schlotter, Räber, Gundlach, Hansmeyer, Andel und im Rahmen der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung des Statistischen Bundesamtes. Vgl. Hans Erich Freudenberg, „Die Subventionen als Kreislaufproblem in Marktwirtschaft und Staatswirtschaft", Tübingen 1934, S. 21; Konrad Littmann „Zunehmende Staatstätigkeit und wirtschaftliche Entwicklung", Köln und Opladen 1957, S. 134; Hans-Günther Schlotter, „Die Finanz- und außenhandelspolitische Landwirtschaftsförderung in der Bundesrepublik Deutschland", Hannover 1964, S. 9; Josef Räber, „Subventionen als volkswirtschaftliche und finanzwirtschaftliche Erscheinung" Winterthur 1965, S. 11; Hans-Jürgen Gundlach, „Subventionen als Mittel der Wirtschaftspolitik", Berlin und Frankfurt 1965, S. 7 f.; Karl-Heinrich Hansmeyer, „Subventionen als wirtschaftspolitisches Instrument" gekürzt abgedruckt in: H. C. Recktenwald (Hrsg.) Finanzpolitik, Köln-Berlin 1969, insbesondere S. 322 f.; Norbert Andel, „Subventionen als Instrument des finanzwirtschaftlichen Interventionismus", Tübingen 1970, S. 4-6; Statistisches Bundesamt, a. a. O., S. 45. - Eine modifizierte Position nehmen Meinhold und Wessels ein: Zweckgebundene Zuweisungen an private Haushalte (ζ. B. für den Bau eines Hauses) sehen sie als subventionsverwandt an. Vgl. Wilhelm Meinhold, „Subventionen", in: Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, Band 10, Stuttgart-Tübingen-Göttingen 1959, S. 238 f.; Theodor Wessels, „Bemerkungen zur wirtschaftspolitischen Problematik der Subventionen", in: Mitteilungen des RWI, 1967, S. 264. 7 Vgl. Grundsätze des Bundesinnenministeriums über die Vergabe von Preisen und Prämien zur Förderung des deutschen Films vom 16. April 1972. 14

indes ein abhängig beschäftigter Regisseur der Empfänger dieses Preises, zählte die Vergünstigung - da sie jetzt einem privaten Haushalt zukommt - nicht als Subvention. 2. Den Subventionszahlungen stehen keine marktmäßigen Gegenleistungen der Empfänger gegenüber. Staatliche Käufe und Verkäufe von Gütern, Diensten und Produktionsfaktoren sind mithin prinzipiell keine Subventionen. Ausnahmen bestehen, wenn der Staat zu höheren Preisen einkauft oder zu ermäßigten Preisen verkauft oder Private zu solchem Verhalten verpflichtet: In Höhe der Differenz zwischen gezahltem Preis und jeweiligem nicht subventionsbeeinflußten Marktpreis erfolgt dann eine Transferleistung. Die Subventionsberichte der Bundesregierung etwa berücksichtigen diese Subventionsform, soweit es sich um bedingt rückzahlbare oder zinsverbilligte Staatskredite handelte. Die amtliche Sozialproduktsrechnung schließt diese Subventionsform völlig aus 9 . 3. Der Subventionsempfänger leistet zwar kein marktmäßiges Äquivalent, jedoch wird ein bestimmtes Verhalten am Markt vorausgesetzt oder für die Zukunft von ihm verlangt. Diese Bedingung impliziert eine Diskriminierung anderer Verhaltensweisen der Wirtschaftssubjekte. Subventionen zielen mithin auf eine Allokation der ökonomischen Ressourcen, die von der unbeeinflußten Marktallokation abweicht. Dadurch wird auch die Einbeziehung der privaten Haushalte modifiziert: Rein redistributiv orientierte Transfers an private Haushalte (ζ. B. Kriegsopferrenten) beeinflussen zwar über deren Verausgabung oder NichtVerausgabung durch die Empfänger schließlich auch den Ressourceneinsatz. Da sich die Empfänger jedoch keinen ökonomischen Verhaltensauflagen unterwerfen müssen, rechnen diese Zahlungen nicht zu den Subventionen. Sofern Verteilungseffekte hingegen über eine Veränderung in der Nachfrage nach bestimmten Gütern und Diensten oder in dem Angebot an Produktionsfaktoren angestrebt werden, zählen entsprechende Transfers an private Haushalte als Subventionen (ζ. B. Zuschüsse zur filmberuflichen Fortbildung an Arbeitnehmer der Filmwirtschaft 1o). Redistributiv-allokative Transfers sind allerdings von denjenigen Autoren nicht als Subventionen berücksichtigt, deren Subventionsdefinition von vornherein auf Transferzahlungen an Unternehmen beschränkt ist 1 1 . In den Subventionsberichten der Bundesregierung β Dritter Subventionsbericht der Bundesregierung vom 23. Dezember 1971, Drucksache VI/2994 des Deutschen Bundestages, S. 8, und Vierter Subventionsbericht, Drucksache 7/1144, S. 4 f. 9 Vgl. Statistisches Bundesamt, a. a. O., S. 45. 10 Vgl. S. 101. 11 Vgl. Fußnote 6 auf S. 14.

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werden dagegen Geldleistungen („Finanzhilfen") des Bundes an private Haushalte erfaßt, die dazu dienen, „... in wichtigen Bereichen des volkswirtschaftlichen Marktprozesses für private Haushalte bestimmte Güter und Leistungen zu verbilligen und die Spartätigkeit anzureg e n " ^ . Bei den „Steuervergünstigungen" der gleichen Berichte jedoch fehlt eine entsprechende wirtschaftspolitische Absicht als Abgrenzungskriterium: Hier zählen - auch für die privaten Haushalte - vielmehr alle speziellen Ausnahmeregelungen zur jeweils allgemeinen Steuernorm als S u b v e n t i o n 1 3 . Damit werden zwei verschiedene Abgrenzungsmerkmale vermengt. 4. Subventionen sollen die marktmäßige Lenkung von Gütern und Faktoren modifizieren; der Preismechanismus wird damit jedoch nicht ersetzt. Werden Güter und Dienste vom Staat unentgeltlich zur Verfügung gestellt - sei es, daß sie „frei" angeboten oder nach bestimmten Verfahren zugeteilt werden (ζ. B. Ausbildungsleistungen der Filmhochschulen in Berlin und München oder Leistungen der Landes- und Kreisbildstellen) -, so ist der Markt als Regulator ausgeschaltet. Derartige staatliche Leistungen sind mithin definitionsgemäß keine Subventionen. Z u s a m m e n g e f a ß t : Subventionen sind hier definiert als monetäre Transfers des Staates - oder staatlich angeordnete Transfers Privater - an Gruppen von Unternehmen oder privaten Haushalten, denen zwar keine marktmäßige Leistung, aber ein bestimmtes Marktverhalten der Empfänger gegenüberstehen soll. Sie bezwecken eine Modifikation der marktmäßigen Allokation von Gütern und Faktoren, ohne dabei den Preismechanismus zu ersetzen. Subventionen können in verschiedenen finanziellen Formen auftreten. In der Praxis besonders häufig sind 1. direkte Geldleistungen des Staates, 2. Leistungen des Staates in Form von Einnahmeverzichten, insbesondere Steuerermäßigungen, 3. Gewährung von Staatsbürgschaften und zinsverbilligten Staatskrediten, 4. Geldleistungen Privater untereinander, die durch den Staat angeordnet sind. Hierher gehört beispielsweise der größte Teil der Förderungsmittel der Filmförderungsanstalt 14, 5. verbilligter Verkauf von Produkten und Leistungen durch den Staat: In Höhe der Differenz zwischen gezahltem Preis und Marktpreis wird dann subventioniert. 12 Vierter Subventionsbericht der Bundesregierung, a. a. O., S. 4. 13 Vgl. ebenda, S. 4 f. 14 Vgl. S. 75.

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6. Kauf von Produkten und Leistungen durch den Staat zu erhöhtem Preis. Die Differenz zwischen gezahltem Preis und Marktpreis ist auch hier die Subventionsleistung. Im Rahmen der vorliegenden Untersuchung sind die erstgenannten vier Subventionsformen voll berücksichtigt worden. Preisdifferenzierungen hingegen (Punkt 5. und 6.) konnten aus Gründen sonst fehlender Praktikabilität nur bei den - für die Filmbranche weitgehend kostenlosen - öffentlichen Werbeleistungen zugunsten der deutschen Filmwirtschaft berücksichtigt werden^. Da sich die Analyse mit Maßnahmen der Filmförderung beschäftigt beschränkt sie sich zudem auf filmspezifische Transfers. Danach bleiben beispielsweise auch der Filmwirtschaft zugute kommende konjunktur- und wachstumspolitisch motivierte steuerliche Abschreibungsvergünstigungen ebenso außerhalb der Betrachtung wie anteilige finanzielle Vorteile aus nicht filmspezifischen regionalen Wirtschaftsförderungsmaßnahmen. Soweit die Subventionszahlungen an filmwirtschaftliche U n t e r n e h men anknüpfen, werden die Unternehmen in den Sparten Filmproduktion, Filmverleih und Filmabspiel (Filmtheater) berücksichtigt. Filmtechnische Betriebe (Ateliers, Synchronisier- und Kopierbetriebe) zählen nicht dazu. Soweit Subventionszahlungen beim Produkt Film anknüpfen, werden Zahlungen für Kinofilme (programmfüllende Spielfilme, Kurzfilme und Wochenschauen) einbezogen. Spezielle Prämien für Fernsehfilme, Industriefilme, Landwirtschaftsfilme u. ä. sind damit ausgeklammert.

2 Erfolgskontrolle der Subventionen 2.1 Zweck der Erfolgskontrolle Planung und Kontrolle der staatlichen Aktivität und damit auch der Subventionspolitik stehen in einem wechselseitigen Verhältnis zueinander. Logisch geht zwar die Planungsphase der Durchführungs- und Kontrollphase voraus. Faktisch ist dies jedoch nur der Fall, wenn es sich nicht um eine Revision bestehender (Programme)16, sondern um ein vollständig neues Programm mit neuen Zielen oder neuen Mitteln der staatlichen Aufgabenerfüllung handelt Bei einer systematischen Erfolgskontrolle öffentlicher Aktivitäten wird dagegen die Kontrollphase sachnotwendig jeder wei15 Vgl. S. 35. 1 6 Ergänzung vom Verfasser.

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teren Planungsphase vorausgehen" 17. Hinter der Kontrolltätigkeit steht primär die Frage nach Fehlern der bisherigen Politik und damit das Problem einer Revision von politischen Zielen und Instrumenten - im Rahmen der Subventionspolitik nicht zuletzt deshalb, weil Subventionsinitiativen meist von Interessen verbänden ausgehen1 θ und mit der Erfolgskontrolle eine Prüfung der von diesen Gruppen genannten Daten möglich ist. 2.2 Bisherige Konzepte Finanzwissenschaftliche Autoren haben verschiedentlich - vor allem im deutschsprachigen Raum - zu Fragen der Subventionspolitik Stellung genommen. Soweit dabei Vorschläge für die Verbesserung der politischen Beherrschbarkeit von Subventionen im Vordergrund standen, bezogen sie sich fast ausschließlich auf die Subventions ρ I a η u η g. Verfahren zur systematischen Erfolgskontrolle wurden bislang nur mehr oder weniger punktuell angesprochen 19 Im Rahmen der praktischen Wirtschafts- und Finanzpolitik legt die Bundesregierung zwar in zweijährigem Abstand Subventionsberichte vor2o. Diese sind jedoch als Instrument der Erfolgskontrolle eher skeptisch zu beurteilen. Hauptpunkte der Kritik sind die Abgrenzung der einbezogenen Maßnahmen und das praktizierte Kontrollverfahren 21: Dieter Brümmerhoff/Helmfried Wolff, „Aufgabe und Möglichkeit einer Erfolgskontrolle der staatlichen Aktivität", in: Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft, 1974, S. 481 f. 1 ® Vgl. Hans Erich Freudenberg, a. a. O., S. 94; Theodor Eschenburg, „Herrschaft der Verbände?", Stuttgart 1956; Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundeswirtschaftsministerium vom 31. Oktober 1964, „Zusammenwirken staatlicher und nichtstaatlicher Kräfte im Bereich der wirtschaftspolitischen Gesetzgebung", abgedruckt in: Der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft, „Sammelband der Gutachten von 1948-1972", hrsg. vom Bundesministerium für Wirtschaft, Göttingen 1973, S. 475-478. 19 So bei Ernst Alexander-Katz, „Öffentliche Subventionen und Zuwendungen", in: Finanzarchiv 1959/60, S. 247 ff.; Ferdinand Möller, „Gemeindliche Subventionsverwaltung", Köln 1963, S. 187ff.; Josef Räber, a.a.O., S. 150ff.; Hans-Jürgen Gundlach, a.a.O., S. 99-102; Roderich Plate, „Über die Wirkungen der Subventionierung von landwirtschaftlichen Erzeugnissen und Produktionsmitteln", in: Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft 1966, S. 695 ff.; Briino Molitor, „Sektorale Einkommensverteilung und Wirtschaftspolitik", in: Hangburger Jahrbuch für Wirtschafts- und Gesellschaftspólitik.1967, insbesondere S. 119 ff.; Gutachten des wissenschaftlichen Beirats beim Bundeswirtschaftsministerium vom 28. Februar 1967, „Subventionen in der Marktwirtschaft", a. a. O., S. 503 f.; Gerhard Zeitel, a. a. O., S. 197 ff; Karl-Heinrich Hansmeyer, a. a. O., S. 326 ff.; Norbert Andel, a. a. O., S. 8; Joint Economic Committee „Staff Study", a. a. O., S. 77-81; Helmut Karehnke, „Zur Prüfung der staatlichen Haushalts· und Wirtschaftsführung nach der Haushaltsreform", in: Der öffentliche Haushalt 1974, insbesondere S. 64; F. Grünärml und K. D. Henke, „Grants Economics: Ansatzpunkte für eine Theorie der „Nicht-Markt-Ströme?" in: Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik, 1974, insbesondere S. 254. 20 Ähnlich konzipierte Berichte werden auch von einigen Bundesländern erstellt. Vgl. ζ. B. „Bericht über die Finanzhilfen des Landes Berlin", o. J. hrsg. vom Senator für Finanzen, Berlin. 18

— Die Liste der einbezogenen subventionspolitischen Maßnahmen ist bedingt durch die Vorgaben des Gesetzgebers22 - lückenhaft. Nicht einbezogen sind die Subventionsleistungen der Europäischen Gemeinschaft in der Bundesrepublik (auch wenn diese durch deutsche Mittel finanziert werden) sowie die der Länder und Gemeinden. (Für die Länder wird allerdings nachrichtlich eine Übersicht zum finanziellen Förderungsvolumen gegeben). Nicht einbezogen sind auch Subventionszahlungen an die Bundesunternehmen Bahn und Post. Außerhalb der Betrachtung bleiben zudem alle subventionspolitischen Maßnahmen, die nicht die Form von Zuschüssen, Erstattungen, Zuweisungen, Schuldendiensthilfen, Darlehen und Steuervergünstigungen haben: verbilligter Verkauf von Gütern durch den Staat, Kauf von Gütern durch den Staat zu erhöhten Preisen, staatliche Anordnung von Subventionsleistungen der Privaten untereinander, etc. — Die Berichte nennen wohl auftragsgemäß eine Abbauliste der Subventionen2^ Diese beruht auf der Finanzplanung des Bundes oder geht auf Gesetzesvorhaben der Bundesregierung zurück. Gleichwohl könnte vermutet werden, daß eine profunde Subventionsanalyse dahintersteht. Als Verfahren der Subventionskontrolle bieten die Berichte indes zunächst eine Darstellung der Subventionskostenentwicklung, beschränkt auf die Bruttobudgetkosten; administrative Kosten sowie finanzierungs- und auszahlungsbedingte Kosten bleiben unberücksichtigt24. Zudem erfolgt eine Klassifizierung der Subventionen in Anpassungs-, Erhaltungs- und Produktivitätshilfen, womit nur drei mögliche Ziele und Wirkungsaspekte angesprochen sind. Eine d e t a i l l i e r t e Erfolgskontrolle der einzelnen Subventionsmaßnahmen anhand dieser drei Gesichtspunkte fehlt indes ebenso wie eine weitergehende Wirkungsanalyse unter Einbeziehung anderer Ziele. Weitgehend undurchsichtig bleibt sogar die Programmstruktur sachlich zusammengehörender Subventionsblöcke.

21 Vgl. Bruno Molitor, „Branchenschutz ohne Ende?" in: Der Volkswirt, Nr. 9 vom 10. Mai 1968, S. 31-33; Deutscher Industrie- und Handelstag, „Subventionen ohne Kontrolle", Bonn 1970; Bruno Molitor, „Schwache Leistung", in: Der Volkswirt Nr. 13 vom 26. März 1970, S. 46 f.; Dietrich Albrecht, „Der zweite Subventionsbericht der Bundesregierung", in: Bulletin, Nr. 32 vom 10. März 1970, S. 322 ff.; Karl-Heinrich Hansmeyer, „Bemerkungen zum Subventionsbericht", in: Finanzarchiv 1971, S. 103-117; Dietrich Albrecht/Clemens Wesselkock, „Subventionen und Subventionspolitik - Eine Auswertung der bisherigen Subventionsberichte nach dem Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft", in: Schriftenreihe des Bundesministers für Wirtschaft und Finanzen, Heft 19,1972; Gerd Kirchhoff, „Subventionen als Instrument, der Lenkung und Koordinierung", Berlin 1973, S. 233-235 und S. 280-283. 22 Vgl. § 12 des Stabilitätsgesetzes (BGBl 1,1967, S. 582). 23 Vgl. § 12 Abs. 4 des Stabilitätsgesetzes. 24 Zu den Kostenarten vgl. S. 28. 19

Eine Untersuchung spezieller Subventionsprogramme, wie die Analyse der deutschen Filmförderung, kann also nicht auf bereits vorliegende allgemeine Konzepte zur Erfolgskontrolle von Subventionen zurückgreifen. Deshalb sind zunächst Überlegungen zum Verfahren der Effizienzmessung von Subventionen erforderlich.

2.3 Stufen der Erfolgskontrolle 2.3.1 E r m i t t l u n g der

Beurteilungskriterien

2.3.1.1 Staatliche Ziele Definitionsgemäße Aufgabe der Subventionen ist es, das Marktverhalten der Subventionsempfänger zu beeinflussen. Die Transfers sollen die marktmäßige Lenkung von Gütern und Faktoren modifizieren, ohne den Preismechanismus zu ersetzen. Als Maßstab zur Beurteilung des Subventionserfolgs können dementsprechend in erster Linie die staatlichen Ziele gelten, denen das Verhalten des Subventionsempfängers entsprechen soll. Andere politische Ziele können bei der Einschätzung von Nebenwirkungen berücksichtigt werden. Eine Analyse der angestrebten Subventionsziele hätte mithin am Anfang einer Erfolgskontrolle zu s t e h e n 2 5 . Dieses Verfahren ist leicht zu praktizieren, solange die Zielvorstellungen operational formuliert vorgegeben sind. Oft werden Subventionen jedoch als Mittel des Kompromisses eingesetzt, um Konflikte in der Marktwirtschaft zu überdecken. Daraus folgt nicht selten eine unklare Formulierung der Ziele sei es, daß die Wirtschaftspolitik nicht über genügend Informationen verfügt und deshalb die zur Diskussion stehenden Zusammenhänge nicht voll überblicken kann, sei es, daß die Zusammenhänge zwar erkannt sind, eine entsprechend konsequente Politik aber wegen erwarteter Anpassungshärten und daraus resultierender politischer Pressionen nicht durchgeführt wird 26. Wegen des weitgehend befolgten Prinzips der Nonaffektation bieten Subventionen dabei den politischen Vorteil, die Finanzierung meist nicht näher spezifizieren zu müssen.

25 Dieses Verfahren entspricht im Grundsatz der von Gerhard Colm vorgeschlagenen - und als Alternative zum wohlfahrtsökonomischen Ansatz konzipierten - Analyse nationaler Ziele. Wegen der Beschränkung auf die subventionspolitischen Zielvorstellungen staatlicher Entscheidungsträger ist das Procedere jedoch spezieller als dort. Vgl. Gerhard Colm, „National Goals Analysis and Marginal Utility Economics", in: Finanzarchiv 1965, S. 209-224. 2 β Vgl. Karl-Heinrich Hansmeyer, „Subventionen als wirtschaftspolitisches Instrument", a. a. O., S. 324; Theodor Wessels, a. a. O., S. 263. Hansmeyer verneint deshalb grundsätzlich die Möglichkeit, aus Subventionszielen Erfolgsmaßstäbe ableiten zu können. 20

In diesen Fällen können die subventionspolitischen Ziele nicht unmittelbar als Erfolgsmaßstäbe herangezogen werden. Ein Ausweg wäre dann die Interpretation der Ziele und deren operationale Fassung durch den Analytiker. Damit bliebe allerdings der subjektiven Wertung des Urteilenden breiter Raum. Das resultierende Problem der „Objektivität" des Erfolgsmaßstabs könnte jedoch etwas entschärft werden, wenn die Ziele alternativ interpretiert und damit alternative Maßstäbe zur Beurteilung des Subventionserfolgs herangezogen würden. 2.3.1.2 Individuelle Präferenzen der Bürger Als Bewertungsmaßstab der Subventionswirkungen können, wie gesagt, die in Beschlüssen und Erklärungen geäußerten Präferenzen der politischen Entscheidungsträger herangezogen werden. Diese müssen nicht mit den Präferenzstrukturen aller Bürger übereinstimmen. Existierte indes eine derart individualisierte Zielsetzung - ein wohl nur gedanklicher Fall -, so wäre dennoch wegen des unzulässigen interpersonalen Nutzenvergleichs eine Bestimmung der sozialökonomischen Effizienz der Subventionsmaßnahmen nicht möglich. Theoretisch könnte lediglich die allokative Effizienz untersucht und damit die Frage nach der Existenz eines Suboptimums beantwortet werden27. Als Verfahren böte sich zwar eine entsprechend ehrgeizige Nutzen-Kosten-Analyse an. Diese könnte jedoch infolge der praktisch nicht lösbaren Erfassungs- und Bewertungsprobleme dem hohen Anspruch nicht gerecht werden^. Liegt die Voraussetzung einer individualisierten Orientierung der politischen Ziele nicht vor, so besteht im Rahmen der Grundordnung der Bundesrepublik keine Notwendigkeit, die individuellen Präferenzen der Bürger zur Beurteilung von Subventionen heranzuziehen: Das Leitbild der Marktwirtschaft, Umfang und Struktur der privaten Güterproduktion direkt durch die 27 Es ist allerdings kaum zu erwarten, da6 Pareto-optimale Lösungen bei Marktversagen besser vom politischen Entscheidungssystem angesteuert werden: Fehlsteuerungen des Marktes können auch lediglich durch Fehlsteuerungen im politischen Bereich abgelöst werden, wie zuletzt Frey gezeigt hat. Vgl. Bruno S. Frey, „A Dynamic Theory of Public Goods", in: Finanzarchiv 1974, S. 185-193. 28 Zeitel schlägt für die Ermittlung subventionsbedingter Wohlstandsgewinne und -Verluste das weniger anspruchsvolle Verfahren des Wachstumsratenvergleichs vor. Er meint dazu: „Werden ... Subventionen an Wirtschaftsbereiche gewährt, die unterdurchschnittliche Produktivitätszuwächse aufweisen, so entstehen infolge einer subventionsprovozierten Fesselung von Arbeitskräften und Kapitalien Wohlstandseinbußen, die zumindest der Differenz zwischen den Änderungsraten der Produktivität der gesamten Volkswirtschaft und des subventionierten Bereichs entsprechen". (A. a. O., S. 200). Diese Folgerung ist jedoch nicht zwingend: Werden Faktoren von rasch expandierenden Fertigungen mit niedrigem Produktivitätsniveau in Bereiche langsamer Expansion mit vergleichsweise hoher Produktivität umgesetzt, kann es gesamtwirtschaftlich durchaus zur Wachstumsbeschleunigung kommen. Vgl. dazu ζ. B. Dieter Mertens, „Die Wandlungen der industriellen Branchenstruktur in der Bundesrepublik Deutschland 1950 bis 1960", in: Sonderhefte des DIW, Nr. 68,1964. 21

Präferenzen der Konsumenten steuern zu lassen, die ihre „Kaufmacht" durch „monetäre Stimmzettel" ausüben2^ - schon dies ein Konzept, das nur einem Teil der individuellen Präferenzen Spielraum läßt (nämlich dem, der sich innerhalb der Grenzen ungleich verteilten Einkommens und Vermögens am Markt äußern kann) und zudem ein lediglich unvollständig realisiertes Konzept - findet in der Ordnung der öffentlichen Aktivität nur ein sehr bedingtes Pendant. Bei dem im Grundgesetz festgelegten parlamentarischrepräsentativen System beeinflussen die Wähler lediglich mittelbar Umfang und Struktur der staatlichen Aktivität. Hinzu kommt, daß die Abgeordneten kein imperatives Mandat - hier verstanden als Mandat zur Realisierung der Wählerwünsche - innehaben, sondern ausschließlich ihrem Gewissen verpflichtet sein sollen30. Die politischen Entscheidungsträger sind also bei ihrer Tätigkeit durchaus nicht auf eine vikarische Funktion beschränkt. Ihnen ist vielmehr Raum gelassen für korrigierende Eingriffe in die individuellen Präferenzen der Wähler. Soweit sie auf ihre Wiederwahl bedacht sind, dürften sich die Abgeordneten allerdings darum bemühen, nicht völlig losgelöst von den Vorstellungen der Bürger zu entscheiden31. 2.3.1.3 Meritorische Kriterien Sind staatliche Subventionsziele und individuelle Präferenzen der Bürger nicht identisch, bleibt zu prüfen, welche Konsequenzen aus der Theorie meritorischer Bedürfnisse folgen, in deren Mittelpunkt Abweichungen zwischen den Vorstellungen politischer Gremien und denen anderer Mitglieder der Gesellschaft stehen. Soweit dort diese Differenzen mit einer speziellen Art der Nutzeninterdependenz begründet werden, deren praktische Berücksichtigung im Rahmen des politischen Willensbildungsprozesses e r f o l g t 3 2 ergeben sich keine Modifikationen des Bewertungsmaßstabes von Subventionen: Jede staatliche Intervention ließe sich dann - bei Verfassungsmäßigkeit der Beschlüsse - unter Berufung auf die Existenz von Nutzeninterdependenzen rechtfertigen. Anders jedoch, wenn Eingriffe in den Marktmechanismus nur zur Durchsetzung der „wahren" Präferenzen der Bürger zulässig sein sollen, sofern die am Markt geäußerten Präferenzen durch unvollstän2Θ Vgl. Herbert Giersch, „Allgemeine Wirtschaftspolitik", Band I, Wiesbaden 1961, S. 195 f. 30 Vgl. ζ. B. für die Abgeordneten des Deutschen Bundestages: Artikel 38 des Grundgesetzes. 31 Zur ökonomischen Sicht dieses Problems der politischen Entscheidungsprozesse sei auf die eingehende Diskussion in der Literatur verwiesen. Vgl. z. B. J. Schumpeter, „Capitalism, Socialism and Democracy", New York 1942; A. Downs, „Ökonomische Theorie der Demokratie", Tübingen 1968; M. Olson, „Die Logik kollektiven Handelns", Tübingen 1968. 32 So bei Cay Folkers, „Meritorische Güter als Problem der normativen Theorie öffentlicher Ausgaben", in: Jahrbuch für Sozialwissenschaft 1974, S. 1- 29. 22

dige und falsche Informationen oder durch irrationales Verhalten „verzerrt" sind33. Dieser Ansatz soll im folgenden näher betrachtet werden. a) Beurteilung subventionspolitischer Ziele Zunächst zu bedenken ist, daß Informationen keine freien Güter sind, daß deren Produktion und Verbreitung vielmehr Kosten verursacht 34. Zudem ist die menschliche Fähigkeit, Informationen aufzunehmen, begrenzt. Die Präferenzen der Bürger beruhen mithin immer auf unvollkommener Information auch die der Politiker. Der von Musgrave nahegelegte Schluß auf die Identität von informierter Gruppe und politischer Führung3^ ist also keineswegs zwingend. Da sogar zuverlässige Kriterien zur Bestimmung von informierten Gruppen und selbst „bestinformierten" Gruppen fehlen - entsprechende Anhaltspunkte dürften nur von (nicht existenten) vollkommen informierten Bürgern erwartet werden -, läßt sich hier auch kein Kriterium zur Beurteilung von subventionspolitischen Zielen ableiten. Eine Modifikation des Ansatzes durch Pulsipher führt ebenfalls nicht weiter: Seinem nur kurz geäußerten Gedanken zufolge könnten diejenigen Präferenzen als verzerrt (und änderungsbedürftig) angesehen werden, die auf einem Maß an Unkenntnis beruhen, das den „rationalen Grad" an Unkenntnis übersteigt3^. Geht man allerdings - entsprechend seinen Modellvorstellungen - von der Annahme rationalen Verhaltens der Bürger aus, so ist deren Unkenntnis immer rational. Ein Informationsproblem existiert dann ebensowenig wie es meritorische Bedürfnisse und Güter geben darf. Wird sein Gedanke trotz dieses Widerspruchs weiterverfolgt, so müßte auch eine Gruppe von Bürgern existieren, die mehr weiß, als nach dem Rationalitätskriterium zulässig wäre. Auch deren Präferenzen wären verzerrt und müßten korrigiert werden - eine absurde Vorstellung. Head meint, daß selbst bei vollständiger Information „verzerrte" Konsumentenpräferenzen existieren können, nämlich dann, wenn Bürger irrational entscheiden37. Praktisch dürfte dieser Fall wohl am ehesten relevant sein, wenn rationales Verhalten als kühl abwägendes Zweck-Mittel-Handeln ver33 Vgl. Richard A. Musgrave, „Finanztheorie", Tübingen 1966, S. 16; John G. Head, „On Merit Goods", in: Finanzarchiv 1966, S. 3 ff.; ders., „Merit Goods Revisited", in: Finanzarchiv 1969, S. 215 ff. 34 Vgl. A. G. Pulsipher, „The Properities and Relevancy of Merit Goods", in: Finahzarchiv 1971, S. 271. Unvollständige und extrem teuere Informationen über die Qualität der Güter werden teilweise auch als Eigenschaften spezifisch öffentlicher Güter genannt. Vgl. z. B. W. H. Anderson, „Financing Modern Government", Boston 1973, S. 19 f. 35 Vgl. Richard A. Musgrave, a. a. O., S. 16; ders., „Fiscal Systems", New Häven/London 1969, S. 8. 36 Vgl. A. G. Pulsipher, a. a. O., S. 270. Auch Schmidt spricht von einem „rationalen Maß an Ignoranz"; vgl. K. Schmidt, „Kollektivbedürfnisse und Staatstätigkeit", in: Theorie und Praxis des finanzpolitischen Interventionismus, Tübingen 1970, S. 14 ff. 37 Vgl. John G. Head, a. a. Ο. (1969), S. 216. 23

standen wird 33. Folgt man hingegen dem realistischeren Rationalitätsbegriff von Dahl und Lindblom, so liegt der Schluß nahe, daß der Fall vollkommen oder zumindest bestinformierter, aber irrational entscheidender Bürger wenig realitätsnah ist: „Ein befriedigendes Gefühlsleben scheint zu erfordern, daß es Entfaltungsmöglichkeiten gibt für Impulsivität, Spontaneität, direkten Ausdruck der ,Lebensgeister'..., für das Eingehen von Risiken ohne Kalkulieren der Folgen, für Freude, Vergnügen und Zorn. Die rationalste Handlung ist nicht unbedingt die am sorgfältigsten kalkulierte"39. Selbst wenn Fälle irrationalen Verhaltens existieren sollten, dürften diese kaum identifizierbar sein^O; Eine Prüfung der Frage, ob etwa das Verhalten der Verbraucher rational in bezug auf ihre Präferenzen ist, setzt zunächst deren Kenntnis voraus. Somit stellt sich ein ähnliches Problem der Informationsbeschaffung, wie bei der Ermittlung der Nachfrage nach spezifisch öffentlichen Gütern. Zusätzlich muß jedoch der individuelle Informationsstand der Konsumenten ermittelt werden, denn erst die Kenntnis von Präferenzen und Informationsstand der Bürger erlaubt Schlüsse auf die Rationalität ihres Verhaltens. Beide Aufgaben sind jedoch empirisch nicht lösbar. Wenn es irrationale Entscheidungen gäbe, könnten allerdings auch die politischen Beschlüsse nicht a priori als rational angesehen werden. Differenzen zwischen staatlichen Zielen und den Präferenzen der Konsumenten könnten dann sowohl durch irrationales Verhalten der Verbraucher als auch der Politiker bedingt sein. Da Kriterien zur Beurteilung der Rationalität von Entscheidungen wegen der praktisch nicht lösbaren Probleme der Informationsbeschaffung nicht anwendbar sind, lassen sich auch hier keine praktikablen Anhaltspunkte zur Beurteilung von subventionspolitischen Zielsetzungen ableiten. b) Beurteilung des subventionspolitischen Instrumentariums Können aus der angesprochenen Theorie meritorischer Bedürfnisse schon keine praktikablen Kriterien zur Beurteilung von meritorischen (oder demeritorischen) Subventionszielen abgeleitet werden, so bleibt die Frage zu klären, ob das subventionspolitische Instrumentarium grundsätzlich ein adäquates Mittel zur Verfolgung meritorischer Ziele ist. Wenn - so die Annahme der genannten Theoretiker - Informationen die Präferenzen formen können, dann sind Informationen zugleich die wichtigste Variable einer meritorischen Politik. Wie sollte jedoch am besten informiert werden: Etwa durch 3β Zur Problematik des Rationalitätsbegriffs im Rahmen der ökonomischen Theorie vgl. ζ. B. den Aufsatz von Werner Hofmann, „Rationalismus und Irrationalismus im ökonomischen Denken der Gegenwart", in: ders., „Universität, Ideologie, Gesellschaft Beiträge zur Wirtschaftssoziologie", Frankfurt/Main 1969, S. 82-91. 39 Robert A. Dahl/Charles E. Lindblom, „Sieben Grundziele der Gesellschaftsgestaltung", in: Grundlagen der Wirtschaftspolitik, hrsg. von Gérard Gäfgen, Köln/Berlin 1967, S. 222. 40 Vgl. A. G. Pulsipher, a. a. O., S. 270. 24

spezifisch informationspolitische Maßnahmen" oder über „Lernen durch Erfahrung" 42 indem ζ. B. erwünschte Güter durch Subventionierung vermehrt zur Verfügung gestellt werden? McLure, Gegner des merit-wants-Konzepts, bevorzugt Aufklärungskampagnen: "If knowledge is less than perfect or if preferences are distorted by misleading advertising, consumers can be expected to make decisions which are sub-optimal, judged in the light of complete information and distortionfree preferences. In such cases the proper solution is for the government to provide (or encourage private enterprise to provide) accurate information and prevent preference-distorting misinformation" 43 Und er fügt hinzu: "... correcting imperfections in information need not involve interference with consumer sovereignty.... Imperfect information and interference with consumer sovereignty are therefore two quite distinct phenomena."44 Diese Folgerung gilt jedoch nur unter der irrealen Annahme, daß Informationen ohne Kosten gewonnen und verbreitet werden können. "If information is not costless, Me Lure's assertion does not follow. Individuals who know that they have less than optimal amounts of information may approve of public actions designed to provide additional information to them... .The difficult problem is to inform those who are unaware that they are uninformed. If the members of this "unaware that they are uninformed" category are unaware that public action designed to provide them with additional information is costly and that they will bear part of the cost, then there is no reason to believe that they would acquise in such actions. Thus such action would involve an interference with their preferences." 45 Andererseits ist auch der Versuch von Auld und Bing mißlungen, gegenüber einer reinen Informationspolitik eine Überlegenheit der Steuer- bzw. Subventionspolitik nachzuweisen4®. Ballentine zeigte, daß ihr scheinbar beweiskräftiges Ergebnis aus einer Anwendung des Pareto-Kriteriums auf zwei nicht vergleichbare Situationen resultiert 47. Braulke stellte sogar fest, 41 Zur Eindämmung der Verbreitung unerwünschter bzw. falscher Informationen durch die Werbung ist z. B. eine Besteuerung der Werbeaufwendungen vorgeschlagen worden. Vgl. J. F. A. W. Franke, „Zur Besteuerung der Werbung", in: Kyklos, Vol. XXVI, 1973, S. 337 ff. 42 Vgl. Richard A. Musgrave/Peggy B. Musgrave, „Public Finance in theory and practica", New York 1973, S. 81. 43 Charles E. McLure, „Merit Wants: A Normatively Empty Box", in: Finanzarchiv, 1968, S. 481. 44 Ebenda, S. 477. 45 A. G. Pulsipher, a. a. O., S. 271. 4β D. A. L. Auld/P. C. Bing, „Merit Wants: A Further Analysis", in: Finanzarchiv, 1971, S. 267 ff. 47 j. G. Ballentine, „Merit Goods, Information, and Corrected Preferences", in: Finanzarchiv, 1972, S. 298 ff. 25

daß auf der Grundlage ihres speziellen Ansatzes ein rein steuerlicher Eingriff unter keinen Umständen als optimale Politik infrage kommHS. Befriedigende Kriterien zur Beurteilung der Frage, ob Subventionen zur Verfolgung meritorischer staatlicher Ziele grundsätzlich geeignet sind, bietet die Theorie also ebenfalls nichts Welche Maßnahmen zur Beeinflussung der Präferenzen allerdings auch ergriffen werden, ungewiß ist, ob sich die Präferenzen dadurch nachhaltig ändern. Sollten sie sich dauerhaft geändert haben, könnte mit einer nachträglichen Billigung der Intervention durch die Bürger gerechnet w e r d e n d 51 . Eine Fortführung des Staatseingriffs würdesich dann e r ü b r i g e n ^ . Grobe Anhaltspunkte dafür, ob eine derartige Situation vorliegt, könnte ein Vergleich von Marktergebnissen und politischen Zielen liefern^. Allerdings müßten dessen Ergebnisse eingehend analysiert werden: Differenzen könnten beispielsweise verdecken, daß individuelle Präferenzen und staatliche Ziele nun übereinstimmen, die Marktergebnisse jetzt aber wegen zwischenzeitlich entstandener Anpassungsmängel des Güter a η g e b o t s unbefriedigend sind 54 . In dynamischer Betrachtung kommt hinzu, daß ständig neue

48 Michael Braulke, „Merit Goods: Einige zusätzliche Bemerkungen", in: Finanzarchiv, 1972, S. 307 ff. Vgl. Norbert Andel, „Zur Diskussion über Musgraves Begriff der 'merit wants'", in: Finanzarchiv, 1969, S. 212. so vgl. John G. Head, „Merit Goods Revisited", a. a. O., S. 220. Charles E. McLure, a. a. O., S. 481 f. 51 Diese dynamische Perspektive wird beispielsweise von Vertretern der Filmwirtschaft bei der Beurteilung der Förderung von Qualitätsfilmen oft vernachlässigt. Statt dessen wird statisch, d. h. von praktisch nicht veränderbaren Präferenzen des Publikums ausgehend, argumentiert. So meinte etwa Herbert Schmidt - als ein Vertreter aus den Sparten Filmverleih/Filmproduktion - zur staatlichen Förderung von deutschen Qualitätsfilmen: „Hier handelt es sich unstreitig zu einem Großteil um ein dirigistisches und nicht selten willkürliches Korrektiv des Marktgeschehens, das à la longue nur zu einer Schwächung der wirtschaftlichen Basis von Theater, Verleih und Produktion führen kann. Nicht etwa der Erfolg beim Publikum, auf den wir alle getrimmt sind und sein sollten, so wie es in Frankreich, Italien oder England .seit Jahren unbestritten und bewährt gehandhabt wird, entscheidet über das „Ob-Überhaupt" und die Höhe der Förderung, sondern ein von einer öffentlich-rechtlichen Mehrheit beherrschtes Gremium, für deren Mitglieder im allgemeinen die Filme gar nicht gemacht werden und die aus subjektiver Sicht und Veranlagung ζ. B. mit Filmen für die breite und kinotreue Masse unseres Publikums nie klar kommen." Zitiert nach: Herbert Schmidt, „Programmgestaltung aus der Sicht von Produktion und Verleih", in: Filmtheaterpraxis/Werbung heute, Heft 3,1973, S. 16. 52 Subventionen würden hier nicht die Anpassung an Strukturveränderungen erleichtern - dies sieht der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung als Rechtfertigungsgrund von Subventionen an -, sondern die Strukturveränderung selbst wäre Ziel der Subventionierung. Vgl. Jahresgutachten 1967 des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Drucksache V/2310 des Deutschen Bundestages, Ziff. 337. 53 Vgl. die Bemerkungen zur eingeschränkten Aussagefähigkeit der Marktergebnisse auf S. 21. 26

Menschen und Güter auf den Markt treten, wodurch ein „Grundstock" an einmal ergriffenen präferenzenbeeinflussenden Maßnahmen - mehr oder minder modifiziert - auch bei „gefestigten" Präferenzen der „alten" Bürger weiterhin erforderlich sein kann55. 2.3.2 A n a l y s e der

Marktergebnisse

Die definierte Aufgabe der Subventionen - Modifikation der marktmäßigen Lenkung von Gütern und Faktoren, aber nicht vollständiger Ersatz des Preismechanismus - impliziert eine eingehende Analyse der subventionsfreien Marktergebnisse: Subventionspolitische Maßnahmen sind überflüssig, wenn die unbeeinflußten Marktergebnisse bereits den staatlichen Zielen entsprechen. Eine Analyse der Marktergebnisse ist allerdings auch erforderlich, wenn beide: das „freie Spiel der Marktkräfte" und die subventionsbeeinflußte Entwicklung, nicht den staatlichen Zielen entsprechen. Ein Vergleich von Marktergebnissen und Subventionswirkungen könnte dann zur Beurteilung der relativen Effizienz der Subventionsmaßnahmen beitragen, d. h. zur Beantwortung der Frage, ob die Subventionierung - gemessen an den staatlichen Zielen - relativ erfolgreicher war als das unbeeinflußte Marktsystem. Eine Untersuchung der Marktergebnisse muß auch die kennzeichnenden Bedingungen des jeweiligen Marktes berücksichtigen. Dies wäre nicht nur notwendig für die Feststellung der Subventionswirkungen56, sondern auch zur Einschätzung der Adäquanz des subventionspolitischen Instrumentariums und seiner Ansatzpunkte. So wäre es bespielsweise denkbar, daß Konsumentenpräferenzen und staatliche Zielsetzungen im Hinblick auf ein subventioniertes Gut zwar übereinstimmen, die Marktbedingungen auf der Angebotsseite aber eine Entfaltung der Konsumentensouveränität verhindern. Marktergebnisse und staatliche Ziele würden dann differieren. In diesem Fall könnten Maßnahmen der Wettbewerbspolitik wirksamer sein als subventionspolitische Maßnahmen. 2.3.3 W i r k u n g s a n a l y s e der

Subventionen

2.3.3.1 Totalanalyse versus Partialanalyse Um an den staatlichen Zielen den Subventionserfolg messen zu können, ist eine Analyse der Subventionswirkungen erforderlich. Diese sollte im Idealfall die Wirkungen unter Berücksichtigung der Interdependenzen in der 54 in diesem Fall wird der Übergang von meritorischen zu spezifisch öffentlichen Gütern fließend. Vgl. Jürgen Frank/Otto Roloff/Hans Peter Widmaier, „Entscheidungen über öffentliche Güter", in: Jahrbuch für Sozialwissenschaft, 1973, S. 8 f. 55 vgl. John G. Head, „On Merit Goods", a. a. O., S. 5. se Vgl. S. 28. 27

Volkswirtschaft, also unter Berücksichtigung des Kreislaufzusammenhangs, vollständig sichtbar werden lassen, und zwar sowohl für die Subventionszahlungen als auch für deren Finanzierung und die mit beiden Transfers verbundenen administrativen Kostend 58 £rfaßt werden müßten alle monetär und nicht monetär (intangibles) bewerteten Wirkungen, die im Hinblick auf das gesamte staatliche Zielbündel von Bedeutung sind. Die Analyse dürfte also nicht allein auf die speziellen Subventionsziele hin ausgerichtet sein, sondern müßte die Nebenwirkungen auf die anderen staatlichen Ziele mit berücksichtigen. Als Instrument könnte theoretisch die Nutzen-KostenAnalyse eingesetzt werden - hier verstanden als Technik zur Sichtbarmachung einer weit interpretierten Budgetinzidenz59 von Subventionsprogrammen. Ein derart umfassendes Konzept ist indes nicht realisierbar: Einmal liegt eine vollständige und konsistente staatliche Zielfunktion als Maßstab für die Beurteilung der Subventionswirkungen bislang nicht vor. Zum anderen impliziert die Forderung nach einer Erfassung a l l e r das Zielbürxdel tangierenden Wirkungen den Verzicht auf Außerachtlassung einiger oder vieler Beziehungen, fordert also letztlich eine sehr tiefe Disaggregation des Erklärungsmodells. Diese Aufgabe übersteigt jedoch zumindest die heute dafür verfügbare Kapazität zur Beschaffung von Informationen®*). Die Praxis der Subventionswirkungsanalyse muß sich mithin mit weniger anspruchsvollen Erklärungsversuchen begnügen. Subventionen beschränken sich im Einzelfall oft ohnehin auf nur kleine Ausschnitte der Volkswirtschaft. In diesen Fällen werden sich die indirekten Subventionseffekte über einen weiten Bereich nichtsubventionierter Faktoren und Güter verteilen und für die übrige Wirtschaft kaum spürbar sein. Die Preis- und Mengeneffekte in diesen nichtsubventionierten Bereichen können dann praktisch ebenso vernachlässigt werden wie deren Rückwir57 Zu den Subventionskosten vgl. im einzelnen S. 29. 58 Oft werden indes - in Analogie zur Steuerwirkungsanalyse - nur die Ausgabenwirkungen der Transfers berücksichtigt. Typisch für diese Betrachtung ist die Äußerung von Rolph: "Excise subsidies are ... negative excise taxes." (Earl R. Rolph, "A Theory of Excise Subsidies", in: The American Economic Review, 1952, S. 516.) Andel beschränkt seine Subventionswirkungsanalyse ebenfalls weitgehend auf den Ausgabenaspekt, wenngleich er die damit verbundene Problematik sieht. Vgl. Norbert Andel, „Subventionen ...", a. a. O., S. 12 ff. 59 Zum Begriff der Budgetinzidenz vgl. Richard A. Musgrave, „Finanztheorie", a. a. O., S. 162 f. 60 Ähnliche Probleme der Abstraktion und Informationsbeschaffung existieren beispielsweise auch bei der Strukturbereinigung gesamtwirtschaftlicher Größen. Vgl. Burkhard Dreher, „Die Arbeitnehmereinkommen in Berlin (West) im interregionalen Vergleich - eine Analyse für das Jahr 1972", in: Vierteljahrshefte zur Wirtschaftsforschung des DIW, Heft 2 1974, S. 163 f.; ders., „Zum Problem der Strukturbereinigung bei interregionalen Vergleichen", in: Vierteljahrshefte zur Wirtschaftsforschung des DIW, Heft 3 1972, S. 214 ff., und die dort angegebene Literatur. 28

kungen auf das subventionierte Produkt oder den subventionierten Faktor. Auch die Finanzierungseffekte könnten weitgehend unberücksichtigt bleiben, sofern die subventionsfinanzierenden Mittel nicht speziell aus dem subventionierten Bereich stammen, also das Prinzip der Nonaffektation gilt. Die Wirkungsanalyse der Subventionen kann sich dann oft auf eine Partialanalyse beschränkenei. Immer wären dabei jedoch die speziellen Verhältnisse des subventionierten Produkts oder Faktors zu berücksichtigen. Die Analyse müßte ζ. B. weiter gefaßt werden, wenn Qualität und Preiselastizität der Nachfrage und des Angebots benachbarter Produkte oder Faktoren Substitutionsprozesse erwarten lassen. Erweitert werden müßte die Analyse selbst bei geringem Anteil der subventionierten Produktion oder des subventionierten Faktors am gesamtwirtschaftlichen Produktionswert, wenn das subventionierte Produkt als Vorleistung in anderen Branchen, technologisch bedingt, ein produktionslimitierender Faktor ist. Generell gilt, daß die Analyse um so umfassender sein muß, je weiter der subventionierte Bereich von der Endnachfrage entfernt ist und je breiter die Abnehmerbereiche gestreut sind: Über die bestehenden Lieferungs- und Vorleistungsverflechtungen wirken sich subventionsinduzierte Preis- und Mengeneffekte dann auf große Teile der Volkswirtschaft aus®2. 2.3.3.2 Probleme der Subventionskostenberechnung a) Kostenarten Besondere Beachtung erfordern im Rahmen einer Subventionsanalyse die Subventionskosten, denn schon über den Kostenbegriff gehen die Meinungen teilweise erheblich auseinander. Vier Kostenarten vor allem sind von Interesse: administrative, finanzierungsbedingte und auszahlungsbedingte Kosten sowie die Budgetkosten. Die a d m i n i s t r a t i v e n Kosten umfassen sowohl die Kosten zur Durchsetzung von Subventionen und zur Abwehr von subventionsfinanzierenden Abgaben (ζ. B. durch Verbände und L o b b y i s t e n ) 6 3 als auch die subventionsspezifischen Verwaltungsleistungen der Subventionsempfänger, der Subventionsfinanziers und des Staates. Bei den zuletzt genannten Lei61 Vgl. dazu Norbert Andel, „Subventionen ...", a. a. O., S. 11 f. und die Kritik seines partialanalytischen Ansatzes - insbesondere seiner ceteris-paribus-Bedingungen durch Walter Wittmann, in: Kyklos, 1972, S. 619. 62 vgl. Gerhard Zeitel, a. a. O., S. 196. 63 Diese Kosten stehen im Mittelpunkt des Aufsatzes von Gordon Tullock: „The Cost of Transfers", in: Kyklos 1971, S. 629-643. Browning weist allerdings darauf hin, daß Tullock die Bedeutung dieser Kostenkategorie überschätzt. Vgl. Edgar K. Browning, "On the Welfare Cost of Transfers", in: Kyklos 1974 S. 374-377 und die anschließende Replik von Tullock, "More on the Welfare Costs of Transfers", ebenda, S. 378-381. 29

stungen des Staates handelt es sich ζ. B. um das Procedere der Gesetzgebung, um Antragsbearbeitung, Mittelbeschaffungs-, Mittelauszahlungs- und Kontrollvorgänge, bei denen der Subventionsempfänger und Subventionsfinanziers etwa um Antragstellung bzw. zusätzliche Buchführung. Daß die administrativen Kosten auch im Hinblick auf die Subventionszielsetzung von Bedeutung sein können, illustriert ein Einzelergebnis aus einer jüngst abgeschlossenen Erfolgskontrolle der - nach Wertschöpfung gestaffelten Mehrwertsteuerpräferenz des Berlinförderungsgesetzes durch das DIW: Danach nahmen gut 7vH aller Industrieunternehmen, deren Wertschöpfungsquote für weitere Umsatzsteuervergünstigungen ausreichte, diese erhöhten Präferenzen nicht in Anspruch, weil sie die zusätzliche Steuerersparnis geringer einschätzten als die voraussichtlichen Kosten im Zusammenhang mit der Antragstellung®4. F i n a n z i e r u n g s b e d i n g t e Kosten sind Ausdruck von effizienzmindernden Ausweichhandlungen der Wirtschaftssubjekte, die von den subventionsfinanzierenden Steuern (oder Minderausgaben) bewirkt werden. A u s z a h l u n g s b e d i n g t e Kosten hingegen zeigen ein Ergebnis effizienzmindernder Verhaltensänderungen, die durch Subventionszahlungen induziert werden. Zur letztgenannten Kostenkategorie gibt Andel folgendes Beispiel: „Die Subventionsgewährung zur Deckung des Verlusts, der bei Befolgung der Lange-Lerner-Regel in den Fällen sinkender Stückkosten entsteht, führt dazu, daß Gewinne und Verluste ihre Lenkungsfunktion zumindest teilweise verlieren. Ohne zusätzliche Maßnahmen entfällt der f i n a n z i e l l e Anreiz, die Kosten zu senken und Überinvestitionen, die nicht weniger als die zu beseitigende marginale Verzerrung effizienzmindernd wirken, zu vermeiden. Die Subventionsgewährung mag vorteilhaft sein, indem sie eine Produktionsausdehnung entlang einer g e g e b e n e n Grenzkostenkurve zum Optimum hin bewirkt; sie ist nachteilig in dem Maße, wie sie zu höheren Grenz- und Durchschnittskosten sowie zu Überkapazitäten führt."65 Die B u d g e t k o s t e n schließlich sind der Betrag, der den Subventionsempfängern vom Staat oder - staatlich angeordnet - von Privaten zufließt. Dabei lassen sich Brutto- und Nettogrößen u n t e r s c h e i d e n 6 6 : Die Nettogrößen ergeben sich, wenn die Subventionszahlungen des Staates um eventuelle Steuereinnahmen auf die Subventionen und um subventionsinduzierte

β* Aus einem bislang unveröffentlichten Gutachten des DIW für das Bundeswirtschaftsministerium: „Wertschöpfungspräferenz nach dem Berlinförderungsgesetz (Versuch einer Erfolgskontrolle des neuen Präferenzsystems)", bearbeitet von Peter Ring, Berlin 1975. 65 Norbert Andel, „Subventionen ...", a. a. O., S. 90. 66 Auf diesen Aspekt machte Bökenkamp aufmerksam. Vgl. Emil Bökenkamp „Besteuerung der Subventionen", Kölner Dissertation 1966. 30

Steuermehreinnahmen (ζ. Β. infolge gestiegener Löhne und Gewinne im subventionierten Bereich) gekürzt werden. Kosten im Sinne volkswirtschaftlichen Faktorverbrauchs oder effizienzmindernden Faktoreinsatzes sind die administrativen sowie die finanzierungs- und auszahlungsbedingten K o s t e n d . Bei den Budgetkosten handelt es sich hingegen um eine Verteilungsgröße und damit um eine politische K o s t e n k a t e g o r i e 6 8 : Eine Gruppe von Bürgern zieht zumindest zu Beginn der Subventionierung weniger Vorteile aus der Subventionszahlung als sie an Lasten dafür zu tragen hat, während eine andere Gruppe besser gestellt ist. Obwohl diese Kosten keine Effizienzminderung indizieren, sind sie als politische Kosten nur selten von geringer Bedeutung: Dann beispielsweise, wenn durch die Subventionierung die gesamtwirtschaftliche Faktorallokation verbessert wird,und die subventionsfinanzierenden Bürger aus dem resultierenden Produktionszuwachs ausreichende Ausgleichszahlungen erhalten. Ob die volkswirtschaftlichen Subventionskosten möglichst niedrig sein hängt von den Folgen entsprechend orientierter Regelungen ab. Beispielsweise ist es denkbar, daß die administrativen Kosten eines Förderungsprogramms zwar sinken, wenn pauschale Subventionskriterien gelten, die Budgetkosten jedoch steigen - ein verteilungspolitisch möglicherweise unerwünschter Effekt. sollten69

b) Berechnungsverfahren Vergleichsweise leicht, aber dennoch nicht problemlos abzuschätzen sind die a d m i n i s t r a t i v e n Kosten. Das gilt insbesondere, soweit sie im öffentlichen Bereich anfallen. Probleme entstehen hier, wenn ζ. B. die Leistungen nicht subventionsspezifischer Institutionen (bei Steuersubventionen etwa die erforderliche Mehrleistung der Steuerbeamten) zugerechnet werden sollen. Die Erfassung des administrativen Aufwands im Unternehmensbereich und bei privaten Haushalten ist hingegen meist durchweg schwierig, aber ζ. B. im Rahmen von Befragungsaktionen zumindest näherungsweise möglich. 67 Dieser Aspekt ist in der Bundesrepublik wegen des wirtschaftspolitisch angestrebten Wachstumsziels von Bedeutung. Vgl. § 1 des Stabilitätsgesetzes. 66 in der relativen Bedeutung dieser Kosten für die Realisierung des jeweiligen Förderungszwecks sieht Gerhard Zeitel ζ. B. ein Kriterium für die Reversibilität der Förderungsprogramme. Danach deutet ein zunehmendes Gewicht der Förderungsbeträge für die Einkommensentstehung in einem Bereich auf eine zunehmende Irreversibilität der Subventionen hin. Allerdings wird nicht deutlich, ob er dabei die Brutto- oder Nettobudgetkosten berücksichtigt wissen will. Vgl. Gerhard Zeitel, a. a. O., S. 198. 69 Diese Forderung erhebt Gerhard Zeitel. Vgl. Gerhard Zeitel, ebenda. 31

Sehr erhebliche Probleme bereitet die Bestimmung von f i n a n z i e r u n g s - u n d a u s z a h l u n g s b e d i n g t e n K o s t e n . Die Schwierigkeiten sind dabei ähnlich denjenigen bei der Bestimmung der generellen Subventionswirkungen 70: Da sich a l l e irgendwo in der Volkswirtschaft anfallenden finanzierungs- und auszahlungsbedingten Subventionskosten praktisch nicht erfassen lassen, stellt sich die Frage nach der Abgrenzung der Analyse. Bei der Quantifizierung des schließlich festgelegten Untersuchungsprogramms sind weitere Schwierigkeiten zu erwarten. So werden sich Subventionsempfänger und andere Marktteilnehmer subventionsinduzierter Verhaltensänderungen oft selbst nicht bewußt sein - diese können dann auch kaum erfragt werden - oder sie werden nicht sagen können, zu welchem Teil die Veränderungen subventionsbedingt sind. Dies gilt insbesondere, wenn die Merklichkeit der Subventionen für den Subventionsdestinatar gering ist (z.B. bei vielen Steuersubventionen) 71. Dann dürften nur grobe Schätzungen der Kosten möglich sein. Bei der Ermittlung der Budgetkosten, und hier schon bei den Bruttobudgetkosten, variiert der Schwierigkeitsgrad mit der gewählten Subventionsform 72 . Betrachtet man die sechs in der Praxis besonders häufigen Formen73, so ist die Quantifizierung der d i r e k t e n G e l d l e i s t u n g e n des Staates problemlos. Hier lassen sich die entsprechenden Jahreswerte den jeweiligen Haushaltsrechnungen entnehmen, Komplikationen entstehen bei der Ermittlung von S t e u e r e r m ä ß i g u n g e n , die hier definiert werden als Ausnahmeregelungen zur allgemeinen Steuernorm zugunsten einer Gruppe von Steuerpflichtigen, soweit damit - und darin weicht die Definition von den Subventionsberichten der Bundesregierung ab - eine Modifikation der marktmäßigen Allokation von Gütern und Faktoren bezweckt ist 7 4 . Der Bruttosubventionsbetrag ist dann gleich der Differenz zwischen prognostizierter Steuerzahlung bei vollem Steuersatz und tatsächlicher Steuerzahlung bei ermäßigtem Satz. Problematisch ist dabei die Erstellung einer zutreffenden Prognose. Dies sei am Beispiel einer partiellen Mehrwertsteuerermäßigung illustriert: Beispiel: Steuerausfall bei Ermäßigung des Mehrwertsteuersatzes für ein Kosumgut von 11 vH auf 5,5 vH.

70 Vgl. S. 27. 71 Zum Begriff der Merklichkeit von Subventionen vgl. Karl-Heinrich Hansmeyer „Subventionen als wirtschaftspolitisches Instrument", a. a. O., S. 329. 72 Bruttobudgetkosten werden zwar im Rahmen der Subventionsberichte der Bundesregierung ermittelt. Hinweise zum Berechnungsverfahren sind jedoch kaum veröffentlicht. 73 Vgl. S. 16. 74 Vgl. ζ. B. Vierter Subventionsbericht, a. a. O., S. 5.

32

Annahmen: 1 Das Produkt wird ausschließlich meiner Produktionsstätte hergestellt, so daß ein Vorsteuerabzug entfällt. 2 Der Unternehmer will den Nettostückerlös zu Beginn der Periode 1 um 10 vH erhöhen. Zu dem dann gegebenen Bruttopreis wird er jede Nachfrage der Konsumenten befriedigen. 3 Die Preiselastizität der Nachfrage (bezogen auf den Bruttopreis) beträgt durchweg -0,5. Periode 1 ( S i t u a t i o n ohne Präferenz) Periode 0

Mehrwertsteuersatz - vH Produktpreis - DM -

(netto)

Produktprei s ( b r u t t o ) - DM -

Veränderung Niveau gegenüber Niveau Periode 0

11

11

1 000

1 100

( - 50 vH)

(+ 10 vH)

1 100

(+ 10 vH)

(+ 10 vH)

1 161

(+ 4 , 6 vH)

5 vH)

9,77

( - 2 , 3 vH)

10,45 (+ 4,5VH)

10,75

(+ 7 , 5 vH)

11,1

11,6

(+ 4,5VH)

11,M

(+ 2 , 2 vH)

1 100

1 150

(+ 4,5vH)

591

( - 4 6 , 4 vH)

1 110

1 221

10

9,5

Umsatz ( n e t t o ) - Mrd. DM -

10

Zu zahlende Mehrwertsteuer - Mio DM -

(+ 0 vH)

Veränderung gegenüber Periode 0

5,5

Absatzmenge - Mio Stück -

Umsatz ( b r u t t o ) - Mrd. DM -

Periode 1 ( T a t s ä c h l i c h e Situat i o n mit Präferenz

(-

Steuerausfall » T a t s ä c h l i c h zu zahlende Mehrwertsteuer I n Periode 1 - Zu zahlende Mehrwertsteuer i n Periode 1 ohne Präferenz

591 Mio ^M - 1 150 Mio DM 559 Mio DM

Der Analytiker könnte im Beispielsfall versuchen, aus den realisierten Nettoumsatzwerten des Referenzzeitraums - aus den Umsatzwerten in Periode 1 - das Präferenzvolumen zu errechnen. Unterstellt er, daß der Nettoumsatz bei Anwendung des vollen Mehrwertsteuersatzes von 11 vH unverändert 10,75 Mrd. DM beträgt - im Regelfall bedeutet dies: Preis- und Mengenentwickhing kompensieren sich -, so käme er auf einen Präferenzwert von 592 Mio DM (10,75 Mrd. DM · 0,11 - 591 Mio DM). Der echte Präferenzwert beliefe sich aber auf 559 Mio DM. Die Ausführungen lassen erkennen, daß die errechneten subventionsbedingten Steuerausfälle von den Annahmen über das Verhalten der Marktteil33

nehmer abhängen. Die Wahrscheinlichkeit, dabei unzutreffende Hypothesen zugrunde zu legen, kann allerdings bereits durch das Studium der Marktbedingungen des subventionierten Gutes/Faktors und den dabei anfallenden Informationen über das Verhalten der Marktteilnehmer erheblich reduziert w e r d e n ^ . Hinweise zur Größenordnung dennoch verbleibender Fehler könnten Sequenzrechnungen liefern, d. h. alternative Berechnungen des Präferenzvolumens unter Zugrundelegung verschiedener Verhaltensannahmen. Bei z i n s v e r b i l l i g t e n S t a a t s k r e d i t e n entsteht die Frage, ob die tatsächliche Mehrbelastung des Staatshaushalts oder der unmittelbare finanzielle Vorteil für den Subventionsempfänger interessiert. Wird mit den tatsächlichen staatlichen Einnahmeausfällen gerechnet, so ist die jährliche Kostensumme - bei Weiterleitung höher verzinster Kreditmarktmittel durch den Staat - gleich der Differenz zwischen vom Staat gezahlten und vereinnahmten Zinsen7®. Erfolgt die öffentliche Kreditgewährung aus Steuermitteln, existieren in dieser Rechnung - vom Ausfall des Kredits einmal abgesehen - nicht Kosten, sondern sogar Erträge. Interessiert hingegen der unmittelbare finanzielle Vorteil für den Subventionsempfänger, so wäre - bei Weiterleitung von Kreditmitteln durch den Staat - die Differenz zwischen eigentlich vom Subventionsempfänger zu zahlenden Marktzinsen und tatsächlich für den Staatskredit gezahlten Zinsen einzusetzen77. Bei zinsloser staatlicher Kreditgewährung aus Steuermitteln entsprächen die vollen Marktzinsen dem finanziellen Vorteil für den Subventionsempfänger. Dieses Verfahren zur Ermittlung des unmittelbaren Subventionsvorteils ist allerdings nicht praktizierbar, wenn kein Marktzins existiert, d. h. wenn wegen des überaus hohen Risikos der nicht-staatliche Bereich keinen Kredit gewähren würde. In diesem Fall entspricht die staatliche Kreditgewährung sehr weitgehend einer direkten Geldleistung des Staates ohne Rückzahlungsverpflichtung. In einer Näherungsrechnung könnte dann der gesamte Kreditbetrag als Kostengröße im Jahr der Kreditgewährung berücksichtigt werden. In den Folgejahren dennoch eingehende Zinsen und Tilgungszahlungen wären dann als „negative Kosten" in die jährliche Berechnung der Bruttobudgetkosten des entsprechenden Subventionsprogramms einzubeziehen.

™ Vgl. S. 20 f. * Durch Ermittlung des Gegenwartswertes der Zinsverluste könnte auch der Gesamtumfang der Zinsvergünstigung bestimmt werden. 77 Diese Überlegung liegt den Berechnungen der Zinsvergünstigungen innerhalb der Subventionsberichte der Bundesregierung zugrunde. Vgl. Vierter Subventionsbericht, a. a. O., S. 9 Ziff. 14. 7

34

Bei der s t a a t l i c h e n B ü r g s c h a f t s g e w ä h r u n g könnten als Bruttobudgetkosten die tatsächlich eintretenden Bürgschaftsverluste berücksichtigt werden. Zusätzlich müBten die Differenzen zwischen vom Staat verlangten und am Markt an sich zu zahlenden Bürgschaftsgebühren als Subventionsleistung berücksichtigt werden, sofern die staatliche Gebühr niedriger ist als die marktmäßige und soweit der direkte finanzielle Vorteil der staatlichen Bürgschaftsgewährung für den Subventionsempfänger interessiert. Die Quantifizierung der Bruttobudgetkosten bei v e r b i l l i g t e m Verkauf von S t a a t s l e i s t u n g e n und beim Kauf von Leis t u n g e n durch den S t a a t zu e r h ö h t e n P r e i s e n kann im Einzelfall sehr schwierig, teilweise unmöglich sein. Ein Haupthindernis entsprechender Rechnungen ist oft die Beeinflussung des Preisgefüges im privaten Bereich - und damit auch der Vergleichsbasis - durch die staatliche Aktivität oder sogar das völlige Fehlen vergleichbarer Marktpreise. Selbst wenn sich Preisdifferenzen errechnen lieBen, müBte noch nachgewiesen werden, daß diese vom Staat beabsichtigt sind. Für den Film beispielsweise schließen die genannten praktischen Probleme, bedingt durch die Heterogenität des Produkts, eine Berücksichtigung staatlicher Preisdifferenzierungen als Subventionsleistungen weitgehend aus: Anders als etwa die Serienfertigung von Automobilen hat die Herstellung von Filmen auch innerhalb einzelner Filmgattungen (ζ. B. Krimis und Western) eher den Charakter der Anfertigung von „Prototypen". Marktmäßige Erlöse für andere Filme können also wegen der fehlenden Homogenität des Produkts für die marktmäßige Bewertung vom Staat gekaufter und verkaufter Filme grundsätzlich nicht herangezogen werden. Eventuelle Subventionsleistungen dürften stattdessen für jeden Film nur mit dessen eigenen Daten ermittelt werden, d. h. die gezahlten Preise wären den tatsächlichen und nicht jeweils fiktiven Marktpreisen gegenüberzustellen. Nun werden jedoch manche Filme ausschließlich für den Staat hergestellt (z. B. Militärfi Ime)7 β. In diesen Fällen fehlt ein vergleichbarer Marktpreis. Selbst wenn Filme sowohl den Staatsbereich tangieren als auch zwischen Unternehmen und privaten Haushalten gehandelt werden, kann der Marktpreis nicht unbesehen als „echter" Marktpreis akzeptiert werden: Die staatliche Preissetzung bei Kauf und Verkauf wird im Regelfall den jeweiligen Marktpreis beeinflussen, ohne daß dieser Effekt immer quantifizierbar ist.

™ Da das öffentlich-rechtliche Fernsehen nach der hier zugrunde gelegten Abgrenzung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung zum Unternehmensbereich zählt, können Auftragsproduktionen f ü r oder Kauf und Verkauf von Filmen durch das Fernsehen nur dann mit Subventionsleistungen verbunden sein, wenn diese vom Sektor Staat angeordnet sind. 35

Die Ermittlung der Bruttobudgetkosten bei s t a a t l i c h a n g e o r d n e ten T r a n s f e r s von P r i v a t e n u n t e r e i n a n d e r ist relativ leicht, wenn der Staat selbst die Verteilung der Mittel organisiert. So wird beispielsweise bei den deutschen Filmtheatern eine Filmabgabe erhoben7^ deren Aufkommen im wesentlichen für sie selbst und die Sparte der Filmproduktion bestimmt ist. Hier lassen sich die Bruttobudgetkosten den Rechnungsergebnissen der Filmförderungsanstalt des Bundes entnehmen. Sind andererseits etwa Unternehmen gezwungen, ihre Leistungen an bestimmte Personenkreise zu nicht kostendeckenden Preisen abzugeben und zugleich zumindest auf Kostendeckung bedacht, können diese Unternehmen ihre Mindereinnahmen normalerweise durch höhere Erlöse im Geschäft mit den nicht begünstigten Personen wenigstens teilweise ausgleichen&o. Die praktische Bestimmung der Transfers könnte dann im Rahmen von Befragungen erfolgen. Dabei müßte allerdings u. a. vorgegeben werden, wie die betrieblichen Gemeinkosten zuzurechnen sind. 2.3.4 V e r g l e i c h von M a r k t e r g e b n i s s e n , S u b v e n t i o n s w i r k u n g e n und s t a a t l i c h e n Z i e l e n Sind die Subventionswirkungen der Art und der Quantität nach bestimmt, ist zu prüfen, ob und wieweit sie - im Vergleich zu den unbeeinflußten Marktergebnissen - eine Annäherung der Entwicklung an die politischen Zielvorstellungen bedeuten. Bei Einsatz mehrerer Instrumente wäre zudem zu untersuchen, ob sich deren Wirkungen ergänzen. Im föderativen Staat tritt neben diese allgemeinen Probleme ein spezifisch bundesstaatlicher Aspekt. Da die einzelnen Gebietskörperschaften in vielen Bereichen gemeinsam tätig sein können (ζ. B. im Bereich des Bildungswesens, des Straßenbaus, der Krankenversorgung), ihre Entscheidungen jedoch grundsätzlich autonom getroffen werden, stellt sich die Frage nach der Koordination ihrer L e i s t u n g e n ^ . Das Problem nimmt an Komplexität zu, wenn der föderative Staat Mitglied einer Staatengemeinschaft ist, der nationale Aspekt mithin um einen internationalen ergänzt wird. In dieser Situation befindet sich die Bundesrepublik Deutschland: Sie ist ein Bundesstaat und gehört der Europäischen Gemeinschaft an. Eine Erfolgskontrolle der gesamtstaatlichen Subventionen erfordert in der Bundesrepublik deshalb über die Betrachtung der Programme einzelner Finanzwirtschaften hinaus für gleiche oder ähnliche Tätigkeitsfelder die 79 Vgl. S. 75. so So bei der Differenzierung der Telefongebühren der Deutschen Bundespost, ei Vgl. zur Koordination Bund/Länder ζ. B. Gerd Kirchhoff, a. a. O., S. 139-198; zur Koordination Staat/Gemeinden: Jürgen Bertram, „Staatspolitik und Kommunalpolitik, Notwendigkeit und Grenzen ihrer Koordinierung", Stuttgart 1967. 36

Beurteilung der „aggregierten" Programme von Bund, Ländern und GemeinErfolgt keine koordinierte Prüfung, wäre es beispielsweise denkbar, daß sich zwar die Subventionstätigkeit der Gebietskörperschaften - bei teilweise guter Wirksamkeit im Einzelfall - im Gesamtergebnis aufheben kann; Nichtstun aller staatlichen Ebenen würde in diesem Fall zum gleichen Ergebnis führen. Analysen, die sich isoliert auf die Programme der einzelnen Gebietskörperschaften bezögen, würden diesen Tatbestand aber kaum aufdecken. den82.

Die gesamtstaatliche Erfolgskontrolle ist für die politischen Entscheidungsträger aller bundesstaatlichen Ebenen nicht zuletzt im Hinblick auf den Informationsstand der Interessen verbände außerordentlich wichtig. Dieser wird meist nur vergleichsweise wenig durch föderative Organisationsstrukturen beeinträchtigt. Die Kontrolle ist aber beispielsweise auch erforderlich für die Einschätzung der nationalen staatlichen Leistung im Vergleich zu derjenigen ausländischer Zentralstaaten (ζ. B. Frankreich).

82 Bei der Diskussion über die Finanzreform in der Bundesrepublik während der zweiten Hälfte der sechziger Jahre hat die Koordination der Planung, aber nicht auch die der Erfolgskontrolle staatlicher Aktivität eine bedeutende Rolle gespielt. Vgl. „Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland", Stuttgart-KölnBertin-Mainz, 1966, Ziff. 548 ff. - Heinz Haller, „Wandlungen in den Problemen föderativer Staatswirtschaften", in Finanzarchiv, 1968, S. 255-270. 37

Teil 2: Versuch einer Erfolgskontrolle der deutschen Filmförderung

1 Aufbau und Methode der Untersuchung 1.1 Aufbau Die Untersuchung der deutschen Filmförderung folgt im Aufbau dem in Teil 1 skizzierten Konzept einer Erfolgskontrolle. Zunächst werden die Ziele von Bund, Ländern und Gemeinden analysiert, an denen der Subventionserfolg gemessen werden soll. Im Mittelpunkt der anschließenden Betrachtung stehen die spezifischen Marktbedingungen der deutschen Filmwirtschaft und eine Prüfung der Frage, inwieweit die subventionsfreie Marktentwicklung bereits den öffentlichen Zielen entspricht. Den Abschluß bildet eine Bestandsaufnahme und Beurteilung der Filmsubventionen von Bund, Ländern und Gemeinden.

1.2 Methode 1.2.1 Zur A n a l y s e der p o l i t i s c h e n

Ziele

Die Untersuchung der politischen Ziele geht aus von den e r k l ä r t e n Zielen der für die staatliche Filmförderung und die allgemeine Subventionspolitik verantwortlichen politischen Entscheidungsträger. Ausschlaggebend dafür Ist, daß deklarierte Ziele der öffentlichen Diskussion und damit öffentlicher Kontrolle zugänglich sind - eine wesentliche Voraussetzung für die gesellschaftliche Bewußtseinsbildung und damit für die Entstehung eines Konsensus über konkrete politische Ziele in einer Demokratie. Die t a t s ä c h l i c h von den Politikern bei der Filmförderung verfolgten Ziele müssen indes nicht mit den erklärten übereinstimmen. In diesem Fall könnten Abweichungen der Programmwirkungen von den deklarierten Zielen schon politisch „vorprogrammiert" sein. 38

1.2.2 Zur A n a l y s e von M a r k t b e d i n g u n g e n , M a r k t e r g e b n i s s e n und S u b v e n t i o n s w i r k u n g e n 1.2.2.1 Befragung a) Notwendigkeit, Organisation und Inhalt der Befragung Da die verfügbaren sekundärstatistischen Daten für eine umfassende Untersuchung von Marktbedingungen, Marktergebnissen und Subventionswirkungen im Bereich der Filmwirtschaft bei weitem nicht ausreichen, war vorgesehen, die Informationslücken durch eine Direktbefragung aller Unternehmen der Sparten Filmproduktion, Filmverleih und Filmtheater zu schließen. Die Erhebung sollte integrierter Teil einer Befragungsaktion sein, die 1973 im Rahmen des vom Bundeswirtschaftsministerium in Auftrag gegebe* nen Projekts „Strukturanalyse der deutschen Filmwirtschaft" vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung und der Arbeitsgemeinschaft für Kommunikationsforschung vorbereitet wurde. Für die Produktions- und Verleihunternehmen sollte diese Befragung unternehmensspezifisch und produktspezifisch erfolgen. In einem Fragebogen A sollten Daten zum Unternehmen (ζ. B. Beschäftigte, Bilanzdaten und Daten aus der Aufwands- und Ertragsrechnung) und in dem Fragebogen Β Informationen über deutsche Spielfilme der Herstellungsjahre 1966 und 1971 gewonnen werden (Herstellungskosten, Vorkosten,.Verleihgarantie, Verleihspesen, Einspielergebnis in zeitlicher Staffelung etc.). Für den Abspielbereich war lediglich eine Erfassung betriebsspezifischer Daten erforderliches. Die Auswahl der Stichjahre 1966 und 1971 resultierte aus folgenden Überlegungen: — 1966 ist das letzte Jahr vor dem Wirksamwerden massiver Förderungsmaßnahmen zugunsten der deutschen Filmwirtschaft: Seit 1967 greifen die Instrumente des Filmförderungsgesetzes und seit 1968 gilt für die Filmwirtschaft der um die Hälfte ermäßigte Mehrwertsteuersatz. Zusätzlich wurde in einigen Bundesländern die Vergnügungsteuer für Filmvorführungen reduziert oder abgeschafft. Die Daten für das Jahr 1966 sind mithin relativ wenig subventionsbeeinflußt. Sie wären auch deshalb praktisch am ehesten für Vergleiche zum Zweck der Erfolgskontrolle filmfördernder Maßnahmen geeignet gewesen, weil noch entsprechende Unterlagen in den filmwirtschaftlichen Betrieben existierten. — 1971 war das aktuellste Jahr, für das 1973 Ergebnisse des betrieblichen Rechnungswesens vorlagen und für das Daten zur Filmförderung in den 83 Die Fragebogen sind in Anlage 1 abgedruckt. 39

anderen Mitgliedsländern der Europäischen Gemeinschaft verfügbar waren. b) Verhandlungen mit den Verbandsvertretern Obwohl die Fragebogen bis zur Einsatzreife entwickelt und alle organisatorischen Vorbereitungen für den Versand getroffen worden waren, konnte die Befragung nicht durchgeführt werden. Die Gründe dafür zeigt ein Bericht der Institute über die Verhandlungen zur Vorbereitung der B e f r a g u n g e n Die Darstellung beinhaltet zugleich ein Lehrstück über - sicher nicht allein im Filmbereich typisches - Verbandsverhalten bei der Erfolgskontrolle von Subventionen: Im Rahmen einer Anhörung der filmwirtschaftlichen Verbände zur Novellierung des Filmförderungsgesetzes am 22. März 1973 in Bonn wurden deren Repräsentanten vom Bundeswirtschaftsministerium (BMWi) über die Befragung der Institute informiert und um Unterstützung bei deren Durchführung gebeten. Einwände gegen das Vorhaben wurden dabei von den Verbandsvertretern nicht geltend gemacht. Nach dieser allgemeinen Information und weiteren, zweiseitigen Gesprächen des BMWi mit den Verbänden nahmen die Institute - wie mit dem Auftraggeber vereinbart - unverzüglich Kontakt mit den Spitzenvertretern der SPIO (Spitzenorganisation der Filmwirtschaft) und anschließend der einzelnen Verbände auf: 1. Verband Deutscher Spielfilmproduzenten e. V., 2. Arbeitsgemeinschaft Neuer Deutscher Spielfilmproduzenten e. V., 3. Verband der Filmverleiher e. V., 4. Hauptverband Deutscher Filmtheater e. V. In zahlreichen Sitzungen wurden SPIO und Einzelverbände über das Gesamtprojekt detailliert unterrichtet, um Überlassung aller zur Verfügung stehenden Materialien und Informationen sowie um Unterstützung der Arbeit gebeten. Die Spitzenvertreter aller Verbände begrüßten die Analyse. Sie unterstrichen ihre Notwendigkeit und betonten insbesondere die Nützlichkeit der Gewinnung wissenschaftlich abgesicherter Primärdaten durch die geplanten Umfragen. Eine definitive Zustimmung und Unterstützung wurden aber jeweils von der Zustimmung des Vorstandes bzw. - im Falle der Filmtheater - einer Delegiertenkonferenz abhängig gemacht.

84 Der ausführliche Bericht ist als Anlage I im Gutachten „Strukturanalyse der deutschen Filmwirtschaft" von DIW/AfK abgedruckt. 40

Mit allen Verbänden wurden umfangreiche Fragebogenkonferenzen abgehalten. Darüber hinaus gaben telefonische und briefliche Kontakte allen Verbänden Möglichkeit für ausführliche Kritik, Verbesserungen und Ergänzungen. Auf diese Weise konnte die Präzision der Fragestellung und ihre Gewichtung innerhalb des Untersuchungskomplexes geprüft und bestmöglich gesichert werden. Im Zuge dieser Diskussion wurden die Fragebogen ständig überarbeitet; die Berücksichtigung der Anregungen der Verbände führte dabei fast durchweg auch zu einer Ausweitung des Fragebogenprogramms. Die weitere Beratung der geplanten Erhebung mit den Verbänden war nach der vielversprechenden ersten Runde - für die beteiligten Institute ebenso zeitraubend wie enttäuschend. Zwar wurde die Nützlichkeit der Erhebungen immer wieder betont, die Bereitschaft zur Teilnahme aber partiell von Bedingungen abhängig gemacht, die auf wenig ausgeprägte Auskunftsbereitschaft schließen ließen und auf tief verwurzelte - von Insidern als „traditionell" bezeichnete - Vorbehalte gegenüber den zu erwartenden Angaben anderer Sparten. Ferner wurden Bedingungen der einen Sparte von der anderen als Zumutung erachtet und umfangreiche „Verifizierungsverfahren" gefordert, über die trotz intensiver Bemühungen des Auftraggebers und der beteiligten Institute bei den Verbänden keine Einigkeit erzielt werden konnte. Der Gang der Verhandlungen über die Fragebogenaktion ist in dem zitierten Bericht der Institute detailliert aufgezeichnet worden. Er belegt sehr eindrucksvoll die Position der einzelnen Verbände und die kontroversen Punkte - er zeigt aber ebenso eindrucksvoll, wie interessant die gewünschten Informationen sind. Nachdem eine Einigung über die von den Instituten vorbereitete Befragung der Filmwirtschaft nicht erzielt werden konnte, schlugen die Verbände dem BMWi am 10. Juli 1973 Ersatzlösungen vor. Diese Vorschläge wurden den Instituten am 12. Juli 1973 vom Auftraggeber erläutert: 1. Der Verband Deutscher Spielfilmproduzenten bot an, seine Mitglieder sofort befragen zu lassen. Die Erhebung sollte sich allerdings nur auf Jahresergebnisse 1971 und auf die Spielfilmproduktion aus dem Jahr 1970 beziehen. Die Ergebnisse lägen dann bis zum 15. September 1973 vor. 2. Der Verband der Filmverleiher erklärte sich bereit, bis zum 10. September 1973 über einen Notar den Gesamtumsatz aller Verleihfirmen, die durchschnittliche Struktur der Verleihkosten, den Durchschnittsgewinn/-verlust und das durchschnittliche Garantieengagement im Jahre 1971 ermitteln zu lassen. 41

3. Der Hauptverband Deutscher Filmtheater schlug vor; in eigener Regie und unter Einschaltung eines Notars 12 Lichtspieltheater unterschiedlicher Größe und Lage nach Kosten- und Erlösstrukturen zu befragen. Die Ergebnisse sollten bis zum 10. September 1973 verfügbar sein. Die Institute beurteilten diese „Ersatzlösungen" im wesentlichen wie folgt: Ζ u 1 : Für eine Fragebogenaktion ständen bis zum 15. September 1973 nur noch acht Wochen zur Verfügung. Dieser Zeitraum sei zu knapp bemessen, um einen ausreichenden Rücklauf garantieren zu können, zumal die Fragebogenaktion in die Hauptferienzeit fiele. Selbst wenn der Rücklauf befriedigend wäre, reichte die Zeit bis zum 30. September 1973 - dem vorgesehenen Fertigstellungstermin der Analyse - nicht aus, um die erhobenen Daten zu prüfen, auszuwerten, zu interpretieren und in der vom Auftraggeber gewünschten Form vorzulegen. Die ausschließliche Frage nach Ergebnissen nur eines Stichjahres läßt eine Analyse der strukturellen Entwicklung der Sparte „Produktion" nicht zu. Qie vom Verband Deutscher Spielfilmproduzenten gegenüber dem Bundeswirtschaftsministerium später - am 17. Juli 1973 - zugesagte Erweiterung der Befragung um Filmproduktionen des Jahres 1966 würde diesen Mangel nur zum Teil beheben, da sich die Erweiterung lediglich auf Produktionen, nicht aber auf die Produktionsfirmen bezieht. Zu 2 : Die Realisierung des Vorschlages der Filmverleiher hätte in der Tat die Bearbeitung wesentlicher Fragen im Verleihbereich erlaubt. Der Vorschlag wurde indes am 16. Juli 1973 gegenüber den Instituten nahezu völlig zurückgezogen: Der Verband der Filmverleiher war nunmehr lediglich bereit, für das Jahr 1971 Verleihumsatz und Verleihspesen zu ermitteln. Zu 3: Eine Untersuchung von nur 12 Filmtheatern - ausgewählt aus einem Bestand von über 3000 - kann keine repräsentativen Kosten- und Erlösstrukturen erbringen; die Ergebnisse könnten nur beispielhaften Charakter haben. Ferner würde sich eine Auswahl der zu befragenden Filmtheater durch den Filmtheaterverband selbst dem Vorwurf aussetzen, von den Interessen dieses Verbandes beeinflußt zu sein. Die Institute konnten das BMWi davon überzeugen, daß Erhebungen in der von den Verbänden vorgeschlagenen Weise nicht vertretbar sind. Die Befragung war damit gescheitert. 1.2.2.2 Konsequenzen des Scheiterns der Befragung a) Politisch Nach den Erfahrungen der Institute lassen sich die Informationslücken im Bereich der Filmwirtschaft nur auf gesetzlichem Weg füllen. Ein erster 42

Schritt hierzu ist bei der zweiten Novellierung des Filmförderungsgesetzes 1973/74 durch die Einführung einer amtlichen Filmstatistik und die Erweiterung der Auskunftspflicht filmwirtschaftlicher Unternehmen gegenüber der Filmförderungsanstalt getan w o r d e n e s . Die Vorschriften verlangen jährliche Erhebungen - erstmals für das Berichtsjahr 1973 - bei Unternehmen der Filmproduktion und des Filmverleihs sowie bei Filmtheatern und filmtechnischen Unternehmen. „... Die Erhebungen ... erfassen folgende Sachverhalte: 1. Rechtsform; 2. die Beschäftigten; 3. Sachanlagen und Verwertungsrechte; 4. die Produktion oder Leistung; 5. den Umsatz nach Waren- und Leistungsgruppen; 6. die Kosten nach Kostenarten. (3) Außer den ... bezeichneten Sachverhalten werden Angaben zur Kennzeichnung der Unternehmen erhoben, die zu einer zutreffenden Beurteilung der Meldepflicht und der statistischen Zuordnung der Unternehmen erforderlich sind. (4) Der Bundesminister für Wirtschaft wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung 1. Berichtszeiträume zu verlängern, sofern dies zum Zwecke der Arbeitsersparnis erforderlich ist; 2. Meldungen auszusetzen, sofern diese nicht mehr benötigt werden. (5) Auskunftspflichtig sind die Inhaber und Leiter der... Unternehmen. (6) Die Statistiken werden vom Statistischen Bundesamt erhoben und aufbereitetes Die so erhobenen Daten sind u n t e r n e h m e n s s p e z i f i s c h e r Art. P r o d u k t s p e z i f i s c h e Daten, ζ. B. Kosten und Erlöse, müssen der Filmförderungsanstalt gemeldet w e r d e n & 7 - allerdings nur für Filme, die nach dem Filmförderungsgesetz gefördert werden. Diese Einschränkung ist sehr unbefriedigend: Für eine Erfolgskontrolle der deutschen Filmförderung ist die Einbeziehung a l l e r deutschen programmfüllenden Filme erforderlich, 85 Zur Aufgabe der Filmförderungsanstalt vgl. S. 81 f. 86 § 20 Abs. 2 bis 6 des Filmförderungsgesetzes (BGBl 11974, S. 437). 87 Vgl. ebenda, § 19 Abs. 1. 43

da jeder Kinofilm - zumindest durch die Beteiligung an den generellen Umsatz- und Vergnügungsteuerpräferenzen - öffentlich gefördert wird 88. Insofern können die neuen filmstatistischen Vorschriften nur als ein erster - wenn auch großer - Schritt in Richtung auf ein filmpolitisch ausreichendes Informationssystem angesehen werden. b) Methodisch Da die Befragung nicht durchgeführt werden konnte und mit ersten Ergebnissen der neuen, allerdings unvollständigen Filmstatistik frühestens für Ende 1975 zu rechnen ist, blieb die Analyse allein auf bereits vorhandene - bekannte wie bislang weitgehend unbekannte - Informationen angewiesen. Obwohl versucht wurde, jede ergiebige Quelle auszuschöpfen, zeigte sich im Untersuchungsverlauf immer deutlicher, daß der Informationsverlust durch den Ausfall der Befragung sehr erheblich ist. Insbesondere über die wirtschaftliche Lage der in der Filmwirtschaft tätigen Betriebe war nun nur wenig Aufschluß zu erlangen. Lediglich aufgrund der erfragten Daten hätte sich ein geschlossenes Bild des filmwirtschaftlichen Kreislaufs und der interessierenden Subventionswirkungen zeichnen lassen8^ Zudem wäre eine Kontrolle vieler Angaben einer Sparte durch Antworten der beiden anderen möglich gewesen. Im Rahmen der verbliebenen Möglichkeiten ist dennoch versucht worden, einen weiten Überblick über den Erfolg der filmfördernden Maßnahmen in der Bundesrepublik zu geben. Der Versuch ist gekennzeichnet durch systematische Auswertung bislang verstreuter Informationen bei Erschließung bislang unbekannter Daten. Soweit statistische Informationen in die Untersuchung eingingen, wurde besonderer Wert auf Aktualität gelegt. Allerdings bezieht sich die Zusammenstellung der Bruttobudgetkosten der Förderung weitgehend auf Daten des Jahres 1971: Auf diesen Zeitraum bezog sich auch die vorbereitete Befragung, und nur Daten für dieses Jahr waren bis Mitte 1974 - zu dieser Zeit wurden die empirischen Arbeiten abgeschlossen - einheitlich für alle Förderungsträger in der Bundesrepublik und in den anderen Mitgliedsländern der Europäischen Gemeinschaft verfügbar.

2 Ziele der Filmförderung von Bund, Ländern und Gemeinden 2.1 Filmpolitische Ziele 2.1.1 S t e i g e r u n g der

Filmqualität

Die deutsche Filmwirtschaft befindet sich im Spannungsfeld zwischen Wirtschaft und Kultur und damit im Grenzbereich der Gesetzgebungskom88 Vgl. S. 88. 89 Eine Charakterisierung des filmwirtschaftlichen Kreislaufs findet sich auf S. 50. 44

petenz des Bundes und der L ä n d e r * ) . Maßnahmen zugunsten dieses Wirtschaftszweiges werden auf alien drei Ebenen der Gebietskörperschaften ergriffen. Bei allen Instanzen steht als erklärtes Ziel die Steigerung der Filmqualität im Vordergrund^. Motiviert wird dieses Ziel vor allem damit, daß der Film - neben der Literatur, dem Theater, der Musik und der bildenden Kunst - als eigene Kunstgattung steht und darüber hinaus ein für die Bildungsarbeit hervorragend geeignetes Medium ist. Der kulturell, gesellschaftspolitisch oder didaktisch relevante Film verdiene daher ähnliche Förderung durch den Staat wie andere Bildungsangebote und Ausdrucksformen der Künste. Einigkeit besteht zwar über das allgemeine Ziel „Steigerung der Filmqualität". Über die dabei anzulegenden Qualitätskriterien, mithin die Art der anzustrebenden Qualität, gehen die Vorstellungen indes beträchtlich auseinander^. — Das Bundesinnenministerium vergibt als Auszeichnung für „Spitzenleistungen" den Deutschen Filmpreis. Daneben werden weitere Filmpreise für Leistungen gewährt, die „in ihrer Qualität erheblich über dem allgemeinen Durchschnitt liegend". — Von Bundesländern und Gemeinden werden Vergnügungsteuervergünstigungen eingeräumt für die Vorführung von Filmen mit einem Prädikat der Filmbewertungsstelle Wiesbaden („besonders wertvoll", „ w e r t v o l l " ) ^ .

90 Eine juristische Analyse dieses Problems und umfangreiche Literaturhinweise enthält die rechtswissenschaftliche Dissertation von Friedrich-Karl Schwakenberg, „Filmförderung als Gegenstand der Wirtschaftslenkung durch Finanzmittel", Westfälische Wilhelms-Universität Münster, 1973. Vgl. auch den Aufsatz des Vorsitzenden des Filmunterausschusses der Kultusministerkonferenz der Länder, Siegfried Dörffeldt, „Filmförderung im Bundesstaat", in: Kirche und Film, Nr. 11/1972, S. 6 bis 8, und den mehr aus Bundessicht geschriebenen Beitrag von Georg M. Bartosch, „Zwischen zwei Stühlen", ebenda, S. 8 bis 10. 91 Vgl. § 2 des Filmförderungsgesetzes in den Fassungen vom 22. Dezember 1967, 9. August 1971 und 27. Februar 1974. - Artikel 1 der 1973 neugefaßten Verwaltungsvereinbarung über die Filmbewertungsstelle Wiesbaden. - Vorwort zu den Grundsätzen des Bundesinnenministeriums über die Vergabe von Preisen und Prämien zur Förderung des deutschen Films vom 16. April 1972. - § 2 der Satzung des Kuratoriums junger deutscher Film vom 10. Oktober 1969. 92 Vgl. Reden der Abgeordneten Dr. Waigel (CDU/CSU), Haase (SPD), Dr. Glotz (SPD) und Dr. Hirsch (FDP) während der dritten Beratung einer zweiten Novelle des Filmförderungsgesetzes, Deutscher Bundestag, 7. Wahlperiode, 71. Sitzung, 13. Dezember 1973. - Empfehlung des Gemeinsamen Ausschusses für Kulturarbeit zur Filmförderung, Deutscher Städtetag, Köln, 2. Februar 1973. - Empfehlung der Kultusministerkonferenz zur Filmförderung vom 7. Juli 1972. 93 Vgl. ζ. B. Klaus Hebecker, „Immer Ärger mit der Filmförderung", in: Filmtelegramm Nr. 38/39,1973, S. 4 f. 94 Vgl. S. 83. 95 Vgl. S. 89. 45

— Von den Bundesländern werden Qualitätsfilmvorhaben gefördert, die das Kuratorium junger deutscher Film ausgewählt hatee. — Von der Filmförderungsanstalt werden Filme prämiiert, die ihre Kleine Kommission als „guter Unterhaltungsfilm" einstuft^7. — Von der Filmförderungsanstalt werden Qualitätsfilmvorhaben gefördert, die ihre Projektkommission auswählte Nicht einheitlich geregelt ist überdies, ob die Qualität des deutschen Films oder auch die Qualität des ausländischen Filmangebots in der Bundesrepublik gefördert werden soll: Die Bundesländer unterstützen durch ihre Vergnügungsteuerpolitik ohne Einschränkung auch den ausländischen „guten Film" in der Bundesrepublik^. 2.1.2 E r h a l t u n g der d e u t s c h e n

Filmwirtschaft

2.1.2.1 Verbesserung der Rentabilität Das Ziel der Qualitätssteigerung des d e u t s c h e n Films setzt die Existenz einer deutschen Filmwirtschaft voraus. Deren Erhaltung - die Verbesserung der Branchenrentabilität - ist mithin impliziertes Ziel der qualitativen Orientierung. Explizit wird diese Ausrichtung der Filmförderung auch damit begründet, daB der deutsche Film zur Vermeidung einseitiger Einflüsse von ausländischen Filmen im Inland ebenso erforderlich sei wie für die - im Wettstreit mit Filmen aus der DDR erfolgende - Sympathiewerbung der Bundesrepublik im Ausland^. 9β Vgl. S. 85. 97 Vgl. S. 81. - Auch über die einzelnen Qualitätsstandards sind die Meinungen nicht durchweg klar und einheitlich. Für den Begriff der „guten Unterhaltung" beispielsweise fand der ehemalige Präsident der Filmförderungsanstalt, Staatssekretär Dorn, folgende Definition: „Darunter verstehe ich einen Film, der in der Lage ist, die Filmtheaterbesucher von den täglichen Problemen abzulenken und ihnen anderthalb bis zwei Stunden eine angenehme Entspannung zu bieten. Ich meine qualitätsvolle Filme, zu denen auch gute Krimis oder Western gehören können." Hingegen meinte etwa der Filmproduzent Heinz Angermeyer: „Mein Maßstab ist dafür die Wahrheit der dargestellten Figuren und ihrer Gesichter und die Ehrlichkeit der Mittel, mit denen dargestellt wird." Beide Äußerungen zitiert aus: „Welche Qualität ist gemeint?", in: Filmreport Nr. 13/1972. 98 Vgl. S. 80. 99 Vgl. S. 108. 100 vgl. Bericht und Antrag des Ausschusses für Wirtschaft vom 7. Dezember 1973 zu dem von der Bundesregierung eingebrachten Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films, Drucksache 7/1388 des Deutschen Bundestages, S. 2. - Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films vom 3. September 1973, eingebracht von der Bundesregierung, Drucksache 7/974 des Deutschen Bundestages, S. 9 ff. - Schriftlicher Bericht des Ausschusses für Wirtschaft vom 29. April 1971 über den von der Bundesregierung eingebrachten Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über Maßnahmen zur Förderung des deutschen 46

Die jeweils ergriffenen FörderungsmaBnahmen zur Verbesserung der Branchenrentabilität kennzeichnen zugleich die beiden wichtigsten Wege der Qualitätsförderung durch Bund, Länder und Gemeinden: Einerseits knüpft die Subventionierung selektiv an die Qualität der Filme an. Mit der davon erhofften Qualitätssteigerung der deutschen Produktionen wird sich - so die teilweise nur stillschweigend getroffene Annahme - die Branche wirtschaftlich konsolidieren. Andererseits wird direkt an den wirtschaftlichen Erfolg der Filmet d. h. an die am Markt geäußerten Präferenzen des Publikums, angeknüpft. Ist die Filmbranche wirtschaftlich konsolidiert - so hier die Unterstellung -, wird sie auch das Risiko der Herstellung und des Abspiele qualitativ besserer Filme eingehen. Die Primäreffekte beider Ansätze widersprechen sich indes, und die beabsichtigten Sekundäreffekte sind zumindest ungewiß. Im ersten Fall der direkten Qualitätsförderung wird der gleichfalls beabsichtigte Effekt einer wirtschaftlichen Konsolidierung des Filmbereichs nur dann eintreten, wenn das Publikum die Qualität akzeptiert. Die Entscheidung filmbewertender Gremien über die Subventionierung - und nicht der am Markt geäußerten Präferenzen des Publikums - deutet allerdings darauf hin, daß hier Korrekturen der Publikumspräferenzen angestrebt werden oder eine Befriedigung der Wünsche von Randgruppen des Filmmarktes, die unter Rentabilitätsaspekt sonst nicht zum Zuge kämen. Eine Verbesserung der Branchenrentabilität wird von dieser selektiven Förderung mithin erst dann nachhaltig bewirkt werden können, wenn sich die Präferenzen des Publikums entsprechend den Qualitätsvorstellungen des Staates nachhaltig geändert haben. Schon wegen der Vielzahl subventionierter Institutionen, die weitgehend unkoordiniert entscheiden, ist eine solche Entwicklung jedoch wenig wahrscheinlich. Ob im zweiten Fall einer wirtschaftlichen Filmförderung tatsächlich die gewünschte Qualitätssteigerung eintritt, hängt vom Verhalten insbesondere der Produzenten und Verleiher ab. Das Denken in Kategorien des Mäzenatentums oder die Erwartungen der öffentlichen Meinung beispielsweise könnten sie veranlassen, (auch) bessere Filme herzustellen. Erwerbswirtschaftliche Gesichtspunkte oder differierende Auffassungen von Filmqualität hingegen, um nur zwei Beispiele zu nennen, könnten sie davon abhalten, Films, Drucksache VI/2144 des Deutschen Bundestages, S. 1 f. - Schriftlicher Bericht des Ausschusses für Wissenschaft, Kulturpolitik und Publizistik vom 16. November 1967 über den von den Abgeordneten Dr. Dr. h. c. Toussaint, Dr. Lohmar, Dorn und Genossen eingebrachten Entwurf eines Gesetzes über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films, Drucksache V/2290 des Deutschen Bundestages, S. 1. - Reden der Abgeordneten Dr. Dr. h.c. Toussaint (CDU/CSU), Dr. Meinecke (SPD) und Moersch (FDP) während der ersten Beratung des von den Abgeordneten Dr. Dr. h. c. Toussaint, Dr. Lohmar, Dorn und Genossen eingebrachten Entwurfs eines Gesetzes über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films, Deutscher Bundestag, 5. Wahlperiode, 103. Sitzung, 14. April 1967. 47

ihre Produktion in Richtung auf die staatlich gewünschte Qualität umzulenken. Das Anknüpfen der Förderung an das Filmeinspiel - und damit an die am Markt geäußerten Präferenzen des Publikums - Ist jedenfalls auf Verstärkung dieser Präferenzen gerichtet und nicht auf deren Veränderung. Insofern ist dieser Förderungsansatz dem erstgenannten entgegengerichtet. 2.1.2.2 Ausgleich förderungsbedingter Wettbewerbsnachteile innerhalb der Europäischen Gemeinschaft Auf die Erhaltung der deutschen Filmwirtschaft gerichtet ist auch das vor allem vom Bund artikulierte Ziel der Filmförderung, die Wettbewerbssituation der deutschen Filmwirtschaft zu verbessern - dies sowohl national (ζ. B. gegenüber dem Fernsehen) wie international: International sollen die Filmhilfen Pendant sein zu der massiven Förderung des heimischen Films in anderen Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaft, vor allem in Frankreich, Großbritannien und Italien^. Die Existenz einer deutschen Filmförderung wird dabei zugleich als eine Voraussetzung für die angestrebte Harmonisierung der europäischen Filmhilfen a n g e s e h e n ^ . Denkbar ist die Harmonisierung zwar auch als generelle Herabsetzung der Förderungsfonds. Will mah jedoch ein europäisches Medium Film erhalten, so würde dieser Weg wegen der sehr starken Stellung des us-amerikanischen Films auf dem europäischen Markt ein großes Risiko bedeuten: Der amerikanische Film wäre dann gegenüber dem europäischen - schon wegen des sprachlich bedingt größeren Amortisationsgebietes noch konkurrenzfähiger. 101 Vgl. Reden der Abgeordneten Haase (SPD), Dr. Glotz (SPD) und Wohlrabe (CDU/CSU) während der zweiten und dritten Beratung des Entwurfs eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films, Deutscher Bundestag, 7. Wahlperiode, 71. Sitzung, 13. Dezember 1973.- Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films vom 3. September 1973, eingebracht von der Bundesregierung, Drucksache 7/974 des Deutschen Bundestages, S. 9. - Reden der Abgeordneten Dr. Dr. h. c. Toussaint (CDU/CSU) und Dr. Meinecke (SPD) während der ersten Beratung des Gesetzes über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films, Deutscher Bundestag, 5. Wahlperiode, 103. Sitzung, 14. April 1967. 102 in einem Schreiben vom 15. September 1970 an die Regierungen der Mitgliedsstaaten hat die Kommission der Europäischen Gemeinschaften Vorschläge für eine Harmonisierung der Filmförderungssysteme unterbreitet. Diese beinhalten im wesentlichen eine gegenseitige Partizipation der Filmproduzenten einzelner Mitgliedsländer an den jeweiligen nationalen Förderungseinrichtungen. Da deutsche Filmproduzenten bei diesem Procedere wegen des relativ geringen Einspiele ihrer Filme im europäischen Ausland - und der Koppelung der dortigen Förderung an das Filmeinspiel (vgl. S. 156.) - erheblich benachteiligt wären, erarbeitete die Filmförderungsanstalt in Berlin einen Gegenvorschlag, den sie - nach Beschlußfassung in ihrer EWG-Kommission am 14. Dezember 1970 - gem. § 2 Abs. 1 Ziff. 3 des Filmförderungsgesetzes von 1967 der Bundesregierung unterbreitete. Diese leitete den Vorschlag als deutsche Stellungnahme nach Brüssel weiter. Der Plan sieht eine s t u f e n weise Harmonisierung vor, an deren Schluß erst die gegenseitige Beteiligung der Filmproduzenten an den jeweiligen nationalen Förderungsmitteln steht. 48

2.1.2.3 Ausgleich politisch bedingter Standortnachteile der Berliner Filmwirtschaft Ein regionales Sonderziel der generell auf Erhaltung der deutschen Filmwirtschaft gerichteten Politik ist der Ausgleich politisch bedingter Standortnachteile der Berliner F i l m w i r t s c h a f t 1 0 3 - dies vor dem Hintergrund, daß Berlin über lange Zeit hinweg wichtigster Platz des deutschen Films gewesen ist. Bezweckt ist damit nicht zuletzt eine verbesserte Auslastung der filmtechnischen Betriebe (Ateliers, Synchronisationsbetriebe, Kopieranstalten) in der Stadt, die in geringerem Maße als konkurrierende Betriebe in Westdeutschland - an ihnen ist zu einem großen Teil das Fernsehen beteiligt Rückhalt an Fernsehproduktionen der Rundfunkanstalten haben. 2.2 Subventionspolitische Postulate des Stabilitätsgesetzes104 Soweit für Subventionszwecke Finanzmittel des Bundes oder der Länder eingesetzt werden, sind - so der Gesetzgeber - die gesamtwirtschaftlichen Ziele des Stabilitätsgesetzes zu beachten (§§ 12 und 14)1°5. Die Hilfen sollen danach (§ 12 Abs. 1 ) so gewährt werden, daß sie im Rahmen der marktwirtschaftlichen Ordnung den Zielen Preisstabilität, hoher Beschäftigungsstand und außenwirtschaftliches Gleichgewicht nicht widersprechen. Die subventionspolitischen Maßnahmen des Bundes und der Länder sollen also gesamtwirtschaftlich „neutral" sein. Dieses Ziel hat allerdings im Rahmen der vorliegenden Untersuchung wegen der geringen volkswirtschaftlichen Bedeutung der Filmwirtschaft ein vernachlässigbares Gewicht: In der Filmwirtschaft waren 1970 lediglich rd. 28 000 P e r s o n e n 1 0 6 _ 0,1 vH aller im Inland Erwerbstätigen - beschäftigt und die filmwirtschaftlichen Dienstleistungsbetriebe trugen insgesamt gleich103 vgl. Bericht der Bundesregierung vom 25. April 1962 über die Situation der Filmwirtschaft (Filmproduktion, Filmverleih und Filmtheater), insbesondere über die in diesem Wirtschaftszweig bestehenden Schwierigkeiten und über die von der Bundesregierung zur Behebung dieser Schwierigkeiten geplanten Maßnahmen, unter Berücksichtigung der besonderen Lage der Berliner Filmwirtschaft, Drucksache IV/366 des Deutschen Bundestages, S. 8. - Reden der Abgeordneten Dr. Gradi (CDU/CSU), Dr. Seume (SPD) während der zweiten und dritten Beratung des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Förderung der Wirtschaft von Berlin (West) und des Steuererleichterungsgesetzes für Berlin (West), Deutscher Bundestag, 4. Wahlperiode, 38. Sitzung, 29. Juni 1962. Mit diesem Gesetz wurde u. a. für Berliner Filmproduzenten und westdeutsche Verleiher die Umsatzsteuerpräferenz eingeführt. - Bericht des Senats von Berlin vom 3. September 1965 über Berlin als Filmstadt. 104 Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft vom 8. Juni 1967 (BGBl I S. 582). 105 vgl. Alex Möller (Hrsg.), „Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft und Art. 109 Grundgesetz - Kommentar unter besonderer Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte", Hannover 1968, S. 149 ff. 106 Quelle: Arbeitsstättenzählung ve ri 27. Mai 1970. 49

falls mit nur 0,1 vH zu den steuerbaren Umsätzen bei (vgl. Tabelle 1). Diese Werte sind nicht bereinigt von Dienstleistungen für das Fernsehen; die Relationen enthalten ζ. B. noch die nur für Auftragsproduktionen der Fernsehanstalten Tätigen und die aus den Auftragsproduktionen resultierenden Umsätze. Die auf rein filmspezifische Merkmale reduzierten Größen - sie lassen sich wegen fehlender statistischer Daten allerdings nicht quantifizieren - dürften noch beträchtlich niedriger sein. Schon wegen dieser geringen volkswirtschaftlichen Bedeutung der Filmbranche werden die Ziele des Stabilitätsgesetzes bei der folgenden Analyse der Filmförderung in der Bundesrepublik nicht berücksichtigt - auf die grundsätzliche Fragwürdigkeit einer Anwendung des Stabilitätsgesetzes außerhalb der allgemeinen Wirtschaftspolitik kann hier nicht eingegangen werden.

3 Marktbedingungen und „subventionsfreie" Entwicklung der Filmwirtschaft in der Bundesrepublik 3.1 Der filmwirtschaftliche Kreislauf Die deutsche Filmwirtschaft gliedert sich in die Sparten Filmproduktion, Verleih und Filmtheater. Die Filmtheater können von ihrer wirtschaftlichen Funktion her in etwa mit dem Einzelhandel und der Verleih mit dem Großhandel verglichen werden. Die Geschäfte der Sparten untereinander werden in der Regel durch Lizenzverträge zwischen Produktions- und Verleihfirmen einerseits sowie zwischen Verleihunternehmen und Filmtheatern andererseits abgewickelt. In solchen Verträgen überläßt der Produzent dem Verleih die Rechte zur Auswertung des Films für ein bestimmtes Lizenzgebiet und eine bestimmte Zeit. Anschließend vermietet der Verleih den Film auf einem Filmbestellvertrag an die Filmtheater, die ihn zu bestimmten Terminen innerhalb eines bestimmten Zeitraums vorzuführen h a b e n i 0 7 . Die dabei erzielten Einnahmen verbleiben nur zu einem Teil - im Durchschnitt des Jahres 1972 zu 62 vH1oe . bei den Kinos. Der Rest wird an den Verleih abgeführt, der seinerseits einen Teil an den Produzenten weiterleitet. Damit schließt sich der filmwirtschaftliche Kreislauf.

107 vgl. Horst von Hartlieb, „Film: Organisation und wirtschaftliche Grundlagen", in: Handbuch der Publizistik, hrsg. von Emil Dovifat, 1. Teil, Berlin 1969, S. 174. 108 Quelle: Walter A. Mahle, „Filmtheater", in: Strukturanalyse ..., a. a. O., S. 333. 50

51

Filmverleih und -vertrieb

2 131

5,4

1 625 I68

100,0j00

Steuerbarer Umsatz je Steuerpflichtigen

13,5

1430 400

100,000'

.

0,094

0,038

.

202,3

880,2

23,0

456,7

40,4

100,0

51,9

255,3

913,3 103,8 128,5

100,0

1131,2

137,2

39,2

vH

29,0

Bei Regelbçsteuerten ohnevUmsatzsteuer; bei nach § 19 UStG Besteuerten Gesamtbetrag der vereinnahmten Entgelte zuzüglich Steuer. Quelle: Statistisches Bundesamt (Umsatzsteuerstatistik 1970).

2

0,037

544

5,884

1 345

0,013 72,4

100,0

.

527 0,006 6,9 1 207,8

. 84 l62

*Nur Steuerpflichtige mit Umsätzen ab 12 000 DM.

Alle Wirtschaftsbereiche

l8l

93

19,6

vH

2,6

0,131

0,009

0,005

0,036

Filmwirtschaftliche Dienstleistungsunternehmen insgesamt 2 945 0,l8l Alle Dienstleistungen, soweit von Unternehmen und freien Berufen erbracht 416 016 25,598

Filmtheater

77

l60

577

Filmentwicklung und -kopie

Filmaufnahme

Zapi

Steuerbarer Umsatz2

-

Verteilung Verteilung in vH des nach Wirt- nach filmnach Wirt- nach filmDurchschaftswirtschaftL schafts- wirtschaftl. schnitts bereichen DienstMio. DM bereichen Dienst1 000 aller WirtleistungsleistungsDM schafts[bereichen bereichen bereiche

Steuerpflichtige 1

P und steuerbarer Umsatz

1

- Umsatzsteuerpflichtige Unternehmen

Filmwirtschaftliche Dienstleistungsuntemehmen in der Bundesrepublik Deutschland 1970

Wirtschaftszweig/-bereich

Tabelle 1

Der Kinobesuch - eine Nachfragekategorie - entscheidet also letztlich über den kommerziellen Erfolg oder Mißerfolg von Filmen. Angebot von und Nachfrage nach filmwirtschaftlichen Leistungen werden somit prinzipiell über den Markt koordiniert. 3.2 Marktbedingungen in der Bundesrepublik 3.2.1 E i n k o m m e n s - und des F i l m b e s u c h s

Preiselastizität

3.2.1.1 Einkommenselastizität Folgt man den marktwirtschaftlichen Theorien des privaten Konsums, so ist der Kinobesuch prinzipiell von drei Faktoren abhängig: 1. den Bedürfnisstrukturen der Konsumenten, 2. den Preisen aller Güter, die in den Begehrkreis der Konsumenten gehören und 3. dem Einkommen (auch: dem Vermögen) also dem Betrag und der interpersonellen Verteilung der verfügbaren gesamtwirtschaftlichen Einkommenssumme (des gesamtwirtschaftlichen Vermögens). Über den Einfluß des Einkommens auf den Kinobesuch sind einige Informationen verfügbar aus weiter gefaßten Analysen des Kinopublikums. In einer Studie über Kino und Film im Rahmen der Freizeitgestaltung stellte Infratest für die Jahreswende 1969/70 fest, daß die Häufigkeit des Kinobesuchs mit steigendem Haushaltseinkommen zunimmt (vgl. Tabelle 2)1°9. Zu dem gleichen Ergebnis kam - trotz abweichender Untersuchungsmethode 1973 die Allensbacher Werbeträger-Analyse (AWA)no. Eine bloße Gegenüberstellung von Haushaltseinkommen und Kinobesuch abstrahiert indes von wichtigen soziodemographischen Zusammenhängen, deren Berücksichtigung die Aussagekraft der Untersuchungsergebnisse sehr erheblich einschränkt. So dominieren in den besucherschwachen unteren Einkommensklassen die Rentnerhaushalte (vgl. Tabelle 3) - einmal, weil im einzelnen meist keine weiteren Verdiener zu diesen Haushalten gehören, zum anderen, weil die Rentenbeträge im Durchschnitt niedriger sind als die Erwerbseinkommen. Einkommensüberlegungen dürften aber für den schwachen Kinobesuch der Rentner (vgl. Tabelle 4) weniger bestimmend sein als andere Einflußgrößen, wie etwa die geringere Mobilität. 109 vgl. Infratest, „Kino und Film im Rahmen der Freizeitgestaltung", München 1970 (Repräsentativ-Erhebung im Auftrag der Filmförderungsanstalt). no Vgl. AWA 1973, Band I, S. 37 und Band II, S. 154,167; zitiert nach: „Strukturanalyse ...", S. 454. 52

Tabelle

2

V e r t e i l u n g der Bevölkerung* und der K i n o b e s u c h e r 1 nach dem Netto-Haushaltseinkommen i n der B u n d e s r e p u b l i k

Deutschland^

1969/70 Monatliches Netto- -Haushalts einkommen

Bevölkerung insgesamt

Kinobesucher-^ i r ι vH

unter

6OO DM

9

600

-

unter

8OO DM

11

11

8OO

-

u n t e r 1 000 DM

-

u n t e r 1 150 DM

19 10

15

1 000 1 150

-

u n t e r 1 2 5 0 DM u n t e r 1 550 DM

8

10

7

9

-

u n t e r 1 5 0 0 DM u n t e r 1 7 5 0 DM

7 10

10

-

u n t e r 2 0 0 0 DM

6

8

2 0 0 0 DM und mehr

12

15

Alle

99

100

1 250

1 350 1 500 1 750

-

-

Einkommensklassen

10

9

1 2 Bevölkerung ab 14 J a h r e . - E i n s c h l i e ß l i c h B e r l i n ( W e s t ) . ^Personen, d i e im a l l g e m e i n e n mindestens einmal im Monat i n s Kino gehen. Q u e l l e : I n f r a t e s t , "Kino und F i l m im Rahmen der F r e i z e i t g e s t a l t u n g " - Tabellenband - , T a b e l l e 5, München 1970

Deutlicher noch zeigt sich die nur lockere Verbindung zwischen Einkommen und Besuchshäufigkeit, wenn der relativ starke Kinobesuch der Schüler, Studenten und Lehrlinge berücksichtigt wird (vgl. Tabelle 4). Deren Einkommen ist zwar im Regelfall noch geringer als das der Rentner. Statistisch zählt diese Personengruppe indes zu den größeren Mehrpersonenhaushalten, also zu den Haushalten mit höherem Gesamteinkommen. Damit trägt sie rechnerisch zur überdurchschnittlichen Kinobesuchshäufigkeit dieser Haushalte bei. 53

Tabelle

R e n t n e r h a u s h a l t e und Nettohaushaltseinkommen i n der B u n d e s r e p u b l i k Deutschland 1970

Private Monatliches NettoHaushaltseinkommen

Haushalte

Rentnerhaushai t e

insgesamt

i n vH

1000 DM

8 717

39

5 392

70

62

über 1000 DM

13 6 8 3

61

2 328

30

17

22 400

100

7 720

100

34

bis

Zahl i n vH i n 1000

i n vH a l l e r H a u s h a l t e der j e w e i l i g e n Einkommensklasse

Zahl i n 1000

A l l e Einkommensklassen

Q u e l l e : K l a u s - D i e t r i c h Bedau/Gerhard Göseke, "Einkommenss c h i c h t u n g s o z i a l e r Gruppen i n d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d 1950 b i s 1970", i n : Wochenbericht 3 V 75 des DIW vom 23· August 1973·

3.2.1.2 Preiselastizität Vergleichsweise starken EinfluB auf den Kinobesuch hat der Eintrittspreis. Die Umfrageergebnisse von Infratest zeigen, daB sich der Kinobesuch zwar ungleichmäßig auf die einzelnen Preisklassen verteilt; der Tendenz nach geht jedoch die Besuchshäufigkeit mit steigendem Eintrittspreis zurück. Zugleich fällt auf, daß vom Publikum begrenzte Preissteigerungen akzeptiert werden, der Kinobesuch insofern also preisunelastisch ist (vgl. Tabelle 5) 1 1 1 . Diese Aussagen gelten bei unverändertem Einkommen des Publikums. Aus den verfügbaren Befragungsergebnissen geht nicht hervor, in welchem Maße bei steigendem Einkommen auch weitergehende Preisanhebungen hingenommen würden.

m Dies ist bei der Berechnung der Mehrwert- und Vergnügungsteuervergünstigungen zu beachten. Vgl. S. 253 ff. 54

Tabelle der B e v ö l k e r u n g 1 und der Kinobesucher 1 ρ i n der Bundesrepublik Deutschland 1969/70

Berufstätigkeit

Berufstätigkeit

S

S

8

1 Kinobesuche^ i n vH

Voll

berufstätig

Teilweise

berufstätig

Vorübergehend Rentner,

47 6

59 4

arbeitslos

Pensionäre

14

5

I n Berufsausbildung

2

10

I n Schulausbildung Nicht b e r u f s t ä t i g

(Hausfrauen)

5

13

26

9

100

100

1 Ρ Bevölkerung ab 14 Jahre. - E i n s c h l i e ß l i c h B e r l i n ( W e s t ) . •^Personen, d i e im allgemeinen mindestens einmal im Monat i n s Kino gehen. Q u e l l e : I n f r a t e s t , "Kino und F i l m im Rahmen der F r e i z e i t g e s t a l t u n g " - Tabellenband - , T a b e l l e 2, München 1970.

55

Tabelle K i n o b e s u c h 1 und E i n t r i t t s p r e i s i n der p Bundesrepublik Deutschland 1969/70 A n t e i l der K i n o b e s u c h e r 1 , d i e Eintrittspreis . - DM -

...

. . . i m allgemeinen ...höchstens einen e i n e n E i n t r i t t s p r e i s E i n t r i t t s p r e i s von von ...DM zahlen . . . D M zahlen würden - vH -

6 , 0 1 und mehr 5 , 5 1 - 6,00 5 , 0 1 - 5,50 4 , 5 1 - 5,00 4,01 - 4,50 3 , 5 1 - 4,00 3,01 - 3,50 2,01 - 3,00 b i s 2,00 Alle Preisklassen

1

12

-

9

-

-

11 5 21 22

25 4 20 11

37 2

17 1

99

99

P e r s o n e n , d i e im a l l g e m e i n e n mindestens einmal im Monat i n s Kino gehen.^ E i n s c h l i e ß l i c h B e r l i n (West) Q u e l l e : I n f r a t e s t , "Kino und F i l m im Rahmen der F r e i z e i t g e s t a l t u n g " - T a b e l l e n b a n d - , T a b e l l e n 124 und 125, München 1970.

Die Preiselastizität des Kinobesuchs ist wesentlich von den Preisen der übrigen Güter beeinflußt, die von den Haushalten nachgefragt werden. Mit dem Kinobesuch konkurrieren insbesondere alle weiteren Arten der Mediennutzung, wie eine im Auftrag von ARD und ZDF durchgeführte Zeitbudgetstudie aus dem Jahre 1970 zeigt (vgl. Tabelle 6). Dominierend ist dabei das Fernsehen (vgl. Abb.). Dieses Medium ist wegen des Abspiels von Kinofilmen in besonders hohem Maße Substitut für einen Kinobesuch. So wurden z. B. 1972 allein in den beiden überregionalen Fernsehprogrammen der Bundesrepublik 341 abendfüllende Filme gesendet (vgl. Tabelle 7). Die Kosten für jeden gesehenen Film lagen dabei für die Besitzer der Fernsehgeräte im Durchschnitt bei 56

Tabelle

D u r c h s c h n i t t l i c h e r Zeitaufwand der Bevölkerung i n der Bund e s r e p u b l i k Deutschland f ü r T ä t i g k e i t e n pro Tag i n der Z e i t von 5 b i s 1 Uhr (Winter 1970) - i n Stunden und Minuten Tätigkeiten 1. Schlafen 2. B e r u f s a r b e i t ( e i n s c h l . Weg v o n / z u r A r b e i t ) Einkaufen S t u d i e r e n , Lernen, F o r t bildung 3. Essen Hausarbeit ( e i n s c h l . B e s c h ä f t i g u n g m i t Kindern) 4. Medianutzung (Fernsehen, Hörfunk, Z e i t u n g , Z e i t s c h r i f t e n , Bücher, K i n o , Theater) Spazierengehen Lokalbesuch, Sportveranstaltungen Besuche empfangen und machen Handarbeit 5. Sonstiges Insgesamt

Montag b i s Freitag

Samstag

Sonntag 6.26

4.53 4.50

4.34 2.08

0.33

0.42 0.12

1.20 0.08

O.O5

1.26

1.29

I.50

2.53

2.44

2.42

3.06 0.15

4.03 0.25

O.38

0.14

0.38

0.37

0.45 0.14

0.08

1.24

1.31

I.56

1.55 0.14 1.46

20.511

20.571

20.IS1

0.02

4.07 -r

Mehrfachnennungen e n t h a l t e n , Q u e l l e : S c h r i f t e n r e i h e des ZDF, H e f t 9> "Fernsehen i n den 70er J a h r e n " , Mainz 1971, S. 19.

57

Nutzung der Massenmedien in der Bundesrepublik Deutschland - Anteil am durchschnittlichen individuellen Zeitaufwand für die Medianutzung in vH —

Montag bis Freitag

Kinobesuch 0,5 ·/· Bücher 3,8 ·/·>

/ 0 , 5 · / · Theaterbesuch

Zeitung/Zeitschrift 10,3*/·

51,6 ·/· Fernsehen Hörfunk/ Schallplatte / 25,3 V. Tonband

Samstag

Kinobesuch 0,8 β / · ν Bücher 3,3*

0,8 ·/. Theaterbesuch

Zeitung/Zeitschrift 14,4

Hörfunk/ Schallplatte / 20,6'/· Tonband

Sonntag

Kinobesuch 0,4 V#\ Bücher 5,7·/·-

60,1 ·/· Fernsehen

y0,4

·/· Theaterbesuch

Zeitung/Zeitschrift 12,5

Hörtunk/ Schallplatte/ 15,0 ·/. Tonband

66,0 ·/· Fernsehen

Quelle: Nils Volkersen, „Film und andere Medien", in: Strukturanalyse..., a.a.O., S.487.

58

etwa einer Mark 112. Für eine Filmvorführung im Kino hingegen wurden zur gleichen Zeit durchschnittlich 3,85 DM angewendete. Dieser sehr große Preisvorteil des Fernsehens gegenüber dem Kino beeinfluBt auch die Einschätzung der beiden Medien durch die Bevölkerung: Als ein Hauptvorteil des Fernsehens etwa wird - gleich nach der Bequemlichkeit des häuslichen Sitzplatzes und der Möglichkeit des Umschaltens oder Abschaltens - der Preis genannt H Tabelle

7

Im Fernsehen der Bundesrepublik Deutschland von 1954 b i s 1972 gesendete abendfüllende F i l m e 1 Jahr

195^ 1955 1956 1957 195Ô 1959 I960 1961 1962

1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972

darunter I . P r o g r . 1 I I . Progr. 1 I I I . Progr. 1 Insgesamt 1 deutsche Produktionen1 55 49 44 54 46 45 60

69 77 98 92 105 91 115 126 136 141 158 163

_ -

-

-

-

-

-

-

-

-

-

52 83 104 82 88 131 157 151 146 163 177 178

-

6 30 95 113 130 214 348 350

55 49 44 54 46 45

60 121 16Ο 202 I80

223

385 407 496 637 683

691

24 56 4l 69 82 76 91 97 90 96

Wiederholungen m i t g e z ä h l t . Quellen: 1 S P I O - S t a t i s t i k e n 1970, 1971, 1972, 1973; F i l m s t a t i s t i s c h e Taschenbücher 1972 und 1973.

112 (Jberschlägige Schätzung unter Berücksichtigung von Fernsehgebühren, Abschreibungen, Reparaturen, Stromverbrauch der Geräte und durchschnittlicher Sehdauer. 113 Quotient aus Kinoeinnahmen und Kinobesuch. Vgl. Tabelle 8 und 9 auf S. 66. m Vgl. Infratest, „Kino und Film im Rahmen der Freizeitgestaltung" Tabellenband, Tabelle 72, München 1970. 59

3.2.2 W i r t s c h a f t l i c h e s Risiko der F i l m p r o d u k t i o n und U n t e r n e h m e n s k o n z e n t r a t i o n Kennzeichnend für die Situation auf der Angebotsseite der deutschen Filmwirtschaft sind zunächst das hohe wirtschaftliche Risiko der Filmproduktion einerseits und die geringen Möglichkeiten für die deutschen Produktionsfirmen, das Risiko zu streuen, andererseits. Risikofaktoren bei der Filmproduktion sind - um es durch einen Praktiker sagen zu lassen - vor allem, daß "a) most film credit operations must be decided in the absence of a material commodity the value of which can be determined on the basis of normal market quotations; the commitments must, in fact, be undertaken merely on the basis of ideas, stories, and the professional skill of directors, actors and producers. b) It is difficult to foresee the actual economic result of individual production initiatives. It is r i g h t l y said that every film is a p r o t o t y p e . Today forecasts have become even more difficult owing to the tendency of markets to concentrate exceptionally high receipts on a small number of films. c) Many unforeseeable circumstances can bring about changes in the artistic, technical and financial plans in the course of shooting. d) While the capital necessary for the filming of a picture must be made fully available within a few months, the complete exploitation cycle, to cover the cost, lasts not less than two years from the date of drawing up the loan contract".11 s Die beschränkten Möglichkeiten der Risikostreuung resultieren primär aus dem vorherrschenden Typ kleiner Unternehmenseinheiten im deutschen Produktionsbereich. Die jahresdurchschnittliche Produktionsleistung lag 1972 bei eineinhalb Spielfilmen pro Firma 116. Vor diesem Hintergrund ist es nicht überraschend, daß in der Bundesrepublik das Risiko der Filmproduktion zu einem großen Teil von Produktionsund Verleihfirmen gemeinsam getragen wird. Dabei wird am häufigsten eine „echte Auftragsproduktion" vereinbart. Inhaltlich bedeutet dies, daß der Produzent vom Verleiher den Auftrag erhält, einen bestimmten Film herzustellen und zwar im Namen und für Rechnung des Produzenten. Der Verleih beteiligt sich an der Finanzierung des Films ζ. B. durch die Garantie eines Mindestes Eitel Monaco - ehemaliger Präsident des italienischen Filmverleiherverbandes in seinem Referat "The Financing of Film Production in Europe" anläßlich der von The Polytechnic of Central London vom 21. bis 23. Februar 1974 veranstalteten Tagung zum Thema „Film in Europe". Fotomechanisch vervielfältigtes Manuskript, S. 4 f. ne Vgl. Rainer Pischner, „Filmproduktion", in: Strukturanalyse ..., a. a. O., S. 97 f. 60

einspiele und hat Mitwirkungsmöglichkeiten hinsichtlich des Filminhalts (Stoff, Besetzung, etc.) sowie der Durchführung der Produktion"? Sein finanzielles Engagement im Produktionsbereich legt es ihm nahe, einen Film auch dann den Filmtheatern zur Auswertung zu überlassen, wenn die Erfolgschancen des fertiggestellten Films weniger günstig sind. Das Bestreben nach Risikoausgleich dürfte auch zur Unternehmenskonzentration im Verleihbereich beigetragen haben. Von den insgesamt annähernd 100 Verleihfirmen in der Bundesrepublik bestritten die sieben angebotsstärksten im Verleihjahr 1973/74 zusammen über die Hälfte des gesamten inländischen Angebots an Spielfilmen 11 β. Die Konzentration des Verleihumsatzes ist noch ausgeprägter. Auf lediglich drei Verleihfirmen entfiel (1970) rund die Hälfte des Umsatzes11®. Dabei ist beispielsweise der Spartenerste - „Constantin" - über die Produktionstochterfirma „Terra" im Filmproduktionsbereich engagiert und der „Gloria"-Filmverleih über die Produktionstochter „Divina". Auch die großen amerikanischen Firmen, die sieben "major companies" (Centfox, Columbia, Metro-Goldwyn-Mayer, Paramount, United Artists, Universal, Warner) sind mit Ausnahme von United Artists - gleichzeitig Verleiher und Produzent. Allerdings: Im Interesse dieser Unternehmen liegt es, zunächst ihre eigenen Produktionen zu amortisieren, also zunächst die eigenen Produktionen den Filmtheatern zur Auswertung zu überlassen. „Freie" Produktionen, selbst wenn sie den Präferenzen des Publikums eher entsprechen, haben bei dieser Konstellation geringere Chancen, sich im Kino zu amortisieren. 3.2.3 Die " m a j o r

companies"

Besondere Probleme resultieren aus der starken Stellung der amerikanischen Verleihfirmen in der Bundesrepublik - mit rund einem Drittel des inländischen Filmeinspiels ist der Marktanteil des us-amerikanischen Films in der Bundesrepublik ebenso hoch wie der des d e u t s c h e n 1 2 0 . Die internationale Ausrichtung der "major companies" engt deren Spielraum für die Berücksichtigung nationaler Eigenarten des Publikumsgeschmacks beim Filmangebot ein 1 21. 117 Vgl. Walter A. Mahle, „Filmverleih", in: Strukturanalyse ..., a. a. O., S. 168. ne Vgl. DIW/AfK, „Strukturanalyse ...", a. a. O., S. 533. 119 Ebenda. 120 Vgl. Tabelle 22 auf S. 129. 121 Vgl. ζ. B. Dieter Prokop, „Ökonomie und Phantasie", wiederabgedruckt in: Karsten Witte (Hrsg.), Theorie des Kinos, Frankfurt/M. 1972. - Der Internationalismus dieser Geschäftspolitik muß politisch nicht a priori unerwünscht sein: „Die Gesetze des Filmmarktes zwingen das nationalistische Kapital, die nationalistische Ideologie einzuschränken. Der Film hat das Weltesperanto der international verständlichen Filmsprache geschaffen Unaufhaltsam schafft der Film einen internationalen Normalmenschentypus und überwindet allmählich auch die animalische Rassenfremdheit." Béla Baläsz, „Ideologie und Produktion", wiederabgedruckt in: Karsten Witte (Hrsg.), a. a. O., S. 305. 61

Die "major companies" gehören überdies sämtlich zu großen Konzernen, deren filmwirtschaftliche Aktivitäten - mit Ausnahme von United Artists - nur zu einem kleinen Teil zum gesamten Konzernumsatz beitragen. Beispielsweise gehört "Paramount" zu Gulf & Western Industries, Inc., zu einer Gesellschaft also, deren geschäftliche Aktivitäten Automobilersatzteile ebenso umfassen wie Versicherungsgeschäfte, Mineralwasser und Zigarren. Die Einnahmen aus dem Filmgeschäft beliefen sich hier im Jahre 1973 auf 120 Mio Dollar und erreichten damit einen Anteil am gesamten Konzernumsatz von lediglich 5 VH122. Damit kann zwar das Filmrisiko von anderen wirtschaftlich weniger risikoreichen - Zweigen des Konzerns mitgetragen werden. Zugleich fügt sich aber das Filmgeschäft in die internationale Geschäftsplanung für alle Sparten des Konzerns ein, wird also auch von filmfremden Erwägungen beeinflußt: "... Gulf & Western operates with detailed annual business plans to provide each of our companies with a blueprint for the year ahead. A business plan is prepared by each operating unit, analysed with Gulf & Western's top management and, upon approval, is carried out by the subsidiary. The plan ist jointly reviewed each month and up dated each quarter"123 Das inländische Filmangebot dieser Firmen hängt somit zu einem Teil auch ab von der internationalen Geschäftsentwicklung filmfremder Produkte. 3.2.4 B l i n d - und B l o c k b u c h e n und das V o r s p i e l recht der E r s t a u f f ü h r e r Ein Teil des wirtschaftlichen Risikos von Filmproduzenten und -Verleihern wird - in erster Linie bedingt durch die heute noch verbreitete Praxis des Blind- und Blockbuchens von Filmen - auch von den Filmtheatern getragen. Beim „Blockbuchen" handelt es sich darum, daß von den Kinos nicht einzelne Filme bei den Verleihern ausgewählt werden können, sondern nur jeweils ganze Filmstaffeln. Ist ein Teil der Filme bei AbschluB des Filmbestellvertrags noch nicht fertiggestellt, wird von den Kinos überdies „blind" gemietet. Durch diese Regelung kann allerdings die Ausrichtung der Kinoprogramme auf die jeweiligen Publikumswünsche erheblich behindert werden 124 Einige umsatzstarke Kinobetriebe haben diese Praxis dann auch 122 Vgl. Thomas H. Guback, "Cultural Identity and Film in the European Economic Community", fotomechanisch vervielfältigtes Manuskript (S. 6) eines Vortrages anläßlich der von The Polytechnic of Central London vom 21. bis 23. Februar 1974 veranstalteten Tagung zum Thema „Film in Europe". 123 Äußerung von David N. Judelson, Präsident von Gulf & Western. Zitiert nach: Thomas H. Guback, a. a. O, S. 6. 124 Vgl. ζ. B. „»Zwangsweise' abgespielte Filme töten das Geschäft", in: Filmecho/Filmwoche Nr. 18/19 1970, S. 4; Kurt Joachim Fischer, „Löst die freie Filmwahl das Problem?", in: Filmtelegramm Nr. 26/1970, S. 5-8; Klaus Hebecker, „Verleihsystem muB beweglicher werden", in: Filmtelegramm Nr. 21/1972, S. 2; Walter A. Mahle, „Filmverleih", in: Strukturanalyse ..., a. a. O., S. 280 ff. 62

der Regel Erstaufführungstheater, also Kinos, die beim Start neuer Filme als erste mit Kopien beliefert werden. So behalten sich einige Filmtheater vor, die Abnahme von Filmen zu verweigern, wenn deren Sujet und Besetzung erheblich von den Ankündigungen abweicht. Daneben wird in einigen Fällen eine „Absetzklausel" vereinbart, nach der ein Film vor Ablauf der festgelegten Spielzeit vom Spielplan abgesetzt werden darf, wenn er an vereinbarten Stichtagen ein bestimmtes Einspielergebnis nicht erreicht. Diese Regelung ist Pendant zu der - bereits in den a l l g e m e i n e n Bezugsbedingungen zu den Filmbestellverträgen festgelegten - „Prolongationsklausel44. Danach ist ein Kino berechtigt und verpflichtet, einen Film über die vereinbarte Spielzeit hinaus vorzuführen, sofern an bestimmten Stichtagen ein Einspiel in vereinbarter Höhe erreicht oder überschritten wird. Mehrere Filmtheater sichern sich zudem eine größere Dispositionsfreiheit, Indem sie gegenüber den Verleihern durchsetzen, Spielzeiten der Vertragsfilme miteinander verrechnen zu dürfen - so bespielsweise die Prolongationszeit auf die vereinbarte Spielzeit eines schlecht laufenden Films -, oder Spielzeiten der Filme vertauschen zu dürfen. d u r c h l ö c h e r t 1 2 5 . in

Die vorteilhaften Ausnahmeregelungen für einige umsatzstarke Filmtheater bedeuten indes eine Verschlechterung der Wettbewerbssituation der verbleibenden Mehrzahl der Kinos - zumeist umsatzschwache Betriebe 126. Dieser Effekt wird noch verstärkt durch die ohnehin privilegierte Stellung der Erstaufführungskinos, zu denen schätzungsweise rund 300 der insgesamt 3171 ortsfesten Filmtheater (1972) in der Bundesrepublik zu rechnen sind: Das Vorspielrecht der Erstaufführer schließt die gleichzeitige Vorführung der jeweiligen Filme in konkurrierenden Betrieben aus. Oft ist selbst nach Ablauf der Erstaufführungszeit das Abspiel in Konkurrenzkinos für eine bestimmte Zeit verhindert, und zwar durch die Vereinbarung von Karenzzeiten zwischen den Erstaufführern und den Verleihern. Diese Regelungen sind zwar schon vor längerer Zeit vom Bundeskartellamt kritisiert worden^. Sie scheinen - in veränderter Form - allerdings auch heute noch praktiziert zu w e r d e n d e . Folgen: „Eine extensive Auswertung durch den Erstaufführer ist in erster Linie und oft ausschließlich für diesen vorteilhaft. Denn die lange Erstauswertung mit räumlich und zeitlich begrenztem Monopol aufgrund des Vorspielrechts kann zwar wegen des Fehlens einer direkten Konkurrenz und des dadurch vergrößerten Einzugsbereichs dem Erstaufführer höhere Einspielergebnisse bringen als bei 125 vgl. Walter A. Mahle, a. a. O., S. 273 ff. 126 zur Betriebsgrößenstruktur der Filmtheater vgl. Tabelle 30 auf S. 154. 127 Vgl. Rundschreiben des Verbandes der Filmverleiher vom 28. Juni 1965 mit der Abschrift eines Schreibens des Bundeskartellamts vom 24. Juni 1965 (Anlage XVII der „Strukturanalyse"). 128 vgl. Walter A. Mahle, „Filmtheater", in: Strukturanalyse ..., a. a. 0., S. 336. 63

gleichzeitigem Mitspiel anderer Kinos während der ganzen Zeit oder ab einem bestimmten Zeitpunkt. Für die Restauswertung eines Films... ist dieses Abspielsystem jedoch meist nachteilig, weil es das Besucherpotential eines Films verkleinert. M. a. W.: Zahlreiche potentielle Kinogänger vor allem in Großstädten, die am Besuch eines bestimmten Films aufgrund von Mundpropaganda, Zeitungskritiken usw. interessiert wären, sehen diesen Film nicht, weil das Erstaufführungskino für sie - tatsächlich oder subjektiv gesehen - schwer erreichbar ist, und weil der Film, wenn er schließlich ins leichter erreichbare Nachaufführungskino kommt, für sie an Aktualität oder Interesse verloren hat oder ganz in Vergessenheit geraten ist. Karenzzeiten, in denen ein Film für eine bestimmte Zeitdauer ganz von den entsprechenden Teilmärkten verschwindet, vergrößern diesen negativen Effekt für die Gesamtauswertung noch weiter. ... Umgekehrt würde gleichzeitiges Mitspielen und/oder (kürzerfristig folgendes) 129 ... Nachspielen zwar die Umsatzchancen pro Film des Erstaufführers schmälern, jedoch der Gesamtauswertung ... zugute kommen.. ." 13 °. 3.3 „Subventionsfreie" Entwicklung der Filmwirtschaft in der Bundesrepublik und filmpolitische Ziele Eine empirische Untersuchung der Frage, ob die interventionsfreien filmwirtschaftlichen Marktergebnisse mit den Zielen der staatlichen Filmpolitik übereinstimmen, setzt voraus, daß es Zeiten ohne öffentliche Interventionen im Filmbereich gegeben hat. Diese wären als Referenzperioden heranzuziehen. Derartige Phasen fehlen jedoch in der Bundesrepublik Deutschland. Vielmehr sind bereits seit deren Gründung staatliche Maßnahmen zugunsten der Filmwirtschaft ergriffen w o r d e n 1 3 i . Als Ergebnisse, die dem „freien Spiel" der am Markt wirkenden Kräfte näherungsweise entsprechen, können indes diejenigen der Jahre 1956 bis 1964 angesehen werden. Diese liegen zwischen den beiden Zeiten massiver Intervention des Staates: Von 1950 bis 1955 förderte der Bund die Filmproduktion im Rahmen von zwei Bürgschaftsaktionen, seit 1965 greifen die Förderungsmaßnahmen des Kuratoriums junger deutscher Film, seit 1967 die des Filmförderungsgesetzes, seit 1968 gilt die Mehrwertsteuerpräferenz für die Filmwirtschaft in der Bundesrepublik und seit Ende der sechziger Jahre eine Reihe zusätzlicher Vergnügungsteuerermäßigungen.

129 Ergänzung vom Verfasser. 130 Walter A. Mahle, a. a. O., S. 340 f. - Vgl. hierzu ζ. B. auch: „Vorspielrecht-Klausel verhindert Kino-Aufforstung", in: Filmecho/Filmwoche Nr. 34/1970, S. 4. 131 Vgl. S. 72. 64

Das nur spärliche sekundärstatistische Datenmaterial erlaubt allerdings selbst für diese relativ interventionsarme Zeit nur eine skizzenhafte Analyse132. 3.3.1 E r h a l t u n g der d e u t s c h e n

Filmwirtschaft

Mitte der fünfziger Jahre hatte die Filmwirtschaft in der Bundesrepublik quantitativ ihre höchste Leistung erreicht. 1956 - im Jahr des stärksten Kinobesuchs - wurden insgesamt rd. 820 Mio Kinogänger gezählt. Zugleich lag die Produktionsleistung der Filmwirtschaft bei 122 Spielfilmen - leicht übertroffen lediglich vom Ergebnis im Jahr zuvor (128 Spielfilme). Seither ging der Kinobesuch von Jahr zu Jahr zurück (vgl. Tabelle 8). Für den gesamten Zeitraum von 1956 bis 1964 errechnet sich ein Besucherverlust von knapp zwei Drittel 133. Bei dieser Entwicklung verringerten sich - trotz durchschnittlich steigender Eintrittspreise - seit 1958 auch die Kinoeinnahmen (vgl. Tabelle 9). Parallel dazu wurde die deutsche Spielfilmproduktion eingeschränkt. Die Produktionsleistung lag 1964 mit 77 Filmen um 45 unter dem Ergebnis von 1956 (vgl. Tabelle 10). Eine Drosselung der nationalen Filmproduktion war zwar in Anbetracht des Besucherrückgangs bei den Kinos zu erwarten; sie übertraf indes die gleichzeitige Verringerung des Angebots ausländischer Filme in der Bundesrepublik: Gemessen an der Zahl der ur- und erstaufgeführten Spielfilme nahm der Marktanteil deutscher Produktionen auf dem heimischen Markt von 24 vH (1956) auf 17 vH (1964) ab (vgl. Tabelle 11). Die Folgen dieser Entwicklung für die Rentabilität der deutschen Filmproduktion lassen sich anhand der vorliegenden spärlichen Daten nicht exakt analysieren. Laufende Daten zur Kostensituation fehlen völlig, und die für eine Analyse der Rentabilität verfügbaren Statistiken der Verleihumsätze und der ur- und erstaufgeführten Spielfilme liefern nur Anhaltspunkte über die Einnahmenseite. Nur Anhaltspunkte insbesondere deshalb, weil die zeit» liehe Abgrenzung beider Statistiken nicht völlig übereinstimmt und eine Gegenüberstellung von Verleihumsatz und Zahl der erstaufgeführten Spielfilme insofern unscharfe Ergebnisse bringt: Die Einspielergebnisse eines Spielfilms verteilen sich im allgemeinen auf mehrere Jahre, zudem werden in den Kinos nicht nur Filme ur- und erstaufgeführt, sondern es werden auch ältere Produktionen aus dem Filmstock der Verleiher gezeigt. 132 Die Informationslücke sollte durch die Befragung der filmwirtschaftlichen Unternehmen geschlossen werden. Vgl. S. 39. 133 in der DDR ist die Entwicklung des Filmbesuchs - allerdings verzögert - ebenfalls sehr stark rückläufig gewesen. Während der letzten 15 Jahre reduzierte sich der Kinobesuch dort auf ein Viertel. Vgl. Andrew Thorndike, Präsident des Verbandes der Filmund Fernsehschaffenden der DDR. „Größere Aufmerksamkeit dem Lichtspielwesen"; aus einer Rede auf dem II. Kongreß des Verbandes der Film- und Fernsehschaffenden der DDR. Abgedruckt in: Neues Deutschland, Berlin, 8. April 1972. 65

Tabelle K i n o b e s u c h im G e b i e t d e r B u n d e s r e p u b l i k von 1946 b i s

1972

Zahl der j ä h r l i c h e n Jahr

Mio Personen

Deutschland1

Veränderung gegenüber dem V o r j a h r i n vH

Filmbesuche 1950 = 100 vH

1946

500,0

1947 1948

459,6

+ 55,2

94

445,0

-

5,6

1949

467,2

+

5,5

91 96

1950

487,4

+

4,5

100

1951 1952

554,8 614,5

+ 15,8 + 10,8

114 126

1955 1954

680,2

+ 10,7

140

755,6 766,1

+ +

151

1955 1956

je Einwohner

62

β

7,9 4,4

» • •

12,5 15,4 14,4

817,5 801,0

+

6,7

157 168

-

2,0

166

749,7 670,8

-

6,4

154

15,1 14,0

-

10,5

l40

12,2

604,8

-

9,8

124

10,8

1961 1962

516,9 442,9

-

14,5

106

9,1

566,0-

14,5 17,4

91

196? 1964

-

7,7 6,4

-

12,5 8,2

257,1 215,6

-

12,6

52

-

16,1

44

179,1 172,2

-

16,9

57

-

5,9

55

5,0 2,8

160,1

-

7,0

55

2,6

152,1 149,8

-

5,0

-

1,5

51 50

2,5 2,4

1957 1958 1959 I960

1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972

520,4 294,0

Einschließlich Berlin

61

( W e s t ) , ab 1959 m i t

Q u e l l e n : DIW/AfK, " S t r u k t u r a n a l y s e . . . " , T a b e l l e 59. 66

75 66

14,9 15,7

5,5 5,0 4,5 5,6

Saarland.

a . a . O . , S. 421,

67

1

υη

nM

542,5 557,4

551,9

621,6 611,5

777,9 710,2

926,0

1 013,0 6,7

-

0,0

- - 8,6 805,0

323,5 5,9

υη

+ 19,7

3,0

-

2

3,8

- 7,8 5,0

9,1

-

r

5,1

-

-

8,2 5,9

6,0

0,4 0,9

-

- 0,2 + 3,6

-

-

-

- 7,6

+ 1,2

Veränderung gegenüber dem Vorjahr in vH

+ 16,6 + 16,1 + 10,7 + 11,0 + 7,0

871,0

+ 17,9

+

M - nM

757,6 - 9,9 695,8 - 8,7 654,8 - 8,9 595,3 - 1,8 593,1 - 1,6 587,7 - 3,7 570,3 - 6,3 535,8 - 5,2 493,8 + 4,5 518,3 + - 0,8 517,3 + 2,7 535,9 + 5,4 556,5 +

-

5,5

. 342,7 + 18,9 410,2 + 16,7 483,6 + 15,2 564,1 + 14,5 654,7 + 9,0 724,9 + 10,4 804,6 + 6,1 861,0 +

Veränderung gegenüber dem Vorjahr in vH

Filmtheaternettoeinnahmen

Einschließlich Berlin (West), ab 1959 mit Saarland.Filmtheaterbruttoeinnahmen abzüglich Vergnügungsteuer und Filmabgabe. Quelle: DIW/AfK, "Strukturanalyse...", a.a.O., S. 390, Tabelle 49.

1960 863,3 1961 1962 1963 633,2 1964 1965 1966 588,8 1967 1968 523,2 1969 547,0 1970 1971 1972 576,3

1959

1958

1949 411,1 1950 433,8 1951 516,0 1952 602,2 195? 693,8 1954 794,5 1955 865,7 1956 955,5 1957 1 013,5·

mo

Min

Filmtheaterbruttoeinnahmen

Filmtheatereinnahmen in der Bundesrepublik Deutschland1 von 1949 bis 1972 ^

Jahr

Tabelle 9

Tabelle

10

Die P r ä d i k a t 1 s i e r u n g von S p i e l f i l m e n Deutschland1

v o n 1946 b i s

Jahr

Produzierte Spielfilme insgesamt

1946 1947 1948 1949 1950. 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 I960

1 9 22 62

Insgesamt

IO8

1

Wiesbaden

prädikatisiert Prädikat "wertvoll"

18,2 18,6 15,2 11,8

14,3

Prädikat "besonders wertvoll"

Anzahl

vH 0,0 22,2 0,0 1,6 2,4 16,9 8,5 16,3 17,6 19,5 11,5 10,3 16,5 15,1 14,9 8,8 11,5 13,6 13,0 14,5 25,0 21,9 15,0

-

Einschließlich Berlin

Quelle:

68

2

_ 2

320

104

1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972

Anzahl

235

82

Bundesrepublik

1972

insgesamt

128 122 107 115 106 94 80 61 66 77 69 60 96 107 121 113 99 85

59

1961 1962

darunter:

1 2 10 7 17 19 25 14 11 19 16 14 7 7 9 10 10 15 21 16 22 21 15 10

82

aus d e r

durch d i e Filmbewertungsstelle

_

_

1

1

-

-

1 2 10 6 14 17 22 11 9 16 14 8 6 6 8 8

-

1 3 2 3 3 2 3 2 6 1 1 1 2 4 4

6

11 15 11

6 5 7 13 5

15 8 10 4

6

81

239

(West).

DIW/AfK, " S t r u k t u r a n a l y s e . . . " , Tabelle 2}.

a.a.O.,

S.

121,

Tabelle

11

Ur- und e r s t a u f g e f ü h r t e S p i è l f i l m e i n der Bundesrepublik Deutschland von 1956 b i s 1964 U r - und e r s t a u f g e f ü h r t e S p i e l f i l m e

Jahr

insgesamt

darunter:

aus der Bundesrepublik

Deutschland1

i n vH a l l e r U r - und Erstaufführungen

Zahl

495

120

24

1957

529

111

21

1958

571

109

1959 I960

516

107

19 21

522

98

19

1961 1962

465 434

80

17

64

1963 1964

409 4l6

58

15 14

70

17-

1956

E i n s c h l i e ß l i c h deutsch-ausländische

Coproduktionen.

Q u e l l e : Angaben des Verbandes der F i l m v e r l e i h e r ·

Folgt man dennoch den Verleiheinnahmen aus der Vermietung deutscher Filme und setzt sie in Beziehung zur Zahl der erstaufgeführten deutschen Spielfilme, so zeigt sich allerdings für den gesamten Berichtszeitraum ein durchschnittlich rückläufiges Verleiheinspiel (vgl. Tabelle 12). 3.3.2 S t e i g e r u n g der

Filmqualität

Eine Messung der filmpolitisch relevanten qualitativen Entwicklung des deutschen Films steht zunächst vor dem Dilemma der Auswahl geeigneter Qualitätskriterien. Wie bereits ausgeführt, differiert die Art der angestrebten Filmqualität unter den einzelnen Institutionen der öffentlichen Filmförderung in der Bundesrepublik^4. Wenn im folgenden die Prädikatisierung der Filmbewertungsstelle Wiesbaden (FBW) herangezogen wird, so liegen dabei neben dem formalen Aspekt, daß sich die FBW-Prädikate als einzige Qualitätsmerkmale statistisch bis zum Gründungsjahr der Bundesrepublik zurückverfolgen lassen - folgende Überlegungen zugrunde:

134 vgl. S. 44. 69

Tabelle

1

Verleiheinnahmen aus der Filmvermietung i n der Bundesrepublik D e u t s c h l a n d 1

1956 bis' 1964

2 Verleiheinnahmen aus der Vermietung deutscher Jahr·

Betrag - i n Mio DM -

bezogen auf d i e V e r leiheinnahmen insgesamt - i n vH -

Filme

bezogen auf d i e Zahl der u r - und e r s t a u f g e f ü h r t e n deutschen S p i e l f i l m e - i n 1 000 DM -

1956

154,3

46,6

1 286

1957 1958

171,8

47,6

1 548

172,8

1959 I960

157,4

47,3 46,6

1 471

130,4

40,7

1 331

1961

32,1

1 154

1962

92,3 77,8

1 216

1963 1964

76,5 69,4

38,5 30,0

ι

1 585

1 319

26,7

991

?

E i n s c h l i e ß l i c h B e r l i n (West) b i s 1958 ohne S a a r l a n d . I n der Bundesrep u b l i k D e u t s c h l a n d h e r g è s t e l l t e F i l m e e i n s c h l i e ß l i c h i n t e r n a t i o n a l e Copro d u k t i o n e n . Q u e l l e : Angaben des Verbandes d e r

Filmverleiher.

— Von der FBW prädikatisierte Filme können mit einem ermäßigten Vergnügungsteuersatz in den Kinos vorgeführt werden, — FBW-Bewertungen können daneben in die Qualitätsförderung des Bundesinnenministeriums, der Filmförderungsanstalt und des Kuratoriums junger deutscher Film einfließen. So kann die Filmbewertungsstelle Wiesbaden dem Bundesminister des Innern Anregungen für die Auszeichnung mit dem „Deutschen Filmpreis" sowie für die Vergabe „weiterer Filmpreise" geben 135; für prädikatisierte Filme ist die Eingangsschwelle zur Filmförderung nach dem Filmförderungsgesetz - das Mindesteinspiel herabgesetzt136; nach der Vorführung von programmfüllenden Spielfilmen mit dem FBW-Prädikat „besonders wertvoll" kann die Rückzahlung von Förderungsdarlehen, die Filmabspielstellen vom Kuratorium junger deutscher Film erhalten haben, ermäßigt bzw. erlassen werdend 135 Vgl. Grundsätze des Bundesinnenministeriums über die Vergabe von Preisen und Prämien zur Förderung des deutschen Films vom 16. April 1972, Nr. 9.1.2. 136 vgl. § 8 Abs. 3 und 4 des Filmförderungsgesetzes. 137 Vgl. § 6 Abs. 1 der Vertriebsförderungsrichtlinien des Kuratoriums junger deutscher Film vom 1. Februar 1973. 70

FBW-Wertungen sind mithin innerhalb des bestehenden Förderungssystems von sehr wesentlicher Bedeutung; sie werden sowohl von Institutionen des Bundes als auch der Länder anerkannt. Nach den Beurteilungen der FBW hat sich die Qualitätsstruktur deutscher Spielfilme kaum geändert: Der Anteil der prädikatisierten an der Zahl aller produzierten deutschen Spielfilme bewegte sich sowohl 1956 wie 1964, aber auch im Durchschnitt des gesamten Achtjahreszeitraums zwischen 11 vH und 13 vH (vgl. Tabelle 10). Inwieweit dabei die Rentabilitätsentwicklung des Qualitätsfilms von der durchschnittlichen Entwicklung abwich, läBt sich anhand der verfügbaren Daten nicht feststellen. Anhaltspunkte liefert selbst die Statistik der Verleihumsätze nicht, da diese keine Differenzierung nach prädikatisierten und nicht prädikatisierten Filmen vornimmt. 3.3.3 Z u s a m m e n f a s s u n g Die vom Staat relativ schwach beeinflußte Entwicklung der deutschen Filmwirtschaft in der Zeit von 1956 bis 1964 war im Bereich der Filmproduktion durch einen beträchtlichen Leistungsrückgang gekennzeichnet. Zwar hätte diese Produktionsdrosselung bei dem gleichzeitig rückläufigen Kinobesuch im Sinne eines „Gesundschrumpfens" ausschließlich als Anpassung an die - insbesondere durch das Fernsehen - veränderten Marktverhältnisse verstanden werden können, die staatliche Interventionen nicht erfordert: Die kontraktive Entwicklung hätte dann aber das ausländische Filmangebot in der Bundesrepublik zumindest gleichermaßen treffen müssen. Das war jedoch nicht der Fall. Der deutsche Film verlor sowohl absolut wie relativ an Bedeutung. Die verfügbaren Daten deuten zudem darauf hin, daß sich der Anteil der Prädikatsfilme dabei kaum veränderte. Dies waren Ergebnisse, die nicht im Einklang standen mit den beiden Zielen der deutschen Filmpolitik: Erhaltung der deutschen Filmwirtschaft und Qualitätsverbesserung des deutschen Films.

4 Beurteilung der Filmsubventionen von Bund, Ländern und Gemeinden 4.1 Vorbemerkung Die Beurteilung der Filmsubventionen in der Bundesrepublik setzt die Kenntnis von Art und Umfang der staatlichen Hilfen voraus. Ein geschlossener und zugleich aktueller Überblick über Maßnahmen und Bruttobudgetkosten der Filmförderung von Bund, Ländern und Gemeinden liegt indes bisher 71

nicht vori38 Deshalb ist zunächst eine entsprechende Bestandsaufnahme erforderlich. Die Abgrenzung des folgenden Förderungskatalogs richtet sich nach dem bereits zu Beginn definierten Subventionsbegriff 13& Die Zusammenstellung ist dabei nicht in erster Linie nach den finanzierenden Institutionen gegliedert, sondern - dem Untersuchungsgegenstand besser entsprechend danach, in welcher Sparte die Förderung ansetzt (Filmproduktion, Filmabsatz, [Filmverleih] und Filmabspiel). Die gleiche Unterteilung liegt auch der anschließenden Analyse von Bruttobudgetkosten und anderen Förderungswirkungen zugrunde. 4.2 Maßnahmen der deutschen Filmförderung 4.2.1 Ü b e r b l i c k Schon bald nach Gründung der Bundesrepublik Deutschland wurden staatliche Maßnahmen zugunsten der westdeutschen Filmwirtschaft eingeleitet. Sie waren Reaktion auf die äußerst ungünstigen Startbedingungen dieses Wirtschaftszweiges nach dem Zweiten Weltkrieg: — Der Ufi-Konzern - er vereinigte bis Kriegsende nahezu sämtliche deutschen Filmproduktions- und Filmverleihunternehmen - war von den alliierten Besatzungsmächten in Verwaltung genommen worden. — Das vormals reichseigene Filmvermögen stand als Kreditbasis für Filmproduktionen nicht mehr zur Verfügung. Bankkredite wurden - wenn überhaupt - nur zu hohen Zinsen bereitgestellt. — Die bis 1949 geltenden Lizenzierungsvorschriften der Alliierten trugen neben dem Monopolverbot - zur Zersplitterung der Produktion in wirtschaftlich schwache Einzelfirmen bei. Die Vergabe von Produktionslizenzen an westdeutsche Hersteller seit 1946 erfolgte nur zögernd; lizenzbe138 Lediglich bis zum Jahre 1970 in der Bundesrepublik ergriffene filmpolitische Maßnahmen sind registriert in der - im Auftrag des Bundesinnenministeriums erstellten - Studie von Georg Roeber und Gerhard Jacoby, „Die deutsche Filmwirtschaft nach 1945", München 1970, S. 335 ff. und 611 ff. (bei Abschluß der empirischen Arbeiten lediglich als Manuskript vervielfältigt). Die Arbeit berücksichtigt mithin nicht die beträchtlichen Veränderungen des Förderungssystems in den folgenden Jahren. Zudem sind die Maßnahmen der Gemeinden außerhalb der Betrachtung geblieben. Vor allem aber unterblieb eine Berechnung der Förderungskosten (Bruttobudgetkosten). Eine entsprechende Rechnung wurde von anderer Seite bislang lediglich für Teile der Filmförderung und auch nur für die Zeit bis Anfang bzw. Mitte/Ende der sechziger Jahre vorgelegt. Vgl. Hans-Peter Herriger, „Die Subventionierung der deutschen Filmwirtschaft", Köln und Opladen 1966; Reinhard Michael Tänzler, „Die Filmförderung in der BRD unter besonderer Berücksichtigung der Filmförderungsgesetzgebung 1968", Berliner Diplomarbeit 1970/71. 139 Vgl. S. 11. 72

rechtigt waren lediglich natürliche Personen mit oft sehr schwacher Eigenkapitalbasis. — Die Abgrenzung der sowjetisch besetzten Zone Deutschlands und der Verlust der Ostgebiete hatten die nationale Amortisationsbasis für neue westdeutsche Filme erheblich eingeengt. — Die über Jahre hinweg ferngehaltene Weltfilmproduktion, größtenteils bereits im Ausland amortisiert, strömte jetzt auf den deutschen Markt und reduzierte zusätzlich die Absatzchancen der heimischen Neuproduktion. In die gleiche Richtung wirkte die Freigabe der ehemals reichseigenen Filme (Reprisen). — Auf dem Weltmarkt hatte sich die Konkurrenzsituation für deutsche Filme gegenüber der Vorkriegszeit drastisch verschlechtert: Die traditionellen Exportmärkte in Südosteuropa waren verlorengegangen; vom übrigen Weltmarkt blieben deutsche Filme während des Krieges isoliert; gegen deutsche Filme bestanden Ressentiments, besonders in ehemals von Deutschland besetzten Ländern. Vor diesem Hintergrund entschlossen sich der Bund und einzelne Länder zu ersten Hilfsmaßnahmen für die deutsche Filmwirtschaft. Im Frühjahr 1950 lief eine Bürgschaftsaktion des Bundes an mit dem Ziel, „... der deutschen Filmproduktion die erste Starthilfe zugeben""o. Zugunsten von Filmproduktionen wurden in einem Umfang von 22 Mio DM Mittel für die Übernahme von Ausfallbürgschaften gegenüber den kreditgebenden Banken bereitgestellt. In der Regel betrugen die Bürgschaften 35 vH der geprüften Herstellungskosten. Verbürgt wurden der rangletzte Kredit bzw. die rangletzten Kredite. Die Rückzahlung dieser Kredite erfolgte allein aus Mitteln des Theatereinspiels. Diese erste Bürgschaftsaktion lief Anfang 1953 aus. Insgesamt wurden Kredite für 82 Filme bei Herstellungskosten von rund 67 Mio DM verbürgt. Die Inanspruchnahme des Bundes infolge ausgegebenen Einspiels belief sich bis 1973 auf 8,1 Mio DM"1. Im Herbst 1953 folgte eine zweite Bürgschaftsaktion des Bundes. Dabei wurde im Interesse der Risikoverminderung die Sicherung von Einzelprojekten weitgehend abgelöst von der Verbürgung ganzer Filmstaffeln, deren Gewinne und Verluste gepoolt waren. Der Bürgschaftssatz betrug nun sogar bis zu 100 vH der Kreditsumme. Die Aktion endete 1955. Vergeben wurden Bürgschaftsmittel in Höhe von rund 78 Mio DM für 76 Filme mit Herstellungskosten von 80 Mio DM. Der Verlust für den Bund aus dieser Aktion beläuft sich bislang auf 23,1 Mio DM142. 140 Drucksache IV/366 des Deutschen Bundestages, „Bericht über die Situation der deutschen Filmwirtschaft", 1962, S. 4. m Vgl. Finanzbericht 1974, hrsg. vom Bundesministerium der Finanzen, S. 261. 142 vgl. Ebenda. 73

Fast zur gleichen Zeit wie der Bund begannen auch die Länder Bayern, Berlin, Hamburg, Niedersachsen und Hessen - Länder, in denen sich Atelierbetriebe befanden -, Ausfallbürgschaften für Filmproduktionskredite zu übernehmen. Teilweise wurden die Bürgschaftsmittel im Rahmen der beiden Bundesbürgschaftsaktionen bereitgestellt, wobei die von den Ländern verbürgten Kredite im Rang den vom Bund verbürgten vorgingen^. Neben diese, als Starthilfe motivierte, wirtschaftliche Förderung traten kulturpolitisch orientierte Maßnahmen. Insbesondere wurden bzw. werden — den Filmtheaterbesitzern seit Kriegsende neben den generellen Vergnügungsteuerermäßigungen weitere Steuererleichterungen bei Vorführung von Qualitätsfilmen eingeräumt, — in Nordrhein-Westfalen von 1949 bis 1954 Teile der Beträge an Vergnügungsteuerermäßigung einem Kulturfilmfonds zugeführt, dessen Mittel der kulturellen Produktionsförderung dienten, — Preise und Prämien für Qualitätsfilme vergeben (ζ. B. Deutscher Filmpreis, seit 1951), — seit 1965 Qualitätsfilme vom Kuratorium junger deutscher Film gefördert, — seit 1968 die vom Filmförderungsgesetz vorgesehenen - primär allerdings wirtschaftlich orientierten - Selbsthilfemaßnahmen ergriffen. Gegenwärtig wird die Filmförderung sowohl v.om Bund als auch von den Ländern und Gemeinden betrieben. Der Bund agiert primär über die Filmförderungsanstalt - ihr obliegt die Durchführung der nach dem Filmförderungsgesetz vorgesehenen Maßnahmen - und die Vergabe von Preisen und Prämien des Bundesinnenministeriums. Bund und Länder gemeinsam tragen das generelle Umsatzsteuerprivileg für die Filmwirtschaft, die speziellen umsatzsteuerlichen Berlin-Präferenzen und Finanzierungsprogramme für die Filmproduktion. Die Länder allein betreiben Filmförderung vor allem über das Kuratorium junger deutscher Film. Länder und Gemeinden fördern die Filmwirtschaft über die Vergnügungsteuerpolitik. Die Gemeinden konzentrieren sich in erster Linie auf eine Förderung des Filmabspiels.

143 Eine kritische Analyse der Bürgschaftsaktionen enthält der - im Auftrag des Bundeswirtschaftsministeriums gefertigte - Bericht der Treuarbeit AG, „Gesamtdarstellung der Liquidation des Filmgeschäfts der Bürgschaftsgesellschaft für Filmkredite mit beschränkter Haftung", vom 8. Juni 1973. 74

4.2.2 F ö r d e r u n g der

Filmproduktion

4.2.2.1 Maßnahmen der Filmförderungsanstalt a) Aufgabe, Finanzierung und Entscheidungsgremien Durch das Filmförderungsgesetz wurde 1967 vom Deutschen Bundestag die Filmförderungsanstalt (FFA) mit Sitz in Berlin geschaffen ι 4 4 Ihr Instrumentarium ist seither zweimal modifiziert worden: 1971 1 4 5 und zuletzt 1974146.

Aufgabe der Anstalt ist es, „... 1. die Qualität des deutschen Films auf breiter Grundlage zu steigern und die Struktur der Filmwirtschaft zu verbessern;... 2. deutsch-ausländische Gemeinschaftsproduktionen zu unterstützen; 3. die Bundesregierung bei der Harmonisierung der Maßnahmen auf dem Gebiet des Filmwesens innerhalb der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) im Sinne gleicher Wettbewerbsvoraussetzungen zu beraten; 4. die gesamtwirtschaftlichen Belange der Filmwirtschaft zu unterstützen; 5. die Zusammenarbeit zwischen Film und Fernsehen unter Berücksichtigung der besonderen Lage des deutschen Films zu pflegen; 6. für die Verbreitung und marktgerechte Auswertung des deutschen Films im In- und Ausland zu wirken"14?. Finanziert wird die Anstalt vor allem durch eine Filmabgabe (vgl. Tabelle 13): Von den gewerblichen Filmtheatern müssen je verkaufte Eintrittskarte im Regelfall 0,10 DM - vom 1. Juli 1974 an 0,15 DM-an die Anstalt abgeführt werden. Da diese Gelder anschließend für bestimmte Förderungszwecke in die Filmwirtschaft zurückfließen, handelt es sich bei der Anstalt insoweit um eine staatlich organisierte Selbsthilfe-Institution der deutschen Filmwirtschaft. Mittel erhält die FFA auch aus dem Ufi-Sondervermögen des Bund e s ^ (bis 1977: jährlich 1,6 Mio DM, 1978: 1 Mio DM) und vom Fernsehen^. 144 Vgl. Gesetz über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films vom 22. Dezember 1967, BGBl. I S. 1352. 145 vgl. Gesetz zur Änderung des Gesetzes über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films vom 9. August 1971, BGBl. I S. 1251. "β Vgl. Zweites Gesetz zur Änderung des Gesetzes über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films vom 27. Februar 1974 (BGBl. I, S. 437). Im folgenden wird diese Fassung des Filmförderungsgesetzes zitiert als „FFG". 14? § 2 FFG.

75

Tabelle 13 Jahresrechnungen der Filmförderiingsanstalt f ü r 1971, 1972 und 1973 - Angaben i n 1.000 DM 1972

1973

Filmabgabe 14.607 βοβ Zinsen Rückstellungen/Rückzahlungen 1.050 Uberschuß aus Vorjahr 174 Übertrag aus Vorjahr 8.056 1.600 Zuweisung aus Ufi-Sondervermögen Verkauf von Fernsehnutzungsrechten 1.464 Vorzutragender Fehlbetrag

14.409 592 8

14.032 1.441

27.557

28.145

29.902

14.172

13.842

999 850

991 1.620

14.371 1.095 3.988

11.536

10.880 812

9.014 1.4 ? 4

28.145

29.902

1971 A. Einnahmen

-

11.536 1.600 -

131 818 10.880 1.600 1.000 -

B. Ausgaben Förderungsmaßnahmen Verwaltungskosten Rückstellungen Übertrag auf das nächste Haushaltsjahr Überschuß

-

27.557

Quelle: Filmförderungsanstalt,

Geschäftsbericht 1973, Anlage 7.

148 Dem Ufi-Sondervermögen fließt der Erlös zu, der aus der Abwicklung und Entflechtung des ehemals reichseigenen Filmvermögens (Beteiligungen des Reiches an Filmunternehmen und deren Vermögen und Eigentum an anderen Vermögenswerten der Filmwirtschaft) nach Abzug der Schulden verbleibt. Vgl. § 26 FFG und § 15 des Gesetzes zur Abwicklung und Entflechtung des ehemaligen reichseigenen Filmvermögens vom 5. Juni 1953, BGBl. I, S. 276. 149 vgl. die Regelungen des Abkommens zwischen FFA einerseits und ARD/ZDF andererseits vom 4. November 1974, durch das erstmals die Beziehungen zwischen Filmförderungsanstalt und Fernsehen in Kooperation organisiert wurden. 76

Die Organe der FFA sind Vorstand, Präsidium und Verwaltungsrat. Das maßgebliche Organ ist der V e r w a l t u n g s r a t . Dieses Gremium - es besteht aus 33 Mitgliedern - beschließt über alle grundsätzlichen Fragen, stellt vor allem die Richtlinien zur Durchführung des Filmförderungsgesetzes auf - diese müssen mit Zweidrittelmehrheit beschlossen werden - und entscheidet über die Entlastung von Präsidium und Vorstand. Der Verwaltungsrat ist bei Anwesenheit von fünfzehn Mitgliedern beschlußfähig. Beschlüsse kommen im Regelfall mit einfacher Mehrheit zustande. Von seinen 33 Mitgliedern werden gewählt oder benannt — fünf vom Deutschen Bundestag, — drei vom Bundesrat, — drei von der Bundesregierung, — drei vom Hauptverband Deutscher Filmtheater e. V., — ein Mitglied gemeinsam von der Arbeitsgemeinschaft Kino e. V. und der Gilde Deutscher Filmkunsttheater e. V., — drei vom Verband Deutscher Spielfilmproduzenten e. V., — zwei von der Arbeitsgemeinschaft Neuer Deutscher Spielfilmproduzenten e.V., — ein Mitglied vom Bundesverband Deutscher Film- und AV Produzenten e. V., — zwei vom Verband der Filmverleiher e. V., — ein Mitglied von der Export-Union der Deutschen Filmindustrie e. V., — ein Mitglied vom Verband Technischer Betriebe für Film und Fernsehen e. V., — zwei, die als Filmschaffende tätig sind, von der Rundfunk-Fernseh-FilmUnion im Deutschen Gewerkschaftsbund, — ein Mitglied, das als Filmjournalist tätig ist, vom Deutschen Journalistenverband e. V., — ein weiteres Mitglied, das als Filmjournalist tätig ist, von der Deutschen Journalisten-Union in der Industriegewerkschaft Druck und Papier, — ein Mitglied von der evangelischen Kirche, — ein Mitglied von der katholischen Kirche, — ein Mitglied von der Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD), — ein Mitglied vom Zweiten Deutschen Fernsehen (ZDF). 77

Das P r ä s i d i u m - es besteht aus 9 Mitgliedern - beschließt über die Dienstverträge mit den Vorstandsmitgliedern und überwacht die Tätigkeit des Vorstandes. Für dieses Gremium benennt die Bundesregierung ein Mitglied des Verwaltungsrates; die übrigen acht Mitglieder wählt der Verwaltungsrat mit der Mehrheit seiner Mitglieder aus seiner Mitte. Der zweiköpfige V o r s t a n d schließlich führt - nach Maßgabe der Beschlüsse von Verwaltungsrat und Präsidium - die Geschäfte der Anstalt. Weitere vom FFG vorgesehene Gremien sind die K l e i n e Kommission - diese entscheidet darüber, ob eine Produktion ein „guter Unterhaltungsfilm" ist1 so - und die P r o j e k t k o m m i s s i o n - diese befindet über die Gewährung von Projektförderungsmitteln 1 si. b) Grundbeträge für programmfüllende Filme 152 Der Produzent eines programmfüllenden deutschen Films 153 erhält für die Herstellung eines neuen programmfüllenden Films von der FFA einen Zuschuß (Grundbetrag), wenn er nachweist, daß sein Film innerhalb von zwei Jahren nach der Erstaufführung in der Bundesrepublik Deutschland inländische Bruttoverleiheinnahmen in Höhe von mindestens 500 000 DM erzielt hat. Allerdings darf der Film nicht gegen die Minderqualitätsklausel154 verstoßen. Als Referenzfilme können auch Produktionen anerkannt werden, die unter Mitwirkung des deutschen Fernsehens entstanden sind. Bei einem Film, dem von der Filmbewertungsstelle Wiesbaden (FBW) ein Prädikat zuerkannt worden ist 1 5 5 , oder der auf einem A-Filmfestspiel 156 einen Hauptpreis erhalten hat, genügen inländische Bruttoverleiheinnahmen von 300 000 DM. Für Dokumentär-, Kinder- und Jugendfilme gelten Sonderregelungen: Innerhalb von fünf Jahren - sonst: Innerhalb von zwei Jahren - nach Erstauf150 vgl. S. 81. 151 Vgl. S. 80. - Neben diesen beiden gesetzlichen Kommissionen bestehen noch drei weitere Kommissionen (Richtlinien-Kommission, Kommission betreffend internationale Zusammenarbeit und EWG-Filmfragen und Kommission betreffend Werbung für den deutschen Film im In- und Ausland), die der Verwaltungsrat zu seiner Beratung aus dem Kreis seiner Mitglieder gebildet hat. Zudem wurde durch das Film/FernsehenAbkommen vom 4. November 1974 eine Gemeinsame Kommission von Vertretern der FFA, der ARD und des ZDF geschaffen, die für die Durchführung dieses Abkommens zuständig ist. 152 vgl. §§ 7, 8 und 10 FFG. 153 Ein programmfüllender Film hat eine Vorführdauer von mindestens 79 Minuten. Vgl. § 7 Abs. 2 FFG. 154 Vgl. § 7 Abs. 9 FFG, 1971 eingeführt durch die erste Novellierung des FFG. 155 vgl. S. 89. 156 Entsprechend der FFA-Richtlinie vom 15. Oktober 1968 gelten als A-Filmfestspiele die Filmfestspiele in Berlin, Cannes, Mar del Plata, Moskau (alternierend mit Karlsbad), San Sebastian und Venedig. Hauptpreise sind dabei ζ. B. in Berlin der „Goldene Bär" und der „Silberne Bär". 78

führung in der Bundesrepublik Deutschland müssen lediglich inländische Bruttoverlelheinnahmen von 300 000 DM erzielt worden sein. Bei Kinderund Jugendfilmen mit dem FBW-Prädikat „besonders wertvoll" kann auf jegliches Mindestergebnis verzichtet werden. Der Grundbetrag belief sich bis zur Novellierung des FFG im Jahre 1971 auf 150 000 DM für jeden programmfüllenden Film. Hinzu kamen 100 000 DM als weitere Hilfe für die Übertragung der Fernsehnutzungsrechte: Um eine Beeinträchtigung des Filmtheatereinspiels durch vorzeitige Fernsehausstrahlung eines Referenzfilms zu vermeiden, wurde im Filmförderungsgesetz von 1967 bestimmt, daß die deutschen Fernsehnutzungsrechte zum Preis von 100 000 DM für fünf Jahre an die FFA zu übertragen sind; diese Sperrfrist begann erst nach Ablauf des Erstmonopols von fünf Jahren bei der Filmtheaterauswertung, also frühestens 1972. In dieser Zeit durften die Produzenten ihre Fernsehnutzungsrechte auch nicht an Rundfunkanstalten im übrigen deutschen Sprachraum übertragen, soweit dort Ausstrahlungsmöglichkeiten in die Bundesrepublik bestehen. Durch die erste Novelle des FFG Im Jahre 1971 wurde der Grundbetrag variabel und praktisch aufgestockt. Er errechnete sich seither nach der Relation: kalenderjährlich für die Grundförderung insgesamt verfügbare Haushaltsmittel geteilt durch die Zahl der Referenzfilme. 1972 beispielsweise erhielten dementsprechend 25 Filme einen Grundbetrag von jeweils 251 132 DM 1 5 7 . Die Fernsehnutzungsrechte werden jetzt nicht mehr automatisch an die FFA übertragen: Die Produzenten dürfen bereits nach Ablauf des Erstmonopols von fünf Jahren seit Erstaufführung des Films in der Bundesrepublik zuvor: nach 10 Jahren - und in gewissen Fällen sogar schon nach zwei Jahren über ihre Fernsehnutzungsrechte verfügen. Allerdings kann die FFA bis zu fünfzehn Referenzfilme jährlich für weitere fünf Jahre nach dem Auslaufen des Erstmonopols sperren. Macht die Anstalt von diesem Recht Gebrauch, muß sie den Produzenten - wie bisher - für jeden Film 100 000 DM zahlen. Seit der zweiten Novelle des FFG 1974 werden auch Qualitätsfilme 158 mit Grundbeträgen gefördert, deren Verleiheinspiel unter 300 000 DM liegt: Für derartige Filme sind jetzt insgesamt 12,5 vH der für die Grundförderung verfügbaren FFA-Mittel vorgesehen. Die dabei auf den einzelnen Film entfallende Förderungssumme bemißt sich nach dem Anteil seines Einspielergebnisses am Einspiel aller Filme dieser Kategorie innerhalb von zwei Jahren nach Erstaufführung. Ausgezahlt werden allerdings nur Beträge über 157 vgl. Filmförderungsanstalt, Geschäftsbericht für das Jahr 1972, S. 7. 158 Hier: Programmfüllende Filme, denen ein FBW-Prädikat zuerkannt worden ist oder die auf einem A-Filmfestspiel einen Hauptpreis errungen haben. 79

50 000 DM, wobei Grundbeträge aus mehreren Filmen zusarpmengelegt werden können. Andererseits darf der jeweilige Förderungsbetrag 75 vH des „normalen" Grundbetrages (= Grundbetrag für Filme, deren Verleiheinspiel oberhalb der Mindestgrenze liegt) nicht überschreiten. Die Grundförderung ist - wie bereits erwähnt - zweckgebunden an die Herstellung neuer programmfüllender Filme. Nur in Ausnahmefällen und soweit Einspielerlöse die Herstellungskosten nicht decken, dürfen Grundbeträge zur Begleichung der Herstellungskosten von Referenzfilmen verwendet werden 15^ c) Projektförderung für programmfüllende Filme 160 Seit 1974 kann die FFA auch für die Realisierung von Film vorhaben Förderungshilfen gewähren. Die Projekte müssen allerdings eine Verbesserung von Qualität und Wirtschaftlichkeit des deutschen Films versprechen. Unter den geförderten Filmvorhaben sollen sich auch solche befinden, die zur Ausstrahlung im Fernsehen geeignet sind. Die Förderungshilfen werden als bedingt rückzahlbare zinslose Darlehen gewährt. Sie können im Einzelfall bis zu 300 000 DM betragen und bis zu 700 000 DM, wenn eine Gesamtwürdigung des Filmprojekts und die Höhe der voraussichtlichen Herstellungskosten dies rechtfertigen. Die Darlehen werden aus dem Einspiel der geförderten Filme getilgt, und zwar aus der Hälfte derjenigen Produzenteneinnahmen, die nach Abzug der Gesamtkosten des Films - reduziert um den Darlehensbetrag - verbleiben. Die Mittel aus der Projektförderung können mit anderen öffentlichen Förderungsbeträgen kumuliert werden. Der Gesamtbetrag aller Hilfen darf aber Θ0 vH der Herstellungskosten des zu fördernden Films nicht übersteigen. Über die Gewährung der Förderungshilfen entscheidet eine elfköpfige Projektkommission, die vom Verwaltungsrat der FFA gebildet wird. Je einen Vertreter und Stellvertreter benennen — die vom Deutschen Bundestag und — die vom Bundesrat gewählten Verwaltungsratsmitglieder der FFA, — die Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD), — das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF). 159 Welche Gesichtspunkte in diesen Ausnahmefällen berücksichtigt werden müssen, ist in der FFA-Richtlinie „betreffend die Verwendung von Förderungshilfen zur Deckung von Verlusten" vom 1. Juli 1968 bestimmt. 160 Vgl. §§15 und 16 FFG. 80

Die übrigen sieben Mitglieder werden vom Verwaltungsrat aus zwei Listen gewählt, die jeweils neun Wahlvorschläge enthalten. Aus der ersten Liste werden vier Mitglieder und ihre Stellvertreter gewählt. Diese Liste stellen diejenigen Verwaltungsratsmitglieder auf, die benannt sind — vom Hauptverband Deutscher Filmtheater e. V., — vom Deutschen Journalistenverband e. V., — von der Deutschen Journalisten-Union in der Industriegewerkschaft Druck und Papier, — von der evangelischen und katholischen Kirche. Aus der zweiten Liste werden die restlichen drei Mitglieder und deren Stellvertreter gewählt. Die Liste wird von denjenigen Verwaltungsratsmitgliedern aufgestellt, die benannt sind — vom Verband Deutscher Spielfilmproduzenten e. V., — von der Arbeitsgemeinschaft Neuer Deutscher Spielfilmproduzenten e. V., — vom Bundesverband Deutscher Film- und AV Produzenten e.V., — vom Verband der Filmverleiher e. V., — von der Export-Union der Deutschen Filmindustrie e. V., — vom Verband Technischer Betriebe für Film und Fernsehen e. V., — von der Rundfunk-Fernseh-Film Union im Deutschen Gewerkschaftsbund. Die Beschlüsse der Projektkommission müssen mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder gefaßt werden, mindestens aber mit der Mehrheit der gesetzlichen Mitglieder. d) Zusatzbeträge für programmfüllende Filme161 Der Produzent eines programmfüllenden deutschen Qualitätsfilms erhält von der FFA zusätzliche Förderungsmittel (Zusatzbetrag), wenn diesem Film ein Grundbetrag zuerkannt worden ist. Als Qualitätsfilm gilt hier ein Film, der ein FBW-Prädikat162 erhalten, einen Hauptpreis auf einem A-Filmfestspiel errungen oder an der Projektförderung der FFA163 teilgenommen hat oder der von der FFA als „guter Unterhaltungsfilm" eingestuft worden ist.

161 Vgl. §§ 7, 9 und 10 FFG. 162 vgl. S. 89. 163 vgl. S. 80. 81

Ob ein „guter Unterhaltungsfilm" vorliegt, entscheidet eine vom Verwaltungsrat der FFA gewählte Kleine Kommission, die besteht aus — drei vom Deutschen Bundestag gewählten Mitgliedern, — einem Vertreter der Bundesregierung, — einem Beauftragten der beiden Kirchen, — zwei Vertretern des Hauptverbandes Deutscher Filmtheater e. V., — einem Vertreter, der von den Spielfilmproduzenten und — einem Vertreter, der vom Verband der Filmverleiher e. V. benannt ist. Die Kleine Kommission ist bei Anwesenheit von sieben Mitgliedern beschlußfähig. Sie entscheidet mit der Mehrheit der anwesenden Stimmen. Der Zusatzbetrag darf - wie der Grundbetrag - im allgemeinen nur für die Finanzierung neuer programmfüllender deutscher Filme verwendet werden und nur in Ausnahmefällen zum Ausgleich der Herstellungskosten von Referenzfilmen. Bis zur ersten Novellierung des FFG 1971 ergaben sich die für Zusatzbeträge verfügbaren FFA-Mittel als vergleichsweise geringer Restposten der Grundbetragsförderung. Seit 1971 ist das finanzielle Förderungsvolumen absolut fixiert. Für die Zahlung von Zusatzbeträgen stellte die FFA seither jährlich eine Million DM bereit, hinzu kamen 1,6 Mio DM aus Mitteln des Sondervermögens „Ufi-Abwicklungserlös". Durch die zweite Novelle des FFG 1974 sind die Mittel für Zusatzbeträge auf drei Millionen DM jährlich aufgestockt worden. Aufgeteilt werden diese Mittel nach gleichgebliebenem Schlüssel. Der Zusatzbetrag für den einzelnen Referenzfilm - er darf 250 000 DM nicht übersteigen - bemißt sich nach dem Anteil seines Filmtheatereinspiels am gesamten entsprechenden Einspiel aller im gleichen Jahr mit Zusatzbetrag geförderten Filme. In die Rechnung gehen dabei nur die inländischen Einspielergebnisse innerhalb von zwei Jahren nach Erstaufführung in der Bundesrepublik Deutschland ein; für Dokumentär-, Kinder- und Jugendfilme verlängert sich der Zeitraum auf fünf Jahre. Vor Ablauf der Zwei- bzw. Fünfjahresfrist kann die Filmförderungsanstalt bereits Vorauszahlungen auf den Zusatzbetrag leisten. e) Κ u rzf i I mf örder u η g 1 6 4 Der Produzent eines deutschen Kurzfilms erhält von der Filmförderungsanstalt einen Zuschuß, wenn dem Film innerhalb von zwei Jahren nach sei164 Vgl. § 13 FFG. 82

ner Freigabe durch die Freiwillige Selbstkontrolle (FSK) das FBW-Prädikat „besonders wertvoll" zuerkannt worden ist. Hat der Kurzfilm eine dem Prädikat „besonders wertvoll" vergleichbare andere Auszeichnung erhalten ζ. B. einen ersten Preis bei den westdeutschen Kurzfilmtagen In Oberhausen1 65 - so genügt das FBW-Prädikat „wertvoll". Diese Regelungen gelten auch für nicht programmfüllende deutsche Kinder- und Jugendfilme. Die Hilfen sind zweckgebunden. Sie müssen für die Herstellung neuer Kurzfilme bzw. neuer nicht programmfüllender Kinder- und Jugendfilme verwendet werden und können nur in Ausnahmefällen zur Abdeckung der Herstellungskosten des geförderten Films beitragen. Seit 1971 dürfen sie auch zur Finanzierung neuer Programm f ü l l e n d e r deutscher Filme eingesetzt werden. Das Finanzvolumen der FFA für die Kurzfilmförderung belief sich bis zur ersten Novelle des FFG auf 1,5 Mio DM. 1971 wurden die Mittel gekürzt, seither standen jährlich 1,2 Mio DM zur Verfügung. Durch die zweite Novelle des FFG 1974 wurde der Kurzfilmfonds auf 1,4 Mio DM angehoben. Der Betrag wird zu gleichen Teilen auf die berechtigten Kurzfilme verteilt und deren Produzenten zuerkannt. 1973 erreichte der Zuschuß 22 222 DM für jeden Film16®. 4.2.2.2 Maßnahmen des Bundesinnenministeriums167 a) Aufgabe, Finanzierung und Entscheidungsgremien Zur Qualitätsförderung des deutschen Films vergibt das Bundesinnenministerium jährlich Preise und Prämien. Die Förderung erstreckt sich auf überdurchschnittliche filmwirtschaftliche Leistungen. Spitzenleistungen können dabei mit dem Deutschen Filmpreis ausgezeichnet werden. Finanziert wird die Förderung aus Haushaltsmitteln des Bundes, über deren Höhe (Planansatz 1974: 5,6 Mio DM) 166 der Deutsche Bundestag jährlich beschließt. Über die Preis- und Prämienvergabe entscheidet der Bundesminister des Innern aufgrund der Beschlüsse des Auswahlausschusses. Dieses Gremium besteht aus maximal 30 Mitgliedern, die vom Bundesminister des Innern berufen werden 169. Die berufenen Persönlichkeiten sollen nicht 165 vgl. Verordnung des Bundesministers für Wirtschaft zum Gesetz über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films vom 7. November 1968, BGBl. I, S. 1231. 166 vgl. Filmförderungsanstalt, Geschäftsbericht 1973, S. 6. 167 vgl. Grundsätze des Bundesinnenministeriums über die Vergabe von Preisen und Prämien zur Förderung des deutschen Films vom 16. April 1972. 168 vgl. Bundeshaushaltsplan für das Haushaltsjahr 1974, Titel 685 77. 169 zur Mitgliederliste (unter Einschluß der Unterausschüsse) vgl. Roland A. Caspary, „Die Filmförderung des Bundesministers des Innern - Zu den neuen Grundsätzen über die Vergabe von Preisen und Prämien zur Förderung des deutschen Films", in: Film und Recht, Nr. 10/1972, S. 317-324 und (ο. V.) „Verzeichnis der Mitglieder aller Einzelausschüsse zur Förderung des deutschen Films im Bundesinnenministerium", in: Filmreport 13/1972. 83

einem mit ähnlichen Aufgaben betrauten Ausschuß angehören. Vorsitzender, aber nicht stimmberechtigt, ist der für Kulturpflege zuständige Unterabteilungsleiter im Bundesministerium des Innern. Dem Ausschuß gehört kraft Amtes - mit beratender Stimme - der Vorsitzende des Filmunterausschusses des Kunstausschusses der Kultusministerkonferenz der Länder an. Beschlüsse werden grundsätzlich mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder gefaßt. In Verfahrensfragen genügt die einfache Mehrheit. Im Regelfall wird das Antragsverfahren praktiziert. Vorschläge für die Auszeichnung von Filmen und Einzelleistungen kann jedes Mitglied des Auswahlausschusses vorbringen. Anregungen für die Auszeichnung mit dem Deutschen Filmpreis170 und die Vergabe weiterer Filmpreise171 können zudem liefern — die filmspezifischen Verbände, — die Berliner Festspiele GmbH, — die Kurzfilmtage Oberhausen, — die Filmwoche Mannheim, — die Kleine Kommission des Verwaltungsrates der FFA, — das Kuratorium junger deutscher Film, — die FBW und — die FSK. b) Prämien für programmfüllende Filme 172 Das Programm zur Förderung von Langfilmen sieht im einzelnen an Prämien vor — für hergestellte „gute programmfüllende Spielfilme" jeweils 200 000 DM, wobei für besonders gute Filme* zusätzlich 50 000 DM gewährt werden können. — für die Herstellung „guter programmfüllender Filme ohne Spielhandlung" jeweils 80 000 DM. — für „hervorragende Spielfilmvorhaben" jeweils 200 000 DM. Wirken bei der Herstellung des Films Nachwuchskräfte entscheidend mit, ist eine Erhöhung der Prämie um bis zu 100 000 DM möglich. 170 vgl. Grundsätze des Bundesinnenministeriums . . N r . 2. 171 Vgl. ebenda, Nr. 3.1, 3.2 und 3.3. 172 vgl. ebenda, Nr. 3.1, 3.2, 3.4, 3.5, 3.8 und 2.1 bis 2.4. 84

— für den Verfasser des Drehbuchs, das dem zu fördernden Spielfilmvorhaben zugrunde liegt, 10 000 DM. — für „hervorragende Drehbücher oder Drehbuchentwürfe" - soweit sie nicht bereits als „hervorragende Spielfilmvorhaben" gefördert werden jeweils 10 000 DM bzw. 3000 DM. Mit dem Deutschen Filmpreis können unabhängig davon ausgezeichnet werden — die „ H e r s t e l l u n g des besten programmfüllenden Spielfilms" mit 500 000 DM (Goldene Schale) oder 400 000 DM (Filmband in Gold) oder 350 000 DM (Filmband in Silber). — die „G e s t a 11 u η g des besten programmfüllenden Spielfilms" entsprechend mit 300 000 DM, 250 000 DM oder 150 000 DM. Gestalter (Regisseur) und Hersteller (Produzent) dürfen allerdings nicht identisch sein. — die Herstellung des „besten programmfüllenden Films" ohne Spielhandlung mit 150 000 DM oder 120 000 DM. Von dieser Prämie erhält der Gestalter 15 vH. Die Filmprämien sind grundsätzlich zweckgebunden für die „Herstellung neuer guter Filme". An der Förderung können auch Filme aus anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft teilnehmen, soweit dort deutsche Filme in das Förderungssystem einbezogen sind. c) Prämien für Kurzfilme 173 Das Bundesinnenministerium kann hergestellte „gute deutsche Kurzfilme" mit je 25 000 DM prämiieren. Daneben können „hervorragende Kurzfilmvorhaben" mit 20 000 DM gefördert werden. Für die „Herstellung des besten Kurzfilms" ist die Auszeichnung mit dem Deutschen Filmpreis möglich. Er ist verbunden mit einer Prämie in Höhe von 50 000 DM (Filmband in Gold) oder 40 000 DM (Filmband in Silber). Von diesem Betrag erhält der Gestalter 25 vH. Die Hilfen sind zweckgebunden für die „Herstellung neuer guter Kurzfilme" oder programmfüllender Filme. Sie können Produktionen aus anderen EG-Staaten zuerkannt werden, soweit dort auch deutsche Filme Subventionen erhalten.

173 Vgl. ebenda, Nr. 3.3, 3.7 und 2.5. 85

4.2.2.3 Maßnahmen des Kuratoriums junger deutscher Film a) Aufgabe, Finanzierung und Entscheidungsgremien Das Kuratorium junger deutscher Film mit Sitz in München wurde am 1. Februar 1965 gegründet - initiiert von einer Gruppe junger Filmregisseure, um die Ziele des „Oberhausener Manifests" von 1962 174 zu realisieren. Hauptziel dieser Institution ist es, Nachwuchsregisseuren für ausgewählte Filmprojekte eine eigene finanzielle Basis zu geben 175 Finanziert wurde das Kuratorium zunächst durch das Bundesinnenministerium, das von 1966 bis 1969 Mittel in Höhe von insgesamt rund 5 Mio DM bereitstellte. Diese Gelder waren für die Vergabe von zinslosen Darlehen an deutsche Filmregisseure bestimmt. Die Rückzahlung hatte nur aus Erlösen der geförderten Filme zu erfolgen. Tatsächlich zurückgeflossen waren bis 1972 lediglich rund 700 000 DM1™. Seit 1970 wird das Kuratorium durch die Bundesländer finanziert. Sie stellen seitdem jährlich einen Betrag von 750 000 DM zur Verfügung. Unter Einschluß von 500 000 DM an zurückgeflossenen Darlehensmitteln umfaßte der Förderungsfonds des Kuratoriums 19731,25 Mio DM 177 . Organe des Kuratoriums - es hat die Rechtsform eines eingetragenen Vereins - sind Mitgliederversammlung, Verwaltungsrat, Vorstand und Auswahlausschuß. Die M i t g l i e d e r v e r s a m m l u n g entscheidet insbesondere über Satzungsänderungen, Auflösung des Vereins und Entlastung von Vorstand und Verwaltungsrat. Der V e r w a l t u n g s r a t beschließt im Einvernehmen mit dem Vorstand über allgemeine Förderungsgrundsätze, stellt den Wirtschaftsplan des Vereins fest und überwacht die Tätigkeit des Vorstandes. Er besteht aus fünf Personen. Zwei Mitglieder werden von der Ständigen Konferenz der Kultusminister, eins von der Finanzministerkonferenz der Länder berufen. Die zwei weiteren Mitglieder werden von der Mitgliederversammlung auf die Dauer von drei Jahren gewählt. Der Verwaltungsrat ist beschlußfähig, wenn mindestens drei Mitglieder anwesend sind. Der V o r s t a n d führt - nach Maßgabe der Förderungsgrundsätze und der Beschlüsse von Mitgliederversammlung und Verwaltungsrat - die laufenden Geschäfte. Er besteht aus dem Geschäftsführer und zwei weiteren Personen und wird von der Mitgliederversammlung auf die Dauer von drei Jahren gewählt. Die Wahl des Geschäftsführers bedarf der Bestätigung durch den Verwaltungsrat. 174 Abgedruckt in: Kuratorium junger deutscher Film, „Die ersten drei Jahre", München o. J. 175 vgl. § 2 der Satzung des Kuratoriums junger deutscher Film vom 10. Oktober 1969. 1 7 6 Vgl. Siegfried Dörffeldt, „Neue Förderungsgrundsätze des Kuratoriums junger deutscher Film", in: Film und Recht, Nr. 6/1973, S. 262. 1 7 7 Vgl. „Kuratorium mit größerem Etat", in: Kirche und Film Nr. 12/1973, S. 23. 86

Der A u s w a h I a u s s c h u ß ist für die Auswahl der zu fördernden Projekte zuständig. Er besteht aus sieben Personen, die auf Vorschlag der Mitgliederversammlung vom Verwaltungsrat auf die Dauer von drei Jahren berufen werden. Die Berufung muß durch die Ständige Kultusministerkonferenz der Länder bestätigt werden. Die Mitglieder sollen weder in Ministerien noch in der Filmwirtschaft tätig sein; sie sollen auch nicht anderen Gremien angehören, die mit öffentlichen Mitteln Filmvorhaben f ö r d e r n d e Die gegenwärtig gültigen Förderungsgrundsätze sehen sowohl eine Produktions- als auch eine Vertriebsförderung vor 1 7 9 · 1 8 0 . In den Haushaltsjahren 1973 und 1974 sollten jeweils zwei Drittel der vorhandenen Mittel für Produktionshilfen, das verbleibende Drittel für Vertriebsförderungsmaßnahmen eingesetzt werden. b) Förderung programmfüllender Filme Die Produktionsförderung beschränkt sich auf e r s t e Spielfilmprojekte deutscher Regisseure, in Ausnahmefällen auf Kurzspielfilmprojekte. Dabei werden Cofinanzierungen mit dem Fernsehen bevorzugt. Die Auswahl der zu fördernden Projekte erfolgt durch den Auswahlausschuß. Allgemeine Form der Förderung sind zinslose Darlehen bei Beteiligung des Kuratoriums am späteren Filmeinspiel. Die Darlehen dürfen maximal 250 000 DM betragen. Über die Höhe der jeweiligen Förderungsdarlehen entscheidet der Vorstand, nachdem er die Möglichkeiten der Mitfinanzierung durch das Fernsehen festgestellt hat. 4.2.2.4 Förderung der Wochenschauen Das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung unterstützt seit 1970 die deutschen Wochenschauen. Grundlage dafür ist eine im Zusammenhang mit der dritten Lesung des FFG am 2. Dezember 1967 einstimmig gefaßte Entschließung des Deutschen Bundestages. Darin wurde die Bundesregierung aufgefordert, die notwendigen Schritte für eine - als Anpassungshilfe gedachte - vorübergehende staatliche Hilfe zugunsten der deutschen Wochenschauen zu unternehmen^.

178 Die Mitglieder der einzelnen Gremien sind genannt in: Siegfried Dörffeldt, „Tätigkeitsbericht des Kuratoriums junger deutscher Film für das Jahr 1973", in: Film und Recht Nr. 10/1974, S. 666-671. 179 Vgl. Förderungsgrundsätze des Kuratoriums junger deutscher Film e.V. vom 12.2.1973, Produktionsförderungsrichtlinien vom 27.2.1973 und Vertriebsförderungsrichtlinien vom 1. 2.1973. 180 Zur Vertriebsförderung vgl. S. 96. 181 vgl. Deutscher Bundestag, 5. Wahlperiode, 139. Sitzung, 1. Dezember 1967, Umdruck 305. 87

Die Förderungsmittel - 1973: 900 000 DM abzüglich 5 vH allgemeine Haushaltskürzung182 - fließen an deutsche Wochenschauproduzenten. Sie sind zur Hälfte bestimmt für die Unterstützung deutscher Wochenschauen, die in der Bundesrepublik Deutschland verbreitet werden und politischen Informationswert haben sowie zur Hälfte für die Förderung der aktuellen Filmberichterstattung über Deutschland im Ausland183. Über die Gewährung der Hilfen entscheidet im Einzelfall - aufgrund der eingegangenen Förderungsanträge - das Presse- und Informationsamt. 4.2.2.5 Steuerliche Vergünstigungen a) Ermäßigung der Mehrwertsteuer aa) Generelle Mehrwertsteuerpräferenz Leistungen der deutschen Filmwirtschaft werden seit 1968 anstatt mit dem Normalsatz mit dem um die Hälfte ermäßigten Satz (heute: 5,5 vH) zur Umsatzsteuer herangezogen13*. Begünstigt ist die Überlassung von Filmen zur Auswertung und Vorführung - einbezogen sind mithin auch Umsätze der Filmproduktion - und das Entgelt für Filmvorführungen (Eintrittsgeld). Die Aufbewahrung der Garderobe und der Verkauf von Programmheften werden dabei als Nebenleistungen ebenfalls präferenziert. Einnahmen aus der Vorführung von Werbefilmen und Werbediapositiven hingegen sind von der Vergünstigung ausgeschlossen183. ab) Mehrwertsteuerpräferenz für Berliner Filmproduzenten Für Berliner Filmproduzenten bestehen seit 1962 spezielle Umsatzsteuervergünstigungen. Die heute gültigen Präferenzen sind im Berlinförderungsgesetz (Berlin FG) vom 29. Oktober 1970 festgelegt 183. Danach kann ein Berliner Unternehmer (Produzent), der einem westdeutschen Unternehmer (Verleiher, Filmtheaterbesitzer, Rundfunkanstalt) einen in Berlin hergestellten Film zur Auswertung überläßt, die von ihm geschuldete Umsatzsteuer um 4,5 vH des vereinbarten Entgelts kürzen. Die Präferenz gilt nur für Produzenteneinnahmen aus westdeutschem Einspiel; Auslandserlöse und Einnahmen aus der Auswertung in Berlin sind nicht begünstigt. 1

&2 Angaben des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung. 83 Vgl. Richtlinien des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung für die Zuweisung von Förderungsmitteln an die selbständigen deutschen Wochenschauproduzenten mit Sitz im Inland vom 17. April 1972 und Ergänzung vom 3. November 1972. 1 &4 Vgl. § 12 Abs. 2 Nr. 7c des Umsatzsteuergesetzes. - Nach Angaben der Filmförderungsanstalt belief sich die kumulierte Umsatzsteuer in der Filmwirtschaft bis Ende 1967 auf schätzungsweise 8 bis 9 vH des Filmtheatereinspiels. 185 vgl. Erlaß vom 3.4.1968 betr. ermäßigter Steuersatz nach § 12 Abs. 2 Nr. 7 UStG (BStBl. 1968 IS. 557). ιββ vgl. § 1 Abs. 5 und § 2 Abs. 5 Berlin FG in der Fassung vom 29. Oktober 1970 (BGBl I, S. 1481). 1

88

Ergänzt wird diese Regelung durch den Umsatzsteuer-Kürzungsanspruch des westdeutschen Abnehmers. Dieser darf - zu den gleichen Bedingungen wie der Berliner Unternehmer- seine Umsatzsteuerschuld um 4,2 vH des in Rechnung gestellten Entgelts verringern. b) Ermäßigungen der Vergnügungsteuer ba) Überblick Länder und Gemeinden betreiben im Rahmen der Vergnügungsteuerpolitik gemeinsam Filmförderung: Die Vergnügungsteuer wird durch die Landesgesetzgebung geregelt, ihr Aufkommen steht indes den Gemeinden zu 1 8 7 . Von den Ländern beschlossene Steuererleichterungen zugunsten der Filmwirtschaft führen mithin zu kommunalen Steuermindereinnahmen. Die Begünstigung der Filmwirtschaft erfolgt normalerweise durch zwei Regelungen: Durch eine im Vergleich zum allgemeinen Vergnügungsteuersatz generell reduzierte Besteuerung des Filmtheatereinspiels - hier sind die hessische und die schleswig-holsteinische Regelung die Ausnahme - und eine Steuerbefreiung der Vorführung von Filmen, die von der Filmbewertungsstelle Wiesbaden (FBW) das Prädikat „wertvoll" oder „besonders wertvoll" erhalten haben. Wegen des proportionalen Abrechnungssystems zwischen Filmtheatern und Filmverleih sowie Filmverleih und Filmproduktion kommen diese Steuererleichterungen anteilig auch der deutschen Filmproduktion zugute188. bb) Die Filmbewertungsstelle Wiesbaden Zur einheitlichen Filmprädikatisierung und damit zur Vereinheitlichung des Qualitätsmaßstabs, der im Rahmen der Vergnügungsteuerpolitik bei der Förderung von Qualitätsfilmen zugrunde liegt, errichteten die Länder 1951 die „Filmbewertungsstelle der Länder" (FBL) mit Sitz in Wiesbaden - 1957 umbenannt in „Filmbewertungsstelle Wiesbaden" (FBW). Gegenwärtige Rechtsgrundlage der FBW ist die 1973 neugefaßte und seit 1. Januar 1974 wirksame Verwaltungsvereinbarung über die Filmbewertungsstelle Wiesbaden 189 . Die FBW prüft auf Antrag, welchen in der Bundesrepublik zur Auffüh187 Die Vergnügungsteuer entstand - zuerst in Frankreich - im 18. Jahrhundert. In Preußen wurde die „Lustbarkeitsteuer" durch das Allgemeine Landrecht generell als kommunale Abgabe eingeführt. Die Kommunen wurden „... unter Genehmigung des Staates ... berechtigt", „den Luxus, die Ostentation und die öffentlichen Belustigungen ihrer wohlhabenden Einwohner mit gemäßigten Taxen zu belegen". Zitiert nach: Institut Finanzen und Steuern, „Die Vergnügungsteuer", Heft 53 der Schriftenreihe des Instituts, Bonn 1957, S. 5. Diese Schrift enthält auch eine eingehende Darstellung der weiteren Entwicklung der Vergnügungsteuer in Deutschland. 188 vgl. Abschnitt „Der filmwirtschaftliche Kreislauf", S. 50. 189 vgl. Staatsanzeiger des Landes Hessen, Ausgabe vom 31.12.1973, S. 2353. 89

rung bestimmten Filmen das Prädikat „wertvoll" oder „besonders wertvoll" zuerkannt werden kann. Die Filmbewertung erfolgt durch zwei Ausschüsse: den Bewertungsausschuß und den Hauptausschuß. Der vierköpfige B e w e r t u n g s a u s schuß beschließt in erster Instanz über die Prädikatisierung. Über Widersprüche gegen dessen Entscheidungen befindet der sechsköpfige H a u p t a u s s c h u ß . Beschlüsse werden in beiden Gremien mit Stimmenmehrheit gefaßt. Bei Stimmengleichheit entscheidet die Stimme des Vorsitzenden. Die Mitglieder beider Ausschüsse sind bei der Begutachtung der Filme unabhängig und keinen Weisungen unterworfen. Vorsitzende und Beisitzer der Gremien werden vom Hessischen Kultusminister für drei Jahre berufen, und zwar im Einvernehmen mit der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder und nach Anhörung der Konferenzen der Innenminister und der Finanzminister der Länder. Insgesamt sollen drei Vorsitzende des Bewertungsausschusses, zwei Vorsitzende des Hauptausschusses und bis zu 35 Beisitzer berufen werdende. Die FBW finanziert sich aus Prüfungsgebühren. Reichen diese nicht aus, so wird der Fehlbetrag entsprechend dem Schlüssel auf die Länder umgelegt, nach dem die Kosten der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder verteilt werden. An der Verwaltung der FBW wirkt ein Beirat mit, dem angehören: — ein vom Hessischen Kultusminister berufenes Mitglied als Vorsitzender, — sechs weitere Mitglieder, von denen je zwei berufen werden von der Ständigen Konferenz der Kultusminister, der Konferenz der Innenminister und der Konferenz der Finanzminister der Länder. bc) Die Regelungen in den einzelnen Bundesländern Im einzelnen sehen die Bestimmungen der Bundesländer vori9i; B a y e r n 192

Allgemeiner Vergnügungsteuersatz: 15 vH des Entgelts; Steuersatz für Filmvorführungen: 10 vH; Die Mitgliederliste der Begutachtungsausschüsse für die Berufungszeit vom 1. Januar 1974 bis 31. Dezember 1976 ist abgedruckt in: FBW-Information, Wiesbaden, Nr. 1/1974. 191 Vergnügungsteuer wird nicht mehr erhoben in den Ländern Berlin (1969 beschlossen), Baden-Württemberg (1970 beschlossen) und Hamburg (1970 beschlossen). 192 Vgl. Gesetz zur Änderung des Vergnügungsteuergesetzes vom 4. Juni 1974, Bayerisches GVBI. S. 248 f. und Bekanntmachung der Neufassung des Vergnügungsteuergesetzes vom 22. April 1965, Bayerisches GVBI. S. 72 ff. 90

steuerfrei sind Filmvorführungen, wenn — der gezeigte Hauptfilm mit dem FBW-Prädikat „wertvoll" oder „besonders wertvoll" ausgezeichnet worden ist oder — vor dem Hauptfilm ein Beifilm mit dem FBW-Prädikat „wertvoll" oder „besonders wertvoll" und einer Mindestlänge von 250 Metern (bei Schmalfilmen: 100 Metern) vorgeführt wird. Die Steuerbefreiung wird nicht gewährt, wenn eine Filmfassung gezeigt wird, für die die SPIO keine Bescheinigung über die strafrechtliche Unbedenklichkeit oder die Vereinbarkeit mit den Grundsätzen der freiwilligen Selbstkontrolle erteilt hat. Sie wird ferner verweigert, wenn zwar eine solche Bescheinigung ausgestellt, diese aber mit der Kennzeichnung „nicht freigegeben unter 18 Jahren" oder einer entsprechenden Bemerkung versehen worden ist. Bremen 193 Allgemeiner Vergnügungsteuersatz: 25 vH des Entgelts; Steuersatz für Filmvorführungen: 10 vH; steuerfrei sind Filmvorführungen, bei denen ein Film mit dem FBW-Prädikat „wertvoll" bzw. „besonders wertvoll" gezeigt wird. Hessen194

Allgemeiner Vergnügungsteuersatz: mindestens 10 vH, höchstens 20 vH des Entgelts; Steuersatz für Filmvorführungen: 15-20 vH; steuerfrei sind Filmvorführungen, wenn — ein Film oder mehrere Filme mit dem FBW-Prädikat „wertvoll" oder „besonders wertvoll" gezeigt werden, die eine Gesamtlänge von mehr als 250 Metern - bei Schmalfilmen mehr als 100 Metern - haben, oder — eine deutsche Wochenschau, oder — Märchenfilme gezeigt werden, oder — Wanderkinos in Gemeinden Filme vorführen, die mehr als fünf Kilometer vom nächsten ständigen Filmtheater entfernt sind.

193 Vgl. Gesetz über die Vergnügungsteuer in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. September 1970, Gesetzblatt der Freien Hansestadt Bremen, S. 89 ff. 194 Vgl. Gesetz über die Vergnügungsteuer in der Fassung vom 14. September 1970, GVBI. für das Land Hessen, S. 565 ff. 91

N i e d e r s a c h s e n 195 Allgemeiner Vergnügungsteuersatz: 20 vH des Entgelts; Steuersatz für Filmvorführungen: 10 vH steuerfrei sind Filmvorführungen, wenn — ein Film oder mehrere Filme mit dem FBW-Prädikat „wertvoll" oder „besonders wertvoll" gezeigt werden, die eine Gesamtlänge von mehr als 250 Metern - bei Schmalfilmen: mehr als 100 Metern - haben, oder — Märchenfilme gezeigt werden, oder — die Eintrittspreise für bestimmte Bevölkerungsgruppen (Schwerkriegsbeschädigte, Schwerbeschädigte, Schwererwerbsbeschädigte, Erwerbslose, Sozialrentner, Fürsorgeempfänger, Empfänger von LAG-Unterhaltshilfe) um mindestens 20 vH ermäßigt sind. N o r d r h e i n - W e s t f a l e n 196 Allgemeiner Vergnügungsteuersatz: bei Eintrittspreisen bis zu DM 1,50 = 15 vH, über DM 1,50 = 20 vH des Entgelts; Steuersatz für Filmvorführungen: 10 vH steuerfrei sind Filmvorführungen, bei denen ein Film mit dem FBW-Prädikat „wertvoll" bzw. „besonders wertvoll" gezeigt wird. R h e i n l a n d - P f a l z 197 Allgemeiner Vergnügungsteuersatz: 20 vH des Entgelts; Steuersatz für Filmvorführungen: 10 vH; steuerfrei sind Filmvorführungen, in denen — ein Film oder mehrere Filme mit dem FBW-Prädikat „wertvoll" oder „besonders wertvoll" und einer Gesamtlänge von mehr als 250 Metern gezeigt oder — programmfüllende Jugend- und Märchenfilme zu ermäßigten Eintrittspreisen vorgeführt werden.

195 Vgl. Vergnügungsteuergesetz in der Fassung vom 5. Mai 1972, Niedersächsisches GVBI., S. 255 ff. 196 vgl. Gesetz über die Vergnügungsteuer vom 14. Dezember 1965, GVBI. für das Land Nordrhein-Westfalen, S. 361 ff. 197 vgl. Drittes Landesgesetz zur Änderung des Vergnügungsteuergesetzes vom 23. Januar 1968 (GVBI. für das Land Rheinland-Pfalz, S. 2) und Landesgesetz über die Vergnügungsteuer vom 29. November 1965 (GVBI. für das Land Rheinland-Pfalz, S. 251 ff.). 92

Saarland198 Allgemeiner Vergnügungsteuersatz: 20 vH des Entgelts; Steuersatz für Filmvorführungen: 10 vH; steuerfrei sind Filmvorführungen, wenn Filme mit dem FBW-Prädikat „wertvoll" oder „besonders wertvoll" gezeigt werden, die eine Gesamtlänge von mehr als 250 Metern - bei Schmalfilmen: mehr als 100 Metern - haben. Schleswig-Holstein199

Allgemeiner Vergnügungsteuersatz: 10 vH des Entgelts; Steuersatz für Filmvorführungen: 10 vH; steuerfrei sind Filmvorführungen — bei denen Filme mit dem FBW-Prädikat „wertvoll" oder „besonders wertvoll" und einer Länge von mehr als 250 Metern - bei Schmalfilmen: mehr als 100 Metern - gezeigt werden; — in Gemeinden ohne ortsfestes Kino. 4.2.2.6 Finanzierungsprogramme200 Die Länder Bayern, Berlin und Hamburg betreiben - gemeinsam mit dem Bund - Filmförderung durch öffentlich geförderte Filmfinanzierungsprogramme. In Anspruch genommen wurden Finanzierungsmittel seit 1970 allerdings nur noch in Berlin. Berlin

Die Berliner Finanzierung von Filmproduktionen hat folgende Struktur: I. Rang Konsortialkredit Berliner Geschäftsbanken - bis zu 70 vH der Herstellungskosten, II. Rang ERP-Kredit - 20 vH der Herstellungskosten, III. Rang Eigenleistung - 10 vH der Herstellungskosten.

ιββ Vgl. Gesetz Nr. 962, Vergnügungsteuergesetz vom 22. Februar 1973, Amtsblatt des Saarlandes, S. 169 ff. 199 vgl. Fünftes Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Vergnügungsteuer im Lande Schleswig-Holstein vom 2. November 1964 (GVBI. für Schleswig-Holstein, S. 221) und Gesetz über die Vergnügungsteuer im Lande Schleswig-Holstein in der Fassung vom 27. September 1961 (GVBI. für Schleswig-Holstein, S. 156 ff.). 200 Der Darstellung zugrunde liegen Daten und Materialien des Bayerischen Staatsministeriums für Wirtschaft und Verkehr, des Senators für Wirtschaft, Berlin, und der Filmkredittreuhand GmbH bei der Berliner Industriebank AG. 93

Für die Tilgung des Konsortialkredits ist das Inlandseinspiel des Films vorgesehen, für die Tilgung der ERP-Mittel das Auslandseinspiel. Der Konsortialkredit ist durch eine Bürgschaft des Landes Berlin bis maximal 90 vH des Ausfalls und durch Rückbürgschaft des Bundes bis zu einem Drittel gesichert. Der ERP-Kredit - von der Berliner Industriebank AG bereitgestellt - wird durch eine Bürgschaft des Landes Berlin bis zu 35 vH eines Ausfalls gesichert. Für weitere 55 vH haftet das ERP-Sondervermögen, die verbleibenden 10 vH trägt die Bank. Der Zinssatz für den Konsortialkredit liegt um jeweils 31/2 Prozentpunkte über dem Diskontsatz. Hinzu kommt eine einmalige Bearbeitungsgebühr von maximal 2 vH und ein Risikozuschlag von 0,2 vH. Der ERP-Kredit wurde bis 1973 - bei einer einmaligen Bearbeitungsgebühr von bis zu 2 vH und einer Auszahlung von 100 vH - mit 4 vH verzinst. Seitdem beträgt der Zinssatz 5,5 vH und die Auszahlungsquote 98 vH. Bayern In Bayern gilt folgendes Finanzierungsschema: I. Rang bis zu 40 vH der Herstellungskosten: Konsortialkredit bayerischer Banken und/oder Sachleisterkredite 201 , unterlegt durch Inlandsverleihakzepte, die spätestens 16 Monate nach Ausreichung der ersten Kreditrate fällig werden. II. Rang a) bis zu 35 vH der Herstellungskosten: Konsortialkredit, gesichert durch Inlandsverleihakzepte, die spätestens 18 Monate nach Ausreichung der ersten Kreditrate fällig werden. b) zusätzlich bis zu 10 vH der Herstellungskosten: Konsortialkredit, gesichert durch entsprechende Wechsel oder durch ein Garantieversprechen der beteiligten Auslandsvertriebsfirma, die ebenfalls 18 Monate nach Ausreichung der ersten Kreditrate fällig werden. In Ausnahmefällen kann der II. Rang auf bis zu 90 vH der Herstellungskosten ausgedehnt werden: Der Produzent muß dann eine dem Bürgen ausreichend erscheinende zusätzliche Sicherheit leisten. Die Sicherung der Kredite erfolgt durch eine modifizierte Ausfallbürgschaft des Freistaates Bayern für 50 vH des Ausfalls an Hauptforderung, Zinsen und Kosten. Die verbleibende Hälfte wird durch eine gleichrangige und gleich hohe Bundesbürgschaft gesichert. 201 Zahlungsaufschub für Leistungen filmtechnischer Betriebe. 94

Die Kreditzinsen liegen um 4,5 Prozentpunkte über dem jeweiligen Lombardsatz. Hinzu kommen Treuhandgebühren für die Überwachung des Filmprojekts in Höhe von 1 vH der Herstellungskosten. Außerdem müssen bei Antragstellung eine Vorprüfungsgebühr von 2000 DM entrichtet und für die Gutachten der beiden Filmsachverständigen, die die wirtschaftlichen Erfolgsaussichten des Projekts beurteilen, Honorare von jeweils rund 100 DM gezahlt werden. Hamburg Zur Filmfinanzierung in Hamburg wurde 1953 die Hamburger Filmkontor GmbH gegründet. Die Gesellschaft verlor indes ihre Wettbewerbsfähigkeit, da sie über die Kreditzinsen hinaus auf einen Verwaltungskostenzuschlag von bis zu 2 vH angewiesen war. 1970 leitete sie die Liquidation ein. Für die künftige Filmförderung ist ein Bankenkonsortium unter Führung der Hamburgischen Landesbank - Girozentrale - vorgesehen. Es gewährt Produzentenkredite nach vorausgegangenen Beschlüssen eines Finanzausschusses. Diesem Gremium gehören neben dem Konsortium zwei Vertreter des Bundes und je ein Vertreter der Behörde für Wirtschaft und Verkehr sowie der Behörde für Vermögen und öffentliche Unternehmen an. Hamburg hat die Übernahme einer Garantie bis zur Höhe von 2 Mio DM gegenüber dem Bankenkonsortium beschlossen. Der Bund hat eine gleich hohe Garantie übernommen. Beide Garantien sollen für Verluste an Kapital, Zinsen und Kosten gelten, die dem Bankenkonsortium aus den vom 1.1.1971 bis 31.12. 1972 eingeleiteten Mitfinanzierungen hamburgischer Filmproduktionen entstehen. 4.2.3 Förderung des

Filmvertriebs

4.2.3.1 Maßnahmen der Filmförderungsanstalt Die Filmförderungsanstalt gewährt für die deutsche Filmwerbung im Inund Ausland Zuschüsse202. Empfänger dieser Mittel - 1973 rund 500 000 DM - sind in erster Linie die SPIO für die Inlandswerbung und die ExportUnion der Deutschen Filmindustrie für die Auslandswerbung. Die FFA selbst führt - bis auf einige wenige Filmabende - keine Werbemaßnahmen durch. Seit 1974 kann die FFA darüber hinaus zur Absatzförderung von programmfüllendep deutschen Filmen Mittel aus der Projektförderung einsetzen2°3. über die Gewährung der Förderungshilfen entscheidet die Projektkommission204. 202 vgl. § 2 Abs. 2 Ziff. 4 FFG. 203 vgl. § 15 Abs. 1 Ziff. 3 FFG. 204 zur Projektkommission vgl. S. 80. 95

4.2.3.2 Maßnahmen des Kuratoriums junger deutscher Film^os Das Kuratorium junger deutscher Film unterstützt im Rahmen seiner Vertriebsförderung206 auch den Filmverleih. 1973 wurden für diesen Zweck drei Verleihfirmen subventioniert: Der „Filmverlag der Autoren" (für den 35-mmVertrieb), die „Freunde der deutschen Kinemathek" (für den 16-mm-Vertrieb) und „Atlas-Schmalfilm" (für 16-mm- und 8-mm-Kassettenvertrleb). Diese Firmen erhielten zinslose Darlehen mit der Auflage, die Mittel für die Abdekkung der Vorkosten des Filmvertriebs zu verwenden, und zwar insbesondere für die Herstellung von Kopien kuratoriumsgeförderter oder prädikatisierter (mit dem FBW-Prädikat „besonders wertvoll" ausgezeichneter) deutscher Spielfilme. Die Einzelauswahl innerhalb dieser Filmkategorie blieb den Verleihfirmen überlassen. Zu tilgen sind die Darlehen mit 20 vH aller Einspielerlöse der geförderten Filme. Für Vertriebsförderungsmaßnahmen wurden 1973 183 000 DM bereitgestellt. 4.2.3.3 Filmfestspiele, Fi Im Wettbewerbe und Werbung Bund, Länder und Gemeinden fördern den Absatz deutscher Filme mittelbar durch Filmfestivals und Zuschüsse an verschiedene Institutionen, die für den deutschen Film werben. Filmfestspiele bzw. Fi Im Wettbewerbe veranstalten fünf Städte:207 Hof Lübeck Mannheim Oberhausen Solingen

die „Internationalen Hofer Filmtage", jährlich seit 1967, die „Nordischen Filmtage", jährlich seit 1959, die „Internationale Filmwoche", jährlich seit 1952, die „Internationalen Westdeutschen Kurzfilmtage", jährlich seit 1954, und die „Sportfilmtage", in Abständen von zwei Jahren seit 1969, „Solinger Filmemacher stellen sich vor", in zweijährigen Abständen.

Der Zuschußbedarf dieser kommunalen Filmförderung dürfte 1972 insgesamt nicht mehr als 500 000 DM - das Haushaltssoll a l l e r Mittel für filmspezifische Aktivitäten in den fünf Städten - betragen haben. 205 Vgl. Siegfried Dörffeldt, „Tätigkeitsbericht..in: Film und Recht Nr. 10/1974, S. 670. 206 vgl. S. 87. 207 Die Aussagen stützen sich auf die Ergebnisse einer im März 1973 abgeschlossenen Erhebung des Deutschen Städtetages zur kommunalen Filmarbeit in allen 138 unmittelbaren Mitgliedsstädten. Der Kreis der Befragten umfaßt sämtliche Städte mit mehr als 100 000 Einwohnern in der Bundesrepublik, aber auch einen Teil der kleineren Städte. 96

Mittel für die Finanzierung von Filmfestivals stellen auch fünf Bundesländer bereit20®: 1969 DM

1970 DM

1971 DM

Berlin für die „Internationalen Filmfestspiele Berlin" ca. 737 800 2 0 9 667 632 2 0 9

1 015 202 2 0 9

Nord rhei η - W e s t f a l e n für die „Internationalen Westdeutschen Kurzfilmtage" in Oberhausen ca. 25 000

25 000

50 000

Baden- Württemberg für die „Internationale Filmwoche" in Mannheim ca. 35 000

35 000

40 000

Schleswig-Holstein für die „Nordischen Filmtage" in Lübeck ca. 10 000

11 000

22 000

Hamburg für die „Hamburger Filmschau"

20 000

20 000

ca. 15 000

Der Bund ist als Mitgesellschafter der Berliner Festspiele GmbH an der Finanzierung der „Internationalen Filmfestspiele Berlin" beteiligt210 Daneben subventioniert das Bundeswirtschaftsministerium die Tätigkeit von Filmbeauftragten der Außenhandelskammern. Die Aufwendungen hierfür beliefen sich in den Jahren 1969 bis 1971 auf jeweils 200 000 DM 211 . Mittelbar absatzfördernd wirken auch eine Reihe von Einzelmaßnahmen des Auswärtigen Amts: Es unterstützt die Export-Union der Deutschen Filmindustrie, finanziert deutsche Filmwochen im Ausland und fördert die Reprä208 Angaben des Senators für Wissenschaft und Kunst, Berlin. 209 Einschließlich anteilige Bundesmittel. 210 Vgl. Verwaltungsabkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Land Berlin über die Errichtung und den Betrieb der Berliner Festspiele GmbH vom 7. März 1967. 211 Quelle: Bundeswirtschaftsministerium. 97

sentation auf Filmfestivals. Das gesamte Volumen der Maßnahmen des Auswärtigen Amts betrug 1971 rund 3,8 Mio DM und 1972 rund 4,9 Mio DM212. 4.2.3.4 Steuerliche Vergünstigungen für den Filmverleih Die generelle Mehrwertsteuerpräferenz zugunsten der Filmwirtschaft gilt auch für den Verleih von Filmen218. Zudem partizipieren Verleihfirmen an den Umsatzsteuervergünstigungen des Berlinförderungsgesetzes: Die westdeutschen Abnehmer von Berliner Filmproduktionen - im Regelfall handelt es sich hierbei um westdeutsche Filmverleiher - können ihre Umsatzsteuerschuld um 4,2 vH des Entgelts kürzen, das den Produzenten in Rechnung gestellt wird 214 . Über das proportionale Abrechnungssystem in der Filmwirtschaft 215 ist der Filmverleih schließlich auch an den filmspezifischen Vergnügungsteuervergünstigungen218 beteiligt.

4.2.4 Förderung des

Filmabspiels

4.2.4.1 Filmprogrammpreise des Bundesinnenministeriums217 Das Bundesinnenministerium zeichnet Filmtheater aus, die innerhalb eines Jahres ein „herausgehobenes Gesamtprogramm mit einem angemessenen Anteil deutscher Filme" vorgeführt haben. Im einzelnen können vergeben werden — für das beste Filmprogramm des Jahres eine Prämie von 30 000 DM, — für hervorragende Jahresfilmprogramme zwei Prämien von jeweils 20 000 DM, — für besonders gute Jahresfilmprogramme 20 Prämien von je 10 000 DM 218 .

212 Quelle: Bundeswirtschaftsministerium. In den Beträgen enthalten sind allerdings - wegen Fehlens detaillierteren amtlichen Zahlenmaterials - auch Hilfen für das Institut für Film und Bild in Wissenschaft und Unterricht, München, für das Institut für den wissenschaftlichen Film, Göttingen, für den Bund Deutscher Filmamateure und für Inter Nationes e. V. - Deutsche Arbeitsgemeinschaft zur Förderung zwischenstaatlicher Beziehungen. 213 Vgl. S. 88. 214 Vgl. § 2 Abs. 5 Berlin FG. 215 Vgl. Abschnitt „Der filmwirtschaftliche Kreislauf", S. 50. 216 Vgl. S. 89. 217 Vgl. Grundsätze des Bundesinnenministeriums über die Vergabe von Preisen und Prämien zur Förderung des deutschen Films vom 16. April 1972, Nr. 1.2. und 4. 218 Zum Entscheidungsgremium vgl. S. 83. 98

4.2.4.2 Maßnahmen des Kuratoriums junger deutscher Film Alle Bundesländer unterstützen über die Vertriebsförderung des Kuratoriums junger deutscher Filmed auch gute Filmprogramme und die Investitionstätigkeit der Kinos. Das Kuratorium will „... durch gezielte Starthilfen für Filmabspielstätten besonderer Art dazu beitragen, anspruchsvollen und in der Regel weniger publikumswirksamen Filmen allmählich einen neuen Markt zu verschaffen. Daher sind die Förderungsmaßnahmen nicht nur zweckgebunden für strukturverbessernde Maßnahmen, zum Beispiel für die Anschaffung von 16-mm-Vorführgeräten..., sondern die Förderung ist auch grundsätzlich nur als einmalige Maßnahme gedacht .... Insbesondere ist daran gedacht, Initiativen auf örtlicher Ebene zur Errichtung oder zum Aufbau neuartiger Filmabspielstellen zu ermutigen und auch die betreffenden kommunalen Instanzen zu ermuntern, entsprechende Initiativen zu ergreifen oder finanziell zu unterstützen"220. Die Kinoförderung erfolgt - wie die Produktions- und Verleihförderung in der Form zinsloser Darlehen. Ihre Höhe darf maximal 50 000 DM betragen, die Laufzeit höchstens 4 Jahre. Die Darlehen werden zu verlorenen Zuschüssen, soweit die Abspielstätten deutsche Filme vorführen, die vom Kuratorium gefördert wurden oder die - nicht gefördert - das FBW-Prädikat „besonders wertvoll" erhalten haben. Über die Auswahl der zu fördernden Filmabspielstellen entscheidet der Vorstand des Kuratoriums aufgrund der eingereichten Förderungsanträge. 4.2.4.3 Besondere Förderung des Filmabspiels durch die Länder Berlin und Hamburg Die Länder Berlin und Hamburg fördern zusätzlich zwei besondere Abspielstellen. Berlin leistet Zuwendungen an das gemeinnützige Kino „Arsenal": 1971 129 000 DM. Hamburg unterstützt die Vorführung von Sonderprogrammen im -1970 gegründeten - gewerblichen Kino „Abaton". Die daraus resultierende Belastung des Hamburger Haushalts hat mit 300 DM (1971) allerdings nur symbolischen Charakter. 4.2.4.4 Maßnahmen der

Gemeinden22i

Eine Reihe von deutschen Städten arbeitet mit gewerblichen Kinos zusammen. Im Rahmen dieser Kooperation werden

219 Vgl. S. 85 und 86. 220 Siegfried Dörffeldt, „Neue Förderungsgrundsätze des Kuratoriums junger deutscher Film", in: Film und Recht, Nr. 6/1973, S. 269. 221 Die Aussagen stützen sich auf die im März 1973 abgeschlossene Erhebung des Deutschen Städtetages zur kommunalen Filmarbeit (vgl. Fußnote 207 auf S. 96). 99

— den Kinobesitzern Ausfallbürgschaften zur Verfügung gestellt für Vorführungen von anspruchsvollen Filmen an bestimmten Tagen der Woche oder — Räume gewerblicher Filmtheater gemietet und Beteiligungen an den Kosten des Kinobesitzers vereinbart oder — von den Städten selbst - oder über eine Auswahlkommission - Filmprogramme gestaltet, das wirtschaftliche Risiko auf Stadt und Kinobesitzer verteilt und Material- bzw. Personalkosten anteilig getragen. Auf der Grundlage dieser Modelle kooperieren acht Städte mit privaten Kinobesitzern: Celle, Krefeld, Mönchengladbach, Nürnberg, Offenbach, Solingen, Villingen-Schwenningen und Wiesbaden. Nachrichtlich: Zehn Städte betreiben ein kommunales Kino. Gemeint ist damit ein Kino mit besonderem Repertoire, das organisatorisch und finanziell in die Gemeindeverwaltung integriert ist. In diesen zehn Fällen werden Filme zwar gegen Entgelt vorgeführt, die Erlöse sind jedoch in keinem Fall kostendeckend. (Die erforderlichen kommunalen Zuschüsse an diese Kinos werden allerdings im Rahmen der vorliegenden Untersuchung defintionsgemäß nicht als Subvention berücksichtigt, da die kommunalen Kinos zum Sektor Staat rechnen.) Die Städte mit kommunalen Kinos sind: München Leverkusen Duisburg Bremerhaven Frankfurt Düsseldorf Bonn Wuppertal Erlangen Stuttgart.

seit 1963 seit 1969 seit 1970 seit März 1971 seit Dezember 1971 seit Januar 1972 seit September 1972 seit Oktober 1972 seit Januar 1973

4.2.4.5 Maßnahmen der Filmförderungsanstalt Investitionszuschüsse222

a)

Besitzer von Filmtheatern können von der Filmförderungsanstalt Investitionszuschüsse erhalten. Die Hilfen müssen für die Erneuerung und Verbesserung der technischen Anlagen und der Ausstattung von Kinos verwendet werden. 222

100

Vgl. § 14 FFG.

Die Förderungsbeträge sind in ihrer Höhe degressiv gestaffelt. Sie richten sich jeweils nach der Filmabgabe, die von der. Filmtheaterbesitzern an die FFA zu zahlen ist: Für jeweils 10 Pfennige Filmabgabe erhalten Filmtheaterbesitzer, die im Vorjahr aus dem Verkauf von Eintrittskarten nach Abzug der Vergnügungsteuer einen Umsatz bis zu 150 000 DM erzielt haben, einen Zuschuß von 4 Pfennigen. Bei Umsätzen zwischen 150 000 und 250 000 DM ermäßigt sich der Satz auf 3 Pfennige, bei Umsätzen über 250 000 DM auf 2 Pfennige. Die Förderungshilfe erhöht sich um einen Pfennig je verkaufte Eintrittskarte für Filmvorführungen, in denen außer einem programmfüllenden Spielfilm eine höchstens 25 Tage alte deutsche Wochenschau vorgeführt wird. Reichen indes die für die Filmtheaterförderung verfügbaren Mittel der FFA nicht aus, um Förderungshilfen in dieser Höhe zu gewähren, so wird die Summe der Förderungshilfen für Filmtheaterbesitzer mit einem Umsatz von mehr als 150 000 DM gekürzt. Vor der Auszahlung der Förderungsmittel muß von den betreffenden Filmtheatern nachgewiesen werden, daß im Referenzjahr zu allen Filmprogrammen mit Spielfilmen von einer Vorführdauer bis zu 110 Minuten ein Kurzfilm oder eine deutsche Wochenschau vorgeführt worden ist. b) Projektförderung 223 Durch die zweite Novelle des Filmförderungsgesetzes hat die FFA - seit 1974 - die Möglichkeit, auch für beispielhafte Maßnahmen im Abspielbereich Förderungshilfen zu gewähren. Über die Bewilligung entscheidet die Projektkommission224. c) Ermäßigung der Filmabgabe225 Für Filmtheaterbesitzer, die nur Wochenschauen und Kurzfilme zeigen, ermäßigt sich die Filmabgabe für jede verkaufte Eintrittskarte 223 um 50 vH. Die gleiche Vergünstigung gilt auch für Jugendvorstellungen. 4.2.4.6 Steuerliche Vergünstigungen für Filmtheater Filmtheatereinnahmen aus der Vorführung von Filmen unterliegen nur dem halben Mehrwertsteuersatz 227. Diese Präferenz kommt den Kinos entsprechend dem Filmtheateranteil an den Einspielergebnissen zugute223. Das gleiche gilt für die Ermäßigungen bei der Vergnügungsteuer22^. 223 Vgl. §15 Abs. 1 Ziff. 2 FFG. 224 vgl. S. 80 f. 225 Vgl. §18 Abs. 1 FFG. 226 vgl. S. 75. 227 vgl. S. 88. 228 vgl. Abschnitt „Der filmwirtschaftliche Kreislauf", S. 50. 229 vgl. S. 89 ff. 101

4.2.5 Förderung der A u s b i l d u n g Seit der zweiten Novellierung des Filmförderungsgesetzes 1974 kann die Filmförderungsanstalt zur Förderung der filmberuflichen Fortbildung des künstlerischen, technischen und kaufmännischen Nachwuchses Förderungshilfen gewähren^. In Vergaberichtlinien kann bestimmt werden, daß diese Hilfen als Zuschüsse gewährt werden, deren Höhe - für die Dauer von bis zu sechs Monaten - maximal 2000 DM monatlich betragen darf. Über die Gewährung der Förderungshilfen entscheidet die Projektkommission der FFA231.

4.3 Bruttobudgetkosten der deutschen Filmförderung 1971232,233 Das finanzielle Volumen - die Bruttobudgetkosten - der Filmförderung in der Bundesrepublik belief sich 1971 auf schätzungsweise 122 Mio DM. Finanziert wurden die Subventionen zu mehr als der Hälfte (55 vH) von den Gemeinden, zu rund einem Viertel (24 vH) vom Bund und zu 8 vH von den Ländern; 12 vH der Mittel wurden durch die Filmabgabe der Filmwirtschaft aufgebracht (vgl. Tabelle 14). Tabelle

l4 B r u t t o b u d g e t k o s t e n der F i l m f ö r d e r u n g i n der Bundesrepublik Deutschland -

1971

1000 DM Finanzierungsträger

Förderungsmaßnahme

Bund

Alle Alle Gebiets- FilmFinanLänder Gemein- k ö r p e r wirtzierungs den schaften schaft träger

Förderung der Filmproduktion

11 236

2 716

l 8 200

32 152

10 797

42 949

F ö r d e r u n g des Filmvertriebs

6 383

2 4 08

8 174

16 965

381

17 346

F ö r d e r u n g des Filmabspiels

11 830

5 261

41 572

58 663

3 507

62 170

Filmförderung insgesamt

29 449

10 385

67 946

14 685

122 465

107

7

3O

230 Vgl. § 15 FFG. 231 Vgl. S. 80 f. 232 Zum Begriff der Bruttobudgetkosten vgl. S. 30. 233 Die Berechnungen und Schätzungen der Bruttobudgetkosten sind im einzelnen in Anlage 2 auf S. 252 ff. wiedergegeben. 102

Gemessen am Finanzvolumen lag der Förderungsschwerpunkt beim Filmabspiel. Für die Abspielförderung wurden insgesamt 62 Mio DM (51 vH der gesamten Förderungsmittel) eingesetzt. Im Vordergrund standen hier mit 34 Mio DM die allgemeinen Begünstigungen des Filmtheatereinspiels bei der Umsatz- und der Vergnügungsteuer; auf differenzierende Hilfen einschließlich der Vergnügungsteuerpräferenzen für die Vorführung von Prädikatsfilmen entfielen 29 Mio DM (vgl. Tabelle 17). An zweiter Stelle folgte die Förderung der deutschen Filmproduktion. Dafür wurden rund 43 Mio DM (35 vH der gesamten Förderungsmittel) verwendet und zwar in erster Linie für programmfüllende Filme. Auch hier dominierten die „automatischen" Hilfen, d. h. Subventionen, die an das Filmeinspiel gekoppelt sind und nicht auch (oder nur) an die Filmqualität: 24 Mio DM resultierten aus den generellen Umsatz- und Vergnügungsteuerpräferenzen für die Filmwirtschaft, den Umsatzstöuerpräferenzen für Berliner Filmproduktionen sowie den FFA-Grundbeträgen (einschließlich der Entgelte für die Fernsehnutzungsrechte). Auf die Qualitätsförderung von programmfüllenden Filmen entfielen 16 Mio DM, wenn die Vergnügungsteuerermäßigungen für Prädikatsfilme mit berücksichtigt werden. Ohne diese Präferenzen betrug die Qualitätsförderung nur 5 Mio DM234. Die übrigen Mittel der Produktionsförderung wurden im wesentlichen für Kurzfilme und Wochenschauen eingesetzt (vgl. Tabelle 15). An dritter Stelle lag die Förderung des Filmvertriebs mit rund 17 Mio DM (14 vH der gesamten Förderungsmittel). Hier dominierte mit 11 Mio DM die Unterstützung des Filmverleihs durch die Umsatz- und Vergnügungsteuervergünstigungen. Auf die übrige Vertriebsförderung - vor allem Filmfestspiele und Filmarbeit des Auswärtigen Amtes - entfielen 6 Mio DM. Die Filmförderung wurde zwar seit 1971 modifiziert. Insbesondere — wurde 1971 durch die erste Novelle und 1974 durch die zweite Novelle des Filmförderungsgesetzes der FFA-Fonds für Zusatzbeträge aufgestockt; dieser beträgt jetzt 3 Mio DM jährlich; — werden seit 1974 weitere 5 Mio DM jährlich für die Projektförderung - vor allem programmfüllender Filme - bereitgestellt; — werden durch das Abkommen zwischen ARD und ZDF einerseits und der FFA andererseits vom Fernsehen jährlich eine Million DM für die FFA-Projektförderung bereitgestellt und eine weitere Million DM für den Ankauf von Fernsehnutzungsrechten eingesetzt; gleichzeitig sollen innerhalb eines Zeitraums von fünf Jahren insgesamt 34 Mio DM aus Fernsehmitteln für Gemeinschaftsproduktionen Film/Fernsehen verwendet werden. 234 zur Problematik der Vergnügungsteuerpräferenzen für Prädikatsfilme vgl. S. 108 und 146. 103

104

P

-

2 716

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

154

10 797

800

1 498 445

1 943

- 10 800 1

154 4 460 400

1 498

32 1Γ^2

800

445 18 200

-

445 1 498

£28

10 8Ó0

-

15 660

- 154 4 460 400 -

10 800

10 8OO

400




Exporterlöse

Jahr

aus d e u t s e h e n S p i e l f i l m e n

Zahl der Spielfilmausfuhrverträge

1965 b i s

Exportmindesterlös aufgrund von F e s t p r e i s e n oder Garantien f ü r S p i e l filme - i n DM -

825

22 626 857

1966

1 804

18 799 049

1967 1968

2 255

16 l 4 l

2 075

22 425 142

1969

1 719

1970

1 741

19 057 6 8 1 18 419 746

1971 1972

1 714

17 042 195

1 405

14 753 454

1965

19721

659

M i n d e s t e r l ö s e a u f g r u n d d e r b e i m Bundesamt f ü r g e w e r b l i c h e W i r t s c h a f t n a c h § 50 a A u ß e n w i r t s c h a f t s v e r o r d n u n g r e g i s t r i e r ten Spielfilmausfuhrverträge· Quelle:

Angaben des Bundesamtes f ü r g e w e r b l i c h e F r a n k f u r t am M a i n .

Wirtschaft,

315 Vgl. Georg Roeber/Gerhard Jacobi, a. a. O., Tab. 2, S. 190. 316 Vgl. E. B. „1,9 Milliarden DM für filmwirtschaftliche Leistungen", in: Media Perspektiven 2/1973, S. 67. 1

schnitt also 10 Mio DM 3 1 7 . Die Exporterlöse aus deutschen Spielfilmen erreichten beispielsweise 1971 mindestens 17 Mio DM (vgl. Tabelle 23) 3 1 8 . Unterstellt, - die Summe von Fernseh- und Exporterlösen sei im Zeitverlauf konstant geblieben - die Statistik der Exportmindesterlöse indiziert eine rückläufige Entwicklung im Auslandsgeschäft (vgl. Tabelle 23), während die seit 1962 gestiegene Zahl der jährlich im Fernsehen gezeigten deutschen Produktionen319 einen Einnahmeanstieg aus dem Geschäft mit den Rundfunkanstalten vermuten läBt, — die Herstellungskosten deutscher Filme sind seit 1962 im Durchschnitt nicht um mindestens die gleichen Beträge gesunken wie der Produzentenanteil am inländischen Verleiheinspiel - in Frankreich beispielsweise sind die Durchschnittskosten im gleichen Zeitraum sogar angestiegen (vgl. Tabelle 24)32o, liegt die Aussage nahe, daß die verstärkte Filmförderung seit 1965 zwar die deutsche Produktionstätigkeit stimuliert, die Ertragslage der Produktionssparte bei programmfüllenden Filmen jedoch verschlechtert hat, wenn man die Förderungsmittel selbst (mit Ausnahme der Steuersubventionen)321 unberücksichtigt läBt 322 . Mit dieser These vereinbar wäre auch der Produktionsrückgang nach 1971: Zunächst hat die verstärkte Filmförderung seit 1965 sicherlich die • Rentabilität der deutschen Filmproduktion sprunghaft verbessert, wodurch eine höhere Produktionsleistung angeregt wurde. Infolge der gleichzeitig

317 Ankaufsjahr der Rechte und Herstellungsjahr der Spielfilme sind nicht zwangsläufig identisch. 318 Nicht enthalten in diesen Exporterlösen sind insbesondere anteilige Auslandserlöse aus internationalen Coproduktionen und Einnahmen aus Filmen, deren Weltvertrieb im Ausland organisiert wird. Die Größenordnung dieser Erlöse soll etwa 5 bis 6 Mio DM betragen. Vgl. Filmreport Nr. 7/1971. 31? Vgl. Tabelle 7 auf S. 59. 320 Der Filmexperte der evangelischen Kirche, Gerd Albrecht, bezifferte die Herstellungskosten eines programmfüllenden Films 1973 auf durchschnittlich 700 000 DM bis 1 Mio DM; Gerd Albrecht, „Der kirchliche Beitrag", in: Kirche und Film Nr. 4/1973, S. 3. Florian Hopf, als Vertreter der „Jungfilmer", nannte allerdings einen erheblich geringeren Betrag: 250 000 bis 850 000 DM; Florian Hopf, „Filmwirtschaft in der BRD", in: Kino, Nr. 9, Dezember 1973/Januar 1974, S. 36. 321 Die Mehrwert- und Vergnügungsteuervergünstigungen sind in die Statistik der Verleihumsätze einbezogen. 322 Dem entspräche die von einigen Fachleuten geäußerte Meinung, in der Bundesrepublik sei eine Filmüberproduktion begünstigt worden. Vgl. ζ. B. Eckhard Bieger, „Hoffnung nicht aufgeben. Kirchen legen Vorschläge für neues FFG vor", in: FilmDienst Nr. 7/1973, S. 2; Siegfried Dörffeldt, „Prädikatisierter Film und Publikumsrelevanz", in: Filmecho/Filmwoche Nr. 89/1970, S. 3 und 5. 1

Tabelle

24 Durchschnittliche französischer

1962 b i s

1972

- i n Mio F Durchschnittliche Herstellungskosten französischer Filme davon

Jahr

insgesamt 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972

internationale Produktionen

2,37 2,17 2,02 2,12χ 2,97 2,84 2,88 2,58 2,85 3,05 3,37

Ohne v e r a n s c h l a g t e K o s t e n f ü r Quelle:

Herstellungskosten

Langfilme

0,96 1,08 1,36, 1,421 1,99 1,40 1,43 1,60 1,45 1,48 1,53

3,11 2,53 2,31 2,33 3,^8 3,77 3,93 3,40 4,80 4,71 einen

r e i n französische Produktionen

Film.

,f C e n t r e N a t i o n a l de l a C i n é m a t o g r a p h i e , LTactivité c i n é m a t o g r a p h i q u e f r a n ç a i s e en 1 9 7 2 " , P a r i s o . J . , S . 6 .

sehr schwachen Nachfrageentwicklung im Filmtheaterbereich dürfte der Rentabilitätsvorteil indes bald - vermutlich Ende der sechziger Jahre - aufgezehrt gewesen sein, so daß die Produzenten ihre Produktionsausweitung stoppen und die Spielfilmherstellung bei tendenziell weiter rückläufigen durchschnittlichen Verleiheinnahmen sogar reduzieren mußten. Wegen der ertragswirksamen Förderungsmittel verlief der dabei eingehaltene Produktionspfad dennoch auf höherem Niveau als zur Zeit relativ schwacher Subventionierung. Immerhin war die Produktionsleistung 1973 einschließlich internationaler Coproduktionen um rund ein Drittel höher - die rein deutsche Produktion sogar dreimal so hoch - als 1965, im Jahr des Beginns der verstärkten Filmförderung in der Bundesrepublik (vgl. Tabelle 19). hb) Filmqualität Es bleibt zu fragen, ob die verstärkte deutsche Produktionstätigkeit mit einer Annäherung an die staatlich erwünschte Filmqualität einherging. Wird der Betrachtung der gleiche Qualitätsmaßstab zugrundegelegt wie bei der Analyse für die förderungsarme Zeit - die Wertung der Filmbewertungsstelle 12

. S o zeigt sich folgende Entwicklung (vgl. Tabelle 10) 3 2 4 : 1965, also zu Beginn der verstärkten Filmförderung, wurden 10 deutsche Prädikatsspielfilme hergestellt. Bis 1967 verdoppelte sich die Produktionsziffer, 1968 ging sie vorübergehend zurück und erreichte 1969 mit 22 Filmen den höchsten Stand. In den drei folgenden Jahren nahm die Prädikatsfilmproduktion wieder ab. Erst 1973 kam diese Entwicklung zum Stillstand. Ob die in diesem Jahr emporgeschnellte Zahl der Prädikatsfilme (21) eine Trendumkehr anzeigt - möglicherweise stimuliert durch die damals kurz bevorstehende und mehr qualitätsorientierte zweite Novellierung des FFG -, läßt sich jedoch anhand der verfügbaren Daten nicht prüfen. Wìesbaden323

Mit dem anfangs raschen Anstieg der Prädikatsfilmherstellung erhöhte sich auch deren Anteil an der gesamten Spielfilmproduktion in der Bundesrepublik (vgl. Tabelle 10) 3 2 5 : Von den 1965 hergestellten deutschen Spielfilmen wurden nur rund 14,5 vH prädikatisiert, von denen des Jahrgangs 1966 hingegen rund ein Viertel - ein Ergebnis, das in der Nachkriegszeit noch nie erreicht worden war. In der folgenden Zeit konnte dieser Wert zwar nicht gehalten werden. Bei unterschiedlicher Entwicklung von Jahr zu Jahr sank die Quote bis 1972 auf 11,8 vH und lag in dieser Endperiode noch unter dem Ergebnis von 1965.1973 allerdings stieg der Anteil wieder erheblich an (22,1 vH). Für den gesamten Zeitraum von 1965 bis 1973 ergibt sich eine durchschnittliche „Qualitätsquote" (17,9 vH), die deutlich über derjenigen der relativ förderungsarmen Zeit von 1956 bis 1964 (12,9 vH) liegt. Die globale Durchschnittsbetrachtung verdeckt indes, daß der Qualitätsanstieg ausschließlich auf rein deutsche Produktionen zurückzuführen ist (vgl. Tabelle 25) 3 2 6 . Deren Qualitätsquote erhöhte sich von durchschnittlich 13,9 vH (1956/64) auf 20,4 vH (1965/1973). Bei den internationalen Coproduktionen hingegen blieb der Anteil prädikatisierter Filme mit 13,7 vH (1956/64) und 13,9 vH (1965/73) im Durchschnitt unverändert. Im Rahmen einer Zeitreihenanalyse fällt darüber hinaus die hohe Qualitätsquote rein deutscher Produktionen in den Jahren 1966 bis 1968 auf. Diese Zeit war eine Phase besonders reger Aktivität des Kuratoriums junger deutscher Film und damit eine Phase qualitativ orientierter Projektförderung im Produktionsbereich327. Mit nachlassender Tätigkeit des Kuratoriums und dem Wirksamwerden des FFG sowie der zusätzlichen Steuervergünstigungen gegen Ende der sechziger Jahre ging der Anteil allerdings zurück und

323 324 325 326 327

Vgl. S. 69 ff. Auf S. 68. Auf S. 68. Auf S. 134 Siehe hierzu im einzelnen die Ausführungen auf S. 86.

1

14

Prädikatisi wctng von Spielfilmen der Hers teil ungs Jahre 1955 bis 1973 aus der Bundesrepublik Deutschland durch die Filmbewertungsstelle Wiesbaden

-

5

6

7 9 5 3

?

-

2 3

4,5

3

4

4

9

5,8

6,7

1

4,0

5

11,4 6

8,7 3

12,0

7

15^9

10

ÎÏTi

33,3 2 6,1 11 18,3 13 48,1 2 6,1 15 25,0 8,9 V2^6,3 12 21,4 3 7,5 15 15,6 17 ^0,4 4 10,0 21 21, 8,2 - 5 4,7 9 14,8' 2 4,3 11 10,3 14 23,0 2 4,3 l6 15,0 8,5 7 5,8 12 14,6 3 7,7 15 12,4 19 23,2 3 7,7 2ê 18, 10,5 4 14,8 13 11,5 5 5,8 3 11,1 8 7,1 l4 16,3 7 25,9 7,4 5 5,1 5 7,4 5 l6„l 10 10,1 10 14,7 5 l6,l 15 5,3 3 10,7 6 7,1 1 1,8 3 10,7 4 4,7 4 7,0 6 21, 7,7 2 11,8 8 8,4 10 12,8 3 17,6 13 13,7 r l6 20,5 5 29,4

8,0 14,8

4 5

2

2,5 11 9,6 ll 9,0 14 12,2 l4 .11,5 1,9 9 9,4 -9 8,4 ll 11,5 11 10,3 3 3,1 - 2,6 12 12,2 4 23,5 16 13,9 15 15,3 4 23,5 19 2 2,4 -2 1,9 10 11,8 4 19,0 14 13,2 12 l4,l 4 19,0 16 5 6,0 1 9,1 6 6,4 7 8,4 l 9,1 8 8,5 12 14,5 2 18,2 1 1,4 - 1 1,3 6 8,7 - - 6 7,5 7 10,1 7 8,8 1 5,5 1 1,6 3 7,0 « 3 16,7 6 10,0 3 7,0 4 22,2 7 1 2,3 - 1 1,5 4 9,1 4 18,2 8 12,1 5 11,4 4 18,2 9 2 5,7 -2 2,6 4 -11,4 4 9,5 8 10,4 6 17,1 4 9,5 10

2,6 -

2,1 - -

3

Quelle: Angaben der SPIO.

1973

1972

1967 1968 1969 1970 1971

1965 2 1966

1963 1964

1961 1962

1956 1957 1958 1959 1960

Her

Deutsche Spielfilme mit dem Prädikat Prädikatiel·**· deutsche Spielfilme "besonders wertvoll" "wertvoll" insgesamt ~ rein deutsche internationale! 1n„MMl1. rein deutsche internationale! rein deutsche internationale! I 7 stellungsProdukt, Coprodukt. insgesamt; Produkt. Coprodukt. insgesamt Produkt. Coprodukt. insgesamt Jahr in vH al- in vH al- in vH in vH al- in vH allin vH lin vH al- in vH al- in vH ler ln ler reln 7ahl ler reln Zahl ~ 7«hi &11«Γ Zahl ler -7«vn aller201x1 „ . , 1er rein „ . , 1er in_ . . aller 7«hi Zahl deutschen-Zahl ternat. Zahl deutschen Zahl deutschen Zahl temat. deutschen Zahl deutschen Zahl ternat. Produkt. Coprodukt. Produkt. Produkt. Coproduit. Produkt. Produkt. Coprodukt. Produkt.

Tabelle 25

zwar bis 1972 fast kontinuierlich. Erst 1973 stieg die Qualitätsquote wieder an - wie bereits erwähnt, möglicherweise Reaktion auf die damals bevorstehende mehr qualitativ orientierte zweite Novelle des FFG. Dennoch zeigt die Entwicklung der durchschnittlichen Qualitätsquoten auch bei zeitlich differenzierender Betrachtung eine verbesserte Filmqualität für die gesamte förderungsintensive Phase: 1956 bis 1964 lag die Quote bei nur 12,7 vH, 1965/66 hingegen betrug sie 30,8 vH und 1967 bis 1973 immerhin noch 19,3 vH. Inwieweit das Einspiel prädikatisierter Filme von dem - im vorherigen skizzierten - durchschnittlichen Filmeinspiel abwich, läBt sich nicht einmal anhand der dort herangezogenen Statistik der Verleihumsätze abgreifen. Diese unterscheidet nicht nach prädikatisierten Produktionen. Einziger Anhaltspunkt ist die Statistik der Zusatzbeträge, die für programmfüllende Filme ab Erstaufführungsjahr 1967 bei der FFA geführt wird: Prädikatisierte Filme kommen in den GenuB von FFA-Zusatzbeträgen, wenn sie — so die Regel - innerhalb von zwei Jahren seit ihrer Erstaufführung die vorgeschriebene Mindesteinspielgrenze erreicht h a b e n 3 2 9 Beantwortet werden kann mithin die Frage, ob prädikatisierte Filme im Durchschnitt ebenso oft das Mindestspiel erbrachten wie nicht prädikatisierte. Abschnitt328

Es empfiehlt sich, einen entsprechenden Vergleich für Produktionen zu führen, für die sich die statistisch ausgewiesenen Ergebnisse kaum noch ändern werden. Dies ist bei Filmen mit Erstaufführung zwischen 1967 und 1971 der Fall330. Beschränkt auf diese Produktionen betrug der Anteil prädikatisierter Filme mit FFA-Zusatzbeträgen an der Zahl aller Filme, denen wegen Erreichens der vorgeschriebenen FFA-Mindesteinspielgrenzen ein FFA-Grundbetrag zuerkannt worden war, 19,7 vH (vgl. Tabelle 18)331. Dabei wurden von den 1967 bis 1971 insgesamt hergestellten programmfüllenden Filmen nur 17,7 vH prädikatisiert (vgl. Tabelle 10)332. Bei einer Gegenüberstellung beider Quoten muß indes beachtet werden: — Für prädikatisierte Filme galt im Referenzzeitraum eine um 200 000 DM reduzierte Mindestverleiheinspielgrenze von 300 000 DM. — Auch Prädikatsfilme, die die Einspielgrenze von 300 000 DM nicht erreichten, konnten prämiiert werden. In diesen Fällen mußte der Verwal-

328 Vgl. S. 128 ff. 329 Vgl. S. 81. 330 1 974 und später anfallende Einspielergebnisse sind nur noch für Dokumentär-, Kinder- und Jugendfilme mit Erstaufführung zwischen 1969 und 1971 von Belang: Für diese Filme wird das Einspiel innerhalb von f ü n f Jahren seit Erstaufführung berücksichtigt.

1

tungsrat der FFA jeweils einen besonderen Beschluß fassen333. Die Geschäftsberichte der FFA weisen für den Referenzzeitraum zwei derartige Fälle aus334. Werden diese im Rahmen der Rechnung eliminiert, so ergibt sich ein Anteil von 18,6 vH der prädikatisierten Filme an allen Filmen, denen wegen Erreichens der Mindesteinspielgrenze ein Grundbetrag zuerkannt worden war. — In der Zahl der Filme, denen ein Grundbetrag zuerkannt worden war, sind nicht alle Produktionen mit einem Bruttoverleiheinspiel von mindestens 500 000 DM enthalten. Ausgenommen sind insbesondere sehr minderwertige Filme335. Werden diese Produktionen - sie sind allerdings der Zahl nach nicht bekannt - in die Bezugsgröße aufgenommen, reduziert sich die rechnerische Prädikatsquote weiter. — Das vorgeschriebene Bruttoverleiheinspiel ist eine Untergrenze. Das tatsächlich jeweils erreichte Einspiel kann höher sein. Die Statistik der Zusatzbeträge dürfte unter Berücksichtigung dieser Aspekte indizieren, daß prädikatisierte Filme während der förderungsintensiven Zeit im Kino durchschnittlich weniger einspielstark waren als nicht prädikatisierte. Ob damit dennoch eine Besserung gegenüber der relativ förderungsarmen Zeit von 1956 bis 1964 erreicht wurde, läßt sich wegen fehlender Vergleichsdaten nicht feststellen. Auch die Frage nach der Rentabilität von Prädikatsfilmen muß völlig unbeantwortet bleiben, da die hierfür erforderlichen weiteren Informationen über die Ertragsseite (Einnahmen aus dem Verkauf von Fernsehnutzungsrechten, Exporterlöse, etc.) ebenso wie qualitätsspezifische Kostendaten nicht verfügbar sind.

4.4.1.2 Kurzfilmförderung Die Kurzfilmförderung ist ein Instrument, mit dem in der Bundesrepublik bislang primär der experimentelle Film und Nachwuchskräfte unterstützt wurden. Sie ist zugleich Qualitätsfilmförderung, da die Mittelvergabe an die Filmqualität anknüpft. 1971 wurden für die Kurzfilmförderung 1,9 Mio DM eingesetzt. Das waren 4,5 vH aller Subventionen für die deutsche Filmproduktion (vgl. Tabelle 15336).

331 Auf S. 111. 332 Auf S. 68. 333 Vgl. § 8 Abs. 2 FFG von 1967. 334 vgl. Filmförderungsanstalt, Geschäftsbericht 1972, Anlage 3. 335 vgl. § 7 Abs. 9 FFG von 1967. 336 Auf S. 104.

1

Seine traditionelle Funktion, „Schule und Experimentierfeld des Spielfilms" zu sein337 f hat der Kurzfilm indes durch die - kürzlich verstärkte - Projektförderung für programmfüllende Filme zu einem Teil verloren. Am Filmtheatereinspiel selbst ist der Kurzfilm in der Regel ohnehin nicht beteiligt: Kurzfilme werden den Filmverleihfirmen von den Produzenten meist zu Festpreisen überlassen und von diesen anschließend den Filmtheatern zusammen mit den Hauptfilmen ohne gesonderte Preisvereinbarung zur Verfügung gestellt. Die Filmtheater - aber auch Verleiher und Produzenten - haben an der Vorführung von Kurzfilmen allerdings insoweit ein kommerzielles Interesse, als sie mit dem Abspiel prädikatisierter Kurzfilme die Vergnügungsteuerfreiheit für die Hauptfilme erlangen33S. Bei Kurzfilmvorführungen können die Filmtheater - wenn sie auch die anderen Voraussetzungen dazu erfüllen - zudem Subventionen der FFA e r h a l t e n 3 3 9 Die F F A prämiiert auf Antrag alle deutschen K u r z f i l m e 3 4 0 f die innerhalb von zwei Jahren nach ihrer Freigabe durch die Freiwillige Selbstkontrolle (FSK) das FBW-Prädikat „besonders wertvoll" erhalten haben. Kurzfilme mit dem Prädikat „wertvoll" erhalten nur dann eine Prämie, wenn dem Film daneben eine andere Auszeichnung verliehen worden ist, die eine dem Prädikat „besonders wertvoll" vergleichbare Bedeutung hat34i, 342. Für diese nachträgliche Preisverleihung gilt ähnliches wie für die Zusatzbetragsförderung der FFA: Sie ist für den ersten Film, den Referenzfilm, relativ unwirksam und erst für die längerfristige Produktionsplanung von erhöhter Bedeutung. Der Produzent ist zunächst zur Vorfinanzierung des Films gezwungen. Dabei trägt er das institutionelle Risiko, daß seine Qualitätsvorstellungen von denen der filmbewertenden Gremien abweichen mit der Folge, daß keine Prämie gewährt wird. Erfolgt die Zuerkennung einer Prämie, kann diese nur in Ausnahmefällen zur Kostendeckung des Referenzfilms verwendet werden. Im Regelfall ist sie zweckgebunden für die Herstellung neuer Kurz- oder Langfilme. Verwendungsauflagen, die eine an den staatlichen Qualitätskriterien orientierte Neuproduktion sichern könnten, existieren dabei nicht343. Ein 337 Vgl. Wilhelm Bettecken, „Antiquierte Vergnügungsteuer?", in: Film-Dienst, Nr. 18/1972. 338 vgl. dazu die Kritik der Vergnügungsteuerpräferenzen auf S. 146. 339 Vgl. §14 Abs. 5 FFG. 340 vgl. die Ausführungen auf S. 82 f. 341 ζ. B. ein erster Preis bei den westdeutschen Kurzfilmtagen in Oberhausen. Vgl. Verordnung des Bundesministers für Wirtschaft zum Gesetz über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films vom 7. November 1968, BGBl. I., S. 1231. 342 Die Kurzfilme, denen eine Förderungshilfe zuerkannt wurde, sind in den Geschäftsberichten der FFA genannt. 343 Die Prämien dürfen lediglich nicht zur Finanzierung von Filmen verwendet werden, die der Minderqualitätsklausel widersprechen. Vgl. § 13 Abs. 1 und § 11 Abs. 1 Nr. 1 FFG. 1

Anreiz besteht allerdings insofern, als für die neuen Filme abermals Prämien zuerkannt werden können. Die FFG-Regelungen unterstützen - im Gegensatz zur Förderung programmfüllender Filme mit Grund- und Zusatzbeträgen - auch das Abspiel geförderter Filme. Jeder mit FFA-Geldern finanzierte programmfüllende Film muß zusammen mit einem noch nicht ausgewerteten - von der FFA subventionierten deutschen Kurzfilm vorgeführt werden. Ausnahme: Anstatt mit FFA-unterstützten Kurzfilmen können die programmfüllenden Filme auch mit noch nicht ausgewerteten Kurzfilmen aus anderen Mitgliedsländern der Europäischen Gemeinschaft gekoppelt werden, sofern diese mit einer Prämie des Bundesinnenministers ausgezeichnet worden sind 344 . Für die Förderung von Kurzfilmen durch die FFA stehen seit 1974 jährlich 1,4 Mio DM zur V e r f ü g u n g 3 ^ . Diese Mittel werden zu gleichen Teilen auf alle zu berücksichtigenden Kurzfilme verteilt. Die konstante Dotierung des Kurzfilmfonds bedeutet indes, daß bei einer hohen Zahl geförderter Filme nur relativ geringe Subventionsbeträge ausgezahlt werden. Da die Gelder zweckgebunden für neue Produktionen sind, müssen die Produzenten sofern sie auf die Förderungshilfen angewiesen sind -, entweder mit diesen Mitteln weniger aufwendige Filme herstellen oder aber die FFA-Mittel ansammeln und Produktionen zurückstellen. Im letzten Fall wird die weitere Produktionstätigkeit gedrosselt mit der Folge, daß anschließend die durchschnittlichen Förderungsbeträge steigen. Dies wirkt wieder produktionsbelebend. Die Regelungen der FFA können mithin auch im Bereich der Qualitätskurzfilme einen zyklischen Produktionsverlauf stimulieren34®. Die bisherigen Förderungsergebnisse der FFA scheinen diese These zu bestätigen (vgl. Tabelle 26). Kurzfilme können im Rahmen der Filmförderung des B u n d e s i n n e n m i n i s t e r i u m s prämiiert werden34?, sofern sie den Qualitätsanforderungen des Ministeriums genügen. Die qualitativen Anforderungen müssen indes mit denen der FFA nicht identisch sein: Entscheidend ist hier das Votum des Auswahlausschusses beim BMI 348 . Die Kurzfilmprämien des BMI sind ebenso wie die FFA-Mittel zweckgebunden für die Herstellung neuer Filme. Auch programmfüllende Filme dürfen damit finanziert werden. Ob und inwieweit eine Kumulierung mehrerer 344 Vgl. §13 Abs. 3 FFG. 345 vgl. § 22 Abs. 2 Nr. 4 FFG. 346 Eine Beeinflussung des Produktionsverlaufs durch die Kurzfilmförderung konzediert auch das FFA-Vorstandsmitglied Robert Backheuer. Vgl. „Was bringt die neue Novelle? Aus der Arbeit der Filmförderungsanstalt Berlin", in: Katholische Filmkorrespondenz Nr. 5/6/1970, S. 2. 347 vgl. die Ausführungen auf S. 85. 348 Zur Zusammensetzung dieses Gremiums vgl. S. 84. 1

Tabelle Förderung deutscher Kurzfilme v o n 1968 b i s Haushaltsjahr 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974

d u r c h d i e FFA

1974

Zahl der geförderten Kurzfilme 36 47 65 52 60 452

Förderungsbetrag pro K u r z f i l m 1 41 31 23 28 20 22 31

666 914 077 846 000 222~ 111

^ n d e n H a u s h a l t s j a h r e n 1968 b i s 1971 kamen j e w e i l s 1 , 5 Mio DM z u r A u f t e i l u n g , 1972 u n d 1973 1 . 2 Mio DM, s e i t 197^ 1 , 4 M i o DM.- 2 V o n d e r FFA g e s c h ä t z t . Quelle:

Filmförderungsanstalt,

Geschäftsbericht

1973*Ablage 5«

Prämien für die Herstellung eines neuen Films zulässig ist - inwieweit also einer Verzettelung des Mitteleinsatzes vorgebeugt wird -, läßt sich allerdings aus den Förderungsgrundsätzen des BMI nicht e r s e h e n 3 4 9 Finanziert werden sollen gute Filme. Im Einzelfall hat das Ministerium das Recht, den geförderten neuen Film nach seiner Fertigstellung auf seine Qualität hin zu prüfen und bei negativem Ergebnis die Förderungsmittel zurückzuverlangen. Insofern dürfte der qualitätsstimulierende Effekt hier größer sein als bei den FFA-Hilfen, bei denen entsprechende Verwendungsauflagen völlig fehlen. Andererseits bedeutet die Möglichkeit der nachträglichen Aberkennung von Förderungsmitteln für die Produzenten ein Risiko, das sie bei der Qualitätsfilmherstellung zu vorsichtiger Disposition zwingt. Im Gegensatz zur FFA, die nur bereits fertiggestellte Kurzfilme auszeichnet und deren Projektförderung im Produktionsbereich auf programmfüllende Filme beschränkt ist, kann das BMI auch Kurzfilm vorhaben prämiieren. Die Auswahl der zu fördernden Projekte und die spätere Kontrolle der fertigen Filme liegen ausschließlich beim Ministerium. Zuerkennung und Höhe der Förderungsmittel sind hier für die Produzenten vor dem eigentlichen Produktionsbeginn bekannt, die notwendige Vorfinanzierung des Films und das zu tragende Risiko also reduziert. Allerdings besteht ein institutionelles Risiko insofern, als nach Fertigstellung des Kurzfilms das BMI die Filmqualität prüfen und bei negativem Ergebnis die Förderungsmittel zurückverlangen kann. 349 vgl. Roland A. Caspary, „Die Filmförderung des Bundesministers des Innern - Zu den neuen Grundsätzen über die Vergabe von Preisen und Prämien zur Förderung des deutschen Films", in: Film und Recht Nr. 10/1972, S. 320. 1

Bei der Förderung bereits hergestellter Kurzfilme durch das BMI ist der individuelle Förderungsbetrag - ebenfalls anders als bei den Maßnahmen der FFA - fest vorgegeben. Je nach Einstufung des Films beträgt er 50 000 DM, 40 000 DM oder 25 000 DM. Jährliche Schwankungen in der Höhe des Förderungsbetrages treten nicht auf. Im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel können deshalb allerdings nur wenige Filme ausgezeichnet werden350. Eine Breitenwirkung kann mithin von den Maßnahmen des BMI nicht ausgehen. Dies gilt in noch stärkerem Maße für die Förderung von Kurzspielfilmprojekten durch das K u r a t o r i u m j u n g e r d e u t s c h e r Film. Diese soll sogar ausdrücklich eine Ausnahme sein. Der Regelfall ist die Förderung von programmfüllenden Filmen. Besondere Bestimmungen für Kurzspielfilmprojekte existieren in den Förderungsgrundsätzen und den Produktionsförderungsrichtlinien des Kuratoriums nicht. Damit gelten die Charakteristikader Projektförderung für programmfüllende Spielfilme auch für die Förderung von Kurzfilmen35i. Die Gesamteffekte der Kurzfilmförderung in der Bundesrepublik lassen sich anhand der verfügbaren Daten nur für einige wenige Aspekte sehr grob abgreifen. Die Statistik der Kurzfilmproduktion zeigt, daß in der Zeit vor 1967 - zu dieser Zeit war die Kurzfilmförderung der FFA noch nicht wirksam - jahresdurchschnittlich mehr Kurzfilme hergestellt wurden als danach (vgl. Tabelle 27352). Ein stimulierender Mengeneffekt ist mithin von der verstärkten Kurzfilmförderung nicht ausgegangen - vermutlich in erheblichem Maße bewirkt durch die subventionsbedingte Erleichterung des Überwechseins in die Herstellung programmfüllender Filme. Auffallend ist allerdings, daß sich die Qualität der Kurzfilme - gemessen an der FBW-Prädikatisierung - verbessert hat. Die Prädikatisierungsquote stieg von 55,8 im Durchschnitt der Jahre 1960/66353 auf 63,6 vH in den Jah350 1974 zeichnete der Auswahlausschuß beim BMI zur Förderung des deutschen Films acht Kurzfilme mit Prämien von je 25 000 DM aus: „Beschreibung einer Plastik" (Cinecentrum GmbH, Hamburg), „Was ist ein Wald?" (Peter Schamoni, Hamburg), „Das zweite Leben des Martin Sperr" (OKO-Filmproduktion Dirka, München), „Mondtag" (Haro Senft Filmproduktion, München), „Hessen - Stunde Null - geschlagene Befreite" (Chronos-Film GmbH, Rosbach), „Aufbruch in die Moderne - deutsche Künstlergemeinschaft „Die Brücke" (Unda Film Dr. W. Koch, München), „Antonio, wo ist er eigentlich zu Hause" (Suzanne Osterried, München) und „Pashupatinath Morgenraga" (Cinema 80, J. F. Spieker, München). Vgl. Süddeutsche Zeitung vom 17. September 1974. 351 Vgl. S. 122 ff. 352 ob der Marktanteil deutscher Kurzfilme - ζ. B. gemessen an der Zahl der Kurzfilmvorführungen in Kinos - seit 1967 dennoch angestiegen ist, läßt sich wegen fehlender Daten nicht klären. 353 Nur für die Zeit bis 1960 läßt sich die Zahl der hergestellten Kurzfilme statistisch einheitlich abgegrenzt zurückverfolgen. 14

14

1

349 173

268

201

92

59

1969

1970

197.1

1972 167

1973 138

42,8

55,1 33

32

45,8

3,7 6,7

8,9

8,9

9,1

8,4

42

35

47

92

20,9

13,1

13,5

211

74,3

134

154

220

64,5

59,7

57,6

50,5

50,5

57,5

57,4

57,1

59,9

66,7

124

188

175

184

163

145

197

204

240

Jahr geprüften Kurzfilme.

23,9

19,2

36 11,0

28

27

33

27

17

4i 12,0

31

44 11,0

sind die von der PSK im betreffenden

92

44,4

49,6

53,5

50,8

48,7

41,5

42,1

50,8

45,5

48,5

48,9

66,7

57,5

63,0

mit Prädikat "wertvoll" mit Prädikat "besonders wertvoll" insgesamt prädikatisiert in vH aller in vH aller in vH aller Zahl hergestellten Zahl hergestellten Zahl hergestellten Kurzfilme Kurzfilme Kurzfilme

Quelle: Angaben der SPIO.

"^rfaSt

327 175

1968

119

315 160

1967

323 136

1964

364 151

252 128

1963

304 148

343 156

1962

1965

357 173

1966

401 196

1961

e

Zahl der hergestellten

darunter

Kurzfilmproduktion in der Bundesrepublik Deutschland von I960 bis 1973

1960

Jahr

Tabelle 27

ren 1967/73 - bei einer Erhöhung des Anteils der „wertvollen" Kurzfilme von 46,4 vH auf 49,3 vH überwiegend Ausdruck zunehmender Bedeutung „besonders wertvoller" Filme. Deren Anteil erhöhte sich von durchschnittlich 9,4 vH auf 14,3 vH. Ob die Rentabilität der deutschen Kurzfilmproduktion seit dem Wirksamwerden der verstärkten Kurzfilmförderung 1967 anstieg, ist wegen fehlender Kosten- und Ertragsdaten nicht ermittelbar. 4.4.1.3 Förderung deutscher

Wochenschauen354

Bei einer Analyse der deutschen Wochenschauförderung stellt sich im Hinblick auf die aktuelle Berichterstattung im Fernsehen und die hohe Versorgung der Bevölkerung mit Fernsehgeräten zunächst die Frage nach ihrer Notwendigkeit: Mit der Aktualität der Berichterstattung im Fernsehen kann keine Wochenschau konkurrieren. Von Bedeutung ist die Wochenschau indes primär nicht für das deutsche Kinopublikum, sondern für die Informationspolitik der Bundesregierung. Einerseits könnte eine Einstellung der Inlandswochenschauen dazu führen, daß (u. a. durch kostenlose Kopienlieferung) die DEFA-Wochenschau „Der Augenzeuge" aus der DDR den freigewordenen Platz in westdeutschen Kinos einnimmt3^. Andererseits verbreiten die westdeutschen Wochens c h a u g e s e l l s c h a f t e n 3 5 e _ j m Austausch mit den in der International Newsreel Association zusammengeschlossenen 48 Partnergesellschaften 357 auf internationaler Ebene regelmäßig Filminformationen über die Bundesrepublik. Bei einer Einstellung der Inlandswochenschauen bestünde auch hier die Möglichkeit, daß andere Wochenschaufirmen, primär ebenfalls die DEFA, mit ihrer Deutschlandberichterstattung einspringen - eine Berichterstattung, die den Interessen der Bundesrepublik zuwiderlaufen kann. Schließlich wird das Filmmaterial des Bundesunternehmens „Deutsche Wochenschau GmbH" für die vom Presse- und Informationsamt der Bundesregierung herausgegebenen Wochenschauen für Lateinamerika und die Iberische Halbinsel („el mundo al instante" und „o mundo em noticias") verwendet und für das monatlich in zehn Sprachfassungen erscheinende Filmmagazin „Deutschlandspiegel".

354 Vgl. S. 87. 355 vgl. „Wochenschau-Problem ist akut lösungsreif", in: Filmecho/Filmwoche Nr. 20/1970, S. 4. 356 Gegenwärtig gibt es in der Bundesrepublik drei Wochenschauproduzenten: die „Deutsche Wochenschau GmbH" (sie ist fast völlig im Besitz des Bundes und stellt u. a. die Wochenschau „Ufa dabei" her), die „Deutsche Film-Wochenschau .Blick in die Welt' GmbH" und die us-amerikanische „Fox - tönende Wochenschau". Vgl. Georg Roeber/Gerhard Jacoby, a. a. O., S. 272. 357 vgl. die Übersicht in Anlage 3. 14

Vor dem Hintergrund dieses informationspolitischen Interesses an der Weiterexistenz deutscher Wochenschauen ist es nicht Uberraschend, daß diese - im Gegensatz zu programmfüllenden Filmen und Kurzfilmen - kaum in die „reguläre" deutsche Filmförderung integriert sind. Direkt subventioniert werden sie lediglich vom Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (1971 mit 800 000 DM = 1,9 vH aller Förderungsmittel für die deutsche F i l m p r o d u k t i o n 3 5 8 ) . Daneben wird das Abspiel deutscher Wochenschauen durch die FFA unterstützt: Seit der zweiten Novelle des FFG 1974 steigt der jeweilige FFA-Filmtheaterförderungsbetrag dann für jedes Filmprogramm um einen Pfennig je verkaufte Eintrittskarte, wenn neben einem programmfüllenden Spielfilm eine aktuelle deutsche Wochenschau vorgeführt wird359 Vergnügungsteuerliche Erleichterungen werden bei der Vorführung von Wochenschauen praktisch nicht gewährt. Theoretisch können Wochenschauen wohl auch von der FBW prädikatisiert werden - Voraussetzung für die Gewährung der Vergnügungsteuerbefreiung. Schon aus organisatorischen Gründen ist diese Möglichkeit jedoch ohne Belang, da aktuelle Wochenschauen vorgeführt werden sollen, das Verfahren der Filmbewertung aber Zeitaufwand erfordert. Eine Beurteilung der Hilfen für die Wochenschau hat die Filmvermietungspraxis zu berücksichtigen. Während die Filmverleiher die Vermietung von Spielfilmen in der Regel mit der Vermietung von - meist vergnügungsteuerbegünstigten - Kurzfilmen koppeln, ohne diese gesondert zu berechnen, muß von den Theaterbesitzern für die Wochenschau (trotz der staatlichen Subventionen an die Wochenschauhersteller) ein gesonderter Preis entrichtet werden. Der Mietsatz beträgt nach Angaben des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung für die erste Spielwoche 80 bis 90 DM, für die zweite 40 bis 45 DM und für die dritte Woche 20 bis 25 DM. Für die folgende Zeit sind nur noch die Express-Frachtkosten zu tragen360. Da der Theaterbesuch - sofern er überhaupt vom Filmprogramm bestimmt ist - fast ausschließlich vom Hauptfilm abhängt, belastet die Wochenschau trotz der Subventionen des Presse- und Informationsamtes die Rentabilität

358 Vgl. Tabelle 15 auf S. 104. 359 vgl. § 14 Abs. 3 FFG. 360 Diese Einnahmen reichen allerdings nicht zur Kostendeckung aus. Bereits 1970, als die Zahl der Abbestellungen von Wochenschauen vermutlich noch nicht das heutige Niveau erreicht hatte, meinte der Geschäftsführer der Deutschen Wochenschau GmbH, Wolfgang Esterer: „Pro Kopie werden etwa DM 145 eingespielt. Da sich allein die Materialkosten für eine einzige Kopie auf etwa DM 70 belaufen, eine Wochenschau-Produktion zwischen DM 15 000 und 22 000 kostet, setzen wir kräftig zu. Und zwar mehr als eine halbe Million pro Jahr. Dieser Fehlbetrag kann nur durch Nebeneinnahmen, wie Fremdproduktionen für Fernsehen, die Industrie und die Werbung ausgeglichen werden." Zitiert aus: Walter Müller-Bringmann, „Das Ende der Wochenschauen?" In: Katholische Film-Korrespondenz, Nr. 15/16 1970, S. 8. 14

der Filmtheater. Diesen Effekt kann die höhere FFA-Theaterförderung bei der Vorführung deutscher Wochenschauen zwar mildern, aber nicht völlig auffangen: Für eine neue Wochenschau, die 25 Tage in einem Kino laufen soll - dies ist der kostengünstigste Fall für den Kinobesitzer36i -, sind mindestens 140 DM zu zahlen. Um diesen Betrag durch FFA-Förderungsmittel einzuspielen, müssen in dieser Zeit aber 14 000 Eintrittskarten verkauft worden sein - ein Ergebnis, das bei einem jahresdurchschnittlichen Kinobesuch von rund 46 000 Personen je Kino (1973) 362 nur von wenigen Theatern erreicht werden dürfte. Die bestehenden Hilfen bieten somit nur sehr wenigen, dann allerdings besucherstarken Filmtheatern einen Anreiz zur Vorführung deutscher Wochenschauen. Sofern nach einer Beendigung der - als vorübergehende Anpassungshilfe konzipierten - Subventionierung der Wochenschauhersteller363 die Mietsätze für westdeutsche Wochenschauen angehoben werden, dürften diese fast völlig von der heimischen Abspielbasis verschwinden. 4 . 4 . 2 V e r t r i e b s f ö r d e r u η g 364

Die Subventionierung des Filmvertriebs belief sich in der Bundesrepublik 1971 auf 17,3 Mio DM. Das waren 14 vH aller Mittel für die deutsche Filmförderung (vgl. Tabelle 14365). Zugeteilt wurden diese Gelder primär in Form von Ermäßigungen der Mehrwert- und Vergnügungsteuer für den Filmverleih (11,2 Mio DM = 65 vH aller Vertriebssubventionen). Diese Gewichtsverteilung hat sich in den folgenden Jahren auch bei Berücksichtigung der FFAProjektförderungsmaßnahmen im Vertriebsbereich grundsätzlich nicht geändert. Die steuerlichen Vergünstigungen für den Filmverleih knüpfen - wie im Produktionsbereich - an das Filmeinspiel in der Bundesrepublik an, die Vergnügungsteuerpräferenzen teilweise auch an die Qualität der Filme. Eine Differenzierung danach, ob sich die begünstigten Verleihunternehmen in deutschem oder ausländischem Besitz befinden, erfolgt nicht. Legt man einer Schätzung der Steuersubventionen für ausländische Verleihunternehmen in der Bundesrepublik den inländischen Umsatzanteil dieser Firmen im Jahre 1970 zugrunde 3 66 _ dieser dürfte knapp 40 vH betragen haben -, so 361 Diese zeitliche Spanne resultiert aus § 14 Abs. 3 FFG. 362 vgl. Filmstatistisches Taschenbuch 1974, hrsg. von der SPIO, Tabelle 15 und 20. 363 vgl. S. 87. 364 vgl. S. 95 ff. 365 Auf S. 102. 366 Nur für dieses Jahr sind unternehmensspezifische Verleihumsatzdaten verfügbar und zwar aus der Untersuchung von Klaus Broichhausen „Das Branchenbild - die Szenerie der westdeutschen Filmwirtschaft", hrsg. von der SPIO, Wiesbaden o. J. 14

ergibt sich für diese Unternehmen ein anteiliger Förderungsbetrag von (1971) rund 4 Mio DM. Unter Berücksichtigung, daß diese Firmen Niederlassungen der us-amerikanischen "major companies" sind367j deren Verleihumsatz in der Bundesrepublik überdies nur zum geringen Teil aus der Vermietung deutscher Filme resultiert, entspricht dieser Teil der Subventionen nicht dem Ziel der Erhaltung einer deutschen Filmwirtschaft. Die Steuervergünstigungen unterscheiden zudem nicht, wie bei der Analyse der Produktionsförderung bereits a u s g e f ü h r t 3 6 8 nach der Nationalität der Fi I me - die Umsatzsteuerpräferenz für Filme aus Berlin ausgenommen. Für Filmverleihunternehmen besteht mithin kein spezieller steuerlicher Anreiz, sich für deutsche Filme zu engagieren: Auch beim Vertrieb ausländischer Filme in der Bundesrepublik erhalten sie den anteiligen Subventionsbetrag. Da die generellen Mehrwert- und Vergnügungsteuervergünstigungen außerdem gleichermaßen für den Vertrieb von Qualitäts- und Minderqualitätsfilmen gewährt werden, dürfte von diesen Maßnahmen kein qualitätsstimulierender Effekt auf die Verleihprogramme ausgehen. Diese Aussage gilt im Hinblick auf programmfüllende Filme faktisch auch für die Vergnügungsteuerpräferenz bei Prädikatsfilmen369 Die Steuerpräferenzen haben zusammengenommen sicherlich die Rentabilität der Verleihfirmen verbessert. Ob dadurch generell Änderungen im Verhalten der Unternehmen induziert wurden, läßt sich wegen fehlender Daten nicht beurteilen. Neben der steuerlichen Förderung des Filmverleihs sind die Veranstaltung von Filmfestspielen und Fi Im Wettbewerben die wichtigsten vertriebsfördernden Maßnahmen in der Bundesrepublik. Für beide Zwecke wurden 1971 insgesamt schätzungsweise 5,5 Mio DM aufgewendet (32 vH aller Mittel für die Vertriebsförderung). Die Veranstaltung von Filmfestspielen und Filmwettbewerben hat einen vertriebsfördernden Effekt insofern, als hier Verleihern, Filmtheatern und Publikum ein - wenn auch unvollständiger - Überblick über das Neuangebot an Filmen vermittelt wird. Zu einem Teil gilt dies hinsichtlich der ausländischen Abnehmer ebenfalls für die Filmarbeit des Auswärtigen Amtes, etwa wenn deutsche Filmwochen im Ausland finanziert werden. Allerdings ist die Arbeit der jeweiligen Auswahlgremien kaum mit den produktionsfördernden Institutionen koordiniert. Wenn dies unter außenpolitischen Aspekten für die

367 Vgl. S. 61 f. 368 Vgl. S. 108 f. 369 Vgl. die vergnügungsteuerspezifischen Ausführungen auf S. 146 ff.

14

Filmarbeit des Auswärtigen Amtes teilweise verständlich sein mag, so jedoch nicht für die Vertriebsförderung im Inland. Auch für die Filmwerbung der FFA (1971: 381 000 DM = 2 vH aller Vertriebsförderungsmittel) gilt, daß der über die steuerliche Subventionierung hinaus geförderte deutsche Film nicht gesondert berücksichtigt wird. Die Werbezuschüsse an die SPIO und die Export-Union der deutschen Filmindustrie - hierauf entfällt der größte Teil der FFA-Werbeausgaben - sind mit keinen entsprechenden Verwendungsauflagen versehen. Konsequent, wenn auch vom finanziellen Volumen her noch weniger bedeutend, ist lediglich das Kuratorium junger deutscher Film. Diese Institution unterstützt im Rahmen ihrer Vertriebsförderung primär Filme, deren Herstellung sie zuvor subventioniert hat. Ob die FFA im Rahmen ihrer kürzlich eingeführten Projektförderung im Vertriebsbereich ähnlich verfahren wird, läßt sich jetzt noch nicht beurteilen. 4.4.3 A b s p i e l f ö r d e r u n g 4.4.3.1 Steuerliche

Maßnahmen370

Der Schwerpunkt der deutschen Filmförderung liegt - wie bereits erwähnt - auf der Subventionierung des Filmabspiels. 1971 wurden für diesen Zweck 62 Mio DM (51 vH aller Mittel für die Filmförderung) eingesetzt. Die Förderung erfolgte fast ausschließlich (zu 93 vH) in Form von Ermäßigungen der Umsatz- und Vergnügungsteuer und hier überwiegend (zu 54 vH) durch generelle Steuervergünstigungen37i. Voraussetzung für die Gewährung dieser allgemeinen Steuervergünstigungen ist die gewerbliche Vorführung von Filmen. Spezielle Anreize zur Qualitätsverbesserung der Filmprogramme, zum Abspiel besonders subventionierter deutscher Filme oder etwa zur Modernisierung der Filmtheater gehen von diesen Maßnahmen mithin nicht aus. Da die Verwendung der eingesetzten Steuergelder sogar von jeglichen Auflagen frei ist, können die Mittel auch für filmfremde Zwecke eingesetzt werden. Qualitätsverbessernde Wirkungen sollten hingegen von den weitergehenden Vergnügungsteuervergünstigungen für Prädikatsfilme zu erwarten sein: Die Vorführung von Filmen mit einem Prädikat der Filmbewertungsstelle Wiesbaden ist nach den Vergnügungsteuergesetzen der Länder steuerfrei. Die daraus resultierenden Steuerausfälle erreichten 1971 rund 24 Mio DM (39 vH aller Mittel für die Abspielförderung).

370 Vgl. S. 101. 371 Vgl. Tabelle 17 auf S. 106. 14

Diese Regelung gilt jedoch nicht in sämtlichen Ländern. In Berlin, BadenWürttemberg und Hamburg wird keine Vergnügungsteuer mehr erhoben. Von einer Filmprädikatisierung können hier mithin keine steuerlichen Anreize zur Qualitätsverbesserung der Filmprogramme ausgehen. In den anderen Ländern tritt die Steuerfreiheit im Regelfall dann ein, wenn ein prädikatisierter Film mit einer Mindestlänge von 250 Metern vorgeführt wird. In den Ausnahmefällen fehlen sogar jegliche Mindestvorschriften. Da indes erst längere Filme (etwa ab einer Länge von 1600 Metern) als programmfüllend gelten, sind Filmvorführungen bereits vergnügungsteuerfrei, wenn im Rahmen des Gesamtprogramms ein prädikatisierter Beifilm gezeigt wird. Danach ist beispielswiese das Abspiel eines Sexfilms steuerfrei, sofern daneben ein prädikatisierter Kurzfilm läuft. Dieser Auflage kann durch die Filmtheater leicht, d. h. ohne wesentliche Programmkorrekturen, nachgekommen werden: Im Mittelpunkt des Kinobesuchs steht regelmäßig der Hauptfilm und nicht der Beifilm. Die Längenregelungen bedeuten mithin praktisch eine weitgehende Abschaffung der Vergnügungsteuer. So betrug das kassenmäßige Vergnügungsteueraufkommen aus Filmvorführungen 1971 auch nur 6,8 Mio DM372 - lediglich 1,2 vH der Theaterbruttoeinnahmen (vgl. Tabelle 28). Dieses Ergebnis wird 1974 noch weit unterschritten, denn mehr als die Hälfte des Vergnügungsteueraufkommens 1971 entfiel auf das Land Bayern, wo bis Mitte 1974 für Prädikatsfilme nur ermäßigte Steuersätze galten (dabei für abendfüllende Filme jeweils höhere Ermäßigungen als für Kurzfilme) und keine Steuerbefreiung. Im Juni 1974 ist indes auch dort - und zwar ebenfalls bereits für die Vorführung eines prädikatisierten Kurzfilms innerhalb des Filmprogramms - die Steuerbefreiung von Prädikatsfilm-Vorführungen beschlossen worden. Die heutige Vergnügungsteuergesetzgebung sieht für die Filmtheater also durchweg keinerlei Vorteile mehr für den Fall vor, daß neben einem Kurzfilm mit Prädikat auch ein programmfüllender Prädikatsfilm vorgeführt wird373. Die qualitativen Vergnügungsteuerregelungen haben damit prak-

372 Damit ist das von den Filmtheaterbesitzern angestrebte Ziel einer ersatzlosen Abschaffung der Vergnügungsteuer für Filmvorführungen praktisch erreicht. Vgl. die Formulierung der entsprechenden Forderung durch den Präsidenten des Hauptverbandes der deutschen Filmtheater, Wolfram Engelbrecht, während der Jahreshauptversammlung 1970 des Wirtschaftsverbandes der Filmtheater Nordrhein-Westfalsns. Abgedruckt in: Katholische Film-Korrespondenz Nr. 9/10/1970, S. 10. 373 insofern ist es nicht überraschend, wenn im Organ der Filmtheaterbesitzer heute geschrieben wird: „Auf die FBW-Prädikate, die ihren Reiz längst verloren haben, wenn sie außer steuerlichen Vergünstigungen jemals überhaupt einen anderen hatten, legen die Filmtheaterbesitzer höchstens noch da Wert, wo die FBW einmal mit gesundem Menschenverstand und Blick auf die maßgeblichen Wünsche des Kinopublikums bewertet hat." Aus: „Keine krassen Meinungsverschiedenheiten bei den Produzenten?" In: Filmecho/Filmwoche Nr. 65/1973, S. 4. 14

tisch nur noch den Charakter einer Abspielförderung für prädikatisierte Kurzfilme 374. Selbst für diesen sehr eingeschränkten Förderungszweck ist jedoch die Differenzierung in der Filmbewertung der FBW ohne Belang: Die Steuerbefreiung gilt bereits für Filme mit dem Prädikat „wertvoll". Die Vorführung von Filmen mit dem Prädikat „besonders wertvoll" bietet keine zusätzlichen steuerlichen Vorteile. Die bei Prädikatsfilmvorführungen eingesparten Steuermittel können entsprechend dem Fall der generellen Ermäßigung von Mehrwert- und Vergnügungsteuer - nach eigenem Ermessen der Filmtheater verwendet werden, mithin auch für filmfremde Zwecke: Verwendungsauflagen bestehen hier ebenfalls nicht. Für die generellen und qualitativ orientierten Steuervergünstigungen gilt darüber hinaus, daß sie nicht nach der Nationalität der gezeigten Filme differenzieren und auch nicht danach, ob die Filme von speziellen Institutionen der deutschen Produktionsförderung unterstüzt worden sind. Die Vorführung deutscher und ausländischer, aber auch besonders geförderter und nicht speziell geförderter deutscher Filme wird also grundsätzlich gleichermaßen begünstigt. Entsprechend der für die Produktionsförderung angestellten Rechnung37^ entfielen 1971 etwa 64 vH der steuerlichen Abspiel-Subventionen (37 Mio DM) auf die Vorführung ausländischer Filme. Der Weg des besonders geförderten deutschen Films zum Publikum genießt mithin keine Priorität.

4.4.3.2 Zuschüsse für Qualitätsfilmprogramme Konsequent ist hier die Förderung des K u r a t o r i u m s j u n g e r d e u t s c h e r Film 3 7 6 . Die als Starthilfe zur Errichtung oder zum Aufbau neuartiger Filmabspielstellen gewährten Darlehen des Kuratoriums brauchen nicht zurückgezahlt zu werden, soweit diese Abspielstellen Filme vorführen, die vom Kuratorium subventioniert wurden. Ausnahme: Die gleiche Vergünstigung wird auch eingeräumt für das Absoiel deutscher Spielfilme mit dem FBW-Prädikat „besonders wertvoll"377. 374 Vgl. Wilhelm Bettecken, „Antiquierte Vergnügungsteuer?" in: Film-Dienst Nr. 18/1972. 375 vgl. S. 108. 376 vgl. S. 98. 377 | m Gegensatz zur Vergnügungsteuerbefreiung bei Prädikatsfilmvorführungen ist hier die Differenzierung der FBW-Filmbewertung zwischen „wertvoll" und „besonders wertvoll" von Bedeutung. 14

Tabelle

Kassenmäßiges

Vergnügungsteueraufkommen

aus F i l m v o r f ü h r u n g e n Jahr

in

1949 b i s

1 0 0 0 DM

1972

i n vH zum Bruttofilmtheaterumsatz

1^49

87 573

21,3

1950

9 1 098

2ίÏ 0

1951

105 772

20,5

1952

118 627

19,7

1955

129 739

18,7

1954

139 835

17,6

1955

140 767

16,3

1956

150 868

15,8

1957

152 539

15,0

1958

142 526

14,1

1959

121 345

13,1

I960

105 728 128

12,3 10,6

1962

55 375

7,8

1965

3 7 889

6,0

1964

28 540

4,8

1965

23 8 1 7

4,1

1966

18 470

3,2

1961

82

1967

16 112

3,0

1968

12 380

2,4

1969

12 440

2,3

1970

9 889

1,2

1971

6 816

1,2

1972

5 386

0,9

Quelle:

S t a t i s t i s c h e s Bundesamt,

SPIO.

Eine Breitenwirkung kann von den Maßnafffnen jedoch nicht ausgehen. Selbst wenn der Gesamtzuschuß der Länder an das Kuratorium (1971: 750 000 DM) in voller Höhe für die Abspielförderung eingesetzt würde, entspräche das - gemessen am Ergebnis von 1971 - einem Anteil von lediglich 1 vH an der gesamten Förderung des Filmabspiels in der Bundesrepublik. 1

Ähnlich orientiert wie die Maßnahmen des Kuratoriums sind die Filmprogrammpreise des Bundesinnenministeriums373. Mit diesen Preisen können Filmtheater ausgezeichnet werden, die herausgehobene Gesamtprogramme mit einem angemessenen Anteil deutscher Filme vorführen. Spezielle Auflagen zugunsten des Abspiels besonders subventionierter deutscher Qualitätsfilme bestehen allerdings nicht. Weitergehend als beim Kuratorium ist jedoch die Bestimmung, daß die Filmprogrammprämien für Werbezwecke mit dem Ziel eines herausgehobenen Filmprogramms zu verwenden sind. Für Filmprogrammpreise sind jährlich maximal 270 000 DM3™ vorgesehen - gemessen an der gesamten Abspielförderung in der Bundesrepublik kein bedeutender Betrag. Zusätzlich eingeschränkt ist der beabsichtigte wirtschaftliche Anreiz zur Verbesserung der Filmprogramme durch die Wahl des Instruments der Prämiierung, also der nachträglichen Belohnung. Da die Zuerkennung von Prämien im Ermessen des Staates liegt, wissen die Filmtheaterbesitzer nicht von vornherein, ob ihre verbesserte Programmgestaltung - deren Besucherwirkung für sie ungewiß ist - später vom Staat anerkannt wird. Selbst wenn ihre Programme den staatlichen Kriterien entsprechen, bedeutet die beschränkte Zahl der verfügbaren Prämien - vorgesehen sind maximal 23 Preise jährlich -, daß sie auch dann teilweise leer ausgehen können. An der Qualität der Filmprogramme orientiert ist schließlich auch die F i l m a r b e i t der G e m e i n d e n ^O- unabhängig davon, ob sie in Form der Zusammenarbeit mit gewerblichen Filmtheatern erfolgt oder im Rahmen kommunaler Institutionen und Betriebe. Auch hier stellt sich jedoch die Frage der Koordination und der Breitenwirkung. Zum einen fehlt eine Vereinbarung, daß im Rahmen der kommunalen Abspielförderung besonders subventionierte deutsche Filme Priorität genießen. Zum anderen ist - so ein Ergebnis der zitierten Umfrage des Deutschen Städtetages381 - die Kooperation der einzelnen Gemeinden beim Filmvertrieb und der Filmprogrammauswahl nur wenig entwickelt. Außerdem sind die verfügbaren Mittel - bei den Mitgliedstädten des Deutschen Städtetages einschließlich der Unterstützung der Abspielstätten „Arsenal" in Berlin und „Abaton" in Hamburg (1971 ) etwa 800 000 DM - relativ gering. Eine Breitenwirkung ist mithin auch hier nicht zu erwarten. 4.4.3.3 Investitionszuschüsse der FFA 332 Für die Modernisierung der Filmtheater sind die Filmabgaberückerstattungen der FFA bestimmt. Zwar ist diese Theaterförderung - gemessen am 378 Vgl. S. 98. 379 Dies ist die Addition der 23 verfügbaren Einzelpreise. 380 vgl. S. 99 f. 381 Vgl. Fußnote 207 auf S. 96. 1

Finanzvolumen - nach den Umsatz- und Vergnügungsteuervergünstigungen das wichtigste Instrument der Abspielförderung. Mit einem Betrag von (1971) 3 Mio DM (= 5 vH aller Abspielsubventionen) ist deren Bedeutung dennoch vergleichsweise gering. Zur Sicherung des Förderungszwecks bestehen hier spezifische Verwendungsauflagen: Die Gelder werden nur bewilligt, wenn sie der Erneuerung und Verbesserung von technischen Anlagen und Ausstattung der Filmtheater dienen. Für den laufenden Betrieb oder für Reparaturen dürfen sie nicht verwendet werden. Als Nachweis für die Investitionstätigkeit gelten Rechnungskopien oder - in Ausnahmefällen - Auftragsbestätigungen. Betriebe mit einem Umsatz unter 75 000 DM im Jahr sind von diesem Belegerfordernis befreit. Die Filmförderungsanstalt zahlt die Hilfen erst nach oder kurz vor Durchführung der Investitionen aus. Die Zuschüsse sind allerdings für die Filmtheaterbesitzer im Rahmen längerfristiger Dispositionen schwer zu kalkulieren. Das gilt insbesondere für Filmtheater mit einem Jahresumsatz von über 150 000 DM383: Zwar soll die Förderung bei Betrieben mit einem Jahresumsatz bis zu 150 000 DM für jeweils 10 Pfennige abgeführte Filmabgabe 4 Pfennige betragen, bei Theatern mit einem Umsatz bis zu 250 000 DM 3 Pfennige und bei denen mit höherem Umsatz 2 P f e n n i g e 3 8 4 Die Hilfe steigt um jeweils einen Pfennig bei Spielfilmprogrammen, zu denen jeweils eine höchstens 25 Tage alte Wochenschau vorgeführt wird. Dieses Subventionsverfahren gilt uneingeschränkt aber nur, wenn die verfügbaren spezifischen FFA-Mittel ausreichen. Ob das der Fall ist, hängt von der Entwicklung des Filmabgabeaufkommens ab und von der Zahl der gestellten Förderungsanträge. Reichen die FFA-Mittel zur vollen Befriedigung aller Antragsteller nicht aus, so werden die Förderungshilfen für Filmtheaterbesitzer mit einem Jahresumsatz von mehr als 150 000 DM anteilig gekürzt. Ob durch die FFA-Zuschüsse tatsächlich Investitionen stimuliert worden sind, läßt sich anhand des verfügbaren statistischen Materials nicht beurteilen. Neben der erschwerten Kalkulierbarkeit der Hilfen deutet aber die geringe Höhe des durchschnittlichen Förderungsbetrages - 1972: 952 DM bei einer Streuung zwischen den einzelnen Umsatzgrößenklassen von 95 DM bis 4895 DM (vgl. Tabelle 29) - auf einen insgesamt nicht sehr erheb-

382 Vgl. S. 100. 383 1 973 entfielen auf diese Gruppe 39 vH aller Kinos und knapp drei Viertel aller Kinobesucher in der Bundesrepublik. 384 vom 1. Juli 1974 an - zu diesem Zeitpunkt erhöhte sich die Filmabgabe auf 15 Pfennige - beträgt die Rückerstattung 6 Pfennige für Filmtheater mit einem Jahresumsatz bis zu 150 000 DM, 5 Pfennige für Kinos mit einem Umsatz bis zu 250 000 DM und 4 Pfennige für Betriebe mit höherem Umsatz. Vgl. § 14 Abs. 3 FFG. 1

12

Quelle: Angaben der FFA.

3 244

51 22 22

alle Filmtheater

700 8OO 900

9 45 6

-

Struktur

1,6

100,0

93 56O

610

485

95 238

100,0

2 5OO 3 049 4 895

1 835 2 187 2 420

827 1 081 1 331 1 589 936 1 145 919 1 032 1 167 1 316 1 424 1 571

1,7 0,7 · 4,4 1,0

3,0 1,6

~

368

3 087 590

0,7 48 120 0,7 53 250 0,3 22 500 1,4 137 210 0,2 29 370

"

υη

bezogen auf struktur

Investitionszuschüsse insgesamt

10 155 4,8 14 660 0,5 20 248 7,7 58 950 1,9 209 6,5 76 960 2,5 40 191 5,9 92 680 3,0 50 177 5,5 108 040 3,5 75 378 11,7 312 490 10,1 100 315 9,1 340 670 11,0 125 215 6,7 286 250 9,3 150 199 6,1 316 300 10,2 200 297 9,2 277 880 9,0 250 205 6,3 234 720 7,6 300 155 4,8 142 410 4,6 350 87 2,7 89 790 2,9 400 73 2,3 85 170 2,8 450 74 2,3 97 380 3,2 500 35 1,1 49 840 1,6 600 76 2,4 119 390 3,9

Zahl

Filmtheater

FFA-Investitionszuschüsse für Filmtheater im Jahre 1972

900 1 000 1 000 1 500 über 1 500

500, 600 700 800

400 450 -

300 350 -

0 10 20 30 30 40 50 75 100 125 150 200 250 -

^Tolo DM -

Umsatzgrößen-

Tabelle 29

952

- DM -

Filmtheater

Î^JïÎL^

liehen Investitionsanreiz hinses. Diese Aussage stützt auch die Erfahrung der FFA, daß ein nicht unerheblicher Teil der Förderungsmittel für die einzelnen Kinos nicht abgerufen wird 386 . 4.4.3.4 Wettbewerbseffekte von Filmabgabe und Vergnügungsteuer im Abspielbereich Zur Finanzierung der FFA-Tätigkeit wird, wie bereits erwähnt, eine Filmabgabe erhoben: Je verkaufte Eintrittskarte ist von den Kinos ein bestimmter Betrag - bis Ende Juni 1974 in der Regel 10 Pfennige, seitdem 15 Pfennige - an die FFA abzuführen. Dadurch werden Betriebe mit hohen Preisen (im Filmbereich = umsatzstarke Betriebe) relativ schwach, Betriebe mit niedrigen Preisen (= umsatzschwache Betriebe) hingegen relativ stark belastet. Zwar soll durch die nach der Umsatzhöhe degressiv gestaffelten Investitionszuschüsse der FFA (= Rückflüsse an Filmabgabe) ein Ausgleich erfolgen. Die Zahlungen reichen jedoch für eine vollständige Angleichung der betrieblichen Nettoabgabesätze nicht aus (vgl. Tabelle 30) 3 8 7 . Das FFAFinanzierungssystem begünstigt mithin größere Unternehmenseinheiten im Abspielbereich. Wettbewerbsverzerrende Einflüsse lokaler Art gehen von den Vergnügungsteuersätzen aus - wenn auch deren Intensität heute dadurch reduziert ist, daß die Prädikatislerungsregelungen die Bedeutung der Vergnügungsteuer sehr stark eingeschränkt haben: In Berlin, Baden-Württemberg und Hamburg wird keine Vergnügungsteuer mehr erhoben, in den anderen Län385 So meinte etwa ein Filmtheaterbesitzer in Baden-Württemberg zum „... FFA-Vorstandsmitglied R. Backheuer bei der Jahreshauptversammlung im Anschluß an dessen Referat, die Filmförderungsanstalt solle einmal überlegen, ob es nicht besser wäre, anstatt kleiner Kleckerbeträge von 300,- bis 1000,- DM für Filmtheaterförderungen ganze Filmtheaterprojekte mit Großbeträgen zu unterstützen". Aus: „Das Prä der Filmförderungsanstalt in der Filmwirtschafts-Praxis", in: Filmecho/Filmwoche Nr. 34/1971, S. 4. Vgl. auch Wilhelm Roth, „Die Unterschiede", in: Kirche und Film Nr. 4/1973, S. 9. 386 1972 soll die FFA immer noch fast 2,4 Mio DM an nicht abgerufenen Förderungshilfen aus den Jahren 1968 bis 1970 bereitgehalten haben. Vgl. Filmecho-Filmwoche Nr. 12/1972, S. 5. 387 Eine Gleichstellung der Betriebe könnte zwar besser durch eine proportionale Abgabe erreicht werden. Der Verband der deutschen Filmtheaterbesitzer hat dieses Abgabesystem jedoch mit Erfolg bekämpft. Als Begründung brachte er vor, bei einer proportionalen Abgabe böte sich die Handhabe zu kurzfristig regelbaren Erhöhungen der Abgabensätze, und die FFA verdiene an jeder Betriebskostenerhöhung, die sich im Preis niederschlägt (Vgl. ζ. B. „Proteste gegen FFG-Novelle", in: Filmreport Nr. 9/1972). Überzeugen können diese Argumente allerdings kaum. Daß der Widerstand gegen eine pfennigweise Erhöhung der Filmabgabe größer sei als der gegen eine Erhöhung prozentualer Abgabensätze, dies die Implikation des ersten Arguments, ist nicht einzusehen. Entscheidend dürfte - wie sich gezeigt hat - unabhängig von der Abgabenform vielmehr der Einfluß der Interessen verbände sein. Die Aussage, daß die FFA bei einer proportionalen Abgabe aus Kostensteigerungen Nutzen ziehen würde, abstrahiert überdies von den Preisbildungsvorgängen am Markt, bei denen die Betriebskosten nur eine Einflußgröße unter verschiedenen anderen ist. 1

14

Quelle: FFA.

theater1"1"

^

3 2

100,0

9,1 6,7

^β^ζβΓ

"

"

554 152

14 249 920

2,6

11 162 550

2,0

JmsSzef

InvestitlonszuschUssen

27 470 851 670 3,1 511 000 1,9 23 877 715 620 3,0 429 370 1,8 125 6,1 27 464 790 760 2,9 474 460 1,7 150 9,2 51 907 1 447 28O 2,8 1 169 400 2,3 200 6,3 45 771 1 222 500 2,7 987 78O 2,2 250 4,8 42 771 1 112 600 2,6 970 190 2,3 300 27 987 701 500 2,5 611 710 2,2 350 27 212 665 400 2,4 580 230 2,1 400 31 412 760 820 2,4 663 440 2,1 450 1,1 16 598 389 390 2,3 339 550 2,0 500 600 76 2,4 4i 644 932 730 2,2 813 340 2,0 600 700 51 1,6 33 091 730 950 2,2 637 390 1,9 700 800 22 0,7 16 305 375 960 2,3 327 840 2,0 8OO 900 22 0,7 l8 796 416 030 2,2 362 780 1,9 900 - 1 000 9 0,3 8 481 175 790 2,1 153 290 1,8 1 000 - 1 500 45 1,4 52 940 1 071 970 2,0 934 76O 1,8 über 1 500 6 0,2 12 159 229 460 1,9 200 090 1,6

125

315 215 150 199 200 297 250 205 300 155 350 87 2,7 400 73 2,3 450 74 2,3 500 35

100

75 -

75

50 -

100 -

50

177 378

191

40

40 -

- DM -

DM

yon

881 36 660 4,2 22 000 2,5 3 757 147 38oy 3,9 88 430 2,4 5 241 192 410 3,7 115 450 2,2 6 651 231 710 3,5 139 030 2,1 7 963 270 110 3,4 162 070 2,0 23 774 781 220 3,3 468 730 2,0

4,8 7,7 6,5 5,9 5,5 11,7

155 248 209

10

20 30

0 -

10 20 30 -

Struktur - 1 000 DM -

Netto-Filmabgabe nach Rtlckfluß Filmabgabe

umsatz

Zahl

™ -,

Belastung des Filmumsatzes deutscher Filmtheater durch die Filmabgabe 1972

FilmtheaterFilmtheater

- 1 000 DM -

kl&ss6

Umsatzgrößen-

Tabelle 30

dem - bis auf Hessen - gilt ein Vergnügungsteuersatz von einheitlich 10 vH. Da der Wettbewerb zwischen den Kinos im Regelfall örtlich begrenzt ist, spielen Vergnügungsteuerfreiheit im einen Land und Steuerpflicht im anderen nicht innerhalb der jeweiligen Länder, aber an den Landesgrenzen eine Rolle. Ein Filmtheater, das etwa zum Ballungsgebiet Hamburg zählt, ist unabhängig von seinem Filmprogramm - von der Vergnügungsteuer befreit, wenn es sich auf Hamburger Staatsgebiet befindet. Ein benachbarter Betrieb auf Schleswig-Holsteinischem Gebiet ist hingegen vergnügungsteuerpflichtig. Im Fall des Landes Hessen kann es zu derartigen Erscheinungen sogar im Landesinnern kommen. Dort ist es den einzelnen Gemeinden überlassen, ob sie überhaupt eine Vergnügungsteuer erheben. Sofern sie das tun, ist ihnen die Festsetzung des Steuersatzes zudem innerhalb einer Spanne von 15 vH bis 20 vH freigestellt. 4.4.3.5 Abspielförderung, Filmtheaterpark und Filmprogramme Die Subventionierung des Filmabspiels in der Bundesrepublik ist, gemessen am finanziellen Volumen, kaum strukturpolitisch orientiert - im Gegensatz zu den Maßnahmen etwa in Frankreich und Italien: Dort wird die Modernisierung von Filmtheatern und, unter anderem, das Abspiel des nationalen Films unterstützt3&8. Verbessert wird durch die Abspielförderung in der Bundesrepublik zunächst lediglich die Rentabilität der Filmtheater. Von deren Verhalten ist es abhängig, ob dadurch Modernisierungsinvestitionen oder Qualitätsverbesserungen der Filmprogramme angeregt werden. Aufschlüsse darüber und über weitere subventionsinduzierte Maßnahmen zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit der Betriebe sollte die - politisch nicht durchsetzbar gewesene - Primärerhebung bei den Filmtheaterbesitzern liefern389

Die verfügbaren sekundärstatistischen Daten zeigen, daß auch in der relativ förderungsintensiven Zeit seit 1965 der Prozeß der Schrumpfung des Filmtheaterparks nicht zum Stillstand kam: Mit dem fortgesetzten Rückgang des Filmbesuchs nahm auch die Zahl der Kinos bis zuletzt ab. Durch die Förderung ist vermutlich das Ausscheiden von Grenzanbietern aus einem sich verkleinernden Markt bestenfalls verzögert w o r d e n 3 9 0 . Praktisch wirkungs388 Vgl. S. 156 ff. 389 Vgl. den entsprechenden Fragebogen auf S. 234. 390 Ähnlich beurteilt Clifford Barclay, Chairman der englischen Film Industry Organisation, die Abschaffung der Vergnügungsteuer für Filmvorführungen in Großbritannien: „Es ist nützlich, sich daran zu erinnern, daß die Abschaffung der Vergnügungsteuer, die früher einmal von 100 Millionen Pfund Kasseneinnahmen 40 Millionen Pfund beanspruchte, kein einziges Problem gelöst hat. Die Abschaffung hat lediglich bei einigen die Schmerzen ... gelindert und bei anderen die traurige Existenz um einiges verlängert." Übersetzt abgedruckte Rede auf einer Tagung des Filmtheaterverbandes CEA in: Gustav Senschow, „England: Filmwirtschaft verstaatlichen?" in: Filmtelegramm Nr. 27/1970, S. 4. 1

los dürften die Abspielsubventionen unter dem Qualitätsaspekt des filmpolitischen Ziels geblieben sein: 98 vH (1971) aller Förderungsmittel (Mehrwert- und Vergnügungsteuerermäßigungen sowie FFA-Investitionszuschüsse) bieten keine besonderen Anreize zur Vorführung programmfüllender Qualitätsfilme oder gar subventionsfinanzierter deutscher Filme. Dies wiegt um so mehr als — deutsche Produktionen schon wegen des sprachlich-kulturell bedingt schwereren Exportgeschäfts in stärkerem Maße auf das heimische Abspiel angewiesen sind als beispielsweise Filme aus dem englisch- und französischsprachigen Raum, — deutsche Filme in der Bundesrepublik aber einen geringeren Marktanteil haben als beispielsweise nationale Produktionen in Frankreich 391, — der Erfolg erheblicher Qualitätsfilmsubventionen im Produktionsbereich ohne Sicherung des Filmabspiels gefährdet e r s c h e i n t 3 9 2 . 4.4.4 W e t t b e w e r b s e f f e k t e der d e u t s c h e n F i I m f ö r d e r u η g im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft Unter dem Aspekt der Erhaltung einer deutschen Filmwirtschaft bleibt zu prüfen, ob die Filmhilfen in der Bundesrepublik ein ausreichendes Pendant zu der Förderung des nationalen Films in den anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft sind. Zu fragen ist also nach der Existenz eines Förderungsgefälles zu Gunsten oder zu Lasten der deutschen Filmwirtschaft. Im Mittelpunkt steht dabei die Förderung der Filmproduktion, denn international konkurriert das Produkt „Film". Die Filmtheater hingegen konkurrieren nur regional miteinander, nicht international. Für die Beurteilung der deutschen Förderungsposition erforderlich ist zunächst ein Blick auf die Subventionssysteme in den anderen Ländern der Europäischen Gemeinschaft. Die folgende Übersicht, mithin auch die abgeleiteten Folgerungen, stützen sich auf Materialien von Filmexperten in verschiedenen europäischen Ländern.

391 Vgl. Tabelle 22 auf S. 129. 392 Auch unter diesem Aspekt ist das durchschnittlich vergleichsweise geringe inländische Filmtheatereinspiel prädikatisierter deutscher Filme (vgl. S. 133 ff.) zu sehen. 1

4.4.4.1 Filmförderung in den anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft a) FRANKREICH393 G r u n d z ü g e des f r a n z ö s i s c h e n

Förderungssystems

Die französische Filmförderung ist im wesentlichen ein staatlich gelenktes Selbsthilfesystem der Filmwirtschaft: Die Subventionen für die französische Filmwirtschaft werden finanziert durch eine Kinoplatzsteuer (taxe additioneile au prix des places), die bei den Filmtheatern erhoben wird - deren Aufkommen bildet den weit überwiegenden Teil der verfügbaren Förderungsmittel -, und eine Uraufführungsabgabe (taxe de sortie) der Filmproduzenten. Neuerdings beteiligt sich auch das französische Fernsehen (ORTF) an der Dotierung des Förderungsfonds (1973 mit 5 Mio F) 3 9 4 . Organ der Filmförderung ist das Centre National de la Cinématographie in Paris. Förderung der

Filmproduktion

Kernstück des französischen Förderungssystems ist die automatische Subventionierung von Filmen: Programmfüllende Filme erhalten im allgemeinen einen Zuschuß in Höhe von 13 vH des Filmtheatereinspiels im Inland. Berücksichtigt werden die Einnahmen innerhalb von fünf Jahren seit der Erstaufführung in Frankreich. Übersteigen die Erlöse 7,5 Mio F (4,7 Mio DM), so verringert sich der Zuschuß für das weitere Einspiel auf 7 vH. Der Förderungssatz erhöht sich um jeweils einen Prozentpunkt, wenn der Film gemeinsam mit einem Qualitäts-Kurzfilm aufgeführt wird. Produzenten von ausgewählten Qualitätsfilmen können Vorauszahlungen auf die erwarteten Einnahmen erhalten. Die Tilgung erfolgt im Zuge des künftigen Filmtheatereinspiels. Verbleibt ein Rest, wird insoweit aus dem Vorschuß ein verlorener Zuschuß. Die Förderungsmittel sind zweckgebunden. Sie müssen entweder zur Finanzierung eines neuen Films eingesetzt werden oder zur Tilgung von Schulden, die durch vorausgegangene Produktionen entstanden sind. 393 Der Darstellung des französischen Förderungssystems liegen folgende Materialien zugrunde: Angaben des Centre National de la Cinématographie (Paris); Arbeitspapiere des Bundeswirtschaftsministeriums, der Filmförderungsanstalt und des Verbandes deutscher Spielfilmproduzenten e. V.; C. Degand (ehemaliger Leiter der Abteilung Dokumentation beim Centre National de la Cinématographie (Paris)), «L'aide dans le financement du film en France et à l'étranger», in: Notes et Etudes Documentaires, 23 février 1972, Nos 3861-62, S. 25 ff.; ders., «Le cinéma ... cette industrie», Éditions Techniques et Economiques, 1972. Den im folgenden Text angegebenen DM-Beträgen liegt, soweit nichts anderes vermerkt ist, der durchschnittliche Kassamittelkurs bei An- und Verkauf von Francs an der Frankfurter Börse im Jahre 1971 zugrunde: 100 F = 63,163 DM. 394 Vgl. C. Degand, „Vom Protektionismus der Nachkriegszeit zum Europa von Morgen", in: Film und Recht, Nr. 1/1974, S. 12. 1

Kurzfilme werden in Frankreich - wie programmfüllende Filme - automatisch und selektiv gefördert. Die automatischen Hilfen knüpfen an Kinoprogramme an, die sich aus prämiierten Kurzfilmen zusammensetzen. In diesen Fällen betragen die Subventionen jeweils 13 vH der Bruttoeinnahmen. Die Produzenten erhalten davon einen Satz in Höhe von 7 Prozentpunkten und die Kinobesitzer von 6 Punkten. Selektive Hilfen sind — Qualitätsprämien in Höhe von jeweils 10 000 F (rd. 6300 DM) für jährlich 90 ausgewählte Kurzfilme, — weitere Qualitätspreise für 40 dieser prämiierten Filme, — Zusatzpreise für farbige Kurzfilme, die eine Qualitätsprämie erhalten haben, — Zuschüsse für die Realisierung ausgewählter Kurzfilmvorhaben, — Zuschüsse an die Groupe de Recherches et d'Essais Cinématographiques zur Nachwuchsförderung und zur Förderung von Erstlingswerken. In den Genuß der Kurzfilmförderung können auch 20 Filme aus anderen Mitgliedsländern der Europäischen Gemeinschaft gelangen. Ein differenziertes Subventionssystem gilt für französische Wochenschauen. Die hierfür verfügbaren Mittel werden verteilt zu 20 vH entsprechend der Länge der Wochenschauen, zu 30 vH in Relation zum Wochenschauumsatz und zu 50 vH als Prämien. » Das System staatlicher Transferzahlungen an Filmproduzenten wird ergänzt durch öffentliche Bürgschaften für Filmproduktionskredite. Förderung des F i l m a b s p i e l s Neben der Produktionsförderung hat in Frankreich die Unterstützung des Filmabspiels erhebliche Bedeutung. Im Mittelpunkt stehen hier Maßnahmen zur Belebung der Investitionstätigkeit. Die Besitzer französischer Kinos erhalten Zuschüsse für die Ausrüstung ihrer Betriebe und für Modernisierungsarbeiten. Auch die Gründung neuer Kinos ist begünstigt. Die Förderung bemißt sich nach der jeweiligen Sondersteuer auf die Platzpreise (taxe additionnelle au prix des places): Bei einer jährlichen Steuerschuld bis zu 5000 F (rd. 3100 DM) beträgt der Förderungssatz 60 vH des Steuerbetrages. Er reduziert sich bei einer Steuerschuld zwischen 5000 und 10 000 F (3100 und 6300 DM) auf 45 vH und liegt oberhalb der Grenze von 10 000 F (6300 DM) gleichbleibend bei 30 vH. Die Förderungsmittel können grundsätzlich zur Finanzierung von bis zu 70 vH der Investitionsaufwendungen eingesetzt werden. Die Ausnahme: Bei Kleinbetrieben - Kinos mit wöchentlich weniger als 1200 Besuchern und Einnahmen von weniger als 2400 F (rd. 1500 DM) — darf die Finanzierungsquote sogar 90 vH betragen. 1

Weitere Förderungsmittel stehen speziell für die Neueröffnung von Kinos in Ballungsgebieten bereit. Darüber hinaus können Investitionskredite für Kinos generell staatlich verbürgt werden. Für die besondere Gruppe der «cinémas d'art et d'essai» gelten zusätzliche Steuervergünstigungen. Bei diesen Filmtheatern handelt es sich um ausgewählte gewerbliche Kunst- und Experimentierkinos395. Eine Differenzierung nach der Nationalität der gezeigten Filme erfolgt dabei nicht. Der Steuervorteil beträgt 20 vH der auf das Filmtheatereinspiel zu entrichtenden Mehrwertsteuer. Ein weiterer Vorteil - in erster Linie für den Filmproduzenten: Ein neuer - in den cinémas d'art et d'essai gezeigter - Film kann in Paris vier Wochen und in der Provinz 12 Wochen aufgeführt werden, ohne daß die Uraufführungsabgabe (taxe de sortie) entrichtet werden muß39®. Auf diese Weise wird der Test auf „Gängigkeit" eines neuen Films erleichtert. Übrige

Filmförderung

Von den verbleibenden Sparten der französischen Filmwirtschaft können die filmtechnischen Betriebe Investitionszuschüsse erhalten. Ein Teil dieser speziellen Förderungsmittel verbleibt indes bei der Commission Supérieure Technique, die das Centre National de la Cinématographie in filmtechnischen Fragen berät. Bei den übrigen unterstützten Institutionen handelt es sich in erster Linie um die Unifrance - sie sorgt für die Verbreitung französischer Filme im Ausland -, das Festival in Cannes und das Institut des Hautes Etudes Cinématographiques. Bruttobudgetkosten

1971

Die Bruttobudgetkosten der Filmförderung in Frankreich erreichten 1971 - die Steuervergünstigungen für die cinémas d'art et d'essai mit schätzungsweise 3,2 Mio F eingerechnet397 -120 Mio F (76 Mio DM) 3 9 8 (vgl. Tabelle 31). Finanziert wurden die Maßnahmen zu über 90 vH aus dem Aufkommen der taxe additionnelle, also der französischen Filmtheaterabgabe, und zum verbleibenden minimalen Teil aus der Mehrwertsteuer der Filmtheater, der Uraufführungsabgabe (taxe de sortie) sowie aus Darlehensrückflüssen und Rückzahlungen von Vorschüssen. 395 1970/71 sollen etwa 9 vH aller französischen Filmtheater - auf sie entfielen 15 vH der Filmbesucher - zu dieser Kategorie gehört haben. Vgl. Der Gildendienst Nr. 225/1972. 39β vgl. F. Schäuble, „Die Förderung der Filmkunsttheater in Frankreich", in: Film und Recht, Nr. 12/1973, S. 407 ff. 397 Schätzung der Association Française des Cinémas d'Art et d'Essai. Vgl. Der Gildendienst Nr. 206/1970, S. 2. 3θβ ohne Subventionen für filmtechnische Betriebe in Höhe von 4 Mio F. 1

Tabelle Bruttobudgetkosten der Filmförderung

i n Frankreich

1971

- M i o F u n d M i o DM -

Förderung der

Mio DM 1

Mio F

Förderungsmaßnahme Filmproduktion

Förderung programmfüllender - Automatische Förderung - Qualitätsförderung (avances sur r e c e t t e s )

Filme

64,8

4l,0

54,7

3^,6

46,0

29,1

2

8,7

5,5

Förderung von

Kurzfilmen

4,7

3,0

Förderung der

Wochenschauen

5,4

3,4

F ö r d e r u n g des

Filmvertriebs

F ö r d e r u n g des

Filmabspiels

7,4

Z u s c h ü s s e an den B ü r g s c h a f t s f o n d s Filmförderung

insgesamt

.

43,3

27,4

1,5

0,9

117,0

74,0

^ I n DM u m g e r e c h n e t m i t d e n j a h r e s d u r c h s c h n i t t l i c h e n m i t t e l k u r s e n an d e r F r a n k f u r t e r B ö r s e 1 9 7 1 · 2

N e t t o : 1971 z u r ü c k g e z a h l t e V o r s c h ü s s e abgesetzt.

Quelle:

Centre N a t i o n a l

7

Kassa-

( 3 , 2 5 Mio F )

de l a C i n ê m a t o g r a p h i e ,

sind

Paris.

Schwerpunkt der französischen Filmförderung war - gemessen am finanziellen Volumen - die Produktionsförderung. Hierauf entfielen 55 vH aller Subventionen. Im Gegensatz zur Situation in der Bundesrepublik lag die Abspielförderung mit 37 vH erst an zweiter Stelle. b) ITALIEN3" G r u n d z ü g e des i t a l i e n i s c h e n

Förderungssystems

Die italienische Filmförderung wird aus Haushaltsmitteln des Staates finanziert. Zweckgebundene Steuern und Abgaben werden in der Filmwirt399 Der Darstellung des italienischen Förderungssystems liegen folgende Materialien zugrunde: Angaben des Ministerpräsidiums der Republik Italien; Cinema d'oggi, Roma 28 agosto 1973 und 27 agosto 1973; Arbeitspapiere des Bundeswirtschaftsministeriums, der Filmförderungsanstalt und des Verbandes deutscher Spielfilmproduzenten e. V.; C. Degand, «L'aide dans le financement du film en France et à l'étranger», a. a. O., S. 39 ff. Den im folgenden Text angegebenen DM-Beträgen liegt, soweit nichts anderes vermerkt ist, der durchschnittliche Kassamittelkurs bei An- und Verkauf von Lire an der Frankfurter Börse im Jahre 1971 zugrunde: 1000 Lire = 5,630 DM. 16

Schaft nicht erhoben. Allerdings mußten von den Filmtheatern bis Ende 1972 zwei spezielle Abgaben entrichtet werden („I. G. E." und „Diritti erariali" („D. E.")). Zum 1. Januar 1973 wurde die „I. G. E." durch die Mehrwertsteuer abgelöst und die „D. E." durch eine Betriebssteuer ersetzHOO. Förderung der

Filmproduktion

Kernstück auch der italienischen Filmförderung ist die automatische Subventionierung von Filmen. Die Produzenten programmfüllender Filme erhalten - wie in Frankreich - Zuwendungen in Höhe von 13 vH des Theatereinspiels im Inland (sofern die Filme zum Pflichtprogramm^ zugelassen sind). Berücksichtigt werden die Erlöse innerhalb von fünf Jahren seit der Erstaufführung in Italien. Regisseur, Drehbuchautor und der für den Schnitt Verantwortliche erhalten zu gleichen Teilen einen weiteren Zuschuß in Höhe von insgesamt 0,4 vH des Theatereinspiels. Qualitätsfilme werden zusätzlich gefördert. Für sie stehen jährlich 20 Prämien bereit. Sechs davon können Produktionen aus anderen Mitgliedsländern der Europäischen Gemeinschaft erhalten. Die Höhe der Prämien ist auf jeweils 40 Mio Lire (rund 225 000 DM) festgesetzt. Für italienische Kurzfilme sind jährlich 120 Qualitätsprämien vorgesehen. Ihre Dotierung ist unterschiedlich. Es werden vergeben: 8 Preise zu 10 Mio Lire (56 000 DM), 32 Preise zu 7 Mio Lire (39 000 DM) und 80 Preise zu 5,5 Mio Lire (31 000 DM). Zusätzlich erhalten 20 Kurzfilme aus anderen EG-Ländern Prämien in Höhe von je 5,5 Mio Lire (31 000 DM). Finanzierungshilfen gehören auch in Italien zum System der Filmförderung. Es werden sowohl zinsgünstige Kredite für Filmproduktionen vergeben als auch Kapitaldiensthilfen gezahlt. Förderung des

Filmabspiels

Italienische Kinos kommen bei bestimmter Programmgestaltung und bestimmtem Preisverhalten in den Genuß steuerlicher Vergünstigungen. Präferenziert sind — das Abspiel italienischer Filme, 400 vgl. V. Porter (Principal Lecturer in Film bei der Polytechnic of Central London)/C. Degand, „The Film in Europe - A Statistical Profile 1970-1972", fotomechanisch vervielfältigtes Manuskript, London/Paris 1974, Fußnote 14 und 15. 401 pie italienischen Filmtheater müssen an 25 Tagen jedes Vierteljahres italienische Filme oder Filme aus anderen EG-Ländern zeigen. Nicht zugelassen zu diesem Pflichtprogramm sind Sexfilme. 1

— das Abspiel prämiierter programmfüllender Filme und guter Kurzfilme, — die Vorführung von Wochenschauen, — Kinos mit Niedrigpreisen. Zur Modernisierung der Kinos können darüber hinaus Staatskredite gewährt und Kapitaldiensthilfen bereitgestellt werden. Übrige

Förderungsmaßnahmen

Staatskredite und Zinszuschüsse können auch die filmtechnischen Unternehmen bei der Errichtung und Modernisierung von Betrieben erhalten. Gefördert werden ferner das Centro Sperimentale di Cinematografia, das zum einen die technische und künstlerische Entwicklung des Films unterstützt, zum anderen die Vergabe von Stipendien ermöglicht - ohne Differenzierung nach der Nationalität der Studierenden. Staatliche Hilfe erhalten daneben das Istituto Luce - es stellt Kurzfilme her und trägt zur Entwicklung des Mediums Film bei -, die Stiftung der Biennale in Venedig und die Unitalia, eine Institution, die insbesondere den Export des italienischen Films unterstützt. Die verbleibenden Mittel werden verschiedenen Instituten, Komitees und Vereinigungen gewährt zur Unterstützung einer größtenteils kulturellen Filmwerbung. Bruttobudgetkosten

1971

Die Bruttobudgetkosten der Filmförderung in Italien erreichten 1971 32,6 Mrd. Lire (183 Mio DM) (vgl. Tabelle 32). Die Schwerpunktbildung zugunsten der Filmproduktion war dabei ähnlich wie in Frankreich: Auf die Produktionsförderung entfielen 54 vH aller Subventionen. Mit einem Anteil von 39 vH lag die Abspielförderung auch hier an zweiter Stelle. c) GROSSBRITANNIEN402 G r u n d z ü g e des b r i t i s c h e n

Förderungssystems

Die britische Filmförderung ist - wie die französische - in erster Linie ein System staatlich organisierter Selbsthilfe der Filmwirtschaft: In Form einer Filmtheaterabgabe (levy) werden der Filmwirtschaft zunächst Mittel entzogen, die anschließend für bestimmte Förderungszwecke an sie zurückfließen. Organ dieser Förderung ist die British Film Fund Agency. 402 Der Darstellung des britischen Förderungssystems liegen folgende Materialien zugrunde: Arbeitspapiere des Bundeswirtschaftsministeriums, der Filmförderungsanstalt und des Verbandes deutscher Spielfilmproduzenten e. V.; C. Degand, «L'aide dans le financement du film en France et à l'étranger», a. a. O., S. 35 ff. Den im folgenden Text angegebenen DM-Beträgen liegt, soweit nichts anderes vermerkt ist, der durchschnittliche Kassamittelkurs bei An- und Verkauf von Pfund Sterling an der Frankfurter Börse im Jahre 1971 zugrunde: 1 e = 8,505 DM. 12

Tabelle

Bruttobudgetkosten

der Filmförderung

in Italien

1971

- Mio L i r e und Mio DM Mio

Förderungsmaßnahme Förderung der

Filmproduktion

17 654

Förderung programmfüllender - Automatische -

-

Prämien f ü r

italienische

Prämien f ü r EG-Ländern

F i l m e aus

F ö r d e r u n g des

16 8 0 0

94,6 90,1

-

Zuschuß an d i e S t i f t u n g Biennale i n Venedig

Übrige

8oo

4,5 .

854

4,8

744

4,2

110

0,6

1 170

6,6

290

1,6

120

0,7

76O

4,3

12 6OO

70,9

1 150

6,4

Filme

Filmvertriebs

Zuschuß an d i e

Unitalia der

Vertriebsförderung

F ö r d e r u n g des

Filmabspiels

Förderung

- Zuschuß an das C e n t r o d i Cinematografia

Sperimentale

-

Zuschuß an das I s t i t u t o

-

Z u w e i s u n g e n an den Fonds ZinsZuschüsse

Filmförderung

insgesamt

300

1,7

150

0,8

700

3,9

32 574

183,3

Luce für

^•Umgerechnet m i t d e n J a h r e s d u r c h s c h n i t t l i e h e n k u r s e n an d e r F r a n k f u r t e r B ö r s e 1 9 7 1 . Quelle:

99,4

anderen

-

Übrige

M i o DM 1

16 000

Kurzfilmen

-

-

Filme

Förderung

Qualitätsprämien

Förderung von

Lire

Kassamittel-

M i n i s t e r p r ä s i d i u m d e r R e p u b l i k I t a l i e n ; Cinema d 1 o g g i , Roma, n . 3 2 , 28 a g o s t o 1 9 7 1 ; C. D e g a n d , " L f a i d e dans l e f i n a n c e m e n t du f i l m . . . " , a.a.O., S. 39 f f . ; FFA.

16

Automatische

Produktionsförderung

Kernstück der britischen Filmförderung ist - wie in Frankreich und Italien — die automatische Subventionierung von Filmen. Allerdings knüpft diese nicht direkt an das Filmtheatereinspiel an, sondern an die Verleiheinnahmen: Der Produzent eines programmfüllenden Films erhält für die Dauer von fünf Jahren nach dessen Erstaufführung einen Zuschuß in Höhe von 40 vH der inländischen Bruttoverleiheinnahmen, wenn — der Film zur Verführquote britischer Filme zählt, — von einem in Großbritannien ansässigen Produzenten oder einer dort eingetragenen Gesellschaft hergestellt wurde und — bei Studioaufnahmen nicht mehr als 7,5 vH der gesamten Vorführzeit des Films im Ausland gedreht wurde. Der Förderungssatz verdoppelt sich, wenn der Film mit geringem Aufwand hergestellt worden ist, d. h. wenn die Arbeitskosten (Löhne etc.) den Betrag von 50 000 £ (425 000 DM) nicht überschritten haben. Allerdings bestehen Einschränkungen: Der doppelte Subventionssatz wird nur angelegt an Einnahmen bis 18 750 £ (159 000 DM) bzw. an die Arbeitskosten, falls diese den Betrag von 18 750 £ nicht übersteigen. Kurzfilme und Wochenschauen erhalten 100 vH der inländischen Bruttoverleiheinnahmen als Subvention. Ausgeschlossen von der Förderung sind Fernsehfilme und Filme der britischen Regierung. Die gesamten automatischen Filmhilfen dürfen den Betrag von 5 Mio £ jährlich (42,5 Mio DM) nicht überschreiten. Das tatsächliche Förderungsvolumen erreichte 1971 3,4 Mio £ (28,9 Mio DM). Übrige

Förderungsmaßnahmen

Die nicht automatische Filmförderung erfolgt in Großbritannien fast ausschließlich durch kreditpolitische Maßnahmen. So gewährt die National Film Finance Corporation Darlehen an wirtschaftlich erfolgversprechende Produzenten und Verleiher. Der dafür verfügbare Fonds wurde 1970 für die Dauer von 10 Jahrèn mit insgesamt 5 Mio £ (42,5 Mio DM) dotiert. Bereits 1971 setzten indes ernsthafte Bestrebungen staatlicher Stellen ein, diese Mittel drastisch zureduzieren: Die Filmproduktion sollte - so die Intention - wie jede andere Industrie den Marktregeln entsprechend auf privates Kapital zurückgreifen. Kreditprogramme sind auch das Instrument des British Film Institute, das z. B. durch die Unterstützung von Experimentalfilmen einekulturelle Produktionsförderung betreibt und zugleich durch die Förderung von Filmkunsttheatern das Abspiel von Qualitätsfilmen unterstützt. 1971/72 wurden dafür aus 14

dem Haushalt des Ministeriums für Erziehung und Wissenschaft Darlehensmittel in Höhe von insgesamt 750 000 £ (6,4 Mio DM) e i n g e s e t z t e Aus Mitteln des British Film Fund schließlich unterstützt die Children Film Foundation Limited die Herstellung von Kinderfilmen. 1969 betrugen die entsprechenden Zuwendungen 200 000 £ (1,7 Mio DM). d)

BENELUX-STAATEN404

Programmfüllende Filme erhalten auch in Β e I g i e η für die Dauer von fünf Jahren nach der Erstaufführung automatisch Zuschüsse in Höhe von 13 vH des jeweiligen Theatereinspiels im Inland. Wie in Italien werden diese Hilfen (aber auch die übrigen Hilfsmaßnahmen) aus dem Staatshaushalt finanziert: Zweckgebundene Abgaben werden bei der Filmwirtschaft nicht erhoben. Allerdings unterliegt das Filmtheatereinspiel der Mehrwertsteuer und einer Gemeindesteuer. Die automatischen Produktionssubventionen werden ergänzt durch spezielle Förderungsmittel zur Herstellung von belgischen Kulturfilmen in französischer und niederländischer Sprache. Danaben stehen für die Kurzfilmproduktion besondere Preise bereit, die jedoch die Kosten des jeweiligen Films nicht übersteigen dürfen. Prämien erhalten auch die Wochenschauen. Sie belaufen sich auf 1,5 vH der Bruttoeinnahmen des Kinoprogramms, in dem eine Wochenschau gezeigt wird. Die in den Produktionsbereich fließenden belgischen Hilfen erreichten 1971 einen Betrag von insgesamt 76 Mio BF (5,4 Mio DM). Dagegen sind die Hilfen für die übrigen Sparten und Institutionen der belgischen Filmwirtschaft unbedeutend: Mittel werden lediglich für ein Filmarchiv und - vom Außenministerium - für die Veranstaltung von belgischen Filmfestivals im Ausland bereitgestellt. In den N i e d e r l a n d e n erfolgt keine automatische Produktionsförderung. Programmfüllende Filme können jedoch mit staatlichen Beihilfen unterstützt werden. Die dafür verfügbaren Mittel beliefen sich 1971 auf 1,65 Mio hfl. (1,64 Mio DM). Zuschüsse und Prämien stehen auch für Kurzfilme 403 Kredite des Ministeriums für Erziehung und Wissenschaft sowie des British Film Fund stehen auch für die National Film School - ein Institut zur Ausbildung von Filmtechnikern - bereit. 1971/72 wurden für diesen Zweck 248 000 £ (2,1 Mio DM) eingesetzt. 404 Der Darstellung der Förderungssysteme in den Benelux-Staaten liegen Arbeitspapiere des Bundeswirtschaftsministeriums, der Filmförderungsanstalt und des Verbandes deutscher Spielfilmproduzenten e. V. zugrunde. Die im folgenden Text angegebenen DM-Beträge errechnen sich - soweit nichts anderes vermerkt ist - aus den durchschnittlichen Kassamittelkursen bei An- und Verkauf von Belgischen Francs bzw. Holländischen Gulden an der Frankfurter Börse im Jahre 1971: 100 BF = 7,170 DM bzw. 100 hfl = 99,678 DM. 1

(1971:1,15 Mio hfl. = 1,15 Mio DM) und Wochenschauen (1971: 0,7 Mio hfl. = 0,7 Mìo DM) bereit. Daneben wird die Werbung für den niederländischen Film gefördert (1971 mit rund 0,1 Mio hfl. = 0,1 Mio DM). In Luxemburg wird die Filmwirtschaft nicht besonders gefördert 40^ e) DÄNEMARK406 In Dänemark ist 1972 die zuvor praktizierte automatische Produktionsförderung aufgegeben worden 407: Seither unterscheidet sich die Filmförderung erheblich von den Förderungssystemen in den anderen Ländern der Europäischen Gemeinschaft. Ganz eindeutig steht jetzt der künstlerische Film im Mittelpunkt der Hilfsmaßnahmen. Organe der Filmförderung sind das Dänische Filminstitut, die Staatliche Filmzentrale und das Dänische Filmmuseum. Dänisches

Filminstitut

Zu den Aufgaben des Dänischen Filminstituts gehören im Produktionsbereich — die künstlerische und technische Ausbildung, — die Vergabe von Stipendien für das Studium filmkünstlerischer und filmtechnischer Fragen, — die Anfertigung von Drehbüchern, — der Betrieb von Ateliers für Experimentierfilme (zusammen mit Radio Dänemark), — die Gewährung von Krediten oder die Übernahme von Kreditbürgschaften für dänische Filme und internationale Coproduktionen, — in besonderen Fällen die eigene Produktion von Filmen oder die Beteiligung als Coproduzent, — die teilweise oder völlige Abdeckung von Verlusten dänischer Produktionen und internationaler Coproduktionen von hohem künstlerischem Wert, 405 vgl. C. Degand, „European Cinema: Aid and Finance", fotomechanisch vervielfältigtes Manuskript, London/Paris 1974, S. 1. 406 Der Darstellung des dänischen Förderungssystems liegen folgende Materialien zugrunde: Angaben des dänischen Ministeriums für kulturelle Angelegenheiten; Arbeitspapiere des Bundeswirtschaftsministeriums und der Filmförderungsanstalt; Danish Film Institute/Ministry of Foreign Affairs of Denmark, „Danish films", Copenhagen 1973, S. 73 ff. 407 Eine Darstellung des früheren dänischen Förderungssystems enthält der Beitrag von Uffe Stormgaard, „Dänemark - ein Modell?" in: Filmecho/Filmwoche, Teil 1: Nr. 46/1971, S. 3 und 5, Teil 2: Nr. 47/1971, S. 3 und 5. 1

im Verleih-/Vertriebsbereich - der Import, Verleih und die Vorführung von Filmen, die für Kinder besonders geeignet sind, — die Auslandswerbung für den künstlerisch wertvollen dänischen Film, - der Export von dänischen Qualitätsfilmen, — die Herausgabe von filmspezifischen Publikationen; im Abspielbereich — die Gewährung von Krediten oder die Übernahme von Kreditbürgschaften zur Einrichtung und Modernisierung von Filmtheatern, - die Zahlung von Zuwendungen an frühere Theaterbesitzer und von Pensionen an Witwen bzw. Witwer von Theaterbesitzern/-besitzerinnen. Staatliche

Filmzentrale

Die Staatliche Filmzentrale kauft und produziert Kurzfilme, soweit diese Unterrichts- und Bildungszwecken dienen oder von hohem künstlerischen Wert sind. Sie betreibt zugleich das Verleihgeschäft, wenn diese Filme nicht durch andere Institutionen hinreichend verbreitet werden. Dänisches

Filmmuseum

Das Dänische Filmmuseum soll die Produkte der Dänischen Filmkultur konservieren: Jeder Produzent eines dänischen Films hat dem Museum zwei Jahre nach der ersten öffentlichen Vorführung eine Kopie des Films zu überlassen. Daneben werden auch Filmbilder, Filmliteratur und andere filmspezifische Materialien gesammelt. Das Museum hat zugleich die Aufgabe, Kenntnisse über die Filmgeschichte zu verbreiten. Zu diesem Zweck dürfen auch Filme vorgeführt werden. Finanzierung Finanziert wurden die dänischen Hilfsmaßnahmen bis 1972 ausschließlich durch eine Filmtheaterabgabe in Höhe von 15 vH der Einnahmen aus öffentlichen Filmvorführungen. Diese Abgabe soll bis 1975 stufenweise abgebaut werden: Vom 1. Juli 1972 bis zum 31. März 1973 beträgt der Steuersatz 10 vH, im Haushaltsjahr 1973/74 7 vH und 1974/75 4 vH. Vom 1. April 1975 an wird keine Steuer mehr erhoben, die drei Filminstitutionen werden dann ausschließlich aus Haushaltsmitteln des Staates finanziert. Für das Dänische Filminstitut, die Staatliche Filmzentrale und das Dänische Filmmuseum sind insgesamt folgende Betriebskosten veranschlagt 1

worden (jeweils für den Zeitraum vom 1. April bis zum 31. März des folgenden Jahres): 1970/71 14 854 900 D.Kr. (7,0 Mio D M ) * 0 8 1971/72 15 369 800 D.Kr. (7,2 Mio D M ) * 0 8 1972/73 16 545 700 D.Kr. (7,8 Mio D M ) 4 0 8 Als Einnahmen aus der Filmtheaterabgabe wurden angesetzt: 1970/71 21 025 900 D.Kr. (9,9 Mio 1971/72 19 072 600 D.Kr. (9,0 Mio 1972/73 15 573 700 D.Kr. (7,3 Mio

DM)408 DM)408 DM)408

f) IRLAND Zugunsten der irischen Filmwirtschaft bestehen - von vereinzelten punktuellen Maßnahmen abgesehen - keine staatlichen Förderungsmaßnahmen 409 . 4.4.4.2 Die deutsche Förderungsposition innerhalb « der Europäischen Gemeinschaft Die öffentliche Diskussion der Filmförderung in der Bundesrepublik ging bislang davon aus, daß die deutschen Filmsubventionen im Vergleich zu denen anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft gering sind. Deshalb wurde - vor allem von den filmwirtschaftlichen Verbänden - die Forderung erhoben, zur Herbeiführung gleicher Wettbewerbsbedingungen die Hilfen a u f z u s t o c k e n 4 ^ . Ein Vergleich der europäischen Förderungssysteme kommt indes zu dem - vor diesem Hintergrund überraschenden - Ergebnis, daß die in der Bundesrepublik eingesetzten Förderungsmittel noch diejenigen in Frankreich und Großbritannien übertreffen 411. Höher sind nur die Subventionen in Italien (vgl. Tabelle 33). 408 Errechnet unter Zugrundelegung des jahresdurchschnittlichen Kassamittelkurses bei An- und Verkauf von Kronen an der Frankfurter Börse 1971: 100 Kronen = 47,024 DM 409 vgl. Hans Höhn, „Eire will eine eigene Spielfilmindustrie", in: Kirche und Film Nr. 2/1970, S. 15. 410 Vgl. „Die Struktur verbessern - Gespräch mit Dr. Burkhard Hirsch, Leiter der FDPMedienkommission", in: Filmecho/Filmwoche Nr. 22/1973, S. 3. - „Kleckerbeträge sind zu wenig", in: Filmecho/Filmwoche, Nr. 65/1973, S. 7. - „Aus dem Bundes-Etat müssen zumindest 5 Millionen kommen", in: Filmecho/Filmwoche, Nr. 22/1973, S. 4. „Deutscher Vorschlag für eine einheitliche EWG-Filmwirtschaftspolitik. Zu konstruktiv-angemessener Regelung bereit - FFA-Vorstandsmitglied Roland Caspary erläutert Vier-Stufen-Programm", in: Filmecho/Filmwoche Nr. 72/1971, S. 18 f. - „Das französische Filmförderungssystem ist auch für uns ein gutes Beispiel", in: Filmecho/Filmwoche Nr. 10/1972, S. 4. - Die deutschen „Jungfilmer" schrieben 1970: „In Frankreich betragen die jährlichen Aufwendungen für die staatliche Filmförderung mehr als 85 Millionen NF. In der Bundesrepublik waren sie 1969 mit DM 5 Millionen veranschlagt. 1

Tabelle ~t>t> Bruttobudgetkosten i n der Bundesrepublik

der

Deutschland,

Filmförderung

i n F r a n k r e i c h und I t a l i e n

Bruttobud getkosten Förderungsmaßnahme

d e r BHD

Italien

Frankreich

M i o DM S t r u k t j r M i o D f f ^ i n vH

M i 0

D M

1971

in d e r BRD i n vH d e r K o s t e n in

| Struktur Frankreichj

Italien

Produkt!onsförderung

42,9

35,1

41,0

55,4

99,4

54,2

Abspielförderung

62,2

50,8

27,4

37,0

70,9

38,7

227,0

87,7

Übrige Filmförderung

17,3

14,1

5,6

7,6

13,0

7,1

308,9

133,1

122,5

100,0

74,0

100,0

183,3

100,0

165,5

66,8

Filmförderung insgesamt

104,6

43,2

Dennoch bleiben die Subventionen hinter der Belastung des Filmeinspiels mit Steuern und Abgaben zurück. Per Saldo fließen also dem Staat aus der Vorführung von Filmen in Kinos noch Mittel zu. Der Nettoabgabesatz ist in der Bundesrepublik allerdings geringer als in Frankreich und Italien (vgl. Tabelle 3 4 ) 4 1 2 - teilweise sicherlich kompensiert durch die hier relativ hohe direkte Besteuerung der Einkünfte. Hinzu kommen die von der Filmförderungsanstalt umverteilten Mittel. Dagegen erhalten allein die Theater- und Opernhäuser in der Bundesrepublik jährlich über 400 Millionen DM. Zehn Prozent dieser Summe wären ein Anfang für den deutschen Film". Aus: „Die Stellungnahme der Arbeitsgemeinschaft Neuer Deutscher Spielfilmproduzenten zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films", in: Filmreport Nr. 19/1970. - Roland A. Caspary, „Besprechung von: Hans-Peter Herriger, Die Subventionierung der deutschen Filmwirtschaft, Köln und Opladen 1966", in: Archiv für Urheber-Film-Funk- und Theaterrecht, Band 50,1967, S. 358. - Auch der stellvertretende Vorsitzende des Rundfunkrats des Westdeutschen Rundfunks und nordrhein-westfälische Landtagsabgeordnete Dr. Pohl (CDU) äußerte 1970 auf der Jahreshauptversammlung des Wirtschaftsverbandes der Filmtheater Nordrhein-Westfalen die Meinung, daß die staatliche Hilfe für den Film in der Bundesrepublik ungenügend sei und aufgestockt werden müsse. Vgl. Katholische Film-Korrespondenz Nr. 9/10 1970, S. 9. 411 Eine Berechnung der gesamten Bruttobudgetkosten der britischen Filmförderung ist zwar aufgrund des unvollständigen Datenmaterials unterblieben. Da der überwiegende Teil der Subventionen dort jedoch auf die Förderung programmfüllender Filme entfällt und diese 1971 allein lediglich 28,9 Mio DM betrugen (gesamte Brutto; budgetkosten in der Bundesrepublik: 122 Mio DM), ist die getroffene Aussage zulässig. 412 Die verfügbaren statistischen Daten ließen nur für diese drei Länder eine Nettorechnung zu. 16

Tabelle B e l a s t u n g des F i l m e i n s p i e l s m i t S t e u e r n u n d Abgaben i n Bundesrepublik

Deutschland,

i n F r a n k r e i c h und I t a l i e n

BRD - Mio DM Filmtheatereinspiel (brutto) Mehrwertsteuer Andere

1

Steuern

1

1

Frankreich - Mio F -

557,*

1 050,3

29,0

133,3

6,8

-

der 1971

Italien - Mrd. L i r e 206,8 1,92 50,0

14,6

130,3

S t e u e r n u n d Abgaben insgesamt

50,4

263,6

51,9

abzüglich tionen

27,05

117,0

32,6

23,4

146,6

19,3

4,2

14,0

9,3

Filmabgabe

Subven-

Nettobelastung N e t t o b e l a s t u n g i n vH des B r u t t o f i l m t h e a t e r einspiels

-

1 9 "3 Kassenmäßiges Aufkommen.I . G . E . - - ' R e d u z i e r t um d i e b e r e i t s i m k a s s e n m ä ß i g e n S t e u e r - u n d Abgabeaufkommen b e r ü c k s i c h t i g t e n Vergünstigungen· Q u e l l e der E i n s p i e l - , S t e u e r - und Abgabedaten: V # P o r t e r / C. D e g a n d , "The F i l m i n E u r o p e - A S t a t i s t i c a l P r o f i l e 1970-72", fotomechanisch v e r v i e l f ä l t i g t e s Manuskript, London/Paris 197*.

Das Schwergewicht der deutschen Filmförderung liegt bei den Hilfen für das Filmabspiel - ein Ergebnis, das der Meinung einiger filmwirtschaftlicher Gruppen in der Bundesrepublik, die Produktionsförderung genieße Priorität 4 1 3 , widerspricht. In den anderen Mitgliedsländern der Europäischen Gemeinschaft hingegen steht die Förderung der Filmproduktion im Vordergrund. Diese produktionsbezogene Förderung ist für die internationale Wett413 Vgl. Eckhard Bieger, „Neues Berufsbild notwendig: Kinomanager oder: Wie werden Subventionen wirksam?" in: Film-Dienst Nr. 16/1972, S. 1-3. - Günther Pflaum, ,„Und die Struktur der Filmwirtschaft zu verbessern' über die Regierungsvorlage zur Novellierung des Filmförderungsgesetzes", in: Film-Dienst 13/1973, S. 3. - Auch die deutschen Filmkunsttheater sind der Meinung, daß die Kinoförderung in der Bundesrepublik finanziell unzureichend sei. Sie fordern deshalb für ihre Gruppe eine Förderung nach französischem Modell, das für Filmkunsttheater (Cinémas d'art et d'essai) eine Ermäßigung der Mehrwertsteuer um 20 vH vorsieht. Vgl. Walter Talmon-Gros, „220 000 DM für die besten Filmprogramme", in: Der Gildendienst, Nr. 201/202 1970, S. 14; „Frankreich subventioniert Filmkunsttheater mit über 3 Millionen Francs", in: Der Gildendienst Nr. 2061970, S. 2; „Förderungsprämien für Filmkunsttheater", in: Der Gildendienst Nr. 227 1972, S. 1. 1

bewerbsfähigkeit des nationalen Films besonders bedeutsam und wird deshalb im folgenden näher betrachtet. Der auf die Produktionsförderung reduzierte Subventionsvergleich ändert indes nichts an der grundsätzlichen Aussage: Auch hier ist nur die italienische Förderung höher dotiert als die deutsche (vgl. Tabelle 15 und 32). Wie in der Bundesrepublik beziehen sich die Hilfen in den anderen Ländern fast ausschließlich auf programmfüllende Filme und sind, allerdings nicht durchgehend, an zwei Qualitätskriterien orientiert: Subventionen erhalten einerseits diejenigen Filme, die am Einspielergebnis gemessen den Publikumsinteressen am ehesten entsprechen. Das ist der Fall bei der automatischen Produktionsförderung in Frankreich, Italien, Großbritannien und Belgien. Andererseits wird - losgelöst vom Einspiel - der künstlerisch anspruchsvolle Film gefördert. Das geschieht in Dänemark ausschließlich und im Rahmen der selektiven Produktionsförderung in den anderen Ländern. Der deutsche Förderungsvorsprung verschwindet indes, wenn die Produktionssubventionen auf das nationale Produktionsvolumen bezogen werden: Da an den Produktionshilfen in der Bundesrepublik in hohem Maße auch ausländische Filme partizipieren (1971 mit rund 40 vH = 16 Mio DM 414 ), war der durchschnittliche Förderungsbetrag je hergestellten Spielfilm niedriger als in den drei großen westeuropäischen Filmländern - und das trotz vergleichsweise geringer Produktionsleistung (vgl. Tabelle 35) 4 1 5 . Würden unter diesen Umständen aus einer Übernahme des französischen, italienischen oder britischen Produktionsförderungssystems für den deutschen Film höhere Subventionen resultieren? Eine Antwort setzt die Klärung der Frage voraus, ob die Produktionssubventionen in der Bundesrepublik - gemessen am inländischen Filmtheatereinspiel des nationalen Films -, „europäische Dimensionen" aufweisen. Eine entsprechende Rechnung kommt zu dem Ergebnis, daß deutsche Filme durchschnittlich mit einem höheren Satz subventioniert werden als in Frankreich und mit annähernd der gleichen Rate wie in Großbritannien und Italien (vgl. Tabelle 35). Würde man also - wie es gefordert wurde 416 - das Förderungssystem dieser Staaten ersatzweise übernehmen, so ergäben sich bei der dann noch stär-

414 Vgl. S. 108. 415 Die Relation Subventionsvolumen/hergestellte Spielfilme ist eine fiktive Orientierungsgröße. Die tatsächlich jeweils bereitgestellten Förderungsmittel dürften - vor allem wegen des unterschiedlichen Filmeinspiels und differierender Filmqualität - im Einzelfall erheblich von diesem Wert abweichen. 416 Vgl. Jörg Michaelis, „Automatik hin - Automatik her". In: Filmtelegramm Nr. 14-15/1971, S. 8. - „Vorschläge von allen Seiten. Wie soll ein neues Filmförderungsgesetz aussehen? Ein Informationsbericht." In: Filmtelegramm Nr. 13/1972, S. 4-6. „Frankreichs Kino in der Krise", in: Filmreport, Nr. 12/1972. - „Was wollen die Produzenten?" in: Filmecho/Filmwoche Nr. 24/1973, S. 3. 1

Tabelle

Förderung programmfüllender Deutschland,

nationaler

in Frankreich,

Italien

Filme

i n der

Bundesrepublik

und G r o ß b r i t a n n i e n

1971

F ö r d e r u n g ρi r o g r a m m f ü l l e n d e i? n a t i o n a l e r F i l m e

Staat

H e r g e s t e l l t e insgesamt S p i e l f i l m e 1 - M i o DM -

BRD

99

23,8

bezoger 1 a u f die Zahl der das i n l ä n d i s c h e hergestellten BruttofilmtheaSpielfilme t e r e i n s p i e l des - 1 0 0 0 DM - n a t i o n a l e n F i l m s - vH -

240

12,0

Frankreich

127

3^,6

272

10,5

Italien

234

94,6

404

12,8

Großbrit a n n i en

103

28,9

28l

12,1

^Einschließlich

internationale

Coproduktionen·

keren direkten Abhängigkeit der Hilfen vom Einspiel (im Regelfall würden 13 vH des Theatereinspiels als Subventionen gewährt) für die deutsche Filmproduktion kaum Verbesserungen 417. Verbesserungen träten nur ein, wenn deutsche Filme im Inland mehr Erfolg hätten. Ihr Marktanteil in der Bundesrepublik liegt durchweg unter dem Anteil des jeweiligen nationalen Films in Frankreich, Italien und Großbritannien. Der hohe deutsche Subventionssatz von 12,0 vH (vgl. Tabelle 35) ist mithin rechnerische Folge des vergleichsweise geringen inländischen Einspiels deutscher Filme. Wären deutsche Filme ebenso erfolgreich wie der nationale Film im Ausland, d. h. nähme ihr Marktanteil erheblich zu, so würden die Subventionen bei gegenwärtigem deutschen Förderungssystem zwar auch steigen. Die Zuwachsrate wäre jedoch geringer als bei Zugrundelegung des Förderungssystems in den drei anderen Ländern: In der Bundesrepublik ist derjenige Teil der Produktionsförderung, der sich proportional zum inländischen Filmeinspiel entwickelt - hierbei handelt es sich um die »Vergünstigungen bei der Umsatz- und Vergnügungsteuer -, nicht so groß wie dort. 417 Hingegen meinte der Filmproduzent Franz Seitz 1971: „Für uns, für die deutsche Filmwirtschaft wäre es besser, wenn das Maß von Frankreich oder Italien genommen würde, denn das sind mehrfache Beträge, die da über die jeweiligen Förderungsgesetze in die Filmwirtschaften fließen". Aus einem Interview, abgedruckt in: Filmreport Nr. 5-6/1971. 12

Der Vergleich der Subventionssysteme zeigt, daß die Filmförderung in der Bundesrepublik von der finanziellen Ausstattung her durchaus mit den Maßnahmen der anderen Mitgliedsländer der Europäischen Gemeinschaft Schritt hält. Da es kaum eine nationalitätenspezifische Differenzierung gibt, kommt jedoch der deutschen Filmwirtschaft, und hier vor allem der Filmproduktion, nur ein Teil der Förderungsmittel zugute. Deshalb ist die durchschnittliche Subventionssumme für deutsche Filme niedriger als die entsprechende produktspezifische Förderung in Frankreich, Italien und Großbritannien.

1

Teil 3: Fazit 1 Zur allgemeinen Problematik der Subventionskontrolle 1 Erfolgskontrolle und Planung der Subventionspolitik stehen in einem wechselseitigen Verhältnis zueinander. Die Kontrolle fragt primär nach Fehlern der bisherigen Politik und damit nach einer Revision von politischen Zielen und Instrumenten. Diesem Anspruch wird die bisher praktizierte Subventionskontrolle in der Bundesrepublik nur sehr bedingt gerecht: Zum einen existiert zwischen den prüfenden Institutionen (Rechnungshöfe und Regierungen von Bund und Ländern) kein Konsensus darüber, welche Maßnahmen Subventionscharakter besitzen. Zum anderen wird im Rahmen der Prüfungstätigkeit der Rechnungshöfe, aber auch in den Subventionsberichten der Bundesregierung (und einiger Länderregierungen) keine^umfassende, an den Zielen der staatlichen Aktivität orientierte Erfolgskontrolle vorgenommen. Unter Anwendung des § 7 der Bundeshaushaltsordnung, wonach für geeignete Maßnahmen von erheblicher finanzieller Bedeutung Nutzen-Kosten-Analysen anzustellen sind, kann die Lücke nur teilweise geschlossen werden. Abgesehen davon, daß Nutzen-Kosten-Analysen im Subventionsbereich bislang sehr sparsam zur Anwendung kommen, genügt diese Vorschrift schon deshalb nicht völlig, weil sie sich auf Maßnahmen des Bundes bezieht, Länder und Gemeinden also nicht verpflichtet, und weil sich viele Subventionen - ζ. B. im kulturellen Bereich - einer monetär bewertenden Nutzen-Kosten-Rechnung weitgehend entziehen. 2 Die Überlegungen im Rahmen der vorliegenden Studie gingen davon aus, daß Subventionen die Ergebnisse des sich selbst überlassenen Marktes in bestimmten Bereichen modifizieren sollen, ohne den Preismechanismus zu ersetzen. Dementsprechend wurde der Subventionsbegriff abgegrenzt. Dem gleichen Grundgedanken folgte auch die anschließende Analyse der deutschen Filmförderung, deren vier Stufen als Minimalprogramm jeder Erfolgskontrolle von Subventionsmaßnahmen angesehen werden können: a) Analyse der angestrebten Subventionsziele und deren operationale Formulierung bzw. Interpretation, 14

b) Analyse der „reinen" Marktergebnisse im Hinblick auf die angestrebten Ziele, c) Wirkungsanalyse der Subentionen, d) Vergleich von Subventionswirkungen, „reinen" Marktergebnissen und staatlichen Zielen. 3 Für Bereiche, in denen Bund, Länder und Gemeinden gemeinsam tätig sind, erfordert eine Erfolgskontrolle die Betrachtung der „aggregierten" Subventionsprogramme der drei Ebenen. Sofern auch übernationale Organisationen (ζ. B. die Europäische Gemeinschaft) intervenieren, sind deren Maßnahmen ebenfalls zu berücksichtigen. Unterbleibt eine koordinierte Kontrolle, wäre es beispielsweise denkbar, daß sich zwar die Subventionstätigkeit der Gebietskörperschaften - bei teilweise guter Wirksamkeit im Einzelfall - im Gesamtergebnis aufhebt. Nichtstun aller staatlichen Ebenen würde in diesem Fall zum gleichen Ergebnis führen. Analysen, die sich isoliert auf die Ziele und Programme der einzelnen autonom entscheidenden Gebietskörperschaften bezögen, würden diesen Tatbestand aber kaum aufdecken. 4 Die Untersuchung der Filmförderung hat gezeigt, daß Interessengruppen eine umfassende Erfolgskontrolle von Subventionsprogrammen - zumindest auf Zeit - verhindern können: Sind Subventionen einmal beschlossen, zeigen die begünstigten Gruppen nur noch geringe Informationsbereitschaft. Dies gilt besonders bei zeitlich unbegrenzten Subventionsmaßnahmen, für die kein permanenter Begründungszwang besteht. Ein „klassischer" Fall ist die steuerliche Subventionierung, die in den Budgets von Bund, Ländern und Gemeinden grundsätzlich nicht einmal nachrichtlich in Erscheinung tritt. Sicherlich auch deshalb werden Mehrwertsteuerermäßigung und Vergnügungsteuerpräferenzen für die Filmwirtschaft von der deutschen Öffentlichkeit kaum noch als Subvention wahrgenommen. 5 Diese Strategie der Interessengruppen kann politisch unterlaufen werden, wenn das Programm der Erfolgskontrolle einschließlich der notwendigen statistischen Vorschriften bereits zusammen mit den subventionierenden Maßnahmen beschlossen wird. Der zu erwartende Widerstand der Verbände dürfte dann weniger erfolgreich und wegen dieser Aussicht wohl auch schwächer sein: Die politischen Entscheidungsträger und die Öffentlichkeit hätten wenig Verständnis dafür, daß zwar öffentliche Mittel bereitgestellt werden sollen, der spätere Erfolgsnachweis aber nicht gefordert werden darf 418 . 418 Bietet der Staat selbst Subventionen an, ohne daß die potentiell Begünstigten daran interessiert sind, gilt dieses Argument nicht. In diesem Fall dürften Subventionen allerdings - wegen des fehlenden „Annahmezwanges" - ohnehin kein geeignetes Instrument zur Realisierung öffentlicher Zielsetzungen sein. 1

6 Die Realisierung dieses Konzepts erfordert allerdings Klarheit über den Inhalt des jeweils zu beschließenden Programms der Erfolgskontrolle. Dazu beitragen könnte die Anhörung der Experten, die für die spätere Prüfung vorgesehen sind. Dieses Procedere muß den politischen Entscheidungsprozeß nicht unbedingt verlängern. Selbst Verzögerungen dürften jedoch meist auch für das eigentliche Subventionsprogramm vorteilhaft sein: Klarheit darüber, wie der Subventionserfolg zu kontrollieren ist und welche Daten dafür erforderlich sind, kann auch mit zusätzlichen Aufschlüssen über die zu wählenden Ansatzpunkte der Subventionierung verbunden sein. 2 Zur Filmförderung 7 Die für eine Erfolgskontrolle der deutschen Filmförderung erforderlichen Daten sollten für die vorliegende Untersuchung im Rahmen einer Direktbefragung der Filmwirtschaft durch das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung in Berlin und die Arbeitsgemeinschaft für Kommunikationsforschung in München gewonnen werden. Nachdem diese Erhebung am Widerstand filmwirtschaftlicher Verbände gescheitert war, beschloß der Deutsche Bundestag bei der zweiten Novellierung des Filmförderungsgesetzes 1973/74 die Einführung einer amtlichen Filmstatistik und die Erweiterung der Auskunftspflicht filmwirtschaftlicher Unternehmen gegenüber der Filmförderungsanstalt. Damit ist ein erster großer Schritt in Richtung auf ein filmpolitisch ausreichendes Informationssystem getan worden. Aber nur ein erster Schritt: Die von Statistischen Bundesamt zu erhebenden Daten sind unternehmensspezifischer Art. Produktspezifische Daten müssen der Filmförderungsanstalt gemeldet werden - allerdings nur für Filme, die nach ctem Filmförderungsgesetz subventioniert werden. Diese Einschränkung ist jedoch unbefriedigend 419. Für eine Erfolgskontrolle der deutschen Filmförderung ist die Einbeziehung aller deutschen programmfüllenden Filme erforderlich, da jeder Kinofilm zumindest durch die Beteiligung an den generellen Umsatz- und Vergnügungsteuerpräferenzen - öffentlich gefördert wird. θ Die notgedrungen unter Zugrundelegung des verfügbaren sekundärstatistischen Datenmaterials durchgeführte Analyse der deutschen Filmförderung hat gezeigt, daß die Ergebnisse des sich selbst überlassenen Marktes im Bereich der Filmwirtschaft - gemessen an der relativ inter419 Skeptisch äußerte sich vor kurzem auch der zuständige Referent im Statistischen Bundesamt, Lothar Hake. Vgl. Lothar Hake, „Deutsche Filmstatistik wird amtlich. Gesetzliche Grundlagen, Konzept und Erhebungsprogramm", in: Media Perspektiven 1/1975, S. 6. 1

ventionsfreien Entwicklung von 1956 bis 1964 - nicht den Zielen: E r h a l t u n g und Q u a l i t ä t s s t e i g e r u n g des d e u t s c h e n Films entsprechen. Diese Ergebnisse können jedoch nicht nur als Ausdruck von Nachfrageverschiebungen (vor allem zugunsten des Fernsehens) gewertet werden, da eine Reihe von brancheninternen Wettbewerbsmängeln die Anpassung des Filmangebots an die Präferenzen des (potentiellen) Publikums behindert. Haupthemmnisse sind, zumindest teilweise bedingt durch das vergleichsweise hohe kommerzielle Risiko in der Filmwirtschaft, — das Blind- und Blockbuchsystem, — das Vorspielrecht der Erstaufführer, — die Vereinbarung von Karenzzeiten, — die Unternehmenskonzentration im Verleihbereich, — die Tätigkeit der internationalen "major companies", — die Abhängigkeit der Filmproduzenten von Verleihauftragsproduktionen. 9 Die Doppelorientierung der deutschen Filmförderung: Erhaltung der deutschen Filmwirtschaft (über eine Steigerung der Branchenrentabilität) einerseits, Qualitätsverbesserung des Films andererseits beinhaltet allerdings einen Zielkonflikt. Soll die Rentabilität nachhaltig gesteigert werden, wird grundsätzlich auch eine Anpassung der Filmunternehmen an die am Markt geäußerten Präferenzen des Publikums begünstigt. Die Subventionierung ist dann auf Verstärkung dieser Präferenzen gerichtet und nicht auf deren Veränderung. Soll hingegen - gemessen an staatlichen Standards - die Filmqualität selektiv verbessert werden, ist die Förderung auf eine nur modifizierte Marktanpassung der Filmunternehmen gerichtet und letztlich auch auf eine Korrektur der am Markt geäußerten Präferenzen des Publikums. Ob sich dessen Präferenzen längerfristig tatsächlich entsprechend verschieben - und wegen der dann veränderten Nachfrage auch eine Rentabilitätssteigerung der subventionierten Unternehmen eintritt -, ist allerdings schon wegen der ungenügenden Koordination der Qualitätsförderung unter den verschiedenen deutschen Förderungsinstitutionen zweifelhaft. 10 Die erstmals vorgelegte Bruttobudgetkostenrechnung der gesamten Filmförderung in der Bundesrepublik zeigt, daß der deutsche Subventionsaufwand - nach dem italienischen - mit rund 120 Mio DM (1971) in der Europäischen Gemeinschaft an der Spitze steht. 11 Für die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Filmwirtschaft besonders wichtig sind dabei die produktbezogenen Subventionen. Internatio1

nal konkurrieren nicht die Filmtheater miteinander, sondern Filme. Werden mithin die Subventionen für die Filmabspielstellen aus der Rechnung eliminiert - in der Bundesrepublik liegt hier der Förderungsschwerpunkt, während in Frankreich, Italien und Großbritannien die Produktionsförderung im Vordergrund steht -, so ist auch dann die deutsche Förderung mit rund 60 Mio DM (1971) nach der italienischen dominierend. 12 Durch diese Mittel wird indes in beträchtlichem Maße auch die ausländische Filmwirtschaft subventioniert und zwar vor allem die us-amerikanische: Von den Produktions- und Vertriebshilfen in der Bundesrepublik dürfte 1971 schätzungsweise ein Drittel (rund 20 Mio DM) ausländische Produzenten und Verleiher begünstigt haben, darunter knapp 70 vH usamerikanische. In dieser Rechnung sind ausländische Beteiligungen an deutschen Coproduktionen noch nicht enthalten. Die beträchtliche Subventionierung des ausländischen Films ist insofern paradox, als das Teilziel der E r h a l t u n g einer d e u t s c h e n F i l m w i r t s c h a f t die Stärkung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit des d e u t s c h e n Films impliziert. Die Hilfen für ausländische Produkte und Firmen wirken dem jedoch entgegen. 13 Dies wiegt um so schwerer, als nach Abzug der Subventionierung des ausländischen Films für die Förderung des nationalen Films nur noch vergleichsweise geringe Mittel verbleiben. Mit 24 Mio DM war die Produktionsförderung für programmfüllende deutsche Filme in der Bundesrepublik 1971 schwächer als die Subventionierung nationaler programmfüllender Filme in Italien (95 Mio DM), Frankreich (35 Mio DM) und Großbritannien (29 Mio DM) 420 , in Ländern also, in denen zudem screenquota-Regelungen (Pflichtvorführquoten zugunsten des nationalen Films) bestehen. 14 Zurückzuführen ist dieses Ergebnis auf die in der Bundesrepublik dominierende und praktisch kaum differenzierende steuerliche Filmsubventionierung. 1971 resultierten fast drei Viertel aller deutschen Subventionen für die Filmwirtschaft aus Ermäßigungen der Mehrwert- und Vergnügungsteuer: 60 vH der Produktions-, 63 vH der Vertriebs- und 93 vH der Abspielsubventionen. 15 Der Wettbewerb i n n e r h a l b der deutschen Filmwirtschaft wird durch die Filmsubventionen teils gefördert, teils gehemmt. Fördernd wirken die Produktionssubventionen. Durch diese werden für die Produzenten die Möglichkeiten zur Selbstfinanzierung vergrößert, wird mithin ihre Verleihabhängigkeit tendenziell verringert. Tatsächlich ist die Bedeutung 420 Nur automatische Produktionssubventionen. 1

der Verleihgarantien für die Filmfinanzierung zurückgegangen421. Wettbewerbsfördernd - da die Markttransparenz verbessernd - wirken auch Filmfestspiele, Fi Im Wettbewerbe und die Filmarbeit der Kommunen. Wettbewerbshemmend sind andererseits die — Begünstigung von umsatzstarken Filmtheatern durch die Filmabgabe, — lokal wettbewerbsbeeinflussenden Wirkungen der Vergnügungsteuer im Filmtheaterbereich, — ausschließliche Begünstigung des inländischen Filmeinspiels durch die Steuersubventionen und die Hilfen der FFA, — Begünstigung rasch auswertbarer Filme durch die FFA. 16 Die „traditionellen" Wettbewerbsmängel innerhalb der deutschen Filmwirtschaft - diese sind unter Ziffer 8 genannt - werden von den Förderungsmaßnahmen nur wenig tangiert. Dabei hat die Filmförderung das kommerzielle Risiko in der Fi Im Wirtschaft, das zumindest teilweise konstitutiv für das Entstehen dieser wettbewerbshemmenden Erscheinungen war, beträchtlich verringert. (Deshalb wäre zu überlegen, ob der Staat nicht auch verstärkt am Ertrag der Filmwirtschaft teilhaben soll.) Durch die jüngst vereinbarte Kooperation zwischen FFA und Fernsehen ist zudem das Einspielrisiko der Filmproduzenten noch weiter gestreut worden. Danach werden Filme gefördert, die sowohl das Programmangebot der Filmtheater als auch das des Fernsehens bereichern. 17 Unter Wettbewerbsaspekt von Belang - und auch bei einer Harmonisierung der europäischen Filmhilfen zu bedenken - ist schließlich, daß die us-amerikanischen "major companies" nicht nur - wie bereits erwähnt an den steuerlichen Subventionen partizipieren, sondern an der national orientierten Förderung: In den großen westeuropäischen Filmländern Frankreich, Italien und Großbritannien - in der Bundesrepublik über die Unternehmen „Artemis", „Paramount-Orion" und „TIT" - sind die "majors" über Tochterfirmen in erheblichem Maße an der Filmproduktion beteiligt. Nach Angaben der National Film Finance Corporation wurden allein in Großbritannien während der vergangenen zehn Jahre - gemessen an der Zahl der Uraufführungen - mehr als 60 vH der britischen Filme von amerikanischen Tochterfirmen finanziert oder mitfinanziert 422 Diese Filme gelten als „national" und nehmen an der jeweiligen nationalen

421 Vgl. Walter A. Mahle, „Filmverleih", Kapitel V, in: Strukturanalyse ..., a. a. O., S. 261 ff. 422 vgl. Thomas H. Guback, "Cultural Identity and Film in the European Economic Community", a. a. O., S. 4. 1

Filmförderung teil 423 . Ein Beispiel dafür ist der Film „Der letzte Tango in Paris". Hierbei handelt es sich um die Coproduktion einer italienischen Firma (Anteil: 60 vH) und des französischen Tochterunternehmens von United Artists (Anteil: 40 vH). United Artists erhält für diesen Film - neben dem gesamten französischen Filmeinspiel und 40 vH der Einnahmen aus der übrigen Welt (ausgenommen Italien) die Mittel der französischen Produktionsförderung 424. Die Einbeziehung der "majors" in die nationale Filmförderung begünstigt indes nicht nur eine Reduzierung des Wettbewerbs innerhalb der nationalen und der europäischen Filmwirtschaft, sondern wirkt auch den Bemühungen entgegen, über eine Verstärkung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Filmwirtschaft zu deren Erhaltung beizutragen. 18 Überwiegend bedingt durch die steuerliche Subventionierung ist auch die Art der Q u a l i t ä t s o r i e n t i e r u n g der deutschen Filmförderung: 87 vH aller Subventionen für die Filmproduktion, 67 vH der Vertriebs· und 98 vH der Abspielsubventionen (Referenzzeitraum: 1971) fördern eine Filmqualität, die - am Einspielergebnis gemessen - den Publikumspräferenzen am ehesten entspricht. Die Hilfen selektieren mithin nach dem gleichen Kriterium wie der normale (subventionsfreie) Marktmechanismus, sind insofern also überflüssig. 19 Die verbleibenden relativ geringen Subventionen für Filme mit spezieller Qualität werden entsprechend den filmbewertenden Beschlüssen vieler autonom entscheidender Gremien vergeben. Unterstützt werden Filme bzw. Filmprojekte — mit FBW-Prädikat, — die der Auswahlausschuß der Bundesinnenministeriums anerkennt, — die von der FFA als „guter Unterhaltungsfilm" eingestuft werden, — die die Projektkommission der FFA auswählt, — die im Rahmen des Film-/Fernsehabkommens zwischen FFA und ARD/ZDF Berücksichtigung finden, — die das Kuratorium junger deutscher Film auswählt, — die im Rahmen von Filmfestspielen und Fi Im Wettbewerben berücksichtigt werden, 423 Die zum Schutz der heimischen Filmproduktion in Großbritannien, Frankreich und Italien bestehenden Pflichtvorführquoten nationaler Filme sichern diesen Produktionen zudem das Inlandsabspiel. 424 vgl. Claude Degand, „Der französische Film: Vom Protektionismus der Nachkriegszeit zum Europa von Morgen", in: Film und Recht 1/1974 S. 9 f. 1

— die in die Programme der kommunalen Filmarbeit aufgenommen werden, — die im Rahmen der Filmarbeit des Auswärtigen Amtes Verwendung finden. Die Diskussion der Qualitätskriterien soll hier nicht vertieft werden. Festzuhalten ist jedoch: Eine Konzentration auf wenige Qualitätsstandards könnte eine Erhöhung der Förderungseffizienz zur Folge haben. Die verbesserte Wirksamkeit wäre allerdings gegen die dann begrenzte kulturpolitische Zielsetzung abzuwägen - eine Aufgabe, die sich innerhalb einer ökonomischen Analyse einer Lösung entzieht. Sollte über eine Begrenzung der Qualitätskriterien diskutiert werden, wären auch verstärkte Überlegungen von Nutzen, ob die zu fördernde Filmqualität im (europäischen) Ausland ebenfalls künstlerisch attraktiv (und - im Idealfall - marktgängig) ist: Filme mit hohen Exporterlösen reduzieren den erforderlichen Subventionsaufwand 425. 20 Wird ein Pluralismus der Qualitätskriterien akzeptiert, sollten sich die entsprechenden Subventionsmaßnahmen auf alle Sparten der Filmwirtschaft erstrecken - dabei innerhalb der jeweiligen Förderungsprogramme von Sparte zu Sparte allerdings nach den gleichen Kriterien. Das ist bislang kaum der Fall gewesen. Während 1971 immerhin 13 vH der Produktionssubventionen für programmfüllende Filme speziell qualitätsorientiert waren, hatten zur gleichen Zeit lediglich 2 vH der Mittel für die Abspielförderung einen Bezug zur - hier überdies weitgehend anders als im Produktionsbereich abgegrenzten - Filmqualität. Dies ist schwerwiegend, da — deutsche Produktionen schon wegen des sprachlich-kulturell bedingt nicht leichten Exportgeschäfts in stärkerem Maße auf das heimische Abspiel angewiesen sind als beispielsweise Filme aus englisch- und französischsprachigen Ländern, — deutsche Filme in der Bundesrepublik aber einen geringeren Marktanteil haben als etwa nationale Produktionen in Frankreich.

425 William J. Baumol illustrierte diesen Zusammenhang im Rahmen einer ökonomischen Analyse des altgriechischen Theaters. Bezogen auf die Stadt als Absatzmarkt für kulturelle Güter meinte er abschließend: "The sad fact is that, short of a revolution in attendance patterns, the minimum size of city needed to support a theater or a symphony orchestra seems very likely to grow even larger than it is today as rising costs of performance make it necessary to look ever more widely for sources of support." William J. Baumol, "Economics of Athenian Drama: Its Relevance for the arts in a small city today", in: The Quarterly Journal of Economics Nr. 3/1971, S. 376. 1

Bei dieser Konstellation erscheint der Erfolg erheblicher Subventionen für spezielle Qualitätsfilme im Produktionsbereich ohne Abstimmung mit der Abspielförderung in hohem Maße gefährdet. Auch vor diesem Hintergrund ist das unterdurchschnittliche Filmtheatereinspiel deutscher Prädikatsfilme zu sehen. 21 Die verfügbaren Daten indizieren, daß die Filmförderung in der Bundesrepublik zwar eine nachhaltige Belebung der deutschen Filmproduktion stimuliert und dabei - gemessen an der FBW-Prädikatisierung - einen Anstieg der Filmqualität begünstigt hat. Die Rentabilität der Produktion (ohne Subventionen) aber - die entscheidende Größe für die wirtschaftliche Weiterexistenz der deutschen Produktionssparte und damit des deutschen Films - dürfte im Durchschnitt zurückgegangen sein. Im Filmtheaterbereich hat sich durch die Förderung primär vermutlich nur das Ausscheiden von Grenzanbietern aus dem Markt verzögert. 22 Kurios ist die Finanzierung der Filmsubventionen in der Bundesrepublik. Während (1971) 55 vH der Mittel von den Gemeinden bereitgestellt wurden, 24 vH vom Bund und 12 vH über die Filmabgabe von der Fiimwirtschaft selbst, finanzierten die Länder - bei denen die Kulturhoheit liegt - mit 8 vH den geringsten Teil der Förderungsmaßnahmen.

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ο. V.: Prinzip der automatischen Förderung auf Export-Erlöse anwenden, in: Filmecho/Filmwoche Nr. 62/1972. ο. V.: Projektförderung - aber wie? Die Gilde präsentiert ihre Vorstellungen, in: Filmtelegramm Nr. 1/1972. ο. V.: Proteste gegen FFG-Novelle, in: Filmreport Nr. 9/1972. ο. V.: Rechtmäßigkeit der Getränke- und Vergnügungsteuer, in: Film und Recht 1974, S. 533. ο. V.: Sowjetisches Kino, in: Kinemathek, Nr. 46/1971. ο. V.: Steuerpräferenzen für Filme oder für Theater? in: Der Gildendienst Nr. 210/1971. ο. V.: Vergnügungsteuer für Filmvorführungen in Bayern neu geregelt, in: Film und Recht 1974, S. 467 f. ο. V.: Verzeichnis der Mitglieder aller Einzelausschüsse zur Förderung des deutschen Films im Bundesinnenministerium, in: Filmreport Nr. 13/1972. ο. V.: 40 000 Francs Subventionen für AFCAE, in: Der Gildendienst Nr. 239/1973. ο. V.: Vorschläge von allen Seiten. Wie soll ein neues Filmförderungsgesetz aussehen? Ein Informationsbericht, in: Filmtelegramm Nr. 13/1972. ο. V.: Vorschläge zur Neuregelung des deutschen Films, in: Katholische Film-Korrespondenz Nr. 7/8/1971. ο. V.: Vorspielrecht-Klausel verhindert Kino-Aufforstung, in: Filmecho/Filmwoche Nr. 34/1970. ο. V.: Was bringt die neue Novelle? Aus der Arbeit der Filmförderungsanstalt Berlin, in: Katholische Filmkorrespondenz Nr. 5/6/1970. ο. V.: Was kann ein Filmgesetz leisten? in: Filmreport Nr. 4/5/1973. ο. V.: Was wollen die Produzenten? in: Filmecho/Filmwoche Nr. 24/1973. ο. V.: Welche Qualität ist gemeint? in: Filmreport Nr. 13/1972. ο. V.: Wird das neue deutsche FFG EG-bespielhaft? in: Filmecho/Filmwoche Nr. 44/1973. ο. V.: Wochenschau-Problem ist akut lösungsreif, in: Filmecho/Filmwoche Nr. 20/1970. ο. V.: Zur Diskussion: die anstehende Novellierung des Filmförderungsgesetzes, in: Film-Korrespondenz Nr. 11-12/1972. ο. V.: Zur Reform der Filmförderung in der BRD, in: Film-Korrespondenz Nr. 4/1973. ο. V.: Zusätzliche Filmförderung des Bundes, in: Film und Recht Nr. 10/1974. ο. V.: Zwangsweise abgespielte Filme töten das Geschäft, in: Filmecho/Filmwoche Nr. 18/19/1970. Olenhusen, Albrecht Götz von: Zum gegenwärtigen Stand der Filmsoziologie, in: Film und Recht 1972, S. 200 ff. Otto, Gerhard: Das Rechnungswesen eines Film-Atelierbetriebes, Münchner Diplomarbeit 1955 (Maschinenschrift). Pauli, K.-H.: Aktuelle Probleme der deutschen Filmwirtschaft, Grazer Dissertation 1959. Die Bedeutung der Filmwirtschaft im westdeutschen Außenhandel, Mannheimer Diplomarbeit 1956/57. Peschek, Hans-Peter: Die Finanzierung der westdeutschen Filmproduktion nach dem 2. Weltkrieg, Münchner Dissertation 1959. Pflaum, Günther: Und die Struktur der Fi Im Wirtschaft zu verbessern - über die Regierungsvorlage zur Novellierung des Filmförderungsgesetzes, in: Film-Dienst 13/1973. 202

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Filmförderungsanstalt: Richtlinie betreffend die Verwendung von Förderungshilfen zur Deckung von Verlusten vom 1. Juli 1968. Filmförderungsanstalt: Richtlinie betreffend Erhebung, Voranmeldung und Veranlagung der Filmabgabe, vom I.Juli 1968. Filmförderungsanstalt: Richtlinie betreffend Meldefrist gem. § 7 Abs. 10 Satz 1 FFG vom 6./7. März 1968. Filmförderungsanstalt: Abkommen zwischen der Filmförderungsanstalt und den in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten sowie dem Zweiten Deutschen Fernsehen zur Förderung der Zusammenarbeit zwischen Film und Fernsehen vom 4. November 1974. Gesetz zur Abwicklung und Entflechtung des ehemaligen reichseigenen Filmvermögens vom 5. Juni 1953, BGBl. I S. 276. Grundsätze des Bundesinnenministeriums über die Vergabe von Preisen und Prämien zur Förderung des deutschen Films vom 16. April 1972. Verwaltungsvereinbarung über die Filmbewertungsstelle Wiesbaden (FBW) veröffentlicht in den Staats-Anzeigern für das Land Hessen 21/1969 S. 856 f. und 53/1973 S. 2353 f. Gesetz zur Änderung des Vergnügungsteuergesetzes vom 4. Juni 1974, Bayerisches GVBI. S. 248. Bekanntmachung der Neufassung des Vergnügungsteuergesetzes vom 22. April 1965, Bayerisches GVBI. S. 72. Gesetz über die Vergnügungsteuer in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. September 1970, Gesetzblatt der Freien Hansestadt Bremen, S. 89. Gesetz über die Vergnügungsteuer in der Fassung vom 14. September 1970, GVBI. für das Land Hessen, S. 565. Vergnügungsteuergesetz in der Fassung vom 5. Mai 1972, Niedersächsisches GVBI., S. 255. Gesetz über die Vergnügungsteuer vom 14. Dezember 1965, GVBI. für das Land Nordrhein-Westfalen, S. 361. Drittes Landesgesetz zur Änderung des Vergnügungsteuergesetzes vom 23. Januar 1968, GVBI. für das Land Rheinland-Pfalz, S. 2. Landesgesetz über die Vergnügungsteuer vom 29. November 1965, GVBI. für das Land Rheinland-Pfalz, S. 251. Gesetz Nr. 962, Vergnügungsteuergesetz vom 22. Februar 1973, Amtsblatt des Saarlandes, S. 189. Fünftes Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Vergnügungsteuer im Lande Schleswig-Holstein vom 2. November 1964, GVBI. für Schleswig-Holstein, S. 221. Gesetz über die Vergnügungsteuer im Lande Schleswig-Holstein in der Fassung vom 27. September 1961, GVBI. für Schleswig-Holstein S. 156. Kuratorium junger deutscher Film, Satzung des Kuratoriums junger deutscher Film vom 10. Oktober 1969. Kuratorium junger deutscher Film, Förderungsgrundsätze des Kuratoriums junger deutscher Film e. V. vom 12. Februar 1973. Kuratorium junger deutscher Film, Produktionsförderungsrichtlinien des Kuratoriums junger deutscher Film e. V. vom 27. Februar 1973. Kuratorium junger deutscher Film, Vertriebsförderungsrichtlinien des Kuratoriums junger deutscher Film e. V. vom 1. Februar 1973. 207

Presse- und Informationsamt, Richtlinien des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung für die Zuweisung von Förderungsmitteln an die selbständigen deutschen Wochenschauproduzenten mit Sitz im Inland vom 17. April 1972 und Ergänzung vom 3. November 1972. Verwaltungsabkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Land Berlin über die Errichtung und den Betrieb der Berliner Festspiele GmbH, vom 7. März 1967.

208

Anlage 1

-

A

1

-

DUN AfK A r b e i t s g e m e i n s c h a f t für

Deutsches Institut für W i r t s c h a f t s f o r s c h u n g

Kommunikationsforschung

1 Berlin 33

8 München

Königin-Luise-Straße 5

Clemensstraße 86

Tel. 8 2911

Tel. 30 44 02

40

Strukturanalyse der deutschen Filmwirtschaft i m A u f t r a g e d e s B u n d e s m i n i s t e r i u m s für W i r t s c h a f t

Fragebogen A

zurückerbeten bis zum 30. Juni 1973 in beigefügtem Freiumschlag an

zum Untersuchungsbereich

Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung

Produktion

1 Berlin 33 Königin-Luise-Str. 5

Sämtliche Angaben werden streng vertraulich behandelt. Die Fragebögen werden allein von uns ausgewertet und weder dem .Bundesministerium für Wirtschaft noch anderen Dritten zugänglich gemacht. Kreuzen Sie bitte in den Kästchen alle

für

Sie zutreffenden

den Fragen, bei denen sich keine Kästchen befinden,

Antworten

an bzw. schreiben Sie bei

Ihre Antworten in die vorgesehenen Zeilen. Sollte

der Platz zur Beantwortung einer Frage nicht ausreichen, schreiben Sie bitte die Antworten mit der dazugehörigen Fragenummer auf ein gesondertes Blatt.

209

- A 1

Wann wurde der Betrieb gegründet? (Jahr)

2

In welcher Rechtsform wurde er gegründet? •

Einzelfirma / Einzelkaufmann

•

Offene Handelsgesellschaft (OHG).

•

Kommanditgesellschaft (KG).

•

Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH).

•

GmbH &. Co.

•

GmbH

•

Sonstige Rechtsform:

CO. KG.

3

Welche Rechtsform hat er heute?

4

Wieviele Personen sind ständig in Ihrem Betrieb tätig? (Stichtag I.Juni 1973) Inhaber / Gesellschafter mithelfende Familienangehörige weitere Personen Personen insgesamt

5

210

Haben Sie für das Jahr 1971 eine Bilanz ersteift? •

Ja

•

Nein. (Bitte fahren Sie fort mit Frage 7)

-

- A 3 6

Bitte, geben Sie einige Daten aus Ihrer Bilanz für das Jahr 1971 an.

Aktiva

Passiva

Anlagevermögen

DM

Eigenkapital

DM

Filmvermögen (einschl. Garantien)

DM

Freie Rücklagen

DM

Umlaufvermögen .

DM

Verpflichtungen

DM

DM

7

DM .

Wie hoch war Ihr Umsatz (ohne Mehrwertsteuer) im Jahre 1971? DM

8

9

Haben Sie das Jahr 1971 mit Gewinn oder Verlust abgeschlossen? Mit DM

steuerlichem Gewinn.

Mit DM

steuerlichem Verlust.

a) Wie stehen Sie zu einer Projektförderung der Filmproduktion? •

Positiv.

•

Ist mir gleichgültig.

•

Negativ.

b) Nennen Sie1>itte das für Ihre Meinung ausschlaggebende Argument

211

- A 4 10

Welches sind gegenwartig Ihre größten Probleme als Produzent, und worin sehen Sie deren Ursachen?

11

Wodurch könnten Ihrer Meinung nach diese Probleme gelöst werden?

212

-A 5

AfK Deutsches Institut

A r b e i t s g e m e i n s c h a f t für

für W i r t s c h a f t s f o r s c h u n g

Kommunikationsforschuhg

1 Berlin 33

8 München

Königin-Luise-Straße 5

Clemensstraße 86

Tel. 82911

Tel. 30 44 02

40

Strukturanalyse der deutschen Filmwirtschaft i m A u f t r a g e d e s B u n d e s m i n i s t e r i u m s für W i r t s c h a f t

Fragebogen Β

zurückerbeten bis zum 30. Juni 1973 in beigefügtem Freiumschlag an

zum Untersuchungsbereich

Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung

Produktion

1 Berlin 33 Königin-Luiee-Str. 5

Sämtliche Angaben werden streng vertraulich behandelt. Die Fragebögen werden allein von uns ausgewertet und weder dem .Bundesministerium für Wirtschaft noch anderen Dritten zugänglich gemacht. Kreuzen Sie bitte in den Kästchen alle

für

Sie zutreffenden

den Fragen, bei denen sich keine Kästchen befinden,

Antworten

an bzw. schreiben Sie bei

Ihre Antworten in die vorgesehenen Zeilen. Sollte

der Platz zur Beantwortung einer Frage nicht ausreichen, schreiben Sie bitte die Antworten mit der dazugehörigen Fragenummer auf ein gesondertes Blatt.

213

-

A

6

-

Angaben zum Film

1

2

MuBten für diesen Film Rechte erworben werden? •

Ja, sie wurden erworben am

•

Nein.

Wenn war der erste Drehtag? (Datum).

3

An wievielen Tagen wurde der Film gedreht? Insgesamt an

4

Drehtagen.

Wo wurde der Film gedreht? •

In Ateliers" an

Drehtagen

in

(Ort und Name des Ateliers)

•

in Originaldekorätion an

Drehtagen

in

(Ort und Land)

214

(Datum).

•

An Originelschauplitzen an

- A

-

Drehtagen

in

(Ort und Land)

•

Aufienaufnahmen (ohne Aufnahmen an Originalschauplätzen) an

Drehtagen

in

:

(Ort und Land)

5

Wann wurden die Dreharbeiten abgeschlossen? (Datum)

6

Wann war die endgültige Fassung des Films (Null-Kopie) fertig? (Datum)

7

Wann wurde der Film in der Bundesrepublik Deutschland - einschl. Berlin (West) - erstaufgeführt? (Datum)

8

Ist der Film eine Gemeinschafts· bzw. Coproduktion? •

Nein

•

Ja, nur mit deutschen Partnern bei einem Anteil meiner Firma an den tatsächlichen Herstellungskosten von

Π

,.... ·/·,

Ja, nur mit ausländischen Partnern bei einem Anteil meiner Firma an den tatsächlichen Herstellungskosten vtfh

·/., 215

- Α θ •

Ja, mit deutschen und ausländischen Partnern bei einem Anteil meiner Firma an den tatsächlichen Herstellungskosten von und einem Anteil aller beteiligten deutschen Firmen an dpn tatsächlichen Herstellungskosten von

9

Ist der Film eine Auftragsproduktion? •

Nein

•

Ja, von einem Verleih in Auftrag gegeben

•

Ja, von der ARD (1. Fernsehprogramm) in Auftrag gegeben, und zwar von der Rundfunkanstalt BR

(Bayerischer Rundfunk)

•

HR

(Hessischer Rundfunk)

•

NDR

(Norddeutscher Rundfunk)

•

RB

(Radio Bremen)

•

SDR

(Süddeutscher Rundfunk)

•

SFB

(Sender Freies Berlin)

•

SR

(Saarländischer Rundfunk)

•

SWF

(Südwestfunk)

•

WDR

(Westdeutscher Rundfunk)

•

Ja, vom ZDF in Auftrag gegeben

•

Ja, vom 3. Fernsehprogramm in Auftrag gegeben, und zwar vom

•

10

•

•

BR

•

HR

•

NDR. RB, SFB

•

SR, SDR, SWF

•

WDR

Ja, in Auftrag gegeben von

Ist der Film ein Farbfilm? • . Ja •

216

Nein

11

A 9

-

Wieviele Kopien wurden von dem Film gezogen?

12

•

16-mm-Schmalfilm:

Kopien

•

35-mm-Normalfilm:

Kopien

•

Andere Formate:

mm: ..;

Kopien

mm:

Kopien

mm:

Kopien

Wie lang ist die 35-mm-Kopie des Films? Meter

13

14

Ist der Film für Breitwandwiedergabe geeignet? •

Nein, nur für Wiedergabe mit Normalprojektor

•

Ja, für Breitwandwiedergabe geeignet, und zwar für folgende Verfahren (ζ. B. Cinemascope):

Welchem Genre gehört der Film an (SPIO-Gliederung)? •

„Der besondere Film"

(J)

•

„Erotischer Film"

•

„Grusel und Horror"

^^

•

„Kriegsfilm"

(gjj

•

„Krimi oder Abenteuer"

^^

•

„Lustspiel oder Komödie"

^^

•

„Romanverfilmung"

•

„Science Fiction"

•

„Unterhaltung für jung und alt"

•

„Western"

•

Sonstiges Genre:

Ç^Tj

φ

© eζ ^ 217

- A 1

-

1 5 * ' Wie haben Sie den Film finanziert? (Bei Gemeinschafts- und Coproduktion: Wie haben Sie Ihren Anteil finanziert?) a) Bankkredite — aufgrund von Verleihgarantien — aufgrund öffentlicher Bürgschaften aufgrund von Sicherheitsleistungen der Produktionsfirma — aufgrund von persönlichen Sicherheitsleistungen des Produzenten — aufgrund von sonstigen Sicherheitsleistungen b) Sachleisterkredite — von Rohfilmproduzenten — von Atelierbetrieben — von Kopieranstalten — von Sonstigen c) Sonstige Kredite (ζ. B. Stehenlassen von Ansprüchen der Regisseure, der Darsteller) d) Grundbetrag der Filmförderungsanstalt aufgrund früherer Produktionen e) Zusatzbetrag der Filmförderungsanstalt aufgrund früherer Produktionen f) Spielfilmprämie des Bundesinnenministers aufgrund früherer Produktionen g) Drehbuchprämie des Bundesinnenministers h) Kuratorium Junger Deutscher Film i) Sonstige Zuschüsse durch

j) Eigenleistung (Stehenlassen von Ansprüchen aus eigenen Leistungen des Produzenten) k) Eigenfinanzierung (eigene finanzielle Mittel des Produzenten und der Produktionsfirma) I) Noch nicht bezahlte Finanzierungskosten Finanzierungssumme (= Herstellungskosten)

218

DM

DM

- A 1 16

-

Wie hoch waren die Herstellungskosten des Films - bei Gemeinschafts· und Coproduktion nur Anteil der eigenen Firm«? DM

DM

Vorkosten Fertigungskosten I. Rechte und Manuskript II. Gagen darunter: Gagen für Darsteller DM III. Atelier einschl. Gelände und Ausstattung IV. Außenaufnahmen V. Reisekosten für auswärtige Filmschaffende und Sonderkosten VI. Filmmaterial und -bearbeitung VII. Versicherungen VIII. Allgemeine Kosten A. Vorkosten und Fertigungskosten insgesamt B. Produktionsgemeinkosten

°/o von A

(Handlungskosten) C. Finanzierungskosten

1).

D. Überwachungsgebühren

:

E. Zwischensumme (A bis D) abzüglich: Versicherungsvergütungen

X

Verkauf von Requisiten, Kostümen etc.

X ...•.

Herstellungskosten insgesamt

17

Wie hoch waren Ihre Umsätze aus dem Film (eigentlicher Produzentenanteil, d. h. nach Abzug der Vorkosten) in der Bundesrepublik Deutschland - einschl. Berlin (West) - ? Bis einschl. 6. Monat nach der Erstaufführung:

DM

Vom 7. bis einschl. 12. Monat nach der Erstaufführung:

DM

Vom 13. bis einschl. 18. Monat nach der Erstaufführung:

DM

Vom 19. bis einschl. 24. Monat nach der Erstaufführung:

DM

Ab 25. Monat:

DM

219

- A 1 18

-

Wi· teilen sich Ihre Umsätze aus dem Film auf?

I. Umsätze in der Bundesrepublik Deutschland - einschl. Berlin (West) - insgesamt davon: a) Vom Verleih erhaltene Einnahmen b) Vom Fernsehen erhaltene Einnahmen c) Einnahmen aus dem Verkauf von Kassettennutzungs•gobühren , d) Einnahmen aus der direkten Verwertung des Films über die Abspielstätten e) Sonstige Einnahmen II. Umsätze im Ausland Umsätze insgesamt

19

20

Ist eine Verleihgarantie vereinbart worden? •

Nein

•

Ja, in Höhe von DM

Wie hoch waren die Verleihspesen? Bis 24 Monate nach Erstaufführung DM Der Verleihspesensatz betrug anfangs

21

Änderte sich der Verleihspesensatz (ζ. B. nach Abdeckung der Herstellungskosten oder der Garantien)? •

Nein

•

Ja, nach Abdeckung der auf

220

°/o der Bruttoverleiheinnahmen.

% der verbleibenden Bruttoverleiheinnahmen

- A 13 nach Abdeckung der auf

% der verbleibenden Bruttoverleiheinnahmen

nach Abdeckung der auf

22

23

e

/o der verbleibenden Bruttoverleiheinnahmen

Wieviel Wochen nach Erstaufführung waren a) Die Vorkosten eingespielt?

Nach

Wochen

b) Vorkosten und Garantiesumme eingespielt?

Nach

Wochen

c) Vorkosten und Herstellungskosten eingespielt?

Nach

Wochen

Wovon wurden die Vorkosten der Filmauswertung abgesetzt? •

Sofort von den Bruttoverleiheinnahmen

•

Vom Produzentenanteil, d. h. erst nach Abzug der Verleihspesen von den Bruttoverleiheinnahmen

24

Bitte geben Sie aus Ihrem Verleihvertrag den Vertragstext wieder, der die Rangfolge der Kostenabdeckung regelt^Verleihspesen, Vorkosten, Verleihgarantie, Herstellungskosten, Gewinnverteilung)

25

Haben Sie EinfluB auf die Auswertung dieses Films durch den Verleih gehabt? •

Ja, auf die Anzahl der Kopien

•

Ja, auf den Ort der Uraufführung

•

Ja, auf Umfang und Art der Werbemaßnahmen desVerleihs

221

- A 1

26

•

Ja, auf

•

Nein, ich habe keinerlei Einfluß auf die Auswertung des Films durch den Verleih gehabt.

Welche Förderungsbeträge, Prämien und dotierte Preise sind Ihnen aufgrund dieses Films für neue Filmprojekte zuerkannt worden? Datum

27

•

Grundbetrag nach dem FFG

•

Zusatzbetrag nach dem FFG

•

Deutscher Filmpreis

•

Spielfilmprämie

•

Nein

•

Ja Datum der Zuerkennung

Betrag in DM

Welche Filmprädikate, Auszeichnungen und sonstige nicht dotierte Preise hat der Film erhalten? • • •

• • • 222

Betrag in DM

Sind Ihnen aufgrund dieses Films weitere Prämien und dotierte Preise — ζ. B. aus dem Ausland — zuerkannt worden?

Welche?

28

-

Prädikat „wertvoll" (FBW) Prädikat „besonders wertvoll" (FBW) Filmprädikat „g. U." der FFA

:

-

A 15

-

AfK Deutsches Institut

A r b e i t s g e m e i n s c h a f t für

für W i r t s c h a f t s f o r s c h u n g

Kommunikationsforschung

1 Berlin 33

8 München

Königin-Luise-Straße 5

Clemensstraße 86

Tel. 8 2911

Tel. 30 44 02

40

Strukturanalyse der deutschen Filmwirtschaft i m A u f t r a g e d e s B u n d e s m i n i s t e r i u m s für W i r t s c h a f t

Fragebogen A zum Unftersuchungsbereich Verleih

zurückerbeten bis zum 30. Juni 1973 in beigefügtem Freiumschlag an Herrn Dr. Gerhard Lindheimer

- Notar-

6 Frankfurt (M) Klüberstr. 14

Sämtliche Angaben werden streng vertraulich behandelt. Die Fragebögen werden allein von uns ausgewertet und weder dem .Bundesministerium für Wirtschaft noch anderen Dritten zugänglich gemacht. Kreuzen Sie bitte in den Kästchen alle für Sie zutreffenden Antworten an bzw. schreiben Sie bei den Fragen, bei denen sich keine Kästchen befinden, Ihre Antworten in die vorgesehenen Zeilen. Sollte der Platz zur Beantwortung einer Frage nicht ausreichen, schreiben Sie bitte die Antworten mit der dazugehörigen Fragenummer auf ein gesondertes Blatt.

223

- A 1 1

Wann wurde dar Batrieb gegründet? : (Jahr)

2

In welcher Rechtsform wurde er gegründet? •

Einzelfirma / Einzelkaufmann

•

Offene Handelsgesellschaft (OHG).

•

Kommanditgesellschaft (KG).

•

Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH).

•

GmbH 6c Co.

•

GmbH k CO. KG.

•

Sonstige Rechtsform:

3

Welche Rechtsform hat er heute?

4

Wieviele Personen sind ständig in Ihrem Betrieb tätig? (Stichtag I.Juni 1973) Inhaber / Gesellschafter mithelfende Familienangehörige weitere Personen Personen insgesamt

5

224

Haben Sie für das Jahr 1971 eine Bilanz erstellt? •

Ja

•

Nein. (Bitte fahren Sie fort mit Frage 7)

-

- A 1 6

-

Geben Sie bitte einige Daten aus Ihrer Bilanz für das Jahr 1971 an: Aktiva

Passiva

Anlagevermögen

DM

Eigenkapital

DM

Filmvermögen

DM

Freie Rücklagen

DM

Umlaufvermögen

DM

Verpflichtungen

DM

DM

DM

Geben Sie bitte einige Daten aus der Aufwands- und Ertragsrechnung für das Jahr 1971 an: Aufwendungen

Erträge

Produzentenanteile, Lizenzgeberanteile und Garantiebeträge

DM ...

Kosten des Betriebs

DM

darunter: Frachten und Zölle DM

DM

Ausfälle bei Forderung. DM Kosten der veräußerten Auswertungsrechte und Kopien DM Sonstige Kosten darunter: Reklamékosten DM

aus ausi. Filmen

DM

DM

aus Co.-Produktionen DM

Kopien, Pflege und Lagerung DM Abschreibungen darunter: auf Filmrechte DM

Filmmieteneriöse insgesamt darunter: aus deutschen Filmen DM

DM

Filmmietenerlösminderungen (Reklamezuschüsse)

DM

Erlöse aus veräußerten Auswertungsrechten (einschl. Kopien)

DM

Erlöse aus Kommissionsanteilen

DM

Erlöse aus der Auswertung von Unterverleihem im Bundesgebiet

DM

Buchgewinne aus Veräußerung von Wirtschaftsgütern

DM

Außerordentliche Erträge (z. B. aus der Auflösung von Rûckstellungén)

DM

Verlust

DM

Löhne, Gehälter, Provisionen, Sozialabgaben DM Gewinn

DM DM

-DM

225

- A

-

11

Welches sind gegenwärtig Ihre größten Probleme als Verleiher, und worin sehen Sie deren Ursachen?

12

Wodurch könnten Ihrer Meinung nach diese Probleme gelöst werden?

228

- A

1 -

AfK A r b e i t s g e m e i n s c h a f t für

Deutsches Institut für W i r t s c h a f t s f o r s c h u n g

Kommunikationsforschun g

1 Berlin 33

8 München

Königin-Luise-Straße 5

Clemensstraße 86

Tel. 8 2911

Tel. 30 44 02

40

Strukturanalyse der deutschen Filmwirtschaft i m A u f t r a g e d e s B u n d e s m i n i s t e r i u m s für W i r t s c h a f t

Fragebogen Β

zurückerbeten bis zum 30. Juni 1973 in beigefügtem Freiumschlag an

zum Untersuchungsbereich

Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung

Verleih

1 Berlin 33 Königin-Luise-Str. 5

Sämtliche Angaben werden streng vertraulich behandelt. Die Fragebögen werden allein von uns ausgewertet und weder dem .Bundesministerium für Wirtschaft noch anderen Dritten zugänglich gemacht. Kreuzen Sie bitte in den Kästchen alle

für Sie zutreffenden

Antworten an bzw. schreiben Sie bei

den Fragen, bei denen sich keine Kästchen befinden, Ihre Antworten in die vorgesehenen Zeilen. Sollte der Platz zur Beantwortung einer Frage nicht ausreichen, schreiben Sie bitte die Antworten mit der dazugehörigen Fragenummer auf ein gesondertes

Blatt.

229

- A 6

7

4 -

Ist «in· Verleihgarantie vereinbart worden? •

Nein

•

Ja, in Höhe von DM

Wie hoch waren die Verleihspesen? Bis 24 Monate nach Erstaufführung DM Der Verleihspesensatz betrug anfangs

8

9

10

232

°/o der Bruttoverleiheinnahmen

Änderte sich der Verleihspesensatz (ζ. B. nach Abdeckung der Herstellungskosten oder der Garantien)? •

Nein

•

Ja, nach Abdeckung der verleiheinnahmen

auf

% der verbleibenden Brutto-

nach Abdeckung der verleiheinnahmen

auf

% der verbleibenden Brutto-

nach Abdeckung der verleiheinnahmen

auf

°/o der verbleibenden Brutto-

Wteviel Wochen nach Erstaufführung waren a) die Vorkosten eingespielt?

Nach

Wochen

b) Vorkosten und Garantiesumme eingespielt?

Nach

Wochen

c) Vorkosten und Herstellungskosten eingespielt?

Nach

Wochen

Bitte geben Sie aus Ihrem Verleihvertrag den Vertragstext wieder, der die Rangfolge der Kostenabdeckung regelt (Verleihspesen, Vorkosten, Verleihgarantie, Herstellungskosten, Gewinnverteilung):

- A 11

12

-

Hol der Produzent EinfluD auf die Auswertung dieses Films durch den Verleih gehabt? •

Ja, auf die Anzahl der Kopien

•

Ja, auf den Ort der Uraufführung

•

Ja, auf Umfang und Art der Werbemaßnahmen des Verleihs

Π

Ja, auf

•

Nein, der Produzent hat keinerlei Einfluß auf die Auswertung des Films durch den Verleih gehabt

Liegen die Auswertungsrechte des Films zur Zeit noch bei Ihnen? •

Ja

•

Nein; falls Nein: Wo liegen die Auswertungsrechte heute?

233

- A

-

Wie lange läuft der jetzige Mietvertrag / Pachtvertrag? •

•

Befristeter Vertrag seit

(Jahr)

bis einschl

(Jahr)

Unbefristeter Vertrag seit

(Jahr) —

durch den Vermieter / Verpächter frühestens kündbar zum

6

7

Bitte kreuzen Sie alle Kinotypen an, denen das Kino zuzurechnen ist. •

Ur- und Erstaufführer in einer Stadt mit mehr als 100000 Einwohnern

•

Erstaufführer in einer Stad_t mit weniger als 100 000 Einwohnern

•

Nachaufführer

•

Autokino

•

Wanderkino

•

Repertoirekino

•

Filmkunstkino, wenn ja: Ist das Kino Mitglied der „Gilde deutscher Filmkunsttheater"? •

Ja

•

Nein

•

Familienfilmtheater (allgemeine Unterhaltung)

•

Jugendfilmtheater

•

Wildwest-, Abenteuer- und Krimikino

•

Sexkino

•

reines Gastarbeiterkino

•

Kino, das gelegentlich für Gastarbeiter spielt

Q

Truppenkino

•

Sonstiger Typ:

Hat sich der Kinotyp (siehe Frage 6) seit 1966 verändert? •

236

(Datum)

Nein

- A 29 •

vorheriger Kinotyp

Ja, im Jahre

Wird das Kino subventioniert? (Rückflüsse von der Filmförderungsanstalt sind ausgenommen) •

Nein

•

Ja, subventioniert durch

Welche Ortslage hat das Kino? •

Zentrale Lage

•

Innenstadtrandlage

•

Außenbezirk / Vorort

•

Satellitenstadt

Wieviele Bewohner hat die Stadt / Gemeinde, in der das Kino liegt? •

unter 2 000 Einwohner

•

2 000 bis unter

5 000

•

5 000 bis unter 10 000

•

10 000 bis unter 20 000

•

20 000 bis unter 50 000

•

50 000 bis unter 100 000

•

100 000 bis unter 500 000

•

500 000 bis unter 1 Mio.

•

1 Mio. und mehr

- A 32 15

Tragen Sie bitte in das folgende Schema die Aufwendungen für die beiden Jahre 1966 und 1971 ein: Bei Unternehmen mit zwei und mehr Kinos: •

Die nachfolgende Aufwandsrechnung gilt für das gesamte Unternehmen

•

Die nachfolgende Aufwandsrechnung gilt nur für dieses Kino

Aufwandsrechnung in DM (Für 1971: ohne Vorsteuer)

Löhne, Gehälter, Provislor cM. Sozialabgaben Filmmiete, GEMA a) Filmmiete b) GEMA Filmabgaben im Rahmen des Filmförderungsgesetzes Beiträge fü Γ* IflHU n^jj Verbände, Berufsgenossenschaft Zinsen und Nebenkosten des Geldvetkehrs Steuern a) Gewerbesteuer b) Vergnügungsteuer c) Grundsteuer d) Wohnungsbauabgabe Miete und Pacht Energie-, Fahrzeugkosten und Wasser Aufwendungen für Programmhefte, kommerzielle Kinowerbung im eigenen Kino, Beschaffung von Handelswaren! Aufwendungen für den Restaurationsbetrieb im Kino und weitere Nebentätigkeiten Reklamekosten Abschreibungen Sonstige Aufwendungen (Reisekosten, Bürokosten, Gerichtskosten, Porto, Telefon, Reinigungskosten, Repräsentationskosten, Filmtheater-Einheitsversicherung etc.) Gewinn Gesamtaufwand

240

,

1966

1971

16

A 33

-

Tragen Sie bitte in das folgende Schema die Erträge für die beiden Jahre 1966 und 1971 ein: Bei Unternehmen mit zwei und mehr Kinos: •

Die nachfolgende Ertragsrechnung gilt für das gesamte Unternehmen

•

Die nachfolgende Ertragsrechnung gilt nur für dieses Kino

Ertragsrechnung in DM (Für 1971: ohne Mehrwertsteuer)

1966

1971

Erlöse aus Eintrittskarten a) Einzelverkauf b) Abonnements Programmheftverkauf Erlöse aus Kinowerbung a) Filmreklame b) Diapositivreklame c) Vermietung von Reklameflächen Erlöse aus dem Verkauf von Handelswaren (Süßwaren etc.) Vermietung der Abspielstätten (ζ. B. für Werbeveranstaltungen) Erlöse aus dem Restaurationsgeschäft im Kino Förderungsbeträge a) von der Fflmförderungsanstalt b) Filmprogrammpreise des Bundesinnenministers ci Zuschüsse aufgrund der Übernahme von Ausfallbürgschaften d) Sonstige Zuschüsse von

Sonstige Einnahmen (ζ. B. Ersatz von Einnahmeausfällen) Verlust Gesamterträge

241

- A 17

Mehrwertsteuerrechnung für das Jahr 1971 vereinnahmte Mehrwertsteuer y. Vorsteuer abgeführte Mehrwertsteuer

18

4 -

DM X DM DM

Wie hoch waren die Aufwendungen in den Jahren 1967 bis 1970? (ab 1968 ohne Vorsteuer) Bei Unternehmen mit zwei und mehr Kinos:

19

•

Die nachfolgenden Aufwendungen gelten für das gesamte Unternehmen

G

Die nachfolgenden Aufwendungen gelten nur für dieses Kino 1967: insgesamt DM

(einschl. Umsatzsteuer)

1968: insgesamt DM

(ohne Vorsteuer)

1969: insgesamt DM

(ohne Vorsteuer)

1970: insgesamt DM

(ohne Vorsteuer)

Wie hoch waren die Erträge in den Jahren 1967 bis 1970? (ab 1968 ohne Mehrwertsteuer) Bei Unternehmen mit zwei und mehr Kinos:

20

242

•

Die nachfolgenden Erträge gelten für das gesamte Unternehmen

•

Die nachfolgenden Erträge gelten nur für dieses Kino 1967: insgesamt DM

, darunter DM

1968: insgesamt DM

, darunter DM

1969: insgesamt DM

, darunter DM

1970: insgesamt DM

, darunter DM

Ist von Anfang 1968 bis Ende 1972 in das Kino investiert worden? •

Nein (Bitte fahren Sie fort mit Frage 22)

•

Ja, bauliche Veränderungen wurden vorgenommen

aus dem Verkauf von Eintrittskarten

(einschl. Umsatzsteuer) (ohne Mehrwertsteuer)

-

A 35

-

Hat sich dadurch die Zahl der Zuschauerräume erhöht? •

Nein

•

Ja; vorher

(Zahl) Zuschauerräume

nächhfcr • : • •

21

22

(Zahl) Zuschauerräume

Ja, die Raumausstattung wurde verbessert Ja, der Gerätepark und/oder die Technik wurden verbessert Ja, sonstiges:

Wie hoch waren diese Investitionen? 1968: DM

, dafür von der Filmförderungsanstalt erhalten DM

1969: DM

,

„

„

„

„

„

DM

1970: DM

,

„

„

„

„

„

DM

1971: DM

,

„

„

„

„

„

DM

1972: DM

,

„

„

„

„

„

DM

Wieviele Sitze hat das Kino (ohne Notsitze)? Ungepolsterte Sitze Teilgepolsterte Sitze Vollgepolsterte Sitze Sitze insgesamt

23

Wie alt ist die Mehrzahl der Sitze? •

Jünger als 5 Jahre

•

5 bis 10 Jahre

•

11 bis 15 Jahre

•

Älter als 15 Jahre

•

Weiß ich nicht

243

- A 36 24

Wieviele Projektoren besitzt das Kino? Herstellungsjahre •

70 mm

•

35 mm mit anamorphotischen Vorsatzlinsen

•

35 mm ohne anamorphotische Vorsatzlinsen

•

16 mm, stationärer Projektor

•

16 mm, transportabler Projektor

•

25

26

27

Anzahl

8 mm

Hat das Kino eine Magnettonanlage? •

Ja, Mono

•

Ja, Stereo mit

•

Nein, keine Magnettonanlage

(Zahl) Kanälen

Bietet das Kino den Zuschauern besondere Bequemlichkeiten oder andere zusätzliche Leistungen? •

Ja, Frischlutfanlage

•

Ja, Klimaanlage

•

Ja, Raucherloge

•

Ja, Raucherlaubnis im ganzen Kino

•

Ja, Restaurationsbetrieb

Π

Ja, Doppelsessel

•

Ja, sonstiges:

•

Nein, keine besonderen Bequemlichkeiten oder zusätzliche Leistungen

In welcher Reihenfolge würden Sie die folgenden Verbesserungen fürd as Kino durchführen, wenn es Ihnen finanziell möglich wäre? Numerieren Sie die Vorschläge in der Reihenfolge ihrer Wichtigkeit.

Λ

244

•

Mehr Sitz^omfort

G

Klimaanlage

•

Rauchmöglichkeit

- A 37 -

28

•

Restaurationsbetrieb oder Imbißmöglichkeit im Kino

Π

Bessere Ausgestaltung des Foyers (z. B. Ausschank, Ausstellungen, Vorführung von Filmausschnitten zur Werbung, Lesemöglichkeiten)

•

Technische Verbesserung (bessere Projektoren etc.)

•

Bessere Frontgestaltung des Gebäudes

Wieviele Vorstellungen geben Sie regelmäßig in einer Woche? Bitte tragen Sie alle Vorstellungen mit Uhrzeit ein: I.Vorst.

2. Vorst.

3. Vorst.

4. Vorst.

5. Vorst.

6. Vorst.

7. Vorst.

Mo. Di. Mi. Do. Fr. Sa. So.

29

Welche Preiskategorie mit wievielen Plätzen hat das Kino? (Normale Abendvorstellung) Plätze à DM Plätze à DM Plätze à DM Plätze à DM Plätze à DM Plätze à DM Plätze à DM Plätze à DM Plätze à DM

245

30

Wieviel· Plitz· hatte das Kino? (Bei Autokinos: Einstellplfttze)

31

32

Anfang 1966

Plätze (ohne Notsitze)

Anfang 1967

Plätze (ohne Notsitze)

Anfang 1968

Plätze (ohne Notsitze)

Anfang 1969

Plätze (ohne Notsitze)

Anfang 1970

Plätze (ohne Notsitze)

Anfang 1971

Plätze (ohne Notsitze)

Anfang 1972.

Plätze (ohne Notsitze)

Anfang 1973

Plätze (ohne Notsitze)

Wieviele Vorstellungen gaben Sie in den Jahren 1966:

Vorstellungen

1967:

Vorstellungen

1968:

Vorstellungen

1969:

Vorstellungen

1970:

Vorstellungen

1971:

Vorstellungen

1972:

Vorstellungen

Wieviele Besucher hatte das Kino? 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972

246

Besucher

33

34

35

36

A 39

-

Wieviele verschiedene «bemlfttHwidr filme hat das Kino in den Jahren 1966,1971 und 1972 flespielt? 1966: insgesamt

Filme, darunter

deutsche Filme

1971: insgesamt

Filme, darunter

deutsche Filme

1972: insgesamt

Filme, darunter

deutsche Filme

Was zeigen Sie normalerweise vor dem Hauptfilm? •

Trailer / Werbevorspann

•

Wochenschau

•

Kurzfilm

•

Werbung, und zwar durchschnittlich

•

Sonstiges:

•

Nichts

Minuten

Zeigen Sie in regelmäßigen Abständen ein besonderes Auswahlprogramm? •

Ja; welches?

•

Nein; kein besonderes Auswahlprogramm

Zeigen Sie fremdsprachige Filme auch in der Originalfassung (nicht synchronisiert) - und wann? •

Ja, mit Untertiteln

•

Ja, ohne Untertitel

•

Ja, nur in der Spätvorstellung

Π

Ja, auch tagsüber

•

Nein, sehr selten oder nie

"i 37

Het das Kino mehr Stamm- oder Laufpublikum? Mehr Laufpublikum G

Mehr Stammpublikum

G

Ungefähr gleichviel Stamm- und Laufpublikum

•

Kann ich nicht beurteilen

247

38

A 40

-

Haben bestimmte Fernsehsendungen negative Auswirkungen auf den Besuch des Kinos?

einzelne Spielfilme Fernsehserien (ζ. B. Krimis) große Sportsendungen

Deutliche Abnahme des Kinobesuchs

Geringfügige Abnahme

Keine Abnahme des Kinobesuchs

• • •

• • •

•

• •

• •

• .

•

Sonstiges:

39

• •

Welche Filmwerbung halten Sie in der heutigen Situation für wirksam? Beurteilen Sie bitte jedes Werbemittel durch Ankreuzen in der entsprechenden Spalte.

unerläßlich Trailer ! Werbevorspann Dias im Vorprogramm Zeitungsinserate Inserate in der Filmfachpresse Plakatwerbung (Litfaßsäulen) Plakatwerbung (Schaukästen am/im Kino) Presseinformationen Presse- und Aushangfotos Premierenveranstaltungen Pressekonferenzen Handzettel, Monatsspielpläne Telefonservice Sonstige Sonstige Sonstige

248

wichtig

weniger wichtig

überflüssig

- A 41 40

Haben Sie aus der „Dichter-Studie" Anregungen gewonnen? Nein, weil ich nichts darüber gehört habe •

Nein, weil ich die Vorschläge der Studie für nicht sinnvoll halte

•

Nein, weil ich die Vorschläge für nicht realisierbar halte

•

Ja Welche Anregungen haben Sie aufgegriffen? Geben Sie bitte dazu einige Stichworte:

41

42

Wir werden für das Kino die Filme abgeschlossen? •

Meist werden einzelne Filme gemietet

G

Meist werden mehrere Filme zusammen gemietet

G

Meist wird die ganze Staffel gemietet

G

Das ist ganz unterschiedlich

Dürfen wir noch um einige persönliche Angaben bitten? — Ist der Inhaber: G

Männlich

G

Weiblich

— Sein Geburtsjahr: — Seine Ausbildung: G

Volksschule mit abgeschlossener Lehre

G

Volksschule ohne abgeschlossene Lehre

G

Mittel-, Fach-, Oberschule mit Abschluß

G

Mittel-, Fach-, Oberschule ohne Abschluß

G

Hochschule / Universität mit Abschluß

G

Hochschule / Universität ohne Abschluß

249

- A •

Zweiter Bildungsweg mit AbschluB

•

Zweiter Bildungsweg ohne AbschluB

2 -

Welche Berufsausbildung hat der Inhaber absolviert, die in direktem Zusammenhang mit seinem jetzigen Beruf steht?

Sind oder waren seine Eltern in der Kinobranche tätig? •

Ja

•

Nein

Hat der Inhaber Kinder? •

Nein

•

Ja Sind diese in der Kinobranche tätig, oder wollen sie dort tätig sein? •

Ja

•

Unbestimmt

•

Nein

- A 43 Welches sind gegenwärtig die größten Probleme dieses Kinos, und worin sehen Sie deren Ursachen?

Wodurch könnten Ihrer Meinung nach diese Probleme gelöst werden?

251

Anlage 2 Bruttobudgetkosten der Filmförderung in der Bundesrepublik Deutschland 1971 Berechnungen und'Schätzungen

1 Förderung der Filmproduktion G r u n d b e t r ä g e der FFA für p r o g r a m m f ü l l e n d e

Filme

Im Haushaltsjahr 1971 erreichten die Ausgaben der FFA für Grundbeträge 5 550 000 DM. Hinzu kamen 3 595 280 DM für den Ankauf von Fernsehnutzungsrechten. Quelle: Rechnungsergebnisse der FFA. Z u s a t z b e t r ä g e der FFA für p r o g r a m m f ü l l e n d e

Filme

Für Zusatzbeträge der FFA wurden 1971 153 573 DM aufgewendet. Quelle: Rechnungsergebnisse der FFA. Kurzfilmförderung

der FFA

Für die Kurzfilmförderung setzte die FFA 1971 1 498 037 DM ein. Quelle: Rechnungsergebnisse der FFA. Prämien des B u η des i η η e η m i η i s te r i u m s für p r o g r a m m f ü l l e n d e Filme Die Summe der 1971 vom Bundesinnenministerium gezahlten Prämien für programmfüllende Filme betrug (einschließlich Deutscher Filmpreis) 4 460 000 DM. Quelle: Angaben des Bundesinnenministeriums. 252

Prämien des B u n d e s i n n e n m i n i s t e r i u m s für K u r z f i l m e Die Summe der Kurzfilmprämien des Bundesinnenministerims erreichte 1971 (einschließlich Deutscher Filmpreis) 445 000 DM. Quelle: Angaben des Bundesinnenministeriums. Maßnahmen des K u r a t o r i u m s j u n g e r d e u t s c h e r

Film

Das Kuratorium wendete 1971 für die Drehbuchförderung 525 026 DM auf. Hierbei handelte es sich um die Gewährung zinsloser Darlehen. Wegen des hohen wirtschaftlichen Risikos werden diese Darlehensbeträge - vermindert um eingegangene Tilgungen - als Subventionen berücksichtigte 1971 wurden an das Kuratorium 125 063 DM als Tilgungsleistung gezahlt - weit überwiegend Rückflüsse aus früher gewährten Produktionsdarlehen. Bei Berücksichtigung dieses Betrages ergibt sich mithin für 1971 ein Subventionsbetrag von 399 963 DM. Quelle: Verwendungsnachweis des Kuratoriums junger deutscher Film für das Jahr 1971. Förderung der

Wochenschauen

Für die Subventionierung der deutschen Wochenschauen wurden 1971 800 000 DM eingesetzt. Quelle: Angaben des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung. Generelle

Mehrwertsteuerpräferenz

Das finanzielle Subventionsvolumen bei der generellen Umsatzsteuerpräferenz kann durch einen Vergleich von tatsächlichem Umsatzsteueraufkommen bei ermäßigtem Steuersatz und (fiktivem) Steueraufkommen bei Anwendung des normalen Steuersatzes ermittelt werden: Die Differenz zwischen beiden Größen entspricht den Bruttobudgetkosten der steuerlichen Subventionierung2. Vor einer Rechnung sind jedoch einige Annahmen über das Verhalten der Marktteilnehmer bei Veränderung des Steuersatzes erforderlich. Ein Blick auf die direkte Preiselastizität des Filmbesuchs zeigt, daß begrenzte Preisanhebungen vom Publikum akzeptiert würden3. Eine Ein1 Zu diesem Verfahren vgl. Abschnitt „Probleme der Subventionskostenberechnung", S. 34. 2 Vgl. S. 32 ff. 3 Vgl. Abschnitt „Einkommens- und Preiselastizität des Filmbesuchs", insbesondere S. 54.

253

trittspreiserhöhung um rund 5,5 vH - dem allgemeinen Präferenzsatz bei der Mehrwertsteuer - dürfte mithin am Markt durchsetzbar sein, das Nettoeinspiel wäre nicht nennenswert tangiert. Würden die Preise jedoch um über 25 vH erhöht werden - dies wäre meist erforderlich, wenn neben dem normalen Mehrwertsteuersatz auch die normalen Vergnügungsteuersätze für die Filmwirtschaft gälten* und der Nettoerlös je verkaufte Eintrittskarte unverändert bleiben soll -, dürfte zumindest auf kurze Sicht das Nettoeinspiel rückläufig sein. Eine denkbare Strategie der Filmwirtschaft wäre dann, zum Ausgleich die Eintrittspreise um mehr als 25 vH anzuheben, eine andere, daß sie selbst einen Teil der Steuermehrbelastung trägt und die Erlöseinbußen hinnimmt oder gar die Preise um weniger als 25 vH - im Extremfall gar nicht - anhebt. Die Wahl zwischen den Extremen - volle Überwälzung der Steuermehrbelastung bei Aufhebung der Präferenzen auf das Publikum oder Übernahme der Steuermehrbelastung durch die Filmwirtschaft - ist von Einfluß auf die Höhe der errechenbaren steuerlichen Begünstigung. I.Annahme: Das Netto-Filmeinspiel bleibt unverändert, wenn die generelle Mehrwertsteuerpräferenz (5,5 vH) aufgehoben wird. Die resultierende Steuermehrbelastung wird auf die Kinogänger überwälzt. 1968 Filmtheaterbruttoeinnahmen a - Mio DM Steuerausfall ( 5 , 5 vH d e r F i l m t h e a t e r n e t t o e i n n ahinen = 5 , 2 1 vH der Filmtheaterbruttoeinnahmen) - Mio DM ^ilmstatlstisches d e r SPIO.

27,3

1969

1970

1971

1972

547,0

542,5

557,4

576,3

28,5

28,3

29,0

30,0

T a s c h e n b u c h 1973> T a b e l l e 2 3 , h r s g .

von

4 Vgl. hierzu die Berechnung des Vergnügungsteuerausfalls auf S. 257 ff.

254

II. Annahme: Das Brutto-Filmelnspiel bleibt unverändert, wenn die generelle Mehrwertsteuerpräferenz (5,5 vH) aufgehoben wird. Die resultierende Steuermehrbelastung reduziert das Netto-Filmeinspiel.

Filmtheaterbruttoeinnahmen a - Mio DM -

1968

1969

1970

1971

1972

523*2

5^7*0

542,4

557*4

576,3

D a f ü r e n t r i c h t e t e Mehrwertsteuer ( 5 * 5 vH d e r F i l m t h e a t e r n e t t o - . einnahmen = 5 , 2 1 vH d e r F i l m t h e a t e r b r u t t o e i n n ahmen) - Mio DM -

27*3

28,5

28,3

29*0

30,0

Zu z a h l e n d e M e h r w e r t s t e u e r bei vollem Steuersatz ( 1 1 vH d e r ( r e d u z i e r t e n ) F i l m theaternettoeinnahmen - 9 * 9 1 vH d e r F i l m t h e a t e r b r u t toeinnahmen) - Mio DM -

51*8

54,2

53*8

55*2

57*1

Steuerausfall ( D i f f e r e n z z w i s c h e n zu z a h l e n d e r und e n t r i c h t e t e r M e h r w e r t s t e u e r ) - Mio DM -

24,5

25*7

25*5

26,2

27*1

a

Filmstatistisches SPIO.

Taschenbuch 1973*

T a b e l l e 23*

hrsg.

von d e r

Wegen der Preiselastizität des Filmbesuchs ist zu vermuten, daß der Einnahmeausfall aufgrund der generellen Mehrwertsteuerpräferenz zwischen den Ergebnissen beider Steuerausfallberechnungen zu finden ist. Im Rahmen der vorliegenden Untersuchung wird unterstellt, daß die tatsächlichen Mindereinnahmen dem arithmetischen Mittel aus beiden Werten entsprechen. Für 1971 beläuft sich der Steuerausfall demnach auf 27,6 Mio DM. Dieser Betrag stand indes nicht in voller Höhe der Filmproduktion zu, sondern teilweise auch dem Filmverleih und den Filmtheatern. Erforderlich ist mithin noch eine spartenspezifische Verteilungsrechnung des Subventionsbetrages. Diese Rechnung kann von den jahresdurchschnittlichen Filmmietsätzen und dem Produzentenanteil an den Verleiheinnahmen ausgehen: Der Filmmietsatz gibt an, welcher Teil des Filmtheatereinspiels an den Filmverleih abzuführen ist und der Produzentenanteil beziffert die Quote, mit der die Filmproduktion an den Verleiheinnahmen beteiligt ist. Der danach für die Filmproduktion verfügbare Betrag belief sich 1971 auf 7,5 Mio DM (vgl. Tabelle 36). 255

Tabelle

Bruttobudgetkosten der g e n e r e l l e n Mehrwertsteuerpräferenz die Filmwirtschaft

i n d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d 1968 b i s

- V e r t e i l u n g nach f i l m w i r t s c h a f t l i c h e n

für 1972

Sparten -

1968

1969

1970

1971

1972

25,9

27,1

26,9

27,6

28,6

42,00

40,28

40,27

38,83

38,01

( 3 ) Den F i l m t h e a t e r n v e r b l e i bender T e i l des F i l m e i n spiels ( 3 ) = 100 - (2) - vH -

58,00

59,72

59,73

61,17

61,99

(4) A n t e i l i g e Mehrwertsteuerp r ä f e r e n z der F i l m t h e a t e r U ) -= ( 3 ) χ ( 1 ) - Mio DM -

15,0

16,2

16,1

16,9

17,7

70

70

70

70

70

30

30

30

30

30

(l)

S t e u e r a u s f a l l insgesamt - Mio DM -

(2) D u r c h s c h n i t t l i c h e r mietsatz3· - vH -

(5)

Film-

b

Produzentenanteil - vH ( 6 ) Den F i l m v e r l e i h e r n v e r bleibender T e i l der Verleiheinnahmen (6) = 100 - (.5) - vH (7) A n t e i l i g e M e h r w e r t s t e u e r p r ä f e r e n z der F i l m v e r l e J h e r (7) - {à) xUl) - (4D - Mio DM -

3,3

3,3

3,2

3,2

3,3

(8) A n t e i l i g e M e h r w e r t s t e u e r p r ä f e r e n z der F i l m p r o d u zenten (ö) = ( D - W - (7) - Mio DM -

7,6

7,6

7,6

7,5

7,6

^Angaben d e r S t a t i s t i s c h e n A b t e i l u n g der SPIO.Wegen Fehlens r e p r ä s e n t a t i v e r O r i g i n ä r d a t e n übernommen von Georg Roeber und Gerhard J a c o b y , a . a . O . , T a b e l l e 2 , s . 190.

256

Mehrwertsteuerpräferenz Filmproduktionen

für

Berliner

Eine Berechnung der filmspezifischen Umsatzsteuervergünstigungen nach dem Berlinförderungsgesetz kann sich auf die Statistik der Ursprungsbescheinigungen (§ 8 Berlin FG) beim Senator für Wirtschaft in Berlin stützen. Danach belief sich die Steuerersparnis für Berliner Filmproduzenten 1971 auf rund 219 000 DM (vgl. Tabelle 37). Tabelle

37

Bruttobudgetkosten der Mehrwertsteuerpräferenz u n d Abnehmer v o n B e r l i n e r - in

Filmproduktionen

für

Hersteller

1971 b i s

1973

1000 DM -

Mehrwertsteuerersparnis Jahr

Gemeldetes Produzenteneinspiela

f ü r Pro-, duzenten (§ 1 A b s . 5 B e r l i n FG)

f ü r Abnehmer c (§ 2 A b s . 5 B e r l i n FG)

insgesamt

1971

4 874,2

219,3

204,7

424,0

1972

6

837,0

307,7

287,2 .

594,9

10

569,8

475,6

443,9

919,5

1973' a

Daten der Ursprungsbescheinigungen Wirtschaft, Berlin. 4 , 5 vH des

Produzenteneinsplels.

c

4 , 2 VH des

Produzenteneinsplels.

E r m ä ß i g u n g e n der

des S e n a t o r s

für

Vergnügungsteuer

Bei der Ermittlung des finanziellen Volumens der Vergnügungsteuervergünstigungen in den einzelnen Bundesländern wird ähnlich verfahren wie bei der Steuerausfallrechnung für die generelle Mehrwertsteuerpräferenz^ (vgl. die beiden Texttabellen). Als Mittelwert der Bruttobudgetkosten ergibt s Vgl. S. 253 ff. 257

258

m

"(2)

- Mio DM 7b)

Î 4 ) (5)

- vH (6) =

,, x

(7)» , I

(8)=

(9) =

- Mio DM (10) =

557,2 6,8

550,4

·.

.

633,7

601,1

34,5

44,7

79,2

Angaben der Statistischen Abteilung der SPIO.- ^Statistisches Bundesamt, Finanzen und Steuern, Reihe 2, "Steuerhaushalt von Bund, Ländern und ,Gemeinden 4. Vierteljahr und Jahr 1971", Stuttgart und Mainz, August 1972, S. 24 f.- cBei Zugrundelegung des allgemeinen Vergnügungsteuersatzes. Bei Zugrundelegung des Vergngügungsteuersatzes für Filmvorführungen.- eNur positive Werte sind berücksichtigt.- rPräferenz für die Vorführung g FBW-prädikatisierter Kurz- und Langfilme. Nur positive Werte sind berücksichtigt.- Mittelwert.

a

Bundesgebiet insgesamt

31,2

Fiktive Generelle Vergnügung- VergnügungBrutto- , Vergnügung- steuerpräSteuereinnahmen Steuerferenz für Präferenz Prädikats- insgesamt f filme

Baden-Württemberg 87,3 0,8 86,5 86,5 86,5 Bayern 97,1 4,0 93,1 15 10 109,5 103,4 6,1 6,3 12,4 Berlin (West) 30,0 30,0 30,0 30,0 Bremen 8,0 0 8,0 25 10 10,7 8,9 1,8 0,9 -2,7 Hamburg ~ 25,5 0 25,5 25,5 25,5 Hessen 52,7 0 52,7 15 17,5® 62,0 63,9 11,2 11,2 Niedersachsen 51,8 2,0 49,8 20 10 62,3 55,3 7,0 3,5 10,5 Nordrhein-Westfalen 147,3 0 147,3 17,5S 10 178,5 163,7 14,8 16,4 Rheinland-Pfalz 29,6 0 29,6 20 10 37,0 32,9 4,1 3,3 7,4 Saarland 10,5 0 10,5 15 10 12,4 11,7 0,7 1,2 1,9 Schleswig-Holstein 17,4 17,4 10 10 19,3 19V3 0 1,9 1,9

Bundesland

Filmtheater- Von FilmFilmtheater Allgemeiner Vergnügung- Fiktive bruttotheatern nettoVergnügung- Steuersatz Bruttoeinnahmen gezahlte einnahmen Steuersatz für Filmvor- einnahmen Vergnügungführungen I II Präferenz 0 Steuer

Annahme: Das Netto-Filmeinspiel bleibt unverändert, wenn die Vergntlgungsteuérprttferenzen aufgehoben werden. Die resultierende Steuermehrbelastung wird auf die Kinogänger Uberwälzt.

Bruttobudgetkosten der Vergnügungsteuerpräferenzen für die Filmwirtschaft in den Ländern der Bundesrepublik Deutschland 1971 - Rechnung 1 -

Tabelle 38J.

259

(1)

I

- Mio DM -

(2)

(3)

- vH -

100

i+Jri i+ 0) 1ÜTT

(4) = (l) —UL (5)-(l)--Ül

Steuersatz für Filmvarführungen

Steuer bei

(6)

557,2

.

. 59,6

40,7 6,8

19,8

34,7

13,4

7,8

Präferenz

insgesamt

21,9

54,5

_

(8)-(5)-(6) (9) = (7) + (8)

für

Prädikatsfilme d

ferenz

Vergnügung- VergnügungsteuerpräSteuer-

Angaben der Statistischen Abteilung der SPIO.- ^Statistisches Bundesamt, Finanzen und Steuern, Reihe 2, "Steuerhaushalt von Bund, Ländern .und Gemeinden 4. Vierteljahr und Jahr 1971", Stuttgart und Mainz, August 1972, S. 24 f.- cNur positive Werte sind berücksichtigt.Präferenz für die Vorführung FBW-prädikatisierter Kurz- und Langfilme. Nur positive Werte sind berücksichtigt.- eMittelwert.

a

Bundesgebiet insgesamt

-

(7) = (4)-(5)

-

Präferenz

Steuer-

Generelle Vergnügung-

- Mio DM -

VergnügungSteuer"

gezahlte

Zu zahlende Von FilmVergnügung- theatem

Baden-Württemberg 87,3 0,8 Bayern 97,1 15 10 12,7 . 8,8 4,0 3,9 4,8 8,7 Berlin (West) 30,0 Bremen 8,0 25 10 1,6 0,7 0 0,9 0,7 1,6 Hamburg 25,5 0 Hessen 52,7 15 17,5® 6,9 7,8 0 r. 7,8 Niedersachsen 51,8 20 10 8,6 4,7 2,0 3,9 2,7 6,6 Nordrhein-Westfalen 147,3 17,5® 10 21,9 13,4 0 8,5 Rheinland-Pf al ζ 29,6 20 10 4,9 2,7 0 2,2 2,7 4,9 Saarland 10,5 15 IG» 1,4 1,0 0 0,4 1,0 1,4 Schleswig-Holstein 17,4 10 10 1,6 1,6 1,6 1,6

Bundesland

Steuer bei

Zu zahlende Vergnügung-

Vorführungen allgemeinem VergnügungSteuersatz

Film-

Steuersatz

einnahmen

für

Allgemeiner VergnügungVergnügung- Steuersatz

Filmtheaterbrutto-

Annahme: Das Brutto-Filmeinepiel bleibt unverändert, wenn die VergnügungsteuerPräferenzen aufgehoben werden. Die resultierende Steuermehrbelastung reduziert das Netto-Filmeinspiel.

Bruttobudgetkosten der VergnügungsteuerPräferenzen für die Filmwirtschaft in den Ländern der Bundesrepublik Deutschland 1971 - Reohnung 2 -

Tabelle 39

sich hier für 1971 ein Betrag von 66,9 Mio DM. Dem Schema in Tabelle 36 entsprechend6 erhielten davon die Filmtheater 40,9 Mio DM, der Filmverleih 7,8 Mio DM und die Filmproduktion 18,2 Mio DM (vgl. Tabelle 38 und 39). Finanzierungsprogramme Von den Finanzierungsprogrammen zugunsten der Filmproduktion wurde 1971 nur das Berliner Programm in Anspruch genommen. Verluste aus Bürgschaften fielen in Berlin nicht an, so daß lediglich die Zinsvergünstigungen des jahresdurchschnittlichen Berliner ERP-Filmkreditvolumens in Rechnung gestellt werden? Da diese Mittel zu 4 vH vergeben wurden, entspricht der Zinsvorteil der Differenz zum Marktzins. Als Marktzins wird bei der Berechnung der 1971 im Durchschnitt für den Konsortialkredite vereinbarte Satz herangezogen. Das ERP-Kreditvolumen betrug am 1. Januar 1971 3 472 500 DM und am 31. Dezember 1971 2 084 300 DM. Der jahresdurchschnittliche Stand (arithmetisches Mittel) belief sich auf 2 778 400 DM. An Zinssätzen für die Konsortialkredite wurden 1971 vereinbart zweimal 9,5 vH, viermal 8,5 vH, zweimal 8,0 vH. Der daraus resultierende mittlere Zinssatz betrug 8,6 vH. Wird dieser Satz um 4 vH-Punkte vermindert und auf das jahresdurchschnittliche Kreditvolumen bezogen, so ergibt sich eine Zinsersparnis für die Berliner Filmproduktion von 127 806 DM. Quelle: Daten der Filmkredittreuhand GmbH bei der Berliner Industriebank AG. Zusammenfassung: Die Filmproduktion in der Bundesrepublik wurde 1971 mit schätzungsweise 43 Mio DM subventioniert.

6 Vgl. S. 256. 7 Zur Berechnungsmethode vgl. S. 34. β Vgl. die Darstellung des Berliner Finanzierungsschemas auf S. 93 f. 260

1 000 DM

Förderungsmaßnahme G r u n d b e t r ä g e d e r FFA F e r h s e h n u t z u n g s r e c h t e d e r FFA Z u s a t z b e t r ä g e d e r FFA K u r z f i l m f ö r d e r u n g d e r FFA BMI-Prämien f ü r programmfüllende Filme BMI-Prämien f ü r Kurzfilme Maßnahmen des K u r a t o r i u m s Wochenschauförderung Generelle Mehrwert steuerPräferenz B e r l i n e r Mehrwert steuerPräferenz Vergnü gungsteuerpräferenzen F i n a n z i e r u n g s p r ο g r amme Alle

5 550 5 595 1 498

12,9 8,3 0,4 3,5

4 460

10,4

445 400 8OO

1,0 0,9 1,9

7 500

17,5

219 13 200

:v3 ii.ç> o' , ? 9

3

•'ir·: ν-!·«;

Maßnahmen

Anteil i n vH

100,0

2 Förderung des Filmvertriebs Maßnahmen der

Filmförderungsanstalt

Für Zwecke der Filmwerbung wendete die FFA 1971 380 675 DM auf. Quelle: Rechnungsergebnisse der FFA. Maßnahmen des K u r a t o r i u m s j u n g e r d e u t s c h e r

Film

Für die Filmvertriabsförderurg gewährte das Kuratorium 1971 Darlehen in Höhe von 239 200 DM. Wegen des hohen wirtschaftlichen Risikos wird dieser Betrag in voller Höhe als Subvention berücksichtigte. Quelle: Verwendungsnachweis des Kuratoriums junger deutscher Film für das Jahr 1971. F i l m f e s t s p i e l e , Fi I m W e t t b e w e r b e und Werbung Die Zuordnung der öffentlichen Aufwendungen insbesondere für die Filmarbeit des Auswärtigen Amtes, für Filmfestspiele und Fi Im Wettbewerbe zu den Subventionen ist methodisch nicht unproblematisch: Teils werden diese Maßnahmen außerhalb des staatlichen Bereichs organisiert und vom Staat

9 Vgl. S. 34. 261

bezuschußt (dann zählen die Mittel zu den Subventionen), teils führen Staat und Gemeinden die Maßnahmen in eigener Regie durch (dann stellen die Mittel keine Subventionsleistungen dar), wobei Prämien an Private vergeben werden können (die als Subventionen zu betrachten wären). Eine entsprechende Feinrechnung ist wegen Fehlens des erforderlichen detaillierten Zahlenmaterials nicht durchführbar. Als Näherungslösung werden deshalb alle Aufwendungen der Gebietskörperschaften für die genannten Filmfestspiele, Fi Im Wettbewerbe und werbenden Maßnahmen in die Berechnung der Bruttobudgetkosten einbezogen. Die Ausgaben der Städte Hof, Lübeck, Mannheim, Oberhausen und Solingen für die Veranstaltung von Filmfestspielen und Fi Im Wettbewerben dürften dementsprechend 1971 schätzungsweise 374 000 DM betragen haben (= Haushalts-Ist a l l e r Mittel für filmspezifische Aktivitäten in den fünf Städten). Für die Finanzierung von Filmfestivals wendeten der Bund und die Länder im gleichen Jahr 1 147 202 DM auf. Die Tätigkeit der Filmbeauftragten der Außenhandelskammern unterstützte das Bundeswirtschaftsministerium 1971 mit 200 000 DM. Das finanzielle Volumen der Filmarbeit des Auswärtigen Amtes schließlich erreichte rund 3,8 Mio DM. Insgesamt wurden für Filmfestspiele, Fi Im Wettbewerbe und Werbung 1971 schätzungsweise rund 5,5 Mio DM aufgewendet. Quelle: Angaben des Auswärtigen Amtes, des Bundeswirtschaftsministeriums, des Deutschen Städtetages und des Sentors für Wissenschaft und Kunst, Berlin. S t e u e r l i c h e V e r g ü n s t i g u n g e n für den

Filmverleih

Die anteiligen Steuerpräferenzen für den Filmverleih10 beliefen sich 1971 bei der generellen Mehrwertsteuerpräferenz auf 3,2 Mio DM, der Mehrwertsteuerpräferenz für Berliner Filmproduktionen auf rund 0,2 Mio DM und bei der Vergnügungsteuer auf 7,8 Mio DM. Der Gesamtbetrag beläuft sich mithin auf 11,2 Mio DM. Zusammenfassung: Der Filmvertrieb in der Bundesrepublik wurde 1971 mit schätzungsweise 17 Mio DM subventioniert.

io Vgl. die Berechnungen auf S. 256 ff. 262

1 000 DM

Förderungsmaßnahme

Anteil i n vH

Maßnahmen d e r FFA Maßnahmen des Filmfestspiele, w e r b e , Werbung Generelle präferenz

2,2

Kuratoriums

239

1,4

5-521

31,8

Filmwettbe-

Mehrwertsteuer3 200

B e r l i n e r Mehrwertsteuerpräferenz Vergnügungsteuerpräferenz Alle

Maßnahmen

*

18,4

205

1,2

8OO

45,0

17 3 4 6

100,0

7

3 Förderung des Filmabspiels Maßnahmen des K u r a t o r i u m s j u n g e r d e u t s c h e r

Film

Zum Zweck der Vertriebsförderung für Kinos gewährte das Kuratorium 1971 Darlehen in Höhe von 61 800 DM. Da diese Darlehen vermutlich nicht zurückgezahlt werden", wird dieser Betrag in voller Höhe als Subvention berücksichtigt. Quelle: Verwendungsnachweis des Kuratoriums junger deutscher Film. e

B e s o n d e r e F ö r d e r u n g des F i l m a b s p i e l s die Länder Berlin und Hamburg

durch

Das Land Berlin leistete 1971 Zuwendungen in Höhe von 129 000 DM an das gemeinnützige Kino „Arsenal". Hamburg unterstützte das gewerbliche Kino „Abaton" mit 300 DM. Quelle: Angaben des Senators für Wissenschaft und Kunst, Berlin. Maßnahmen der

Gemeinden

Die Bestimmung der kommunalen Subventionen für Filmabspielstätten bereitet erhebliche Schwierigkeiten, da die entsprechenden Gelder oft nicht gesondert in Haushaltsplänen und -rechnungen ausgewiesen, sondern in den Etats der Volkshochschulen, Bildstellen, Museen, etc. enthalten sind. 11 Vgl. S. 99. 263

Verfügbar sind lediglich Daten über die Rechnungsergebnisse der 1971 a u s g e w i e s e n e n filmspezifischen Mittel aller Mitgliedsstädte des Deutschen Städtetages. Diese betrugen 1 046 287 DM. Werden davon die Zuschüsse für Filmfestspiele und Fl Im Wettbewerbe in Höhe von schätzungsweise 374 000 DM a b g e s e t z t ^ , so verbleibt ein Betrag von 672 287 DM. Dieser wird als Förderung des Filmabspiels durch die Gemeinden in die Rechnung einbezogen. Dafür war die Überlegung ausschlaggebend, daß diese Mittel zwar nicht in voller Höhe für die Abspielförderung verwendet worden sein dürften, andererseits jedoch Abspielförderungsmittel auch bei anderen Stellen der kommunalen Etats zu finden sind. Zudem ist durch die Beschränkung der Analyse auf die Mitglieder des Deutschen Städtetages eine Reihe von Gemeinden, die ebenfalls Mittel für Filmabspielstellen bereitstellen, nicht berücksichtigt worden. Unter dem letztgenannten Aspekt dürfte der Betrag von rund 670 000 DM sogar eine Untergrenze der gesamten kommunalen Subventionierung von Filmabspielstätten darstellen. Quelle: Angaben des Deutschen Städtetages. Maßnahmen der

Filmförderungsanstalt

Für Investitionszuschüsse wendete die FFA 1971 2 994170 DM auf. Daneben mußten die Filmtheaterbesitzer für knapp 7 vH der verkauften Eintrittskarten nur die um 50 vH ermäßigte Filmabgabe von 5 Pfennigen an die FFA abführen. Bei einem Kinobesuch von 152,1 Mio Personen ergibt sich dementsprechend eine Abgabenermäßigung von rund 513 000 DM (6,75 vH des Kinobesuchs χ 5 Pfennige). Die gesamte Abspielförderung der FFA belief sich 1971 mithin auf rund 3,5 Mio DM. Quelle: Rechnungsergebnisse und Schätzung der FFA. S t e u e r l i c h e V e r g ü n s t i g u n g e n für

Filmtheater

Die anteiligen Steuerpräferenzen für die Filmtheater^ beliefen sich 1971 bei der generellen Mehrwertsteuerpräferenz auf 16,9 Mio DM und bei der Vergnügungsteuer auf 40,9 Mio DM. Der Gesamtbetrag erreichte mithin 57,8 Mio DM. Zusammenfassung: Das Filmabspiel wurde in der Bundesrepublik 1971 mit schätzungsweise 62 Mio DM subventioniert. 12 Vgl. S. 262. 13 Vgl. S. 256 ff. 264

Förderungsmaßnahme Maßnahmen des Förderung I n u n d Hamburg

Kuratoriums

Anteil i n vH

62

0,1

129

0,2

Berlin

Maßnahmen d e r

Gemeinden

Maßnahmen d e r FFA Generelle Präferenz

1 000 DM

672

1,1

3 507

5,6

Mehrwert steuer16 900

27,2

VergnügungsteuerPräferenzen

40 9 0 0

65,8

Alle

62 170

100,0

Maßnahmen

4 Zusammenfassung: Die Subventionen für die Filmwirtschaft in der Bundesrepublik beliefen sich 1971 auf insgesamt schätzungsweise 122 Mio DM.

Förderungsmaßnahme

1 000 DM

Anteil i n vH

Produktionsförderung

42 949

35,1

Vertriebsförderung

17 ? 4 6

14,2

Abspielförderung

62 170

50,7

122 465

100,0

Alle

Maßnahmen

265

Anlage 3 Mitglieder der International Newsreel Association Stand Mai 1973 (Association Internationale de la Presse Filmée) Ägypten Algerien Argentinien Argentinien Argentinien Belgien Brasilien Bulgarien Bundesrepublik Deutschland Bundesrepublik Deutschland Bunderepublik Deutschland Volksrepublik China

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266

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