Effizienz der indirekten steuerlichen Forschungsförderung [1 ed.] 9783428439911, 9783428039913

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Schriftenreihe des Ifo-Instituts für Wirtschaftsforschung

Band 92

Effizienz der indirekten steuerlichen Forschungsförderung Von

Karl Röthlingshöfer und Rolf-Ulrich Sprenger unter Mitarbeit von Lothar Scholz

Duncker & Humblot · Berlin

© SCHRIFTENREIHE DES IFO-INSTITUTS FÜR WIRTSCHAFTSFORSCHUNG Nr. 92

IFO-INSTITUT

FÜR

WIRTSCHAFTSFORSCHUNG

Effizienz der indirekten steuerlichen Forschungsförderung

Von Karl Gh. Röthlingshöfer und Rolf-Ulrich Sprenger unter Mitarbeit von Lothar Scholz

DUNCKER&HUMBLOT / BERLIN - MÜNCHEN

Alle Rechte vorbehalten © 1977 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1977 bei Berliner Buchdruckerei Union GmbH., Berlin 61 Printed in Germany ISBN 3 428 03991 2

Vorwort

Der Bundesminister für Forschung und Technologie beauftragte i m Dezember 1975 das Ifo-Institut für Wirtschaftsforschung, eine Studie zu folgendem Thema zu erstellen: „Effizienz der indirekten (steuerlichen) Forschungsförderung." Grundlage war die vom Ifo-Institut i m Dezember 1974 vorgelegte Vorstudie gleichen Titels. Die vorliegende Veröffentlichung enthält ungekürzt die Ergebnisse der Untersuchung. Dabei w i r d zunächst die Effizienz der indirekten steuerlichen Förderung von industrieller Forschung, Entwicklung und Innovation in bezug auf die ihr vorgegebenen politischen Zielsetzungen analysiert. Daran anschließend werden die Erfordernisse und Möglichkeiten für den künftigen Einsatz und die Ausgestaltung des indirekten Förderungsinstrumentariums diskutiert. Da i n der derzeitigen Diskussion über die staatliche Forschungs- und Innovationspolitik der Frage der indirekten Forschungs- und Innovationsförderung eine erhebliche Bedeutung zugemessen wird, dürften die Ergebnisse und Vorschläge der vorliegenden Studie nicht nur für die politischen Entscheidungsträger und für die Verwaltungspraxis, sondern auch für Innovatoren auf Seiten der Unternehmen aufschlußreich sein. I m Rahmen der Untersuchung wurde eine Reihe von Interviews i n Unternehmen, Verbänden und i n der Verwaltung durchgeführt. Allen Beteiligten sei an dieser Stelle nochmals für ihre Informationsbereitschaft gedankt. München, Sommer 1977 Dr. K a r l Heinrich Oppenländer Präsident des Ifo-Instituts f ü r Wirtschaftsforschung, München

Inhaltsverzeichnis

Α. Aufgabenstellung,

Abgrenzung

und Aufbau

der Untersuchung

11

I. Aufgabenstellung der Untersuchung

11

I I . Abgrenzung des Untersuchungsfeldes

14

I I I . A u f b a u der Untersuchung

B. Methodischer

Ansatz

17

der empirischen

Effizienzanalyse

19

I. Bestimmung der Effizienzkriterien

19

I I . Probleme u n d Möglichkeiten der empirischen A n w e n d u n g der Effizienzkriterien I I I . Informationsquellen

C. Bestandsaufnahme der bisherigen und Innovationsförderung

21 26

indirekten

steuerlichen

Forschungs-

I. Zielsetzungen

31 31

I I . Maßnahmen

37

1. Überblick

37

2. Ansatzpunkte u n d Ausgestaltung a) Sonderabschreibungen u n d Investitionszulagen auf F u n d E-Investitionen aa) Generelle Sonderabschreibungen bb) Regionale Sonderabschreibungen cc) Generelle Investitionszulage dd) Regionale Investitionszulage b) Sonderabschreibungen u n d Investitionszulagen auf innovative Investitionen aa) Sonderabschreibungen auf Umweltschutzinvestitionen bb) Investitionszulagen f ü r bestimmte Investitionen i m Bereich der Energieerzeugung u n d -Verteilung

38

I I I . Finanzieller A u f w a n d f ü r die Förderung

38 38 40 41 42 43 43 45 46

8

Inhaltsverzeichnis

D. Analyse der Effizienz der bisherigen indirekten schungs- und Innovationsförderung

steuerlichen

For 53

I. Stellenwert der indirekten steuerlichen Förderung i m industriellen Innovationsprozeß I I . Beurteilung der Sonderabschreibungen u n d Zulagen auf schungs· u n d Entwicklungs-Investitionen

For-

1. Instrumentelle Eignung a) Zieladäquanz aa) Überblick bb) E r f ü l l u n g der forschungs- u n d innovationspolitischen Zielsetzung α) Minderung des finanziellen F u n d E-Risikos ß) Einfluß der indirekten F u n d Ε-Förderung auf die Innovation cc) E r f ü l l u n g der strukturpolitischen Zielsetzung α) Einschränkung der B r e i t e n w i r k u n g durch den A n satzpunkt der Förderung ß) Einschränkung der B r e i t e n w i r k u n g durch die steuerlichen Zweckbindungsvorschriften γ) Spezifische Einschränkungen der B r e i t e n w i r k u n g bei den Sonderabschreibungen b) Merklichkeit u n d Entscheidungsrelevanz aa) Merklichkeit bb) Entscheidungsrelevanz α) Überblick ß) Projektrelevanz γ) Portfoliorelevanz δ) Klimarelevanz

53

55 55 56 56 56 56 58 61 62 65 66 68 68 74 74 74 75 77

2. ökonomische Effizienz

78

3. Administrative P r a k t i k a b i l i t ä t u n d Steuerungsmöglichkeit

80

I I I . Beurteilung von Sonderabschreibungen u n d Zulagen auf innovative Investitionen 1. Instrumentelle Eignung a) Zieladäquanz aa) Minderung des finanziellen Investitionsrisikos bei den Anwendern bb) Einschränkung der Wirksamkeit bei den Anwendern aufgrund der steuerrechtlichen Zweckbindungsbestimmungen cc) Einschränkung der Wirksamkeit bei den Anwendern aufgrund des gewählten steuerpolitischen Instruments dd) Minderung des Innovationsrisikos bei den Ausrüstern ee) Einschränkung der Wirksamkeit bezüglich Forschung, Entwicklung u n d Innovation aufgrund des Ansatzpunktes der Förderung ff) Einschränkung der Wirksamkeit bezüglich Forschung, Entwicklung u n d Innovation aufgrund der steuerrechtlichen Zweckbindungsbestimmungen

82 82 83 83 83 85 86

87 88

Inhaltsverzeichnis b) Merklichkeit u n d Entscheidungsrelevanz aa) Merklichkeit bei den Anwendern bb) Entscheidungsrelevanz bei den Anwendern cc) Merklichkeit u n d Entscheidungsrelevanz bei den Ausrüstern

90 90 90 93

2. ökonomische Effizienz

94

3. Administrative P r a k t i k a b i l i t ä t

95

E. Vorschläge zum Einsatz und zur Ausgestaltung der indirekten lichen Forschungs- und Innovations förderung

steuer96

I. Überblick

96

I I . Ausgestaltungsmöglichkeiten der indirekten steuerlichen Förderung von Forschung u n d Entwicklung 1. Ansatzpunkt a) Variation b) Variation c) Variation

98

„Investitionen f ü r Forschung u n d Entwicklung" 98 der steuerrechtlichen Zweckbindungsvorschriften 98 der Förderungsinstrumente 100 der Fördersätze 102

2. Ansatzpunkt „Personalaufwand f ü r Forschung u n d E n t w i c k lung" 103 3. Ansatzpunkt wand"

„Externer

Forschungs-

und

Entwicklungsauf-

107

I I I . Ausgestaltungsmöglichkeiten der indirekten steuerlichen Förder u n g von Innovationen 110

I V . Schlußfolgerungen

114

Anhang

118

Literaturverzeichnis

122

Tabellenverzeichnis

Tab. 1 : Ausgewählte Maßnahmen der i n d i r e k t e n steuerlichen Förderung industrieller Forschung, E n t w i c k l u n g u n d I n n o v a t i o n 39 Tab. 2: Finanzieller A u f w a n d des Staates f ü r die i n d i r e k t e steuerliche Forschungs- u n d Innovationsförderung

47

Tab. 3: Investitionskennzahlen zur Forschung u n d E n t w i c k l u n g ausgewählten Industriegruppen

nach 49

Tab. 4: Investitionskennzahlen zur industriellen Forschung u n d w i c k l u n g nach Beschäftigtengrößenklassen

Ent-

Tab. 5: Investitionskennzahlen zur industriellen Forschung u n d w i c k l u n g nach Umsatzgrößenklassen

Ent-

Tab. 6: Produktionsbezogene Umweltschutzinvestitionen desrepublik Deutschland nach Industriegruppen Tab. 7: Inventions-

in

der

50 51 Bun52

u n d Innovationsphase nach Unternehmensgrößen

59

Tab. 8: Innovationshemmnisse i n der Industrie

60

Tab. 9: D u r c h f ü h r u n g v o n F u n d E u n d Investitionen f ü r F u n d E i m Jahre 1971, Unternehmensgrößenklassen

63

Tab. 10: D u r c h f ü h r u n g v o n F u n d E u n d Investitionen f ü r F u n d E i m Jahre 1971, ausgewählte Branchen

65

Tab. 11: M e r k l i c h k e i t staatlicher Maßnahmen zur Förderung v o n I n n o v a tionen i n der Industrie

70

Tab. 12: M e r k l i c h k e i t einzelner staatlicher Förderungsmaßnahmen der Sicht der F u n d E betreibenden U n t e r n e h m e n

72

aus

Tab. 13: Investitionen f ü r F u n d E nach Unternehmensgrößenklassen i m Jahre 1971

73

Tab. 14: Gründe f ü r die Nichtausnutzung (oder beschränkte Nutzung) v o n Sonderabschreibungen auf Umweltschutzinvestitionen

91

Tab. 15: Die Bedeutung der Sonderabschreibungen f ü r die D u r c h f ü h r u n g v o n f r e i w i l l i g e n Umweltschutzinvestitionen Tab. 16: S t r u k t u r der F u n d E - A u f Wendungen 1973

92 104

Abbildungsverzeichnis

A b b . 1 : Wirkungsbereiche der staatlichen Forschungs- u n d Innovationsförderung 35 Abb. 2: Vereinfachtes A b l a u f schema eines Innovationsprozesses

54

Α. Aufgabenstellung, Abgrenzung und Aufbau der Untersuchung I. Aufgabenstellung der Untersuchung Forschungs- und Innovationspolitik haben als Teil der Gesamtpolitik der Bundesregierung dazu beigetragen, — „die Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit unserer Wirtschaft zu erhalten und auszubauen, — die Lebens- und Arbeitsbedingungen der Bürger zu verbessern, — unsere wissenschaftliche Leistungsfähigkeit zu steigern" 1 . Bei diesen Zielsetzungen geht die Bundesregierung davon aus, daß die deutsche Industrie i n der künftigen internationalen Arbeitsteilung Güter und Dienstleistungen anbieten muß, die — „dazu beitragen, das Leistungsangebot der Wirtschaft an anspruchsvollen Technologien weiterzuentwickeln wie es i n der w e l t w i r t schaftlichen Arbeitsteilung langfristig geboten erscheint; — darauf zielen, Ressourcen, besonders Energie und Rohstoffe, einzusparen oder neu zu erschließen; — eine über den unmittelbar geförderten Schlüsselrolle oder Anstoß Wirkung haben;

Bereich

hinausgehende

— zu Technologien führen, die nachteilige Nebenwirkungen bisheriger Verfahren, z.B. auf die Umwelt oder den Arbeitsplatz verringern oder vermeiden; — darauf gerichtet sind, die Erfüllung öffentlicher Aufgaben und die Infrastruktur zu verbessern, vor allem i n den Bereichen Gesundheit, Arbeitswelt, Ernährung, Versorgung und Entsorgung, Kommunikation und Verkehr" 2 . Zur Erreichung dieser Zielsetzungen bedient sich der Staat eines umfangreichen Förderungsinstrumentariums. Die Aufteilung der vom Staat bereitgestellten M i t t e l auf die einzelnen Förderungsinstrumente sowie die Ausgestaltung der staatlichen Förderung industrieller For1

Der Bundesminister f ü r Forschung Forschung V, Bonn 1975, S. 10. 2 Ebenda, S. 13.

und

Technologie,

Bundesbericht

12

Α. Aufgabenstellung, Abgrenzung und Aufbau der Untersuchung

schung, Entwicklung und Innovation i m einzelnen erfolgt beim gegenwärtigen Kenntnisstand über den Wirkungsmechanismus von Förderungsmaßnahmen i m wesentlichen politisch-pragmatisch. Zur Frage der Effizienz der indirekten steuerlichen Forschungs- und Innovationsförderung liegen für die Bundesrepublik Deutschland bislang noch keine empirisch abgesicherten Aussagen vor. So kommt eine erst jüngst abgeschlossene, umfassende Studie zur Wirksamkeit von Instrumenten der Forschungs- und Innovationspolitik zu folgendem Ergebnis: „ I n der Literatur wurde die Diskussion über die Wirksamkeit indirekter Maßnahmen fast ausschließlich auf die Darlegung manifester Interessen — vor allem von Industrieverbänden — beschränkt. Eine empirische Untersuchung zu diesem Fragenkomplex liegt unseres Wissens nicht vor; sie w i r d i n der Literatur als dringend notwendig erachtet . . Â " Der Bundesminister für Forschung und Technologie hat das IfoInstitut für Wirtschaftsforschung beauftragt, auf dem Teilgebiet der indirekten Forschungsförderung eine empirische Untersuchung zu dem Thema „Effizienz

der indirekten

(steuerlichen)

Forschungsförderung"

durchzuführen. Die Untersuchung schließt an eine Problemstudie zum gleichen Thema an, die vom Ifo-Institut i m Dezember 1974 vorgelegt wurde 4 . Aufgabe der vorliegenden Studie ist es, die Effizienz der indirekten steuerlichen Förderung der industriellen Forschung, Entwicklung und Innovation i n bezug auf die ihr vorgegebenen Zielsetzungen zu analysieren und davon ausgehend Erfordernisse und Möglichkeiten für den künftigen Einsatz und die Ausgestaltung des indirekten Förderungsinstrumentariums zu diskutieren. Entsprechend den zu behandelnden Fragestellungen gliedert sich die Untersuchung i n folgende Problemkreise: 2. Welche Ziele verfolgt der Staat im Rahmen seiner indirekten Steuerliehen Forschungs- und Innovationsförderung mit welchem Maßnahmen? Eine Untersuchung der Effizienz der indirekten steuerlichen Forschungs- und Innovationsförderung setzt zunächst eine Bestandsauf3 G. B r ä u n l i n g / D.-M. Harmsen: Die Wirksamkeit v o n Förderungsprinzipien u n d Instrumentarien der Forschungs- u n d Technologiepolitik i m H i n blick auf ausgewählte K r i t e r i e n u n d unter Berücksichtigung direkter u n d indirekter Maßnahmen (Analyse deutscher u n d ausländischer Literatur), Karlsruhe 1975, S. 208. 4 Vgl. K . Ch. Röthlingshöfer, Problemstudie zur Effizienz der indirekten Forschungsförderung, München 1974.

I. Aufgabenstellung der Untersuchung

13

nähme der bisherigen Förderungspraxis i n der Bundesrepublik Deutschland voraus. Zur Beurteilung der Zweck-Mittel-Beziehungen sind deshalb einmal die konkreten Zielvorstellungen der indirekten steuerlichen Förderung darzulegen. Zum anderen ist darzustellen, wo die indirekte staatliche Förderung industrieller Forschung, Entwicklung und Innovation bislang ansetzt, welche steuerlichen Anreize i n der bisherigen Förderungspraxis i n der Bundesrepublik Deutschland angewendet werden und wie sich der diesbezügliche Subventionsaufwand entwickelt hat. 2. Wie ist die Effizienz der bisher praktizierten Förderung zu beurteilen?

indirekten

steuerlichen

I m Anschluß an die Diskussion der bisherigen Förderungskonzeption ist die Effizienz der einzelnen Maßnahmen anhand der i m methodischen Teil erarbeiteten Beurteilungskriterien zu überprüfen. Aus der Analyse der Eignung, ökonomischen Effizienz und Praktikabilität der Förderungsinstrumente sind dann erste Schlußfolgerungen i n bezug auf den weiteren Einsatz und eine mögliche und notwendige Verbesserung des Förderungsinstrumentariums zu ziehen. 3. Welche Alternativen in bezug auf die Ansatzpunkte und die Ausgestaltung der indirekten steuerlichen Förderung könnten möglicherweise ihre Effizienz erhöhen? Ausgehend von der Analyse der Effizienz der bislang praktizierten Forschungs- und Innovationsförderung über steuerliche Anreize und von den möglicherweise feststellbaren Schwachstellen sind alternative Ansatzpunkte u n d Ausgestaltungsmöglichkeiten zu eruieren und auf ihre mutmaßliche Effizienz zu prüfen. Hierbei sind insbesondere zu untersuchen: — Varianten i n bezug auf die Ansatzpunkte und Begünstigungstatbestände der Förderung, zum Beispiel die Begünstigung anderer Inputoder Outputfaktoren und/oder anderer Phasen des industriellen Innovationsprozesses — Varianten i n bezug auf die Ausgestaltung des Instrumentariums, zum Beispiel die Einführung neuer förderungspolitischer Instrumente (steuerfreier Rücklagen), die Ausrichtung der Maßnahmen nach Sektoren, Unternehmensgrößen, Regionen oder Technologiebereichen. Bei der Diskussion über den weiteren Einsatz und die künftige Ausgestaltung des Instrumentariums der indirekten steuerlichen Forschungs« und Innovationsförderung sind auftragsgemäß folgende Vorgaben zu beachten:

14

Α. Aufgabenstellung, Abgrenzung und Aufbau der Untersuchung

— Hinsichtlich der zu erarbeitenden Empfehlungen zur indirekten Forschungsförderung ist weder eine Erweiterung noch eine Einschränkung des bisherigen Förderungsvolumens von vornherein auszuschließen. Vorschläge zu einer Erweiterung sollten allerdings i m Rahmen realistischer finanzpolitischer Möglichkeiten beurteilt werden (im Prinzip nur begrenzter Spielraum für weiteren zusätzlichen Steuerausfall). — Bei allen Vorschlägen sind die Belastungsgrenzen der Finanzverwaltung zu berücksichtigen. — Das System der direkten Förderung ist nur referenzweise zu behandeln. I I . Abgrenzung des Untersuchungsfeldes Die empirische Analyse der Effizienz der indirekten (steuerlichen) Forschungsförderung bedarf einer Abgrenzung des zu untersuchenden Problemkreises i n sachlicher und räumlicher Hinsicht. Zunächst ist es erforderlich, den Untersuchungsgegenstand „Forschungsförderung" inhaltlich und begrifflich abzugrenzen. I n Politik, Verwaltung und Wissenschaft findet sich nämlich ein bemerkenswertes Nebeneinander enger und weiter Begriffsdefinitionen. So werden die Begriffe „Forschungsfördesrung", „Technologieförderung" und „Innovationsförderung" häufig sehr weit definiert und synonym für grundsätzlich unterschiedliche Sachverhalte, nämlich die staatliche Förderung von industriellen Forschungs- und/oder Entwicklungs- und/oder Innovationsvorhaben verwendet 5 . Die staatliche Förderung der Industrie auf technologischem Gebiet setzt sich nicht nur zum Ziel, den Wissens- und Erkenntnisstand zu vergrößern; erklärtes Ziel ist es vielmehr auch, zu bewirken, daß aus Forschung u n d Entwicklung gewonnene neue Erkenntnisse i n neue Technologien, neue Produkte und neue Verfahren zur Erfüllung gesellschaftlicher Ziele (ζ. B. auf dem Gebiet der Wachstums-, BeschäftigungsUmweltschutz-, Energie- oder Rohstoffsicherungspolitik) wirtschaftlich umgesetzt werden 6 . Angesichts einer letztlich auf Innovationen ausge5 I n dieser umfassenden Weise definieren u.a.: Der Bundesminister f ü r Forschung u n d Technologie, Bundesbericht Forschung V ; V. H a u f f / F . W. Scharpff, Modernisierung der Volkswirtschaft — Technologiepolitik als S t r u k t u r p o l i t i k , F r a n k f u r t / M . — K ö l n 1975; G. Mensch, Gemischtwirtschaftliche Innovationspraxis, Studie i m A u f t r a g der K o m m i s sion für wirtschaftlichen u n d sozialen Wandel, B e r l i n 1975. 6 Vgl. H. Matthöfer, Forschungspolitik u n d Innovation, Vortrag v o m 28. 6. 1974 i n München vor der Fraunhofer-Gesellschaft, i n : B u l l e t i n des Presseu n d Informationsamts der Bundesregierung, Nr. 82 v o m 5. J u l i 1974, S. 823.

I I . Abgrenzung des Untersuchungsfeldes

15

richteten staatlichen Förderungspolitik erscheint es daher auch zweckmäßig, inhaltlich und sprachlich präzisierend von einer staatlichen Forschungs-, (Entwicklungs-) und Innovationspolitik und entsprechend von einer staatlichen „Förderung industrieller Forschung, Entwicklung und Innovation" 7 zu sprechen. Folgt man dieser Begriffsdefinition, so ist i n der vorliegenden Untersuchung die Effizienz der staatlichen Förderung industrieller Forschung, Entwicklung und Innovation zu analysieren. Zur weiteren Abgrenzung des zu untersuchenden Problemkreises ist zu verdeutlichen, was i n diesem Zusammenhang unter indirekter Förderung zu verstehen ist. Als indirekte Förderung werden üblicherweise alle staatlichen Maßnahmen bezeichnet, die nicht unmittelbar an konkreten Forschungs-, Entwicklungs- oder Innovationsprojekten ansetzen, also projektunabhängig sind. I m Gegensatz dazu w i r d von einer direkten Förderung immer dann gesprochen, wenn sie projektgebunden ist. Die direkte, projektgebundene Förderung ist ihrem Wesen nach immer selektiv, d. h. vom Staat sind stets einzelne Vorhaben nach bestimmten Kriterien (ζ. B. nach der Förderungswürdigkeit und Förderungsbedürftigkeit bestimmter Technologiebereiche 8 , Wirtschaftssektoren 9 . Hegionen 10 und Unternehmensgrößen 11 ) auszuwählen. Dagegen kann der Staat bei der indirekten Förderung die Ausrichtung der Innovationsprozesse entweder den Unternehmen bzw. dem M a r k t oder rechtlichen Regelungen (ζ. B. des Gewerberechts oder des Umwelt- oder Verbraucherschutzes) überlassen oder aber durch bestimmte Auswahlkriterien, wie sie auch bei der projektgebundenen Förderung zur A n wendung kommen, zu beeinflussen versuchen. Somit bietet sich dem Staat folgendes Instrumentarium zur Förderung der Forschung, Entwicklung und Innovation i n der Industrie an: 7 Vgl. auch: Der Bundesminister f ü r Forschung u n d Technologie, F o r schungsbericht V, S. 9. 8 Ausgewählte Technologiebereiche werden ζ. B. i m Rahmen der B M F T Förderungsprogramme Datenverarbeitung, Meeresforschung u n d -technik, Energieforschung u n d -technik, Humanisierung des Arbeitslebens, Elektronische Bauelemente usw. gefördert. 9 Eine ausdrücklich auf bestimmte Wirtschaftssektoren bezogene F o r schungs· u n d Innovationsförderung stellt beispielsweise die Förderung der Entwicklung u n d Erstinnovation i m Steinkohlenbergbau sowie die Förderung der Luftfahrttechnik dar. 10 Eine regional orientierte direkte Förderung stellt das seit 1969 laufende Programm zur Förderung der technischen Entwicklung i n der Berliner I n dustrie dar. 11 A n den Unternehmensgrößen orientiert sich das seit 1972 beim Bundesminister f ü r Wirtschaft i n Zusammenarbeit m i t den Ländern laufende Programm zur Förderung von Erstinnovationen u n d der hierzu gehörigen Entwicklung, da es i n erster L i n i e für kleine u n d mittlere Betriebe bestimmt ist.

Α. Aufgabenstellung, Abgrenzung und Aufbau der Untersuchung

16

Förderungsinstrumentarium

direkte, projektgebundene Förderung

indirekte, projektunabhängige Förderung

selektiv

selektiv

ζ. B. nach

ζ. B. nach

— — — —

— — — —

Technologiebereichen Wirtschaftssektoren Regionen Unternehmensgrößen

generell

Technologiebereichen Wirtschaftssektoren Regionen Unternehmensgrößen

Folgt man dieser Unterscheidung, so ist i n der vorliegenden Studie die Effizienz der indirekten Förderung i m Sinne einer projektunabhängigen, generellen oder selektiven staatlichen Förderung zu analysieren. Eine weitere Abgrenzung des Untersuchungsfeldes ergibt sich aus der auftragsgemäßen Beschränkung der Analyse auf die indirekte Förderung der Industrie durch steuerliche Vergünstigungen. Demententsprechend konzentriert sich die Untersuchung auf steuerliche A n reize i m Sinne von Bestimmungen zur Verminderung der steuerlichen Bemessungsgrundlagen (ζ. B. Sonderabschreibungen), Steuerbefreiungen oder Tarifbegünstigungen. Sie bezieht darüber hinaus auch das Instrument der Zulagen i n die Analyse ein und folgt damit der finanzwissenschaftlichen Systematik, nach der bestimmte Zulagen und Zuschüsse aus dem Staatshaushalt als „negative Steuern" bzw. „Steuergutschriften" klassifiziert werden. Die Beschränkung auf subventionspolitische Maßnahmen der Fiskalpolitik impliziert, daß eine Diskussion abgabenpolitischer Instrumente wie auch sonstiger indirekter Maßnahmen i m Dienste der staatlichen Forschungs- und Innovationspolitik 1 2 nicht Aufgabe dieser Studie ist. Daneben entfällt aufgrund der Beschränkung auf den Begünstigtenkreis „Industrie" eine Behandlung der staatlichen Förderung industrieller Forschung, Entwicklung und Innovation durch die (teilweise auch steuerliche) Förderung überbetrieblicher oder nicht-industrieller Forschungseinrichtungen sowie die Förderung bestimmter Einzelpersonen (ζ. B. von Arbeitnehmererfindem). Wie bereits i n der Vorstudie dargelegt, macht es die Vielfalt der praktizierten und denkbaren Vergünstigungen i m Bereich der einkom12

Vgl. hierzu u. a. K . L i t t m a n n , Die Chancen staatlicher Innovationslenkung, Göttingen 1975, S. 90 ff.

I I I . Aufbau der Untersuchung

17

mens- bzw. gewinnabhängigen Steuern, der Verbrauch- und Verkehrsteuern und sonstigen abgaben- und zollrechtlichen Bestimmungen 13 sowie die Komplexität der Wirkungszusammenhänge erforderlich, i m Rahmen der vorliegenden Untersuchung nur bestimmte Steuerbegünstigungen i m Bereich der ertragsabhängigen Steuern sowie entsprechende negative Steuern (Zulagen) zu analysieren. Dabei w i r d auftragsgemäß darauf verzichtet, die steuerrechtliche Behandlung von laufenden betrieblichen Forschungs- und Entwicklungskosten sowie von Einkünften aus unternehmerischer Erfindertätigkeit zu diskutieren. I n räumlicher Hinsicht beschränkt sich die Untersuchung auf das Instrumentarium der indirekten steuerlichen Förderung industrieller Forschung, Entwicklung und Innovation i n der Bundesrepublik Deutschland einschließlich Berlin (West). Zwar werden auch Beispiele vergleichbarer Förderungsinstrumente i m Ausland herangezogen, soweit sie der Stützung der Argumentation dienen. Doch verbietet sich eine internationale Ubersicht sowie eine vergleichende Analyse entsprechender Förderungsinstrumente i m In- und Ausland 1 4 . Hierfür wäre es erforderlich, die Wirkungsweise von Steuerbegünstigungen für Forschung, Entwicklung und Innovation i m Zusammenhang m i t dem jeweiligen nationalen Instrumentarium direkter und indirekter Förderungsmaßnahmen, dem jeweiligen Steuersystem und Grad der Steuerbelastung und nicht zuletzt der allgemeinen Wirtschaftspolitik i n den einzelnen Volkswirtschaften zu untersuchen. Eine derart komplexe Fragestellung würde aber den Rahmen der vorliegenden Untersuchung bei weitem sprengen.

I I I . Aufbau der Untersuchung Die Untersuchung gliedert sich i m folgenden i n vier Teile: — Teil Β : Methodischer Ansatz der empirischen Effizienzanalyse — TeilC: Bestandsaufnahme der bisherigen indirekten Forschungs- und Innovationsförderung

steuerlichen

13 Vgl. die Übersicht über Steuer- u n d zollrechtliche Vorschriften zur Förderung v o n Forschung, Entwicklung u n d Innovation, i n : A n t w o r t der Bundesregierung betr. direkte u n d indirekte Forschungsförderung, Bundestagsdrucksache 7/4651 v o m 27.1.1976, S. 8 ff. sowie I n s t i t u t „Finanzen u n d Steuern", Die Aufwendungen f ü r Forschung u n d Entwicklung insbesondere i n steuerlicher Sicht, Bonn 1975. 14 Eine aktuelle Übersicht findet sich i n : Bundesministerium f ü r Wissenschaft u n d Forschung (Hrsg.), Steuerbegünstigungen f ü r Forschung u n d E n t wicklung i m internationalen Vergleich, Wien—New Y o r k 1975, sowie: A n t w o r t der Bundesregierung betr. direkte u n d indirekte Forschungsförderung, B u n destagsdrucksache 7/4651 v o m 27.1.1976, S. 4 f.

2 Röthlingshöfer/Sprenger

18

Α. Aufgabenstellung, Abgrenzung und Aufbau der Untersuchung

— T e i l D : Analyse der Effizienz der bisherigen indirekten steuerlichen Forschungs- und Innovationsförderung — Teil E : Vorschläge zum Einsatz und zur Ausgestaltung der indirekten steuerlichen Forschungs- und Innovationsförderung. Teil Β der Untersuchung liefert die methodischen Grundlagen für die Beurteilung der Effizienz staatlicher Förderungspolitik. Schwerpunkt dieses Abschnitts ist die Untersuchung, nach welchen Kriterien die Effizienz der indirekten steuerlichen Forschungs- und Innovationsförderung zu beurteilen ist und wie diese Kriterien für die empirische Analyse zu operationalisieren sind. Abschließend w i r d eine Ubersicht über die wichtigsten Informationsquellen gegeben. Teil C der Untersuchung dient der Bestandsaufnahme als Ausgangspunkt der Effizienzanalyse. Ausgehend von der Diskussion der staatlichen Zielsetzungen, die mit der steuerlichen Förderung der industriellen Forschung, Entwicklung und Innovation angestrebt werden, w i r d die bisherige Förderungspraxis dargestellt. Dabei werden die Ansatzpunkte der einzelnen Förderungsmaßnahmen i m Innovationsprozeß und die Varianten i n der steuerrechtlichen Ausgestaltung aufgezeigt. Außerdem w i r d der bisherige finanzielle Aufwand des Staates für die steuerliche Forschungs- und Innovationsförderung diskutiert. I m Teil D w i r d anhand der Zielsetzungen und der Ansatzpunkte sowie Ausgestaltung der staatlichen Förderungsmaßnahmen die Effizienz des bisher praktizierten Instrumentariums behandelt. Dabei werden die Kriterien der instrumentellen Eignung, ökonomischen Effizienz und administrativen Praktikabilität und Steuerungsmöglichkeiten angewendet. I m abschließenden Teil E werden die i m Rahmen der empirischen Effizienzanalyse festgestellten Schwachstellen des bisherigen Instrumentariums diskutiert und davon ausgehend Vorschläge zur möglichen Verbesserung des steuerlichen Förderungsinstrumentariums abgeleitet. Erörtert werden dabei sowohl alternative Ausgestaltungsmöglichkeiten praktizierter als auch die eventuelle Einführung neuer Förderungsmaßnahmen.

Β. Methodischer Ansatz der empirischen Effizienzanalyse I m Hinblick auf die Aufgabenstellung der vorliegenden Untersuchung, eine empirische Erfolgskontrolle bei bereits praktizierten Förderungsinstrumenten und eine Erfolgsprognose i n bezug auf alternative Maßnahmen der indirekten steuerlichen Forschungs- und Innovationsförderung durchzuführen, ist zunächst einmal die methodische Vorgehensweise für eine empirische Effizienzanalyse zu diskutieren. I m folgenden sollen daher zunächst die Kriterien zur Beurteilung der Effizienz von Förderungsmaßnahmen herausgearbeitet und die Probleme und Möglichkeiten ihrer empirischen Anwendung i n der vorliegenden Studie aufgezeigt werden. I. Bestimmung der Effizienzkriterien Soll die Effizienz der indirekten steuerlichen Forschungs- und Innovationsförderung beurteilt werden, so sind Aussagen zur Wirksamkeit, Zweckmäßigkeit oder auch Eignung eines einzelnen Förderungsinstruments oder auch eines komplexen Förderungsinstrumentariums i n bezug auf ein vorgegebenes Zielsystem anzustreben. Zur Effizienzanalyse zählt hingegen nicht eine Beurteilung der m i t einzelnen Instrumenten verfolgten förderungspolitischen Zielsetzungen i m Sinne einer Überprüfung ihrer Berechtigung oder richtigen politischen Gewichtung. D. h. i m folgenden geht es nicht darum, Aussagen zur politisch-wirtschaftlichen Notwendigkeit der staatlichen Forschungs- und Innovationsförderung zu machen und damit beispielsweise einer möglicherweise berechtigten K r i t i k an den bestehenden förderungspolitischen Zielsetzungen und m i t h i n an der gesellschaftlichen Zielhierarchie Ausdruck zu verleihen. I n diesem Fall müßte eine Lösung zunächst i n einer Verbesserung des gesellschaftlichen Entscheidungs- und Zielfindungsprozesses gesucht werden, ehe man die Frage nach der Effizienz des Instrumentariums i m Hinblick auf die Zielerreichung zu prüfen hätte. Auch wenn i m Rahmen einer Effizienzanalyse von förderungspolitischen Instrumenten eine Beurteilung der Ziele der Förderungspolitik ausdrücklich auszuklammern ist, letztere vielmehr als gegeben vorausgesetzt werden, kommt eine Beurteilung der spezifischen Eignung einzelner Förderungsmaßnahmen nicht ohne die Berücksichtigung der den 2*

20

Β. Methodischer Ansatz der empirischen Effizienzanalyse

Maßnahmen jeweils vorgegebenen Zielsetzung(en) aus. Denn forschungs· und innovationspolitische Instrumente wie auch andere politische Instrumente können für sich betrachtet schlechthin weder „effizient" noch „ineffizient" sein. Da sie bei rationalem Verhalten der Entscheidungsträger das Ergebnis von Mittelentscheidungen zur Realisierung bestimmter Zielsetzungen und m i t h i n nicht autonome, sondern von bestimmten Zielen abhängige Wahlhandlungen darstellen, können Beurteilungsmaßstäbe immer erst unter Berücksichtigung der jeweils vorgegebenen Zielsetzungen gewonnen werden. Daraus folgt, daß eine Beurteilung der Effizienz i m Sinne von Wirksamkeit, Zweckmäßigkeit oder auch Eignung eines Förderungsinstruments grundsätzlich an der Zweck-Mittel-Beziehung anzusetzen hat und keineswegs m i t einer isolierten Analyse entweder der Ziele oder der Instrumente der Förderungspolitik auskommen kann. Setzt man das Rationalprinzip als Verhaltensmaxime voraus, so steht der Staat bei der Beurteilung und Auswahl von Förderungsinstrumenten vor der Aufgabe, sich desjenigen Mitteleinsatzes zu bedienen, der den höchsten Wirkungsgrad bzw. die höchste Effizienz i n bezug auf ein gegebenes Zielsystem verspricht. Bei der Frage, welchem Instrument oder welchen Instrumenten i m konkreten Fall der Vorzug zu geben ist, sind folgende Effizienzkriterien zu berücksichtigen: (1) instrumentelle Eignung (2) ökonomische Effizienz (3) administrative Praktikabilität und Steuerungsmöglichkeit. A d (1) Das K r i t e r i u m der instrumentellen Eignung bringt zum Ausdruck, inwieweit das zu prüfende Förderungsinstrument nicht nur theoretisch, sondern auch tatsächlich geeignet ist, einen Beitrag zur Erreichung der jeweils vorgegebenen Zielsetzungen zu leisten. A d (2) Das K r i t e r i u m der ökonomischen Effizienz liefert einen Beurteilungsmaßstab, u m die unterschiedlichen volkswirtschaftlichen Kosten der Zielerreichung i n bezug auf die jeweiligen Förderungsinstrumente i n Rechnung stellen zu können, ökonomische Effizienz i m Sinne des Rationalprinzips ist immer dann gegeben, wenn ein bestimmter Zweck m i t dem geringsten Mitteleinsatz oder wenn bei gegebenem Mitteleinsatz eine maximale Zweckerfüllung erreicht wird. A d (3) Das K r i t e r i u m der administrativen Praktikabilität und Steuerungsmöglichkeit liefert Hinweise über die m i t den einzelnen

I I . Probleme der empirischen Anwendung der Effizienzkriterien

21

Instrumenten verbundenen Informations-, Verwaltungs- und Kontrollanforderungen sowie über die politischen Steuerungsmöglichkeiten. Eine endgültige Beurteilung der spezifischen Eignung eines Instruments setzt jedoch nicht nur voraus, daß sich die aufgeführten „partiellen" Effizienzkriterien i n praxi anwenden lassen, sondern daß es auch gelingt, die jeweilige Bedeutung dieser Beurteilungskriterien politisch zu gewichten und m i t h i n ein Maß für die „Gesamteffizienz" zu erhalten. Sieht man einmal von den i n der Praxis höchst unwahrscheinlichen Extremfällen ab, i n denen ein Förderungsinstrument die genannten Effizienzkriterien ausnahmslos erfüllt bzw. nicht erfüllt, so geht es i n der Regel darum, zwischen einzelnen Vorzügen eines bestimmten Instruments und verschiedenen nachteiligen Nebenwirkungen abzuwägen. Dabei ist zu prüfen, ob die partiellen Effizienzkriterien gleichrangig sind oder ob eine bestimmte Zielhierarchie vorliegt, die eine Gesamtbeurteilung der einzelnen Zielerfüllungen und Zielverzichte erlaubt. I I . Probleme und Möglichkeiten der empirischen Anwendung der Effizienzkriterien U m auf der Grundlage der diskutierten Beurteilungskriterien eine empirische Effizienzanalyse durchführen zu können, ist es erforderlich, die Probleme und Möglichkeiten einer empirischen Anwendung der genannten Effizienzkriterien aufzuzeigen. I m folgenden soll daher dargelegt werden, welche Informationsanforderungen i m einzelnen an eine empirische Effizienzanalyse forschungs- und innovationspolitischer Förderungsmaßnahmen gestellt werden und inwieweit i n der vorliegenden Untersuchung zu versuchen ist, diese Voraussetzungen zu erfüllen. Soll die instrumenteile Eignung von Förderungsmaßnahmen i n der Praxis beurteilt werden, so setzt dies voraus, daß Aussagen über die tatsächliche Wirksamkeit der Instrumente, insbesondere über ihren Zielbeitrag gemacht werden können. I m einzelnen ist i n diesem Zusammenhang erforderlich, daß — die m i t einem M i t t e l verfolgten Zielsetzungen bekannt sowie hinreichend konkretisiert und operationalisiert sind — neben der Ausgangssituation vor Durchführung der Maßnahme die jeweiligen Wirkungen nach Ablauf der Wirkungsdauer erfaßbar sind — eine status-quo-Prognose über die vermutliche Entwicklung der Zielvariablen ohne Einwirkung der Maßnahme vorgenommen wird.

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Β. Methodischer Ansatz der empirischen Effizienzanalyse

Betrachtet man die einzelnen Untersuchungsschritte und Informationserfordernisse, so sind i n der Praxis die damit verbundenen Probleme der Datenbeschaffung und -analyse teilweise nicht unerheblich, teilweise sogar unüberwindbar. Erste Schwierigkeiten entstehen bereits bei der Ermittlung der jeweiligen förderungspolitischen Zielsetzungen. I n der Regel sind derartige Ziele nicht hinreichend konkretisiert und i n den seltensten Fällen m i t quantitativen Vorgaben ausgefüllt. Daher ist die Zielanalyse häufig auf Textexegese, Interpretationen und Hypothesen über die i m einzelnen angestrebten Ziele oder auf die Heranziehung theoretisch erstellter Zielsysteme angewiesen. Bei der Beurteilung der Zweckmäßigkeit und Eignung der einzelnen Förderungsinstrumente muß daher i n der vorliegenden Untersuchung auf die vom Gesetzgeber expressis verbis angegebenen oder auf theoretisch ableitbare Zielvorstellungen zurückgegriffen werden. Als Quellen für die Zielanalyse bieten sich hier vor allem die Forschungs- und Finanzberichte der Bundesregierung an. Angesichts einer zumeist leerformelartigen Zieldefinition läßt sich häufig nicht einmal annäherungsweise abschätzen, bei welchen Zielvariablen der Gesetzgeber mittels eines bestimmten Förderungsinstruments welche Veränderungen erwünscht oder erwartet. Die Messung oder Schätzung des Zielerreichungsgrades einer Instrumentenvariablen scheitert jedoch nicht nur an der möglicherweise bewußt unterlassenen oder unmöglichen Konkretisierung und Operationalisierung der förderungspolitischen Zielsetzung(en) seitens des Gesetzgebers. Selbst wenn man konkrete Zielvorstellungen unterstellen würde, ζ. B. eine Steigerung der Innovationsrate, des F und Ε-Aufwands und/oder der Beschäftigten i m F und Ε-Bereich, würde es gegenwärtig für die Erfassung gesamtwirtschaftlicher Veränderungen bei diesen Zielvariablen i n der Regel noch an entsprechend zuverlässigen statistischen Unterlagen fehlen. Einmal liegt eine amtliche Forschungsstatistik für die Bundesrepublik Deutschland derzeit noch nicht vor und ist wohl auch nicht i n absehbarer Zeit zu erwarten 1 , zum anderen vermögen die allenthalben verwendeten Statistiken des Stifterverbands für die Deutsche Wissenschaft die bestehende Lücke nicht i n der i n diesem Zusammenhang erforderlichen Weise zu schließen. Die grundsätzlichen Schwierigkeiten einer Ermittlung und Darstellung des industriellen F und E-Potentials oder der F und Ε - A k t i v i t ä t e n in der Bundesrepublik Deutschland werden allerdings teilweise verständlich, wenn man bedenkt, daß sich häufig Veränderungen forschungs- und entwicklungsrelevanter Ziel1 Bezüglich der grundsätzlichen Bedenken gegenüber einer amtlichen Forschungsstatistik ist auch auf die zwischen dem B M F T , den Wirtschaftsverbänden u n d dem Stifterverband f ü r die deutsche Wissenschaft geführte Diskussion hinzuweisen; vgl. B D I - M i t t e i l u n g e n , Nr. 9 (1974), S. 8.

I I . Probleme der empirischen Anwendung der Effizienzkriterien

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variablen nicht einmal i m einzelwirtschaftlichen Bereich hinreichend genau abgrenzen und erfassen lassen. Aber auch bezüglich der tatsächlichen Entwicklung bestimmter Instrumentvariablen besteht weitgehend Ungewißheit. Empirisches Material mit verläßlichen Angaben zum tatsächlichen Subventionsaufwand bei der indirekten Forschungs- und Innovationsförderung liegt nämlich erst seit allerjüngster Zeit und wiederum nur für bestimmte Förderungsmaßnahmen nach dem Investitionszulagengesetz (InvZuG) vom 24. Februar 1975 vor. Die mangelnde Transparenz bezüglich der Struktur und Entwicklung des Subventionsaufwandes für die steuerliche Forschungs- und Innovationsförderung ist i m wesentlichen auf eine unvollständige und m i t h i n unbrauchbare amtliche Steuerstatistik zurückzuführen. Grundsätzlich sind zwar die Steuerpflichtigen und notfalls die zuständigen Finanzämter aufgefordert, i n Ergänzung zur Steuererklärung statistische Angaben zu den i n Anspruch genommenen Steuervergünstigungen zu machen. Doch ein Einblick i n die vorliegenden amtlichen Steuerstatistiken für 1968 und 1971 läßt unschwer erkennen, daß dieser Meldepflicht nur unvollständig nachgekommen wird 2 . Uber die Anzahl der insgesamt begünstigten Unternehmen sowie über die tatsächlichen Steuermindereinnahmen lassen die vorliegenden Einkommen- und Körperschaftsteuerstatistiken somit keine zuverlässige Aussage zu. Auch die i n den Subventionsberichten der Bundesregierung hierzu veröffentlichten Angaben sind bislang wenig aussagefähig. Sie stellen lediglich grobe Schätzungen dar, denen größtenteils die gegenwärtig einzig brauchbaren, aber nicht für diesen Zweck konzipierten und insgesamt nicht repräsentativen Statistiken des Stifterverbandes zugrundeliegen. Daß die Schätzwerte für die Steuermindereinnahmen i n der Vergangenheit teilweise nur als Untergrenze für den tatsächlichen Subventionsaufwand angesehen werden dürfen, läßt sich aufgrund beträchtlicher Korrekturen von früheren Schätzungen bezüglich des Subventionsaufwands für Sonderabschreibungen auf F und E-Investitionen vermuten 3 . Diese nachträgliche Korrektur i m Fünften Subventionsbericht der Bundesregierung war m i t h i n das erste sichtbare Ereignis einer verbesserten Informationsgewinnung, die durch statistische Erhebungen der Finanzverwaltungen i m Rahmen des Investitions2 Vgl. u. a. Statistisches Bundesamt, Fachserie L, Finanzen u n d Steuern, Reihe 6: Einkommen- u n d Vermögensteuern, I . E i n k o m m e n - u n d K ö r p e r schaftsteuer 1968 u n d 1971, Stuttgart u n d Mainz 1973. 3 So w u r d e n die vorläufigen Steuermindereinnahmen aufgrund dieser Maßnahme für 1973 statt auf 140 M i l l . D M auf nunmehr 310 M i l l . D M u n d f ü r 1974 auf 220 M i l l . D M anstelle von bisher 145 M i l l . D M veranschlagt. Vgl. Bundesministerium der Finanzen (Hrsg.), Fünfter Subventionsbericht, B u n destagsdrucksache 7/4203.

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Β. Methodischer Ansatz der empirischen Effizienzanalyse

zulagengesetzes von 1975 ermöglicht wurde. Diese Erhebungen versprechen zumindest für die Zukunft eine bessere Transparenz nicht nur bezüglich der Entwicklung bestimmter Instrumentvariablen, sie lassen auch Rückschlüsse auf das Investitionsvolumen für F und Ε-Zwecke und damit zumindest auf die Entwicklung einer Zielvariablen zu. Aufgrund der bisherigen Überlegungen ist aber festzustellen, daß zumindest auf gesamtwirtschaftlicher Ebene eine Uberprüfung der Eignung des Instruments anhand der Messung oder Schätzung des Zielerreichungsgrades — etwa m i t Hilfe eines ökonometrischen Modells, bei dem eine quantitative Analyse der wechselseitigen Abhängigkeiten von Ziel- und Instrumentvariablen zu erfolgen hätte — ausgeschlossen ist, solange über die Ziel- und Instrumentvariablen nicht entsprechend fundierte, quantitative Angaben vorliegen 4 . Daher muß sich die Beurteilung der spezifischen Eignung eines Instruments zunächst einmal auf die Frage konzentrieren, ob die Maßnahme überhaupt zieladäquat ist, d.h. ob sie zumindest theoretisch geeignet ist, zur Erreichung der angestrebten Zielsetzung(en) beizutragen. Bei gegebener Zieladäquanz eines Förderungsinstrumentes ist dann zu prüfen, ob es auch tatsächlich i n der gewünschten Weise wirkt. Hierbei ist zu untersuchen, ob die Förderung von ihrem Ansatzpunkt und von ihrer Ausgestaltung her von dem potentiellen Adressatenkreis tatsächlich auch i n Anspruch genommen werden kann und i n Anspruch genommen wird. Aus der Gewährung und Inanspruchnahme der Förderung ergeben sich aber noch nicht m i t zwingender Notwendigkeit Erfolgswirkungen i m Hinblick auf die angestrebten Zielsetzungen. Diese Wirkungen hängen vielmehr von den Entscheidungen i n den Unternehmen über die Verwendung der M i t t e l ab. Daher ist zu prüfen, ob die i n Anspruch genommenen Förderungsmittel auch tatsächlich i m Sinne der forschungs- und innovationspolitischen Zielsetzungen verwendet wurden. Damit ist die Frage angesprochen, ob die Förderung i m Sinne der Zielrichtung zumindest entscheidungsrelevant ist. U m die Entscheidungsrelevanz staatlicher Steueranreize beurteilen zu können, ist es erforderlich, die Bestimmungsgründe technologiepolitischer Entscheidungen i n den Unternehmen zu ermitteln. Dabei ist vor allem zu prüfen, ob eine Förderungsmaßnahme i m Zusammenwirken einer Vielzahl entscheidungsrelevanter Einflußfaktoren tatsächlich eine bestimmte Verhaltensweise oder Verhaltensänderung ausgelöst oder mitbewirkt hat oder ob sich technologiepolitische Entscheidungen i n den Unternehmen ausschließlich an anderen Bestimmungsgründen orientieren. 4 Daneben sind auch methodische Bedenken gegenüber einer Anwendung ökonometrischer Modelle i n diesem Zusammenhang angebracht; vgl. u. a. J. F. Reuter, Forschungspolitik u n d Forschungsplanung, B e r l i n 1970, S. 75.

I I . Probleme der empirischen Anwendung der Effizienzkriterien

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Es bedarf keiner weiteren Erläuterung, daß die empirische Untersuchung der Entscheidungsrelevanz der steuerlichen Forschungs- und Innovationsförderung i n erster Linie dort ansetzen muß, wo die einzelwirtschaftlichen technologiepolitischen Entscheidungen getroffen werden, d. h. bei den Unternehmen. Empirische Forschung i n Bereichen außerhalb der Zielgruppe förderungspolitischer Maßnahmen (z.B. bei Experten außerhalb der Industrie) hat demgegenüber nur eine Kontrollfunktion i n bezug auf die empirischen Ergebnisse bei den Adressaten der Förderungsmaßnahmen. Als zweckmäßige Verfahren zur Gewinnung von Informationen über unternehmerische Entscheidimgsprozesse und Verhaltensweisen boten sich für die vorliegende Untersuchung schriftliche und mündliche Befragungen an. Soll i m Anschluß an die instrumentelle Eignung die ökonomische Effizienz einer Förderungsmaßnahme i n der Praxis überprüft werden, so sind Veränderungen bei der (den) Zielvariablen i n der Relation zum Mitteleinsatz zu messen. U m quantitative Aussagen bezüglich der partiellen Effizienz E=

Veränderung der Zielvariablen Veränderung der Instrumentvariablen

machen zu können, müßten bei einer Kosten-Nutzen-Analyse Zähler sowie Nenner dieses Maßstabes zumindest annäherungsweise quantifizierbar sein und darüber hinaus auch noch die gleiche Dimension haben; d. h. einem bestimmten Subventionsaufwand i n D M müßte sich ein monetär meßbarer oder schätzbarer Subventionserfolg gegenüberstellen lassen. Wie die Überlegungen zur empirischen Quantifizierbarkeit von Ziel- und Instrumentvariablen i m Hinblick auf die Prüfung der instrumentellen Eignung bereits erkennen ließen, muß eine der Kosten-Nutzen-Analyse entsprechende Beurteilung der ökonomischen Effizienz eines Förderungsinstruments aus praktischen Gründen ausgeschlossen werden, solange die förderungspolitischen Zielsetzungen nicht quantitativ, geschweige denn i n monetären Größen erfaßbar sind. Wesentlich brauchbarer erscheint i n diesem Zusammenhang der Ansatz der Kosten-Wirksamkeitsanalyse, w e i l er nicht voraussetzt, daß der Nutzen oder Erfolg einer Subventionsmaßnahme auch monetär quantifizierbar ist. I m Rahmen einer Kosten-Wirksamkeitsanalyse genügt es, festzustellen, ob eine m i t einem bestimmten finanziellen Aufwand verbundene Maßnahme überhaupt zum gewünschten Erfolg geführt hat, ob dieser Erfolg möglicherweise auch durch den Einsatz weniger aufwendiger M i t t e l hätte erreicht werden können oder ob eine Zielerreichung mittels anderer Instrumente vermutlich aufwendiger geworden wäre.

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Β. Methodischer Ansatz der empirischen Effizienzanalyse

Damit w i r d deutlich, daß sich die Beurteilung der ökonomischen Effizienz einer Maßnahme i n diesem Sinne teilweise auch auf die Ergebnisse der instrumentellen Eignung stützen kann und muß. Neben den Ergebnissen zur tendenziellen Zielwirksamkeit der zu untersuchenden Maßnahmen sind die Angaben zum Subventionsaufwand heranzuziehen, wobei man sich allerdings m i t den vorliegenden Schätzungen zufriedengeben muß. Die Analyse und vergleichende Beurteilung des jeweiligen Mitteleinsatzes darf sich dabei jedoch nicht allein auf die budgetären Auswirkungen für den Staat beschränken, sie muß auch die Verwaltungsund Kontrollkosten auf seiten des Staates sowie die m i t der Inanspruchnahme der Förderung bei den Adressaten und Begünstigten entstehenden Kosten ins K a l k ü l einbeziehen. Hierzu sind zumindest tendenzielle Aussagen möglich. Das Kriterium der administrativen Praktikabilität und Steuerungs~ möglichkeit läßt sich i m wesentlichen anhand der technischen Ausgestaltung der einzelnen Förderungsinstrumente beurteilen, die Rückschlüsse auf die jeweiligen Verwaltungs- und Kontrollanforderungen, auf die notwendigen politischen Entscheidungsprozesse bei der Einführung, Variation oder Aussetzung einer Maßnahme und nicht zuletzt auf einen möglicherweise selektiven Einsatz erlaubt. Die bisherigen Überlegungen zur empirischen Überprüfbarkeit der grundsätzlich anzuwendenden Effizienzkriterien legen den Schluß nahe, daß sich die Beurteilungskriterien i m großen und ganzen auch i n der Praxis anwenden lassen. Soweit eine Uberprüfung i m Einzelfall nicht oder nur annäherungsweise möglich ist, spricht dies nicht gegen die Zweckmäßigkeit der einzelnen Beurteilungsmaßstäbe. Damit sollte vielmehr auf den jeweiligen Stellenwert der Effizienzaussage hingewiesen und den Entscheidungsträgern von vornherein die durchaus notwendige Relativierung der zu erwartenden Untersuchungsergebnisse bewußt gemacht werden. Ebenso sollten die erwähnten Schwierigkeiten der empirischen Effizienzbestimmung davor warnen, ein unvollständiges Beurteilungsverfahren, das sich allein auf das Quantifizierbare beschränken würde, unreflektiert anzuwenden und somit das hohe Risiko von Fehlentscheidungen i n Kauf zu nehmen.

I I I . Informationsquellen I m Rahmen der empirischen Analyse wurden i m einzelnen neben einschlägigen statistischen Quellen (u. a. die Statistiken des Stifterverbands für die Deutsche Wissenschaft® sowie die Subventionsberichte

I I I . Informationsquellen

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6

der Bundesregierung ) die Fachliteratur sowie sonstige Quellen, insbesondere relevante Gutachten, ausgewertet. I n diesem Zusammenhang sind vor allem einige i n jüngster Zeit erschienene Gutachten zu erwähnen, die sich schwerpunktmäßig auch mit dem Problem der indirekten Forschungs- und Innovationsförderung auseinandersetzen. So hat das Institut „Finanzen und Steuern" i m Oktober 1975 eine Studie vorgelegt, die eine ausführliche Erörterung der steuerrechtlichen Aspekte der Forschungsförderung enthält und entsprechende Vergleiche zum Ausland zieht 7 . Bräunling und Harmsen legten i m Januar 1975 eine umfangreiche Literaturexpertise zum Thema der Wirksamkeit von Instrumenten der staatlichen Forschungs- und Technologiepolitik vor 8 . Unter Heranziehung vor allem der relevanten deutschen und amerikanischen Literatur diskutieren die Verfasser die Rahmenbedingungen staatlicher Forschungs- und Technologiepolitik und entwickeln Schemata zur systematischen Bestimmung von W i r k samkeitskriterien für die Instrumente der Förderungspolitik. Littmann 9 analysiert i n seiner Studie die Instrumente der staatlichen Innovationspolitik insbesondere i m Hinblick auf die Möglichkeit, staatlicherseits erwünschte Innovationen anzuregen und unerwünschte zu verhindern. Mensch 10 untersucht schwerpunktmäßig die Frage, welche Förderungsinstrumente geeignet wären, die Breitenwirkung staatlicher Innovationsförderung zu erhöhen und vor allem eine stärkere Beteiligung kleiner und mittlerer Unternehmen am Innovationsgeschehen zu ermöglichen. Die genannten Studien leisten einen wertvollen Beitrag zur theoretischen Analyse des Wirkungsmechanismus der indirekten Forschungsund Innovationsförderung. Empirische Unterlagen über die Effizienz der steuerlichen Forschungs- und Innovationsförderung i n der Bundesrepublik Deutschland fehlen jedoch bisher. Das Ifo-Institut hat daher 5 Stifterverband f ü r die Deutsche Wissenschaft, Forschung u n d E n t w i c k lung i n der Wirtschaft 1971, Essen 1974; H. Echterhoff-Severitt, Forschung und Entwicklung (FuE) i n der Wirtschaft 1973, i n : Beilage zu „Wirtschaft u n d Wissenschaft", Heft 4/1975. 6 Bundesministerium der Finanzen (Hrsg.), Subventionsberichte, i n : B u n destagsdrucksachen VI/391, VI/2994, 7/1144 u n d 7/4203. 7 I n s t i t u t „Finanzen u n d Steuern", die Aufwendungen für Forschung u n d Entwicklung insbesondere i n steuerrechtlicher Sicht, Bonn 1975. 8 G. B r ä u n l i n g / D.-M. Harmsen, Die Wirksamkeit von Förderungsprinzipien u n d Instrumentarien der Forschungs- u n d Technologiepolitik i m Hinblick auf ausgewählte K r i t e r i e n u n d unter Berücksichtigung direkter u n d indirekter Maßnahmen, Analyse deutscher u n d ausländischer Literatur, Karlsruhe 1975. 9 K . L i t t m a n n , Die Chancen staatlicher Innovationslenkung, Göttingen 1975. 10 G. Mensch, Gemischtwirtschaftliche Innovationspraxis, B e r l i n 1975.

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Β. Methodischer Ansatz der empirischen Effizienzanalyse

i m Rahmen einer Studie über den „Innovationsprozeß i n westeuropäischen I n d u s t r i e l ä n d e r n " 1 1 i m J a h r e 1975 eine s c h r i f t l i c h e U m f r a g e b e i r u n d 5100 U n t e r n e h m e n d e r I n d u s t r i e i n d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d d u r c h g e f ü h r t . Diese E r h e b u n g erbrachte r u n d 2400 v e r w e r t b a r e A n t w o r t e n . S c h w e r p u n k t d e r B e f r a g u n g w a r es, festzustellen, welche H e m m n i s s e d e r U m s e t z u n g v o n F u n d Ε - V o r h a b e n i n m a r k t r e i f e P r o d u k t e o d e r V e r f a h r e n aus d e r S i c h t d e r U n t e r n e h m e n h a u p t s ä c h l i c h gegeben s i n d u n d welche s t a a t l i c h e n M a ß n a h m e n z u r I n n o v a t i o n s f ö r d e r u n g sich i n d e n F i r m e n b e r e i t s b e w ä h r t h a b e n u n d / o d e r d e m S t a a t z u r A n w e n d u n g e m p f o h l e n w e r d e n . D i e entsprechenden F r a g e n l a u t e t e n : „Viele Forschungs- u n d Entwicklungs-(F- u n d E-)Vorhaben führen nicht zu einem marktreifen Produkt oder Verfahren. Nach unserer Erfahrung sind häufige Gründe dafür: — Unlösbare technische Probleme — Benötigte Vorleistungen (Bauteile, Verfahren, nicht erhältlich

Schutzrechte usw.)

sind

— Staatliche Auflagen machen das Vorhaben i n seiner ursprünglichen F o r m unmöglich — Eigene Arbeiten überholen das ursprüngliche P r o j e k t — Die Konkurrenz k o m m t dem eigenen Projekt zuvor — A u f w a n d wurde unterschätzt — Absatzaussichten w u r d e n falsch eingeschätzt — Andere Projekte erhalten Vorrang — Allgemeine Sparmaßnahmen i m Unternehmen —- Sonstige Gründe." „Der Staat versucht, den Unternehmen bei der Durchführung v o n I n n o v a tionen durch verschiedene Maßnahmen Hilfestellung zu leisten. a) I n unserem Unternehmen hat/(haben) folgende Maßnahme(n) die E n t scheidung, ein Innovationsprojekt durchzuführen, bereits einmal m e r k lich beeinflußt; b) w i r empfehlen dem Staat folgende Maßnahme(n) zur A n w e n d u n g — Zuschüsse zu Investitionen i n F - u n d E - A n l a g e n — Sonderabschreibungen auf Investitionen i n F - u n d E - A n l a g e n — Projektgebundene Zuschüsse zu F - u n d E-Vorhaben — Projektunabhängige Zuschüsse zu laufenden F - u n d E-Ausgaben — F - u n d E - A u f t r ä g e des Staates — Förderung der Grundlagenforschung i n Universitäten u n d anderen F o r schungseinrichtungen 11 I f o - I n s t i t u t f ü r Wirtschaftsforschung, Der Innovationsprozeß i n westeuropäischen Industrieländern (Veröffentlichung i n Vorbereitung).

I I I . Informationsquellen

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— Förderung der Gemeinschaftsforschimg v o n Unternehmen u n d Verbänden — Unterstützung v o n Innovationen mittels des öffentlichen Beschaffungswesens — Hilfestellung über Wagnisfinanzierungsgesellschaften — Informationshilfe durch öffentliche Dokumentationen — Erleichterung des Zugangs zu Wissen, das m i t staatlichen M i t t e l n geschaffen wurde (Patente, K n o w - h o w ) — Absichtserklärung über die Technologien u n d Aufgabenbereiche, die der Staat langfristig fördern w i l l — Sonstige Maßnahmen."

Die relevanten Ergebnisse dieser schriftlichen Umfrage werden i n die vorliegende Studie eingebracht. Z u m Problemkreis der selektiven Sonderabschreibungen für Umweltschutzinvestitionen konnte auf eigene Erhebungen verzichtet werden, da hierzu neuerdings eine umfangreiche empirische Studie für den Bereich der chemischen Industrie vorliegt, deren Ergebnisse ebenfalls berücksichtigt werden konnten 1 2 . Den Schwerpunkt der empirischen Erhebungen i m Rahmen dieses Gutachtens bildeten ausführliche Interviews m i t Experten aus der Industrie. Interviewpartner waren i n den kleinen Unternehmen überwiegend Firmeninhaber, i n den mittleren und großen Firmen m i t F und E befaßte Vorstandsmitglieder, daneben Forschungsleiter und Steuerexperten. Darüber hinaus wurden Wirtschaftsprüfer und Steuerberater, Vertreter von Banken, von Behörden und Ministerien, Verbänden und Forschungseinrichtungen zur indirekten Forschungs- und Innovationsförderung befragt. Hauptaufgabe der Gespräche war es, Informationen über den Stellenwert der indirekten staatlichen Forschimgs- und Innovationsförderung bei der Entscheidung über die unternehmerischen F und Ε-Aktivitäten zu erhalten. Insgesamt wurden 80 Gespräche geführt. Für die Interviews wurde ein Erhebungsleitfaden entwickelt, der vor allem i n den Gesprächen i n der Industrie Verwendung fand. Neben allgemeinen Kenndaten über die befragten Unternehmen u m faßte der Leitfaden folgende Problemkomplexe: — Innovationsverhalten u n d Innovationshemmnisse — S t r u k t u r der F - u n d E - A u f w e n d u n g e n — Inanspruchnahme staatlicher F - u n d E - F ö r d e r u n g — Auswirkungen der staatlichen F - u n d Ε-Förderung auf die F - u n d E Entscheidungen i m Unternehmen 12 A . Heigl, Abschreibungsvergünstigungen f ü r Umweltschutzinvestitionen, München 1975.

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Β. Methodischer Ansatz der empirischen Effizienzanalyse

— K r i t i k an der staatlichen Förderungspraxis — Vorschläge zur Verbesserung der staatlichen Förderungspraxis 1 3 .

Bei der relativ geringen Zahl von Interviews war es nicht möglich, eine repräsentative Auswahl von Unternehmen oder eine Zufallsstichprobe vorzunehmen. Es wurden daher für die Befragung solche Firmen ausgewählt, bei denen anhand von Vorinformationen sichergestellt werden konnte, daß sie i n den letzten Jahren innovativ tätig waren. I n bezug auf die Branchen erfolgte eine Konzentration der Gespräche i n der Weise, daß vor allem Firmen aus den forschungs- und entwicklungsintensiven Bereichen der chemischen und elektrotechnischen Industrie und des Maschinenbaues befragt wurden. Darüber hinaus wurden zu Kontrollzwecken einzelne Firmen aus anderen Industriegruppen i n die Untersuchung einbezogen, um wenigstens stichprobenartig feststellen zu können, ob bezüglich der Effizienz der steuerlichen Förderung außerhalb der drei genannten Schwerpunktbereiche eventuell andere Gegebenheiten vorliegen. Bezüglich der Unternehmensgröße wurde darauf geachtet, kleine und mittlere Firmen i n die Befragung einzubeziehen. Vor allem diese mittelständischen Unternehmen hatten teilweise nur geringe Erfahrungen m i t staatlichen Förderungsmaßnahmen und waren nicht i n der Lage, alle Fragen zu beantworten. I n den Interviews mußten daher individuelle Schwerpunkte gesetzt werden, wodurch die Gespräche den Charakter von Fallstudien erhielten. Aus diesem Grunde w i r d auf eine Darstellung der Ergebnisse in Form von Tabellen verzichtet. Schon bei der Konzeption der Studie bestand Übereinstimmung, daß die Ergebnisse aufgrund der beschränkten Anzahl von Interviews nicht repräsentativ i m statistischen Sinne sein können. Die Aussagen der Firmen waren jedoch einheitlich genug, u m zumindest der Tendenz nach typische Unterschiede i n bezug auf die Effizienz der indirekten Forschungs- und Innovationsförderung nach Unternehmensgrößen und Branchen herausarbeiten zu können.

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Der Interviewleitfaden ist dem Gutachten als Anlage beigefügt.

C. Bestandsaufnahme der bisherigen indirekten steuerlichen Forschungs- und Innovationsförderung Die Analyse der Effizienz der indirekten steuerlichen Forschungsund Innovationsförderung setzt eine Bestandsaufnahme der bisherigen diesbezüglichen Förderungspolitik i n der Bundesrepublik Deutschland voraus. Ausgehend von der Diskussion der staatlichen Zielsetzungen, die m i t den Instrumenten der steuerlichen Förderung der industriellen Forschung, Entwicklung und Innovation angestrebt werden, soll i m folgenden die bisherige Förderungspraxis durchleuchtet werden. Dabei geht es einmal darum, die konkreten Ansatzpunkte der Einzelmaßnahmen herauszuarbeiten und die Varianten i n der Ausgestaltung aufzuzeigen. Zum anderen soll dargestellt werden, welcher finanzielle Aufwand für die indirekte Forschungs- und Innovationsförderung i n der Vergangenheit entstanden ist. I. Zielsetzungen Betrachtet man die entsprechenden Willenserklärungen der Bundesregierung, so stellt die steuerliche Förderung „ein wichtiges ergänzendes Förderinstrument (und zwar i n Ergänzung zur Projektförderimg über Zuwendungen und Aufträge sowie zur Förderung von Gemeinschafts- und Vertragsforschung über hierfür eingerichtete Institutionen, Anm. d. Verf.) für Forschung, Entwicklung und Innovation dar" 1 . Dies vor allem zur — Verbesserung der Chancen für Forschung und Entwicklung i n der Industrie — Förderung der wirtschaftlichen Umsetzung von Forschungs- und Entwicklungsergebnissen (Innovation) — verbesserten Einbeziehung kleiner und mittlerer Unternehmen i n die staatliche Forschungsförderung®. „Ziel derartiger Vergünstigungen ist es, m i t Hilfe finanzieller Anreize i m Rahmen des Steuersystems auf einem Förderungsgebiet die Initia1 Der Bundesminister f ü r Forschung u n d Technologie, Bundesforschungsbericht V, S. 11. 2 Vgl. die A n t w o r t der Bundesregierung betr. Änderungen bei Fachprogrammen des Bundesministers f ü r Forschung u n d Technologie, Bundestagsdrucksache 7/4304 v o m 11.11.1975, S. 6.

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der Forschungs- und Innovationsförderun

tiven zu stärken, ohne daß einzelne Vorhaben der Förderung durch Entscheidungen der öffentlichen Verwaltung ausgewählt werden müssen . . . Der Rahmen für die unterstützten Vorhaben w i r d durch die Bedürfnisse des Marktes und rechtliche Regelungen etwa des Gewerberechts oder des Umweltschutzes gezogen 3 ." Demnach zielt die steuerliche Forschungs- und Innovationsförderung i n der Bundesrepublik Deutschland einmal darauf ab, industrielle Forschung, Entwicklung und Innovation schlechthin und damit generell die technologische Leistimgsfähigkeit der Unternehmen zu stimulieren. Zum anderen soll die steuerliche Förderung der Forschung, Entwicklung und Innovation i n der Industrie eine Breitenwirkung erzielen 4 , 5 d. h. sie soll allgemein wirken , „der gesamten Wirtschaft zugute kommen" 6 und m i t h i n die „Steigerung der technologischen Leistungsfähigkeit der Unternehmen i n ihrer ganzen Breite und Vielfalt" 7 fördern. Betrachtet man die umfassenden Zielsetzungen, denen die steuerliche Förderung dienen soll, so ist damit praktisch das gesamte Spektrum industrieller Forschungs-, Entwicklungs- und Innovationsaktivitäten als Wirkungsfeld der indirekten Förderung angesprochen. Es versteht sich jedoch von selbst, daß indirekte Anreize auf der Basis zwangsläufig breiter angelegter Begünstigungstatbestände nicht i n allen Fällen einen ausreichenden Anreiz bilden können oder aber so hoch angesetzt werden müßten, daß sie über das jeweils erforderliche Maß teilweise hinausgehen bzw. das öffentliche Forschungsbudget sprengen würden 8 . Ausgehend von der Überlegung, welche Aufgaben von einer steuerlichen Förderung vermutlich nicht erfüllt werden können, hat die Bundesregierung daher das unmittelbare Wirkungsfeld der indirekten Förderung ausdrücklich gegenüber dem Einsatz- und Wirkungsbereich der direkten, projektorientierten staatlichen Förderung abgegrenzt. 3

Der Bundesminister f ü r B i l d u n g u n d Wissenschaft, Forschungsbericht (IV) der Bundesregierung, Bonn 1972, S. 22. 4 Der Bundesminister f ü r Forschung u n d Technologie (Hrsg.), Forschung u n d Innovation, Eine Information des Bundesministers f ü r Forschung u n d Technologie, Bonn 1976, S. 6. 5 Der Bundesminister für B i l d u n g u n d Wissenschaft, Forschungsbericht (IV) der Bundesregierung, Bonn 1972, S. 22. 6 Der Bundesminister f ü r Forschung u n d Technologie (Hrsg.), Forschung u n d Innovation, S. 6. 7 M. Grüner, Forschung u n d Entwicklung für die mittelständische Industrie, Rede auf der Tagung der Fraunhofer-Gesellschaft i n Stuttgart am 14. J u l i 1975, i n : B u l l e t i n des Presse- und Informationsamts der Bundesregierung Nr. 93 v o m 18. 7. 75, S. 882. 8 I m Anschluß an die A n t w o r t der Bundesregierung betr. Änderungen bei Fachprogrammen des Bundesministers f ü r Forschung u n d Technologie, S. 6.

I. Zielsetzungen

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Und zwar sind nach Auffassung der Bundesregierung steuerliche A n reize für Forschung und Entwicklung keine diskutable Alternative zur direkten, projektorientierten staatlichen Förderung, beispielsweise — bei ausgewählten großtechnischen Forschungs- und Entwicklungsvorhaben (ζ. B. bei der Entwicklung und Markteinführung fortgeschrittener Reaktorlinien), da das hierzu notwendige Forschungspotential sowie die notwendigen Versuchsanlagen und Prototypen aufgrund der Kostendimensionen und Risiken nicht ohne gezielte staatliche Förderung finanziert werden können; — i n bestimmten technologieintensiven Bereichen der Wirtschaft (ζ. B. i n der Datenverarbeitung), i n denen auf eine Beherrschung der Technologie und ein Verbleiben deutscher Unternehmen i m M a r k t nicht verzichtet werden könnte und i n denen wegen der ungünstigen Ausgangssituation und Marktverhältnisse eine gezielte Förderung aussichtsreicher Entwicklungslinien geboten erscheint; — i n anderen Schlüsselbereichen, wo es darum geht, daß auf aussichtsreichen Gebieten möglichst frühzeitig die technologischen Möglichkeiten aufgegriffen und wirtschaftliche Verwertungsmöglichkeiten erarbeitet werden. Denn die hierfür erforderlichen längerfristigen risikoreichen Arbeiten bedürfen einer gezielten Förderung; — und überall dort, wo bessere technologische Lösungen für den öffentlichen Bedarf oder zur Verbesserung der Lebensverhältnisse des Einzelnen angestrebt werden, weil ohne gezielte Förderung die aus staatlicher Sicht notwendigen oder wünschenswerten Entwicklungen mutmaßlich unterbleiben würden 9 . Damit w i r d deutlich, daß indirekte und direkte Forschungs- und Innovationsförderung nicht i n Konkurrenz zueinander stehen, sondern sich ergänzen sollen. Sie haben ihren jeweiligen unmittelbaren W i r kungsbereich, wobei übergreifende Nebenwirkungen sicherlich nicht unerwünscht sind. Eine Annäherung und Schnittstelle der jeweiligen Wirkungsbereiche ergibt sich aus der Tatsache, daß der Staat das „unspezifische Gießkannenprinzip" 1 0 der generellen steuerlichen Förderung von Forschung und Entwicklung teilweise durch eine selektive Schwerpunktsetzung ergänzt hat. So handelt es sich bei der i m Dezember 1974 eingeführten Investitionszulage für besonders energiesparende Investitionen nach § 4 a Investitionszulagengesetz (InvZulG) ausdrücklich u m eine selek® Ebenda, S. 5 f. 10 V. Hauff / F. W. Scharpff, Modernisierung der Volkswirtschaft — Technologiepolitik als S t r u k t u r p o l i t i k , S. 62. 3 Röthlingshöfer/Sprenger

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der Forschungs- und Innovationsförderun

t i ve indirekte Innovationsförderung 11 . Ebenso als Schritt i n Richtung auf eine selektive Schwerpunktsetzung bei der steuerlichen Forschungsund Innovationsförderung kann analog die Förderung bestimmter industrieller Umweltschutzinvestitionen nach § 7 d Einkommensteuergesetz 1975 angesehen werden. Neben der Schwerpunktbildung nach Technologiebereichen findet sich auch eine Konzentration der steuerlichen Förderung auf bestimmte Regionen (z. B. durch das Berlinförderungsgesetz) und auf bestimmte Wirtschaftssektoren (z. B. durch Sonderabschreibungen für Modernisierungs- und Rationalisierungsinvestitionen i m Kohlen- und Erzbergbau nach § 81 Einkommensteuer-Durchführungsverordnung). Faßt man die bisherigen Überlegungen zusammen, so stellen Aktionsfeld und Wirkungsbereich der indirekten steuerlichen Förderung gleichsam die Basis des pyramidenförmigen Systems der staatlichen Förderung industrieller Forschung, Entwicklung und Innovation dar, während die direkte, projektgebundene Förderung die Spitze bildet (vgl. Abbildung l) 12. Betrachtet man daneben die erwünschte Breitenwirkung, so ist für den Wirkungsbereich der indirekten Förderung einschränkend festzuhalten, „daß es nicht Sinn der Förderungsmaßnahmen... sein kann, für kleine und mittlere Unternehmen neue Risiken dadurch zu schaffen, daß durch falsche Anreize Entwicklungsanstrengungen für langfristig nicht tragfähige Produktkonzepte unternommen werden oder daß Forschungs- und Entwicklungskapazitäten entstehen, die auf Dauer nicht ausgelastet und ohne ständige staatliche Förderung nicht lebensfähig sind" 1 3 . D. h. indirekt wirkende Förderungsmaßnahmen richten sich vornehmlich an die Unternehmen, die bereits Forschung, Entwicklung und Innovation betreiben, und weniger an solche, die erstmals F und Ε-Kapazitäten aufzubauen planen. M i t der Umschreibung und Abgrenzung des erwünschten Wirkungsbereiches w i r d zwar die Zielrichtung für die indirekte steuerliche Forschungs- und Innovationsförderung angegeben, doch fehlen quantitativ näher bestimmte und m i t h i n überprüfbare Zielvorgaben. 11

Vgl. die A n t w o r t der Bundesregierung betr. Änderungen bei Fachprogrammen des Bundesministers f ü r Forschung u n d Technologie, S. 6. 12 Vgl. K . W. Edelhoff / M . Ripke, Nachteile f ü r die K l e i n - u n d M i t t e l betriebe bei der staatlichen Förderung industrieller Forschung u n d E n t w i c k l u n g u n d Möglichkeiten ihres Ausgleichs, Expertise i m A u f t r a g der Kommission f ü r wirtschaftlichen u n d sozialen Wandel, Heidelberg 1972, S. 26. 13 V. Hauff, Förderungspolitik für Forschung u n d Entwicklung, Vortrag auf der Informationstagung der Fraunhofer-Gesellschaft i n Sindelfingen a m 20. 3.1976, i n : B u l l e t i n des Presse- u n d Informationsamts der Bundesregierung, Nr. 34, v o m 26. 3.1976, S. 323.

I. Zielsetzungen

35

Abbildung 1 Wirkungsbereiche

der staatlichen Forschungs- und Innovationsförderung

Forschung, Entwicklung, Innovation, pro j ektgebunden, / i n ausgewählten Tech-^ nologiebereichen, W i r t schaftssektoren, Regionen, 1 Unternehmensgrößen

Forschung, Entwicklung, Innovation, projektunabhängig, i n ausgewählten Technologiebereichen, Wirtschaftssektoren, Regionen, Unternehmensgrößen

direkte Förderung

indirekte Förderung

Forschung, Entwicklung, Innovation, projektunabhängig, generell, i n der gesamten Wirtschaft

Auch die Begründungen und Erläuterungen, die bei der Einführung oder Variation einzelner indirekter Förderungsmaßnahmen aufgeführt wurden, lassen entsprechend überprüfbare Zielvorgaben vermissen. So wurden Sonderabschreibungen auf F und Ε-Investitionen m i t dem allgemeinen Oberziel eingeführt, m i t Hilfe von Steuererleichterungen i n der deutschen Wirtschaft Investitionsanreize zu schaffen, „durch die auch i n Zukunft die inländische Güterproduktion auf Weltmarktniveau gehalten und ihre internationale Wettbewerbsfähigkeit verbessert werden soll" 1 4 . Als Begründung und m i t h i n als Unterziele für die Förderung wurden — die notwendige Steigerung der industriellen F und E-Aktiviäten m i t dem Zweck des Ausgleichs der passiven Patent- und LizenzAußenbilanz der Bundesrepublik Deutschland und 14

Bundesministerium der Finanzen (Hrsg.), Finanzbericht 1966, Bonn 1966, S. 218. 3*

36

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der Forschungs- und Innovationsförderun

— die wettbewerbspolitisch erforderliche Anpassung an die entsprechende Subventionspraxis i n anderen Industrienationen aufgeführt 1 5 . Eine ähnliche Erläuterung findet sich auch bei der Ergänzung der Förderung durch Sonderabschreibungen durch das Instrument der Investitionszulagen 16 . Bei der Einführung der Investitionszulagen auf F und Ε-Investitionen waren neben den übergeordneten Wachstums-, beschäftigungs- und außenhandelspolitischen Überlegungen sowie den forschungs- und innovationspolitischen Zielen auch die beabsichtigte Breitenwirkung der Maßnahme und m i t h i n die durch Sonderabschreibungen verursachte, nicht erwünschte Diskriminierung bei den Adressaten der Maßnahme von Bedeutung. „Die Form der Investitionszulage wurde vor allem deshalb gewählt, w e i l Investitionszulagen — i m Unterschied zu Sonderabschreibungen, die von der Bemessungsgrundlage oder Investitionsprämien, die von der Einkommen- oder Körperschaftsteuer abgesetzt werden — auch Unternehmen m i t niedrigen Gewinnen oder Verlusten i n voller Höhe und gleichmäßig begünstigen 17 ." Bei der selektiven steuerlichen Förderung von F und E-Investitionen i n Berlin (West), von besonders energiesparenden Investitionen und Umweltschutzinvestitionen stehen regional-, energie - bzw. umweltpolitische Ziele i m Vordergrund, während die Erreichung der forschungs- und innovationspolitischen Zielsetzungen i n diesen Bereichen als Unterziele oder M i t t e l zur Erreichung der jeweiligen Oberziele anzusehen sind. Obgleich die selektiven Förderungsmaßnahmen i m Vergleich zur generellen steuerlichen Förderung von Forschung, Entwicklung und Innovation i n der Industrie zusätzliche Anhaltspunkte für die Zielkonkretisierung liefern, fehlt auch ihnen eine operationale, quantitative Zielvorgabe. Daß der Gesetzgeber bei der Einführung und Handhabung steuerlicher Förderungsinstrumente auch das Ziel der Wirtschaftlichkeit und damit eine sparsame Verwendung der Haushaltsmittel i m Auge zu behalten versucht, w i r d beispielsweise anhand der Begründung für die Neugestaltung des Förderungsinstrumentariums i m Jahre 1973 deutlich. So wurde die Höhe der Investitionszulagen für F und E - I n vestitionen, bei denen der Zeitpunkt der Bestellung oder der Beginn der Herstellung nach dem 18.2.1973 liegt, „aus praktischen, finanziellen 15 Bundesministerium der Finanzen (Hrsg.), Finanzbericht 1966, Bonn 1966, S. 218. 16 Vgl. Bundesministerium der Finanzen (Hrsg.), Finanzbericht 1969, Bonn 1968, S. 220. 17 Bundesministerium der Finanzen (Hrsg.), Finanzbericht 1970, Bonn 1970, S. 49.

I I . Maßnahmen

37

und konjunkturellen Erwägungen" 1 8 von 10 °/o auf 7,5 °/o herabgesetzt. Die ersatzlose Aussetzung der Sonderabschreibungen wurde i n entsprechender Weise begründet, nämlich daß die „doppelte Begünstigung (durch Sonderabschreibungen und Investitionszulagen, Anm. d. Verf.) über das erforderliche Maß hinausgeht" 1 9 . Schließlich ist als wesentliches Unterziel der Förderung ein hohes Maß an administrativer Praktikabilität anzusehen, d. h. dem Staat kommt es bei der indirekten Förderung vor allem darauf an, nicht einzelne Vorhaben der Förderung durch Entscheidungen der öffentlichen Verwaltung auswählen zu müssen 20 .

I I . Maßnahmen 1.

Überblick

Die i n der Bundesrepublik Deutschland i n der Vergangenheit und gegenwärtig praktizierte indirekte Förderung der industriellen Forschung, Entwicklung und Innovation durch steuerliche Anreize beschränkt sich i m wesentlichen auf die Anwendung und Variation von — Sonderabschreibungen — und/oder Zulagen auf bestimmte Investitionen 2 1 . Z u den Maßnahmen, die bei der steuerlichen Bewertungsfreiheit bestimmte Wirtschaftsgüter ansetzen, zählen: — generelle Sonderabschreibungen nach Durchführungsverordnung (EStDV)

§ 82 d

für

Einkommensteuer-

— regionale Sonderabschreibungen i n Berlin nach § 14 Berlinförderungsgesetz (BFG) — Sonderabschreibungen auf Umweltschutzinvestitionen nach §§ 79, 82 und 82 c EStDV bzw. § 7 d EStG 1975. 18 Bundesministerium der Finanzen (Hrsg.), Finanzbericht 1974, Bonn 1974, S. 68. i» Ebenda. 20 Vgl. Der Bundesminister f ü r B i l d u n g u n d Wissenschaft, Forschungsbericht (IV) der Bundesregierung, S. 22. 21 Vgl. zu den sonstigen, i n dieser Untersuchung nicht zu behandelnden steuerlichen Vergünstigungen f ü r die industrielle Forschung, Entwicklung u n d Innovation: A n t w o r t der Bundesregierung betr. direkte u n d indirekte Forschungsförderung, Bundestagsdrucksache 7/4651, S. 8 ff. sowie: I n s t i t u t „Finanzen u n d Steuern", Die Aufwendungen f ü r Forschung u n d Entwicklung insbesondere i n steuerlicher Sicht, Bonn 1975.

38

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der Forschungs- und Innovationsförderun

Das Instrument der Zulagen findet Anwendung bei — generellen Investitionszulagen nach § 4 I n v Z u l G — regionalen Investitionszulagen i n Berlin nach § 19 BFG und § 19 Abs. 1 Nr. 2 I n v Z u l G — Investitionszulagen für bestimmte Investitionen i m Bereich der Energieerzeugung und -Verteilung nach § 4 a InvZulG. Die Maßnahmen sind i n der folgenden Ubersicht noch einmal zusammengestellt (vgl. Tabelle 1 ). Eine Unterscheidung der Einzelmaßnahmen nach dem jeweils zugrundeliegenden fiskalpolitischen Instrument erscheint jedoch für die weiteren Überlegungen wenig zweckmäßig, da hier i n erster Linie der forschungs- und innovationspolitische Ansatzpunkt der jeweiligen Förderungsmaßnahme und erst dann die jeweilige Ausgestaltung der Einzelmaßnahme von Bedeutung ist. Während die generellen und regionalen Sonderabschreibungen und Investitionszulagen grundsätzlich bei der Erforschung und Entwicklung neuer Techniken i m Bereich der Hersteller und Ausrüster ansetzen, versucht der Gesetzgeber bei den Sonderabschreibungen für bestimmte Umweltschutzinvestitionen sowie den Investitionszulagen für bestimmte energiesparende Investitionen über die Förderung der Anwender Forschung, Entwicklung und Innovation zu beeinflussen. Für die weitere Diskussion der zu prüfenden Förderungsinstrumente empfiehlt es sich daher, i m folgenden nach — Sonderabschreibungen und Investitionszulagen auf F und vestitionen — Sonderabschreibungen und Investitionszulagen auf innovative vestitionen

E-InIn-

zu unterscheiden. 2. A n s a t z p u n k t e

und

Ausgestaltung

a) Sonderabschreibungen und Investitionszulagen auf F und E-Investitionen aa) Generelle Sonderabschreibungen Das Instrument der Sonderabschreibungen setzt bei Investitionen an, die während der Kreationsphase (Forschung und Entwicklung) getätigt werden. I m einzelnen können nach § 82 d EStDV Steuerpflichtige, die den Gew i n n aufgrund ordnungsmäßiger Buchführung ermitteln, bei abnutz-

Abwässerbehandlungsanlagen Luftreinhalteanlagen Anlagen zum Schutz gegen Lärm und Erschütterungen Wirtschaftsgüter, die dem Umweltschutz dienen §7d

1970 1962

Quelle: Bundesministerium der Finanzen, Fünfter Subventionsbericht.

unbefristet

31.12.1974 31.12.1974 31.12.1974 31.12.1980

unbefristet unbefristet

31.12.1974 unbefristet

Ei^führung F

Z

§ 79 EStDV 1955 § 82 EStDV 1957 ... § 82 e EStDV 1965 EStG 1975 1975

§ 4 InvZulG § 19 BFG

§ 82 d EStDV 1965 § 14 BFG 1959

Rechtsgrundlage

Investitionszulagen für bestimmte Investitionen im Bereich der Energieerzeugung und -Verteilung § 4 a InvZulG 1974

— — — —

Sonderabschreibungen auf Umweltschutzinvestitionen

— generell — regional (Berlin-West)

Investitionszulagen für F- und ^-Investitionen

— generell — regional (Berlin-West)

Sonderabschreibungen auf F- und E-Investitionen

Art der Vergünstigung

Tabelle 1: Ausgewählte Maßnahmen der indirekten steuerlichen Förderung industrieller Forschung, Entwicklung und Innovation Befristung

I I . Maßnahmen 39

40

.

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der Forschungs- und Innovationsförderun

baren Wirtschaftsgütern des Anlagevermögens, die mindestens drei Jahre nach ihrer Anschaffung oder Herstellung i m Betrieb des Steuerpflichtigen der Forschung und Entwicklung dienen, innerhalb von fünf Jahren zusätzlich zur normalen linearen Abschreibung folgende Sonderabschreibungen vornehmen, und zwar — bei beweglichen Wirtschaftsgütern des Anlagevermögens bis zur Höhe von insgesamt 50 °/o, vorausgesetzt, daß diese Güter ausschließlich F und/oder Ε-Zwecken dienen — bei unbeweglichen Wirtschaftsgütern des Anlagevermögens bis zur Höhe von insgesamt 30 °/o, vorausgesetzt, daß sie zu mehr als 66 2 k °/o der Forschung und/oder der Entwicklung dienen. Die Sonderabschreibungen können auch für Ausbauten und Erweiterungen an bestehenden Gebäuden i n Anspruch genommen werden, wenn die angebauten oder neu hergestellten Gebäudeteile zu mehr als 66 2 k °/o der Forschung und/oder der Entwicklung dienen. Aufgrund des Steueränderungsgesetzes von 1969 können entsprechende Sonderabschreibungen auch für Anzahlungen auf Anschaffungskosten und für Teilherstellungskosten vorgenommen werden. Die Zweckbindungsklausel des § 82 d EStDV 1975 w i r d erfüllt, wenn die Wirtschaftsgüter zur Grundlagenforschung (Gewinnung von neuen wissenschaftlichen oder technischen Erkenntnissen und Erfahrungen allgemeiner Art), zur Neuentwicklung von Erzeugnissen oder Herstellungsverfahren oder zu einer wesentlichen Weiterentwicklung von Erzeugnissen oder Herstellungsverfahren verwendet werden. Infolge der Maßgeblichkeit der Handelsbilanz für die Steuerbilanz (§ 5 Abs. 1 EStG) ergibt sich, daß von dem Recht zur Vornahme von Sonderabschreibungen grundsätzlich nur dann Gebrauch gemacht werden kann, wenn i n der Handelsbilanz entsprechend verfahren wurde 2 2 . Die Sonderabschreibungen können für Wirtschaftsgüter i n Anspruch genommen werden, die i n der Zeit vom 1. Januar 1965 bis zum 31. Dezember 1974 angeschafft oder hergestellt wurden. Die steuerliche Bewertungsfreiheit kommt also gegenwärtig nur noch für Wirtschaftsgüter i n Betracht, die vor dem 1.1.1975 angeschafft oder hergestellt wurden. bb) Regionale Sonderabschreibungen Die regionale Sonderregelung für Sonderabschreibungen i n Berlin (West) (§14 Berlinförderungsgesetz) entspricht i n bezug auf den instru22 Vgl. Schreiben des Bundesministers f ü r Wirtschaft u n d Finanzen v o m 18.8.1971 an die Finanzminister der Länder, betreffend steuerliche Maßnahmen zur Förderung von Investitionen i m Zonenrandgebiet (BStBl. 1971 I Abschn. I Nr. 1 Ziff. 3. S. 386).

I I . Maßnahmen

41

mentellen Ansatzpunkt, nämlich die beabsichtigte Förderung von industriellen Investitionen während der Phase der Forschung und/oder Entwicklung, der generellen Förderung durch Sonderabschreibungen nach § 82 d EStDV. Hinsichtlich der Ausgestaltung weist sie jedoch folgende Unterschiede auf: Einmal ist die Förderung unbefristet. Z u m anderen läßt die Berlinförderung höhere Sonderabschreibungssätze zu. Und zwar können Steuerpflichtige, die den Gewinn aufgrund ordnungsmäßiger Buchführung ermitteln, für Gebäude, die i n Berlin errichtet werden und i m eigenen gewerblichen Betrieb zu mehr als 80 °/o unmittelbar der Forschung und Entwicklung dienen, i m Wirtschaftsjahr der Anschaffung oder Herstellung und i n den vier folgenden Jahren an Stelle der normalen Abschreibungen Sonderabschreibungen bis zu insgesamt 75 °/o der Anschaffungs- oder Herstellungskosten vornehmen 23 . cc) Generelle Investitionszulage Auch das Instrument der Investitionszulagen setzt bei den Investitionen während der Phase der Forschung und Entwicklung an. Was die Ausgestaltung anbetrifft, so handelt es sich bei den Investitionszulagen u m eine unbefristete Förderung. Die Förderung, die zusätzlich zu den diesbezüglichen Sonderabschreibungen i n Anspruch genommen werden kann, belief sich i n der Zeit vom 1.1.1970 bis zum 18.2.1973 auf 10 °/o der begünstigten Forschungs- und Entwicklungsinvestitionen. Für entsprechende Investitionen, bei denen der Zeitpunkt der Bestellung oder der Beginn der Herstellung nach dem 18. 2.1973 liegt, beträgt die Zulage 7,5 %>. I m übrigen entsprechen die Vorschriften über die Begünstigung durch Investitionszulagen für Forschung und Entwicklung gemäß § 4 I n v Z u l G weitgehend den Bestimmungen des § 82 d EStDV. Folgende Abweichungen sind zu beachten 24 : — Die durch eine Investitionszulage begünstigten abnutzbaren beweglichen Wirtschaftsgüter des Anlagevermögens müssen neu sein und 23 Diese erhöhten Sonderabschreibungssätze gelten auch f ü r bewegliche Wirtschaftsgüter, die der Forschung u n d Entwicklung dienen, soweit sie mindestens drei Jahre nach ihrer Anschaffung oder Herstellung i n einer i n B e r l i n gelegenen Betriebsstätte verbleiben. Da aber auch andere bewegliche Wirtschaftsgüter außerhalb der Forschung u n d Entwicklung entsprechend gefördert werden, k a n n n u r bei der steuerlichen Förderung v o n Forschungsu n d Entwicklungsgebäuden v o n einer spezifischen Forschungs- u n d I n novationsförderung gesprochen werden. 24 Vgl. hierzu das Schreiben des Bundesministers der Finanzen v o m 12. 2. 1970 an die Finanzminister der Länder (BStBl. I S. 226) betreffend die Gewährung von Investitionszulagen nach dem Investitionszulagengesetz.

42

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der Forschungs- und Innovationsförderun

dürfen nicht zu den geringwertigen Wirtschaftsgütern i m Sinne des § 6 Abs. 2 EStG gehören. Außerdem müssen sie mindestens drei Jahre nach ihrer Anschaffung oder Herstellung i m Betrieb des Steuerpflichtigen ausschließlich der Forschung und Entwicklung dienen. — Zulagebegünstigt werden lediglich die Herstellungskosten, nicht jedoch die Anschaffungskosten von unbeweglichen Wirtschaftsgütern des Anlagevermögens und von Ausbauten und Erweiterungen der zum Anlagevermögen gehörenden Gebäude, wenn die Gebäude oder die ausgebauten oder neu hergestellten Gebäudeteile mindestens drei Jahre nach ihrer Herstellung i m Betrieb des Steuerpflichtigen zu mehr als 66 2 k °/o der Forschung und Entwicklung dienen. Somit w i r d keine Investitionszulage für den Erwerb von Gebäuden und Gebäudeteilen gewährt. Ebenso ist eine Förderung durch Investitionszulagen ausgeschlossen, wenn die betreffenden unbeweglichen und/oder beweglichen Wirtschaftsgüter verpachtet bzw. vermietet werden. Es werden damit nur solche Unternehmen begünstigt, die selbst Forschung und Entwicklung betreiben. Investitionszulagen zählen nicht zu den Einkünften i m Sinne des EStG (vgl. § 5 Abs. 2 I n v Z u l G 1975), d. h. es handelt sich u m steuerfreie Einnahmen, die auch die steuerlichen Anschaffungs- oder Herstellungskosten nicht mindern. Die Absetzungen für Abnutzung sowie etwaige Sonderabschreibungen können deshalb von den ungekürzten A n schaffungs- oder Herstellungskosten dieser Wirtschaftsgüter vorgenommen werden. Die Investitionszulage w i r d auf Antrag durch schriftlichen Bescheid der zuständigen Finanzämter festgelegt. Sie w i r d nach Ablauf des Kalenderjahres gewährt, i n dem das Wirtschaftsjahr der Anschaffung, Herstellung, Anzahlung oder Teilherstellung endet. Die Steuerpflichtigen können dann die Förderungsbeträge direkt bei den fälligen Einkommen- oder Körperschaftsteuerzahlungen i n Abzug bringen oder das Finanzamt zahlt die Investitionszulage aus den Einnahmen an Einkommen· oder Körperschaftsteuer (§ 5 Abs. 3 Satz 1 I n v Z u l G 1975). Insofern kommen die Investitionszulagen fiskalpolitisch Steuergutschriften gleich. dd) Regionale Investitionszulage I n bezug auf Ansatzpunkt und Ausgestaltung decken sich die regionalen Investitionszulagen i n Berlin nach § 19 BFG weitestgehend m i t den entsprechenden Vorschriften des Investitionszulagengesetzes. Unterschiede zeigen sich nur bei der Höhe der Zulagensätze sowie bei den Zweckbindungsklauseln für Gebäude. U n d zwar beträgt die Investi-

I I . Maßnahmen

43

tionszulage für Unternehmen, die i n Berlin einen Betrieb haben und dort Forschungs- und Entwicklungsinvestitionen tätigen, nach § 19 BFG — bei beweglichen Wirtschaftsgütern, die ausschließlich der Forschung und Entwicklung dienen, 30 °/o der Anschaffungs- und Herstellungskosten — bei Gebäuden, Ausbauten oder Erweiterungen an Gebäuden, sofern sie zu mehr als 8 0 % unmittelbar der Forschung und Entwicklung dienen, 10 °/o der Anschaffungs- oder Herstellungskosten. b) Sonderabschreibungen und Investitionszulagen auf innovative Investitionen aa) Sonderabschreibungen auf Umweltschutzinvestitionen I m Gegensatz zu den Sonderabschreibungen und Investitionszulagen für F und Ε-Investitionen, die i n der Kreationsphase ansetzen und von vornherein die Hersteller bzw. Ausrüster zu begünstigen versuchen, setzen die Sonderabschreibungen auf Umweltschutzinvestitionen bei den Abnehmern bzw. Anwendern derartiger Wirtschaftsgüter und damit i n der Phase der Innovation oder Diffusion an. Ansatzpunkt der Förderung sind die Investitionsausgaben, nicht dagegen die Folgekosten (ζ. B. Betriebskosten) derartiger Umweltschutzeinrichtungen. I m einzelnen werden bestimmte Anlagen zur Verhinderung, Beseitigung oder Verringerung von — Schädigungen durch Abwässer gemäß § 79 EStDV — Verunreinigungen der L u f t gemäß § 82 EStDV — L ä r m oder Erschütterungen gemäß § 82 e EStDV durch Sonderabschreibungen zusätzlich zu den normalen Absetzungen für Abnutzung begünstigt. Für die Inanspruchnahme der steuerlichen Bewertungsfreiheit müssen i m wesentlichen jeweils folgende Voraussetzungen erfüllt werden: 1. Die Anschaffung oder Herstellung der Wirtschaftsgüter muß i m öffentlichen Interesse erforderlich sein. 2. Die Wirtschaftsgüter müssen unmittelbar und ausschließlich dazu dienen, Schädigungen durch Abwässer, Verunreinigungen der Luft, L ä r m oder Erschütterungen zu verhindern, zu beseitigen oder zu verringern. 3. Die zuständigen obersten Landesbehörden oder von ihnen bestimmte Stellen müssen das Vorliegen der beiden zunächst genannten Voraussetzungen bescheinigt haben.

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der Forschungs- und Innovationsförderun

Unter den angeführten Bedingungen können bei den beweglichen Wirtschaftsgütern des Anlagevermögens, die den begünstigten Zwecken dienen, i m Wirtschaftsjahr der Anschaffung oder Herstellung und i n den vier folgenden Wirtschaftsjahren insgesamt Sonderabschreibungen bis zu 50 o/o vorgenommen werden. Bei den unbeweglichen Wirtschaftsgütern, soweit sie der Abwasserbehandlung oder dem Lärmschutz dienen, beträgt die maximale Höhe der Sonderabschreibungen 30 °/o25. Die genannten Sonderabschreibungen können auch schon für A n zahlungen auf Anschaffungskosten u n d für Teilherstellungskosten i n Anspruch genommen werden. Daneben sind auch die Aufwendungen zur Verbesserung, Erneuerung oder Erweiterung bestehender Anlagen, soweit sie Herstellungsaufwand darstellen, steuerbegünstigt. Dagegen sind entsprechende Umweltschutzeinrichtungen, die i m Rahmen der Neuerrichtung von Betrieben oder Betriebsstätten angeschafft oder hergestellt werden, nicht durch Sonderabschreibungen begünstigt. Ebensowenig werden Wirtschaftsgüter i n die Förderung einbezogen, die dem innerbetrieblichen Umweltschutz, d. h. der Arbeitssicherheit bzw. der Verbesserung der Umweltbedingungen am Arbeitsplatz dienen. Die Bewertungsfreiheit nach §§ 79, 82 und 82 e EStDV konnte nur bei Wirtschaftsgütern i n Anspruch genommen werden, die bis zum 31.12. 1974 angeschafft oder hergestellt worden sind. A m 1.1.1975 trat der § 7 d EStG 1975 i n Kraft, der gegenüber den bisherigen steuerlichen Regelungen i m wesentlichen i n folgenden Punkten abweicht: — Der Katalog der Umweltschutzzwecken dienenden Anlagegüter erstreckt sich nunmehr auch auf Abfallbeseitigungsanlagen. — Die erhöhten Absetzungen können nur i n Anspruch genommen werden, wenn die Wirtschaftsgüter unmittelbar und ausschließlich oder fast ausschließlich dem Umweltschutz dienen. — Die begünstigten Wirtschaftsgüter müssen mindestens fünf Jahre nach der Anschaffung oder Herstellung i n einem i m Inland gelegenen Betrieb des Steuerpflichtigen eingesetzt werden. — Die Sonderabschreibungen können i m Wirtschaftsjahr der Anschaffung oder Herstellung der begünstigten Wirtschaftsgüter bis zu 60 °/o u n d i n den folgenden Jahren bis zu 10 °/o der Anschaffungsoder Herstellungskosten geltend gemacht werden. 25 I m Bereich der Luftreinhaltung findet sich dagegen keine entsprechende Regelung, da hier n u r abnutzbare bewegliche Wirtschaftsgüter steuerbegünstigt sind.

I I . Maßnahmen

45

Diese steuerliche Vergünstigung ist befristet und gilt nur für begünstigte Wirtschaftsgüter, die nach dem 31. Dezember 1974 und vor dem 1. Januar 1981 angeschafft oder hergestellt worden sind. bb) Investitionszulagen für bestimmte Investitionen i m Bereich der Energieerzeugung und -Verteilung Bezüglich des Ansatzpunktes der Förderung bestimmter energiesparender Investitionen nach § 4 a I n v Z u l G gelten analog die Ausführungen zu den Sonderabschreibungen für Umweltschutzinvestitionen. I m einzelnen sieht diese Förderungsmaßnahme vor, daß für bestimmte Investitionen i m Bereich der Energieerzeugung und -Verteilung i m Zusammenhang m i t der Errichtung oder Erweiterung von — Heizkraftwerken, Müllkraftwerken, Müllheizwerken und Wärmepumpenanlagen einschließlich der Anlagen zur Wärmeverteilung sowie — Heizwerken, die i n einem Fernwärmenetz i n Ergänzung zu Heizkraftwerken usw. zur Deckung des Spitzenbedarfs der Heizleistung bestimmt sind, — Regeneratoren und Rekuperatoren zur Wärmerückgewinnung eine Investitionszulage i n Höhe von 7,5 °/o der Anschaffungs- oder Herstellungskosten gewährt wird. Diese Zulage w i r d auch bereits für entsprechende Anzahlungen auf Anschaffungskosten und auf Teilherstellungskosten gewährt. Voraussetzung für die Gewährung der Investitionszulagen ist, daß — der Bundesminister für Wirtschaft die besondere Eignung der W i r t schaftsgüter, Ausbauten und Erweiterungen zur Einsparung von Energie bestätigt hat — die begünstigten Anlagegüter mindestens drei Jahre nach ihrer A n schaffung oder Herstellung i m Betrieb des Steuerpflichtigen verbleiben. I m übrigen entsprechen die Antrags- und Bewilligungsmodalitäten dem bereits bei der generellen Investitionszulage nach § 4 I n v Z u l G genannten Verfahren. Auch hier hat der Gesetzgeber keine zeitliche Befristung für die Förderung vorgesehen.

46

C. Bestandsaufnahme der Forschungs- und Innovationsförderung I I I . Finanzieller Aufwand für die Förderung

Erste Anhaltspunkte bezüglich der budgetären Belastung des Staates aufgrund der bisher gewährten steuerlichen Begünstigungen i m Rahmen der indirekten Forschungs- und Innovationsförderung liefern die Finanz- und Subventionsberichte der Bundesregierung sowie die Steuerstatistiken der Gebietskörperschaften (vgl. Tabelle 2). Allerdings dürfen an die Genauigkeit und damit an die Aussagefähigkeit der vorliegenden statistischen Angaben zum gesamten Subventionsaufwand keine allzu strengen Ansprüche gestellt werden. Sieht man einmal von den Finanzhilfen gemäß §§ 4 und 4 a I n v Z u l G für das Jahr 1975 ab, die aufgrund umfassender Erhebungen der Länderfinanzverwaltungen ermittelt wurden, handelt es sich durchweg u m Schätzungen für die Vergangenheit bzw. u m Haushaltsansätze für die Jahre 1975 und 1976. Welche Skepsis bezüglich der bisherigen Schätzungen der Bundesregierung für die Subventionsberichte angebracht erscheint, läßt sich am besten anhand der Revision der geschätzten vorläufigen Steuermindereinnahmen für 1973 und 1974 aufgrund von Sonderabschreibungen auf F und E Investitionen veranschaulichen. So wurden i m Fünften Subventionsbericht die diesbezüglichen amtlichen Angaben von 140 M i l l . D M auf 310 M i l l . D M (1973) bzw. von 145 M i l l . D M auf 220 M i l l . D M (1974) nach oben revidiert. Diese Korrektur ist i m wesentlichen darauf zurückzuführen, daß m i t den Erhebungen nach dem I n v Z u l G erstmals auch Rückschlüsse auf das vermutliche industrielle Investitionsvolumen für F und Ε-Zwecke möglich waren und nicht mehr auf die Statistiken des Stifterverbandes zurückgegriffen werden mußte. Ob nunmehr aufgrund dieser Korrekturen die Ausgaben für den Subventionsaufwand i n der Vergangenheit grundsätzlich als Unterschätzungen und somit als Untergrenzen für den tatsächlichen Subventionsaufwand anzusehen sind, scheint allerdings fraglich. Betrachtet man nämlich die i m Fünften Subventionsbericht aufgeführten Haushaltsansätze für die staatlichen Finanzhilfen gemäß § 4 a I n v Z u l G i n Höhe von 60 M i l l . D M für 1975 und 125 M i l l . D M für 1976, so zeigt die inzwischen tatsächlich festzustellende Entwicklung des diesbezüglichen Subventionsaufwandes — nämlich für 1975 lediglich ca. 10 M i l l . D M —, daß mitunter auch erhebliche Überschätzungen eintreten können. Durch die inzwischen vorgenommene Konzentration der Förderungsmaßnahmen auf das Instrumentarium der Investitionszulagen und die verbesserte statistische Erhebungstechnik der Finanzverwaltungen darf damit gerechnet werden, daß i n Zukunft empirisches Material m i t verläßlichen quantitativen Angaben zum tatsächlichen Gesamtaufwand für die indirekte Forschungs- und Innovationsförderung vorliegen wird.

125 .b)

197Q

1971

1972

125 125 130 135 310 .b) .b) .b) .b)

1969

133 .b)

220 .b)

§ 4a InvZulG

—

—

10c)

125

.b)

b)

197g

470

, d. h. von ca. 1,8 Mrd. D M vorzunehmen. Als Ausgangsbasis verbleiben somit rd. 4,3 Mrd. D M 5 .

5

Vgl. hierzu auch die entsprechenden Berechnungen des B D I i n : B D I , Ergebnisvermerk . . S . 6 f.

I I . Ausgestaltungsmöglichkeiten der Förderung von

107

Eine Zulage von 7,5 °/o auf die direkten Personalkosten i m F und Ε-Bereich hätte demnach 1973 zu einem Subventionsaufwand von mindestens ca. 320 M i l l . D M geführt. Jeder weitere Prozentpunkt Zulage wäre — auf der Basis 1973 — m i t einem Förderungsaufwand von mindestens rd. 43 M i l l . D M verbunden. Aus budgetärer Sicht ist i n diesem Zusammenhang festzuhalten, daß die genannten Subventionsziffern wegen der Unvollständigkeit der Stifterverbandsstatistiken allenfalls als Untergrenze der wahrscheinlich zu erwartenden Budgetbelastungen angesehen werden können. Z u m anderen ist darauf hinzuweisen, daß die Dynamik der Personalentwicklung auch i m F und E Bereich zwangsläufig zu einer entsprechend dynamischen Entwicklung des Subventionsaufwands für den Staat führen würde. 3. A n s a t z p u n k t „ E x t e r n e r Forschungsund Entwicklungsaufwand" Trotz der vom Gesetzgeber angestrebten stärkeren Einbeziehung kleiner und mittlerer Betriebe i n die steuerliche Forschungs- und Innovationsförderung liegt es nicht i m Sinne der Förderung, daß i n der Wirtschaft durch falsche Anreize Forschungs- und Entwicklungskapazitäten entstehen, die auf Dauer nicht ausgelastet werden können, und Entwicklungsanstrengungen unternommen werden, die m i t hohen Innovationsrisiken verbunden sind 6 . I n diesem Fall bieten sich Forschungskooperation wie auch Vertragsforschung als Möglichkeiten einer effizienten unternehmerischen F und Ε-Politik und m i t h i n als Ansatzpunkte einer staatlichen Förderung externer F und E-Aufwendung eri 1 an. Die Förderung der kooperativen Forschung und/oder Entwicklung sowie der Vergabe von Aufträgen an öffentliche und private F und Ε-Institutionen kann grundsätzlich dazu dienen, gerade (mittelständischen) Unternehmen m i t unzureichenden eigenen F und E-Kapazitäten den erforderlichen Zugang zu Forschungs- und Entwicklungsergebnissen und zu neuen technischen Lösungen zu ermöglichen, die sie sonst überhaupt nicht oder nicht so schnell realisieren würden. Neben der indirekten, nicht projektgebundenen Förderung der industriellen Gemeinschaftsforschung i m Rahmen der Arbeitsgemeinschaft Industrieller Forschungsvereinigungen (AIF), die sich i n erster Linie an kleine und mittlere Betriebe richtet 8 , hat die Bundesregierung zu die6 Vgl. auch V. Hauff, Förderungspolitik f ü r Forschung u n d Entwicklung, S. 323. 7 Nach der Abgrenzung des Stifterverbands umfassen die externen F u n d Ε - A u f w e n d u n g e n Aufwendungen f ü r kooperative F u n d E sowie für die Vergabe von F u n d E-Aufträgen. 8 Der Bundesminister f ü r Forschung u n d Technologie, Bundesbericht Forschung V. S. 16 f.

108

E. Vorschläge zum Einsatz und zur Ausgestaltung der Förderung

sem Zweck seit März 1976 eine Sonderförderung der Vertragsforschung für kleinere und mittlere Unternehmen eingeführt 9 . Danach können die Institute der Fraunhofer-Gesellschaft bei Forschungsaufträgen, die sie für kleinere und mittlere Unternehmen ausführen, einen „Forschungsrabatt" gewähren, der je nach Größe der auftraggebenden Firma zwischen 40 und 60 °/o liegen kann. Allerdings muß dieser A r t der indirekten Förderung von externen F und Ε-Aufwendungen mehr oder weniger noch Versuchscharakter zugemessen werden, was auch anhand der für diesen Zweck beim B M F T eingeplanten M i t t e l i n Höhe von 2,5 Mill. D M für 1976 zum Ausdruck kommt 1 0 . Dieser bescheidene Ansatz, kleine und mittlere Unternehmen bei der Inanspruchnahme öffentlicher F und E-Einrichtungen finanziell zu entlasten, könnte dadurch ergänzt werden, daß auch die Vergabe von F und Ε-Aufträgen an nicht-öffentliche F und E-Einrichtungen i n die steuerliche Förderung einbezogen würde. Allerdings ist es eine offene Frage, ob durch eine steuerliche Begünstigung von externen F und Ε-Aufwendungen die Innovationsaktivitäten tatsächlich stimuliert werden können und auch eine größere Breitenwirkung der Förderung erzielt werden kann. Folgt man den Angaben des Stifterverbandes, so entfielen nämlich auf Unternehmen m i t unter 1000 Beschäftigten nur 3,7 °/o aller externen F und Ε-Aufwendungen, auf Unternehmen m i t über 5000 Beschäftigten dagegen rund 80 W 1 . Die durchschnittlichen externen F und Ε-Aufwendungen der Unternehmen m i t weniger als 1000 Beschäftigten lagen i m Durchschnitt bei knapp 70 000 D M je Firma. Dies schließt allerdings keineswegs aus, daß sich möglicherweise i m Falle einer erstmaligen, spürbaren steuerlichen Begünstigung der kooperativen F und E sowie der Vertragsforschung der Kreis von Unternehmen, die teilweise extern forschen und/oder entwickeln lassen und durch die Verwertung externer F und E-Ergebnisse ihre Innovationsaktivitäten ausweiten, i n der angestrebten Weise vergrößert wird. Dennoch dürfen die Erwartungen bezüglich einer möglichen Breitenw i r k u n g dieser Förderung nicht allzu hoch geschraubt werden. Empirische Untersuchungen lassen nämlich erkennen, daß von kleinen und mittleren Unternehmen F und Ε-Aufträge weniger aus finanziellen, als • Vgl. H. Matthöfer, Wirtschaft u n d Staat als Partner i m technologischen Innovationsprozeß — aus der Sicht des Staates, Rede auf der Hannover-Messe am 2. M a i 1976 (vervielfältigtes Manuskript). 10 Vgl. H. H. Haunschild, Forschung u n d Entwicklung bei kleinen u n d mittleren Unternehmen, Referat vor dem „ D I H T - A r b e i t s k r e i s f ü r Probleme der unterschiedlichsten Unternehmensgrößen" i n B o n n am 30. Januar 1976 (unveröffentlichtes Manuskript). 11 Stifterverband f ü r die Deutsche Wissenschaft, Forschung u n d E n t w i c k l u n g i n der Wirtschaft 1971, Tabelle 17; Angaben ohne chemische Industrie.

I I . Ausgestaltungsmöglichkeiten der Förderung von

109

vielmehr aus technisch-organisatorischen Erwägungen nur i n ganz geringem Ausmaß vergeben werden 1 2 . Gerade kleinere Firmen sind häufig nicht i n der Lage, ihre F und Ε-Probleme so zu formulieren, daß sie einen F und E-Auftrag vergeben und die Ergebnisse für i h r Unternehmen sinnvoll verwerten können. Auch fehlt es zumeist an den personellen Möglichkeiten, die für den Erfolg unerläßliche Projektbegleitung i n dem erforderlichen Umfang wahrzunehmen. Schließlich können Vertragsforschungsinstitute erfahrungsgemäß oft nur die großen Linien aufzeigen, während die markt- bzw. produktionsorientierte Feinentwicklung i n den Unternehmen selbst geleistet werden muß 1 3 . Insofern bestehen auch Hemmnisse grundsätzlicher A r t , die gegen eine förderungsinduzierte Ausweitung externer F und Ε-Aufwendungen bei Klein- und Mittelbetrieben sprechen. Sieht man einmal von der i n Frage zu stellenden Wirksamkeit der Förderung externer F und Ε-Aufwendungen bei Unternehmen m i t unzureichenden eigenen F und Ε-Kapazitäten ab, sind auch erhebliche Schwierigkeiten bezüglich der administrativen Praktikabilität und Kontrolle zu beachten. Geht man von der Tatsache aus, daß F und E - A u f träge i n der Regel an Unternehmen und sonstige F und E-Einrichtungen vergeben werden, die ohnehin bereits durch die steuerliche Förderung von F und E-Investitionen (und möglicherweise F und E-Personalaufwendungen) begünstigt werden, kann es zu einer Doppelförderung ein und derselben F und Ε - A k t i v i t ä t beim Auftraggeber sowie beim A u f tragnehmer kommen. W i r d eine derartige Doppelförderung vom Gesetzgeber aus politischen oder wirtschaftlichen Gründen nicht angestrebt, so ergeben sich nicht unbeträchtliche Kontrollprobleme bezüglich der Bemessungsgrundlagen der Förderung. Weitere Kontrollprobleme für die öffentliche Verwaltung resultieren aus der Gefahr, daß sich die Firmen gegenseitig F und E-Aufträge erteilen, nur u m i n den Genuß der Förderung zu kommen. Dies gilt u m so mehr, wenn Auftraggeber und Auftragnehmer rechtlich und/oder wirtschaftlich miteinander verbunden sind. Angesichts der aufgezeigten Mißbrauchs- und Kontrollprobleme ist daher zu vermuten, daß die Gefahr unerwünschter Förderungswirkungen nur m i t einem übermäßig hohen Verwaltungsaufwand ausgeschlossen werden könnte.

12 Vgl. hierzu K . Ch. Röthlingshöfer, Die Vergabe von Forschungs- u n d Entwicklungsaufträgen i n der Bundesrepublik Deutschland, Berlin—München 1972, S. 71 ff. 13 Vgl. BDI-Mittelstandsausschuß, Überlegungen zu einer Neuorientierung der BDI-Mittelstandspolitik, K ö l n Januar 1976, S. 29.

110

E. Vorschläge zum Einsatz und zur Ausgestaltung der Förderung

Bei der Frage, m i t welchen budgetären Belastungen der Staat i m Falle einer Begünstigung externer F und Ε-Aufwendungen zu rechnen hätte, kommt es einmal darauf an, ob das Gesamtvolumen der externen F und Ε-Aufwendungen als Bemessungsgrundlage herangezogen w i r d oder ob davon Abschläge vorzunehmen sind (z.B. w e i l F und E-Gemeinkosten nicht einzubeziehen oder w e i l Förderungsbeträge, die den Auftragnehmern zugeflossen sind, i n Abzug zu bringen sind). Zum anderen hängt der zu erwartende Subventionsaufwand davon ab, ob eine Staffelung der Förderungssätze bzw. -summen nach Unternehmensgrößen durchgeführt wird. Geht man von den Angaben des Stifterverbands aus, so beliefen sich die externen F und Ε-Aufwendungen der erfaßten Unternehmen auf knapp 400 M i l l . D M i m Jahre 197314. Demnach müßte — auf der Basis 1973 — je Prozentpunkt Zulage auf die gesamten F und E-Aufwendungen m i t einem Subventionsaufwand von rd. 4 M i l l D M gerechnet werden. Auch hier gilt wegen der beschränkten Aussagefähigkeit der Stifterverbandsstatistiken die Einschränkung, daß der geschätzte Subventionsaufwand vermutlich nur als Untergrenze anzusehen ist. Wie sich die Budgetbelastung i m Falle einer Veränderung der Bemessungsgrundlage durch Anrechnung von Abschlagssätzen oder i m Falle einer Plafondierung der Förderung entwickeln würde, kann mangels konkreter Anhaltspunkte bezüglich einer administrativ praktikablen Ausgestaltung dieser Förderung noch nicht abgeschätzt werden. I I I . Ausgestaltungsmöglichkeiten der indirekten steuerlichen Förderung von Innovationen Die indirekte steuerliche Förderung innovativer Investitionen hat gegenüber der indirekten Förderung von Forschung und Entwicklung den Vorteil, daß die Förderung bei entsprechender Ausgestaltung unmittelbar am Innovationstatbestand ansetzen kann. Der Anknüpfungspunkt dabei ist nicht die F und Ε-Aktivität, sondern die eigentliche Realisierung einer technischen Neuerung. Aufgrund der Output-Orientierung dieses Förderungsinstruments ist damit grundsätzlich eine höhere Wirksamkeit hinsichtlich der innovationspolitischen Zielsetzung als bei der indirekten Forschungs- und Entwicklungsförderung zu erwarten, da dieses Instrument a priori die Umsetzung und Anwendung von technischen Neuerungen zu fördern und damit eine Forschung auf Halde zu vermeiden versucht 15 . 14 Vgl. H. Echterhoff-Severitt, Forschung u n d Entwicklung (FuE) i n der Wirtschaft 1973, Tab. 1 u n d Tab. 3. 15 Vgl. G. Mensch, Gemischtwirtschaftliche Innovationspraxis, S. 172.

I I I . Ausgestaltungsmöglichkeiten der Förderung von Innovationen

111

A m Beispiel der Sonderabschreibungen auf Umweltschutzinvestitionen und Zulagen für bestimmte Investitionen i m Bereich der Energieerzeugung und -Verteilung wurde aber deutlich, daß der Innovationstatbestand gegenwärtig noch unzureichend spezifiziert ist. De facto fördern beide Instrumente eher die Diffusion bereits entwickelter und bekannter technischer Anlagen und Einrichtungen und nur zufallsbedingt F und E sowie die Innovation neuer technischer Lösungen i n den geförderten Technologiebereichen. Beide Instrumente stellen i n erster Linie auf eine Investitionsförderung i n Bereichen ab, die aus gesellschaftspolitischer oder gesamtwirtschaftlicher Sicht als förderungswürdig angesehen werden, ohne daß ihre innovationspolitische Einsatzmöglichkeit bislang v o l l genutzt wird. Versucht man nunmehr, m i t diesen Instrumenten gezielt auch Innovationen steuerlich zu fördern, so ist zunächst die Innovation als Begünstigungstatbestand zu definieren. Wann eine Innovation vorliegt, läßt sich nicht generell bestimmen, denn der Begriff Neuerung läßt sich nur relativ fassen. So kann man Innovationen unterscheiden, die neu sind für bestimmte — Unternehmen — Wirtschaftssektoren — Regionen — Technologiebereiche. Es erscheint aus förderungspolitischer Sicht zweckmäßig, nur solche Neuerungen als Innovationen anzusehen, die neue Erkenntnisse aufgrund von F und Ε-Aktivitäten aufweisen, d. h. bei der Förderung ist grundsätzlich von einer technologischen Charakterisierung von Innovationen auszugehen. Legt man die jeweils erforderlichen F und E Aktivitäten zur Charakterisierung des Neuheitsgrades einer Innovation zugrunde, so sind Basisinnovationen und Routineinnovationen zu unterscheiden. Basisinnovationen enthalten neue Erkenntnisse aus der experimentellen Entwicklung, angewandten Forschung und/oder Grundlagenforschung, während Routineinnovationen neue Erkenntnisse der konstruktiven und/oder Routine-Entwicklung enthalten 1 6 . Empirische Untersuchungen lassen erkennen, daß sich die technische Entwicklung auf einer sehr breiten Ebene vollzieht und eine Vielzahl 16 Z u r Definition vgl. L. Scholz, Technologie u n d Innovation i n der i n dustriellen Produktion, Theoretischer Ansatz u n d empirische Analyse am Beispiel der Mikroelektronik, Göttingen 1974, S. 11 ff. u n d K . Grefermann u n d R.-U. Sprenger unter Mitarbeit von K . Ch. Röthlingshöfer, Industrieeigene Vorausschau u n d Bewertung zukünftiger Entwicklungen u n d deren Einflüsse auf die Innovationspraxis ausgewählter Industriebranchen — K o oOerationsmöglichkeiten zwischen Staat u n d Wirtschaft, S. 18 ff.

112

E. Vorschläge zum Einsatz und zur Ausgestaltung der Förderung

von Entwicklungsmöglichkeiten besteht 17 . Wenn sich der Staat die Aufgabe stellen würde, alle Neuerungen, d. h. Basis- wie auch Routineinnovationen m i t indirekten steuerlichen Maßnahmen zu fördern, wäre er sowohl hinsichtlich des erforderlichen Subventions- als auch des Verwaltungsaufwands wahrscheinlich völlig überfordert. Daraus resultiert die Notwendigkeit, die Förderung auf bestimmte Schwerpunktbereiche zu konzentrieren, denen aus gesellschaftspolitischer oder gesamtwirtschaftlicher Sicht eine hohe Priorität zugemessen wird. Damit stellt sich für den Staat die Frage, ob er i m Rahmen einer selektiven indirekten steuerlichen Förderung bestimmter Innovationen möglicherweise neben dem Umweltschutz- und Energiesektor weitere Technologiebereiche i n die steuerliche Förderung einbeziehen soll 1 8 . Als Grundproblem einer derartigen Innovationsförderung erweist sich neben der politischen Auswahl der förderungswürdigen Schwerpunktbereiche vor allem die Frage, ob — Basis- und/oder Routineinnovationen — innovative Investitionen und/oder andere innovative Aufwendungen — Anwender und/oder Ausrüster gefördert werden sollen. Geht man von den staatlichen Zielsetzungen der indirekten steuerlichen Forschungs- und Innovationsförderung aus, so läßt sich daraus nicht ableiten, daß Routineinnovationen grundsätzlich aus der FördeVgl. hierzu die Ergebnisse des BMFT-Forschungsvorhabens „Technologiepolitik u n d Wirtschaftsstruktur"; insbesondere L. Scholz, Ansatzpunkte f ü r eine staatliche Technologiepolitik zur Bewältigung sektoraler S t r u k t u r probleme i n der verarbeitenden Industrie der Bundesrepublik Deutschland, München 1975. 18 Gegenwärtig w i r d den Erfordernissen eines strukturellen Wandels der Wirtschaft nicht zuletzt wegen weltwirtschaftlich bedingter S t r u k t u r v e r änderungen ein hoher Stellenwert i n der politischen Diskussion eingeräumt. Studien, die sich m i t diesem Problemkreis auseinandersetzen, haben Schwerp u n k t a k t i v i t ä t e n abgegrenzt, i n denen der Staat m i t einer Förderung ansetzen könnte. Dabei handelt es sich z. B. u m — Schlüsselproduktbereiche — Modernisierung der Produktionstechnik — Maßnahmen zur Sicherung der Rohstoffversorgung. I n diesen Bereichen betreibt der Staat bereits eine direkte, projektgebundene Förderung i m Rahmen bestehender Fachprogramme. Dabei ist die Förderung v o r allem auf Basisinnovationen ausgerichtet. Die indirekte steuerliche Förderung von Innovationen, die als notwendig erkannten S t r u k turanpassungsmaßnahmen dienen, könnte die direkte Projektförderung vor allem durch die Einbeziehung auch von Routineinnovationen ergänzen. Vgl. beispielsweise L. Scholz, Entwicklungstendenzen der Produktions- u n d Fertigungstechnik i n der Bundesrepublik Deutschland, Vierter Band, Ansatzpunkte der staatlichen Forschungs- u n d Technologiepolitik zur Modernisierung der Produktions- u n d Fertigungstechnik, S. 152 ff.

I I I . Ausgestaltungsmöglichkeiten der Förderung von Innovationen

113

rung auszuklammern sind. Da sich über den volkswirtschaftlichen Zielbeitrag von Basisinnovationen i m Vergleich zu Routineinnovationen keine allgemeinverbindlichen Aussagen machen lassen, erscheinen Routineinnovationen i m Rahmen der steuerlichen Innovationsförderung i n jedem Fall gleichermaßen förderungswürdig. Eine Diskriminierung von Routineinnovationen bei der Förderung erscheint außerdem auch kaum praktikabel, w e i l sie nahezu unüberwindliche Ansprüche an die fachliche Kompetenz der prüfenden Staatsbeamten stellen würde. D. h. eine aus förderungspolitischer Sicht nicht zu begründende Ausklammerung von Routineinovationen aus der steuerlichen Begünstigung scheidet auch aus Gründen einer nicht praktikablen und zu aufwendigen Kontrolle des Begünstigungstatbestands aus. Bei der Frage, ob inovative Investitionen oder andere für den Erfolg einer Innovation erforderliche Faktoren bzw. Aufwendungen als Bemessungsgrundlage ausgewählt werden sollten, ergeben sich ähnliche Überlegungen wie bei der Förderung von Forschung und Entwicklung. Das finanzielle Risiko der Anschaffung eines innovativen Investitionsgutes ist letztlich nur ein merkliches Innovationshemmnis. Daneben sind auch Know-how-Probleme, Informationsbarrieren, psychologische Hemmnisse usw. zu berücksichtigen. Eine Minderung des finanziellen Risikos bei innovativen Investitionen erscheint i n diesem Zusammenhang am zweckmäßigsten, nicht zuletzt wegen der besseren Uberschaubarkeit und administrativen Kontrollierbarkeit von Innovationsergebnissen, die sich i n Investitionsgütern niederschlagen. Ob die sonstigen aufgezeigten Innovationshemmnisse beim Anwender allein durch steuerliche Anreize abgebaut werden können, erscheint zudem äußerst fraglich. Hier müßten vielmehr andere, teilweise bereits praktizierte förderungspolitische Instrumente greifen, die nicht auf die Bereitstellung von Risikokapital abstellen 19 . D. h. die steuerliche Förderung sollte — wenn überhaupt — weiterhin am hinreichend genau erfaßbaren Tatbestand der innovativen Investition ansetzen. Was das Problem betrifft, ob zweckmäßigerweise Anwender oder Ausrüster bei ihren innovativen Aktivitäten gefördert werden sollten, so ist dies weniger eine grundsätzlich zu beantwortende Frage als vielmehr eine Frage der Praktikabilität und Kontrollmöglichkeit. Soweit sich die zur Durchführung von Innovationen erforderlichen I n vestitionsbeträge beim Ausrüster hinreichend genau abgrenzen ließen, spräche i m Prinzip nichts gegen eine entsprechende Förderung der Aus19 Vgl. hierzu auch die Vorschläge zur Innovationsförderung i n : K . Grefermann u n d R.-U. Sprenger unter M i t a r b e i t v o n K . Ch. Röthlingshöfer, I n dustrieeigene Vorausschau u n d Bewertung zukünftiger Entwicklungen u n d deren Einflüsse auf die Innovationspraxis ausgewählter Industriebranchen — Kooperationsmöglichkeiten zwischen Staat u n d Wirtschaft, S. 124 ff.

8 Röthlingshöfer/Sprenger

114

E. Vorschläge zum Einsatz und zur Ausgestaltung der Förderung

rüster. Da hier aber eine weitgehend projektgebundene Förderung m i t relativ hohem Kontrollaufwand für die öffentliche Verwaltung erforderlich wäre, liegt es nahe, die bisherige indirekte Förderung der Anwender von Innovationen fortzusetzen. Zwar sind auch bei der steuerlichen Förderung innovativer Investitionen bei den Anwendern die Nachweisprobleme nicht zu unterschätzen, wie dies vor allem bei der Förderung von Umweltschutzinvestitionen deutlich wurde, doch insgesamt gesehen dürfte der Begünstigungstatbestand nach Abschluß des Innovationsprozesses beim Anwender leichter erfaßbar sein. Durch die Förderung von Innovationen i n ausgewählten Technologiebereichen kann vor allem auch eine größere Breitenwirkung erzielt werden, da der Staat nicht jeweils Einzelinnovationen fördern und die Förderung projektgebunden bewilligen müßte. Bei der Ausgestaltung der steuerlichen Förderung innovativer I n vestitionen der Anwender gelten analog die Überlegungen zur Ausgestaltung der Förderung von F und E-Investitionen, vor allem hinsichtlich der förderungspolitischen Instrumente (Sonderabschreibungen oder Investitionszulagen) sowie der Höhe der Fördersätze. Bezüglich der vermutlichen budgetären Belastung durch eine derartige Innovationsförderung lassen sich keine Aussagen machen, da nicht bekannt ist, wie hoch der A n t e i l der innovativen Investitionen an den bislang steuerlich geförderten Umweltschutzinvestitionen sowie besonders energiesparenden Investitionen einzuschätzen ist. Allerdings kann angenommen werden, daß bei einer Ausweitung der steuerlichen Innovationsförderung auf weitere förderungswürdige Technologiebereiche der vermutliche Subventionsaufwand nicht unbeträchtlich sein dürfte. I V . Schlußfolgerungen Die Frage, ob die indirekte steuerliche Forschungs- und Innovationsförderung bei der gegenwärtigen Ausgestaltung i m Hinblick auf die verfolgten Ziele als effizient anzusehen ist, läßt sich nicht einfach mit ja oder nein beantworten. Das liegt nicht zuletzt daran, daß die forschungs· u n d innovationspolitischen Zielsetzungen sehr generell formuliert sind, aber die Ausgestaltung der Förderungsinstrumente zu Beschränkungen i n der Zielerreichung führt und zwar sowohl hinsichtlich des Ziels einer Intensivierung von F und E - sowie der Innovationstätigkeiten als auch einer großen Breitenwirkung. Die empirische Untersuchung der bisherigen Förderungspraxis hat hierzu konkrete Ergebnisse aufgezeigt. Die Analyse von alternativen Ausgestaltungsmöglichkeiten der indirekten Forschungs- und Innovationsförderung hat deutlich gemacht, daß es zwar möglich ist, die Instrumente so zu

I V . Schlußfolgerungen

115

verändern, daß die Breitenwirkung erhöht werden kann. Ob damit aber die F und E - sowie Innovationstätigkeit der geförderten Unternehmen tatsächlich gesteigert wird, bleibt eine offene Frage. Bei den gegenwärtigen Förderungsbestimmungen, insbesondere der Höhe der Fördersätze, ist davon auszugehen, daß die Unternehmen i n ihren konkreten Forschungs- und Innovationsentscheidungen kaum oder überhaupt nicht beeinflußt werden. Darum ist die ökonomische Effizienz der indirekten Forschungs- und Innovationsförderung i n der gegenwärtig praktizierten Form sowohl i n einzelwirtschaftlicher als auch i n gesamtwirtschaftlicher Sicht als äußerst beschränkt anzusehen. Diese Untersuchungsergebnisse könnten den Schluß nahelegen, das Instrument der indirekten Forschungs- und Innovationsförderung aufzugeben und die bislang hierfür verwendeten M i t t e l für eine intensivere oder breiter angelegte direkte, projektgebundene Förderung einzusetzen. Eine derartige Alternative erscheint aber zumindest i n zweifacher Hinsicht als problematisch. Einmal würde auch eine finanziell besser ausgestattete projektgebundene Förderung ihrem Wesen nach selektiv w i r k e n und damit ein Abrücken vom erklärten Ziel der indirekten Förderung implizieren, nämlich die Wirtschaft i n ihrer gesamten Breite zu verstärkter Innovationstätigkeit anzureizen. Z u m anderen sind auch erhebliche Zweifel an der Realisierbarkeit und Effizienz einer derartigen Förderung angebracht. Eine breiter angelegte direkte, projektgebundene Förderung würde nämlich eine nur schwer zu verwirklichende Ausweitung der Prognose- und Projektmanagementkapazität bei Staat und Unternehmen voraussetzen. Zudem stünde vermutlich der dabei erforderliche Aufwand i n keinem vernünftigen Verhältnis zu dem Effekt, den man möglicherweise bei gleichem Aufwand durch indirekte Maßnahmen erreichen würde 2 0 . Angesichts dieser Probleme einer breiter angelegten direkten Förderung muß der Staat — unter den bislang verfolgten Zielsetzungen — wohl letztlich weiterhin auf das nicht unproblematische Instrumentarium der indirekten Förderung zurückgreifen. Es bietet immerhin den Vorteil, daß es für Wirtschaft und Administration relativ praktikabel ist und grundsätzlich von allen Unternehmen i n Anspruch genommen werden kann. Wenn die Unternehmen die angebotenen Förderungsmaßnahmen nicht i n Anspruch nehmen oder nehmen können, so kann daraus nicht ohne weiteres eine generelle Ineffizienz dieses Förderungsinstruments abgeleitet werden. I n diesem Zusammenhang ist ein Ergebnis der empirischen Untersuchung bemerkenswert: Viele kleine und mittlere Unternehmen waren 20 Vgl. auch G. Mensch, Gemischtwirtschaftliche Innovationspraxis, T e i l I I , S. 329.

8*

116

E. Vorschläge zum Einsatz und zur Ausgestaltung der Förderung

nicht darüber informiert, daß es dieses Förderungsinstrument überhaupt gibt bzw. ob und inwieweit die Förderung von ihnen i n Anspruch genommen werden kann. Bedenklich w i r d dieser Informationsmangel dadurch, daß er die beabsichtigte Breitenwirkung der indirekten Forschungsförderung gefährdet. Trotz der Aufklärungsarbeit von Regierung, Kammern und Verbänden waren selbst Steuerberater nach Aussage kleiner und mittlerer Unternehmen nicht über die steuerlichen F und E-Förderungsbestimmungen informiert. Die Inhaber kleiner Firmen, vor allem Techniker, wiesen darauf hin, daß sie sich u m derartige steuerliche Probleme nicht kümmern könnten und auch nicht i n der Lage seien, hierfür Fachkräfte einzustellen. Große Unternehmen dagegen verfügen über entsprechende Fachabteilungen, deren Aufgabe es ist, alle Förderungsbestimmungen daraufhin zu überprüfen, wieweit eine Nutzung für die eigene Firma möglich ist. Wenn man aus den oben angeführten Gründen davon ausgeht, daß das Instrument der indirekten steuerlichen Forschungs- und Innovationsförderung beibehalten werden sollte, dann hängt es letztlich von der hierfür zur Verfügung stehenden Höhe der M i t t e l ab, ob und i n welcher Form die praktizierten Förderungsinstrumente abgeändert oder ergänzt werden können. Eine Abschätzung der i m einzelnen benötigten Förderungsmittel bei alternativer Ausgestaltung der Förderungsinstrumente ist aber gegenwärtig nur mit Einschränkungen möglich. I m folgenden werden zusammenfassend noch einmal die Ausgestaltungsmöglichkeiten angesprochen, von denen zu erwarten ist, daß dam i t die generellen forschungs- und innovationspolitischen Zielsetzungen sowie eine größere Breitenwirkung als bisher erreicht werden können: — Ausgestaltung der Förderung von F - u n d E-Investitionen durch Wiedereinführung von Sonderabschreibungen auf F u n d E-Investitionen als Alternative zur Zulagenregelung Modifizierung der restriktiven Zweckbindungsklauseln, so daß nicht n u r F u n d E-Investitionen i m Rahmen von Laborentwicklungen, sondern auch i m Zusammenhang m i t Werkstattentwicklungen die Förderungsvoraussetzungen erfüllen Steigerung des Fördersatzes (generell oder nach Unternehmensgrößen gestaffelt), u m die Merklichkeit der Förderung zu erhöhen u n d eine größere A n r e i z w i r k u n g zu bieten. — Einführung der Förderung v o n F u n d E-Personalaufwendungen Alternative oder zusätzliche Förderung von F u n d Ε - A k t i v i t ä t e n , u m nicht n u r die kapitalintensive, sondern auch die personalintensive F u n d E zu begünstigen u n d u m die B r e i t e n w i r k u n g der indirekten F u n d E Förderung insbesondere i m Hinblick auf kleine u n d mittlere Unternehmen zu erhöhen.

I V . Schlußfolgerungen

117

— Einführung der Förderung von externen F u n d E - A u f w e n d u n g e n D a m i t könnte bei entsprechender Ausgestaltung vor allem kleinen u n d m i t t l e r e n Unternehmen die Möglichkeit gegeben werden, bei der Vergabe von F u n d E - A u f t r ä g e n auch an nicht-öffentliche F u n d E - I n s t i t u t i o n e n eine Förderung zu erhalten. — Förderung von innovativen Investitionen Das erfordert eine Abgrenzung v o n Förderungsprogrammen u n d eine programmspezifische Charakterisierung von förderungswürdigen I n n o v a tionen.

Anhang Interviewer: Erhebungsleitfaden z u m B M F T - P r o j e k t Effizienz der indirekten Forschungsförderung A. Allgemeine

Angaben

zum

Unternehmen

Firma: I n t e r v i e w am: m i t (aus Abteilung): Tel 1. Kapitalverflechtungen : 2. Produktionsschwerpunkt des Unternehmens: Sonstiges Produktionsprogramm: 3. Beschäftigte 1974: E

- 199

200-499

500-999

1000-

4. Umsatz 1974: 5. Exportanteil 1974 i n °/o: 6. Auslandsaktivitäten: B. Angaben

zur Technologiepolitik

des

Unternehmens

1. Welche wichtigen F u n d Ε - P r o j e k t e sowie Innovationen w u r d e n i n den letzten 5 Jahren i n I h r e m Unternehmen durchgeführt oder begonnen? 2. Woran orientiert sich die Technologiepolitik Ihres Unternehmens? 3. W i r d i n I h r e m Unternehmen Grundlagenforschung Angewandte Forschung Technische Entwicklung Anwendungsentwicklung betrieben?

ja

nein

ja

nein

4. H a t I h r Unternehmen i n den letzten 5 Jahren E r findungen z u m Patent angemeldet?

w e n n j a : wieviele?

Anhang

119

5. Glauben Sie, daß m a n den Schutzrechtsbestand eines Unternehmens als I n d i k a t o r f ü r den technischen Leistungsstand ansehen kann? ja

nein

6. Würden Sie beispielsweise bei der Übernahme eines Unternehmens f ü r I h r e Entscheidung dessen Schutzrechtsbestand große mittlere geringe überhaupt keine Bedeutung beimessen? 7. Wo liegt finanziell der Schwerpunkt Ihrer F u n d E - A k t i v i t ä t e n ? V o n den Gesamtaufwendungen f ü r F u n d E entfallen i m Durchschnitt auf eigene F u n d E ca °/o kooperative F u n d E ca °/o Gemeinschaftsforschung ca °/o Vergabe von Aufträgen ca °/o 8. Wieviele Mitarbeiter sind m i t F u n d E beschäftigt? . 9. Wie hoch ist der A n t e i l der F u n d E - A u f Wendungen (einschl. Abschreibungen) a m Umsatz? 10. Wie hoch ist der A n t e i l der F u n d E-Investitionen a m Umsatz? 11. Wie hoch ist der A n t e i l der einzelnen Aufwandskategorien an den gesamten F u n d E - A u f w e n d u n gen? Personalaufwendungen ca Sachaufwendungen (einschl. Abschreibungen) ca

®/o °/o

12. Werden f ü r F u n d E schriftlich fixierte Pläne aufgestellt? ja

nein

w e n n nein: w a r u m nicht? w e n n j a : f ü r welche Zeiträume? bis einschl. 1 Jahr

über 1 bis 3 Jahre

4 und mehr Jahre

Wonach wurde die Höhe des F u n d Ε-Budgets f ü r 1975 festgelegt? — nach dem geplanten Umsatz — nach dem vermuteten Projektaufwand — nach dem bisherigen Budget — nach den erwarteten staatlichen F u n d E Zuwendungen — n a c h sonstigen K r i t e r i e n : welchen? 13. Haben Sie Ihre F u n d E - A u f w e n d u n g e n f ü r 1975 gegenüber 1974 reduziert? ja nein

Anhang

120

wenn j a : — wegen Finanzierungsschwierigkeiten (Gründe?) — wegen ausbleibender projektbezogener staatlicher Innovationsförderung — wegen Fortfalls der Sonderabschreibungen u n d der K ü r z u n g der Investitionszulage f ü r F u n d E-Investitionen — aus sonstigen Gründen: welchen? w e n n nein: w a r u m nicht? 14. Haben Sie i m Z e i t r a u m 1.12.1974 bis 30.6.1975 wegen der Investitionsförderung durch die Bundesregierung mehr Investitionsgüter als u r sprünglich geplant bestellt? ja nein w e n n j a : bei diesen zusätzlichen Investitionen Investitionen insgesamt — handelt es sich u m vorgezogene Investitionen, die u r sprünglich f ü r später (2. H j . 1975 oder 1976) geplant waren — sind Investitionen enthalten, die ursprünglich nicht eingeplant w a r e n

F + EInvestitionen

C. Innovationsprobleme 1. Sind bei I h n e n i n der Vergangenheit bestimmte Innovationsprojekte eingestellt oder n u r m i t erheblicher Verzögerung durchgeführt worden? ja nein w e n n j a : welche Gründe waren dafür ausschlaggebend? — zu hohes technisch-wissenschaftliches Risiko — zu hohes finanzielles Risiko — Finanzierungsprobleme — zu hohes Absatzrisiko — fehlende oder unzureichende staatliche Innovationsförderung — sonstige Gründe (welche?) 2. I n welcher Phase des Innovationsprozesses traten die Schwierigkeiten auf?

D. Staatliche Förderungsmaßnahmen

für F und E

1. Wurden oder werden von I h n e n staatliche Förderungsmaßnahmen (einschließlich Sonderabschreibungen u n d Investitionszulagen) f ü r F u n d E i n Anspruch genommen? ja nein wenn j a : welche Förderungsmaßnahmen? w e n n nein: w a r u m nicht?

Anhang

121

2. Wie werden F + E-Investitionszulagen von Ihnen bilanztechnisch behandelt? ja nein — unmittelbar als Ertrag gebucht — als Minderung der Anschaffungskosten gebucht 3. Wurde oder w i r d i n I h r e m Unternehmen die Entscheidung, ein F u n d Ε - P r o j e k t durchzuführen, von staatlichen Förderungsmaßnahmen m e r k lich beeinflußt? ja nein w e n n j a : welchen Einfluß üben staatliche Förderungsmaßnahmen auf I h r e F u n d Ε - A k t i v i t ä t e n aus? Bestimmte F u n d Ε-Vorhaben direkte indirekte wären ohne staatliche Förderung Förderung Förderung — überhaupt nicht durchgeführt worden — nicht so schnell durchgeführt worden — i n der Konzeption anders durchgeführt worden 4. Welche Rolle spielt(e) bei I h r e n F u n d E-Entscheidungen insbesondere die indirekte Forschungsförderung über Investitionszulagen (Sonderabschreibungen) ? 5. W i r d I h r e r Meinung nach der Wettbewerb durch die staatliche Förderungspraxis verzerrt? ja nein wenn j a : aus welchen Gründen? 6. W i r d I h r e Auslandskonkurrenz i n bezug auf F u n d E-Vorhaben stärker v o m Staat gefördert? ja nein w e n n j a : i n welchen Ländern u n d m i t Hilfe welcher Förderungsmaßnahmen? 7. Was halten Sie generell von der bisherigen staatlichen Förderungspraxis? 8. Welche Verbesserungen der staatlichen Förderungspraxis i n der B R D schlagen Sie vor?

Literaturverzeichnis Biekert , E. : Wirtschaft u n d Staat als Partner i m technologischen Innovationsprozeß — Aus der Sicht der Wirtschaft. Vortrag anläßlich der Fachtagung Forschung u n d Technologie, Hannover, 2. M a i 1976 Bräunling, G. / Harmsen, D.-M. : Die Wirksamkeit v o n Förderungsprinzipien u n d Instrumentarien der Forschungs- u n d Technologiepolitik i m Hinblick auf ausgewählte K r i t e r i e n u n d unter Berücksichtigung direkter u n d indirekter Maßnahmen (Analyse deutscher u n d ausländischer Literatur), Karlsruhe 1975 Bundesminister f ü r B i l d u n g u n d Wissenschaft, Forschungsbericht (IV) der Bundesregierung, Bonn 1972 Bundesministerium der Finanzen (Hrsg.): Finanzbericht 1966, Bonn 1966 — (Hrsg.): Finanzbericht 1969, Bonn 1968 — (Hrsg.): Finanzbericht 1970, Bonn 1970 — Schreiben v o m 12.2.1970 an die Finanzminister der Länder (BStBl. I S. 226) betreffend die Gewährung v o n Investitionszulagen nach dem I n vestitionszulagengesetz — (Hrsg.): Finanzbericht 1974, Bonn 1974 — (Hrsg.): Subventionsberichte, i n : Bundestagsdrucksachen VI/391, VI/2994, 7/1144 u n d 7/4203 Bundesminister f ü r Forschung u n d Technologie (Hrsg.): Forschung u n d I n novation, Eine Information des Bundesministers f ü r Forschung u n d Technologie, B o n n 1976 — Bundesbericht Forschung V, Bonn 1975 — A n t w o r t der Bundesregierung betr. Änderungen bei Fachprogrammen, Bundestagsdrucksache 7/4304 v o m 11.11.1975 Bundesminister f ü r Wirtschaft u n d Finanzen, Schreiben v o m 18. 8.1971 an die Finanzminister der Länder betreffend steuerliche Maßnahmen zur Förderung v o n Investitionen i m Zonenrandgebiet (BStBl. 19711 Abschn. I Nr. 1 Ziff. 3 S. 386) Bundesministerium für Wissenschaft u n d Forschung (Hrsg.): Steuerbegünstigungen f ü r Forschung u n d E n t w i c k l u n g i m internationalen Vergleich, Wien—New Y o r k 1975 Bundestagsdrucksache 7/4651 v o m 27.1.1976, A n t w o r t der Bundesregierung betr. direkte u n d indirekte Forschungsförderung Bundesverband der Deutschen Industrie — Mittelstandsausschuß: Überlegungen zu einer Neuorientierung der BDI-Mittelstandspolitik, Köln, Januar 1976 — Stellungnahme zu aktuellen Fragen der Forschungspolitik gegenüber Bundesminister Prof. Dr. Ehmke, Bundesministerium f ü r Forschung u n d Technologie, K ö l n 1973

Literaturverzeichnis

123

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indirekte

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