Drept administrativ I [1]

Citation preview

ANTONIE IORGOVAN

DREPT ADMINISTRATIV TRATAT ELEMENTAR

I

- GUVERNAREA ŞI ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ - DREPTUL APLICABIL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE - CERCETAREA ŞTIINŢIFICĂ A ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Editura ATLAS LEX Bucureşti, 1994

REDACTOR:

VIRGINIA VEDINAS

Tehnoredactare computerizată:

Mariana FARAON

S.C. 11 SOFTCHIM 11 S.A. - Bucureşti Splaiul Independenţei 202A, sector 6 Telefon: 638.71.65

ISBN 973 - 95922 - 9 - 5

w

PREFATA ' 1. O recentă dezbatere TV, cu reprezentaţi ai principalelor partide prezente în Parlament, a pus în discuţie ideea autonomiei locale, prilej de exprimare a nedumeririlor şi îngrijorărilor unor participanţi, în numele electoratului asupra ideii autonomiei locale pe criterii etnice. Nu a fost pentru noi o surpriză să constatăm că "amici politîci" - care au, între altele, ca element comun votul "contra" la Constituţie - şi-au exprimat rezerve unii faţă de alţii, plecând tocmai de la prevederile Constituţiei. Greu poate fi imaginat un argument m'ai elocvent care să fie perceput de câţi mai mulţi oameni, pentru necesitatea cunoa�terii noţiunilor dreptului public, în particular, ale dreptului ad­ ministrativ, decât această dezbatere TV. De fapt, pentru dreptul administrativ pledează toate dezbaterile publice cu caracter legislativ, de după Decembrie 1989, începând cu discuţiile din Comisia Constituţională, juridică şi pentn,1 drepturile omului, din perioada ianuarie-februarie 1990, şi terminând cu cele din actuala sesiune parlamentară extraordinară. Câţi dintre cei care, prinşi de "valul istoriei", au făcut propuneri în C.P.U.N. ori în Adunarea Con­ stituantă, au avut şi o reprezentare ştiinţifică a acestora. Ne referim, fireşte, la ştiinţa dreptwlui public. În dezbaterea TV amintită mai sus, reprezentantul formaţiunii politice ce lansează de câţiva ani "formule" sui generis de au­ tonomie, de altfel un subtil jurist a invocat dreptul comparat şi documente ale organismelor europene. Probabil a avut în vedere un ante-proiect de Convenţie, ce se discută în Comisia pentru Democarţie prin Drept a Consiliului Europei discupi ia care am avut cinstea să participăm ca parlamentar al României. Dacă acest "docu­ ment" a fost invocat, atunci -sunt necesare cel puţin două precizări:. a) este un ante-proiect sau un proiect, care nu se ştie dacă va fi adoptat şi în ce conţinut (intenţia de a face un act juridic nu echivalează cu existenţa actului însuşi) şi b) pe fond între tezele acelui proiect şi teza după care într-un stat naţional unitar "minorităţile etnice sunt subiecte de drept public", având între altele, 3

dreptul "la pământ natal", cum se susţinea într-un amendament la proiectul de Constituţie a României, este o mare diferenţă. Există şi amendamentul, există şi textul de Convenţie europeană şi oricine poate face comparaţie. De aceea, noţiunile dreptului public se impun a fi însuşite în semnificaţia lor ştiinţifică corectă, fiind conştienţi nu numai de

implicaţiile juridice ale acestora, dar, şi de cele de ordin politic.

Invers; nu este de conceput o dezbatere politică serioasă; mai ales când oamenii politici sunt jurişti de formaţie, care să facă abstracţie

de fondul comun de idei din dreptul administratlv contemporan.

Dreptul administrativ "nu este un drept ca oricare altul, am putea spune că el nu este un drept juridic, ci un drept politic ... El se înseriază în problemele fundamentale ale ştiinţei politice care sunt: raporturile între stat şi cetăţean, între autoritate şi libertate, între societate şi individ". (1 Este motivul pentru care dreptul administrativ "nu poate fi detaşat de istorie, în special de istoria politică", el este ancorat în istorie, de aici îşi "dobândeşte filosofia şi legăturile cele mai intime". (2 2. Istoria omenirii, de altfel, este istoria guvernării- şi ad­ ministrării popoarelor, mari imperii (exemplul tipic Imperiul mongol) n-au rezistat tocmai datorită lipsei unei administraţii şi mari imperii au avut longevitate (exemplu tipic Imperiul roman) tocmai _datorită unei administraţii toate bine organizate, între care şi cea a drumurilor publice. Nu mai, puţin, când se vorbeşte de cauzele decăderii Im­ periului roman, alături de căderea moravurilor (pierderea virtuţii oamenilor publici ori a matroanei romane) şi alte cauze externe se reţine şi "căderea administraţiei publice". La această cumpănă dintre secole şi milenii, după păreare noastră, vremea marilor sau micilor imperii a trecut, lumea de mâine ori va fi lumea unei cooperări, ori nu va mai fi deloc. De aici, alte deschideri teoretice pentru guvernare şi administare. Dar, cum putem imagina viitorul fără să ştim foarte bine ceea ce suntem, ceea ce am fost şi unde sunt alţii: ce este în Franţa, Germania, Anglia, Italia, Belgia, ţările Nordice etc., dacă tot vorbim de integrare euro­ peană ? Când punem această întrebare avem în vedere, fireşte, instituţiile fundamentale ale dreptului administrativ, marile curente şi direcţii ale doctrinei administrative contemporane. Nu trebuie să uităm că până mai ieri despre dreptul public în România, cel puţin de la reformele politico-legislative "inaugurate" de 1)

2)

Prosper Weil, Le droit administratif. Press Universitaires de France, 13·e edition, Paris, 1989, p. 5. Idem, p. 6.

4

"prima Constituţie socialistă" (1948), nu prea s- a vorbit. Zeci de ani, noţiuni chei"e: domeniu public, funcţie publică, serviciu public, au­ toritate publică, autonomie locală fie au fost abandonate, con­ siderându-se "noţiuni depăşite" specifice "dreptului burghez", fie au fost deformate. Dreptul administrativ nu a putut "înfrunta" "anii cei mai luminoşi" cu relativa detaşare a dreptului civil şi aceasta pentru simplu motiv că dreptul civil a rămas, în pofida tuturor modificărilor, cu acelaşi izvor legislativ 1 - Codul lui Cuza. Din fericire, 11u s-a pus în aplicare ideea adoptări, unui "Cod civil socialist", în schimb, au fost adoptate trei Constituţii socialiste. Proprietăţii private i s-a diminuat st.era, se ştie ce se putea deţine în proprietate privată, (1 dar pro­ prietăţii publice � în sens de bunuri aparţinând domeniului public naţional sau, după caz, local _, i s-a schimbat esenţa. S-a inventat "proprietatea socialistă de stat", care cuprindea şi ceea ce era, de fapt, domeniul privat al statului; nu discutăm, acum şi aici, că în orice sistem de drept democratic, majoritatea din aceste bunµri erau în proprietate privată. Fără supărare, dar efortul specialiştilor în dreptul ·administrativ de a menţine teoria, cât de cât, în matca ad­ mirabilei scaii din perioda interbelică a fost mult mai mare decât al celor din' dreptul privat. În pofida textelor din legi, constituţii şi documente de partid, lucrările elaborate, în anii 1948-1989,' conţin o teorie corectă, pe numere mari, a administraţiei, a funcţiei publice, a serviciului public etc. Multe studii, inclusiv cursuri universitare, au relevat necesitatea reformelor, unele propuneri vizând, în mod clar, ·schimbările de esenţă ale sistemului politic. (2 Cum să depăşim acest handicap, decât prin informare şi instructie, iar pentru aceasta este nevoie de cărti, de doctrină, care să ofe;e baza teoretică, în ultima instanţă pentru guverr:iarea şi administrarea de azi, pregătindu-ne pentru cele de mâine: Es�e nevoie de o schimbare de optică naţională asupra importanţei dreptului administrativ, ale cărei rădăcini, peste tot în lumea mo­ dernă, vin din Constituţie şi din practica instanţelor de contencios administrativ. Statul de drept trebuie să devină, inclusiv sub as­ pectul instituţ.iilor dreptului administrativ, "un bun social", o dimensiune a societăţii române�ti �i a fiecăruia dintre noi. Acest 0

1)

2)

De fapt. Constituţia din 1965 nici nu folosea noţiunea de proprietate privată în art. 9 alin. 3 se vorbea despre "proprietatea personală a ţăranilor cooperatori" (cu privire la casa de locuit şi construcţii gospodăreşti anexe), iar în art. 36 se menţiona că "dreptul de proprietate personală este ocrotit de lege". Una dintre lucrările noastre nu a primit "viză" pentru publicare, între altele, pentru că sădea neîncredere în sistemul politico-statal de atunci; autorul făcea propuneri "extravagante" lăsând impresia că "vrea să renoveze totul" etc.

5

proces se realizează cu atât mai rapid cu cât românul va şti mai multe despre relaţiile: Parlament - Preşedintele României; Parlament Guvern; Preşedintele României - Guvern; Guvern - Prefect; Prefect - primar; consiliu local - primar, consiliu local - consiliu judeţean; cetăţean - funcţionar public etc., ori despre rolul contenciosului administrativ. Câtă lume ştie că art. 32 din Legea asupra instrucţiunilor din 25 noiembrie 1864 prevedea ca materie pentru "instrucţiunea ob­ ligatorie" (a copiilor între 8-12 ani) alături de citire, scriere, noţiuni de igienă, de gramatică, de geografie, de istorie etc., şi "noţiuni de drept administrativ al ţării" ( 1. Nu putem avea o asemenea pretenţie acum, dar nu vedem cum se poate forma o clasă politică fără informaţii de bază de drept administrativ. Cum putem avea pretenţia că suntem la nivelul •standardelor europene" dacă nu le cunoaştem? Apoi şi aici este un tâlc, aceste "standarde" trebuie cel puţin din punctul de vedere al dreptului administrativ, privite şi prin prisma "specificului national", mai exact, a sistemului constitutional national. În una şi aceeaşi ţară "cu tradiţie democratică" teoriile s-au schimbat în dreptul public, uneori fundamental, după. adoptarea unei noi Constituţii. Dreptul administrativ francez, elaborat pe baza Con­ stituţiei din 1946 nu este identic cu dreptul administrativ, elaborat pe baza Constituţiei din 1958, ca să luăm un singur exemplu. 3. Cu atât mai mare devine necesitatea unei lucrări fundamentale de drept administrativ în RomJnia, care abia $i-a adoptat o Constituţie democratică, după mai bine de o jumătate de secol de regimuri politice totalitare. O) lucrare care să fie intitulată "tratat de drept ' administrativ" la noi, în spaţiu cultural românesc, nu a mai apărut din 1944(2 , deşi, între vreme, au publicat autori remarcabili. De ce o facem noi ? Evident, nu dintr-o pură ambiţie de fost parlamentar bănăţean, ci din dorinţa de a contribui la fundamentarea ştiinţifică a implicaţiilor şi semnificaţiilor dreptului public în viaţa social-politică a ţării, dintr-o obligaţie simplă de universitar. Cărţile ca şi oamenii au destinul lor, iar gloria unor cărţi depăşeşte gloria au.tarilor. Poate, peste ani, vor circula idei din acest tratat fără să se mai indice sursa. Va fi o dovadă de valoare a ideii şi a lucrării. Poate că se vor găsi alţii să scrie, în mod real, un tratat de valoare şi lucrarea noastră va fi dată uitării. Indiferent care-i va fi destinul, convingerea noastră este că în aceste momente dificile 0

1) 2)

Art. 116 din Lege, cu referire la învăţământul liceal, prevedea "învăţătura", "Element de economie politică şi drept administrativ". Erast Diti Tarangul, Tratat de Drept administrativ român, Tipografia "Glasul Bucovinei", 1944.

6

prin care trece ţara, lucrarea este necesară şi sperăm că va fi utilă nu numai studenţilor, ci şi alto.ra. Lucrarea se adresează studenţilo'r, juriştilor de toate categori­ ile, consilierilor locali şi judeţeni, primarilor, prefecţilor, funcţionarilor publici şi tuturor celor implicaţi în fenomenul guvernării ori cel al administrării. De asemenea, ea poate fi consultată şi de alţi specialişti interesaţi de problemele domeniului public, ale serviciului public, ale administraţiei publice în general. Tratatul este conceput pe mai multe volume, în primul rând din necesităţile tehnico-editoriale, dar fiecare volum, pe instituţiile abordate, poate fi privit şi ca o lucrare de sine stătătoare. Urmărim succesiunea materiei aşa cum se predă ea la ora actuală la Facultatea de Drept în cadrul cursului intitulat "Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei" şi anume: Partea introductivă; Dreptul aplicabil administraţiei publice; Doctrina administrativă (voi. I); Activitatea autorităţilor administraţiei publice (actul administrativ, contractul ad­ ministrativ, operaţiunea administrativă) , Contenciosul administrativ (voi. 11) ; Domeniul public şi serviciul public; Funcţia publică; Răspunderea în dreptul administrativ (voi. 111); Organizarea ad­ ministraţiei publice (Preşedintele României, Guvernul, autorităţile locale) (voi. IV) . Lucrarea rămâne deschisă posibilităţii adăugării, peste ani, a unor volume consacrate dreptul administrativ special, adică marilor servicii publice naţionale: apărarea ţării, siguranţa naţională, ordinea publică, sănătatea publică, învăţământul public, protecţia mediului etc. Aducem mulţumirile cele mai respectuoase tuturor celor care, într-un fel sau altul, de-a lungul anilor, ne-au sprijinit în opera complexă de documentare şi, mai recent, de preparare a manuscrisului pentru tipar. AUTORUL 26 Ianuarie 1993 Bucureşti

7

PARTEA I

GUVERNAREA SI PUBLICĂ ' ADMINISTRATIA ' CAPITOLU LI

NOŢ IUNEA DE AD MIN ISTRAŢ IE PUBL ICĂ ÎN DREPTUL CO MPARAT § 1. CONSIDERATU GENERALE ASUPRA FENOMENU.L UI ADMIN ISTRATIV 1) 1. Etimologie Cunoaşterea ştiinţifică a unei anumite materii presupune, după cum este unanim admis, identificarea noţiunilor cu care ope­ rează ştiinţa care are drept obiect materia respectivă, ca prin inter­ mediul acestor noţiuni să se dezvăluie esenţa fenomenului de cercetat. De asemenea, este general admis că dreptul se grupează pe ramuri, în funcţie de obiectul specific de reglementare, iar iden­ tificarea acestui obiect specific reprezintă o sarcină a ştiinţei dreptului, în general, a ştiinţelor juridice de ramură, în particular, operaţie care presupune, înainte de toate, fundamentarea noţiunii centrale din sfera demersului ştiinţific respectiv . 1)

.

Etimologic, cuvântul administraţie provine din limba latină şi este format din prepoziţia ad = la, către şi minister = servitor, supus mai mic. De aici, cuvântul legat administer ne apare atât într-o semnificaţie directă:· ajutor al cuiva, slujitor, executant, cât şi într-o semnificaţie figurativă de unealtă, instrument (Vezi G.Guţu, Dicţionar latin-român, Ed.ştiinţifică şi enciclopedică, Bucureşti 1983, p. 38). Plecându-se de la sensul etimologic s-a ajuns la o primă semnificaţie a noţiunii de administraţie = serviciul celui mai mic, a celui supus; activitate subordonată, sub comandă. Această semnificaţie din limba latină a pătruns în toate limbile de circulaţie mondială. Aşa, de pildă, înţr-un valoros tratat francez se menţionează că la început, verbul "a administra" desemna acţiunea cuiva de a ajuta, de a servi la ceva, apoi a început să se folosească pentru a indica orice fel de activitate pe care o îndeplinim la ordinele cuiva, conchizându-se că "ministrul este în primul rând un servitor". (P.Bandet, L.Mehl, Le fait administrativ-nature, origine et developement, în Traite de science administrative, Mouton, Paris, 1966, p. 82).

8

În dreptul administrativ, valoare de noţiune centrală are

noţiunea de Q9ministratie publică, care a fost amplu şi diferit

analizată, atât în literatura juridică interbelică, cât şi în cea de după cel de-al doih_3a război mondial. Uneori sfera administraţiei publice s-a identificat cu sfera administraţiei de stat, alteori administraţia realizată de organisme statale era privită doar ca dimensiune a administraţiei publice, făcându-se distincţia între administraţia pu­ blică de stat şi administraţia publică a comunităţilor locale. Apoi, administraţia de stat, în unele perioade legislative, s-a identificat cu activitatea organelor administraţiei de stat, iar în alte perioade legis­ lative, de regulă după adoptarea de noi Constituţii, s-a extins şi la activitatea alto r org de stat. Exemplul cel mai elocvent în această . . � privinţă ni-l oferă rt. 48 in Constituţia României, care admite existenţa actului a 1s rativ în cazul oricărei autorităţi publice. Delimitarea continutului si sferei acestei notiuni are nu numai o importanţă teoretică, ci şi �nfi practică, privi�d sfera dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică, pe de o parte, respectiv sfera contenciosului administrativ, pe de altă parte. Cum, în ştiinţa dreptului nu se poate face abstracţie de dreptul pozitiv este de la sine înţeles că delimitarea conţinutului şi sferei noţiunii de ad­ ministraţie publică presupune o operaţie de explicare a ·regle­ mentărilor juridice în vigoare prin raportare la ceea ce am putea denumi constante ale doctrinei într-un sistem democratic. Pentru aceasta ne apar ca fiind strict necesare atât evocările istorice şi de drept comparat, cât şi analiza genului proxim - fenomenul ad­ ministrativ. Astfel, doct rina interbelică din ţara noastră, în spiritul principiului separaţiei puterilor, constant a admis că dreptului ad­ ministrativ cuprinde regulile după care se exercită activitatea puterii executive(2, dar conţine discuţii ample cu privire la limitele acestei puteri faţă de puterea legislativă, respectiv faţă de puterea judecătorească. De aici şi varietatea de soluţii teoretice asupra conţinutului şi sfer�i noţiunii de "administraţiune a statului" sau pur şi simplu de "administraţiune". În literatura juridică de după război Ş'i până în 1989, discuţiile cu privire la noţiunea de administraţie de stat au fost concentrate pe u rmătoarele direcţii p rincipale:@c o relaţia d int.re formele fundamentale de realizare a puterii de stat si categoriile de organe de stat�alificarea activităţii economice (implicit a structurilor care o 2)

Vezi, cu titlu de exemplu: Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, voi. I Principii generale, Ed. a IV-a, Ed. Marvan, Bucureşti 1934, p. 38.

9

realizează) în raport cu acti vitatea administrati vă;@)aportul dintre caracterul de activitate juridică al administraţiei de stat şi caracterul acesteia de activitate politică şi�obiectul de cercetare al dreptului administrativ, respectiv al ştiinţei administraţiei. Cât priveşte doctrina occidentală, se poate reţine că schimbările de optică, mai ales în Franţa după 1958, cu privire la conceptul funciar al separaţiei puterilor s-au reflectat şi în modul de î nţelegere a administraţiei publice. Astfel, se admite ideea că participarea diverselor organe publice la treburile administrative variază în funcţie de regimurile politice, dar în toate regimurile vom găsi în fruntea administraţiei autorităţi constituţio�le care au o origine politică. (3 P rezentarea unui punct de vedere asupra acestei noţiuni, care să dea satisfacţie exigenţelor ştiinţifice actuale, ne obligă mai întâi la o succintă analiză a fenomenului administrativ în general. 2. Trăsăturile faptului administrativ Teza care domină doctrina c o ntemporană î n privi n ţa semnificaţiei ştiinţifice a termenului de "activitate de natură ad­ ministrativă" este cea a tratatului francez, lucrare de altfel monumen­ tală. Tocmai de aceea sunt necesare unele consideraţii pe marginea acestei lucrări. În această lucrare se apreciază că activităţile extrem de vari­ ate, de la administ�aţiile publice, ori gestiunea unei întreprinderi industriale sau a unui domeniu agricol până la administraţia bisericii, pe care limbajul curent le numeşte administrative, au următoarele elemente comune: !t!l)se situează între un plafon (valoarea, scopul obiectivul) şi o podea (execuţia fizică sau, cel puţin, finală) autoritatea care determină valoarea (obiectul) ce trebuie realizată prin activităţile administrative este exterioară şi superioară au­ torităţilor administrative; @ executarea materială a valorii este ex­ terioară şi subordonată activităţii administrative; � sub aspectul conţinutului, apar, în primul rând, ca o combinaţie de mijloace, în sensul cel mai larg al cuvântului, care au drept scop un rezultat ordonat (ordinea este o bună administraţie) @ sunt axate pe ideea de "intenţionalitate"; de aici rolul pe care trebuie să-l joace pre-

;&1

3) 4)

J. Rivero, Droit admlnistratif, Douzieme edition, Dalloz, Paris 1987, p. 1 5. P.Bandet, L. Mehl, Le fait administrativ . . . în Traite p. 81 şi urm. În cele ce urmează vom efectua, din considerente didactice o sistematizare şi numerotare a trăsăturilor indi cate de aceşti autori, numerotare care nu se află în originalul lucrării.

10

viziunea, i nformarea ş1 pregăt i rea deci2'i lor fn orice act ivitate ad­ ministrativă (rolul raportului în administraţie) sunt, de regulă, orga nizate în sisteme administ rative, înţelese ca o "îmbinare succesivă de circuite de pregătire a acţiunii, fiecare (circuit) fiind orientat spre realizarea unui scop, care nu este decât un mijloc pentru treapta superioară. În această viziune, se apreciază că orice sistem administrativ poate fi comparat "cu o serie de mecanisme cibernetice aşezate unul în altul, (5 propunându-se pentru evoc ar.ea "acestui mecanism" noţiunea de fapt administrativ. Fără a proceda la o analiză terminologică, vom prelua, în cele ce urmează, sintagma "faptul administrativ", dar vom înţelege că ea evocă, în sfera ştiinţei administraţiei, orice activitate de natură .ad­ ministrativă, adică fenomenul administrativ . Astfel, raportându-se la trăsăturile faptului administrativ schiţate mai sus vom remarca că ideea de "intenţionalitate" nu poate fi caracteristică numai faptl!l lui administrativ, dacă prin această noţiune se evocă o specie a fenomenului social. Autorii francezi nu califică expres faptul administrativ ca fiind o activitate socială, precizând că este qoar "o activitate care tinde să atingă anumite obiective sociale". (6 Orice activitate de natură ad­ ministrativă este o activitate realizată de un grup de oameni pentru a satisface nevoi şi interese ale altor grupuri de oameni. Ca atare, nu se poate face abstracţie de dimensiunea socială a faptului ad­ ministrării oricât de specializat ar fi domeniul în care el se realizează si oricât de sofisticat ar fi echipamentul tehnic utilizat. ' În al doilea rând, remarcăm că prima trăsătură este formulată în termeni foarte generali, ea nu trebuie interpretată cu rigiditate, uneo ri, o ricât ar părea de paradoxal la prima vedere, chiar înfăptuirea materială a valorii semnifică ·o activitate de natură ad­ ministrativă. " Podeaua " despre care vo rbesc autorii de ştiinţa ad­ ministraţiei, raportându-ne la complexitatea situaţiilor în care inter­ vine o activitate de natură administrativă, se poate concretiza în activităţi tehnice de producţie (finalitatea faptului administrativ de economie), în)piferite operaţiuni cu caracter cultural, sanitar etc. (o consultaţie medicală, o operaţie chirurgicală, un spectacol de teatru, o lecţie şcolară etc.) sal!Sîn acte de comerţ, în sensul larg al termenului.

;{f))

5) 6)

Idem, p. 84. Idem, p. 80.

11

În termenii generici ai ştiinţei administraţiei, orice fapt ad­ ministrativ presupune, ca esenţă, o activitate de organizare, de dirijare sau de combinare a unor mijloace în vederea înfăptuirii, până la faptele materiale concrete, a unor obiective (valori, comenzi) , stabilite de structuri organizaţionale superioare. (7 Activitatea de ad­ ministrare este, prin definitie, o activitate subordonată. Într-o formulare sint�tică am putea reţine următoarele trăsături ale fenomenului administrativ:(!) este un fenomen social;� pre­ supune organizarea uno� ijloace pentru atingerea unui obiectiv (înfăptuirea unor valorjl;_© obiectivul (valoarea) este stabilit de o autoritate superioară; t!)) se extinde până la activitatea de înfăptuire materială a valorii, care îi este subordonată. (8 Când valoarea pe care o are de realizat un fapt administrativ este o valoare politică, atunci suntem în prezenţa unei administraţii publice.

-;? ·

.

3. Originea si ' evolutia fenomenului administrativ ' .

.

La întrebarea unde îşi are originea fenomenul administrativ, în lucrările de specialitate se dau răspunsuri diferite, în funcţie de semnificaţia conceptului ca atare şi, fireşte, de orientările ideologice ale unei lucrări sau alteia. Dacă avem în vedere sensul strict etimologic al termenului de "administratie", trebuie să admitem că o anume administraţie a existat şi în com�na primitivă, la nivelul ginţii, tribului şi apoi al uniunilor de triburi. Este gr�u să "delimităm", prin prisma noţiunilor contemporane, realităţile societăţii prestatale, dar nici un cercetător nu se îndoieşte că în acea organizare s-au găsit germ,eni pentru activitatea politică, legislativă, judecătorească şi administrativă. Într-o teză, promovată şi de autori români, se suţine că în orânduirea gentilico-tribală ar fi existat şi o veritabilă putere politică, fiind reprezentată de "organele democratiei gentilico-tribale" (adu­ narea obştii, şeful de trib sau de clan etc. l 9 7)

8) 9

Treb uie făcută o disti ncţie între această sem n ificaţie, dată de ştiinţa adm in istraţiei şi sem n ificaţia dată în lucrări economice sau teh nice, care cel mai adesea util izează termen u l de ad m i n istraţie pentru a evoca activităţi de gestiu ne sau de gospodărire a bunurilor. Vezi pentru o altă i nterpretare ,a 'd o ctr i n e i franceze citate, A l . N e g o iţă, Şti i nţa admin istraţ i e i ', Ed. d idact i c ă şi pedagog ică, B u c u reşt i , 197 7 , p.9 şi urm. Vezi, colectiv , Probleme fundamentale ale statului ,i dreptu l u i , Ed. did. şi ped. Bucureştj, 198 2, p. 5-26.

12

După părerea noastră este greu, dacă nu imposibil, să acceptăm ideea "puterii politice" într-o organizare bazată pe relaţii de rudenie (legături de sânge), abia criteriul teritorial de organizare, specific statului, dobândeşte o semnificaţie politică. ( 1 D Adunarea obştii, şeful de trib sau de clan etc . exercitau o autoritate specifică, rezolvând "treburile" colectivităţii, ceea ce foarte bine se poate evoca şi prin notiunea de administratie. , De aiti nu trebuie înţeles că şi în orânduirea gentilico-tribală a existat o administraţie sub forma unui aparat . specializat, ca în orânduirile social-istorice ulterioare. , Prin urmare, despre o · activitate administrativă propriu-zisă, privită ca activitate socială specializată, nu se poate vorbi decât atunci când a apărut necesitatea unor oameni care să îndeplinească ordinele unor autorităţi superioare ale organizării sociale, ceea ce de fapt, echivalează cu necesitatea apariţiei forţei publice. Odată c u apariţia acestei forţe publice, a funcţionarilor ce acţionează în numele ei, suntem în prezenţa fenomenului ad­ ministrativ statal. Filosofia marxistă, în spiritul concepţiei sale despre rolul luptei de clasă, a redus ideea de evoluţie a statului şi, în primul rând, a aparatului administrativ de stat la "ascuţirea contradicţiilor de clasă"; caracteristica esenţială a statului fiind, în spiritul acestei fil osofii, instituirea unei forţe publice care nu mai coincide nemijlocit cu societatea, care se organizează ea însăşi ca o forţă armată. ( 1 1 Se urmărea, astfel, demonstrarea necesităţii instaurării unui stat al muncitorilor, mişcarea muncitorească fiind privită ca singurul factor progresist al istoriei. Dacă până la prăbuşirea sistemului statal socialist în Europa de Est ştiinţa dreptului public nu putea apela şi la argumentul "practicii istorice", acum fatalitatea tezelor respective este limpede pentru oricine. După cum a remarcat Hegel, statul nu apare numai ca o necesitate exter)oară societăţii civile, o putere străină şi superioară acesteia , ci el este şi scopul imanent al societăţii civile, statul apărând ca un subiect strict necesar, faţă de care indivizii au drepturi şi obligaţii. (1 2 Este, de fapt, problema esenţei statului ( 1 3 istoria 10) N . Popa, Teorie generală a dreptului, l:Jniversitatea Bucureşti, 199 2, p. 59 . 1 1) Fr. Engels, Originea familiei, a proprietăţii private �i a statului. Ed. pol. , Bucureşti, 19 61, p. 172. 12) Hegel, Principiile filosofiei dreptului, Ed. Acad. Bucureşti, 1969, p. 286. 13) Vezi asupra principalelor opinii I . Deleanu, Drept constituţional �i instituţii politice, Ed. Fundaţia "Chemarea", laşi, 1992; p.8-1 1.

13

demonstrând că statul nu este "puterea organizată a unei clase pentru asuprirea alteia", cum pretinde teoria marxistă. Factorii dezvoltării fenomenului administrativ, după tratatul francez de ştiinţa administraţiei ar fi:@creşterea teritoriului statelor, formarea marilor imgrii China, Perşia, Egipt, Imperiul incaşilor, Imperiul roman etc. &dezvoltarea civilizaţiei ş@anumite stări de pericol (ex. ameninţarea unei invazii) . ( 1 4 El..,) • Desigur, istoric nu poate fi minimalizată importanţa acestor factori, dar la sfârşitul secolului XX a vorbi despre creşterea teritoriilor statelor, când fenomenul este invers, înseamnă a promova o teorie a f�enelor fără fond. Fără îndoială, dimensiunile teritoriale (factorul cantitativ) vor 'avea un rol şi în continuare, dar nu pentru dezvoltarea administraţiei statale, ci a administraţiei inter-statale sau supra-statale. Lumea de azi şi cea a secolului următor este cea a integrărilor, a organismelor regionale , cont fnentale sau internationale. f::, ) Rămânea, însă, pe deplin actual fac torul calitativ dez,oltarea civilizaţiei, realizările contemporane ale revoluţiei tehnico-ştiinţifice. Impactul ştiinţei şi tehnicii este atât de mare încât unii teoreticieni au simţit nevoia să tragă un semnal de alarmă asupra pericolului amplificării prerogativelor administraţiei (statul-adminis­ trator), al subordonării statului de către tehnică - tehnocraţia. Oricât ar fi de dezvoltată tehnica, nici o componentă a activităţii ad­ ministraţiei de stat, într- un sistem democratic, nu poate ieşi din cadrele dreptului, cadre care, la rândul lor, se stabilesc şi se verifică, în lumea de azi, p�n intermediul. a complicate sisteme tehnice. De aici necesitatea de "evoluţie profesională" nu numai a specialistului în administraţie, dar şi a omului politic, cu atât mai mult a celui care conduce servicii publice administrative. Unul din secretele succesului conservatorilor, din Anglia, la alegerile din 1993, l-a reprezentat tocmai propunerea pentru parlament a tehnocraţilor, a unor elite profesionale. Este aici, problema formaţiei profesionale a celor care fac administraţie sau, dură caz, ca oameni politici, conduc servicii ale administraţiei publice. 9ezvoltarea fenomenului administrativ, sub aspect structural organizaţional, mi poatE: fi privită, logic, doar în­ tr-un sens cantitativ, cel al multiplicării structurilor existente la un mo"11ent dat (ex. creşterea numărului de ministere), ci şi în sensul adaptării "organizării existente" la noile sarcini (fenomenul plas1 4)

P. Bandet, L. M e h l , în op. cit. p. 8 5-8 8 .

14

ticizăriQ. Pe acest teren s-au dezvoltat o sede de discipline, între care managementul şi O.M. (Organizarea şi metode).

§ 2. N OTI U N EA D E A D M I N I STRATI E P U B LI CĂ ÎN D O CTR I NA FRA N C EZĂ, POTRI ViT CO N C E PTI ' EI C O N STITUŢI O N ALE TRAD I Ţ I O NALE

1 . Periodizarea doctrinei de drept public Doctrina franceză a parcurs câteva etape în ceea ce priveşte modul de explicare şi definire a administraţiei publice, implicit a obiectului dreptului administrativ, etape ce marchează evoluţia şi dezvoltarea dreptului public francez în ansamblu său. Astfel, iden­ tificăm:foerioada de sfârşit a sec. XIX, dominată de lucrările şi tezele lui Edouard Laferiere (Traite de la jurisdiction administrative, 2 voi., 2•e ed. 1888-1896) (doctrina republicii a treia) zyerioada interbelică (clasică), care a fost dominată de polemica dintre M.Hauriou (Precis de droit administratif, 12•e ed., 1933) şi G. Jeze (Principes generaux du droit administratif, 6 voi., 1925-1936) ( 15;�erioada de aplicare a Constituţiei din 1946 (republica a patra) � perioada de aplicare a Constitutiei din 1958 (republica a cincea) . În °doctrina din ultima perioadă, date fiind noutăţile aduse de Constituţia din 1958, noţiunile şi teoriile exprimate în peri­ oadele anterioare sunt grupate sub titlul "Concepţia constituţională tradiţională". După cum arată prof. Georges Vedel, definiţia administraţiei şi a dreptului admi� rativ francez trebuie să ţină cont, în prezent, de două elemente:� tradiţia constituţională franceză ataşată, de la 1789 până la 1958, cu rare eclipse, principiului supremaţiei legii şi caracterului nelimitat al sferei legislativului, ceea ce a făcut ca definiţia administraţiei şi a dreptului administrativ să se realizeze prin referire la noţiunea de putere executivă; @inovaţia realizată prin Constituţia din 1958, care modifică profund i;oncepţia tradiţională asupra dreptului administrativ. ( 15 15) După cum se va arăta în cele ce urmează, ace�stă dispută este în jurul problemei conceptului juridic de la baza dreptului administrativ, dispută care a fost reflectată şi în publicaţiile româneşti de specialitate (Vezi Revista de drept public, Bucureşti, 1926, p. 161 şi urm. şi 365 şi urm.). 1 6) Georges Vede!, Pierre Delvolve, Droit adminlstratlf, Press Universitaires de France, 10-e �dition, Paris, 19 88, p. 55.

15

2. Bazele constituţionale şi teoria serviciului public Astfel, în concepţia constit,uţională franceză tradiţională ad­ ministraţia era înţeleasă drept "acţiune a puterii executive prin pro­ cedee de putere p u b l i c ă " . Această d o ctri n ă a avut c a . b az ă c o n sţ i t uţ i o n a l ă · art. 3 d i n C o n st i t uţ i a d i n 1 8 7 5 , d u p ă c a r e "P reşed intele Republicii su praveg hează şi asigură executarea legii", res pectiv a rt . 4 7 d i n C o n st i t uţ i a d i n 1 94 6 , care p r e c i z a că P reşedintele Consiliului de M i n iştri asigură executarea leg i i , trans­ ferân du-se, astfe l , cal itatea de şef al pute r i i executive de l a Preşed intele Republicii la Preşed intele Consiliului d e M i niştri. · Autorii de drept public care au scris pe baza acestor constituţ i i , de reg ulă, au arătat c ă şeful executivul ui , autorităţile g uvernamentale şi ad mi.n istative care depindeau de el, n u aveau un monopol al executări i leg ii. La executarea legii participau în egală măsură şi tribunalele, ca şi simplii cetăţeni. Cu toate acestea, tribunalele, de regulă, nu au fost incluse în sfera "puterii executive". Se explica prin referi re la faptul că puterea executivă era singura care dlspune de forţa armată, pe de o parte, iar pe de altă parte, se argumenta că acţiunea puterii executive în materia execuţiei leg i i ţine de principiul se paratiei di ntre autoritătile ad ministrative si cele judiciare, care a fost impus de Revol uţia din 1 789. În virturea �cestui principiu, litigiile care se nasc din acţi unea executivului sunt sustrase de la com­ petenţa jurisd icţiei ordi nare din sistemul Curţii de Casaţie, în F ranţa impunându-se o ju risdicţie specială de contencios administrativ, în sistemul Consilului de Stat. După cum ne informează G.Jeze, trei idei dominau d reptul ad m i n i st rat iv francez la sfârs ifu l secol u l u i al XIX-iea, care a u reprezentat tot atâtea m·a ri me;ite pentru Laferriere: @)distincţia, în sfera actelor administrative, actelor de autoritate sau de putere publică de actele de gestiune; � irespon � il itatea statului, ca suveran , pentru actele de putere publ ică; '8) i ndependenţa ad­ min istraţiei active faţă de tribunale, re cum şi a tribunalelor jud iciare faţă de tribunalele ad ministrative. ( 1 În perioada interbelică, mai ales prin ju risprudenţa Consiliului de Stat, principiul iresponsab i l ităţ i i stat u l u i a fost, în cet, încet abandonat, i nstituind u-se pri ncipiul responsabilităţii statului pentru serviciile publice.

f

17)

G. Jeze, Les princi pes gene raux du droit admin istartif, 3·e edition, Paris, Marcel Giard , 1925, Preface de la deuxie me edition, p. X I I I .

16

Astfel, noţiunea rgane centrale de specialitate au­ tonome5"nstituţii subordonate min isterelor{prefectulj organe locale de specialitate subordonate ministerelor şi conduse de prefect ; o rgane autonome locale (consiliul judeţean, c�>nsiliul local, primarul) si i R._stitutii subordonate acestora. ' I,:> 1n 's ens m aterlal-fu ncţlonal noţiunea de administraţie publică evocă acte juridice şi operaţiun i materiale·.g rin care se execută legea, fie prin emitere'a de norme subsecvente, ( 1 fie p rin o rganizarea sau, după caz, prestarea directă de servicii publice. Într-o fo rmulare concentrată, !administraţia publică poate fi d ef i n i t ă ca a n s a m b l u l a ct lvltătl� P resed l nt e l u l R o mâ n i e i , G uvernu l u i , a utorltăţllor admin istrative aLrtonome centrale, au­ t o r l t ă ţ l l o r a d m i n i st r at i v e a u t o n o m e l o c a l e f i , d u p ă c az, structurllor s u bordonate acestora prin care, în regim d e putere publică, se aduc la înd �llnlre l eg i l e �au, · în l i m ite i � legll, se prestează servicii publlc!;,l . . Din definiţie desprindem următoarele· note domin ante: a) act ivitate realizată numai de autorităţi executive şi adminis­ trative pe care le tntitulăm autorltăţlle administraţiei publice; b) activitate de adu cere la îndeplin ire a legii eea ce înseamnă şi ad0ptarea de acte normative cu forţă juridică i �erioară legiO sau, după caz, d� organizar� sau realizare efectivă a erviciilor publice; c) activitate ce serealizează .în regim de putere publică, adică prin intermediul prerogativelor, aco rdate de Constituţie şi legi, ce fac 71 ) Tradiţional această d imensi une a ad ministraţiei de stat era evocată p ri n expresia 'organizarea legii" ( A.Ionescu, op. cit., pag. 7, 1 0-1 2.) 86

să prevaleze interesul public (general) atunci când este în conflict cu interesu l particular. Având în vedere exigenţele logicii formale şi varietatea ter­ minologiei d i n doctrina de d rept public, apreciem că pentru o mai bună înţelegere a concepţiei noastre, asu pra administraţiei publice sunt necesare explicaţii mai ample. . enul proxim şi ' Se ştie că orice defin iţie trebuie să arat � dife renţa specifică. · • � Chiar d acă nu este ,exprimat expres, d i n definiţie rezultă că ad ministraţia publică este o specie a activităţi i publice, o formă a vieţii publice. La acest sfârşit de secol şi de mileniu viaţa publică este din ce în ce mai complexă, cum s-a văzut şi d i n �octrina comparată prezentată; o parte a acesteia este evocată, constant, prin noţiunea de administraţie publică, ceea ce înseamnă că, în mod real obiectiv, există şi fenomenul corespunzător. Mai departe, cum încadrăm această activitate, prin prisma categoriilor clasice ale d reptului public sau prin prisma tezelor actuale este o altă problemă care, evident, nu este n umai a dreptului administrativ. Faţă de cele subliniate anterior nu se m ai poate spune că ad ministraţia publ ică este clasicul "executiv" sau "formă fu ndamen­ tală de activitate a statului", cum se susţi nea pe baza Constituţiei din 1 965. Ad m i nistraţia publică de azi nu mai poate fi clasicul "executiv" pentru simplul motiv că "fenomenul executiv" a devenit altul . La ora actuală, 'ţ inându-se seama de noile realităţi constituţionale, doctri na operează cu noţi unea de "executiv" pentru a evoca activitatea publică, ce nu este nici leg iferare şi nici justiţie, realizată de c;1utorităţi cu caracter constituţional şi cu orig i n e publ ică, care impulsionează ad ministraţia publ ică, formând, de fapt, con d u cerea acesteia. Ad­ ministraţia public.ă nu mai este n ici formă· de realizare a puterii de stat (sau formă fundamentală de activitate a statului) pentru că în sistemu l democratic al Constituţiei României din 1 99 1 , ca d ealtfel în sistemu l tuturor constituţiilor democratice, nu n umai statul este per­ soană morală d e d rept pu blic. Faţă de reglementările d i n ţara noastră, această calitate în mod neîndoielnic aparţ i ne şi unităţilor ad m i nistrativ-teritoriale. Administraţia locală, în baza principiului au­ tonomiei locale, este, ca esentă, . administratie publică si n u ad­ ministraţie de stat. Faptul că un�le autorităţi administrative prin care se realizează autonomia locală au si,atributii de administratie de stat nu înseamnă că toată activitatea , lor este statală. Altfel, ' 1nstitutia autonomiei locale ar fi . o pură ficţ i u ne, cum a fost în Româ�ia

.

I.

0

87

socialistă. N u mai puţin, autonomia locală nu poate însemna "stat în stat", motiv pentru care în toate sistemele democratice din lume întâl nim "tutela admin istrativă" (controlul reprezentanţilor G uvern ului sau chiar af şefului statului asupra autorităţilor administrative autonome locale, cu drept de atac în contenciosul administrativ) . : \ 4, ,D iferenţa specifică ar p utea fi comentată prin referire la: subiectele ca�µ�alizează administraţia publică din sJera a·u­ torităţilor publice,'(tă,conţinutul administraţiei publice şi (2fscopul administraţiei publice.

ntu rare (formare) a model ului am�rican tradiţional (1 875-1 930) ;@):' perioada • noul ui drum" (The N ew Deal) , între 1 9301 945; @ perioada apl icării actului adminis� iv de procedu ră şi a maturizării modelului trad iţional, 1 946-1 965(.§))perioada de critică şi transformare a procesu l u i administrativ, după 1 965. (21 În cele ce urmează, vom reţine atenţia asupra stad iului de dezvoltare a dreptului administrativ în perioada actuală, având ca material bi bliografic de bază o lucrare publicată în 1 980. (22 administrative (tribunalele speciale) în n umăr de aprox. 2.000, cuprinse în peste 50 de tipuri, create, în principal, din "considerente tehnice". " M ulte dintre problemele asupra cărora trebuie să se decidă sub legislaţia modern ă au nevoie de un expert în materie". Printre motivele ce stau la baza înfiinţării acestor tribunale în lucrare se mai menţionează" ieftinătatea; operativitatea, flexibilitatea şi rapiditatea informării (vezi pt. dezvoltări pag . 575 şi urm.) . 21) Vezi cu titlul de exemplu Stephen G . Breyer, Richard B.Stewart, Administrative Law and Regu latory Policy, Stille, Brown and Companf, Boston and Toronto, 1979, pag. 8-20 ; Vezi c u privire la semnificaţiile ultimei perioade şi Erbest Gellhorn , Glen O. Robinson, Perspectives on Administrative Law (Perspective în dreptul ad­ ministrativ) , Columbia Law Review, nr. 4, May, 1974, pag. 771 -800. A se vedea cu privire la dreptul administrativ din a patra perioadă tratatul în patru volume al prof. Kenneth Culp Davis de la U niversitatea din Chicago, Administrative Law Treatise, West Publishing Co, 1958, iar pentru literatura din ultima perioadă, Ernest Ghellh­ orn, Roland M. Levin, Administrative Law and Process, West Publishing Com­ rd pany, 3 Ed. 1992. 22) Glen O. Rominson, Ernest Gellhorn, Harold H. Bruff, The Administrative Process, Second Edition, America C asebook Serie, S.T. Paul Min West Publishing -Co. 1980.

1 01

N oţiunea centrală a dreptului administrativ american este aceea de ",agenc'l", care desemnează un organ administrativ în general, organ ce poate fi denumit comisie, departament, autoritate, birou, funcţionar, ad ministrator, corporaţie, divizie, organ sau chiar agenţie. "Alegerea numelui nu se leagă de n imic esenţial si de obicei această alegere a fost făcută în întregime întâmplător .. . "(:2 3 Procesul ad ministrativ este complexul de metode prin care organele ad ministraţiei îşi realizează sarcinile, i n clusiv emiterea de acte normative. Tocmai de aceea şi în lucrările lui Davis, dreptul administrativ este înţeles ca fiind, în primul rând , dreptul referitor la procedurile şi procesele agenţiilor. Procesul ad mi nistrativ este .înţeles ca o u n itate în diversitate, se susţine, astfel, că nu există u n unic proces administrativ, cu toate că problemele ad minist rative se repetă şi că "experienţa dezvoltată într-o agenţie este adeseori aplicabilă şi altora. Legea de p roce d u ră ad m i n istrativă (A . P . A . ) se a p l i c ă " a p roape tuturor agenţiilor, iar comand amentele constituţionale se aplică tuturor•. Tocmai de aceea s-a contu rat tendinţa autorilor din u ltimii ani de a include în cursurile de drept administrativ explicaţi i cu privire la d iferite agenţii, precum şi comentari i de cazuri (speţe administra­ tive) . M otivele pentru crearea agenţiilor sunt foarte d iferite, dar cel mai adesea ele rezidă în dorinţa Congresului de a obţine o super­ vizare continuă asupra u nei probleme, rol pentru care curţile de justiţie sunt nepotrivite. Un alt motiv ce stă la baza creării de agenţii ad ministrative îl reprezintă şi vol umul mare de speţe ce se cer a fi rezolvate conform unei reg lementări speciale, ce presupun o an­ umită specizalizare tehnică. "Cong resul a urmărit să evite ri g i d itatea şi formal ism u l proced urilor cu rţilor de justiţie şi prin aceasta s-ar ajunge la rezu ltate ieftine şi rapide". (24 Tradiţional agenţiile ce au drept de a adopta norme juridice (agenţiile de reglementare) au fost privite ca o "curea de transmisie" 23) KC. Davis, op. cit., voi. I, pag. 1 . Este de menţionat că Actul de procedură administrativă din 1946 dă o definiţie a noţiunii de "agency", definiţie pe care autorii de drept administrativ n'u o găsesc satisfăcătoare. Textul în limba engleză este următorul : "Agency" means each authority of the Gouvernment of the United States, whether or not it is within or subject to review by another agency but does not include - (A) the Congress; (B) the courts of the Un ited States . . . " (Agenţie este orice auto9tatea guvernamentală a S.U.A. indiferent dacă este sau nu susceptibilă de a fi controlată de o altă agenţie, cu excepţia - (A) Congresului; (B) instanţelor judecătoreşti S. UA ... ) . 24) G. Robinson, ş.a. , op. cit., (1980) , pag. 12.

1 02

mai bună pentru îndeplin irea "directivelor legislative la cazurile particulare" . Agenţiile sunt create, fie "în interiorul departamentelor execu­ tive" (ministere) , fie "în exteriorul acestora, sub denumirea de «agenţii independente»" . Conflictele de competenţă d intre agenţii, se rezolvă, de reg ulă, pe cale ad ministrativă, dar u neori se ajunge cu u n asemenea litig iu şi în faţa Curţii S u preme. (25 Curtile de justitie exercită u n control limitat asu pra agentiilor, ele nefiind conceput� "să supli nească activitatea admin istrativă" . În esenţă, curţile se întreabă dacă acţiunea agenţii�este :@ în con­ formita� cu u n statut care este constituţiq._nal ;� autonzată prin statut ; �, bazată pe proced u ri concrete; @)) raţională şi de sine­ stătătoare. Acest control judecătoresc este, în general, autorizat de statutul actului de înfi inţare a agenţiei, dar el se poate realiza şi prin invocarea "precedentelor de drept comun". U n control m u lt mai puternic se exercită as upra ag enţiilor pe linie ad m i n i strativă, precum şi parlamentară, fără a avea însă o eficienţă practică deosebită. "Ate nţia P reşed intelui şi a Con­ gres u l u i , este totd eauna orientată spre problemele obiş n u ite ale ad m i n i straţ i e i . . . , r e z u l t at u l este c ă , a g e nţ i i l e posedă, ş i vor poseda, o p utere proprie foarte mare , al căre i c_o ntrol e,s te făc ut în u lt i m ă instanţă de propria lor responsabilitate". (25 Agenţi ile s u nt frecvent autorizate să j u d ece o problemă, j u decata făcându-se de un judecător de drept administrativ, re partizat ag enţiei respective. Ca şi în procesele j ud iciare şi în procesele ad ministrative se întocmeşte u n dosar, procesele sunt p u b l i c e ( c a p r i n c i p i u ) ş r s e d e s f ă ş o a r ă p e b az ă d e c o n ­ trad icto rial itate. Procesul administrativ se deschide în momentul în care agenţia primeste plângerea. J udecătorul, u rmărind să dea un răspuns plângerii, poate desfăşu ra cercetări şi ţine pre-audieri . În proces agenţia este reprezentată de un "consiliu", care prezintă dovezi atât în formă scrisă, cât şi orală, dovezile sunt sub forma 'întrebare-răspuns". După reclamant (agenţie) , pârâtul ·îşi prezintă dovezile în aceeaşi manieră. Se audiază martori pentru ambele părţi şi, de obicei, părţile după prezentarea dovezilor propun solutii judecătorului. În scurt timp după încheierea a�dierilor, judecătorul em ite o decizie, iar sursă de noi obiceiuri care 1şi puteau pierde originea dom nească; un drept nou, care putea întreg i sau modifica tot mai mu lt obiceiul sau pravila. ( 1 2 Cum acest sistem de drept scris a co resp u ns necesităţii istorice, el a devenit premisa istorică a d r�ptului burg h ez, inclusiv a dreptului public (ad ministrat iv) modern. Ponderea d i ntre dreptul obişn uielnic şi d reptu l scris se sch imbă în favoarea acestuia d i n u rmă, treptat, t reptat, proces u l accelerându-se după instau rarea de austrieci a mo narh iei de tip absolutist în Transilvan ia, de fanarioţi în Ţara Românească şi Mo ldova. _ S pre o mai bună ed ificare a cititorilor, vom recurge la u n exemph.1, cel a l reglementărilor fiscale. Dreptul d e a percepe dările

@'

1 0) Colectiv, Istoria dreptulul românesc, op. cit., pag. 1 85. 1 1 ) Vezi pentra o structură grafică a sistemului de dreptfeudal V.Al. Georgescu, în op. cit., pag. 224. 1 2) Colectiv, Istoria dreptulul românesc, op. cit., PEIQ, 229.

110

aparţinea domnului, dar această regulă îşi are rădăcinile în obiceiul pământului, cum s-a arătat. Domnul însă avea d reptul să fixeze dările, să stab i l ească înt reg u l reg i m de executare a acestora (categorii d e contri buabil i , facilitări , scuti ri, sancţiuni, executarea silită etc.) . Istoria ne confi rmă că "sistem u l juridic" al dări lor s-a schimbat foarte des, nu n u mai de l a domnitor la domn itor, ci de m u lte ori de la u n an d e domnie la altul, în fu ncţie de factori i nterni sau externi, astfel încât esenţa reg imului fiscal cu greu se poate spune că mai era dată de obiceiul pământului. Acest reg im juridic s-a impus ca un veritabi l reg im admi n istrativ modern, începând cu a doua jumătate a secolului XVI I , când, cel puţin pentru breslele fiscale se aplică un nou sistem de plată, cel al rupturi lor. ( 1 3 În concluzie vom putea spune c ă admi n istraţiei d e stat în evul m e d i u i s-au a p l i cat reg l e m e ntări l e specifice d r e pt u l u i feudal ro m â n e s c (d r e pt u l ţări i , prav i l e l e ş i d re pt u l d o m n es c) , c are conţineau, în egală măsură, norme de drept public şi de d rept privat. Treptat, ponderea normelor d reptului ţări i a scăzut impunând u-se dreptul domnesc, în majoritatea cazurilor ca un reg i m derogatori u de la d reptul ţării (obişn uielnic) , chiar dacă aceste derogări con­ sacrau jurid iceşte anum ite "înţelegeri" di ntre domn şi alte subiecte de d rept (practic este vorba de consacrarea unor raporturi de drept ad ministrativ şf nu de drept privat) . Regu lamentele organice con sacră u n reg i m j u r i d i c ad­ ministrativ în sensul modern al termenului; după u n i i specialişti, ele sunt principalul izvor al d reptului ac! m i nistrativ în Ţările Române. ( 1 4 C a ram u ră a dreptu l ui public, dreptul ad ministrativ se dezvoltă foarte m u lt după aplicarea Regulamentelor Organ ice, dobândind o personal itate de necontestat prin reformele legislative din timpul domniei lui Alexandru Ioan C uza (Constituţia, Legea instrucţiunii etc.). Un foc aparte l-a avut Legea Consil iului de Stat din 1 864, pri n care, d upă modelul francez, se înfiinţează Consiliul de Stat ca instanţă special izată de contencios ad ministrativ. P utem spune, deci , că în că d i n prima jumătate a secol ului XIX a d m i n istraţiei publice, la n o i , au în ceput să i se a p l i ce reg u l i specifice, exorbitante d e la d reptul comun, fo rmân d d re pt u l ad1 3) 1 4)

Ibidem. "Dreptul nostru adm inistrativ este în parte împrumutat din Franţa, în epoca de reglementare de la 1 864, iar în parte din transformări le principi i lor puse de Regulamentele Organice (Anibal Teodorescu, Noţiuni de Drept Administrativ, Partea I, Tipografia "Eminescu, Bucureşti, 191 2., pag. 5) .

111

m i n istrativ, în sensul modern al termen u l u i . Acesta a permis, în a d o u a j u n:i ătate a secol u l u i trecut, apariţia şi a primelor lucrări şt i i nţifice, · d re pt u l ad m i nist rat iv devenind materie d e stu d i u în învăţământul secundar, prec·u m şi în învăţământul j u ridic superior, cum s-a arătat deja.

§

2. O B I ECTU L D RE PTU LU I AD M I N ISTRATIV

1 . P unerea problemei

Discuţiile cu pri.v ire la conţir.ut ':! 1 şi sfera administraţiei publice s u nt inseparabi l e de cele care p rivesc o b iect u l d rept u l u i ad­ m in istrativ. Autorii au fost mereu preocupaţi d.e a form ula criterii care să fie de natu ră a contura obiectul dreptu lui administrativ, în raport cu obiectul admin istraţiei publice, cât şi în raport cu obiectul altor ramuri de d rept, în principal, dreptul constituţional. De-a l u n g u l t i m p u l u i si în literatu ra � ână s-au propus mai m u lte sol uţi, i, care pot fi c l �sificate astfel�d re pt u l ad m i nistrativ este s i n g u ra rall'!.!:' ră de d re pt aplicabilă admin istraţiei publice (teza unicităţii) ; (6� d re pt u l admin istrativ se aplică admin istraţ iei p u b l i ce alături alte norme (d upă u n i i autori toate normele j u ridice au aceeaşi im portanţă, după alţi autori, no�r:nele de d rept admin istrativ "dirij ează l normele drept u l u i p rivat ;�) drept u l ad­ l m i n istrativ n u se aplică num a i act ivităţilor realizate d e organele admin istraţiei publice , . c i ş i act ivităţii �de natu ră admin istrativă realizate d e alte organe de stat. C h ia r dacă organele actuale de stat din ţara noastră au o altă conf i g u raţie faţă de cele existente până în 1 989, de vreme ce n u poate fi contestată existenţa, şi at u n c i şi a c u m , u n o r organe dest i n ate ad m i n istraţiei de stat (publ ice) discuţia şti i nţ ifică evocată m ai sus este de actualitate. F ără a mai re lua analiza fiecărei o p i n i i în parte ( 1 5 ne menţinem p u n ctul de vedere expri mat în l u c rarea d i n 1 986. D re ptul ad­ m i n istrativ, într-adevăr, n u m ai este s i n g u ra ram u ră d e d rept care, la acest sfârşit de secol şi m i l e n i u , se aplică ad m i n i st raţiei publice - teza pluralităţii d e norme care este accept ată şi de unii autori francezi, cum s-a văzut, n u mai vorbim de doctrin a din alte ţări

de

1 5) Vezi pentru o sinteză asupra opiniilor exprimate în perioada 1 984-1 986, A. Iorgovan, Drept administrativ (1 986) , pag. 1 35-144.

1 12

occidentale, cum ar fi Elveţia ( 1 6 - dar, nu mai puţin, el nu se aplică oricum. După părerea noastră trebuie să facem distinctie după cum normele dreptului administrati_v se "intersectează" cu normele altor ramuri ale dreptului public, respect[v cu ramuri ale dreptului privat. Atâta vreme cât prin Administraţie publică înţelegem, în final, o acţivitate în regim de putere publică, logic, nu este de conceput ca normele dreptului public, care conturează acest regim să nu dea "impulsuri" pentru conţinutul ş i sfera rezervată reglementăr i i normelor de drept privat g13rantând, totodată, executarea actelor de drept privat. Prin urmare, pentru a defini obiectul de reglementare al dreptului administrativ în raport cu administratia publică, este necesar să delimităm cele două mari situaţi i : @) reglementarea relaţiilor sociale din sfera ad ryţnistraţiei publice împreună cu alte ramuri ale dreptului public, şi� reglementarea relaţi ilor sociale din sfera administratiei publice împreună cu ramuri ale dreptului privat. În altă ordine de idei, cum remarcam şi în 1986, reluând o teză formulată în 1974 de prof. Valentina Gilescu, dreptul administrativ reglementează şi soluţionează litigii legate de administraţia de stat, int1 iferent de organul de stat care _o înfăptuieşte. 2. Raporturile sociale din sfera administraţiei publice reglementate d e dreptul ad ministrativ, împreună cu alte ramuri ale dreptului public Desprindem trei mari situaţii: &); raporturi reglementat� de dreptul administrativ subsecvent altei ramuri (dreptul constituţional) ; b) raporturi reglementate de dreptul administrativ ca drept comun pentru alte ramuri (ex. dreptul financiar) ş(__c),, raporturi reglementate de dreptul administrativ în colaborare cu alte ramuri (ex. dreptul internaţional public) . Problemele teoretice deosBbite se ridică numai pentru prima situaţie, fiind vorba de teoria raporturilor cu dublă natură juridică. tt . În dreptul constituţional teza . dublei naturi juridice a unor raporturi sociale (juridice) pleacă de la ideea după care, toate relaţi ile sociale care sunt reglementate de normele Constituţiei sunt 1 6)

În doctrina elveţiană se menţionează că organizarea administraţiei şi a activităţilor sale este reglementată în principal de dreptul public şi în secundar (accesoriu) de dreptul privat, apoi evocându-se d reptul aplicabil administraţie prin expresia "drept administrativ" se ajunge să se teoretizeze un "d rept administrativ public" şi un "drept administrativ privat" (Vezi cu titlul de exemplu Blasic Kaapp, op. cit., pag. 1 1- 16) ,

11 3

raporturi de drept constituţional, calitate care nu exclude, dimpotrivă, îngăduie calificarea anumitor raporturi juridice şi din perspectiva altor ramuri ale dreptului: dreptul administrativ, dreptul civil, dreptul muncii etc. (17 În spiritul acestei concepţii, normele juridice constituţionale care reglementează "organizarea aqministraţiei de s.tat11_conduc la raporturi cu dublă natură juridică, d�rept constituţional ş�e drept administrativ. Astfel, se confirmă rolul dreptului constituţional de ramură conducătoare a sistemului de drept sau de factor structurant, cum se exprimă un autor (1 8 precum şi rolul Constituţiei de izvor principal de drept, în general, nu numai pentru dreptul constituţional. (\ .Evoluţia dreptului administartiv în ultimul secol, efect firesc al , creşterii sarcinilor administraţiei publice, a condus la desprinderea unor instituţii ale sale în veritabile ramuri (ex. dreptul financiar, dreptul poliţienesc, dreptul agrar, (19 după unii dreptul rutier, dreptul contravenţional sau, mai nou, dreptul ecologic etc.). Pentru toate acestea, dreptul administrativ are rolul de drept comun, în esenţă, le consacră tot un regim juridic �dministrativ. De aceea, ni se pare inutil să precizăm că din sfera de reglementare a dreptului administrativ sunt excluse relaţiile sociale care au caracter financiar etc. (2 Când facem referire la obiectul dreptului administrativ raportat la obiectul

°

1 7)

Vezi pentru alte amănunte I. Muraru , op. cit . , ( 1 987) pag . 8-13 si opiniile acolo citate. "Dreptul constituţional apare în cadrul sistemului de drept înt;-o d u blă ipostază: pe de o parte, ca ramură de drept, iar pe de altă parte, ca factor structurant al întregului sistem . . . Ca factor structu rant în sistem ul de d rept, d reptul constituţional g uvernează şi orientează reglementarea juridică din celelalte ramuri ale dreptului, îi imprimă un anume conţinut (I. Deleanu, Drept constituţional, 1980, op. cit., pag ,33-34) . Se su bliniază că acest punct de vedere în raport cu dreptul ad­ ministrativ se poate susţi ne nu mai d acă C onstituţia consacră m·o nopolul Parlamentului în privinţa reglementării primare, legea având o sferă nelimitată. Constituţia României din 1991 se menţine, cum s-a arătat, pe această linie clasică", dar a introdus, totodată, şi instituţia delegării legislative nefiind obligatoriu ca toate ordonanţele să se supună aprobării Parlamentului (art. 1 1 4 alin. 3) , ceea ce face ca teza evocată mai sus, să fie privită mai nuanţat, cel puţin în ceea ce priveşte raporturile dreptului constituţional cu dreptul administrativ. 1 9) Dreptul agrar, ca ramură ce reglementa relaţiile sociale referitoare la folosirea, într-un fel sau altul, a pământului (adică în înţeles de drept financiar) , d upă şcoala românească interbelică reprezintă o ramură a dreptului administrativ (E. D. Ta­ rangul, op. cit., pag . 361 şi opiniile acolo citate) . 20) Pe această linie metodologică prof. Romulus Ionescu, de exemplu, constant a susţinut că obiectul dreptului administrativ îl reprezintă acele raporturi sociale care constituie obiectul administraţiei de stat, înfăptuită conform normelor juridice de către organele administrative de stat, cu excluderea acelor raporturi care fac obiectul activităţii financiare a statului (R. Ionescu, op. cit., pag , 25) . 1 8)

1 14

administraţiei publice avem în vedere caracterul acestuia de drept comun. {; Relaţiile externe ale unui stat după uni i autori, cum s-a văzut, n u pot fi excluse dj n sfera admi n istraţiei publice, d reptul ad­ ministrativ reglează, însă, "administraţia exterioară" prin "cooperare• cu dreptul i nternaţional public. După cel de-al doilea război mondial multe constituţii consacră prioritate normelor internaţionale în raport cu normele interne, (2 1 ceea ce determin ă. un raport de subsecvenţă dintre d reptul administrativ si dreptul international public. · Potrivit {art.20) ali n .. d i n Constituţi � noastră, d acă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne, .au prioritate reglementările internaţionale. Rezultă că.)n această materie normele de d re pt i nternaţional public au pre­ eminenţă faţă de normele interne de drept administrativ. Este de subliniat că asemnea " colaborări" nu se realizează n umai �e "plan extern" , ci şi pe "plan intern", a nume în sfera reglementăr ii activităţi i organelor administraţiei publice ce au men irea asigurării ordinii publice. Pe acest teren, normele dreptului admini strativ "se întâlnesc'; c u normele dreptului penal; organele administraţiei publice spec ializate (avem în vedere, în principal, pe ofiţerii şi subofiţeri i de poliţie) a plică deopotrivă normele dreptulu i ad­ ministrativ (în spec ial ale dreptului contravenţional) , dar şi pe cele ale d,reptului procesual penal, având calitatea de "organe de cercetare penală". După cum se arată în literatura de specialitate, ace ste organe se subordonează atât ad m in i strat i v faţă de ministerul din care fac parte, cât şi funcţional faţă de procuror. (22

i_

21)

Vezi de pildă art. 10 din Constituţia Italiei, art. 55 din Constituţia Franţei, art. 96 din Constituţia Spaniei. Se su bînţelege că formarea organismelor politice ale Europei de mâine, fie şi numai potrivit tratatului de la Maastricht, va atrage mbdificări corespunzătoare în toate constitutiile statelor implicate. 22) "În cadrul subordonării administr�tive, organele de cercetare penală, au obligaţia să se conformeze organelor ierarhice din Ministerul de Interne atât în ceea ce priveşte organizarea activităţii de urmărire penală, cât şi în privinţa unor aspecte tehnico-tactice ale u rmăririi penale. Ureo,ri, su bordonarea pe linie administrativă vizează şi anumite acte de dispoziţie legate de rezolvarea cauzei penale. Astfel, în cazul luării măsurii reţinerii, organul de cercetare penală care dispune această măsură trebuie ca, în prealabil, să obţină aprobarea organului ierarhic superior" (I. Neag u, Drept procesual penal, Ed. Academiei, Bucureşti, 198 8, pag. 1 23). Constituţia României în art. 23 alin. 2, menţionează că percheziţionarea, reţinerea sau arestarea unei persoane sunt permise numai în cazurile şi "cu procedura prevăzută de lege". Fiind vorba de organe ale administraţiei de stat nu se poate susţine cu temei că această procedură nu are nimic comun şi cu organizarea , adm_inistraţiei publice, ceea ce duce, a fortiori, la norme de drept administrativ.

115

3. Raporturile sociale din sfera administraţiei publice reglementate de dreptul administrativ împreună cu ramuri ale dreptului privat. Dreptul administrativ, factor structurant. Teza raporturilor cu dublă natură juridică îngăduie să se sustină că si în sfera administratiei publice apar asemenea raporturi, ro1u'1 de fa�tor structur-ani jucându-l dreptul administrativ. În felul acesta normele dreptului administrativ, după normele dreptului constituţional, "guvernează şi orientează" reglementările juridice "ci­ vile" din sfera administraţiei publice, dând sensul exercitării com­ petentei organelor administratiei de stat sau ale comunitătilor locale. 'în orientările unor doctrinari asupra obiectului dr�ptului ad­ ministrativ se pretinde, că dre ptul civil, dreptul muncii etc. reglemJntează conţinutul competenţei organelor administraţiei de stat, iar normele de drept administrativ reglementează doar mod­ alităţile de exercitare a competenţei organelor administraţiei de stat. Am arătat cu alt prilej de ce nu poate fi acceptat acest punct de vedere ( 23 , motiv pentru care, acu' , reţinem numai câteva aspecte de sinteză. Dacă prin competenţa unui organ al dministraţiei de stat vom înţelege aptitudinea acestuia de a purta anumită activitate şi de a fi, în acest sens, titular în raporturi juri dice de putere, este nefiresc, sub aspectul coeziunii logice, să afi măm că ansamblul de drepturi şi obligaţii în realizarea puterii de st , pe care-l presupune competenţa, este stabilit de alte ramuri de drept (civil, muncii, familiei, etc.), iar normele de drept administrativ s-ar rezuma să reglementeze "doar modalităţile de exercitare a competenţei or­ ganelor administraţiei de stat". Ce poate reprezenta competenţa fără conţinutul său? După părerea noastră, as pectele de conţinut ale com­ petenţei sunt reglementate, înainte de toate, prin tr-un regim_ de putere de drept constituţional, respectiv de drept administrativ (în sens de dre pt comun) , fiind posibil ca, sub conducerea acestui regim juridic, să intervină şi norme ale alto r ramuri de dre pt, ramurile din sfera largă a ceea ce , tradiţional, a fost denumit "drept privat" (civil familiei etc.) . Aceste din urmă regimuri juridice (de drept civil, de dreptul familiei etc.) ne apar ca regimuri juridice ce întregesc reglementările 23)

A. Iorgovan,

Drept administrativ

( 1 986) , pag. 1 40-1 4 2 .

116

referitoare la competenţa organelor administraţiei de stat, aflându-se, în cele mai multe situaţii, într-un raport de subsecvenţă faţă de normele de drept administrativ. Totodată, aceste regimuri juridice mijlocesc realizarea regimului de putere al dreptului administrativ din sfera administraţiei p1,1blice, în sens de "fapt administrativ politico-statal". Se subînţelege că această "dublă" reglementare apare, mai ales, în "zona" prestării serviciilor publ!ce, ceea ce nu exclude ca dreptul administrativ să-şi realizeze rolul de factor structurant al dreptului aplicabil administraţiei publice şi prin asi­ gurarea cadrului formal-juridic pentru producerea efectelor de drept civil, de dreptul familiei, de dreptul muncii etc. Aşa se explică de ce actele normative ale organelor administraţiei de stat au capacitatea şi de izvor pentru dreptul privat, în sensul larg al termenului. Pe de altă parte, dreptul administrativ are ca obiect de reglementare şi acel "fascicol" de relaţii sociale care garantează producerea efectelor de "drept civil", instituind un sistem complex de măsuri de constrângere administrativă, cu sau fără caracter sancţionator. La nivelul întregului sistem de drept, dreptul ad­ ministrativ ni se înfăţişează, aşadar, ca un cosistem de protecţie publică, o ramură de "apărare so,cială", la fel ca şi dreptul penal. Cum dreptul penal apără valorile sociale cele mai importante (esenţiale) (24 vom reţine ,că dreptul administrativ apără restul valorilor sociale cu caracter general, este deci, un drept de apărare socială de gradul l i . De aici rezultă că normele de drept administrativ (implicit procesual administrativ) "apără relaţii de familie, de proprietate etc., apărând ca norme care "facilitează aplicarea normelor de drept privat. Este, de fapt problema dreptului contravenţional care pe numere mari apare ca un drept sancţion ator "tocmai pentru nerespectarea unor norme ale dreptului privat dintr-un domeniu, dintr-o ramură sau dintr-un sector al administraţiei publice". Această "întregire" şi mijlocire poate conduce la reglementări complexe, respectiv la instituţii mixte (de drept administrativ şi de drept civil, de drept administrativ şi de dreptul familiei etc.), fiind terenul de formare a noi ramuri de drept (ex. dreptul ecologic) .

24)

După o teorie mai recentă, dreptul penal are ca "obiect de reglementare relaţiile sociale. de apărare a valori lor esenţiale ale societăţiii, relaţii ce se nasc în mod obiectiv şi logic, din necesitatea dezvoltării în deplină securitate a acestor valori, ca o condiţiii sine qua non a existenţei şi normalei evoluţii a societăţii" (C. Bulai , Drept penal, Partea generală, T. U . B. , 1987, pag. 8) .

117

4. Raport u r i l e sociale ce fac o b i ectu l a d m i n istraţ i e i . real izate d e a lte o r g a n e d e stat, decât cele a l e a d m i n i straţiei d e stat. De princ1p1u, în dreptul public contemporan se admite că normele de drept administrativ, în condiţiile prevăzute de lege, pot reglementa şi relaţii sociale din sfera "faptului administrativ ce mijloceşte realizarea competenţei altor organe de stat". Este aici sensul pe care îl dăm noi tezei după care "uneori obiectul dreptului administrativ depăşeşte obiectul administraţiei de stat, (25 dar şi problema art. 48 din Constitutie, la care ne-am referit anterior. În aceste situaţii, de �reme ce regimul administrativ este cerut de legiuitorul constituant ca mijl oc, nu ca scop este firesc să apreciem că el intervine într-un raport de su bsecvenţă faţ ă d e a lte reg i m u ri J u r i d ice, m ij lo c i n d reafiza rea a cestora, î n primul rând a unor regimuri tot de drept public (de drept constitutional, . de drept penal, de drept juridic etc.) . În acelaşi timp normele de drept administrativ ne apar ca o garanţie suplimentară a realizării drepturilor fundamentale atunci când sunt puse în cauză acte administrative (sau refuzuri nejustificate de soluţionare a unor cereri în termenul legal) ale altor autorităţi publice decât cele ale administraţiei publice, fiind vorba însă de o altă categorie de acte administrative. (25

§ 3. D E F I N I T I A D R E PTU L U I A D M I N I STRATIV I

Din cele de mai sus rezultă că dreptul administrativ reglementează, în fond, două categorii de raporturi sociale: lâ),., cele care privesc Valentina Gilescu, Dreptul administrativ, voi. I, Partea introductivă, Ti pografia Universitătii din Bucuresti, 1 974, pag. 1 2. 26) . În literatu�a noastră po�tbelică, uni i autori (Şcoala de la Cluj) au susţinut constant că "administraţia de stat) este realizată, adevărat în subsidiar şi de alte organe de stat decât cele ale administraţiei de stat. Cum Legea contenciosului administrativ · din 1 967 a admis acţiuni cjoar împotriva actelor organelor adminisţraţiei de stat rezultă că şi atunci "administraţiei de stat subsidiare", mai precis actului unilateral prin care se realiza, i se aplica un regim juridic special. La ora actuală, în unele doctrine naţionale occidentale se susţine teza, desprinsă din practica judecătorească, după care actul administrativ în sens larg e·ste orice act juridic unil&teral de drept public al statului care nu este nici lege şi nici hotărâre judecătorească (Blaise Knapp, op. cit.; pag. 1 1 1 ) . 25

118

aplicarea leg i i şi, respect iv, prestarea de servic i i publice, în limitele legii, de către structuri statale şi alte subiecte publice (raportur i de adm i n i straţ i e act i vă) ş i /b)) cele care privesc soluţionarea litigiilor din�re autorităţile �ministraţiei publice" (alte autorităţi statale) şi cetăţeni. l§reptul administrativ poate fi defi nit c a ramura dreptului p u blic c a r e r e gl e m e n t e ză r e laţii l e sociale d i n sfe r a ad­ mi nistraţiei publice, precum ,1 pe cele de natu ră conflictuală, di ntre a u to rităţile admi ni straţi e i p u blice sau alte auto rităţ i statale, pe de o parte, ,, ce l vătămaţi în drepturile lor e!l n actele admi n istrative ale acesto r auto rităţi , pe de altă partd Prima categorie de relaţii sociale (de administraţie activă) poate fi mai departe ordonată pe subcategori i, după cum este vorba de aspecte privind . organizarea, funcţionarea sau garantarea unor valori d i n sfera �ţJm i n i straţiei publice. De aici, posibilitatea teoretizări i : dreptului administrativ material, a dreptului administrativ procesual, a dreptului administrativ contravenţional şi a dreptului administrativ contencios. (27

27) Atragem atenţia că nu de puţine ori în dreptul comparat unele din formulările la care ne-am oprit mai sus sunt utilizate în alte semnificaţii. De pildă, autorii elveţieni fac o distincţie între dreptul administrativ organic şi dreptul administrativ material plecând de la ideea separării dreptului administrativ relativ la organizarea au­ torităţilor, corporaţiilor şi stabilimentelor publice, inclusiv procedurile de organizare internă de adoptare ori de executare.a deciziilor pe de o parte, de dreptul material sau de fond care vizează relaţiile acestor autorităţi cu cei administraţi, pe de altă parte.

1 19

C A P I T O L U L III

I ZVOA R E L E , N O R M E L E Ş I RAPO RTU R I LE D R E PTU L U I A D M I N I ST RATIV

..

,

§

.

1 . N OTI U N EA D E IZVO R AL D R E PTU LU I AD M I N ISTRATIV. DELI M ITAREA SFEREI

, Teoria dreptului analizează, pe fondul dist�� cţiei dintre "dat" şi "construit", de regulă, două.,s::ategorii de izvoare,!j zvoarele materiale (condiţiile de existenţă) ( 1 ş�izvoa �ele formale (formele juridice de exprimare a voinţei guvernanţilor). ln cursurile �niversitare de la noi, din perioada 1948-1989, s-a încetăţenit practica analizării, pentru o ramură sau alta, doar a izvoarelor formale, adică a categoriilor de acte normative, pe motiv că "ştiinţa juridică socialistă" respinge tezele "d reptului burghez", după care şi practica judiciară ar fi un izvor de drept etc. O cercetare a izvoarelor (surselor) d reptului care nu are în vedere şi practica judiciară, cutumele impuse de viaţă este desigur, doar o cercetare parţială. (2 Doctrina juridică occidentală, în baza viziunilor metodologice eliberate de dogmatismu� ideologic, constant a împărţit izvoarele dreptului administrativ în-lizvoare scrise , 1l zvoare nescrise, în prima categorie incluzându-se: Constituţia, legile, regulamentele, ordonanţele, tratatele etc . , iar în categoria a doua: cutuma, jurisprudenţa, principiile generale şi chiar doctrina. ( 3 Astte(prin izvot de dr � t se înţeleg procedurile prin care se elaborează regulile d � drept�] 1)

2) 3) 4)

În unele lucrări s-a teoretizat u n izvor infrapozitiv, avându-se î_n vedere totalitatea factorilor care orientează opera de reglementare juridică, "factorii de confi rmare a dreptului" , clasificaţi în trei mari categorii : mediul natural, cadr1,1I social-politi c . ş i factorul uman (Anita Naschitz, Teoria f i teh nica î n procesul d e creare a dreptului. . . , Editura Academiei, Bucureşti , 1969, pag. 2 1-63 . Vezi pentru o_ analiză recentă asupra noţiunii de izvor ·de drept, Nicolae Popa, Teoria generală a dreptului, op. cit . , · pag. 120-123. Vezi cu titlu de exemplu J . Rivero, op. cit, pag. 60-93 ; Blaise Knapp, op. cit., p.37-56. J. Rivero, op. cit . , pag. 60.

1 20

D iversele tehnici pentru "fabri carea dreptului": elaborarea spontană, care conduce la reg ulile cutu miare ; elaborare prin inter­ mediul unei autorităţi politice, formând u-se reg ulile scrise al căror prototip este legea; elaborare de către judecători, formând u-se reg ulile jurisprud enţiale, au condus în mod firec la clasificarea de mai sus, devenită clasică. Cât priveşte izvoare le d reptului adm i n istrativ, ale d rept u l u i public î n general, se reţ i n e că acestea, î n p r i n c i p i u s u nt aceleaşi cu cele ale dreptu l u i privat , deşi rol ul şi auto rii sunt d iferiţi. Pe de altă parte, specialiştii recu nosc că în diversele s iste me j u ri d i ce nati onale se aco rd ă i m portantă , d iferită u n u i izvor sau altul si c h i ar în 'aceeaşi ţară înt r-o perioa dă faţă de alta ante rioară ; � neori, preponderente au fost normele scrise, alteori cele j u d iciare. I n ­ diferent de pond ere, u n l u c ru este cert : p ractica j u d i c iară n u m a i poate fi o m i s ă d i n sfera izvoarelor d rept u l u i ad m i n i st rativ cum s-a proced at între 1 948- 1 989.

§ 2. ORDONAREA SI ' IERAR H IZAREA IZVOARELOR. SCRISE Izvoarele scrise, în epoca contem porană au o determ inare constituţională, Constituţia însăşi fiind pri mul di ntre acestea. În general, se ad mite ideea ordonării şi ierarh izării izvoarelor de drept, vo rb i n d u -se d e s p re s i ste m u l n o rmativităţ i i j u r i d i c e , (si ste m u l l e g i s l at iv) , c a r e n u t re b u i e c o n fu n d at c u s i st e m u l drept u l u i ierarhizarea făcând u-se d u pă forţa juridică (forţa d e a. produce efecte juridice) . Forţa j u ridică a unui izvor scris de drept este dată de conţinutul şi caracterul acestu ia, determ inate de natura şi poziţia autorităţii publ ice de la care emană. Faţă de dispoziţiile constituţionale şi ale leg i lor organice în vigoare, la noi izvoarele scrise ale dreptuly), admin istrativ se or­ donează si ierarhizează după cum urmeaz ă(j),C onstitutia; 2) legea organică;;3) , legea ord inară şi ordonanţa(4); hotărîrea G�vernului; 5) hotărîri (ord i ne, instrucţiu n i) ale ad ministraţiei min isteriale (avem în vedere sensul larg al acestei noţiu n i : ministere şi alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului; organe adm i n istrative cen­ trale autonome (5 @ordinul prefectului (art. 1 03 din Legeam. 69/1 99 1 , 5)

.

Constituţia nu face o referire expresă la actele organelor centrale de specialitate (fie '

1 21

privind administraţia publică locală (6 ; (D;hotărîrea C om i c;J_ei ad m i n is­ t rative a judeţ u l u i (art. 1 09 din Legea n r; 6 9/ 1 991 (7 ;{8} hotărîr'ea consi l i u l u i judeţean (art. 62 d i n Leg ea nr. 69/1 99 1 };@); decizia Delegaţiei perman te a C o ns i l i u l u i j u d eţean (art . 64 al i n . 2 d i n Legea n r. 6JLJ 9 9 1 'iî t9otărîrea consiliului local (art. 29 din Legea nr. 69/1 991 (9 { !;Jidisp iţia primarului (art. 45 d in Legea n r. 69/1 991 ).

6)

7)

8)

9)

că este vorba ·de cele din subordinea Guvernului, fie că ·este vorba de cele autonome) de unde posibilitatea mai multor termeni. Cum nu există încă o lege generală de organizare a ministerelor (proiectul a fost a;:,robaf de Camera Deputaţilor, dar nu s-a discutat în Senat) ;...a trebui să ne orientăm după ter­ minologia promovată de legile organice ale unor ministere (ex. a Ministerului de Interne, a Ministerului. Apărării Naţionale) , ale al.tor autorităţi administrative centrale de specialitate sau de legile din alte domenii de activitate, opţiunile fiind pyr şi simplu întâmplătoare. De pildă, în Legea nr. 1 4 din 24 febr. 1992, privind organizarea şi funcţionarea Serviciului Român de Informaţii se precizează că directorul acestuia "în exercitarea atribuţiilor ce revin S . R . I . " emite, "potrivit legii" , ordine şi instrucţiuni (art. 23 alin. 3) sau în Legea nr. 20 din 9 martie 1 992 referitoare la salarizarea -lert1nitarilor şi a celorlalţi funcţionari · publici se menţionează: "Ministerul Munc,; ';i Protecţiei Sociale, împreună cu Ministerul Economiei şi Finanţelor, pot elabora precizări în legătură cu metodologia de aplicare a prevederilor prezentei legi (sub. ns. art. 6) . Spiritul legislaţiei actuale, se înscrie, totuşi, în tradiţie - ministrul (conducătoruf organului central) emite acte administrative denumite ordine sau instrucţiuni, pentru a realiza atribuţiile ministerului. Ordinele prefectului care stabilesc măsuri cu caracter tehnic de specialitate sunt emise după consultarea organelor sau serviciilor de specialitate şi sunt con­ trasemnate de conducătorii acestora (art. 1 03 alin. 2 din Legea nr. 69/1 991 ) . Ordinul prefectului care conţine dispoziţii normative devine executoriu numai după ce a fst adus la cunoştiinţă publică, prin afişare şi publicare (art. 1 04 din Legea nr. 69/1 991 ) . Hotărîrile Comisiei administrative, ce se adoptă prin vot deschis, fiind semnate de preşedintele acesteia (prefectul) sunt obligatorii numai pentru serviciile publice ale ministerelor ;: celorlalte autorităţi centrale organizate în judeţe (municipiului Bucureşti) (adică pentru tradiţionalele organe locale de specialitate care acum au o subordonare numai verticală) nu şi pentru autorităţile ad­ ministraţiei publice prin care se realizează autonomia locală (consiliul local, primar, consi liul judeţean, delegaţia permanentă a Consili ului judeţean ; preşedintele consiliului judeţean) sau pentru cele subordonate acestora. Este concluzia care se desprinde nu numai din art. 1 09 al Legii nr. 69/1991 , dar şi din dispoziţiile Constituţiei cu privire la autonomia locală, respectiv la tutela ad­ ministrativă. După părerea noastră decizia Delegaţiei permanente poate avea şi caracter normativ, când legiuitorul a dorit să sublinieze caracterul exclusiv individual al unei autorităţi a făcut acest lucru printr-o formulare expresă cum este cazul art. 68 referitor la dispoziţiile preşedintelui: Preşedintele consiliului judeţean emite dispoziţii cu caracter individual" (subl. ns.) La fel ca şi în cazul hotărârii cons. jud, şi hot. normative ale cons. local devin obligatorii de la data aducerii lor la cunoştiinţă publică (art. 30 alin. 2 din Legea nr.69/1991 ) .

1 22

În practica apl icării Leg i i ad m i n istraţiei p u b l ice locale uneori s-a constat caracteru l de act normativ, al d i s poziţiei primarului, i nvocând u-se două arg umente de text:rganizarea Guvern u l ui şi a Consi liului Suprelll de Apări3re a Ţări i Qregimul stării de asedi u şi al celei de _!:!_rgenţă; -:,tatutu l funcţionarilor publici, �ontenciosul ad­ min istrativ;sorgan izarea generată a învăţământulut:organizarea ad­ min istraţiei locale, a terit�iului, precum şi reg imul general privind . 15rJJ anizarea serviciilor publ ice de rad io şi autonomia locală .(art. 7� de televiziune art;-31 �n. şjtpr J.iiarea aurorităţilor ad min istrative centrale autonome art. 1 1 6 · lin olitice, dar din �rmezişul discuţiilor a ţâşnit puţin, câte puţin ştiinţa. ( 1

2. Şcoala clasică (fayolismul) de ştiinţa administraţiei Într-adevăr, în prima parte a secolului nostru se conturează atât scoala clasică franceză de drept public, inclusiv de drept administrativ, dezvoltată datorită autorilor de formaţie juridic·ă ( 1 7 , cum este şi firesc 1 5) În Prefaţa la prima ediţie din 1900, Berth elemy noteaz ă: "Nu e îndrăzneţ a încerca, după atâţia a utori excelenţi să reduci în formule simple, scurte şi precise principiile care domină în ştiinţele noastre administrative? Maeştrii noştri au avut acelaşi scop. Dacă ei au atins acest scop, oare acest nou efort nu este inutil? Dacă au reuşit incomplet, speranţa de a face mai bine nu va părea, din pa rtea noastră, efectul unei iluzii imprudente şi al unei încrederi axcesive în propriile noastre forţe? . . . Substanţa acestei cărţi se regăseşte întreagă în lucrările a trei jurisconsulţi ale căror opere de doctrină şi j urispridenţă au contribuit cel mai mult, în cursul acestui secol, la dezvoltarea dreptului administrativ: Ducrocq, Aucoc şi Laferriere . Ambiţia a fost mai puţin de a spune altceva decât a o spune altfel şi de a prezenta sub un aspect mai teoretic soluţiile practice pe care ei le-au atins în că rţi, le-au apărat prin cuvânt sau le-au consacrat prin judecată" (H. Be rthelemy, Traite elementaire de droit administratif, ed. I. 1900, Paris, prefaţă) . Lucrarea este structurată pe trei părţi : I. Organizarea administrativă; li. Acţiunea administrativă; şi III. Justiţia administrativă . 16) Tralte de sclence administrative, op.cit., pag.a. 1 7) Concepţia dominantă a acestor autori era în sensul includerii cercetărilor de natură economică, socială, politică etc., asupra administraţiei de stat în sfera ştiinţei dreptului administrativ. 'Un învăţământ de drept care nu se ocupă înainte de toate de mediul economic, politic şi social în care se aplică regulile juridice este un învăţământ scolastic" (G.Jeze, op.cit., pag. 6) .

1 51

(alături de Hauriou şi Berthelemy, mai este cazul să fie amintit Duguit, Jeze, Bonnard, Wali ne etc.), cât şi doctrina clasică franceză de ştiinţa administraţiei. Ştiinţa administraţiei în viziu nea sa clasică s-a impus prin cercetările u nor auto ri d,e formaţie tehnică. E vorba, în primul rând, de i nginerul de mine Hen ri F ayol, cel care ·a şi creat termenul de doctrină administrativă ( 1 8• De altfel, concepţia sa a rămas în istoria ştiinţei sub numele de fayollsm. Astfel, F ayol fun d amentează teza dup ă care stii nta a d­ min istraţiei este şti i nţ a conducerii întreprinderilor. În 'o ptica sa, operaţiun ile care au loc într-o întreprindere sunt de 6 categorii : 1) operaţiuni tehnice (producţie, fabricaţie, transformare) ; 2) operaţiuni comerciale (cumpărări, vânzări, schimbări) ; 3) operaţiun i fin an ciare (căutarea şi girarea capitalurilor) ; 4) operaţiuni de securitate (pro­ tecţia bunurilor şi a persoanelor) ; 5) operaţiuni · de contabilitate (inventar, bilanţ, statistică,etc.) şi 6) o peraţiuni ad m i n istrative (pre­ vedere, organizare, co�andament, coordonare şi control). P rin urmare, în conqepţia fayolistă a adm i nistra înseamnă a prevedea (adică •a scruta viitorul", a efectua programe de acţiune), a organ i za (a constitui "dublul" organ ism, material şi soc ial al întreprin derii) , a comanda (a face •toate actele şi toate eforturile"), şi a controla (a veghea ca totul să se desfăşoare conform ordinelor date şi regulamenteli>r stabilite) . 3 . Curentele ,ti inţel administraţiei după cel de-al II -iea r ăzboi mondial După cel de-al I I-iea război mon dial „ în contextul în care hegemonia americană î n lumea occidentală devine un fapt in­ contest(lbil, nu numai pe plan politic si economic, ci si ideologic, gândirea european ă occidentală acordă o tot mai mare atenţie concepţiei americane referitoare la studiul adm i n istraţ iei şi-l Lucrările sale cele mai importante sunt Admlnlstratlon lndustrlelle et generale, în "Buletin de Societe de !'industrie minerale", 1 91 6; L'eveil de l'esprit public, Paris, Dunod, 1 927; De l'importance de la fonction administrative dans le gouverne­ ment des affaires, conference, nov. 1 91 7, Renouard, Paris: La doctrine adminis­ t rative d a n s l ' Etat, c o n f e re nce au deuxieme C o n g res des Sc i e n c e s administratives, Bruxelles, Geomere Bruxelles, 1 923. Vezi cu privire la fayolism şi C.G. Rărincescu, Henri Fayol, Fondatorul doctrinei administrative, în "Revista de drept public', nr. 1 /1 926; l,Toma, Introducere in ftilnţa administraţiei (1 947) , op.cit., pag. 52 şi urm. Este de menţionat ci 'Admlnlstratlon lndustrlelle et generale' a fost pµblicati şi în ţara noastră: Henri Fayol, Admlnlstraţll!l Industrială ,1 generală, Edit Clemenţa, Bucureşti, 1 927 (trad. Nicolae Constantinescu) .

1 52

recunoaşte calităţile, deşi europenii nu pot renunţa la concepţia tradiţională privind rolul dreptului administrativ ( 19. Această situaţie caracterizează numai în linii generale gândirea franceză, deoarece aici, cum s-a relevat mai sus, în perioada interbelică s-a dezvoltat o puternică şcoală de ştiinţa administraţiei, adevărat însă nu prin eforturile autorilor de drept administrativ (20. Ca atare, specific Frantei postbelice este schimbarea opticii autorilor de drept administrativ care încep, din ce în ce mai mult, să se preocupe de fundamentarea autonomiei ştiinţei administraţiei faţă de ştiinţa dreptului administrativ. · Astfel , apar studii, monografii , cursuri universitare (21 , ajungân­ d u-se, d up ă- 20 d e ani de ce rcetări, la elab orarea unei o pere fundamentale - Tratatul de ştiinţa administraţiei (1 966) . P rof. George Vedel, ca decan al F acultăţ ii de D rept şi Ştiinţe econo mice din Paris, sem nând prefaţa la acest tratat, preciza că apariţia lui "va marca o dată importantă în F ranţa", că el va arăta ( pentru Franţa) "d ru m u l de .urmat" (22 , (subl. ns. A. I . ) . S-a arătat, î n pri m u l capitol a l cursului,'că opt ica tratatului n u a co nvi n s pe toţi autorii de ştiinţa administraţiei. După apariţia l u i, disputele1 teoretice nu s-au esto mpat , ele nu s-au însc ris, ca reg u lă, pe "drumul;' trasat de tratat, Încât într-o lucrare din 1 978 se menţionează că situaţia ştii nţei administraţiei din Franţa la ora respectivă se caracteriza printr-o certă confu�ie". " N u există un acord n ici asupra o biectului propriu al acestei discipline, · nici asupra filiaţiei sale, nici asupra fin alităţii sale . . . , n ici ch iar asu pra terminologiei; unii vorbesc de şti inţa ad m i nistraţiei, postulând, aşadar, existenţa u nei şti inţe autonome, alţii p referă folosirea termen ului de ştiinţe administra­ t ive . . . , alţi i încă s u nt fideli expresiei administraţia publică - public administration - din ţările anglo-saxone" . (23 19) I � lovănaş, op.cit., pag.32. 20) "ln Franţa, ideile lui Fayol au format un întreg curent de adepţi şi discipoli destul de numeroşi. Interesant că toţi aceştia au fost recrutaţi numai din lumea practicienilor din întreprinderile publice sau particulare. (I. Toma, Introducere în !jltlinţa ad­ ministraţiei, op.cit., pag. 57) . 21) Un loc important în doctrina administrativă franceză îl au lucrările publicate în colecţia "Les Cahiers de l'lnstitut francais des Sciences administratives". Vezi cu titlu de exemplu: La reeherche administrative en France, Paris, Cujas, 1968, şi, respectiv, Les problemes actuels de la recherche administrative , Paris, Cujas, 197 1 . 22) G. Vedel, î n Traite d e sclence administrative, op.cit., prefaţă, pag. IX. 23) J. Chevallier, D. Loschak, Sclence administrative, Tome I, Theorle generale de l 'lnstitutlon administrative, L.G . D.J., Paris, 1978, pag , 1 . Starea de confuzie asupra ·problemelor respective, trebuie s ă o spunem, nu se clarifică prin publicarea acestei lucrări, ci dimpotrivă. S pre exemplificare, reţinem numai câteva "genuri" de probleme considerate d� aceşti autori ca fiind probleme

1 53

C u t oat e acest e a , c u m r e marcă ş i a uto rul p o lo nez J . Starosciak, ştii nţa franceză a admin istraţiei este cea mai "integ rală" d i ntre toate şt iinţele europene, foloseşte în mod u l cel mai complex real izările altor discipline şi tratează m u ltilateral diferitele probleme ale activităţii administrative (24. El precizează că teza fundamentală a autorilor francezi contemporani este teza după care secolul al XX-iea reprezintă . secolul administrării, la fel cum secolul al XIX-iea a fost secolul industriei (25 . M arile cu rente ale şt iinţei adm i nistraţiei din F ranţa, la ora act uală, după R. Drago, sunt în n umăr de trei: a) curentul structural şi inst ituţ ional ; b) cu rent ul soc iologic şi c) cu rentul o rganizaţ io nal ( 26 • d u pă u n a lt autor, concepţi ile actu ale d i n şti i nţa ad min istraţiei franceze se pot clasifica în 5 mari categorii (2 7 : a) pu nctul de vedere (do mi nant) , d upă care ştiinţ a administraţiei se defi neşte ca o şti i nţă consacrată stud iului faptu lui administrativ (con cepţia tratatul u i d i n 1 966) ; b ) ştiinţa administraţiei este şt ii nţa administraţiei pu blice (28 ;

2 4)

25)

26)

27) 28)

de ştiinţa administraţiei. Astfel, în acest volum se întâlnesc paragrafe, capitole etc., care poartă denumiri ca: Ştiinţele sociale ş i puterea; Cunoaşterea ştiinţifică şi ideologia; Obiectivitatea cunoaşterii, cauzr;,. !:�:1tea şi libertatea; Analiza funcţională, sistematică, structurală; Aparatul de stat şi sistemul politic; Definiţia puteri i de stat; Aparatul de stat şi conflictele sociale etc. După cum se obsearvă din această simplă enumerare, autorii citaţi consideră ca "probleme" ale ştiinţei administraţiei aspecte care, într-o concepţie larg răspândită în ştiinţele sociale, în particular în ştiinţele juridice, formează obiectul altor disci­ pl ine: Filozofie, Epistemologia, Pol :t:: !og:a, Teoria generală a statului şi dreptului, Dreptul constituţional etc. Jerzy Starosciak, Elemente ale şitiinţel administraţiei, Editura Politică, Bucureşti, 1967, pag.54 . Idem, pag.25. Printre cei mai importanţi autori iiancezi contemporani de ştiinţa administraţiei cităm pe : A. Drago, Ch. 0.;bbasch, H Puget, L. Langrad, R.Catherine, J.M. Auby, E. Giraud, L. Mehl, J. Chevallier. R. Drago, Science administrative, Paris, 1980, pag.23 şr'urm. Acest punct de vedere este promovat şi de J. Chevall ier, care are, totuşi, unele formulări diferite: a) curentul juridic, b) curentul axat pe gestiune, şi c) curentul sociologic (Sclence administrative, 1986, pag. 43-51). Ch. Debbasch, La sclence administrative ... , op.cit., pag. 17-19. În virtutea acestei concepţii, obiec.tul ştiinţei administraţiei priveşte studiul ad­ ministraţiei înţeleasă ca o instituţie publică - instituţie care are misiunea "gestionării afacerilor publice". Se apreciază că într-o atare optică "ştiinţa administraţiei este un punct nou de vedere asupra administraţiei publice, dar în acelaşi timp şi un obiect nou de studiu" (Ch. Debbasch, op.cit., pag. 17). În mod s imil ar în ţara noastră I. lovănaş este de părere că între şti i nţa dreptului administrativ şi ştiinţa administraţiei de stat nu este o deosebire de obi ect ambele şti inţe ce�nd administraţia - ci o deosebire de optică a cercetări i (op.c it. , pag.35).

154

c) ştiinţa administraţiei, ştiinţă a organizării administrative (29 ; d) ştiinţa admin istraţiei, şti i nţă d espre management (30 , ş i e) şt i i nţa ad­ ministraţiei, şt iinţa de sinteză (31 . Revenind la concepţia lui R. Drago, vom reţine că obiectul studiilor grupate în ceea ce el denumeşte "curentul structural fi Instituţional" îl fo rmează: st ruct u ra servi c i i l o r l o r ext e r i o are; coordo narea stratificării interm inisteriale ; tehnicile de decizie ; con� se rvarea docu mentel or ; ierarh ia administrat ivă; organizarea ad­ ministraţiei; raporturile dintre administraţie şi politică, respectiv dintre administraţie şi opinia publică etc. Trei mari probleme domină actualmente materia cuprinsă în acest curent, anume: structuri le' reg ionale ; administraţia în mediul

Un punct de vedre asemănător a exprimat ş i Maurice Duverger, dar conside rând ştii nţa administraţiei ca o ramură a ştiinţei po litice : " Ştii nţa ad ministraţiei este ramura ştii nţei politice care studiază organizarea şi funcţionarea administraţiei. . . Obiectul său este i d entic cu cel a l d reptul ui administrativ, dar ea îl studi ază prin prisma altei opti ci , dintr-un alt ung hi; în loc să se limiteze la stud iul unui statut juridic de admi ni straţi e, ea examinează funcţiona re a sa de fapt" (reprodus după B. Gournay , J . F . Kesler, J. Siwek-Pouydesseau, Administration publique , ' P . U . F. , Paris, 1 967, pag .6) . 29) În ace astă concepţie ad ministraţia apare ca o instituţi e permanentă de realizare a final ităţi lor soci ale, ea pune accent pe aspe ctel e de natură sociologică ale organiză ri i admi ni straţi ei în ve derea ating e ri i acestor finali tăţi . Acest punct d e vedere este împărtăşit şi de a utorul polonez citat, care arată expres: " Conţinutul , obiectul de cercetare al ştiinţei administraţiei sunt determi ­ nate · de faptul că e a s e limi tează l a problemele d e org anizare a activităţii aparatul ut ad ministrativ. O rgani zarea activi tăţii e ste în acest sens "g enus pro­ ximus" pe nt ru d e l i mi ta rea s f e r e i de c e rce ta r e a ştinţei admini str aţi e i " (I.Starosciak, op.cit. , pag . 2 0 ). 30) Este, deci , varianta franceză a· concepţi ei americane, concepţie bazată pe i deea aplicării absolute a metodelor ,de gestiune din întrepri nd erile pa rticulare la , ad ministraţia publică. Această optică dă şti inţei administraţiei o orientare utilitară (Vezi îndeose bi, M. Massenet, La nouvel le gestion publique , Paris, Edi tions Hommes et Tecniques, 1 975) ., 3 1 ) Este concepţia promovată d e prof. Ch. Deb basch în curs.ul d e ştiinţa ad­ mi ni straţi ei. (Ch. Debbasch; Science administrative, 3 ed. , Pa ris, Dalloz, 1976) , precum şi în studiul mai sus citat. . În spiritul acestei concepţii , ştiinţa administraţiei ar urmări 3 obiective şi anume: 1 ) cunoaşterea realităţii lor, a şti cum funcţi onează maşina admini straţi ei , care-i sunt problemele ce-i sunt puse spre rezolvare (este un studiu strict obiectiv) ; 2) degajarea preceptelor unei bune funcţionări a administraţiei ; 3) conti nuarea l e gilor de evoluţie ale sistemelor adminstrative. "Ea se străduieşte să pună acestea în evi denţă bazându-se pe cunoaşterea trecutul ui şi a prez entului. Le gile pe care ea le degajă reprezintă valabilitatea ştii nţelor sociale. Ele nu pot să aibă infai l i bilitatea legi lor juridice . Ele deg ajă în mod si mplu posibi lităţi pe care factorul uman poate să l e infirme întotdeauna". (C h. Debbasch, La sclence administrative d ans Ies pays .. . , op.cit . , pag. 1 9) .

o

1 55

urban şi administraţia în mediul rural. "Rezultatele studiilor din aceste domenii figurează în numeroase articole, în memoriile realizate de elevii scolii n ationale de adm i n istratie, de studentii si, doctoranzi i d i n facultăţiile de drept şi centrele de cercetare" (32 • . ' Cât priveşte curentul sociologic şi psiho-soclologlc, se arată că el grupează, înainte de toate, studiile sociologice, apoi · studiile referitoare la raporturile dintre administraţie şi grupările de presiune, remarcându-se că •sociologia administraţiei, privită ca studiu socio­ logic al administraţiei, nu se confundă cu ştiinţa administraţiei pro­ priu-zise• (33_ În fine, în cadrul curentului organlzaţional se grupează, în opinia lui R. Drago, descendenţii direcţi sau indirecţi ai lui Fayol, adică cei care asim i lează gesti u nea admi nistraţiei gestiunii mari lor întreprinderi, fâcând se prevaleze consideraţiile de eficacitate şi rentabilitate. (34 C u rsurile de fti i nţa ad m i nistraţiei au fost iniţial cu prinse n umai în cadru l institutelor de s·t iinte ' politice, cu deosebire în lnstitutu l de ştiinţe politice din Paris. Graţie efortu rilor de deschidere realizate de facultăţile de Dre pt şi ştiinţe polit ice din anii şaizeci, ram u ri l e ştiinţei ad min istraţiei au fost incluse în programele de învăţământ ale majorităţii instituţiilor universitare. Acolo unde n u există c ursu ri obligatorii s u nt curs u ri opţionale, ceea ce a permis "să se l anseze o n o u ă g e n e raţ i e de cad re în stu d i u l şti inţei a d­ ministraţiei" (35. Cursurile sunt predate, de regulă, de specialişti cu formaţie juridică dar ele au dobândit în mod progresiv o dimensiune pluridisciplinară (36. Institutul de administraţie a întreprinderilor, şcolile

.

32) 33)

34)

35) 36)

R. Drago, op.cit., pag.2. Printre lucrările cele mai importante din cadrul acestui curent, R. Drago citează : 'Administraţia nouă', R. Grefoire, 'funcţia publ ică", (1944), M. Lung, L. Blanc, 'Eco ri omia funcţiei publice' (1969) . A. Drago, op.c it . , pag. 21. S e citează îndeo sebi l ucrăr i l e lui M . Croz ier (Feno menu l birocratic 1963 ; Unde merge admini straţi a franceză?, 1974); pre­ cum şi lucrări le: Grup urile de Interese fi adm inistraţia în Franţa (1975) ; Era teh nocraţlllor (1975 ) ; I ntroducere într-o filosofie a administraţiei (de R. Catherine şi G. Thui l l i er) etc. Se apreci ază că opera esenţial ă din cadrul acestei şcoli este cea a lui H. L. Baratin · şi M.J. Guedon, Orga nisation et methodes dans l'ad mlnistratlon publique, Paris, Ed. Berger-Levrault, 1971, precum şi cronicile lui L. Mehl din "Revue adm inistrative', apărute între ani i 1957-1961, asupra C iberneticii administrative. Se mai include în acest curent şi l ucrarea l ui G. Langrad, La recherche ope­ ratlonnelle, Instrument d'actlon du chef de l 'entreprlse publlque et prlvee ( 1958), precizându-se că tendinţa cea mai recentă asupra 'managementului adm inistrativ' poate fi găsită în cartea lui M. M assente, La no uvelle gestlon publlque pour un Etat sans bu reaucratle ( 1975) . (Vez i R. Drago, op.cit., p.28) . Ch. Debbasch, op.cit. , pag. 19. Ibidem.

1 56

de formare a fu nct ionari lo r, în mod deosebit Scoala N at ională de Ad m in istraţie (L'E. 'N .A/37 , au contribuit, în schimb, la fo rmarea funcţ ionarilo r în spiritu l g â n dirii american e a managementultJi. P rof. C h. Debbasc h, n e informează, totodată, că în cadrul stu d i ilor soc iologice •învăţămintele relative la adm i nistraţie sunt rare" (38, ceea ce ni se pare, cel puţin cu rios, dacă ţ i nem seama de existenţa u nui puternic curent sociologic în cadru l gândirii adminis­ t rative fran ceze act uale. D imensi u n i l e reale ale d ezvoltării ştii nţei adm i nistraţi ei în F ranţa s unt date şi de n umărul rev istelor de spec ialitate. _N umărul acestor reviste, ca de altfel , al p u blicaţiilo r sub formă de colecţ i i, culegeri de studii, curs u ri u niversitare, inclusiv tratate, este i m­ presio nant , Franţa detinând şi d,! n acest pu nct de vedere unul d i n primele locu ri î n lume (39 . · 0

37)

A se vedea G.Thuillier Stendhal, Cuvler et l ' Ecole Natlonale d'Admlnlstratlon, în Revue d'adminii;tration, 1965, pag.254 şi urm. ; S.Ghimpu, Dialog despre lege, Editura "Scrisul Românesc", Craiova, 1978, pag. 205-207 . 38) Ch. Debbasch, loc.cit. 39) • Astfel, una din primele revi ste fondate după cel de-al li- lea război mondial, mai exact în 1948, e ste "Revista admin istraţiei', revistă cu caracter general , ea publi că studii di n cele mai vari ate domenii ale administraţiei franceze. Cam în această perioadă s-au înfiinţat 2 colecţii: L'administration nouvelle şi, respe ctiv, Colec­ tion ' U " Science administrative, colecţii în care p ână în 1980 s-al!I publ icat peste 40 de lucrări , _cum ne I nformează R. Drago. Intre peri odicele principale mai trebuie să amintim: R evista de drept public şi ştiinţe politice; Revi sta franceză de ştiinţe p olitice; Admi ni straţia (revistă publ icată de Asociaţi a corpului prefecs tura I) ; Promoţi i (revista Asoc iaţiei foştilor funcţionari) ; Analiză şi previzi une ; Revi sta �ranceză de administraţie publică (revistă a Institutului tehnic de ad­ ministraţie publică, fondat în 1947) . De ase menea, în Franţa mai funcţione ază o secţie naţională (franceză) a Institutului internaţional de ştiinţe administrative, Institutul de studii politice di n Gre noble, precum şi Fundaţia naţională de şti inţe politice . La aceste publicaţii mai trebuie adăugate şi reviste le facultăţiilor de drept în care există p uternice ce ntre de cercetare în ştiinţa administraţiei (Pa ri s, Bordeaux , N i c e , Lille , Aix) . Mai menţionăm Institutul internaţi onal de ad­ m i n i straţie publică, cu s e d i ul la Pari s , care funcţi o n ează ca i nstituţie guvernamentală sub coordonarea dire ctă a p ri mulu i-mi nistru. Unul din o­ bi ectivele fundamentale ale acestui Institut îl reprezintă organizarea de c icluri (până la 1 O luni) pe ntru perfecţionare a funcţionarilor superiori din ţările în curs de dezvoltare.

1 57

§

3. EVO LUTIA DOCTRI N E I AD M I N I STRATIVE , ÎN G E R MAN IA

1 . Camerallştll

D upă cum se susţi ne, în mod constant, în lucrările consacrate istoriei st a fost ' ii nte ' i admi n istrati ' ei, în Germania ad min istratia ' .. stu diată mai întâi dintr-un u nghi non juridic, argu mentându-se că l u c rările lui Lorenz vo n Stein ( 1 8 1 5- 1 890} au început să apară îna intea lucrărilor de drept administ rativ. Lo renz von Stein a elaborat o operă monu mentală în 8 volume, i nt itulată Verwaltungslehr e (teoria admi nistraţie0 , a l cărei p r i m volum a apărut î n 1 965. Se impu ne, însă, a sublinia că teoria lui von Stein nu vine pe u n "teren gol". În Germania, cu deosebire în Prusia, în că d i n seco lele XVI I-XVI II, se conturează an umite stu dii asupra admi n istraţiei pri n autorii g ru paţi s u b den umirea de cameral işti. U nul d i ntre aceştia, von J usti, publică cu mai bine de 1 q,o de an i înaintea l u i von Stein, în 1 960, descrieri con crete de funcţionare a administraţiei, formulând şi sugest i i de îm bunătăţire. După cuni se exprimă prof. A. D rago, în ediţia din 1 980 a cursului său de ştiinţa adm in ist raţiei, Jean H enri Deendonne vo n J usti ( 1 700- 1 771 ) , împreu nă cu Jean Etienne P utter ( 1 725-1 807) , pot fi consideraţ i fondatorii ştiinţei camerale, deşi originile acestei ştiinţe se află în Tratatu l de politică scris de Nicol� s de la M are (1 639-1 723) . Ştii nţele camerale s-au dezvoltat foarte mult în sec. XVII I în G ermania dato rită creării _u nei admin istraţii moderne, caracterizată de existenţa unei armpte foarte ordonate, a u nui sistem de impozite bine organizat şi a unui corp de funcţionaţi competenţi şi devotaţi. De altfel şi şti inţele camerale, la rândul lor, au avut co nt ri buţii pe linia formării u nei ad ministraţii bine organizate în Germania şi, respect iv, în Austro-U ngaria în secolul XVI I I şi XIX, Cu toate acestea, în lite ratura de s p e c ia l itate, şti i nţele camerale n u sunt apreciate ca adevărate cercetări teoretice, unii . autori îl includ şi pe Lorenz von Stein printre precursorii ştiinţei administraţiei (4o_ De fapt şi A. M olitor este de părere că în teoria administraţiei d in secol u l al XIX-iea, se g ăsesc doar s e m ne al e şti i nţei ad.

40) J.Chevallier, Sclence administrative, 1 986, pag. 30-31 .

1 58

m i n istraţiei, neputând u-se vorb i de o şt i i nţă în ad evăratul înţe les al c uvânt u l u i 1 4 1 . Este teza îm b răţi şată şi de Jerzy Starosciak, care p re ci ze ază că numai aplicarea u n e i metode şt iinţifi ce de ce rcetare ş i d e l i m ita re a tezelor întemeiate pe documente de postu latele neverificate, precum şi respectarea riguroasă a cerinţelor logicii la form ularea generalizărilor pot f1 considerate d rept adevărata origine a ştii nţe, ad mi nistraţiei (4.:!_ l n pofida acesto r pu ncte de vedere, teza domin antă-este în s e n s u l că Lo r e n z von St ei n , la m ij l oc u l se c o l u l u i al XIX- iea, fundamentează o ştiinţă nouă, şt i i nţa administraţ iei (43 , deosebindu-l de cameral işti. După cum arată unul dint re s pecialiştii în istoria ştii nţei ad m i n istraţ i e i , ştiinţele camerale, den u m ite şi �tiinţele poliţien e�ti (pol izeiwissensch aft) , reprez intă nişte ştii nţe complexe (cuprinzând cunoşti nţe de: economie, drept, politică, geo logie, istorie, filosofie etc.) , puse în serviciul statului absolut pentru binele g eneral al acestuia, pe când Lore n z von Ste i n dă teoriei ad­ minist raţiei o formă sistematică, proprie (44 . 2 . Concepţia l ui Lorenz von Stein

În co ncepţia lui Stein trebu ie făcută o dalimitare între Con­ stituţie �i Administraţie, n oţ i unea de administ raţ ie desemnând statul l ucrător .. M area fu ncţie a Constituţiei, o reprezintă tocmai acordarea măsuri i şi o rdinii pentru Administraţie. Constituţia în afara ·

ad ministraţiei este fără de co nţi n ut, după cu m ad ministraţia fără const ituţ ie este fătă putere. Plecând de la această d istincţie şi totodată, co ndiţionarea d intre constituţie şi ad mi nist raţie, von Stein aj u nge să fundamenteze "Ideea de administraţie" (die Idee de Verwaltu ng) , înţeleasă ca o teorie a influenţării veşnice d i ntre morală şi puterea politică, care se con d iţionează reciproc în mod contin uu. De aici, calificarea lui von Stein ca fii nd primul reprezentant al tezei d u pă care �tiinţa administraţiei este o �tiinţă politică. Lorenz vo n Stein concepe, astfel, ştii nţa (teoria) ad ministraţ iei ca o şti inţă cuprinzătoare, în felul P andectelor romane. De altfel, scopul fundamental al prod igioasei sale opere este de a face din teoria administraţiei "P andectele ştiinţelor politice", care să c uprindă 41 )

A. Molitor, Les sclences soclales . . . , op.cit., pag.7. 42) J. Starosciak, op.cit ., pag. 43 . 43) Vezi I.Toma, Introducerea în ,tiinţa administraţiei, op.cit., pag. 35-38 ,i opiniile acolo citate; Ch. Debbasch, op.cit., pag. 1 3 ,i urm. 4 4) P. Ritterbuch, Aufgaben der Kameralistlk Im absolutlsten Staat, citat de I. Toma, în op.cit . , pag.35.

1 59

într-u n corp toate ştiinţele po lit ice, practice. Astfel, în o pinia sa, teoria administraţiei trebuie să cuprin dă: admi n istraţia interioară, ştiinţa financiară şi chiar dreptul i nternaţional înţeles ca •o parte a marelui domen iu al administraţiei extern e". Teoria administraţiei este împărţită în 3 părţi : prima parte o constituie "Teoria temeiurilo r o rganului administrativ" (Leh re von der Gru n d l ag en d es Verwalt u n g sorganism us) ; a doua parte e ste den u m ită "Reg i m u l regu lamentar" (Verordun gswesen) şi a treia parte "D reptul administrativ co nst ituţional" (Verfassu ngsmassige Verwaltu ngsrecht) . În conc luzie, se pot reţ ine din această succ intă expunere a concepţiei l u i von Stein 2 aspecte princi pale : a) con siderarea pu r juridică a administraţ iei este insuficientă, n u evocă adevărata sa esenţă (politică, în primul rând) ; b) teoria admi n istraţiei şi dreptul administraţiei suAt două disc ipline ce se - completează reciproc şi "' coexistă organic. Din toate l u crările acestui autor se desprinde clar că el n u a l u pt at p e n t r u teor ia adm i n i st r aţi e i ,1 c ont ra dreptu l u i ad­ ministrativ, ci pentru amândouă împreună. De fapt, el vede dreptul nu numai ca o ştiinţă j u ridică, ci şi ca o ştiinţă a forţelor de producţ ie, a raporturilor dintre oameni. Tocmai de aceea, teoria sa cu privire la administraţie n u se poate reduce la dreptul admin istrativ, dar n ic i nu este opusă acest uia; dreptul administrativ este parte componentă a teoriei admin istraţiei, este cum relevam mai sus, a treia ramu ră a teoriei admlnlstratlel. •Ceea ce a' u rm ărit Stein a fost îm binarea într-o sinteză supe ri oară a e lementel or j u rid_Jce de încoronare a tuturor şti i nţelor politice" (45 . 3. Tezele pozitivismului Juridic

D upă moartea lu i Stein (1 890) , ştiinţa administraţiei nu numai că nu a progresat Jn Germania, dar a regresat vertiginos (46 . Autorii care 1-au. u rmat, cu puţ i ne excepţii (47 , au fost influenţaţi de metoda

45) I. Toma, op.cit. , pag.38. 46) 'Ce-i drept - scrie J. Sarosciak - eforturile monumentale ale lui L. Stein fac în mod just legătura cu tradiţiile ştiinţei administraţiei, dar cercetările sale nu au exercitat decât o influenţă infimă asupra formării ştiinţei moderne a administraţiei din statele capitaliste şi nu au putut avea nici un fel de influenţă asupra ştiinţei · administraţiei din statele socialiste' (J. Starosciak, op.cit., pag.44) . 47) Este vorba de L. Gumplowicz (1 838-1 909) , fost şi el profesor universitar la Graz, unul dintre discipolii lui Stein, ajuns celebru mai ales ca sociolog, deşi avea şi o formaţie juridică.

1 60

pozitivismului juridic , care făcea progrese mari în ştiinţele politice, impunând, treptat, treptat, ideea "ec hivalenţei dintre administraţie şi administraţi". Astfel, Otto Mayer, P. Laband, Gerg Jellinek, ca să-i cităm pe cei mai cunoscuţi autori germani, după Stein restrâng analiza ad­ ministraţiei de stat la domeniul juridic şi privesc raportul dintre stat şi "cei administraţi" ca un raport juric:!;c bilateral între 2 persoane. Administraţia, aşadar, se identifică cu dreptul administrativ, care, după tezele pozitivismului juridic, este străin de orice consideraţie politică, filozofică, etc., fiind o disciplină strict juridică. Otto Mayer, fondatorul dreptului administrativ ger man mo­ dern ( 48, sub influenţa şcolii franceze de drept administrativ ( 49 , susţine ideea autonomiei dreptului administrativ, fundamentându-l ca pe o ramură a dreptului public şi nu a ştiinţei politice (Teoria administraţiei). M etoda J urid ică ce se impune cu acest curent pozitivist va domina ans�mblul studiilor asupra administraţiei de stat germane până în deceniul al 4-lea al secolului nostru, când se pun bazele unei ştiinţe a administraţiei, plecându-se de la ideea că această ştiinţă nu poate fi o ştiinţă nepolitică, ci dimpotrivă, ea este în cel mai înalt grad "orientată politic". În filipicele contr.a dreptului administrativ, paradoxal, formulate tocmai de autorii de drept administrativ, se susţinea, printre altele! că învăţământul dreptului administrativ (redus la predarea unor cunoştiinţe pur juridice, la comunicarea soluţiilor legale, logice), este lipsit de valoarea educativă. Aşa se explică de ce începând cu anul 1935, în programa facultăţilor de drept, Dreptul administrativ a fost înlocuit pur şi simplu cu "Administraţie", iar profesorii germani. de specialitate obligaţi să nu mai predea studenţilor disciplina "Dreptul administrativ", ci disciplina "Administraţie" ( 50 • 4. Curente ,i orientări după cel de-al II-iea război mondial D upă cel de-al doilea război mondial şi în R. F.G. ştiinţa administraţiei este influenţată foarte puternic de concepţia ameri­ cană, dar în paralel, continuându-se tradiţia istorică, se conturează o nouă concepţie cu privire la ştiinţa administraţiei. Teza fundamen­ tală o reprezintă delimitarea ştiinţei administraţiei de politica ad48)

Lucrarea sa "Deutsches Verwaltungsrecht" în două volume, a fost publicată în 1 895-1 896 şi tradusă, în 1 903, în limba franceză, cum am arătat dejş. 49) Vezi în acest sens Ch. Debbasch, op.cit., pag. 1 3 . 50) Vezi pentru alte explicaţii I. Toma, op.cit., pag.40.

161

ministrativă şi, respe ctiv, de şt iinţa dreptului admi n ist rativ, toate trei intrând în sfera "şti inţei administrative". Ştiinţa administraţiei este legată, în optica auto rilor contem porani din R. F .G . , de cunoaşterea faptu lu i de a administra. Cu toate acestea, după c um precizează şi Ch. Debbasch, se remarcă, în cadrul şt i inţelor admin istrat ive din R . F. G . , "o foarte mare întârziere a analizei ştii nţei admi n istraţiei în raport cu d reptul ad­ ministrativ" , precu m şi o tendi nţă de includere a politicii administra­ tive în sân ul sti intei ad m i nistratiei ( 51 • De altf�I, �nul d i ntre ce'i mai cunoscuţi autori de ştii nţa ad­ m i n istraţ iei d i n R . F. G . , Fritz M o rste i n M arx, p u n e s u b s em n ul înt rebării existenţa unei auto nomii reale a şti inţei administraţ iei, pre­ cizând că această şti inţă "nu man ifestă o existenţă p ro prie nici printr-o metodă exclusivă sau particu lară, nici prin caracteru l de lege al rezu ltatelor sale" , u n itatea sa vine din anum ite aspecte asupra cărora "poartă" obiectul său : gestiu nea autorizată de colectivitate în p rofit u l c o m u n ităţ i i ; concentra re a efortului în vederea o bţinerii rezultatelor fără a pi erd e d in vedere pertine nţa şi legalitatea mijloacelor ce trebuie utilizate în acest sens (52 _ Această situaţie l-a determinat, credem, pe autorul polonez J . Starosciak să aprecieze, î n 1 964, că î n literatu ra d in R. F . G . l u crările demne de atenţie din şti inţa administraţ iei erau fie lu crări referitoare la conducerea înt reprinderilor industriale, fie traduceri d i n l iteratura · . de specialitate străină (5 3 . După 1 964, sit uaţia s-a schi mbat simţitor, apărând o serie de lucrări pe teme ca: arh itect ura ad ministrativă, relaţ iile . d intre ad­ m i n i straţi e şi p u te re p o l i t ic ă ; f e n o me n u l b i ro c rat i c , refor m a _structuri lor; person alu l federal etc. 54) , i a r cercetările d e şti i nţa ad­ mi nistraţiei cuprind, în general, urm:itoarele elemente: relaţ iile d intre ad m i nistraţie, parlament, g uvern, organ izaţ i i (sindicat , asoci aţii, societăţi) şi cetăţeni; organizarea adm i n istraţie i . (bazele istorice şi teoria organizării) ; sarcin ile, resursele şi echipamentu l ad ministraţiei publice; procesul decizional administrativ; planificarea şi coordonarea; 51 ) Ch. Debbasch, op.cit., pag. 14. 5 2)' F. Morstein Marx, Stand der Verwaltungswissenschaft, (Stl!diul ,tiinţel ad­

ministraţiei) în F. Morstein Marx şi alţii, "Verwaltung - Eine einfuhrende Darstellung", Berlin, Duncken et. Co Humblot, 196 5 , pag. 37 . Este de menţionat că sub - coordonarea acestui autor a fost publicată în aceeaşi editură. 4 ani mai târziu, şi lucrarea "Verwaltungswissenschaft in Europaischen Landern - Stand und Ten­ denzen" (Ştiinţa administraţiei în ţările europene - Realizări şi perspective) . 5 3) J. Starosciak, op.cit., pag. 56. 5 4) Vezi Ch. Debbasch,op, cit., pag. 20 şi opiniile acolo citate (notele 1 6-27) .

1 62

cont rolul administrativ; serviciul public; reforma administraţiei; pro­ bleme metodologice. Este de menţ ionat că din 1 969, şti i nţele administrative au fost i ncl use în g r u p u l d isci pl i n e l or o pţi o n ale în cadrul st udiilor de drept55) , iar în 1 972, Asociatia doctri narilor de drept public german 0 a recom andat (Recomand area de la S a lsbou rg) , ca ştiinţa ad­ m1nistratiei să fie inclusă în primu l examen j uridic de stat. jn' cadrul U n iversităţi lor au apărut, aşadar, catedre de ştiinţa administraţiei (ex. U niversitatea din Berlin , Hambourg, H anovra etc.) , au fost înfii nţate numeroase şco li (in stitute) de s pecializare şi per­ fecţ ionare în şti i nţa admin istraţ iei (ex. Şcoala su perioară de şti inţe ad m i nistrative din Spire. Academia federală pent ru ad ministraţ ie pu bl ică; Şcol ile specializate pentru adm i n ist raţia publ ică din Baden­ Wurtenberg , Bavaria şi S_erlin; Academia pent ru cadrele din ad­ minist raţia poştelor din R . F . G. cu sed iul la Bonn; Academia federală de fi nanţe, cu sediul la S iebourg ; Ş coli l e superioare ale armatei federale din Hamburg şi M u nchen etc.) . § 4 . STI I N TA AD M I N I STRAT I E I Î N TĂ R I LE A N G Lo-s·A xO N E , P R I V I R E s P,EC I ALĂ Ăs u P RA . DOCT R I N E I AM E R I CAN E

1. Ştiinţa administraţiei în Anglia În ţările anglo-saxo ne, îndeosebi în Anglia, cu m am arătat într- u n capito l anterior, noţiu nea şi d i sci pli n a însăşi a drept ului ad­ ministrativ este mai puţin folosită, iar teoria cupri nsă sub numele de " public ad ministratiofl", este mai mult o şti inţă, politică şi socială, decât una j uridică, o artă mai m u lt decât o şt iinţăl56 . Referindu-se n u mai l a şt i i nţa ad m i n istraţiei d i n A ng lia, în 1 958, A. M o litor făcea precizarea că . aceast a n-a cunoscut o dezvoltare prea.amplă, fii n d considerată o "ştii nţă prea abstractă" (57 . S it uaţi a în prezent este alta, cercetările de şt ii �ţa ad m i n istraţiei d ezvo ltându-se, d u pă 1 962 când a fost creat "Social Science Re-

55) Această decizie a fost luată î n cadrul conferinţei miniştrilor de justiţie din R F.G. din octombrie 1969, pe baza hotărârii facultăţilor juridice din 8 februarie 1969 (ziua facultăţilorj uridice) . 56) Vezi Jean Popovici, Anglo-saxon methods of public administration; extras din Boston University Law Review, nr.4/1936,pag. 339-359; Richard A. Chapman, The development of the academic study of public administration in the United Kinglom, the United States, Canada and lreland, în "Revue internationale des sciences administratives", nr/1 -2, 1978, Bruxelles, pag.40 şi urm. 57) A. Molitor,op.cit., pag. 43-56.

1 63

se arch Council", u lterior { 1 970) , a _fost const it uit "J oint U n iversity C ouncil for Social and P u blic Admin ist ration" (Con sili u l universitar u nit pentru şti inţe sociale şi şti inţ a ad ministraţiei) (58 , iar în 1 968, a fost creat "Th e C ivil Service D epartment", (organism ce are şi m is i u n e a d e a coopera c u organismele neg uve rna mentale în cercetările de şti inţa admi nistraţiei) , precum şi Civil Service Col lege (Colegiul Fu ncţiei P ublice) . C u toate aceste progrese, cu m apreciază prof. Chapman, suportu l şi încurajarea şti inţei admin ist raţiei din partea guvern ului eng lez, rămân încă modeste (59 . De regulă, cercetarea problemebrde conducere în departamentele g uvernamentale, era real izată de funcţionari p u blici, practicieni cu experienţă, care, în să, n u aveau studiile necesare în ceea ce priveşte condu cerea, iar pr�blemele sociale şi econom ice pentru aceste d epartamente, ch iar d acă e rau încred inţ ate s pre studi u u n i­ versitari lor ori alto r specialişti, aceştia nu erau consideraţi spec ialişti în ad ministraţia publică. Tocmai de aceea, majorit atea l u crărilor publicate în Anglia c u privire la administraţia publică, prin anii ' 60, aveau forma u no r memorii ale fu ncţionarilor publici de seamă, care au scris despre ceea ce au făcut, adăugând propriile lor reflecţii. Interesul pentru studiul administraţiei publice este, în ultimii ani din ce în ce mai mare, "administraţia publică ca studiu universitar nu a fost niciodată aşa la modă în Regatul l.}nit (60, interesul public fiind stârnit, printre altele; de ·dorinţa englezilor de a se putea mândri cu realizări asemănătoare în domeniul stiintelor sociale cu acelea din ' '

S.U.A. (61.

C ele mai importante lucrări publicate aparţin atât profesorilor u niversitari, cât şi specialişt i lo r di n alte dome n i i care şi-au concent rat atenţia în probleme de administraţie pu blic ă ( 62 • 58) În cadrul Consiliului funcţionează un Comitet pentru administraţie publică (R.O. Chapman, op.cit . , pag.43) . 5 9) Un rol de frunte în cadrul instituţiilor guvernamentale care cercetează problemele administraţiei publice îl ocupă "Royal Institute of Public Administraţion" (Institutul regal de ştiinţa administraţiei) , care a primit o subvenţie guvernamentală, abia în 1949 , deşi a fost_fondat în 19 22, ca o societate de învăţământ (Richard O. Chapman, op�cit., pag.41) . 60) R. O. Chapman, op.cit. , pag.42. 61) Idem, pag.43. 62) Vezi cu titlu de exemplu: D.S. Pugh. D.J. H ickson, Organlzational Structure ln lts Context: The Aston Programe I, Saxon House, 1976: A. Dunsi re, Admi nistration, the Word and the Science, Martin Robertson, 19 73: Cristopher C. Hood The Llmlts of Administration, John, W iley, 1976: Elliot Jacques, A General Theory of Bureausracy, Heinemann, 19 76.

1 64

2 . P i onieratul f i perioada clasică a fti inţei admini straţiei în S . U .A.

În S . U .A. , contra r s ituaţi ei d i n Ang lia, există o putern ică doctrină de ştiinţa administraţiei, încă din secolul trecut , aceste cunoştii nţe fiind considerate drept bază pent ru o anumită profesie, motiv pentru care, în că de la în ceputul sec. al XX-iea "public a d m i n i strati on" s-a i m p u s ca d i sc i p l i n ă di dactică. Ştii nţa ad­ m i nist raţiei în S . U. A . , a trecut la fel c a şi în prin cipalele ţări ale Euro pei occidentale conti nentale (F ranţa, R . F . G . , Ital ia) , prin perioade bine determinate, conturându-se c urente de gând ire (şcoli) cu un larg ecou internaţion al. Poate din această cauză, în S . U .A., au fost, în mod sem n ificat iv, denu mite "Th e H ome of Public Admin ist ration" (Casa şti i nţei admin istraţ iei) (63. P rof. Woodrow Wilson , prin al său "Th e Study of Admi nistra­ t ion" din 1 887 (64 - ce i-a asig urat celebritatea, pregătindu-i în mare m ăsură, d ru m u l s pre funcţ i a d e p reşed inte al S . U . A. - este fondatorul ştiinţei ad mi nistraţiei americane. Când el a pu blicat acest st udiu-manifest, reforma ad ministrat iei federale era la ordinea zilei. Abuzurile determi nate de aplicarea l u i spoils sistem (65 , precu m şi coru pţia unor înalţi funcţi on ari publici, care au fost i mplicaţ i în diverse scandaluri, a suscitat în Ame rica acelor ani, o mişcare de opi n ie p u blică pent ru transfo rmarea profundă a reg imului fu ncţ iei p u blice (66 • În 1 8 83, a fost ado pt at Pendleton Act, legea care în lătură formal spoils system, separând ad m i n ist raţia (fu ncţ ia publ ică) d e pol it ică. St u d i u l l u i W ilso n , determi nat de apariţia leg ii, u rmăreşte să fundamenteze necesitatea u n ei ca lifi că ri te hn ice, adm in istra­ t ive pe ntru funcţionarii admin istraţ i e i federal e americane, de u n de ş i necesitatea u n ei şt iinţe ca re să "fu rn izeze" aceste cunoşti nţe d espre ad m i n i straţi a publ ică. 0

63) Generaţiile de autori de ştiinţa administraţiei din S. U.A sunt grupate, de regulă, în: 1) pionierii CTn frunte cu Wilson); 2) reprezentanţi i şcolii clasice CTn !runde cu Taylor); 3) curentul psihosociologic (fundamentat de Herbert Simon) şi 4) doctrina actuală. 6 4) Publicat în revista "Political Science Qu;rterly", i unie 1887, pag. 197-222. 65) Potrivit acestui sistem, partidul care câştigă alegerile avea obligaţia de a acorda funcţi ile publice persoanelor care l-au ajutat să cucerească puterea, ceea ce era considerat drept un mijloc de control democratic de către popor a activităţii funcţionarilor publici. 66 ) Bernard Gournay, J . F. Kesler, J. Siwek-Pouydesseau, Adminlstration publique, op.cit. , pag. 12.

1 65

M ai mult, Wilson, ca şi Good now (în 1 890) , i n d ică şi metodele care trebuie să fie uti lizate în acest scop, i nsistând asupra în rud irii d i nt re ad mi nistraţia publică şi g estiunea afacerilor private, idee ce va fi pe larg dezvoltată de reprezentanţii şcoli i clasice. _ C u to ate că perioada c lasică a ştii nţei admi n ist raţiei din S . U .A. , este considerată perioada i nterbelică (67 , s e poate spune c ă doct rina l ui F rede rik W . Tayl or s e în cadrează tot în această perioadă. Lucra rea sa fu n d amentală " P ri n c i pi i de con d u cere ştiinţ if ică", apărută în an ul 1 91 1 , este, de fapt , una din operele fundamentale ce reprez intă punctu l d e plecare şi pent ru şti i nţa modernă a ad­ ministraţiei, Taylor fii n d co nsiderat întemeietorul şti inţei despre _or­ ganizarea munc i i omeneşti. Taylor a avut ideea de a desco mpune înt reg ul proces al unei o peraţi i în părţile sale componente principale, l e -a s u p u s a po i o bs e rvaţ i e i şi m ăsu ră r i i , p rocedând apoi la în lăturarea mişcărilor i n utile, neeconomicoase. P ri n înt reaga sa teorie el u rmăreşte să fu ndamenteze o metodă men ită a asigura eco no mic itatea procesului muncii (68 . G reşeala fundamentală a lui Taylor, cum arată J . Starosc iak, constă în aceea că, formu lându-şi generalizările, el pornea de la u n aşa-zis homo econom lcus, care n u există în realitate (69• Taylor c a ş i Emerson , care a publicat, în 1 9 1 2, lu crarea "Dou ăsprezece princi­ pii ale prod uctivităţii muoc i i11 (7° , ignoră i nteresul persoanelo r care exec ută munca, aspectele psiho logice. Această greşeală a fost înlăturată de unii dintre disci polii lui Tay lor, între care Fran k Gilberth şi Mo ngensen (7 1 . I nteresant este de reţi n ut că numai la 3 ani după Taylor, u n autor german publică l a Leipzig o lucrare, în care situ ează omul pe 6 8) A se vedea pe larg asupra acestei metode J. Starosciak, op.cit . , pag.44 ş i urm. 69) J. Starosciak, op.cit. , pag. 45. 70) Aceste p�i nci pi i deveni te celebre sunt: 1 ) existenţ� unui ţel clar, a unui ideal ; 2) bun simţ în. organizare ; 3) sfaturi calificate; 4) disci pli nă; 5) compo rtare cinstită ; 6 ) verifi carea rapidă şi sistemati că a rezultatelor; 7 ) ordine în muncă; 8 ) exi stenţa unor norme şi modele ; 9) condiţii corespu nzătoare de muncă; 1 O) metode de muncă elaborate ; 1 1 ) i nstrucţiuni preci se pentru cei ce lucreaz ă; 1 2) sistemul de sti mulare (reproduse după J . Starosciak, op.cit . , pag.4 7 , nota nr. 1 ) . 7 1 ) Vezi pentru dezvoltări L. H . Barati n, M. V . Guedon, Organlsatlon et methodes dans l'administration publique , op.cit. , pag. 53-5 6 , unde se apreciază că metoda lui Taylor, umani zată prin optica lui Gilberth, a fost teoretizată de Mongensen, alt inginer american, care în 1 93 7 a definit cele 5 faze ale te hnicii de simplifi care a muncii : 1 ) a alege. munca ce urmează a fi. îmbunătăţită şi a o delimita precis; 2) a înregistra faptele (analiza propriu-zisă) ; 3) a efectua critica faptelor; 4) a studia noua metod ă care să nu prezinte erorile celei anteriare ; 5) a aplica o nouă metodă.

1 66

p ri m u l plan, fundamentând, astfe l, ps i h ote h n i ca. Este vorba de M u n sterberg. Cu toate că pe terenu l teoriilor lui Taylor şi G i l berth s-a con­ solidat managementu l COl\ltemporan (72 , con cepţia lui Taylor, ca şi a l u i E me rson se refe ră exc l us iv ia probl emele co n d ucerii u n ei întreprin deri particu lare (73 . P r i n u r mare , în sen s u l st r ict a l terme n u l u i , în perioada clasică a şt iinţei ad min istraţiei nord-americane i nt ră a utorii care, d up ă Taylor, a u e l abo rat st u d i i şi l ucrări refe rito are la ad min istraţia p u bl i c ă. St u d i i le d i.n a c e astă p e rioadă au fost st i m u l at e de n u meroasele d ecizii de reformă ad m i n istrativă i n iţiate de guve rn , refo r m e c e a u c u l m i nat cu fai mosul N ew D e a l , p romovat de p reşed i ntele Roosve lt .. U n a din primele refo rme de acest gen a fost crearea, în 1 92 1 , a unei Ad ministraţii de B uget (S ureau of the Budget) . Se constitu ie, astfel , co misi i de Jeformă ad ministrativă în majoritatea statelor d i n S . U .A. , care erau formate (iar multe conduse) şi d i n teoreticieni ai şt ii nţei adm in ist raţiei, îndeosebi profesori un iversitari (74• Pe ordinea de zi a ac estor comisii erau incluse probleme ca: specializarea şi remu nerarea perso nalului; stru ctura serviciilo r; c rearea birou rilor de stat major; amel iorarea proced uri lor ad ministrative etc. P rincipa l ul rep reze ntant al ,colii organ izaţionale ameri­ cane de ,tii nţa ad m i n istraţiei este Luther Gulik, care, într-o lu crare colectivă (P apers on t he science of ad m i n ist ration, d i n 1 937i , elaborează o teorie ce se expri mă prin_ literele P.O.S.D.CO. R.B. (7 , teorie şi princi pii "valabile în interioru l t uturor ad min istraţiilor".

72) J.Starosciak, op.cit ., pag.44. Este de menţionat că autorii francezi îl citează pe Taylor alături de Fayol drept fondatori ai "principi ilor" practice de natură a ameliora gestiunea întrepri nderilor (administraţiilor) de orice natură (J. Chevallier, op.cit ., pag. 3 8) . 73) J. Starosciak, op.cit., pag.47 . 74) După părerea unor autori francezi supremaţia sistemului administrativ american din perioada interbelică şi în anii de după cel de-al II-iea război mondial faţă de sistemele di n Europa occidentală se datorează, în primul ·rând, osmozei care s-a realizat între Admin istraţie şi Un iversitate (B. Gournay, F. Kesler, J. Siwek­ Pouydesseau, op.cit ., pag. 16). Este suficient să amintim spre a confirma justeţea acestei teze că preşedintele Roosevelt a înfii nţat, în 19 37, Comisia prezidenţială pentru organ izarea administrativă (President's Committee on Admi n istrative Man­ agement) şi a numit în fruntea ei 3 specialişti renumiţi de şti inţa administraţiei : L. Brawnlow, S. Merriam şi L. Gulik. 7 5) "P" este prescurtarea cuvântului : Plan ing", caret semnifică o viziune globală a sarc i n ilor administraţiei, precum ş i plan ificarea activităţilor d i n interi orul ad­ ministraţiei. 'O" - "Organizing" - organizarea subdiviziun ilor în interiorul administraţiei.

1 67

Pe baza acestui studiu se creează mai întâi în S . U .A. , apo i în M area B ritanie, iar d u pă război în toată Europa occidentală, serviciile •o si M " (o rganizare si metodă) (7 6 . ' În spiritu l acesto r refo rme, se înscrie şi regând irea sistemului de administraţie a oraşelor. Astfel , după prim ul răz boi mo ndial, o serie de o raşe nord-americane int roduc, experimental, sistemu l City Manager , du pă numele u nui specialist de foarte în altă calificare, investit cu largi puteri - tehnicianul gestiunii municipale. Acest sistem cunoaşte un foarte mare su cces, ducând la general izarea sa în toată admin istrat' ia locală, devenind, totodată, expresia . legăturii dint re practica şi teoria administrativă. C ity M anager, cond ucătoru l de oraş, ales de primar şi Consiliu, devi ne nu n umai un o rgan tehnic ad minist rativ, dar şi u n criteri u de referinţă pentru dezvo ltarea doctrinei admi nistrative. Aşa se explică de ce con cluziile şt iinţei administraţiei din perioada clasică sunt dominate de ideea "manageris m u lu i", a formării u nui admin istrator, care trebu ie să şt ie mai bine decât o ricine, nu n umai cum să în d e p l i n e a s c ă s a rc i n i l e c o n d u c e r i i , d a r c a r e s u nt n evo i l e cetăţeanu lui, ce-l va mulţu mi ş i ce-l v a nem ulţu mi. S e pledează, astfel, nu numai pentru un expert în metodele de lucru ale aparatului administrat iv, ci şi în domeniul nevoilor şi aspiraţiilor cetăţeneşd77 • După LNlii autori francezi de ştiinţa administraţ iei, caazele dezvoltării ştiinţei ad minist raţiei în S . U. A . , î� tre cele două războaie

"S" - "Staffing" � organizarea statelor majore în diverse servicii administrative; adică modul după care este încredinţat, asigurat, comandamentul (conducerea) . "D" - "Directing" - adică modul în care dec izi ile sunt preţuite în fiecare compartiment şi criteriile după care se adoptă decizia globală. Cu alte cuvinte, spaţiul semantic al termenului la care ne referim cuprinde tocmai "examenul activităţii dec izionale". "CO" - "Coordinating" - desemnează interrelaţiile dintre compartimentele unei "unităţi administrative", precum şi intre unităţile admini_strative de acelaţi grad. "R' - "Reparting" - se referă la operaţia de informare a publicului şi a funcţionarilor. "B" - ''Budgeting" - evocă finanţarea şi evaluarea costurilor. 76) Asemenea servicii, afirmă R. Drago, există azi în Franţa în cadrul cva-sitotalităţii ministerelor, ele având drept scop cercetarea permanentă a ameliorări i ad­ ministraţiei de stat, atât "sub unghiul modest al ameliorări funcţionării sistemului informaţional, ct şi sub unghiul fundamental al îmbunătăţiri i structurilor administra­ tive" (R. Drago, op.cit. , pag. 13) . 77) Vezi în acest sens ş i J . Starosciak , op.cit ., pag. 52. Două lucrări sunt considerate reprezentative pentru cercetările din această perioadă: Leonard D. White (pro­ fesor la Universitatea di n .Ch icago) , lntroducti�n to the Study of Public Admin­ istration, 1 926, care a constitui t manualul de referinţă al multor generaţii de studenţi) şi W. F. Willoughby, Pri ncipes of publi c administration, Washi ngton, 192 7 . (Vezi cu priv ire la cuprinsul acestei lucrări I. Toma, I ntroducere in ,rnnţa administraţiei, op.cit. , pag. 26) .

1 68

mondiale ar fi: a) sistemul descentralizării ce caracterizează învăţăm ântul u n iversitar din S . U .A. , ceea ce a permis includerea acestei discipl ine în prgramele u niversitare (şti i nţa ad ministraţiei n -a fost aici, ca în F ranţa, v ictima prestigiul u i u nor d iscipl i n e mai vech i) ; b) estimarea am erican ilor că între ştiinţa admin ist raţ iei p u b l ice şi şt iinţa ad­ m i nistraţiei afacerilor sunt n u m eroase pun cte comune, fără a fi vorba d e o identitate absolută; c) linia caracterist ică a psiho log iei ameri­ cane, anu me conjugarea i nteligenţei prog ramatice cu optimismul refo rrhator(78 . "S-a 'Conturat, astfel, co nvi ngerea, inclusiv la co nducătorii american i , că studiile de public administration, pot şi trebuie să cond ucă la formu larea de con cluz i i pract ice, de perfecţion are a ad ministraţiei, a organizării soc iale în general ". 3 . Şcoala lu i H. Simon �I perioada actuală a studiilor de "public administration" din S. U.A.

Ş coala clasică este p ute rni c crit icat ă de H e rbert S imon îndeosebi în l u c ra re a intit u l ată "Comp ortame nt u l ad min istrativ; studi ul proces ul ui de ela borare a dec i z i i l o r în o rgan izarea ad­ ministrativă" (79 , l ucrare prefaţată de Chesten I . Barnard , u nul dintre pion ierii ps ihosociologie i organizării administrative . C rit icând teoria c l as ică, H . S i m o n e stimează că este in­ d i s p e n s a b i l ă p e nt r u f u n d a m e n t a re a te o r i e i ad m i n i strative cercetarea şi observarea comportamentu l u i agenţilor o rganismelor administrative, el dezvoltă, astfel , teoria "comportamentului ad­ ministrativ". E l susţine că pentru a studia eficient "repartizarea puterii de decizie" în sân u l unui organ ism , t rebuie examinate: modul în care această putere es_t e, în fapt, repartizată, deciziile luate de fiecare agent ori de fiecare categorie de agenţi, precum şi influenţele ce se exercită asupra acestora în momentul în care se adoptă deciziile (80 • N u mai puti n, se impune a sublinia că teoria com­ portamentului administrativ, în optica autorului ei, n-are ca obiect

78) B. Gournay ş.a. , op.cit., pag. 1 5- 1 6 . 79) H.Simon, Administrative behavlour; a study o f declslon maklng proces l n administrative organiiation, New York, McMi llan, 1 945. Lucrarea, peste aproape patru decenii, a apărut şi într-o ediţie franceză sub titlul "Administration et pro­ cesses de declsion", Economica, 1 983. 80) Aceste teze le dezvoltă H. Simon si într-o lucrare din 1 950 intitulată simplu Public Administration. Vezi asupra acestei concepţii şi Ch. Debbasch, Science administra­ tive, Dalloz, 1 972, paragraful intitulat sugestiv "De la W. Wilson la H. Simon"; J. Chevallier, Science administrative, 1 986,- pag.40 .

1 69

fundamentarea de reguli de organizare foarte precise, scopul său este să formuleze un început de analiză, să clarifice anumite concepte, să sugereze diverse cercetări, să stabilească ipoteze provizorii (81 . Este de menţionat că H . S i mo n apare citat, în lucrările actu ale de şt iinţa administraţiei, atât print re reprezentanţii ·"şcolii relaţiilo r u mane" (a.lături de Selznick, Gau ldner, B l a u , Barnurd, M erton etc.) , cât ş i p ri nt re reprezentanţ i i teoriei organizaţii lor, mai a les prin lucrarea publicată în 1 958; îm preună c u J . G. March (ultima ediţie franceză fiind în 1 97 1 ) . P rin aceste teorii s-a oferit posibilitatea integrării uno r stu dii din p erspective diferite, psi hosociologice, sociologice, politice, eco nomice, practici de cond ucere, acordându-se o atenţie egală aspectelor formale şi neformale, raţio nale şi afective, tehnice şi de comporament . Aceste cercetări au condu s şi la dezvoltarea unor disc ipline · disti ncte. ca: " B usin ess Management" , Psihosociologia relaţiilor indust riale, Sociologia biroc raţiei" etc. (82 . P entru a ne forma o imagine asupra g rad ului de extensie al şti inţei ad ministrative în perioada actu ală este , credem, Important de reţinut.că: în preajma anu l u i 1 971 , peste 9000 de stude nţi erau înscrişi l a c u rsurile de adm i nistraţie publică; numeroase U n i­ versităţi din S . U .A., conţin p rograme de p red�re a administraţiei publice n u numai sub forma unul s i n g u r c urs, ci sub forma mal . m u ltor cursuri, iar u nele U n iversităţi i m portante au institu it şcoli speciale în acest domen i u83l . Cum ne informează autorul citat, în S.U.A. , subiectele esenţiale ale şcolilor de_ administraţie publică tind spre conducerea şi ad­ ministraţia personalului dar există şi o puternică tendinţă de accentuare a analizelor interdisciplinare, îndeosebi a materiei referitoare la: trans� porturi, afacerile urbane, probleme social-economice etc. (84 . De altfel, în S.U.A. , mai ales după anul 1 967, când Jan C. Honey a prezentat raportul "Higher Education for Public Service", s-a conturat o amplă dispută teoretică cu privire la problema definirii a ceea ce se înţelege prin administraţie publică (public administration) , anume: un câmp de studiu, o disciplină didactică, o ştiinţă, un grup de ştiinţe, o profesie, un 81 ) Vezi asupra acestor aspecte şi B. Gournay ş.a., op.cit., pag. 23 şi urm. 82) J.Chevallier, op.cit., pag.40. Este de reţinut că o contribuţie teoretică esenţială la analiza sociologică a birocraţiei şi la punerea în-lumină a raporturilor dintre exerciţi ul unei autorităţi de tip legal-raţional (caracteristică statului modern) şi o formă de organizare birocratică (caracterizată prin profesionalism şi Ierarhie) şi-a adus-o, încă la începutul secolului nostru, Max Weber (1 864-1 920) . 83) R.A. Chapman, op.cit., pag.44. 8 4) Ibidem.

1 70

proces de conducere a afacerilor publice care presupune cunoaşterea şi deprinderea mai multor discipline şi, respectiv, profesii (85 . Ş tiinţa administraţiei din S . U.A., în perioada actuală, după p rofesoru l en glez R,A.W. Rh odes, cuprinde pat ru mari direcţii de cercetare: a) st udii politice; b) umanismul organ izaţional; c) teoria polit ică a administraţiei pu b l ic e şi d) noua politică economică (86 . P e de altă parte, este de subli niat că, în u rma unor raport uri şi analize ale sistemului predării şi cercetări i ad ministraţ iei publ ice, în 1 974 Asoc i aţia N aţional ă a Ş co l i l o r d e Aface ri P u bl i c e şi Ad­ minist raţie (N.A.S. P.A.A.) , a p u b licat l i n iile di rectoare şi standardul p entru g rad ele s u p erioare în d o m en i u l adm i n istraţiei publ ice, corespunzătoare viitorilor funcţion ari publici. Competenţa profesio­ nală a un ui fu ncţ ionar public, confo rm acestor ''stan darde", rezidă în: cunoştinţe, valoare şi comportament (87 . Leg ătura c u pract ica este o altă trăs ăt ură a şti inţe i ad­ m in istraţiei n ord- americ ane. M etoda de p re dare pe b aza analizei un o r cazuri concrete a înce put să fi e fol os it ă p r i ma dată îri S . U.A . (88 . C u toate că în universităţiile americane n u există un program fix de materii ad ministrative, u niform pentru toţ i stu denţi i , există, însă o co ncepţie metodologică unitară în predarea acestor d iscipline, în formarea ca spec ialişti a st udenţ i lo r, aceşt ia fii n d obligaţ i, încă din perioada interbelică, să facă stagiu (de practică) în birouri (89. Această situaţie se explică pri n larga auto nomie un iversitară din S . U .A. , universităţile depin d , în ceea ce priveşte "interdependenţa

85) Vezi cu titlu de exemplu: V. Ostrom, The lntellectual Crisls ln American Public Adminlstratlon, University of Alabama Press, 1 97 3 ; F. Marini, Towards a New Public Admlnistration, Chaudler, 1971 ; J,C, Charles-Warth, Academy of Political and Social Science, 196 8 . 86) Caracteristica esenţială a "analizelor politice", după acest autor, este dată de "problemele interdiscipl inare şi centrale" ; prin umanism organizaţional, Rhodes înţelege ultimele dezvoltări în teoria organizaţiei din occident, îndeosebi relaţia dintre individ şi organizaţie; "teoria politică a administraţiei publice", grupează, de fapt, cercetările de etică şi, respectiv, filozofie a admi n istraţiei, iar prin "noua politică economică", evocă comportamentul raţional în legătură cu birocraţia (R.A .W. Rhodes, Current Developments ln the Study of Public Admlnlstratlon ln the Unlted States, U niversity of Birmingham, Institute of Local Governement Studies, Discussion Paper New Series nr. 1 /1976 , pag.66) . 87) A.A. Chapman, loc.cit. . Este de menţionat că n umeroase şcoli de pregătire în domeniul admlnstraţiei publice promovează "linii directoare" proprii, cum este cea a lui Rhodes. 88) J .Starosciak, op.cit. , pag.53. 89) Vezi E. Vuik, R. Didisheim, Voyage travers Ies lnstltutlons admlnlstratlves des Etats Unls, în Revue lhternationale des Sciences Administratives, 1937, pag. 204.

a

1 71

dintre profesori, cercetători şi practicieni", de asigurarea serviciilor cerute "de clienţii lor", spre deosebire de Ang l ia, u n d e u n iversităţile n u mai •teoretic îs i valorifică independenta", deoarece, în pract ică, ele se bazează pe fondurile primite de la Guvern (9 0 . După cu m subli niază şi profesorul J . Starosciak, o confirmare a realizărilor o bţinute de Public Admlnlstration în S. U.A. o reprezint ă interesul pe care-l manifestă opinia publică faţă de ştii nţ a cond ucerii , existenţa u n u i n u măr foarte m are de publicaţi i de specialitate, d e o rgan izaţii ale căror statute prevăd efectuarea de cercetări în domeniul teoriei co nduceri i si popu larizarea acestor cercetăd9 1 . În fine, o caracteristică domin antă a întregi i doct rine adminis­ trative de "Public administration", de la Wi lso n pân ă l a autori i con­ temporani o reprezint ă ş i l i psa de i nteres faţă d e drept, poziţia

anormativă.

4. Ştiinţa administraţiei în Canada f I Irlanda Într-o sinteză cu privire l a ştiinţa admi n ist raţiei în Canada, se poate spune că această ştiinţă u rmează o cale d e m ijloc între tradiţia din Anglia şi cea d i n S. U.A. Influenţa britanică a fost foarte p uternică pâriă prin anii ' 60-' 70, motiv pentru care nici cercetările de şt i i nţa administraţiei n-au cu noscut o amploare d eosebită (92, cum de altfel n ic i un iversităţi le n u aveau o deschidere deosebită spre această disciplină (93 . Momentu l hotărîto r în sch imbare.a opticii cu privi re la stud i ile de şt iinţa adm in ist raţiei şi o rientarea doctrinei canadi ene s p re t radiţiile şcolii american e l-a marcat C omisia G lassco Royal, su b denumirea ei completă "Royal Commission on Governement Or­ ganisation" (9 4 90)

A.A. Chapman, op.cit . , pag.49. J.Starosciak, op.cit., pag.53. Autorul menţionează că cea mai mare dintre aceste organizaţii este A.M.A. (America Management Asociation), care avea la data respectivă ( 1 964) , peste 32 OOO de membri ( ib. nota nr. 2) . 92) Studi ile de. ad min istraţie publică ale autorilor canad ieni din această perioadă sunt mai mult stud ii de ştiinţă pol itică, ce rareori ·erau 'intercalate' cu sociologia, psihologia ori administraţia afacerilor ( A.A. Chapman, op.cit ., p ag.45) . I nstitutu l d e ad ministraţie publică din Canada a fost fondat abia în 1 9 49 şi a început să primească subvenţii de la g uvernul federal şi provincial din 1 9 56 (ibidem.) . 93) În 1 950 existau doar 30 de oameni de ştiinţă politică în cele 70 de universităţi canadiene de limbă engleză. Abia în 1 9 54 a fost creată prima şcoală de ad­ ministraţie publică la Carleton-College, în Ottawa (ibidem) . 94) Această comisie a dat publicităţii la Ottawa, în perioada 1 962�1 963, anumite rapoarte. 91 )

1 72

" M unca acestei co m1s11 scrie p rofesorul D . C . Rowat demonstrează că şi canadienii au renunţat la concepţia britanică tradiţională d upă care ad m in istraţ ia este doar arta care po ate fi d o bâ n d ită n umai prin experienţă, şi au adoptat, în sch i mb, punctul de vedere american co nform căruia administraţia este, de asemenea, o ştiinţă, în sensul că se ridică pe un fun dament teoretic, pres u p unând cunoştiinte ce pot fi învăţate şi aplicate la so luţii date problemelor co ncrete". (95 Ca urmare a aceste i m utaţii, cursurile de ad m i n istraţie p u b l i c ă au fost i ntroduse în n u m eroase u n iv e rs it ăţ i , iar U n i­ versitate a Dalhousie a creat o nouă.facu ltate, cea de St u d i i Ad­ m i n istrat ive. De . as emenea, I nstitutul de Admin istraţie P u blică a i niţi at i nvestigaţi i l argi în cadrul servicii lor ad m i n istraţiei publice p entru a elabora programe de preg ătire şi educare a viitori lor f u n cţ i o na ri p u b l i ci etc . T e n d i nţa act u a l ă a d octri n ei c a n ad i en e d e şt i i nţa ad­ minist raţiei este de i ndependenţă faţă de ştiinţa politică, precum şi faţă de " business ad ministration", deşi · " policy-management", aceast ă îmbi n are a ma nagement-ului cu po l itica " poate con stitu i un nou exemplu de adoptare a li niei de mijloc între infl uenţele britanice şi americane" (96. I rlanda a devenit stat i ndependent în 1 922, când a fost a­ d· o ptată şi prima sa Co nstituţie scrisă. Această co nstit uţie, ca şi următoarea di n 1 937, menţi n, în l i n ii g e n erale, princi p i i l e sistem u l u i englez de g uve rnământ, de or­ ganizare şi fu ncţionare a ad ministraţ iei publ ice. Aşa se explică de ce şi cercetarea ştii nţifică a ad ministraţ iei de stat , st udiile de "Public ad minist ration" au fost dominate de "patentul britanic". Existenţa u nei constituţ i i scrise, a unor organ isme de stat similare S.U .A. (ex. C urtea Su premă, care răspunde de modul în care este i nterpretată şi aplicată Co nstit uţia) , a unor structuri ad ministra­ t ive specifice - co rpurile funcţionale ("State Spon sored Bodies" (97 , reclamate de problemele economice şi soc iale urgente cărora ad­ minist raţia irlan deză a trebuit să le facă faţă, au impus, totuşi, o anumită particularitate cercetărilor de ştiinţa administraţiei, s up unân95)

D.C. Rowat, The Study of Public Admlnistration ln Canada , in "Pu blic Admi­ nistration", vol.41/1962, pag .320. 96) . A.A. Chapman, op.cit. , pag.48 . 97) Există un n umăr de aproximativ de 90 de astfel de corpuri, u nele cu funcţii economice, altele sociale, culturale, de mediu, altele cu funcţii comp lexe. Aceste corpu ri "au devenit cele mai semnificative şi distincte elemente ale administraţiei publice irlandeze" (A.A. Chapman , op.cit., pag.47) .

1 73

du-le (mai ales după reformele administrative din 1950) şi influenţei americane. În 1950 s-au înfiinţat Institutul de Conducere Irlandez şi Institutul de Administraţie Publică, acesta din urmă a devenit, în timp, principala organizaţie de pregătire, cercetare şi f ublicare în pro­ bleme privind administraţia publică în lrlanda ( 9 . De asemenea, studiul administraţiei publice a fost introdus în universităţi.

§ 5. STIIN TA AD MIN ISTRATIEI ÎN ALTE TĂR I 1 D IN EUROPA OCCI DEN TALĂ I

1 .· Ştiinţa administraţiei în ltalla Italia este, de asemenea, una din ţările europene în care doctrina administrativă, în general, inclusiv studiile de ştiinţa ad­ ministraţiei, au cunoscut o puternică dezvoltare. Dacă ar fi să facem o comparaţie cu doctrinele deja examinate vom putea spune că ştiinţa administraţiei în Italia, în multe privinţe, se aseamănă cu ştiinţa administratiei din Franta si se deosebeste de stiinta administratiei din R.F.G. : mai ales în ceea ce priveşte poziţia acesteia faţă 'de dreptul administrativ. Evoluţia ştiinţei administraţiei înregistrează, aşadar, şi în această ţa.ră, perioade bine conturate: a) perioada de formare a doctrinei naţionale (1880-1920) ; b) perioada de regres a ştiinţei administraţiei ( 1 920-1940) ; c) perioada de renaştere (19401960) ; d) perioada actuală (după 1960) . Doctrina administrativă în Italia, la fel ca şi în Franţa, şi spre deosebire de Germania, are la origine dreptul administrativ, care nu făcea nici o distincţie între aspectul juridic al materiilor aministrative şi aspectele politologice sau sociologice. Această distincţie se face abia duJ?ă 1880 sub influenţa unor economişti, cum a fost C. F. Feraris (9 9 , precum şi a unor profesori de dre administrativ, între w 1 00. care la loc de cinste este asezat V. E. Orlando ' 98) A.A. Chapman, loc. cit. 99) C . F . Fera r i s . La s penza d el l ' admmminlstrazlone, oggetto, ll m l t l , funzioni, 1 880. 1 00) V.E. Orlando Diritto admminlstrativo, Florenţa, 1 891 . Vezi cu privire la rolul lui Orlando în fundamentarea şti i nţei administraţiei italiene : C h . Debbasch, La science administrative dans Ies pays de l'Europe occidentale continentale, op.cit. , pag. 1 3 .

174

În concepţia l u i Ferraris, şt iinţa admi n ist raţiei stu diază principi­ ile generale care d irijeaz ă statul în acţiunea sa socială, fiind, de aceea, denu m it ă "ştii nţa acţi u nii sociale poz it ive şi d irecţie a statului", iar d reptu l ad ministrat iv, c a şti inţă juridică, studiază "puterea ad­ ministrativă în sine şi în raporturile sale cu cetăţen ii" ( 1 01 . Această concepţie, îm brăţişată în linii generale şi de profesorul O rlando ( 1 02 , a domi nat gând irea administrat ivă aproape 4 decenii, d eşi în preaj m a p ri m ul u i răz b o i m on d i al apar op i n i i în sens ul accent uării dreptu lui ad mi n i st rativ şi diminuări i rol u l u i ştii nţei ad­ minist raţiei. D upă războ i, mai precis după 1 920, aceste opinii devi n domin ante, co nducând, pract ic, la desfiinţarea şt iinţei administraţ iei pe o perioadă de peste două decenii. Regresul ştiinţei, administraţiei cuprinde, în această perioadă, şi sferele un iversita re . Astfe l, c u rs uri l e universitare de "drept ad­ mi nistrat iv", şi, respectiv , de "ştii nţa administraţiei", se contopesc, rămânând doar un singur curs cu denumirea "drept administrativ" ( 1 03. Al dollea războ i mondial şi consecinţele sale, cond uc la . renaşterea ştiinţei administraţiei în Italia, care se inspiră, în primii ani de după război, foarte puternic din doctri na ameiricană a organizării ştiinţifice. Se constată, la fel ca în toate ţările Europei occidentale, un foarte mare interes pentru management. Ştiinţa ad min ist raţ iei e ste i ntrodusă ca d isciplină în învă­ ţământul un iversitar. Treptat, treptat se î_nfiinţează şcoli cu caracter ad ministrativ, instit ute de cercetare, rev iste de special itate ( 1 04 . Această sc him bare de optică cu priv ire la şt i i nţa administraţiei, favorizează dezvo ltarea altor curente de gândire decât cele tri butare concepţiei americane, făcându-şi loc tot mai m ult anal iza de tip sociologic. Se întrebau tot mai des autorii italien i în această perioadă dacă şti inţa ad minist raţiei nu este altceva decât o şt i inţă sociologică, sociolog ia aplicată admin istraţ iei publ ice. Totuşi, unii autori n u au putut renu nţa la concepţia anterioară privind rolul dreptului ad101 ) Vezi pentru alte amănunte, I. Toma, op.cit . , pag.42 . 102) În lucrarea din 189 1 acest autor scrie: "Dreptului admi nistrativ îi aparţine întreaga activitate juridică a statului (mai puţin jurisdicţia civilă şi penală), inclusiv or­ ganizarea administraţiei şi teoria mijloacelor generale de care aceasta dispune. În ceea ce priveşte intervenţia socială, trebuie să distingem tot ceea ce constituie materie economică sau socială a instituţiei, care vor fi studiate de ştiinţa ad­ ministraţiei , şti inţă eminamente socială şi nejuridică" pag.41). 103) Ch. Debbasch, loc.cit. , precum şi opini ile acolo indicate din autori i italieni (nota nr. 10). 104) Astfel, este fondat un Secretariat pentru organizarea şti inţifică în administraţia publică, care începe să editeze revista "Ştiinţa şi tehnica organizării administraţiei publice", devenită ult�rior "Revista trimestrială de ştiinţa administraţiei" (Revista

1 75

ministrativ, văzând în ştiinţa admlnistraţiei "un drept administrativ de categoria B" (1 05 . De asemenea, autorii italieni şi-au pus şi problema nat urii şt i i nţei ad ministraţiei, a încad rării ei în categoriile de disci pline d i n cadrul facultăţilor de drept , de economie ori de şti i nţe pol itice. Astfel, unii o în cad rau în grupul (departamentu l) şti inţelor pol itice, alţii o încad rau , în mod clar, în sfera soc iologiei, alţi i în sfera şti i nţelo r · economice, iar jurişt ii au inclus-o într-un departament autonom administraţia publică. Cert este că în acea perioadă, şti inţa ad­ ministraţiei a fost introdusă în facu ltăţile de drept. La fel ca şi în Franţa, deceniul al VII-iea este deceniul "cla­ rificărilor", al. conturării punctelor de vedere dominante cu privire la ştii_nţa administraţiei ( 1 06 . În ceea ce priveşte natura şi caracterul ştiinţei administraţiei, este o ştiinţă socială Interdisciplinară ''îmbrăţişând as­ pectul sociologic căruia i se adaugă aspectul juridic, cel politologic şi accesul gestionar" ( 1 0 7. C u rentele act uale mai im portante din şti i nţa admin istraţ iei italiene pot fi sintetizate la un număr de trei: a) cu rentul orientat spre o po litologie a admi nistraţiei; b) curentul o rientat spre o sociologie a administraţiei publice şi c) curentul de provenienţă americană o rientat spre teh nica organ izării adm i nistrative ( 1 08• Prim.ele două curente domină centrele de cercetări din Italia de Nord , iar cel de-al treilea pe cele de la Bologna şi Roma. Temele cele mai des cercetate, în prezent , se referă la: r�laţi ile dintre admin istraţ ia pu blică şi ad­ ministratiile particulare ; aplicarea teoriei sistemelor; ro lul po lit ic si eco nomic al ad ministraţiei publ ice ; cadrul jurid ic al organizaţiilor; relaţia administ raţie-democraţie; relaţia birocraţie-dezvoltare şi s u b d ezv o l tare ; i nf o rm at i c ă ; m eto d e d e d e c i z i e ; p r o b l e m el e .trimestriale di scienza dell'amministrazione) . Sub i nfluenta doctri nei americane se constituie un organism de cercetare în cadrul Un iversităţii d i n Bologna. În Lombar­ dia s-a creat Institutul pentru ştiinţa admin istraţiei publice (I.S.A. P.) . De asemenea, mai ales după 1 950 , sunt organizate numeroase congrese şi reuniuni şti inţifice pe problemele ştiinţei admi nistraţiei. 1 05) Vezi cu privire la evoluţia ştiinţei admi nistrative în Italia stud iile publicate în "Revista trimestriale di scienza dell'ammi nistrazione", 1 976 , pag. 359-543, îndeosebi stud iul lui Romano Bettini. Vezi de acelaşi autor şi studiul "Neocameralistica în Europa", publicat în primul număr al revistei d i n 1 976 , pag. 1 0) . 1 06) Începând cu anul 1 9 64, cercetările de ştiinţa administraţiei sunt coordonate direct de organismul guvernamental de specialitate, Consiliul Naţional al Cercetătorilor, care şi-a constituit şi structuri proprii de cercetare (Ch. Debbasch , op.cit. , pag.22) . 1 0 7) Severo Giannini. Tendances dans le developpement des Sciences administra­ 'tives en ltalie, în "Revue lnternationale des Sciences administratives" nr. 1 /1 971 , pag.4. 1 08) Ch. Debbasch, op.cit. , pag.2 1 , precum şi lucrările acolo citate din autorii italieni (notele 32 şi 3 6) .

1 16

r e g i o n a l i z ă ri i ; r e l aţ i i le u m an e ; et ic a a d m i n istrat ivă; el ita ad­ m in istrativă etc. 2. Şti inţa administraţiei în Belgia

Belgia este o altă ţară căreia evoluţia ştiinţei adm i nistraţiei pe plan mon d ial îi d atorează foarte mu lt. Este, c redem, s uficient să amint i m că belgien i i au avut i niţiativa organizării pri m u l u i C ongres i ntern aţ ional de şti i nţe administrative, că la Bruxelles se află sed iul I nstit utu lui i nternaţion al de şti inţe ad ministrative, care editează, cum s-? arătat d eja, Revista i nternaţi onală d e ştiinţe administrat ive. Semnificat ive su nt , în acest sens, şi cuvi ntele profeso rul u i spaniol Santa Maria de P raredes, rost ite în cadru l pri m ului C ong res, ce a av ut loc la B ruxelles, în 1 91 O ; "Foarte mare, în adevăr, este i m- · portanţa acest ui congres. Şt iinţa admi nist rativă n u s-a născut astăzi, dar noi îi dăm azi, cu concursu l t ut uror ţări l o r şi prin aclamarea delegaţilor prezenţi, certificatul de naştere în cartea istoriei şti inţei u n iversale. Astfel, salutăm c u totii. . . noua fiică a mari i fam ilii a ştiinţe tor, a cărei sărbătorire lnter'naţlonală aparţin e Belgiei" ( 1 09. l n Belgia, u n învăţământ al şti i nţelor adm in istrative, este or­ ganizat în anumite u niversităţi încă d i n 1 93 1 (ad ică d i n anul in­ dependentei) , învăţământ ce n-a fost axat exclusiv pe cercetarea j u ridică ( 1 1 d . S i multan , ac eastă cercetare este i nflu enţată ·de ideile camaraliste germane, dar şi de ideile franceze ale epocii, unde, cum s-a văz ut, predomina co ncepţia j u rid ică. Aş� se explică că şi în Belgia la sfârşitu l secolului XIX şi în ceputul seco l ului XX, doctrina şi, respectiv, învăţământul administrat iv , s u nt caracterizate de un pro­ n u nţat spirit j u rid ic, fără însă a se fi aj uns la " u n monopol al dreptului administrativ" ( 1 1 1 , ca în Germania, de exemplu. Se poate spune că în primul deceniu al sec. XX, Belgia a fost ţara ce a menţinut, în cel mai mare grad, tradiţiile ştiinţei administraţiei pe fondul penetrării din ce în ce mai puternice a pozitivismului juridic. Este_ aici, poate, şi una din explicaţiile care pot fi date pentru rolul belgienilor în organizarea cong reselor internaţionale de ştiinţe ad­ ministrative şi înfiinţarea institutului internaţional (I.I.SA), în 1 930. După înfiinţarea acestui institut, imediat în anul următor, se constituie şi în 109) Reprodus după I. Toma, op.cit., pag.5 1 . 1 1 0) Vezi pentru dezvoltări, E.P. Suldroyers, L. Tollren, L'enseignement des Sciences administratives et du droit administratif en Belgique, Bruxelles, 195 1 ; Andre Molitor, op.cit., precum şi lucrarea acestui autor asupra administraţiei belgiene publicată la Bruxelles în 1974. 11 1 ) Ch. Debbasch, op.cit., pag. 13.

1 77

Belgia, secţia naţională a institutului, transformată apoi, în 1 936, în Institutul Belgian de Ştiinţe Administrative. Acest organism avea misiunea de a coordona şi sistematiza cercetările asupra administraţiei publice, pro­ movând de la bun început concepţia integrării eforturilor teoreticienilor cu cele ale practicienilor, atât în aspectele pur juridice, cât şi în cele nonjuridice ale organizării optimale a seNiciilor publice (1 12· Aşa s-a creat, în perioada interbelică, o şcoală naţională de ştiinţa administraţiei foarte puternică, o mişcare generală în uni­ versităţile belgiene în favoarea perfecţionării programelor cursurilor de ştiinţe administrative, cursuri care nu erau, de regulă, incluse în facultăţile de drept. · După cel de-al dollea război mondial, studiile de ştiinţa ad­ ministraţiei, s-au dezvoltat şi în Belgia, atât în cadrul Institutului belgian de ştiinţe administrative, cât şi în cadrul universităţilor. Orientările majore ale ştiinţei administraţiei belgiene, din perioada contemporană, sunt similare cu cele ale cercetării din Europa, în general, cu precizarea, însă, că orientările pluridisciplinare sau multidisciplinare "sunt excepţionale" (1 1 3 . C a o concluzie, se poate spune că în Belgia se regăseşte " amprenta" evoluţiei generale a ştiinţei administraţiei, de îmbinare permanentă a elementelor juridice cu cele nonju'ridice. 3. Ştiinţa a d m i n i straţi e i în S p a n i a

Spania este, de asemenea, o ţară c u puternice tradqii în ştiinţa administraţiei, o atare,cercetare era bine conturată în primul deceniu al secolului XX, Santa Maria de Praredes, fondând teoria după care ştiinţa administraţiei răspunde la întrebările: ce trebuie să facă ad­ ministraţia, ce face şi cum ar trebui să facă raţional, spre deosebire de dreptul administrativ care răspunde la întrebarea: cum e or­ ganizată administraţia ( 1 1 4• 1 1 2) Ch. Debbasch, op.cit., pag.37 şi opinia acolo citată (nota nr. 57) . 1 1 3) Institutul belgian de şti inţe admi nistrative editează revista "Admi nistration Publique", revistă de drept public şi ştiinţe administrative. Unul dintre cei mai renumiţi specialişti belgieni contemporani este Andre Molitor, profesor la Uni­ versitatea din Louvain, ale cărui studii sunt dintre cele mai răspândite în doctrina francofonă. 1 1 4) Santa Maria De Praredes, Curso de Derecho Administrativo Espanol, 1914. Această teorie a fost dezvoltată în perioada interbelică de profesorul german Freiherr von Scheurl, care înţelege ştiinţa administraţiei pe trei ordine de materii : Was (ce n:iaterii are de lucrat administraţia?) , Wie CTn ce fel se exercită această administraţie?) şi Wer (ce criterii îi călăuzesc pe cei care formează personalul administraţiei?) . A se vedea pentru alte precizări I .Toma, op.cit. , pag.63.

1 78

Şcoala spaniolă de ştiinţa administraţiei, s-a i m pus, tradiţional, prin i ntermediul, atât al sociologilor, cât şi al auto ri lor de drept adm i nistrativ. Aşa se explică de ce şi în prezent cele mai i m portante l ucrări sunt elaborate de către profeso ri i d i n catedrele de socio log ie, de d rept administrat iv ori de ştiinţa adm in istraţiei ( 1 1 5 . O puternică şcoală de şt iinţa administraţiei există în cadrul facu ltăţii de Ştiinţe econo m ice şi de g estiu n e a U niversităţ i i autonome d i n Madrid, (prof. Bertran Villaba, Lopez Pi ntor etc.) , precum şi în c adrul celei de Şti i nţe P olitice şi Sociologice d i n Madrid (su b direcţia prof. M . Bain del Alcazar, autor de formaţie j u ridică, care în prezent s-a lansat în studiile politice ale administraţ iei) . L a această d i n u rm ă facu ltate, c u rs u ri l e d e şti i n ţ a ad­ ministraţiei fig u rează, ca discipline obligatorii, d in anu l 1 971 . Cu toate a cestea, m an u a l e u n ive rsitare pentru st u d enţi , ca re să reprez inte o luc rare generală de şt iinţ a ad m i nistraţiei, nu _ prea există ( 1 1 6 • Autorii spanioli, inclusiv profesorii u n iversitari, s u nt pre­ ocupaţ i de elaborarea unor mo nografii şi st udii pe an umite probleme ale ad m inistratiei de stat, cea mai cercetată tem ă în u ltimii ani fiind birocratia ( 1 1 7 . În Span ia există un Institut naţional d e administraţie publică ce organ izează d iferite cursuri de pregăt i re, efectuează cercetări şi editează publicaţii de specialitate. Personal u l pent ru administratia locală este format în cadrul Şcolii N aţionale de Admin istraţ ie iocală (c reată în 1 960) , care cupri n de în prog ramu l său de învăţământ , pe lângă cursurile de bază, c u caracter general, de ştiinţa administraţiei, şi cursuri speciale, de organizare şi metode, de istoria administraţiei locale, de_ ştiinţa ad ministraţiei locale, de docu mentare admi n istrativă etc . De altfel, şcoala ed itează şi o revistă i ntitu lată "Documentare administrativă", promovân du-se curentul reformator, în sensul de perfecţionare a tehnicilor administrative. În şt iinţa ad mi nistraţiei span iole actuale se man ifestă şi un cur�nt contrar, după care ,tiinţa administraţiei este o ,tiinţă politică, iar reforma ad ministrat ivă trebuie privită prin prisma "voinţei po lit ice" (c urent promovat de prof. G arcia de Enterria) . Un alt mare curent este axat p e cercetarea funcţiei publice şi a birocraţiei dintr-o perspectivă j u ridico-soc iolog ică, el grupând atât pe autorii de fo rmaţie sociologică, cât şi pe cercetătorii de ştii nţa 1 1 5) Ch. Debbasch, op.cit., pag. 1 7 . 1 1 6) Se citează de regulă, în acest sens, lucrarea prof. Simenez Mieto. Teoria general de la Administracion, Madrid, 1 975 . 1 1 7) Vezi Ch. Debbasch, op.cit. , pag.23 şi opiniile acolo citate, notele 50-52.

1 79

administratiei "nealipiti unei metode sociologice" (1 1 8 . (Andres de la O liva, Alej�ndro Miet�, Bertran Vi l l aba, Lopez Pintor etc.) . În 1 968, s-a ţinut o masă rot undă cu tem a "Soc iologia Admi nist raţiei Publ ice S paniole" , în cad ru l căreia s-au prezentat şi rezu ltatele unei anchete realizate de Şcoala N aţ ională de Administraţie Publică. În fine, al patrulea mar e curent din ştiinţa adm i nist raţ iei spaniole act uale este cu rentul d e Influenţă nord-amer icană, i n­ fluenţa no rd-americană fiind, de asemenea, toarte puternică ş i în Spania. O co ntribuţie i mportantă în dezvo ltarea şti i nţei ad ministraţ iei din S pania, în u lt i m ii ani, a adus-o şi Asociaţ i a Spaniolă de Ad­ ministraţie P ublică - aso'ciaţie profesională care explorează diferite teme majore de cercetare, publicând colecţii de stud ii, (cum a fost cea d i n 1 974) . Existenţa u nei tradiţ i i spa n iole puternice în st udiile de şti i nţa ad ministraţiei şi a u nei preocupări actuale majore pentru cercetările de şti inţa administraţ iei sunt confirmate şi de organ izarea .în S pania a u nor co ngrese i ntern aţionale d e şt iinţe administrat ive, ori a unor mese rot unde ale Instit utului i nternatio nal de sti i nte administrative ( cum a fost cea d i n 1 969 de la Barceiona) ( 1 1 9• ' 4. Ştiinţa administrativă în Olanda

C omparativ cu ţările amintite · deja, �ti inţa ad ministraţiei din Ţările de J os est e ,mai puţin dezvo ltată. l n perioada i nterbelică, centrul pri n cipal de cercetări în domeni u l admi n istraţiei publice l-a reprezentat Şcoala Economică S u perioară d i n Amsterdam, unde s-a impus prin st udiile sale îndeosebi prof. A. von P ollje. Ştii nţa adm i n ist raţiei, trad iţio nală, în Ţările de J os, a fost calificată d rept o ştii nţ ă po litică, iar învăţământu l ad m i nistrat iv (dis­ ciplinele cu caracter administrativ) , la început, a fost co nsiderat drept u n învăţământ complementar st udiilo r politice. Treptat, şi mai ales d up ă cel de-al doil ea război m ond ial , c u rsurile de şti i nţa ad­ ministraţiei au fost i ncl use şi în U n iversităţ i, la diferite facultăţi precum şi în şcol ile tehn ice · superioare (în învăţământul politehn ic) , l ăr g i n d u-se opt i c a de a bor da re a ce rcetării fenom e n u l u i ad­ ministrativ, i ntroducând aspecte privind sociologia or� anizaţii lor, eco nomia soc ială, fi nanţele publice, managementu l etc. 1 20• 1 1 8) Idem, pag. 23. 1 1 9) Studiile şi comunicările prezentate cu acest prilej au fost publicate într-un număr -special al Revistei internaţionale de ştiinţe administrative din 1 969. 1 20) Vezi Ch. Debbasch, op.cit . , pag. 1 6.

1 80

Aşa se ex plică ex istenţa u nei confr untări între două curente f u n dam e nta l ec; c u re n t u l p o l itologic s i , re s p e ctiv, c u rent u l or­ g an i z aţ i o n a l . Această co nfru ntare ti�de, c u m s e exp rimă Ch. Debbasch în st udiul amintit mai sus,. spre u n management politic care nu poate neg lija nici aspectul juridic , încât se aj unge la "ideea de pluridisciplinaritate". În acest proces de realizare a doctri nei ad ministrative din Ţările de J os este implicat -şi guvorn ul. G ru pările de cercetători c oo p e reaz ă, astfe l , cu M i n i ste r u l de I ntern e, rezu ltatele cercetă ri lor fi ind p u bli cate sub fo rmă de Rap oarte traduse, de regu lă, în l i m ba franceză sau în limba engleză (1 2 . Cercetările actuale ale şti inţei ad ministraţ iei sunt realizate şi prin intermediul I nstitutu lui de ştiinţe sociale al U niversităţii libere din Amsterdam, i nstit ut care are o secţie de şti inţe administrative, pre­ cum şi prin intermediul Secţ iei administrat ive a U niunii comun elor o lan deze. Cele mai importante teme ale cercetărilor act uale su nt : (1 22 , m e to d e l e în c e rc et ă r i l e ad m i n i strative a p l i cat e l a re a l i t at e , p lan ificarea activităţi i admin istrative, proces ul decizional î n ad­ ministraţia publică, relaţia dintre administraţie şi cetăţeni (procesul participării) , coordo narea administrat ivă, i novaţia în organizarea ad­ ministrativă.

5. Particularităţile doctrinei în ţările scandinave. Instituţia Ombudsman

În ţărlle scandinave, dezvoltarea ştiinţei adm i n ist raţiei re­ flectă progresul şti i nţe lo r s ociale, i ar sistem ul ori g inal de control asu pra ad min istraţiei, den u m it " O m budsm an", dă, în m are parte, trăsăt u ra c aracte rist i c ă a d octri n e i a d m i n i strative din aceste ţări ( 1 23 . S pre d eose bire de Ţările de J os, în Ţările Nordice, ad­ ministratia, în mod tradit ional, a fost studiată "în afara context ului po lit ic" ( 1 2 4. În perioada i nterbelică munca administrativă pe plan local era îndepli nită în cea mai mare parte de aşa n um iţii agenţi independenţi, care se considerau s u bo rdonaţi doar faţă de l�gf? şi guvern , în ansamblul său şi n u d i rectivelor fiecărui minister. ln acest sistem de 1 2 1 ) Primul raport a fost publicat în limba engleză la Utreht în 1 97.6 (Guidelines for Public Administration and Education , a Deductive Approach) . 1 22) Vezi Ch. Debbasch, op.cit. , pag. 2 1 şi opiniile acolo citate ( nota 28) . 1 23) M.T. 0roveanu , op.cit., pag.60. 1 24) Ch. Debbasch, op.cit., pag. 1 3.

1 81

organizare a administraţiei locale nu putea să se dezvolte un control ierarhic, implicit teorii cu privire la competenţa organelor adminis­ trative supraordonate. Această organizare, de fapt, reprezintă efectul concepţiei tradiţionale 9in aceste ţări (Suedia, Norvegia, Danemarca, Finlanda), cu privire la funcţiile organismelor de stat, îndeosebi ale Ombudsman, institutie apărută în Suedia la începutul sec. XIX. (în 1 809)

(125 •

125) În Suedia funcţia parlamentară de Ombudsman a avut ca model funcţia de Om­ budsman al Regelui, care exista de sute de ani . Crearea funcţiei de Ombudsman parlamentar a fost determinată de detronarea, în 1809 a regelui Gustav al IV-iea Adilf, care domnise ca un despot, urmărindu-se un echil ibru între puterea regelui şi a Riksdag-ului (parlamentul suedez) , Datoria iniţială a Ombudsmanului a fost supravegherea, în calitate de reprezentant al Riksdag-ului, a respectării legilor şi a statutelor de către toţi funcţionarii oficiali şi respectiv, de către toţi j udecători i . În 1915 se aleg doi Ombudsman,. unul fiind însărcinat cu suprevegherea autorităţilor militare, în 1968 funcţia de supraveghere militară a fuzionat cu funcţia de supra­ veghere c ivilă, fo rmând conţinutul unei a şi ace leiaşi instituţii. După 1968, Parlamentul a ales trei Ombudsman, iar instituţia a fost reorganizată în noiembrie 1975, respectiv, 1986. Acesta are competenţa de a primi şi rezolva plângerile, informările şi sesizările îndreptate împotriva unor acte ale administraţiei prin care s-au lezat drepturile cetăţeneşti . El poate verifica personal sesizările, prin controale directe pe teren, · audieri etc. , poate hotărî asupra oportunităţii începerii un?r cercetări, ori poate trimite sesizările altor o rgane spre o rezolvare completă. ln ipoteza în care constată că unele acte sunt ilegale, în lipsa dreptului de anulare, el are dreptul să comunice organului , de la care emană actul, punctul său de vedere sau, după caz, să intenteze în faţa tribunalului o acţiune împotriva funcţionarului vinovat de încălcarea dreptului cetăţeanului. Este de reţinut, deci, că se acţionează funcţionarul vinovat şi nu organul din care acesta face parte. În afara Suediei , funcţia de Ombudsman a fost înfiinţată abia în 191 �. în Finlanda, care a copiat pur şi simplu modelul suedez. Danemarca a fost a treia tară care a instituit această funcţie, prin reforma constituţională din 1953. În Norvegia, funcţia de _Ombudsman Militar a luat fiinţă în 1952, iar cea de Ombudsman al administraţiei civile în 1963. Islanda are un Ombudsman din 1988, iar din 1971 în Finlanda s-a creat un Ombudsman adjunct. Este de remarcat că instituţia sub diferite denumiri (apărător al poporului, mediator public etc) a fost preluată şi de alte ţări , devenind, mai ales după cel de-al doilea război mondial o instituţie universală, o constantă a dreptului public contemporan. În multe ţări, instituţia este de ordin constituţional, cum este şi cazul ţării noastre. Aşa se explică de ce la ora actuală există o doctrină foarte serioasă cu privire la Ombudsman nu numai în Ţările Nordice, ci şi în Franţa, Spania, Anglia sau S.U.A. Cu titlu de exemplu pentru doctrina franceză cităm: A. Legrand, Une lnstitution universalle: l'Ombudsman?, în Revue int. de droit compare, nr.4/1973; A. Ameller, Parlaments, P.U.F., 1966, pag.346 şi urm. , iar pentru doctrina spaniolă, Jorge L. Maiorano, El Ombudsman, Ediciones Macchi, 1986. Termenul de Ombudsman este intraductibil, de aceea în l imba franceză s-a apelat la noţiunea de "mediator public", în limba spaniolă la expresia "apărător al pop­ orului", iar legiuitorul constituant român s-a oprit la sintagma 'Avocatul Poporului'. Căutând, apoi , în comentariul Constituţiei un termen românesc consacrat, spre a evoca instituţia ne-am oprit la cel de procuro r, ceea ce nu înseamnă 1 82

O m bu dsman este u n fel de funcţionar de stat, nu mit de parla­ ment, de regulă, dintre persoan ele cu stu d i i juridice, de o probitate morală şi profesională recu noscută. Pe perioada exercitării acestei funcţ ii, persoanelor respective le este interzis să exercite vreo funcţie în p a r l a m e n t , în a d m i n i st raţ i a p u b l i c ă o r i în a d m i n istraţ i i l e întreprinderilor particulare. E i au sarcina, în principi u , d e a prezenta rapoarte parlamentului în legăt ură cu constatările făcute, · şi pro­ pu neri pentru înlătu rarea stărilor negative. Componenţa O mbu dsman , ca "o rgan al puterii legislative", de regu lă,• v izează toate sferele vieţii sociale (în unele ţări există o special izare) şi nu presupune dreptu l acestuia 'de a l ua deciz i i de anulare a actelor i legale ale organelor ad ministrative, chiar dacă în u nele ţări controlul ad m i nistrativ ierarh ic este practic, in existent. Este foarte bine o rganizat co nten cios ul ad m i nistrativ în S ue­ dia, de piÎdă, u nde există Cu rtea S uperioară Admi n ist rativă. C u toate d istincţiile de la o ţară nordică la alta, Ombudsman, este co mpetent să controieze numai activitatea o rg nismelor ad­ m i nistrative, şi aceasta cu anumite l i mitări . C u toate acestea, instituţia O m budsman se bucu ră de o largă popularitate ( 1 26 , fiind una d i ntre cele mai elo giate i nstit uţi i (dacă nu cea mai elogiată)" din ţările respective. O m budsman este numit adesea "trib u n al po poru lui". Am menţio nat aceste date despre instituţia O m budsman, pen ­ t ru a releva de ce în ţări le nordice cercetarea ad ministraţiei de stat a fost mai puţin receptivă la aspectele de o rdi n politico- soc iologic, fiind prepon derent dominată de viziunea tehnico- j uridică. Dintre ţările nordice, S u edia este ţara cu cea mai dezvoltată doctrină administrativă, în perioada act uală, unde şi act ivitatea Om­ budsman este una di ntre cele mai consistente ( 1 27• În juru l anilor 1 950 se situ ează prima tentativă de a da o mai mare extensie viziunii politice în st udiul adm i n istraţiei pu blice în S u edia, tendinţă marcată de unele studi i asu pra fu ncţionării i nterne a ad ministraţ iei publice ( 1 2 8• că "Avocatul Poporului" la noi este un procuror, în sensul strict juridic al termenului. · (Vezi Mihai Constantinescu, Ioan Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, op.cit . , pag. 1 30) . Vezi pentru un punct de vedere al doctrinei româneşti asupra acestei _instituţii şi Florin Vasilescu, Comisiile parlamentare, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1 982 , pag. 1 1 1 şi urm. 1 26) F. Vasilescu, op.cit., .pag. 1 21 şi opiniile acolo citate. 1 27) Vezi Hans Ragnemalm, 'în Administrative Law the problem of Justlce , G iuffre editore, 1 991 , pag. 237-488 . 1 28) Ch. Debbasch, op.cit. , pag. 2 1 .

1 83

În 1969, cercetătorii de la Universitatea din Goteborg, publică lucrarea: "Administr;-ţia publică", pe care o înţeleg ca o parte a

sistemului politic ( 1 29 .

Succesul foarte mare al acestei lucrări marchează, practic, cotitura în gândirea administrativă suedeză contemporană. Important este de subliniat că această cotitură în doctrină a fost posibilă şi daţorită mutaţiilor care au intervenit în organizarea şi funcţionarea administraţiei publice, care s-a îndepărtat de forma tradiţională, efect firesc al exti nderii şi amplificării fu ncţiilor şi serviciilor publice, al interventiei statului în probleme de planificare şi producţie. În felul acesta se' renunţă la teza tradiţională după care "administraţia" este separată total de politică, susţinându-se, deopotrivă, că delimitarea între "Politică" şi "Administraţie" este tot mai dificilă, administraţia publică devenind astfel un domeniu de studiu şi pentru cei care se interesează de "universul politic". Pe acest fond c on ceptual se p un noi probleme, între c are democratizarea şi eficienţa administraţiei publice, probleme ce reclamau investigaţii ample, complexe, nemaifiind suficiente studiile tehnico-juridice. "Planificare", "direcţie", "control", sunt cuvintele care stau la baza unui curent al ştifnţei administraţiei la ora actuală în Suedia. Printre temele prioritare de cercetare figurează: funcţia publică (este vorba de analiza rolului ideilor politice ale funcţionarilor publici în realizarea funcţiei pe care o ocupă, implicit a competenţei organului din care fac parte), administraţia regională; procedura administrativă . , etc. (1 30 _

1 29) Este vorba de: Bjorn Molin, Lennart Mansson, Hans Stromberg şi Offentling Forvaltning (Vezi Ch. Debbasch, op.cit., pag,21 , nota nr. 29) . 1 30) Ch. Debbasch, op.cit., pag.21 şi opiniile acolo citate (notele 30 şi 31 ) . Hans Ragnemalm, op.cit., pag. 237-247.

184

C A P I T O L U L li EVO LUTIA DOCTRI N EI AD M N I STRATIVE ÎN , RO MÂN IA §

1 . P E R I OADA DE FORMARE S' I L U C R Ă R l'LE C LAS I C E D E D R E PT AD M I N ISTRATIV

Ştiinţa Dreptului administrativ românesc se formează t ot în sec. XIX, cursurile de d rept admi nistrativ fiind introduse prin Legea asupra i n st rucţi u nilor a Princi patelor U n ite din 25 noiembrie 1 8�, n u numai în învăţământul superior j u ridic (1 , dar ca şi materie de c ultu ră generală în învăţământul secu ndar, respect iv elementar(2 . I niţial, cum am subliniat deja, la fac ultatea de d rept , cu rsul de d rept admi n i strativ, se făcea în cad ru l D reptu lui publ ic, împreună cu D rept · ul co nstitution al. 1 . Art. 251' menţionează, astfel , pri ntre materiile ce se studiau la facultatea de D rept şi Disciplina "D reptul pu blic şi dreptu l ad­ mi nist rativ" . 2. P ot rivit art. 32 d i n Lege "inst rucţi unea obligatorie" a copiilor între 8 - 1 2 a n i c u p ri n de : citire, sc riere , n o ţ i u n i de igienă, de gramatică, d e geografie, de istoria ţări i . . . , de d rept administrativ al ' ţ ă ri i, iar în a rt . 1 1 6 pentru învăţă mântul liceal se prevedea şi "învăţ ătura;' - Elemente de econ omie politică şi D rept administrat iv. Prima lucrare de .drept admi n ist rativ "Dreptu l administrativ român" ce aparţine lui '1,ioegie C, Alexaodcsscu I lrncbrui (laşi 1 875) , grupează materl'a t ratată în cfouă părţi . I. Principii generale ş·i l i . Despre ierarh ia şi co rpii administrativi (fu ncţ ionarii adm inistraţiei centrale şi locale) ; a doua lucrare "Elemente de drept administrativ" (Bucureşti, 1 881 ) , autor Cristodul l Suliotis, are o valoare ştiinţifică redusă; a treia, în ord i n e cro nologică, dar cea mai valoroasă sub rapo rt ştii nţific şi didactic, aparţine prof. Constantin C. Dissescu şi a ' . 1)

2)

Art. 251 menţionează, astfel, printre materiile ce se studiau la facultatea de Drept şi disciplina "Dreptul public şi dreptul administrativ". Potrivit art.32 din Lege "instructiunea obligatorie" a copiilor între 8-12 ani cuprinde: citire, scriere, noţiuni de igienă, de gramatică, de ge°ografie, de istoria ţării. . . , de drept administrativ al ţării, iar în art. 116 pentru învăţământul liceal se prevedea şi ''învăţătura" - Elemente de economie politică ,1 Drept adminlstn1tiv.

1 85

fost publicată la Buc ureşt i în 1 89 1 . Este vorba de fapt , despre voi. I I I - D re ptul ad m i n i st rativ a l C ursu l u i d e drept p u b l i c , vo l u m ce cuprinde două părţi ; a) P ersoanele ad m inistrative şi b) Mater i ile ad ministrative. După cursul prof. C. Dissescu, la Viena, Aurel Onciul publică în limba română "Dreptul administrativ român" (1 900) , scris sub influenţa scolii germane (lucrarea are o parte generală si o parte specială) . ' În anul 1 904, apare prima ediţie a t ratat ului de drept ad­ ministrativ al prof. P au l Negulescu (ed iţia a l i-a 1 906, ed. a I I I-a, în 1 925, ed. a IV-a, în 1 934) . Urmează, în anul 1 91 2. "Noţiuni de drept administrativ" a prof. A. Teodorescu care în 1 929 publică voi'. I al Tratatului de drept ad­ min istrativ, voi. l i apărând în 1 935) , iar în anul 1 923 "Dre ptul ad­ ministrativ român" a lui V. Onişor (ediţia a li-a în 1 930) , respectiv în 1_926, "Manual de drept administrativ", (Chişinău) , autor M. Văraru. Ultimul tratat de drept administrativ din şcoala interbelică românească de Drept public îl datorăm prof. E.D. T.1rangul (Cernăuţi, 1 944) . Dintre autorii de c ursu ri un,iversitare îl mai amintim pe prof. J . Vermeulen, iar dintre auto rii de monografi i pe C . R arincescu, care a p u b l i cat o l u crare f u n d a m e ntal ă pe t e m a c o nte n c i os u l u i ,ad­ ministrativ (ediţia I . 1 926, ediţia a li -a, 1 936) . C u m s-a mai arătat, în l iteratu ra juridică i nterbelică, constant s-a defi n it obiectul dreptu lui ad mi nist rativ, avându-se drept criteriu de referi nţă teoria separaţiei pute ri lor în stat , precu m şi teoria serviciului public. Astfel prof. E. D. Tarangu l prec izează că d rept ul administrativ, ca ramură a dreptului pu blic, are ca obiect organ izarea auto rităţ ilor ad ministrat ive şi fu ncţionarea servici lor pu blice administrative (3 . " Deoarece serviciile publice admi n ist rative s-au înm ulţit în u l­ tim u l timp într-u n mod considerabi l , d i n cauza i ntervenţiei tot mai frecvente a statului în viaţa socială s-a mări\ şi domeniul d reptului ad ministrat iv. Din cauza aceasta au în ceput să se desprindă din cadrele dreptului adm in istrativ anumite părţi care formează în pre­ zent disci pline independente. Aşa este · d reptu l . financiar, dreptul industrial, dreptul agrar, asigurările sociale şi d reptu l poliţienesc" (4 • 0

3) 4)

Vezi nota nr. 30 din cap. I. Partea I. E.D. Tarangul, Tratat de Drept administrativ român, op.cit., pag. 54. Autorul ach iesează la teza domi nantă în literatura juridică până în acel timp, după care dreptul public se împarte la rândul său în: a) drept public extern ; B) drept public intern şi c) drept judiciar; iar dreptul public intern, care priveşte organizarea internă a statului se împarte în drept constituţional şi drept administratlv.

1 86

De asemenea, constant, conten cios u l administrativ a fost analizat , cel puţin în literatura juridică românească, în sfera i n st ituţ i i lo r dreptului ad mi nist rativ (5 , şi n u a d reptului jud iciar o ri a d reptului procesual c ivil , cum este ten d i nţa la ora actuală, aspect asupra căruia vo m mai reveni. Concret, tratatul prof. Tarangul, cuprinde următoarea structură: I ntroducere ; Partea li - O rganizarea ad m inist rativă; Partea III Fu ncţionarii publici ; Partea IV - Domeniul adm instrativ; Partea V Organizarea serviciilor publ ice cu caracter eco nomic; Partea VI Actele ad minist rative ; Partea VII - Contenciosul administrativ (Pro­ blema nulităţi lor în dreptul admin istrativ ; Noţi unea şi caracterul con­ t e n c i os u l u i adm i n istrativ. I n stanţele investite c u conte ncios u l administrativ, Contenciosul d e anulare, C urţi le ad ministrative, C on­ tenciosu l în daune, Executarea hotărîri lo r judecătoreşti îm potriva statului) . Lucrarea prof. Tarangu l este u rm ată, pân ă î n 1 947, d e unele l u crări de mai mică extindere, dat orate, în special, profesoru l ui de origine belg iană, Jean Vermeulen, dar în aceeaşi concepţie funda­ mentală a separaţiei puterilor. Odată cu adoptarea, în 1 948, a primei Co nstit uţii socialiste şi c u reforma învăţământului din 1 948, începe să se sc rie altă isto rie a d reptului public, în general , a dreptului ad m inist rativ în particu lar.

§ 2. ÎN CEPUTURI L E STI ' EI ' I N T' E I ADMI N I STRATI

Î n R o m â n i a exist ă , d e a s e m e nea, p u t e r n i c e trad i ţ i i în cercetarea administraţiei de stat, atât din perspectiva şti inţei ad­ minist raţiei, cât şi din perspect iva dreptului administrat iv. Se poate spune că şti inţa admin ist raţiei s-a dezvoltat în paralel şi în strânsă legătură cu dreptu l administrativ. Aşa se expl ică de ce auto ri i de ştii nţa admi n ist raţiei în trecut , ca şi în prezent , sunt şi autori de d rept administrativ, ori de drept admin istrat iv şi de d rept constituţional. U n ii dintre ei, îndeosebi în perioada interbel ică, au elaborat în paralel şi valoroase lucrări de istoria dreptului, precum şi de drept comparat. Această legătură, ab originem, între şt iinţa dreptului ad ministrativ şi şt iinţa admin ist raţiei, ne în d reptăţeşte să afirmăm că aşa cum putem vorbi despre Ş coala românească I nterbelică de drept public, putem să vo rbim şi . despre Şcoala românească de ştiinţa ad5)

Este de subliniat că această teză a fost formulată de constituţionalistul frances L. Duguit încă în anul 1927 (vezi L. Duguit, Traite de droit constitutlonnel, Tom. I . , Paris, 1927, pag.707) .

1 87

minlstratlel, conducătorul acestei scoli fiind profesorul de talie euro-

' , peană P�ul Negulescu (6 . Prim u l autor român care face referire la obiectu l ştii nţei ad­ mi nistraţiei şi la delim itarea acesteia faţă de ştiinţa d reptului ad­ m i nistrativ este profeso rul de d rept public Constantin D. Dissesc u. Astfel, în volumul 3 al cursului său de "Drept adm i nistrativ român", . el precizează: •ştiinţa administ raţiei stabileşte pri n cipiile rationalizării ad mi nist rati ei d e stat ; e a are c aracter d i n ami c, fiind în 'permanentă evoluţie ş i căutând soluţii noi pentru viitor, prec u m şi u n caracter larg , cercetâ nd d iferite domenii de act ivitate socială, pe când drept u l adm i n istrativ formează n u mai o parte a şt iinţei ad min istratiei" (7 . În a�eastă p erioad ă a sfârşitu l u i sec. al XI X-iea se pun, totodată, şi bazele unui învăţământ profesional adm in ist rativ. De a l tf e l , " d re pt u l ad m i n ist rativ " , era d i s c i p l i n ă o b l i g at o ri e- în învăţământu l primar, conform Legii instrucţiunii pu blice în vigoare la vremea respectivă. · Astfel, în anu l 1 872, se înfiinţează Şcoala liberă de ştii nţe politice şi administrative, care la 1 900, prin Legea din 1 9 Mai, este recun oscută persoană morală, iar în anu l 1 926 este transfo rmată în •şcoala su perioară d e ştiinţe de stat" (8 , aspect asupra căru ia vom reveni. Cu toate acestea, concepţia juridică asu pra cercetări i ad­ m i ni st raţi e i d e st at , e r a c e a d o m i n a ntă , a d e v ă r a t a ş c o a l ă românească de şti inţa administraţiei formând u-se î n primele decenii ale seco lului nostru, iar cel care poate fi considerat, pe drept, şeful aceste i sco li este elevul si co ntin uato ru l l u i C. D isses cu, P aul N egu les� u (9 • P rimele co nsideraţii c u privire la ştiinţa administraţiei, pro­ fesorul P. Negulescu le face în t ratat ul de drept admi nistrativ, unde subliniază că această şti inţă se ocupă cu organizarea diferitelor autorităţi administrative, cu atribuţiile şi modul lor de funcţion are cu 6)

7) 8) 9)

P. Negulescu s-a născut la 1 2 ianuarie 1 874 în Bucureşti, a obţinut, mai întâi licenţa în litere, apoi în drept (1 875) , cu teza "Depozitul în dreptul civil roman şi român", între 1 896- 1 898, urmează la Sorbona şi, respectiv, la "College de France", cursurile de istode romană şi epig rafie latină în paralel cu cele ale doctoratului j uridic. (Vezi M.T. Oroveanu, Paul Negulescu, în R. R. D., nr. 4/1 967, pag.93) . C.G. Dissescu, Curs de drept public român, voi. I I I, Dreptul administrativ, Bucureşti, 1 891 , pag. 822-833. Decretul n r. 1 442/ 1 926, publicat în Monitorul Oficial n r. 75/31 martie 1 926 "sancţionează" regulamentul acestei şcoli. (A se vedea Colecţia Hamangiu, voi. XV-XVI, 1 926-1 929, pag. 232) . Vezi M.T. Oroveanu, op.cit. , pa� . 1 00.

1 88

ierarhia. Ea are un caracter practic, tinzând să formeze administratori, pe câtă vreme dreptul administrativ este totalitatea regulilor după care se exercită această activitate, el "guvernează drepturile şi datoriile reciproce ale administraţiei şi ale administraţilor" ( 1 0 • Această con cepţie pragmatică asu pra cercetări i administraţ iei de stat - strâns legată de formularea de propuneri pent ru ameliorarea acesteia, propuneri cu caracter com plex (po l itic, eco nomic, soc ial, j u ridic) - s-a dezvo ltat tot mai mult în rândul profeso rilor de drept ad min istrativ şi al practicienilor în anii care au urmat publicării tratat ului lui P. N eg ulescu, reclamând instit uirea u n u i for ştiinţific care să dirijeze cercetări le într-o co ncepţie naţională un itară. Aceste ecou ri au devenit o notă caracterist ică a vieţii u ni­ )/ersitare, mai ales d u pă Unirea cea mare din 1 9 1 8, fiind totodată favo rizate şi de orientările din doctrina administ rativă eu ro peană, "dirijată" de Con g resele i nternaţionale de şti inţe adm in ist rative. N u t rebuie s ă pierdem din vedere c ă toţ i profesorii d e drept pu blic din v remea respectivă erau doctori în Drept ai marilor U n iversităţ i eu­ ropene, majoritatea d i n Franţa, ei fiind în perman entă legătură cu coleg ii lor din st răinătate, participând constant la d iferite reuniuni d i n străi nătate, in clusiv la primele cong rese i ntrnaţionale de şt iinţe ad­ minist rative. Astfel , una din preocupările majore, după primul război mo ndial, ale l u i Paul -Negulescu a fost convingerea g uvernanţilor vremii de necesitatea înfiinţării u nui învăţământ excl usiv administrativ de specialitate şi, respectiv, a unui institut de cerc etare ştiinţifică. D u pă cum rezultă d i n unele articole pe care le-a publicat mai târzi u în Revista de d rept public, el a prezentat, imediat după în che-ierea primului război mond ial, mi nistru l u i de i nterne de atu nci (generalul Averescu) , un pro iect de lege cu privire la înfiinţarea unei şcoli superioare de ad mi nistraţie, pro iect care "votat în S,e nat a fost în mo rmântat la Cameră"( 1 1 . Cum vo m vedea d i n cele ce urmează, el n u se descurajează,' d impotrivă, pledează în continu are pentru n ecesitatea acestui învăţământ u n iversitar.

1 O) 1 1)

P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, voi. I, Ed. li, Bucureşti, 1 906, pag .36. P. Negulescu, Programul nostru, Revista de drept public, nr. 1 /1 926, pag.7.

1 89

. § 3. I N STITUTUL D E STI I NTE AD MI N I STRATIVE AL ROMÂN IEI SI REVISTA D E DR EPT PUBLIC La 30 iunie 1925, P. Negulescu, înfiintează "fără nici un sprijin oficial sau subvenţie din partea statului" (1 2 , Institutu l d e ,m nţe administrative al R omâniei, al cărui con ducător a fost până la sfârşitul vieţii (1946) , deşi, formal, 'a deţinut doar funcţia de "Secretar · general" (13 . · . . In st itutul, pri ntre pr imele d e acest gen d in lume, ch iar d i n p r i mul a n d e acti v i tate a s t a b i l i t c o n tac te c u toate per­ son alitătile de seamă în mater ia sti i n telor admin istr at ive d i n · . · ' ' tară " s i străi nătate. ' ' Institutul a plecat d e la realitatea că ştii nţele admin istrative au făcut progrese mari, că secolele de înţelepciune admin istrativă s-au cristalizat în doctri ne şi teorii, în legi, care trebuiesc cristalizate într-o doctri nă românească. Tocmai de aceea, obiectivul fundamental al institutului a fost elaborarea unei doc­ trine admin istrative româneşti u n itare, de a servi prin cercetările s a fe d rept călăuză o rgan elo r adm i n i st r at ive şi i ns ta nţelor judecătoreşti, de a oferi soluţi i pentru o mai bună o rgan izare administrativă, făcân du-se cercetări pri n folosi rea metodei analitice şi experimentale (ancheta admin istrativă) . De aseme nea, unul dintre obiectivele imP.ortante ale i nstitutului l-a reprezentat şi realizarea unor permanente schimburi de experienţă cu institutele asemănătoare din străinătate. Astfel, activitatea institutului era organ izată pe următoarele direcţii principale: organizarea de d iscuţii cu caracter permanent pe diferite probleme (unii dintre membrii i nstitutului ne-au confirmat că asemenea discuţii se purtau practic în fieca re zi, sea ra, d upă încheierea· activităţii u niversitare şi din serviciile publice administra­ tive) ; organizarea unui ciclu de co nferinţe anuale pe diverse teme 12) P. Negules� u. Răspuns la sărbători rea sa · pentru 35 d e ani d e activitate profesională, în "Revista de drept public", nr; 3- 4/ 1935 , pag.404. 13) Conform Legii din 6 februarie 1924, constitu irea institutulu i a fost autentifi cată de Tribural ul Ilfov, Secţia notariat (nr. 17185 şi autorizat să funcţioneze prin Decizia nr. 36/1925, secţiei I civilo-corecţională a acelu iaş i tri bunal publicată în M.O. din 2 1. 01. 1926, p.762). lnstit11tul a fost recunoscut "stabiliment de 1,1tilitate publi că", printr-o lege expr.esă (Legea pentru acordarea calităţii de s tabiliment de utilitate p ublică Institutului de ş ti inţe administrative), publicată în M onitorul . Oficial din 28 martie 1928 .

190

a d m i n i strative, ţ i n ute d e s pecial i şt i r o m â n i ( 14 s a u st r ă i n i ( 15 ; participarea i nstitutu lui la organismele ştiinţifice internaţionale ( 1 6 ; pre­ zentarea de către specialiştii români, membri ai institutului, a unor conferinte la initiativa altor institutii nationale ( 17 ; realizarea diferitelor cercetări pe teren (anchete administrative ( 1 8 ; publicarea Revistei de drept public. · În curs u l anulu i 1 926, i n stitutul a în ceput să p u blice Revista de drept public, la care au col�borat, alătu ri d e oamenii de şti i nţă rornâni, şi perso nal ităţi străine, de o mare reputaţie şti inţ ifică, m u lţi d i ntre ei deveniţi membri de onoare ai I nstitutu lui român de şti inţe ad ministrative, care, d e altfel, au ven it să ţină ·c onferinţe la B ucureşt i ( 19 . 14) Spre pildă, numai în anul 1925 s-au ţinuf 1 O conferinţe, dintre care 7 de prof. P. Negulescu asupra organ izării administrative cu elevi i şcolii de război, iar celelalte de: C. Argetoianu cu tema "Descentralizarea şi regionalismul"; D. Strătilescu, cu tema "Rolul aparatului administrativ în pregătirea ţării pentru a putea face faţă cu succes u n u i eventual război"; J. Vermeulen, cu tema "Organizarea aministrativă în Rusia Sovietică" (după Revista de drept public, nr.2/1926 , pag.326) . 15) În anul şcolar 1926, d e exemplu, a u fost ţinute la Institutul d e l a Bucureşti o serie de conferinţe de către savanţi polonezi, membri ai Institutului polonez de Ştiinţe administrative, înfiinţat la câteva luni după cel de la Bucureşti (idem, pag. 36 3). 16) Spre pildă, P. Negulescu şi C. Dissescu au participat la prima şedinţă a Institutului internaţional de Drept public, care a avut loc la 26 i u ni.e 1927 la Paris sub preşedinţa lui Gaston Jeze; o delegaţie română, în fru nte cu prof. P. Negulescu, a participat cu referate la cel de-al 3-lea Congres internaţional de ştiinţe admin istrative (iulie 1927, la Paris) , u nde P. Negulescu a prezentat raportul despre "Pregătirea profesională a funcţionarilor publici". (Vezi Revista de drept pu blic, nr. 3/1927). De altf�I, delegaţiile româneşti au fost prezente şi la celelalte congrese ce 's-au mai organizat până la izbucnirea celui de-al II-iea război mondial. De asemenea, Institutul de ştiinţe administrative al României a participat prin membrii săi (P. Negulescu, A. Teodorescu, C. Rarincescu ş.a.) la primul Congres al Institutului Internaţional de ştiinţe administrative ce a avut loc intre 19-20 mai 1929 la Varşovia. (Vezi Revista de drept public, nr. 1/1929, pag.224). 17) Aşa, de exemplu, în urma i nvitaţiei făcute de Institutul administrativ polonez, o delegaţie a Institutului român de ştiinţe administrative compusă din P. Negulescu, A. Teodorescu, I. Merlescu au conferenţiat între 21-30 aprilie 1927 în Polonia (Revista de drept public, nr.3/ 1 927, pag. 499-500). 1 8) A se vedea cu titlu de exemplu Ancheta administrativă asupra administraţiei comunale a oraşului Ploieşti (ln Revista de drept pu blic, nr. 1/ 1 929, pag. 147-1 6 5) , pre�um şi Ancheta administrativă asupra Deltei Dunării şi asupra organ izării ex­ ploatării bogăţiilor ei (ln Revista de drept public, nr. 3/1927, pag. 50 1 - 507) . 19) Reţinem din această suită de clasici pe: Gaston Jeze, preşedintele Institutulu i internaţional de Drept public; Leon Duguit, decanul facultăţii de Drept din Bor­ deaux; H. Berthelemy, decanul facultăţii de Drept a Universităţii din Paris, în acea perioadă; M. Hauriou, decanul facultăţii de Drept din Toulouse; Hans Kelsen, profesor la Universitatea din Viena; Carre de Malberg, profesor la Strasburg; George Hoetzel, decanul facultăţii de Drept din Praga, elveţianul Roger Calame; polonezii Bohdan Wasi ntynski şi Tadeuz Hilarowic, englezu l G. Mo ntagn Harris,

1 91

P rezenţa acestor nume în coloanele revistei este u n puternic arg u m ent nu numai pentru prestigiul revistei, al cărei d i rector a fost P au l Negulescu , dar şi pentru recunoaşterea pe plan i ntern aţ_i onal a şcolii administrative condusă de el . Este de menţionat că mu lte d i n stu diile autorilor români, spre a face cât mai cun oscută gân d irea administrativă românească, erau pu blicate în l i m bi de circulaţie un iversală, de reg ulă fran ceză, cum, de asemen ea, unele d i n studiile autorilor străi ni, îndeosebi cele d i n limbile engleză şi germană, erau publicate şi c u trad ucerea î n li mba română. R evista de drept public, trimestrială până în 1 933, iar apoi lunară, a apărut cu regularitate pân ă în 1 943 (20 . §

4. SCOLI LE DE FO R MAR E S, I SPECIALIZAR E ,

A F U NCTIONAR I LO R PU B LI C I DI N . PERIOĂDA I NTER B E LI CĂ

Încă din primele numere, Revista este folosită pentru a crea în rândul guvernanţ ilor u n cu rent de opinie favorabil i nstituirii unui învăţământ superior administrativ (21 . " La noi, spune în acest st udiu programatic marele savant , toată lumea este de acord că trebuie înfiinţate şcol i ad m i nistrative, pentru G.Jeze publică chiar îri al doilea număr al revistei studiul intitulat "Le service public" (Revista de drept public, nr.2/ 1 9 26, pag. 1 6 1 - 1 79), studiu căruia i se "dă replică", în numărul următor al revistei de un alt corifeu al dreptului public francez, M. Hauriou, prin "I.a puissance publique et le service public" (în Revista de drept public nr.3/ 1 9 26, p. 365-375).. El veţianul R. Calame pub l i că studiul Organisation rationelle des admlnlstration publiques, în Revista de drept public, nr. 3/192 7, pag. 3 1 5-336, Tot în acest număr (pag. 336-348) se află şi studiul englezului Harris despre administraţia locală engleză, studiu care are şi o versiune în limba română aparţinând lui J. Vermeulen. 20) Alături de studii ea mai cuprinde şi o serie de alte rubrici ce erau intitulate: Cronica jurisprudenţială; Cronica administrativă străină; Anchete administrative; Buletin bibliografic; Revista revistelor; Recenzii; Cronică legislativă; Informaţii asupra acţiunilor şti inţifice internaţionale; N ote şi discuţii etc. Rubrica intitulată con­ venţional "Note şi discuţii" cuprinde o sinteză a discuţiilor care se purtau de regulă în contradictoriu pe o problemă sau alta în cadrul institutului. De asemenea, ea cuprindea un rezumat al conferinţelor prezentate în cadrul ciclurilor organizate de institut, uneori erau date în întregime cele mai importante conferinţe. 2 1 ) P.Neg ulescu, Necesitatea creării învăţământulul superior administrativ, în Revista de drept public, nr. 3/1 926, pag. 331 - 340 .

1 92

compl etarea educaţ i u ni i p rofesionale a funcţionarilor şi pentru p re g ăt i rea candidaţilor la as emenea funcţ i u n i . P e ntru fu ncţionarii i nferiori , notari, s-au creat şcolile de notari încă înanite de război, în care învăţământul e foarte elementar, iar în ·, Ardeal avem şcolile de n otari din Arad, Lugoj, F ăgăraş, cu un nivel mai ridicat (elevii au învăţământul secundar terminat). Aceste şcoli, astfel c u m au fost c reate, nu au dat rezultatele aşteptate. Trebuie creată însă �coală super ioară, în· care elementele cele mai b u ne d i n liceu şi d i n şcolile de comerţ să fie atrase pri n acordarea de burse s a u prin crearea u n u i i nternat serios organizat. În această şcoală să înveţe aceşti tineri şi marile probleme ale d rept u l ui public si respectul de legalitate, dar sl dragostea pentru neam ... În a d e�ă r, f u ncţi o n a r i i ad m i n i s t rativi a u o i nf l u e n ţ ă covârş itoare asu pra populaţi unii prin fapt u l c o ntact u l u i de tot momentul. Cu nimic nu vom putea consolida m ai bine U nirea decât (22 (subl. ns. printr-u n personal administrativ destoinic . şi patriotic . A.I. ) . Acest învătământ administrativ se precon iza să aibă u n carac­ ter teoretic şi pract ic, acceptându-se fie formu l a u nui i nstitut u ni­ versitar ce depinde de facu lt ate j u ridi că, fie forma u nei şcoli s u perioare speciale (adică a unei facu ltăţi speciale) , "Fie sub formă de Şcoală sp ecia lă, fie s u b formă de i nst itut u niversitar, acest învăţământ trebuie organ izat de urgenţă" (23 • Cam în aceeaşi perioadă, cum am relevat deja, prin Decretul nr. 1 442 din 1 926 (publicat în M onitoru l Oficial n r. 75 din 31 Martie 1 926) , se •sancţionează" Regulamentu l "Şcoli i S uperioare de Stiinţe de Stat d i n Bu cureşt i", o adevărată facu ltate de drept public (24 . Toate acesţe d is c uţi i , ca şi în c e rc ări le de organ izare a învăţământ ului administrativ un iversitar erau facilitate şi de con­ cepţia care stătea la baza Stat utului functio narilor publici, precum şi a Legi i pentru .un ificarea adm inistrativă (25 . P ri n art.2 al legii d i n 28 martie 1 928, se înfiinţează "Şcoala super ioară de documentare ,1 ,mnţe administrative• pe l ângă 22) . Idem, pag. 456-457. 23) Idem, pag. 457. 24) Vezi cu privire la normele de organizare a acestei facultăţi şi caracterul studiilor, A.Iorgovan, Drept administrativ ... (1986) , pag. 69-70. 25) De exem plu, Legea pentru unificarea administrativă din 1925, în art.378, stabilea că prin decret regal se vor înfiinţa şcoli administrative de toate gradele, iar Statutul funcţionarilor publici introduce regula recrutării funcţionarilor 'cu observarea unor anumite condiţiuni de studii, titluri şi examene", ceea ce reclamă, implicit, înfiinţarea unui învăţământ administrativ de specialitate.

I nstitutu l de ştiinţe administ rative al Român iei (26 , realizându-se astfel un vechi deziderat al Institutului de ştiinţe administrative, al prof. P. N egu lesc u, care a fost n u m it directorul acestei şcoli. Această şcoală supe(ioară, în termenii actuali, şcoală de per­ fecţionare, deşi înfiinţată în 1 928 a fost printre puţinele care funcţionau la data respectivă în lume, ţinând seama şi de faptul că ea avea şi caracter post-universitar (27 • Şcoala avea un dublu obiectiv, pe de o parte să perfecţioneze educaţia profesională a funcţionarilor existenţi la data înfiinţării sale, iar pe de altă parte să formeze �rofesional pe tinerii care doresc să se dedice carierei de funcţionar ( 8• 26) Textul exact al acestui articol era următorul: . "lnstitutul de ştiinţe administrative va

organiza un birou ştiinţific pentru studii şi docomentaţiuni administrative, în care vor putea fi trimişi pentru a studia, reprezentanţi ai diverselor servicii, în scop de a putea forma asemenea birouri la toate serviciile publice" (Monitorul Oficial, nr. 71 /28 martie 1928, pag. 25). 27) În Europa primele studii administrative cu caracter universitar sunt organizate în Franţa de către Universitatea din Paris, sub direcţiunea decanatului de drept, în anul 1908. Acest complex de studii speciale, cunoscut sub numele de Certificat de studii administrative şi financiare, era practic un complex de cursuri de specializare. Candidaţi i (elevii) aveau obligaţia să urmeze cursurile timp de doi ani, la un număr de patru materii alese dintr-o grupă mai mare, durata şcolarizării putând fi redusă la un an pentru licenţiaţii în drept sau- pentru străinii ce posedau o diplomă universitară. 28) Materiile care se predau în condiţiile de mai sus, erau următoarele: Principiile dreptului constituţional şi organizarea administrativă; Materi i administrative ; Regimul administrativ al Departamentului Senei şi al oraşului Paris; Legislaţia bugetară şi contabilitatea publică; Legislaţia franceză de finanţe; Ştiinţa financiară şi creditul public; Economia politică; Dreptul fiscal; Exerciţii practice şi expuneri orale asupra materiilor administrative şi financiare. Prin Decretul ministerial din 29 decembrie 1924, se crează în Franţa un Institut de Urbanism (Ecole nationale de Hautes etudes urbaines) pe lângă Universitatea din Paris, institutla care s-au predat următoarele cursuri: Evoluţia oraşelor, Organizarea socială a oraşelor; Igiena populaţiei ; Organizarea administrativă a oraşelor; Pro­ bleme actuale ale organizării capitalelor; Organismele economice ale oraşelor şi municipiilor; Arta şi tehnica construcţiei oraşelor; Arta inginerului municipal. În ordinea cronologică , după Franţa a urmat Belgia, unde prin decretul regal din 15 mai 1913, la Universitate se înfiinţează "o candidatură" în ştiinţele administrative cu doi ani de stud ii. Programul cursurilor şi al examenelor era următorul: Examenul 1: Drept natural, Istoria instituţi ilor administrative ale Belgiei; Principiile generale de drept; Drept constituţional, Drept administrativ (partea generală şi partea specială) . Exerciţii practice; Examenul 2: Cod civil (Cartea I şi a li-a), Economie politică, Drept administrativ (materii speciale), Exerciţii practice, Principii de drept internaţional privat, Noţiuni asupra administraţiei din Congo. De asemenea, şi în Anglia, înaintea României, Institutul de ştiinţe administrative, prin studiile şi conferinţele pe care le făceau membrii săi, contri buia, printre altele, şi la ridicarea pregătirii şti inţifico-teoretice a funcţionarilor. De altfel, unul dintre membrii cei mai importanţi ai acestui institut, Sir George Ford ham, a fost şi membru

j 94

P . N eg ul esc u , orientându -se şi d u pă experienţa d in ţările ang lo- s axone ori a I nstitut u l u i de urban is m d i n F ranţa a introdus, p e lâng ă c u rs urile de zi, şi c u rs urile "prin c orespondenţă" (29 . Ace astă şcoală, practic fac u ltate, a avut în că d i n prim ul a n d e funcţionare un n um ăr d e peste 2000 de st u denţ i , fii nd o r­ g an izată prin mijl oa ce prop ri i d e catre Institutul de st iinte ad mi­ n istrat ive, "fără cel m ai m ic aj utor financi ar di n parte� statul ui". În ş coală, predau un n u m ăr de 1 5 profesori u n iversitari, 5 co n­ ferenţi ari u n iversitari, fc rec u m şi un număr de reputaţ i spec ia lişti d in afa ra U n iversităţii ( 0 . E ste de su�li niat , ca u n as pect deose bit, înfiinţarea în cad ru l acestei Şcoli a cate drei de "Organizare şti i nţifică, de M etodologie ş i de Documenta re adm i n istrat ivă" (3 1 . O riginal itatea acestei soluţii româneşti a fost mult apreciată la vremea respectivă pe plan inter-naţional, inclusiv în D area de seamă a celui de-al treilea Congres internaţion al de ştii nţe adm in istrative, ţinut în i u nie 1 927 la P aris, care, ca un omag iu adus gândi rii ad mi­ n i strative ro mân esti, se înch eie cu cuvintele " La R o u m a n i e d o n n e a i n s i u n t r e s precieux exe mple".

29)

30) 31 ) 32)

(32

al Institutului român de ştiinţe administrative (P. Negulescu, Necesitatea creării învăţământului superior administrativ ... , op.cit., pag. 436) . În fine, mai menţionăm că în Polonia, în 1 926, Institutul de ştiinţe administrative, creat după cel din România, dar "cu un puternic sprijin din partea statului" (Revista de drept public, nr.2/1 926, p. 363) , a creat la rândul său o Şcoală superioară de ştiinţe administrative pentru completarea şi perfecţionarea educaţiei profesionale a funcţionari lor, cursurile fiind predate de profesori şi conferenţiari universitari. (Vezi P. Negulescu, loc. cit., pag. 1 58) . Regulamentul de funcţionare al Şcolii a fost sancţionat prin Decretul nr. 31 1 2/1931' şi publicat în Monitorul Oficial, nr.21 1 din 1 O septembrie 1 931 , respectiv în colecţia Hamangiu, voi. XIX, pag. 708-709, Acesta este reprodus şi în A. Iorgovan, Drept administrativ . . . (1 986) , pag, 71 -72. Astfel, toate cursurile scrise la maşină după notele profesorilor erau expediate în fiecare săptămână studenţi lor înscrişi la secţia "prin corespondenţă". La fiecare două luni se trimitea studentului un chestionar cu întrebările alcătuite 'în aşa chip încât numai studentul care a citit, a înţeles, poate să răspundă". În funcţie de calificativele date la aceste chestionare în timpul anului universitar, studentul era sau nu admis la examen. (P. Negulescu, Discurs cu ocazia deschiderii cursurilor Şcolii superioare de documentare şi de ştiinţe adminis­ trative, în Revista de drept public, nr. 3-4/1 928, pag. 775 ; Vezi şi P. Negulescu, Şcoala administrativă prin corespondenţă, în revista de drept public, nr.2/1 928, pag. 401 -404) . P. Negulescu, Discurs . . . , pag. 777. Vezi pe larg asupra acestei probleme, George Cristescu, Noţiuni introductive în studiul administraţiunei experimentale, Institutul de arte grafice "Bucovina", Bu­ cureşti, 1 929, pag. 2 şi urm. Vezi G. Cristescu, op.cit. , pag.3. P. Negulescu arată în cursul său de Politică administrativă că directorul învăţământului superior din Franţa, Chevalier, s-a

1 95

§ 5. CARACTERISTIC ILE ES ENTIALE ALE O

CERC ETĂTORI LO R SCO LI I I NTE R B E LI C E ROMAN ESTI D E STI I NTA ADM I N I STRATIVA • ' • l •

"

w

w

(

Temele cele mai des dezvoltate d e _m embrii Institutului de ştiinţe administrative al României au fost : organ izarea administrativă a R o m â n i e i , d o c u m e ntarea a d m i n istrat iv ă, conte n c i os u l ad­ ministrativ, urban ismu l ; la 24 ianuarie 1 93 1 , în cadrul I nstitutu lui s-a înfiinţat secţia de urbanism. C u acest prilej, secretarul genera l al I nstit utu l u i , şi con­ ducătorul său real, preciza: 'I nstitutul, îmbrăţişân d toat e ramurile de activitate administrativă, se interesează foarte m u lt şi de urban ism. F iind în relaţii permanente cu d iferite cent re de administ raţiuni din ţară şi străinătate, e l a reuşit să-şi formeze o bogată documentare, în această privinţă. Avem peste 1 500 de volu m e privitoare la urban­ ism, avem reviste de specialitate şi un număr de peste 35 plţm uri de arase din străinătate, în afară de cele d in tară. , În şedinţa de azi, inaugurăm secţiunea de urbanism , unde toţi primarii, toţi aceia pe care dezvoltarea oraşelor noastre îi inter­ esează vor găsi folositoare informaţii . . . •c red c ă o colaborare este necesară între activitatea U ni u nii Oraşelo r (33 şi aceea a Institutului n ostru•(34 _ P rezentarea, fie şi schemat ică, a unor tez e d e fond care au fost promovate de Şcoala de ,tll nţe admi n istrative de la Bucureşti necesită o lucrare monografică. interesat în anul 1 936 de reforma înviţimântulul administrativ din România, com­ unicându-i ci şi în Franţa se va organiza o şcoală administrativi asemănătoare cu · cea din Bucureşti, de pe lângă Institutul de ştiinţe administrative. (P. Negulescu, Curs de polltlci administrativi, Organizare administrativi, Bucureşti, 1 939, partea a 2-a, pag. 1 57) . 33) "Uniunea oraşelor din România' :s-a constituit în Iunie 1 922, în cadrul adunării generale a reprezentanţilor oraşelor din România ce a avut loc la Cluj. Uniunea avea drept scop apărarea, sprijinirea şi reprezentarea Intereselor administrative, materiale şi morale ale oraşelor, mutualitatea în operele de gospodărie, culturi şi asistenţi sociali, dezvoltarea ştiin"ţei şi utilizarea experienţei practice în folosul oraşelor, crearea unei proceduri administrative unitare. (Vezi Gh'. Cristescu, Uni­ unea Internaţională a oraşelor, op.cit., pag. 427; P. Negulescu, Congresul Uniunii Oraşelor din România, în Revista de drept public, nr. 3/1 926, pag. 506) . 34) După Revista de drept public din anul 1 931 , pag. 546.

1 96

Tocmai de aceea, n e l i mităm să subliniem n u mai c ă a nchete l e

a d m i n ist r ative, realizate de P . N eg ulescu ş i colabo rato ri i săi sunt 35 c o m parabile cu cele real izate în aceeaşi perioadă de O . G u st i ( . P. Negulescu a elaborat pe rând cursuri şi tratate de drept ad m in istrat iv, d rept co nstituţional , drept rom an, istoria stat u lu i şi dreptul românesc, d rept comparat, drept ad ministrativ i nternaţional,

dar şi u n curs de ştiinţa administraţiei, intitulat "C u rs de politică ad­ 3 rninistrativă" ( 5 . Autorul unei lucrări apărute în 1 947, deci la un an după dispariţia lui P. Negulescu, are totuşi anumite rezerve, spunând că "nu este sigur dacă regretatul mare profesor consideră politica ad min istrativă acelaşi 37

lucru cu ştiinţa ad ministraţiei ( . Este adevărat, la identificarea de mai sus îndeamnă chiar unele form ulări exprese ale lui P. Negulescu, care precizează: "Ne propunem să examinăm Politica admin istrativă, adică activitatea ad ministrativă

care nu intră în cadrul juridic. În cursul nostru ne vom ocu pa de m ijloacele, graţ ie cărora ad minist raţi unea îşi real izează misiunea. Aceste mijloace trebuie să fie întrebuinţate în mod judicios, să fie eficace şi oportune pentru ca să poată realiza scopul u rmărit.

care

Cursul nostru va fi u n curs de pol itică practică administrativă, în se caută satisfacerea nevoilor generale. Politica practică ţine seama de 38 îm prej urări, se preocupă de mijloace şi urmăreşte rezultate" ( . 3 5)

Se poate spune, după un sociolog contemporan, că forma embrională a Şcolii Gusti s-a născut în anul 1 924/1 925, când un grup de studenţi ai U niversităţii din Bucureşti încep să lucreze la alcătuirea unui plan de cercetări monog rafice şi apoi se deplasează, sub conducerea lui D. Gusti, la Goicea Mare, din judeţul Dolj, în cea dintâi i nvestigaţie de acest gen. (Ach im Mihu, Studiu Introductiv, la Traian Herseni, Sociologie, Editura Şti inţifică şi Enciclopedică, 1 982, pag. 9) . 36) Cursul a fost făcut "la centrul de pregătire profesională administrativă" şi cuprinde 2 fascicule (volume) , fascicula I a apărut în 1 938, iar cea de-a li-a în 1 939. 3 7) Vezi I. Toma, Introducere în ştiinţa administraţiei, op.cit. , agp. 40. 38) P. Negulescu, Curs de politici administrativi, Fascicula I, Bucureşti, 1 938, pag.30-40. Lucrarea este împărţită în patru mari capitole, după cum urmează: Cap. I. - Noţiuni generale, tratează probleme ca: politică şi drept, politică administrativă, raporturile dintre politică şi Constituţie, Idealul social, acţiunile statului asupra o r g a n i smului so c i a l , l e g it imarea pute ri i pol itice, cu r� nte l e p o l itice , rolul funcţionarilor în realizarea politicii oficiale; Cap. li. - Organizarea statului, cuprinde paragrafe ce poartă denumiri ca: Funcţionarea serviciilor publice, Intervenţiile statului faţă de i ndivizi , Serviciile administrative, Doctrina lui Fayol, Mijloacele adm i n istraţiei; Cap. III. - M isiunea statului român (practic este consacrată a 11alizei regimurilor constituţio nale, cu deosebire acelui institut prin Constituţia din 1 938) ; Cap. 'iv. - Administraţia centrală ,1 locală, este consacrat cercetării raporturilor dintre aceste administraţii (de coordonare a activităţii lor, de dezvoltare a vieţii locale •sub i mperiul Constituţiei din 1 938 şi a Legi i administraţiei locale din 1 938') , fiind prin excelenţă o cercetare juridici.

1 97

În ceea ce ne priveşte, suntem de părere că P . Negulescu a u rmărit mai degrabă să elabo reze un curs al u nei ramuri a şti inţelor ad m inistrat ive, anume politica admin istraţiei. La data el aborării acest ui cu rs, P. Negulescu îm pl i n ea exact patru decenii de când, prin obţinerea titlului de doctor în D rept la Paris �n 1 898) , se con­ sacrase cercetări lor j uridice mu ltilaterale, co nducea din 1 925 in­ stitutu l ; din 1 926 era d irectoru l-''reviste i, iar d i n 1 928 al şcolii superioare, toate axate pe o viziune pluridisciplinară, încât este g reu d e c o n c e put c ă ş i-a sch i m b at b rusc această o ptică înt r-u n a " mo nodiscipli nară". P e de altă parte, nu trebuie s ă scăpăm d i n vedere că această lucrare a apărut în anii dictaturii regale, iar P . N egulescu a fost pro babi l i nfluenţ at de doctrina oficială a vremii atu nci cân d a scris că "po lit ica ad ministrativă examinează act ivitatea administrativă care nu intră în cadrul juridrc". Această propoz � iune, în pofida co nţi n utului său neech ivoc , nu poate înlătu ra o concepţie de decenii pe care P. Negulescu a promovat-o în gândirea ad­ ministrativă interbelică. Cum s-a văz ut, în mod constant el spunea că i nstitutu l "de ştiinţe ad min istr.at ive" îm brăţişează toate ramurile de activitate ad­ min istrativă, interesându-se alături de aspectele j uridice şi cele pol iti ce soc iale, eco n omice etc. ( 39 _ Dacă analizăm n at u ra p ro­ punerilor pe care le-a făcut P . Negulescu (colaboratorii săi) , în urma anchetei administrat ive d in Delta D u nării, vo m avea un exemplu cât se poate de edificator în acest sens (4 0 .

§ 6. STI I NTA AD M I N I STRATI E I D I N P E R I OADA 1 944-1 989 I

I

I

1 . D u pă răz boi doctrina administ rat ivă din ţara n oastră a parc urs câteva etape foarte bine deli mitate : a) etapa co ntin uării cercetărilor de ştiinţa ad ministraţ iei, sub cond ucerea Inst itutului de şti inţe ad ministrative (1 944- 1 948) ; b) etapa j uridicizării cercetărilor asupra administratiei de stat ( 1 948-1 967) si ° c) etapa react ualizării cercetărilor de ştii �ţa administraţiei (după 1 967) . Cercetările din prima etapă s-au caracterizat prin tendinţa de act ual izare a doctrinei ad min istrat ive trad iţio nale la noile realităţi soc iale şi politice din ţară, ele fii nd con cretizate prin stu dii în cadrul 39) Vezi ş i P . Negulescu, Programul nostru în Revista d e drept public, nr. 1 /1926. 40) Vezi pentru anumite detalii de ordin tehnic A. Iorgovan, Drept administrativ (1986) , pag. 75 şi nota 1 82.

1 98

reviste lor de s pecial itate, prec um şi în u n ele l ucrări publ icate sub eg ida I nst itutului, cu m este I ntroducerea în ştii nţa ad ministraţiei, apărută în anul 1 947, la care ne-am referit. P ri n an ul 1 948 Inst itutul de stiinte ad mi n i strative îsi încetează activitatea (4 1 , efect al orientări lor' ideologice din acei ani, orientări �are au avut co nseci nţe negative în foarte multe sfere ale cercetării şt iinţifice ale cu lt urii în general. Este suficient să reami ntim că opere­ le unor oamen i de mare forţă spirituală, adevăraţi clasici, au fost interz ise (ca să ne referim numai la literatură, amintim pe O. Goga, T. Arg hez i şi L. B laga) , iar reforma învăţământului din 1 948 a lăsat fără catedre u niversitare o serie de mari oamen i de ştiinţă şi de cultu ră, alţi i au fost în lăturaţ i fiz ic, cu m a fost caz ul prof. Alexianu, iar alţii înc hişi în beci uri, lagăre sau pu şcări i . Toate acestea au avut un efect catast rofal asupra I nst itutului de şti inţe admi nistrative, ducând nu numai la desfiinţarea în fapt a acestuia, dar, şi mai grav, la distrugerea imensei sale biblioteci , u na d i n cele mai valo roase din l u me. D u pă ado ptarea primei "Const it uţ ii socialiste", aprilie 1 948, au trecut pe primul plan cercetări le juridice asupra ad ministraţiei de stat . Ştii nţ a dreptu lui co nstit uţio nal, practic, se reelabora, iar în rapo rt de aceasta se impunea fundamentarea unor noi categorii, principii etc . ale drept ului ad mi nistrativ, corespu nzătoare "no ilor real ităţ i econo mice, pol itice, sociale şi j urid ice" . Se poate spune că pe o perioadă de aproape d o u ă deceri i i , st udii d e şt iinţa ad­ ministraţiei au încetat să mai apară. C ursu ri le care s-au predat la facu ltatea de drept au fost exclusiv cursuri de D rept ad ministrativ, iar l u crări le publicate, relativ puţ i ne com parativ cu alte ramuri de drept , au fost axate îndeosebi pe analiza aspectelor juridice ale feno menul u i ad ministrat iv . Cu toate acestea c hiar si în cursurile de drept ad ministrativ publicate (42 erau cuprinse capit�le care ţineau de esenţa u nei cercetări de şti inţa ad m i nistraţiei şi n u de ştii nţa dreptului ad ministrativ (42 b . 41 )

Este vorba de încetarea în fapt a activităţii şi nu în drept, deoarece un act normativ de desfiinţare expresă a institutului nu a fost niciodată adoptat. Este de menţionat că "Revista de drept public" şi-a încetat apariţia în 1 94 3. -! 2) În ordine cronologică au apărut: M . Anghene, Elemente de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1 958; I. Gliga, M. Stoica, Drept administrativ al R.P.R. , Litografia învăţământului, Braşov, 1 958 ; R , lonescu, Curs de drept administrativ R.P.R., Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1 960. 42 b) Avem în vedere, de exemplu, capitolul co � sacrat perfecţionării aparatului ad­ ministrativ de stat din cursul prof. A. Ionescu. ln afară de cursurile universitare care au fost tipărite sau litografiate în această perioadă şi, respectiv, de studiile din revistele de specialitate, două monografii reţin atenţia: "Actele de drept administra-

1 99

O d ovad ă a j u ri d ic i z ă r i i ce rc et ării şti i n ţ if i c e as u p ra fenomenului administrativ statal o reprezintă şi modul în care a fost organ izat I nstitutul de Cercetări J u ridice, înfiinţat în 1 954 (43 _ Necesitatea cercetărilor de ştiinţa administraţiei se reafirmă prin docu mentele politice oficiale din 1 967 care stabilesc şi sarcina înfiinţării unui învăţământ superior administrativ. Utilitatea reînfi inţării unui învăţământ universitar (su perior) ad­ ministrativ a f ost scoasă în evi denţă şi în cadrul dezbaterilor parlamentare gen erale cu privire la Legea nr. 2 din 1 6 februarie 1 968, lege prin care s-a stabilit n oua organizare administrativă a teritoriului R.S. România. Astfel, în una din şedinţele Parlamentului, un deputat . sublinia următoarele: •îmbunătăţirea activităţii organelor de stat nu este posibilă fără- să se asigure o pregătire tehnică şi o tot mai accentuată specializare a cadrelor din diferite ramuri şi sectoare. Conducerea nu poat e deven i ştiinţifică fără însuşirea ştiinţei con­ ducerii. Prin încadrarea o rganelor administ raţiei de stat cu un per­ sonal calificat şi cu o bogată experienţă în muncă se creează condiţiile necesare �entru rezolvarea justă şi rapidă a problemelor · de competenţa lor. 44 . · Reînfiinţarea învăţământului supe rior administrativ a constituit un puternic i mpuls şi pentru react'-'alizarea ştiinţei administraţiei, de altfel în programa de învăţământ la secţia administrativă s-au in­ t rodus încă d in 1 968, alătu ri de trad iţionalul curs de drept ad­ ministrativ (care s-a extins pe durata a doi ani de studiu) , şi alte cursu ri. Ştiinţa şi tehnica administraţiei: O rganizarea şi metodele în administraţia d e stat ; Docu mentare administrativă, S istem e adtiv' (Editura Ştiinţifică, 1 959) a prof. T. Draganu şi 'Sfaturile populare, organe locale ale puterii de stat in R.P.R.' ( Editura Academiei, Bucureşti, 1 964) , autori I. 'vintu, M. Lepădătescu, I. Merlescu, M. Anghene, acesta din urmă fiind în egală măsură şi o lucrare de drept constituţional. 43) Astfel, în cadrul Institutului existau mai multe secţii, intre care şi secţia de drept de stat şi drept administrativ, secţie ce cuprinde două sectoare: Sectorul de drept de stat (drept constituţional) şi Sectorul de drept administrativ. 44) Vezi B. Of., partea a li-a, nr. 2 din 1 7 februarie 1 968. Începând cu anul universitar 1 968/1 969, în cadrul Facultăţii de Drept din Bucureşti se înfiinţează o secţie administrativă, reînnodându-se firul tradiţiei şcolilor supe• rioare administrative din ţara noastră. De fapt o secţie similară a funcţionat şi prin anii '50. Această secţie s-a înfiinţat, începând cu anul universitar 1 971/1 972, şi în cadrul Facultăţii de Drept din Cluj-Napoca dar, cu sediul la Sibiu, devenind ulterior (1 976) Facultatea de Drept economic-administrativ din cadrul Institutului de învăţământ superior din Sibiu, unde din 1 984 nu s-• mai organizat concurs de admitere, Intrând în lichidare. Sec�a de la Bucureşti s-a desfiinţat în 1 990, organizându-se, în schimb, un învăţământ postuniversitar.

200

ministrative contemporane; Istoria administraţiei etc. Mai apoi, cursul de drept administratjv s-a unit cu cel de ştiinţ a administraţiei, sub denumirea " D rept administrativ şi ştiinţa administraţiei", denumi re şi structură menţionate şi în p rezent, doar în virtutea inerţiei. 2. Cercetarea lucrărilor publicate după 1 967 şi până în 1 989 pune în evidenţă patru concepţii cu privire la natura şi obiectul ştiinţei a d mi n i st raţiei , i mplicit cu privi re la ra portul dint re ştiinţa a d­ minist raţiei şi ştiinţ a d reptului administrativ: a) reluarea tezelor lui Dissescu; b) ach iesarea la teoria promovată în tratatul francez de ştiinţa administraţiei d in 1 966; c) identitatea de Qbiect cu dreptul administrativ dar d iferenţă de optică în cercetare; d) ramură a ştiinţei conducerii (4 5

45) Vezi pe larg asupra acestor opinii A. Iorgovan, Drept administrativ... (1 986) , pag.83-88 şi lucrurile acolo citate.

201

C A P I T O L U L III

AUTO N O M IA S I CARACTERU L STI I NTELO R 1 DES P R E ĂDM I N ISTRATIA P U BLI CĂ §

1 . S I STE M AT I CA T E O R I E I STI I N TI F I C E A A D M I N I S TRATI E I P U B L I C E . P A R A D I G M E C LAS I C E S I A CT U A L E I

I

I

A vorbi despre autonomia unei ştiinţe presupune, înainte de toate, a arăta dacă sunt întru nite elementele noţiunii generale de ştiinţă, ca apoi să se facă o încad rare în categoriile (ram1.,1rile) şti inţei u nanim acceptate, încadrare ce presu pune stabil i rea raporturilor dint re ştiinţa (ştii nţele) respectivă ş i şti i nţele vecine. Cum s-a p utut observa din cele menţionate la parag rafele anterioare, în legătu ră c u autonomia şti i nţei administraţiei, cu n atura, locu l şi rolul ei î n sfera ştiinţei se poartă, de peste o sută de ani, ample discuţii în l iterat ura mondială, ele fiind pe deplin actuale. Acest aspect, deşi nu reprez intă ceva particular pentru şti i nţa a d m i n i strat i e i , f i i n d o man ifestare a fe no m en u l u i c u n o asterii ştiinţifice în 'g eneral , comportă totuşi o explicaţie aparte, care r�zidă în r � lul ? eo� e 9 it pe care, obiectiv, îl au, în o rice societate, ad­ _ mm1strat1a s1 g uvernarea. P �rm�nentul interes faţă de problemele puterii şi guvern ării au const ituit şi constitu ie nu n umai punctu l de plecare, dar şi forţa care a menţinut mereu vii (în pofida unor scurte perioade de eclipsă) stu diile de ştii nţa administraţiei sau de ştii nţe adm i nistrative. Cum nu există o putere de stat în general, o guvernare în abstract a societăţii , ci o putere de stat şi o guvernare concretă a u nei anu me societăţi şi într-o anumită perioadă de dezvoltare a acesteia este lesne de înţeles c ă şi problema autonom iei ştiinţei administraţiei a relaţii lor sale cu alte şt i i nţe, îndeosebi cu ştii nţele politice şi c u cele j u ridice va p resu p u ne o abordare concretă. Oamenii de şti inţ ă, înainte de toate, au c ăutat prin stud iile lor, să ofe re s o l u ţ i i pe ntru p e rfecţ i o n a rea a dm i n istraţ i e i de stat d i n societatea şi t im p u l în care a u t răit, aşa în cât ni s e par� firească varietatea de opinii existente, pent ru că realităţile erau d iferite de l a o ţară la alta, chiar î n aceeaşi perioadă istorică. 202

Când supunem analizei realitatea avem în vedere nu numai as­ pectele economico-sociale ori politice (reg imul politic îndeosebi) , ci şi întreaga viaţă �pi rituală, stadiul de evoluţie a şti inţelor, a ştii nţelor sociale în particular. Aşa se explică de ce ştiinţa administraţiei trebuie privită şi prin prisma unui specific n aţional . Soluţiile dintr-o anumită ţară, înt r-o anume perioadă istorică nu t rebuie opuse în mod necesar soluţii lor dint r-o altă ţară, în aceeaşi perioadă isto rică, cum, de regulă, se procedează. De aici nu t rebuie trasă con cluzia sim plistă că n-am fi în prezenţa u n ei şt i i nţe ; se va p utea spune, de exem plu, că matematica este matematică ori unde şi oricând s-a formulat o teoremă, în ant ichitate, în evul mediu , în timpul lui Napoleon , ori în v remurile n oastre. O asemenea interpretare ar fi simplistă chiar şi pentru mate·m atică. Totuşi, matematica din Antich itate n u este com­ parabilă cu cea actu ală ( 1 , eometria luJ Euclid este de mult depăşită de geometria neeuclidiană. ( Nu mai puţin, ştiinţa administrâţiei nu este comparabilă, sub aspectul constantelor şi virtuţilor sale spre universali­ tate şi perenitate, cu matematica, cum, în general, ştiinţele sociale nu sunt comparabile cu cele exacte, ceea ce nu exclude caracterul de ştiinţă al preocupărilor de investigare a fenomenului administrativ statal de la finele secolului trecut si până azi. Într-adevăr, matematica ocu pă un loc aparte între diferitele disci pline care definesc efortul de cun oaştere şt iinţifică a real ităţ ii în conjurătoare, dar ea nu mai poate fi red usă la o anumită metodă de gândire, ca în secolul trecut, obiectul ei est e foarte diversificat (3 _

ş

1)

2)

3)

M atemati ca, du pă cum se sintetizează într-o valoroasă lucrare românească d.e ep i stemologie, a cunoscut, n u mai în secol u l nostru, câtev a revoluţi i s u ccesi ve : 1 ) revoluţia structural istă, ţinând de identificarea unor structuri s im p le (şi defini rea lor în termeni i teoriei m ulţim ilor), care să stea la baz a reconstrucţiei şi u n ificării (neformale) a întreg i i matemati ci, rev oluţ ie c e a i nst ituit un nou gen de abstracţie, reclamând noi relaţii ale matematicii, c u real itatea şi restul cunoaşter i i ; 2 ) revol uţia categori ală, reprezentată de con­ stit u irea u n u i nou o r izont de fundamentare a matematicii ax i omatice prin teor i a categori ilor; 3) revol uţi a generală de uti l i z are a calc ulatoarelor elec­ t r o n i ce ; 4) ext i nderea c v as i - t ot a l ă a dome n i u l u i de a pl i cabi l i tate a matemati ci i (în s p eci al prin pos i b i l ităţi le de modelare a unor si steme ş i procese complexe oferite d e noile ramuri ale matematici i abstr acte) ş i edifi carea unor noi domenii ale matemati c i i a pl i cate (I . Pârvu, Introd ucere in eplste molog le, Editura Şti inţifică şi Enci clopedică, Bucureşt i , 1 984 , pag. 8 1 , unde se citează şi l u crări de N. Bourbak i, D. Barb ili an, Gr. C. M o is i l) . Vezi pe lar9 asupra acestor aspecte I. Pârvu, Istoria ,u1nţel �I reconstrucţia el conceptuală, Antologie, Ed. Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1981, precum şi voi. "Cercetări multidisciplinare şi interdisciplinare", Ed. Academiei, Ed. Politică, 1980. Solomon M arcus, Potenţialul lnterdlsclpllnar al matematicii , în voi. "Inter­ disciplinaritatea în ştiinţa contemporană", Ed. Politică, Bucureşti, 1980, pag. 189.

203

De la studiul relaţiilor cantitative şi al fenomenelor spaţiale, matematica a evoluat spre studiul diferitelor tipuri de structuri şi sisteme, al aspectelor d inam ice, de proces, al problemelor de strategie şi i nt e r a cţ i u ne , coresp u n z ăto r d i versifi c â n d u -se şi m e t o d ele matematice. C oncret, arată autorul citat, de la metodele numerice, a r it m et i ce , a p o i la cele c o m b i nat o ri i , pro babilistice, l o g i c e , topologice ş i decizionale, c a acum toate să fie reconsiderate în lumina metodelor computaţionale. Legăturile matematicii cu realitatea su nt mai ind i recte, mai greu sesizabile decât în cazul fiz icii, chimiei sau biologiei. În acelaşi timp, matematica posedă, într-o măsu ră mai mare poate decât o rice altă disciplină, capacitatea de a surprinde, de a contrazice, prin rezultatele ei, intuiţiile comu ne. Este greu de găsit o ştiinţă care să fie atât de bogată în rezultate şi entităţi paradoxale cum e ste matematica. Dincolo de toate ezitările pe care le avem în formularea unei definiţii atotcuprinzătoare a matematicii moderne, un fapt este in­ contestabil, chiar dacă el scan dalizează pe unii oameni de cultură (inclusiv unii matematicien i) , în special din domeniile umaniste şi sociale; •matematica se hrăne,te din întreaga cunoa,tere u m a n i ,1 o afectează pe aceasta, propunând, ca s ă spu nem aşa un n u m itor comun al tuturor compartimentelor ei. M atematica este deci o punte de legătură între toate discipline1e• (4 _ Această expansiune a matematicii, ca o reacţie la o d ife­ renţiere prea accentu ată a disciplinelor de stu diu, s-a făcut simţită şi în sfera cu noaşterii fenomenului administrativ, de unde înţele­ gerea, într-o concepţie clasică, a ştiinţei administraţiei ca o ştiinţă tehn ică, pe de o parte, şi existenţa c u'rentelor c ibernetice, in­ formatice etc. , d in cadru l ştiinţei administraţiei actuale, pe de altă parte. Feno men u l admini strativ, ca fenomen com plex, ţesătu ră de fapte de n aturi diferite (politi ce, econo m i ce, psihologice, j urid ice, tehn ice etc. ) , trebu ie să fie investi g at î n întreaga s a complexitate, ceea ce, obiectiv, reclamă atât existenta unei stiinte g l o bale, integratoare, cât şi existenţa unor ştiinţe monodisclplinare. În funcţie de evo luţia genera l ă a ştii nţei , de tradiţiile d intr-o ţ ară sau alta, acea ştiinţă integratoare a fost, de reg u lă, den u mită ştiinţa ad min istraţiei , iar ştiinţele monod i sciplinare, ştiinţe administra­ t ive. To ată această o rientare meto d o l o g i co -ep i ste m olog i c ă reprezintă şi o conve nţie a li mbaj ului ştii nţ ific, d ar e a evocă ş i o 4)

Idem, p. 1 80-1 81 .

204

realitate gnoseologică incontestabilă a epocii moderne, anume e_xis­ tenţa, unei teorii ştiinţifice a administraţiei, mai exact a unei preocupări constante pentru conturarea unei asemenea teorii. Autorii care folosesc termenul de •ştiinţe administrat �e • au în vedere sfera largă a ştiinţelor care se referă la administraţie, fie din punctul de vedere al scopului lor, fie din cel al obiect1,Jlui ori metodelor. Vrând, nevrând, cercetătorii care au postulat existenţa acestor ştiinţe precum: filozofia administraţiei, s ociolo g i a admi n i st raţiei, psihologia admin ist raţiei, tehnica ad­ ministraţiei, politica administraţiei etc., admiteau existenţa unui anumit "liant•: între aceste ştiinţe, ceea ce le făcea să intre în genul ştiinţelor admin istrative. Tocmai de aceea n i se pare că ş i această viziune pledează, adevărat implicit pentru o ştiinţă a administraţiei, ea fiind o viziune complementară şi nu polară tezei după care există numai o ştiinţă a administraţiei. Aceste teze trebuie înţelese şi analizate într-o un itate dialec­ t ică, spre a putea surprinde evoluţia teoriei şti inţifice a administraţiei şi perspectivele acesteia şi nu opuse un a alteia, cum se procedează şi în literatura n oastră, de uni i autori. D.e altfel, la această sch imbare .d e optică ne invită nu numai istoria teoriei ştiinţifice a administraţiei, c i, şi mai ales, noile centre de "difuzare metodolog ică" şi de pro­ blematizare filozofică în cadrul ştiinţei d i n perioada contemporană, efect firesc al maturizării simultane a unui număr mare de discipline ştiinţifice, între care şi cele administrative. §

2. CONSTELATI R DES P R E ' ' A STI ' I NTELO AD M I N ISTRAT' I E S' I M ETACRITERI U L D E STI I NTI ' ' FICITATE

" P arad i g mele" clasice ale cun oaşteri i au d i spărut (5 _ îr:i secolul nostru au intrat în "faza teo retică" numeroase alte ramuri ale şti inţe i, iar conf iguraţia spirituală a ştiinţei conte mporane a d even it tot mai mult, un fel d e "constelaţie" complexă de disci pline cu m e t o d e, t e h n i c i , i n s t ru m e n t e ş i s i s t e m e c o n c e ptuale neomogene (5 _ Este motivul maj or care-l determină pe acest autor 5)

6)

Este vorba de matematică şi fizică (şi uneori de biologie) , care au reprezentat în trecut 'paradigmele" cunoaşterii, furnizând met?de şi modele de gândire tuturor disciplinelor şi oferind, în acelaşi timp, 'termenul de extracţie' al normelor şi principiilor ce definesc natura însăşi a 'ştiinţificului' ( I. Pârvu, Introducere... , pag.

6-7) .

lbiderr

205

să afirme că degajarea din studiul ştiinţei actuale a unei interpretări epistemologice generale trebuie să fie precedată de elaborarea unor epistemologii "regionale" de explicarea statutului cunoaşterii teoretice şi a specificului metodologic al diverselor grupe de discipline (? . Este firesc ca, şi în cazul grupul u i de discipline ad ministrative; să se identifice o "epistemologie" - e pistemologia administrativă. De aici n u trebuie înţeles că şt iinţa administraţiei însăşi se s u prapune c u această epistemologie, apărându-ne tot c a o ram u ră a metaştiinţei (8 • N u mai puţin, ştiinţei admin ist raţiei, înt r-un anumit sens, nu-i este străină ut ilizarea unui metacriteriu de ştiinţific itate, care are misiunea de a "dirija" funcţio narea criteriilor "imanente" fiecărui tip · determinat de teo retizare a adm inistratiei publice, inclusiv a celei juridice, îndeosebi într-o perspect ivă de lege ferenda. În acelaşi timp, trebu ie admis că viziu nea pl u ralităţii •centrelor metodologice• a l e c u n oaşt e r i i şi c o nfi g u raţ i a sub fo rma unei "con stel aţ i i ll a şt i i nţei contem pora ne im pune c a şi şt iinţa d re ptul ui ad min ist rativ , sub Li n anume aspect, s ă f i e axat ă p e id eea u n u i metacriteriu de şt i i nţ i f i c it at e , c a re a re m i s i u n e a d e a " d i rij a " o rd o n ar e a şi funcţi on area criteri ilor specifice celorlalte ti p u ri de teoretiza re a adm i n istraţ i ei p u bl i ce, i n c l u s iv a şti i nţei adm i n i straţiei. Acest c riteriu de "dirijare" , prezent în cadru l oricărei d i scipli ne , cere, c u m s e exp ri mă I. P ârvu , s ă s e i dentifice linia progres u l u i une i d iscipl i­ ne c u acee a a sporirii grad u l u i de organ izare, i nteg ra re şi au­ tono m i e al teoriilor ei (9 , e l cores p u nzând, esenţ ial mente, c u ce ea ce unii autori contemporani au denu mit " ipoteza meta-epistemo­ log ică" ( 1

°.

7) 8)

Ibidem. Într-o formulă sintetică, alături de prof. Ştefan Georgescu vom spune că obiectul epistemologiei îl reprezintă "problema raportului gândi rii cu obiectul ei şi valoarea datelor gândirii în funcţie de acest rap9rt" (St. Georgescu, Epistemologie, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, pag. 22) . "Critica ştiinţei este ulterioară atât ştiinţei cât şi primelor studii ale gândirii fi lozofice consacrate exclusiv preocupări lor ontologice, această succesiune este nu numai stabi lită ca fapt istoric, ci şi derivabilă logic din afirmaţia că epistemologia aparţine metaştiinţei. Or, metaştiinţa se'mnifică literal un studiu care vine după ştiinţă şi care poartă asupra ei, luând-o ca obiect (St. Georgescu, op.cit., pag. 1 4) . De altfel, teza după care cunoaşterea efectivă precede orice teorie a cunoaşterii a fost exprimată încă de Spinoza în cuvintele: nam ut sciam me scire, necesario debo prins scire (I bidem, şi nota nr. 1 ) 9) I . Pârvu, Introducere în epistemologie. . ., op.cit., pag.95. 1 O) Orice criteriu de ştiinţificitate (sau orice sistem de criterii de ştiinţificitate) este comandat de o exigenţă fundamentală, caracteristică demersului şJiinţific, care-i impune să înainteze în sensul creşterii puterii integratoare a teoriilor. lntr-o manieră mai precisă, această ipoteză sugerează că există de fapt un meta-criteriu de

206

Ştii nţa ad ministraţiei este calificată de u ni i auto ri d rept ştiinţă i nterdisci pli nară, iar de alţii ştii nţa multi sau pl uridisciplinară. Pentru a înţelege mai bine aceste aspecte, apreciem că sunt necesare câteva explicaţii . N ou l mod de gând ire - gân d i rea sintet ico-in­ tegrativă - a şti inţei act uale se manifestă pri n : a) u n ificarea internă a domeniilor clasice ale şt ii nţei şi const ituirea u nor discipline "de g ran iţă" {chimia fizică, biochimia, biofizica etc.) şi a u nor teorii "i nter� domen i i" (ex. teoria cromozomică) ; b) apariţia unor noi discipline cu p rofi l prin excele nţă integ rat iv (c i b erneti ca , te oria s i stemel or etc.) ; c) transfo rmarea treptată a .şt iinţelor " unid iscipli nare" în şt iinţe "inter­ d iscipli nare" ; d) apar�ia, la n ivelul teo riilor fundamentale şi al pro­ gramelor fundaţionale din anumite ramuri ale ştiinţei, a unor perspective integrative, nereducţioniste, dovedind necesitatea unei orientări spre sistemicitate �i în reconstrucţia logică a c u no�ti nţelor �tiinţifice; e) întrepătrunderea şi influenţarea reciprocă a ştiinţelor fundamentale cu cele aplicative, a şti inţelor teoret ice ale nat urii cu şt iinţele teh n ice şi cele soc io-umane ( 1 1 . Dacă raportăm această subti lă sinteză l a evoluţia ştiinţei ad­ ministraţiei, vom constata că istoriei acestei şti i nţe, ca şi teh n icilor sale, nu-i sunt străine nici u na din cele cinci d i recţii, ceea ce face, s u b un anumit aspect, cu at ât mai dificilă operaţ ia logică de stabilire a naturii şi caracterul u i şti i nţei ad ministraţiei. S u b u n alt aspect, această elasticitate de co ncepte şi teo rii pare a fi privită şi ca un e lem ent pozitiv, u n facto r st i m ul ator al de m e rs u ri lo r teoretice actuale; o tradiţ ie bogată într-o anumită şt iinţă este o garanţ ie sigură a dezvoltării ei ulterioare. " N u se poate îndeajuns sublinia importanţa pu nctului de vedere istoric - spunea Blaga - când e vorba de a pune în lu mină şt iinţa şi structura gândi rii şti inţ ifice", iar marele nost ru isto ric Nicolae Iorga, în lecţia de deschidere a c ursu rilor la U ni­ versitatea din B uc ureşt i din 31 octom brie 1 938, la rân dul său , pre­ ciza: "Nimic nu se poate înţelege din ceea ce este fără cunoştinţa a

1 1)

ştiinţificitate adoptate (într- u n mod implicit sau explicit) de către o disciplină ştii nţifică trebuie să impună teoriile elaborate de aceasta condiţii semantice şi condiţii de adecvare care ar fi de natură să favorizeze sporirea capacităţii au­ toorganizatoare a corpului de propoziţii constituit de aceste teorii. Prin capacitatea autoorganizatoare se înţelege aici capacitatea u n u i corp de propoziţii de a asig ura şi de a adânci progresiv, pri n propri ile sale r�surse, atât coerenţa sa internă (nu în sensul simplu al noncontradicţiei, ci în sensul' interdependenţei elementelor sale) , cât şi ceea ce s-ar putea n u m i competenţa sa, adică puterea sa explicativă şi puterea sa anticipativă cu privire la realitatea accesibilă " investigaţiei" (J . Ladriere, Les Sciences H u ma in es et la Probl eme de la Sci entifi cite, . . . Les Etudes philosophiques", nr. 2/197 8 , pag. 148, după I. Pârvu, loc.cit.) . I. Pârvu, 'op.cit., pag.95.

207

tot ceea ce a fost; si nimic nu trebuie stiut din ceea ce este fără deschiderea perspectivelor către ceea ce neapărat trebuie să fie; şi aceasta, prin silinţele acelora care au ştiut ceea ce a fost în trecut, care au cunoştinţă de ceea ce este în prezent şi care, de acolo, îşi extrag tot ceea ce t rebuie pentru a întrezări viitorul, împreună cu energia trebuitoare pentru a însufleti' factorii activi în pregătirea acestui viitor. . . • ( 1 2 • Aceste cugetări ale celor doi titan i ai spiritualităţii româneşti şi universale, ce relevă perspectiva fecundă a istoriei, rostul ei dialectic de a arunca punţi de înţelegere între trecut şi prezent şi d incolo de marginile prezentului, către viitor, ne apar şi ca o su btilă viziune metodologică în analiza fenomenului ştiinţific , viziune pe care ne străduim să o aplicăm îri prezentul capitol ou privire la teoria ştiinţifică a admin istraţiei publice. · Prin urmare, întrebările fundamentale persistă; ce este ştiinţa administraţiei publice, ţinând seama de istoria ei raportată la istoria ştiinţei, în general; care este perspectiva acesteia, iar din această perspectivă, ce interrelatii va avea ea cu stiinta dreptului administrativ. În cele de mai sus, prin referirea I.; me'tacriteriul lui Ladrere, am oferit un răspuns sintetic la aceste întrebări, acum se impune a dezvolta.

§ 3. ŞTI I NŢA A D M I N ISTRAJ I E I , STI I N TA ' ' D E S I N TEZA

Pentru început, este necesar să relevăm distincţia ce trebuie făcută între cercetarea multidisciplinară si o stiintă multidisciplinară. În cazul cercetării multidisciplinare sau al cercetării complexe este vorba de o operaţiune organizată pe baza unei ipoteze şi cu tehnici, metode adecvate obiectivelor urmărite, operaţiune la care concură "diferite şt i inţe păst rân du-şi fiecare specificul, capacitatea eu­ rist ică (1 3 şi epistemologică" ( 1 4 . 1 2)

Reprodus după O. Lă;z ărescu, Ştiinţele I storice în perspectiva Inter­ disciplinară , în voi. 'Interdisciplinaritatea .. .', pag. 21 7 . 1 3) Capacitatea euristică înseamnă capacitatea de a descoperi noi cunoştinţe. Euristica este partea ştiinţei care are ca obiect descoperirea de fapte noi, dar obiectul ei poate să-l reprezinte şi descoperirea de noi metode, tehnici etc. :Teoria ştiinţei poate consta şi în descoperirea căilor urmate în cercetarea ştiinţifică, adică a strategiilor şi tacticilor, a metodelor, tehnicilor şi procedeelor realizării inovaţiei intelectuale, obţinându-se metodologia creaţiei ştiinţifice - euristica" (St. Georgescu, op.cit., pag.5) . 1 4) Ştefan Mileu, Despre geneza ,tllnţelor multi- f i Interdisciplinare, î n 'Inter­ disciplinaritatea în ştiinţa contemporană", pag. 1 4.

208

În cazul ştiinţelor interdisciplinare ori al ştiinţelor de frontieră, cum se vorbeşt_e adeseori, este vorba de o întrepătrundere pe întinderi variabile a componentelor din cadrul a două sau mai multe ştiinţe. Spre pildă, în cadrul bi .o chimiei au intrat numai componentele necesare şi nu totalitatea chimiei sau biologiei, "căci astfel s-ar fi realizat o nedorită contopire a acestor două ştiinţe". Analiza fenomenelor cognitive în b i och i m i e n e a ra.t ă c l a r că este v.o rba d e i nvestig are a ş i d e reprezentarea fenomenelor biologice într-o viziune chimică. Plecând de la teza cvasiunanim admisă, după care apariţia unei noi discipline trebuie să fie caracterizată de: (1 ) o anume bază teoretică, (2) obiective de investigare proprii şi 3) metode şi tehnici specifice, autorul citat remarcă, şi pe bună dreptate, că evoluţia cercetărilor într-o anumită ştiinţă a condus la transformarea acesteia într-o ştiinţă multi­ disciplinară, cum este cazul endocrinologiei, al geneticii, (in cadrul acesteia se pot diferenţia cel puţin zece discipline, de la genetica umană la cea animală, vegetală etc.) , iar fiecare din aceste noi discipline "necesită, pentru a fi abordate, o specializare care confirmă specificul lor" ( 1 5 . Multidisciplinaritatea poate fi generată atât prin domeniile diferite de cercetare, care se obiectivează, cum este cazul endocrinologiei sau al geneticii, dar şi printr-o nouă metodologie, exemplul cel mai elocvent oferindu-I în acest sens, fizica nucleară, care realizează invest igarea substanţelor radioactive prin metode şi tehnici diferite de cele ale celorlalte domeriii ale fizicii.( 1 6 În fine, în optica autorului la care ne referim, multidisciplinaritatea poate să rezulte şi din caracterul aplicativ al unei ştiinţe care este obligată să folosească un complex de discipline "diferite prin baza teoretică, metodică si operatională", exemplificându-se în acest sens prin şt ii nţele medic�le şi c�le ag ricole. "În fiecare dintre acestea, folosirea diferitelor discipline, este impusă de caracterul obiectivelor urmărite; în medicină - apărarea sănătăţii, prin acţiuni profilactice şi curatiye, în agronomie .;_ prin cultura plantelor agricole, care impune folosirea disciplinelor împrumutate din botanică, pedologie, climatologie ş.a." ( 1 1 . Această din urmă ipoteză vizează, fie şi numai în parte, concepţia pluralistă din doctrina administrativă, teza "ştiinţelor administrative", fiind pe deplin compatibilă cu teoria ,mnţelor penale, incluzându-se în această categorie atât ştiinţele j uridice (dreptu l penal, d reptul procesual penal, d reptu l pen itenciar) , cât şi ştii nţele cu caracter 1 5) Ştefan Mileu, op. cit., pag. 1 3. 1 6) Idem, pag. 1 4. 1 7) Ibidem.

209

tehnic (criminalistica) ori cele cu caracter sociologic (criminologia) ( 1 8 , deşi şi aici este vo rba, în cele din urmă, de o convenţie termin ologică. Dezbaterea publicată din volumul "Interdisciplinaritatea în ştiinţa contemporană" ( 1 9 , ne sugerează să folosim cu atenţie şi discernământ termeni de multi- şi interdisciplinar în sistematica ştiinţelor, în cazul nostru a ştiinţelor referitoare la administraţia publică. Mai precis, trebuie să avem în vedere ca printr-o abordare, multi şi interdisciplinară a realităţii concrete a fenomenologiei administrative să se re�lizeze o concepţie clară a categoriilor incluse în sistematica "ştiinţelor adminis­ trative", a posibilităţilor de utilizare, a limitelor în interpretare şi de aplicare a rezultatelor. P rivi nd, în limita acestor exigenţe metodologice, sistematica ştiinţelor despre admi nist raţia publică, va t rebui să spunem că, p rin eliminare, ipoteza c are n e dă cele mai mari satisfacţii, este cea a metac riteriu l ui de şt iinţificitate c u rol de "dirijare" a cercetării, rol pe care îl are fie ştii nţa admin ist raţiei ..:. înţeleasă, totuşi, ca o şti i nţă socială nej uridică, de sinteză, - fie ştiinţ a d reptu lui ad ministrat iv, ram u ră a şt iinţei d reptu lui. G rafic, această sistematică a ştiinţelor ce. au ca obiect ad­ ministraţia publică poate fi reprezentată în felul următor (fig. 1 ) ; 1. 2. 3. 4.

Fig. 1

Sociologia administraţiei Psihologia administraţiei Istoria administraţiei Tehnica administraţiei 5. Dreptul administrativ 6. Politica administraţiei 7. Economia 8. Demografia 9. Geografia 1 0. Etnologia 1 1 . Informatica 1 2. Cibernetica 1 3. Urbanismul 14. Sistematizarea teritoriului etc.

I. Obiectul de cercetare - Fenomenul administraţiei publice l i . Ştiinţa administraţiei - ca ştiinţă d e sinteză ce impune metacriteriu l de "dirijare" a cercetări i fenomenu lui administrativ. I I I . Ştiinţa dreptului administrativ - ca ştii nţă j u ridică, în ipoteza de discipli n ă ce im pune metacriteriul de " dirijare" a cercetării fenomen ului administrat iv i nclusiv pentru ştii nţa administraţiei . . 1 8) Vezi pentru dezvoltări, A. Dineu, Criminologie, T. U.B., 1 984. 1 9) V�I. "Interdisciplinaritatea în ftiin1a contemporană", pag. 383-399.

21 0

§ 4. RAPO RTU L D I NTR E STI ' I N TA ' A D M I N ISTRATI ' EI S' I STI I NTA DR EPTU LUI AD M IN I STRATIV ' ' Structura g rafică a sistematicii teoriei şt iinţifice a ad m i nistraţiei pi:ibl ice poate conduce într-o o pt ică metodo log i că t radiţională din şt iinţa ad ministraţiei, la o serie de concluzii co ntrad icto rii . Conştienţi de faptul că şi schema pe care �m propus-o noi are i nc onvenientele in erente oricărei reprezentări grafice a unui fenomen real, în cazul n ostru a unui fenomen şti i nţific, ne grăbim să ad ucem câteva ex­ plicaţii. G ru p u l ştiinţelo r en umerate cu cifre arabe este exempl ificativ şi nu l i mitativ. Apo i cât priveşte natura fiecărei discipline în parte, şi, respect iv, rapo rtu l acesteia cu şt iinţa ad m i n ist raţiei, trebuie să spunem că nu se poate da o soluţie un itară. Soluţia diferă, cum remarcam mai sus, chiar de la o ţară la alta cu puternice t rad iţi i în şti inţa a d m i n istraţ i e i , aceasta în fu ncţ ie de g rad ul de d ezvoltare a şt i i nţ e l o r în g e n e r a l ş i , m ai a les , de o ptica asu pra cercetării fenom e n ul ui adm i n i strativ. Astfel, într-o anu m ită o pti că, ce s-a susţinut şi la noi, s-ar putea spune că şti i nţele respective reprezinţă d iscipline pri m are, iar ştiinţa admi n i straţiei ar fi o " ştii nţă reziduală", care depinde de aceste şti i nţe primare. O altă soluţie ar putea să fie axată pe j u d e c at a . d u p ă care fi e care d i n şt i in ţ e l e res pective cercetează fenomenu l ad m i nistrativ, din punctul său de vedere, făcând abstractie de celelalte în susiri esentiale ale obiectului corn, ' ' . plex pe care-l reprez i ntă ad m i nistratia publică, ceea ce ar face inut i lă existenţa unei ştiinţe a adm in ist raţi�i. În fine, într-o altă ipoteză s-ar putea susţi n e că toate disciplinele respective ne apar ca ramuri ale ştii nţe � adm i n ist raţiei, incl u siv deci şi ştii nţa dreptu l u i administrativ. · l n fel u l acesta s-ar reven i, pri nt re altele, la u na din concepţiile susţ i n ut e c u u n s eco l în urmă, d upă care şt i i nţa dreptului ad­ m i nist rativ este cupri nsă în sfera şti i nţei administraţiei. Toate aceste i nterpretări (şi nu s u nt singurele ce pot fi imag inate) , su nt i poteze c u tendinţă simplificatoare, ele n u ţ in seama de dialectica evoluţiei şti i nţelor, de aspiraţia şt i inţei modern e spre si nteză, spre re unirea în concepţ i i integratoare, totalizatoare a datelor o bţinute în câm puri specializate diferite, care apoi se înto rc spre aceste câmpuri spec ializate, d ucân d la m utaţii de COl")ţ inut în cadrul ştii qţelor respective ca şi al şt i i nţei totalizatoare. Pu nerei3 în comun a competenţei diverşilor specialişti este favo rizată puternic de sociologia cercetării în rân d u l echipelor d e cercetare care în l o c u i es c tot m a i m u lt m u nca a utoru l u i i n d iv i d u a l în creaţia 21 1

ştiinţifică(20 , ori ştiinţa adm inistraţiei este prin excelenţă, o •cercetare de ech ipă" , de u nde şi o nouă explicaţie pent ru folosirea (în trecut ca şi în prezent) , de către unii autori a termenulu i de "ştiinţe admi­ n ist rative" . Având îri vedere şi cele s u blin iate ante ri or, a n u m e teza metacrlterlulul de ftll nţlflcltate, t rebuie să admitem că raportul dintre şti inţa administraţiei şi ştii nţa d reptului administrativ comportă o discuţie specială. Ştiinţa d re ptului a d m inistrativ este, în a n u m ite sit uaţii "închisă" în obiectul tti l nţe l administraţiei, I a r în -alte sltuatil sti inta admln lstrati e l este "închisă" în obiectul stll ntel d re ptulu I ad�lnlstratlv. În alţi termeni, între aceste două ramuri ale ştiinţelor sociale are loc o perman e ntă i nversare de ro luri, ele com­ pletându-se reciproc, dar păstrându-şi fiecare propria sa fizionomie şi auton omie, ştiinţa dreptul u i admin istrativ de ramură a şti inţei juridice, iar ştiinţa ad ministraţiei de şti inţă socială de sinteză ce nu are, ca esenţă, caracter ju ridic. Aspectu l juridic d in sfera d e cercetare a şti inţei admin istraţiei este cercetat într-o viziu ne interdisciplin ară, ' deci într-o un itate dia­ lectică c u aspectele de n atură politică, economică, psihologică, teh nică etc. , care, d u pă caz, determi nă, însoţesc ori derivă din aspectu l j u ridic, dar cont urân d alătu ri de acesta esenta fenomen ului ad m i n istrat iv statal (public în ge neral) . În acest fel, ştiinţa ad­ m i nistraţiei "pregăteşte terenul" c ercetării ju ridice, cum la rându l ei c ercetarea juridică a administraţiei publice contribuie la dezvoltarea şi clarificarea studiilor de ştiinţa administraţiei. P ri n u rmare, o cercetare de ştiinţa ad ministraţiei care nu are ca perspectivă, în sens de metacriteriu metodologic, perfecţionarea " armăturii j u ridice• a admi n ist raţiei publice, mai ales într-un sistem const ituţio nal ca al nostru, în care legalitatea reprezintă un principiu fun damental al admi n istraţiei publice (21 , este o cercetare ce are scăderea de a nu fi reală, ch iar dacă o asemenea optică a condus la fo rmarea u nor adevărate şcoli în anu mite zone geografice şi, respectiv, spaţii culturale (ex. cel anglo-saxon) . Nu mai puţin , o cercetare juridică a admi n ist raţiei publice care n u are în vedere complexul de aspecte politice, economice, psihologice etc. , puse în lumină, într-o viziune integratoare şi sintetizatoare de· ştiinţa ad0

2 0)

Ştefan Georgescu, op. cit., pag. 137. 21) Cup, s-a relevat într-un capitol anterior, Constituţia României din 1991 , spre deosebire de alte oostituţii contemporane (ex. : Constituţia Frantei) , consacră monopolul Parlamentulu i asupra normativităţii j uridice primare. ln Constituţia României nu există o limitare a 'domeniului rezervat legii", de unde orice act al administraţiei publice trebuie să aibă la bază legea.

21 2

ministraţiei, nu poate depăşi limitele unei exegeze juridice, neputând fi calificată drept o riguroasă analiză stiintifică. În acest fe l aj u n g em , · ad evărat d int r-o a lt ă p ers pect ivă m etodologică, la unele concluzii care au fost deja formu late în teoria şt iinţifică a administraţiei. Aşa de exemplu , prof. G. Ved e I spunea în i ntroducerea la tratatul francez de ştiinţa administraţiei d i n 1 966 că •o şti i nţă admin istrat ivă care n u ţine seama de d rept şi de j udecător ar fi la fel de puţin realistă ca o ştiinţă politică ce nu ţine seama de constituţie. Tot aşa după cum teoria politic ă este ea însăşi o forţă po lit ică, dreptul administ rativ este u na din forţele vieţii administra­ t ive" (22 . D e altfel, această teză a fost exprimată c u câţiva ani înainte şi de prof. polonez J. Starcisciak care sublinia că folosirea concluziilor şt iinţei administ raţiei de către dreptul adm i nistrat iv este u n u l din factorii care feresc teo ria dreptu lui administrat iv de formalismul ju­ ridic în sensul rău al cuvântului, iar legarea ştiinţei administraţiei de dreptul administrativ uşurează introducerea principiilor ei în sfera ju­ rid ică, înlesneşte t ransformarea regulilor elaborate de ştiinţa ad­ ministraţiei în norme de drept, ceea ce face ca trad1+1cerea, în viaţă a acestor reguli să devină obligatorie din punct de vedere juridic pentru cei la care se referă norma de drept (23. Toată această •colaborare" nu poate fi privită decât ca un lucru util pentru societate, "deoarece permite în majoritatea cazurilor să se evite ne potriviri între preved erile j urid ice şi reg ul ile organizării j u dicioase a activităţii o rganelor adm i nist rative, întărind ordinea, încrederea şi legalitatea în viaţa soci�lă" (24 . Este aici o explicaţie şi pentru faptul că specialistul în ştiinţa admin istraţiei, c u m la fel şi funcţ i o naru l administ raţiei publ ice; t rebuie să aibă o formaţie prepo nderent j uridică.

§ 5. RAPORTUL STI I NTEI A DM I N ISTRATI EI CU ALTE STI I NTE, P RO BLEMA RAM U RI LO R STI I NTEI ADM I N ISTRATI E I O

t

O

I

I

I

I

C ât priveşte raportul d i ntre ştiinţa administraţie i ş i celelalte ştii nţe, d iscuţiile se impu n a fi făcute nuanţat, în fu ncţ i e de stadiul d e evol uţie a gândirii administrative critice i ntegratoare, însăşi , pre22) G. Vede!, în Tralte de sclence administrative, Introducere, op.cit., pag. VII. 23) J. Starosciak, op.cit., pag. 1 5. 24) Ibidem.

21 3

cum şi al teoriilor din genurile de câmpuri specializate, ale căror specii a l c ăt uiesc ştiinţele respective. Pe acest tere n se manifestă numeroasele curente şi tendinţe din cadrul ştiinţei administraţiei, curente la care ne-am referit succint în paragrafele anterioare. Sociologia administraţiei, de exemplu, este ab orlglnem o disciplină sociologică, s-a impus ca o ramură a sociologiei, o sociologie ap licată la admi nistraţia de stat. Necesitatea acestei ramuri a sociologiei a fost fundamentată la noi încă din 1 942(25 . Evoluţia cercetării ştiinţifice a fenomenului administrativ, cum am relevat în paragrafele anterioare, are ca direcţie realizarea unor mutaţii con­ ceptuale şi metodologice în cadrul acestor ştiinţe şi transformarea lor treptată di n ramuri ale u n or discipli ne tradiţionale (sociologia, psiho logia, economia, ştiinţa politică, etc.) în ramuri ale ştiinţei ad­ ministraţiei însăşi. Acest proces ni se înfăţişează doar în linii generale ca o n otă caracteristică a gândirii administrative contemporane, deoarece ·ca orice demers cognitiv, obiectiv, nu poate cun oaşte o·evoluţie liniară, ci dimpotrivă, una sinusoidală. Gândirea administrativă cun oaşte nuanţări şi diversificări de la o etapă la alta, iar în cadrul aceleiaşi etape istorice de la o ţară la alta, de aici diferitele soluţii cu privire la raporturile dintre stiinta administratiei si 'stiintele limitrofe(26 sau vec i ne (27 Ca să revenim tot la exemplul sociologiei administraţiei, vom constata, dacă n•e raportăm la istorie, că ea a fost pe rând con­ siderată; 1) o ştiinţă independentă de ştiinţa administraţiei, o ramură a sociologiei; 2) o ştiinţă interdisciplinară, situată la intersecţia ştiinţei adminlstraţiei cu socio logia şi 3) o ramură a ştiinţei administraţiei. · l n mod similar se pa.t face discuţii şi în legătură cu politica administraţiei, psihologia adr:ninistraţier etc. Aşa se explică şi exis­ tenţa curentelor sau tendinţelor de natură socio logică, psihologică, organizaţională etc. din cadru l ştiinţei administraţiei, curente care "l'ind" spre atingerea stadiului de adevărate ram l:lri ale ştiinţei ad­ ministraţiei. Desigur, ru trebuie trasă concluzia că orice disciplină ce se "intersectează" cu stiinta administratiei este si o virtuală ramură a acesteia. În orice caz, ştiinţa dreptului �dministrativ, în viziunea pe care o promovăm în această lucrare, nu poate fi privită· ca o "zonă" specializată a ştiinţei administraţiei. 0

I

I

I

t

.

I

t

25) Tr. Herseni, Soclologle fi administraţie, în Buletinul Ministerului Afacerilor Interne, nr. 3, 1 942 , pag. 469-476; ib., Soclologle, op.cit., pag. 45 şi urm. 26) Vezi în acest sens, J. Starosciak, op.cit., p. 1 6-1 9. 27) G, Langrad, La sclence administrative et sa place parml Ies sclences volslnes, în "Traite de science administrative', op.cit., p. 92-1 23.

21 4

Ca atare, ramurile stiintei administrat iei, în măsura în care aceasta nu este înţeleasă �a ştiinţă juridică', nu pot fi decât discipli­ ne ştiinţifice nejuridice. Se poate, aşadar, vorbi şi în cadrul ştiinţei admin!straţiei despre o ştiinţă generală şi despre şti inţele de ramură. ln literatura de specialitate se susţine că O rganizarea şi metodele în administraţia de stat şi respectiv, Documentarea ad­ ministrativă, sunt ramuri ale stiintei administratiei (28. După părerea noastră acestea sunt, mai d egrabă, capitolele mari ale şti inţei generale a administraţ iei publice şi nu veritabi le ramuri, ele, în fond, reprezintă nişte tehnici şi instrumente de investigare a fenomenului administrativ ce sunt utilizate de sociologia administraţiei, psihologia administraţiei etc., adică de adevăratele ramuri ale ştiinţei ad­ ministraţiei. Indiferent dacă anumite "intersecţii" ale ştiinţei administraţiei cu "ştiinţele limitmfe" le analizăm prin viziunea cercetării multidisciplinare, a celei interdisciplinare ori a teoriei de ramură, atâta vreme cât înţele­ gem ştiinţa administraţiei ca o ştiinţă de sinteză, va trebui admis ca ea ate un statut euristic propriu, că se detaşează de ştiinţele respective printr-un examen critic la care supune informaţiile lor, formulându-şi propria sa bază teoretică, propriile sale categorii si principii. În acest sens ne apropiem de teza aceior atJtori după care ştiinţa administraţiei nu preia pur şi simplu cunoştiinţele pe care le furnizează alte discipline ştiinţifice, cum sunt ştiinţele jurid ice, sociologia, ştiinţele politice, ştiinţele economice, isto ria ş.a., ci foloseşte critic cunoşti inţele dobândite de aceste discipline şt iinţifice, rapo rtându-le, la obiectul care-i este propriu: administraţia de stat, ca organizare ş i activitate "ceea ce dă caracter inter­ disciplinar acestei ştiinţe" ( 29. Am spune noi că este mai degrabă vorba de un caracter integrator, de sinteză, ştiinţa administraţiei fiind mai mult decât o ştiinţă interdisci plinară, în sensul pe care l-am prec izat mai sus.

o

§ 6. CONTI N U TU L SI SCO P U L ·sTI I NTEI A DM I N ISTRATI E I J

I

I

I

Ştiinţa administraţiei, în accepţiunea expusă mai sus, n e apare ca o disci plină t ipică pentru perioada integrării şti inţelor, perioada în care specializarea d iferitelor ramuri ale cunoaşteri i şi adânci rea 28) M.T. Orovean u, Introducere în ,tllnţa administraţiei , Editura enciclopedică, Bucureşti, 1 975 , pag. 1 1 8-1 1 9. 29) J, Chevalller, D. Loschak, op. cit., pag. 61 .

21 5

cercetărilor - cum se exprimă şi J. Starosciak - se înfăptuieşte în bună măsu ră prin ''îmbinarea unor rezultate obţinute de ştiinţe dife­ rite, până nu de mult neglijate între ele" (3 0 . "Şi, dacă se poate spune că formu lările generate elaborate de această ştiinţă constituie una din premisele constituirii normelor dreptului administrativ, pe de altă p a rte, e x a m inând aceeaşi p r o ble m ă s u b unghi u l form ulării principiilor generale de funcţionare a o rganelor administrative, se poate spune şi invers, că ştiinţa ju ridică, ştiinţa economică sau ştiinţa sociologlcă sunt, la rându l lor, ştiinţe ale căror realizări contri b u ie la form ularea regulilo r administrării j udicioase ş i la folosi rea cu pricepere a acestor reguli 11 ( 31 • Este for m ulat aici foa rte sintetic c o nţinutu l ştiinţei ad­ m in istraţi ei, a n u me a ns a m b l u l de c u n o şti i nţ e , cu p rivire la r e a l i za re a u ne i adm i n ist r aţi i J u d i c i o ase, raţ i onale, de u nde necesitatea formulării permanente a unor reguli cu privire la per­ fecţionarea organizării şi funcţionării administraţiei publice, inclusiv a normelor ju ridice (de multe ori, în primul rând sunt vizate normele juridice din administraţia de stat). Ştiinţa administraţiei, ca disciplină cu caracter integrator, nu u rmăreşte o investigare a esenţei ad­ ' ministraţiei pu blice ca un scop în sine, ci pentru ·fundamentarea soluţiilor de perfecţionare, în sco p u l raţionalizări i administraţiei publice centrale, locale, de ramură etc. Există o interferenţă dialec­ tică între scopul ştiinţei administraţiei şi sarcinile administraţiei (�2 • P rin u rmare, ştiinţa administraţiei este o ştiinţă specializată care are ca obiect cunoaşterea fenomenologiei administrative în toată complexitatea ei, formu lând principii şi soluţii pentru per­ fecţionarea permanentă a o rganizării şi funcţionării structu rilor ad­ ministrative, în funcţie de valorile de comandă ale p uterii politice, de necesitătile economico-sociale, de gradul oe înzestrare tehnică, de nivelul general de s:;ultură şi civilizaţie eţc. Înţelegând administraţia publică, în esenţă, ca o activitate de conducere a societăţii, în sensul larg al termenului, este lesne de înţeles că şi ştiinţa administraţiei u rmează să fie Îllcadrată în "familia" ştiinţelo r despre conducerea societăţii. Ştiinţa administraţiei este o. ştiinţă tehnică de conducere, dar nu se poate spune cu temei că formulează reguli şi principii

30) J. Starosciak, op.cit., pag. 1 9. 31) Ibidem. 32) Roland Drago Claude Goyard, Etude critlque des mlsslons de l'admlnlstration, în "Traite de science administrative", op.cit., pag. 250 şi urm.

21 6

valabile în toate administratiile si în toate regimurile politice, pentru că ea este influenţată de feno�en'u1 politic. Ea nu poate fi privită drept o ştiinţă • apolitică" din cel puţin două motive: 1 ) nu este indiferent ce scopuri urmăreşte ştiinţa administraţiei în state cu regimuri politice diferite şi 2) faţă de aparate administrative de stat bazate pe principii diferite, deci faţă de aparatele unor state de tipuri diferite nu se pot, obiectiv, folosi metode de cercetare identice (33 • De aici rezultă conţ inutul politic al ştiinţei administraţiei de stat, trăsătura sa de ştiinţă cu un pregnant caracter politic, fără a se identifica cu ştiinţa pd Utică în săşi, cum pretind unii autori. Scopul oricărei conducerii politice îl reprezintă formularea decizii lor de g u ve rnare, c ar e m a l departe se transmit s u b formă d e Impulsuri •le ,efulul exe­ cutivu l u i în m ecanism u l admin istraţiei publice. Administraţia publică este foarte diversificată - există organe de competenţă materială generală şi o rgane de competenţă spe­ c ială, organe centrale şi organe locale - ceea ce face ca şi ştiinţa administraţiei să comporte d iferenţieri în funcţie d e felul ad­ ministraţiei la care se referă. Astfel, alături de o teorie generală a administraţiai, care fo rmule ază concluzi i, pentru întreaga ad­ ministraţie publică atât statală, cât şi a colectivităţilor locale (au­ tonome), putem să delimităm existenţa unei ştiinţe a administraţ iei publice de stat, respectiv a unei ştiinţe a administraţiei publice·locale autonome. Sub aspectul co mpetenţei materiale a autorităţilor ad­ ministraţiei publice putem vorbi de o ştiinţă a administraţiei generale şi, respectiv, d,e ştiinţe ale administraţiilor speciale (ex. administraţie şi sistematizare urbană, administraţ ie şi sistematizare rurală, ad­ minist raţia pe rsonalului; admi nistraţi a econ omică; admin istraţia . învăţământu lui ; a d m i n istraţia s o c i al-c ulturală; a d m i n istr aţia fin anţe l o r ; admini st raţia t ran s p o rtu ril o r ; administ r aţ i a telecomunicaţiilor; administraţ ia apelor etc.) . Prin urmare, un curs de ştiinţa administraţiei ar urma să cu prindă trei su bdiviziuni mari: I . Ştiinţa generală a ad min istraţiei (Partea Introd uctivă) l i . Ştii nţa administraţiilor speciale (P artea specială) Simpla enumerare a acestor subdiviziuni ne face să înţelegem importanta stiintei admin istratiei, necesitatea dezvoltării ei în tara n oastră, î�văţământului ad �inistrativ în general. Numai print;-un învăţământ superior administrativ se pot fq rma teoreticieni de înaltă clasă, competitivi pe plan eorupean, cum au existat în perioada interbelică, cât şi funcţionari administrativi care să fie pasionaţi de această muncă, să-şi privească funcţia ca pe o misiune socială,

a

33)

J . Starosciak, op.cit . , pag. 1 5.

21 7

înţelegând logica şi legalitatea administraţiei drept raţiunea lor supremă de a fi. §

.

7. O B I ECTU L SI M ETO DA C U RSULU I "D REPT AD M I N I STRATIV SI STI I NTA AD M I N I STRATIEI", P R EC U M SI ALE LUCRARI I DE FATĂ

.

.

Ştiinţa administraţiei, indiferent din ce unghi de vedere o privim, ne apare ca o ştiinţă de sine stătătoare, deosebită de ştiinţa dreptului administrativ. Ca atare, disciplina didactică "Drept administrativ şi ştiinţa admin istraţiei", din programa actuală a facultăţilor de Drept, urmăreşte să analizeze problemele fenomenului administrativ statal atât din perspectiva ştiinţei dreptului, cât şi din cea a ştiinţei ad­ ministraţiei. Această "simbioză", discutabilă totuşi (până în anul uni­ versitar 1 979/1 980 cursul de drept administrativ a fost separat de cel de ştii nţa administraţie i, cum, de ·asemenea, s-a mai arătat) , determină ca în facultatea de Drept, să fie analizate, practic, marile instituţii ale dreptu lu i administrativ, acolo unde este cazul, şi dincolo de limitele tehnicităţii ştiinţei dreptului.· Pe parcursul tratării unor capitole sau probleme, spre o mai bună delimitare a cercetării juridice de cea a ştiinţei administraţiei, se subliniază, însă, care sunt categoriile, concluziile etc. cu care operează fiecare, dar, totodată, se urmăreşte, pe cât posibil, să se opereze cu o terminologie unitară, fiind vorba despre o singură disciplină didactică. Este de la sine înţeles că o delimitare foarte categorică între ceea ce ar "ţine de ştiinţa dreptu lui administrativ" nu se poate face de fiecare dată şi n ici nu este de dorit. Vor fi probleme, ca de exemplu: capacitatea juridică a organelor administraţiei, noţiunea de contencios administrativ, regimul juridic al actelor administrative, teoria generală a răspu nderii în dreptul administrativ etc., care prin tehnicitatea ce o comportă lasă să se înţeleagă că sunt aspecte ale ştiinţei dreptului; în schimb, altele, ,ca de pildă: structura administrativă, sarcinile administraţiei, funcţionarea organelor administr?1tive, oportun itatea acţiunii administraţiei de stat etc. pot fi încadrate atât în cap itolele u n ui c u rs de " Drept ad­ ministrativ" , cât şi în capitolele unui curs de "Ştiinţa administraţiei". Această evoluţie a doctrinei administrative impune ca anumite aspecte din lucrarea de faţă, intitulată "Dreptul administrativ, tratat elementar" (ex. raporturile reale şi formale din cadrul unui organ al administraţiei publ ice, relaţi a dintre funcţionar şi cetăţean, responsabilitatea funcţionarilor publici etc.) să fie cercetate într-o perspectivă pre­ ponderent socio-psihologică. 21 8

C aracterul complex al cursului adresat studenţilor reclamă ca la fiecare inst ituţie an al izată să fie avute în vedere, pe lângă aspecte de ord i n istoric, de doctrină j uridică co mparată şi aspecte cu carac­ ter filozofic , sociologic, psih ologic etc. , incl usiv l iterar. De altfel, documentarea ad ministrativă, ca parte co mponentă a şti i nţei ad­ mi nistraţiei a feno men ului ad ministrativ şi a informaţ iilor pe care le oferă presa, radioul, televizi un ea, l iteratura. Acestea evocă d ate ale fenomenul u i ad ministrat iv real (c hiar dacă în operele literare inter­ v i ne, cu m este şi fi resc , ficţi u nea creatoru lui) ce pot co nstitu i p u n cte d e pl ecare pentru fo rmu larea unor ipoteze sti intifice. În prez entu l stu di u , pre pon derent de d�ept �dministrat iv, ase­ menea tri miteri sunt doar tan genţiale, nefi ind de ese nţă a cercetării. P e de altă parte, an umite explicaţii teoret ice tradiţion ale sunt în soţite de am ple comentarii a practic ii autorităţilor adm in istraţiei p u bl ice, precum şi a i nstanţelor de contencios administrativ, cu privi re spe­ cială la Secţ ia de C ontencios Administrativ a C urţ i i Su preme de J u st iţie, revenind la "st il u lll lu crărilor de drept admi n istrativ d i n peri­ oada i nterbel ică. Astfel, Cursul didactic de " D rept ad ministrat iv şi şti i nţ a ad­ m i nistraţiei" este structurat pe doi ani de stu d i u după cum u rmează: A n u l I - I ntrod ucere în dreptu l ad m i nistrat iv (n oţiunea de adm inistraţie publică; n ormele, izvoarele şi raporturile de d rept ad­ m i n istrativ; d oct rina adm in istrat ivă) . Activitatea autorităţi l or ad­ m i nist raţiei publice. Contenc iosul administrat iv . A n ul li - Domeni u l public şi servic iul public; Răspunderea în d rept ul adm i n ist rativ. F u ncţia pu blică. O rganizarea administraţiei publice: F aţă de cursu rile anterioare s-a optat pentru st udierea act ului administrativ şi a co ntencios u l ui ad ministrativ în pri m ul an, pentru a putea oferi o bază teo retică mai con sistentă anal izei, în anul doi, a organizării administratiei publice, a do meniului publ ic, precum si a răspu nderii (34 . Într-o �iz iune log ico metodologică larg răspân dită, dreptul ad m i nistrativ este împărţit într-o parte generată şi o parte specială. Cu toate că s-au formulat, de-a lung u l ti mpului, mai multe opin i i cu privire la ceea ce ar trebui să cuprindă "partea generală" şi · respectiv, " parte a s pecială" su nte de păre re că un D rept ad­ ministrativ special nu se poate referi decât la marile servicii publice 34) Această succesiune a materi ei este promovată, între alţ i i , de G . Vedel . Marile teme ale cursului s ău de drept admi ni strativ, în ordine, sunt: Administraţia şi dreptul administrativ; Regimul administrativ; Judecătorul administrativ; Structu­ rile administrative; Noţi uni generale asupra acţiunii administrative şi servi ci ul publ ic) .

21 9

admi n ist rat ive (ap ărarea naţională, ord inea publ ică, sig u ranţa naţională, învăţământul public, sănătatea publică, protecţia mediului etc.) . Pe "terenul" marilor servicii publice se "intersectează• dreptul administrativ cu alte ramuri ale dreptului, dându-se naştere, fie la instituţii complexe(ex. căsătoria, înfierea etc.) , fie la noi ramuri desprinse dii;, dreptul public (ex. dreptul poliţienesc) ori la graniţa dintre dreptul public si dreptul privat (ex. dreptul funciar, dreptul ecologic etc.). Î� lumina acestor precizări, cu rsul care se predă în facu ltate este ponderent un "C urs de d rept administrativ general". Tratatu l nost ru, conceput pe mai multe volume, înainte de toate din considerente teh nico-editoriale, u rmăreşte succesiunea instituţiilor cu rsului general din facu ltate, lăsând deschisă posi­ bilitatea adăugării u nor volu me consacrate părţii s peciale a dreptului administrativ, în viitor.

P RO P U N E R I DE LEG E F E R E N DA 1 . În în c h e i e re a acestei p r i me cărţ i , faţă de t e mat ica abordată, s i mţim .nevoia de a reitera p ropu nerea pe care am făcut-o în cu rsul din 1 986 de înfii nţare a I nst itut u l u i N aţ iona l d e Ad m i n ist raţie P u bl ică, care s ă conţină colegii pentru formarea functionarilor pu blici de executie, prec u m si o facultate pentru formarea fu ncţionarilo r publici d e decizie. în' ju rul acest u i institut ar u rma s ă se conCeAtreze şi forţele de cercetare ştiinţifi ică din d o me n i u l a d m i n i st raţ i e i p u b l i c e . Sugerăm ca p r i n act ul de înfi inţa re (o hotărâ re a Guvern u lu i) , să s e p recîzeze obligaţia Institutului de a edita o revistă de s pecial itate (se poate relu a publicarea Revistei de d rept public, într- o se ri e nouă) şi d e afiliere la Institutu l Inte rn aţional de Şti i nţe Administ rative. Român ia, care a avut un institut de ştiinţe admi nist rative în că din 1 925 şi este me mbru fon dator al Institutului internaţional ( 1 930) din '48-50, a rupt o ri ce contact oficial cu acest organ ism, cu mişca rea mo ndială de idei pe care o promovează acest inst it ut . Nu mai d eparte, în 1 992 (1 3- 1 7 i ulie) , la Viena, a avut loc cel de-al XX ll-lea Congres i nternaţ io n al de ştii nţe administrative , fără să fie p rezentă o de legaţi e d i n Români a sau un expert român, tema cong resului fi ind: "Admi nist raţi a publică a anilo r '90, te nd i nţe şi inovaţi i ". Anul acesta va avea loc, sub egida Inst itut u l u i l nternatlonal, cu sprijinul g uvernului Mexicului şi a Cent rului Latino-american pen­ t ru dezvo ltarea administraţiei, o Conferitlţă internaţională cu tema: 220

"Redefinirea profilului statului în vederea schimbărilor şi dezvoltărilor socio-umane•, cu următoarele şase subtem e : 1 . Statul după dezvoltarea structurală şi noul context econom i c ş i tehnic; 2. Democratizarea şi descentralizarea statului; 3. Restructurarea statului în scopul de a învinge sărăcia; 4. O reformă strategică în procesul de politică publică: formulare, punere în aplicare, control şi evaluare; 5. Desenarea noilor frontiere şi forme pentru asocierea dintre sectorul public şi s ocietate; 6. Dimensionarea internaţională a reformei intern aţionale şi naţionale. Dacă până în 1 989, o parţicipare ofi.c ială la asemenea reun iuni era exclusă, nu vedem ce motive ar determina guvern ările actuale să nu schimbe' fundamental această optică. Cum să demonstrăm ce vrem să facem în Român ia, cum să contracarăm pe cei care atacă, fie din ign oranţă, fie din rea credinţă, valorile democratice de la noi, dacă no! rămânem acasă, acolo unde se pun asemenea probleme românii nu sunt prezenti? 2. În a l doilea rând, relevăm necesitatea adoptării cât mai grabn ice a l egii privind Statutul funcţio n a ri l or publici şi con­ semnarea în dispoziţiile sale a sarcinilor I nstitutului Naţional de Administraţie Publică privind formarea şi perfecţionarea profesion ală a funcţionarilor publici. Nu putem avea pretenţia unei administraţii eficiente, operative, dar şi legale, atâta vreme cât oamenii care o realizează nu au un statut profesional foarte precis. Trebuie să m arcăm, prin lege, dis­ tincţia între ,efii politici din fruntea serviciilor administrative, inerenţi unui regim politic de mocratic, şi profes ionistul în pro blemele guvernării şi, admin istrării, funcţionar public de carieră. Din motive care n e scapă proiectul acestei legi nu a fost discutat de vechiul Parlament, dar aflăm cu surprindere că nu intră n ici în primul "set• de proiecte pregătit de actualul Guvern . Dacă Parlamentul anterior mai avea circumstanţe, dată fiind importanţa şi prioritatea C onstituţiei, a legilor reformei econo mice etc . , nu vedem ce motive mai poate invoca actualul Parlament; până un a, alta, din octombrie t recut, se află în organ izări interne, încă nu a adoptat o lege de substanţă. Ne îngăduim să ream intim o formulă a teoreticienilor italieni: " La noi se schimbă guvernele, se schimbă miniştrii, dar merge admi nistraţia", existând un statut al funcţiei publice; fără acest Statut, în România, se va ajunge, sigur, la formula: "La n oi se sch imbă guvernele, se schimbă miniştrii, dar se schimbă şi funcţionarii pu. blici" , dacă n u s-a ajuns deja.

221

CUPRINS PREFAŢA

3

PARTEA I

GUVERNAREA Ş I A D M INISTRAŢIA PUBLICĂ CAPITOLUL I NOŢ I UN EA D E A D M IN I STRAŢ I E PUBLI C Ă ÎN DRE PTUL C O M PARAT . . . . . ' . . . . . . . . . . . . . . . . t § 1 . Consideraţii generale asupra fenomenului administrativ . . . . . . . . . . . . 1 . Etimologie . . . . . . . . . . . 2. Trăsăturile faptului administrativ 3. Originea şi evoluţia fenomenului administrativ . . . . . . . . . . § 2. Noţiunea de administraţie publică în doctrina franceză, potrivit concepţiei constituţionale tradiţionale . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . Periodizarea doctrinei de drept public 2. Bazele constituţionale şi teoria serviciului public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Concluzii ale autorilor contemporani cu privire la doctrina naţională . . . . ; . . . . . . . . . . . § 3. Noţiunea de administraţie publică în doctrina franceză, elabo rată pe baza Constituţiei din 1 958 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . Semnificaţia Constituţiei franceze din 1 958 2. Concepţia prof. Andre de Laubadere . . . . 3. Concepţia prof. Jean Rivero . . . . . . . . . 4. Concepţia prof. Georges Vedel . . . . . . _ . § 4. Concepţia şcol ii germane asupra noţiunii de administraţie . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . Comparaţie cu doctrina franceză . . . . . . 2. Relaţia Administraţie - Constituţie - Justiţie 3 . Relaţia Administraţie --: Guvernare . . . . . 222

8 8 8 8 1O 12 15 15 16 20 22 22 22 24 27 30 30 31 33

4. Concluzii ale prof. Ernst Forsthoff . . . . . . § 5. C onsi deraţii asupra noţiuni i d e ad m in i st raţ ie publică în doctrina elveţiană . . . . . . . . . § 6. M od al ităţ i de reflectare a "teoriei separaţiilor p ute ri lor" în co nst ituţi ile europene d i n u lt i m ele trei decenii şi impl icaţii asupra sferei administraţiei publice . . . . . . . . . . . 1 . ln Constitutia Frantei din 1 958 2. În Constitutia Greciei din 1 975 3. În Constitutia Spaniei din 1 978 4. În Constituţia Olandei din 1 983 5. În Constituţia Estoniei din 1 99 1 6. Teoria "separaţiei puterilor" ş i unitatea puterilor politice . . . . . . . . . . . . . . . 7. Rolul executivului în dreptul public contemporan . . . . . . . . . . . . CAPITOLUL li EXECUTIVUL SI ADMINISTRATIA PUBLICĂ ÎN DOCTRINA SI LEGISLAŢIA NOASTRĂ . . .' . . . . . . . . . . . . . . . :

§ 1 . Opinii exprimate în literatura juridică d iri perioada i nterbelică . . . . . . . . . . . . . 1 . Consideraţii generale . . . . . . . 2. Concepţia prof. Paul Negulescu · 3. Concepţia prof. Anibal Teodorescu 4. Concepţia prof. Constantin Rarincescu 5. Concepţia dr. Marin Văraru . . . . . . 6. Concepţia prof. E rast D iti Tarangul . . § 2. Teze ale literaturii juridice, elaborate pe baza Constituţiilor din 1 948, 1 952 şi 1 965 . . . . . . 1 . Teza neconcordanţei (Şcoala de la Cluj) . . .2. Teza concordanţei (Şcoala d e la B ucureşti) 3. Teza I nstitutului de Cercetări Juridice 4. Teza dublei naturi a ad ministraţiei de stat 5. Concluzii . . . . . . . . . . . . . . . . . § 3. Modul de reglementare a "separaţiei puterilor" în Constituţia României din 1 99 1 şi i mplicaţii asupra sferei administraţiei publice . . . . . . . . . . 1 . Semnificaţia noţiunii de autoritate publică 2. Semnificaţiile sintagmei "administraţia . . . . . . . . . . . . publică" . . . 223

36 37

40 40 42 43 44 45 46 49 52 52 52 53 56 59 60 63 64 65 66 68 70 70 72 72 76

3. Delimitarea sferei administraţiei publice în baza art. 48 din Constituţie . . . . . . . . . . . . . 4. Relaţia executiv - administraţie publică . . . § 4. Defin�ia şi trăsăturile administraţiei publice în baza noii Constituţii a României . . . . . . . . . . . 1 . Defin�ia generală . . . . . . , . . . . . . . . 2. Autoritătile care realizează administratia · publică ' . . . . . . . . . . . . . . . . .' . . . 3. Noţiunea de putere publică, serviciu public şi interes publ ic . . . . . . . . . . . . . . .

PARTEA A l i-A

DREPTUL /o.PLICABIL AD MINISTRAŢIEI PUBLICE

. . . . . .

CAPITOLUL I MARILE SISTEME DE DREPT APLICABI LE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 1 . Prelim inariile metodologice. Originea dreptului administrativ şi identitatea marilor sisteme § 2. Sistemul (tipul de drept anglo-saxon . . . . . 1 . Particularităţi ale dreptului administrativ în Anglia . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . 2. Particularităţile d reptului administrativ în SUA . . . . . . . . . § 3. Sistemul de drept francez . .

CAPITOLUL li DREPTUL AD MINISTRATIV ROMÂN

§ 1 . Evol uţia d reptului aplicabil administraţiei de stat în · ţara noastră . . . . . . . . . . . § 2. Obiectul dreptului administrativ . . . . . . . . . . 1 . Punerea problemei . . . . . . . . . . . . . . . 2. Raporturile sociale din sfera administraţiei publice reglementate de d reptul administrativ împreună cu alte ramuri ale dreptului public . 3. Raporturile sociale din sfera administraţiei . publice reglementate de d reptul administrativ împreună cu ramuri ale dreptului privat. D reptul administrativ, factor structurant 224

78 ,_. 8 1

86 86

88

90 93 93

93 97

98

101 1 04 1 06

1 06 112 112 113 116

4. Raporturile sociale ce -fac obiectul adminis­ traţiei realizate de alte organe de stat decât cele ale administraţiei de stat . . . . . . § 3. Definiţia dreptului administrativ . . . . . . . . .

118 118

CAPITOLUL III IZVOARELE, NORMELE ŞI RAPORTURILE DREPTULUI AD1 20 M INISTRATIV . . . _ , . . . . . . . . . . . . . . . . . § 1 . Noţiunea de izvor al dreptului administrativ. Delimitarea sferei . . . . . . . . . . . . . . § 2. Ordonarea şi ierarhizarea izvoarelor scrise § 3. Constituţia şi celelalte acte normative interne § 4. Tratatul internaţional ca izvor de drept administrativ. Realităţi şi perspective : . . . . . . . . § 5. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ § 6. Structura logico-juridică a normei de drept administrativ . . . . . . . . . . . . . . . . . • 1 . Ipoteza normei de drept administrativ 2. Dispoz�ia normei de d rept adm inistrativ § 7. Clasificarea normelor de drept administrativ . § 8. Necesitatea codificării normelor de drept administrativ . . . . . . . . . . . § 9. Raporturile de drept administrativ · (funqamente , defin�ie) . . . . . . . 1 . Noţiunea de raport de drept administrativ 2. Clasificarea raporturilor de drept administrativ . . . . . . . , . . . 3. Trăsăturile raporturilor de drept administrativ . . . . . . . .

1 20 121 1 23 1 25 ,1 27 1 29 1 29 131 1 34 1 36 1 38 1 38 1 40 1 42

PARTEA A I I I-A

CERCETAREA ŞTII NŢIFICĂ A AD MINISTRAŢIEI PUBLICE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 46

CAPITOLUL I DOCTRINA ADMINISTRATIVĂ COMPARATĂ (SCURT ISTORIC ŞI ORIENTĂRI ACTUALE) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 § 1 . Consideraţii generale. Direcţii de cerc!tare a administraţ ! ei publice . . . . . . . . . . . . . . . . 225

1 46

1 48 § 2. Evoluţia d octrinei administrative în Franţa 1 . Perioada de formare . . . . . . . . . 1 48 2. Şcoala clasică de ştiinţa administraţiei 1 51 (fayolismuQ . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Curentele ştiinţei administraţiei după cel 1 52 de-al II-iea război mondial . . . . . . . . 1 58 § 3. Evol uţia doctrinei administrative în Germania 1 58 1 . Cameraliştii . . . . . . . . . . 1 59 2. Concepţia lui Lorenz von Stein . . . . . 3. Tezele pozitivismul ui juridic . . . . . 1 60 4. Curente şi orientări după cel de-al II-iea război mondial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 61 § 4. Ştiinţa administraţiei în ţările anglo-saxone. Privire 1 63 specială asupra doctrinei americane . . . . . 1 63 1 . Ştiinţa administraţiei în Anglia . . . . . . . 2. Pionieratul şi perioada clasică a ştiinţei administraţiei în SUA . . . . . . . . . . . . 1 65 3. Şcoala lui H . Simon şi perioada actuală a studiilor . de •public administration• din S UA 1 69 4. Ştiinţa administraţiei în Canada şi Irlanda 1 72 § 5. Ştiinţa administraţiei în .alte ţări din Europa ,, 1 74 occidentală . . . . . . . . . . . . 1 74 1 . Ştiinţa administraţiei în Italia . 1 77 2. Ştiinţa administraţiei în Belgia 3. Ştiinţa administraţiei în Spania · 1 78 1 80 4. Ştiinţa administraţiei în Olanda , 5. P articularităţile doctrinei în ţările scandinave: Instituţia Ombudsman . . . . . . . . . . . . 181 CAPITOLUL li EVOLUŢIA DOCTRINEI ADMINISTRATIVE ÎN ROMÂN IA § 1 . Perioada de formare şi l ucrările clasice de drept administrativ . . . . . . . . . . . . . . . . . . .,. § 2. Începuturile ştiinţei administraţiei . . . . . . . . . § 3. Institutul de ştiinţe administrative al României şi Revista de.drept public . . . . . . . . . . . . . . . § 4. Şcolile de formare si specializare a funcţionarilor .• 1 din perioada interbelică . . . . . . . . . . . . . . § 5. Caracteristicile esentiale ale cercetătorilor scolii inte�elice româneşti de ştiinţă administrativă ' . . § 6. Ştiinţa administraţff!i în perioada 1 944- 1 989 0

226

1 85 1 85 1 87 1 90 1 92 1 96 1 98

CAPITOLUL III AUTONOMIA ŞI CARACTERUL ŞTIINŢELOR DESPRE ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ . . . . . . . . . . . . . . .

.

202

§ 1 . Sistematica teoriei ştiinţifice a administraţiei publice. 202 Paradigme clasice şi actuale . . . • . . . . . § 2. Constelaţia ştiinţelor despre administraţie şi metacriteriul de ştiinţificitate • . • . • . . . . . . . 205 § 3. Ştiinţa administraţiei, ştiinţă de sinteză . . . . . . 208 § 4. Raportul dintre ştiinţa administraţiei şi ştiinţa d reptului administrativ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 1 § 5. Raportul ştiiinţei administraţiei cu alte ştiinţe. Problema ramurilor ştiinţei administraţiei . . . . . . . . . . . 21 3 § 6. Conţinutul şi scopul ştiinţei administraţiei 21 5 § 7. Obiectul şi metoda cursului "drept administrativ şi ştiinţa administraţiei", precum şi ale lucrării de faţă . . . . . . . . . . 21 8 PROPUNERI D E LEGE FERENDA

227

220

Tiparul a fost executat la tipografia edituri;