Drept adminstrativ II [2]

Citation preview

ANTONIE IORGOVAN

DREPT ADMINISTRATIV TRATAT ELEMENTAR.

li - Activitatea autorităţilor administraţiei publice - Contenciosul administrativ (actualizat în baza Legii nr.59/1993, precum şi a practicii Curţii Constituţionale)

Editura ATLAS LEX Bucureşti, 1994

REDACTOR:

\ll'RGINIA VEDINAS

Tehnoredactare computerizată:

SOFTCHIM 11 S.A. - Bucureşti SpJaiul Independenţei 202A, sector 6 Telefon: 638.71.65

s.c.

Mariana FARAON

11

ISBN 973 - 96852 - O - X

PARTEA I

ACTIVITATEA AUTORITĂTILOR ADMINIS TRATIEI PUBLICE CAPITOLUL.I

TEORIA GENERALĂ A ACTIVITĂTII AUTORITĂTILOR ADMINISTRAi'IEI PUBLICE ' ' .

§1. FU NDAMENTAREA FORMELOR ACTIVITĂTII AUTORITĂTILOR ADMINISTRATIEI PUBLICE· ' ' 1. Situaţia in doctrină Cursurile de drept administrativ din perioaăa interbelică analizează "activitatet organelor administraţiei de stat în capitole intitulate: "Actele puterii executive" �au "Mijloacele juridice prin care puterea executiv� lucreaz� asupra· administr�ţiilor"1), av�rdu-se în _ vedere două man categom de acte ale putem execut1ve:,.ectele de autoritate ş�l,actele de gestiune. Cursurile de drept administrativ u lterioare au căutat alte categorii ştiinţifice pentru a fundamenta formele specifice de activitate a organelor administraţiei de stat, deo,arece teori_a actelor de autoritate şi de gestiune nu mai putea fi susţinută faţă de noua concepţie cu privire la personalitatea juridică. De-a lungul anilor, s-au fundamentat mai multe forme de activitate ale organelor administraţiei de stat, opiniile fiind relativ diferite în privinţa numărului şi a terminologiei acestora. Raportându-ne la cele mai reprezentative cursuri din ultimii ani, vom constata că prof. Romulus Ionescu, în 1970, jusţifică şase forme de activitate a organelor administraţiei ·de statJ.actul ad­ ministrati\l.Jpctul juridic unilateral ce nu realizează puterea de stat, actul juridic contractual,ipperaţiunea administrativă,fperaţiunea de 1)

A se vedea spre exemplificare Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, voi. I, Principii generale, Ediţia a IV-a, Institutul de arte grafice, El. Marvan, Bucureşti, 1934, p. 288 şi urm.

3

tehnică administrativă ştoperaţiunea direct ,er,oductivă2) , iar prof. Ilie lovănaş operează cu două categorii mari:� formele producătoare de efecte juridice (actele de drept administrativ, actele civile ale organelor administraţiei de stat, fapte juridice materiale) şi{fil)forme care nu produc efecte juridice proprii (operaţiunile t ehnico­ 3 materiale, actele exclusiv politice ale organelor administrative) ). Autorii de drept administrativ se deosebesc nu numai prin modul de exprimare a formelor concrete de activitate a organelor administraţiei de stat, dar şi prin calificarea acestor forme în raport cu administraţia de stat ca activitate. Concret, prof. Romulus Ionescu este de părere că din cele şase forme, numai două "fac parte din administraţia de stat"4), în timp ce Ilie lovăn(iş lasă să se înţeleagă că toate formele concrete de activitate a organelor administraţiei de 5 stat sunt şi "forme concrete de realizare a activităţii executive• ) . Distincţia dintre cele două opinii, uneori de formulare, alteori de concepţie (de fond), rezidă atât în orientările diferite asupra noţiunii de administraţie de stat ale şcolilor de gândire respective, cât şi în modul de înţelegere şi exprimare a unor categorii generale ale dreptului. Avem în vedere categoria de fapt juridic. Prof. Tudor Drăganu a propus clasificarea faptelorjuridice (în sens larg) î�cte juridice şJtapte materiale juridice, acestea din urmă cuprinzând evenimetele şi acţiunile omeneşti (atât licite cât şi ilicite)6), construcţie teoretică ce stă la baza fundamentării, în lucrările de drept administrativ, a •formelor concrete de manifestare a activităţii executiveu. Disdpolii prof. î'udor Drăganu, precizează clar că au în vedere acele-forme concrete (acte juridice, operaţiuni tehnico-materiale, fapte material-juridice, acte politice), care formează conţinutul "faptului administrativ•. În această optică, noţiunea de fapt administrativ desemnează activităţile juridice, activităţile nejuridice, cât şi toate activităţile de conducere, d� or­ ganizare a executării şi de executare în concret, înfăptuite de or­ ganele administraţiei de stat7) . 2)

3)' 4) 5) 6) _7 )

Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura didactică şi pedagogică, Bu­ cureşti,- 1970, p. 215. Ilie lo vănaş, Dreptul administrativ ,1 elemente ale ,tllnţel amlnlstraţlel, Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1977, p. 2 10 - 21 1. Romulus Ionescu, op. cit., p. 208-209, 2 1 1-2 1 2. Ilie lo vănaş, op. cit. Tudor Drăganu, Actele de dr�pt administrativ, editura ştiinţifică, Bucureşti, 19 59, p. 16-17; idem, Consideraţii privind noţiunea de fapt Juridic fi clasificarea faptelor Juridice, în Studii şi Cercetări Juridice, nr. 1/1980, p. 25-36. Ioan Santa�Drept administrativ ,1 ,tllnţa administraţiei, curs litografiat, Sibiu, 1981, p. 7. lntr-o lucrare recentă, autorul operează cu noţiunile de "administraţie

4

. În acest context de idei, cu privire la actele politice, se arată că sunt manifestări unilaterale de voinţă ale organetor administraţiei de stat nesusceptibile de îndeplinire prin forţa de constrângere a statului.dar care reprezintă o formă de realizare a activităţii execu­ tive, deoarece •au o rezonanţă proprie, ca urmare a poziţiei şi prestigiului organului de stat de la care emană (exemplu declaraţiile Guvernului)• 5J. Aici este reiterată o teză mai veche a dreptului nostru administrativ, după care activitatea executivă nu se înfăptuieşte exclusiv prin fapte juridice. Prin 11funcţie administrativă11 - după prof. Tarangul - statul intră încontact direct cu 11particularii". cărora le prestează servicii atât prin acte juridice, cât şi prin acte materiale. 11Actele materiale pe care le săvârşeşte statul cu ocazia girării serviciilor publice administrative sunt nenumărate". În consecinţă, spre deosebire de funcţiunea legiuitoare şi judecătorească, •funcţiunea administrativă se alcătuieşte şi din acte materiale pe lângă cele juridice . Astfel, ea pie rde caracterul de funcţie pur Juridică (subl. ns)119 )� Prof. Romulus Ionescu, ca şi ceilalţi componenţi ai şcolii de la Bucureşti de drept public, fundamentează formele de realizare a administraţiei de stat având drept criteriu de referinţă calificarea acesteia şi ca activitate juridică, promovând o viziune restrictivă asupra acestor forme. Cât priveşte dreptul contemporan occidental, cum s-a văzut, opiniile sunt, de asemenea, împărţite: după autorii germani, tot ceea ce face o autoritate administrativă este administraţie, de la pavatul unei străzi la hotărârile de Guvern 10) . În d trina franceză, sub titlul "acţiunea administrativă" se analizeazăioliţia administrativă (cu tot ce presupune aceasta) şi serviciul pu lic (g_estiune printr-o persoană p�blică, gestiune printr-o de stat" şi de "administraţie publică", pe care le consideră echivalente, ( I. Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, voi. I, S. C. SHO CK S. R.L., Sibiu, 19 9 2, p. 3-4), opinie ce nu poate fi primită pentru motivele arătate în primul capitol din voi. 1 al Tratatului. 8) Ioan Santai, op. cit., ( 198 1 ), p. 8. E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ r omân, Tipografia Glasul 9) Bucovinei, Cernăuţi, 1944, p. 4 2. 10) Spre pildă, Hans Kelsen susţine că activitatea calificată administra�a statului prezintă aceeaşi natură ca activitatea economică şi culturală a persoanelor private. Statul poate să construiască fi să exploateze linii ferate, să edifice şcoli şi spitale etc., care constituie administraţie etatică şi nu·o activitate privată pentru că indivizii care le exercită au calitatea juridică de agenţi publici ( Theorie pure du droh, traduit pas L. Eisenmann, Dalloz, 1962, p. 349).

5

per soană privată, concesiune), iar sub titlul "regimului ad­ ministrativ" se analizează actele administrative şi contractele ad­ ministrative.

2. Conclliere·a tezelor autorilor români din ultima perioadă

Studierea aprofundată a acesfor teze ne-a format convingerea că ele se află într-un raport de complementaritate, cu toate că autorii lor fac parte din şcoli de gândire diferite: În definitiv, esenţa fenomenului administrativ statal este dată de esenţa valorilor pe care le are de înfăptuit; realizarea lor concretă, până la faptul material, presupune, o biectiv, pe lângă acte juridice şi operaţiuni (fapte) ce nu au un atare caracter. A spune că toate formele concrete de activitate a organelor administraţiei de stat sunt şi "forme concrete de realizare a activitătii executive", înseamnă să lăsăm să se înţeleagă că:@ituturor a�estor forme, indife�w,t de natura intrinsecă, !i se aplică un regim ,juridic de putere şi (ţ,} numai organele- ad­ ministraţiei de stat realizează administraţia de stat. Ori, aceste con­ cluzii nu sunt acceptate de şcoala clujeană. Nu mai puţin, a susţine că dintre formele concrete de activitate ale organelor administraţiei de stat numai două (actul administrativ şi operaţiunea administrativă) fac parte din administraţia statală "înseamnă că numai acestea definesc faptul administrativ statal". Ori, chiar prof. Romulus Ionescu arată, şi pe drept cuvânt, că operaţiunile de tehnică administrativă, "sunt operaţiuni de administraţie1111) . Con­ cilierea celor două orientări teoretice nu poate fi realizată decât prin referire la regimul juridic administrativ, deoarece fiecare opinie, .în logica sa internă, este riguros elaborată. Este un adevăr ce nu poate fi, rezonabil, contestat, organele administraţiei de stat îşi concretizează activitate�e„ în-forme care sunt producătoare de efecte juridice proprii, în sensul că schimbă ceva din situaţia juridică a unor subiecte de drept�ie în forr:ne care nu sunt concepute şi realizate în acest scop nemijlocit. ln sfera acestor din urmă forme intră şi activităţile (operaţiunile, faptele) direct productive, care nu sunt "operaţiuni de administraţie". De asemenea, nu este corect din punct de vedere ştiinţific ca din sfera "faptului administrativ statal", să excludem activităţile (operaţiile) pur administrative (ca natură intrinsecă), care nu se realizează într-un regim de putere. Faptul administrativ, ca mijloc de realizare competenţei presupune, în majoritatea covârşitoare a

a·

11)

Romulus Ionescu, op. cit., p. 21 2.

6

cazurilor, efectuarea de către funcţionarii publici (ceilalţi funcţionari) tocmai a unor atari operaţii: planificări, multiplicări şi corectări de înscrisuri, dactilografieri, traduceri, întocmire de fişe, catalogări, înregistrări, clasarea şi păstrarea de documente, inventarieri, efectuări de statistici, redactări de note, documentări etc. Prin urma.re, nu se poate susţine ca prof. R. Ionescu că ad­ mtnistraţia publică este numai atunci când suntem în prezenţa unui act administrativ sau a unei operaţiuni admin�strative, dar nici ca autorii şcolii de la Cluj (foarte aproape de şcoala germană), că orice act sau fapt al unui organ admintstrativ reprezintă administraţia publ�că. Se pare că adevărul este pe undeva la mijloc. ;_ Sfe�;-���;el��--actlvltăţll autorităţilo-r administraţi.el publice �-------- ------- · .

1·

y ./\

Opiniile înfăţişate mai sus, deşi au fost elaborate când legislaţia noastră reglementa numai o administraţie de stat, sunt actuale şi pentru o discuţie cu p·rivire la administraţia publică, mai puţin aspectele referitoare la actele exclusiv politice. Acestea din urmă, cum s-a arătat, formează substanţa "executivului" şi. nu a "administraţiei publice". Du p ă reglmul Ju ridic a pllcabll, dellmltăm doui mari categorii .de f-orme co. n crete de activ itate a organelor ad­ mllllstraţlel [email protected] cărora li se aplică reijlmul administrativ de putere (exclusiv sau alături de alt regim juridic) ��forme cărora nu li se aplică regimul administrativ de putere. Faptul administrativ scop, aşa cum l-am explicat �nterior, presupune '1umai prima categorie de (?J;·contractul admi�istrativ� forme care cuprinde:6} actul administrativ „ �peraţiunea adminisţrativă. ln sfera celei de-a doua categorii de forme, vom inclutfe:&) actele juridice efectuate de .2.rganele ad­ ministraţiei publice în Virtl!_tea capacităţii juridice civile@ operaţiunile tehnico-administrative. ş@operaţiunile direct productive. Categoria de fapt material juridic nu ni se pare suficient. de potrivită spre a evoca esenţa fenomenului administrativ stata1 12) , ea 1 2)

Din tabloul clasificării la care ne referim mai jos ar urma să considerăm drept fapte material-juridice doar operaţiunile administratlve de putere şi operaţiunile administrative ce produc efecte juridice de altă natură, urmând ca masa mare a ;"operaţiunilor materiale" ce nu produc efecte juridice să fie evocată prin altă noţiune. Ori, toate acestea, sub aspectul naturii intrinseci, ni se înfăţişează ca specii ale aceluiaşi gen - operaţiunile tehnico-administrative. ·Pe de altă parte, orice operaţiune tehnico-productivă, ca natură fizică (intrinsecă ), poate dobândi, prin voinţa legii, calitatea de operaţiune administrativă de putere, deci de fapt material juridic.

7

îşi găseşte, fără îndoială, aplicabilitatea în teoria raporturilor de drept administrativ, cum s-a arătat în primul volum al lucrării n oastre. Tocmai de-. aceea, vom u tiliza pentru identificarea formelor concrete de activitate a organelor administraţiei publice, terminologia mai nuanţată propusă de prof. R. Ionescu, cu pre­ cizările menţionate mai sus. Autorii de drept administrativ atât din perioada interbelică, cât şi din prezent susţin că în cadrul formelor concrete de realizare a administraţiei publice locul central îl ocupă actul administrativ 13) . De regulă, celelalte forme sunt înfăptuite fie· pentru pregătirea şi elaborarea actelor administrative, fie pentru executarea lor. În concluzie, reţinem că ştiinţa dreptului administrativ se pre­ ocupă numai de acea parte a acţiunii organelor administraţiei publice care se realizează •în regim de drept administrativ", pe când ştiinţa administraţiei studiază, în complexitatea lor, formele de manifestare a faptului administrativ public14 ) .

§2. ACTELE JURIDICE ALE AUTORITĂTILOR ADMINISTRATIEI PUBLICE I

Din cele de mai sus, rezultă că autoritătile administratiei publice îşi concretizează activitatea în mai multe 'categorii de a�te juridice; majoritatea autorilor români actuali apreciează că este vorba de,..gouă categorii: actele administrative şi(b) actele con­ tractualeJ_Această teză a fost formulată,. în principal, de prof T. Drăganu în monografia din 1959, consacrată ,act�lor de drept ad­ ministrativ. Pe această linie de idei, se arată c�"actele de drept administrativ• sunt făcute de organele administraţiei de stat în calitatea lor de organe investite "cu atribuţii ale puterii de stat, ca autoritate\ pe cândiactele de drept civil "sunt făcute de aceste organe în calitatea lor de persoane juridice", încredinţate cu ad­ ministrarea operativă �ectă a unei părţi determinate din fondul proprietăţii de stat 15).n Un alt punct de vedere este promovat de

�)>

În literatura occidentală, îndeosebi cea franceză, atât în perioada interbelică, cât şi acum, alături de actul administrati v este analizat şi contractul administrativ. 14) Vezi pentru dezvoltări Al. Negoiţă, Dreptul administrativ şi ştiinţa administraţiei, T.U.B., 1981, p. 19 3-2 14. Lucrarea a fost reeditată, inclusi v după Decembrie 1989, dar fără ca autoru·I să-şi modifice fondul concepţiilor expuse în prima ediţie. 15) T. Drăganu, Actele de drept administrativ, p. 37, unde se citează şi un studiu al lui I. Vîntu din 1956 (vezi nota nr. 4 subspl) ; 13)

8

prof. R. Ionescu, după care, în sfera actelor �idice ale ad­ ministraţiei de stat intră: ra);actul administr�;(!?t actul juridic . unilateral ce nu realizea� puterea de stat(_g), actul juridic con­ tractual. În sfera actelor de la litera _•b", autorul include:. sesizări, oferte de încheieri de contracte, adeverinţe de comunicărf de acte, acte de imputaţie bănească, acte de aplicare a sancţiunilor dis­ ciRlinare, desfaceri unilaterale de contracte de muncă etc.16). Într-o a treia opinie, s-a susţinut că în sfera actelor juridice a'leârganelor administraţiei de stat trebuie incluse şi contractele administr ative, categorie distinctă de actul administrativ şi, respectiv, de actul contractual în sensul dreptului civil. Este opinia prof. Valentina Gilescu, la care am achiesat şi noi17) . Analiza, pe fond, a opiniilor exprimate ne conduce la concluzia după care fiecare proiectează o construcţie teoretică specifică grad�l.ui de evoluţie a gândirii juridice din momentul elaborării sale. Dezvoltarea fenomenului administrativ statal, implicit a formelor juridice de activitateia organelor administraţiei de stat a reclamat o permanentă •mişcare" de idei în cadrul doctrjnei juridice administrative. D emersul teoretic. din sfera ştiinţei dreptului administrativ din sfera doctrinei administrative, în general, nu putea să facă abstracţie de preocupările teoretice din cadrul celorlalte ramuri ale ştiinţei juridice, îndeosebi ale teoriei generale a statului şi dreptului şi, respectiv, ale dreptului civil 18) . Aşa se explică de ce majoritatea autorilor de drept administrativ au simţit nevoia de a face precizările şi delimitările între •actele de drept administrativ• şi "actele de drept civil" ale organelor administraţiei de stat, con­ turându-le ca noţiuni polare, refuzând să accepte o categorie intermediară '- contractul administrativ, care deşi are unele trăsături identice cu •actul de drept administrativ", respectiv cu "actul de drept civil (contractul)", nu se identifică cu niciuna din aceste categorii (clasice) de acte juridice (ale organelor ad­ ministraţiei de stat). De altfel, doctrina din perioda interbelică a fost la rândul ei rezervată faţă de teoria franceză a contractelor administrative.

'ffi

. 1 6) Romulus Ionescu, Drept admlnlstra11v, p. 209 . 17 ) Vezi Antoniei Iorgo van, Drept administrativ , 1 ,tilnţa a�mlnlstraţlel, Tipografia Uni versităţii Bucureşti, 1989, p. 13, 10 1 şi urm. (ln continuare, trimitere la această lucrare le vom face sub forma A. Iorgovan, Drept ad­ ministrativ ... ( 19 89 ) ) . 18) Fără exagerare am putea spune că mulţi ani o•rientările din teoria generală a statului şi dreptului au a vut la bază construcţii teoretice de factură civilistă, ceea ce nu a influenţat progresul ştiinţelor dreptului public, îndeosebi a ştiinţei dreptului administrativ.

9

Este, totodată, de remarcat că atât viziunea dihotomică (T. Drăganu), cât şi cea trihotomică (A. Ionescu) asupra actelor juridice ale organelor administraţiei de stat, au suferi1t anumite "atacuri" din partea unor ramuri noi ale ştiinţei dreptului, fundamen­ tate după război (ex. dreptul muncii, dreptul economic etc.). Referindu-ne la un singur exemplu, reţinem că decizia de imputare, ·considerată în doctrina admi_nistrativă tradiţională fie act de drept administrativ (T. Drăganu) 19 ) 1 fie act juridic unilateral ce nu realizează puterea de stat (R . Ionescu) a fost calificată, mai recent, act de drept al muncii, dat în_ baza consimţământului general -şi prealabil al persoanei încadrate, la încheierea contractului de muncă, asupra părţii legale (prestabilite) a acestui contract20) . ·Admiţând că este corectă, din punct de vedere al dreptului administrativ, opinia promovată de prof. R. Ionescu, va trebui, totodată, să admitem, că ea se conciliează cu opinia autorilor de dreptul muncii. S e confirmă ,1 in acest caz teza de principiu. a lucrărll noastre după care calificarea u nei relaţii Juridice prin p r i s m a cate g o rl l l o r d r e pt u l u i a d m i n i st r a t i v nu e x c l u d e , dimpotrivă, Îngăduie o callflcare a acesteia , 1 prin prisma altor ramuri de drept. De altfel, R. Ionescu arată că actele unilaterale ce nu realizează puterea de stat sunt reglementate,· în principal, · de alte r�muri de drept, precum dreptul civil, dreptul muncii, dreptul cooperatist2 1 ) . 19) Vez i în acest sens şi I . lo vănaş , Dreptul administrativ , p. 1 5; C. J ornescu , Gh . T igaeru, Cartea intrep rinderii, vo i. IV , p. 4 53 , colect rv, Pro bleme de dre pt din practica Colegl ul ul de Jurisdicţie al Curţii Superioare de Con ­ trol Financiar , în A. A.O. , nr. 1/ 197 5 , p. 3 6. 20) Sanda Gh impu, Drept ul m uncii , Ed itura D idact Jc A _!I Pe da gogic i, Bucure ,tl, 1 9. �5, p . 2 09 Ib id e m . Riapunderea materlal i, Ţ.U . B . , 1977 . p. 1 27 . A se vedea în acest sens ,1 Sand a Ghlmpu, I .T. Ştefănescu , S . Bellgrădeanu , Gh . Mohanu , Dreptul m uncii tratat , Editura Şti inţ if ic i ,1 Encicloped ică , Bu ­ cureşti , 197 9 , voi. 2 , p . 19 3 ; Gh. B rînduşea , Decizia de Imputare - ac� de drept ul m uncii , în A . R . O . , nr . 1 1/ 1 98 0 . p . 38 - 43 ; "Al . Athanaslu Aspecte teoretice ,1 practice ale rev o c ării deci ziei de des facere dl aclpllnar i a contract ul ul de m un c i al a deci ziei de Imputare , în R . R . D. , nr. 3/ 198 4, 1 p .3 1 -35 21) Autorul nu foloseşte înt âmplător expres ia •reglementate , în prlncl pal, de alte · în subs idiar , actele respecti ve ramuri ale dreptulu i" , ci pentru a e voca faptul c ă, sunt reglementate de dreptul administrati v : fi ind em ise de " organe ale ad ­ min istraţ ie i de stat , implic it ele su nt reglementate în oarecare măsură şi de dreptul administrativ . .. Se poate spune , în general , că asemenea acte sunt reglementate de dreptul ad ministrati v în ce pr iveşte unele cond ţi ii de emitere a lor de către organul administrativ competent , unele efecte juridice ce le prod uc, unele condiţii de executare, ca şi controlul executării lor, atunci, c ând este exe rcitat de organe ale adminis traţiei de stat •· ( R . Ionescu , op . cit . , p . 2 10) . •

•

10

Se subînţelege că din punctul de vedere al dreptului civil, _ al ' dreptului muncii etc. şi un act din această categorie poate să fie evocat prin intermediul unei noţiuni juridice specifice ramurii dreptului civil, dreptului muncii etc. În alţi termeni, vom conchide că noţiunea de act jurjd.jc unilateral care nu realizează puterea de stat este pe deplin ac­ tuală, desemnând manifestrările unilaterale de voinţă ale o r­ ganelor administraţiei de stat , ale autorităţilor admin istraţiei publice în general ca subiecte de drept civil sau subiecte în raporturi juridice de muncă şi nu ca subiecte în raporturile de drept administrativ (de putere)22 ) . N u împărtăşim punctul de vedere al prof. R. Ionescu în privinţa calificării actului de numire în funcţie ca act juridic unilateral ce nu realizează puterea de stat; acesta este act de· autoritate: după caz, de drept constituţional sau de drept administrativ23 ) . R ezultă că s u b aspectul mod ul ul În c are se man ifestă voinţa organulul admin istraţiei publlce , reţinem două genu r i de acte J urld lce�)actul ju ridic unilateral, care la rândul său cuprinde două specii:(!)) actul de drept administrativ şi@ actul juridic ce nu reali_z ează puterea publică24) •· respecti� actul juridic bi- sau mul­ tilateral, care, la rândul său, c�rinde:GJcontractul de drept civil (în 25 ) . sensul de drept comun) şi©) contractele de drept administrativ (sau, mai simplu, contractele admiriistrative). � D acă ave m În vedere re gi m u l Juridic apllcabll, vom delimlta, de asemenea,două mari genurl(Î)hcte ce se realizează în principal, într-un regim de putere (de drept administrativ), care cuprind: �ctele de drept administrativ (mai simplu, actele administrative) şi

. Jt-,

22) În aceste cazuri, operând cu termino lo gia lucr Ar il noa stre, regimul jurid ic ad ­ ministrat iv exce.d e administraţiei de .stat ca activitate de realizare a p uterii de stat , fii nd In stituit pentru a mi j lo cti (a spr ijini, a garanta ) realizarea unui regim juridic de alt A natur A (de drept civll,.de dreptul munc ii etc. ) . Se sub înţelege că nu poate fi vorba de un regim administrativ în toată co mple xitatea sa, ci nu ma i de anu mi ţe elemente ale un·ui regim -Juridi c admin istrativ, at âtea câte a considerat leg iu ito rul că sunt necesare pentru a se putea realiza regim ul juridic civil , de dreptul muncii , de dreptul agrar etc . 23) . Vezi pentru dezvoltări A. Iorgovan, în A. Iorgovan, V. Gilescu, Drept ad ­ minist rativ •} •tll nţa administ raţiei, Tipografia Universităţii din Bucure şti, 1986, p . 247- 2 62 . (ln continuare, trimiterile la această lucrare se vo r face sub fo rma : A. Io r go van, Drept administ rativ ( 198 6), sau, după caz, V. Gilescu, Drept ad ­ minist rativ. .. ( 1986). 24 ) Faţă de e xpl icaţiile de mai sus, am putea să denumim această specie ca actul ( juridic unilateral) ce aparţine altor ram uri de drept. 25) Avem în vedere catego .ri a largă a co ntra ctelor civile propriu- zise, cât şi con­ tractele economice, co ntractele de dreptul muncii etc.

11

� contractele administrative ş@ acte ce se realizează, în principal, mtr-un regim de drept civil, unde intră: (!}) actele unilaterale ce nu realizează puterea publică ş@ contractele axate pe ideea de per­ ·soană juridică (de drept civil, în sensul larg al termenului). La dreptul administrativ se studiează numai actele administra­ tive şi contractele administrative, care sunt şi forme ju_ridice ale administraţ!ei publice ca activitate. §

3. OPERATIUNILE SI FAPTELE MATERIALE ALE· ORGANELOR ADMINISTRATIEI PUBLICE I

I

1 . Opinii exprimate. Tablou general

Această categorie surprinde acele fapte materiale ale or­ ganelor administraţiei publice care nu concretizează o voinţă ju­ ridică. De unde nu trebuie trasă concluzia că unele din acestea nu produc efecte juridice, fiind fapte juridice. Tocmai de aceea de­ limităm două marii categorii:@) operaţiuni (fapte) ce produc efecte juridice, care mai departe pot fi clasificate în: (!) operaţiuni care produc efecte juridice în realizarea administraţiei publice, (de putere publică),®) operaţiuni care produc efecte în realizarea faptului ad­ ministrativ, mijloc (de administratie •nterioară) s@ operatiuni (fapte) ce nu produc efecte juridice proprii (unele �peraţiuni tehnico�administrative şi operaţiuni materiale direct productive). Pe de altă parte, vom observa clasificarea acestor operaţiuni, su t> as pectul naturii Intrinseci: operaţiuni cu caracter ad­ ministrativ (de administraţie) ,@ de prestare a serviciilor publice şi -fJ) operaţiuni cu caracter tehnico-productiv (de producţie). 'd'peraţiunlle de administraţie, la rândul lor, din punct de vedere al reglmulul Juridic aplicabil, ne apar: @)�eraţiuni administrative realizate într-un regim juridic de putere; � operaţiuni tehnico-ad­ ministartive, ce nu sunt realizate într-un regim de putere şi (ID) operaţiuni tehnice de birou, de rutină a muncii administrative, ce nu produc efecte juridice proprii. Se subînţelege că primele două sub­ categorii au valoarea de fapte juridiGe cu precizarea că numai Gele de la litera •a• dau naştere la raporturi juridice de drept administrativ, iar cele din ultima categorie nu au valoare de fapt juridic. De asemenea, operaţiunile de prestare a serviciilor publice -au valoare de fapt juridic. Privind în ansamblul lor operaţiunile administrative, ca şi operaţiunile materiale {de prestaţie sau de producţie) din activitatea organelor administraţiei publice, constatăm că ele pot fi exprimate ' 12

f,

(9

î n baza diferitelor criter1i, criterii ce ne ajută să relevăm esenţa fenomenului administrativ public. Ponderea activităţii orga·n elor administraţiei publice, în an­ samblul lor, o reprezintă asemenea operaţiuni, iar cea mai mare parte din personalul organelor administraţiei publice au ca sarcini de serviciu efectuarea diferitelor operaţiuni administrative sau, după caz, a celor materiale (de prestaţie sau tehnico-productive). Foarte puţini dintre funcţionarii publici, chiar din cadrul administraţiei de stat, au printre . atribuţiile lor (elemente de conţJnut a funcţiei ce o ocupă) efectuarea de acte administrative; .actele administrative, de regulă, sunt emise de organele de co'nducere ale autorităţilor ad­ ministraţiei de stat, ale autorităţilor administraţiei publice, în general. Fără aceste operaţiuni, însă, este de neconceput realizarea sarcinilor administraţiei publice. Fenomenul administrativ, cum s-a mai arătat, ne apare ca un complicat sistem ce poate fi comparat cu o constelaţie de circuite cibernetice, de intensităţi diferite, ce se determină unele pe altele. Sistemul administrativ, într-o asemene� structurare, se află într-o întrepătrundere dialectică cu activitatea de creare a bunurilor materiale şi spirituale, activitate ce nu este de natură administrativă2 6) . Realizarea raţiunii de a fi (adică a sarcinii) a unui organ al administratiei de stat nu se reduce doar la emiterea de acte administrative sau încheierea altor acte juridice. În mod obiectiv, se simte nevoia unui întreg 11 lanţ11 de operaţiun d!ehnico-administrative (ştampilări, multiplicări, transmiteri de date, înregistrări de acte, întocmire de proiecte de decizii etc.), respectiv de operaţiuni tehnico-productive, ce comportă cele m�i variate exemplificări în funcţie de specializarea organelor administraţiei de stat (operaţii cu caracter sanitara- medical, cu caracter cultural, operaţiuni de învăţământ, din armată, cu caracter direct productiv etc.). Prin toate aceste operaţii se asigură transpu nerea în practică atât a actelor juridice ale organelor administraţiei publice (şi, în primul rând, a actului administrativ), cât şi a legilor, în baza cărora sunt emise actele juridice respective sau, după caz, în limitele legii, se prestează · servicii publice. Toată această gamă de operaţiuni, tehnico administrative sau, după caz, tehnico-productive relevă complexitatea structurilor şi a 26)

Ne d eose bi m , astfel, d e auto rii de d rept adm in istrativ c are includ în sfera activităţi i a d m i n i strative şi faptele mate ri ale d ir ect p rod uctive (vezi în acest sens I. l ovănaş, o p. cit., p. 26 9- 2 70) . Desi g ur, fac exce pţie acel e activ ităţi _mate ri al e p rin care se p re st ează, în reg i m de p utere p u bl ică sau s u b au­ torizarea u n u i reg i m ad m in istrativ) , servicii p u blice.

13

sarcinilor organelor administraţiei actuale, determinând îndeosebi, o c ât mai variată pregătire profesională a celor care lucrează în aceste organe (med icală, agricolă, co mercială, juridică.) 27 ) . Se subînţelege că operaţiile tehnico-ad ministrative sunt supuse, într-o administraţi� ce are la bază criterii ştiinţifice, unui perm anent pro ces d e raţion alizare şi perfecţionare . S ensul dezvoltării societăţii, pe fondul revoluţiei tehnico-ştiinţifice de - la aces·t sfârşit de secol şi de mileniu, implicit al administraţiei publice, îl reprezintă introducerea tehnicilor moderne de evidenţă şi de in­ formare, ceea ce va co r:1tribui la eliminarea clasicelor operaţii de tehnică administrativă (de b irou) : Oricât s-ar dezvolta, . însă, tehnica, activităţile cu caracter teh­ nic-adm inistrativ nu vor putea fi înlăturate în totalitate, întrucât ad­ ministraţia de stat este, până la urmă, un micro-cosmos social. Este activitatea unor oameni realizată în legătură cu alţi oameni şi de aici necesitatea obiectivă a unor operaţiuni care să fie efectuate de m âna o mului, chiar dacă în acest scop, o mul (în spetă functionarul public din administraţia publică) , va m ânui o tehnică .şi instr'u mente fo arte complicate. . În lumina celor de mai sus şi ţinând seama de fondul co mun de . idei din doctrina noastră administrativă, inclusiv de terminologia consacrată (intrată în urma vehiculării ej de decenii chiar în limbajul com un) , pro punem următorul tablou al operaţiunilor şi faptelor materiale ale organelor,,;idministraţiei publice. t!]operaţlunl teh nlco-admlnistratlve: (D) de putere,@ de � d­ ministraţie internă, care la rândul lor, sunt:@ producătoare de efecte juridice şi@) neproqucătoare de efecte juridice. ® operaţiuni de reallzare a servlcl llor publ lce (în cele mai diverse domenii) . o peraţiunJ te hnico-productive (în do meniul economic şi indu�triat) . ,. Tabloul de mai sus nu trebuie interpretat într:un sens rigid, el are în vedere atât criteriul naturii intr inseci a operaţiunilor (de ad­ m inistraţie, de prestaţie, respectiv tehnico-productive) , c ât şi criteriul reg_i mului juridic aplicabil. E ste, astfel, posibil ca o operaţiune tehnico -administrativă, care de obicei nu produce efecte juridice (ex: multipl'icarea unui act) , dacă a fost realizată defectuos să conducă· la tragerea la răspundere a funcţionarului care s-a făcut vinovat de săvârşirea acestei abateri. Strict ştiinţific este imposibil de susţinut că ar e xista vreo operatiune tehnico-administrativă sau, după caz, '

(ill)

27)

Vezi în acest sens şi Al. Negoiţă, op. cit., p. 271 .

14

'

tehnico-productivă ca re nu a re vreo relevanţă juridică. Cum s-a mai arătat, la realizarea acestora participă marea majoritate a persoanelo r angajate ca funcţionari la orga nele administraţiei publice, îndeplinirea lor cu conşţiinciozitate are semnificaţia jur1dică a realizării sarcinilo r de serviciu, implicit a misiunii organului ad­ ministrativ respectiv. Îndeplinirea corectă şi c-u operativitate a unei operaţiuni administrative are "efecte" directe asupra "celor ad­ ministraţi" dar .nu putem susţine, în baza categoriilor trad�ionale ale dreptului, că toat� operaţiunile administrative sunt producătoare de efecte juridice27b , s) . Cum nu putem achiesa nici la teza după care nici o operaţiune tehnico-administrativă, respectiv tehnico-mate­ rială a organelor administraţiei de stat n-u ar avea valoare de fapt juridic. Este corectă deci afirmaţia:C2'peraţiunile teh_nico-administra­ tive sau, după caz, tehnico-materiale l'} U produc prin ele însele efecte juridice", efectele lor juridice (mai exact ale unora dintre ele), se datorează dispoziţiile exprese ale legf/ De asemenea, este de subliniat că si distinctia dintre cele trei specii de operaţiuni este relativă. O oper�ţiune te'hnico-productivă ca natură intrinsecă (fizică), dar efectuată într-un regim de putere prevăzute de . lege, devine o operaţiune administrativă, în sensul strict al termenului, formă juridică a administraţiei publice, ca activitate. Anumite activităţi din cadrul unui organ al adminstraţiei de stat (ex. proiect8:rea, concepţia) comportă trăsături atât ale unor operaţii tehnico- administrative, cât şi ale urJ 9t operaţii tehn .ico-pro� ductive. Cu certitudine, în secolul XXI distincţia între operaţii tehnico­ administrative şi cele tehnico-productive nu se va mai putea face cu atâta rigoare ca în prezent. Totodată, o activitate materială cu caracter productiv poate să apară ca formă concretă prin care administraţia publică prestează un anumit serviciu public, satisfăcând o necesitate socială, evaluată politico-legislativ ca fiind de · Interes pub lic. În ace�ştă ipoteză, respectiva "activitate productivă", nu numai că determină efecte juridice, dar este un fapt juridic specific administraţiei publice28 ) . 27b is)

Legea contenciosului ad min istrativ (Legea nr. 2 9/1 9 90) permite şi o acţiune di rectă îm potriva funcţionarul ui " care a e la borat actu l sau care se face vin ovat de refuzu l rezolvă ri i cererii". C u m vom arăta într- un capitol viitor, l egiuitorul are în vedere sfera larg ă a fu ncţi onaril or, inc(us iv pe cei care au efectuat operaţiuni preg ătitoare (ex. acordarea de avize, întocmirea proi ectului) , nu num ai sfera restrânsă a celor care fac parte•di n "organ u l colectiv" ori n um ai sfera persoanelor care au sem n at actul . 28) În literatura occi dentală există u n exemp l u cu titlu de scoală al aproviz ionări i cu pâine. Într-o localitate rura lă această pro b lemă capătă o a ltă importanţă decât într-o l ocal itate ur b ană. Ca a�are, primăria l ocal ităţii rural e se preocupă foarte

15

2. Trăsături comune

Operaţiunile tehnico-administrative de prestaţie şi, respectiv, cele tehnico-productive formează împreună categoria operaţlunllor f I fa pte l or materiale a·l e orga nelor admi n istraţ ie i pub lice, categorie care se delimitează de actele juridice ale organelor ad­ ministraţiei , publice, prin anumite trăsături. În afară de aceste trăsături generale, fiecare specie se particularizează prin anumite trăsături specifice. Reţinem următoarele trăs ături generale: �sunt fapte materiale şi nu manifestări exprese de voinţă de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii. Sunt necesare câteva precizări. În p rimul râ nd, trebu i e menţion at că avem în vedere accepţiunea tehnică, speci{că ştiinţei dreptului administrativ a noţiunii de fapt material, deoarece în sens filozofic orice acţiune umană are semnificatia unui fapt material, mai exact un fapt social. În al doilea rând, vom arăta că nici o operaţiune de tehnică administrativă de prestaţie sau, după caz, tehnico-productivă, in­ diferent de forma pe care o îmbracă (ex. aviz tehnic, proces- verbal de constatare, proiect de decizie, curs universitar, spectacol . de teatru, pavarea unei străzi, efectuarea unei expertize, dărâmarea unei clădiri etc.), nu poate fi calificată act juridic,ki fie condiţie de v�labilitate a unui act juridic efectuat de un organ al administraţiei publice�fje operaţiune de executare a unui act juridic. Tocmai de aceea a�turi de alţi autori, nu putem împărtăşi soluţia fostului Tribu­ rial Suprem de a califica avizele tehnice emise în baza Decretului nr. 144/1958 ca acte administrative29) . Cu toate că Drecretul nr. 144/1958, a fost abrogat prin Legea nr.50/1991, discuţia este ac­ tuală, noul act normativ preluând regimul autorizării. Astfel, act administratjy este numai autorizaţia de construcţie, deoarece numai aceasta cr�ză o situaţie . juridică nouă - dreptul de a putea construi. •Avizul tehnic condiţionează, din punctul de _vedere al oportunităţii şi legalităţii acest act administrativ. În nici un caz nu creează prin el însuşi o situaţiei juridică nouă; organul care emite

J:

.J.

serios de activitatea brutarilor, care devine o dimensiune a serviciului public, ce este obligată să-l presteze primă ria . Dacă este vorba de o brutărie comunală vorbim despre o a ctivitate productivă a administraţiei publice, în realizarea unui serviciu public, iar în cazul brută riilor private vorbim de "atragerea • unei per­ soane private pentru prestarea unui serviciu public . 29) Tribunalul Suprem - Secţia civilă, Decizia nr . 25/25 februa rie 1980, în A.A.O., nr.10 /1 980, p. 63. Vezi pentru critica acestei soluţii, Al. Negoiţă, op. c it. p . 273 .

16

autorizatia, ar putea să tină seama si de alte împrejurări, care să-i determi�e decizia11 30) . În ' altă ordine 'de idei, este de observat că "avizul te hnic" în discuţie era dat, în baza vechii legislaţii, de către un compartiment al .. aparatului propriu al fostului comite t (birou) executiv al con silitJ lui popular, compartime n t care n u avea capacitatea de drept administrativ proprie, deoarece nu avea comg,� te nţa propr! e. lf t ln al treilea r â nd, efectele juridice pe care le praduc operaţiun­ . ire-ffljministrative de putere, de prestatie sau operatiunile de ad­ ministraţie interioară, nu se datorează v�inţei ce stă la.baza realizării lor, ci voinţei l egii, care prevede posibilitatea sau după caz, n ecesitatea acestora. De existe.nţa lor, legea leagă producerea ar:iumitor efecte juridice , În reg i m de p ut ty e , dacă este vorba de operaţiun i admin istrative , În sens str ic�au În reg i m c iv i l, de dreptul muncii etc. , dacă este vorba de operaţ i u n i de ad m i nistraţie,

În sens larg � /6))nte rvin , de regulă, În leg ătur ă c u em iterea ,i executarea acteW)'u rid ice ale _orga nelor a d m i n istraţiei p u b l ice.

Cu toate că legislaţia noasţră administrativă nu este codificată, se poate spune că, prin trăsătura de mai sus, se evocă şi un principiu a l proced urii ad m i n istrative. Locul central în siste,mul procesual administrativ îl ocupă actul administrativ, restul actelor juridice ale organelor administraţiei de stat apar fie penţru a dezvolta reglementarea relaţiilor sociale dată de un· act administrativ (ex. contractul colectiv de muncă) , fie pen tru a pune în executare Ufl act admini strativ. Operaţiunile administrative, respec.tiv operaţiunile tehnico-productive intervin în toate fazele procesului administrativ, ele putând fi în raport cu momentul emiterii actului administrativ: an terioare� oncomitente,}Josterioare. Un autor, referindu-se numai la relaţia operatiuni tehnico-materiale - act administrativ, distinge două situaţii: operaţiuni te hnico-materiale ce co ndiţion r ază legalitatea act� administrative şaoperaţiuni ce asigură efic{enţa actelor administrative, ori buna desfăşurare a activităţii organelor administrative în ansamblul ei31 ) . F aţă de dezvo ltările ant erioare, suntem de părere că "operaţiunile teh nico-materiale", cum se exprimă autorul citat32) , au un asemenea rol şi cu privire la celelalte act� juridice ale organelor

tft'rl

30

)

31 )

32)

Al. Negoiţă, loc. cit. I. lovănaş, op. cit., p. 26 1 . Prin această term i nolog ie se evocă, în definitiv, acelaşi gen de forme de activitate a organelor ad ministraţiei de stat pe care . noi l-am evocat p rin expresia: "operaţiuni şi fapte m ateriale".

17

administraţiei de stat. Dialectica internă a activităţii organelor ad­ ministraţiei de stat presupune un permanent proces de căutare de soluţii, de combinare de mijloace, prin Întocmirea, efectuarea, realizarea de "operaţii tehnico- materJale' , iar apoi prin elaborarea (încheierea de acte juridice) în vederea transpunerii în practică, cât mai eficient şi operativ, a legii. Cu alte cuvinte, sensul activităţii administrative este dat de valorile de comandă ale societătii ce îmbracă haina juridică a legii si presupun o "permanentă mis�a(e": de la operaţiuni tehnico-materiale mai simple la alteie mai compfexe, la acte juridice de altă natură decât cea administrativă, la acte administrative, dar şi invers. Desigur, nu este obligatorie în fiecare caz concret parcurgerea fiecărei 'etape, se poate ajunge la un act administrativ si mult mai simplu. Prin urmare, 11 ope,uiţiunile tehnico-materiale" sunt anterioare, concomitente şi posterioare tuturor actelor juridice ale organelor administraţiei de stat, ceea ce nu exclude însă ca urieie dintre ele, îndeosebi operaţiunile de putere (incluzând aici şi pe cele de prestaţie) , să fie realizate direct în baza dispoziţiilor legii,�' -(vând valoarea faptului juridic prin care se c'oncretizează aplicarea legii. De asemenea, nu trebuie să omitem că în multe situaţii emiterea unui act juridic civil, de exemplu, este condiţionată _n u de o simpJă operatiune administrativă, ci de un act administrativ. Este cazul autoril,ăjilor · administrative, în sensul larg al termenului. M ajoritatea covârşitoare, însă, a operaţiunilor administrative din activitatea organelor administraţiei publice sunt cerute de lege drept condiţii de valabilitate a actelor administrative. Spre pildă, emiterea autorizaţiei de înstrăinare a unui imobil se face după ce s-au făcut mă�urăto_rile terenului pe care se află imobilul si certificat ' s-a întocmit schita , amplasării acestui�_; emiterea unui . .,. medical de scutire de la o anumită activitate se face după ce, în preaJabil, -a fost examinat medical bolnavul în c'âll ,:z ă; eliberarea . ,� permisului de conducere au19 se face după - ce, în prealabil, persoana fizică respectivă a susţinut probele teoretice şi practice în faţa �omisiei competente ş.a.m.d.

.,

3. Trăsături specifice

O perat iunile tehnico-administrative. se deosebesc de operaţiunile tehnico-administrative prin natura lor intrinsecă, ele fiin·d operaţiuni . de administraţie în sens larg al termenului. Tocmai de aceea e necesară o delimitare a lor după alte criterii spre a releva importanţa unora sau altora în activitatea organelor administraţiei 18

· publice, implicit interesul ştiinţei dreptului administrativ în cercetarea lo r. Această d�limitare am făcut-o prin raportarea lor la regimul juridic ad rlJiinistrativ, respectiv la c ategoria de fapt juridic. . . . · -ft Ope raţiunile tehni c o - a dminis trative d e putere se · ca­ racterizează, astfel, prin următoarele trăsături: • fm) sunt săvârşite numai de organele administraţiei publice, spre deosebire de celelalte c ategorii de operaţiuni tehnico- admi­ nistrative care pot fi săvârşite de o rice organ al statului, chiar şi de structuri nestatale; (fil) sunt singurele operaţiuni care produc efecte juridice în toate fazele procesului administrativ ; . , {ID)sunt o fo rmă .conc retă de realizare a administraţiei publice, în sens de activitate statală sau la nivelul comunităţilor locale ce presupune realizarea unor valori politice;.. . sunt reglementate, în principal, de .d reptul administrativ. � Operatiunile de administratre interioară, realizate de toate au'1irităţile publice (c hia r şi de· o rganizaţiile nestatale) , sunt operaţiunile prin c are se· conc retizează faptul administrativ - mijloc de realizare a competenţei, despre care am vorbit în primul volum al lucrării. Ele se deosebesc de operaţiunile administrative de putere tocmai. prin faptul că nu sunt săvârşite în realizarea puterii publice. Chiar şi atunci când au valoare de fapte }uridice (ex. operaţiunile de înregistrare, inventariere, avizare, expertizare etc .) , efectele juridice pe care le produc nu sunt de d rept administrativ. O pondere însemnată din această specie de operaţiuni tehnico -administrative o formează operaţiunile prin c are se concretizează aşa-numita rutină administrativă, "de birou" , în legătură cu care normele juridice nu prevăd producerea în mod direct a unor efecte juridice (ex. multiplicări de acte, co rectări de înscrisuri, tl".aduceri neoficiale, extrageri de fişe, întocmirea diferitelor liste de materiale sau persoa1e, păstrarea de acte scrise, efectuarea de com·unicări telefor;ţice etc .) . Ştiinţa d reptului ad ministr ativ, împreun ă cu ştiinţa ad­ ministraţiei, formulează în permanenţă soluţii pentru reducerea acestui gen de operaţ iuni tehnico- administrative, la cât este rezonabil necesar, .fiin d una din temele clasice, dar mereu actuală a doctrinei administrative. M ai reţinem ca o trăsătură specifică acestor operaţiuni tehnico-admini.strative, faptul că ele s u nt reg lementate, in � rinci­ pal, de alte ramu r i de drept decât d re ptul administrativ 3) , de aceea, cer� etarea lor, detaliată nu se realizeaz.ă în cursurile de drept

(g)

33)

Vezi în acelaşi sens R. Ionescu, op. cit., pag. 213.

19

administrattv; ele formează, în• schimb, -obiectul investigaţiilor complexe ale ştiinţei administraţiei34) .

C ,Operaţiunile teh n ico-productive sunt fapte prin care se produc bunurile Industriale sau de altă natură, dar care n u con­ cretizează un serviciu public. Concepţia pe care o promovăm în

această lucrare determină să nu mai putem fi de ·acord · c'I?, prof. R. Ionescu, care (folosind noţiunea de "operaţiune direcfă pro­ ductivă") a extins sfera faptelor tehnico-productive şi la faptele cu caracter social, artistic, cultural (ex. elaborarea u'nei opere ştiinţifice, vizionarea unui spectacol de teatru , efectuarea unei prelegeri uni­ versitare, a unei operaţii chirugicale, etc. ), precum şi la operaţiunile de prestare a unor servicii (ex. de transport, de comunicare radio şi TV, de cores(:?ondenţă orală şi scrisă, de întreţinere a bunurilor materiale etc.)35) .

Sfera operaţiunilor productive n u mai poate cuprinde· ,1 pe cele care concretizează un serv i_ciu public, in sensul precizat anterior.

Operaţii tehnico-productive (în sens larg), se întâlnesc la toate organele administraţiei de stat, indiferent că sunt organizate ca societăţi, regii sau instituţii. Este de la sine înţeles că, ponderea acestui gen de operaţii este mai mare în activitatea societăţilor şi regiilor decât în cea a instituţiilor. Orice instit uţie administrativă36) , pentru a etectua operaţiunile specifice activităţii ei (de învăţământ , cuiturale, medicale etc.), îndeplineşte însă şi activităţi de transport, aprovizionare şi uneori chiar de producţie de mărfuri. Se impune să preciz ăm că toat e operaţiunile tehnico ­ materiale sunt inti,m legate de operaţiunile tehnico-administrative şi de actele j uridice ale organelor administraţiei de stat, îndeosebi de actul administrativ, ele formând o unitate indisolubilă. Sub acest aspect (deci în acest sens filozofic)., suntem şi noi de acar � cu prof. Ilie lovănaş, care vede activitatea organelor administraţiei de stat ca un tot unitar3 7) . 34) 3 5)

Vezi pentru a lte explicaţii A. Iorgovan, Drept administrativ, 1 98 6 , pag. 92-1 06 . Romulus Ionescu, op. cit. , pag. 21 4 . 36) Vezi pentru detali i asupra acestei noţiuni A. Io rgov an, D rept admin istrativ şi ştiinţa a d m i n i straţiei, Or ganizarea ad m i n i straţiei d e stat , T. U . B . , 1 98 3, pag . 3 89- 390. (Tr imiteri l e ulte ri oare la această l ucrare se vo r face sub fo rma: A. Iorgovan, Dr ept admi nistrat i v . . . , 1 98 3) . 37) Vezi I l ie lovănaş, op.cit., pag. 269.

20

C A P I T O L U L li

N OŢI U N EA D E ACT AD M I N I STRATIV § 1 . TERM I N OLOG I E . CON S I D ERAŢI I C U CARACTER I STOR I C ŞI DE DR E PT COM PARAT. DEF I N IŢI E Terminologia care este utilizată are semnificaţia sa în orice demers cognitiv ştiinţific, demersul teoretic de fundamentare a semnificaţiei unui termen ţine, înainte de toate, de ramura "ştiinţei specializate" şi nu de sem antică, ca ştiinţă generală a semnificaţiei cuvintelor. Desigu�. că între sem antică şi •ştiinţele specializate", între care şi cele juridice, are loc un permanent schim b de informaţii, de completare şi explicare reciprocă. În literatura juridică s-au utilizat, de-a lungul deceniilor, mai multe expresii pentru a evoca actele juridice ale organelor ad­ ministratiei publice. în' literatura din perioada interbelică se face o distincţie, mai întâi JJntre actele "puterii executive" în raporturile_ cu Parlamentul şi actele "făcute de puterea executivă", în rapo rturile cu cetătenii ori care au "intervenit între diversele servicii publice ale statului1) . Apoi,· actele "puterii executive" în raporturile sale cu cetăţenii erau divizate în două categorii:a) actele de autoritate şi actele de gestiun �/actele de autoritate reprezentând m anifestări de voinţă făcute de un organ administrativ competent, prin care se crea o situaţie juridică generală sau individuală, guvernată de n orme de drept public, iar prin actul de g estiu n e se înţelege m anifestarea de voinţă făcută de un organ competent. ce "tinde să creeze unui organism ad ministrativ o situatie juridică cu caracter patrimonial, reglementată de dreptul privat"2); norme de drept public fiind explicate prin ideea · "de dominaţie .şi comandament" . Interesant este faptul că în sfera "actelor puterii executive" nu apare termenul de contract, deşi "acţul administrativ de gestiune", se aprecia că are, în realitate, caracter de act civil". când o autoritate publică - precizează prof. Paul Negulescu încheie un .contract de vânzare-cumpărare cu un particular, privitor la un imobil, se creează o situaţie juridică d e cumpărător şi o alta de 1)

2)

. Vezi cu titlu de exemplu Paul Negulescu, Tratat, p. 290. ld�m, p. 304.

21

vânzător, ambele reglementate de dreptul privat. Aceste situaţii juridice nu pot fi modificate prin acte unilaterale, ci numai prin consimţ ămân tul ambelor părţi, prin acte bilaterale. Actul de vânzare-cumpărare este, deci, un act admtnistrativ de gestiune3) . Se constată, cu uşurinţă, că noţiunea de act adminJstrativ era folosită într-un sens pur formal, spre a evoca actele juridice a,e autorităţilor administrative nu şi regimul juridic de putere. Între actul administrativ şi act u l. a d m inistrativ d e gest iune n u există o corespondenţă gen specie, sub aspectul regimului juridic aplicabil, primul este o specie a actelor de autoritate, secundul, o specie a· actelor de drept privat. Cu toate acestea, literatura şi jurisdicţia vremii nu au avut serioase ezitări atunci când s-a pus problema naturii juridice a unor acte concrete (ex. actele de . pensionare), implicit a atacării acestora "în termenii şi conform cu leg�a contenciosului administrativ114) . T eza actelor administrative de autoritat e şi, respectiv, de gestiune era larg ră,spândită în literatura juridică euro­ peană a perioadei interbelice5) . Fără să fie respinsă definitiv Îfl doctrina actuală occidentală, teza de mai sus este prezentată ca o posibilă modalitate de analiză a actului administrativ6 ) . 3) 4) 5)

6)

Ibidem. Vezi pentru exemplificări din jurisprudenţa, Constantin G. Rarincescu,,. Con­ tencisosul admin istrativ român, Ediţia a li-a, "Alcalay" , 1936, pag . 1 52... 56. A se vedea şi Paul Negulescu, op. cit . , p. 304-31 2. Această teorie a fost formul ată ch iar în primele cursuri de drept administrativ ce au la bază crite ri i şti inţifi ce, îndeosebi în lucrările lui H. Berthelemy, de la sfârşitul sec. X IX şi începutul sec. XX. Este adevărat că atunci se făcea vorbire doar de acte de putere pub lică şi, respectiv, de gestiune ale administraţiei. "Un oraş, un s pilâ't;"l!lrrb irou de binefacere sunt persoane j urid ice, au un patrimoniu şi pot avea ocazia de a vin.de, de a cumpăra, de a contracta. Aceste contracte făcute de administraţie sunt asemănătoare ce lor făcute de oricine în gestiunea bunurilor pupil ilor lor; ele nu implică nici o reg ul ă de putere publ ică". (H . Berthelemy, Traite elementa i re de droit admin istratif, Cinq ui eme ed ition, Libra ire Nouvel le de Droit et de Jurisprudence, Paris , 1 908, p. 1 7) . Andre de Laubadere arată că nu este de conceput ca o noţiune fundamentală a dreptului _administrativ - noţiunea de act administrativ să nu fi făcut obiectul unei definiţii "unice şi certe". Autorii de drept administrativ, încă din sec. XIX, atât din Franţa, cât şi din alte ţări au fost preocupaţi, tocmai de perfecţionarea acestei definiţii, plasând4-se însă pe puncte de vedere diferite. În acest sens, A. de Laubadere analizează cele trei sensuri ale actului administrativ: formal, material şi funcţional, teoria actului administrativ de autoritate şi, respectiv, de gestiune vizează sensul formal. Autorul arată, însă că se apelează la termenul de act administrativ, atât în doctrină, cât şi în jurisprudenţă, pentru a desemna şi actele unilaterale ce emană de la persoanele private în exercitarea diferitelor servicii publice (Traite de droit administratif, sixieme edition, L.G.0.J., Paris, 1973, p. 218) . Pe de altă parte, autorul subliniează că trebuie făcută o distincţie clară între conţractele administrative şi contractele de drept comun încheiate de administraţie,

22

Literatura ,uridică de după război, obiectiv·, n-a putut evita aceste controverse terminologice, cu toate că, pe fond, datele pro­ bi emei deveniseră altele. D intre terminologiile propuse7) , două formulări se detaşează sub aspectul rezonanţei în legjslaţie, în practica judiciară şi în alte ramuri ale ştiinţei dreptului, anume:1ict administrativ .,.. şi, respecthr;Jact de drept administrativ. Denumirea de acte de drept administrativ s-a propus în ideea evocării mai clare a regimului elaborării şi, respectiv, al efectelor actelor organelor administraţiei de stat, emise în realizarea puterii de stat8) . S-a urmărit a se reteva, chiar prin den umire, că aceste acte sunt supuse unul regim juridic dife rit de acela al actelor civile ale organelor adminlstratiei de stat. Această terminologie este criticată de prof. Romulus Ionescu , pe u rmăto':1rele aspecte: e}) utilizarea ei înseamnă implicit o recu noaştere că există difer ite categorii de acte juridice determinate de ramu ra de drept care le-ar reglementa, "că ar exista astfel, de exemplu , pe lângă acte d� drept administrativ şi acte de dre.12.t constituţional, acte de drept financiar, acte de drept penal etc. 11 'b) multe din "aşa-zisele acte de drept administrativ" (ex. actele de stare civilă; buleti nele de iden titate, u nele certificate etc.), su nt regler)lentate nu numai de norme de drept administrativ, ci si de alte categorii de norme juridice:(tj)den umir.ea este contrară celei de act administrativ, prevăzută de u nele acte normative în frunte cu Constitutia9) . În ' ceea ce ne priv e�te, apreciem că acestă critică, este exager.ată, terminologia propusă şi promovată prin lucrările sale de prof. Tudor Drăganu , a avut, fără îndoială, o importanţă deosebită pe li nia delimitării sferei "actelor de aut_oritate" ale organelor ad­ ministraţiei de stat. Dinco,lo de acest aspect, primul argument in­ vocat de prof. Romulus Ionescu nu ni se pare că rezistă la o analiză ş t i i nţific,ă rigu roasă� i alectic a evoluţiei dreptu l u i presu pu ne structuq;1rea acestuia pe ramuri care definesc specii ale unu i gen de regim juridic, din cele tradiţional acceptate. De vreme ce o ramură de drept şi-a demonstrat 1 autonomia11 , arătând în ce constă obiectul 7) 8)

9)

im plicit între aceste contracte şi actul ad ministrativ u n ilateral al organelor ad­ m i ni straţi ei de stat (idem, p. 21 9). Ca d e exe mplu : acte cu caracter administrativ, acte ale ad min istraţiei d e stat sau acte de administraţie (Vezi pentru amănu,:ite R. Ionescu, op. cit., p. 2 1 6 ş i lucrările acolo citate). Primul autor care utilizează această term inol gie este prof. Tudor Drăganu, care i ntitulează monog rafia d i n 1 95 9 , în mod . sugestiv, "Actele de d rept ad­ ministrativ" . În acel aşi se ns , V . Rusu,Prlncipalele trăsături jurid ice ale actelor de drept administrativ, în A.A.O. nr. 3/1 967, p. 74 şi u rm . Rom u lu s Ionescu, op. cit . , p . 21 7.

23

său specific de reglementare, este de la sine înţeles să acceptăm şi ideea unor acte juridice cărora li se aplică respectivul regim juridic, ceea ce nu exclude c a actele respective să fie, ca gen, civile," administrative etc. În orice caz, a contesta existenţa actelor de drept constituţional ni se pare că echivalează cu a contesta îm,ăşi existenţa acestei ramuri de drept; orice act al unui organ al "puterii legislative0 de la hotărârea sau moţiunea cu caracter politic până la lege _este, în primul rând, act de drept c onstituţional. . ·.- i Cel de-al doilea argument invocat de prof. R. Ionescu ni se pâre' că poate fi invocat şi pentru critica terminologiei de act ad­ ministrativ. S-ar putea spune că atâta timp cât un act al unui organ al administraţiei de stat nu este reglementat numai de norme ale dreptului administrativ, 'ci şi de alte categorii de norme juridice", el nu poate fi evocat, cel puţin sub aspectul regimului juridic , prin referire doar la adjectivul "administrativ". Cât priveşte cel de-al treilea argument, va trebui să reţinem, fără a subestima semnificaţia ştiinţifică a terminologei din legislaţie şi mai ales din legea fundamentală, că legislaţia noastră nu a operat (şi nu operează) cu o terminologie unică. Actele administrative sau actele de drept administrativ, cum dorim să ne exprimăm, erau evocate (inclusiv în Constituţii) prin denumiri ca: ordonanţe, hotărâri, dispoziţii, regulamente, ordine, instrucţiuni, circulare, precizări, condiţii fundamentale, statute, autorizaţii,procese-verbale, încheieri, aprobări etc. N u mai puţin adevărat, trebuie să admitem, faţă de stadiul actual al doctrinei, că nici critica pe care, în 1959, prof. T. Drăganu, o aducea denumirii de act administrativ , nu mai este de actualitate 10 ) . După părearea noastră, se poate spune, la fel de bineJacte administrativ e, punându-se accentul pe ideea activităţii, în sensul că evocăm actele ce realizează administraţia publică, satA,cte de drept administrativ , sub liniindu-se i deea regimul ui Juridic_ aplicabil. Se subînţelege că utilizarea unei terminologii sau alteia este la latitudinea legiuitorului, a doctrinarului, dar în funcţie de 10 ) "Atunci când ni se vorbeşte de actele administrative ne p utem gândi la o rice act em anând de l a un org an al administr aţiei de st at, i ar nu num ai l a cele p ri n c a re aceste org ane, în te meiul autorit ăţii cu c are sunt in vestite, îşi impun pe c ale unilater al ă voinţ a. Tocm ai din acest motiv . .. am utiliz at în mod consec vent terminologi a de acte de drept administrativ, acte, c are împreun ă cu acte le de drept civil ale org anelor administr aţiei de st at constituie c atego ri a m ai l arg ă a actelor admi,:,istraţiei de star (T. Dr ăg anu , Actele de drept ad mi ni st rativ, p .34 3 5, not a nr. 3) .

24-

c o n te xtul de' idei. Spr e p ildă , î n tr- o c o n strucţi e logică c e ,ur măreste a evoca actele unilaterale ale altor organis me (decât � e le ad ministr ative), în realiz area ad min istraţiei (t eza şcolii clujene) este de preferat utilizarea te r m i n olog i e i a cte de drept a d m i n istrat iv, deşi hrL 48 ,din C onstituţie operează cu n oţiunea de act administrativ�Tmpotrivă, atunci când ne r eferim la actele de autoritate tutelară ori de stare civilă, este m ai potrivit să le calificăm acte adm inistrative , eventual cu precizare că li se aplică un re qi m mixt, de drept adm inistrativ şi de dreptul f � m iliei. ln altă ordine de idei, va trebui să remarcăm faJ)lul că regimul juridic administrativ, aşa cum ni s ; prezintă el la ora actuală în ţara _ noastră, cunoaşte o formă tipic �ce presupune contenciosul ad­ ministrativ judiciar, potrivit dreptului comun - Legea nr. 29/1990 sau unor reglementări speciale (ex. Legea nr. 18/1991) şi forme atipice,.. care nu îngăduie controlul instanţelor judecătoreşti nici în baza Legii nr. 29/1990, nici în baza unor legi speciale. Tocmai do/aceea am apreciat că se poate utiliza şi terminolo� ia de act ad m i nistrativ tipic, respectiv de act administrativ atipic 1 ) _ A ctele administrative p ri n delegaţ ie, care e m a n ă de la structuri n estatale, ne apar ca o categorie a actelor administrative atipice, dacă sunt emise în �alizare� · unui serviciu public, pentru care este autorizată structura statală respectivă, putând fi atacată în contenciosul administrativ. Această distincţie rămâne, însă, relativă, ·deoarece faţă de tradiţie s-ar putea spune că actele administrative tipice sunt actele organelor administraţiei de stat, indiferen t dacă sunt sau nu supuse controlului prevăzut de Legea nr. 29/1990, făcând parte din finele de nepri m i re, la care acest act normativ se referă expres sau. implicit. Ar ur ma, în această ipostază, să delimităm prin expresia act ad­ m i n istrativ atipic, actele administrative ale unor autorităţi publice sau, după caz, ale persoan elor private (actele prin delegaţie). Pe de altă parte, Co nstituţia actuală îngăduie o acţiun e în justiţie împotriva actelor ad ministrative ale tuturor autorităţilor publice, .ceea ce înseamnă că li se aplică "regimul tipic". Prin urmare, am ajunge la multitudinea de sensuri ale ter­ menului de act administrativ, relevate de prof. A. de Laubadefe; cele trei s e ns uri - for mal, mate rial şi funcţional - urmăresc să evoce fie structura de la care e mană voinţat'fie regimul juridic aplicabil. de exDe ace ea, folosirea cuvântului tipic trebuie să fie însotită ' ' plicaţii asupra sensului şi a criteriului de referinţă. 1 1) A Io rgo v an, în Legal ita tea actelor a dm in is trativ e, editu ra Po litică, Bucure şti, 1985, p . 3 2 -33.

25

Dacă vrem să scoatem în evidenţă actele administrative ale organelor administraţiei publice, organe competente într-o an umit l materie administrativă, vom face referire la sensul formal-material Dacă u rmărim să evocăm actele administrative sub aspectul registrului juridic, cu osebire al controlului judecătoresc, vom face vorbire despre un sens funcţional-juridic�Dacă dorim să evocăm actele - administrative, în ansamblul lor, indiferent de structura (statală sau privată) de la care emană şi indiferent de regimul ju ridic aplicabil, vom face referire la u n al treilea sens, sensul structural-or­ gan izaţiona)se subînţelege că sensul formal-material este u n caz particular al celui structural-organizaţional, raportul dintre ele fiind de la parte la întreg. Faţă de stadiul actual atlegislaţiei pentru ştiinţa dreptului administrativ, ca de altfel şi pentru practica administrativă sau judecătorească, prezintă interes noţiunea de act administrativ în sens formal-material, precum şi noţiunea de act administrativ în sens funcţional-juridic. Teoria actului administrativ are ca pu nct de plecare sensul formal-material, oe care îl vom avea în vedere în cele ce u rmează. _ Astfel,f.,P rin act a d m i n i strativ, Înţelegem acea formă Ju­ r i d i că princi pală a activităţ i i organelor ad m i n i straţiei_ pub l ice ca re const ă Într-o manifestare unft'lterală şi expresă de voinţă de a da naşter e , a m odifica sau a sti n ge d re pt u r i şi obl igaţ ii , În realizarea puterii publ ice, s ub cont ro l u l p r i n c i pal de legalitate al i nsta nţelor judec ătoreşf� 2 ) .

§2. TRĂSĂTURILE ACTULUI ADMINISTR ATIV 1 . Delimitarea sferei acestora

Se impune de la început a sublinia că . în literatura de speciali-_ tate n u există o unanimitate de opinii cu privire la n umărul, 1 2)

Dac ă ar fi să d ă m o d ef i n i ţ i e " g enerală", în accepţiu nea struct u ral-or­ ganizaţi onală, vom reţine că actul administrativ este acea formă juridică de realizare, ca activitate principală ori secundară, a faptului administrativ, de către organe de · stat sau, În baza legii, de organe nestata/a, ce concretizează manifestarea unilaterală de voinţă a acestora, Într-un regim juridic administrativ, tipic sau atipic, după caz. Vezi pentru a lte mod uri de d efin i re a actu l u i ad ­ m i n i strativ, Rom u l us Ionesc u , op. c it. , p. 2 1 8-22 1 şi l uc rările acolo c itate , Tudor D răg a n u , Acte le de drept administrativ . . . , p. 42 ; Il i e lovănaş , op. c it. p . 2 1 ; Anto n i e Iorgovan, î n Leg alitatea a ctelor administrative, op. cit. , p .38 .

26

denumi rea şi conţinutul trăsături lo r actului admini strativ (de drept administrativ) 1 3) . Am s pune că aceasta reprezi ntă o co nsecinţă firească a vari etăţii op iniilor exp rimate cu privi re la noţiunea de administraţie de stat ca activi tate, · şi , respectiv, ca sistem de organe. Cu toate acestea, unele elemente comune, chiar dacă' sunt formulate diferit, se regăsesc la toţ i autorii de drept administr_ativ care şi-au exprimat până acum opinia: sunt acte juridice, sunt manifestări u nil�terale de vo inţă, sunt emise în realizarea puterii de stat. Tocmai aceste elemente comune, ce definesc aspectul de continuitate al doctr inei administrative ro mâneşti sunt esenţiale pentru deiimitarea actului administrativ de celelalte acte 'juridice ale organelor ad­ ministraţiei de stat, pe de o parte, de operaţiunile administrative, pe de altă parte. După părerea noastră, anumite caractere reţinute de unii au­ tori (exerŢlplu caracterul o bligato riu şi caracterul executoriu) se deduc d i n alte caract eri stici cum ar fi : actele admi n i strative reprezintă manifestări unilaterale de vo inţă, emise în temeiul puterii publice, admi nistrative, sunt emi se în realizarea administraţiei publice. Pe de altă.parte, trăsătura după care actul administrativ are o fo rmă specifică, precizată de un autor, nu ni se pare relevantă într-o asemenea formulare. Autorul în fapt, doreşte să sublinieze că actul administrativ "trebuie să se manifeste În general intr-o formă scrisă, în confor mitate cu procedura o bişnuită a organului de la care emană (subl. ns) U, ceea ce înseamnă că actele admi nistrative, nu sunt, în general, co nsensuale, adică ele nu pot lua fiinţă solo co nsensu, trebuind _să îmbrace o anumită formă pentru a putea exista şi pro­ duce efecte" 1 4) . D acă am reţi nut, pri ntre trăsăturile actului adAstfel, în ord inea cronolog ică a apariţi�i lucrărilor reţinem că prof. Tudor Drăganu operează cu şase trăsături: a} emană· de la organe ale statului ; b ) unilate ralitatea; c ) obligativitatea emiterii p e baza ş i în conformitate c u le gea; . d) caracterul obligatoriu ;'e) caracterul executoriu; ·f) actualitatea (vezi op. cit . , p.51 -77) ; prof. R. Ionescu evidenţiează numai cinci: a) forma principală a ad­ mini straţiei d e stat ; b) este manifestarea de voinţă jurid ică unilateral ă; c) este emis în realizarea p uterii de stat; el) emană numai de la un organ al administraţiei de stat; e) are o formă spec ifică (vezi op. cit. , p. 221 -235) ; prof. Ilie lovănaş se opreşte tot la un număr de cinci trăsături, dar le formulează altfel decât R. Ionescu: a) este a,ct juridic; b) �ste manifestare de voinţă unilaterală emisă în temeiul puterii de stat; c) sunt obligatorii(.d) organizează executarea şi execută în concret legile şi celelalte acte normative; e) sunt executorii (vezi op. cit., p. 21 1 -21 9) . A se vedea asupra acestei probleme şi Mircea Anghene, Elemente de drept administrativ, Editura ştiinţifică, Bucureşti, 1 958 şi urm.; colectiv, Administraţia de stat în RS.România, Editura Academiei, Bucureşti, 1 968, p. 242 şi urm. 1 4) Romulus Ionescu, op. cit ., p. 231 .

1 3) .

27

ministrativ, faptul că el reprezintă o manifestare unilaterală de voinţă, se subînţelege că acest act nu poate lua fiinţă s olo co nse nsu. Apoi, dacă actul administrativ este o manifestare de voinţă juridică unilaterală în realizarea puterii publice, ni se pare firesc să pre­ supunem forma scr isă şi a celorlalte "condiţii de formă exterioară": exis tenţ a antetu l u i ne ar ată o r g an u l de la c are _em a·n ă , a semnăturilor, a ştampilei, data şi locul emiterii, numărul de ordine etc. Numai că aceste reguli nu sunt cerute de leg e pentru to ate actele administrative, inclusiv cele care , emană de la org ane ale administraţiei de stat, iar pe de altă parte, asemenea reg uli de formă, respectiv de formă exterioară sunt cerute şi pentru alte categorii de acte jur idice . M ai mult, unele acte juridice civile, în sensul l arg al termenului, nu pot fi încheiate decât într-o formă solemnă (ad solemn itat em) , de multe ori procedura solemnităţii desfăşurându-se în faţa unui organ al administraţiei de stat (ex. căsătoria) . De regulă, în cazurile în care legea cere forma scrisă sau, după caz, solemnă pentru un anumit act juridic, forma ne apare ca o condiţie ad va liditatem şi nu ca ad probatiorie m , ea ţinând, deci, de esenţa regulilor aplicabile actului juridic respectiv. Tocmai de aceea ni se pare mai aproape de adevăr opinia autorului care, cum s-a văzut, preferă să spună că actul ad­ ministrativ n este supus unui regim jurid,ic specific 11 1 5) , în loc de "are 9 formă specifică. Regimul juridic spercific al actului administrativ, pe care îl denumim reg im de d rept admin istrativ, este stabilit de Constituţie şi Legea nr. 29/1 990, legea contenciosuluiadministrativ. S-a arătat în prima parte a lucrării că această concluzie nu po ate fi generalizată, ea vizează · doar o accepţiune a noţiunii d� act ad­ ministrativ, practic o categorie de acte administrative. Art. 48 din Constituţie lasă deschisă posibilitatea atacării în justiţie şi a actelor administrative ale celorlalte organe de stat. Acestea nu Înseamnă, că respectivele acte administrative (ex. actele administrative ale Parlamentului sau actele administrative 15)

Reg imul de d re pt admi nistrativ constă dintr-un ansamblu de reguli , de formă şi de fond , care reglementează em iterea actelor ad ministrative, condiţiile lor de valabilitate, controlul acestor acte · şi sancţiuni le la care sunt supuse ele" (Al.N egoiţă, op . cit., p. 221 ) . Nu putem f i de acord cu acest autor în ceea c e pri-Cte identificarea regimului adm inistrativ cu reg imul actelor ad ministrative. Raportul este de la întreg la parte. S pre pi ldă, G eorges Vedel s ub titlul regimulu i ad ministrativ analizează: 1) principiul se parării autorităţilor administrative de cele judici are; 2) regimu1 ju ridic al acte lor administrative; 3) princi piul legalităţi i ; 4) responsabilitatea adm iniştraţiei şi a agenţilor săi (G . Veciei, P. Devolve, Droit administratif, P. U.F., 10-e ed. Paris, 1988, p . 1 1 5-583) .

28

ale Curţii Constituţionale) sunt manifestări unilaterale de voinţă pen­ tru a realiza administraţia publică, în sensul de activitate aflată sub •conducerea generală a Guvernului•, c·um se menţionează în art. 1 01 alin. 1 din Constituţie. P e de altă parte, este de observat că unii autori utilizează terminologia de caractere ale actului administrativ. P entru a evoca trăsăturile acestora16 ) , am subliniat mai sus că terminologia uţilizată în ştiinţă este, până la urmă, rezultatul unei convenţii la care au achiesat anumiţi cercetători. Atunci când un termen este acceptat de majoritatea cov ârşitoare a cercetătorilor, el se impune ca o noţiune cu caracter de constantă, drept criteriu de referinţă în domeniul teoretic respectiv. Aces·te reguli logico­ gnoseo logice sunt valabile şi în ştiinţa dreptului, unde anumite noţiuni, dată fiind continuitatea lor în timp, au dob ândit semnificaţia de constante ale dreptului1 7) . Revenind la discuţia din dreptul ad­ ministrativ, se impune a arăta că nu toţi autorii au urmărit, din punct de vedere al construcţiilor logice, una şi aceeaşi categorie, atunci c ând au analizat •caracJerele" sau, după caz, 11trăsăturile11 actului administrativ. Singurul care încearcă o precizare a categoriei cu care operează este pro f. Romulus Ionescu, dar nu adoptă o poziţie critică faţă de celelalte opinii exprimate şi n_u stabileşte un spaţiu semantic precis al termenului de trăsătură1 7 b is ) După cum se ştie, orice noţiune are un conţinut şi o sferă, conţinutul fiind dat de ceea ce logica defineşte "note dominante11 , identificate sintetic prin definiţie, după tradiţionala relaţie gen proxim - diferenţă specifică; explicaţiile ulterioare, fie prin invocarea ter­ menului de trăsături sau a celui de caracteristici, nu urmăresc altceva decât să dezvolte definiţia, să releve particularităţile speciei respec­ tive în cadrul genului si, prin aceasta, să delimiteze gradul de ex­ tensie a feno menului c'e este evocat prin d�finiţie (sfera) . În acelaşi 16) "Caracte rele actului admi nis trativ su nt de ci acele trăs ătu ri, care, to ate lu ate îm preu nă, deosebes c aces t act de celel alte acte ju ridi ce de şi fie ca re î n parte se po ate g ăsi şi l a o catego rie _ s au alta de actele ju ri di ce " (R. Io nes cu, op. cit . , p . 221) . L a fel şi T . D răg anu î n m o nog rafi a di n 1 959 f ace vo rbi re des p re "caracte ris ti ci le actelo r de d re pt admi nistrativ " (Actel e d e d rep t admin istr ativ , p. 44 şi u rm ;) . 17) A s e vede a pe l a rg asu p ra co nce ptului de co ns tante ale statu lui şi d re ptulu i : G h .Bobos , Teoria g en eral ă a statul ui ş i dreptul ui ; Ed . Did. şi Ped., Bu cu re şti, 1983, p. 4 3 şi 67. 17bis ) Au to rul , cum se po ate obse rva di n ci tatul d e m ai sus, uti lize az ă cuvâ ntu l " trăs ătu ri" du pă ce a d at defi niţi a actului admi nistrativ , de ci, pe ntru a e xpli ca logica internă a aces tei co ns tru cţii, pe câ nd alţi au to ri uti lize az ă aces t cuvâ nt c h'i ar î n defi niţi a noţiu nii de act admi nistrativ, d e ci, pe ntru a evo ca ese nţ a fe nome nu lui ju ridi c pe care ace as ta î l evo că.

29

timp, toată această analiză are scop relevarea esenţei fenomenului cercetat, în cazul nostru_ a formelor juridice de activitate a organelor administraţiei publice. R aportând aceste consideraţii logico-metodologice la definiţia formulată, vom desprinde următoarele trăsături ale actului ad­ ministrativ, în sens formal-material: fii.este !9rma jufidică principală a activităţii organelor administraţiei publicEf2)•este o voinţ� juridică unilateralăstantial. În alţi te�meni, acordul lor de voinţă are se'mnificaţia unei căi ·•de degajare a unei singure voinţ e juridice, care provine de la un organ al administraţiei de stat 1125) . Numărul de persoane care participă la adoptarea unei �ecizii administrati_ve, în sens de act juridic al unui organ al administraţiei publice, nu are deci relevanţă pentru calificarea acest_uia ca act unilateral sau, după caz, bi- sau m ultilate ral. E posibil ca actul să aibă c·aracter contractual deşi el este 11 opera11 unei singure persoane, de exemplu a primarului26) . De asemenea, un act poate avea caracter unilateral, deşi este �•opera mai multor persoane", care acţione�ză în realizarea unei singure voinţe juridice. � miterea actului adm i nistrativ cu participarea mal multor autorităţi publice, respectiv a unul org a n admin istrativ şi a unul orga n nestata!. 24) Vezi de ex. a rt. 29 din Le gea nr. 69/1991 : " Consi liu l local, în e xercitarea atri Quţiilor

_-ce-i revin , adoptat ă hot ărâri, cu votu l a cel puţin jum ătate p lu s unu din num ărul membrilor prezenti , î n afara c azuri lor în care le gea sau re gu lamentul cons iliului cer o a lt ă majoritate. În caz de paritate de voturi , hot ărârea nu se adopt ă�'. Potrivit art. 25 di n ·1e ge, şedinţe le co nsiliu lui sunt le gal constitu ite dac ă este prezent ă ma joritatea consilieri lor. 25) Alexandru Ne goiţ ă, op. cit., p. 29. 26) Se subînţe le ge c ă în ip ostaze le de mai sus, persoanele fizice respective acţione ază în virtutea unei .capacit ăţi ju ridice civi le, deci ca or gane ale persoanei juridice. 33

În alti termeni, este vorba de caracterul hotărârilor comune, existând u�mătoarele trei mari situaţii:fhot ărâri comune a două sau n,ai multe organe administrative�jhotărâri comune ale unui organ administrativ si ale altui organ de stat;� hotărâri comune ale unui organ al adm inistraţiei de stat şi ale nhei organizaţii (organ) cu caracter nestata! (de regulă, un o rganism de co nducere sindicală) . După �s-a arătat co nstant în literatura de specialitate, în toate aceste cazuri suntem în prezenţa unui act unilate ral şi nu a unui act co ntract ual deoa rece uacordul de voinţă" dintre organul ad­ ministraţiei publice, pe de o parte, şi alt subiect de drept (alt organ administrativ, un alt organ de stat, un organ sindical etc. ), pe de altă parte, intervine ta fel ca mai sus pentru a realiza o singură· vointă juridică. În foarte multe situaţii de acest gen, actele-normative prnvăd că emiterea actului juridic se face de către un organ al administraţiei de stat "împreună" cu alt organ al administraţiei de stat27) . Aşa după · cum se exprimă şi prof R. Ionescu, expresia 1de acord" nu trebuie luată în sensul juridic vulgar, de acord a două voinţe juridice, care să conducă la caracterul contractual al actului, ci în sensul de autorizare, care dacă emană de la organul ierarhic superior are semnificaţia de aprobare prealabilă 28) . De asemenea, expresi� de •acord" poate să aibă şi semnificaţia unui aviz confor m sţ:1w a' i:tltei con diţii procedurale de emitere a actului administrativ, cum vom arăta în cele ce urmează. În altă ordine· de idei, este de reţinut că prin manifestarea voinţei a două organe aie administraţiei publice, a unui organ al administraţiei publice şi a altui organ de .stat sau, după caz, a unui organ administrativ şi a unei structuri nestatale suntem în prezenţa unui act administrativ, deci a unei manifestări u nilaterale de voinţă, numai atunci când acesta reprezintă o 0

m od a litat e p r oc e d ur a l ă d e a ng a.J are a u n e i s i n g u re voi nţ e j uridice, ca ş i cum ar fi vorba de un singur organ; m utatis mutandis,

este aceeaşi problemă ca în cazul unui prga'n format din măi multe persoa17e fizice29) . Această precizare este foarte importantă pentru relevarea trăsăturii pe care o analizăm a actului · administrativ şi, implicit, pentru marcarea unei distincţii teoretice între actul ad27 ) Vezi cu titlu de exe mplu art. 45 din Legea nr. 9 /19 73 . 28) R . Iones cu, op. ci t ., p . 2 25. · s , Romulus Ionescu , op . ci t ., p. 226. Pe a ceastă lin i� de idei, Ilie 29 ) În acelaşi se n lovănaş , susţine că unilateralitatea actului administrativ nu presu p une cu necesitate "o singură voinţă a unu i singur organ, ci fa ptul că acţiunea lui (a actului ) este univocă ". Subiectele partici pante la emiterea unui act administrativ urmăresc acelaşi sco p şi aceeaşi pretenţie, iar voinţa lor merge s pre acelaşi efect juridic (în Drept admi nistrativ, p. 2 1 5).

34

1

ministrativ si actul cu caracter contractual:, îndeosebi contractul administrativ. În cazul cont ractului administrativ, acordul care intervine sau după caz, hotărârea comună, concretizează două voinţe juridice care îşi păst rează fiecare individualitatea în structura unui actjuridic bilateral. /c))e m iterea actului administrativ la cererea prealabilă "t'ste vo r ba de două mari situaţii: ,fcij)cererea prealabilă aparţine chiar orga_Ll�lui emitent şi este adresată o rganului_ său ierarhic superior şi(l?.), cererea preala bilă este adresată organului emitent de către subiectul de drept ce urmează să fie beneficiarul act ului · admin•st rativ. dn prima situaţie se ajunge la una din ipotezele exprimate mai sus, fiind vorba de o btinerea unei au­ torizaţii În se nsul larg al terme n u l u t�Jn cea de�a doua situaţie, cererea prealabilă, sau, după caz , acordul prealabil30 l au vatoarea doar a unei condiţii cerute de lege pentru ca actul administrativ să fie legal; nu poate fi vo rba de manifestarea a două voinţe juridice şi, deci, de consimţământ în sensul dreptului civil (ca element al contractului). M anifestarea de voinţă juridică are şi în aceste situatii caracter unilateral; ea provine numai de la ad­ ministraţia d� stat (administraţie publică, în general). Tocmai de aceea, actul administrativ (în cele mai multe situaţii el îmbracă forma unei autorizaţii) ,poate fi revocat prin voinţa unică a o rganului emitent. Cum remarca şi prof. Ilie lovănaş, dacă voinţa solicitantului ar fi componentă a actului adcninistrativ, el ar putea fi revocat numai cu acordul acestuia, deoarece un acord de voinţă nu încetează să producă efecte juridice decât în urma unui acord de voinţă al participanţilor la încheierea actului respectiv31 ) . Plecând de la aceste aspect, în literatura de speciaJitate s-a pus pro blema de a şti care este semnificaţia juridică a renunţării beneficiarului la exerciţiul dreptului sau chiar la dreptul conferit de actul respectiv. M ai exact, autorii de drept administrativ s-au înt rebat dacă actul mai pro duce · efecte juridice, ren u nţarea b en efici a ru lui are semn ificaţia unei m odal ităţ i de Încetare a p ro d ucerii de efecte Juridi ce? După un auto r, renunţarea din partea beneficiarului la o bligaţia de executare, co nstituie o mo dalitate de încetare a executării actelo r administrative numai dacă sunt înt runite r următoarele condiţii: â) să existe o manifestare de voinţă expresă \

30)

31 )

De regulă, se exemplifică prin numirea une i persoane într-o funcţie publ ică, ceea ce presupune acordul prealabil al persoanei fizice respective (vezi Al. Negoiţă, op. cit., p. 21 9). I. Iovă• 11ş, op. cit. , p. 2 1 5.

35

sau tacită care are acest obiect,(9} această manifestare de voinţă trebuie să emane de la subiectul singurului raport juridic născut prin actul administrativ, subiect care are dreptul de a pretinde îndeplinirea obligaţiei, (g) renunţarea ·să aibă . ca · obiect un drept subiectiv de care titularul său să poată dispune fără să mai existe un alt drept subiectiv al celuilalt subiect de drept32) . Autorul citat su­ bliniază, totodată, că prin renunţarea din partea beneficiarului la singu_ra o bligaţie născută dintr-un act administrativ, de vreme ce acesta nu mai trebuie să fie executat, el urmează să fie anulat, iar actul de anulare nu poate să producă efecte juridice decât de la d ata · manifestării d � voinţ ă a titularului dreptului la care s-a renunţat33 ) . Un alt autor, dând o interpretare restrictivă, este de părere că renunţarea beneficiarului la exerciţiul dreptului sau . chiar la dreptu l conferit de actul administrativ nu afectează valabilitatea acestui act, actul urmând să producă efecte juridice până în momentul revocării u nilaterale de către organul emitent. 34) D upă părere a noastră, re nunţarea beneficiaru l u i actului nu reprezi ntă, În sine, o modal itate de Încetare a efectelor actului ad m i n istrativ, deoarece su�tem În prezenţa unei man ifestăr� uni­ laterale de voinţă a org_anului adm i nistrativ. În acelaşi timp, însă, trebuie să menţionăm că odată ce această voinţă a ben.eficiarului actului este ad usă la cunoştinţa organului emitent, acesta are obli- . gaţia de a o examina şi de a emite actul de revocare 35 ) _ Această obligaţie a organ ul ui emitent este o consecinţă a procedwii cererii prealabile în emiterea actului administrativ. De vreme ce această procedură ( cererea prealabilă) este o condiţie cerută de lege, _ se subînţelege că renunţarea beneficiarului are semnificaţia înlăturării acestei �on_diţii, creând premisa necesară retractării actului. ,-

32) 33)

R. Ionescu, op. cit., p. 274. Ibi dem, ceea ce înseamnă că încetarea obligaţi ei de executare, ca u rmare a renunţării din partea beneficiarului acesteia operează doar pentru viitor, adică ex nu ne. 34) !. lovănaş,· op. cit., p . 21 5. 35) Este de la sine înţeles c,ă organul emitent îşi îndeplineşte obligaţia de examinare a renunţării beneficictrului' actului şi prin prisma oportunităţii. Se poate im.agina următorul exemplu : pe fondul sistematizării localităţilor, organele administraţiei pu blice caută să convingă cetăţenii să construiască într-o anumită zonă din cuprinsul localităţii respective. E posibil ca după obţinerea autorizaţiei de construcţie, un cetăţean sau mai mulţi, dintr-un motiv sau altul, să nu mai dorească să-şi construi ască o locuinţă propri etate personală aducând acest lucru l a cunoştinţă' organului care a emis autorizaţia. Măsura de retractare imediată a acestor autorizaţii se va vădi inoportună deoarece ea ar avea efecte descurajatoare pentru realizarea obiectivelor majore ale construirii de locuinţe proprietate privată din localitatea respectivă.

36

E!] Actu l admin istrativ este emis n u m a i În pu blice

realizarea puterii

Această trăsătură deosebeşte actul administrativ de alte acte j �uidice cu caracter unilateral ale �fQanelor administraţiei de stat. Din această trăsătură rezultă totodat�bligativitatea actelor administra­ tive � xecutarea lor din oficiu , aspecte, cum s-a văzut, tratate de unii autori drept trăsături de sine„stătătoare. Actele administrative nu sunt orice manifestări unilaterale de voinţă ale organului ad­ ministratiei publice, ci ele concretizează numai vointa acestor organe ca su biecte în raporturile juridice ce presupu � e_x·e.rciţiul autorităţii pu blice, voinţa de a da naştere, a modifica sa u stinge drepturi şi o bligaţii, în regim de putere publică. Cum s-a arătat în prima parte a cursului nostru, autoritatea pu blică, în particular organul administraţiei publice, dobândeşte dreptul de _LE:_mite acte juridice care în circuitul juridic se bucură de un anumit s�t, întrucât prin ele se concretizează, în ultimă -instanţă, voinţa poporului ca det,jnător al suveranităţii naţionale, după cu rn se precizează îr(art. 2Jal Constituţiei. Asemenea acte sunt denumite, de o bicei, acte de autoritate sau acte ce se realizează Într-un regim Ju ridic de autoritate (de putere) . ITocmai de aceea- ele · sunt o bligatorii pentru toate su biectele dnrept la care se referă, pentru organul emitent şi chiar pentru organul său ierarhic superi� O bligati vit atea respec tăr ii lor de cătr e organu l emitent se su bînţelege că persistă atâta timp cât acesta nu a intervenit în problema respectivă cu un act contrar. De asemenea, obligativitatea faţă de organul ierarhic superior organului emitent trebuie înţeleasă prin prisma conţinutului raportului de �ubordonare şi respectiv, de colaborare dintre organ�e administraţiei pu blice36) . Caracterul actului administrativ de a fi emis în realizarea puterii publice nu trebuie confundat cu caracterul general al oricărui act juridic, anume suscepţiţ>ilitatea de a fi executat prin forţa de constrângere a statului. După cum subliniază şi prof R. Ionescu, forţa de constrângere a statului nu constituie garanţia respectării şi realizării drepturilor, respectiv a obligaţiilor născute din actele şi celelalte fapte juridice emise în realizarea puterii de stat37) . Forţa de constrângere a statului intervine când respectarea şi realizarea drepturilor prevăzute de lege sau, după caz, determinate de un act juridic individual, indiferent de natură, nu se face din co�vingere (de bună voie) . 36) · Vezi A. Iorgovan, li)rept administrativ ... (1983) , p. 89-100.

37)

A. Ionescu, op. cit., p. 227.

37

Forţa de cons trânge re a statului Inte rv ine, deci, pentru a s e Înfrânge o rezistenţă a sub iectelor de drept, pe când actul administrativ Interv ine pentru a da naştere, a modifici ,1 a stinge dre ptu ri , 1 obligaţii În exerciţiul autorităţii de stat sau, du pă ·caz, a comunitătii local� autonome. Tocmai de aceea atunci când nu este respectat ;de bună voie un act administrativ nu mai este cazul să se recurgă··ra forţa de constrângere a statului şi deci la investirea acestuia cu un titlu executoriu, pentru că actul �dministrativ este prin el însuşi purtătorul unui asemenea titlu38) .

--lcw

ţ.-i' �·� �

\, v".J

@Actul administrativ are· un regim Juridic specific, in . centrul căruia s e află Legea contenclosulul admlnlstrativ (Legeâ nr. 29 din 1 990)

Această trăs ătu r ă a actului admi nistrati v n e ajută să deosebim actul administrativ al organelor administraţiei publice de actele de autoritate specifice altor categorii · -de org ane, respectiv de cele specifice structurilor nest.atale. Această trăsătură,· cum s-a arătat, nu trebuie privită cu rig idi­ tate, deoarece Legea nr. 29 din 1990 exceptează de la controlul judecătoresc o serie de acte administrative emise în realizarea ad­ ministraţiei publice (cărora nu li se poate contesta natura de act administrativ)· pe de o parte, iar art. 48 din Constituţie îngăduie atacarea în contenciosul administrativ, a actelor aparţinând şi altor autorităţi publice, pe de altă parte. Deci, trebuie avute în vedere, ansamblul elementelor ce definesc regimul juridic administrativ. ,, 38) În legătură cu acest caracter a l ac.t elor adm i ni strative Qn sensul larg al ter­ menului) , în literatura de specralitate s-a ridi cat problema de a şti dacă el este regăsit în acte le ce emană de la structuri nestatale în exercitarea atributiilor ce le-au fost transfe rate de la organele admin istraţie, de stat. Într-o opi�ie, de interpretare restrictivă a noţiunii de act adm i ni strativ, promovată d e prof. R. I ON ESCU, se s u sţine că legea dă în "com petenţa" organizaţii lor obşteşti îndep linirea unor atari atri buţi i tocmai pentru a apela la i nflL(enţa obştească şi nu pentru a săvâşi acte în real izarea pute ri i de stat. Toc mai de aceea, a utorul precizează că asemenea man ifestări unilaterale de voi nţă nu sunt acte adminis­ trative , d eşi "efectel e juri d ice produse de ele, în conformitate cu n orm ele ju ridice sunt în cele mai multe cazuri identice cu ace lea p ri n care se realizează puterea de stat, inclusiv posibilitatea executări i prin fortă de constrângere a statul ui" (op. cit . , p .. 229). Într-o altă opinie, promovată cu d e�sebi re de prof î.'Drăganu , aceste acte, cum am menţionat deja, sunt cal ificate acte administrative prin delegaţie. În ceea ce ne priveşte, am ac hi esat la punctul de vedere al prof. T. Drăganu, problem a fii nd pe deplin, actuală, mai ales în cazu l stabilimentelor de utilitate publică. Di sc uţ i i le teoretice de mai sus ce au în ved ere rel aţia statal-obştesc, u rm ează să le privim prin pri sma relaţiei persoană juridică - persoană privată , potrivit reglementărilor actual e în vig oare.

38

Regimul stabilit de Legea nr. 29 din 1990, în redactarea sa in�ială, vizează n umai actele administrative ce emanau de la or­ ganele admi.[listratiei publice, regim însă care a fost modificat de Constituţie. /Art. 1 SO}alin. 1 din Constituţie abrogă toate dispoz�iile contrare ei, deci şi cele din Legea nr. 29·din 1990 (care sunt contrare art. 48 din Constituţie) producând direct efecte juridice textele Constituţiei. Sub acest aspect putem spune că Legea nr. 29 din 1990 a fost " modificată" de Constitutie, probleme la care vom reveni. literatura de specialitate unii autori identifică regimul de drept administrativ cu regimul consacrat prin Legea contenciosului administrativ3 9) . Mai exact, autorul citat fundamentează sfera an­ samblului de reguli, de formă şi de fond, care reglementează emiterea actelor administrative, condiţiile lor de valabilitate, controlul şi sancţiunile la care sunt supuse prin prisma dispoziţiilor fostei Legi nr. 1 din 1967, lăsând să se înţeleagă faptul că este singura modalitate .de identificare a unui regim de drept administrativ. Cu toate că aici se ridică şi probleme de pură terminologie, de convenţie asupra semnificaţiei termenilor cu care operăm . am fost de părere că opinia înfăţişată mai sus era restrictivă şi în cond�iile legislaţiei anterioare, deoarece nu îngăduia reflectarea m ultitudinii de reguli, de formă şi fond, o� privire la �ctele administrative. Cu atât mai puţin, o asemenea canc'epţie nu este în măsură să reflecte ansamblul regulilor ce contur�ază regimul administrativ actµal. In­ diferent ce semnificaţie dăm noţiunii de reg i m Jurldi'c aplicabil actelor administrative, această noţiune nu poate- desemna decât un subsistem al sistemului care este regimul juridic administrativ. După cum am arătat şi în u nele din lucrările noastre anterioare, în dreptul administrativ putem vorbi despre mai multe categorii. de regimuri administrative, al organizării, al răspunderii, al procedurii, al actelor, al c.ontrolului etc. Fiecare din aceste categorii (specii sau subsisteme) putând cunoaşte forme tipice (dreptul com un) şi forme atipice (excepţii de la dreptul comun), ceea ce este unanim admis în ştiinţa dreptului cu privire la orice categorie de regim juridic40) . Revenind la regimul juridic aplicabil actelor administrative Qn sensul organizaţional-structural) va trebui să reţinem că Legea nr. 29 din 1990 nu epuizează sfera ac�stuia sub aspectul controlului de legalitate. Nu se poate contesta caracterul de act administrativ, în sensul amintit mai sus, al manifestărilor unilaterale de voinţă ce

·t.p

39) Vezi Al. Negoiţă ; op. cit ., p . 2 21-2 2 2 . 40 ) Vezi A. Io rgovan, Drept administ rativ (198 3) p . 23-2 4 .

39

întrunesc trăsăturile aminitite anterior, dar care sunt exceptate de la contrnlul instanţelor judecătoreşti, prevăzut de Legea nr. 29 din 1 � 90. Acestor organe ale administraţiei publice exc�ptate de la controlul judecătoresc li se va aplica un reg i m juridic specific sub aspectul controlului de legalitate (parlam entar, al Curţii de Conturi e t c . ) . N u m ai puţin, Legea conten ciosu lui administrativ ne îngăduie să asimilă m actelor administrative actele unilaterale ale structurilo) nestatale (asociatii, etc. ) autorizate să presteze un serviciu pubfic . Pe de altă parte, acţiunile în contencios, pot cMea ca obiect şi actele administrative ale altor autorităţi publice, care nu trebuie confundate cu actele autoritătilor administrative. În baza Legii nr. 1 din 1 967 's-a susţinut că nedeclararea recursului extraordinar de către Procurorul General nu constituie act administrativ pentru că actele organelor procuraturii, care nu fac parte din sistemul administraţiei de stat nu sunt supuse controlului judecătoresc prevăzut de această lege4 1 ) , argumentare ce n-ar mai putea fi susţinută faţă de prevederile art. 48 din Constituţie. De aceea trebuie reţinut că atâta timp cât va mai fiinţa recursul extraordinar "refuzul Procurorului �enral de a-l declara nu poate fi atacat în contenciosul administrativ" nu este un act a d m i n istrativ. Nu este o manifestare unilaterală de voinţă emisă în realizarea unei activităţi de natură administrativă. Când Procurorul General refuză să declare recurs extraordinar el nu real izează o activitate de natură admin istrativă, ci competenta pe care o are în realizarea justiţiei (civile sau penale, după caz)', aspect la care vom reveni. În schimb, tăcerea organului de procuratură la memoriul unui cetăţean.__ prin care solicită declararea recursului extraordinar şi refuzul nejustificat al Procuraturii Generale de a c_omunica cetăţeanului, în termenul prevăzut de lege, soluţia adoptată, constituie, potrivit art. 48 din Constituţie, un act admin istrativ căruia i se va aplica Legea nr. 29/din 1 990, aşa cum aceasta a fost umodificată" chiar de art. 48 citat. Desigur, aceste modificări vor trebui prevăzute în mod expres în Legea contenciosului administrativ,. motiv pentru care, în finele acestui volum, su.gerăm unele soluţii de lege fere nda42 ) .

41)

Vezi pentru această calificare Culegere de decizii ale Tribunalul ui Suprem pe 197 1 , Ed. Ştiinţifică 1 972, p. 21 O. 42) A se vedea în acest sens şi stu d i ul nostru, Le contentieux adml nlstratlf roumaln dans la perspective des dispozitions d e la Contitution , din Analele Uni­ versităţii Bucureşti, Seria D rept, anul 1 992.

40

· §3. C LASI FICAREA ACTE LOR AD M IN ISTRATIVE (in s ens u l structura l-org anizaţiona l)

Clasificarea actelor administrative cunoaste mai multe vari­ . ante în literatura noastră de specialitate, efect fir�sc al concepţiilor diferite asupra conţinutLAJui şi sferei actului administrativ, imp�_icit ale administr?ţiei de stat43 ) . TiQând seama de faptul că nu toate clasificările au o Im­ portanţă-� practică, suntem de părere că.:i. cel mai mare interes îl reprezintă o clasificare ce are în vedere sensul cel mai larg (struc­ tural-organizaţionaj.) al noţiunii de act a ctministrativ (de d nijJt ad·, · : · ministrativ). /i.) D upă categoria orga n u l u i de la ca re e m ană, distingem: - '� acte care emană de la organe ale administratiei de stat; @ acte care emană de la alte organe de stat;e) acte car� emană de 43)

Aşa, de exem plu , T. Drăg anu, în l u c ra rea din 1 959, în clasific area pe care o face, operează nu mai cu două criteri i : cel al efectu l u i juridic dife rit pe care ii produc manifestările de voinţă şi , respectiv,, al organulu i de l a c are em ană. (Actel e de drept admin istrativ, op. cit., p. 83- 1 06 ) . Dacă pri m ul criteriu , autorul deosebeşte actele normative de actele i nd ivid u ale , c are mai departe, le clasifică într-o serie de subcateg or i i , în funcţie de conţin utul lor cum ar fi: o perative, care lnte rzic unele acţiuni , perm isive, autorizaţi i i m pu se de leg e: autorizaţii libere, aote�atri bu­ tive (de statut personal) , impuse de lege, acte atributive libere, acte, de con­ statare, acte de sancţionare, acte ju risd icţionale R. Iones cu , _la rândul său , •operează cu trei c�iterii : ai acţi un ii teritori ale (acte ce produc efecte pe întreg teritoriul ţării , a cte ce produc efecte pe o porţiune de teritori u) ; b) efectelor jurid i ce pe care le produc (norm ative şi individ uale, interne şi externe, de �eministraţie g enerală şi de adm inistraţie specială ) ; c) d upă organele de la care em ană (�'p. cit., p. 24 �-248), i ar Al. Negoiţă utrl izează nu mai două criteri i : a) după organele de la c are emană şi b) d u pă efectele pe care le produc (interne şi exte rne.norm ative si indtt,i du ale; d eclarative si acte care impun o anu mită cond uită ) (op. c it . p: 224 -225 ) 1: lovănaş ih c las:ifi�are_a s a foloseşte tot trei crite ri i : ;-1.) întind erea efecte lor (normative şi individ uale) , m a i d eparte pe cele i nd ividu ale ie î mparte în patru subcategorii : 1) a cte care stabilesc drepturi şi o bligaţii dete rm inate; 2) acte prin c are se conferă un statut personal; 3) acte de sancţionare; 4) acte ju risdicţionale ; b) n u mărul manifestărilor de voinţă pe care le încorporează (s imple-ş i compelxe) ş i c ) organul de la c are e mană (op. cit., p. 2 1 9-228) . Vez i şi alte c l as ifi cări în M. Angh ene, E lement e de d re pt ad. ministrativ, p. 1 76 şi u rm . În l i terat u ra fra n ceză actuală, act ele admini str�ive , în sens u l la c a re se\ referă şi l it'e ratu ra noastră m ai s unt denum ite d ec izii executorii, c a re sunt clas ific ate în : 1 ) n ormative şi i nd iv iduale ; 2 )· c reat oare d e s ituaţ ii juridice noi ) , modifi catoare (de situaţi i exi stente) ş i a b ro g at ive ; 3)c reatoare d� d re pturi şi facil ităţi pentru pa rti c u l ar i , acte c are i mpu n o bli gaţi i, act&-· care c onferă u n statut personal (d repturi ş i oblig aţii) ; 4 ) exprese sau t acite (vezi cu titlu de exe m pl u Jean Rive ro, D roit adm i nistrat if, 1 2•e ed ition Dalloz, 1 987, p a g . 1 1 5-1 1 6) .

41

la autorităţile autonome ale administraţiei publice locale; � acte care emană, în baza împuternicirilor date de lege ori de organe ale ad­ ministraţiei de stat (în baza legii), de la persoane private Guridice sau fizice) - acte administrativ e prin delegaţie. După competenţa materială a organului emitent, dis­ tingem: (i) acte de administraţie generală şi@ acte de administraţie specială. Fiecare din aceste subcategorii, sub aspectul co �etenţei teritoriale, ne apare fie c(acte ale organelor centrale, fie c�cte ale organelor locale. După gradul de Întinde re al efectelor delimHă·m: acte n ormative; @)acte individuale* ) şi� acte cu · caracter intern, (care la rândul lor pot fi normative sau individuale). La literele 1 a" si "b" am evocat actele administrative ce se referă exp'res la sub{ecte de drept situate "în afara" organelor care le-au emis. în aceste subcategorii intră - şi actele normative sau , după caz, in­ dividuale ale unor funcţionari publici din administraţia publică (ex. dispoziţiile preşedin telui consiliului judeţean etc.), resP-_ectiv ale unor structuri interne ale organelor administraţiei de stat (ex. decizia unui depa ent dintr-u n minister etc.). � IV. După conţinutul efectelor actului Indiv idual pot fi Iden­ tificate cel- puţin patru mari categorii: � act� prin care se stabilesc drepţuri sau obligaţii determinate pentru subiectul căruia i se adresează (exemplu: actul de atribuire a unui teren în vederea construirii unei locuinţe proprietate personală conferă titularului posibilitatea realizării acestui drept, determi�t clar de actele normative în vigoare în frunte cu legea fundamentală)� acte de conferire a unui statut personal (ex. diploma şcolară, decizia ae pensionare, carnetul de conducere auto); ® acte de aplicare a con­ strângerii administralve44) ; @ acte cu caracter jurisdicţional. Se impune a preciza că în cazul actelor din prima categorie, ce pot fi denumite generic autorizaţii, delimităm două mari situaţii după cum legea lasă organului de stat un drept de apreciere sau îi stabileste doar obligatia verificării condiţiilor cerute de lege· (exemplu: întoc�irea listelor el�c­ torale). Tocmai de aceea autorizaţiile su nt îmi ărţite în două categorii: 4 �autorizaţii libere şi@ autorizaţii impuse

ZDJ

ffiD (i)

*) '

O categorie a a ctelor indi vi duale o reprezint ă şi "act �le colective ", cele care au ca obiect liste de persoane fizice (e x . listele de a deziuni pentru susţinerea unui �1:an di dat in divi dual etc.). 44) Avem în ve dere sensul larg al constrângerii a dmini starive, nu sensul re stictiv­ �ancţionar. (Vezi pentru detalii A. Iorgovan, Drept admini strativ, 1989, p . 151 şi urm .). 45) T. Drăganu, op. eh ., p. 88.

42

În altă ordine de idei, reţinem că nu de fiecare dată se poate face uşor distincţie între actele de qutorizare (ce conferă drepturi şi_ obligaţii) şi actele de conferire de statut personal, deoarece exercitarea autori�aţiei pr�supune, întocmai c a şi · emitere9 actelor atributive de statut personal, îndeplinirea prealabilă a unor activităţi cerute de lege.

C A P I T O L U L III

REGIMUL JURIDIC AL ACTE,L , OR ADMINISTRATIVE §1 . LEGALITATEA SI ' OPORTUNITATEA ACTELOR ADMINISTRATIVE 1 . Noţiunea de legalitate În lumina celor de mai sus�in regim Juridic vom înţelege un ansamblu de reguli, de fond si de formă, care dau particularitate actelor administrative în circuitul juridicl Cu t'oate că nu există o unanimitate de opinii, putem spune cYspecialiştii în dreptul ad­ ministrativ au convenit, de-a lungul timpului, asupra problematicii generale a acestui regim iuridic , anume·: reguli (condiţii) de valabili­ tate a actului administrativ, respectiv reguli ce guvernează efectele pe care actul le produce1 ) . 1)

Spre p ildă , R. Ionescu analizează ca p robl eme ale regimului juri dic al actelor ad min istrative: le galitatea, forţa juri dică şi forţa prob antă , intrarea în vi goare, . efectele j urid ice p roduse , întinderea efectelor juri d ice, executarea din oficiu, suspendarea executării,încetarea obl igaţie i de executare (anularea) (op. cit. p.248-284) ; Al. Ne goiţă, în contextul anulării actelor administrative, ri dic� şi problema inex istenţei, r�erând o teză din perioad a interbelică şi, în plus, tratează şi competenţa tot ca o problemă a regim ului actelor (op . cit., p. 234-269) ; I. lovănaş consacră o secţiune d in capitolul Actele de drept administrati v , "Adoptării actelor ad ministrative", unde cup ri nd e : a ) condiţiile d e valabilitate ş i · b ) metodologi a elaborări i şi o altă secţiune " Eficienţa actelor administrative''; cu următoarele aspecte: momentul p roducerii şi încetări i efectelor j urid ice, cauze de încetare a efectel or, sus pendarea, revocarea, anularea (op. cit . , p. 231-264) . O viziune teoretică mai analitică întâlnim în lucrarea elaborată, în 1981 , sub formă de curs universitar, de I . Santai, în care capitolul consacrat actului administrativ (180 pag. din 347) este d ivizat de 13 subcap itole ( puncte) : 1) generalităţi, 2) elemente (voinţă, ob iectul, motivul, termenul) , 3) condiţi i de valabilitate, 4) caracteristi ci, 5) p rocedura, . 6) pregătirea elaborări i, 7) adoptarea, a) exe­ cutarea, 9) căile administrative de atac, 10) clasificarea, 11) efectele (noţiune, întindere, încetare) , 1 2) sancţi unile, 1 3) deoseb iri între actele de drept ad­ ministrativ şi alte acte j urid ice.

43

Elementul central al acestui regim juridic , indiferent că-l. privim în forma tipică sau în forme atipice, îl reprezintă legalitatea, care este analizată, însă în mod diferit. După un curent de gândire (Şcoala de la Cluj), legal itatea este c a lificată d rept o condiţie de valabilitate a actelor administra­ tive. alături de oportunitat e . După alţi autori (Şcoala de la Bucureşti), legal itatea este corolarul condiţiilor de valabilitate, iar oportu n itatea este o ceri nţă (o dimenisune) a legalităţii2) . Autorii din primul curent de gândire subliniază că actul este nevalabil, indiferent dacă este ilegal sau inoportun, numai că moda­ lit ăţile de înc etare- a efectelor juridice diferă. " N eînde plinirea condiţiilor de legalitate, atrage după sine anularea sau revocarea actelor, h timp ce neîndeplinira condiţiei de oportunitate are drepr consecinţă revocarea sau abrogarea lor"3) . Suntem de părere că această optică de abordare a legalităţii nu po�e fi acceptată pentru simplul motiv că lasă să se înţeleagă faptul că ar exista _o limită a valabilităţii actelor administrative "dincolo" de limitele legalităţii. Ori actele administrative sunt supuse unui ansamblu de reguli de formă şi fond, deci unwi anumit regim juridic, tocmai pentru a se asigura legalitat�a lor4) , priflcipiul legalităţii fiind în sistemul nostru constituţio nal actual unul din principiile fundame ntale ale ad­ ministraţiei publice. De altfel, principiul legalităţii a fost considerat un prin cipiu fundamental şi în baza sistemului constituţional anterior, c·eea ce n -au contestat nici autorii şcolii clujene. Prof. T. Drăganu arată că toate condiţiile de valabilitate a actelor de drepţ adOpiniile sunt Împărţite şi În literatura occide�tală. Astfel, revenind la prof. G. Vede I,

,

2)

vom constata că în cap itolul " Regimul jurid ic al actelor a d m inistrative• se cercetează, practic, toate problemele teoretice ale actului administrativ (noţiune, trăsături , clasificări, forţă juridică etc.), ca să nu mai vorb i m de faptul că tot în acest cap itol după aceeaşi sche mă logică, sunt analizate ş i contractele ad­ min istraive. Leg alitatea, în optica acestui autor, apare ca o proble mă distinctă a reg i m ului administrativ, în gene ral cum s-a arătat deja. Autorii germani, n ici nu operează cu noţiunea de reg im admi ni strativ, analizând puterea discreţionară a adm inistraţiei într-un capitol introductiv: "Supunerea administraţiei d reptului şi lim itele sale" (E. Forsthoff Traite d e droit administratif allemand traduit par M. Fromont, Etaslissem ents Emile Bruylant, Bruxelles, 1 969, p. 1 44-205) . Aceste orientări teoretice fun9amentale ale d reptului public românesc, din peri­ oada 1 948-1989·, se d eosebesc, între altele, şi sub as pectul semnifi caţi ei date exp resiei "eficienta actelor adm inistrative•; Prof. R. Ionescu consideră că este vorba de -un e lement al reg i mului juridic aplicabil acestor' acte, evocând •obligaţ i a de executare a actelor administrative", pe când prof. I. lovănaş apreciează că este o problemă d iferită. Iovă naş, op. cit., p. 231. ln acelaşi sens, Al. Negoiţă, op. cit., p. 234. 0

3) 4)

!·

44

ministrativ "nu sunt, în realitate, decât aspecte ale unei singure condiţii, care se exprimă în obligatia ca aceste acte să fie emise cu respectarea d ispoziţiilor legale în vig oare" 5 ) . În această ordine de idei, se mai reţine, însă, că în dreptul administrativ, "viciul de ilegalitate" este d isecat în mai multe vicii distincte, deoarece ilegalitatea care afectează un anumit act nu are întotdeauna aceeaşi gravitate, motiv pentru care problemele pe care le pune şi consecinţele juridice pe care le produce vor fi si ele diferite6> . Dată flilld raţiunea existenţei , adminl'straţiei publice - or­ ganizarea activităţii de executare a legii, respectiv prestarea, în limitele legii, de servicii publice, aspectele legalităţii actelor administrative sunt foarte complexe şi variate. Se impune a constata şi cu acest prilej că organele administrative de stat realizează finalitatea administraţiei de stat, în primul rând, prin emiterea de norme. De aceea, legalitatea actelor administrative se fundamentează prin prisma corelaţiei dintre subsistemele sistemului normativităţii juridi�e. Astfel, într-o formulare generică, pri r,fi: gal itat ea actelor a d m i n istrat ive Înţelegem confqrmarea acest o ra c u legile ad­ o ptat e de P arlament , p recu m �j' cu act el e normative c are au o forţă jurid ică s u pe r i o r O 2 . Relaţia legalitate - oportunitate. Dreptul de apreciere În doctri na românească � i comparată

t!l) Situaţia În doctrina n oastră. Cele două opin ii înfăţişate mai sus (�oala de la Cluj, Şcoala de la -Bucureşti) nu s-au formulat pe un teren gol, ele reprezintă, cum am arătat şi în Prefaţa la acest Tratat, o continuare a preocupărilor şcolii de drept- public din peri­ oada interbelică, însă într-o altă terminologie . şi într_-un alt sistem polit ico-constituţio nal. Şcoala interbelică trata problema "puterii dis­ creţionare" , adi că a a cte l or ad min istrat ive de autoritat e dis­ creţionare ca o problemă firească a "puter ii executive" . Plec ându-se de la cele două act ivităţi distincte ale "puterii executive", activ itatea de g uvernare �i activitate a a d m i nistrativă, s-a conturat teza după care prima activitate se realizează prin acte de g uve rnământ, iar cea de-a doua prin acte ad m i n istrative de autorit �te, care pot fi şi acte 5)

6)

T. Drăg anu, Actele de drept admin istrativ, p. 1 07 : autorul identifică următoarele patru condiţii de valabilitate: a) actul să fi e emis de orga nul co mpetent în ii mitele competenţei lui ; b) actul să fie emis cu resp ecta rea formelor şi a procedurii prevăzute în acest s co p de le ge şi de alte acte n o rmative în vigoare: c) conţinutul actului trebuie să� fie conform cu d ispoziţiile legale în vigoare ; d) actul să corespundă scopului urmărit de legiuitor. Id em, p. 1 08.

45

ad m i n i strative de autor iţate discreţionare. În pofida formulărilor djn Constituţia din 1923, art. 107, alin. final, dar mai ales a celor din Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925 (art. 2) autori i din perioada interbelică au făcut distincţie intre actele de g uvernământ •i acte le admin istrative de auţor itate discreţionare, deşi amb ele categorii erau evocate prin expresia "puterii dis­ cretionare a executivului" sau a "puterii de apreciere a executivului•7). ' În ese nţă, atunci când se analiza puterea discreţionară se făcea distincţie între: � chestiunile de oportunitate ş .

Totodată se menţionează că marile puteri de creare a dreptului pe care le posedă judecătorul administrativ francez îi permit acestuia să formuleze noi reguli de drept, care să înţregească sfera legalităţii şi printr-un număr de elemente care se raporteqză la opo rtunitatea actului. "Altfel spus, din punct de vedere al dreptului făcut nu se poate realiza niciodată co ntrolul oportunităţii sau al puterii dis­ creţion are; d i n pu nct de vedere al dreptului c are se face, 10) 11) 12)

G.Vedel, P.Delvolve, op.cit . , p.442 G.Vedel, P.Delvolve, op.cit . , p.442 Idem, p. 444.

47

a d m i n i strative de autor iţate discreţionare. În pofida formulărilor djn Constituţia din 1 923, art. 1 07, alin. final, dar mai ales a celor din Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1 925 (art. 2) autorii din perioada interbelică au făcut distincţie intre actele de g uve rnământ �i acte le admin istrative de autor itate d iscreţionare, d eşi ambele categorii erau evocate prin expresia "puterii dis­ cretionare a executivului" sau a Hputerii de apreciere a executivului"?) . ' În ese nţă, atunci când se analiza puterea discreţionară se făcea distincţie între: @ chestiunile de oportunitate ş(ID)chestiunile de legalitate"; în cazul activ ităţi i administrative 11 Executivul11 avea puterea discreţionară de a exprima oportunitatea (care era mai mare sau mai mică, după natura actului), dar nu şi legalitatea acte lor sale, pe când în cazul actelor de guvernământ "puterea executivă" avea căderea de a aprecia nu numai chestiunile d e oportunitate, dar şi chestiunile de legal itate8) . Mai exact, se susţinea că numai puterea de aprecie.r.e a organului de decizie se manifestă l iber, atunci când era vqrba de un act administrativ de autoritate dis­ creţionar, adică puterea de a cântări şi evalua utilitatea măsurilor ce t'rebuie luate, momentul (de a le lua acum sau mai târziu) etc. , toate aceste acte însă, erau "supuse ordinii leg_ale". În cazul actului ad­ ministrativ discreţionar (spre deosebire pe actul de guvernământ) "instanţa judecătorească este competentă să examineze dacă condiţiile şi formalităţile cerute de lege sunt îndeplinite, dacă faptele constatate de administraţie sunt exacte sau bine apreciate, căci ceea ce este discreţionar este· numai libertatea de decizie•·.. .Fl ad· ministraţiei, care poate să facă sau să nu facă actul11 9 ) . N em aiputându-se vorbi despre acte de guvernământ, în doctrina elaborată pe baza 11 constit_uţiilor socialiste", autorii s-au văzut nevoiţi să concentreze şi "chestiunile de legalitate" şi "chestiu­ nile de oportunitate" în sfera teoriei uneia şi aceleiaşi categorii de acte administrative, aşa se explică şi soluţiile diferite care s-au dat. După cum s-a arătat în prima parte a lucrării noastre, această problemă nu este specifică numai literaturii din ţara noastră; este o problemă care frământă doctrina administrativă şi jurisprudenţa de pretutindeni de cel puţin 1 00 de ani. S-a v.ăzut că soluţiile în dreptul comparat cunosc djferenţieri de la o ţară la alta şi chiar în aceeaşi 7)

8) 9)

Vezi Paul Negulescu, op. cit., p. 467-482 , iar cu privire la trăsăturile actului admin istrativ de autoritate (actul opus celui de gestiune) p. 329. Idem, p. 475-476. Idem p. 474, cum se exemplifică prin act1.,1/ de exp/uzare, care putea fi atacat în _contenciosul administrativ pentru eroare asupra calităţii de străin (reclamantul poate să susţină că este _român) sau pentru viciu de competenţă (a fost emis de ministrul de interne şi nu de Guvern) .

46

ţară şi în aceeaşi perioadă de la un autor la altul, efect firesc al orientărilor teoretice d iferite cu privire la conţi nutul ad ministraţiei publice, prin comparatie cu activitatea de guvernare, imr:2licit cu priv ire la raportul d intr'e executiv (în sensul larg al termenului) şi legislativ. Cu toate acestea, pe numere -mari, putem delimita un curent d·e idei promovat de autorii german i şi, respectiv, un altul promo�at de autori i fran cezi. Înai nte de toate se impune a preciza c ă nu în toată doctrina occidentală contemporană se pune semnul egalităţii între opor­ tunitate si dreptul de apreciere. @'Doctrina �I jurisdicţia franceză. În -doctrina franceză se vorbeşte despre un drept de apreciere al .administraţiei publice pentru a evoca acţ iunea admi n istraţiei într-un cadru Îngăduit de lege, pe când noţ iunea de oportunitate este folosită pentru a evoca o acţ iune de fa pt a admin istraţ iei publice, în situaţ ii excepţion ale, acţiun e necesară (deci opo rtună) dar contrară legii 1 0) . D istinct de acest aspect, se impune a observa că atât în doctrina franceză, cât şi în dOctrina germană, pro blema raportului d i ntre legalitate şi opo rtunitate, respectiv puter.ea discreţ ionară este privită şi prin prisma practicii judecătoreşti, ajungându-se până acolo încât să se formuleze anumite soluţ i i teoret ice pri n raportare la d re ptul existent şi alte soluţii teoretice raportate la dre ptul creat

de judecător.

Ca ide e ge nerală, . prof. G. Ve de I susţi ne căJ copul ad­ ministraţiei publice, şi anume realizarea interesului public, este totdeauna un element de legalitate, în timp ce � ijloacele r entru atingerea acestui scop sunt aspecte ce ţ i n de oportunitate 1 1 Cât pr iv eşte relaţi a lega litate-o portun itat e, prin prisma practicii judi.c lare din Franţa, autorul menţ ionează că n iciodată

judecătorul, Într-un conte ncios pentru exces de putere, nu anu­ lează u n act, fără a fi ilegal� pentru că este doar inoportun 1 2) .

Totodată se menţionează că marile puteri de creare a dreptului pe c are le posedă judecătorul administrativ francez îi permit acestuia să formuleze n oi reguli de drept, care să înţregească sfera legalităţii şi printr-un număr de elemente care se raporteqză la oportunitatea actului. "Altfel spus, d in pun ct de vedere al dreptului făcut nu se poate realiza n iciodată controlul oportun ităţ i i sau al puteri i dis­ c reţ i o n are; d i n pu n c t d e v e d ere al d r ept ului c are se face, 1 O) 11) 1 2)

G.Vedel, P.Delvolve, op.cit . , p.442 G.Vedel, P. Delvolve, op.cit . , p.442 Idem, p. 444.

47

judecătorul îşi asumă controlul anumitor elemente de oportunitate şi de putere discreţionară, elaborând re uli de drept care extind domeniul � competenţei legale şi al legalităţii111 . Doctrina, -l e gislaţia �I J urisprudenţa germa n ă . Doctrina germană, tradiţional, prin putere discreţionară evocă o anumită marjă de libertate a administraţiei publice - în deciziile şi acţiunHe sale, adică posibilitatea de a alege -între mai multe atitudi_ni posi­ bi le (a face A, a face B sau a nu face nimic). E ste adevărat că unii autori explică pu�erea discreţionară şi prin referire la cuvântul oportunitate 11 Puterea discreţionară dă administraţiei o anumită l i be rtate. Ea poate lua măsurile pe care le consideră op·ortune pen tru îndepli nirea sarcinilo r în v ederea cărora puterea discreţionară i-a fost conferită11 1 4 ) . O bservăm că nu se face distincţie între actele de guvernământ şi actele administrative de autoritate discreţionare, distincţie care forma baza teoriei în perioada interbelică la noi. Evoluţia doctrinei germane cu privire la acestă instituţie a dreptului administrativ, ta fel ca şi în Franţa, este strâns legată de �voluţia practicii instanţelor speciale de contencios administrativ. Când ne comparăm, se cuvine· a reţine că după desfiinţarea (în 186 6) a Consiliului de Stat, legiuitorul român, inclusiv în cea mai democratică perioadă, a fost refractar ideii înfiinţării uno r instanţj speciale de pontencios ad� ministrativ1 5) . Acesta este purul adevăr. \ În schimb, s-a reţinut şi s-a dezvoltat ideea după care noţiunea de puter� d'lscreţionară evocă o situaţie normală a administraţiei, o situaţie o bişnuită, o dimensiune a administraţiei publice şi nu pre­ rogativele în caz de pericol, în circumstanţe excepţionale. După teza majo ritară din doctrina germană puterea dis­ creţionară nu este o simplă problemă -de aplicare a dreptului de

®

13) Ibi dem, un de sun t ci tate şi e xemple recen te -din co ntencios ul administrativ f rancez . 1 4) E. Fo rs thoff , op. cit., p . 1 6 2 , un de se m ai men ţione az ă c ă pute re a dis ­ c reţio n ară semn if ic ă o rdine a ju ri dic ă c re ată p rin conf orm are a cu d rep tul a to t cee a ce v a fi ju dec at opo rtun de c ătre administraţie . 1 5) Avem în ve de re i dee a u _ nui o rdin ju ri discţi on al p a rale l cu cel de d rept comun , dup ă mo delul f rancez (e xtins în mul te ţ ă ri în t re c are şi Ge rm ani a) şi nu i dee a uno r secţii speci ali z ate ale o rdinului ju ris dicţ io n al co mun . C hi ar şi atunci „ cân d au f uncţio nat cu rţile adminis trative nu s-a pu tu t vo rbi de un o rdin p aralel şi comp le t au tonom din cel puţin dou ă mo tive : a) cu rţile adminis tra­ tive e rau co mpe ten te num ai pentru li tigiile c re ate de ac te ale adminis traţiei lo c ale ; b) cel v ătăm at p u te a s ă se adres are pen tru aces te ac te şi ins tanţei de d rep t comun (Cur te a de Apel), avân d un ·d rept de opţiune.

48

acţiune a administraţiei pentru realizarea unor sarcini (scopuri) f ixate, ' 11într-o manieră generală de regu l ile de drept 11 • Există, adey_ărat, şi adepţi ai teoriei după care fundamentul p1..1terii discreţionare s-ar afla în existenţa "noţJunilor Juridice nedeterminate 11 bine public, utilitate publică, ordine publică, drumuri publice, securitate publică, interes public, siguranţa circulaţiei, pericol, profil, avantaj, dezavantaj, aptitudine, bună ordonanţare, abuz, noapte 1 6), de mai niulte ori, deseori etc. (Ermessen, Scheuner etc.) 1 7). Teza do minantă, formulată pentru pr ima dată de o. Mayer 11 susţine că, dimpotrivă, operaţ ia logică de determinare a conţ inutului concret al acesto r noţiuni n u reprezintă o putere discreţionară. Aceasta, deoare�a J u ridică a unul act admin istrativ este dată de locu l pe care ii ocupă org an ul care ii emite in s iste mul or­ ganizării adm inistraţiei pu blice, prec� m �I de natura organulul respectii] De exemplu, de la nivelul Guvernului, în sensul larg al termenului, emană: hotăr'ârl ale plenului, precum şi d ispoziţii ale primului-ministru, sau ale miniştrilor de stat,dar nu toate au aceeaşi forţă juridică, ordonanţele având forţa juridică cea mai mare , urmând apoi hotărârile Guvernului, dispoziţiile primului-ministru, c.ţis­ poziţiile miniştrilor de stat. La fel se poate spune şi în ceea ce priveşte actele administrative ce emană de la alte organe ale administraţiei publice, inclusiv ale ,administraţiei publice locale, cum ar fi actele administrative de la -nivelul consiliului judeţean (mai exact, actele consiliului ca atare, ale delegaţiei permanente şi ale preşedint�lui). 2. Executarea din oficiu.

Actele juridice �nilaterale ale organelor de stat, emise în realizarea puterii publice se Garacterizează, în ceea ce priveşte regimul ju·ridic aplicabil, prin regula uecutarU di n ofjcju (executio ex officlo). În cazul în care obligaţia _ce rezultă din act, ca efect juridic al acestuia, nu este executată de bună voie, cel îndreptăţit a pretinde această obligaţia poate cere intervenţia forţei de constrângere ·a statului direct în baza actului de putere respectiv, fără a mai nevoie de investirea actului (în discuţie) cu titlul executo r. Actul ad-. ministrativ, la fel ca orice act de putere, este prin el însuşi un titlu executor, putându-se t rece la execut ar ea silită dir ect în baza lui, fără a mai fi nevo ie de emiterea unui t itl u exe c u t o r de c ăt re un o rgan de stat (de regulă un or i an judecătoresc), cum se întâmplă în cazul actelor juridice civile 5 ) _ Este de reţinut că în 44)

Pe acestă linie de idei, Cu rtea Constituţional ă prin Hot ărârea nr. 6 din 1 1 . 1 1 . 199 2, a stabilit c ă art. 5 din Legea ado ptat ă la 14 oct. 1992, referitor la interzicerea soluţ ion ării de litigii ce au ca obie ct case de locuit trec ute sau preluate a buziv, pân ă la 2 2 decembrie 1989, în pro prietatea statului, res pectiv la sus pendarea exec utării hot ărârilor pronunţate, este neconstituţional. 45) Pentru analiza exec utării silite ca inst ituţie a dre ptului procesual civil a se vedea : L Stoenescu, A. Hilsenrad, S. Zilberstein, Tratat teoretic fi pra cti c d e pro­ cedură a executării sili te, Editura Academiei, Bu cureşti, 1966 .

65

literatura franceză, de exemplu, s -a impus principiul după care executarea forţată nu poate avea loc fără un recurs prealabil la judecător, executarea forţată directă (manu militari) este posibilă doar în ca:iurile expres prevăzute de lege (ex. art. R-285 din Codul rutier) ,în caz de urgenţă, de circumstanţe e_�cepţionale ori de neces itătl absolute. Această orientare a doctrinei si legislatiei oc­ ,cidentale' evocă accentele care se pun pe ideea 'ga;antării libertăţii individuale, proprietăţii, inviolabilităţii domiciliului etc. 46) , a,� pecte de care nu poate face abstracţie nici legislaţia noastră. ReglE:_ry, entările ulterioa_re, în baza Constituţiei, vor veni cu garanţii procedurale, se va lărgi sfera contenciosului administrativ, dar credem că principiul executării din oficiu, ca element al regimului actului administrativ nu va fi Pl;JS în discuţie. După cum se exprimă un autor, consecinţa valorii juridice a actelor administrative constă în aceea că actele respective produc efecte juridice fără a fi . necesar consimţământul.celor cărora aceste acte se adresează. Valoarea lor juridică creează o prezumţie de aute ate şi de veridicitate în favoarea actelor Bdministrative47l . � Prin prezumţia de autencltate se înţelege calitatea pe care o n mod real, de are ul administrativ de a fi considerat c a_�rov la organul evocat prin forma sa- exetrioar� iar� pr' prezumţia de v .erldlcltate se înţ el e cali tate a actului a m m istrativ de a � 0). corespunde adevă�ului Ace.ste prezum , 1i dau, tqtodată, şi forţa probantă a actului administrativ, care nu poate fi decât aceea a tuturor actelor au­ tentice. De aici, rezultă că cele constatate prin actul administrativ scris, emis în limitele competenţei organului respect.iv, nu pot fi înlăturate, ca pentru orice act autentic, decât prin înscrierea în fals. Cu toate acestea, nu toate actele autentice se bucură de beneficiul executării din oficiu. Actele administrative sunt caracteriz­ ate de acest principiu tocmai datorită caracterului lor de forme juridice principale ale administraţiei publice, activitate ce pre­ supune, cum s-a arătat, organizarea executării şi executarea con46) Vezi G. Vedel, P . Delvolve, op. cit., p . 28 4-287. 47) Al. Negoi ţ ă , op. cit., p. 259. Autorul are în vedere valoarea obligatorie pentru orice persoan ă c ăreia i se a dreseaz ă actul administrativ. 48) Fr. Bellanger, Les presomtlons d 'authentlclt e et de slncerlte des a ctes administratives, Revue du droit public et ·de la science politi que, nr . 3 /19 68 p . 3 45 şi urm . Este de menţionat c ă în lucr ările mai recente s e face vorbire despre "lucrurile judecate " şi "lucrurile d ecise" (adic ă despre prezumţiile cu privire la aceste aspe cte) în cazul actelor administrative, de asemenea, este vorba despre "un so rt de autoritate a lucrului judecat " ( G. Vedel, P. Devolv e, op. cit., p.28 2 -283).

66

cretă, până la faptele materiale, a legii, respectiv o rganizarea de servicii publice, în limitele legii. P rincipiul executării din oficiu a actelor administrative, ca orice principiu, admite existenta anumitor exceptli, în cazurile prevăzute expres de lege. În principal, aceste excepţii. vizează actele adminis­ trative care nu dau naştere la raporturi de drept administrativ, ci la. raporturi de drept civil, de dreptul muncii, raporturi "proteguite prin acţiune în faţa instanţelor judecătoreşti1149) . O as�menea excepţie, mai precis o întrerupere temporară a posibilitătii executării din oficiu, o reprezintă si. suspendarea, aspect la ca�e vom reveni�într-un . paragraf următor. /

3. Mom entul d e la care actul adm i ni strativ produc e efecte juri dice

În literatura de specialitate ·s� susţine de către majoritatea au­ _ torilor că acest moment este cel �ublicărli actelor normative şi, respectiv, a�omunicării actelor lndivlduale. Această regulă este de mare importanţă în practică, deoarece din modul în care o înţelegem şi o aplicăm decurge o serie qe consecinţe juridice; în primul rând, existenţa sau inexistenţa obligaţiei de executare, implicit a posibilităţii executării din oficiu. Este firesc, chiar dacă legislaţia administrativă nu conţine un text expres în acest sens, să nu se poată pretinde obligaţia de executare a actului dacă el nu a fost adus la cunoştinţa subiectelor de drept cărora le revine această obligaţie. La fel, nu poate fi pretinsă obligatia de respectare. a unui act normativ atâta vreme cât el nu este dat 'publicităţii. Regbla de drept nemo censetur Ignorare legem, impune şi concluzia după care nu se poate pretinde unui subiect de drept o anumită conduită înainte de a i se aduce la cunoştinţă prescripţia actului50) . Cu toate �cestea, ca un efect al aplicării principiului legalităţii în activitatea o rganelor' administraţiei publice, al democratismului şi transpare_n ţei activităţii publice, trebuie să admitem, ca regulă a , reglmului juridic al actelor administrative, faptul că, pentru organul emitent, actul creează obligaţii din momentul adoptării lui, în sensul c� trebuie să-l aducă la cunoştintă celor -interesaţi şi nu-l mai poate revoca decât în condiţii legale51 J . Cu alte cuvinte, pentru organul emitent, actul administrativ intră în vigoare din momentul în care 49) R. Ionescu, op. cit., p. 266. 50) I. Iovă.naş, op. cit., p. 249 şi nota nr. 2 subsol. 51 ) Ibidem.

67

există, adică din momentul în care s-a produs manifestarea expresă de voinţţl cu respectarea condiţiilor procedurale prevăzute de lege52 ) . Tocmai de aceea, cunoaşterea acestor reguli procedurale este de mare im portan ţă teoreHcă ş i practică, deoarece de respectarea lor depinde, în ultimă instanţă, însăşi existenţa şi legalitatea actului administrativ. Este de la sine înţeles că un act administrativ emis fără avizul conform al altui organ de stat, în ipoteza în care un asemenea aviz este cerut de lege, este lovit de nulitate. � eţineţn că, in principiu, actele administrativ e produc efect� entru v iitor�unt � ctiv e şi nu retroactiv e. Sunt unele acte administrative care produc efecte cu caracter retroactiv, fie datorită caracterului lor (actele administrative declarative, actele administra­ tive cu caracter jurisdicţional, actele administrative date în aplicarea unei hotărâri judecătoresti) , fie datorită unor dispozitii exprese ale legii. Cea mai importantă categorie de acte administr�tive din sfera excepţiilor de la principiul neretroactivităţii, o reprezintă actele �d­ ministrătiv e declarativ e, denumite si recognitiv e , care, constatând (rşcunoscând) existenţa unor dr�pt�ri şi obligaţii ce au luat naştere pri.nJ11pte ju�dice anterioare emiterii lor, vor produce efecte juridice din momentul în care s-au produs respectivele fapte juridice (ex.: certificatele de diferite categorii 53) , adeverinţele, certificatele, ex­ trasele, somaţia de paltă, actele administrative de aprobare, con­ firmare sau anulare etc. ) . De la regul_a i ntrăr i i î n v igoare a actelor administrative, menţionată mai sus, pe lângă actele administrative retroactive, mai fac excepţie şi actele adm_inistrative ce încep să producă efecte juridice la o dată ulterioară comunicării sau, după caz, publicării. Situaţiile de acest gen sunt determinate fie de unele dispoziţii ale 52)

Unii autori_ surit de părere că momentul adoptării actului administrativ trebuie considerat momentul producerii efectelor juridice fără a face distincţie între terţi şi organul emitent (A. Ionescu, op. cit., p. 254, M. Anghene, "Elemente de drept admin istrativ", p. 1 62) . Faţă de ce le subli ni ate anterior apreciem şi noi acest punct de vedere ca fii nd excesiv, el nu ţine seama n ici de princi piile im puse drept constante (ex. principi ul nemo censetu r ig norare legem) şi n ici de principi ile ce stau la baza ra porturilor dintre cetăţen i şi organele adm i ni straţi ei public�, de exig enţele principiului leg alităţii (vezi în acest sen$ ş i T. Drăganu, "Actele de drept ad mi nistrativ', ţ>. 1 68 ş i urm. ) , 53) Dintre certificatele de stare civilă, în această categorie intră n u mai certificatul de naştere şi, respectiv, de deces , nu ş i cel de căs ătorie , deoarece acesta se eli berează chiar în mome ntul în care are loc faptul juridic pe care-l constată (adică încheierea căsătoriei) . Certificatul de căsătorie este, deci, şi un act a d m i n i strativ constitutiv d e d re ptu r i n u n umai decl arativ (în acest sens, A. Ionescu , op. cit. , p. 255) .

68

legii54 ) , fie de voinţa organului emitent (în acest caz însuşi actul administrativ prevede data ulterioară la care intră în vigoare) , fie de natura actului (ex. : actele administrative supuse aprobării sau . con­ firmării) 55) .

4 . Întinderea efe c te l or Juridi c e produ s e de ac te le admini s trative

Trebuie să facem distincţie intrEl[a'ctele administrative. norma­ tive, care, în principiu, produc toate categoriile de efecte juridice, ele fiind izvoare de. drept pentru toate ramurile de drept, cu excepţia dreptulyj. penal ) şiactele administrative individuale�Actele adminis­ trative individuale ni se înfăţişează, în principiu, în calitate de fapte juridice ce dau fnastere la raporturi de drept administrativ. Ele pot da naştere şi la afte 'categorii de raporturi juridice, inclusiv de drept constituţional (ex. : acteleîntocmite de organele administraţiei locale pentru organizarea şi desfăşurarea alegerilor) . Prifl urmare, efectele actelor administrative pot fi reg lementate si de alte norme de drept, alături de normele dreptului administrati�. În cele mai multe din aceste situaţii, cu toată pluritatea de norme care îl reg lementează, actul nu-şi pierde natura de act administrat iv, iar regimul său juridic - natura de regim administrativ56) . Sunt, însă cazuri în· care actul administrativ do bândeşte şi trăsăturile unui act specific altei ramuri de drepturi, iar regimul său juridic devine un regim mixt, normele care definesc acest regim juridic formând o instituţie juridică complexă. Exemplul tipic ce poate fi dat în acest sens îl reprezintă înfierea, care este o instituţie complexă, de drept administrativ şi de dreptul familiei. Totodată, se impune a sublinia că efectele juridice ce intră sub incidenţa altor ramuri de drept decât dreptul administrativ (ex. : 54)

55

*)

)

56)

Spre pildă, art. 4 d i n Legea nr. 32/ 1 968 , p rivi nd stabil irea şi sancţionarea contravenţilor prevede că actele normative cu caracter contravenţi on al i ntră în vigoare la 1 O z ile după pu blicare, dacă nu se prevede expres un termen mai lu n g . 1 Actul admi n istrativ pentru . care norma j urid ică p revede condiţia aprobări i sau confirmă ri i, nu poate i ntra în vigoare decât d u pă îndeplin irea acestei condiţii (în acelaşi se ns, R. Ionescu, op. cit . , p. 2 5 7) . P roblema este i aici di scutabilă, deoarece ordon anţele de u rg enţă, emise în cond iţii! art. 1 1 4 ali n. 4 d i n Constituţie, pot i nterve ni şi in mate ri ile rezervate legii organice (vez i M i hai Constantinescu, Ion Delean u , Anton ie Iorgovan, Ioan M u raru, Florin Vas flescu, Ioan Vida, Constituţia României, comentată şi ad­ n otată Regia a utonomă "Mon itoru l Oficial", B u�u reşti, 1 992, p. 2 56 ) . În acelaşi sens, . I . Santai, Curs de drept ad ministrativ fi ftiinţa administraţiei ( 1 98 1 ) p. 23 .

69

dreptul civil, dreptul muncii etc.). ne apar într-un raport de sub­ secvenţă faţă de efectel e ce sunt reglementate de dreptul ad­ ministrativ, aspect ce justifică calificarea regimului juridic al actului respectiv ca fiind un regim administrativ. Cum s-a arătat deja, este vorba de un regim administrativ special, deoarece unele dintre regulile regimului administrativ nu pot opera, iar altele operează numai în anumite limite. 5. Încet area efect e l e.!

Actele administrative produc efecte juridice până în momentul scoaterii lo r din :vigoare, care, de reg u lă, se fac;e de către.l.o rg a n u l emltent�de o � gan u l său Iera rh ic s u perior ��o ri d e I nstanţe le Judecătoreşti. I n speţă, ente vorba dejetractarearevocare sau, după caz_danulare. , · .. Obllgaţfa de executare a actului administrativ poate înceta,ca o rice obligaţie, prin îndeplinirea ei. Este necesar, totuşi, ca această încetare să fie prevăzută în mod expres: de un alt act administrativ cu cel · putin aceesi fartă juridică, de lege sau de o hotărâre judecătorea�că57) . Înc�tarea o bligaţiei de executare (scoaterea din vigoare) a _actului administrativ nu se datorează în toate cazurile acţiunii unor -organe de stat, ci şi unor fapte materiale, dacă legea leagă de producerea acestora un efect sau, după caz, dacă din evenimentulrespectiv - rez ultă-o imposibilitate o biectivă (absolută şi deffnitivă) de executare (ex. : moartea persoanei în sarcina căreia se află obligaţia de a P.lăti o amendă admini�trativă, expirarea ter­ menului de valabilitate)58) . Apreciem şi noi că renunţarea beneficiarului dreptului conferit de actul administrativ nu este de natură să ducă la încetarea efectelor acestuia59 ) . De vreme ce actul administrativ este o manifestare de voinţă, el având acest caracter chiar atunci când este emis la cerere, este logic ca voinţa beneficiarului actului să nu aibă A. Ionescu , op . cit., p. 2 73. Un a lt autor este de p ărere c ă "încetarea efectelor actel or administrative prin acte jur idice este posibil ă numai prin acte de putere " (l.lov ănaş, op . cit ., p . 2 50 ) . 58) De exemplu , Buletinul de identitate se elibereaz ă pe un termen de 1 O ani (a rt. 7 din Legea nr. 5/71 ) etc. (Vezi şi I. Santai, op. cit ., p. 164- 1 66). Este de m enţionat c ăprof . A. Ionescu nu reţine "exprirarea termenului de valabilitate a • l actul ui administrat iv " în sfera "producerii unui eveniment " , ci îl cali fic ă as tfel ca fiind un mod de sine st ăt ător de încetare a obligaţiei de executare a actelor administrative ( A. Ionescu, op. cit., p . 2 72-2 75) . 59 ) I . lo v ănaş, l o c . cit ., p. 2 50 . În sens contrar, A. Ionescu op.cit., p . 2 74 . 57)

70

nici o relevanţă asupra încetării efectelor acestui�-. În consecinţă, dacă o persoană renunţă la beneficiul actului administrativ, pentru ca a c·e sta să înceteze a mai produce efecte juridice e necesar să fie revocat de organul emitent ori de organul superior6°) . §

4. ANU LAR EA Ş I IN EX I STENŢA ACTE LOR . ., AD M I N I STRAT I VE

1 . Situaţ ia din d octrin ă 0nularea unui act juridic este definită, în general, ca fiind operaţia juridică ce constă într-o r11anifestare de voinţă în scopul de a determina, în mod direct, desfit,tarea actului si, deci, încetarea defini tivă a efectelor juridice produse de acest a] Tem a nulităţii actelor de drept administrativ, fără să facă obiectul unei lucrări cu c aracter monografic, este amplu cercetată în doctrina juridică încă din secolul trecut. Se poate spune ca şi pe acest "teren" de cercetare s-au intersectat tezele specialiştilor din dreptul adm inistrativ cu cele ale specialiştilor în dreptul civil, făcându-se constant referiri şi la teoria generală a dreptului. În sinteză, discuţi ile se poartă în l� ătură cu@ad miterea sau nu a teoriei nulităţii absolute şi relative�admiterea sau nu a teor�i anulabilităţii ; @ admiterea sau nu a teoriei inexistenţei ; @) raportul dintre nulitate ş1 revocabilitate. G)cu privire la prima problemă, opinia dominantă - cu toate nuanŢările de la un autor la altul şi, respectiv, de la dreptul civil la dr�ptul administrativ - este axată pe răspunsul pozitiv. M ajoritatea autorilor de drept administrativ au admis că şi în m ateria actelor administrative oper r ază nulitatea absolută, respectiv nulitatea _ relativă în funcţie de�nteresul ocrotit de norma încălcată prin actul i legall,cie gravitatea viciilor de ilegalitate sau