Die Zuverlässigkeit von Personen- und Kapitalgesellschaften im Umweltrecht: Dargestellt unter besonderer Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte und des Regelungsgehalts von § 35 der Gewerbeordnung [1 ed.] 9783428489121, 9783428089123

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MATTHIAS K. LANG

Die Zuverlässigkeit von Personen- und Kapitalgesellschaften im Umweltrecht

Schriften zum Umweltrecht Herausgegeben von Prof. Dr. Mi c h a e I Klo e p fe r, Berlln

Band 74

Die Zuverlässigkeit von Personen- und Kapitalgesellschaften im Umweltrecht Dargestellt unter besonderer Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte und des Regelungsgehalts von § 35 der Gewerbeordnung

Von

Matthias K. Lang

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Lang, Matthias K.:

Die Zuverlässigkeit von Personen- und Kapitalgesellschaften im Umweltrecht : dargestellt unter besonderer Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte und des Regelungsgehalts von § 35 der Gewerbeordnung I von Matthias K. Lang. - Berlin : Duncker und Humblot, 1997 (Schriften zum Umweltrecht ; Bd. 74) Zugl.: Berlin, Humboldt-Univ., Diss., 1996 ISBN 3-428-08912-X NE:GT

Alle Rechte vorbehalten

© 1997 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fotoprint: Werner Hildebrand, Berlin Printed in Germany ISSN 0935-4247 ISBN 3-428-08912-X

e

Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

Vorwort Die vorliegende Schrift hat der Juristischen Fakultät der HumboldtUniversität zu Berlin im Wintersemester 1995/1996 als Dissertation vorgelegen und wurde im Sommersemester 1996 angenommen; spätere Entwicklungen insbesondere im Umfeld des KrW-/AbfG konnten ror die Drucklegung noch vereinzelt berücksichtigt werden. Die Arbeit ist im wesentlichen während meiner Zeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl von Herrn Professor Dr. Michael Kloepfer entstanden. Bei ihm konnte ich als Student, wissenschaftliche Hilfskraft und wissenschaftlicher Mitarbeiter lernen und arbeiten. Ohne seine vielfaltige Unterstützung wäre die Arbeit nicht geschrieben worden; auch die Veröffentlichung betreute er als Herausgeber. Für alles danke ich ihm sehr herzlich. Herrn Professor Schuppert gilt mein Dank für die freundliche Erstellung des Zweitgutachtens. Auch diese Arbeit wäre nicht ohne die mannigfaltige Unterstützung anderer Förderer und Freunde entstanden; jedem sei ror seinen Teil herzlich gedankt. Großer Dank ror die längste und umfangreichste Unterstützung geht dabei natürlich an meine Eltern. Frau Annette Villinger hatte am Entstehen der Arbeit ebenfalls großen persönlichen Anteil. Mein Dank geht auch an alle Mitarbeiter des Lehrstuhls von Herrn Professor Dr. Kloepfer an der Humboldt-Universität zu Berlin, besonders die Herren Bernd Ochtendung und Matthias Rossi. Das Institut für Umwelt- und Technikrecht in Trier ermöglichte es mir großzügig, in seiner hervorragenden Bibliothek die Dissertation vor Einreichung auf den neuesten Stand zu bringen. Hamburg, im Oktober 1996

Matthias K. Lang

Inhaltsübersicht Erstes Kapitel Einleitung

A. B. C. D.

Zuverlässigkeit "des Betreibers" und "des Gewerbetreibenden" ............................. 23 Gegenstand der Arbeit. ............................................................................................. 25 Ausgangsüberlegungen ............................................................................................ 25 Themenbegrenzung .................................................................................................. 28

Zweites Kapitel Bisheriges Verstilndnis

A. (Un-)Zuverlässigkeitsbegriff.................................................................................... 30 I. Fehlende gesetzliche Definition ......................................................................... 30 11. Gewerberecht ..................................................................................................... 31 111. Immissionsschutzrecht ....................................................................................... 38 IV. Abfallrecht ......................................................................................................... 41 V. Atomrecht .......................................................................................................... 43 VI. Zwischenergebnis .............................................................................................. 45 B. Beschränkungen durch das Subjekt der (Un-)Zuverlässigkeitsprüfung .................. .45 I. Gewerbetreibender im Gewerberecht.. ............................................................... 46 11. Betreiber im Immissionsschutzrecht .................................................................. 52 III. Vorhabensträger, Antragsteller, Dritter und Anzeigepflichtiger im Abfallrecht ................................................................................................................... 54 IV. Antragsteller im Atomrecht.. .............................................................................. 57 V. Zwischenergebnis .............................................................................................. 58 C. (Un-)Zuverlässigkeit von Kapitalgesellschaften ...................................................... 59 I. Gewerberecht ..................................................................................................... 60 11. Immissionsschutzrecht ....................................................................................... 69 111. Abfallrecht ......................................................................................................... 70 IV. Atomrecht .......................................................................................................... 71 V. Zwischenergebnis .............................................................................................. 74 D. (Un-)Zuverlässigkeit von Personengesellschaften ................................................... 75 I. Gewerberecht ..................................................................................................... 75 11. Immissionsschutz-, Abfall- und Atomrecht ....................................................... 76 111. Zwischenergebnis .............................................................................................. 77

8

Inhaltsübersicht

E. Zusammenfassung .................................................................................................... 77

Drittes Kapitel Begründung einer Neukonzeption

A. Grammatikalische Betrachtung ................................................................................ 79 I. Normen mit Zuverlässigkeitsregelungen ........................................................... 80 II. Zuverlässigkeit von Kapital- und Personengesellschaften bei bloßer Betrachtung von Wortlaut und Wortsinn ..................................................................... 109 III. Ergebnis ........................................................................................................... 114 B. Historische Betrachtung ......................................................................................... 114 I. Gewerbeordnung .............................................................................................. 114 II. Atomrecht ........................................................................................................ 171 III. Abfallrecht ....................................................................................................... 174 IV. Immissionsschutzrecht ..................................................................................... 183 V. Zuverlässigkeit im DDR-Recht ........................................................................ 187 VI. Ergebnis ........................................................................................................... 188 C. Systematische Betrachtung..................................................................................... 189 I. Betrachtungsweisen in anderen Rechtsgebieten ............................................... 190 11. Bewertung der systematischen Betrachtung ..................................................... 236 In. Ergebnis ........................................................................................................... 248 D. Teleologische Betrachtung ..................................................................................... 248 I. (Un-)Zuverlässigkeit von Kapitalgesellschaften .............................................. 248 II. (Un-)Zuverlässigkeit von Personengesellschaften ........................................... 289 III. Ergebnis ........................................................................................................... 300

Viertes Kapitel Schluß

A. Eigene (Un-)Zuverlässigkeit .................................................................................. 30 I B. Zurechnung ............................................................................................................ 303 Literaturverzeichnis ...................................................................................................... 304 Sachverzeichnis ............................................................................................................ 3 18

Inhaltsveneichnis Erstes Kapitel

Einleitung A. B. C. D.

Zuverlässigkeit "des Betreibers" und "des Gewerbetreibenden" ............................. 23 Gegenstand der Arbeit. ............................................................................................. 25 Ausgangsüberlegungen ............................................................................................ 25 Themenbegrenzung .................................................................................................. 28

Zweites Kapitel

Bisheriges Verständnis A. (Un-)Zuverlässigkeitsbegriff.................................................................................... 30 I. Fehlende gesetzl iche Definition ......................................................................... 30 11. Gewerberecht ..................................................................................................... 31 1. Allgemein ....................................................................................................... 3 1 2. Unzuverlässigkeitsdefinition .......................................................................... 32 3. Maßstab rur die (Un-)Zuverlässigkeitsprognose ............................................ 36 111. Immissionsschutzrecht ....................................................................................... 38 IV. Abfallrecht ......................................................................................................... 41 V. Atomrecht .......................................................................................................... 43 VI. Zwischenergebnis .............................................................................................. 45 B. Beschränkungen durch das Subjekt der (Un-)Zuverlässigkeitsprüfung ................... 45 I. Gewerbetreibender im Gewerberecht ................................................................. 46 1. Kapitalgesellschaften ..................................................................................... 46 a) Eingetragene Kapitalgesellschaften ......................................................... 46 b) Vorgesellschaften .................................................................................... 47 2. Personengesellschaften .................................................................................. 48 11. Betreiber im Immissionsschutzrecht .................................................................. 52 1. Kapitalgesellschaften ..................................................................................... 52 2. Personengesellschaften .................................................................................. 53 III. Vorhabensträger, Antragsteller, Dritter und Anzeigepflichtiger im Abfallrecht ................................................................................................................... 54 1. Kapitalgesellschaften ..................................................................................... 55 2. Personengesellschaften .................................................................................. 56 IV. Antragsteller im Atomrecht.. .............................................................................. 57

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Inhaltsverzeichnis

1. Kapitalgesellschaften ..................................................................................... 57 2. Personengesellschaften .................................................................................. 58 V. Zwischenergebnis .............................................................................................. 58 C. (Un-)Zuverlässigkeit von Kapitalgesellschaften ...................................................... 59 I. Gewerberecht ..................................................................................................... 60 1. Verschiedene (Un-)Zuverlässigkeitskonzepte bei Kapitalgesellschaften ....... 60 a) Unzuverlässigkeit von Kapitalgesellschaften nur bei Unzuverlässigkeit bestimmter natürlicher Personen ...................................................... 60 b) Differenzierende Ansicht. ........................................................................ 61 c) Eigene Unzuverlässigkeit juristischer Personen ...................................... 62 d) "Offene" Formulierungen ........................................................................ 65 2. Unzuverlässigkeit durch Einflußnahme Dritter.............................................. 67 11. Immissionsschutzrecht ....................................................................................... 69 111. Abfallrecht ......................................................................................................... 70 IV. Atomrecht .......................................................................................................... 71 V. Zwischenergebnis .............................................................................................. 74 D. (Un-)Zuverlässigkeit von Personengesellschaften ................................................... 75 I. Gewerberecht ..................................................................................................... 75 1. Unzuverlässigkeit gewerbetreibender Gesellschafter ..................................... 75 2. Adressat der Untersagung .............................................................................. 76 11. Immissionsschutz-, Abfall- und Atomrecht ....................................................... 76 111. Zwischenergebnis .............................................................................................. 77 E. Zusammenfassung .................................................................................................... 77

3. Kapitel Begründung einer Neukonzeption

A. Grammatikalische Betrachtung ................................................................................ 79 I. Normen mit Zuverlässigkeitsregelungen ........................................................... 80 I. Immissionsschutzrecht ................................................................................... 80 a) Geltendes Recht ....................................................................................... 80 aa) Untersagung des weiteren Betriebs genehmigungsbedürftiger Anlagen ........................................................................................... 80 bb) Zuverlässigkeit von Immissionsschutzbeauftragtem und Störfall beauftragtem .............................................................................. 81 ce) Zuverlässigkeit sonstiger Beauftragter............................................. 82 dd) Zuverlässigkeit von "Stellen" .......................................................... 83 ee) Zuverlässigkeit von Meßinstrumenten ............................................. 83 b) Gesetzgebungsvorhaben .......................................................................... 84 c) Zusammenfassung Zuverlässigkeit im Immissionsschutzrecht... ............. 85 2. Abfallrecht .. :.................................................................................................. 86 a) Abfallgesetz ............................................................................................. 86 aa) Zuverlässigkeitsbedenken als Versagungsgrund ............................. 86 bb) Zuverlässigkeit als Genehmigungsvoraussetzung ........................... 87 ce) Zuverlässigkeit des Betriebsbeauftragten rur Abfall ........................ 88

Inhaltsverzeichnis

11

dd) Sonderbereich Tierkörperbeseitigung ............................................. 88 b) KrW-/AbfG ............................................................................................. 89 c) UGB-BT .................................................................................................. 91 d) Zusammenfassung Abfallrecht ................................................................ 91 3. Atom- und Strahlenschutzrecht ...................................................................... 92 a) Geltendes Recht ....................................................................................... 92 aa) Zuverlässigkeit als Genehmigungsvoraussetzung ............................ 92 (1) Typische Struktur ...................................................................... 92 (2) Abweichende Struktur ............................................................... 96 bb) Zuverlässigkeit in Verordnungsermächtigungen ............................. 96 cc) Zuverlässigkeitsmängel als Untersagungsvoraussetzung ................. 96 dd) Zuverlässigkeit des Strahlenschutzbeauftragten und des kemtechnischen Sicherheitsbeauftragten................................................ 97 ee) Zuverlässigkeit und Datenschutz ..................................................... 97 ft) Zuverlässigkeit von "Sicherheitsfunktionen" ................................... 98 b) Gesetzgebungsvorhaben .......................................................................... 98 c) Zusammenfassung Zuverlässigkeit im Atom- und Strahlenschutzrecht .. 99 4. Raumplanungsrecht. ..................................................................................... 100 5. Naturschutz- und Landschaftspflegerecht .................................................... 100 a) Geltendes Recht ..................................................................................... 100 b) Gesetzgebungsvorhaben ........................................................................ 101 6. Tierschutz..................................................................................................... 101 7. Gewässerschutzrecht .................................................................................... 102 8. Gefahrstoffrecht ........................................................................................... 102 a) Geltendes Recht ..................................................................................... 102 aa) Chemikalienrecht ........................................................................... 102 bb) Gentechnikrecht ............................................................................ 105 cc) Pflanzenschutzrecht ....................................................................... 105 b) Gesetzgebungsvorhaben ........................................................................ 106 c) Zusammenfassung Gefahrstoffrecht ...................................................... 107 9. UGB-AT ...................................................................................................... 107 10. Zwischenergebnis ...................................................................................... 108 11. Zuverlässigkeit von Kapital- und Personengesellschaften bei bloßer Betrachtung von Wortlaut und Wortsinn ..................................................................... 109 I. Wortsinn (Un-)Zuverlässigkeit .................................................................... 109 a) Wörterbücher ......................................................................................... 109 b) Gesetzestexte ......................................................................................... 110 c) Zuverlässigkeit von körperlichen und nichtkörperlichen Gegenständen ......................................................................................................... 110 d) Kapitalgesellschaften ............................................................................. III e) Personengesellschaften .......................................................................... 112 2. Satzbau ......................................................................................................... 113 3. Zwischenergebnis ........................................................................................ 113 111. Ergebnis ........................................................................................................... 114 B. Historische Betrachtung ......................................................................................... 114 I. Gewerbeordnung .............................................................................................. 114 I. Allgemeines Landrecht für die Preußischen Staaten vom 1.6.1794 ............. 115

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Inhaltsverzeichnis 2. Allgemeine Gewerbe-Ordnung vom 17.1.1845 aus Preußen ....................... 115 3. Gesetz betreffend den Betrieb der stehenden Gewerbe vom 8.7.1868 ......... 119 4. Gewerbeordnung rur den Norddeutschen Bund vom 21.6.1869 .................. 120 a) Regierungsentwurfvom 7.4.1868 .......................................................... 121 b) Regierungsentwurfvom 4.3.1869 ......................................................... 124 c) Zusammenfassung ................................................................................. 130 5. Änderungsgesetz vom 1.7.1883 ................................................................... 131 a) Gesetzesvorschlag 1881 ......................................................................... 131 b) Gesetzesvorschlag 1882 ........................................................................ 132 c) 1. Beratung am 28.4.1881 ...................................................................... 135 d) 1. Beratung am 5.5.1882 ....................................................................... 138 e) 2. Beratung am 9.4.1883 ........................................................................ 139 f) 3. Beratung am 29.5.1883 ...................................................................... 140 g) Zusammenfassung ................................................................................. 141 6. Gesetz betreffend Ergänzung der Bestimmungen über den Wucher vom 19.6.1893 ..................................................................................................... 141 7. Änderungsgesetz vom 6.8.1896 ................................................................... 142 8. Änderungsgesetz vom 30.6.1900 und Neubekanntrnachung vom 26.7.1900 ..................................................................................................... 144 9. Änderungsgesetz vom 7.1.1907 ................................................................... 144 a) Gesetzesentwurf vom 28.11.1905 .......................................................... 145 b) 1. Beratung am 26.1.1906 ..................................................................... 146 c) Bericht der XI. Kommission vom 27.4.1906 ......................................... 147 d) 2. Beratung am 19.,20. und 23.11.1906 ............................................... 147 e) 3. Beratung am 10.12.1906.................................................................... 150 f) Zusammenfassung .................................................................................. 151 10. Gesetzesänderungen zwischen 1908 und 1945 .......................................... 152 11. Untersagungsrecht während der Besatzungszeit ........................................ 153 12. Viertes Bundesgesetz zur Änderung der Gewerbeordnung vom 5.2.1960. 154 a) Entwurf eines Gesetzes zur Änderung der Titel 11, III, IV und X der Gewerbeordnung vom 9.3.1953 ............................................................ 155 b) (Erster) Entwurf eines Vierten Bundesgesetzes zur Änderung der Gewerbeordnung vom 13.9.1956 .......................................................... 158 c) (Zweiter) Entwurf eines Vierten Bundesgesetzes zur Änderung der Gewerbeordnung vom 8.4.1958 ............................................................ 161 d) Zusammenfassung ................................................................................. 162 13. Gesetz zur Änderung der Gewerbeordnung vom 13.2.1974 ...................... 162 14. Gesetzesänderungen vom Einfilhrungsgesetz zum Strafgesetzbuch (EGStGB) vom 2.3.1974 bis zum Ersten Gesetz zur Bereinigung des Verwaltungsverfahrensrechts vom 18.2.1986 .............................................. 166 15. Zweites Gesetz zur Bekämpfung der Wirtschaftskriminalität (2. WiKG) vom 15.5.1986 ............................................................................................. 168 16. Neubekanntmachung 1.1.1987................................................................... 170 17. Zwischenergebnis ...................................................................................... 171 11. Atomrecht ........................................................................................................ 171 IH. Abfallrecht ....................................................................................................... 174

Inhaltsverzeichnis

c.

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1. Gesetz über die Beseitigung von Abfällen (Abfallbeseitigungsgesetz Abtu) vom 7.6.1972 .................................................................................... 174 2. Gesetz zur Änderung des Abfallbeseitigungsgesetzes vom 21.6.1976 ........ 174 a) Hintergrund der Gesetzesänderungen .................................................... 175 b) Bundesratsinitiative ............................................................................... 175 c) Stellungnahme der Bundesregierung vom 8.10.1974 ............................ 177 d) Antrag des Innenausschusses vom 5.2.1976 und Bericht des Innenausschusses vom 9.2.1976 ..................................................................... 178 e) Zusammenfassung ................................................................................. 179 3. Gesetzesänderungen von der Bekanntmachung der Neufassung des Abfallbeseitigungsgesetzes vom 5.1.1977 bis zum Ausführungsgesetz zum Basler Übereinkommen vom 30.9.1994 ...................................................... 179 4. Gesetz zur Vermeidung, Verwertung und Beseitigung von Abfiillen (GVVB) vom 27.9.1994 .............................................................................. 182 5. Zwischenergebnis ........................................................................................ 183 IV. Immissionsschutzrecht ..................................................................................... 183 1. Gewerbeordnung .......................................................................................... 183 2. Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundes-Immissionsschutzgesetz - BImSchG) vom 15.3.1974 ................ 184 3. Zweites Gesetz zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes vom 4.1 0.1985 ..................................................................................................... 185 4. Drittes Gesetz zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes vom 11.5.1990 ..................................................................................................... 186 5. Zwischenergebnis ........................................................................................ 187 V. Zuverlässigkeit im DDR-Recht ........................................................................ 187 VI. Ergebnis ........................................................................................................... 188 Systematische Betrachtung ..................................................................................... 189 I. Betrachtungsweisen in anderen Rechtsgebieten ............................................... 190 1. "Polizeirechtlicher" Ansatz .......................................................................... 190 a) Personen- und Kapitalgesellschaften als Subjekte der Polizeipflicht .... 190 b) V erantwortlichkeit. ................................................................................ 192 c) Verhaltensverantwortlichkeit ................................................................. 193 aa) Verhaltensverantwortlichkeit für eigenes Verhalten ...................... 193 bb) Verhaltensverantwortlichkeit für fremdes Verhalten .................... 195 d) Zustandsverantwortlichkeit ................................................................... 196 aa) Gesellschaft als Eigentümer ........................................................... 196 bb) Gesellschaft als Inhaber der tatsächlichen Gewalt ........................ 197 e) Zwischenergebnis .................................................................................. 198 2. "Deliktsrechtlicher" Ansatz.......................................................................... 199 a) § 831 BGB ............................................................................................. 199 b) § 823 BGB ............................................................................................. 201 aa) Deliktsfiihigkeit juristischer Personen ........... ,............................... 201 bb) Deliktsflihigkeit von Personengesellschaften ................................ 203 (l) Personenhandelsgesellschaften ................................................ 203 (2) Gesellschaft bürgerlichen Rechts ............................................. 204 cc) Zurechnung nach § 31 BGB .......................................................... 205

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Inhaltsverzeichnis (1) "Verfassungsmäßig berufener Vertreter" .................. '" ............ 206 (2) Organisationsmangel ............................................................... 206 c) Zwischenergebnis .................................................................................. 207 3. "Strafrechtlicher" Ansatz ............................................................................. 208 a) Keine eigene Strafbarkeit von juristischen Personen und Personenvereinigungen ........................................................................................ 208 b) Handeln rur einen anderen (§ 14 StGB) ................................................ 210 aa) Strafbarkeit des "Vertreters" .......................................................... 211 bb) Strafbarkeit des "Beauftragten" ..................................................... 211 cc) Haftung auch der "faktischen" Vertreter und Beauftragten ........... 212 c) Verfall und Einziehung (§§ 73 Abs. 3, 75 StGB) .................................. 212 d) Zwischenergebnis ................................................. ................................. 214 4. "Ordnungswidrigkeitenrechtlicher" Ansatz ................................................. 215 a) Handeln rur einen anderen, Einziehung und Verfall (§§ 9, 29 und 29a OWiG) ................................................................................................... 215 b) § 30 OWiG ............................................................................................ 216 aa) Hintergrund von § 30 OWiG ......................................................... 216 bb) Wichtige Änderungen von § 30 OWiG ......................................... 217 cc) Aktueller Regelungsgehalt... .......................................................... 218 dd) Dogmatische Einordnung ............... ............................................... 219 c) Zwischenergebnis .................................................................................. 221 5. "Europarechtlich-kartellrechtlicher" Ansatz ............................ .................... 221 a) Art. 85, 87 EGV, Art. 15 Verordnung Nr. 17 ........................................ 222 b) Verständnis der Regelung .. .................................................................... 223 aa) UnternehmensbegrifI ..................................................................... 223 bb) Zurechnung und Verschulden ....................................................... 224 c) Zwischenergebnis .................................................................................. 227 6. "Grundrechtlicher" Ansatz ........................................................................... 228 a) Art. 19 Abs. 3 GG .................................................................................. 228 aa) "Juristische Personen" ................................................................... 229 (1) Kapitalgesellschaften ............................................................... 229 (2) Personengesellschaften ............................................................ 230 bb) "Dem Wesen nach anwendbar" ..................................................... 232 b) Art. 12 GG ............................................................................................. 234 c) Zwischenergebnis .................................................................................. 235 11. Bewertung der systematischen Betrachtung ..................................................... 236 I. Personen- und Kapitalgesellschaften als Träger von Rechten und Pflichten ................................................................................................................ 237 a) Kapitalgesellschaften ............................................................................. 237 b) Personengesellschaften .......................................................................... 238 aa) Personenhandelsgesellschaften ...................................................... 239 bb) Gesellschaften bürgerlichen Rechts .............................................. 239 c) Folgerungen fllr die (Un-)Zuverlässigkeit ............................................. 240 aa) Zuverlässigkeit von Kapitalgesellschaften ..................................... 240 bb) Zuverlässigkeit von Personengesellschaften ................................. 242 (I) Personenhandelsgesellschaften ................................................ 242 (2) Gesellschaften bürgerlichen Rechts ......................................... 242

Inhaltsverzeichnis

15

2. Zurechnung .................................................................................................. 243 a) Zurechnung auf die Gesellschaft ........................................................... 244 aa) Zurechnung' von menschlichem Verhalten und Eigenschaften ...... 244 (1) Zurechnung von Verhalten und Eigenschaften der Leitungsorgane...................................................................................... 244 (2) Zurechnung von Verhalten und Eigenschaften außerhalb der Leitungsorgane ........................................................................ 244 (3) "Gespaltene" Zurechnung ........................................................ 245 (4) Folgerungen rur die (Un-)Zuverlässigkeitszurechnung ........... 245 bb) Zurechnung von "Umständen" aus der Gesellschaft ..................... 245 (1) Zurechnungsregelung .............................................................. 245 (2) Folgerungen rur die (Un-)Zuverlässigkeitszurechnung ........... 246 b) Zurechnung auf natürliche Personen ..................................................... 246 aa) Zurechnungsregelung .................................................................... 246 bb) Folgerungen ftIr die (Un-)Zuverlässigkeitszurechnung ................. 247 III. Ergebnis ........................................................................................................... 248 D. Teleologische Betrachtung ..................................................................................... 248 I. (Un-)Zuverlässigkeit von Kapitalgesellschaften .............................................. 248 1. Eigene (Un-)Zuverlässigkeit ........................................................................ 249 a) Gewerberecht ......................................................................................... 249 aa) Zuverlässigkeit und Gewerbefreiheit.. ........................................... 249 bb) Verhinderung von Umgehungskonstruktionen ............................. 251 cc) Einfachheit und Effektivität der Rechtsanwendung ....................... 253 dd) "Wesen der Zuverlässigkeit" und "Wesen der juristischen Person" ............................................................................................... 253 ee) Fehlendes Bedürfnis? ..................................................................... 254 ft) Nutzung der Organisation der Gesellschaft zur Prävention ............ 259 gg) Gleichbehandlung ......................................................................... 261 b) Umweltrecht .......................................................................................... 262 c) Zwischenergebnis .................................................................................. 263 2. Zurechnung .................................................................................................. 263 a) Gewerberecht ......................................................................................... 264 aa) Verhalten ....................................................................................... 264 (1) Grundsätze ............................................................................... 264 (a) Verhalten von Mitarbeitern ................................................ 265 (b) Verhalten von Eigenkapitalgebern .................................... 267 (c) Verhalten von Fremdkapitalgebern .................................... 271 (d) Verhalten sonstiger Dritter ................................................ 272 (2) Beispiel .................................................................................... 273 bb) Eigenschaften ................................................................................ 274 (1) Eigenschaften von Personen .................................................... 274 (2) Eigenschaften der Gesellschaft ................................................ 274 cc) Organisation ................................................................................... 275 (I) Kontrollsystem ......................................................................... 276 (2) Unklarheit der Organisation .................................................... 276 b) Umweltrecht .......................................................................................... 277 aa) Übertragung gewerberechtlicher Regelungen ................................ 277

16

Inhaltsverzeichnis (1) Allgemein ................................................................................ 277 (2) Beispiel Verhalten von Personen ............................................. 277 bb) Vorsorgeprinzip ............................................................................ 278 cc) Fachgesetzliche Schutzzwecke ...................................................... 281 dd) Organisation .................................................................................. 284 (1) Betriebsbeauftragte .................................................................. 284 (2) Mitteilungspflichten zur Betriebsorganisation ......................... 285 (3 ) Folgerungen ............................................................................. 285 ee) Beispiel .......................................................................................... 287 c) Zwischenergebnis .................................................................................. 289 11. (Un-)Zuverlässigkeit von Personengesellschaften ........................................... 289 1. Personenhandelsgesellschaften .................................................................... 289 a) Gewerberecht ......................................................................................... 289 aa) Eigene (Un-)Zuverlässigkeit .......................................................... 289 (1) OHG und KG ........................................................................... 289 (2) Vorgesellschaften .................................................................... 290 bb) Zurechnung ................................................................................... 294 b) Umweltrecht .......................................................................................... 295 c) Zwischenergebnis .................................................................................. 295 2. Gesellschaften bürgerlichen Rechts ............................................................. 296 a) Gewerberecht ......................................................................................... 296 b) Umwe\trecht .......................................................................................... 298 c) Zwischenergebnis .................................................................................. 300 111. Ergebnis ........................................................................................................... 300

4. Kapitel

Schluß A. Eigene (Un-)Zuverlässigkeit .................................................................................. 301 B. Zurechnung ............................................................................................................ 303

Literaturverzeichnis ...................................................................................................... 304 Sachverzeichnis ............................................................................................................ 3 18

Abkürzungsverzeichnis a. F.

alte Fassung

AbfG

Abfallgesetz

AbtRestÜberwV

Verordnung über das Einsammeln und Beilirdern sowie über die Überwachung von AbflUlen und Reststoffen (Abfall- und Reststoffilberwachungs-Verordnung)

AbfVerbrV

Verordnung über die grenzüberschreitende Verbringung von Abflillen (Abfallverbringungs-Verordnung)

ABI.

Amtsblatt

Abs.

Absatz

AcP

Archiv für die civilistische Praxis

AG

Aktiengesellschaft

AK

Alternativkommentar

AktG

Aktiengesetz

ALR

Allgemeines Landrecht für die preußischen Staaten

Alt.

Alternative

Anm.

Anmerkung

AnzV

Anzeigenverordnung

Art.

Artikel

ASOGBln

Allgemeines Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin (Allgemeines Sicherheits- und Ordnungsgesetz)

AT

Allgemeiner Teil

AtG

Gesetz über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (Atomgesetz)

AtKostV

Kostenverordnung zum Atomgesetz

2 Lang

18

AbkUrzungsverzeichnis

AtSMV

Verordnung über den kemtechnischen Sicherheitsbeauftragten und über die Meldung von Störflllien und sonstigen Ereignissen (Atomrechtliche Sicherheitsbeauftragten- und Meldeverordnung)

AtVtv

Verordnung über das Verfahren bei der Genehmigung von Anlagen nach § 7 des Atomgesetzes (Atomrechtliche Verfahrensordnung)

Aufl.

Auflage

BArtSchV

Verordnung zum Schutz wildlebender Tier- und Pflanzenarten (Bundesartenschutzverordnung)

BayVBI.

Bayerische Verwaltungsblätter

BB

Der Betriebs-Berater

Bd.

Band

ber.

berichtigt

BFH

Bundesfinanzhof

BGB

Bürgerliches Gesetzbuch

BGBI.

Bundesgesetzblatt

BGH

Bundesgerichtshof

BGHZ

Entscheidungen des Bundesgerichtshofs in Zivilsachen

BlmSchG

Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundes-Immissionsschutzgesetz)

BlmSchV

Verordnung zur Durchfllhrung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes

BNatSchG

Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz)

BR-Drs.

Drucksachen des Bundesrates

BT

Besonderer Teil; Deutscher Bundestag

BT-Drs.

Drucksachen des Deutschen Bundestages

BVerfG

Bundesverfassungsgericht

BVerfGE

Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts

BVerwG

Bundesverwaltungsgericht

BVerwGE

Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts

Abkürzungsverzeichnis

19

BWildSchV

Verordnung über den Schutz von Wild (Bundeswildschutzverordnung)

ChemG

Gesetz zum Schutz vor gefährlichen Stoffen (Chemikaliengesetz)

Chem Verbots V

Verordnung über Verbote und Beschränkungen des Inverkehrbringens gefährlicher Stoffe, Zubereitungen und Erzeugnisse nach § 17 des Chemikaliengesetzes (Chemikalien-Verbotsverordnung)

DB

Der Betrieb

ders.

derselbe

Diss.

Dissertation

DJT

Deutscher Juristentag

DÖV

Die Öffentliche Verwaltung

DVBI.

Deutsches Verwaltungsblatt

EtbV

Verordnung über Entsorgungsfachbetriebe (Entsorgungsfachbetriebeverordnung)

EG

Europäische Gemeinschaft, Europäische Gemeinschaften

EGKS

Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl

EGV

Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft

EuGH

Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften

EWG

Europäische Wirtschaftsgemeinschaft

EWGV

Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft

f., ff.

folgende

F.A.Z.

Frankfurter Allgemeine Zeitung

Fn.

Fußnote

GaststG

Gaststättengesetz

GenTG

Gesetz zur Regelung der Gentechnik (Gentechnikgesetz)

GenTR

Gentechnikrecht

GewArch

Gewerbearchiv

GewO

Gewerbeordnung

GewOE

Gewerbeordnung (Entwurf)

GewOPr

Allgemeine Gewerbe-Ordnung vom 17.1.1845 aus Preußen

20

Abkürzungsverzeichnis

GG

Grundgesetz fl1r die Bundesrepublik Deutschland

GK

Gemeinschaftskommentar, Großkommentar

GmbH

Gesellschaft mit beschränkter Haftung

GmbHG

Gesetz betreffend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung

GVVB

Gesetz zur Vermeidung, Verwertung und Beseitigung von Abfällen

GWB

Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen

HGB

Handelsgesetzbuch

Hrsg.

Herausgeber

Hs.

Halbsatz

i. S. v.

im Sinne von

JA

Juristische Arbeitsblätter

JöR

Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart

JuS

Juristische Schulung

KG

Kommanditgesellschaft

KK

Karlsruher Kommentar

Krw-/AbfG

Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz)

KWG

Gesetz über das Kreditwesen

Lfg.

Lieferung

lit.

littera

LT-Drs.

Landtags-Drucksache

m. (v.)w. N.

mit (vielen) weiteren Nachweisen

ME PolG

Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes des Bundes und der Länder

n. F.

neue Folge; neue Fassung

NJW

Neue Juristische Wochenschrift

Nr.

Nummer

NRW

Nordrhein-Westfalen

NStZ

Neue Zeitschrift tUr Strafrecht

NVwZ

Neue Zeitschrift fl1r Verwaltungsrecht

Abkürzungsverzeichnis

21

NVwZ-RR

Neue Zeitschrift für Verwaituttgsrecht, Rechtsprechungsreport

OHG

Offene' Handelsgesellschaft

ÖkoAuditV

Verordnung (EWG) Nr. 1836/93 über die freiwillige Beteiligung gewerblicher Unternehmen an einem Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung

OVG

Oberverwaltungsgericht

OWiG

Gesetz über Ordnungswidrigkeiten

PflSchG

Gesetz zum Schutz der Kulturpflanzen (Pflanzenschutzgesetz)

PflSchMV

Verordnung über Pflanzenschutzmittei und Pflanzenschutzgeräte

PrOVGE

Entscheidungen des Preußischen Oberverwaltungsgerichts

PVG RhPf

Polizeiverwaltungsgesetz von Rheinland-Pfalz

RGBI.

Reichsgesetzblatt

RGSt

Entscheidungen des Reichsgerichts in Strafsachen

RGZ

Entscheidungen des Reichsgerichts in Zivilsachen

Rn.

Randnummer, Randnummem

RöV

Verordnung über den Schutz vor Schäden durch Röntgenstrahlen (Röntgenverordnung)

S., s.

Seite; Satz; siehe

Slg.

Sammlung

StGB

Strafgesetzbuch

StPO

Strafprozeßordnung

StrÄndG

Strafrechtsänderungsgesetz

StrlSchV

Verordnung über den Schutz vor Schäden durch ionisierende Strahlen (Strahlenschutzverordnung)

TierKBG

Gesetz über die Beseitigung von Tierkörpern, Tierkörperteilen und tierischen Erzeugnissen (Tierkörperbeseitigungsgesetz)

TrinkwV

Verordnung über Trinkwasser und über Wasser für Lebensmittelbetriebe (Trinkwasserverordnung)

u. a.

und andere

UGB

Umweltgesetzbuch

UKG

Gesetz zur Bekämpfung der Umweltkriminalität

UmwR

Umweltrecht

Abkürzungsverzeichnis

22 UPR

Umwelt- und Planungsrecht

VAG

Gesetz über die Beaufsichtigung der Versicherungsunternehmen (Versicherungsaufsichtsgesetz)

VBIBW

Verwaltungsblätter fUr Baden-Württemberg

VDI

Verein Deutscher Ingenieure

VG

Verwaltungsgericht

VGH

Verwaltungsgerichtshof

vgl.

vergleiche

VO

Verordnung

VwGO

Verwaltungsgerichtsordnung

WHG

Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz)

WiKG

Gesetz zur Bekämpfung der Wirtschaftskriminalität

WiStG

Gesetz zur weiteren Vereinfachung des Wirtschaftsstrafrechts

wistra

Zeitschrift fUr Wirtschaft, Steuer, Strafrecht

WiVerw

Wirtschaft und Verwaltung (Vierteljahresbeilage zum Gewerbearchiv)

z. B.

zum Beispiel

ZHR

Zeitschrift fUr das gesamte Handelsrecht und Wirtschaftsrecht

Ziff.

Ziffer

zit.

zitiert

ZPO

Zivilprozeßordnung

ZSEG

Gesetz über die Entschädigung von Zeugen und Sachverständigen

ZUR

Zeitschrift fUr Umweltrecht

1. Kapitel

Einleitung Als sich im Frühjahr 1993 bei der Hoechst AG die Störfälle häuften, stand die "Zuverlässigkeit" auf einmal in ungewohntem Rampenlicht. Bei der Frage, was gegen Störfallserien wie bei Hoechst zu tun sei, verfiel der damalige hessische Umweltminister Fischer auf eine - medienwirksame - Ankündigung der Überprüfung der Zuverlässigkeit der Hoechst-AGI. Seither ist es wieder still geworden um die Zuverlässigkeit.

A. Zuverlässigkeit "des Betreibers" und "des Gewerbetreibenden" Sucht man die juristischen Hintergründe der Ankündigung einer Zuverlässigkeitsüberprüfung durch den hessischen Umweltminister, fmdet sich im BlmSchG in § 20 Abs. 3 S. 1 eine Regelung, die die Untersagung des weiteren Betriebs einer Anlage ermöglicht, wenn unter anderem Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Betreibers dartun. 2 Wäre nicht das BlmSchG einschlägig, enthielte § 35 Abs. 1 S. 1 GewO eine Vorschrift, die eine Untersagung ermöglicht, wenn Tatsachen vorliegen, welche die Unzuverlässigkeit des

Vgl. "Konsequenzen bei der Hoechst AG gefordert. Fischer für ,Neuanfang nicht nur auf der Ebene der Betriebsleiter''', F.A.Z. Nr. 80 vom 5.4.93, S. 4; "Fischers Dirigismus", F.A.Z. Nr. 81 vom 6.4.93, S. 1; "Fischer kündigt förmliche Überprüfung der Hoechst AG an. Hessens Umweltminister beruft sich auf Bundesimmissionsschutzgesetz / ,Zuverlässigkeit des Betreibers''', F.A.Z. Nr. 81 vom 6.4.93, S. 1,2; "Was heißt eigentlich ,Zuverlässigkeit des Betreibers'? Das Recht und die Kontroverse FischerlHoechsti Hohe juristische Anforderungen", F.A.Z. Nr. 81 vom 6.4.93, S. 15, 16. 2 Bei der Anlage, um die es bei dem Chemieunfall bei der Hoechst AG im Werk Griesheim am 22.2.1993 ging, handelte es sich um eine nach § 4 BImSchG genehmigungsbedürftige Anlage, die mit Bescheid vom 23.9.1960, zuletzt geändert mit Bescheid nach § 15 BImSchG vom 31.1.1978, genehmigt war, s. Bericht des Hessischen Ministeriums für Umwelt, Energie und Bundesangelegenheiten über den Chemieunfall bei der Hoechst AG, Werk Griesheim, am 22.2.1993, Stand 1.3.1993, S. 13.

24

l. Kapitel: Einleitung

Gewerbetreibenden dartun. "Betreiber" bzw. "Gewerbetreibender" war hier die Hoechst-AG. Aber was ist eigentlich "die Zuverlässigkeit der Hoechst-AG"? Daß natürliche Personen zuverlässig oder unzuverlässig sein können, liegt auf der Hand. Ob ein "Betreiber" oder "Gewerbetreibender" "zuverlässig" ist, bereitet bei Einmann-Unternehmen3 jedenfalls insofern keine Schwierigkeiten, als zumindest das Bezugsobjekt der Zuverlässigkeitsprüfung offensichtlich ist: die Person des Einmann-Unternehmers selbst. Schwieriger wird es schon, wenn genauer gefragt wird, welche Eigenschaften bei diesem Einmann-Unternehmer zur Bejahung der Zuverlässigkeit erforderlich sind. Noch schwieriger wird es, wenn das Unternehmen des Einmann-Unternehmers gewachsen ist und er nun mehrere Arbeiter und Angestellte beschäftigt. Wird aus dem Unternehmen eine Personengesellschaft mit mehreren natürlichen und/oder juristischen Personen als Gesellschaftern oder eine Kapitalgesellschaft, bereitet schon das Bezugsobjekt der Zuverlässigkeitsprüfung Schwierigkeiten: Kommt es für "die Zuverlässigkeit der AG" letztlich doch immer nur auf natürliche zuverlässige oder unzuverlässige Personen an, oder gibt es auch spezifische, überindividuelle Zuverlässigkeitsaspekte, die gerade bei Kapital- und Personengesellschaften zu beachten sind? Was ist unter Zuverlässigkeit zu verstehen, wenn "überindividuelle" Gesellschaften die Akteure sind? Die Frage erlangt dadurch erhebliche praktische Bedeutung, daß gerade im Bereich umweltrelevanter Vorhaben - wie auch der Störfall im Werk Griesheim der Hoechst-AG gezeigt hat - heute überwiegend mehr oder wenig große (Kapital-)Gesellschaften und nicht mehr kleine Einzelgewerbetreibende dem Staat und der Umwelt gegenübertreten; je umweltrelevanter ein Vorhaben, desto wahrscheinlicher ist dabei das Auftreten einer Personen- oder Kapitalgesellschaft. Eine Auswertung von Kommentaren, Lehrbüchern, Monographien und Zeitschriften ergibt, daß das Thema "Zuverlässigkeit von Kapital- und Personengesellschaften im Umweltrecht" bisher nicht Gegenstand einer eingehenderen Befassung war. 4 Auch im Kodifikationsprojekt UGB-AT5 und UGB-BP wur-

3 Unter Unternehmen soll in dieser Arbeit grundsätzlich entsprechend dem allgemeinen Sprachgebrauch eine autonome Organisation, die wirtschaftliche Güter oder Dienstleistungen erbringt, verstanden werden, vgl. Raiser, Recht der Kapitalgesellschaften, § 4 Rn. 1; zu einem spezielleren Verständnisses des Unternehmensbegriffs s. Raiser, Das Unternehmen als Organisation, passim; Raiser, Recht der Kapitalgesellschaften, § 4 Rn. 2 ff, § 6. 4 Jüngst ist allerdings ein Beitrag von von Ebner, Die "Zuverlässigkeits"-Prüfung im Umweltrecht, in: Kormann, Umwelthaftung und Umweltmanagement, S. 37 ff., erschienen. Vor Drucklegung ist noch der Aufsatz von Mutter, Die gewerberechtliche Unzuverlässigkeit von Kapitalgesellschaften, DZWir 1995, S. 523 ff. hinzugekommen.

B. Gegenstand der Arbeit

25

de weder das Konzept der Zuverlässigkeit als solches noch die hier interessierende Zuverlässigkeit von Kapital- und Personengesellschaften im speziellen näher7 thematisiert. Gleichzeitig ist die der Begriff der Zuverlässigkeit bzw. der Unzuverlässigkeit aber in einer auf den ersten Blick verwirrenden Vielfalt mehr oder weniger voneinander abweichender Regelungen enthalten.

B. Gegenstand der Arbeit Die Arbeit wird sich daher mit der Zuverlässigkeit von Kapital- und Personengesellschaften im Umweltrecht auseinandersetzen. Nach dieser Einleitung wird im zweiten Kapitel eine Bestandsaufnahme des bisherigen Verständnisses der (Un-)Zuverlässigkeit von Personen- und Kapitalgesellschaften vorgenommen. Das dritte Kapitel stellt den Hauptteil der Arbeit dar: die Begründung einer Neukonzeption der (Un-)Zuverlässigkeit von Personen und Kapitalgesellschaften. Der Schluß im vierten Kapitel enthält eine Zusammenfassung der Ergebnisse.

C. Ausgangsüberlegungen Das Umweltrecht kennt viele Akteure. Auch an Versuchen, das Verhalten der Akteure durch umweltrechtliche Vorschriften im Sinne der Umwelt zu beeinflussen, mangelt es nicht. "Neue Instrumente" werden allenthalben erforscht, um das Instrumentarium zur Bewahrung und Verbesserung der natürlichen Lebensgrundlagen zu verfeinern und zu verbessern. In umweltrechtsrelevanten Gewerben sind neben Einzelpersonen und Staat im wesentlichen Personen- und Kapitalgesellschaften aktiv. Das Verhalten gerade dieser Gesellschaften zu steuern, gehört zu den praktisch wichtigsten Aufgaben des Umweltrechts. Hinter einem Atomkraftwerk, einer chemischen 5 So wird z. B. im Entwurf zum UGB-AT auf das Konzept der "Zuverlässigkeit" nicht näher eingegangen, sondern vorausgesetzt; vgl. die BegrUndung zu § 53 UGB-AT, Kloepfer / Rehbinder / Schmidt-Aßmann unter Mitwirkung von Kunig, UGB-AT, S. 272 ff. 6 Vgl. Jarass / Kloepfer / Kunig / Papier / Peine / Rehbinder / Salzwedel / Schmidt-Aßmann, UGB-BT, S. 679 f., 782 f., 1024. 7 Die Zuverlässigkeit juristischer Personen wird allerdings in der Entwurfsbegründung zu § 380 Abs. 2 Nr. 5 UGB-BT kurz angesprochen, s. Jarass / Kloepfer / Kunig / Papier / Peine / Rehbinder .I Salzwedel / Schmidt-Aßmann, UGB-BT, S. 782 f.

26

I. Kapitel: Einleitung

Fabrik oder einer Mülldeponie steht heute nicht mehr nur eine natürliche Person, sondern eine Atom-GmbH, Farben-AG oder Entsorgungs-GmbH & Co. KG. Macht und Einfluß großer Konzerne sind vielfliltig Gegenstand auch rechtlicher Auseinandersetzung gewesen. Diese Arbeit soll nicht in den Chor der Kritiker von Großunternehmen einstimmen, sondern will sich mit der Frage befassen, wie gerade im Umweltrecht dem Phänomen "Personen- und Kapitalgesellschaften als Akteure" Rechnung getragen werden kann. Die Arbeit wird sich dazu mit einem alten, von manchem vielleicht als altmodisch empfundenen Ansatzpunkt der (auch) präventiven Verhaltens steuerung befassen: mit der Zuverlässigkeit. Man mag fragen, warum ausgerechnet diese alte Idee wieder aufgewärmt werden soll. Sind wir vielleicht schon längst über solche altertümlichen Mittel wie persönliche Zuverlässigkeit hinaus? Das Kriterium der Zuverlässigkeit als Voraussetzung, ein Gewerbe betreiben zu können, ist - darauf wird an späterer Stelle eingegangen werden - in der Tat alt. Es ist eine alte Tatbestandsvoraussetzung, mit der einerseits staatliche Eingriffe begrenzt werden sollen, mit der andererseits aber auch in unübersichtlichen Situationen dem Staat ein flexibler Einsatz seiner Werkzeuge ermöglicht wird, damit er Mißbräuchen von Freiheit - insbesondere der Gewerbefreiheit - entgegentreten kann. Die Zuverlässigkeitsregelungen gehen von einer simplen, aber zutreffenden Hypothese aus: Wenn eine zuverlässige (natürliche) Person ein Gewerbe betreibt, ist das Risiko, daß der Betrieb negative Konsequenzen hat, geringer, als wenn das Gewerbe von einer unzuverlässigen Person betrieben wird. Hintergrund dieser Hypothese dürfte die praktische Erfahrung sein, daß es Menschen gibt, die aus sich heraus in einer Konfliktsituation angemessene Maßnahmen nicht nur zu ihrem eigenen, sondern auch zum gemeinen Besten treffen. Gerade in Situationen, in denen ausdrückliche Regelungen fehlen oder bestehende Regelungen Mißbrauchsmöglichkeiten offenlassen, so die Hypothese, gibt es Menschen, die mit größerer Wahrscheinlichkeit wenn nicht die, so doch eine angemessene Regelung fmden. Aber nicht nur Menschen können unzuverlässig sein; ähnlich verhält es sich bei zuverlässigen oder unzuverlässigen Produkten. Der allgemeine Wunsch, zuverlässige Produkte (Autos, Uhren, etc.) zu erwerben, geht davon aus, daß bei einem solchen Produkt die Wahrscheinlichkeit höher ist, daß das Produkt auch tatsächlich seinen Dienst tun wird, wenn man es wirklich braucht (geflihrliche Straßensituation, wichtiger Termin). Für dieses Gefilhl ist man bereit, einen unter Umständen höheren Preis zu zahlen. Je höher der drohende Schaden beim Versagen eines Produkts, desto größer ist das Interesse an seiner Zuverlässigkeit und desto eher ist man bereit, einen höheren Preis dafilr zu entrichten.

c. Ausgangsüberlegungen

27

Diese Gedanken zur Zuverlässigkeit erscheinen auf Personen- und Kapitalgesellschaften - mutatis mutandis - ebenfalls anwendbar. Es dürfte außer Frage stehen, daß es Gesellschaften gibt, die auch tendenziell zu im Sinne des Umweltrechts besseren Entscheidungen und Ergebnissen streben als andere. Ob man eine zuverlässige (natürliche) Person vor sich hat, ist schwer feststellbar; im Zweifel weiß man erst hinterher, daß man sich nicht auf diese Person hätte verlassen sollen. Ob Dinge zuverlässig sind, weiß man auch erst nach längerem Gebrauch. Je besser die persönliche Kenntnis untereinander oder je umfangreicher die Erfahrungen mit einem Gegenstand sind, desto leichter fällt auch die Einschätzung der Zuverlässigkeit. Schwierigkeiten bereitet die Zuverlässigkeitsbeurteilung allerdings, wenn persönliche Kenntnis nicht vorhanden ist oder ein Produkt neu auf dem Markt eingefilhrt wird. Die Zuverlässigkeit von Personen läßt sich nicht in einer Klausur oder mündlichen Prüfung abfragen, sie muß sich in der Wirklichkeit beweisen. Ob ein unbekanntes Produkt zuverlässig sein wird, weiß man typischerweise auch erst später, wenn es sich im Gebrauch bewährt hat. Da man die Zuverlässigkeit aber bei seiner Kauf- oder Verwendungsentscheidung schon früh beurteilen muß, schaut man beispielsweise auf die erkennbaren Qualitäten der Ausgangsmaterialien und den "Ruf' des Herstellers. Will man die Zuverlässigkeit einer Person beurteilen, schaut man auf bisherige Tätigkeiten und das aktuelle Umfeld. Angesichts zunehmender Anonymisierung erscheint ein Zurückweichen des Zuverlässigkeitskonzepts zugunsten "objektiverer" Anforderungen, die durch Zählen, Messen, Wiegen, Prüfen in quantifizierbarer Weise feststellbar sind, erklärlich. Andererseits wächst die Erkenntnis über die Grenzen des technisch Machbaren; "menschliche" Qualitäten und Erfahrungen lassen sich (bisher) nicht unbegrenzt durch Technik ersetzen. Gerade auch hyperkomplexe Technik mit mehrfachen (redundanten) Sicherungssystemen ist gegen menschliches Versagen und Bedienungsfehler nicht gefeit. 8 Bei Unternehmen und den hinter ihnen stehenden Personen- und Kapitalgesellschaften scheint sich - zumindest in Teilbereichen - gerade ein umgekehrter Trend weg von der Anonymisierung bemerkbar zu machen. Marken oder Firmennamen werden zunehmend dazu genutzt, auch bei sich im Einzelfall wandelnden Produkten eine Kontinuität herzustellen. Häufig werden insbesondere Kapitalgesellschaften gerade dazu gegründet, um die Nachfolge des spiritus rector im Unternehmen zu sichern und von seiner Person abzukoppeln. Natürliche Personen treten bisweilen zugunsten von Marken und Firmennamen zurück. Was "man kennt", ist die Marke oder die hinter ihr stehende Gesell8

Vgl. zu letzterem Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 28.

28

I. Kapitel: Einleitung

schaft, nicht die zu einer Gesellschaft gehörenden natUrlichen Personen. Menschen werden in aufwendigen WerbefeldzUgen allerdings dazu genutzt, um das "Image", die "Identität" oder den "Charakter" des Unternehmensträgers oder der Marke positiv zu beeinflussen. Nachdem der gute Name der natürlichen Person dann auf die Gesellschaft "abgefärbt" hat, sollen Bekanntheit und "guter Name" dann der unternehmenstragenden Gesellschaft oder einer Marke filr neue Produkte, filr die noch keine Erfahrungen vorliegen, gewissermaßen einen Vertrauensvorschuß verschaffen. Die Zuverlässigkeit im Umwelt- und allgemeinen Gewerberecht setzt an "persönlichen" Eigenschaften an. Liegt sie nicht (mehr) vor, kann der Gewerbebetrieb oder der Anlagenbetrieb untersagt, eine Genehmigung verweigert oder widerrufen werden. Das Konzept der Untersagung oder Genehmigungsversagung wegen Unzuverlässigkeit greift dabei auf spezifische Selbststeuerungsmechanismen in Personen zu, in dem ihre Selbststeuerung durch Androhung einer negativen Sanktion beilirdert werden soll. Selbststeuerungssysteme sind gerade auch bei Gesellschaften denkbar. Die Nutzbarmachung gerade der Selbststeuerungskräfte von Personen- und Kapitalgesellschaften soll durch die in dieser Arbeit vorgeschlagene Anwendung des Konzepts der Zuverlässigkeit von Personen- und Kapitalgesellschaften geilirdert werden. Das bisherige Zuverlässigkeitskonzept im Umwelt- und allgemeinen Gewerberecht ist im wesentlichen auf natürliche Personen beschränkt. Ziel der Arbeit ist es, den seit langem bewährten Steuerungsmechanismus der Zuverlässigkeitsregelungen auch ftlr Personen- und Kapitalgesellschaften fruchtbar zu machen.

D. Themenbegrenzung Die vorliegende Untersuchung soll sich nicht dem gesamten Phänomen der Zuverlässigkeit und der an sie anknüpfenden Regelungen widmen. Zur schärferen Konturierung der Problemstellung war eine Begrenzung auf die Zuverlässigkeit von Personen- und Kapitalgesellschaften geboten. Innerhalb der Kapitalgesellschaften werden sich die Ausftlhrungen im wesentlichen auf die GmbH und die AG, innerhalb der Personengesellschaften im wesentlichen auf die Gesellschaft bürgerlichen Rechts, die OHG und die KG beschränken. Andere Formen von Körperschaften und Gesellschaften (Kommanditgesellschaft auf Aktien, Genossenschaft, Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit, Partnerschaftsgesellschaft, stille Gesellschaft, Partenreederei, Europäische Wirtschaftliche Interessenvereinigung) spielen praktisch eine wesentlich geringere Rolle und folgen hinsichtlich der hier interessierenden Fragestellung im

D. Themenbegrenzung

29

wesentlichen denselben Regelungen wie die bearbeiteten Personen- und Kapitalgesellschaften. Innerhalb der Zuverlässigkeitsregelungen sollen des weiteren nicht sämtliche Einzelregelungen "kommentiert" werden. Der Schwerpunkt soll vielmehr in der generellen Frage der Zuverlässigkeit von Personen- und Kapitalgesellschaften liegen, nicht in einer eingehenden Kommentierung aller Normen, die die Zuverlässigkeit von Personen- und Kapitalgesellschaften in irgendeiner Form betreffen.

2. Kapitel

Bisheriges Verständnis Bevor ein eigenes Konzept aufgestellt werden wird, soll eine weitgehend auf eigene Wertungen verzichtende Bestandsaufuahme des bisherigen Verständnisses der Zuverlässigkeit und Unzuverlässigkeit! von Personen- und Kapitalgesellschaften erfolgen. Drei Kernfragen stellen sich dabei: Was ist überhaupt "Zuverlässigkeit" bzw. "Unzuverlässigkeit", können Personen- und Kapitalgesellschaften selbst zuverlässig oder unzuverlässig sein und, falls die vorhergehende Frage zu bejahen ist, unter welchen Umständen sind Personen- und Kapitalgesellschaften zuverlässig oder unzuverlässig.

A. (Un-)Zuverlässigkeitsbegriff Zur Beantwortung soll zunächst der (Un-)Zuverlässigkeitsbegriff anhand bisheriger Definitionen betrachtet werden.

I. Fehlende gesetzliche Definition

Trotz weitestgehender Verbreitung der Begriffe im Gewerberecht und im Umweltrecht sind weder Zuverlässigkeit noch Unzuverlässigkeit bisher gesetzlich defmiert. Das BVerfG hat gleichwohl schon im Jahre 1978 in der KalkarEntscheidung festgestellt, daß der Begriff der Zuverlässigkeit in einer langen Tradition von Gesetzgebung, Verwaltungshandhabung und Rechtsprechung so ausgeftillt worden ist, daß, auch wenn ftir jeden neuen Sachbereich neue Konkretisierungen erforderlich werden könnten, an seiner rechtsstaat lieh hinreichenden Bestimmtheit nicht zu zweifeln ist. 2

Im Folgenden werden Zuverlässigkeit und Unzuverlässigkeit zu (Un-)Zuverlässigkeit zusammengezogen, soweit sich die jeweilige Aussage sowohl auf die Zuverlässigkeit als auch die Unzuverlässigkeit beziehen soll. 2 BVerfGE 49,89 (134).

A. (Un-)Zuverlässigkeitsbegriff

31

11. Gewerberecht Der Begriff der "Unzuverlässigkeit" stammt aus dem Gewerberecht. 3 In ihrem Kern ist die Definition der Unzuverlässigkeit in Rechtsprechung und Schrifttum heute4 feststehend, wenn sich die Formulierungen auch zuweilen unterscheiden. 1. Allgemein

Das Gewerberecht kennt keinen absoluten Unzuverlässigkeitsbegriff. Der Unzuverlässigkeitsbegriff ist vielmehr auf das betreffende jeweilige Gewerbe ausgerichtet,5 also gewerbebezogen. 6 Entscheidend kommt es dabei auf den Schutzzweck der jeweiligen gewerberechtlichen Bestimmungen an; 7 nicht erforderlich ist, daß die Tatsachen, die auf die Unzuverlässigkeit schließen lassen, im Rahmen des Gewerbebetriebes eingetreten sind.8 Auch enthält § 35 GewO, anders als viele andere gewerberechtlichen Vorschriften,9 keine Regelbeispiele, bei deren Vorliegen auf die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden geschlossen werden kann. Weitgehende Einigkeit besteht auch darüber, daß Unzuverlässigkeit ein gerichtlich voll überprüfbarer unbestimmter Rechtsbegriff ist, der der Behörde keinen Beurteilungsspielraum eröffnet. 1O Begründet wird dies - wenn über-

3

Eingehend zur Geschichte der (Un-)Zuverlässigkeitsregelungen unten S. 114 ff. Zu früheren Definitionen s. etwa Hellwig, Unzuverlässigkeit im Gewerberecht, S. 48 ff. 5 BVerwG, NJW 1961, 1834; BVerwGE 22, 16 (24); 39, 247 (253); Sieg I Leifermann I Tettinger, GewO, § 35 Rn. 10; Frotscher, JuS 1983, 114 (115). 6 Heß, in: Friauf, GewO, § 35 Rn. 48; Marcks, in: Landmann / Rohmer, GewO, § 35 Rn. 33; Kienz/e, Gewerbeuntersagung, S. 10. 7 BVerwG, NJW 1961, 1834; Heß, in: Friauf, GewO, § 35 Rn. 48. 8 S. statt aller Sieg I Leifermann I Tettinger, GewO, § 35 Rn. 10; Marcks, in: Landmann / Rohmer, GewO, § 35 Rn. 33 m. w. N. 9 Vgl. nur §§ 33c Abs. 2 S. 2, 34b Abs. 4 Nr. I, 34c Abs. 2 Nr. 1 GewO, 5 WaffG, 4 Abs. 1 Nr. 1 GastG. 10 Fröhler I Kormann, GewO, § 35 Rn. 13; Heß, in: Friauf, GewO, § 35 Rn. 49; Marcks, in: Landmann / Rohmer, GewO, § 35 Rn. 29, auch mit Nachweisen zu einer möglichen Gegenposition; Sieg I Leifermann I Tettinger, GewO, § 35 Rn. 8; Kienzle, Gewerbeuntersagung, S. 10; Knaus, Die gewerberechtliche Unzuverlässigkeit bei Verstößen gegen zivilrechtliche Normen, S. 15 ff.; Metzner, WiVerw 1981, 43 (45); Schaeffer, WiVerw 1982, 100 (100 f.); Tettinger, DVBI. 1982, 421 (426); der Sache nach, allerdings ohne sich zur Frage eines Beurteilungsspielraums zu äußern, auch BVerwGE I, 147 (149); 28, 202 (204); a. A. Janssen, GewArch 1969, 1 (7); wohl auch Hinze, DVBI. 1987, 1190 (1192) für den Bereich des Waffenrechts; einen "vorsichtigen 4

32

2. Kapitel: Bisheriges Verständnis

haupt - etwa damit, daß die durch die Annahme eines Beurteilungsspielraums sich ergebende Einschränkung der richterlichen ÜberprUfungsmöglichkeit in verfassungsrechtlich zu beanstandender Weise in das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) eingriffe. ll 2. Unzuverlässigkeitsdejinition

Soweit ersichtlich, fmdet sich die erste Unzuverlässigkeitsdefinition des BVerwG zur Unzuverlässigkeit in § 35 Gew0 12 in einem Beschluß vom 9.11.1964: "Als unzuverlässig wird heute ebenso wie vor der Neufassung des § 35 a. a. 0. angesehen, wer nicht die Gewähr fUr eine ordnungsgemäße Ausübung seines Gewerbes bietet."l3

Stärker den Zukunftsbezug der Unzuverlässigkeit stellt schon die in einem Urteil vom 4.11.1965 verwendete Formulierung her: "Unzuverlässig ist der Gewerbetreibende, der nicht die Gewähr dafUr bietet, daß er das von ihm betriebene Gewerbe künftig ordnungsgemäß betreiben werde."14

Diese Formulierung hat - mit kleineren sprachlichen Änderungen - Eingang in diverse ober- und untergerichtliche Entscheidungen l5 und das Schrift-

Versuch mit Einräumung eines Beurteilungsspielraums" fUr bestimmte Fälle wollte Kienzle, GewArch 1974,253 (255) unternehmen. 11 Heß, in: Friauf, GewO, § 35 Rn. 49; Frähler / Kormann, GewO, § 35 Rn. 13; Schaeffer, WiVerw 1982, 100 (101). 12 In BVerwGE I, 147 (149); 9, 222; BVerwG, GewArch 1959/1960, 229; GewArch 1965, 7 (7 ff.) finden sich keine allgemeinen Unzuverlässigkeitsdefinitionen. Auch in der Rechtsprechung zu anderen gewerberechtlichen (Un-)Zuverlässigkeitsregelungen wie etwa in BVerwGE 9, 222 (222 f.) und GewArch 1965, 36 (36 f.), jeweils zu § 2 GaststG; NJW 1961, und 1834 (1834 f.), zu § 1 Reisevermittlungsgesetz, wird auf eine Definition verzichtet. Auch verschiedene frühe untergerichtliche Entscheidungen enthalten keine Zuverlässigkeitsdefinitionen, s. etwa OVG Münster, BB 1961,497; OVG Lüneburg, GewArch 1965, 10 (10 f.) mit Anmerkung Paatsch, GewArch 1965, 11. Zu frühen gaststllttenrechtlichen Zuverlässigkeitsdefinitionen s. BVerwG, DÖV 1961,428; BVerwG, GewArch 1961,62. 13 BVerwG, GewArch 1965, 101. S. auch Stober, Wirtschaftsverwaltungs- und Umweltrecht, S. 1067. 14 BVerwGE 22, 286 (296). 15 S. BVerwG, GewArch 1971, 200 (201); BVerwGE 36, 288; VGH Mannheim, GewArch 1972, 248 (249); OVG Koblenz, GewArch 1978, 194 (195); VG Berlin, GewArch 1981, 197; VG Berlin, GewArch 1989,24; VGH München, NVwZ-RR 1989, 541 (542); VGH Kassel, GewArch 1994,473; VGH Mannheim, GewArch 1994,421.

A. (Un-)Zuverlässigkeitsbegriff

33

tum 16 gefunden. Diese Fonnulierung schließt Kapital- und Personengesellschaften nicht aus dem Kreis derjenigen aus, die zuverlässig sein müssen. In einer Entscheidung vom 29.3.1966 hat das BVerwG seine Definition vom 4.11.1965 dahingehend präzisiert, daß die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden kein Verschulden voraussetzt; 17 eine Einschätzung, die im Schrifttum geteilt wird.l 8 Da "Verschulden" als etwas gedeutet werden könnte, das nur natürliche Personen verwirklichen können,19 kann sich auch insofern keine Begrenzung des Zuverlässigkeitskonzepts nur auf natürliche Personen ergeben. In einem Urteil vom 19.3 .1970 hat das BVerwG seine bisherige Rechtsprechung zur Unzuverlässigkeit insoweit geändert, daß Unzuverlässigkeit entgegen anderweitiger früherer Ausfilhrungen20 einen Charaktennangel nicht voraussetzt: "Gewerberechtlich unzuverlässig ist nach ständiger Rechtsprechung, wer keine Gewähr dafür bietet, daß er in Zukunft sein Gewerbe ordnungsgemäß ausüben werde.

16 Heß, in: Friauf, GewO, § 35 Rn. 48 f.; Marcks, in: Landmann / Rohmer, GewO, § 35 Rn. 29; Sieg / Leifermann / Tettinger, GewO, § 35 Rn. 10; Arndt, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, VII. Kapitel, Rn. 255; Ehlers, in: Achterberg / Püttner, Besonderes Verwaltungsrecht, 1. Kapitel, Rn. 217; Kienzle, Gewerbeuntersagung, S. 10; Kienzle, GewArch 1968, 145 (146); Marcks, GewArch 1982,316 (318); Frotscher, JuS 1983, 114 (116); Papier, GewArch 1987,41 (47); Hösch, JA 1995, 148 (151). 17 BVerwGE 24, 38 (41). In VG Berlin, GewArch 1981, 197 (198) wird dies um die Aussage ergänzt, daß auch die Begehung von strafbaren oder ordnungswidrigen Handlungen nicht erforderlich ist. Von dem Fehlen eines Verschuldenserfordernisses gehen ebenfalls BVerwGE 65, 1 (4) und VGH Kassel, GewArch 1983, 263 (264) mit Anm. von Heß, GewArch 1983,265, aus. 18 S. nur Heß, in: Friauf, GewO, § 35 Rn. 48 f.; Marcks, in: Landmann / Rohmer, GewO, § 35 Rn. 30, 47; BT-Drs. 7/111, S. 6; Metzner WiVerw 1981,43 (45); Stober, Wirtschaftsverwaltungs- und Umweltrecht, S. 1067 (mit der Ergänzung, daß ein innerer Zusammenhang zwischen den Tatsachen und dem Gewerbebetrieb bestehen muß); Sieg/ Leiformann/Tettinger, GewO, § 35 Rn. 11; Schaeffer, WiVerw 1982,100 (106) (mit der Ergänzung, daß die maßgeblichen Tatsachen dem Gewerbetreibenden lediglich im ordnungsrechtlichen Sinne "objektiv-kausal" zuzurechnen sein müssen); Klein, NVwZ 1990,633 (634). 19 Die Ansicht, ein sozialethischer Schuldvorwurf könne nur natürlichen Personen gemacht werden, wird etwa im Strafrecht vertreten; Verschulden auch juristischer Personen wird hingegen beispielsweise im Deliktsrecht angenommen. Auf die strafrechtliche und deliktsrechtliche Sichtweise wird an späterer Stelle näher eingegangen werden. s. unten S. 202 ff. (Deliktsrecht) und 209 ff. (Strafrecht). 20 S. etwa BVerwG, GewArch 1961,62; BVerwG, DÖV 1961,428. 3 Lang

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2. Kapitel: Bisheriges Verständnis Die Feststellung der Unzuverlässigkeit setzt weder ein Verschulden noch einen Charakterrnangel der betreffenden Person voraus."21

Daß Unzuverlässigkeit keinen Charaktermangel voraussetzt, ist heute zumindest herrschende Meinung. 22 Freilich kann ein Charaktermangel bei der Beurteilung der Gesamtpersönlichkeit und damit bei der Prognose, ob jemand sein Gewerbe in Zukunft ordnungsgemäß ausüben wird, eine erhebliche Rolle spielen.23 Nimmt man aber einmal an, Zuverlässigkeit sei eine Charaktereigenschaft,24 könnte sich für die hier zu untersuchende (eigene) (Un-)Zuverlässigkeit von Kapital- und Personengesellschaften die Frage stellen, ob nur natürliche Personen einen solchen "Charakter" haben. Eine solche Frage führt aber letztlich nicht wirklich weiter. Beide Begriffe, "Zuverlässigkeit" und "Charakter", sind zunächst sicher Begriffe, die ursprünglich auf Menschen geprägt wurden. Beide Begriffe beschreiben zunächst und grundsätzlich bestimmte "persönliche" Eigenschaften. Das hier zu lösende Problem der (Un-)Zuverlässigkeit von Kapital- und Personengesellschaften betrifft aber gerade die Frage, inwieweit dieses Konzept nicht auf natürliche Personen beschränkt ist. Beim Begriff "Charakter" ist die Lage nicht wesentlich anders als bei der Zuverlässigkeit: Auch Landschaften können einen bestimmten "Charakter" haben, ebenso Musik- und Theaterstücke oder Tiere. Auch dürfte der im Marketing gebräuchliche

21 BVerwG, GewArch 1971,200 (201) unter Verweis auf BVerwGE 24,38 (41) und BVerwG, GewArch 1966,9 (10). In BVerwG, NJW 1961, 1834 hatte sich der I. Senat des BVerwG hinsichtlich der Charakterrnangelproblematik noch ausweichend geäußert. 22 Marcks, in: Landmann / Rohmer, GewO, § 35 Rn. 30, 47; Kienzle, Gewerbeuntersagung, S. 14; Kienzle, GewArch 1968, 145 (147); Janssen, GewArch 1969, I (5); Metzner, WiVerw 1981,43 (45); wohl auch Heß, in: Friauf, GewO, § 35 Rn. 49, was allerdings in gewissem Widerspruch zu den Ausführungen zu § 35 Rn. 62 steht, wo Heß unter bestimmten Voraussetzungen bei Vorliegen einer objektiv fehlenden wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit als subjektives Merkmal einen Charakterrnangel fordert, um Unzuverlässigkeit annehmen zu können. 23 Vgl. auch Kienzle, Gewerbeuntersagung, S. 14 f. und auch schon OVG Münster, GewArch 1956, 123. Für den Bereich des Verkehrsrechts hat der 7. Senat - die zuvor genannten Entscheidungen des BVerwG, die Definitionen der Unzuverlässigkeit enthielten, waren vom I. Senat getroffen worden - allerdings in einem Urteil vom 20. I l.l970 (BVerwGE 36, 288 [289 f.]) ohne eigentliche Auseinandersetzung mit der Problematik entschieden, daß die Unzuverlässigkeit ein persönlicher charakterlicher Mangel sei, aus dem die mangelnde Vertrauenswürdigkeit des Betreffenden hervorgehe. 24 Zum Verständnis der Unzuverlässigkeit als Charaktereigenschaft s. etwa die Darstellung in der älteren Dissertation von Hellwig, Unzuverlässigkeit im Gewerberecht, S. 48 ff.; zur Einschätzung der Zuverlässigkeit als Charaktereigenschaft im Waffenrecht s. Gaisbauer, GewAreh 1972,317; Hinze, DVBI. 1987, 1190 (1190 ff.).

A. (Un-)Zuverlässigkeitsbegriff

35

Begriff der corpora te identity25 starken Bezug zum ..Charakter" eines Unternehmens haben. Definiert man nun (Un-)Zuverlässigkeit als Charaktereigenschaft, ist für die Frage, ob auch Kapital- und Personengesellschaften (un-)zuverlässig sein können, nichts gewonnen; der Streit würde sich nur um die Frage drehen, ob auch Kapital- und Personengesellschaften ..Charakter" haben können. Die ..Charakterfrage" ist damit für die vorliegende Arbeit nicht entscheidend. Im übrigen wurde Zuverlässigkeit in dem angeführten Urteil und im Schrifttum26 nicht deshalb als Charaktereigenschaft bezeichnet, um dadurch eine Aussage über die Möglichkeit der Annahme von Zuverlässigkeit oder Unzuverlässigkeit bei Kapital- oder Personengesellschaften zu machen. Leicht abgewandelt - zumindest in der Formulierung - ist folgende, in neueren Entscheidungen häufig verwendete Definition des BVerwG: "Unzuverlässig ist ein Gewerbetreibender, der nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens nicht die Gewähr dafür bietet, daß er sein Gewerbe künftig ordnungsgemäß betreibt. ,,27

Diese Definition begrenzt (Un-)Zuverlässigkeit auf natürliche Personen, wenn man annimmt, daß nur natürliche Personen ..Verhalten" an den Tag legen können, nicht jedoch Personen- und Kapitalgesellschaften; begrenzend für den (Un-)Zuverlässigkeitsbegriffkann im übrigen nur die Person des ..Gewerbetreibenden" sein. Nicht ersichtlich ist aber, daß das BVerwG seiner Definition eine spezielle Bedeutung für Personen- und Kapitalgesellschaften beimessen wollte . ..Ordnungsgemäß" hat das BVerwG in einer Entscheidung aus dem Jahre 1970 insbesondere mit dem Tun des zur Sicherheit und zum Schutz der Allgemeinheit Erforderlichen und der Beachtung der gesetzlichen Vorschriften darüber umschrieben. 28 Das OVG Münster hat in einem gaststättenrechtlichen Zusammenhang ordnungsgemäß als .. im Einklang mit der Rechtsordnung"

25 Zur Bedeutung des Umweltschutzes für die corporate identity s. MeffertlKirchgeorg, Marktorientiertes Umweltmanagement, S. 227 ff. 26 VgJ. insbesondere Hellwig, Unzuverlässigkeit im Gewerberecht, die auf S. 48 ff. ständig von der Unzuverlässigkeit als Summe von Charaktereigenschaften spricht, auf S. 81 ff. dann aber ohne weiteres von der "Unzuverlässigkeit der juristischen Person" ausgeht. 27 BVerwGE 65, I (I f.); BVerwG, GewArch 1982, 233; 1982, 298; 1982, 300; 1982,301; 1992,22; 1994, 114; 1995, 111; 1995, 159; ihm folgend OVG Hamburg, GewArch 1983,96; VGH Kassel, GewArch 1983, 189; VGH Kassel, GewArch 1984, 22; VGH Mannheim, DÖV 1994,219. 28 BVerwGE 36, 288 (288 f.). In diesem Sinne auch Frotscher, JuS 1983, 114 (116).

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2. Kapitel: Bisheriges Verständnis

definiert;29 eine Verletzung der Rechtsordnung soll schon anzunehmen sein, wenn ein Gewerbetreibender in bezug auf seinen Betrieb rechtliche Gestaltungsmöglichkeiten zur Erreichung eines mißbilligten Ergebnisses mißbraucht. 30 Noch anders in der Formulierung ist folgende Definition von Heß: "Ordnungsgemäß ist eine Gewerbeausübung, die den gesetzlichen Bestimmungen entspricht und die auch sonst die im öffentlichen Interesse zu fordernde einwandfreie Führung eines Gewerbes gewährleistet. ,,31

Schaeffer will unter ordnungsgemäß "im Einklang mit den gesetzlichen Bestimmungen ohne Schädigung der Allgemeinheit oder Dritter" verstehen;32 Stober schließlich versteht unter ordnungsgemäß "entsprechend den gesetzlichen Bestimmungen und unter Beachtung der guten Sitten".33

Wie auch immer man aber im Einzelfall "ordnungsgemäß" verstehen möchte, die (Un-)Zuverlässigkeit von Kapital- und Personengesellschaften wird durch die dargestellten Formulierungen nicht ausgeschlossen, da die angebotenen Definition auch auf die Ordnungsgemäßheit der Gewerbeführung bei Personenund Kapitalgesellschaften anwendbar sind.

3. Maßstab./Ur die (Un-)Zuverlässigkeitsprognose Zur Frage, welche Maßstäbe an die Sicherheit der (Un-)Zuverlässigkeitsprognose zu stellen sind, hat das BVerwG in einer gaststättenrechtlichen Entscheidung ausgeführt: ,,zur Versagung der Erlaubnis wegen Unzuverlässigkeit des Antragstellers genügt jedoch, daß bei verständiger Würdigung aller Umstände eine gewisse Wahrscheinlichkeit dafür besteht, daß der Gewerbebetrieb künftig nicht ordnungsgemäß betrieben wird ...34

29 OVG Münster, GewArch 1983,272; ähnlich auch VGH Kassel, GewArch 1984, 22.

30 OVG Münster, GewArch 1983, 272 (273). Vgl. dazu aber BVerwGE 71, 34 (35 ff.), in dem es um einen gleichen, wenn nicht gar denselben Sachverhalt ging; das BVerwG hat hier, ohne der generellen Aussage des OVG Münster entgegenzutreten, für den konkreten Fall die Versagung der Gaststättenerlaubnis nicht für rechtmäßig gehalten und die Sache zur weiteren Aufklärung zurückverwiesen. Zur Unzuverlässigkeit wegen Mißbrauchs des Gewerbebetriebs zur Erreichung rechtlich mißbilligter Ergebnisse s. auch OVG Münster, NVwZ 1987, 335 (337). 31 Heß, in: Friauf, GewO, § 35 Rn. 49; ähnlich Marcks, in: Landmann / Rohmer, GewO, § 35 Rn. 29. 32 Schae.fJer, WiVerw 1982, 100 (102). 33 Stober, Wirtschaftsverwaltungs- und Umweltrecht, S. 1067; ähnlich Kienzle, Gewerbeuntersagung, S. 11; Kienzle, GewArch 1968, 145 (146). 34 BVerwGE49,154(156).

A. (Un-)Zuverlässigkeitsbegriff

37

Dieser Maßstab fmdet sich auch in weiteren gerichtlichen Entscheidungen.35 Ähnlich formuliert der VGH Mannheim in einem Beschluß vom 26.7.1993: "Maßgeblich rur die hierbei anzustellende Prognose ist, ob der Gewerbetreibende nach den gesamten Umständen - also auch und gerade unter Berücksichtigung seines früheren Verhaltens - wahrscheinlich auch weiterhin nicht willens oder in der Lage ist, seine beruflichen Pflichten zu erfllllen ...36

Zum Wahrscheinlichkeitsrnaßstab fUhrt der VGH Mannheim weiter aus: "Ebensowenig wie bei der Gefahrenprognose im allgemeinen Polizeirecht muß bei der im Bereich des Gewerbeordnungsrechts im Rahmen der ZuverlässigkeitsprUfung anzustellenden Prognose der Eintritt einer Schädigung gewiß sein oder unmittelbar bevorstehen .... Es genügt flir die Annahme der gewerberechtIichen Unzuverlässigkeit, wenn bei der künftigen Gewerbeausübung irgendwann in überschaubarer Zukunft mit einer Gefiihrdung oder Schädigung von Rechtsgütern hinreichend wahrscheinlich gerechnet werden muß. Hinsichtlich des Grades der Wahrscheinlichkeit muß - wie im allgemeinen Ordnungsrecht - differenziert werden nach der Bedeutung des betroffenen Schutzgutes. An die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts sind nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit um so geringere Anforderungen zu stellen, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist. 37

Im Schrifttum findet sich etwa die Formulierun~, daß ein Schadenseintritt durch das Fehlverhalten des Gewerbetreibenden im Hinblick auf dessen seitheriges Verhalten in Zukunft nach dem gewöhnlichen Verlauf der Dinge wahrscheinlich sein müsse 38 oder daß darauf abzustellen sei, daß nach den fUr die Vergangenheit festgestellten Tatsachen künftig weitere Verstöße wahrscheinlich, d. h. zu befUrchten seien, wobei leichte Zweifel nicht reichten, andererseits aber Gewißheit nicht zu fordern sei39 . In der Rechtsprechung des BVerwG ist dabei anerkannt, daß eine Untersagung nach § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO nur

35

S. aus jüngerer Zeit etwa OVG Münster, GewArch 1992, 150. VGH Mannheim, DÖV 1994, 219. Die dortige Berufung auf BVerwGE 65, und BVerwG, GewArch 1992, 22 ist allerdings hinsichtlich des hier wiedergegebenen Teils unzutreffend. Die Formulierung wurde seither vom VGH Mannheim wiederholt verwendet, s. VGH Mannheim, GewAreh 1994,421. 37 VGH Mannheim, DÖV 1994,219 (220) unter Verweis auf BVerwG, DÖV 1970, 713 (715); DVBI. 1973,857 (859); BVerwGE 47,32 (40); 57, 62 (65); 62, 37 (39); s. auch nachfolgend VGH Mannheim, GewArch 1994,421. Die Entscheidungen des VGH Mannheim befaßten sich mit der gewerblichen Durchführung des Bungee-Springens. 38 Heß, in: Friauf, GewO, § 35 Rn. 52. 39 So March, in: Landmann / Rohmer, GewO, § 35 Rn. 32; ähnlich Sieg / Leifermann/Tettinger, GewO. § 35 Rn. 12; Schaeffer, WiVerw 1982,100 (103). 36

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2. Kapitel: Bisheriges Verständnis

in extremen Ausnahmeflillen gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen kann. 40

IH. Immissionsschutzrecht Im Immissionsschutzrecht werden Zuverlässigkeitsfragen im wesentlichen im Rahmen von § 20 Abs. 3 BImSchG bearbeitet. Nach § 20 Abs. 3 S. 1 BImSchG kann der weitere Betrieb einer genehm igungsbedürftigen Anlage durch den Betreiber oder einen mit der Leitung des Betriebes Beauftragten untersagt werden, wenn Tatsachen vorliegen, welche die Unzuverlässigkeit dieser Personen dartun. Die Unzuverlässigkeitsregelung in § 20 Abs. 3 BImSchG hat die Rechtsprechung in wesentlich geringerem Umfange beschäftigt als diejenige des § 35 GewO, so daß insofern weniger Material zu Auswertung vorliegt. 41 Auch im BImSchG fmdet sich keine Defmition der Unzuverlässigkeit; die Frage der Unzuverlässigkeit gerade von Kapital- oder Personengesellschaften ist nicht gesondert geregelt. § 10 Abs. 1 5. BImSchV, in dem Anforderungen an die Zuverlässigkeit von Immissionsschutz- und Störfallbeauftragten normiert sind, regelt allerdings, daß Zuverlässigkeit im Sinne der §§ 55 Abs. 2 S. 1, 58c Abs. 1 BImSchG erfordert, daß der Beauftragte auf Grund seiner persönlichen Eigenschaften, seines Verhaltens und seiner Fähigkeiten zur ordnungsgemäßen ErfiHlung der ihm obliegenden Aufgaben geeignet ist. In § 10 Abs. 2 5. BImSchV fmdet sich dann ein Beispielskatalog. Die Professorenentwürfe zum Allgemeinen und Besonderen Teil für ein Umweltgesetzbuch42 enthalten ebenfalls keine Defmition zur Unzuverlässigkeit. Soweit eine Auseinandersetzung mit dem Unzuverlässigkeitsbegriff im BImSchG erfolgt,43 wird z. B. von Hansmann davon ausgegangen, daß, da die Unzuverlässigkeitsregelung in § 20 Abs. 3 BImSchG an § 35 GewO angelehnt 40 Sie aus jüngerer Zeit die Entscheidungen BVerwG, GewArch 1991,226; 1995, 114; 1995, 115 (116). 41 Zum weitgehenden Fehlen von Judikaten auch Koch, in: GK-BImSchG, § 20 Rn. 117. 42 Kloepfor, Rehbinder, Schmidt-Aßmann unter Mitwirkung von Kunig, UGB-AT und Jarass / Kloepfer / Kunig / Papier / Peine / Rehbinder / Salzwedel / SchmidtAßmann. UGB-BT. 43 Keine immissionsschutzrechtliche Definition der Unzuverlässigkeit findet sich bei Boisseree / Oels / Hansmann, Immissionsschutzrecht, BImSchG, § 20 Anm. 3; Engelhardt, BImSchG, § 20 Rn. II f.; Stich / Porger, Immissionsschutzrecht, BImSchG, § 20 Rn. 10 f.

A. (Un-)ZuverlässigkeitsbegritT

39

sei, Rechtsprechung und Schrifttum zu § 35 GewO auch zur Auslegung von § 20 Abs. 3 GewO herangezogen werden könnten. 44 Unzuverlässigkeit im Sinne von § 20 Abs. 3 BImSchG wird angenommen, wenn der Betreiber oder die mit der Leitung des Betriebes Beauftragten keine Gewähr dafür bieten, daß sie die Anlage künftig unter Beachtung der Vorschriften zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen betreiben.45 Diese Unzuverlässigkeitsdefinition entspricht damit im wesentlichen der Formulierung in der Stellvertreterregelung in § 20 Abs. 3 S. 2 BImSchG. Eine solche Stellvertretererlaubnis kann nämlich erteilt werden, wenn die Person des Stellvertreters "die Gewähr für den ordnungsgemäßen Betrieb der Anlage bietet" (§ 20 Abs. 3 S. 2 BImSchG). Kritisch gegenüber dieser Unzuverlässigkeitsdefinition hat sich jüngst Koch geäußert. 46 Diese Definition helfe der Rechtsanwendung im konkreten Fall nicht, weil ihr die "Reduktion" auf Beobachtbares fehle und daher keine anwendbare Gesetzesauslegung darstelle. Auch dürfe man die Definition keinesfalls ganz wörtlich nehmen und zu einer Reduktion der Art gelangen, daß derjenige, der unter irgendwelchen Umständen gegen irgendeine dem Immissionsschutzrecht dienende Vorschrift verstoßen würde, unzuverlässig sei. Es seien nämlich ohne jeden Zweifel Situationen und Verstöße denkbar, die die Qualifizierung des Betreibers als unzuverlässig nicht zuließen. 47 Koch hält es allerdings im übrigen für kaum aussichtsreich, abschließend die "Reduktions sätze" für Unzuverlässigkeit festlegen zu wollen; man werde sich vielmehr mit einer sukzessiven Präzisierung zu begnügen haben. 48 Die dargelegte Meinungsverschiedenheit ist aber, soweit ersichtlich, für die Frage der Unzuverlässigkeit von Kapital- und Personengesellschaften irrelevant, so daß auf eine nähere Auseinandersetzung verzichtet werden kann. Wie die Unzuverlässigkeit in § 35 GewO gewerbebezogen ist, ist diejenige des § 20 Abs. 3 BImSchG "immissionsschutzbezogen": die Unzuverlässigkeit muß nach § 20 Abs. 3 S. 1 BImSchG "in bezug auf die Einhaltung von Rechtsvorschriften zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen" dargetan werden. Dieser Immissionsschutzbezug besteht aber nur hinsichtlich des künftigen

44 Hansmann, in: Landmann / Rohmer, UmwR, BImSehG, § 20 Rn. 61. 45 OVG Saarlouis, UPR 1985, 247 (248); Hansmann, in: Landmann / Rohmer, UmwR, BImSehG, § 20 Rn. 61; Jarass, BImSehG, § 20 Rn. 34; Laubinger, in: Ule / Laubinger, BImSchG (Kommentar), § 20 Rn. E 6; Vallendar, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, BImSehG, § 20 Anm. 25 Abs. 2. 46 Koch, in: GK-BImSchG, § 20 Rn. 116 ff. 47 Koch, in: GK-BImSchG, § 20 Rn. 116. 48 Koch, in: GK-BImSchG, § 20 Rn. 117.

2. Kapitel: Bisheriges Verständnis

40

Verhaltens; bei den Tatsachen, auf die die immissionsschutzrechtliche Unzuverlässigkeitsprognose gestützt wird, kann es sich auch um Tatsachen aus anderen Rechtsbereichen handeln. 49 Störflille im Betrieb der Anlage sollen Anhaltspunkt rur eine mangelnde Zuverlässigkeit des Betreibers oder Betriebsleiters sein. 50 Auch eine nachhaltige und umfangreiche Nichteinhaltung von Genehmigungsauflagen soll, ohne daß es eines Nachweises konkreter schädlicher Umwelteinwirkung bedürfe, die Unzuverlässigkeit begründen. 51 Die Unzuverlässigkeit könne auch darin begründet sein, daß Betreiber oder Betriebsleiter Pflichtverstöße im Betrieb durch mangelhafte Aufsicht nicht verhindern. 52 Der Unzuverlässigkeitsbegriff wird auch im Immissionsschutzrecht zukunftsorientiert gesehen und setzt kein schuldhaftes Verhalten, sondern eine durch Tatsachen untermauerte Prognose rur das künftige Verhalten voraus;53 das Unzuverlässigkeitsurteil sei dabei grundsätzlich an objektiven Merkmalen auszurichten. 54 Je nach den auf dem Spiel stehenden Folgen soll es hinsichtlich der fUr die Unzuverlässigkeitsprognose erforderlichen Wahrscheinlichkeit, daß künftig gegen immissionsschutzrechtliche Vorschriften verstoßen werde, auf die Gefährlichkeit der Anlage ankommen: Bei besonders gefährlichen Anlagen genüge eine geringere Wahrscheinlichkeit als bei einer Anlage, von der im konkreten Fall keine oder nur sehr geringe Luftverunreinigungen, Geräusche oder sonstige Gefahren ausgehen können. 55 Die dargelegten Ausfiihrungen zur Unzuverlässigkeit im Immissionsschutzrecht sind neutral hinsichtlich der Problematik der Unzuverlässigkeit von Kapital- und Personengesellschaften. Im Kern wird die eigentliche Unzuverlässigkeit ebenso gesehen wie im Gewerberecht.

49 Hansmann, in: Landmann / Rohmer, UmwR. BlmSchG, § 20 Rn. 62 f. 50 Schmatz / Nöthlichs, Sicherheitstechnik, BImSchG, § 20, Nr. 10041, S. II unter Verweis auf die -

51

atomrechtliche -

Entscheidung BVerwG, NVwZ 1990, 858.

Schmatz / Nöthlichs, Sicherheitstechnik, BImSchG, § 20, Nr. 10041, S. 11 unter

Verweis aufOVG Saarlouis, UPR 1985,247. 52 Schmatz / Nöthlichs, Sicherheitstechnik, BlmSchG, § 20, Nr. 10041, S. 11. 53 Hansmann, in: Landmann / Rohmer, UmwR. BlmSchG, § 20 Rn. 61; Jarass, BImSchG, § 20 Rn. 34; Koch, in: GK-BlmSchG, § 20 Rn. 118 f.; Laubinger, in: Ule / Laubinger, BlmSchG (Kommentar), § 20 Rn. E 6 f. 54 Laubinger, in: Ule / Laubinger, BlmSchG (Kommentar), § 20 Rn. E 6. 55 Hansmann, in: Landmann / Rohmer, UmwR. BImSchG, § 20 Rn. 61; der Sache nach ebenso Koch, in: GK-BlmSchG, § 20 Rn. 121.

A. (Un-)Zuverlässigkeitsbegriff

41

IV. Abfallrecht Anders als in § 35 GewO und § 20 Abs. 3 S. 1 BlmSchG wird in den entsprechenden abfallrechtlichen Normen (§§ 8 Abs. 3 S. 2 Nr. 2, Ilc Abs. 2, 12 Abs. 1 S. 3, 13 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 AbfG und §§ 16 Abs. Abs. 1 S. 3, 16 Abs. 2 S. 1 Nr. I, 32 Abs. 1 Nr. 2, 49 Abs. 2 S. I, 51 Abs. 2 S. 2, 52 Abs. 2 S. 2 Krw/AbfG) typischerweise nicht der Begriff der Unzuverlässigkeit, sondern der der Zuverlässigkeit verwendet; eine Ausnahme bilden insofern § 12a Abs. 1 S. 2 AbfG und die Nachfolgeregelung in § 50 Abs. 1 S. 2 KrW-/AbfG. Soweit ersichtlich, wird der Zuverlässigkeitsbegriff innerhalb des Abfallrechts einheitlich verstanden, so daß die Darstellung des abfallrechtlichen Zuverlässigkeitsbegriffs auch hier gemeinsam erfolgen kann. In der abfallrechtlichen Kommentarliteratur56 und in gerichtlichen Entscheidungen zur Zuverlässigkeit57 wird verschiedentlich auf eine allgemeine Definition des Zuverlässigkeitsbegriffes verzichtet. Bei Schwermer findet sich allerdings folgende Defmition: "Mangelnde Zuverlässigkeit ist anzunehmen, wenn ernstliche Zweifel daran bestehen, daß die verantwortlichen Personen die Anlage ordnungsgemäß errichten und betreiben werden."58

Eine weitere Zuverlässigkeitsdefinition fmdet sich bei Hösell von Lersner im Rahmen der Kommentierung zum Betriebsbeauftragten für Abfall: "Zuverlässig ist ein Betriebsbeauftragter, wenn er aufgrund seiner Eigenschaften und Fähigkeiten zur ordnungsgemäßen Erfüllung der ihm obliegenden Aufgaben geeignet ist. .. 59

Ebling schließlich nimmt im Rahmen seiner Erläuterung von § 32 KrW/AbfG an, daß von mangelnder Zuverlässigkeit auszugehen ist, "wenn sachliche Gründe vorliegen, aus denen geschlossen werden kann, daß die verantwortlichen Personen die Deponie nicht ordnungsgemäß errichten oder betreiben werden. ,,60

56 So z. B. bei Hösel / von Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, AbfG, § 8 Rn. 27, § 12 Rn. 23, § 13 Rn. 11; Jung, in: Birn / Jung, Abfallbeseitigungsrecht, AbfG, § 8 Anm. 3.5, § 12 Anm. 1.4; Kunig, in: Kunig / Schwermer / Versteyl, AbfG, § 13 Rn. 20; Fluck, in: Fluck, KrW-/AbfG, § 16 Rn. 98 ff; Frenz, KrW-/AbfG, § 16 Rn. 3, § 32 Rn. 16, § 49 Rn. 9, § 50 Rn. 2, § 55 Rn. 13. 57 58 59 60

Vgl. VGH München, UPR 1986,430 (430 f.). Schwermer, in: Kunig / Schwermer / Versteyl, AbfG, § 8 Rn. 48. Hösel / von Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, AbfG, § 11 c Rn. 11. Ebling, in: Fluck, KrW-/AbfG, § 32 Rn. 45.

42

2. Kapitel: Bisheriges Verständnis

An Tatsachen, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit ergeben können, werden in erster Linie Verstöße gegen Vorschriften des Umweltrechts, etwa ständige Mißachtung abfallrechtlicher Normen,61 genannt. 62 Aber auch Verstöße gegen allgemein im Wirtschaftsverkehr rur bedeutend erachtete Vorschriften, wie z. B. des Steuer- und Arbeitsschutzrechts oder des Vermögensstrafrechts, werden angefilhrt. 63 Auch Sach- und Fachkundemängel können Zuverlässigkeitsbedenken begrUnden;64 dies dürfte aber nur insoweit gelten, als im jeweiligen Normtext keine eigene Sach- oder Fachkunderegelung enthalten ist. Die Mängel müssen sich aber nicht auf persönlich vorwerfbare Mängel beziehen. 65 Hinsichtlich des rur die Zuverlässigkeit anzulegenden Maßstabes hat der VGH Mannheim 1985 entschieden: "An die Zuverlässigkeit eines Beförderungsunternehmers, der SonderabflHle i. S. des § 2 Abs. 2 AbfG einsammelt und befördert, sind mit Rücksicht auf deren Gefährlichkeit fUr die SchutzgUter des Gesetzes (vgl. § 2 Abs. 1 S. 1 AbfG) und die regelmäßig vorhandene Konfliktsituation hohe Anforderungen zu stellen ... 66

61 So in VGH Mannheim, NVwZ 1985,438; VGH Kassel, NJW 1987, 393; vgl. auch FrUsch, Das neue Kreislaufwirtschafts- und Abfallrecht, Rn. 279; Frenz, KrWIAbfG, § 49 Rn. 9. 62 Hösel I von Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, AbfG, § 8 Rn. 27; Schwermer, in: Kunig I Schwermer I Versteyl, AbfG, § 8 Rn. 48; Ebling, in: Fluck, KrW-IAbfG, § 32 Rn. 45; Frenz, KrW-IAbfG, § 32 Rn. 16. 63 Schwermer, in: Kunig I Schwermer I Versteyl, AbfG, § 8 Rn. 48; Kunig, in: Kunig I Schwermer I Versteyl, AbfG, § 13 Rn. 20; Frenz, KrW-IAbfG, § 32 Rn. 16; zweifelnd Ebling, in: Fluck, KrW-IAbfG, § 32 Rn. 45. Zur Problematik der Mitteilung von Steuerangelegenheiten im Rahmen der UnzuverlässigkeitsprUfung vgl. auch Arndt, GewArch 1988, 281 (281 ff.); Dittmann, Die Verwaltung 1988, 43 (43 ff.); Fischer I Schaaf, GewArch 1990, 337 (337 ff.); Krause ISteinbach, DÖV 1985, 549 (550 ff.); Lothar Müller, GewArch 1981, 324 (324 ff.); Lothar Müller, GewArch 1988, 84 (84 ff.). 64 Hösellvon Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, AbfG, § 8 Rn. 27; Kre/t, in: Hoschützky I Kreft, Recht der Abfallwirtschaft, AbfG, § 12 Anm. 1.4; Jung, in: Birn I Jung, Abfallbeseitigungsrecht, AbfG, § 8 Anm. 3.4; Schwermer, in: Kunig I Schwermer I Versteyl, AbfG, § 8 Rn. 49; Ebling, in: Fluck, KrW-IAbfG, § 32 Rn. 47; Fluck, in: Fluck, KrW-IAbfG, § 16 Rn. 100; Frenz, KrW-IAbfG, § 32 Rn. 16. 65 Hösel I von Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, AbfG, § 8 Rn. 27. § 12 Rn. 23. 66 VGH Mannheim, NVwZ 1985,438.

A. (Un-)Zuverlässigkeitsbegriff

43

Auch im Abfallrecht wird davon ausgegangen, daß es sich bei der Zuverlässigkeit um einen voller gerichtlicher ÜberprUfung zugänglichen unbestimmten Rechtsbegriff handelt. 67 Die Ausführungen zum Zuverlässigkeitsbegriff des Abfallrechts als solchem sind damit für die Frage der Zuverlässigkeit von Kapital- und Personengesellschaften jedenfalls insoweit unergiebig, als aus ihnen keine eindeutigen Ausfilhrungen für oder gegen das Konzept der eigenen Zuverlässigkeit von Kapital- und Personengesellschaften entnommen werden können.

v. Atomrecht Im Atomrecht können die Kommentatoren ebenfalls auf nur wenig Material aus der Rechtsprechung zur Auswertung zurückgreifen. 68 Im Schrifttum wird allerdings davon ausgegangen, daß bei der Anwendung und Auslegung des AtG die von Schrifttum und Rechtsprechung zu den (Un-)Zuverlässigkeitsregelungen in GewO, BImSchG und teilweise auch im GastG entwickelten Grundsätze herangezogen werden können. 69 Diese Einschätzung ließe sich auch mit den Ausfilhrungen des BVerfG in der Kalkar-Entscheidung begrUnden, der Begriff der Zuverlässigkeit werde seit jeher in wirtschaftsverwaltungsrechtlichen Gesetzen verwendet und sei in einer langen Tradition von Gesetzgebung, Verwaltungshandhabung und Rechtsprechung ausgefüllt worden, möge er auch für jeden Sachbereich neue Konkretisierungen erfordem.10 Zuweilen wird gleichwohl auf eine Zuverlässigkeitsdefinition verzichtet.1 1

67 Kunig, in: Kunig / Schwenner / Versteyl, AbfG, § 13 Rn. 20; Fluck, in: Fluck, KrW-/AbfG, § 16 Rn. 100; Ebling, in: Fluck, KrW-/AbfG, § 32 Rn. 43. 68 Zur vergleichsweise geringeren Rolle der Zuverlässigkeit in der Rechtsprechung zum Atomrecht s. auch Ronellenfitsch, Das atomrechtliche Genehmigungsverfahren, S. 206 f. 69 Fischerhof, AtG, § 3 Rn. 4; Mattern/ Raisch, AtG, § 3 Rn. 4; Brocki, GewArch 1963, 98. Ronellenfitsch, Das atomrechtliche Genehmigungsverfahren, S. 207, hält es hingegen für wenig sinnvoll, die gewerberechtIichen Streitfragen zum gewerberechtIichen Zuverlässigkeitsbegriff in das Atomrecht hineinzutragen und will stattdessen nur die allgemeine gewerberechtliche Zuverlässigkeitsdefinition heranziehen. Differenzierend Verheggen, Die ,,Zuverlässigkeit" des im Atomgesetz aufgeführten Personals, S.

27f.

BVerfGE 49, 89 (134). 71 So bei Haedrich, AtG, § 3 Rn. 3, § 4 Rn. 2, § 6 Rn. 11, 7 Rn. 52 f., § 9 Rn. 4; Borst, DVBI. 1960, 160 (162). 70

44

2. Kapitel: Bisheriges Verständnis

Im AtG fehlt in den entsprechenden Gesetzesformulierungen (§§ 3 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 3 Nr. 1,4 Abs. 2 Nr. 1,6 Abs. 2 Nr. 1,7 Abs. 2 Nr. 1,9 Abs. 2 Nr. 1, 12 Abs. 1 Nr. 11, 12b Abs. 1 S. 1,2,3,4, 12b Abs. 5 Nr. 3 AtG) ein ausdrücklicher Hinweis, daß die Zuverlässigkeit - wie etwa im Gewerberecht "gewerbebezogen" oder im Immissionsschutzrecht "immissionsschutzbezogen" - im Atom- und Strahlenschutzrecht "strahlenschutzbezogen" sein muß. Die "Strahlenschutzbezogenheit" der Zuverlässigkeit wird im Atomrecht aber aus der Zweckbestimmung des Gesetzes in § 1 AtG abgeleitet. 72 Der Kommentar von Fischerhof enthält zur Zuverlässigkeit folgende Definition: "Zuverlässig i. S. des AtG ist ... diejenige natürliche oder juristische Person, von der die Genehmigungsbehörde nach ihr bekannten Tatsachen erwarten kann, daß sie sich bei der zu genehmigenden Tätigkeit ordnungsgemäß verhalten wird."73

Im übrigen Schrifttum finden sich inhaltlich weitestgehend damit übereinstimmende Formulierungen. 74 Mattem / Raisch ergänzen die Defmition um die Ausfilhrung, Zuverlässigkeit sei eine Wesenseigenschaft, filr deren Feststellung auf alle tlir die Beurteilung der ganzen Persönlichkeit wichtigen Umstände zurückgegangen werden müsse, also nicht nur auf Handlungen, sondern auch auf Eigenschaften. 75 Zur Annahme der Unzuverlässigkeit sollen allgemeine Bedenken, Gerüchte oder Vermutungen nicht genügen; es reichten aber, insofern anders als im sonstigen Gewerberecht, im Atomrecht typischerweise durch entsprechende Tatsachen begründete "Bedenken" gegen die Zuverlässigkeit (vgl. §§ 3 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 3 Nr. 1,4 Abs. 2 Nr. 1,6 Abs. 2 Nr. 1,7 Abs. 2 Nr. 1,9 Abs. 2 Nr. 1 AtG) aus; 76 gerechtfertigt wird diese strenge Anforderung mit dem hohen Gefährdungspotential von Atomanlagen. 77 Haedrich möchte die erforderliche Zuverlässigkeit unter Anlegung strenger Maßstäbe nach den Aufgaben und der Verantwortung der betreffenden Personen im Hinblick auf die Schutzziele des § 1

72 Fischerhof, AtG, § 3 Rn. 4; Mattern / Raisch, AtG, § 3 Rn. 6; unklar Verheggen, Die "Zuverlässigkeit" des im Atomgesetz aufgefUhrten Personals, S. 32 ff. 73 Fischerhof, AtG, § 3 Rn. 4. 74 Vgl. etwa Mattern / Raisch, AtG, § 3 Rn. 6; Ronellenjitsch, Das atomrechtliche Genehmigungsverfahren, S. 207; Winters, Atom- und Strahlenschutzrecht, EinfUhrung S. 22; wohl auch Verheggen, Die "Zuverlässigkeit" des im Atomgesetz aufgeführten Personals, S. 27 f. Ähnlich auch Hoppe / Beckmann, Umweltrecht, § 29 Rn. 23. 75 Mattern / Raisch, AtG, § 3 Rn. 6. 76 Fischerhof, AtG, § 3 Rn. 4. Brocki, GewAreh 1963, 98 (99), nach dem jede Unklarheit in tatsächlicher Hinsicht zu Lasten der Behörde gehen soll. 77 Winters, Atom- und Strahlenschutzrecht, EinfUhrung S. 22.

B. Beschränkungen durch das Subjekt der (Un-)Zuverlässigkeitsprüfung

45

Nr. 2 bis 4 AtG beurteilen; Maßstäbe aus anderen Gewerbezweigen könnten nur mit Vorsicht herangezogen werden. 78

VI. Zwischenergebnis

Die vorstehende Darstellung zeigt Gemeinsamkeiten und Unterschiede in den Zuverlässigkeitsdefmitionen. Gemeinsamer Kern der Definitionen der Zuverlässigkeit ist das Erfordernis der künftigen ordnungsgemäßen Ausübung der jeweiligen Tätigkeit: Führung des Gewerbebetriebs, Betrieb oder Errichtung der Anlage, etc.; unzuverlässig ist, wer dieser Anforderung nicht genügt. Die Unterschiedlichkeit ist wesentlich durch die Eigenart des Regelungsbereichs bestimmt: Im Gewerberecht ist die Unzuverlässigkeit gewerbebezogen, im Immissionsschutzrecht immissionsschutzbezogen, etc. (Un-)Zuverlässigkeit kann damit nicht absolut, sondern immer nur bereichsbezogen gegeben sein. In die Ausftlllung des generalklauselartigen Zuverlässigkeitsbegriffs fließen die Wertungen der jeweiligen Fachbereiche ein. Einheitlich muß das Vorliegen des subjektiven Merkmals der (Un-)Zuverlässigkeit aus dem Vorliegen objektiver Umstände ("Tatsachen") gefolgert werden. Der Begriff der (Un-)Zuverlässigkeit erscheint dabei grundsätzlich gegenüber einem überindividuellen (Un-)Zuverlässigkeitskonzept, das auch Kapital- und Personengesellschaften selbst als (un-)zuverlässig ansieht, offen.

B. Beschränkungen durch das Subjekt der (U n-)Zuverlässigkeitsprüfung Wenn auch der (Un-)Zuverlässigkeitsbegriff selbst eine (Un-)Zuverlässigkeit von Kapital- und Personengesellschaften nicht ausschließt, könnte sich eine Beschränkung der Zuverlässigkeit aus dem Subjekt der (Un-)Zuverlässigkeitsprüfung ergeben. Nach § 35 Abs. 1 S. 1 GewO kommt es auf die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden, nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 AtG und § 12 Abs. 1 S. 3 AbfG auf die Zuverlässigkeit des Antragstellers, nach § 20 Abs. 3 S. 1 BImSchG auf die Unzuverlässigkeit des Betreibers und nach § 8 Abs. 3 S. 2 Nr. 2 AbfG/§32 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG auf die Zuverlässigkeit verantwortlicher Personen an. Diese "Hauptpersonen" sind nach dem Gesetzeswortlaut regelmäßig sowohl Subjekt der (Un-)ZuverlässigkeitsprUfung als auch Adressat

78 Haedrich, AtG, § 7 Rn. 53; ahnIich auch Winters, Atom- und Strahlenschutzrecht, Einftlhrung S. 22.

46

2. Kapitel: Bisheriges Verständnis

einer auf Grund der (Un-)Zuverlässigkeitsprüfung erfolgenden behördlichen Maßnahme. An dieser Stelle soll das Augenmerk daher auf den Gewerbetreibenden, Antragsteller oder Betreiber als Subjekt der (Un-)Zuverlässigkeitsprüfung gerichtet werden. Sofern dieser Kreis aus Kapital- und Personengesellschaften bestehen kann, ist nach dem Gesetzeswortlaut - prima fade auch ihre Zuverlässigkeit zu prüfen.

I. Gewerbetreibender im Gewerberecht

§ 35 Abs. 1 S. 1 GewO spricht zunächst schlicht von der Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden. Ist der Gewerbetreibende eine natürliche Einzelperson, ist die Frage nach der mit dieser Regelung gemeinten Person unschwer zu beantworten. 1. Kapitalgesellschaften

a) Eingetragene Kapitalgesellschaften Ebenfalls relativ wenig Probleme bereitet der "Gewerbetreibende", wenn Kapitalgesellschaften im Spiel sind. Es ist heute 79 allgemeine Meinung, daß bei juristischen Personen, um die es sich bei Kapitalgesellschaften ja handelt, die juristische Person selbst Gewerbetreibender sein kann. 80

79 Aus früherer Zeit s. etwa Landmann, GewO, 6. Aufl. 1911, § 35 Anm. 4 S. 373; Hoffmann/ Meyeren, GewO, 34. und 35. Aufl. 1932, § 1 Anm. 6; Landmann/ Rohmer, GewO, 9. Aufl. 1938, Anm. 4 k, S. 414; Eyermann, in: Landmann / Rohmer, GewO, 10. Aufl. 1952, § 35 Anm. 4. k, S. 386, jeweils m. w. N. aus der betreffenden Zeit. Im Kommentar von Höinghaus / Kotze, GewO, 14. Aufl. 1903, § 33, S. 32 wurde noch vertreten, daß die Erlaubnis zum Betrieb einer Gast- oder Schankwirtschaft "anderen als physischen Personen, insbesondere Actiengesellschaften" nicht erteilt werden könne, weil eine wesentliche Voraussetzung der Zulassung fehle, da von persönlichen Eigenschaften für den Gewerbebetrieb und deren Prüfung wie bei Actiengesellschaften, juristischen Personen etc., deren Vertretungen wechseln, überhaupt nicht die Rede sein könne; vgl. auch die Darstellung zu dieser Streitfrage bei Landmann, GewO, 6. Aufl. 1911, § 1, S. 6 f. 80 Statt aller BVerwG, NJW 1977, 1250; NJW 1993, 1346; GewArch 1996, 241 (242); VGH Mannheim, GewArch 1994, 373; Fröhler / Kormann, GewO, § 35 Rn. 35; Heß, in: Friauf, GewO, § 35 Rn. 30; Marcks, in: Landmann / Rohmer, GewO, § 35 Rn. 65; Sieg / Leifermann / Tettinger, GewO, § 35 Rn. 25; Knaus, Die gewerberechtliche Unzuverlässigkeit bei Verstößen gegen zivilrechtliche Normen, S. 32; Dickersbach, WiVerw 1982,65 (71); Odenthai, GewArch 1991,206.

B. Beschränkungen durch das Subjekt der (Un-)Zuverlässigkeitsprüfung

47

b) Vorgesellschaften Komplizierter erweist sich die Lage, wenn die Kapitalgesellschaft noch nicht alle Phasen des GrUndungsvorgangs durchlaufen hat, sich also noch im Stadium der Vorgesellschaft befmdet. Die gesetzliche Ausgangslage ist insofern klar, als beispielsweise nach § 11 Abs. 1 GmbHG81 und § 41 Abs. 1 S. 1 AktG82 die Gesellschaft vor der Eintragung in das Handelsregister "als solche" nicht besteht. Andererseits kommt es angesichts des Zeitraums, der zwischen Anmeldung einer GmbH zum Handelsregister und der tatsächlichen Eintragung vergehen kann, praktisch häufig vor, daß die Gesellschafter eine GmbH notariell errichten und die "GmbH i. G." schon vor ihrer Eintragung ins Handelsregister nach außen tätig wird. Die GmbH besteht dann zwar nicht "als solche", aber "als Phänomen". Dieses "Phänomen" hat dem Gesellschaftsrecht zwar lange Probleme bereitet, heute steht jedoch fest, daß die sog. Vor-GmbH zwar noch keine juristische Person ist, es sich aber um eine Organisation handelt, die einem Sonderrecht untersteht, das aus dem im Gesetz oder im Gesellschaftsvertrag gegebenen GrUndungsvorschriften und dem Recht der rechtsfähigen Gesellschaft besteht, soweit dieses nicht die Eintragung voraussetzt. 83 Die im Gewerberecht noch vertretene Ansicht, bei der Vorgesellschaft handele es sich um eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts,84 ist im Gesellschaftsrecht heute überwunden.8 5 Die Vor-GmbH kann daher Träger vielfältiger Rechte und Pflichten sein; sie kann beispielsweise Komplementärin einer KG sein 86 und haftet für deliktische Handlungen ihres Geschäftsführers gemäß § 31 BGB8? Die Vor-GmbH kann

81 Gesetz betreffend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung in der Fassung der Bekanntmachung vom 20.4.1898, zuletzt geändert durch Gesetz vom 28.10.1994, BGB\. I S. 3210, ber. 1995 S. 428. 82 Aktiengesetz vom 6. September 1965, BGB\. I S. 1089, zuletzt geändert durch Gesetz vom 28.10.1994, BGB\. I S. 3210. 83 BGHZ 21, 242 (246); 45, 338 (347); 51, 30 (32), 80, 129 (132); Karsten Schmidt, Gesellschaftsrecht, S. 848; Ulmer, in: Hachenburg, GmbHG, § II Rn. 8. 84 So etwa Marcks, in: Landmann / Rohmer, GewO, § 14 Rn. 41. Aus der älteren Rechtsprechung s. hierzu auch VGH Kassel, GewArch 1975, 161; OLG Frankfurt, GewArch 1981,296 (297). 85 Stellvertretend Thomas, in: Palandt, BGB, § 705 Rn. 43; Ulmer, in: Münchener Kommentar BGB, Vor § 705 Rn. 14. 86 BGHZ 80, 129 (132) unter ausdrücklicher Aufgabe von BGHZ 63, 45 (47): Lutter / Hommelhoff, GmbHG, § 11 Rn. 5. 87 OLG Stuttgart, NJW-RR 1987, 637 (638); Ulmer, in: Hachenburg, GmbHG, § II Rn. 69; Lutter / Hommelhoff, GmbHG, § lI Rn. 7.

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2. Kapitel: Bisheriges Verständnis

als körperschaftlich strukturiertes Gebilde nach außen geschlossen auftreten 88 und wird als voll handlungsfähig angesehen 89 . Auch wenn die Vor-GmbH im Gesellschaftsrecht heute weitgehend wie die GmbH behandelt wird,90 wird im Gewerberecht immer noch davon ausgegangen, eine Vorgesellschaft sei als solche nicht Gewerbetreibende, weil sie keine eigene Rechtspersönlichkeit habe; Gewerbetreibende könnten nur alle oder einzelne GrUndergesellschafter sein. Eine Gewerbeuntersagung nach § 35 GewO könne deshalb nicht gegenüber der Vor-GmbH erfolgen. 91 2. Personengesellschaften

Schwieriger ist die Lage ebenfalls in den Fällen, in denen weder eine juristische Person (im zivilrechtlich-technischen Sinne) noch eine natürliche Einzelperson, sondern Personengesellschaften - etwa eine OHG, eine KG oder eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts - ein Gewerbe "betreiben". Die überkommene Ansicht im Gewerberecht ist sich hier im Ergebnis einig: Gewerbetreibende seien nicht die OHG, die KG oder die Gesellschaft bürgerlichen Rechts, sondern jedenfalls die unternehmerisch tätigen einzelnen Gesellschafter. 92 Gewisse Unklarheit besteht noch zur Frage, ob bei OHG und Gesellschaft bür-

88 BGHZ 80, 129 (132). 89 So Lutter / Hommelhoff, GmbHG, § 11 Rn. 2. 90 Ulmer, in: Hachenburg, GmbHG, § 11 Rn. 45, geht etwa davon aus, die Vorgesellschaft sei zwar keine juristische Person, sondern bei Vorhandensein von zwei oder mehr Gründern eine gesamthänderische Personenvereinigung, dies schließe aber nicht aus, sie mit Rücksicht auf die vorhandene Organisation und die Teilnahme am Rechtsverkehr teilweise einer juristischen Person gleichzustellen. Ein Bedürfuis hierfür sei nicht nur im Interesse der Gründer, sondern auch des Rechtsverkehrs namentlich in den Fällen gegeben, in denen die Geschäftsführer vor Entstehung der GmbH das eingebrachte Handelsgeschäft fortführten oder aus anderen Gründen zur vorzeitigen Geschäftsaufnahme befugt seien. 91 BVerwG, NJW 1993, 1346; VGH Mannheim, NJW 1995,346 (347); VGH Kassel, GewArch 1975, 161; Heß, in: Friauf, GewO, § 35 Rn. 135; Fröhler/ Kormann, GewO, § 35 Rn. 36; Sieg / Leifermann / Tettinger, GewO, § 35 Rn. 24; von Ebner, GewArch 1975,41 (44). Kienzle, GewArch 1974,253 (256) geht zwar ebenfalls davon aus, daß die Vor-GmbH nicht Gewerbetreibender sein kann, will aber gleichwohl unter bestimmten Umständen auch eine Untersagung gegenüber der Vor-GmbH zulassen. Vgl. auch Marcks, in: Landmann / Rohmer, GewO, § 14 Rn. 41. 92 So etwa BVerwG, NJW 1993, 1346 (1346 f.); VGH Kassel, GewArch 1975, 161; Heß, in: Friauf, GewO, § 35 Rn. 135; Marcks, in: Landmann / Rohmer, GewO, § 14 Rn. 41 und § 35 Rn. 64; Sieg / Leifermann / Tettinger, GewO, § 35 Rn. 24; Fröhler/ Kormann, GewO, § 35 Rn. 37; von Ebner, GewArch 1974,213,214 f.; von Ebner, GewArch 1975,41 (46); Kienzle, GewArch 1974,253 (256).

B. Beschränkungen durch das Subjekt der (Un-)Zuverlässigkeitsprüfung

49

gerlichen Rechts nur diejenigen Gesellschafter als Gewerbetreibende anzusehen sind, die Geschäftsftlhrungsbefugnis und/oder Vertretungsmacht haben. 93 Die Begründung ist ebenfalls einheitlich: Personen vereinigungen oder PersonengeseIlschaften hätten keine eigene Rechtspersönlichkeit. 94 Heß ergänzt die Begründung in seinen Ausfilhrungen vor § 14 GewO um das Argument, angesichts der herrschenden Auffassung im Privatrecht und des Vorherrschens von personenbezogenen Eigenschaften im Gewerberecht (z. B. Zuverlässigkeit) sei die Konstruktion einer eigenen Rechtspersönlichkeit rur die Personengesellschaft im Gewerberecht überflüssig und auch fehlerhaft.9 5 Ähnlich argumentiert von Ebner, wenn er feststellt: "Nachdem gerade im Gewerberecht die persönlichen Merkmale, vor allem die persönliche Zuverlässigkeit der Gewerbetreibenden im Vordergrund stehen, erscheint es schon deshalb nicht gerechtfertigt, den Personengesellschaften hier eine eigene, von den Personen ihrer Gesellschafter unabhängige Rechtspersönlichkeit zuzusprechen.,,96

Die Argumentation von Heß und von Ebner zeigt hier eine beachtenswerte Wechselbeziehung zwischen der Bestimmung, wer "Gewerbetreibender" im Sinne des Gewerberechts sein soll, einerseits und der Frage, auf wen bei der Zuverlässigkeitsprüfung andererseits abzustellen ist, auf. Für Heß soll eine Personengesellschaft deshalb nicht Gewerbetreibender sein können, weil an den Gewerbetreibenden Zuverlässigkeitsanforderungen gestellt werden. Es ist an dieser Stelle der Arbeit zu früh, die angeschnittene Problematik zu entscheiden. Als Erkenntnis kann aber schon hier festgehalten werden, daß die Frage, ob Personengesellschaften unzuverlässig im Sinne von § 35 GewO und damit Subjekt der Unzuverlässigkeitsprüfung sein können, nicht pauschal mit dem Argument, Personengesellschaften könnten nicht "Gewerbetreibende" im Sinne des Gewerberechts sein, beantwortet werden kann - auf der anderen Seite wird ja argumentiert, Personengesellschaften könnten nicht Gewerbetreibende sein, weil an Gewerbetreibende Zuverlässigkeitsanforderungen zu stellen sind. Es ist vielmehr eine Wertungsfrage, ob man Personengesellschaften als Gewerbetreibende im Sinne von § 35 GewO ansieht. Gelänge es, auch Personengesellschaften eine eigene Zuverlässigkeit zuzusprechen, würde obiger Argumen-

93 S. VGH München, GewArch 1992, 181 (182); Heß, in: Friauf, GewO, § 35 Rn. 135; Odenthai, GewArch 1991,206 (208 f.). 94 Marcks, in: Landmann / Rohmer, GewO, § 35 Rn. 64; Heß, in: Friauf, GewO, vor § 14 Rn. 39; ähnlich Frähler / Kormann, GewO, § 1 Rn. 18; von Ebner, GewArch 1974, 312 (214 f.); vgl. auch BVerwG, NJW 1993, 1346 zur Vorgesellschaft einer GmbH. 95 Heß, in: Friauf, GewO, vor § 14 Rn. 39. 96 Von Ebner, GewArch 1974,213 (214 f.). 4 Lang

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2. Kapitel: Bisheriges Verständnis

tation von Heß und von Ebner jedenfalls die Grundlage entzogen; könnten Personengesellschaften unzuverlässig sein, spräche das nach dieser Argumentation daftlr, daß sie auch Gewerbetreibende sein könnten. An dieser frühen Stelle ebenfalls nur angeschnitten werden kann der Umstand, daß die Theorie der Gesamthand - Personengesellschaften sind Gesamthandsgesellschaften - zu den schwierigsten und umstrittensten Fragen der gegenwärtigen Zivilrechtsdogmatik gehört. 97 Kernproblem ist hier, ob die Gesamthand ein Rechtssubjekt oder nur ein gebundenes Sondervermögen ist. 98 Die traditionelle Gesamthandsdoktrin sieht die Gesamthänder als Rechtsträger und das Gesamthandsvermögen nur als ein den Gesamthändern zustehendes Sondervermögen an; eine neuere, seit grundlegenden Arbeiten von Flume99 und Ulmer lOO im Vordringen befmdliche Gegenansicht nimmt die Rechtssubjektivität der Gesamthand an. 101 Sofern insbesondere in früheren gewerberechtlichen Arbeiten die Frage, ob Gewerbetreibender im Sinne der Gewerbeordnung auch Personengesellschaften sein können, mit dem Argument abgelehnt wurde und in neueren Arbeiten abgelehnt wird, Personengesellschaften seien im Privatrecht nicht Rechtssubjekt oder seien keine juristische Person,102 können die hierauf aufbauenden Folgerungen angesichts des Fortschreitens der Dogmatik im Zivilrecht heute nur mit größter Vorsicht herangezogen werden. Fällt die Prämisse, daß Personengesellschaften selbst nicht Träger von Rechten und Pflichten sein können, brechen darauf aufbauende Arbeiten zur Zuverlässigkeit von Personengesellschaften in sich zusammen, da ihnen das Fundament fehlt. Wenn etwa Odenthal l03 im Jahre 1991 bei einer Untersuchung, wer bei Personengesellschaften Gewerbetreibender ist, feststellt, GbR, OHG, KG und GrUndergesellschaften besäßen keine eigene Rechtspersönlichkeit im Sinne einer juristischen Person, Träger der Rechte und Pflichten seien daher die Gesellschafter selbst in ihrer gesamthänderischen Verbundenheit, und diese sich aus zivil- und handelsrechtlichen Vorschriften ergebende Rechtsnatur sei auch rur das öffentliche Recht maßgeblich, so werden wesentliche - an

97 Karsten Schmidt, Gesellschaftsrecht, S. 167. 98 Karsten Schmidt, Gesellschaftsrecht, S. 168. 99 Flume, ZHR 136 (1972), 177 (177 fI). 100 Ulmer, Die Gesellschaft bürgerlichen Rechts, passim. 101 Karsten Schmidt, Gesellschaftsrecht, S. 170 mit vielen Nachweisen zum Meinungsstand in Fn. 59 und 60. 102 Vgl. etwa von Ebner, GewArch 1974,213 (213 f.). 103 GewArch 1991,206.

B. Beschränkungen durch das Subjekt der (Un-)Zuverlässigkeitsprüfung

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späterer Stelle näher zu beleuchtende lO4 - Entwicklungen nicht nur im Zivilrecht, aber auch im öffentlichen Recht, übergangen. 105 Innerhalb des Streites um die Gesamthand sind OHG und KG noch vergleichsweise unproblematisch. Wegen § 124 Abs. 1 HGBI06 wird hier häufig sogar ausdrücklich von einer umfassenden Rechtsfllhigkeit von OHG und KG ausgegangen. 107 Schaut man sich diesen von großen Namen gefilhrten Streit im Gesellschaftsrecht an, ist überraschend, daß das BVerwG noch im Jahre 1992 108 in wenigen Worten die Rechtssubjektivität der Vorgesellschaft einer GmbH ohne nähere Auseinandersetzung mit der insofern relevanten zivilrechtlichen Rechtsprechung und Literatur verneint. Bei der Gesellschaft bürgerlichen Rechts ist die Lage noch wesentlich unübersichtlicher. Die überwiegende Ansicht dürfte aber auch heute noch davon ausgehen, daß Gesellschaften bürgerlichen Rechts keine juristischen Personen und nicht einmal einer juristischen Person ähnliche Gebilde sind. 109 Das schließt aber nicht aus, daß die Personenverbindung als solche und nicht nur als Summe der einzelnen Mitglieder als befllhigt angesehen wird, am Rechtsverkehr teilzunehmen. 11 0 Wie der kurze Überblick gezeigt hat, läßt sich die Rechtspersönlichkeit von Personengesellschaften jedenfalls nicht mehr ohne weiteres ablehnen. Sobald man aber eine wie auch immer geartete Rechtspersönlichkeit bejaht, beginnt auch die Aussage, Personengesellschaften könnten nicht Gewerbetreibende sein, weil sie keine eigene Rechtspersönlichkeit hätten, zu wanken. Vorerst festgehalten werden kann an dieser Stelle, daß die bisherige Behandlung der Problematik, ob Personengesellschaften selbst Gewerbetreibende im Sinne des Gewerberechts im allgemeinen und im Sinne der Zuverlässigkeitsre-

104 Zur Behandlung von Personen- und Kapitalgesellschaften in verschiedenen Rechtsgebieten s. unten S. 189 ff. lOS Die von Odenthai, GewArch 1991,206, rur seine Aussage in Fn. 3 zitierten Urteile stammen bezeichnenderweise aus den Jahren 1961 und 1968. 106 Handelsgesetzbuch vom 10.5.1897, zuletzt geändert durch Gesetz vom 28.10.1994, BGB!. I S. 3210. 107 Hadding, in: Soergel, BGB, vor § 21, Rn. 3; Karsten Schmidt, Gesellschaftsrecht, S. 1154 ff.; Grunewald, Gesellschaftsrecht, S. 97. 108 BVerwG, NJW 1993, 1346. 109 Vg!. Stürner, in: Jauemig, BGB, § 705 Anm. I; Thomas, in: Palandt, BGB, § 705 Rn. 17; Ulmer, in: Münchener Kommentar BGB, Vor § 705 Rn. 8, jeweils m. w. N. S. auch die Darstellung bei Karsten Schmidt, Gesellschaftsrecht, S. 170 f., 1486 f. 110 Ulmer, in: Münchener Kommentar BGB, Vor § 705 Rn. 8.

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2. Kapitel: Bisheriges Verständnis

gelungen im speziellen sein können, durchaus nicht auf so festen Fundamenten steht, daß die Annahme einer eigenen Zuverlässigkeit von Personengesellschaften von vornherein zum Scheitern verurteilt wäre.

11. Betreiber im Immissionsschutzrecht

Subjekt der ZuverlässigkeitsprUfung in § 20 Abs. 3 BImSchG ist der Betreiber. Betreiber einer Anlage im Sinne des Immissionsschutzrechts ist nach Hansmann diejenige natürliche oder juristische Person, die den bestimmenden Einfluß auf den Anlagenbetrieb ausübt, also derjenige, der letztlich entscheiden kann, ob und in welcher Weise die Anlage betrieben wird. I 11 Laubinger versteht unter dem Betreiber diejenige (natürliche oder juristische) Person oder nichtrechtsflihige Personen vereinigung, welche die rechtliche und tatsächliche Yerfügungsgewalt über die Anlage innehat, diese auf eigene Rechnung nutzt und die Unterhaltungskosten trägt.112 1. Kapitalgesellschaften

Auch im Immissionsschutzrecht ist anerkannt, daß Betreiber einer dem BImSchG unterfallenden Anlage und Adressaten einer Untersagungsverfllgung nach § 20 Abs. 3 S. 1 BImSchG juristische Personen und damit auch Kapitalgesellschaften sein können. I 13 Indirekt ergibt sich dies auch daraus, daß nach §§ 3 Abs. 1 Nr. 1,21 Abs. 1 Nr. 1 9. BImSchy114 auf den Wohnsitz oder Sitz des Antragstellers abgestellt wird. Ohne nähere inhaltliche Begründung wollen allerdings Schmatz / Nöthlichs / Weber eine auf § 20 Abs. 3 BImSchG gestützte Untersagung bei juristischen Personen in erster Linie gegen die Person, die nach den Bestimmungen über

111 Hansmann, in: Landmann / Rohmer, UmwR. BlmSchG, § 20 Rn. 58; ähnlich Jarass, BImSchG, § 3 Rn. 70. 112 Laubinger, in: Ule / Laubinger, BlmSchG (Kommentar), § 20 Rn. E 4 Fn. 1, § 51 b Rn. C 4; s. auch die umfassende Darstellung zu Definitionen des Betreiberbegriffs durch andere Autoren bei § 51 b Rn. C 1. 113 Fluck, in: Ule / Laubinger, BlmSchG (Kommentar), § 16 Rn. C 3; Hansmann, in: Landmann / Rohmer, UmwR, BImSehG, § 20 Rn. 69; Jarass, BImSchG, § 3 Rn. 70; Laubinger, in: Ule / Laubinger, BlmSchG (Kommentar), § 20 Rn. E 4 Fn. 1, § 51 b Rn. C3. 114 Neunte Verordnung zur Durchftlhrung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über das Genehmigungsverfahren - 9. BImSchV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 29.5.1992, BGBL I S. 1001, zuletzt geändert durch Verordnung vom 20.4.1993, BGBL I S. 494.

B. Beschränkungen durch das Subjekt der (Un-)ZuverlässigkeitsprUfung

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die GeschäftsfUhrungsbefugnis die Pflichten des Betreibers wahrzunehmen hat, zulassen. Eine Anordnung gegen andere Organmitglieder sei aber nicht ausgeschlossen, wenn sie in Angelegenheit des Immissionsschutzes, die einen gemeinsamen Beschluß verlangten, nicht das ihnen Mögliche und Zumutbare täten, um eine Entscheidung zu erreichen, die den Vorschriften des Immissionsschutzes entspreche. 115 Die Behandlung der Vorgesellschaften von Kapitalgesellschaften wird in der immissionsschutzrechtlichen Kommentarliteratur bisher nicht behandelt. 116 2. Personengesellschaften Die Frage, wer bei Personengesellschaften Betreiber im Sinne des Immissionsschutzrechts ist, fmdet bisher vergleichsweise wenig Beachtung. Hansmann geht davon aus, bei Personengesellschaften sei fUr die Betreibereigenschaft darauf abzustellen, wer letztverantwortlich über den Anlagenbetrieb (mit-) zu entscheiden habe. Das seien nicht nur die vertretungsberechtigten Geschäftsführer, sondern unter Umständen auch Gesellschafter mit lediglich internen Entscheidungsbefugnissen; insoweit sei die Lage bei § 20 Abs. 3 BImSchG anders als bei § 35 Abs. 3 GewO, weil es im Immissionsschutzrecht nicht auf die Eigenschaft als Gewerbetreibender ankomme. Entscheidend im Immissionsschutzrecht sei allein, ob jemand nach dem Gesellschaftsvertrag oder rein tatsächlich maßgeblichen Einfluß auf die GeschäftsfUhrung habe. 117 Die Frage, ob Personengesellschaften selbst Betreiber sein können, dürfte mit diesen AusfUhrungen aber wohl nicht entschieden sein. Im Kommentar von Jarass wird die Frage, ob Personengesellschaften Betreiber einer Anlage sein können, nicht expressis verbis behandelt. Jarass l18 rührt

115 Schmatz / Nöthlichs, Sicherheitstechnik, BImSehG, § 20, Nr. 10041, S. 10 f. Als Beleg für die Ausführungen zur Untersagungsmöglichkeit gegen weitere Organmitglieder wird "BVerwG U. v. 6.7.1990 NJW 1990,2560" angeführt; gemeint ist damit wohl die strafrechtliche Lederspray-Entscheidung des BGH von diesem Tage, die auch an dieser Stelle abgedruckt ist. Die Lederspray-Entscheidung enthält allerdings keinerlei Ausführungen zum Adressaten einer UntersagungsverfUgung nach § 20 Abs. 3 S. 1 BImSchG. 116 V gl. Boisseree / Oels / Hansmann, Immissionsschutzrecht, BImSchG, § 20 Anm. 3; Engelhardt, BImSchG, § 20 Rn. 11 f.; Jarass, BImSchG, § 20 Rn. 35 f.; Koch, in: GK-BImSchG, § 20 Rn. 114 ff.; Hansmann, in: Landmann / Rohmer, UmwR, BImSchG, § 20 Rn. 57 ff., 69; Schmatz / Nöthlichs, Sicherheitstechnik, BImSchG, § 20, Nr. 10041, S. 10 ff.; Laubinger, in: Ule / Laubinger, BImSchG (Kommentar), § 20 Rn.

E4

117 Hansmann, in: Landmann / Rohmer, UmwR, BImSchG, § 20 Rn. 58. 118 Jarass, BImSchG, § 3 Rn. 70.

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2. Kapitel: Bisheriges Verständnis

aber aus, daß in den Fällen, in denen eine Anlage in einem Betrieb bzw. einem Unternehmen eingesetzt wird, der Betriebsinhaber bzw. der Unternehmensinhaber Anlagenbetreiber sei. Betriebs- bzw. Unternehmensinhaber sei derjenige, der Betrieb bzw . Unternehmen selbständig führe. 119 Anlagenbetreiber sei daher in der Regel der Eigentümer, bei Verpachtung der Pächter eines Betriebs oder Unternehmens, nicht jedoch sein Stellvertreter oder ein Betriebsleiter. Für die Entscheidung, ob Personengesellschaften Anlagenbetreiber sein können, sind die Ausführungen allerdings nur begrenzt aufschlußreich. Soweit Jarass auf das allgemeine Gewerberecht Bezug nimmt, dürften Personengesellschaften nicht Anlagenbetreiber sein können. Soweit er auf die EigentümersteIlung abstellt, könnten jedenfalls KG und OHG, nicht hingegen eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts Anlagenbetreiber sein. Auch das Abstellen auf den Betriebs- bzw. Unternehmensinhaber entscheidet nicht darüber, ob eben diese Position auch Personengesellschaften einnehmen können. Laubinger geht schließlich davon aus, auch OHG und KG könnten Betreiber einer Anlage sein. Sie seien zwar keine vollgültigen juristischen Personen, seien ihnen jedoch weitgehend gleichgestellt, da sie nach §§ 124 Abs. 1, 161 Abs. 2 HGB unter ihrer Firma Rechte erwerben und Verbindlichkeiten eingehen, Eigentum und andere dingliche Rechte an Grundstücken erwerben sowie vor Gericht klagen und verklagt werden könnten. 120 Problematisch sei hingegen, ob auch andere nichtrechtsfähige Personenvereinigungen wie etwa die Gesellschaft bürgerlichen Rechts als Betreiber in Frage kämen. Verneinte man dies, hätte dies zur Folge, daß die einzelnen der Vereinigung angehörigen Personen als Betreiber anzusehen wären. Unter Verweis auf die Regelung in § 3 Nr. 9 GenTG nimmt er dann an, es spräche wohl mehr für die Annahme, daß auch derartige nichtrechtsflihige Personenvereinigungen als Betreiber fungieren könnten. 121

m. Vorhabensträger, Antragsteller, Dritter und Anzeigepßichtiger im Abfallrecht

Die Formulierungen zur Zuverlässigkeitsanforderung in § 8 Abs. 3 AbfG/§ 32 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG weichen insofern von den schon bearbeiteten im 119 Hier lehnt sich Jarass an den Gewerbebegriff des al1gemeinen Gewerberechts an; vgl. Jarass, BImSehG, § 3 Rn. 70; Jarass, Wirtschaftsverwaltungsrecht, § 18 Rn. 14 ff. 120 Laubinger, in: Die / Laubinger, BlmSchG (Kommentar), § 20 Rn. E 4 Fn. I, § 51b Rn. C 3. 121 Laubinger, in: Die / Laubinger, BlmSchG (Kommentar), § 20 Rn. E 4 Fn. I, § 51b Rn. C 3.

B. Beschränkungen durch das Subjekt der (Un-)Zuverlässigkeitsprüfung

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Gewerbe- und Immissionsschutzrecht ab, als im Wortlaut hier kein Zuverlässigkeitserfordernis für den Gewerbetreibenden oder den Betreiber genannt wird. Allerdings kommt es auf die Zuverlässigkeit der rur die Einrichtung, Leitung oder Beaufsichtigung verantwortlichen Personen an. Adressat der Zulassungspflicht bei Abfallentsorgungsanlagen ist der Träger des Vorhabens, bei Änderungen der Anlage oder ihres Betriebes der InhaberIBetreiber. Hierbei kann es sich um die nach § 3 Abs. 2 AbfG entsorgungspflichtige Körperschaft, einen von ihr beauftragten Dritten oder einen privaten Entsorger handeln. 122 Im übrigen kommen als Subjekte der ZuverlässigkeitsprUfung der Dritte nach § 16 Abs. 1 S. 3, Abs. 2 S. 1 Nr. 1 KrW-/AbfG, der Antragsteller nach §§ 49 Abs.2 S. 1,50 Abs. I S. 2 KrW-/AbfG und des Anzeigepflichtigen nach § 51 Abs. 2 S. 2 KrW-/AbfG in Frage.

1. Kapitalgesellschaften Ob Kapitalgesellschaften Vorhabensträger bei einem Planfeststellungsverfahren oder Inhaber einer abfallrechtlichen Genehmigung sein können und ob sich daraus Begrenzungen des Zuverlässigkeitskonzepts ergeben, wird, soweit ersichtlich, als solches im abfallrechtlichen Schrifttum nicht behandelt. 123 Bei § 8 AbfG/§ 32 KrW-/AbfG könnte dies daran liegen, daß möglicherweise davon ausgegangen wird, bei den "fUr die Einrichtung, Leitung oder Beaufsichtigung des Betriebes der Abfallentsorgungsanlage verantwortlichen Personen" könnten nur natürliche Personen gemeint sein. Ausgesprochen wird diese vom Wortlaut nicht erzwungene Ansicht indessen nicht. Schwermer äußert sich allerdings auch bei § 8 AbfG zu juristischen Personen,124 woraus zu schließen sein dürfte, daß er davon ausgeht, daß "Personen" im Sinne von § 8 Abs. 3 S. 2 Nr. 2 AbfG auch juristische Personen und damit auch Kapitalgesellschaften sein können. Soweit die Problematik juristischer Personen angesprochen wird, wird ohne weiteres angenommen, daß auch sie Antragsteller etc. sein kön-

122 Schwermer, in: Kunig / Schwenner / Versteyl, AbfG, § 7 Rn. 15. 123 Vgl. Kre/t, in: Hoschützky / Kreft, Recht der Abfallwirtschaft. AbfG, § 12 Anm. 1.1, 1.4; Jung, in: Birn / Jung, Abfallbeseitigungsrecht, AbfG, § 8 Anm. 3.4; § 12 Anm. 1.4; § 12a Anm. 2; Hösel /von Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, AbfG, § 8 Rn. 20 ff.; Kunig, in: Kunig / Schwenner / Versteyl, AbfG, § 13 Rn. 20; Franßen, in: Salzwedel, Grundzüge des Umweltrechts, S. 439 f.; Kim, Zulassung von Abfallentsorgungsanlagen, S. 153 f.; Beckmann / Appold / Kuhlmann, DVBI. 1988, 1002 (1005 f.); Ebling, in: Fluck, KrW-/AbfG, § 32 Rn. 43 ff.; Frenz, KrW-/AbfG, § 32 Rn. 16. 124 Schwermer. in: Kunig / Schwenner / Versteyl, AbfG, § 8 Rn. 50.

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2. Kapitel: Bisheriges Verständnis

nen. 125 Der VGH Kassel hat zwar in einem Beschluß aus dem Jahre 1986 in einem Leitsatz ausgesprochen, die Transportgenehmigung nach § 12 Abs. 1 AbfG sei "höchstpersönlicher Natur",126 diese Aussage war aber nicht speziell auf Kapitalgesellschaften oder juristische Personen bezogen, sondern betraf den Fall einer Transportgenenehmigung filr eine natürliche Person. Fallrelevant war die Frage, ob eine einer (natürlichen) Person übertragene Genehmigung wegen entsprechender pachtvertraglicher Vereinbarungen an eine andere (natürliche) Person übergehen kann. Das Gericht verneinte dies mit der Begründung, Genehmigungen nach § 12 Abs. 1 S. 1 AbfG seien an die Person des jeweiligen Antragstellers oder des filr die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes Verantwortlichen gebunden. 127 Der weitergehende Leitsatz dürfte daher nicht die Bedeutung haben, Kapitalgesellschaften könnten nicht Genehmigungsinhaber sein. Die Problematik der Vorgesellschaften von Kapitalgesellschaften im Zuverlässigkeitsbereich wird in der abfallrechtlichen Kommentarliteratur bisher nicht bearbeitet. 128

2. Personengesellschaften Soweit ersichtlich, wurde die Frage, ob Personengesellschaften selbst Vorhabensträger und Genehmigungsinhaber sein können, im Abfallrecht bisher ebenfalls nicht behandelt. 129

125 Hösel / von Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, AbfG, § 12 Rn. 23 f.; Schwermer, in: Kunig / Schwerrner / Versteyl, AbfG, § 8 Rn. 50; Versteyl, in: Kunig / Schwerrner / Versteyl, AbfG, § 12 Rn. 20; vgl. auch Frenz, KrW-/AbfG, § 16 Rn. 2f. 126 VGH Kassel, NJW 1987,393 (Leitsatz 4). 127 VGH Kassel, NJW 1987,393 (394). 128 Vgl. Jung, in: Birn / Jung, Abfallbeseitigungsrecht, AbfG, § 8 Anm. 3.4, § 12 Anm. 1.4; Hösel /von Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, AbfG, § 8 Rn. 27; KreJt. in: Hoschützky / Kreft, Recht der Abfallwirtschaft, AbfG, § 12 Anm. 1.4; Schwermer, in: Kunig / Schwerrner / Versteyl, AbfG, § 8 Rn. 46 ff.; § l2 Rn. 20, § 13 Rn. 20; Frenz, KrW-/AbfG, § 16 Rn. 2 f. 129 Vgl. KreJt, in: Hoschützky / Kreft, Recht der Abfallwirtschaft, AbfG, § 12 Anm. 1.1, 1.4; Jung, in: Birn / Jung, Abfallbeseitigungsrecht, AbfG, § 8 Anm. 3.4; § 12 Anm. 1.4; § 12a Anm. 2; Hösel /von Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, AbfG, § 8 Rn. 20 ff.; Kunig, in: Kunig / Schwerrner / Versteyl, AbfG, § 13 Rn. 20; Franßen, in: Salzwedel, Grundzüge des Umweltrechts, S. 439 f.; Kim, Zulassung von Abfallentsorgungsanlagen, S. 153 f.; Beckmann / Appold / Kuhlmann, DVBI. 1988, lO02 (lO05 f.); Frenz, KrW-/AbfG, § 16 Rn. 2.

B. Beschränkungen durch das Subjekt der (Un-)Zuverlässigkeitsprüfung

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IV. Antragsteller im Atomrecht Die Frage danach, wer einer atomrechtlichen Genehmigung bedarf (Antragsteller, Einfilhrer, Ausfilhrer, etc.) und die Voraussetzungen zu ertllllen hat, wird von Fischerhof allgemein dahingehend beantwortet, daß dies diejenigen natürlichen oder juristischen Personen seien, die im eigenen oder fremden Namen die relevanten Handlungen vornehmen wollen. 130 Ronellenfitsch geht bei der Behandlung, wer als Antragsteller im Sinne von § 7 AtG Genehmigungspflichter und Genehmigungsinhaber sein kann und bei seiner Behandlung der persönlichen Genehmigungsvoraussetzungen, nicht auf Personen- und Kapitalgesellschaften ein. 131

1. Kapitalgesellschaften Im Atomrecht ist, soweit ersichtlich, heute allgemeine Meinung, daß Betreiber einer dem AtG unterfallenden Anlage auch eine juristische Person sein kann. 132 Indirekt ergibt sich dies auch aus den Formulierungen in §§ 2 Abs. 2 Nr. I, 16 Abs. 1 Nr. 1 AtVtV 133 , wonach im Antrag und im Genehmigungsbescheid Name und Wohnsitz oder Sitz des Antragstellers enthalten sein müssen. Der Betrieb einer Atomanlage durch juristische Personen ist hier sogar der Regelfall. 134 Die Kapitalgesellschaften GmbH und AG können Einfilhrer, Ausfilhrer oder Antragsteller im Sinne des Atomrechts sein. Soweit die Frage nicht ausdrücklich angesprochen wird,135 ist nicht ersichtlich, daß damit eine entgegenstehende Meinung vertreten werden könnte. Unklar sind die Ausführungen zum Antragsteller bei Mattem / Raisch. Antragsteller sei in der Regel der Bauherr bzw. der spätere Inhaber, bei einer juristischen Person filr diese deren zuständiges Organ. 136 Für die Frage, wer Inhaber sei, komme es nicht auf die Eigentumsverhältnisse an, sondern darauf, wer die tatsächliche Gewalt über die Anlage ausübe. 137 Auch wenn der Betrieb in

130 Vgl. Fischerhof, AtG, § 3 Rn. 3, § 7 Rn. 14. 131 Ronellenfitsch, Das atomrechtliche Genehmigungsverfahren, S. 185 tf.; 205 tf. 132 Vgl. Fischerhof, AtG, § 3 Rn. 4, § 7 Rn. 15 133 Verordnung über das Verfahren bei der Genehmigung von Anlagen nach § 7 des Atomgesetzes (Atomrechtliche Verfahrensordnung - AtVfV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 3.2.1995, BGBI. I S. 180. 134 Verheggen, Die "Zuverlässigkeit" des im Atomgesetz aufgeführten Personals, S. 39.

135 Vgl. Borst, DVBI. 1060, 160 (161 f.); Ronellenfitsch, Das atomrechtliche Genehmigungsverfahren, S. 185 tf. 136 Mattern / Raisch, AtG, § 7 Rn. 6. 137 Mattem / Raisch, AtG, § 25 Rn. 5.

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2. Kapitel: Bisheriges Verständnis

einer Zweigniederlassung oder einem Institut einer Universität ausgeübt werde, bleibe doch das Organ der juristischen Person selbst Antragsteller, weil der juristischen Person die Genehmigung zu erteilen sei. 138 Das BVerwG geht jedenfalls heute ohne weiteres davon aus, daß Kapitalgesellschaften selbst Antragsteller fUr eine atomrechtliche Anlagegenehmigung und Genehmigungsinhaber sein können. 139 Die Problematik der Vorgesellschaften von Kapitalgesellschaften ist, soweit ersichtlich, bisher nicht Gegenstand von Auseinandersetzungen im atomrechtlichen Schrifttum gewesen. 140 2. Personengesellschaften

Personengesellschaften fmden hinsichtlich der hier relevanten Fragestellung praktisch keine Beachtung. Fischerhop41 macht Ausftlhrungen nur zu natürlichen und juristischen Personen, auf Personengesellschaften geht er nicht ausdrücklich ein; Mattem / Raisch befassen sich ebenfalls nicht mit der Problematik von Personengesellschaften. 142

v. Zwischenergebnis Die vorhergehende Bearbeitung zeigt, daß ftlr Frage der (Un-)Zuverlässigkeit von Kapital- und Personengesellschaften zumindest zwischen Kapitalgesellschaften einerseits und Personengesellschaften andererseits unterschieden werden muß. Aber auch zwischen Personenhandelsgesellschaften und Gesellschaften bürgerlichen Rechts scheinen relevante Unterschiede möglich zu sein. Bei Kapitalgesellschaften kann festgehalten werden, daß eine Kapitalgesellschaft selbst Gewerbetreibender und Genehmigungsinhaber sein kann und insofern Objekt der (Un-)ZuverlässigkeitsprUfung sein könnte. Bei Personengesellschaften geht hingegen die herrschende Meinung davon aus, daß diese nicht selbst Gewerbetreibender im Sinne des Gewerberechts sein

138 Mattern / Raisch, AtG, § 7 Rn. 6 Fn. 7. 139 S. BVerwG, NVwZ 1990, 858 (859); in diesem Fall waren ursprünglicher An-

tragsteller und Genehmigungsinhaber GmbHs. 140 Vgl. Fischerhof, AtG, § 3 Rn. 4 f.; Haedrich, AtG, § 3 Rn. 3; § 4 Rn. 2; § 6 Rn. 11; § 7 Rn. 18 ff., 52 f.; Ronellenfitsch, Das atomrechtliche Genehmigungsverfahren, S. 185 ff. 141 S. etwa Fischerhof, AtG, § 3 Rn. 4. 142 S. Mattern / Raisch, AtG, § 7 Rn. 6, § 25 Rn. 5 ff.

c. (Un-)Zuverlässigkeit von Kapitalgesellschaften

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können. Dies hat zur Folge, daß bisher davon ausgegangen wird, das Problem einer eigenen Unzuverlässigkeit von Personengesellschaften stelle sich gar nicht, weil es auf die Unzuverlässigkeit eben des Gewerbetreibenden ankomme. Anders ist hingegen die Ausgangssituation im Umweltrecht. Nach den umweltrechtlichen Regelungen kommt es nicht auf die (Un-)Zuverlässigkeit des Gewerbetreibenden im Sinne des Gewerberechts, sondern auf die (Un-)Zuverlässigkeit des Betreibers, Antragstellers, etc. an. Die Frage, ob dieses auch Personengesellschaften sein können, wird durch die gesetzlichen Formulierungen nicht entschieden und ist, soweit ersichtlich, im übrigen bisher auch nicht in dem Sinne entschieden, daß dies ausgeschlossen ist.

C. (Un-)Zuverlässigkeit von Kapitalgesellschaften Wie zuvor dargestellt,143 besteht bei juristischen Personen und damit auch für Kapitalgesellschaften Einigkeit darüber, daß diese Gewerbetreibende im Sinne der GewO, Antragsteller für eine atomrechtliche Anlagengenehmigung nach AtG oder Betreiber einer nach BImSchG genehmigten Anlage sein können. Angesichts der gesetzlichen Formulierungen etwa in § 35 Abs. 1 S. 1 GewO ("Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden"), § 7 Abs. 2 Nr. 1 AtG ("Zuverlässigkeit des Antragstellers") und § 20 Abs. 3 S. 1 BImSchG ("Unzuverlässigkeit dieser Personen"I44) könnte man meinen, aus dem Gesetzestext ergebe sich unproblematisch, daß Kapitalgesellschaften selbst (un-)zuverlässig sein können. Die herrschende Meinung ist indes anderer Ansicht. Die Beantwortung der Frage, was genau unter "Zuverlässigkeit von Kapitalgesellschaften" zu verstehen ist, leidet - soweit man sich mit der Problematik auseinandersetzt 145 - zuweilen unter Unklarheit im Sprachgebrauch in Schrifttum und Rechtsprechung. Möglicherweise wird die Ausdrucksweise gewählt, um eine Auseinandersetzung mit dem Problem, ob Kapitalgesellschaften selbst unzuverlässig sein können, zu vermeiden. Gleichwohl soll im Folgenden eine Einordnung der verschiedenen bisher zu diesem Fragenkreis erfolgten Äußerungen erfolgen.

143 S. oben S. 46. 144 Mit "dieser Personen" sind nach dem Wortlaut von § 20 Abs. 3 S. 1 BlmSchG der Betreiber oder ein mit der Leitung des Betriebes Beauftragter gemeint. 145 Keine Äußerungen zur (Un-)Zuverlässigkeit juristischer Personen finden sich etwa bei BarteIs, Abfallrecht, S. 105, 109; Hoppe / Beckmann, Umweltrecht, § 28 Rn. 93, § 29 Rn. 22; Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 27, § 10 Rn. 93, § 12 Rn. 128, 156, 160, § 13 Rn. 84, 86, 119, 181; Prümm, Umweltschutzrecht, S. 64, 187,249; Püttner, Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 82 ff.

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2. Kapitel: Bisheriges Verständnis

I. (;elVerberecht 1. Verschiedene (Un-)Zuverlässigkeitskonzepte bei Kapitalgesellschaften

In bisherigen Darstellungen zur (Un-)Zuverlässigkeit von Kapitalgesellschaften werden verschiedene Problemebenen zuweilen nicht klar getrennt. So wird insbesondere die Frage, ob juristische Personen und damit auch Kapitalgesellschaften selbst (un-)zuverlässig sein können, gelegentlich mit der Frage, auf wen für die (Un-)Zuverlässigkeitsprüfung abzustellen ist, vermengt. Im Folgenden soll daher zunächst die bisherige "Gemengeargumentation" zusammenfassend dargestellt werden, um hemach hieraus ein eigenes Konzept zu entwikkein. a) Unzuverlässigkeit von Kapitalgesellschaften nur bei Unzuverlässigkeit bestimmter natürlicher Personen Begonnen werden soll mit den Ansichten, die Unzuverlässigkeit von Kapitalgesellschaften nur bei Unzuverlässigkeit bestimmter natürlicher Personen annehmen. So findet sich im Gewerberecht, daß juristische Personen - und damit auch Kapitalgesellschaften - zwar Gewerbetreibende im Sinne der Untersagungsregelung in § 35 Abs. 1 GewO sein könnten, bei ihnen müsse aber auf die Unzuverlässigkeit der vertretungsberechtigten Personen l46 abgestellt werden; zum Teil wird auch enger davon ausgegangen, bei juristischen Personen sei nur auf gesetzliche Vertreter abzustellen. 147 Zum Teil wird bei einer GmbH auch ohne nähere Erläuterung nur die Unzuverlässigkeit des Geschäftsführers geprüft. 148 Noch anders ist schließlich eine Formulierung, nach der bei juristischen Personen auf die Unzuverlässigkeit der jeweiligen gewerbetreibenden (natürlichen) Personen abzustellen sei, soweit sie zur Geschäftsführung berechtigt seien oder darauf tatsächlich Einfluß nähmen. 149 In gerichtlichen Entscheidungen wird zum Teil die Formel verwendet, es komme auf die Unzuverlässigkeit der vertretungsberechtigten Personen an; 150 die Formulie146 Heß, in: Friauf, GewO, § 35 Rn. 30; Stober, Wirtschaftsverwaltungs- und Umweltrecht, S. 1068; Dickersbach, WiVerw 1982,65 (73 f.). 147 Eh/ers, in: Achterberg / Püttner, Besonderes Verwaltungsrecht, I. Kapitel, Rn. 218; wohl auch Mößle, GewArch 1984, 8 (10). 148 So in OVG Münster, NVwZ 1987,335 (336); vgl. auch VGH München, GewArch 1976, 297, wo die Unzuverlässigkeit eines Geschäftsführers einer GmbH angenommen wird, weil er Unzuverlässigen maßgeblichen Einfluß auf die Geschäftsführung einräumte. 149 So Sieg / Leifermann / Tettinger, GewO, § 35 Rn. 25. 150 VGH München, GewArch 1975,61; OVG Koblenz, GewArch 1978, 194, 195; OVG Koblenz, GewArch 1981, 333; OVG Hamburg, GewArch 1983, 96. Der VGH Mannheim stellt in einem Urteil vom 25.2.1993, GewArch 1994,373, zwar ebenfalls

C. (Un-)Zuverlässigkeit von Kapitalgesellschaften

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rung läßt allerdings keine sichere Aussage darüber zu, ob dies das einzig maßgebliche Kriterium oder nur eine Möglichkeit zur Feststellung der Unzuverlässigkeit ist. Als Begründung wird zum einen vorgetragen, das Merkmal der Unzuverlässigkeit lasse sich immer nur im Zusammenhang mit dem Handeln einer natürlichen Person bejahen,151 zum anderen handele die juristische Person durch ihre Organe, weshalb das Handeln der Organe der juristischen Person auch zugerechnet werden müsse,l52 Gelegentlich wird auch auf eine Begründung verzichtet. 153 Die dargestellten Ansichten weichen in ihrem potentiellen Ergebnis erheblich voneinander ab, macht es doch einen gravierenden Unterschied, ob es auf die (nach außen wirkende) gesetzliche und/oder rechtgeschäftliche Vertretungsmacht, die (nach innen wirkende) Geschäftsführungsbefognis oder den tatsächlichen Einfluß ankommt. Bezeichnend für die bisherige Unklarheit, worauf es denn nun wirklich ankommt, ist dabei die fehlende Auseinandersetzung mit der Unterschiedlichkeit der Aussagen. Die dargestellten, inhaltlich erheblich differierenden Ansichten stehen bisher im wesentlichen unverbunden nebeneinander. b) Differenzierende Ansicht Zur Unzuverlässigkeit juristischer Personen fmden sich im Gewerberecht aber auch differenzierende Ansichten.

Frähler / Kormann gehen davon aus, daß der Begriff der Unzuverlässigkeit für juristische Personen "in aller Regel nicht brauchbar" sei. Eine Ausnahme sei aber zu machen, soweit die Unzuverlässigkeit in Vermögenslosigkeit ihren Grund habe. Im übrigen sei grundsätzlich auf die Zuverlässigkeit der gesetzlichen Vertreter als mit der Leitung des Gewerbebetriebes beauftragte Personen abzustellen. 154 Marcks will bei der Unzuverlässigkeit juristischer Personen zwischen verschiedenen UntersagungsgrUnden unterscheiden. Bei Untersagungsgründen, die die juristische Person selbst verwirklichen könne, wie etwa mangelnde Leistungsfähigkeit mit den Unterformen der Steuerschulden und Verletzung soziauf die zur Vertretung berechtigten Personen ab, geht jedoch im übrigen davon aus, daß auch eine juristische Person zuverlässig sein kann. 151 Heß, in: Friauf, GewO, § 35 Rn. 30; Dickersbach, WiVerw 1982,65 (73). 152 So OVG Koblenz, GewArch 1981, 333; ähnlich Sieg / Leifermann / TetHnger, GewO, § 35 Rn. 25. 153 So etwa bei OVG Münster, NVwZ 1987, 335 (336); Stober, Wirtschaftsverwaltungs- und Umweltrecht, S. 1068. 154 Fröhler / Kormann, GewO, § 35 Rn. 35.

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2. Kapitel: Bisheriges Verständnis

alrechtlicher Verpflichtungen, seien diese Tatbestände der juristischen Person direkt zuzurechnen. Im übrigen komme es auf die Zuverlässigkeit der vertretungsberechtigten Personen der juristischen Person, bei der GmbH also auf den Geschäftsfilhrer und bei der AG auf den Vorstand, an. 155 Warum es gerade auf die Vertretungsberechtigung ankommen soll, sagt Marcks nicht. Auch in der untergerichtlichen Rechtsprechung hat diese Unterscheidung von Marcks Gefolgschaft gefunden. 156 Marcks fUhrt zur Rechtfertigung seiner Unterscheidung an, daß mangelnde wirtschaftliche Leistungsfähigkeit in erster Linie bei der juristischen Person und nicht bei den Vertretungsberechtigten vorliegen werde, so daß dieser Versagungsgrund entfallen müßte, wenn man auf die letzteren abstellte. Im umgekehrten Falle rechtfertige die fehlende wirtschaftliche Leistungsfilhigkeit der Vertretungsberechtigten keinesfalls eine Untersagung gegen eine juristische Person, die sich in geordneten Vermögensverhältnissen befmde. 157 c) Eigene Unzuverlässigkeit juristischer Personen Im gewerberechtlichen Schrifttum fmden sich schließlich Ausftlhrungen, die allgemein auf die Möglichkeit der Unzuverlässigkeit juristischer Personen selbst schließen lassen. So fmdet sich etwa in der Dissertation von Schüler der Satz: "Untersagt werden kann auch die juristische Person als solche, denn die Unzuverlässigkeit ist nicht auf menschliches Versagen beschränkt, sie kann auch aus geflilirlichen Organisationsmängeln oder aus dem Fehlen des erforderlichen Betriebskapitals hergeleitet werden."158 Nur soweit die Unzuverlässigkeit aus dem Verhalten oder aus Eigenschaften natürlicher Personen hergeleitet werde, sollen nach Schüler bei der juristischen Person an die Stelle des Gewerbetreibenden die gesetzlichen Vertreter treten. 159 Für diese Ansicht werden allerdings weder Belege noch eine Begründung gegeben.

155 Marcks, in: Landmann / Rohmer, GewO, § 35 Rn. 65. 156 So in VG Karlsruhe, GewArch 1985, 381. Heß, in: Friauf, GewO, § 35 Rn. 30 sieht in diesem Urteil unzutreffenderweise einen Beleg für seine Aussage, bei juristischen Personen sei nach allgemeiner Meinung auf die Unzuverlässigkeit der vertretungsberechtigten Personen abzustellen. 157 Marcks, in: Landmann / Rohmer, GewO, § 35 Rn. 65. 158 Schüler, Die Gewerbeuntersagung in der Systematik des deutschen Gewerberechts, S. 104. 159 Schüler, Die Gewerbeuntersagung in der Systematik des deutschen Gewerberechts, S. 103.

c. (Un-)Zuverlässigkeit von Kapitalgesellschaften

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Auch die Ausftlhrung von Kienzle, bei juristischen Personen begründe die Unzuverlässigkeit eines Gesellschafters, der maßgeblichen Einfluß auf die Geschäftsftlhrung nehme, die Annahme der Unzuverlässigkeit der juristischen Person,160 ist im Sinne einer eigenen Unzuverlässigkeit von juristischen Personen zu verstehen. Nach Kienzle kommt es bei juristischen Personen, soweit die Unzuverlässigkeit aus den Eigenschaften juristischer Personen hergeleitet werden soll, auf die Beurteilung der in der Gesellschaft maßgeblichen Personen an. Zu diesen Personen seien nicht nur die gesetzlichen Vertreter zu zählen, es seien vielmehr auch die Beteiligungsverhältnisse zu berücksichtigen. Wenn eine juristische Person von einem unzuverlässigen Gesellschafter beherrscht oder maßgeblich beeinflußt werde, könne dies ihre Unzuverlässigkeit begründen. Da die Unzuverlässigkeit nicht nur in menschlichen Eigenschaften, sondern auch in anderen Verhältnissen begründet sein könne, sei es unzutreffend, nur auf die Eigenschaften und auf das Verhalten der Gesellschafter oder gesetzlicher Vertreter abzustellen. Es könne daher eine juristische Person etwa in den Fällen, in denen das Vorhandensein der fUr den Gewerbebetrieb erforderlichen Mittel Zulassungsvoraussetzung sei, wegen wirtschaftlicher Leistungsfiihigkeit unzuverlässig sein. 161 Janssen ftlhrt unter Bezugnahme auf Kienzle 162 aus, eine juristische Person, die selbst keinen Charakter im engeren Sinne habe, sei unzuverlässig, wenn z. B. ein unzuverlässiger Gesellschafter maßgeblichen Einfluß auf die Geschäftsftlhrung habe. Tatsachen, welche die Annahme der Unzuverlässigkeit rechtfertigten, könnten zwar ihre Ursache auch in Charaktermängeln haben, machten aber nicht die Unzuverlässigkeit zu einer Charaktereigenschaft und zu einem Werturteil über den Charakter eines Menschen. 163 Eine frühe Entscheidung des BVerwG vom 27.6.1961 164 zum Zuverlässigkeitsbegriff im Reisevermittlungsgewerbe könnte ebenfalls rur die Unzuverlässigkeit juristischer Personen als solcher sprechen. Es ging in diesem Fall um eine Gewerbeuntersagung, die gegenüber einer im Reisevermittlungsgewerbe tätigen GmbH ergangen war. In seiner Begründung legt das BVerwG zunächst dar, daß es keinen absoluten Zuverlässigkeitsbegriff gebe, sondern der Begriff der Unzuverlässigkeit auf das jeweilige Gewerbe ausgerichtet sei, das betrieben werden solle, und es dabei auf den Schutzzweck der entsprechenden gewerberechtlichen Bestimmungen ankomme. Das BVerwG fuhrt dann aus: "Ebenso ist ein Reisebüro, bei dem zu besorgen ist, daß die Verwendung der ihm treuhänderisch anvertrauten Gelder nicht gesichert ist, weil bei ihm die Gefahr be-

160 Kienzle, GewArch 1968, 145 (149). 161 Kienzle, Gewerbeuntersagung, S. 22 f. 162 Und zwar unter Bezugnahme auf Kienzle, GewAreh 1968, 145 (149). 163 Janssen, GewArch 1969, 1 (6). 164 Abgedruckt in NJW 1961, 1834f.

2. Kapitel: Bisheriges Verständnis

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steht, daß diese Gelder von anderen Gläubigern weggepfändet und die Kunden um ihre Ersparnisse gebracht werden, rur das von ihm betriebene Gewerbe unflihig und damit unzuverlässig." 165

Weiter heißt es in der Entscheidung des BVerwG, daß der von der Vorinstanz vertretene Grundsatz, die wirtschaftliche Leistungsunfilhigkeit begründe die Unzuverlässigkeit nur dann, wenn sie mit einem charakterlichen Mangel in Verbindung stehe, Gültigkeit beanspruchen möge, wenn das Gesetz nicht ausdrücklich den Nachweis der zum Betrieb erforderlichen Mittel oder der Leistungsfilhigkeit verlange, im vorliegende Fall fordere das Gesetz aber gerade den Besitz der entsprechenden Mittel. 166 In einer jüngeren Entscheidung hat das BVerwG dann ausdrücklich von der "Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden, einer juristischen Person," gesprochen. 167 Von einer eigenen Unzuverlässigkeit einer GmbH handelt ein Beschluß des VGH München vom 5.3.1980 168 . Der Sache nach ging es um den fortdauernden tatsächlichen Einfluß einer unzuverlässigen Person auf die Geschäftsfilhrung trotz formellen Ausscheidens aus einer GmbH. Der VGH München ging in der Entscheidung davon aus, daß die unzuverlässige Person die Geschäftsfilhrung der GmbH (Antragstellerin) entscheidend bestimmt habe und filhrte weiter aus: "Seine Unzuverlässigkeit ist daher der Antragstel1erin als eigene Unzuverlässigkeit zuzurechnen". 169

Im Sinne einer eigenen Unzuverlässigkeit einer juristischen Person ist möglicherweise auch ein Beschluß des VGH München vom 5.1.1989 170 zu deuten. Das Gericht filhrt in dieser Entscheidung aus, die Klägerin (eine GmbH) sei unzuverlässig, weil zum maßgeblichen Zeitpunkt Tatsachen vorgelegen hätten, die die Prognose rechtfertigten, die Klägerin werde zukünftig ein Gewerbe nicht ordnungsgemäß filhren. Bei diesen Tatsachen handelte es sich unter anderem darum, daß die GmbH von ihrem unzuverlässigen Alleingesellschafter und "technischen Betriebsleiter" beherrscht worden sei. Der Alleingesellschafter sei nicht nur Kapitalgeber der GmbH, sondern habe deren Geschäfte im Grunde seit ihrer Gründung bestimmt und nehme bestimmenden Einfluß auf die Gesellschaft. Hieran ändere auch die Tatsache nichts, daß der Alleingesellschafter

165 166 167 168 169 170

BVerwG, NJW 1961, 1834. BVerwG, NJW 1961, 1834. BVerwG, GewArch 1995, 116. GewArch 1980, 334 ff. VGH München, GewArch 1980,334 (335). NVwZ-RR 1989, 541 f.

c. (U n-)Zuverlässigkeit von Kapitalgesellschaften

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eine 27jährige, als Kindergartenhelferin ausgebildete Hauptschulabsolventin als Geschäftsfllhrerein eingesetzt habe. 171 Für eine eigene Zuverlässigkeit einer juristischen Personen spricht schließlich auch die Formulierung des VGH Mannheim in einem Urteil vom 25.2.1993, nach der rur die Beurteilung "ihrer gewerberechtlichen Zuverlässigkeit" (d. h. der juristischen Person) auf bestimmte Personen abzustellen ist. l72 d) "Offene" Formulierungen Insbesondere in der Rechtsprechung fmden sich zur Zuverlässigkeit juristischer Personen auch insofern "offene" Formulierungen, als sie die Frage, ob juristische Personen als solche unzuverlässig sein können, offenlassen. So hatte sich das BVerwG in einer Entscheidung vom 9.2.l967 mit einer Gewerbeuntersagung gegen eine GmbH zu befassen, deren einer Gesellschafter "technischer Betriebsleiter" und zuvor wegen Betruges in 79 Fällen bestraft worden war und deren anderer Gesellschafter die Ehefrau des einen Gesellschafters und Geschäftsfllhrerin der GmbH war. Nach Ansicht des BVerwG kam es in diesem Rechtsstreit allein darauf an, "ob die Gewerbeuntersagung wegen des Einflusses des Ehemanns auf die Leitung des Gewerbebetriebs gerechtfertigt ist" .173 Ausfllhrungen zur Problematik der Unzuverlässigkeit juristischer Personen als solcher enthält das Urteil nicht. Auch enthält das Urteil keine Aussage dahingehend, daß bei juristischen Personen (allein) auf die Unzuverlässigkeit der vertretungsberechtigten Person(en) abzustellen ist; 174 das Urteil trägt allerdings die Aussage, daß es (auch) auf die Unzuverlässigkeit einer vertretungsberechtigten Person ankommt. In die Reihe der "offenen" Formulierungen dürfte auch eine Entscheidung des VG Koblenz fallen, in der es ausfUhrt, daß "bei der Beurteilung der Unzuverlässigkeit einer juristischen Person auf diejenigen Personen abzustellen ist, die auf die Geschäftsfllhrung bestimmenden Einfluß haben" .175 Ebenfalls noch als "offene" Formulierung erscheint die Feststellung des VGH München vom 18.12.1986 176, in der das Gericht ausftlhrt, da die Klägerin eine juristische Person sei, komme es ftlr die Frage ihrer gewerberechtlichen Zuverlässigkeit

171 VGH München, NVwZ-RR 1989, 541 (542). 172 VGH Mannheim, GewAreh 1994,373. 173 BVerwG, GewArch 1967, 166; vgl. dazu auch Rother, GewAreh 1967, 168. 174 Das wollen aber wohl Heß, in: Friauf, GewO, § 35 Rn. 30, und Marcks, in: Landmann / Rohmer, GewO, § 35 Rn. 65 aus dem Urteil schließen. 175 VG Koblenz, GewArch 1977, 197 (198). 176 VGH München, BayVBI. 1987,275 f. (zu § 4 Abs. 1 Nr. 1 GastG). S Lang

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2. Kapitel: Bisheriges Verständnis

entscheidend darauf an, ob ihre vertretungsberechtigten Organe zuverlässig seien. 177 In der Rechtsprechung fmden sich des weiteren auch Entscheidungen, in denen es zwar um eine Gewerbeuntersagung wegen Unzuverlässigkeit gegen eine juristische Person geht, wo aber die Frage der Unzuverlässigkeit juristischer Personen selbst nicht problematisiert wird. Häufig sind hier Fälle gegeben, in denen der juristischen Person wegen Unzuverlässigkeit des GeschäftsfUhrers einer GmbH das Gewerbe untersagt wird. 178 Seltener sind die Fälle der Gewerbeuntersagung gegenüber einem Verein, dessen Vorstand unzuverlässig ist 179 oder gegenüber einer GmbH wegen Unzuverlässigkeit eines Gesellschafters l80 . In diesen Fällen wird die Gewerbeuntersagung typischerweise auf die in § 35 Abs. 1 S. 1 2. Alt. GewO genannte Alternative der Untersagung wegen Unzuverlässigkeit einer mit der Leitung des Gewerbebetriebs beauftragten Person gestützt, ohne auf die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden selbst, also der juristischen Person, einzugehen. Nicht sicher einzuordnen ist eine AusfUhrung Metzners, die von einer Unzuverlässigkeit spricht, "die dem Gewerbetreibenden aus der Unzuverlässigkeit seines gesetzlichen Vertreters oder eines Verwalters kraft Amtes zugerechnet wird". Auch hier folge die Unzuverlässigkeit nicht aus der Persönlichkeit des Gewerbetreibenden, sondern aus seinen persönlichen Verhältnissen, weshalb die frühere Auffassung der Notwendigkeit eines Charaktermangels in der Person des Gewerbetreibenden abzulehnen sei. Andernfalls könnten diese Erscheinungsform der Unzuverlässigkeit nicht erklärt werden. 181 Ebenfalls nicht abschließend einzuordnen sind schließlich die AusfUhrungen zur Zuverlässigkeit juristischer Personen in der Dissertation von Hellwig. Sie fUhrt zunächst aus, bei einer juristischen Person als Gewerbetreibender sei es entscheidend, daß alle ihre Vertreter zuverlässig seien. Hierbei sei grundsätz-

177 VGH München, BayVBI. 1987,275. 178 Als Beispiele seien genannt BVerwG, GewAreh 1971, 200, 201; VGH Mannheim, GewAreh 1976, 165. Die abgedruckten Entscheidungsgründe dieses Urteils enthalten keine näheren Ausführungen des Gerichts zur Problematik juristischer Personen als solcher; die Anführung dieses Urteils von Marcks, in: Landmann / Rohmer, GewO, § 35 Rn. 65 als Beleg für die Aussage, die Rechtsprechung stelle auf die Zuverlässigkeit der vertretungsberechtigten Personen ab, ist insofern nicht unproblematisch. 179 So etwa in VG Berlin, GewAreh 1970,63. 180 S. VGH Mannheim, GewAreh 1974,93 (94). Dieses Urteil wird inhaltlich letztlich zu unrecht von Marcks, in: Landmann / Rohmer, GewO, § 35 Rn. 65 für die Aussage zitiert, die Rechtsprechung stelle bei juristischen Personen auf die Zuverlässigkeit der vertretungsberechtigten Personen ab. 181 Metzner, WiVerw 1981,43 (45).

C. (Un-)Zuverlässigkeit von Kapitalgesellschaften

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lieh von einer großen gegenseitigen Einflußnahme auszugehen, so daß in der Regel bei Unzuverlässigkeit des einen Vertreters bereits die Zuverlässigkeit der juristischen Person insgesamt "in Frage" stehe. Wenn allerdings die im Innenverhältnis tätigen GeschäftsfUhrer auf Grund ihres erheblichen Kapitalanteils die eigentlich Weisungsberechtigten seien, so komme es auf ihre Zuverlässigkeit und nicht lediglich auf die im Außenverhältnis auftretenden Vertreter an. Mitentscheidend für die Frage der Verantwortlichkeit seien daher die finanziellen Beteiligungsverhältnisse der unzuverlässigen Person. Daneben könne auch eine juristische Person als solche etwa wegen gefiihrlicher Organisationsmängel oder wegen Fehlens der erforderlichen Mittel unfähig sein, ein Gewerbe ordnungsgemäß auszuüben. Dabei müsse allerdings der Grundsatz gewahrt bleiben, daß äußere Umstände bei Beurteilung der Zuverlässigkeit nur soweit erheblich seien, als sie auf ein persönliches Verhalten zurückgefUhrt werden könnten. Hellwig begründet dies damit, daß dasjenige, was für die Verantwortlichkeit einer natürlichen Person innerhalb ihres Betriebes gelte, auch für eine juristische Person gelten müsse. Auch hier ginge es um selbständig im Wirtschaftsleben tätige natürliche Personen, die den Betrieb zur Verwirklichung ihrer Individualinteressen benutzten. Es sei ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG, wenn sich diese der Überprüfung der Zuverlässigkeit ihrer Person dadurch entziehen könnten, daß sie den Betrieb in der Form einer juristischen Person führten. 182 2. Unzuverlässigkeit durch Einflußnahme Dritter

Die als nächstes behandelte Frage der Unzuverlässigkeit durch Einflußnahme Dritter betrifft weniger ein bisher ausgeformtes Konzept zur Deutung des Phänomens der (Un-)Zuverlässigkeit von Kapitalgesellschaften, sondern eher ein spezielles Argumentationsmuster zur Behandlung des (Un-)Zuverlässigkeitsphänomens in bestimmten Dritteinflußkonstellationen. Schon früh hat nämlich die Rechtsprechung entschieden, daß sich Unzuverlässigkeit auch aus der Einflußnahme Dritter ergeben kann. Hierbei ging es allerdings um die Einflußnahme von natürlichen Personen auf andere natürliche Personen. Die "klassische" Variante einer solchen Einflußnahme ist dabei das Vorschieben eines Strohmannes. 183 Da aber Kapitalgesellschaften im Grunde ebenfalls durch Dritte "beeinflußt" werden, ja sogar ihrer Natur nach auf eine "Beeinflussung" durch "Dritte" angewiesen sind, weil sie nicht selbst im natürlichen Sinne handeln können, soll im Folgenden das Phänomen der Unzu-

182 Hellwig, Unzuverlässigkeit im Gewerberecht, S. 81 f. 183 Zum Strohmannverhältnis bei § 35 GewO s. statt aller Marcks, in: Landmann / Rohmer, GewO, § 35 Rn. 71 ff.

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2. Kapitel: Bisheriges Verständnis

verlässigkeit (einer natürlichen Person) durch Einflußnahme Dritter dargestellt werden. 184 So entschied das BVerwG in einem Urteil vom 16.l0.1959: "Es ist ein im Gewerberecht und auch in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ... anerkannter Grundsatz, daß die Zuverlässigkeit eines Gewerbetreibenden, gegen dessen eigene Lauterkeit sonst nichts einzuwenden ist, auch dann verneint werden muß, wenn er Dritten, welche die rur diesen Beruf erforderliche Zuverlässigkeit nicht besitzen, einen Einfluß auf die Führung des Gewerbebetriebes einräumt oder auch nur nicht willens oder nicht in der Lage ist, einen solchen Einfluß auszuschalten .... Die Gründe der Versagung liegen vielmehr auch in einem solchen Falle in Wahrheit in der Person des Gewerbetreibenden selbst.,,185 In späteren Entscheidungen und im Schrifttum fmdet sich häufig die Formulierung, daß der Dritte auf die Geschäftsführung einen "maßgeblichen" I 86, "entscheidenden"187 oder "bestimmenden"188 Einfluß nehmen müsse, um von Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden ausgehen zu können; dies ist aber nicht durchgängig der Fall. 189

Kienzle stellt weniger auf den Einfluß des Dritten als auf das Verhalten des Gewerbetreibenden ab. Der Gewerbetreibende habe die Pflicht, darüber zu wachen, daß der Betrieb im ganzen ordnungsmäßig geruhrt werde. Die Aufsichtspflicht erstrecke sich dabei zum einen auf alle Personen, die im Gewerbebetrieb rur den Gewerbetreibenden tätig werden, unabhängig von ihrer Funktion, zum anderen aber auch auf Personen, die sich etwa als Gäste oder Kunden im Betrieb nur aufhalten. Die Aufsichtspflicht sei verletzt, wenn Mißstände eingetreten seien, die bei gehöriger Aufsicht nicht hätten vorkommen können; maßgeblich sei allein, ob der Gewerbetreibende Aufsichtsrnaßregeln getroffen

184 Fröhler / Kormann, GewO, § 35 Rn. 34 gehen zwar grundsätzlich davon aus, daß die ZuverlässigkeitspTÜfung beim Gewerbetreibenden selbst, nicht bei Dritten anzusetzen habe, ausnahmsweise sei aber unter anderem bei juristischen Personen "eine Art von Zurechnung des Verhaltens Dritter gegenüber dem Gewerbetreibenden" möglich. 185 BVerwGE 9,222 unter Hinweis auf Landmann / Rohmer, GewO, 11. Aufl., § 35 Anm. 4 d; Rohmer / Eyermann, Gaststättengesetz, 2. Aufl., § 2 Anm. 3, S. 34 f; ähnlich Klein, NVwZ 1990,633 (634). 186 So etwa in VGH Mannheim, GewArch 1974,92 (94); VGH München, GewArch 1976,297; OVG Koblenz, GewArch 1978, 194 (195); OVG Münster, NVwZ 1987, 335 (336); Heß, in: Friauf, GewO, § 35 Rn. 32; Kienzle, GewArch 1968, 145 (149). 187 In diesem Sinne VGH München, GewArch 334 (335). 188 SoAßfalg, NVwZ 1989,519 (522). 189 S. etwa VGH München, BayVBI. 1987,275 (276); VGH München, NVwZ-RR 1989,541 (542).

c. (Un-)Zuverlässigkeit von Kapitalgesellschaften

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habe, die objektiv zur Verhinderung der Mißstände erforderlich gewesen wären.I 90 Für den Geschäftsfilhrer einer GmbH hat das OVG Harnburg entschieden, daß dieser vor allem auch dann unzuverlässig sei, wenn ihm die Unabhängigkeit und Selbständigkeit fehle, die zur jederzeitigen Durchsetzung von Anordnungen erforderlich seLI91

Der Sache nach ist die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibendem in bestimmten Dritteinflußkonstellationen trotz der im einzelnen abweichenden Ansätze allgemein anerkannt. 192

11. Immissionsschutzrecht

Im immissionsschutzrechtlichen Schrifttum wird sich im Rahmen von § 20 Abs. 3 BImSchG zuweilen nicht zur Problematik der (Un-)Zuverlässigkeit juristischer Personen geäußert. 193 Soweit die Problematik angesprochen wird, ähneln die Darlegungen denjenigen im Gewerberecht. So soll im Rahmen der UnzuverlässigkeitspfÜfung von § 20 Abs. 3 S. 1 BImSchG auf die nach Gesetz, Satzung oder Gesellschaftsvertrag berufenen Personen l94 oder die Organwalter l95 abzustellen sein. Wenn mehrere Personen zur Vertretung berufen sind, soll nach Schmatz / Näthlichs / Weber eine Untersagung in erster Linie gegen die Person in Betracht kommen, die nach den Bestimmungen über die Geschäftsfilhrungsbefugnis die Pflichten des Betreibers nach dem Immissionsschutzrecht wahrzunehmen habe;196 außer einern Hinweis auf einen § 53a BImSchGI97 wird rur diese Aussage allerdings keine Begründung gegeben.

190 Kienzle, Gewerbeuntersagung, S. 19 unter Hinweis aufPrOVGE 96,183 (186), OVG Münster, DÖV 1956,737. \9\ OVG Hamburg, GewArch 1983,96. \92 S. etwa noch Stober, Wirtschaftsverwaltungs- und Umweltrecht, S. 1068. \93 So fehlen diesbezügliche Ausführungen bei Boisseree / Oels / Hansmann, Immissionsschutzrecht, BImSehG, § 20 Anm. 3; Engelhardt, BImSchG, § 20 Rn. 11 ff.; Koch, in: GK-BImSchG, § 20 Rn. 114 ff.; Stich / Porger, Immissionsschutzrecht, BImSchG, § 20 Rn. 9 ff. 194 So Schmatz / Nöthlichs, Sicherheitstechnik, BImSchG, § 20, Nr. 10041, S. 10. 195 So Laubinger, in: Ule / Laubinger, BImSchG (Kommentar), § 20 Rn. E 4. 196 Schmatz / Nöthlichs, Sicherheitstechnik, BImSchG, § 20, Nr. 10041, S. 10. 197 Gemeint ist wohl § 52a BlmSchG.

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2. Kapitel: Bisheriges Verständnis

Hansmann ist der Ansicht, daß in den Fällen, in denen der Betreiber eine juristische Person sei, sich die Untersagungsverfügung nur auf das Tätigwerden aller oder einzelner Mitglieder des vertretungsberechtigten Organs (Vorstand einer AG, Geschäftsfiihrer einer GmbH), nicht dagegen auf die juristische Person als solche beziehen könne, weil nur natürliche Personen unzuverlässig im Sinne von § 20 Abs. BImSchG sein könnten. 198 Inhaltlich begründet wird diese Ansicht nicht; als Beleg filr diese Aussage zum Unzuverlässigkeitsbegriff des BImSchG wird auf Kommentare zur GewO verwiesen. 199 Jarass will bei juristischen Personen differenzieren: Komme es auf die persönlichen Verhältnisse wie etwa die Finanzkraft an, soll auf die juristische Person selbst abzustellen sein. Komme es auf persönliche Eigenschaften an, soll auf die vertretungsberechtigte Person (Vorstand bei AG, Geschäftsfilhrer bei GmbH) abzustellen sein; bei Kapitalgesellschaften, die unter § 52a Abs. 1 BImSchG fielen, sei regelmäßig auf die filr die Betreiberpflichten verantwortliche Person abzustellen. 200 Ähnlich ist die Ansicht Vallendars, nach der es bei juristischen Personen bei der Prüfung der Unzuverlässigkeit sowohl auf deren Verhältnisse (z. B. einen Konkurs) wie auf die Verhältnisse derjenigen Personen ankomme, die die Gesellschaft nach außen verträten. 201 Nach Koch schließlich soll "rechtserheblich" die "Unzuverlässigkeit der Betriebsleitung, mag diese dem Betreiber oder einem Beauftragten obliegen", sein. 202 Allen diesen Ansichten ist gemeinsam, daß keine Begründungen filr die Aussagen gegeben werden.

III. Abfallrecht

Auch im abfallrechtlichen Schrifttum wird bisweilen nicht auf die Problematik der (Un-)Zuverlässigkeit von Kapitalgesellschaften oder juristischen Personen eingegangen. 203 Nach Schwermer kommt es, ohne Begründung, bei juristi-

198 Hansmann, in: Landmann / Rohmer, UmwR, BImSehG, § 20 Rn. 58. 199 Hansmann, in: Landmann / Rohmer, UmwR, BImSehG, § 20 Rn. 58 verweist auf Marcles, in: Landmann / Rohmer, GewO, § 35 Rn. 65. 200 Jarass, BImSehG, § 20 Rn. 35. 201 Vallendar, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, BImSehG, § 20 Anm. 28 Abs.2. 202 Koch, in: GK-BImSchG, § 20 Rn. 122; diese Ausführungen sind allerdings nicht allein auf juristische Personen bezogen. 203 So finden sich etwa keine dahingehenden Äußerungen bei Kreft, in: Hoschützky I Kreft, Recht der Abfallwirtschaft, AbtU, § 12 Nr. 1.4; Hösel/von Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, AbtU, § 8 Abs. 3 Rn. 27; Jung, in: Birn / Jung, Abfallbeseiti-

c. (Un-)Zuverlässigkeit von Kapitalgesellschaften

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schen Personen im Rahmen von § 8 Abs. 3 S. 2 Nr. 2 AbfG auf die Zuverlässigkeit der gesetzlichen Vertreter an. 204 Versteyl äußert sich im selben Kommentar im Rahmen von § 12 Abs. 1 S. 3 AbfG zur GmbH und stellt hier "auch" auf die Zuverlässigkeit der Geschäftsftlhrer ab; begründet wird dies mit ,,§§ 35 f. GmbHG".20S Warum gerade die Regelungen zur Vertretung in den §§ 35 f. GmbHG maßgeblich sein sollen, wird von Versteyl nicht ausgefiihrt. Angesichts des Verweises auf §§ 35 f. GmbHG erscheint des weiteren die Bedeutung des erweiternden "auch" nicht recht erklärlich, bezieht sich die Vertretungsregelung des § 35 GmbHG doch nur auf Geschäftsfiihrer. In der Kommentierung zu § 12 AbfG im Hösel/ von Lersner fmdet sich, ebenfalls ohne Begründung, der Satz, daß es, wenn der Antragsteller eine juristische Person sei, auf die Zuverlässigkeit der für Leitung und Beaufsichtigung des Beförderungsbetriebes verantwortlichen Personen ankomme. 206 Aus der Rechtsprechung lassen sich ebenfalls nur wenig Erkenntnisse über die Problematik der Zuverlässigkeit vom Kapitalgesellschaften im Abfallrecht gewinnen. Gerichtliche Entscheidungen, in denen von der Fallgestaltung her Ausführungen zur Zuverlässigkeit juristischer Personen möglich gewesen wären, verzichten in Fällen, in denen nach dem einschlägigen Gesetzeswortlaut (wie etwa in § 12 Abs. 1 S. 3 AbfG) die Untersagung auch auf die Zuverlässigkeit der für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen abgestellt werden kann, auf eine Auseinandersetzung mit der Zuverlässigkeitsproblematik des Antragstellers als solchem. 207

IV. Atomrecht Zum Atomrecht ist zunächst zu konstatieren, daß die Zuverlässigkeitsregelungen im Gesetzestext denkbar weitgehend sind. 208 So kommt es nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 AtG sowohl auf die Zuverlässigkeit des Antragstellers als auch auf die Zuverlässigkeit "verantwortlicher Personen" an. Angesichts der Weite des

gungsrecht, AbfG, § 8 Anm. 3.4 und § 12 Anm. 1.4; Kunig, in: Kunig / Schwermer / Versteyl, AbfG, § 13 Rn. 20; Ebling, in: Fluck, KrW-/AbfG, § 32 Rn. 43 ff.; Fluck, in: Fluck, KrW-/AbfG, § 16 Rn. 98 ff.; Frenz, KrW-/AbfG, § 16 Rn. 3; § 32 Rn. 16; § 49 Rn. 9. 204 Schwermer, in: Kunig / Schwermer I Versteyl, AbfG, § 8 Rn. 50. 205 Versteyl, in: Kunig / Schwermer / Versteyl, AbfG, § 12 Rn. 20. 206 Hösel / von Lersner, Recht der AbfaIlbeseitigung, AbfG, § 12 Rn. 23.

207 Als Beispiel sei genannt VGH Mannheim, NVwZ 1985,438 (438 f.). 208 Zu den verschiedenen Zuverlässigkeitsregelungen im Atomrecht näher unten S. 92 ff.

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2. Kapitel: Bisheriges Verständnis

Kreises natürlicher Personen, auf deren Zuverlässigkeit es danach ankommt, dürfte das praktische Bedürfnis, sich mit der Problematik juristischer Personen als solcher auseinanderzusetzen, vergleichsweise gering sein.209 Auch im Atomrecht fmden sich allerdings gleichwohl unterschiedliche Ausführungen zur (Un-)Zuverlässigkeit juristischer Personen. Im Kommentar von Fischerhof sind diese vergleichsweise umfangreich. Er konstatiert, die für die Zuverlässigkeitsbeurteilung relevanten Eigenschaften und Verhalten seien zwar zunächst nur für natürliche Personen entwickelt worden, sie seien jedoch bei juristischen Personen auf deren gesetzliche Vertreter wie auch bis zu einem gewissen Grade auf intern verantwortliche Personen und entsprechend auf die Gesamtwürdigung eines Unternehmens anzuwenden. 210 Der Sache nach geht Fischerhof damit von einer eigenen Unzuverlässigkeit von juristischen Personen aus, die nicht auf die Betrachtung der Personen im Leitungsorgan beschränkt ist. Nach Haedrich soll bei juristischen Personen die Zuverlässigkeit des oder der gesetzlichen Vertreter maßgebend sein. Unter Darstellung der Ansicht Fischerhofs, den Zuverlässigkeitsbegriff auf die Gesamtwürdigung des Unternehmens auszudehnen, führt Haedrich des weiteren aus, daß in der Regel Bedenken gegen das Unternehmen auch Bedenken gegen dessen gesetzliche Vertreter auslösten. 211 Winters fUhrt ohne Begründung aus, bei juristischen Personen komme es hinsichtlich der Zuverlässigkeit des Antragstellers auf die Zuverlässigkeit der vertretungsberechtigten Personen an. 212 Die entgegenstehende Ansicht Fischerhofs bezeichnet Winters als "mißverständlich".213

In der Dissertation von Verheggen wird davon ausgegangen, daß es auf die Zuverlässigkeit der nach Gesetz oder Satzung zur Vertretung berechtigten

209 Ronellenfitsch führt denn auch aus, daß im Gegensatz zum Gewerberecht, wo der Begriff der (Un-)Zuverlässigkeit eine nahezu unübersehbare Rechtsprechung beschäftige, die Zuverlässigkeit der in § 7 Abs. 2 Nr. 1 AtG genannten Personen keine große Rolle zu spielen scheine. Dies sei aber kaum verwunderlich, da Kraftwerkshersteller und -betreiber schlecht beraten wären, wenn sie den Genehmigungsbehörden und letztlich den Verwaltungsgerichten Personen präsentierten, deren Zuverlässigkeit nicht außer Frage stünde, Ronellenfitsch, Das atomrechtliche Genehmigungsverfahren, S. 206 f. 210 Fischerhof, AtG, § 3 Rn. 4, § 7 Rn. 15 211 Haedrich, AtG, § 7 Rn. 52; in den Kommentierungen zu den anderen zuverlässigkeitsrelevanten Normen finden sich keine Ausführungen zur Zuverlässigkeit juristischer Personen, vgl. §§ 3 Rn. 3, 4 Rn. 2, 6 Rn. 11,9 Rn. 4. 212 Winters, Atom- und Strahlenschutzrecht, Einführung S. 22. 213 Winters, Atom- und Strahlenschutzrecht, Einführung S. 22 Fn. 80.

c. (Un-)Zuverlässigkeit von Kapitalgesellschaften

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natürlichen Personen ankomme. 214 Verheggen argumentiert folgendermaßen: Auch bei Tatsachen wie mangelnder Leistungsfähigkeit könne es nicht auf die juristische Person ankommen, da eine juristische Person selbst nicht handlungsfähig sei. Daß eine juristische Person nicht handlungsfiihig sei, zeige sich schon daran, daß Geschäftsführer oder Vorstand zwingend erforderlich seien. Es könne daher auch nicht die juristische Person selbst sein, die steuerlichen und sozialversicherungsrechtlichen Pflichten nicht nachkomme; nur ihre Vertreter könnten diesen Pflichten (nicht) nachkommen. Auch könne einzig und allein eine natürliche Person leistungsfiihig sein und das erforderliche Kapital aufbringen. Es sei daher auch dem Verantwortungsbereich einer natürlichen Person zuzurechnen, wenn der Betrieb einer juristischen Person "ohne Vermögenslosigkeit"215 fortgeführt werde. 216

Ronellenfitsch geht in seiner Habilitationsschrift nicht näher auf die eigentliche Zuverlässigkeit des Antragstellers ein. Im Rahmen seiner Ausführungen zu den persönlichen Genehmigungsvoraussetzungen befaßt er sich im Kern mit der Zuverlässigkeit der natürlichen Personen, ohne allerdings die juristischen Personen ausdrücklich von seinen Ausführungen auszuschließen. 217 In der Begründung zu einer atomrechtlichen Zuverlässigkeitsregelung im Professorenentwurf UGB-BT von Jarass / Kloepfer / Kunig / Papier / Peine / Rehbinder / Salzwedel / Schmidt-Aßmann findet sich die Aussage, im Hinblick auf den Antragsteller müsse bei juristischen Personen die Zuverlässigkeit der gesetzlichen Vertreter maßgeblich sein. Es werde zwar von Fischerhof die Auffassung vertreten, den Begriff der Zuverlässigkeit auf die Gesamtwürdigung des Unternehmens auszudehnen, in der Regel würden aber Bedenken gegen das Unternehmen auch Bedenken gegen dessen gesetzliche Vertreter auslösen. 218 Warum der Umweg über die gesetzlichen Vertreter vorzugswürdig sei, wird nicht ausgeführt. Das BVerwG hat sich in einem Beschluß vom 17.4.1990219 vorsichtig geäußert. Es ging in dieser Entscheidung unter anderem um das Verhältnis von atomaren Störfällen und Zuverlässigkeit des Anlagenbetreibers. Das BVerwG formuliert in seiner Begründung immer "doppelt", indem es von der Zuverläs-

214 S.38. 215 216 S.38. 217

Verheggen, Die ,,zuverlässigkeit" des im Atomgesetz aufgeführten Personals,

Gemeint ist wohl "ohne Vermögen". Verheggen, Die ,,zuverlässigkeit" des im Atomgesetz aufgeführten Personals,

S. Ronellenfitsch, Das atomrechtliche Genehmigungsverfahren, S. 206 ff. 218 Jarass / Kloepfer / Kunig / Papier / Peine / Rehbinder / Salzwedel / SchmidtAßmann, UGB-BT, S. 782. 219 Abgedruckt in NVwZ 1990,858 (858 ff.).

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2. Kapitel: Bisheriges Verständnis

sigkeit des Antragstellers oder der für die Leitung oder Beaufsichtigung des Betriebs verantwortlichen Personen gemeinsam spricht. 220 Auf diese Weise vermeidet es eine nähere Auseinandersetzung mit der Problematik einer spezifischen Unzuverlässigkeit juristischer Personen. Nach diesem Beschluß ist jedenfalls eine Genehmigung wegen Bedenken im Hinblick auf die Zuverlässigkeit des Antragstellers und der leitenden Personen sowie im Hinblick auf den erforderlichen Kenntnisstand des Betriebspersonals zu versagen, wenn wegen konkreter, die genannten Personen betreffender Umstände eine erhöhtes Risiko von Störflillen auf Grund menschlichen Versagens nicht ausgeschlossen werden kann. 221

V. Zwischenergebnis Will man die vorstehenden Ausführungen zur Fragestellung ,,(Un-)Zuverlässigkeit von Kapitalgesellschaften" zusammenfassen, läßt sich die inbesondere im Gewerberecht überwiegende Ansicht mit zwei widersprüchlich erscheinenden Aussagen beschreiben: 1. Eigene (Un-)Zuverlässigkeit von Kapitalgesellschaften gibt es nicht. 2. Gewerbeuntersagung und Genehmigungsversagung wegen Unzuverlässigkeit sind auch gegenüber Kapitalgesellschaften möglich. Um trotz der ersten Aussage zur zweiten gelangen zu können, wird im wesentlichen wie folgt argumentiert: Kapitalgesellschaften können nicht (un-)zuverlässig sein, da nur natürliche Personen zuverlässig sein können. Für Kapitalgesellschaften sind aber immer bestimmte Personen verantwortlich. Die (Un-)Zuverlässigkeit bestimmter natürlicher Personen bietet die Grundlage zur Unzuverlässigkeitsuntersagung oder -versagung gegenüber der Kapitalgesellschaft. Unklarheit besteht dabei sowohl hinsichtlich des Kreises der natürlichen Personen, auf die abzustellen ist, als auch hinsichtlich der Beurteilung, wann die als relevant erkannten Personen im Einzelfall unzuverlässig sind. Eine Gegenmeinung hierzu unterscheidet zwischen Zuverlässigkeitsmerkmalen, die nur bei natürlichen Personen vorliegen können, und solchen, die auch 220 Das BVerwG spricht von der ,,zuverlässigkeit des Antragstellers oder der für die Leitung oder Beaufsichtigung des Betriebs verantwortlichen Personen", von der ,,zuverlässigkeit des Antragstellers oder der dort [gemeint ist § 7 Abs. 2 Nr. 1 AtG, Anmerkung des Verfassers] bezeichneten verantwortlichen Personen" und von der ,,zuverlässigkeit des Antragstellers und der leitenden Personen", BVerwG, NVwZ 1990, 858 (859). 221 BVerwG, NVwZ 1990,858 (859).

D. (Un-)Zuverlässigkeit von Personengesellschaften

75

von einer Kapitalgesellschaft (z. B. wirtschaftliche Leistungsfähigkeit) selbst verwirklicht werden können. Unklarheiten bestehen auch hier zur Frage, weIche natUrlichen Personen bei der ZuverlässigkeitsprUfung bei einer Kapitalgesellschaft heranzuziehen sind. Eine weitere - soweit ersichtlich bisher nur vereinzelt im Atomrecht vertretene - Gegenmeinung will schließlich fllr die Zuverlässigkeitsbeurteilung bei juristischen Personen auf eine Gesamtwürdigung des Unternehmens abstellen. Trotz erheblicher Differenzen in Rechtsprechung und Schrifttum ist die Problematik der Zuverlässigkeit von Kapitalgesellschaften dabei als solche bisher nicht Gegenstand vertiefter wissenschaftlicher Auseinandersetzung.

D. (Un-)Zuverlässigkeit von Personengesellschaften

I. Gewerberecht Eine eigene (Un-)Zuverlässigkeit von Personengesellschaften wird bisher im Gewerberecht nicht diskutiert. Ausfiihrungen zu einer eigenen (Un-)Zuverlässigkeit von Personengesellschaften werden deshalb rur entbehrlich gehalten, weil davon ausgegangen wird, Personengesellschaften könnten nicht selbst Gewerbetreibende sein; Gewerbetreibender sei nicht die Personengesellschaft, sondern die Gesellschafter. 222 Die AusfUhrungen in der Kommentarliteratur beschränken sich daher im wesentlichen auf die Fragen, wann einerseits ein gewerbetreibender Gesellschafter unzuverlässig sein kann und wem gegenüber andererseits die Unzuverlässigkeitsuntersagung zu erfolgen hat.

1. Unzuverlässigkeit gewerbetreibender Gesellschafter Bei Personengesellschaften wird davon ausgegangen, daß grundsätzlich alle Gesellschafter Gewerbetreibende sind. 223 Andere gehen davon aus, nur die geschäftsjührenden2 24 oder geschäftsjührungsbejugten2 25 Gesellschafter kä-

222 S. dazu oben S. 48 ff. 223 Frähler / Kormann, GewO, § 35 Rn. 37, § I Rn. 18; Heß, in: Friauf, GewO, § 35 Rn. 29, 135; Sieg / Leifermann / Tettinger, GewO, § 35 Rn. 24; von Ebner, GewArch 1974,213 (215). 224 Marcks, in: Landmann / Rohmer, GewO, § 35 Rn. 64; wohl auch BVerwGE 22, 16 (19); Dickersbach, WiVerw 1982,65 (71).

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2. Kapitel: Bisheriges Verständnis

men filr die Unzuverlässigkeitsuntersagung in Frage. Gewerbetreibende könnten auch geschäftsfUhrungsbefugte Kommanditisten,226 nicht dagegen stille Gesellschafter sein. 227 Fröhler / Kormann wollen den Kreis zuverlässigkeitsrelevanter Kommanditisten auf diejenigen erweitern, denen tatsächlich maßgeblicher Einfluß auf den Geschäftsbetrieb eingeräumt ist. 228 Das BVerwG grenzt danach ab, ob jemand unternehmerisch tätig wird. 229 Bezeichnend ist die neuerdings verwendete Formulierung, nach welcher bei Personengesellschaften die persönlich haftenden Gesellschafter und die Kommanditisten, wenn sie unternehmerisch tätig werden, Gewerbetreibende seien. 230

2. Adressat der Untersagung Einhellig wird angenommen, die Untersagung habe sich gegen die Gesellschafter zu richten, nicht gegen die Gesellschaft. Da die Gesellschafter, nicht die Gesellschaft Gewerbetreibende seien, müsse die Untersagung auch gegenüber den Gesellschaftern erfolgen. 231

11. Immissionsschutz-, Abfall- und Atomrecht Auch im Immissionsschutz-, Abfall- und Atomrecht stellt sich bisher das Problem einer eigenen immissionschutz-, abfall- oder atomrechtlichen (Un-)Zuverlässigkeit von Personengesellschaften nicht, da wie im Gewerberecht - soweit die Problematik angesprochen wird232 - davon ausgegangen

225 So Ehlers, in: Achterberg / Püttner, Besonderes Verwaltungsrecht, I. Kapitel, Rn. 218. 226 Fröhler / Kormann, GewO, § 35 Rn. 37; Marc!es, in: Landmann / Rohmer, GewO, § 35 Rn. 64; Sieg / Leifermann / Tettinger, GewO, § 35 Rn. 24. 227 Marcks, in: Landmann / Rohmer, GewO, § 35 Rn. 64; Sieg / Leiformann / Tettinger, GewO, § 35 Rn. 24. Auch nach Fröhler / Kormann, GewO, § 35 Rn. 37 soll der

stille Gesellschafter zwar grundsätzlich nicht Gewerbetreibender sein, etwas anderes gelte aber, wenn tatsächliche der Stille Gewerbetreibender sei, weil der andere nur Strohmann sei. 228 Fröhler / Kormann, GewO, § 35 Rn. 37. 229 So etwa schon BVerwG GewArch 1965,7 (8). 230 BVerwG NJW 1993, 1346. 231 Heß, in: Friauf, GewO, § 35 Rn. 235; Marcks, in: Landmann / Rohmer, GewO, § 35 Rn. 64; Sieg / Leiformann / Tettinger, GewO, § 35 Rn. 24, 30, jeweils m. w. N. 232 So finden sich etwa bei Engelhardt, BImSchG, § 20 Rn. 11; Schmatz / Nöthlichs, Sicherheitstechnik, BImSchG, § 20, Nr. 10041 S. 10 tf.; Stich / Porger, Immissions-

E.Zusanunenfassung

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wird, Subjekt der ZuverlässigkeitsprUfung und Adressat der Untersagung oder Genehmigung könnten - soweit sie als Betreiber, Antragsteller etc. in Frage kämen - nicht die Gesellschaft, sondern nur die Gesellschafter sein. 233 Vallendar geht beispielsweise davon aus, bei Personengesellschaften ohne eigene Rechtspersönlichkeit, zu denen er ORG und KG zählt, seien die Gesellschafter als Betreiber im Sinne der Unzuverlässigkeitsregelung zu behandeln; bei Kommanditisten gelte dies aber nur, wenn sich Geschäftsführerbefugnisse besäßen. 234 In erklärter Abweichung vom Gewerberecht will allerdings Hansmann bei Personengesellschaften im Rahmen der Unzuverlässigkeitsuntersagung nach § 20 Abs. 3 BImSchG nicht nur auf die vertretungsberechtigten Geschäftsführer, sondern unter bestimmten Umständen auch auf Gesellschafter mit lediglich internen Entscheidungsbefugnissen abstellen. Im Immissionsschutzrecht sei die Lage anders, weil es nicht auf die Eigenschaft als Gewerbetreibender, sondern allein darauf ankomme, ob jemand nach dem Gesellschaftsvertrag oder rein tatsächlich maßgeblichen Einfluß auf die Geschäftsführung besitze. 235

III. Zwischenergebnis

Da die Personengesellschaft als solche bisher für die Zuverlässigkeitsprüfung als irrelevant betrachtet wird, stellt sich die Frage einer eigenen (Un-)Zuverlässigkeit von Personengesellschaften bisher nicht.

E. Zusammenfassung Das bisherige Konzept der (Un-)Zuverlässigkeit von Personen- und Kapitalgesellschaften im allgemeinen Gewerberecht und Umweltrecht geht zusammenfassend im wesentlichen von folgenden Voraussetzungen aus: schutzrecht, BlmSchG, § 20 Rn. 9 ff.; Jung, in: Birn / Jung, Abfallbeseitigungsrecht, AbfG, § 8 Anm. 3.4, § 12 Anm. 1.4; Hösel I von Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, AbfG, § 8 Rn. 27, § 12 Rn. 23; Versteyl, in: Kunig / Schwenner / Versteyl, AbfG, § 8 Rn. 50, § 12 Rn. 20 f. keine diesbezüglichen Ausführungen. 233 S. zum Immissionsschutzrecht Jarass, BlmSchG, § 20 Rn. 6, 36; Hansmann, in: Landmann / Rohmer, UmwR, BlmSchG, § 20 Rn. 58; Laubinger, in: Ule / Laubinger, BlmSchG (Kommentar), § 20 Rn. E 4. 234 Vallendar, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, BImSchG, § 20 Anm. 28 Abs.2. 235 Hansmann, in: Landmann / Rohmer, UmwR, BImSchG, § 20 Rn. 58.

78

2. Kapitel: Bisheriges Verständnis

1. Überwiegend wird angenommen, juristische Personen oder Kapitalgesellschaften könnten selbst nicht (un-)zuverlässig sein; (un-)zuverlässig könnten nur natürliche Personen sein. 2. Auch wenn Kapitalgesellschaften nicht Subjekt der ZuverlässigkeitsprUfung sein können, können sie selbst Adressat einer Unzuverlässigkeitsuntersagung oder Inhaber zuverlässigkeitsbezogener Genehmigungen sein. 3. Personengesellschaften sollen hingegen nicht Adressat von Unzuverlässigkeitsuntersagungen sein können; bei ihnen seien Subjekt der ZuverlässigkeitsprUfung und Adressat der Untersagung die Gesellschafter, nicht die Gesellschaft. 4. Bei Kapitalgesellschaften besteht weitgehende Unklarheit darüber, worauf für die Unzuverlässigkeitsuntersagung abzustellen ist. Die Unklarheit betrifft dabei die Größe des unzuverlässigkeitsrelevanten Personenkreises sowie die Relevanz von unmittelbar bei der Kapitalgesellschaft vorliegenden Umständen. Unklarheit besteht des weiteren über die gesamte Konstruktion der Unzuverlässigkeit von Kapitalgesellschaften. Meinungsverschiedenheiten hierzu sind bisher nicht Gegenstand vertiefter Auseinandersetzung. 5. Die Zuverlässigkeit von Personengesellschaften wird bisher nicht als eigenständiges Phänomen behandelt; die bisherige ZuverlässigkeitsprUfung beschränkt sich auf die Gesellschafter als natürliche Personen. 6. Bisher wird nicht auf Besonderheiten gerade im Bereich von Gesellschaften eingegangen, sondern versucht, ein auf natürliche Personen beschränktes (Un-)Zuverlässigkeitskonzept weitgehend dadurch auf Personen- und Kapitalgesellschaften zu übertragen, daß ein kleiner Kreis von natürlichen Personen in den Gesellschaften für zuverlässigkeitsrelevant gehalten wird. 7. Trotz gravierender Unterschiede zwischen den bisher vertretenen Meinungen hat eine Auseinandersetzung mit der Problematik der (Un-)Zuverlässigkeit von Personen- und Kapitalgesellschaften bisher noch nicht stattgefunden.

3. Kapitel

Begründung einer Neukonzeption Die Bestandsaufnahme zum bisherigen (Un-)Zuverlässigkeitsverständnis rur juristische Personen hat Unterschiedlichkeiten und Ähnlichkeiten in den Ansichten aufgezeigt. Die Unterschiede werden dabei nicht wirklich begründet; eine tatsächliche Auseinandersetzung mit der Problematik hat der Sache nach nicht stattgefunden. Dies verwundert angesichts des Umstandes, daß im Gewerbe- und Umweltrecht heute Personen- und Kapitalgesellschaften ganz erhebliche Bedeutung haben. Im Folgenden soll daher ein eigenes Konzept der (Un-)Zuverlässigkeit von Personen- und Kapitalgesellschaften begründet werden.

A. Grammatikalische Betrachtung Eine Begründung der Zuverlässigkeit von Kapital- und Personengesellschaften hat mit Wortlaut und Wortsinn der relevanten Normen zu beginnen. Im Folgenden wird daher zunächst der unterschiedliche Regelungsgehalt gesetzlicher Konzeptionen der ZuverlässigkeitsprUfung dargestellt (unten 1.). Anschließend wird unter Betrachtung von Wortlaut und Wortsinn und unter Hinzuziehung des allgemeinen Sprachgebrauchs eine erste näherungsweise Betrachtung der Zuverlässigkeit von Kapital- und Personengesellschaften vorgenommen (unten II.).

80

3. Kapitel: Begründung einer Neukonzeption

I. Normen mit Zuverlilssigkeitsregelungen 1.Immissionsschutzrecht

a) Geltendes Recht aa) Untersagung des weiteren Betriebs genehmigungsbedürftiger Anlagen

Die Voraussetzungen fUr Anlagengenehmigungen des Bundes-Immissionsschutzgesetzes sind in § 6 BImSchGI geregelt. Dort fmdet sich allerdings zunächst keine Regelung, die auf Zuverlässigkeit oder Unzuverlässigkeit abstellt. Ein Zuverlässigkeitserfordernis ist hier erst im Rahmen der Regelungen zur Untersagung, Stillegung und Beseitigung einer genehmigungsbedürftigen Anlage in § 20 Abs. 3 BImSchG2 geregelt. Hinsichtlich des Untersuchungsgegenstandes ist zu dieser Kernregelung zur Zuverlässigkeit im Immissionsschutzrecht zunächst festzustellen, daß auf die Unzuverlässigkeit "dieser Personen" abgestellt wird, worunter nach der Satzkonstruktion sowohl der "Betreiber" als auch "der mit der Leitung des Betriebes Beauftragte" verstanden werden. Der Gesetzeswortlaut macht also keine ausdrückliche Unterscheidung zwischen natürlichen oder juristischen Personen. Insbesondere der Begriff des "Betreibers" ist hinsichtlich der fUr den "Betreiber" gewählten Rechtsform neutral. 3 Auch wenn bei einem "mit der Leitung des Betriebes Beauftragten" an eine Beschränkung auf natürliche Personen gedacht werden könnte, spricht gegen eine solche Beschränkung, daß

Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundes-Immissionsschutzgesetz - BImSchG) vom 14.5.1990, BGB\. I S. 880, zuletzt geändert durch Gesetz vom 19.7.1995, BGB\. I S. 930. 2 "Die zuständige Behörde kann den weiteren Betrieb einer genehmigungsbedürftigen Anlage durch den Betreiber oder einen mit der Leitung des Betriebes Beauftragten untersagen, wenn Tatsachen vorliegen, welche die Unzuverlässigkeit dieser Personen in bezug auf die Einhaltung von Rechtsvorschriften zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen dartun, und die Untersagung zum Wohl der Allgemeinheit geboten ist. Dem Betreiben der Anlage kann auf Antrag die Erlaubnis erteilt werden, die Anlage durch eine Person betreiben zu lassen, die die Gewähr rur den ordnungsgemäßen Betrieb der Anlage bietet. Die Erlaubnis kann mit Auflagen verbunden werden." 3 Nach bisherigem Verständnis können Kapitalgesellschaften Betreiber sein, die Betreibereigenschaft von Personengesellschaften dürfte bisher hingegen überwiegend abgelehnt werden, s. oben S. 52 f.

A. Grammatikalische Betrachtung

81

nach allgemeinem juristischem Sprachgebrauch auch juristische Personen oder teilrechtsfähige Personenvereinigungen "beauftragt" werden können. 4 Der Wortlaut von § 20 Abs. 3 S. 1 BlmSchG gibt damit keine Beschränkung der Zuverlässigkeit auf natürliche Personen vor und läßt deshalb auch die Möglichkeit einer spezifischen Unzuverlässigkeit von Personen- und Kapitalgesellschaften allgemein zu. bb) Zuverlässigkeit von Immissionsschutzbeauftragtem und Stör/al/beauftragtem

Besondere Zuverlässigkeitsregelungen finden sich rur den Immissionsschutzbeauftragten und den Störfallbeauftragten. So normieren § 55 Abs. 2 S. 1 und 2 BlmSchG ein Zuverlässigkeitserfordernis rur den Immissionsschutzbeauftragten, § 55 Abs. 2 S. 3 BImSchG enthält eine Verordnungsermächtigung dazu, welche Anforderungen an die Zuverlässigkeit des Immissionsschutzbeauftragten zu stellen sind. § 58c Abs. 1 BlmSchG enthält den Regelungen zum Immissionsschutzbeauftragten entsprechende Regelungen rur den Störfallbeauftragten einschließlich einer Verordnungsermächtigung zur Regelung der Anforderungen an einen Störfallbeauftragten hinsichtlich der Zuverlässigkeit. Auf Grund der Verordnungsermächtigungen in §§ 55, 58c BlmSchG normiert § 4 5. BlmSchV5 ein Zuverlässigkeitserfordernis rur Immissionsschutz- und Störfallbeauftragte in Konzernen; § 10 5. BlmSchV enthält nähere Anforderungen an die Zuverlässigkeit von Immissionsschutz- und Störfallbeauftragten. § 28 S. 2 BlmSchG regelt ein besonderes Zuverlässigkeitserfordernis rur den Immissionsschutzbeauftragten bei bestimmten Messungen. Die genannten Regelungen enthalten an keiner Stelle eine ausdrückliche Normierung dahingehend, daß nur natürliche Personen zu Immissionsschutzoder Störfallbeauftragten bestellt werden können. Der Wortlaut von § 10 5. BlmSchV 1993 legt eine solche Beschränkung nur nahe, wenn man annimmt, "persönliche Eigenschaften", "Verhalten" und "Fähigkeiten" könnten nur bei Menschen vorliegen. Nimmt man indessen an, diese Eigenschaften könnten auch bei Personen- und Kapitalgesellschaften, gegebenenfalls nach Zurechnung entsprechender menschlicher Eigenschaften auf die Gesellschaft, vorliegen, könnten die genannten Regelungen auch unmittelbar auf Personen- und Kapitalgesellschaften bezogen werden. 6

4 Allgemein zur Beauftragung s. Thomas, in: Palandt, BGB, § 662 Rn. 9. 5 Fünfte Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über Immissionsschutz- und Störfallbeauftragte - 5. BImSchV) vom 30.7.1993, BGBL I S. 1433. 6 Gleichwohl wird im Schrifttum beispielsweise von Brandt, in: GK-BImSchG, § 55 Rn. 33, angenommen, als Immissionsschutzbeauftragte kämen nur natürliche Perso6 Lang

82

3. Kapitel: Begründung einer Neukonzeption

ce) Zuverlässigkeit sonstiger Beauftragter Auch für weitere Beauftragte emden sich Zuverlässigkeitsregelungen. So enthält § 23 Abs. 1 S. 2 BImSchG eine Verordnungsermächtigung zur Bestimmung der Zuverlässigkeitsanforderungen an Sachverständige, die Bescheinigungen über die Übereinstimmung von Anlagen mit Bauartzulassungen nach § 33 BImSchG erteilen dürfen. § 29a Abs. 1 S. 2 BImSchG enthält ein Zuverlässigkeitserfordernis rur bestimmte zur Durchfilhrung einer sicherheitstechnischen Prüfung nach § 29a BImSchG Beauftragte, § 29a Abs. 2 BImSchG eine Verordnungsermächtigung zur Bestimmung der Anforderungen an zur Durchfilhrung einer sicherheitstechnischen Prüfung im Sinne von § 29a Abs. 1 BImSchG Beauftragte. Der Kreis der vom Zuverlässigkeitserfordernis in § 29a Abs. 1 S. 2 BImSchG Betroffenen umfaßt den Störfallbeauftragten (§ 58a BImSchG), Sachverständige nach § 14 des Gerätesicherheitsgesetzes und die in einer Anlage nach § 2 Abs. 2a Gerätesicherheitsgesetz erlassenen Rechtsverordnung genannten Sachverständigen. Diesen Regelungen ist gemeinsam, daß sie sich im Kern - ohne sich ausdrücklich auf natürliche Personen zu beschränken - mit Zuverlässigkeitsanforderungen an bestimmte Sachverständige oder Beauftragte mit besonderem Sachverstand befassen. Nun ließe sich hinsichtlich der Sachverständigen wieder argumentieren, Sachverständige könnten nur natürliche Personen sein. So wird denn auch im Prozeßrecht zuweilen davon ausgegangen, nur natürliche Personen kämen als Sachverständige in Betracht. 7 Andere sind hingegen der Ansicht - und können diese zumindest teilweise auf § 1 Abs. 2 ZSEG8 stützen - zumindest auch Behörden und andere "öffentliche Stellen" könnten Sachverständiger sein. 9 Privatrechtliche Institute oder des Privatrechts sollen pro-

nen in Frage. Zwar sei dem Wortlaut des BImSchG und der 5. BImSchV zu dieser Frage nichts zu entnehmen, aber das "Gesamtkonzept des Immissionsschutzbeauftragten" sei mit der Bestellung von juristischen Personen als Immissionsschutzbeauftragten nicht vereinbar. Hansmann, in: Landmann / Rohmer, UmwR, BImSchG, § 55 Rn. 15 geht ebenfalls davon aus, daß juristische Personen nicht zum Immissionsschutzbeauftragten bestellt werden könnten und begründet dies im wesentlichen damit, daß die "angestrebte Effektivität der Aufgabenwahrnehmung" es verlange, die Aufgaben eines Immissionsschutzbeauftragten einer bestimmten natürlichen Person zuzuweisen. Anderer Ansicht aber etwa Speiser, BB 1975, 1325 (1326). Keine diesbezüglichen Ausflihrungen finden sich bei Kotulla, GewArch 1994, 177 (177 ff.), unklar sind diejenigen von Sze/inski, WiVerw 1980,266 (275 ff.). 7 So etwa Kopp, VwGO, § 98 Rn. 15 m. w. N. 8 Gesetz über die Entschädigung von Zeugen und Sachverständigen in der Fassung der Bekanntmachung vom l.10.1969, BGB\. I S. 1756, zuletzt geändert durch Gesetz vom 26.4.1994, BGB\. I S. 1325. 9 So beispielsweise Thomas / Pu/zo, ZPO, § 404 Rn. 5 m. w. N.

A. Grammatikalische Betrachtung

83

zessual hingegen nicht Sachverständige sein können. lO Festgehalten werden kann an dieser Stelle daher, daß der Wortlaut der Regelung nicht zu einer Beschränkung nur auf natürliche Personen zwingt.

dd) Zuverlässigkeit von" Stellen" § 26 Abs. 2 BlmSchG enthält mit der Verordnungsermächtigung zur Bestimmung der Anforderungen an Stellen im Sinne von § 26 Abs. 1 BlmSchG hinsichtlich ihrer Zuverlässigkeit eine Besonderheit. Das Gesetz spricht hier interessanterweise von der Zuverlässigkeit von "Stellen" und nicht von "Personen" und benutzt damit eine "unpersönliche" Formulierung, was auf ein von natürlichen und sogar von juristischen Personen losgelöstes Zuverlässigkeitskonzept hindeuten könnte. Eine weitere Zuverlässigkeitsregelung rur Stellen enthält der auf Grund von § 37 BlmSchG ergangene § 7 Abs. 1 S. 2 15. BImSchyll, der ein Zuverlässigkeitserfordernis ftlr zur EWG-BaumusterpTÜfung zugelassene Stellen regelt.

ee) Zuverlässigkeit von Meßinstrumenten Während sich die zuvor dargestellten Zuverlässigkeitserfordernisse im wesentlichen auf Personen bezogen, enthält § 4 12. BImSchyl2 eine insofern abweichende Zuverlässigkeitsregelung, als hier ein Zuverlässigkeitserfordernis an Dinge gestellt wird. 13 Auch wenn sich dieses Zuverlässigkeitserfordernis nicht auf Personen- und Kapitalgesellschaften, sondern auf Sachen bezieht, zeigt es doch anschaulich, daß der Zuverlässigkeitsbegriff per se nicht nur auf natürliche Personen beschränkt ist, sondern sogar auf Sachen angewendet werden kann - und wird.

10 Thomas / Putzo, ZPO, § 404 Rn. 5 m. w. N. II Fünfzehnte Verordnung zur Durchfllhrung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Baumaschinenlii.rm-Verordnung - 15. BImSchV) vom 10.11.1986, BGBI. I S. 1729, zuletzt geändert durch Gesetz vom 27.4.1993, BGBI. I S. 512, ber. S. 1529, 2436. 12 Zwölfte Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Störfall-Verordnung) - 12. BImSchV - in der Fassung der Bekanntmachung vom 20.9.1991, BGBI. I S. 1891, zuletzt geändert durch Gesetz vom 26.10.1993, BGBI. I S. 1782, ber. S. 2049. 13 § 4 Nr. 4 12. BImSchV hat insoweit folgenden Wortlaut: "Der Betreiber einer Anlage hat zur Erfüllung der sich aus § 3 Abs. 1 ergebenden Pflicht insbesondere '" 4. die Anlage mit ausreichend zuverlässigen Meßeinrichtungen und Steuer- oder Regeleinrichtungen auszustatten, die soweit dies sicherheitstechnisch geboten ist, jeweils mehrfach vorhanden, verschiedenartig und voneinander unabhängig sind,

.

84

3. Kapitel: Begründung einer Neukonzeption

b) Gesetzgebungsvorhaben

§ 323 Abs. 2 UGB-BT enthält ein insofern von der bisherigen Regelungstechnik des BlmSchG abweichendes Zuverlässigkeitserfordernis, als im Rahmen der Zulassungsvoraussetzungen ftlr zulassungsbedürftige Anlagen ausdrücklich die Zuverlässigkeit Voraussetzung schon ftlr die Zulassung ist. 14 Eine Parallelregelung zur bisherigen Untersagungsregelung in § 20 Abs. 3 BlmSchG enthält hingegen § 336 Abs. 2 UGB-BTI5. Im Rahmen der Regelungen zu behördlicher Überwachung und Eigenüberwachung von Anlagen enthält § 343 Abs. 2 UGB-BTI6 (Messungen aus besonderem Anlaß) eine weitgehend der Verordnungsermächtigung in § 26 Abs. 2 BImSchG entsprechende Zuverlässigkeitsregelung. Ein auf § 28 S. 2 BlmSchG zurückgehendes besonderes Zuverlässigkeitserfordernis stellt § 344 Abs. 2 UGB-BTI7 (Erstma14 § 323 Abs. 2 UGB-BT hat folgenden Wortlaut: ,,(2) Bei Vorhaben, rur die eine Umweltfolgenprüfung vorgeschrieben ist, setzt die Zulassung zudem voraus, daß 2. keine Bedenken im Hinblick auf die Zuverlässigkeit und die Sachkunde im Sinne des § 53 Absatz 1 Nr. 3 und 4 bestehen ... ". 15 ,,(2) Die zuständige Behörde kann den weiteren Betrieb einer zulassungsbedürftigen Anlage durch den Betreiber oder einen mit der Leitung des Betriebes Beauftragten untersagen, wenn Tatsachen vorliegen, welche die Unzuverlässigkeit dieser Personen in bezug auf die Einhaltung von immissionsschutzrechtlichen Rechtsvorschriften dartun, und die Untersagung zum Wohl der Allgemeinheit geboten ist. Dem Betreiber der Anlage kann auf Antrag gestattet werden, die Anlage durch eine Person betreiben zu lassen, die die Gewähr rur den ordnungsgemäßen Betrieb der Anlage bietet. Die Gestattung kann mit Auflagen verbunden werden." 16 ,,( 1) Die zuständige Behörde kann anordnen, daß der Betreiber einer Anlage Art und Ausmaß der von der Anlage ausgehenden Emissionen sowie die Immissionen im Einwirkungsbereich der Anlage durch eine der von der zuständigen obersten Landesbehörde bekanntgegebenen Stellen ermitteln läßt, wenn zu befürchten ist, daß beim Betrieb der Anlage immissionsschutzrechtliche Vorschriften nicht eingehalten werden .... (2) Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung unter Beachtung der §§ 151 bis 153 die Anforderungen zu bestimmen, denen die nach Absatz 1 mit der Ermittlung der Emissionen und Immissionen beauftragten Stellen hinsichtlich ihrer Fachkunde, Zuverlässigkeit und gerätetechnischen Ausstattung genügen müssen." 17 ,,( 1) Die zuständige Behörde kann bei zulassungsbedürftigen Anlagen I. nach der Inbetriebnahme oder einer wesentlichen Änderung im Sinne des § 325 und sodann 2. nach Ablauf eines Zeitraumes von jeweils drei Jahren Anordnungen nach § 343 auch ohne die dort genannten Voraussetzungen treffen. (2) Hält die Behörde wegen Art, Menge und Gefährlichkeit der von der Anlage ausgehenden Emissionen Ermittlungen auch während des in Nr. 2 genannten Zeitraumes rur erforderlich, so soll sie auf Antrag des Betreibers zulassen, daß diese Ermittlungen

A. Grammatikalische Betrachtung

85

lige und wiederkehrende Messungen) auf. Eine auf § 29a BlmSchG zurllckgehende weitere Zuverlässigkeitsregelung fmdet sich schließlich in § 346 UGBBT18 für sicherheitstechnische Prüfungen. Immissionsschutzrechtliche Zuverlässigkeitsregelungen zum Immissionsschutzbeauftragten wie in § 55 Abs. 2 BlmSchG oder zum Störfallbeauftragten in § 58c Abs. 1 BlmSchG fmden sich im UGB-BT nicht mehr; stattdessen fmdet sich in § 97 Abs. 5 UGB-ATI9 eine Zuverlässigkeitsregelung für den Umweltbeauftragten. c) Zusammenfassung Zuverlässigkeit im Immissionsschutzrecht Zur zuverlässigkeitsrelevanten Gesetzeslage im Immissionsschutzrecht kann zusammenfassend festgehalten werden:

1. "Zuverlässigkeit" ist im BlmSchG nicht ausdrUcklieh als allgemeines Genehmigungserfordernis rur die immissionsschutzrechtliche Genehmigung genannt, sondern erstmalig im Bereich der Untersagung des weiteren Betriebs einer genehmigungsbedürftigen Anlage. 2. Das Immissionsschutzrecht enthält neben einer ausdrUcklichen Regelung zur Untersagung des weiteren Anlagenbetriebs ausdrUckliche Zuverlässigkeitserfordernisse für bestimmte Beauftragte, insbesondere den Störfallbeauftragten und den Immissionsschutzbeauftragten.

3. Der Wortlaut der allgemeinen Untersagungsregelung in § 20 Abs. 3 BlmSchG steht einem Konzept der Unzuverlässigkeit von Personen- und Kapitalgesellschaften nicht entgegen.

durch den Immissionsschutzbeauftragten durchgeführt werden, wenn dieser hierfür die erforderliche Fachkunde, Zuverlässigkeit und gerätetechnische Ausstattung besitzt." 18 ,,(1) Die zuständige Behörde kann anordnen, daß der Betreiber einer zulassungsbedürftigen Anlage einen von der zuständigen obersten Landesbehörde bekanntgegebenen Sachverständigen mit der Durchführung bestimmter sicherheitstechnischer Prüfungen sowie Prüfungen von sicherheitstechnischen Unterlagen beauftragt. In der Anordnung kann die Durchführung der Prüfung durch den Störfallbeauftragten oder einen anderen Sachverständigen gestattet werden, wenn dieser hierfür die erforderliche Fachkunde, Zuverlässigkeit und gerätetechnische Ausstattung besitzt. (4) Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung unter Beachtung der §§ 151 bis 153 die Anforderungen zu bestimmen, denen die nach Absatz I oder 2 mit der Durchftlhrung von sicherheitstechnischen Prüfungen Beauftragten hinsichtlich ihrer Fachkunde, Zuverlässigkeit und gerätetechnischen Ausstattung genügen müssen, sowie Regelungen über die Sammlung und Auswertung der Erfallrungen der Sachverständigen sowie über deren Weiterbildung zu treffen." 19 S. dazu unten S. \07.

86

3. Kapitel: Begründung einer Neukonzeption

4. Das Immissionsschutzrecht kennt ein Zuverlässigkeitserfordernis für "Stellen"; das Erfordernis der Zuverlässigkeit von "Stellen" legt ein überpersönliches Zuverlässigkeitskonzept nahe. 5. Bei der Konzeption der Zuverlässigkeit von Meßeinrichtungen ist ein von Personen abstrahiertes Zuverlässigkeitsverstllndnis vorgegeben.

2. Ab/al/recht a) Abfallgesetz Im Abfallgesetz20 finden sich Regelungen über die Zuverlässigkeit im Rahmen der Regelungen über das Planfeststellungs- und das Plangenehmigungsverfahren rur die Errichtung, den Betrieb und eine wesentliche Änderung von ortsfesten Abfallentsorgungsanlagen in § 8 Abs. 3 S. 2 Nr. 2 AbfG, als Genehmigungserfordernis bei der Einsammlungs- und Beförderungsgenehmigungen (§ 12 Abs. 1 S. 3 AbfG) und der Genehmigung ftlr Vermittlungsgeschäfte (§ 12a S. 2 AbfG) sowie im Rahmen der Regelungen zum Betriebsbeauftragten filr Abfall (§ llc Abs. 2 AbfG).21

aa) Zuverlässigkeitsbedenken als Versagungsgrund Die gesetzliche Regelungstechnik zur Zulassung von Abfallentsorgungsanlagen des AbfG weicht von anderen Anlagengenehmigungen des Umweltrechts - etwa des Immissionsschutz- oder Atomrechts - ab. 22 Das besondere Zu-

20 Abfallgesetz (AbfG) vom 27.8.1986, BGBI. I S. 1410, ber. S. 1501, zuletzt geändert durch Gesetz vom 30.9.1994, BGBI. I S. 2771. 21 § 13 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 AbfG enthielt bis zu seiner Aufhebung durch das Ausführungsgesetz zu dem Basler Übereinkommen vom 22.3.1989 über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefllhrlicher Abflille und ihrer Entsorgung (Ausruhrungsgesetz zum Basler Übereinkommen) vom 30.9.1994, BGBI. I S. 2771, ebenfalls ein Zuverlässigkeitserfordemis rur Genehmigungen über den grenzüberschreitenden Verkehr. 22 Insbesondere gibt es (bisher) keine Regelung wie etwa in § 6 BlmSchG oder § 7 AtG, die allgemein die Anforderungen rur eine "abfallrechtliche Anlagegenehmigung" enthält. Hinzu kommt, daß seit dem Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz vom 22.4.1993 (BGBI. I S. 466) nach § 7 Abs. 1 S. 1 AbfG die Errichtung und der Betrieb von ortsfesten Abfallentsorgungsanlagen zur Lagerung oder Behandlung von AbflUlen sowie die wesentliche Änderung einer solchen Anlage oder ihres Betriebes der Genehmigung nach den Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, nicht aber einer weiteren Zulassung nach dem Abfallgesetz bedürfen. Das abfallrechtliche Planfeststellungsverfahren nach § 7 Abs. 2 AbfG oder das abfallrechtliche Genehmigungsverfahren nach § 7 Abs. 3 AbfG gilt nur noch rur die Errichtung, den Betrieb und wesentliche Änderungen von Anlagen zur Ablagerung von Abflillen, also rur Deponien; zu den Änderungen durch das Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz s. zu-

A. Grammatikalische Betrachtung

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verlässigkeitserfordemis rur die abfallrechtliche Planfeststellung und die abfallrechtliche Genehmigung findet sich erst im dritten Absatz von § 8 AbfG. Nach § 8 Abs. 3 S. 2 Nr. 2 AbfG sind Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Einrichtung, Leitung oder Beaufsichtigung des Betriebs der Deponie verantwortlichen Personen Grund zur Versagung bei Planfeststellung oder Genehmigung fUr die Errichtung, den Betrieb und die wesentliche Änderung einer Deponie. Vergleicht man den Wortlaut der Zuverlässigkeitsregelung in § 8 Abs. 3 S. 2 Nr. 2 AbfG mit den entsprechenden Regelungen des Immissionsschutz- und Atomrechts, so fällt insbesondere auf, daß der Betreiber der Deponie oder der Antragsteller für die Deponiegenehmigung nicht ausdrücklich im Kreis der Personen, fUr die eine Zuverlässigkeitsregelung gilt, genannt wird; einzeln aufgefUhrt werden nur die "für die Einrichtung, Leitung oder Beaufsichtigung des Betriebes der Deponie verantwortlichen Personen". Dies schließt vom Wortlaut aber nicht aus, daß etwa der Deponiebetreiber oder -inhaber zu dem fUr die Einrichtung, Leitung oder Beaufsichtigung des Betriebes der Deponie verantwortlichen Personenkreis gehören kann.23

bb) Zuverlässigkeit als Genehmigungsvoraussetzung Zuverlässigkeit kann allerdings auch im Abfallrecht Genehmigungsvoraussetzung einer "klassischen" Genehmigung sein. Nach § 12 Abs. 1 S. 3 AbfG sind Einsammlungs- und Beförderungsgenehmigung zu erteilen, wenn gewährleistet ist, daß eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit nicht zu besorgen ist, insbesondere keine Tatsachen vorliegen, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Antragstellers oder der für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebs verantwortlichen Person ergeben. § 4 Abs. 2 Nr. 1 AbtRestÜberwV24 enthält die ausdrückliche Regelung, daß die Behörde im Rahmen eines Antrags nach § 12 AbfG Unterlagen zum Nachweis der Zuverlässigkeit des Antragstellers oder der für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebs verantwortlichen Personen verlangen kann.

sammenfassend etwa Kutscheid, NVwZ 1994,209 (209 ff.), zur Zuverlässigkeit insbesondere 213 f. 23 Dies wird im abfallrechtlichen Schrifttum denn auch von Schwermer, in: Kunig / Schwermer / Versteyl, AbfG, § 8 Rn. 50, mit dem Argument angenommen, es wäre "sinnwidrig, vor Zuverlässigkeitsbedenken in der Person des Antragstellers die Augen zu verschließen, weil er regelmäßig maßgebenden Einfluß auf Errichtung und Betrieb der Anlage nehmen wird." 24 Verordnung über das Einsammeln und Befördern sowie über die Überwachung von AbflHlen und Reststoffen (Abfall- und Reststoffiiberwachungs-Verordnung AbfRestÜberwV) vom 3.4.1990, BGB!. I S. 648, zuletzt geändert durch Gesetz vom 30.9.1994, BGB!. I S. 2771.

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3. Kapitel: Begründung einer Neukonzeption

Die Genehmigung filr Yennittlungsgeschäfte nach § 12a AbfG darf nur erteilt werden, wenn nicht Tatsachen die Annahme der Unzuverlässigkeit des Antragstellers oder einer mit der Leitung oder Beaufsichtigung des Betriebes (oder einer Zweigniederlassung) beauftragten Person rechtfertigen. Die Zuverlässigkeit ist nach § 11 Abs. 1 Nr. 1 AbfVerbry25 auch im beschränkten Genehmigungsverfahren zu prüfen. Hinsichtlich der Frage, ob auch bei Personen- und Kapitalgesellschaften Bedenken gegen die Zuverlässigkeit bestehen können, sind die Fonnulierungen neutral; insbesondere der Begriff des "Antragstellers" ist nicht apriori auf natürliche Personen beschränkt.

ce) Zuverlässigkeit des Betriebsbeauftragtenfür Abfall Auch im Abfallrecht findet sich ein besonders nonniertes Zuverlässigkeitserfordernis filr einen bestimmten "Beauftragten", hier rur den Betriebsbeauftragten rur Abfall in § llc Abs. 2 AbfG 26 . Zuverlässig muß nach § 5 AbfBeauftry27 auch der Betriebsbeauftragte filr Abfall in einem Konzern sein. Wie auch bei anderen "Beauftragten",28 bedeutet auch der Wortlaut des Zuverlässigkeitserfordernisses filr Beauftragte im Abfallrecht keine zwingende Beschränkung der Zuverlässigkeit auf natürliche Personen.

dd) Sonderbereich Tierkörperbeseitigung Im Sonderbereich der Tierkörperbeseitigung fmdet sich in § 4 Abs. 2 Nr. 2 TierKBG29 ein Zuverlässigkeitserfordernis rur den Inhaber der Tierkörperbeseitigungsanstalt. "Technische" Zuverlässigkeitsanfordenmgen sind in § 5 Abs.

25 Verordnung über die grenzüberschreitende Verbringung von Abflillen (Abfallverbringungs-Verordnung - AbtverbrV) vom 18.11.1988, BGB!. I S. 2126, ber. 2418, geändert durch Gesetz vom 30.9.1994, BGB!. I S. 2771. 26 ,,(2) Zum Betriebsbeauftragten für Abfall darf nur bestellt werden, wer die zur Erfullung seiner Aufgaben erforderliche Sachkunde und Zuverlässigkeit besitzt. Werden der zuständigen Behörde Tatsachen bekannt, aus denen sich ergibt, daß der Betriebsbeauftragte nicht die zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderliche Sachkunde oder Zuverlässigkeit besitzt, kann sie verlangen, daß der Betreiber einen anderen Betriebsbeauftragten bestellt." 27 Verordnung über Betriebsbeauftragte für Abfall vom 26.10.1977, BGB!. I S. 1913. 28 Vg!. oben S. 81 (Immissionsschutzrecht) und unten S. 97 (Atomrecht). 29 Gesetz über die Beseitigung von Tierkörpern, Tierkörperteilen und tierischen Erzeugnissen (Tierkörperbeseitigungsgesetz - TierKBG) vom 2.9.1975, BGB!. I S. 2313, ber.261O.

A. Grammatikalische Betrachtung

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1 S. 4 TierKBAnstV30 mit dem Erfordernis der fortlaufend zuverlässig nachweisbaren Messung von Temperatur und Dampfdruck und in §§ 13 Abs. 3 S. 1, 14 S. 1 TierKBAnstV mit dem Erfordernis der Zuverlässigkeit eines Verfahrens enthalten. b) KrW-/AbfG Die Zuverlässigkeitsregelungen im neuen KrW-/AbfG entsprechen weitgehend denen des AbfG. So stimmt die Zuverlässigkeitsregelung tUr die Deponiezulassung in § 32 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG mit derjenigen aus § 8 Abs. 3 S. 2 Nr. 2 AbfG hinsichtlich der genannten Personen überein. Allerdings ist in § 32 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG die Nichtvorlage von Tatsachen, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit ergeben, gesetzestechnisch als Genehmigungsvoraussetzung und nicht wie in § 8 Abs. 3 S. 2 Nr. 2 AbfG als Versagungsgrund formuliert. Das Zuverlässigkeitserfordernis in § 49 Abs. 2 S. 1 KrW-/AbfG tUr die Transportgenehmigung ähnelt demjenigen aus § 12 Abs. 1 S. 3 AbfG, enthält darüber hinaus allerdings eine weitere Spezifizierung zur Sach- und Fachkunde. Die Unzuverlässigkeitregelung in § 50 Abs. 1 S. 2 KrW-/AbfG ist identisch mit derjenigen in § 12a Abs. 1 S. 2 AbfG. Zuverlässigkeitsanforderungen befmden sich auch in §§ 32 Abs. 1 Nr. 2, 49 Abs. 2 und 50 Abs. 1 S. 2 KrW-/AbfG31 hinsichtlich der Zuverlässigkeit tUr die Erteilung von Genehmigungen rur Abfallentsorgungsanlagen, Transporte sowie Vermittlungsgeschäfte. Ohne direkt vergleichbare Vorgängerregelung ist das Zuverlässigkeitserfordernis in § 16 Abs. 1 S. 3 und Abs. 2 S. I Nr. 1 KrW-/AbfG tUr die Beauftragung Dritter zur Erfiillung der Pflichten durch zur Verwertung und Beseitigung Verpflchtete. Neu sind die Zuverlässigkeitsregelungen in §§ 51 Abs.2 S. 2 und 52 Abs. 2 S. 2 KrW-/AbfG. Nach § 51 Abs. 2 S. 2 KrW-/AbfG hat die zustän-

30 Verordnung über Tierkörperbeseitigungsanstalten und Sammelstellen (Tierkörperbeseitigungsanstalten-Verordnung) vom 1.9.1976, BGB\. I S. 2587, zuletzt geändert durch Verordnung vom 6.6.1980, BGB\. 1 S. 667. 31 Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von AbfiUlen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - KrW/AbfG) vom 27.9.1994, verkündet als Art. 1 Gesetz zur Vermeidung, Verwertung und Beseitigung von Abfällen vom 27.9.1994, BGB\. I S. 2705; nach Art. 13 dieses Gesetzes trat das KrW-/AbfG erst 2 Jahre nach der Verkündung am 6.10.1994, also am 7.1 0.1996 in Kraft.

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3. Kapitel: Begründung einer Neukonzeption

dige Behörde die Durchfilhrung der anzuzeigenden Tätigkeiten zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigepflichtigen oder der ftlr die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen ergeben.

§ 52 Abs. 2 S. 2 KrW-/AbfG enthält eine Verordnungsennächtigung zur Festlegung von Mindesanforderungen ftlr Entsorgungsfachbetriebe. In der auf dieser Grundlage ergangenen EfbV32 fmden sich weitere Zuverlässigkeitsregelungen. So muß nach § 8 Abs. 1 S. 1 EfbV der Betriebsinhaber des Entsorgungsbetriebs zuverlässig sein. § 2 Abs. 4 Efb V definiert dabei als Betriebsinhaber ausdrücklich diejenigen natürlichen und juristischen Personen oder die nicht rechtsfähige Personenvereinigung, die den Entsorgungsbetrieb betreiben. Nach § 8 Abs. 1 S.2 EfbV erfordert die Zuverlässigkeit, daß der Betriebsinhaber, seine gesetzlichen Vertreter und bei juristischen Personen oder nicht rechtsfähigen Personen vereinigungen die nach Gesetz, Satzung oder Gesellschaftsvertrag zur Vertretung oder Geschäftsftlhrung Berechtigten auf Grund ihrer persönlichen Eigenschaften, ihres Verhaltens und ihrer Fähigkeiten zur ordnungsgemäßen Erftlllung der ihnen obliegenden Aufgaben geeignet sind. Eine eigene nähere Ausgestaltung des Zuverlässigkeitserfordernisses ftlr die rur die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen fmdet sich in § 9 EfbV. § 10 S. 1 EfbV dehnt schließlich das Zuverlässigkeitserfordernis ausdrücklich auch auf das sonstige Personal (definiert in § 2 Abs. 6 EfbV) aus. Eine eigene Zuverlässigkeitsanforderung für den Betriebsbeauftragten rur Abfall wie in § 11 c Abs. 2 AbfG ist im KrW-/AbfG nicht mehr enthalten; allerdings verweist § 55 Abs. 3 KrW-/AbfG insofern auf die entsprechende Regelung bei Immissionsschutzbeauftragten in § 55 BImSchG.33 Auch die Zuverlässigkeitsregelungen im KrW-/AbfG enthalten damit keine Fonnulierungen, die der Annahme einer eigenen (Un-)Zuverlässigkeit von Personen- und Kapitalgesellschaften entgegenstehen. Eine Änderung gegenüber dem AbfG ist insoweit nicht erkennbar. Von einer ausdrücklichen eigenen Zuverlässigkeit von Personen- und Kapitalgesellschaften gehen allerdings die neuesten Zuverlässigkeitsregelungen in der EfbV, insbesondere § 8 Abs. 1 S. 1 EfbVaus.

32 Verordnung über Entsorgungsfachbetriebe (Entsorgungsfachbetriebeverordnung - EfbV) vom 10. September 1996, BGBI. I S. 1421. 33 Vgl. hierzu auch Frenz, KrW-/AbfG, § 55 Rn. 13.

A. Grammatikalische Betrachtung

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c)UGB-BT Der UGB-BT-Entwurf enthält in § 584 UGB-BT34 eine an § 12 AbfG angelehnte Regelung. Für die abfallrechtliche Anlagengenehmigung wurde davon ausgegangen, daß im Hinblick auf die einschlägigen Vorschriften im UGB-A T zur Zuverlässigkeit des Betreibers (§ 53 Abs. 1 Nr. 3 UGB-A T) die spezielle Normierung eines abfallrechtlichen Zuverlässigkeitserfordernisses entbehrlich sei. 35 d) Zusammenfassung Abfallrecht Die abfallgesetzlichen Regelungen bietet vom Wortlaut seiner Zuverlässigkeitsregelungen her keine neuen Erkenntnisse zur Frage, ob Personen- und Kapitalgesellschaften selbst zuverlässig oder unzuverlässig sein können. Zuverlässigkeitserfordernisse bestehen auf Gesetzesebene sowohl hinsichtlich der Anlagengenehmigung wie hinsichtlich spezieller Tätigkeiten. Ein Zuverlässigkeitserfordernis bestand im AbfD ebenfalls rur einen bestimmten Beauftragten, hier tUr den Betriebsbeauftragten tUr Abfall; die entsprechende Regelung im KrW-/AbfD verweist insofern auf das Zuverlässigkeitserfordernis rur den Immissionsschutzbeauftragten des BImSchG. Der Wortlaut ist insoweit ebenfalls neutral und enthält keine Beschränkung des Zuverlässigkeitskonzepts auf natürliche Personen. Auf Verordnungsebene wird durch die neuen §§ 8 Abs. 1 S. 1, 2 Abs. 4 EfbV bei Entsorgungsfachbetrieben allerdings ausdrücklich davon ausgegangen, daß sowohl Personen- als auch Kapitalgesellschaften als nicht rechtsfllhige Personenvereinigungen und juristische Personen selbst zuverlässig sein können und müssen.

34 ,,§ 584. Inländische Abfal/beförderung.(l) Wer gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen im Inland Abfltlle befördert, bedarf der Erlaubnis. sofern im folgenden nichts anderes bestimmt oder zugelassen ist. (5) Die Erlaubnis nach Absatz I ist zu erteilen, wenn I. keine Tatsachen vorliegen, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Antragstellers oder der rur die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen ergeben, ... ". 35 Jarass / Kloepfer / Kunig / Papier / Peine / Rehbinder / Salzwedel / SchmidtAßmann, UGB-BT, S. 1024.

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3. Kapitel: Begründung einer Neukonzeption

3. Atom- und Strahlenschutzrecht

a) Geltendes Recht Das Atomgesetz36 kennt keinen "allgemeinen" atomrechtlichen Genehmigungstatbestand. Vielmehr sind die Genehmigungen fUr Einfuhr, Ausfuhr, Beförderung, Aufbewahrung und fUr Anlagen jeweils einzeln und mit besonders ausgestalteten Voraussetzungen im AtG geregelt. So sind die Genehmigungsvoraussetzungen fUr die Einfuhrgenehmigung in § 3 Abs. 2 AtG, für die Ausfuhrgenehmigung in § 3 Abs. 3 AtG, fUr die Beförderungsgenehmigung in §§ 4 ff. AtG, fUr die Aufbewahrungsgenehmigung in § 6 AtG, für die Genehmigung von Anlagen zur Erzeugung, Bearbeitung, Verarbeitung, Spaltung oder Aufarbeitung von Kernbrennstoffen in §§ 7 ff. und die Genehmigung fUr die Bearbeitung, Verarbeitung und sonstige Verwendung von Kernbrennstoffen außerhalb genehmigungsbedürftiger Anlagen in § 9 AtG geregelt. Weitere Zuverlässigkeitsanforderungen fmden sich in der Strahlenschutzverordnung37 , der Röntgenverordnung38 und der atomrechtlichen Sicherheitsbeauftragtenund Meldeverordnung39 . aa) Zuverlässigkeit als Genehmigungsvoraussetzung

(1) Typische Struktur Von ihrer Struktur her sind die einzelnen atomrechtlichen Genehmigungstatbestände typischerweise so aufgebaut, daß zunächst statuiert wird, derjenige, der eine bestimmte Handlung mit Kernbrennstoffen vornehmen wolle (einfUhren, ausfUhren, befördern, etc.), bedürfe der Genehmigung. Im Anschluß daran werden die Genehmigungsanforderungen aufgeführt. Die erste Genehmigungsanforderung (regelnläßig als Gliederungsnummer 140 ) stellt dabei die Zuverlässigkeit dar, ihr folgen eine oder mehrere weitere Anforderungen.

36 Gesetz über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (Atomgesetz) in der Fassung der Bekanntmachung vom 15.7.1985, BGB\. I S. 1565, zuletzt geändert durch Gesetz vom 19.7.1994, BGB\. I S. 1618. 37 Verordnung über den Schutz vor Schäden durch ionisierende Strahlen (Strahlenschutzverordnung - StrlSchV) in der Bekanntmachung vom 30.6.1989, BGB\. I S. 1321, ber. S. 1926, zuletzt geändert durch Gesetz vom 2.8.1994, BGB\. I S. 1963. 38 Verordnung über den Schutz vor Schäden durch Röntgenstrahlen (Röntgenverordnung - RöV) vom 8.1.1987, BGB\. I S. 114, zuletzt geändert durch Gesetz vom 2.8.1994, BGB\. I S. 1963. 39 Verordnung über den kerntechnischen Sicherheitsbeauftragten und über die Meldung von Störfällen und sonstigen Ereignissen (Atomrechtliche Sicherheitsbeauftragten- und MeIdeverordnung -- AtSMV) vom 14.10.1992, BGB\. I S. 1766. 40 §§ 3 Abs. 2 Nr. 1,3 Abs. 3 Nr. 1,4 Abs. 2 Nr. 1,6 Abs. 2 Nr. 1,7 Abs. 2 Nr. I, 9 Abs. 2 Nr. I AtG.

A. Grammatikalische Betrachtung

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Die eigentliche Zuverlässi.,gkeitsanforderung ist dabei in folgender Syntax gehalten: Die Genehmigung ist zu erteilen41 /darfnur erteilt werden42, wenn [gegebenenfalls hier besonderes Genehmigungserfordernis43 ] 1. keine Tatsachen vorliegen, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Einruhrers44 Ausfilhrers45 Antragstellers, des Beförderers und der den Transport ausruhrenden Personen46 Antragstellers und der rur die Leitung und Beaufsichtigung der Aufbewahrung verantwortlichen Personen47 Antragstellers und der rur die Errichtung, Leitung und Beaufsichtigung des Betriebs der Anlage verantwortlichen Personen48 Antragstellers und der rur die Leitung und Beaufsichtigung der Verwendung der Kernbrennstoffe verantwortlichen Personen49 Antragstellers, seines gesetzlichen Vertreters oder bei juristischen Personen oder nicht rechtsflihigen Personenvereinigungen, der nach Gesetz, Satzung oder Gesellschaftsvertrag zur Vertretung oder Geschäftsillhrung Berechtigten50 der Strahlenschutzbeauftragten51 des Absenders, des Beförderers und der die Versendung und Beförderung besorgenden Personen, ihrer gesetzlichen Vertreter oder, bei juristischen Personen oder nicht rechtsflihigen Personen vereinigungen, der nach Gesetz, Satzung oder Gesellschaftsvertrag zu Vertretung oder Geschäftsruhrung Berechtigten52

41 §§ 3 Abs. 2, 3 Abs. 3,4 Abs. 2, 6 Abs. 2 AtG, §§ 6 Abs. I, 10 Abs. 1, 14 Abs. I, 14 Abs. 2,18, 19 Abs. 1 StrlSchV, § 3 Abs. 2 RöV, . 42 § 7 Abs. 2, 9 Abs. 2 AtG. 43 In § 6 Abs. 2 AtG das Erfordernis der Bedürfnis rur eine Aufbewahrung außerhalb der staatlichen Verwahrung. 44 § 3 Abs. 2 Nr. 1 AtG (Einfuhr von Kernbrennstoffen). 45 § 3 Abs. 3 Nr. 1 AtG (Ausfuhr von Kernbrennstoffen). 46 § 4 Abs. 2 Nr. 1 AtG (Beförderung von Kernbrennstoffen). 47 § 6 Abs. 2 Nr. 1 AtG (Aufbewahrung von Kernbrennstoffen). 48 § 7 Abs. 2 Nr. 1 AtG (Genehmigung von Anlagen). 49 § 9 Abs. 2 Nr. 1 AtG (Bearbeitung, Verarbeitung und sonstige Verwendung von Kernbrennstoffen außerhalb genehmigungsbedürftiger Anlagen). 50 § 6 Abs. 1 Nr. 1 StrlSchV (Umgang mit radioaktiven Stoffen). 51 § 6 Abs. 1 Nr. 2 StrlSchV (Umgang mit radioaktiven Stoffen). 52 § 10 Abs. 1 Nr. 1 StrlSchV (Beförderung radioaktiver Stoffe).

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3. Kapitel: Begründung einer Neukonzeption des Einführers, seines gesetzlichen Vertreters oder bei juristischen Personen oder nicht rechtsfähigen Personenvereinigungen, der nach Gesetz, Satzung oder Gesellschaftsvertrag zur Vertretung oder Geschäftsführung Berechtigten53 des Ausftlhrers, seines gesetzlichen Vertreters oder bei juristischen Personen oder nicht rechtsfähigen Personenvereinigungen, der nach Gesetz, Satzung oder Gesellschaftsvertrag zur Vertretung oder Geschäftsführung Berechtigten54 des Antragstellers, seines gesetzlichen Vertreters oder, bei juristischen Personen oder nicht rechtsfähigen Personenvereinigungen, der nach Gesetz, Satzung oder Gesellschaftsvertrag zur Vertretung oder Geschäftsführung Berechtigten55 des Strahlenschutzbeauftragten56 des Antragstellers, seines gesetzlichen Vertreters oder, bei juristischen Personen oder nicht rechtsfähigen Personenvereinigungen, der nach Gesetz, Satzung oder Gesellschaftsvertrag zur Vertretung oder Geschäftsführung Berechtigten 57 des Strahlenschutzbeauftragten58 des Antragstellers, seines gesetzlichen Vertreters oder, bei juristischen Personen oder nicht rechtsfähigen Personenvereinigungen, der nach Gesetz, Satzung oder Gesellschaftsvertrag zur Vertretung Berechtigten59 eines Strahienschutzbeauftragten60 ergeben [hier gegebenenfalls weitere Anforderungen61 ].

Es folgen mehr oder weniger ausdifferenzierte weitere subjektive und/oder objektive Genehmigungsanforderungen. Für Genehmigungen nach § 7 AtG enthält § 3 Abs. 1 Nr. 4 AtVfV das Erfordernis, dem Genehmigungsantrag Unterlagen mit Angaben, die es ermöglichen, die Zuverlässigkeit der für die Errichtung der Anlage und für die Leitung und Beaufsichtigung ihres Betriebes verantwortlichen Personen zu prüfen, beizufügen. Nach § 5 Abs. 1 Nr. 6 At-

53 § 14 Abs. 1 Nr. 1 StrlSchV (Einfuhr radioaktiver Stoffe). 54 § 14 Abs. 2 Nr. I StrlSchV (Einfuhr radioaktiver Stoffe). 55 § 18 Nr. 1 StrlSchV (Errichtung einer Anlage zur Erzeugung ionisierender Strahlen). 56 § 18 Nr. 2 StrlSchV (Errichtung einer Anlage zur Erzeugung ionisierender Strahlen). 57 § 19 Abs. 1 Nr. 1 StrlSchV (Betrieb einer Anlage zur Erzeugung ionisierender Strahlen). 58 § 19 Abs. I Nr. 2 StrlSchV (Betrieb einer Anlage zur Erzeugung ionisierender Strahlen). 59 § 3 Abs. 2 Nr. 1 a RöV (Betrieb von Röntgeneinrichtungen). 60 § 3 Abs. 2 Nr. 1 b RöV (Betrieb von Röntgeneinrichtungen). 61 In §§ 6 Abs. 2 Nr. 1,7 Abs. 2 Nr. 1 und 9 Abs. 2 Nr. 1 AtG z. B. eine gesonderte Fachkundeanforderung.

A. Grammatikalische Betrachtung

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KostV62 werden ftlr Maßnahmen der staatlichen Aufsicht nach § 19 AtG die Kosten ftlr die Überprüfung nach § 12b AtG hinsichtlich der Zuverlässigkeit von Personen, die bei der Errichtung und bei dem Betrieb von Anlagen nach § § 4, 6, 7 und 9 AtG tätig sind, erhoben. Bei bloßer Betrachtung des Wortlauts dieser Zuverlässigkeitsanforderungen fällt zunächst die Breite der Tätigkeiten auf, ftlr die Zuverlässigkeit ausdrücklich gefordert wird. Dies führt zu einem großen Kreis von Personen, die zuverlässig sein müssen; das Zuverlässigkeitserfordernis geht dabei etwa in § 10 Abs. 1 Nr. 1 StrlSchV hinunter bis zu der die Versendung besorgenden Person. Das Zuverlässigkeitserfordernis ist damit der Sache nach nicht an Geschäftsftlhrungs- oder Vertretungsbefugnisse gebunden, sondern bezieht sich auch auf die tatsächlich mit den gefährlichen Produkten arbeitenden Personen. Auffällig ist ebenfalls, daß auf der Ebene des formellen Gesetzes63 nicht zwischen natürlichen Personen, juristischen Personen und nicht rechtsfähigen Personenvereinigungen unterschieden wird, sich aber auf der Verordnungsebene 64 dahingehende Unterscheidungen fmden lassen. Sofern sich Regelungen speziell zu juristischen Personen und nicht rechtsfähigen Personenvereinigungen fmden, sind diese Anforderungen durch "oder" angeschlossen. Dieses "oder" läßt sich grammatikalisch (auch) als eine Erweiterung des Kreises der Personen verstehen, bei denen wegen Zuverlässigkeitsbedenken die Genehmigung nicht erteilt wird. Wenn etwa in § 18 Nr. 1 StrlSchV von "Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Antragstellers, seines gesetzlichen Vertreters, oder, bei juristischen Personen oder nicht rechtsfähigen Personenvereinigungen, der nach Gesetz, Satzung oder Gesellschaftsvertrag zur Vertretung oder Geschäftsführung Berechtigten" die Rede ist, so deckt der Wortlaut sowohl eine Überprüfung der Zuverlässigkeit einer juristischen Person als solcher, wenn diese Antragsteller ist, als auch der Zuverlässigkeit der ftlr diese juristische Person nach Gesetz, Satzung oder Gesellschaftsvertrag zu Vertretung oder Geschäftsführung Berechtigten.

62 Kostenverordnung zum Atomgesetz (AtKostV) vom 17.12.1981, BGB\. [ S. 1457, zuletzt geändert durch Verordnung vom 18.12.1992, BGB\. I S. 2078. 63 Und zwar bei §§ 3 Abs. 2 Nr. 1,3 Abs. 3 Nr. 1,4 Abs. 2 Nr. 1,6 Abs. 2 Nr. 1,7 Abs. 2 Nr. 1 und 9 Abs. 2 Nr. 1 AtG. 64 Und zwar in §§ 6 Abs. 1 Nr. 1, 10 Abs. 1 Nr. 1, 14 Abs. I Nr. I, 18 Abs. 1 Nr. 1 und 19 Abs. 1 Nr. 1 StrISchV sowie in § 3 Abs. 2 Nr. 1 a RöV.

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3. Kapitel: Begründung einer Neukonzeption

(2) Abweichende Struktur Von dieser typischen Fonnulierung weichen die Zuverlässigkeitserfordernisse im Rahmen von Bauartzulassungen in § 23 Abs. 3 StrSchy65 und § 8 Abs. 2 S. 2 Nr. 2 Röy66 etwas ab. Auch wenn diese Zuverlässigkeitsanforderungen abweichend fonnuliert sind, lassen sich aus dem abweichenden Wortlaut aber keine spezifischen weitergehenden Erkenntnisse über die Zuverlässigkeit von Personen- und Kapitalgesellschaften gewinnen. bb) Zuverlässigkeit in Verordnungsermächtigungen

Erwähnt ist die Zuverlässigkeit auch in den Ennächtigungsvorschriften der §§ 12, 12b AtG, auf die unter anderem die Strahlenschutzverordnung und die Röntgenverordnung gestützt werden. 67 Bei der hier angeftlhrten Zuverlässigkeitsprlifung von Sachverständigen ist, wie schon im Immissionsschutzrecht,68 nur begrenzt Raum fUr ein Konzept der Zuverlässigkeit von Personen- und Kapitalgesellschaften. ce) Zuverlässigkeitsmängel als Untersagungsvoraussetzung

Erwähnt wird die Zuverlässigkeit auch in zwei Untersagungsennächtigungen der Strahlenschutzverordnung in § 4 Abs. 5 StrlSchy69 und § 17 Abs. 3 StrlSchy70. Bedenken gegen die Zuverlässigkeit können nach § 4 Abs. 4 S. 2 65 "Die Zulassung der Bauart ist zu versagen, wenn Tatsachen vorliegen, aus denen sich gegen die Zuverlässigkeit des Herstellers oder des filr die Leitung der Herstellung Verantwortlichen oder gegen die für die Herstellung erforderliche technische Erfahrung dieses Verantwortlichen oder gegen die Zuverlässigkeit des Einfilhrers Bedenken ergeben, oder wenn die in Anlage VI genannten Voraussetzungen nicht erfüllt sind oder wenn überwiegende öffentliche Interessen der Zulassung entgegenstehen." 66 "Die zuständige Behörde entscheidet auf Antrag über die Zulassung der Bauart der nach Absatz 1 geprüften Vorrichtungen. Sie versagt die Zulassung, wenn ... 2. Tatsachen vorliegen, aus denen sich Bedenken gegen a) die Zuverlässigkeit des Herstellers, Einfilhrers oder des für die Leitung der Herstellung Verantwortlichen ... ergeben". 67 Nach § 12 Abs. I Nr. 11 AtG kann durch Rechtsverordnung bestimmt werden, "welche Anforderungen an die Ausbildung, die beruflichen Kenntnisse und Fähigkeiten sowie an die Zuverlässigkeit und Unparteilichkeit der in § 20 genannten Sachverständigen zu stellen sind ... ". 68 S. dazu oben S. 82. 69 "Die zuständige Behörde kann den nach Absatz 1 anzuzeigenden Umgang mit radioaktiven Stoffen untersagen, wenn ... 3. der zur Anzeige Verpflichtete oder der von ihm für die Leitung oder Beaufsichtigung des Umgangs bestellte Strahlenschutzbeauftragte nicht zuverlässig ist." 70 "Die zuständige Behörde kann den Betrieb einer Anlage der in Absatz 1 genannten Art untersagen, wenn ...

A. Grammatikalische Betrachtung

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Röy71 und § 7 Nr. 1 Röy72 Untersagungsgrund sein, bei letzterem ist ein ausdrückliches Zuverlässigkeitserfordernis hinunter bis zu der tatsächlich eine gefilhrliche Tätigkeit leitenden oder beaufsichtigenden Person normiert. Diese Regelungen entsprechen im wesentlichen den schon behandelten Zuverlässigkeitsnormierungen.

dd) Zuverlässigkeit des StrahlenschutzbeauJtragten und des kerntechnischen SicherheitsbeauJtragten Ähnlich dem Immissionsschutz- oder Störfallbeauftragten im Immissionsschutzrecht finden sich auch im Atomrecht "Beauftragte". Nach § 29 Abs. 4 StrlSchY und § 13 Abs. 4 RöY dürfen zum Strahlenschutzbeauftragten und nach § 2 Abs. 3 AtSMY zum kemtechnischen Sicherheitsbeauftragten nur solche Personen bestellt werden, gegen die keine Tatsachen vorliegen, aus denen sich gegen ihre Zuverlässigkeit Bedenken ergeben. Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Strahlenschutzbeauftragten können einen Grund rur die Yersagung von atom- und strahlenschutzrechtlichen Genehmigungen sein. 73

ee) Zuverlässigkeit und Datenschutz § 12b AtG74 enthält eine Regelung zur Überprüfung der Zuverlässigkeit zum Schutz gegen Entwendung oder erhebliche Freisetzung radioaktiver Stoffe. Bei

3. der zur Anzeige Verpflichtete oder der von ihm fUr die Leitung oder Beaufsichtigung des Betriebs bestellte Strahlenschutzbeauftragte nicht zuverlässig ist." 71 "Die Behörde kann den nach Absatz 3 angezeigten Betrieb einer Röntgeneinrichtung untersagen, wenn Tatsachen vorliegen, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Strahlenschutzverantwortlichen ergeben." 72 "Die zuständige Behörde kann Tätigkeiten nach § 6 untersagen, wenn 1. Tatsachen vorliegen, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigepflichtigen oder einer Person, die diese Tätigkeit leitet oder beaufsichtigt, ergeben". 73 S. dazu schon oben die Darstellung im Rahmen der Zuverlässigkeit als Genehmigungsvoraussetzung aufS. 93. 74 ,,(1) Zum Schutz gegen unbefugte Handlungen, die zu einer Entwendung oder einer erheblichen Freisetzung radioaktiver Stoffe fUhren können, fUhren die nach den §§ 23 und 24 zuständigen Genehmigungs- und Aufsichtsbehörden eine ÜberprUfung der hierzu erforderlichen Zuverlässigkeit der Personen, die beim Umgang mit oder bei der Beförderung von radioaktiven Stoffen sowie bei der Errichtung und dem Betrieb von Anlagen im Sinne der §§ 7 und 11 Abs. I Nr. 2 sowie von Anlagen des Bundes nach § 9a Abs. 3 tätig sind, mit deren Einverständnis durch. Hierbei dürfen vorhandene, fUr die Beurteilung der Zuverlässigkeit bedeutsame Erkenntnisse insbesondere bei den Polizei- und Verfassungsschutzbehörden abgefragt werden. Die zuständige Genehmigungs- oder Aufsichtsbehörde gibt dem Betroffenen nach Maßgabe des Verwaltungsverfahrensgesetzes Gelegenheit, sich hierzu zu äußern, wenn auf Grund der eingeholten Auskünfte Zweifel an der Zuverlässigkeit bestehen. Die im 7 Lang

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3. Kapitel: Begründung einer Neukonzeption

diesen Zuverlässigkeitsregelungen handelt es sich um Normierungen zur rechtsstaatlich-technischen DurchfUhrung der ZuverlässigkeitsprUfung ohne näheren Erkenntniswert filr die eigentliche Problematik der (Un-)Zuverlässigkeit von Personen- und Kapitalgesellschaften.

jJ) Zuverlässigkeit von" Sicherheitsfonktionen" Auch im Atomrecht fmdet sich schließlich ein "technisches" Zuverlässigkeitserfordernis in § 4 Abs. 2 S. 3 Nr. 3 AtVfV 75 . Auffallend an diesem Zuverlässigkeitserfordernis ist, daß hier nicht direkt die Zuverlässigkeit von körperlichen "Dingen", sondern von "Funktionen" angesprochen wird, die rur ein "System" wichtig sind; die Formulierung setzt damit voraus, daß es eine Zuverlässigkeit von "Funktionen" in "Systemen", also gewissermaßen eine "organisatorische" Zuverlässigkeit gibt. Auf das Verhältnis von Zuverlässigkeit und Organisation wird später zurückzukommen sein; 76 auch die hier verwendete Formulierung zeigt aber, daß die Zuverlässigkeit prinzipiell nicht auf natUrliche Personen beschränkt sein muß. b) Gesetzgebungsvorhaben Die im UGB-BT vorgeschlagenen atomrechtlichen Zuverlässigkeitsregelungen entsprechen im wesentlichen den bisherigen Regelungen. 77

Rahmen dieser Überprüfung erhobenen Daten dürfen nur von den nach den §§ 23 und 24 zuständigen Behörden im erforderlichen Umfang gespeichert, nur für die Zwecke der Überprüfung der Zuverlässigkeit nach dieser Vorschrift verwendet und nicht an andere SteHen übermittelt werden. (2) Die Einzelheiten der Überprüfung sowie die Frist, in der Überprüfungen zu wiederholen sind, werden in einer Rechtsverordnung festgelegt." Von der Verordnungsermächtigung in § 12b Abs. 2 AtG wurde bisher keinen Gebrauch gemacht. 75 Nach § 4 Abs. 2 S. 3 Nr. 3 AtVtV ist eine zusätzliche Bekanntmachung und Auslegung bestimmter für die Genehmigung nach § 7 AtG erforderlicher Unterlagen erforderlich bei ,,3. Änderungen an Sicherheitssystemen, die besorgen lassen, daß die Zuverlässigkeit der von ihnen zu erfUHenden Sicherheitsfunktionen bei der Beherrschung von AuslegungsstörfäHen nicht unwesentlich gemindert wird". 76 S. unten S. 275 ff. 77 Im Entwurf sind folgende Regelungen vorgesehen: ,,§ 380. Errichtung und Betrieb von Anlagen.(1) Wer eine ortsfeste Anlage zur Erzeugung oder zur Bearbeitung oder Verarbeitung oder zur Spaltung von Kernbrennstoffen oder zur Kernvereinigung oder zur Aufarbeitung bestrahlter Kernbrennstoffe errichtet, betreibt oder sonst innehat, bedarf der Umweltbewilligung .... (2) Die Umweltbewilligung ist zu erteilen, wenn 1. ... 5. die Anforderungen an die Zuverlässigkeit und Sachkunde nach § 53 Absatz I Nr. 3 und 4 erfUHt sind;"

A. Grammatikalische Betrachtung

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c) Zusammenfassung Zuverlässigkeit im Atom- und Strahlenschutzrecht Zur Zuverlässigkeit im Atom- und Strahlenschutzrecht läßt sich zusammenfassend feststellen: ,,§ 384. Ein- und Ausfuhr. (1) Wer Kernbrennstoffe oder sonstige radioaktive Stoffe und radioaktive oder kernbrennstotThaltige Abflille einftlhrt oder ausftlhrt, bedarf der Genehmigung. (2) Die Genehmigung zur Einfuhr ist zu erteilen, wenn 1. keine Tatsachen vorliegen, aus denen sich gegen die Zuverlässigkeit des Einftlhrers und der ftlr die Durchftlhrung der Einfuhr verantwortlichen Personen Bedenken ergeben, ... (3) Die Genehmigung zur Ausfuhr ist zu erteilen, wenn 1. keine Tatsachen vorliegen, aus denen sich gegen die Zuverlässigkeit des Ausführers und der ftlr die Durchführung der Ausfuhr verantwortlichen Personen Bedenken ergeben ... " ,,§ 385. Beförderung. (1) Die Beförderung von Kernbrennstoffen oder sonstigen radioaktiven Stoffen und von radioaktiven oder kernbrennstotThaltigen Abflillen außerhalb eines abgeschlossenen Betriebsgeländes bedarf der Genehmigung. (2) Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn 1. keine Tatsachen vorliegen, aus denen sich gegen die Zuverlässigkeit des Absenders, des Versenders, des Beförderers sowie der den Transport ausftlhrenden Personen Bedenken ergeben, ... (4) Die Genehmigung kann dem Absender, dem Beförderer oder demjenigen erteilt werden, der es übernimmt, die Versendung oder Beförderung zu besorgen. Sie ist für den einzelnen Beförderungsvorgang zu erteilen, kann jedoch einem Antragsteller allgemein auf längstens drei Jahre erteilt werden, soweit die in § 377 dieses Kapitels bezeichneten Zwecke nicht entgegenstehen." ,,§ 433. Überprüfung der Zuverlässigkeit zum Schutz gegen Entwendung oder erhebliche Freisetzung radioaktiver Stoffe. (1) Zum Schutz gegen unbefugte Handlungen, die zu einer Entwendung oder einer erheblichen Freisetzung radioaktiver Stoffe führen können, ftlhren die nach den §§ 405 und 406 zuständigen Zulassungs- und Aufsichtsbehörden eine Überprüfung der erforderlichen Zuverlässigkeit der Personen, die beim Umgang mit oder bei der Beförderung von radioaktiven Stoffen sowie bei der Errichtung und dem Betrieb von Anlagen tätig sind, mit deren Einverständnis durch. Hierbei dürfen vorhandene, für die Beurteilung der Zuverlässigkeit bedeutsame Erkenntnisse insbesondere bei den Polizei- und den Verfassungsschutzbehörden abgefragt werden. Die zuständige Zulassungs- oder Aufsichtsbehörde gibt dem Betroffenen nach Maßgabe des Verwaltungsverfahrensgesetzes Gelegenheit, sich hierzu zu äußern, wenn aufgrund der eingeholten Auskünfte Zweifel an der Zuverlässigkeit bestehen. Die im Rahmen dieser Überprüfung erhobenen Daten dürfen nur von den nach den §§ 405 und 406 zuständigen Behörden im erforderlichen Umfang gespeichert, nur für die Zwecke der Überprüfung der Zuverlässigkeit nach dieser Vorschrift verwendet und nicht an andere Stellen übermittelt werden. (2) Die Bundesregierung bestimmt durch Rechtsverordnung unter Beachtung der §§ 151 bis 153 die Einzelheiten der Überprüfung sowie die Frist, in der Überprüfungen zu wiederholen sind."

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3. Kapitel: Begründung einer Neukonzeption

I. Das Atom- und Strahlenschutzrecht enthält hinsichtlich der Personen, die zuverlässig sein müssen, sehr ausdifferenzierte Regelungen. 2. Es bestehen zusätzliche Sonderregeln filr juristische Personen und nichtrechtsflihige Personenvereinigungen, die aber eine Prüfung der Zuverlässigkeit von Personen- und Kapitalgesellschaften nicht ausschließen. 3. Die Zuverlässigkeitsanforderungen werden bisweilen ausdrücklich nicht nur auf die Leitungsebene, sondern hinunter bis zum tatsächlichen Umgang mit geflihrlichen Stoffen aufgestellt. 4. Raumplanungsrecht Im Raumplanungsrecht spielt die Zuverlässigkeit keine Rolle; Zuverlässigkeitsanforderungen werden nicht gestellt. 5. Naturschutz- und Landschaftspflegerecht Das Naturschutz- und Landschaftspflegerecht enthält ebenfalls nur wenige Regelungen, die auf die Zuverlässigkeit von Personen abstellen. a) Geltendes Recht Das BNatSchG78 enthält eine einzige Zuverlässigkeitsregelung, die nur der Vollständigkeit halber hier zu erwähnen ist. § 26 Abs. 2 Nr. I BNatSchG ist eine Yerordnungsermächtigung, nach der die Haltung oder die Zucht von Tieren bestimmter besonders geschützter Arten durch Rechtsverordnung beschränkt werden kann. Haltung oder Zucht können dabei insbesondere von einer Anzeige oder dem Nachweis abhängig gemacht werden, daß der Halter oder Züchter die erforderliche Zuverlässigkeit hat. Auf diese Yerordnungsermächtigung geht § 10 Abs. I Nr. I BArtSchy79 zurück, wonach der Halter näher bezeichneter Tiere zuverlässig sein muß.

78 Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz BNatSchG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 12.3.1987, zuletzt geändert durch Gesetz vom 6.8.1993, BGBl. I S. 1458. 79 Verordnung zum Schutz wildlebender Tier- und Pflanzenarten (Bundesartenschutzverordnung - BArtSchV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 18.9.1989, BGBl. I S. 1677, zuletzt geändert durch Gesetz vom 25.10.1994, BGBl. I S. 3082.

A. Grammatikalische Betrachtung

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b) Gesetzgebungsvorhaben Die im UGB-BT-Professorenentwurfin § 202 Abs. 680 zum Artenschutz vorgeschlagene Regelung entspricht der Zuverlässigkeitsregelung in § 26 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG. 6. Tierschutz

Vereinzelt fmden sich Zuverlässigkeitsregelungen auch im Tierschutzrecht. So dürfen sich etwa zum Erhalt einer Genehmigung ftlr Versuche an Wirbeltieren nach § S Abs. 3 Nr. 2 TierSchG gegen den verantwortlichen Leiter des Versuchsvorhabens und seinen Stellvertreter keine Bedenken gegen ihre Zuverlässigkeit ergeben. Diese Regelung bezieht sich also auf Personen, die vergleichsweise nahe am zu schützenden Objekt tätig sind. Im Tierschutzrecht fmdet sich des weiteren auch eine schon aus anderen Bereichen bekannte "Beauftragtenregelung" mit Zuverlässigkeitserfordernis: Nach § Sb Abs. 1 S. 1 TierSchG haben Träger von Einrichtungen, in denen Tierversuche an Wirbeltieren durchgeführt werden, einen oder mehrere Tierschutzbeauftragte zu bestellen. Nach § Sb Abs. 2 S. 2 TierSchG müssen diese Tierschutzbeauftragten die hierfilr erforderliche Zuverlässigkeit haben. Zu nennen ist auch § 11 Abs. 2 Nr. 2 TierSchG, wonach im Rahmen der Erlaubnisregelung für das Züchten oder Halten von Wirbeltieren zu Versuchszwecken, das Halten von Tieren für andere in einem Tierheim oder einer ähnlichen Einrichtung und das gewerbsmäßige Züchten oder Halten von Hunden, Katzen oder sonstigen Heimtieren, das gewerbsmäßige Handeln mit Wirbeltieren außer landwirtschaftlichen Nutztieren, das gewerbsmäßige Unterhalten eines Reit- und Fahrbetriebes und die gewerbsmäßige Zurschaustellung von Tieren Zuverlässigkeit ftlr die für die Tätigkeit verantwortliche Person erforderlich ist. Für eine Sondersituation im Bereich der Haltung von Greifen und bestimmten Falken enthält schließlich § 3 Abs. 4 Nr. 2 BWildSchV81 ein Zuverlässigkeitserfordernis.

80 ,,(6) Der für den Umweltschutz zuständige Bundesminister wird ermächtigt, im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten durch Rechtsverordnung unter Beachtung des § 151 Absatz I I. die Haltung oder die Zucht von Tieren bestimmter besonders geschützter Arten zu beschränken, insbesondere von einer Anzeige oder dem Nachweis abhängig zu machen, daß der Halter oder Züchter die erforderliche Zuverlässigkeit und ausreichende Kenntnisse über das Halten oder die Zucht der Tiere hat und eine den tierschutzrechtlichen Vorschriften entsprechende Haltung der Tiere gewährleistet ist". 81 Verordnung über den Schutz von Wild (Bundeswildschutzverordnung BWildSchV vom 25.10.1985, BGB!. I S. 2040.

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3. Kapitel: Begründung einer Neukonzeption

7. Gewässerschutzrecht

Das Wasserhaushaltsgesetz82 enthält außer in § 21c Abs. 2 WHG83 zum Gewässerschutzbeauftragten keine Regelungen, die auf die Zuverlässigkeit von Personen abstellen. Der Vollständigkeit halber zu erwähnen ist das "technische" Zuverlässigkeitserfordernis in § 14 Abs. 1 S. 2 TrinkwV 198684 , das "ausreichend zuverlässige Meßwerte" fordert. Im übrigen spielt die Zuverlässigkeit in wasserrechtlichen Gesetzen keine Rolle. 85 8. Gefahrstoffrecht

a) Geltendes Recht Das Gefahrstoffrecht kennt keinen einheitlichen Genehmigungstatbestand. Zuverlässigkeitsregelungen fmden sich daher an unterschiedlicher Stelle. aa) Chemikalienrecht

§ 17 Abs. 1 Nr. 2 c ChemG86 enthält ein Zuverlässigkeitserfordernis im Rahmen einer Verordnungsermächtigung. Durch Rechtsverordnung kann vor82 Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz - WHG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 23.9.1986, BGBI I S. 1529, berichtigt S. 1654, zuletzt geändert durch Gesetz vom 27.6.1994, BGB!. I S. 1440. 83 ,,(2) Der Benutzer darf zum Gewässerschutzbeauftragten nur bestellen, wer die zur Erfilllung seiner Aufgaben erforderliche Sachkunde und Zuverlässigkeit besitzt. Werden der zuständigen Behörde Tatsachen bekannt, aus denen sich ergibt, daß der Betriebsbeauftragte nicht die zur Erfilllung seiner Aufgaben erforderliche Sachkunde oder Zuverlässigkeit besitzt, kann sie verlangen, daß der Betreiber einen anderen Betriebsbeauftragten bestellt." 84 Verordnung über Trinkwasser und über Wasser ftlr Lebensmittelbetriebe (Trinkwasserverordnung - TrinkwV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 5.12.1990, BGB!. I S. 2612, ber. BGB!. 11991 S. 227, zuletzt geändert durch Verordnung vom 26.2.1993, BGB!. I S. 278. 85 Daher findet sich etwa im Sachverzeichnis von Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, S. 576, 578, weder eine Eintrag zu Unzuverlässigkeit noch zu Zuverlässigkeit. Allerdings gehen Gieseke / Wiedemann / Czychowski, WHG, § 18b Rn. 18, davon aus, daß die Prüfung der Genehmigungsflihigkeit einer Abwasseranlage sowohl die technische Einrichtung als auch "die vom Betrieb (damit auch von der Fähigkeit und der persönlichen Zuverlässigkeit des Anlagenbetreibers) und von der Nutzung der Abwasseranlage ausgehenden Gefahren" umfasse; auf die Zuverlässigkeit wird allerdings nicht näher eingegangen. Vg!. auch Gieseke / Wiedemann / Czychowski, WHG, § 191 Rn. 9; Sieder / Zeitler / Dahme, WHG, § 19h Rn. 37, § 191 Rn. 22, § 21c Rn. 22; Kollmer, DVB!. 1996,841 (845). 86 Gesetz zum Schutz vor geflihrlichen Stoffen (Chemikaliengesetz - ChemG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 25.7.1994, BGB!. I S. 1703, zuletzt geändert durch Gesetz vom 27.9.1994, BGB!. I S. 2705.

A. Grammatikalische Betrachtung

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geschrieben werden, daß derjenige, der bestimmte geflihrliche Stoffe, bestimmte gefllhrliche Zubereitungen oder Erzeugnisse, die einen solchen Stoff oder eine solche Zubereitung freisetzen können oder enthalten, herstellt, in Verkehr bringt oder verwendet, bestimmten Anforderungen an seine Zuverlässigkeit genügen muß. Hervorhebenswert ist hierzu die Defmition in § 3 Nr. 7 ChemG, wonach Hersteller "eine natürliche oder juristische Person oder eine nicht rechtsfähige Personenvereinigung, die einen Stoff, eine Zubereitung oder ein Erzeugnis herstellt oder gewinnt"

ist. Der Wortlaut des Gesetzes geht damit ausdrücklich davon aus, daß sowohl juristische Personen als auch nichtrechtsfllhige Personenvereinigungen und damit auch Personen- und Kapitalgesellschaften selbst Hersteller sein und selbst etwas herstellen können, abstrahiert also von der Tatsache, daß in einem natürlichen Sinne nur natürliche Personen etwas herstellen können. Da § 17 Abs. 1 Nr. 2 c ChemG eine Zuverlässigkeitsanforderung an denjenigen stellt, der etwas herstellt, geht der Gesetzeswortlaut auch von einer Zuverlässigkeit nicht nur von juristischen Personen, sondern auch von nicht rechtsfllhigen Personenvereinigungen aus. Nach § 19d Abs. 1 Nr. 2 a ChemG hat das Bundesinstitut fUr gesundheitlichen Verbraucherschutz und Veterinärmedizin im Bereich der Guten Laborpraxis unter anderem die Aufgabe der fachlichen Beratung der Bundesregierung und der Länder bei der Konkretisierung der Anforderungen an die Zuverlässigkeit der mit der DurchfUhrung von bestimmten Prüfungen betrauten Personen. In Anhang 1 zum ChemG, der sich mit den Grundsätzen der Guten Laborpraxis beschäftigt, fmden sich in Abschnitt 2 Nr. 1.2, Nr. 3.1 und Nr. 7.1 "technische" Zuverlässigkeitserfordernisse zur Zuverlässigkeit von Daten und zur Zuverlässigkeit der Prüfung. Interessant wegen einer Sonderregelung fUr "Unternehmen" ist § 2 ChemVerbotsV87. Nach § 2 Abs. 2 ChemVerbotsV sind fUr die Erlaubnis, gewerbsmäßig oder selbständig im Rahmen einer wirtschaftlichen Unternehmung Stoffe oder Zubereitungen in den Verkehr zu bringen, die nach der Gefahrstoffverordnung mit den Gefahrensymbolen T (giftig) oder T+ (sehr giftig) zu kennzeichnen sind, Sachkunde, Zuverlässigkeit und ein Mindestalter von 18 Jahren erforderlich. Die Nennung des Mindestalters von 18 Jahren würde hier dazu fUhren, daß die Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 ChemVerbotsV nur an natürliche Personen, nicht aber an Personen- und Kapitalgesellschaften erteilt werden kann. In § 2 Abs. 3 ChemVerbotsV fmdet sich aber, daß "Unternehmen" fUr 87 Verordnung über Verbote und Beschränkungen des Inverkehrbringens gefährlicher Stoffe, Zubereitungen und Erzeugnisse nach § 17 des Chemikaliengesetzes (Chemikalien-Verbotsverordnung - ChemVerbotsV) vom 14.10.1993, BGB\. I S. 1720, zuletzt geändert durch Gesetz vom 25.7.1994, BGB\. 1689.

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3. Kapitel: Begründung einer Neukonzeption

ihre Einrichtungen die Erlaubnis auch erhalten können, allerdings nur, wenn sie über Personen verftlgen, die Voraussetzungen in § 2 Abs. 2 ChemVerbotsV, also auch das Zuverlässigkeitserfordernis, erftlllen. Bei Unternehmen mit mehreren Betrieben muß nach § 2 Abs. 3 S. 2 ChemVerbotsV in jedem Betrieb eine Person vorhanden sein, die diesen Anforderungen genügt; nach § 2 Abs. 3 S. 3 ChemVerbotsV ist jeder Wechsel dieser Personen der zuständigen Behörde unverzüglich anzuzeigen. Ein weiteres speziell normiertes Zuverlässigkeitserfordernis filr diejenigen Personen, die bestimmte gefährliche Stoffe und Zubereitungen an Dritte abgeben, enthält § 3 Abs. 2 S. 2 ChemVerbotsV. Fraglich ist, was diese Regelung in § 2 ChemVerbotsV filr das Konzept einer eigenen Zuverlässigkeit von Personen- und Kapitalgesellschaften bedeutet.

§ 2 Abs. 3 S. 1 ChemVerbotsV legt zunächst einmal positivrechtlich fest, daß "Unternehmen" Erlaubnisinhaber und damit Rechtsträger sein können. Der Begriff des "Unternehmens" ist in der ChemVerbotsV zwar nicht defmiert, der Sprachgebrauch spricht aber dafilr, den Begriff des "Unternehmens" als rechtsformneutralen Oberbegriff zu verstehen, der sowohl Personen- als auch Kapitalgesellschaften erfassen soll. In der Konsequenz bedeutet die gesetzliche Formulierung dann, daß auch eine Personengesellschaft (selbst) Inhaber der Erlaubnis, also Rechtsträger sein kann. Hintergrund dieser pragmatischen, sich über insbesondere im Zivilrecht bestehende dogmatische Probleme der Rechtsträgerschaft von Personengesellschaften hinwegsetzenden Regelung dürfte sein, daß die ChemVerbotsV der Umsetzung von EG-Richtlinien dient und das EG-Recht nur sehr begrenzt auf nationale Dogmatik Rücksicht nehmen kann. Festzuhalten ist, daß der Verordnungsgeber rechtsformneutral "Unternehmen" verpflichtet, eine Erlaubnis einzuholen und daß diese Unternehmen dann nach dem Wortlaut auch Inhaber der Erlaubnis sind; "Unternehmen" können hiernach also Träger von Rechten und Pflichten sein. Das Zuverlässigkeitserfordernis hingegen bezieht sich, anders als die Erlaubnisinhaberschaft, nach der gesetzlichen Formulierung nicht auf das Unternehmen selbst. Stattdessen wird gefordert, daß das Unternehmen über Personen "verftlgt", die das Zuverlässigkeitserfordernis erftlllen. Bei Unternehmen mit mehreren Betrieben müssen solche Personen sogar in jedem Betrieb vorhanden sein; ein Wechsel der Personen muß der Behörde angezeigt werden. Durch die in § 2 ChemVerbotsV gewählten Formulierungen wird das Zuverlässigkeitserfordernis damit zwar ausdrücklich auf natürliche Personen beschränkt, nicht zwingend ist allerdings eine Folgerung, daß dies bedeutet, Zuverlässigkeit könne nur bei natürlichen Personen vorliegen. Der Verordnungsgeber hat hier vielmehr rur ein Spezialgebiet nur ein begrenztes Zuverlässigkeitserfordernis aufgestellt.

A. Grammatikalische Betrachtung

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bb) Gentechnikrecht Im Gentechnikgesetz88 fmdet sich in § 13 Abs. 1 GenTG89 eine Zuverlässigkeitsregelung als Genehmigungsvoraussetzung zur Errichtung und zum Betrieb einer gentechnischen Anlage. § 3 Nr. 9 GenTG regelt, ähnlich wie § 3 Nr. 7 ChemG, ausdrücklich, daß "Betreiber" eine juristische oder natürliche Person oder eine nichtrechtsfiihige90 Personenvereinigung sein kann. Personen- und Kapitalgesellschaften sind nach dem Wortlaut damit selbst Subjekt der ZuverlässigkeitsprUfung.

Eine im Kern datenschutzbezogene Spezialregelung zur Unzuverlässigkeit enthält § 29 Abs. 3 GenTG. Hiernach dürfen beim Robert-Koch-Institut personenbezogene Daten nur verarbeitet und genutzt werden, soweit dies rur die Beurteilung der Zuverlässigkeit des Betreibers, des Projektleiters sowie des oder der Beauftragten filr Biologische Sicherheit oder filr die Beurteilung der Sachkunde des Projektleiters oder des oder der Beauftragten rur die Biologische Sicherheit erforderlich ist. Diese Regelung weist zuverlässigkeitsbezogen die Besonderheit auf, daß Daten über die Zuverlässigkeit des Betreibers, des Projektleiters und des Beauftragten rur Biologische Sicherheit erhoben werden dürfen, obwohl § 13 Abs. 1 Nr. 1 GenTG anders formuliert ist und neben der Zuverlässigkeit des Betreibers auf die Zuverlässigkeit der filr die Leitung und die Beaufsichtigung des Betriebs der Anlage verantwortlichen Personen abstellt.

ce) Pjlanzensehutzreeht Der Vollständigkeit halber soll hier auch das Zuverlässigkeitserfordernis in § 10 Abs. 1 PflSchG91 filr bestimmte Personen, die Pflanzenschutzmittel an-

wenden, erwähnt werden. In § 12 Abs. 3 Nr. 10 PflSchG ist ein "technisches" Zuverlässigkeitserfordernis enthalten. Es geht dort um ein Analyseverfahren,

88 Gesetz zur Regelung der Gentechnik (Gentechnikgesetz - GenTG) vom 16.12.1993, BGB!. I S. 2066, zuletzt geändert durch Gesetz vom 24.6.1994, BGB!. I S. 1416. 89 ,,( 1) Die Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer gentechnischen Anlage nach § 8 Abs. 1 Satz 2 oder Abs. 4 ist zu erteilen, wenn 1. keine Tatsachen vorliegen, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Betreibers und der für die Errichtung sowie die Leitung und die Beaufsichtigung des Betriebs der Anlage verantwortlichen Personen ergeben, ... ". 90 Während das ChemG von einer "nicht rechtsfiihigen" Personenvereinigung spricht, verwendet das GenTG den Begriff der "nichtrechtsfiihigen" Personenvereinigung. 91 Gesetz zum Schutz der Kulturpflanzen (Pflanzenschutzgesetz - PflSchG) vom 15.9.1986, BGB!. I S. 1505, zuletzt geändert durch Gesetz vom 27.6.1994, BGB!. I S. 1440.

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mit dem Rückstände eines Pflanzenschutzmittels "zuverlässig" bestimmt werden können. Ebenfalls "technisch" ist das Zuverlässigkeitserfordernis in Abs. 1 Nr. 1 der Anlage 1 PflSchMV92, wonach Pflanzenschutzgeräte so beschaffen sein müssen, daß sie zuverlässig funktionieren. b) Gesetzgebungsvorhaben Der Entwurf des UGB-BT sieht im Kapitel Gefährliche Stoffe ebenfalls Zuverlässigkeitsregelungen vor. Der Entwurf rur § 465 Abs. I Nr. 2 UGB-BT93 entspricht insofern § 17 Abs. 1 Nr. 2 c ChemG. Die Zuverlässigkeitsregelung in § 499 UGB-BT94 entspricht derjenigen in § 10 PflSchG. Neu ist das Zuverlässigkeitserfordernis in der Verordnungsermächtigung in § 521 UGB-BT95 rur diejenigen, die Biozide anwenden.

92 Verordnung über Pflanzenschutzmittel und Pflanzenschutzgeräte vom 28.7.1987, BGB!. I S. 1754, zuletzt geändert durch Gesetz vom 24.6.1994, BGB!. I S. 1416. 93 ,,§ 465. Schutz des Menschen, der Umwelt oder von Sachen. (1) Durch Rechtsverordnung nach § 147 Absatz 1 kann auch vorgeschrieben werden, daß 1. ... 2. derjenige, der bestimmte gefl1hrliche Stoffe, bestimmte geflihrliche Zubereitungen oder Produkte, die einen solchen Stoff oder eine solche Zubereitung enthalten oder freisetzen können, herstellt, in den Verkehr bringt oder verwendet, a) dies anzuzeigen hat, b) bestimmten Anforderungen an seine Zuverlässigkeit und Gesundheit genügen muß oder c) seine Sachkunde in einem näher festzulegenden Verfahren nachzuweisen hat. 94 ,,§ 499. Persönliche Anforderungen. (1) Wer 1. Pflanzenschutzmittel in einem Betrieb der Landwirtschaft, der Forstwirtschaft oder der öffentlichen Verwaltung anwendet, 2. eine nach § 498 anzeigepflichtige Tätigkeit ausübt oder 3. Personen anleitet oder beaufsichtigt, die eine Tätigkeit nach Nr. 1 oder 2 im Rahmen eines Ausbildungsverhältnisses ausüben, muß die daftlr erforderliche Zuverlässigkeit und die daftlr erforderlichen fachlichen Kenntnisse und Fertigkeiten haben und dadurch die Gewähr daftlr bieten, daß durch die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln keine vermeidbaren schädlichen Auswirkungen auf die Gesundheit von Mensch oder Tier oder die Umwelt auftreten. (2) Die zuständige Behörde kann die in Absatz 1 bezeichneten Tätigkeiten ganz oder teilweise untersagen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, daß derjenige, der diese Tätigkeiten ausübt, die dort genannten Voraussetzungen nicht erfiillt. " 95 ,,§ 521. Anwendung von Bioziden und Anforderungen an Geräte zum Ausbringen von Bioziden. (1) ... (2) Die Bundesregierung wird ermächtigt, soweit dies zum Schutz gegen Gefahren oder Risiken für die Gesundheit von Mensch, die Umwelt oder Sachen erforderlich ist, durch Rechtsverordnung nach § 147

A. Grammatikalische Betrachtung

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c) Zusammenfassung Gefahrstoffrecht Für die Frage der Zuverlässigkeit von Personen- und Kapitalgesellschaften lassen sich aus dem Gefahrstoffrecht folgende Erkenntnisse gewinnen: I. Da an einen "Hersteller" nach dem ChemG Zuverlässigkeitsanforderungen gestellt werden können und Hersteller kraft ausdrücklicher Normierung neben natürlichen Personen auch juristische Personen und nichtrechtsfähige Personenvereinigungen sein können, ist nach dem Wortlaut des ChemG von einer eigenen Zuverlässigkeit von Personen- und Kapitalgesellschaften auszugehen. 2. Nach der ChemVerbotsV kann ein "Unternehmen", worunter sowohl Personen- als auch Kapitalgesellschaften fallen könilen, Träger von Rechten und Pflichten sein. 3. Da an einen "Betreiber" nach dem GenTG Zuverlässigkeitsanforderungen gestellt werden und Betreiber kraft ausdrücklicher Normierung neben natürlichen Personen auch juristische Personen und nichtrechtsfähige Personenvereinigungen sein können, spricht der Wortlaut des GenTG rur eine eigene Zuverlässigkeit von Personen- und Kapitalgesellschaften 9. UGB-AT

Zu erwähnen ist ebenso die vorgeschlagene Regelung in § 53 Abs. I Nr. 3 UGB-A r