Die Struktur der Grundfreiheiten des Europäischen Gemeinschaftsrechts [1 ed.] 9783428497164, 9783428097166

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Schriften zum Europäischen Recht Band 56

Die Struktur der Grundfreiheiten des Europäischen Gemeinschaftsrechts

Von

Thorsten Kingreen

Duncker & Humblot · Berlin

THORSTEN K I N G R E E N

Die Struktur der Grundfreiheiten des Europäischen Gemeinschaftsrechts

Schriften zum Europäischen Recht Herausgegeben von

Siegfried Magiera und Detlef Merten

Band 56

Die Struktur der Grundfreiheiten des Europäischen Gemeinschaftsrechts

Von Thorsten Kingreen

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Kingreen, Thorsten: Die Struktur der Grundfreiheiten des Europäischen Gemeinschaftsrechts / von Thorsten Kingreen. - Berlin : Duncker und Humblot, 1999 (Schriften zum europäischen Recht ; Bd. 56) ISBN 3-428-09716-5

Alle Rechte vorbehalten © 1999 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0937-6305 ISBN 3-428-09716-5 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 θ

Meiner Großmutter Margarete von Soden und dem Andenken meines Großvaters Wolfram

von Soden

(* 19. 6. 1908 in Berlin; 96. 10. 1996 in Münster)

Vorwort Die vorliegende Untersuchung zur Struktur der Grundfreiheiten des Europäischen Gemeinschaftsrechts ist ein Produkt meiner Tätigkeit als Wissenschaftlicher Assistent am Institut für Öffentliches Recht und Politik an der Westfälischen Wilhelms-Universität in Münster. Ich habe sie im Juni 1998 abgeschlossen; danach veröffentlichte Urteile des Europäischen Gerichtshofs habe ich nicht mehr und später erschienene Literatur nur noch zum Teil verwerten können. Der Darstellung liegt bereits die durch den Amsterdamer Vertrag veränderte, neue Numerierung des EG- und EU-Vertrages zugrunde. Ich danke dem Geschäftsführenden Direktor des Instituts für Öffentliches Recht und Politik, Herrn Prof. Dr. Bodo Pieroth, vielmals für seine tatkräftige und kritische Unterstützung, für sein stets offenes Ohr, seine Geduld und die mir gewährte akademische Freiheit, ohne die es mir nicht möglich gewesen wäre, die Arbeit in einem überschaubaren zeitlichen Rahmen abzuschließen. Darüber hinaus gilt mein Dank Herrn Prof. Dr. Dirk Ehlers für sein Interesse an der Untersuchung und die hilfreichen Hinweise für ihre Veröffentlichung. Für seine stetige und geduldige Bereitschaft zur Diskussion in schönen gemeinsamen Assistententagen danke ich ferner Herrn Dr. Rainer Störmer ganz herzlich. Eine große Hilfe waren mir ferner alle studentischen Hilfskräfte am Institut für Öffentliches Recht und Politik. Herrn Prof. Dr. Siegfried Magiera und Herrn Prof. Dr. Detlef Merten danke ich für die Aufnahme der Untersuchung in die „Schriften zum Europäischen Recht", Herrn Prof. Magiera ferner für wichtige weiterführende Hinweise. Den Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen des Verlages Duncker & Humblot gilt mein Dank für die Unterstützung bei der Erstellung der Arbeit. Großen Dank schulde ich Frau Irmgard Zengeley und Herrn Volker Zekl, die alle technischen Hindernisse mit bewunderswerter Geduld überwinden halfen. Schließlich gibt es Menschen, die eigentlich in jeder Fußnote stehen müßten und doch in keine passen: Meine Eltern, deren Rat und Hilfe mir immer wieder Sicherheit geben; meine Frau Stephanie, die mir jeden Tag wieder von neuem Halt gibt, und unser Sohn Philipp, der zwar mittlerweile das Wort „Bundeskanzler", aber noch immer nicht den Begriff „Kommissionspräsident" aussprechen kann; möge er mehr von Europa erleben als nur die - erfreuliche - Tatsache, daß er sein erstes Taschengeld bereits in Euro ausgezahlt bekommen wird.

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Vorwort

Meinen Großeltern, denen diese Arbeit gewidmet ist, verdanke ich es, daß ich Münster nicht erst zu Beginn meiner Assistentenzeit kennenlernen durfte, sondern bereits als Ort vieler schöner Kindheitstage in Erinnerung habe.

Münster, 24. Oktober 1998 Thorsten Kingreen

Inhaltsverzeichnis Einleitung

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Erster Teil

Grundlagen und Grundfragen einer dogmatischen Strukturierung der Grundfreiheiten A. Die sechs Grundfreiheiten B. Die Grundfreiheiten als subjektiv-öffentliche Rechte I. Entwicklung

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II. Das subjektiv-öffentliche Recht in einem föderal gegliederten Gemeinwesen.. 26 1. Vielfalt und Disparität 2. Der Grundsatz der Inländerbehandlung: das Beispiel Art. 33 Abs. 1 GG 3. Homogenisierung der Teilrechtsordnungen jenseits des Prinzips der Inländerbehandlung III. Grundfreiheiten und Rechtsangleichung IV. Zwischenbilanz C. Die Entwicklung vom Diskriminierungs-zum Beschränkungsverbot I. Problemstellung II. Rechtsprechungsübersicht 1. Produktverkehrsfreiheiten a) Warenverkehrsfreiheit aa) Die Dassonville-Formel bb) Art. 28 EGV als Maßstab für unterschiedslos anwendbare Maßnahmen (1) Das Urteil Cassis de Dijon (2) Die Folgerechtsprechung (a) Die Aufweichung und Aufgabe des Diskriminierungserfordernisses als Voraussetzung für die Beeinträchtigung des Schutzbereiches (b) Die Einordnung der versteckten Diskriminierungen (3) Dogmatische Verortung der „zwingenden Erfordernisse" cc) Das Urteil Keck & Mithouard: Behutsame Wende in der Rechtsprechung

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Inhaltsverzeichnis

(1) Modifikationen auf der Tatbestandsebene (2) Auswirkungen auf der Rechtfertigungsebene dd) Zusammenfassung b) Dienstleistungsfreiheit aa) Art. 49 EGV als Diskriminierungs- und Beschränkungsverbot? bb) Die Einordnung der versteckten Diskriminierungen 2. Personenverkehrsfreiheiten a) Niederlassungsfreiheit b) Arbeitnehmerfreizügigkeit 3. Zusammenfassung

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Zweiter Teil

Die Struktur der Grundfreiheiten A. Der Schutzbereich der Grundfreiheiten

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I. Sachlicher Schutzbereich

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II. Persönlicher Schutzbereich

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1. Natürliche Personen

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2. Personenmehrheiten

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III. Räumlicher Schutzbereich B. Die Beeinträchtigung des Schutzbereiches I. Hoheitliche Belastung II. Grenzüberschreitender Bezug

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1. Zur Notwendigkeit eines horizontalen Vergleichs 85 a) Methodische Vorüberlegungen 85 b) Die Grundfreiheiten im Kontext des EG-Vertrages 90 aa) Kompetenzverteilungsregeln 90 (1) Normative Grundlagen: Das Prinzip der begrenzten Ermächtigung der Gemeinschaft 90 (a) Art. 5 Abs. 1 EGV 90 (b) Art. 308 EGV und „implied powers" 90 (c) Art. 94, 95 EGV 91 (d) Art. 220 EGV 94 (2) Zur „finalen Struktur" der Kompetenzverteilungsnormen 95 (3) Zwischenbilanz: Kompetenzverteilung, Verfassungsverständnis und Auslegung der Grundfreiheiten 99 bb) Kompetenzausübungsregeln 106 (1) Das Subsidiaritätsprinzip (Art. 5 Abs. 2 EGV) 106 (a) Inhalt und Funktion 106 (b) Auslegungsvorgabe für die Grundfreiheiten 107

Inhaltsverzeichnis

(2) Die Erforderlichkeit gemeinschaftlichen Handelns (Art. 5 Abs. 3 EGV) cc) Abstimmung mit den kodifizierten Rechtfertigungsgründen c) Fazit: Die Grundfreiheiten als Gleichheitsrechte 2. Gedankengang bei der Feststellung des grenzüberschreitenden Bezuges... a) Vergleich zwischen inländischem und grenzüberschreitendem Sachverhalt b) Ungleichbehandlung aa) Der materielle Diskriminierungsbegriff (1) Dogmatische Einordnung der versteckten Diskriminierungen. (2) Marktsegmentierung und Marktregulierung bb) Marktsegmentierende Maßnahmen (1) Produktverkehrsfreiheiten (2) Personenverkehrsfreiheiten cc) Marktregulierende Maßnahmen ( 1 ) Produktverkehrsfreiheiten (2) Personenverkehrsfreiheiten dd) Ein Grenzfall: Transnational konzipierte Vermarktungsstrategien (Euro-Marketing) c) Kausalität zwischen der Ungleichbehandlung und der Verwendung eines verbotenen Differenzierungskriteriums aa) Die verbotenen Differenzierungskriterien bb) Zur Abgrenzung interner von grenzüberschreitenden Sachverhalten (1) Die Grundfreiheiten als Begründungsverbote (2) Das Problem der Inländerdiskriminierung C. Rechtfertigung der Beeinträchtigung I. Einfuhrung II. Die Schranken der Grundfreiheiten

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1. Vorüberlegung: Das Verhältnis zur sekundärrechtlichen Harmonisierung. 151 2. Voraussetzungen der Rechtfertigungstatbestände a) Der Gesetzesvorbehalt b) Die Schranken der Grundfreiheiten als qualifizierte Gesetzesvorbehalte aa) Methodische Fragen bb) Einzelheiten zu den Schrankenanforderungen (1) Die „öffentliche Ordnung" als Auffangtatbestand (a) Der Begriff „öffentliche Ordnung" (b) Kompetenz zur Inhaltsbestimmung (c) Normative Vorgaben für die Bestimmung der vertragslegitimen Zwecke (2) Kollidierendes Vertragsrecht? (3) Fazit: Die einheitliche Verortung der Rechtfertigungsgründe..

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Inhaltsverzeichnis

III. Die Schranken-Schranken

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1. Die Bedeutung der Gemeinschaftsgrundrechte

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2. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit a) Geeignetheit b) Erforderlichkeit c) Angemessenheit

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3. Art. 30, Satz 2 EGV

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D. Wirkungen eines Verstoßes gegen die Grundfreiheiten I. Grundfreiheitsverstöße durch die Gemeinschaft 1. Der Vorrang des Primärrechts

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2. Die Haftung der Gemeinschaft fur Verstöße gegen die Grundfreiheiten.... 178 II. Grundfreiheitsverstöße durch die Mitgliedstaaten 1. Der Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts

178 178

2. Die Haftung der Mitgliedstaaten fur Verstöße gegen die Grundfreiheiten. 180 E. Zusammenfassende Übersicht: Die Struktur der Grundfreiheiten

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Dritter Teil

Die Funktionen der Grundfreiheiten A. Die Grundfreiheiten als transnationale Teilhaberechte B. Die Grundfreiheiten als transnationale Schutzgewährrechte I. Die sog. Drittwirkung der Grundfreiheiten

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II. Die Alternative zur Drittwirkung: Das Recht auf hoheitliche Schutzgewähr.. 195 C. Weitere Gehalte?

200

Schlußbetrachtung

202

Literaturverzeichnis

207

Urteilsververzeichnis

227

Sachwortverzeichnis

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Einleitung Die europäischen Grundfreiheiten erfreuen sich in den letzten Jahren einer verstärkten Aufmerksamkeit. Dieses Interesse beschränkt sich nicht auf die Fachwelt, die insbesondere seit dem Urteil Keck & MithouarcP über die Funktionen und Wirkungsweisen der Grundfreiheiten diskutiert. Seit altehrwürdige nationale Kulturgüter wie das deutsche Bier und die italienische pasta in das Gravitationsfeld der Grundfreiheiten geraten sind und selbst der europäische Berufsfüßball nicht mehr vor ihnen sicher ist, sind sie auch in das Bewußtsein einer großen Öffentlichkeit getreten. Sie sind „en vogue". Die Grundfreiheiten sind prägende Komponenten der gemeinschaftsrechtlichen Wirtschaftsverfassung. Der EG-Vertrag hebt im 2. Erwägungsgrund der Präambel das Ziel hervor, „durch gemeinsames Handeln den wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt ihrer Länder zu sichern, indem sie die Europa trennenden Schranken beseitigen". Dieser Satz enthält eine vergangenheits- und eine zukunftsbezogene Komponente: Er erinnert an die Verwerfungen zweier Weltkriege in Europa und die vergeblichen Versuche zwischen den Kriegen, Nationalismus und Protektionismus abzubauen und eine konsensfähige europäische Wirtschaftspolitik zu etablieren 2. Wirtschaftliche und soziale Prosperität werden in unmittelbaren Zusammenhang mit dem Abbau von Grenzen gebracht, haben doch gerade ökonomische Antinomien nach dem 1. Weltkrieg den (erneuten) politischen Niedergang zumindest beschleunigt. Die gemeinsame Wirtschaftspolitik wurde mit der Hoffnung eines spill over auf andere Politikbereiche verbunden. 3 Sie galt als die wichtigste Grundlage für eine politische Integration; dies umso mehr, als sich bereits bald nach Ende des 2. Weltkrieges eine erneute Spaltung Europas abzeichnete, die durch zwei gegensätzliche Wirtschaftsverfassungen und Gesellschaftssysteme gekennzeichnet war. 4 Die Gemeinschaft hat also zwar als Wirtschaftsgemeinschaft angefangen, verband diesen Beginn aber mit dem Wunsch, „durch diesen Zusammenschluß ihrer Wirtschaftskräfte Frieden und Freiheit zu wahren und zu festigen" (Präambel, 8. Erwägungsgrund). Der wichtigste Pfeiler der wirtschaftlichen Inte1

EuGH, Slg. 1993, 6097ff. (Keck & Mithouard). Dazu etwa Pfeil, S. 166ff. 3 Vgl. auch den 7. Erwägungsgrund der Präambel zum EU-Vertrag, wo der Wunsch kodifiziert ist, daß "Fortschritte bei der wirtschaftlichen Integration mit parallelen Fortschritten auf anderen Gebieten einhergehen". 4 Eindrucksvolle Darstellung der Entwicklung bei Monnet , insbes. S. 337ff. 2

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Einleitung

gration, der Gemeinsame Markt, ist daher auch kein Selbstzweck, sondern das Mittel zur Verwirklichung der in Art. 2 EGV genannten Vertragsziele. 5 Er dient - in den Worten des EuGH - der „Beseitigung aller Hemmnisse im innergemeinschaftlichen Handel mit dem Ziel der Verschmelzung der nationalen Märkte zu einem einheitlichen Markt, dessen Bedingungen denjenigen eines Binnenmarktes sehr nahekommen" 6 . Der EuGH hat also bereits vor dessen normativer Entdeckung in Art. 14 EGV den Begriff Binnenmarkt in die Diskussion eingeführt, 7 der nach der Legaldefinition in Art. 14 Abs. 2 EGV „einen Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital [...] gewährleistet ist", darstellt. Darüber hinaus ist es gemäß Art. 4 EGV Aufgabe der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten, eine Wirtschaftsunion zu errichten, „die auf einer engen Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten, dem Binnenmarkt und der Festlegung gemeinsamer Ziele beruht und dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb verpflichtet ist". A u f dem Gemeinsamen Markt kann sich individuelle wirtschaftliche Betätigungsfreiheit grenzüberschreitend entfalten. Der einzelne soll sich beim Gebrauchmachen von dieser Freiheit grundsätzlich nicht an den Grenzen zwischen den nationalen Rechtsordnungen, sondern an der ökonomischen Effizienz ihres Einsatzes orientieren. Das wirtschaftsverfassungsrechtliche Konzept des Binnenmarktes beinhaltet daher das Ziel, den in der Territorialität des nationalstaatlich geprägten Rechts angelegten Rechtsunterschieden - von Hallstein im Vergleich mit den Schlagbäumen an den Binnengrenzen als „unsichtbare Grenzen" bezeichnet8 - die Relevanz für das privatautonome Handeln so weit wie möglich zu nehmen. Dies impliziert einen möglichst weitgehenden Interventionsverzicht der Mitgliedstaaten im Bereich der Wirtschaft, aber auch die Dezentralisierung privater wirtschaftlicher Macht (vgl. Art. 8Iff. EGV), die ebenso protektionistische Züge annehmen kann wie staatliche Wirtschaftspoli-

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EuGH, Slg. 1991, 6079/6102, Rn. 18. (Gutachten 1/91); Zuleeg, in: von der Groeben/Thiesing/Ehlermann, Art. 2 Rn. 13. Bleckmann/Pieper, in: Bleckmann, Europarecht, Rn. 26, bezeichnen die Friedenssicherung als eigentlichen Zweck der Integration. 6 EuGH, Slg. 1982, 1409/1431 f., Rn. 33 (