Die Parlamentarischen: Parlamentarische Staatssekretärinnen und Staatssekretäre im Bund und in den Ländern: Rechtsgrundlagen, Status, Funktionen [1 ed.] 9783428546275, 9783428146277

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Beiträge zum Parlamentsrecht Band 74

Die Parlamentarischen Parlamentarische Staatssekretärinnen und Staatssekretäre im Bund und in den Ländern: Rechtsgrundlagen, Status, Funktionen

Von

Steffi Menzenbach

Duncker & Humblot · Berlin

STEFFI MENZENBACH

Die Parlamentarischen

Beiträge zum Parlamentsrecht Band 74

Die Parlamentarischen Parlamentarische Staatssekretärinnen und Staatssekretäre im Bund und in den Ländern: Rechtsgrundlagen, Status, Funktionen

Von

Steffi Menzenbach

Duncker & Humblot · Berlin

Die Juristische Fakultät der Humboldt-Universität zu Berlin hat diese Arbeit im Jahr 2014 als Dissertation angenommen.

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© 2015 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fremddatenübernahme: L101 Mediengestaltung, Berlin Druck: buchbücher.de gmbh, Birkach Printed in Germany ISSN 0720-6674 ISBN 978-3-428-14627-7 (Print) ISBN 978-3-428-54627-5 (E-Book) ISBN 978-3-428-84627-6 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Die vorliegende Untersuchung ist die leicht überarbeitete und aktualisierte Fassung der Arbeit, die von der Juristischen Fakultät der Humboldt-Universität zu Berlin im Mai 2014 als Dissertation angenommen wurde. Für die Veröffentlichung sind Gesetzgebung, Rechtsprechung und Literatur bis Februar 2015 berücksichtigt. Mein ganz herzlicher Dank gilt meiner Betreuerin und Erstgutachterin, Bundesverfassungsrichterin Prof. Dr. Susanne Baer, LL.M. Ihre Klarheit und ihre kritische Begleitung haben mich immer wieder zu den Kernfragen meiner Forschung geführt. Prof. em. Dr. Dr. h. c. Ulrich Battis danke ich für die schnelle Zweitbegutachtung und den spannenden Austausch anlässlich der Disputation im Oktober 2014. Besonders gefreut habe ich mich über die Hilfsbereitschaft meiner Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner aus den Bundes- und Landes­ ministerien, den Staatssekretärsbüros, der Bundestagsverwaltung, den Landesgruppen und den Fraktionsverwaltungen; Gleiches gilt insbesondere für die Parlamentarischen Staatssekretärinnen und Staatssekretäre, die ich münd­ lich und schriftlich zu ihrem Amt befragen durfte. Schließlich geht ein großer Dank an diejenigen, die mich mit Ideen, Anregungen und aufmunternden Nachfragen unterstützt und so zum Gelingen der Arbeit beigetragen haben; dazu zählen meine Familie, Freundinnen und Freunde, viele Kolleginnen und Kollegen sowie das Forschungskolloquium, das regelmäßig von Susanne Baer veranstaltet wird. Ein ganz besonderer Dank gilt Saskia Leuenberger und Prof. Dr. Sven Hölscheidt. Ohne sie würde es diese Arbeit nicht geben. Berlin, im März 2015

Steffi Menzenbach

Inhaltsverzeichnis 1. Teil 

Einführung 17

A. Gegenstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 B. Forschungsstand, Rechtsprechung und sonstiges Material   . . . . . . . . . . 26 C. Ziel und Darstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 D. Empirie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 2. Teil 

Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen 36

A. Rechtliche Grundlagen des Amtes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 I. Bund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 1. Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staats­ sekretäre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 2. Geschäftsordnung der Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 3. Verwaltungsvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 a) Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien . . . . . . . . 44 b) Hausanweisungen der Bundesministerien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 4. Geschäftsordnungen der Bundestagsfraktionen  . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 5. Sonstige Rechtsgrundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 II. Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 1. Rechtliche Grundlagen für Parlamentarische mit Verfassungsrang . . 51 a) Baden-Württemberg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 aa) Verfassung des Landes Baden-Württemberg . . . . . . . . . . . . . 52 bb) Weitere Rechtsgrundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 b) Freistaat Bayern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 aa) Verfassung des Freistaates Bayern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 bb) Weitere Rechtsgrundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 c) Parlamentarische mit Verfassungsrang im Vergleich . . . . . . . . . . 61 2. Rechtliche Grundlagen für Parlamentarische ohne Verfassungsrang  . 63 a) Baden-Württemberg  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 b) Mecklenburg-Vorpommern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 c) Nordrhein-Westfalen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 d) Parlamentarische ohne Verfassungsrang im Vergleich . . . . . . . . . 72

8 Inhaltsverzeichnis 3. Länder ohne gesetzliche Regelungen zu Parlamentarischen . . . . . . . 73 a) Sachsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 b) Schleswig-Holstein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 III. Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 B. Verfassungsrechtliche Aspekte des Amtes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 I. Bund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 1. Vereinbarkeit mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung . . . . . . . . . . . 82 a) Zur Zulässigkeit der Personalunion zwischen Mandat und Amt  . 82 b) Funktionsvorbehalt für Beamtinnen und Beamte . . . . . . . . . . . . . 92 2. Demokratische Legitimation der Parlamentarischen . . . . . . . . . . . . . 95 3. Freiheit und Gleichheit der Parlamentarischen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 a) Freiheit und Weisungsgebundenheit der Parlamentarischen . . . . . 97 b) Freiheit und Gleichheit unter dem Gesichtspunkt „Funktionszulagen“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 4. Parlamentarische als Verfassungsorgane . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 II. Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 1. Parlamentarische mit Verfassungsrang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 a) Maßstab Landesverfassungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 b) Maßstab Grundgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 2. Parlamentarische ohne Verfassungsrang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 a) Maßstab Landesverfassungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 aa) Vereinbarkeit mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung . . . . . 111 bb) Legitimation, Freiheit und Gleichheit, Verfassungsorgan . . . 113 b) Maßstab Grundgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 III. Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 C. Gestaltungsspielräume der Gesetzgeber . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 I. Handlungsmöglichkeit und Handlungspflicht im Bund . . . . . . . . . . . . . 116 1. „Gouvernementale Organisationsgewalt“ vs. „legislatives Zugriffsrecht“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 2. Gesetzesvorbehalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 a) Gesetzesvorbehalt hinsichtlich der Errichtung des Amtes . . . . . . 121 b) Gesetzesvorbehalt hinsichtlich der Ausgestaltung des Amtes . . . 124 3. Gesetzgebungskompetenz des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 II. Handlungsmöglichkeit und Handlungspflicht in den Ländern . . . . . . . . 126 1. Parlamentarische mit Verfassungsrang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 2. Parlamentarische ohne Verfassungsrang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 3. Gesetzgebungskompetenz der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 III. Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 D. Justiziabilität: Normen(erlass)kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 I. Verfahren vor Verfassungsgerichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 II. Verfahren vor Verwaltungsgerichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 III. Ergebnisse  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

Inhaltsverzeichnis9 3. Teil 

Status der Parlamentarischen 139

A. Begründung und Beendigung des Amtsverhältnisses . . . . . . . . . . . . . . . . 140 I. Begründung des Amtsverhältnisses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 1. Bestellung der Parlamentarischen des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 2. Bestellung der Parlamentarischen der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 a) Parlamentarische mit Verfassungsrang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 aa) Baden-Württemberg  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 bb) Bayern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 b) Parlamentarische ohne Verfassungsrang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 aa) Baden-Württemberg  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 bb) Mecklenburg-Vorpommern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 cc) Nordrhein-Westfalen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 3. Eidesleistung der Parlamentarischen im Bund und in den Ländern  . 154 4. Rechtsfolge: Beginn eines öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnisses  . 156 II. Beendigung des Amtsverhältnisses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 1. Parlamentarische des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 a) Beendigung des Amtsverhältnisses durch Entlassung  . . . . . . . . . 157 b) Beendigung kraft Gesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 c) Wirksamkeitszeitpunkte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 2. Parlamentarische der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 a) Parlamentarische mit Verfassungsrang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 aa) Baden-Württemberg  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 bb) Bayern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 b) Parlamentarische ohne Verfassungsrang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 c) Wirksamkeitszeitpunkte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 III. Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 B. Inhalt des Amtsverhältnisses– Rechte und Pflichten der Parlamentarischen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 I. Amtsbezüge, Amtsausstattung und Versorgung  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 1. Parlamentarische des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 2. Parlamentarische der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 a) Baden-Württemberg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 b) Bayern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 c) Mecklenburg-Vorpommern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 d) Nordrhein-Westfalen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 II. Protokollarisches . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 III. Verschwiegenheitspflichten  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 IV. Regeln für die Annahme von Geschenken und sonstigen Zuwendungen  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187

10 Inhaltsverzeichnis V. Nachwirkende Pflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 1. Berufliche Karenzzeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 2. Sonstige Karenzzeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 VI. Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 C. Ausgewählte amts- und funktionsbezogene Regelungen . . . . . . . . . . . . . . 192 I. Unvereinbarkeiten und Vereinbarkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 1. Die Parlamentarischen innerhalb von Parlament, Fraktion und Partei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 a) Ständige Ausschüsse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 b) Untersuchungs- und Kontrollgremien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 c) Wahlausschüsse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 d) Vermittlungsausschuss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 e) Bundesversammlung, Bund-Länder-Kommissionen und Sonstiges . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 f) Fraktions- und Parteiämter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 g) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 2. Die Parlamentarischen außerhalb von Parlament, Fraktion und Partei  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 a) Wirtschaftliche und berufliche Unvereinbarkeiten . . . . . . . . . . . . 199 b) Andere (besoldete) Ämter und Ehrenämter . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 c) Befangenheitsregeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 d) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 II. Sanktionen und der Schutz vor Sanktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 1. Verantwortlichkeit der Parlamentarischen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 a) Parlamentarische Verantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 b) Disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 c) Haftungsrechtliche Verantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 2. Parlamentarische und Ordnung im Parlament . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 a) Parlamentarische und Ordnungsmaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 b) Parlamentarische und Indemnität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 c) Parlamentarische und Ordnungswidrigkeiten im Parlament . . . . . 210 3. Parlamentarische als „Amtsträger“ im Sinne des Strafgesetzbuches . 211 III. Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 D. Justiziabilität: Anwendungskontrolle, Teil I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 I. Gerichtliche Überprüfbarkeit der Bestellung von Parlamentarischen . . 213 II. Gerichtliche Überprüfbarkeit der Entlassung von Parlamentarischen . . 215 III. Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216

Inhaltsverzeichnis11 4. Teil 

Funktionen für das Parlament 217

A. Parlamentarische und Rechtsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 I. Gesetzgebung im Bund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 1. Beginn des Verfahrens – Gesetzgebungsvorbereitung . . . . . . . . . . . . 219 a) Gesetzesvorlagen der Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 aa) Beteiligung der Parlamentarischen des Bundes . . . . . . . . . . . 221 (1) Beteiligung am Ressortentwurf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 (a) Unterrichtungs-, Aktenvorlage- und Zeichnungsrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 (b) Weisungsrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 (c) Bereichsspezifische Zuständigkeiten . . . . . . . . . . . . . 228 (2) Beteiligung am Regierungsentwurf . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 bb) Beteiligung der Parlamentarischen der Länder . . . . . . . . . . . . 234 cc) Beteiligung im Kabinett . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 dd) Erster Durchgang im Bundesrat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 (1) Beteiligung der Parlamentarischen des Bundes  . . . . . . . 237 (2) Beteiligung der Parlamentarischen der Länder . . . . . . . . 238 ee) Gegenäußerung der Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 ff) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 b) Gesetzesvorlagen des Bundesrates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 c) Gesetzesvorlagen aus der Mitte des Bundestages . . . . . . . . . . . . . 244 2. Beratungen im Bundestag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 a) Einbringung der Gesetzesvorlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 b) Beteiligung in den Fraktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 aa) Fraktionsvorstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 bb) Arbeitskreise und Arbeitsgruppen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 cc) Landesgruppen und andere Gruppen der Fraktionen . . . . . . . 254 dd) Fraktionssitzungen / Fraktionsversammlungen . . . . . . . . . . . . . 255 c) Beteiligung im Ältestenrat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 d) Beteiligung im Plenum – erste Beratung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 e) Beteiligung in den Ausschüssen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 aa) Ausschuss- und Unterausschusssitzungen, öffentliche ­Anhörungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 bb) Berichterstatter- und Obleutegespräche . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 f) Beteiligung der Parlamentarischen der Länder im Bundestag . . . 266 g) Beteiligung im Plenum – zweite und dritte Beratung, Gesetzes­ beschluss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 3. Zweiter Durchgang im Bundesrat, Vermittlungsverfahren . . . . . . . . . 268 4. Abschluss des Verfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 5. Ergebnisse für die Gesetzgebung im Bund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270

12 Inhaltsverzeichnis a) Parlamentarische des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 b) Parlamentarische der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 II. Gesetzgebung in den Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 1. Beginn des Verfahrens – Gesetzgebungsvorbereitung . . . . . . . . . . . . 273 a) Beteiligung der Parlamentarischen mit Verfassungsrang . . . . . . . 274 aa) Baden-Württemberg  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 (1) Ressortinterne Beteiligung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 (2) Beteiligung im Kabinett . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 bb) Bayern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 (1) Ressortinterne Beteiligung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 (2) Ressortübergreifende Beteiligung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280 (3) Beteiligung im Kabinett . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 b) Beteiligung der Parlamentarischen ohne Verfassungsrang . . . . . . 282 aa) Baden-Württemberg  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 bb) Mecklenburg-Vorpommern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 cc) Nordrhein-Westfalen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 2. Beratungen im Landtag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288 a) Beteiligung der Parlamentarischen mit Verfassungsrang . . . . . . . 289 b) Beteiligung der Parlamentarischen ohne Verfassungsrang . . . . . . 290 3. Abschluss des Verfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293 4. Ergebnisse  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 III. Rechtsetzung durch die Europäische Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 1. Beteiligung der Parlamentarischen des Bundes  . . . . . . . . . . . . . . . . 296 a) Interne Willensbildung und Abstimmung in der Bundesregierung  297 b) Externe Vertretung im Rat der Europäischen Union  . . . . . . . . . . 298 2. Beteiligung der Parlamentarischen der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 IV. Ergebnisse für die Rechtsetzungsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301 B. Parlamentarische und Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 I. Kontrolle als Teilaspekt im Gesetzgebungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . 305 1. Kontrolle innerhalb der Ministerien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 2. Föderale Aspekte der Kontrollfunktion  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308 3. Kontrolle im Parlament . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308 II. Einzelaspekte parlamentarischer Kontrolle im Bund . . . . . . . . . . . . . . . 310 1. „Frage und Antwort im Parlament“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 a) Interpellationsrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 aa) Einzelfragen zur mündlichen und schriftlichen Beantwortung . 312 bb) Befragung der Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314 cc) Große und Kleine Anfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314 dd) Parlamentarische als Fragestellerinnen und Fragesteller . . . . . 316 b) Zitierrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317 c) Parlamentsdebatten und Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318 2. Kontrolle durch Fachausschüsse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320

Inhaltsverzeichnis13 a) Petitionsausschuss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320 b) Haushalts- und Rechnungskontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322 3. Kontrolle in Angelegenheiten der Europäischen Union . . . . . . . . . . . 322 4. Missbilligungs- und Entlassungsanträge gegen Parlamentarische . . . 324 III. Die Parlamentarischen der Länder – Gemeinsamkeiten und Unterschiede . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324 1. Frage- und Informationsrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325 a) Baden-Württemberg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325 b) Bayern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326 c) Parlamentarische als Fragestellerinnen und Fragesteller . . . . . . . 327 d) Zitierrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 2. Kontrolle durch Parlamentsdebatten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328 3. Kontrolle durch Petitions- und Beauftragtenwesen . . . . . . . . . . . . . . 329 IV. Ergebnisse für die Kontrollfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331 C. Parlamentarische und Öffentlichkeit  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332 I. Öffentlichkeit als Teilaspekt von Gesetzgebung und Kontrolle . . . . . . . 333 II. Öffentlichkeitsfunktion und Öffentlichkeitsarbeit der Parlamentarischen . 335 III. Ergebnisse für die Öffentlichkeitsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340 D. Justiziabilität: Anwendungskontrolle, Teil II . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341 I. Handlungen der Parlamentarischen im Ressort  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341 II. Handlungen der Parlamentarischen im Parlament . . . . . . . . . . . . . . . . . 342 III. Handlungen der Parlamentarischen bei der Öffentlichkeitsarbeit . . . . . 343 IV. Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344 5. Teil  Schlussbetrachtung 345 A. Zusammenfassung und Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345 B. Regelungsbedarf und Regelungsvorschläge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350 6. Teil 

Anhänge 358

A. Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358 B. Mögliche Umsetzung eines Änderungsvorschlages . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 C. Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber in Bund und Ländern  . . . . . . . . . 366 I. Regierungsmitglieder, Parlamentarische sowie beamtete Staatssekretärinnen und Staatssekretäre in der 17. Wahlperiode im Bund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366 II. Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 370

14 Inhaltsverzeichnis 1. Regierungsmitglieder und Parlamentarische in Baden-Württemberg . 370 2. Regierungsmitglieder und Parlamentarische in Bayern . . . . . . . . . . . 372 3. Parlamentarische in Nordrhein-Westfalen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373 4. Parlamentarische in Mecklenburg-Vorpommern . . . . . . . . . . . . . . . . . 374 D. Einzelne Auswertungen für den Bund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374 I. Aufgaben und Befugnisse der Parlamentarischen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374 II. Beantwortung parlamentarischer Anfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377 III. Reden in Bundestag und Bundesrat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381 IV. Aktuelle Stunden im Bundestag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385 V. Fiktiver Terminkalender . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388 Literaturverzeichnis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389 Sachverzeichnis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 412

Tabellen- und Abbildungsverzeichnis Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle

1: 2: 3: 4: 5: 6: 7: 8: 9:

„Staatssekretäre“ in den Landesverfassungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Parlamentarische der Länder im einfachen Recht . . . . . . . . . . . . . . 24 Parlamentarische in Bund und Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Referenzgebiete für Bund und Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Chronologie des Amtes in Bund und Ländern. . . . . . . . . . . . . . . . . 80 Parlamentarische in Parlament und Regierung. . . . . . . . . . . . . . . . . 139 Eidesleitung der Parlamentarischen in Bund und Ländern . . . . . . . 155 Orientierungsgrößen für Amtsbezüge der Parlamentarischen . . . . . . 169 Leistungen aus dem Amt und dem Mandat im Bund . . . . . . . . . . . 172

Abbildung:  Rechtsbeziehungen der Parlamentarischen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

1. Teil

Einführung Eine Arbeit über Parlamentarische Staatssekretärinnen und Staatssekre­täre1 kann auf zwei Arten begonnen werden: In Variante eins besetzen Parlamentarische Staatssekretärinnen und Staatssekretäre eine Schlüsselstelle in den Ressorts und „machen […] im Ministerium die Politik“2; sie ziehen im Hintergrund „Strippen bei vielen parteiübergreifenden Kompromissen“3 und übernehmen „die Rolle des wichtigen zweiten Mannes“4 – „geräuschlos, gewissenhaft und vor allem gewinnbringend“5. Ein Portrait über einen Amts­ inhaber ist dementsprechend überschrieben mit „Der große Zampano“6. In der zweiten möglichen Einleitung lässt sich lesen, dass Parlamentarische Staatssekretärinnen und Staatssekretäre „eine Art Frühstücksdirektor auf weichem finanziellen Polster“ sind7, „normalerweise […] kaum sichtbar, politisch unauffällig und oft auch ziemlich ahnungslos“8, berufen in ein 1  Die Reihenfolge folgt der protokollarisch üblichen Nennung von weiblichen vor männlichen Personen, vgl. die Auflistung beim Bundesministerium des Innern (Hrsg.), Ratgeber für Anschriften und Anreden, Stand: Januar 2010. 2  Bärbel Höhn, MdB, BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN, über einen Wechsel bei den Parlamentarischen Staatssekretärinnen und Staatssekretären im Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz im Februar 2011, zitiert nach von Riegen, Ein Bauer geht ins Agrarministerium, in: dpa-Meldung vom 16. Februar 2011. 3  Kreutzfeldt, Frauen-Power für das Endlager, in: Die Tageszeitung vom 28. August 2013, S. 8, über die Parlamentarische Staatssekretärin Ursula Heinen-Esser, MdB, CDU, im Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit in der 17. Wahlperiode. 4  Elger / Theile, Merkels Frischling, in: Der Spiegel vom 16. Mai 2011, S. 25, über Daniel Bahr, MdB, FDP, der in der 17. Wahlperiode vor seinem Amt als Bundesminister für Gesundheit als Parlamentarischer Staatssekretär im Bundesministe­ rium für Gesundheit arbeitete. 5  Tretbar, „Die Entscheidung fiel mir schwer“, in: Der Tagesspiegel vom 21. Oktober 2013, S. 8, über den Staatsminister bei der Bundeskanzlerin in der 17. Wahlperiode, Eckart von Klaeden, MdB, CDU. 6  Pache, Der große Zampano, in: Financial Times Deutschland, S. 2, über Steffen Kampeter, MdB, CDU, Parlamentarischer Staatssekretär beim Bundesminister der Finanzen in der 17. Wahlperiode. 7  Dams, Mobbing im Ministerium, in: Welt am Sonntag vom 31. Januar 2010, S. 25. 8  Reuter, Schäubles Haudegen, in: Der Spiegel vom 4. Januar 2010, S. 39.

18

1. Teil: Einführung

Amt, das im besten Fall als „Trostpreis“9, in der Regel jedoch als das „Ende der Karriere“10 angesehen werden kann. „Lila wie liegen lassen“11 heißt es entsprechend spöttisch, weil Parlamentarische Staatssekretärinnen und Staatssekretäre des Bundes mit dem Violettstift im innerministeriellen Schriftverkehr zeichnen12. Kaum ein anderes politisch herausgehobenes Amt der Bundesrepublik wird so ambivalent, häufig nicht sonderlich wohlwollend in der (Presse-) Öffentlichkeit bewertet13. Dies könnte noch damit erklärbar sein, dass „die Politik“ insgesamt eher negativ konnotiert ist14 und – so hat es der Bundestagspräsident und ehemalige Parlamentarische Staatssekretär, Norbert Lammert formuliert – „dass sich weder Regierungen noch Parlamente […] auf dem Höhepunkt ihres öffentlichen Ansehens befinden […]“15. Doch die beschriebene Ambivalenz in der Beurteilung der „Parlamentarischen“, wie die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber gelegentlich genannt werden, zeigt sich auch in der Wissenschaft: Ein Teil der (rechts-)wissenschaftlichen Literatur hat „[b]egründete Zweifel“16 an der Verfassungsmäßigkeit des Amtes, kritisiert Bezüge und Versorgungsansprüche der Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber im Verhältnis zu ihren Aufgaben und Verantwortlichkeiten17 9  Fried,

S. 5.

Beliebter Trostpreis, in: Süddeutsche Zeitung vom 26. Oktober 2009,

10  Krumrey, A. … des Ministers, in: Wirtschaftswoche vom 9. November 2009, S. 10. 11  Nelles, Lila wie liegen lassen, in: Der Spiegel vom 15. November 2005, S. 39. 12  Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO [Stand: 1. September 2011]), Anlage 2 zu § 13 Abs. 2 GGO, Geschäftsgangvermerke, I. Papiergebundene Vorgänge. 13  Exemplarisch – neben den bereits genannten Artikeln – Schwennicke, Der Kamelhändler, in: Der Spiegel vom 7. Dezember 2009, S. 50: „Rein sachlich betrachtet ist der Parlamentarische Staatssekretär das überflüssigste Wesen des deutschen Politikbetriebs. Nichts würde fehlen, gäbe es ihn nicht. Der ‚Parlamentarische‘ ist Zierrat, eine Nippesfigur aus Fleisch und Blut.“ 14  Vgl. etwa das „Globale Korruptionsbarometer“ von Transparency International Deutschland e. V., das die Wahrnehmung von Korruption für verschiedene gesellschaftliche Felder abbildet; dort sind die politischen Parteien und das Parlament auf Platz eins und fünf von 16 Bereichen, Pressemitteilung vom 9. Juli 2013, http: /  / www. transparency.de / 2013-07-09-GCB-2013.2322.0.html, letzter Aufruf am 22.  Februar 2015. 15  Der Landtag im Gespräch mit … Bundestagspräsident Norbert Lammert, Die Rolle der Parlamente im europäischen Integrationsprozess, Veranstaltung vom 3. Juli 2013, Bayerischer Landtag, München 2014, S. 11. 16  Magiera, in: Sachs, GG, 2014, Art.  38 Rn. 57; ähnlich Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, 2014, Art. 38 Rn. 38; beide Bezug nehmend auf den äußerst kritischen Meyer, H., in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 4 Rn. 39 f. 17  „[T]euer und überflüssig“, Teil einer Überschrift bei von Arnim, Diener vieler Herren, 1998, S. 77.



1. Teil: Einführung19

und beschreibt das Amt als „reine[…] Verfügungsmasse bei Koalitions­ verhandlungen“18, mit dem „eine nicht unerhebliche Zahl verdienter Abgeordneter politisch und versorgungstechnisch saturiert werden“19. Im Wesentlichen diene das Amt der „Disziplinierung der Mehrheitsfraktionen“ und „der Absicherung politischer Loyalitäten“20. Auf der anderen Seite heißt es, dass das Amt „eine echte Weiterentwicklung des parlamentarischen Regierungssystems“21 darstelle, welche „inzwischen zu einem festen Bestandteil“22 dieses Systems geworden sei, bei dessen Bewertung „durchaus eine positive Bilanz“23 gezogen werden könne. Die Parlamentarischen Staatssekretärinnen und Staatssekretäre seien insbesondere in der Parlamentsarbeit „[v]on besonderer Bedeutung“24, und zwar als „echtes Bindeglied zwischen der Bundesregierung und den sie tragenden Fraktionen“25. Das Amt gilt als „Führungsposition“26 und als „hochgradig kommunika­ tionsfördernder Faktor“27 im Kommunikationsprozess zwischen Bundestag und Bundesregierung. Der Frage, woraus diese Ambivalenz resultiert, sind Autorinnen und Autoren in der nunmehr fast 50-jährigen Geschichte des Amtes auf Bundesebene punktuell und mit verschiedenen Schwerpunktsetzungen nachgegangen; insbesondere in der Anfangszeit sind „Geburtswehen“ und „frühkindliche Entwicklung“ des Amtes ausführlicher untersucht worden28. Dann ebbte das wissenschaftliche Interesse ersichtlich ab, und erst in der jüngeren Vergangenheit gibt es wieder Arbeiten aus dem politikwissenschaftlichen Bereich zu Parlamentarischen Staatssekretärinnen und Staatssekretären29. Dort wird unter anderem konstatiert, dass die häufig „eindimensionale Sichtweise auf das Amt“ auch darin begründet liegen könne, dass „die eigentliche Rolle 18  Meyer,

H., in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 4 Rn. 39. in: Umbach / Clemens, GG, Bd. II, 2002, Art. 62 Rn. 31. 20  Huber, in: HStR III (2005), § 47 Rn. 21; ähnlich Meyer, H., KritV 1995, 216 (256 f.). 21  Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 124. 22  Schneider, H.-P., in: AK-GG, Art. 62 Rn. 18 (2. Aufbaulieferung 2002). 23  Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (252). 24  Schäfer, F., Der Bundestag, 1982, S. 145. 25  Schäfer, F., Der Bundestag, 1982, S. 145. 26  Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 117; ähnlich von Beyme, Der Gesetzgeber, 1997, S. 49 (Übersicht über „Spitzenfunktionen in Bundestag und Bundesregierung“). 27  Kißler, Öffentlichkeitsfunktion, 1976, S. 211. 28  Vgl. hier nur Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969. 29  Am ausführlichsten und auf Grundlage von Befragungen Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005; im Gesamtkontext des Parlaments von Oertzen, Das Expertenparlament, 2006, insbesondere S. 159 bis 168, S. 264 bis 266 sowie Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 ff. 19  Weckerling-Wilhelm,

20

1. Teil: Einführung

[…] kaum eingehend und systematisch untersucht wurde“30. Diese Lücke schließt diese Arbeit durch eine detaillierte Betrachtung des Amtes aus juristischer Perspektive.

A. Gegenstand Da nicht alles, was „Staatssekretär“ heißt, als „Parlamentarischer Staatssekretär“ konzipiert ist, und einige Ämter, die nicht „Parlamentarischer Staatssekretär“ genannt werden, dennoch als solche verstanden werden können, ist zunächst der Gegenstand genauer in den Blick zu nehmen – oder treffender formuliert: „Bevor wir jetzt über diesen Punkt sprechen, müssen wir uns also darüber klar werden, was wir in Zukunft mit [Parlamentarischer] Staatssekretär bezeichnen wollen.“31

Der Untersuchungsgegenstand wird durch Amtsbezeichnung und Funk­ tion konkretisiert, wobei dem Zugang zum Amt für Abgeordnete und einer entsprechenden Anwendung in der Praxis besondere Beachtung geschenkt wird. Daran knüpft auch der Titel dieser Untersuchung an, mit dem eine gelegentlich verwandte Selbst- und Fremdbezeichnung von (ehemaligen) Amtsinhaberinnen und Amtsinhabern aufgegriffen und besetzt wird: der „Parla­men­tarische“32, die „Parlamentarische“33, die „Parlamentarischen“34, meist verwendet in Abgrenzung zu beamteten oder angestellten Staatssekre30  Beide Zitate Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (238). 31  Materialien zum Parlamentarischen Rat, Schwalber [Vorname in den Protokollen nicht genannt], MdB, in der 7. Sitzung des kombinierten Ausschusses für die Organisation des Bundes und für Verfassungsgerichtshof und Rechtspflege am 29. September 1948, S. 4 [Einschub durch die Verfasserin]. 32  Etwa von Barbara Hendricks, MdB, SPD, zitiert nach Menzenbach / Hille, Bindeglied zum Bundestag, in: Das Parlament vom 2. November 2009, S. 8 (Hendricks war von Oktober 1998 bis November 2007 Parlamentarische Staatssekretärin beim Bundesminister der Finanzen); siehe auch Schwennicke (Fn. 13) sowie die Tageszeitung „taz“ vom 12. Juni 2012 (online, ohne Autorenzeile) unter dem Titel „Lauter Fluglärmgegner“ über den Parlamentarischen Staatssekretär Horst Becker in NRW, http: /  / www.taz.de / !95205 / , letzter Aufruf am 22.  Februar 2015. 33  Wundersame Vermehrung, (online, ohne Autorenzeile) in: Der Spiegel vom 21.  Januar 1991, S. 24 f., http: /  / www.spiegel.de / spiegel / print / d-13488831.html, letzter Aufruf am 22. Februar 2015. 34  Kruse, Kostspielige Nachhilfe, online erschienen bei stern.de vom 24. November 2005, http: /  / www.stern.de / politik / deutschland / parlamentarische-staatssekretae re-kostspielige-nachhilfe-550274.html, letzter Aufruf am 22. Februar 2015; Nelles (Fn. 11), S. 39; Bannas, Hausmächtige und Hausohnmächtige, in: Süddeutsche Zeitung vom 17. Dezember 2013, S. 3.



A. Gegenstand21

tärinnen und Staatssekretären. Nach der für diese Untersuchung erarbeiteten Definition ist Parlamentarische / r, wer zwingend oder üblicherweise Mitglied eines Parlaments ist, einem Regierungsmitglied aufgrund der Verfassung oder aufgrund einer unterverfassungsrechtlichen Regelung zumindest organisatorisch zugeordnet werden kann und in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis stehend für diese Tätigkeit Amtsbezüge erhält.

Die Zuordnung der Parlamentarischen des Bundes unter diese Definition ist eindeutig. Zwar fehlt eine gesetzliche Begriffsbestimmung; hinsichtlich des materiellen Gehalts besteht aber Übereinstimmung: Allgemein werden darunter Mitglieder des Deutschen Bundestages verstanden, die einem Regierungsmitglied beigegeben sind und dieses bei der Erfüllung seiner Regierungsaufgaben insbesondere als Vertretung im politischen Bereich unterstützen35, indem sie die Verbindung zu den parlamentarischen Gremien pflegen und für einen verstärkten Informationsaustausch zwischen Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat sowie der Öffentlichkeit sorgen36. Beamtete und angestellte Staatssekretärinnen und Staatssekretäre37 scheiden damit als Untersuchungsgegenstand aus, da sie während des aktiven Beamten- oder Angestelltenverhältnisses kein Mandat innehaben dürfen (§§ 5, 8 AbgG). Für die Länder finden sich unterschiedliche Verständnisse des Begriffes „Parlamentarischer Staatssekretär“38. Das liegt unter anderem daran, dass es 35  Aufgabenbeschreibung des Gesetzes, § 1 Abs. 2 des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre (Staatssekretärsgesetz – ParlStG) vom 24. Juli 1974, BGBl. I S. 1538, zuletzt geändert durch Art. 15 Abs. 3 des Gesetzes vom 5. Februar 2009, BGBl. I S. 160; vgl. auch die Begründung des Entwurfs eines Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre, BT-Drs. V / 1402, S. 3 und BT-Plenarprotokoll V / 95, S. 4343 (A) sowie die Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage zu Parlamentarischen Staatssekretärinnen und Staatssekretären auf BT-Drs.  13 / 8811, S. 1. 36  Brinkers, BWV 1967, 121 (122  f.); Kißler, Öffentlichkeitsfunktion, 1976, S.  205 f.; Schäfer,  F., Der Bundestag 1982, S. 40; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 1. 37  Behördenleitung in Ministerien, Klose / Hoffmann-Lange, ZParl 2008, 342 (346); Echtler, Der beamtete Staatssekretär, 1973, S. 41; je nach Bundesland auch als „Ministerialdirektor“ (Baden-Württemberg, Bayern [dort auch „Amtschef“]) oder Staatsrat bezeichnet (Bremen, Hamburg); zu allen Ländern und „Staatssekretären / Staatsräten / Ministerialdirektoren als Amtschef“ vgl. den Jahresbericht 2013 des Rechungshofes von Berlin, S. 58; zu angestellten Staatssekretärinnen und Staatssekretären ausführlich Herrmann, VerwArch 2010, 377 ff.; zum Begriff „politischer Beamter“ Battis, BBG, 2009, § 54 Rn. 2 sowie Anders, DÖV 1967, 611 (611 f.); zur Ausnahme in Bayern Battis, in: Neuhold / Vanhoonacker / Verhey, Civil Servants and Politics, 2013, S. 152 (162 f.). 38  Busse, ParlStG, 2014, Einleitung Rn. 15, geht offenbar für Baden-Württemberg von nur einem „Typ“ Staatssekretäre aus; Leunig, Regierungssysteme, 2012, S. 158

22

1. Teil: Einführung

in den Verfassungstexten von vier Ländern „Staatssekretäre“ als weitere Mitglieder der Regierung gibt, und zwar in Baden-Württemberg, in Bayern, im Saarland und in Sachsen: Tabelle 1 „Staatssekretäre“ in den Landesverfassungen Verfassungsnorm(en)

Textauszüge im Vergleich

Baden-Württemberg Art. 45 Abs. 2

[…] Als weitere Mitglieder der Regierung können Staatssekretäre und ehrenamtliche Staatsräte ernannt werden. Die Zahl der Staatssekretäre darf ein Drittel der Zahl der Minister nicht übersteigen. Staatssekretären und Staatsräten kann durch Beschluss des Landtags Stimmrecht verliehen werden.

Bayern 43 Abs. 2

[Die Staatsregierung] besteht aus dem Ministerpräsidenten und bis zu 17 Staatsministern und Staatssekretären.

Saarland Art.  86 i. V. m. Art. 87 Abs. 2 Satz 3

Die Landesregierung besteht aus dem Ministerpräsidenten, den Ministern und Staatssekretären als weiteren Mitgliedern. […] Die Zahl der weiteren Mitglieder darf ein Drittel der Zahl der Minister nicht übersteigen.

Sachsen Art. 59 Abs. 2 Satz 2

Die Staatsregierung besteht aus dem Ministerpräsidenten und den Staatsministern. Als weitere Mitglieder der Staatsregierung können Staatssekretäre ernannt werden.

In keinem Verfassungstext ist von „Parlamentarischen Staatssekretären“ die Rede. Für Baden-Württemberg und Bayern ist jedoch anerkannt, dass die in der Verfassung genannten „Staatssekretäre“ gleichzeitig Mitglieder der Landtage sein können39; ganz überwiegend sind sie das auch (gewesen)40. (dort Fn. 501) ordnet die Bayerischen Staatssekretäre als beamtete Staatssekretäre ein; Mandelartz, LKRZ 2010, 441 (443) geht von der Vergleichbarkeit aller Staatssekretärsämter auf Landesebene aus, ohne zwischen den Rechtsgrundlagen zu differenzieren; zum Teil werden die Staatssekretärinnen und Staatssekretäre in Bayern ausdrücklich als „Parlamentarische Staatssekretäre“ bezeichnet (vgl. die Überschrift bei Herzog, BayVBl. 1969, 225), zum Teil wird betont, dass dies nicht die zutreffende Bezeichnung sei (Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 136). 39  Einhellige Auffassung, siehe Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 107; Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982, S. 37; Ley, Ministerbefangenheit, 2006, S. 297; Lindner, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, Art. 45 Rn. 5, dort Fn. 5; Brechmann, in: Meder / Brechmann, Verf  Bay, 2014, Art. 57 Rn. 7. 40  Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg, Politisches Leben, Landesregierung, Die Regierungen Baden-Württembergs seit 1952, http: /  / www.lan



A. Gegenstand23

Schon der erste Amtsinhaber in Baden-Württemberg ist als „parlamentarischer Staatssekretär“ bezeichnet worden41. In Bayern war die Bestellung von Abgeordneten in den ersten Wahlperioden zwar noch unüblich, eine entsprechende Praxis hat sich aber seit den 1960er Jahren durchgesetzt42. Sie werden in Literatur und Praxis nicht immer so bezeichnet, wohl aber implizit als „Parlamentarische Staatssekretäre“ wahrgenommen: „Anderswo werden deren Aufgaben von politischen Beamten wahrgenommen, die wir in unserem Land nicht kennen. Wir sollten aber nicht übersehen, dass es der politischen Verantwortung vor dem Landtag besser entspricht, wenn diese Verantwortung durch einen vom Volk gewählten Minister oder Staatssekretär getragen wird.“43

Im Saarland bezieht sich die Vorschrift hingegen grundsätzlich auf beamtete Staatssekretärinnen und Staatssekretäre, die zur Entlastung der Regierung als weitere Mitglieder der Landesregierung in ein öffentlich-rechtliches Amtsverhältnis berufen werden können44 und die gleichzeitig ihren beamtenrechtlichen Status – wenigstens in Teilen – behalten45. In der Literatur ist bislang nicht erörtert worden, ob diese eher ungewöhnliche Konstruktion46 eine Mitgliedschaft im Landtag ausschließen würde; jedenfalls wird das Amt in der Praxis durch Beamtinnen und Beamte besetzt47. Ähnliches gilt für Sachsen, wo der Status als Regierungsmitglied in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis zwar mit dem Ruhen eines möglichen Beamtenverhältdeskunde-baden-wuerttemberg.de / 4926.html, letzter Aufruf am 22. Februar 2015; eigene Auswertung eines Überblicks unter dem Stichwort „Die Bayerischen Kabinette seit 1945“, Staatsregierungen ab 1945 unter Nennung der Staatssekretäre und ihrer Zugehörigkeit zum Landtag, abrufbar unter http: /  / www.bayern.de / staatsregierung /  ministerpraesident / die-bayerischen-kabinette-seit-1945 / , letzter Aufruf am 21.  Feb­ ruar 2015. 41  Noch vor Inkrafttreten der Verfassung, vgl. 4. Sitzung der Landesversammlung am 25. April 1952, Quellen zur Entstehung der Verfassung von Baden-Württemberg, Erster Teil, S. 246. 42  Nachweis in Fn. 40. 43  So der damalige Ministerpräsident des Freistaates Bayern, Edmund Stoiber, CSU, bei den Beratungen einer Verfassungsreform im Jahr 1998, Sitzung vom 6. November 1997, LT-Plenarprotokoll 13 / 92, S. 6598. Für beide Länder als „Parlamentarische Staatssekretäre“ bezeichnet bei Honnacker / Grimm, GOBReg, 1969, § 14a, 1. (S. 55); bei Herzog, BayVBl. 1969, 225 für Bayern (Überschrift des Aufsatzes) und bei Eschenburg, Parlamentarische Staatssekretäre II, 1961 S. 18 (19). 44  Vgl. Begründung der Verfassungsänderung im Jahr 2011 auf LT-Drs.  12 / 433, S. 5; weitere Details in der Aussprache im LT-Plenarprotokoll 12 / 27, S. 1270. 45  Stelkens, in: Wendt / Rixecker, Verf SL, 2009, Art. 86 Rn. 16; Begründung des Gesetzentwurfs zur Anpassung des Saarländischen Ministergesetzes auf LTDrs.  12 / 751, S. 2. 46  Dazu Krause, JöR 2003, 403 (415). 47  Stelkens, in: Wendt / Rixecker, Verf SL, 2009, Art. 86 Rn. 16.

24

1. Teil: Einführung

nisses verknüpft48, der Anwendungsbereich der Norm aber ähnlich angelegt ist wie im Saarland: Ermöglicht werden soll die Berufung von (ehemaligen) Verwaltungsbeamtinnen und Verwaltungsbeamten in den Kreis der Regierung49. Beide Ämter scheiden daher als Untersuchungsgegenstand aus. Einfachgesetzlich verankert gibt es untersuchungsrelevante Ämter in Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen. Nochmals zu nennen ist Baden-Württemberg, das zusätzlich zu den Parlamentarischen, die in der Verfassung genannt sind, einfachgesetzlich verankerte „politische Staatssekretäre“ kennt, die nicht der Regierung im formellen Sinne angehören. Auch sie müssen keine Abgeordneten sein, sind es aber häufig50. Strukturell ähneln alle gesetzlichen Grundlagen denen für die Parlamentarischen des Bundes. Tabelle 2 Parlamentarische der Länder im einfachen Recht Norm

Textauszüge im Vergleich

Baden-Württemberg § 1 PolitStG BW

Dem Ministerpräsidenten und den Ministern kann zur Unterstützung ein Staatssekretär, der nicht Mitglied der Landesregierung ist (politischer Staatssekretär), beigegeben werden.

Mecklenburg-Vorpommern § 1 Abs. 1 LParlG M-V

Zur Unterstützung des Ministerpräsidenten und einzelner Mitglieder der Regierung können Landtagsabgeordnete als Parlamentarische Staats­sekretäre berufen und mit Sonderaufgaben betraut werden.

Nordrhein-Westfalen § 1 Abs. 1 und 2 ­ParlStAmtG NRW

Der Ministerpräsident kann ein Mitglied des Landtags zum Parlamentarischen Staatssekretär berufen.

48  Meissner,

Der Parlamentarische Staatssekretär wird einem Mitglied der Landesregierung beigegeben und unterstützt dieses bei der Erfüllung besonderer Regierungsaufgaben.

in: Degenhart, Verf SN, 1997, § 11 Rn. 25. in: Uhle, 20 Jahre Sächsische Verfassung, 2013, S. 83 (94); zurzeit gibt es keine Staatssekretärinnen oder Staatssekretäre in der Regierung (anders im Kabinett „Biedenkopf I“ von 1990 bis 1994 [Günter Ermisch, Staatssekretär für Bundesund Europaangelegenheiten]). Zu den auch in Sachsen kurzzeitig vorhandenen Parlamentarischen ausführlich im 2. Teil unter Punkt A. II. 3. Länder ohne gesetzliche Regelungen zu Parlamentarischen (S. 74). 50  Landeszentrale für politische Bildung (Fn. 40) sowie Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 107; Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982, S. 78; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 125. 49  Rozek,



A. Gegenstand25

Unter Einbeziehung der Zugangsoption für Abgeordnete und der Nutzung des Amtes lassen sich demnach im Bund sowie in Baden-Württemberg, Bayern, Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen insgesamt fünf verschiedene Ämter als untersuchungsrelevant erfassen und nach Parlamentsund Regierungszugehörigkeit sowie Regelungsebene wie folgt typisieren: Tabelle 3 Parlamentarische in Bund und Ländern51 Bezeichnung in der Norm

Mitglied des Parlaments

Mitglied der Regierung

Regelungsebene

Grundsatz in den Bundesministerien:

Parlamentarischer Staatssekretär

zwingend

nein

Gesetz

Ausnahme im Bundeskanzleramt:

Staatsminister

möglich

Staatssekretär

möglich

ja

Verfassung

Politischer Staatssekretär

möglich

nein

Gesetz

Staatssekretär

möglich

ja

Verfassung

Parlamentarischer Staatssekretär

zwingend

nein

Gesetz

Parlamentarischer Staatssekretär

zwingend

nein

Gesetz

Bund

Baden-Württemberg

Bayern

Mecklenburg-Vorpommern

Nordrhein-Westfalen

Entsprechend der rechtlichen Verankerung wird im Folgenden unterschieden zwischen Parlamentarischen mit Verfassungsrang in Baden-Württemberg und Bayern sowie einfachgesetzlich verankerten Parlamentarischen ohne Verfassungsrang im Bund, in Mecklenburg-Vorpommern, in Nordrhein-West­ falen sowie im Land Baden-Württemberg, das – wie gezeigt – zwei Arten von Parlamentarischen kennt. 51  Quelle:

eigene Darstellung.

26

1. Teil: Einführung

B. Forschungsstand, Rechtsprechung und sonstiges Material Die einschlägige Literatur zu den Parlamentarischen ist überschaubar; Forschungsstand, Rechtsprechung und sonstiges Material lassen sich daher knapp zusammenfassen: Das Amt wird schon vor der Etablierung auf Bundesebene im Jahr 1967 erwähnt, weil zum einen die Verfassung des Freistaates Bayern und die Verfassung des Landes Baden-Württemberg „Staatssekretäre“ seit den Jahren 1946 bzw. 1953 kennen52, zum anderen, weil bereits die Mitglieder des Parlamentarischen Rates diskutierten, „Staatssekretäre“ als Mitglieder der Bundesregierung im Grundgesetz zu verankern53. Später erwog der Organisationsausschuss der Ministerpräsidentenkonferenz, sie als Vertretung von Regierungsmitgliedern zu etablieren54, und auch im Kabinett wurde der „Dualismus von politischen und beamteten Staatssekretären“55 besprochen. Auf Bundesebene wurde zunächst zwar von einer Einführung des Amtes abgesehen; die Debatten boten gleichwohl Anlass für die Forschung, abstrakte Voraussetzungen für die rechtliche Zulässigkeit zu formulieren56 und Pro und Kontra zu diskutieren57. Unmittelbar nach dem Erlass des ersten Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre im Bund im Jahr 196758 bis in die Mitte der 1970er hinein finden sich die meisten wissenschaftlichen Auseinandersetzungen59. Im Wesentlichen ging 52  Gerber, DÖV 1953, 70  ff.; Eschenburg, Parlamentarische Staatssekretäre II, 1961, S. 18 (19); ders., Staatsminister, 1963, S. 26 (28); Details werden im 2. Teil dieser Arbeit erörtert. 53  Materialien zum Parlamentarischen Rat, 7. Sitzung des kombinierten Ausschusses für die Organisation des Bundes und für Verfassungsgerichtshof und Rechtspflege am 29. September 1948, S. 3 ff.; Klein, F., DVBl. 1965, 862 (862 f.); Brinkers, BWV 1967, 121 (122); Fromme, ZParl 1970, 53 (54 f.). 54  Nachweis in Fußnote 26 des Kabinettsprotokolls der 11. Kabinettssitzung am 11. Oktober 1949 unter Punkt 5.d (Stellenbesetzung), Edition „Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung“ online, abrufbar unter www.bundesarchiv.de, letzter Aufruf am 22. Februar 2015. 55  Kabinettsprotokoll der 11. Kabinettssitzung am 11. Oktober 1949 unter Punkt 5. (Allgemeines) und Punkt 5.d (Stellenbesetzung), vgl. Fn. 54; dazu auch Eschenburg, Parlamentarische Staatssekretäre?, 1957, S. 31 (31 f.); Anders, DÖV 1967, 611. 56  Grundlegend Böckenförde, Organisationsgewalt, 1964, S. 221 ff., insbesondere S.  232 ff.; knapp Klein, F., DVBl. 1965, 862 (863 f.). 57  Eschenburg, Parlamentarische Staatssekretäre?, 1957, S.  31 (33); Partsch, VVDStRL 1958, S. 74 (105 ff.); Klein, F., DVBl. 1965, 862 (864); speziell mit einem rechtsvergleichenden Blick nach Großbritannien, Morkel, APuZ 1967, 11 (12 ff.). 58  Gesetz vom 6. April 1967, BGBl. I S. 396. 59  Brinkers, BWV 1967, 121 ff.; Hopf, Beamteter und parlamentarischer Staatssekretär, 1967, S. 129 ff.; Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969; Fehlig,



B. Forschungsstand, Rechtsprechung und sonstiges Material 27

es darin um die Beschreibung und die Beurteilung der ersten Erfahrungen mit dem Amt. Die Autorinnen und Autoren legten überwiegend die im Gesetzentwurf formulierten Ziele60 als Schablone auf Amt und Tätigkeit und beurteilten danach den „Erfolg“ der Parlamentarischen – schon damals mit sehr unterschiedlichen Ergebnissen61. Gleichzeitig wurden die Auswirkungen der „Doppelrolle“62 – Abgeordnete und Teil der Regierung – insbesondere im Zusammenhang mit der Nutzung der parlamentarischen (Frage-)Rechte durch Parlamentarische erörtert63 und die Einbindung in die Ressorts anhand von Weisungs- und Vertretungsrechten beleuchtet64. Als Zusammenfassung der ersten beiden Erprobungsjahre kann ein Bericht der Projektgruppe für Regierungsreform beim Bundesminister des Innern angesehen werden, in dem bereits Vorschläge für die Weiterentwicklung des Amtes unterbreitet wurden65, die jedoch nicht umgesetzt worden sind. Danach erlahmte das Interesse. Mitte der 1980er erschien eine juristische Dissertation66, die sich an eine der ersten Arbeiten aus dem Jahr 1969 anlehnte67, und erst im Jahr 2005 befasste sich eine politikwissenschaftliche Monographie ausführlich mit den Parlamentarischen des Bundes auf der Grundlage umfangreicher Befragungen von Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969; Schäfer,  H., DÖV 1969, 38 ff.; Wahl, Der Staat 1969, 327 ff.; Arndt, Der Staat 1970, 501 ff.; Fromme, ZParl 1970, 53 ff.; Nuscheler, ZParl 1970, 83 ff.; Röhring, in: Röhring / Sontheimer, 1970, S. 337 ff.; Staff, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 1970; Väth, Gegenwartskunde 1970, 251 ff.; Hinrichs, APuZ 1971, 14 ff.; Fromme, ZRP 1973, 153 ff.; Schneider, H., in: FS für Scheuner, 1973, S. 563 ff.; Kröger, DÖV 1974, 585 ff. 60  Knapp dazu der Gesetzentwurf BT-Drs. V / 1402, S. 3 f.; sowie Busse, ParlStG, 2014, Einleitung Rn. 2; Details werden im 2. Teil dieser Arbeit unter Punkt A. I. 1. Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre (S. 38) erörtert. 61  Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 98: „Zwecke sind weitgehend erreicht worden“; anders Kröger, DÖV 1974, 585 (588): ursprüngliche Absichten „weithin nicht erfüllt“. 62  Vgl. dazu nur Ley, Ministerbefangenheit, 2006, S. 270 und aus der Praxis Menzenbach / Hille, Bindeglied zum Bundestag, in: Das Parlament vom 2. November 2009, S. 8; zur ganz ähnlichen Doppelstellung der Regierungsmitglieder Badura, in: FS für Quaritsch, 2000, S. 295 (296). Der im Zusammenhang mit der Doppelrolle gelegentlich gebrauchte Begriff „Zwitter“ wird hier nicht verwendet, da dieser im Kontext der Debatte über Intergeschlechtlichkeit z. T. negativ besetzt ist, z. T. aber auch Personen mit entsprechenden Merkmalen als Selbstbezeichnung dient, vgl. Deutscher Ethikrat, Stellungnahme Intersexualität, 2012, S. 11, 25 sowie 77. 63  Vgl. nur Fromme, ZParl 1970, 53 (78 ff.). 64  Ausführlich Wahl, Der Staat 1969, 327 (334 ff.); Staff, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 1970, S. 47 ff. 65  Bericht der Projektgruppe für Regierungs- und Verwaltungsreform, 1969, S.  142 ff. 66  Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983. 67  An das Standardwerk von Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969.

28

1. Teil: Einführung

(ehemaligen) Amtsinhaberinnen und Amtsinhabern68. Die jüngste spezifische Veröffentlichung datiert aus dem Jahr 2010 und entstammt ebenfalls der Poli­ tikwissenschaft69. Schließlich ist eine Nachfolgekommentierung des Staatssekretärsgesetzes zu nennen70. Daneben ist das Amt regelmäßig Bestandteil von juristischen und politikwissenschaftlichen Untersuchungen, die sich dem parlamentarischen Regierungssystem insgesamt71, der Bundesregierung72 oder dem Parlament73 widmen; außerdem wird es als Teil der sogenannten Elitenforschung verhandelt74 und für Vergleiche mit anderen politischen Ämtern herangezogen75. Ähnliches gilt für die Länder, wo spezifische Literatur zu den Parlamentarischen noch rarer ist als im Bund. Beide Ämter in Baden-Württemberg sind in einer ausführlichen Untersuchung im Kontext der Landesregierung aus dem Jahr 1975 rechtlich und tatsächlich aufbereitet76; die bayerischen Parlamentarischen waren Gegenstand einer Arbeit aus dem Jahr 198377. Zudem enthalten die Kommentierungen zu den Landesverfassungen beider 68  Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005; rechtsvergleichend waren Parlamentarische des Bundes von Interesse für Wieser, Der Staatssekretär, 1997, S. 27 ff., der das österreichische Modell untersucht hat. 69  Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 ff.; vgl. zuvor noch knapp Neumann, ZRP 2002, 203 ff. 70  Busse, ParlStG, 2014; Erstbearbeitung Schneider, O., ParlStG, 2001. 71  Rausch, Bundestag und Bundesregierung, 1976, S. 220 ff.; Rudzio, Das politische System, 2015, S. 269 f.; Hesse / Ellwein, Das Regierungssystem, 2012, S. 376 und 416; Riedl, Die Exekutive, 2013, S. 94 ff. 72  Ley, Ministerbefangenheit, 2006, S. 267 ff.; König, Operative Regierung, 2015, S. 381 ff.; die meisten Staatsrechtsbücher und Grundgesetzkommentare enthalten – zumeist kurze – Ausführungen, überwiegend im Kontext von Art. 62 ff. GG, vgl. nur Kloepfer, Verfassungsrecht I, 2011, § 18 Rn. 218 ff.; Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 62 Rn. 41 ff. sowie Art. 64 Rn. 22 ff. (71. EL 2014). 73  Etwa bei Kißler, Öffentlichkeitsfunktion, 1976, S. 205 ff; Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 527 ff.; Meyer, H., in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 4 Rn. 39 ff.; aus jüngerer Zeit von Oertzen, Das Expertenparlament, 2006, insbesondere S. 159 bis 168 und S. 264 bis 266 sowie Ismayr, Der Bundestag, 2012, an diversen Stellen. 74  Z. B. bei Syed Ali, Karrierewege, 2003, S.  63  ff.; weitere Nachweise bei Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (238 und 249 ff.) und Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 127 ff. 75  Etwa mit Parlamentarischen Geschäftsführerinnen und Geschäftsführern: Petersen, Manager des Parlaments, 2000, S. 240 ff. 76  Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 106 ff. und S. 199 ff.; siehe auch Gerber, DÖV 1953, 70 ff.; Schneider, H., in: FS für Huber, 1973, S. 167 ff.; Klein, E., DÖV 1974, 590 ff. 77  Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982 (auch mit Ausführungen zu BadenWürttemberg, S. 76 ff.); außerdem Herzog, BayVBl. 1969, 225 ff.; Gerber, DÖV 1953, 70 ff.



C. Ziel und Darstellung29

Länder Hinweise zu den Parlamentarischen als Regierungsmitglieder78; einige Anhaltspunkte lassen sich außerdem den für den Bund genannten Arbeiten entnehmen, die kurze rechtsvergleichende Anteile haben79. Die mit den Parlamentarischen des Bundes vergleichbaren Ämter in MecklenburgVorpommern und Nordrhein-Westfalen haben bislang kaum Beachtung gefunden80. Das Bundesverfassungsgericht ist mit dem Amt bislang nicht ausdrücklich befasst worden; das Urteil zur Offenlegung von Nebentätigkeiten und Nebeneinkünften der Bundestagsabgeordneten aus dem Jahr 2007 enthält jedoch kurze Ausführungen zu der Frage, ob die gleichzeitige Mitgliedschaft in Regierung und Parlament verfassungsrechtlich zulässig ist und bezieht diese auch ausdrücklich auf die Parlamentarischen81. Für die einfachgesetzlich verankerten Parlamentarischen in Baden-Württemberg („politische Staatssekretäre“) hat der Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg im Jahr 1973 Voraussetzungen und Grenzen der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit erarbeitet82. Und schließlich gibt es ein verwaltungsgericht­ liches Urteil aus Nordrhein-Westfalen aus dem Jahr 2011, in dem es um Fragen der amtsangemessenen Versorgung von Parlamentarischen geht83.

C. Ziel und Darstellung Das Ziel dieser Arbeit ist die Beantwortung einer zunächst sehr „groß“ formulierten Frage: Nützt das Amt eigentlich dem Parlament? Diese Frage wurde in der Literatur immer wieder gestellt84. Dabei lassen sich die Einschätzungen kurz nach der Einführung des Amtes als kritisch-skeptisch bis 78  Vgl. nur Katz, in: Feuchte, Verf BW, 1987, Art. 49 Rn. 13 f. und Lindner, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, etwa bei Art. 43 und Art. 51. 79  Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 5 ff.; Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 234 ff.; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 136 ff.; Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 30 f. 80  Knappe Ausführungen bei Schönenbroicher, in: Heusch / Schönenbroicher, Verf NRW, 2010, Art. 51 Rn. 8 und zumindest erwähnt bei Mandelartz, LKRZ 2010, 441 (443); vgl. auch den Überblick bei Menzenbach, Blick in die Länder, in: Das Parlament vom 2. November 2009, S. 8. 81  BVerfGE 118, 277 (337), siehe außerdem BVerfGE 76, 356 (345). 82  Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg, Urteil vom 24. Februar 1973, Nr. 2 / 72, zum Gesetz über die Rechtsverhältnisse der politischen Staatssekretäre vom 19. Juli 1972, im Folgenden StGH BW, ESVGH 23, 135 ff. 83  VG Düsseldorf, Urteil vom 9.  November 2011, Az. 10 K 4963 / 10, (bei juris). 84  Zuletzt Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S.  65  f. sowie Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (252 f.).

30

1. Teil: Einführung

vorsichtig-optimistisch beschreiben. So wurde einerseits konstatiert, das Amt fördere „die Gouvernementalisierung des Parlaments“, was tendenziell „die Beschränkung des Parlaments auf die Funktionen eines Vollzugsorgans der Regierung“ bedeute85. Andererseits hieß es, durch Parlamentarische könne das Parlament „einen Teil des im Laufe der vergangenen Jahrzehnte an die Exekutive verlorenen Terrains wiedergewinnen“86 sowie „eine verstärkte Chance der gegenseitigen Beschränkung und gegenseitigen Kontrolle“87. Ein Aspekt spielte bei der Bewertung eine wichtige Rolle: Der mögliche Nutzen des Amtes wurde in Relation gesetzt zum „Selbstverständnis“ der Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber88. Die rechtliche und tatsächliche Ausgestaltung des Amtes führe dazu, dass sich die Parlamentarischen – so die verbreitete Annahme – im Wesentlichen als Regierungsmitglieder „fühlten“89 und deshalb der Nutzen für das Parlament zwangsläufig begrenzt sei90: „Der ‚parlamentarische Einfluss‘ steigt sicher nicht automatisch, wenn mehr Parlamentarier an der Spitze des Ministeriums versammelt werden. Sofern diese Parlamentarier der eigenen Einschätzung ihrer Position nach Bestandteil der ‚Exe­ kutive‘ werden, so hat das Parlament nichts an Einfluss gewonnen.“91

Unterstellt, diese Annahme sei korrekt, müsste umgekehrt folgen, dass ein verstärktes Selbstverständnis der Parlamentarischen als Abgeordnete den 85  Röhring, in: Röhring / Sontheimer, 1970, S. 337 (342); ähnlich Rausch, Bundestag und Bundesregierung, 1976, S. 227; skeptisch auch Fromme, ZRP 1973, 153 (157 f.); Kröger, DÖV 1974, 585 (589 f.). 86  Arndt, Der Staat 1970, 501 (506), dort insbesondere bezogen auf die von ihm favorisierte Erweiterung von Kompetenzen der Parlamentarischen. 87  Staff, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 1970, S. 47, siehe auch S. 56. Aktuellere Veröffentlichungen bestätigen dem Grunde nach beide Vermutungen: Im Ergebnis profitiere die Regierung mehr von dem Amt als das Parlament; dies habe aber eher Vor- als Nachteile, weil insbesondere „der Zugriff der parlamentarischen Gremien auf Informationen und der Einfluss auf das Regierungshandeln ungleich früher, umfassender und unmittelbarer möglich“ sei, Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 286 f. 88  Fromme, ZRP 1973, 153 (157); Kißler, Öffentlichkeitsfunktion, 1976, S. 208 ff.; ähnlich auch Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 286. 89  Vgl. die Umfrage kurz nach der Etablierung des Amtes von Nuscheler / Steffanie, ZParl 1970, 25 ff. sowie Zahlen bei Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 219 f.; ähnliche Einschätzung bei von Oertzen, Das Expertenparlament, 2006, S. 161, S. 264 und S. 166; Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (249 f.); ähnlich auch ältere Arbeiten: Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 114 f.; Kißler, Öffentlichkeitsfunktion, 1976, S. 209; Röhring, in: Röhring / Sontheimer, 1970, S. 337 (339 f.). 90  Scheuner, in: Lehmbruch / von Beyme / Fetscher, Demokratisches System, 1971, S. 143 (147); aus jüngerer Zeit Riedl, Die Exekutive, 2013, S. 102. 91  Fromme, ZRP 1973, 153 (157).



C. Ziel und Darstellung31

Nutzen für das Parlament erhöhen würde92. Dies setzt wiederum voraus, dass es überhaupt Spielräume gibt für die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber93, dass also die rechtlichen Bedingungen für die Tätigkeit der Parlamentarischen deren Selbstverständnis nicht zwingend in die eine oder andere Richtung „rahmen“ oder zu einer generellen „Überformung“ des Abgeordnetenstatus’ führen. Die rechtliche Rahmung des Amtsverhältnisses ist also von erheblicher Bedeutung. Sie wird deshalb erstmals ausführlich und auch daraufhin untersucht, ob sie tatsächlich zu einer exekutiven Rahmung führt oder ob sie den Amtsinhaberinnen und Amtsinhabern (auch) ermöglicht, sich als „Abgeordnete mit erweitertem Auftrag“94 zu verstehen. Die Arbeit nähert sich der Beantwortung dieser Fragen in drei Schritten: Zunächst wird die rechtliche Verankerung des Amtes eingehend untersucht, um anhand der einschlägigen Rechtsgrundlagen, verfassungsrecht­ licher Aspekte und möglicher Handlungskonkurrenzen zwischen Parlament und Regierung bei der Ausgestaltung des Amtsverhältnisses Konsequenzen für die Rahmung des Selbstverständnisses aufzuzeigen. Dann sind die statusrechtlichen Vorgaben von Interesse, um zu beurteilen, wie nah sich das Amtsverhältnis der Parlamentarischen an das der Regierungsmitglieder anlehnt und welche Konsequenzen aus der Doppelstellung der Parlamentarischen folgen. Auf der Basis dieser Erkenntnisse ist schließlich die Frage nach dem Nutzen der Parlamentarischen für das Parlament zu beantworten und zwar anhand einer funktionsbezogenen Betrachtung ihrer Rolle. Hierdurch werden die überwiegend gremienbezogenen Beschreibungen95 des Amtes erweitert, indem ganz konkret bei der Ausübung der Parlamentsfunktionen96 angesetzt wird, um die rechtlichen Bedingungen für die Beteiligung zu Selbstbildern der Anwaltschaft Baer, AnwBl. 2013, 491 (494). eines erheblichen Spielraumes bei Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 219, im Zusammenhang mit der Aufteilung der Arbeitszeiten zwischen Parlament und Regierung. 94  So sinngemäß die Selbstbeschreibung der ehemaligen Parlamentarischen Staatssekretärin Barbara Hendricks, MdB, SPD, in einem bereits zitierten Zeitungsartikel (Nachweis Fn. 32). 95  Funktion in den Ministerien, Funktion im Kabinett, Funktion in Bundestag und Bundesrat usw., vgl. Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S.  237 (243 ff.); Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S.  56  ff.; S.  62 ff.; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S.  70 ff.; Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 164 ff.; Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 48 ff. 96  In der wissenschaftlichen Betrachtung gibt es verschiedene „Funktionenkataloge“, vgl. das Datenhandbuch des Deutschen Bundestages, 1949 bis 1999, Bd. II, S. 2834. Mit unterschiedlicher Schwerpunktsetzung wird jedoch überwiegend an eine nunmehr fast 150 Jahre alte Systematisierung von Walter Bagehot angeknüpft, Bagehot, The English Constitution, S. 115 ff. Er unterschied für das Unterhaus des briti92  Vgl.

93  Vermutung

32

1. Teil: Einführung

der Parlamentarischen genauer zu verstehen97. Die Untersuchung konzen­ triert sich auf die Rolle der Parlamentarischen hinsichtlich Gesetzgebung, Kontrolle und Öffentlichkeit, da die Wahlfunktion für die Untersuchungs­ frage keine eigenständige Bedeutung hat: Die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber selbst werden nicht gewählt, sondern berufen bzw. bestellt98, und ihnen sind bei Wahlvorgängen – etwa bei der Wahl der Regierungschefin oder des Regierungschefs – keine besonderen Befugnisse oder Funktionen zugewiesen. In allen drei Kapiteln werden zudem erstmals die verschiedentlich vertretenen Rechts- und Verfassungswidrigkeitsargumente unter dem Stichwort „Justiziabilität“ auf ihre gerichtliche Durchsetzbarkeit hin untersucht und gleichzeitig die Konsequenzen der Verortung der Parlamentarischen etwa mit Blick auf ihre Bestellung und Entlassung aufgezeigt. Schließlich werden bisher vorgeschlagene Modifikationen der rechtlichen Grundlagen mit den Ergebnissen abgeglichen und möglicher Regelungsbedarf geklärt. Beispielhaft zeigt ein eigener „Referentenentwurf“ im Anhang, wie ein Vorschlag zur Änderung des Staatssekretärsgesetzes des Bundes umgesetzt werden könnte. Die Arbeit analysiert das Recht der Parlamentarischen im Bund und das Recht der verwandten Institute in den Ländern, da sich aufgrund des überall verankerten parlamentarischen Regierungssystems99 Übereinstimmungen schen Parlaments die „elective […] function“, „expressive function“, „teaching function“, „informing function“ sowie die „function of legislation“ (Bagehot, The English Constitution, S. 117–119), was wiederum in der deutschen Rechtswissenschaft unter den Schlagworten Gesetzgebung, Wahl, Kontrolle und Öffentlichkeit als „die“ vier Parlamentsfunktionen adaptiert wurde, vgl. nur Klein, H. H., in: Maunz / Dürig, GG, Art. 38 Rn. 47 (71. EL 2014); knapp, auch zum Funktionswandel, Hölscheidt, Parlamentsfraktionen, 2001, S. 254 f.; aus der Rechtsprechung nur BVerfGE 80, 188 (218); zu Überschneidungen von Oertzen, Das Expertenparlament, 2006, S. 53 ff. In der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern sind diese Funktionen in Art. 20 Abs. 1 Satz 3 und Satz 4 ausdrücklich genannt: „[Der Landtag] wählt den Ministerpräsidenten, übt die gesetzgebende Gewalt aus und kontrolliert die Tätigkeit der Landesregierung und der Landesverwaltung. Er behandelt öffentliche Angelegenheiten.“ 97  Ähnlicher Ansatz speziell für die Parlamentarischen neben „einfachen“ Abgeordneten, Obleuten, Fraktionsvorsitzenden etc. und ihren „Rollenbeitrag“ zu den Parlamentsfunktionen bei von Oertzen, Das Expertenparlament, 2006, S. 257 (Überblick), ab S. 159 (ausführlich); vgl. auch Demmler, Der Abgeordnete im Parlament der Fraktionen, 1994, S. 329 ff., zur Herausarbeitung der Folgen des Verhältnisses zwischen Abgeordneten und Fraktion für die Parlamentsfunktionen. 98  Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 527  f., der das Amt gleichwohl unter dem Punkt „Kreation“ verhandelt, weil Abgeordnete in ein anderes Organ entsendet würden. 99  Art. 63, Art. 67, Art. 68 Abs. 1 Satz  2, Art. 69 Abs. 2 GG; für die Länder Niedobitek, in: FS für König, 2004, S. 355 (356).



C. Ziel und Darstellung33

und Unterschiede100 sehr deutlich zeigen. Zugleich werden besondere Interessenlagen der Länder herausgearbeitet: So könnte etwa die Zugehörigkeit zur Regierung für Parlamentarische der Länder eine andere Bedeutung haben, weil die Länder auf der Ebene des Bundes nicht durch ihre Parlamente, sondern ausschließlich durch die Landesregierungen – etwa im Bundesrat – agieren („Exekutivföderalismus“101). Die generelle Kritik an dem Amt ist dabei ebenso auf den Prüfstand zu stellen wie von Parlamentsrecht und Praxis losgelöste Vorstellungen von seinen Möglichkeiten. Extrempositionen hängen auf unbeabsichtigte Art und Weise zusammen, wenn etwa Ansprüche an das Amt formuliert werden, die nicht erfüllt werden können, um sodann das Scheitern zu deklinieren. Ein Beispiel ist die Idee von den Parlamentarischen als „Ministerschüler“, von dem Amt als „natürlicher“ Vorstufe zu „echter“ Regierungsverantwortung. Dies wird immer wieder als ein Ziel des Gesetzgebers für die Einführung benannt, um sodann zu zeigen, wie viele, respektive wenige Parlamentarische später tatsächlich Ministerinnen und Minister geworden worden sind102. Zu Recht wird darauf hingewiesen, dass sich dieser Anspruch in den Gesetzesbegründungen gar nicht wieder findet103, und dass der Fokus auf sämt­ liche als Spitzenfunktionen bezeichnete Positionen nach dem Amtsende erweitert werden müsste, um das Amt als Karrierebeschleuniger oder aber als Ende der Karriere einordnen zu können104. Sehr treffend hat diesen Mechanismus Hans Meyer hinsichtlich der Ansprüche an Parlamente analysiert und geschrieben, dass „[i]dealisierende Vorstellungen […] schließlich am besten geeignet [sind], eine Institution zu überfordern und sie als schwächlich oder unzulänglich darzustellen“105.

100  „Lila wie liegen lassen“ (Fn. 11) etwa funktioniert nicht, weil z. B. in Bayern die Zeichnungsfarbe Rot ist. 101  Papier, ZParl 2010, 903 (904); Huber, in: Isensee / Kirchhof, HStR  III (2005), § 47 Rn. 68; Klein, H. H., in: Isensee / Kirchhof, HStR III (2005), § 50 Rn. 10; ders., in: 40 Jahre Bundesrat, 1989, S. 95 (98 f. und 100). 102  Vgl. etwa Weckerling-Wilhelm, in: Umbach / Clemens, GG, Bd. II, 2002, Art. 62 Rn. 31; Epping, DÖV 1999, 529 (539). 103  Z. B.  von Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 18. 104  Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 236 ff., zum Amt als „Politikerschule“ a. a. O. S. 242 ff.; ähnlich schon Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 117. 105  Meyer, H., in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 4 Rn. 1, zu Funktion und Stellung der Parlamente.

34

1. Teil: Einführung

D. Empirie Um das „genuin politische[…] Amt“106 auch in seinen tatsächlichen Bezügen zu würdigen, wurden für diese Arbeit – in Ergänzung zu den Erkenntnissen in juristischen und politikwissenschaftlichen Abhandlungen – Gespräche sowie schriftliche Interviews mit Amtsinhaberinnen und Amtsinhabern, mit Beschäftigten der Parlaments- und Fraktionsverwaltungen sowie mit professionellen Beobachterinnen und Beobachtern des politischen Geschehens geführt. Dazu zählten insbesondere – Parlamentarische Staatssekretärinnen und Staatssekretäre im Bund, in Baden-Württemberg und in Bayern sowie deren Büros107, – zur Bundestagsverwaltung gehörende Ausschusssekretariate108, – die Fraktionsverwaltung der CDU / CSU-Fraktion, vertreten durch den Fraktionsgeschäftsführer109, sowie – die CSU-Landesgruppe im Deutschen Bundestag, vertreten durch den Parlamentarischen Geschäftsführer110. Zum besseren Verständnis der Arbeit der Parlamentarischen innerhalb der Regierungen wurden außerdem interministerielle Weisungen in Bundes- und Landesressorts, die in der Regel nicht veröffentlicht werden, abgefragt und ausgewertet111. Die Aktivitäten in den Parlamenten wurden anhand eigener Recherchen in den online verfügbaren Parlamentsdokumentationen des Deutschen Bundestages und der Landtage analysiert; eine Zusammenstellung der wichtigsten Ergebnisse für den Bund ist im 6. Teil dieser Arbeit in den Anhängen dokumentiert. Die Untersuchung bezieht sich insbesondere auf den Zeitraum zwischen 2009 und 2013: 106  Frenzel, ZBR 2008, 243 (251), der dort die Behördenleitung im Gegensatz zu Regierungsmitgliedern und Parlamentarischen als „nicht genuin politisches Amt“ bezeichnet. 107  Schriftliche Stellungnahmen und persönliche Gespräche; detailliertere Hinweise, soweit die Informationen nicht nur als Hintergrund dienten, an den einschlägigen Stellen der Untersuchung. 108  Telefonate der Verfasserin mit den Leitungen der Ausschusssekretariate nach Zustimmung der zuständigen Unterabteilungsleitungen („PA“ und „PD“) zwischen dem 28. und 31. Mai 2013. 109  Persönliches Gespräch mit dem Fraktionsdirektor der CDU / CSU-Fraktion, Kay Scheller, vom 12. Juli 2013. 110  Schriftwechsel mit dem Parlamentarischen Geschäftsführer der CSU-Landesgruppe, Stefan Müller, MdB, vom 5. September 2013. 111  Schriftliche Abfrage (per Mail und per Post) für den Bund, Baden-Württemberg und Bayern; zum Vorgehen im Einzelnen vgl. die Hinweise an der jeweiligen Stelle der Untersuchung.



D. Empirie35 Tabelle 4 Referenzgebiete für Bund und Länder Bund

17. Wahlperiode 27. Oktober 2009 bis 22. Oktober 2013

Baden-Württemberg

15. Wahlperiode seit 11. Mai 2011

Bayern

16. Wahlperiode 20. Oktober 2008 bis 7. Oktober 2013

MecklenburgVorpommern

5. Wahlperiode

Nordrhein-Westfalen

16. Wahlperiode seit 31. Mai 2012

16. Oktober 2006 bis 4. Oktober 2011

2. Teil

Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen Die rechtliche Verankerung der Parlamentarischen ist für die Frage, ob und in welcher Form eine rechtliche Rahmung ihres Selbstverständnisses erfolgt, aus vier Perspektiven relevant: Was Parlamentarische sind, erschließt sich auch aus den maßgeblichen Rechtsgrundlagen; diese sind hinsichtlich des Status’ und der Funktionen der Parlamentarischen zudem historisch von Interesse. Dazu kommt die verfassungsrechtliche Bewertung des Amtes. Die Spielräume der Gesetzgeber zeigen auf, ob die Parlamente oder aber die Regierungen Zugriff haben auf die Ausgestaltung des Amtes und inwieweit Vorschläge zur Änderung der rechtlichen Grundlagen vom Bundestag oder von den Landtagen durch Gesetz umgesetzt werden dürften und müssten. Schließlich ist für die Verortung der Parlamentarischen im politischen Raum von Interesse, ob die Verfassungsmäßigkeit der rechtlichen Grundlagen gerichtlich überprüft werden könnte und wenn ja, in welchem Verfahren und vor welchem Gericht dies möglich wäre.

Die Parlamentarischen

Parlament

Kabinett

Ausschüsse

Minister/in

Fraktion

Ministerium

Sonstige Beziehungen (andere Parlamentarische, Bundesrat, Parteien, Wahlkreis etc.)

Abbildung: Rechtsbeziehungen der Parlamentarischen



A. Rechtliche Grundlagen des Amtes37

A. Rechtliche Grundlagen des Amtes Die Doppelstellung der Parlamentarischen führt dazu, dass sie im Bund sowie in den Ländern politisch und – jedenfalls zum Teil – rechtlich zwei obersten Staatsorganen zugerechnet werden können. In dieser Doppelrolle stehen sie dem Parlament und der Regierung je nach ihrer konkreten Funktion gegenüber. Das zeigt sich an den maßgeblichen Rechtsgrundlagen und an ihrem Status. Sie handeln in mehreren Rechtsbeziehungen. Für die Parlamentarischen gibt es spezielle Rechtsgrundlagen auf jeder Regelungsebene, insbesondere die Landesverfassungen sowie die Staatssekretärsgesetze des Bundes und der Länder. Diese Rechtsgrundlagen und damit verbundene Konsequenzen für den rechtlichen Status – Regierungsmitgliedschaft, mögliches Stimmrecht im Kabinett etc. – verdienen eine vertiefte Betrachtung. Daneben gibt es Rechtsgrundlagen, die Parlamentarische in Zugleichfunktionen betreffen, etwa wenn sie (auch) als Beauftragte1 fungieren. Schließlich gibt es Regelungen, die sich nicht speziell mit den Parlamentarischen beschäftigen, sondern Anwendung finden, weil Parlamentarische auch Abgeordnete sind oder sein können bzw. der Regierung angehören oder zugeordnet sind. Zu nennen sind die Abgeordnetengesetze von Bund und Ländern, die Geschäftsordnungen der Parlamente oder beamtenrecht­ liche Vorschriften, auf die zum Teil in den Gesetzen für Regierungsmitglieder („Ministergesetze“) verwiesen wird. Diese Vorgaben sind insoweit bedeutsam, als sie mögliche Aufgaben und Befugnisse der Parlamentarischen begrenzen und überlagern können. Sie sind deshalb an der einschlägigen Stelle – etwa beim Statusrecht – in die Untersuchung einzubeziehen. Eine Gemeinsamkeit aller Parlamentarischen lässt sich allerdings vor die Klammer ziehen, unabhängig von Aufgaben und Befugnissen: Das Amt kostet Geld. Deshalb finden sich in allen durch Haushaltsgesetz festgestellten Haushaltsplänen2 Titel für Bezüge, Versorgung, Unterstützung in 1  Zur offenen Begriffsbestimmung Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftrage, 1992, S. 12 f.; Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 2007, S. 42 ff.; Überblick über Rechtsgrundlagen und Beispiele aus dem Bund bei Menzenbach / Kersten / Thomas, Bundesbeauftragte und Beauftragte der Bundesregierung, Infobrief der Wissenschaftlichen Dienste vom 7.  Oktober 2008, WD 3 – 3010 – 367 / 08, aktualisierte Fassung Robbe / Hersch, vom 6.  Dezember 2010, WD 3 – 3010 – 331 / 10; zu verfassungsrechtlichen Grenzen und möglichen Bedenken Schröder, M., in: FS für Badura, 2004, S. 513 (520); zu Ähnlichkeiten zwischen den Ämtern in funktionaler Hinsicht Schäfer, H., DÖV 1969, 38 (44): „Die Parallele liegt auf der Hand.“ Darauf wird an den einschlägigen Stellen dieser Arbeit eingegangen. 2  Art. 110 GG; Art. 79 Verf  BW; Art. 78 Verf  Bay; Art. 61 Verf  M-V; Art. 84 Verf NRW.

38

2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

Krankheitsfällen, Amtsausstattung etc. Details werden im 3. Teil beim Statusrecht erörtert.

I. Bund Im Grundgesetz gibt es keine Regelungen zu Staatssekretärinnen und Staatssekretären, und auch die Parlamentarischen werden dementsprechend nicht genannt3. Gemäß Art. 62 GG besteht die Bundesregierung (nur) aus Bundeskanzlerin bzw. Bundeskanzler sowie Bundesministerinnen und Bundesministern. Andere Personen können wegen dieser abschließenden Aufzählung nicht zur Bundesregierung im „organisatorisch-institutionellen Sinn“4 gehören; das Amt der Parlamentarischen hat im Bund keinen Verfassungsrang5. 1. Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre Mit dem Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre vom 6. April 19676 hat der Gesetzgeber das Amt „Parlamentarischer Staatssekretär“ erstmals auf Bundesebene durch ein Parlamentsgesetz etabliert. In den Beratungen hieß es: „Wir betreten mit der Einführung Parlamentarischer Staatssekretäre Neuland. Die Institution […] ist in der deutschen Parlamentsgeschichte ohne vergleichbaren Vorgang.“7

Das ist insoweit richtig, als das Amt vorher nie gesetzlich fixiert war8. Vorläufermodelle existierten jedoch punktuell in der politischen Praxis9: 3  Münch,

Die Bundesregierung, 1954, S. 200. in: Isensee / Kirchhof, HStR  III (2005), § 66 Rn. 1; siehe auch Münch, Die Bundesregierung, 1954, S. 200. 5  Schneider, O., ParlStG, 2001, Erläuterungen 2. Abs. 1. 6  BGBl. I 1967 S. 396 (im Folgenden ParlStG [1967]). Eine vollständige Än­ derungshistorie des Gesetzes findet sich im 6. Teil der Arbeit im Anhang unter Punkt A. (S. 358). 7  Berichterstatter Wörner [ohne Vorname im Protokoll], MdB, in der zweiten Beratung des ParlStG, BT-Plenarprotokoll V / 98, S. 4508 (A). 8  Gallois, Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1983, S. 3; siehe auch Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 3; Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 27; zu früheren Überlegungen Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (329). 9  Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 27  f.; Fromme, ZParl 1970, 53 (54); Hopf, Beamteter und parlamentarischer Staatssekretär, 1967, S. 129 (132 f.). 4  Detterbeck,



A. Rechtliche Grundlagen des Amtes39

So wird berichtet, dass in der Regierung des Prinzen Max von Baden im Herbst 1918 „Parlamentarische Staatssekretäre“ eingesetzt wurden10. In der Weimarer Republik fungierten verschiedene Abgeordnete als „Parlamentarische Staatssekretäre“: 1920 ein „kommissarisch“ zugeteilter Parlamentarischer Staatssekretär im Reichswehrministerium11, 1921 ein Abgeordneter, der in der Reichskanzlei zum Staatssekretär berufen wurde12, von 1920 bis 1921 ein Parlamentarischer Staatssekretär im Ministerium für Volkswohlfahrt13 und von 1919 bis 1925 ein Beirat im Reichsarbeitsministerium in der Stellung eines Parlamentarischen Staatssekretärs14. Bei der preußischen Staatsregierung von 1919 bis 1921 gab es sogenannte Parlamentarische Unterstaatssekretäre15. Zwischen 1925 und 1933 lassen sich keine vergleichbaren Ämter nachweisen. In der 1. Wahlperiode des Deutschen Bundestages übernahm ein Abgeordneter „die Geschäfte eines Parlamentarischen Staatssekretärs“ im damals bestehenden Bundesministerium für Angelegenheiten des Bundesrates16; ein Abgeordneter war Leiter der Dienststelle des Beauftragten des Bundeskanzlers für die mit der Vermehrung der alliierten Truppen zusammenhängenden Fragen17 und ein Abgeordneter kommissarischer Staatssekretär im Bundeskanzleramt18.

10  Fromme, ZParl 1970, 53 (54) Bezug nehmend auf Matthias / Morsley, Die Regierung des Prinzen Max von Baden, S. XXIX (dort keine näheren Hinweise auf Aufgaben oder Befugnisse). 11  Akten der Reichskanzlei, Weimarer Republik – Das Kabinett Müller I /  Bd. 1 / Dokumente / Nr. 119, Der Staatssekretär im Reichswehrministerium an den Reichskanzler, 28. Mai 1920, S. 295 und dort Fn. 1 und Akten der Reichskanzlei, Weimarer Republik – Edition Biographien (Stock, Christian), (beide verfügbar unter www.bundesarchiv.de). Details bei Hopf, Beamteter und parlamentarischer Staatssekretär, 1967, S. 129 (132 f.). 12  Akten der Reichskanzlei, Weimarer Republik – Die Kabinette Stresemann I und II / Bd. 1 / Einleitung / Das erste Kabinett der Großen Koalition und sein Scheitern an der Frage der Arbeitszeit, (Fn. 11). 13  Akten der Reichskanzlei, Weimarer Republik – Edition Biographien (Hirsch, Paul), (Fn. 11). 14  Akten der Reichskanzlei, Weimarer Republik – Edition Biographien (Becker [Arnsberg], Johannes), (Fn. 11). 15  Schneider, H., in: FS für Scheuner, 1973, S. 563 (565). 16  Münch, Die Bundesregierung, 1954, S. 200; Klein, F., DVBl. 1965, 862 (863); BT-Plenarprotokoll I / 165, S. 6736 und a. a. O. S. 4681. 17  Klein, F., DVBl. 1965, 862 (863); zur Debatte über die Einsetzung vgl. das Wortprotokoll der 104. Kabinettssitzung am 17. Oktober 1950, Edition „Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung“ online, www.bundesarchiv.de, letzter Aufruf am 23. Oktober 2013. 18  Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 27  f.; Datenhandbuch des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999, Bd. I, S. 1062 und 824.

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

Das Gesetz von 1967, das am 9. April 1967 in Kraft trat, enthielt lediglich neun knappe Paragraphen und beschränkte sich damit „auf die notwendigsten Vorschriften“19: – die grundsätzliche Möglichkeit der „Beigabe“ von Abgeordneten zur Unterstützung der Mitglieder der Bundesregierung, § 1 ParlStG (1967), – das Ernennungsverfahren und die Eidesleistung; beides im Wesentlichen entsprechend der Verfahren für die Ernennung der Bundesministerinnen und Bundesminister, §§ 2, 3 ParlStG (1967), – die (voraussetzungslose) Beendigung des Amtes, § 6 ParlStG (1967), – Entschädigungsleistungen, §§ 5, 7 ParlStG (1967), – Verschwiegenheitspflicht und Aussagegenehmigung, § 4 ParlStG (1967) i. V. m. §§ 6, 7 BMinG (1953)20. Die Bundesregierung machte sehr zügig von dem Gesetz Gebrauch; zwischen dem 12. und dem 19. April 1967 wurden in insgesamt sechs Ressorts sowie im Bundeskanzleramt Parlamentarische ernannt21. Ausweislich der Gesetzesbegründung und des Schriftlichen Berichts des federführenden Innenausschusses sollten sie die Verbindung zu Ausschüssen, Fraktionen und Parteien pflegen, das Regierungsmitglied insbesondere bei repräsentativen Terminen und in der Öffentlichkeit entlasten und das zunehmend politische Element in der Leitung des Hauses in Person der beamteten Staatssekretärinnen und Staatssekretäre wieder auf eine originär politische Person verlagern22. Als weiteres Motiv für die Einführung wurde – bei den Beratungen im Plenum des Bundestages – die „Ministerschule“ genannt; die Parlamentarischen sollten Verwaltungserfahrungen sammeln für eine spätere Arbeit 19  Begründung zum Gesetzentwurf BT-Drs.  V / 1402, S. 3; zu Hintergrund und Entwicklung der Regelungen ausführlich Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 32 f.; Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (329). 20  Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Bundesregierung (Bundesministergesetz) vom 17. Juni 1953, BGBl. I S. 407. 21  Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 33 f.; Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 2 f. Im Einzelnen: 12. April 1967 im AA, im BMI, im BMF, im BMWi und im BMV (Datenhandbuch des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999, Bd. I, S. 1068, 1071, 1075, 1078, 1093); 17. April 1967 im BK (Datenhandbuch des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999, Bd. I, S. 1063); 19. April 1967 im BMVg (Datenhandbuch des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999, Bd. I, S. 1085). 22  BT-Drs. V / 1402, S. 3; BT-Drs. zu V / 1556, S. 1 f.; zusammenfassend Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (239 f.) sowie Röhring, in: Röhring / Sontheimer, 1970, S. 337 (339); zur Notwendigkeit der Entlastung Hopf, Beamteter und parlamentarischer Staatssekretär, 1967, S. 129 (133 f.).



A. Rechtliche Grundlagen des Amtes41

als Ministerin oder Minister23. Das Gesetz selbst machte keine konkreteren Vorgaben. Die Ausgestaltung sollte einerseits der Bundesregierung überlassen werden24, andererseits wurde die konkrete Nutzung im Schwerpunkt den Bundesministerinnen und Bundesministern überantwortet25. Änderungen des Gesetzes beschloss der Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates im Jahr 197426. Der Gesetzgeber führte ein Nebentätigkeitsverbot ein, ersetzte die Entschädigung durch Amtsbezüge und Amtsversorgung und sorgte mit Verweisen auf das Bundesministergesetz für eine Annäherung an das Statusrecht der Bundesministerinnen und Bundesminister27. Außerdem sah schon § 8 ParlStG (1974) vor, dass Parlamentarischen das Recht verliehen werden kann, die Bezeichnung „Staatsminister“ zu führen. Seit der Gesetzesänderung im Jahr 1999 muss eine Parlamentarische bzw. ein Parlamentarischer im Bundeskanzleramt nicht mehr Mitglied des Bundestages sein28. Die Ausnahme von der bestehenden Akzessorietät zum Mandat erfolgte mit Blick auf die Bestellung von Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien29. Weitere Änderungen gab es seither nicht. Ein zu Beginn des Jahres 2015 vorgelegter Gesetzentwurf der Bundesregierung sieht allerdings vor, dass 23  BT-Plenarprotokoll V / 95, S. 4343 f.; Zahlen dazu im Datenhandbuch des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999, Bd. I, S. 1114 ff. und 1990 bis 2010, S. 536; ausführlich (und skeptisch) Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 236 ff. sowie a. a. O. S. 242 ff. zur erweiterten Betrachtung als „Politikerschule“; vgl. auch Schneider, H.-P., in: AK GG, 2001, Art. 62 Rn. 18. 24  Siehe die ausdrückliche Bezugnahme auf die Geschäftsordnung der Bundes­ regierung in der Begründung des Gesetzentwurfs, BT-Drs.  V / 1402, S. 3. 25  BT-Drs. V / 1402, S. 3 sowie Schriftlicher Bericht des Innenausschusses, zu BTDrs.  V / 1556, S. 2; ausführlich Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 47 f.; zu den Beratungen Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (239). 26  Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre (ParlStG) vom 24. Juli 1974, BGBl. I S. 1538, im Folgenden ParlStG (1974); zum politischen Vorlauf Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 36 f. 27  Begründung im Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drs.  7 / 820, S. 1 (Aufzählung der beabsichtigten Änderungen) sowie S. 6 (Begründung der Änderungen); Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 38. 28  Art. 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre vom 15. Januar 1999, BGBl. I S. 10, im Folgenden ParlStG (1999). 29  Sogenannte Lex Naumann; zu den Gründen siehe BT-Drs.  14 / 30, S. 3; BTPlenarprotokoll 14 / 8, S. 467  (D). Ausführlich zur politischen Auseinandersetzung Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 39 f. und S. 120 ff.; Details im 3. Teil unter Punkt A. I. 1. Bestellung der Parlamentarischen des Bundes (S. 141).

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

die für Regierungsmitglieder geplanten Karenzzeiten nach dem Ende der Amtszeit auch Anwendung finden sollen auf die Parlamentarischen30. Die aktuell geltende Fassung des Gesetzes ist mit 13 Paragraphen deshalb noch immer sehr kurz; im Wesentlichen werden statusrechtliche Fragen – insbesondere durch dynamische Verweisungen auf eine Reihe von Normen des Bundesministergesetzes – geregelt. Einzige Ausnahme ist § 1 Abs. 2 ParlStG, in dem sich erste Hinweise auf die Aufgaben der Parlamentarischen finden lassen: „Die Parlamentarischen Staatssekretäre unterstützen die Mitglieder der Bundesregierung, denen sie beigegeben sind, bei der Erfüllung ihrer Regierungsaufgaben.“

Gesetzlich geregelt ist also lediglich, dass die Parlamentarischen einem bestimmten Regierungsmitglied zugeordnet („beigegeben“) sind und von diesem abgeleitete Aufgaben wahrnehmen („ihrer Regierungsaufgaben“). Ähnlich wie das Bundesministergesetz, welches ein reines Statusgesetz ist, enthält das Staatssekretärsgesetz selbst jedoch keine Vorgaben zu der Frage, was „Regierungsaufgaben“ sind, welche Aufgaben die Parlamentarischen bei der Erfüllung konkret übernehmen sollen und wie der Begriff „unterstützen“ zu verstehen ist. 2. Geschäftsordnung der Bundesregierung Erste Konkretisierungen enthält die Geschäftsordnung der Bundesregierung (GOBReg)31, die parallel zu den Beratungen des Staatssekretärsgesetzes im Deutschen Bundestag im Frühjahr 1967 angepasst wurde. Mit Beschluss vom 15. März 196732 fügte die Bundesregierung einen neuen § 14a GOBReg ein, wonach der „Bundesminister“ bestimmen solle, welche Aufgaben der „Parlamentarische Staatssekretär“ nach seiner Weisung wahrzunehmen habe. Mit Beschluss vom 13. Juni 1967 ergänzte die Bundesregierung dann § 23 Abs. 1 und Abs. 2 GOBReg um Regelungen für die Teilnahme der Parlamentarischen an den Kabinettssitzungen33. Im Dezember 1969 erweiterte die Bundesregierung schließlich § 14 um Absatz 2 und 3 sowie 30  Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bundesministergesetzes und des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre, BR-Drs. 52 / 15. 31  Vom 11. Mai 1951, GMBl S. 137, zuletzt geändert durch Bekanntmachung vom 22. Oktober 2002, GMBl S. 848. 32  GMBl. 1967 S. 130; der Zeitpunkt des Inkrafttretens ist allerdings nicht von der Beschlussfassung oder der Veröffentlichung abhängig, sondern von der Mitteilung der Genehmigung des Bundespräsidenten an die Regierungsmitglieder, Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 65 Rn. 118 (71. EL 2014). 33  GMBl. 1967 S. 430.



A. Rechtliche Grundlagen des Amtes43

weitere Vertretungsregeln und strich den Passus in § 14a GOBReg, der die Weisungsgebundenheit der Parlamentarischen ausdrücklich anordnete34. Außerdem wurde § 23 Abs. 2 GOBReg bezüglich der Möglichkeit der Begleitung des Regierungsmitglieds durch Parlamentarische geändert35. Maßgeblich sind seither § 14 Abs. 2 und 3, § 14a und § 23 Abs. 1 und 2 GOBReg: § 14 (2) Für Erklärungen vor dem Bundestag, vor dem Bundesrat und in den Sitzungen der Bundesregierung wird der Bundesminister durch den Parlamentarischen Staatssekretär vertreten. Der Bundesminister kann für Einzelfälle anordnen, dass solche Erklärungen durch den Staatssekretär abgegeben werden. (3) Als Leiter einer obersten Bundesbehörde wird ein Bundesminister im Falle seiner Verhinderung durch den Staatssekretär und in dem Aufgabenbereich, der dem Parlamentarischen Staatssekretär nach § 14a übertragen worden ist, sowie in den von ihm bestimmten Einzelfällen von diesem vertreten. § 14a Der Bundesminister bestimmt im Einzelnen, welche Aufgaben der Parlamentarische Staatssekretär wahrnehmen soll. § 23 (1) An den Sitzungen der Bundesregierung nehmen außer den Bundesministern und dem Chef des Bundeskanzleramtes sowie dem Parlamentarischen Staatssekretär beim Bundeskanzler regelmäßig teil […]. (2) Ist der Bundesminister an der Teilnahme an einer Sitzung der Bundesregierung verhindert, so nimmt für ihn der Parlamentarische Staatssekretär an der Sitzung teil. Der Bundesminister kann für Einzelfälle anordnen, dass der Staatssekretär an der Sitzung teilnimmt.

Der weite Spielraum, den der Gesetzgeber für die Zuweisung von Aufgaben und Befugnissen an die Parlamentarischen einräumt, wird von der Bundesregierung in ihrer Geschäftsordnung in zweierlei Hinsicht genutzt: Einerseits werden die vom Regierungsmitglied abgeleiteten Aufgaben als regelmäßige Vertretung des Regierungsmitglieds im Bundestag, im Bundesrat und bei den Sitzungen der Bundesregierung konkretisiert (§ 14 Abs. 2 und 3 und § 23 Abs. 1 und 2 GOBReg). Andererseits delegiert die Bundesregierung die Frage nach Art und Umfang dieser Vertretung und den damit insbesondere in den Ressorts verbundenen Aufgaben und Befugnissen vollumfänglich an die Regierungsmitglieder (§ 14a GOBReg).

34  Beschluss vom 11. Dezember 1969, GMBl. 1970 S. 14; Details zu allem bei Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 41 f. 35  GMBl. 1970 S. 14; entsprechend anders noch die Darstellung im Bericht der Projektgruppe für Regierungs- und Verwaltungsreform, 1969, S. 147.

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

3. Verwaltungsvorschriften Weitere Rechtsquellen für Aufgaben und Befugnisse36 der Parlamentarischen sind deshalb Verwaltungsvorschriften. Dazu zählen – trotz anderslautender Bezeichnung – die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien, die von der Bundesregierung aufgrund ihrer Organisationsgewalt erlassen wird37, sowie Hausanweisungen in den einzelnen Ministerien. a) Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien Bislang nicht untersucht sind die Regelungen der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO)38. Sie wurden ebenfalls nach dem Erlass des ParlStG im Jahr 1967 angepasst39. Wann genau der Text geändert wurde, lässt sich zwar nicht ermitteln, da Änderungen der GGO I und GGO II erst seit 1970 im Gemeinsamen Ministerialblatt veröffentlicht werden40. Spätestens ab dem 1. Oktober 1969 war das neue Amt aber auch in die GGO aufgenommen41. Der Allgemeine Teil (GGO I) enthielt Vorgaben für – Leitungs- und Vertretungsbefugnisse, § 3 GGO I, – die Behandlung von Posteingängen und die Vorlage von Post, §§ 15, 17 GGO I, – Geschäftsvermerke, § 18 GGO I, – Vorlage von Entwürfen und Zeichnung durch den Parlamentarischen Staatssekretär bzw. mögliche Vertreter, §§ 36, 37a, 39, 42 GGO I, – Vorlage von Kabinettsachen, § 51 GGO I, – Vorträge und Rücksprachen, § 54 GGO I, – Pflichten bei der Teilnahme an öffentlichen Veranstaltungen, § 79 GGO I, – Verhalten bei Abwesenheit wegen Krankheit etc., §§ 93 bis 97a GGO I. 36  Zu den Begriffen Baer, in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle, ­VerwR, Bd. I, 2012, § 11 Rn. 11. 37  Antwort auf eine Kleine Anfrage, BT-Drs.  8 / 733, S. 1 sowie Ossenbühl, in: Isensee / Kirchhof, HStR  V (2007), § 102 Rn. 4, m. w. N. zur Rechtsnatur der Gemeinsamen „Geschäftsordnung“; anders Busse, GOBReg, 2014, Einleitung Rn. 11. 38  Ein kurzer Hinweis findet sich bei Hinrichs, APuZ 1971, 14 (15) sowie bei Schneider, O., ParlStG, 2001, zu § 1. 39  Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien, Allgemeiner Teil (GGO I), Herausgegeben vom Bundesministerium des Innern 1958, Neudruck nach dem Stand vom 1. Oktober 1969. 40  Bekanntmachung des Bundesministerium des Innern vom 5. Februar 1970, GMBl. 1970, S. 90. 41  Vgl. auch die Aufzählung bei Stern, Staatsrecht II, 1980, S. 290 (dort Fn. 98).



A. Rechtliche Grundlagen des Amtes45

Der Besondere Teil (GGO II)42 regelte bis zum Jahr 200043 – die Besetzung der Regierungsbank, § 3 Abs. 1 GGO II, – die Teilnahme an Ausschusssitzungen, § 4 Abs. 3 GGO II, – die Antwort auf mündliche Fragen, § 8 Abs. 2 GGO II, – Reaktionen auf Beschlüsse des Bundestages, die Ersuchen an die Bundesregierung enthalten, § 11 GGO II, – Gegenzeichnung von Äußerungen und Auskünften gegenüber dem Bundesverfassungsgericht, § 21 Abs. 2 GGO II. Die aktuelle Fassung der Gemeinsamen Geschäftsordnung enthält zu Parlamentarischen nur noch zwei ausdrückliche Hinweise: § 6 Abs. 3 GGO bestimmt, dass sich die Parlamentarischen eines Ministeriums gegenseitig vertreten. Und in der Anlage 2 zu § 13 Abs. 2 GGO ist die Zeichnungsfarbe für Geschäftsgangvermerke enthalten. Alle anderen Regelungen für die Parlamentarischen sind gestrichen geworden. Dies ist Folge einer die gesamte Gemeinsame Geschäftsordnung betreffenden „Reduzierung der Regelungsdichte“ – so entfielen über 100 Einzelvorschriften und 21 Anlagen der GGO I und GGO II44. Ziel war es, den Bundesministerien „einen klaren organisatorischen Handlungsrahmen“ vorzugeben, ohne jedoch „eine identische organisatorische Struktur“ verbindlich festzulegen45. Konsequenterweise bezog sich das auch auf die Festlegung von Aufgaben und Befugnissen der Parlamentarischen. Die in der Geschäftsordnung der Bundesregierung angelegte Überantwortung dieser Festlegungen auf das jeweilige Regierungsmitglied wurde somit nochmals verstärkt. Ob dies das Selbstverständnis der Parlamentarischen verändert, wird anhand der Funktionen – insbesondere bei der Gesetzgebung – zu zeigen sein. b) Hausanweisungen der Bundesministerien Festlegungen zu Aufgaben und Befugnissen der Parlamentarischen gab und gibt es also vor allem in Hausanweisungen der Bundesministerien. Frühere Regelungen und mögliche Änderungen finden sich nicht lückenlos, 42  In der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Oktober 1976, GMBl. S. 550, zuletzt geändert durch Rundschreiben des BMI vom 25. März 1996, GMBl. S. 449. 43  Mit Beschluss vom 26. Juli 2000 verabschiedete das Bundeskabinett eine neue Gemeinsame Geschäftsordnung, die am 1. September 2000 in Kraft getreten ist, GMBl. 2000, S. 526; ausführlich zu den Vorarbeiten Zypries / Peters, ZG 2000, 316 ff.; Bekanntmachung der Ersten Änderung vom 14. November 2006, GMBl. 2006, 1133. 44  Zypries / Peters, ZG 2000, 316 (319). 45  Zypries / Peters, ZG 2000, 316 (319); vgl. auch Smeddinck, Gesetzesproduk­ tion, 2006, S. 157 f.

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

da Hausanweisungen gar nicht, nur punktuell oder nur in Teilen veröffentlicht sind46. Für die 17. Wahlperiode liegen Erkenntnisse aufgrund einer Rundabfrage vor47, ergänzt durch Hinweise, die sich aus früheren Publikationen ergeben sowie aus Organigrammen und Geschäftsverteilungsplänen der Häuser. Diese sind unterschiedlich gehaltvoll: Einige Ministerien haben Aufgaben und Befugnisse nicht schriftlich fixiert, lediglich die Regelungen der Geschäftsordnung der Bundesregierung wiederholt oder nur Zuständigkeiten im Geschäftsverteilungsplan geregelt. In manchen Häusern sind die Vorgaben für Parlamentarische integraler Bestandteil der ergänzenden Geschäftsordnungen, in anderen Häusern existieren gesonderte Verfügungen der Regierungsmitglieder speziell zu den Parlamentarischen. Ebenso unterschiedlich sind die Bezeichnungen der Rechtsquellen: Geschäftsordnung bzw. Ergänzende Geschäftsordnung, Hausverfügung, Hausanordnung oder Ministerweisung. Unabhängig von der Bezeichnung handelt es sich bei allen Vorschriften um Verwaltungsvorschriften48, die grundsätzlich bis zu ihrer Änderung – also auch über einen Regierungswechsel hinaus – in Kraft bleiben49, anders als etwa die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, die der Diskontinu46  Zu Hausanweisungen früherer Wahlperioden: BT-Drs.  VI / 642 (Antwort auf eine Kleine Anfrage zu Regelungen in den Ministerien in der 6. Wahlperiode); Neumann, ZRP 2002, 203 (206, dort Fn. 36 ff.); Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 71 ff.; Fromme, ZRP 1973, 153 (155 ff.); Hinrichs, APuZ 1971, 14 (21); Fromme, ZParl 1970, 53 (68 ff.); Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 107; Schäfer, H., DÖV 1969, 38 (41 f.); Wahl, Der Staat 1969, 327 (335). Die fehlende Publizität ist ein praktisches (hierzu schon Fromme, ZParl 1970, 53 [68 (dort Fn. 78)]), kein rechtliches Problem, da die Bundesministerien nicht generell verpflichtet sind, diese Anweisungen zu veröffentlichen, Ossenbühl, in: Isensee / Kirchhof, HStR  V (2007), § 104 Rn. 83, m. w. N.; ggf. besteht jedoch nach dem IFG des Bundes ein Anspruch auf Einsicht. 47  Bei der Abfrage wurden die 14 Ministerien und das Kanzleramt im Februar 2012 per E-Mail an eine zentrale Stelle (z. T. über die Netzseiten, z. T. über die „Poststellen“) danach befragt, ob Aufgaben und Befugnisse der Parlamentarischen ressortintern geregelt sind und ob diese Rechtsgrundlagen – ggf. auf Grundlage des IFG – zur Verfügung gestellt werden können. Insgesamt 14 Häuser haben bis Ende Juni 2012 geantwortet; nicht geantwortet hat nur das BMZ (Anfrage 10. Februar 2012, Nachfrage 21. März 2012, jeweils über eine Kontaktmailadresse auf der Netzseite). Ein Überblick ergibt sich aus der Übersicht im 6. Teil unter Punkt D. I. Aufgaben und Befugnisse der Parlamentarischen (S. 374). Nicht berücksichtigt ist, dass die konkrete Wahrnehmung bestimmter Aufgaben im Weiteren abhängig ist von interfraktionellen Vereinbarungen, Absprachen etc., etwa bei der Verteilung der Redezeit im Plenum („Berliner Stunde“), dazu mehr im 4. Teil bei den Funktionen unter Punkt A. I. 2. Beratungen im Bundestag (S. 245). 48  Zur „terminologischen Vielfalt“ und ausführlich zu Verwaltungsvorschriften Ossenbühl, in: Isensee / Kirchhof, HStR  V (2007), § 104 Rn. 4 und Rn. 20 ff. 49  Vgl. Möstl, in: Erichsen / Ehlers, AllgVerwR, 2010, § 19 IV Rn. 23.



A. Rechtliche Grundlagen des Amtes47

ität unterliegt, und die zu Beginn jeder Wahlperiode in der konstituierenden Sitzung (neu) beschlossen wird. Damit können die Parlamentarischen verwaltungsinternen Vorgaben unterliegen, die nicht von ihren Regierungsmitgliedern erlassen worden sind. Dies ist ein typisches Merkmal für Verwaltung, da diese unabhängig von der konkreten Führung und zeitlich ununterbrochen handlungsfähig sein muss. Die Regierungsmitglieder erlassen Hausanweisungen aufgrund ihrer Organisations- und Geschäftsleitungsgewalt50 und bestimmen gemäß § 14a GOBReg allein, welche Aufgaben die Parlamentarischen im Einzelnen haben; Bundeskanzlerin oder Bundeskanzler sowie das Kabinett haben keinen (rechtlichen) Einfluss auf das Zuständigkeitsprofil der Parlamentarischen in den Ressorts51. Dies folgt konsequent der im Staatssekretärsgesetz, in der Geschäftsordnung der Bundesregierung und in der Gemeinsamen Geschäftsordnung angelegten Autonomie der Regierungsmitglieder bei der Festlegung der Aufgaben und Befugnisse ihrer Parlamentarischen, aus der eine starke Abhängigkeit der Parlamentarischen folgt, wie noch im Detail gezeigt werden wird. Die untersuchten Hausanweisungen der 17. Wahlperiode haben die allgemeinen Beschreibungen im Staatssekretärsgesetz des Bundes und der Geschäftsordnung der Bundesregierung um bestimmte zentrale Aufgaben und Befugnisse ergänzt: Aufgaben sind – Reden für das Regierungsmitglied und das Ministerium im Plenum des Bundestages, – Beantwortung mündlicher und schriftlicher Fragen der Mitglieder des Bundestages, – Beantwortung von Schreiben der Mitglieder des Bundestages oder des Bundestages selbst an das Ministerium, – Teilnahme an Ausschusssitzungen des Bundestages, – Teilnahme an Sitzungen des Bundesrates, – Vertretung des Ministers bei Kabinettssitzungen, – politische Vertretung in der Öffentlichkeit. Dazu kommt das Recht auf – laufende Unterrichtung über alle Angelegenheiten von politischer und grundsätzlicher Bedeutung, 50  Möstl, 51  Stern,

in: Erichsen / Ehlers, AllgVerwR, 2010, § 20 III Rn. 23. Staatsrecht II, 1980, S. 289.

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

– Unterrichtung in spezifischen Bereichen (innerhalb des Zuständigkeitsbereichs, bei Themen für den Ältestenrat usw.), – Vorlage bestimmter hausinterner Vorgänge, – Aktenauskunfts- und Aktenvorlagerechte zur Erledigung der ihnen obliegenden Aufgaben, – Zeichnung bestimmter Vorgänge. Die konkrete inhaltliche Zuständigkeit variiert: Denkbar ist, dass die Parlamentarischen für alle Bereiche im Haus zuständig sind, denkbar ist aber auch, dass sie speziell ausgewählte Materien betreuen. In der 17. Wahlpe­ riode lag der Schwerpunkt auf dem zweiten Modell und einer ausgewählten Zuständigkeit der Parlamentarischen52. Dies kann einerseits zu einer positiv konnotierten Konzentration auf bestimmte Themengebiete und einer damit verbundenen Spezialisierung („Herrschaftswissen“) führen, andererseits aber auch zu einem bewussten Ausschluss von als wichtig erachteten Bereichen. Ähnliches gilt für die Einbeziehung in den sogenannten Dienstweg, also die formellen Wege von Schriftstücken innerhalb der Ministerien. Verschiedentlich wurden die Parlamentarischen – jedenfalls innerhalb ihrer Zuständigkeiten – direkt in den Dienstweg einbezogen53 oder erhielten außerhalb des Dienstweges Kopien von bestimmten Vorgängen zur Kenntnis54. In fast allen Häusern gingen die Vorlagen der Parlamentarischen und alle an die Parlamentarischen gerichteten Schreiben im interministeriellen Geschäftsverkehr in der Regel über den Tisch der beamteten Staatssekretärinnen und Staatssekretäre55. Diese Vorgehensweise verdeutlicht eine Grundentscheidung, die in der Geschäftsordnung der Bundesregierung und folgend in der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien angelegt ist: Die Vertretung des Regierungsmitglieds als Ressortspitze wird grundsätzlich von den ranghöchsten Beamtinnen und Beamten übernommen (§ 14 52  BMF (ein Parlamentarischer für Bundeshaushalt, einer für Steuerpolitik), das folgt aus dem Geschäftsverteilungsplan; BMI (vgl. Organigramm und EGO); BMAS (Organigramm verweist auf verschiedene Abteilungen sowie EGO des BMAS zu § 6 GGO); BMVg (Ministerweisung vom 16. Februar 2010); BMFSFJ (2.2.2 der EGO); AA (Angelegenheiten verschiedener Abteilungen, Ministerweisung vom 4. Juli 2011); BMG (Geschäftsverteilungsplan); BMVBS (Geschäftsverteilungsplan). Zu den Aufgabengebieten im Einzelnen siehe auch die jeweiligen Organigramme der Bundesministerien im Netz (§ 7 Abs. 4 GGO). 53  Vgl. Hausanordnung des BMI zu Vorlagen an die Leitung, Punkt 3.1. 54  Vgl. Kurzfassung der Regelungen zum Schriftgut im BMF, S. 3. 55  BMVg (Ministerweisung vom 16. Februar 2010); BMJ (Hausverfügung, Stand: 12. März 2012); BMVBS (Ergänzende Geschäftsordnung, zu § 16 Punkt 2.); BMWi (Kapitel 2 Abschnitt 2 der Ergänzenden Geschäftsordnung); so schon der Geschäftsverkehr zwischen Ministerium, Regierungsmitglied und Parlamentarischen in den ersten Jahren, Wahl, Stellvertretung, 1971, S. 239.



A. Rechtliche Grundlagen des Amtes49

Abs. 3 GOBReg; § 6 GGO). Sie müssen dementsprechend über alle Vorgänge im Ressort informiert sein. Soweit keine schriftlichen Regelungen vorhanden sind, folgt daraus allerdings noch nicht, dass die beschriebenen Vorgänge nicht ähnlich sind oder dass überhaupt keine Vorgaben existieren. In Häusern ohne schriftliche Regelungen werden Aufgaben und Zuständigkeitsabgrenzungen üblicherweise zu Beginn der Amtszeit unmittelbar mit der Ministerin oder dem Minister abgesprochen und können während der Wahlperiode angepasst werden. Begründet wird die fehlende schriftliche Fixierung unter anderem mit der erhöhten Flexibilität beim Einsatz der Parlamentarischen56. Außerdem ist nicht zu schlussfolgern, dass die beschriebenen Aufgaben und Befugnisse abschließend sind. Aus der parlamentarischen Praxis ist bekannt, dass Parlamentarische beispielsweise im internationalen Bereich – etwa bei bilateralen Gesprächen – als Vertretung des Ministeriums auftreten, dass sie an Bund-Länder-Gesprächskreisen teilnehmen oder bei den Sitzungen des Vermittlungsausschusses dabei sind. Die Hausanweisungen geben also nur, aber immerhin Anhaltspunkte dafür, wie breit gefächert Aufgaben und Befugnisse der Parlamentarischen sind und sein können. Sie zeigen, dass die Spielräume, die das Staatssekretärsgesetz eröffnet, in letzter Konsequenz von den Regierungsmitgliedern in sehr unterschiedlicher Weise umgesetzt werden. Schließlich sind die Hausanweisungen ein Beleg für eine in dieser Weise besondere Verknüpfung von Verwaltung und Politik, da die Parlamentarischen – anders als die Ministerinnen und Minister – zwar nicht als formeller Teil der Verwaltung verstanden werden können, sich aber zur Erfüllung ihrer Aufgaben einer Verwaltung bedienen können (müssen). Dies kann auch Konsequenzen für ihr Selbstverständnis haben, das zwar einerseits in Richtung Exekutive gerahmt wird, weil sie im Verwaltungsapparat arbeiten, das andererseits aber durch die Sonderstellung im Haus auch in Richtung Parlament tendieren könnte. 4. Geschäftsordnungen der Bundestagsfraktionen Außerhalb der Vorschriften für Regierungsmitglieder gibt es nur noch in einigen Fraktionsgeschäftsordnungen spezielle Regelungen57 für Parlamentarische. Das betrifft die Teilnahme an Fraktionssitzungen58, an Sitzungen 56  So

etwa im BMELV, telefonische Auskunft vom 7. März 2012. abgedruckt bei Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, Anhang; vgl. dazu auch Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (243 f.); keine Vorgaben enthielten die Geschäftsordnungen der FDP-Fraktion (17. Wahlperiode) und der Fraktion DIE LINKE (17. und 18. Wahlperiode). 58  § 3 Nr. 2 Satz  2 der Arbeitsordnung der CDU / CSU-Bundestagsfraktion (16., 17. und 18. Wahlperiode). 57  Alle

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

des Fraktionsvorstandes59 und an Sitzungen der Arbeitsgruppen bzw. Arbeitskreise60. In der Geschäftsordnung der CSU-Landesgruppe im Deutschen Bundestag gibt es außerdem eine Unvereinbarkeitsregel. Danach sind „[d]ie Ämter des Landesgruppenvorsitzenden, seiner Stellvertreter, des Parlamentarischen Geschäftsführers, eines stellvertretenden Fraktionsvorsitzenden und des Justitiars […] mit denen eines Bundesministers oder eines Parlamentarischen Staatssekretärs nicht vereinbar“61. Der Rechtscharakter der Fraktionsgeschäftsordnungen ist umstritten62; unabhängig davon haben sie in der Parlamentspraxis jedoch eine erhebliche Bedeutung. Durch die ausdrückliche Erwähnung der Parlamentarischen wird deren Sonderstellung als Teil der Regierung zwar betont; gleichzeitig greifen für sie dieselben Spielregeln wie für alle anderen Mitglieder der Fraktion. Eindeutige Folgen für die Rahmung ihres Selbstverständnisses lassen sich also nicht ableiten. 5. Sonstige Rechtsgrundlagen Sofern Parlamentarische gleichzeitig als „Beauftragte“ eingesetzt werden, können Aufgaben und Befugnisse ergänzend aus Rechtsgrundlagen folgen, die sich auf diese Funktion beziehen. Das gilt etwa im Bundeskanzleramt, wo in der 16. und 17. Wahlperiode eine „Staatsministerin bei der Bundeskanzlerin und Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration“ eingesetzt war. Ihre Aufgaben und Befugnisse als Beauftragte, die zum Teil weiter reichen als die in ihrer Funktion als Staatsministerin, ergeben sich aus Kapitel 8 des Aufenthaltsgesetzes (§§ 92 bis 94 AufenthG). Ebenfalls im Bundeskanzleramt fungierte in der 16. und 17. Wahlperiode ein Staatsminister als der „Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien“. Sein Amt basierte auf einem Organisationserlass des Bundeskanzlers aus dem Jahr 199863.

59  § 10 Abs. 4 der Geschäftsordnung der Fraktion der SPD im Deutschen Bundestag: Teilnahme mit beratender Stimme (16., 17. und 18. Wahlperiode). 60  § 6 Abs. 1 Satz 7 der Vorläufigen Geschäftsordnung der Fraktion BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN im Deutschen Bundestag (16. und 17.  Wahlperiode) bzw. § 12 Abs. 2 Satz 2 (18. Wahlperiode): kein Stimmrecht im Arbeitskreis. 61  § 5 Abs. 4 der Geschäftsordnung der CSU-Landesgruppe im Deutschen Bundestag (16. bzw. 17. Wahlperiode); in der 18. Wahlperiode ähnlich in § 2 Abs. 2 geregelt. 62  Hölscheidt, Parlamentsfraktionen, 2001, S. 265; Kürschner, Bundestagsfraktio­ nen, 1995, S. 71 ff. 63  Bekanntmachung des Organisationserlasses des Bundeskanzlers vom 27. Oktober 1998, BGBl. I 1998, S. 3288 (BKOrgE 1998); Details zu beiden Ämtern bei Busse, DÖV 1999, 313 (315 f.); ders., Der Staat 2006, 245 (361 f.).



A. Rechtliche Grundlagen des Amtes51

II. Länder In vier der 16 Länder gibt es Ämter, die nach der hier zugrunde gelegten Definition als „Parlamentarische“ bezeichnet werden können: in BadenWürttemberg, in Bayern, in Mecklenburg-Vorpommern und in NordrheinWestfalen. Allerdings tauchen in den vier Ländern insgesamt fünf Ämter auf, da das Land Baden-Württemberg zwei verschiedene Arten von Parlamentarischen kennt. Je nach ihrer originären Verankerung firmieren sie im Folgenden als „Parlamentarische mit Verfassungsrang“ sowie „Parlamentarische ohne Verfassungsrang / einfachgesetzlich verankerte Parlamentarische“. 1. Rechtliche Grundlagen für Parlamentarische mit Verfassungsrang Die Verfassungen von Baden-Württemberg und Bayern enthalten Regelungen zu „Staatssekretären“. Zwar fehlt die ausdrückliche Bezeichnung „Parlamentarisch“ in beiden Texten; diese Staatssekretärinnen und Staatssekretäre können jedoch auch ohne ausdrückliche Erlaubnis gleichzeitig Mitglieder des Landtages sein64. a) Baden-Württemberg Die Parlamentarischen mit Verfassungsrang in Baden-Württemberg waren bislang in der Mehrzahl Mitglieder des Landtages65. Teilweise hatten sie ausdrücklich benannte Sonderaufgaben in den Ministerien66, in allen Fällen hatten sie ein Stimmrecht im Kabinett. 64  Siehe nur Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 107 sowie Brechmann, in: Meder / Brechmann, Verf  Bay, 2014, Art. 57 Rn. 7. 65  Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg, Politisches Leben, Landesregierung, Die Regierungen Baden-Württembergs seit 1952, http: /  / www. landeskunde-baden-wuerttemberg.de / 4926.html. In der 15.  Wahlperiode besteht die baden-württembergische Landesregierung aus dem Ministerpräsidenten, zwölf Ministerinnen und Ministern, einer Staatssekretärin mit Stimmrecht in der Regierung sowie einer ehrenamtlichen Staatsrätin mit Stimmrecht in der Regierung, http: /  / www. baden-wuerttemberg.de / de / Landesregierung / 85739.html (letzter Aufruf am 22.  Februar 2015). 66  1. WP: Parlamentarischer Staatssekretär für die Ausarbeitung und Vollziehung der Verfassung im Staatsministerium; 3., 4., 5. und 6. WP: Staatssekretär für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigte im Innenministerium; 6. WP: Innenministerium; 7. WP: Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Umwelt, Staatsministerium, Finanzministerium (nacheinander eingesetzt); 8. WP: Staatssekretär im Staatsministerium als Landesbeauftragter für Behinderte, Innenministerium; 9. WP: Innenministerium, Ministerium für Ernährung, für Landwirtschaft, Umwelt und

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

aa) Verfassung des Landes Baden-Württemberg In der Verfassung des Landes Baden-Württemberg67 finden sich Regelungen in Abschnitt III. des Zweiten Hauptteils unter der Überschrift „Die Regierung“. Vier Artikel nennen die Parlamentarischen mit Verfassungsrang ausdrücklich (Artt. 45, 46, 53, 55 Verf BW). Sie enthalten Vorgaben über die Regierungsbildung (Art. 45 Abs. 2 Satz 1 bis Satz 3, Art. 46 Abs. 2 Verf BW), das Stimmrecht (Art. 45 Abs. 2 Satz 4 Verf BW), Grundsätzliches zum Amtsverhältnis (Art. 53 Verf BW) sowie zu Beginn und Ende der Amtszeit der Parlamentarischen mit Verfassungsrang (Art. 46 Abs. 1, Art. 55 Verf BW). Das Amt war bereits in allen Entwürfen vorgesehen, welche die Verfassunggebende Landesversammlung in den Jahren 1952 und 1953 beraten hatte68; die Beratenden hatten vor allem im Blick, dass für eine Vertretung im Bundesrat durch Staatssekretärinnen oder Staatssekretäre – als Entlastung für die Ministerinnen und Minister – die Mitgliedschaft in der Landesregierung notwendig wäre69. Maßgeblich für die Einführung waren drei Gründe70: Forsten; 10. WP: Innenministerium, im Ministerium für Justiz (gleichzeitig Landesbeauftragter für Vertriebene, Flüchtlinge, Aussiedler und Kriegsgeschädigte im Staatsministerium), im Ministerium für Umwelt; 11. WP: Vertretung des Landes beim Bund und Bevollmächtigter des Landes beim Bund, Finanzministerium, Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Sozialordnung, Umweltministerium; 12. WP: Vertretung des Landes beim Bund, Wirtschaftsministerium; 13. WP: Wirtschaftsministerium; Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg, Politisches Leben, Landesregierung, Die Regierungen Baden-Württembergs seit 1952, http: /  / www.landeskunde-baden-wuerttemberg.de / 4926.html (letzter Aufruf am 21. Februar 2015). 67  Verfassung des Landes Baden-Württemberg (Verf BW) vom 11. November 1953, GBl. 1953 S. 173, zuletzt geändert durch Gesetz vom 7. Februar 2011, GBl.  S. 46. 68  Initiativgesetzentwurf der Regierungsparteien, Verfassunggebende Landesversammlung, Beilage Nr. 40 zu den Sitzungsprotokollen, dort Art. 42 Abs. 2 Satz 1; Entwurf der CDU-Fraktion, Verfassunggebende Landesversammlung, Beilage Nr. 118 zu den Sitzungsprotokollen, dort Art. 67 Satz 1; Entwurf nach Beschlüssen des Verfassungs-Ausschusses, Verfassunggebende Landesversammlung, Beilage Nr. 825 zu den Sitzungsprotokollen, dort Art. 42 Abs. 2 Satz 1; siehe auch die Bemerkungen des Justizministeriums mit Vorschlag zur Regierungsbildung, 47. Sitzung des Verfassungs-Ausschusses vom 14. April 1953, Quellen zur Entstehung der Verfassung von Baden-Württemberg, Sechster Teil, S. 104 (128); sehr kritisch zur Einführung Gerber, DÖV 1953, 70 (72). 69  Vgl. Beratungen in der 2. Sitzung des Verfassungs-Ausschusses vom 4. April 1952 und in der 7. Sitzung vom 5. Mai 1952, Quellen zur Entstehung der Verfassung von Baden-Württemberg, Erster Teil, S. 69 und S. 394; Verfassunggebende Landesversammlung, 5. Sitzung vom 10. Mai 1952, a. a. O., S. 452. 70  Auflistung nach Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 108, dort weitere Nachweise aus der Verfassunggebenden Versammlung (a. a. O., S. 107 f. [dort Fn. 3 und Fn. 4]; siehe dazu auch StGH BW, ESVGH 23, 135 (137 f.), m. N.



A. Rechtliche Grundlagen des Amtes53

– Sonderfunktion: Ein Regierungsmitglied sollte mögliche Sonderaufgaben außerhalb eines Ressorts wahrnehmen können. – Entlastungsfunktion: Für besonders große Ministerien sollte eine hochrangige Vertretung des Ministers bestellt werden können. – Praktisch-politische Funktion: Durch die Parlamentarischen mit Verfassungsrang sollte die Regierungsbildung erleichtert und flexibler gemacht werden, da zusätzliche Posten Verhandlungsoptionen schaffen könnten71. Parlamentarische mit Verfassungsrang „können“ als weitere Mitglieder der Landesregierung ernannt werden (Art. 45 Abs. 2 Satz 2 Verf BW), dann gelten für sie im Wesentlichen dieselben Spielregeln wie für Ministerinnen und Minister. So bedürfen sie etwa zur Amtsübernahme der Bestätigung durch den Landtag, der mit einer Zweidrittelmehrheit auch ihre Entlassung erwirken kann72. Allein das Stimmrecht im Ministerrat steht ihnen nicht automatisch zu, sondern muss durch gesonderten Beschluss des Landtages verliehen werden (Art. 45 Abs. 2 Satz 4 Verf BW). In den bisherigen Wahlperioden wurde den Parlamentarischen mit Verfassungsrang das Stimmrecht immer verliehen73; allerdings schweigt die Verfassung zu der Frage, wie sich dieses Stimmrecht zu einer möglichen Einbindung der Parlamentarischen in ein Ressort verhält. Die bisherigen Änderungen der Verfassung betrafen die Vorgaben für die Parlamentarischen nicht. Aus den verfassungsrechtlichen Vorgaben folgt eine klare Zuordnung der Parlamentarischen zur Regierung. Eine Sonderstellung haben sie insoweit, als ihre Bestellung nur fakultativ ist und ihnen das Stimmrecht im Kabinett nicht qua Mitgliedschaft im Ministerrat zusteht, sondern gesondert durch den Landtag verliehen werden muss. Das Selbstverständnis kann also einerseits von der Eigenschaft als formelles Regierungsmitglied geprägt werden, andererseits aber auch von einer gewissen Sonderstellung innerhalb der Regierung, die jedoch nicht mit der Eigenschaft als Mitglied des Landtages in Zusammenhang steht. Dies legt eine exekutive Rahmung des Selbstverständnisses nahe.

71  Vgl. auch Beratungen der 2. Sitzung des Verfassungs-Ausschusses vom 4. April 1952 und in der 13. Sitzung des Verfassungs-Ausschusses vom 25. September 1952, Quellen zur Entstehung der Verfassung von Baden-Württemberg, Erster Teil, S. 96 und Zweiter Teil, S. 562. 72  Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 109; Art. 46 Abs. 3, Art. 56 Verf BW. 73  Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg, Politisches Leben, Landesregierung, Die Regierungen Baden-Württembergs seit 1952, http: /  / www. landeskunde-baden-wuerttemberg.de / 4926.html, letzter Aufruf am 22. Februar 2015.

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

bb) Weitere Rechtsgrundlagen Als Regierungsmitglieder sind Parlamentarische mit Verfassungsrang vollwertige Mitglieder des Ministerrates und auch in ihrem Status weitgehend an den der übrigen Regierungsmitglieder angeglichen74. Es gibt deshalb kein eigenes Staatssekretärsgesetz. Ergänzt werden die verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Regierungsmitglieder und den Ministerrat durch die Geschäftsordnung der Landesregierung75 und das Ministergesetz76, die jedoch beide keine spezifischen Vorschriften für Parlamentarische mit Verfassungsrang enthalten. Weitere Rechtsgrundlagen, die das konkretisieren und erweitern, was Verfassung, Geschäftsordnung und Ministergesetz für die Mitglieder der Landesregierung schon regeln, sind nicht öffentlich zugänglich. In der Literatur finden sich Hinweise, dass etwa Vertretungsfragen durch Verwaltungsanweisungen in den Häusern geregelt wurden77. Dass es solche Rechtsgrundlagen immer noch gibt, bestätigte das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur, in dem in der 15. Wahlperiode eine Staatssekretärin arbeitet. Danach seien die Aufgaben im Haus entweder dem Minister oder der Staatssekretärin zugewiesen, wobei der Minister ein „Schlussentscheidungsrecht“ habe, welches in der Praxis aber nicht ausgeübt werde. Bei den Informations-, Weisungs- und Akteneinsichtsrechten werde entsprechend der gewählten Zuweisung der Aufgabe verfahren. Sei eine Aufgabe der Staatsministerin zugewiesen, so nehme sie diese Rechte wahr78. In der Entscheidung des Staatsgerichtshofes für das Land Baden-Württemberg aus dem Jahr 1973 zur Verfassungsmäßigkeit der „politischen Staatssekretäre“ wird die Aufgabe der Parlamentarischen mit Verfassungsrang allgemein als Unterstützung eines Regierungsmitglieds beschrieben: 74  Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 237; vgl. auch Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 109. 75  Art. 49 Abs. 1 Satz 2 und 3 Verf BW; Geschäftsordnung der Regierung des Landes Baden-Württemberg (RegGO BW), Beschluss vom 6. März 2007, GBl. BW 2007, S. 185, zuletzt geändert durch Beschluss vom 27. Juli 2010, GBl. BW S. 529. 76  Art. 53 Abs. 1 Verf BW; Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Regierung (MinG BW) in der Fassung der Bekanntmachung vom 20. August 1991, GBl. BW 1991, 533, zuletzt geändert durch Artikel 6 des Gesetzes vom 24. Juli 2012, GBl. BW S. 482, 486. 77  Katz, in: Feuchte, Verf BW, 1987, Art. 49 Rn. 13. 78  Abfrage bezogen auf Parlamentarische mit Verfassungsrang und solche, die auf einfachem Recht beruhen (an jedes Ministerium gesondert); hier Anfrage per Mail vom Februar 2012; geantwortet hat der Persönliche Referent der Staatssekretärin im Ministerium für Verkehr und Infrastruktur der 15. Wahlperiode im März 2012; im Juli 2013 erfolgte eine weitere (telefonische) Kontaktaufnahme mit ergänzenden Informationen.



A. Rechtliche Grundlagen des Amtes55 „Die Aufgabe […] umfasst grundsätzlich auch das ganze Spektrum des sachlichen Amtsbereichs des Ministers, einschließlich des Kontaktes zu Parlament und Regierung, der Koordination mit anderen Ressorts, der Verbindung zur Presse und die Repräsentation.“79

Das Fehlen von Vorgaben für Parlamentarische in einem Spezialgesetz, wie es im Bund der Fall ist, legt eine Rahmung des Selbstverständnisses als Regierungsmitglied nahe. Ähnlich wie im Bund hingegen ist die enge Anbindung an ein Regierungsmitglied und die nicht automatische Einbindung in die Hierarchie eines Ressorts. Diesbezüglich befinden sich die Parlamentarischen in Baden-Württemberg in einer besonderen Zwischenposition, die ähnlich schon für den Bund konstatiert werden konnte. b) Freistaat Bayern Auch in Bayern ist die Bestellung von Mitgliedern des Landtages als Parlamentarische mittlerweile üblich. In der 15. Wahlperiode gab es in sechs der neun bayerischen Staatsministerien Parlamentarische mit Verfassungsrang, davon waren wiederum fünf gleichzeitig Mitglieder des Land­ tages, in der 16. Wahlperiode sind alle sechs Parlamentarischen Mitglieder des Landtages gewesen80. Im Freistaat findet sich – im Vergleich mit den Erkenntnissen aus BadenWürttemberg – neben den verfassungsrechtlichen Vorgaben eine Reihe von unterverfassungsrechtlichen Normen, die Aufgaben und Befugnisse der Parlamentarischen mit Verfassungsrang enthalten. aa) Verfassung des Freistaates Bayern Die Verfassung des Freistaates Bayern (Verf Bay)81 enthält im 2. und 4. Abschnitt in insgesamt sechs Artikeln Regelungen zu „Staatssekretären“, wobei der Schwerpunkt im 4. Abschnitt, dem Kapitel über „[d]ie Staatsregierung“ liegt (Artt. 24, 43, 45, 51, 57, 59 Verf Bay). 79  StGH

BW, ESVGH 23, 135 (140). „Verzeichnis der Abgeordneten des Bayerischen Landtags“, 16. Wahl­ periode, Fraktionen, Präsidium, Ältestenrat, Ausschüsse, Abgeordnete nach Alphabet, Staatsregierung, Dokument des Bayerischen Landtages, abrufbar unter http: /  / www.bayern.landtag.de / de / abgeordnete_894.php, Stand: 17.  Januar 2013, letzter Aufruf am 9. Oktober 2013 (direkt vor der Regierungsbildung in der 17. Wahlperiode). 81  In der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Dezember 1998, GVBl. 1998, S. 991, zuletzt geändert durch § 1 des Änderungsgesetzes vom 11. November 2013, GVBl. S. 642. 80  Siehe

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

Geregelt sind das ausdrücklich auch auf Parlamentarische mit Verfassungsrang bezogene Zitierrecht (Art. 24 Abs. 1 Verf Bay), die Zusammensetzung der Staatsregierung (Art. 43 Abs. 2 Verf Bay), die Berufung und Entlassung der Parlamentarischen (Art. 45 Verf Bay), das Verhältnis zum Regierungsmitglied, dem die Parlamentarischen zugewiesen werden (Art. 51 Abs. 2 Verf Bay), Nebentätigkeitsverbote (Art. 57 Satz 1 Verf Bay) sowie die Möglichkeit des Landtages, Parlamentarische vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof anzuklagen (Art. 59 Verf Bay). Regelungen für die Parlamentarischen mit Verfassungsrang enthielt bereits die Verfassung des Jahres 194682; sie waren mit den heutigen Vorgaben in weiten Teilen identisch – bis auf folgende Änderungen, die der verfassungsändernde Gesetzgeber im Zuge einer Verfassungsreform im Jahr 1998 umsetzte83: Während zuvor gemäß Art. 50 Abs. 2 Verf Bay (1946) „jedem Minister […] ein Staatssekretär als Stellvertreter für einen bestimmten Geschäftsbereich zugewiesen [wurde]“, begrenzte man die Größe der Staatsregierung, die nunmehr „aus dem Ministerpräsidenten und bis zu 17 Staatsministern und Staatssekretären“ besteht84. Parlamentarische sind also nicht mehr in jedem Staatsministerium vorgesehen. Durch diese Änderung sollte die Verkleinerung der Staatsregierung erleichtert und gleichzeitig die Organisationsfreiheit der Ministerpräsidentin bzw. des Ministerpräsidenten gewahrt werden85. Außerdem wurde Art. 50 Abs. 2 Satz 2 Verf Bay (1946) gestrichen, in dem Sitz und Stimme der Parlamentarischen in der Staatsregierung explizit genannt worden waren; beides sei – so die Begründung – durch die Zuordnung zur Staatsregierung in Art. 43 Verf Bay ohnehin abgedeckt86. 82  Bayerisches GVBl. 1946, S. 333; zu den Beratungen in der Verfassunggebenden Landesversammlung und historischen Vorläufermodellen ausführlich Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982, S. 7 ff. (Beratungen); S. 1 ff (Vorläufermo­ delle). 83  Gesetz zur Änderung der Verfassung des Freistaates Bayern, Verfassungsreformgesetz – Reform von Landtag und Staatsregierung, GVBl. 1998, S. 39; Details und Begründung im Gesetzentwurf zur Änderung der Verfassung des Freistaates Bayern, LT-Drs.  13 / 9366. 84  Art. 43 Abs. 2 Verf Bay; geändert durch § 1 Nr. 9 des Gesetzes zur Änderung der Verfassung des Freistaates Bayern, Verfassungsreformgesetz – Reform von Landtag und Staatsregierung, GVBl. 1998, S. 39. Die Zahl der Mitglieder des Landtages wurde parallel von 204 auf 180 abgesenkt und ebenfalls in die Verfassung aufgenommen, Begründung im Gesetzentwurf zur Änderung der Verfassung des Freistaates Bayern, LT-Drs.  13 / 9366, S. 2. 85  Begründung im Gesetzentwurf zur Änderung der Verfassung des Freistaates Bayern, LT-Drs.  13 / 9366, S. 7. 86  Gesetzentwurf zur Änderung der Verfassung des Freistaates Bayern, LTDrs.  13 / 9366, S. 7.



A. Rechtliche Grundlagen des Amtes57

Der Begriff „Staatssekretäre“ findet sich schon in § 58 Abs. 2 der bayerischen Verfassung von 191987, allerdings waren diese noch nicht als Regierungsmitglieder konzipiert88. Der Freistaat Bayern etablierte das Amt der Parlamentarischen also als erstes Land – es wird in der Literatur häufig als „eine bayerische Eigentümlichkeit“89 beschrieben und als „Besonderheit“90 wahrgenommen, der bislang nur Baden-Württemberg dem Grunde nach gefolgt sei. In Bayern ordnet die Verfassung die Parlamentarischen eindeutig der Staatsregierung zu. Die von den Regelungen für die übrigen Mitglieder der Staatsregierung abweichenden Vorgaben betreffen im Kern nicht ihre Eigenschaft als Regierungsmitglied, sondern ihre Position als Vertretung eines Regierungsmitglieds, die sich insbesondere in der Weisungsgebundenheit der Parlamentarischen ausdrückt. bb) Weitere Rechtsgrundlagen Da die Parlamentarischen auch in Bayern Mitglieder der (Staats-)Regierung sind, werden Status sowie einzelne Aufgaben und Befugnisse in den für die übrige Staatsregierung geltenden Vorschriften mit geregelt. Statusrechtliche Vorgaben enthält das Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Staatsregierung (MinG Bay)91, welches die Vorgaben der Verfassung zum Amtsverhältnis in den Art. 1 bis 9 MinG Bay konkretisiert und den Gesetzgebungsauftrag aus Art. 58 Verf Bay (Bezüge- und Versorgungsregelung) in den Art. 10 bis Art. 19 MinG Bay umsetzt. Ergänzt wird das Ministergesetz durch – ebenfalls statusbezogene – Richtlinien der Staatsregierung zu Nebenvergütungen und in diesem Zusammenhang stehende Abführungs- und Berichtspflichten92. Spezielle Regelungen für Parla87  Wortlaut 88  Kromer,

zitiert und erläutert bei Gerber, DÖV 1953, 70 (71). Landesregierungen, 1930, S. 15 (kein Mitglied des „Gesamtministe-

riums“). 89  So Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982, S. 4 schon zu den Besonderheiten der Verfassung von 1918 bis 1933. 90  Zum Beispiel durch den damaligen Ministerpräsidenten des Freistaates Bayern, Edmund Stoiber, bei den Beratungen der genannten Verfassungsreform im Jahr 1998, Plenarprotokoll 13 / 92, Sitzung vom 6.  November 1997, S. 6598. 91  Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Staatsregierung vom 4. Dezember 1961, BayRS 1102–1–S, zuletzt geändert durch § 1 Nr. 2 der Verordnung zur Anpassung des Landesrechts an die geltende Geschäftsverteilung vom 22. Juli 2014, GVBl Bay S. 286. 92  Richtlinien zur Durchführung der Art.  3a und 3b des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Staatsregierung (Zugehörigkeit zu Gesellschaftsorganen und Abführungspflicht für Nebenvergütungen – ZuGeAbNeb), Be-

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

mentarische gibt es nicht, lediglich Unterschiede in der Höhe der Amtsbezüge und dementsprechend des Ruhegehalts sind normiert. Anders ist es in der auf Grundlage des Art. 53 Satz 1 Verf Bay erlassenen Geschäftsordnung der Bayerischen Staatsregierung (StRGeschO Bay)93: Hier sind Normen enthalten, die weitere statusrechtliche Fragen (etwa Nebentätigkeiten) sowie konkret funktionsbezogene Aspekte betreffen. § 15 StRGeschO Bay trägt dementsprechend den Titel „Aufgaben und Stellung der Staatssekretäre, Vertretung der Staatsminister“. Dort werden die zentralen Vorgaben der Verfassung konkretisiert, und es wird klargestellt, dass die Parlamentarischen Sitz und Stimme in der Staatsregierung haben, § 15 Abs. 1 StRGeschO Bay. Ihre Aufgabe wird allgemein in Absatz 2 Satz 1 und Absatz 3 ausformuliert, wo es heißt, dass sie „den Staatsminister“, dem sie zugewiesen sind, „unterstützen“ und „vertreten“. Sie sind dabei nach § 15 Abs. 2 Satz 2 StRGeschO Bay an die Weisungen des Regierungsmitglieds, dem sie zugewiesen sind, gebunden; § 15 Abs. 2 Satz 2 StRGeschO Bay bezieht sich auf Art. 51 Abs. 2 Satz 1 Verf Bay. Eine Ausnahme gilt bei Abstimmungen in Sitzungen des Ministerrates; dort wird von der generellen Weisungsgebundenheit eine Ausnahme gemacht, § 11 Abs. 7 Satz 4 StRGeschO Bay. Die Parlamentarischen könnten also auch gegen ihr Regierungsmitglied im Kabinett stimmen94. Sehr konkret benennt § 6 StRGeschO Bay („Normsetzung“) eine spezielle Aufgabe der Parlamentarischen im Gesetzgebungsverfahren, die unter dem Stichwort „bessere Rechtsetzung“ verortet werden kann: die Arbeit im Normprüfungsausschuss. Der Normprüfungsausschuss der Bayerischen Staatsregierung arbeitet als politisches Gremium seit 200395 und ist seit November 2006 in der Geschäftsordnung verankert96; der Ausschuss besteht aus den Parlamentarischen und den Amtschefs der Staatskanzlei sowie den Amtschefs der Staatsministerien ohne Parlamentarische (§ 6 Abs. 4 Satz 3 kanntmachung der Bayerischen Staatsregierung vom 6. November 2001, Az. 21 – P 1400 / 90 – 5 / 56 – 33 265. 93  In der Fassung der Bekanntmachung vom 2. November 2006, GVBl. 2006 S. 825, zuletzt geändert zum 28. Januar 2014. 94  Lindner, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, Art. 51 Rn. 13 (dort bei Fn. 19). 95  Bericht von Brechmann, Bayerische Staatskanzlei, bei der Tagung „Experimentelle Rechtsetzung: Gesetzesfolgenabschätzung“ am Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung in Speyer, Tagungsprotokoll S. 35, abgerufen unter www.brandenburg.de / media / lbm1.a.1168.de / tagung.pdf, letzter Aufruf am 21.  Februar 2015. 96  § 1 Nr. 4 der Siebzehnten Änderung der Geschäftsordnung der Bayerischen Staatsregierung, Bekanntmachung der Bayerischen Staatsregierung vom 4. Oktober 2006, Az. B II 2-15240-1-60, AllMBl. 2006, 355, StAnz 2006, Nr. 41.



A. Rechtliche Grundlagen des Amtes59

StRGeschO Bay). Details einer möglichen Normprüfung im Sinne des § 6 Abs. 4 Satz 1 StRGeschO Bay sind bei den Funktionen der Parlamentarischen im Gesetzgebungsverfahren im 4. Teil dieser Arbeit von Interesse. Weitere Aufgaben der Parlamentarischen enthalten die „Richtlinien für den Verkehr der Staatsministerien mit dem Landtag“97, die als Verwaltungsvorschriften die Geschäftsordnung der Staatsregierung ergänzen98 und unter anderem regeln, welche Personen im Schriftverkehr mit dem Parlament nach außen auftreten und wie die Vertretung der Staatsministerien durch die Regierungsmitglieder und die Parlamentarischen in Voll- und Ausschusssitzungen des Landtages organisiert ist. Neben diesen – für die Staatsregierung insgesamt geltenden – Rechtsgrundlagen gibt es in den Staatsministerien auch verwaltungsinterne Vorgaben. So enthielt die Geschäftsordnung des Staatsministeriums für Umwelt und Gesundheit (UGGO)99 in der 16. Wahlperiode typische innerbehördliche Vorgaben für die Organisation der obersten Landesbehörde wie etwa Vertretungsregeln, den Umgang mit Vorlagen sowie Weisungs- und Zeichnungsrechte. Außerdem gab es weitere – auch haushaltsrechtlich relevante – Vorgaben in § 11 UGGO und § 47 Abs. 2 UGGO, wonach die Parlamentarische durch das „Staatssekretärsbüro“ und ein Vorzimmer bei ihrer Arbeit unterstützt wurde. Ausweislich des Organisationsplanes des Hauses war das Staatssekretärsbüro (mindestens) mit einem Büroleiter und zwei Referenten besetzt (Stand: Januar 2013). Bezüglich ihrer Funktion für das Parlament ist außerdem § 13 UGGO zu beachten, der die Aufgaben des „Landtagsbeauftragten“ regelte. Landtagsbeauftragte sind ausweislich der Richtlinien für den Verkehr der Staatsministerien mit dem Landtag in jedem Ressort einzusetzen100; sie organisieren und koordinieren auf Verwaltungsebene den Kontakt der Staatsministerien mit dem Landtag. Sie sind auf unterschiedliche Weise in die Verwaltungshierarchie der Staatsministerien eingebunden101 97  Richtlinien für den Verkehr der Staatsministerien mit dem Landtag (Richtlinien Staatsmin. mit Landtag – StMin-LT-R), Bekanntmachung der Bayerischen Staatsregierung vom 14. Dezember 1999, Az. B III 2 – 200-17-1-6, zuletzt geändert durch Bekanntmachung vom 4. Oktober 2006 (AllMBl S. 357, StAnz Nr. 41). 98  Schweiger, in: Nawiasky, Verf Bay, Art. 53 Rn. 2 (6. EL 1989). 99  Geschäftsordnung für das Bayerische Staatsministerium für Umwelt und Gesundheit, Stand: 5. April 2011. 100  § 3 der Richtlinien für den Verkehr der Staatsministerien mit dem Landtag (Richtlinien Staatsmin. mit Landtag – StMin-LT-R), Bekanntmachung der Bayerischen Staatsregierung vom 14. Dezember 1999, Az. B III 2 – 200-17-1-6, zuletzt geändert durch Bekanntmachung vom 4. Oktober 2006, AllMBl S. 357, StAnz Nr. 41. 101  Direkt in der Leitungsebene (Ministerbüro) etwa im Bayerischen Staatsministerium für Finanzen, „Landtagsbeauftragter, Kabinettsangelegenheiten“; als Referat „LB, Landtag, Ministerrat“ in der Abteilung „P, Politik und Recht“ des Bayerischen

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

und entsprechen funktional den Parlaments- und Kabinettsreferaten in den Bundesministerien. Das Bayerische Staatsministerium der Finanzen hat Auszüge aus seiner Geschäftsordnung zur Verfügung gestellt und mitgeteilt, dass es keine festgeschriebene Aufgabenverteilung zwischen Staatsminister und Parlamentarischem gebe. Unter der Überschrift „Ministeriumsleitung“ hieß es dementsprechend in § 7 Abs. 2 der Geschäftsordnung: „Der Minister und der Staatssekretär legen die Ziele der Arbeit fest […].“ Absatz 1 wiederholte die verfassungsrechtlichen Vorgaben ähnlich wie die das Staatsministerium für Umwelt und Gesundheit und bestimmte, dass der Minister das Finanzministerium leitet und „[d]er Staatssekretär […] in den Angelegenheiten des Finanzministeriums zur ständigen Vertretung des Ministers berufen [ist]“. Ein weiterer Auszug betraf Zeichnungsrechte des Parlamentarischen102, der in der 16. Wahlperiode gleichzeitig als IT-Beauftragter der Staatsregierung war. Das Staatsministerium des Innern, das Staatsministerium für Unterricht und Kultus sowie das Staatsministerium für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie haben im Wesentlichen auf die dargestellten Rechtsgrundlagen in der Verfassung, dem Ministergesetz sowie der Geschäftsordnung der Staatsregierung verwiesen. Schließlich sind noch Beschlüsse des Ministerrates (des Kabinetts) zu erwähnen, auf deren Grundlage etwa der ressortübergreifende Staatssekretärsausschuss „Ländlicher Raum“ seit November 2007 arbeitet103. Er setzt sich aus denselben Mitgliedern zusammen wie der Normprüfungsausschuss (Parlamentarische plus Amtschefs) und soll ausweislich seiner Netzseite die „Abstimmung und Zusammenarbeit bei allen Themen des ländlichen Raums“ fördern und insbesondere das „Aktionsprogramm Bayerns ländlicher Raum“ umsetzen104. Auch die Verfassung des Freistaates Bayern weist die Parlamentarischen eindeutig der Regierung im formellen Sinne zu, was insbesondere für statusrechtliche Vorgaben ein gesondertes Staatssekretärsgesetz überflüssig macht. Anders als im Bund und in Baden-Württemberg, wo Konkretisierungen der Aufgaben und Befugnisse fast ausschließlich durch Hausanweisungen vorgenommen werden, hat die Staatsregierung bereits in ihrer GeStaatsministeriums für Umwelt und Gesundheit, vgl. die Organigramme der Häuser, Stand: Januar 2013. 102  § 24 der Geschäftsordnung des Staatsministeriums für Finanzen. 103  Elbe, Ländliche Räume, 2008, S. 78. 104  Bayerisches Staatsministerium für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie, Ländlicher Raum in Bayern, http: /  / www.laendlicherraum.bayern.de / the men / staatssekretaerausschuss.html, letzter Aufruf am 21.  Januar 2013.



A. Rechtliche Grundlagen des Amtes61

schäftsordnung Details für ressortübergreifende Fragen aufgenommen. Innerhalb dieser Vorgaben haben die Ressorts wiederum Spielräume, die durch Hausanweisungen gefüllt werden. Aus dem Zusammenspiel von Verfassung, Geschäftsordnung der Staatsregierung und Hausanweisungen folgt, dass die Parlamentarischen in die formelle Hierarchie ihres Ressort eingebunden sind, während dies im Bund und in Baden-Württemberg nicht der Fall ist. Auch deshalb ist die rechtliche Rahmung des Selbstverständnisses in Richtung Regierung naheliegend. c) Parlamentarische mit Verfassungsrang im Vergleich Trotz der Regelungen und der jahrzehntelangen Bestellungspraxis in beiden Ländern wurde die rechtliche Stellung der Parlamentarischen mit Verfassungsrang immer wieder als „unklar“105, „zwiespältig“106, „fast wi­ der­ sprüchlich[…]“107 oder „eigenartig[…]“108 beschrieben, jedenfalls was das Verhältnis zwischen Parlamentarischen und Ministerinnen und Ministern im Kabinett sowie im Ministerium betrifft. Für Baden-Württemberg konnte die Literatur das mögliche Spannungsverhältnis zwischen der Option der freien Stimmabgabe durch die Parlamentarischen im Ministerrat und gleichzeitig bestehender Bindungen an Weisungen des Regierungsmitglieds im Ressort dadurch umschiffen, dass die Parlamentarischen ganz überwiegend als „Ersatz für den […] Minister ohne Portefeuille“109 eingeordnet worden sind. Hierdurch seien die Parlamentarischen eher „eine Art Sonderminister“110, die durch Kabinettsbeschluss aus den Geschäftsbereichen der Ministerien herausgenommen würden111. So betrachtet, stellt sich die Frage nach möglichen Bindungen der Parlamentarischen innerhalb eines Ressorts an WeiBaden-Württemberg Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982, S. 77. Baden-Württemberg Maurer, in: BWStVR, 1990, S. 74; ähnlich für Bayern Herzog, BayVBl. 1969, 225. 107  Für Baden-Württemberg Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 111. 108  Für Bayern Echtler, Der beamtete Staatssekretär, 1973, S. 54; ähnlich Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 141. 109  Grundlegend, wenn auch nur sehr knapp Böckenförde, Organisationsgewalt, 1964, S. 233; ihm folgend Brinkers, BWV 1967, 121 (121); Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 235; Schäfer, H., DÖV 1969, 38 (49); Echtler, Der beamtete Staatssekretär, 1973, S. 51; ähnlich auch Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 8, der von einem „Staatssekretär sui generis“ spricht und ebenfalls auf „Sonderaufgaben“ abstellt; zuletzt Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 30 unter Bezugnahme auf Laufer, a. a. O. 110  Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982, S.  77; ähnlich Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 235 und Dauster, Die Stellung des Ministers, 1984, S. 194. 111  Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982, S. 77. 105  Für 106  Für

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

sungen des Regierungsmitglieds naturgemäß nicht. In der Praxis sind die Parlamentarischen mit Verfassungsrang bislang allerdings immer einem Ministerium zugeordnet worden112. So ist etwa die Staatssekretärin mit Verfassungsrang in Baden-Württemberg in der 15. Wahlperiode dem Ministerium für Verkehr und Infrastruktur zugewiesen; ausweislich der Netzseite des Ministeriums „vertreten“ sie und der Ministerialdirektor des Ministe­ riums den Minister. Das „Sonderminister-Modell“ reicht zur Beschreibung und Betrachtung des Amtes in Baden-Württemberg also nicht aus. Differenzierter untersuchte Alfred Katz die mögliche verfassungsrecht­ liche Ausgestaltung des Amtes; er unterscheidet zwei Formen113: Eine Möglichkeit sei die genannte Zuweisung einer Sonderaufgabe ohne Eingliederung in ein Ministerium. Die zweite Möglichkeit bestehe in der Zuordnung zu einem Regierungsmitglied und dessen Geschäftsbereich, wobei die Person dann im Ressort Sonderaufgaben bzw. genau festgelegte Aufgabenbereiche zu erfüllen habe114. Sie werde „einem Minister zur Unterstützung zugewiesen“115, wie es der Staatsgerichtshof in seiner Entscheidung zu den „Staatssekretären“ des Landes Baden-Württemberg allgemein formulierte. Hierbei sollen die Parlamentarischen „zu einem gewissen Grad vom Minister abhängig“116 und „seinen Weisungen unterstellt“117 sein, was zu einer eher schwachen Position im Ressort bei gleichzeitig starker Stellung im Kabinett (vollwertiges Regierungsmitglied mit Stimmrecht) führe118. Diese Beschreibung trifft in Grundzügen auch auf die Parlamentarischen in Bayern zu. Zuzustimmen ist daher der weiteren Einschätzung von Alfred Katz, dass die Parlamentarischen des Landes Baden-Württemberg in der Ausgestaltung als Teil eines Ressorts und mit Stimmrecht ausgestattet – beides gängige Praxis – mit den Parlamentarischen des Nachbarlandes 112  So die Einschätzung von Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 113 und S. 153 (bis Mitte der 1970er); Braun, Verf BW, 1984, Art. 45, Rn. 13 (bis Mitte der 1980er) sowie das Ergebnis einer eigenen Auswertung der Übersicht bei der Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg, Politisches Leben, Landesregierung, Die Regierungen Baden-Württembergs seit 1952, http: /  / www.landes kunde-baden-wuerttemberg.de / 4926.html, letzter Aufruf am 22. Februar 2015; andere Einschätzung bei Dauster, Die Stellung des Ministers, 1984, S. 194. 113  Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 110  f.; ähnlich auch Braun, Verf BW, 1984, Art. 45 Rn. 13; Maurer, in: BWStVR, 1990, S. 74; so auch angelegt in den Beratungen zur Verfassung, vgl. den Bericht des Verfassungs-Ausschusses über den Entwurf einer Verfassung, Beilage 1103, S. 56. 114  Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 111. 115  StGH BW, ESVGH 23, 135 (140). 116  Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 112. 117  Braun, Verf BW, 1984, Art. 45 Rn. 13; ähnlich Maurer, in: BWStVR, 1990, S. 74. 118  Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 111.



A. Rechtliche Grundlagen des Amtes63

Bayern mehr Gemeinsamkeiten aufweisen („ähnlich und vergleichbar“119) als üblicherweise angenommen (nicht „wesensgleich“120). Ähnliches wurde schon in den Beratungen über die Verfassung des Landes Baden-Württemberg angedeutet121. Dies gilt umso mehr, als die Parlamentarischen in Bayern seit der erwähnten Verfassungsänderung nicht mehr in allen Ministerien als „[…] ‚geborene[…]‘ Stellvertreter“122 berufen werden, sondern ihre Zahl ebenfalls begrenzt ist. Verfassungspraxis auf der einen und Verfassungsänderung auf der anderen Seite brachten also gewisse Annäherungen der beiden Ämter. 2. Rechtliche Grundlagen für Parlamentarische ohne Verfassungsrang Einfachgesetzlich verankerte Parlamentarische ohne Verfassungsrang kennen Baden-Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen123. In allen drei Ländern gilt wie im Bund, dass die Parlamentarischen nicht Teil der Landesregierung und damit keine Regierungsmitglieder im engeren Sinne sind. Dies folgt zum Teil aus der Nicht-Nennung in der Landesverfassung, zum Teil aus den Staatssekretärsgesetzen selbst124. a) Baden-Württemberg In Baden-Württemberg besteht die Besonderheit, dass dort zwei Ämter etabliert sind, die als Parlamentarische verstanden werden können. Neben 119  Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 112, dort Fußnote 13; ähnlich schon (wenn auch mit anderer Perspektive) Kugele, Der politische Beamte, 1976, S. 394 (2. Aufl. 1978, S. 189). 120  Ley, Ministerbefangenheit, 2006, S. 298; ähnlich Dauster, BayVBl. 1988, 417 (421). 121  Justizminister Viktor Renner in der 7. Sitzung des Verfassungs-Ausschusses vom 5. Mai 1952: „Also stimmt es nicht ganz, dass die Stellung des Staatssekretärs in Bayern so verschieden wäre von dem, was hier vorgesehen ist […].“, Quellen zur Entstehung der Verfassung von Baden-Württemberg, Erster Teil, S. 393. 122  Herzog, BayVBl. 1969, 225 (228). 123  Insbesondere für die beiden letztgenannten Länder gibt es kaum einschlägige Literatur; zentrale Erkenntnisse folgen daher aus den Parlamentsmaterialien zum Erlass der Staatssekretärsgesetze sowie aus Hinweisen in Kommentierungen der Landesverfassungen. 124  Art. 41 Abs. 2 Verf M-V: „Die Landesregierung besteht aus dem Ministerpräsidenten und den Ministern.“ Art. 51 Verf NRW: „Die Landesregierung besteht aus dem Ministerpräsidenten und den Landesministern.“ § 1 PolitStG BW: „Dem Ministerpräsidenten und den Ministern kann zur Unterstützung ein Staatssekretär, der nicht Mitglied der Landesregierung ist (politischer Staatssekretär), beigegeben werden.“

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

den Parlamentarischen mit Verfassungsrang gibt es in Baden-Württemberg seit 1972 „politische Staatssekretäre“ nach dem Staatssekretärsgesetz125. Das Gesetz ähnelt dem Staatssekretärsgesetz des Bundes strukturell, enthält jedoch eine Regel, die im Bundesgesetz nur für das Kanzleramt (dort als Ausnahme) aufgenommen wurde: Die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber in Baden-Württemberg können Abgeordnete sein, müssen es aber nicht126. In der 14. Wahlperiode (bis 30. April 2011) gab es sechs „politische Staatssekretäre“, die alle Mitglieder des Landtages waren, in der laufenden 15. Wahlperiode gibt es drei, die zu Beginn der Wahlperiode alle Abgeordnete waren127. Sie lassen sich also unter die hier verwendete Definition fassen (üblicherweise Mitglied eines Parlaments; einem Regierungsmitglied aufgrund einer unterverfassungsrechtlichen Regelung organisatorisch zugeordnet128). Es wird daher im Folgenden auch von „Parlamentarischen“ gesprochen. Ausweislich der Gesetzesbegründung verfolgte Baden-Württemberg mit der Einführung „ein ähnliches Ziel wie der Bund“129: Die Parlamentarischen sollen den Regierungsmitgliedern bei der Erfüllung der politischen Aufgaben helfen und dadurch der „chronischen Überstrapazierung einzelner Landesminister“130 entgegen wirken sowie „die politische Führungsspitze entlasten“131. Diese Ziele ähneln auch den Gründen für die Verankerung der Parlamentarischen mit Verfassungsrang in Baden-Württemberg132 – die Eta125  Gesetz über die Rechtsverhältnisse der politischen Staatssekretäre vom 19. Juli 1972 (Staatssekretäregesetz – PolitStG BW), GBl. BW S. 392, zuletzt geändert durch Artikel II des Ministergesetz- und Landesbeamtengesetz-Änderungsgesetzes vom 3. März 1976, GBl. BW S. 230. 126  Schneider, H., in: FS für Huber, 1973, S. 167 (172); Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 107; Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982, S. 78; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 125. 127  Mittlerweile ist eine Amtsinhaberin ohne Mandat, vgl. Übersicht im 6. Teil unter Punkt C. II. 1. Regierungsmitglieder und Parlamentarische in Baden-Württemberg (S. 370) sowie Landesportal Baden-Württemberg, http: /  / www.baden-wuert temberg.de / de / Landesregierung / 85739.html, letzter Aufruf am 22.  Februar 2015; vgl. auch Informationen der Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg, Politisches Leben, Landesregierung, Die Regierungen Baden-Württemberg seit 1952, http: /  / www.landeskunde-baden-wuerttemberg.de / 4926.html (letzter Aufruf am 22. Februar 2015). 128  Vgl. Definition im 1. Teil unter Punkt A. Gegenstand (S. 20). 129  Begründung des Entwurfs eines Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der politischen Staatssekretäre, LT-Drs.  6 / 20, S. 3; ausführlich Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 119 f. 130  Schneider, H., in: FS für Huber, 1973, S. 167. 131  LT-Drs.  6 / 20, S. 3; Details mit Nachweisen bei Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 119 f. 132  Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 119 (dort insbes. Fn. 33).



A. Rechtliche Grundlagen des Amtes65

blierung eines weiteren Staatssekretärs-Amtes wurde deshalb in der Literatur zwar nicht als Scheitern der Parlamentarischen mit Verfassungsrang verstanden, wohl aber deren begrenzte Einsetzungsmöglichkeit als ein Grund für die Bestellung von weiterem politischen Führungspersonal benannt133. Das Gesetz bestimmt ausdrücklich, dass die „neuen“ Parlamentarischen keine Mitglieder der Landesregierung sind (§ 1 PolitStG BW). Den grundlegenden Bedenken der Opposition in den parlamentarischen Beratungen bezüglich der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit134 und „dreierlei Staatssekretäre[n]“135 folgte die Landtagsmehrheit nicht. Der federführende Ständige Ausschuss empfahl lediglich, die Aufgabenbeschreibung zu kürzen136; dem folgte der Landtag und nahm das Gesetz im Übrigen unverändert an137. Das Gesetz ist mit dem Staatssekretärsgesetz des Bundes vergleichbar; die Aufgabenbeschreibung ist mit „zur Unterstützung“ der Regierungsmitglieder allerdings noch knapper formuliert. Anders als im Bund war von Beginn an ein Berufsausübungsverbot durch Verweis auf das Ministergesetz geregelt; nur das Ausscheiden aus dem Beamtenverhältnis war zunächst nicht vorgesehen, was heftig kritisiert wurde. Die entsprechende Regelung passte der Landtag jedoch 1976 an und erklärte auch § 22 des Ministergesetzes, der die entsprechende Rechtsfolge ausspricht, für anwendbar, genauer gesagt: Die Nichtanwendbarkeit in § 2 Abs. 2 Satz 2 PolitStG BW wurde gestrichen138. Weitere Änderungen gab es seitdem nicht. 133  Schneider,

H., in: FS für Huber, 1973, S. 167 (168). des Landtages Baden-Württemberg vom 22. Juni 1972, erste und zweite Beratung des Entwurfs eines Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der politischen Staatssekretäre, LT-Plenarprotokoll 4 / 6, S. 39 ff. und LT-Plenarprotokoll 6 / 6, S. 184 ff. „[…] auf die Idee, einen solchen Zwitter zu schaffen, wären wir sicher nie gekommen.“, MdL Schieler [ohne Vorname im Protokoll] in der Sitzung des Landtages Baden-Württemberg vom 22. Juni 1972, erste Beratung des Entwurfs eines Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der politischen Staatssekretäre, LT-Plenarprotokoll 4 / 6, S. 41. 135  MdL Schieler [ohne Vorname im Protokoll] in der Sitzung des Landtages Baden-Württemberg vom 22. Juni 1972, erste Beratung des Entwurfs eines Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der politischen Staatssekretäre, LT-Plenarprotokoll 4 / 6, S. 42. 136  LT-Drs.  6 / 68. 137  Beschluss vom 13.  Juli 1972, LT-Plenarprotokoll 6 / 6, S. 191; zusammenfassend zu den Beratungen siehe den Schriftlichen Bericht über die Beratungen des Ständigen Ausschusses, Anlage zur 6. Sitzung, LT-Plenarprotokoll 6 / 6, S. 192 f. 138  Vgl. Artikel II des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Regierung, des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der politischen Staatssekretäre und des Landesbeamtengesetzes, GBl. BW 1976 S. 230. 134  Beratungen

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

Ergänzt wird das Gesetz über politische Staatssekretäre durch die Geschäftsordnung der Landesregierung und das Ministergesetz139, auf das in § 2 Abs. 2 Satz 1 PolitStG BW dynamisch verwiesen wird, da es nicht unmittelbar auf die Parlamentarischen ohne Verfassungsrang anwendbar ist. § 7 Abs. 2 Nr. 2 RegGO BW bestimmt, dass „in der Regel“ auch die „politischen Staatssekretäre“ an den Sitzungen des Ministerrates teilnehmen; nach § 10 Abs. 4 RegGO BW gilt das auch für die Arbeit von Kabinettsausschüssen. Aus § 7 Abs. 2 Nr. 4 RegGO BW folgt, dass grundsätzlich die Parlamentarischen das Regierungsmitglied vertreten, wenn es verhindert ist. Das Ministergesetz enthält im Wesentlichen statusrechtliche Vorgaben. Zusätzlich hat es jedenfalls in früheren Wahlperioden detaillierte Hausanweisungen zu Stellung und Aufgaben in den Ministerien gegeben140; solche sind für die 15. Wahlperiode nicht öffentlich zugänglich. Eine Abfrage hat ergeben, dass die Zuweisung von Aufgaben im Wesentlichen durch münd­ liche Absprachen der Regierungsmitglieder mit den Parlamentarischen erfolgt141 und diese Aufgaben „Angelegenheiten von politischer Bedeutung“ betreffen142. Informations- oder Zeichnungsrechte werden übertragen, soweit sie im Zusammenhang mit den übertragenen Aufgaben stehen143. Dasselbe gilt für Vertretungsrechte144. Gesonderte ministerielle Regelungen gibt es hierfür nicht145. Wie im Bund haben die Regierungsmitglieder, denen die Parlamentarischen beigegeben sind, also einen sehr großen Spielraum, was 139  Geschäftsordnung der Regierung des Landes Baden-Württemberg (RegGO BW), Beschluss vom 6. März 2007, GBl. BW 2007, S. 185, zuletzt geändert durch Beschluss vom 27. Juli 2010, GBl. BW S. 529; Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Regierung (MinG BW) in der Fassung der Bekanntmachung vom 20. August 1991, GBl. BW S. 533, zuletzt geändert durch Artikel 6 des Gesetzes vom 24. Juli 2012, GBl. BW S. 482, 486. 140  Schriftliche Antwort des Staatsministeriums auf eine Kleine Anfrage zur Praxis in der 6.  Wahlperiode (1972), LT-Drs.  6 / 968. 141  Auskunft des Ministeriums für Kultus, Jugend und Sport vom 22. Februar 2012; Auskunft des Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft vom 6. März 2012. 142  Gleichlautende Formulierung bei allen Auskünften; vgl. zur Auslegung des Begriffes u. a. schon Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S.  132 f. 143  Auskunft des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst vom 29. Februar 2012; Auskunft des Ministeriums für Kultus, Jugend und Sport vom 22. Februar 2012. 144  Auskunft des Ministeriums für Kultus, Jugend und Sport vom 22. Februar 2012; Auskunft des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst vom 29. Februar 2012. 145  Auskunft des Ministeriums für Kultus, Jugend und Sport vom 22. Februar 2012; Auskunft des Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft vom 6. März 2012; Auskunft des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst vom 29. Februar 2012.



A. Rechtliche Grundlagen des Amtes67

die Zuweisung von Aufgaben146 und damit verbunden die Zuweisung von Befugnissen angeht. Jedes Regierungsmitglied kann etwa darüber entscheiden, ob und in welchem Umfang fachliche Weisungsrechte übertragen werden147. Im Urteil des Staatsgerichtshofes für das Land Baden-Württemberg zu Parlamentarischen sind Grenzen bezüglich der Aufgaben- und Befugnisübertragung ausformuliert; ganz allgemein heißt es dort außerdem, dass „politische Staatssekretäre“ Kontakt zu Parlament und Regierung halten, die Koordination mit anderen Ressorts übernehmen sowie die Verbindung zur Presse pflegen und Repräsentationsaufgaben übernehmen sollen148. Das Amt der Parlamentarischen ohne Verfassungsrang ist konzeptionell sehr eng an das im Bund angelehnt. Staatssekretärsgesetz und Geschäftsordnung der Landesregierung überlassen die Ausgestaltung von Aufgaben und Befugnissen im Wesentlichen den Regierungsmitgliedern. Die Parlamentarischen sind daher auch hier in einer besonderen Position in den Ressorts eingebunden, was sich auf ihr Selbstverständnis insoweit auswirken kann, als sie zwar als Exekutive behandelt werden, allerdings ohne die klare Zuund Einordnung wie bei Regierungsmitgliedern oder der beamteten Verwaltungsspitze. b) Mecklenburg-Vorpommern Parlamentarische werden in Mecklenburg-Vorpommern seit 1990 berufen, erst seit Mitte 1991 gibt es mit dem Gesetz über die Rechtsverhältnisse Parlamentarischer Staatssekretäre (LParlG M-V)149 eine gesetzliche Grundlage. Im Gesetzentwurf waren knapp das Amtsverhältnis und allgemein die Aufgaben der Parlamentarischen beschrieben. Generelles Ziel war ausweislich der Gesetzesbegründung auch hier die Unterstützung des jeweiligen Regierungsmitglieds durch die Entlastung im Kontakt mit den Fraktionen, den Ausschüssen und dem Plenum des Landtages150. Die „enge Verbindung [des] Amtes zur parlamentarischen Arbeit“ werde dadurch unterstrichen, dass die Parlamentarischen Mitglieder des Landtages sein müssen151. Betont wurde „die akzessorische Natur des Amtsverhältnisses“, sowohl hinsichtlich Berufung und Entlassung als auch mit Blick auf die Aufgabenbestimmung 146  Begründung des Entwurfs eines Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der ­politischen Staatssekretäre, LT-Drs.  6 / 20, S. 3; zur Praxis LT-Drs.  6 / 968. 147  Begründung des Entwurfs eines Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der ­politischen Staatssekretäre, LT-Drs.  6 / 20, S. 3. 148  StGH BW, ESVGH 23, 135 (140). 149  Vom 18. Juli 1991, GVBl. M-V S. 291, zuletzt geändert durch Artikel 6 des Gesetzes vom 4. Juli 2014, GVOBl. M-V S. 316, 323. 150  Begründung des Gesetzentwurfs, LT-Drs.  1 / 189, S. 6. 151  Begründung des Gesetzentwurfs, LT-Drs.  1 / 189, S. 6.

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

durch das jeweilige Regierungsmitglied152. Geregelt war auch eine Pflicht zur Weiterführung der Geschäfte der Parlamentarischen153; diese wurde jedoch im weiteren parlamentarischen Verfahren gestrichen154. Außerdem war vorgesehen, dass – bei entsprechender Aufgabenübertragung an die Parlamentarischen – die Bezeichnung „Bürgerbeauftragte(r)“ vergeben werden konnte155. Dementsprechend enthielten der Titel des Gesetzentwurfs und die Überschrift des § 1 LParlG M-V auch diesen Begriff, um die Zugleichfunktion hervorzuheben. Unter anderem dagegen sprachen sich bei den parlamentarischen Beratungen die Mitglieder des Innenausschusses des Landtages aus, um den Status der Parlamentarischen klarer herauszustellen156. Der Entwurf wurde angepasst, enthielt aber weiterhin die Möglichkeit, Parlamentarische – je nach Funktion – als Bürgerbeauftragte zu bezeichnen. Von November 1990 bis November 1994 war ein Bürgerbeauftragter im Rang eines Parlamentarischen Staatssekretärs für den Ministerpräsidenten tätig157. Diese Verknüpfung war aus verschiedenen Gründen umstritten158 und wurde 1995 aufgehoben – der Gesetzgeber trennte das Amt der Bürgerbeauftragten von dem der Parlamentarischen159. Im Unterschied zum Staatssekretärsgesetz des Bundes bestimmt § 1 Abs. 1, Abs. 2 LParlG M-V in der gültigen Fassung, dass Parlamentarische mit Sonderaufgaben betraut werden können und eine spezielle Bezeichnung beigelegt werden kann. Geregelt ist ferner, dass Parlamentarische „an den Sitzungen der Landesregierung beratend teil[nehmen]“, § 1 Abs. 3 LParlG M-V. Im Übrigen ähneln sich die überwiegend statusrechtlichen Vorgaben, 152  Begründung

des Gesetzentwurfs, LT-Drs.  1 / 189, S. 6 f. Abs. 3 des Gesetzentwurfs; vgl. auch die Begründung des Gesetzentwurfs, LT-Drs.  1 / 189, S. 7. 154  Beschlussempfehlung und Bericht des Rechtsausschusses, LT-Drs.  1 / 408, S. 8. 155  § 1 Abs. 3 LParlG M-V; Begründung des Gesetzentwurfs, LT-Drs. 1 / 189, S. 6. 156  Beschlussempfehlung und Bericht des Rechtsausschusses, LT-Drs. 1 / 408, dort die Stellungnahme des mitberatenden Innenausschusses, S. 8. 157  Landtag M-V, Volkshandbuch, 1. Wahlperiode, 1991, S. 50; Übersicht über die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber im 6. Teil unter Punkt C. II. 4. Parlamentari­ sche in Mecklenburg-Vorpommern (S. 374). 158  LT-Plenarprotokoll 1 / 14, S. 575 ff.: „[…] Diener zweier Herren.“, a. a. O., S. 582; „[…] Missverhältnis zwischen Bürgerbeauftragten und Parlamentarischem Staatssekretär.“, a. a. O., S. 580 sowie LT-Plenarprotokoll 1 / 20, S. 839 ff.: „[…] der Bürgerbeauftragte einer Regierung [ist] eigentlich ein Widerspruch in sich […]“, a. a. O., S.  841. 159  Art. 3 des Gesetzes zur Behandlung von Vorschlägen, Bitten und Beschwerden der Bürger sowie über den Bürgerbeauftragten des Landes Mecklenburg-Vorpommern (Petitions- und Bürgerbeauftragtengesetz – PetBüG) vom 5. April 1995, GVBl. M-V S. 190; Gesetzentwurf LT-Drs.  2 / 46; zum Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens LT-Plenarprotokoll 2 / 9, S. 354. 153  § 3



A. Rechtliche Grundlagen des Amtes69

insbesondere enthält das Staatssekretärsgesetz des Landes einen dynamischen Verweis auf das Landesministergesetz160. Dort sind Parlamentarische nicht ausdrücklich erwähnt. Obgleich die Ministerpräsidentin oder der Ministerpräsident die Möglichkeit hat, einzelnen Regierungsmitgliedern Parlamentarische zur Unterstützung beizugeben (§ 1 Abs. 1 LParlG M-V), ist es bislang üblich gewesen, dies nur zur Unterstützung der Ministerpräsidenten zu tun. Von Dezember 1994 bis Oktober 2011 hat der Ministerpräsident ausschließlich die Parlamentarische Staatssekretärin für Frauen und Gleichstellung berufen161. Pa­ rallel zu dieser Praxis hat die Landesregierung ihre Geschäftsordnung (GOLReg M-V)162 angepasst. Diese sah bis zum Jahr 1995 für Parlamentarische die Sitzungsteilnahme und einen Anspruch auf Abschriften der Sitzungsprotokolle der Landesregierung vor. Die entsprechenden § 9 und § 13 GOLReg M-V wurden am 21. Februar 1995 geändert und weisen die vorher allgemein gehaltenen Aufgaben und Befugnisse nunmehr ausdrücklich der Parlamentarischen Staatssekretärin für Frauen und Gleichstellung zu163. Neu eingefügt wurde § 4 Abs. 2 lit. e) GOLReg M-V164, der ihre frühzeitige Beteiligung bei allen Angelegenheiten vorsieht, die Frauen- und Gleichstellungsfragen berühren, und auch die Gemeinsame Geschäftsordnung nennt die Parlamentarische165. Das Staatssekretärsgesetz ist hingegen nicht geändert worden. In der 6. Wahlperiode ist erstmals kein Gebrauch gemacht worden von der Option, Parlamentarische zu berufen. Die Aufgabenbereiche der Parlamentarischen Staatssekretärin für Frauen und Gleichstellung wurden in das Ministerium für Arbeit, Gleichstellung und Soziales überführt166. 160  § 5 LParlG M-V; Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Ministerpräsidentin oder des Ministerpräsidenten und der Ministerinnen und Minister des Landes Mecklenburg-Vorpommern (Landesministergesetz – LMinG) vom 10. Dezember 2012, GVOBl. M-V S. 527. 161  Landtag M-V, Handbuch 2. Wahlperiode, 1997, S. 331; Landtag M-V, Handbuch 3. Wahlperiode, 2002, S. 358; Landtag M-V, Handbuch 4. Wahlperiode, 2005, S. 69. 162  Geschäftsordnung der Landesregierung Mecklenburg-Vorpommern (GOLReg M-V) vom 22. Januar 1992, GVBl. M-V S. 19. 163  Nur darauf stellt auch die Kommentierung ab, Litten, in: Litten / Wallerath, Verf M-V, 2007, Art. 46 Rn. 14. 164  Geschäftsordnung der Landesregierung Mecklenburg-Vorpommern (GOLReg M-V) vom 21. Februar 1995, GVBl. M-V S. 115, zuletzt geändert am 30. September 1997, GVBl. M-V S. 535. 165  Gemeinsame Geschäftsordnung II, Richtlinien zum Erlass von Rechtsvorschriften und weiteren Regelungen durch die Landesregierung Mecklenburg-Vorpommern (GGO II), Bekanntmachung des Innenministeriums vom 2. Dezember 2008 – II 220 / II 250 –, AmtsBl. M-V 2009 S. 2. 166  Kritisch dazu der Landesfrauenrat Mecklenburg-Vorpommern e. V., Pressemitteilung vom 20. Oktober 2011.

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

Die Rechtsgrundlagen für die Parlamentarischen in Mecklenburg-Vorpommern folgen der praktischen Entwicklung des Amtes hin zu einem „Beauftragtenamt“ der Landesregierung. Eine ausschließlich exekutive Rahmung ist damit nicht verbunden, auch wenn die ursprünglich angelegte enge Anbindung an das Mandat für die Erfüllung der mit dem Amt nunmehr verbundenen Aufgaben nicht mehr zwingend ist. c) Nordrhein-Westfalen In Nordrhein-Westfalen besteht seit 1986 die Möglichkeit, eine Parlamentarische oder einen Parlamentarischen zu berufen167. Die berufene Person unterstützt das Mitglied der Landesregierung, dem sie beigegeben ist, „bei der Erfüllung besonderer Regierungsaufgaben“ (§ 1 Abs. 2 ParlStAmtG NRW). Politisches Ziel war bei der Etablierung des Amtes, eine Parlamentarische Staatssekretärin für Frauenfragen zu berufen, „um der Frauenpolitik der Landesregierung zusätzliches Gewicht zu geben […].“168. Die parlamentarischen Beratungen im Plenum konzentrierten sich dementsprechend auf die Frage, ob dieses Ziel durch das Amt erreicht werden könne, wobei bereits der Titel des Gesetzes wegen der fehlenden geschlechtergerechten Bezeichnung kritisiert wurde169. Status- und verfassungsrechtliche Fragen erörterte der federführende Hauptausschuss in zwei Sitzungen vor allem mit Blick auf das Vorbild im Bund und nach einer ausführlichen Stellungnahme des Innenministeriums auch im Vergleich zu Baden-Württemberg170. Während in der ersten Sitzung im Wesentlichen Fragen und Aufgaben speziell bezogen auf eine mögliche Parlamentarische Staatssekretärin für Frauen diskutiert wurden, drehte sich die zweite Sitzung hauptsächlich um Folgen der Doppelstellung sowie die Notwendigkeit, ein Gesetz über Parlamentarische Staatssekretäre zu erlassen, um eine Frauenbeauftragte zu berufen171. Diese 167  Gesetz über das Amt eines Parlamentarischen Staatssekretärs für besondere Regierungsaufgaben im Lande Nordrhein-Westfalen (ParlStAmtG NRW) vom 11. März 1986, GVBl. NRW S. 109, zuletzt geändert durch Artikel 3 des Gesetzes vom 19. Oktober 2011, GV. NRW S. 498. 168  Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung, Gesetz über das Amt eines Parlamentarischen Staatssekretärs für besondere Regierungsaufgaben im Lande Nordrhein-Westfalen, LT-Drs.  10 / 390, S. 5. 169  LT-Plenarprotokoll 10 / 13, S. 820 ff.; LT-Ausschussprotokoll 10 / 147, S. 7 ff. 170  LT-Ausschussprotokoll 10 / 147, S. 8; Vorlage 10 / 290 zu LT-Drs.  10 / 390 (Erläuterungen und Materialien zum Gesetz über das Amt eines Parlamentarischen Staatssekretärs für besondere Regierungsaufgaben im Lande Nordrhein-Westfalen vom 15. Februar 1986). 171  LT-Ausschussprotokoll 10 / 214, S. 7 f.



A. Rechtliche Grundlagen des Amtes71

Fragen zogen sich auch durch die zweite Lesung des Gesetzentwurfs172. Trotz vorhandener Zweifel an der Konstruktion als „pseudo-parlamentarischer Staatssekretär“173 stimmte der Landtag dem Gesetzentwurf am 7. März 1986 zu174. Für Bezüge und Versorgung sowie verschiedene Pflichten der Amtsinhaber verweisen § 5 und § 6 ParlStAmtG NRW auf die Vorschriften des Landesministergesetzes (MinG NRW)175. Die Landesregierung hat ihre Geschäftsordnung176 kurz nach der Bekanntmachung des Gesetzes angepasst177. Die Vorschriften, die wegen des neuen Amtes eingefügt wurden, entsprechen der gültigen Fassung, nur die Geschlechtsbezeichnungen wurden ergänzt. – § 3 GOLR NRW, Zuordnung zum Ministerpräsidenten (dies ist in der Praxis mittlerweile anders), – § 8 GOLR NRW, Öffentlichkeitsarbeit, – § 18 GOLR NRW, (beratende) Teilnahme an den Sitzungen der Landesregierung, – § 28 GOLR NRW, (einheitliche) „Vertretung“ der Gesetzentwürfe nach außen. Hinweise auf Aufgaben sowie Zuständigkeitsabgrenzungen sollen sich ferner aus den Organisationsplänen der Ministerien ergeben können178. Die Gemeinsame Geschäftsordnung (GGO NRW)179 bindet Parlamentarische zwar als „Ministeriumsmitarbeitende“, enthält für sie aber keine ausdrücklichen Vorgaben; dort sind nur die beamteten Staatssekretärinnen und Staatssekretäre erwähnt. 172  LT-Plenarprotokoll

10 / 18, S. 1313 ff. 10 / 18, S. 1313 (D); „[…] verfassungsrechtliche Miss­ geburt […]“., LT-Plenarprotokoll 10 / 18, S. 1314 (C). 174  Annahme der Beschlussempfehlung LT-Drs.  10 / 755 (unveränderte Fassung von LT-Drs.  10 / 390), LT-Plenarprotokoll 10 / 18, S. 1325 (C). 175  Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Landesregierung Nordrhein-Westfalen (Landesministergesetz) in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juli 1999, GVBl. NRW S. 218. 176  Geschäftsordnung der Landesregierung Nordrhein-Westfalen (GOLR NRW) vom 1. Juni 2005, MBl. NRW S. 604. 177  Änderung der Geschäftsordnung der Landesregierung Nordrhein-Westfalen, Bekanntmachung des Ministerpräsidenten vom 18. Mai 1986, I A 3, MBl. NRW S. 866. 178  Antwort der Landesregierung auf eine Kleine Anfrage der SPD-Fraktion, LTDrs.  14 / 7021, S. 2 Frage  2. 179  Gemeinsame Geschäftsordnung für die Ministerien des Landes NordrheinWestfalen (GGO NRW), Bekanntmachung des Innenministeriums vom 16. Mai 1991, Neufassung durch Bekanntmachung des Ministeriums für Inneres und Kommunales vom 19. Dezember 2014, MBl. NRW S. 825. 173  LT-Plenarprotokoll

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

Mit Wirkung vom 2. Mai 1986 berief der Ministerpräsident die erste Parlamentarische Staatssekretärin für die Gleichstellung von Frau und Mann in Nordrhein-Westfalen180. Diese nahm das Amt beim Ministerpräsidenten bis ins Jahr 1990 wahr; dann wurde ein Ministerium für die Gleichstellung von Frau und Mann des Landes Nordrhein-Westfalen eingerichtet181. Erst seit 2005 gibt es wieder Parlamentarische: In der 14. Wahlperiode war der Amtsinhaber im Innenministerium für Verwaltungs(struktur)reform und Sport182 zuständig. In der 15. bzw. 16. Wahlperiode gab es einen Parlamentarischen im Ministerium für Wirtschaft, Energie, Bauen, Wohnen und Verkehr bzw. im Ministerium für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz. Die rechtlichen Grundlagen beschreiben das Amt noch immer als Beauftragtenamt; die ursprüngliche Funktion als „Frauenbeauftragte“ wurde jedoch durch Umstrukturierungen in der Landesregierung aufgegeben. Eindeutige Konsequenzen für die rechtliche Rahmung des Selbstverständnisses sind damit nicht verbunden. d) Parlamentarische ohne Verfassungsrang im Vergleich Staatssekretärsgesetze gibt es nur dort, wo das Amt keinen Verfassungsrang hat und die Parlamentarischen deshalb formal nicht als Teil der Landesregierung angesehen werden. Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen haben für ihre einfachgesetzlich verankerten Parlamentarischen sehr schlanke Regelungen getroffen und die Vorgaben – genau wie das Vorbild Bund – fast ausschließlich auf statusrechtliche Aspekte beschränkt. Dasselbe gilt für die einfachgesetzlich verankerten Parlamentarischen in Baden-Württemberg, die es dort neben den Parlamentarischen mit Verfassungsrang gibt. Ganz allgemein umschriebene Aufgabe der Parlamentarischen ist in allen drei Ländern die Unterstützung des Regierungsmitglieds, dem sie beigegeben werden. Ergänzend und konkretisierend heißt es für Mecklenburg-Vorpommern, dass sie „mit Sonderaufgaben betraut werden“ können und in Nordrhein-Westfalen, dass sie das Regierungsmitglied „bei der Erfüllung besonderer Regierungsaufgaben“ unterstützen (§ 1 Abs. 1 LParlG M-V; § 1 Abs. 2 ParlStAmtG NRW). Dabei lässt sich aus der Gesetzeshistorie schlussfolgern, dass das Amt in Mecklenburg-Vorpommern auch, aber nicht nur Sonderaufgaben im Blick hatte, während das Gesetz in Nordrhein180  MBl.

NRW 1986 S. 738. 60 Jahre Landtag NRW, 2006, S. 85. 182  Schönenbroicher, in: Heusch / Schönenbroicher, Verf  NRW, 2010, Art. 51 Rn. 8. 181  Vogel,



A. Rechtliche Grundlagen des Amtes73

Westfalen ausschließlich auf bestimmte, „besondere“ Regierungsaufgaben für die Parlamentarischen abzielt. Die Vorgaben in den Staatssekretärsgesetzen werden ergänzt durch Normen in der Geschäftsordnung der jeweiligen Landesregierung, der Gemeinsamen Geschäftsordnungen (soweit vorhanden) und Verweise auf die Landesministergesetze. Was die gesetzlichen Grundlagen angeht, so trifft auf den ersten Blick zu, was verschiedentlich in der Literatur zu lesen ist über die Parlamentarischen der Länder: „Der Landesgesetzgeber hat sich nichts Besseres, ja gar nichts Neues einfallen lassen.“183

Auf den zweiten Blick zeigt sich, dass das Amt der Parlamentarischen der Länder mittlerweile eher als Beauftragtenamt beschrieben werden kann. In Nordrhein-Westfalen war dies genau so angelegt beim Erlass des Gesetzes; in Mecklenburg-Vorpommern hat sich die Anwendung des Gesetzes in der Praxis in diese Richtung hin entwickelt. Nur im Bund sind die Parlamentarischen in allen Ministerien Vertreterinnen und Vertreter ihrer Regierungsmitglieder im politischen Bereich und typischerweise im Kanzleramt mit Zugleichfunktionen als Beauftragte ausgestattet. Die Parlamentarischen ohne Verfassungsrang in Baden-Württemberg lassen sich zwischen diesen beiden Varianten (allgemeine Aufgaben und Vertretung – Sonderaufgaben und Vertretung in speziellen Bereichen) einordnen: Sie agieren in einzelnen Ministerien; eine allgemeine politische Vertretung aller Regierungsmitglieder ist zwar möglich, aber bislang in der Praxis nicht umgesetzt worden. Das Selbstverständnis der Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber wird überall zwar in Richtung Exekutive gerahmt, weil die Parlamentarischen in den Ressorts oder den Staatskanzleien zur Unterstützung des Regierungsmitglieds arbeiten. Gleichzeitig erfolgt schon deshalb keine automatische Überformung des Mandats durch diesen Rechtskreis, weil sie eine Sonderstellung im Verwaltungsaufbau einnehmen. 3. Länder ohne gesetzliche Regelungen zu Parlamentarischen In neun der 16 Länder waren und sind Parlamentarische überhaupt nicht vorgesehen: Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt und Thüringen. Ende der 1990er Jahre hatte es in Berlin Überlegungen zu neuen Leitungsstrukturen in der Senatsverwaltung gegeben; dabei waren auch die Parlamentarischen des Bundes und der Länder als mögliche Bezugspunkte und Beispiele im Gespräch184. 183  Schneider,

H., in: FS für Huber, 1973, S. 167 (177). Darstellung des Senats von Berlin, Mitteilungen des Präsidenten – Nr. 187 – Berliner Abgeordnetenhaus, Drs.  10 / 1649. 184  Ausführliche

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

Von einer Übernahme des Amtes wurde aber abgesehen185. In Sachsen gab es zunächst – wie in Baden-Württemberg – neben den verfassungsrechtlich vorgesehenen Staatssekretärinnen und Staatssekretären auch Parlamentarische, die auf einfachgesetzlicher Grundlage berufen worden sind. Diese einfachgesetzliche Grundlage hob der Landtag im Jahr 1995 auf. Schleswig-Holstein schaffte das vergleichbare Amt186 der „parlamentarischen Vertreter“ im Jahr 2000 ab. a) Sachsen In Sachsen gab es bis zum Jahr 1995 neben den in der Verfassung erwähnten „Staatssekretären“ auch Parlamentarische nach dem Vorbild der einfachgesetzlich verankerten Ämter des Bundes und Baden-Württembergs187. Schon vor dem Erlass der gesetzlichen Regelung gab es in Sachsen eine Parlamentarische Staatssekretärin für die Gleichstellung von Frau und Mann, die an Kabinettssitzungen teilnahm, Öffentlichkeitsarbeit betrieb und diverse Modellprojekte betreute188. Gesetzlich fixiert wurde das Amt im Juni 1991 im Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Staatsregierung und der parlamentarischen Staatssekretäre189. Der zweite Abschnitt des Gesetzes enthielt in drei Paragraphen ähnlich knappe Vorgaben hinsichtlich der Aufgaben und des Status‘ wie die übrigen hier bereits untersuchten Staatssekretärsgesetze. Eine zahlenmäßige Begrenzung der Berufung von Parlamentarischen war ersichtlich gewollt, weil das Gesetz vorsah, dass nur „in besonderen Fällen“ Parlamentarische beigeordnet werden konnten190. Der Ministerpräsident ordnete ergänzend Vertretungsregeln auch für die Parlamentarischen innerhalb der Staatsregierung an191. Die Regelungen im Landesministergesetz wurden allerdings 1995 aufgehoben192. Vorausgegangen war eine Entscheidung des Sächsischen Verfas185  Berliner

Abgeordnetenhaus, Drs.  10 / 1649, S. 5. ZParl 1970, 53 (55, dort Fn. 12): „[…] ‚Parlamentarischer Staatssekretär‘ par excellence […]“. 187  LT-Plenarprotokoll 1 / 13 vom 21.  März 1991, S. 637. 188  Vgl. LT-Plenarprotokoll 1 / 10 vom 25.  Januar 1990, S. 427. 189  GVBl. SN vom 12. Juni 1991, S. 85; zum Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens LT-Drs.  1 / 410, S. 16; Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs.  1 / 190, S. 2. 190  § 23 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Staatsregierung und der parlamentarischen Staatssekretäre (MinG SN [1991]), GVBl. SN 1994 S. 962, 965. 191  Anordnung des Ministerpräsidenten vom 18. Juni 1991, GVBl. SN S. 189 f. 192  Zweites Gesetz zur Änderung des Sächsischen Ministergesetzes vom 12. Januar 1995, GVBl. SN S. 1 f.; vgl. auch Kunzmann / Haas / Baumann-Hasske, Verf SN, 1997, Art. 59 Rn. 8. 186  Fromme,



A. Rechtliche Grundlagen des Amtes75

sungsgerichtshofes193. Dieser hatte in einem Organstreitverfahren Art. 51 Abs. 1 Satz 1 Verf SN auszulegen, in dem es heißt: „Fragen einzelner Abgeordneter oder parlamentarische Anfragen haben die Staatsregierung oder ihre Mitglieder im Landtag und in seinen Ausschüssen nach bestem Wissen unverzüglich und vollständig zu beantworten.“

Im Streit stand die Frage, ob es verfassungsrechtlich geboten sei, dass Fragen einzelner Abgeordneter oder parlamentarische Anfragen allein von der Staatsregierung oder ihren Mitgliedern zu beantworten sind. Dies hat das Gericht bejaht. Der Wortlaut beziehe „die Beauftragten oder die Vertreter der Staatsregierung“ nicht ein, sondern umfasse nur den in Art. 59 Abs. 2 Satz 1 Verf SN genannten Ministerpräsidenten und die Staatsminister. Eine wirksame Vertretung durch Parlamentarische, die nicht der Staatsregierung angehörten, sei daher abzulehnen194. Gestützt auf diese Entscheidung hieß es in der Begründung des Gesetzentwurfs zur Abschaffung der Parlamentarischen, der ohne Debatte und mit mehreren Stimmenthaltungen im Plenum angenommen wurde195: „Nach der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes […] können parlamentarische Staatssekretäre Regierungsmitglieder nur begrenzt vertreten. […] Die Gesetzesänderung trägt dem Rechnung.“196

Insgesamt gab es in der 1. Wahlperiode von 1990 bis 1994 sechs Parlamentarische, die in der Staatskanzlei, im Staatsministerium des Innern, im Staatsministerium für Kultus, im Staatsministerium für Wissenschaft und Kunst, im Staatsministerium für Wirtschaft und Arbeit und im ehemaligen Staatsministerium für Umwelt und Landesentwicklung tätig waren197. b) Schleswig-Holstein In Schleswig-Holstein gab es bis zum Ende des Jahres 2000 „parlamentarische Vertreter“. Regelungen dazu enthielten das Landesministergesetz und die Geschäftsordnung der Landesregierung198. Erstmals normiert wurde die Institution 1948 und zwar in § 14 der Geschäftsordnung der Lan193  VerfGH

16 ff.

SN, Urteil vom 16. September 1994, Az. Vf. 2-I-93, SächsVBl. 1995,

194  VerfGH SN, Urteil vom 16. September 1994, Az. Vf. 2-I-93, SächsVBl. 1995, 16 (17). 195  Sächsischer Landtag, LT-Plenarprotokoll 2 / 4, S. 195. 196  Beschluss des Gesetzentwurfs auf LT-Drs.  2 / 0110, S. 5, in der Fassung der Beschlussempfehlung und Bericht, LT-Drs.  2 / 0205. 197  Sächsischer Landtag, Volkshandbuch, 1. Wahlperiode, 1991, S. 101 f. 198  Geschäftsordnung der Landesregierung Schleswig-Holstein (GOLReg SH) vom 13. Mai 1992, GVBl. SH S. 236.

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

desregierung199. Diese Regelung wurde in die Neufassung der Geschäftsordnung vom 25. Mai 1971200 übernommen und erweitert201. Gut acht Jahre später beschloss der Landtag, die Regelungen über „parlamentarische Vertreter“ im Wesentlichen ins Landesministergesetz zu überführen und fügte dort 1978 einen entsprechenden neuen IV. Abschnitt ein202. Mit dieser Änderung verbunden war die Möglichkeit, den „parlamentarischen Vertretern“ bestimmte Regierungsaufgaben und im Zusammenhang damit den Titel „Regierungsbeauftragter“ zu übertragen203. Bereits ein Jahr später wurde diese Bezeichnung ersetzt durch den Begriff „Parlamentarischer Staatsekretär“204. Schon in der Fassung der Geschäftsordnung von 1951 wurden Aufgaben und Rechtsstellung knapp beschrieben: „Der Minister kann sich durch [einen parlamentarischen Vertreter] im Landtag und in sonstigen politischen Angelegenheiten vertreten lassen.“205 Klargestellt war, dass die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber keine Regierungsmitglieder waren und kein Weisungsrecht im Ministerium hatten206. Im Kern blieb es bei diesen Regelungen bei der Übernahme ins Landesministergesetz207. Anders als bei den Parlamentarischen im Bund und in den Ländern war das Amt während der gesamten Zeit als Ehrenamt ausgestaltet208. Ende des Jahres 2000 beschloss der Landtag die Streichung des § 1 Abs. 3 LMG SH, fügte nach § 13 LMG SH einen neuen IV. Abschnitt ein und strich so die gesetzlichen Regelungen zur Bestellung „parlamentarischer Vertreter“ 199  Antwort auf eine Kleine Anfrage zu „Staatssekretären“, LT-Drs.  15 / 2502, S. 7; siehe auch die Geschäftsordnung vom 24. September 1951, GVBl. SH S. 166, 167; bei Mannzen, JöR 1957, 251 (270) geht hervor, dass es schon vor 1951 (vereinzelt) solche Vertreterinnen und Vertreter gab; für spätere Wahlperioden Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 143 ff. 200  GVBl. 1971 S. 321, 323. 201  LT-Drs.  15 / 2502, S. 7; dazu knapp Wuttke, JöR 1972, 361 (374). 202  Vgl. auch § 1 Abs. 3 LMG SH (1978): „Dieses Gesetz regelt ferner die Bestellung parlamentarischer Vertreter.“; GVBl. SH 1978 S. 223, 233. 203  § 13a Abs. 2 LMG SH; LT-Drs.  15 / 2502, S. 7. 204  Gesetz zur Änderung des Landesministergesetzes vom 20. November 1979, GVBl. SH S. 493. 205  § 14 Satz 2 GOLReg SH vom 24. September 1951, GVBl. S. 165, 167; weitere Hinweise zu Aufgaben und Status bei Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 143 ff.; siehe auch Mannzen, JöR 1957, 251 (270). 206  § 14 Satz 4 GOLReg SH vom 24. September 1951, GVBl. S. 165, 167. 207  §  13a LMG SH; vgl. auch die Antwort auf eine Kleine Anfrage, LTDrs.  13 / 980, S. 8. 208  § 13a Abs. 1 Satz 3 LMG SH; vgl. auch die Antwort auf eine Kleine Anfrage, LT-Drs.  13 / 980, S. 8 sowie Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 32 (dort Fn. 29).



A. Rechtliche Grundlagen des Amtes77

ersatzlos209. Erstaunlicherweise debattierte der Landtag darüber nicht; auch im Gesetzentwurf der Landesregierung und in der Beschlussempfehlung des federführenden Ausschusses finden sich keine Hinweise für die Gründe210. In der ersten Lesung gab es keine Aussprache, und in der zweiten Lesung wiesen die Berichterstatterin und ein Abgeordneter lediglich darauf hin, dass die Regelungen ersatzlos gestrichen würden211. Das überrascht, weil etwa die Enquete-Kommission „Verfassungs- und Parlamentsreform“ schon 1989 sowie Abgeordnete in einer Reihe von parlamentarischen Initiativen gefordert hatten, das Amt abzuschaffen212. Möglicherweise war die geringe praktische Anwendung Grund für die Abschaffung – von 1979 bis 1987 gab es insgesamt lediglich zwei Amtsinhaber mit der Amtsbezeichnung „Parlamentarischer Staatssekretär für Jugend und Sport“ sowie eine Amtsinhaberin, die als Parlamentarische Staatssekretärin für Familie und Soziale Verbände arbeitete213. Seit 1988 hat die Landesregierung dann keine Vertreterinnen und Vertreter mit der Amtsbezeichnung „Parlamentarische Staatssekretärin / Parlamentarischer Staatssekretär“ mehr ernannt. Parlamentarische Vertreterinnen und Vertreter ohne erweiterte Amtsbezeichnung lassen sich hingegen für die gesamte Parlamentsgeschichte des Landes Schleswig-Holstein nach 1945 nachweisen214, und noch in der 13. Wahlperiode gab es insgesamt fünf Personen, die dieses Amt innehatten215. In der 14. Wahlperiode war es ein Amtsinhaber216. Denkbar wäre auch, dass sich das Amt für die Bedürfnisse der Landesregierung als zu unflexibel erwiesen hat. Denn Ämter mit Aufgabenzuschnitten, die denen der Parlamentarischen entsprechen, gibt es auch in Schleswig-Holstein grundsätzlich immer noch217, allerdings liegt der Schwer209  Gesetz zur Änderung des Landesministergesetzes vom 19. Dezember 2000, GVBl. 2001 S. 4, 5. 210  Gesetzentwurf LT-Drs.  15 / 117; Bericht und Beschlussempfehlung des Innenund Rechtsausschusses, LT-Drs.  15 / 559 (neu). 211  LT-Plenarprotokoll 15 / 19 vom 14.  Dezember 2000, S. 1428 und 1430. 212  Schlussbericht der Enquete-Kommission „Verfassungs- und Parlamentsreform“ vom 7.  Februar 1989, LT-Drs.  12 / 180, S. 179; Abschaffung zuletzt gefordert 1996, vgl. LT-Drs.  14 / 8, Bericht und Beschlussempfehlung LT-Drs.  14 / 159, Beschluss des Plenums LT-Plenarprotokoll 14 / 11, S. 699. 213  LT-Drs.  15 / 2502, S. 8. 214  Recherche beim Landtagsinformationssystem Schleswig-Holstein, Amts- und Mandatsträger (Suche), http: /  / lissh.lvn.parlanet.de / shlt / start.html, letzter Aufruf am 25. Februar 2013; siehe ergänzend Nachweise bei Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 146. 215  Antwort auf eine Kleine Anfrage, LT-Drs.  13 / 980, S. 6. 216  Niederschrift der 3. Sitzung des Innen- und Rechtsausschusses des Landtags Schleswig-Holstein vom 5. Juni 1996, S. 9. 217  Vgl. z. B. die Beschreibung in der Antwort auf eine Kleine Anfrage zum Thema „Beauftragte“, LT-Drs.  17 / 167, S. 2 sowie die Stellungnahme des Wissenschaft-

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

punkt dort in der Regel auf einem speziellen Sachgebiet, und die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber sind nicht zwingend Abgeordnete. Hier wird eher das Beauftragtenmodell favorisiert. Die Geschäftsordnung der Landesregierung enthielt im Übrigen noch bis zur Änderung im Jahr 2013218 eine Norm unter der Überschrift „Parlamentarische Vertreterinnen und parlamentarische Vertreter“. In § 13 Abs. 1 GOLReg SH (a. F.) wurde auf das Landesministergesetz verwiesen, und § 13 Abs. 2 GOLReg SH (a. F.) bestimmte: „Sind den parlamentarischen Vertreterinnen und Vertretern Regierungsaufgaben (§ 13 a Abs. 2 LMG SH) übertragen worden, sind sie berechtigt, sich nach näherer Regelung durch das Ministerium unterstützen zu lassen. Sie haben gegenüber den Beschäftigten des Ministeriums kein Weisungsrecht. Sie erhalten die zur Wahrnehmung der ihnen übertragenen Aufgaben notwendigen Informationen.“ Der Verweis auf das Landesministergesetz führte allerdings schon seit dem Jahr 2000 ins Leere. Ob dies eine Bestellung gehindert hätte, wird bei der Frage nach einem Gesetzesvorbehalt für das Amt unter Punkt C. noch zu klären sein.

III. Ergebnisse Für alle Parlamentarischen gibt es Rechtsgrundlagen auf jeder Regelungsebene, wobei der Ausgangspunkt in Baden-Württemberg und Bayern die Verfassung ist, während im Bund, in Baden-Württemberg (wo es zwei Typen Parlamentarische gibt), in Mecklenburg-Vorpommern und in NordrheinWestfalen förmliche, sehr knapp formulierte Staatssekretärsgesetze die Grundlage des Amtes bilden. Überall wird das Amtsverhältnis als öffentlichrechtliches Amtsverhältnis konkretisiert. Systematisch lassen sich die Rechtsgrundlagen in schwerpunktmäßig statusbezogene und schwerpunktmäßig funktionsbezogene Regelungen unterteilen, was für die genauere Betrachtung wesentlich ist. Hinsichtlich statusbezogener Fragen greifen für die Parlamentarischen mit Verfassungsrang als Regierungsmitglieder automatisch die sogenannten Ministergesetze, während die einfachgesetzlich verankerten Parlamentarischen durch Verweis den Regelungen für Regierungsmitglieder unterworfen werden, teilweise mit geringfügigen Abweichungen, die im 3. Teil beim Status der Parlamentarischen genauer aufgezeigt werden. Die funktionsbezogenen Aspekte des Amtes mit Verfassungsrang ergeben sich zunächst aus den Landesverfassunlichen Dienstes des Landtages Schleswig-Holstein, Umdruck 17 / 2503 zur Tätigkeit von Abgeordneten als Beauftragte der Landesregierung. 218  Geschäftsordnung der Landesregierung Schleswig-Holstein vom 19. August 2013, gültig ab 27. September 2013, GVBl. S. 358.



A. Rechtliche Grundlagen des Amtes79

gen, diverse Konkretisierungen werden jedoch – wie bei den Parlamentarischen ohne Verfassungsrang auch – auf der Ebene des Geschäftsordnungsrechts der Regierungen und in Verwaltungsvorschriften der Regierungen sowie der Ressorts vorgenommen. Bei beiden Ämtern ist die Regelungsdichte also sehr hoch. Das ist erwähnenswert, weil der vielfach beschriebene219 und durch die hier untersuchten Rechtsgrundlagen auch bestätigte Unterschied zwischen den originären Rechten der Parlamentarischen mit Verfassungsrang und den (nur) abgeleiteten Rechten der Parlamentarischen ohne Verfassungsrang vielleicht erwarten ließe, dass das Recht der Parlamentarischen mit Verfassungsrang gar keiner so umfänglichen Konkretisierung auf unterverfassungsrechtlicher Ebene bedürfte. Das ist augenscheinlich nicht der Fall. Die deutliche Unterscheidung zwischen originären Rechten einerseits und abgeleiteten Rechten andererseits führt aber nicht dazu, dass die Parlamentarischen mit Verfassungsrang quasi zu Ministerinnen oder Ministern mit nur anderer Amtsbezeichnung werden. Dazu wiederum ist die auffällige „materielle Abhängigkeit“ vom jeweiligen Regierungsmitglied auch der Parlamentarischen mit Verfassungsrang zu groß. Diese Abhängigkeit folgt daraus, dass die Verfassung und die Staatssekretärsgesetze kaum Aussagen zu Aufgaben und Befugnissen enthalten, sondern die Ausgestaltung des Amtes im Wesentlichen den Regierungsmitgliedern überlassen, denen die Parlamentarischen zugewiesen sind; das gilt für Parlamentarische mit und Parlamentarische ohne Verfassungsrang. Damit fügt sich das Amt in den Bereich der Regierung insoweit nahtlos ein, als für die Regierung im funktionalen Sinne eine „besondere Weite und Offenheit“220 mit Blick auf die Vorgaben der Verfassung zur Organisation, aber auch zu den Aufgaben von Regierung konstatiert wird221. Der Großteil der Länder kennt keine Parlamentarischen, hat das Amt abgeschafft oder nutzt es in der Praxis nicht (mehr). Bei der rechtlichen Rahmung des Amtes ist hingegen ein Unterschied zwischen den Parlamentarischen mit Verfassungsrang in Bayern und den übrigen Ämtern festzustellen. Dieser beruht im Wesentlichen darauf, dass die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber im Freistaat formeller Teil der Landesregierung und in die Hierarchie des Ressorts eingebunden sind; sie sind 219  Siehe hier nur StGH BW, ESVGH 23, 135 (140); Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 121. 220  Schröder, M., in: Isensee / Kirchhof, HStR  III (2005), § 64 Rn. 3 unter Bezugnahme auf Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, 1995, § 14 Rn. 533. 221  Für die Bundesregierung ausführlich Schröder, M., in: Isensee / Kirchhof, HStR III (2005), § 64 Rn. 1 (ff.) sowie Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, 1995, § 17 Rn. 626 (ff.).

80

2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen Tabelle 5 Chronologie des Amtes in Bund und Ländern222

Jahr

Bund und Länder

Regelungsebene

1946

Bayern

Verfassung

1948

Schleswig-Holstein

Geschäftsordnung

1953

Baden-Württemberg

Verfassung

1967

Bund

Gesetz

1972

Baden-Württemberg

Gesetz

1978

Schleswig-Holstein

Gesetz

1986

Nordrhein-Westfalen

Gesetz

1991

Sachsen

Gesetz

1991

Mecklenburg-Vorpommern

Gesetz

1995

Sachsen

Abschaffung Gesetz

2000

Schleswig-Holstein

Abschaffung Gesetz

2013

Schleswig-Holstein

Abschaffung Geschäftsordnung

damit als „echte“ Vertretung ihres Regierungsmitglieds angelegt. Dies deutet auf eine exekutive Rahmung des Selbstverständnisses hin. Beide Ämter in Baden-Württemberg sowie die einfachgesetzlich verankerten Parlamentarischen im Bund, Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen lassen sich hingegen als „ein nicht beamtenmäßiges Zwischenamt außerhalb der hergebrachten Ministerialstruktur“223 verstehen, wie es – etwas sperrig, aber zutreffend – in den Gesetzesbegründungen zum Staatssekretärsgesetz Mecklenburg-Vorpommern hieß. Dies wiederum deutet auf größere Spielräume bei der Ausgestaltung des Amtes und damit eine größere Offenheit bezogen auf die Rahmung des Selbstverständnisses hin.

222  Quelle:

eigene Darstellung. S. 6 (M-V); fast wortgleich schon Böckenförde, Organisationsgewalt, 1964, S. 228; ähnlich die Begründung des Gesetzentwurfs zur Einführung des Amtes in Baden-Württemberg 1972, LT-Drs.  6 / 20, S. 3; Schneider, H., in: FS für Huber, 1973, S. 167 (172); Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 125. 223  LT-Drs. 1 / 189,



B. Verfassungsrechtliche Aspekte des Amtes81

B. Verfassungsrechtliche Aspekte des Amtes Für die verfassungsrechtliche Bewertung des Amtes ist zwischen der Bundes- und der Landesebene zu unterscheiden, bei der Landesebene wiederum zwischen den verfassungsrechtlich und den einfachgesetzlich verankerten Parlamentarischen. Maßstab im Bund ist das Grundgesetz; Maßstab in den Ländern die Landesverfassung sowie das Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG, wonach „[d]ie verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern […] den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen [muss]“.

I. Bund Das Amt ist im Bund nur einfachgesetzlich verankert. Als Anknüpfungspunkte für die verfassungsrechtliche Bewertung werden diskutiert224: – Fragen nach der Gewaltenteilung im Sinne des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG, – Fragen nach der Legitimation des Amtes, die aus dem Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG folgen, sowie – der besondere Status der Abgeordneten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG mit dem freien Mandat und der Gleichheit aller Mandatsträger bezüglich der Entschädigung. Die Kritik setzt häufig nicht abstrakt am Amt der Parlamentarischen an, sondern an der konkreten Zahl der Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber. Dieser Aspekt ist relevant. Das zeigen etwa die Ausführungen des Staatsgerichtshofes für das Land Baden-Württemberg, der auch deshalb von der Verfassungsmäßigkeit der „politischen Staatssekretäre“ ausgeht, weil das Gesetz es nach Auffassung des Gerichts nicht zulässt, „eine unbegrenzte Zahl von Abgeordneten“ als Parlamentarische zu bestellen225. § 1 Polit­ StG BW sagt insoweit, dass dem Regierungsmitglied „ein Staatssekretär“ beigegeben werden kann. Im Bund wurden schon bis zu 33 Parlamentarische bestellt (zu Beginn der 12. und zu Beginn der 18. Wahlperiode); das Gesetz enthält keine Begrenzung der Zahl der Parlamentarischen. Allerdings ist der Rückschluss, dass das Amt der Parlamentarischen als solches deshalb verfassungsrechtlich bedenklich sei, unzulässig, mindestens jedoch verkürzt. Denn allein der Umstand, dass eine Vorschrift möglicherweise missbräuch224  Vgl. hier nur Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 54 ff. (Freiheit des Mandats) und 63 ff. (Gewaltenteilung) und Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre 2005, S. 42 ff. 225  StGH BW, ESVGH 23, 135 (144).

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

lich genutzt werden könnte, führt noch nicht zu deren Verfassungswidrigkeit226. Die Verfassungsorgane sind an den Grundsatz der Verfassungsor­ gantreue gebunden und daraus folgend zu einer gewissen Mäßigung bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen verpflichtet227. Das Amt ist daher zunächst abstrakt am Maßstab des Grundgesetzes in den Blick zu nehmen und dann die Praxis (Bestellung, Reichweite der eingeräumten Kompetenzen, Wahrnehmung der Aufgaben, parlamentarische Kontrolle etc.) anhand der verfassungsrechtlichen Grenzen zu überprüfen. 1. Vereinbarkeit mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung Bei der Frage nach der Vereinbarkeit mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung sind zunächst zwei Dimensionen zu unterscheiden: Die konkrete Ausgestaltung des Amtes führt zu der Frage, ob das Grundgesetz die Personalunion zwischen Parlaments- und Regierungsmitglied überhaupt erlaubt; hier liegt bislang der Schwerpunkt der juristischen Auseinandersetzung. Als Maßstab wird neben dem in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG verorteten allgemeinen Grundsatz der Gewaltenteilung228 auch Art. 66 GG herangezogen, der als Inkompatibilitätsvorschrift auf dem Gewaltenteilungsgrundsatz beruht und ihn konkretisiert229. Die zweite Frage betrifft die Anwendung des Art. 33 Abs. 4 GG, insbesondere, ob nicht verbeamtete Personen Aufgaben und Befugnisse wie die der Parlamentarischen innehaben dürfen230. a) Zur Zulässigkeit der Personalunion zwischen Mandat und Amt Die Besonderheit der Parlamentarischen ist, dass sie sowohl der Legislative als auch der Exekutive zugeordnet werden und rechtliche Regelungen sich auf beide Rechtskreise beziehen. Zu der Frage, ob eine solche Personalunion zwischen Mandat und Amt zulässig ist, enthält das Grundgesetz – anders als die Verfassungen von Bremen, Hamburg und Nordrhein-West226  Vgl. BVerfGE 1, 144 (149) zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundes­ tages; siehe auch Urteil des Staatsgerichtshofes für das Land Baden-Württemberg, ESVGH 23, 135 (147) sowie Wolff, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, Art. 98 Rn. 40 (dort Fn. 121), m. N. aus der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes des Freistaates Bayern. 227  Vgl. wiederum BVerfGE 1, 144 (149) sowie zur Verfassungsorgantreue allgemein als Missbrauchsschranke Schenke, Verfassungsorgantreue, 1977, S. 43 f. 228  Oder „Gewaltengliederung“, so aus jüngerer Zeit Möllers, AöR 2007, 493 (501). 229  Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, 1995, § 13 Rn. 489; Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, 2012, Art. 66 Rn. 1. 230  Schneider, H., in: FS für Huber, 1973, S. 167 (177 f.).



B. Verfassungsrechtliche Aspekte des Amtes83

falen231 – allerdings keine ausdrückliche Regelung. Die Frage wird deshalb immer wieder anhand der Vereinbarkeit von Bundestagsmandat und Regierungsamt diskutiert232, auch wenn sich „[d]ie Staatspraxis […] mit Unsicherheit oder Zweifeln nicht aufgehalten [hat]“233 und in der Bundesrepu­ blik von Beginn an die meisten Regierungsmitglieder auch Mitglieder des Bundestages waren234. Diesem Befund entspricht, dass im Datenhandbuch des Deutschen Bundestages das Kapitel 6.8 reserviert ist für „Regierungsmitglieder ohne Mandat“. Dieses weist für den Zeitraum zwischen dem Beginn der 1. und dem Beginn der 13. Wahlperiode 25 Regierungsmitglieder ohne Mandat aus; bei insgesamt 153 Regierungsmitgliedern entspricht das 16,3 Prozent235. „Unsicherheit oder Zweifel“ zeigen sich auch nicht für die Parlamentarischen, bei denen – anders als bei Regierungsmitgliedern – das Bundestagsmandat sogar Bestellungsvoraussetzung ist. In der Begründung des Gesetzentwurfs zur Änderung des Abgeordnetengesetzes und der Verhaltensregeln in Bezug auf die Veröffentlichungspflichten bei Nebentätigkeiten hieß es im Jahr 2005 entsprechend knapp: „Abgesehen von den im Gesetz geregelten Inkompatibilitäten bleiben Tätigkeiten beruflicher oder anderer Art neben dem Mandat zulässig. So steht beispielsweise die Übernahme eines Regierungsamtes (Bundeskanzler, Bundesminister) einer Parlamentsmitgliedschaft nicht entgegen. Denn das Regierungsamt ist Teil des mit dem Mandat verbundenen öffentlichen Amtes eines Abgeordneten. Entsprechendes gilt für die Parlamentarischen Staatssekretäre. Die bisherige Staatspraxis ist überwiegend anerkannt und hat sich bewährt.“236

„Überwiegend anerkannt“ war dies auch beim Erlass des Gesetzes über die Parlamentarischen im Jahr 1967 und in der Literatur, die im Zusammenhang damit erschienen ist. In der parlamentarischen Debatte um das Gesetz gab es nur verfassungspolitische Bedenken hinsichtlich der Etablierung von Parlamentarischen im Bundeskanzleramt237. Bei der Novelle im Jahr 1974 äußerte zwar der Freistaat Bayern im Bundesrat Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit: Der Grundsatz der Ge231  Art. 108 Abs. 1 Verf Brem und Art. 39 Abs. 1 Verf Hmb (Unvereinbarkeit von Senats- und Bürgerschaftsmitgliedschaft); Art. 52 Abs. 1 Verf NRW (Ministerpräsident / in muss Landtagsmitglied sein). 232  Nachweise bei Epping, in: v.  Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2010, Art. 66 Rn. 18, dort Fn. 70. 233  Schmidt-Jortzig, ZStW 1974, 123 (124). 234  Schmidt-Jortzig, ZStW 1974, 123 (124). 235  Datenhandbuch des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999, Bd. I, S. 1147; vgl. auch Schmidt-Jortzig, ZStW 1974, 123 (124). 236  Entwurf eines Sechsundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Abgeordnetengesetzes, BT-Drs.  15 / 5671, S. 4. 237  Vgl. BT-Plenarprotokoll V / 98 vom 15.  März 1967, S. 4512  (B).

84

2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

waltenteilung sei nur deshalb nicht verletzt gewesen, weil die Parlamentarischen nach der Konzeption des Gesetzes aus dem Jahr 1967 in erster Linie Abgeordnete bleiben sollten; mit der statusrechtlichen Veränderung sei dies nun anders zu beurteilen238. Den Antrag, dies in die Stellungnahme zum Gesetzentwurf aufzunehmen, lehnte der Bundesrat aber ab239. Die Bedenken griff die oppositionelle CDU / CSU-Fraktion während der Beratungen im Bundestag auf240. Und auch ein Abgeordneter der Koalitionsfraktionen bedauerte, dass keine eingehendere verfassungsrechtliche Grundsatzdebatte über die Verortung der Parlamentarischen stattgefunden habe, plädierte aber für die Zustimmung zum Entwurf241. Die Literatur beschäftigte sich schon vor Erlass des Gesetzes im Jahr 1967 mit dem Thema242. Ausgangspunkt war in der Regel, dass es auch im Parlamentarischen Rat Überlegungen gegeben hatte, „Staatssekretäre“ in der Verfassung zu verankern243. Dort gingen die Beratenden übereinstimmend davon aus, dass eine Aufnahme ins Grundgesetz nur dann notwendig sei, wenn diese „Staatssekretäre“ Mitglieder der Bundesregierung mit Stimmrecht sein sollten244. Das wurde zwar im Ergebnis abgelehnt245, ein Verbot eines solchen Amtes soll dieser Entscheidung jedoch nicht zu entnehmen sein246. Darauf abstellend entwickelte Ernst-Wolfgang Böckenförde im Jahr 1964 drei Grundsätze, die bei der Einrichtung eines Amtes wie das der 238  BR-Drs.  308 / 2 / 72, 239  Beschluss

S. 2. des Bundesrates vom 25. Mai 1973 in der 394. Sitzung, Drs. 308 / 73

(Beschluss). 240  Wagner [ohne Vorname im Protokoll], MdB, CDU / CSU, BT-Plenarprotokoll 7 / 110, vom 20.  Juni 1974, S. 7561 (A). 241  Hirsch [ohne Vorname im Protokoll, MdB, FDP, BT-Plenarprotokoll 7 / 110, vom 20. Juni 1974, S. 7563 (D). 242  Vgl. hier nur Münch, Die Bundesregierung, 1954, S. 200 sowie Partsch, VVDStRL 1958, S. 74 (107), weitere Nachweise in der Einführung (S. 26). 243  Z. B.  bei Böckenförde, Organisationsgewalt, 1964, S. 228; zu den Beratungen siehe Parlamentarischer Rat, 7. Sitzung des kombinierten Ausschusses für die Organisation des Bundes und für Verfassungsgerichtshof und Rechtspflege, Stenografisches Protokoll, S. 2 ff.; ausführlich Füsslein, in: Leibholz / von Mangoldt, JöR 1951, Art. 62 S. 425 f., mit weiteren Nachweisen aus den Beratungen. 244  Parlamentarischer Rat, 7. Sitzung des kombinierten Ausschusses für die Organisation des Bundes und für Verfassungsgerichtshof und Rechtspflege, Stenografisches Protokoll, S. 19 und S. 21. 245  Der Ausschuss für die Organisation des Bundes und für Verfassungsgerichtshof und Rechtspflege entsprach zwar dem Antrag, „beamtete und politische Staatssekretäre“ aufzunehmen, Stenografisches Protokoll, S. 22 und S. 24; dieser Passus wurde jedoch später gestrichen, Partsch, VVDStRL 1958, S. 74 (107); Brinkers, BWV 1967, 121 (122), jeweils mit Details und m. w. N. 246  Münch, Die Bundesregierung, 1954, S. 200; Partsch, VVDStRL 1958, S. 74 (107); Böckenförde, Organisationsgewalt, 1964, S. 228.



B. Verfassungsrechtliche Aspekte des Amtes85

Parlamentarischen zu beachten seien, um den Vorgaben des Grundgesetzes zu genügen247: Parlamentarische dürften (erstens) nur „politische[…] Gehilfe[n]“ und (zweitens) keine Kabinettsmitglieder sein, und sie dürften (drittens) nicht als „Contre-Minister“248 fungieren, sondern müssten mit der Ressortleitung solidarisch sein. Diese Grundsätze sind allgemein anerkannt249. Nach Erlass des Gesetzes im Jahr 1967 waren die Reaktionen – jedenfalls hinsichtlich der Frage der Verfassungsmäßigkeit der Einrichtung – überwiegend zustimmend250, und auch neuere Veröffentlichungen gehen von der Verfassungsmäßigkeit aus251. Die kritischen Stimmen hingegen sahen252 und sehen253 verfassungsrechtliche Probleme in der personellen Verknüpfung von Parlament und Regie247  Böckenförde, Organisationsgewalt, 1964, S. 228 f. (dort für „Staatsminister“); die Grundsätze überträgt er auch auf „Parlamentarische Staatssekretäre“, a. a. O., S. 233. 248  So die Konzeption in Preußen, vgl. Schneider, H., in: FS für Scheuner, 1973, S. 563 (565 f.); Begriff schon bei Eschenburg, Parlamentarische Staatssekretäre?, 1957, S. 31 (33), dort „Contreminister“; Details im 4. Teil unter Punkt B. I. 1. Kontrolle innerhalb der Ministerien (S. 305). 249  Vgl. nur Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 207 f.; Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 47. 250  Hopf, Beamteter und parlamentarischer Staatssekretär, 1967, S. 129 (136); Böckenförde, zitiert bei Lüdtke, Aussprache zu dem Vortrag von Hopf, Beamteter und parlamentarischer Staatssekretär (Bericht), 1967, S. 139 (142 f.); Partsch, zitiert bei Lüdtke, Aussprache zu dem Vortrag von Volkmar Hopf, Beamteter und parlamentarischer Staatssekretär (Bericht), 1967, S. 139 (144); Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 24 ff.; Wahl, Der Staat 1969, 327 (342 und 348); Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 189 ff.; Arndt, Der Staat 1970, 501 (506); Staff, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 1970, S. 56; etwas später auch Schäfer, F., Der Bundestag, 1982, S. 42; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 17 f.; kritisch mit Blick auf Weisungsrechte Schäfer, H., DÖV 1969, 38 (44), noch deutlicher bei Lüdtke, Aussprache zu dem Vortrag von Volkmar Hopf, Beamteter und parlamentarischer Staatssekretär (Bericht), 1967, S. 139 (141). 251  Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (242); Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 42 ff.; Wieser, Der Staatssekretär, 1997, S. 29. 252  Aus der Zeit vor und kurz nach der Entstehung des Gesetzes im Jahr 1967 vgl. Geiger, Knöpfle und Schäfer, H., alle zitiert bei Lüdtke, Aussprache zu dem Vortrag von Volkmar Hopf, Beamteter und parlamentarischer Staatssekretär (Bericht), 1967, S. 139 (140 f. und 145 f.); weitere Nachweise bei Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 23 f. 253  Aus jüngerer Zeit Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, 2014, Art. 38 Rn. 38; Magiera, in: Sachs, GG, 2014, Art. 38 Rn. 57; Epping, in: v.  Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2010, Art. 66 Rn. 18 ff.; ders., DÖV 1999, 529 (531 ff.); von Münch,

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

rung – bezogen auf den Grundsatz der Gewaltenteilung mit spiegelbildlicher Argumentation: Verfassungsrechtlich bedenklich sei eine zu starke „Parlamentisierung“ der Exekutive254. Und verfassungsrechtlich bedenklich sei eine zu starke „Regierungslastigkeit“ der Legislative255. Der letztgenannte Punkt überwiegt in der neueren Debatte, in der vor allem auf die Argumentationslinie von Hans Meyer in dem Standardwerk „Parlamentsrecht und Parlamentspraxis“ aus dem Jahr 1989 abgestellt wird256. Er geht dort davon aus, dass der Gewaltenteilungsgrundsatz durch eine Personalunion nur dann nicht verletzt sei, wenn die Funktionsfähigkeit des parlamentarischen Regierungssystems diese Durchbrechung der Gewaltenteilung zwingend erfordere257. Bei der gleichzeitigen Mitgliedschaft in Parlament und Regierung sieht er im Wesentlichen zwei Gründe, die gegen dieses Erfordernis sprechen. Erstens: Es existiere eine faktische Unvereinbarkeit, weil Ministerinnen und Minister nicht mehr an der Bundestagstätigkeit (insbesondere an der Gesetzgebung) teilnehmen könnten258. Zweitens: Die Doppelmitgliedschaft führe zu Kollisionen mit der Kontrollfunktion und damit zu einer rechtlichen Unvereinbarkeit; dies gelte exemplarisch mit Blick auf das Zitierrecht, Untersuchungsausschüsse und die Vertrauensfrage259. Die Kontrolle sei „insoweit eine Kontrolle über sich selbst und damit ein Widerspruch in sich“260. Noch „gravierender“ sei dies bei den Parlamentarischen261. Ob diese Einschätzung im Detail zutreffend ist262, und ob die Parlamentarischen tatsächlich nicht „an der Kernarbeit des Parlaments“ teilnehmen können263, ist Gegenstand der Untersuchung anhand der Funktionen des Parlaments im 4. Teil dieser Arbeit. Es wird gezeigt werden, dass sie dies sehr wohl tun können. Ob die Einschätzung im Kern verfassungsrechtlich trägt, dürfte maßgeblich davon abhängen, ob man der Ausgangsthese von NJW 1998, 34; alle Bezug nehmend auf die kritische Haltung von Meyer, H., in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 4 Rn. 39 ff. 254  Geiger, a. a. O.  (Fn.  252), S. 140. (Nur) diesen Aspekt spricht der StGH BW in seiner Entscheidung zu den „politischen Staatssekretären“ an, verneint eine Verletzung des Gewaltenteilungsgrundsatzes jedoch, ESVGH 23, 135 (143 f.). 255  Nachweise oben in Fn. 253; beide Aspekte dargestellt bei Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 44 f. 256  Vgl. die Nachweise oben in Fn. 253. 257  Meyer, H., in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 4 Rn. 28 und 38. 258  Meyer, H., in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 4 Rn. 32 und 36. 259  Meyer, H., in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 4 Rn. 33 ff. 260  Meyer, H., in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 4 Rn. 33. 261  Meyer, H., in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 4 Rn. 39. 262  Vgl. dazu die Diskussion bei Tsatsos, Vereinbarkeit von Mandat und Regierungsamt, 1996, S. 20 bis 48. 263  So die Einschätzung von Epping, DÖV 1999, 529 (537).



B. Verfassungsrechtliche Aspekte des Amtes87

Hans Meyer (u. a.) zustimmt, wonach eine Personalunion unabdingbar für das Funktionieren des parlamentarischen Regierungssystems sein müsse, um eine „Durchbrechung“ des Gewaltenteilungsgrundsatzes zu rechtfertigen. Das hieße jedoch, dass jegliche Verschränkung oder Überschneidung bei der Ausübung der Staatsfunktionen zunächst grundsätzlich unzulässig, also verboten wäre. Das wird so absolut nicht aus dem Grundgesetz, insbesondere nicht aus Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG, abgeleitet264: Mit Konrad Hesse265 ist davon auszugehen, dass diese Vorschrift zunächst nur bestimmt, dass die vom Volk ausgehende Staatsgewalt durch besondere Organe ausgeübt wird, wobei Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG drei Funktionen unterscheidet266. Ein „ausdrückliches Gebot der Gewaltentrennung“ gebe es nicht267, sondern allein die Maßgabe, dass die Staatsfunktionen von den Organen wahrgenommen werden sollten, die dazu am besten geeignet seien268, unter anderem aufgrund einer bestimmten Ausstattung der Mitglieder des jeweiligen Organs269. Aus dieser sachlichen Verbindung von Funktion und Organstruktur werde nur insoweit ein Verbot gefordert, als es um die „Wahrnehmung oder Zuweisung von Funktionen [geht], die der Struktur des Organs und der von ihm wahrzunehmenden Grundfunktion nicht entsprechen“270. Die Funktionen von Parlament und Regierung sind nicht identisch. Allerdings überschneiden sie sich in verschiedenen Bereichen; für die Erfüllung der jeweiligen Funktion ist eine Reihe von „Kooperationen“ angelegt, die nicht als Ausnahmen zu verstehen sein sollen, sondern als Ausfluss eines 264  Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, 1995, § 13 Rn. 477; siehe außerdem schon BVerfGE 3, 225 (247): „Freilich ist Gewaltenteilung ein tragendes Organisationsprinzip des Grundgesetzes. Seine Bedeutung liegt in der politischen Machtverteilung, dem Ineinandergreifen der drei Gewalten und der daraus resultierenden Mäßigung der Staatsherrschaft. Dieses Prinzip ist jedoch nirgends rein verwirklicht.“ 265  Hinsichtlich der komprimierten Darstellung; inhaltlich ähnlich viele andere, etwa Magiera, Parlament und Staatsleitung, 1979, S. 87 f.; Stern, Staatsrecht II, 1980, S.  536, m. w. N.; Badura, in: FS für Quaritsch, 2000, S. 295 (303 f.); zur Weiterentwicklung Möllers, Gewaltengliederung, 2005, S. 81 (ff.). 266  Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, 1995, § 13 Rn. 476 f. 267  Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, 1995, § 13 Rn. 477; zur Kritik an der „oft missverständlich überspitzte[n] Rigorosität des alten Gewaltenteilungsschemas“ Schmidt-Aßmann, in: FS für Ipsen, 1977, S. 333 (335). 268  Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, 1995, § 13 Rn. 488, Bezug nehmend auf BVerfGE 68, 1 (86); zusammenfassend Möllers, AöR 2007, 493 (498). 269  Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, 1995, § 13 Rn. 488; er nennt Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG für die Abgeordneten, Art. 65 GG für Bundeskanzler oder Bundeskanzlerin und weitere Beispiele; für die funktionale Verwandtheit auch Möllers, Die drei Gewalten, 2008, 121. 270  Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, 1995, § 13 Rn. 489 [Kursivsetzungen im Original hier nicht übernommen]; zu entsprechenden Grenzen BVerfGE 9, 268 (279 f.); BVerfGE 49, 89 (124 f.).

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

allgemeinen Prinzips271. Anders formuliert und vielfach zitiert: „Parlament und Regierung leben in ständiger Durchdringung und gegenseitiger Abhängigkeit […]“272; „[d]ie Staatsleitung […] steht Regierung und Parlament gewissermaßen zur gesamten Hand zu“273. Konkret zeigt sich dies etwa274 an der zwingend auf Gemeinsamkeit angelegten Haushaltsgesetzgebung (Art. 110 GG)275, an der Beteiligung des Bundestages bei Entscheidungen über Auslandseinsätze der Bundeswehr276, bei der Ratifizierung völkerrechtlicher Verträge (Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG) oder bei der Beteiligung des Bundestages in Angelegenheiten der Europäischen Union (Art. 23 GG277). Geht man von der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit solcher Verschränkungen und Überschneidungen bei der Funktionserfüllung aus, so ist kein Grund erkennbar, dies für die personelle Ebene – jedenfalls grundsätzlich – abzulehnen; es existiert also kein generelles Verbot einer „Gewaltenverschränkung“ in Form der hier relevanten Personalunion278. Einige Autoren gehen sogar davon aus, dass ein solches Verbot etwa mit Blick auf das freie Mandat nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ausdrücklich im Grundgesetz verankert sein müsste279. Inzident, so die weitere Argumentation in der Literatur, enthalte das Grundgesetz bereits dieses Ergebnis, und zwar in Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG280. Danach dürfen Abgeordnete, die dem Gemeinsamen Ausschuss an271  Friesenhahn, VVDStRL 1958, S. 9 (38, [dort Fn. 73]); ähnlich Staff, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 1970, S. 31; siehe auch Baer, Der Staat 2001, 525 (540). 272  Friesenhahn, VVDStRL 1958, S. 9 (36); vgl. auch Schmidt-Aßmann, in: FS für Ipsen, 1977, S. 333 (335): „[…] Vielzahl dualistischer Beziehungen […]“. 273  Friesenhahn, VVDStRL 1958, S. 9 (37 f.); vgl. auch Magiera, Parlament und Staatsleitung, 1979, S. 240 (ff.). 274  Diese und weitere Beispiele bei Friesenhahn, VVDStRL 1958, S. 9 (38 [dort insb. Fn. 73]); Staff, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 1970, S. 31; Kloepfer, Verfassungsrecht I, 2011, § 10 Rn. 62 ff. 275  Di Fabio, in: Isensee / Kirchhof, HStR II (2004), § 27 Rn. 32; Hölscheidt, Der Haushaltsausschuss, 1988, S. 89. 276  BVerfGE 90, 268 (381 ff.); Gesetz über die parlamentarische Beteiligung bei der Entscheidung über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Ausland (Parlamentsbeteiligungsgesetz), BGBl. I 2005, S. 775. 277  Sowie eine Reihe gesetzlicher Konkretisierungen, dazu Hölscheidt, DÖV 2012, 105 (107); zur Gesamtleitungsfunktion des Parlaments in diesem Kontext Sinner, ZParl 2012, 313 (318 ff.). 278  BVerfGE 118, 277 (337); Hessischer Staatsgerichtshof, NJW 1977, 2065 (2068); StGH BW, NJW 1970, 892; Kloepfer, Verfassungsrecht I, 2011, § 10 Rn. 67; Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 529. 279  Z. B. Tsatsos, Vereinbarkeit von Mandat und Regierungsamt, 1996, S. 22. 280  Badura, in: FS für Quaritsch, 2000, S. 295 (304); Schneider, H.-P., AK GG, 2001, Art. 66 Rn. 4; Oldiges, in: Sachs, GG, 2014, Art. 66 Rn. 25b; Herzog / Klein,



B. Verfassungsrechtliche Aspekte des Amtes89

gehören, nicht Mitglieder der Bunderegierung sein. Darauf hat auch das Bundesverfassungsgericht im Jahr 2007 bei der Prüfung des § 44a Abs. 1 Satz 1 AbgG („Mittelpunktregelung“) unter anderem abgestellt und zur Übernahme von Regierungs- und Parteiämtern durch Abgeordnete ausgeführt: „Alle diese Aufgaben stehen in dem vom Grundgesetz vorgezeichneten Prozess demokratischer Willensbildung, in dem den Parteien eine vermittelnde Rolle zukommt […], die Regierung vom Vertrauen des Parlaments abhängig […] und die gleichzeitige Mitgliedschaft in Parlament und Regierung erlaubt ist (Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG), in so enger Verbindung zu den Aufgaben des Parlaments, dass eine personelle Verschränkung nicht der Verpflichtung des Abgeordneten zuwiderläuft, das Mandat in den Mittelpunkt seiner Tätigkeit zu stellen.“281

In diesen Ausführungen findet sich ein weiteres Argument, welches verschiedentlich in der Literatur für die Vereinbarkeit angeführt wird, nämlich der Hinweis auf die den Parteien nach Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG zugewiesene Rolle sowie auf die Verschiebung der Kontrollmechanismen bzw. „andere Formen der Machtbegrenzung“282. Aus dem parteienstaatlich geprägten Charakter des demokratischen Systems folge unter anderem, dass „die Frontlinien einer funktional verstandenen Gewaltenteilung weniger zwischen Parlament und Regierung als zwischen Regierungslager und Opposition verlaufen“283. Die Gewaltenteilung könne deshalb nicht mehr starr als Dualismus Parlament – Regierung verstanden und ausgelegt werden284. Die Verknüpfung von Abgeordnetenmandat und Regierungsamt sei daher H. H., in: Maunz / Dürig, GG, Art. 53a Rn. 22 (71.  EL 2014); anders Epping, in: v.  Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2010, Art. 66 Rn. 23, m. w. N. 281  BVerfGE 118, 277 (337); vgl. aber auch die Auffassung der Richter Hassemer, Di Fabio, Mellinghoff und Landau, die jedoch im Zusammenhang mit § 44a AbgG zu lesen ist, BVerfGE 118, 277 (338 ff. [351 f.]). 282  Schneider, H.-P., in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 38 Rn. 19; siehe auch Badura, in: FS für Quaritsch, 2000, 295 (304); weitere „Akteure“ in diesem Zusammenhang bei Baer, Der Staat 2001, 525 (545 f.); zu neuen Formen der Machtbegrenzung schon Stern, Staatsrecht II, 1980, S. 564 ff. 283  Oldiges, in: Sachs, GG, 2014, Art. 66 Rn. 25b; in diesem Sinne auch Hermes, in: Dreier, GG, Bd. II, 2006, Art. 66 Rn. 18; Morlok, in: Dreier, GG, Bd. II, 2006, Art. 38 Rn. 141; jeweils m. w. N.; Schneider, H.-P., in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 38 Rn. 19, dieser auch ausführlich zu Begriff, Stellung und Funktion der Opposition, a. a. O., Rn. 12 ff.; zum Zusammenhang zwischen Partei, Fraktion und Regierung Hölscheidt, Parlamentsfraktionen, 2001, S. 496 f. 284  „Neuer Dualismus“, so insbesondere die politikwissenschaftliche Literatur, vgl. nur Reutter, in: Eberbach / Kropp / Stuchlik / Zeh, Kontrolle und EU, 2013, S. 255; außerdem von Oertzen, Das Expertenparlament, 2006, S. 264 f., der speziell Parlamentarische als Ausdruck dieses „neuen Dualismus“ ansieht; siehe auch Schneider, H.-P., in: Benda / Maihofer / Vogel, HVerfR, 1994, § 13 Rn. 17; skeptischer SchmidtAßmann, in: FS für Ipsen, 1977, S. 333 (335), der diese Beschreibung für ebenso vereinseitigt hält wie ein strenges Gewaltenteilungsschema (vgl. oben Fn. 267).

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

nicht geboten285, aber auf jeden Fall zulässig286. In der Staatspraxis ist sie zudem angelegt durch das parlamentarische Regierungssystem, in dem Bildung, Bestand und Arbeit der Regierung auf dem Vertrauen des Parlaments – konkret der Parlamentsmehrheit – basieren und die Stabilität und Arbeitsfähigkeit der Regierung damit maßgeblich von ihrer politischen Verankerung im Parlament abhängt287. Es kann deshalb als Indiz für diesen Befund bewertet werden, dass immer wieder Regierungsmitglieder, die zunächst keine Abgeordneten waren, in der nächsten oder einer der nächsten Wahlperioden ein Mandat angestrebt haben288. So waren alle Ministerinnen und Minister, die in der 16. Wahlperiode Regierungsmitglieder ohne Mandat waren, in der 17. Wahlperiode im Parlament vertreten289. Erlaubt man aus den dargelegten Gründen die Personalunion aus Abgeordneten und Regierungsmitgliedern im engeren Sinne, so sind keine Gründe ersichtlich, wieso eine Personalunion bei Parlamentarischen ausgeschlossen sein soll290: Sie sind keine Mitglieder der Regierung im verfassungsrechtlichen Sinne des Art. 62 GG und damit keine Mitglieder zweier Verfassungsorgane, sondern „kooperieren“ lediglich mit einem anderen Verfassungsorgan291 und dienen der politischen Koordination292. Sie nehmen als Parlamentarische Funktionen wahr, die denen von Abgeordneten ähneln, zu deren Erfüllung sie jedenfalls vergleichbare Qualitäten und Fähigkeiten benötigen293. Und sie ähneln den Regierungsmitgliedern statusrechtlich 285  Epping, in: v.  Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2010, Art. 66 Rn. 20 und 22, m. w. N. 286  Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, 1995, § 13 Rn. 489; Sturm, Inkompatibilität, 1968, S. 91 f.; vgl. auch Schmidt-Jortzig, ZStW 1974, 123 (140): Die Ministerkompatibilität beruhe auf staatsrechtlichem Gewohnheitsrecht, das seinen Ursprung im Weimarer Parlamentarismus habe. 287  Friesenhahn, VVDStRL 1958, S. 9 (34 f.); ausführlich Schneider, H.-P. / Zeh, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 48 Rn. 12 ff.; Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, 2014, Art. 62 Rn. 1; speziell mit Blick auf die Parlamentarischen Hinrichs, APuZ 1971, 14 (29 f.). 288  Badura, in: FS für Quaritsch, 2000, S. 295 (304). Auch andere Gründe (Popularität, finanzielle Ausstattung etc.) dürften eine Rolle spielen. 289  Datenhandbuch des Deutschen Bundestages, Onlineausgabe (Zeitraum 1990– 2010), abrufbar unter www.bundestag.de / datenhandbuch, letzter Aufruf am 22.  Februar 2015. 290  So auch Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 26; siehe auch Badura, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 15 Rn. 81; für die „politischen Staatssekretäre“ in Baden-Württemberg ausdrücklich gerichtlich bestätigt, StGH BW, ESVGH 23, 135 (143 f.). 291  Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 25. 292  Zippelius / Würtenberger, Staatsrecht, 2008, § 42 Rn. 40 und Rn. 39. 293  Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, 1995, § 13 Rn. 489; speziell für die Parlamentarischen Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 25 f.



B. Verfassungsrechtliche Aspekte des Amtes91

durch die Berufung in ein öffentlich-rechtliches Amtsverhältnis und durch die zumindest teilweise Bezugnahme auf die Vorschriften für Regierungsmitglieder. Dieses Ergebnis kann nicht widerlegt werden durch die Anwendung des Art. 66 GG, nach dem die Mitglieder der Regierung „kein anderes besoldetes Amt, kein Gewerbe und keinen Beruf ausüben“ dürfen. Einige Autoren plädieren dafür, diese Regelung auch als organschaftliche bzw. politische Unvereinbarkeitsregel auszulegen294 und das Abgeordnetenmandat infolge der Veränderungen des Status‘ der Abgeordneten295 nunmehr als „Beruf“ bzw. „anderes besoldetes Amt“ zu verstehen. Daraus folge, dass die gleichzeitige Mitgliedschaft in Regierung und Parlament unzulässig sei, was entsprechend für die Parlamentarischen gelte296. Unabhängig von der Frage, ob die weite Auslegung des Art. 66 GG297 und die daraus gezogene Schlussfolgerung in Bezug auf Regierungsmitglieder mit Mandat zutreffend sind, scheitert die Übertragung der Argumente auf die Parlamentarischen schon daran, dass die Vorschrift gar nicht unmittelbar auf sie anwendbar ist: Art. 66 GG gilt unstreitig ausschließlich für Regierungsmitglieder im funktionell-organisatorischen Sinne298. Für die Parlamentarischen gilt qua Verweisung im Gesetz die fast wortgleiche Vorschrift des § 5 Abs. 1 Satz 1 BMinG. Auch diese enthält ein Verbot, einen Beruf und ein anderes besoldetes Amt auszuüben – allerdings eben nur auf einfachgesetzlicher Ebene. Da das Gesetz die Bundestagszugehörigkeit der Parlamentarischen seit 1967 voraussetzt und der Verweis auf das Ministergesetz 1974 eingefügt wurde, ohne die Bestellungsvoraussetzungen zu ändern, lässt sich schließen, dass der Gesetzgeber kein Verbot etablieren wollte. Ob dies verfassungsrechtlich zulässig ist, ist daher nur anhand der aufgezeigten allgemeinen Grundsätze zu beurteilen; Art. 66 GG als Maßstab scheidet aus.

294  Dittmann, ZRP 1978, 52 (55); ähnlich Epping, in: v.  Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, Art. 66 Rn. 7 und 19, m. w. N. 295  Abgestellt wird überwiegend auf das sogenannte Diätenurteil aus dem Jahr 1975, BVerfGE 40, 296 ff.; vgl. etwa die Überschrift bei Dittmann, ZRP 1978, 52. 296  Ausdrücklich Epping, DÖV 1999, 529 (539); ausführlich zu allem ders., in: v.  Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2010, Art. 66 Rn. 18 ff. 297  Kritisch dazu etwa Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Hopfauf, GG, 2011, Art. 66 Rn. 5: „[…] allein die berufliche Inkompatibilität [ist] erfasst […]“ (ähnlich auch in der Neubearbeitung von Müller-Franken / Uhle, 2014, Rn. 2); Hermes, in: Dreier, GG, Bd. II, 2006, Art. 66 Rn. 8; Oldiges, in: Sachs, GG, 2014, Art. 66 Rn. 2 und 21 f.: „ […] sollte […] verneint werden […]“. 298  Müller-Franken / Uhle, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke, GG, 2014, Art. 66 Rn. 9; Epping, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2010, Art. 66 Rn. 3 (der aber für eine Übertragung plädiert [vgl. Fn. 296 in diesem Teil]).

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

b) Funktionsvorbehalt für Beamtinnen und Beamte Die Parlamentarischen sind keine Beamtinnen oder Beamte; sie stehen gemäß § 1 Abs. 3 ParlStG in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis. Ein Beamtenverhältnis, das möglicherweise vor ihrer Ernennung bestanden hat, ruht nach § 5 AbgG schon wegen der Mitgliedschaft im Bundestag. Parlamentarische ohne Mandat, wie es sie im Kanzleramt geben kann, scheiden nach § 7 ParlStG i. V. m. § 18 Abs. 1 Satz 1 BMinG aus dem Beamtenverhältnis aus. Da Parlamentarische in der „Leitung des Bundesministeriums“ (§ 6 GGO) agieren und – je nach Zuweisung durch das Regierungsmitglied – mit unterschiedlich weit reichenden Aufgaben und Befugnissen ausgestattet sind, wird diskutiert, ob das Amt an Art. 33 GG zu messen ist299, konkret an Art. 33 Abs. 4 GG, der den sogenannten Funk­ tionsvorbehalt für Beamte300 normiert. Danach ist die „Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse […] als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen“, worunter allgemein Beamtinnen und Beamten im statusrechtlichen Sinne verstanden werden301. Unzutreffend dürfte es sein, Art. 33 (Abs. 4) GG von vornherein als Maßstab für die verfassungsrechtliche Beurteilung des Amtes auszuschließen mit der Begründung, dass die Regierungsbildung und Regierungsorganisation davon nicht erfasst werde302. Diese Einschätzung bezieht sich nur auf die Regierung im formell-organisatorischen Sinne. Eine Gleichsetzung der Parlamentarischen mit den Regierungsmitgliedern ist hier nicht zulässig, weil die Regierungsmitglieder ihren besonderen Status und ihre Verantwortlichkeit direkt aus der Verfassung ableiten. Dieser besondere Status muss dem Amt und seinen Kompetenzen entsprechend konkretisiert werden, was mit dem Bundesministergesetz und der Berufung in ein öffentlich-rechtliches Amtsverhältnis getan wird. Art. 33 Abs. 4 GG trifft also keine Vorgaben für die Regierungsorganisation im engeren Sinne303. Der Status der Parlamen299  Kurze Darstellung des Streitstands (allerdings orientiert an Art. 33 Abs. 5 GG) bei Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 46 f.; kritisch Knöpfle, zitiert bei Lüdtke, Aussprache zu dem Vortrag von Hopf, Beamteter und parlamentarischer Staatssekretär (Bericht), S. 139 (147); Vortrag der Antragsteller im Verfahren vor dem StGH BW, ESVGH 23, 135 (144 f.); für die verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit Arndt, Der Staat 1970, 501 (507). Ausführlich zur Problematik bei angestellten Staatssekretären Herrmann, VerwArch 2010, 377 (381). 300  Siehe nur Battis, in: Sachs, GG, 2014, Art. 33 Rn. 45. 301  Battis, in: Sachs, GG, 2014, Art. 33 Rn. 50 f.; Lecheler, in: Isensee / Kirchhof, HStR V (2007), § 110 Rn. 14. 302  So Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 27 mit Bezug auf Art. 33 Abs. 5 GG. 303  Hofmann, ZTR 1992, 362 (368); Frenzel, ZBR 2008, 243 (251).



B. Verfassungsrechtliche Aspekte des Amtes93

tarischen leitet sich hingegen allein aus dem einfachen Recht ab; auf sie lässt sich – auch wenn es sich um ein politisches Amt in der Spitze eines Ministeriums handelt – Art. 33 Abs. 4 GG grundsätzlich anwenden304. Der Funktionsvorbehalt gilt jedoch schon nach dem Wortlaut der Norm nicht uneingeschränkt („in der Regel“). Insbesondere verbietet Art. 33 Abs. 4 GG nicht, dass es neben dem Beamtenverhältnis noch andere öffentlichrechtliche Rechtsverhältnisse gibt305. Das gilt auch für die Ausgestaltung ­(poli­tisch) besonders herausgehobener Positionen306. Der Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg hat es so formuliert: „Die ‚Naht‘ zwischen Regierung und Verwaltung […] fordert eine besondere Gestaltung.“307 Grundsätzlich sind Ausnahmen vom Funktionsvorbehalt bei der Gestaltung von Ämtern wie das der Parlamentarischen demnach zulässig308. Und grundsätzlich ist der Gesetzgeber in der konkreten Ausgestaltung des Amtes frei; er hat dabei „einen weiten Ermessenspielraum“309, der lediglich einer Willkürkontrolle und der Überprüfung der „äußersten Grenzen“ unterliegt310. Speziell bei den Parlamentarischen soll es darauf ankommen, dass den Amtsinhaberinnen und Amtsinhabern „die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse nicht ohne jede Begrenzung“ übertragen wird311. Umfassende Stellvertreterbefugnisse im gesamten Amtsbereich seien daher ebenso wenig zulässig wie umfassende beamten-, dienst- und disziplinarrechtliche Entscheidungsbefugnisse der Parlamentarischen312. 304  So ausdrücklich für das Amt der „politischen Staatssekretäre“ unter Bezugnahme auf die Parlamentarischen des Bundes der StGH BW, ESVGH 23, 135 (144 ff.); zuvor schon OVG Münster, Urteil vom 4. November 1970, Az. III A 434 / 68, ebenfalls mit ausdrücklichem Bezug zu den Parlamentarischen des Bundes (abgedruckt in: Giese / Schunck / Winkler, Verfassungsrechtsprechung [Stand: 1980], Art. 33 Abs. 4 GG, Nr. 5, S. 9 (S. 14 f.); allgemein Hofmann, ZTR 1992, 362 (368). 305  Jarass, in: Jarass / Pieroth, GG, 2014, Art. 33 Rn. 40; BVerwG, Urteil vom 29. August 1975, Az. VII C 60.72, Rn. 37 (bei juris), mit Beispielen = BVerwGE 49, 137 (141 f.). 306  OVG Münster, Urteil vom 4.  November 1970, Az. III A 434 / 68, abgedruckt in: Giese / Schunck / Winkler, Verfassungsrechtsprechung in der Bundesrepublik (Stand: 1980), Art. 33 Abs. 4 GG, Nr. 5, S. 9 (S. 14 f.); StGH BW, ESVGH 23, 135 (144 ff.). 307  StGH BW, ESVGH 23, 135 (145); bei der Auslassung wird im Urteil Bezug genommen auf Wahl, Der Staat 1969, 327 (338). 308  In diesem Sinne auch Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 67. 309  StGH BW, ESVGH 23, 135 (145 f.). 310  StGH BW, ESVGH 23, 135 (146). 311  StGH BW, ESVGH 23, 135 (146). 312  StGH BW, ESVGH 23, 135 (146 f.); hier zieht das Urteil zusätzlich Art. 33 Abs. 5 GG als Maßstab heran.

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

Setzt man diese für die Landesebene entwickelten Maßstäbe an, ergibt sich für die vorgestellten Rechtsgrundlagen und die daraus folgenden Aufgaben und Befugnisse folgender Befund: Das Staatssekretärsgesetz geht nicht von einer umfassenden Stellvertretungsbefugnis aus; dies folgt schon daraus, dass die Bestellung der Parlamentarischen nicht für jedes Ministe­ rium zwingend ist („können“ beigegeben werden, § 1 Abs. 1 ParlStG) und ihre primäre Aufgabe darin besteht, die Regierungsmitglieder, denen sie beigegeben sind, „bei der Erfüllung ihrer Regierungsaufgaben“ zu „unterstützen“ (§ 1 Abs. 2 ParlStG). Bei der Gesetzesänderung im Jahr 1974 hat der Gesetzgeber darauf hingewiesen, dass hierbei eine „Vertretung im Willen“ nicht eingeschlossen sei313. Es gehe daher im Schwerpunkt um politische, nicht um beamtenmäßige Aufgaben der Parlamentarischen314. Auch die Geschäftsordnung bestimmt keine generelle Vertretungsbefugnis der Parlamentarischen, sondern lediglich eine Vertretung in den Bereichen, die ihnen ausdrücklich zugewiesen worden sind (§§ 14, 14a GOBReg). In der Leitung des Ministeriums werden die Ministerinnen und Minister durch beamtete Staatssekretärinnen und Staatssekretäre vertreten (§ 14 Abs. 3 GOBReg, § 6 GGO)315. Dem folgend haben die Parlamentarischen ausgewählte Aufgabenbereiche, zu deren Erfüllung sie bestimmte hausinterne Rechte durch das Regierungsmitglied eingeräumt bekommen316. Äußerlicher Hinweis auf diese Zuordnung ist die gängige Amtsbezeichnung als „Parlamentarische(r) […] beim Bundesminister / bei der Bundesministerin für […]“, während es für die beamteten Staatssekretärinnen und Staatssekretäre typischerweise „im Bundesministerium für […]“ heißt317. Das Gesetz und die das Gesetz ausgestaltenden Rechtsnormen überschreiten verfassungsrechtliche Grenzen daher nicht. Es kommt somit für die verfassungsrechtliche Beurteilung nicht darauf an, ob die Parlamentarischen hoheitsrechtliche Befugnisse318 als stän313  Gesetzesbegründung,

BT-Drs.  7 / 820, S. 6. ParlStG, 2014, § 1 Rn. 10. 315  Zu der von Beginn an umstrittenen Reichweite der Weisungs- und Vertretungsrechte sowie dem Verhältnis zu den beamteten Staatssekretärinnen und Staatssekretären vgl. Herzog, in Maunz / Dürig, GG, Art. 62 Rn. 46 ff. (71. EL 2014) sowie die Literaturauswahl und den Überblick bei Gallois, Rechtsstellung des Parlamen­ tarischen Staatssekretärs, 1983, S. 63 ff.; zur tatsächlichen Ausgestaltung Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 87 ff.; Details werden im 4. Teil bei den Funktionen der Parlamentarischen im Gesetzgebungsverfahren erörtert unter dem Punkt A. I. 1. a) aa) (1) (b) Weisungsrechte (S. 225). 316  Siehe Aufgaben und Befugnisse im tabellarischen Überblick im 6. Teil unter Punkt D. I. 317  Busse, ParlStG, 2014, § 2 Rn. 6, dort zu den entsprechende Angaben in der Ernennungsurkunde (Kursivsetzung durch die Verfasserin). 318  Pro Ausübung: OVG Münster, Urteil vom 4. November 1970, Az. III A 434 / 68, abgedruckt in: Giese / Schunck / Winkler, Verfassungsrechtsprechung in der 314  Busse,



B. Verfassungsrechtliche Aspekte des Amtes95

dige Aufgabe319 ausüben – selbst wenn dies jedenfalls für Teile ihrer Amtsausübung zuträfe, ist dies aufgrund der zulässigen Ausnahme verfassungsrechtlich unbedenklich320. 2. Demokratische Legitimation der Parlamentarischen Der Zugang zum Amt der Parlamentarischen unterliegt nicht den Vorgaben des Art. 33 Abs. 2 GG, da diese Vorschrift keine Anwendung findet auf Ämter, die durch allgemeine Wahlen erlangt werden (Mitgliedschaft im Deutschen Bundestag, in den Landtagen) oder die von solchen Ämtern wiederum durch Wahl abgeleitet werden (Mitgliedschaft in der Bundesregierung, in den Landesregierungen)321. Hier geht das Demokratieprinzip vor322. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts fordert das Demokratieprinzip unter anderem, dass die Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung einer Legitimation bedürfen, die sich „auf die Gesamtheit der Bürger als Staatsvolk“ zurückführen lässt323. Für die Parlamentarischen stellt sich in diesem Zusammenhang nur die Frage nach dem „Nachweis der Berechtigung zu einer Handlung“324, da sich „[a]ls Ausübung von Staatsgewalt, die demokratischer Legitimation bedarf, […] jedenfalls alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter dar[stellt]“325. Dabei soll es nicht darauf ankommen, „ob [das Handeln] unmittelbar nach außen wirkt oder nur behördenintern die Voraussetzungen für die Wahrnehmung der Amtsaufgaben schafft“326. Die Aufgaben und Befugnisse der Parlamentarischen liegen allgemein in der Unterstützung des Bundesrepublik (Stand: 1980), Art. 33 Abs. 4 GG, Nr. 5, S. 9 (S. 15); StGH BW, ESVGH 23, 135 (144); zweifelnd: Fehlig, Klaus, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 203 f.; offen gelassen bei Schäfer, H., DÖV 1969, 38 (45). 319  Dagegen Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 204 f.; Schäfer, H., DÖV 1969, 38 (45). 320  So auch Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 67 (f.) 321  Pieper, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke, GG, 2014, Art. 33 Rn. 27; siehe auch Battis, in: Sachs, GG, 2014, Art. 33 Rn. 25 sowie konkret zu den Parlamentarischen Frenzel, ZBR 2008, 243 (251). 322  Pieper, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke, GG, 2014, Art. 33 Rn. 27; Frenzel, ZBR 2008, 243 (251). 323  BVerfGE 107, 59 (87); vgl. außerdem BVerfGE 47, 253 (272); BVerfGE 77, 1 (40). 324  So zum Begriff „Legitimation“ Brockhaus, Enzyklopädie Online-Ausgabe, 2005–2012, Stand: 1.  Januar 2012, https: /  / deutscher-bundestag.brockhaus-wissens service.com / brockhaus / legitimation, letzter Aufruf am 22.  Februar 2015. 325  BVerfGE 83, 60 (73); BVerfGE 93, 37 (68). 326  BVerfGE 93, 37 (68).

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

Regierungsmitglieds, dem sie beigegeben werden. Da dieses regelmäßig Aufgaben der Regierung und Verwaltung wahrnimmt, bedürfen auch die davon abgeleiteten Handlungen der Parlamentarischen einer demokratischen Legitimation und zwar in organisatorisch-personeller und in sachlich-inhaltlicher Hinsicht327. Bezüglich der organisatorisch-personellen Legitimation geht das Bundesverfassungsgericht davon aus, dass eine ununterbrochene Legitimierungskette vorliegt, „wenn [der Amtsträger] sein Amt im Wege einer Wahl durch das Volk oder das Parlament oder durch einen seinerseits personell legitimierten Amtsträger oder mit dessen Zustimmung erhalten hat“328. Dementsprechend wird die Bundeskanzlerin bzw. der Bundeskanzler durch die grundgesetzlich vorgeschriebene Wahl durch den Deutschen Bundestag legitimiert, darauf basiert wiederum die Ernennung der Regierungsmitglieder und deren Personalentscheidungen in den Ressorts329. Dies gilt auch für die Parlamentarischen, deren Ernennung vom Vorschlag der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers und vom Einvernehmen mit dem Regierungsmitglied abhängig ist. Die sachlich-inhaltliche Legitimation betrifft die Verantwortung für Entscheidungen der Parlamentarischen; diese sind legitimiert, wenn sie „im Auftrag und nach Weisung der Regierung […] handeln können und die Regierung damit in die Lage versetzen, die Sachverantwortung gegenüber Volk und Parlament zu übernehmen“330. Es muss also sichergestellt sein, dass sich die parlamentarische Verantwortung der Regierungsmitglieder auf die Parlamentarischen erstreckt, die mangels entsprechender verfassungsrechtlicher Zuordnung nicht selbst unmittelbar parlamentarisch verantwortlich sind331. Voraussetzung dafür wiederum ist die Einordnung in das Ressort im Sinne einer Unterordnung unter das Regierungsmitglied332 – also die Weisungsgebundenheit der Parlamentarischen333. Diese war in der Geschäftsordnung der Bundesregierung bei der Einführung des Amtes im Jahr 1967 noch ausdrücklich vorgesehen334; die Norm wurde jedoch später neu 327  Zu den Begriffen und deren Ausfüllung im Einzelnen Böckenförde, in: Isensee / Kirchhof, HStR  II (2004), § 24 Rn. 14 ff. 328  BVerfGE 107, 59 (88). 329  Sachs, in: Sachs, GG, 2014, Art. 20 Rn. 39, m. w. N. 330  BVerfGE 93, 37 (67), m. w. N. 331  Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 187  f. und S. 210; Wieser, Der Staatssekretär, 1997, S. 32. 332  Böckenförde, Organisationsgewalt, 1964, S. 228 f.; etwas abstrakter Böckenförde, in: Isensee / Kirchhof, HStR  II (2004), § 24 Rn. 24. 333  Wieser, Der Staatssekretär, 1997, S. 32; vgl. auch Klein, E., DÖV 1974, 590 (592). 334  GMBl. 1967 S. 130; Wieser, Der Staatssekretär, 1997, S. 32.



B. Verfassungsrechtliche Aspekte des Amtes97

gefasst und der Anhang „nach seiner Weisung“ gestrichen335. An der Notwendigkeit der Einordnung der Parlamentarischen und der Weisungsbefugnis des Regierungsmitglieds ändert dies jedoch nichts, da das „Leitungs- und Weisungsrecht der Minister gegenüber der gesamten ihnen nachgeordneten Verwaltung“336 direkt aus Art. 65 Satz 2 GG hergeleitet wird337. Zusammenfassend mit Rainer Wahl: „Die volle Überordnung des Ministers über das Ressort ist zugleich eine notwendige Bedingung für die parlamentarische Verantwortlichkeit.“338 Das gilt auch für die Parlamentarischen, deren Amt im Ergebnis hinreichend eng auf die Wahlentscheidungen der Wahlberechtigten zurückzuführen ist. 3. Freiheit und Gleichheit der Parlamentarischen Der besondere Status der Abgeordneten339 wird mit den Parlamentarischen durch zwei Aspekte in Zusammenhang gebracht: Zum einen stellt sich die Literatur die Frage, inwieweit sich die Amtsausübung der Parlamentarischen mit der freien Mandatsausübung vereinbaren lässt. Zum anderen wird – mehr oder weniger deutlich – angeregt, das zusätzliche Einkommen aus dem Amt an der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu sogenannten Funktionszulagen zu messen. a) Freiheit und Weisungsgebundenheit der Parlamentarischen Für die Parlamentarischen wird – ebenso wie für Regierungsmitglieder mit Mandat – vereinzelt in der Literatur ein „Konflikt“ bzw. ein „Spannungsverhältnis“340 zwischen dem freien Mandat aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG und der Einordnung in die Regierungsorganisation nach Art. 65 GG ausgemacht. Die Weisungsgebundenheit als Teil der Regierung und die Weisungsfreiheit als Mitglied des Bundestages erzeugen nach Auffassung einiger Autoren einen auflösungsbedürftigen Widerspruch, produzieren ei1970, S. 14; Wieser, Der Staatssekretär, 1997, S. 32. in: Isensee / Kirchhof, HStR  II (2004), § 24 Rn. 24. 337  Honnacker / Grimm, GOBReg, 1969, § 14a 3. Zu Abs. 1 (S. 57); Staff, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 1970, S. 22; Wieser, Der Staatssekretär, 1997, S. 32; Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 41 f.; Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (242). 338  Wahl, Der Staat 1969, 327 (333); ähnlich Staff, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 1970, S. 22. 339  Statt vieler Häberle, NJW 1976, 537 (538 ff.). 340  Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 202. 335  GMBl.

336  Böckenförde,

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

nen weiteren der Gewissensfreiheit widerstreitenden Sachverhalt341 und provozieren Fragen etwa dergestalt: „Bundestags- und Landtagsabgeordnete sind kraft Verfassung an Aufträge und Weisungen nicht gebunden, haben also ein freies Mandat […]. Die Regierungsmitglieder unterliegen dagegen […] der Richtlinienkompetenz des Regierungschefs. Wie verträgt sich das, wenn ein Regierungsmitglied zugleich Abgeordneter ist?“342

Bei genauerer Betrachtung zeigt sich, dass auch die Parlamentarischen den Vorgaben des Art. 65 GG unterliegen, jedenfalls mittelbar343. Denn primär sind sie gebunden an Weisungen ihres Regierungsmitglieds (Ressortkompetenz). Darüber wiederum abgeleitet sind sie – wie die Regierungsmitglieder auch – gebunden an die Richtlinienkompetenz der Kanzlerin oder des Kanzlers sowie an die Entscheidungen der Regierung als Kollegialorgan344. Konkret regelt etwa die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien, in welcher Form die Zusammenarbeit mit dem Deutschen Bundestag stattfindet. In § 27 Abs. 2 GGO heißt es: „[Angehörige der Bundesministerien] vertreten in den Ausschusssitzungen die Auffassung der Bundesregierung und sind an die ihnen gegebenen Weisungen gebunden.“ Im Falle der Vertretung in den Sitzungen des Kabinetts gelten für Parlamentarische die Vorgaben der Geschäftsordnung der Bundesregierung, jedenfalls mittelbar über die Bindung der vertretenen Ministerin bzw. des Ministers345. In § 12 GOBReg ist geregelt, dass alle Äußerungen der Regierungsmitglieder, die in der Öffentlichkeit erfolgen oder für die Öffentlichkeit bestimmt sind, mit den von der Bundeskanzlerin bzw. dem Bundeskanzler vorgegebenen Richtlinien der Politik in Einklang stehen müssen. Und § 28 Abs. 2 GOBReg bestimmt für die Vertretung von Gesetzesvorlagen: „Die Vertretung hat einheitlich zu erfolgen, auch wenn einzelne Bundesminister anderer Auffassung sein sollten. Gegen die Auffassung der Bundesregierung zu wirken, ist den Bundesministern nicht gestattet.“ Allerdings reicht diese Bindung nur soweit, wie die Parlamentarischen in ihrer Funktion als Teil der Bundesregierung agieren, da es sich hierbei ge341  Neben der Bindung an die Partei, so Epping, in: v.  Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, Art. 66 Rn. 24. 342  von Münch, NJW 1998, 34 (35); sehr kritisch auch Meyer, H., KritV 1995, 216 (256, dort Fn. 149 und 150) sowie schon Kröger, Ministerverantwortlichkeit, 1972, S.  80 f.; ders., DÖV 1974, 585 (587). 343  Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 53. 344  Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 53; vgl. auch Honnacker / Grimm, GOBReg, 1969, § 1 Nr. 7 (S. 32); zu Richtlinienkompetenz, Kollegialprinzip und Ressortprinzip im Einzelnen Detterbeck, in: Isensee / Kirchhof, HStR  III (2005), § 66 Rn. 12 ff. 345  § 23 Abs. 1 und § 14 Abs. 2 Satz 1 GOBReg; allgemein zur Bindung von Nichtregierungsmitgliedern an die Geschäftsordnung vgl. BVerwG, Urteil vom 11.  Dezember 1991, Az. 1 D 75 / 90, Rn. 12 (bei juris) = NJW 1992, 1713 (1714).



B. Verfassungsrechtliche Aspekte des Amtes99

rade nicht um Mandatsausübung handelt346. Nehmen die Parlamentarischen hingegen ihre Rechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG wahr, so können etwai­ ge Beschränkungen, die aus dem Ressortprinzip und der Richtlinienkompetenz folgen, keine unmittelbaren rechtlichen Folgen für die – sich etwa in der Stimmabgabe im Plenum manifestierende – Ausübung ihres Mandats entfalten347. Solche Beschränkungen haben nämlich keine Außenwirkung348; sie können etwa eine Stimmabgabe im Plenum nicht „unwirksam“ machen349. Sollte also im Einzelfall eine Weisung gegen die Überzeugung der Parlamentarischen gerichtet sein, so können sie in ihrer Funktion als Mitglied des Bundestages dementsprechend – auch gegenläufig zur Regierungsauffassung – agieren. Ordnen sich die Parlamentarischen den Prinzipien des Art. 65 GG unter, so ist dies verfassungsrechtlich ebenfalls unbedenklich; es steht den Parlamentarischen frei, sich in die Regierungsorganisation einzugliedern und den Vorgaben entsprechend zu verhalten350. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verbietet nicht, Weisungen freiwillig zu befolgen351. Ein ähnliches Spannungsverhältnis wird für Abgeordnete aufgrund der Verankerung innerhalb ihrer Fraktionen beschrieben352. Es gibt jedoch einen wichtigen rechtlichen Unterschied zu diesem Problemkreis353: Jedenfalls im Bund sind die Fraktionen nicht verfassungsrechtlich verankert. Ihre Stellung stützt sich hier im Wesentlichen auf den Abgeordnetenstatus, weil alle Fraktionsmitglieder Parlamentsmitglieder sein müssen. Umgekehrt ermöglicht die Fraktion den Abgeordneten die Wahrnehmung des freien Mandats354. Die Regierung hingegen ist ein eigenes Verfassungsorgan und „kein Exekutivausschuss des Parlaments“355, „nicht […] Aktionsbasis für 346  Vgl. BVerfGE 118, 277 (337 [Auffassung der Richter Hassemer, Di Fabio, Mellinghoff und Landau, 338 ff. (351)]) sowie Arndt, Der Staat 1970, 501 (507). 347  Vgl. Klein, H. H., in: Isensee / Kirchhof, HStR III (2005), § 51 Rn. 13; Badura, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 15 Rn. 20; Detterbeck, in: Isensee / Kirchhof, HStR III (2005), § 66 Rn. 22. 348  Vgl. Detterbeck, in: Isensee / Kirchhof, HStR  III (2005), § 66 Rn. 22 für die Bindung an Richtlinien der Bundeskanzlerin oder des Bundeskanzlers; im Ergebnis ähnlich Arndt, Der Staat 1970, 501 (507). 349  Münch, Die Bundesregierung, 1954, S. 219; allgemein zur Reichweite Badura, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 15 Rn. 20. 350  Schmidt-Jortzig, Regierungszwang, 1973, S. 40. 351  Tsatsos, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 23 Rn. 32; ähnlich Magiera, in: Sachs, GG, 2014, Art. 38 Rn. 47; konkret für die Parlamentarischen Busse, ParlStG, 2014, Einleitung, Rn. 12; ähnlich für die Pflicht zur Zahlung von Frak­ tionsbeiträgen Hölscheidt, DÖV 2000, 712 (714). 352  Ausführlich dazu Hölscheidt, Parlamentsfraktionen, 2001, S. 438 ff. 353  Schmidt-Jortzig, Regierungszwang, 1973, S. 39 f. 354  Hölscheidt, Parlamentsfraktionen, 2001, S. 239 f. und S. 244. 355  Zippelius / Würtenberger, Staatsrecht, 2008, § 42 Rn. 17.

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

Abgeordnete“356 und „mehr als Exponent der Regierungsmehrheit“357. Die Übernahme eines Amtes innerhalb der Regierung – auch das der Parlamentarischen – setzt also einen weiteren, auf freier Willensentscheidung beruhenden Schritt voraus358. Aus alldem folgt, dass zwischen der Amtsausübung und der (freien) Mandatsausübung der Parlamentarischen kein auflösungsbedürftiger Konflikt besteht, jedenfalls keiner im verfassungsrechtlichen Sinne. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ist nämlich nicht beeinträchtigt359. Sinn und Zweck des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ist es nicht, „die Kumulation von Mandats- und Amtsführung zu untersagen“360. Ein faktisches Spannungsverhältnis lässt sich jedoch nicht leugnen. Es ist allerdings ein wesentliches Kennzeichen der parlamentarischen (Parteien-) Demokratie, dass die Mitglieder des Parlaments mit einer Fülle unterschiedlicher Interessen konfrontiert werden und entscheiden müssen, inwieweit sie diese in ihrer Mandatsausübung berücksichtigen361. Dies gilt für die bereits genannten Interessen der Fraktionen, für die Interessen der Parteien362 sowie für Interessen sonstiger Gruppen, denen sich der Abgeordnete im Einzelfall verpflichtet fühlt, etwa verschiedenen Gewerkschaften oder Kirchen und Religionsgemeinschaften363. Solche faktischen Bindungen kann und soll Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG nicht verhindern, denn „[n]icht alles, was der Mandatsfreiheit ‚abträglich‘ ist, ist verfassungswidrig“364. Zur Auflösung dieses faktischen Spannungsverhältnisses bietet das Gesetz über die Parlamentarischen – entsprechend der verfassungspolitischen Ebene der aufgeworfenen Frage – die Möglichkeit, dass Parlamentarische jederzeit und 356  Schmidt-Jortzig,

Regierungszwang, 1973, S. 40 (dort Fn. 129). 10, 4 (19); ausführlich Badura, in: FS für Quaritsch, 2000, S. 295 (301); skeptischer Schneider, H.-P., in: Benda / Maihofer / Vogel, HVerfR, 1994, § 13 Rn. 15. 358  Schmidt-Jortzig, Regierungszwang, 1973, S. 40; Busse, ParlStG, 2014, Einleitung Rn. 12. 359  Im Ergebnis ebenso, allerdings mit etwas anderer Begründung Schmidt-Jortzig, Regierungszwang, 1973, S. 31 ff. (40 und 43); siehe auch Tsatsos, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 23 Rn. 32; Arndt, Der Staat 1970, 501 (506 f.). 360  Tsatsos, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 23 Rn. 32. 361  Vgl. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, 1995, § 15 Rn. 598 f. 362  Dazu knapp Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, 1995, § 15 Rn. 600 f. 363  Datenhandbuch des Deutschen Bundestages (1949–1999 [Band I]; 1994–2003; 1990–2010), unter Punkt 3. Alters- und Sozialstruktur, Punkt 3.12, Gewerkschaftlich organisierte Abgeordnete, deren Zahl lag zwischen der 12. und 17. Wahlperiode bei rund 30 bis 50 Prozent; unter 3.8 Konfession / Religion entsprechende Angaben dazu (Stand: März 2010). 364  Hölscheidt, DVBl. 2000, 1734 (1739). 357  BVerfGE



B. Verfassungsrechtliche Aspekte des Amtes101

ohne Begründung ihre Entlassung verlangen können oder entlassen werden können, § 4 Satz 1 ParlStG. Systematisch folgt das Gesetz insoweit der Situation bei Regierungsmitgliedern, die nach Art. 64 Abs. 1 GG, § 9 Abs. 2 Satz 2 BMinG ebenfalls jederzeit entlassen werden und um ihre Entlassung bitten können365. Hält die oder der Parlamentarische die Vorgaben der Regierung also dauerhaft für nicht vereinbar mit eigenen Vorstellungen, so bleibt die Aufgabe des Amtes als Lösungsoption366. Art. 38 Abs. 1 Satz  2 GG steht insoweit dem Amt der Parlamentarischen nicht entgegen. b) Freiheit und Gleichheit unter dem Gesichtspunkt „Funktionszulagen“ Vereinzelt wird in der Literatur auch argumentiert, dass die Zahlung von Amtsbezügen an die Parlamentarischen zu einer „[…] mit dem Abgeordnetenmandat unvereinbare[n] ‚materielle[n]‘ Hierarchisierung innerhalb des Bundestages […]“ führe367 und das Mandat zur bloßen Eingangsstufe der „Laufbahn“ des parlamentarischen Berufspolitikers degradiert werde368. Dies zielt im Kern ab auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Entschädigungsleistungen allgemein und speziell zu Amtszulagen (Funktionszulagen) für bestimmte herausgehobene parlamentarische Positionen369. Einige Kritiker der personellen Verknüpfung von Regierungsamt und Abgeordnetenmandat sehen in dieser Rechtsprechung einen Ansatzpunkt für die Verfassungswidrigkeit des Amtes der Parlamentarischen und Argumente für die Trennung von Amt und Mandat370. An einer eingehenden Begründung für oder gegen die Übertragbarkeit der zitierten Rechtsprechung konkret für die Parlamentarischen fehlt es371; allerdings lässt sich die Andeutung 365  Busse,

ParlStG, 2014, § 4 Rn. 1. Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 54; Busse, ParlStG, 2014, Einleitung Rn. 12; ähnlich schon Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 203; für Regierungsmitglieder im engeren Sinne vgl. Schmidt-Jortzig, Regierungszwang, 1973, S. 41; Honnacker / Grimm, GOBReg, 1969, § 12 Nr. 2. (S. 50) und § 28 Nr. 5 (S. 98); Münch, Die Bundesregierung, 1954, S. 219. 367  Meyer, H., in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 4 Rn. 39; ähnlich ders., KritV 1995, 216 (256); Epping, DÖV 1999, 529 (540), mit dem gleichzeitigen, distanzierenden Hinweis, dies sei keinesfalls realitätsfern, wenngleich überzeichnet (a. a. O. S.  539). 368  Meyer, H., in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 4 Rn. 39. 369  BVerfGE 40, 296 ff; BVerfGE 102, 224 ff. 370  von Eichborn, KritV 2001, 55 (65); Meyer, H., in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 4 Rn. 39. 371  Eine Ausnahme ist von Eichborn, KritV 2001, 55 (63 ff.), der explizit und ausführlich auf Parlamentarische und Regierungsmitglieder abstellt. 366  Gallois,

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

des Problems immer wieder ausmachen372. Das mag daran liegen, dass die vom Gericht formulierte Gefahr von Einkommenshierarchien für Freiheit und Gleichheit der Abgeordneten und die daraus folgenden Konsequenzen zum Teil sehr kritisch beurteilt werden. Das Argument, diese Gefahr bestünde denn faktisch auch bei der Aussicht auf eine gut dotierte Stellung in der Regierung, dient hierbei vor allem zur Entkräftung der Argumentationslinie des Gerichts373. Für die Diskussion um Funktionszulagen wichtig ist die Unterscheidung zwischen – der Gewährung von Zulagen aus dem Parlamentshaushalt als Bestandteil der (steuerpflichtigen) Entschädigung, – der Gewährung von Zulagen aus Fraktionsmitteln als Ergänzung der (steuerpflichtigen) Entschädigung und – der Zahlung als zusätzliche (steuerfreie) Aufwandsentschädigung aus dem Parlamentshaushalt oder Fraktionsmitteln374. Eine vertiefte Auseinandersetzung ist hier allerdings nicht zwingend, da die Amtsbezüge der Parlamentarischen unter keine der genannten Katego­ rien zu fassen sind. Ausgangspunkt dieser Einschätzung ist das sogenannte Diätenurteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1975. Darin hat das Gericht dargelegt, dass aus dem Demokratieprinzip folge, dass alle Mitglieder des Parlaments einander formal gleichgestellt seien. Aus diesem „egalitären Gleichheitssatz“ wiederum folge, dass „jedem Abgeordneten eine gleich hoch bemessene Entschädigung zusteht, unabhängig davon, ob die Inanspruchnahme durch die parlamentarische Tätigkeit größer oder geringer ist, ob der individuelle finanzielle Aufwand oder das berufliche Einkommen verschieden hoch ist“375. In einem Urteil aus dem Jahr 2000 zum Abgeordnetengesetz des Landes Thüringen hat das Bundesverfassungsgericht spe­ ziell bei der Prüfung der Zulässigkeit von Funktionszulagen wiederum auf diesen Gleichheitssatz abgestellt und ergänzend die Freiheit des Mandats zur Begründung von sehr engen Grenzen für Funktionszulagen herangezogen. So sei zu bedenken, dass „zusätzliche Entschädigungen für einzelne 372  Etwa im Gesetzentwurf der Gruppe BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN, die 1993 die Abschaffung des Amtes forderte, BT-Drs.  12 / 6103, S. 4: „[…] verdeckte Funktionszulage […]“. 373  Hölscheidt, DVBl. 2000, 1734 (1738); Kretschmer, ZParl 2000, 787 (792); vgl. auch Schmahl, AöR 2005, 114 (141) sowie Welti, DÖV 2001, 705 (712 f.). 374  Zu weiteren Unterscheidungen in der Ausgestaltung im Einzelnen und den entsprechenden Rechtsgrundlagen in Bund und Ländern ausführlich Hölscheidt, Parlamentsfraktionen, 2001, S. 612 ff. 375  BVerfGE 40, 296 (318).



B. Verfassungsrechtliche Aspekte des Amtes103

Abgeordnete die Entscheidungsfreiheit aller Abgeordneten beeinträchtigen, wenn durch solche Zulagen die Gefahr entsteht, dass das parlamentarische Handeln am Leitbild einer ‚Abgeordnetenlaufbahn‘ und dem Erreichen einer höheren Einkommensstufe ausgerichtet wird“376. Ausnahmen seien nur für besonders herausgehobene, zahlenmäßig eng begrenzte Funktionsstellen zulässig, etwa für Präsidiumsmitglieder oder Fraktionsvorsitzende377. Beide Entscheidungen sind in der Literatur auf Zustimmung gestoßen378, haben aber auch sehr viel Kritik hervorgerufen379. Unabhängig von der Frage, ob diese Kritik berechtigt ist, ist eine Übertragung der aufgestellten Maßstäbe auf die Amtsbezüge der Parlamentarischen aus mehreren Gründen äußerst zweifelhaft380. So führt das Gericht aus, dass es die Entschädigungszahlungen auf das Mandat381 und parlamentarische Funktionsstellen382 beurteilt. Wörtlich heißt es im sogenannten Diätenurteil: „Art. 48 Abs. 3 Satz 1 GG in Verbindung mit Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG und der formalisierte Gleichheitssatz, der bei der Ausgestaltung und Bemessung der Abgeordnetenentschädigung zu beachten ist, berühren die Frage der Begründung und Fortführung eines Berufes neben der Parlamentstätigkeit und das daraus erzielte Einkommen grundsätzlich nicht.“383

Auch wenn der Begriff „Beruf“ die Übernahme öffentlicher Ämter vielleicht nicht ganz treffend beschreibt, so lässt sich die zitierte Ausführung des Gerichts doch systematisch auch auf Regierungsmitglieder und Parlamentarische beziehen, da deren Amt gerade nicht als Funktionsstelle im Parlament oder des Parlaments zu verstehen ist, sondern als „entgeltliche Tätigkeit neben dem Mandat“384. Bestätigt wird dies durch die Ausführun376  BVerfGE

102, 224 (239). 102, 224 (244); BVerfGE 40, 296 (318). 378  Röper, DÖV 2002, 655 ff. 379  Hölscheidt, DVBl. 2000, 1734 (1738  ff.); Welti, DÖV 2001, 705 (707 ff.); Klein, H. H., in: Maunz / Dürig, GG, Art. 48 Rn. 169 (71.  EL 2014); zusammenfassend Bericht und Empfehlungen der Unabhängigen Kommission zu Fragen des Abgeordnetenrechts, BT-DrS. 17 / 12500, S. 32 ff. 380  Die Entscheidungen bezogen sich allein auf landesrechtliche Regelungen; deshalb ist bereits strittig, ob die Maßstäbe überhaupt für den Deutschen Bundestag gelten, vgl. nur BT-Drs.  17 / 12500, S. 33. 381  BVerfGE 102, 224 (235). 382  BVerfGE 40, 296 (313 f.); BVerfGE 102, 224 (235). 383  BVerfGE 40, 296 (318 f.). 384  § 1 Abs. 2 Nr. 1 der Verhaltensregeln für die Mitglieder des Deutschen Bundestages (VR), Anlage 1 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages vom 2. Juli 1990, BGBl. I S. 1237, zuletzt geändert laut Bekanntmachung vom 18. Juni 2013, BGBl. I S. 1644. Die Anzeige- und Veröffentlichungspflicht für Parlamentarische wurde zwar gestrichen (vgl. § 1 Abs. 2 Nr. 1 Satz 4 VR), allerdings nicht, weil die Einordnung als „Nebentätigkeit“ entfiele, sondern weil Sinn und Zweck der 377  BVerfGE

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

gen des Bundesverfassungsgerichts zur Mittelpunktregelung und der Übernahme von Regierungsämtern; diese Übernahme wird einhellig nicht als Mandatstätigkeit eingeordnet385. Die Parlamentarischen werden, plakativ formuliert, für eine Nebentätigkeit im Ministerium oder im Kanzleramt bezahlt; „die Tätigkeit in diesen Ämtern, die Verpflichtungen daraus und mithin auch die Vergütung dafür stehen ganz außerhalb des Abgeordnetenman­ dats“386. Deshalb überzeugt auch nicht, dass die Ernennung zur oder zum Parlamentarischen möglicherweise ebenso eine Art „Beförderung“387 darstelle wie die Wahl in den Fraktionsvorstand388. Denn dieses Argument ließe sich beliebig erweitern auch auf Ämter außerhalb der Regierung, die Abgeordnete nur aufgrund wirtschaftlicher Erwägungen anstreben könnten389. Würde man dies tatsächlich so weitgehend verstehen, liefe die Einschränkung bei Funktionszulagen auf eine generelle Einschränkung vergüteter Tätigkeiten neben dem Mandat hinaus, wogegen nicht zuletzt erheb­ liche verfassungsrechtliche Bedenken bestünden390. Etwas anderes folgt auch nicht aus der unbestritten engen Verknüpfung zwischen Mandat und Regierungsamt. Denn selbst wenn man davon ausgeht, dass das Amt der Parlamentarischen so unmittelbar aus dem Parlament selbst folgt, dass die Amtsbezüge als Zulage für das Mandat gelten (müssten)391, übergeht man die Frage nach einer amtsangemessenen finanziellen Ausstattung von Regierungsmitgliedern. Bezüglich der Versorgung hat das Bundesverfassungsgericht erkennen lassen, dass besondere wirtschaftliche Sicherungen für Regierungsmitglieder insbesondere wegen der Verhaltensregeln (Transparenz) dies in concreto nicht forderten, vgl. Beschlussempfehlung und Bericht zur Änderungen der Geschäftsordnung auf BT-Drs.  17 / 12670, S. 6. 385  BVerfGE 118, 277 (337 [i. E. ähnlich in der Auffassung der Richter Hassemer, Di Fabio, Mellinghoff und Landau, 338 ff. (351)]). Vgl. hierzu die Ausführungen unter Punkt B. I. 3. a) Freiheit und Weisungsgebundenheit der Parlamentarischen (S. 97). 386  So im Ergebnis auch das Sondervotum des Richters Seuffert zum sogenannten Diätenurteil „für die vom Parlament gewählten Minister usw.“, BVerfGE 40, 296 (341). 387  Nach Hans Meyer die Hauptfunktion der Parlamentarischen, vgl. nur KritV 1995, 216 (256). 388  So von Eichborn, KritV 2001, 55 (63 f.). 389  Hölscheidt, DVBl. 2000, 1734 (1738); vgl. auch Welti, DÖV 2001, 705 (712 f.) sowie weitere Nachweise in Fn. 373 in diesem Teil. 390  Schmahl, AöR 2005, 114 (140 f., dort Fn. 119); Welti, DÖV 2001, 705 (713); beide mit Bezug auf Häberle, NJW 1976, 537 (541). 391  Was im Ergebnis dem unter Punkt B. I. 3. a) Freiheit und Weisungsgebundenheit der Parlamentarischen (S. 97) und der Beziehung zwischen Parlament und Regierung Gesagten widerspräche, vgl. auch Fn. 355–357 in diesem Teil.



B. Verfassungsrechtliche Aspekte des Amtes105

zeitlichen Begrenzung ihres Amtes sachlich vertretbar sind392; wegen des weit reichenden Berufsverbotes für Regierungsmitglieder, die nicht zwingend Abgeordnete sein müssen, wird eine angemessene finanzielle Ausstattung sogar als grundsätzlich verfassungsrechtlich geboten angesehen393. Dies führt im parlamentarischen Regierungssystem fast zwangsläufig dazu, dass eine Doppelalimentation erzeugt wird aufgrund der häufigen Verknüpfung von Amt und Mandat. Diese faktische Folge wirft aber im Kern lediglich die Frage auf, ob diese Doppelalimentation verfassungsrechtlich zulässig ist. Geboten ist sie jedenfalls nicht, da die „Alimentationsverpflichtung der öffentlichen Hand [bei Parlamentarischen und Regierungsmitgliedern] nicht notwendig auf eine doppelte Aufbringung des angemessenen Lebensunterhalts [geht]“394. Welche verfassungsrechtlichen Konsequenzen dies für die Anrechnung von Leistungen der öffentlichen Hand hat, ist umstritten395; der Gesetzgeber hat sich – bislang gerichtlich unbeanstandet – dafür entschieden, die Entschädigung der Parlamentarischen um 50 vom Hundert zu kürzen, wobei der Kürzungsbetrag 30 vom Hundert der Bezüge nicht übersteigen darf396. Der Konflikt besteht also eher im Streit darüber, inwieweit zwei Ämter, die von einer Person wahrgenommen werden, durch die öffentliche Hand doppelt finanziert werden sollen397. Kritikpunkte sind nicht von der Hand zu weisen: Jeweils 30 Parlamentarische in der 16. und 17. Wahlperiode und 392  Vgl.

BVerfGE 76, 256 (344). Besoldungs- und Versorgungsstrukturen, 2000, S. 147; vgl. auch HbgVerfG, NJW 1998, 1054 (1056), zur Zulässigkeit von Funktionszulagen aufgrund der faktischen Unmöglichkeit weiterer Tätigkeiten bei der Übernahme von Funktionsstellen. 394  BVerfGE 40, 296 (329); speziell für Parlamentarische ähnlich das VG Düsseldorf, Urteil vom 9.  November 2011, Az. 10 K 4963 / 10 (bei juris), Rn. 33: „Der amtsangemessene Lebensunterhalt des Landtagsabgeordneten ist bereits durch seine Abgeordnetenbezüge sichergestellt. Daraus ergibt sich, dass von Verfassungs wegen keine Notwendigkeit besteht, für das Amt des Parlamentarischen Staatssekretärs Dienstbezüge vorzusehen. Schon gar nicht müssen diese Bezüge eine Vollalimentation darstellen; denkbar wäre etwa auch die Gewährung lediglich einer Amtszulage zu den weiterhin gezahlten Abgeordnetenbezügen.“ 395  Vgl. Darstellung bei Austermann, Anrechungsbestimmungen, 2011, S. 166 ff. 396  § 29 Abs. 1 Satz 1 AbgG; zu den Überlegungen des Gesetzgebers beim Erlass der Anrechnungsvorschriften im Jahr 1977 vgl. BT-Drs.  7 / 5531, S. 8 sowie BTDrs.  7 / 5903, S. 6 f. 397  Zutreffend Willand, Besoldungs- und Versorgungsstrukturen, 2000, S. 128; ebenso Welti, Die soziale Sicherung der Abgeordneten, 1998, S. 326 f; auf die Bezüge stellt letztlich auch von Eichborn ganz maßgeblich ab, KritV 2001, 55 (64 f.), zieht dann aber den nach hiesiger Einschätzung unzutreffenden Schluss, dass die Konsequenz eine Trennung vom Amt und Mandat sein müsse; vgl. dazu wiederum Welti, a. a. O. 393  Willand,

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

damit jeweils fast fünf Prozent aller Abgeordneten haben Amtsbezüge erhalten. Diese Bezüge machen zusammen mit der (gekürzten) Entschädigung im Einzelfall mehr aus als die Bezüge einer Ministerin oder eines Ministers ohne Mandat398. Dieser Umstand und mögliche Anrechnungsfragen sind bei der finanziellen Ausstattung der Parlamentarischen im 3. Teil der Arbeit von Interesse. Aus den Perspektiven von Freiheit und Gleichheit des Mandats sind die Amtsbezüge der Parlamentarischen jedoch verfassungsrechtlich unbedenklich. 4. Parlamentarische als Verfassungsorgane Die Überlegung, ob mit dem Amt ein neues Verfassungsorgan generiert worden ist, das deshalb zwingend im Grundgesetz zu verankern gewesen wäre399, trägt nicht: Die Parlamentarischen sind keine Organe, „die in ihrem Status und in ihren wesentlichen Kompetenzen unmittelbar von der Verfassung konstituiert, in ihrer inneren Organisation im Wesentlichen frei, keinem anderen Organ untergeordnet sind und das spezifische Wesen des Staates ausmachen“400. Ihre Aufgaben und Befugnisse folgen aus unterverfassungsrechtlichen Normen; mögliche Kompetenzen sind lediglich abgeleitet von den Regierungsmitgliedern, denen sie – basierend auf der Zuweisung durch einfaches Recht – untergeordnet sind; sie haben keine aus dem Amt folgenden eigenen, originären Befugnisse. Soweit die Ausgestaltung des Amtes im Einzelfall Aufgaben und Befugnisse vorsieht, die eigentlich einem Verfassungsorgan vorbehalten wären, handelt es sich um Kompetenz- oder Legitimationsprobleme, die über allgemeine verfassungsrechtliche Erwägungen zu lösen sind, nicht aber nicht um ein eigenständiges Rechtsproblem.

398  Vgl. diesen Gedanken u. a. bei Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (238). 399  So Knöpfle, zitiert bei Lüdtke, Aussprache zu dem Vortrag von Volkmar Hopf, Beamteter und parlamentarischer Staatssekretär (Bericht), S. 139 (146); kritisch Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 190 ff.; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 17 f.; Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 43; Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 25; zurückhaltender Wahl, Stellvertretung im Verfassungsrecht, S. 242. 400  Definition bei Stern, Staatsrecht II, 1980, S. 42; wie hier ausdrücklich StGH BW, ESVGH 23, 135 (147) für die vergleichbaren „politischen Staatssekretäre“; ausführlich zum alten Streit für die Parlamentarischen des Bundes Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 190 ff. sowie Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 25; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 17 f.; Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 43.



B. Verfassungsrechtliche Aspekte des Amtes107

II. Länder Für die Länder ist auch bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung des Amtes zwischen den Parlamentarischen mit und denen ohne Verfassungsrang zu unterscheiden, da je nach Regelungsebene unterschiedliche Maßstäbe bei der Prüfung anzulegen sind. 1. Parlamentarische mit Verfassungsrang Maßstab für die verfassungsrechtliche Beurteilung ist das Landesverfassungsrecht sowie das Homogenitätsgebot des Grundgesetzes (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG). a) Maßstab Landesverfassungsrecht Die Parlamentarischen mit Verfassungsrang waren von Beginn an in den Landesverfassungen von Baden-Württemberg und Bayern als Regierungsmitglieder verankert. Eine Überprüfung der entsprechenden Vorschriften an den Maßstäben für Verfassungsänderungen in Baden-Württemberg (Art. 64 Abs. 1 Satz 2 Verf BW) kommt damit von vornherein nicht in Betracht, da nach überwiegender Auffassung diese Maßstäbe „nur den verfassungsändernden Gesetzgeber, nicht auch den originären Verfassunggeber [binden]“401. Änderungen hat es hier nicht gegeben. Die Änderungen durch die Verfassungsreform 1998 im Freistaat Bayern sind an Art. 75 Abs. 1 Satz 2 Verf Bay zu messen, in dem es heißt: „Anträge auf Verfassungsänderungen, die den demokratischen Grundgedanken der Verfassung widersprechen, sind unzulässig.“ Als solche Grundgedanken werden in der Literatur unter Bezugnahme auf den Bayerischen Verfassungsgerichtshof402 unter anderem Volkssouveränität, Gewaltenteilung, Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und die Funktionsfähigkeit der demokratisch legitimierten Repräsentativorgane genannt403. Die Reichweite dieser Grundgedanken muss nicht vertieft werden, da die vorgenommen Änderungen – insbesondere die Begrenzung der Zahl der Parlamentarischen – unter keinem Gesichtspunkt gegen die eng auszulegende404 Vorgabe des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 Verf Bay verstoßen: Die Zusammensetzung der Landesregierung ist 401  So für den Bund Dreier, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 79 III Rn. 14 m. w. N. zum Streitstand. 402  Vor allem Bayerischer Verfassungsgerichtshof, VerfGHE 53, 42 ff. 403  Schweiger, in: Nawiasky, Verf Bay, Art. 75 Rn. 4 (12. EL 2003) mit entsprechenden Nachweisen. 404  Vgl. Bayerischer Verfassungsgerichtshof, VerfGHE 52, 104 (123).

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

nicht veränderungsfest, so lange der Status und die Zahl ihrer Mitglieder eine effektive und sachgerechte Regierungsarbeit ermöglichen405. Es gibt keine Hinweise darauf, dass eine absolute Obergrenze von 18 Mitgliedern – auch im Verhältnis zu 180 Mitgliedern des Landtages – zu hoch oder zu niedrig bemessen wäre mit Blick auf die Arbeits- und Funktionsfähigkeit406 der Landesregierung. Die Frage ist also auch hier, ob die Verfassungen von Baden-Württemberg und Bayern die gleichzeitige Mitgliedschaft in beiden Verfassungsorganen auch ohne ausdrückliche „Erlaubnis“ im Verfassungstext gestatten. Für beide Länder wird diese Frage in Literatur und Rechtsprechung mit „ja“ beantwortet. In Baden-Württemberg spricht dafür die historische Auslegung des Verfassungstextes. In den Verfassungsberatungen wurde die Thematik angesprochen; ein Antrag auf Aufnahme einer expliziten Unvereinbarkeitsregelung wurde jedoch abgelehnt407. Und auch in Bayern ist die gleichzeitige Mitgliedschaft in Landtag und Regierung nicht ausgeschlossen408. Das kann darauf gestützt werden, dass – anders als etwa gemäß Art. 68 Abs. 3 Satz 2 Verf Bay für die Berufsrichterinnen und Berufsrichter am Verfassungsgerichtshof – keine Unvereinbarkeitsregelung normiert ist und sich auch aus den Nebentätigkeitsverboten für Regierungsmitglieder in Art. 57 Verf BW kein Verbot ableiten lässt409. b) Maßstab Grundgesetz In Bezug auf das Grundgesetz ist die Einrichtung der Parlamentarischen mit Verfassungsrang an Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG zu messen. Danach muss „[d]ie verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern […] den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne [des] Grundgesetzes entsprechen“. Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG geht von eigenen, selbstständig gestaltbaren und abgegrenzten Verfassungsräumen der Länder aus („nicht Konformität oder Uniformität“410) und begrenzt diese 405  So für Zahl und Zuschnitt der Ressorts im Bund Uhle / Müller-Franken, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke, GG, 2014, Art. 64 Rn. 8. 406  Vgl. Uhle / Müller-Franken, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke, 2014, GG, Art. 64 Rn. 8. 407  Bericht des Verfassungs-Ausschusses über den Entwurf einer Verfassung, Verfassunggebende Landesversammlung, Beilage Nr. 1103 zu den Sitzungsprotokollen, S. 59; Göbel, Verf  BW, 1953, Art. 35 Abs. 4; Katz, in: Feuchte, Verf BW, 1987, Art. 53 Rn. 8. 408  BayVerfGHE 24, 137 (151); Lindner, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, Art. 45 Rn. 5; Meder, Verf Bay, 1992, Art. 45 Rn. 1. 409  Schweiger, in: Nawiasky, Verf Bay, Art. 45 Rn. 3 (12. EL 2003). 410  BVerfGE 9, 268 (279).



B. Verfassungsrechtliche Aspekte des Amtes109

Verfassungsräume durch die Bindung an die Grundsätze Republik, Demokratie, Sozialstaat und Rechtsstaat411, um so „eine gewisse Homogenität durch Bindung an die[se] leitenden Prinzipien herbei[zu]führen“412. Dabei haben die Länder vor allem im Staatsorganisationsrecht einen sehr weiten Gestaltungsspielraum413; das Bundesverfassungsgericht hat unter anderem die „in der Landesverfassung enthaltenen organisatorischen Grundentscheidungen“ als „Hausgut“ des Landesverfassungsrechts bezeichnet414. Die Literatur schlussfolgert daraus vor allem für die Regierungsorganisation ­ den „eigentlichen Bedeutungsschwerpunkt“415 des Landesverfassungsrechts. Deshalb ist die durch die Parlamentarischen mit Verfassungsrang abweichende Zusammensetzung der Landesregierungen in Baden-Württemberg und Bayern grundsätzlich zulässig, zumal auch der bundesdeutsche Verfassunggeber bei den Beratungen des Grundgesetzes ähnliche Modelle zumindest diskutiert hat416. Dies zeigt schon, dass sich die Regierung im funk­ tionell-organisatorischen Sinn in Bund und Ländern nicht zwingend ausschließlich aus Ministerinnen und Ministern sowie Regierungschefin bzw. Regierungschef zusammensetzen muss417. Hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung verlangt Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG auch in den Ländern die Koppelung von Kompetenz und Verantwortung als eine Ausprägung des demokratischen Rechtsstaates418, im parlamentarischen Regierungssystem bezieht sich die Verantwortung auf die Verantwortung gegenüber dem Parlament419. Bei der Ausgestaltung der Regierungsorganisation muss diese Korrelation also mit Blick auf die Parlamentarischen als Regierungsmitglieder und damit verbundener Kompetenzen bedacht sein420; allerdings haben die Länder auch hier Gestaltungsspielräume. In Baden-Württemberg ist die Kontrolle der Verantwortlichkeit der Parlamentarischen als Regierungsmitglieder sichergestellt durch die Möglichkeit, 411  Pieroth,

in: Jarass / Pieroth, GG, 2014, Art. 28 Rn. 1 und 3. 9, 268 (279). 413  Herdegen, in: Isensee / Kirchhof, HStR  VI (2008), § 129 Rn. 25. 414  BVerfGE 34, 9 (20). 415  Niedobitek, in: FS für König, 2004, S. 355 (357); ähnlich Menzel, Landesverfassungsrecht, 2002, S. 396. 416  Vgl. Nachweise in Fn. 243, 244 sowie 245 in diesem Teil. 417  Menzel, Landesverfassungsrecht, 2002, S. 443: „Aus bundesrechtlicher Perspektive […] keine Bedenken.“; Hinweise und Beispiele zur Zusammensetzung bei Herdegen, in: Isensee / Kirchhof, HStR  VI (2008), § 129 Rn. 33; ausführlich Niedobitek, in: FS für König, 2004, S. 355 (358 f.). 418  Vgl. BVerfGE 9, 268 (281). 419  Allgemein Zippelius / Würtenberger, Staatsrecht, 2008, § 42 Rn. 17; Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, 2014, Art. 62 Rn. 1; Grawert, NJW 1987, 2329 (2332). 420  Vgl. Lindner, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, Art. 51 Rn. 6, 9, 14. 412  BVerfGE

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

die Amtsinhaberinnen bzw. Amtsinhaber in Landtag und Ausschüsse zu zitieren (Art. 34 Abs. 1 Verf BW), die Möglichkeit eines Misstrauensvotums (Art. 56 Verf BW) und die Möglichkeit, alle Regierungsmitglieder vor dem Staatsgerichtshof des Landes anzuklagen (Art. 57 Verf BW). In Bayern ist ebenfalls eine „lückenlose politische Verantwortung in der Ressortführung gegenüber dem Landtag gesichert“421: Das Zitierrecht gilt auch gegenüber den Parlamentarischen (Art. 24 Abs. 1 Verf Bay); sie können ferner vor dem Verfassungsgerichtshof angeklagt werden (Art. 59 Verf Bay). Ein Misstrauensvotum ist in der bayerischen Verfassung zwar nicht vorgesehen, so dass der Landtag – anders als in Baden-Württemberg – die Parlamentarischen mit Verfassungsrang nicht unmittelbar aus der Regierung „drängen“ kann422. Dies ist mit Blick auf Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG vom Bundesverfassungsgericht jedoch insoweit als unproblematisch bestätigt worden, als das Gericht ein Misstrauensvotum als „nicht zwingend“ für die Ausgestaltung des parlamentarischen Regierungssystems ansieht423. Zu beachten ist, dass diese Instrumentarien noch keine Rückschlüsse darauf zulassen, welche Verantwortlichkeiten der Parlamentarischen mit Verfassungsrang konkret bestehen, sondern allein die mögliche „Form ihrer Geltendmachung“424 beschreiben. Der materielle Gehalt ist bei den Funktio­ nen der Parlamentarischen für Vertretungsrechte, daraus folgende originäre Kompetenzen und daraus wiederum folgende Konsequenzen für ihre Verantwortlichkeit von Interesse. Hinsichtlich des über das Homogenitätsgebot außerdem zu beachtenden Prinzips der Gewaltenteilung425 kann hinsichtlich der – nach beiden Landesverfassungen zulässigen – Verknüpfung von Abgeordnetenmandat und Regierungsmitgliedschaft auf die zum Grundgesetz gemachten Ausführungen verwiesen werden: Die bundesdeutsche Verfassung normiert ebenfalls keine Inkompatibilität; Landtagsmandat und Landesregierungsamt sind demnach auch mit Blick auf Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar.

421  Lindner,

in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, Art. 51 Rn. 4. Ministerbefangenheit, 2006, S. 296. 423  BVerfGE 9, 268 (281); weitere Beispiele bei Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, 2014, Art. 28 Rn. 5, m. N. 424  Kröger, Ministerverantwortlichkeit, 1972, S. 5 f. (Hervorhebung im Original) bezogen auf die Unterscheidung zwischen Verantwortlichkeit und der Instrumente zur Geltendmachung dieser Verantwortlichkeit bei Ministerinnen und Ministern. 425  BVerfGE 2, 307 (319); hierzu bereits ausführlich oben unter Punkt B. I. 1. a) Zur Zulässigkeit der Personalunion zwischen Mandat und Amt (S. 82). 422  Ley,



B. Verfassungsrechtliche Aspekte des Amtes111

2. Parlamentarische ohne Verfassungsrang Auch die einfachgesetzlich verankerten Parlamentarischen sind auf ihre Verfassungsmäßigkeit hin zu überprüfen, konkret auf die Vereinbarkeit des Amtes mit der Landesverfassung. Da das Homogenitätsgebot nicht nur als Maßstab für die Ausgestaltung der Landesverfassungen, sondern auch für sämtliche unterverfassungsrechtliche Normen in den Ländern gilt426, muss das Amt zudem den Vorgaben des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG entsprechen. a) Maßstab Landesverfassungsrecht Zur verfassungsrechtlichen Beurteilung der einfachgesetzlich verankerten Parlamentarischen hat sich sehr ausführlich der Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg in dem mehrfach zitierten Urteil geäußert427. Das Gericht spricht auch einige der für den Bund als problematisch diskutierten und ausführlich geprüften Punkte an. aa) Vereinbarkeit mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung Der Grundsatz der Gewaltenteilung ist ein grundlegendes Prinzip: BadenWürttemberg und Mecklenburg-Vorpommern haben die Regelung des Grundgesetzes aus Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG wörtlich übernommen (Art. 25 Abs. 1 Satz 2 Verf BW; Art. 3 Abs. 1 Satz 2 Verf M-V428); in NordrheinWestfalen enthält Art. 3 der Landesverfassung (Verf NRW) eine in drei Absätze unterteilte Zuweisung der Ausübung der Staatsgewalt. In allen drei Ländern ist der Grundsatz nicht starr, sondern – wie im Bund – als „nur im Prinzip garantiert“ und „vielfach modifiziert“429 und damit im Sinne der erläuterten „Gewaltenverschränkung“430 zu verstehen. Da es in den untersuchten Ländern keine ausdrücklichen Unvereinbarkeitsregelungen gibt431 und die verfassungsrechtlichen Grundlagen denen im Bund ähneln, haben 426  Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, 2014, Art. 28 Rn. 3; Nierhaus, in: Sachs, GG, 2014, Art. 28 Rn. 8. 427  StGH BW, ESVGH 23, 135 ff. 428  Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 23. Mai 1993, GVOBl. M-V 1993 S. 372, zuletzt geändert durch Gesetzes vom 30. Juni 2011, GVOBl. M-V S. 375. 429  StGH BW, ESVGH 23, 135 (143). 430  Siehe oben unter Punkt B. I. 1. a) Zur Zulässigkeit der Personalunion zwischen Mandat und Amt (S. 82). 431  Aber: Nach Art. 41 Abs. 3 Verf M-V dürfen die Regierungsmitglieder nicht dem Parlament eines anderen Landes angehören.

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

Literatur und Rechtsprechung ganz überwiegend keine Bedenken gegen eine solche Personalunion bei Ministerinnen und Ministern auf Landesebene432. Diese Einschätzung lässt sich auf die Parlamentarischen übertragen, mit einigen landesspezifischen Besonderheiten in der Begründung. Für Baden-Württemberg hat der Staatsgerichtshof die Vereinbarkeit des Amtes der einfachgesetzlich verankerten Parlamentarischen mit der Landesverfassung bejaht. Die Vorschriften über die Regierungsbildung stünden einer weiteren einfachgesetzlichen „Staatssekretärsebene“ nicht entgegen. Dies folge aus einer Gesamtschau der Beratungen der Verfassunggebenden ­Versammlung sowie aus Wortlaut, Sinn und Zweck433. Die Verfassung treffe keine abschließenden Vorgaben für die Regierungsorganisation im weiteren Sinne434. Und aufgrund des rechtlich deutlich unterscheidbaren Status‘ der beiden Ämter435 – vor allem wegen des Stimmrechts im Kabinett und der Unterscheidung zwischen eigenen Rechten der Parlamentarischen mit Verfassungsrang sowie abgeleiteten Rechten der einfachgesetzlich verankerten Parlamentarischen – werde der „Numerus clausus“ in Art. 45 Abs. 2 Verf BW nicht umgangen436. Daneben hat das Gericht Fragen der Gewaltenteilung (Vereinbarkeit von Amt und Mandat sowie Grenzen des Funktionsvorbehalts) erörtert. Bemerkenswert dabei: Das Gericht hat bei der Prüfung der Gewaltenteilungsthematik nur darauf abgestellt, ob das Amt „gewisse Gewichtsverlagerungen auf Kosten der Exekutive“ erzeuge, also auf mögliche Gefahren der „Parlamentisierung“ der Exekutive hingewiesen – dieser Aspekt wird in der Debatte um Inkompatibilitäten äußerst selten argumentativ genutzt. Der Schwerpunkt liegt klar auf einer befürchteten „Regierungslastigkeit“ der ­Legislative437. Im Ergebnis hat das Gericht ausgeführt: „Auch durch die Verbindung des Amtes eines politischen Staatssekretärs mit einem Abgeordnetenmandat entsteht oder erhöht sich nicht die Gefahr, die Exekutive könnte in eine besondere Abhängigkeit der Legislative geraten und dadurch in ihrem Kernbereich gefährdet werden.“438

In Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen lässt sich die Vereinbarkeit von Regierungsamt und Landtagsmandat durch einen Umkehr432  StGH BW, ESVGH 23, 135 (143 f.); Litten, in: Litten / Wallerath, Verf  M-V, 2007, Art. 41 Rn. 15 sowie Art. 45 Rn. 7; Dästner, Verf NRW, 2002, Art. 64 Rn. 4; Tettinger, in: Löwer / Tettinger, Verf  NRW, 2002, Art. 64 Rn. 17. 433  StGH BW, ESVGH 23, 135 (139); kritisch zum Urteil Katz, Politische Verwaltungsführung, S. 117 f. (dort insbes. Fn. 31). 434  StGH BW, ESVGH 23, 135 (143 f.). 435  StGH BW, ESVGH 23, 135 (140 f.). 436  StGH BW, ESVGH 23, 135 (139 f.). 437  Dazu die Nachweise in Fn. 253. 438  StGH BW ESVGH 23, 135 (143 f.).



B. Verfassungsrechtliche Aspekte des Amtes113

schluss begründen: Die Verfassung Mecklenburg-Vorpommerns enthält in Art. 41 Abs. 3 Verf M-V eine Unvereinbarkeitsregelung für Mitglieder der Landesregierung, wonach diese nicht gleichzeitig Mitglied des Bundestages, des Europäischen Parlaments oder eines anderen Parlaments eines Landes sein dürfen; Nordrhein-Westfalen sieht Entsprechendes für die gleichzeitige Mitgliedschaft im Bundestag oder der Bundesregierung vor (Art. 64 Abs. 4 Verf NRW). Daraus lässt sich schlussfolgern, dass die verfassunggebenden Gesetzgeber gerade keine Unvereinbarkeit zwischen Mitgliedschaft in Landesregierung und Landesparlament regeln wollten439. Ein interessanter Aspekt in dem Zusammenhang ist, dass für Nordrhein-Westfalen nicht nur angesprochen wird, ob Ministerinnen und Minister gleichzeitig Mitglieder des Landtages sein dürfen, sondern auch, ob sie es müssen440. Das resultiert aus der Besonderheit, dass der Landtag die Ministerpräsidentin bzw. den Ministerpräsidenten „aus seiner Mitte“ wählt (Art. 52 Abs. 1 Verf NRW). Die Mitgliedschaft im Landtag ist also für dieses Amt zwingende Voraussetzung441. Hinsichtlich des Funktionsvorbehalts für Beamtinnen und Beamte (Art. 33 Abs. 4 GG; Art. 77 Abs. 1 Verf  BW; Art. 71 Abs. 4 Verf  M-V442) bestehen – ähnlich wie im Bund – keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen das Amt: In allen drei Ländern sehen die Staatssekretärsgesetze ebenfalls vor, dass das Amt nur „zur Unterstützung“ der Regierungsmitglieder dient; umfassende Vertretungsbefugnisse sowie damit verbundene weitere Rechte sind durch die Geschäftsordnungen der Landesregierungen oder Verwaltungsvorschriften nicht zugewiesen. bb) Legitimation, Freiheit und Gleichheit, Verfassungsorgan Die auch in den Ländern vom Demokratieprinzip geforderte hinreichende Legitimation der Parlamentarischen443 ist gegeben: Ihre Ernennung erfolgt 439  In Mecklenburg-Vorpommern wurde es erwogen, so Litten, in: Litten-Wallerath, Verf M-V, 2007, Art. 41 Rn. 15 (dort Fn. 15). 440  Vgl. z. B. Schönenbroicher, in: Heusch / Schönenbroicher, Verf  NRW, 2010, Art. 52 Rn. 4. 441  Tettinger, in: Löwer / Tettinger, Verf  NRW, 2002, Art. 64 Rn. 17. 442  Baden-Württemberg und Mecklenburg-Vorpommern wortgleich mit dem Bund; Nordrhein-Westfalen hat keine Norm in der Landesverfassung; die Vorgaben sind dennoch zu beachten, da Art. 33 (Abs. 4 und Abs. 5) GG nicht nur „Rahmen“, sondern unmittelbar geltendes Verfassungsrecht für die Länder ist, Badura, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 33 Rn. 55 (71.  EL 2014); ausführlich Lecheler, in: Isensee / Kirchhof, HStR  V (2007), § 110 Rn. 11; Ennuschat, in: Löwer / Tettinger, Verf NRW, 2002, Art. 80 Rn. 4; Kleinrahm / Dickersbach, Verf NRW, 1977, Art. 80 Punkt. 1., jeweils m. N. 443  Vgl. Schönenbroicher, in: Heusch / Schönenbroicher, Verf  NRW, 2010, Art. 51 Rn.  21 f.

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

in Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen ausweislich der Staatssekretärsgesetze durch die Ministerpräsidentin oder den Ministerpräsidenten im Einvernehmen mit dem jeweiligen Regierungsmitglied444, an dessen Weisungen die beigegebenen Parlamentarischen gebunden sind445, so dass sich die parlamentarische Verantwortlichkeit der Regierungsmitglieder auch auf sie erstreckt. In Mecklenburg-Vorpommern ist im Gesetz zwar nicht geregelt, welche Person die Parlamentarischen beruft. Aus der vergleichbaren Struktur und Zielsetzung des Staatssekretärsgesetzes, dem formellen und materiellen Kabinettsbildungsrecht der Ministerpräsidentin bzw. des Ministerpräsidenten446 sowie der eindeutigen Zuordnung zu einem bestimmten Regierungsmitglied (§ 1 Abs. 1 LParlG M-V) lässt sich aber schlussfolgern, dass auch dort das Ernennungsverfahren wie im Bund und den übrigen Ländern abläuft447. Die statusbezogene und „materielle“ Abhängigkeit der Parlamentarischen von den Regierungsmitgliedern wurde im Gesetzgebungsverfahren betont448 und lässt sich als Ausfluss der allgemeinen Weisungsgebundenheit und Einordnung der Parlamentarischen in das jeweilige Ressort449 verstehen. In allen Ländern sind die Parlamentarischen ohne Verfassungsrang also hinreichend demokratisch legitimiert. Die Erwägungen zu möglichen Beeinträchtigungen von Freiheit und Gleichheit der Parlamentarischen des Bundes gelten analog auch für die Länder: Es besteht kein verfassungsrechtliches Spannungsverhältnis zwischen der Freiheit des Mandats450 einerseits und der Einordnung in das jeweilige Ressort und die damit verbundene Unterordnung unter das Regierungsmitglied andererseits. Zur Lösung des auch in den Ländern vergleichbaren faktischen Spannungsverhältnisses durch die Doppelstellung steht es den Parlamentarischen – wie im Bund – frei, das Amt bei Konflikten mit eigenen Überzeugungen jederzeit niederzulegen451. Auch für die Frage der Vereinbarkeit der Zahlung der Amtsbezüge mit den aus der Rechtsprechung folgenden Vorgaben zur Zulässigkeit von Funk444  § 3

Abs. 1 PolitStG BW; § 2 ParlStAmtG NRW. Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 120. 446  Thiele, in: Thiele / Pirsch / Wedemeyer, Verf  M-V, 1995, Art. 43 Rn. 1. 447  Details werden 3. Teil unter Punkt A. I. 2. Bestellung der Parlamentarischen der Länder (S. 146) erörtert. 448  Gesetzentwurf LT-Drs.  1 / 189, S. 6 f. 449  Vgl. zur Ressortverantwortung der Ministerinnen und Minister Litten, in: Litten / Wallerath, Verf  M-V, 2007, Art. 46 Rn. 5 f. 450  Art. 27 Abs. 3 Verf  BW; Art. 13 Abs. 2 Satz  2 Verf  Bay; Art. 22 Abs. 1 Verf  M-V; Art. 30 Abs. 2 Verf  NRW. 451  § 6 Abs. 2 PolitStG BW; § 3 Abs. 2 LParlG M-V; § 4 Abs. 1 Satz 1 ParlStAmtG NRW. 445  Katz,



B. Verfassungsrechtliche Aspekte des Amtes115

tionszulagen kann auf das Vorbild Bund rekurriert werden: Die in allen Ländern verfassungsrechtlich verpflichtende Zahlung von Entschädigungsleistungen in grundsätzlich gleicher Höhe452 wird nicht beeinträchtigt durch die Amtsbezüge der Parlamentarischen, da diese nicht auf Grund parlamentarischer Funktionsstellen gezahlt werden453. Schließlich sind die Parlamentarischen auch in den Ländern nicht als Verfassungsorgane anzusehen. Status und Kompetenzen sind als einfachgesetzlich abgeleitet zu verstehen und erfüllen insoweit die Definitionsmerkmale eines Verfassungsorgans nicht454. b) Maßstab Grundgesetz Bedenken gegen die Vereinbarkeit der Stellung der Parlamentarischen in den Ländern mit Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG bestehen nicht; die Landesgesetzgeber haben den daraus resultierenden Rahmen für die Ausgestaltung der unterverfassungsrechtlichen Regierungsorganisation durch das Amt der Parlamentarischen nicht überschritten. Das gilt insbesondere für den Grundsatz der Gewaltenteilung und die Sicherstellung der parlamentarischen Verantwortlichkeit.

III. Ergebnisse Das Amt der Parlamentarischen entspricht im Bund den Vorgaben des Grundgesetzes und in den Ländern den Vorgaben der Landesverfassungen sowie dem Homogenitätsgebot des Grundgesetzes. Die zumeist mit Blick auf den Grundsatz der Gewaltenteilung geäußerten Bedenken greifen nicht, da die Verfassungen die Verknüpfung von Amt und Mandat nicht verbieten. Die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber sind hinreichend demokratisch legitimiert. Der verfassungsrechtlich verbürgte Status der Mitglieder des Bundestages und der Landtage, insbesondere Freiheit und Gleichheit, steht dem Amt nicht entgegen: Das Spannungsverhältnis zwischen Freiheit des Mandats und weisungsgebundener Einbindung in die Regierungsorganisa­ tion ist kein verfassungsrechtliches, sondern ein faktisches Spannungsverhältnis. Die Zahlung von Amtsbezügen an Parlamentarische ist nicht an den Maßstäben für die Zulässigkeit der Zahlung von Funktionszulagen zu mes452  Art. 40

Verf BW; Art. 31 Verf Bay; Art. 22 Abs. 2 Verf M-V; Art. 50 Verf NRW. Funktionszulagen in den Ländern vgl. Braun, Verf BW, 1984, Art. 40 Rn. 10 und 4; Möstl, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, Art. 31 Rn. 8; Thesling, in: Heusch / Schönenbroicher, Verf  NRW, 2010, Art. 50 Rn. 13 f.; Tebben, in: Litten / Wallerath, Verf M-V, 2007, Art. 22 Rn. 40. 454  Ausdrücklich für Baden-Württemberg, StGH BW ESVGH 23, 135 (147). 453  Zu

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

sen, da es sich bei dem Amt nicht um eine parlamentarische Funktionsstelle handelt. Zudem handelt es sich bei den Parlamentarischen ohne Verfassungsrang nicht um Verfassungsorgane, sodass für das Amt keine verfassungsrechtliche Grundlage nötig ist. Soweit im Einzelfall die aufgezeigten Grenzen überschritten werden, ist dies keine Frage der Verfassungsmäßigkeit des Amtes (bzw. der zugrundeliegende Gesetze), sondern ihrer Anwendung.

C. Gestaltungsspielräume der Gesetzgeber Aus der Tatsache, dass Gesetze die Bestellung der Parlamentarischen ermöglichen, lässt sich eine weitere Frage extrahieren, die in sich nochmals zweigeteilt zu erörtern ist: Ist ein solches Regierungsamt überhaupt einer gesetzlichen Regelung zugänglich („Organisationsgewalt“ vs. „legislatives Zugriffsrecht“)? Und: Ist eine gesetzliche Grundlage für die Errichtung des Amtes zwingend („Gesetzesvorbehalt“)? Beides sind systematisch Fragen nach den Kompetenzen der obersten Verfassungsorgane und damit ebenfalls als Gewaltenteilungsproblem zu verstehen455. Zugriffsrecht und Gesetzesvorbehalt sind somit als Vorfragen für Handlungs- und Gestaltungsoptionen der Gesetzgeber und der Regierungen relevant.

I. Handlungsmöglichkeit und Handlungspflicht im Bund Um Vorschläge zur Änderung des Staatssekretärsgesetzes456 zu bewerten, ist zunächst zu untersuchen, wer und in welchem Umfang solche Änderungen überhaupt vornehmen darf. Dies ist für Folgefragen bei möglichem Änderungsbedarf für die Wahl der richtigen Regelungsebene entscheidend. Auf den ersten Blick scheint die Antwort leicht zu sein: Der Gesetzgeber könnte das Staatssekretärsgesetz anpassen, und die Bundesregierung wäre daran gebunden. Wenn etwas durch Gesetz geregelt wurde, kann es auch nur durch Gesetz geändert werden457. Das gilt allerdings nur, wenn die Bestellung von Parlamentarischen nicht eigentlich ein originäres, allein der Regierung zustehendes Recht ist. Denn dann darf der Gesetzgeber keine Regelung treffen, eine Sperrwirkung kann nicht eintreten. In diesem Fall könnte die Bundesregierung – durch Organisationserlass, in der Geschäftsordnung oder in Verwaltungsanweisungen – auch dem Gesetz gegenläufige 455  Ossenbühl, in: Isensee / Kirchhof, HStR  V (2007), § 101 Rn. 11; speziell für die Parlamentarischen Arndt, Der Staat 1970, 501 (505 f.) zum Zugriffsrecht. 456  Dazu ausführlich im 5. Teil unter Punkt B. Regelungsbedarf und Regelungsvorschläge (S. 350). 457  Böckenförde, NJW 1999, 1235.



C. Gestaltungsspielräume der Gesetzgeber117

Regelungen treffen, die dem Gesetz „vorgehen“458. Ganz ähnlich wie beim Verhältnis zwischen Geschäftsordnungsrecht und Gesetz handelt es sich nicht um ein Rangproblem, sondern um ein Kompetenzproblem459. Wenn geklärt ist, ob der Gesetzgeber Regelungen treffen darf, stellt sich die Frage, ob er das auch muss (Gesetzesvorbehalt), und welche Bereiche er der Bundesregierung überlassen darf. 1. „Gouvernementale Organisationsgewalt“ vs. „legislatives Zugriffsrecht“ Organisationsgewalt allgemein definiert Ernst-Wolfgang Böckenförde, auf den die Literatur immer wieder rekurriert, „als die Befugnis zur Schaffung, Veränderung, Zusammenordnung, Bestimmung der Aufgaben und (eventl.) der inneren Gliederung und Geschäftsregelung öffentlicher Funktionsträger […]“460. Unter „gouvernementaler Organisationsgewalt“ wird die Befugnis verstanden, „über Umfang und Zuschnitt des Kabinetts sowie über sonstige Elemente [der] Organisationsstruktur“ der Regierung zu entscheiden461. Dazu gehört nicht nur das materielle Kabinettsbildungsrecht der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers nach Art. 64 Abs. 1 GG, sondern als „Annex“462 auch die Regierungsorganisation im weiteren Sinne, etwa die Berufung der Parlamentarischen463. Neben dieser Organisationsgewalt existiert die den Bundesministerinnen und Bundesministern zustehende Befugnis, ihr Ressort, insbesondere die Ressortleitung, zu organisieren464. 458  Im Ergebnis ebenso Busse, Der Staat 2006, 245 (250), allerdings mit missverständlicher Begründung; ähnlich ders., DÖV 1999, 313 (317); zu Recht deshalb kritisch Hermes, in: Dreier, GG, Bd. II, 2006, Art. 64 Rn. 23; vgl. auch den Hinweis bei Herzog, in: Kremer, Parlamentsauflösung, 1974, S. 113 (127 f.). 459  So zu GOBT und Gesetz Achterberg / Schulte, in: v.  Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2010, Art. 40 Abs. 1 Rn. 40, m. w. N.; allgemein Böckenförde, NJW 1999, 1235 (1235 f.). 460  Böckenförde, Organisationsgewalt, 1964, S. 38; zur praktischen Umsetzung vgl. das Handbuch für Organisationsuntersuchungen und Personalbedarfsermittlung, herausgegeben vom Bundesministerium des Innern, Stand: Januar 2015, online verfügbar unter http: /  / www.orghandbuch.de / OHB / DE / node.html, letzter Aufruf am 15. Februar 2015. 461  Oldiges, in: Sachs, GG, 2014, Art. 64 Rn. 22, m. w. N.; ähnlich Maurer, in: FS für Vogel, 2000, S. 331 (331 f.). 462  Oldiges, in: Sachs, GG, 2014, Art. 64 Rn. 24. 463  Kloepfer, Verfassungsrecht I, 2011, § 18 Rn. 213. 464  Epping, in: Epping / Hillgruber, BeckOK, GG, Art. 64 Rn. 3 (Stand: Juni 2014); Oldiges, in: Sachs, GG, 2014, Art. 65 Rn. 19 und 21; zum Zusammenspiel innerhalb der Regierung bei der Bestellung der Parlamentarischen vgl. im 3. Teil Punkt A. I. Begründung des Amtsverhältnisses (S. 140); zu weiteren Fragen bei der Organisation der ministeriellen Leitungsebene Wahl, Der Staat 1969, 327 (339).

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

Der Streit darüber, inwieweit diese gouvernementale Organisationsgewalt beschränkt werden darf durch den Zugriff des Gesetzgebers und ob es einen zugriffsfesten Kernbereich der Regierung gibt, gehört „[m]it einer mehr als hundertjährigen Tradition […] zu den Standardthemen der deutschen Staatsrechtswissenschaft und Staatspraxis“465. Vor allem die Frage, ob Zahl, Zuschnitt und Zuständigkeiten der Ministerien gesetzlich geregelt werden dürfen, ist dabei Gegenstand der Überlegungen. Das Grundgesetz enthält zu diesen Fragen keine ausdrücklichen Aussagen. In der Literatur lassen sich – mit Nuancen – zwei verschiedene Ansatzpunkte unterscheiden466: Nach einer Auffassung dürfte ein Gesetz allenfalls „punktuelle Organisations­ regelungen“467 enthalten. Die Ministerialebene „als Ort des Regierens“ müsse gänzlich ausgespart werden468, es gebe eine „exklusive organisatorische Leitungsbefugnis“ der Regierung469; ihre bei der Regierungsbildung erforderliche Flexibilität dürfe „nicht durch den Gesetzgeber präjudiziert oder konterkariert werden“470. Jedenfalls bedürfe eine Ausweitung der Parlamentskompetenzen in diesem Bereich, dem „Hausgut“ der Exekutive471, „einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung“472. Die „parlamentsfreundlichere“ Auffassung hingegen erlaubt einen weitergehenden gesetzgeberischen Zugriff. Ein Exklusivrecht der Regierung für die Regierungsorganisation lasse sich aus der Verfassung nicht ableiten473 und sei aufgrund des Budgetrechts des Parlaments ohnehin jedenfalls mittelbar beschränkt („faktische Limitierung“)474. Deshalb sei es möglich, „zumindest die Grobstruktur der Bundesregierung gesetzlich zu regeln“475. 465  Schmidt-Aßmann,

in: FS für Ipsen, 1977, S. 333. bei Baer, Der Staat 2001, 525 (526–529) nach Kernbereichsthese („Im Zweifel für die Regierung“; in diesem Sinne sehr deutlich Busse, Der Staat 2006, S. 245 [250 f.]) und Vorrangthese („Im Zweifel für das Parlament“; in diesem Sinne Baer a. a. O., insb. S. 541); zum Streitstand auch Hermes, in: Dreier, GG, Bd.  II, 2011, Art.  64 Rn.  22  f. sowie Schröder, M., in: v.  Mangoldt /  Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2010, Art. 64 Rn. 19. 467  Schröder, M., in: v.  Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2010, Art. 64 Rn. 23. 468  Schmidt-Aßmann, in: FS für Ipsen, 1977, S. 333 (351). 469  Herzog / Grzeszick, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 20, Punkt VI. Rn. 130 (71.  EL 2014); sehr weitgehend auch Busse, Der Staat 2006, 245 (250 f.). 470  Maurer, in: FS für Vogel, 2000, S. 331 (345). 471  Begriff und Nachweise bei Baer, Der Staat 2001, 525 (527, dort Fn. 7). 472  Herzog / Grzeszick, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 20, Punkt VI. Rn. 126 (71.  EL 2014). 473  Möllers, Gewaltengliederung, 2005, S. 412; Meyer, H., in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 4 Rn. 57. 474  Hermes, in: Dreier, GG, Bd. II, 2006, Art. 64 Rn. 23 (dort inbes. Fn. 87), Bezug nehmend auf Meyer, H., in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 4 Rn. 57. 475  Meyer, H., in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 4 Rn. 57; ähnlich Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, 2014, Art. 64 Rn. 2; weitergehend Baer, Der Staat 466  Systematisierung



C. Gestaltungsspielräume der Gesetzgeber119

Für das geltende Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen lässt sich ein Zugriffsrecht des Gesetzgebers im Ergebnis bejahen476, ohne dass eine Entscheidung für oder gegen eine der aufgezeigten Positionen notwendig wäre: Das Gesetz räumt der Bundeskanzlerin bzw. dem Bundeskanzler Ermessen ein bei der Frage, ob Parlamentarische beigegeben werden sollen (§ 1 Abs. 1 Satz 1 ParlStG: „kann“). Eine Pflicht zur Bestellung lässt sich der Vorschrift nicht entnehmen477; die Bestellung muss im Einvernehmen mit dem Regierungsmitglied erfolgen (§ 2 Satz 2 ParlStG). Es handelt sich mithin um ein Angebot des Gesetzgebers, ein weiteres Amt innerhalb der Regierung zu kreieren. Daran schließen sich zwar bestimmte gesetzliche Vorgaben an dessen Ausgestaltung an – diese sind im Schwerpunkt allerdings verfahrensrechtlicher, statusrechtlicher und protokollarischer Natur. Zur inhalt­ lichen Seite, zu Aufgaben und Befugnissen in den Bundesministerien und im Bundeskanzleramt, verhält sich das Gesetz nur mit dem Hinweis in § 1 Abs. 2 ParlStG, wonach die Parlamentarischen die Mitglieder der Bundesregierung „unterstützen“. Details überlässt das Gesetz der Bundeskanzlerin bzw. dem Bundeskanzler, der Bundesregierung, die innerhalb ihrer Geschäftsordnungsautonomie Regelungen getroffen hat sowie den Mitgliedern der Bundesregierung, die aufgrund ihrer eigenen Organisationsgewalt Verwaltungsanweisungen erlassen haben bzw. erlassen dürfen. Es lässt sich demnach bereits vertreten, dass die Organisationsbefugnisse der Regierung gar nicht berührt werden, weil die Entscheidung über das „Ob“ der Bestellung rechtlich gesehen im freien Ermessen der beteiligten Personen steht. Betrachtet man die mit der Entscheidung verbundenen gesetzlichen Folgen – etwa die zwingende Vorgabe, dass die Parlamentarischen in den Ministerien Abgeordnete sein müssen – dennoch als Eingriff in die Entscheidungsfreiheit der Regierung, so berührt dieser in Anbetracht der Weite des Gesetzes, was die Einsatzmöglichkeiten der Parlamentarischen betrifft, nicht den „Kernbereich“ der Regierungsorganisation. Die Parlamentarischen können jederzeit entlassen werden. Das Gesetz regelt keine „Ämterexklusivität“. So bleibt es der Regierung jederzeit unbenommen, innerhalb der verfassungsrechtlichen Grenzen (auch) andere politische Ämter (wie etwa Beauftragte) zu errichten und zu besetzen oder den Parlamentarischen ergänzend Zugleichfunktionen mit entsprechenden Titeln zu übertragen. Für die Zulässigkeit des Zugriffs spricht ferner, dass auch für die 2001, 525 (541): „Aus dem Grundgesetz ergibt sich umgekehrt eine Vermutungsregel zugunsten des Parlaments.“ (Hervorhebung im Original). 476  Vgl. auch die Hinweise bei Arndt, Der Staat 1970, 501 (505 f.) sowie Herzog, in: Kremer, Parlamentsauflösung, 1974, S. 113 (127 f.). 477  So ausdrücklich Schneider, O., ParlStG, 2001, § 1 Abs. 1: „[Es ist] ausgeschlossen, dass sich das eingeräumte Ermessen im Einzelfall auf eine gesetzliche Pflicht zur Bestellung Parlamentarischer Staatssekretäre reduziert.“

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

Mitglieder der Bundesregierung gesetzliche Vorgaben im Bundesministergesetz getroffen werden (dürfen). Die Gesetze unterscheiden sich strukturell kaum voneinander; vielfach wird auf das Bundesministergesetz verwiesen. Und schließlich: Es geht um den Einsatz von Abgeordneten im Bereich der Regierung; eine Einflussnahme des Parlaments darauf, in welcher Form dies geschehen darf, ist mindestens naheliegend. 2. Gesetzesvorbehalt Das Parlament darf also ein Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre erlassen. Zu klären ist weiter, ob ein Gesetz zwingend ist. Die für die Bundesebene auf den ersten Blick lediglich akademisch-theoretische Frage, ob die Aussage „Kein dauerndes Staatsamt ohne Gesetz“478 auf die Parlamentarischen zutrifft – es gibt ja zurzeit ein Gesetz – muss dennoch beantwortet werden. Etwa, um zu klären, ob sich mögliche Erweiterungen der Aufgaben und Befugnisse der Parlamentarischen allein durch Organisationserlasse, geschäftsordnungsrechtliche Regelungen oder Verwaltungsvorschriften umsetzen ließen und wenn ja, in welchem Umfang. Oder, um zu klären, ob die Bundesregierung weiterhin Parlamentarische bestellen dürfte, wenn der Gesetzgeber der immer wieder erhobenen Forderung479 nachkäme und das Gesetz über die Parlamentarischen abschaffen würde. Schleswig-Holstein etwa hat die gesetzliche Grundlage für die sogenannten Parlamentarischen Vertreter im Jahr 2000 aufgehoben, die geschäftsordnungsrechtliche Regelung existierte aber noch bis ins Jahr 2013480. Konkret zu den Parlamentarischen finden sich nur einige wenige, eher beiläufige Hinweise in der Literatur481. Zwei Ausnahmen gibt es, die die 478  Zitiert bei Böckenförde, Organisationsgewalt, 1964, S. 99 und Lecheler, Personalgewalt, 1977, S. 81 (dort Fn. 214); zum historischen Hintergrund Köttgen, VVDStRL 1958, S. 154 (161 [f.]): „[…] Organisationsgewalt der Krone beschneiden.“ 479  Vgl. Antrag der Fraktion DIE LINKE. vom 29.  Juni 2011, BT-Drs.  17 / 6305, S. 1. 480  Ob diese ausgereicht hätte, um das Amt wiederzubeleben, und ob es die Möglichkeit gäbe, das Amt (in anderen Ländern) gänzlich ohne gesetzliche Grundlage zu etablieren, ist in erster Linie anhand des Landesverfassungsrechts zu beurteilen. 481  Eschenburg, Parlamentarische Staatssekretäre II, 1961, S. 18 (18 f.): „Die Institution […] müsste in der Bundesrepublik erst durch ein Gesetz geschaffen werden […].“; Anders, DÖV 1967, 611: „Zur Regelung der Rechtsverhältnisse […] bedurfte es eines besonderen Gesetzes“; Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 22: „[…] neue Ämter müssen in bestimmten Verfahren durch Rechtsregeln geschaffen werden“, er befasst sich in diesem Kontext allerdings mit der Frage, ob ein einfaches Gesetz ausreicht oder ob eine verfassungsrechtliche Grundlage notwendig gewesen wäre.



C. Gestaltungsspielräume der Gesetzgeber121

Kernfrage unterschiedlich beantworten. Ernst-Wolfgang Böckenförde lehnt die Notwendigkeit ab und führt dazu aus: „Um sie [die Parlamentarischen] als solche ins Leben zu rufen, bedarf es keines vorherigen Gesetzes, vielmehr liegt die Befugnis dazu im Rahmen der Organisationsbefugnisse des Kanzlers bzw. des Kabinetts (vorbehaltlich der haushaltsrechtlichen Bewilligung durch den Bundestag) und des Ministerernennungsrechtes des Bundespräsidenten. Eine gesetzliche Regelung empfiehlt sich allerdings für die persönliche Rechtsstellung, insbesondere Amtsbezüge u. ä., deren Vorhandensein aber keine Bedingung der Ernennung ist […].“482

Theodor Eschenburg geht hingegen davon aus, dass „[…] Voraussetzung für die Ernennung […] wäre, dass seine Besoldung und Bezeichnung […], seine Stellung und seine Funktion durch ein besonderes Gesetz oder durch die Ergänzung des Bundesministergesetzes geregelt würden.“483

Es wird sich zeigen, dass beide Auffassungen tragen – wenn zwischen Errichtung und konkreter Ausgestaltung des Amtes unterschieden wird. a) Gesetzesvorbehalt hinsichtlich der Errichtung des Amtes Der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes wird ähnlich intensiv484 wie das soeben dargestellte legislative Zugriffsrecht im Kern als „Kompetenz­ problem“485 diskutiert. Geht es beim Zugriffsrecht darum, ob das Parla482  Böckenförde, Organisationsgewalt, 1964, S.  231  f. für einen sogenannten Staatsminister, dessen Konstruktion dicht an der der Parlamentarischen liegt, die Erwägungen überträgt Böckenförde deshalb in weiten Teilen auch auf „Parlamentarische Staatssekretäre“, a. a. O., S. 233. Ähnlich war es für die Parlamentarischen Unterstaatssekretäre in Preußen geregelt; nur die Vergütung war gesetzlich normiert, sonst gab es keine gesetzlichen Grundlagen, Schneider, H., in: FS für Scheuner, 1973, S. 563 (570). 483  Eschenburg, Staatsminister taugen nicht für Bonn, in: Die Zeit vom 18. Januar 1963, S. 4. 484  Magiera konstatierte schon 1979: „Das Schrifttum dazu ist nahezu unüberschaubar geworden […].“, Magiera, Parlament und Staatsleitung, 1979, S. 289 (dort Fn. 88); ähnlich Ossenbühl, in: Isensee / Kirchhof, HStR  V (2007), § 101 Rn. 12; ders. in Rn. 14 ff zu Begrifflichkeiten; dort werden (wie hier) „Gesetzesvorbehalt“ und „Vorbehalt des Gesetzes“ synonym verwandt. Im Übrigen vgl. Hermes, in: Dreier, GG, Bd. II, 2006, Art. 64 Rn. 19 f.; Schröder, M., in: v.  Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2010, Art. 64 Rn. 18 f.; Kloepfer, Verfassungsrecht I, 2011, § 18 Rn. 70; Jarass, in: Jarass / Pieroth, GG, 2014, Art. 20 Rn. 44; Oldiges, in: Sachs, GG, 2014, Art. 64 Rn. 24a, 24b; Uhle / Müller-Franken, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke, GG, 2014, Art. 64 Rn. 9; alle m. w. N. 485  Ossenbühl, in: Isensee / Kirchhof, HStR  V (2007), § 101 Rn. 11: „Es betrifft die Abgrenzung der Wirkungsbereiche von […] Parlament und Exekutive.“

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

ment gesetzgeberisch tätig werden darf, sagt der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes, wann das Parlament dies muss486. Das Grundgesetz enthält eine Reihe ausdrücklicher Gesetzesvorbehalte487, die für die Errichtung und Ausgestaltung des Amtes der Parlamentarischen aber nicht einschlägig sind. Ein Gesetzesvorbehalt aufgrund von Grundrechtsbetroffenheit488 kommt bei der Bestellung von Parlamentarischen nicht in Betracht; die bloße Regierungsorganisation wird als „weder prinzipiell grundrechtsrelevant noch außenwirksam“ eingeordnet489. Deshalb verneinen Rechtsprechung und Literatur wohl übereinstimmend einen generellen Vorbehalt für „institutionelle[s] und organisatorische[s] Staatshandeln[…]“490, insbesondere für die hier interessierende Organisation von Ministerien. Denkbarer Ansatzpunkt wäre allein die sogenannte Wesentlichkeitstheorie491, aus der unter dem Stichwort „institutioneller Gesetzesvorbehalt“492 auch für bestimmte Organisationsentscheidungen der Regierung die Notwendigkeit einer gesetzlichen Grundlage begründet wird493. Dies bezieht sich in der Regel auf die Errichtung, Auflösung und Fusion von Verwaltungsträgern494, 486  Maurer, in: FS für Vogel, 2000, S. 331 (345), dort mit umgekehrter Prüfungsreihenfolge; Baer, Der Staat 2001, 525 (538 f.). 487  Systematischer Überblick bei Ossenbühl, in: Isensee / Kirchhof, HStR  V (2007), § 101 Rn. 35 ff. 488  Hermes, in: Dreier, GG, Bd. II, 2006, Art. 64 Rn. 19 f.; Herzog / Grzeszick, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 20, Punkt VI., Rn. 120 (71.  EL 2014). 489  Schröder, M., in: v.  Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2010, Art. 64 Rn. 18; differenzierend, im Ergebnis aber ähnlich, Ohler, AöR 2006, 336 (341 f.); anders (am Beispiel der Neuerrichtung eines Ministeriums) Baedeker, Organisationsgewalt und Vorbehalt des Gesetzes, 1969, S. 112 f. 490  So Herzog / Grzeszick, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 20, Punkt VI., Rn. 120 (71. EL 2014); siehe auch Oldiges, in: Sachs, GG, 2014, Art. 64 Rn. 24a; Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, 2014, Art. 64 Rn. 2; Uhle / Müller-Franken, in: SchmidtBleibtreu / Hofmann / Henneke, GG, 2014, Art. 64 Rn. 9; Hermes, in: Dreier, GG, Bd. II, 2006, Art. 64 Rn. 19 f.; im Ergebnis auch Schmidt-Aßmann, in: FS für Ipsen, 1977, S. 333 (347). 491  Vgl. zur Entwicklung Maurer, in: FS für Vogel, 2000, S. 331 (340 ff.); Ohler, AöR 2006, 336 (343 f.); aus der umfangreichen Rechtsprechung vgl. nur BVerfGE 49, 89 (126) sowie VerfGH NRW, Urteil vom 9. Februar 1999, Az. VerfGH 11-98, NJW 1999, 1243, Leitsatz 2a): „Auch für Organisationsentscheidungen grenzt das Kriterium der Wesentlichkeit den Bereich ab, der dem Gesetzgeber zur ausschließlichen Regelung vorbehalten ist.“ 492  Begriff und Herleitung bei Köttgen, VVDStRL 1958, S. 154 (161 ff.); ausführlich Böckenförde, Organisationsgewalt, 1964, S. 95 ff., mit der Unterscheidung zwischen notwendigem und fakultativem Vorbehalt. 493  Beispiele bei Ohler, AöR 2006, 336 (355 ff.); Böckenförde, Organisationsgewalt, 1964, S. 96 f. 494  Ohler, AöR 2006, 336 (355  ff.); für Beauftragte Krepold, Der öffentlichrechtliche Beauftragte, 1992, S. 376 ff.



C. Gestaltungsspielräume der Gesetzgeber123

auf die Delegation von hoheitlichen Aufgaben auf diese Verwaltungsträger495 und auf die Gründung von beratenden Gremien (Beiräte, Kommis­ sionen)496. Für die Regierungsorganisation im engeren Sinne hat der Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen im Jahr 1999 entschieden, dass die Zusammenlegung von Innen- und Justizministerium wesentlich im Sinne des Vorbehalts des Gesetzes sei und nicht allein durch Organisations­ erlass des Ministerpräsidenten organisiert werden könne497. Das Gericht hat darauf abgestellt, dass auch Entscheidungen wesentlich sein können, die Bedeutung besitzen für andere tragende Verfassungsprinzipien als die Grundrechte. Dies sei „bereichsspezifisch“ zu ermitteln498. Namentlich Angelegenheiten der Rechtspflege könnten wegen des Rechtsstaatsprinzips wesentlich sein499. Die Entscheidung ist in der Literatur sehr kritisch besprochen worden500. Doch selbst bei Übertragung der Maßstäbe des Verfassungsgerichtshofes lässt sich jedenfalls für die Errichtung des Amtes grundsätzlich kein Gesetzesvorbehalt begründen, da keine „tragenden Prinzipien des Grundgesetzes“501 ersichtlich sind, zu deren Sicherung ein Gesetz nötig wäre: Das Amt ist konzipiert als rechtlich abhängige, im Wesentlichen politische Unterstützung der Ministerinnen und Minister, nicht als Behörde oder Verwaltungseinheit mit eigenen Kompetenzen. Die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber verfügen damit nur über abgeleitete, nicht über originäre Befugnisse; die parlamentarische Kontrolle ihrer Arbeit wird vollumfänglich über die Kontrolle der Regierungsmitglieder sichergestellt502. Aufgaben und Befugnisse, die den Parlamentarischen übertragen werden können, beziehen sich ausschließlich auf den Bereich innerhalb der Regierung und innerhalb der Ministe­ rialbürokratie, ohne sich daraus Bindungen anderer Verfassungsorgane oder

495  Böckenförde, Organisationsgewalt, 1964, S. 96; Baedeker arbeitet mit dem Begriff „Funktionsträger“ und stellt darauf, ob dieser auf „Außenwirkung“ gerichtet sei. Dann soll schon die Errichtung / Einrichtung selbst eines Gesetzes bedürfen, Baedeker, Organisationsgewalt und Vorbehalt des Gesetzes, 1969, S. 109 ff. 496  Ohler, AöR 2006, 336 (375). 497  VerfGH NRW, NJW 1999, 1243 ff. 498  VerfGH NRW, NJW 1999, 1243 (1245). 499  VerfGH NRW, NJW 1999, 1243 (1245). 500  Das Gericht setze fälschlicherweise die Zulässigkeit des gesetzlichen Zugriffs mit der Notwendigkeit gleich, so Oldiges, in: Sachs, GG, 2014, Art. 64 Rn. 24b; skeptisch auch Epping, in: Epping / Hillgruber, BeckOK, GG, Art. 64 Rn. 5.1 (Stand: Juni 2014); Baer, Der Staat 2001, 525 (539); Böckenförde, NJW 1999, 1235 (1236). 501  VerfGH NRW, NJW 1999, 1243 (1245). 502  Siehe wiederum die allgemeinen Maßstäbe von Böckenförde, Organisationsgewalt, 1964, S. 228 f. sowie Hopf, Beamteter und parlamentarischer Staatssekretär, 1967, S. 129 (135).

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

sonstige Außenwirkungen begründen ließen503. Und die Freiheit des Mandats nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ist trotz Einbindung in die Regierungsorganisation nicht beeinträchtigt, da keine mandatsbezogenen Verpflichtungen erzeugt werden (können)504. Einziger Vorbehalt aus der Parlamentsperspektive ist nach alledem die haushaltsrechtliche Absicherung durch einen Ansatz im Haushaltsplan, der durch Haushaltsgesetz festgestellt wird, Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG505. Die Errichtung des Amtes als solches unterliegt also keinem Gesetzesvorbehalt. b) Gesetzesvorbehalt hinsichtlich der Ausgestaltung des Amtes Was die konkrete Ausgestaltung des Amtes angeht, ist zunächst für die finanzielle Ausstattung der Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber von einem Gesetzesvorbehalt auszugehen. Die Parlamentarischen beziehen seit 1974 keine Aufwandsentschädigung mehr, sie erhalten seither Amtsbezüge und erwerben Anspruch auf Versorgungsleistungen506. Zwar ist auch diesbezüglich dem Grundgesetz kein ausdrücklicher Vorbehalt zu entnehmen (anders als den Verfassungen der hier untersuchten Länder507). Allerdings spricht sehr viel dafür, dass eine gesetzliche Grundlage für Regierungsmitglieder (auch in einem weiteren Sinne) erforderlich ist508. Für Beamtinnen und Beamte folgt ein Regelungsvorbehalt aus Art. 33 Abs. 5 GG; für Abgeordnete aus Art. 48 Abs. 3 Satz 2 GG, der grundlegend im sogenannten Diätenurteil konkretisiert wurde: „In einer parlamentarischen Demokratie lässt es sich nicht vermeiden, dass das Parlament in eigener Sache entscheidet, wenn es um die Festsetzung der Höhe 503  „Die Stellung des Staatssekretärs beruht auf einer internen Funktion, die ihrerseits weitgehend mit Außenwirkung versehen ist.“, Hopf, Beamteter und parlamentarischer Staatssekretär, 1967, S. 129 (135); zur Trennung zwischen Innen- und Außenbereich Ohler, AöR 2006, 336 (353 f. und 358 [dort zur Errichtung von Behörden als „rein nach innen gerichtete Maßnahme“]); vgl. allgemein auch Baedeker, Organisationsgewalt und Vorbehalt des Gesetzes, 1969, S. 116 (keine Außenwirkung, wenn nicht unmittelbar auf Bürger gerichtete Tätigkeit). 504  Arndt, Der Staat 1970, 501 (506 f.); ausführlich und m. w. N. unter Punkt B. I. 3. a) (S. 97). 505  Zum Zusammenhang zwischen Budgetrecht des Parlaments und Organisa­ tionsgewalt Lehngut, DVBl. 1985, 1359 (1363 f.). 506  Siehe dazu den Gesetzentwurf auf BT-Drs.  7 / 820. 507  Art. 53 Abs. 1 Verf  BW; Art. 58 Verf  Bay; Art. 45 Abs. 2 Verf  M-V, Art. 64 Abs. 1 Verf NRW; zu den übrigen Ländern Willand, Besoldungs- und Versorgungsstrukturen, 2000, S. 147. 508  Für Mitglieder der Regierung im engeren Sinne ausdrücklich Badura, in: FS für Quaritsch, 2000, S. 295 (296) und Busse, BMinG, 2014, Einleitung, Rn. 1 f., unter Einbeziehung der Entstehungsgeschichte des Bundesministergesetzes.



C. Gestaltungsspielräume der Gesetzgeber125 und um die nähere Ausgestaltung der mit dem Abgeordnetenstatus verbundenen finanziellen Regelungen geht. Gerade in einem solchen Fall verlangt aber das demokratische und rechtsstaatliche Prinzip (Art. 20 GG), dass der gesamte Willensbildungsprozess für den Bürger durchschaubar ist und das Ergebnis vor den Augen der Öffentlichkeit beschlossen wird. Denn dies ist die einzige wirksame Kontrolle. Die parlamentarische Demokratie basiert auf dem Vertrauen des Volkes; Vertrauen ohne Transparenz, die erlaubt zu verfolgen, was politisch geschieht, ist nicht möglich.“509

Beide Rechtsverhältnisse sind nicht identisch mit denen der Regierungsmitglieder510; ähnlich ist jedoch die Beschreibung als öffentliches Amt, das in besonderer Weise der Öffentlichkeit als Kontrollinstanz unterliegt511. Daraus wiederum folgt, dass erhöhte Transparenz bei der konkreten Ausgestaltung solcher Rechtsverhältnisse vor allem mit Blick auf die finanziellen Aspekte zu fordern ist512 und zwar auch für Regierungsmitglieder und solche Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber, die ihr Amt im Wesentlichen von diesen ableiten und stellvertretend (technisch und untechnisch zu verstehen) bestimmte Regierungsfunktionen wahrnehmen. Dies gilt um so mehr, als im parlamentarischen Regierungssystem das Parlamentsmandat mit einem Regierungsamt verknüpft werden kann und bei den Parlamentarischen zwingend zu verknüpfen ist; in diesen Fällen erfolgt also in der Regel eine „Entscheidung in eigener Sache“513 hinsichtlich der finanziellen Ausstattung. Im Zusammenhang mit finanziellen Aspekten sind auch Anrechnungsbestimmungen zu sehen, die – je nach Ausgestaltung – außerdem aufgrund 509  BVerfGE

40, 296 (327). schrittweisen Herauslösung der Regierungsmitglieder aus dem Beamtenverhältnis vgl. den Entwurf eines Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Bundesregierung (Bundesministergesetz) in der 1. Wahlperiode, BT-Drs. Nr. 3551, S. 6 sowie Köttgen, Abgeordnete und Minister als Statusinhaber, 1955, S. 195 (204). 511  Willand, Besoldungs- und Versorgungsstrukturen, 2000, S. 158 f.; kritisch Busse, BMinG, 2014, Einleitung, Rn. 7. 512  „Transparenzgebot“, vgl. für den Bundestag Häberle, NJW 1976, 537 (540); ferner Thüringer Verfassungsgerichtshof, Urteil vom 16. Dezember 1998, Az. 20 / 95, bei juris, Rn. 107 unter Bezugnahme auf das sogenannte Diätenurteil, BVerfGE 40, 296 (327); siehe auch BVerfGE 85, 264 (291 f.): „Unbeschadet der Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung der Grundlagen staatlicher Parteienfinanzierung […].“; Frenzel, ZBR 2008, 243 (251), der für die vertragliche Ausgestaltung bestimmter öffentlich-rechtlicher Amtsverhältnisse zu Recht auf die Gefahr der Intransparenz hinweist; zur möglichen weiteren Begründung der Transparenzforderungen speziell bei Regierungsmitgliedern Willand, Besoldungs- und Versorgungsstrukturen, 2000, S.  159 ff. 513  Zur Definition dieses Begriffs Streit, Entscheidung in eigener Sache, 2006, S. 20 ff.; zur entsprechenden Einordnung bei Regierungsmitgliedern Streit, Entscheidung in eigener Sache, 2006, S. 53 sowie Vierhaus, NVwZ 1993, 36 (41). 510  Zur

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

möglicher Grundrechtsrelevanz einem Gesetzesvorbehalt unterliegen. Grundrechte der Parlamentarischen sind ferner betroffen, wenn Regelungen den persönlichen Rechtskreis der Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber tangieren: Zu denken ist an nachwirkende Pflichten aus dem Amtsverhältnis wie etwa über das Ende hinaus bestehende Verschwiegenheits- und Anzeigepflichten oder die vielfach – Anfang des Jahres 2015 auch in einem Gesetzgebungsverfahren – diskutierten nachamtlichen Karenzzeiten von Regierungsmitgliedern. Hierfür ist ebenfalls eine gesetzliche Grundlage zwingend. 3. Gesetzgebungskompetenz des Bundes Dass der Bund die Gesetzgebungskompetenz zum Erlass des Staatssekretärsgesetzes hatte und in der Konsequenz auch die Kompetenz für mögliche Änderungen des Gesetzes, wird zwar nicht ausdrücklich erörtert, dürfte aber unstrittig sein. Verfassungsrechtlich lässt sich dies unterschiedlich begründen: Abgestellt werden könnte auf den Kompetenztitel in Art. 73 Abs. 1 Nr. 8 GG und darauf, dass zu den Rechtsverhältnissen „der im Dienste des Bundes stehenden Personen“ auch das der Parlamentarischen zu zählen ist514 und zwar hinsichtlich der Begründung des maßgeblichen Rechtsverhältnisses515, also der Etablierung des Amtes, und hinsichtlich möglicher Änderungen516. Andererseits wird auf ungeschriebene Gesetzgebungskompetenzen zurückgegriffen517; dem Bund stünde danach die Etablierung des Amtes mangels ausdrücklicher Regelung kraft Natur der Sache zu.

II. Handlungsmöglichkeit und Handlungspflicht in den Ländern Auch in den Ländern ist zu unterscheiden zwischen der Frage, ob und wenn ja, in welchem Umfang, der Gesetzgeber Regelungen über das Amt der Parlamentarischen treffen darf und der Frage, wann er und in welchem Umfang er dies muss.

514  Heintzen, in: v.  Mangoldt / Klein / Starck, GG, 2010, Art. 73 Rn. 85; Uhle, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 73 Rn. 187 (71.  EL 2014), jeweils m. w. N. 515  Heintzen, in: v.  Mangoldt / Klein / Starck, GG, 2010, Art. 73 Rn. 86; Uhle, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 73 Rn. 182 (71.  EL 2014). 516  Uhle, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 73 Rn. 182 und Rn. 190 (71.  EL 2014), ParlStG als Beispiel genannt. 517  So für den Erlass des Ministergesetzes Köttgen, Abgeordnete und Minister als Statusinhaber, 1955, S. 195 (204).



C. Gestaltungsspielräume der Gesetzgeber127

1. Parlamentarische mit Verfassungsrang Der Gestaltungsspielraum des einfachen Gesetzgebers ist in BadenWürttemberg und Bayern beschränkt durch die Regelungen für die Parlamentarischen in der jeweiligen Landesverfassung. Diese Regelungen dürfen durch einfaches Gesetz nicht umgangen oder ausgehöhlt518 bzw. geändert werden519. Dies bezieht sich vor allem auf die Zuordnung der Parlamentarischen zur Landesregierung im funktionell-organisatorischen Sinne und auf das – in Baden-Württemberg gesondert zu verleihende – Stimmrecht in der Landesregierung mit dem damit verbundenen Anwesenheitsrecht bei den Kabinettssitzungen. Ausdrücklich zulässig ist hingegen ein gesetzgeberischer Zugriff auf die Ausgestaltung der Amtsverhältnisse: Art. 53 Abs. 1 Verf BW enthält einen entsprechenden Vorbehalt sowie einen Gestaltungsauftrag „insbesondere“ für Besoldung und Versorgung der Regierungsmitglieder. In Bayern fordert Art. 58 Verf Bay, Gehalt, Ruhegehalt und Hinterbliebenenversorgung durch Gesetz zu regeln. 2. Parlamentarische ohne Verfassungsrang Der Streit um die Frage des Verhältnisses zwischen Organisationsgewalt und legislativem Zugriffsrecht wird auch in den Ländern geführt. In Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen ist die Ausgangssituation insoweit mit der des Bundes vergleichbar, als auch dort Fragen der organisatorischen Regierungsbildung nicht ausdrücklich in den Landesverfassungen geregelt sind520. Überwiegend – so die zusammenfassende Darstellung in der Kommentarliteratur – werde von einer Allzuständigkeit des Parlaments ausgegangen, die ihre Grenze finden solle in der „Kernkompetenz“ der Ministerpräsidentin bzw. des Ministerpräsidenten521. Aufgrund der konkreten Ausgestaltung der Staatssekretärsgesetze in beiden Ländern ist auch hier kein Streitentscheid erforderlich, weil „Kernkompetenzen“ nicht tangiert werden: Die Berufung der Parlamentarischen ist eine Ermessensentscheidung (§ 1 Abs. 1 LParlG M-V; § 1 Abs. 1 ParlStAmtG NRW). Der Entscheidungsspielraum bezüglich der Zahl der Parlamentarischen ist zwar 518  Prüfung des StGH BW ESVGH 23, 135 (139 ff., insbesondere S. 141) sowie Art. 64 Abs. 4 Verf  BW. 519  Vgl. Art. 75 Abs. 3 Verf  Bay. 520  Maurer, in: FS für Vogel, 2000, S. 331 (349); ders. auch allgemein zu möglichen Inhaberinnen und Inhabern der Organisationsgewalt (z. B. Landesregierung als Kollegium), a. a. O. S.  348. 521  Schönenbroicher, in: Heusch / Schönenbroicher, Verf  NRW, 2010, Art. 52 Rn. 19, mit zahlreichen Nachweisen.

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

enger gesteckt als im Bund522, wo es keine ausdrückliche Begrenzung gibt; allerdings ist auch in den Ländern kein Exklusivamt geregelt. Es können daneben also andere Ämter geschaffen werden. Die Begriffe „Sonderaufgaben“ bzw. „Erfüllung besonderer Regierungsaufgaben“523 sind nicht definiert, ihre Ausfüllung obliegt demnach den Regierungsmitgliedern. Schließlich hat sich in beiden Ländern die Flexibilität der Gesetze in der Praxis bereits hinreichend gezeigt, bis hin zum Absehen von einer Anwendung des Gesetzes in Mecklenburg-Vorpommern. Der Verfassung des Landes Baden-Württemberg werden komplexe Vorgaben für die Regierungsbildung attestiert524: Art. 45 Abs. 3 Verf  BW bestimmt, dass die Regierung unbeschadet des Gesetzgebungsrechts des Landtages über die Geschäftsbereiche ihrer Mitglieder entscheidet und dass dieser Beschluss der Zustimmung des Landtages bedarf. Außerdem bedarf die Regierung zur Amtsübernahme der Bestätigung durch den Landtag, Art. 46 Abs. 3 Satz 1 Verf BW. Aus diesen Regelungen wird geschlussfolgert, dass zwar grundsätzlich die Landesregierung die Organisationsgewalt inne habe; diese Zuweisung werde jedoch durch die explizit normierten Rechte zugunsten des Gesetzgebers und des Landtages relativiert525. Unabhängig von der Reichweite dieses Zugriffsrechts ist das Staatssekretärsgesetz in Baden-Württemberg unproblematisch, was mögliche „Kernkompetenzen“ der Landesregierung betrifft. Wichtigstes Argument ist auch hier: Es steht im Ermessen der Ministerpräsidentin bzw. des Ministerpräsidenten, ob überhaupt Parlamentarische ernannt werden und im Ermessen des jeweiligen Regierungsmitglieds, welche Aufgaben die Parlamentarischen wahrnehmen. In allen drei Ländern gibt es keinen „Totalvorbehalt“ zugunsten des Parlaments; die in den Verfassungen normierten Gesetzesvorbehalte für die Verwaltungsorganisation umfassen nicht die Regierungsorganisation526. Hinsichtlich der Errichtung des Amtes gibt es daher auch in den Ländern keinen Gesetzesvorbehalt. Bezüglich der Ausgestaltung des Amtsverhältnisses gibt es für Regierungsmitglieder im formellen Sinne in allen Ländern Gesetzesvorbehalte527. Diese gelten zwar nicht unmittelbar für die Parla522  § 1 Abs. 1 LParlG M-V (Parlamentarische für einzelne Mitglieder); § 1 Abs. 1 ParlAmtStG NRW (beschränkt auf eine Person). 523  § 1 Abs. 1 LParlG M-V bzw. § 1 Abs. 1 ParlAmtStG NRW. 524  Darstellung nach Maurer, in: FS für Vogel, 2000, S. 331 (350); dort heißt es: „[…] besonders komplizierte Regelung“. 525  Maurer, in: FS für Vogel, 2000, S. 331 (350). 526  Art. 70 Verf BW (Braun, Verf BW, 1984, Art. 70 Rn. 1 f. und Rn. 5); Art. 70 Verf M-V (Litten, in: Litten / Wallerath, Verf  M-V, 2007, Art. 43 Rn. 6); Art. 77 Verf NRW (Schönenbroicher, in: Heusch / Schönenbroicher, Verf NRW, 2010, Art. 77 Rn. 3). 527  Art. 53 Abs. 1 Verf  BW; Art. 45 Abs. 2 Verf  M-V; Art. 64 Abs. 1 Verf  NRW.



C. Gestaltungsspielräume der Gesetzgeber129

mentarischen; jedoch lässt sich auch für die unterverfassungsrechtlich organisierten öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnisse der Parlamentarischen mit sehr guten Gründen der Gesetzesvorbehalt hinsichtlich der Amtsbezüge entsprechend begründen. Außerdem muss immer dort ein Gesetz erlassen werden, wo Grundrechte der Parlamentarischen betroffen sind. Das ist – wie im Bund – zu bejahen für Anrechnungstatbestände oder über das Ende der Amtszeit hinausreichende Verpflichtungen aus dem Amt (etwa Verschwiegenheitspflichten). 3. Gesetzgebungskompetenz der Länder Die Gesetzgebungskompetenz der Länder folgt aus Art. 70 GG. Eine ausdrückliche oder ungeschriebene Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Regelungen über Parlamentarische der Länder gibt es nicht. Insbesondere lässt sich Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG nicht anwenden, da Parlamentarische keine Beamtinnen und Beamten im Sinne dieser Vorschrift sind528. Im Übrigen ist die Regierungsorganisation im engeren und weiteren Sinne Sache der Länder529.

III. Ergebnisse Es ist umstritten, ob und in welchem Umfang die Gesetzgeber im Bund und in den Ländern auf die Organisation der Regierung durch Gesetz zugreifen dürfen. Die Staatssekretärsgesetze sind so ausgestaltet, dass die Organisationsgewalt der Regierung nur unwesentlich beeinträchtigt ist, da sowohl bei der Frage, ob Parlamentarische bestellt werden, als auch bei der Frage, welche Aufgaben sie zu übernehmen haben, ein weiter Ermessenspielraum der Inhaberinnen und Inhaber der Organisationsgewalt besteht. Auch sind andere Ämter durch das Amt der Parlamentarischen nicht ausgeschlossen (keine Exklusivität). Der Gesetzgeber durfte also Gesetze wie die vorliegenden Staatssekretärsgesetze erlassen. Für die Errichtung des Amtes ist ein Gesetz aus dem verfassungsrechtlich begründeten Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes nicht notwendig, da das Amt als solches weder grundrechtsrelevant noch wesentlich für die Verwirklichung anderer Verfassungsprinzipien ist. Für die Ausgestaltung des Amtsverhältnisses ist wegen der Zahlung von Amtsbezügen ein haushaltsrecht­ licher Ansatz erforderlich sowie eine gesetzliche Grundlage für die Zahlung 528  Degenhart,

in: Sachs, GG, 2014, Art. 74 Rn. 113. in: Sachs, GG, 2014, Art. 74 Rn. 113 sowie Nachweise in den Fn. 410 ff. in diesem Teil. 529  Degenhart,

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

an die Parlamentarischen. In den Ländern ist dies, anders als im Bund, für Regierungsmitglieder und damit für Parlamentarische mit Verfassungsrang explizit in den Landesverfassungen geregelt; der Rechtsgedanke ist auch auf die Parlamentarischen ohne Verfassungsrang zu übertragen. Im Übrigen ist eine gesetzliche Grundlage überall da zu fordern, wo auch die persönliche Rechtsstellung der Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber betroffen ist (Grundrechtsrelevanz).

D. Justiziabilität: Normen(erlass)kontrolle Das Amt der Parlamentarischen sieht sich Kritik auf verschiedenen Ebenen ausgesetzt. Speziell mit Blick auf die verfassungsrechtliche Ebene dieser Kritik stellt sich die Frage, welche Konsequenzen aus möglichen Verstößen gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung oder die Freiheit und Gleichheit der Abgeordneten folgen würden. In der Regel belässt es die Literatur dabei, die Verfassungswidrigkeit des Amtes530 oder – für bestimmte Fälle – die Verfassungswidrigkeit der Anwendung der maßgeblichen Gesetze531 herzuleiten und festzustellen. Dabei ist zu beachten, dass allein eine mögliche missbräuchliche Anwendung bzw. Ausgestaltung des Gesetzes (etwa die Zuweisung „überschießender“ Befugnisse oder die Bestellung einer zu großen Zahl von Parlamentarischen) das Gesetz selbst nicht verfassungswidrig macht532. Hier geht es deshalb zunächst um die Justiziabilität der Rechtsgrundlagen für Parlamentarische, also um prinzipale Normenkontrolle. Da die Kritik vor allem an einer befürchteten Regierungslastigkeit des Parlaments und damit verbundener Kontrollverluste des Parlaments durch die Doppelrolle der Parlamentarischen ansetzt, ist es angesichts der vielfach beschriebenen „Verschiebungen […] auf die Frontstellung Parlamentsmehrheit / Opposition“533 hin naheliegend, bei der Frage nach der Justiziabilität der Rechtsgrundlagen die Perspektive der parlamentarischen Opposition534 einzunehmen. 530  Vgl. Meyer, H., in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 4 Rn. 39 ff. sowie Nachweise in Fn. 253 in diesem Teil. 531  Vgl. etwa Busse, ParlStG, 2014, § 1 Rn. 4 f.; ähnlich schon Schneider, O., ParlStG, 2001, zu § 1. 532  Vgl. schon die Ausführungen unter Punkt B. I. in diesem Teil (Nachweise in Fn. 226 f.). 533  Schulze-Fielitz, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 11 Rn. 29; ähnlich Badura, in: FS für Mahrenholz, 1994, S. 869 (878) sowie schon Stern, Staatsrecht II, 1980, S. 55. 534  Kurz zur vielfältigen Bedeutung des Begriffes, Hölscheidt, Parlamentsfraktionen, 2001, S. 55 f.; siehe auch Art. 16a Verf Bay und Art. 26 Verf M-V mit einer ausdrücklichen Nennung der Opposition.



D. Justiziabilität: Normen(erlass)kontrolle131

I. Verfahren vor Verfassungsgerichten Die gesetzlichen Grundlagen des Amtes der Parlamentarischen können im Bund vor dem Bundesverfassungsgericht und in allen untersuchten Ländern vor den Landesverfassungsgerichten mit einer abstrakten Normenkontrolle verfassungsgerichtlich überprüft werden535. Das Bundesverfassungsgericht entscheidet über die förmliche und sach­ liche Vereinbarkeit von Bundesrecht mit dem Grundgesetz und zwar auf Antrag der Bundesregierung, einer Landesregierung oder eines Viertels der Mitglieder des Bundestages, Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG. Eine Frist für die Einleitung des Verfahrens gibt es nicht536; maßgeblich ist, ob die angegriffenen Vorschriften verkündet sind537. Zulässiger Antragsgegenstand sind Rechtsnormen jeglicher Regelungsebene538, also nicht nur formelle Gesetze, sondern auch Rechtsverordnungen oder Satzungen539. Unter den Satzungsbegriff werden die Geschäftsordnungen der Verfassungsorgane subsumiert540, die damit ebenfalls justiziabel sind. Kein tauglicher Gegenstand der Normenkontrolle sind grundsätzlich Verwaltungsvorschriften541. Mit der Normenkontrolle könnten demnach die Rechtsgrundlagen im Bund grundsätzlich durch das Bundesverfassungsgericht überprüft werden, mit Ausnahme der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien sowie der Hausanweisungen in den Ministerien. Ausgehend von einer gesetzlichen Mitglie-

535  Bund: Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 BVerfGG i. V. m. §§ 76 ff. BVerfGG; Baden-Württemberg: Art. 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Verf BW, § 8 Abs. 1 Nr. 2 StGHG i. V. m. §§ 48 ff. StGHG; Bayern: Art. 98 Satz 4 Verf Bay, Art. 2 Nr. 7 VfGHG i. V. m. Art. 55 VfGHG; Mecklenburg-Vorpommern: Art. 53 Nr. 2 Verf  M-V, § 11 Abs. 1 Nr. 2 LVerfGG i.  V.  m. §§  40 ff LVerfGG; Nordrhein-Westfalen: Art.  75 Nr. 3 Verf NRW, § 12 Nr. 6 VGHG i. V. m. §§ 47 VGHG ff.; zum Verhältnis zwischen Bundes- und Landesverfassungsgericht bei „Zuständigkeitskonkurrenzen“ Pestalozza, Verfassungsprozessrecht, 1991, § 21 Rn. 5 ff. 536  Rozek, in: Maunz / Schmidt-Bleibtreu / Klein / Bethge, BVerfGG, § 76 Rn. 5 (43. EL 2014). 537  Rozek, in: Maunz / Schmidt-Bleibtreu / Klein / Bethge, BVerfGG, § 76 Rn. 16 (43. EL 2014). 538  Rozek, in: Maunz / Schmidt-Bleibtreu / Klein / Bethge, BVerfGG, § 76 Rn. 12 (43. EL 2014). 539  Rozek, in: Maunz / Schmidt-Bleibtreu / Klein / Bethge, BVerfGG, § 76 Rn. 12 (43. EL 2014). 540  Rozek, in: Maunz / Schmidt-Bleibtreu / Klein / Bethge, BVerfGG, § 76 Rn. 26 (43. EL 2014); diff. Bethge, in: Maunz / Schmidt-Bleibtreu / Klein / Bethge, BVerfGG, Vorbemerkungen, Rn. 17 (43. EL 2014), jeweils m. w. N. 541  Rozek, in: Maunz / Schmidt-Bleibtreu / Klein / Bethge, BVerfGG, § 76 Rn. 43 (43. EL 2014).

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

derzahl542 des 17. Deutschen Bundestages von 620 im Februar 2013 wären 155 Abgeordnete nötig gewesen, um einen entsprechenden Antrag zu stellen. Das Bundesverfassungsgericht hat nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG außerdem die Kompetenz, auf Antrag auch Landesrecht auf seine Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz sowie sonstigem Bundesrecht hin zu untersuchen. Denkbar wäre also, dass die Rechtsgrundlagen für Parlamentarische der Länder Streitgegenstand in einem Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht sind; dies kann auch die Regelungen in den Landesverfassungen betreffen543. Ausgenommen sind wiederum grundsätzlich Verwaltungsanweisungen544 (Hausanweisungen etc.). Bis auf die Verwaltungsanweisungen könnten demnach grundsätzlich alle Rechtsgrundlagen für Parlamentarische im Bund und in den Ländern vom Bundesverfassungsgericht überprüft werden und zwar auf die Initiative jedes der genannten Antragsberechtigten hin545. Nicht notwendig ist es, dass potenziell Antragsberechtigte zuvor andere Möglichkeiten zur Änderung oder Anpassung der fraglichen Rechtsgrundlagen wahrgenommen haben (keine Subsidiarität der Normenkontrolle)546. Es müssen also keine Anträge oder Gesetzentwürfe betreffend die kritisierten Normen in das parlamentarische Verfahren eingebracht worden sein. In Baden-Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen ist das Normenkontrollverfahren ganz ähnlich wie im Bund geregelt547. Maßstab der Prüfung ist ausschließlich die Landesverfassung548, Prüfungsgegenstand das gesamte Landesrecht mit der aufgezeigten Ausnahme für Verwaltungsvorschriften549. Antragsberechtigt sind ein Viertel der Mitglieder 542  Art. 121 GG; die gesetzliche Mitgliederzahl meint den „Soll-Bestand“, dazu Pieroth / Jarass, GG, 2014, Art. 121 Rn. 2, m. w. N.; für die Länder Mann, in: Löwer /  Tettinger, Verf NRW, 2002, Art. 75 Rn. 20. 543  Rozek, in: Maunz / Schmidt-Bleibtreu / Klein / Bethge, BVerfGG, § 76 Rn. 28 (43. EL 2014). 544  Rozek, in: Maunz / Schmidt-Bleibtreu / Klein / Bethge, BVerfGG, § 76 Rn. 33 und Rn. 43 (43. EL 2014). 545  Rozek, in: Maunz / Schmidt-Bleibtreu / Klein / Bethge, BVerfGG, § 76 Rn. 8 (43. EL 2014): „Jeder Antragsberechtigte kann den Antrag in Bezug auf jeden zulässigen Antragsgegenstand stellen […].“. 546  Rozek, in: Maunz / Schmidt-Bleibtreu / Klein / Bethge, BVerfGG, § 76 Rn. 6 (43. EL 2014). 547  Pestalozza, Verfassungsprozessrecht, 1991, § 22 Rn. 16 ff. (für Baden-Württemberg); Thiele, in: Thiele / Pirsch / Wedemeyer, Verf  M-V, 1995, Art. 53 Rn. 5 f. 548  Maurer, in: Feuchte, Verf BW, 1987, Art. 68 Rn. 51; Thiele, in: Thiele /  Pirsch / Wedemeyer, Verf  M-V, 1995, Art. 53 Rn. 5. 549  Maurer, in: Feuchte, Verf BW, 1987, Art. 68 Rn. 47; Pestalozza, Verfassungsprozessrecht, 1991, § 22 Rn. 16 (für Baden-Württemberg); Thiele, in: Thiele / 



D. Justiziabilität: Normen(erlass)kontrolle133

des Landtages Baden-Württemberg (Art. 68 Abs. 2 Nr. 2 Verf BW) bzw. ein Drittel der Mitglieder in Mecklenburg-Vorpommern und in NordrheinWestfalen (Art. 53 Nr. 2 Verf M-V; Art. 75 Nr. 3 Verf NRW) sowie die jeweilige Landesregierung. Mit Überhang- und Ausgleichsmandaten hat der Landtag Baden-Württemberg in der 15. Wahlperiode 138 Mitglieder, nötig wären danach 35 Abgeordnete für einen Antrag vor dem Staatsgerichtshof. Mecklenburg-Vorpommern hat 71 Landtagsmitglieder in der 6. Wahlpe­ riode, den Antrag müssten 24 Abgeordnete stellen. Der 16. Landtag in Nordrhein-Westfalen hat – inklusive Überhang- und Ausgleichsmandate – 237 Mit­glieder, den Antrag müssten hier also 79 Abgeordnete stellen. In Bayern gibt es mit der Popularklage550 nach Art. 98 Satz 4 Verf Bay eine abstrakte Normenkontrolle ganz eigener Art insoweit, als der Kreis der möglichen Antragstellenden nicht eingegrenzt wird und die Rüge einer Vorschrift auch dann möglich ist, wenn keine eigene, unmittelbare Betroffenheit551 gegeben ist („einmalige Rechtsschutzform“552). Darzulegen ist nur, dass ein durch die Verfassung gewährleistetes Grundrecht oder grundrechtsgleiches Recht durch eine Vorschrift verfassungswidrig eingeschränkt wird553. Darunter könnten auch der verfassungsrechtlich verankerte Status der Mitglieder des Landtages und darauf bezogene Rechtsverletzungen gefasst werden554. In keinem der genannten Verfahren ist eine Frist einzuhalten für die Stellung des Antrags555. Insbesondere wegen der verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Bezahlung der Parlamentarischen (Stichwort Funktionszulagen) ist außerdem an ein Organstreitverfahren zu denken, welches es im Bund und in allen untersuchten Ländern gibt556. Es ist ständige Rechtsprechung des BundesPirsch / Wedemeyer, Verf  M-V, 1995, Art. 53 Rn. 5; Mann, in: Löwer / Tettinger, Verf NRW, 2002, Art. 75 Rn. 19. 550  Art. 2 Nr. 7 VfGHG Bay: „Der Verfassungsgerichtshof ist zuständig zur Entscheidung […] über Popularklagen wegen Verfassungswidrigkeit von Rechtsvorschriften […].“ 551  Meder, Verf Bay, 1992, Art. 98 Rn. 7. 552  Knöpfle, in: Nawiasky, Verf Bay, Art. 98 Rn. 2 (7. EL 1992). 553  Art. 55 Abs. 1 Satz 2 VfGHG Bay; Wolff, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf Bay, 2009, Art. 98 Rn. 34. 554  Wolff, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, Art. 64 Rn. 12: Organstreit oder Popularklage möglich. 555  Pestalozza, Verfassungsprozessrecht, 1991, § 22 Rn. 16 (Baden-Württemberg); Knöpfle, in: Nawiasky, Verf Bay, Art. 98 Rn. 16 (7. EL. 1992); Thiele, in: Thiele / Pirsch / Wedemeyer, Verf  M-V, 1995, Art. 53 Rn. 5; Mann, in: Löwer / Tettinger, Verf NRW, 2002, Art. 75 Rn. 20. 556  Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5 BVerfGG i. V. m. §§ 63 ff. BVerfGG; zur unterschiedlichen Terminologie vgl. Pestalozza, Verfassungsprozessrecht, 1991, § 7 Rn. 1.

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2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

verfassungsgerichts, dass der oder die einzelne Abgeordnete behauptete Verletzungen oder unmittelbare Gefährdungen jedes Rechts, das mit dem insbesondere in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verankerten besonderen verfassungsrechtlichen Status der Mitglieder des Deutschen Bundestages verbunden ist, in eigenem Namen geltend machen kann557. Der Erlass eines Gesetzes wird als „Maßnahme“ im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG angesehen und kann damit grundsätzlich tauglicher Antragsgegenstand sein558. Darzulegen wäre gemäß § 64 Abs. 1 BVerfGG, dass durch den Erlass des Gesetzes durch das Grundgesetz übertragene Rechte und Pflichten verletzt sein könnten. Bezogen auf Funktionszulagen, die aus dem Parlamentshaushalt ergänzend zur Grundentschädigung gezahlt werden, hat es das Bundesverfassungsgericht als nicht fernliegend bezeichnet, dass hierdurch der verfassungsrechtliche Status der nicht begünstigten Abgeordneten beeinträchtigt sein könnte559. Potenzielle Antragsteller müssten bei den Amtsbezügen für Parlamentarische ergänzend darlegen können, wieso deren Amt als „parlamentarische Funktionsstellen“ zu verstehen sein sollen, jedenfalls bezieht sich darauf bislang die Rechtsprechung560. Zu beachten ist ferner, dass der Antrag im Organstreitverfahren fristgebunden ist. Er muss gemäß § 64 Abs. 3 BVerfGG binnen sechs Monaten, nachdem die beanstandete Maßnahme dem Antragsteller bekannt geworden ist, gestellt werden. Es handelt sich dabei um eine gesetzliche Ausschlussfrist561. Beim Erlass von Gesetzen wird grundsätzlich auf den Zeitpunkt der Verkündung abgestellt562. Die Regelungen über die Amtsbezüge der Parlamentarischen wurden im Bundesgesetzblatt am 27. Juli 1974 verkündet; die Frist ist lange abgelaufen. Denkbar wäre allerdings noch, auf die rechtliche Betroffenheit der Antragstellenden abzustellen, denn so hat das Bundesverfassungsgericht bezogen auf Regelungen in der Geschäftsordnung des Deutschen Bundes­ tages argumentiert563. Abzustellen wäre dann auf den Beginn des Mandatsverhältnisses. 557  BVerfGE 80, 188 (208  f.), m. w. N.; das gilt ähnlich in den Ländern, vgl. Art. 27 Abs. 3 Verf  BW; Art. 13 Abs. 2 Satz  2 Verf  Bay; Art. 22 Abs. 1 Verf  M-V; Art. 30 Abs. 2 Verf  NRW. 558  BVerfGE 102, 224 (231); BVerfGE 80, 188 (209), jeweils m. w. N.; Bethge, in: Maunz / Schmidt-Bleibtreu / Klein / Bethge, BVerfGG, § 64 Rn. 32 (43. EL 2014). 559  BVerfGE 102, 224 (232). 560  Vgl. BVerfGE 102, 224 (235). 561  BVerfGE 80, 188 (210). 562  Bethge, in: Maunz / Schmidt-Bleibtreu / Klein / Bethge, BVerfGG, § 64 Rn. 132 (43. EL 2014). 563  BVerfGE 80, 188 (209 f.).



D. Justiziabilität: Normen(erlass)kontrolle135

Schließlich könnten mögliche Gesetzesänderungen dazu führen, dass die Frist neu zu laufen beginnt; jedenfalls gilt das nach der Rechtsprechung für solche Fälle, in denen die Gesetzesänderung die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Norm erst begründet oder aber verstärkt564. Änderungen des Staatssekretärsgesetzes selbst hat es seit 1999 nicht gegeben565, wohl aber Änderungen des in Bezug genommenen Bundesministergesetzes und damit verbundener besoldungsrechtlicher Regelungen. Allerdings hat es hier keine grundlegenden Anpassungen, sondern lediglich zahlenmäßige Änderungen gegeben, die eine neue Betroffenheit nicht auslösen könnten. Ganz ähnlich haben der Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg und das Verfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern bezüglich der Fristberechnung in zwei Organstreitverfahren argumentiert, welche die Zahlung von Funktionszulagen aus dem Fraktionshaushalt zum Gegenstand hatten566. In Bayern und Nordrhein-Westfalen gab es bislang keine Rechtsprechung speziell zu diesen Fragen; denkbar ist aber in allen untersuchten Ländern ein Organstreitverfahren wegen möglicher Verletzungen des verfassungsrechtlich verankerten Status‘567 von Mitgliedern der Parlamente568.

II. Verfahren vor Verwaltungsgerichten Verfahren vor den Verwaltungsgerichten kommen aus mehreren Gründen nicht in Betracht: Zweifelhaft ist bereits die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO (öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art). Bei den Fragen im Zusammenhang mit Parlamentarischen handelt es sich um verfassungsrechtliche Fragen, die von anderen Mitgliedern der Parlamente, Fraktionen usw. geltend gemacht würden, also ihrerseits mit eigenen Rechten durch die Landesverfassung oder Geschäfts564  BVerfGE 111, 382 (411); Bethge, in: Maunz / Schmidt-Bleibtreu / Klein / Bethge, BVerfGG, § 64 Rn. 132 (43. EL 2014). 565  Vollständige Änderungshistorie im 6. Teil unter Punkt A. Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre (S. 358). 566  StGH BW, Urteil vom 9.  März 2009, Az. GR 1 / 08 (bei juris) = ESVGH 60, 3  ff.; Verfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 24. Februar 2011, Az. 14 / 10 (bei juris) = NVwZ-RR 2011, 548. 567  Art. 27 Abs. 3 Verf  BW; Art. 13 Abs. 2 Satz  2 Verf  Bay; Art. 22 Abs. 1 Verf  M-V; Art. 30 Abs. 2 Verf  NRW. 568  Art. 68 Abs. 1 Nr. 1 Verf BW, § 8 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. §§ 44 ff. StGHG BW; Art. 64 Verf Bay, Art. 2 Nr. 4 i. V. m. § 49 VfGHG Bay; Art. 53 Nr. 1 Verf M-V, § 11 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. §§ 36 ff. LVerfGG M-V; Art. 75 Nr. Verf NRW, § 12 Nr. 5  i. V. m. §§  43 ff. VGHG NRW.

136

2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

ordnungen der Verfassungsorgane ausgestatteten Beteiligten. Damit handelte es sich um verfassungsrechtliche Streitigkeiten569. Des Weiteren ist fraglich, ob die verschiedenen Regelungen für Parlamentarische überhaupt einer verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegen: Für bundesrechtliche Vorschriften ist eine verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle generell nicht vorgesehen; das Verfahren nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO bezieht sich nur auf die Überprüfung von Landesrecht570. Bei der Überprüfung von Landesrecht sind wiederum förmliche Gesetze ausgenommen571, da nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO nur solche Rechtsvorschriften Gegenstand sein können, die „im Rang unter dem Landesgesetz“ stehen, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Dies ist in Baden-Württemberg, Bayern und Mecklenburg-Vorpommern der Fall572. Eine verwaltungsgerichtliche Kontrolle vor dem Oberverwaltungsgericht käme daher nur dort in Betracht. Allerdings ist sowohl für die geschäftsordnungsrechtlichen Regelungen als auch für die Verwaltungsvorschriften zu bezweifeln, dass sie tauglicher Gegenstand eines verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahrens sein können: Die Rechtsprechung hat bei Geschäftsordnungen kommunaler Vertretungsorgane eine Klagemöglichkeit nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO nur insoweit bejaht, als Rechte von Mitgliedern in abstrakt-genereller Weise geregelt seien und die Mitglieder selbst eine Überprüfung begehrten573. Rügen von Dritten, die außerhalb der jeweiligen Geschäftsordnung stehen, scheiden daher aus. Da die Geschäftsordnungen der Landesregierungen – basierend auf der Landesverfassung – innere Angelegenheiten des Kollegiums, etwa Fragen der Willensbildung, der Organisation der Arbeitsabläufe etc.574 regeln, käme eine verwaltungsgerichtliche Kontrolle nur für Regierungsmitglieder in Betracht. Auch die untersuchten Verwaltungsvorschriften sind nicht über § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO justiziabel. Es ist umstritten, unter welchen Voraussetzungen Verwaltungsvorschriften überhaupt tauglicher Gegenstand einer Reimer, in: Posser / Wolff, BeckOK, VwGO, § 40 Rn. 99 (Stand: Juli 2014). in: Redeker / v. Oertzen, VwGO, 2010, § 47 Rn. 11. 571  Redeker, in: Redeker / v. Oertzen, VwGO, 2014, § 47 Rn. 11; zur Auslegung Sodan, in: Sodan / Ziekow, VwGO, 2010, § 40 Rn. 68. 572  Baden-Württemberg: § 4 des Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichts­ ordnung (AGVwGO) vom 14. Oktober 2008; Bayern: Art. 5 des Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung (AGVwGO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 20. Juni 1992; Mecklenburg-Vorpommern: § 13 des Gesetzes zur Ausführung des Gerichtsstrukturgesetzes (GerStrukGAG) vom 10. Juni 1992. 573  BVerwG, NVwZ 1988, 1119 (1120). 574  Vgl. allgemein zu Geschäftsordnungen von Verfassungsorganen nur Pietzcker, in: Staatslexikon, 2006, S. 754 und 755. 569  Vgl.

570  Redeker,



D. Justiziabilität: Normen(erlass)kontrolle137

Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO sein können575. Jedenfalls soll eine Überprüfbarkeit dann ausscheiden, wenn die fraglichen Verwaltungsvorschriften nur Binnenwirkung entfalten und subjektiv-öffentliche Rechte Dritter nicht unmittelbar berühren576. Die Verwaltungsanweisungen betreffen als Organisationsnormen unmittelbar nur das Verhältnis zwischen Regierungsmitglied und Parlamentarischen bzw. Ministerium und Parlamentarischen usw.; eine Außenwirkung liegt nicht vor.

III. Ergebnisse Grundsätzlich kommen zur Überprüfung der Rechtsgrundlagen für Parlamentarische keine verwaltungsgerichtlichen Verfahren, sondern nur solche vor den Verfassungsgerichten in Betracht. Bislang haben Antragsberechtigte allerdings lediglich in Baden-Württemberg das Amt der „politischen Staatssekretäre“ vom Staatsgerichtshof des Landes auf seine Verfassungsmäßigkeit hin überprüfen lassen. Das könnte einerseits darin begründet liegen, dass schon der Möglichkeit der gerichtlichen Klärung von „verfassungsrecht­ lichen Grenzüberschreitungen“ eine „präventive und prohibitive Wirkung“ zugeschrieben wird577, dass andererseits aber auch eine gewisse Zurückhaltung zu vermuten ist, was das Erzwingen einer gerichtlichen Bewertung von bestimmten Sachverhalten in der parlamentarischen Praxis betrifft578. Aus Sicht der Opposition von heute ist es unter Umständen nicht unbedingt wünschenswert, als Regierung von morgen an selbst erstrittene Entscheidungen gebunden zu sein579. Für das Organstreitverfahren wird es dement575  Ausführlich Sodan, in: Sodan / Ziekow, VwGO, 2014, § 47 Rn. 124 ff.; zusammenfassend Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 18. August 2010, Az. 9 NE (bei juris), Rn. 4 m. w. N. 576  Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 18. August 2010, Az. 9 NE (bei juris), Rn. 4 unter Bezugnahme auf BVerwGE 94, 335 ff. (340 f.). 577  So Maurer, in: Feuchte, Verf BW, 1987, Art. 68 Rn. 16, über die Existenz des Staatsgerichtshofes allgemein. 578  Zu Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zum Verhältnis von Regierung und Opposition vgl. Schlaich / Korioth, BVerfG, 2012, 4. Teil, Rn. 85, mit Beispielen sowie gesammelt im Datenhandbuch des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999, Bd. II, S. 2481 ff. (Normenkontrollen und Organstreitverfahren); speziell zum Parlamentsrecht (inklusive Wahl und Parteienrecht) a. a. O., S. 3064 ff. 579  Vgl. Schulze-Fielitz, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 11 Rn. 30 f., dort zur Bedeutung informaler Regeln im Bereich des Parlamentsrechts, deren Aushandeln (auch) geprägt ist vom „virtuellen Druck sich wandelnder Mehrheitsverhältnisse“, Rn. 30 (Hervorhebung im Original); zu ähnlichen Überlegungen konkret für GOBT und Ausschussarbeit, Heynckes, ZParl 2008, 459 (460) sowie Möllers, zum Minderheitenschutz zu Beginn der 18. Wahlperiode mit Blick auf eine mögliche „Große Koalition“: „Es ist immer klüger, sich zu einigen, als nachher eine Antwort

138

2. Teil: Rechtliche Verankerung der Parlamentarischen

sprechend als „teils naheliegend, teils ungewöhnlich“ beschrieben, „derartige Konflikte nicht politisch auszutragen“580. Plakativ ließe sich formulieren, dass die zahlreichen Klagen über das Amt jedenfalls nicht zu Klagen gegen das Amt geführt haben.

vom Bundesverfassungsgericht zu bekommen, die so niemand wollte.“, zitiert nach einem Interview mit Müller-Neuhof, in: Der Tagesspiegel vom 24. Oktober 2013, S. 4. 580  Pestalozza, Verfassungsrecht, 1991, § 7 Rn. 2, dort aber mit einem weiteren und allgemeineren Blick auf die Grundlagen des Organstreits; vgl. auch Busse, ParlStG, 2014, § 1 Rn. 5.

3. Teil

Status der Parlamentarischen Die statusrechtlichen Vorgaben für Parlamentarische können auch deren Selbstverständnis prägen. In welcher Form dies konkret geschieht, ist in drei Schritten zu ermitteln: Die Vorgaben über Begründung und Beendigung des Amtsverhältnisses zeigen auf, wer rechtlich maßgeblich an diesen Verfahren beteiligt ist, wie stark die Akzessorietät zum Mandat ausgeprägt ist und welchen Einfluss die Parlamente haben. Dann ist der Inhalt der Amtsverhältnisse näher zu beleuchten, um zu zeigen, wie eng sich das Amtsverhältnis der Parlamentarischen an das der (übrigen) Regierungsmitglieder anlehnt; insbesondere dieser Aspekt wird mit dem Selbstverständnis der Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber in Verbindung gebracht1. Im dritten Schritt ist die Doppelstellung der Parlamentarischen zu würdigen, indem anhand ausgewählter Bereiche verdeutlicht wird, wie sich statusrechtliche Vorgaben aus dem Amtsverhältnis zu Rechten und Pflichten aus einem Abgeordnetenmandat verhalten. Schließlich ist von Interesse, welche Konsequenzen aus möglichen Verstößen gegen die Vorgaben bei Begründung und Beendigung des Amtsverhältnisses folgen, ob diese gerichtlich überprüft werden können und wenn ja, von welchen Beteiligten. Tabelle 6 Parlamentarische in Parlament und Regierung2 Mitglied des Mitglied der Zuordnung Parlaments Regierung Typ 1

ja

nein

Ausnahmslos: Bundesministerien, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen Regelfall: Baden-Württemberg (für politische Staatssekretärinnen und Staatssekretäre) (Fortsetzung nächste Seite)

1  Fromme, ZRP 1973, 153 (157); Kröger, DÖV 1974, 585 (589 f.); Kißler, Öffentlichkeitsfunktion, 1976, S. 206 und S. 208; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 114. 2  Quelle: eigene Darstellung.

140

3. Teil: Status der Parlamentarischen

Tabelle 6 (Fortsetzung) Mitglied des Mitglied der Zuordnung Parlaments Regierung Typ 2

ja

ja

Typ 3

nein

nein

Typ 4

nein

ja

Regelfall: Baden-Württemberg, Bayern (für verfassungsrechtlich verankerte Staatssekretärinnen und Staatssekretäre) Möglich: Bundeskanzleramt und BadenWürttemberg (für politische Staatssekretärinnen und Staatssekretäre) Möglich: Baden-Württemberg, Bayern (für verfassungsrechtlich verankerte Staatssekretärinnen und Staatssekretäre)

A. Begründung und Beendigung des Amtsverhältnisses Die unterschiedliche rechtliche Verankerung der Parlamentarischen – Verfassung oder Gesetz – hat Konsequenzen für Begründung und Beendigung des Amtsverhältnisses: Während bei Parlamentarischen mit Verfassungsrang automatisch die Vorgaben für Regierungsmitglieder greifen, gelten für Parlamentarische ohne Verfassungsrang spezielle Rechtsgrundlagen in den Staatssekretärsgesetzen, in denen in Teilen Bezug genommen wird auf die Rechtsverhältnisse von Regierungsmitgliedern. Die Vorgaben sind einerseits für die rechtliche Rahmung von Interesse, andererseits sind sie relevant für Beginn und Ende von Zahlungsansprüchen der Parlamentarischen.

I. Begründung des Amtsverhältnisses Die Untersuchung konzentriert sich auf die rechtlichen Vorgaben. Für die insbesondere bei der Bestellung relevanten tatsächlichen Auswahlprozesse wird an der jeweiligen Stelle auf empirische Erkenntnisse verwiesen3. Ganz allgemein gilt, dass – anders als z. B. bei Beamtinnen und Beamten – keine besonderen fachlichen Qualifikationen Voraussetzung für die Bestellung sind. Das Verwaltungsgericht Düsseldorf hat in einer der wenigen Gerichtsentscheidungen speziell zu Parlamentarischen so knapp wie eingängig ausgeführt: „Sie werden nicht nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung (Art. 33 Abs. 2 GG) ernannt, sondern nach politischen 3  Zu nennen ist insbesondere die Arbeit von Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, in der durch die Befragung von Parlamentarischen (a. D.) eine Reihe von Hinweisen zu finden ist.



A. Begründung und Beendigung des Amtsverhältnisses141

Kriterien.“4 Ergänzend führt das Gericht aus, dass mit dieser Feststellung „ausdrücklich keine Wertung politischer Ämter verbunden“ sei. 1. Bestellung der Parlamentarischen des Bundes Das Amtsverhältnis der Parlamentarischen wird – wie auch bei den Bundesministerinnen und Bundesministern – durch Bestellung, nicht durch Wahl begründet5. Im Bund müssen die Parlamentarischen, die den Bundesministerinnen und Bundesministern beigegeben werden, gemäß § 1 Abs. 1 ParlStG Mitglieder des Deutschen Bundestages sein. „[B]ei der Ernennung eines Parlamentarischen Staatssekretärs beim Bundeskanzler“ kann nach § 1 Abs. 1 letzter HS ParlStG allerdings davon abgesehen werden, dass die Person Mitglied des Deutschen Bundestages ist. Die ausdrückliche Nennung „eines Parlamentarischen“ sowie die Begründung der 1999 erfolgten – heftig umstrittenen – Gesetzesänderung6 lassen den Schluss zu, dass tatsächlich nur für eine Person die entsprechende Ausnahme gemacht werden darf, nicht aber für alle Parlamentarischen bei der Bundeskanzlerin bzw. dem Bundeskanzler. So hieß es in der Begründung des Gesetzentwurfs ausdrücklich, dass „[i]m Einzelfall“ von der Regel eine Ausnahme zuzulassen sei7, und dass die „Gründe für eine solche Ausnahme […] in der Art der zu erfüllenden Aufgaben oder in besonderen Erfahrungen oder Kenntnissen der Person liegen [können], die den Bundeskanzler unterstützen soll“8. Bislang wurde das Gesetz in der Praxis dementsprechend gehandhabt. Weitere personenbezogene Voraussetzungen nennt das Staatssekretärsgesetz nicht. Das Staatssekretärsgesetz macht auch keine Vorgaben über die Anzahl der Parlamentarischen und über die Auswahl der Ressortmitglieder, denen sie beigegeben werden sollen9. Der Gesetzgeber hat diese Fragen bewusst offengelassen10. Geregelt ist lediglich, dass Parlamentarische ernannt werden 4  VG Düsseldorf, Urteil vom 9.  November 2011, Az. 10 K 4963 / 10, Rn. 28 (bei juris). 5  Vgl. Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 527 f. 6  Art. 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre vom 15. Januar 1999, BGBl. I S. 10; vgl. BT-Plenarprotokoll 14 / 8, S. 466 (C) ff. zur Debatte im Plenum des Deutschen Bundestages sowie in der 733. Sitzung des Bundesrates, BR-Plenarprotokoll S. 549 f.; ausführliche Darstellung bei Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S.  120 ff. 7  BT-Drs.  14 / 30, S. 1. 8  BT-Drs.  14 / 30, S. 3. 9  Busse, ParlStG, 2014, § 1 Rn. 2. 10  So ausdrücklich die Begründung zum Entwurf eines Gesetzes über Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre 1967, BT-Drs.  V / 1402, S. 3.

142

3. Teil: Status der Parlamentarischen

„können“ (§ 1 Abs. 1 ParlStG) und dass „[d]er Bundeskanzler […] dem Bundespräsidenten die Ernennung im Einvernehmen mit dem Bundesminister vor[schlägt], für den der Parlamentarische Staatssekretär tätig werden soll“ (§ 2 Satz 2 ParlStG). Die Bestellung ist also eine Ermessensentscheidung11, die sachliche und personelle Aspekte hat: Entschieden werden kann, ob überhaupt Parlamentarische ernannt und welchen Regierungsmitgliedern sie beigegeben werden sollen12. Und entschieden werden kann, wie viele Parlamentarische beigegeben werden und welche Personen konkret die Ämter besetzen sollen13. Bei der Einrichtung des Amtes im Jahr 1967 gingen die Abgeordneten noch davon aus, dass nur „die am stärksten belasteten Bundesminister“ bzw. die „großen Ministerien“ bedacht würden14. Davon hat sich die Praxis mittlerweile weit entfernt. Ob überhaupt Parlamentarische bestellt werden, bleibt – rechtlich gesehen – der Bundeskanzlerin oder dem Bundeskanzler überlassen; dies folgt aus ihrer bzw. seiner Organisationsgewalt15. Konsequenterweise hat die Bundeskanzlerin oder der Bundeskanzler deshalb das Vorschlagsrecht (§ 2 Satz 2 ParlStG). Dieses Vorschlagsrecht kann aber nur im Zusammenwirken mit dem Regierungsmitglied ausgeübt werden, für das die oder der Parlamentarische tätig werden soll16; das Gesetz fordert insoweit in § 2 Satz 2 ParlStG ein Einvernehmen. Der Begriff „Einvernehmen“ ist im Staatssekretärsgesetz nicht definiert; er wird jedoch z. B. im Grundgesetz an verschiedenen Stellen verwandt und durchgängig im Sinne von „Zustimmung“ ausgelegt17. Der Zustimmungsvorbehalt stellt sicher, dass das in Art. 65 Satz 2 GG normierte Ressortprinzip bei der Bestellung von Parlamentarischen hinreichend berücksichtigt wird18. Demzufolge kann die Zustimmung nicht ersetzt 11  Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 64 Rn. 23 (71.  EL 2014): nur rechtliche Möglichkeit, keine rechtliche Notwendigkeit; ebenso Busse, ParlStG, 2014, § 1 Rn. 2. 12  Busse, ParlStG, 2014, §  1 Rn. 2; Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 64 Rn. 22 (71. EL 2014). 13  Busse, ParlStG, 2014, §  1 Rn. 2; Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 64 Rn. 22 (71. EL 2014). 14  So etwa der Abgeordnete Lücke in der ersten Beratung des Gesetzentwurfs BT-Drs.  V / 1402, Sitzung vom 17.  Februar 1967, BT-Plenarprotokoll V / 95, S. 4343 (B) sowie der Schriftliche Bericht des Innenausschusses zu BT-Drs.  V / 1556, S. 1. 15  Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 64 Rn. 23 (71.  EL 2014); anders Busse, ParlStG, 2014, § 1 Rn. 2: Organisationsgewalt der Bundesregierung. 16  Uhle / Müller-Franken, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein / Hofmann / Henneke, GG, 2014, Art. 64 Rn. 12. 17  Hoppe, DVBl. 2007, 1540 (1542) zur Auslegung des Begriffes „Einvernehmen“ im EUZBBG. 18  Uhle / Müller-Franken, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein / Hofmann / Henneke, GG, 2014, Art. 64 Rn. 12.



A. Begründung und Beendigung des Amtsverhältnisses143

werden, auch nicht durch ein anderes Regierungsmitglied19. Rechtlich ist es daher nicht möglich, Parlamentarische beizugeben, mit denen die Ministerin oder der Minister im Ressort nicht arbeiten möchte20. Ein Kabinettsbeschluss ist für die Bestellung nicht erforderlich21. Dies verdeutlicht ebenfalls die enge Anbindung an die einzelnen Regierungsmitglieder, die bereits in der Gesetzesbegründung im Jahr 1967 hervorgehoben worden war: Die Tätigkeit eines Parlamentarischen Staatssekretärs müsse, so heißt es dort, „auf einem engen Vertrauensverhältnis zu seinem Minister beruhen“22. Nicht eindeutig geregelt sind die Voraussetzungen für eine Bestellung von Parlamentarischen im Zusammenhang mit der Geschäftsführung nach Art. 69 Abs. 3 GG. Das betrifft Fallkonstellationen, in denen ein Regierungsmitglied während der Wahlperiode ein weiteres Ressort geschäftsführend übernimmt23 sowie Konstellationen nach dem Wechsel einer Wahlperiode24. Im ersten Fall scheint die Bundesregierung davon auszugehen, dass eine Bestellung zur Unterstützung des geschäftsführenden Regierungsmitglieds zwar grundsätzlich möglich ist, sich die Bestellung aber auf seine Funktion als „reguläres“ Mitglied der Bundesregierung beziehen muss25. Eine Bestellung von Parlamentarischen nach dem Wahlperiodenwechsel innerhalb einer (komplett) geschäftsführenden Regierung wäre also nicht möglich. Dies 19  Busse,

ParlStG, 2014, § 2 Rn. 2. in: Maunz / Dürig, GG, Art. 64 Rn. 23 (71.  EL 2014); Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 21; Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 211. 21  BT-Drs.  V / 1402, S. 3; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 22. 22  Begründung des Gesetzentwurfs, BT-Drs.  V / 1402, S. 3. 23  Vgl. kurz vor dem Ende der 17. Wahlperiode die geschäftsführende Übernahme des Landwirtschafts- und Verbraucherschutzministerministeriums (BMELV) durch den Bundesminister des Innern, Hans-Peter Friedrich, MdB, CSU, nach dem Ausscheiden von Bundesministerin Ilse Aigner, MdB, CSU, am 30. September 2013. 24  Zu diesen möglichen individuellen oder generellen Vakanzen von Ministerämtern Oldiges, in: Sachs, GG, 2014, Art. 69 Rn. 33. 25  In der in Fn. 23 genannten Konstellation endeten mit dem Ausscheiden von Bundesministerin Ilse Aigner, MdB, CSU, auch die Ämter ihrer Parlamentarischen Staatssekretäre, Gerd Müller, MdB, CSU, und Peter Bleser, MdB, CDU. Beide sind ausweislich einer Pressemitteilung der Bundesregierung vom 30. September 2013 sowie Medienberichten zufolge beim Nachfolger neu ernannt worden, und zwar in dessen Funktion als Bundesminister des Innern, unterstützten ihn aber in seiner Arbeit als Geschäftsführender Minister im BMELV, vgl. Bannas, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 1. Oktober 2013, S. 4; Rossmann, in: Süddeutsche Zeitung vom 1. Oktober 2013, S. 6; siehe auch die Netzseite des Ministeriums (http: /  / www. bmelv.de / DE / Ministerium / Leitung / leitung_node.html, letzter Aufruf am 1.  Oktober 2013, wo beide Parlamentarische als Vertretung des Geschäftsführenden Ministers im BMELV genannt waren. 20  Herzog,

144

3. Teil: Status der Parlamentarischen

entspricht der Auffassung in der Literatur, wonach personelle Veränderungen im Kabinett nach der Geschäftsführungsübernahme grundsätzlich nicht mehr zulässig sein sollen26 und überträgt diese Beschränkung auch auf die Parlamentarischen. Da die Parlamentarischen im Falle der Geschäftsführungsverpflichtung ihres Regierungsmitglieds ohnehin im Amt bleiben27, hat die Frage im Zusammenhang mit einem Wahlperiodenwechsel aber nur eingeschränkt praktische Relevanz. Ernannt werden die Parlamentarischen in jedem Fall von der Bundespräsidentin oder dem Bundespräsidenten (§ 2 Satz 1 ParlStG); mit der Ernennung verbunden ist die Aushändigung der Ernennungsurkunde (§ 7 ParlStG i. V. m. § 2 BMinG). Mit der Ernennung verknüpft werden kann die Verleihung des Rechts, für die Dauer des Amtsverhältnisses nach § 8 ParlStG die Bezeichnung „Staatsminister“ oder „Staatsministerin“ zu führen. Dies setzt wiederum einen Vorschlag der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers sowie das Einvernehmen des Regierungsmitglieds voraus28. Typischerweise wird dies aus protokollarischen Gründen29 für die Parlamentarischen im Bundeskanzleramt sowie im Auswärtigen Amt so gehandhabt30. Eine Prüfungskompetenz der Bundespräsidentin oder des Bundespräsidenten besteht nur hinsichtlich der rechtlichen Voraussetzungen der Ernennung, etwa mit Blick auf die Mitgliedschaft im Deutschen Bundestag31. Aus der Praxis wird berichtet, dass die Bundeskanzlerin oder der Bundeskanzler mit dem Ernennungsvorschlag auch die Einvernehmenserklärung sowie die gemäß Art. 58 Satz 1 GG gegengezeichnete Ernennungsurkunde übersendet32. 26  „Versteinerungsgebot“, knapp dazu Robbe, Geschäftsführende Bundesregierung, Aktueller Begriff der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages vom 1.  Oktober 2013, Nr. 31 / 13, S. 2; die Auslegung von Art. 69 Abs. 3 GG ist in fast allen Punkten umstritten, vgl. nur Mager, in: v. Münch / Kunig, GG, Bd. 1, 2012, Art. 69 Rn. 28; Oldiges, in: Sachs, GG, 2014, Art. 69 Rn. 39; Hermes, in: Dreier, Bd. II, 2006, Art. 69 Rn. 23. 27  So zum Verbleib der Parlamentarischen im Amt bei der Geschäftsführungsverpflichtung Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 69 Rn. 56 (71.  EL 2014); Details sogleich bei der Beendigung des Amtes. 28  Details bei Busse, ParlStG, 2014, § 8 Rn. 1 ff. und Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 46 f. 29  Wieser, Der Staatssekretär, 1997, S. 30. 30  Busse, ParlStG, 2014, § 8 Rn. 1; aus früheren Wahlperioden Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 47. 31  Busse, ParlStG, 2014, § 2 Rn. 4; strittig (wie auch bei Art. 64 GG) für die Ernennung der Parlamentarischen ausführlich Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 212 ff.; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 23, jeweils m. w. N.; zum allgemeinen Komplex zusammenfassend und sehr kritisch Meyer, H., JZ 2011, 602 ff. 32  Busse, ParlStG, 2014, § 2 Rn. 2.



A. Begründung und Beendigung des Amtsverhältnisses145

Weitere Beteiligte nennt das Staatssekretärsgesetz nicht. Insbesondere der Deutsche Bundestag ist in die Bestellung rechtlich nicht unmittelbar involviert; auch die Fraktionen oder andere Stellen – etwa der Bundesrechnungshof – sind nicht beteiligt33. Allerdings besteht eine mittelbare parlamentarische Kontrolle über das Budgetrecht, da in den Einzelplänen der Bundesministerien und des Bundeskanzleramtes die Amtsbezüge der Parlamentarischen (und ihrer Regierungsmitglieder) aufgeführt sind34. In der Praxis fällt die Entscheidung über die Ernennung nicht allein zwischen den gesetzlich genannten Beteiligten35. Dies verdeutlichen etwa Koalitionsvereinbarungen: Im Koalitionsvertrag aus dem Jahr 2005 hatten sich CDU, CSU und SPD darauf verständigt, dass sie in der 16. Wahlpe­ riode je eine gleiche Zahl Parlamentarischer stellen werden, wobei das Vorschlagsrecht bei den Bundesministerinnen und Bundesministern liegen sollte36. Für die 18. Wahlperiode hieß es zwischen diesen Koalitionspartnern, dass sich die Zahl der Parlamentarischen nach „dem Kräfteverhältnis der Parteien“ bemesse37. Welche Personen und welche Gruppen maßgeblichen Einfluss nehmen und welche Rolle die Parlamentarischen selbst spielen, ist sehr unterschiedlich. Hinweise lassen sich der Arbeit von Julia Hefty entnehmen, die Parlamentarische (a. D.) unter anderem nach der Rolle der Fraktions- und Parteivorsitzenden befragt hat38. Immer wieder wird in der Literatur aber davon ausgegangen, dass sich das Amt der Parlamentarischen insbesondere 33  Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 37; Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 211. In Sachsen wurde bei der Einführung des mittlerweile wieder abgeschafften Amtes der Parlamentarischen Staatssekretäre überlegt, den Fraktionen ein Vorschlagsrecht einzuräumen, vgl. 1. Lesung des Gesetzentwurfs LT-Drs.  1 / 190, LT-Plenarprotokoll 1 / 13, S. 642. 34  In den jeweiligen Einzelplänen unter F 421 01 „Bezüge des Bundesministers und der Parlamentarischen Staatssekretäre“ bzw. „Bezüge des Bundesministers und der Staatsminister“. 35  König, Operative Regierung, 2015, S. 383; Busse, ParlStG, 2014, § 2 Rn. 1; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 22; aus der Praxis auch: Wundersame Vermehrung [ohne Autorennennung im Online-Archiv], in: Der Spiegel vom 21. Januar 1991, S. 24 (f.). 36  Koalitionsvertrag CDU, CSU, SPD vom 11. November 2005, S. 142, Nr. 6985– 6990. Im Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP für die 17. Wahlperiode fanden sich nur Vereinbarungen über die Besetzung der Ministerposten, S. 131 / 132. 37  Koalitionsvertrag CDU, CSU, SPD vom 27. November 2013, S. 128. 38  Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 140  ff. (zum Einfluss von Fraktionen und Parteien, S. 149 f.); zu persönlichen Erfahrungen von Bülow, in: Regieren in der Bundesrepublik II, 1991, S. 179 (189), er war von 1976 bis 1980 Parlamentarischer Staatssekretär beim Bundesminister der Verteidigung (Datenhandbuch des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999, Bd. I, S. 1086).

146

3. Teil: Status der Parlamentarischen

dafür eignen würde, „Proporzanforderungen“ bei den Verhandlungen über die Regierungsbildung Rechnung tragen zu können39 sowie „verdiente“ Abgeordnete mit einer gut dotierten oder einflussreicheren Stellung zu versorgen40. Auch in Parlamentsmaterialien finden sich entsprechende Aussagen41. Die Bestellungspraxis spricht in quantitativer Hinsicht jedenfalls nicht gegen solche Vermutungen: Die Zahl der Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber ist kontinuierlich gestiegen. Zu Beginn der 16. und der 17. Wahlperiode waren den jeweils 14 Bundesministerinnen und Bundesministern insgesamt jeweils 30 Parlamentarische beigegeben42, zu Beginn der 18. Wahlperiode gab es insgesamt sogar 33 Parlamentarische. Allerdings sind Proporzüberlegungen und Möglichkeiten der „Beförderung“ bestimmter Personen auch im politischen Bereich nicht per se kritikwürdig. Fraglich ist eher, ob eine so große Zahl von Parlamentarischen notwendig ist. Dies wird anhand ihrer Rolle bei der Ausübung der Parlamentsfunk­ tionen im 4. Teil zu klären sein. 2. Bestellung der Parlamentarischen der Länder Auch in den Ländern ist die Bestellung aller Parlamentarischen Gegenstand von Koalitionsverhandlungen43, zum Teil auch der Koalitionsvereinbarungen. So ist in Bayern die Ressortverteilung inklusive der Parlamentarischen für die 16. Wahlperiode in einer Koalitionsvereinbarung näher bestimmt und das Vorschlagsrecht für die jeweiligen Ämter „den Parteien“ zugewiesen gewesen44. In Baden-Württemberg finden sich Aussagen zur Parlamentarischen mit Verfassungsrang45. Die Koalitionsvereinbarungen in Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen treffen allgemeine Aussagen zur Regierungsbildung und Zusammenarbeit46. 39  Rudzio, Das politische System, 2015, S. 270; Hesse / Ellwein, Das Regierungssystem, 2012, S. 416. 40  Ausführlich zu verschiedenen „Patronage“-Aspekten bei der Bestellung wiederum Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 150 ff. 41  Vgl. den Gesetzentwurf der Gruppe BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN, die 1993 die Abschaffung des Amtes forderte, BT-Drs.  12 / 6103. 42  Ausführliche Auswertung bei Stoltenberg, Wundersame Vermehrung, in: Das Parlament vom 2. November 2009, S. 8; vgl. auch das Datenhandbuch des Deutschen Bundestages 1994 bis 2003, S. 290 und 1949 bis 1999, Bd. I, S. 1110 f. 43  Schönenbroicher, in: Heusch / Schönenbroicher, Verf  NRW, 2010, Art. 52 Rn. 13; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 137. 44  Koalitionsvereinbarung 2008 bis 2013 zwischen CSU und FDP für die 16. Wahlperiode des Bayerischen Landtags, S. 71. 45  Zuweisung der „Staatssekretärsfunktion mit Kabinettsrang“ (BÜNDNIS 90 /  DIE GRÜNEN), siehe Koalitionsvertrag zwischen BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN und der SPD Baden-Württemberg, Baden-Württemberg 2011–2016, S. 84.



A. Begründung und Beendigung des Amtsverhältnisses147

Rechtlich ist bei der Bestellung der Parlamentarischen der Länder wiederum zu unterscheiden zwischen denen mit und denen ohne Verfassungsrang. Parlamentarische mit Verfassungsrang sind in die Regierungsbildung im engeren Sinne einbezogen. Bei der Bestellung der Parlamentarischen ohne Verfassungsrang ist die Regierungsbildung – wie im Bund – hingegen schon abgeschlossen; die Bestellung der Parlamentarischen folgt diesem Akt nach und dürfte nicht gleichzeitig erfolgen47. 46

a) Parlamentarische mit Verfassungsrang Die Verfassungen von Baden-Württemberg und Bayern regeln übereinstimmend, dass „[d]er Ministerpräsident“ die Parlamentarischen „beruft“ (Art. 46 Abs. 2 Satz 1 Verf BW; Art. 45 Verf Bay). Die Mitglieder der Regierung, denen sie beigegeben werden, haben keine rechtliche Möglichkeit, diese Entscheidung zu beeinflussen48; sie unterliegt keinem Zustimmungs- oder Einvernehmensvorbehalt49. Anders als die Parlamentarischen im Bund und die einfachgesetzlich verankerten Parlamentarischen in den Ländern müssen die Parlamentarischen mit Verfassungsrang als Mitglieder der Regierung durch das Landesparlament bestätigt werden (Art. 46 Abs. 3 und 4 Verf BW; Art. 45 Verf Bay)50. Ein Landtagsmandat der Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber ist üblich, aber keine zwingende Bestellungsvoraussetzung51. aa) Baden-Württemberg In Baden-Württemberg ist die Berufung von Parlamentarischen mit Verfassungsrang ausdrücklich beschränkt. Ihre Zahl ist abhängig von der Größe 46  Koalitionsvereinbarung 2011–2016 über die Bildung einer Koalitionsregierung für die 6. Wahlperiode des Landtages von Mecklenburg-Vorpommern, S. 73 f.; Koalitionsvertrag, NRW-SPD – Bündnis 90 / Die Grünen NRW, 2012–2017, S. 131. 47  Für den Bund Busse, ParlStG, 2014, § 2 Rn. 2. 48  Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 137 (für Bayern). 49  Katz, in: Feuchte, Verf BW, 1987, Art.  46 Rn.  9; Lindner, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, Art. 45 Rn. 5 (dort Fn. 5); Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982, S. 31; Herzog, BayVBl. 1969, 225 (228); Gesetzentwurf zur Änderung der Verfassung des Freistaates Bayern, LT-Drs.  13 / 9366, S. 7. 50  Vgl. entsprechenden Beschluss zur Berufung der Kabinettsmitglieder in der 16.  Wahlperiode in Bayern, LT-Plenarprotokoll 16 / 4, S. 107 (113). 51  Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 107; Ley, Ministerbefangenheit, 2006, S. 297; Lindner, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, Art. 45 Rn. 5, dort Fn. 5; zu weiteren Voraussetzungen Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982, S.  31 ff.

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3. Teil: Status der Parlamentarischen

der Regierung und darf nach Art. 45 Abs. 2 Satz 3 Verf BW „ein Drittel der Zahl der Minister nicht übersteigen“. Die Bestellung selbst ist ausweislich des Wortlautes der maßgeblichen Verfassungsnorm nicht zwingend: „Als weitere Mitglieder können Staatssekretäre […] ernannt werden.“ (Art. 45 Abs. 2 Satz 2 Verf BW). Diese Entscheidung trifft grundsätzlich die Ministerpräsidentin oder der Ministerpräsident52. Die Geschäftsbereiche der ­Ressorts – und damit die Zahl der Ministerinnen und Minister53 – werden allerdings vom Kabinett, dem Ministerrat, beschlossen, und dieser Beschluss bedarf wiederum der Zustimmung des Landtages gemäß Art. 45 Abs. 3 Verf BW54. Auch bei der Entscheidung über die Zahl der Parlamentarischen sind demnach Ministerpräsidentin oder Ministerpräsident, das Kabinett und der Landtag beteiligt55. In der 15. Wahlperiode gibt es elf Geschäftsbereiche56, neben dem Ministerpräsidenten und dem ihm unterstellten Staatsministerium gibt es zehn Ministerien. Da im Staatsministerium zwei Personen als Ministerin und Minister arbeiten, ergibt sich eine Zahl von zwölf Ministerinnen und Ministern. Aus der Drittelvorgabe des Art. 45 Abs. 2 Satz 3 Verf BW folgt, dass nicht mehr als vier Parlamentarische mit Verfassungsrang berufen werden dürften. Sie müssen wie alle anderen Regierungsmitglieder durch den Landtag bestätigt werden57. In Baden-Württemberg ist es zudem zulässig, Parlamentarischen mit Verfassungsrang die Bezeichnung „Ministerin“ oder „Minister“ zu geben58, so geschehen etwa in der 13. und 14. Wahlperiode, in der jeweils ein Mitglied des Landtages zum Staatssekretär mit der Amtsbezeichnung „Minister“ und zum Bevollmächtigten des Landes Baden-Württemberg beim Bund berufen wurde59. In dieser Konstellation zählt die Person statusrechtlich trotz an52  Katz, in: Feuchte, Verf BW, 1987, Art. 45 Rn. 34; Braun, Verf BW, 1984, Art. 46 Rn. 23. 53  Katz, in: Feuchte, Verf BW, 1987, Art. 45 Rn. 34 sowie Art. 46 Rn. 9. 54  Katz, in: Feuchte, Verf BW, 1987, Art. 45 Rn. 34 sowie Art. 46 Rn. 9. 55  Katz, in: Feuchte, Verf BW, 1987, Art. 45 Rn. 34; Katz spricht von einem „Gesamtentscheidungsvorgang […], bei dem „alle drei Staatsorgane materiell mitwirken“, a. a. O., m. w. N.; kritisch mit Blick auf die praktische Umsetzung Maurer, in: FS für Vogel, 2000, S. 331 (350). 56  Bekanntmachung der Landesregierung über die Abgrenzung der Geschäftsbereiche der Ministerien vom 24. Juli 2001, GBl. S. 590, zuletzt geändert durch ÄndBek. vom 14. Mai 2013, GBl. S. 94. 57  Braun, Verf BW, 1984, Art. 46 Rn. 29. 58  Braun, Verf BW, 1984, Art. 45 Rn. 12; Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 115. 59  Sitzung vom 13.  Juni 2001, LT-Plenarprotokoll 13 / 3, S. 37; Sitzung vom 14.  Juni 2006, LT-Plenarprotokoll 14 / 3, S. 31.



A. Begründung und Beendigung des Amtsverhältnisses149

derslautender Bezeichnung zu den „Staatssekretären“ nach Art. 45 Abs. 2 Satz 2 Verf BW60. Nicht überzeugend ist es jedoch, den „Minister für Bundesangelegenheiten“ bzw. „Minister für Europa-Angelegenheiten“ (§ 3 Abs. 2 RegGO BW) im Staatsministerium generell als Parlamentarische(n) mit Verfassungsrang einzuordnen61. Diese Auffassung beruht auf der ganz überwiegend vertretenen These, dass die Verfassung des Landes Baden-Württemberg keine Ministerinnen oder Minister ohne Geschäftsbereich zulasse62. Eine Reihe von Argumenten sprechen allerdings gegen diese Auffassung. Ein ausdrückliches Verbot, Ministerinnen oder Minister ohne Geschäftsbereich zu bestellen, enthält der Verfassungstext nicht. Das Abstellen auf die Formulierung des Art. 49 Abs. 1 Satz 4 Verf BW63, wonach „[i]nnerhalb der Richtlinien der Politik […] jeder Minister seinen Geschäftsbereich selbständig unter eigener Verantwortung [leitet]“ führt nicht weiter, da diese fast wortgleich der Vorgabe in Art. 65 Satz 2 GG entspricht und auf Bundesebene die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Bestellung von Ministerinnen oder Ministern ohne Geschäftsbereich – auch ohne ausdrückliche Nennung wie in Bayern – unbestritten ist64. Ergänzend spricht in diesem Zusammenhang das Ministergesetz des Landes Baden-Württemberg für die Zulässigkeit, denn es regelt in seinem § 3 Abs. 2, dass in der Ernennungsurkunde der übertragene Geschäftsbereich bezeichnet werden „soll“; die im Bund vergleichbare Regelung wird als Argument dafür herangezogen, dass die Übertragung eines Geschäftsbereichs zwar die Regel, aber nicht zwingend ist65 und das Ministergesetz insoweit die Verfassungsrechtslage einfachgesetzlich ausbuchstabiert. 60  Katz,

Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 115 f. aber Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S.  115 und Braun, Verf BW, 1984, Art. 45 Rn. 12; in der 15. Wahlperiode: „Minister für Bundesrat, Europa und internationale Angelegenheiten“, vgl. LT-Plenarprotokoll 15 / 3, S. 14. 62  Böckenförde, Organisationsgewalt, 1964, S. 233; ähnlich Mähler, Minister ohne Geschäftsbereich, 1967, S. 60; Dauster, Die Stellung des Ministers, 1984, S. 188; Braun, Verf BW, 1984, Art. 45 Rn. 12. Einzige Ausnahme Göbel, Verf BW, 1953, Art. 45 LV, Absatz 3. Minister ohne Geschäftsbereich werden auch „Minister für besondere Aufgaben“ oder „Sonderminister“ genannt; zu den Begriffen Böckenförde, Organisationsgewalt, 1964, S. 221 f. (auch Fn. 1); zur Identität beider Institute Mähler, Minister ohne Geschäftsbereich, 1967, S. 43 f.; ähnlich Schröder, M., in: Isensee / Kirchhof, HStR  III (2005), § 65 Rn. 30; anders Dauster, BayVBl. 1988, 417 (422, dort Fn. 43). 63  Braun, Verf BW, 1984, Art. 45 Rn. 12. 64  Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 64 Rn. 6 f. (71.  EL 2014); Schröder, M., in: Isensee / Kirchhof, HStR  III (2005), § 65 Rn. 30; so schon Münch, Die Bundesregierung, 1954, S. 197. 65  Busse, BMinG, 2014, § 2 Rn. 5. 61  So

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3. Teil: Status der Parlamentarischen

Soweit darauf abgestellt wird, dass Art. 45 Abs. 2 Verf BW eine abschließende Regelung bezüglich der Regierungsmitglieder enthalte66, ist dies zutreffend; die Vorschrift sagt jedoch nichts zur Übertragung oder Nichtübertragung von Geschäftsbereichen an Ministerinnen und Minister. Zwar ist zuzugestehen, dass die begrenzte Zahl der Regierungsmitglieder sowie die Option der Berufung von „Staatssekretären und ehrenamtlichen Staatsräten“ in die Landesregierung das praktische Bedürfnis nach Ministerinnen und Ministern ohne Geschäftsbereich ganz erheblich reduzieren dürfte67, weil ihre funktionale Rolle durch eben diese zusätzlichen Regierungsmitglieder ausgefüllt werden kann. Die Begründung für einen generell intendierten Ausschluss von Ministerinnen und Ministern ohne Geschäftsbereich lässt sich aber nicht allein auf ein fehlendes praktisches Bedürfnis ihrer Bestellung stützen, zumal die Bestellung der Parlamentarischen sowie der Staatsrätinnen oder Staatsräte gemäß Art. 45 Abs. 2 Satz 2 Verf BW fakultativ ist („können“ ernannt werden). In den Materialien der Verfassunggebenden Versammlung finden sich keine expliziten Hinweise zu dieser Frage; in einem Gesetzesvorschlag des Justizministeriums wurden Minister ohne Geschäftsbereich neben Staatssekretären als zulässig genannt68, es ist jedoch nicht dokumentiert, weshalb dieser Vorschlag nicht übernommen wurde. Jedenfalls wurde kein ausdrückliches Verbot normiert. Ernst-Wolfgang Böckenförde, auf den sich die Gegenauffassung (auch) stützt, hat lediglich darauf abgestellt, dass die Verfassung seinerzeit vorsah, die Zahl sowie die Geschäftsbereiche der Ministerien durch Gesetz bestimmen zu lassen69. Der entsprechende Passus wurde allerdings 1970 durch die jetzt gültige Fassung des Art. 45 Abs. 3 Verf BW ersetzt, wonach die Regierung über die Geschäftsbereiche ihrer Mitglieder entscheidet und dieser Beschluss der Zustimmung des Landtags bedarf. Auch dieser Vorschrift lässt sich kein Verbot von Ministerinnen oder Ministern ohne Geschäftsbereich bzw. für Sonderaufgaben entnehmen.

66  Braun, Verf BW, 1984, Art. 45 Rn. 12, unter Bezugnahme auf das Urteil des Staatsgerichtshofes für das Land Baden-Württemberg (StGH BW ESVGH 23, 135 ff.). 67  So das Argument mit Blick auf die „Staatsräte“ von Mähler, Minister ohne Geschäftsbereich, 1967, S. 60; ähnlich Dauster, Die Stellung des Ministers, 1984, S. 188 f. (Staatsrat statt Minister ohne Geschäftsbereich), S. 193 (Staatssekretär statt Minister für Sonderaufgaben). 68  Bemerkungen des Justizministeriums mit Vorschlag zur Regierungsbildung, 47. Sitzung des Verfassungs-Ausschusses vom 14. April 1953, Quellen zur Entstehung der Verfassung von Baden-Württemberg, Sechster Teil, S. 104 (128). 69  Böckenförde, Organisationsgewalt, 1964, S. 232 f.; in diesem Sinne auch Mähler, Minister ohne Geschäftsbereich, 1967, S. 59 f.



A. Begründung und Beendigung des Amtsverhältnisses151

bb) Bayern Die Verfassung des Freistaates Bayern begrenzt die Zahl der Parlamentarischen mit Verfassungsrang ebenfalls und bestimmt in Art. 43 Abs. 2 Verf Bay, dass die Staatsregierung „aus dem Ministerpräsidenten und bis zu 17 Staatsministern und Staatssekretären [besteht]“70. In welchem zahlenmäßigen Verhältnis Regierungsmitglieder und Parlamentarische zueinander stehen, ist nicht geregelt71. So ist es möglich, dass einzelne Regierungsmitglieder mit mehreren Parlamentarischen arbeiten können, dass nur ein einziges Ressort bedient wird, aber auch, dass in bestimmten Ressorts keine Parlamentarischen vertreten sind72. Nicht zulässig ist es, eine / n Parlamentarische / n mehreren Ressorts oder gar keinem Ressort zuzuordnen, da es „keine ‚ministerfreien‘ Staatssekretäre“ geben darf73. Begründen lässt sich dies mit Art. 51 Abs. 2 Satz 1 Verf Bay, wonach „Staatssekretäre […] an die Weisungen des Staatsministers, dem sie zugewiesen sind, gebunden [sind]“ und somit die Verantwortung für die Parlamentarischen sehr klar einem Regierungsmitglied zuordnet wird74. Die Entscheidung trifft die Ministerpräsidentin bzw. der Ministerpräsident innerhalb der gesetzlichen Höchstgrenze auf Grundlage ihrer bzw. seiner Organisationsfreiheit75. Auch hier bedarf es einer doppelten Beteiligung des Landtages, zum einen bezogen auf die Zahl und die Abgrenzung der Geschäftsbereiche, zum anderen bezogen auf die Berufung der Regierungsmitglieder (Art. 49 Verf Bay und Artt. 45, 46 Verf Bay)76. Die Zustimmung des Landtages bezieht sich nur auf die Person, nicht auf die Auswahl der Ressorts77.

70  Zur früheren Rechtslage und damit verbundenen Streitfragen Dauster, Bay­VBl. 1988, 417 ff. sowie Kruis, BayVBl. 1988, 423 ff. 71  Lindner, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, Art. 43 Rn. 9. 72  Lindner, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, Art. 43 Rn. 9, der allerdings mit Blick auf den Wortlaut von Art. 43 Abs. 2 und Art. 45 Verf Bay von mindestens zwei Parlamentarischen ausgeht; ähnlich Brechmann, in: Meder / Brechmann, Verf Bay, 2014, Art. 43 Rn. 12. 73  Lindner, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, Art. 43 Rn. 9. 74  Vgl. Lindner, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, Art. 43 Rn. 9. 75  Gesetzentwurf zur Änderung der Verfassung des Freistaates Bayern, LTDrs. 13 / 9366, S. 7; Lindner, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf Bay, 2009, Art. 43 Rn. 9. 76  Vgl. aus der Praxis die Sitzung des Bayerischen Landtages zu Beginn der 16.  Wahlperiode, LT-Plenarprotokoll 16 / 4, S. 106 (Beschluss über die Geschäftsbereiche gemäß Art. 49 Verf Bay) und S. 113 (Zustimmung zur Berufung der Kabinettsmitglieder). 77  Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982, S.  31; Brechmann, in: Meder / Brechmann, Verf  Bay, 2014, Art. 45 Rn. 3.

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3. Teil: Status der Parlamentarischen

b) Parlamentarische ohne Verfassungsrang In Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen ist ein Landtagsmandat ausnahmslos zwingend (§ 1 Abs. 1 LParlG M-V; § 1 Abs. 1 ParlStAmtG NRW). Die Parlamentarischen ohne Verfassungsrang in BadenWürttemberg müssen hingegen nicht Mitglieder des Landtages sein78. Das Bestellungsverfahren ist im Übrigen vergleichbar mit dem Verfahren im Bund. Statt der Bundespräsidentin oder des Bundespräsidenten agiert – wie in Baden-Württemberg und Bayern – jedoch die Ministerpräsidentin oder der Ministerpräsident. aa) Baden-Württemberg Die Zahl der Parlamentarischen ohne Verfassungsrang ist gesetzlich beschränkt: § 1 PolitStG BW sagt, es „kann […] ein Staatssekretär“ beigegeben werden. Dies lässt – so das Urteil des Staatsgerichtshofes zu Parlamentarischen in Baden-Württemberg – darauf schließen, dass ihre Zahl die Zahl der Ministerinnen und Minister, denen sie beigegeben werden, nicht übersteigen darf79. Das Staatssekretärsgesetz des Landes Baden-Württemberg bestimmt in § 3 Abs. 1 Satz 1 PolitStG BW weiter, dass auch die Parlamentarischen ohne Verfassungsrang „vom Ministerpräsidenten ernannt“ werden und zwar nach Satz 2 im Einvernehmen mit dem Regierungsmitglied, dem die / der Parlamentarische beigegeben wird80. Einvernehmen meint auch hier Zustimmung, weil zwischen Regierungsmitglied und Parlamentarischen ein persönliches Vertrauensverhältnis bestehen soll81. Anders als bei den Parlamentarischen mit Verfassungsrang ist der Landtag nicht zu beteiligen82. bb) Mecklenburg-Vorpommern Das Staatssekretärsgesetz in Mecklenburg-Vorpommern enthält keine ausdrückliche Regelung über die rechtlich maßgeblichen Beteiligten bei der Bestellung83. In § 1 Abs. 1 LParlG M-V heißt es lediglich: „Zur Unterstützung des Ministerpräsidenten und einzelner Mitglieder der Regierung kön78  Katz,

Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 107. BW, ESVGH 23, 135 (144). 80  Details bei Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 120 f. 81  Begründung des Gesetzentwurfs, LT-Drs.  6 / 20, S. 4; zur Auslegung für den Bund siehe Fn. 17 in diesem Teil. 82  Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 120. 83  Auch in der Gesetzesbegründung, LT-Drs.  1 / 189, sind keine Hinweise enthalten. 79  StGH



A. Begründung und Beendigung des Amtsverhältnisses153

nen Landtagsabgeordnete als Parlamentarische Staatssekretäre berufen und mit Sonderaufgaben betraut werden.“ Außerdem legt § 2 Abs. 2 LParlG M-V fest, dass das Amtsverhältnis „mit der Aushändigung der vom Ministerpräsidenten vollzogenen Berufungsurkunde“ beginnt. Die vergleichbare Struktur des Gesetzes mit der des Bundes und der anderen Länder spricht aber dafür, dass das Ernennungsverfahren im Wesentlichen identisch abläuft. Das bedeutet, dass auch hier die Ministerpräsidentin oder der Ministerpräsident die Entscheidung über die Bestellung im Einvernehmen mit dem Regierungsmitglied trifft, dem der / die Parlamentarische beigegeben werden soll84. Die notwendige und so sichergestellte Berücksichtigung des Ressortprinzips85 spiegelt sich insoweit in der Formulierung „zur Unterstützung“ in § 1 Abs. 1 LParlG M-V, die es auch hier ausschließt, Personen gegen den Willen des Regierungsmitglieds zu benennen86. Eine konkrete zahlenmäßige Begrenzung enthält das Gesetz nicht. Die Formulierung „einzelner Mitglieder“ in § 1 Abs. 1 LParlG M-V lässt jedoch den Schluss zu, dass nicht allen Ressorts Parlamentarische beigegeben, sondern nur ausgewählte Häuser bedacht werden sollen. cc) Nordrhein-Westfalen In Nordrhein-Westfalen kann „[d]er Ministerpräsident […] ein Mitglied des Landtags zum Parlamentarischen Staatssekretär berufen“, § 1 Abs. 1 ParlStAmtG NRW87. Die Ernennung erfolgt auch hier „im Einvernehmen mit dem Mitglied der Landesregierung“, dem ein Parlamentarischer oder eine Parlamentarische beigegeben wird, § 2 Satz 1 ParlStAmtG NRW. Es besteht insoweit eine Besonderheit, als das Gesetz ausweislich seines Titels und § 1 Abs. 1 ParlStAmtG NRW nur auf „das Amt eines Parlamentarischen Staatssekretärs“, also auf eine Person abzielt. Die Regelung in § 3 Satz 5 GOLR NRW, wonach die oder der Parlamentarische „[d]em Ministerpräsidenten“ zugeordnet ist, wird in der Praxis nicht (mehr) umgesetzt. Die Vorschrift ist aus verfassungsrechtlichen Gründen so auszulegen, dass im Falle der Bestellung in der Staatskanzlei der / die Parlamentarische dem Ministerpräsidenten oder der Ministerpräsidentin „unmittel84  Vgl. zu Kabinettsbildungsrecht und Organisationskompetenz Litten, in: Litten / Wallerath, Verf M-V, 2007, Art. 46 Rn. 2 ff. 85  Dazu ausführlich Litten, in: Litten / Wallerath, Verf  M-V, 2007, Art. 46 Rn. 5 ff. 86  Siehe auch die Begründung des Gesetzentwurfs LT-Drs.  1 / 189, S. 7, mit der Betonung des besonderen Vertrauensverhältnisses. 87  Vorschlag und Ernennung durch Ministerpräsident, so schon die Vorlage 10 / 290 zu LT-Drs.  10 / 390, S. 2; Schönenbroicher, in: Heusch / Schönenbroicher, Verf NRW, 2010, Art. 51 Rn. 8.

154

3. Teil: Status der Parlamentarischen

bar unterstellt“88 wird, nicht aber in dem Sinne, dass nur in der Staatskanzlei von dem Amt Gebrauch gemacht werden darf. Grundsätzlich steht nämlich der Ministerpräsidentin oder dem Ministerpräsidenten das materielle Kabinettsbildungsrecht zu89, was als nachgelagerte Entscheidung auch die Entscheidung über die Bestellung eines / einer Parlamentarischen einbezieht90. Mit einer anders interpretierten Regelung in der Geschäftsordnung wäre diese Entscheidung jedoch dem Kabinett überantwortet, weil ein Abweichen grundsätzlich eine Änderung der Geschäftsordnung91, mindestens aber einen Mehrheitsbeschluss über das Abweichen voraussetzen würde92. Es bleibt daher bei der Geltung der gesetzlichen Regelung, welche allgemein von der Zuordnung zu „einem Mitglied der Landesregierung“ spricht. Die praktizierte Zuweisung zu anderen Ressorts ist also rechtlich zulässig. 3. Eidesleistung der Parlamentarischen im Bund und in den Ländern Die Parlamentarischen mit Verfassungsrang in Baden-Württemberg und Bayern leisten zusammen mit den anderen Regierungsmitgliedern einen Eid vor dem Landtag (Art. 48 Verf BW; Art. 56 Verf Bay). Die Parlamentarischen ohne Verfassungsrang im Bund und in Baden-Württemberg leisten den Eid vor dem Mitglied der Regierung, dem sie beigegeben sind (§ 3 ParlStG; § 4 PolitStG BW i. V. m. Art. 48 Verf BW)93, in Nordrhein-Westfalen hingegen vor der Ministerpräsidentin oder dem Ministerpräsidenten (§ 3 ParlStAmtG NRW i. V. m. Art. 53 Verf NRW)94. Die Pflicht folgt hier aus dem einfachen Recht. Für Parlamentarische in Mecklenburg-Vorpommern gibt es keine Regelung. Die in Art. 44 Verf M-V verankerte Eidesleistung gilt nur für die Regierungsmitglieder und weder das Staatssekretärsgesetz noch das in Bezug genommen Ministergesetz verweisen darauf. Das hat aber keine rechtlichen Konsequenzen für das Amtsverhältnis; nur dort, wo es ausdrücklich normiert ist, begründet der Amtseid das Amtsverhältnis oder den Amtsan88  Vorlage

10 / 290 zu LT-Drs.  10 / 390, S. 9. in: Heusch / Schönenbroicher, Verf  NRW, 2010, Art. 51 Rn. 8 (dort Fn. 22) sowie Art. 52 Rn. 11. 90  Vgl. Begründung des Gesetzentwurfs, LT-Drs.  10 / 390, S. 5. 91  Vgl. Böckenförde, Organisationsgewalt, 1964, S. 126, für den Bund (allerdings mit der Begründung, dass die Geschäftsordnung der Bundesregierung vom Bundespräsidenten zu genehmigen ist, Art. 65 Satz 4 GG). 92  Schönenbroicher, in: Heusch / Schönenbroicher, Verf  NRW, 2010, Art. 54 Rn. 20. 93  Details bei Busse, ParlStG, 2014, § 3 Rn. 1 ff. 94  Schönenbroicher, in: Heusch / Schönenbroicher, Verf NRW, 2010, Art. 53 Rn. 7. 89  Schönenbroicher,



A. Begründung und Beendigung des Amtsverhältnisses155

tritt95. Konstitutive Wirkung hat der Amtseid in Bayern – dort beginnt erst mit der Eidesleistung das Amtsverhältnis (Art. 2 Abs. 2 MinG Bay)96. Die Eidesformel ist zwar nicht wortgleich, aber inhaltsgleich. In allen Vorschriften ist vorgesehen, dass die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber den Eid mit dem Zusatz „so wahr mir Gott helfe“ oder ohne diesen Zusatz ableisten können. Nur in Bayern besteht darüber hinaus die Möglichkeit, eine andere als die im Gesetz vorgesehene religiöse Beteuerung zu wählen. Im Übrigen ist die Eidesformel „unabänderlich“97. Tabelle 7 Eidesleitung der Parlamentarischen in Bund und Ländern98 Bund

Baden-Württemberg

Bayern

Nordrhein-Westfalen

§ 3 ParlStG

Art. 48 Verf  BW (i. V. m. §  4 PolitStG)

Art. 56 Verf  Bay i. V. m. §  3 ParlStAmtG i. V. m. Art. 2 Abs. 1 MinG Bay Art. 53 Verf NRW

„[…] ‚Ich schwöre, dass ich meine Kraft dem Wohle des deutschen Volkes widmen, seinen Nutzen mehren, Schaden von ihm wenden, das Grundgesetz und die Gesetze des Bundes wahren und verteidigen, meine Pflichten gewissenhaft erfüllen und Gerechtigkeit gegen jedermann üben werde. So wahr mir Gott helfe.‘ Der Eid kann auch ohne religiöse Beteuerung geleistet werden.“

„[…] ‚Ich schwöre, dass ich meine Kraft dem Wohle des Volkes widmen, seinen Nutzen mehren, Schaden von ihm wenden, Verfassung und Recht wahren und verteidigen, meine Pflichten gewissenhaft erfüllen und Gerechtigkeit gegen jedermann üben werde. So wahr mir Gott helfe.‘ Der Eid kann auch ohne reli­ giöse Beteuerung geleistet werden.“

„[…] ‚Ich schwöre Treue der Verfassung des Freistaates Bayern, Gehorsam den Gesetzen und gewissenhafte Erfüllung meiner Amtspflichten, so wahr mir Gott helfe.‘ Der Eid kann auch mit e­ iner anderen oder ­ohne religiöse Beteuerungsformel geleistet werden.“

„[…] ‚Ich schwöre, dass ich meine ganze Kraft dem Wohle des deutschen Volkes widmen, seinen Nutzen mehren, Schaden von ihm wenden, das mir übertragene Amt nach bestem ­Wissen und Können ­un­parteiisch verwalten, Verfassung und Gesetz wahren und verteidigen, meine Pflichten gewissenhaft erfüllen und ­Gerechtigkeit gegen jedermann üben werde. So wahr mir Gott helfe.‘ Der Eid kann auch ohne religiöse Beteuerung geleistet werden.“

(Fortsetzung nächste Seite) 95  Katz, in: Feuchte, Verf BW, 1987, Art. 48 Rn. 3; Meder, Verf Bay, 1992, Art. 56 Rn. 1; zu Konsequenzen bei Verweigerung Busse, ParlStG, 2014, § 3 Rn. 4. 96  Lindner, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, Art. 45 Rn. 7; diff. Brechmann, in: Meder / Brechmann, Verf  Bay, 2014, Art. 56 Rn. 3 (Unterscheidung zwischen Amtsbeginn und Amtshandlungsbeginn); siehe auch Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982, S. 41 f.; vgl. die Eidesleistung der Parlamentarischen zu Beginn der 16.  Wahlperiode in Bayern LT-Plenarprotokoll 16 / 4, S. 114 f. 97  Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, 2014, Art. 56 Rn. 1, m. w. N.; ähnlich Katz, in: Feuchte, Verf BW, 1987, Art. 48 Rn. 5; Schönenbroicher, in: Heusch / Schönenbroicher, Verf NRW, 2010, Art. 53 Rn. 25. 98  Quelle: eigene Darstellung.

156

3. Teil: Status der Parlamentarischen

Tabelle 7 (Fortsetzung) Bund

Baden-Württemberg

Bayern

Nordrhein-Westfalen

§ 3 ParlStG

Art. 48 Verf  BW (i. V. m. §  4 PolitStG)

Art. 56 Verf  Bay i. V. m. §  3 ParlStAmtG i. V. m. Art. 2 Abs. 1 MinG Bay Art. 53 Verf NRW

Regierungsmitglied

mit Verfassungsrang: Landtag; ohne Verfassungsrang: Ministerpräsident / in oder Minister / in

Landtag

Ministerpräsident / in

4. Rechtsfolge: Beginn eines öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnisses Zwischen den Parlamentarischen und dem Bund bzw. dem Land entsteht ein öffentlich-rechtliches Amtsverhältnis99. Als solches sind insbesondere Ämter ausgestaltet, die im Zusammenhang mit politischen Führungs- und Leitungsfunktionen in Regierung und Verwaltung stehen100. Das Amtsverhältnis der Parlamentarischen des Bundes beginnt mit der Aushändigung der Urkunde oder – falls der Eid vorher geleistet worden ist – mit der Vereidigung vor dem zuständigen Mitglied der Bundesregierung (§ 7 ParlStG i. V. m. § 2 Abs. 2 BMinG)101. Für die Parlamentarischen mit Verfassungsrang gelten wiederum die Regelungen für Regierungsmitglieder. In Baden-Württemberg beginnt das Amtsverhältnis mit der Bestätigung der Regierung durch den Landtag oder mit der Zustimmung zur Berufung eines Regierungsmitglieds durch den Landtag, falls im Laufe der Wahlperiode personelle Veränderungen im Regierungsbereich anstehen (§ 2 Satz 2 MinG BW i. V. m. Art. 46 Abs. 3 und 4 Verf BW). Das Amtsverhältnis der Parlamentarischen in Bayern beginnt gemäß Art. 2 Abs. 2 MinG Bay mit ihrer Vereidigung nach Zustimmung des Landtages. Für die Parlamentarischen der Länder ohne Verfassungsrang sehen die Gesetze inhaltlich übereinstimmend vor, dass das Amtsverhältnis mit der Aushändigung der Ernennungs- bzw. Berufungsurkunde beginnt102. 99  Parlamentarische mit Verfassungsrang: § 1 MinG BW; Art. 1 MinG Bay; Parlamentarische ohne Verfassungsrang: § 1 Abs. 3 ParlStG; § 1 Abs. 3 Satz 1 LParlG M-V spricht von einem „besonderen“ öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis (dies ist rechtlich nicht anders zu beurteilen); § 1 Abs. 3 ParlStAmtG NRW. 100  Grundlegend und mit Details zu Ausgestaltungsmöglichkeiten Schütz, DöD 1967, 41 (4 ff.) sowie Hofmann, ZTR 1992, 362 (363 f.); siehe auch Lecheler, Erfüllung staatlicher Daueraufgaben, 1989, S. 14 sowie zu verfassungsrechtlichen Grenzen a. a. O., S.  5 ff. 101  Dazu und zu möglichen verfassungsrechtlichen Bedenken Busse, ParlStG, 2014, § 2 Rn. 6. 102  § 3 Abs. 2 Satz 2 PolitStG BW (Ernennungsurkunde); § 2 Abs. 1 LParlG M-V (Berufungsurkunde); § 2 Satz 2 ParlStAmtG NRW (Ernennungsurkunde).



A. Begründung und Beendigung des Amtsverhältnisses157

II. Beendigung des Amtsverhältnisses Das Amtsverhältnis endet – wie andere öffentlich-rechtliche Amtsverhältnisse auch – aufgrund genereller Beendigungsgründe, etwa wegen des Todes der Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber103. Im Übrigen unterscheiden Verfassungen und Gesetze zwischen der Entscheidung von Personen über die Beendigung des Amtsverhältnisses und der gesetzlich vorgesehenen Beendigung. 1. Parlamentarische des Bundes Das Amtsverhältnis der Parlamentarischen des Bundes kann gemäß § 4 Satz 1 ParlStG durch Entlassung oder gemäß § 4 Satz 3 und 4 ParlStG kraft Gesetzes enden104. a) Beendigung des Amtsverhältnisses durch Entlassung Das Amtsverhältnis kann gemäß § 4 Satz 1 ParlStG jederzeit durch Entlassung beendet werden. Die Initiative kann dabei von der oder dem Parlamentarischen selbst ausgehen („Rücktritt“105), oder die Entlassung kann von der Bundeskanzlerin bzw. dem Bundeskanzler im Einvernehmen mit dem zuständigen Regierungsmitglied vorgeschlagen werden. Weder das Entlassungsverlangen noch der Entlassungsvorschlag müssen begründet werden106. Anders als bei Mitgliedern der Bundesregierung (Art. 69 Abs. 3 GG) gibt es mangels verfassungsrechtlicher Grundlage keine rechtliche Möglichkeit, die Parlamentarischen zur Weiterführung der Geschäfte bis zur Ernennung des Nachfolgers zu verpflichten107. Das Entlassungsverfahren folgt hinsichtlich der Beteiligten und des Ablaufs dem Ernennungsverfahren; § 4 Satz 2 ParlStG bestimmt, dass „[der Bundeskanzler […] dem Bundespräsidenten die Entlassung im Einvernehmen mit dem zuständigen Bundesminister vor[schlägt]“. Auch bei der Beendigung des Amtsverhältnisses sieht das Gesetz also ein Zusammenwirken 103  Köhler,

Der bayerische Staatssekretär, 1982, S. 58. aus der Praxis bei Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre,

104  Hinweise

2005, S.  234 f. 105  Meint „Entlassungsverlangen“, Uhle / Müller-Franken, in: Schmidt-Bleibtreu /  Hofmann / Henneke, GG, 2014, Art. 64 Rn. 23. 106  Busse, ParlStG, 2014, § 4 Rn. 1. 107  Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S.  232  f.; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 26; Busse, ParlStG, 2014, § 4 Rn. 1.

158

3. Teil: Status der Parlamentarischen

verschiedener Personen vor. Soweit sich die Beteiligten nicht auf den Vorschlag oder das Einvernehmen einigen können, kann eine Entlassung gestützt auf § 4 Satz 1 und 2 ParlStG nicht herbeigeführt werden108. Ein mögliches „Rangverhältnis“ zwischen den Beteiligten und ein damit verbundener möglicher Anspruch auf den Vorschlag oder das Einvernehmen zur Entlassung lassen sich dem Gesetz nicht entnehmen109. Ein solches „Rangverhältnis“ lässt sich auch nicht auf Art. 65 GG (Richtlinienkompetenz vs. Ressortkompetenz) stützen110: Der Rückgriff auf die genannten Verfassungsnormen wäre ohnehin nur notwendig, wenn das Gesetz ausfüllungsbedürftige Lücken oder den genannten Prinzipien widersprechende Regelungen enthielte. Das ist nicht der Fall. Das Gesetz normiert eine Konsenslösung111, die einerseits der Organisationsgewalt der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers und andererseits der Ressortverantwortung des Regierungsmitglieds, dem der / die Parlamentarische beigegeben ist, gerecht wird. Eine Entlassung der Parlamentarischen gegen den Willen ihres Regierungsmitglieds ist also im Gesetz nicht vorgesehen. Das Regierungsmitglied hat aber auch keine rechtliche Option, allein über die Entlassung zu entscheiden112. Falls zwischen Bundeskanzlerin bzw. Bundeskanzler und dem betreffenden Regierungsmitglied Uneinigkeit besteht über die Entlassung von Parlamentarischen, so wäre dies politisch zu klären. Eher theoretisch ist die weitere Option, das Regierungsmitglied zu entlassen, um so auch das Ende des Amtsverhältnisses der Parlamentarischen zu erzwingen113. Begehrt der oder die Parlamentarische selbst die Entlassung, so ist diesem Begehren zu entsprechen114.

108  Busse, ParlStG, 2014, § 4 Rn. 2; Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (241); Wieser, Der Staatssekretär, 1997, S. 32; Herzog, ­BayVBl. 1969, 225 (229). 109  Zutreffend Busse, ParlStG, 2014, § 4 Rn. 2; anders Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 39 f.; Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S.  231 f.; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S.  27 f. 110  So die Argumentation von Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 39 f.; ihm folgend (ohne zusätzliche Argumente) Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S.  231  f.; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 27 f. 111  Busse, ParlStG, 2014, § 4 Rn. 2. 112  Busse, ParlStG, 2014, § 4 Rn. 2. 113  Im Ergebnis so auch Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 40; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 27. 114  Wieser, Der Staatssekretär, 1997, S. 31; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 25.



A. Begründung und Beendigung des Amtsverhältnisses159

b) Beendigung kraft Gesetzes Die Regelung über die Beendigung kraft Gesetzes in § 4 Satz 3 und 4 ParlStG setzt die Akzessorietät des Amtsverhältnisses der Parlamentarischen zum Regierungsmitglied sowie zur Mitgliedschaft im Bundestag um. Das Amtsverhältnis der Parlamentarischen endet mit dem Ende des Amtsverhältnisses des zuständigen Mitglieds der Bundesregierung bzw. im Falle des Art. 69 Abs. 3 GG mit dem Ende der Geschäftsführungsverpflichtung dieses Regierungsmitglieds, § 4 Satz 3 ParlStG115. Beendigungsgründe sind dementsprechend die Entlassung der Bundesministerin bzw. des Bundesministers, der Zusammentritt eines neuen Bundestages oder jede andere Erledigung des Amtes der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzler (Art. 64 Abs. 1 GG; Art. 69 Abs. 2 GG; § 9 BMinG). Ressortänderungen oder der Wechsel eines Regierungsmitglieds in ein anderes Ministerium führen nicht zur Beendigung des Amtsverhältnisses, da die Parlamentarischen grundsätzlich dem Regierungsmitglied, nicht dem Ressort beigegeben werden116. Die Parlamentarischen folgen insoweit dem Regierungsmitglied117. Falls die Parlamentarischen die Arbeit im ursprünglichen Haus weiterführen sollen, muss eine Entlassung und Neubestellung im gleichen Haus beim nunmehr neuen Regierungsmitglied erfolgen118. Das Amtsverhältnis der Parlamentarischen endet ferner mit ihrem Ausscheiden aus dem Bundestag, § 4 Satz 4 ParlStG. Gemäß § 1 AbgG bestimmt sich dies grundsätzlich nach den Vorschriften des Bundeswahlgesetzes119. Verlustgründe nennt § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 5 BWahlG. Danach verlieren Abgeordnete die Mitgliedschaft im Deutschen Bundestag bei Ungültigkeit des Erwerbs der Mitgliedschaft, bei Neufeststellung des Wahlergebnisses, bei Wegfall einer Voraussetzung seiner jederzeitigen Wählbarkeit (§ 15 BWahlG), bei Verzicht sowie bei Feststellung der Verfassungswidrigkeit der Partei oder der Teilorganisation einer Partei, der sie angehören, durch das Bundesverfassungsgericht120. Verlustgrund nach anderen gesetzlichen Vorschriften (§ 46 Abs. 1 Satz 2 BWahlG) ist die Ernennung zur Bundesverfassungsrichterin oder zum Bundesverfassungsrichter (§  3 Abs.  3 Satz 2 115  Busse,

ParlStG, 2014, § 4 Rn. 6. ParlStG, 2014, § 4 Rn. 5. 117  Busse, ParlStG, 2014, § 4 Rn. 5. 118  Busse, ParlStG, 2014, § 4 Rn. 5, zum Fall der geschäftsführenden Regierung siehe die Ausführungen bei der Bestellung der Parlamentarischen. 119  Bundeswahlgesetz (BWahlG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Juli 1993, BGBl. I 1993 S. 1288, 1594, zuletzt geändert durch Artikel 2 Absatz 1 des Gesetzes zur Fortentwicklung des Meldewesens vom 3. Mai 2013, BGBl. I S. 1084, geändert durch Gesetz vom 20. November 2014, BGBl. I S. 1738. 120  Siehe auch Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 233. 116  Busse,

160

3. Teil: Status der Parlamentarischen

BVerfGG)121. § 4 Satz 4 ParlStG gilt uneingeschränkt auch für Parlamentarische bei der Bundeskanzlerin bzw. beim Bundeskanzler, die zunächst ein Mandat innehatten und dieses später verlieren oder darauf verzichten122. Zwar ist dort für eine einzelne Person ein Mandat nicht zwingend (§ 1 Abs. 1 ParlStG). Das Gesetz sieht jedoch für alle Parlamentarischen vor, dass das Amtsverhältnis mit dem Ausscheiden aus dem Bundestag grundsätzlich endet; eine Differenzierung ist nicht vorgesehen123. Eine Gleichbehandlung ist auch deshalb konsequent, weil § 1 Abs. 1 ParlStG bezüglich der Entscheidung, ob eine Person ohne Mandat bestellt werden soll, ein Ermessen einräumt („kann“). Dieses Ermessen kann nur ausgeübt werden, wenn die Amtsinhaberin oder der Amtsinhaber bei Beendigung des Mandatsverhältnisses neu nach § 2 ParlStG als Parlamentarische ohne Mandat bestellt werden muss124. Beim Wechsel der Wahlperiode ist Folgendes zu beachten: Das Amt der Parlamentarischen endet nicht mit dem Ende der Wahlperiode nach Art. 39 Abs. 1 Satz 2 GG (§ 4 Satz 4 ParlStG). Das bedeutet, dass allein der Zusammentritt eines neuen Bundestages nicht automatisch zum Ende des Amtsverhältnisses führt125. Da ihr Amt aber nach § 4 Satz 3 ParlStG immer an das Amt des Regierungsmitglieds gekoppelt ist und dessen Amt wiede­ rum mit dem Zusammentritt des neuen Bundestages endet (Art. 69 Abs. 2 GG), bleiben die Parlamentarischen nur dann im Amt, wenn ihre Regierungsmitglieder zur Geschäftsführung gemäß Art. 69 Abs. 3 GG bestellt werden126. In diesem Fall sind auch die Parlamentarischen nach § 4 Satz 3 ParlStG bis zum Ende der Geschäftsführung der Regierungsmitglieder im Amt127, um die Funktionsfähigkeit der Regierung sicherzustellen128. Nicht eindeutig ist, ob das auch gilt, wenn Parlamentarische dem neuen Bundestag nicht mehr angehören129. Die enge Verknüpfung zum Mandat bei 121  Braun / Jantsch / Klante,

AbgG, 2000, § 1 Rn. 49. Busse, ParlStG, 2014, § 4 Rn. 8. 123  So auch Busse, ParlStG, 2014, § 4 Rn. 8. 124  Anders Busse, ParlStG, 2014, § 4 Rn. 8. 125  Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 69 Rn. 41 (71.  EL 2014); Hermes, in: Dreier, GG, Bd. II, 2006, Art. 69 Rn. 16; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 30; Kremer / Busch, ZRP 1974, 5 (6). 126  Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 69 Rn. 41 und Rn. 56 (71.  EL 2014); Hermes, in: Dreier, GG, Bd. II, 2006, Art. 69 Rn. 16. 127  Oldiges, in: Sachs, GG, 2014, Art. 69 Rn. 25; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 28 f. 128  Busse, in: Berliner Kommentar, GG, Art. 69 Rn. 15 (36. Lfg. 2011); ähnlich schon mit ausführlicher Begründung (noch zur Rechtslage vor der Gesetzesänderung im Jahr 1974) Zeh, in: Kremer, Parlamentsauflösung, 1974, S. 105 (108 ff.). 129  Im 18. Deutschen Bundestag ist die Fraktion der FDP nicht mehr vertreten; sie stellte sieben Parlamentarische Staatssekretärinnen und Staatssekretäre zum Ende 122  Anders



A. Begründung und Beendigung des Amtsverhältnisses161

der Bestellung der Parlamentarischen könnte dafür sprechen, in diesen Fällen wieder § 4 Satz 4 ParlStG den Vorrang einzuräumen, wonach das Amt mit dem Ausscheiden aus dem Bundestag endet. Satz 4 a. E. wäre dann unter Berücksichtigung einer strengen Akzessorietät zwischen Amt und Mandat einschränkend dahin gehend zu lesen, dass die Vorschrift nur die logische Sekunde zwischen Erlöschen des alten und Beginn des neuen Mandats überbrücken soll. Erfolgt keine Wiederwahl, würde damit auch das Amt als Parlamentarische / r enden. Die Konsequenz wäre, dass nur diejenigen Parlamentarischen mit ihrem geschäftsführenden Regierungsmitglied im Amt blieben, die wiedergewählt worden sind. Gegen eine solche Auslegung sprechen allerdings die Beratungen bei der Einfügung des neuen § 4 Satz 4 ParlStG mit der Gesetzesänderung im Jahr 1974130. Anlass für die Neuregelung war, dass der in Bezug genommene Art. 39 Abs. 1 Satz 2 GG zum Zeitpunkt der Änderung noch zuließ, dass eine Wahlperiode endete, bevor ein neuer Bundestag konstituiert war131. Es konnte daher – anders als jetzt – zu „parlamentslosen“ Zeiten kommen132. In einer dieser Phasen im Jahr 1972 waren Parlamentarische nach der vorzeitigen Auflösung des Bundestages im Amt geblieben, obgleich der Bundesrechnungshof sowie große Teile der Literatur der Auffassung waren, dass dies unzulässig sei, weil die Amtsinhaber mit dem Ende der Wahlperiode ihr Mandat und damit ihr Amt verloren hätten133. Die Kontroverse nahm der Gesetzgeber zum Anlass, das Amt der Parlamentarischen deutlich enger an das der Regierungsmitglieder zu koppeln und stellte klar, dass „das Ende der Wahlperiode […] nicht die Beendigung des Amtsverhältnisses des Parlamentarischen Staatssekretärs zur Folge hat“134. Die Änderung war zwar umstritten135; der 17.  Wahlperiode in der Koalitionsregierung mit der CDU / CSU. Eine solche Konstellation ist in der Literatur bislang nicht erörtert worden. 130  Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre vom 24.  Juli 1974, BGBl. I 1974 S. 1538; Gesetzentwurf BT-Drs.  7 / 820, S. 6; Bericht und Antrag des Innenausschusses, BT-Drs.  7 / 1899, S. 3; vgl. auch die Änderungsübersicht im 6. Teil unter Punkt A. 131  Maunz / Klein, H. H., in: Maunz / Dürig, GG, Art. 39 Rn. 8 (71.  EL 2014). 132  Maunz / Klein, H. H., in: Maunz / Dürig, GG, Art. 39 Rn. 8 (71.  EL 2014). 133  Kremer / Busch, ZRP 1974, 5 (7); Herzog, in: Kremer, Parlamentsauflösung, 1974, S. 113 (130); ausführlich zum politischen Streit Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 49 f.; vgl. außerdem Fromme, ZRP 1973, 153 (154 f.); zur Auslegung der bis 1974 geltenden Fassung Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 233; zur Auffassung der damaligen Regierung vgl. das Schreiben des Chefs des Bundeskanzleramtes, Horst Ehmke, an den Bundesrechnungshof vom 17. Oktober 1972, Presse- und Informationsamt der Regierungsmitglieder, Bulletin Nr. 146 vom 19. Oktober 1972, S. 1747. 134  Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung, BT-Drs.  7 / 820, S. 6. 135  Skeptisch etwa Kröger, DÖV 1974, 585 (588); im Wesentlichen beruhte der Streit allerdings darauf, dass der Entwurf die Rückwirkung des neuen § 4 Satz 4 ParlStG vorsah; hierzu Kremer / Busch, ZRP 1974, 5 (6 f.).

162

3. Teil: Status der Parlamentarischen

die Anregung während der Ausschussberatungen, auch weiterhin die besondere Verbindung der Parlamentarischen zum Bundestag zu unterstreichen und jegliches Mandatsende als Beendigungsgrund zu werten, wurde aber nicht aufgegriffen136. Das spricht dafür, dass die Parlamentarischen auch dann im Amt bleiben, wenn sie dem neuen Deutschen Bundestag nicht mehr angehören. Die Mitgliedschaft im Deutschen Bundestag ist demnach nur noch für die Bestellung uneingeschränkt konstitutiv; während der Dauer der Amtszeit führt allein der „personenbezogene“ Mandatsverlust zur Beendigung des Amtsverhält­ nisses137. c) Wirksamkeitszeitpunkte Die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber erhalten grundsätzlich eine Entlassungsurkunde138; der genaue Zeitpunkt des Ausscheidens aus dem Amtsverhältnis hängt allerdings davon ab, aus welchem Grund es beendet wird: Endet das Amtsverhältnis kraft Gesetzes, ist die Aushändigung der Urkunde deklaratorisch139. Die Entlassung von Parlamentarischen wird hingegen erst mit der Aushändigung der Urkunde wirksam140. 2. Parlamentarische der Länder Das Amt der Parlamentarischen in den Ländern kann – wie im Bund – durch Rücktritt, durch Entlassung aus dem Amt oder kraft Gesetzes enden141.

136  Vgl.

Bericht und Antrag des Innenausschusses, BT-Drs.  7 / 1899, S. 3. Verfassungsrecht I, 2011, § 18 Rn. 224; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 29; so schon eine Auslegung zur früheren Rechtslage, nach der das „Ausscheiden aus dem Bundestag“ begrifflich voraussetze, dass es etwas geben müsse, aus dem man ausscheiden könne, Zeh, in: Kremer, Parlamentsauflösung, 1974, S. 105 (106). 138  § 4 Satz 5 ParlStG i. V. m. §§ 10 Satz 1, 2 Abs. 1 BMinG; Busse, ParlStG, 2014, § 4 Rn. 9. 139  Busse, ParlStG, 2014, § 4 Rn. 9; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 30; Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 234. 140  § 4 Satz 5 ParlStG i. V. m. § 10 Satz 2 BMinG; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 30; zur als nicht praxisrelevant beschriebenen Ersetzung der Aushändigung durch Veröffentlichung der Urkunde Busse, ParlStG, 2014, § 4 Rn. 9. 141  Ausführlich für Bayern Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982, S. 58 ff. 137  Kloepfer,



A. Begründung und Beendigung des Amtsverhältnisses163

a) Parlamentarische mit Verfassungsrang Anders als im Bund ist das Amtsverhältnis der Parlamentarischen mit Verfassungsrang akzessorisch zum Amt der Ministerpräsidentin oder des Ministerpräsidenten, nicht hingegen zum Amt der Ministerin oder des Ministers, dem die Parlamentarischen beigegeben sind142. Auch das Ende des Landtagsmandats hat keine rechtlichen Konsequenzen für das Amtsverhältnis als Parlamentarische / r, weil die Zugehörigkeit zum Parlament keine Bestellungsvoraussetzung ist143. In beiden Ländern besteht nach dem Ende des Amtsverhältnisses für die Parlamentarischen mit Verfassungsrang als Regierungsmitglieder eine Geschäftsführungsverpflichtung144. aa) Baden-Württemberg Die Parlamentarischen mit Verfassungsrang können gemäß Art. 55 Abs. 1 Verf BW jederzeit ihren Rücktritt erklären und nach Art. 46 Abs. 2 Satz 1 Verf BW jederzeit entlassen werden. Anders als bei der Begründung des Amtsverhältnisses ist bei der Beendigung kein Beschluss des Landtages vorgesehen145. Kraft Gesetzes bzw. auf Grundlage verfassungsrechtlicher Bestimmungen endet das Amtsverhältnis der Parlamentarischen mit dem Zusammentritt eines neuen Landtages sowie mit jeder anderen Erledigung des Amtes der Ministerpräsidentin oder des Ministerpräsidenten, Art. 55 Abs. 2 Verf  BW. Zusätzlich kennt die Verfassung des Landes Baden-Württemberg zwei weitere Möglichkeiten, um das Amtsverhältnis der Parlamentarischen zu beenden: Zum einen kann durch Beschluss von zwei Dritteln der Mitglieder des Landtages die Ministerpräsidentin bzw. der Ministerpräsident verpflichtet werden, Regierungsmitglieder, zu denen die Parlamentarischen mit Verfassungsrang zählen, zu entlassen, Art. 56 Verf BW146. Zum anderen kann der Landtag beschließen, Anklage vor dem Staatsgerichtshof gemäß Art. 57 Abs. 1 und 2 Verf BW gegen Parlamentarische mit Verfassungsrang zu erheben; eine mögliche Folge der Bestätigung dieser Anklage kann die Ab­ erkennung des Amtes sein, Art. 57 Abs. 3 Verf BW.

142  Lindner,

in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, Art. 45 Rn. 14. BayVBl. 1969, 225 (229). 144  Art. 55 Abs. 3 Verf BW; Art. 9 Abs. 3 und 4 MinG Bay; zur Reichweite dieser Pflicht Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982, S. 59 f. 145  Braun, Verf BW, 1984, Art. 46 Rn. 3. 146  Braun, Verf BW, 1984, Art. 56 Rn. 4. 143  Herzog,

164

3. Teil: Status der Parlamentarischen

bb) Bayern Das Amtsverhältnis der Parlamentarischen in Bayern kann ebenfalls durch Entlassung, durch Rücktritt147 oder kraft Gesetzes enden. Die Entlassung erfolgt durch die Ministerpräsidentin bzw. den Ministerpräsidenten mit Zustimmung des Landtages148. Eine Beteiligung des Regierungsmitglieds, dem der oder die Parlamentarische beigegegen ist, ist nicht vorgesehen149. Im Übrigen ist das Amtsverhältnis der Parlamentarischen – wie auch das der übrigen Regierungsmitglieder – nur an das Bestehen des Amtsverhältnisses der Ministerpräsidentin bzw. des Ministerpräsiden gekoppelt (Art. 9 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 Nr. 1 und 2, Art. 8 MinG Bay)150. Die Beendigung des Amtsverhältnisses der zuständigen Ministerin oder des zuständigen Ministers hat hingegen keine unmittelbaren rechtlichen Folgen für das Amtsverhältnis ihrer Parlamentarischen151. b) Parlamentarische ohne Verfassungsrang In den Länder mit Parlamentarischen ohne Verfassungsrang sind die Vorgaben über Beendigungsgründe und Verfahren wiederum mit denen des Bundes vergleichbar: Die Parlamentarischen können jederzeit entlassen werden oder um ihre Entlassung bitten (§ 6 Abs. 2 PolitStG BW; § 3 Abs. 2 LParlG M-V; § 4 Abs. 1 Satz 1 ParlStAmtG NRW). Eine Verpflichtung zur Weiterführung der Geschäfte besteht für die Parlamentarischen ohne Verfassungsrang nicht152. In Baden-Württemberg heißt es abweichend zur Bestellung, wo in § 3 Abs. 1 Satz 3 PolitStG BW von „Einvernehmen“ die Rede ist, dass die Entlassung durch die Ministerpräsidentin bzw. den Ministerpräsidenten „im Benehmen“ mit der Ministerin oder dem zuständigen Minister erfolgt (§ 6 147  Art. 9 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 Nr. 4 MinG Bay; ausführlich Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982, S. 64 f. 148  Art. 45 Verf  Bay; § 1 Abs. 4 Satz  1 StRGeschO; Art. 9 Abs. 4 i. V. m. Abs. 2 und Abs. 1 Nr. 3 MinG Bay; Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982, S. 62. 149  Herzog, BayVBl. 1969, 225 (229). 150  Details bei Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982, S. 62. 151  Herzog, BayVBl. 1969, 225 (229 [dort Fn.  20]); Lindner, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, Art. 45 Rn. 14; Brechmann, in: Meder / Brechmann, Verf Bay, 2014, Art. 45 Rn. 6; (war) strittig, dazu m. w. N. Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982, S. 65 f. 152  Der Entwurf in Mecklenburg-Vorpommern enthielt zunächst eine entsprechende Verpflichtung, diese wurde jedoch nicht Gesetz, vgl. LT-Drs. 1 / 189, S. 4 und S. 7 zu § 3 Abs. 3 LParlG-E. Gründe lassen sich den Parlamentsmaterialien nicht entnehmen.



A. Begründung und Beendigung des Amtsverhältnisses165

Abs. 2 Satz 1 PolitStG BW). „Benehmen“ ist nicht gleichbedeutend mit dem Begriff „Einvernehmen“; es wird allgemein als „Anhörung und Würdigung der Stellungnahme bei verbleibender eigener Entscheidungs­befug­nis“153 im Sinne einer „Konsultationspflicht“154 verstanden. Das Letztentscheidungsrecht über die Entlassung der Parlamentarischen ohne Verfassungsrang hat also allein die Ministerpräsidentin bzw. der Ministerpräsident155. In Mecklenburg-Vorpommern fehlt es auch bei der Entlassung an der ausdrücklichen Nennung der daran zu beteiligenden Personen; systematisch folgerichtig ist es auch hier, an das Vorbild Bund anzuknüpfen: Die Entlassung vollzieht die Ministerpräsidentin bzw. der Ministerpräsident im Einvernehmen mit dem Regierungsmitglied. Das folgt auch dem Verfahren in Nordrhein-Westfalen (§ 4 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 2 Satz 1 ParlStAmtG NRW). Hinsichtlich der Akzessorietät des Amtes der Parlamentarischen bestehen Unterschiede: In Baden-Württemberg ist das Ende gemäß § 6 Abs. 1 PolitStG BW gekoppelt an das Ende des Amtsverhältnisses des zuständigen Regierungsmitglieds oder der Ministerpräsidentin / des Ministerpräsidenten156. Mecklenburg-Vorpommern bestimmt die Verknüpfung mit den Regierungsmitgliedern, denen Parlamentarische beigegeben sind (§ 3 Abs. 1 LParlG M-V; § 5 Abs. 1 Satz 1 LParlG M-V i.  V. m. § 8 Abs. 1 und 2 MinG M-V). In Nordrhein-Westfalen ist die Verknüpfung zum Amt der Ministerpräsidentin / des Ministerpräsidenten hergestellt, die sich dort auch auf die Geschäftsführungsverpflichtung nach Art. 62  Abs. 3 Verf  NRW bezieht (§ 4 Abs. 2 Satz 2 ParlStAmtG NRW). Hier stellt sich – ähnlich wie im Bund – die Frage, wie weitreichend die Anbindung ist, ob sie also auch gilt, wenn der Landtag aufgelöst wird bzw. der / die Parlamentarische nach dem Wahlpe­ riodenwechsel nicht mehr im Landtag vertreten ist. Da eine auf den Wahlperiodenwechsel bezogene, mit § 4 Satz 4 ParlStG des Bundes vergleichbare Regelung fehlt, ist § 2 Abs. 2 Satz 1 ParlStAmtG NRW so zu verstehen, dass das „Ausscheiden aus dem Landtag“ alle Mandatsbeendigungsgründe umfasst157. Ein Zusammenhang zum Mandatsende besteht gemäß § 3 Abs. 1 153  Stern, Staatsrecht II, 1980, S. 1182 zur Auslegung des Begriffes in Art. 108 Abs. 1 Satz 3 GG; die Verfassung des Landes Baden-Württemberg verwendet den Begriff nur in Art. 10, dazu Hollerbach, in: Feuchte, Verf BW, 1987, Art. 10 Rn. 6. 154  Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, § 6 III. Zu Abs. 3 Nr. 3 lit. a) sowie § 7 III. Zu Abs. 3 lit. b) zur Auslegung des Begriffes in der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages. 155  Vgl. Klein, E., DÖV 1974, 590 (592). 156  Zu den Gründen siehe den Gesetzentwurf auf LT-Drs.  6 / 20, S. 4. 157  § 4 Abs. 2 Satz 1 ParlStAmtG NRW; so nach Presseberichten auch das Ergebnis einer Prüfung bezogen auf die Auflösung des Landtages im Jahr 2012, genannt bei Voogt, Grüner Staatssekretär verliert Amt, in: RP online vom 21. März 2012, nur

166

3. Teil: Status der Parlamentarischen

LParlG M-V auch in Mecklenburg-Vorpommern, weil dort die Parlamentarischen ebenfalls zwingend Mitglieder des Landtages sein müssen, in BadenWürttemberg hingegen nicht158. c) Wirksamkeitszeitpunkte In allen Fällen erhalten die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber eine Entlassungsurkunde. Die Wirksamkeitszeitpunkte entsprechen denen des Bundes: Beim kraft Gesetzes beendeten Amtsverhältnis bestimmt sich der Zeitpunkt nach den gesetzlich vorgesehenen Zeitpunkten; die Aushändigung der Urkunde hat deklaratorische Bedeutung159. Die Entlassung von Parlamentarischen wird mit der Aushändigung der Urkunde wirksam160. Im Sonderfall der Anklage vor dem Staatsgerichtshof in Baden-Württemberg tritt die Rechtsfolge „Aberkennung“ des Amtes mit Verkündung des Urteils ein161.

III. Ergebnisse Trotz der strukturell vergleichbaren Gesetze für Parlamentarische ohne Verfassungsrang und Ähnlichkeiten bei der Regierungsbildung zeigen sich einige Unterschiede zwischen den Ämtern: An der Bestellung und Beendigung des Amtsverhältnisses der Parlamentarischen ohne Verfassungsrang im Bund, in Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen ist das Parlament nicht unmittelbar beteiligt. Anders ist es bei den Parlamentarischen mit Verfassungsrang in Baden-Württemberg und Bayern: Der Landtag muss in beiden Ländern die Berufung durch Beschluss bestätigen, in Bayern gilt das auch für die Entlassung. Differenziert verhält es sich auch bei der Beteiligung der Regierungsmitglieder, denen die Parlamentarischen beigegeben werden. Parlamentarische ohne Verfassungsrang können rechtlich nicht gegen den Willen der Ministerinnen und Minister bestellt oder entlassen werden. Für Parlamentarische mit Verfassungsrang ist das anders; hier entscheidet allein die Ministerpräsidentin oder der Ministerpräsident über ihr oder sein Regierungsteam. Ein online unter http: /  / www.rp-online.de / politik / nrw / gruener-staatssekretaer-verliertamt-1.2761021, letzter Aufruf am 21. Februar 2015. 158  Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 129. 159  Busse, ParlStG, 2014, § 4 Rn. 9; in Bayern z.  B. Beendigung mit Zustimmungsbeschluss des Landtages, Art. 9 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 Nr. 3 MinG. 160  Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 30. 161  Katz, in: Feuchte, Verf BW, 1987, Art. 57 Rn. 8.



B. Inhalt des Amtsverhältnisses167

Mitbestimmungsrecht oder Zustimmungsvorbehalt der Ministerinnen und Minister ist deshalb nicht vorgesehen. Ein Mandat ist konstitutiv für die Bestellung der Parlamentarischen im Bund in den Ressorts, in Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen. Bei der Beendigung des Amtsverhältnisses ist diese Akzessorietät im Bund insoweit gelockert, als die Parlamentarischen so lange im Amt bleiben wie ihre Regierungsmitglieder, das gilt auch, wenn diese geschäftsführend tätig sind. Der Verlust des Mandats wirkt sich demnach nur aus, wenn entweder ein in der Person liegender Mandatsverlust eintritt (etwa der Verzicht auf das Mandat) oder beim Zusammentritt eines neuen Bundestages, wenn das Regierungsmitglied nicht geschäftsführend im Amt bleibt. In Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen hingegen bedeutet jedes Ende des Mandats auch das Ende des Amtsverhältnisses. In Bayern und BadenWürttemberg ist ein Mandat für die Bestellung nicht konstitutiv und spielt deshalb auch bei der Beendigung des Amtes keine Rolle. Alle Parlamentarischen können selbst über die Beendigung ihres Amtsverhältnisses entscheiden und „zurücktreten“. In Baden-Württemberg und Bayern kann eine Geschäftsführungsverpflichtung der Parlamentarischen mit Verfassungsrang folgen. Die hohe Abhängigkeit vom Regierungsmitglied, die bei der Analyse der Rechtsgrundlagen und der Kompetenz zur Aufgaben- und Befugniszuweisung gezeigt wurde, besteht bei der Bestellung und Entlassung zumindest bei den Parlamentarischen ohne Verfassungsrang. Das Amt der Parlamentarischen mit Verfassungsrang steht hingegen in einem engen Zusammenhang mit dem Amt der Ministerpräsidentin oder des Ministerpräsidenten. Eine Beteiligung der Parlamente ist nur bei den Parlamentarischen mit Verfassungsrang vorgesehen. Diese Regelungen verdeutlichen die nur abgeleitete Position der Parlamentarischen ohne Verfassungsrang.

B. Inhalt des Amtsverhältnisses– Rechte und Pflichten der Parlamentarischen Die Bestellung als Parlamentarische / r zieht eine Reihe von Rechtsfolgen nach sich, die teilweise das Mandat überlagern, teilweise aber auch parallel gelten. Allgemein gilt, dass die Bestellung den Status als Abgeordnete / n nicht aufhebt; Parlamentarische mit Mandat haben grundsätzlich alle aus dem Abgeordnetenstatus folgenden Rechte und Pflichten162. Dazu zählen 162  Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 76; Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 530; Heun, in: Dreier, GG, Bd. II, 2006, Art. 53a Rn. 8.

168

3. Teil: Status der Parlamentarischen

der Indemnitäts- und Immunitätsschutz, Zeugnisverweigerungsrechte, Behinderungsverbote oder das Recht auf eine angemessene Entschädigung sowie Rechte und Pflichten aus den Abgeordnetengesetzen und Geschäftsordnungen, etwa solche aus den Verhaltensregeln der Parlamente163. Gleichzeitig unterliegen die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber dem Regelungsregime des Amtsverhältnisses als Parlamentarische. Dieses Amtsverhältnis wird ausführlich untersucht und daran aufgezeigt, welche Überschneidungen aus der Doppelstellung der Parlamentarischen mit welchen Konsequenzen folgen können.

I. Amtsbezüge, Amtsausstattung und Versorgung Finanzielle Ansprüche haben alle Parlamentarischen, unabhängig von der rechtlichen Verankerung des Amtes164. Auch strukturell sind die Vorgaben vergleichbar: Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber haben Ansprüche auf Amtsbezüge, also Bezahlung für ihre Tätigkeit im Amtsverhältnis sowie Ansprüche auf Ersatz von Aufwendungen. Dabei orientieren sich die Vorgaben in der Höhe an den Bezügen für die Regierungsmitglieder, bleiben aber betragsmäßig unterhalb dieser Vorgaben; das gilt für Parlamentarische mit und ohne Verfassungsrang. Bei Parlamentarischen mit Mandat erfolgt immer eine Kürzung der Abgeordnetenentschädigung, allerdings in unterschiedlicher Höhe. Bei der Kostenpauschale wird verschiedentlich, aber nicht immer gekürzt. Überall gibt es weitere Anrechnungsvorschriften, um Doppelzahlungen aus öffentlichen Haushalten zu vermeiden165. Nach der Beendigung des Amtsverhältnisses gibt es Absicherungen durch Versorgungsansprüche, überall auch für Hinterbliebene der Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber166. 163  Beispiele bei Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 76 und Heun, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2006, Art. 53a Rn. 8. 164  Für Baden-Württemberg und Bayern ist der Anspruch dem Grunde nach verfassungsrechtlich abgesichert, Art. 53 Abs. 1 Verf BW; Art. 58 Verf Bay, dazu Lindner, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, Art. 58 Rn. 1; Überblick über die verschiedenen Leistungen bei Willand, Besoldungs- und Versorgungsstrukturen, 2000, S. 5. 165  Vgl. zur Notwendigkeit der Vereinheitlichung Bericht und Empfehlungen der Unabhängigen Kommission zu Fragen des Abgeordnetenrechts (Unterrichtung durch den Präsidenten des Deutschen Bundestages), BT-Drs.  17 / 12500, S. 30. 166  Ein Überblick über die Altersversorgung der Regierungsmitglieder in Bund und Ländern (Stand: 31.12.2011) findet sich im Ergänzenden Bericht der Bundesregierung zum Rentenversicherungsbericht 2012 (Alterssicherungsbericht 2012), BT-Drs. 17 / 11741, S. 42 f. sowie in Anhang A 6, S. 128 ff. Das System ist nicht beitragsfinanziert, a. a. O. S. 42; zu verfassungsrechtlichen Aspekten der Versorgung von Regierungsmitgliedern und Parlamentarischen des Bundes vgl. BVerfGE 76, 356 (344 f.).



B. Inhalt des Amtsverhältnisses169

Soweit Beträge genannt sind, unterliegt dies dem Vorbehalt, dass die Bezüge personenbezogene Bestandteile enthalten, die nicht vollständig abzubilden sind, und dass für jede Leistung im Einzelnen festzustellen ist, ob sie einkommensteuerpflichtig ist167. Die Übersicht dient daher lediglich als Orientierung. Tabelle 8 Orientierungsgrößen für Amtsbezüge der Parlamentarischen168 Bemessung Amtsgehalt /  Orientierungsgröße Bund

Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe (nicht Amtsgehalt)

75 Prozent des Ministeramtsgehalts (= Eineindrittel von B 11 [Bund])

12.508,46 Euro

75 Prozent von B 11 (Land)

12.635,89 Euro

Bayern

B 11 (Land) plus Zuschlag von zwei Einundzwanzigstel

12.213,64 Euro

Mecklenburg

B 9 (Land)

10.024,05 Euro

NordrheinWestfalen

B 10 (Land)

11.454,15 Euro

BadenWürttemberg

167  Vgl. § 22 Nr. 4 EStG. Hinzu kommt, dass sich in aller Regel die Beträge nicht allein aus den Ministergesetzen ergeben, sondern durch Verweis auf beamtenrecht­ liche Vorgaben, diese allein aber auch nicht weiterführen, weil im Bund und in verschiedenen Ländern immer wieder gesonderte Anpassungs- oder Nichtanpassungsgesetze für die Zahlungen an Regierungsmitglieder erlassen worden sind, die sich zum Teil auf die Besoldungsgesetze beziehen, zum Teil auf die Ministergesetze, instruktiv und kritisch zu dieser Recherche-Herausforderung Willand, DöD 2000, 245 ff.; ders., Besoldungs- und Versorgungsstrukturen, 2000, S. 7 f. 168  Quelle: eigene Darstellung, Abgleich der Besoldungstabellen und letzte Aufrufe am 28. Februar 2015. Bund: Besoldungstabellen ab 1. August 2013, Bundesministerium des Innern, http: /  / www.bmi.bund.de / DE / Themen / Moderne-Verwaltung /  Dienstrecht / Beamte / Besoldung / besoldung_node.html; BW: Besoldungstabelle 2014 /  2015, Landesamt für Besoldung und Versorgung, http: /  / www.lbv.bwl.de / service / ge haltstabellen / beamte; Bay: Besoldungstabelle 2014, Landesamt für Finanzen, http: /  /  www.lff.bayern.de / bezuege / besoldung / #tabellenrecht; M-V: Besoldungstabelle 2015, Landesbesoldungsamt, http: /  / www.lbesa.mv-regierung.de / cms2 / LBesA_prod / LBesA /  de / bes / index.jsp; NRW: Besoldungstabelle 2014, Landesamt für Besoldung und Versorgung, http: /  / www.lbv.nrw.de / beztab / beso.php#149.

170

3. Teil: Status der Parlamentarischen

1. Parlamentarische des Bundes Die Parlamentarischen des Bundes erhalten vom Beginn des Kalendermonats an, in dem das Amtsverhältnis beginnt, bis zum Ende des Kalendermonats, in dem das Amtsverhältnis endet, Amtsbezüge (§ 5 Abs. 1 Satz 1 ParlStG). Zur Bestimmung der Höhe verweist § 5 Abs. 1 Satz 2 ParlStG auf das Bundesministergesetz (§ 11 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 4 BMinG) mit der Maßgabe, dass das Amtsgehalt und die Dienstaufwandsentschädigung 75 vom Hundert169 des Amtsgehalts und der Dienstaufwandsentschädigung von Bundesministerinnen und Bundesministern betragen. Das Amtsgehalt der Bundesministerinnen und Bundesminister beträgt Eineindrittel des Grundgehalts der Besoldungsgruppe B 11 einschließlich zum Grundgehalt allgemein gewährter Zulagen (§ 11 Abs. 1 lit. a] BMinG); hinzu kommen ein Ortszuschlag (§ 11 Abs. 1 lit. b] BMinG) sowie eine Dienstaufwandsentschädigung (§ 11 Abs. 1 lit. c] BMinG). Regierungsmitglieder und Parlamentarische haben in den vergangenen Jahren nicht in vollem Umfang an den Erhöhungen der Besoldung teilgenommen170, deshalb gelten die in den Besoldungstabellen aufgeführten Beträge nicht unmittelbar171. Neben den Amtsbezügen haben die Parlamentarischen Büroräume und Beschäftigte in den Bundesministerien und im Bundeskanzleramt, regelmäßig mindestens eine Vorzimmerkraft sowie eine Referentin oder einen Referenten172. Besonderheiten bei Personal und Ausstattung kann es bei der Beauftragten für Migration, Flüchtlinge und Integration sowie dem Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien geben173. Die Regelung über die Gewährung von Amtsbezügen wurde mit der Gesetzesänderung im Jahr 1974 eingeführt. Zuvor hatten die Parlamentarischen 169  Im

Folgenden auch „Prozent“. die letzte Änderung des Gesetzes über die Nichtanpassung von Amtsgehalt und Ortszuschlag der Mitglieder der Bundesregierung und der Parlamentarischen Staatssekretäre als Art. 10a des Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetzes 2010 / 2011 (BBVAnpG 2010 / 2011) vom 19. November 2010, BGBl. I S. 1552 (1554) sowie weitere Nachweise in BT-Drs.  17 / 13629, S. 20 sowie BTDrs.  16 / 3441, S. 4. 171  Zur Bestimmung der genauen Zahlen ausführlich Willand, DöD 2000, 245 (246), der insgesamt 13 anzuwendende Vorschriften zählt. In den Haushaltsplänen sind die Bezüge der Parlamentarischen nicht einzeln, sondern immer im Zusammenhang mit den Ministerinnen und Ministern genannt, vgl. nur Bundeshaushaltsplan 2012, Einzelplan 07, Bundesministerium der Justiz, S. 4, Titel F 421 01 „Bezüge der Bundesministerin und des Parlamentarischen Staatssekretärs“. 172  Vgl. die Organigramme der Bundesministerien. 173  Vgl. hier nur die gesonderten Kapitel 0409 und 0405 für die beiden Beauftragten im Einzelplan 04, Bundeskanzlerin und Bundeskanzleramt. 170  Vgl.



B. Inhalt des Amtsverhältnisses171

auf Grundlage des Gesetzes aus dem Jahr 1967 eine Entschädigung erhalten, die sich allerdings von Beginn an den Amtsbezügen der Bundesministerinnen und Bundesminister orientierte und ebenfalls 75 Prozent dieses Betrages betrug174. Allerdings wurde diese Entschädigung als abschließend betrachtet; es wurden keine weiteren Leistungen nach dem Bundesministergesetz gewährt175. Wenn die Parlamentarischen gleichzeitig Abgeordnete sind, haben sie grundsätzlich auch Anspruch auf Leistungen nach dem Abgeordnetengesetz. Die steuerpflichtige Abgeordnetenentschädigung gemäß § 11 AbgG wird allerdings nach Maßgabe des § 29 Abs. 1 Satz 1 AbgG gekürzt. Grundsätzlich ist eine Verminderung der Abgeordnetenentschädigung um die Hälfte vorgesehen; jedoch darf der Kürzungsbetrag 30 Prozent der Amtsbezüge nicht übersteigen. Dementsprechend wird die Abgeordnetenentschädigung bei Parlamentarischen – anders als verschiedentlich zu lesen ist176 – zurzeit um 30 Prozent der Amtsbezüge gekürzt, da der Abzug der hälftigen Abgeordnetenentschädigung über diesen 30 Prozent liegen würde177. Der Anspruch auf die steuerfreien Leistungen aus der Amtsausstattung besteht grundsätzlich ohne Einschränkungen; dazu zählen nach § 12 AbgG etwa die Mitarbeiterpauschale, die Bereitstellung eines eingerichteten Büros am Sitz des Bundestages und die Benutzung von Verkehrsmitteln. Allerdings wird die Kostenpauschale gemäß § 12 Abs. 6 AbgG um 25 Prozent gekürzt, wenn die Parlamentarischen einen Dienstwagen des Bundes zur ausschließlichen Verfügung nutzen können und darauf nicht verzichten178. Entsprechend dieser Vorgaben erhalten Parlamentarische folgende monat­ liche Zahlungen: 174  Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 224. Im Gesetzentwurf war vorgesehen, dass Parlamentarische die doppelte Aufwandsentschädigung für Mitglieder des Bundestages erhalten sollten (damals 1.590,00 DM monatlich). Dies wurde im parlamentarischen Verfahren geändert, vgl. den Schriftlichen Bericht des Innenausschusses, BT-Drs.  V / 1402 zu BT-Drs.  V / 1556, S. 3. 175  Fehlig, Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 225. 176  Vgl. etwa Bund der Steuerzahler, Parlamentarische Staatssekretäre – zu viele und zu teuer, Informationen auf der Netzseite, http: /  / www.steuerzahler.de / Parla mentarische-Staatssekretaere-zu-viele-und-zu-teuer / 8699c10194i1p525 / , letzter Aufruf am 21. Februar 2015. 177  Nötig ist eine individuelle Vergleichsberechnung (Stand: Januar 2015): Gegen­ überzustellen sind 50 Prozent der Entschädigung = 4.541 Euro sowie 30 Prozent der Bezüge als Parlamentarische (= Amtsgehalt, Stellenzulage, Ortzuschlag, Familien­ zuschlag = aktuell rund 11.300 Euro, davon 30 Prozent = 3.390 Euro); liegt dieser Betrag unterhalb der Hälfte der Abgeordnetenentschädigung liegt, darf nur um diesen Betrag gekürzt werden; zur Berechnung Braun / Jantsch / Klante, AbgG, 2002, § 29 Rn. 20. 178  Braun / Jantsch / Klante, AbgG, 2002, § 12 Rn. 73.

172

3. Teil: Status der Parlamentarischen Tabelle 9 Leistungen aus dem Amt und dem Mandat im Bund179

Leistungen aus dem Amtsverhältnis Amtsgehalt Stand: März 2015180 Allgemeine Stellenzulage Ortszuschlag Kinderzuschlag Dienstaufwandsentschädigung181

10.153,63 Euro 30,68 Euro 1.069,79 Euro (zirka) 120,00 Euro 230,08 Euro

Leistungen aus dem Mandatsverhältnis182 Abgeordnetenentschädigung 1. Juli bis 31. Dezember 2014: seit 1. Januar 2015:

8.667,00 Euro 9.082,00 Euro

Kostenpauschale seit 1. Januar 2014: seit 1. Januar 2015:

4.204,00 Euro 4.267,00 Euro

Verhältnis zwischen beiden Leistungen → Kürzung der Entschädigung um aktuell 30 Prozent der Amtsbezüge → Kürzung der Kostenpauschale um 25 Prozent bei Dienstwagennutzung ((Fußnotenzeile))180 181 182

Wenn der eigene Hausstand der Parlamentarischen nicht an den Sitz der Bundesregierung verlegt werden kann („Unmöglichkeit der Verlegung“), kann eine Trennungsgeldentschädigung gezahlt werden. Sie beträgt jährlich 179  Quelle: eigene Darstellung anhand der genannten Materialien sowie anhand einer Informationsbroschüre des Bundesministeriums des Innern: Der Öffentliche Dienst des Bundes, 2014, S. 110–112, abrufbar unter http: /  / www.bmi.bund.de / Shared Docs / Downloads / DE / Broschueren / 2014 / oed.html, letzter Aufruf am 21.  Februar 2015. 180  Zu früheren Zahlen vgl. BT-Drs.  17 / 13629, S. 20; dort auch Vergleichszahlen zu 2004 sowie zu den Bezügen der beamteten Staatssekretärinnen und Staatssekretäre. 181  Gesetzlich geregelt (§ 11 Abs. 1 lit. c] BMinG, noch in D-Mark; seit dem Erlass des BMinG im Jahr 1953 unverändert); die Euro-Angabe ist aus allen Haushaltsplänen ersichtlich, vgl. nur Bundeshaushaltsplan 2012, Einzelplan 07, Bundesministerium der Justiz, S. 54. 182  Hinweis: Der tatsächliche Auszahlungsbetrag der Entschädigung wegen § 11 Abs. 3 AbgG niedriger (Verminderung um ein Dreihundertfünfundsechzigstel).



B. Inhalt des Amtsverhältnisses173

1.840 Euro183. Die Leistung war in gleicher Höhe – genau wie die Dienstaufwandsentschädigung – bereits im ersten Bundesministergesetz, das 1953 erlassen wurde, vorgesehen184. Die Parlamentarischen sind außerdem beihilfeberechtigt185. Ein entsprechender Anspruch folgt auch aus dem Abgeordnetengesetz, das für Mitglieder des Bundestages zusätzlich die Möglichkeit vorsieht, bei der Bundestagsverwaltung statt der Beihilfe nach beamtenrechtlichen Maßstäben einen Zuschuss zur privaten oder gesetzlichen Krankenversicherung zu beantragen (§ 27 Abs. 1 und Abs. 2 AbgG). Ein weiterer Verweis auf das Bundesministergesetz (§ 5 Abs. 2 ParlStG) erklärt die Vorschriften zu Reise- und Umzugskosten für anwendbar. Dementsprechend werden den Parlamentarischen Entschädigungen gewährt für Umzüge, die infolge der Ernennung oder Beendigung des Amtsverhältnisses notwendig werden186. Ferner erhalten sie Tagegelder und Entschädigungen für Reisekosten, wenn sie in amtlicher Tätigkeit außerhalb des Sitzes der Bundesregierung unterwegs sind187. Details enthalten die „Bestimmungen über Amtswohnungen, Umzugskostenentschädigung, Tagegelder und Entschädigung für Reisekosten der Mitglieder der Bundesregierung“188. Zu beachten ist, dass Parlamentarische im Rahmen ihres Mandats eine Freifahrtberechtigung der Deutschen Bahn AG nutzen können, die nicht auf mandatsbezogene Zwecke begrenzt ist189. Dementsprechend ist es unzulässig, für die Dauer der Berechtigung zur Freifahrt die Erstattung von Fahrtkosten mit der Deutschen Bahn von anderer Seite anzunehmen190, da dem Mitglied des Bundestages regelmäßig keine Aufwendungen entstehen, unabhängig davon, welchem Zweck die Reise dient. Reisekosten dürften deshalb nur für solche Fahrten geltend gemacht werden, die nicht von der Freifahrtberechtigung umfasst sind; dann je nach Funktion über § 5 Abs. 2 ParlStG i. V. m. § 12 Abs. 4 BMinG oder § 16 Abs. 1 Satz 2 AbgG. 183  § 5 Abs. 1 ParlStG i. V. m. § 11 Abs. 1 lit. d), dort noch als D-Mark-Betrag ausgewiesen (3.600 DM). 184  Vgl. das Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Bundesregierung (Bundesministergesetz) vom 11. Juni 1953, BGBl. I S. 407; Gesetzentwurf der 1. Wahlperiode, BT-Drs. Nr. 3551, Anlage S. 8. 185  § 5 Abs. 2 ParlStG i. V. m. § 12 Abs. 6 BMinG; Busse, ParlStG, 2014, § 5 Rn. 10. 186  § 5 Abs. 2 ParlStG i. V. m. § 12 Abs. 3 BMinG. 187  § 5 Abs. 2 ParlStG i. V. m. § 12 Abs. 4 BMinG. 188  Vom 10. November 1953, BGBl. III Gliederungsnummer 1103-1-1, zuletzt geändert durch Art. 8 des Gesetzes zur Neugliederung, Vereinfachung und Reform des Mietrechts vom 19. Juni 2011, BGBl. I S. 1545 (1174); zu allem auch Busse, ParlStG, 2014, § 5 Rn. 11. 189  § 48 Abs. 3 Satz 2 GG i. V. m. § 16 Abs. 1 Satz 1 AbgG. 190  Vgl. § 16 Abs. 2 Satz 1 AbgG.

174

3. Teil: Status der Parlamentarischen

Versorgungsleistungen aus dem Amtsverhältnis erhalten ehemalige Parlamentarische nach Maßgabe der §§ 13 bis 17 BMinG191. Hierzu zählen Übergangsgeld (§ 14 BMinG), Ruhegehalt (§ 15 BMinG), Hinterbliebenenversorgung (§ 16 BMinG) und Unfallfürsorge (§ 17 BMinG). Ansprüche aus der Mitgliedschaft im Deutschen Bundestag folgen für ehemalige Mitglieder und ihre Hinterbliebenen aus dem fünften Abschnitt des Abgeordnetengesetzes192. Das Übergangsgeld wird an die Parlamentarischen gezahlt, wenn die Zahlung der Amtsbezüge endet193, also direkt nach dem Ende des Kalendermonats, in dem das Amtsverhältnis beendet wurde194. Die Dauer der Zahlung bestimmt sich grundsätzlich danach, wie lange die Amtsinhaberin oder Amtsinhaber ohne Unterbrechung Amtsbezüge erhalten hat, mindestens erhalten sie jedoch für sechs Monate, höchstens für zwei Jahre lang Übergangsgeld195. Die Höhe entspricht in den ersten drei Monaten dem zuvor erhaltenen Amtsgehalt und dem Ortszuschlag196, für den Rest des Anspruchszeitraumes wird die Hälfte dieser Bezüge gezahlt197. Ab dem zweiten Monat werden alle Erwerbseinkünfte aus einer privaten Berufstätigkeit – nach Anwendung sonstiger Anrechnungs- und Ruhensvorschriften – auf das verbleibende Übergangsgeld angerechnet198. Parlamentarische erwerben parallel Ansprüche nach dem Abgeordnetengesetz, das ebenfalls einen Anspruch auf Zahlung von Übergangsgeld vorsieht199. Zur Vermeidung von Doppelzahlungen werden ab dem zweiten Anspruchsmonat alle Erwerbs- und Versorgungseinkünfte – also auch Übergangsgeld aus dem Amtsverhältnis als Parlamentarische / r – in voller Höhe auf das Übergangsgeld aus dem Abgeordnetenverhältnis angerechnet200. Der Anspruch auf Ruhegehalt entsteht nach einer Mindestzeit von vier Jahren201 als Parlamentarische / r202; berücksichtigt werden auch Zeiten aus 191  § 6

ParlStG; vgl. auch knapp BT-Drs.  17 / 13991, S. 16 (Frage Nr. 23). AbgG; vgl. Bericht und Empfehlungen der Unabhängigen Kommission zu Fragen des Abgeordnetenrechts (Unterrichtung durch den Präsidenten des Deutschen Bundestages), BT-Drs. 17 / 12500, S. 15 f.; zu Reformüberlegungen a. a. O. S.  22 ff. 193  § 6 ParlStG i. V. m. § 14 Abs. 1 BMinG. 194  § 5 Abs. 1 Satz 1 ParlStG; Busse, ParlStG, 2014, § 6 Rn. 2. 195  § 6 ParlStG i. V. m. § 14 Abs. 2 Satz 1 BMinG. 196  § 6 ParlStG i. V. m. § 14 Abs. 3 Nr. 1 BMinG; zu den Zahlen s. o. 197  § 6 ParlStG i. V. m. § 14 Abs. 3 Nr. 2 BMinG. 198  § 6 ParlStG i. V. m. § 14 Abs. 6 BMinG. 199  § 18 AbgG. 200  § 18 Abs. 2 Satz  1 AbgG. 201  Busse, ParlStG, 2014, § 6 Rn. 3, mit dem Hinweis auf § 6 ParlStG i. V. m. § 15 Abs. 4 Satz 2 BMinG, wonach ein Rest von mehr als zweihundertdreiundsiebzig Tagen als volles Amtsjahr gilt. 192  §§ 18 ff.



B. Inhalt des Amtsverhältnisses175

einer vorausgegangenen Mitgliedschaft in einer Landesregierung, die zu keinem Anspruch auf Versorgung nach Landesrecht geführt haben203. Das Ruhegehalt beträgt nach Vollendung einer Amtszeit von vier Jahren zunächst 27,74 Prozent des Amtsgehalts und des Ortszuschlags; es steigt mit jedem weiteren in der Regierung verbrachten Amtsjahr um 2,39167 Prozent und kann sich steigern bis zu einem Höchstsatz von 71,75 Prozent204. Der Anspruch kann frühestens ab Vollendung des 60. Lebensjahres geltend gemacht werden205, bei dieser auf Antrag möglichen vorzeitigen Inanspruchnahme – maßgeblich ist sonst die für Beamte geltende Regelaltersgrenze206 – sind allerdings Abschläge hinzunehmen207. Falls die Mindestzeit als Parlamentarische / r nicht erreicht wurde, besteht die Möglichkeit der Nachversicherung in der gesetzlichen Rentenversicherung208. 202

Der Anspruch nach § 15 Abs. 5 BMinG ähnelt strukturell § 22 Abs. 1 AbgG; beide enthalten einen Anspruch auf Ruhegehalt bzw. eine vorgezogene Altersentschädigung bei Gesundheitsschäden, die während der Amtsbzw. Mandatszeit eingetreten sind209. Ergänzend ist § 17 BMinG zu lesen, der einen Anspruch für Parlamentarische auf Unfallfürsorge normiert210. Für Mitglieder des Bundestages greift bei Unfällen wiederum § 22 AbgG. Das Aufeinandertreffen von Versorgungsbezügen aus der Amtszeit als Parlamentarische / r mit Ansprüchen nach dem Abgeordnetengesetz regelt § 29 AbgG: Absatz 2 betrifft das Zusammentreffen der Abgeordnetenentschädigung mit einem Ruhegehalt; Absatz 4 das Zusammentreffen von Altersentschädigung als ehemaliges Mitglied des Bundestages und Ruhegehalt als ehemalige / r Parlamentarische / r. Allgemeine Vorgaben zum Ruhen von Ansprüchen nach dem Bundesministergesetz macht § 20 BMinG211. 202  § 6

ParlStG i. V. m. § 15 Abs. 1 Satz 1 BMinG. ParlStG i. V. m. § 15 Abs. 1 Satz 1 BMinG. 204  § 6 ParlStG i. V. m. § 15 Abs. 3 Sätze 2 und 3 BMinG. 205  § 6 ParlStG i. V. m. § 15 Abs. 3 Satz 1 BMinG; Busse, ParlStG, 2014, § 6 Rn. 3. 206  § 6 ParlStG i. V. m. § 15 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BMinG. 207  Alterssicherungsbericht, BT-Drs.  17 / 11741, S. 128; Busse, ParlStG, 2014, § 6 Rn. 3; § 6 ParlStG i. V. m. § 15 Abs. 3 Sätze 4 und 5 BMinG bestimmt, dass sich das Ruhegehalt vermindert um 3,6 Prozent für jedes Jahr, um das das ehemalige Mitglied der Bundesregierung das Ruhegehalt vor Ende des Monats, in dem es die für Beamtinnen und Beamte geltende Regelaltersgrenze erreicht, vorzeitig in Anspruch nimmt. Die Minderung des Ruhegehalts darf gemäß dieser Norm 14,4 Prozent nicht überschreiten. 208  § 6 ParlStG i. V. m. § 15 Abs. 3a BMinG. 209  Alterssicherungsbericht, BT-Drs.  17 / 11741, S. 128; zur Anwendung des § 22 AbgG vgl. Braun / Jantsch / Klante, AbgG, 2002, § 22 Rn. 10 ff. 210  Ausführlich Busse, ParlStG, 2014, § 6 Rn. 5. 211  Ausführlich zur Auslegung (und damit inzident die komplizierte Rechtslage bei Anrechnungsvorschriften bestätigend) BVerwGE 141, 210 ff. 203  § 6

176

3. Teil: Status der Parlamentarischen

2. Parlamentarische der Länder In den Ländern gibt es vergleichbare Ansprüche mit strukturellen Übereinstimmungen; zur besseren Übersicht wird eine getrennte Darstellung vorgenommen212. Auch für die Parlamentarischen der Länder ist einschränkend festzustellen, dass die Festsetzung im Einzelfall erfolgen muss, da beispielsweise für bestimmte Altfälle Übergangsregelungen bestehen213. a) Baden-Württemberg Die Darstellung der Amtsbezüge und der Versorgungsleistungen kann für Parlamentarische mit und Parlamentarische ohne Verfassungsrang gemeinsam erfolgen, da „[d]er politische Staatssekretär […] die Amtsbezüge eines Staatssekretärs nach Artikel 45 der Landesverfassung erhält]“214 und auch im Übrigen die Gleichstellung in finanzieller Hinsicht gesetzlich intendiert ist215. Parlamentarische erhalten Amtsbezüge vom Beginn des Kalendermonats an, in dem das Amtsverhältnis beginnt, bis zum Schluss des Kalendermonats, in dem das Amtsverhältnis endet216. Sie setzen sich zusammen aus einem Amtsgehalt in Höhe von 85 Prozent des Grundgehalts der Besoldungsgruppe B 11 der Landesbesoldungsordnung217, einem Familienzuschlag entsprechend dem Landesbesoldungsgesetz218 sowie einer Aufwandsentschädigung von monatlich 256 Euro219. Zusätzlich kann eine Entschädigung in Höhe von monatlich 409 Euro bis zur Verlegung des eigenen Hausstandes zum Sitz der Regierung gezahlt werden220. Die Parlamentarischen haben ferner Anspruch auf Beihilfe221 sowie Reisekostenvergütung222. Bei amtsbedingten Umzügen wird eine Umzugskostenvergütung gezahlt223. 212  Anspruchsbezogener Aufbau für die Ansprüche der Ministerinnen und Minister bei Willand, Besoldungs- und Versorgungsstrukturen, 2000, S. 7 ff. 213  Vgl. etwa §§ 11 und 16 Abs. 6 LMinG NRW in der bis zum 30. Juni 1999 geltenden Fassung. 214  § 5 PolitStG BW. 215  § 2 Abs. 2 Satz 1 PolitStG BW; Begründung des Gesetzentwurfs LT-Drs. 6 / 20, S.  3 f. 216  § 10 Abs. 1 Satz 1 MinG BW. 217  § 10 Abs. 2 Satz 1 lit. a) MinG BW. 218  § 10 Abs. 2 Satz 1 lit. b) MinG BW. 219  § 10 Abs. 2 Satz 1 lit. c) MinG BW. 220  § 10 Abs. 2 Satz 1 lit. d) MinG BW mit weiteren Anspruchsvoraussetzungen. 221  § 10 Abs. Satz 2 MinG BW. 222  § 12 Abs. 1 MinG BW. 223  § 12 Abs. 2 MinG BW.



B. Inhalt des Amtsverhältnisses177

Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber mit Mandat erhalten gleichzeitig eine Abgeordnetenentschädigung; diese wird um die Hälfte gekürzt224. Die Kostenpauschale verringert sich um 30 Prozent225. Eine Sonderregelung gibt es bei den Abzügen von der Kostenpauschale wegen Verletzung der Präsenzpflichten; hier wird nur bei der Versäumung von namentlichen Abstimmungen ein Abzug vorgenommen226. Nach dem Ende der Zahlung von Amtsbezügen erhalten Parlamentarische Übergangsgeld227. Das Übergangsgeld wird für die gleiche Anzahl von Monaten gezahlt, für die Parlamentarische Amtsbezüge erhalten haben, mindestens jedoch für sechs Monate und höchstens für zwei Jahre228. In den ersten drei Monaten erhalten die Parlamentarischen das Amtsgehalt und den ehebezogene Teil des Familienzuschlages in voller Höhe229, danach zur Hälfte230. Ruhegehaltsansprüche erwerben Parlamentarische, wenn sie insgesamt eine Amtszeit von fünf Jahren zurückgelegt haben231. Dabei werden nicht nur Zeiten in der Landesregierung berücksichtigt, sondern etwa auch solche als Mitglied der Bundesregierung232. Ruhegehaltfähig sind das Amtsgehalt und der ehebezogene Teil des Familienzuschlages233. Nach fünfjähriger Amtszeit erhalten Parlamentarische 38,27 Prozent der ruhegehaltfähigen Amtsbezüge; der Anspruch erhöht sich für jedes weitere Jahr der Amtszeit um 2,87 Prozent bis zu einem Höchstsatz von 71,75 Prozent234. Das Mindestalter für den Bezug von Versorgungsansprüchen beträgt grundsätzlich 62 Jahre235. Ergänzend gibt es auch hier Versorgungsbezüge wegen Gesundheitsschäden und Unfällen236.

224  § 21

Abs. 1 AbgG BW. Abs. 2 Satz 3 AbgG BW; nach Satz 1 beträgt die komplette Pauschale 1.425,00 Euro. 226  § 7 Abs. 4 Satz 2 AbgG BW; siehe im Vergleich dazu nur die Regelung im Bund in § 14 AbgG. 227  § 15 Abs. 1 MinG BW. 228  § 15 Abs. 2 Satz 1 MinG BW. 229  § 15 Abs. 3 Nr. 1 i. V. m. § 16 Abs. 3 Satz 1 MinG BW. 230  § 15 Abs. 3 Nr. 2 i. V. m. § 16 Abs. 3 Satz 1 MinG BW. 231  § 16 Abs. 1 Satz 1 MinG BW. 232  Weitere Beispiele in § 16 Abs. 1 Satz 2 MinG BW; zu beachten ist auch § 16 Abs. 4 MinG BW: Bei der Berechnung der Amtszeit nach Absatz 1 gilt ein Rest von mehr als zweihundertdreiundsiebzig Tagen als volles Amtsjahr. 233  § 16 Abs. 3 Satz 1 MinG BW. 234  § 16 Abs. 3 Sätze 2 und 3 MinG BW. 235  Alterssicherungsbericht, BT-Drs. 17 / 11741, S. 128, dort auch mit Ausnahmen. 236  Alterssicherungsbericht, BT-Drs.  17 / 11741, S. 128. 225  § 6

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3. Teil: Status der Parlamentarischen

b) Bayern Die Amtsbezüge der Parlamentarischen mit Verfassungsrang237 setzen sich zusammen aus einem Amtsgehalt in Höhe des Grundgehalts der Besoldungsgruppe B 11 des Bayerischen Besoldungsgesetzes zuzüglich eines Zuschlags von zwei Einundzwanzigstel, der als Bestandteil des Amtsgehalts gilt238, einem Familienzuschlag nach den für Beamtinnen und Beamte geltenden besoldungsrechtlichen Vorschriften239, einer Dienstaufwandsentschädigung in Höhe von 400 Euro240 sowie Zulagen und Zuwendungen in entsprechender Anwendung der allgemein für Beamte geltenden Vorschriften241. Eine Besonderheit besteht für Regierungsmitglieder und damit auch für die Parlamentarischen in Krankheitsfällen: Ist ein Mitglied der Staatsregierung durch Erkrankung an der Führung seiner Amtsgeschäfte gehindert, sind die Amtsbezüge für diese Zeit zu vermindern242. Neben dem Anspruch auf Amtsbezüge haben die Parlamentarischen Anspruch auf finanzielle Unterstützungen bei amtsbedingten Umzügen und bei getrennter Haushaltsführung243 sowie Anspruch auf den Ersatz von Reisekosten244. Wenn die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber gleichzeitig Abgeordnete sind, erhalten sie zusätzlich eine Abgeordnetenentschädigung, die – ähnlich wie im Bund – gekürzt wird um die Hälfte der Entschädigung, der Kürzungsbetrag darf jedoch 30 Prozent der Amtsbezüge nicht übersteigen245. Die Kostenpauschale wird für die Bezieherinnen und Bezieher von Amtsbezügen generell um 25 Prozent gekürzt246. Nach Beendigung des Amtes erhalten Parlamentarische Übergangsgeld247. Die Zahlung erfolgt grundsätzlich für die gleiche Zahl von Monaten, für 237  Konkret durchgerechnet bei von Arnim, Selbstbediener, 2013, S. 148 ff. (Tabelle S. 151) mit deutlicher Kritik an der Höhe der Bezüge; allgemein Lindner, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, Art. 58 Rn. 1. 238  Art. 10 Abs. 1 Nr. 1 MinG Bay; von Arnim, Selbstbediener, 2013, S. 151 hat 12.658,00 Euro Grundgehalt ermittelt. 239  Art. 10 Abs. 1 Nr. 2 MinG Bay. 240  Art. 10 Abs. 1 Nr. 3 MinG Bay. 241  Art. 11 Abs. 1 Satz 1 MinG Bay. 242  Art. 10 Abs. 1 Nr. 3 MinG Bay; zur Höhe Art. 11 Abs. 2 Sätze 1 und 2 MinG Bay. 243  Art. 12 Abs. 1 MinG Bay. 244  Art. 12 Abs. 2 MinG Bay. 245  Art. 22 Abs. 1 AbgG Bay. 246  Art. 6 Abs. 2 Satz 2 AbgG; nach von Arnim, Selbstbediener, 2013, S. 151 entspricht das einem Auszahlungsbetrag von 2.411,00 Euro. 247  Art. 14 Abs. 1 MinG Bay.



B. Inhalt des Amtsverhältnisses179

welche die Berechtigten Amtsbezüge als Mitglied der Staatsregierung erhalten haben, jedoch mindestens für sechs Monate und höchstens für zwei Jahre248. In den ersten drei Monaten wird das volle Amtsgehalt und der Familienzuschlag gezahlt, für den weiteren Anspruchszeitraum die Hälfte dieser Bezüge249. Die Höhe des Ruhegehaltes für Mitglieder der Staatsregierung bemisst sich nach der Dauer der Zugehörigkeit zur Staatsregierung; anspruchsbegründend ist eine Mindestdauer von fünf Jahren250. Das Ruhegehalt beträgt mindestens 30 Prozent der ruhegehaltfähigen Amtsbezüge und erhöht sich nach einer Amtszeit von fünf Jahren für jedes weitere Jahr um 2,4 Prozent bis zum Höchstsatz von 71,75 Prozent251. Als ruhegehaltfähig gelten das Amtsgehalt, der Familienzuschlag bis zur Stufe 1 sowie ruhegehaltfähige Zulagen252. Das Mindestalter für die Inanspruchnahme liegt grundsätzlich bei 67 Jahren253. Sonderregelungen gibt es für Ansprüche wegen Gesundheitsschäden oder Unfällen254. c) Mecklenburg-Vorpommern Parlamentarische in Mecklenburg-Vorpommern erhielten als Amtsbezüge ein Gehalt der Besoldungsgruppe B 9 der Besoldungsordnung des Bundesbesoldungsgesetzes sowie den für diese Besoldungsgruppe geltenden vollständigen Ortszuschlag255. Allerdings galt als Bezugswert nicht der aktuelle, sondern der am 31. August 2006 geltende Betrag, da der Landesgesetzgeber schon im Jahr 2008 die Bezüge der Regierungsmitglieder und der Parlamentarischen abgekoppelt hat von der Entwicklung der bundesbesoldungsrechtlichen Vorschriften256. Die Erhöhungen der Bezüge im Jahr 2008257 und 248  Art. 14

Abs. 2 MinG Bay. Abs. 3 Nr. 1 und Nr. 2 MinG Bay. 250  Art. 15 Abs. 1 MinG Bay. 251  Art. 15 Abs. 4 MinG Bay. 252  Art. 15 Abs. 5 MinG Bay. 253  Alterssicherungsbericht, BT-Drs. 17 / 11741, S. 128, dort auch mit Ausnahmen. 254  Art. 15 Abs. 3 MinG Bay; Art. 17 MinG Bay; Alterssicherungsbericht, BTDrs.  17 / 11741, S. 128. 255  § 4 Satz 1 LParlG M-V (a. F.). 256  Begründung des Entwurf eines Gesetzes über die Anpassung von Bezügen der Beamten, Richter, Mitglieder der Landesregierung, Parlamentarischen Staatssekretäre sowie der Versorgungsempfänger des Landes Mecklenburg-Vorpommern und über ergänzende Bestimmungen in der Beamtenversorgung), LT-Drs.  5 / 1390, S. 21 und S.  38 f. 257  Art. 4 § 2 des Gesetzes über die Anpassung von Bezügen der Beamten, Richter, Mitglieder der Landesregierung, Parlamentarischen Staatssekretäre sowie der 249  Art. 14

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3. Teil: Status der Parlamentarischen

2009258 bezogen sich dementsprechend auf den Betrag aus dem Jahr 2006. Seit Juli 2014 orientiert sich die Bezahlung auch ausdrücklich am Landesbesoldungsrecht259. Eine Dienstaufwandsentschädigung erhalten Parlamentarische nicht260. Aus der Bezugnahme auf das Landesministergesetz folgt, dass Parlamentarische außerdem Anspruch haben auf eine jährliche Sonderzahlung261, Beihilfe nach Maßgabe der Vorschriften für Landesbeamtinnen und Landesbeamte262, Umzugskostenvergütungen für Umzüge, die wegen Ernennung oder Entlassung notwendig werden263, Trennungsentschädigung für getrennte Haushaltsführung264 sowie Reisekostenvergütung bei amtlicher Tätigkeit außerhalb des Sitzes der Landesregierung265. Für das Zusammentreffen der Amtsbezüge und der Abgeordnetenentschädigung ist vorgesehen, dass die Abgeordnetenschädigung266 um 75 Prozent gekürzt wird267. Parlamentarische erhalten also das Amtsgehalt plus ein Viertel ihrer Abgeordnetenentschädigung. Da sie Amtsbezüge beziehen, ist es sachgerecht, bei ihnen die Vorschrift zur Kürzung der Kostenpauschale anzuwenden, wonach bei Abgeordneten, die Amtsbezüge als Mitglied der Bundesregierung oder einer Landesregierung beziehen, nur 75 Prozent des Betrages gezahlt werden268. Die Ansprüche auf Versorgung der Parlamentarischen und ihrer Hin­ terbliebenen bestimmen sich nach §§ 12 bis 17 des LandesministergesetVersorgungsempfänger des Landes Mecklenburg-Vorpommern und über ergänzende Bestimmungen in der Beamtenversorgung vom 10. Juli 2008, GVBl. M-V S. 239. 258  Art. 3 des Gesetzes über die Anpassung von Bezügen der Beamten, Richter, Mitglieder der Landesregierung und Parlamentarischen Staatssekretäre sowie der Versorgungsempfänger des Landes Mecklenburg-Vorpommern 2009 / 2010 vom 17. Juni 2009, GVBl. M-V S. 395. 259  § 4 Satz 1 LParlG M-V, geändert durch Artikel 6 des Gesetzes vom 4. Juni 2014, GVBOl. MV 316, 323; zur Begründung vgl. Gesetzentwurf auf LT-Drs. 6 / 2791, S. 67. 260  § 4 Satz 2 LParlG M-V. 261  § 5 Abs. 1 Satz 1 LParlG M-V i. V. m. § 9 Abs. 5 Sätze 1 und 2 LMinG M-V sowie Art. 3 des Gesetzes über die Anpassung von Bezügen der Beamten, Richter, Mitglieder der Landesregierung und Parlamentarischen Staatssekretäre sowie der Versorgungsempfänger des Landes Mecklenburg-Vorpommern 2009 / 2010 vom 17. Juni 2009, GVBl. M-V S. 395. 262  § 5 Abs. 1 Satz 1 LParlG M-V i. V. m. § 9 Abs. 5 Satz 1 LMinG M-V. 263  § 5 Abs. 1 Satz 1 LParlG M-V i. V. m. § 10 Abs. 1 LMinG M-V. 264  § 5 Abs. 1 Satz 1 LParlG M-V i. V. m. § 10 Abs. 1 LMinG M-V. 265  § 5 Abs. 1 Satz 1 LParlG M-V i. V. m. § 10 Abs. 1 LMinG M-V. 266  § 6 Abs. 1 AbgG M-V: 5.197,86 Euro (Stand: Dezember 2014), ohne Funk­ tionszulagen. 267  § 27 Abs. 1 AbgG M-V. 268  § 9 Abs. 1 Satz 2 AbgG M-V; gemäß Satz 1 beträgt die Pauschale 1.236,17 Euro (Stand: September 2013).



B. Inhalt des Amtsverhältnisses181

zes269. Die ehemaligen Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber erhalten im Anschluss an ihre Amtsbezüge Übergangsgeld270. Die Dauer der Zahlung hängt ab von der Dauer der Amtszeit als Parlamentarische / r; maximale Anspruchszeit sind zwei Jahre271. In den ersten drei Monaten wird das Übergangsgeld in Höhe des Amtsgehaltes und des Familienzuschlages gezahlt272, für den Rest der Bezugsdauer erhalten sie die Hälfte dieser Bezüge273. Der Anspruch auf Ruhegehalt im Anschluss an das Übergangsgeld setzt eine Mindestamtsdauer von fünf Jahren voraus274. Das Ruhegehalt beträgt mindestens 30 Prozent des Amtsgehaltes und des Familienzuschlages; es steigt nach einer Amtszeit von fünf Jahren mit jedem weiteren Amtsjahr um 2,39167 Prozent bis zu dem für die Landesbeamtinnen und Landes­ beamten geltenden Höchstsatz von 75 Prozent275. Der Anspruch kann ab Vollendung des 60. Lebensjahr geltend gemacht werden276; ein vorgezogener Anspruch kann bei Gesundheitsbeeinträchtigungen oder im Rahmen der Unfallfürsorge bestehen277. Anrechnungen erfolgen nach Maßgabe des § 17 LMinG M-V, bei parallelen Ansprüchen nach dem Abgeordnetengesetz gemäß § 27 AbgG M-V. d) Nordrhein-Westfalen Die oder der Parlamentarische erhält vom Beginn des Kalendermonats an, in dem das Amtsverhältnis beginnt, bis zum Ende des Kalendermonats, in dem das Amtsverhältnis endet, Amtsbezüge278. Diese setzen sich zusammen aus Amtsgehalt und Ortszuschlag nach der Besoldungsgruppe B 10 der 269  Für die Anwendbarkeit auf die Parlamentarischen ausdrücklich die Gesetzesbegründung LT-Drs.  1 / 189, S. 8. 270  § 5 Abs. 1 Satz 1 LParlG M-V i. V. m. § 12 Abs. 1 Satz 1 LMinG M-V. 271  § 5 Abs. 1 Satz 1 LParlG M-V i. V. m. § 12 Abs. 1 Satz 2 LMinG M-V. 272  § 5 Abs. 1 Satz 1 LParlG M-V i. V. m. § 12 Abs. 2 Nr. 1 LMinG M-V. 273  § 5 Abs. 1 Satz 1 LParlG M-V i. V. m. § 12 Abs. 2 Nr. 2 LMinG M-V. 274  § 5 Abs. 1 Satz 1 LParlG M-V i. V. m. § 13 Abs. 1 LMinG M-V; beachte auch Absatz 8: Eine um höchstens zwei Monate kürzere Amtszeit steht der Amtszeit in Absatz 1 gleich. 275  § 5 Abs. 1 Satz 1 LParlG M-V i. V. m. § 13 Abs. 2 Sätze 1 und 2 LMinG M-V; Alterssicherungsbericht, BT-Drs.  17 / 11741, S. 128, dort sind allerdings andere Steigerungsraten genannt (2,5 Prozent). 276  § 5 Abs. 1 Satz 1 LParlG M-V i. V. m. § 13 Abs. 4 LMinG M-V. 277  Nur unter den Voraussetzungen des § 13 Abs. 7 LMinG M-V oder § 14 LMinG M-V; Details im Alterssicherungsbericht, BT-Drs.  17 / 11741, S. 128. 278  § 5 Abs. 1 Satz 1 ParlStAmtG NRW, zu allem auch Heusch, in: Schönenbroi­ cher / Heusch, Verf  NRW, 2010, Art. 64 Rn. 2.

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3. Teil: Status der Parlamentarischen

Besoldungsordnung B des Landesbesoldungsrechts279, einem Familienzuschlag in Höhe von Eineinfünftel des den Beamtinnen und Beamten zustehenden Familienzuschlages280, einer Dienstaufwandsentschädigung in Höhe von 204,52 Euro monatlich281 sowie einer monatlichen Entschädigung, wenn sie ihren eigenen Hausstand nicht am Sitz der Landesregierung haben282. Die Zahlungen werden auf die Abgeordnetenentschädigung angerechnet; diese wird um 57,20 Prozent gekürzt283. Außerdem erhalten Parlamentarische Tagegelder und Entschädigungen für Reisen außerhalb des Sitzes der Landesregierung im Rahmen ihrer amtlichen Tätigkeit284 sowie Umzugskostenentschädigungen285, jährliche Sonderzahlungen sowie Unterstützung in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen durch die Gewährung von Beihilfe286. Die Versorgungsansprüche bestimmen sich ausschließlich nach dem Landesministergesetz287. Beim Übergangsgeld richtet sich die Dauer der Zahlung wiederum nach der Dauer der Amtszeit; es wird jedoch mindestens für sechs Monate und höchstens für zwei Jahre gezahlt288. In den ersten drei Monaten erhalten Parlamentarische a. D. Amtsgehalt und Familienzuschlag in voller Höhe, für den Rest der Anspruchszeit die Hälfte dieser Bezüge289. Zum Erwerb eines Ruhegehalts müssen Parlamentarische mindestens fünf Jahre im Amt gewesen sein290. Der Anspruch beträgt mindestens 30 Prozent 279  § 5 Abs. 1 Satz 2 ParlStAmtG NRW; die Umstellung zur Bezugnahme auf das Landesbesoldungsrecht erfolgt 2007, vgl. Art. 3 des Gesetzes vom 20. Dezember 2007, GVBl. NRW 750; in einem Urteil des VG Düsseldorf vom 9. November 2011, Az. 10 K 4963 / 10, Rn. 4 (bei juris) ist ein Amtsgehalt in Höhe von 10.709,29 Euro für das Jahr 2010 genannt. 280  § 5 Abs. 1 Satz 2 ParlStAmtG NRW i. V. m. § 7 Abs. lit. b) MinG NRW. 281  § 5 Abs. 1 Satz 2 ParlStAmtG NRW spricht noch von 400 DM; [hiesige Umrechnung durch Verf. nach den Umrechnungshinweisen des BMF. 282  § 5 Abs. 1 Satz 2 ParlStAmtG NRW i. V. m. § 7 Abs. 1 lit. d) MinG NRW. 283  § 7 Abs. 1 AbgG NRW; nach § 5 Abs. 1 Sätze 1 und 2 AbgG NRW erhalten die Mitglieder des Landtages „Abgeordnetenbezüge“ in Höhe von 8.612,00 Euro plus 2.114 Euro, die zur Finanzierung der Alters- und Hinterbliebenenversorgung abgeführt werden (Stand: September 2013). 284  § 5 Abs. 3 ParlStAmtG NRW i. V. m. § 8 Abs. 2 MinG NRW. 285  § 5 Abs. 3 ParlStAmtG NRW i. V. m. § 8 Abs. 1 MinG NRW; zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. November 2011, Az. 10 K 4963 / 10, Rn. 15 (bei juris). 286  § 5 Abs. 3 ParlStAmtG NRW i. V. m. § 8 Abs. 1 MinG NRW. 287  § 6 ParlStAmtG NRW i. V. m. §§ 9 bis 14 MinG NRW. 288  § 5 Abs. 1 Satz 2 ParlStAmtG NRW i. V. m. § 7 Abs. 4 MinG NRW. 289  § 6 ParlStAmtG NRW i. V. m. § 10 Abs. 3 Nr. 1 und Nr. 2 MinG NRW. 290  § 6 ParlStAmtG NRW i. V. m. § 11 Abs. 1 MinG NRW.



B. Inhalt des Amtsverhältnisses183

des Amtsgehalts und des Familienzuschlages291. Je nach Dauer der Amtszeit erhöht es sich nach einer Amtszeit von fünf Jahren für jedes weitere Jahr der Amtszeit als Parlamentarische / r um 2,4 Prozent bis zu einem Höchstsatz von 71,75 Prozent292. Der Anspruch beginnt mit der Vollendung des 60. Lebensjahres; bei einer mindestens achtjährigen Amtszeit jedoch bereits mit der Vollendung des 55. Lebensjahres293. Sonderregelungen gelten auch hier bei Gesundheitsschäden und Unfällen294.

II. Protokollarisches Ausdrückliche rechtliche Vorgaben zur protokollarischen Stellung und zur Behandlung der Parlamentarischen – etwa beim Placement – gibt es nicht. Das folgt der weitgehenden Regelungsabstinenz bei protokollarischen Fragen im Allgemeinen und dem Umstand, dass die Verfassungsorgane anlassbezogen ihr Protokoll eigenständig bestimmen und anwenden295. Berücksichtigt wird jedoch regelmäßig, dass Parlamentarische mit Mandat nicht nur innerhalb der Regierung eine besondere Funktion innehaben, sondern als Abgeordnete gleichzeitig Mitglieder eines Verfassungsorgans sind. Aus diesem Grund ist etwa die protokollarische Gleichstellung mit beamteten Staatssekretärinnen und Staatssekretären, wie sie ursprünglich angedacht war296, nicht üblich297. In Baden-Württemberg dürfte die Zugehörigkeit der Parlamentarischen mit Verfassungsrang zur Landesregierung Beachtung finden und zu Unterschieden führen in der protokollarischen Behandlung im Verhältnis zu den Parlamentarischen ohne Verfassungsrang. 291  § 6

ParlStAmtG NRW i. V. m. § 11 Abs. 3 MinG NRW. ParlStAmtG NRW i. V. m. § 11 Abs. 3 MinG NRW; zu Anrechnungen und deren Zulässigkeit ausführlich VG Düsseldorf, Urteil vom 9. November 2011, Az. 10 K 4963 / 10, Rn. 25 ff. 293  § 6 ParlStAmtG NRW i. V. m. § 11 Abs. 4 MinG NRW; Alterssicherungsbericht, BT-Drs.  17 / 11741, S. 128. 294  § 6 ParlStAmtG NRW i. V. m. § 11 Abs. 5 MinG NRW, § 13 MinG NRW. 295  Vgl. die zahlreichen allgemeinen Informationen des Bundesministeriums des Innern – „Protokoll Inland der Bundesregierung“ – unter www.protokoll-inland.de sowie die Informationen des Auswärtigen Amtes unter http: /  / www.auswaertiges-amt. de / DE / AAmt / Abteilungen / Protokoll_node.html, letzter Aufruf jeweils am 22.  Fe­ bruar 2015. 296  Protokoll der 81. Kabinettssitzung am 1. Juni 1967, TOP 4. Status der Parlamentarischen Staatssekretäre innerhalb des Parlaments, BMI, Edition „Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung“, abrufbar unter www.bundesarchiv.de, letzter Aufruf am 16. September 2013. 297  Mitteilungen des Präsidenten – Nr. 187 – des Abgeordnetenhauses von Berlin, Drs.  10 / 1649, S. 3; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 59; Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 46. 292  § 6

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3. Teil: Status der Parlamentarischen

Im Verhältnis zu den Ministerinnen und Ministern werden Parlamentarische als „zweite Reihe“298 anzusehen sein, auch wenn das Regierungsmitglied kein Mandat hat299. Im Übrigen kommt es auf die Art der Veranstaltung an; abschließende Aussagen lassen sich deshalb nicht treffen. Gefragt sind vielmehr „Flexibilität, Augenmaß, Takt – und nicht Schematismus oder Prinzipienreiterei […]“300. Bei Anreden und Anschriften können einige protokollarische Handhabungen als üblich beschrieben werden. Im persönlichen oder telefonischen Kontakt werden die Amtsinhaberinnen grundsätzlich mit „Frau Staatssekretärin“, die Amtsinhaber mit „Herr Staatssekretär“ angesprochen301. In der Korrespondenz ist in der Anrede die komplette Amtsbezeichnung gängig, in der Anschrift ergänzt um das Ressortmitglied, dem die Parlamentarischen zugeordnet sind302. Die Formulierung „beim Bundesminister“ oder „bei der Bundesministerin“ bildet ab, dass die Parlamentarischen – anders als die beamteten Staatssekretärinnen und Staatssekretäre „im Bundesministerium für […]“ – grundsätzlich nicht in die Hierarchie des Ressorts integriert sind. In Baden-Württemberg ist die vollständige Bezeichnung „politischer Staatssekretär“ oder „politische Staatssekretärin“ unüblich303; dies liegt daran, dass eine Abgrenzung mangels als solche bezeichneter beamteter Staats­ sekretärinnen und Staatssekretäre – wie in Bayern – nicht notwendig ist304. Üblich ist im Schriftverkehr aber nicht nur die komplette Amtsbezeichnung, sondern auch die ergänzende Bezeichnung „MdB“ (Mitglied des Bundes­ tages) oder „MdL“ (Mitglied des Landtages)305. 298  Vgl. Überschrift bei Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237. 299  Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 46; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 59. 300  Bundesministerium des Innern, Protokoll Inland zum Stichwort Protokollarische Rangfragen, unter http: /  / www.protokoll-inland.de / PI / DE / RangTitulierung / Rang fragen / rangfragen_node.html, letzter Aufruf am 22.  Februar 2015. 301  Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 46; siehe auch die folgende Fn. 302. 302  „Parlamentarische Staatssekretärin beim / bei der Bundesminister / in des / der / für […]“, Beispiel aus Bundesministerium des Innern (Hrsg.), Ratgeber für Anschriften und Anreden, Stand: Januar 2010, S. 46; ausführlich zu Varianten, auch bei Staatsministerinnen und Staatsministern, a. a. O., S. 44 ff., nur online beim Protokoll Inland unter www.protokoll-inland.de verfügbar, letzter Aufruf am 22. Februar 2015. Parlamentarische Staatssekretärinnen und Staatssekretäre der Länder – auch die mit Verfassungsrang – sind dort nicht aufgeführt. 303  Antwortschreiben der Büros regelmäßig nur „Staatssekretär / in“. 304  In Baden-Württemberg besetzen Ministerialdirektorinnen oder Ministerialdirektoren die Verwaltungsspitze in den Ressorts, siehe Kugele, Der politische Beamte, 1976, S. 227 f.; für Bayern vgl. Battis, in: Neuhold / Vanhoonacker / Verhey, Civil Servants and Politics, 2013, S. 152 (163).



B. Inhalt des Amtsverhältnisses185

Die Verleihung der Bezeichnung „Staatsministerin“ oder „Staatsminister“ für Parlamentarische des Bundes hat keine rechtlichen Konsequenzen; die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber sind (status-)rechtlich gesehen Parlamentarische ohne Sonderstellung306. In Mecklenburg-Vorpommern sieht das Gesetz in § 1 Abs. 2 LParlG M-V vor, dass „zur Kennzeichnung ihrer Aufgabe eine spezielle Bezeichnung“ beigelegt werden kann. Anders als die beamtenrechtlichen Regelungen enthalten weder das Staatssekretärs- noch das Bundesministergesetz Vorschriften über die Amtsbezeichnungen nach dem Ende des Amtsverhältnisses. Das Bundesministerium des Innern geht davon aus, dass die weitere Verwendung der Amtsbezeichnung durch Ehemalige – etwa auf Briefköpfen oder Visitenkarten – zulässig ist und empfiehlt entsprechend der beamtenrechtlichen Handhabung die Bezeichnung „Parlamentarische Staatssekretärin a. D.“ oder „Parlamentarischer Staatssekretär a. D.“307. Die Doppelstellung der Parlamentarischen drückt sich auch in ihrer protokollarischen Behandlung aus, da Amt und Mandat gleichermaßen und regelmäßig anlassbezogen berücksichtigt werden. Eine generelle exekutive Überformung ist also nicht gegeben, auch wenn die Zugehörigkeit zur Regierung etwa im persönlichen Kontakt üblicherweise durch die Anrede als „Herr Staatssekretär“ oder „Frau Staatssekretärin“ verdeutlicht wird. 305

III. Verschwiegenheitspflichten Verschwiegenheitspflichten der Parlamentarischen folgen aus verschiedenen Normen. Bei der Wahrnehmung ihres Amtes sind sie allgemein verpflichtet, über die ihnen amtlich bekanntgewordenen Angelegenheiten Verschwiegenheit zu bewahren308. Eine Ausnahme gilt für Mitteilungen im 305  Bundesministerium des Innern, Protokoll Inland zum Stichwort Anschriften, unter http: /  / www.protokoll-inland.de / PI / DE / AnschriftenAnreden / Anschriften / an schriften_node.html, letzter Aufruf am 22.  Februar 2015. 306  Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 46; Wieser, Der Staatssekretär, 1997, S. 27; zu Erleichterungen bei Aufgaben im internationalen Bereich Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 119 f. 307  Ratgeber für Anschriften und Anreden (Fn. 302), S. 47 ff.; gemäß § 86 Abs. 3 des Bundesbeamtengesetzes (BBG) ist es Ruhestandsbeamten gestattet, mit Beginn des Ruhestandes die letzte Amtsbezeichnung mit dem Zusatz „außer Dienst“ („a. D.“) zu führen. 308  § 7 ParlStG i. V. m. § 6 Abs. 1 Satz 1 BMinG; § 6 Abs. 1 Satz 1 MinG BW (gilt über § 2 Abs. 2 Satz 1 PolitStG BW auch für Parlamentarische ohne Verfassungsrang); Art. 5 Abs. 1 Satz 1 MinG Bay; Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen stellen darauf ab, dass die Geheimhaltung „ihrer Natur nach erforderlich oder besonders vorgeschrieben ist“: § 5 Abs. 1 LParlG M-V i. V. m. § 5 LMinG M-V; § 7 Satz 1 ParlStAmtG NRW i. V. m. § 3 MinG NRW.

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3. Teil: Status der Parlamentarischen

dienstlichen Verkehr oder für solche Tatsachen, die offenkundig sind oder ihrer Bedeutung nach keiner Geheimhaltung bedürfen309. Erwähnenswert ist außerdem die Verschwiegenheitsverpflichtung aus der Geschäftsordnung der Bundesregierung, die in § 22 Abs. 3 GOBReg bestimmt, dass die Sitzungen des Kabinetts vertraulich sind; Ähnliches haben auch die Länder geregelt310. Die Vorgabe der Geschäftsordnung geht über die Regelung im Bundesministergesetz hinaus und soll ähnlich wie das Beratungsgeheimnis im gerichtlichen Verfahren sicherstellen, dass die Meinungsbildung während der Kabinettssitzungen frei von der Befürchtung stattfinden kann, dass Informationen über Themen der Sitzung und Temperament der Teilnehmenden nach außen dringen311. Da die Parlamentarischen als Vertretung ihres Regierungsmitglieds (§  14 Abs.  2 Satz 1 GOBReg) oder – wie Parlamentarische im Bundeskanzleramt – gemeinsam mit der Kanzlerin oder dem Kanzler (§ 23 Abs. 1 GOBReg) an den Sitzungen teilnehmen, sind sie ebenfalls an diese besondere Verschwiegenheitspflicht gebunden312. Die Reichweite der Verschwiegenheitspflichten kann vor allem bei Aussagen von Parlamentarischen vor Untersuchungsausschüssen relevant werden, wo es für ihre Vernehmung als Zeugen einer Aussagegenehmigung der Bundesregierung313 oder der Landesregierung bedarf314. Über die Verpflichtung zur Erteilung einer Aussagegenehmigung315 für Regierungsmitglieder, Parlamentarische und Beschäftigte der Verwaltungsbehörden („Amtsträger“) kommt es in der Praxis immer wieder zum Streit, gelegentlich fortgesetzt in Gerichtsverfahren316. In diesen Fällen führt die Konfrontation („Parla309  § 7 ParlStG i. V. m. § 6 Abs. 1 Satz 2 BMinG; § 6 Abs. 1 Satz 2 MinG BW (gilt über § 2 Abs. 2 Satz 1 PolitStG BW auch für Parlamentarische ohne Verfassungsrang); Art. 5 Abs. 1 Satz 2 MinG Bay. 310  Vertraulichkeit der Sitzungen: § 6 Abs. 2 RegGO BW; § 12 Abs. 1 und Abs. 2 StRGeschO Bay; § 10 Abs. 3 GOLReg M-V; § 17 Abs. 3 GOLR NRW. 311  BVerwG, NJW 1992, 1713; zum Zusammenhang mit der Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung Busse, GOBReg, 2014, § 22 Rn. 14. 312  Ausführlich zur Bindung von Nicht-Regierungsmitgliedern ebenfalls BVerwG, NJW 1992, 1713 (1714); vgl. auch Schönenbroicher, in: Heusch / Schönenbroicher, Verf NRW, 2010, Art. 54 Rn. 21. 313  § 23 PUAG i. V. m. § 54 Abs. 2 StPO i. V. m. § 7 Abs. 1 BMinG, ausführlich Glauben, in: Glauben / Brocker, PUAG, 2011, § 23 Rn. 6. 314  § 7 Abs. 1 MinG BW; Art. 6 MinG Bay; § 5 Abs. 1 LParlG M-V i. V. m. § 6 LMinG M-V; § 7 Satz 1 ParlStAmtG NRW i. V. m. § 4 MinG NRW. 315  Ausführlich für Bund und Länder Glauben, in: Glauben / Brocker, Hdb UA, 2011, § 20 Rn. 11 f. 316  Zu §§ 23, 18 PUAG siehe nur BVerfG, Beschluss vom 17. Juni 2009, Az. 2  BvE 3 / 07, Rn. 139 ff. (bei juris) = BVerfGE 124, 78 ff.; zur Auslegung von § 7 Abs. 1 BMinG siehe BVerwG, Beschluss vom 13.  August 1999, Az. 2 VR 1 / 99,



B. Inhalt des Amtsverhältnisses187

ment vs. Exekutive“) zu einer deutlichen Zuordnung der Parlamentarischen zur Regierung.

IV. Regeln für die Annahme von Geschenken und sonstigen Zuwendungen Im Bund und in Mecklenburg-Vorpommern gibt es gesetzliche Vorgaben für den Umgang mit Zuwendungen an die Parlamentarischen „in Bezug auf ihr Amt“. Die Parlamentarischen des Bundes müssen gemäß § 7 ParlStG i. V. m. § 5 Abs. 3 Satz 1 BMinG Mitteilung über Geschenke machen, die sie erhalten. Anders als bei Regierungsmitgliedern entscheidet über die Verwendung allerdings nicht die Bundesregierung, sondern nach § 7 ParlStG letzter HS i. V. m. § 5 Abs. 3 Satz 1 BMinG das zuständige Regierungsmitglied. Eine Ausnahme von der Mitteilungspflicht gilt für Zuwendungen, die einen Wert von zirka 150 Euro nicht übersteigen317. Für Mecklenburg-Vorpommern folgt aus der Anwendung des Landesministergesetzes ebenfalls, dass die Parlamentarischen „keine Belohnungen, Geschenke oder sonstigen Vorteile für sich oder eine dritte Person in Bezug auf ihr Amt fordern, sich versprechen lassen oder annehmen“ dürfen (§ 5 Abs. 1 LParlG M-V i. V. m. § 7 Abs. 4 Satz 1 LMinG M-V). Über Ausnahmen entscheidet dort nach § 5 Abs. 1 LParlG M-V i. V. m. § 7 Abs. 4 Satz 2 LMinG M-V die Landesregierung. Details folgen aus Verhaltensregeln (§ 7 Abs. 4 Satz 4 LMinG M-V) der Landesregierung, in denen für die Annahme von Einladungen, Geschenken, Rabatten und sonstigen Vergünstigungen Vorgaben getroffen worden sind318. Vergleichbare Regelungen in den Ministergesetzen von Bayern, BadenWürttemberg und Nordrhein-Westfalen fehlen319. In Nordrhein-Westfalen hat die Landesregierung allerdings auf einzelne Vorschriften des Korrup­ Rn. 30 f. (bei juris) = BVerwGE 109, 258 ff.; Beispiele für Aussagegenehmigungen und damit verbundene (Streit-)Fragen im sogenannten HRE-Untersuchungsausschuss (Hypo Real Estate Holding AG), BT-Drs. 16 / 14000, S. 38 ff.; im sogenannten NSUUntersuchungsausschuss, BT-Drs.  17 / 14600, S. 624 ff. 317  Krienke, Interessenkonflikte, 2002, S. 68 unter Bezug auf den immer noch gültigen Kabinettsbeschluss aus dem Jahr 1984 zur Konkretisierung des § 5 Abs. 3 BMinG. 318  Verhaltenskodex nach § 7 Absatz 4 des Landesministergesetzes vom 7. Mai 2013, Amtsbl. M-V S. 374. 319  Daraus folgt allerdings nicht, dass es keine Regelungen gibt (vgl. den Hinweis in BGH, Urteil vom 14.  Oktober 2008, Az. 1 StR 260 / 08 [bei juris] Rn. 10 auf einen Beschluss des Ministerrates zur Annahme von Geschenken aus dem Jahr 2005 = BGHSt 53, 6 ff.) oder dass die Annahme von Zuwendungen generell zulässig ist, vgl. zu „Korruption und Gubernation“ Zimmermann, ZStW 2012, 1023 (1046 f.);

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3. Teil: Status der Parlamentarischen

tionsbekämpfungsgesetzes Bezug genommen (§§ 33, 35, 36 GOLR NRW); dies betrifft etwa Angaben zu Vermögensverhältnissen und externen Tätigkeiten. Parlamentarische sind zwar weder in der Geschäftsordnung noch im Korruptionsbekämpfungsgesetz ausdrücklich genannt, eine entsprechende Anwendung ist jedoch geboten320. Für Baden-Württemberg wird berichtet, dass eine Festlegung des Ministerrates die Mitglieder der Landesregierung verpflichte, Geschenke im Wert über 150 Euro anzuzeigen und die Annahme genehmigen zu lassen321. Dies bindet die Parlamentarischen mit Verfassungsrang unmittelbar und die Parlamentarischen ohne Verfassungsrang über den Verweis in § 2 Abs. 2 Satz 1 PolitStG BW, da entsprechende Beschlüsse des Ministerrates das Ministergesetz konkretisieren. Parlamentarische mit Mandat müssen zudem die Verhaltensregeln des Bundestages und der Landtage beachten322: Dies gilt zum einen, weil die Regelungsgegenstände in weiten Teilen nicht deckungsgleich sind (Anzeigeund Veröffentlichungspflichten in den Verhaltensregeln, Annahme- und Verwendungsregeln in den Ministergesetzen). Zum anderen scheidet die unter funktionalen Gesichtspunkten mögliche Unterscheidung zwischen Amtsausübung und Mandatsausübung bei der Annahme von Zuwendungen häufig aus; Parlamentarische sind hier tatsächlich beides in einer Person323. Es ist kaum sinnvoll abzugrenzen, in welcher Eigenschaft sie etwas erhalten324. Indizien können bei Gastgeschenken etwa der Anlass der Reise oder der Veranstaltung sein.

V. Nachwirkende Pflichten Die mit dem Amtsverhältnis als Grundlage verbundenen Rechte und Pflichten enden mit der Beendigung des Amtes325. Für bestimmte Bereiche normieren die für die Parlamentarischen maßgeblichen Vorschriften ergänzend Pflichten, die zeitlich über das Amtsverhältnis hinausreichen. Soweit speziell zu strafrechtlichen Fragen bei der Annahme von Einladungen Sinner, in: Matt / Renzikowski, StGB, 2013, § 331 Rn. 36. 320  Details sogleich bei der Darstellung von beruflichen Karenzzeiten. 321  Krienke, Interessenkonflikte, 2002, S. 69. 322  Vgl. Busse, ParlStG, 2014, § 7 Rn. 10. Ausführlich zur Behandlung von Geschenken an Mitglieder des Bundestages Sobolewski / Raue, Geldwerte Zuwendungen an Abgeordnete, Infobrief der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages vom 29. Juli 2014, PM 1 – 5033, online verfügbar unter http: /  / www.bundestag. de / dokumente / analysen / rechtspflege2, letzter Aufruf am 22.  Februar 2015. 323  Vgl. Schmidt-Jortzig, Regierungszwang, 1973, S. 35. 324  Ähnlich Busse, ParlStG, 2014, § 7 Rn. 10. 325  Details in diesem Teil unter Punkt A. II. Beendigung des Amtsverhältnisses (S. 157).



B. Inhalt des Amtsverhältnisses189

vorhanden, greifen zum Beispiel die Verschwiegenheitspflichten auch für Parlamentarische a. D.326. Entsprechendes gilt für die Annahme von Geschenken327. 1. Berufliche Karenzzeiten Eine gesetzliche Grundlage für berufliche Karenzzeiten328, also nachwirkende Beschränkungen in der Berufswahl und Berufsausübung, gab es im Bund bislang nicht. Die noch zu untersuchenden Regelungen über wirtschaftliche und berufliche Unvereinbarkeiten gelten nur während der Amtszeit der Parlamentarischen; sie sind nach dem Ende der Amtszeit nicht mehr anwendbar329. Der Streit darüber, ob dies geändert werden müsste, entzündete sich regelmäßig anhand konkreter Beispiele in Presse und Poli­ tik330, hatte aber bislang nicht zu Änderungen geführt. Die ehemalige Bundesregierung hielt die bestehenden Regelungen für ausreichend; im Koalitionsvertrag für die 18. Wahlperiode heißt es allgemein, dass „für ausscheidende Kabinettsmitglieder, Parlamentarische Staatssekretärinnen und Staatssekretäre und politische Beamtinnen und Beamte eine angemessene 326  § 7 ParlStG i. V. m. § 6 BMinG; § 5 Abs. 1 Satz 1 LParlG M-V i. V. m. §§ 5, 6 LMinG M-V; § 7 ParlStAmtG NRW i. V. m. §§ 3, 4 MinG NRW. 327  § 7 ParlStG i. V. m. § 5 Abs. 3 Satz 1 BMinG; § 5 Abs. 1 Satz 1 LParlG M-V i. V. m. § 7 Abs. 4 LMinG M-V; vgl. Busse, ParlStG, 2014, § 7 Rn. 9 und Rn. 11. 328  Begriff z. B. bei von Arnim, ZRP 2006, 44 und Schmedes, ZParl 2009, 543 (559). 329  Morlok / Krüper, NVwZ 2003, 573 (574); Oldiges, in: Sachs, GG, 2014, Art. 66 Rn. 4a; ausführlich Bamberger, Nachamtliche Tätigkeitsbeschränkungen, 2014, S.  180 ff. 330  Etwa bei Katherina Reiche, MdB, CDU, bis Februar 2015 Parlamentarische Staatssekretärin beim Bundesminister für Verkehr und digitale Infrastruktur oder bei dem ehemaligen Staatsminister Eckart von Klaeden nach dessen Ankündigung, nach der Bundestagswahl im September 2013 zum Autokonzern Daimler zu wechseln, aus der Presse Kröter, Staatssekretärin geht in die Wirtschaft, in: Frankfurter Rundschau vom 3. Februar 2015, S. 5; Baumann, Daimlers Mann im Kanzleramt, in: Frankfurter Rundschau vom 19. September 2013, S. 14; Bommarius, Der Staatsminister und der böse Schein, in: Berliner Zeitung vom 8. Juni 2013, S. 4; allgemein Transparency International Deutschland zur Forderung einer „Integritätsoffensive“, Pressemitteilung vom 21.  Februar 2012, http: /  / www.transparency.de / 2012-02-21-Integritaets offensi.2063.0.html, letzter Aufruf am 22. Februar 2015; zu Wechseln in Aufsichtsräte und Vorstände von Energiekonzernen vgl. die Aktuelle Stunde vom 16. Februar 2006, BT-Plenarprotokoll 16 / 19, S. 1373 (A) ff.; zur Einführung von Karenzzeiten im Bund vgl. den Antrag der Fraktion BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN, BT-Drs. 17 / 11204; zu Wechseln nach der Regierung „Gerhard Schröder II“ Kurzstudie von LobbyControl vom 15.  November 2007, http: /  / www.lobbycontrol.de / blog / index.php / schwer punkte / seitenwechsel / , letzter Aufruf am 22.  Februar 2015.

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3. Teil: Status der Parlamentarischen

Regelung“331 angestrebt werde. Mittlerweile liegt ein Gesetzentwurf der Bundesregierung vor, den das Bundeskabinett in seiner Sitzung am 4. Februar 2015 beschlossen hat; dieser enthält auch Karenzzeiten für Parlamentarische332. Baden-Württemberg, Bayern und Mecklenburg-Vorpommern kennen keine nachwirkenden Beschränkungen der Erwerbstätigkeit. Bayern regelt nur Fragen der Haftungsüberleitung und Vergütung, sofern die entsprechende Tätigkeit schon während der Amtszeit ausgeübt wurde und über den Be­ endigungszeitpunkt hinaus andauert (Art. 3c Abs. 3 Satz 1 MinG Bay). Anders ist es in Nordrhein-Westfalen. Dort sind Parlamentarische a. D. mit Versorgungsbezügen verpflichtet, eine Erwerbstätigkeit oder sonstige Beschäftigungen außerhalb des öffentlichen Dienstes anzuzeigen. Zu den Versorgungsbezügen zählt auch das Übergangsgeld, so dass eine Karenzzeit direkt nach dem Amtsende in Betracht kommt. Der einschlägige § 18 Abs. 1 des Korruptionsbekämpfungsgesetzes333 erwähnt die Parlamentarischen zwar nicht ausdrücklich, da die Vorschrift von „ehemalige[n Mitglieder[n] der Landesregierung“ spricht. Sinn und Zweck des Gesetzes legen jedoch nahe, dass neben den Regierungsmitgliedern im organisatorisch-institutionellen Sinn auch solche Personen erfasst werden sollen, die in einem sonstigen öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis stehen334. Ähnlich wie im Beamtenrecht des Bundes (§ 105 BBG) gilt dies allerdings nur, soweit sie Versorgungsbezüge oder Ähnliches erhalten (§ 18 Abs. 1 KorruptionsbG)335. 331  BT-Drs.  17 / 13991, S. 16 (Frage Nr. 23); Koalitionsvertrag CDU, CSU, SPD vom 27. November 2013, S. 106. 332  Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bundesministergesetzes und des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre, BRDrs.  52 / 15; Details waren Gegenstand der Befragung der Bundesregierung am 4.  Februar 2015, BT-Plenarprotokoll 18 / 84, S. 7975  (B) ff. 333  Gesetz zur Verbesserung der Korruptionsbekämpfung und zur Errichtung und Führung eines Vergaberegisters in Nordrhein-Westfalen (Korruptionsbekämpfungsgesetz – KorruptionsbG) vom 16. Dezember 2004, GV. NRW 2005 S. 8, zuletzt geändert durch Artikel 1 des Änderungsgesetzes vom 19. Dezember 2013, GV. NRW S. 875; § 18 des KorruptionsbG verweist auf § 41 des Beamtenstatusgesetzes und § 52 Abs. 5 des Landesbeamtengesetzes. Vgl. dazu auch die ausführliche Debatte Anfang 2014 zum Antrag der Fraktion der PIRATEN zur Einführung von Karenzzeiten in Anlehnung an EU-Recht im Landtag Nordrhein-Westfalen, LT-Drs. 16 / 4816 (parlamentarische Vorgänge und Stellungnahmen von Externen). 334  „Korruption ist kein spezielles Problem eines Berufstandes. […] Diese Regelung zieht daraus die Konsequenzen und den erweitertet den Geltungsbereich des § 75 b LBG [jetzt § 41 Beamtenstatusgesetz und § 52 LBG] […].“, Begründung des Gesetzentwurfs, LT-Drs.  13 / 5952, S. 19, weitere Hinweise auf die hier vorgenommene weite Auslegung des Begriffes a. a. O., S. 12 f.; vgl. auch den Antrag der Fraktion BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN, BT-Drs.  17 / 11204, S. 2. 335  Zu Anwendung und Auslegung von § 105 BBG Battis, BBG, 2009, Rn. 4 ff.



B. Inhalt des Amtsverhältnisses191

Die Karenzzeit beträgt grundsätzlich fünf Jahre336. Eine generelle Anzeigepflicht besteht nicht; vielmehr muss die Erwerbstätigkeit mit der vorherigen Tätigkeit für die Regierung in Zusammenhang stehen und dienstliche Interessen beeinträchtigen können (§ 18 Abs. 1 KorruptionsbG i. V. m. § 41 Satz 1 BeamtStG)337. Falls diese Interessen beeinträchtigt werden, ist die Tätigkeit gemäß § 18 Abs. 1 KorruptionsbG i. V. m. § 41 Satz 2 BeamtStG zu untersagen. Zuständig für die Untersagung ist die „letzte dienstvorgesetzte Stelle“ der Amtsträgerin oder des Amtsträgers (§ 18 Abs. 1 KorruptionsbG i. V. m. § 52 Abs. 5 Satz 2 LBG NRW). Im Falle der Parlamentarischen ist das – übertragen auf das öffentlich-rechtliche Amtsverhältnis – eigentlich das Regierungsmitglied, dem sie oder er beigegeben war. Denkbar wäre aber auch, das Kabinett entscheiden zu lassen. Zum einen muss der Zuschnitt der Ressorts nicht zwingend derselbe sein wie zur Amtszeit der Parlamentarischen; daraus resultierende Zuordnungsschwierigkeiten könnten so vermieden werden. Zum anderen kann der Eingriff in die Grundrechte der ehemaligen Parlamentarischen erheblich sein338, so dass eine Kollegiumsentscheidung dies legitimieren sollte. Die Untersagung ist ein Verwaltungsakt339, bei deren Erlass das Kabinett keinen Ermessensspielraum hat („ist zu untersagen“). Gleichwohl ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten, der etwa für die Dauer des Verbots eine Rolle spielen kann340. Beim Ausscheiden aus dem Amt muss der / die Parlamentarische nach § 18 Abs. 2 KorruptionsbG schriftlich auf die Anzeigepflicht hingewiesen und die Unterrichtung aktenkundig gemacht werden. 2. Sonstige Karenzzeiten Üblich ist es schließlich, dass Parlamentarische möglichst nicht als Mitglied in den Ausschuss zurückkehren sollen, für den sie im Schwerpunkt oder innerhalb bestimmter Bereiche während ihrer Amtszeit zuständig wa336  § 18 Abs. 1 KorruptionsbG i. V. m. § 41 Satz 1 BeamtStG i. V. m. § 52 Abs. 5 LBG NRW. 337  Vgl. dazu Battis, BBG, 2009, Rn. 5. 338  Oldiges, in: Sachs, GG, 2014, Art. 66 Rn. 4a. 339  Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. August 1999, Az. 2 VR 1 / 99, Rn. 21 (zur VA-Qualität der Aussagegenehmigung nach § 18 BMinG); zur Verwaltungsaktqualität bei Entscheidungen von Verfassungsorganen allgemein Schmitz, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, 2014, § 1 Rn. 186 ff., m. N.; zur VA-Qualität im Rahmen des § 105 BBG Battis, BBG, 2009, § 105 Rn. 8. 340  Vgl. BVerwGE 84, 194 (205).

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3. Teil: Status der Parlamentarischen

ren341. Es handelt sich dabei um eine unverbindliche Stilregel342, die dem folgt, was für Regierungsmitglieder üblich ist, die aber nicht immer beachtet wird343.

VI. Ergebnisse Das öffentlich-rechtliche Amtsverhältnis der Parlamentarischen ist strukturell genauso ausgestaltet wie das der (übrigen) Regierungsmitglieder. Ihre Rolle als Vertretung wird insbesondere bei der materiellen Ausstattung deutlich; sie erhalten weniger Amtsbezüge und damit einhergehend geringere Versorgungsbezüge als die (übrigen) Regierungsmitglieder. Die gleichzeitige Wahrnehmung eines Mandats wird insoweit berücksichtigt, als Anrechnungsvorschriften regelmäßig bestimmen, dass die Parlamentarischen die Abgeordnetenentschädigung nur gekürzt erhalten (keine „Doppelalimenta­tion“). In den Ländern gilt dies auch für Leistungen aus der Amtsausstattung. Der Gleichklang zu den Vorgaben über Regierungsmitglieder bestimmt auch ansonsten das Amtsverhältnis, wobei es immer wieder Überschneidungen zu Vorgaben aus dem Mandat gibt. Das gilt für protokollarische Fragen, die anlassbezogen das Mandat, das Amt oder beides berücksichtigen; das gilt aber auch für Verhaltensregeln bei der Annahme von Geschenken und Spenden, wo es spezifische Vorgaben für Regierungsmitglieder und Parlamentarische gibt, parallel aber auch die Verhaltensregeln der Parlamente zu beachten sind. Am Beispiel der Verpflichtung zur Amtsverschwiegenheit, die auch Parlamentarische beachten müssen, zeigt sich, dass in Konflikt­ situationen – wie etwa dem Streit über Aussagegenehmigungen – eine exekutive Zuordnung erfolgt.

C. Ausgewählte amts- und funktionsbezogene Regelungen Die gleichzeitige Wahrnehmung von Abgeordnetenmandat und Amt als Parlamentarische ist in Bund und Ländern verfassungsrechtlich zulässig344. Deshalb unterliegen Parlamentarische mit Mandat Regularien und Restrik­ 341  Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (246), m. w. N. 342  Dach, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 40 Rn. 20. 343  Beispiele bei Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (246). 344  Ausführlich im 2. Teil unter Punkt B. I. 1. a) Zur Zulässigkeit der Personalunion zwischen Mandat und Amt (S. 82).



C. Ausgewählte amts- und funktionsbezogene Regelungen 193

tionen, die aus dem Amt als Mitglieder eines Parlaments folgen und auch solchen, die aus dem Amtsverhältnis als Parlamentarische resultieren. Deren Verhältnis lässt sich an den Bereichen „Unvereinbarkeiten und Vereinbarkeiten“ sowie „Sanktionen und der Schutz vor Sanktionen“ detaillierter aufzeigen. Gleichzeitig werden Überschneidungen und Abgrenzungen dieser Rechtskreise sichtbar, die für das Verständnis der Funktionen der Parlamentarischen wesentlich erscheinen. Soweit verschiedentlich vertreten wird, dass es unmöglich sei, eine Trennung zwischen dem Amt als Abgeordnete(r) und dem als Regierungsmitglied vorzunehmen, weil „er [oder sie] nun einmal beides ist“345 und ein derartiger Trennungsversuch deshalb ein theoretischer bleiben müsse346, ist zuzugestehen, dass eine Abgrenzung in Einzelfällen vielleicht nicht immer gelingt. Es werden jedoch Beispiele aufgezeigt, wo eine solche Unterscheidung rechtlich nötig und praktisch möglich ist.

I. Unvereinbarkeiten und Vereinbarkeiten Betätigungs- und Zugehörigkeitsverbote aus dem Amtsverhältnis als Parlamentarische (Inkompatibilitäten347) ergeben sich für Parlamentarische mit Verfassungsrang aus den Landesverfassungen, konkretisiert durch die Ministergesetze, während sie für Parlamentarische ohne Verfassungsrang aus Verweisen auf diese Vorgaben folgen348. Ergänzend finden sich in verschiedenen anderen Gesetzen Sonderregelungen. Grob unterschieden werden können Beschränkungen, die sich auf Rechtskreise innerhalb des Parlaments konzentrieren und solche, die außerhalb des Parlaments relevant sind.

345  Schmidt-Jortzig,

Regierungszwang, 1973, S. 35 (Kursivsetzung im Original). Anrechungsbestimmungen, 2011, S. 212. 347  Zum Begriff Sturm, Inkompatibilität, 1968, S. 2 f.: der Begriff wird hier im Sinne von „Unvereinbarkeit“ sehr weit verstanden und bezieht sich auf Tätigkeiten sowie die Wahrnehmung von Funktionen, die wirtschaftlich und organschaftlich verstanden werden können, vgl. Brockhaus Wissensservice, Stichwort „Inkompatibilität (Staatsrecht)“ (publiziert am 1. Januar 2012) sowie Kühne, in: Staatslexikon, 2006, S. 1001 ff. Eine Stellungnahme zum Streit um den materiellen Gehalt des Begriffes in Art. 66 GG ist damit nicht verbunden; vgl. hier nur Oldiges, in: Sachs, GG, 2014, Art. 66 Rn. 2 sowie schon im 2. Teil Punkt B. I. 1. a) Zur Zulässigkeit der Personalunion zwischen Mandat und Amt (S. 82). 348  Zu Unvereinbarkeiten, die bereits aus der Mitgliedschaft im Bundestag folgen, vgl. die Zusammenstellung mit Rechtsgrundlagen im Datenhandbuch des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999, Bd. I, S. 34 ff. 346  Austermann,

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3. Teil: Status der Parlamentarischen

1. Die Parlamentarischen innerhalb von Parlament, Fraktion und Partei Anders als berufliche und wirtschaftliche Unvereinbarkeiten, die vornehmlich Interessenkollisionen zwischen privaten und öffentlichen Interessen verhindern sollen, dienen mögliche Beschränkungen der Tätigkeit der Parlamentarischen im Parlament der Funktionentrennung349. Und anders als bei beruflichen und wirtschaftlichen Unvereinbarkeiten ist die Regelungsdichte gering, obwohl es eine Fülle an parlamentarischen Gremien gibt350. Allerdings lassen sich daraus allgemeine Kriterien für Mitgliedschaft und Mitarbeit der Parlamentarischen ablesen, die auch Konsequenzen für die rechtliche Rahmung des Selbstverständnisses der Parlamentarischen deutlich machen. a) Ständige Ausschüsse Die Parlamentarischen mit Mandat haben in ihrer Funktion als Abgeordnete grundsätzlich alle mit diesem Status verbundenen Rechte; sie können etwa als Mitglied des Parlaments über alle Vorlagen abstimmen oder das parlamentarische Fragerecht nutzen351. Auf Grundlage dieser Rechtsposition wird auch die Zulässigkeit der Mitgliedschaft in den ständigen Ausschüssen des Bundestages geschlussfolgert: Wenn der Status als Abgeordnete / r grundsätzlich vom Amt der Parlamentarischen unangetastet bliebe, dann müsse auch die rechtliche Möglichkeit bestehen, Mitglied eines Ausschusses zu sein352. Zutreffend ist, dass diese Mitgliedschaft nicht ausdrücklich untersagt ist; es gibt keine gesetzlichen oder geschäftsordnungsrechtlichen Einschränkungen für Parlamentarische. Gleichzeitig besteht Einigkeit darüber, dass Regierungsmitglieder und Parlamentarische von ihren Rechten als Abgeordnete grundsätzlich zurückhaltend Gebrauch machen sollen, soweit diese über das Stimmrecht im Plenum hinausgehen353, um ihre Doppelstellung insbesondere mit Blick auf die Effektivität parlamentarischer Kontrolle nicht zu Lasten der 349  Ausführlich zu den unterschiedlichen Schutzzwecken Epping, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2010, Art. 66 Rn. 1. 350  Vgl. für den Bund das Datenhandbuch des Deutschen Bundestages 1990 bis 2010, S. 1126 ff. sowie zur Besetzung das Amtliche Handbuch des Deutschen Bundestages zu jeder Wahlperiode. 351  Einschränkungen und Begrenzungen, die aus ihrem Amt als Parlamentarische bei der konkreten Wahrnehmung der Parlamentsfunktionen im Einzelnen folgen, werden im Detail im 4. Teil erörtert. 352  Vgl. die Antworten in der Fragestunde der Sitzung vom 11. Dezember 1969, BT-Plenarprotokoll 6 / 20, S. 744 (B) bis S. 746; in diesem Sinne auch Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 530 (dort insbesondere Fn. 77). 353  Siehe hier nur Fromme, ZRP 1973, 153 (156); ausführlich im 4. Teil.



C. Ausgewählte amts- und funktionsbezogene Regelungen 195

Legislative einzusetzen354. Die Parlamentarischen sind daher – der üblichen Praxis bei Regierungsmitgliedern und anderen Personen mit herausgehobenen Ämtern355 folgend – grundsätzlich keine Mitglieder oder stellvertretende Mitglieder der ständigen Ausschüsse356. Daraus folgt auch, dass die Parlamentarischen nicht in solchen Gremien vertreten sind, die sich aus Mitgliedern eines Bundestagsausschusses zusammensetzen, also ein verkleinertes Abbild des Ausschusses darstellen, etwa Unterausschüsse. b) Untersuchungs- und Kontrollgremien Für den Gemeinsamen Ausschuss ist davon auszugehen, dass Parlamentarische hier zur Bundesregierung im Sinne des Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG gehören und deshalb kein Mitglied sein können357. Ausdrücklich geregelt ist die Unvereinbarkeit für das Kontrollgremium nach dem Gesetz über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienst­ licher Tätigkeit des Bundes358. § 2 Abs. 4 Satz 1 PKGrG bestimmt, dass Mitglieder des Kontrollgremiums diese Mitgliedschaft verlieren, falls sie ein „Mitglied der Bundesregierung oder Parlamentarischer Staatssekretär“ werden359. Diese Regelung wird als unmittelbarer Ausfluss der Kontrollfunktion des Gremiums angesehen360 und kann als Orientierung dafür dienen, was 354  Fromme, ZRP 1973, 153 (156). Ob diese Zurückhaltung verfassungsrechtlich geboten ist oder eine Frage des parlamentarischen Stils, ist umstritten, pro Verfassungsgebot: Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 201; generell kritisch zur Verknüpfung von Amt und Mandat: Meyer, H., in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 4 Rn. 33 f.; kein verfassungsrechtliches Gebot: Fromme, ZParl 1970, 53 (79 f.); Fauser, Regierungsmitglieder im Parlament, 1973, S. 86 f.; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 98 f.; ausdrücklich als Stilfrage bezeichnet von Schäfer,  F., Der Bundestag, 1982, S. 42. 355  Dach, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 40 Rn. 14 f. 356  Klein, H. H., in: Maunz / Dürig, GG, Art. 44 Rn. 93 (71.  EL 2014); Sturm, Inkompatibilität, 1968, S. 95 f.; kritisch Hinrichs, APuZ 1971, 14 (25). 357  Heun, in: Dreier, GG, Bd. II, 2006, Art. 53 Rn. 8, m. w. N.; anders, aber im Ergebnis auch für eine Unvereinbarkeit Herzog / Klein, H. H., in: Maunz / Dürig, GG, Art. 53a Rn. 22 (71. EL 2014). 358  Gesetz über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes (Kontrollgremiumgesetz – PKGrG) vom 29. Juli 2009, BGBl. I S. 2346. 359  Ähnlich auch in Bayern, vgl. Art. 2 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur parlamentarischen Kontrolle der Staatsregierung hinsichtlich der Tätigkeit des Landesamts für Verfassungsschutz sowie hinsichtlich der Maßnahmen nach Art. 13 Abs. 3 bis 5 des Grundgesetzes (Parlamentarisches Kontrollgremium-Gesetz – PKGG) vom 8. November 2010, GVBl. 2010 S. 722. 360  Hornung, PKGrG, 2012, § 2 Rn. 6; Antwort auf die schriftliche Frage von Volker Beck, MdB, BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN zur Teilnahme von Regierungsmitgliedern an Sitzungen des Gremiums, BT-Drs.  17 / 160, S. 6 f.

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3. Teil: Status der Parlamentarischen

die Mitgliedschaft der Parlamentarischen in sonstigen als Kontrollorgane konzipierten Gremien des Bundestages betrifft: Die Mitgliedschaft in Untersuchungsausschüssen scheidet ebenso aus361 wie etwa die im Vertrauens­ gremium gemäß § 10a Abs. 2 der Bundeshaushaltsordnung. Gleiches gilt für Enquete-Kommissionen, die ebenfalls Teil des Kontroll- und Unter­ suchungsrechts des Parlaments sind362. Ausdrücklich geregelt ist ferner der Verlust der Mitgliedschaft im parlamentarischen Gremium nach dem Bundesschuldenwesengesetz363. c) Wahlausschüsse Für den Wahlausschuss des Bundestages, der die Bundesverfassungsrichterinnen und Bundesverfassungsrichter wählt (Art. 94 Abs. 1 Satz 2 GG; § 6 BVerfGG), gelten die Vorschriften über Ausschüsse entsprechend, soweit das Bundesverfassungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt364. Die Parlamentarischen sind auch hier zu Zurückhaltung aufgefordert. Denkbar und mangels gegenläufiger Regelung zulässig ist es jedoch, dass eine Person Mitglied des Ausschusses bleibt, wenn eine Ernennung zur / zum Parlamentarischen erfolgt365, da die Mitglieder für die gesamte Wahlperiode ohne Ab­ berufungsmöglichkeit gewählt werden366. Entsprechendes gilt für den Rich­ terwahlausschuss gemäß § 5 Richterwahlgesetz, der gemeinsam mit dem zuständigen Bundesminister oder der Bundesministerin die Richterinnen und Richter der obersten Gerichtshöfe des Bundes beruft367. d) Vermittlungsausschuss Für den Vermittlungsausschuss gibt es ebenfalls keine ausdrücklichen Vorgaben für Parlamentarische. Die Geschäftsordnung (GOVermA) be361  Meyer, H., in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 4 Rn. 34; Klein, H. H., in: Maunz / Dürig, GG, Art. 44 Rn. 93 (71. EL 2014); als Verbot verstehend Schenke, BK GG, Art. 66 Rn. 60 (149. Akt. 2010); zurückhaltender Brocker, in: Glauben / Brocker, PUAG, 2011, § 5 Rn. 2: keine Inkompatibilität für Regierungsmitglieder mit Mandat; ähnlich Pieper / Spoerhase, PUAG, 2012, § 4 Rn. 1. 362  Busch, Parlamentarische Kontrolle, 1991, S. 109 f. 363  § 3 Abs. 1 Satz 3 des Gesetzes zur Regelung des Schuldenwesens des Bundes, BGBl. I 2006 S. 1466. 364  Kischel, in: Isensee / Kirchhof, HStR  III (2005), § 69 Rn. 8. 365  So etwa in der 16. Wahlperiode Hermann Gröhe, MdB, CDU, der im Oktober 2008 zum Staatsminister im Bundeskanzleramt bestellt wurde und weiterhin Mitglied des Wahlausschusses blieb. 366  Kischel, in: Isensee / Kirchhof, HStR  III (2005), § 69 Rn. 7. 367  Vgl. schon den Hinweis von Lüdtke, in der Aussprache zum dem Vortrag von Hopf, Beamteter und parlamentarischer Staatssekretär, 1967, S. 129 (147).



C. Ausgewählte amts- und funktionsbezogene Regelungen 197

stimmt lediglich, dass Bundestag und Bundesrat je 16 ihrer Mitglieder entsenden368. Aus § 5 GOVermA, der bestimmt, dass die Mitglieder der Bundesregierung das Recht und auf Beschluss des Ausschusses die Pflicht haben, an den Sitzungen teilzunehmen, lässt sich allerdings schlussfolgern, dass Mitglieder der Bundesregierung selbst keine Ausschussmitglieder werden können, auch wenn sie ein Bundestagsmandat innehaben369. Das gilt für die Parlamentarischen des Bundes entsprechend. Die Parlamentarischen mit Verfassungsrang können als Regierungsmitglieder Mitglieder des Bundes­ rates und damit auch des Vermittlungsausschusses sein370. e) Bundesversammlung, Bund-Länder-Kommissionen und Sonstiges Die Parlamentarischen mit Mandat des Bundes sind als Bundestagsmitglieder „geborene“ Mitglieder der Bundesversammlung, Art. 54 Abs. 3 GG371. Parlamentarische der Länder können – unabhängig von der Abgeordneteneigenschaft – „gekorene“ Mitglieder sein372. Außerdem ist es möglich, dass Parlamentarische des Bundes und der Länder in Kommissionen von Bund und Ländern vertreten sind373, wenn die Einsetzungsbeschlüsse nichts Gegenteiliges vorsehen. Als Abgeordnete und Nicht-Regierungsmitglieder können Parlamentarische des Bundes auch in einer der Parlamentariergruppen des Bundestages und in internationalen parlamentarischen Versammlungen374 arbeiten; für vergleichbare Delegationen in den Landtagen gilt Entsprechendes.

368  § 1 der Gemeinsamen Geschäftsordnung des Bundestages und des Bundesrates (GOVermA) für den Ausschuss nach Artikel 77 des Grundgesetzes (Vermittlungsausschuss), BGBl. II 1951, 103, zuletzt geändert durch Bekanntmachung vom 30. April 2003, BGBl. I S. 677. 369  Vgl. Dästner, Die Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses, 1995, § 5 Rn. 3 f.; in der 16. Wahlperiode war z. B. Nicolette Kressl, MdB, SPD, Parlamentarische Staatssekretärin beim BMF, nur bis zu ihrer Bestellung im November 2007 Mitglied des Vermittlungsausschusses. 370  Ausführlich und mit Nachweisen im 4. Teil. 371  Fink, in: v.  Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2010, Art. 54 Rn. 43. 372  Schenke, BK GG, Art. 66 Rn. 61 (149. Akt. 2010). 373  Siehe etwa die gemeinsame Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen (Föderalismuskommission II), in der der damalige Parlamentarische Staatssekretär beim Bundesminister des Innern, Peter Altmaier, MdB, CDU / CSU, stellvertretendes Mitglied war. 374  Z.  B. Parlamentarische Versammlung des Europarats, Interparlamentarische Union, Parlamentarische Versammlungen der NATO und der OSZE, Parlamentspräsidentenkonferenzen usw.

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3. Teil: Status der Parlamentarischen

f) Fraktions- und Parteiämter Neben den aufgezeigten Begrenzungen in Parlamentsausschüssen und Gremien ist es üblich, dass Parlamentarische keine herausgehobenen Funktionen in ihren Fraktionen – etwa als Fraktionsvorsitzende oder Parlamentarische Geschäftsführerinnen und Geschäftsführer – übernehmen375. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Fraktionen im Bundestag und in den Landtagen unterschiedlich groß sind und sich deshalb Doppelfunktionen schon aus Gründen der Personalknappheit gerade bei kleineren Fraktionen nicht immer ausschließen lassen376. Leitungsfunktionen in den Parteien sind grundsätzlich zulässig, soweit es sich dabei nicht um eine berufliche oder eine entgeltliche Tätigkeit handelt377. g) Zwischenergebnis Die wenigen gesetzlichen Regelungen geben Anhaltspunkte für Mitgliedschaft und Mitarbeit der Parlamentarischen in Gremien von Parlament, Fraktion und Partei. Danach kommt es darauf an, welche Funktion das Gremium hat. Je stärker die Kontrollfunktion ist, umso eher ist Zurückhaltung der Parlamentarischen gegenüber einer Mitgliedschaft geboten, auch wenn kein ausdrückliches gesetzliches oder geschäftsordnungsrechtliches Verbot besteht. Ähnliches gilt, wenn von bestimmten Gremien eine gewisse parteipolitische Neutralität erwartet wird, wie z. B. dem Präsidium378. Wenn also gesetzliche oder geschäftsordnungsrechtliche Vorgaben fehlen, wird auf die Behandlung von Regierungsmitgliedern in vergleichbaren Konstellationen abgestellt, und die grundsätzlich bestehenden Rechte aus dem Mandat werden überlagert von der Zuordnung zur Regierung im weiteren Sinne. Das kann auch das Selbstverständnis entsprechend rahmen, was anhand der Funktionen des Parlaments noch genauer gezeigt wird. 375  Sturm, Inkompatibilität, 1968, S. 96; ausdrücklich § 2 Abs. 2 der Geschäftsordnung der CSU-Landesgruppe (§ 5 Abs. 4 in der 16. und 17. Wahlperiode); vgl. auch Fromme, ZRP 1973, 153 (156), m. w. N.; allgemein zu dieser Praxis bei Regierungsmitgliedern Hölscheidt, Parlamentsfraktionen, 2001, S. 497; in der 16. Wahlperiode hat z. B. Nicolette Kressl, MdB, SPD, mit ihrer Bestellung zur Parlamentarischen Staatssekretärin beim BMF im November 2007 das Amt als stellvertretende Vorsitzende der SPD-Fraktion niedergelegt. 376  Hölscheidt, Parlamentsfraktionen, 2001, S. 497. 377  Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 66 Rn. 17 (71. EL 2014); Katz, in: Feuchte, Verf BW, 1987, Art. 53 Rn. 8; Lindner, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf Bay, 2009, Art. 57 Rn. 7; Heusch, in: Schönenbroicher / Heusch, Verf NRW, 2010, Art. 64 Rn. 7. 378  Zur Unvereinbarkeit der Funktion als Bundestags(vize)präsident / in und als Regierungsmitglied Schenke, BK GG, Art. 66 Rn. 60 (149. Akt. 2010) sowie schon Sturm, Inkompatibilität, 1968, S. 95 f.



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2. Die Parlamentarischen außerhalb von Parlament, Fraktion und Partei Die Parlamentarischen des Bundes werden von den verfassungsrecht­ lichen Vorgaben über Unvereinbarkeiten bei Regierungsämtern nach Art. 66 GG zwar nicht erfasst379, für sie gelten aber über den Verweis in § 7 ParlStG die konkretisierten Vorgaben des § 5 Abs. 1 und Abs. 2 BMinG über Inkompatibilitäten gleichermaßen380. Danach dürfen Parlamentarische während ihrer Amtszeit kein Gewerbe und keinen Beruf sowie kein anderes besoldetes Amt ausüben (§ 5 ParlStG i. V. m. § 5 Abs. 1 Satz 1 BMinG). Sie dürfen auch nicht dem Vorstand, Aufsichtsrat oder Verwaltungsrat eines auf Erwerb gerichteten Unternehmens angehören oder gegen Entgelt als Schiedsrichter tätig sein oder außergerichtliche Gutachten abgeben (§ 5 ParlStG i. V. m. § 5 Abs. 1 Satz 2 BMinG)381. Parlamentarische unterliegen damit seit 1974 denselben Vorgaben wie Mitglieder der Regierung; zuvor galten diese Beschränkungen für sie noch nicht. Die „weitgehende Angleichung der persönlichen Rechtsstellung der Parlamentarischen Staatssekretäre an die der Bundesminister“ erfolgte ausweislich der Gesetzesbegründung, weil „die Parlamentarischen Staatssekretäre durch ihr Amt stärker als erwartet in Anspruch genommen w[u]rden und politisch immer mehr in die Nähe der Stellung der Minister gerückt sind“382. In diesem Fall hat also das Gesetz die bereits bestehende praktische Zuordnung der Parlamentarischen nachvollzogen. a) Wirtschaftliche und berufliche Unvereinbarkeiten Das auch an die Parlamentarischen gerichtete Verbot, Gewerbe oder Beruf auszuüben, ist – wie bei Regierungsmitgliedern – grundsätzlich sehr weit auszulegen383. Es werden sämtliche auf Erwerb gerichtete Tätigkeiten 379  Mager, in: v. Münch / Kunig, GG, Bd. 1, 2012, Art. 66 Rn. 3 (dort Fn. 7), m. w. N. 380  Fast identische Regelungen gelten in Baden-Württemberg für beide Ämter (Art. 53 Abs. 2 Verf BW; § 5 Abs. 1 und Abs. 2 MinG BW; § 2 Abs. 1 Satz 2 PolitStG BW), Bayern (Art. 57 Verf Bay; Art. 3 MinG Bay) und Mecklenburg-Vorpommern (§ 5 Abs. 1 Satz 1 LParlG M-V i. V. m. § 3 LMinG M-V); die Ausführungen für den Bund lassen sich deshalb dem Grunde nach übertragen. Abweichungen werden ergänzend dargestellt. 381  Zu Ausnahmen sogleich. 382  Gesetzesbegründung zur Änderung des ParlStG im Jahr 1974, BT-Drs. 7 / 820, S. 6; Details bei Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 38 und Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 39 f. 383  Epping, in: v.  Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2010, Art. 66 Rn. 28.

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3. Teil: Status der Parlamentarischen

darunter subsumiert, unabhängig davon, ob sie als abhängige Beschäftigung oder selbstständige Tätigkeit ausgestaltet sind und unabhängig von der zeitlichen Beanspruchung der Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber384. Konsequenterweise ist es den Parlamentarischen auch untersagt, gegen Entgelt als Schiedsrichter tätig zu sein oder außergerichtliche Gutachten abzugeben385. Die Restriktionen sollen einerseits sicherstellen, dass sich die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber voll auf ihre Tätigkeit in der Regierung konzen­ trieren; andererseits sollen sie verhindern, dass Kollisionen zwischen Pflichten und Interessen als Parlamentarische und solchen aus Nebentätigkeiten entstehen386. Exemplarisch zeigt die Diskussion über die Frage, ob Regierungsmitglieder und Parlamentarische Honorare für Publikationen, Gesprächssendungen oder Vorträge annehmen dürfen387, dass trotz der recht eindeutig klingenden Vorgaben im Bundesministergesetz im Einzelfall bezahlte private Nebentätigkeiten als möglich angesehen werden. Die Bundesregierung beurteilt die Zulässigkeit danach, ob die Publikation oder der Vortrag „in Ausübung des Regierungsamtes“ erfolgt sind; dann dürften keine Honorare angenommen werden, „da sie mit den Amtsbezügen als abgegolten gelten“388. Rein private schriftstellerische Tätigkeiten oder Vorträge seien jedoch nur dann unter das Verbot des Art. 66 GG, § 5 Abs. 1 BMinG zu subsumieren, wenn eine Gewinnerzielungsabsicht aus der Tätigkeit eine – dann unzulässige – Erwerbstätigkeit mache389. Die Abgrenzung ist plausibel; dennoch ist Zurückhaltung geboten bei der Annahme von Honoraren: Es spricht viel dafür, dass zumindest (öffentliche) Vorträge der Parlamentarischen regelmäßig im Zusammenhang mit ihrem Amt stehen390, das Vorliegen eines rein privaten Zusammenhangs ist also erklärungs- und begründungsbedürftig. Außerdem können auch strafrechtliche Aspekte relevant sein, wenn Amtsträgerinnen 384  Oldiges,

in: Sachs, GG, 2014, Art. 66 Rn. 13. in: Sachs, GG, 2014, Art. 66 Rn. 13; § 5 ParlStG i. V. m. § 5 Abs. 1 Satz 2 BMinG sowie Art. 3 Abs. 2 Satz 3 MinG Bay sehen vor, dass hiervon Ausnahmen gemacht werden können. 386  Epping, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2010, Art. 66 Rn. 1; Mager, in: v. Münch / Kunig, GG, Bd. 1, 2012, Art. 66 Rn. 1; Sturm, Die Inkompatibilität, 1968, S. 91. 387  Allgemein Oldiges, in: Sachs, GG, 2014, Art. 66 Rn. 13a; konkret für die Parlamentarischen Busse, ParlStG, 2014, § 7 Rn. 6; großzügiger Lindner, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, Art. 57 Rn. 13. 388  Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Jürgen Koppelin, Wolfgang Gerhardt und der Fraktion der FDP, BT-Drs. 14 / 9866, S. 2. 389  Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Jürgen Koppelin, Wolfgang Gerhardt und der Fraktion der FDP, BT-Drs. 14 / 9866, S. 2; dem folgend Busse, ParlStG, 2014, § 7 Rn. 6. 390  Oldiges, in: Sachs, GG, 2014, Art. 66 Rn. 13a. 385  Oldiges,



C. Ausgewählte amts- und funktionsbezogene Regelungen 201

und Amtsträger Geld annehmen; dies gilt grundsätzlich auch bei der Weiterleitung des Honorars als Spende391. Mecklenburg-Vorpommern hat die beschriebene Konstellation insoweit aufgelöst, als dort Honorare für Vorträge und schriftstellerische Tätigkeiten, die mit dem Amtsverhältnis zusammenhängen, dem Land zustehen und für Zwecke des Denkmalschutzes zu verwenden sind (§ 5 Abs. 1 Satz 1 LParlG M-V i. V. m. § 3 Abs. 3 LMinG M-V). In Bayern gibt es ebenfalls eine Regelung zum Umgang mit Vergütungen im Zusammenhang mit dem Amt (Art. 3b MinG Bay). Parlamentarische dürfen außerdem nicht dem Vorstand, dem Aufsichtsrat oder dem Verwaltungsrat eines auf Erwerb gerichteten Unternehmens angehören (§ 7 ParlStG i. V. m. § 5 Abs. 1 Satz 2 BMinG). Bezogen auf die Mitgliedschaft in Aufsichts- oder Verwaltungsräten kann die Bundesregierung gemäß § 7 ParlStG i. V. m. § 5 Abs. 1 Satz 3 BMinG Ausnahmen für Parlamentarische zulassen und tut dies in der Praxis immer wieder392. Bei Regierungsmitgliedern hat hingegen der Bundestag zu entscheiden. Die Bundesregierung kann ihre Zustimmung davon abhängig machen, dass die Vergütungen für die Tätigkeit im Aufsichts- oder Verwaltungsrat an den Bund abgeführt werden393. In Bayern gilt das Verbot der Mitgliedschaft in Aufsichts- und Verwaltungsräten nur für private Erwerbsgesellschaften; bei Unternehmen, für die der überwiegende Einfluss des Staates sichergestellt ist, besteht eine Ausnahme (Art. 57 Satz 1 und Satz 2 Verf Bay; Art. 3a MinG Bay). In Mecklenburg-Vorpommern kann der Landtag auf Vorschlag der Landesregierung Ausnahmen zulassen von dem Verbot, der Leitung, dem Aufsichts- oder dem Verwaltungsrat eines auf Erwerb gerichteten Unternehmens anzugehören, an denen das Land beteiligt ist (§ 5 Abs. 1 Satz 1 LParlG M-V i. V. m. § 3 Abs. 2 LMinG M-V). Etwas großzügiger ist die Regelung in Nordrhein-Westfalen. Dort ist „in der Regel“ die Ausübung eines anderen öffentlichen Amtes oder einer anderen Berufstätigkeit unvereinbar mit dem 391  Oldiges, in: Sachs, GG, 2014, Art. 66 Rn. 13a; Epping, in: v. Mangoldt / Klein /  Starck, GG, Bd. 2, 2010, Art. 66 Rn. 28 (dort insbesondere Fn. 145); siehe auch Morlok / Krüper, NVwZ 2003, 573 (575 f.). 392  Vgl. die Beteiligungsberichte des Bundesministeriums der Finanzen, Die Beteiligungen des Bundes, von 2001 bis 2011 online verfügbar auf den Netzseiten des BMF. Die Tätigkeiten können nach den Verhaltensregeln für die Mitglieder des Deutschen Bundestages anzeigepflichtig sein und werden dann gekennzeichnet als „von Amts wegen“. 393  Begründung des Gesetzentwurfs zur Änderung des Staatssekretärsgesetz im Jahr 1974, BT-Drs.  7 / 820, S. 7; zusammenfassende Zahlen zur Vergütung gibt es nicht, vgl. die Antwort auf eine schriftliche Frage in BT-Drs.  16 / 10047, S. 1; siehe aber Beteiligungsberichte des BMF (vorherige Fn. 392); dort auch Hinweise zu den Parlamentarischen der Länder.

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3. Teil: Status der Parlamentarischen

Amt als Parlamentarische / r (§ 7 Satz  1 ParlStAmtG  NRW i. V. m. Art. 64 Abs. 2 Satz 1 Verf NRW). Die Ministerpräsidentin oder der Ministerpräsident kann die Beibehaltung der Berufstätigkeit gestatten394; diese Entscheidung muss aber wegen des Ausnahmecharakters hinreichend begründet sein395. Die Wahl in den Vorstand, Verwaltungsrat oder Aufsichtsrat in auf Erwerb ausgerichtete Unternehmen dürfen Parlamentarische nur mit besonderer Genehmigung des Hauptausschusses annehmen396; eine Genehmigung der Ministerpräsidentin oder des Ministerpräsidenten ist notwendig, wenn sie nach der Bestellung ins Amt im Vorstand, Verwaltungsrat oder Aufsichtsrat tätig bleiben wollen397. Vergütungen sind gemäß § 7 Satz 1 ParlStAmtG NRW i. V. m. § 18 Abs. 1 MinG NRW abzuführen. Auch in BadenWürttemberg können Ausnahmen für alle Inkompatibilitäten gemacht werden398; hier entscheidet für die Parlamentarischen mit Verfassungsrang der Landtag gemäß Art. 53 Abs. 2 Satz 2 Verf BW, für Parlamentarische ohne Verfassungsrang die Landesregierung (§ 2 Abs. 2 Satz 2 PolitStG BW i. V. m. § 5 Abs. 1 MinG BW). b) Andere (besoldete) Ämter und Ehrenämter Das Verbot in § 5 Abs. 1 Satz 1 BMinG, ein „anderes besoldetes Amt“ auszuüben, bezieht sich wie in Art. 66 GG auf Ämter im beamtenrecht­ lichen Sinne sowie auf das Richter- und das Soldatenamt399. Diese Vorgabe hat für Parlamentarische mit Mandat allerdings keinen eigenen Anwendungsbereich, da Art. 137 Abs. 1 GG i. V. m. dem Abgeordnetengesetz des Bundes bzw. den Abgeordnetengesetzen der Länder ohnehin anordnet, dass das Beamtenverhältnis mindestens für die Dauer der Mitgliedschaft im Parlament ruht400. Für Parlamentarische im Bundeskanzleramt ohne Mandat ist 394  § 7 Satz 1 und Satz 2 ParlStAmtG NRW i.  V. m. Art. 64 Abs. 2 Satz 2 Verf NRW; sonst entscheidet die Landesregierung, Heusch, in: Schönenbroicher /  Heusch, Verf NRW, 2010, Art. 57 Rn. 13. 395  Tettinger, in: Löwer / Tettinger, Verf  NRW, 2002, Art. 64 Rn. 17; am Schutzzweck orientiert Heusch, in: Schönenbroicher / Heusch, Verf  NRW, 2010, Art. 64 Rn. 9. 396  § 7 Satz 1 ParlStAmtG NRW i. V. m. Art. 64 Abs. 3 Satz 1 Verf NRW; Art. 40 Verf NRW (Hauptausschuss). 397  § 7 Satz 1 ParlStAmtG NRW i. V. m. Art. 64 Abs. 3 Satz 2 Verf NRW; Tettinger, in: Löwer / Tettinger, Verf  NRW, 2002, Art. 64 Rn. 19. 398  Katz, in: Feuchte, Verf BW, 1987, Art. 53 Rn. 7. 399  Hermes, in: Dreier, GG, Bd. II, 2006, Art. 66 Rn. 11. 400  Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 39; §§ 5 ff. AbgG Bund; §§ 26, 27 AbgG BW; §§ 29, 30 AbgG Bay; §§ 34, 35 AbgG M-V; §§ 22, 23 AbgG NRW.



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geregelt, dass diese mit dem Beginn des Amtsverhältnisses aus einem Beamten- oder Richterverhältnis ausscheiden (§ 7 ParlStG i. V. m. § 18 Abs. 1 BMinG). Mit der Gesetzesänderung im Jahr 1974 wurde auch klargestellt, dass die gleichzeitige Mitgliedschaft der Parlamentarischen des Bundes in einer Landesregierung unzulässig ist401. Unvereinbar ist ferner die Mitgliedschaft im Europäischen Parlament402. Bundesrechtlich nicht ausdrücklich geregelt ist die Vereinbarkeit von Bundestags- und Landtagsmandat; ein Doppelmandat ist aber zumindest für eine Übergangszeit zulässig403. Das gilt auch für Abgeordnete mit Regierungsämtern wie die Parlamentarischen404. Die Parlamentarischen des Landes Nordrhein-Westfalen können nicht gleichzeitig Mitglied des Bundestages oder der Bundesregierung sein; § 7 Satz 1 ParlStAmtG NRW verweist auf die Vorgabe in Art. 64 Abs. 4 Verf NRW. Mecklenburg-Vorpommern trifft zwar in Art. 41 Abs. 3 Verf M-V eine ähnliche Regelung; diese greift aber nur entsprechend für Parlamentarische, da für sie nur das Landesministergesetz gilt (§ 5 Abs. 1 Satz 1 LParlG M-V), wo jedoch die verfassungsrechtliche Unvereinbarkeitsvorgabe nicht nochmals aufgenommen worden ist. Im Übrigen ist umstritten, ob Mitglieder einer Landesregierung zugleich Bundestagsabgeordnete sein können405. Jedenfalls für die problematische Situation der gleichzeitigen Mitgliedschaft in Bundestag und Bundesrat406 normiert die Geschäftsordnung des Bundesrates ausdrücklich die Inkompatibilität407.

401  § 7 ParlStG i. V. m. § 4 BMinG; zur Doppelmitgliedschaft im Bundestag und in einer Landesregierung vgl. das Datenhandbuch des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999, Bd. I, S. 441 ff. 402  § 22 Abs. 2 Nr. 9 des Gesetzes über die Wahl der Abgeordneten des Europäi­ schen Parlaments aus der Bundesrepublik Deutschland: „Ein Abgeordneter verliert die Mitgliedschaft im Europäischen Parlament bei […] Ernennung zum Parlamentarischen Staatssekretär.“ 403  Tsatsos, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 23 Rn. 62 ff. m. w. N. zum Streit; für die grundsätzliche Zulässigkeit Sturm, Inkompatibilität, 1968, S.  109 f. 404  Zur Vereinbarkeit von Regierungsamt und Landtagsmandat Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 66 Rn. 36 (71.  EL 2014). 405  Für die Zulässigkeit etwa Linder, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, 2009, Art. 45 Rn. 5; dagegen Brechmann, in: Meder / Brechmann, Verf Bay, 2014, Art. 57 Rn. 7; Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982, S. 40; Sturm, Inkompatibilität, 1968, S. 107. 406  Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, 1995, § 13 Rn. 489; Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982, S. 40; Sturm, Inkompatibilität, 1968, S. 100 ff. 407  § 2 Satz 1 und Satz 2 GOBRat; ausführlich Sturm, Inkompatibilität, 1968, S.  107 f.

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3. Teil: Status der Parlamentarischen

Öffentliche Ehrenämter „sollen“ die Parlamentarischen während der Amtszeit nicht bekleiden; dieses Verbot können die Bundesregierung und die Landesregierungen durch Beschluss aufheben408. c) Befangenheitsregeln In Bayern gibt es schließlich noch eine Sonderregelung, die den Umgang mit möglichen Interessenskonflikten der Mitglieder der Staatsregierung, also auch der Parlamentarischen, jenseits des Art. 57 Verf Bay normiert: Danach sind Mitglieder der Staatsregierung an der Wahrnehmung ihrer Aufgaben sowie an der Beratung und Beschlussfassung im Ministerrat nicht beteiligt, wenn die Angelegenheit ihr Interesse oder das Interesse eines ihrer Angehörigen berührt (Art. 3c Satz 1 MinG Bay). In Zweifelsfällen entscheidet nach Art. 3c Satz 2 lit. a) und lit. b) MinG Bay die Ministerpräsidentin oder der Ministerpräsident bzw. die Staatsregierung im Ministerrat409. d) Zwischenergebnis Bei Grenzen der zulässigen Tätigkeiten neben dem Amt unterliegen die Parlamentarischen mit nur geringfügigen Abweichung allen Vorgaben für Regierungsmitglieder. Die Rechte aus dem Mandat, insbesondere das Recht zur Beibehaltung oder Aufnahme einer vergüteten Nebentätigkeit, werden vollständig überlagert.

II. Sanktionen und der Schutz vor Sanktionen Der zweite Bereich, der die Doppelstellung der Parlamentarischen besonders verdeutlicht, sind die Rechtsfolgen (Sanktionen) von Pflichtverstößen der Parlamentarischen. Drei Perspektiven sind für die Betrachtung der Pa­ rallelität von Amts- und Mandatsverhältnis interessant: Die erste betrifft die Verantwortlichkeit für die Amtsausübung im engeren Sinne gegenüber Parlament, Regierungsmitglied und Dritten. Die zweite Perspektive konzentriert sich auf die Spielregeln innerhalb des Parlaments und die Rolle der Parlamentarischen als echte oder unechte Regierungsmitglieder bei gleichzeitiger 408  § 7 ParlStG i. V. m. § 5 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 BMinG Bund; § 5 Abs. 3 MinG BW gilt unmittelbar für Parlamentarische mit Verfassungsrang und über § 2 Abs. 2 Satz 1 PolitStG BW auch für Parlamentarische ohne Verfassungsrang; § 5 Abs. 1 Satz 1 LParl M-V i. V. m. § 3 Abs. 5 LMinG M-V; Beispiele bei Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 42. 409  Lindner, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, Art. 57 Rn. 12.



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Mandatsträgereigenschaft. Die dritte Perspektive greift Sanktionen im engeren Sinne auf und zeigt die Parlamentarischen in ihrer Eigenschaft als Amtsträgerinnen und Amtsträger im Sinne des Strafgesetzbuches. 1. Verantwortlichkeit der Parlamentarischen Die Frage nach der Verantwortlichkeit der Parlamentarischen für ihre Amtsausübung ist entsprechend ihrer Zugehörigkeit zur Regierung im organisatorisch-institutionellen Sinne zu beantworten: Die Parlamentarischen mit Verfassungsrang unterliegen als echte Regierungsmitglieder allen für diese geltenden Regularien, die Parlamentarischen ohne Verfassungsrang nur insoweit, als dies explizit oder durch Verweis auf die Vorgaben für Regierungsmitglieder angeordnet ist. Zu unterscheiden sind Vorgaben zur parlamentarischen, zur dienstrechtlichen sowie zur haftungsrechtlichen Verantwortlichkeit410, bei der es überwiegend darauf ankommt, ob die Parlamentarischen in ihrer Eigenschaft als Amtsinhaberin oder Amtsinhaber gehandelt haben, anders etwa als bei den Beschränkungen der Nebentätigkeiten, bei denen dies keine Rolle spielt für die Anwendung der Vorschriften. a) Parlamentarische Verantwortlichkeit Gegenüber dem Parlament unmittelbar verantwortlich sind die Parlamentarischen mit Verfassungsrang als Regierungsmitglieder, soweit sie selbstständig und in eigener Verantwortung handeln411. Hier haben die Landtage in Baden-Württemberg und Bayern neben den auch im Bund üblichen Mitteln zur Kontrolle, dem Zitier- und Fragerecht, die Möglichkeit, alle Regierungsmitglieder vor dem Staats- bzw. Verfassungsgerichtshof anzuklagen, um Rechtsverletzungen überprüfen zu lassen412. Die Parlamentarischen 410  Ausdrücklich unterschieden für die Parlamentarischen in Mecklenburg-Vorpommern in § 5 Abs. 1 LParlG M-V i. V. m. § 7 Abs. 1 bis 3 LMinG M-V: „(1) Die Verantwortung der Mitglieder der Landesregierung bestimmt sich nach der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern. (2) Ein Disziplinarverfahren gegen Mitglieder der Landesregierung findet nicht statt. (3) Die Mitglieder der Landes­ regierung gelten als Beamte im Sinne des § 839 des Bürgerlichen Gesetzbuches.“ 411  Braun, Verf BW, 1984, Art. 45 Rn. 13; Lindner, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf Bay, 2009, Art. 51 Rn. 9; vgl. Art. 51 Abs. 2 Satz 2 Verf Bay: „Im Falle der Verhinderung des Staatsministers handeln [die Staatssekretäre] selbständig und unter eigener Verantwortung gegenüber dem Landtag.“; zusammenfassend Ley, Ministerbefangenheit, 2006, S. 294. 412  Art. 57 Verf BW; Art. 59 Verf Bay, Art. 7 Abs. 1 Satz 1 MinG Bay; zu den sonstigen Abweichungen in Bayern (kein Misstrauensvotum, keine Vertrauensfrage) Lindner, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, Vor Art. 43 Rn. 4.

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ohne Verfassungsrang im Bund und in den Ländern sind dem Parlament hingegen nicht unmittelbar verantwortlich413; ihre Amtsführung kann nur mittelbar über die parlamentarische Kontrolle der Verantwortlichkeit der Regierungsmitglieder und den dafür im Grundgesetz und den Landesverfassungen vorgesehenen Instrumenten überprüft werden414. b) Disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit Die Verletzung von Pflichten bei der Amtsausübung kann – anders als bei Beamtinnen und Beamten – auch nicht disziplinarisch verfolgt werden415. Im Bund, in Bayern und in Mecklenburg-Vorpommern ist ausdrücklich gesetzlich geregelt, dass ein Disziplinarverfahren gegen Parlamentarische nicht stattfindet (§ 7 ParlStG i. V. m. § 8 BMinG; Art. 7 Abs. 1 Satz 2 MinG Bay; § 5 Abs. 1 Satz 1 LParlG M-V i. V. m. § 7 Abs. 2 MinG M-V). In BadenWürttemberg und Nordrhein-Westfalen fehlt ein ausdrücklicher Ausschluss; im Ergebnis gilt dort aber nichts anderes416, weil die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber ebenfalls in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis stehen und Pflichtverletzungen nur durch die für das jeweilige Amt vorgesehenen Regularien sanktioniert werden sollen417. c) Haftungsrechtliche Verantwortlichkeit Parlamentarische im Bund und in den Ländern sind keine Beamtinnen und Beamten im statusrechtlichen, wohl aber im haftungsrechtlichen Sinne418 und können daher unter den weiteren Voraussetzungen des § 839 BGB 413  StGH BW, ESVGH 23, 135 (146); Braun, Verf BW, 1984, Art. 45 Rn. 13; Ley, Ministerbefangenheit, 2006, S. 272. 414  Ley, Ministerbefangenheit, 2006, S.  272 f., m. w. N.; Schröder, M., in: HStR III (2005), § 65 Rn. 54. 415  Stern, Staatsrecht II, 1980, S. 276; Busse, ParlStG, 2014, § 7 Rn. 20; ders., BMinG, 2014, § 8 Rn. 1. 416  Braun, Verf BW, 1984, Art. 45 Rn. 15; StGH BW, ESVGH 23, 135 (146). 417  Z. B. durch Entlassung der Parlamentarischen ohne Verfassungsrang (wie im Bund und Mecklenburg-Vorpommern) nach § 6 Abs. 2 PolitStG BW; § 4 Abs. 1 ParlStAmtG NRW; vgl. die Begründung für den Bund bei Stern, Staatsrecht II, 1980, S. 276: „[…] offenbar [im Vertrauen] auf die Reinigungskraft des parlamentarischen Regierungssystems.“ sowie Busse, ParlStG, 2014, § 7 Rn. 20; ders., BMinG, 2014, § 8 Rn. 1; zur ergänzenden Anwendung beamtenrechtlicher Vorschriften Battis, BBG, 2009, § 1 Rn. 21; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 47 f. 418  Ausdrücklich geregelt in Mecklenburg-Vorpommern, § 7 Abs. 3 LMinG M-V, anwendbar für Parlamentarische gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 LParlG M-V; im Übrigen siehe Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 34 Rn. 108 (71.  EL 2014); Schneider, O.,



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i. V. m. Art. 34 GG Amtshaftungsansprüche auslösen. In diesen Fällen – bei Ausübung eines öffentlichen Amtes – tritt der Staat ein, sofern kein Vorsatz oder grobe Fahrlässigkeit vorliegt419. Nordrhein-Westfalen erstreckt die Haftungsfreistellung ausdrücklich auch auf die Tätigkeit in Aufsichts- oder Verwaltungsräten420, in Bayern gilt dies ebenfalls und zusätzlich für weitere Tätigkeiten neben dem Amtsverhältnis (Art. 3b Abs. 2 und Abs. 1 MinG Bay). Grundsätzlich können die aufgezeigten Grundsätze auch für ihre Tätigkeit als Abgeordnete gelten421; allerdings scheiden Amtshaftungsansprüche gegenüber Mandatsträgern und Mandatsträgerinnen schon deshalb aus, weil Pflichten bei der Gesetzgebung keinen Drittbezug haben422. 2. Parlamentarische und Ordnung im Parlament Der zweite Bereich betrifft Regeln im Parlament, für Plenum, Ausschüsse und den gesamten räumlichen Bereich. Auch hier ist eine überwiegend funktionsbezogene Betrachtung notwendig, da Parlamentarische mit Mandat einerseits als Mitglieder oder Beauftragte der Regierung, andererseits aber auch als Abgeordnete auftreten können. a) Parlamentarische und Ordnungsmaßnahmen Die Teilnahme an den Plenarsitzungen des Bundestages beruht in der Funktion als Parlamentarische auf dem verfassungsrechtlich verankerten Zutrittsrecht der Bundesregierung und ihrer Beauftragten aus Art. 43 Abs. 2 Satz 1 GG423. Ordnungsmaßnahmen gemäß den §§ 36 ff. GOBT können daher nicht verhängt werden, weil die Parlamentarischen nicht als Mitglieder des Parlaments und damit ausschließlich nach § 41 GOBT behandelt werden424. Als zulässig und üblich wird es etwa beschrieben, an Mitglieder der ParlStG, 2001, § 1 Nr. 3; ebenso die Neukommentierung Busse, ParlStG, 2014, § 1 Rn. 12; ähnlich schon Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 45. 419  Art. 34 Satz 1 und 2 GG; vgl. auch Art. 7 Abs. 2 bis 4 MinG Bay. 420  § 7 i. V. m. § 18 Abs. 3 und 4 MinG NRW. Im Bund ist dies nicht ausdrücklich geregelt. 421  Strittig, dazu Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 34 Rn. 108 (71.  EL 2014), m. w. N. 422  BGH, NJW 1971, 1172 (1174); BayObLG, NJW 1997, 1514 (1515); ausführlich Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 34 Rn. 195 (71.  EL 2014). 423  Kluth, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke, GG, 2014, Art. 43 Rn. 27. 424  Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, Vorbemerkungen zu den §§ 36–41 Nr. 2. lit. b); Auslegungsentscheidungen des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, 13 / 8, vom 30.  Januar 1997, Stand:

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3. Teil: Status der Parlamentarischen

Bundesregierung und Parlamentarische sogenannte hypothetische Ordnungsrufe zu richten425. Es kommt also darauf an, „in welcher Eigenschaft sie sich im Plenum äußern bzw. verhalten“426. Für die Parlamentarischen der Länder mit Mandat gilt Entsprechendes, soweit die Geschäftsordnungen der Landtage zwischen Ordnungsmaßnahmen gegenüber Abgeordneten und solchen gegenüber Regierungsmitgliedern und sonstigen Personen unterscheiden427 oder – wie dies in Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen der Fall ist428 – eine Unterscheidung für nachgelagerte Rechtsfragen nötig ist429. b) Parlamentarische und Indemnität Die Abgrenzung, ob die Parlamentarischen in dieser Funktion oder als Abgeordnete auftreten, ist auch für die Frage relevant, ob sie Indemnitätsschutz genießen. Grundsätzlich greift für Parlamentarische mit Mandat im Bund und die Parlamentarischen in den Ländern in ihrer Funktion als Abgeordnete der Indemnitätsschutz430, und sie sind somit „frei[gestellt] von rechtlicher Verantwortung für Äußerungen im Parlament“431. Wenn sie hingegen in ihrer Funktion als Parlamentarische und damit als Vertretung ihres RegierungsmitFebruar 2013, S. 215; zur verfassungsrechtlichen Grundlage Klein, H. H., in: Maunz / Dürig, GG, Art. 43 Rn. 165 (71.  EL 2014). Zu Ordnungsmaßnahmen in den Ausschüssen siehe Bücker, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 34 Rn. 55 ff. 425  Beispiel bei Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, § 41, I. Zu Abs. 1 lit. d): „Herr Minister usw., wenn Sie diese Äußerung als Abgeordneter getan hätten, so hätte ich Ihnen einen Ordnungsruf erteilt“, weitere Beispiele aus der Praxis a. a. O. sowie bei Klein, H. H., in: Maunz / Dürig, GG, Art. 43 Rn. 164 (71.  EL 2014); zu weiteren Maßnahmen Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, Vorbemerkungen zu den §§ 36–41 Nr. 2. lit. b). 426  Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, § 41, I. Zu Abs. 1 lit. b); ähnlich Klein, H. H., in: Maunz / Dürig, GG, Art. 43 Rn. 163 (71.  EL 2014); zu Abgrenzungskriterien sogleich und Bücker, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 34 Rn. 48. 427  Vgl. Lindner, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, Art. 24 Rn. 9; allgemein Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 651 und S. 660. 428  Art. 34 Abs. 2 Satz 2 Verf BW; Art. 45 Abs. 1 Satz 2 Verf NRW: „[Die Mitglieder der Landesregierung und die von ihnen Beauftragten] unterstehen der Ordnungsgewalt des Vorsitzenden.“ 429  Ausführlich mit Beispielen Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf  NRW, 2002, Art. 45 Rn. 11. 430  So schon (allerdings ohne weitere Differenzierung) Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 76; Klein, H. H., in: Maunz / Dürig, GG, Art. 46 Rn. 35 (71. EL 2014); allgemein für Regierungsmitglieder Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Bd. II, 2006, Art. 46 Rn. 11, m. w. N.; maßgeblich sind Art. 46 Abs. 1 GG; Art. 37 Verf  BW; Art. 27 Verf  Bay; Art. 24 Abs. 1 Verf  M-V; Art. 47 Verf  NRW. 431  Klein, H. H., in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 17 vor Rn. 1; zu Reichweite und Besonderheiten in den Ländern in sachlicher Hinsicht ders., in: Maunz / Dürig, GG, Art. 46 Rn. 20 (71.  EL 2014).



C. Ausgewählte amts- und funktionsbezogene Regelungen 209

glieds auftreten, greift Art. 46 Abs. 1 Satz 1 GG nicht432. Diese Einschätzung folgt der Auffassung, wonach sich Mitglieder der Regierung im formellen Sinne – auch wenn sie zugleich Abgeordnete sind – in ihrer Eigenschaft als „sonstige[…] Amtsträger“433 nach dem Wortlaut sowie Sinn und Zweck der Vorschrift nicht auf den Indemnitätsschutz berufen dürfen434. Die entsprechende Abgrenzung ist – wie schon am Beispiel der Ordnungsmaßnahmen aufgezeigt – nicht nur rechtlich notwendig435, sondern auch praktisch möglich436 und soll exemplarisch für den Bund437 aufgezeigt werden: Bei Reden lassen die Anmeldung eines Beitrags und die Worterteilung durch die amtierende Präsidentin bzw. den amtierenden Präsidenten Rückschlüsse darauf zu, ob die betreffende Person als „Parlamentarische / r Staatssekretär / in“ auftritt oder „für die XY-Fraktion“438. Für Zwischenfragen und Zwischenbemerkungen regelt die Geschäftsordnung selbst sehr plastisch, was auch übliche Praxis ist: Die Mitglieder des Bundestages melden sich nach § 27 Abs. 2 Satz 1 GOBT über die Saalmikro­ 432  Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 44; Klein, H. H., in: Maunz / Dürig, GG, Art. 46 Rn. 35 (71.  EL 2014); Feuchte, in: Feuchte, Verf BW, 1987, Art. 37 Rn. 7 (für Parlamentarische mit und ohne Verfassungsrang); Wedemeyer, in: Thiele / Pirsch / Wedemeyer, Verf  M-V, 1995, Art. 24 Rn. 1; Löwer, in: Löwer / Tettinger, Verf  NRW, 2002, Art. 47 Rn. 4. 433  Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Bd. II, 2006, Art. 46 Rn. 11. 434  OVG Münster, DVBl. 1967, 51 (53); Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Bd. II, 2006, Art. 46 Rn. 11; Achterberg / Schulte, in: v.  Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, 2010, Art. 46 Rn. 8; Klein, H. H., in: Maunz / Dürig, GG, Art. 46 Rn. 35 (71.  EL 2014); jeweils m.  w.  N.; anders Witte-Wegmann, Anfragen im Bundestag, 1972, S.  105 ff.; ausführlich dies., DVBl. 1974, 866 ff.; Kluth, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofman / Henneke, GG, 2014, Art. 46 Rn. 12; kritisch auch Graul, NJW 1991, 1717 (1718), allerdings mit anderer Akzentuierung. 435  Löwer, in: Löwer / Tettinger, Verf  NRW, 2002, Art. 47 Rn. 4; anders Graul, NJW 1991, 1717 (1718 f.). 436  Kritisch Witte-Wegmann, DVBl. 1974, 866 (869); siehe aber z.  B. Art. 47 Satz 1 GG, der eine ähnliche Abgrenzung ausdrücklich fordert: „[…] in ihrer Eigenschaft als Abgeordnete […]“; wie hier Löwer, in: Löwer / Tettinger, Verf NRW, 2002, Art. 47 Rn. 4; Häger, in: Leipziger Kommentar zum StGB, 2007, § 36 Rn. 36. 437  Ähnlich für NRW Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf  NRW, 2002, Art. 45 Rn. 11. 438  Bücker, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 34 Rn. 48. Entsprechend erfasst in Plenarprotokollen sowie im Dokumentations- und Informationssystem für Parlamentarische Vorgänge (DIP), http: /  / dipbt.bundestag.de / dip21.web / bt; vgl. nur die Sitzung vom 22. April 2009, BT-Plenarprotokoll 16 / 216, S. 23478 (C), und die Ankündigung der Rede von Hermann Kues, MdB, damals Parlamentarischer Staatssekretär im BMFSFJ: „Vizepräsidentin Gerda Hasselfeldt: Nun hat der Kollege Dr.  Hermann Kues für die CDU / CSU-Fraktion das Wort. Dr. Hermann Kues (CDU / CSU): Frau Präsidentin! Liebe Kolleginnen und Kollegen! Ich spreche hier als Bundestagsabgeordneter für […].“

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3. Teil: Status der Parlamentarischen

fone zu Wort; die Parlamentarischen verlassen also als Zeichen für den Wechsel ihrer Rolle die Regierungsbank439. Bei Abstimmungen, an denen sie teilnehmen wollen, müssen Regierungsmitglieder mit Mandat, also auch die Parlamentarischen, die Regierungsbank ebenfalls verlassen440. Sollten Zweifel verbleiben, gibt es die Möglichkeit klarstellender Nachfragen durch die sitzungsleitende Präsidentin bzw. den sitzungsleitenden Präsidenten, etwa nach Hinweisen anderer Mitglieder des Bundestages441. Bei parlamentarischen Anfragen ist die Zuordnung schon durch die Frage-Antwort-Kon­ stellation vorgegeben442, in der die Parlamentarischen am Platz des Regierungsmitglieds in der Regierungsbank stehen, um die Fragen aus dem Plenum zu beantworten. c) Parlamentarische und Ordnungswidrigkeiten im Parlament Bei Verstößen gegen Anordnungen, „die ein Gesetzgebungsorgan des Bundes oder eines Landes oder sein Präsident über das Betreten des Gebäudes des Gesetzgebungsorgans oder des dazugehörigen Grundstücks oder über das Verweilen oder die Sicherheit und Ordnung im Gebäude oder auf dem Grundstück allgemein oder im Einzelfall erlassen hat“ (§ 112 Abs. 1 OWiG), gibt es Ausnahmen (auch) für Parlamentarische. Absatz 3 bestimmt nämlich, dass dies beim Bundestag nicht gilt für die Mitglieder des Bundestages, die Mitglieder des Bundesrates und die Mitglieder der Bundesregierung sowie deren Beauftragte. Parlamentarische des Bundes scheiden dementsprechend als Täterinnen und Täter aus. Sie werden allerdings nicht unter „Mitglieder der Bundesregierung“ subsumiert443, sondern als Abgeordnete vom Tatbestandsausschluss erfasst444 oder – wie im Falle der / des Parlamentarischen beim Bundeskanzleramt ohne Mandat – als Beauftragte der Bundesregierung445. Parlamentarische der Länder mit Verfassungsrang sind als Mitglieder der Landesregierung vom Tatbestandsausschluss für das jeweilige Landesparlament umfasst und – falls sie Mitglieder des Bundesrates sind – auch vom Tatbestandsausschluss bezogen auf den Bundestag. 439  So das Abgrenzungsbeispiel bei Klein, H. H., in: Maunz / Dürig, GG, Art. 43 Rn. 146 (71. EL 2014). 440  Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, Vorbemerkungen zu den §§  36–41, Nr. 1. lit.) hh. 441  Vgl. Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf  NRW, 2002, Art. 45 Rn. 11. 442  Graul, NJW 1991, 1717 (1718). 443  Rogall, in: KK, OWiG, 2014, § 112 Rn. 5. 444  Rogall, in: KK, OWiG, 2014, § 112 Rn. 5. 445  Nicht ausdrücklich in den Kommentierungen zum OWiG erwähnt; dies lässt sich aber aus der entsprechenden Auslegung im Lichte des Art. 43 Abs. 2 Satz 1 GG folgern.



C. Ausgewählte amts- und funktionsbezogene Regelungen 211

Die Parlamentarischen ohne Verfassungsrang lassen sich als Beauftragte der Landesregierung verstehen. Möglich ist es also, dass auch die in Absatz 3 genannten Personen in anderen als dem eigenen Parlament § 112 OWiG unterworfen sind446. 3. Parlamentarische als „Amtsträger“ im Sinne des Strafgesetzbuches Als Parlamentarische stehen die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber „in einem sonstigen öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis“ im Sinne des § 11 Abs. 1 Nr. 2 lit. b) StGB447 und können als „Amtsträger“ alle Amtsdelikte des Strafgesetzbuches und möglicher Nebengesetze begehen. Dies gilt für die Parlamentarischen des Bundes und der Länder gleichermaßen448. Die Verhaltensregeln bei der Annahme von Geschenken und sonstigen Zuwendungen sind daher auch für die Bestechungsdelikte in den §§ 331 ff. StGB von Bedeutung449. Als Abgeordnete fallen die Parlamentarischen hingegen nicht unter die Definition des § 11 Abs. 1 Nr. 2 lit. b) StGB450, da für Mandatsträgerinnen und Mandatsträger mit § 108e StGB eine Spezialregelung gilt451. In jedem Fall sind bei strafrechtlichen Ermittlungen gegen Parlamentarische die Immunitätsvorschriften im Bund (Art. 46 Abs. 2 bis 4 GG) und in den Ländern zu beachten (Art. 38 Verf BW; Art. 28 Verf Bay; Art. 24 Abs. 2 Verf M-V; Art. 48 Verf NRW). Anders als bei der Anwendung der Indemnitätsvorschriften ist keine Abgrenzung in funktionaler Hinsicht nötig, da der Schutz unabhängig davon gilt, in welcher Rolle die Parlamentarischen auftreten452. Entscheidend ist allein die Zugehörigkeit zum Parlament. 446  Rogall,

in: KK, OWiG, 2014, § 112 Rn. 7. in: Matt / Renzikowski, StGB, 2013, § 11 Rn. 19; Kühl, in: Lackner / Kühl, StGB, 2014, § 11 Rn. 5; Radtke, in: MüKo, StGB, 2011, § 11 Rn. 34; Eser / Hecker, in: Schönke / Schröder, StGB, 2014, § 11 Rn. 19. 448  Radtke, in: MüKo, StGB, 2011, § 11 Rn. 36; Heinrich, Der Amtsträgerbegriff, 2001, S. 356. 449  Ausführlich zu strafrechtlichen (Vorteils-)Annahmeverboten für Regierungsmitglieder Zimmermann, ZStW 2012, 1023 (1046 f.). 450  BGH, Urteil vom 9.  Mai 2006, Az. 5 StR 453 / 05, Rn. 26 (bei juris) = BGHSt 51, 44 ff.; Eser / Hecker, in: Schönke / Schröder, StGB, 2014, § 11 Rn. 19; Heinrich, Der Amtsträgerbegriff, 2001, S. 669 f. 451  Sinner, in: Matt / Renzikowski, StGB, 2013, § 108e Rn. 6; § 108e StGB wurde zum 1. September 2014 neu geregelt. 452  Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, 2014, Art. 46 Rn. 5; Feuchte, in: Feuchte, Verf BW, 1987, Art. 38 Rn. 2 (für Parlamentarische mit und ohne Verfassungsrang); Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 44. 447  Sinner,

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3. Teil: Status der Parlamentarischen

III. Ergebnisse Die Parlamentarischen unterliegen vollumfänglich den Restriktionen für Regierungsmitglieder hinsichtlich beruflicher und wirtschaftlicher Unvereinbarkeiten und damit einem weitgehenden Berufs- und Betätigungsverbot. Dies ist ein deutlicher Unterschied zu anderen Abgeordneten, da Mitglieder der Parlamente grundsätzlich frei sind in der wirtschaftlichen Betätigung. Auch im Parlament und in parlamentsnahen Gremien stellen die wenigen gesetzlichen und geschäftsordnungsrechtlichen Regelungen die Parlamentarischen den Regierungsmitgliedern weitgehend gleich und normieren Unvereinbarkeitsregelungen für Gremien, die eine Kontrollfunktion wahrnehmen. Dieser Rechtsgedanke lässt sich übertragen auf die Mitgliedschaft in Gremien ohne explizite Regelung. Zurückhaltung ist angezeigt bei der Mitgliedschaft in parlamentarischen Gremien und bei der Übernahme von sonstigen herausgehobenen Funktionen, je nachdem, wie deutlich sich die konkrete Tätigkeit der Kontrollfunktion zuordnen lässt. Das wirkt sich auf die Rolle der Parlamentarischen bei der Kontrollfunktion aus, was ausführlich im 4. Teil gezeigt werden wird. Die Unvereinbarkeitsregelungen knüpfen in allen Fällen an die Amtsträgereigenschaft als solche an; es kommt also nicht darauf, in welcher Funktion die Parlamentarischen konkret agieren. Bei der Verantwortlichkeit der Parlamentarischen ist zu unterscheiden: Grundsätzlich werden die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber im Bund und in den Ländern disziplinar- und haftungsrechtlich wie Regierungsmitglieder behandelt. Das Disziplinarrecht greift für sie nicht; Staatshaftungsansprüche können sie in ihrer Funktion als Parlamentarische jedoch auslösen. Bei der parlamentarischen Verantwortlichkeit gibt es Unterschiede zwischen dem Amt mit und dem ohne Verfassungsrang. Die Parlamentarischen mit Verfassungsrang sind als formelle Regierungsmitglieder dem Parlament gegenüber unmittelbar verantwortlich, soweit sie selbstständig und in eigener Verantwortung agieren. Die Parlamentarischen ohne Verfassungsrang sind dem Parlament hingegen nicht unmittelbar verantwortlich; die Kontrolle ihrer Arbeit findet über die Kontrolle des Regierungsmitglieds statt. Bei der Arbeit im Parlament und seinen Untergliederungen unterliegen die Parlamentarischen dem Ordnungsrecht des Deutschen Bundestages und der Landtage. Wenn dieses – wie etwa im Bundestag – zwischen Regierungsmitgliedern und Abgeordneten unterscheidet, kommt es für die Anwendung der maßgeblichen Vorschriften auch hier darauf an, in welcher Funktion die Person im Parlament auftritt. Dies gilt auch für die Indemnitätsvorschriften, die für Regierungsmitglieder mit Mandat nur dann greifen, wenn sie in ihrer Eigenschaft als Mandatsträgerinnen und Mandatsträger handeln.



D. Justiziabilität: Anwendungskontrolle, Teil I213

Die statusrechtlichen Vorgaben zu Inkompatibilitäten und Sanktionen machen besonders deutlich, dass sich die Parlamentarischen in zwei Rechtskreisen bewegen. Zum Teil überlagern die Vorgaben für Regierungsmitglieder die Rechte aus dem Mandat vollständig, zum Teil kommt es für das Verhältnis auf eine funktionsbezogene Betrachtung an. Die Überlagerung – etwa bei den Unvereinbarkeitsregelungen – kann dabei zu einer stärker exekutiven Rahmung des Selbstverständnisses führen.

D. Justiziabilität: Anwendungskontrolle, Teil I Gerichtliche Auseinandersetzungen zu statusrechtlichen Fragen kommen insbesondere dann in Betracht, wenn die persönliche Rechtsstellung der Parlamentarischen betroffen ist. Zu nennen sind etwa die Festsetzungen der Bezüge und damit verbundene Anrechnungen auf die Abgeordnetenentschädigung oder Versorgungsbezüge. Dabei handelt sich um Verwaltungsakte, deren Rechtmäßigkeit vor den Verwaltungsgerichten überprüft werden kann453. Denkbar wäre auch die Einleitung eines Ermittlungsverfahrens gegen Parlamentarische, in dessen Zusammenhang einerseits Fragen der Immunitätsaufhebung454, andererseits beispielsweise die Beschlagnahme von Unterlagen unter Geltung des Art. 47 Satz 2 GG gerichtlich zu überprüfen sein könnten455. Hier interessiert im Kern, welchen Nutzen Parlamentarische für das Parlament haben. Da sich die Kritik an den Parlamentarischen oft an ihrer Zahl entzündet456, ist zu klären, wer rechtlich gegen die Bestellung von Parlamentarischen vorgehen und wer ihre Entlassung erzwingen kann und ob die Parlamentarischen sich gerichtlich wehren können.

I. Gerichtliche Überprüfbarkeit der Bestellung von Parlamentarischen Ein Verfahren vor den Verwaltungsgerichten scheidet aus, weil es sich bei einer Auseinandersetzung über die Bestellung von Parlamentarischen um 453  Siehe dazu eine der wenigen Entscheidungen speziell zu Parlamentarischen: VG Düsseldorf, Urteil vom 9.  November 2011, Az. 10 K 4963 / 10 (bei juris) zur Festsetzung von Versorgungsansprüchen eines Parlamentarischen Staatssekretärs a. D. 454  Vgl. BVerfGE 103, 81 ff. („Pofalla I“); BVerfGE 104, 310 ff. („Pofalla II“). 455  BVerfGE 108, 251 ff. 456  Vgl. nur den Beitrag bei Tsatsos, Vereinbarkeit von Mandat und Regierungsamt, 1996, S. 51.

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3. Teil: Status der Parlamentarischen

eine verfassungsrechtliche Streitigkeit handeln würde. Die Parlamentarischen selbst sind zwar keine Verfassungsorgane457; die Möglichkeit ihrer Bestellung folgt aber aus der verfassungsrechtlich verbürgten Organisationsgewalt der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers458. Das Staatssekretärsgesetz begründet dieses Recht also nicht, sondern konkretisiert seine Ausübung auf einfachgesetzlicher Ebene in zulässiger Weise. Aus dem abschließenden Katalog der Zuweisungen an das Bundesverfassungsgericht kommt nur Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG mit dem darin normierten Organstreitverfahren in Betracht. Verfahrensbeteiligte können einzelne Abgeordnete459, der Bundestag und seine Fraktionen sein. Der Antrag ist gemäß § 64 Abs. 1 BVerfGG nur zulässig, „wenn der Antragsteller geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist“. Voraussetzung ist also, dass „subjektive Rechtspositionen“460 betroffen sind, die verfassungsrechtlich begründet sind. Solche Rechtspositionen lassen sich nur schwer begründen: Ein Beteiligungsrecht des Bundestages, der Fraktionen oder einzelner Abgeordneter bei der Bestellung von Parlamentarischen ist nicht vorgesehen und aus verfassungsrechtlichen Gründen grundsätzlich nicht notwendig. Die Bestellung als solche unterliegt grundsätzlich keinem Gesetzesvorbehalt, sondern ist allein Sache der Bundeskanzlerin oder des Bundeskanzlers und der gesetzlich genannten weiteren Beteiligten461. Allenfalls bei extrem missbräuchlicher Inanspruchnahme des Amtes – etwa durch die nicht sehr realistische Bestellung von 100 Parlamentarischen – könnte die Bestellung als so wesentliche Maßnahme angesehen werden, dass sie einen Parlamentsvorbehalt auslösen könnte. Nach dem Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen soll eine Entscheidung dann wesentlich und damit eine Parlamentsbeteiligung notwendig sein, „wenn sie zwar nicht von grundlegender Bedeutung für die Grundrechte und deren Verwirklichung ist, wohl aber diese Bedeutung für andere 457  Ausführlich und mit Nachweisen im 2. Teil unter Punkt B. I. 4. Parlamentarische als Verfassungsorgane (S. 106). 458  Kloepfer, Verfassungsrecht I, 2011, § 18 Rn. 213; ausführlich im 2. Teil unter Punkt C. I. Gestaltungsspielräume der Gesetzgeber, Handlungsmöglichkeit und Handlungspflicht im Bund (S. 116). 459  Hier nur Pestalozza, Verfassungsprozessrecht, 1991, § 7 Rn. 11 bis Rn. 13 sowie zur Unterscheidung zwischen Abgeordneten als Teil des Organs Bundestages und als „andere Beteiligte“ Schlaich / Korioth, BVerfG, 2012, 4. Teil, Rn. 88. 460  Pestalozza, Verfassungsprozessrecht, 1991, § 7 Rn. 29; zum Sonderfall der Prozessstandschaft siehe nur Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, 2014, Art. 93 Rn. 11. 461  Zur Zurückhaltung der Bewertung bei mehrstufigen politischen Entscheidungen BVerfG, Urteil vom 25. August 2005, Az. 2 BvE 4 / 05 u. a., Rn. 160 (bei juris) = BVerfGE 114, 121 ff., dort zur Auflösung nach Art. 68 GG.



D. Justiziabilität: Anwendungskontrolle, Teil I215

tragende Prinzipien der Verfassung und deren Verwirklichung besitzt. Ein Vorbehalt des Gesetzes kann danach für organisatorische Entscheidungen bestehen, die wesentlich sind für die Verwirklichung des Rechtsstaatsprinzips und des Grundsatzes der Gewaltenteilung […]“462. Allein bei einer deutlich missbräuchlichen Anwendung der Norm könnte demnach ein Verfahren Aussicht auf Erfolg haben. Im Übrigen ist Regulativ allein der Haushalt, wobei hinsichtlich der Reichweite und Grenzen – etwa bei der nachträglichen Bestellung von Parlamentarischen – auf den Streit über Ressorteinrichtung und Ressortfinanzierung mit Blick auf die Organisationsgewalt verwiesen werden kann463. Die Option für einzelne Abgeordnete, ein Organstreitverfahren hinsichtlich der behaupteten Unzulässigkeit der Bezüge für Parlamentarische (Stichwort Funktionszulagen) zu betreiben, hilft konkret bei der Bestellung nicht weiter, da nicht das Amt oder die Anzahl der Parlamentarischen, sondern allein die mögliche Verletzung des Abgeordnetenstatus‘ wegen der Zahlung von Funktionszulagen untersucht würde464.

II. Gerichtliche Überprüfbarkeit der Entlassung von Parlamentarischen Im Ergebnis gibt es keine Möglichkeit für die Parlamentarischen, ihre Entlassung aus dem Amt gerichtlich überprüfen zu lassen. Der Verwaltungsrechtsweg ist versperrt. Aus den Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht kommt nur das Organstreitverfahren in Betracht. Um ein solches mit Aussicht auf Erfolg zu betreiben, müsste darzulegen sein, dass durch die Entlassung („eine Maßnahme“) eine grundgesetzlich zugewiesene Rechts­ position der Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber verletzt sein könnte. Eine solche ist für Parlamentarische nicht ersichtlich. Es gibt keinen Anspruch auf das Amt. Beamtenrechtliche Vorgaben und Entsprechungen greifen gerade nicht; daher können etwa aus Art. 33 GG keine wehrfähigen Positionen abgeleitet werden. Die Bestellung folgt allein nach politischen Kriterien465, konsequenterweise gilt dasselbe für die Entlassung. 462  VerfGH NRW, NJW 1999, 1243 (1245). Das Urteil ist sehr kritisch besprochen worden, vgl. hier nur Badura, in: FS für Quaritsch, 2000, S. 295 (297); Details im 2. Teil unter Punkt C. I. 2. Gesetzesvorbehalt (S. 120). 463  Vgl. Lehngut, DVBl. 1985, 1359 (1364). 464  Ausführlich im 2. Teil unter Punkt D. Justiziabilität: Normen(erlass)kontrolle (S. 130). 465  Vgl. nochmals VG Düsseldorf, Urteil vom 9. November 2011, Az. 10 K  4963 / 10, Rn. 28 (bei juris) zu Parlamentarischen in NRW; ausführlich zu Möglichkeiten und Grenzen bei beamtenrechtlichen „Konkurrentenklagen“ Battis, DVBl. 2013, 673 ff.

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3. Teil: Status der Parlamentarischen

III. Ergebnisse Die Bestellung und die Entlassung der Parlamentarischen sind in der Regel nicht justiziabel. Das folgt den Verfahren zur Begründung und zur Beendigung der Amtsverhältnisse insoweit, als dafür zwar Voraussetzungen und Beteiligte in den Staatssekretärsgesetzen genannt sind, die Entscheidungen für oder gegen Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber aber dem Grunde nach politische Entscheidungen sind. Konflikte werden dementsprechend auch politisch gelöst.

4. Teil

Funktionen für das Parlament Der Nutzen der Parlamentarischen für den Deutschen Bundestag und die Landesparlamente ist funktionsbezogen zu ermitteln1. Anhand der Gesetzgebungs- bzw. Rechtsetzungsfunktion2, der Kontrollfunktion sowie der Öffentlichkeitsfunktion kann gleichzeitig die rechtliche Rahmung, also die konkrete Zuordnung des Amtes zu Exekutive und Legislative in besonderer Weise verdeutlicht werden. Der Schwerpunkt liegt dabei aus zwei Gründen auf der Gesetzgebungsfunktion. Zum einen, weil „Gesetze […] das wichtigste Steuerungs- und Gestaltungsmittel des […] Rechts-[staates …]“ sind3 und Gesetzgebung damit „[i]m Alltagsgeschäft des Bundestages“ im Vordergrund steht4. Zum anderen erfolgt diese Gewichtung, weil dem Bundestag durch das Grundgesetz bei der Gesetzgebung eine zentrale Position zugewiesen ist5, die er jedoch nicht allein, sondern mit zwei anderen obersten Verfassungsorganen, der Bundesregierung und dem Bundesrat, ausübt6. Die Funktion 1  Ähnlicher Ansatz mit Blick auf die Rollen verschiedener Beteiligter im Parlament (auch Parlamentarische) bei von Oertzen, Das Expertenparlament, 2006, S. 257 (zusammenfassende Tabelle). 2  Die Gesetzgebungsfunktion wird hier in einem weiten Sinne als Rechtsetzungsfunktion bezeichnet und verstanden, zum Begriff „Rechtsetzung“ vgl. Handbuch der Rechtsförmlichkeit, 2008, Rn. 18. In der Verfassung von Mecklenburg-Vorpommern heißt es etwa: „3. Abschnitt, I. Rechtsetzung und Verfassungsänderung“. 3  Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 37; ausführlich Schuppert, Governance und Rechtsetzung, 2011, S. 142 ff. 4  Bericht und Empfehlungen der Unabhängigen Kommission zu Fragen des Abgeordnetenrechts (Unterrichtung durch den Präsidenten des Deutschen Bundestages), BT-Drs. 17 / 12500, S. 11; zum Stellenwert der Gesetzgebungsfunktion auch Di Fabio, Der Staat 1990, 599 (601 sowie 604); Thaysen, Regierungssystem, 1976, S. 53. 5  Art. 77 Abs. 1 Satz 1 GG: „Die Bundesgesetze werden vom Bundestage beschlossen.“; Pestalozza, NJW 1991, 2081 (284); allgemein zum Bundestag als Handlungs- und Entscheidungsmitte im politischen System Kirchhof, in: FS für Badura, 2004, S. 237 (242, 262). Zur Ergänzung bzw. Erweiterung der rechtswissenschaft­ lichen Perspektive siehe Schuppert, Governance und Rechtsetzung, 2011, S. 44 ff. (und sogleich unten Fn. 12). 6  Klein, H. H., in: Isensee / Kirchhoff, HStR  III (2005), § 50 Rn. 8; Magiera, Parlament und Staatsleitung, 1979, S. 240; siehe zum Begriff Staatsleitung „zur gesamten Hand“ Friesenhahn, VVDStRL 1958, S. 9 (38).

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

der Parlamentarischen des Bundes als Teil des Parlaments (Abgeordnete / r) sowie als unterstützender Teil der Regierung (Staatssekretär / in) verdient daher besondere Beachtung. Für die Landesparlamente wird die Bezugnahme auf die Gesetzgebung als zentrale Funktion der Parlamente zum Teil zwar sehr skeptisch beurteilt7; nicht zuletzt deshalb, weil die Gesetzgebungskompetenzen – anders als Art. 70 Abs. 1 GG vermuten ließe – in der Praxis zu Lasten der Länder überwiegend dem Bund zustehen8. Allerdings lassen sich hieraus erhellende Konsequenzen für die Beurteilung des Amtes der Parlamentarischen in den Ländern sowie dessen Ausgestaltung und Bedeutung für die Landtage im Vergleich zum Bund ziehen. Die im zweiten und dritten Schritt zu untersuchende Kontroll- und Öffentlichkeitsfunktion vollzieht sich als „Querschnittsfunktion“9 bereits im Gesetzgebungsverfahren; hier gibt es zahlreiche fließende Übergänge10, die sich auch auf die Rolle der Parlamentarischen auswirken. Schließlich verdeutlichen Überlegungen zur gerichtlichen Kontrolle von Handlungen der Parlamentarischen (Justiziabilität) wiederum deren Rolle innerhalb der Regierung und ihre Verankerung im politischen Raum.

A. Parlamentarische und Rechtsetzung Die Parlamentarischen spielen im gesamten Gesetzgebungsverfahren im Bund und in den Ländern eine Rolle. Sie sind damit Beteiligte in einem Verfahren, das zwar vor allem durch die Rechtswissenschaft anhand der zeitlichen Abfolge typisiert ist, welches gleichzeitig jedoch als Prozess zu verstehen ist, der nicht chronologisch-linear abläuft und der neben den grundgesetzlich und geschäftsordnungsordnungsrechtlich vorgesehenen Beteiligten weitere „Akteure“11 innerhalb und außerhalb der Verfassungsorgane kennt, die mit unterschiedlichen, zum Teil sehr gegenläufigen Interessen am Gesetzgebungsprozess teilnehmen12. Das wirkt sich auch auf die Rolle der Parlamentarischen aus. 7  Patzelt, in: Landespolitik, 2006, S. 108 (115 f.); ähnlich schon Schneider, H., Länderparlamentarismus, 1979, S. 47 f. 8  Dazu nur Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, 2014, Art. 70 Rn. 1. 9  Klein, H. H., in: Maunz / Dürig, Art. 38 Rn. 56 (71.  EL 2014); Hesse / Ellwein, Das Regierungssystem, 2012, S. 378. 10  Zeh, in: HStR III (2005), § 52 Rn. 42; Klein, H. H., in: Maunz / Dürig, Art. 38 Rn. 51 (71. EL 2014); Krebs, Kontrolle, 1984, S. 128. 11  Vgl. von Beyme, Der Gesetzgeber, 1997, S. 48  ff.; Smeddinck, Gesetzesproduktion, 2006, S. 75 ff; zu den fünf „Hauptbeteiligten“ Loewenberg, Parlamentarismus, 1969, S. 280. 12  Ausführlich Schuppert, Governance und Rechtsetzung, 2011, S. 44 ff.; von Beyme, Der Gesetzgeber, 1997, S. 73 ff.; zu „Gesetzgebung als Prozess“ schon Schulze-



A. Parlamentarische und Rechtsetzung219

Konkret fragt sich an dieser Stelle der Arbeit: In welchen Stadien des Rechtsetzungs- bzw. Gesetzgebungsverfahrens treten Parlamentarische auf? Zu welchen Gremien haben Parlamentarische Zugang? Welche Themen besetzen sie? Und wer ist „Nutznießer“ möglicher Beteiligungen, wer ist z. B. „der Bundestag“? Die Rechtsgrundlagen sind dabei unter Berücksichtigung der parlamentarischen Praxis zu reflektieren, um die genannten zeitlichen, örtlichen, inhaltlichen sowie personellen Aspekte anhand regelungstechnischer und gewohnheitsrechtlicher Zugänge zu verstehen.

I. Gesetzgebung im Bund Schon beim Gesetzgebungsverfahren im Bund sind die Rollen der Parlamentarischen des Bundes und die der Länder von Bedeutung, da der Gesetzesvollzug regelmäßig bei den Ländern liegt und diese deshalb frühzeitig und in alle Phasen des Verfahrens eingebunden sind13. Hinzu kommen Besonderheiten der Haushaltsgesetzgebung („Haushaltskreislauf“14). 1. Beginn des Verfahrens – Gesetzgebungsvorbereitung Parlamentarische handeln politisch, aber ihre Möglichkeiten sind nur teilweise verrechtlicht. Da sich die Untersuchung an dieser Stelle auf die rechtlich normierten Möglichkeiten der Parlamentarischen konzentriert, wird zur Bestimmung des Beginns des Gesetzgebungsverfahrens das Grundgesetz als Anhaltspunkt gewählt: Nach Art. 76 Abs. 1 GG werden Gesetzesvorlagen durch die Bundesregierung, aus der Mitte des Bundestages oder durch den Bundesrat in den Bundestag eingebracht; eine Ausnahme gilt gemäß Art. 110 Abs. 3 GG für das Haushaltsgesetz, denn hier ist allein die Bundesregierung initiativberechtigt15. Mit diesem Initiativrecht ist die KompeFielitz, Gesetzgebung, 1988, S. 255 ff. (insbesondere S. 277); zu rechtlichen Fragen bei der Gesetzesvorbereitung durch Externe, etwa Anwälte, vgl. Battis, ZRP 2009, 201 f.; ders. ZG 2011, 58 ff.; Risse, in: Kloepfer, Gesetzgebungsoutsourcing, 2011, S. 109 (113 ff.); zum Bereich „Transparenz“ und „Lobbyismus“ siehe Hoppe, ZRP 2009, 39 (40) sowie die Bekanntmachung der öffentlichen Liste über die Registrierung von Verbänden und deren Vertretern beim Deutschen Bundestag vom 10. Mai 2013, Bundesanzeiger vom 29. Mai 2013, BAnz AT 29.05.2013 B1; zu den dort registrierten „Interessenvertretern“ vgl. nur Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 270 ff.; zum „informellen Verfahren“ der Vorbereitung Smeddinck, Gesetzesproduktion, 2006, S. 107 f.; allgemein zum „inneren Gesetzgebungsverfahren“ Hölscheidt / Menzenbach, DÖV 2008, 139 ff.; zur Gesetzesfolgenabschätzung siehe nur Baer / Lewalter, DÖV 2007, 195 (196 f.). 13  König, Gesetzgebungsvorhaben, 2002, S. 395 (408 f.). 14  Heintzen, in: Isensee / Kirchhof, HStR  V (2007), § 120 Rn. 58. 15  BVerfGE 45, 1 (46); BVerfGE 70, 324 (357): „Einbringungsmonopol“; Details bei Hölscheidt, Der Haushaltsausschuss, 1988, S. 57.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

tenz verbunden, Gesetzentwürfe auch vorzubereiten16 und zwar nach Maßgabe des Grundgesetzes17, der Geschäftsordnungen und Verwaltungsvorschriften der Initiativberechtigten sowie des Gewohnheitsrechts18. Parlamentarische spielen bereits in diesem Gesetzgebungsvorbereitungsverfahren der Initiativberechtigten eine Rolle. a) Gesetzesvorlagen der Bundesregierung Die Vorbereitung der Gesetzesvorlagen der Bundesregierung wird als eine der wichtigsten Aufgaben der Ministerialbürokratie betrachtet19, die in der 17. Wahlperiode durch 14 Ressorts und mehr als 18.500 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern20 mit den dafür nötigen sachlichen und personellen Mitteln ausgestattet war. Dem standen zirka 2.600 Beschäftigte der Bundestagsverwaltung, insgesamt rund 1.000 Fraktionsangestellte sowie etwa 4.500 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Abgeordneten gegenüber21. Schon das zahlenmäßige Verhältnis belegt die vielfach beschriebene „Dominanz der Regierung(smehrheit)“22 bei der Einbringung von Gesetzesvorlagen: Die meisten Gesetzesvorlagen werden durch die Bundesregierung in den Bundestag eingebracht23, und noch deutlicher wird das Verhältnis, wenn man die Zahlen der Vorlagen vergleicht, die erfolgreich im Bundestag verabschiedet werden24. 16  Sannwald,

in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke, GG, 2014, Art. 76 Rn. 9. allerdings zum Verfahren weitgehend schweigt, dazu Hölscheidt / Menzenbach, DÖV 2008, 139, m. w. N.; zum materiellen Gehalt Risse, in: Kloepfer, Gesetzgebungsoutsourcing, 2011, S. 109 (113). 18  Im Einzelnen Ossenbühl, in: Isensee / Kirchhof, HStR  V (2007), § 102 Rn.  2 ff. 19  Leonhardt, in: Gesetzgebung, 1984, S. 47; Di Fabio, Der Staat 1990, 599 (605); Pestalozza, NJW 1991, 2081 (2084). 20  Zahlen bei Hölscheidt, DVBl. 2010, 78 (80 und 83 [Übersicht]). 21  Hölscheidt, DVBl. 2010, 78 (83 [Übersicht]). 22  Ismayr, Der Bundestag, 2012, S.  219; ähnlich Maaßen, in: Kluth / Krings, Gesetzgebung, 2014, § 8 Rn. 2. 23  Schneider, H., Gesetzgebung, 2002, Rn. 93; Im Durchschnitt der Jahre 1949 bis 1994 waren es 59 Prozent, Datenhandbuch des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999, Bd. II, S. 2387; die Herkunft der Gesetzesvorlagen unterliegt Schwankungen (zwischen 44,3 Prozent in der 13. Wahlperiode und 68,8 Prozent in der 7. Wahlperiode), Datenhandbuch des Deutschen Bundestages 1994 bis 2003, S. 572 und 1949 bis 1999, Bd. II, S. 2389. 24  Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 219. Für die 17. Wahlperiode (Stand: 3. Mai 2013) vgl. die „Statistik der Gesetzgebung“, Parlamentsdokumentation des Deutschen Bundestages. Danach beruhten von zu diesem Zeitpunkt beschlossenen 476 Gesetzen 380 auf einer Regierungsvorlage, das sind knapp 80 Prozent; hinzu kom17  Das



A. Parlamentarische und Rechtsetzung221

aa) Beteiligung der Parlamentarischen des Bundes Die Beteiligung der Parlamentarischen des Bundes an der Gesetzgebung ist entsprechend der gesetzlich verankerten Konzeption (§ 1 Abs. 2 ParlStG) als „Unterstützung“ der Regierungsmitglieder im Schwerpunkt in Verwaltungsvorschriften der Ministerien und damit in sehr hoher Abhängigkeit vom Regierungsmitglied geregelt25. Das Regierungsmitglied allein bestimmt nach § 14a GOBReg, mit welchen Themen die Parlamentarischen im Haus auf welche Weise und mit welchen Kompetenzen befasst sind. Eine explizite Zuweisung der konkreten Aufgabe „Gesetzentwurfsbegleitung“ bzw. „Vorbereitung der Gesetzgebung“26 an die Parlamentarischen gibt es nicht, doch sie ergibt sich im Zusammenspiel von Gemeinsamer Geschäftsordnung und Hausanweisungen27. Das gilt für alle Stadien der Gesetzesvorbereitung – von der Erstellung des Referatsentwurfs, über die Abstimmung zum Ressortentwurf bis hin zum Regierungsentwurf28 und prinzipiell auch für die Aufstellung des Haushaltsplanes. Hier ist dem Finanzministerium durch die Bundeshaushaltsordnung und die Geschäftsordnung der Bundesregierung „die zentrale Stellung“ zugewiesen29.

men die als Bundestagsinitiativen verbuchten Entwürfe, die lediglich parallel zum Entwurf der Regierung eingebracht werden; weitere Daten zu verabschiedeten Gesetzesvorhaben der Bundesregierung im Datenhandbuch des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999, Bd. II, S. 2387 und 1994 bis 2003, S. 573. 25  Aus dem Schrifttum dazu nur Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S.  48 f. 26  Vgl. Überschrift bei Ossenbühl, in: Isensee / Kirchhof, HStR  V (2007), § 102 Rn. 8; zu den einzelnen Phasen auch Smeddinck, Gesetzesproduktion, 2006, S. 158. 27  Die folgenden Ausführungen beruhen hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung in den Ressorts und im Kanzleramt auf einer Abfrage zu Beginn des Jahres 2012 für die 17. Wahlperiode. Ein vollständiger, nach Ressorts geordneter, tabellarischer Überblick findet sich im 6. Teil unter dem Punkt D. I. Aufgaben und Befugnisse der Parlamentarischen (S. 374). Zu – überwiegend nach Ministerien geordneten – Auswertungen der Hausanweisungen früherer Wahlperioden, aus denen sich ähnliche Erkenntnisse ergeben, Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 50 ff. (Abdruck einer Hausanweisung aus dem BMI, S. 107 f.); Fromme, ZParl 1970, 53 (68 ff.); Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 70 ff.; sehr ausführlich Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 89 ff.; knapp systematisiert bei Schäfer, H., DÖV 1969, 38 (41); tabellarisch im Bericht der Projektgruppe für Regierungs- und Verwaltungsreform, 1969, S.  149 (hieran angelehnt die hiesige Auswertung von Hausanweisungen der 17. Wahlperiode). 28  Zu den einzelnen Stadien und Begriffen Leonhardt, in: Gesetzgebung, 1984, S. 47 (52). 29  Heintzen, in: Isensee / Kirchhof, HStR  V (2007), § 120 Rn. 62; ausführlich zum zeitlichen Ablauf Hölscheidt, Der Haushaltsausschuss, 1988, S. 60 ff.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

(1) Beteiligung am Ressortentwurf Die Beteiligung der Parlamentarischen ist zunächst ressortintern zu betrachten; von Bedeutung sind allgemeine Informations- und spezielle Weisungsrechte sowie sachlich-inhaltliche Zuständigkeiten der Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber. (a) Unterrichtungs-, Aktenvorlage- und Zeichnungsrechte Ein Ressortentwurf läuft in aller Regel (auch) über den Tisch der Parlamentarischen: Bei der Erstellung des Referatsentwurfs und der Abstimmung dieser Vorlage zum Ressortentwurf durch das federführende Ressort wird die Hausleitung über das Gesetzesvorhaben der zuständigen Organisationseinheit bezüglich der inhaltlichen sowie zeitlichen Planung informiert30. Im Innenministerium, im Finanzministerium und im Verteidigungsministe­rium war § 6 GGO („Leitung des Bundesministeriums“) dahingehend konkretisiert, dass hierzu „Minister, Parlamentarische Staatssekretäre [und] Staats­ sekretäre“ gehören31, so dass in der Regel die Unterrichtungsvorlage an die Ministerin oder den Minister auch über die Parlamentarischen zu laufen hatte. Für bestimmte Bereiche im Innenministerium galt dies ergänzend konkret bezogen auf die Parlamentarischen innerhalb ihrer Zuständigkeit: „Vorlagen an den Minister in europäischen Angelegenheiten sind über Herrn PSt […] vorzulegen.“32 Ergänzend hieß es für das Innenministerium weiter, dass den Parlamentarischen ein Abdruck zuzuleiten ist, sofern die Vorlage nicht direkt über sie zugeleitet wurde und ihr „Aufgabenbereich berührt ist“33. Justiz- und Wirtschaftsministerium hatten übereinstimmend geregelt, dass die Parlamentarischen „über alle Angelegenheiten von politischer und grundsätzlicher Bedeutung laufend zu unterrichten [sind]“34 und „insbeson­ 30  Handbuch zur Vorbereitung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften, 2012, Rn. 92; König, Gesetzgebungsvorhaben, 2002, S. 395 (401). 31  Hausanordnung des BMI, Vorlagen an die Leitung des Hauses (Stand: 1. April 2011), Punkt 1 Vorlagen; Auskunft des BMF vom 5. März 2012 unter Bezugnahme auf die Ergänzende Geschäftsordnung (GO-BMF) unter dem Stichwort Schriftgut an den Leitungsbereich; Verfügung des Bundesministers der Verteidigung vom 16. Februar 2010 zu Verantwortlichkeiten im Bereich der Leitung, Punkt 1.; vgl. auch König, Gesetzgebungsvorhaben, 2002, S. 395 (401). 32  Hausanordnung des BMI, Vorlagen an die Leitung des Hauses (Stand: 1. April 2011), Punkt 3.1 Geschäftsgang. 33  Hausanordnung des BMI, Vorlagen an die Leitung des Hauses (Stand: 1. April 2011), Punkt 3.1 Geschäftsgang. 34  Hausverfügung des BMJ (Stand: 12. März 2012), Kapitel 3, Hv 3.1 Parlamentarische Staatssekretärin oder Parlamentarischer Staatssekretär, Punkt 2. Unter-



A. Parlamentarische und Rechtsetzung223

dere“35 Abdrucke von Vorlagen an die Ministerin bzw. den Minister erhalten. Ähnliches sahen auch die Verwaltungsvorschriften im Verteidigungsministerium, im Verkehrsministerium und im Bildungsministerium vor: Im Verteidigungsministerium waren die Parlamentarischen „an allen Ministervorlagen nachrichtlich zu beteiligen“36, im Verkehrsministerium war den „Vorlagen für den Minister jeweils ein Abdruck für die Parlamentarischen […] beizufügen“37 und auch im Bildungsministerium erhielten die Parlamentarischen eine „Kopie jeder Leitungsvorlage“38. Etwas allgemeiner hieß es für die Parlamentarischen im Auswärtigen Amt, dass durch das „Büro Staatssekretäre“ (Arbeitseinheit 030) sichergestellt werden solle, dass „sie zu allen wichtigen Vorgängen und Terminen unverzüglich und vollständig [unterrichtet]“ werden39. Die Unterrichtungspflichten gegenüber den Parlamentarischen wurden in einigen Häusern ausdrücklich ergänzt durch Akteneinsichts- und Aktenvorlagerechte. Sie ermöglichten den Parlamentarischen, neben den Unterlagen, die sie automatisch erhalten, ergänzende Informationen anzufordern: Im Wirtschaftsministerium konnten sie „[z]ur Erledigung der ihnen obliegenden Aufgaben […] Auskünfte und Aktenvorlage verlangen“40, im Justizmi­ nisterium war zusätzlich von „Stellungnahmen“ die Rede41. Etwas allge­ meiner war es im Verteidigungsministerium formuliert, wo sich die Parlamentarischen „[f]ür die erforderliche Zuarbeit […] der Fachbereiche des Ministeriums [bedienen]“42 konnten. Die Ausübung dieser Rechte war im Verteidigungsministerium an das Einvernehmen43 mit den bzw. an die Weirichtung; Ergänzende Geschäftsordnung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie, Kapitel 2, Abschnitt 2. 35  Ergänzende Geschäftsordnung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie (GO-BMWi), Kapitel 2, Abschnitt 2. 36  Verfügung des Bundesministers der Verteidigung vom 16. Februar 2010 zu Verantwortlichkeiten im Bereich der Leitung, Punkt 5. 37  Ergänzende Geschäftsordnung des BMVBS (ErgGO), Zu § 16 Schriftverkehr, Punkt 2. Vorlagen an die Leitung. 38  Ergänzende Geschäftsordnung (EGO-BMBF) (Stand: 08 / 10), 1.2 Leitungsvorlagen, Punkt I. Vorlagen an die Leitung. 39  Erlass des Bundesministers des Auswärtigen vom 4. Juli 2011, S. 2, Punkt 4. 40  Ergänzende Geschäftsordnung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie (GO-BMWi), Kapitel 2, Abschnitt 2. 41  Hausverfügung des BMJ (Stand: 12. März 2012), Kapitel 3, Hv 3.1 Parlamentarische Staatssekretärin oder Parlamentarischer Staatssekretär, Punkt 2. Unterrichtung. 42  Verfügung des Bundesministers der Verteidigung vom 16. Februar 2010 zu Verantwortlichkeiten im Bereich der Leitung, Punkt 3. 43  Verfügung des Bundesministers der Verteidigung vom 16. Februar 2010 zu Verantwortlichkeiten im Bereich der Leitung, Punkt 3.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

terleitung durch die beamteten Staatssekretäre oder Staatssekretärinnen geknüpft, weil der Geschäftsverkehr in der Regel über die ranghöchsten Beamtinnen und Beamten des Hauses läuft44. Es bestand also für die Parlamentarischen die Möglichkeit, ergänzende Informationen einzuholen oder unvollständige Unterlagen komplettieren zu lassen. Auch für die Parlamentarischen (Staatsministerin und Staatsminister) im Bundeskanzleramt gibt es Beteiligungsmöglichkeiten bei der Erstellung eines Gesetzentwurfs; aus der Stellung des Hauses in der Regierungsorganisation und damit auch im Gesetzgebungsvorbereitungsverfahren45 sowie aus dem Umstand, dass das Amt dort im Wesentlichen als „Beauftragtenamt“ ausgestaltet ist, ergeben sich jedoch einige Unterschiede zu den Ministerien46: Das Bundeskanzleramt ist grundsätzlich ressortfrei ausgestaltet47. Das Haus hat eine koordinierende und steuernde Funktion48 und wird dementsprechend schon vor der Abfassung und Abstimmung des Ressortentwurfs informiert und über den Fortgang der Planungen regelmäßig unterrichtet (§ 40 GGO). Je nach Sachgebiet des Entwurfs erfolgt auch eine Beteiligung der Parlamentarischen, die im Bundeskanzleramt allerdings nicht auf Hausanweisungen beruht, sondern auf der Gemeinsamen Geschäftsordnung sowie Gesetz, Organisationserlass und Kabinettsbeschluss. So wird die Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration, deren Aufgaben und Befugnisse in drei Vorschriften im Aufenthaltsgesetz Eingang gefunden haben, „bei Rechtsetzungsvorhaben der Bundesregierung oder einzelner Bundesministerien […], die ihren Aufgabenbereich betreffen, möglichst frühzeitig beteiligt“49. Der Beauftragte für Kultur und Me­ dien ist insoweit als Sonderfall zu betrachten, als er – basierend auf Organisationserlass50 – einer eigenen Behörde vorsteht, mit entsprechenden Kompetenzen gegenüber Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern51. Ein weiterer 44  Ausdrücklich geregelt im BMVg; BMJ; BMVBS; BMWi; so auch schon in den ersten Jahren, siehe Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 56; Wahl, Stellvertretung im Verfassungsrechts, 1971, S. 239. 45  Vgl. Knoll, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 201 (201 und 205). 46  Zu den generellen Bedenken bezüglich des Einsatzes von Parlamentarischen im Bundeskanzleramt kurz nach der Schaffung des Amtes siehe Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 172 ff. 47  Ausnahmen bei Knoll, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 201 (210). 48  Ausführlich dazu Busse, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 221 (230 ff.). 49  § 94 Abs. 1 Satz 1 AufenthG; Details für die 17. Wahlperiode in der Antwort der Bundesregierung auf eine (diesbezüglich skeptische) Kleine Anfrage der Frak­ tion BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN, BT-Drs.  17 / 7382. 50  Vgl. Punkt IV. der Bekanntmachung des Organisationserlasses des Bundeskanzlers vom 27. Oktober 1998, BGBl. I 1998 S. 3288. 51  Busse, DÖV 1999, 313 (315).



A. Parlamentarische und Rechtsetzung225

Staatsminister fungierte auf Grundlage eines Kabinettsbeschlusses als ­Koordinator für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung und steuerte in dieser Funktion das gleich lautende Programm als Vorsitzender eines Staatssekretärsausschusses, dem „verantwortlichen Lenkungsgremium“ für diese ressortübergreifende Querschnittsaufgabe52. Der Ausschuss besteht aus beamteten Staatssekretärinnen und Staatssekretären. Der Koordinator wurde unterstützt von der Geschäftsstelle Bürokratieabbau im Bundes­ kanzleramt53. Gleichzeitig war er Koordinator für die Bund-Länder-Beziehungen. (b) Weisungsrechte Daneben stellt sich die immer wieder problematisierte Frage nach den Weisungsrechten der Parlamentarischen gegenüber den Beschäftigten in den Ressorts54. Rechtlich ist sie anhand der Vorgaben des Art. 65 Satz 2 GG, § 14 Abs. 3 i. v. m. § 14a GOBReg, § 6 GGO sowie möglicher Regelungen in den Hausanweisungen zu beurteilen: Grundsätzlich gilt, dass nur den Ministerinnen und Ministern die „alleinige und uneingeschränkte Weisungsbefugnis […] gegenüber allen Angehörigen ihres Ressorts“ zusteht55. Dies folgt aus der parlamentarischen Verantwortung der Ministerinnen und Minister gemäß Art. 65 Satz 2 GG56; sie sind oberste Dienstvorgesetzte nach § 3 Abs. 2 BBG. Im Falle ihrer Verhinderung werden sie gemäß § 14 Abs. 3 GOBReg i. V. m. § 6 Abs. 1 GGO durch die beamteten Staatssekretärinnen und Staatssekretäre „[a]ls Leiter einer Obersten Bundesbehörde“ vertreten 52  Zu den Details vgl. Kabinettsbeschluss „Programm Bürokratieabbau und besser Rechtsetzung“ vom 25. April 2006 sowie den Bericht der Bundesregierung 2011 nach § 7 des Gesetzes zur Einsetzung eines Nationalen Kontrollrates, BTDrs.  17 / 9378, S. 3. 53  Zur personellen Besetzung in der 16. Wahlperiode und weiteren Einzelfragen vgl. die Antwort auf eine Kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE., BT-Drs. 16 / 6152, S.  2 f. 54  Die Frage war bereits in den parlamentarischen Beratungen bei der Schaffung des Amtes umstritten, vgl. ausführlich den Schriftlichen Bericht des Innenausschusses zu BT-Drs.  V / 1556; zusammenfassend Ley, Ministerbefangenheit, 2006, S. 271, m. w. N. sowie Bericht der Projektgruppe für Regierungs- und Verwaltungsreform, 1969, S. 145 ff.; aus der Literatur außerdem Wahl, Stellvertretung im Verfassungsrecht, 1971, S. 234 ff.; ders., Der Staat 1969, 327 (337); Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 55; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 63 ff.; zum nicht in Kraft getretenen § 14a GOBReg, der Weisungsrechte ausgeschlossen hätte, Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 41 (mit Zitat der Norm); Schäfer, H., DÖV 1969, 38 (41). 55  BVerwG, NJW 1973, 865; Battis, BBG, 2009, § 62 Rn. 3. 56  Battis, BBG, 2009, § 62 Rn. 3; auch dazu BVerwG, NJW 1973, 865.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

(„Regelvertretung“57). Die Parlamentarischen vertreten die Ministerinnen und Minister in dem nach § 14a GOBReg übertragenen Aufgabenbereich sowie in bestimmten Einzelfällen, § 14 Abs. 3 GOBReg. Innerhalb dieser Vorgaben stehen den Parlamentarischen alle Befugnisse der vertretenen Ministerinnen und Minister zu; „die Vertreter [nehmen] die Befugnis des Vertretenen in vollem Umfang wahr“58. Das bezieht sich auch auf Weisungsrechte59. Die Reichweite bestimmt sich also allein danach, welche Aufgaben den Parlamentarischen – in welcher Form auch immer – durch die Ministerinnen und Minister übertragen worden sind; das Weisungsrecht in der Vertretung ist abgeleitet und jederzeit widerrufbar60. Im Ergebnis gilt dies auch für den „Normalfall“61, also wenn das Regierungsmitglied nicht verhindert ist62. Hierfür bedarf es allerdings eines weiteren Schrittes in Form der expliziten Ergänzung der auf die Parlamentarischen übertragenen Aufgaben um ein flankierendes Weisungsrecht zur Erfüllung dieser Aufgaben63. Dies gilt jedoch nur, soweit sich nicht schon durch die Einbeziehung der Parlamentarischen in den Dienstweg entsprechende dienst- und arbeitsrechtliche Verpflichtungen der Beschäftigten – etwa zur Unterrichtung der Parlamentarischen – ergeben64. Die Beteiligungsmöglichkeiten und Aufgabenzuweisungen sind also gekoppelt mit entsprechenden Weisungsrechten der Parlamentarischen gegenüber den Beschäftigten des Ressorts (aufgabenbezogene Weisungsrechte65); generelle Weisungsrechte enthielten die hier ausgewerteten Hausanweisun57  Honnacker / Grimm, GOBReg, 1969, III. Ergänzung der Kommentierung der GOBReg, § 14 lit. d), zu Abs. 1 (S. 16); siehe auch Väth, Gegenwartskunde 1970, S. 251 (256): „[…] weiterhin die eindeutige administrative Spitze.“ sowie „Vermutung“ der Vertretungsbefugnis zugunsten der beamteten Staatssekretärinnen und Staatssekretäre, Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 69 Rn. 32 (71.  EL 2014). 58  BVerwG, NJW 1973, 865 (866), dort auch zur Pflicht, in den Ressorts entsprechend dieser Vorgaben zu verfahren; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 68. 59  Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 62 Rn. 48 (71.  EL 2014); zum Sonderproblem der Vertretung im Verteidigungsfall Dau, in: FS für Fleck, 2004, S. 81 (83 [Streitstand] und 92 ff.). 60  Schriftlicher Bericht des Innenausschusses zu BT-Drs.  V / 1556, S. 3; Morkel, APuZ 1967, 11 (18). 61  Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 62 Rn. 48 (71.  EL 2014). 62  Ähnlich, mit anderer Begründung Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 62 Rn. 49 f. (71. EL 2014). 63  Wieser, Der Staatssekretär, 1997, S.  33; Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 170 f. und 199 f. 64  Zum Beispiel EGO-BMBF 1.2 Leitungsvorlagen II. Geschäftsgang Nr.  2: „Die von [Parlamentarischen] auf den Eingängen verfügten Wiedervorlagen sind einzuhalten.“



A. Parlamentarische und Rechtsetzung227

gen hingegen nicht66. Zusammenfassend gilt, was schon am Ende der parlamentarischen Beratungen des Staatssekretärsgesetz formuliert wurde: Einer­ seits soll den Parlamentarischen „weder ein originäres noch ein generelles Weisungsrecht eingeräumt werden“, andererseits muss es den Ministerinnen und Ministern möglich sein, ihnen „zur Wahrnehmung […] übertragener Aufgaben bestimmte Weisungsrechte einzuräumen“67. Gibt es mehrere Parlamentarische und mehrere beamtete Staatssekretärinnen und Staatssekretäre, obliegt es dem Regierungsmitglied, durch entsprechende Hausverfügungen die Kompetenzen festzulegen und abzugrenzen68. Unmittelbar unterstellt sind den Parlamentarischen hingegen die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in den Staatssekretärsbüros, regelmäßig mindestens ein / e Vorzimmerbeschäf­ tigte / r sowie ein / e Persönliche / r Referent / in. 65

Die erwähnte Sonderstellung der Parlamentarischen im Bundeskanzleramt (Staatsministerinnen und Staatminister) lässt sich auch an dieser Stelle belegen: Der Staatsminister, der in der 17. Wahlperiode gleichzeitig als Koordinator für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung fungierte, wurde unterstützt durch eine Geschäftsstelle, deren Beschäftigten gegenüber er weisungsbefugt war. Der Beauftragten für Migration, Flüchtlinge und Integration, deren Amt bei einer obersten Bundesbehörde einzurichten ist, wird gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 AufenthG eine Personal- und Sachausstattung zur Verfügung gestellt. In der 17. Wahlperiode arbeiteten der Beauftragten eine Persönliche Referentin sowie ein in fünf Referate unterteilter Arbeitsstab zu69. Diesen Beschäftigten gegenüber war die Beauftragte generell weisungsbefugt. Dasselbe gilt im Geschäftsbereich eines anderen Staatsministers: Der Beauftragte für Kultur und Medien „führt seine inneren Verwal65  Vgl. Hopf, Beamteter und parlamentarischer Staatssekretär, 1967, S. 129 (138); Morkel, APuZ 1967, 11 (18); Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 55; Väth, Gegenwartskunde 1970, S. 251 (255 f.); Wieser, Der Staatssekretär, 1997, S. 33; Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 60; Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (242); zusammenfassend Ley, Ministerbefangenheit, 2006, S. 271, m. w. N. 66  Zur z. T. abweichenden Praxis in früheren Wahlperioden Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 87 ff. 67  Schriftlicher Bericht des Innenausschusses zu BT-Drs.  V / 1556, S. 2; vgl. zur beamtenrechtlichen Unterscheidung zwischen Vorgesetzten und Weisungsberechtigten Battis, BBG, 2009, § 3 Rn. 6; zur Bedeutung des Weisungsrechts für die innerministerielle Durchsetzungskraft der Parlamentarischen Wahl, Der Staat 1969, 327 (336). 68  Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 69 Rn. 32 (71.  EL 2014); Details bei Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 182 f; zum Verhältnis in der Praxis siehe Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 76 ff.; sehr kritisch noch Schäfer, H., DÖV 1969, 38 (42 f.). 69  Organigramm des Bundeskanzleramtes, Ausdruck März 2013.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

tungsangelegenheiten selbständig“70, dazu gehören auch Personal- und Leitungsentscheidungen für über 230 Beschäftigte71. In allen drei Fällen ist die parlamentarische Letztverantwortlichkeit der Kanzlerin72 – trotz der eigenständigen Leitung insbesondere der beiden letztgenannten Bereiche – sichergestellt. Der Beauftragte für Kultur und Medien untersteht der Bundeskanzlerin unmittelbar73 und kann als Parlamentarischer jederzeit entlassen werden. In ihrer Funktion als Staatsministerin gilt das auch für die Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration, die in dieser Zugleichfunktion wiederum von der Bundesregierung, also auf Grundlage eines Kabinettsbeschlusses, entlassen werden kann (§ 92 Abs. 1 i.  V.  m. § 92 Abs. 4 AufenthG). Bei Parlamentarischen in Zugleichfunktion stellt sich also das im Zusammenhang mit parlamentarischen Verantwortlichkeiten von Beauftragten erörterte Problem möglicher „ministerialfreier Räume“74 in der Praxis nicht, da die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber ohnehin jederzeit gemäß § 4 Satz 1 ParlStG entlassen werden können75. (c) Bereichsspezifische Zuständigkeiten Sachlich-inhaltlich hatten die meisten Parlamentarischen bereichsspezifische Zuständigkeiten, da es außer im Justizministerium, im Familienministerium und im Entwicklungshilfeministerium in der 17. Wahlperiode in den Ressorts und im Bundeskanzleramt jeweils mehr als eine(n) Parla­ men­ tarische(n) gab76. Dort waren die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber in der 70  Punkt IV. der Bekanntmachung des Organisationserlasses des Bundeskanzlers vom 27. Oktober 1998, BGBl. I 1998, S. 3288 (BKOrgE 1998); zur Kritik an der Wahrnehmung klassischer Ressortaufgaben durch den Beauftragten Schröder, M., in: FS für Badura, 2004, S. 513 (520 f.). 71  Vgl. Busse, DÖV 1999, 313 (315); Zahl Stand: Juni 2013, Internetauftritt des Beauftragten auf den Seiten der Bundesregierung. 72  Allgemein Schröder, M., in: Isensee / Kirchhof, HStR  III (2005), § 65 Rn. 54; speziell zu Beauftragten Tettinger, in: Isensee / Kirchhof, HStR  V (2007), § 111 Rn.  59 ff. 73  Punkt IV. der Bekanntmachung des Organisationserlasses des Bundeskanzlers vom 27. Oktober 1998, BGBl. I 1998, S. 3288 (BKOrgE 1998). 74  Vgl. Tettinger, in: Isensee / Kirchhof, HStR  V (2007), § 111 Rn. 59; speziell zu den Parlamentarischen in Baden-Württemberg Klein, E., DÖV 1974, 590 (592). 75  A.  A. speziell mit Blick auf den Beauftragten für Kultur und Medien Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 124, unter Bezugnahme auf Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, S. 62, der allerdings nur davon ausgeht, dass keine Unterstellung ohne Anbindung an ein Regierungsmitglied zulässig wäre. 76  Siehe Tabelle mit Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber im 6. Teil unter Punkt C. I. Regierungsmitglieder, Parlamentarische sowie beamtete Staatssekretärinnen und Staatssekretäre in der 17. Wahlperiode im Bund (S. 366).



A. Parlamentarische und Rechtsetzung229

Regel mit ausgewählten Aufgabengebieten betraut, die sich aus den Geschäftsverteilungsplänen oder speziellen Verfügungen ablesen lassen77. Der Geschäftsverteilungsplan des Gesundheitsministeriums wies den beiden Parlamentarischen Aufgaben aus ausgewählten Referaten, Unterabteilungen und Abteilungen zu; im Verkehrsministerium sah der Geschäftsverteilungsplan zusätzlich vor, dass die Aufgaben der drei Parlamentarischen auch regional aufgeteilt sind. Im Auswärtigen Amt bestimmte der Minister per Verfügung für Staatsministerinnen und Staatsminister die Aufgabenbereiche, die nach Abteilungen und Ländern aufgeteilt waren. Im Arbeitsministerium waren die beiden Parlamentarischen für Aufgaben aus bestimmten Fachabteilungen zuständig; im Finanzministerium war die Zuständigkeit unterteilt nach den „Angelegenheiten des Bundeshaushaltes“ und dem „Gebiet der Steuerpolitik“. Die – grundsätzlich denkbare und verfassungsrechtlich zulässige78 – selbstständige Leitung von Unterabteilungen oder Abteilungen in den Ressorts war allerdings nirgends vorgesehen. Außerdem haben Parlamentarische Funktionen als Beauftragte wahrgenommen79. Anders als im Bundeskanzleramt, wo das Amt schwerpunktmäßig für konkret ausgewählte Sonderprojekte und bestimmte Politikbereiche genutzt wird80, ist es in den Ressorts in der Regel eine Zusatzfunk­tion neben den generellen Aufgaben81. Zwölf der 30 Parlamentarischen hatten in der 17. Wahlperiode insgesamt 13 Beauftragten- und Koordinationsämter 77  BMF (Geschäftsverteilungsplan: ein Parlamentarischer für Bundeshaushalt, einer für Steuerpolitik); BMAS (Organigramm verweist auf verschiedene Abteilungen sowie EGO des BMAS zu § 6 GGO); BMVg (Ministerweisung vom 16. Februar 2010); BMFSFJ (2.2.2 der EGO); AA (Angelegenheiten verschiedener Abteilungen, Ministerweisung vom 4. Juli 2011); BMG (Geschäftsverteilungsplan); BMVBS (Geschäftsverteilungsplan). Zur Entwicklung in der Praxis seit Einführung des Amtes ausführlich Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 83 ff. 78  Busse, ParlStG, 2014, §  1 Rn. 10; strittig, zum Streit siehe Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 62 Rn. 50 (71.  EL 2014) im Ergebnis pro Zulässigkeit; differenzierend Staff, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 1970, S. 47 ff. (zusammenfassend S. 57); ihr folgend Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 530; Beispiel aus der 6.  Wahlperiode in der Antwort auf eine Kleine Anfrage, BT-Drs.  VI / 642, S. 2 (Unterstellung von Abteilungen im Bundesministerium für Jugend, Familie und Gesundheit); aus der weiteren Praxis früherer Wahlperioden Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 83 ff. sowie Röhring, in: Röhring / Sontheimer, 1970, S. 337 (240 f.); als nicht (mehr) praxisrelevant eingeschätzt durch Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 71. 79  Busse, ParlStG, 2014, § 1 Rn. 10. 80  Vgl. Knoll, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 201 (213); ausführlich zu den Aufgaben des Beauftragten für Kultur und Medien Peitz, „Ich schaue doch nicht tatenlos zu!“, in: Der Tagesspiegel vom 20.  August 2013, S. 19 (Interview mit dem Staatsminister der 17. Wahlperiode, Bernd Neumann, MdB, CDU). 81  So z. B. die Auskunft des BMWi vom 11. April 2012.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

inne82. Im Innenministerium beispielsweise war einer der Parlamentarischen gleichzeitig Beauftragter der Bundesregierung für die Neuen Bundesländer83 sowie Beauftragter der Bundesregierung für Aussiedlerfragen und nationale Minderheiten. Im Wirtschaftsministerium waren die drei Parlamentarischen als Koordinator für die maritime Wirtschaft, als Koordinator für Luft- und Raumfahrt sowie als Beauftragter für Mittelstand und Tourismus eingesetzt. Im Arbeitsministerium fungierte ein Parlamentarischer als Beauftragter für die Deutsch-Griechische Versammlung. Das Auswärtige Amt wies einem Staatsminister die Funktion als Beauftragter für die deutsch-französische Zusammenarbeit zu sowie einer Staatsministerin die Koordination für die deutsch-polnische zwischengesellschaftliche und grenznahe Zusammenarbeit. Im Verkehrsministerium wurde 2010 ein Parlamentarischer als Koordinator der Bundesregierung für Güterverkehr und Logistik bestimmt84. Die Zuweisung bestimmter Bereiche kann einerseits mit einer höheren Spezialisierung der Parlamentarischen verbunden sein, was positive Effekte für die Anerkennung als kompetente Gesprächs- und Verhandlungspartnerinnen und -partner haben kann. Andererseits kann die Zuweisung ausgewählter Aufgaben den Ausschluss von anderen, als wichtiger betrachteten Bereichen bedeuten. Das gilt im Prinzip auch für die zusätzliche Übertragung von Aufgaben als Beauftragte. Diese Rechtsfigur ist schon allein wegen der „kaum mehr überschaubaren Großzahl von Beauftragten“85 und dem verschiedentlich damit verbundenen Vorwurf der Symbolpolitik nicht nur positiv besetzt86. Gleichzeitig hat etwa die Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration sehr weit reichende Befugnisse.

82  Stand: August 2013. Ausweislich der beim BMI gemäß § 21 Abs. 3 GGO geführten Liste werden von den dort genannten 32 Beauftragtenämtern insgesamt neun von Parlamentarischen bekleidet; hinzu kommen zwei Ämter, die in der Liste nicht aufgeführt sind. 83  Details in der Antwort auf die Schriftliche Frage des Abgeordneten Frank Tempel (DIE LINKE.), BT-Drs.  17 / 5675, S. 4. 84  Selbstbeschreibung der Aufgaben als Parlamentarischer Staatssekretär in der 17. Wahlperiode auf der Netzseite von Andreas Scheuer, MdB, CSU, http: /  / andreasscheuer.de / ?page_id=13, letzter Aufruf am 31.  Juli 2013. 85  Tettinger, in: Isensee / Kirchhof, HStR  V (2007), § 111 Rn. 68; ausführlich zu den verschiedenen Rechtsgrundlagen im Bund Menzenbach / Kersten / Thomas, Bundesbeauftragte und Beauftragte der Bundesregierung, Infobrief der Wissenschaft­ lichen Dienste vom 7.  Oktober 2008, WD 3 – 3010 – 367 / 08, aktualisierte Fassung Robbe / Hersch, vom 6.  Dezember 2010, WD 3 – 3010 – 331 / 10, verfügbar unter http: /  / www.bundestag.de / dokumente / analysen / 2010 / Bundesbeauftragte.pdf, letzter Aufruf am 28. Oktober 2013. 86  Knoll, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 201 (213); vgl. auch Tettinger, in: Isensee / Kirchhof, HStR  V (2007), § 111 Rn. 69.



A. Parlamentarische und Rechtsetzung231

(2) Beteiligung am Regierungsentwurf Nach der Festlegung auf einen Ressortentwurf im federführenden Ministerium wird dieser Entwurf zum Regierungsentwurf abgestimmt87. In diesem Verfahrensschritt wird der Kreis um die Personen und Stellen erweitert, die in der Gemeinsamen Geschäftsordnung im Abschnitt 3 unter der Überschrift „Beteiligungen und Unterrichtungen“ genannt sind. Dies sind neben dem Bundeskanzleramt weitere vom Gesetzentwurf sachlich berührte Bundesministerien, das Bundesministerium des Innern und der Justiz als „Verfassungsressorts“88, der Nationale Normenkontrollrat sowie Beauftragte der Bundesregierung, Bundesbeauftragte und Koordinatorinnen und Koordinatoren der Bundesregierung, soweit ihre Aufgaben berührt sind89. In den nunmehr zu beteiligenden Ressorts werden die Parlamentarischen nach den internen Vorgaben – soweit solche bestehen – auf dem Dienstweg oder durch Abdruck informiert. Ergänzend werden die Parlamentarischen in das Verfahren einbezogen, die als Beauftragte in Zugleichfunktion fungieren. Sie werden innerhalb ihrer Zuständigkeit insoweit beteiligt, als sie Kenntnis vom Ressortentwurf erhalten, dazu Stellung beziehen und abweichende Meinungen äußern können (§ 51 Nr. 4 GGO i. V. m. § 22 Abs. 1 Nr. 6 GGO). Spätestens hier werden also auch solche Parlamentarischen ins Verfahren einbezogen, bei denen hausinterne Vorgaben fehlen. Stellungnahmen der Beteiligten, zu denen auch Parlamentarische gehören können, werden nach der ressortübergreifenden Beteiligung wiederum im federführenden Ministerium abgestimmt. Sollte es streitige Punkte geben, so werden diese zunächst auf Arbeitsebene und dann entsprechend des Dienstweges (Referatsleitung – Unterabteilung – Abteilungsleitung), wenn nötig, durch die Hausleitung geklärt90, da Meinungsverschiedenheiten zwischen den Ressorts nach Möglichkeit vor der Befassung des Kabinetts ausgeräumt werden sollen91. Spätestens jetzt entscheidet das federführende Ministerium – in bestimmten Fällen mit Zustimmung des Bundeskanzleramtes92 – auch darüber, ob die in der Überschrift des § 47 GGO genannten Länder, kommunalen Spitzenverbände, Fachkreise und Verbände sowie „die Presse oder 87  Leonhardt, 88  Ismayr,

in: Gesetzgebung, 1984, S. 47 (54). Der Bundestag, 2012, S. 230; Smeddinck, Gesetzesproduktion, 2006,

S. 159. 89  § 40 GGO; § 45 Abs. 1 GGO; § 45 Abs. 3 i. V. m. § 21 GGO; vgl. auch Anlage 6 zur GGO. 90  Leonhardt, in: Gesetzgebung, 1984, S. 47 (54); Maaßen, in: Kluth / Krings, Gesetzgebung, 2014, § 8 Rn. 7, 46 und 63. 91  §§ 16, 17 GOBReg; König, Gesetzgebungsvorhaben, 2002, S. 395 (410); Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 233, unter Bezugnahme auf § 17 GOBReg. 92  § 47 Abs. 2 GGO; § 48 Abs. 1 GGO.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

andere amtlich nicht beteiligte Stellen oder Personen“93 den Gesetzentwurf zugeleitet bekommen. Ist letzteres der Fall, so erhalten parallel auch die Geschäftsstellen der Fraktionen des Deutschen Bundestages, der Bundesrat und auf Wunsch einzelne Abgeordnete den Entwurf zur Kenntnis (§ 48 Abs. 1 GGO). So soll sichergestellt werden, dass die Mitglieder des Bundestages geplante Gesetzesvorhaben der Regierung kennen94. Dies ist insbesondere für die Oppositionsfraktionen wichtig, da sie in der Regel keinen direkten Zugang zu den Vorarbeiten in den Ministerien haben95 und die Wahrnehmung ihrer parlamentarischen Informationsrechte gegenüber der Regierung voraussetzt, dass sie wissen, was zu fragen sein könnte96. Das Arbeitsministerium hatte in diesem Zusammenhang festgelegt, dass die Parlamentarischen vor der Versendung nach § 47 GGO an Länder oder Verbände „frühzeitig“ zu informieren sind, um zu ermöglichen, dass sie die Mitglieder des Deutschen Bundestages unterrichten können, sofern dies notwendig erscheint97. Im Verkehrsministerium war festgehalten, dass die Übersendung gemäß § 48 GGO erst „nach vorheriger Kenntnisnahme durch [die] zuständigen Parlamentarischen […]“ erfolgt98. Dass die Gemeinsame Geschäftsordnung und die Hausanweisungen die Beteiligten und die Beteiligungsformen nicht abschließend nennen, zeigt sich zum einen daran, dass Parlamentarische auch im Zusammenhang mit ressortübergreifenden Gremien innerhalb und außerhalb der Bundesregierung erwähnt werden. Das sind etwa Staatssekretärs- und Kabinettsaus93  § 48 Abs. 2 GGO; knapp zur – nicht ausdrücklich normierten – Rolle der Parlamentarischen Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 61; zu Beteiligung und Einfluss von Verbänden und Interessengruppen (Lobbyismus) im Gesetzgebungsvorbereitungsverfahren allgemein von Beyme, Der Gesetzgeber, 1997, S. 148 ff. 94  König, Gesetzgebungsvorhaben, 2002, S. 395 (409). 95  Bischoff / Bischoff, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 54 Rn. 46 f.; Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 182; Maaßen, in: Kluth / Krings, Gesetzgebung, 2014, § 8 Rn. 4; allerdings steht es Abgeordneten jederzeit frei, sich mit Fragen an die Ressorts zu wenden, auch außerhalb der dafür in der GOBT vorgesehenen Verfahren; vgl. Evaluation des IFG im Auftrag des Innenausschusses des Deutschen Bundestages, Ausschussdrucksache 17(4)522 B zur Anhörung am 24. September 2012, S. 90, 93, 110 sowie 151. 96  Vgl. dazu etwa die Antwort auf die Schriftliche Frage der Abgeordneten ­Gabriele Fograscher (SPD) zum Entwurf eines Gesetzes zur Errichtung eines Na­ tionalen Waffenregisters, die sich ausdrücklich auf die Unterrichtung gemäß § 48 GGO bezieht (BT-Drs.  17 / 8637, S. 13, Frage 18) und die Pressemitteilung der Abgeordneten vom 15. Februar 2012 dazu: „Dass diese seit langem geltende Vorschrift nicht beachtet wurde, ist eine bemerkenswerte Missachtung des Parlaments.“ 97  Ergänzende Geschäftsordnung des BMAS (Stand: Februar 2012), Zu § 47, zu Absatz 1, Nr. 2. 98  Ergänzende Geschäftsordnung des BMVBS, Zu § 48 Unterrichtung anderer Stellen, Absatz 2.



A. Parlamentarische und Rechtsetzung233

schüsse sowie Staatssekretärsrunden99. So gab es in der 17. Wahlperiode einmal wöchentlich eine Runde der Parlamentarischen im Bundeskanzleramt. Außerdem agierten Parlamentarische in Bund-Länder-Koordinationsrunden wie Bund-Länder-Arbeitskreisen, Bund-Länder-Gesprächskreisen oder Fachministerkonferenzen100. So war etwa der Staatsminister im Bundeskanzleramt – ergänzend zu seiner Funktion beim Bürokratieabbau – als Koordinator für die Bund-Länder-Beziehungen zuständig und hat in dieser Eigenschaft die Bundesregierung im Ständigen Beirat vertreten, einem Gremium beim Bundesrat, dem die Bevollmächtigten der Länder angehören101. Dort berichtete er wöchentlich über die zurückliegende Kabinettssitzung102. Zum anderen können im Gesetzgebungsvorbereitungsverfahren Parteien, Fraktionen, einzelne Abgeordnete oder (informelle) Gremien wie Koali­ tionsausschüsse103 Einfluss nehmen auf Vorlagen der Bundesregierung104. Üblich ist dies bei den Haushaltsverhandlungen, weil die Bedarfsanmeldungen der Ministerien beim Finanzministerium nicht nur zwischen Finanzund Fachressorts besprochen werden105, sondern auch in Koalitionsrunden und Fraktionsgremien106 sowie in Gesprächen der Berichterstatter des Haushaltsausschusses mit Vertreterinnen und Vertretern der Ministerialbürokratie107. 99  Echtler, Der beamtete Staatssekretär, 1973, S. 169  f.; Busse / Hofmann, Bundeskanzleramt und Bundesregierung, 2010, S. 97 ff. (insbesondere S. 99). 100  Vgl. Handbuch zur Vorbereitung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften, 2012, Rn. 116; zu Fachministerkonferenzen siehe www.bundesrat.de (Gremien und Konferenzen); Stellungnahme des Parlamentarischen Staatssekretärs bei der Bundesministerin der Justiz, Max Stadler, MdB, FDP, am Rande der Tagung der Justizstaatssekretäre von Bund und Ländern im August 2012 zur gesetzlichen Neuregelung des Rechts der Sicherungsverwahrung, Pressemitteilung des BMJ vom 16. August 2012. 101  § 9 GOBReg; ausführlich Reuter, Bundesrat, 2007, § 9 GO Rn. 2 ff. (Zusammensetzung), Rn. 15 f. (Unterrichtung durch den Staatsminister); Risse / Wisser, in: Kluth / Krings, Gesetzgebung, 2014, § 18 Rn. 19. 102  Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 67; Reuter, Bundesrat, 2007, § 9 GO Rn. 16; Schrenk, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 359 (363). 103  Vgl. zu Zusammensetzung und Terminen in der 17. Wahlperiode den Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP, 17. Legislaturperiode, S. 131 / 132; allgemein dazu von Schlieffen, in: Isensee / Kirchhof, HStR  III (2005), § 49 Rn. 2. 104  Handbuch zur Vorbereitung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften, 2012, Rn. 95; von Beyme, Der Gesetzgeber, S. 130 ff. (insbesondere S. 137 f.). 105  § 28 Abs. 2 BHO: „Das Bundesministerium der Finanzen prüft die Voranschläge und stellt den Entwurf des Haushaltsplans auf. Es kann die Voranschläge nach Benehmen mit den beteiligten Stellen ändern.“ 106  Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 349. 107  Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 352; Heintzen, in: Isensee / Kirchhof, HStR V (2007), § 120 Rn. 62.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

bb) Beteiligung der Parlamentarischen der Länder Die Parlamentarischen der Länder können ebenfalls schon während des Abstimmungsprozesses innerhalb der Bundesregierung einbezogen sein, da die Länder nicht allein über den initiativ- und mitwirkungsberechtigten Bundesrat „[g]esetzgebungswirksam“108 sind. Regelmäßig wird schon vor der ressortinternen Abstimmung eines Entwurfs die Auffassung der Länder eingeholt. Dies soll gemäß § 41 GGO der Fall sein, wenn „[deren] Belange“ durch das Gesetz berührt sind. Da die Verwaltungskompetenzen aufgrund der Zuweisung in den Artt. 83 ff. GG grundsätzlich bei den Ländern liegen, sind ihre Belange entsprechend häufig berührt109. Außerdem sind gemäß § 44 Abs. 3 GGO haushaltsrelevante Angaben bei den Ländern einzuholen, wenn Auswirkungen auf die Landeshaushalte erwartet werden. Der Entwurf einer Gesetzesvorlage ist den Ländern und den Vertretungen der Länder beim Bund (Landesvertretungen) nach § 47 Abs. 1 GGO „möglichst früh zuzuleiten“. „Länder“ meint hier grundsätzlich die Landesregierungen (§ 22 Abs. 1 Nr. 5 GGO) bzw. die Landesministerien, welche die Gesetzesvorlage direkt erhalten oder parallel über ihre Landesvertretungen informiert werden110. Die Abstimmung der Regierungsvorlage des Bundes erfolgt demnach auf exekutiver Ebene111. Für die Parlamentarischen der Länder mit Verfassungsrang in BadenWürttemberg und Bayern bedeutet dies, dass sie als stimmberechtigte Mitglieder der Landesregierung jedenfalls dann Kenntnis von Unterrichtungen erhalten, wenn das Kabinett mit der Angelegenheit befasst wird. Außerdem wird in der Regel die Leitungsebene der Ressorts, zu denen die Parlamentarischen mit Verfassungsrang gehören, aufgrund der Geschäftsordnung der Ministerien über Gesetzesvorhaben informiert. So war etwa im Bayerischen Staatsministerium für Umwelt und Gesundheit in der 16. Wahlperiode geregelt, dass der Staatsminister, die Staatssekretärin sowie die Führungskräfte, deren Zuständigkeitsbereich berührt sein kann, über Vorhaben der Bundesregierung zu unterrichten sind, bei denen der Bundesrat mitzuwirken hat112. Für die Parlamentarischen ohne Verfassungsrang in Baden-Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen ist eine Beteiligung nicht ausdrücklich normiert; je nach innerministerieller Ausgestaltung erhalten sie aber Kenntnis von den entsprechenden Vorgängen.

und mit weiteren Beispielen Schulze-Fielitz, Gesetzgebung, 1988, S. 262. Gesetzgebungsvorhaben, 2002, S. 395 (408 f.). 110  König, Gesetzgebungsvorhaben, 2002, S. 395 (409). 111  Ausführlich Leonhardt, in: Gesetzgebung, 1984, S. 47 (55 f.). 112  § 14 i. V. m. § 13 Abs. 3 UGGO. 108  So

109  König,



A. Parlamentarische und Rechtsetzung235

cc) Beteiligung im Kabinett Nach erneuter Befassung mit dem Gesetzentwurf im federführenden Ministerium, das mögliche Einwände der nach §§ 47, 48 GGO Beteiligten berücksichtigen kann, aber nicht muss113, und der abschließenden Rechtsförmlichkeitsprüfung nach § 46 GGO im Justizministerium wird die Vorlage „kabinettreif“114 an den Chef oder die Chefin des Bundeskanzleramtes übersandt115 und in der Regel frühestens acht Tage später116 der Bundesregierung zur Beratung und Beschlussfassung117 vorgelegt. Die Leitung der Bundesministerien erhalten die Kabinettvorlage gemäß § 23 Abs. 1 Satz 1 GGO gleichzeitig; je nach hausinterner Vorgabe sind die Parlamentarischen wie aufgezeigt oder durch spezielle Regelung118 auch hier einbezogen. Parlamentarische, die zugleich Beauftragte nach der GGO sind, erhalten die Kabinettvorlage nachrichtlich (§ 23 Abs. 1 Satz 2 GGO). An der Beschlussfassung über die Vorlage im Kabinett oder im Umlaufverfahren119 sind Parlamentarische nicht unmittelbar beteiligt. Sie nehmen zwar an den Sitzungen der Bundesregierung teil, wenn ihr Regierungsmitglied verhindert ist (§ 23 Abs. 2 Satz 1 GOBReg)120, und vertreten Ministerin oder Minister dann „für Erklärungen“ im Kabinett (§ 14 Abs. 2 Satz 1 GOBReg). Dies bezieht sich jedoch nur auf die Beratungen im Kabinett, die Kommunikation der Ressortposition und Stellungnahmen zu strittigen Fragen121. Berichtet wird auch, dass sie dazu „am ovalen Kabinettstisch“ Platz nehmen122. 113  Vgl. Handbuch zur Vorbereitung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften, 2012, Rn. 117 und Rn. 121. 114  Vgl. Handbuch zur Vorbereitung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften, 2012, Rn. 125; Maaßen, in: Kluth / Krings, Gesetzgebung, 2014, § 8 Rn. 82. 115  § 51 GGO i. V. m. §§ 22, 23 GGO. 116  § 23 Abs. 1 Satz 3 GGO. 117  § 15 Abs. 1 lit. a) GOBReg; zur Entscheidung im Umlaufverfahren Leonhardt, in: Gesetzgebung, 1984, S. 47 (57); zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen BVerfGE 91, 148 (168 ff.). 118  Ergänzende Geschäftsordnung des BMVBS (ErgGO), Zu 23 Verfahren bei Kabinettvorlagen, Punkt 2. Eingehende Kabinettsachen. 119  Leonhardt, in: Gesetzgebung, 1984, S. 47 (57); BVerfGE 91, 148 (168 ff.). 120  Zur Vertretung im Kabinett enthielt die Verfügung im Auswärtigen Amt explizite Regelungen (ein bestimmter Staatsminister vertrat den Minister und wurde darin wiederum von der Staatsministerin vertreten, dann erst folgte die Vertretung durch die / den beamtete / n Staatssekretär / in), Erlass des Bundesministers des Auswärtigen vom 4. Juli 2011, S. 1, Punkt 2. 121  Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 175; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 90; Honnacker / Grimm, GOBReg, 1969, § 23, 2. Zu Abs. 1 (S. 85). 122  Busse, GOBReg, 2014, § 23 Rn. 3.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

Stimmrecht haben Parlamentarische als Nicht-Regierungsmitglieder hingegen nicht123. Das gilt auch für die Staatsministerinnen und Staatsminister des Bundeskanzleramtes, die gemeinsam mit der Kanzlerin an den Sitzungen teilgenommen haben124. Die Geschäftsordnung bestimmt – den grundgesetz­ lichen Vorgaben über die Zusammensetzung der Regierung aus Art. 62 GG folgend –, dass verhinderte Bundesministerinnen und Bundesminister „in der Regierung durch den dazu [vom Kabinett] bestimmten Bundesminister vertreten [werden]“125; das bezieht sich auch auf die Ausübung der Sonderrechte gemäß §§ 15a, 26 GOBReg, die ausgewählten Ministerinnen und Ministern zustehen126. Mit der Beschlussfassung im Kabinett, die nach § 15 Abs. 1 lit. a) GOBReg bei allen Gesetzesvorlagen und nach § 29 Abs. 1 BHO127 im Haushaltsverfahren vorgesehen ist, wird der erste Schritt im Gesetzgebungsvorbereitungsverfahren abgeschlossen. Das Gesetzgebungsverfahren wird fortgesetzt mit der in Art. 76 Abs. 2 Satz 1 GG geregelten ersten förmlichen Beteiligung des Bundesrates; der Entwurf des Haushaltsgesetzes mit dem Entwurf des Haushaltsplans wird nach Art. 110 Abs. 3 GG gleichzeitig mit der Zuleitung an den Bundesrat beim Bundestag eingebracht. dd) Erster Durchgang im Bundesrat Nach der Abstimmung innerhalb und außerhalb der Bundesregierung wird die Regierungsvorlage an den Präsidenten des Bundesrates übersandt. Der Bundesrat ist gemäß Art. 76 Abs. 2 Satz 2 GG berechtigt, „innerhalb von sechs Wochen zu diesen Vorlagen Stellung zu nehmen“. In diesem Verfahrensstadium sind Parlamentarische des Bundes vor allem im Plenum aktiv, die Parlamentarischen der Länder spielen hingegen nur eine theoretische Rolle.

123  Uhle / Müller-Franken, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke, GG, 2014, Art. 62 Rn. 14, Rn. 33; Wieser, Der Staatssekretär, 1997, S. 35; Röhring, in: Röhring / Sontheimer, 1970, S. 337 (338); Honnacker / Grimm, GOBReg, 1969, § 24, 7. Zu Abs. 2 (S. 89). 124  Auskunft des Bundeskanzleramtes vom 29. Juni 2012; siehe auch Busse, GOBReg, 2014, § 23 Rn. 3. 125  § 14 Abs. 1 GOBReg (Einschub durch Verfasser); vgl. dazu auch Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 62 Rn. 43 (71. EL 2014); Uhle / Müller-Franken, in: SchmidtBleibtreu / Hofmann / Henneke, GG, 2014, Art. 62 Rn. 33. 126  Zur weiteren Abgrenzung Detterbeck, in: Isensee / Kirchhof, HStR  III (2005), § 66 Rn. 28. 127  „Der Entwurf des Haushaltsgesetzes wird mit dem Entwurf des Haushaltsplans von der Bundesregierung beschlossen.“



A. Parlamentarische und Rechtsetzung237

(1) Beteiligung der Parlamentarischen des Bundes Die Vertretung durch Parlamentarische des Bundes im Bundesrat ist in § 14 Abs. 1 Satz 1 GOBReg geregelt; einige Häuser hatten diese allgemeine Vorgabe für ihre Ressorts in den Hausanweisungen ergänzend zu §§ 31 f. GGO übernommen und zum Teil mit Blick auf Unterrichtungen der Parlamentarischen über Beratungen und Beschlüsse des Bundesratsplenums und der Ausschüsse des Bundesrates konkretisiert128. Anders als Regierungsmitglieder im formellen Sinne haben Parlamentarische im Bundesrat zwar kein verfassungsrechtlich verankertes Zutritts- und Rederecht nach Art. 53 Satz 1 GG129, es ist jedoch anerkannt, dass sie gemäß § 18 Abs. 1 GOBRat das Recht zur Teilnahme an den Verhandlungen des Bundesrates sowie nach § 40 Abs. 1 GOBRat in den Ausschüssen und Unterausschüssen haben130. Für die 16. und 17. Wahlperiode lässt sich jedenfalls im Plenum des Bundesrates eine deutliche Entlastung der Ministerinnen und Minister feststellen: Die Parlamentarischen haben bis zu dreiviertel aller Reden der Bundesregierung gehalten, für einige Ministerien sind fast ausschließlich Parlamentarische aufgetreten131. Allerdings bestehen zum Teil erhebliche Unterschiede zwischen den Ressorts, sowohl was die Präsenz im Bundesrat betrifft als auch bezüglich der Vertretung durch Parlamentarische. Kurz nach der Einführung des Amtes war die Literatur noch ganz generell davon ausgegangen, dass der Bundesrat kein zentrales Betätigungsfeld für Parlamentarische sei132. Hinsichtlich der Vertretung in den Ausschüssen lassen sich mangels öffentlich zugänglicher Daten keine generellen Aussagen treffen; in der Praxis scheint eine Teilnahme der Parlamentarischen zwar immer 128  Hausverfügung des BMJ (Stand: 12. März 2012), Kapitel 3, Hv 3.1 Parlamentarische Staatssekretärin oder Parlamentarischer Staatssekretär, Punkt 1. Aufgaben lit. b); Ergänzende Geschäftsordnung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie, Kapitel 2, Abschnitt 2; Ergänzende Geschäftsordnung (EGOBMBF) (Stand: 08 / 10), 3.3 Vertretung des BMBF im Parlament, Punkt  4. sowie Punkt 5; Erlass des Bundesministers des Auswärtigen vom 4. Juli 2011, S. 1, Punkt 1; Hausanordnung des BMI, Vorlagen an die Leitung des Hauses (Stand: 1. April 2011), Punkt 6 Vorlagen zur Unterrichtung der Hausleitung. 129  Robbers, in: Sachs, GG, 2014, Art. 53 GG Rn. 3. 130  Reuter, Bundesrat, 2007, § 18 GO III Rn. 3; Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 82; Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 180; zum in der Praxis nicht relevanten Fragerecht nach § 19 GOBR vgl. Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 101 f. sowie Reuter, Bundesrat, 2007, § 19 Rn. 5. 131  Detaillierte Auswertung der 16. und 17. Wahlperiode im 6. Teil unter Punkt D. III. Reden in Bundestag und Bundesrat (S. 381). 132  Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 81; Hinrichs, APuZ 1971, 14 (26); schon Veränderungen konstatierend Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 102.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

wieder vorzukommen133, häufiger wird jedoch die Vertretung durch Referentinnen und Referenten der Ministerien beschrieben134. (2) Beteiligung der Parlamentarischen der Länder Parlamentarische mit Verfassungsrang können Mitglieder oder stellvertretende Mitglieder im Bundesratsplenum und allen Unterorganen sein; Parlamentarische ohne Verfassungsrang können Mitglieder und stellvertretende Mitglieder der Ausschüsse sein oder (als Nichtmitglied) an deren Sitzungen ohne Stimmrecht teilnehmen. Die Beteiligung im Bundesrat ist rechtlich also auf drei Stufen zulässig. Ordentliche und stellvertretende Mitglieder des Bundesrates sind gemäß Art. 51 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 GG nur „Mitglieder der Regierungen der Länder“. Welche Personen das sind, richtet sich grundsätzlich nach Landesverfassungsrecht; Voraussetzung für die Mitgliedschaft im Bundesrat ist aber, dass die betreffende Person nicht nur Sitz, sondern auch Stimme im Landeskabinett hat135. Daraus folgt, dass die Parlamentarischen mit Verfassungsrang in Baden-Württemberg, denen regelmäßig das Stimmrecht verliehen wird, sowie die Parlamentarischen mit Verfassungsrang in Bayern aufgrund ihrer verfassungsrechtlich vorgesehenen Zugehörigkeit zur Landesregierung Mitglieder und stellvertretende Mitglieder sein können136. In der Praxis ist es üblich, dass die Parlamentarischen mit Verfassungsrang beider Länder als stellvertretende Mitglieder des Bundesrates bestellt werden137. Den Ausschüssen des Bundesrates können gemäß Art. 52 Abs. 4 GG auch „Beauftragte der Regierungen der Länder“ angehören. Da keine weiteren statusrechtlichen Vorgaben geregelt sind138, ist es möglich, dass Parlamentarische ohne Verfassungsrang Mitglieder oder stellvertretende Mitglieder in den Ausschüssen sind. In Mecklenburg-Vorpommern ist es üblich gewesen, dass die Parlamentarische Staatssekretärin stimmberechtigtes Mitglied im Ausschuss für Frauen und Jugend war139. Außerdem sieht die Geschäftsord133  Hefty,

Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 67, m. w. N. bei Schrenk, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 359 (363). 135  Reuter, Bundesrat, 2007, Art 51 GG II Rn. 21; Herzog, in: Isensee / Kirchhof, HStR III (2005), § 59 Rn. 3. 136  Reuter, Bundesrat, 2007, Art 51 GG II Rn. 21; Herzog, in: Isensee / Kirchhof, HStR III (2005), § 59 Rn. 3. 137  Zur Praxis in der 15. Wahlperiode in Baden-Württemberg und in der 16. Wahlperiode in Bayern vgl. die Auflistung der Mitglieder unter www.bundesrat. de, letzter Aufruf am 25. Juni 2013; knapp zur Beteiligung in früheren Wahlperioden in Bayern Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982, S. 13. 138  Reuter, Bundesrat, 2007, Art 52 GG II Rn. 56. 139  Keine Bestellung von Parlamentarischen in der 6. Wahlperiode (seit 2011). 134  Z. B.



A. Parlamentarische und Rechtsetzung239

nung des Bundesrates vor, dass auch Beauftragte der Landesregierungen an den Sitzungen – als Nichtmitglied ohne Stimmrecht – teilnehmen können140. Denkbar ist also grundsätzlich auch eine Teilnahme der Parlamentarischen ohne Verfassungsrang. In der Praxis ist die Vertretung durch Parlamentarische im Bundesrat und seinen Ausschüssen auf allen drei Stufen allerdings eher die Ausnahme. Bei den Beratungen im Plenum treten fast ausschließlich die (Staats-)Ministerinnen und (Staats-)Minister als Rednerinnen und Redner auf141. Nur hin und wieder haben Parlamentarische mit Verfassungsrang aus Baden-Württemberg und Bayern an den Sitzungen des Bundesrates teilgenommen142. Dies mag zum einen daran liegen, dass eher die Ministerinnen und Minister Bundes­ themen besetzen. Zum anderen ist es Praxis, dass die Länder fast nie so viele Mitglieder in die Sitzungen des Bundesrates entsenden wie sie Stimmen haben143, so dass sich die Notwendigkeit einer Vertretung nicht so drängend stellt, wie es noch in der Begründung zur Einführung des Amtes in Baden-Württemberg und Bayern vermutet wurde144. Ordentliche Mitglieder der derzeit 16 Ausschüsse sind ausschließlich Ministerinnen und Minister145; die Vertretung dort wird überwiegend von Ministerialbeamtinnen und Ministerialbeamten („Beauftragten“) übernommen146. An der Beschlussfassung im Landeskabinett über die Stimmabgabe im Bundesrat sind nur die Parlamentarischen mit Verfassungsrang in BadenWürttemberg und Bayern als stimmberechtigte Mitglieder der Landesregierung unmittelbar beteiligt147. Die Parlamentarischen des Landes BadenWürttemberg ohne Verfassungsrang sind über Vorlagen aber zumindest inAbs. 1 GOBRat; Reuter, Bundesrat, 2007, § 40 GO Rn. 2. der (laufenden) 15. Wahlperiode in Baden-Württemberg und der 16. Wahlperiode in Bayern über DIP (Dokumentations- und Informationssystem für Parlamentarische Vorgänge), Stand: 25. Juni 2013. 142  Durchsicht der Plenarprotokolle des Bundesrates von 2009 bis 2013 (Verzeich­ nis der Anwesenden); bestätigt durch das Büro der Staatssekretärin im Ministerium für Verkehr und Infrastruktur, Gisela Splett, MdL, BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN Telefonat vom 12. August 2013. Geschäftsordnungsrechtlich wird nicht zwischen or­dentlichen und stellvertretenden Mitgliedern unterschieden (§ 46 GOBRat), Maurer, in: FS für Glaeser, 2003, S. 157 (171). 143  Maurer, in: FS für Glaeser, 2003, S. 157 (171). 144  Vgl. im 2. Teil unter Punkt A. II. 1. Rechtliche Grundlagen für Parlamentarische mit Verfassungsrang (S. 51). 145  Stand: 25. Juni 2013, www.bundesrat.de. 146  Odendahl, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke, GG, 2014, Art. 52 Rn.  21 f. 147  Art. 49 Abs. 2 Verf BW (Beschlussfassung der Landesregierung über die Stimmabgabe im Bundesrat); § 4 Abs. 1 Nr. 3 StRGeschO Bay (Stellungnahmen zu Vorlagen für die Vollversammlung des Bundesrates). 140  § 40

141  Auswertung

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

formiert, da sie nach § 7 Abs. 2 Nr. 2 RegGO BW in der Regel an den Sitzungen der Landesregierung teilnehmen; ein Teilnahmerecht für die Parlamentarischen ohne Verfassungsrang ist auch in Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen geregelt (§ 9 Satz 1 GOLReg M-V; § 18 Abs. 1 GOLR NRW). ee) Gegenäußerung der Bundesregierung Die Stellungnahme des Bundesrates wird der Bundesregierung übersandt, die – bevor sie den Gesetzentwurf an den Deutschen Bundestag weiterleitet – in der Regel ihr Recht zur Gegenäußerung wahrnimmt148. Das federführende Ministerium erarbeitet hierfür eine Kabinettvorlage (§ 53 GGO); für den Ablauf und die Beteiligung der Parlamentarischen des Bundes bei der Abstimmung dieser Vorlage kann im Wesentlichen auf das Verfahren bei der Erarbeitung des Regierungsentwurfs verwiesen werden; lediglich die §§ 47, 48 GGO finden keine Anwendung149. Nach dem Beschluss des Kabinetts werden Gesetzentwurf, Stellungnahme des Bundesrates und Gegenäußerung der Bundesregierung an den Bundestagspräsidenten bzw. die Bundestagspräsidentin übersandt. ff) Zwischenergebnis Die formalisierte Beteiligung der Parlamentarischen an der Erarbeitung von Gesetzesvorlagen der Bundesregierung ist heterogen150. Das auch noch kurz nach der Einführung des Amtes beschriebene grundsätzliche Fehlen von Bundestagsabgeordneten in dieser Phase des Verfahrens151 wurde durch die Parlamentarischen aber zumindest teilweise kompensiert152. Spezielle Verfügungen oder die ergänzenden Geschäftsordnungen der Ministerien beteiligen die Parlamentarischen auf zwei Arten: Die Amtsinha148  Handbuch zur Vorbereitung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften, 2012, Rn. 157. 149  Handbuch zur Vorbereitung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften, 2012, Rn. 161. 150  So auch der allgemeine Befund zur Einbindung der Parlamentarischen in den Ressorts, Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 73, S. 83 ff. (86); ähnlich schon Kröger, DÖV 1974, 585 (586). 151  Loewenberg, Parlamentarismus, 1969, S. 346; siehe auch Hill, DÖV 1981, 487 (492), der diesbezüglich auf die Unterrichtung der Fraktionen nach § 24 GGO II (jetzt § 48 GGO) abstellt. 152  Vgl. Väth, Gegenwartskunde 1970, 251 (256): Vorverlagerung der „Konfrontation politischen Gestaltungswillens mit der bürokratischen Realisierungschance […] über [die] Parlamentarischen“.



A. Parlamentarische und Rechtsetzung241

berinnen und Amtsinhaber werden in den behördlichen Informationsfluss auf dem Dienstweg eingebunden, zum Teil auf einen sachlich oder regional begrenzten Aufgabenbereich. Sie haben so die Möglichkeit, die Gesetzesvorlage in einem sehr frühen Stadium zu begleiten und Hinweise, Ergänzungen etc. zu zeichnen, bevor die Vorlage den Staatssekretär bzw. die Staatssekretärin oder das Regierungsmitglied – je nach Organisation – direkt erreicht153. Dies lässt sich als aktive Gesetzesvorbereitungsbegleitung beschreiben. Die zweite Möglichkeit ist, dass die Parlamentarischen zumindest in Kenntnis gesetzt werden von Gesetzesvorlagen durch Kopie bzw. Abdruck oder nachrichtliche Unterrichtung. Die Beteiligung beschränkt sich hier darauf, in Gesprächen im Haus oder zwischen den Ressorts eigene Vorstellungen einzubringen (passive Gesetzesvorbereitungsbegleitung). Trotz der Unterschiede in den Ressorts lassen sich drei Punkte extrahieren, die spezifisch für die Rolle der Parlamentarischen in diesem Verfahrens­ stadium sind. Erstens: Die Parlamentarischen erhalten sortierte Informationen über Gesetzesvorhaben zu einem Zeitpunkt, zu dem andere Mitglieder des Deutschen Bundestages formal noch keine Kenntnis haben. Auf die Bedeutung der Informationsauswahl speziell mit Blick auf das Verhältnis von Regierung („par excellence die informierte Gewalt“154) und Parlament wurde in staatsrecht­ lichen Untersuchungen bereits vor mehr als 30 Jahren hingewiesen: „Ausschlaggebend für den Willensbildungs- und Entscheidungsprozess unter den Staatsorganen […] ist deshalb nicht allein die Menge, sondern vor allem die Relevanz der Information.“155

Diese Aussage gilt auch im Zeitalter der Informationsfreiheitsgesetze, der insbesondere außerparlamentarisch vielfach angestoßenen Transparenzinitiativen und der (behaupteten) Möglichkeiten des Netzes – beruhend auf der ebenfalls noch gültigen Erkenntnis, dass „Informationsproblem[e] […] in einem Mangel, aber auch in einem Überfluss an Informationsmaterial bestehen [können]“156. Strukturiert aufbereitete Sachverhalte einschließlich entsprechender Bewertungen in Form von Vorlagen der Ministerialverwal153  Zur erheblichen Bedeutung dieses „In-der-Linie-Seins“ etwa die ehemalige Parlamentarische Staatssekretärin Niehuis, Information und Transparenz, in: Die neue Gesellschaft, Frankfurter Hefte 2006, 67 (69); Hinweis auch bei Mandelartz, LKRZ 2010, 441 (442), allerdings mit der hier nicht bestätigt gefundenen Aussage, dass Parlamentarische nicht in den Geschäftsgang eingebunden seien. 154  Immer wieder zitiert: Leisner, JZ 1968, 727 (729), Kursivsetzung im Original. 155  Magiera, Parlament und Staatsleitung, 1979, S. 232; aus der Sicht des Parlaments Schöler / von Winter, PB 2007, 75 (77 ff.); Hölscheidt, DVBl. 2010, 78. 156  Magiera, Parlament und Staatsleitung, 1979, S. 232.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

tung157 können wegen der genannten zahllosen Informationsoptionen banal, ja fast anachronistisch erscheinen – gerade wegen der Fülle an verfügbarem Material158 sind sie jedoch essentiell für die Beurteilung von Gesetzesvorhaben der Regierung159, allein schon aus Zeitgründen160. Dabei ist nicht entscheidend, ob die Parlamentarischen ihr Wissen bereits in diesem Sta­ dium an die Fraktionen oder einzelne Abgeordnete weitergeben (dürfen), da sich der eröffnete Zugang zu Informationen im gesamten weiteren Verfahren nutzen lässt161. Zweitens: Da die Parlamentarischen ein politisches Element in einer obersten Bundesbehörde sind, ohne selbst formeller Teil der Verwaltungshierarchie zu sein, ergeben sich besondere Wechselwirkungen zwischen Politik und Verwaltung in technischer und sachlicher Hinsicht. Einerseits haben Parlamentarische die Möglichkeit, die handwerklichen Seiten der Gesetzgebung kennenzulernen162. Hierdurch können sie einen Wissensvorsprung gegenüber anderen Abgeordneten erlangen, da Gesetze zu entwerfen nicht deren originäre Aufgabe ist163, schon aufgrund der beschriebenen Stärke der Ministerialverwaltung bei der Gesetzesvorbereitung, aber auch aufgrund der spezifischen Rolle von Abgeordneten im Gesetzgebungsverfahren als „politische Willensträger“164. Andererseits können Wechselwir157  Siehe etwa die Schriftgutanweisung des BMF, die detailliert die Anforderungen an Vorlagen bezüglich des Aufbaus, der Sachverhaltsdarstellung und der Bewertung regelt; Magiera weist zu Recht darauf hin, dass dies (natürlich) noch nichts über die Qualität der Informiertheit der Bundesregierung selbst aussagt, Magiera, Parlament und Staatsleitung, 1979, S. 233; zur Bedeutung der Kenntnis von Entscheidungsmöglichkeiten Väth, Gegenwartskunde 1970, 251 (253). 158  Krebs, Kontrolle, 1984, S. 160; siehe außerdem allein die im Grundgesetz, durch einfaches Gesetz oder Beschluss des Bundestages bestehenden Berichtspflichten der Bundesregierung, Teuber, Informationsrechte, 2007, S. 60 ff.; zur Notwendigkeit der Beratung der Bundesregierung selbst Risse, in: Kloepfer, Gesetzgebungs­ outsourcing, 2011, S. 109 (110). 159  Ähnlich Hill, DÖV 1981, 487 (492). 160  Darauf weist Klaus von Beyme im Zusammenhang mit wissenschaftlicher Begleitung des Parlaments hin, von Beyme, Der Gesetzgeber, 1997, S. 160. 161  Zur Notwendigkeit dieses Wissens für die Abgeordneten und die Schwierigkeiten bei der Beschaffung schon Lohmar, Das Hohe Haus, 1975, S. 75, im Kapitel „4 Information“. 162  Hopf, Beamteter und parlamentarischer Staatssekretär, 1967, S. 129 (130 f.); Mähler, Minister ohne Geschäftsbereich, 1967, S. 15 (dort insbesondere Fn. 3); Morkel, APuZ 1967, 11 (20); allgemein dazu auch Pestalozza, NJW 1981, 2081 (2087): „Gesetzgebung lernt man offenbar in der Praxis, also beim Gesetzemachen.“ 163  Maaßen, in: Kluth / Krings, Gesetzgebung, 2014, § 8 Rn. 5. 164  Schneider, H., Gesetzgebung, 2002, Rn. 131; ähnlich schon Staff, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 1970, S. 46: „Nicht das Sachverständigenurteil, sondern das politische Sachurteil ist Aufgabe der Parlamentarier.“



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kungen in sachlicher Hinsicht entstehen, da Parlamentarische sowohl die Perspektive der Exekutive als auch die der Legislative auf Gesetzesvorhaben verstehen und einnehmen können. In der Literatur wurde dies schon sehr früh thematisiert165 und mit dem Stichwort „Übersetzung“ beschrieben: Bürokratisches Denken (Staatssekretärsperspektive) könne und solle durch die Parlamentarischen schon im Ministerium in politisches Denken (Abgeordnetenperspektive) übersetzt werden166. Das unterscheidet Parlamentarische insbesondere von beamteten Staatssekretärinnen und Staatssekretären, die zwar als „politische Beamte“ auch politisch denken, nicht aber selbst Politik im Parlament durch Abstimmungen gestalten können. Drittens: Die Einbindung in das Ressort eröffnet den Parlamentarischen nicht nur formalisierte, sondern auch informalisierte Zugänge zu sachlichen und personellen Ressourcen eines Ministeriums167. Das ist insbesondere bedeutsam, wenn – und auch darüber gibt es Berichte aus Praxis und Wissenschaft – Amtsinhaberinnen und Amtsinhabern durch die Zuweisung unwesentlicher Aufgaben, die Ausklammerung aus dem Informationsfluss oder fehlende Weisungsrechte „kaltgestellt“ werden168. Die Stellung im Ministerium hängt also zentral davon ab, wie die Regierungsmitglieder die Hausanweisungen ausgestalten169 und ob diese Ausgestaltung ihre tatsächliche Rückendeckung spiegelt; gleichzeitig eröffnet das Amt als solches aber Zugänge zu den Ressourcen der Ministerialbürokratie. b) Gesetzesvorlagen des Bundesrates Die Parlamentarischen des Bundes und der Länder sind auch bei Vorlagen des initiativberechtigten Bundesrates (Art. 76 Abs. 1 GG) beteiligt. Die Par165  Partsch,

VVDStRL 1958, S. 74 (106). VVDStRL 1958, S. 74 (106); ders. zitiert bei Lüdtke, Aussprache zu dem Vortrag von Volkmar Hopf, Beamteter und parlamentarischer Staatssekretär (Bericht), S. 139 (144); ähnlich auch Böckenförde, a. a. O., S. 139 (143); Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (249); abstrakt zum (zulässigen) Zusammenhang zwischen Ministerialbürokratie und politischer Willensbildung des Bundestages Möllers, Gewaltengliederung, 2005, S. 411. 167  König, Operative Regierung, 2015, S. 386. 168  Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 73 („Frühstücksbaron“) und S. 86; Rausch, Bundestag und Bundesregierung, 1976, S. 221 f.; siehe zudem Berichte von Ludger Vollmer, Staatsminister bei Außenminister Joschka Fischer, über fehlende Befugnisse und nicht vorhandenen Einfluss im AA: „Der Job ist ein Unding“, zitiert nach Kruse, Kostspielige Nachhilfe, Der Stern, online erschienen am 24. November 2005, http: /  / www.stern.de / politik / deutschland / parlamentarische-staatssekre taere-kostspielige-nachhilfe-550274.html, letzter Aufruf am 22. Februar 2015. 169  Vgl. Busse, ParlStG, 2014, § 1 Rn. 9; Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (242); Neumann, ZRP 2002, 203 (206). 166  Partsch,

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lamentarischen des Bundes agieren schwerpunktmäßig im Plenum des Bundesrates. Für die Länder ist zu unterscheiden: Da die Gesetzgebungsvorbereitung durch die Ministerialverwaltung erfolgt und durch einen Kabinettsbeschluss abgeschlossen wird, erhalten Parlamentarische mit Verfassungsrang als Mitglieder der Landesregierung automatisch Kenntnis; die Parlamentarischen ohne Verfassungsrang haben zumindest ein Teilnahmerecht an den Sitzungen des Kabinetts. c) Gesetzesvorlagen aus der Mitte des Bundestages „Echte Parlamentsgesetze“170 sind selten. Meist verständigen sich (Koalitions-)Fraktionen auf eine Vorlage aus der Mitte des Bundestages nur dann, wenn originäre Themen des Verfassungsorgans Bundestag betroffen sind. Das sind zum Beispiel das Wahlrecht171, die parlamentarische Kontrolle der Nachrichtendienste172, die Regelungen zur Abgeordnetenbestechung173 oder die Wahrnehmung der Integrationsverantwortung in europäischen Angelegenheiten174. Anders als innerhalb der Bundesregierung gibt es keine formellen Vorgaben über die Vorbereitung solcher Gesetzentwürfe, sondern Arbeitshilfen zur einheitlichen äußerlichen Gestaltung von Gesetzentwürfen, Beschlussempfehlungen und Anträgen175. Denkbar ist, dass Fraktionsmitarbeiterinnen und Fraktionsmitarbeiter Vorschläge (nach Maßgabe der Frak­ tionsspitze) erarbeiten176, dass externe Sachverständige mit Vorarbeiten betraut werden oder die Verwaltung des Bundestages (etwa die Wissenschaftlichen Dienste) einbezogen wird177. Eine spezielle Beteiligung der Parlamentarischen ist nicht vorgesehen. Hölscheidt / Menzenbach / Schröder, ZParl 2009, 785. z. B. Gesetzentwurf der Fraktionen CDU / CSU, SPD, FDP, DIE LINKE. und BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN, Entwurf eines Einundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes auf BT-Drs.  17 / 11820. 172  Beispiel bei Menzenbach, Der Gesetzes-TÜV, in: Das Parlament vom 29. Juni 2009, S. 6. 173  Vgl. die Antwort des Parlamentarischen Staatssekretärs Max Stadler, MdB, FDP, vom 7. Oktober 2011 auf eine Schriftliche Frage der Abgeordneten Kathrin Vogler (DIE LINKE.) zur Umsetzung der VN-Konvention gegen Korruption: „[…] Ein Einvernehmen mit dem Deutschen Bundestag, aus dessen Mitte ein Gesetzentwurf vorgelegt werden sollte, zeichnet sich zurzeit nicht ab.“ 174  Vgl. z. B. den Gesetzentwurf der Fraktionen CDU / CSU, SPD, FDP, DIE LINKE. und BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBBG) auf BT-Drs.  17 / 12816. 175  Abdruck bei Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, HdbPP, GOBT, Anhang zu § 66. 176  Vgl. Menzenbach, Der Gesetzes-TÜV, in: Das Parlament vom 29. Juni 2009, S. 6. 177  Beispielsweise nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Vertrag von Lissabon, vgl. Möller / Limpert, ZG 2013, 44 (54). 170  Vgl. 171  Vgl.



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Als Mitglieder einer Fraktion bzw. als Abgeordnete können die Parlamentarischen des Bundes jedoch Gesetzesvorlagen aus der Mitte des Bundestages mittragen; diese sind von einer Fraktion oder von fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages zu unterzeichnen (Art. 76 Abs. 1 GG i. V. m. §§ 76 Abs. 1, 75 Abs. 1 lit. a] GOBT). Da Bundesregierung und Bundesrat bei Vorlagen aus der Mitte des Bundestages nach der verfassungsrechtlichen Konzeption nicht in die Vorbereitung der Vorlage einbezogen werden178, bleibt es in dieser Phase allein beim (Mit-)Initiativrecht der Parlamentarischen des Bundes in ihrer Eigenschaft als Mitglieder der Fraktion und als Abgeordnete in den eher seltenen Fällen überfraktioneller Gesetzentwürfe179 („Gruppenentwürfe“). 2. Beratungen im Bundestag Die „Pflege der Verbindung zu den parlamentarischen Gremien“ ist von Beginn an als „Hauptaufgabe“ der Parlamentarischen angesehen worden180, und das Betätigungsfeld der Parlamentarischen im Deutschen Bundestag ist ein Schwerpunkt fast aller Betrachtungen des Amtes181 – mit durchaus unterschiedlichen Akzentuierungen und Bewertungen. So heißt es an einer Stelle, dass „[d]ie Arbeit im Parlament einen Schwerpunkt der Tätigkeit von [Parlamentarischen bildet]“182, während andere konstatieren, dass „die Funktion in parlamentarischen Gremien zumindest zeitlich im Allgemeinen einen nicht sehr großen Teil der Arbeit ein[nimmt]“183. Schon aufgrund 178  Dazu und zu möglichen Gründen Bryde, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 30, Rn. 29; zur Unterstützung durch „Formulierungshilfen“ vgl. § 52 Abs. 2 GGO sowie Handbuch zur Vorbereitung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften, 2012, Rn. 178 f.; ansonsten zurückhaltend § 56 GGO: ohne Zustimmung der Ressortleitung keine Mitwirkung von Ministeriumsangehörigen. 179  Vgl. z.  B. die Gesetzentwürfe zur Regelung der Präimplantationsdiagnostik auf BT-Drs.  17 / 5450, 17 / 5451, 17 / 5452 sowie den Entwurf eines Gesetzes zur Regelung der Entscheidungslösung im Transplantationsgesetz auf BT-Drs.  17 / 9030. 180  So schon die Begründung des Gesetzentwurfs zur Einführung des Amtes 1967, BT-Drs. V / 1402, S. 3; zum möglichen Arbeitspensum in einer Sitzungswoche vgl. den fiktiven Terminkalender im 6. Teil unter Punkt D.V. (S. 388). 181  Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 75 ff; Schäfer, H., DÖV 1969, 38 (42); auf beide rekurrierend Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 175; ferner Fromme, ZParl 1970, 53 (77) ff.); Röhring, in: Röhring / Sontheimer, 1970, S. 337 (339); Hinrichs, APuZ 1971, 14 (23 ff.); Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 91 ff.; Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 56 f.; von Oerzten, Das Expertenparlament, 2006, S.  167 ff.; Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (242 ff.). 182  Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (242). 183  Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 63.

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dieser Spannbreite der Einschätzungen lohnt sich ein genauer Blick in die Regelungen und die Praxis der Arbeit von Parlamentarischen im parlamentarischen Raum, der auch Zusammenhänge aufzeigen wird zu den normierten Zugängen im Ministerium. Während Aufgaben und Befugnisse der Parlamentarischen im Vorbereitungsverfahren innerhalb der Bundesregierung im Schwerpunkt auf Hausanweisungen beruhen und zum Teil sehr detailliert geregelt sind, folgen sie in diesem Stadium der Gesetzgebung aus verschiedenen Rechtsquellen: So trifft das Grundgesetz in Art. 43 Abs. 2 GG Aussagen über Zutrittsrechte für Regierungsmitglieder sowie ihre Beauftragten; § 14 Abs. 2 Satz 1 GOBReg regelt die Vertretung der Regierungsmitglieder durch die Parlamentarischen „[f]ür Erklärungen vor dem Bundestag“. Diese sehr allgemeine Vorgabe wurde vereinzelt in Hausanweisungen konkretisiert. Sinngemäß hieß es für die Parlamentarischen im Justizministerium und im Auswärtigen Amt, dass ihnen die Verbindung zum Bundestag sowie zu den Ausschüssen, Fraktionen und Arbeitskreisen obliegt184, im Verteidigungsministerium zum Verteidigungs- und Haushaltsausschuss185 und im Familienministerium zu den parlamentarischen Gremien186. Im Übrigen hängt die Wahrnehmung von Aufgaben und Befugnissen während der Beratungen im Bundestag nicht mehr allein von der Zuweisung durch das Regierungsmitglied ab, sondern (auch) von den Regelungen des Verfassungsorgans Bundestag187, auf das mit der Einbringung eines Gesetzentwurfs die „Verfahrensherrschaft“188 übergegangen ist. Zu nennen sind insbesondere die Geschäftsordnung des Bundestages, darauf basierende interfraktionelle Vereinbarungen (etwa bei der Verteilung der Redezeit im Plenum [„Berliner Stunde“]189) sowie die Geschäftsordnungen der Bundestagsfraktionen, die zum Teil ausdrückliche Regelungen für Parlamentarische enthalten. Praktisch relevant sind letztere naturgemäß nur für die Koalitionsfraktionen, die Regierungsmitglieder und Parlamentarische in ihren Reihen haben. 184  Hausverfügung des BMJ (Stand: 12. März 2012), Kapitel 3, Hv 3.1 Parlamentarische Staatssekretärin oder Parlamentarischer Staatssekretär, Punkt 1. lit. b) Aufgaben; Erlass des Bundesministers des Auswärtigen vom 4. Juli 2011, S. 1, Punkt 1. 185  Verfügung des Bundesministers der Verteidigung vom 16. Februar 2010 zu Verantwortlichkeiten im Bereich der Leitung, Punkt 3. 186  Auskunft des BMFSFJ vom 15. Februar 2012 mit dem Hinweis, es gebe keine schriftlich fixierten Hausanweisungen, dies sei aber gängige Praxis. 187  Vgl. insoweit deklaratorisch § 27 Abs. 1 GGO: „Für den Geschäftsgang des Deutschen Bundestages gilt dessen Geschäftsordnung.“ 188  Handbuch zur Vorbereitung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften, 2012, Rn. 166. 189  Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, § 35 II. Zu Abs. 2 lit. aa).



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Die Beschreibung „Bindeglied für den Bundestag“ lässt sich dahingehend konkretisieren, dass die Parlamentarischen in den Fraktionen, den ständigen Ausschüssen des Bundestages und im Plenum agieren oder jedenfalls anwesend sind190. Ihre Aufgaben sind durch drei Aspekte maßgeblich beeinflusst: den Zeitpunkt der Beteiligung, die Beteiligten, die den Parlamentarischen gegenüberstehen, sowie die Reichweite der Öffentlichkeit der Gremien191. a) Einbringung der Gesetzesvorlage An der Einbringung der Gesetzesvorlage durch die Initiativberechtigten in den Deutschen Bundestag (Art. 76 Abs. 1 GG) sind die Parlamentarischen nicht beteiligt. Soweit in der Literatur verschiedentlich davon ausgegangen wird, dass Gesetzesvorlagen der Bundesregierung durch Parlamentarische „eingebracht“ werden, indem diese bei der ersten Beratung der Vorlage im Plenum eine Rede halten192, ist dies unzutreffend. Die Vorlage wird eingebracht durch Zuleitung des Gesetzentwurfs an die Präsidentin bzw. den Präsidenten des Deutschen Bundestages193, in der Regel mit einem von der Kanzlerin bzw. dem Kanzler unterzeichneten Übersendungsschreiben194, nicht durch die sogenannte erste Lesung im Bundestag. Der Entwurf wird nach der Zuleitung in das Format „Bundestagsdrucksache“ umgewandelt; er erhält eine Drucksachennummer und wird an alle Mitglieder des Bundestages verteilt195. Sollten Parlamentarische überhaupt nicht in den allgemeinen Informationsaustausch innerhalb der Bundesregierung eingebunden sein, erhalten sie zu diesem Zeitpunkt offiziell Kenntnis von der Gesetzesvorlage.

Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 55. Differenzierung öffentlich (Plenum) – nichtöffentlich / vertraulich / geheim (Ausschüsse, geschlossene Ausschüsse usw.) Versteyl, in: v. Münch / Kunig, GG, Bd. 1, 2012, Art. 42 Rn. 13 sowie Achterberg / Schulte, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, 2010, Art. 42 Abs. 1 Rn. 20 ff. 192  So Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 58 (dort Fn. 18); Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (248). 193  Stettner, in: Dreier, GG, Bd. II, 2006, Art. 76 Rn. 17; Sannwald, in: SchmidtBleibtreu / Hofmann / Henneke, GG, 2014, Art. 76 Rn. 14. 194  Linn / Sobolewski, So arbeitet der Deutsche Bundestag, 2013, S. 93  f. (mit praktischer Erläuterung und Beispiel). 195  Linn / Sobolewski, So arbeitet der Deutsche Bundestag, 2013, S.  98; § 77 Abs. 1 i. V. m. § 75 Abs. 1 lit. a) GOBT; zum Projekt e-Norm vgl. www.enorm.bund. de; zur elektronischen Verteilung der Drucksachen ab der 18. Wahlperiode siehe BT-Drs.  17 / 13654. 190  Vgl. 191  Zur

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

b) Beteiligung in den Fraktionen In den Fraktionsgremien stehen die Parlamentarischen den Fraktionen zu einem sehr frühen Zeitpunkt in den parlamentarischen Beratungen gegenüber. Die Geschäftsordnung des Bundestages setzt zwar für den Beginn der parlamentarischen Beratungen bei der ersten Beratung des Gesetzentwurfs im Plenum ein (§ 78 Abs. 1, § 79 Abs. 1 GOBT). In der Praxis bilden sich aber erst die Fraktionen eine Auffassung zum jeweiligen Gesetzesvorhaben und lassen die Vorlage in den dafür fraktionsintern vorgesehenen Gremien beraten196. Die Parlamentarischen sind in diese Beratungen, die der Vorfestlegung auf eine Position im dann folgenden Ausschussverfahren dienen197, in allen Fraktionsgremien einbezogen198 – die beschriebene Aufgabe „Verbindung zu den Fraktionen“ ist allerdings in der Regel einschränkend als Verbindung zur eigenen Fraktion und der Fraktion des Koalitionspartners zu verstehen199. Bei den Oppositionsfraktionen treten Parlamentarische in der Regel nur „auf Anforderung“200 auf, dann als Vertretung des Regierungsmitglieds, das zu bestimmten brisanten oder besonders eilbedürftigen Themen auch die Oppositionsfraktionen informieren soll. Ein Beispiel in der 17. Wahlperiode waren Entscheidungen des Parlaments zur sogenannten Eurokrise. Eine rechtliche Verpflichtung der Parlamentarischen zur Information der Oppositionsfraktionen gibt es nicht: Das auf Regierungsmitglieder bezogene Zitierrecht greift für sie generell nicht, und konkret für Gremien der Fraktionen scheidet es aus, weil diese keine Ausschüsse des Bundestages (Art. 43 Abs. 1 GG) sind. aa) Fraktionsvorstand Der Fraktionsvorstand und der Geschäftsführende Vorstand, die in der Regel in Sitzungswochen am Montagnachmittag tagen, sind die politischen „Leitungs- und Führungsgremien der Fraktion“201. Ihre Zusammensetzung 196  Linn / Sobolewski, So arbeitet der Deutsche Bundestag, 2013, S. 98 f.; Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 240; Hölscheidt, Parlamentsfraktionen, 2001, S. 270 f.; zur Bedeutung der Fraktionen für den Willensbildungsprozess im Gesetzgebungsverfahren siehe Hadamek, in: Kluth / Krings, Gesetzgebung, 2014, § 17 Rn. 159 f. 197  Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 239. 198  Zuletzt Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (244); so schon die Einschätzung von Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S.  83 ff.; Röhring, in: Röhring / Sontheimer, 1970, S. 337 (338). Soweit nicht anders gekennzeichnet, beruhen die Ausführungen auf einem Gespräch mit dem Fraktionsdirektor der CDU / CSU-Fraktion der 17.  Wahlperiode vom 12.  Juli 2013. 199  Schäfer, F., Der Bundestag, 1982, S. 40; Busse, ParlStG, 2014, Einleitung Rn. 11. 200  Schäfer, F., Der Bundestag, 1982, S. 145 f. 201  Hölscheidt, Parlamentsfraktionen, 2001, S. 267, m. w. N.; Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 85; § 11 Abs. 1 der Geschäftsordnung der Frak-



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ist nicht einheitlich202; regelmäßig zählen zum Fraktionsvorstand mindestens die Fraktionsvorsitzende / n, ihre Stellvertreterinnen und Stellvertreter sowie die Parlamentarischen Geschäftsführerinnen und Geschäftsführer203. Die Parlamentarischen sind zwar in keiner Fraktion formeller Teil des Gremiums, aber etwa im Vorstand der CDU / CSU-Fraktion als ständige Vertretung der „Mitglieder […] der Bundesregierung […] mitberatungsberechtigt“204 und auch Teilnehmende an den Sitzungen. Die SPD-Fraktion hat ganz ähnlich geregelt, dass „sozialdemokratische Parlamentarische […] an den Sitzungen des Fraktionsvorstandes mit beratender Stimme teil[nehmen]“205. In den anderen Fraktionen fehlen vergleichbare Vorschriften; es wird in der Literatur aber als üblich beschrieben, dass die Parlamentarischen berechtigt sind, an den Sitzungen teilzunehmen und dies auch tun bzw. getan haben206. Wichtige Aufgaben des Vorstandes sind die Besprechung der Sitzungswoche, die Vorbereitung der am Dienstag stattfindenden Fraktionssitzungen sowie die Abstimmung mit Vertreterinnen und Vertretern der Arbeitskreise und Arbeitsgruppen, die in der Regel ebenfalls dienstags – vor den Frak­ tionsversammlungen – tagen207. Alle Gesetzesvorlagen werden also in diesem Gremium besprochen, wobei bei den Koalitionsfraktionen vor allem der „intensiven Aussprache“ mit Regierungsmitgliedern große Bedeutung beigemessen wird208. In der CDU / CSU-Fraktion hat außerdem ein Staatsminister des Bundeskanzleramtes an den Sitzungen des deutlich kleineren Geschäftsführenden tion der SPD im Deutschen Bundestag: „Der Fraktionsvorstand führt die Geschäfte der Partei und plant ihre Arbeit […].“ 202  Hölscheidt, Parlamentsfraktionen, 2001, S. 267, m. w. N. 203  § 6 Nr. 1 i. V. m. § 5 Nr. 1 der Arbeitsordnung der CDU / CSU-Bundestagsfraktion; § 5 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 der Geschäftsordnung der FDP-Fraktion im Deutschen Bundestag; § 10 Abs. 1 der Geschäftsordnung der Fraktion der SPD im Deutschen Bundestag; § 8 Abs. 1 Nr. 1 lit. a) i. V. m. § 7 Abs. 1 der Vorläufigen Geschäftsordnung der Fraktion BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN im Deutschen Bundestag (§ 16 und § 19 in der 18. Wahlperiode); § 7 Abs. 1 der Geschäftsordnung der Bundestagsfraktion DIE LINKE. im 18. Deutschen Bundestag. 204  § 6 Nr. 2 der Arbeitsordnung der CDU / CSU-Bundestagsfraktion. 205  § 10 Abs. 4 der Geschäftsordnung der Fraktion der SPD im Deutschen Bundestag. 206  Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (244); ähnlich Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 121; Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, S. 85; differenzierend Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, S. 231. 207  Ausführlich, auch zum Geschäftsführenden Vorstand, Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 120 ff.; zu früheren Wahlperioden Schäfer, F., Der Bundestag, 1982, S. 142; Aufgaben teilweise explizit benannt in der Geschäftsordnung der Fraktion der SPD im Deutschen Bundestag, §§ 11 ff. 208  Schäfer, F., Der Bundestag, 1982, S. 143; Melzer, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 41 Rn. 17 f.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

Vorstandes teilgenommen, der wiederum die Sitzungen des Vorstandes vorbereitet209. bb) Arbeitskreise und Arbeitsgruppen An den Sitzungen der Arbeitskreise und Arbeitsgruppen der Fraktionen210, die schwerpunktmäßig in der ersten Hälfte der Sitzungswoche (montags und dienstags) tagen, nehmen Parlamentarische ebenfalls teil211; Auswärtiges Amt und Justizministerium hatten die Verbindung zu den Arbeitskreisen der Fraktionen als eine Aufgabe der Parlamentarischen ausdrücklich benannt212. Die Arbeitskreise setzen sich typischerweise aus den Mitgliedern und stellvertretenden Mitgliedern eines Ausschusses zusammen213, so dass die Arbeitskreise als verkleinertes, fraktionsinternes Abbild der Ausschüsse verstanden werden können214. In diesen Gremien sind Parlamentarische als Vertretung ihres Ressorts im entsprechend zugeordneten Arbeitskreis, in der Regel innerhalb ihrer eigenen Fraktion, je nach Terminierung der einzelnen Arbeitskreissitzungen auch beim Koalitionspartner. An den Abstimmungen nehmen sie nicht teil215. 209  Zu Zusammensetzung und Aufgaben im Detail § 5 der Arbeitsordnung der CDU / CSU-Bundestagsfraktion sowie Melzer, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 41 Rn. 23. 210  CDU / CSU-Fraktion: Arbeitsgruppen; FDP-Fraktion: Arbeitsgruppen, zusätzlich Arbeitskreise (Zusammenschluss verschiedener Arbeitsgruppen; SPD-Fraktion: Arbeitsgruppen; Fraktion BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN: Arbeitskreise; Fraktion DIE LINKE.: Arbeitskreise, zusätzlich Arbeitsgruppen (Untergliederungen der Arbeitskreise). Im Folgenden nur noch als Arbeitskreise bezeichnet. 211  Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (244); schon früh beschrieben, etwa bei Schäfer, H., DÖV 1969, 38 (42) und Wahl, Der Staat 1969, 327 (334). 212  Hausverfügung des BMJ (Stand: 12. März 2012), Kapitel 3, Hv 3.1 Parlamentarische Staatssekretärin oder Parlamentarischer Staatssekretär, Punkt 1. lit. b) Aufgaben; Erlass des Bundesministers des Auswärtigen vom 4. Juli 2011, S. 1, Punkt 1. 213  § 8 Nr. 1 Satz  1 der Arbeitsordnung der CDU / CSU-Bundestagsfraktion; § 7 Abs. 2 der Geschäftsordnung der FDP-Fraktion im Deutschen Bundestag; § 18 Abs. 1 der Geschäftsordnung der Fraktion der SPD im Deutschen Bundestag; § 6 Abs. 1 Satz  3 der Vorläufigen Geschäftsordnung der Fraktion BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN im Bundestag (§ 12 in der 18. Wahlperiode); § 9 Abs. 1 Satz 2 der Geschäftsordnung der Fraktion DIE LINKE. im 17. Deutschen Bundestag (§ 10 in der 18. Wahlperiode). Ausführlich dazu Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 88 ff. sowie von Oertzen, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 303 (304). 214  Melzer, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 41 Rn. 10 f. 215  Schäfer, F., Der Bundestag, 1982, S. 145; explizit geregelt (kein Stimmrecht) in § 6 Abs. 1 Satz 7 der Vorläufigen Geschäftsordnung der Fraktion Bündnis 90 /  Die Grünen im Bundestag (17. Wahlperiode).



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Ihre Beiträge werden allgemein als „informierender und ausgleichender Art“216 beschrieben. Ihnen obliegt einerseits die Vermittlung der Ressortposition zu konkreten Gesetzesvorhaben und die Sicherung der Unterstützung – letztlich: Mehrheit – dafür in der eigenen Fraktion217, die Darlegung strategischer Überlegungen218 sowie die Verknüpfung beider Aspekte zur Erläuterung der generellen Linie der Bundesregierung219. Andererseits können sie Anregungen der Arbeitskreise in ihr Ressort und in die Bundesregierung mitnehmen220 oder darlegen, aus welchem Grund Änderungsvorschläge nicht oder nicht vollständig umzusetzen sein könnten221. Beide Aufgaben bedingen und durchdringen sich222 und haben folgende Ziele: – Das Ressort erhält einen Eindruck von der Stimmungslage im Arbeitskreis („Hörrohr“223 bzw. „Antenne“224 der Regierung im Parlament). – Die Bundesregierung kann vor den Ausschussberatungen und den Frak­ tionssitzungen für ihre Gesetzentwürfe werben und Einfluss nehmen auf einzelne Arbeitskreise225. – Die Arbeitskreise können die Parlamentarischen nutzen, um eigene Ideen, Vorschläge und Änderungen mit der Regierung abzuklären und in die jeweiligen Ressorts zu transportieren226. – Mögliche Meinungsverschiedenheiten zwischen Fraktionsarbeitskreis und Ressort können unter dem Ausschluss der Öffentlichkeit geklärt, jedenfalls aber offen gelegt und diskutiert werden227. 216  Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 83 f.; vgl. auch Schäfer, F., Der Bundestag, 1982, S. 145; Hinrichs, APuZ 1971, 14 (24); ausführlich und konkret unter Einbeziehung der Aussagen von Parlamentarischen, von Oertzen, Das Expertenparlament, 2006, S. 163 ff. 217  Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 84; von Oertzen, Das Expertenparlament, 2006, S. 164; Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (244); Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 95. 218  von Oertzen, Das Expertenparlament, 2006, S. 167. 219  Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 95. 220  Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, 84  f.; Hinrichs, APuZ 1971, 14 (24); von Oertzen, Das Expertenparlament, 2006, S. 167; Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (245). 221  von Oertzen, Das Expertenparlament, 2006, S. 165. 222  Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (244). 223  Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 84; ähnlich Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 95; von Oertzen, Das Expertenparlament, 2006, S. 166. 224  Kißler, Öffentlichkeitsfunktion, 1976, S. 211. 225  Väth, Gegenwartskunde 1970, 251 (258 f.); Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (244). 226  Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (245); siehe auch Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 85; Väth, Gegenwartskunde 1970, 251 (260).

252

4. Teil: Funktionen für das Parlament

– Einzelne Ressorts können über die Arbeitskreise der Fraktion Vorstellungen ins parlamentarische Verfahren einbringen, die innerhalb der Bundesregierung nicht mehrheitsfähig waren228. 227

In den Arbeitskreisen, die alle Gesetzesvorlagen noch vor den Beratungen in der Fraktionsversammlung und in den Ausschüssen inhaltlich bearbeiten, ist Raum für Auseinandersetzungen, falls es zu unterschiedlichen Auffassungen zwischen Regierung und der die Regierung tragenden Mehrheitsfraktion kommt229. Mögliche Dispute werden vor der Erörterung in Gegenwart Dritter, sprich, der Oppositionsfraktionen, in der Regel in den Arbeitskreisen sehr offen besprochen230. So kann vor dem Eintritt in die Beratungen in der Fraktionsversammlung und im Ausschuss in der eigenen Fraktion Klarheit und Geschlossenheit gewonnen und gegenüber der Opposition, zum Teil aber auch gegenüber dem Koalitionspartner und anderen Arbeitskreisen demonstriert werden231. Hierfür ist der Zeitpunkt wichtig, da „die Einflussnahme der Mehrheitsfraktionen auf die Formulierung von Regierungsentwürfen umso erfolgversprechender ist, je früher sie einsetzt“232. Dafür bieten die Arbeitskreise – Stichwort „Öffentlichkeit“ – einen verhältnismäßig gut geschützten Raum, weil der Kreis der Teilnehmenden sehr klein ist. In den Ausschüssen schließt „nichtöffentlich“ nicht aus, dass Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Bundestagsverwaltung (neben dem Sekretariat) an den Sitzungen teilnehmen. Außerdem wird im Nachrichtenagenturdienst des Bundestages „hib“233 über nichtöffentliche Sitzungen der Ausschüsse berichtet. Im Arbeitskreis beschränkt sich der Teilnehmerkreis 227  von

Oertzen, Das Expertenparlament, 2006, S. 163 und S. 166. z. B. die Gesetzesberatungen zum Einsatz-Weiterverwendungsgesetz und die unterschiedliche Beurteilung des Schädigungsgrades für eine dauerhafte Wehrdienstbeschädigung: Das BMVg hatte sich der Ressortabstimmung beugen müssen; im Gesetzentwurf wurden 50 Prozent festgeschrieben, was in den Parlamentsberatungen auf 30 Prozent reduziert wurde, so wie es das BMVg ausweislich von Presseberichten ursprünglich schon im Ressortentwurf vorgesehen hatte, vgl. Focus online, „Bessere Versorgung für Soldaten im Ausland“, vom 31. August 2011, http: /  /  www.focus.de / politik / weitere-meldungen / bundeswehr-bessere-versorgung-fuer-solda ten-im-ausland_aid_660895.html, letzter Aufruf am 22. Februar 2015; Verteidigungsminister Thomas de Maizière bei den Beratungen in der Sitzung vom 30. September 2011, BT-Plenarprotokoll 17 / 131, S. 15560 (D); Beschlussempfehlung und Bericht BT-Drs.  17 / 7389, S. 7. 229  Melzer, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 41 Rn. 35. 230  Hesse / Ellwein, Das Regierungssystem, 2012, S. 376. 231  von Oertzen, Das Expertenparlament, 2006, S. 165; zur Bedeutung des Votums der Arbeitsgruppen und Arbeitskreise Melzer, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 41 Rn. 19. 232  Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 240. 233  „Heute im Bundestag“, http: /  / www.bundestag.de / presse / hib / index.html, letzter Aufruf am 22. Februar 2015. 228  Vgl.



A. Parlamentarische und Rechtsetzung253

hingegen auf die Mitglieder des Arbeitskreises und wenige, für den jeweiligen Arbeitskreis sachlich zuständige Fraktionsangestellte234. So besteht eine höhere Chance auf Vertraulichkeit; je kleiner das Gremium ist, umso offener ist die Debatte und damit „die Möglichkeit, Meinungen auch sehr streitig auszutragen“235. Außerdem werden lediglich Beschlussprotokolle angefertigt236, die grundsätzlich nicht dem Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes unterfallen237. Ferner können Durchsetzungsstrategien für die Ausschussarbeit abgestimmt238 oder den Kolleginnen und Kollegen Argumente aus Sicht des federführenden Ressorts für die Darstellung im Wahlkreis, mögliche Pressegespräche oder sonstige Anfragen angeboten werden239. Die Arbeitskreise bieten also neben der Möglichkeit der Abstimmung und Information einen Raum für Streit und Strategie, jeweils mit Mitgliedern und innerhalb der eigenen Fraktion. Da nicht nur schlagzeilenträchtige Gesetzesvorhaben auf der Tagesordnung der Arbeitskreise stehen, sondern alle Vorlagen und Themen, die in den darauf folgenden Ausschuss- und Plenumssitzungen beraten werden sollen240, haben insbesondere die Arbeitskreise, deren Mitglieder einem Gesetzgebungsausschuss angehören, eine sehr hohe Taktung und Dichte der Sitzungen. Um dabei ein „echtes Bindeglied“241 zwischen Ressort und Arbeitskreis sein zu können, müssen die Parlamentarischen vor allem sehr gut informiert sein. Speziell bei der Beratung von Gesetzesvorlagen gibt es neben den Abstimmungen innerhalb des sachlich zuständigen Arbeitskreises auch informelle Gespräche außerhalb, und zwar mit Arbeitskreisvertretungen des Koalitionspartners (Berichterstattergespräche zwischen den Koalitionsfrak­ 234  von

Oertzen, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 303 (304). in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 41 Rn. 34; allgemein zur Stimmung in den Arbeitskreisen von Oertzen, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 303 (312 f.). 236  Achterberg / Schulte, in: v.  Mangoldt / Klein / Starck, GG, 2010, Art. 38 Abs. 1 Rn. 103. 237  Vgl. zur Reichweite des IFG bei der Legislative Schoch, NVwZ 2015, 1 (4 f.). Die Einsicht in Protokolle der Ausschüsse richtet sich nach Anhang 2 zur GOBT, den Richtlinien für die Behandlung der Ausschussprotokolle gemäß § 73 Abs. 3 GO-BT vom 16. September 1975, geändert durch Beschluss des Präsidiums vom 7. September 1987. 238  Melzer, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 41 Rn. 36. 239  von Oertzen, Das Expertenparlament, 2006, S. 163; zur Bedeutung der Vorarbeiten in den Koalitionsfraktionen, Melzer, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 41 Rn. 4. 240  von Oertzen, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 303 (311 f.). 241  Schäfer, F., Der Bundestag, 1982, S. 145; ähnlich Kürschner, Bundestagfraktionen, 1995, S. 125. 235  Melzer,

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

tionen242). Wenn das Ressort vom Koalitionspartner geführt wird, ist regelmäßig hier der Ort, an dem die Koalitionsfraktionen auf den gleichen Stand gebracht werden, immer wieder auch unter Beteiligung der Parlamentarischen243. cc) Landesgruppen und andere Gruppen der Fraktionen Neben den anhand fachlich-inhaltlicher Kriterien strukturierten Untergliederungen gibt es in den Fraktionen Gremien, die sich anhand der regionalen Zugehörigkeit ihrer Mitglieder definieren und zusammensetzen – die sogenannten Landesgruppen244. Auch hier sind Parlamentarische vertreten. In der CDU-Landesgruppe NRW waren in der 17. Wahlperiode Parlamentarische beispielweise im Vorstand der Landesgruppe245, in der CDU-Landesgruppe Baden-Württemberg waren zwei Parlamentarische Mitglieder246, ein Parlamentarischer war Vorsitzender der CDU-Landesgruppe SchleswigHolstein, einer der CDU-Landesgruppe Bremen247. „Besonderes Gewicht“ hat – schon wegen ihrer Größe – die CSU-Landesgruppe248, die am Montagabend in den Sitzungswochen tagt. An Sitzungen der CSU-Landesgruppe nehmen alle Mitglieder des Bundestages teil, die der CSU angehören; das gilt auch für Regierungsmitglieder und Parlamentarische249. Daneben können die Parlamentarischen an den Sitzungen der sechs Arbeitskreise der CSU-Landesgruppe teilnehmen, die neben den Arbeitsgruppen der Gesamtfraktion mit vergleichbaren Aufgaben eingesetzt sind250. Darüber hinaus 242  Allgemein zur Rolle der Berichterstatter Melzer, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 41 Rn. 30 f. zu weiteren Abstimmungsgremien Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 131 ff. (137). 243  Allgemein zur Beteiligung der Exekutive Melzer, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 41 Rn. 32. 244  Jekewitz, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 37, Rn. 61; zu weiteren Gruppen Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 98 ff. 245  Peter Hintze, MdB, BMWi (Vorsitzender), Ralf Brauksiepe, MdB, BMAS (stellvertretender Vorsitzender), Steffen Kampeter, MdB, BMF und Thomas Rachel, MdB, BMBF (jeweils Beisitzer), http: /  / www.cdu-landesgruppe-nrw.de / index. php?id=61, letzter Aufruf am 30. Juni 2013. 246  Hans-Joachim Fuchtel, MdB, BMAS, und Annette Widmann-Mauz, MdB, BMG, http: /  / www.cdu-lg-bw.de / mitglieder, letzter Aufruf am 30.  Juni 2013. 247  Ole Schröder, MdB, BMI, http: /  / www.landesgruppe-schleswig-holstein.de / , letzter Aufruf am 30. Juni 2013; Bernd Neumann, MdB, BK, www.cducsu.de, Stichwort Landesgruppe, letzter Aufruf am 30. Juni 2013. 248  Details bei Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 107 ff. 249  Schriftliche Auskunft des Parlamentarischen Geschäftsführers der CSU-Landesgruppe, Stefan Müller, MdB, vom 5. September 2013. 250  Vgl. Jekewitz, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 37, Rn. 61.



A. Parlamentarische und Rechtsetzung255

werden die Parlamentarischen bei Bedarf zu Arbeitskreissitzungen eingeladen, um zu bestimmten Themen zu berichten; sie fungieren dann als Vertretung ihres Ministeriums251. Auch die Arbeitskreise der CSU-Landesgruppe tagen grundsätzlich in jeder Sitzungswoche. Ob die Parlamentarischen an den Sitzungen und Veranstaltungen der verschiedenen Landesgruppen schwerpunktmäßig in ihrer Funktion als Vertreterin oder Vertreter eines Ressorts oder als Abgeordnete auftreten, ist nicht abschließend zu beantworten. Die Informationen der CSU-Landesgruppe lassen den Schluss zu, dass die Teilnahme aller CSU-Mitglieder üblich ist und auch erwartet wird, zunächst unabhängig von konkreten Funktionen in der Regierung. Da es in den Landesgruppen um die Stärkung des regionalen Einflusses innerhalb der eigenen Fraktion und innerhalb der Regierung geht, nutzen die Landesgruppen „ihre“ Parlamentarischen als Mitglieder mit he­ rausgehobener Funktion in den Ressorts und dem Bundeskanzleramt aber natürlich, um Informationen zu erlangen und die spezifischen Interessen der Landesgruppe und damit regionale Aspekte in das Gesetzgebungsverfahren einzubringen252. dd) Fraktionssitzungen / Fraktionsversammlungen An den Fraktionsversammlungen (Fraktionssitzungen)253, die am Dienstagnachmittag nach den Arbeitskreissitzungen und vor den Ausschussberatungen am Mittwoch stattfinden, nehmen Parlamentarische grundsätzlich in ihrer Funktion als Fraktionsmitglieder teil und sitzen dementsprechend innerhalb ihrer Landesgruppe. Da die Vorabstimmungen in den dafür zuständigen Fraktions- und Koalitionsgremien – auch mit den Parlamentarischen – zu diesem Zeitpunkt abgeschlossen sind254 und nunmehr durch alle Mitglieder der Fraktionsversammlung bestätigt werden müssen255, haben die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber nur dann eine eigenständige Rolle als 251  Schriftliche Auskunft des Parlamentarischen Geschäftsführers der CSU-Landesgruppe, Stefan Müller, MdB, vom 5. September 2013. 252  Zum Einfluss allgemein Jekewitz, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 37 Rn. 61; ausführlich Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 107 ff. 253  Zur Terminologie Hölscheidt, Parlamentsfraktionen, 2001, S. 266 und Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 122 sowie § 3 Nr. 2 der Arbeitsordnung der CDU / CSUFraktion im Deutschen Bundestag. 254  Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 123; von Oertzen, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 303 (306). 255  Vgl. § 4 Nr. 1 lit. a) der Arbeitsordnung der CDU / CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag: „Sie berät die Tagesordnungspunkte der Bundestagssitzungen und legt dazu die Stellungnahmen der Fraktion fest.“ Ausführlich Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 123 ff. sowie Melzer, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 41 Rn. 26.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

Regierungsvertretung, wenn das Regierungsmitglied verhindert ist und ad hoc Fragen der anderen Fraktionsmitglieder zum Ressort zu beantworten sind. c) Beteiligung im Ältestenrat Im Ältestenrat als dem zentralen Lenkungs-, Vermittlungs- und Beratungsgremium des Bundestages256 sind Parlamentarische zwar keine Mitglieder; in der 16. und 17. Wahlperiode hat aber jeweils ein Staatsminister der Bundeskanzlerin für das immer im Ältestenrat vertretene Bundeskanzleramt257 an den Sitzungen – ohne Stimmrecht – teilgenommen258. Im Finanzministerium war geregelt, dass Wünsche, die mit der Tagesordnung der Plenarsitzungen im Zusammenhang stehen, über das Parlament- und Kabinettreferat an diesen Vertreter (den Staatsminister) zu übermitteln und die Parlamentarischen innerhalb ihrer Zuständigkeit darüber zu unterrichten sind259. Das gleiche galt auch für Schreiben an den Bundestag, die eine Erörterung im Ältestenrat nach sich ziehen könnten; die Parlamentarischen erhielten hiervon eine Durchschrift. Nachdem die Fraktionen ihre erste Meinungsbildung abgeschlossen haben, beschließt der Ältestenrat am Donnerstag – regelmäßig einvernehmlich – über die Aufsetzung der Vorlage auf die Tagesordnung des Plenums und schlägt den federführenden Ausschuss sowie die mitberatenden Ausschüsse vor, §§ 20, 75 GOBT260. d) Beteiligung im Plenum – erste Beratung Die Vertretung der Ministerinnen und Minister durch die Parlamentarischen erstreckt sich auch auf Reden im Plenum („Erklärungen vor dem Bundestag“261). Die Parlamentarischen werden in dieser Funktion als „ParRitzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, § 6 II. Zu Abs. 2. Klein, H. H., in: Maunz / Dürig, GG, Art. 43 Rn. 145 sowie Art. 40 Rn. 119 (71. EL 2014), m. N. zu früheren Wahlperioden. 258  Linn / Sobolewski, So arbeitet der Deutsche Bundestag, 2013, S. 28; Knoll, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 201 (208). 259  Ergänzende Geschäftsordnung (GO-BMF), Punkt 8.6 Bundestag, Punkt X. Angelegenheiten des Ältestenrates des Deutschen Bundestages. 260  Hadamek, in: Kluth / Krings, Gesetzgebung, 2014, § 17 Rn. 42 und Rn. 60; Linn / Sobolewski, So arbeitet der Deutsche Bundestag, 2013, S. 99; Dach, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 40 Rn. 34 f. 261  § 14 Abs. 2 Satz 1 GOBReg. Reden nach § 33 GOBT sind zu unterscheiden von der Abgabe einer Erklärung zur Aussprache gemäß § 30 GOBT, einer Erklärung 256  Vgl.

257  Ausführlich



A. Parlamentarische und Rechtsetzung257

lamentarischer Staatssekretär“ oder „Parlamentarische Staatssekretärin“ vom amtierenden Präsidenten angekündigt und mit der Ergänzung „beim Bundesminister für / bei der Bundesministerin für […]“ im Plenarprotokoll sowie im Dokumentations- und Informationssystem für Parlamentarische Vorgänge (DIP), dem gemeinsamen Informationssystem von Bundestag und Bundesrat, geführt. Ihr Zutrittsrecht folgt in dieser Funktion aus Art. 43 Abs. 2 GG262, der in § 43 GOBT eine Entsprechung gefunden hat263. Als „Beauftragte“ der Bundesregierung sitzen sie in den Reihen der Regierungsmitglieder. Vor dem Erlass der neuen GGO im Jahr 2000 bestimmte § 3 Abs. 1 GGO II ausdrücklich: „Der vordere Teil der Regierungsbank ist für Bundesminister, Parlamentarische Staatssekretäre und Staatssekretäre vorgesehen.“ In der 16. Wahlperiode haben die Parlamentarischen knapp 40 Prozent der Reden der Bundesregierung gehalten, in der 17. Wahlperiode ist der Anteil auf knapp 35 Prozent gesunken; zum Teil bestehen erhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen Häusern264. Die Reden umfassen auch solche zu ersten Lesungen von Gesetzentwürfen265. In der ersten Beratung von Gesetzentwürfen findet eine allgemeine Aussprache grundsätzlich nur in den in § 79 Satz 1 GOBT genannten Fällen statt; die erste Lesung im Plenum ist fakultativ266. Gestaltung und Dauer der Aussprache werden gemäß § 35 GOBT auf Vorschlag des Ältestenrates vom Bundestag durch Beschluss festgelegt; die Verteilung der Redezeit erfolgt nach der sogenannten Berliner Stunde267. Die Fraktionen können die Kontingente nach freiem Ermessen auf ihre Rednerinnen und Redner verteilen268. Die grundsätzlich aufgrund Art. 43 Abs. 2 Satz 2 GG zeitlich nicht zur Abstimmung gemäß § 31 GOBT und einer Erklärung außerhalb der Tagesordnung gemäß § 32 GOBT. 262  Kluth, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke, GG, 2014, Art. 43 Rn. 27. 263  Details bei Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, § 43. 264  Detaillierte Auswertung nach Ressorts im 6. Teil unter Punkt D. III. Reden in Bundestag und Bundesrat (S. 381). 265  Vgl. z. B. die Rede des Parlamentarischen beim BMF, Steffen Kampeter, bei der ersten Beratung des Entwurfs eines Dritten Gesetzes zur Umsetzung eines Maßnahmenpakets zur Stabilisierung des Finanzmarktes (BT-Drs.  17 / 11138), BT-Plenarprotokoll 17 / 202, S. 24576 (B). Der genaue Anteil ist über DIP (Dokumentationsund Informationssystem für Parlamentarische Vorgänge) nicht gesondert recherchierbar. Siehe auch Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (248). 266  BVerfGE 1, 144 (151); Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke, GG, 2014, Art. 77 Rn. 7; Details bei Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, § 79. 267  Ausführlich mit Beispielen für verschiedene Wahlperioden Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, § 35 II. Zu Abs. 2, 1. aa) Aussprachemodell „Bonner Stunde“ (ab der 15. WP „Berliner Stunde“); vgl. auch BVerfGE 96, 264 (285 f.). 268  Hölscheidt, Parlamentsfraktionen, 2001, S. 356.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

begrenzten Redezeiten der Bundesregierung und ihrer Beauftragten269 – also auch der Parlamentarischen – werden in der Praxis gleichwohl auf das Redezeitkontingent der Koalitionsfraktionen angerechnet270. Einige Ressorts hatten in der 17. Wahlperiode ergänzende Regelungen in Hausanweisungen getroffen für die Vertretung des Hauses im Plenum, das betraf etwa die Vorbereitung von Reden der Parlamentarischen oder das anschließend übliche Gegenlesen der Plenarprotokolle – auch – durch die Fachabteilung des Ministeriums271. Am Schluss der ersten Beratung, d. h. nach Schließung der Aussprache272, wird nach § 80 Abs. 1 GOBT über die Überweisung an den federführenden und die mitberatenden Ausschüsse abgestimmt, da regelmäßig mehrere Ausschüsse mit einer Gesetzesvorlage befasst werden273. e) Beteiligung in den Ausschüssen Während die Arbeit in den Fraktionen im Kern die Zusammenarbeit mit der eigenen Fraktion betrifft, stehen die Parlamentarischen in den Ausschüssen den Mehrheits- und den Oppositionsfraktionen entsprechend der Mehrheitsverhältnisse im Parlament gegenüber274 und vertreten die Ressorts und das Bundeskanzleramt. Dementsprechend hatten manche Ressorts die allgemeine Vertretungsregel in § 14 Abs. 2 Satz 1 GOBReg ergänzt. Im Verkehrs-, im Innen- und im Bildungsministerium erfolgte eine Beteiligung im Vorfeld und im Nachgang zu den Sitzungen der Ausschüsse; die Parlamentarischen wurden über die geplante Vertretung des Hauses unterrichtet und konnten als Nachbereitung einen Sitzungsbericht erhalten275. 269  Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, § 35, II. Zu Abs. 2 1. lit. aa) Punkt (2); Kluth, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke, GG, 2014, Art. 43 Rn. 31, m. N. zur Kritik. 270  Achterberg / Schulte, in: v.  Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, Art. 43 Abs. 2 Rn. 69 f.; ausführlich, auch mit Ausnahmen, Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, § 35, II. Zu Abs. 2 1. lit. aa) Punkt (2), dort auch Hinweise zu den „Zeitausgleichsregelungen“ in der GOBT, § 35 Abs. 2, § 44 Abs. 2 GOBT. 271  Redevorbereitung im BMBF, siehe Ergänzende Geschäftsordnung (EGOBMBF) (Stand: 08 / 10), 3.3 Vertretung des BMBF im Parlament, Punkt 1. Plenarsitzungen sowie Ergänzende Geschäftsordnung des BMAS (Stand: Februar 2012), Zu § 27 GGO, Punkt 4. (dort auch mit Hinweisen zur Korrektur des Plenarprotokolls). 272  Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, § 80 I. Zu Abs. 1, Nr. 1 lit. e). 273  Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, § 80 I. Zu Abs. 1, Nr. 1 lit. c). 274  von Oertzen, Das Expertenparlament, 2006, S.  168  f.; zur Abbildung der Mehrheitsverhältnisse in den parlamentarischen Gremien, Risse, in: Hömig, GG, 2013, Art. 40 Rn. 2. 275  Ergänzende Geschäftsordnung des BMVBS (ErgGO), Zu § 27 Teilnahme an Sitzungen, Absatz 2; Hausanordnung des BMI, Vorlagen an die Leitung des Hauses



A. Parlamentarische und Rechtsetzung259

Die Arbeit in den Ausschüssen ist ein wesentlicher Teil der Arbeitsplatzbeschreibung des Amtes; in der Literatur heißt es, dass die Vertretung dort die „wichtigste Säule“276 der Arbeit der Parlamentarischen sei und dass sie „besondere Bedeutung“277 besitze278. Ein ehemaliger Amtsinhaber hat es konkret so ausgedrückt: „Als Parlamentarischer Staatssekretär sitzt man stundenlang in den Ausschüssen, natürlich um präsent zu sein.“279 Details oder Zahlen zur Praxis der Vertretung in den ständigen Ausschüssen des Deutschen Bundestages lagen allerdings bislang nicht vor280. Für die 17. Wahlperiode schließt diese Arbeit diese Lücke281. Die Abfrage zeigt, dass Parlamentarische während der Ausschussberatungen überall präsent sind: in den überwiegend nichtöffentlichen Ausschuss- und Unterausschusssitzungen, bei öffentlichen Anhörungen und öffentlichen Fach- und Berichterstattergesprächen282 sowie in Einzelfällen in nichtöffentlichen Be­ richterstatter- und Obleutegesprächen. Es zeigt sich auch, dass Parlamentarische sehr regelmäßig als Vertreterinnen und Vertreter ihrer Ressorts in allen klassischen Gesetzgebungsausschüssen auftreten, also in Ausschüssen, die sich schwerpunktmäßig federführend mit der Behandlung und Aufberei(Stand: 1. April 2011), Punkt 6 Vorlagen zur Unterrichtung der Hausleitung; Ergänzende Geschäftsordnung (EGO-BMBF) (Stand: 08 / 10), 3.3 Vertretung des BMBF im Parlament, Punkt 2 Ausschusssitzungen, Punkt 4. Sonstige Ausschüsse des Bundestages. 276  Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 91. 277  Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 178. 278  Ganz ähnlich auch Schäfer, H., DÖV 1969, 38 (42); Wahl, Der Staat 1969, 327 (334); Fromme, ZParl 1970, 53 (59). 279  von Bülow, in: Regieren in der Bundesrepublik II, 1991, S. 179 (182). 280  Vgl. die Feststellung bei Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (246); Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 98; Fromme, ZParl 1970, 53 (59). 281  Telefonate der Verfasserin zwischen dem 28. und 31. Mai 2013 mit den Leitungen der Ausschusssekretariate, die kurz vor dem Ende der 17. Wahlperiode um quantitative Hinweise zur Anwesenheit der Parlamentarischen in der ablaufenden Wahlperiode gebeten worden sind (nach entsprechender Zustimmung der zuständigen Unterabteilungsleitungen). Ausgewählt wurden klassische Gesetzgebungsausschüsse, begleitende Fachausschüsse, investigative und kontrollierende Ausschüsse sowie Ausschüsse für eigene Angelegenheiten, Begrifflichkeit und Unterteilung nach Zeh, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 39 Rn. 14 ff. 282  Der Begriff „Berichterstattergespräch“ wird in unterschiedlichen Zusammenhängen benutzt. Er kann fraktionsinterne Gespräche der Berichterstatter der Koali­ tionsfraktionen meinen oder Gespräche, die unter Beteiligung / Organisation des Ausschusssekretariats erfolgen (Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, § 65 Punkt 5); im Bereich des Haushaltsverfahren wiederum sind die Gespräche der Berichterstatter der Einzelpläne mit den Ressorts gemeint. Es wird an der jeweiligen Stelle erörtert, welche Gespräche mit welchen Beteiligten gemeint sind.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

tung von Gesetzesvorlagen beschäftigen283. Zu nennen sind der Rechts-, der Finanz- und der Innenausschuss sowie der Ausschuss für Arbeit und Soziales, die in der 17. Wahlperiode am häufigsten federführend bei der Beratung von Gesetzesvorlagen waren. aa) Ausschuss- und Unterausschusssitzungen, öffentliche Anhörungen Bei der Vertretung durch Parlamentarische lassen sich – trotz der weiten Spielräume der Ausschüsse bei der Organisation ihrer Arbeit und der Erfüllung ihrer Aufgaben284 – bestimmte Routinen feststellen: Generell gilt, dass die Parlamentarischen in denjenigen Ausschüssen auftreten, die ihr Ressort im Bundestag abbilden; die Parlamentarischen des Innenministeriums treten im Innenausschuss auf, die Parlamentarischen des Gesundheitsministeriums im Gesundheitsausschuss, die Parlamentarischen des Justizministeriums im Rechtsausschuss usw. 14 der 22 ständigen Ausschüsse in der 17. Wahlperiode waren „ressortorientiert“285 und hatten – der Ministerialorganisation entsprechend – sachlich-inhaltlich zugeordnete Parlamentarische. Falls es mehrere Parlamentarische in einem Ressort gab, hing die Vertretung in der Sitzung mittelbar von der Tagesordnung des Ausschusses ab, da die Parlamentarischen überwiegend mit ausgewählten inhaltlichen und regionalen Zuständigkeiten betraut waren. Denkbar und teilweise üblich war es demnach, dass mehrere Parlamentarische des „Hausressorts“ an den Ausschusssitzungen teilgenommen haben; in der Regel war aber zumindest eine Parlamentarische bzw. ein Parlamentarischer anwesend. Für den Rechtsausschuss galt dies auch für den Unterausschuss Europarecht, an dessen Sitzungen der Parlamentarische des Justizministeriums ebenfalls fast immer teilgenommen hat. Im Unterausschuss zu Fragen der Europäischen Union erfolgte die Vertretung hingegen überwiegend auf Arbeitsebene, also durch Beschäftigte des Ministeriums. Im Verteidigungsausschuss gab es den internen Vorgaben des Ministers entsprechend eine Aufteilung der Vertretungszuständigkeit: Einer der Parlamentarischen war regelmäßig im Verteidi283  Zeh, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 39 Rn. 14; zur zentralen Rolle der Ausschüsse Risse, in: Hömig, 2013, GG, Art. 40 Rn. 2. Ihr Votum, dass in Beschlussempfehlung und Bericht mündet, ist entscheidend, weil das Plenum über die Gesetzesvorlage in dieser Ausschussfassung in zweiter und dritter Lesung berät und in der Regel im Sinne der Ausschussempfehlung abstimmt. 284  Vgl. Dach, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 40 Rn. 3. 285  Dach, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 40 Rn. 3 und Rn. 1; vgl. auch Schäfer, F., Der Bundestag, 1982, S. 117.



A. Parlamentarische und Rechtsetzung261

gungsausschuss, einer im Haushaltsausschuss286 als Vertreter des Ministers. Ähnlich war die Regelung im Finanzministerium: Dort ist einer der Amtsinhaber im Wesentlichen für Finanz- und Steuerpolitik zuständig gewesen, der andere für Haushaltsfragen287. Dementsprechend war die Vertretung aufgeteilt zwischen Finanz- und Haushaltsausschuss. Beamtete Staatssekretärinnen und Staatssekretäre sind in den ressortorientierten Ausschüssen hingegen eher die Ausnahme. Für Parlamentarische anderer Ressorts (etwa aus dem Innenministerium im Rechtsausschuss) gilt das ebenfalls. Wenn aufgrund mitberatender Beteiligung eines Ausschusses die Expertise anderer Ressorts erforderlich ist, wird die Vertretung der Regierung in der Regel durch Beauftragte, beamtete Staatssekretärinnen und Staatssekretäre sowie Abteilungs- oder Referatsleitungen sichergestellt288. In Ausschüssen, denen kein Ressort gegenübersteht, fehlt es in Ermangelung eines Spiegelressorts an „Hausstaatssekretärinnen und Hausstaatssekretären“. Das gilt etwa für ressortübergreifend ausgerichtete Ausschüsse wie den Europaausschuss oder den Ausschuss für Menschenrechte und Humanitäre Hilfe289. Dort entscheidet auch das Thema der Sitzung, welche Personen die Regierung im Ausschuss vertreten; hinzu kommen praktische Erwägungen wie der jeweilige Termin der Ausschusssitzung. So tagten etwa der Haushaltsausschuss und der Europaausschuss zur selben Zeit. Eine Ausnahme gilt für den Ausschuss für Kultur und Medien – diesem steht zwar kein Ministerium, wohl aber eine Behörde des Bundeskanzleramtes gegenüber, so dass hier (trotz Überschneidungen zu vielen anderen Ressorts) relativ regelmäßig der Staatsminister für Kultur und Medien über Aktuelles berichtet hat. Eine Sonderstellung haben – aus umgekehrter Perspektive – wiederum die Staatsministerin für Migration, Flüchtlinge und Integration und der Staatsminister des Bundeskanzleramtes. Sie sind entsprechend ihrer Rolle als Beauftragte des ressortfreien Bundeskanzleramtes keinem Ausschuss als „Hausstaatssekretäre“ zuordenbar; ihre Zuständigkeiten betreffen in der Regel verschiedene Ausschüsse. So war etwa die Staatsministerin für Mi­ 286  Verfügung des Bundesministers der Verteidigung vom 16. Februar 2010 zu Verantwortlichkeiten im Bereich der Leitung, Punkt 3. 287  Schriftliche Auskunft des Finanzministeriums vom 5. März 2012. 288  Zur Zutrittsberechtigung dieser Beauftragten der Bundesregierung Kluth, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke, GG, 2014, Art. 43 Rn. 27; Schönfeld, Zitier-, Zutritts- und Rederecht, 1973, S. 106 f.; zur generell üblichen Begleitung der Parlamentarischen durch die Ministerialbürokratie (Abteilungsleitung, Referatsleitung etc.) vgl. allgemein Handbuch zur Vorbereitung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften des BMI, Rn. 175 sowie Schäfer, F., Der Bundestag, 1982, S. 118. 289  Der Beauftragte für Menschenrechtspolitik und Humanitäre Hilfe im Auswärtigen Amt in der 17. Wahlperiode, Markus Löning, war kein Parlamentarischer Staatssekretär.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

gration, Flüchtlinge und Integration themenbezogen als Vertretung im Ausschuss für Menschenrechte und Humanitäre Hilfe oder im Innenausschuss. Schließlich gibt es Ausschüsse, die Ausschnitte einer Ressortzuständigkeit betreuen, etwa Sport (Sportausschuss – Innenministerium) und Tourismus (Ausschuss für Tourismus – Wirtschaftsministerium). Im Sportausschuss ist in der 17. Wahlperiode ein Parlamentarischer des Innenministeriums in den Sitzungen gewesen; zum Teil nur zeitweise, weil der Ausschuss am Mittwochnachmittag tagte, parallel zur Fragestunde im Plenum. Im Tourismusausschuss erfolgte die Vertretung durch den Beauftragten der Bundesregierung für Tourismus, einen Parlamentarischen aus dem Wirtschaftsministerium290. Ebenfalls eine Sonderstellung haben der Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung („1. Ausschuss“291) sowie der Petitionsausschuss: Aufgrund des Aufgabenzuschnitts des sogenannten 1. Ausschusses gibt es kaum Berührungspunkte zu den Ressorts; die Teilnahme von Parlamentarischen an den Sitzungen ist daher die Ausnahme. Im Petitionsausschuss hingegen werden Bitten und Beschwerden aus allen Sachgebieten behandelt, so dass grundsätzlich die Parlamentarischen aller Ressorts als Vertretung im Petitionsausschuss in Betracht kommen292. Bei öffentlichen Anhörungen sowie öffentlichen Fach- und Berichterstattergesprächen sind Parlamentarische in einigen Ausschüssen regelmäßig dabei gewesen, in anderen nur punktuell oder gar nicht. Hier kommt es auf das Thema der Sitzung an, darauf, ob die Opposition auf die Anwesenheit der Parlamentarischen besonderen Wert legt oder wiederum auf praktische Fragen wie die Terminierung der Anhörung. Eine einheitliche oder jedenfalls sinnvoll systematisierbare Praxis lässt sich hier nicht ermitteln. Die Auswertung zeigt zweierlei: Zum einen lässt sich die Vertretungspraxis der Parlamentarischen nicht entlang der – dieser Abfrage zugrunde­ liegenden – Unterscheidung in klassische Gesetzgebungsausschüsse, begleitende Fachausschüsse, investigative und kontrollierende Ausschüsse sowie Ausschüsse für eigene Angelegenheiten293 systematisieren; die funktionale Einordnung der Ausschüsse ist nur im Falle des Geschäftsordnungsausschusses relevant. Auch die Bezugnahme auf die verfassungsrechtlich vorgesehenen Ausschüsse294 ist für die Vertretung der Bundesregierung durch 290  Vgl. Tourismuspolitischer Bericht der Bundesregierung (17. Wahlperiode), BT-Drs.  17 / 13674, S. 53. 291  Schulte / Zeh, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 43 Vor  Rn. 1. 292  Details werden unter Punkt B. II. 2. a) Kontrolle durch Fachausschüsse, Petitionsausschuss (S. 320) erörtert. 293  Zeh, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 39 Rn. 14 ff. 294  Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union, Art. 45 Satz 1 GG; Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten und Ausschuss für Verteidigung,



A. Parlamentarische und Rechtsetzung263

Parlamentarische nicht entscheidend. Entscheidend ist vielmehr die Zuordnung zum „Spiegelausschuss“. Dort sind die Parlamentarischen entsprechend der rechtlichen Konzeption des § 14 Abs. 2 Satz 1 GOBReg auch tatsächlich „Regelvertreter des Bundesministers“295, unabhängig von der konkreten Funktion des Ausschusses. So lässt sich der Verteidigungsausschuss eher als Kontrollausschuss verstehen296; die Vertretungspraxis durch Parlamentarische ähnelt jedoch der in einem klassischen Gesetzgebungsausschuss wie dem Rechtsausschuss. Zum anderen lässt sich die Vermutung, dass das Auftreten der Parlamentarischen „vom Gewicht sowie der politischen Brisanz des Themas“ abhängen297, nicht bestätigen. Diese Einschätzung trifft vielmehr auf die Teilnahme des Regierungsmitglieds, also der Ministerin oder des Ministers, an den Ausschusssitzungen zu. Diese statten in der Regel „ihrem“ Ausschuss einen Antrittsbesuch ab und stellen das Regierungs- und Ressortprogramm vor, außerdem erläutern und verteidigen sie in einem weiteren Termin den Haushaltsansatz ihres Ressorts. Ansonsten treten die Ministerinnen und Minister – schon aus Zeitgründen – nur bei äußerst strittigen oder bedeutsamen Themenkomplexen im Ausschuss auf bzw., wenn das vom Ausschuss ausdrücklich erwartet wird298. Im Übrigen ist die Ausschussarbeit Sache der Parlamentarischen. Allgemein anerkannt und immer wieder betont wird auch dabei ihre „Vermittlungsfunktion“299. Ähnlich wie in den Arbeitskreisen der Fraktionen erläutern die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber einerseits die Ressort- und Regierungsauffassung, andererseits nehmen sie Anregungen und Kritik entgegen und leiten sie an die Ressorts weiter300. Insbesondere bei Gesetzesvorlagen der Bundesregierung, aber auch bei solchen aus der Mitte des Bundestages oder aus dem Bundesrat ist im Ausschuss die „Vermittlungsfunktion“ der Parlamentarischen besonders gefragt: Während etwa Formulierungshilfen für Änderungsanträge oder detaillierte rechtliche Erörterungen als eher technische Fragen von Verwaltungsangehörigen der Ressorts überArt. 45a Abs. 1 GG; Petitionsausschuss, Art. 45c Abs. 1 GG; weitere Unterteilungsmöglichkeiten bei Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 136 f., S. 139 f. 295  Sehr früh treffend beschrieben von Honnacker / Grimm, GOBReg, 1969, III. Ergänzung der Kommentierung der GOBReg, § 14 lit. c), zu Abs. 1 (S. 16). 296  Vgl. Busch, Parlamentarische Kontrolle, 1991, S. 71. 297  Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (246), Bezug nehmend auf Ismayr, Der Bundestag, 1992, S. 207 [neue Auflage S. 180]. 298  Schäfer, F., Der Bundestag, 1982, S. 118; von Beyme, Der Gesetzgeber, 1997, S. 147. 299  Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 97; Hinrichs, APuZ 1971, 14 (23); Mähler, Minister ohne Geschäftsbereich, 1967, S. 15. 300  Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 178; Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 80.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

nommen werden (können)301, obliegt es den Parlamentarischen, politische Aussagen über Gesetzesvorlagen zu treffen, und zwar „in der Sprache und Denkart des Parlamentariers“302. Es findet sich folglich die Komplementärfunktion zu einer Aufgabe im Ministerium: dort die Übersetzung von politisierter Sprache in Bürokratisiertes und Rechtliches, hier, im Ausschuss, die Umkehrung dieser Aufgabe303. Ob durch die Parlamentarischen zudem „die Kluft des Argwohns zwischen Parlament und Bürokratie“ überbrückt werden könnte304, sei als weiterer Aspekt nur erwähnt – und offengelassen, denn er würde zu der Frage führen, ob ein generelles Misstrauen von Abgeordneten gegenüber der Ministerialbürokratie überhaupt besteht305, welche wiederum das allgemeine Verhältnis zwischen Parlament und Ministerialverwaltung beleuchten müsste306. Die Vermittlung der Regierungs- und Ressortposition im Ausschuss wird in erster Linie als nützlich für die Opposition und die von ihr wahrgenommene Kontrollfunktion beschrieben307, weil den Oppositionsfraktionen grundsätzlich der Zugang zur Ministerialbürokratie fehlt308 und insbesondere im Ausschuss ganz allgemein von einem Miteinander von Regierung und Regierungsfraktion ausgegangen wird309. In der Literatur wird jedoch darauf hingewiesen, dass Regierungsvertreterinnen und Regierungsvertreter auch von Ausschussmitgliedern der Regierungsmehrheit als Informationsquelle angenommen und befragt werden, und zwar insbesondere durch Abgeordnete des jeweiligen Koalitionspartners in Abhängigkeit davon, zu 301  Ismayr,

Der Bundestag, 2012, S. 182. VVDStRL 1958, S. 74 (106), noch vor der Einführung des Amtes auf Bundesebene zum Parlamentarischen Staatssekretär in Großbritannien; dem folgt die Literatur übereinstimmend, vgl. Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 79; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 98; Väth, Gegenwartskunde 1970, 251 (260); Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 179. 303  Vgl. Partsch, VVDStRL 1958, S. 74 (106). 304  Partsch, VVDStRL 1958, S. 74 (106). 305  Studien zeigen, dass Ministeriumsangehörige jedenfalls als wichtige Informationsquelle und Interaktionspartner angesehen werden Kropp / Ruschke, ZParl 2010, 654 (667 f.); Kropp, DÖV 2010, 413 (414 f.); zu diesem Themenkomplex auch Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (251 f.). 306  Dazu schon (auch zum Gesetzgebungsverfahren) Arndt, Die Verwaltung 1969, 265 (270 ff.); Bischoff / Bischoff, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 54 Rn. 21 sowie Rn. 35 ff.; siehe auch von Beyme, Der Gesetzgeber, 1997, S. 146 f. 307  Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (246), von Oertzen, Das Expertenparlament, 2006, S. 168 f.; Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 80; Väth, Gegenwartskunde 1970, 251 (260). Ausführlich sogleich unter dem Punkt Kontrolle. 308  Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 182. 309  Vgl. von Oertzen, Das Expertenparlament, 2006, S. 168 f. 302  Partsch,



A. Parlamentarische und Rechtsetzung265

welcher Partei das Regierungsmitglied gehört310. Dieser Gedanke lässt sich auch auf die Parlamentarischen übertragen. Zu beobachten ist ferner, dass – je nach „Ausschusskultur“ – in einigen Ausschüssen selten Parlamentarische aus verschiedenen Ressorts zum gleichen Thema auftreten, in anderen wiederum häufiger. Dies ist insbesondere dann relevant, wenn es Konkurrenzen zwischen den betreffenden Ressorts gibt; so ist etwa bekannt, dass zwischen Justiz- und Innenministerium immer wieder höchst unterschied­ liche Auffassungen existieren311. Außerdem können Parlamentarische als Ansprechpartnerinnen und Ansprechpartner für Berichtsanforderungen und Fragen des Ausschusses bzw. der Ausschussmitglieder außerhalb der geschäftsordnungsrechtlich vorgesehenen Informationsrechte fungieren („kleiner Dienstweg“)312. Dies kann auch für die Mehrheitsfraktionen von Bedeutung sein. bb) Berichterstatter- und Obleutegespräche Seltener, aber auch das kommt in der Praxis vor, nehmen Parlamentarische an Obleutegesprächen des Ausschusses teil. Das war beispielsweise beim Ausschuss für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung der Fall313. Zum Teil galt dies auch für Berichterstattergespräche, die vom Ausschuss organisiert wurden. Das ist insoweit bedeutsam, als diese Sitzungen nicht von Art. 43 GG erfasst sind; d. h. ein Zutritts- und Rederecht für die Bundesregierung und ihre Vertretung besteht hier grundsätzlich nicht314. Während in den Obleutegesprächen vor allem Geschäftsordnungs- und Ausschussorganisationsfragen besprochen werden (Vorbereitung der Ausschusssitzungen, Abstimmung der Tagesordnung, Aufsetzung von Tagesordnungspunkten, Terminplanungen etc.315), dienen die Berichterstattergespräche der inhaltlichen Beschäftigung mit Gesetzesvorlagen316. 310  Ismayr,

Der Bundestag, 2012, S. 182. etwa den Streit um die Vorratsdatenspeicherung, Carstens, Disput zwischen den Ministerien, FAZ-net vom 27. Januar 2012, letzter Aufruf am 4. Juli 2013. 312  Zu Auskunftsanforderungen durch Ausschüsse Vonderbeck, Informationsund Redebefugnisse, 1981, S. 33 f.; allgemein Hadamek, in: Kluth / Krings, Gesetzgebung, 2014, § 17 Rn. 131. 313  Darstellung des Ausschusses auf der Netzseite des Bundestages unter dem Stichwort Vorsitz, Obleute und Berichterstatter (http: /  / www.bundestag.de / bundes tag / ausschuesse17 / a18 / obleute / index.html, letzter Aufruf am 30.  Juni 2013. 314  Kluth, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke, GG, 2014, Art. 43 Rn. 32 (für Obleutegespräch); Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, § 65 Punkt 5). 315  Heynckes, ZParl 2008, 459 (462); nach den §§ 60, 61 GOBT ist die Einberufung von Ausschusssitzungen und die Festlegung von Termin und Tagesordnung 311  Siehe

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

Solche Berichterstattergespräche sind besonders wichtig bei den Haushaltsberatungen im Haushaltsausschuss317. Dort werden vor den Ausschussberatungen Details jedes Einzelplanes zwischen Berichterstatterinnen und Berichterstattern mit Vertreterinnen und Vertretern der Ressorts im Detail besprochen318. 316

f) Beteiligung der Parlamentarischen der Länder im Bundestag Die enge Verzahnung zwischen Bund und Ländern, die bereits bei der Gesetzesvorbereitung in den Ressorts deutlich geworden ist, setzt sich auch bei den Beratungen der Gesetzentwürfe im Bundestag fort. So haben die Mitglieder des Bundesrates sowie ihre Beauftragten ein in Art. 43 Abs. 2 GG verankertes Zutritts- und Rederecht319. Die Parlamentarischen mit Verfassungsrang der Länder Baden-Württemberg und Bayern können daher, sofern sie ordentliche Mitglieder des Bundesrates sind, für ihre Landesregierungen im Plenum und den Ausschüssen des Bundestages auftreten. Wenn sie – wie in den untersuchten Wahlperioden üblich – stellvertretende Mitglieder des Bundesrates sind, gilt dies nur, soweit sie die Vertretung eines ordentlichen Mitglieds wahrnehmen320. Parlamentarische ohne Verfassungsrang können nicht Mitglieder des Bundesrates sein; ein Zutritts- und Rederecht kann daher nur als Beauftragte des Bundesrates in Betracht kommen321. Die tatsächliche Nutzung der genannten Optionen lässt sich nicht umfassend ermitteln; in der Praxis dürften sie aber eher theoretischer Natur sein: In der 16. und 17. Wahlperiode sind insgesamt zehn Redebeiträge für das Land Baden-Württemberg recherchierbar (sechs durch ordentliche und vier durch stellvertretende Mitglieder) und für den Freistaat Bayern insgesamt Sache des / der Vorsitzenden, dies ist jedoch vorher mit den Obleuten abzustimmen, Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, § 60 I zu Abs. 1 lit. a). 316  Dach, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 40 Rn. 58 f. 317  Hölscheidt, Der Haushaltsausschuss, 1988, S. 67. Diese Berichterstattergespräche werden ohne Beteiligung des Ausschusssekretariats geführt, Auskunft der Leiterin des Sekretariats vom 20. August 2013. 318  Ausführlich Schäfer, F., Der Bundestag, 1982, S. 131; Hölscheidt, Der Haushaltsausschuss, 1988, S. 67; siehe auch die Selbstdarstellung des Haushaltsausschusses auf der Netzseite des Deutschen Bundestages, http: /  / www.bundestag.de / bundes tag / ausschuesse17 / a08 / arbeit_und_aufgaben1.html, letzter Aufruf am 10.  Juli 2013. 319  Schönfeld, Zitier-, Zutritts- und Rederecht, 1973, S. 109 f.; Schröder, M., in: BK GG, Bd. 7, Art. 43 Rn. 46 ff. (134. Akt. 2008). 320  Schröder, M., in: BK GG, Bd. 7, Art. 43 Rn. 52 (134. Akt. 2008), § 46 GOBRat soll hier nicht greifen (str., Nachweise a. a. O). 321  Details bei Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, § 43, zu lit. cc); Schönfeld, Zitier-, Zutritts- und Rederecht, 1973, S. 112.



A. Parlamentarische und Rechtsetzung267

acht (ordentliche drei, stellvertretende fünf)322. Parlamentarische mit Verfassungsrang waren nicht darunter. Und die Bedeutung des mit dem Rederecht „logischerweise“323 verknüpften Zutrittsrechts wird zwar als größer eingeschätzt324, üblicherweise sind aber nicht die Parlamentarischen, sondern (beamtete) Beauftragte der Länder bei den Ausschusssitzungen des Bundestages dabei325. Die Fraktionsgeschäftsordnungen enthalten Regelungen zur Teilnahme von Gästen an Fraktionsversammlungen bzw. Fraktionssitzungen. Als geladene Gäste gelten bei der CDU / CSU-Fraktion unter anderem „Staatssekretäre“, die der CDU oder der CSU angehören326. Bei den anderen Fraktionen finden sich für Parlamentarische der Länder der gleichen Partei zwar keine expliziten Regelungen; sie können jedoch als Bundesratsmitglieder bzw. Mitglieder einer Landesregierung an Fraktionssitzungen teilnehmen327. Der Begriff „Landesregierung“ ist weit auszulegen, so dass auch Parlamentarische ohne Verfassungsrang darunter zu verstehen sind. g) Beteiligung im Plenum – zweite und dritte Beratung, Gesetzesbeschluss Die zweite und dritte Beratung der Gesetzesvorlage sowie die Schlussabstimmung im Plenum fallen typischerweise zusammen328. Für die Beteili322  Eigene Recherche im Dokumentations- und Informationssystem für Parlamentarische Vorgänge (DIP, http: /  / dip21.bundestag.de / dip21.web / bt): „Aktivitäten – erweiterte Suche – Bundesland [einsetzen] – Aktivität Rede“. Stand: 1. Juli 2013; zu Gesamtzahlen und früheren Wahlperioden siehe Datenhandbuch des Deutschen Bundestages 1994 bis 2003, S. 414 (mit Verweis für den Zeitraum bis 1994). 323  Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, § 43, lit. b). 324  Allgemein Klein, H. H., in: Maunz / Dürig, GG, Art. 43 Rn. 124 (71.  EL 2014). 325  Schröder, M., in: BK GG, Bd. 7, Art. 43 Rn. 57 (134. Akt. 2008); zur Bedeutung speziell im Gesetzgebungsverfahren Schönfeld, Zitier-, Zutritts- und Rederecht, 1973, S. 110 f. und S. 113; zur Rolle der Landesvertretungen der Länder Schrenk, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 359 (364). 326  § 3 Nr. 2 Satz  2 der Arbeitsordnung der CDU / CSU-Bundestagsfraktion. 327  § 5 Abs. 3 Nr. 2 der Geschäftsordnung der Fraktion DIE LINKE. im 18. Deutschen Bundestag (Mitglieder des Bundesrates); § 4 Abs. 4 Satz 2 der Vorläufigen Geschäftsordnung der Fraktion Bündnis 90 / Die Grünen im Bundestag (Mitglieder einer Landesregierung; § 8 Abs. 3 lit. e] in der 18. Wahlperiode); § 3 Abs. 4 Nr. 3 der Geschäftsordnung der FDP-Fraktion im Deutschen Bundestag (Mitglieder des Bundesrates); keine Regelung bei der SPD-Fraktion. 328  Ossenbühl, in: Isensee / Kirchhof, HStR, V (2007), § 102 Rn. 36; zum zeit­ lichen Ablauf knapp Menzenbach, Fristen im Gesetzgebungsverfahren, Aktueller Begriff der Wissenschaftlichen Dienste vom 24. September 2007, Nr. 50 / 07, S. 2; zu möglichen Abweichungen Hölscheidt / Menzenbach, DÖV 2008, 139 (143).

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

gung der Parlamentarischen als Vertretung der Bundesregierung bzw. ihres Ressorts gilt das für die Beteiligung im Plenum bei der ersten Beratung Gesagte auch hier: Sie übernehmen in Vertretung Reden für ihr Regierungsmitglied. In ihrer Eigenschaft als Abgeordnete können Parlamentarische des Bundes mit Mandat über den Gesetzentwurf in der Fassung der Beschlussempfehlung des federführenden Ausschusses329 mit abstimmen. Dies ist bei namentlichen Abstimmungen330 üblicherweise der Fall. Im Übrigen werden die Mehrheitsverhältnisse in der Regel durch sogenannte Pairing-Vereinbarungen zwischen den Fraktionen bzw. zwischen Abgeordneten aufrechterhalten331, so dass die Parlamentarischen nur bei knappen Mehrheitsverhältnissen oder strittigen Themen als „Mehrheitsbeschaffende“ notwendig sind332. Das beschlossene Gesetz ist durch die Bundestagspräsidentin bzw. den Bundestagspräsidenten dem Bundesrat unverzüglich zuzuleiten (Art. 77 Abs. 1 Satz 2 GG, § 122 Abs. 1 GOBT); „an den Bundeskanzler und an den federführenden Minister“ wird ein Abdruck des Gesetzesbeschlusses übersendet (§ 122 Abs. 2 GOBT). 3. Zweiter Durchgang im Bundesrat, Vermittlungsverfahren Der Ablauf der Beratungen im Bundesrat sowie die Beteiligung der Parlamentarischen verlaufen im Grundsatz wie beim gegebenenfalls schon durchgeführten ersten Durchgang. Da der Bundesrat gemäß Art. 77 Abs. 2 Satz 1 GG den Vermittlungsausschuss anrufen kann bzw. nach Art. 77 Abs. 3 Satz 1 GG anrufen muss, sofern er Einspruch gegen ein Gesetz einlegen möchte333, muss sich das Votum des federführenden Ausschusses hierzu verhalten334. Über die Anrufung des Vermittlungsausschusses können im Bundesratsplenum wiederum nur die Parlamentarischen mit Verfassungsrang abstimmen. Bei einem Anrufungsbeschluss des Bundestages können die Parlamentarischen in ihrer Funktion als Bundestagsabgeordnete abstimmen. 329  Ossenbühl,

in: Isensee / Kirchhof, HStR  V (2007), § 102 Rn. 34. im Einzelnen recherchierbar auf der Netzseite des Deutschen Bundestages unter http: /  / www.bundestag.de / bundestag / plenum / abstim mung / grafik / index.jsp, letzter Aufruf am 22.  Februar 2015. 331  Kretschmer, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Hopfauf, GG, 2011, Art. 38 Rn. 63b; ausführlich Hölscheidt, Parlamentsfraktionen, 2001, S.  489 f., m. w. N. 332  Anders Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (243). 333  Zu Einspruchs- und Zustimmungsgesetzen Masing, in: v.  Mangoldt / Klein /  Starck, GG, Bd. 2, Art. 77 Rn. 47 ff. 334  §§ 30, 31 GOBRat, ausführlich Reuter, Bundesrat, 2007, § 30 Rn. 36 ff. 330  Abstimmungsverhalten



A. Parlamentarische und Rechtsetzung269

Beim Anrufungsbeschluss der Bundesregierung sind sie hingegen nicht stimmberechtigt, da dieser in Form eines Kabinettbeschlusses ergehen muss335. Sofern der Vermittlungsausschuss von einem der drei Verfassungsorgane angerufen wird, können Parlamentarische des Bundes an den Sitzungen als Vertretung des teilnahmeberechtigten Regierungsmitglied (§ 5 GOVermA) oder aber gemeinsam mit der Hausleitung (§ 6 GOVermA) teilnehmen336. Letzteres ist allerdings in der Praxis unüblich, da der Kreis der Teilnehmenden regelmäßig sehr klein gehalten wird337. In der Regel nimmt deshalb nur ein Staatsminister / eine Staatsministerin des Bundeskanzleramtes neben dem federführenden Regierungsmitglied teil338. Mitglieder des Vermittlungsausschusses sind die Parlamentarischen nicht339. Zum Teil enthalten die Hausanweisungen der Bundesministerien Vorgaben für das Vermittlungsverfahren: Im Verkehrsministerium etwa war geregelt, dass alle Vorlagen, die das Verfahren nach Art. 77 GG und die Rückkoppelung mit dem Bundeskanzleramt betreffen (Erstellung einer Synopse, Abstimmung der Verhandlungslinie, Kompromisslinien) auch über den zuständigen Parlamentarischen geleitet werden müssen340. Die Parlamentarischen der Länder mit Verfassungsrang können theoretisch Mitglieder im Vermittlungsausschuss sein, da sie Mitglieder der Landesregierung sind341. In der Praxis sind jedoch überwiegend die Regierungschefinnen und Regierungschefs Mitglieder342; sie werden durch „Entsendungsbeschluss der Landesregierung“ bestimmt343. 335  Masing,

in: v.  Mangoldt / Klein / Starck, GG, Bd. 2, Art. 77 Rn. 76; § 55 GGO. Das Vermittlungsverfahren, 2008, S. 153 f.; Dästner, Die Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses, 1995, § 5 Rn. 3 f. sowie § 6 Rn. 4; Hasselsweiler, Der Vermittlungsausschuss, 1981, S. 159 sowie S. 161. 337  Koggel, in: Kluth / Krings, Gesetzgebung, 2014, § 19 Rn. 11. 338  Knoll, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 201 (205); Koggel, in: Kluth / Krings, Gesetzgebung, 2014, § 19 Rn. 10. 339  Siehe dazu im Detail die Ausführungen im 3. Teil unter dem Punkt C. I. 1. d) Die Parlamentarischen innerhalb von Parlament, Fraktion und Partei, Vermittlungsausschuss (S. 196). 340  Ergänzende Geschäftsordnung des BMVBS (ErgGO), Zu §  55 Verfahren nach Artikel 77 des Grundgesetzes. 341  Vgl. zur Besetzung der Bundesratsbank Bergkemper, Das Vermittlungsverfahren, 2008, S. 155; ausführlich im 3. Teil unter Punkt C. I. 1. d) Vermittlungsausschuss (S. 196). 342  In der 17. Wahlperiode waren zehn der 16 Mitglieder des Bundesrates Ministerpräsidenten / Bürgermeister; ähnlich Bergkemper, Das Vermittlungsverfahren, 2008, S.  155 f.; Dästner, Die Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses, 1995, § 1 Rn. 9; siehe auch Koggel, in: Kluth / Krings, Gesetzgebung, 2014, § 19 Rn. 3. 343  Hasselsweiler, Der Vermittlungsausschuss, 1981, S. 138. 336  Bergkemper,

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

Je nach Vorschlag des Vermittlungsausschusses entscheidet der Bundesrat abschließend oder der Bundestag erneut über die Gesetzesvorlage344. Beim Haushaltsgesetz handelt es sich um ein Einspruchsgesetz345, so dass der Bundestag einen möglichen Einspruch mit den in Art. 77 Abs. 4 GG genannten Mehrheiten zurückweisen kann346. 4. Abschluss des Verfahrens Wenn das Gesetz gemäß Art. 78 GG zustande gekommen ist, schließen Ausfertigung und Verkündung das Gesetzgebungsverfahren ab, Art. 82 GG. Hierfür veranlasst in der Regel das federführende Ministerium nach § 58 Abs. 1 und Abs. 2 GGO die Herstellung der Urschrift347. Dann erfolgt die Gegenzeichnung der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers und der zu beteiligenden Ressorts (Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG; Art. 58 Satz 1 GG; § 58 Abs. 3 GGO). Eine Vertretung durch Parlamentarische ist nicht möglich, da es sich bei der Gegenzeichnung um einen Regierungsakt handelt, bei dem nach § 14 Abs. 1 GOBReg die Vertretung nur „durch den dazu bestimmten Bundesminister“, also durch ein anderes Regierungsmitglied, erfolgen darf348. 5. Ergebnisse für die Gesetzgebung im Bund Die Parlamentarischen des Bundes sind an der Gesetzgebung während des gesamten Verfahrens beteiligt, die Parlamentarischen der Länder nur punktuell über den Bundesrat bzw. ihre Landesregierung. a) Parlamentarische des Bundes Aufgaben und Befugnisse der Parlamentarischen des Bundes folgen aus allen Rechtsgrundlagen, von der Verfassung über das Staatssekretärsgesetz bis hin zu Verwaltungsanweisungen. Im Kern hängt ihre Mitarbeit an Gesetzes344  Art. 77 Abs. 2 Satz 5, Abs. 2a, Abs. 3 und 4 GG; ausführlich Koggel, Die Tätigkeit des Vermittlungsausschusses, 2009, S. 6 f. 345  Reimer, in: Epping / Hillgruber, BeckOK, GG, Art. 110 Rn. 70 (Stand: Juni 2014). 346  Zum Sonderfall des Art. 113 GG Hölscheidt, Der Haushaltsausschuss, 1988, S. 86. 347  Details (auch zu möglichen Fehlerbehebungen) in der Antwort der Bundes­ regierung auf eine Kleine Anfrage der Fraktion BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN, ­BT-Drs.  17 / 1320. 348  Butzer, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke, GG, 2014, Art. 58 Rn. 33 zur ebenfalls ausgeschlossenen Vertretung durch beamtete Staatssekretärinnen und Staatssekretäre.



A. Parlamentarische und Rechtsetzung271

vorlagen davon ab, wie das Regierungsmitglied die Beteiligung konkret ausgestaltet. Die Reichweite der Beteiligung kann allerdings nur für die Arbeit innerhalb der Ressorts und des Bundeskanzleramtes allein vom Regierungsmitglied bestimmt werden. Aufgaben und Befugnisse der Parlamentarischen sind im weiteren Gesetzgebungsverfahren zusätzlich davon abhängig, welches der beteiligten Verfassungsorgane mit einem Gesetzentwurf befasst ist, da Bundestag und Bundesrat aufgrund ihrer Geschäftsordnungsautonomie Art und Umfang der Befassung mit Gesetzesvorlagen im Plenum und in sonst zu beteiligenden Gremien, insbesondere den Ausschüssen, selbstständig regeln. Bei der Gesetzesvorbereitung in der Ministerialverwaltung können die Parlamentarischen in jeder Phase des Verfahrens eingebunden sein. Sie erhalten sehr frühzeitig sortierte Informationen über Gesetzesinitiativen. Dabei sind sie insoweit Teil der Verwaltung, als sie ausgewählte – und regelmäßig begrenzte – formalisierte Aufgaben und Befugnisse haben, aber auch informelle Zugriffsmöglichkeiten auf die Ressourcen des Ressorts. Da sie parallel Abgeordnete sind, haben sie auf Gesetzesinitativen immer auch einen legislativen Blick. Während der Beratungen im Deutschen Bundestag sind die Parlamentarischen in allen Gremien vertreten, wobei Schwerpunkte die – eigenen – Fraktionsgremien, die Ausschüsse und das Plenum sind. Ihre Rolle dort variiert: Als Vertretung des Ressorts fungieren sie vor allem in den Arbeitskreisen und Arbeitsgruppen der Fraktionen, in den Ausschüssen und im Plenum. In Fraktionsversammlungen und den Sitzungen der Landesgruppen sind sie aber auch als normale Fraktionsmitglieder, also in ihrer Funktion als Abgeordnete, anwesend. Der Schwerpunkt liegt jedoch insgesamt auf ihrer Rolle als Regierungs- und Ressortvertretung. Ihre Funktionen sind dabei vielfältig: Sie informieren, vermitteln, koordinieren, handeln Kompromisse aus und werben für Ressortpositionen. Voraussetzung für die Wahrnehmung dieser Aufgaben für den Bundestag ist – und das zieht sich als rote Erkenntnislinie durch die Analyse des gesamten Gesetzgebungsverfahrens – dass die Parlamentarischen selbst sehr gut informiert sind. Hier schließt sich der Kreis zur Stellung der Parlamentarischen in den Ressorts. Nur wenn sie dort hinreichend eingebunden sind, können sie die beschriebene Rolle in Ausschüssen, Fraktionen und anderen Gremien effektiv ausfüllen. Darauf weist Rainer Wahl schon unmittelbar nach der Einführung des Amtes hin: „Der Verkehr zum Parlament ist ja nicht eine eigene abtrennbare sachliche Aufgabe des Ministers, sondern er kristallisiert sich thematisch vorwiegend an Ressortfragen. Sind sie dem ParlStS nicht genügend vertraut, dann kann er auch im Verkehr mit dem Bundestag und seinen Ausschüssen keine Entlastung geben.“349 349  Wahl, Der Staat 1969, 327 (336); skeptisch wegen fehlender Weisungsrechte Kröger, DÖV 1974, 585.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

Die Aussage, wonach „[e]in vordringlicher Funktionsbereich“ für die Parlamentarischen im jeweiligen Ressort liegen dürfte350, kann an in dieser Stelle ergänzt werden um die Feststellung, dass dies insbesondere für Erfüllung der zentralen Aufgaben im Bundestag gilt, weil die Einbindung im Kanzleramt und den Ressorts zentral ist für die Kenntniserlangung und damit die Möglichkeit, überhaupt informierend und werbend351 im Parlament aufzutreten352. Die Rückkoppelung an das Regierungsmitglied setzt aber auch voraus, dass die Parlamentarischen einen hinreichenden Rückhalt in der (eigenen) Fraktion besitzen, um diesen Forderungen im Ressort und in der Regierung Gewicht verleihen zu können. Hierfür können etwa die Zugehörigkeiten zu Landesgruppen relevant sein. b) Parlamentarische der Länder Auch für die Parlamentarischen der Länder gibt es keine ausdrücklich normierte Aufgabe „Beteiligung am Gesetzgebungsverfahren“ des Bundes. Ihre Einbeziehung erfolgt punktuell, wenn „die Länder“, „die Landesregierungen“ oder „der Bundesrat“ an der Vorbereitung der Bundesgesetze beteiligt werden. Die Beteiligung erfolgt also ausschließlich auf exekutiver Ebene. Die Parlamentarischen mit Verfassungsrang sind als Kabinettsmitglieder automatisch dann einbezogen, wenn das Landesrecht einen Beschluss der Landesregierung vorsieht. Für die Parlamentarischen ohne Verfassungsrang hängt die Beteiligung davon ab, wie das Regierungsmitglied den innerministeriellen Informationsfluss geregelt hat, ob die Parlamentarischen also in den Dienstweg unmittelbar oder mittelbar eingebunden sind. Hieran zeigt sich, dass die formelle Zugehörigkeit zur Regierung einen anderen Stellenwert hat als im Bund. Für die Landesparlamente können die Parlamentarischen als zusätzliche Informationsquelle353 und faktische Einflussoption nützlich sein, da die Landtage grundsätzlich keinen rechtlich bindenden Einfluss nehmen können 350  Laufer,

Der Parlamentarische Staatssekretär, S. 48. Der Parlamentarische Staatssekretär, S. 78 und 80. 352  Wahl, Der Staat 1969, 327 (336). 353  Neben allgemeinen und speziellen Unterrichtungs- und Beteiligungsrechten aus Gesetzen, vgl. für Bayern das Gesetz über die Beteiligung des Landtags durch die Staatsregierung (Parlamentsbeteiligungsgesetz – PBG) vom 25. Mai 2003, GVBl. 2003 S. 324, BayRS 1100-6-, zuletzt geändert durch Gesetz vom 25. Juli 2010, GVBl. 2010 S. 317 sowie die Vereinbarung zwischen Landtag und Staatsregierung über die Beteiligung des Landtages durch die Staatsregierung (Vereinbarung zum Parlamentsbeteiligungsgesetz – PBG) vom 3. / 4.  September 2003, GVBl. 2003 S. 670, BayRS 1100-6-1-S, zuletzt geändert am 21.  Dezember 2010 / 25.  Januar 2011, GVBl. 2011 S. 75. 351  Laufer,



A. Parlamentarische und Rechtsetzung273

auf die Entscheidungen der Landesregierung in Angelegenheiten des Bundesrates354.

II. Gesetzgebung in den Ländern Das Gesetzgebungsverfahren in den Ländern ist strukturell mit dem Verfahren im Bund vergleichbar; das gilt für die Verfahrensschritte sowie die Regelungsstrukturen und Rechtsgrundlagen355. Die drei zentralen Unterschiede (keine „zweite Kammer“; Regierungschef / in ist auch „formelle[s] Landesoberhaupt[…]“; Volk als „Gesetzgeber“ denkbar356) wirken sich auf die Rolle der Parlamentarischen nicht aus. 1. Beginn des Verfahrens – Gesetzgebungsvorbereitung Gesetzesvorlagen werden eingebracht von der Landesregierung (Art. 59 Abs. 1 Verf BW; Art. 55 Abs. 1 Satz 1 Verf M-V; Art. 65 Verf NRW) bzw. „vom Ministerpräsidenten namens der Staatsregierung“ (Art. 71 Verf Bay), von Abgeordneten (Art. 59 Abs. 1 Verf BW) oder aus der Mitte des Landtages (Art. 71 Verf Bay; Art. 55 Abs. 1 Satz 1 Verf M-V; Art. 65 Verf NRW). Über Gesetzesvorlagen der Parlamente, respektive Gesetzesvorlagen der Initiativberechtigten aus den Landtagen357 können die Parlamentarischen, die ein Mandat innehaben, mit abstimmen oder selbst Teil der Gesetzesinitiative sein. In Baden-Württemberg und Bayern ist die Mitgliedschaft im Landtag nicht zwingend, aber üblich, in Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen hingegen – wie für Parlamentarische in den Bundesministerien – zwingend. Die Mehrzahl der Gesetzesvorlagen wird allerdings in den Ländern ebenfalls „auf Betreiben der Regierung“ erarbeitet358, so dass die Ministerial354  Linck, DVBl. 1974, 861 (862 f.); Grimm / Hummrich, DÖV 2005, 280 (284), dort auch mit Überlegungen zu Änderungsmöglichkeiten insbesondere mit Blick auf Angelegenheiten der Europäischen Union; vgl. auch Nachweise bei der Kontrolle unter Punkt A. III. 2. Rechtsetzung durch die Europäische Union, Beteiligung der Parlamentarischen der Länder (S. 299). 355  Schneider, H., Gesetzgebung, 2002, Rn. 177. 356  Zu allen drei Punkten Menzel, Landesverfassungsrecht, 2002, S. 445 f. 357  Baden-Württemberg: acht Abgeordnete oder eine Fraktion (§ 53 GOLT BW); Bayern: einzelne Mitglieder des Landtages oder Fraktionen (§ 49 Abs. 1 GOLT Bay); Nordrhein-Westfalen: mindestens sieben Landtagsmitglieder (§ 70 Abs. 1 GOLT NRW); Mecklenburg-Vorpommern: mindestens Fraktionsstärke (Art.  55 Abs. 1 Satz 2 Verf M-V); Überblick bei Leunig, Regierungssysteme, 2012, S. 221 f. 358  Schneider, H., Gesetzgebung, 2002, Rn. 177; siehe auch Niedobitek, in: FS für König, 2004, S. 355 (366); Mann, in: Löwer / Tettinger, Verf NRW, 2002, Art. 65 Rn.  15 m. w. N.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

verwaltung auch hier eine erhebliche Rolle spielt bei der Gesetzgebungsvorbereitung359. Das ressortinterne und das ressortübergreifende Vorbereitungsund Abstimmungsverfahren lässt sich mit dem auf der Bundesebene prinzipiell vergleichen: Die Geschäftsordnungen der Landesregierungen, mit der Gemeinsamen Geschäftsordnung vergleichbare Vorschriften für die Ministerien sowie hausinterne Vorgaben in den Ressorts enthalten Vorgaben. Die Parlamentarischen sind in die Vorbereitung der Gesetzesvorlagen auf verschiedene Arten einbezogen. Wie im Bund ist die Beteiligung der Parlamentarischen nicht ausdrücklich in den Rechtsgrundlagen erwähnt; eine Ausnahme gilt für Bayern. a) Beteiligung der Parlamentarischen mit Verfassungsrang Die Parlamentarischen mit Verfassungsrang in Baden-Württemberg und Bayern sind aufgrund ihrer Eigenschaft als Regierungsmitglied und stimmberechtigtes Mitglied in den jeweiligen Kabinetten spätestens dort bei der Abstimmung über eine Gesetzesvorlage beteiligt. Regelmäßig werden sie jedoch schon früher, bei der innerministeriellen Vorbereitung, einbezogen. aa) Baden-Württemberg Das Amt der Parlamentarischen mit Verfassungsrang in Baden-Württemberg kann auf zwei verschiedene Arten ausgestaltet sein: Die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber können als „Minister ohne Geschäftsbereich“ ohne Anbindung an ein Ressort agieren oder einem Ministerium zugeordnet sein; in der bisherigen Praxis war Letzteres der Fall360. In der laufenden 15. Wahlperiode ist die Staatssekretärin mit Verfassungsrang einem Ressort zugeordnet, und zwar dem Ministerium für Verkehr und Infrastruktur. Sie nimmt in Zugleichfunktion Aufgaben als Lärmschutzbeauftragte der Landesregierung wahr. Regelungen hierzu sowie zu Vertretungs- und Weisungsrechten gibt es nur wenige361.

359  Grimm, in: StVwR NRW, 1986, S. 34 f.; Leunig, Regierungssysteme, 2012, S.  224 ff. 360  Ausführlich und mit Nachweisen im 2. Teil unter Punkt A. II. 1. a) Recht­liche Grundlagen des Amtes Baden-Württemberg (S. 51) sowie unter Punkt A. II. 1. c) Parlamentarische mit Verfassungsrang im Vergleich (S. 61). 361  Im Wesentlichen wird in der Literatur auf die Arbeit von Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 107 ff., sowie seine Kommentierung des Art. 45 in: Feuchte, Verf BW, 1987, Bezug genommen, vgl. Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982, S. 77; Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 30 f.; siehe außerdem die eher knappen Erörterungen bei Böckenförde, Organisationsgewalt,



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(1) Ressortinterne Beteiligung Parlamentarische mit Verfassungsrang sind an der Erarbeitung von Gesetzesvorlagen, die – ähnlich wie im Bund – den Vorgaben einer Verwaltungsvorschrift folgt362, immer dann beteiligt, wenn das Ministerium federführend eine Vorlage betreut und ihr Aufgabenbereich berührt ist. Formal steht das Schlussentscheidungsrecht im Ressort der Ministerin oder dem Minister aufgrund der Ressortverantwortung zu363. Parlamentarische mit Verfassungsrang sind also an Weisungen des Ministers oder der Ministerin gebunden. Das ist bei dieser Konstruktion des Amtes verfassungsrechtlich zwingend, weil ansonsten zwei gleichberechtigte Regierungsmitglieder in einem Geschäftsbereich agieren würden, was durch Art. 49 Abs. 1 Satz 4 Verf BW und den wortgleichen § 1 Abs. 3 der erst im Jahr 2007 beschlossenen Geschäftsordnung der Landesregierung364 ausgeschlossen ist365: „Innerhalb der Richtlinien der Regierungspolitik leitet jeder Minister seinen Geschäftsbereich selbstständig unter eigener Verantwortung.“ Die daraus resultierende „zwiespältige Stellung“366 der Parlamentarischen mit Verfassungsrang – starke Stellung im Kabinett, eher schwache Stellung im Ressort – ist also verfassungsrechtlich angelegt, ähnlich wie in Bayern367. Dort sind allerdings die zentralen Fragen der Stellvertretung und Weisungsgebundenheit in der Verfassung und der Geschäftsordnung der Staatsregierung geregelt; daran fehlt es in Baden-Württemberg. Es kommt also auch darauf an, wie die 1964, S.  232 f.; Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 234 ff.; Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 8. 362  Verwaltungsvorschrift der Landesregierung und der Ministerien zur Erarbeitung von Regelungen (VwV Regelungen) vom 27.  Juli 2010 – Az. 5-05 / 22 – (bei juris). 363  Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 112; Braun, Verf BW, 1984, Art. 45 Rn. 13; Maurer, in: BWStVR, 1990, S. 74. 364  Geschäftsordnung der Regierung des Landes Baden-Württemberg, Beschluss vom 6. März 2007, GBl. BW 2007, S. 185. 365  Vgl. Katz, in: Feuchte, Verf BW, 1987, Art. 49 Rn. 13 zur alleinigen Verantwortung des Ministers für den Geschäftsbereich; etwas vorsichtiger mit Blick auf die Weisungsgebundenheit der Parlamentarischen Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 112; ähnlich zurückhaltend Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982, S. 77: „Bindung […] an die Grundzüge der Politik des Ressortchefs […]“; anders Brinkers, Bundeswehrverwaltung 1967, 121 (121) und Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 8, die aber wohl von dem Modell „Sonderminister“ ohne Ressortanbindung als Regelfall ausgehen. 366  Maurer, in: BWStVR, 1990, S. 74. 367  Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S.  112 (insbesondere Fn. 13); ausführlicher zur Vergleichbarkeit der Ämter sowie zu weiteren Nachweisen vgl. im 2. Teil unter Punkt A. II. 1. c) Parlamentarische mit Verfassungsrang im Vergleich (S. 61).

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

handelnden Personen die wenigen Vorgaben des Verfassungsrechts in der politischen Praxis umsetzen368. In der 15. Wahlperiode sind die Aufgaben zwischen Minister und Parlamentarischer mit Verfassungsrang in einer schriftlichen Geschäftsverteilung zwischen der Hausleitung festgelegt; außerdem werden in täglichen Telefonaten mit dem Minister weitere Details abgestimmt369. In den ihr zugewiesenen Bereichen steht der Parlamentarischen mit Verfassungsrang das Recht zur Schlusszeichnung von Vorlagen zu; mit der Zuweisung ihrer Aufgaben sind außerdem Akteneinsichts- und Unterrichtungsrechte verbunden sowie ein flankierendes Weisungsrecht gegenüber allen Beschäftigten des Ressorts. Vom Schlussentscheidungsrecht macht der Minister in den der Parlamentarischen zugewiesenen Bereichen regelmäßig keinen Gebrauch370. Im Verhältnis zur Verwaltungsspitze, der Ministerialdirektorin bzw. dem Ministerialdirektor371, gilt Ähnliches wie bei den beamteten Staatssekretärinnen und Staatssekretären im Bund: Die Leitung der Verwaltung obliegt grundsätzlich Beamtinnen oder Beamten auf Lebenszeit als ständiger Vertretung der Ministerin oder des Ministers372, über sie oder ihn laufen alle Vorgänge, während Parlamentarische mit Verfassungsrang immer nur auf­ gabenbezogen beteiligt und einbezogen werden. Details werden von der Ministerin oder vom Minister durch Hausanweisungen oder mündliche Verfügungen geregelt373. Anders als die Parlamentarischen im Bund können die Parlamentarischen mit Verfassungsrang nicht nur die Vertretung der Ministerin oder des Ministers im politischen Bereich374 und damit abgeleitete Befugnisse ausüben, sondern selbstständig eigene Themen besetzen, wenn dies entsprechend vom Minister oder von der Ministerin verfügt ist375. In der 15. Wahlperiode war etwa die Novellierung der Landesbauordnung ein Hauptprojekt der Parlamentarischen mit Verfassungsrang376. Außerdem ist die Amtsinhaberin Vorsitzende des im Jahr 2011 gegründeten Fluglärm-Beirates für den FlugMaurer, in: BWStVR, 1990, S. 74. des Büros der Staatssekretärin Gisela Splett, MdL, BÜNDNIS 90 /  DIE GRÜNEN, Telefonat vom 12. August 2013. 370  Auskunft des Büros der Staatssekretärin Gisela Splett, MdL, BÜNDNIS 90 /  DIE GRÜNEN, Telefonat vom 12. August 2013. 371  Zur insoweit „breiten Ämterpalette“ in Baden-Württemberg ausführlich Kugele, Der politische Beamte, 1976, S. 227 ff. 372  Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 124 f. 373  Katz, in: Feuchte, Verf BW, 1987, Art. 49 Rn. 13. 374  Braun, Verf BW, 1984, Art. 45 Rn. 13. 375  Braun, Verf BW, 1984, Art. 45 Rn. 13. 376  Auskunft des Büros der Staatssekretärin Gisela Splett, MdL, BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN, Telefonat vom 12. August 2013. 368  Vgl.

369  Auskunft



A. Parlamentarische und Rechtsetzung277

hafen Zürich, in dem angrenzende Landkreise und Bürgerinitiativen Mitglieder sind sowie weitere Beteilige „mit Gaststatus“ vertreten sind, etwa das Bundesverkehrsministerium377. (2) Beteiligung im Kabinett Den Abschluss der Gesetzgebungsvorbereitung markiert auch in BadenWürttemberg der Beschluss der Landesregierung über die Gesetzesvorlage (Art. 49 Abs. 2 Verf BW). Bei den Beratungen und Abstimmungen der Landesregierung ist die Selbstständigkeit der Parlamentarischen verfassungsrechtlich abgesichert: Als Mitglieder der Regierung (Art. 45 Abs. 2 Satz 2 Verf BW), die im Regelfall auch mit Stimmrecht im Kabinett ausgestattet werden (Art. 45 Abs. 2 Satz 3 Verf BW), nehmen Parlamentarische mit Verfassungsrang dort eigene, keine abgeleiteten Rechte wahr. Dem entspricht es, dass ein Regierungsmitglied im Verhinderungsfall nicht durch Parlamentarische mit Verfassungsrang „im Stimmrecht“, sondern von der Ministerialdirektorin bzw. vom Ministerialdirektor lediglich „beratend“ vertreten wird378. Parlamentarische mit Verfassungsrang haben also ein Teilnahme-, Rede- und Stimmrecht aus eigenem Recht. Verfassungsrechtlich zulässig wäre es daher auch, gegen das eigene Regierungsmitglied zu argumentieren und abzustimmen379. bb) Bayern In Bayern sind die Parlamentarischen an der Gesetzgebungsvorbereitung im Ressort, an der ressortübergreifend orientierten Normprüfung sowie im Kabinett beteiligt. Im Gegensatz zum Land Baden-Württemberg gibt es in Bayern eine Reihe von Vorschriften, die auch Anhaltspunkte zu Aufgaben und Befugnissen der Parlamentarischen mit Verfassungsrang sowie Regelungen zu Vertretungsrechten enthalten380. 377  Pressemitteilung des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur vom 26. Januar 2012, http: /  / www.mvi.baden-wuerttemberg.de / servlet / is / 106071 / , letzter Aufruf am 21. August 2013; Details zu den Zielen und Aufgaben des Beirats in LTDrs.  15 / 1560. 378  Katz, in: Feuchte, Verf BW, 1987, Art. 49 Rn. 17; ähnlich schon Göbel, Verf BW, 1953, Art. 49 Absatz 3; siehe auch § 7 Abs. 2 Nr. 4 RegGO BW. 379  Schneider, H., in: FS für Huber, 1973, S. 167 (169); Ley, Ministerbefangenheit, 2006, S. 297. 380  Verfassung des Freistaates; Geschäftsordnung der Staatsregierung; Organisationsrichtlinien der Staatsregierung (= Richtlinien für die Wahrnehmung und Organisation öffentlicher Aufgaben sowie für die Rechtsetzung im Freistaat Bayern [Organisationsrichtlinien – OR, Bekanntmachung der Bayerischen Staatsregierung

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

(1) Ressortinterne Beteiligung Entwürfe für Gesetzesvorlagen der Staatsregierung werden von den federführenden Staatsministerien erarbeitet (§ 6 Abs. 1 StRGeschO Bay); im federführenden Staatsministerium ist zunächst das sachlich zuständige Referat damit befasst, entsprechende Entwürfe vorzubereiten. Die Parlamentarischen mit Verfassungsrang sind – anders als die Parlamentarischen des Bundes – in die Hierarchie des Ressorts und damit automatisch in den normalen Geschäftsgang eingebunden. Im Gegensatz zum Pendant in Baden-Württemberg ist die rechtliche Stellung der bayerischen Parlamentarischen im Verhältnis zu „ihrem“ Regierungsmitglied also nicht nur auf den Organigrammen der Staatsministerien klar geregelt: Sie stehen zwischen Staatsministerin oder Staatsminister und der Amtschefin bzw. dem Amtschef, der beamteten Leitung des Hauses381. Gegenüber ihrem Regierungsmitglied sind sie nach Art. 51 Abs. 2 Satz 1 Verf Bay grundsätzlich weisungsgebunden und gegenüber den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Ministeriums als Vorgesetzte382 weisungsberechtigt383. Sie haben dementsprechend Unterrichtungs- Aktenvorlage- und Zeichnungsrechte, in manchen Häusern kommen spezielle Informationsrechte bei politisch brisanten und damit presserelevanten Themen hinzu384. Im Vertretungsfall, also wenn die Ministerin oder der Minister verhindert ist385, handeln die Parlamentarischen nach der Konzeption der Verfassung „selbständig und unter eigener Verantwortung gegenüber dem Landtag“ (Art. 51 Abs. 2 Satz 2 Verf Bay; siehe auch § 1 Abs. 4 Satz 3 StR­GeschO Bay). vom 6. November 2001 Az. B III 2-155-9-33, zuletzt geändert durch Bekanntmachung vom 20.  Dezember 2011 [StAnz Nr. 51 / 52], AllMBl 2001, S. 634 – StAnz 2001, Nr. 50 [Beilage]); hausinterne Regelungen der Ressorts als Ergänzung zur Allgemeinen Geschäftsordnung für die Behörden des Freistaates Bayern (Allgemeine Geschäftsordnung für die Behörden des Freistaates Bayern [AGO] vom 12. Dezember 2000, GVBl 2000, S. 873). 381  Lindner, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, Art. 49 Rn. 16. 382  Meder, Verf Bay, 1992, Art. 51 Rn. 3; Brechmann, in: Meder / Brechmann, Verf Bay, 2014, Art. 51 Rn. 9. 383  So schon Herzog, BayVBl. 1969, 225 (228) sowie Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982, S. 30; Lindner, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, Art. 51 Rn. 14; differenzierend Schweiger, in: Nawiasky, Verf Bay, Art. 51 Rn. 4 (6. EL 1989): Bei Anwesenheit des Ministers nur abgeleitetes Weisungsrecht. 384  § 20a der Geschäftsordnung für das Bayerische Staatsministerium für Umwelt und Gesundheit (UGGO). 385  Zum Begriff „Verhinderung“ § 2 Abs. 2 bis 4 StRGeschO Bay sowie Schweiger, in: Nawiasky, Verf Bay, Art. 51 Rn. 4 und Art. 46 Rn. 4 (6. EL 1989); Herzog, BayVBl. 1969, 225 (227); ausführlich auch Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982, S.  22 ff.



A. Parlamentarische und Rechtsetzung279

Dann obliegt ihnen die Leitung des Ministeriums „im gesamten Zuständigkeitsbereich des Staatsministers“386. So und ähnlich werden die verfassungsrechtlichen Vorgaben auch in den Geschäftsordnungen der Ministerien wiederholt387. Im Staatsministerium der Finanzen war etwa geregelt, dass der Minister das Finanzministerium leitet und „[d]er Staatssekretär […] in den Angelegenheiten des Finanzministeriums zur ständigen Vertretung des Ministers berufen [ist]“388. Die Ministerinnen und Minister als Letztverantwortliche für die Ressorts gestalten Aufgaben und Befugnisse der Parlamentarischen im Detail weiter aus: „Der Minister und der Staatssekretär legen die Ziele der Arbeit fest […].“389 Im Staatsministerium für Umwelt und Gesundheit war in Anlehnung an die Geschäftsordnung der Staatsregierung geregelt, dass die Parlamentarische den Staatsminister in der Leitung des Hauses unterstützt und diesen vertritt, wenn er verhindert ist390. Es gab Vorgaben zur Unterschriftsberechtigung391, und § 32 UGGO regelte ausführlich, welche Vorlagen über den Tisch der Parlamentarischen gehen (müssen): „[Absatz 1] Vorlagen an den Staatsminister sind über die Staatssekretärin zu leiten, ausgenommen solche, für die der Staatsminister unmittelbare Zuleitung angeordnet hat oder die einen besonderen Bezug zum Staatsminister haben. Über wichtige Angelegenheiten, die dem Staatsminister zur Entscheidung vorgetragen werden, ist die Staatssekretärin zu unterrichten. [Absatz 2] Vorlagen an die Staatssekretärin sind in Angelegenheiten von erheblicher politischer, wirtschaftlicher oder finanzieller Bedeutung dem Staatsminister vor Auslauf zuzuleiten.“ Im Regelfall erhielten danach die Parlamentarischen auch alle Gesetzesvorlagen, bevor sie den Staatsminister erreichten, verbunden mit der Möglichkeit, Ergänzungen, Nachfragen und Anmerkungen zum Entwurf zu machen – mit rotem Stift, da § 29 Abs. 2 UGGO bestimmt, dass für „Sichtund Behandlungsvermerke“ für die Parlamentarische die Farbe Rot vorbehalten ist. So oder ähnlich wurde auch in den anderen Ressorts verfahren. Wie im Bund und in Baden-Württemberg werden auch in Bayern den Parlamentarischen zum Teil themenspezifische Bereiche übertragen sowie 386  Lindner, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, Art. 51 Rn. 16; Details in § 15 Abs. 3 StRGeschO Bay i. V. m. § 14 StRGeschO Bay; ausführlich Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982, S. 21 ff.; zu Ausnahmen beim Zitierrecht etc. sogleich bei der parlamentarischen Kontrolle. 387  Ausführlich im 2. Teil unter Punkt A. II. 1. b) Rechtliche Grundlagen des Amtes Länder Freistaat Bayern (S. 55). 388  § 7 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Staatsministeriums der Finanzen. 389  § 7 Abs. 2 der Geschäftsordnung des Staatsministeriums der Finanzen. 390  § 3 Abs. 2 UGGO. 391  § 24 Abs. 4 UGGO.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

Aufgaben als „Beauftragte“. Der Parlamentarische im Bayerischen Staatsministerium der Finanzen fungierte etwa gleichzeitig als IT-Beauftragter der Bayerischen Staatsregierung392. In den Zuständigkeitsbereich des Parlamentarischen im Bayerischen Staatsministerium des Innern fiel der Aufbau des Digitalfunks393. Bei der Gesetzesvorbereitung in diesen Bereichen wurden die Parlamentarischen entsprechend ihrer Zuständigkeit einbezogen. Der Ressortentwurf wird nach der internen Festlegung durch Anhörung der Staatskanzlei und der betroffenen Staatsministerien zum Regierungsentwurf abgestimmt (§ 6 Abs. 3 StRGeschO Bay), in diesem Stadium werden dann auch die Parlamentarischen der zu beteiligenden Häuser entsprechend der interministeriellen Regelungen beteiligt. (2) Ressortübergreifende Beteiligung Zusätzlich findet eine – in der Geschäftsordnung der Bayerischen Staatsregierung ausführlich geregelte – mehrstufige Normprüfung statt, die als ressortübergreifende Aufgabe ausgestaltet ist und die auch von den Parlamentarischen im sogenannten Normprüfungsausschuss wahrgenommen wird: Parallel zur Anhörung der Ressorts legt das federführende Staatsministerium den Gesetzentwurf zunächst der in der Staatskanzlei angesiedelten Zentralen Normprüfstelle vor (§ 6 Abs. 4 Satz 1 i.  V. m. Abs. 3 Satz 2 StRGeschO Bay). Diese prüft „die zwingende Notwendigkeit […] sowie die materiellrechtliche und rechtsförmliche Ausgestaltung“ des Entwurfs gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 StRGeschO Bay und kann Empfehlungen aussprechen. Falls das federführende Ressort diesen Empfehlungen nicht folgen will, kann der Entwurf mit Zustimmung der Zentralen Normprüfstelle der Staatsregierung unmittelbar vorgelegt werden oder dem Normprüfungsausschuss, der wiederum seinerseits Empfehlungen aussprechen kann (§ 6 Abs. 4 Satz 2 und Satz 4 StRGeschO Bay). Außerdem kann die Staatsregierung selbst nach § 6 Abs. 4 Satz 5 StRGeschO Bay jederzeit eine Stellungnahme des Normprüfungsausschusses anfordern. Der Normprüfungsausschuss besteht seit dem Jahr 2003 aus den Parlamentarischen mit Verfassungsrang und der Behördenleitung („Amtschefs“) der Staatskanzlei und der Staatsministerien ohne Parlamentarische (§ 6 Abs. 4 Satz 3 StRGeschO Bay). Die Einrichtung geht zurück auf einen schon 1983394 392  Auskunft

des Staatssekretärsbüros vom 29. Februar 2012. des Staatssekretärsbüros vom 15. Februar 2012. 394  Vgl. § 5 der Bestimmungen über den Normprüfungsausschuss (Normprüfungsausschuss – NPA), Bekanntmachung der Bayerischen Staatsregierung vom 26. Juni 1984, Az. B II 2-155-9-1, zuletzt geändert durch Bekanntmachung vom 6. November 2001, AllMBl. S. 620, StAnz 1984, Nr. 26, Beilage Nr. 4 (gültig bis 393  Auskunft



A. Parlamentarische und Rechtsetzung281

etablierten Normprüfungsausschuss, dem zunächst Verwaltungsbeamtinnen und Verwaltungsbeamte der Ministerien angehörten („je ein Vertreter der Staatskanzlei und der Staatsministerien“)395. Vorrangige Aufgabe des Normprüfungsausschusses war es, Vorschläge zu unterbreiten, die insbesondere Gesetzesvorlagen der Staatsregierung vereinfachen sollten396. Außerdem sollte der Normprüfungsausschuss prüfen, wie geltende Regelungen verbessert werden können; dies konnte „aufgrund eines besonderen Auftrags des Ministerpräsidenten oder der Staatsregierung“ erfolgen oder im Zusammenhang mit der Prüfung eines neuen Gesetzesvorhabens397. Dieses Verwaltungsgremium wurde 2003 wie beschrieben neu besetzt und parallel eine Zentrale Normprüfungsstelle in der Staatskanzlei eingerichtet398. Diese arbeitet seit März 2003 an allen Gesetzesvorlagen mit und prüft diese „mit sehr restriktiver Tendenz“399. Der Normprüfungsausschuss unter Vorsitz des Parlamentarischen des Staatsministeriums des Innern kann bei der Erarbeitung von Gesetzesvorlagen vermittelnd tätig werden400 und tritt damit als – durch die Parlamentarischen – auch politisch besetztes Gremium ergänzend zu dem bürokratisch organisierten Element „Zentrale Normprüfstelle“ hinzu401. Da es sich hierbei um eine den Parlamentarischen originär zugewiesene Aufgabe 31. Oktober 2006); ferner Bericht der Deregulierungskommission der Bayerischen Staatsregierung, Juli 2003, S. 218, http: /  / www.bayern.de / Anlage23158 / Berichtder Deregulierungskommission.pdf, letzter Aufruf 13. August 2013. 395  § 2 Abs. 1 Satz 1 Bestimmungen über den Normprüfungsausschuss (NPA); außer Kraft seit 1. November 2006; außerdem Brechmann, Bericht der Bayerischen Staatskanzlei bei der Tagung „Experimentelle Rechtsetzung: Gesetzesfolgenabschätzung“ am Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung in Speyer, Tagungsprotokoll S. 35, www.brandenburg.de / media / lbm1.a.1168.de / tagung.pdf, letzter Aufruf 22. Februar 2015. 396  § 1 Satz 1 Nr. 1 Bestimmungen über den Normprüfungsausschuss (NPA); außer Kraft seit 1. November 2006. 397  § 1 Satz 2 Bestimmungen über den Normprüfungsausschuss (NPA); außer Kraft seit 1. November 2006. 398  Brechmann (Fn. 395), Tagungsprotokoll, S. 35; Anpassung der Geschäftsordnung Ende 2006 durch § 1 Nr. 4 der Siebzehnten Änderung der Geschäftsordnung der Bayerischen Staatsregierung, Bekanntmachung der Bayerischen Staatsregierung vom 4. Oktober 2006, Az. B II 2-15240-1-60, AllMBl. 2006, 355, StAnz 2006, Nr. 41. 399  Antwort der Staatsregierung vom 27. Februar 2008 auf eine Schriftliche Anfrage vom 15.  Januar 2008, LT-Drs.  15 / 10111, S. 2 zu Frage 3; weitere Details in der Antwort der Staatsregierung vom 16. Mai 2011 auf eine Schriftliche Anfrage vom 1.  März 2011, LT-Drs.  16 / 8282. 400  Zur Beteiligung bei der allgemeinen Aufgabe „Bürokratieabbau“ siehe § 6 Abs. 8 Satz 1 StRGeschO Bay sowie die Antwort der Staatsregierung vom 16. Mai 2011 auf eine Schriftliche Anfrage vom 1. März 2011, LT-Drs. 16 / 8282, S. 2 zu Frage 2.2. 401  Vgl. den Bericht der Deregulierungskommission der Bayerischen Staatsregierung, Juli 2003, S. 222, http: /  / www.bayern.de / wp-content / uploads / 2014 / 06 / Be richt-der-Deregulierungskommission.pdf, letzter Aufruf am 22. Februar 2015).

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

handelt und nicht um die Vertretung der Ministerin bzw. des Ministers, hatte etwa das Staatsministerium für Finanzen eine Schlusszeichnungsbefugnis des Parlamentarischen für „Angelegenheiten des Normprüfungsausschusses“ normiert402. (3) Beteiligung im Kabinett Bei der Abstimmung im Kabinett (Ministerrat403) über eine Gesetzesvorlage404 sind die Parlamentarischen – anders als im Ministerium – nicht an Weisungen ihres Regierungsmitglieds gebunden (ausdrücklich § 11 Abs. 7 Satz 4 StRGeschO Bay). Wie die Parlamentarischen in Baden-Württemberg haben sie als vollwertige Mitglieder der Staatsregierung mit Sitz und Stimme im Ministerrat405 die Möglichkeit, anders abzustimmen als das Regierungsmitglied406. Eine Vertretung des Ministers oder der Ministerin in der Stimmabgabe scheidet auch in Bayern aus407. Mit der Beschlussfassung im Ministerrat ist die Gesetzgebungsvorbereitung abgeschlossen. b) Beteiligung der Parlamentarischen ohne Verfassungsrang Die einfachgesetzlich verankerten Parlamentarischen der Länder sind nicht in die Hierarchie des jeweiligen Ministeriums und damit nicht automatisch in den allgemeinen Geschäftsgang eingebunden. Damit folgen die Länder der Konzeption des Bundes und haben ebenfalls „ein nicht beamtenmäßiges Zwischenamt außerhalb der hergebrachten Ministerialstruktur“408 eingeführt. Wie im Bund ist der Gestaltungsspielraum bei der Bestellung und bei der Zuweisung von Aufgaben und Befugnissen durch das Regierungsmitglied so groß, dass über die Wahlperioden hinweg erhebliche Unterschiede in der Nutzung und Ausgestaltung des Amtes abgebildet werden können409; dass aktuell in Mecklenburg-Vorpommern gar keine Parlamentarischen bestellt sind, kann als deutlichstes Beispiel hierfür dienen. 402  § 24

Abs. 1 der Geschäftsordnung des Staatsministeriums der Finanzen. Abs. 1 Satz 1 StRGeschO Bay. 404  Art. 71 Verf Bay; § 4 Abs. 1 Nr. 1 StRGeschO Bay. 405  Art. 43 Verf Bay; § 15 Abs. 1 StRGeschO Bay; Herzog, BayVBl. 1969, 225 (226). 406  Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 141. 407  Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982, S.  28; Lindner, in: Lindner / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, Art. 51 Rn. 17; Brechmann, in: Meder / Brechmann, Verf Bay, 2014, Art. 51 Rn. 9. 408  LT-Drs.  1 / 189, S. 6 (Mecklenburg-Vorpommern). 409  Vgl. Übersicht zur Entwicklung des Amtes bis 1987 in den Mitteilungen des Präsidenten – Nr. 187 – des Abgeordnetenhauses von Berlin, Drs.  10 / 1649, S. 4; 403  § 11



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aa) Baden-Württemberg Für die Parlamentarischen ohne Verfassungsrang enthalten nur § 1 PolitStG BW sowie § 7 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 4 RegGO BW Hinweise zu Aufgaben und Befugnissen410; im Übrigen ist es Sache des Regierungsmitglieds, Konkretisierungen vorzunehmen411. Die drei Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber der 15. Wahlperiode sind in „Angelegenheiten von politischer Bedeutung“412 beteiligt und vertreten insoweit das Regierungsmitglied auch „nach außen“413. Schriftlich fixiert oder in Verwaltungsvorschriften niedergelegt sind die Aufgaben und Befugnisse nicht, anders als zum großen Teil im Bund und anders als noch in früheren Wahlperioden414. In der Regel wurden die entsprechenden Zuweisungen mündlich bei Amtsantritt besprochen und während der laufenden Wahlperiode ergänzt und konkretisiert. Die Parlamentarischen können grundsätzlich für alle politischen Angelegenheiten im Ministerium zuständig sein; typischerweise werden aber Schwerpunkte bei bestimmten Sachgebieten gesetzt415. Der Parlamentarische im Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kunst ist beispielsweise zuständig für Belange der Abteilung 5 (Kunst); er erhält sämtliche Vorgänge dieser Abteilung zur Schlusszeichnung oder zur Kenntnisnahme vorgelegt416 und kann in diesem Kontext auch Gesetzgebungsvorhaben begleiten. Der Parlamentarische im Ministerium für Finanzen und Wirtschaft kritisch insoweit zur Regelungsknappheit Schneider, H., in: FS für Huber, 1973, S. 167 (177). 410  Ausführlich und mit Nachweisen im 2. Teil unter Punkt A. II. 2. a) BadenWürttemberg (S. 63). 411  So schon Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 200. 412  Zur Auslegung dieser – immer wieder verwendeten – Formel anhand der Praxis früherer Wahlperioden Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 200 ff.; darauf rekurrierend Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S.  133 f. 413  Ministerium für Finanzen und Wirtschaft, Auskunft vom 6. März 2012; Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kunst, Auskunft vom 29. Februar 2012; sowie Ministerium für Kultus, Jugend und Sport, Auskunft vom 22. Februar 2012. 414  Vgl. z.  B. die Schriftliche Antwort des Staatsministeriums auf eine Kleine Anfrage, LT-Drs.  6 / 968 sowie weitere Details und Nachweise bei den rechtlichen Grundlagen im 2. Teil. 415  Schriftliche Antwort des Politischen Staatssekretärs Ingo Rust, MdL, SPD, Parlamentarischer im Ministerium für Finanzen und Wirtschaft, vom 17. Juli 2013; schriftliche Antwort der Politischen Staatssekretärin Marion von Wartenberg, Parlamentarische im Ministerium für Kultus, Jugend und Sport, vom 26. Juli 2013; Auskunft des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst vom 29. Februar 2012. 416  Auskunft des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst vom 29. Februar 2012.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

ist grundsätzlich für alle Bereiche zuständig, hat aber ebenfalls Teile der Ressortzuständigkeit explizit übertragen bekommen, etwa die Bereiche Denkmalschutz und Städtebau417. Seine Einbindung in Gesetzesvorhaben, bei denen sein Ressort federführend ist, erfolgt sehr frühzeitig, zum Teil schon im Stadium des Referenten- bzw. Referatsentwurfs; bei Federführung anderer Ministerien richtet sich seine Beteiligung nach Bedeutung und Brisanz des Themas418. Auch die Parlamentarische im Ministerium für Kultus, Jugend und Sport hat insbesondere die Bereiche Elementarbildung, Beruf­ liche Bildung und Kooperation mit zivilgesellschaftlichen Partnern (etwa Schulen in privater Trägerschaft) übertragen bekommen und erhält alle Leitungsvorlagen zur Mitzeichnung oder zumindest zur Kenntnis. Akteneinsichts-, Unterrichtungs- und Weisungsrechte sind unterschiedlich ausgestaltet: Es gibt vollumfängliche Aktenvorlage-, Unterrichtungs- und Weisungsrechte in den politischen Angelegenheiten des Ressorts419, aufgabenbezogene Aktenvorlage-, Unterrichtungs- und Weisungsrechte (Einsichtsrechte in Sachakten, Weisungsbefugnis zur Erledigung der Sachaufgaben usw.)420 sowie Unterrichtungs- und Zeichnungsrechte im Rahmen der übertragenen Aufgaben421. Eine Gemeinsamkeit besteht für alle Parlamentarischen: Personalangelegenheiten – etwa disziplinarrechtliche Maßnahmen – sind ausgenommen vom Weisungsrecht422. Neben den innerministeriellen Beteiligungsrechten gibt es auch Beteiligungsmöglichkeiten im Kabinett. Die Parlamentarischen ohne Verfassungsrang haben zwar mangels formeller Mitgliedschaft in der Landesregierung kein Stimmrecht, sie nehmen aber gemeinsam mit ihrem Regierungsmitglied an den Sitzungen der Landesregierung teil423. Außerdem tagt unmittelbar vor den Sitzungen des Ministerrates das sogenannte Vorkabinett der SPD417  Schriftliche Antwort des Politischen Staatssekretärs Ingo Rust, MdL, SPD, Parlamentarischer im Ministerium für Finanzen und Wirtschaft, vom 17. Juli 2013. 418  Schriftliche Antwort des Politischen Staatssekretärs Ingo Rust, MdL, SPD, Parlamentarischer im Ministerium für Finanzen und Wirtschaft, vom 17. Juli 2013. 419  Schriftliche Antwort des Politischen Staatssekretärs Ingo Rust, MdL, SPD, Parlamentarischer im Ministerium für Finanzen und Wirtschaft, vom 17. Juli 2013. 420  Schriftliche Antwort der Politischen Staatssekretärin Marion von Wartenberg, Parlamentarische im Ministerium für Kultus, Jugend und Sport, vom 26. Juli 2013. 421  Auskunft des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst vom 29. Februar 2012. 422  Ausführlich zu den Grenzen bei der Aufgabenübertragung Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 117 ff. unter Bezug auf StGH BW, ESVGH 23, 135 (146 f.); Braun, Verf BW, 1984, Art. 45 Rn. 15; zur Abgrenzung auch Schneider, H., in: FS für Huber, 1973, S. 167 (178). 423  § 7 Abs. 2 Nr. 2 RegGO BW; schriftliche Antwort der Politischen Staatssekretärin Marion von Wartenberg, Parlamentarische im Ministerium für Kultus, Jugend und Sport, vom 26. Juli 2013.



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geführten Ministerien, an deren Sitzungen auch die Parlamentarische des Ministeriums für Kultus, Jugend und Sport teilnimmt424. Im Übrigen sind durch das Urteil des Staatsgerichtshofes425 hinsichtlich der Übertragung von Aufgaben und Befugnissen Grenzen gesetzt. Daraus wird zum Teil geschlussfolgert, dass den Parlamentarischen kaum nennenswerte Befugnisse übertragen werden könnten426 und dass sie nur „[…] Aufgaben unwesentlicher Art [erledigen]“427. Dem ist insoweit zu folgen, als insbesondere im Ressort kein großer eigener Entscheidungsspielraum der Parlamentarischen besteht – darauf ist das Amt aber auch nicht angelegt. Ferner ist der Aspekt nicht entscheidend, weil jedenfalls die Option besteht, bei Gesetzgebungsvorhaben frühzeitig sortierte Informationen zu erlangen, was für die Erfüllung der Aufgaben im Landtag wichtig ist. bb) Mecklenburg-Vorpommern In Mecklenburg-Vorpommern hatte sich das Amt am deutlichsten zu einem Beauftragtenamt hin entwickelt. Von 1994 bis 2011 war dort in jeder Wahlperiode eine „Parlamentarische Staatssekretärin für Frauen und Gleichstellung“ zur Unterstützung des jeweiligen Ministerpräsidenten berufen worden; erstmals in der 6. Wahlperiode ist hiervon abgesehen worden. Die rechtlichen Grundlagen enthalten eine Reihe von Aufgaben und Befugnissen im Bereich der Gesetzgebungsvorbereitung: Bei der Abstimmung des Referatsentwurfs zum Ressortentwurf ist der Parlamentarischen nach § 4 Abs. 3 Satz 7 GGO II M-V „Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben“, etwas allgemeiner heißt es in der Geschäftsordnung der Landesregierung, dass sie „stets frühzeitig [bei allen Kabinettsvorlagen] zu beteiligen“ ist (§ 4 Abs. 2 lit. e] GOLReg M-V). Außerdem ist dort vorgesehen, dass die Parlamentarische „beratend“ an den Sitzungen der Landesregierung teilnimmt und Abschriften der Protokolle über die Sitzungen erhält428. Zentrale Aufgabe der Parlamentarischen war die Koordinierung und Steuerung der – als Querschnittaufgabe ressortübergreifend angelegten – Frauenund Gleichstellungspolitik429. Diese bezog sich nicht nur auf einzelne Ge424  Schriftliche Antwort der Politischen Staatssekretärin Marion von Wartenberg, Parlamentarische im Ministerium für Kultus, Jugend und Sport, vom 26. Juli 2013. 425  StGH BW, ESVGH 23, 135 ff. 426  Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 122. 427  Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982, S. 78. 428  § 9 Satz 1 GOLReg M-V; § 13 Satz 1 GOLReg M-V; Litten, in: Litten / Wallerath, Verf M-V, 2007, Art. 46 Rn. 14. 429  Selbstbeschreibung der Aufgaben der Parlamentarischen Staatssekretärin auf dem Regierungsportal Mecklenburg-Vorpommern der 5. Wahlperiode, www.regie rung-mv.de, Stand: September 2011.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

setzesvorhaben der Landesregierung, sondern auch auf Bereiche, die unter dem Stichwort „Bessere Rechtsetzung“ beschrieben werden können. So zeichnete die damalige Amtsinhaberin etwa im Jahr 2009 für einen Leitfaden zum geschlechtergerechten Formulieren verantwortlich430. Zur Erfüllung der beschriebenen Aufgaben dürfte sie entsprechende Weisungsrechte inne gehabt haben, jedenfalls gilt dies für die ihr unmittelbar zugeordneten Beschäftigten in der Staatskanzlei. Im Übrigen obliegt es auch hier grundsätzlich dem Regierungsmitglied, Aufgaben und Befugnisse zu konkretisieren. cc) Nordrhein-Westfalen Gemäß § 1 Abs. 2 ParlStAmtG NRW wird „[d]er Parlamentarische Staatssekretär […] einem Mitglied der Landesregierung beigegeben und unterstützt dieses bei der Erfüllung besonderer Regierungsaufgaben“. Konkretisiert ist diese allgemeine Vorgabe mit Blick auf die Gesetzgebungsfunktion nur insoweit, als in der Geschäftsordnung der Landesregierung geregelt ist, dass der oder die Parlamentarische an den Sitzungen der Landesregierung teilnehmen kann431. In diesem Zusammenhang können sie Kenntnis erlangen von Gesetzesvorhaben, da diese nach § 9 Abs. 1 lit. a) GOLR NRW im Kabinett beraten und beschlossen werden. Regierungsmitglied im formellen Sinne sind die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber nicht, sie haben dementsprechend kein Stimmrecht432. Auch eine Vertretung ihres Regierungsmitglieds scheidet aus, da diese gemäß § 19 Abs. 1 Satz 1 GOLR NRW nur durch andere Kabinettsmitglieder zulässig ist433. Ergänzende Verwaltungsvorschriften sind nicht öffentlich bekannt. Allgemeine Vorgaben für die Gesetzgebungsvorbereitung enthält aber die Gemeinsame Geschäftsordnung für die Ministerien des Landes inklusive Anlagen434. Ausgehend von der ursprünglichen Konzeption und der Weiterentwicklung des Amtes lassen sich daher einige generelle Aussagen treffen: Eine Besonderheit besteht gegenüber dem Bund und den anderen Ländern insoweit, als das Staatssekretärsgesetz des Landes in seinem § 1 Abs. 1 430  Parlamentarische Staatssekretärin für Frauen und Gleichstellung (Hrsg.), Leitfaden für die sprachliche Gleichbehandlung von Frauen und Männern in der Amts- und Rechtssprache, Dezember 2009. 431  § 18 Abs. 1 GOLR NRW; Schönenbroicher, in: Heusch / Schönenbroicher, Verf NRW, 2010, Art. 51 Rn. 8. 432  Schönenbroicher, in: Heusch / Schönenbroicher, Verf  NRW, 2010, Art. 51 Rn. 8. 433  Schönenbroicher, in: Heusch / Schönenbroicher, Verf  NRW, 2010, Art. 51 Rn. 8. 434  Allgemein dazu Schönenbroicher, in: Heusch / Schönenbroicher, Verf  NRW, 2010, Art. 54 Rn. 24.



A. Parlamentarische und Rechtsetzung287

ParlStAmtG NRW vorsieht, dass nur eine Person in das Amt berufen werden kann. Der Gesetzgeber zielte bei der Einführung darauf ab, das Amt einer „Frauenbeauftragten“ zu etablieren435. Dementsprechend waren die Aufgaben und Befugnisse zunächst auch angelegt: Die Amtsinhaberin sollte der Ministerpräsidentin oder dem Ministerpräsidenten unterstellt werden und unter anderem „Anregungen und Vorschläge zur Prüfung von Gesetzen, Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften“ unterbreiten sowie Gesetzesvorhaben des Bundes prüfen436. Hierzu war vorgesehen, ihr ein fachliches Weisungsrecht gegenüber den Beschäftigten einzuräumen437. In der Geschäftsordnung wurde die Zuweisung der Parlamentarischen zur Staatskanzlei explizit in § 3 Satz 4 GOLR NRW geregelt. In dieser Ausgestaltung nutzte die Landesregierung das Amt allerdings nur bis zum Jahr 1990, dann wurden keine Parlamentarischen mehr bestellt. Seit dem Jahr 2005 gab es wieder in jeder Wahlperiode einen Amtsinhaber: in der 14. Wahlperiode im Innenministerium, in der 15. Wahlperiode im Ministerium für Wirtschaft, Energie, Bauen, Wohnen und Verkehr und in der 16. Wahlperiode im Ministerium für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz. Da das Amt sehr eng an die recht­ lichen Grundlagen im Bund angelehnt ist438, können die dort dargestellten Optionen bei der Ausgestaltung von Aufgaben und Befugnissen übertragen werden: Zulässig ist es, den Parlamentarischen bestimmte Sachbereiche zur Bearbeitung zu übertragen, in deren Rahmen sie vom Regierungsmitglied abgeleitete Akteneinsichts-, Unterrichtungs- und Weisungsrechte haben. Die Vertretung in der Leitung des Ministeriums obliegt hingegen den beamteten Staatssekretärinnen und Staatssekretären, sie sind in dieser Funktion auch Vorgesetzte aller Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Behörde439. Rechtlich zulässig wäre es jedoch, hiervon in Einzelfällen abweichende, haus­interne Vorgaben für Parlamentarische zu treffen440. Die Kompetenz hierfür liegt allein beim Regierungsmitglied441. 435  Begründung des Gesetzentwurfs LT-Drs.  10 / 390, S. 5; Details im 2. Teil unter Punkt A. II. 2. c) Rechtliche Grundlagen des Amtes Länder Nordrhein-Westfalen (S. 70). 436  Vorlage 10 / 290 zu LT-Drs.  10 / 390, S. 8. 437  Vorlage 10 / 290 zu LT-Drs.  10 / 390, S. 9. 438  LT-Ausschussprotokoll 10 / 147, S. 8; Vorlage 10 / 290 zu LT-Drs.  10 / 390, S. 2; LT-Ausschussprotokoll 10 / 214, S. 2. 439  § 6 GGO NRW; Details bei Schönenbroicher, in: Heusch / Schönenbroicher, Verf NRW, 2010, Art. 55 Rn. 31. 440  Schönenbroicher, in: Heusch / Schönenbroicher, Verf  NRW, 2010, Art. 51 Rn. 8. 441  Für den Bund Stern, Staatsrecht II, 1980, S. 289; Details unter Punkt A. I. 1. a) aa) (1) Beteiligung der Parlamentarischen des Bundes, Beteiligung am Ressortentwurf (S. 222).

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

Die gesetzliche Formulierung, wonach die / der Parlamentarische das Regierungsmitglied „bei der Erfüllung besonderer Regierungsaufgaben“ unterstützt, wird in der Praxis ausgefüllt durch die Übertragung ausgewählter Zuständigkeitsbereiche. In der 14. Wahlperiode war der Parlamentarische im Innenministerium „für Verwaltungsstruktur und Sport“ zuständig; insoweit war bereits in der Amtsbezeichnung seine Aufgabe benannt, nämlich die Steuerung von Reformen in den Bereichen „Verwaltungsstrukturreform, Bürokratieabbau und Binnenmodernisierung“ der Landesregierung442. Ähnliches gilt für die laufende 16. Wahlperiode, dort ist der Amtsinhaber Parlamentarischer Staatssekretär „für die ländlichen Räume“443. 2. Beratungen im Landtag Die Gesetzesvorlagen werden in die Landtage eingebracht mit Übersendung an die Landtagspräsidentin oder den Landtagspräsidenten444. Bei den anschließenden Beratungen in den Landtagen, die in den Grundzügen denen im Deutschen Bundestag ähneln445, vertreten die Parlamentarischen mit Verfassungsrang zum einen ihre eigenen Themen als Mitglieder der Regierung im Plenum, in Ausschüssen und in Gremien der eigenen bzw. der Koalitionsfraktionen. Zum anderen können sie als Vertretung der Ministerin oder des Ministers ihres Ressorts auftreten446. Parlamentarische ohne Verfassungsrang sind dagegen ausschließlich als „politische Vertretung“ ihres Regierungsmitglieds im Landesparlament. Die Arbeit in den Ausschüssen und den fachlich zuständigen Vorbereitungsgremien der Fraktionen (Arbeitskreise) konzentriert sich bei allen Parlamentarischen aufgrund der beschränkten Zahl der Amtsinhaberinnen 442  Innenministerium des Landes NRW (Hrsg.), Verwaltungsmodernisierung in Nordrhein-Westfalen, Erster Zwischenbericht zu Verwaltungsstrukturreform, Bürokratieabbau und Binnenmodernisierung, 2006, S. 20 sowie Schönenbroicher, in: Heusch / Schönenbroicher, Verf  NRW, 2010, Art. 51 Rn. 8. 443  Selbstbeschreibung des Amtsinhabers Horst Becker, MdL, BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN, auf seiner Netzseite www.horst-becker.de, letzter Aufruf am 22. Februar 2015. 444  Siehe nur § 69 Abs. 1 GOLT NRW; Mann, in: Löwer / Tettinger, Verf  NRW, 2002, Art. 65 Rn. 18. 445  Zusammenfassende Darstellung bei Reutter, Landesparlamentarismus NRW, 2013, S. 14 ff.; Gutachten, vorgestellt am 25. Juni 2013 in der Sitzung der Arbeitsgruppe des Landtags zur Novellierung der Geschäftsordnung und zur Stärkung des Parlamentarismus, online verfügbar unter http: /  / www.landtag.nrw.de / portal / WWW /  dokumentenarchiv / Dokument / MMI16-109.pdf, letzter Aufruf am 21.  Februar 2015; siehe außerdem Leunig, Regierungssysteme, 2012, S. 232 ff. 446  Ley, Ministerbefangenheit, 2006, S. 295.



A. Parlamentarische und Rechtsetzung289

und Amtsinhaber in der Regel auf die fachlich korrespondieren Ausschüsse und Arbeitskreise. Ihre Aufgaben dort sind vergleichbar mit denen der Parlamentarischen des Bundes: Sie kommunizieren die Ressort- und Regierungsposition zu bestimmten Gesetzesvorhaben und vermitteln Anregungen des Ausschusses bzw. des Fraktionsarbeitskreises in die Regierung447. Die Parlamentarischen mit Mandat sind außerdem als Mitglieder des Landtages grundsätzlich berechtigt, alle mit diesem Status verbundenen Rechte auszuüben. Das gilt insbesondere für Abstimmungen im Plenum über Gesetzentwürfe, das gilt aber auch für die Teilnahme an fraktionsinternen Sitzungen in ihrer Funktion als Mitglied einer Fraktion. a) Beteiligung der Parlamentarischen mit Verfassungsrang Das Zutritts- und Rederecht der Parlamentarischen mit Verfassungsrang zu den Sitzungen des Landtages und seiner Ausschüsse folgt in BadenWürttemberg aus Art. 34 Abs. 2 Satz 1 Verf BW, in Bayern aus Art. 24 Abs. 2 Verf  Bay. Die Parlamentarische mit Verfassungsrang in Baden-Württemberg ist regelmäßig gemeinsam mit ihrem Minister in den Sitzungen des Verkehrsausschusses, wo beide über ihre jeweiligen Themenbereiche vortragen; eine Vertretung ist eher die Ausnahme448. Ähnliches gilt im Plenum bei Reden zu Gesetzentwürfen449, wo die entsprechende Ankündigung lautet: „Für die Landesregierung erteile ich das Wort der Frau Staatssekretärin […].“450. In den Fraktionen ist die Parlamentarische ebenfalls präsent, nach Möglichkeit sowohl in den Gremien der eigenen Fraktion als auch in denen des Koalitionspartners451. In der Regel tritt demnach die Amtsinhaberin als Regierungsmitglied im Parlament auf452. 447  Siehe zudem Schneider, H., in: FS für Huber, 1973, S. 167 (179): Schwerpunkt der Arbeit im Landtag und gleichzeitig Erleichterung der Wahrnehmung des Mandats. 448  Auskunft des Büros der Staatssekretärin Gisela Splett, MdL, BÜNDNIS 90 /  DIE GRÜNEN, vom 12. August 2013. 449  „Ich freue mich sehr, heute noch einmal zu unserem Gesetzentwurf zur Änderung des Landesplanungsgesetzes sprechen zu dürfen.“ Staatssekretärin Gisela Splett, MdL, BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN, Sitzung vom 9.  Mai 2012, LT-Plenarprotokoll 15 / 36, S. 1949. 450  Sitzung vom 27.  Februar 2013, LT-Plenarprotokoll 15 / 60, S. 3596. 451  Auskunft des Büros der Staatssekretärin Gisela Splett MdL, BÜNDNIS 90 /  DIE GRÜNEN, vom 12. August 2013. 452  Zur Zuordnung der Redebeiträge und sonstiger Aktivitäten vgl. auch die Auswertung für die 14. Wahlperiode im Sprechregister der Parlamentsdokumentation (verzeichnet ohne Beschreibung bzw. unter den Stichworten „Als Staatssekretär“,

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

In Bayern ist die Situation vergleichbar: Die Staatsministerien werden gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StMin-LT-R Bay453 „in den Vollsitzungen durch den Staatsminister oder Staatssekretär, im Fall ihrer Verhinderung durch den Amtschef oder den zuständigen Abteilungsleiter“ vertreten, nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 StMin-LT-R Bay „in den Ausschusssitzungen in besonders wichtigen Angelegenheiten durch den Staatsminister oder Staatssekretär, im Übrigen durch den Amtschef oder den zuständigen Abteilungsleiter oder den Fachreferenten, hilfsweise durch den Landtagsbeauftragten“. In der Praxis haben die Parlamentarischen regelmäßig454 oder gelegentlich455 an den Sitzungen des Plenums, der Ausschüsse und der Fraktionen teilgenommen, wobei die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber auch dort im Schwerpunkt als vollwertiges Regierungsmitglied „für die Staatsregierung“456 auftraten und nur ausnahmsweise explizit als Vertretung der Ministerin oder des Ministers. b) Beteiligung der Parlamentarischen ohne Verfassungsrang Auch für die Parlamentarischen in Baden-Württemberg ohne Verfassungsrang folgt das Zutritts- und Rederecht aus Art. 34 Abs. 2 Satz 1 Verf BW, allerdings für sie als Nichtregierungsmitglieder als „Beauftragte“ der Landesregierung. Ihr Amt ist angelehnt an die bundesrechtliche Ausgestaltung457; zu den Zielen bei der Einführung gehörten daher auch die Pflege der Verbindung zum Parlament und die Entlastung der Regierungsmitglieder458. Die Arbeit im Landtag lässt sich dementsprechend als „Schwerpunktaufgabe“ der „Als Minister“, Landtag von Baden-Württemberg, 14. Wahlperiode 2006–2011, Sprechregister 2012). 453  Richtlinien für den Verkehr der Staatsministerien mit dem Landtag (Richt­ linien Staatsmin. mit Landtag – StMin-LT-R), Bekanntmachung der Bayerischen Staatsregierung vom 14. Dezember 1999, Az. B III 2 – 200-17-1-6, zuletzt geändert durch Bekanntmachung vom 4. Oktober 2006, AllMBl S. 357, StAnz Nr. 41. 454  Schriftliche Auskunft des Büros des Staatssekretärs Gerhard Eck, MdL, CSU, vom 12. Juni 2013 (Bayerisches Staatsministerium des Innern); schriftliche Auskunft des Büros der Staatssekretärin Katja Hessel, MdL, FDP vom 10. Juni 2013 (Bayerisches Staatsministerium für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie); schriftliche Auskunft des Büros des Staatssekretärs Franz Josef Pschierer, MdL, CSU, vom 10. Juni 2013 (Bayerisches Staatsministerium der Finanzen). 455  Schriftliche Auskunft des Büros des Staatssekretärs Franz Josef Pschierer, MdL, CSU, vom 10. Juni 2013 (Bayerisches Staatsministerium der Finanzen). 456  Vgl. z. B. die erste Lesung des Gesetzentwurfs der Staatsregierung zur Anpassung der Bezüge 2013 / 2014, LT-Drs.  16 / 16440, in der Sitzung vom 24.  April 2013, Plenarprotokoll 16 / 125, S. 1: „Der Gesetzentwurf wird vonseiten der Staatsregierung begründet. Herr Staatssekretär Pschierer, Sie haben das Wort.“ 457  LT-Drs.  6 / 20, S. 3. 458  Vgl. BT-Drs.  V / 1402, S. 3.



A. Parlamentarische und Rechtsetzung291

Parlamentarischen ohne Verfassungsrang bezeichnen459. Für die 15. Wahl­ periode, in der drei Personen als Parlamentarische bestellt worden sind, wird dies von zwei Parlamentarischen bestätigt: Der Parlamentarische im Ministerium für Finanzen und Wirtschaft nimmt immer an den Sitzungen des Plenums teil und vertritt sein Ressort im Finanz- und Wirtschaftsausschuss. Außer­dem nimmt er immer an den Sitzungen der Fraktion teil und pflegt – fraktionsübergreifend – den Kontakt zu den Fachpolitikerinnen und Fach­ politikern. Eine Vertretung des Ministers kommt bei Reden im Plenum und bei Ausschusssitzungen vor; dies hängt von den Themen der Sitzungen ab460. Ähnliches gilt für die Parlamentarische im Ministerium für Kultus, Jugend und Sport, obgleich die Amtsinhaberin kein Mitglied des Landtages ist. Auch sie nimmt regelmäßig an den Plenarsitzungen sowie – im Wechsel mit dem Minister – an den Sitzungen des Ausschusses für Kultus, Jugend und Sport. An den Sitzungen der SPD-Fraktion nimmt sie themenbezogen teil461. In Mecklenburg-Vorpommern und in Nordrhein-Westfalen sehen die Verfassungen ebenfalls ein Zutrittsrecht zu den Sitzungen des Landtages und seiner Ausschüsse für Parlamentarische als Beauftragte der Landesregierung vor (Art. 38 Abs. 2 Satz 1 Verf M-V; Art. 45 Abs. 1 Satz 1 Verf NRW). Ein Rederecht im Plenum gibt es hingegen nur für die Regierungsmitglieder im engeren Sinne462; ein jederzeitiges Rederecht der Parlamentarischen in dieser Funktion ist daher – anders als im Bund und in Baden-Württemberg – verfassungsrechtlich ausgeschlossen463. Parlamentarische als Beauftragte der Landesregierung haben deshalb nur in den Ausschusssitzungen ein Rede­ recht464. Davon unberührt bleibt das Rederecht als Mitglied des Landtages. In diesem Zusammenhang ist es auch zulässig, auf die Funktion als Parla459  Feuchte, in: Feuchte, Verf BW, 1987, Art. 34 Rn. 10; ähnlich Schneider, H., in: FS für Huber, 1973, S. 167 (179); Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 134; zurückhaltender Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 200. 460  Schriftliche Antwort des Politischen Staatssekretärs Ingo Rust, MdL, SPD, Parlamentarischer im Ministerium für Finanzen und Wirtschaft, vom 17. Juli 2013. 461  Schriftliche Antwort der Politischen Staatssekretärin Marion von Wartenberg, Parlamentarische im Ministerium für Kultus, Jugend und Sport, vom 26. Juli 2013. 462  Art. 38 Abs. 3 Verf  M-V; dazu Wedemeyer, in: Thiele / Pirsch / Wedemeyer, Verf M-V, 1995, Art. 38 Rn. 3; Art. 45 Abs. 1 Satz 3 Verf NRW, dazu Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf  NRW, 2002, Art. 45 Rn. 12. 463  Thesling, in: Heusch / Schönenbroicher, Verf  NRW, 2010, Art. 45 Rn. 4; so schon die Auffassung während der Beratungen des Staatssekretärsgesetz in NRW, vgl. nur die Vorlage 10 / 290 zu LT-Drs.  10 / 390, S. 5 ff.; Litten, in: Litten / Wallenrath, Verf M-V, 2007, Art. 41 Rn. 5; anders Dästner, Verf NRW, 2002, Art. 45 Rn. 3 „wegen der politischen Funktion“ der Parlamentarischen. 464  Art. 38 Abs. 3 Verf  M-V; Wedemeyer, in: Thiele / Pirsch / Wedemeyer, Verf  M-V, 1995, Art. 38 Rn. 3; Art. 45 Abs. 1 Verf  NRW, Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf NRW, 2002, Art. 45 Rn. 12.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

mentarische / r Bezug zu nehmen; allerdings ohne die für Regierungsmit­ glieder geschäftsordnungsrechtlich geregelten Rechtsfolgen465. Entsprechend dieser Rechtslage ist die Vertretungsfunktion im Parlament466 beschränkt auf Ausschusssitzungen und die Gremiensitzungen der Fraktionen, zu denen die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber in Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen aufgrund ihres Abgeordnetenstatus und damit Frak­ tionsmitgliedstatus entsprechend der fraktionsinternen Vorgaben Zugang haben. Sie sind somit wie die Parlamentarischen des Bundes als Regierungsvertretung (insbesondere im Ausschuss), aber auch als Abgeordnete (insbesondere als Mitglied einer Fraktion) im Parlament. Für den Parlamentarischen in Nordrhein-Westfalen467 lassen sich in der seit 31. Mai 2012 laufenden 16. Wahlperiode nur punktuell Aktivitäten nachweisen. Dazu zählen eine Rede im Plenum in seiner Funktion als Abgeordneter sowie die Teilnahme an Ausschusssitzungen468. Regelmäßig tritt der Minister selbst im sachlich zugeordneten Ausschuss für Klimaschutz, Umwelt, Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz auf. In der 15. Wahlpe­ riode (9. Juni 2010 bis 14. März 2012) war dies noch anders469: Der Parlamentarische war immer wieder als Vertretung im „Spiegelausschuss“ an­ wesend. Alle Reden im Plenum (fünf) hat der Parlamentarische aber auch hier – entsprechend der Verfassungslage – als Mitglied des Landtages gehalten, worauf in einem Fall durch den Präsidenten explizit hingewiesen wurde: „[… Herr Abgeordneter, Sie sind gerade von der Ministerpräsidentin als Parlamentarischer Staatssekretär vorgestellt worden. Hier handelt es sich allerdings um einen Fraktionsantrag. Ich gehe davon aus, dass Sie nicht als Parlamentarischer Staatssekretär, sondern als Abgeordneter […] sprechen.“470 465  Hierzu Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verfassung des Landes Baden-Württemberg, 2002, Art. 45 Rn. 13 f. 466  Allgemein dazu die Gesetzesbegründung in Mecklenburg-Vorpommern, LTDrs.  1 / 189, S. 6. 467  Derselbe Parlamentarische in der 15. Wahlperiode im Ministerium für Wirtschaft, Energie, Bauen, Wohnen und Verkehr und in der 16. Wahlperiode im Ministerium für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz, Horst Becker, MdL, Bündnis 90 / Die Grünen. 468  Sitzung vom 24. Januar 2013, LT-Plenarprotokoll, S. 1538, zum Berlin / BonnGesetz; Sitzung des Ausschusses für Klimaschutz, Umwelt, Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 6. November 2014, Ausschussprotokoll APr 16 / 372, S. 5 (mit dem Minister) sowie Sitzung vom 24.  September 2014 zur Einführung in den Einzelplan (als Vertreter des Ministers), Ausschussprotokoll Apr  16 / 670, S. 4  (ff.), eigene Recherche in der Parlamentsdatenbank des Landtages NRW, erweiterte Suche (Februar 2015). 469  Eigene Recherche in der Parlamentsdatenbank des Landtages NRW, erweiterte Suche (Ende August 2013). 470  Vgl. die Sitzung vom 15.  Juli 2010, Plenarprotokoll 15 / 4, S. 43.



A. Parlamentarische und Rechtsetzung293

3. Abschluss des Verfahrens Das parlamentarische Beratungsverfahren wird mit der Beschlussfassung im Plenum abgeschlossen471, bei der alle Parlamentarischen mit Mandat ein Stimmrecht haben. Die Parlamentarischen in Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen sind also immer stimmberechtigt, die Parlamentarischen in Baden-Württemberg und Bayern hingegen nicht zwingend. Ausfertigung und Verkündung des Gesetzes schließen das Verfahren ab472. In Baden-Württemberg, Bayern und Mecklenburg-Vorpommern fertigt die Ministerpräsidentin oder der Ministerpräsident das Gesetz aus (Art. 63 Abs. 1 Satz 1 Verf BW; Art. 76 Abs. 1 Verf Bay; Art. 58 Abs. 1 Verf M-V), in Nordrhein-Westfalen die Landesregierung (Art. 71 Abs. 1 Satz 1 Verf NRW)473. Außer in Bayern474 werden in allen drei untersuchten Ländern die Gesetze zudem von den beteiligten bzw. einer Mindestzahl der Ministerinnen und ­Ministern unterzeichnet475. Die Parlamentarischen ohne Verfassungsrang in Baden-Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen können daran nicht beteiligt sein, da sie das Regierungsmitglied, dem sie beigegeben sind, nicht „in der Regierung“ vertreten können. Parlamentarische mit Verfassungsrang in Baden-Württemberg müssen nach dem Wortlaut nicht unterzeichnen; Art. 63 Abs. 1 Satz 2 Verf BW spricht nicht von „Regierungsmitglied“, sondern nur von „Minister“. Gleichwohl sind Parlamentarische mit Verfassungsrang bei der Bestimmung der entsprechenden Mindestzahl jedenfalls dann relevant, wenn ihnen Stimmrecht im Kabinett verliehen wurde. Da sie denselben parlamentarischen Verantwortlichkeiten wie Ministerinnen und Minister unterliegen, ist es konsequent, die mit der Mitgliedschaft im Kabinett und dem Stimmrecht verbundenen Kompetenzen – etwa beim Beschluss über eine Gesetzesvorlage – auch auf den Abschluss des Verfahrens zu übertragen. Die Frage nach der Vertretung der Ministerin oder des Ministers stellt sich an dieser Stelle, 471  Leunig, Regierungssysteme, 2012, S. 233 f. (dort auch Details zu Regelungen zur Anzahl der Lesungen). 472  Details bei Niedobitek, in: FS für König, 2004, S. 355 (367 f.). 473  Details bei Mann, in: Löwer / Tettinger, Verf  NRW, 2002, Art. 71 Rn. 15 ff. 474  Rechtsverordnungen werden von der Ministerin oder dem Minister ausgefertigt, hier ist die Vertretung durch Parlamentarische zulässig, § 15 Abs. 3 i. V. m. § 14 Abs. 4 Satz 1 StRGeschO Bay. 475  Art. 63 Abs. 1 Satz 2 Verf BW („mindestens der Hälfte der Minister“); Art. 58 Abs. 1 Verf M-V; Art. 71 Abs. 1 Satz 2 Verf NRW (jeweils „beteiligte Minister“). Zur Frage, ob dies Teil der Ausfertigung ist oder eine Gegenzeichnung, siehe nur Feuchte, in: Feuchte, Verf BW, 1987, Art. 63 Rn. 11; zu damit verbundenen Prüfungsrechten und -pflichten Mann, in: Löwer / Tettinger, Verf  NRW, 2002, Art. 71 Rn.  15 ff.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

ähnlich wie im Kabinett, damit nicht, da es (verfassungsrechtlich intendiert) auch übliche Praxis ist, dass alle Regierungsmitglieder unterzeichnen476. 4. Ergebnisse Die Beteiligung der Parlamentarischen an der Gesetzgebung in den Ländern ist sehr unterschiedlich ausgestaltet und entzieht sich weitgehend einer einheitlichen Systematik. Für die Gesetzgebungsvorbereitung in den Ressorts hat nur Bayern ausdrückliche Regelungen getroffen. Dort gibt es mit dem auch aus Parlamentarischen bestehenden Normprüfungsausschuss ein ressortübergreifendes Gremium in der Staatsregierung zur Begleitung von Gesetzesvorhaben. Da die Parlamentarischen in die Hierarchie ihres Ressorts einbezogen sind, erhalten sie regelmäßig alle Vorlagen, die den Ministerinnen und Ministern vorgelegt werden, auf dem Dienstweg und können so Gesetzesvorhaben auch ressortintern begleiten und beeinflussen. Schließlich sind sie bei der Beschlussfassung im Kabinett einbezogen, da sie stimmberechtigte Mitglieder der Landesregierung sind. Die Parlamentarischen mit Verfassungsrang in Baden-Württemberg sind als Regierungsmitglieder ebenfalls spätestens im Kabinett mit Gesetzesvorlagen befasst. Im Ressort kommt es darauf an, ob das Vorhaben den Auf­ gabenbereich der Parlamentarischen mit Verfassungsrang berührt. Falls ja, können sie dort mit aufgabenbezogenen Weisungsrechten gegenüber den Beschäftigten Informationen erfragen und Zuarbeit anfordern. Aufgrund der Einbindung der Parlamentarischen mit Verfassungsrang in das Ressort hat aber die Ministerin oder der Minister das Schlussentscheidungsrecht und ist grundsätzlich weisungsbefugt477. Soweit verschiedentlich davon ausgegangen wird, dass das Amt der Parlamentarischen mit Verfassungsrang in Baden-Württemberg „schwächer“ sei als das bayerische Modell478, so trifft dies jedenfalls mit Blick auf das gesondert zu beschließende Stimmrecht sowie die Auswahl bestimmter Aufgabengebiete zu. In tatsächlicher Hinsicht unterscheiden sich die Ämter schon deshalb, weil es regelmäßig weniger Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber in Baden-Württemberg gibt. 476  Feuchte, in: Feuchte, Verf BW 1987, Art.  63 Rn. 12; für die laufende 15. Wahlperiode bestätigen Stichproben im Gesetzblatt für Baden-Württemberg diese Einschätzung. 477  Soweit abweichende Auffassungen in der Literatur bestehen, liegt das im Wesentlichen daran, dass von einem anderen Modell ausgegangen wird, Ley, Ministerbefangenheit, 2006, S. 297, Böckenförde, Organisationsgewalt, 1964, S. 233; Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 237, das aber (siehe auch StGH BW, ESVGH 23, 135 ff.) nicht praktiziert wurde und wird. 478  Kugele, Der politische Beamte, 1976, S. 228, m. N.



A. Parlamentarische und Rechtsetzung295

Die Parlamentarischen ohne Verfassungsrang in Baden-Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen nehmen nur vom Regierungsmitglied abgeleitete Aufgaben und Befugnisse wahr. Rechtlich zulässig und praktiziert ist – wie im Bund – die Übertragung aufgabenbezogener Weisungsrechte. Je nach ressortinterner Aufgabenzuweisung und konkreter Einbindung im Haus können sie in Gesetzesvorhaben einbezogen werden. Mitglieder im Kabinett sind sie nicht; in alle drei Ländern ist allerdings die Teilnahme an den Sitzungen der Landesregierung normiert. Die Parlamentarischen nehmen also regelmäßig zusammen mit ihrem Regierungsmitglied an den Kabinettssitzungen teil, anders als im Bund, wo nur die Vertretung geregelt ist479. Eine Gemeinsamkeit zwischen Parlamentarischen mit und ohne Verfassungsrang besteht darin, dass sie spezielle Aufgaben als Ergänzung zu allgemeinen Aufgaben zugewiesen bekommen. Die Aufgaben in den Landtagen sind homogener: Die Parlamentarischen agieren dort als Regierungsmitglieder bzw. als Vertretung der Regierung und haben als Vermittelnde eine ähnliche Rolle wie Bund. Der deutlichste Unterschied dabei ist, dass diese Funktion nur für ausgewählte Ausschüsse und Gremien der Fraktionen greift, da durch die zahlenmäßige Begrenzung der Parlamentarischen nicht alle Ressorts über eine entsprechende Vertretung verfügen.

III. Rechtsetzung durch die Europäische Union Die Parlamentarischen sind auch an der „Rechtsetzung durch die Europäi­ sche Union“480 beteiligt, allerdings zeigt sich hier besonders deutlich, dass das Amt nur als Vertretung der politischen Führung angelegt ist. Die Beteiligung der Parlamentarischen lässt sich – der Mitwirkung481 der nationalen Verfassungsorgane gemäß Art. 23 GG folgend – zunächst unter479  Mit Ausnahme der Staatsministerinnen und Staatsminister im Bundeskanzleramt, § 23 Abs. 1 GOBReg. 480  Die Mitwirkung des Deutschen Bundestages in Angelegenheiten der Europäischen Union nach Art. 23 GG bezieht sich ferner auf Vertragsänderungen und entsprechende Änderungen auf der Ebene des Primärrechts, § 1 Abs. 1 und Abs. 2 EUZBBG; vgl. Hölscheidt, DÖV 2012, 105 (106); um eine Angelegenheit der Euro­ päischen Union handelt es sich auch bei völkerrechtlichen Verträgen und intergouvernementalen Vereinbarungen, wenn sie in einem Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnis zum Recht der Europäischen Union stehen, § 1 Abs. 2 Satz  2 EUZBBG; BVerfG, Urteil vom 19.  Juni 2012, Az. 2 BvE 4 / 11, Rn. 99. Details hierzu werden bei der Kontrolle erörtert. 481  Der Begriff „Mitwirkung“ greift die Terminologie des Art. 23 GG auf und wird hier bezogen auf die Verfassungsorgane verwendet werden; korrekt müsste es

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

teilen in eine mögliche Beteiligung bei der Entstehung von Rechtsakten sowie eine mögliche Beteiligung nach der Entstehung von Rechtsakten (Umsetzung)482. Hier ist lediglich die Entstehung des Rechtsaktes von Interesse, da Unionsrecht nach den allgemeinen Spielregeln über Gesetzgebung und Gesetzgebungskompetenzen umzusetzen ist. Ein Schwerpunkt ist die Umsetzung von Richtlinien durch den Bund, die regelmäßig auf einer von der Bundesregierung eingebrachten Gesetzesvorlage basiert483. Es ergeben sich also keine nennenswerten Unterschiede für die Beteiligung der Parlamentarischen in diesen Gesetzgebungsverfahren. In ihrer Funktion als Abgeordnete können Parlamentarische mit Mandat zudem teilhaben an Mitwirkungsrechten des Bundestages484 und der Landtage485, soweit diese Rechte durch Beschluss des Parlaments oder Gesetz ausgeübt werden. Im Wesentlichen sind die Parlamentarischen deshalb an der Entstehung des Rechtsaktes beteiligt, und zwar innerhalb der Regierung bei der internen Abstimmung und außerhalb der Regierung als deren Vertretung. 1. Beteiligung der Parlamentarischen des Bundes Da es in der Bundesregierung kein „Europaministerium“ gibt486 und mittlerweile „nahezu jeder Politikbereich von europapolitischen Aspekten berührt“ ist487, sind Parlamentarische – ganz allgemein formuliert – mit „Europa“ befasst, sofern der Geschäftsbereich ihres Ressorts betroffen und das Haus federführend ist488. Im Innenministerium etwa war geregelt, dass also nach der hier verwendeten Terminologie lauten „Beteiligung der Parlamentarischen an der Mitwirkung des Verfassungsorgans“; zur besseren Lesbarkeit wird auch hier nur von „Beteiligung“ gesprochen. 482  Auch als aufsteigende (Rechtsetzungs-)Phase und absteigende (Implementations-)Phase bezeichnet, Huber, NordÖR 2012, 161 (165). 483  Hölscheidt, DÖV 2009, 341 (345); für die Länder Puttler, in: Isensee / Kirchhof, HStR VI (2008), § 42 Rn. 2; zum Anteil des Unionsrechts am nationalen Recht Hoppe, EuZW 2009, 168 f. 484  Aus der Fülle an Literatur siehe nur (jeweils m. w. N.) Callies / Beichelt, Auf dem Weg zum Europäisierten Bundestag, 2013, S. 14 ff.; Möller / Limpert, ZG 2013, 44 (53 ff.); Daiber, Recht und Politik 2012, 97 ff.; Hölscheidt, DÖV 2012, 105 (107 ff.); Rohleder, ZG 2011, 105 ff.; speziell zum IntVG und der Literatur nach dem LissabonUrteil des BVerfG Hölscheidt / Menzenbach / Schröder, ZParl 2009, 758 ff. (dort Fn. 7). 485  Sofern vorhanden; das Grundgesetz sieht keine Mitwirkung der Landesparlamente vor, Pernice, in: Dreier, GG, Art. 23 Rn. 106. 486  Dazu und zur Zulässigkeit anderer Modelle Mayer, EuGRZ 2002, 111 (120). 487  EU-Handbuch des BMWi, 2012, S. 7. 488  „Querschnittaufgabe“, Mayer, EuGRZ 2002, 111 (120); vgl. auch § 74 Abs. 5 GGO: „Das federführende Bundesministerium hat die anderen sachlich berührten



A. Parlamentarische und Rechtsetzung297

Vorlagen an den Minister in europäischen Angelegenheiten über einen der beiden Parlamentarischen vorzulegen sind489. Bei der Entstehung des Rechtsaktes auf europäischer Ebene ist im Außenverhältnis nach der grundgesetzlichen Vorgabe des Art. 23 GG nur die Bundesregierung „substanziell“ beteiligt490. Bei der für diese Beteiligung nötigen internen Willensbildung und Abstimmung sowie bei der externen Vertretung im EU-Ministerrat werden Parlamentarische punktuell einbezogen. a) Interne Willensbildung und Abstimmung in der Bundesregierung Eine jedenfalls formal herausgehobene Rolle beim regierungsinternen Willensbildungs- und Abstimmungsprozess491 hat die für Europa zuständige Staatsministerin bzw. der Staatsminister beim Auswärtigen Amt, mithin eine Parlamentarische oder ein Parlamentarischer. Sie oder er ist Vorsitzende / r des Staatssekretärsausschusses für Europafragen, einem Gremium, das auf Grundlage eines Kabinettsbeschlusses bereits 1963 eingerichtet wurde492 und das allgemein als höchstrangiges Koordinierungsgremium für Angelegenheiten der Europäischen Union angesehen wird493. Der Staatssekretärs­ ausschuss für Europafragen tagt einmal monatlich494 und soll Meinungsverschiedenheiten zwischen den Ressorts, die nicht auf Arbeitsebene geklärt werden konnten, erörtern und vor der Befassung des Kabinetts beilegen495. Ähnlich wie beim Ausschuss für Bürokratieabbau, dem eine Staatsministerin oder ein Staatsminister des Bundeskanzleramtes vorsteht, setzt sich auch der Staatssekretärsausschuss für Europafragen aus beamteten Staatssekretärinnen und Staatssekretären zusammen; das ist insoweit strukturell verBundesministerien […] und die in § 21 Absatz 1 genannten Stellen möglichst frühzeitig zu beteiligen, um ihnen eine rechtzeitige und umfassende Mitprüfung des Vorhabens zu ermöglichen. […]“. In der Praxis koordiniert das BMWi tagesaktuelle, routinemäßige Vorgänge gegenüber den Institutionen der EU. 489  Hausanordnung des BMI, Vorlagen an die Leitung des Hauses (Stand: 1. April 2011), Punkt 3.1 Geschäftsgang. 490  Uerpmann-Wittzack, in: v. Münch / Kunig, GG, Bd. 1, 2012, Art. 23 Rn. 71; siehe auch Puttler, in: Isensee / Kirchhof, HStR  VI (2008), § 42 Rn. 3. 491  Vgl. dazu Mayer, EuGRZ 2002, 111 (114 ff.); zu formellen und informellen Strukturen Thurner / Stoiber, Politische Vierteljahresschrift 2002, 561 (572 ff.); zur Entwicklung Große Hüttmann, APuZ 2007, 39 (41 f.); zur Praxis siehe nur das über 200 Seiten umfassende EU-Handbuch des BMWi, 2012, dort insbesondere S. 7 ff. 492  Germond / Türk, ZSE 2007, 56 (59); Mayer, EuGRZ 2002, 111 (115). 493  Mayer, EuGRZ 2002, 111 (115), m. w. N. 494  Selbstdarstellung des AA („Europapolitische Entscheidungsfindung in der Bun­desregierung“), http: /  / www.auswaertiges-amt.de / DE / Europa / DeutschlandInEu ropa / entscheidungsfindung_node.html, letzter Aufruf am 9.  Juli 2013. 495  Große Hüttmann, APuZ 2007, 39 (42 f.); Gretschmann, APuZ 2001, 25 (29).

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

gleichbar, als für die Wahrnehmung einer Querschnittsaufgabe eine Verknüpfung vorgenommen wird zwischen politischer und bürokratischer Leitungsebene der Ressorts und dem Kabinett496 bei deutlicher Betonung des bürokratischen Elements. In der Praxis kommt es hin und wieder vor, dass Parlamentarische als Vertretung der beamteten Staatssekretärinnen und Staatssekretäre an den Sitzungen des Gremiums teilnehmen. b) Externe Vertretung im Rat der Europäischen Union Der Rat, der nach Art. 16 Abs. 1 Satz 1 EUV gemeinsam mit dem Europäi­ schen Parlament als Gesetzgeber tätig ist und gemeinsam mit ihm die Haushaltsbefugnisse ausübt, tagt themenspezifisch in verschiedenen Zusammensetzungen497. Er besteht gemäß Art. 16 Abs. 2 EUV „aus je einem Vertreter jedes Mitgliedstaats auf Ministerebene, der befugt ist, für die Regierung des von ihm vertretenen Mitgliedstaats verbindlich zu handeln und das Stimmrecht auszuüben“. In der Regel sind dies die Fachministerinnen und Fachminister der Mitgliedstaaten498. Die Formulierung „Ministerebene“ schließt nach ganz überwiegender Auffassung aber nicht aus, dass auch Parlamentarische des Bundes an den Sitzungen als Mitglieder teilnehmen und wirksam abstimmen können499. In der Praxis spielt diese Möglichkeit wohl eine eher untergeordnete Rolle: Zwischen 22. November 2005 bis einschließlich 11. November 2008 haben Parlamentarische 17 Mal als Vertreterinnen und Vertreter der Bundesregierung teilgenommen bei insgesamt 255 Sitzungen verschiedener Räte sowie informeller Ministertreffen500. Für die 17. Wahlperiode (2009 bis 2013) lässt sich Ähnliches ermitteln, auch hier waren schwerpunktmäßig Ministerinnen und Minister als Vertretung im Rat; hin und wieder wurden sie von Parlamentarischen, auch anderer Ressorts, begleitet. Nur vereinzelt sind Parlamentarische als alleinige Vertretung in den Räten gewesen501. Germond / Türk, ZSE 2007, 56 (80). Abs. 6 EUV; Ziegenhorn, in: Grabitz / Hilf / Nettesheim, EUV, Art. 16 Rn. 55 (53. EL 2014); Details auf der Netzseite des Rates der Europäischen Union unter http: /  / www.consilium.europa.eu / council / council-configurations?lang=de, letzter Aufruf am 9. Juli 2013. 498  Ziegenhorn, in: Grabitz / Hilf / Nettesheim, EUV, Art. 16 Rn. 55 (53. EL 2014). 499  Ziegenhorn, in: Grabitz / Hilf / Nettesheim, EUV, Art. 16 Rn. 33 (53. EL 2014), m. w. N.; das gilt auch für beamtete Staatssekretärinnen und Staatssekretäre; insgesamt kritisch Schweitzer, in: Grabitz / Hilf (2009) noch zu Art. 203 EGV, Rn. 5; Stumpf, EuR 2002, 275 (278 f.). 500  Auswertung der Antwort auf eine Schriftliche Frage, BT-Drs.  16 / 11004, Frage 4 bis 6, S. 3 ff. zu früheren Wahlperioden Mayer, EuGRZ 2002, 111 (112); Gretschmann, APuZ 2001, 25 (28). 501  Stichprobenartige Auswertung der Pressemitteilungen des Rates, die auch eine Liste der Teilnehmerinnen und Teilnehmer enthalten, abrufbar unter dem Stich496  Vgl.

497  Art. 16



A. Parlamentarische und Rechtsetzung299

2. Beteiligung der Parlamentarischen der Länder Abstrakt bestehen verschiedene Möglichkeiten für die Parlamentarischen der Länder, an Rechtsetzungsvorhaben der Europäischen Union beteiligt zu sein, zumindest mittelbar502: über den Bundesrat, innerhalb der Landesregierung sowie über die Landesparlamente. Gleichwohl haben sie aus folgenden Gründen keine spezifische Rolle: Die Länder sind grundsätzlich nur innerstaatlich und nur über den Bundesrat in Angelegenheiten der Europäischen Union beteiligt503. Daneben ist eine externe Vertretung im Rat der Europäischen Union denkbar: Nach Art. 23 Abs. 6 Satz 1 GG ist die Wahrnehmung der Rechte, die der Bundesrepublik als Mitgliedstaat der Euro­ päischen Union zustehen, auf einen vom Bundesrat benannten Vertreter der Länder zu übertragen, wenn im Schwerpunkt ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse der Länder auf den Gebieten der schulischen Bildung, der Kultur oder des Rundfunks betroffen sind504. § 6 Abs. 2 Satz 2 EUZBLG bestimmt allerdings einschränkend, dass vom Bundesrat für die entsprechenden Ratstagungen „nur ein Mitglied einer Landesregierung im Ministerrang“ benannt werden kann. Darunter fallen jedenfalls die Parlamentarischen mit Verfassungsrang, die Sitz und Stimme im Kabinett haben505. Eine Vertretung durch Parlamentarische ohne Verfassungsrang lässt der Wortlaut der Vorschrift nicht zu; sie sind weder Mitglieder der Landesregierung noch stehen sie verfassungs- oder statusrechtlich „im Rang eines Ministers“. Inwort „Tagungen des Rates“ unter http: /  / www.consilium.europa.eu / press / councilmeetings?lang=de, Auswertung Anfang Juli 2013; letzter Aufruf der Quelle am 9. Juli 2013; vgl. auch EU-Handbuch des BMWi, 2012, S. 21, zur (häufigeren) Vertretung durch beamtete Staatssekretärinnen und Staatssekretäre. 502  Vgl. allgemein zur mittelbaren Beteiligung der Länder Melin, EuR 2011, 655 (657). 503  Voßkuhle, in: FS für Papier, 2013, S. 195 (199); Melin, EuR 2011, 656 (657); ausführlich Pernice, in: Dreier, Bd. II, 2006, Art. 23 Rn. 106 ff.; Puttler, in: HStR VI (2008), § 142 Rn. 48 ff.; vgl. auch Art. 23 Abs. 2, Abs. 4 bis Abs. 6 GG; Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union vom 12. März 1993 (EUZBLG), BGBl. I 1993, S. 313, zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 22. September 2009, BGBl. I 2009, S. 3031. 504  Ausführlich Stumpf, EuR 2002, 275 (277); Puttler, in: HStR VI (2008), § 142 Rn. 53; kritisch Pernice, in: Dreier, GG, Bd. II, 2006, Art. 23 Rn. 116. 505  Vgl. Dästner, NWVBl. 1994, 1 (2 [Fn. 11]); Stumpf, EuR 2002, 275 (279) zur Auslegung des Europarechts; ansonsten keine eindeutigen Aussagen zu dieser speziellen Frage in der Literatur; die Gesetzesmaterialien enthalten ebenfalls keine weiterführenden Hinweise, rekurrieren aber auf die Auslegung des Art. 146 EGV (Vorfassung des Art. 203 EGV, jetzt Art. 16 EUV) und den Begriff „Ministerrang“: Änderung des GG im Jahr 1992, BT-Drs.  12 / 3338, S. 9; Erlass des EUZBLG, BTDrs.  12 / 3540, S. 6. Die Gemeinsame Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat sprach lediglich von „Mitglied der Landesregierung“, BT-Drs.  12 / 6000, S. 23.

300

4. Teil: Funktionen für das Parlament

nerstaatlich ist eine Vertretung im Ministerrat durch einfachgesetzlich verankerte Parlamentarische der Länder damit ausgeschlossen506; das dürfte auch protokollarisch begründet sein507. Praxisrelevanz hat diese Frage bislang nicht erlangt, da die Verhandlungsführung im Rat regelmäßig nicht auf die Länder übertragen wird508. Bezogen auf die Beteiligung der Parlamentarischen auf Seiten der Landesregierung verbleibt es im Wesentlichen bei Beteiligungsmöglichkeiten innerhalb der Zuständigkeit der einzelnen Ressorts, etwa bei der Vorbereitung von Bundesratsvorlagen. Da alle untersuchten Länder die Europapolitik in den Staatskanzleien bzw. dem Staatsministerium (Baden-Württemberg) gebündelt haben509, wird die Befassung und die Vertretung des Landes aber regelmäßig darüber sichergestellt (z. B. § 3 Abs. 2 RegGO BW). Soweit eine Beteiligung der Landesparlamente in Angelegenheiten der Europäischen Union im Landesverfassungsrecht vorgesehen ist – wie z. B. in Baden-Württemberg510 – oder aber durch einfaches Gesetz geregelt ist511, können die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber mit Mandat ihre Rechte als Abgeordnete wahrnehmen; dies betrifft allerdings nicht ihre Rolle als Parlamentarische.

506  Anders Stumpf, EuR 2002, 275 (279), der allerdings zu Recht darauf hinweist, dass ein Ausschluss europarechtlich wohl nicht gefordert ist, da im Rat – wie oben bei den Parlamentarischen Bundes aufgezeigt – eine Vertretung unterhalb der Ministerebene gewohnheitsrechtlich anerkannt ist. 507  Vgl. Stumpf, EuR 2002, 275 (279). 508  Ziegenhorn, in: Grabitz / Hilf / Nettesheim, EUV, Art. 16 Rn. 32 (53. EL 2014). 509  Baden-Württemberg mit einem Minister für den Bundesrat, Europa und internationale Angelegenheiten; Bayern mit einer Staatsministerin für Bundes- und Europaangelegenheiten; Nordrhein-Westfalen mit einer Ministerin für Bundesangelegenheiten, Europa und Medien; Mecklenburg-Vorpommern hat kein Regierungsmitglied mit entsprechender Zuständigkeit. 510  Art. 34a Verf  BW; Eberbach-Born, in: Eberbach / Kropp / Stuchlik / Zeh, Kontrolle und EU, 2013, S. 285 (300); zum Streit über die Zulässigkeit von Weisungen an die Landesregierung, a. a. O., S. 289 ff.; dazu auch Papier, ZParl 2010, 903 (907 f.); Dästner, NWVBl. 1994, 1 (3 f.) sowie Nachweise in Fn. 354. Das Grundgesetz enthält keine Regelung, vgl. Papier, ZParl 2010, 903 (904); zu Aktivitäten der Landesparlamente in der Praxis („Stuttgarter Erklärung“) Voßkuhle, in: FS für Papier, 2013, S. 195 (200 f.); außerdem Menzenbach, Staatsrechtliches Neuland betreten, in: Das Parlament vom 20. September 2010, S. 10. 511  Eberbach-Born, in: Eberbach / Kropp / Stuchlik / Zeh, Kontrolle und EU, 2013, S.  285 (295 ff.).



A. Parlamentarische und Rechtsetzung301

IV. Ergebnisse für die Rechtsetzungsfunktion Die Parlamentarischen des Bundes können in allen Phasen der Gesetzgebungsverfahren aufgrund unterschiedlicher Rechtsgrundlagen beteiligt sein. Wie und in welchem Umfang dies konkret geschieht, ist für die Einbeziehung im Bundesministerium und im Bundeskanzleramt grundsätzlich allein Sache des Regierungsmitglieds, dem die Parlamentarischen beigegeben sind. In der Regel erhalten die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber zumindest sehr früh Kenntnis von Gesetzgebungsvorhaben, zum Teil sind sie in die Vorbereitung durch Einbeziehung in den Dienstweg direkt beteiligt. Häufig werden den Parlamentarischen Aufgaben als Beauftragte übertragen. Dies wird teilweise als Aufwertung, teilweise auch als Abwertung eines bestimmten Themas angesehen512. Eine Sonderrolle spielen die Staatsministerinnen und Staatsminister im Bundeskanzleramt. In ihrer Funktion als Beauftragte haben sie zum Teil weiter gehende Aufgaben und Befugnisse. Ein Staatsminister bei der Bundeskanzlerin war in der 17. Wahlperiode außerdem für die Verbindung zum Bundestag und Bundesrat zuständig; in dieser Funktion hat er etwa an den Sitzungen des Ältestenrates, des Vermittlungsausschusses und des Ständigen Beirat beim Bundesrat teilgenommen und spielte insoweit ein wichtige Rolle im sogenannten operativen Geschäft513. Für den Deutschen Bundestag sind Parlamentarische, je nach Einbindung in ihren Häusern, eine wichtige Informationsquelle. Ferner bieten sie als Ansprechpartnerinnen und Ansprechpartner eine konkrete Möglichkeit, bestimmte Anliegen in das Ressort und in die Regierung transportieren zu lassen. Häufig wird das Amt in diesem Zusammenhang nicht mehr als Vertretung, sondern als Amt eigener Art wahrgenommen. Außerdem nehmen 512  Zur „Aufwertung“ vgl. den Antrag der Fraktion der CDU / CSU und der FDP zur Zukunft des ländlichen Raums, BT-Drs.  17 / 11654, S. 11 (Nr. 2): „[…] die […] Koordination in der Bundesregierung durch Aufwertung eines bestehenden Parlamentarischen Staatssekretärs zum Koordinator für die ländlichen Räume zu stärken […]“. Zur „Herabstufung“ des Beauftragten der Bundesregierung für die Neuen Bundesländer „vom Ministerrang auf die Ebene der Parlamentarischen Staatssekretäre“ siehe Antwort auf die Schriftliche Frage des Abgeordneten Frank Tempel (DIE LINKE.), BT-Drs.  17 / 5675, S. 4; zur Zugleichfunktion eines Parlamentarischen Staatssekretärs im BMWi als Beauftragte der Bundesregierung für Mittelstand und Tourismus siehe die Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Gabriele Hiller-Ohm, [u. a.] und der Fraktion der SPD, BT-Drs. 17 / 4160; zu beiden Aspekten und kritisch mit Blick auf „symbolische Politik“ Knoll, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 201 (213). 513  In der deutschen Tagespresse wurde immer wieder über die Einbindung des Staatsministers Eckart von Klaeden, MdB, CDU, berichtet, vgl. hier nur Vates, „Keine Interessenverquickung“, in: Berliner Zeitung vom 30. Mai 2013, S. 6.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

Parlamentarische verschiedentlich an der Arbeit von Vorbereitungsgremien des Parlaments teil. Die häufig verwendete Beschreibung „Bindeglied zum Bundestag“ kann formal und materiell gefüllt werden514: Formal meint „der Bundestag“ das Plenum, alle parlamentarischen Gremien und sowohl die Koalitionsfraktionen als auch die Oppositionsfraktionen. Materiell fungieren die Parlamentarischen lediglich in den Ausschüssen und im Plenum als „Bindeglied“ für alle Fraktionen. Ihre Arbeit „in den Fraktionen“ bezieht sich hingegen überwiegend auf die Arbeit in der eigenen Fraktion, in der Fraktion des Koali­ tionspartners und nur in Ausnahmefällen auch auf die Oppositionsfraktionen. Bei Rechtsetzungsakten der Europäischen Union ist die Beteiligung der Parlamentarischen hingegen reduziert. Zwar gibt es punktuell Kompetenzen der Parlamentarischen auf Seiten der Bundesregierung durch die Vertretung im Rat oder im Staatssekretärsausschuss; typischerweise agieren in den zentralen Vorbereitungsgremien aber die Regierungsmitglieder selbst. Ihre Vertretung wird meist von anderen Kabinettsmitgliedern oder den beamteten Staatssekretärinnen und Staatssekretären übernommen. Lediglich die Vermittlung in den Ausschüssen des Bundestages verbleibt den Parlamentarischen. In den Ländern ergeben sich Unterschiede aus zwei grundsätzlichen Gründen: die Begrenzung der Zahl der Parlamentarischen und die rechtliche Verankerung des Amtes. Eine Regelvertretung wie im Bund scheidet aus, weil alle Länder eine Begrenzung der Zahl verfassungsrechtlich oder gesetzlich vorgesehen haben. Diese Begrenzung ist schon wegen der Größe der Landtage und des dadurch verfügbaren Personals in den Fraktionen nachvollziehbar und sinnvoll. Die rechtliche Verankerung führt dazu, dass die Parlamentarischen mit Verfassungsrang in Bayern klar zwischen Amtschef / in und Minister / in eingeordnet werden können, mit entsprechenden Kompetenzen gegenüber den Beschäftigten des Ressorts. Da sie weisungsgebunden und damit abhängig von ihrer Ministerin oder ihrem Minister sind, ist es theoretisch zwar denkbar, dass sie keine oder unwesentliche Aufgaben übertragen bekommen. Da sie jedoch nach der verfassungsrechtlichen und geschäftsordnungsrechtlichen Struktur der Landesregierung als Vertretung der Ministerin oder des Ministers mit umfassenden Befugnissen bei deren Abwesenheit fungieren, ist es zumindest unwahrscheinlich, dass sie bei Anwesenheit der Ministerin oder des Ministers komplett aus dem Geschäftsgang herausgehalten werden515. Mit der Einschränkung, dass die Parlamentarischen in Baden-Württemberg meist für ausgewählte Aufgaben514  So

schon Schäfer, F., Der Bundestag, 1982, S. 40. Der bayerische Staatssekretär, 1982, S. 18.

515  Köhler,



A. Parlamentarische und Rechtsetzung303

bereiche im Ressort bestellt werden, gilt dort Ähnliches. Im Landtag lassen sich die Aufgaben der Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber vergleichen; im Unterschied zu den Parlamentarischen mit Verfassungsrang nehmen die Parlamentarischen ohne Verfassungsrang allerdings auch dort ausschließlich abgeleitete Aufgaben wahr. Bei Rechtsetzungsakten der Europäischen Union spielen die Parlamentarischen der Länder keine erkennbare Rolle. Dies ist allerdings nicht bewusst angelegt, sondern logische Konsequenz aus der Tatsache, dass die Landtage so gut wie keine und die Landesregierungen in der Regel nur durch den Bundesrat überhaupt eine Rolle spielen bei diesen Rechtsetzungsakten516. Im Bundesrat und im Vermittlungsausschuss wiederum agieren überwiegend die Ministerinnen und Minister sowie die Regierungschefinnen und Regierungschefs. Im Bundesrat lässt sich für die Parlamentarischen des Bundes im Laufe der Jahre ein verstärktes, für die Parlamentarischen der Länder ein reduziertes Arbeitsfeld konstatieren – entgegen ursprünglicher Vermutungen bzw. Konzeptionen517. Wahrscheinlich hat die Vertretung im Bundesrat für die Mitglieder der Bundesregierung einen geringeren Stellenwert als für Mitglieder der Landesregierungen, die unter anderem hier Einfluss auf die Bundespolitik nehmen können518. Die Untersuchung hat gezeigt, dass Parlamentarische sehr umfangreiche Aufgaben und Befugnisse haben können, dass sie allerdings nur die Vertretung ihres Regierungsmitglieds sind. Bei der Beratung des Einzelplanes des Ressorts im Haushaltsausschuss, bei der Vorbereitung von Rechtsetzungsakten der Europäischen Union – in allen als wichtig betrachteten Bereichen agieren die Ministerinnen und Minister selbst. Die Parlamentarischen stehen insoweit „in der zweiten Reihe“519. Dies ist allerdings keine Schwäche des Amtes – es ist vielmehr gerade daraufhin angelegt, eine politische Entlastung der Regierungsmitglieder in den Bereichen zu schaffen, die von ihnen zwar als wichtig eingeschätzt, die aber unter anderem aus Zeitgründen nicht besetzt werden können520. 516  Voßkuhle,

in: FS für Papier, 2013, S. 195 (197). Nachweise zur Begründung der Einführung der Ämter in Baden-Württemberg und Bayern im 2. Teil unter Punkt A. II. 1. Länder Rechtliche Grundlagen für Parlamentarische mit Verfassungsrang (S. 51). 518  Anders Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 102. 519  Überschrift bei Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237; vgl. auch König, Operative Regierung, 2015, S. 386: „Zu einem ‚verdeckten Minister‘ werden es Parlamentarische […] kaum bringen.“ 520  Vgl. nur die Gesetzesbegründung bei der Einführung, BT-Drs.  V / 1402, S. 3. 517  Vgl.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

Bei der Ausübung der zugewiesenen Aufgaben und Befugnisse haben die Parlamentarischen einen nicht unerheblichen Gestaltungsspielraum, der sich insbesondere bei den Beratungen im Deutschen Bundestag und in den Landtagen zeigt. Wie diese Spielräume genutzt werden, hängt von unterschied­ lichen Faktoren ab, etwa von Dauer und Umfang der Beratungen, von der Kooperationsbereitschaft der Arbeitskreis- und Arbeitsgruppenvorsitzenden und von praktischen Fragen wie der Terminierung von Sitzungen. Die Spielräume bestehen aber auch hinsichtlich der eigenen konkreten Zuordnung zu Regierung und Parlament. Die rechtlichen Grundlagen und die parlamentarische Praxis determinieren das Selbstverständnis jedenfalls nicht so zwingend, wie vielfach beschrieben.

B. Parlamentarische und Kontrolle Die Rolle der Parlamentarischen für die Kontrollfunktion521 der Parlamente kann anhand von zwei Aspekten verdeutlicht werden: Zum einen sind die Parlamentarischen ein Beispiel für die vielfach beschriebenen Überschneidungen zwischen Kontroll- und Gesetzgebungsfunktion522; dies trifft für die Parlamentarischen im Bund und für die in den Ländern gleichermaßen zu. Zum anderen lässt sich an Einzelaspekten parlamentarischer Kontrolle523 (Fragerecht, Zitierrecht, Untersuchungsrechte) zeigen, wie sich die durch das Statusrecht angelegte exekutive Zuordnung – z. B. bei der Mitgliedschaft in parlamentarischen Gremien524 – konkret auf die Rolle der Parlamentarischen 521  Zur Definition des Begriffes „Kontrolle“ knapp von Arnim, in: Staatslexikon, 2006, S.  1316 f.; Busch, Parlamentarische Kontrolle, 1991, S. 12 sowie Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 289; ausführlich Krebs, Kontrolle, 1984, S. 4 ff. und S. 120 ff.; jeweils m. w. N.; zu unterschiedlichen Zugriffen auf die Kontrollfunktion (über Kontrollinstrumente, über Kontrollierende bzw. Kontrollierte, über Kontrollgegenstände, über Kontrollzeitpunkt etc.) und weiteren Systematisierungen Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 434 f.; vgl. auch Thaysen, Regierungssystem, 1976, S. 54 f.; knapp zum Begriff „parlamentarische Kontrolle“ Hesse / Ellwein, Das Regierungssystem, 2012, S. 377. 522  Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 410, mit ergänzenden Ausführungen zu Überschneidungen zur Wahl- bzw. Kreationsfunktion des Parlaments, dazu auch Busch, Parlamentarische Kontrolle, 1991, S. 17 ff.; ausführlich zum Zusammenhang zwischen parlamentarischer Kontrolle und Gesetzgebungsprozessen im Bundestag Schulze-Fielitz, Gesetzgebung, 1988, S. 292 ff. 523  Auswahl orientiert z. B. an Busch, Parlamentarische Kontrolle, 1991, S. 68 ff., S. 109 ff.; vgl. zum auffälligsten Betätigungsfeld der Parlamentarischen des Bundes, der mündlichen Beantwortung von Einzelfragen in der Fragestunde Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (246 f.); Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 531; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S.  95 f.; Fauser, Regierungsmitglieder im Parlament, 1973, S. 123. 524  Ausführlich im 3. Teil unter Punkt C. I. 1. Unvereinbarkeiten und Vereinbarkeiten, Die Parlamentarischen innerhalb von Parlament, Fraktion und Partei (S. 194).



B. Parlamentarische und Kontrolle305

im Bund und in den Ländern auswirkt. Wichtig ist auch weiterhin das Stichwort „Erweiterung der Informationsbasis des Parlaments“525, an dieser Stelle als (eine) Voraussetzung für eine effektive Kontrolle, denn „Grundlage jeg­ licher Kontrolle ist Information“526.

I. Kontrolle als Teilaspekt im Gesetzgebungsverfahren Die Abstimmungs- und Beteiligungsmechanismen in allen Phasen des Gesetzgebungsverfahren und die damit verbundenen möglichen Auseinandersetzungen, Anpassungen und Übernahmen lassen sich in ihrer Gesamtheit als Prozess „mitwirkender Kontrolle“527 der Gesetzgebung verstehen528. 1. Kontrolle innerhalb der Ministerien Die Rolle der Parlamentarischen als „Übersetzende“ und „Vermittelnde“ lässt sich auch als Ausfluss parlamentarischer Kontrolle verstehen – in Form politischer Kontrolle der Ministerialverwaltung, die für die Ministerinnen und Minister als wichtige Funktion innerhalb ihrer Ressortkompetenz angesehen wird529 und die sich grundsätzlich auch auf die Aufgaben der Parlamentarischen übertragen lässt530: Durch ihre Einordnung in das Ressort, ihre Beteiligung an Gesetzesvorhaben, mögliche Nachfragen, Ergänzungen und Prüfbitten kann die sehr spezialisierte und in Teilen technisierte Betrachtung von Gesetzesvorhaben durch die Ministerialbürokratie um die 525  Zippelius / Würtenberger, Staatsrecht, 2008, § 38 Rn. 21; Sinner, ZParl 2012, 313 (313 f.); siehe diesen Aspekt auch schon im Gesetzgebungsverfahren. 526  Morlok, in: Dreier, GG, Bd. II, 2006, Art. 38 Rn. 42; ähnlich Vonderbeck, Informations- und Redebefugnisse, 1981, S. 9 f.; Teuber, Informationsrechte, 2007, S.  51 f. 527  Klein, H. H., in: Isensee / Kirchhof, HStR  III (2005), § 50 Rn. 35; siehe auch Busch, Parlamentarische Kontrolle, 1991, S. 15 und S. 38; zur Unterscheidung zwischen Kontrollziel „Information“ und Kontrollziel „Sanktion“ Achterberg, Parlamentsrecht, § 18, S. 435, m. N. 528  Zeh, in: Isensee / Kirchhof, HStR  III (2005), § 52 Rn. 42; Busch, Parlamentarische Kontrolle, 1991, S. 37 f.; Schulze-Fielitz, Gesetzgebung, 1988, S. 296 f. 529  Ausdrücklich für Art. 65 Satz 2 GG Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 65 Rn. 61 (71. EL 2014): „[…] oft übersehen oder doch wenigstens sehr unterschätzt […]“. 530  Hinrichs, APuZ 1971, 14 (30); ähnlich Arndt, Der Staat 1970, 501 (504) sowie verschiedene Parlamentarische (a. D.) in der Befragung durch Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 281 (diese ist im Ergebnis allerdings skeptisch, vgl. S. 286); ähnliche Aussagen auch bei Schwarzmeier, Mitsteuerung, 2001, S.  146 ff.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

Perspektive des Parlaments, jedenfalls der Parlamentsmehrheit, ergänzt und damit möglicherweise die „Prärogative der Politiker“ gestärkt werden531. Das gilt für Vorlagen, die konkrete Gesetzgebungsvorhaben betreffen; das gilt aber auch – etwas allgemeiner gedacht – für den Kontakt zu möglichen Beteiligten an Gesetzesvorhaben. So wiesen die Ergänzenden Geschäftsordnungen der Bundesressorts in Ergänzung zu § 13 GGO regelmäßig „der Leitung“ des jeweiligen Bundesministeriums den Kontakt zu Mitgliedern des Bundestages, der Landtage und des Europäischen Parlaments zu. Im Bundesfinanz-, im Bundesinnen-, im Bundesarbeits- und im Bundesverkehrsministerium wurden Anfragen der Mitglieder des Bundestages oder ihrer Büros sowie anderer Abgeordneter grundsätzlich an die Parlamentarischen weitergeleitet und von diesen schlussgezeichnet532. Diese hatten die Möglichkeit, auf Art und Umfang der Beantwortung Einfluss zu nehmen, und dafür Sorge zu tragen, dass die Anfragenden für ihre Arbeit taugliche Auskünfte erhalten. Was das konkret bedeutet, schätzen Parlamentarische anhand eigener Erfahrungen als Mitglied des Parlaments möglicherweise anders ein als Beschäftigte eines Ressorts. Schreiben an Verfassungsorgane, andere Mitglieder der Bundesregierung, Regierung und Kabinettsmitglieder der Länder sowie Ausschuss- und Fraktionsvorsitzende zeichnete die Bundesministerin oder der Bundesminister selbst, diese Schreiben gingen über den Tisch des Parlamentarischen oder wurden jedenfalls zur Kenntnis gegeben533. Im Zusammenhang mit der (parlamentarischen) Kontrolle innerhalb der Regierung kann auch die – insbesondere kurz nach der Einführung des Amtes – immer wieder besprochene Frage gesehen werden, inwiefern bei der Bestellung von Parlamentarischen in Koalitionsregierungen die Möglichkeit bzw. die Gefahr besteht, Parlamentarische mit anderer Parteizugehörigkeit als das Regierungsmitglied als „Contreminister“534 zur koalitionsinternen Kontrolle einzusetzen535. Nach den überwiegend zustimmend rezi531  Hinrichs, APuZ 1971, 14 (30); allgemein Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 291 f.; die Notwendigkeit der „Zügelung“ der Verwaltung eher zurückhaltend beurteilend von Beyme, Der Gesetzgeber, 1997, S. 148; Beispiele für die Notwendigkeit hingegen bei Schwarzmeier, Mitsteuerung, 2001, S. 140 ff. 532  Vgl. die Übersicht im 6. Teil unter Punkt D. I. Aufgaben und Befugnisse der Parlamentarischen (S. 374). 533  Ergänzende Geschäftsordnung des BMVBS (ErgGO), Zu § 16 Zu § 14 Anträge, Fragen und Beschwerden sowie Zu § 17 Zeichnungsbefugnis Nr. 1. 534  Eschenburg, Parlamentarische Staatssekretäre?, 1957, S 31 (33). 535  Siehe Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 98; Röhring, in: Röhring / Sontheimer, 1970, 337 (338); Fromme, ZRP 1973, 153 (157); Kröger, DÖV 1974, 585 (589); Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S.  49 f.; Rudzio, Das politische System, 2015, S. 269 f.; Hesse / Ellwein, Das Regierungssystem, 2012, S. 416.



B. Parlamentarische und Kontrolle307

pierten Voraussetzungen, die Ernst-Wolfgang Böckenförde für die verfassungsrechtliche Zulässigkeit des Amtes erarbeitet hat, wäre eine solche Funktion der Parlamentarischen bedenklich, weil diese ihrem Regierungsmitglied gegenüber solidarisch sein müssten536; „unabdingbare Voraussetzung für die Effizienz des […] Amtes“, so heißt es anderer Stelle, seien Vertrauensverhältnis und Kooperationswille zwischen Regierungsmitglied und Parlamentarischen537. Ob dies anhand der Parteizugehörigkeit zu beurteilen ist538 und ob nicht auch ein Kooperationszwang – etwa aufgrund hoher Arbeitsbelastung – eine effektive Zusammenarbeit befördert, kann nicht abschließend beantwortet werden; jedenfalls hat sich die Frage in den zurückliegenden Wahlperioden im Bund nicht als zentrales Problem dargestellt: Nur ausnahmsweise war die Parteizugehörigkeit von Regierungsmitglied und Parlamentarischen nicht identisch, am häufigsten mit fünf nicht identischen Besetzungen in der 15. Wahlperiode („Rot-Grüne Koalition“), überhaupt nicht in der 16. Wahlperiode („Große Koalition“), wenn man CDU und CSU ausgehend von der Fraktionsgemeinschaft als Einheit ansieht, und dreimal in der 17. Wahlpe­ riode („Schwarz-Gelbe Koalition“)539. Ob dabei Gesichtspunkte der koali­ tionsinternen Kontrolle eine Rolle spielten, kann in Anbetracht der verschiedenen Aspekte bei der Auswahl der Parlamentarischen540 kaum seriös beantwortet werden. Aus rechtlicher Sicht sprechen jedoch zwei Gründe gegen eine solche Aufpasserfunktion innerhalb des Ressorts: Erstens hängt die Bestellung der Parlamentarischen vom Einvernehmen mit dem jeweiligen Regierungsmitglied ab, § 2 Satz 2 ParlStG. Und zweitens entscheidet allein das Regierungsmitglied, welche Aufgaben und vor allem welche Kompetenzen die Parlamentarischen haben, § 14a GOBReg. Es ist möglich, Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber weitgehend aus den ressortinternen Abläufen auszuschließen541. In diesem Fall dürfte eine effektive Kontrolle des eigenen Regierungsmitglieds – so sie denn intendiert sein sollte – kaum möglich 536  Böckenförde,

Organisationsgewalt, 1964, S. 229. Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 98; ähnlich Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 50; siehe auch Kröger, DÖV 1974, 585 (589) sowie Schneider,  H., in: FS für Scheuner, 1973, S. 563 (574). 538  Bezweifelnd, aber nur für Einzelfälle, Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 49. 539  Auswertung des Datenhandbuchs des Deutschen Bundestages sowie der Netzauftritte der Regierung in der 17. Wahlperiode; ähnlich Rudzio, Das politische System, 2015, S. 269 f. 540  Details bei Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, S. 265 ff. (zum Stellenwert des Amtes in der Personalpolitik) sowie S. 167 ff. (personenunabhängige Auswahlkriterien). 541  Vgl. König, Operative Regierung, 2015, S. 383. 537  Laufer,

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

sein542; eher wäre das Potenzial des Amtes verschenkt543. Ähnliches gilt für die Länder, wo diese Frage insbesondere bei den Parlamentarischen mit Verfassungsrang erörtert wurde, weil hier – anders als bei den Parlamentarischen ohne Verfassungsrang – keine unmittelbare Beteiligung der Ministerinnen und Minister bei der Bestellung vorgesehen ist544. Mit Blick auf die Funktionen der Parlamentarischen des Bundes im Parlament wäre eine gemischte Besetzung der Parlamentarischen in Häusern mit mehr als einer Person hingegen nicht abwegig: Wie aufgezeigt, dienen die Parlamentarischen in erster Linie als Informationsquelle für ihre eigene Fraktion. Durch Parlamentarische verschiedener Parteien wäre sichergestellt, dass ein Ressort in den Koalitionsfraktionen gleichermaßen vertreten ist. Hier stünde denn auch die parlamentarische Kontrolle im Vordergrund und weniger die koalitionsinterne. 2. Föderale Aspekte der Kontrollfunktion Die Beteiligung der Länder – und damit im aufgezeigten Umfang auch der Parlamentarischen der Länder – bei der Erarbeitung des Regierungsentwurfs, der Behandlung im Bundesrat sowie der möglichen Behandlung im Vermittlungsausschuss dient ebenfalls der Kontrolle545. Insbesondere mit Blick da­ rauf, dass auf Bundesebene nur die Landesregierungen agieren546, können Parlamentarische der Länder, soweit sie hinreichend in die Abstimmungen und Entscheidungsprozesse eingebunden sind, als Informationsquelle für das Landesparlament – Plenum, Ausschüsse, Fraktionen – dienen. 3. Kontrolle im Parlament Die Parlamentarischen lassen sich schließlich als Beispiel dafür benennen547, dass parlamentarische Kontrolle nicht nur durch OppositionsfraktioBusse, ParlStG, 2014, Einleitung Rn. 17. Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 98; die Gefahr der Blockierung des Ministers sieht Röhring, in: Röhring / Sontheimer, 1970, S. 337 (338); Beispiele aus der Praxis bei Rinke, Union und FDP schicken sich gegenseitig U-Boote in die Ressorts, in: Handelsblatt vom 28. Oktober 2009, S. 4. 544  Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, 1969, S. 242 f., m. w. N., und S. 246; Ley, Ministerbefangenheit, 2006, S. 300; ausführlich zu den Bestellungsvo­ raussetzungen im 3. Teil. 545  Schulze-Fielitz, Gesetzgebung, 1988, S. 301 f.; Busch, Parlamentarische Kontrolle, 1991, S. 51 (zum Bundesrat) und S. 57 ff. (zum Vermittlungsausschuss). 546  Huber, in: Isensee / Kirchhof, HStR  III (2005), § 47 Rn. 26. 547  So auch Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (245 f.) und von Oertzen, Das Expertenparlament, 2006, S. 174 und S. 166 f.; Schäfer, F., Der Bundestag, 1982, S. 40 f. 542  Vgl. 543  Vgl.



B. Parlamentarische und Kontrolle309

nen, sondern auch von den Mehrheitsfraktionen gegenüber der Regierung ausgeübt wird548, „oft in der Stille“549. Die parlamentarische Kontrolle der Regierung im Parlament ist – jedenfalls öffentlich sichtbar – zwar Sache der Oppositionsfraktionen550. Am Gesetzgebungsverfahren zeigt sich jedoch, dass auch innerhalb der und zwischen den Koalitionsfraktionen über Gesetzesvorlagen der Regierung zwar nicht zwingend gestritten, wohl aber diskutiert wird, und zwar regelmäßig mit Parlamentarischen. Die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber können den Fraktionswillen übermitteln, respektive den Willen der Arbeitskreise und Arbeitsgruppen sowie der Landesgruppen und sonstigen – auch fraktionsübergreifenden – Gremien, und sie müssen die Vorlagen verteidigen, erläutern, einordnen, um die Zustimmung der Fraktion zu erlangen. Für die Opposition als maßgeblichen Träger der Kontrollfunktion setzt dieses Zusammenspiel erst in den Ausschüssen ein. Dabei wird in der Literatur eine „abgestufte Informationspolitik“551 der Parlamentarischen beschrieben, die mit den Aspekten „Öffentlichkeit und Beteiligte“ zusammenhängt: Innerhalb der (Regierungs-)Fraktion sind die weitergegebenen Informationen in der Regel detaillierter als in den Ausschüssen552. Dennoch findet auch in den typischen Gesetzgebungsausschüssen eine „Sachkon­ trolle“553 statt. Das zeigt sich etwa daran, dass die Beschlussempfehlung des federführenden Ausschusses zu Gesetzesvorlagen der Bundesregierung sehr häufig Änderungen enthält, nicht nur redaktioneller Art554, und das Parlament schon deshalb keine „Notariatsfunktion“ inne hat555. 548  Vgl. Hölscheidt, Parlamentsfraktionen, 2001, S.  256  f.; Krebs, Kontrolle, 1984, S. 133; siehe auch Bericht und Empfehlungen der Unabhängigen Kommission zu Fragen des Abgeordnetenrechts auf BT-Drs.  17 / 12500, S. 12; Tebben / Zapfe, in: Litten / Wallerath, Verf  M-V, 2007, Art. 40 Rn. 8 sowie Tebben, a. a. O., Art.  20 Rn. 22. 549  Klein, H. H., in: Isensee / Kirchhof, HStR  III (2005), § 50 Rn. 35; ähnlich ­Patzelt, in: Landespolitik, 2006, S. 108 (116 f.); stellvertretend für die Länder Klein, B., BayVBl. 1992, 300 (302 f.). 550  Klein, H. H., in: Isensee / Kirchhof, HStR  III (2005), § 50 Rn. 34; Hölscheidt, Parlamentsfraktionen, 2001, S. 256; Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, 1995, § 15 Rn. 590; Busch, Parlamentarische Kontrolle, 1991, S. 26 f.; diff. Krebs, Kon­ trolle, 1984, S. 128 ff.; für die Länder Leunig, Regierungssysteme, 2012, S. 222. 551  von Oertzen, Das Expertenparlament, 2006, S. 265. 552  Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (244 f. und 246); von Oertzen, Das Expertenparlament, 2006, S. 167 und 169. 553  Schulze-Fielitz, Gesetzgebung, 1988, S.  304; Heynckes, ZParl 2008, 495 (461). 554  Zeh, in: Isensee / Kirchhof, HStR  III (2005), § 52 Rn. 42; Details zu den Änderungen bei Schulze-Fielitz, Gesetzgebung, 1988, S. 305 ff.; Dach, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 40 Rn. 59, der darauf hinweist, dass auch Bericht-

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

Im Übrigen muss allein die Übernahme einer Gesetzesvorlage noch nicht bedeuten, dass keine inhaltliche Auseinandersetzung damit stattgefunden hat556. Zum einen können bereits bei der Erarbeitung der Vorlage parlamentarische Vorstellungen Eingang gefunden haben557, etwa durch Parlamentarische bei der Gesetzgebungsvorbereitung in den Ressorts. Zum anderen findet eine Sachverhaltsklärung und Erläuterung der Regierungsperspektive in den Ausschüssen statt; hierzu werden ebenfalls Parlamentarische hinzugezogen. Die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber können dann dazu beitragen, dass diese Auseinandersetzungen mit dem Ziel und dem Ergebnis stattfinden, den Initiativen der Regierung, denen die Parlamentsmehrheit letztlich folgt, eine hinreichende oder möglicherweise sogar eine erhöhte Legitimation zu verschaffen558. Dies ist eine Form der Ausübung eigener Kompetenzen des Parlaments und seiner Untergliederungen, nicht zwangsläufig eine „Mitübernahme von Regierungsverantwortung“559. 555

II. Einzelaspekte parlamentarischer Kontrolle im Bund Die Spannbreite der Beteiligung an der parlamentarischen Kontrolle und der Nutzen der Parlamentarischen für das Parlament werden außerdem sehr deutlich – am Frage- und Zitierrecht, – an der Kontrolle durch Fachausschüsse sowie der Kontrolle durch den Petitionsausschuss als sogenannten Querschnittsausschuss, – an der Kontrolle in Angelegenheiten der Europäischen Union als sogenannte Querschnittsaufgabe sowie – an den Missbilligungs- und Entlassungsanträgen gegen Parlamentarische. erstatter der Mehrheitsfraktionen nicht von vornherein und automatisch bereit seien, Gesetzentwürfe der Regierung einfach zu übernehmen. 555  Zeh, in: Isensee / Kirchhof, HStR  III (2005), § 52 Rn. 42; Risse, in: Kloepfer, Gesetzgebungsoutsourcing, 2011, S. 109 (119 f.). 556  So für den Bund Schulze-Fielitz, Gesetzgebung, 1988, S. 347; eher kritisch Huber, in: HStR III (2005), § 47 Rn. 18. 557  Möllers, Gewaltengliederung, 2005, S. 412. 558  Väth, Gegenwartskunde 1970, 251 (261); Staff, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 1970, S.  46  f.; vgl. auch Schulze-Fielitz, Gesetzgebung, 1988, S.  347 f. 559  So kritisch Kröger, DÖV 1974, 585 (598 f.), der die Gefahr von Kontrollverlusten durch die Parlamentarischen sieht. Vgl. zum Themenkreis „Verantwortung – Kontrolle“ im Haushaltsverfahren Hölscheidt, Der Haushaltsausschuss, 1988, S. 98 ff.; zu möglichen Schwierigkeiten aufgrund von „Loyalitätserwartungen“ Schwarzmeier, Mitsteuerung, 2001, S. 139.



B. Parlamentarische und Kontrolle311

„[D]as noch immer schärfste parlamentarische Kontrollinstrument“560, die Untersuchungsausschüsse, und weitere Kontrollgremien wie Enquete-Kommissionen561, das Gremium zur Kontrolle der Nachrichtendienste562 oder der Wehrbeauftragte des Bundestages563 sind hingegen nur insoweit relevant, als die Rolle der Parlamentarischen in diesen Gremien klar regierungsseitig verortet werden kann: Sie können nicht Mitglieder dieser Kontrollgremien sein und treten daher – wenn überhaupt – als Vertretung sowie Ansprechpartnerinnen und Ansprechpartner der Ressorts bzw. als Zeuginnen oder Zeugen auf564. Da gerade in den genannten Kontrollgremien das Gegenüber zwischen parlamentarischer Opposition und Regierungsmehrheit sehr deutlich erkennbar wird565 (noch deutlicher als in sonstigen Ausschüssen), ist auch die Zuordnung der Parlamentarischen zur Bundesregierung hier eindeutig gesetzt. 1. „Frage und Antwort im Parlament“566 Da die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber die Regierungsmitglieder vor allem im Plenum sichtbar vertreten, ist ihre Beteiligung dort für die Frage nach dem Nutzen für das Parlament von besonderem Interesse; das gilt für das Fragerecht, das damit im Zusammenhang stehende Zitierrecht sowie die Parlamentsdebatten. a) Interpellationsrechte567 Das verfassungsrechtlich garantierte parlamentarische Fragerecht568 wird durch die Geschäftsordnung des Bundestages konkretisiert569. Diese enthält 560  Witte-Wegmann,

Anfragen im Bundestag, 1972, S. 115. Der Bundestag, 2012, S. 414 ff. 562  Parlamentarisches Kontrollgremium, vgl. Art. 45d GG sowie das Gesetz über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes (Kon­ trollgremiumgesetz – PKGrG) vom 29. Juli 2009, BGBl. I 2009, 2346. 563  Art. 45b GG sowie Gesetz über den Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages (Gesetz zu Artikel 45b des Grundgesetzes – WBeauftrG), in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. Juni 1982, BGBl. I 1982, 677), zuletzt geändert durch Art. 15 Abs. 68 des Gesetzes vom 5. Februar 2009, BGBl. I 2009, 160. 564  Vgl. ausführlich im 3. Teil unter Punkt B. III. sowie C. I. 1. zu Verschwiegenheitspflichten und Unvereinbarkeiten (S. 185 und 194). 565  Busch, Parlamentarische Kontrolle, 1991, S. 113 f. 566  Titel der Abhandlung zum Fragerecht im Deutschen Bundestag von Höl­ scheidt, Frage und Antwort im Parlament, 1992. 567  Zur Auslegung des Begriffes Kretschmer, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Hopfauf, GG, 2011, Art. 43 Rn. 18; Stern, Staatsrecht II, 1980, S. 55. 561  Ismayr,

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

Fragearten, die einzelnen Abgeordneten zustehen und solche, die nur gemeinsam mit anderen Abgeordneten ausgeübt werden können570. 568569

aa) Einzelfragen zur mündlichen und schriftlichen Beantwortung Der quantitativ bedeutsamste Teil des Fragerechts571 ist das in § 105 GOBT geregelte Recht der einzelnen Abgeordneten, „kurze Einzelfragen zur mündlichen oder schriftlichen Beantwortung an die Bundesregierung zu richten“. Eine eigene Auswertung der Antworten der Bundesregierung auf diese Fragen bestätigt auch für die 16. und 17. Wahlperiode, dass Parlamentarische in der mündlichen sowie schriftlichen Beantwortung dieser Fragen ein wesentliches Betätigungsfeld haben572: In beiden Zeiträumen lässt sich ein Anteil von über 80 Prozent an den Antworten der Bundesregierung insgesamt ausmachen. Dabei gab es einige Unterschiede zwischen den Ressorts und den Wahlperioden: Während etwa im Verkehrsministerium in der 17. Wahlperiode nahezu alle Antworten von Parlamentarischen kamen, lag der Anteil im Wirtschaftsministerium bei unter 50 Prozent. Hier haben häufiger die beamteten Staatssekretärinnen und Staatssekretäre geantwortet. Dieses Verhältnis bezieht sich allerdings ausschließlich auf die schriftliche Beantwortung von Einzelfragen, die in einer Drucksache zusammen mit den Fragen veröffentlicht werden573. Die von Beginn an als wichtigste Aufgabe im Plenum beschriebene Vertretung des Regierungsmitglieds in der Frage568  Zum Teil wird Art. 43 Abs. 1 GG als verfassungsrechtliche Grundlage des Fragerechts angesehen, zum Teil Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, knapp zum Streitstand Hölscheidt, Frage und Antwort im Parlament, 1992, S. 18 ff.; zum Fragerecht des einzelnen Abgeordneten als Ausfluss des Rederechts Vonderbeck, Informations- und Redebefugnisse, 1981, S. 24. 569  Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, Vorb. zu den §§ 100–106 / Fragerecht und Aktuelle Stunde / I.  Einführung. 570  Kluth, in: Schmidt / Bleibtreu / Hofmann / Henneke, GG, 2014, Art. 38 Rn. 86. 571  Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, Vorb. zu den §§ 100–106 / Fragerecht und Aktuelle Stunde / Wahrnehmung des Fragerechts und Aktuelle Stunden im Bundestag / 3. Einzelfragen; siehe auch die Statistik der Parlamentsdokumentation des Deutschen Bundestages, die für die 17. Wahlperiode mit Stand 1. Juli 2013 über 24.000 sogenannte schriftliche und mündliche Einzelfragen ausweist; ähnlich schon mit Blick auf mündliche Anfragen Witte-Wegmann, Anfragen im Bundestag, 1972, S. 161. „Mündlich oder schriftlich“ bezieht sich eigentlich nur auf die Beantwortungsmöglichkeit, Hölscheidt, Frage und Antwort im Parlament, 1992, S. 59. 572  Statt vieler Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 78 f.; vollständige eigene Auswertung in der Übersicht im 6. Teil unter Punkt D. II. Beantwortung parlamentarischer Anfragen (S. 377). 573  Richtlinien für die Fragestunde und für die schriftlichen Einzelfragen, Anlage 4 zur GOBT, Nr. 14.



B. Parlamentarische und Kontrolle313

stunde574 wurde hingegen auch in der 16. und 17. Wahlperiode von den Parlamentarischen übernommen; beamtete Staatssekretärinnen und Staatssekretäre sind hier die Ausnahme: Von insgesamt 6.057 mündlichen Einzelfragen in der 17. Wahlperiode haben sie lediglich 15 Fragen beantwortet, in der 16. Wahlperiode von insgesamt 2.703 mündlichen Einzelfragen gerade einmal elf575. Die Ressorts hatten diese Aufgabe der Parlamentarischen zum Teil explizit in den hausinternen Regelungen in Ergänzung zu § 29 GGO, §§ 14, 14a GOBReg normiert, etwa das Justiz, das Verkehrs- und das Finanzministe­ rium576. Regelmäßig zeichneten die Parlamentarischen die Antworten, die im zuständigen Ressort erarbeitet worden sind; das Regierungsmitglied ist mit der Beantwortung von Einzelfragen nur ausnahmsweise befasst, etwa wenn es sich die Beantwortung im Einzelfall vorbehalten hat577. Im Finanzministerium wurden Einzelfragen zur mündlichen und schriftlichen Beantwortung wegen der knappen Beantwortungsfrist als „Sofortsachen“ behandelt. Die Parlamentarischen erhielten eine Vorlage und eine Stellungnahme des Fachreferats, die den Sachverhalt, die Antwort(en) sowie mögliche Alternativ- bzw. Zusatzfragen im jeweiligen Fragekontext enthielt578. Bei mündlichen Fragen, die kurzfristig schriftlich beantwortet werden, übernahm in der Regel das Büro der Parlamentarischen die Antwort. So oder ähnlich dürfte in allen Ressorts verfahren worden sein. 574  Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 78 f.; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 95 f.; aus jüngerer Zeit Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (246 f.); siehe auch Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 531; Vonderbeck, Informations- und Redebefugnisse, 1981, S. 26 sowie Fauser, Regierungsmitglieder im Parlament, 1973, S. 123. 575  Recherche durch das Referat Parlamentsdokumentation der Bundestagsverwaltung zur Beantwortung mündlicher Fragen durch beamtete Staatsekretärinnen und Staatssekretäre am 1. August 2013; Gesamtzahlen entnommen der Statistik der Parlamentarischen Kontrolltätigkeit, Überblick 16. Wahlperiode und 17. Wahlperiode (Stand: 21. April 2010 bzw. 1. Juli 2013), abrufbar auf der Netzseite des Bun destages unter http: /  / www.bundestag.de / dokumente / parlamentsdokumentation / index. html, letzter Aufruf am 1. August 2013. 576  Hausverfügung des BMJ (Stand: 12. März 2012), Kapitel 3, Hv 3.1 Parlamentarische Staatssekretärin oder Parlamentarischer Staatssekretär, Punkt 1. Aufgaben lit. b); Ergänzende Geschäftsordnung des BMVBS (ErgGO), Zu § 29 mündliche und schriftliche Fragen, Absatz 3 (Schlusszeichnung); GO-BMF 8.6, dort III., i. V. m. Anlage 2 und Anlage 3 „Merkblatt für die Beantwortung von mündlichen bzw. schriftlichen Anfragen“. 577  Siehe etwa die Hausverfügung des BMJ (Stand: 12. März 2012), Kapitel 3, Hv 3.1 Parlamentarische Staatssekretärin oder Parlamentarischer Staatssekretär, Punkt 1. Aufgaben lit. b). 578  GO-BMF 8.6, dort III., i.  V. m. Anlage 2 „Merkblatt für die Beantwortung von mündlichen Anfragen“.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

bb) Befragung der Bundesregierung Ebenfalls in den Bereich des parlamentarischen Fragerechts, welches sich auf einzelne Mitglieder des Bundestages bezieht, fällt die Befragung der Bundesregierung gemäß § 106 Abs. 2 GOBT. Diese findet in Sitzungswochen mittwochs um 13 Uhr statt579, vor der Fragestunde. Dort können die Abgeordneten „Fragen von aktuellem Interesse an die Bundesregierung“ stellen und zwar „vorrangig zur vorangegangenen Sitzung“ des Kabinetts, § 106 Abs. 1 Satz 1 GOBT. Eine Vertretung der Regierungsmitglieder durch Parlamentarische ist möglich und kam in der Praxis immer wieder vor, sehr häufig etwa bei einem Staatsminister bei der Bundeskanzlerin580. Dieser konnte aus erster Hand berichten, da er gemäß § 23 Abs. 1 GOBReg regelmäßig an den Sitzungen des Kabinetts teilgenommen hat. cc) Große und Kleine Anfragen Zum Fragerecht gehören weiter Große und Kleine Anfragen, die von einer Fraktion oder von fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages unterzeichnet werden müssen581 („qualifiziertes Minderheitsrecht“582). Kleine Anfragen sollen in der Regel innerhalb von vierzehn Tagen schriftlich beantwortet werden583. Anders als bei den Einzelfragen werden die Antworten nicht personenbezogenen gegeben584, sondern „namens der Bundesregierung“, § 28 Abs. 2 GGO. Die Drucksache beginnt dementsprechend mit „Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage […]“. Parlamentarische wurden auf unterschiedliche Weise an der Vorbereitung der Antwort, die das feder579  § 106 Abs. 2 Satz 2 GOBT i. V. m. Anlage 7 zur GOBT, Befragung der Bundesregierung, Nr. 1. 580  Details in der Auswertung im 6. Teil unter D. II. Beantwortung parlamentarischer Anfragen (S. 377). Die Nennung im Protokoll sagt noch nichts über den Beitrag als solchen aus, vgl. den Dialog in der Sitzung vom 26. Oktober 2011, BT-Plenarprotokoll 17 / 135, S. 15989  (B): Katrin Göring-Eckardt in ihrer Funktion als Vizepräsidentin: „Herr Fuchtel, bitte.“ Hans-Joachim Fuchtel, Parlamentarischer Staatssekretär bei der Bundesministerin für Arbeit und Soziales: „Ich hatte nicht die Ehre, an diesem Tag am Kabinettstisch zu sitzen. Deswegen muss ich die Frage wieder zurückgeben und kann sie also hier jetzt nicht beantworten.“ 581  § 76 Abs. 1 GOBT i.  V. m. § 100 Satz 1, § 75 Abs. 1 lit. f.) GOBT (Große Anfrage) bzw. § 76 Abs. 1 GOBT i. V. m. § 104 Abs. 1, § 75 Abs. 3 GOBT (Kleine Anfrage). 582  Hölscheidt, Frage und Antwort im Parlament, 1992, S. 47. 583  § 104 Abs. 2 GOBT; § 28 Abs. 4 GGO; zum Ablauf und möglichen Abweichungen Hölscheidt, Rede und Antwort im Parlament, 1992, S. 58. 584  Siehe zum Beispiel die Schriftlichen Fragen mit den in der Woche vom 21. Mai 2013 eingegangenen Antworten der Bundesregierung auf BT-Drs. 17 / 13629.



B. Parlamentarische und Kontrolle315

führende Ministerium erarbeitet, eingebunden. Vorgesehen war etwa die Schlusszeichnung des Antwortschreibens im Verkehrsministerium585 sowie die Abstimmung bei Unklarheiten über Fragen zwischen dem im Bundestag zuständigen Parlamentssekretariat und dem Büro der Parlamentarischen oder im Finanzministerium die Unterzeichnung der Beantragung einer Fristverlängerung beim Präsidenten des Deutschen Bundestages586. Große Anfragen werden von der Bundestagspräsidentin oder vom Bundestagspräsidenten an das Bundeskanzleramt übermittelt und von dort an das federführende Ressort verfügt587, dessen Antwort in der Regel gemäß § 15 Abs. 1 GOBReg der Bundesregierung zur Beratung und Beschlussfassung unterbreitet wird, § 28 Abs. 2 Satz 2 GGO. Die ausdrücklich geregelte Beteiligung der Parlamentarischen beschränkte sich etwa im Verkehrsministerium darauf, dass sie das Antwortschreiben zur Bearbeitungsfrist (§ 101 GOBT, § 28 Abs. 3 GGO) schlusszeichneten588. Im Finanzministerium hieß es außerdem, dass alle Mitteilungs- und Antwortentwürfe im Rahmen von Großen Anfragen durch die Leitung, zu der auch die Parlamentarischen gehören, schlussgezeichnet werden589. Bei der Beantwortung durch das Ressort können Parlamentarische ihr Regierungsmitglied vertreten, in der Beschlussfassung darüber im Kabinett hingegen nicht590. Nach Eingang der Antwort der Bundesregierung beim Bundestagspräsidenten wird die Große Anfrage auf die Tagesordnung gesetzt, § 101 Satz 2 GOBT591. In der dann dazu im Plenum stattfindenden Debatte treten auch Parlamentarische als Rednerinnen und Redner für ihr Ressort auf. In der 17. Wahlperiode sind 54 Debatten aus Anlass Großer Anfragen mit zehn Reden von Parlamentarischen dokumentiert592. Zum Vergleich: Ministerinnen und Minister der Ressorts waren ebenfalls mit zehn Reden beteiligt.

585  Ergänzende Geschäftsordnung des BMVBS (ErgGO), Zu § 28 Große und Kleine Anfragen, Absatz 4. 586  GO-BMF 8.6, dort II., i. V. m. Anlage 1 „Merkblatt für die Beantwortung von Kleinen Anfragen“; zur Fristverlängerung auch Hölscheidt, Frage und Antwort im Parlament, 1992, S. 58. 587  Hölscheidt, Frage und Antwort im Parlament, 1992, S. 55. 588  Ergänzende Geschäftsordnung des BMVBS (ErgGO), Zu § 28 Große und Kleine Anfragen, Absatz 3. 589  GO-BMF 8.6, dort I. Große Anfrage. Zum Begriff „Leitung“ vgl. § 6 GGO sowie Nachweise der Hausanweisungen in Fn. 31. 590  Uhle / Müller-Franken, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke, GG, 2014, Art. 62 Rn. 14 (siehe w. N. oben in Fn. 123). 591  Details bei Hölscheidt, Frage und Antwort im Parlament, 1992, S. 55. 592  Neun im Plenum gehalten, eine zu Protokoll gegeben, Quelle: DIP – „Beratungsabläufe / Große Anfragen / Gesamtzahl“, eigene Durchsicht der Einzelausgaben der Dateien.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

dd) Parlamentarische als Fragestellerinnen und Fragesteller Als Mitgliedern des Deutschen Bundestages stehen den Parlamentarischen grundsätzlich alle mit dem Abgeordnetenstatus verbundenen Rechte zu593. Verfassungsrechtlich zulässig ist es daher, dass sie das parlamentarische Fragerecht in allen Ausprägungen nutzen594. „[I]m Hinblick auf den parlamentarischen Stil“ sollen nach einhelliger Auffassung in Literatur und Parlamentspraxis jedoch Fragen an die Bundesregierung595, jedenfalls aber an das eigene Ressort unterbleiben596, was grundsätzlich auch befolgt wird. Einzelfragen zur mündlichen oder schriftlichen Beantwortung etc. von Parlamentarischen gab es in der 17. Wahlperiode nicht; Parlamentarische nutzen das parlamentarische Fragerecht also nur ausnahmsweise. So sind zwei Vorgänge in der 17. Wahlperiode dokumentiert, nach denen Parlamentarische in ihrer Eigenschaft als Abgeordnete Zusatzfragen in der Fragestunde gestellt haben597. Dies wurde mit Blick auf die sonst übliche Praxis durch entsprechende Zwischenrufe im Plenum auch kommentiert: „Befragt sich die Bundesregierung schon selbst?“598. Ein generelles oder gar verfassungsrechtliches Problem ist aber schon aufgrund des exzeptionellen Charakters nicht zu sehen599.

593  Achterberg,

Parlamentsrecht, 1984, S. 530. Fauser, Regierungsmitglieder im Parlament, 1973, S. 76 f. 595  So für die Befragung der Bundesregierung Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, Anlage 7: Befragung der Bundesregierung Nr. 2 lit. e) unter Bezug auf Erörterungen in der Sitzung des Ältestenrates vom 8. Oktober 1992; ähnlich schon allgemein für die Ausübung des Fragerechts Fromme, ZParl 1970, 53 (81); ihm folgend Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 97. 596  Fauser, Regierungsmitglieder im Parlament, 1973, S. 77. 597  Zu ähnlichen Vorgängen aus früheren Wahlperioden Fromme, ZRP 1973, 153 (156 mit Beispielen in Fn. 27 f.); siehe dazu auch BT-Plenarprotokoll VI / 8, S. 249 f. (unterstützende Frage durch Parlamentarischen an den eigenen Minister); ausführlich dokumentiert und ausgewertet bei Witte-Wegmann, Anfragen im Bundestag, 1972, S.  181 f. 598  Zwischenruf von Volker Beck, MdB, BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN, zur Nachfrage von Ursula Heinen-Esser, MdB, CDU (Parlamentarische Staatssekretärin im BMU) an den Parlamentarischen Staatssekretär Jan Mücke, MdB, FDP, BMVBS, in der Sitzung vom 25. April 2012, BT-Plenarprotokoll 17 / 174, S. 20565  (C). „Sie sollten als Wirtschaftsstaatsekretär die Verträge der Bundesrepublik kennen! […] Das ist unglaublich! Peinlich!“ Zwischenruf von Ulrich Kelber, MdB, SPD, zur Nachfrage von Hans-Joachim Otto, MdB, FDP (Parlamentarischer Staatssekretär im BMWi) an die Parlamentarische Staatssekretärin im BMU Katherina Reiche, MdB, CDU, in der Sitzung vom 24.  März 2010, BT-Plenarprotokoll 17 / 33, S. 3049  (A). 599  So schon Hinrichs, APuZ 1971, 14 (25); zu „bestellten Fragen“ und Grenzen des Fragerechts bei Missbrauch allgemein Hölscheidt, Frage und Antwort im Parlament, 1992, S. 37, m. w. N. 594  Ausführlich



B. Parlamentarische und Kontrolle317

b) Zitierrecht Die Vertretung der Regierung, respektive des Regierungsmitglieds, durch die Parlamentarischen ist rechtlich zulässig, sie wird praktiziert und ist gemeinhin auch vom Parlament akzeptiert600. Jederzeit möglich ist es aber dennoch, das betreffende Regierungsmitglied herbeizurufen, Art. 43 Abs. 1 GG601. Die Möglichkeit, die Anwesenheit der Parlamentarischen zu erzwingen, gibt es hingegen nicht; als Nicht-Regierungsmitglieder werden sie vom Zitierrecht des Bundestages und der Ausschüsse nicht erfasst602. Soweit es vorgekommen ist, dass sich ein Herbeirufungsbegehren auf das Regierungsmitglied „oder [seine] Staatssekretäre“ bezogen hat603, handelt es sich „um einen unverbindlichen Kontakt zwischen Parlament und Regierung“604, der voraussetzt, dass beide Seiten mit der „Vertretung“ durch Parlamentarische einverstanden sind605. Im Plenum dürfte dies selten relevant sein, weil die Parlamentarischen dort ohnehin häufig für ihr Regierungsmitglied auftreten. Für die Ausschussarbeit ist es hingegen als wünschenswert beschrieben worden, bei Bedarf auch unterhalb der Ministerebene eine „hochrangige politische Vertretung“ sicherstellen zu können606. Dies bedürfte jedoch einer Änderung der Verfassung607. Der umgekehrte Fall, dass sich Parlamentarische an der Herbeirufung eines Regierungsmitglieds im Plenum beteiligt hätten, ist bislang nicht vorgekommen. Eine Herbeirufung eines Regierungsmitglieds – auch durch 600  Für die Ausschüsse Heynckes, ZParl 2008, 459 (462); siehe aber auch den z. B. im Herbst 2014 ausgetragenen Streit um die Vertretungspraxis bei der Befragung der Bundesregierung, dazu nur Rossmann, Rüffel für die Regierung, in: Süddeutsche Zeitung vom 26. September 2014, S. 6. 601  Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, Anlage 7: Befragung der Bundesregierung, Nr. 7 lit. c). 602  Allgemein Versteyl, in: v.  Münch / Kunig, GG, Bd. 1, 2012, Art. 43 Rn. 28; Magiera, in: Sachs, GG, 2014, Art. 43 Rn. 4; Achterberg / Schulte, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, 2010, Art. 43 Abs. 1 Rn. 28; Stern, Staatsrecht II, 1980, S. 54; für die Ausschüsse Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, § 68 Nr. 1 lit. b) sowie Heynckes, ZParl 2008, 459 (476); anders Wahl, Der Staat 1969, 327 (346). 603  Sitzung vom 21.  März 1991, BT-Plenarprotokoll 12 / 18, S. 1115  (D) f.; weitere Beispiele im Datenhandbuch des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999, Bd. I, S. 1255 ff. (insb. S. 1263). 604  Achterberg / Schulte, in: v.  Mangoldt / Klein / Starck, GG, 2010, Art. 43 Abs. 1 Rn. 28; siehe auch Versteyl, in: v.  Münch / Kunig, GG, Bd. 1, 2012, Art. 43 Rn. 28. 605  Achterberg / Schulte, in: v.  Mangoldt / Klein / Starck, GG, 2010, Art. 43 Abs. 1 Rn. 28. Im Beispielsfall (Fn. 603) war dem so, vgl. Sitzung vom 21. März 1991, BT-Plenarprotokoll 12 / 18, S. 1117  (C) und S. 1120  (A). 606  Heynckes, ZParl 2008, 459 (476). 607  Heynckes, ZParl 2008, 459 (476).

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

Parlamentarische – in einen Ausschuss608 scheidet schon deshalb aus, weil Parlamentarische keine Mitglieder der Ausschüsse sind, also kein entsprechendes Antragsrecht bzw. Stimmrecht im Ausschuss haben609. c) Parlamentsdebatten und Kontrolle Ebenfalls in den Kontext parlamentarischer Kontrolle lassen sich Plenar­ debatten einordnen610. Parlamentarische treten überwiegend als Rednerinnen und Redner für ihr Ressort auf611. Eher selten agieren die Parlamentarischen hingegen in ihrer Funktion als Mitglied des Deutschen Bundestages. Dokumentiert sind nur wenige Reden bei überfraktionellen Gesetzentwürfen, Erklärungen zur Abstimmung nach § 31 Abs. 1 GOBT612 sowie Zwischenfragen und Zwischenbemerkungen nach § 27 Abs. 2 GOBT. Letztere dürfen nur von Mitgliedern des Bundestages genutzt werden; Mitglieder der Bundesregierung müssen also in ihrer Eigenschaft als Abgeordnete auftreten613. Sichtbar wird dies dadurch, dass die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber die Regierungsbank verlassen und sich über die Saalmikrofone zu Wort melden614. Dementsprechend wurde in einem Plenarprotokoll vor der Wortmeldung eines Parlamentarischen vermerkt: „[…] Parl. Staatssekretär Steffen Kampeter nimmt in den Reihen der CDU / CSU-Fraktion Vonderbeck, Informations- und Redebefugnisse, 1981, S. 16 f. Antragsrecht der Ausschussmitglieder Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, § 68 Nr. 2. 610  Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 303 ff.; Steffani, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 49 Rn. 75. 611  Detaillierte Auswertung als Anhang im 6. Teil unter D. III. Reden in Bundestag und Bundesrat (S. 381). 612  Siehe z. B. die Erklärung der Abgeordneten Gisela Piltz u. a. (Ernst Burgbacher) zur Abstimmung über die Beschlussempfehlung zu dem Antrag: Keine Vorratsdatenspeicherung von Fluggastdaten (Tagesordnungspunkt 35), Sitzung vom 28. Februar 2013, Anlage  17, BT-Plenarprotokoll 17 / 225, S. 28174  (B) und der Abgeordneten Maria Flachsbarth u. a. (Enak Ferlemann) zu den Abstimmungen zu den Anträgen: – Verbot des Fracking in Deutschland, – Moratorium für die FrackingTechnologie in Deutschland, – Ergebnisse der Gutachten zu Umweltauswirkungen von Fracking zügig umsetzen (Tagesordnungspunkt 45 und Zusatztagesordnungspunkt  5), Sitzung vom 13.  Dezember 2012, Anlage  8, BT-Plenarprotokoll 17 / 214, S. 26458  (D). 613  Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, § 27 Worterteilung und Wortmeldung, II.  Zu Abs. 2 Nr. 1 lit. f).; Fauser, Regierungsmitglieder im Parlament, 1973, S. 79; siehe auch die entsprechende Abgrenzung im 3. Teil unter dem Punkt C. II. 2. b) Indemnität (S. 208). 614  § 27 Abs. 2 GOBT; Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, § 27 Worterteilung und Wortmeldung, II Zu Abs. 2 Nr. 1 lit. f): Fauser, Regierungsmitglieder im Parlament, 1973, S. 79. 608  Dazu 609  Zum



B. Parlamentarische und Kontrolle319

Platz …]“615. In der Praxis wird allerdings erwartet, dass die Regierungsmitglieder davon „tunlichst zurückhaltenden Gebrauch machen“616. Für die 17. Wahlperiode sind dementsprechend nur 22 Zwischenfragen von Parlamentarischen in ihrer Eigenschaft als Abgeordnete sowie sechs Kurzinterventionen vermerkt617. Ähnlich wie bei der Nutzung des Fragerechts durch Parlamentarische werden diese Aktivitäten als Ausnahme im Plenum kommentiert („Ist das nicht ein Staatssekretär?“618) und bewertet. So hieß es einerseits: „[…] ich freue mich, dass die Bundesregierung ein bisschen reparlamentarisiert wird und Sie in dieser Debatte sogar eine Frage stellen“619, andererseits aber auch: „Sprechen Sie jetzt als Abgeordnete oder als Staatssekretärin? Sie müssen sich entscheiden!“620. Hat sich die / der Parlamentarische entschieden, stehen ihr / ihm alle Rechte eines Mitglied des Bundestages zu; mit einem Wechsel in die Reihen der Abgeordneten können gegen Parlamentarische dann aber konsequenterweise auch Ordnungsmaßnahmen verhängt werden, die sich nur auf Mitglieder des Bundestages beziehen621. Im Zusammenhang mit Plenardebatten und Kontrolle steht schließlich noch die besondere Debattenform „Aktuelle Stunde“622. Insgesamt 131 dieser „besonders geregelten Aussprache[n]“623 gab es in der 17. Wahlperiode; 615  Sitzung

vom 30.  November 2012, BT-Plenarprotokoll 17 / 212, S. 26025  (C). HdbPP, 2011, GOBT, § 27 Worterteilung und Wortmeldung, II.  Zu Abs. 2 Nr. 1 lit. f). 617  Eigene Zählung nach Auswertung DIP (Dokumentations- und Informationssystem für Parlamentarische Vorgänge). 618  Zwischenruf von Hubertus Heil, MdB, SPD, zur Zwischenfrage von Andreas Scheuer, MdB, CSU, Parlamentarischer Staatssekretär im BMVBS, in der Sitzung vom 14.  März 2013, BT-Plenarprotokoll 17 / 228, S. 28422  (C). 619  Redner Sören Bartol, MdB, SPD, zur Zwischenfrage von Andreas Scheuer, MdB, CSU, Parlamentarischer Staatssekretär im BMVBS, in der Sitzung vom 14.  März 2013, BT-Plenarprotokoll 17 / 228, S. 28422 (D). 620  Zwischenruf von Christian Lange, MdB, SPD, zur Kurzintervention von Gudrun Kopp, MdB, FDP, Parlamentarische Staatssekretärin im BMZ in der Sitzung vom 7.  September 2011, BT-Plenarprotokoll 17 / 123, S. 14545  (D). 621  Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 660; zu Zwischenrufen und sonstigen Äußerungen Fauser, Regierungsmitglieder im Parlament, 1973, S. 80 f.; vgl. zur Nichtanwendbarkeit der §§ 36 ff. GOBT auf Regierungsmitglieder und ihre Beauftragten die Auslegungsentscheidungen des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, 13 / 8, vom 30.  Januar 1997, Stand: Februar 2013, S. 215; für Details zur Abgrenzung siehe im 3. Teil unter Punkt C. II. 2. a) Parlamentarische und Ordnungsmaßnahmen (S. 207). 622  Hölscheidt, Frage und Antwort im Parlament, 1992, S. 11 f.; zum mittelbaren Zusammenhang mit dem Fragerecht Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, Vorbemerkungen zu den §§ 100–106 – Fragerecht und Aktuelle Stunde – / I.  Einführung. 623  Hölscheidt, Frage und Antwort im Parlament, 1992, S. 11 f. 616  Ritzel / Bücker,

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

gelegentlich sind hier auch Parlamentarische als Rednerinnen und Redner für ihr Ressort aufgetreten624. 2. Kontrolle durch Fachausschüsse Während sich die parlamentarische Kontrolle im Gesetzgebungsverfahren vor allem in den federführenden Ausschüssen, also den klassischen Gesetzgebungsausschüssen, (mit) vollzieht, üben die Fachausschüsse ohne diese spezifische Rolle im Gesetzgebungsprozess Kontrolle vor allem durch das in § 62 Abs. 1 Satz 3 GOBT verankerte Selbstbefassungsrecht aus625. Zu nennen sind etwa der Verteidigungsausschuss, der Auswärtige Ausschuss, der Ausschuss für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung sowie der Ausschuss für Menschenrechte und Humanitäre Hilfe. Die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber sind auch dort als Vertretung im „Spiegel­ ausschuss“626. Sie informieren die Mitglieder zum gewünschten Tagesordnungspunkt und können die Erörterungen und Äußerungen als Orientierung für die Bundesregierung in ihr Ressort transportieren627, ganz ähnlich wie bei Gesetzesvorhaben. Die Ausschussmitglieder können die Informationen entweder durch Weitergabe an die Fraktion nutzen oder zur Vorbereitung eigener parlamentarischer Anfragen628. a) Petitionsausschuss Anders als die ressortorientierten Ausschüsse nimmt der Petitionsausschuss Querschnittsaufgaben wahr, die sich auf alle Ressorts beziehen können629. Das wirkt sich auf die Vertretungspraxis durch Parlamentarische aus: Je nach Thematik der Petition wird die Vertretung im Parlament von den federführend zuständigen Ressorts, häufig von den Parlamentarischen übernommen; das gilt für Ausschusssitzungen630, öffentliche Ausschusssit624  Eigene Auswertung im 6. Teil unter Punkt D. IV. Aktuelle Stunden im Bundestag (S. 385). 625  Busch, Parlamentarische Kontrolle, 1991, S. 68; Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, § 62 I. Zu Abs. 1 Nr. 3 lit. b). 626  Details zu den Vertretungsroutinen in den Ausschüssen im 3. Teil unter Punkt A. I. 2. e) Beteiligung in den Ausschüssen (S. 258). 627  Busch, Parlamentarische Kontrolle, 1991, S. 68 f. 628  Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, § 62 I. Zu Abs. 1 Nr. 3 lit. b); ähnlich schon Busch, Parlamentarische Kontrolle, 1991, S. 70 f. 629  Vgl. Hesse / Ellwein, Das Regierungssystem, 2012, S. 379; zur Begründung des Petitionsrechts als Kontrollmittel Witte-Wegmann, Anfragen im Bundestag, 1972, S. 116; ähnlich Busch, Parlamentarische Kontrolle, 1991, S. 77. 630  Beispiel im Bericht des Petitionsausschusses für das Jahr 2010, BTDrs.  17 / 6250, S. 30 (Behindertenbegleithund im ÖPNV): „Der Petitionsausschuss



B. Parlamentarische und Kontrolle321

zungen631 sowie Berichterstattergespräche des Ausschusses632. Der Ausschuss steht also mit allen Ressorts in Kontakt, wobei Schwerpunkte der Eingaben die Bereiche Arbeit und Soziales, Justiz, Finanzen und Inneres bilden, so dass die Zuständigkeit der entsprechenden Ressorts häufiger gegeben ist als etwa die des Bundeskanzleramtes oder des Auswärtigen Amtes633. Außerdem werden Petitionen den Tätigkeitsberichten des Ausschusses zufolge auch „zum Anlass genommen, die Bundesregierung zu Stellungnahmen aufzufordern“634. Der Kontakt läuft vielfach ebenfalls über die Parlamentarischen635. Dementsprechend war im Verkehrsministerium geregelt, dass Parlamentarische Schreiben an den Vorsitzenden bzw. die Vorsitzende des Petitionsausschusses sowie Stellungnahmen von besonderer Bedeutung schlusszeichnen636. Auch im Finanzministerium und im Arbeitsministerium gab es Vorgaben zur Behandlung von Schreiben und Beschlüssen des Bundestages zu Petitionen. Dort hieß es sinngemäß, dass die Parlamentarischen bzw. die Leitungsebene, zu der sie gezählt werden, die von der / dem Vorsitzenden des Petitionsausschusses zur Berücksichtigung, zur Erwägung oder als Material übersandten Beschlüsse des Deutschen Bundestages beantworten637.

unterstützte das Anliegen und lud zu einer Ausschusssitzung den zuständigen Parlamentarischen Staatssekretär ein, um zügig zu einer Lösung zu kommen. Im Ergebnis wurde das Gesetz […] geändert […].“ Weitere Beispiele im Nachrichtenagenturdienst „hib“ des Deutschen Bundestages recherchierbar. 631  Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 388 f. 632  Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 379 unter Bezug auf den Bericht des Petitionsausschusses für das Jahr 2010, BT-Drs.  17 / 6250, S. 8. 633  Bericht des Petitionsausschusses für das Jahr 2012, BT-Drs.  17 / 13660, S. 7 und S. 59; siehe auch Hesse / Ellwein, Das Regierungssystem, 2012, S. 379. 634  Bericht des Petitionsausschusses für das Jahr 2010, BT-Drs.  17 / 6250, S. 12. 635  Beispiel im Bericht des Petitionsausschusses für das Jahr 2010, BTDrs.  17 / 6250, S. 12: „Zudem baten die Berichterstatter im März 2010 den Parlamentarischen Staatssekretär beim BMI um eine Unterrichtung insbesondere zu den Asylpetitionen, die sich gegen eine Überstellung nach Griechenland richteten.“ 636  Ergänzende Geschäftsordnung des BMVBS (ErgGO), Zu § 17 Zeichnungsbefugnis Punkt 2. Zeichnung von Schreiben an den Petitionsausschuss. 637  Ergänzende Geschäftsordnung (GO-BMF), Punkt 8.6, V. Behandlung von Petitionen; Ergänzende Geschäftsordnung des BMAS (Stand: Februar 2012), Zu § 13 Behandlung der Eingänge, Nr. 6. Bearbeitung von Petitionen.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

b) Haushalts- und Rechnungskontrolle Haushaltskontrolle findet in den (parlamentarischen) Haushaltsberatungen statt638; insoweit sind die Parlamentarischen wie bei anderen Gesetzgebungsverfahren in den Fraktionen, in den Ausschüssen und im Plenum beteiligt639. Eine spezielle Rolle der Parlamentarischen bei der Mitwirkung des Bundestages am Haushaltsvollzug und der nachträglichen Finanzkontrolle640 gibt es hingegen nicht. Gelegentlich sind Parlamentarische – etwa des Finanzministeriums – im Rechnungsprüfungsausschuss als Vertretung ihres Ressorts. Die Staatsschuldenkrise („Eurokrise“) ist sogleich als hervorgehobenes Beispiel bei der Kontrolle in Angelegenheiten der Europäischen Union zu beleuchten. 3. Kontrolle in Angelegenheiten der Europäischen Union Kontrolle in Angelegenheiten der Europäischen Union vollzieht sich durch die Beteiligung des Bundestages an Rechtsetzungsakten der Europäischen Union gemäß Art. 23 Abs. 3 GG. Die Beteiligung des Parlaments reicht aber weiter: Gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2 EUZBBG handelt es sich auch bei „völkerrechtlichen Verträgen und intergouvernementalen Vereinbarungen, wenn sie in einem Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnis zum Recht der Europäischen Union stehen“ um Angelegenheiten der Europäischen Union mit entsprechenden Mitwirkungsrechten des Bundestages nach Art. 23 GG641. Dazu zählen insbesondere die Maßnahmen im Zusammenhang mit der „Eurokrise“642. In den Fällen, in denen die Parlamentarischen Mitglieder des Parlaments sind, stehen ihnen in ihrer Funktion als Abgeordnete grundsätzlich auch in diesem Kontext bestehende Mitwirkungsrechte des Bundestages zu, unabhängig davon, ob die Mitwirkung in Form schlichter Parlamentsbeschlüsse erfolgt oder durch Gesetz. Das gilt etwa für das ESM-Finanzierungsgesetz643 638  Vgl. die Einordnung der Haushaltsberatungen insgesamt unter das Kapitel „Kontrolle und Kommunikation“ bei Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 11. 639  Details oben unter Punkt A. I. 2. Beratungen im Bundestag (S. 245). 640  Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 354 sowie 355 ff.; ausführlich Hölscheidt, Der Haushaltsausschuss, 1988, S. 88 ff. sowie S. 102 ff. 641  BVerfGE 131, 152 ff. (Leitsätze); Wollenschläger, NVwZ 2012, 713 (718 f.). 642  Ausführlich Hölscheidt, in: Eberbach / Kropp / Stuchlik / Zeh, Kontrolle und EU, 2013, S. 105 ff. (123). 643  Gesetz zur finanziellen Beteiligung am Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM-Finanzierungsgesetz – ESMFinG), vom 13. September 2012, BGBl. I 2012 S. 1918.



B. Parlamentarische und Kontrolle323

sowie das Stabilisierungsmechanismusgesetz644. Da die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber aber keine Mitglieder von Ausschüssen, Unterausschüssen oder anderen Gremien der Parlamente zur besonderen Kontrolle bzw. Begleitung bestimmter EU-Angelegenheiten sein dürfen645, beschränkt sich die Beteiligung der Parlamentarischen auf Seiten des Parlaments darauf, im Plenum abstimmen zu können. Auf Seiten der Bundesregierung, die in den Gremien und Institutionen „mit besonderem Näheverhältnis zum Recht der Europäischen Union“ (§ 1 Abs. 2 Satz 2 EUZBBG) die Bundesrepublik Deutschland vertritt, agierten in der 17. Wahlperiode neben Ministerinnen und Ministern (regelmäßig Finanzminister) in der Regel die beamteten Staatssekretäre des Finanzministeriums. Ein Amtsinhaber war Mitglied im Direktorium der Internationalen Finanzinstitution „Europäischer Stabilitätsmechanismus“ (ESM); er vertrat auch den Finanzminister im Gouverneursrat. Außerdem war er im Vorstand der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (ESFS)646. Er wurde in dieser Funktion vom Leiter der Abteilung „Europapolitik“ des Finanzministeriums vertreten. Die Parlamentarischen spielten nur insoweit eine Rolle, als sie in den Ausschüssen des Bundestages die Positionen des Finanzministeriums und der Bundesregierung darlegen und vertreten647, sofern die Ausschüsse (insbesondere der Haushaltsausschuss) nicht die Anwesenheit des beamteten Staatssekretärs wegen dessen unmittelbarer Präsenz in den Entscheidungsgremien wünschten. Im Übrigen können Parlamentarische in allen Ausschüssen als Informierte und Informierende in Angelegenheiten der Europäischen Union relevant sein, da diese Themen in den dafür sachlich zuständigen Ausschüssen feder644  Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus (Stabilisierungsmechanismusgesetz – StabMechG) vom 22. Mai 2010, BGBl. I 2010 S. 627, zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 23. Mai 2012, BGBl. I S. 1166; dazu Hölscheidt, in: Eberbach / Kropp / Stuchlik / Zeh, Kontrolle und EU, 2013, S. 105 (106 ff.). 645  Siehe etwa das aus Mitgliedern des Haushaltsausschuss bestehende Gremium zum Finanzmarktstabilisierungsfonds, vgl. § 10a Finanzmarktstabilisierungsfondsgesetz vom 17. Oktober 2008, BGBl. I S. 1982, zuletzt geändert durch Artikel 5 des BRRD-Umsetzungsgesetzes vom 10. Dezember 2014, BGBl. I S. 2091; Details im 3. Teil unter Punkt C. I. 1. Unvereinbarkeiten und Vereinbarkeiten (S. 193). 646  In der 17. Wahlperiode der beamtete Staatssekretär des BMF, Thomas Steffen; Netzseite des ESM: http: /  / www.esm.europa.eu / about / governance / board-of-gov ernors / index.htm; Netzseite des EFSF: http: /  / www.efsf.europa.eu / about / corporategovernance / index.htm, letzter Aufruf am 20. August 2013. 647  Siehe exemplarisch hierfür die Nachzeichnung der Vertretungspraxis im Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Euro-Plus-Pakt, ESM / Euro-Plus-Pakt, BVerfG, Urteil vom 19. Juni 2012, Az. 2 BvE 4 / 11, insbesondere Rn. 8, Rn. 11, Rn. 15 sowie Rn. 24.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

führend beraten werden648. Der Parlamentarische bei der Bundesjustizministerin etwa hat fast immer an den Sitzungen des Unterausschusses Europarecht des Rechtsausschusses teilgenommen, dort unter anderem zu den Sitzungen des Rates für Justiz und Inneres berichtet und Fragen der Abgeordneten beantwortet649. 4. Missbilligungs- und Entlassungsanträge gegen Parlamentarische Der Bundestag hat keine unmittelbare rechtliche Möglichkeit, die Entlassung von Parlamentarischen zu erwirken; die Situation ist insoweit ähnlich wie bei Ministerinnen und Ministern650. Bei Regierungsmitgliedern wird es jedoch überwiegend als zulässig erachtet, konkrete Kritik in Form eines Parlamentsbeschlusses zu äußern, entweder durch die sogenannte Missbilligung eines bestimmten Verhaltens651 oder aber durch das Ersuchen an die / den Bundeskanzler / in, ein bestimmtes Regierungsmitglied zu entlassen652. Dies gilt auch für Parlamentarische653. In der Praxis ist es bislang nur dreimal vorgekommen, dass Missbilligungs- bzw. Entlassungsanträge bezogen auf Parlamentarische gestellt wurden654.

III. Die Parlamentarischen der Länder – Gemeinsamkeiten und Unterschiede Die Kontrollfunktion wird insbesondere aufgrund des angesprochenen „Exekutivföderalismus“655 sowie des zunehmenden Gewichts von Entschei648  Rohleder, ZG 2011, 105 (111), auch zur Querschnittsfunktion des Europa­ auschusses; zur Bedeutung von Informationen in der sogenannten Eurokrise Roh­ leder / Schöler, in: Eberbach / Kropp / Stuchlik / Zeh, Kontrolle und EU, 2013, S. 151 (158 ff.). 649  So der Vorsitzende des Unterausschusses Europarecht in der 17. Wahlperiode, Patrick Sensburg, MdB, CDU, in einem Interview auf der Netzseite des Deutschen Bundestages vom 2.  Mai 2013, http: /  / www.bundestag.de / dokumente / textarchiv /  2013 / 42483125_kw13_sensburg_ua / , letzter Aufruf am 20. August 2013. 650  Mager, in: v.  Münch / Kunig, GG, Bd. 1, 2012, Art. 67 Rn. 15. 651  Kröger, Die Ministerverantwortlichkeit, 1972, S. 157. 652  Ule / Müller-Franken, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke, GG, 2014, Art. 65 Rn. 43 und Rn. 47; a.  A. Kröger, Die Ministerverantwortlichkeit, 1972, S.  157 f. 653  Ritzel / Bücker, HdbPP, 2011, GOBT, § 97 III. Zu Abs. 3 lit. f). 654  BT-Drs.  11 / 4204 (Missbilligung); BT-Drs.  12 / 2629; BT-Drs.  14 / 798 (jeweils Antrag auf Entlassung). 655  Papier, ZParl 2010, 903 (904); Huber, in: Isensee / Kirchhof, HStR  III (2005), § 47 Rn. 68; Klein, H. H., in: Isensee / Kirchhof, HStR  III (2005), § 50 Rn. 10.



B. Parlamentarische und Kontrolle325

dungen auf europäischer Ebene656 als besonders bedeutsame Funktion der Landesparlamente angesehen657. Die Rolle der Parlamentarischen der Länder ist dabei mit der der Parlamentarischen des Bundes allerdings nur bedingt vergleichbar, schon wegen der begrenzten Anzahl der Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber. Außerdem haben sie beispielsweise für die Kontrolle in Angelegenheiten der Europäischen Union durch die Landesparlamente658 keine spezifische Funktion. 1. Frage- und Informationsrechte Da die Parlamentarischen in Mecklenburg-Vorpommern und NordrheinWestfalen nicht in ihrer Funktion als Parlamentarische im Plenum auftreten, können sie außer Betracht bleiben. a) Baden-Württemberg Im Landtag von Baden-Württemberg, der ähnliche Fragerechte wie der Bund kennt, treten sowohl Parlamentarische mit Verfassungsrang als auch die Parlamentarischen ohne Verfassungsrang im Plenum gelegentlich bzw. regelmäßig als Antwortende für die Landesregierung auf659; das gilt für mündliche Anfragen, die in der Fragestunde beantwortet werden und für die Regierungsbefragung660. Die Beantwortung von Kleinen und Großen Anfragen sowie von mündlichen Anfragen erfolgt auch in Baden-Württemberg durch die Landesre656  Vgl. Reutter, in: Eberbach / Kropp / Stuchlik / Zeh, Kontrolle und EU, 2013, S.  255 (271 f.). 657  Patzelt, in: Landespolitik, 2006, S. 108 (116), m. N.; Reutter, Föderalismus, Parlamentarismus und Demokratie, 2008, S. 258; differenzierend Reutter, in: Eberbach / Kropp / Stuchlik / Zeh, Kontrolle und EU, 2013, S. 255, (256), m. N. 658  Zusammenfassend Eberbach-Born, in: Eberbach / Kropp / Stuchlik / Zeh, Kon­ trolle und EU, 2013, S. 285 (insb. 287 ff.); zur Kontrolle durch die Zusammenarbeit von (Landes-)Parlamenten Pernice / Hindelang, EuZW 2010, 407 (409). 659  Eigene Recherche in der Parlamentsdokumentation des Landtages von Baden-Württemberg, Recherche auf Grundlage von Formalkriterien / Vorgangstyp / Urheber (Stand: Ende August 2013) sowie Auskunft des Büros der Staatssekretärin Gisela Splett, MdL, BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN, vom 12. August 2013; Schriftliche Antwort des Politischen Staatssekretärs Ingo Rust, MdL, SPD, Parlamentarischer im Ministerium für Finanzen und Wirtschaft, vom 17. Juli 2013. 660  Beispiel Regierungsbefragung: Staatssekretärin Gisela Splett, MdL, BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN, Sitzung vom 20. Juli 2011, LT-Plenarprotokoll 17 / 9, S. 317, 318, 319, 320; Politischer Staatssekretär Ingo Rust, MdL, SPD, Sitzung vom 18. April 2012, Plenarprotokoll 15 / 33, S. 1783 ff.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

gierung oder das sachlich zuständige Ressort661. Je nach innerministerieller Einbeziehung und sachlicher Zuständigkeit kommt hier eine Beteiligung der Parlamentarischen bei der Beantwortung im Ministerium in Betracht. b) Bayern Ein (Haupt-)Betätigungsfeld der Parlamentarischen des Bundes und der Parlamentarischen in Baden-Württemberg, das Auftreten in der Fragestunde, spielt für die Parlamentarischen in Bayern keine Rolle mehr: Seit der Abschaffung der Ministerbefragung662, in der gelegentlich Parlamentarische aufgetreten sind663, und der Ersetzung der Mündlichen Anfragen durch Anfragen zum Plenum664 gibt es kein ähnlich formalisiertes Frage-und-AntwortProzedere in den Vollsitzungen des Landtages mehr. Das Fragerecht kann ausgeübt werden durch Große Anfragen (Interpellationen), Schriftliche Anfragen der Abgeordneten (das entspricht den Kleinen Anfragen im Bund), Anfragen zum Plenum (vergleichbar mit Einzelfragen zur schriftlichen Beantwortung) sowie durch unmittelbare Auskunftsverlangen gegenüber der Staatsregierung665. In allen Fällen erfolgt die Antwort nicht personalisiert, sonders als „Antwort der Staatsregierung, gegeben vom Staatsministerium für […]“ bzw. als „Antwort des Staatsministeriums für […]“666. Eine spezifische Rolle innerhalb des Staatsministeriums ist nicht ersichtlich; insbesonde661  Vgl. beispielhaft die Große Anfrage der Fraktion der SPD vom 21. September 2011 und die „Antwort der Landesregierung“ auf LT-Drs.  15 / 532; Kleine Anfrage des Abg. Daniel Renkonen (GRÜNE), LT-Drs.  15 / 64: „Antwort des Ministeriums für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft“; schriftliche Beantwortung einer Mündlichen Anfrage des Abg. Winfried Mack (CDU), Sitzung vom 30. Juni 2011, Plenarprotokoll 15 / 7, S. 229: „Schriftliche Antwort des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur“. 662  § 73 GOLT Bay; vgl. Müller, F., Bayern sind keine Briten, online auf sued deutsche.de vom 13. Juli 2011, letzter Aufruf am 22. August 2013. 663  Eigene Recherche in der Parlamentsdokumentation des Bayerischen Landtages, erweiterte Suche / 16. Wahlperiode / Begrenzung in „Vorgänge“ / „Redner“ (Stand: Ende August 2013). 664  Bayerischer Landtag, Tätigkeitsbericht über die 15.  Wahlperiode 2003 / 2008, online verfügbar unter http: /  / www.bayern.landtag.de / de / 192.php, letzter Aufruf am 23. August 2013. 665  §§ 67 f. GOLT Bay (Interpellationen); §§ 71 f. GOLT Bay (Schriftliche Anfragen); § 74 GOLT Bay (Anfragen zum Plenum); § 75 GOLT Bay (Auskunftsverlangen gegenüber der Staatsregierung). 666  Vgl. beispielhaft die Interpellation vom 8.  Juli 2010, LT-Drs.  16 / 6426; die Schriftliche Anfrage des Abgeordneten Günther Felbinger, FREIE WÄHLER, vom 4. Juni 2013, LT-Drs. 16 / 18195 sowie die Anfragen zum Plenum vom 10. Juni 2013 mit den dazu eingegangenen Antworten der Staatsregierung, LT-Drs.  16 / 17258.



B. Parlamentarische und Kontrolle327

re die Koordination der Beantwortung667 läuft über die Landtagsbeauftragten der einzelnen Ressorts668, die ähnliche Aufgaben wahrnehmen wie die Parlaments- und Kabinettsreferate der Bundesministerien. c) Parlamentarische als Fragestellerinnen und Fragesteller Die auch für Länder exemplarisch dokumentierte und als problematisch beschriebene Nutzung des Fragerechts durch Parlamentarische669 in ihrer Funktion als Abgeordnete ist ähnlich zu beurteilen wie im Bund: Sie ist verfassungsrechtlich zulässig, aber stilistisch unpassend670. In den Ländern erwies sich die Frage jedoch als nicht praxisrelevant, da die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber das Fragerecht im Referenzzeitraum fast ausnahmslos nicht genutzt haben671. d) Zitierrecht Die Parlamentarischen mit Verfassungsrang in Bayern und Baden-Württemberg können als Regierungsmitglieder vom Landtag herbeigerufen werden672. Bei den Parlamentarischen ohne Verfassungsrang ist dies ausgeschlossen673, sie können ihr Regierungsmitglied auch nicht vertreten674. 667  Siehe dazu insbesondere § 1 der Richtlinien für den Verkehr der Staatsministerien mit dem Landtag (Richtlinien Staatsmin. mit Landtag – StMin-LT-R), Bekanntmachung der Bayerischen Staatsregierung vom 14. Dezember 1999, Az. B III 2 – 200-17-1-6, zuletzt geändert durch Bekanntmachung vom 4. Oktober 2006, AllMBl S. 357, StAnz Nr. 41. 668  § 3 der Richtlinien für den Verkehr der Staatsministerien mit dem Landtag. 669  Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 134 und Katz, Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 202. 670  Vgl. Fauser, Regierungsmitglieder im Parlament, 1973, S. 77. 671  Eigene Recherche in den Parlamentsdokumentationen der vier Landtage (Stand: Ende August 2013); eine Ausnahme konnte ermittelt werden für die Parlamentarische Staatssekretärin in Mecklenburg-Vorpommern, die das Amt von 2002 bis 2011 bekleidete, vgl. Kleine Anfrage der Abgeordneten Margret Seemann, MdL, Fraktion der SPD, LT-Drs.  4 / 1777. 672  Art. 34 Abs. 1 Verf BW: „Der Landtag und seine Ausschüsse können die Anwesenheit eines jeden Mitglieds der Regierung verlangen.“; Art. 24 Abs. 1 Verf Bay: „Der Landtag und seine Ausschüsse können das Erscheinen des Ministerpräsidenten und jedes Staatsministers und Staatssekretärs verlangen.“; Ley, Ministerbefangenheit, 2006, S. 295 f. 673  Für Baden-Württemberg Feuchte, in: Feuchte, Verf BW, 1987, Art. 34 Rn. 5; für Nordrhein-Westfalen LT-Ausschussdrucksache 10 / 147, S. 8 und 9, S. 11 sowie Vorlage 10 / 290 zu LT-Drs.  10 / 390, S. 6; Menzel, in: Löwer / Tettinger, Verf  NRW, 2002, Art. 45 Rn. 17; (vgl. außerdem Nachweise für den Bund in Fn. 602 in diesem Teil). 674  Braun, Verf  BW, 1984, Art. 34 Rn. 6; Feuchte, in: Feuchte, Verf BW, 1987, Art. 34 Rn. 5.

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

In Bayern sieht die Geschäftsordnung675 in Ausgestaltung des Art. 24 Abs. 1 Verf Bay vor, dass der Antrag auf Herbeirufung von jedem Mitglied des Landtages gestellt werden kann676. Ein in der Vollversammlung gestellter Antrag muss gemäß § 176 Abs. 1 Satz 2 GOLT Bay von einer Fraktion oder 20 Abgeordneten unterstützt und durch die Mehrheit der Vollversammlung oder des Ausschusses beschlossen werden, § 176 Abs. 1 Satz 3 GOLT Bay. Grundsätzlich müssen die zitierten Regierungsmitglieder persönlich erscheinen. Eine Stellvertretung ist nur zulässig bei Verhinderung aus einem wichtigen Grund (z. B. Erkrankung); dies gilt allerdings nur für die Ministerpräsidentin oder den Ministerpräsidenten bzw. die Staatsministerinnen und Staatsminister677. Die Parlamentarischen können also in Einzelfällen ihr Regierungsmitglied vertreten678, sich ihrerseits aber nicht vertreten lassen679. In beiden Ländern spielt das Instrument praktisch keine Rolle680. 2. Kontrolle durch Parlamentsdebatten Alle Parlamentarischen können im Plenum auftreten und tun dies auch. In Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen stehen die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber allerdings immer als Mitglied des Landtages auf der Rednerliste, da sie als Nichtregierungsmitglieder kein der Regierung zustehendes Rederecht innehaben. Für Baden-Württemberg sind hingegen sowohl für die Parlamentarischen mit als auch für die ohne Verfassungsrang ausschließlich Debattenbeiträge in ihrer Funktion als Regierungsmitglied bzw. als Vertretung eines Regierungsmitglieds dokumentiert. Das bezieht sich auf Aktuelle Debatten, das bezieht sich aber auch auf anderen Reden, etwa bei der Beratung des Haushalts681. Gelegentlich sind auch die bayerischen Parlamentarischen bei Aktuellen Stunden aufgetreten; das Gros der 675  Geschäftsordnung für den Bayerischen Landtag in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. August 2009, GVBl 2009 S. 420, zuletzt geändert mit Bekanntmachung vom 10. Dezember 2014, GVBl. S. 594. 676  § 176 Abs. 1 Satz 1 GOLT Bay; Ley, Ministerbefangenheit, 2006, S. 295 f.; zum Streit um die Frage welches Regierungsmitglied zitiert werden kann Möstl, in: Linder / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, Art. 24 Rn. 4; Huber,  H., in: Meder / Brechmann, Verf Bay, 2014, Art. 24 Rn. 4; Meder, Verf Bay, 1992, Art. 24 Rn. 1. 677  § 176 Abs. 2 GOLT Bay; zu dieser „immanenten Grenze“ des Zitierrechts Möstl, in: Linder / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, Art. 24 Rn. 4. 678  Anders Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982, S. 28. 679  Köhler, Der bayerische Staatssekretär, 1982, S. 29. 680  Eigene Recherche in den Dokumentationssystemen beider Landtage; zu möglichen Gründen Braun, Verf BW, 1984, Art. 34 Rn. 2. 681  Vgl. die Sitzung vom 10.  Februar 2012, Plenarprotokoll 15 / 26, S. 1413 sowie S. 1417 (Politischer Staatssekretär Jürgen Walter, MdL, BÜNDNIS 90 / DIE



B. Parlamentarische und Kontrolle329

Redebeiträge haben dort allerdings die Staatsministerinnen und Staatsminister übernommen682. In allen Ländern sind vereinzelt Zwischenrufe dokumentiert; diese sind den Amtsinhaberinnen und Amtsinhabern in ihrer Funktion als Mitglied des Landtages zuzuordnen. 3. Kontrolle durch Petitions- und Beauftragtenwesen In Baden-Württemberg und Bayern sind die Parlamentarischen außerdem in verschiedenen Stadien der Petitionsbearbeitung beteiligt. In Baden-Württemberg ist dies für die Parlamentarischen ohne Verfassungsrang speziell geregelt. Sie finden im Zusammenhang mit Petitionen ihre einzige Erwähnung in der Geschäftsordnung des Landtages (GOLT BW)683. Gemäß § 67 Abs. 6 Satz 1 GOLT BW gibt der Petitionsausschuss, bevor er dem Landtag empfiehlt, eine Petition der Regierung zur Berücksichtigung oder Veranlassung näher bezeichneter Maßnahmen zu überweisen (§ 68 Abs. 2 Nr. 2 GOLT BW), der Regierung Gelegenheit, sich hierzu im Ausschuss zu äußern. Satz 2 bestimmt, dass die Regierung, sofern sie einem dahin gehenden Beschluss des Landtags nicht entsprechen will, vor dem Ausschuss die Gründe für ihre Haltung darzulegen hat, und zwar durch den zuständigen Minister, „bei dessen Verhinderung durch den politischen Staatssekretär (die politische Staatssekretärin)“. Widerspricht die Regierung nicht auf diese Weise im Ausschuss, verpflichtet sie sich, die Ausführung des Beschlusses des Landtags nachträglich nicht mehr abzulehnen, § 67 Abs. 6 Satz 3 GOLT BW684. Eine Vertretung durch Parlamentarische mit Verfassungsrang bei diesem „Widerspruchsverfahren“ ist auch ohne ausdrückliche Erwähnung in der Geschäftsordnung möglich685. Daneben können Parlamentarische mit und ohne Verfassungsrang innerhalb ihrer Zuständigkeiten auch mit Petitionsfragen befasst sein, etwa bei Beratungen im Ausschuss oder bei Ortsterminen686. GRÜNEN zum Einzelplan seines Ministeriums innerhalb seiner Zuständigkeit [„Kunst und Kultur“]). 682  Eigene Recherche in der Parlamentsdokumentation des Bayerischen Land­ tages, erweiterte Suche / 16.  Wahlperiode / Begrenzung in „Vorgänge“ / „Redner“; es lassen sich insgesamt fünf Redebeiträge der Parlamentarischen nachhalten bei 62 ausgewiesen Aktuellen Stunden (Stand: Ende August 2013). 683  Geschäftsordnung des Landtags von Baden-Württemberg in der Fassung vom 1. Juni 1989, zuletzt geändert durch Beschluss vom 28. November 2014, GBl. S. 794. 684  Braun, Verf BW, 1984, Art. 35a Rn. 27, dort auch zur Bindung der Regierung an eine Vorschrift in der Geschäftsordnung des Landtages durch Vereinbarung. 685  Braun, Verf BW, 1984, Art. 35a Rn. 27. 686  Vgl. § 67 Abs. 4 GOLT BW sowie das Gesetz über den Petitionsausschuss des Landtags vom 20. Februar 1979, GBl. 1979 S. 85; Details zu den Befugnissen

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

In Bayern sind Aufgaben und Befugnisse der Parlamentarischen nicht ausdrücklich geregelt. Das Bayerische Petitionsgesetz687 enthält allerdings eine Reihe von Rechten gegenüber der Staatsregierung auf Informationszuleitung, Unterrichtung etc.688. Der für die Petition zuständige Ausschuss – in Bayern gibt es keinen als solchen bezeichneten „Petitionsausschuss“689 – kann von der Staatsregierung oder einem Mitglied der Staatsregierung bzw. von deren Beauftragten mündliche Stellungnahmen, Berichte, Auskünfte und die Beantwortung von Fragen verlangen (Art. 6 Abs. 1 BayPetG), also auch von Parlamentarischen. Außerdem treten Parlamentarische immer wieder im Plenum auf, wenn dort über Entscheidungen des zuständigen Ausschusses zu einer Petition auf Grund eines Beschlusses nach Art. 5 Abs. 2 Satz 2 BayPetG debattiert wird690. In Mecklenburg-Vorpommern war in der ursprünglichen Konzeption des Amtes eine Verknüpfung mit einem Beauftragtenamt691 vorgesehen; Bürgerbeauftragte im Rang eines / einer Parlamentarischen sollten zur Stärkung der Stellung der Bürgerinnen und Bürger im Kontakt mit den Landesbehörden bestellt werden können692. Mit dem Erlass des Petitions- und Bürgerbeauftragtengesetzes693 im Jahr 1995 rückte der Gesetzgeber von dieser Konzeption allerdings ab. Gleichzeitig wurde in der Praxis nur noch das Amt der Parlamentarischen Staatssekretärin für Frauen und Gleichstellung des Petitionsausschusses gegenüber der Regierung bei Braun, Verf BW, 1984, Art. 35a Rn. 19 ff. 687  Gesetz über die Behandlung von Eingaben und Beschwerden an den Bayerischen Landtag nach Art. 115 der Verfassung (Bayerisches Petitionsgesetz – BayPetG) vom 9. August 1993, GVBl. 1993 S. 544, BayRS 1100-5-I, zuletzt geändert durch Gesetz vom 26. Juli 2006, GVBl. 2006 S. 366. 688  Art. 6 BayPetG; zu Ortsbesichtigungen vgl. Art. 6 Abs. 5 BayPetG; zur Form der Unterrichtung Art. 7 BayPetG. 689  Vgl. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 BayPetG; Leunig, Regierungssysteme, 2012, S. 214. 690  Beispielhaft die Sitzung vom 25.  Januar 2011, LT-Plenarprotokoll 16 / 65, S. 20 (Staatssekretärin Katja Hessel, MdL, FDP) sowie die Sitzung vom 1. Dezember 2009, LT-Plenarprotokoll 16 / 35, S. 11 (Staatssekretärin Melanie Huml, MdL, CSU). 691  Zur Zuordnung von (Parlaments-)Beauftragten zur Kontrolle vgl. Leunig, Regierungssysteme, 2012, S. 231. 692  LT-Drs.  1 / 189, S. 6 sowie S. 8; § 1 Abs. 3 LParlG  M-V in der Fassung vom 18. Juli 1991, GVBl. M-V S. 291: „Der Parlamentarische Staatssekretär, der den Ministerpräsidenten unterstützt und dessen Aufgabe es ist, die Stellung des Bürgers im Verkehr mit den Behörden zu stärken, führt die Bezeichnung ‚Bürgerbeauftragter‘.“ 693  Gesetz zur Behandlung von Vorschlägen, Bitten und Beschwerden der Bürger sowie über den Bürgerbeauftragten des Landes Mecklenburg-Vorpommern (Petitions- und Bürgerbeauftragtengesetz – PetBüG M-V) vom 5. April 1995, GVBl. M-V S. 190.



B. Parlamentarische und Kontrolle331

besetzt. Ausweislich der Aufgabenbeschreibung der bis Ende 2011 eingesetzten Amtsinhaberin ist eine Nähe zu Beauftragten allerdings immer noch klar erkennbar gewesen.

IV. Ergebnisse für die Kontrollfunktion Die Frage nach dem Nutzen der Parlamentarischen für das Parlament bei der Kontrollfunktion bedarf insgesamt einer differenzierten Beantwortung694. Die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber können im Gesetzgebungsverfahren eine wichtige Rolle spielen bei der Kontrolle der Regierung durch die Mehrheitsfraktionen. Diese Kontrolle wird regelmäßig nicht öffentlich und nicht durch die gängigen parlamentsrechtlichen Kontrollinstrumente wie Frage- und Zitierrecht ausgeübt, sondern sie vollzieht sich in fraktionsinternen Gremien wie den Arbeitsgruppen und Arbeitskreisen oder in koalitionsinternen Runden wie den Berichterstattergesprächen. Im Ausschuss spielen die Parlamentarischen für die Kontrolle durch die Oppositionsfraktionen eine wichtige Rolle, weil sie hier als Informationsquelle dienen und als unmittelbare Vertretung des Regierungsmitglieds auch politische Aussagen treffen können. Durch diverse Überschneidungen zwischen Parlament und Regierung in der Gesetzgebungsarbeit ist es möglich, dass die Parlamentarischen sowohl im Interesse des Parlaments, respektive der Parlamentsmehrheit, aber auch der Opposition, in Richtung des Ressorts vermitteln können und umgekehrt. Parlamentarische sind also ein Beispiel für die besondere Verknüpfung von Gesetzgebung und parlamentarischer Kontrolle. Diese Spielräume sind im Übrigen kaum erkennbar: In den typischen parlamentarischen Kontrollgremien (Untersuchungsausschüsse etc.) sind die Parlamentarischen keine Mitglieder695. Beim Fragerecht sind sie klar der Regierung zugeordnet und nehmen ihre Aufgabe auch entsprechend wahr; als Mandatsträgerinnen und Mandatsträger treten sie selten auf. Nur beim Petitionsausschuss zeigt sich ein etwas breiterer Spielraum für die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber, da die Funktion des Petitionsrechts nicht nur als Kontrolle der Regierung und des Vollzugs von Gesetzen zu verstehen 694  von Oertzen, Das Expertenparlament, 2006, S. 264  f. und S. 257 (Tabelle), verortet die Parlamentarischen als „Ausdruck des Neuen Dualismus“ eindeutig nur regierungsseitig und ohne eigene Rolle für das Parlament bei der Kontrollfunktion, kommt aber hinsichtlich der Kontrolle innerhalb der Koalitionsfraktionen zu ähnlichen Einschätzungen, a. a. O. S. 166 f.; siehe auch Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (245). 695  Ausführlich im 3. Teil unter Punkt C. I. 1. b) Untersuchungs- und Kontrollgremien (S. 195).

332

4. Teil: Funktionen für das Parlament

ist, sondern auch als Kontrolle des Gesetzgebers696, also der Parlamente selbst. Im Kern gilt Ähnliches für die Parlamentarischen der Länder. Allein in Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen ist die gesetzlich angelegte Doppelstellung der Parlamentarischen im Bereich der Kontrolle erkennbar, unter anderem, weil die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber kein verfassungsrechtlich verankertes Rederecht als Parlamentarische haben, sondern im Plenum nur als Abgeordnete auftreten. Weder im Bund noch in den Ländern ist schließlich eine gesonderte Rolle bei der Kontrolle in Angelegenheiten der Europäischen Union erkennbar. Insgesamt ist der Befund bei der Kontrollfunktion mit Blick auf die rechtliche Rahmung also deutlich ambivalenter als bei der Rechtsetzungsfunk­ tion: In wichtigen Bereichen der Kontrollfunktion des Parlaments sind die Parlamentarischen tatsächlich eindeutig „ins Kraftfeld der Regierung ge­tre­ ten“697 und „kontrollieren nicht, sondern werden ihrerseits parlamentarisch kontrolliert“698. Die Kritik an der großen Zahl der Regierungsmitglieder mit Mandat ist demnach plausibel, wenn man die Kontrollfunktion isoliert betrachtet.

C. Parlamentarische und Öffentlichkeit Aufgaben und Befugnisse der Parlamentarischen für die Öffentlichkeitsfunktion sind bislang allgemein unter den Stichworten „Vertretung / Repräsentation des Regierungsmitglieds in der Öffentlichkeit“699 verhandelt und im „Prozess horizontaler Kommunikation“, der Kommunikation zwischen Parlament und Regierung, ausführlicher betrachtet worden700. Ihre dort beschriebene Rolle kann jedoch noch weiter verstanden werden, wenn beachtet wird, dass die Öffentlichkeitsfunktion – ähnlich wie die Kontrollfunktion – das gesamte parlamentarische Verfahren durchzieht Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 378 und S. 384. DÖV 1974, 585 (589). 698  von Oertzen, Das Expertenparlament, 2006, S. 174 und S. 265; ähnlich Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 531. 699  Gliederungsüberschrift bei Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 92 und bei Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 107 [Kursivsetzung durch die Verfn.]; siehe auch Bericht der Projektgruppe für Regierungs- und Verwaltungsreform, 1969, S. 154 und S. 168; jeweils mit Untergliederungen, auf die hier in Teilen rekurriert wird, z. B. Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 93, der ausdrücklich auf die besondere „Relevanz der Öffentlichkeitsarbeit“ hinweist. 700  Kißler, Öffentlichkeitsfunktion, 1976, S. 205 (ff.). 696  Ausführlich 697  Kröger,



C. Parlamentarische und Öffentlichkeit333

(„Querschnittsfunktion“)701 und sie anhand drei verschiedener Dimensionen von Öffentlichkeit konkretisiert wird: erstens mit Blick auf die Kommunikation innerhalb des Parlaments, zweitens mit Blick auf die Kommunikation zwischen Parlament und Regierung und drittens mit Blick auf die Kommunikation zwischen Parlament und Gesellschaft702.

I. Öffentlichkeit als Teilaspekt von Gesetzgebung und Kontrolle Wesentliche Teile der drei genannten Dimensionen der Öffentlichkeitsfunktion vollziehen sich bereits bei Gesetzgebung und Kontrolle703. Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG704 bestimmt: „Der Bundestag verhandelt öffentlich.“ Dies gilt zunächst für Sitzungen des Plenums. In Plenardebatten werden die Positionen der Fraktionen und einzelner Abgeordnete („Abweichler“705) öffentlich verhandelt; Meinungsaustausch und Abstimmungsverhalten lassen sich durch das Parlamentsfernsehen, den Livestream auf der Netzseite des Bundestages sowie den Nachrichtensender „Phoenix“ live verfolgen oder nachvollziehen, da die Sitzungen dauerhaft in Amtlichen Protokollen, Plenarprotokollen und der Mediathek des Bundestages dokumentiert werden706. Parlamentarische treten im Plenum bei der Beratung von Gesetzesvorlagen auf, in der Fragestunde, bei Aktuellen Stunden, bei der Befragung der Bundesregierung etc. Dies mag überwiegend formalisiert erscheinen, als Rechtfertigungs- und Kritikritual zwischen Mehrheitsfraktionen und Opposition707; gleichwohl bilden die Plenardebatten die Auseinandersetzungen in den Ausschüssen ab und vermitteln einen Eindruck von der Stim701  Klein,

H. H., in: Maunz / Dürig, GG, Art. 38 Rn. 56 (71.  EL 2014). nach Klein, H. H., in: Maunz / Dürig, GG, Art. 38 Rn. 56 (71. EL

702  Unterteilung

2014).

703  Löwer, in: Löwer / Tettinger, Verf  NRW, 2002, Art. 30 Rn. 23; für das Peti­ tionswesen Leunig, Regierungssysteme, 2012, S. 214. 704  Vgl. in den Ländern Art. 33 Abs. 1 Satz 1 Verf BW; Art. 22 Abs. 1 Satz 1 Verf Bay; Art. 20 Abs. 1 Satz 4 Verf M-V; Art. 42 Satz 1 Verf NRW. 705  Vgl. z.  B. die Rede von Klaus-Peter Willsch, MdB, CDU, Sitzung vom 29.  September 2011, BT-Plenarprotokoll 17 / 130, S. 15226  (A): „Ich spreche heute leider nicht für meine Fraktion […]“ (Beratungen zu Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus). 706  Recherchierbar unter www.bundestag.de / Mediathek bzw. Dokumente. 707  Zu den Kritikpunkten an der Fragestunde siehe etwa Hölscheidt, Frage und Antwort im Parlament, 1992, S. 64 f. sowie die Debatte Ende 2014 / Anfang 2015 um eine Reform von Fragestunde und Regierungsbefragung im Bundestag, dazu nur Bannas, Vorschlag Lammerts abgelehnt, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 27. Februar 2015, S. 4; zum Gegeneinander von Regierungsmehrheit und Opposition Hesse / Ellwein, Das Regierungssystem, 2012, S. 376.

334

4. Teil: Funktionen für das Parlament

mungslage im Parlament bezüglich des Ergebnisses der Fraktions- und Ausschussberatungen708. Dies wiederum ist die Voraussetzung für die verfassungsrechtlich geforderte Herstellung von Transparenz parlamentarischer Entscheidungen709. Die schriftlichen und mündlichen Antworten im Kontext des Fragerechts sind einerseits wertvolle Informationsquellen für die Abgeordneten sowie interessierte Beobachterinnen und Beobachter des Parlamentsgeschehens. Immer wieder wird aus Einzelfragen sowie Kleinen und Großen Anfragen in der Presse zitiert710, die Wissenschaft bedient sich der Informationen, und auch die Rechtsprechung bezieht sich in Entscheidungen darauf711. Andererseits sind die Antworten eine öffentliche Abbildung der Regierungstätigkeit und ihrer Kontrolle durch die Oppositionsfraktionen, seltener, aber auch das kommt vor, durch die Koalitionsfraktionen712. Die Parlamentarischen sind dabei – von wenigen Ausnahmen abgesehen – in ihrer Rolle als Vertretung ihres Regierungsmitglieds aktiv und werden sowohl innerhalb des Parlaments als auch in der Öffentlichkeit entsprechend wahrgenommen713. Das wird schon durch ihre Platzierung auf der Regierungsbank indiziert. Anders ist dies in Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen, wo nur Regierungsmitglieder im formellen Sinne als solche im Plenum auftreten. In der in der Regel bis auf Anhörungen begrenzten Öffentlichkeit der Ausschussarbeit714 sowie der nochmals reduzierten Öffentlichkeit bei der 708  Vgl. Sinner, ZParl 2012, 313 (316); kritisch Morlok, in: Dreier, GG, Bd. II, 2006 Art. 42 Rn. 24. 709  Knapp mit Nachweisen Löwer, in: Löwer / Tettinger, Verf  NRW, 2002, Art. 30 Rn. 23; Möstl, in: Linder / Möstl / Wolff, Verf  Bay, 2009, Art. 72 Rn. 11. 710  Siehe z. B. Burger, Sollen, können, müssen, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 14. August 2013, S. 8, über das Berlin / Bonn-Gesetz und eine dazu gegebene Antwort des Parlamentarischen Staatssekretärs beim BMI, Christoph Bergner, MdB, CDU, auf eine Schriftliche Frage BT-Drs.  17 / 14483, S. 8. 711  Vgl. nur BAG, Beschluss vom 30.  September 2014, Az.:  1  ABR 79 / 12, Rn. 25; BGH, Beschluss vom 26.  Juni 2014, Az.:  V  ZB 31 / 14, Rn. 10 (bei juris). 712  Vgl. Parlamentsdokumentation des Bundestages, Statistik der Parlamentarischen Kontrolltätigkeit – Überblick 17. Wahlperiode – Stand: 1. August 2013; sowie speziell zur Nutzung der Aktuellen Stunde durch die Koalitionsfraktionen in der 17. Wahlperiode Geyer, Schwarz-Gelb macht die Opposition gleich mit, in: Berliner Zeitung vom 21. Mai 2013, S. 1. 713  Ähnlich schon Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S.  117 f. 714  § 69 Abs. 1 Satz 1 GOBT; § 32 Abs. 1 Satz 1 GOLT BW; § 17 Abs. 1 GOLT M-V; zur Kritik daran nur Morlok, in: Dreier, GG, Bd. II, 2006, Art. 42 Rn. 24, der von der Verfassungswidrigkeit von § 69 GOBT ausgeht, a. a. O., dort m. w. N.; in Bayern und Nordrhein-Westfalen sind die Ausschusssitzungen grundsätzlich öffentlich: § 138 Abs. 1 Satz 1 GOLT Bay; § 56 Abs. 1 Satz 1 GOLT NRW.



C. Parlamentarische und Öffentlichkeit335

Arbeit der Fraktionen liegt der Schwerpunkt der Funktion der Parlamentarischen auf der Kommunikation durch Informationsweitergabe und Informationsvermittlung zwischen Opposition und Regierung715 im Ausschuss und eigener Fraktion und Ressort716. Dies ist deshalb wichtig, als insbesondere der Schwerpunkt der Gesetzgebungsvorbereitung in den Ministerien zwar nicht im Geheimen717, gleichwohl aber häufig geräuschlos und vor allem ohne ausdrücklich normierte Beteiligung des Parlaments abläuft. Die Parlamentarischen werden zwar sehr deutlich auf Seiten der Bundesregierung verortet718, sie sind aber mittelbar ein wichtiger Faktor für das Parlament, weil sie (mit) die Voraussetzungen schaffen für dessen Wahrnehmung der Öffentlichkeitsfunktion. Zusammenfassend kann mit Leo Kißler festgestellt werden, dass die Parlamentarischen „im Kommunikationsprozess zwischen Bundestag und Bundesregierung als hochgradig kommunikationsfördernder Faktor“719 angesehen werden können.

II. Öffentlichkeitsfunktion und Öffentlichkeitsarbeit der Parlamentarischen Die dritte Dimension, die Kommunikation mit der Gesellschaft im weiteren Sinne720, umfasst das Auftreten der Parlamentarischen in den Medien721, ihre Teilnahme an politischen Veranstaltungen aller Art722 sowie bei öffentlichen Konferenzen mit anderen Vertreterinnen und Vertretern der Exekutive und Legislative723, ferner „die Verbindung zwischen Bundesregierung und 715  Kißler,

Öffentlichkeitsfunktion, 1976, S. 208. ausführlich oben unter Punkt A. I. 5. Ergebnisse für die Gesetzgebung im Bund (S. 270). 717  Vgl. die Einbeziehung Externer nach der GGO; dazu auch Sauthoff, in: Litten / Wallerath, Verf  M-V, 2007, Art. 55 Rn. 6 f. Außerdem können mittlerweile Auskunftsersuchen nach verschiedenen Informationsfreiheitsgesetzen gestellt werden. 718  Vgl. Kißler, Öffentlichkeitsfunktion, 1976, S. 209 f. 719  Kißler, Öffentlichkeitsfunktion, 1976, S. 211. 720  Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 92  f.; zur Bedeutung dieser Kommunikation als „Informations-, Werbe- und Integrationsfunktion“, a. a. O., S.  93 f. 721  Hinrichs, APuZ 1971, 14 (26 f.). 722  Vgl. hierzu die Vorgabe für Mitglieder der Landesregierung in NordrheinWestfalen in § 32 GOLR NRW. 723  Z. B. als Mitglied einer Parlamentariergruppe des Bundestages, die Kontakte zu anderen nationalen Parlamenten sowie Vertreterinnen und Vertretern der jeweiligen Partnerstaaten unterhalten: Deutsch-Französische Parlamentariergruppe (Ernst Burgbacher, MdB, FDP); Parlamentariergruppe Östliches Afrika (Ralf Brauksiepe, MdB, CDU); Deutsch-Südkaukasische Parlamentariergruppe (Michael Link, MdB, FDP). 17. Wahlperiode, Stand: 11. August 2013, Quelle: www.bundestag.de. 716  Siehe

336

4. Teil: Funktionen für das Parlament

Parlament zu den Vertretern organisierter Interessen“724, die Mitgliedschaft in Vereinigungen725 und viele Bereiche mehr. Diese Bereiche sind aufgrund der grenzüberschreitenden Bezüge von Politik nicht nur national, sondern europaweit und international zu denken726 und entziehen sich aufgrund der Spannbreite727 weitgehend einer sinnvollen Systematisierung. An dieser Stelle lässt sich jedoch der Kreis schließen zum Beginn des Gesetzgebungsverfahrens: Die dargestellte Kommunikation in den verschiedensten Bereichen kann wiederum zu „Impulsen“ oder „Anlässen“ für Gesetzgebungsvorhaben führen728. Das gilt zum Beispiel für die Arbeit von Gremien wie den Staatssekretärsausschuss „Ländlicher Raum“ in der 16. Wahlperiode in Bayern, in dem auch die Parlamentarischen mit Verfassungsrang Mitglieder waren und der von der Parlamentarischen des Staatsministerium für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie geleitet wurde729. Hieran zeigen sich auch das Prozesshafte der Gesetz- und Rechtsetzungsverfahren und die vielfältigen Einflüsse auf die Beteiligten. Die rechtlichen Voraussetzungen für die Wahrnehmung der beschriebenen Aufgaben lassen sich abstrahieren: Parlamentarische sind im Wesentlichen als Teil der Öffentlichkeitsarbeit der Regierung730, respektive der einzelnen Ressorts anzusehen731. So sind im Bund die Ministerien dem Ressortprinzip 724  Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 94 f.; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 109. 725  So war Christian Schmidt, Parlamentarischer Staatssekretär im BMVg, MdB, CDU, Präsident der Deutschen Atlantischen Gesellschaft. 726  So schon Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 88 ff., mit Beispielen; ähnlich Hinrichs, APuZ 1971, 14 (26 f.); Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 54; vgl. etwa Veranstaltungen im Rahmen des Europarates (z. B. Konferenzen zur Zukunft des EGMR), an denen regelmäßig der Parlamentarische Staatssekretär Max Stadler, MdB, FDP, teilgenommen hat, BT-Drs. 17 / 9890, S. 5. 727  Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 107: „[…] praktisch in allen Bereichen des gesellschaftlichen Lebens“. 728  Vgl. Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 219 zu „[i]nformellen Impulsen zur Gesetzgebung“; Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 92 ff.; Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 106 f.; grundlegend Hill, DÖV 1981, 487 ff.; von Beyme, Der Gesetzgeber, 1997, S. 182 ff.; zusammenfassend Hölscheidt / Menzenbach, JURA 2008, 574 (574 f.); mit Beispielen aus der Praxis Linn / Sobolewski, So arbeitet der Deutsche Bundestag, 2013, S. 89. 729  Katja Hessel, MdL, Staatssekretärin im Bayerischen Staatsministerium für Wirtschaft, FDP, Infrastruktur, Verkehr, und Technologie; zu Aufgaben und Zielen vgl. den Netzauftritt unter http: /  / www.laendlicherraum.bayern.de / , Stichwort Staatssekretärsausschuss, letzter Aufruf am 22. Februar 2015. 730  Allgemein Epping, in: Epping / Hillgruber, BeckOK, GG, Art. 65 Rn. 21 f. (Stand: Juni 2014); Schönenbroicher, in: Heusch / Schönenbroicher, Verf NRW, 2010, Art. 55 Rn. 32. 731  So schon Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 108; vgl. auch § 25 GGO; zur Bedeutung BVerfGE 44, 125 (147).



C. Parlamentarische und Öffentlichkeit337

folgend in den Grenzen des § 12 und des § 28 Abs. 2 GOBReg, die eine einheitliche Vertretung der Meinung der Bundesregierung in der Öffentlichkeit innerhalb der von der Bundeskanzlerin / dem Bundeskanzler vorgegebenen Richtlinien der Politik vorschreiben, für ihre Außendarstellung verantwortlich732. Dazu gehört auch die Arbeit der Parlamentarischen. In Nordrhein-Westfalen ist dies ausdrücklich geregelt: „Äußerungen eines Mitglieds der Landesregierung, die in der Öffentlichkeit erfolgen oder für die Öffentlichkeit bestimmt sind, müssen mit den vom Ministerpräsidenten gegebenen Richtlinien der Politik in Einklang stehen. Gleiches gilt für Äußerungen der […] oder des Parlamentarischen […] für besondere Regierungsaufgaben“733. Presseerklärungen der Parlamentarischen werden als Presseerklärung des jeweiligen Ministeriums verantwortet, Termine der Parlamentarischen als Termine der „Hausleitung“ kommuniziert usw.734. Die Arbeit der Parlamentarischen wird zwar auch im Kontext ihrer spezifischen Rolle dargestellt735, sie wird gleichwohl eindeutig im Regierungsbereich verortet. Sie agieren auch hier als Vertretung ihres Regierungsmitglieds, bei Zugleichfunktion als Beauftragte in einem speziellen Aufgabenbereich736. Dies ist insbesondere in den Ländern relevant. Exemplarisch zu nennen sind Tätigkeitsberichte 732  Art. 65 GG; siehe auch Umkehrschluss aus § 25 Abs. 2 GGO; zur Aufgabe des Bundespresseamtes siehe die Vorbemerkung zum Bundeshaushaltsplan 2013, Einzelplan 04, Bundeskanzlerin und Bundeskanzleramt, Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, Kapitel 0403, S. 17. 733  § 8 GOLR NRW; Konkretisierungen für die Ressorts und die Absprache mit dem Landespresse- und Informationsamt in § 27 GGO NRW; vgl. für Bayern § 12 Abs. 5 StRGeschO Bay. 734  Vgl. Antworten zur Ausgestaltung einer BMBF-App über Termine u. a. auch für Parlamentarische, Anlage 22 und 23 zum BT-Plenarprotokoll 17 / 245, Sitzung vom 12. Juni 2013, S. 31239 (D). 735  „Bindeglied zum Bundestag“, vgl. die Antworten zur Neugestaltung der Netzseite des BMJ, Anlage 29 zum BT-Plenarprotokoll 17 / 157, Sitzung vom 8.  Februar 2012, S. 18822 (A) und (B): „Der Aufgabenbereich des Parlamentarischen Staatssekretärs wurde auch wegen dessen Scharnierfunktion zwischen Parlament und Bundesministerium der Justiz besonders hervorgehoben“; siehe auch die Netzseite des BMI: „Die Parlamentarischen Staatssekretäre unterstützen den Minister bei der Erfüllung seiner politischen Aufgaben. Dabei pflegen sie besonders die Verbindung zum Bundestag und zum Bundesrat sowie zu deren Ausschüssen, zu den Bundestagsfraktionen und deren Arbeitskreisen und zu den politischen Parteien.“ (letzter Aufruf am 26. August 2013). 736  Vgl. z. B. die Pressemitteilung des BMAS vom 14. März 2013 „Gemeinsamer Griechenlandbesuch von Otto Rehhagel und Hans-Joachim Fuchtel“ für den Parlamentarischen Staatssekretär im BMAS und Beauftragten für die DeutschGriechische Versammlung, Hans-Joachim Fuchtel, MdB, CDU, oder den Netzauftritt des Parlamentarischen Staatssekretärs und Beauftragten für die neuen Länder im BMI, Christoph Bergner, MdB, CDU, mit eigener Netzseite www.beauftragterneue-laender.de (Impressum BMI).

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

und Broschüren über spezifische Aufgabenreiche im Ressort737, die Darstellung ressortübergreifender Aufgaben738 oder andere öffentlichkeitswirksame Aktionen739. Einen eigenen haushaltsrechtlichen Ansatz für die Öffentlichkeitsarbeit der Parlamentarischen gibt es dementsprechend nicht, sondern einen allgemeinen Titel im Haushaltsplan für das jeweilige Ressort740 sowie – je nach Schwerpunktsetzung – Ansätze für spezifische Themenbereiche und / oder Projekte. Eine Ausnahme sind auch hier die Staatsminister / innen, die der Bundeskanzlerin bzw. dem Bundeskanzler zugeordnet sind. Ausgaben des Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien sind innerhalb des Haushaltsansatzes des Bundeskanzleramtes bei Kapitel 0405, die der Beauftragten für Migration im Kapitel 0409 veranschlagt741; beide Kapitel enthalten auch Ansätze für eigene Öffentlichkeitsarbeit der beiden Beauftragten. Diese muss sich ebenfalls im aufgezeigten Rahmen der Gesamtdarstellung der Bundesregierung bewegen. Der Spielraum für die Parlamentarischen hängt auch hier grundsätzlich davon ab, wie das Regierungsmitglied die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber für die Öffentlichkeitsarbeit einsetzt und welche Rolle ihnen zugewiesen wird. Gleichzeitig können die Parlamentarischen verstärkt eigene Akzente setzen, je nach Ausrichtung ihrer eigenen Rolle. Sie sind jedoch grundsätzlich verpflichtet, insbesondere Beschlüsse der Regierung in der Öffentlichkeit zu vertreten742. Die Reichweite dieser „Bindung“ ist mit Blick auf die Freiheit des Mandats zu bestimmen743. 737  Erster Tätigkeitsbericht der Lärmschutzbeauftragten der baden-württembergischen Landesregierung, Staatssekretärin Gisela Splett, MdL, BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN, Stand: Juli 2012 (unter dem Logo des Ministeriums); Parlamentarische Staatssekretärin für Frauen und Gleichstellung (Hrsg.), Leitfaden für die sprachliche Gleichbehandlung von Frauen und Männern in der Amts- und Rechtssprache, Mecklenburg-Vorpommern, Dezember 2009 (unter dem Logo „Der Ministerpräsident“). 738  Zum Beispiel in Bayern durch den erwähnten Staatssekretärsausschuss „Ländlicher Raum“. 739  Etwa die „Sommertour 2013“ des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen unter dem Titel „Land.Leben.NRW“, an der auch der Parlamentarische Staatssekretär teilgenommen hat, vgl. die Informationen auf der Netzseite: http: /  / www.umwelt.nrw. de / landwirtschaft / land_leben_nrw / index.php, letzter Aufruf am 26. August 2013. 740  Bundeshaushaltsplan 2013, Kapitel 542 01 Öffentlichkeitsarbeit; ähnlich ist es in den Ländern (Durchsicht der Haushaltspläne). 741  Bundeshaushaltsplan 2013, Einzelplan 04, Bundeskanzlerin und Bundeskanzleramt, Vorbemerkung, S. 2. 742  Vgl. nur § 12, 28 Abs. 2 GOBReg; § 1 Abs. 2 RegGO BW. 743  Ausführlich im 2. Teil unter Punkt B. I. 3. Freiheit und Gleichheit der Parlamentarischen (S. 97).



C. Parlamentarische und Öffentlichkeit339

Parallel bzw. ergänzend betreiben Parlamentarische allerdings auch immer eigene Öffentlichkeitsarbeit im Zusammenhang mit ihrem Mandat. Diese Öffentlichkeitsarbeit kann aus der Amtsausstattung der Mitglieder des Deutschen Bundestages (vgl. § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 AbgG) bzw. der Landtage finanziert werden. Das betrifft beispielsweise die Selbstdarstellung im Netz auf eigenen Seiten, wobei einige der Amtsinhaber / innen bereits auf der Startseite auf ihre Doppelfunktion hinwiesen744, andere hingegen nicht745. Die Verbindung zum eigenen Wahlkreis überschneidet sich dabei immer wieder mit der Funktion als Parlamentarische / r bzw. als Mitglied der Regierung im weiteren Sinne746. Für die Öffentlichkeitsarbeit der Fraktionen747 spielen die Parlamentarischen – ähnlich wie Regierungsmitglieder – keine besondere Rolle. In der Regel sind die Parlamentarischen auf den entsprechenden Netzseiten aufgeführt, sie werden ihren Landesgruppen zugeordnet und zur Fraktion zugehörig dargestellt. Pressearbeit wird für sie nicht fraktionsseitig veranlasst. So fanden sich in der 17. Wahlperiode beispielsweise keine Pressemitteilungen der Parlamentarischen der CDU, CSU oder FDP auf den entsprechenden Seiten ihrer Fraktionen. Grenzen der Öffentlichkeitsarbeit sind für den Regierungsbereich im Vorfeld von Wahlen durch die Rechtsprechung konkretisiert748; diese Maßstäbe müssen auch für Parlamentarische gelten. Das Auftreten als Parlamentarische / r im Wahlkampf hat das Bundesverfassungsgericht im Zusammenhang eines Beschwerdeverfahren gemäß Art. 41 Abs. 2 GG allgemein wie folgt beurteilt749: 744  Z. B. Gudrun Kopp, MdB, FDP, Parlamentarische Staatssekretärin im BMZ, www.gudrun-kopp.de oder Gisela Splett, MdL, Bündnis 90 / Die Grünen BadenWürttemberg, Staatssekretärin mit Verfassungsrang im Ministerium für Verkehr und Infrastruktur, weist auf ihrer Abgeordneten-Seite auf ihre Reden im Landtag hin, http: /  / www.gisela-splett.de / Reden.htm, letzter Aufruf jeweils am 26. August 2013. 745  Z.  B. Ole Schröder, MdB, CDU, Parlamentarischer Staatssekretär im BMI, http: /  / www.ole-schroeder.de / , letzter Aufruf am 27. August 2013. 746  Siehe z.  B. die Pressemitteilung der Parlamentarischen Staatssekretärin im BMU, Katherina Reiche, MdB, CDU, vom 7. August 2013 auf ihrer Netzseite zum Beschluss der Bundesregierung bezüglich einer Verordnung zum Schutz vor Fluglärm: „Bundesregierung nimmt das Thema Fluglärm ernst und kümmert sich um die Betroffenen.“; zur Bedeutung der Wahlkreisarbeit (ohne dezidierte Differenzierung zwischen Regierungsmitgliedern und „einfachen“ Abgeordneten) Schindler / Siefken, in: Eberbach / Kropp / Stuchlik / Zeh, Kontrolle und EU, 2013 S. 203 (208 ff.). 747  § 47 Abs. 3 AbgG; ausführlich Hölscheidt, Parlamentsfraktionen, 2001, S. 604 ff. 748  BVerfGE 44, 125 (150); zusammenfassend und m.  w. N. Morlok / Kühr, Öffentlichkeitsarbeit von Fraktionen, 2012, S. 2 f.; zu Wahlkampfkosten von Mitgliedern des Bundestages siehe BFH, Urteil vom 8.  Dezember 1987, Az.  IX  R  255 / 87, Rn. 9 (bei juris). 749  BVerfGE 40, 11 (38).

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4. Teil: Funktionen für das Parlament

„Die Möglichkeit einer Mandatsverschiebung wegen des Wahlkampfeinsatzes der zwölf Parlamentarischen Staatssekretäre ist vom Deutschen Bundestag zu Recht verneint worden. Die aktive Wahlkampfteilnahme Parlamentarischer Staatssekretäre, die […] den zuständigen Mitgliedern der Bundesregierung zur Unterstützung beigegeben sind, verletzt für sich allein nicht den Grundsatz der gleichen Wettbewerbschancen der Parteien.“

Daneben gilt grundsätzlich, dass die Mittel immer nur zweckgebunden für die Öffentlichkeitsarbeit der Person oder Institution verwendet werden dürfen750. Dies ist insbesondere wegen der Vorgaben zur Parteienfinanzierung bedeutsam751.

III. Ergebnisse für die Öffentlichkeitsfunktion Für die Öffentlichkeitsfunktion der Parlamente und der Fraktionen spielen Parlamentarische mittelbar eine wichtige Rolle: Durch sie können die Abgeordneten in die Lage versetzt werden, Informationen über das Regierungshandeln zu erhalten, dieses zu beurteilen und durch öffentliche Debatten zu kommunizieren752. Die Parlamentarischen können also einen Beitrag leisten zur Herstellung von Transparenz. In der Öffentlichkeit übernehmen Parlamentarische eine Reihe von Aufgaben als Vertretung ihres Regierungsmitglieds. Während in der Anfangszeit noch davon ausgegangen wurde, dass „auf dem Gebiet [der] repräsentativen Verpflichtungen“ eine Entlastung der Ministerinnen und Minister nicht gelungen sei753, lässt sich dies mittlerweile optimistischer beurteilen754: Eine Entlastung ist möglich, soweit das Regierungsmitglied dies zulässt, und sie findet statt. Prominente Termine und Themen werden und müssen die Regie750  Vgl. zur Abgrenzung der Öffentlichkeitsarbeit der Fraktionen und der individuellen Öffentlichkeitsarbeit der Abgeordneten Hölscheidt, Parlamentsfraktionen, 2001, S. 609; zur Öffentlichkeitsarbeit der Fraktionen Morlok / Kühr, Öffentlichkeitsarbeit von Fraktionen, 2012, S. 4 ff.; allgemein zur Verwendung der Kostenpauschale durch Abgeordnete Braun / Jantsch / Klante, AbgG, 2002, § 12 Rn. 2; insgesamt zur Parlamentsfinanzierung mit kritischen Anmerkungen Meyer, H., KritV 1995, 216 (230 ff.). 751  Nachweise Fn. 750 sowie Hölscheidt, Parlamentsfraktionen, 2001, S. 606 f.; Schröder, J., NVwZ 2005, 1280 (1281); Schönenbroicher, in: Heusch / Schönenbroicher, Verf NRW, 2010, Art. 55 Rn. 32. 752  Ausführlich Kißler, Öffentlichkeitsfunktion, 1976, S. 206 ff. 753  Bericht der Projektgruppe für Regierungs- und Verwaltungsreform, 1969, S. 168; darauf rekurrieren Fromme, ZParl 1970, 53 (60); Kröger, DÖV 1974, 585 (588); Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 107 f. 754  Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (252 f.); Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 285 ff.; ähnlich schon Schäfer, F., Der Bundestag, 1982, S. 41.



D. Justiziabilität: Anwendungskontrolle, Teil II341

rungsmitglieder jedoch selbst besetzen; auch hier ist das Amt der Parlamentarischen auf Vertretung angelegt755. In Anbetracht der Fülle der Aufgaben dürfte hier dennoch ein großes Arbeitsfeld für die Parlamentarischen liegen. Bei der Öffentlichkeitsarbeit wird am deutlichsten sichtbar, dass sich Parlamentarische in verschiedenen Rechtskreisen bewegen: Sie sind einerseits Teil der Öffentlichkeitsarbeit der Regierungen bzw. der Ressorts, und sie machen andererseits Öffentlichkeitsarbeit in eigener Sache als Mitglieder des Parlaments. Eine eindeutig exekutive Rahmung ihrer Funktion findet bei der Öffentlichkeitsfunktion nicht statt.

D. Justiziabilität: Anwendungskontrolle, Teil II Die gerichtliche Kontrolle im Kontext der Parlamentsfunktionen ist anhand von drei Fallgruppen zu systematisieren, um ihre Bedeutung im Verhältnis zu den vielfältigen Handlungen der Parlamentarischen zu verdeutlichen.

I. Handlungen der Parlamentarischen im Ressort Die erste Fallgruppe betrifft Handlungen der Parlamentarischen im Ressort, wobei zwischen Handlungen im Innenverhältnis und solchen mit Außenwirkung zu unterscheiden ist. Innerhalb der Ministerialverwaltung können etwa Streitigkeiten über die Reichweite von Weisungen der Parlamentarischen entstehen. Da die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber in der Regel ein aufgabenbezogenes Weisungsrecht haben, sind sie damit Vorgesetzte im Sinne des § 3 Abs. 2 BBG756. Dienstrechtliche Instrumente zur Überprüfung von Weisungen müssen daher auch bei Handlungen von Parlamentarischen einschlägig sein. Dazu zählt etwa eine Klage vor den Verwaltungsgerichten, § 126 Abs. 2 BBG. Disziplinarrechtliche Streitigkeiten scheiden bei Parlamentarischen ohne Verfassungsrang aus, da diese keine entsprechenden Befugnisse haben dürfen757. Anders ist dies in Bayern, wo die Parlamenta755  Vgl. den Sprecher der SPD-Arbeitsgruppe des Sportausschusses des Bundestages, Martin Gerster, MdB: „Wir fordern auch, dass Minister Friedrich in dieser Sitzung anwesend ist. Wir wollen uns nicht mit Leuten aus der zweiten Reihe abspeisen lassen“, zitiert nach Herrmann, „Substanzielle Unterschiede“, in: Süddeutsche Zeitung vom 6. August 2013, Seite 27; Gerster sagte allerdings nicht, wen er mit „zweite Reihe“ meint. 756  Vgl. Franke, GKÖD, BBG, L  § 3 Rn. 14 (Lfg. 2 / 10); zu Weisungsrechten ausführlich oben unter Punkt A. I. 1. a) aa) (1) (b) Gesetzgebung im Bund Gesetzesvorlagen der Bundesregierung Beteiligung der Parlamentarischen des Bundes Weisungsrechte (S. 225). 757  Vgl. StGH BW, ESVGH 23, 135 (146 f.).

342

4. Teil: Funktionen für das Parlament

rischen vollständig in Dienstweg und Hierarchie des Ministeriums integriert sind. Soweit man es für zulässig hält, dass die Parlamentarischen auch hoheitsrechtliche Befugnisse ausüben758, kann bei entsprechender Außenwirkung auch eine verwaltungsgerichtliche Kontrolle ihrer Handlungen erfolgen. Die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber sind dann – wie andere Beschäftigte auch – Teil einer Behörde (vgl. § 1 Abs. 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes). Je nach Handlungsform (Verwaltungsakt, Realakt) kommen die in der Verwaltungsgerichtsordnung genannten Klageverfahren in Betracht (§ 40 VwGO; §§ 42, 43 VwGO).

II. Handlungen der Parlamentarischen im Parlament Die zweite Fallgruppe bezieht sich auf Handlungen im parlamentarischen Raum, also die Vertretung der Regierungsmitglieder durch Parlamentarische in Fraktionen, Ausschüssen und Plenum. Hier steht die gerichtliche Durchsetzung der Informationsinteressen des Parlaments im Vordergrund759. Die Parlamentarischen ohne Verfassungsrang im Bund, in Baden-Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen agieren im Parlament und seinen Ausschüssen immer als Beauftragte der Bundesregierung bzw. ihrer Ressorts und nehmen keine eigenen, sondern abgeleitete Rechte oder Pflichten wahr760. Ob sie diese Rechte oder Pflichten in verfassungsrechtlich adäquater Weise wahrnehmen, ist nur mittelbar gerichtlich überprüfbar: Zwar können das parlamentarische Fragerecht und damit korrespondierend die Reichweite der Antwortpflicht der Bundesregierung grundsätzlich Gegenstand eines Organstreitverfahrens sein761, und inzident würden dabei auch mögliche Äußerungen von Parlamentarischen überprüft762. Die Parlamentarischen selbst können jedoch in dieser Funktion keine Verfahrens758  Ausführlich im 2. Teil unter Punkt B. I. 1. b) Verfassungsrechtliche Aspekte des Amtes Funktionsvorbehalt für Beamtinnen und Beamte (S. 92). 759  Zu Klagemöglichkeiten Dritter, die sich durch Fragen oder Antworten in eigenen Rechten verletzt sehen, vgl. Hölscheidt, Frage und Antwort im Parlament, 1992, S.  74 f. 760  Vgl. Klein, H. H., in: Maunz / Dürig, Art. 43 Rn. 169 f. (71.  EL 2014). 761  Klein, H. H., in: Maunz / Dürig, Art. 43 Rn. 114 (71.  EL 2014); Hölscheidt, Frage und Antwort im Parlament, 1992, S. 73 f. Im Kontext der sogenannten Eurokrise BVerfG, Urteil vom 19. Juni 2012, Az. 2 BvE 4 / 11 (bei juris); zum parlamentarischen Fragerecht BVerfG, Urteil vom 1.  Juli 2009, Az.  2  BvE 5 / 06 (bei juris); knapp dazu Menzenbach / Rohleder, Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Beantwortung Kleiner Anfragen durch die Bundesregierung, Aktueller Begriff der Wissenschaftlichen Dienste vom 4. August 2009, Nr. 67 / 09. 762  Zu möglichen Grenzen der gerichtlichen Überprüfbarkeit einzelner Antworten auf mündliche Anfragen Schlaich / Korioth, BVerfG, 2012, 4. Teil, Rn. 93, unter Bezug auf BVerfGE 13, 123 (125 f.).



D. Justiziabilität: Anwendungskontrolle, Teil II343

beteiligten im Organstreit sein. Ihre Handlungen werden vielmehr ihren Regierungsmitgliedern und der Regierung insgesamt zugerechnet. Speziell bei Zeugenaussagen von Parlamentarischen in Untersuchungsausschüssen könnten Aussagegenehmigungen der Bundesregierung oder der Landesregierungen Gegenstand von gerichtlichen Auseinandersetzungen vor dem Bundesverfassungsgericht, dem Bundesgerichtshof oder – in den Ländern – den Verwaltungsgerichten sein763. Die Parlamentarischen mit Verfassungsrang in Baden-Württemberg und Bayern sind hingegen Mitglieder der Landesregierung und gehören zu den möglichen Beteiligten eines Organstreits. Denkbar ist auch, dass sie allein in ihrer Funktion als Regierungsmitglied „Staatssekretär“ parteifähig sind764. Daneben kennen beide Länder eine Anklage vor dem Staatsgerichts- bzw. Verfassungsgerichtshof bei vorsätzlicher Verletzung der Verfassung oder eines Gesetzes (Art. 57 Abs. 1 Verf BW [erfasst auch grobe Fahrlässigkeit]; Art. 59 Verf Bay). In Baden-Württemberg kann ein solches Verfahren mit der Aberkennung des Amtes enden (Art. 57 Abs. 3 Verf BW); in Bayern wird die Rechtsverletzung nur festgestellt, ohne rechtliche Konsequenzen für das Amtsverhältnis765.

III. Handlungen der Parlamentarischen bei der Öffentlichkeitsarbeit Die dritte Fallgruppe betrifft Handlungen bei der Öffentlichkeitsarbeit. Diese ist integraler Bestandteil der Öffentlichkeitsarbeit der Regierung und unterliegt den dafür geltenden Regularien. Beim Einsatz von Parlamentarischen sind deshalb die vom Bundesverfassungsgericht gezogenen allgemeinen Grenzen für die Öffentlichkeitsarbeit sowie die besonderen Grenzen in Wahlkampfzeiten zu beachten. Bestehen Zweifel, kommen als Verfahren zur Überprüfung die Verfassungsbeschwerde oder das Organstreitverfahren in Betracht766. Parlamentarische selbst können mangels Verfassungsorganqualität767 jedoch keine Antragsgegnerinnen oder Antragsgegner sein; es man763  Ausführlich Peters, DÖV 2014, 10 (19) sowie im 3. Teil unter Punkt B. III. Verschwiegenheitspflichten (S. 185). 764  Vgl. zur Beteiligtenfähigkeit der Bundesministerinnen und Bundesminister Pestalozza, Verfassungsprozessrecht, 1991, § 7 Rn. 12; konkret für den Bundesminister der Finanzen BVerfGE 45, 1 (28). 765  Schweiger, in: Nawiasky, Verf Bay, Art. 59 Rn. 4 (12. EL 2003). 766  Organstreit einer Partei: BVerfGE 44, 125 ff.; Verfassungsbeschwerde eines Abgeordneten: BVerfGE 63, 230 ff. 767  Vgl. ausführlich im 2. Teil unter Punkt B. I. 4. Parlamentarische als Verfassungsorgane (S. 106).

344

4. Teil: Funktionen für das Parlament

gelt ihnen auch an eigenen, durch das Grundgesetz oder die Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans ausgestatteten Rechten (vgl. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG). Verfahren richten sich also immer gegen die Regierung oder einzelne Mitglieder der Regierung. Ein zweiter Aspekt betrifft die Verwendung von Mitteln für die Öffentlichkeitsarbeit. Diese sind grundsätzlich zweckbezogen zu nutzen; die Amtsausstattung der Mitglieder des Bundestages etwa dient allein der „Abgeltung [der] durch das Mandat veranlassten Aufwendungen“, § 12 Abs. 1 Satz 1 AbgG768. Gerichtliche Auseinandersetzungen können daraus entstehen, dass ein bestimmtes Verhalten zu verdeckten Zahlungen an eine Partei führt, was wiederum Konsequenzen für die Festsetzung der Zahlungen bei der Parteienfinanzierung haben könnte. Dies wäre dann auf dem Verwaltungsrechtsweg zu klären769. Auch hier käme es zu einer mittelbaren Überprüfung der Handlungen von Parlamentarischen.

IV. Ergebnisse Obwohl die Parlamentarischen vielfältige Handlungsmöglichkeiten in Regierung und Parlament haben, können sie in der Regel nur dann Beteiligte in gerichtlichen Auseinandersetzungen sein, wenn ihre persönliche Rechtsstellung oder ihre Stellung als Mitglied des Parlaments betroffen ist. Ihre amtsbezogenen Handlungen sind hingegen nur mittelbar gerichtlich überprüfbar. Eine Ausnahme gilt für die Parlamentarischen mit Verfassungsrang, die zum Teil auch originäre Befugnisse ausüben. Dies verdeutlicht, dass die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber im Übrigen nur abgeleitete Befugnisse wahrnehmen und ausschließlich als Vertreterinnen und Vertreter fungieren; ihre Handlungen werden dementsprechend ihrem Regierungsmitglied bzw. der Regierung zugerechnet.

768  Braun / Jantsch / Klante,

(243).

AbgG, 2002, § 12 Rn. 2; Meyer, H., KritV 1995, 216

769  Vgl. BVerfGE 111, 54  ff. sowie BVerfG, Beschluss vom 11. Juni 2002, Az.  2  BvQ  27 / 02 (bei juris).

5. Teil

Schlussbetrachtung Eine Arbeit über Parlamentarische Staatssekretärinnen und Staatssekretäre kann auf verschiedene Arten beendet werden, da es „die“ Parlamentarische oder „den“ Parlamentarischen nicht gibt. Drei Punkte wären allerdings in jeder Variante zu nennen. Erstens: Das Amt wird häufig unterschätzt. Die Kritik an der Institution als solcher lässt sich insbesondere durch die vielfältigen Funktionen der Parlamentarischen im Gesetzgebungsverfahren widerlegen. Den Initiativen zur Abschaffung der Parlamentarischen ist der Deutsche Bundestag also zu Recht nicht gefolgt1. Zweitens: Das Amt nützt auch dem Parlament. Die systematische, funktionsbezogene Betrachtung zeigt aber, dass dieser Nutzen bei der Rechtsetzungs- und Öffentlichkeitsfunktion größer ist als bei der Kontrollfunktion. Und drittens: Die rechtlichen Rahmenbedingungen folgen zwar den Vorgaben für Regierungsmitglieder und überlagern deshalb häufig Rechte und Pflichten aus dem Mandat; gleichzeitig findet keine generelle exekutive Überformung statt. Die in der Einführung dargestellten, sehr gegensätzlichen Beurteilungen des Amtes sind also in einem systemischen „Sowohl-als-auch“ aufzulösen, wie im Folgenden zusammenfassend aufgezeigt wird.

A. Zusammenfassung und Ergebnisse Das Amt wird im Detail sehr unterschiedlich ausgestaltet und genutzt, trotz strukturell ähnlicher Vorgaben für die Parlamentarischen mit Verfassungsrang in Baden-Württemberg und Bayern sowie der Vergleichbarkeit der Gesetze für die Parlamentarischen ohne Verfassungsrang im Bund, in Baden-Württemberg, in Mecklenburg-Vorpommern und in Nordrhein-Westfalen. Das gilt in dreierlei Hinsicht: 1  Einen Gesetzentwurf der Gruppe Bündnis 90 / Die Grünen (BT-Drs. 12 / 6103) aus dem Jahr 1993 lehnte der federführende Ausschuss im Jahr 1994 ab (ablehnende Beschlussempfehlung und Bericht des Innenausschusses, BT-Drs.  12 / 8127; Erledigung durch Ende der Wahlperiode). Eine entsprechende öffentliche Petition beschied der Bundestag im Jahr 2007 abschlägig (BT-Drs.  16 / 9550, S. 75, lfd. Nr. 13; BT-Plenarprotokoll 16 / 79). Für die Abschaffung auch Kloepfer, Verfassungsrecht I, 2011, § 18 Rn. 307; mit vergleichbaren Argumenten für die Landesebene Katz, ­Politische Verwaltungsführung, 1975, S. 204.

346

5. Teil: Schlussbetrachtung

Zwischen Bund und Ländern bestehen insoweit Unterschiede, als in den Ländern überall eine zahlenmäßige Begrenzung der Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber normiert ist, die es von vornherein ausschließt, das Amt in allen Ressorts als Vertretung der Ministerinnen und Minister auszugestalten. In Mecklenburg-Vorpommern und in Nordrhein-Westfalen hat sich das Amt daher zu einem Beauftragtenamt mit der Bezeichnung „Parlamentarischer Staatssekretär“ entwickelt. Innerhalb der Länder bestehen Unterschiede, was die Zugehörigkeit der Parlamentarischen zum Kabinett betrifft; allerdings führt dies nur zu einer abstrakt stärkeren rechtlichen Position, da insbesondere auf der Ebene des Bundes – im Bundesrat und im Vermittlungsausschuss – trotz der Möglichkeit der Vertretung durch Parlamentarische mit Verfassungsrang in BadenWürttemberg und Bayern meist die Ministerinnen und Minister auftreten. Schließlich gibt es auch im Bund beachtliche Unterschiede: Im Bundeskanzleramt sind die Ämter zum Teil als Beauftragtenamt angelegt und auch entsprechend bezeichnet; zum Teil wird das Amt dort als zentrale politische Verbindungsstelle zu allen wichtigen Gremien der anderen Verfassungsorgane genutzt. Bei den Parlamentarischen der Bundesressorts lassen sich zwar die meisten Übereinstimmungen – etwa bei der Vertretungspraxis im Deutschen Bundestag – feststellen. Die Spannbreite der Aufgaben und Befugnisse ist im Übrigen dennoch sehr groß. Dies ist eine Gemeinsamkeit aller Ämter, die im Wesentlichen darauf beruht, dass die Aufgaben- und Befugnisbeschreibungen in den rechtlichen Grundlagen nur knapp formuliert sind und regelmäßig allein das Regierungsmitglied bestimmt, in welcher Form die Parlamentarischen eingesetzt und mit welchen Kompetenzen sie hierfür ausgestattet werden. Die Analyse der Rechtsgrundlagen legt jedenfalls für die Parlamentarischen mit Verfassungsrang nahe, dass eine Überformung des Abgeordnetenstatus‘ stattfinden kann. Die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber sind Mitglieder der Regierung im organisatorisch-institutionellen Sinn und unterliegen daher unmittelbar auch allen Vorgaben für Regierungsmitglieder. Die Parlamentarischen in Baden-Württemberg und Bayern haben ein eigenes Stimmrecht im Kabinett, das ihnen originär, nicht abgeleitet zusteht und das sie daher theoretisch auch gegen anders lautende Weisungen ihres Regierungsmitglieds ausüben könnten. Ferner handeln die Parlamentarischen mit Verfassungsrang in Bayern im Falle der Verhinderung ihres Regierungsmitglieds selbstständig. Bei Parlamentarischen ohne Verfassungsrang ist zu differenzieren: Einerseits zeigt sich ebenfalls eine klare Anlehnung an die Rechtsverhältnisse der Regierungsmitglieder, auf die in speziellen Staats­ sekretärsgesetzen Bezug genommen wird. Andererseits determinieren die Vorgaben das Selbstverständnis insoweit nicht zwingend, als die Parlamen-



A. Zusammenfassung und Ergebnisse347

tarischen ohne Verfassungsrang nicht in die formelle Hierarchie der Ministerialbürokratie integriert sind; ihre (auch) aus dem Mandat folgende Sonderstellung wird innerhalb der Verwaltung so deutlich betont und könnte eine generelle Überformung des Mandats eher verhindern. Alle statusrechtlichen Vorgaben für Regierungsmitglieder werden direkt oder entsprechend und mit nur geringfügigen Modifikationen auf Parlamentarische angewendet; allein bei Besoldung und Versorgung spiegelt sich die gestufte Verantwortung in der Höhe der Bezüge. Eine klare rechtliche Rahmung zeigt sich bei den Regeln über Unvereinbarkeiten: Anders als andere Abgeordnete, die grundsätzlich frei sind in der Ausübung von Nebentätigkeiten, unterliegen die Parlamentarischen einem Berufs- und Tätigkeitsverbot, das dem der Regierungsmitglieder in weiten Teilen entspricht. Ähnliches gilt für die Wahrnehmung von parlamentarischen (Funktions-)Stellen in Parlamenten, dort in Ausschüssen und Fraktionen. Die rechtlichen Grundlagen verbieten zum Teil eine Mitgliedschaft in bestimmten Kontrollgremien, zumindest wird aber aus Gründen des parlamentarischen Stils Zurückhaltung bei der Mitgliedschaft von den Amtsinhaberinnen und Amtsinhabern erwartet. Dieser Erwartung wird typischerweise auch entsprochen. Das folgt der parlamentarischen Übung bei (sonstigen) Regierungsmitgliedern. Zusammenfassend kann für die Analyse des Status’ eine knappe Aussage des Bundesverfassungsgerichts dienen: „Zwar sind [Parlamentarische Staatssekretäre] nicht Mitglieder der Bundesregierung (vgl. Art. 62 GG). Ihr Amt ist jedoch in Funktion und rechtlicher Ausgestaltung demjenigen des Bundesministers weitgehend angeglichen.“2

Gleichzeitig verdeutlicht die Untersuchung, dass Parlamentarische die mit dem Mandat verbundenen, grundlegenden Rechte nicht „verlieren“ und dass diese auch in der Praxis nicht vollständig überlagert werden durch das Rechtsverhältnis als Parlamentarische. Sie haben volles und freies Stimmrecht im Plenum, sie genießen Immunitätsschutz, und sie unterliegen – jedenfalls in ihrer Funktion als Abgeordnete – auch indemnitäts- sowie ordnungsrechtlichen Vorgaben im Deutschen Bundestag und in den Landtagen. Soweit eine Gleichzeitigkeit von Vorgaben aus dem Rechtsverhältnis als Parlamentarische und dem Rechtsverhältnis als Abgeordnete besteht, ist grundsätzlich danach zu unterscheiden, in welcher Funktion die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber agieren. Das Statusrecht kann also das Selbstverständnis einerseits sehr klar in Richtung Regierungsmitglied rahmen, andererseits führen zahlreiche Überschneidungen der Rechtskreise immer wieder zur Beschäftigung mit dem Mandat. Eine absolute oder uneingeschränkt exekutive Rahmung des Selbstverständnisses durch die rechtlichen Vorgaben gibt es demnach nicht. 2  BVerfGE

76, 356 (345).

348

5. Teil: Schlussbetrachtung

Das gilt dem Grunde nach auch für die Beteiligung der Parlamentarischen an den Funktionen der Parlamente. An der Gesetzgebung können die Parlamentarischen des Bundes im gesamten Verfahren beteiligt sein. Dabei haben sie die Aufgabe, einerseits die Auffassung ihres Ressorts in das parlamentarische Verfahren zu transportieren, für deren Durchsetzung zu werben und die Entwürfe mehrheitsfähig zu machen; andererseits können sie der eigenen Fraktion, den Koalitionsfraktionen und in Teilen auch den Oppositionsfrak­ tionen als „Sprachrohr“ dienen, um spezifische Parlamentsinteressen in die Ressorts zu vermitteln. Rechtlich determiniert ist ihre konkrete Rolle dabei insoweit, als das parlamentarische Regierungssystem auf eine hinreichende Verankerung der Regierung im Parlament angelegt ist. Hierfür sind die Parlamentarischen zu Recht immer wieder als Symbol benannt worden3. Gleichzeitig ist diese Verankerung kein „natürlicher“ Zustand, sondern ein immer wieder ausgehandeltes Übereinkommen zwischen Regierung und Parlamentsmehrheit4. Konsequenterweise wird deshalb auch den Mehrheitsfraktionen ein Anteil an der parlamentarischen Kontrolle – etwa im Gesetzgebungsverfahren – attestiert, wenngleich dieser Anteil qualitativ und quantitativ anders zu bewerten ist als der Anteil der Opposition. In diesem Zusammenhang bieten die rechtlichen Voraussetzungen hinsichtlich des Selbstverständnisses der Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber einen verhältnismäßig großen Spielraum. Anders ist dies bei den meisten der Kontrollfunktion im engeren Sinne zugeordneten Bereichen. In klassischen Untersuchungsgremien stehen die Parlamentarischen eindeutig als Vertretung der Regierung auf deren Seite; das gilt ähnlich auch bei den durch Abgeordnete und Fraktionen ausgeübten Fragerechten. Hier steht die „Staatssekretärsfunktion“ der Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber im Vordergrund, was zu einer entsprechenden Rahmung des Selbstverständnisses führen kann. Bei der Öffentlichkeitsfunktion ist die Doppelstellung naturgemäß am deutlichsten sichtbar; die Konsequenzen hingegen am wenigsten klar zu verorten: Parlamentarische sind einerseits eng in die Öffentlichkeitsarbeit der Regierung eingebunden; ihre eigene Öffentlichkeitsarbeit hat jedoch insbesondere durch die Wahlkreisarbeit auch einen engen Mandatsbezug. Die rechtlichen Rahmenbedingungen schreiben insgesamt also keinen Automatismus fest, sondern eröffnen Gestaltungsmöglichkeiten für die Par3  Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (253); von Oertzen, Das Expertenparlament, 2006, S. 266; ähnlich Schäfer, F., Der Bundestag, 1982, S. 40: Die Einrichtung kennzeichne „das wirkliche Verhältnis von Regierung und Parlament in der Verfassungsordnung der Bundesrepublik“. 4  Vgl. Klein, H. H., in: 40 Jahre Bundesrat, 1989, S. 95 (102), allgemein zur Beweglichkeit der obersten Verfassungsorgane im „Parallelogramm der politischen Kräfte“; zur „Flexibilität parlamentarischer Regierungssysteme“ auch Thaysen, Regierungssystem, 1976, S. 45.



A. Zusammenfassung und Ergebnisse349

lamentarischen – größere mit Blick auf die Gesetzgebungs- und Öffentlichkeitsfunktion, geringere mit Blick auf die Kontrollfunktion. Die Antwort auf die Frage nach dem Nutzen für das Parlament führt zu einem entsprechend differenzierten Ergebnis: Parlamentarische können im gesamten Gesetzgebungsverfahren beteiligt sein und haben in jeder Phase des Verfahrens eine für das Parlament wichtige Funktion: die Informationsgewinnung, die Informationsgewichtung und die Informationsweitergabe in Richtung Parlament und zurück in das Ressort5, gekoppelt mit einer aus ihrer Doppelrolle folgenden, doppelten „Übersetzungsaufgabe“ von bürokratisch in politisch und von politisch in bürokratisch. Das gilt auch, wenn man berücksichtigt, dass der Gesetzgebungsfunktion trotz ihrer quantitativen Bedeutung in der Parlamentsarbeit insbesondere mit Blick auf die Einflüsse aus Europa eine abnehmende qualitative Bedeutung attestiert wird6. Versteht man diesen Bedeutungsverlust als Funktionswandel, der insbesondere durch eine verstärkte und veränderte parlamentarische Kontrolle zu kompensieren sei7, können Parlamentarische durch die zahlreichen Informations- und Vermittlungsmöglichkeiten bedeutsam sein. Das gilt insbesondere für die Legitimation und die Öffentlichkeit parlamentarischer Entscheidungen und vorausgehender Entstehungsprozesse. Gleichzeitig ist wegen der weiteren Erkenntnisse zur Kontrollfunktion im engeren Sinne – etwa beim parlamentarischen Frage- und Untersuchungsrecht – zu bedenken, dass die Parlamentarischen hier keine eigenständige Funktion für das Parlament wahrnehmen. Die Kritik an der stetig gestiegenen Zahl der Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber im Bund ist unter diesem Aspekt also nachvollziehbar. Diese Kritik wird allerdings – das zeigt die Analyse zur Justiziabilität – regelmäßig nur auf politischem Weg geäußert, so wie auch Konflikte um das Amt oder um Handlungen der Parlamentarischen regelmäßig politisch gelöst werden. Die gerichtliche Kontrolle der rechtlichen Grundlagen ist nur unter sehr engen Voraussetzungen und nur vor den Verfassungsgerichten möglich, und bislang ist von diesen Möglichkeiten nur einmal Gebrauch gemacht worden. Ähnliches gilt für die Bestellung und die Entlassung der Parlamentarischen, die im Grunde weder von den Amtsinhaberinnen und Amtsinhabern selbst noch von Dritten gerichtlich gerügt werden könnten. Dies verdeutlicht, dass die Parlamentarischen trotz der – zumindest teilwei5  von Oertzen, Das Expertenparlament, 2006, S. 167  f.; vgl. auch Bischoff / Bischoff, in: Schneider / Zeh, Parlamentsrecht, 1989, § 54 Rn. 45. 6  Huber, in: Isensee / Kirchhof, HStR  III (2005), § 47 Rn. 22 ff.; siehe auch Kirchhof, in: FS für Badura, 2004, S. 237 (247 f.); zum Anteil des Unionsrechts am nationalen Recht Hoppe, EuZW 2009, 168 f.; zu Methoden der Bestimmung dieses Anteils Hölscheidt / Hoppe, ZParl 2010, 543 (544 ff.). 7  So Hölscheidt, Parlamentsfraktionen, 2001, S.  255; vgl. auch Möller / Limpert, ZG 2013, 44 (56 ff.); Ismayr, Der Bundestag, 2012, S. 456 ff.

350

5. Teil: Schlussbetrachtung

sen – Einbindung in die Ministerialverwaltung ein originär politisches Amt wahrnehmen. Schließlich unterstreichen die Erkenntnisse zur Justiziabilität, dass die Arbeit der Parlamentarischen grundsätzlich als Vertretung ihres Regierungsmitglieds konzipiert ist; sie selbst können, sofern nicht ihre persönliche Rechtsstellung betroffen ist, regelmäßig keine Beteiligten in gerichtlichen Auseinandersetzungen sein.

B. Regelungsbedarf und Regelungsvorschläge Was aber macht nun den Unterschied aus zwischen einem „Frühstücksdirektor“ und einer „Strippenzieherin“? Wieso sind manche Parlamentarische „gewinnbringend“ und andere „kaum sichtbar“8? Und ließen sich mög­liche „Schwächen“ der Parlamentarischen durch Änderungen bei den rechtlichen Grundlagen kompensieren? Naheliegend ist es, die Antwort auf die ersten beiden Fragen in den individuellen Fähigkeiten der Person und ihrem Verhältnis zum Regierungsmitglied zu suchen9. Die vielgestaltigen Rechtsbeziehungen, in denen sich Parlamentarische bewegen, deuten jedoch darauf hin, dass weitere Faktoren relevant sind10: Die in der Geschäftsordnung der Bundesregierung besonders hervorgehobenen Ministerien wie das Justizministerium und das Innenministerium als klassische Verfassungsressorts sowie das Finanzministerium als maßgebliches Ressort für die Haushaltsplanungen spielen eine andere Rolle in der politischen Alltagsarbeit als etwa Häuser wie das Entwicklungshilfeministerium, was sich auch in der Bewertung der spiegelbildlich arbeitenden Bundestagsausschüsse wiederfindet11. Dennoch haben beispielsweise die Parlamentarischen im Justizministerium häufig im Schatten der beamteten Staatssekretärinnen und Staatssekretäre gestanden. Eine Ausnahme davon war insbesondere der im Jahr 2013 verstorbene Max Stadler, der viele wich8  Nachweise

in der Einführung (S. 17). Bundestag und Bundesregierung, 1976, S. 221; Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (252 [insbesondere dort Fn. 15]); zu notwendigen Fähigkeiten ausweislich der Selbsteinschätzung von ehemaligen Amtsinhaberinnen und Amtsinhabern siehe Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 222 ff.; zu „Bedingungen des Erfolgs“ des Amtes auch Morkel, APuZ 1967, 11 (22 f.). 10  Vgl. Petersen, Manager des Parlaments, 2000, S. 245 (ff.), über solche Faktoren für die Parlamentarischen Geschäftsführerinnen und Geschäftsführer im Deutschen Bundestag; allgemeiner Schwarzmeier, Mitsteuerung, 2001, S. 70 f. 11  Zur Bedeutung des Haushaltsausschusses etwa Hölscheidt, Der Haushaltsausschuss, 1988, S. 2 sowie Geis, in: HStR III (2005), § 54 Rn. 30 ff. 9  Rausch,



B. Regelungsbedarf und Regelungsvorschläge351

tige operative Funktionen im Ressort hatte12. Ein als wichtig erachtetes Ressort führt also nicht automatisch zu als ebenso wichtig erachteten Parlamentarischen. Die hohe Spezialisierung mancher Häuser mit der Zuweisung der Federführung innerhalb der Bundesregierung fordert bereichsspezifische Kenntnisse und fördert damit eine Möglichkeit, Einfluss durch „Exklusivität“ zu erreichen13. Gleichzeitig wird die Vervielfältigung der Beauftragten in den Regierungen damit in Verbindung gebracht, dass eine Spezialisierung auch aus symbolischen Gründen erfolgen kann, etwa um bestimmte Themen in der öffentlichen Debatte zu reduzieren. Die in Teilen formalisierte Einbettung in das Ressort durch die Zuweisung von Büros und Beschäftigten schafft Möglichkeiten informeller Zugänge und Einflussmöglichkeiten14, die geschickt agierende Parlamentarische für sich nutzen können; umgekehrt werden Strukturen in Ressorts beschrieben, die es selbst Ministerinnen und Ministern schwer machen können, ihre Politik konsequent umzusetzen15. Für die Arbeit im Parlament wiederum spielt eine Rolle, ob die Parlamentarischen den „Spiegelausschusses“ kennen, etwa als ehemalige Mitglieder16. Daraus kann eine hilfreiche Sachnähe resultieren, die aber auch zu einer gesteigerten Erwartungshaltung der Ausschussmitglieder führen kann. Es kommt außerdem darauf an, welche Ausschusskultur es gibt, was Dauer und Umfang der Beratungen angeht, aber auch, was die vorherigen Absprachen mit den Ministerien in Obleute- und Berichterstattergesprächen betrifft. Zum Teil ist dafür die Parteizugehörigkeit der Ausschussvorsitzenden wichtig, zum Teil nicht. Manche Arbeitskreis- und Arbeitsgruppenvorsitzenden sind zurückhaltend in der Zusammenarbeit mit den Parlamentarischen, andere eher kooperativ. Es gibt starke Landesgruppen, in denen auch Parlamentarische Mitglieder sind. Und schließlich spielen ganz praktische, nur scheinbar banale Entscheidungen wie die Terminierung von Sitzungen eine Rolle. Eine abschließende Antwort auf die Frage, welche Person zum „Frühstücksbaron“ und welche zur „Strippenzieherin“ wird, ist also nicht möglich. 12  Vgl. nur Prantl, Ein weiß-blauer Liberaler, in: Süddeutsche Zeitung vom 13. Mai 2013, S. 5. 13  Smeddinck, Gesetzesproduktion, 2006, S. 169 f. 14  Vgl. Schwarzmeier, Mitsteuerung, 2001, S. 67 f. 15  Zur sogenannten Pfadabhängigkeit etwa im Verteidigungsministerium siehe z. B. Demmer, Die Ritter der Drachenburg, in: Der Spiegel vom 23. April 2011, S. 32. 16  Zu Vorerfahrungen König, Operative Regierung, 2015, S. 383  f.; Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 193 ff.; Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 83 und S. 86.

352

5. Teil: Schlussbetrachtung

Vor diesem Hintergrund und den Ergebnissen dieser Arbeit lassen sich Änderungsvorschläge zum Staatssekretärsgesetz wie folgt beschreiben und bewerten: Der überwiegende Teil dieser Vorschläge bezog sich auf die Stellung und die Befugnisse der Parlamentarischen in der Regierung und stammt aus den Erprobungsjahren des Amtes. So plädierte eine Projektgruppe für Regierungs- und Verwaltungsreform für den Ausbau des Instituts in Richtung eines „Staatsministers“17; daneben gab es immer wieder – auch auf den Bericht der Projektgruppe rekurrierende – Vorschläge zur Erweiterung und Konkretisierung von Weisungs- und Vertretungsrechten18. Die Stellung der Parlamentarischen in den Ressorts sollte unter Beibehaltung der alleinigen parlamentarischen Verantwortlichkeit der Ministerinnen und Minister gestärkt werden, sei es durch explizite Einräumung von gesetzlichen Weisungsrechten in den Ressorts, sei es durch die ausdrücklich geschäftsordnungsrechtlich geregelte Vertretung der Regierungsmitglieder im Kabinett19. Die Umsetzung ist ausgeblieben – nach den hier gefundenen Ergebnissen mit guten Gründen: Eine Reihe dieser Fragen können durch die Beschäftigung der Wissenschaft sowie die jahrzehntelange Übung mit dem Amt als geklärt betrachtet werden. So ist das aufgabenbezogene Weisungsrecht trotz fehlender Normierung in Gesetz oder Geschäftsordnung im Wesentlichen unstrittig20, und die Vertretung der Regierungsmitglieder in Bundesrat und Bundestag steht im Einklang mit dem Verfassungsrecht und dem Geschäftsordnungsrecht der beteiligten Verfassungsorgane. Im Übrigen ist angesichts der zahlreichen genannten Einflussfaktoren fraglich, ob die explizite Normierung von Weisungs- und Vertretungsrechten überhaupt zur intendierten Stärkung führen würde. Das Amt bliebe auf eine rechtliche Abhängigkeit vom Regierungsmitglied angelegt; dessen alleinige parlamentarische Verantwortlichkeit verbietet die Übertragung originärer Befugnisse auf die Parlamentarischen21. Und das Verhältnis zu den beamteten Staatssekretärinnen und Staatssekretären im Ressort müsste auch weiterhin vom Regierungsmitglied geklärt werden22.

17  Bericht

der Projektgruppe für Regierungs- und Verwaltungsreform, 1969, S. 181. ausführlichsten Wahl, Der Staat 1969, 327 (342 ff., konkreter Vorschlag S. 347); außerdem Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 97; Fromme, ZParl 1970, 53 (62 f.); zusammenfassende Darstellung bei Kröger, DÖV 1974, 585 (586 ff.); vgl. auch die Hinweise bei der Befragung von Parlamentarischen (a. D.) bei Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 283. 19  Zu Überlegungen, dies für alle Ressorts durch Muster-Hausanweisungen zu lösen Fromme, ZParl 1970, 53 (83). 20  Siehe im 4. Teil dieser Arbeit unter Punkt A. I. 1. a) aa) (1) (b) Gesetzgebung im Bund Gesetzesvorlagen der Bundesregierung Beteiligung der Parlamentarischen des Bundes Weisungsrechte (S. 225). 21  Staff, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 1970, S. 28. 18  Am



B. Regelungsbedarf und Regelungsvorschläge353

Das gilt auch für eine diskutierte Verfassungsänderung, die das Ziel hatte, „einen echten Juniorminister [zu] schaffen“23. Es wurde erwogen, die Art. 62 ff. GG und das Staatssekretärsgesetz des Bundes so anzupassen, dass Parlamentarische ihr Regierungsmitglied auch in der Regierung vertreten könnten, also mit Stimmrecht im Kabinett ausgestattet sein sollten. Gleichzeitig sollte eine Bindung der Parlamentarischen an die Weisungen des Regierungsmitglieds auf gesetzlicher Ebene sicherstellen, dass die Parlamentarischen „rang- und statusmäßig unterhalb des Bundesministers angesiedelt“ seien und ihre Funktionen nur im Sinne einer Stellvertretung ausüben24. Mit einer solchen, strukturell sehr weitreichenden Anpassung würden die Parlamentarischen des Bundes in eine Rechtsposition gesetzt, die der Parlamentarischen mit Verfassungsrang in Baden-Württemberg und Bayern ähnelt. Der Vergleich mit diesen Ländern hat jedoch gezeigt, dass allein eine verfassungsrechtliche Verankerung die hohe materielle Abhängigkeit der Parlamentarischen vom Regierungsmitglied nicht wesentlich tangiert. Zudem dürfte die Einbindung in die Regierungsorganisation als „Juniorminister“ Bedenken hinsichtlich einer „Gouvernementalisierung des Parlaments“ noch verstärken25. 22

Schließlich gibt es Vorschläge, die im Kern das Statusrecht des Amtes betreffen. Dazu gehören etwa die Stärkung des Einflusses des Regierungsmitglieds bei der Auswahl und der Bestellung seiner Parlamentarischen26, die Beteiligung der Fraktionen durch ein gesetzlich geregeltes Vorschlagsund Abberufungsrecht27 sowie verschärfte Anrechnungsbestimmungen28. Diskutiert wurde außerdem, ob Parlamentarische und ehemalige Regierungsmitglieder nach dem Ende des Amtsverhältnisses in der Berufsausübung beschränkt werden sollten29, wobei die Vorschläge von freiwilligen 22  Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 69 Rn. 32 (71.  EL 2014); zum Verhältnis in der Praxis Hinweise bei Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S.  76 ff. 23  Arndt, Der Staat 1970, 501 (504), Bezug nehmend auf einen Entwurf zur Novelle des ParlStG in der 6. Wahlperiode, der nicht parlamentarisch beraten wurde. 24  Arndt, Der Staat 1970, 501 (504 f.); ähnlich ders., Die Verwaltung 1969, 265 (278). 25  Vgl. auch die rechtsvergleichende Überlegung bei Ley, Ministerbefangenheit, 2006, S. 301 f., zu möglichen Stellvertretungsregelungen bei Befangenheit von Regierungsmitgliedern. 26  Fromme, ZRP 1973, 153 (157). 27  Vorschlag eines Abgeordneten im sächsischen Landtag bei den Beratungen des Staatssekretärsgesetz des Landes Sachsen im Jahr 1991, LT-Plenarprotokoll 1 / 13, Sitzung vom 21.  März 1991, S. 642. 28  Etwa mit Blick auf Bayern von Arnim, Selbstbediener, 2013, S. 147 f. 29  Siehe exemplarisch nochmals den Streit um den Wechsel des ehemaligen Staatsministers Eckart von Klaeden (ausführlich auf S. 189); Antrag der SPD-

354

5. Teil: Schlussbetrachtung

Selbstbeschränkungen aufgrund eines „Ehrenkodex“30 über Anzeigepflichten31 bis hin zu Betätigungsverboten reichten32. Mittlerweile liegt ein Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Einführung von Karenzzeiten vor33. Einige Vorschläge sind erwägenswert; sie berühren aber eher allgemeine gesellschaftspolitische Überlegungen wie etwa die Frage, was öffentliche Ämter kosten sollen bzw. kosten dürfen oder die Herstellung von Transparenz staatlichen Handelns. Sie stehen jedoch nicht im unmittelbaren Zusammenhang mit den hier untersuchten Fragen. Die rechtlichen Rahmenbedingungen für Parlamentarische sind deshalb durch eine Aussage, die kurz nach der Etablierung des Amtes getroffen wurde, noch immer zutreffend bewertet: „Es handelt sich bei dieser Vorschrift um den ebenso ausgezeichneten wie seltenen Fall, in dem man sich einmal entschlossen hat, keine Kataloge in Gesetzesform auszufüllen, dadurch Augenblicksmeinungen für Jahre zu zementieren, schon im Geburtsstadium des Gesetzes Novellen zu produzieren und praktische Entwicklungen zu erschweren.“34

Die Erkenntnisse zur Gesetzgebungs- und Öffentlichkeitsfunktion einerseits und zur Kontrollfunktion andererseits sprechen allerdings dafür, die Fraktion, BT-Drs.  17 / 11318; vgl. ferner BT-Plenarprotokoll 16 / 19, S. 1373  (D) sowie die Schriftlichen Fragen von Volker Beck, MdB, Bündnis 90 / Die Grünen, BT-Drs.  16 / 2445, S. 2 und Silke Stokar von Neuforn, MdB, Bündnis 90 / Die Grünen, a. a. O., S. 7, zu Nebentätigkeiten des früheren Bundesinnenministers Otto Schily. Der Bundestag hat am 15. Juni 2009 eine Öffentliche Anhörung zum Thema „Transparenz“ durchgeführt, in der auch Karenzzeiten diskutiert worden sind, siehe dazu die Anträge der FDP-Fraktion, BT-Drs.  16 / 677, der Fraktion Die Linke., BT-Drs.  16 / 13366, 16 / 846 sowie der Fraktion Bündnis 90 / Die Grünen, BTDrs.  16 / 948, abgelehnt durch Plenumsbeschluss vom 2.  Juli 2009, BT-Plenarprotokoll 16 / 230, S. 25975  (D); mit konkretem Vorschlag Schmedes, ZParl 2009, 543 (559 f.) und Bamberger, Nachamtliche Tätigkeitsbeschränkungen, 2014, S. 198 f.; vgl. auch im 3. Teil dieser Arbeit Punkt B. V. 1. Berufliche Karenzzeiten (S. 189). 30  BT-Plenarprotokoll 16 / 19, S. 1374 (A), 1375 (A) und (C), 1377 (C), 1383 (A). 31  Antrag der FDP-Fraktion, BT-Drs.  16 / 677. 32  Keine Vorstands- und Aufsichtsratsposten in Unternehmen, die mit Steuergeld vor der Insolvenz gerettet wurden, Antrag der Fraktion DIE LINKE., BTDrs.  16 / 13366; allgemein gehalten der Vorschlag der Fraktion BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN, BT-Drs.  16 / 948; fünf Jahre für Tätigkeiten, die in Zusammenhang mit der ehemaligen Tätigkeit als Regierungsmitglied oder Staatssekretär stehen, Antrag der Fraktion DIE LINKE. BT-Drs.  16 / 846. 33  BR-Drs.  52 / 15; Details in BT-Plenarprotokoll 18 / 84, S. 7975 (B) ff. sowie im 3. Teil dieser Arbeit Punkt B. V. 1. Berufliche Karenzzeiten (S. 189). 34  Hopf, Beamteter und parlamentarischer Staatssekretär, 1967, S. 129 (136) mit Blick auf die Aufgabenbeschreibung in § 1 ParlStG; dezidiert a. A. Arndt, Der Staat 1970, 501 (503) sowie Kröger, DÖV 1974, 585: „Die gebotene generelle Erweiterung der Funktionen und Befugnisse […] durch gesetzliche Regelung ist bis heute unterblieben.“



B. Regelungsbedarf und Regelungsvorschläge355

Zahl der Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber zu begrenzen. Dies wurde ebenfalls schon gefordert35 und auch von Parlamentarischen (a. D.) als wünschenswert artikuliert36. Ein Nebeneffekt könnte darin liegen, dass das Amt insgesamt attraktiver werden könnte. Unter dem Stichwort „Attraktivität von politischen Ämtern“37, das vor allem unter finanziellen Aspekten38 Beachtung gefunden hat, könnte eine Steigerung der Exklusivität des Amtes39 zu einer Ansehenssteigerung führen, die wiederum für die einzelnen Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber positive Auswirkungen bei der Zuschreibungen und Verwirklichung von Kompetenzen nach sich ziehen kann. Außerdem würde die besondere Stellung des Amtes, die diese Untersuchung vor allem bei der Gesetzgebungsfunktion belegt, nach außen stärker dokumentiert und die Beteiligten bei der Auswahl von Personen für das Amt möglicherweise veranlassen, Aspekte wie Kompetenz, Verbindung zum Parlament etc. noch stärker in den Vordergrund zu stellen40. So könnte einerseits der immer wieder erhobene Vorwurf der bloßen Versorgung verdienter Parlamentarierinnen und Parlamentarier ausgeräumt und andererseits das Amt stärker im Interesse des Parlaments genutzt werden41. Die Länder bieten Vergleichsplattformen für eine Begrenzung: BadenWürttemberg wählt als Bezugsgröße die Ministerinnen und Minister und beschränkt die Anzahl der Parlamentarischen auf nicht mehr als ein Drittel 35  Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 113; mittelbar auch Schäfer,  H., DÖV 1969, 38 (45), indem er eine Reduzierung der Ressorts forderte; für eine Reduzierung oder Obergrenze aufgrund der Problematik der Funktionszulagen von Eichborn, KritV 2001, 55 (80); zuletzt – wenn auch zurückhaltender – Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 237 (252). 36  Siehe entsprechende Aussagen bei Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, 2005, S. 281 ff. 37  Golsch, Die politische Klasse, 1998, S. 99. 38  Syed Ali, Karrierewege, 2003, S. 99 ff.; Golsch, Die politische Klasse, 1998, S. 100 ff. (dort mit weiteren möglichen Faktoren). 39  Vgl. die in Psychologie und Wirtschaftswissenschaften beschriebenen Auswirkungen von „Verknappungseffekten“ unter Berücksichtigung des Konzeptes der Reaktanz, Wiswede, Reaktanz, 1979, S. 81 (95 f.); Bauer, WiSt 1978, 582. 40  Siehe schon Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, 1969, S. 99, bezogen auf das Verhältnis zwischen Regierungsmitglied und Parlamentarischen: „Bundeskanzler, Ressortminister und Fraktionsführung [müssen] eine sorgfältige Auswahl der Personen für das Amt vornehmen […]“; ähnlich Neumann, ZRP 2002, 203 (206). 41  Vgl. insoweit die Ähnlichkeiten bei der Beteiligung des Bundestages in Europäischen Angelegenheiten, bei der immer wieder auf die Diskrepanz zwischen abstrakten Möglichkeiten und konkreter Nutzung von Beteiligungs- und Kontrollmöglichkeiten hingewiesen wird, Hölscheidt, in: Eberbach / Kropp / Stuchlik / Zeh, Kontrolle und EU, 2013, S. 105 (123); ders., DÖV 2012, 105 (111).

356

5. Teil: Schlussbetrachtung

dieser Zahl. Für die „politischen Staatssekretäre“ wird an die Regierungsmitglieder angeknüpft – Ministerpräsident / in und Minister / in können eine / n Parlamentarischen zugewiesen bekommen, ihre Zahl ist demnach maximal so groß wie die Zahl der Regierungsmitglieder. Bayern nennt keine genauen Zahlen für Parlamentarische, sondern begrenzt die Größe der Regierung insgesamt auf maximal 18 Mitglieder, innerhalb dieser Gesamtzahl kann das Verhältnis zwischen Minister / in und Parlamentarischen grundsätzlich frei bestimmt werden. Mecklenburg-Vorpommern erlaubt die Zuweisung an den / die Ministerpräsidenten / in sowie an einzelne Mitglieder der Landesregierung; unzulässig ist es daher, allen Mitgliedern Parlamentarische zuzuweisen, zulässig hingegen, mehrere Parlamentarische einem Ministerium. Und Nordrhein-Westfalen hat das Gesetz auf eine / n Parlamentarische / n zugeschnitten. Unter Berücksichtigung dieser Regelungen könnte für den Bund folgende Ergänzung im Staatssekretärsgesetz aufgenommen werden; eine mögliche Umsetzung ist im Anhang dokumentiert: „Die Zahl der Parlamentarischen Staatssekretäre soll das Anderthalbfache der Zahl der Minister nicht übersteigen.“

Das Grundmodell in der Verfassung des Landes Baden-Württemberg, an das die Regelung angelehnt wird, ist am besten zur Übertragung auf den Bund geeignet, weil durch die Anknüpfung an Personen, nicht an Ressorts, dem personalen Element des § 1 Abs. 1 ParlStG Rechnung getragen wird. Der Bezug zu den Ministerinnen und Ministern, ohne Einbeziehung der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers, rechtfertigt sich durch die ebenfalls in § 1 Abs. 1 ParlStG angelegte Sonderstellung der Parlamentarischen im Bundekanzleramt: Eine Person muss kein Mitglied des Bundestages sein; im Übrigen ist die mit den Beauftragtenämtern verbundene Aufgabenstellung nicht durchgängig vergleichbar mit der in den Ressorts. Eine va­ riable Höchstgrenze eröffnet die Möglichkeit, Ressorts mit unterschiedlich vielen Amtsinhaberinnen und Amtsinhabern auszustatten und so Schwerpunkte innerhalb der Geschäftsbereiche zu setzen. Anders als bei der Begrenzung auf eine Person pro Ressort42 hat dies den weiteren Vorteil, dass Veränderungen in der politischen Landschaft auch durch die Bestellung von Parlamentarischen abgebildet werden können. So hatte etwa der Umweltschutz vor 30 Jahren einen anderen Stellenwert als heute; Ähnliches gilt auch für die Bereiche Verbraucherschutz43 und Integration44 oder die Ener42  Vorschlag von Gallois, Rechtsstellung des Parlamentarischen Staatssekretärs, 1983, S. 113. 43  Vgl. den Wechsel in der Bezeichnung des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten ab dem 12. Januar 2001 zu Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft, Datenhandbuch des Deutschen



B. Regelungsbedarf und Regelungsvorschläge357

giepolitik45. Die Gefahr, dass eine unverhältnismäßige Erhöhung der Zahl der Regierungsmitglieder erfolgt, um die Zahl der Parlamentarischen zu erhöhen, ist sehr theoretisch. Zum einen setzt das Grundgesetz „eine gewisse Begrenzung“ bei der Zahl der Ministerien bzw. Ministerinnen und Minister46; zum anderen unterliegt die Regierungsbildung der Kontrolle durch die Öffentlichkeit. Im Übrigen ist die Zahl der Ressorts und damit verbunden die Zahl der Ministerinnen und Minister seit der Einführung des Amtes in der 5. Wahlperiode relativ stabil; zwischen 12. und 17. Wahlperiode gab es zwischen 13 und 19 Ministerinnen und Minister47. Die Regelung hätte damit zu einer Maximalzahl von 29 Parlamentarischen geführt, im Ergebnis immer noch weniger als zu Beginn der 17. und der 18. Wahlperiode. 44

Die Änderung entspricht auch verfassungsrechtlichen Anforderungen: Der Zugriff durch den Gesetzgeber ist zulässig, weil durch die vorgeschlagene Neuregelung die Organisationsgewalt der Bundesregierung nicht in ihrem Kernbereich tangiert würde. Und die bislang bestehende Flexibilität des Amtes bei der Regierungsbildung und der damit verbundenen inhaltlichen Ausrichtung der Politik wird nicht unnötig eingeschränkt.

Bundestages 1990 bis 2010, S. 523; in der 18. Wahlperiode ist der wirtschaftliche Verbraucherschutz im Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz angesiedelt. 44  Vgl. das Ministerium für Arbeit, Integration und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen in der 16. Wahlperiode oder die Senatsverwaltung für Arbeit, Integration und Frauen in Berlin in der 17. Wahlperiode. 45  Umstrukturierung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie (17. Wahlperiode) in das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (18. Wahlperiode); vgl. auch das Bundestagswahlprogramm 2013 von BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN, S. 29; zusammenfassend zu Umstrukturierungen in NRW Schönenbroi­ cher, in: Heusch / Schönenbroicher, Verf  NRW, 2010, Art. 51 Rn. 13. 46  Böckenförde, Organisationsgewalt, 1964, S. 196  f.; ihm folgend Schenke, in: BK GG, Art. 64 Rn. 67 (1980). 47  Tendenz zwischen 15 und 17 mit einem „Ausreißer“ nach oben (24); zu den Kabinetten vgl. das Datenhandbuch des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999, Bd. I, S. 1030 ff. und 1990 bis 2010, S. 504 ff. sowie Busse, ParlStG, 2014, Einleitung Rn. 1.

6. Teil

Anhänge Die Anhänge enthalten eine komplette Änderungshistorie1 des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre des Bundes2, einen Vorschlag zur möglichen Umsetzung von Änderungen sowie die vollständigen Auswertungen und Übersichten, auf die im Text Bezug genommen wird, inklusive der Quellen und Erfassungsmethoden.

A. Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre § 1  [Status, Aufgaben] (1) Mitgliedern der Bundesregierung können Parlamentarische Staatssekretäre beigegeben werden; sie müssen Mitglieder des Deutschen Bundestages sein, bei der Ernennung eines Parlamentarischen Staatssekretärs beim Bundeskanzler kann von diesem Erfordernis abgesehen werden.[3] (2)  Die Parlamentarischen Staatssekretäre unterstützen die Mitglieder der Bundesregierung, denen sie beigegeben sind, bei der Erfüllung ihrer Regierungsaufgaben.[4] (3) Die Parlamentarischen Staatssekretäre stehen nach Maßgabe dieses Gesetzes zum Bund in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis.[5] 1  Stand: März 2015. Quelle: eigene Darstellung; angelehnt an Dreier / Wittreck, GG, Textausgabe, 2013. 2  Gesetz vom 6. April 1967, BGBl. I S. 396 (Ursprungsfassung); außer Kraft getreten aufgrund des Gesetzes vom 24. Juli 1974, BGBl. I S. 1538, geändert durch Gesetz vom 15. Januar 1999, BGBl. I S. 10, zuletzt geändert durch Art. 15 Abs. 3 des Gesetzes vom 5. Februar 2009, BGBl. I S. 160. 3  § 1 Abs. 1 geändert durch Gesetz vom 15. Januar 1999, BGBl. I S. 10. § 1 Abs. 1 lautete in der vorherigen Fassung (Gesetz vom 24. Juli 1974, BGBl. I 1538): „Mitgliedern der Bundesregierung können Parlamentarische Staatssekretäre beigegeben werden; sie müssen Mitglieder des Deutschen Bundestages sein.“ Neu eingefügt wurde „[… bei der Ernennung eines Parlamentarischen Staatssekretärs beim Bundeskanzler kann von diesem Erfordernis abgesehen werden […]“. In der Ursprungsfassung (Gesetz vom 6. April 1967, BGBl. I S. 396) lautete § 1: „Mitgliedern der Bundesregierung können zu ihrer Unterstützung Parlamentarische Staatssekretäre beigegeben werden; sie müssen Mitglieder des Bundestages sein.“ 4  Neu eingefügt durch Gesetz vom 24. Juli 1974, BGBl. I S. 1538. 5  Neu eingefügt durch Gesetz vom 24. Juli 1974, BGBl. I S. 1538.



A. Gesetz über Rechtsverhältnisse Parlamentarischer Staatssekretäre359

§ 2 [Ernennung][6] Die Parlamentarischen Staatssekretäre werden vom Bundespräsidenten ernannt. Der Bundeskanzler schlägt dem Bundespräsidenten die Ernennung im Einvernehmen mit dem Bundesminister vor, für den der Parlamentarische Staatssekretär tätig werden soll. § 3  [Vereidigung][7] Die Parlamentarischen Staatssekretäre haben vor dem zuständigen Mitglied der Bundesregierung folgenden Eid zu leisten: „Ich schwöre, dass ich meine Kraft dem Wohle des deutschen Volkes widmen, seinen Nutzen mehren, Schaden von ihm wenden, das Grundgesetz und die Gesetze des Bundes wahren und verteidigen, meine Pflichten gewissenhaft erfüllen und Gerechtigkeit gegen jedermann üben werde. So wahr mir Gott helfe.“ Der Eid kann auch ohne religiöse Beteuerung geleistet werden. § 4  [Entlassung, Beendigung des Amtsverhältnisses][8] Die Parlamentarischen Staatssekretäre können jederzeit entlassen werden, sie können jederzeit ihre Entlassung verlangen. Der Bundeskanzler schlägt dem Bundespräsidenten die Entlassung im Einvernehmen mit dem zuständigen Bundesminister vor.[9] Das Amtsverhältnis eines Parlamentarischen Staatssekretärs endet mit dem Ende des Amtsverhältnisses, im Falle des Artikels 69 Abs. 3 des Grundgesetzes mit dem Ende der Geschäftsführung des zuständigen Mitgliedes der Bundesregierung. Es endet, wenn er Mitglied des Bundestages ist, auch mit dem Ausscheiden des Parlamentarischen Staatssekretärs aus dem Deutschen Bundestag, nicht jedoch mit dem Ende der Wahlperiode nach Artikel 39 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes.[10] 6  §  2 identisch mit § 2 Abs. 1 der Ursprungsfassung (Gesetz vom 6. April 1967, BGBl. I S. 396). § 2 Abs. 2 außer Kraft getreten aufgrund des Gesetzes vom 24. Juli 1974, BGBl. I S. 1538. § 2 Abs. 2 lautete in der Ursprungsfassung (Gesetz vom 6. April 1967, BGBl. I S. 396): „Die Parlamentarischen Staatssekretäre erhalten eine vom Bundespräsidenten vollzogene und vom Bundeskanzler gegengezeichnete Urkunde über ihre Ernennung. Die Ernennung wird mit der Aushändigung der Urkunde wirksam.“ 7  § 3 identisch mit der Ursprungsfassung (Gesetz vom 6. April 1967, BGBl. I S. 396). 8  § 4 neu gefasst durch Gesetz vom 24. Juli 1974, BGBl. I S. 1538. § 4 der Ursprungsfassung (Gesetz vom 6. April 1967, BGBl. I S. 396) lautete: „Die §§ 6, 7 des Bundesministergesetzes vom 17.  Juni 1953 (Bundesgesetzblatt I S. 407) sind entsprechend anzuwenden.“ 9  § 4 Satz 1 und Satz 2 identisch mit der Ursprungsfassung des § 6 Satz 1 und Satz 2 (Gesetz vom 6. April 1967, BGBl. I S. 396). § 6 Sätze 1 und 2 lauteten: „Die Parlamentarischen Staatssekretäre können jederzeit entlassen werden und ihre Entlassung jederzeit verlangen. Der Bundeskanzler schlägt dem Bundespräsidenten die Entlassung im Einvernehmen mit dem zuständigen Bundesminister vor.“ 10  § 4 Satz 4 geändert durch Gesetz vom 15. Januar 1999, BGBl. I S. 10. § 4 Satz 4 lautete in der vorherigen Fassung (Gesetz vom 24. Juli 1974, BGBl. I

360 Anhänge § 10 des Bundesministergesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Juli 1971 (Bundesgesetzblatt I S. 1166), geändert durch das Einführungsgesetz zum Strafgesetzbuch vom 2. März 1974 (Bundesgesetzblatt I S. 469), ist entsprechend anzuwenden. § 5  [Amtsbezüge][11] (1)  Die Parlamentarischen Staatssekretäre erhalten vom Beginn des Kalendermonats an, in dem das Amtsverhältnis beginnt, bis zum Ende des Kalendermonats, in dem das Amtsverhältnis endet, Amtsbezüge. § 11 Abs. 1, 2, 4 des Bundesministergesetzes ist mit der Maßgabe entsprechend anzuwenden, dass das Amtsgehalt und die Dienstaufwandsentschädigung fünfundsiebzig vom Hundert des Amtsgehalts und der Dienstaufwandsentschädigung eines Bundesministers betragen. (2)  Die für Bundesminister geltenden beihilferechtlichen, reise- und umzugskostenrechtlichen Vorschriften sind entsprechend anzuwenden.[12] § 6  [Versorgung][13] Die Parlamentarischen Staatssekretäre und ihre Hinterbliebenen erhalten Versorgung in entsprechender Anwendung der §§ 13 bis 17 des Bundesministergesetzes mit der Maßgabe, dass eine Zeit im Amt eines Parlamentarischen Staatssekretärs vom 15. Dezember 1972 an berücksichtigt wird. S. 1538): „Es endet auch mit dem Ausscheiden des Parlamentarischen Staatssekretärs aus dem Deutschen Bundestag, nicht jedoch mit dem Ende der Wahlperiode nach Artikel 39 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes.“ Neu eingefügt wurde: „[…], wenn er Mitglied des Bundestages ist, […]“. 11  § 5 neu gefasst durch Gesetz vom 24. Juli 1974, BGBl. I S. 1538. § 5 in der Ursprungsfassung (Gesetz vom 6. April 1967, BGBl. I S. 396) lautete: „(1) Die Parlamentarischen Staatssekretäre erhalten vom Beginn des Kalendermonats, in dem sie ernannt worden sind, bis zum Ende des Kalendermonates, in dem sie ausscheiden, eine Entschädigung in Höhe von fünfundsiebzig vom Hundert des Amtsgehalts eines Bundesministers. § 19 des Bundesministergesetzes ist entsprechend anzuwenden. (2) Die Vorschriften des Bundesreisekostengesetzes für Beamte der höchsten Reisekostenstufe sind entsprechend anzuwenden.“ 12  § 5 Abs. 2 geändert mit Wirkung vom 12. Februar 2009 durch Art. 15 Abs. 3 des Gesetzes vom 5. Februar 2009, BGBl. I S. 160. § 5 Abs. 2 lautete in der vorherigen Fassung (Gesetz vom 24. Juli 1974, BGBl. I S. 1538): „Die für Bundesminister geltenden reise- und umzugsrechtlichen Vorschriften sind entsprechend anzuwenden.“ Neu eingefügt wurde: „[…] beihilferechtlichen […]“. 13  § 6 neu gefasst durch Gesetz vom 24. Juli 1974, BGBl. I S. 1538. § 6 lautete in der Ursprungsfassung (Gesetz vom 6. April 1967, BGBl. I S. 396): „Die Parlamentarischen Staatssekretäre können jederzeit entlassen werden und ihre Entlassung jederzeit verlangen. Der Bundeskanzler schlägt dem Bundespräsidenten die Entlassung im Einvernehmen mit dem zuständigen Bundesminister vor. Der Parlamentarische Staatssekretär ist entlassen, wenn er aus dem Deutschen Bundestag ausscheidet oder wenn das Amtsverhältnis des zuständigen Mitgliedes der Bundesregierung endet. § 10 des Bundesministergesetzes ist anzuwenden.“ Vgl. auch Fn. 9.



A. Gesetz über Rechtsverhältnisse Parlamentarischer Staatssekretäre361

§ 7 [Vorschriften des Bundesministergesetzes][14] Die für Bundesminister geltenden Vorschriften der §§ 2, 4 bis 8, 18 bis 20 und 21a des Bundesministergesetzes sind entsprechend anzuwenden; bei Anwendung des § 5 Abs. 1 Satz 3 entscheidet die Bundesregierung, des § 5 Abs. 3 das zuständige Mitglied der Bundesregierung.[15] § 8  [Verleihung der Bezeichnung „Staatsminister“][16] Auf Vorschlag des Bundeskanzlers im Einvernehmen mit dem zuständigen Bundesminister kann der Bundespräsident einem Parlamentarischen Staatssekretär für die Dauer seines Amtsverhältnisses oder für die Wahrnehmung einer bestimmen Aufgabe das Recht verleihen, die Bezeichnung „Staatsminister“ zu führen. § 9 [Ehemalige Parlamentarische Staatssekretäre][17] § 6 gilt nicht für ehemalige Parlamentarische Staatssekretäre, die vor seinem Inkrafttreten ausgeschieden sind, und ihre Hinterbliebenen. § 10 [nicht wiedergegebene Änderungsvorschrift][18] § 11 [Dienstzeit][19] (1)  [nicht wiedergegebene Änderungsvorschrift] 14  § 7 neu gefasst durch Gesetz vom 24. Juli 1974, BGBl. I S. 1538. § 7 lautete in der Ursprungsfassung (Gesetz vom 6. April 1967, BGBl. I S. 396): „(1) Einem ehemaligen Parlamentarischen Staatssekretär wird, wenn er mindestens ein Jahr als solcher tätig gewesen ist, die Entschädigung bis zum Ende des dritten Kalendermonats nach dem Monat seines Ausscheidens weitergewährt. Für jedes weitere Jahr dieser Tätigkeit wird die Entschädigung für einen weiteren Monat gewährt. Die Entschädigung wird monatlich im voraus bezahlt. § 14 Abs. 4 und § 20 des Bundesministergesetzes sind entsprechend anzuwenden. (2) Die Hinterbliebenen (§ 13 Abs. 2 des Bundesministergesetzes) eines Parlamentarischen Staatssekretärs erhalten die Entschädigung, die diesem nach Absatz 1 zugestanden hätte. Die Hinterbliebenen eines ehemaligen Parlamentarischen Staatssekretärs erhalten den noch nicht ausgezahlten Betrag der Entschädigung. Die Entschädigung wird den Hinterbliebenen in einer Summe gezahlt.“ 15  § 7 erster Halbsatz geändert durch Gesetz vom 18. Dezember 1989, BGBl. I S. 2218. Neu eingefügt wurde: „[…] und 21a […]“. 16  § 8 neu gefasst durch Gesetz vom 24. Juli 1974, BGBl. I S. 1538. § 8 lautete in der Ursprungsfassung (Gesetz vom 6. April 1967, BGBl. I S. 396): „Dieses Gesetz gilt nach Maßgabe des § 13 Abs. 1 des Dritten Überleitungsgesetzes vom 4.  Januar 1952 (Bundesgesetzblatt I S. 1) auch im Land Berlin.“ 17  § 9 neu eingefügt durch Gesetz vom 24. Juli 1974, BGBl. I S. 1538. § 9 lautete in der Ursprungsfassung: „Dieses Gesetz tritt an dem auf die Verkündung folgenden Tag in Kraft.“ 18  § 10 neu eingefügt durch Gesetz vom 24. Juli 1974, BGBl. I S. 1538. 19  § 11 neu eingefügt durch Gesetz vom 24. Juli 1974, BGBl. I S. 1538. § 11 Abs. 2 aufgehoben durch § 92 Nr. 5 des Gesetzes vom 24. August 1976, BGBl. I S. 2485. Vgl. jetzt § 6 des Beamtenversorgungsgesetzes.

362 Anhänge (2) Durch Landesgesetz ist zu bestimmen, dass die Zeit der Bekleidung des Amtes eines Parlamentarischen Staatssekretärs der im Beamtenverhältnis zurückgelegten Dienstzeit entsprechend § 111 Abs. 4 des Bundesbeamtengesetzes gleichsteht. (3) [nicht wiedergegebene Änderungsvorschrift] § 12 [(gegenstandslos)] [20] § 13 [Inkrafttreten, Außerkrafttreten] [21] § 4 Satz 1 bis 4 tritt mit Wirkung vom 8. April 1967, § 11 Abs. 3 mit Wirkung vom 20. Juli 1972 in Kraft. Im Übrigen tritt das Gesetz am Ersten des auf seine Verkündung[22] folgenden Monats in Kraft; gleichzeitig tritt das Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre vom 6. April 1967 (Bundesgesetzblatt I S. 396), geändert durch das Fünfte Gesetz zur Änderung beamtenrechtlicher und besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 19. Juli 1968 (Bundesgesetzblatt I S. 848), außer Kraft.

B. Mögliche Umsetzung eines Änderungsvorschlages23 „Referentenentwurf“ A. Problem Parlamentarische Staatssekretärinnen und Staatssekretäre unterstützen die Mitglieder der Bundesregierung, denen sie beigegeben sind, bei der Erfüllung ihrer Regierungsaufgaben. Sie vertreten ihr Regierungsmitglied für Erklärungen vor dem Deut­ schen Bundestag, vor dem Bundesrat und in den Sitzungen der Bundesregierung. In diesem Kontext nehmen Parlamentarische Staatssekretärinnen und Staatssekretäre eine wichtige Funktion als formelles und materielles Bindeglied zwischen Ressort und Parlament wahr. Seit der Einführung des Amtes im Jahr 1967 ist allerdings die Zahl der Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber kontinuierlich gestiegen; in früheren Wahlperioden gab es teilweise mehr als 30 Personen in diesem Amt (33 in der 18. Wahlperiode). Zusammen mit Regierungsmitgliedern mit Mandat betrug die Zahl von Abgeordneten auf der Regierungsbank zuletzt insgesamt 46, das entspricht einem Anteil von 7,3 Prozent an der Gesamtzahl der Mitglieder des Deutschen Bundestages (631, Stand: Februar 2015). Obwohl Parlamentarische Staatssekretärinnen und Staatssekretäre unbestritten wichtige Aufgaben für die Koordination der Arbeit 20  § 12 neu eingefügt durch Gesetz vom 24. Juli 1974, BGBl. I S. 1538. § 12 lautet: „Dieses Gesetz gilt nach Maßgabe des § 13 Abs. 1 des Dritten Überleitungsgesetzes vom 4.  Januar 1952 (Bundesgesetzblatt I S. 1) auch im Land Berlin.“ 21  § 13 neu eingefügt durch Gesetz vom 24. Juli 1974, BGBl. I S. 1538. 22  Verkündet am 27. Juli 1974. 23  Konzipiert als Parlamentsentwurf; er orientiert sich formal an den Arbeitshilfen zur einheitlichen äußerlichen Gestaltung von Gesetzentwürfen des Bundestages (abgedruckt bei Ritzel / Bücker, HdbPP, GOBT, Anhang zu § 66) und an den Vorgaben des Handbuchs der Rechtsförmlichkeit, 2008.



B. Mögliche Umsetzung eines Änderungsvorschlages363

von Parlament und Regierung übernehmen, ist eine so hohe Zahl insbesondere mit Blick auf die Kontrollfunktion des Deutschen Bundestages nicht unbedenklich. B. Lösung Die Anzahl der Parlamentarischen Staatssekretäre und Staatssekretärinnen wird durch eine entsprechende Änderung des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre begrenzt. C. Alternativen Beibehaltung der bisherigen Rechtslage. D. Kosten Zu erwarten ist eine Entlastung des Haushalts. E. Gleichstellungspolitische Relevanzprüfung Es sind keine gleichstellungspolitisch relevanten Auswirkungen zu erwarten.

Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre Vom […] Der Bundestag hat das folgende Gesetz beschlossen: Artikel 1 Änderung des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre Das Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre vom 24. Juli 1974 (BGBl. I S. 1538), zuletzt geändert durch Artikel 15 Absatz 3 des Gesetzes vom 5. Februar 2009 (BGBl. I S. 160), wird wie folgt geändert: Nach § 1 Absatz 1 Satz 1 wird folgender Satz eingefügt: „Die Zahl der Parlamentarischen Staatssekretäre soll das Anderthalbfache der Zahl der Minister nicht übersteigen.“ Artikel 2 Inkrafttreten Dieses Gesetz tritt am Tage der ersten Sitzung des 19. Deutschen Bundestages in Kraft. Der Präsident des Deutschen Bundestages gibt den Tag des Inkrafttretens im Bundesgesetzblatt bekannt. Berlin, den […] […] […] und Fraktion

364 Anhänge Begründung A. Allgemeines Das Amt der Parlamentarischen Staatssekretärinnen und Staatssekretäre – im poli­ tischen Raum auch „Die Parlamentarischen“ genannt – ist seit fast 50 Jahren fester Bestandteil des Regierungssystems der Bundesrepublik Deutschland. Dennoch ist das Amt seit seiner Einführung im Bund im Jahr 1967 wiederkehrender Kritik ausgesetzt. Diese Kritik reicht von verfassungsrechtlichen Bedenken (Verstoß gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung) und verfassungspolitischen Zweifeln (keine klare gesetzliche Aufgabenzuweisung) über rechtspolitische Polemik (überflüssiger Trostpreis und pure Verhandlungsmasse) bis hin zu haushaltsrechtlicher Kritik aufgrund der stetig gestiegenen Zahl der Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber und damit verbundener Kosten für die öffentlichen Haushalte, angeblich ohne erkennbaren Gewinn für das parlamentarische Regierungssystem. Eine neuere Studie belegt, dass die Parlamentarischen Staatssekretärinnen und Staatssekretäre insbesondere für die Gesetzgebungsfunktion des Deutschen Bundestages eine wichtige Rolle zwischen Parlament und Regierung einnehmen und bei entsprechender Ausrichtung ihrer Tätigkeit als auch legitimitätsförderndes Element im parlamentarischen Gesetzgebungsprozess angesehen werden können, was zusätzlich positive Effekte für die Öffentlichkeitsfunktion haben kann. Gleichzeitig ist zutreffend, dass die Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber aufgrund der (status-)rechtlichen und tatsächlichen Ausgestaltung ihres Amtes sehr deutlich auf der Seite der Bundesregierung stehen und „die parlamentarische Eigenständigkeit durch einen übermäßigen Gleichklang von Regierung und parlamentarischer Mehrheit ersichtlich leidet“ (Auffassung der Richter Hassemer, Di Fabio, Mellinghoff und Landau zur Mittelpunktregelung, BVerfG, Urteil vom 4.  Juli 2007, 2  BvE  1 / 06 u. a. [„Nebentätigkeiten“], Rn. 268). Das gilt vor allem mit Blick auf die Kontrollfunktion des Deutschen Bundestages. Die Gesetzesänderung trägt diesen Erkenntnissen Rechnung. Vorgesehen ist eine Neuregelung des Rechts der Parlamentarischen Staatssekretärinnen und Staatssekretäre in Form einer Begrenzung der Zahl der Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber. So kann einer wiederholt kritisierten „Gouvernementalisierung des Parlaments“ begegnet werden; gleichzeitig können die Parlamentarischen Staatssekretärinnen und Staatssekretäre auch künftig eingesetzt werden, um die beschriebenen positiven Auswirkungen des Amtes für den Deutschen Bundestag effektiv zu nutzen. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes folgt aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 8 GG, da es sich beim öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis der Parlamentarischen Staatssekretärinnen und Staatssekretäre um ein Rechtsverhältnis von im Dienste des Bundes stehenden Personen im Sinne dieser Vorschrift handelt. Das Gesetz ist nicht zustimmungsbedürftig. B. Einzelbegründung Zu Artikel 1 Die Neuregelung sieht eine Begrenzung vor, die sich an der Zahl der Bundesministerinnen und Bundesminister orientiert; Ähnliches haben die Länder für vergleich-



B. Mögliche Umsetzung eines Änderungsvorschlages365

bare Ämter normiert. Von einer starren Begrenzung der Zahl wird abgesehen, um die Flexibilität des Amtes bei der Regierungsbildung nicht unnötig einzuschränken. Die Statuierung einer variablen Höchstgrenze eröffnet die Möglichkeit, Ressorts mit unterschiedlich vielen Amtsinhaberinnen und Amtsinhabern auszustatten, Schwerpunkte innerhalb der Geschäftsbereiche zu setzen und Veränderungen in der politischen Landschaft auch durch die Bestellung von Parlamentarischen Staatssekretärinnen und Staatssekretäre abzubilden. Durch die Orientierung an der Zahl der Bundesministerinnen und Bundesminister wird dem personalen Element des Gesetzes (§ 1 Abs. 1 ParlStG) Rechnung getragen. Die fehlende Einbeziehung der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers rechtfertigt sich durch die ebenfalls in § 1 Abs. 1 ParlStG angelegte Sonderstellung der Parlamentarischen Staatssekretärinnen und Staatssekretäre im Bundeskanzleramt („Staatsminister“). Die Gefahr, dass eine unverhältnismäßige Erhöhung der Zahl der Regierungsmitglieder erfolgt, um die Zahl der Parlamentarischen Staatssekretärinnen und Staatssekretäre zu erhöhen, dürfte gering sein. Zum einen setzt das Grundgesetz „eine gewisse Begrenzung“ bei der Zahl der Ministerien bzw. Ministerinnen und Minister (Böckenförde, Ernst-Wolfgang, Die Organisationsgewalt im Bereich der Bundesregierung, 1964, S. 196 f.); zum anderen unterliegt die Regierungsbildung der Kontrolle durch die Öffentlichkeit. Im Übrigen ist die Zahl der Ressorts und damit regelmäßig verbunden die Zahl der Ministerinnen und Minister seit der Einführung des Amtes in der 5. Wahlperiode relativ stabil. Die Vorschrift ist als „Soll-Vorschrift“ ausgestaltet, was dazu führt, dass nur in begründeten Ausnahmefällen davon abgewichen werden darf. Ergeben sich Bruchteile durch die Berechnung der Anzahl nach der vorgegeben Formel, so ist aufzurunden. Die Regelung ist verfassungsgemäß, da die Organisationsgewalt der Bundesregierung hinreichend beachtet worden ist: Die Zuweisung der Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber zu den Ressorts steht den gesetzlich vorgesehenen Beteiligten weiterhin frei; das gilt auch für die Ausgestaltung der Aufgaben im Einzelnen durch die jeweiligen Regierungsmitglieder. Zu Artikel 2 Die Vorschrift regelt das Inkrafttreten des Gesetzes; es soll mit dem Beginn der neuen Wahlperiode, also mit dem Zusammentritt des 19. Deutschen Bundestages in Kraft treten (Art. 39 GG). Der Tag für das Inkrafttreten wird durch den Präsidenten des Deutschen Bundestages gesondert bekanntgegeben.

366 Anhänge

C. Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber in Bund und Ländern I. Regierungsmitglieder, Parlamentarische sowie beamtete Staatssekretärinnen und Staatssekretäre in der 17. Wahlperiode im Bund24 Bundeskanzleramt, Ressorts

Personen, MdB, Parteizugehörigkeit von Regierungsmitgliedern und Parlamentarischen

Bundeskanzleramt (BK) Bundeskanzlerin der Bundesrepublik Deutschland

Angela Merkel, MdB, CDU

Chef des Bundeskanzleramtes und Ronald Pofalla, MdB, CDU Bundesminister für besondere Aufgaben Staatsminister für Kultur und Medien

Bernd Neumann, MdB, CDU

Staatsminister

Eckart von Klaeden, MdB, CDU

Staatsministerin

Maria Böhmer, MdB, CDU

Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWi) Bundesminister für Wirtschaft und Technologie und Vizekanzler

Philipp Rösler, FDP (seit 12. Mai 2011) vorher: Rainer Brüderle, FDP

Parlamentarischer Staatssekretär

Hans-Joachim Otto, MdB, FDP

Parlamentarischer Staatssekretär

Ernst Burgbacher, MdB, FDP

Parlamentarischer Staatssekretär

Peter Hintze, MdB, CDU

Staatssekretär

Berhard Heitzer

Staatssekretär

Stefan Kapferer

24  Quelle: Eigene Darstellung nach Informationen über Bundesministerien und Bundeskabinett auf www.bundesregierung.de sowie www.bundestag.de (Biografien und Datenhandbuch); siehe auch Kürschners Volkshandbuch, Deutscher Bundestag, 17. Wahlperiode, 126. Auflage (Stand: 10. Dezember 2012). Ohne Mandat im Bundestag waren Philipp Rösler und Johanna Wanka. Frauenanteil: 16 Kabinettsmitglieder insgesamt, davon 6 Frauen, das entspricht einem Anteil von 37,5 Prozent; 30 Parlamentarische insgesamt, davon 7 Frauen, das entspricht einem Anteil von 23,3 Prozent; 24 beamtete Staatssekretärinnen und Staatssekretäre, davon 6 Frauen, das entspricht einem Anteil von 25 Prozent.



C. Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber in Bund und Ländern367 Bundeskanzleramt, Ressorts

Personen, MdB, Parteizugehörigkeit von Regierungsmitgliedern und Parlamentarischen

Staatssekretärin

Anne Ruth Herkes

Auswärtiges Amt (AA) Bundesminister des Auswärtigen

Guido Westerwelle, MdB, FDP

Staatsministerin

Cornelia Pieper, MdB, FDP

Staatsminister

Michael Link, MdB, FDP (seit 24. Januar 2012) vorher: Werner Hoyer, MdB, FDP

Staatssekretär

Harald Braun

Staatssekretär in

Emily Haber

Bundesministerium des Innern (BMI) Bundesminister des Innern

Hans-Peter Friedrich, MdB, CSU (seit 3. März 2011) vorher: Thomas de Maizière, MdB, CDU

Parlamentarischer Staatssekretär

Christoph Bergner, MdB, CDU

Parlamentarischer Staatssekretär

Ole Schröder, MdB, CDU

Staatssekretär

Klaus-Dieter Fritsche

Staatssekretärin

Cornelia Rogall-Grothe

Bundesministerium der Justiz (BMJ) Bundesministerin der Justiz

Sabine Leutheusser-Schnarrenberger, MdB, FDP

Parlamentarischer Staatssekretär

Max Stadler, MdB, FDP (verstorben am 12. Mai 2013)

Staatssekretärin

Birgit Grundmann

Bundesministerium der Finanzen (BMF) Bundesminister der Finanzen

Wolfgang Schäuble, MdB, CDU

Parlamentarischer Staatssekretär

Steffen Kampeter, MdB, CDU

Parlamentarischer Staatssekretär

Hartmut Koschyk, MdB, CSU

(Fortsetzung nächste Seite)

368 Anhänge Tabelle (Fortsetzung) Bundeskanzleramt, Ressorts

Personen, MdB, Parteizugehörigkeit von Regierungsmitgliedern und Parlamentarischen

Staatssekretär

Werner Gatzer

Staatssekretär

Hans Bernhard Beus

Staatssekretär

Thomas Steffen

Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) Bundesministerin für Arbeit und Soziales

Ursula von der Leyen, MdB, CDU (seit 30. November 2009) vorher: Franz Josef Jung, CDU

Parlamentarischer Staatssekretär

Ralf Brauksiepe, MdB, CDU

Parlamentarischer Staatssekretär

Hans-Joachim Fuchtel, MdB, CDU

Staatssekretär

Gerd Hoofe

Staatssekretär

Annette Niederfranke

Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (BMELV) Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz

Hans-Peter Friedrich, MdB, CSU (geschäftsführend seit dem 30. September 2013) vorher: Ilse Aigner, MdB, CSU

Parlamentarischer Staatssekretär

Gerd Müller, MdB, CSU

Parlamentarischer Staatssekretär

Peter Bleser, MdB, CDU (seit 18. Februar 2011) vorher: Julia Klöckner, MdB, CDU

Staatssekretär

Robert Kloos

Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) Bundesminister der Verteidigung

Thomas de Maizière, MdB, CDU (seit 3. März 2011) vorher: Karl-Theodor Freiherr zu Guttenberg, MdB, CSU

Parlamentarischer Staatssekretär

Thomas Kossendey, MdB, CDU

Parlamentarischer Staatssekretär

Christian Schmidt, MdB, CSU

Staatssekretär

Stéphane Beemelmans

Staatssekretär

Rüdiger Wolf



C. Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber in Bund und Ländern369 Bundeskanzleramt, Ressorts

Personen, MdB, Parteizugehörigkeit von Regierungsmitgliedern und Parlamentarischen

Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) Bundesministerin für Familie, Senioren, Kristina Schröder, MdB, CDU Frauen und Jugend (seit 30. November 2009) vorher: Ursula von der Leyen, CDU Parlamentarischer Staatssekretär

Hermann Kues, MdB, CDU

Staatssekretär

Lutz Stroppe

Bundesministerium für Gesundheit (BMG) Bundesminister für Gesundheit

Daniel Bahr, MdB, FDP (seit 12. Mai 2011) vorher: Philipp Rösler, FDP

Parlamentarische Staatssekretärin

Ulrike Flach, MdB, FDP (seit 12. Mai 2011) vorher: Daniel Bahr, MdB, FDP

Parlamentarische Staatssekretärin

Annette Widmann-Mauz, MdB, CDU

Staatssekretär

Thomas Ilka

Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) Bundesminister für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung

Peter Ramsauer, MdB, CSU

Parlamentarischer Staatssekretär

Jan Mücke, MdB, FDP

Parlamentarischer Staatssekretär

Enak Ferlemann, MdB, CDU

Parlamentarischer Staatssekretär

Andreas Scheuer, MdB, CSU

Staatssekretär

Rainer Bomba

Staatssekretär

Michael Odenwald

Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) Bundesminister für Umwelt, ­Naturschutz und Reaktorsicherheit

Peter Altmaier, MdB, CDU (seit 22. Mai 2012) vorher: Norbert Röttgen, MdB, CDU

Parlamentarische Staatssekretärin

Ursula Heinen-Esser, MdB, CDU

Parlamentarische Staatssekretärin

Katherina Reiche, MdB, CDU (Fortsetzung nächste Seite)

370 Anhänge Tabelle (Fortsetzung) Bundeskanzleramt, Ressorts

Personen, MdB, Parteizugehörigkeit von Regierungsmitgliedern und Parlamentarischen

Staatssekretär

Jürgen Becker

Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) Bundesministerin für Bildung und Forschung

Johanna Wanka, CDU (seit 14. Februar 2013) vorher: Annette Schavan, MdB, CDU

Parlamentarischer Staatssekretär

Thomas Rachel, MdB, CDU

Parlamentarischer Staatssekretär

Helge Braun, MdB, CDU

Staatssekretärin

Cornelia Quennet-Thielen

Staatssekretär

Georg Schütte

Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung

Dirk Niebel, MdB, FDP

Parlamentarische Staatssekretärin

Gudrun Kopp, MdB, FDP

Staatssekretär

Hans-Jürgen Beerfeltz

II. Länder 1. Regierungsmitglieder und Parlamentarische in Baden-Württemberg25 Staatsministerium, Ressorts

Personen, Parteizugehörigkeit, MdL

Staatsministerium Ministerpräsident

Winfried Kretschmann, MdL, BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN

Ministerin im Staatsministerium

Silke Krebs, BÜNDNIS 90 /  DIE GRÜNEN, ohne Mandat

25  15. Wahlperiode. Grau hinterlegt sind die mit Parlamentarischen besetzten Ressorts. Quelle: Eigene Darstellung nach Informationen unter www.baden-wuert temberg.de, www.landtag-bw.de sowie LT-Drs. 15 / 3410. 15 Kabinettsmitglieder insgesamt, davon 6 Frauen, das entspricht einem Anteil von 40 Prozent. Insgesamt 4 Parlamentarische (eine mit, drei ohne Verfassungsrang), davon 2 Frauen, das entspricht einem Anteil von 50 Prozent.



C. Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber in Bund und Ländern371 Staatsministerium, Ressorts

Personen, Parteizugehörigkeit, MdL

Minister für den Bundesrat, Europa und internationale Angelegenheiten

Peter Friedrich, SPD, ohne Mandat

Staatsrätin

Gisela Erler, BÜNDNIS 90 /  DIE GRÜNEN, ohne Mandat

Ministerium für Finanzen und Wirtschaft Finanz- und Wirtschaftsminister

Nils Schmid, MdL, SPD

(Parlamentarischer / politischer) Staatssekretär

Ingo Rust, MdL, SPD

Ministerium für Kultus, Jugend und Sport Kultusminister

Andreas Stoch, MdL, SPD

(Parlamentarische / politische) Staats­sekretärin

Marion v. Wartenberg, ohne Mandat, seit 1. März 2013 voher: Frank Mentrup, MdL, SPD

Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kunst Wissenschaftsministerin

Theresia Bauer, MdL, BÜNDNIS 90 /  DIE GRÜNEN

(Parlamentarischer / politischer) Staatssekretär

Jürgen Walter, MdL, BÜNDNIS 90 /  DIE GRÜNEN

Innenministerium Innenminister

Reinhold Gall, MdL, SPD

Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft Umweltminister

Franz Untersteller, MdL, BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN

Ministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie, Frauen und Senioren Sozialministerin

Katrin Altpeter, MdL, SPD

Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Verbraucherminister

Alexander Bonde, BÜNDNIS 90 /  DIE GRÜNEN, ohne Mandat

Justizministerium Justizminister

Rainer Stickelberger, MdL, SPD

(Fortsetzung nächste Seite)

372 Anhänge Tabelle (Fortsetzung) Staatsministerium, Ressorts

Personen, Parteizugehörigkeit, MdL

Ministerium für Verkehr und Infrastruktur Verkehrsminister

Winfried Hermann, BÜNDNIS 90 /  DIE GRÜNEN, ohne Mandat

(Parlamentarische) Staatssekretärin und Lärmschutzbeauftragte der Landes­regierung

Gisela Splett, MdL, BÜNDNIS 90 /  DIE GRÜNEN

Ministerium für Integration Ministerin für Integration

Bilkay Öney, SPD (ohne Mandat)

2. Regierungsmitglieder und Parlamentarische in Bayern26 Staatskanzlei, Ressorts

Personen, Parteizugehörigkeit

Bayerische Staatskanzlei Ministerpräsident

Horst Seehofer, CSU

Leiter der Bayerischen Staatskanzlei, Staatsminister

Thomas Kreuzer, CSU

Staatsministerin für Bundes- und Europaangelegenheiten

Emilia Müller, CSU

Bayerisches Staatsministerium des Innern Staatsminister

Joachim Herrmann, CSU

(Parlamentarischer) Staatssekretär

Gerhard Eck, CSU

Bayerisches Staatsministerium der Justiz und für Verbraucherschutz Staatsministerin

Beate Merk, CSU

Bayerisches Staatsministerium für Wissenschaft, Forschung und Kunst Staatsminister

Wolfgang Heubisch, FDP

26  16. Wahlperiode. Grau hinterlegt sind die mit Parlamentarischen besetzten Ressorts. Quelle: Eigene Darstellung nach Informationen unter www.bayern.de und www.bayern.landtag.de. Ohne Mandat war nur Horst Seehofer. Frauenanteil: 18 Kabinettsmitglieder insgesamt, davon 5 Frauen, das entspricht einem Anteil von 27,78 Prozent. 6 Parlamentarische insgesamt, davon 2 Frauen, das entspricht einem Anteil von 33,33 Prozent.



C. Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber in Bund und Ländern373 Staatskanzlei, Ressorts

Personen, Parteizugehörigkeit

Bayerisches Staatsministerium für Unterricht und Kultus Staatsminister

Ludwig Spaenle, CSU

(Parlamentarischer) Staatssekretär

Bernd Sibler, CSU vorher: Marcel Huber, CSU (2008 bis 2011)

Bayerisches Staatsministerium der Finanzen Staatsminister

Markus Söder, CSU

(Parlamentarischer) Staatssekretär

Franz Josef Pschierer, CSU

Bayerisches Staatsministerium für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie Staatsminister

Martin Zeil, FDP

(Parlamentarische) Staatssekretärin

Katja Hessel, FDP

Bayerisches Staatsministerium für Umwelt und Gesundheit Staatsminister

Marcel Huber, CSU

(Parlamentarische) Staatssekretärin

Melanie Huml, CSU

Bayerisches Staatsministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Staatsminister

Helmut Brunner, CSU

Bayerisches Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen Staatsministerin

Christine Haderthauer, CSU

(Parlamentarischer) Staatssekretär

Markus Sackmann, CSU

3. Parlamentarische in Nordrhein-Westfalen Staatskanzlei, Ressorts

Zeitraum

Personen, Parteizugehörigkeit

Staatskanzlei

1986 bis 1990

Ilse Ridder-Melchers, MdL, SPD

Innenministerium

2005 bis 2010

Manfred Palmen, MdL, CDU (Fortsetzung nächste Seite)

374 Anhänge Tabelle (Fortsetzung) Staatskanzlei, Ressorts

Zeitraum

Personen, Parteizugehörigkeit

Ministerium für Wirtschaft, Energie, Bauen, Wohnen und Verkehr

2010 bis 2012

Ministerium für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz

seit Mitte 2012

Horst Becker, MdL, BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN

4. Parlamentarische in Mecklenburg-Vorpommern Staatskanzlei, Ressorts

Zeitraum

Personen, Parteizugehörigkeit

Staatskanzlei (Bürgerbeauftragter)

1990 bis 1994

Hans Joachim Kalendrusch, MdL, CDU

Staatskanzlei

1994 bis 2002

Karla Staszak, MdL, SPD

Staatskanzlei

2002 bis 2011

Margret Seemann, MdL, SPD

D. Einzelne Auswertungen für den Bund I. Aufgaben und Befugnisse der Parlamentarischen

27

BK

AA

BMI

BMJ

BMF BMWi BMAS BMELV

Reden im Bundestag

×

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×

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×

×

×

×

Beantwortung von Fragen im Bundestag

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×

×

×

×

Aufgaben27

27  ×  steht für Aufgaben und Befugnisse, die aus §§ 14 Abs. 2, 23 Abs. 2 GOBReg folgen,  für solche, die sich aus Hausanweisungen ergeben, ×  wenn sie aus beidem folgen. Keine schriftlichen Weisungen gab es im BK, BMELV, BMFSFJ, BMU, BMG (Auskunft der Häuser), 17. Wahlperiode, Stand: Juni 2012. Keine Informationen lagen vor aus dem BMZ. Quelle: eigene Auswertung, angelehnt an die Darstellung im Bericht der Projektgruppe für Regierungs- und Verwaltungsreform, 1969, S. 149.



D. Einzelne Auswertungen für den Bund375 BK

AA

BMI

BMJ

BMF BMWi BMAS BMELV

×

×

×

×

×

×

×

×

×

×

×

×

×

×

×

×

Schreiben auf Anfragen von MdB Vertretung in Bundestagsausschüssen Vertretung in Fraktions­ gremien Vertretung im Kabinett Beteiligung an Gesetzgebungsvorhaben Repräsentation Sitzungen des Bundesrates Bundesrats­ ausschüsse Vermittlungs­ ausschuss Befugnisse Unterrichtungen Auskunfts- und Aktenvorlagerechte Zeichnungs­ rechte BMVg BMFSFJ BMG BMVBS BMU BMBF (BMZ) Aufgaben Reden im Bundestag

×

×

×

×

×

×

×

Beantwortung von Fragen im Bundestag

×

×

×

×

×

×

×

(Fortsetzung nächste Seite)

376 Anhänge Tabelle (Fortsetzung) BMVg BMFSFJ BMG BMVBS BMU BMBF (BMZ) Schreiben auf Anfragen von MdB Vertretung in Bundestagsausschüssen Vertretung in Fraktionsgremien Vertretung im Kabinett

×

×

×

×

×

×

×

×

×

×

×

×

×

×

Beteiligung an Gesetzgebungsvorhaben Repräsentation Sitzungen des Bundesrates Bundesrats­ ausschüsse Vermittlungs­ ausschuss Befugnisse Unterrichtungen Auskunfts- und Aktenvorlagerechte Zeichnungs­ rechte



D. Einzelne Auswertungen für den Bund377

II. Beantwortung parlamentarischer Anfragen

2829

Beantwortung28 parlamentarischer Anfragen im Bundestag in der 16.  Wahlperiode Ressorts (Anzahl PStS)

PStS

BK (3)

  233

   13

21

   267

87,27

AA (2)

  593

  162

 1

   756

78,44

BMI (2)

  772

  368

 1

 1.141

67,66

BMJ (1)

  299

   31

42

   372

80,38

BMF (2)

1.324

   89

 2

 1.415

93,57

BMWi (3)

  427

  382

 2

   811

52,65

BMAS (2)

  562

  279

 1

   842

66,75

BMELV (2)

  516

   16

 3

   535

96,45

BMVg (2)

  561

   28

 1

   590

95,08

BMFSFJ (1)

  288

   32

 1

   321

89,72

BMG (2)

  430

   47

 1

   478

89,96

BMVBS (3)

1.614

    0

 1

 1.615

99,94

BMU (2)

  509

  201

 6

   716

71,09

BMBF (2)

  375

   73

 5

   453

82,78

BMZ (1)

   73

   40

 8

   121

60,33

Gesamt

8.576

1.761

98

10.435

82,18

Beamtete Regierungs­ Kanzler, Minister, StS mitglieder StS, PStS gesamt

Anteil PStS in Prozent29

28  Die Aufstellung berücksichtigt entsprechend der Rechercheoptionen Antworten auf Schriftliche, Mündliche und Dringliche Fragen. Nicht berücksichtigt sind Ressortänderungen. Quelle: eigene Auswertung. Recherche im Dokumentations- und Informationssystem für Parlamentarische Vorgänge (DIP) http: /  / dip21.bundestag.de /  dip21.web / bt) wie folgt: „Aktivitäten – erweiterte Suche – Funktion [Parl. Staats­ sekr. / Staatsmin. / Bundesmin. / alle] – Ressort – Aktivität Antwort“. Mögliche Abweichungen zur Statistik der Parlamentarischen Kontrolltätigkeit der Parlamentsdokumentation des Deutschen Bundestages ergeben sich daraus, dass dort die Einzelfragen einzeln ausgewertet und gezählt sind, während im DIP auch mehrere Fragen als ein Vorgang erfasst sind. Stand: Ende Juli 2013. 29  Nicht-gewichteter Mittelwert.

378 Anhänge Beantwortung parlamentarischer Anfragen im Bundestag in der 17.  Wahlperiode Ressorts (Anzahl PStS)

PStS

Beamtete Regierungs- Kanzler, Minister, StS mitglieder StS, PStS gesamt

Anteil PStS in Prozent

BK (3)

   219

    0

25

   244

89,75

AA (2)

 1.112

  391

 0

 1.503

73,99

BMI (2)

 1.101

  407

 0

 1.508

73,01

BMJ (1)

   439

   24

 7

   470

93,40

BMF (2)

 2.244

  191

 1

 2.436

92,12

BMWi (3)

   687

  869

 0

 1.556

44,15

BMAS (2)

 1.443

  515

 0

 1.958

73,70

BMELV (2)

   718

    4

 0

   722

99,45

BMVg (2)

   923

   23

 6

   952

96,95

BMFSFJ (1)

   703

   58

 1

   762

92,26

BMG (2)

 1.013

   20

 0

 1.033

98,06

BMVBS (3)

 2.603

    0

 3

 2.606

99,88

BMU (2)

 1.284

   74

 1

 1.359

94,48

BMBF (2)

   806

   37

 0

   843

95,61

BMZ (1)

   481

   73

 6

   560

85,89

Gesamt

15.776

2.686

50

18.512

85,22

30

Beteiligung bei der Befragung der Bundesregierung in der 17.  Wahlperiode30 Funktion

Amtsinhaber / in

Häufigkeit

Bundeskanzlerin

Angela Merkel, CDU

 0

Chef des Bundeskanzleramtes

Ronald Pofalla, CDU

 0

Staatsminister für Kultur und Medien Bernd Neumann, CDU

 4

Staatsminister

24

Eckart von Klaeden, CDU

30  Befragung der Bundesregierung gemäß § 106 Abs. 2 GOBT i. V. m. Anlage 7 zur GOBT; 69 Mal in der 17. Wahlperiode; Quelle: eigene Auswertung im DIP (vgl. Fn. 28).



D. Einzelne Auswertungen für den Bund379

Beteiligung bei der Befragung der Bundesregierung in der 17.  Wahlperiode Funktion

Amtsinhaber / in

Staatsministerin

Maria Böhmer, CDU

2

Bundesminister für Wirtschaft und Technologie

Philipp Rösler, FDP (seit 12.  Mai 2011) vorher: Rainer Brüderle, FDP

2

Parlamentarischer Staatssekretär

Hans-Joachim Otto, FDP

1

Parlamentarischer Staatssekretär

Ernst Burgbacher, FDP

0

Parlamentarischer Staatssekretär

Peter Hintze, CDU

1

Bundesminister des Auswärtigen

Guido Westerwelle, FDP

4

Staatsministerin

Cornelia Pieper, FDP

1

Staatsminister

Michael Link, FDP (seit 24. Januar 2012) vorher: Werner Hoyer, FDP

2

Hans-Peter Friedrich, CSU (seit 3.  März 2011) vorher: Thomas de Maizière, CDU

4

Parlamentarischer Staatssekretär

Christoph Bergner, CDU

1

Parlamentarischer Staatssekretär

Ole Schröder, CDU

5

Bundesministerin der Justiz

Sabine Leutheusser-Schnarrenberger, FDP

7

Parlamentarischer Staatssekretär

Max Stadler, FDP (verstorben am 12. Mai 2013)

1

Bundesminister der Finanzen

Wolfgang Schäuble, CDU

2

Parlamentarischer Staatssekretär

Steffen Kampeter, CDU

5

Parlamentarischer Staatssekretär

Hartmut Koschyk, CSU

1

Bundesministerin für Arbeit und Soziales

Ursula von der Leyen, CDU (seit 30.  November 2009) vorher: Franz Josef Jung, CDU

1

Parlamentarischer Staatssekretär

Ralf Brauksiepe, CDU

0

Parlamentarischer Staatssekretär

Hans-Joachim Fuchtel, CDU

1

Bundesminister des Innern

Häufigkeit

2

4

0

2

(Fortsetzung nächste Seite)

380 Anhänge Tabelle (Fortsetzung) Beteiligung bei der Befragung der Bundesregierung in der 17.  Wahlperiode Funktion

Amtsinhaber / in

Bundesministerin für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz

Ilse Aigner, CSU

3

Parlamentarischer Staatssekretär

Gerd Müller, CSU

2

Parlamentarischer Staatssekretär

Peter Bleser, CDU (seit 18. Februar 2011) vorher: Julia Klöckner, CDU

0

Thomas de Maizière, CDU (seit 3.  März 2011) vorher: Karl-Theodor Freiherr zu Guttenberg, CSU

0

Parlamentarischer Staatssekretär

Thomas Kossendey, CDU

0

Parlamentarischer Staatssekretär

Christian Schmidt, CSU

0

Bundesministerin für Familie, Senioren, Frauen und Jugend

Kristina Schröder, CDU (seit 30.  November 2009) vorher: Ursula von der Leyen, CDU

5

Parlamentarischer Staatssekretär

Hermann Kues, CDU

0

Bundesminister für Gesundheit

Daniel Bahr, FDP (seit 12.  Mai 2011) vorher: Philipp Rösler, FDP

4

Ulrike Flach, FDP (seit 12. Mai 2011) vorher: Daniel Bahr, FDP

0

Parlamentarische Staatssekretärin

Annette Widmann-Mauz, CDU

1

Bundesminister für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung

Peter Ramsauer, CSU

1

Parlamentarischer Staatssekretär

Jan Mücke, FDP

1

Parlamentarischer Staatssekretär

Enak Ferlemann, CDU

2

Parlamentarischer Staatssekretär

Andreas Scheuer, CSU

0

Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit

Peter Altmaier, CDU (seit 22.  Mai 2012) vorher: Norbert Röttgen, CDU

1

Bundesminister der Verteidigung

Parlamentarische Staatssekretärin

Häufigkeit

0

2

0

3

1

4



D. Einzelne Auswertungen für den Bund381

Beteiligung bei der Befragung der Bundesregierung in der 17.  Wahlperiode Funktion

Amtsinhaber / in

Häufigkeit

Parlamentarische Staatssekretärin

Ursula Heinen-Esser, CDU

3

Parlamentarische Staatssekretärin

Katherina Reiche, CDU

2

Bundesministerin für Bildung und Forschung

Johanna Wanka, CDU (seit 14.  Februar 2013) vorher: Annette Schavan, CDU

2

Parlamentarischer Staatssekretär

Thomas Rachel, CDU

3

Parlamentarischer Staatssekretär

Helge Braun, CDU

1

Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung

Dirk Niebel, FDP

2

Parlamentarische Staatssekretärin

Gudrun Kopp, FDP

2

III. Reden in Bundestag und Bundesrat

3

3132

Reden im Plenum von Bundestag und Bundesrat in der 16.  Wahlperiode31 Bundestag Ressorts (Zahl der PStS)

PStS

Regierungsmitglieder

Kanzler, Minister und PStS gesamt

Anteil PStS in Prozent32

BK (3)

16

30

46

34,78

AA (2)

44

51

95

46,32

BMI (2)

13

30

43

30,24

(Fortsetzung nächste Seite) 31  Quelle: eigene Auswertung; Recherche im DIP (http: /  / dip21.bundestag.de /  dip21.web / bt = Dokumentations- und Informationssystem für Parlamentarische Vorgänge): „Aktivitäten – erweiterte Suche – Funktion [Parl. Staatssekr. / Staatsmin. /  Bundeskanzl. / Bundesmin.  f. besondere Aufgaben und Chef des Bundeskanzleramtes] – Ressort – Aktivität Rede“ (ohne zu Protokoll gegebene Reden gemäß § 78 Abs. 6 GOBT); erfasst sind 233 Plenumssitzungen des Bundestages und 47 Sitzungen des Bundesrates in der 16. Wahlperiode. Beamtete Staatssekretärinnen und Staatssekretäre aller Ressorts haben in beiden Wahlperioden insgesamt 16 Reden im Bundesrat (11 und 5) und keine im Bundestag gehalten; sie sind deshalb nicht gesondert ausgewiesen. 32  Nicht-gewichteter Mittelwert.

382 Anhänge Tabelle (Fortsetzung) Reden im Plenum von Bundestag und Bundesrat in der 16.  Wahlperiode Bundestag Ressorts (Zahl der PStS)

PStS

Regierungsmitglieder

Kanzler, Minister und PStS gesamt

Anteil PStS in Prozent

BMJ (1)

 35

 45

 80

43,75

BMF (2)

 31

 52

 83

37,35

BMWi (3)

 37

 23

 60

61,67

BMAS (2)

 53

 33

 86

61,63

BMELV (2)

 11

 23

 34

32,35

BMVg (2)

  8

 52

 60

13,33

BMFSFJ (1)

  7

 31

 38

18,42

BMG (2)

 12

 29

 41

29,27

BMVBS (3)

 24

 22

 46

52,17

BMU (2)

 14

 47

 61

22,95

BMBF (2)

  3

 31

 34

 8,80

BMZ (1)

  3

 20

 23

13,04

Gesamt

311

519

830

37,46

BK (3)

 1

 5

 6

16,67

AA (2)

 6

 1

 7

85,71

BMI (2)

 7

 1

 9

77,78

BMJ (1)

31

 5

38

81,58

BMF (2)

17

14

31

54,84

BMWi (3)

22

 1

24

91,67

BMAS (2)

 9

 5

14

64,29

BMELV (2)

 5

 1

 6

83,33

BMVg (2)

 0

 0

 0

–

BMFSFJ (1)

 7

 0

 8

87,50

Bundesrat



D. Einzelne Auswertungen für den Bund383

Reden im Plenum von Bundestag und Bundesrat in der 16.  Wahlperiode Bundestag Ressorts (Zahl der PStS)

PStS

Regierungsmitglieder

Kanzler, Minister und PStS gesamt

Anteil PStS in Prozent

BMG (2)

  6

 3

 14

 42,86

BMVBS (3)

  7

 2

 10

 70,00

BMU (2)

  5

 0

  6

 83,33

BMBF (2)

  4

 0

  4

100,00

BMZ (1)

  0

 0

  0

–

Gesamt

127

38

177

  71,75

3334

Reden im Plenum von Bundestag und Bundesrat in der 17.  Wahlperiode33 Bundestag Ressorts (Zahl der PStS)

PStS

Regierungsmitglieder

Kanzler, Minister und PStS gesamt

Anteil PStS in Prozent34

BK (3)

11

34

45

24,44

AA (2)

25

59

84

29,76

BMI (2)

29

27

56

51,79

BMJ (1)

 5

26

31

16,13

BMF (2)

47

42

89

52,18

BMWi (3)

18

35

53

33,96

BMAS (2)

17

29

46

36,96

BMELV (2)

 7

14

21

33,33

BMVg (2)

14

51

65

21,54

BMFSFJ (1)

 5

28

33

15,15

(Fortsetzung nächste Seite) 33  Zu Recherchedetails siehe Fn. 31; Stand Ende Juli 2013: 251 Plenumssitzungen im Bundestag und 50 Sitzungen im Bundesrat. 34  Nicht-gewichteter Mittelwert.

384 Anhänge Tabelle (Fortsetzung) Reden im Plenum von Bundestag und Bundesrat in der 17.  Wahlperiode Bundestag Ressorts (Zahl der PStS)

PStS

Regierungsmitglieder

Kanzler, Minister und PStS gesamt

Anteil PStS in Prozent

BMG (2)

 10

 30

 40

25,00

BMVBS (3)

 19

 23

 42

45,24

BMU (2)

 12

 33

 45

26,67

BMBF (2)

 16

 31

 47

34,04

BMZ (1)

  2

 14

 16

12,50

Gesamt

237

476

713

33,24

BK (3)

  3

 4

  7

 42,86

AA (2)

  2

 1

  3

 66,67

BMI (2)

  9

 0

  9

100,00

BMJ (1)

 20

 1

 21

 95,24

BMF (2)

 15

 6

 21

 71,43

BMWi (3)

 18

 2

 20

 90,00

BMAS (2)

 11

 4

 15

 73,33

BMELV (2)

 15

 0

 15

100,00

BMVg (2)

  1

 0

  1

100,00

BMFSFJ (1)

  9

 3

 12

 75,00

BMG (2)

  8

11

 19

 42,11

BMVBS (3)

 11

 0

 11

100,00

BMU (2)

  6

 7

 13

 46,15

BMBF (2)

  1

 5

  6

 16,67

BMZ (1)

  0

 0

  0

–

Gesamt

129

44

173

  74,57

Bundesrat



D. Einzelne Auswertungen für den Bund385

IV. Aktuelle Stunden im Bundestag

35

Beteiligung der Parlamentarischen bei Aktuellen Stunden in der 17.  Wahlperiode35 Funktion

Amtsinhaber / in

Reden bei Aktuellen Stunden

Bundeskanzlerin

Angela Merkel, CDU

0

Chef des Bundeskanzleramtes

Ronald Pofalla, CDU

0

Staatsminister für Kultur und Medien

Bernd Neumann, CDU

0

Staatsminister

Eckart von Klaeden, CDU

0

Staatsministerin

Maria Böhmer, CDU

0

Bundesminister für Wirtschaft und Technologie

Philipp Rösler, FDP (seit 12.  Mai 2011) vorher: Rainer Brüderle, FDP

4 1

Parlamentarischer Staatssekretär

Hans-Joachim Otto, FDP

2

Parlamentarischer Staatssekretär

Ernst Burgbacher, FDP

0

Parlamentarischer Staatssekretär

Peter Hintze, CDU

0

Bundesminister des Auswärtigen Guido Westerwelle, FDP

2

Staatsministerin

Cornelia Pieper, FDP

1

Staatsminister

Michael Link, FDP (seit 24. Januar 2012) vorher: Werner Hoyer, FDP

1

Bundesminister des Innern

Hans-Peter Friedrich, CSU (seit 3.  März 2011) vorher: Thomas de Maizière, CDU

3 3 3

Parlamentarischer Staatssekretär

Christoph Bergner, CDU

3

Parlamentarischer Staatssekretär

Ole Schröder, CDU

4

Bundesministerin der Justiz

Sabine Leutheusser-Schnarrenberger, FDP

2

(Fortsetzung nächste Seite) 35  131 Aktuelle Stunden in der 17. Wahlperiode insgesamt, nach der Fragestunde oder unabhängig davon; nicht immer ist die Bundesregierung anwesend. Quelle: eigene Auswertung im DIP (vgl. Fn. 28).

386 Anhänge Tabelle (Fortsetzung) Beteiligung der Parlamentarischen bei Aktuellen Stunden in der 17.  Wahlperiode Funktion

Amtsinhaber / in

Reden bei Aktuellen Stunden

Parlamentarischer Staatssekretär

Max Stadler, FDP (verstorben am 12. Mai 2013)

0

Bundesminister der Finanzen

Wolfgang Schäuble, CDU

4

Parlamentarischer Staatssekretär

Steffen Kampeter, CDU

9

Parlamentarischer Staatssekretär

Hartmut Koschyk, CSU

7 1

Bundesministerin für Arbeit und Ursula von der Leyen, CDU Soziales (seit 30.  November 2009) vorher: Franz Josef Jung, CDU

0

Parlamentarischer Staatssekretär

Ralf Brauksiepe, CDU

2

Parlamentarischer Staatssekretär

Hans-Joachim Fuchtel, CDU

0

Bundesministerin für Ernährung, Ilse Aigner, CSU Landwirtschaft und Verbraucherschutz

1

Parlamentarischer Staatssekretär

Gerd Müller, CSU

0

Parlamentarischer Staatssekretär

Peter Bleser, CDU (seit 18. Februar 2011) vorher: Julia Klöckner, CDU

0

Bundesminister der Verteidigung Thomas de Maizière, CDU (seit 3.  März 2011) vorher: Karl-Theodor Freiherr zu Guttenberg, CSU

0 2 3

Parlamentarischer Staatssekretär

Thomas Kossendey, CDU

0

Parlamentarischer Staatssekretär

Christian Schmidt, CSU

0

Bundesministerin für Familie, Senioren, Frauen und Jugend

Kristina Schröder, CDU (seit 30.  November 2009) vorher: Ursula von der Leyen, CDU

0

Parlamentarischer Staatssekretär

Hermann Kues, CDU

0

Bundesminister für Gesundheit

Daniel Bahr, FDP (seit 12.  Mai 2011) vorher: Philipp Rösler, FDP

3 0



D. Einzelne Auswertungen für den Bund387

Beteiligung der Parlamentarischen bei Aktuellen Stunden in der 17.  Wahlperiode Funktion

Amtsinhaber / in

Reden bei Aktuellen Stunden

Parlamentarische Staatssekretärin Ulrike Flach, FDP (seit 12. Mai 2011) vorher: Daniel Bahr, FDP

1

Parlamentarische Staatssekretärin Annette Widmann-Mauz, CDU

1

Bundesminister für Verkehr, Bau Peter Ramsauer, CSU und Stadtentwicklung

1

Parlamentarischer Staatssekretär

Jan Mücke, FDP

1

Parlamentarischer Staatssekretär

Enak Ferlemann, CDU

1

Parlamentarischer Staatssekretär

Andreas Scheuer, CSU

2

Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit

Peter Altmaier, CDU (seit 22.  Mai 2012) vorher: Norbert Röttgen, CDU

2

1

5

Parlamentarische Staatssekretärin Ursula Heinen-Esser, CDU

2

Parlamentarische Staatssekretärin Katherina Reiche, CDU

0

Bundesministerin für Bildung und Forschung

Johanna Wanka, CDU (seit 14.  Februar 2013) vorher: Annette Schavan, CDU

3

Parlamentarischer Staatssekretär

Thomas Rachel, CDU

1

Parlamentarischer Staatssekretär

Helge Braun, CDU

1

Bundesminister für wirtschaft­ liche Zusammenarbeit und Entwicklung

Dirk Niebel, FDP

2

Parlamentarische Staatssekretärin Gudrun Kopp, FDP

2

388 Anhänge

V. Fiktiver Terminkalender

36

Fiktiver Terminkalender der fiktiven Parlamentarischen […], MdB, CSU, im BMJ 36 Zeiten

Montag

Dienstag

Mittwoch

Donnerstag

Freitag

vormittags

Anreise

Ressort

Ressort

Unterausschuss Europarecht

8–13  Uhr

Besprechungen /  Termine Ressort

Bericht­ erstatter­ gespräche (Koalition)

Ressort Obleute­ gespräch Sitzungen:

Plenum (ab 9 Uhr)

Tage

AG Recht der CDU / CSUFraktion nachmittags

13–17  Uhr

AK I der CSU-Landesgruppe (Recht u. a.) Sitzung Fraktions­ vorstand (16 Uhr)

Fraktions­ sitzung (15 Uhr) ggf. Sitzung VermA (meist 17 Uhr)

Sitzung CSU-Landesgruppe (19 Uhr)

Staatssekretärsrunde

Rechts­ ausschuss Bundesrat

Besprechungen /  Termine Ressort

Plenum Bundestag (ab 13 Uhr) mit Regierungsbefragung, Fragestunde und Aktueller Stunde

Koalitionsgespräche

Öffentliche Anhörung (Rechts­ ausschuss)

Öffentliche Anhörung (Pet-Ausschuss) abends 17–22  Uhr

Rechts­ ausschuss Bundestag

Besprechungen /  Termine Ressort

Parlamentarischer Abend

Plenum Bundestag (ab 9 Uhr) Bundesrat (ab 9.30 Uhr)

Gruppe der Frauen Plenum (in der Regel bis zum Spätabend) Parlamentariergruppe

Heimreise, erste Termine im Wahlkreis

Abendtermine

36  Hinweis: Es handelt sich um mögliche Termine von Parlamentarischen in der Sitzungswoche, die dem Rhythmus der parlamentarischen Beratungen folgen; sonstige Verpflichtungen wie Besprechungen, Telefontermine, Interviews, kurzfristige Rücksprachen und Treffen mit Kolleginnen und Kollegen, Interessengruppen, Bürgerinnen und Bürgern etc. kommen hinzu; am Wochenende geht es regelmäßig um Wahlkreisarbeit. Quelle: eigene Auswertung und Zusammenstellung der Termine von Plenum und Ausschüssen in Bundestag und Bundesrat (www.bundestag.de, www. bundesrat.de); außerdem Netzauftritte von Parlamentarischen Staatssekretären in der 17. Wahlperiode: Jan Mücke, MdB, FDP, im BMVBS, Hermann Kues, MdB, CDU im BMFSFJ, letzter Aufruf der Seiten am 15. Mai 2013, und Gerd Müller, MdB, CSU, im BMELV, letzter Aufruf der Seite am 10. Oktober 2013; vgl. außerdem von Oertzen, in: Schrenk / Soldner, FS für Ismayr, 2010, S. 303 (305 f.).

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Sachverzeichnis Akzessorietät  41, 159, 165 Altersversorgung –– Baden-Württemberg  177 –– Bayern  179 –– Bund  174 –– Mecklenburg-Vorpommern  181 –– Nordrhein-Westfalen  182 Ältestenrat  256, 257 Amtsbezüge –– Baden-Württemberg  176 –– Bayern  178 –– Bund  170 –– Funktionszulagen  101, 114 –– Gesetzesvorbehalt  124 –– Justiziabilität  134 –– Mecklenburg-Vorpommern  179 –– Nordrhein-Westfalen  181 –– Orientierungsgrößen  169 Amtshaftungsansprüche  207 Anrechnung –– „Doppelalimentation“  105 –– Gesetzesvorbehalt  125 –– Justiziabilität  213 –– Reformüberlegungen  353 Anrede  184 Aussagegenehmigung –– Justiziabilität  343 –– Untersuchungsausschuss  186 Beamtete Staatssekretäre  48 –– Abgrenzung  21 –– Ausschüsse  261 –– Fragestunde  313 –– Funktionsvorbehalt  94 –– Regierung  23 –– Weisungsrechte  227

Beauftragte  73, 301 –– Bayern  280 –– Bundeskanzleramt  224, 227, 261 –– Bundesministerien  229 –– Mecklenburg-Vorpommern  285 –– Öffentlichkeitsarbeit  338 –– Rechtsgrundlagen  50 Berichterstatter  265 –– Berichterstattergespräche  253, 262, 321 –– Haushaltsausschuss  233 Contreminister  85, 306 Demokratieprinzip  81, 95, 113 Disziplinarrecht  206, 284, 341 Doppelstellung –– Protokoll  185 –– Sanktionen  204 Fragestunde  313, 316, 325, 326, 333 Fraktionsgeschäftsordnung  49, 267 Freies Mandat –– Funktionszulagen  102 –– Spannungsverhältnis  97 Funktionen der Parlamente  217, 325 Funktionentrennung  87 –– Unvereinbarkeiten  194 Funktionsvorbehalt  92, 112, 113 Funktionszulagen –– Freiheit des Mandats  101 –– Justiziabilität  134 Geschäftsführende Regierung  143, 159, 163 Gewaltenteilung/Gewaltenverschränkung –– Dimensionen  82

Sachverzeichnis413 –– Durchbrechungen  86 –– Gesetzesvorbehalt  116 –– Homogenitätsgebot  110 –– Justiziabilität  130 –– Länder  111, 112 –– „Neuer Dualismus“  89 –– Personalunion  87 –– Zugriffsrecht  116 Grundrechte –– Gesetzesvorbehalt  126, 129 –– Karenzzeiten  191 Hausanweisungen –– Baden-Württemberg  54, 66 –– Bayern  59 –– Bund  45 Haushalt  37, 215, 221 –– Bedarfsanmeldungen  233 –– Gesetzesvorbehalt  124 –– Kontrolle  322 –– Öffentlichkeitsarbeit  338 Homogenitätsgebot  107, 111, 115 Initiativrecht  219, 245 Karenzzeiten  126, 189, 354 Koalitionsvereinbarungen  145 –– Länder  146 Kostenpauschale –– Kürzung  168, 171, 177, 178, 180 –– Öffentlichkeitsarbeit  339 Legislatives Zugriffsrecht  116, 119, 127, 128 Mandatsausübung  99, 188 Mandatsverlust  161, 167 Minister ohne Geschäftsbereich  149 Ministerialbürokratie  220 –– Ausschüsse  264 –– Kontrolle  305 –– Ressourcen  243 Misstrauensvotum

–– Bund  324 –– Länder  110 Nebentätigkeiten  199 Normprüfung –– Bayern  59, 280 –– Normenkontrollrat  231 –– Rechtsförmlichkeit  235, 280 Öffentlich-rechtliches Amtsverhältnis –– Begriff  156 –– Disziplinarrecht  206 –– Funktionsvorbehalt  93 –– Strafgesetzbuch  211 Opposition –– Anhörungen  262 –– Arbeitskreise/Arbeitsgruppen  248, 252 –– Ausschüsse  258, 264 –– Informationszugang  232 –– Justiziabilität  130 –– Kontrolle  308 –– „Neuer Dualismus“  89 –– Plenardebatten  333 Organisationsgewalt  116 –– Bundeskanzler  142 –– Bundesministerien  44 –– Länder  127 –– Ressortfinanzierung  215 Organstreit –– Bestellung  214 –– Entlassung  215 –– Fragerecht  75, 343 –– Funktionszulagen  133 –– Öffentlichkeitsarbeit  343 Parlamentarische Unterstaatssekretäre  39 Parlamentarische Verantwortlichkeit  97, 110, 114, 205, 228 Parlamentarischer Rat  20, 26, 84 Parlamentarisches Regierungssystem  105, 109, 125, 348

414 Sachverzeichnis Parlamentsfunktionen  31 Proporz  145 Rechtsetzung durch die Europäische Union  295 –– Länder  299 Staatssekretärsrunde  233 –– Staatssekretärsausschuss für Europa­ fragen  297 –– Staatssekretärsausschuss ländlicher Raum  60 Stimmrecht –– im Ältestenrat  256 –– im Arbeitskreis/den Arbeitsgruppen  250 –– im Ausschuss  318 –– im Bundesrat  238 –– im EU-Ministerrat  298 –– im Kabinett  51, 53, 236, 277, 284 –– im Plenum  194, 293 Übergangsgeld –– Baden-Württemberg  177 –– Bayern  178 –– Bund  174 –– Mecklenburg-Vorpommern  181 –– Nordrhein-Westfalen  182

Verhaltensregeln  103, 168, 187, 211 Vermittlungsausschuss  196, 268, 301, 308 Vortragshonorar  201 Wahlperiodenwechsel  143, 165 Weisungsrechte –– Baden-Württemberg  67, 276, 284 –– Bayern  278 –– Bundesministerien  225, 341, 352 –– Justiziabilität  341 –– Mecklenburg-Vorpommern  286 –– Minister  97 –– Nordrhein-Westfalen  287 Zahl der Parlamentarischen –– 16. und 17. Wahlperiode  146 –– Baden-Württemberg  148, 152 –– Bayern  151 –– Begrenzung  107, 355 –– Ernennungsverfahren  141 –– Justiziabilität  215 –– Koalitionsvereinbarungen  145 –– Kontrolle  332 –– Verfassungsrechtliche Grenzen  81 Zitierrecht  110, 248, 317 Zwischenrufe  316, 329