Die Entwicklung des Zollbegriffs im europarechtlichen Zollrecht. 3428186699, 9783428186693

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Schriften zum Europäischen Recht Band 214

Die Entwicklung des Zollbegriffs im europarechtlichen Zollrecht Von Stephanie Goebel

Duncker & Humblot · Berlin

STEPHANIE GOEBEL

Die Entwicklung des Zollbegriffs im europarechtlichen Zollrecht

Schriften zum Europäischen Recht Herausgegeben von

Siegfried Magiera · Detlef Merten Matthias Niedobitek · Karl-Peter Sommermann

Band 214

Die Entwicklung des Zollbegriffs im europarechtlichen Zollrecht Von Stephanie Goebel

Duncker & Humblot · Berlin

Die Rechtswissenschaftliche Fakultät der Westfälischen Wilhelms-Universität zu Münster hat diese Arbeit im Jahr 2021 als Dissertation angenommen.

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D6 Alle Rechte vorbehalten © 2024 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Satz: Fotosatz Voigt, Berlin Druck: CPI books GmbH, Leck Printed in Germany ISSN 0937-6305 ISBN 978-3-428-18669-3 (Print) ISBN 978-3-428-58669-1 (E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 Internet: http://www.duncker-humblot.de

Meiner Familie

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Sommersemester 2021 von der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster als Dissertation angenommen. Literatur und Rechtsprechung konnten bis Mai 2020 berücksichtigt werden. Bei meinem Doktorvater Herrn Prof. Dr. Hans-Michael Wolffgang bedanke ich mich herzlich für die Betreuung der Arbeit und seine wertvollen Anregungen im Rahmen des Entstehungsprozesses. Bedanken möchte ich mich auch bei Herrn Prof. Dr. Walter Summersberger für die Erstellung des Zweitgutachtens. Außerdem danke ich den Herausgebern der „Schriften zum Europäischen Recht“ für die Aufnahme meiner Arbeit in die Schriftenreihe. Meiner Familie sowie Freundinnen und Freunden, die mich während des Studiums und der Promotionszeit begleitet haben, danke ich von ganzem Herzen für ihre Unterstützung. Meiner Familie, insbesondere meinen Eltern, ist diese Arbeit gewidmet. Berlin, im Frühjahr 2023

Stephanie Goebel

Inhaltsverzeichnis Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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A. Ziel und Gegenstand der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B. Vorspann zur Methodik: Bestimmung des „Unionsbegriffs“ Zoll . . . . . . . . . . . . . I. „Wort“ und „Begriff“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Autonome (Zoll-)Begriffsbildung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Der Zollbegriff im Verständnis der Unionsakteure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Sprachenvielfalt in der Europäischen Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Methodische Besonderheit bei der Bestimmung des „Rechtsbegriffs“ Zoll . .

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C. Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. Kapitel Historische und volkswirtschaftliche Grundlagen A. Der Zoll aus historischer Perspektive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Altertum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Erste Erscheinungsformen des europäischen Zolls . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Zollvorbilder aus Mesopotamien und Ägypten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Zollnachweise auf Kreta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Verbreitung des Zolls im europäischen Raum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Das klassische Griechenland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Hellenistische Zeit am Beispiel des ptolemäischen Ägyptens . . . . . . . c) Rom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Zollpolitische Zielsetzung des Altertums . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Mittelalter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Neuzeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Der Zoll während des Merkantilismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Der wirtschaftliche Liberalismus in der Zollpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Die Rückkehr zum Protektionismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Der Zoll und die Handelsliberalisierung im 20./21. Jahrhundert . . . . . . . IV. Rückschlüsse auf Begriffsmerkmale des Zolls? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Handelspolitische Bedeutung des Zolls . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. „Grenz- bzw. Gebietszoll“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Verwendung der Begriffe in der Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

34 34 35 36 36 37 37 37 38 39 40 40 42 43 45 45 46 51 52 52 53 54

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Inhaltsverzeichnis

B. Der Zoll aus volkswirtschaftlicher Perspektive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Aufnahme von internationalem Handel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Theorie der absoluten Kostenvorteile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Theorien der komparativen Kostenvorteile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) David Ricardo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Eli Heckscher und Bertil Ohlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Zollunionstheorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Handelsschaffender Effekt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Handelsumlenkender Effekt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Regulierung des Marktzugangs durch Zölle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Wirkung einer Zollerhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Motive einer Zollerhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Ökonomische Ansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Wirtschaftszollgedanke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Erziehungszollgedanke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Politische Ansätze zur Rechtfertigung (Exkurs) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Rückschlüsse auf Begriffsmerkmale des Zolls? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Kapitel Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union A. Vorüberlegungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Der EU-Zoll als „Wirtschaftszoll“? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Begriff des „Wirtschaftszollgedankens“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Meinungsstand zur methodischen Einordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Exkurs: Wirtschaftliche Betrachtungsweise im deutschen Steuerrecht . . . 4. Wirtschaftszollgedanke als wirtschaftliche Betrachtungsweise? . . . . . . . . a) Ökonomische Ausrichtung des Unionsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Wirtschaftliche Erwägungen bei der Auslegung von Unionsrecht . . . . 5. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Das Zollverständnis des GATT als „Auslegungshilfe“? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Bindung der Europäischen Union an das GATT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Der Zollbegriff des GATT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Handelsliberalisierung vs. Regulierung des Marktzugangs durch Zölle b) Grundsätzliches zum Zollverständnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Tariffs-only Maxime . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Zollbindung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Zollverhandlungsrunden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Begriffsmerkmale der „Ordinary customs duties“ . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Inhaltsverzeichnis

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aa) Merkmale der Zölle (OCD) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Abgrenzung zu „Other duties or charges of any kind“ (ODC) . . . d) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Das Unionszollrecht als Abgabenrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Unionsrechtlicher Abgabenbegriff: mögliche Rückschlüsse auf den Zollbegriff? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Das Verhältnis von Zollrecht und Steuerrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Exkurs: Der Begriff der Steuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Der Steuerbegriff in der deutschen Rechtsordnung . . . . . . . . . . . . bb) Der Steuerbegriff im Recht der Europäischen Union . . . . . . . . . . b) Mögliche Rückschlüsse vom Steuerbegriff auf den Zollbegriff . . . . . aa) Zollrecht als besonderes Steuerrecht – Meinungsstand . . . . . . . . . bb) Gesetzliche Fiktion als Steuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Zölle sind keine Steuern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Fazit: Relevanz für den Zollbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B. Der Zollbegriff im Recht der Unionsverträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Ausschließliche Unionskompetenz für das Zollrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Inhalt und Umfang der EU-Zollkompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Sachbereich der Zollunion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Art. 31 AEUV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Art. 33 AEUV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Gewährleistung der Grundfreiheit der Warenverkehrsfreiheit . . . (1) Grundfreiheiten als positive Kompetenzen? . . . . . . . . . . . . . . . (2) Grundfreiheiten als negative Kompetenzen? . . . . . . . . . . . . . . (3) Sachbereichs- oder Zielorientierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (4) Zwischenfazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Sachbereich der gemeinsamen Handelspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Begriff der „gemeinsamen Handelspolitik“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Autonome Handelspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Vertragliche Handelspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Unionskompetenz für das allgemeine Zollrecht: Beispiel des Unionszollkodex . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Konsequenz für die Mitgliedstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Der Zollbegriff i. S. v. Art. 28 ff. AEUV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Absolutes Zollverbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Bestimmung des Zollbegriffs in Abgrenzung zum Begriff zollgleicher Abgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Entwicklung des Begriffs „zollgleiche Abgabe“ in der EuGH-Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Inhaltsverzeichnis b) Systematisierung der Rechtsprechungslinien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Definitionsvorschläge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Würdigung der Definitionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Konkretisierung der Begriffsmerkmale der zollgleichen Abgabe . . . . . . . a) Abgabe bzw. finanzielle Belastung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Bezeichnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Hoheitlich auferlegt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Einseitig auferlegt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Grenzkausalität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Warenbezug . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . g) Höhe und Spürbarkeit der finanziellen Belastung . . . . . . . . . . . . . . . . . . h) Kostensteigerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i) Zweck der finanziellen Belastung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . j) Diskriminierende oder protektionistische Wirkung . . . . . . . . . . . . . . . . k) Zollgleiche Wirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Fazit: Tatbestandmerkmale des Zollbegriffs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Der Bedeutungswandel der europäischen Zollunion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Von der Zolltarif- zur Zollrechtsunion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. „Handelspolitischer Zoll“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Bekenntnis zur liberalen Außenhandelspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Autonome Handelspolitik mit Zollbezug . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Vertragliche Handelspolitik mit Zollbezug . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Exkurs: Agrar-Zölle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Zolleinnahmen als traditionelle Eigenmittel i. S. v. Art. 311 AEUV . . . . . . . . V. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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C. Der Zollbegriff des Unionszollkodex . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Sachlicher Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Räumlicher Anwendungsbereich: Zollgebiet der Union . . . . . . . . . . . . . . . 3. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Materielles Zollrecht des Unionszollkodex . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Verhältnis des Zollschuldrechts zum Zollverfahrens- und Zolltarifrecht . . 2. Entwicklungslinien des Zollschuldrechts im Hinblick auf den Wirtschaftszoll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Zollschuld-Richtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Zollschuld-Verordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Zollkodex und Unionszollkodex . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Exkurs: Ausfuhrzollschuld . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Entstehen der Einfuhrzollschuld . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Begriff der „Einfuhr“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

163 164 164 165 166 166 166 167 167 170 171 172 173 174

Inhaltsverzeichnis b) Bei einem ordnungsgemäßen Verhalten – Art. 77 UZK . . . . . . . . . . . . c) Bei einem nicht ordnungsgemäßen Verhalten – Art. 79 UZK . . . . . . . aa) Pflichtwidriges Verbringen in das Zollgebiet der Union . . . . . . . . bb) Entziehen aus zollamtlicher Überwachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Sonstige Pflichtverletzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Erlass und Erstattung, Art. 116 bis 123 UZK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Erlöschen der Zollschuld, Art. 124 bis 126 UZK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Abschließender Katalog der Erlöschenstatbestände . . . . . . . . . . . . . . . . b) Gesetzgeberische Konzeption . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Einziehung und Beschlagnahme einer abgabenpflichtigen Ware . . bb) Vollständige Zerstörung oder unwiederbringlicher Verlust . . . . . . cc) Keine erheblichen Auswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Verbringen aus dem Zollgebiet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Keine „rückwirkende“ Anwendung von Art. 124 UZK . . . . . . . . . . . . . d) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Sanktionen nach Art. 42 UZK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Regelungsinhalt und -umfang des Art. 42 UZK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Allgemeiner europäischer Sanktionsbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Spezielle Sanktionsmerkmale des Art. 42 UZK . . . . . . . . . . . . . . . b) Sanktionen und Zollschuldrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Harmonisierungsbestrebungen nationaler Zollsanktionen . . . . . . . . . . d) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Ergebnis zum Zollgedanken im materiellen Recht des Unionszollkodex III. Verfahrensrecht des Unionszollkodex . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Formelles Weltzollrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) EU-Zollverfahrensrecht: Systematik und Reform . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Rückschlüsse vom Charakter der Zollverfahren auf den Zollbegriff . . . . a) Zollverfahrensbegriff der revidierten Kyoto-Konvention . . . . . . . . . . . b) Zollverfahrensrecht des Unionszollkodex und der Wirtschaftszollgedanke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Überlassung zum zollrechtlich freien Verkehr . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Besondere Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Versand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Lagerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Verwendung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (4) Veredelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Ausfuhr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Ergebnis zum Zollgedanken im Verfahrensrecht des Unionszollkodex . .

13 175 177 178 182 185 188 192 192 193 193 196 197 199 201 202 203 203 204 205 206 206 207 208 209 209 209 212 213 213 214 214 215 216 217 219 220 223 224

14

Inhaltsverzeichnis

D. Fazit zum Wirtschaftszollgedanken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 3. Kapitel Fazit zum EU-Zollbegriff

228

A. Charakteristika des Zolls . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 B. Definitionsvorschlag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 Sachverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248

Abkürzungsverzeichnis a. A. AA AB ABl. Abs. AD-GVO AE AEUV a. F. Anm. Anstr. AO AöR APS Art. ASV Aufl. AW-Prax AWD Bd. BFH BGBl. BMF bspw. BT-Drucks. BVerfG BVerfGE bzgl. bzw. CETA COM ders. DSGVO DStR DV DVO

andere Ansicht Allgemeine Anlage/Anlagen (der revidierten Kyoto-Konvention) Appellate Body Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften/der Europäischen Union Absatz Antidumping-Grundverordnung Arbeitseinheit(en) Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union alte Fassung Anmerkung Anstrich Abgabenordnung Archiv des öffentlichen Rechts Allgemeines Präferenzsystem der Europäischen Union Artikel Antisubventionsverordnung Auflage Außenwirtschaftliche Praxis (Zeitschrift) Außenwirtschaftsdienst des Betriebs-Beraters (Zeitschrift) Band Bundesfinanzhof Bundesgesetzblatt Bundesministerium der Finanzen beispielsweise Bundestagsdrucksache Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts bezüglich beziehungsweise Comprehensive Economic and Trade Agreement European Commission derselbe Datenschutzgrundverordnung Deutsches Steuerrecht (Zeitschrift) Dienstvorschrift (ehemals Dienstanweisung) Durchführungsverordnung

16 EEA EFA EFTA EG EGV et al. et seq. et seqq. EU EuG EuGH EuGrCh EUR EuR EUV EuZW EWG EWGV EWR EWS f. ff. FHA FS GATS GATT geänd. GG ggf. GK grds. GZD GZT Hrsg. HS i. H. v. Iss. i. S. d. i. S. v. i.V. m.

Abkürzungsverzeichnis Einheitliche Europäische Akte Europäisches Forum für Außenwirtschaft, Verbrauchsteuern und Zoll e. V. European Free Trade Association (Europäische Freihandelszone) Europäische Gemeinschaft bzw. Gemeinschaften Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft et alii/et aliae („und andere“) Et sequens („and the following one“) Et sequentes („and the following“) Europäische Union Gericht der Europäischen Union Europäischer Gerichtshof Charta der Grundrechte der Europäischen Union Euro (Währung) Europarecht (Zeitschrift) Vertrag über die Europäische Union Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft Europäischer Wirtschaftsraum Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht (Zeitschrift) folgend folgende Freihandelsabkommen Festschrift General Agreement on Trade in Services (Allgemeines Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen) General Agreement on Tariffs and Trade (Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen) geändert Grundgesetz gegebenenfalls Grundkonvention (der revidierten Kyoto-Konvention) grundsätzlich Generalzolldirektion Gemeinsamer Zolltarif Herausgeber/Herausgeberinnen Harmonisiertes System in Höhe von Issue im Sinne des/der im Sinne von in Verbindung mit

Abkürzungsverzeichnis insbes. Kap. KOM m.w. N. n. Chr. Nr. OCD ODC p. para. RIW RKC Rn. Rs. S. s. o. SA st. Rspr. Slg. sog. TranspR TTIP u. a. ÜLG USA UZK UZK-DelVO UZK-DVO v. Chr. verb. Rs. Verf. vgl. VO Vol. Vorbem. VSWG WVK WCO WTO z. B. ZaÖRV

17

insbesondere Kapitel Europäische Kommission mit weiteren Nennungen nach Christus Nummer ordinary customs duties other duties or charges of any kind page(s) paragraph(s) Recht der internationalen Wirtschaft (Zeitschrift) revised Kyoto Convention (revidierte Kyoto-Konvention) Randnummer/Randnummern Rechtssache Seite/Seiten siehe oben Spezielle Anlage/Anlagen (der revidierten Kyoto-Konvention) ständige Rechtsprechung Sammlung sogenannte/sogenannter Transportrecht (Zeitschrift) Transatlantic Trade and Investment Partnership unter anderem Überseeische Länder und Gebiete United States of America (Vereinigte Staaten von Amerika) Zollkodex der Union (Unionszollkodex) Delegierte Verordnung zum Unionszollkodex Durchführungsverordnung zum Unionszollkodex vor Christus verbundene Rechtssachen Verfasserin vergleiche Verordnung Volume Vorbemerkung Vierteljahresschrift für Sozial- und Wirtschaftsgeschichte (Zeitschrift) Wiener Vertragsrechtskonvention (Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge) World Customs Organization (Weltzollorganisation) World Trade Organization (Welthandelsorganisation) zum Beispiel Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

18 ZfZ ZK ZK-DVO ZollVG ZollV ZRP ZStW zul.

Abkürzungsverzeichnis Zeitschrift für Zölle und Verbrauchssteuern Zollkodex der Gemeinschaften (Zollkodex) Durchführungsverordnung zum Zollkodex Zollverwaltungsgesetz Zollverordnung Zeitschrift für Rechtspolitik Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft zuletzt

Einleitung A. Ziel und Gegenstand der Untersuchung „Haben Zölle noch eine Zukunft?“ Diese Frage stellte Christiansen in den 1970er Jahren angesichts zunehmender Liberalisierungsbestrebungen im internationalen Handel. Er kam zu dem Ergebnis, dass mit einem „weltweiten Verschwinden der Zölle nicht zu rechnen“ sei,1 und sollte Recht behalten. Denn auch heute, knapp 50 Jahre später, bleiben Zölle ein zentrales Thema der internationalen und europäischen Handelspolitik. Der Fokus dieser Arbeit liegt auf der Abgabeform „Zoll“ am Beispiel der Europäischen Union. Dabei widmet sich die Arbeit im Wesentlichen den beiden Fragen: Welche Bedeutung haben Zollabgaben heutzutage in der Europäischen Union? Wie bestimmt sich der Begriff „Zoll“? Bislang fehlt es nämlich an einer „rechtlich verbindlichen und allgemeingültigen Begriffsbestimmung“2; sowohl im Primär- und Sekundärrecht der Europäischen Union als auch in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH). Unbekannt sind Zölle nicht – ganz im Gegenteil. Sie sind seit ihren ersten Erscheinungsformen in der Antike eine mehr oder weniger stark ausgeprägte „Begleiterscheinung des Handels“.3 Es besteht zweifelsfrei eine Allgemeinvorstellung von dem, was unter einem „Zoll“ zu verstehen ist. So ist etwa die aktuelle „Strafzoll“-Politik der US-Regierung in aller Munde.4 Gerade in diesen „Strafzöllen“ wird von vielen der Inbegriff eines Zolls gesehen. In diesem Zusammenhang zeigt sich jedoch laut Niestedt, dass die anlässlich der Strafzollpolitik geführte „handelspolitische Debatte [. . .] häufig an dem dafür bestehenden rechtlichen Rahmen vorbei[geht]“.5 Andere wiederum verstehen pauschal jede 1 Christiansen, ZfZ 1974, S. 98 (100). Für Henke ist das Abschätzen von Zukunft und Entwicklung des Zollrechts „eine mutige Prognose ins Blaue hinein“, in: Ulrich (Hrsg.), 5 Jahre Binnenmarkt, S. 81. 2 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Einführung, Rn. 13. Dies ist breiter Konsens in der Literatur zum Zollrecht, vgl. hierzu u. a. Christiansen, ZfZ 1974, S. 98 (98); Czyzowicz, Customs Law in the System of Law, S. 17, der sich zudem damit auseinandersetzt, „Zollrecht“ zu definieren. 3 Dorsch, ZfZ 1985, S. 294 (294). 4 Zu welthandelsrechtlichen und europarechtlichen Fragen: Herrmann/Glöcke, EuZW 2018, S. 477 ff.; Rinnert, ZfZ 2018, S. 110 ff.; Rogmann, AW-Prax 2018, S. 315 ff. 5 Niestedt in seinem Beitrag „,Strafzölle‘ und das WTO-Recht“, 11.04.2018 (abrufbar unter: https://www.exportmanager-online.de/nachrichten/liefern/strafzoelle-und-daswto-recht-5982 (letzter Abruf: 30.01.2023)).

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Einleitung

Abgabe, die auf Waren bei der Einfuhr erhoben wird, als einen „Zoll“. Diese allgemeine Idee davon, was Zölle sind, mag zwar ausreichen, um Zölle zu identifizieren, bietet aber keine Grundlage für eine präzise Begriffsdefinition. Es ergeben sich allenfalls Anknüpfungspunkte für die weitere juristische Analyse. Insbesondere das im anglo-amerikanischen Recht im Kontext von Begriffsbestimmungen als „elephant test“ beschriebene Phänomen kann dies veranschaulichen.6 Für Zölle könnte hiernach wie bei einem Elefanten gelten: „it is characterised more by recognition when encountered than by definition“.7 Das heißt auch Zölle könnten bislang ein solcher „Elefant“ sein, der eher intuitiv erkannt, als durch eine feststehende Definition bestimmt wird. Ein Indiz hierfür ist beispielsweise die EuGH-Rechtsprechung, nach der Zölle und zollgleiche Abgaben durch die formale Bezeichnung als „Zoll“ abgegrenzt werden und Zölle so zu identifizieren sind.8 Der EuGH hat den Zollbegriff zu Beginn seiner Binnenmarktrechtsprechung lediglich negativ zu dem Begriff der Abgaben zollgleicher Wirkung abgegrenzt. Danach ist der Zollbegriff seit langem, genauer seit Realisierung der europäischen Zollunion, kein Gegenstand mehr von EuGH-Verfahren gewesen.9 Der EuGH hat sich stattdessen im Hinblick auf die Gewährleistung der Warenverkehrsfreiheit fast ausschließlich mit der Konkretisierung einzelner Begriffselemente der Abgaben zollgleicher Wirkung beschäftigt.10 Im Hinblick auf das Sekundärrecht hat sich der EuGH wiederum im Schwerpunkt konkreten rechtlichen Fragen aus dem materiellen Zollrecht gewidmet, ohne den Zollbegriff zu definieren. Obwohl der Begriff „Zoll“ ein wesentliches Fundament des europäischen Zollrechts ist, findet sich auch im Unionsrecht keine Legaldefinition des Begriffs. Zentrale primärrechtliche Regelungen mit Zollbezug wie in Art. 28 ff. sowie Art. 207 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) – zur Freiheit des Warenverkehrs, zu Marktzugang bzw. -regulierung oder zur gemeinsamen Handelspolitik – sowie der Unionszollkodex (UZK)11 setzen den Zollbegriff indes nur voraus. Auch angesichts dessen ergibt sich das Bedürfnis nach einer begrifflichen Konkretisierung. Wenn nicht bestimmt wird, was „Zoll“ 6

Bitter, Die Sanktion im Recht der Europäischen Union, S. 4 f. Supreme Court of the United Kingdom, Ivey v Genting Casinos (UK) Ltd t/a Crockfords; [2017] UKSC 67 (25 Oct 2017), para. 48. In dieser Entscheidung befasste sich der UK Supreme Court mit dem Begriff „dishonesty“: „Where it applies as an element of a criminal charge, dishonesty is by no means a defined concept. On the contrary, like the elephant, it is characterised more by recognition when encountered than by definition.“ 8 Eingehend in 2. Kapitel, B. II. 2. 9 Terhechte, in: Schwarze/Becker/Hatje/Schoo (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 30 AEUV, Rn. 7 ff. 10 Terhechte, in: Schwarze/Becker/Hatje/Schoo (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 30 AEUV, Rn. 9. Siehe auch 2. Kapitel, B. II. 3. 11 VO (EU) Nr. 952/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Oktober 2013 zur Festlegung des Zollkodex der Union; ABl.EU 2013 Nr. L 269, S. 1. 7

A. Ziel und Gegenstand der Untersuchung

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im unionsrechtlichen Sinne bedeutet, bleibt schließlich auch die Reichweite des europäischen Zollrechts unpräzise. Hier setzt die vorliegende Arbeit an. So sollen die wesentlichen Elemente des Zollbegriffs bestimmt werden, um zugleich die Basis für die Erarbeitung eines einheitlichen Definitionsvorschlags für das Unionsrecht zu schaffen.12 Eng verbunden mit der Frage nach den Begriffsmerkmalen stellt sich die eingangs bereits aufgeworfene Frage nach der aktuellen Bedeutung und Funktion der Zölle. So sind Zölle vor allem im Lichte der Liberalisierungsbestrebungen in der internationalen und Unions-Handelspolitik zu betrachten.13 Insbesondere wird also zu hinterfragen sein, ob es sich bei dem europäischen Zoll der Gegenwart nur noch um einen „handelspolitischen Zoll“ handelt, der das über Jahrzehnte anhaftende Charakteristikum des Finanz-, Wirtschafts- bzw. Schutzzolls abgestreift hat.14 Auch kann die Frage gestellt werden, ob sich der Zollbegriff überhaupt auf eine konkrete Funktion reduzieren lässt oder ob es nicht vielmehr das Zusammenspiel der einzelnen Funktionen ist, das den Zoll des 21. Jahrhunderts ausmacht.15 Dem soll in der hiesigen Arbeit ebenfalls mit einer strukturierten Untersuchung des Verständnisses der Unionsakteure und der Zollwissenschaft nachgegangen werden.16 Das Anliegen der vorliegenden Arbeit soll nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Auseinandersetzung mit dem Zollbegriff für die Zollwissenschaft kein neues Thema ist. Verschiedene Definitionsvorschläge sind über die Jahre in der zollrechtswissenschaftlichen Literatur angeboten worden. Die Auseinandersetzung ist jedoch nach dem hiesigen Kenntnistand nicht in einem vergleichbaren Umfang und in einer vergleichbaren Tiefe erfolgt. Ein sehr weit gefasster Definitionsvorschlag Christiansens ist etwa: Zölle sind „Ein- oder Ausgangsabgaben, denen kein Äquivalent bei der Besteuerung im Inland entspricht“.17 Graf nimmt wiederum Bezug auf das subjektive Element des Zolls: „Der Zoll an sich ist niemals eine reine Wirtschaftsmaßregel, sondern ein Eingriff des politischen Wollens der Menschen in die Wirtschaft.“18 Damit klingt an, dass für Graf das Motiv der Abgabenerhebung bei der Zolldefinition berück12

Siehe hierzu sogleich Einleitung, B. Auch Christiansen setzt für eine Zukunftsprognose die Zölle in den Kontext der internationalen Handelspolitik, ZfZ 1974, S. 98 (100). 14 Wolffgang bringt diesen Gedanken eines „handelspolitischen Zolls“ auf in AWPrax 2011, S. 255 (255). 15 Siehe auch Dorsch, ZfZ 1967, S. 257 (257) mit näheren Ausführungen zu den verschiedenen Kombinationen des Zollbegriffs. Er deutet eine historische, rechtstechnische, funktionale und faktische Dimension des Zolls und damit einen weiten Umfang des Zollbegriffs an. 16 Siehe Einleitung, B. III. 17 Christiansen, ZfZ 1974, S. 98 ff. 18 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 4. 13

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Einleitung

sichtigt werden sollte. Hiervon kann die Annahme abgeleitet werden, dass sich der Zoll in seinem Charakter durch verschiedene politische Erwägungen beeinflusst zeigt. Er ist dabei nicht als ein rein juristisches oder ein rein wirtschaftspolitisches Instrument zu begreifen, sondern seine Bedeutung nährt sich vielmehr aus der Schnittmenge des juristischen und des wirtschaftspolitischen Charakters. Einen ähnlichen Ansatz scheint der Definitionsvorschlag von Stiehle zu verfolgen: „Zölle sind in der EU nach den zollrechtlichen Vorschriften eine Kombination von Schutz- und Finanzzoll in Gestalt eines Wirtschaftszolls als wirtschaftliches Lenkungsmittel zur Regulierung der Importe und der Einnahmeerzielung.“ 19 In Wolffgangs Definition, nach der Zölle „Abgaben [sind], die bei der Ein-, Aus- oder Durchfuhr von Waren über die Staatsgrenze erhoben werden, ohne dass es sich – wie bei der Erhebung einer Gebühr – um ein Entgelt für eine Leistung der Verwaltung handelt, und ohne dass inländische Waren – ähnlich einer Verbrauchssteuer – mit einer gleichartigen Abgabe belastet werden“, werden hingegen auf den wirtschaftspolitischen Zweck abstellende Merkmale ausgeklammert.20 Witte definiert Zölle als „Abgaben im grenzüberschreitenden Warenverkehr, die an den Eingang einer Ware in den Wirtschaftskreislauf (Einfuhrzoll) oder an das Verlassen des Wirtschaftskreislaufs (Ausfuhrzoll) anknüpfen. Nicht dazu zählen Abgaben wie die Verbrauchssteuern einschließlich der Einfuhrumsatzsteuer, die inländische und ausländische Waren gleichstellen sollen, und Gebühren für die Inanspruchnahme konkreter Gegenleistungen der (Zoll-)Verwaltung“.21 Witte bringt mit seiner Definition ein weiteres mögliches Merkmal zum Ausdruck: den Eingang einer Ware in den Wirtschaftskreislauf oder das Verlassen des Wirtschaftskreislaufs. Für Möller knüpft das Merkmal des Eingehens in den Wirtschaftskreislauf an die Philosophie des Schutzzollgedankens an, die der Zollerhebung in der Europäischen Union zugrunde liegt.22 Sein Definitionsvorschlag bindet das „Eingehen in den Wirtschaftskreislauf“ jedoch nicht ein: Zölle sind „Abgaben, die auf der Grundlage des Gemeinsamen Zolltarifs auf eingeführte Waren erhoben werden“.23 Ob der Zoll eine Steuer ist, wird verschieden beurteilt. Das Begriffsmerkmal „Steuer“ zeigt sich dementsprechend in manchen Definitionen.24 19

Stiehle, ZfZ 2018, S. 114 (114). Wolffgang, in: Schulze/Zuleeg/Kadelbach (Hrsg.), Europarecht, § 33, Rn. 3. 21 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 5 UZK, Rn. 5 unter dem Begriff „Zölle“. 22 Möller, Verrechnungspreis und Zollwert, S. 82. 23 Möller, Verrechnungspreis und Zollwert, S. 82. 24 Zu der Frage, ob Zölle Steuern sind und der damit einhergehenden Fragestellung, ob Rückschlüsse vom Begriff der Steuer auf den Begriff des Zolls gezogen werden können, siehe ausführlich 2. Kapitel, A. III. Auch in der volkswirtschaftlichen Literatur wird von einem Zoll als Steuer gesprochen: „Eine Steuer auf die im Ausland produzierten und im Inland verkauften Güter.“ (Mankiw/Taylor, Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, S. 592). 20

B. Vorspann zur Methodik: Bestimmung des „Unionsbegriffs‘‘ Zoll

23

Lediglich klarstellend soll abschließend darauf hingewiesen werden, dass im allgemeinen Sprachgebrauch die für den Vollzug des Unionszollrechts zuständigen Zollbehörden gleichfalls als „Zoll“ bezeichnet werden.25 Diese Arbeit erstreckt sich jedoch allein auf die Abgabe „Zoll“ und nicht auf die Verwaltungseinheit „Zoll“. Die mitgliedstaatlichen Zollbehörden vollziehen zwar das für die Bestimmung des abgabenrechtlichen Zollbegriffs maßgebliche formelle und materielle Unionszollrecht, der Fokus der vorliegenden Untersuchung ist gleichwohl nur die Legislativ- und Rechtsprechungsebene, um die Bedeutung der Zollabgabe und eine etwaige Definition herauszuarbeiten. Der Sicherheitszollbegriff bezieht sich ebenfalls auf die Verwaltungseinheit „Zoll“, deren Aufgabe es ist, die Einhaltung bestehender Einfuhrverbote oder -beschränkungen zu überwachen.26 Er ist damit von der hiesigen Begriffsbildung auszuklammern.

B. Vorspann zur Methodik: Bestimmung des „Unionsbegriffs“ Zoll Vor dem Einstieg in die Untersuchung der einzelnen Merkmale des Rechtsbegriffs „Zoll“ sollen in gebotener Kürze methodische Vorfragen zur Begriffsbestimmung geklärt werden.

I. „Wort“ und „Begriff“ Welche Bedeutung hat das Wort „Begriff“? Auch wenn im allgemeinen Sprachgebrauch „Wort“ und „Begriff“ oft synonym verwendet werden, ist eine Trennschärfe in der Verwendung beider Bezeichnungen angezeigt. In dieser Untersuchung geht es um die Bestimmung des „Begriffs“ Zoll. Begriffe beziehen sich auf konkrete Gegenstände bzw. Sachverhalte. Ein Begriff umfasst die einzelnen Merkmale eines Gegenstandes sowie das Zusammenspiel von Wort und Gegenstand.27 Dabei „begreifen“ sie die Gegenstände nur; sie 25 So bspw. auf der offiziellen, von der Generalzolldirektion Bonn betriebenen Internetseite des „Zolls“ in Deutschland: https://www.zoll.de/DE/Der-Zoll/der-zoll_node. html (letzter Abruf: 30.01.2023); oder auf der Internetseite des Bundesministeriums der Finanzen (BMF), das die Zollverwaltung (den „Zoll“) als „eine moderne und international vernetzte Wirtschafts- und Sicherheitsverwaltung“ beschreibt: https://www.bundes finanzministerium.de/Web/DE/Themen/Zoll/zoll.html (letzter Abruf: 30.01.2023). 26 Wolffgang, in: Schulze/Zuleeg/Kadelbach (Hrsg.), Europarecht, § 33, Rn. 8; Wolffgang, in: Witte/Wolffgang (Hrsg.), Lehrbuch des Zollrechts, S. 5. Aufgrund der Intensität sicherheitspolitischer Bestrebungen im Zollwesen kann der Eindruck entstehen, dass sich die Zollverwaltungen von Abgaben- zu „Sicherheitsverwaltungen“ gewandelt haben, siehe hierzu nur Henke/Gellert, Zoll im Wandel vom Abgaben- zum Sicherheitsrecht?. 27 Siehe zum Verhältnis „Wort und Begriff“ und zum „Begriff“ selbst die Ausführungen Kreibohms anlässlich seiner Untersuchung des Steuerbegriffs, Der Begriff der Steuer, S. 44 f. m.w. N.; Brockhaus Enzyklopädie Online, Begriff, abrufbar unter: https://brockhaus.de/ecs/enzy/article/begriff (letzter Abruf: 30.01.2023).

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Einleitung

„sind nicht die Dinge selbst“.28 Alle den Begriff kennzeichnenden Merkmale bilden den Begriffsinhalt (Intension).29 Anhand der benannten Merkmale kann auf die Bedeutung eines Begriffs geschlossen werden. Der Umfang eines Begriffs (Extension) richtet sich nach der Summe aller Gegenstände, die unter einen Begriff fallen. Begriffsumfang und -inhalt bedingen sich insofern, als dass bei einer großen Reichweite eines Begriffs der jeweilige Inhalt – also die einzelnen Merkmale – geringer ist; anders ist dies bei einem engen Begriffsverständnis, bei dem die Merkmale so konkret wie möglich den Inhalt des Begriffs bestimmen sollen.30 Je höher der Abstraktionsgrad eines Begriffs ist, desto größer ist die Anzahl der im Ergebnis unter den Begriff subsumierbaren Gegenstände bzw. Sachverhalte.31 Auch bei einem niedrigen Abstraktionsgrad bleiben Begriffe abstrakt. Denn sie erfassen auch auf der niedrigeren Stufe – abstrahiert – nur die ihnen zugrundeliegenden Gegenstände.32 Insbesondere im Rahmen der Rechtsanwendung besteht das Bedürfnis, unbestimmte Begriffe zu bestimmen.33 Mit Begriffen versucht ein Gesetzgeber etwa den Tatbestand einer Rechtsnorm hinreichend genau zu fassen, gleiches gilt für die Rechtsfolgensetzung. Beides mit dem Ziel, dass bei gleichgelagerten Lebenssachverhalten gleiche Rechtsfolgen eintreten.34 Bei der Begriffsbildung werden Gegenstände zu Begriffselementen, „indem sie als Merkmale in eine Begriffsdefinition aufgenommen werden“.35 Dabei werden „Wesen und Funktion“ der einzelnen Gegenstände erfasst.36 Welche Gegenstände als wesentlich beurteilt und somit zu Definitionsmerkmalen werden, soll sich nach dem Zweck des zu bildenden Begriffs richten.37 Einzelne Merkmale, die begriffsbildend sein sollen, werden auf diese Art und Weise herausgearbeitet und andere nicht aufzunehmende Gegenstände werden ausgegrenzt.38 Im Ergebnis steht ein abstrakt-allgemeiner Begriff; ein „Gattungsbegriff“, wie Larenz treffend formuliert.39

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Kreibohm, Der Begriff der Steuer, S. 45. Siehe hierzu und im Folgenden Brockhaus Enzyklopädie Online, Begriff, abrufbar unter: https://brockhaus.de/ecs/enzy/article/begriff (letzter Abruf: 30.01.2023). 30 Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 414. 31 Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 415. 32 Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 414. 33 Kreibohm, Der Begriff der Steuer, S. 45. 34 Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 415 f. 35 Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 412 f. 36 Brockhaus Enzyklopädie Online, Begriffsbildung, abrufbar unter: http://brock haus.de/ecs/enzy/article/begriffsbildung (letzter Abruf: 30.01.2023). 37 Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 413 f. 38 Brockhaus Enzyklopädie Online, Begriffsbildung, abrufbar unter: http://brock haus.de/ecs/enzy/article/begriffsbildung (letzter Abruf: 30.01.2023). 39 Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 413. 29

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II. Autonome (Zoll-)Begriffsbildung Das Unionsrecht ist eine eigenständige Rechtsordnung.40 Bereits in seiner Leitentscheidung Van Gend & Loos stellte der EuGH die Eigenständigkeit der Rechtsordnung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) fest.41 Die Mitgliedstaaten haben ihre Souveränitätsrechte zu Gunsten der Unionsrechtsordnung teilweise eingeschränkt. Rechtssubjekte sind neben den Mitgliedstaaten auch die einzelnen Bürgerinnen und Bürger. Die Eigenständigkeit bzw. Autonomie der Unionsrechtsordnung zeigt sich insbesondere bei der Bildung eines Unionsbegriffs.42 Hier gilt der Grundsatz der autonomen Begriffsbildung. Dieser besagt nach ständiger EuGH-Rechtsprechung, dass Begriffe aus unionsrechtlichen Normen, die nicht auf das mitgliedstaatliche Recht verweisen, einheitlich und autonom nach Unionsrecht auszulegen sind, um ihre Bedeutung zu erschließen.43 Da der Grundsatz nicht absolut gilt, ist es zunächst erforderlich, für jeden Begriff einzeln durch Auslegung zu ermitteln, ob es sich überhaupt um einen autonomen Begriff des Unionsrechts handelt oder ob für seine Bestimmung mitgliedstaatliches Recht maßgeblich sein soll. Dabei ist zu hinterfragen, ob eine unionsrechtliche Norm auf eine einheitliche Lösung für die gesamte Europäische Union zielt. Indiz für das Vorliegen eines autonomen Unionsbegriffs ist beispielsweise der Bezug des betreffenden Begriffs zum Regelungsgegenstand einer Unionsvorschrift. Ebenso deutet die Einbindung des Begriffs in eine vereinheitlichte Unionsrechtsmaterie auf ein autonomes Begriffsverständnis hin. Zu beachten ist aber, dass auch eine autonome Bestimmung eines Unionsbegriffs unter Berücksichtigung des „Grundsatzes der Unionstreue“ zu erfolgen hat.44 Werden diese Auslegungsmaßstäbe auf die hiesige Bestimmung des Unionszollbegriffs übertragen, so zeigt sich ohne Zweifel, dass es sich beim „Zoll“ nur um einen autonomen, einheitlich zu verstehenden Begriff des Unionsrechts han40 Martens, Methodenlehre des Unionsrechts, S. 131 ff.; Nettesheim, in: Grabitz/Hilf/ Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 1 AEUV, Rn. 60. 41 Hier verwendete der EuGH noch den Ausdruck „neue Rechtsordnung des Völkerrechts“, EuGH, Urteil vom 05.02.1963, Rs. 26/62 (Van Gend & Loos), Slg. 1963, S. 3, 25. Die Entscheidung Van Gend & Loos hat sich über die Jahrzehnte als eine der wichtigsten Entscheidungen im Rahmen der europäischen Integration gezeigt, Pernice, EuZW 2013, S. 441 ff. Seit der Entscheidung Costa/ENEL verwendet der EuGH den Ausdruck „eigene Rechtsordnung“, EuGH, Urteil vom 15.07.1964, Rs. 6/64 (Costa/ ENEL), Slg. 1964, S. 1141, 1269. 42 Hierzu und im Folgenden Martens, Methodenlehre des Unionsrechts, S. 335 ff. 43 U.a. EuGH, Urteil vom 14.01.1982, Rs. 64/81 (Corman), Slg. 1982, S. 13, Rn. 8; EuGH, Urteil vom 18.01.1984, Rs. 327/82 (Ekro), Slg. 1984, S. 107, Rn. 11; EuGH, Urteil vom 14.12.2006, Rs. C-316/05 (Nokia), Slg. 2006, S. I-12083, Rn. 21; hierzu auch Martens, Methodenlehre des Unionsrechts, S. 336. 44 Martens, Methodenlehre des Unionsrechts, S. 337.

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Einleitung

deln kann:45 Der Zollbegriff bezieht sich zum einen selbst auf den zentralen Regelungsgegenstand der Art. 28 ff. AEUV, auf den Gegenstand der ausschließlichen Unionskompetenz für das Zollwesen (nun ausdrücklich in Art. 3 lit. a AEUV gelistet) und auf den Regelungsgegenstand des Unionszollkodex, einer sekundärrechtlichen Verordnung gemäß Art. 288 Abs. 2 AEUV. Zudem ist das Unionszollrecht ein weitgehend harmonisiertes Rechtsgebiet, das in seiner Regelungsintensität im Unionsrecht seinesgleichen sucht.46 Auch historische Entwicklungen stützen die Einordnung des Zollbegriffs als einen autonomen Unionsbegriff. So standen zollrechtliche Regelungen in einem untrennbaren Zusammenhang mit der Gründung der Europäischen Gemeinschaften, die in ihren Anfängen als Zolltarifunion konzipiert wurden.47 Der Zollbegriff ist also auf Basis des Unionsrechts zu bestimmen. Nur durch die rein unionsrechtliche Auslegung kann gewährleistet werden, dass der Unionszollbegriff im Zollgebiet der Europäischen Union einheitlich verstanden wird.48 Die hiesige Untersuchung verfolgt daher kein rechtsvergleichendes Ziel, so dass der Frage nach eventuell divergierenden Zollverständnissen im Recht der Mitgliedstaaten nicht nachgegangen wird.

III. Der Zollbegriff im Verständnis der Unionsakteure Grundlage für die autonome Zollbegriffsbildung ist das sogenannte Zollverfassungsrecht.49 Dies umfasst die zollrechtlichen Bestimmungen der Unionsverträge,50 sowie das Sekundärrecht mit Zollbezug, insbesondere verkörpert durch den Unionszollkodex (samt Delegierter Verordnung, UZK-DelVO, und Durchführungsverordnung, UZK-DVO).51 Im Vergleich zu anderen Materien des Unionsrechts ist das Unionszollrecht intensiv in völkerrechtliche Abkommen eingebun-

45 Siehe auch Witte zur Auslegung von Definitionen des UZK, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 5 UZK, Rn. 4. 46 Ähnlich Witte noch zum Zollkodex, in: Witte (Hrsg.), Zollkodex, Einführung, Rn. 3; Prieß/Stein, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Vor Art. 1 UZK, Rn. 1. 47 Siehe 2. Kapitel, B. III. 1. 48 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 5 UZK, Rn. 4. Vgl. auch EuGH, Urteil vom 14.01.1982, Rs. 64/81 (Corman), Slg. 1982, S. 13, Rn. 8. 49 Zum Begriff „Zollverfassungsrecht“ Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 28 AEUV, Rn. 2 ff.; Kamann, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 28 AEUV, Rn. 4. Dem Begriff „Zollverfassungsrecht“ selbst kommt keine begriffsbildende Funktion im Hinblick auf den Zollbegriff zu. 50 Zu den Unionsverträgen als „formelle Unionsverfassung“ Möllers, in: von Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, S. 255 ff. 51 VO (EU) Nr. 952/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Oktober 2013 zur Festlegung des Zollkodex der Union; ABl.EU 2013 Nr. L 269, S. 1. Delegierte Verordnung (EU) 2015/2446; ABl.EU 2015 Nr. L 343, S. 1 – zitiert Art. [. . .] UZK-DelVO. Durchführungsverordnung (EU) 2015/2447; ABl.EU 2015 Nr. L 343, S. 558 – zitiert Art. [. . .] UZK-DVO.

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den.52 Von der EU abgeschlossene Zoll- und Handelsabkommen sind als integraler Bestandteil des Unionsrechts ebenfalls Teil des Zollverfassungsrechts.53 Das Zollverfassungsrecht liegt in seiner Ausgestaltung – Fragen des Vollzugs grundsätzlich ausgenommen –54 in den „Händen“ der Unionsakteure.55 Maßgebliche Unionsakteure sind der europäische „Verfassungsgeber“ und der Unionsgesetzgeber, d.h. die europäischen Institutionen Europäische Kommission (Kommission), Europäisches Parlament sowie Rat der Europäischen Union. Der EuGH ist zuständig für die Wahrung des Rechts bei Auslegung und Anwendung der Unionsverträge (Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 des Vertrags über die Europäische Union (EUV)56).57 Auch ihm kommt damit eine entscheidende Rolle bei der Fortentwicklung des Unionszollrechts zu. Wie einleitend dargelegt, soll in dieser Arbeit eine präzise und einheitliche Definition des Zollbegriffs herausgearbeitet werden. Gerade abstrakt-generelle Normen des Unionsrechts sind hierfür ein geeigneter Anknüpfungspunkt.58 Im Schwerpunkt wird vorliegend der Unionszollkodex behandelt. Der Unionszollkodex ist eine umfassende Kodifizierung zollrechtlicher Regelungen in der Handlungsform einer Verordnung nach Art. 288 Abs. 2 AEUV. Bereits der Regelungsumfang des Unionszollkodex, der das allgemeine sowie materielle Zollrecht und das Zollverfahrensrecht abdeckt, genauso wie sein Anwendungsbereich, der sich auf das gesamte Zollgebiet der Union bezieht, können allgemeine Hinweise auf das Zollverständnis des Unionsgesetzgebers liefern (siehe hierzu Art. 1 Abs. 1 UZK).59 Verstärkt wird dies noch durch die Rechtsnatur des Unionszollkodex als „Verordnung“. Nach dem Wortlaut des Art. 288 Abs. 2 AEUV zeichnen sich Verordnungen durch ihre „allgemeine Geltung“ aus.60 Das bedeutet, dass eine Verordnung für Sachverhalte gilt, die nach allgemein-objektiven Kriterien bestimmt werden. Zudem ist sie an einen offenen, d.h. abstrakt zu bestimmenden

52 Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 28 AEUV, Rn. 22. 53 Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 28 AEUV, Rn. 22. 54 Siehe 2. Kapitel, B. I. 2. 55 Vgl. hierzu und im Folgenden die ähnliche methodische Herangehensweise zur Untersuchung des europäischen Sanktionsbegriffs von Bitter, Die Sanktion im Recht der Europäischen Union, S. 115 ff. 56 Vertrag über die Europäische Union in der konsolidierten Fassung von 2016, ABl.EU 2016 Nr. C 202, S. 1 ff. Im Folgenden werden alle Artikel des Vertrags über die Europäische Union zitiert als Art. [. . .] EUV. 57 Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, S. 216. 58 Bitter, Die Sanktion im Recht der Europäischen Union, S. 115 f. 59 Siehe 2. Kapitel, C. I. 60 In Abgrenzung zur Handlungsform des Beschlusses nach Art. 288 Abs. 4 AEUV.

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und zahlenmäßig unbestimmten, Personenkreis adressiert.61 Verordnungen setzen materielles Recht, das verbindlich ist und unmittelbar in den Mitgliedstaaten gilt. Sie können daher materiell mit nationalen Gesetzen gleichgesetzt werden.62 Neben dem Unionszollkodex-Recht können die Regelungen der Unionsverträge mit Zollbezug ohne Zweifel wichtige Anhaltspunkte für die Bestimmung eines einheitlichen Unionsbegriffs „Zoll“ liefern. So sind Rechtsakte des Sekundärrechts, wie der Unionszollkodex, bei ihrer Anwendung im Lichte der Unionsverträge auszulegen. Der Unionsgesetzgeber ist überdies bei Erlass des Sekundärrechts an das Unionsvertragsrecht gebunden.63 Laut Bleckmann bestimmt der EuGH Begriffe im Kontext der Grundfreiheiten üblicherweise im Wege der Rechtsschöpfung.64 Dies scheint die umfangreiche Spruchpraxis des EuGH zum Begriff zollgleicher Abgaben zu bestätigen. Insbesondere in Abgrenzung zu zollgleichen Abgaben hat sich der EuGH – wenn auch nur in wenigen Urteilen – dem Begriff Zoll gewidmet.65 Die Perspektive des EuGH ist also ein wesentliches Element im Rahmen der Entwicklung des Zollbegriffs. Eine allgemeine Beurteilung der vom EuGH angewandten Auslegungsmethoden kann an dieser Stelle dahinstehen.66 Vielmehr soll der Blick auf Inhalt und Funktion des Vorabentscheidungsverfahrens gemäß Art. 267 AEUV gerichtet werden, welches dem Untersuchungsteil dieser Arbeit vorwiegend zugrunde liegt.67 Kerngedanken des europäischen Zollrechts sind verstärkt im Rahmen von Vorabentscheidungsverfahren weiterentwickelt worden. Das Vorabentscheidungsverfahren ist „quantitativ und qualitativ“ das bedeutendste Verfahren, das der „Einheit und Einhaltung des Unionsrechts“ dient.68 Nationale Gerichte sind berechtigt (Art. 267 Abs. 2 AEUV) und in bestimmten Fällen unionsrechtlich verpflichtet (Art. 267 Abs. 3 AEUV; Entscheidung des EuGH in der Rs. Foto61 Martens, Methodenlehre des Unionsrechts, S. 171; Nettesheim, in: Grabitz/Hilf/ Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 288 AEUV, Rn. 90, 92. 62 Martens, Methodenlehre des Unionsrechts, S. 172; Nettesheim, in: Grabitz/Hilf/ Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 288 AEUV, Rn. 89; differenzierter zum Vergleich mit nationalen Gesetzen Wolffgang, in: Witte/Wolffgang (Hrsg.), Lehrbuch des Zollrechts, S. 8. 63 Martens, Methodenlehre des Unionsrechts, S. 138 ff. 64 Bleckmann, NJW 1982, S. 1177 (1177). 65 Siehe hierzu eingehend 2. Kapitel, B. II. 66 Zu den Auslegungsmethoden Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, S. 216. 67 Auf andere Verfahrensarten soll an dieser Stelle nicht eingegangen werden, siehe statt vieler Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, S. 221 ff. Kritisch zu den EuGHVorabentscheidungsverfahren mit Bezug zum Zollschuldrecht Müller-Eiselt, ZfZ 2006, S. 218 ff. 68 Karpenstein, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 267 AEUV, Rn. 2. Wegener prognostiziert, dass die Bedeutung des Verfahrens noch ansteigen wird, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 267 AEUV, Rn. 2. Vgl. hierzu ausführlich die Hinweise des Gerichtshofs zur Vorlage von Vorabentscheidungsersuchen durch die nationalen Gerichte; ABl.EU 2009 Nr. C 297, S. 1.

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Frost 69), eine Frage zur Auslegung des Unionsrechts oder zur Gültigkeit eines Unionsrechtsaktes dem EuGH vorzulegen.70 Das Vorabentscheidungsverfahren dient gleichzeitig dem individuellen Rechtsschutz und ergeht damit einzelfallbezogen.71 Dieser scheinbare Widerspruch der Ziele des Verfahrens, Einheit des Unionsrechts auf der einen Seite und Individualrechtsschutz auf der anderen Seite, kann für die hiesige Frage der Begriffsbestimmung aufgelöst werden: Gerichte visieren bei einer einzelfallbezogenen Entscheidung zugleich an, einheitliche Standards zu setzen und zwar vor dem Hintergrund der Gewährleistung von Rechtsanwendungsgleichheit und Rechtssicherheit.72 Werden diese Erkenntnisse nun auf die Entscheidungspraxis des EuGH übertragen, so bedeutet dies für die vorliegende Untersuchung, dass aus den Entscheidungsgründen des EuGH zu Auslegungs- oder Gültigkeitsfragen generalisierende Aussagen für die unionseinheitliche Begriffsbildung gewonnen werden können. Darüber hinaus zeigt sich auch in der Rechtsprechung des EuGH der Grundsatz, dass wortgleiche Begriffe in einer Rechtsordnung grundsätzlich inhaltsgleich sein sollten, unabhängig davon, ob sie in einem engen oder weiten Regelungszusammenhang stehen.73

IV. Sprachenvielfalt in der Europäischen Union Im Rahmen des Zusammenspiels von Wort und Gegenstand werden der Begriffsbestimmung durch den spezifischen Sprachgebrauch und durch das einzelne Sprachverständnis Grenzen gesetzt.74 Das zeigt sich insbesondere bei der Bestimmung eines Unionsbegriffs und des in diesem Zusammenhang erforderlichen Umgangs mit der Mehrsprachigkeit in der Europäischen Union.75 Derzeit 69 EuGH, Urteil vom 22.10.1987, Rs. 314/85 (Foto-Frost), Slg. 1987, S. 4199, Rn. 13 ff. 70 Zur Vorlagepflicht Karpenstein, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 267 AEUV, Rn. 51 ff. Ferner zur unionsrechtlichen Vorlagepflicht, zu verfassungsrechtlichen Besonderheiten in Deutschland und Ausnahmen von der Vorlagepflicht Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, S. 256 ff. 71 Karpenstein, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 267 AEUV, Rn. 3. Mit deutlicher Kritik: Müller-Eiselt, ZfZ 2006, S. 218 (221), der die „Vorabentscheidung als abstrakte Einzelentscheidung, die regelmäßig nicht einmal den konkreten Fall löst“, bezeichnet. 72 Bitter, Die Sanktion im Recht der Europäischen Union, S. 117. 73 Potacs, Auslegung im öffentlichen Recht, S. 78; vgl. auch Rebhahn, in: Riesenhuber (Hrsg.), Europäische Methodenlehre, S. 522; vgl. EuGH, Urteil vom 01.07.1969, Rs. 24/68 (Italienische Statistikgebühr), Slg. 1969, S. 193, Rn. 18/19. In der Rs. Italienische Statistikgebühr hat der EuGH festgestellt, dass sich der Bedeutungsinhalt des Begriffs „Abgabe gleicher Wirkung“ nicht zwischen dem Primär- und Sekundärrecht unterscheidet (Rn. 18/19). 74 Kreibohm, Der Begriff der Steuer, S. 45. 75 Zum Begriff der „Mehrsprachigkeit“ siehe Bergmann, Handlexikon der Europäischen Union; Kreße, ZRP 2014, S. 11 ff.; Yvon, EuR 2003, S. 681 ff. (zum inhaltsgleichen Begriff der „Sprachenvielfalt“).

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kann ein Unionsbegriff – und damit auch der Zollbegriff – in 24 gleichermaßen gültigen sowie gleichrangigen EU-Sprachen vermittelt werden (Mehrsprachenauthentizität).76 So heißen die Wörter „Ein- und Ausfuhrzölle“ (z. B. in Art. 28 AEUV) beispielsweise in der französischen Sprachfassung des AEUV „droits de douane à l’importation et à l’exportation“, in der englischen „customs duties on imports and exports“ oder in der spanischen Sprachfassung „derechos de aduana de importación y exportación“.77 Etwaige sprachliche Unterschiede im Recht der Unionsverträge sind aufgrund der in Art. 55 Abs. 1 EUV verankerten Gleichwertigkeit der Vertragssprachen durch eine einheitliche Auslegung aller Sprachfassungen aufzulösen.78 Voraussetzung für die Auslegung ist ein Vergleich der einzelnen sprachlichen Fassungen der Verträge.79 Grundsätzlich kann dabei zunächst von einer Richtigkeit der Sprachfassungen ausgegangen werden.80 Schließlich bieten die vom EuGH zur Überwindung sprachlicher Divergenzen entwickelten Maßstäbe ausreichend Anhaltspunkte für die Auslegung der Unionsverträge, so dass die allgemeinen völkerrechtlichen Auslegungsgrundsätze nach dem Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge (Wiener Vertragsrechtskonvention, WVK)81 nur ausnahmsweise herangezogen werden dürften.82 Im Einzelnen ist keine „Mehrheitsbestimmung“ anzuwenden oder auf eine vornehmlich eindeutigere Fassung abzu76 Dies ergibt sich zum einen aus den Vorschriften der Art. 55 EUV i.V. m. Art. 358 AEUV. Hiernach sind die Unionsverträge in 24 (Vertrags-)Sprachfassungen gleich verbindlich. Für die Sekundärrechtsebene bestimmt zum anderen Art. 342 AEUV i.V. m. der Verordnung zur Regelung der Sprachenfrage, der VO (EWG) Nr. 1 vom 15. April 1958 (ABl.EG 1958 Nr. L 17, S. 385) zul. geändert durch die VO (EU) Nr. 517/2013 vom 13. Mai 2013 (ABl.EU 2013 Nr. L 158, S. 1), dass die Unionsorgane ihre Amtshandlungen in 24 Amts- und Arbeitssprachen verrichten können. 77 Im Rahmen der vorliegenden Arbeit ist nur das deutsche Wort „Zoll“ Gegenstand der Untersuchung. Für dessen Verwendung im Sekundärrecht gelten die nachfolgend dargestellten Maßstäbe des EuGH für den Umgang mit der Sprachenvielfalt. 78 Cremer, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 55 EUV, Rn. 4; Hofstötter, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 55 EUV, Rn. 4. 79 EuGH, Urteil vom 06.10.1982, Rs. 283/81 (C.I.L.F.I.T.), Slg. 1982, S. 3415, Rn.18; EuGH, Urteil vom 17.12.1998, Rs. C-236/97 (Codan), Slg. 1998, S. I-8679, Rn. 26; Luttermann, EuZW 1999, S. 401 ff. 80 Hofstötter, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 55 EUV, Rn. 4. 81 Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969, BGBl. 1985 II, S. 926. 82 In Art. 33 Abs. 3 WVK heißt es, „es wird vermutet, dass die Ausdrücke des Vertrags in jedem authentischen Text dieselbe Bedeutung haben“. Sofern die sprachlichen Divergenzen nicht durch die Auslegungsregeln der Art. 31 und 32 WVK überwunden werden können, ist auf die Bedeutung des Vertragstextes abzustellen, der „unter Berücksichtigung von Ziel und Zweck des Vertrags die Wortlaute am besten miteinander in Einklang bringt“, vgl. Art. 33 Abs. 4 WVK. Hofstötter, in: von der Groeben/Schwarze/ Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 55 EUV, Rn. 4 f.

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stellen, genauso wenig ist ein gemeinsamer Nenner zu bilden.83 Vielmehr sind alle sprachlichen Fassungen gleichermaßen verbindlich.84 Entsprechend der vom EuGH geforderten einheitlichen Auslegung sollen bei einem Abweichen der Sprachfassungen der Sinn und Zweck einer Vorschrift und der systematische Regelungszusammenhang maßgeblich sein.85 Etwaige mitgliedstaatliche Begriffsverständnisse können dahinstehen, da Begriffe der Unionsverträge autonom unionsrechtlich auszulegen sind.86 Vor dem Hintergrund dieser Grundsätze vermitteln die verschiedenen Sprachfassungen des AEUV einen einheitlichen Begriff des „Zolls“.87 Dieser Begriff ist in allen 24 Vertragssprachen und damit der entsprechenden Wortwahl verbindlich. Im europarechtlichen Kontext entspricht die Bedeutung des deutschen Wortes „Zölle“ daher der Bedeutung des französischen Wortes „droits de douane“ und des englischen Wortes „customs duties“. Somit bedarf es in dieser Arbeit keiner weiteren Auseinandersetzung mit den verschiedenen Sprachfassungen der Unionsverträge.

V. Methodische Besonderheit bei der Bestimmung des „Rechtsbegriffs“ Zoll Bei der Bestimmung des Rechtsbegriffs „Zoll“ ist ein besonderes methodisches Vorgehen erforderlich. Ziel dieser Arbeit ist es, eine umfassende und einheitliche Definition zu entwickeln. Es geht dabei um die Herausarbeitung des allgemeinen Begriffsverständnisses in einem Rechtsgebiet, dem Unionszollrecht, beziehungsweise im Recht der Europäischen Union allgemein. Daher kann der Unionszollbegriff nicht abgegrenzt im Kontext einer konkreten Norm bestimmt werden. Methodischer Ansatz der vorliegenden Arbeit ist vielmehr die Analyse verschiedener Regelungen und Regelungskomplexe mit einem Zollbezug.88 Die in den einzelnen Prüfungsschritten herausgearbeiteten Merkmale des Zollbegriffs 83 Hofstötter, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 55 EUV, Rn. 5; Martens, Methodenlehre des Unionsrechts, S. 344; Müller/ Christensen, Juristische Methodik II, S. 31 ff. (zur eindeutigen Fassung), 36 f. (zum gemeinsamen Nenner). 84 EuGH, Urteil vom 06.10.1982, Rs. 283/81 (C.I.L.F.I.T.), Slg. 1982, S. 3415, Rn. 18. 85 EuGH, Urteil vom 27.10.1977, Rs. 30/77 (Bouchereau), Slg. 1977, S. 1999, Rn. 13/14; EuGH, Urteil vom 17.12.1998, Rs. C-236/97 (Codan), Slg. 1998, S. I-8679, Rn. 26. 86 EuGH, Urteil vom 06.10.1982, Rs. 283/81 (C.I.L.F.I.T.), Slg. 1982, S. 3415, Rn. 19. 87 Vgl. hierzu und im Folgenden die Ausführungen bei Kreibohm zu den methodischen Grundlagen des Steuerbegriffs im Europäischen Gemeinschaftsrecht, Der Begriff der Steuer, S. 45. 88 Vgl. auch Bydlinski, Juristische Methodenlehre, S. 442.

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Einleitung

werden nach abschließender Würdigung zu einem einheitlichen Definitionsvorschlag zusammengeführt.

C. Gang der Untersuchung Die Arbeit unterteilt sich in drei Kapitel. Vorangestellt in der Einleitung (A.) wurde als Ausgangspunkt und leitendes Interesse der Untersuchung festgehalten, dass es im Unionsrecht, in der Rechtsprechung des EuGH und in der Fachliteratur bislang keine einheitliche Definition des Zollbegriffs gibt. Die im Überblick vorgestellten Definitionsansätze gilt es, in der folgenden Arbeit zu überprüfen und gegebenenfalls zu ergänzen. Ebenfalls klärungsbedürftig ist die Frage, welche Bedeutung dem EU-Zoll heutzutage zukommt. Im Rahmen der Vorfragen zum Untersuchungsgegenstand (B.) wurden methodische und inhaltliche Eingrenzungen für die Bestimmung des Zollbegriffs als ein autonomer Unionsbegriff vorgenommen. Im ersten Kapitel werden die historischen Entwicklungen des Zolls mit Fokus auf den europäischen Raum (A.) und die volkswirtschaftlichen Wirkungen sowie Rechtfertigungsansätze einer Zollerhebung (B.) beleuchtet. Die gewonnenen Erkenntnisse sollen dazu dienen, mögliche Merkmale des Zollbegriffs abzuleiten beziehungsweise zu fundieren. So sollen etwaige Parallelen des Zolls der Gegenwart zu seinen historischen Formen aufgezeigt werden. Der Prüfungsabschnitt „Der Zoll aus volkswirtschaftlicher Perspektive“ bietet im Anschluss die Möglichkeit zu ergründen, wie sich eine Zollerhebung auf die Volkswirtschaft eines Landes samt ihrer Wirtschaftsakteure auswirkt und was es aus volkswirtschaftlicher Sicht bedeutet, wenn eine ausländische Ware in den inländischen Wirtschaftskreislauf eingeht. Die Erkenntnisse werden an geeigneten Stellen in den nachfolgenden Abschnitten einfließen. Im zweiten Kapitel, dem Schwerpunkt der vorliegenden Arbeit, folgt die ausführliche Analyse des Zollbegriffs am Beispiel der Europäischen Union. Im Rahmen der Vorüberlegungen (A.) werden mögliche Anknüpfungspunkte für die Begriffsbestimmung analysiert. So gilt es zunächst zu klären, was unter dem Wirtschaftszollgedanken zu verstehen ist und wie dieser rechtstechnisch eingeordnet werden kann (A. I.). Anschließend wird das Zollverständnis des GATT untersucht. Das Regelwerk des GATT geht den Zollregelungen des Unionsrechts bzw. vormals Gemeinschaftsrechts nicht nur temporär voraus, sondern die Europäische Union ist völkerrechtlich in das Welthandelssystem eingebunden. Es wird also zu prüfen sein, ob und inwiefern sich das Zollverständnis des GATT auf das Unionsrecht übertragen lässt; und dabei, ob das GATT-Zollrecht als Auslegungshilfe zur Bestimmung des Unionszollbegriffs dienen kann (A. II.). Weiter wird der Vorfrage nachgegangen, ob Zölle als Steuern qualifiziert werden können und daran anknüpfend, ob und inwiefern Rückschlüsse von der Definition des (europäischen) Steuerbegriffs für die Begriffsbestimmung möglich sind (A. III.).

C. Gang der Untersuchung

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Im Anschluss an diese Vorüberlegungen werden zur weiteren Konturierung des Unionszollbegriffs verschiedene Regelungen der Unionsverträge mit Zollbezug (B.) sowie des Unionszollkodex (C.) untersucht. Dabei wird das Verständnis des europäischen Verfassungsgebers und des Unionsgesetzgebers herausgearbeitet. Eine ebenso gewichtige Rolle spielt das Verständnis des EuGH. Insbesondere im Hinblick auf das materielle (C. II.) und formelle Zollrecht (C. III.) des Unionszollkodex stellt sich die Frage, ob und inwiefern der Unionszollkodex durch den sog. Wirtschaftszollgedanken geprägt ist. Im dritten Kapitel werden die Ergebnisse der vorangegangenen Untersuchungsschritte zusammengefasst und abschließend gewürdigt. Es wird eine Antwort auf die Frage gegeben, welche Bedeutung dem Zoll heutzutage zukommt. Darüber hinaus wird ein Definitionsvorschlag für den Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union unterbreitet. Hierfür werden von den zuvor gewonnenen Erkenntnissen über das Zollverständnis im europäischen Zollrecht Merkmale abgeleitet und diese schließlich in einem Definitionsvorschlag zusammengeführt.

1. Kapitel

Historische und volkswirtschaftliche Grundlagen A. Der Zoll aus historischer Perspektive „[. . .] ein modernes Zollgesetz lässt sich nur aus der geschichtlichen Entwicklung erklären und weitergestalten.“1

Der Zoll gehört zu den ältesten staatlich erhobenen Abgaben.2 Seit seinen ersten Erscheinungsformen im Altertum hat sich seine Bedeutung vielfach gewandelt – nicht zuletzt bedingt durch staatliche, wirtschaftliche, rechtliche und gesellschaftliche Veränderungen.3 Der Zollrechtstheoretiker Karl Lamp betonte in diesem Zusammenhang, dass die Zollgeschichte der einzelnen Epochen nicht isoliert betrachtet werden könne, da sich in den verschiedenen Zollsystemen stets „überholte Rechtsformen der Vergangenheit“ zeigten.4 Um den Bedeutungsgehalt des Zolls im 21. Jahrhundert erfassen zu können, ist es demnach unerlässlich, seinen historischen Wurzeln nachzugehen.5 Möglicherweise lassen sich aus der historischen Betrachtung Rückschlüsse auf einzelne Merkmale des heutigen Zollbegriffs ziehen. Auch etymologisch lässt sich die Zollentwicklung nachvollziehen.6 Das griechische Wort „telos“ (Ziel, Grenze oder endgültige Zahlung) ist der sprachliche Ursprung des Wortes Zoll. Es wurde aus den minoischen Wörtern „telonion“ (Zollhaus), „teleiami“ (leisten, zahlen, steuern) oder „telestai“ (Abgabenschuldner) entwickelt. Die Schriftzeichen der Minosdynastie sind somit die Ur-Sprachwurzel für den Zollbegriff. Das lateinische Wort lautete angelehnt hieran „telo-

1 Schwarz/Wockenfoth (Hrsg.), Zollrecht, Einleitung, Rn. 1; in diesem Sinne auch Lamp, ZStW 1953, S. 152 (152). 2 Bayer, Steuerlehre, Rn. 931; Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 1; Wolffgang, in: Witte/Wolffgang (Hrsg.), Lehrbuch des Zollrechts, S. 2. 3 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 1 ff.; Graf warnt davor, „eine Zollmaßnahme isoliert von ihrer natürlichen Umgebung, sozusagen im luftleeren Raum zu analysieren“ (S. 12); Lamp, ZStW 1953, S. 152 (152). 4 Lamp, ZStW 1953, S. 152 (152). 5 Asakura, History of the customs, S. 13; Lamp, ZStW 1953, S. 152 (152); vgl. auch Christiansen, ZfZ 1974, S. 98 (100). 6 Hierzu und im Folgenden Grams, Der deutsche Zoll, S. 9; Pausch, ZfZ 1974, S. 201 (202); vgl. auch die Darstellung über die etymologische Entwicklung von „taxes“ nach E. R. A. Seligman, in: Asakura, History of the customs, S. 14.

A. Der Zoll aus historischer Perspektive

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neum“ (Abgabe). Über die Handelswege breitete sich sodann im Mittelalter die Stammsilbe „tel“ des griechischen telos und des lateinischen teloneum über den europäischen Kontinent aus. Sie findet sich heute in verschiedenen Wortbildungen wie dem deutschen „Zoll“ oder dem englischen, irischen und norwegischen „toll“, dem niederländischen und niederdeutschen „tol“, dem dänischen Wort „told“, dem schwedischen „tull“, der finnischen Form „tulli“ oder dem Wort „clo“ (tslo) aus dem slawischen Raum. In der folgenden Überblicksdarstellung können nur wesentliche Phasen der Zollentwicklungsgeschichte Berücksichtigung finden.7 Der Fokus liegt darauf, den im Laufe der Epochen veränderten Zollzweck, der stets als Rechtfertigung für die Zollbelastung gedient hat,8 sowie das jeweilige Erhebungsereignis zu beleuchten.

I. Altertum Der Ursprung des Zolls lässt sich nicht genau bestimmen.9 Historischen Untersuchungen zufolge besteht aber ein enger Zusammenhang des Zolls mit Handel und öffentlicher Gewalt sowie dem Ursprung menschlicher Zivilisationen.10 So lassen sich bereits im Altertum erste Erscheinungsformen von (Steuer- und) Zollsystemen in den Handel treibenden Kulturkreisen des östlichen Mittelmeerraums, des Orients sowie in Indien und China nachweisen.11 Die Handelsregion zwischen dem östlichen Mittelmeer und den altorientalischen Kulturen Mesopotamiens und Ägyptens war bereits im 3. Jahrtausend v. Chr. durch den „recht sicheren“ Seehandel geprägt.12 Ebenso sprachen technische Aspekte für die Wahl des Seeweges. Per Schiff konnten größere Warenladungen in fernere Destinationen transportiert werden als auf dem Landweg.13 Zu dieser Zeit sind frühe Formen von Handelsverträgen und handelspolitischen Instrumenten nachweisbar.14 7 Umfassende Informationen zur historischen Entwicklung des Zollwesens in Europa bei Asakura, History of the customs; Pausch, ZfZ 1974, S. 201 ff. 8 Schwarz/Wockenfoth (Hrsg.), Zollrecht, Einleitung, Rn. 1; Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Einführung, Rn. 13; ähnlich auch Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 1, der einleitend betont, dass „die Zollgestaltung mit besonderer Empfindlichkeit auf übernationale Ideenströmungen reagiert“. 9 Asakura, History of the customs, S. 11, 19; siehe auch den Verweis Askuras auf Adam Smith, der feststellt, dass es Zollabgaben „since time immemorial“ gegeben habe, der aber auch kein exaktes Datum ihrer Einführung nennen könne (Wealth of Nations, S. 294). 10 Asakura, History of the customs, S. 11 f., 20; Dorsch, ZfZ 1985, S. 294 (294). 11 Asakura, History of the customs, S. 20; Pausch, ZfZ 1974, S. 201 (201). Ausführliche Darstellung der Entwicklungen des Zolls in Indien und China bei Asakura, History of the customs, S. 83 ff. und S. 95 ff. 12 Cameron, Geschichte der Weltwirtschaft, Bd. 1, S. 57. 13 Cameron, Geschichte der Weltwirtschaft, Bd. 1, S. 56 ff. 14 Herrmann/Weiß/Ohler, Welthandelsrecht, S. 43.

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1. Kap.: Historische und volkswirtschaftliche Grundlagen

1. Erste Erscheinungsformen des europäischen Zolls a) Zollvorbilder aus Mesopotamien und Ägypten Mesopotamische und ägyptische Erscheinungsformen des Zolls sind das UrVorbild des europäischen Zolls. Die mesopotamische Kulturlandschaft war bereits im 3. Jahrtausend v. Chr. hoch entwickelt.15 Zu den Nachbarregionen des Orients und östlichen Mittelmeerraumes wurden intensive Handelsbeziehungen unterhalten. Es zeigten sich bereits Ansätze einer mesopotamischen Finanzverwaltung und in diesem Zusammenhang Indizien, die auf erste Erscheinungsformen eines Zollsystems hindeuten. So finden sich Fundstellen in der sumerischen Keilschrift wie „das älteste Zollzeichen der Weltgeschichte“, wodurch die Begriffe „Tribut, Steuer, Zoll“ verbildlicht werden.16 Ägypten steht Mesopotamien in seiner kulturellen Entwicklung und auch hinsichtlich seiner Handelsaktivitäten nicht nach. Archäologische Funde sowie Schrift- und Sprachnachweise deuten auch in Ägypten auf erste Formen einer Zollerhebung im 3. Jahrtausend v. Chr. hin. Ägypten hatte bereits zu diesem frühen Zeitpunkt der Kulturgeschichte ein weit verzweigtes Finanzverwaltungssystem, das auf Formen einer Zollerhebung schließen lässt.17 Schrifttafeln von Tell el-Amarna zeugen beispielsweise davon, dass im Rahmen der Handelsbeziehungen zu Mesopotamien eine Zollerhebung stattfand.18 Waren- und Siegelfunde mit hieroglyphischen Inschriften auf der Mittelmeerinsel Kreta oder kretische Fresken in der Residenz Theben weisen auf Handelsbeziehungen zwischen Ägypten und Kreta hin.19 Pausch spricht davon, dass das ägyptische Zollwesen der Ptolemäerzeit „das bestausgebildete Grenzzollsystem des Altertums mit Ein- und Ausfuhrzöllen und den ersten gewerblichen Schutzzöllen der Weltgeschichte“ war.20 In der Regel haftete den Zöllen in Ägypten und Mesopotamien – abhängig von der Ausprägung des Handelsverkehrs – ein primär fiskalischer Charakter an.21 Für eine darüber hinausgehende schutzzöllnerische Ausrichtung der Zollerhebung fehlten noch die Voraussetzungen.22

15 Pausch, ZfZ 1974, S. 201 (203). Mesopotamien gilt als „Wiege einer der ältesten menschlichen Zivilisationen“ („cradle of one of the oldest human civilizations“), Asakura, History of the customs, S. 23. 16 Pausch, ZfZ 1974, S. 201 (203). 17 Pausch, ZfZ 1974, S. 201 (203). 18 Herrmann/Weiß/Ohler, Welthandelsrecht, S. 43. 19 Pausch, ZfZ 1974, S. 201 (203). 20 Pausch, ZfZ 1974, S. 201 (204); vgl. auch Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 24. 21 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 14. 22 Hierzu Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 14 f.

A. Der Zoll aus historischer Perspektive

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b) Zollnachweise auf Kreta Kreta gilt als „Keimzelle des europäischen Zolls“ und Wegbereiter der europäischen Kulturgeschichte.23 Verschiedene bekannte Sagen über die Minoische Zeit (2600–1100 v. Chr.) oder archäologische Funde deuten auf intensive Handelsbeziehungen Kretas mit den Hochkulturen des Orients hin.24 Im Zuge dieses regen Warenhandels stand Kreta unter einem großen kulturellen Einfluss seiner Handelspartner. Kreta übernahm insbesondere die Zollpraktiken Mesopotamiens und Ägyptens in seine Handelspraxis. Die Palastanlage von Knossos soll ein „Zollhaus“ umfasst haben, was den allgemeinen Eindruck einer etablierten, minoischen Zollkultur nur bestärkt. Das dem minoischen Zollwesen zugrundeliegende Motiv der Zollerhebung wird vom Geschichtsschreiber Thukydides in der finanziellen Teilhabe des Königs Minos am steigenden Handelsumsatz gesehen. Minos Ziel sei es gewesen, seine „Einnahmen“ zu erhöhen. Die Zollerhebung der minoischen Zeit zeigt sich also fiskalisch motiviert. Sowohl der Begriff der „Einnahmen“ als auch der Begriff der „Tribute“, wie von anderen Geschichtsschreibern verwendet, bezog sich demnach auf den Begriff der Abgabe und damit auch auf Zölle. 2. Verbreitung des Zolls im europäischen Raum Die Entwicklung des europäischen Zolls verlief parallel zu den Handelsrouten über den europäischen Kontinent, d.h. Zoll und Handel waren weiterhin eng miteinander verknüpft.25 a) Das klassische Griechenland In der vorklassischen Zeit um 1000 v. Chr. waren die Phönizier die vorherrschende (See-)Handelsmacht im östlichen Mittelmeerraum. Auch einen Vorläufer der Zollschuld soll es gegeben haben.26 Die phönizische Handelsvormacht wurde schließlich von den Griechen abgelöst.27 Die Griechen generierten in den Stadtstaaten („Polis“) ihre staatlichen Einnahmen vor allem aus der Steuerhebung, wobei direkte Steuern die Ausnahme bleiben sollten.28 Bevorzugt wurden indirekte Steuern. Den Einfuhr- und Ausfuhrabgaben als eine Art Zollabgabe, die für nahezu alle Warenarten galt, kam hierbei 23

Pausch, ZfZ 1974, S. 201 (201, 204). Zum Abschnitt „Zollnachweise auf Kreta“ siehe insgesamt Pausch, ZfZ 1974, S. 201 (201 ff.). 25 Dorsch, ZfZ 1985, S. 294 (294), der den Zoll als „eine Begleiterscheinung des Handels“ ansieht. 26 Asakura, History of the Customs, S. 33 f. 27 Asakura, History of the Customs, S. 34. 28 Asakura, History of the Customs, S. 35 f. mit einem Hinweis auf andere Mittel zur Erzielung von Staatseinnahmen im klassischen Griechenland. Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 22. 24

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1. Kap.: Historische und volkswirtschaftliche Grundlagen

eine große fiskalische Bedeutung zu.29 Aufgrund des nicht zuletzt durch die geographischen Verhältnisse bedingten Partikularismus war es jedoch unmöglich, ein Griechenland insgesamt umspannendes Zollsystem zu errichten.30 Die Zollüberwachung bezog sich daher hauptsächlich auf die Seehandelswege. Beispielhaft sei der Handelshafen von Piräus genannt. Hier gab es eine unter zollamtlicher Überwachung stehende, abgetrennte Fläche („Emporion“) mit einem Warenlager für eingeführte und auszuführende Waren, für die jeweils bei Passieren des Zollamtes die Zollschuld zu entrichten war.31 Die Zollerhebung war also auch hier fiskalisch motiviert. Für einen schutzzöllnerischen Charakter der griechischen Zollpolitik fehlten die entsprechenden Rahmenbedingungen:32 Gesellschaftlich bzw. politisch zeigten sich die griechischen Stadtstaaten durch das sog. Vollbürgertum, die Grundbesitzer, dominiert, deren Fokus auf der Landwirtschaft lag. Handel- und Gewerbetreibende galten hingegen als politisch Deklassierte, denen auch kein Gehör hinsichtlich ihrer Zollinteressen gewährt wurde.33 Mangels einer realen Konkurrenz für griechische Waren und einer grundsätzlichen Ungebundenheit zwischen Staat und Wirtschaft bestand kein gesamtstaatliches Interesse an einem Schutzzoll.34 b) Hellenistische Zeit am Beispiel des ptolemäischen Ägyptens Während der Zeit des Hellenismus35 kamen neue Staats- und Wirtschaftsformen auf. Im Gegensatz zu der Ungebundenheit zwischen Staat und Wirtschaft, die noch im klassischen Griechenland vorherrschte, zeigte sich eine deutliche staatliche Einflussnahme auf Handel und Warenproduktion.36 Beispielhaft soll nur auf das hellenistische Ägypten (das Ptolemärreich) eingegangen werden. Hier hatte die Zollerhebung den Zweck, Staatseinnahmen zu erzielen, die zur Erhaltung des Staatsapparates benötigt wurden. Die Zollsätze wurden dabei höher angesetzt als noch im klassischen Griechenland der Polis. In Ergänzung zu weiteren Binnenzollstellen wurden die Zölle im Rahmen eines Grenzzollsystems erhoben. Die Herrscher des ptolemäischen Ägyptens hatten das Ziel, einheimische Industrien zu fördern.37 Hierin zeigt sich eine frühe Par29

Asakura, History of the Customs, S. 35 ff. Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 16. 31 Asakura, History of the Customs, S. 38 f. 32 Siehe hierzu Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 17 ff. 33 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 17 f. 34 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 19 ff. 35 Der Begriff „Hellenismus“ wurde u. a. von J. G. Droysen geprägt und bezeichnet die Epoche von Alexander dem Großen bis zum Untergang des Ptolemärreichs (30 v. Chr.), siehe Brockhaus Enzyklopädie Online, Hellenismus, abrufbar unter: https:// brockhaus.de/ecs/enzy/article/hellenismus (letzter Abruf: 30.01.2023). 36 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 24 f. 37 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 25. 30

A. Der Zoll aus historischer Perspektive

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allele zu merkantilistischen Schutzmaßnahmen der Neuzeit.38 Die ptolemäische Schutzzollpolitik war nicht an Gemeinwohlinteressen orientiert, sondern war vielmehr Ausdruck von Macht- und Bereicherungsbestrebungen der Herrschereliten.39 Ein internationaler Konkurrenzdruck und damit ein Bedürfnis für Schutzzölle bestand nur für eine geringere Anzahl von Luxuswaren. Im Übrigen waren die einheimischen Produkte alleine durch die Entfernung zu ausländischen Märkten mit vergleichbaren Waren geschützt.40 Dennoch wird in der zollgeschichtlichen Literatur von einer ersten Schutzzollart während des Ptolemärreichs gesprochen.41 Ob nun der Terminus „Schutzzölle“ für diese Abgaben Verwendung finden sollte oder nicht, sei dahingestellt – sie waren jedenfalls einzigartig im Altertum. Denn unzweifelhaft war zumindest eine ihrer Funktionen, ausländische Produkte vom Markteintritt abzuhalten.42 c) Rom Das maßgebliche Ereignis für die Erhebung der Zollabgaben („Portorium“43) im Römischen Reich (753–27 v. Chr.) war das Passieren einer Zollstätte, sei es bei Überqueren der Landes- oder Stadtgrenzen oder bei der Benutzung von Wegen oder Brücken. Ein allgemeines Reichszollrecht gab es nicht. Mit den Passierzöllen wurden nur Handelswaren belastet. Das Römische Reich profitierte insofern von seiner Entwicklung zum „größten Handelsplatz der Welt“ sowie davon, dass seine Handelsbeziehungen primär auf den Import von Waren zur Versorgung Roms gerichtet waren.44 Zölle waren die Haupteinnahmequelle des Staates, so dass das fiskalpolitische Motiv der Zollerhebung weiter vorherrschte. Die Einnahmen mussten aufgrund der Expansion des römischen Staatsgebietes deutlich gesteigert werden, was zwangsläufig zu Zollerhöhungen führte.45 Für Schutzzollmotive blieb, wie bereits im antiken Griechenland, kein Raum. Denn es fehlten schutzwürdige gewerbliche oder landwirtschaftliche Produzenten sowie die wirtschaftspolitische 38 Wirtschaftshistoriker wie Max Weber oder Karl Bücher verwendeten sogar den Begriff des Merkantilismus für die hellenistischen Wirtschaftssysteme, so Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 25. 39 Asakura, History of the Customs, S. 48; Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 25. 40 Asakura, History of the Customs, S. 46 ff.; Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 26. 41 Pausch, ZfZ 1974, S. 201 (204). 42 Asakura, History of the Customs, S. 49. 43 Näheres zum Umfang des „Portorium“ bei Asakura, History of the Customs, S. 55. 44 Asakura, History of the Customs, S. 53. 45 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 29.

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1. Kap.: Historische und volkswirtschaftliche Grundlagen

Ausrichtung, die einheimische Wohlfahrt durch die Erhebung von Zöllen zu fördern.46 Während des römischen Kaiserreichs (ab 27 v. Chr.) wurden Zölle schließlich zu einer staatlichen Zwangsabgabe, die für die Imperatoren ein persönliches Hoheitsrecht darstellten.47 Bedeutend für die Entwicklung des Zollrechts, auch noch über das Römische Reich hinaus, war die Einführung des ersten Zolltarifs (Zolltarif von Palmyra), durch den der bislang geltende Einheitszollsatz abgelöst und verschiedene Zollsätze für die einzelnen Warenarten eingeführt wurden.48 3. Zollpolitische Zielsetzung des Altertums Die Zölle des Altertums waren ein wesentlicher Bestandteil der Finanzhaushalte. Die Zollerhebung war demnach fiskalpolitisch motiviert und ließ – bis auf in der hellenistischen Epoche – jegliche Ansätze von schutzzollpolitischen Motiven vermissen.49 Fehlendes Bewusstsein für wirtschaftliche Zusammenhänge in der Politik des Altertums oder auch eine mangelnde Konkurrenz ausländischer Produkte sind hierfür mögliche Erklärungsansätze.50 Gründe liegen auch in der Gesellschaftsstruktur des Altertums, so haben beispielsweise mögliche Zollinteressen der Gewerbetreibenden als eine innenpolitisch einflusslose Schicht keine Beachtung gefunden.51 Bezüglich der landwirtschaftlichen Produktion hielt die Sicherstellung der Versorgung der Bevölkerung von der Schutzzolleinführung ab.52 Als Instrumente für Wohlfahrts- und Machtsteigerungen sollten militärische Eroberungen anstelle der Zollerhebung dienen.53

II. Mittelalter Mit den Völkerwanderungen ab dem 4. Jahrhundert n. Chr. endete die Antike.54 Der Untergang des Weströmischen Reichs im 5. Jahrhundert n. Chr. und die Aufspaltung des ehemaligen Imperiums in einen westlichen und einen östlichen Teil war ein wesentliches Ereignis zu Beginn des Mittelalters. Im Byzantinischen Reich, dem von Kaiser Justinian gegründeten Oströmischen Reich, wur46 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 28. Zum Begriff der „Wohlfahrt“ siehe 1. Kapitel, B. 47 Lamp, ZStW 1953, S. 152 (153). 48 Asakura, History of the Customs, S. 68 ff. 49 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 33. 50 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 12, 15. 51 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 14, 33. 52 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 33. 53 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 15, 28. 54 Brockhaus Enzyklopädie Online, Mittelalter, abrufbar unter: https://brockhaus.de/ ecs/julex/article/mittelalter (letzter Abruf: 30.01.2023).

A. Der Zoll aus historischer Perspektive

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den Handel und römisches Zollwesen – wenn auch in eigener Form – fortgeführt.55 Im westlichen Teil, dem heutigen europäischen Gebiet, knüpfte das Zollwesen ebenfalls an das Zollrecht des Römischen Reiches an: Die germanischen Herrscher (Könige) führten es seit dem Frühmittelalter als ihr Hoheitsrecht fort und passten es ihrem Verständnis vom Staats- und Rechtswesen sowie ihrem Wirtschaftsverständnis entsprechend an.56 Einseitige staatliche Zwangsabgaben waren den Germanen fremd, so dass die Zollerhebung vielmehr als Gegenleistung für die Nutzung einer öffentlichen Einrichtung, wie z. B. Straßen oder Brücken („Passierzoll“), oder für die Gewährleistung von Sicherheit auf dem Transportweg („Geleitzoll“) diente.57 Zugleich aber versprachen sich die Germanen einen großen Einnahmenzuwachs durch die Zollerhebung.58 Prägend für die Entwicklungen im Frühmittelalter war der Aufstieg des Königreichs Franken.59 Ebenso hatten die normannischen Stämme durch ihren Seehandel sowie die islamischen Staaten des Mittelmeerraumes Einfluss auf die wirtschaftlichen Entwicklungen der Zeit.60 Die Kreuzzüge, die ab dem 11. Jhd. n. Chr. den Beginn des Hochmittelalters einläuteten, führten schließlich zu großen gesellschaftlichen Veränderungen und zur Ausbreitung des Handels gen Osten.61 Im Hochmittelalter zeigte sich die zunehmende Dezentralisierung politischer Macht u. a. im Zollwesen. Zollberechtigte waren neben den Königen geistliche oder weltliche Landesherren oder die Städte; jeweils mit einem eigenen Zollrecht.62 Verkehrs- bzw. Passierzölle entlang der Transportwege auf dem Wasser oder zu Land sowie an Knotenpunkten wie Märkten („Marktzölle“) prägten weiterhin das Bild des Binnenzolls.63 Sie beruhten vorwiegend auf fiskalpolitischen Erwägungen. Die lokalen Machtinteressen der Feudalherren zeigten sich in ihrer Ausgestaltung. Der Gegenleistungscharakter des Zolls blieb jedoch bestehen.64

55 Zum Zoll im Byzantinischen Reich siehe Asakura, History of the Customs, S. 109 ff. 56 Lamp, ZStW 1953, S. 152 (153); Grams, Der deutsche Zoll, S. 9, 17 f. 57 Dorsch, ZfZ 1967, S. 257 (257); Grams, Der deutsche Zoll, S. 17, 36 ff.; Lamp, ZStW 1953, S. 152 (154); Wolffgang, in: Witte/Wolffgang (Hrsg.), Lehrbuch des Zollrechts, S. 2. 58 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 37. 59 Asakura, History of the Customs, S. 119 f. 60 Asakura, History of the Customs, S. 120. 61 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 41. 62 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 41. 63 Kafeero, Customs Law, S. 20; Stolz, VSWG 41 (1954), S. 1 (26 ff.); Stolz verwendet anstatt des Begriffs der „Passierzölle“ den Begriff „Verkehrslinienzölle“ (S. 28). 64 Grams, Der deutsche Zoll, S. 133.

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1. Kap.: Historische und volkswirtschaftliche Grundlagen

Im Hochmittelalter wurde schließlich die bislang unsystematische und quasi willkürliche Zollerhebung allgemeinen Regelungen unterworfen.65 Märkte hatten eine große Bedeutung für die Herausbildung von Tarifsystemen: Flandern und die Champagne sind hierfür gute Beispiele.66 Das System der „Hanse“ war prägend für den mittelalterlichen Handel im nordeuropäischen Raum und bot ihren Mitgliedern in Teilen Zollfreiheit im Interesse einer handelsfördernden wirtschaftlichen Vernetzung.67 Der Zoll wurde nunmehr als ein handelspolitisches Instrument verstanden.68 In England wurde im 13. Jahrhundert das erste englische Zollsystem eingeführt, das die englischen Exporteure von Wolle und Fellen belastete.69 Mit den sog. „Carta Mercatoria Zöllen“ folgten ab 1303 schließlich Zölle auf Handelswaren ausländischer Händler.70

III. Neuzeit Im Altertum und Mittelalter waren bereits vereinzelt Ansätze zur Regulierung des Welthandels erkennbar. Die wesentlichen Instrumente zur Regulierung, ähnlich zur heutigen Zollausgestaltung, wurden jedoch erst in der Neuzeit entwickelt.71 Die Funktion des Zolls im Rahmen der Außenhandelspolitik wurde dabei immer bedeutsamer. So standen die Entwicklungen des Zolls in der frühen Neuzeit unter dem Eindruck grundlegender politischer und wirtschaftlicher Veränderungen. Einhergehend mit der Bildung von Nationalstaaten fand eine Abkehr von einer auf die Städte bezogenen Wirtschaftspolitik statt:72 Die Wirtschaft wurde nun von staatlicher Ebene aus gelenkt und kontrolliert, wobei der wachsende Nationalismus die Politik prägte. Die wirtschaftspolitische Ausrichtung in den einzelnen absolutistisch geführten europäischen Staaten folgte insgesamt merkantilistischen Grundprinzipien.73 Mit der Realisierung von Staaten als Wirtschaftseinheiten ging auch die Etablierung staatlicher Zollsysteme einher. Die rechtliche Ausgestaltung des Zollwesens sowie das jeweils vorherrschende Zollmotiv standen im Zuge dieser Entwicklungen stets im Spannungsfeld zwischen Protektionismus und Freihandel. Dieses Spannungsfeld lässt sich in vier Perioden

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Asakura, History of the Customs, S. 126. Asakura, History of the Customs, S. 127 ff. 67 Zur Zollpolitik der deutschen Hanse siehe Asakura, History of the Customs, S. 143 f.; Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 81 ff. 68 Grams, Der deutsche Zoll, S. 133. 69 Asakura, History of the Customs, S. 151 f. 70 Asakura, History of the Customs, S. 152. 71 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 12 f.; Lamp, ZStW 1915, S. 505 (519), für den „zu Beginn der Neuzeit die Grundlagen des Zollwesens neugestaltet“ wurden. 72 Dorsch, ZfZ 1985, S. 294 (295); Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 94. 73 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 94 f.; vgl. auch Wolffgang, in: Witte/ Wolffgang (Hrsg.), Lehrbuch des europäischen Zollrechts, S. 2. 66

A. Der Zoll aus historischer Perspektive

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einteilen: (1) die merkantilistische Handelspolitik, (2) die Freihandelsperiode des 18. und 19. Jahrhunderts, (3) die Rückkehr zur merkantilistischen Schutzzollpolitik Ende des 19. Jahrhunderts sowie (4) die Phase der zunehmenden Handelsliberalisierung und entsprechender Ausgestaltung des europäischen und internationalen Handelssystems.74 1. Der Zoll während des Merkantilismus Die Phase des Merkantilismus bedeutete seit dem 16. Jahrhundert eine Neuausrichtung der Wirtschaftspolitik in den absolutistisch regierten National- und Territorialstaaten Europas. Auch die Zollpolitik zeigte sich durch merkantilistische Ideen beeinflusst.75 Einhergehend mit dem neuen Staatsverständnis einer abgeschlossenen wirtschaftlichen und politischen Einheit wurde auch die Gestaltung der Wirtschaftspolitik zu einer staatlichen Aufgabe.76 Der Begriff „Merkantilismus“ umschreibt verschiedene wirtschaftliche Lenkungsmaßnahmen, wie etwa die staatliche Regulierung des Außenhandels.77 Der Merkantilismus war keine europaweit homogene Wirtschaftsausrichtung, sondern es gab verschiedene Strömungen,78 wie z. B. den französischen Colbertismus79 oder den deutschen Kameralismus.80 Daher ist auch nicht von einem einheitlichen merkantilistischen Zollsystem auszugehen.81 Im Grunde „[stand] die ganze Politik des merkantilistischen Staates im Dienste des Strebens nach Macht und Selbstständigkeit“.82 Ziel war es, durch das regulierende Eingreifen des Staates, die einheimische Volkswirtschaft unabhängig von ausländischen Handelsbeziehungen zu machen;83 die staatliche Macht 74 Siehe hierzu Ambrosius, in: Ambrosius/Petzina/Plumpe (Hrsg.), Moderne Wirtschaftsgeschichte, S. 308 f. 75 Schöbener/Herbst/Perkams, Internationales Wirtschaftsrecht, Kap. 1, § 1, Rn. 9 ff.; Stolz ist hingegen der Auffassung, zur Umschreibung der Wirtschaftspolitik sei der Begriff „Industrialismus“ treffender als der Begriff „Merkantilismus“, siehe Stolz, VSWG 41 (1954), S. 1 (29). 76 Schöbener/Herbst/Perkams, Internationales Wirtschaftsrecht, Kap. 1, § 1, Rn. 9, 13. 77 Schöbener/Herbst/Perkams, Internationales Wirtschaftsrecht, Kap. 1, § 1, Rn. 13, 16. 78 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 94, 103 ff.; Schöbener/Herbst/Perkams, Internationales Wirtschaftsrecht, Kap. 1, § 1, Rn. 12 f., 15. 79 Benannt nach dem französischen Finanzminister Jean-Baptiste Colbert (1619– 1683); Asakura, History of the customs, S. 188 ff.; Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 116 ff. 80 Schöbener/Herbst/Perkams, Internationales Wirtschaftsrecht, Kap. 1, § 1, Rn. 15. 81 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 94. 82 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 98. 83 Schwarz/Wockenfoth (Hrsg.), Zollrecht, Einleitung, Rn. 7; Wolffgang, in: Witte/ Wolffgang (Hrsg.), Lehrbuch des Zollrechts, S. 2.

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1. Kap.: Historische und volkswirtschaftliche Grundlagen

durch nationales wirtschaftliches Wachstum zu steigern.84 Ausdruck der Machtbilanz des jeweiligen Staates war seine Handelsbilanz.85 Die aktive Handelsbilanz, die Erwirtschaftung von Handelsüberschüssen, sollte durch die Ausrichtung der Außenwirtschaftspolitik im Sinne eines verringerten Import- und eines gesteigerten Exportvolumens bewirkt werden. Es galt das Prinzip „verkaufen ohne zu kaufen“.86 Handlungsleitend für die merkantilistische Außenwirtschaftspolitik waren autonome Motive, wie z. B. die Generierung von Staatseinnahmen sowie die Stärkung der eigenen Wirtschaftseinheit. Auch wenn es zum Teil zum Abschluss bilateraler Handelsverträge gekommen ist, ging es dabei nicht um Kooperationen mit anderen Nationen.87 Der Zoll wurde zu einem Hauptinstrument dieser handelsregulierenden Wirtschaftspolitik.88 Er wurde förmlich zu einer „Waffe“ der Handelspolitik.89 Motiv für seine Erhebung war die Aktivierung der Handelsbilanz im oben beschriebenen Sinne.90 Durch hohe Ein-, Aus- und Durchfuhrzölle sollten Staatseinnahmen generiert und gesteigert werden. Der Charakter des merkantilistischen Zolls war aber nicht nur fiskalischer Art.91 Die einheimische Industrie sollte gegen Konkurrenz geschützt und das nationale Gewerbe sollte zugleich gefördert werden.92 Im Rahmen dieses Schutzzollsystems erhielt der Zoll seine Funktion als Ein- und Ausfuhr-Regulativ. Graf betont in diesem Zusammenhang, dass Protektionismus und Merkantilismus nicht gleichgesetzt werden können. Der Schutzgedanke sei dem merkantilistischen Zoll zwar nicht abzusprechen, darüber hinaus liege das primäre Zollmotiv aber in der Reichtums- und Machtsteigerung auf Seiten des Staates. Volkswirtschaftliche Erwägungen müssten dahinter zurücktreten.93

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Niemann, Europäische Wirtschaftsgeschichte, S. 57. Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 99. 86 Dorsch, ZfZ 1985, S. 294 (295). 87 Dorsch, ZfZ 1985, S. 294 (295); ähnlich Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 99. Als Beispiele für den Abschluss internationaler Handelsverträge können genannt werden: Vertrag von Amiens 17.08.1417, Londoner Handelsvertrag vom 22.07.1486; auch wenn in diversen Handelsverträgen der damaligen Zeit bereits das Prinzip der Meistbegünstigung berücksichtigt wurde, ist dies nicht automatisch ein Indiz für die Verwirklichung des Freihandelsgedankens, sondern kann auch auf „macht- und bündnispolitische Überlegungen“ hindeuten, siehe hierzu Schöbener/Herbst/Perkams, Internationales Wirtschaftsrecht, Kap. 1, § 1, Rn. 19. 88 Dorsch, ZfZ 1985, S. 294 (295); Lamp, ZStW 1915, S. 505 (521); Schöbener/ Herbst/Perkams, Internationales Wirtschaftsrecht, Kap. 1, § 1, Rn. 17; Schwarz/Wockenfoth (Hrsg.), Zollrecht, Einleitung, Rn. 7. 89 Knies, Steuerzweck und Steuerbegriff, S. 7. 90 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 99. 91 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 99; Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Einführung, Rn. 14. 92 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 100; Lamp, ZStW 1915, S. 505 (521); Stolz, VSWG 41 (1954), S. 1 (29). 93 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 103. 85

A. Der Zoll aus historischer Perspektive

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2. Der wirtschaftliche Liberalismus in der Zollpolitik Vorreiter des wirtschaftlichen Liberalismus war Adam Smith, dessen Werk über den „Wohlstand der Nationen“ (1776)94 die Freihandelsbewegung zunächst in der Theorie anstieß. Erst im 19. Jahrhundert setzte sich die Erkenntnis durch, dass die Aufnahme eines zwischenstaatlichen Handels und die Umsetzung von arbeitsteiliger Produktion zu Handelsgewinnen in den beteiligten Staaten führen würde.95 Diese wirtschaftsliberale Strömung spiegelte sich schließlich in der Zollpolitik im europäischen Raum wider, auch wenn es nicht zu einem kompletten Zollabbau kam.96 Gerade im Zuge der Industrialisierung in Großbritannien zeigte sich dabei die Notwendigkeit der Aufnahme internationalen Handels:97 Großbritannien öffnete seinen Markt durch den Abbau von Schutzzöllen.98 Damit sollten die anderen europäischen Staaten angehalten werden, wiederum ihre Märkte zu öffnen, um den britischen Produkten einen Absatzmarkt zu bieten.99 Im deutschen Raum wurde 1834 unter Preußens Führung der „Deutsche Zollverein“ zwischen Staaten des Deutschen Bundes gegründet.100 Hierdurch wurde u. a. der zollfreie Warenverkehr (keine Einfuhr-, Durchfuhr- oder Ausfuhrzölle) auf Grundlage eines gemeinsamen Zollgesetzes eingeführt.101 Der Zollverein fungierte als ein Motor für die weitere wirtschaftliche und politische Integration.102 Er kann als ein Vorläufer des Deutschen Reiches von 1871 und sogar der Zollunionsstrukturen in der Europäischen Union angesehen werden.103 3. Die Rückkehr zum Protektionismus Gegen Ende des 19. Jahrhunderts erstarkte im kontinentaleuropäischen Raum erneut eine protektionistische Strömung, die der liberalen Zollpolitik durch die 94 Adam Smith, An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, 1776. 95 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 130 f. 96 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 174. 97 Der Cobden-Chevalier Vertrag (1860) zwischen Großbritannien und Frankreich ist ein Beispiel für vielfach abgeschlossene Handelsverträge. 98 Der britische Zolltarif von 1870 umfasste sogar keine Schutzzölle mehr, so Asakura, History of the Customs, S. 252. 99 Haarhuis, Ein Zollgesetz für den Staat Palästina, S. 13. 100 Wegbereiter der Gründung war der Ökonom Friedrich List, siehe Christiansen, Vom Deutschen Zollverein zur Europäischen Zollunion, S. 8 ff. 101 Eingehend über Hintergründe zur Gründung des Deutschen Zollvereins Asakura, History of the Customs, S. 239 ff.; Christiansen, Vom Deutschen Zollverein zur Europäischen Zollunion; Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 140 ff. 102 Asakura, History of the Customs. S. 246; Stolz, VSWG 41 (1954), S. 1 (40); Waldhoff, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 28 AEUV, Rn. 4; Wolffgang, in: Witte/Wolffgang (Hrsg.), Lehrbuch des Zollrechts, S. 3. 103 Christiansen, Vom Deutschen Zollverein zur Europäischen Zollunion, S. 12, 22.

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1. Kap.: Historische und volkswirtschaftliche Grundlagen

Einführung von Schutzzöllen ein Ende bereitete.104 Die Ursachen für den Umschwung waren vielschichtig und liegen im wirtschaftlichen, politischen und sozialen Bereich.105 Vor allem verlor der Freihandel seine Überzeugungskraft. In Deutschland (wie auch in anderen europäischen Staaten) gerieten trotz oder – nach damaligem Empfinden – gerade wegen der Marktöffnungen der vergangenen Freihandelsperiode der Industrie- und Agrarsektor wirtschaftlich und strukturell in eine Krise.106 Dabei wurde insbesondere im Rahmen der Absatzkrise 1875/76 der Ruf nach Schutz vor britischen Industrieprodukten immer lauter. Der sinkende Weltmarktpreis für Agrarprodukte bedrohte überdies die einheimischen Produzenten. Das insgesamt wiedererstarkte deutsche Nationalbewusstsein und der immer eindringlichere Ruf nach staatlicher Regulierung vor allem im Bereich der Sozialpolitik, der dem Einfluss der Arbeiterbewegung geschuldet war, verdrängten den Gedanken der wirtschaftlichen Freiheit.107 Auch gewann der Einnahmencharakter des Zolls wieder an Gewicht; nicht zuletzt bedingt durch ansteigende Ausgaben im sozialpolitischen und militärischen Sektor.108 In den Zolltarifen des Deutschen Reichs von 1879 und 1902 spiegelte sich schließlich der Umschwung zur Schutzzollpolitik wider. Großbritannien verlor zu dieser Zeit seine international führende Rolle als Industrienation, da die Industrialisierung auch in anderen Staaten fortschritt.109 Dennoch schloss sich die britische Regierung nicht sofort der Schutzzollpolitik an und bewahrte sich zunächst noch den Freihandelsgedanken.110 4. Der Zoll und die Handelsliberalisierung im 20./21. Jahrhundert Ein erster Vorstoß zur Vereinheitlichung und Standardisierung internationaler Zollförmlichkeiten wurde nach dem Ersten Weltkrieg 1923 mit dem „Genfer Internationalen Übereinkommen zur Vereinfachung der Zollförmlichkeiten“ gemacht.111 Erst nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges hat der internationale Handel schließlich einen signifikanten und rasanten Aufschwung erfahren.112 1947 sorgte der Abschluss des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) für eine deutliche Wende in der 104 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 198 ff., der diese Rückkehr zum „Zollprotektionismus“ ausführlich anhand verschiedener nationalstaatlicher Beispiele beleuchtet. 105 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 233 ff. 106 Hierzu und im Folgenden Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 200 ff. 107 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 199, 234 f. 108 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 234 ff. 109 Asakura, History of the Customs, S. 252; Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 227. 110 Asakura, History of the Customs, S. 255. Zum Wechsel kam es erst ab 1915. 111 Internationales Abkommen zur Vereinfachung der Zollförmlichkeiten vom 03. November 1923 (RGBl. 1925 II, S. 672). Hierzu Dorsch, ZfZ 1985, S. 294 (295). 112 Herrmann/Weiß/Ohler, Welthandelsrecht, S. 9 f.

A. Der Zoll aus historischer Perspektive

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internationalen Handelspolitik.113 Als Provisorium angelegt hat sich das GATT seitdem zu einer „dauerhaften Grundordnung des Welthandels“ entwickelt.114 Es ist „Herzstück des Welthandelsrechts“.115 Auch nach der Gründung der Welthandelsorganisation (World Trade Organization, WTO) mit Übereinkommen vom 15. April 1994116 spielt das Nachfolgeabkommen „GATT 1994“117 eine zentrale Rolle bei der Regulierung der internationalen Handelsbeziehungen zwischen den WTO-Mitgliedern. Es ist eines der wesentlichen multilateralen Abkommen im institutionellen Rahmen der WTO. Im GATT 1994 werden die Regelungen des GATT 1947 (sowie nachfolgende Ergänzungen) weitgehend übernommen.118 Das Spannungsfeld zwischen Freihandel und Protektionismus prägt den internationalen Handel seit nunmehr Jahrhunderten bis in die heutige Zeit. Die Welthandelsordnung und die internationale Handelspolitik orientieren sich zwar an der Freihandelsmaxime und die Liberalisierungsbemühungen sind dabei ein Instrument, die in der Präambel der Welthandelsordnung genannten Ziele zu erreichen.119 Nichttarifäre Handelshemmnisse ergänzen Zölle dennoch zunehmend und schaffen eine „neue“ Form des Protektionismus. Die Regelungen des GATT zielen auf den Abbau von Zöllen und nichttarifären Handelshemmnissen. Die Umsetzung wird schrittweise in Verhandlungsrunden vorgenommen, von denen bislang acht erfolgreich durchgeführt worden sind.120 Seit der Doha-Verhandlungsrunde stagnieren die Runden jedoch. Ein endgültiges Scheitern konnte 2013 auf der WTO-Ministerkonferenz in Bali zwar abgewendet und u. a. mit dem Abschluss eines Abkommens über Handelserleichterungen (Trade Facilitation Agreement)121 zumindest ein Teilerfolg verbucht werden.122 Da umfangreiche 113 Das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen vom 30. Oktober 1947 (GATT 47) trat am 1. Januar 1948 in Kraft; „Gesetz über das Protokoll von Torquay vom 21. April 1951 und den Beitritt der Bundesrepublik Deutschland zum Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen“, BGBl. 1951 II, S. 173. 114 Herdegen, Internationales Wirtschaftsrecht, § 10, Rn. 2. 115 Tietje, in: Tietje (Hrsg.), Internationales Wirtschaftsrecht, § 3, Rn. 44. 116 Übereinkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation (WTO) vom 15. April 1994 (ABl.EG 1994 Nr. L 336, S. 3). 117 Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen vom 15. April 1994 (GATT 1994), Anhang 1a „Multilaterale Handelsübereinkünfte“ zum Übereinkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation (WTO) vom 15. April 1994 (ABl.EG 1994 Nr. L 336, S. 11). Das GATT 1994 ist am 1. Januar 1995 zusammen mit dem WTO-Übereinkommen in Kraft getreten. 118 Im Folgenden „GATT“. 119 Stoll/Schorkopf, WTO – Welthandelsordnung und Welthandelsrecht, S. 30 ff. 120 Genf (1947), Annecy (1949), Torquay (1951), Genf (1956), Dillon (1960–61), Kennedy (1964–67), Tokio (1973–79), Uruguay (1986–94). Ausführlich zu den einzelnen Verhandlungsrunden Hoda, Tariff Negotiations and Renegotiations under the GATT and the WTO, S. 25 ff.; Fabbricotti, in: Wolfrum/Stoll/Hestermeyer (Hrsg.), Max Planck Commentaries on World Trade Law, Art. XXVIIIbis GATT, Rn. 29 ff. 121 Grainger, AW-Prax 2014, S. 31 ff. 122 Altemöller, EuZW 2014, S. 41 ff.; Wieck, AW-Prax 2014, S. 35 (35, 37).

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1. Kap.: Historische und volkswirtschaftliche Grundlagen

Liberalisierungserfolge im multilateralen Handelssystem weiterhin nicht zu erwarten sind, rücken als Alternative (bereits seit den 90er Jahren) bilaterale und regionale Handelsabkommen123 in den Fokus.124 Regionale Freihandelsabkommen können dabei „Brems- oder Antriebskraft der multilateralen Handelsliberalisierung sein“.125 Die Europäische Union ist hier sehr aktiv. So läutete das Freihandelsabkommen zwischen der EU und Südkorea etwa eine Phase von Freihandelsabkommen neuen Typs ein.126 Es war das erste Abkommen der EU mit einem „wirtschaftlich starken Staat“, gefolgt vom Freihandelsabkommen zwischen der EU und Singapur.127 Ein Abkommen, um das es in den letzten Jahren intensives politisches und gesellschaftliches Ringen gab, ist das seit dem 21. September 2017 vorläufig anwendbare, umfangreiche Wirtschafts- und Handelsabkommen zwischen Kanada und der EU (Comprehensive Economic and Trade Agreement, CETA).128 Durch dieses fallen u. a. rund 99 % der Zölle zwischen den beiden Handelspartnern weg.129 Die Verhandlungen über das in der Öffentlichkeit ebenso umstrittene Transatlantische Freihandelsabkommen zwischen der EU und den USA (Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP) sind mit ungewissem Ausgang ausgesetzt.130 Ungeachtet dieser Schwierigkeiten bleibt es dabei, dass der Motor für die Liberalisierung im Welthandel weiterhin – außerhalb multilateraler Verhandlungen – im Abschluss von bilateralen oder regionalen Freihandelsabkommen zu sehen ist. Hierdurch können vertiefte Integrationserfolge erzielt werden, die auf multilateraler Ebene nicht möglich wären.131 123 Für aktuelle Statistiken zu den notifizierten und in Kraft getretenen regionalen Handelsabkommen siehe das „Regional Trade Agreements Information System“ auf der Internetseite der WTO: http://rtais.wto.org/UI/PublicMaintainRTAHome.aspx (letzter Abruf: 30.01.2023). 124 Eingehend zur schwierigen Ergebnisfindung bei multilateralen Verhandlungen und der Alternative regionaler Wirtschaftsintegrationen Altemöller, EuZW 2015, S. 135 (136 ff.); Germelmann, EuZW 2016, S. 207 ff.; Senti, Regionale Freihandelsabkommen in zehn Lektionen, S. 231 ff. 125 Bender, in: Apolte/Bender u. a. (Hrsg.), Vahlens Kompendium, Bd. 1, S. 540; zu den Vorteilen Prieß/Arend, ZfZ 2012, S. 137 (140 ff.). 126 Siehe die Analyse von Daiber, EuR 2015, S. 542 ff.; Prieß/Arend, ZfZ 2012, S. 137 (142 ff.). 127 Wolffgang/Felderhoff, AW-Prax 2014, S. 3 (5). 128 Beschluss (EU) 2017/37 des Rates vom 28. Oktober 2016 über die Unterzeichnung – im Namen der Europäischen Union – des umfassenden Wirtschafts- und Handelsabkommens (CETA) zwischen Kanada einerseits und der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten andererseits; ABl.EU 2017 Nr. L 11, S. 1. Die zum Inkrafttreten erforderliche Ratifizierung durch alle EU-Mitgliedstaaten steht noch aus (Stand: Januar 2023). 129 https://policy.trade.ec.europa.eu/eu-trade-relationships-country-and-region/coun tries-and-regions/canada/eu-canada-agreement_en (letzter Abruf: 30.01.2023). 130 https://www.bmwk.de/Redaktion/DE/Artikel/Aussenwirtschaft/freihandelsabkom men-aktuelle-verhandlungen.html (letzter Abruf: 30.01.2023). 131 Altemöller, EuZW 2017, S. 917 (917).

A. Der Zoll aus historischer Perspektive

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Eine besondere Stellung im Rahmen der WTO nehmen Entwicklungsländer ein. Während die Zollsätze im Laufe der letzten Jahrzehnte in den Industrieländern kontinuierlich gesunken sind, erheben Entwicklungsländer132 weiterhin hohe Zölle.133 Da Entwicklungsländer überwiegend untereinander Handel treiben, behindern sie sich mit ihren hohen Zollsätzen gegenseitig.134 Hinzu kommen komplizierte und kostenintensive Zollverfahren. Die Entwicklungsländer generieren gegenwärtig oft noch einen maßgeblichen Anteil ihrer Staatseinnahmen aus der Zollerhebung.135 Als Begründung können u. a. verwaltungstechnische Gründe angeführt werden. Denn es ist einfacher, Abgaben auf eingeführte Waren zu erheben als den innerstaatlichen Handel und Dienstleistungen oder aber das Einkommen natürlicher bzw. juristischer Personen zu besteuern.136 Auch in Zukunft werden in vielen Entwicklungsländern Zölle wohl eine zentrale Bedeutung als fiskalische Einnahmequelle haben (Fiskalgedanke).137 Dieser Aspekt ist im Rahmen der Bemühungen um Handelserleichterungen und um effektive Zollverfahren zu berücksichtigen. Gerade gegenüber Entwicklungsländern bietet die EU ein umfangreiches System an Zollpräferenzbehandlungen. Zollpräferenzen werden definiert als „Zollbegünstigung in Form reduzierter Zollsätze bis hin zur Zollfreiheit für bestimmte präferenzberechtigte Waren, deren Präferenzursprung in begünstigten Gebieten oder Drittländern liegt“.138 Präferenzen werden bspw. von der EU zweiseitig im Rahmen von völkerrechtlichen Kooperations- oder Assoziierungsabkommen (vgl. statt vieler die Europäische Freihandelszone (EFTA) oder die Abkommen mit Südkorea, der Schweiz, Kanada etc.) oder einseitig durch autonome handelspolitische Maßnahmen gewährt.139 Hierzu zählt insbesondere das Allgemeine Präferenzsystem der EU (APS), das Wareneinfuhren aus Entwicklungsländern begünstigt. Derartige Präferenzen gegenüber Entwicklungsländern verstoßen nicht gegen den Grundsatz der Meistbegünstigung nach Art. I GATT. Denn die im Rahmen der Tokio-Verhandlungsrunde Ende 1979 vereinbarte „Enabling Clause“140 gestattet Industriestaaten autonome Zollpräferenzen gegenüber Entwicklungsländern.141 132

Zum Begriff Entwicklungsland siehe Krajewski, Wirtschaftsvölkerrecht, Rn. 903. https://bdi.eu/artikel/news/protektionismus-schadet-wie-staaten-ihre-maerkte-ab schotten/ (letzter Abruf: 30.01.2023). 134 Berrisch, RIW 2004, S. 69 (74). 135 Altemöller, EuZW 2015, S. 135 (138). Der Anteil beträgt zum Teil mehr als 50 Prozent, so Wolffgang/Bolhöfer, AW-Prax 2003, S. 16 (19). 136 Michaelis, ZfZ 1981, S. 354 (355). 137 De Wulf/Sokol, Customs Modernization Handbook, S. 6. 138 Witte, in: Witte/Wolffgang (Hrsg.), Lehrbuch des Zollrechts, S. 663. 139 Siehe hierzu und im Folgenden Wolffgang, in: Witte/Wolffgang (Hrsg.), Lehrbuch des Zollrechts, S. 583 ff. 140 GATT Dokument, L/4903 vom 03. Dezember 1979 („Differential and More Favourable Treatment – Reciprocity and Fuller Participation of Developing Countries“). 133

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1. Kap.: Historische und volkswirtschaftliche Grundlagen

Neben der WTO hat die Weltzollorganisation (World Customs Organization, WCO) als unabhängige internationale Organisation Einfluss auf die Entwicklungen des Zolls auf völkerrechtlicher Ebene genommen.142 Gegründet wurde die WCO als Rat für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Zollwesens (Customs Cooperation Council, CCC), auch Brüsseler Zollrat genannt.143 Ihr Ziel ist es, die Sicherheit im internationalen Handel zu fördern und für Handelserleichterungen zu sorgen.144 In Umsetzung dieser Ziele sind das 1973 abgeschlossene Übereinkommen zur Vereinfachung und Harmonisierung der Zollverfahren (Kyoto-Konvention) und seine umfassend revidierte Fassung von 1999 (Revidierte KyotoKonvention) hervorzuheben.145 Hierdurch kam es zur Einführung standardisierter und effizienter Zollverfahren, die auch dem EU-Zollverfahrensrecht als Vorbild dienten.146 Wesentlich war überdies die Entwicklung des Harmonisierten Systems (Harmonized Commodity Description and Coding System, HS) zur Bezeichnung und Codierung von Waren, auf Grundlage dessen seit 1988 eine weltweite Vereinheitlichung der Zolltarife möglich ist.147 Zur Gewährleistung der Sicherheit in der internationalen Lieferkette wurde 2005 das SAFE Framework of Standards to Secure and Facilitate Global Trade verabschiedet.148 Das Unionszollrecht, dem sich die vorliegende Arbeit widmet, hat sich vor diesem völkerrechtlichen Hintergrund herausgebildet. Seit Realisierung der Zoll(tarif)union im Jahr 1968 kommt dem Zollrecht eine gewichtige Rolle im Rahmen der europäischen Integration zu.149 141 Der Meistbegünstigungsgrundsatz ist gemäß Art. XXIV GATT innerhalb von Zollunionen sowie Freihandelszonen ausgesetzt. 142 Die WCO hat mittlerweile 185 Mitgliedstaaten (Stand: Januar 2023), die mehr als 98 Prozent des Welthandels abdecken (aktueller Stand abrufbar unter: http://www. wcoomd.org/en/about-us/wco-members/membership.aspx (letzter Abruf: 30.01.2023)). Für einen historischen Überblick der „Meilensteine“ der WCO von 1947–2009 siehe Weerth, Global Trade and Customs Journal 2009, S. 267 ff. 143 Im Zuge der Gründung der WTO erhielt der Rat 1995 den Namen WCO, um seine Stellung neben der WTO zum Ausdruck zu bringen, siehe Asakura, History of the Customs, S. 288 ff. Zum Brüsseler Zollrat Dorsch, ZfZ 1985, S. 294 ff. 144 Siehe zu den strategischen Zielen der WCO: http://www.wcoomd.org/ru-ru/ about-us/what-is-the-wco/strategic-plan/goals.aspx (letzter Abruf: 30.01.2023). 145 Umfassend zu Struktur und Regelungstechnik der Revidierten Kyoto-Konvention: Wolffgang/Fischer-Zach, ZfZ 2003, S. 84 ff. (Teil I) und S. 114 ff. (Teil II). Siehe auch 2. Kapitel, C. III. 146 Rüsken, in: Rüsken (Hrsg.), Zollrecht, Einführung Zollkodex a. F., Rn. 268; Wolffgang, in: Witte/Wolffgang (Hrsg.), Lehrbuch des Zollrechts, S. 19. 147 Zum „Harmonisierten System“ (HS) Cludius, ZfZ 1987, S. 298 ff. Das HS löste u. a. das „Brüsseler Zolltarifschema“ ab. 148 Das SAFE Framework wurde von der WCO überarbeitet, aktueller Stand abrufbar unter: http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/topics/facilitation/instru ments-and-tools/tools/safe-package/safe-framework-of-standards.pdf?la=en (letzter Abruf: 30.01.2023). 149 Hierzu 2. Kapitel, B. III.

A. Der Zoll aus historischer Perspektive

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Ein herausragender Meilenstein für das Unionszollrecht war das Inkrafttreten des Zollkodex der Gemeinschaften (Zollkodex, ZK)150 am 1. Januar 1994. Zusammen mit den Durchführungsbestimmungen galt er als das „größte harmonisierte Gesetzeswerk in der EU“.151 Verschiedene Schritte zur Harmonisierung des mitgliedstaatlichen Zollrechts (zunächst durch Empfehlungen der Kommission, dann durch Richtlinien sowie schließlich durch Verordnungen) waren diesem Regelwerk vorausgegangen.152 Der Zollkodex hat fortan über die Unionsgrenzen hinaus Einfluss auf die Entwicklungen des Zollrechts genommen und war Vorbild für Zollregelwerke außereuropäischer Staaten.153 Neben den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen im internationalen Handelsverkehr, neuen Anforderungen an die Sicherheit in der Lieferkette, geänderten Aufgaben der Verwaltungseinheit „Zoll“ machten auch wesentliche Änderungen im Unionsrecht – insbesondere durch den Vertrag von Lissabon – eine Reform des Zollkodex unerlässlich.154 Am 1. Mai 2016 erlangte schließlich der Zollkodex der Union (Unionszollkodex, UZK) Geltungskraft und löste den Zollkodex als zentrale Norm des europäischen Zollrechts ab.155 Der UZK passt sich dem Rechtsrahmen des Vertrags von Lissabon an, indem er im Hinblick auf seine Durchführungsvorschriften die Differenzierung zwischen delegierten und Durchführungsrechtsakten (Art. 290, 291 AEUV) übernimmt:156 Der UZK wird ergänzt durch eine Durchführungsverordnung (UZK-DVO)157 und durch den Erlass von delegierten Rechtsakten, u. a. die Delegierte Verordnung (UZK-DelVO).158 Der zwischenzeitlich entwickelte Modernisierte Zollkodex (MZK) ging in seiner Ausgestaltung nicht weit genug, so dass er nie Anwendung fand.159

IV. Rückschlüsse auf Begriffsmerkmale des Zolls? Das Eingangszitat aufgreifend, nach dem sich ein Zollgesetz nur aus der historischen Perspektive gestalten und begründen lässt, stellt sich die Frage, ob aus 150 VO (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften; ABl.EG 1992 Nr. L 302, S. 1. Im Folgenden werden alle Artikel des Zollkodex der Gemeinschaften zitiert als Art. [. . .] ZK. 151 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Einführung, Rn. 3. 152 Zu den Entwicklungen im Zollschuldrecht siehe 2. Kapitel, C. II. 2. 153 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Einführung, Rn. 3. 154 Lux, ZfZ 2014, S. 178 (179 f.). 155 VO (EU) Nr. 952/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Oktober 2013 zur Festlegung des Zollkodex der Union; ABl.EU 2013 Nr. L 269, S. 1. Überblick bei Witte, AW-Prax 2013, S. 373 ff.; Zeilinger, ZfZ 2013, S. 141 (143 ff.). 156 Lux, ZfZ 2014, S. 178 (179). 157 Durchführungsverordnung (EU) 2015/2447; ABl.EU 2015 Nr. L 343, S. 558. 158 Delegierte Verordnung (EU) 2015/2446; ABl.EU 2015 Nr. L 343, S. 1. 159 Zur „Ablösung des MZK durch den UZK“ siehe Lux, in: Rüsken (Hrsg.), Zollrecht, Einführung UZK, A. II., Rn. 5 ff.; Reuter, ZfZ 2012, S. 147 ff.

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1. Kap.: Historische und volkswirtschaftliche Grundlagen

den historischen Entwicklungen Merkmale des Zollbegriffs abgeleitet werden können. Das Verständnis und die inhaltliche Ausgestaltung des Zolls haben sich im Laufe der Epochen gewandelt. Da sich Begriffe – wie bereits dargestellt – auf die ihnen zugrunde liegenden Sachverhalte beziehen,160 dürfte dieser Wandel auch in der Bestimmung des jeweiligem Zollbegriffs Niederschlag finden. 1. Handelspolitische Bedeutung des Zolls Unabhängig davon, ob die Zollerhebung nun fiskalisch motiviert, als Gebühr für die Benutzung staatlicher Einrichtungen oder zum Schutz der einheimischen Wirtschaft erfolgt ist, ist seit der Antike der Bezug des Zolls zum Handel konstant geblieben. Unabhängig davon, ob der Zoll nun eine „Begleiterscheinung des Handels“161 war und ist, er im Mittelalter die Funktion eines „Wegbereiters des Handels“ eingenommen hat162, dem Zoll der Neuzeit allgemein eine „handelspolitische Bedeutung“163 zugesprochen wird oder er im Lichte der Freihandelsabkommensentwicklungen als „handelspolitischer Zoll“164 bezeichnet wird, es bleibt stets beim Bezugspunkt des Handels. Ob dieser Bezugspunkt auch ein Merkmal des Zollbegriffs ist, welches Eingang in die Zolldefinition findet, und ob dies zugleich für den handelspolitischen Charakter des Zolls gilt, dem soll im Rahmen der weiteren Arbeit nachgegangen werden.165 2. „Grenz- bzw. Gebietszoll“ Im Zuge der Realisierung nationaler Wirtschafts- und Zollgebiete wurde der mittelalterliche Binnen- und Passierzoll durch Grenz- bzw. Gebietszölle abgelöst,166 die im Kern bis heute Bestand haben. Die Bedeutung des Begriffs „Grenzzoll“ leitet sich von der Verlegung der Zollstätten an die Grenzen des jeweiligen Territoriums ab.167 Anlass für die Erhebung eines Grenzzolls ist das Überschreiten der Staatsgrenze durch eine Ware.168 Der Begriff „Gebietszoll“ charakterisiert wiederum ein System, das eine Zollschuldentstehung nur beim

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Einleitung, B. I. Dorsch, ZfZ 1985, S. 294 (294). 162 Grams, Der deutsche Zoll, S. 38. 163 Grams, Der deutsche Zoll, S. 38. 164 Wolffgang, AW-Prax 2011, S. 255. 165 Siehe hierzu 2. Kapitel, B. III.; 3. Kapitel. 166 Stolz, VSWG 41 (1954), S. 1 (26 ff.). 167 Graf, Die zollpolitischen Zielsetzungen, S. 100; Lamp, ZStW 1915, S. 505 (519 f.); Stolz, VSWG 41 (1954), S. 1 (29). 168 Wolffgang, in: Witte/Wolffgang (Hrsg.), Lehrbuch des Zollrechts, S. 2. 161

A. Der Zoll aus historischer Perspektive

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Eingang einer Ware in die Volkswirtschaft des jeweiligen Wirtschaftsgebiets vorsieht.169 Dem „Ob“ der Zollerhebung liegen nach diesem Verständnis also wirtschaftspolitische Erwägungen zugrunde.170 a) Verwendung der Begriffe in der Literatur So eindeutig, wie sich die Begriffe in ihrer jeweiligen Bedeutung bestimmen lassen, beurteilt die Literatur ihre Verwendung und ihr Verhältnis zueinander indes nicht.171 So wird von führenden Zollrechtstheoretikern zwischen einem Grenz- und einem Gebietszollsystem unterschieden, wobei das Grenzzollsystem nur eine „Übergangsstufe vom mittelalterlichen Passierzoll- zum modernen Gebietszollsystem“ sein soll.172 Insbesondere lässt sich der Unterschied zwischen den Begriffen anhand des jeweils zugrunde liegenden Motivs der Zollerhebung nachzeichnen. Während der „Grenzzoll“ primär noch aus fiskalischen und nur nachrangig aus wirtschaftspolitischen Erwägungen erhoben worden ist, tritt beim „Gebietszoll“ der Finanzzweck hinter der überwiegenden wirtschaftspolitischen Funktion des Zolls zurück.173 Dem Ganzen liegt ein verändertes Verständnis von der Zollschuldentstehung zugrunde: sie ist nunmehr wirtschaftlich begründet, so dass nicht mehr der rein physische („örtlich-mechanische“) Grenzübertritt der Waren ausreichend ist.174 „[Der Abgabetatbestand] knüpft allenfalls noch äußerlich mitunter an den Grenzübertritt einer Ware an, ohne dass Zöllen diese Anknüpfung wesentlich ist oder dass sie auch nur typischerweise ,beim‘ Grenzübertritt erhoben werden.“175 Nach einer anderen Sichtweise folgte der Gebietszoll als eine „Verkehrsabgabe“, deren Erhebung im Bezug zum jeweiligen Staatsgebiet stand, unmittelbar auf den mittelalterlichen Passierzoll oder trat zumindest für eine Übergangszeit neben ihn.176 Das Grenzzollsystem ist nach dieser Sicht-

169

Wolffgang, in: Witte/Wolffgang (Hrsg.), Lehrbuch des Zollrechts, S. 3 f. Lamp, ZStW 1953, S. 152 (156 f.). 171 Siehe hierzu auch die Anmerkungen und Auswertungen der Literatur bei Stolz, VSWG 41 (1954), S. 1 (29 f.). 172 Lamp, ZStW 1915, S. 505 (526); so auch Rüsken, in: Rüsken (Hrsg.), Zollrecht, Einführung Zollkodex a. F., A. I., Rn. 9; Stolz bezeichnet den Grenzzoll auch als „Confinzoll“, der zunächst neben die Binnenzölle tritt (Stolz, VSWG 41 (1954), S. 1 (28)). 173 Lamp, ZStW 1915, S. 505 (528); ders., ZStW 1953, S. 152 (159); Olbertz, ZfZ 1972, S. 198 (199). Zu den Merkmalen des Gebietszolls siehe Lamp, ZStW 1953, S. 152 (156 f.). 174 Lamp, ZStW 1915, S. 505 (530, 534); ders., ZStW 1953, S. 152 (156) mit der Begründung, dass Staaten sich nun als Wirtschaftseinheiten verstanden, die auf Handelsbeziehungen angewiesen waren. Damit konnte der Zoll nur noch als wirtschaftspolitisches Instrument verstanden werden; Olbertz, ZfZ 1972, S. 198 (198 f.). 175 Rüsken, in: Rüsken (Hrsg.), Zollrecht, Einführung Zollkodex a. F., A. I., Rn. 9. 176 Hoffmann, Deutsches Zollrecht, S. 31. Zu den Merkmalen des Gebietszollsystems nach Hoffmann, Deutsches Zollrecht, S. 34. 170

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1. Kap.: Historische und volkswirtschaftliche Grundlagen

weise anschließend, Anfang des 19. Jahrhunderts, entstanden.177 Die zeitliche Abfolge wird damit erklärt, dass die Einführung des Grenzzolls zunächst ein in sich geschlossenes Zollgebiet voraussetzt.178 Eine weitere Ansicht verwendet beide Begriffe ab Mitte des 18. Jahrhunderts synonym, da der Grenzzoll nur ein Instrument zur Realisierung des Gebietszollsystems ist.179 b) Würdigung Es ist zwar richtig, dass die Begriffe Grenz- und Gebietszoll eng miteinander verknüpft sind. Sie können aber nicht synonym verwendet werden. Dies würde der spezifischen Bedeutung beider Begriffe nicht gerecht werden. Es gibt Fälle, in denen Waren zwar faktisch eine Staatsgrenze überschreiten, dann aber nicht am inländischen Güterumsatz und Preisbildungsprozess teilnehmen. Beispiele sind u. a. die Verfahren des Zolllagers oder der Veredelung.180 Nach dem Gebietszollverständnis darf dann mangels eines wirtschaftlichen Vorgangs der Wareneinfuhr auch keine Zollschuld entstehen. Die schrittweise Entwicklung (1) vom Binnen- bzw. Passierzoll des Mittelalters über (2) den Grenzzoll zu Beginn der Neuzeit (3) zum Gebietszoll überzeugt. Denn nach dem Verständnis von Nationalstaaten als einer wirtschaftlichen Einheit musste zunächst eine territoriale Neuordnung und Verlagerung der Zollgrenzen nach der Zersplitterung der Machteinheiten im Mittelalter vorausgegangen sein. Sodann konnten sich erst machtpolitische Ansprüche mit der jeweiligen Wirtschafts- und Zolleinheit verknüpfen und die rein fiskalpolitische Funktion des Zolls konnte zurücktreten. Der Grenzzoll ist folglich materiell und temporär eine Vorstufe zum Gebietszoll. Die Gebietszollsysteme sind Zollsysteme neuen Typs, die bis zur heutigen Zeit in ihrer Grundausrichtung Bestand haben. Da der Gebietszoll sich mit der wirtschaftspolitischen Bedeutung einer Wareneinfuhr begründet, kann dieser auch als „Wirtschaftszoll“181 bezeichnet werden.182 In der weiteren Untersuchung wird zu überprüfen sein, ob der Eingang einer Ware in den Wirtschaftskreislauf ein Merkmal des Begriffs „Zoll“ ist.183

177

Hoffmann, Deutsches Zollrecht, S. 120 ff.; Möller, Verrechnungspreis und Zollwert, S. 80. 178 Hoffmann, Deutsches Zollrecht, S. 20 f., 122. Zu den Merkmalen des Grenzzollsystems nach Hoffmann, Deutsches Zollrecht, S. 123. 179 Stolz, VSWG 41 (1954), S. 1 (29 f.). 180 Siehe hierzu die Ausführungen im 2. Kapitel, C. III. 181 Statt vieler siehe zu den „Grundsätzen des Wirtschaftszollrechts“ nur Olbertz, ZfZ 1972, S. 198 ff. 182 Anders Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 285 f., der den Gebietszoll als Vorstufe zum Wirtschaftszoll ansieht. Erst letzterer habe sich gänzlich vom Grenzbezug gelöst und stelle nur noch auf die „Zollhängigkeit“ ab. 183 Hierzu 2. Kapitel, A. I.

B. Der Zoll aus volkswirtschaftlicher Perspektive

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B. Der Zoll aus volkswirtschaftlicher Perspektive „Da das Verhalten der Staaten auf der Ebene der internationalen Handelspolitik und damit die Entstehung und Fortentwicklung des Welthandelsrechts durch die ökonomische Theorie sehr weitreichend geprägt wird, ist es auch für den mit dem Welthandelsrecht befassten Juristen unerlässlich, zumindest die Grundmodelle der Außenwirtschaftstheorie zu kennen und zu verstehen.“ 184

In Abkehr von fiskalpolitischen Erwägungen ist die Zollerhebung in der Neuzeit zunehmend wirtschaftspolitisch begründet worden185: Die Rechtfertigung der Zollschuldentstehung soll davon abhängen, ob die eingeführte Ware in den inländischen Wirtschaftskreislauf eingeht oder nicht. „Als Wirtschafts- oder Gebietszollrecht bezeichnet man ein zollrechtliches System, das das Zollschuldverhältnis von einem volkswirtschaftlichen Vorgang abhängig macht.“186 Anknüpfend an diese These sollen zur Bestimmung des Zollbegriffs im Folgenden die ökonomischen Grundlagen des Zolls erörtert werden; unter Einbindung der Erklärungssätze der Außenwirtschaftstheorie. Krajewski sieht zwar einen materiellen Zusammenhang wirtschaftswissenschaftlicher Erkenntnisse zum Welthandelsrecht, warnt aber vor Schwierigkeiten bei Rückschlüssen von volkswirtschaftlichen Theorien innerhalb einer rechtlichen Untersuchung:187 Zum einen müsse bei einer solchen Analyse zwischen „der empirischen und der normativen Dimension wirtschaftswissenschaftlicher Theorien“ unterschieden werden; „empirisch“ umschreibt dabei einen „belegbaren Befund“ und „normativ“ eine „zu hinterfragende Politikempfehlung“. Zum anderen beruhten die normativen Annahmen der Außenwirtschaftstheorie zumeist auf dem Verständnis, dass sich eine Steigerung der Konsummöglichkeiten, sei es durch Preissenkungen oder Angebotsvergrößerungen, wohlfahrtssteigernd auswirke (klassische Wohlfahrtsökonomie). Dabei würden soziale oder ökologische Folgen und ihre Bewertungen ausgeklammert.188 Der Begriff der „Wohlfahrt“ wird in einer subjektiven und einer objektiven Dimension verstanden: als „subjektive Zufriedenheit der Individuen mit ihren Lebensumständen und die objektive Lebensqualität, die mithilfe von Indikatoren gemessen wird“.189 Die Wohlfahrtsökonomie bewertet im Einzelnen die Auswirkung der Ressourcenzuteilung (Allokation) auf die Wohlfahrt.190 Veranschaulicht wird dies sogleich im Rahmen der Darstellung der Zollwirkungen. 184

Herrmann/Weiß/Ohler, Welthandelsrecht, S. 11 f. Vgl. die Ausführungen zum Zoll der Neuzeit in 1. Kapitel, A. III. 186 Olbertz, ZfZ 1972, S. 198. Zudem werden Schutzzölle mit dem Begriff „volkswirtschaftliche Zölle“ gleichgesetzt, siehe hierzu Knies, Steuerzweck und Steuerbegriff, S. 5. 187 Krajewski, Wirtschaftsvölkerrecht, Rn. 119 f. Krajewski spricht insoweit von einer „Sachnähe der wirtschaftswissenschaftlichen Aussagen zu den jeweiligen Rechtsfragen“. 188 Krajewski, Wirtschaftsvölkerrecht, Rn. 120 f. 189 Mankiw/Taylor, Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, S. 225. 190 Mankiw/Taylor, Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, S. 225. 185

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1. Kap.: Historische und volkswirtschaftliche Grundlagen

Die Außenhandelstheorie widmet sich der Aufnahme von internationalem Handel und seinen Beschränkungen.191 Im Laufe der letzten Jahrhunderte beschäftigten sich verschiedene Ökonomen mit der Frage, aus welchen Motiven Handel getrieben wird, und ob beziehungsweise inwiefern der Freihandel zu einer Verbesserung der Wirtschaftssituation der beteiligten Länder führen kann. Diese Untersuchungen, die die ökonomische Grundlage der Welthandelsordnung bilden, werden im Folgenden vorgestellt. Anschließend wird die volkswirtschaftliche Bedeutung des tarifären Handelshemmnisses „Zoll“ erörtert. Trotz des grundsätzlich angestrebten Freihandelsziels haben sich Zölle bis heute im internationalen Handelsgeschehen gehalten und auch der Schutzcharakter wurde nie vollends abgestreift.192

I. Aufnahme von internationalem Handel „Außenhandel“ lässt sich definieren als „die Grenzen des eigenen Wirtschaftsgebietes überschreitende[r] Warenverkehr, einschließlich [. . .] mit seiner Abwicklung verbundene[r] Maßnahmen bzw. Kosten“.193 Das Motiv für die Aufnahme internationalen Handels ist die Steigerung der nationalen Wohlfahrt durch die Teilnahme an der internationalen Arbeitsteilung – in Abkehr vom Handelsverständnis des Merkantilismus.194 Die verschiedenen Ansätze werden zeigen, dass es keine monokausale Begründung für die Aufnahme und das Bestehen von Außenhandel gibt.195 1. Theorie der absoluten Kostenvorteile In seiner zentralen Veröffentlichung „An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations“196 wandte sich der britische Nationalökonom Adam Smith gegen Ende des 18. Jahrhunderts explizit gegen das merkantilistische Außenhandelskonzept, indem er unter anderem die Erkenntnis prägte, auch Importgeschäfte könnten für einen Staat von Vorteil sein.197 Smith forderte einen freien Außenhandel. Denn dieser würde zu einer Wohlstandssteigerung bei allen beteiligten Ländern führen.198 191 Eingehend zur Aufgabe der Außenhandelstheorie und den von ihr zu beantwortenden Fragen Bender, in: Apolte/Bender u. a. (Hrsg.), Vahlens Kompendium, Bd. 1, S. 477 f. 192 Knies, Steuerzweck und Steuerbegriff, S. 8. 193 Reinig, Lexikon der Außenwirtschaft, S. 34. 194 Krajewski, Wirtschaftsvölkerrecht, Rn. 142. 195 So auch Bender, in: Apolte/Bender u. a. (Hrsg.), Vahlens Kompendium, Bd. 1, S. 478. 196 Smith, An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, 1776. 197 Zum merkantilistischen Außenhandelskonzept siehe 1. Kapitel, A. III. 1. 198 Smith war zwar vom Freihandelskonzept überzeugt, trat aber nicht bedingungslos für freien Handel ein. So verurteilte er nicht jeden Fiskalzoll und sprach sich u. a. für

B. Der Zoll aus volkswirtschaftlicher Perspektive

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Es kommt nach Smith zur Aufnahme von Außenhandel, wenn in einem Land ein absoluter Kostenvorteil für ein Produkt zu verzeichnen ist. Ein Land muss sich dann auf die Produktion und den Export des Produktes konzentrieren, das es absolut günstiger produzieren kann; und wiederum das Produkt importieren, bei dem ein absoluter Kostennachteil gegeben ist.199 Die Erkenntnisse Smiths lieferten ein Gegenmodell zum Merkantilismus, dienten aber nur im geringen Maß der Begründung des internationalen Handels.200 2. Theorien der komparativen Kostenvorteile Die von David Ricardo entwickelte und von Eli Heckscher und Bertil Ohlin ergänzte Theorie des Freihandels ist noch heute der „maßgebliche Erklärungsansatz des Welthandels“ und liegt als „ökonomische ratio“ der WTO-Rechtsordnung zugrunde.201 a) David Ricardo Anfang des 19. Jahrhunderts zeigte der britische Volkswirt David Ricardo mit seiner Außenhandelstheorie „die erste stringente Rechtfertigung der Freihandelskonzeption“ auf.202 Er entwickelte die Erkenntnisse Smiths auf Basis derselben Ausgangsannahme weiter und verglich dabei abweichend von Smith die Relation der Produktionskosten verschiedener Produkte in einem Land.203 Während für „Zölle im Interesse der Landesverteidigung“ aus, siehe zu dieser Einschränkung Göttsche, in: Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, § 4, Rn. 17. 199 Vgl. Herrmann/Weiß/Ohler, Welthandelsrecht, S. 12. 200 Oeter, in: Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, § 2, Rn. 3. 201 Tietje, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 20. Die Bedeutung der Erkenntnisse Ricardos auch für die heutige Welthandelsordnung kann durch einen Auszug aus der Rede des ehemaligen WTO-Generaldirektors Pascal Lamy beim 5. Wirtschaftsgipfel in München 04.05.2006 bekräftigt werden: „There is a popular story among economists that when a critic asked Paul Samuelson, a Nobel-prize laureate, to provide a meaningful and non-trivial result from his discipline, Samuelson responded: ,comparative advantage.‘ The theory by David Ricardo, who uses the example of England producing cloth and Portugal producing wine, and both of them growing their output of these products through specialization, is the basis for the idea of the benefits of open trade. By producing goods and services in which it has a comparative advantage – and importing others – a country manages to create more value than it would otherwise do. In ideal conditions, trade allows countries to specialize in products that they produce best – and import others, and everyone stands to gain. As a consequence, the economies of all countries grow.“ Abrufbar unter: http://www.wto.org/english/news_e/sppl_e/sppl 24_e.htm. (letzter Abruf: 30.01.2023). 202 Bender, in: Apolte/Bender u. a. (Hrsg.), Vahlens Kompendium, Bd. 1, S. 484. Ricardo, „On the Principles of Political Economy and Taxation“, 1817 (deutsche Übersetzung: „Über die Grundsätze der Politischen Ökonomie und der Besteuerung“, Nachdruck 1959). 203 Ausgangsannahme wie bei Smith: zwei Länder, zwei international mobile Güter (z. B. Tuch und Wein), ein immobiler Produktionsfaktor (z. B. Arbeit) und unterschied-

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1. Kap.: Historische und volkswirtschaftliche Grundlagen

Smith absolute Kostenvorteile den internationalen Handel, samt internationaler Arbeitsteilung, begründen konnten, waren es für Ricardo komparative Kostenvorteile.204 Die Theorie komparativer Kostenvorteile soll anhand eines von Ricardo selbst gewählten Beispiels nachgezeichnet werden: Zwischen England und Portugal wird mit Portwein und Tuch bei einem variablen Produktionsfaktor „Arbeit“ gehandelt:205 In Portugal belaufen sich die Produktionskosten einer Einheit Wein auf 10 Arbeitseinheiten (AE) und für eine Einheit Tuch auf 20 AE. In England liegt der Arbeitskrafteinsatz hingegen bei 30 AE für Wein und bei 40 AE für Tuch. Portugal besitzt nach diesen Werten zwar einen absoluten Kostenvorteil für beide Waren, es kommt aber dennoch zu einer Aufnahme von Handel, was sich anhand der komparativen Kostenvorteile, den Produktivitätsunterschieden, erklären lässt. Die Produktivitätsunterschiede werden ermittelt, indem die Kosten für die Herstellung eines Produkts durch die Produktionskosten für das andere Produkt ausgedrückt werden (Opportunitätskosten). Diese Opportunitätskosten dienen also dazu, den komparativen Kostenvorteil zu errechnen.206 Für das Beispiel bedeutet dieser Rechenmaßstab: In England wird Tuch vergleichsweise günstiger als Wein produziert und Portugal hat wiederum einen komparativen Kostenvorteil in der Weinproduktion. Ricardo errechnete daher, dass eine Spezialisierung Portugals auf die Produktion von Wein dazu führen würde, dass Portugal die freiwerdenden Arbeitskräfte in die zusätzliche Herstellung von Wein einsetzen könnte. Durch den Handel mit England könnte Portugal dann eine größere Menge Tuch erhalten als mit eigenem Arbeitseinsatz hätte hergestellt werden können. Normativ bedeutet dies: Produzenten sollten sich auf die Produktion der Güter spezialisieren, die sie vergleichsweise günstiger herstellen können, und sich uneingeschränkt am internationalen Handel beteiligen.207 Bei Export dieser Waren erhöht sich schließlich die im jeweiligen Land zur Verfügung stehende Warenmenge, d.h. sowohl in England als auch in Portugal steigt durch die Aufnahme von Handel die insgesamt verfügbare Menge der Waren Wein und Tuch. Durch die Aufnahme von Außenhandel zielt ein Land damit auf eine Produktionsmaximierung unter „optimaler Ressourcenallokation“. Es

liche länderspezifische Produktionsfunktionen. Vgl. Dieckheuer, Internationale Wirtschaftsbeziehungen, S. 49 f. 204 Für eine ausführliche Darstellung der Theorie der komparativen Kostenvorteile von David Ricardo siehe die Ausführungen bei Bender, in: Apolte/Bender u. a. (Hrsg.), Vahlens Kompendium, Bd. 1, S. 485 ff. 205 Herrmann/Weiß/Ohler, Welthandelsrecht, S. 13. Siehe auch die Darstellung bei Krugman/Obstfeld, Internationale Wirtschaft, S. 59 ff. 206 Mankiw/Taylor, Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, S. 580. 207 Mankiw/Taylor, Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, S. 582.

B. Der Zoll aus volkswirtschaftlicher Perspektive

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kommt zu einer optimalen Gestaltung des Welthandels und Wohlfahrtsgewinnen der am Welthandel beteiligten Staaten.208 Aus der Theorie der komparativen Kostenvorteile lässt sich die Forderung nach Handelsliberalisierung bzw. nach Freihandel als den Optimalzustand ableiten.209 Auch wenn die Theorie Ricardos die tatsächlichen Gegebenheiten sehr vereinfacht, „bildet [sie] auch heute noch den Ausgangspunkt und die prägende Grundvorstellung der Außenhandelstheorie“.210 Ricardos Außenhandelstheorie ist, wie u. a. die Ansätze von Heckscher/ Ohlin im Folgenden zeigen, Basis für weitere Untersuchungen zur Aufnahme von Außenhandel.211 b) Eli Heckscher und Bertil Ohlin Die schwedischen Forscher Eli Heckscher und Bertil Ohlin entwickelten Anfang des 20. Jahrhunderts die Theorie der komparativen Kostenvorteile von Ricardo weiter. Bei ihnen stehen ebenfalls relative Kostenunterschiede im Fokus. Sie stützen sich für ihre Annahmen jedoch nicht auf Produktivitätsunterschiede für spezielle Güter, sondern auf relative Unterschiede in der Faktorausstattung einzelner Länder.212 Hiermit sind Produktionsfaktoren wie Arbeit, Kapital oder Boden gemeint. Die zu vergleichenden Länder zeichnen sich nunmehr durch dieselbe Produktionsfunktion aus. Es divergieren aber die Faktorausstattungen von Land zu Land. Je nach Ausprägung eines Faktors gestalten sich seine Kosten: je umfangreicher beispielsweise ein Faktor gegeben ist, desto geringer sind die Faktorkosten. Für ein kapitalreiches Land A bedeutet dies, dass der Faktor Kapital relativ günstig einsetzbar sein wird, während der Faktor Arbeit relativ knapp ist und damit auch nur kostenintensiver in die Produktion eingebunden werden kann.213 Land A verzeichnet also einen komparativen Kostenvorteil bei der Herstellung kapitalintensiver Güter. In dem arbeitsreichen Land B hingegen ist der Kapitalbestand im Verhältnis zum Arbeitskräftepotential niedrig. Der Faktor Arbeit ist also 208

Tietje, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 20. Krajewski, Wirtschaftsvölkerrecht, Rn. 146. Krajewski betont in diesem Zusammenhang, dass sich der Abbau von Handelshemmnissen auch dann rentiert, wenn er nur unilateral erfolgt (Rn. 147). 210 Herrmann/Weiß/Ohler, Welthandelsrecht, S. 13. 211 Beispielhaft sei in diesem Zusammenhang das Hauptwerk des britischen Volkswirts John Stuart Mill von 1848 genannt, das unter demselben Titel wie einst Ricardos Werk veröffentlicht wurde: „Principles of Political Economy“. Mill wollte sich im Grunde nicht von den Erkenntnissen Ricardos entfernen, suchte diese vielmehr mit seiner „Theorie der internationalen Werte“ noch zu ergänzen, siehe zur Theorie und zu weiterem Göttsche, in: Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, § 4, Rn. 21 f. 212 Krajewski, Wirtschaftsvölkerrecht, S. 42. Ferner hierzu und im Folgenden Krugman/Obstfeld, Internationale Wirtschaft, S. 91 ff. 213 Zur Differenzierung arbeits- und kapitalintensiver Güter Bender, in: Apolte/Bender u. a. (Hrsg.), Vahlens Kompendium, Bd. 1, S. 485. 209

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1. Kap.: Historische und volkswirtschaftliche Grundlagen

relativ kostengünstig einsetzbar, so dass Land B diesbezüglich einen komparativen Kostenvorteil aufweist.214 Ein Gut kann damit entweder kapital- oder arbeitsintensiv produziert werden.215 Länder sollten nach der normativen Aussage des „Heckscher/Ohlin-Theorems“ ihre Güter-Spezialisierung entsprechend dem Verhältnis (Proportionen) der Faktoren Arbeit und Kapital zueinander ausrichten. Durch die Spezialisierung kommt es zu Außenhandel. Importiert wird das Gut, für das ein Land komparativ betrachtet eine geringe Faktorausstattung hat, und exportiert wird wiederum das Gut, bezüglich dessen das Land relativ gesehen eine reiche Faktorausstattung besitzt. Im Zuge des Handels werden die relativen Güterpreise und damit schließlich die relativen Faktorpreise ausgeglichen.216 Die Heckscher-Ohlin-Theorie ist aber nur eingeschränkt empirisch nachweisbar, wie das „Leontief-Paradoxon“ aufzeigt: Wassily W. Leontief wies durch seine „Input-Output-Studie“ nach, dass die als kapitalintensiv geltenden Vereinigten Staaten tatsächlich mehr arbeitsintensive Produkte exportierten und kapitalintensive Güter importierten, obwohl dies entsprechend des Faktorproportionentheorems anders gelagert sein müsste; ein Widerspruch zu bisherigen Annahmen.217 Sobald Güter nicht mehr eindeutig als kapital- oder arbeitsintensiv eingeordnet werden können, wird Leontiefs Paradoxon bestätigt. Löst man sich von der starren und eher realitätsfernen Annahme homogener Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital, ist es dennoch möglich im modifizierten Faktorproportionentheorem eine verlässliche Erklärung für die Aufnahme von Außenhandel zu sehen.218 Neben dem Leontief-Paradoxon zeigen sich auch andere Schwächen der soeben dargestellten klassischen und neoklassischen Handelstheorien. Die Einteilung international gehandelter Güter in „Ricardo-Güter“ oder „Heckscher-OhlinGüter“ ist nicht in der Lage, die gesamten internationalen Handelsbeziehungen zu erklären, da es auch Außenhandelsfelder gibt, die nicht durch komparative Kostenunterschiede gekennzeichnet sind.219 So können sie den intraindustriellen Handel genauso wenig begründen wie den Handel zwischen industrialisierten Ländern mit sehr ähnlicher Faktorausstattung bzw. Produktivität.220 Zudem fehlt den (neo)klassischen Theorien die notwendige Flexibilität hinsichtlich einer sich

214 Siehe hierzu Bender, in: Apolte/Bender u. a. (Hrsg.), Vahlens Kompendium, Bd. 1, S. 495. 215 Herrmann/Weiß/Ohler, Welthandelsrecht, S. 14. 216 Herrmann/Weiß/Ohler, Welthandelsrecht, S. 14. 217 Bender, in: Apolte/Bender u. a. (Hrsg.), Vahlens Kompendium, Bd. 1, S. 500 f. 218 Bender spricht in diesem Zusammenhang von einem „Neo-FaktorproportionenTheorem“, in: Apolte/Bender u. a. (Hrsg.), Vahlens Kompendium, Bd. 1, S. 500 ff. 219 Bender, in: Apolte/Bender u. a. (Hrsg.), Vahlens Kompendium, Bd. 1, S. 485. 220 Herrmann/Weiß/Ohler, Welthandelsrecht, S. 14 f.

B. Der Zoll aus volkswirtschaftlicher Perspektive

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wandelnden Faktorausstattung. „Neuere“ Handelstheorien setzen hier an und versuchen weitere Erklärungsansätze für die Aufnahme von Außenhandel in diesen Fallkonstellationen zu liefern, auf die in diesem Abschnitt aber nicht näher eingegangen werden soll.221

II. Zollunionstheorie Die unstreitig positiven Auswirkungen eines liberalisierten Handelsverkehrs auf die nationale Wohlfahrt waren und sind Anlass für die Schaffung von Handelsordnungen, die nicht nur bestehende Handelshemmnisse abbauen, sondern auch neue Handelsbeschränkungen verbieten. Die verschiedenen Formen wirtschaftlicher Integration werden jeweils durch den Umfang des Abbaus von Handelshemmnissen (negative Integration) sowie durch das Ausmaß politischer Koordination und Kooperation zwischen den einzelnen Staaten (positive Integration) gekennzeichnet.222 Der ungarische Ökonom Béla Balassa223 führte ein Modell zur Darstellung der Charakteristika der ökonomischen Integrationsstufen ein, das bis heute zur Erklärung wirtschaftlicher Integrationsprozesse herangezogen wird.224 Die Stufen Freihandelszone, Zollunion, Gemeinsamer Markt und Wirtschafts- und Währungsunion bauen dabei idealtypisch aufeinander auf, was sich in realen Wirtschaftsräumen nur schwer derart linear realisieren lässt.225 Die wirtschaftliche Integration in der Europäischen Union hat bereits die vierte Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion (Art. 3 Abs. 4 EUV, Art. 119 AEUV) erreicht.226 Balassa versteht unter „ökonomischer Integration“: „[. . .] a process and [. . .] a state of affairs. Regarded as a process, it encompasses measures designed to abolish discrimination between economic units belonging to different states; viewed as a state of affairs, it can be represented by the absence of various forms of discrimination between national economies.“227 Für die hiesige Untersuchung des Zollbegriffs am Beispiel der Europäischen Union soll der Fokus nur auf die Wirkungen des zollpolitischen Integrations221 Es handelt sich um die Theorie der Skalenvorteile (economies of scale), die Nachfragestrukturhypothese von Staffan Lindner oder die Theorie der technologischen Lücke (technological gap trade). Näheres hierzu bei Bender, in: Apolte/Bender u. a. (Hrsg.), Vahlens Kompendium, Bd. 1, S. 503 ff.; Herrmann/Weiß/Ohler, Welthandelsrecht, S. 15 f. 222 Eger/Wagener, in: Hatje/Müller-Graff (Hrsg.), Europäisches Organisations- und Verfassungsrecht, Bd. 1, § 3, S. 126 ff. 223 Balassa, The Theory of Economic Integration, 1961. 224 Balassa, The Theory of Economic Integration, S. 2. 225 Vgl. Eger/Wagener, in: Hatje/Müller-Graff (Hrsg.), Europäisches Organisationsund Verfassungsrecht, Bd. 1, § 3, S. 126. 226 Statt vieler Dauses, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, F. I. „Wirtschafts- und Währungsunion“. 227 Balassa, The Theory of Economic Integration, S. 1.

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1. Kap.: Historische und volkswirtschaftliche Grundlagen

instruments der Zollunion gelegt werden.228 Denn auch nach Erreichen der fortgeschrittenen Integrationsstufe der Wirtschafts- und Währungsunion bleibt die Zollunion in der Innendimension ein Spezifikum des Binnenmarktes und in der Außendimension ein Faktor der gemeinsamen Handelspolitik;229 d.h. in einer Zollunion werden in der Innendimension tarifäre und nicht-tarifäre Handelshemmnisse zwischen den Mitgliedstaaten abgeschafft und in der Außendimension wird ein gemeinsamer Außenzolltarif eingeführt. Jacob Viner (The customs union issue, 1950) hat die für die traditionelle Zollunionstheorie zentralen Begriffe des „handelsschaffenden Effekts“ und des „handelsumlenkenden Effekts“ geprägt.230 Diese Begriffe helfen die Auswirkungen einer Zollunion auf die Wohlfahrt eines Landes zu beschreiben. Sie zeigen die Verteilungseffekte, zu denen es durch die Errichtung einer Zollunion kommt. 1. Handelsschaffender Effekt Werden Zölle zwischen den Partnerländern einer Zollunion abgebaut, führt dies zu einem handelsschaffenden Effekt im Rahmen des Integrationsraums. Nach dem Wegfall der Zölle werden Waren (Substitute), die zuvor unter Zollschutz zu höheren Produktionskosten im Inland produziert worden sind, nunmehr aus einem anderen, kostengünstigeren Mitgliedstaat der Zollunion importiert. Das Importland gibt wiederum die Produktion auf. Hierdurch sinken die Preise für die Produkte, was wiederum zu einem höheren Konsum im importierenden Mitgliedstaat („Konsumeffekt“) führt.231 2. Handelsumlenkender Effekt Vor der Etablierung einer Zollunion werden Produkte aus dem Land auf dem Weltmarkt importiert, welches die Produkte am günstigsten anbietet. Nach Etablierung einer Zollunion beziehen Importeure ihre Produkte verstärkt aus anderen Partnerländern der Zollunion, die diese Produkte zwar relativ teurer aber ohne Zollbelastung produzieren. Die Produkte aus Drittstaaten werden mit dem gemeinsamen Außenzoll belastet. Durch die Zollunion ergeben sich negative 228 Zur Bedeutung des Rechtsbegriffs „Zollunion“ siehe 2. Kapitel, B. III. Zur Differenzierung zwischen dem zollpolitischen Integrationsmittel und dem Rechtsbegriff der Zollunion siehe Ehle, NJW 1969, S. 1509. 229 Lux, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, C. II. 1., Rn. 7. 230 Hierzu Eger/Wagener, in: Hatje/Müller-Graff (Hrsg.), Europäisches Organisations- und Verfassungsrecht, Bd. 1, § 3, S. 134 mit Verweis auf weitere Ökonomen, die sich in der Folge mit der Zollunionstheorie auseinandergesetzt haben, wie z. B. Meade, Johnson, Baldwin/Venables; Lorz/Siebert, Außenwirtschaft, S. 198 f. 231 Eger/Wagener, in: Hatje/Müller-Graff (Hrsg.), Europäisches Organisations- und Verfassungsrecht, Bd. 1, § 3, S. 134.

B. Der Zoll aus volkswirtschaftlicher Perspektive

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Auswirkungen für die Wohlfahrt der Mitgliedstaaten der Zollunion. Dies soll das folgende Beispiel verdeutlichen:232 Ein Produkt wird in Land A zu Kosten i. H. v. 20 EUR produziert, im Partnerland B wird das gleiche Produkt zu Kosten i. H. v. 22 EUR produziert. Vor Errichtung der Zollunion wurde auf die Einfuhr des Produkts aus dem Land A eine Zollabgabe i. H. v. 3 EUR erhoben. Unter der Zollunion entscheiden sich Importeure nun für dessen zollfreien Import aus dem Partnerland B zu 22 EUR. Konsumenten des Importlands können das Produkt aus dem Partnerland zwar günstiger erwerben. Durch diese Handelsumlenkung kommt es aber zu negativen Auswirkungen für die Wohlfahrt im Importland: Die Zolleinnahmen i. H. v. 3 EUR entfallen. Daher entsteht insgesamt ein sog. Nettowohlfahrtsverlust i. H. v. 2 EUR. Die Handelsumlenkung führt also dazu, dass unter der Zollunion ein Produkt importiert wird, das zuvor bei einer Zollabgabe i. H. v. 3 EUR nicht wettbewerbsfähig gewesen ist, da es verglichen mit der Konkurrenz auf dem Weltmarkt teurer produziert worden ist.233 3. Fazit Ob die handelsschaffenden oder die handelsumlenkenden Effekte einer Zollunion überwiegen, kann an dieser Stelle nicht abschließend – abstrakt – bestimmt werden.234 Unter Verteilungsgesichtspunkten ist der handelsschaffende Effekt positiv zu werten, da die „Ressourcen innerhalb der Zollunion sektoral umverteilt und produktiveren Verwendungsbereichen zugeführt werden als vor Beginn der Zollunion“.235 Jedenfalls deuten Annahmen darauf hin, dass für die Zollunion der EU die positiven handelsschaffenden Wirkungen überwiegen.236 Eger/Wagner führen etwa folgende Zusammenhänge an, die sich auch auf die europäische Zollunion übertragen lassen:237 Umfasst eine Zollunion einen großen Wirtschaftsraum mit mehreren Partnerländern, sind die Produktionsstrukturen in den Partnerländern ähnlich oder ist der gemeinsame Außenzoll gegenüber dem bisherigen Zolltarif geringer, dürften diese Faktoren zu einem handelsschaffenden Effekt führen. Zu berücksichtigen ist im Hinblick auf reale Wirtschaftsräume, dass sich die handelsschaffenden und handelsumlenkenden Effekte nicht 232 Eger/Wagener, in: Hatje/Müller-Graff (Hrsg.), Europäisches Organisations- und Verfassungsrecht, Bd. 1, § 3, S. 134. 233 Nienhaus, in: Apolte/Bender u. a. (Hrsg.), Vahlens Kompendium, Bd. 2, S. 619. 234 Zur theoretischen Diskussion, ob ein handelsschaffender Effekt positiv und ein handelsumlenkender Effekt negativ zu beurteilen ist: Langhammer, WiSt 1980, S. 75 (76). 235 Langhammer, WiSt 1980, S. 75 (75). 236 Eger/Wagener, in: Hatje/Müller-Graff (Hrsg.), Europäisches Organisations- und Verfassungsrecht, Bd. 1, § 3, S. 135. 237 Eger/Wagener, in: Hatje/Müller-Graff (Hrsg.), Europäisches Organisations- und Verfassungsrecht, Bd. 1, § 3, S. 134 f.

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1. Kap.: Historische und volkswirtschaftliche Grundlagen

isoliert unter Ausklammerung der Weltmarktbedingungen, d.h. etwa der Entwicklungen der Weltmarktpreise, ermessen lassen.238 Dies wird auch der folgende Abschnitt über die Effekte einer Zollerhebung zeigen.

III. Regulierung des Marktzugangs durch Zölle Obgleich die wohlfahrtssteigernden Effekte von Freihandel stets betont und protektionistische Maßnahmen überwiegend abgelehnt werden, kommt es in der Praxis weiterhin zu staatlichen Eingriffen durch tarifäre oder nichttarifäre Handelshemmnisse.239 Die Konsequenz ist die Verhinderung der effizienten Allokation von Produktionsfaktoren; die internationale Arbeitsteilung und die Nutzung komparativer Kostenvorteile – wie eingangs dargestellt – werden erschwert.240 Außenhandelsströme sind bei protektionistischen Maßnahmen nicht den freien Marktentwicklungen überlassen, sondern unterliegen vielmehr einer staatlichen Lenkung, die auf Produzenten- oder Konsumentenschutz zielt.241 Instrumente des tarifären Protektionismus sind Import- und Exportzölle. Auch zollgleiche Abgaben und Agrarabgaben gehören zu den tarifären Handelshemmnissen, die von nichttarifären Handelshemmnissen abzugrenzen sind. Die folgende Darstellung wird sich auf die volkswirtschaftliche Bedeutung von Import- und Exportzöllen als Elemente des tarifären Protektionismus beschränken. 1. Wirkung einer Zollerhebung „Zölle werden in der Regel als marktkonforme Instrumente der Außenwirtschaftspolitik bezeichnet, da sie den eigentlichen Marktablauf unangetastet lassen.“242 Die Marktkonformität wird damit erklärt, dass sich die Zollerhebung zwar auf die Preisbildung und damit auch auf die Handelsströme auswirkt, jedoch das „freie Spiel von Angebots- und Nachfragefunktionen nicht unterbindet“.243 Sie werden in der Form von Wertzöllen oder Mengen- bzw. Stückzöllen erhoben. Wertzölle bilden sich auf Basis eines Prozentsatzes des jeweiligen Waren238 Eger/Wagener, in: Hatje/Müller-Graff (Hrsg.), Europäisches Organisations- und Verfassungsrecht, Bd. 1, § 3, S. 135. 239 Herrmann/Weiß/Ohler, Welthandelsrecht, S. 16; Tietje, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 21. Eine Gegenüberstellung von Argumenten pro und contra Freihandel findet sich bei Senti/Hilpold, WTO, S. 158 f. 240 Müller, Schutzmaßnahmen gegen Warenimporte, S. 41. 241 Hierzu und im Folgenden Bender, in: Apolte/Bender u. a. (Hrsg.), Vahlens Kompendium, Bd. 1, S. 517 ff. 242 Borchert, Außenwirtschaftslehre, S. 356. 243 Borchert, Außenwirtschaftslehre, S. 356.

B. Der Zoll aus volkswirtschaftlicher Perspektive

65

wertes; Bemessungsgrundlage ist der Zollwert. Mengenzölle sind hingegen abhängig von Gewicht, Volumen oder Stückzahl einer Ware. Es gibt auch Mischformen beider Zollarten.244 Von der Europäischen Union werden primär Wertzölle erhoben.245 Die Unterscheidung zwischen den einzelnen Zollarten hat keinen Einfluss auf die Beurteilung der allgemeinen Zollwirkung.246 Deswegen wird zur Vereinheitlichung der folgenden Darstellung nur allgemein von „Zoll“ gesprochen. Für die Beurteilung der Zollwirkung ist überdies das der Zollerhebung immanente Motiv, sei es national- oder außenwirtschaftlich,247 nicht ausschlagend.248 Auf die ökonomische Motivation, einen Zoll einzuführen, soll daher auch erst im anschließenden Abschnitt zur möglichen Rechtfertigung einer Zollerhebung eingegangen werden. Es stellen sich im Hinblick auf die Wirkungen einer Zollerhebung folgende Fragen: Wie wirkt sich ein Zoll auf die Preisbildung und den Güterumsatz aus? Welche Effekte hat eine Zollerhebung im Einzelnen? Welche Kosten und welcher Nutzen kommen ihr zu? Der folgenden Darstellung liegt folgende Annahme zugrunde: es handelt sich um den Markt eines Importgutes in einem Land A (Inland) und das aus dem Land B importierte Gut hat im Land A eine konkurrierende Produktion.249 Das Land A kann keinen Einfluss auf die Weltmarktbedingungen nehmen („kleines Land“). Die Zollerhebung führt im Land A zur Preisverteuerung der Importware um den über dem Weltmarktpreis liegenden Zollbetrag.250 Inlands- und Weltmarktpreis einer Ware fallen also als Konsequenz der Zollerhebung auseinander. Das führt zu einem Sinken bzw. Stagnieren der Importmenge.251 Die im Inland hergestellte, importkonkurrierende Ware verzeichnet wiederum einen Preisanstieg.252 Durch den Preisanstieg wächst die Inlandsproduktion bzw. festigt sich auf einem bestimmten Niveau.253 Die Verteuerung der Importware hat Auswirkungen auf das Käufer- und Produzentenverhalten im Inland. Der inländische Wirtschaftszweig, der in Konkurrenz zu ausländischen Produzenten steht, wird durch die Zollerhebung geschützt. 244

Dieckheuer, Internationale Wirtschaftsbeziehungen, S. 156. Alexander, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 56 UZK, Rn. 68. 246 Vgl. Dieckheuer, Internationale Wirtschaftsbeziehungen, S. 156. 247 Dieckheuer, Internationale Wirtschaftsbeziehungen, S. 170. 248 Borchert, Außenwirtschaftslehre, S. 358. 249 Dieckheuer, Internationale Wirtschaftsbeziehungen, S. 152. 250 Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 30 AEUV, Rn. 9, der auch noch einen „Gewinnaufschlag des Importeurs“ einberechnet; Mankiw/Taylor, Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, S. 592. 251 Müller, Schutzmaßnahmen gegen Warenimporte, S. 42 f. 252 Müller, Schutzmaßnahmen gegen Warenimporte, S. 42. 253 Müller, Schutzmaßnahmen gegen Warenimporte, S. 42 f. 245

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1. Kap.: Historische und volkswirtschaftliche Grundlagen

Hierbei handelt es sich um den sogenannten Schutzeffekt eines Zolls; namensgebend für den Zolltyp „Schutzzoll“.254 Indikator für den effektiven Schutz eines Produktionszweigs ist der sogenannte „Effektivzoll“.255 Dessen Berechnung stützt sich auf den Zollsatz für die ausländischen Konkurrenzprodukte des entsprechenden Sektors und bezieht auch die möglichen Zollsätze auf Zwischenprodukte mit ein.256 Der Schutzeffekt zeigt sich in einem Anstieg der Inlandsproduktion im geschützten Sektor.257 Die gestiegenen Preise bewirken bei den Verbrauchern im Inland hingegen einen Nachfragerückgang („Konsumeffekt“), was zu einer Verringerung der eingeführten Warenmenge führt.258 Der Staat generiert durch die Zollerhebung Einnahmen („fiskalische Wirkung“). Hierbei gilt, dass die Zolleinnahmen ab einer bestimmten Zollhöhe sinken und im Falle eines sogenannten „Prohibitivzolls“ gänzlich entfallen.259 Im Übrigen ist festzuhalten, dass sich die soeben beschriebenen Wirkungen eines Zolls intensivieren je höher die Zollsätze ansteigen.260 Auf längere Sicht ist davon auszugehen, dass die politisch gewollten Schutzeffekte, die vielleicht kurzfristig durch eine Zollerhebung zu erreichen sind, der Wettbewerbsfähigkeit und Produktivität eines Landes im internationalen Vergleich entgegenstehen.261 Kosten und Nutzen einer Zollerhebung lassen sich mit einer steigenden und einer sinkenden „Konsumentenrente“ beschreiben.262 Die Bedeutung des Begriffs der „Konsumentenrente“ kann aus der Nachfragekurve einer Ware hergeleitet werden.263 Er bestimmt sich laut Krugman/Obstfeld „nach der Differenz zwischen dem tatsächlich bezahlten Preis und dem Preis, den der Konsument zu entrichten bereit gewesen wäre“.264 Der Begriff der „Produzentenrente“ kann spiegelbildlich hierzu definiert werden. Es handelt sich um die Differenz zwischen dem tatsächlich erhaltenen Verkaufspreis und dem Preis, zu dem der Pro254 Vgl. Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 30 AEUV, Rn. 9. 255 Dieckheuer, Internationale Wirtschaftsbeziehungen, S. 158 ff. 256 Dieckheuer, Internationale Wirtschaftsbeziehungen, S. 159, 171. 257 Lorz/Siebert, Außenwirtschaft, S. 180. 258 Müller, Schutzmaßnahmen gegen Warenimporte, S. 42. 259 Müller, Schutzmaßnahmen gegen Warenimporte, S. 42. 260 Müller, Schutzmaßnahmen gegen Warenimporte, S. 42. 261 Dieckheuer, Internationale Wirtschaftsbeziehungen, S. 170 f. 262 Krugman/Wells, Volkswirtschaftslehre, S. 548; Lorz/Siebert, Außenwirtschaft, S. 180. 263 Mankiw/Taylor, Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, S. 227 ff. 264 Krugman/Obstfeld, Internationale Wirtschaft, S. 259. Siehe auch Lorz/Siebert, Außenwirtschaft, S. 180. Mankiw/Taylor definieren Konsumentenrente als „Zahlungsbereitschaft (persönlicher Höchstpreis) des Käufers minus des tatsächlich gezahlten Preises“, Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, S. 226.

B. Der Zoll aus volkswirtschaftlicher Perspektive

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duzent zum Verkauf bereit gewesen wäre.265 Die Produzentenrente lässt sich wiederum aus der Angebotskurve des Marktes ableiten.266 Im Inland können die Produzenten ihre Waren zu einem gestiegenen Preis verkaufen, d.h. die Einkommen der Produzenten steigen. Sie profitieren von wachsenden Produktionsraten, während die Konsumenten (Verbraucher) sich auf höhere Preise einstellen müssen. Hierdurch kommt es zu einer Umverteilung der Einkommen („Umverteilungseffekt“ der Zollerhebung).267 In den Fällen, in denen bereits Zwischenprodukte mit einem Zoll belastet werden, kann sich der Preisvorteil, den Produzenten importkonkurrierender Waren eigentlich hinsichtlich ihres Endprodukts erzielen würden, ggf. zu einem Kostennachteil wenden und einem Produktionsanstieg entgegenstehen.268 Insgesamt führt die Zollerhebung zu (privaten und gesamtwirtschaftlichen) Wohlfahrtsverlusten im Inland im Vergleich zum Zustand des Freihandels.269 Denn durch die Zollerhebung werden im Ergebnis eigentlich nicht konkurrenzfähige Produzenten bzw. Produkte gestützt und Produktionsfaktoren wie Arbeit oder Kapital gebunden.270 Die soeben dargestellten Grundlagen zu den Wirkungen eines Zolls entsprechen dem Zustand bei einer Zollerhebung in einem kleinen Land, das durch die Erhebung eines Zolls keinen Einfluss auf die Weltmarktbedingungen nehmen und damit die sogenannten „Terms of Trade“ nicht verändern kann.271 Unter dem Begriff der „Terms of Trade“ wird das Austauschverhältnis von Import- und Exportwaren verstanden.272 Anhand dessen lassen sich die Effekte der Aufnahme von Außenhandel auf die Wohlfahrt eines Landes abbilden.273 Anders ist dies bei einem „großen Land“, das Einfluss auf die „Terms of Trade“ nehmen kann. Hier zeigen sich Unterschiede in den Auswirkungen einer

265 Krugman/Obstfeld, Internationale Wirtschaft, S. 259 f.; Lorz/Siebert, Außenwirtschaft, S. 180. Mankiw/Taylor definieren „Produzentenrente“ als „der an den Verkäufer gezahlte Preis abzüglich seiner Produktionskosten“, Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, S. 234. 266 Krugman/Obstfeld, Internationale Wirtschaft, S. 260. 267 Lorz/Siebert, Außenwirtschaft, S. 180. 268 Müller, Schutzmaßnahmen gegen Warenimporte, S. 43. 269 Mankiw/Taylor, Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, S. 594; als Ausnahme wird an dieser Stelle auf die Zollabgabe in Gestalt des sogenannten „Optimalzolls“ hingewiesen, bei dessen Erhebung die nationale Wohlfahrt zeitweilig ansteigen kann. Siehe hierzu im Folgenden. 270 Müller, Schutzmaßnahmen gegen Warenimporte, S. 43. 271 Vgl. Krugman/Obstfeld, Internationale Wirtschaft, S. 262. 272 Hierzu und im Folgenden Herrmann/Weiß/Ohler, Welthandelsrecht, S. 18. 273 Bender weist einschränkend darauf hin, dass der „Terms of Trade“ Effekt nicht der Rechtfertigung protektionistischer Maßnahmen dient, in: Apolte/Bender u. a. (Hrsg.), Vahlens Kompendium, S. 523.

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1. Kap.: Historische und volkswirtschaftliche Grundlagen

Zollerhebung. Korrespondierend zu einem schwächeren Preiseffekt lassen sich auch geringere Schutzwirkungen und geringere Auswirkungen auf das Konsumverhalten und die Handelsbilanz verzeichnen. Ein „großes Land“ könnte durch eine Zollerhebung seine Wohlfahrt steigern. Das Wohlfahrtsniveau wäre in diesem Fall höher als im Freihandelspunkt.274 Voraussetzung hierfür ist jedoch eine einseitige Optimalzollpolitik auf Kosten des Auslandes. Das Ausland müsste sich dabei passiv verhalten und selbst keine Zölle erheben.275 Die Länder würden sich sonst bei gegenseitigen Zöllen in ein sogenanntes „Gefangenendilemma“ 276 bewegen. Ihre – isoliert betrachtet – vorteilhaften Zollerhebungen hätten dann in der Gesamtschau negative Wohlfahrtseffekte. Die Ermittlung eines Optimalzolls bleibt ein theoretischer Ansatz zur Wohlfahrtssteigerung, der in der praktischen Zollpolitik nur schwer einsetzbar ist.277 2. Motive einer Zollerhebung Die Rechtfertigung einer Zollerhebung hängt eng mit dem jeweiligen Zollmotiv zusammen. a) Ökonomische Ansätze Mit der Zollerhebung wird in den freien Marktmechanismus eingegriffen. Es kommt zu einer Preisspreizung zwischen dem In- und dem Auslandspreis einer Ware. Dieser Eingriff steht einer effizienten Ressourcenallokation entgegen, durch die die Produktionsfaktoren auf den komparativen Kostenvorteil ausgerichtet werden.278 Eine protektionistische Ausrichtung der Außenhandelspolitik lässt sich aufgrund der regelmäßig eintretenden Wohlfahrtsverluste nicht mit Wohlfahrtseffekten begründen.279 Wie lässt sich eine Zollerhebung dennoch rechtfertigen? aa) Wirtschaftszollgedanke Wie bereits eingangs dieses Abschnitts zum „Zoll aus volkswirtschaftlicher Perspektive“ angeführt, soll die Rechtfertigung der Zollschuldentstehung davon abhängen, ob eine eingeführte Ware in den inländischen Wirtschaftskreislauf ein274

Lorz/Siebert, Außenwirtschaft, S. 187. Borchert, Außenwirtschaftslehre, S. 50; Lorz/Siebert, Außenwirtschaft, S. 188. 276 Zum Begriff des „Gefangenendilemmas“ siehe Siebert/Lorz, Außenwirtschaft, S. 188 f.; Müller, Schutzmaßnahmen gegen Warenimporte, S. 66. 277 Hierzu kritisch Dieckheuer, Internationale Wirtschaftsbeziehungen, S. 169 f., der vor der Anwendung der Optimalzollpoltik in der Praxis warnt („kaum brauchbar“). 278 In diesem Sinne Müller, Schutzmaßnahmen gegen Warenimporte, S. 46; zu den komparativen Kostenvorteilen s. o. 279 Tietje, in: Tietje (Hrsg.), Internationales Wirtschaftsrecht, § 3, Rn. 12. 275

B. Der Zoll aus volkswirtschaftlicher Perspektive

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geht oder nicht. Wie gestaltet sich dieser „volkswirtschaftliche Vorgang“? Der Begriff „Wirtschaftskreislauf“ bestimmt sich vor dem Hintergrund eines einfachen Wirtschaftskreislaufmodells wie folgt: Das einfache Wirtschaftskreislaufmodell bildet den Austausch von Kapital und Gütern zwischen zwei Akteuren ab, den privaten Haushalten und Unternehmen.280 Private Haushalte werden für die Bereitstellung von Kapital, Arbeit und Boden (Güterstrom) durch die Unternehmen entlohnt (Kapitalstrom). Dieses Kapital wird von den privaten Haushalten wiederum für den Konsum aufgewendet (Kapitalstrom), die Haushalte erhalten dafür von den Unternehmen entsprechende Güter und Dienstleistungen (Güterstrom).281 Betrachtet man das einfache Wirtschaftskreismodell, bei dem der Wert des Güterstroms dem des entgegengerichteten Kapitalstroms entspricht,282 kann die Annahme gelten, dass eine eingeführte Ware erst dann in den Wirtschaftskreislauf eingeht, wenn diese für einen wertgleichen Kapitalwert getauscht wird. Der Preis für die Ware bestimmt sich dabei auf Basis des Zusammenspiels von Angebot und Nachfrage.283 Natürlich ist die Realität durch eine höhere Komplexität gekennzeichnet. So kann das vereinfachte Wirtschaftskreismodell etwa durch weitere Faktoren wie Banken, Versicherungen, den Staat oder den Einfluss des Auslands (Import/Export) erweitert werden.284 Jedoch zeigt bereits dieser vereinfachte Erklärungsansatz, wie die Größen „Güter und Kapital“ miteinander im Austausch stehen. bb) Erziehungszollgedanke Friedrich List prägte Mitte des 19. Jahrhunderts den Begriff des „Erziehungszolls“ als eine Ausprägung des Schutzzollgedankens zu einer Zeit, in der Deutschland erst am Anfang seiner Industrialisierung stand und sich unter anderem mit der mächtigen Industrienation England konfrontiert sah.285 Die Freihandelslehre Ricardos konnte nach List nicht uneingeschränkt gelten, vielmehr sollte die Außenpolitik von der Entwicklungsstufe eines einzelnen Staates abhängig gemacht und dabei der Fokus auf die Wohlfahrtsmehrung der jeweiligen Nation gelegt werden.286 Für Industrienationen gelte die Freihandelslehre. In Staaten mit „jun280 Hierzu Mankiw/Taylor, Grundzüge der Volkswirtschaftslehre (6. Aufl.), S. 29 f.; Wohltmann, Grundzüge der makroökonomischen Theorie, S. 23 ff. 281 Wohltmann, Grundzüge der makroökonomischen Theorie, S. 24. 282 Wohltmann, Grundzüge der makroökonomischen Theorie, S. 24. 283 Vgl. Krugman/Obstfeld, Internationale Wirtschaft, S. 64. 284 Ähnlich Mankiw/Taylor, Grundzüge der Volkswirtschaftslehre (6. Aufl.), S. 30. 285 Das Hauptwerk von List trägt den Titel „Das nationale System der politischen Ökonomie“, 1841. John Stuart Mill relativierte sein ursprüngliches Eintreten für das Erziehungszoll-Argument wieder und plädierte stattdessen für Subventionen, siehe Göttsche, in: Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, § 4, Rn. 25. 286 Müller, Schutzmaßnahmen gegen Warenimporte, S. 46 f.

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1. Kap.: Historische und volkswirtschaftliche Grundlagen

gen Industriezweigen“, im Englischen „infant industries“, sollten diese Industrien jedoch durch die Zollerhebung bis zum Zeitpunkt ihrer Konkurrenzfähigkeit, also bis zum Erreichen eines komparativen Kostenvorteils, geschützt werden können.287 Lists Erziehungszoll-Lehre ersetzte nicht sein grundsätzliches Eintreten für den Freihandel; „der Weg vom Agrar- zum Industriestaat lasse sich [jedoch] nur über eine zeitweilige Aufgabe des Freihandelspostulats vollziehen“.288 Der Erziehungszollgedanke hat nicht an Aktualität eingebüßt und spiegelt sich in der handelspolitischen Situation in Entwicklungs- und Schwellenländern wider. Entwicklungsländer sind von Industriegütern abhängig, während mit zunehmendem Wohlstand die Nachfrage in den Industriestaaten nach Produkten aus Entwicklungsländern sinkt. Ziel ist es daher im Sinne des Erziehungszollgedankens, in Entwicklungsländern eigene Industriezweige aufzubauen.289 b) Politische Ansätze zur Rechtfertigung (Exkurs) Nachdem die Erhebung von Schutzzöllen nur sehr eingeschränkt ökonomisch zu rechtfertigen ist, sollen mögliche politische Argumente für eine Schutzzollerhebung im Überblick vorgestellt werden. Im Rahmen der politischen Ökonomie der Handelspolitik liefert der innenpolitische Handlungsdruck, der auf die staatlichen Entscheidungsträger einwirkt, einen Erklärungsansatz: Das Missverhältnis aus weltweiten Liberalisierungsbestrebungen unter optimalem Ressourceneinsatz und den individuellen Wohlstandsverlusten, die sich aufgrund der internationalen Arbeitsteilung auf nationaler Ebene zwangsläufig einstellen, wird durch den von Corden geprägten Begriff der „konservativen sozialen Wohlfahrtsfunktion“ umschrieben.290 Im direkten Zusammenhang ist die „Public choice Theorie“291 zu sehen, nach der protektionistische Maßnahmen quasi der „politische Preis“ für den Machterhalt sind.292 Politische Akteure sehen sich dem Einfluss von Interessenvertretern, denen es um Wohlstandsmaximierung für ihre jeweilige Gruppe geht, ausgesetzt; je mächtiger die Lobbyistengruppe desto stärker hängt von ihr das politische Schicksal des Akteurs ab.293 Nicht mehr wirtschaftspolitische, sondern rein poli-

287 Vgl. auch Bender, in: Apolte/Bender u. a. (Hrsg.), Vahlens Kompendium, Bd. 1, S. 525. 288 Göttsche, in: Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, § 4, Rn. 25. 289 Zur Behandlung von Entwicklungsländern im Rahmen des GATT, 2. Kapitel, A. II. 2. b) cc). 290 Tietje, in: Tietje (Hrsg.), Internationales Wirtschaftsrecht, § 3, Rn. 12 f. m.w. N. 291 Mankiw/Taylor, Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, S. 348. 292 Tietje, in: Tietje (Hrsg.), Internationales Wirtschaftsrecht, § 3, Rn. 13 m.w. N. 293 Tietje, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 22; Krajewski, Wirtschaftsvölkerrecht, Rn. 162.

B. Der Zoll aus volkswirtschaftlicher Perspektive

71

tische Motive bewegen dann staatliche Entscheidungsträger zur Wahl protektionistischer Instrumente.294

IV. Rückschlüsse auf Begriffsmerkmale des Zolls? Der Abschnitt über den Zollbegriff aus volkswirtschaftlicher Perspektive hat gezeigt, dass es für die Beurteilung einer Zollwirkung nicht auf das der Zollerhebung zugrunde liegende Motiv oder die Art des Zolls ankommt. Die Zollerhebung führt zu einer Preisverteuerung der Importware. Dadurch kommt es zu einer steigenden Produzenten- und einer sinkenden Konsumentenrente sowie insgesamt zu gesamtwirtschaftlichen Wohlfahrtsverlusten. An dieser Stelle soll noch dahinstehen, ob diese volkswirtschaftlichen Kennzeichen einer Zollerhebung Eingang in den Definitionsvorschlag für den Zollbegriff finden werden.295

294 Tietje, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 22. Krajewski, Wirtschaftsvölkerrecht, Rn. 162. Zu den politischen Einflüssen im Hinblick auf Handelsprotektionismus, Krugman/Wells, Volkswirtschaftslehre, S. 552. 295 Siehe hierzu 3. Kapitel.

2. Kapitel

Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union A. Vorüberlegungen I. Der EU-Zoll als „Wirtschaftszoll“? „Das Gemeinschaftszollrecht [Anm. Verf.: Das Unionszollrecht] folgt im Wesentlichen dem mit der Integrationsidee verbundenen sogenannten Wirtschaftszollgedanken.“1

Ob und in welcher Ausprägung diese These Bestand hat, soll in den folgenden Abschnitten herausgearbeitet werden. Die Zollerhebung ist ein klassisches handelspolitisches Instrument. Sie wurde mit der Entwicklung der Nationalstaaten und der Bildung von Zollgebieten zunehmend wirtschaftspolitisch begründet.2 Mit dem sogenannten „Wirtschaftszollgedanken“ finden wirtschaftliche Erwägungen mit Blick auf eine mögliche Rechtfertigung der Zollerhebung Eingang in das Unionszollrecht. Im Unionsrecht gibt es jedoch keine Vorschrift, die den Inhalt des Wirtschaftszollgedankens bestimmt. Das eröffnet Raum für eine kontroverse Auseinandersetzung um die Einordnung des Wirtschaftszollgedankens im Schrifttum.3 Über Jahre hinweg hat hierzu eine intensive Diskussion stattgefunden.4 Die methodische Verortung des Wirtschaftszollgedankens ist noch immer nicht eindeutig geklärt. Vor diesem Hintergrund sollen dem Inhalt und der methodischen Einordnung des Wirtschaftszollgedankens in den folgenden Abschnitten nachgegangen werden.

1

Henke, in: Ulrich (Hrsg.), 5 Jahre Binnenmarkt, S. 82. Daher rührt auch der Begriff „Gebietszoll“, der in der Literatur oft synonym zum Begriff „Wirtschaftszoll“ behandelt wird, siehe hierzu: 1. Kapitel, A. IV. 2. Krapf erkannte schon 1840 die Erforderlichkeit, Ein- und Ausfuhrzölle wirtschaftlich zu bewerten (nach Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 281). 3 Müller-Eiselt, ZfZ 2001, S. 398 (398) fragt sich gar, ob der Wirtschaftszollgedanke nur noch im Vorstellungsbild eines deutschen Zollrechtswissenschaftlers existiert. 4 Siehe u. a. die Beiträge von Anton, ZfZ 2003, S. 153 ff.; Michaelis, ZfZ 1981, S. 354 ff.; Müller-Eiselt, ZfZ 2001, S. 398; Olbertz, ZfZ 1972, S. 198 ff.; Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, 2014, S. 279 ff.; Witte, in: Witte (Hrsg.), Zollkodex, Einführung, Rn. 18 f.; Wolffgang, in: Witte/Wolffgang (Hrsg.), Lehrbuch des Zollrechts, S. 4 f.; Zitzmann/Schultze, ZfZ 2002, S. 151 ff. 2

A. Vorüberlegungen

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1. Begriff des „Wirtschaftszollgedankens“ Anerkannt ist die wirtschaftslenkende Wirkung von Zöllen. Dies haben auch die vorangegangenen Ausführungen über den Zoll aus volkswirtschaftlicher Perspektive gezeigt.5 Waldhoff definiert den Begriff Wirtschaftszoll als „wirtschaftlichen Lenkungszweck der Erhebung von Zöllen“.6 Was macht den sog. Wirtschaftszollgedanken im Einzelnen aus? Gustav Eduard Michaelis benennt in seiner viel zitierten Definition die wesentlichen Merkmale, die einen „Wirtschaftszoll“ kennzeichnen. Diese Definition soll der weiteren Arbeit als Modell vorangestellt werden: „Wenn ein Zoll als Wirtschaftszoll und damit in erster Linie zum Schutz der heimischen Wirtschaft erhoben wird, sollte der Grund für diese Maßnahme beachtet werden: Ein derartiger Zoll soll den im Inland hergestellten Waren einen Kostenvorteil im Vergleich zu gleichartigen ausländischen Produkten geben. Nur diejenigen ausländischen Waren, die in die einheimische Wirtschaft eingehen und insbesondere an dem Prozess der Preisbildung auf dem Inlandsmarkt teilnehmen, sollten durch den Zoll belastet werden. Alle übrigen Waren sind von der Zollerhebung auszunehmen, da ihre Einfuhr kein Schutzbedürfnis der einheimischen Wirtschaft auslöst.“7

Die Definition von Michaelis kann auf drei wesentliche Merkmale eines Wirtschaftszolls heruntergebrochen werden: (1) den Eingang einer Ware in den inländischen Wirtschaftskreislauf, (2) den Ausgleich von Wettbewerbsunterschieden zwischen inländischen und eingeführten Waren sowie (3) das Auslösen einer Schutzfunktion für die einheimische Wirtschaft. Die folgenden Ausführungen sollen die drei Merkmale reflektieren: Das erste Merkmal „Eingang einer Ware in den inländischen Wirtschaftskreislauf“ ist inhaltlich unbestimmt.8 Soweit ersichtlich haben der EuGH und auch die Generalanwälte in ihren jeweiligen Schlussanträgen das Merkmal „Eingang in den Wirtschaftskreislauf“ bislang nicht definiert. Er wurde jedoch in einigen Urteilen bzw. Schlussanträgen vorausgesetzt.9 Es bezieht sich auf die tatsächliche Teilnahme von eingeführten Waren am Wirtschaftskreislauf. Im Zollkodex-Entwurf 10 (6. Erwägungsgrund) aus dem Jahr 1990 definiert der Unionsgesetzgeber 5 Siehe zu den volkswirtschaftlichen Erkenntnissen die Ausführungen in 1. Kapitel, B. 6 Waldhoff, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 28 AEUV, Rn. 1. 7 Michaelis, ZfZ 1981, S. 354 (355). 8 Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 288, 292. 9 Die Schlagwortsuche „Wirtschaftskreislauf “ hat auf der Homepage des Europäischen Gerichtshofs 99 Treffer erzielt, abrufbar unter: http://curia.europa.eu/juris/re cherche.jsf?language=de (Stand: 29.03.2020). 10 Vorschlag der Kommission für eine Verordnung des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften, KOM(90) 71 endg. vom 21. März 1990; ABl.EG 1990 Nr. C 128, S. 1.

74

2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

zum ersten und letzten Mal ausdrücklich das „Eingehen in den Wirtschaftskreislauf“.11 Dort heißt es im Wortlaut: „die Erhebung von Einfuhrabgaben muss grundsätzlich an das Eingehen einer eingeführten Ware in den Wirtschaftskreislauf der Gemeinschaft geknüpft werden. Die Ware geht in den Wirtschaftskreislauf ein, wenn frei über sie verfügt werden kann.“ Das freie Verfügen über eine Ware soll laut Unionsgesetzgeber also mit dem Eingehen in den Wirtschaftskreislauf gleichgesetzt werden. Es stellt sich sodann die Frage, wann ein Wirtschaftsbeteiligter im zollrechtlichen Sinne über eine Ware frei verfügen kann. Dies ist grundsätzlich nach Ende der zollamtlichen Überwachung der Fall, und zwar für Waren im Status einer Unionsware (Art. 5 Nr. 23 UZK). Gestützt wird diese Annahme durch die Vorschrift des Art. 153 UZK. Für alle im Zollgebiet befindlichen Waren gilt hiernach die Vermutung des Status von Unionswaren (Art. 153 Abs. 1 UZK). Diese Vermutung ist im Lichte des Art. 28 AEUV und im Lichte des freien Warenverkehrs innerhalb der Zollunion zu sehen.12 Waren sollen frei zwischen den Mitgliedstaaten zirkulieren und ohne Beschränkungen gehandelt werden können. Die Vermutung des Statuswechsels in eine Unionsware gilt nach Art. 119 Abs. 1 UZK-DelVO indes nicht bei Waren, die sich bspw. in zollamtlicher Überwachung (lit. a), in vorübergehender Verwahrung (lit. b) oder in einem besonderen Zollverfahren außer dem internen Versand, der passiven Veredelung oder Endverwendung (lit. c) befinden. Auch der Regelungsinhalt des Art. 134 UZK über die zollamtliche Überwachung kann Aufschluss darüber geben, wann über eine Ware frei verfügt werden kann. Mit dem körperlichen Eingang einer Ware in das Unionszollgebiet beginnt die zollamtliche Überwachung gemäß Art. 134 Abs. 1 S. 1 UZK; unabhängig davon, ob es sich um eine Unions- oder Nicht-Unionsware handelt. Dies setzt jedoch voraus, dass der Vorgang des Verbringens bereits abgeschlossen ist.13 Einer zollamtlichen Überwachung unterfallen nach Art. 5 Nr. 27 UZK „allgemeine Maßnahmen der Zollbehörden mit dem Ziel, die Einhaltung der zollrechtlichen Vorschriften und gegebenenfalls der sonstigen Vorschriften zu gewährleisten, die für Waren gelten, die solchen Maßnahmen unterliegen“. Solange sich die Waren im „normativen Status“14 der zollamtlichen Überwachung befinden, ergeben sich für den Besitzer eingeschränkte Befugnisse aus Art. 134 Abs. 2 UZK. Hinsichtlich des Endes der zollamtlichen Überwachung muss differenziert werden, ob es sich um Unionswaren oder Nicht-Unionswaren (Art. 5 Nr. 24 UZK) handelt. Die zollamtliche Überwachung von Unionswaren endet gemäß Art. 134 Abs. 1 11 12 13 14

Siehe auch Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 290 f. Prieß/Stein, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 153 UZK, Rn. 6. Schulmeister, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 134 UZK, Rn. 3. Schulmeister, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 134 UZK, Rn. 4.

A. Vorüberlegungen

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UAbs. 3 UZK „sobald ihr zollrechtlicher Status festgestellt ist“.15 Bei NichtUnionswaren ist eine zollamtliche Überwachung beendet bei Änderung ihres zollrechtlichen Status, nach ihrem Verbringen aus dem Unionszollgebiet oder ihrer Zerstörung (Art. 134 Abs. 1 UAbs. 4 UZK). Das Zollverfahren der Überlassung zum zollrechtlich freien Verkehr gemäß Art. 201 UZK ist dabei der wirtschaftlich relevanteste Fall.16 Mit der Überlassung zum zollrechtlich freien Verkehr findet der Statuswechsel zu einer Unionsware statt und die zollamtliche Überwachung endet (Art. 201 Abs. 3 UZK, Art. 134 Abs. 1 UAbs. 4 UZK).17 Schulmeister verknüpft diesen Statuswechsel ausdrücklich mit dem Eingang der Ware in den Wirtschaftskreislauf.18 Wird eine Ware indes in ein anderes Zollverfahren im Sinne des Art. 5 Nr. 16 UZK (besondere Verfahren oder Ausfuhr) übergeführt, wird die zollamtliche Überwachung weitergeführt, jedoch unter Beachtung der Besonderheiten, die sich aus den jeweiligen Verfahrensarten ergeben.19 Der Wirtschaftsbeteiligte kann in diesen Fällen also noch nicht frei über seine Waren verfügen, so dass die Waren noch nicht in den Wirtschaftskreislauf eingehen.20 Der Zeitpunkt, in dem ein Wirtschaftsbeteiligter frei über eine Ware verfügen kann, sie bspw. verkaufen kann, ist danach im Rahmen der Regelungssystematik des UZK ein überzeugender Anknüpfungspunkt für das „Eingehen in den Wirtschaftskreislauf“. Darüber hinaus soll die Teilnahme an der Preisbildung auf dem Inlandsmarkt laut der Definition von Michaelis den Eingang in den Wirtschaftskreislauf näher bestimmen. Das Merkmal der Preisbildung bleibt ebenfalls unbestimmt.21 Denn der Zeitpunkt und die Umstände, in denen eine Ware an der Preisbildung auf dem Inlandsmarkt teilnimmt, werden in der Definition nicht festgelegt und ergeben sich auch nicht unmittelbar aus Vorschriften des Unionszollkodex. Es besteht vielmehr ein Beurteilungsspielraum.22 Hier können die Ergebnisse der volkswirtschaftlichen Untersuchung weiterhelfen. Denn es ist ohne Zweifel eine gewisse „Sachnähe“ zwischen wirtschaftswissenschaftlichen Erkenntnissen und der hier zu beurteilenden zollrechtlichen Frage gegeben.23 Unter Zugrundelegung eines einfachen Wirtschaftskreislauf15

Dies gilt unbeschadet des Art. 254 UZK im Hinblick auf die Endverwendung. Schulmeister, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 134 UZK, Rn. 19. 17 Schulmeister, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 201 UZK, Rn. 1. 18 Schulmeister, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 201 UZK, Rn. 1. 19 Schulmeister, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 134 UZK, Rn. 19. Für weitere Einzelheiten, die sich hinsichtlich des Zollverständnisses nach dem UZK aus den Regelungen über die Zollverfahren ergeben können, siehe 2. Kapitel, C. III. 20 Insofern auch Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Vor Art. 77 UZK, Rn. 3. 21 So auch Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 288. 22 Rüsken, ZfZ 2007, S. 202 (203). 23 Krajewski, Wirtschaftsvölkerrecht, Rn. 119 f. 16

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modells kann im Ergebnis festgestellt werden, dass eine Ware dann in den Wirtschaftskreislauf eingeht, wenn sie gegen einen wertgleichen Kapitalwert getauscht wird. Die Teilnahme an der Preisbildung erfolgt in diesem Zusammenhang auf Basis des Zusammenspiels von Angebot und Nachfrage.24 Diese volkswirtschaftliche Annahme, vermag allein keine ausreichende Grundlage zur Definition bieten. Angesichts der durch den Eingang in den Wirtschaftskreislauf ausgelösten Rechtsfolgen bleibt sie zu unbestimmt.25 Sie kann aber als Indiz herangezogen werden. Wird eine Ware eingeführt, tritt sie ggf. in Konkurrenz zu gleichartigen einheimischen Produkten. Mit der Zollerhebung sollen Preisunterschiede ausgeglichen werden (zweites Merkmal). Wie in den volkswirtschaftlichen Grundlagen dargelegt, führt die Zollerhebung im Einfuhrland zur Preisverteuerung der eingeführten Ware. Der Preis für die importkonkurrierende Inlandsware steigt wiederum um die Höhe des Zollbetrages an, wodurch die Inlandsproduktion wächst.26 Das dritte Merkmal, das „Schutzbedürfnis für die einheimische Wirtschaft“, wird nur dann ausgelöst, wenn Importprodukte in Konkurrenz zu einheimischen Produkten treten – als gleichartige bzw. ähnliche Produkte oder als Substitute – und wenn sie Eingang in den inländischen Markt gefunden haben und nicht wiederausgeführt worden sind.27 2. Meinungsstand zur methodischen Einordnung Ein primärrechtliches oder sekundärrechtliches Gebot, das Unionszollrecht dem Wirtschaftszollgedanken entsprechend zu gestalten, existiert nicht.28 Dennoch findet der Wirtschaftszollgedanke seit vielen Jahren Erwähnung in der wissenschaftlichen Literatur zum Zollrecht – vorwiegend im Rahmen rechtlicher Fragestellungen mit Bezug zum Zollschuldrecht. Auch der Bundesfinanzhof (BFH) hat sich in vielen seiner Entscheidungen zu zollschuldrechtlichen Fragen am Wirtschaftszollgedanken orientiert und sich als ein großer Verfechter gezeigt.29 Die methodische Einordnung des Wirtschaftszollgedankens im Rahmen des Unions24

S. o. 1. Kapitel, B. III. 2. a) aa). So auch Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 293. Summersberger lehnt die Teilnahme der Ware am Preisbildungsprozess zur Bestimmung des Zeitpunkts der Zollschuldentstehung ab. 26 S. o. 1. Kapitel, B. III. 1. 27 Zitzmann/Schultze, ZfZ 2002, S. 151 (151); in diesem Sinne auch Olbertz, ZfZ 1972, S. 198 (201). 28 So auch Fuchs, ZfZ 2003, S. 322 (322); Müller-Eiselt, ZfZ 2001, S. 398 (398); Rüsken, ZfZ 2007, S. 202 (203); Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 301. 29 Die Entscheidungspraxis des BFH wird hier nicht beleuchtet, da für die Bestimmung des Zollbegriffs allein die Unionsperspektive eingenommen wird, s. o. Einleitung, B. III. 25

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zollrechts ist dabei allerdings – trotz der vielfachen Bezugnahme – ungeklärt. Summersberger spitzt die wissenschaftliche Diskussion rund um die Einordnung des Wirtschaftszollgedankens und damit verbunden rund um die Frage, ob eine wirtschaftliche Betrachtungsweise Auslegungsregel im Unionszollrecht sein kann,30 wie folgt zu: Ist der Wirtschaftszollgedanke als ein übergeordnetes Rechtsprinzip, als Auslegungsregel oder lediglich als eine rechtspolitische Forderung zu verstehen?31 Nur die Anwendung der Auslegungsregel der wirtschaftlichen Betrachtungsweise werde dem Wesen der Zölle als Wirtschaftszölle gerecht, so Galleiske noch zum deutschen Zollrecht.32 So ausdrücklich wie bei Galleiske findet sich im einschlägigen Schrifttum für das europäische Zollrecht kein Plädoyer für eine Verknüpfung zwischen dem Wirtschaftszollgedanken und der Auslegungsregel der „wirtschaftlichen Betrachtungsweise“.33 Summersberger erteilt der wirtschaftlichen Betrachtungsweise im Unionszollrecht sogar ausdrücklich eine Absage und betont vielmehr die Dominanz einer „formalen Betrachtungsweise“.34 Das bedeutet aber nicht, dass dem Wirtschaftszoll von Vertreterinnen und Vertretern in der Literatur generell eine grundlegende Bedeutung abgesprochen wird: Es fallen in der wissenschaftlichen Auseinandersetzung Begriffe wie „handelspolitisches Grundprinzip“35, „Doktrin des Wirtschaftszolls“36, „Wirtschaftszollprinzip“37, „Grundsätze des Wirtschaftszolls“38 oder sehr ähnlich hierzu „Grundsatz des Wirtschaftszollrechts“39. Müller-Eiselt ist sogar von einer Pflicht des Zollgesetzgebers ausgegangen, dem Wirtschaftszollgedanken im Zollkodex zu folgen und ihn umzusetzen, um zu verhindern, dass sich das Zollrecht in Richtung Sanktionsrecht bewege.40

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Hierzu auch Möller, Verrechnungspreis und Zollwert, S. 150 m.w. N. Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 281. 32 Galleiske, AWD des Betriebs-Beraters, 1959, S. 69 (72). Einschränkend zur Auslegung von Vorschriften des Zollwertrechts aufgrund der fehlenden Kodifikation der Auslegungsregel der wirtschaftlichen Betrachtungsweise und aufgrund des differenzierten Ursprungs, Möller, Verrechnungspreis und Zollwert, S. 150. 33 Galleiske, AWD des Betriebs-Beraters 1959, S. 69 ff. Galleiske spricht von einem „Primat der wirtschaftlichen Betrachtungsweise“. Sie soll Vorrang vor den anderen Auslegungsmethoden haben. 34 Summersberger, in: Achatz/Summersberger/Tumpel (Hrsg.), Umsatzsteuer und Zoll, S. 28; Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 301. 35 Zitzmann/Schultze, ZfZ 2002, S. 151 (151). 36 Zitzmann/Schultze, ZfZ 2002, S. 151 (151). 37 Olbertz, ZfZ 1972, S. 198 (199 f.). 38 Anton, ZfZ 2003, S. 153 (153). 39 Müller-Eiselt, ZfZ 2001, S. 398 (398). 40 Müller-Eiselt, ZfZ 2001, S. 398 ff. Müller-Eiselt ist in den vergangenen Jahren stets einer der führenden Kritiker einer nur inkonsequenten Berücksichtigung des Wirtschaftszollgedankens gewesen. Seiner Auffassung nach sei das Zollschuldrecht des Zoll31

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

Kritische Stimmen sehen sich hingegen durch die bislang restriktive Rechtsprechung des EuGH zum Zollschuldrecht bestärkt. So ist nach Rüsken der Wirtschaftszollgedanke lediglich „die idealtypische Gestalt des modernen Zollrechts“.41 Diese Aussage impliziert, dass das Unionszollrecht nicht umfassend dem Wirtschaftszollgedanken entsprechen muss. Aus fiskalischen Gründen seien aufwendige sowie mit Prozessrisiken behaftete Regelungen zu vermeiden, zu denen es käme, müsste dem Wirtschaftszollgedanken entsprochen werden. Neben einer Pflicht für den Gesetzgeber schließt Rüsken kategorisch aus, dass der Wirtschaftszollgedanke ein Auslegungsgrundsatz für Vorschriften über das Entstehen der Zollschuld ist.42 Denn Zollrecht sei primär prozessuales Recht („Massenverfahrensrecht“), für das eine typisierende Betrachtung angezeigt sei; ohne Einzelfallprüfung, ob Belange der Gemeinschaftswirtschaft beeinträchtigt seien. Weitere Gründe seien die fehlende primärrechtliche Verankerung, das Unionszollrecht dem Wirtschaftszollgedanken entsprechend zu gestalten. Der Wirtschaftszollgedanke könne daher nach Rüsken nur eine Arbeitshypothese sein.43 Auch Summersberger kommt zu dem Ergebnis, der Wirtschaftszollgedanke sei nur eine rechtspolitische Forderung an den Gesetzgeber, den Wirtschaftszollgedanken zu berücksichtigen. Ein allgemeines Wirtschaftszollprinzip könne es bereits mangels primär- oder sekundärrechtlicher Verankerung des Gedankens nicht geben.44 Gegenstand der Untersuchung in den folgenden Abschnitten ist die Frage, ob und inwiefern der Wirtschaftszollgedanke methodisch als Auslegungsregel der „wirtschaftlichen Betrachtungsweise“ eingeordnet werden kann. Ob und inwiefern sich der Unionsgesetzgeber und der EuGH tatsächlich vom Wirtschaftszollgedanken leiten lassen, dieser Frage wird im Abschnitt C. zum Zollbegriff des Unionszollkodex nachgegangen. 3. Exkurs: Wirtschaftliche Betrachtungsweise im deutschen Steuerrecht Der Begriff der „wirtschaftlichen Betrachtungsweise“45 wird allgemein mit der Steuerrechtswissenschaft in Verbindung gebracht.46 Zunächst soll daher in der kodex in seiner Ausgestaltung und Anwendung „auf dem Irrweg zu einem Sanktionszollrecht“. A. A. Rüsken, ZfZ 2007, S. 202 (203). 41 Rüsken, ZfZ 2007, S. 202 (203). 42 Rüsken, ZfZ 2007, S. 202 (203). 43 Rüsken, ZfZ 2007, S. 202 (203), spricht von einer „heuristischen Funktion“. Zur Bedeutung des Begriffs „Heuristik“ siehe Brockhaus Enzyklopädie Online, Heuristik, abrufbar unter: https://brockhaus.de/ecs/enzy/article/heuristik (letzter Abruf: 30.01. 2023). 44 Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 301; Summersberger, in: Achatz/Summersberger/Tumpel (Hrsg.), Umsatzsteuer und Zoll, S. 31 f. 45 Vgl. statt vieler Urbas, Die wirtschaftliche Betrachtungsweise im Steuerrecht. 46 Gersch, in: Klein (Hrsg.), AO, § 4, Rn. 24. Zur Anwendung im Privatrecht vgl. Möller, Die wirtschaftliche Betrachtungsweise im Privatrecht, S. 79 ff.

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gebotenen Kürze auf die Bedeutung der wirtschaftlichen Betrachtungsweise im Steuerrecht eingegangen werden. An dieser Stelle kann die Frage, ob Zölle Steuern sind, noch dahinstehen.47 Vorliegend geht es lediglich um einen methodischen Vergleich im Rahmen der Rechtsanwendung zwischen der steuerrechtlichen wirtschaftlichen Betrachtungsweise und dem Wirtschaftszollgedanken und nicht um Regelungsinhalte der Rechtsmaterien Steuer- und Zollrecht. In der Reichsabgabenordnung (RAO) wurde die Berücksichtigung wirtschaftlicher Gesichtspunkte bei der Auslegung von Steuergesetzen noch positivrechtlich eingefordert, und zwar gemäß § 4 RAO 1919.48 Seit der Abgabenordung (AO) 1977 wird die explizite Verankerung der wirtschaftlichen Betrachtungsweise für entbehrlich erachtet,49 worin jedoch keine Abkehr von der wirtschaftlichen Betrachtungsweise zu sehen ist.50 Vielmehr gehört sie laut Gesetzesbegründung zu § 4 AO 1977 zu den „allgemein geltende[n] Auslegungsregeln [. . .], die im Steuerrecht ebenso wenig der Kodifikation bedürfen wie im übrigen Recht“.51 Nach einer in der Literatur viel zitierten Feststellung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) ist eine wirtschaftliche Betrachtungsweise dort angezeigt, „wo ein Steuergesetz zwar bestimmte rechtliche Sachverhalte nennt, dabei aber nicht deren spezielle rechtstechnische Einkleidung, sondern ihre rechtliche Wirkung meint“.52 Das BVerfG führt weiter aus: „an diese rechtlichen Wirkungen und die dadurch herbeigeführten wirtschaftlichen Ergebnisse im Bereich der Steuerpflichtigen hat dann die Besteuerung anzuknüpfen“.53

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Zu dieser Frage sogleich unter 2. Kapitel, A. III. 2. § 4 RAO 1919 lautete: „Bei der Auslegung der Steuergesetze sind ihr Zweck, ihre wirtschaftliche Bedeutung und die Entwicklung der Verhältnisse zu berücksichtigen.“ In diesem Zusammenhang Galleiske, AWD des Betriebs-Beraters 1959, S. 69 (69) über den Gesetzesbefehl der wirtschaftlichen Betrachtungsweise in § 4 RAO 1919, der zur Anwendung des „stets unbedingt zu beachtende[n], ,unveräußerbare[n]‘ Grundsatzes des Steuerrechts“ zwingt. Werndl, Zur wirtschaftlichen Betrachtungsweise im Steuerrecht, in: Schäffer et al. (Hrsg.), FS Koja, S. 642 f. macht deutlich, dass durch die Positivierung darüber hinweggetäuscht wird, dass die „wirtschaftliche Betrachtungsweise“ bereits vor der RAO 1919 durch die Rechtsprechung geprägt wurde. So sollte mit der Einführung von § 4 RAO 1919 nur die Bedeutung der „wirtschaftlichen Betrachtungsweise“ betont werden, wie Werndl unter Bezugnahme auf Enno Becker, Mitverfasser der RAO und Richter am Reichsfinanzhof, ausführt. 49 Eibelshäuser, DStR 2002, S. 1426 (1428) unter Verweis auf BT-Drucks. 7/4292, S. 15 und mit dem Hinweis, dass § 3 des Entwurfs der AO noch die wirtschaftliche Betrachtungsweise verankerte. 50 Eibelshäuser, DStR 2002, S. 1426 (1428). 51 BT-Drucks. 7/4292, S. 15 f.; so auch schon Enno Becker zur erstmaligen gesetzlichen Verankerung der „wirtschaftlichen Betrachtungsweise“ in der RAO 1919, zit. nach Werndl, in: Schäffer et al. (Hrsg.), FS Koja, S. 643. 52 BVerfGE 13, 318 (329). 53 BVerfGE 13, 318 (329). 48

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Die wirtschaftliche Betrachtungsweise ist eine spezielle Ausprägung der teleologischen Auslegungsmethode.54 Sie bleibt damit eine rechtliche Betrachtungsweise,55 die nur als „wirtschaftlich“ bezeichnet wird, weil sie speziell den einer Norm zugrunde liegenden wirtschaftlichen Sinn beleuchtet.56 Sie findet also nur dort Anwendung, wo wirtschaftliche Vorgänge berührt sind, indes nicht in den Fällen, in denen reine Rechtsfragen den Steuertatbeständen zugrunde liegen.57 Im Einzelnen zeigt sich die wirtschaftliche Betrachtungsweise in folgender Ausformung:58 Sie umfasst zum einen die Beurteilung des verwirklichten Sachverhalts, die wiederum ausgerichtet an der Teleologie des Steuerrechts erfolgen soll. Bezieht sich ein gesetzlicher Tatbestand auf ein wirtschaftliches Ereignis, so soll bereits der entsprechende Sachverhalt im Lichte wirtschaftlicher Erwägungen ausgelegt bzw. „unter dem Aspekt der Entscheidungserheblichkeit gefiltert werden“.59 Zum anderen umfasst die wirtschaftliche Betrachtungsweise die Auslegung der steuergesetzlichen Tatbestände selbst und der häufig in Bezug genommenen zivilrechtlichen Rechtsbegriffe.60 Verkürzt ausgedrückt handelt es sich nach Eibelshäuser bei der wirtschaftlichen Betrachtungsweise um „eine dem wirtschaftlichen Normzweck bzw. dem wirtschaftlichen Sachverhaltskern entsprechende Sicht“.61 4. Wirtschaftszollgedanke als wirtschaftliche Betrachtungsweise? Allen Rechtsgebieten des Abgabenrechts ist ein Bezug zu wirtschaftlichen Vorgängen immanent, sodass die wirtschaftliche Betrachtungsweise nicht per se 54 Wohl herrschende Meinung Pahlke, in: Koenig (Hrsg.), AO, § 4, Rn. 98, 107 m.w. N. 55 Eibelshäuser, DStR 2002, S. 1426 (1429 f.). Veranschaulichend ist in diesem Zusammenhang die Aussage Werndls, in: Schäffer et al. (Hrsg.), FS Koja, S. 647, dass „die Interpretationsmethode des Steuerrechts [. . .] nur in der Weise ,wirtschaftlich‘ [ist], wie eine Auslegungsweise des Schulrechtes ,pädagogisch‘ oder des Staatskirchenrechtes ,religiös‘ ist“. 56 Pahlke, in: Koenig (Hrsg.), AO, § 4, Rn. 106. 57 Pahlke, in: Koenig (Hrsg.), AO, § 4, Rn. 107; Werndl, in: Schäffer et al. (Hrsg.), FS Koja, S. 648 f. Die Betrachtungsweise wird demnach nicht per se und nicht in gleichem Umfang angewandt. 58 Galleiske, AWD des Betriebs-Beraters 1959, S. 69 (70) stellt die zwei Erscheinungsformen der wirtschaftlichen Betrachtungsweise dar und zitiert Hartz mit der treffenden Formulierung, dass die wirtschaftliche Betrachtungsweise ein „Auslegungsprinzip für Gesetzesnormen und ein Wertungsprinzip für Tatsachen“ sei. Überdies stützt er sich auf ein Zitat Enno Beckers: „Der Richter darf nirgends am Äußerlichen, am Schein, an der formalen Gestaltung kleben bleiben, er soll nicht von Begriffen ausgehen und die Wirklichkeit in seine Begriffe pressen, sondern die Sache selbst erfassen, Auge für die Wirklichkeit der Dinge haben. Auf die Sache kommt es an.“ Pahlke, in: Koenig (Hrsg.), AO, § 4, Rn. 108. 59 Pahlke, in: Koenig (Hrsg.), AO, § 4, Rn. 87. 60 Eibelshäuser, DStR 2002, S. 1426 (1429): zur steuerrechtsspezifischen Auslegung von zivilrechtlichen Rechtsbegriffen im Steuerrecht. 61 Eibelshäuser, DStR 2002, S. 1426 (1427, 1432).

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von der Sachverhalts- und Norminterpretation des Abgabenrechts ausgeschlossen werden kann.62 Dies gilt auch für das Zollrecht als ein Unterfall des Abgabenrechts.63 Es finden sich zudem – wie bereits angedeutet – Untersuchungen, die ausdrücklich der Frage einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise im Zollrecht nachgehen.64 Unzweifelhaft berühren die Sachverhalte der Wareneinfuhr und -ausfuhr sowie die Auslegung von Normen des Unionszollkodex wirtschaftliche Vorgänge. a) Ökonomische Ausrichtung des Unionsrechts Die Unionsverträge bilden die „Wirtschaftsverfassung“ der EU.65 Mit der Verabschiedung des Vertrags von Maastricht wurde 1992 der Start für die politische Union, die Europäische Union, gesetzt (vgl. Art. 1 Abs. 2 EUV), in der auch nicht-wirtschaftliche Zielsetzungen, wie z. B. der Umwelt- oder Klimaschutz, eine verstärkte Rolle spielen. Ungeachtet dessen bleibt es aber bei der wirtschaftlichen Integration als prägendes Ziel des Unionsrechts.66 Dies zeigt sich insbesondere am Beispiel des Binnenmarktziels nach Art. 3 Abs. 3 S. 1 EUV i.V. m. Art. 26 AEUV.67 Die Umsetzung des Binnenmarktes bleibt für die Union und ihre Organe eine „Daueraufgabe“. Damit korrespondiert die Streichung der einst gesetzten Realisierungsfrist für den Binnenmarkt durch den Vertrag von Lissabon.68 Nach der Legaldefinition des Art. 26 Abs. 2 AEUV ist der Binnenmarkt „ein Raum ohne Binnengrenzen“, in dem die Grundfreiheiten gewährleistet werden. Der Binnenmarkt ist also das Resultat negativer (hinsichtlich der Marktfreiheiten) und positiver Integration (hinsichtlich der Binnenmarktgesetzgebung, Art. 26 Abs. 1 AEUV).69 In Verbindung damit, dass der Binnenmarkt nach innen 62

Werndl, in: Schäffer et al. (Hrsg.), FS Koja, S. 648 f. Siehe 2. Kapitel, A. III. 64 Galleiske, AWD des Betriebs-Beraters, 1959, S. 69 ff.; Summersberger, in: Achatz/Summersberger/Tumpel (Hrsg.), Umsatzsteuer und Zoll, S. 29 ff.; Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 280 ff. 65 Zum Begriff der „Wirtschaftsverfassung“ Hatje, in: von Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, S. 803 ff. 66 Zur „ökonomischen Zielorientierung des Unionsrechts“ Kirchner, in: Riesenhuber (Hrsg.), Europäische Methodenlehre, S. 137 f. 67 Anknüpfend an die Integrationserfolge des „Gemeinsamen Marktes“ wurde die Verwirklichung des Binnenmarktes durch die Einheitliche Europäische Akte (EEA) (BGBl. 1986 II, S. 1102) verbindlich als Integrationsziel gesetzt und der Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWGV) entsprechend novelliert, siehe Müller-Graff, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, A. I. Verfassungsziele der Europäischen Union, Rn. 29. Mit dem Vertrag von Lissabon wurde der Wortlaut der Verträge schließlich gänzlich angepasst und der Begriff des „Gemeinsamen Marktes“ durch den Begriff des „Binnenmarktes“ ersetzt. 68 van Vormizeele, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 26 AEUV, Rn. 14. 69 Bast, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 26 AEUV, Rn. 6. 63

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die Freiheit des Marktes umfasst und nach außen die Einheit des Marktes vermittelt, zeigt sich der Regelungsinhalt der Art. 28 ff. AEUV als weitere Ausprägung des Binnenmarktziels.70 Dabei ist laut EuGH das Zollverbot zwischen den Mitgliedstaaten (Art. 28 Abs. 1, 30 AEUV) ein Grundprinzip des Binnenmarktes.71 Dies gilt ebenso für die Errichtung der Zollunion einhergehend mit der Einführung eines gemeinsamen Außenzolls.72 Der Binnenmarkt ist nicht nur ein Ziel, sondern auch ein Mittel der europäischen Integrationspolitik. Er tritt nunmehr neben andere Politikbereiche, stellt aber weiter das „Kernstück“ des europäischen Integrationsprozesses dar.73 b) Wirtschaftliche Erwägungen bei der Auslegung von Unionsrecht „Bei der Interpretation europäischen Unionsrechts wird der Funktionszusammenhang zwischen ökonomischer Zielsetzung der Norm und der Wahl der angemessenen Interpretation gesehen.“74

Vor diesem Hintergrund hat die Frage, inwiefern wirtschaftliche Gesichtspunkte bei der Auslegung von Unionsrecht gewürdigt werden können, Relevanz für die methodische Einordnung des Wirtschaftszollgedankens. Zu beachten ist zunächst, dass für die Auslegung eines autonomen Begriffs des Unionsrechts75 – wie vorliegend des Zollbegriffs – die Anwendung einer unionsrechtlichen Auslegungsmethodik sachgerecht ist. Diese Auslegungsmethoden entsprechen in der Regel den Methoden aus den nationalen Rechtsordnungen. Sie werden aber an die Besonderheiten der supranationalen Unionsrechtsordnung angepasst.76 Direkte Hinweise auf die Methoden, die der EuGH bei der Auslegung der Grundfreiheiten anwendet, finden sich grundsätzlich nicht in seinen Entscheidungsgründen.77 Der Gerichtshof geht insgesamt eher apodiktisch bei der Bestimmung der Rechtsbegriffe im Kontext der Marktfreiheiten vor.78 Es lässt sich 70 Kamann, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 28 AEUV, Rn. 2 f.; Terhechte, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 3 EUV, Rn. 39. 71 Noch zum „gemeinsamen Markt“: EuGH, Urteil vom 20.04.1978, verb. Rs. 80 und 81/77 (Commissionaires Réunis), Slg. 1978, S. 927, Rn. 24. 72 Kamann, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 28 AEUV, Rn. 2. 73 Ruffert, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 3 EUV, Rn. 22; van Vormizeele, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 26 AEUV, Rn. 1. Kritisch Bast, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 26 AEUV, Rn. 7a. 74 Kirchner, in: Riesenhuber (Hrsg.), Europäische Methodenlehre, S. 142. 75 S. o. Einleitung, B. II. 76 Pieper, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. I. 3., Rn. 7 f. 77 Pieper verweist insofern auf die Schlussanträge der Generalanwälte, in: Dauses/ Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. I. 3., Rn. 10. 78 Bleckmann, NJW 1982, S. 1177 (1177).

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aber Folgendes zur Auslegungsmethodik aus der Entscheidungspraxis des EuGH schlussfolgern: Die am Wortlaut orientierte Auslegung wird nur selten angewandt.79 Die historische Auslegung hat bei der Auslegung des Primärrechts wiederum gar keine Relevanz, da hierfür nicht zugängliche Materialien einbezogen werden müssten.80 Der EuGH bevorzugt, zumindest bei der Interpretation der Verträge die Auslegung nach Systematik und Telos, um den objektiven Sinn der Vertragsbestimmungen zu analysieren. Es soll damit eine einheitliche Auslegung des Unionsrechts gewährleistet werden.81 Die „effet utile“ Auslegung spielt eine bedeutsame Rolle. Sie ist fester Bestandteil des Unions-Auslegungskanons und eine Ausprägung der teleologischen Auslegung. Die Ermittlung des „effet utile“ besagt laut EuGH, dass der Interpretation einer Unionsnorm gefolgt werden soll, die die Vertragsziele am besten fördert.82 Mit der teleologischen Auslegung werden die Ziele des Primär- und Sekundärrechts bestimmt. Dienlich sind hierfür die in den Unionsverträgen verankerten Ziele, auf die vom EuGH sowohl bei der Auslegung des Primär- als auch des Sekundärrechts zurückgegriffen wird.83 Ebenso kann auf die Präambel der Unionsverträge oder auf die Begründungserwägungen in den Präambeln der Sekundärrechtsakte abgestellt werden. So sich das Ziel eines Sekundärrechtsaktes nicht aus der Präambel ergibt, bezieht der EuGH den Textzusammenhang der Norm mit ein und verknüpft auf diese Weise die teleologische mit der systematischen Auslegungsmethode, um das durch den Unionsgesetzgeber anvisierte Ziel des Rechtsaktes herauszuarbeiten.84 Die Regelungen des Zollverfassungsrechts, d.h. die zollspezifischen Regelungen der Unionsverträge und etwaige Sekundärrechtsakte auf dem Gebiet des Zollwesens, sind grundsätzlich im Lichte der Werte, Ziele und sonstigen allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts auszulegen (Art. 2, 3, 4 EUV). Bei der Auslegung des Sekundärrechts sind auch die von der EU abgeschlossenen völkerrechtlichen Verträge zu beachten.85 Die einzelnen Auslegungsmethoden des Unionsrechts (Wortlautauslegung, systematische, teleologische oder historische Auslegung) legen Gesichtspunkte zugrunde, die für die Interpretation eines jeden – auch nicht juristischen – Textes verwendet werden können. Erst wenn die Methoden für die Interpretation von Normtexten herangezogen werden und sie in 79

Wiebe, Das Verbot der Erhebung von Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 34. Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, S. 217. 81 Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, S. 216 f. 82 Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, S. 91, 217. 83 Hierzu und im Folgenden Pieper, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EUWirtschaftsrechts, B. I. 3., Rn. 33 ff. 84 Pieper, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. I. 3., Rn. 44 f. 85 Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 28 AEUV, Rn. 12. 80

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

die juristische Argumentation eingebunden werden, kann von einer juristischen Auslegungsmethodik gesprochen werden.86 Damit können auch ökonomische Gesichtspunkte im Rahmen der juristischen Auslegungsmethodik Verwendung finden. Bei der Wortlautinterpretation ist es bereits möglich, ökonomische Erwägungen einfließen zu lassen. Da ein Fachbegriff aber mit dem Eingang in einen Gesetzestext zu einem Rechtsbegriff wird, sind für die Auslegung dieses Rechtsbegriffs auch Normzusammenhang und -zweck maßgebend.87 Die teleologische Auslegungsmethode stellt auf das Ziel („Sinn und Zweck“) einer Norm ab, welches gerade in der Verwirklichung ökonomischer Ziele liegen kann. Zu beachten ist aber, dass wirtschaftliche Erwägungen vor allem nur dann im Rahmen der Auslegung herangezogen werden können, soweit der Wille des Unionsgesetzgebers oder das Ziel der auslegungsbedürftigen Unionsvorschrift hierauf hindeuten.88 Dies müsste sich eindeutig aus den auszulegenden Vorschriften ergeben, um darin eine Vorgabe zu sehen, wirtschaftliche Erwägungen im Rahmen der Auslegung zu berücksichtigen.89 5. Fazit Ökonomische Überlegungen können in die Auslegung von Normen des Primär- und Sekundärrechts einfließen.90 Dies dürfte auch für den Wirtschaftszollgedanken gelten, sodass es hierfür keiner eigenständigen, zollrechtsspezifischen Auslegungsregel der wirtschaftlichen Betrachtungsweise bedarf.91 Der Wirtschaftszollgedanke kann im Rahmen der teleologischen Auslegung fruchtbar gemacht werden. Es dürfte also nicht um eine „radikale Abkehr von herkömmlichen Interpretationsmethoden, sondern um ihre sinnvolle Fortentwicklung“92 gehen. Diese Annahme lässt sich durch die Parallele zur wirtschaftlichen Betrachtungsweise im Steuerrecht stützen, die ebenfalls eine besondere Ausprägung der teleologischen Auslegung ist.93 Einschränkend wird aber erneut darauf hingewiesen, dass wirtschaftliche Erwägungen bzw. der wirtschaftliche Gehalt des Zolls im Rahmen der teleologischen Auslegung nur dann herangezogen werden können, wenn der Wille des Verfassungsgebers oder des Unionsgesetzgebers dar-

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Martens, Methodenlehre des Unionsrechts, S. 330. Hentschelmann, Der Stabilitäts- und Wachstumspakt, S. 137. 88 Franck, in: Riesenhuber (Hrsg.), Europäische Methodenlehre, S. 183 f. 89 Franck, in: Riesenhuber (Hrsg.), Europäische Methodenlehre, S. 184. 90 Franck, in: Riesenhuber (Hrsg.), Europäische Methodenlehre, S. 183 f. 91 Gegen eine solche zollrechtspezifische Auslegungsregel könnte auch ihre fehlende Kodifizierung im Primär- oder Sekundärrecht sprechen, siehe Möller, Verrechnungspreis und Zollwert, S. 150. 92 Kirchner, in: Riesenhuber (Hrsg.), Europäische Methodenlehre, S. 135. 93 S. o. 2. Kapitel, A. I. 3. 87

A. Vorüberlegungen

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auf hindeuten bzw. wenn das jeweilige Regelungsziel der auslegungsbedürftigen Norm hierfür Anhaltspunkte liefert.94

II. Das Zollverständnis des GATT als „Auslegungshilfe“? Vor dem Hintergrund der völkerrechtlichen Einbindung der EU in die multilaterale Ordnung stellt sich die Frage, ob das Zollverständnis des GATT als Auslegungshilfe für den Zollbegriff der EU dienen kann. 1. Bindung der Europäischen Union an das GATT Das GATT 1947 hatte als vorgemeinschaftliches Abkommen einen maßgeblichen Einfluss auf die Gründung der europäischen Zollunion, indem es Mindestvorgaben für die Umsetzung der Zollunion bei Gründung der EWG im Jahr 1957 setzte.95 Auch darüber hinaus ist das Unionszollrecht weiterhin intensiv in die Regelungen des GATT sowie in andere völkerrechtliche Abkommen eingebunden.96 Seit dem 1. Januar 1995 ist die EU (zunächst als EG) – neben ihren Mitgliedstaaten – ein eigenständiges Mitglied der WTO, woraus sich für die EU unmittelbar Pflichten zur Umsetzung der GATT-Vorschriften begründen.97 Überdies decken sich die handelspolitischen Ziele der EU und des GATT grundsätzlich.98 Die EU strebt ebenfalls den Abbau internationaler Handelshemmnisse an (Art. 21 Abs. 2 lit. e EUV, Art. 206 AEUV). Vor diesem Hintergrund dürften die Begriffe des GATT und des Unionsrechts inhaltlich zumeist kongruent sein.99 Dies gilt für den Zoll nicht zuletzt vor dem Hintergrund, dass es sich beim Zoll im Sinne des GATT und im Sinne des Unionsrechts rechtstechnisch um ein und dasselbe handelspolitische Instrument handelt: Derzeit sind 100 Prozent der EU-Außenzölle durch Eintragung in die Listen der Zollzugeständnisse (schedules of concession) nach Art. II:1 (b) i.V. m. II:7 GATT gebunden.100

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Vgl. Franck, in: Riesenhuber (Hrsg.), Europäische Methodenlehre, S.183 f. Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 28 AEUV, Rn. 1. 96 S. hierzu im Überblick Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 28 AEUV, Rn. 22 ff. 97 Arnold/Meindl, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, K. I., Rn. 16 f. 98 Vaulont, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EU-/EG-Vertrag, Art. 25 EGV, Rn. 2. 99 Cottier/Trinberg, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Art. 207 AEUV, Rn. 14. 100 Zur Statistik: WTO, World Tariff Profiles 2019, abrufbar unter: https://www.wto. org/english/res_e/booksp_e/tariff_profiles19_e.pdf (letzter Abruf: 30.01.2023). 95

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

Auch wenn sich die Rechtsregime des GATT und der Unionsverträge in ihrer Entwicklung gegenseitig beeinflusst haben und Unionszölle zugleich GATT-Regelzölle sind, bleibt hervorzuheben, dass das GATT und das Unionsrecht zwei eigenständige Rechtsordnungen sind. So ist dem EuGH-Gutachten zum EWRAbkommen etwa zu entnehmen, dass Bestimmungen der Unionsverträge, die wörtlich mit völkervertraglichen Vorschriften übereinstimmen, nicht zwingend identisch auszulegen sind. Maßgeblich sind für die Auslegung völkerrechtlicher Verträge und der Unionsverträge vielmehr die den jeweiligen Regelwerken zugrundeliegenden Ziele.101 Die GATT-Bestimmungen über die Regulierung des Warenverkehrs gelten darüber hinaus als Ausdruck eines Kompromisses zwischen den GATT-Vertragsparteien.102 Dieser Kompromiss zeigt sich für den EuGH anhand einer „großen Geschmeidigkeit [der] Bestimmungen“ des GATT.103 Die allgemeinen Ziele der Unionsverträge gehen anerkanntermaßen über das GATT-Ziel der Handelsliberalisierung hinaus.104 Die Besonderheit der Union ist nämlich die Realisierung des EU-Binnenmarktes in der Innendimension der Zollunion, wie Art. 3 Abs. 3 S. 1 EUV sowie Art. 26 AEUV zum Ausdruck bringen. Der Binnenmarkt ist „Kernstück der Integration“; er ist zugleich Ziel und Mittel der europäischen Integration, nicht nur in ökonomischer Hinsicht.105 Die Vorschriften über den freien Warenverkehr – wie das Zollverbot nach Art. 28, 30 AEUV – sind nach dem EuGH „keineswegs ein Selbstzweck, sondern nur Mittel zur Verwirklichung dieser Ziele“.106 Die Realisierung der Warenverkehrsfreiheit bedingt dabei u. a. die Vereinheitlichung der Zollrechtsvorschriften der EU; nicht nur ihre Angleichung, ein wesentlicher Unterschied zu den Zielen des GATT.107 Da die Ziele der Union über die des GATT hinausgehen, haben auch die Begriffe des Unionsrechts, wie „Zoll“ und „zollgleiche Abgabe“, einen eigenständigen von den GATT-Begriffen „ordinary customs duties“ und „other duties or charges of any kind“ unabhängigen Bedeutungsgehalt.108 Auf das Zollverbot nach Art. 28, 30 AEUV bezogen bedeutet diese Autonomie der Unionsregelun101 EuGH, Gutachten vom 14.12.1991, Gutachten 1/91 (EWR), Slg. 1991, S. I-6079, Rn. 14. 102 Wiebe, Das Verbot der Erhebung von Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 46. 103 EuGH, Urteil vom 12.12.1972, verb. Rs. 21 bis 24/72 (International Fruit Company), Slg. 1972, S. 1219, Rn. 21. 104 Hierzu Vaulont, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EU-/EG-Vertrag, Art. 25 EGV, Rn. 2; noch zur EWG: EuGH, Gutachten vom 14.12.1991, Gutachten 1/91 (EWR), Slg. 1991, S. I-6079, Rn. 16 f. 105 Ruffert, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 3 EUV, Rn. 22. 106 EuGH, Gutachten vom 14.12.1991, Gutachten 1/91 (EWR), Slg. 1991, S. I-6079, Rn. 18. 107 Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 28 AEUV, Rn. 36. 108 Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 25; Vaulont, in: von der Groeben/ Schwarze (Hrsg.), EU-/EG-Vertrag, Art. 25 EGV, Rn. 2.

A. Vorüberlegungen

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gen, dass das Verbot der Erhebung von Zöllen nach Art. II:1 (b) GATT nicht unmittelbar als ihr Maßstab dienen kann.109 So sind im Rahmen des GATT nur Zölle und zollgleiche Abgaben in einer Höhe, die die gebundenen Zollsätze übersteigen, verboten. Der Unions-Verbotsrahmen geht indes aufgrund seiner absoluten Geltung über den des GATT in Inhalt und Reichweite hinaus.110 Gleiches gilt auch für den Begriff der „Zollunion“ nach Art. XXIV:8 GATT, der nicht direkt auf den Begriff der EU-Zollunion übertragbar ist.111 Auch wenn der Zollbegriff des GATT aus oben genannten Gründen nicht unmittelbar auf den Unionsbegriff „Zoll“ übertragbar ist, zeigen sich dennoch Indizien für einen anzuwendenden „Minimum-Standard“.112 Dieser Annahme steht nicht entgegen, dass der EuGH in ständiger Rechtsprechung die unmittelbare Wirkung des GATT bzw. WTO-Abkommens in der Unionsrechtsordnung ablehnt, es sei denn Unionsakte verweisen ausdrücklich auf Bestimmungen der Abkommen oder sollen eine sich aus dem Abkommen ergebende Verpflichtung erfüllen.113 2. Der Zollbegriff des GATT In der englischen Sprachfassung des GATT wird der Begriff „Zoll“ mit „tariff“114 und „customs duty“ übersetzt.115 Beide Begriffe werden dabei synonym 109 Siehe diesbezüglich die Schlussanträge des Generalanwalts Roemer vom 30.10. 1962 in den verb. Rs. 2/62 und 3/62 (Lebkuchensonderabgabe), Slg. 1962, S. 899. Dieser erachtet die Berufung auf das GATT 1947 zur Rechtfertigung der zollgleichen Abgabe als „einen unerheblichen Einwand“ und erklärt dies damit, dass Ziele und angewandte Verfahren zwischen GATT 1947 und EWG nicht vergleichbar seien. 110 Kamann, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 30 AEUV, Rn. 7; Vaulont, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EU-/EG-Vertrag, Art. 25 EGV, Rn. 2. 111 Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 28 AEUV, Rn. 36. 112 Siehe hierzu und im Folgenden Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 25; Vaulont, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EU-/EG-Vertrag, Art. 25 EGV, Rn. 2. Für die EU-Zollunion ergeben sich aus Art. XXIV:8 GATT ebenfalls nur völkerrechtliche Mindestvoraussetzungen (Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 28 AEUV, Rn. 36). 113 EuGH, Urteil vom 12.12.1972, verb. Rs. 21 bis 24/72 (International Fruit Company), Slg. 1972, S. 1219, Rn. 21 ff.; EuGH, Urteil vom 22.06.1989, Rs. 70/87 (Fediol), Slg. 1989, S. 1781, Rn. 19 f.; EuGH, Urteil vom 05.10.1994, Rs. C-280/93 (Bananenmarktordnung), Slg. 1994, S. I-4973, Rn. 110 f. Arnold/Meindl, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, K. I., Rn. 29 ff. 114 Der Begriff „tariff“ hat dabei noch eine zweite Bedeutung als Zoll-Regelwerk. 115 Der Wortlaut des GATT und des WTO-Abkommens ist in englischer, französischer und spanischer Sprache verbindlich, wie Ziff. 2 (c) (i) der Explanatory Notes zum GATT 1994 vorschreibt. Nach Art. 33 Abs. 1 Wiener Vertragsrechtskonvention (WVK) gilt: „ist ein Vertrag in zwei oder mehr Sprachen als authentisch festgelegt worden, so ist der Text in jeder Sprache in gleicher Weise maßgebend, sofern nicht der Vertrag vorsieht oder die Vertragsparteien vereinbaren, dass bei Abweichungen ein bestimmter Text vorgehen soll“. In der vorliegenden Arbeit wird primär die englische Fassung zugrunde gelegt und zitiert.

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

verwendet. Das Regelwerk beinhaltet keine Definition des Begriffs „Zoll“.116 Rückschlüsse auf die Bedeutung des Zolls und auf Merkmale des Zollbegriffs lassen sich aber aus dem GATT-Regelungszusammenhang ziehen.117 a) Handelsliberalisierung vs. Regulierung des Marktzugangs durch Zölle Zölle regulieren den Marktzugang für ausländische Produkte.118 Der Begriff des „Marktzugangs“ beschreibt in der WTO-Terminologie die Bedingungen, unter denen WTO-Mitglieder ihre Märkte für ausländische Güter öffnen. Ohne diese Öffnung gäbe es keinen internationalen Handel.119 Denn die Aufnahme von Außenhandel setzt beispielsweise entsprechend der Theorie der komparativen Kostenvorteile von Ricardo voraus, dass sich Länder auf die Produktion der Güter spezialisieren, die sie vergleichsweise günstiger herstellen können und dass sich die Länder dann uneingeschränkt am internationalen Handel und der internationalen Arbeitsteilung beteiligen.120 Das GATT-Zollrecht nimmt mit seinen klassischen handelspolitischen Instrumenten wesentlichen Einfluss auf die Offenheit der Märkte der einzelnen Mitglieder der WTO.121 Gleichwohl spricht die Präambel des GATT als zentrale Zielsetzung die Handelsliberalisierung durch den Abbau von Zöllen und anderen Handelshemmnissen aus.122 Die Handelsliberalisierung soll dabei kein „Selbstzweck“ des GATT sein, sondern sie soll der Verwirklichung übergeordneter wirtschaftspolitischer Zielvorgaben dienen.123 Es geht um die Realisierung von Zielen wie die Erhöhung der Lebensstandards, Vollbeschäftigung, ein stetig steigendes Realeinkommen auf hohem Niveau, effektive Nachfrage und eine Ausweitung von Produktion und Handel.124 116 Hahn, in: Wolfrum/Stoll/Hestermeyer (Hrsg.), Max Planck Commentaries on World Trade Law, Vol. 5, Art. II GATT, Rn. 17. 117 Hahn, in: Wolfrum/Stoll/Hestermeyer (Hrsg.), Max Planck Commentaries on World Trade Law, Vol. 5, Art. II GATT, Rn. 15. 118 Zu den volkswirtschaftlichen Wirkungen der Regulierung des Marktzugangs durch Zölle s. o. 1. Kapitel, B. III. 119 Puth, in: Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, § 10, Rn. 1. 120 Siehe hierzu eingehend 1. Kapitel, B. I. Robra, in: Tietje/Kraft/Sethe (Hrsg.), Beiträge zum Transnationalen Wirtschaftsrecht, Heft 40, 2005, S. 34. 121 Oeter, in: Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, § 2, Rn. 9. 122 3. Leitsatz der Präambel des GATT und 3. Leitsatz der Präambel des WTO-Übereinkommens: „substantial reduction of tariffs and other barriers to trade and to the elimination of discriminatory treatment in international commerce [. . .]“. Der Begriff „Freihandel“ findet in den Leitsätzen der Präambel indes keine Erwähnung. Das bedeutet aber nicht, dass der Welthandelsordnung eine grundsätzliche Orientierung am Freihandelsgedanken abzusprechen ist, siehe Stoll/Schorkopf, WTO – Welthandelsordnung und Welthandelsrecht, Rn. 78. 123 Stoll/Schorkopf, WTO – Welthandelsordnung und Welthandelsrecht, Rn. 67. 124 1. Leitsatz der Präambel des WTO-Übereinkommens; 2. Leitsatz der Präambel des GATT.

A. Vorüberlegungen

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b) Grundsätzliches zum Zollverständnis Im Folgenden wird der Frage nachgegangen, welches Zollverständnis dem GATT zugrunde liegt. aa) Tariffs-only Maxime Der Appellate Body, das Berufungsgremium der WTO, bewertet Zölle als bevorzugtes handelspolitisches Schutzinstrument im grenzüberschreitenden Warenverkehr.125 Während also mengenmäßige Beschränkungen (quantitive restrictions)126 verboten sind, gilt für Zölle die „Tariffs only“ Maxime nach Art. II und Art. XI GATT. Sie sind als grundsätzlich zulässige handelspolitische Instrumente erlaubt, aber zu reduzieren.127 Sie werden erst unzulässig im Sinne des GATT, wenn sie die gebundenen Zollsätze übersteigen. Mengenmäßige Beschränkungen sind schwieriger zu kontrollieren als Zölle, da konkrete Vergleichsmaßstäbe und Anhaltspunkte dazu fehlen, wie sie sich wirtschaftlich auswirken.128 Die „Tariffs only“ Maxime sichert den Zöllen jedoch keinen „Bestandsschutz“. Entsprechend der GATT-Kernzielbestimmung der Handelsliberalisierung sind die WTO-Mitglieder verpflichtet, auch Zölle sukzessiv im Rahmen der Zollverhandlungsrunden abzubauen, vgl. Art. XXVIIIbis:1 GATT.129 Gerade vor dem Hintergrund dieser unterschiedlichen Behandlung tarifärer und nichttarifärer Handelshemmnisse im Rahmen des GATT (Reduzierung vs. Verbot) ist die begriffliche Bestimmung der einzelnen Handelshemnisse notwendig, so im Folgenden die Bestimmung des Begriffs „Zoll“.130 bb) Zollbindung Die wesentliche Rechtsgrundlage des GATT-Zollrechts ist Art. II:1 (b) GATT in Verbindung mit den spezifischen Zolllisten der einzelnen WTO-Mitglieder, über die die Zollsätze für konkrete Waren gebunden bzw. konsolidiert sind.131 Die Norm nimmt Bezug auf den Zoll im Sinne einer Abgabe.132 125 Appellate Body Report, India – Additional Import Duties, WT/DS360/AB/R, para. 159: „the preferred trade policy instrument, whereas quantitative restrictions are in principle prohibited“; Oeter, in: Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, § 2, Rn. 13. 126 Zu Inhalt und Umfang der nichttarifären Handelshemmnisse Senti/Hilpold, WTO, S. 176 ff. 127 Krajewski, Wirtschaftsvölkerrecht, Rn. 340. 128 Enders, Grundzüge des Internationalen Wirtschaftsrechts, S. 139; Herdegen, Internationales Wirtschaftsrecht, § 10, Rn. 55. 129 Krajewski, Wirtschaftsvölkerrecht, Rn. 336. 130 Senti/Hilpold, WTO, S. 161. 131 Senti/Hilpold, WTO, S. 167 f.; Tietje, in: Tietje (Hrsg.), Internationales Wirtschaftsrecht, § 3, Rn. 48. 132 Der Begriff „tariff“ findet außerhalb des WTO-Rechts auch mit anderer Bedeutung Verwendung, siehe Cottier/Nartova/Shingal, The Potential of Tariff Policy for Cli-

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

Art. II:1 (b) GATT bezieht sich nur auf eine Zollbindung für die Wareneinfuhr. Exportzölle hatten im GATT und der internationalen Praxis noch nie eine große Relevanz.133 Sie können grundsätzlich in die Zolllisten aufgenommen werden. Solange sie nicht erfasst werden, unterfallen sie nur dem Meistbegünstigungsgrundsatz und keiner Zollbindung. Die Zölle werden bezogen auf ein Zollgebiet erhoben (Art. XXIV:2 GATT). Durchfuhrzölle sind hingegen nach Art. V:3 GATT verboten.134 Der Zollabbau wird durch Zollzugeständnisse erreicht, mit denen sich die Vertragspartner auf Maximalzollsätze festlegen, die sog. „bound tariffs“. Das zugesicherte Zollniveau darf nicht mehr über-, sondern nur noch unter Beachtung des Meistbegünstigungsprinzips gemäß Art. II:1 (a) GATT unterschritten werden. Es kann dabei zu Diskrepanzen zwischen den im GATT gebundenen Zollsätzen und den tatsächlich auf nationaler Ebene angewandten Zollsätzen, den sog. „applied tariffs“, kommen.135 Tatsächlich sind die gebundenen Zollsätze aber mittlerweile auf solch einem niedrigen Niveau, dass die Höhe der applied tariffs der Höhe der bound tariffs in vielen Fällen entspricht.136 Die Zollzugeständnisse erreichen Verbindlichkeit, indem sie in länderspezifische Listen eingetragen werden, die über Art. II:7 GATT integraler Bestandteil des GATT werden. Nach Art. II:1 (b) GATT gelten die Listen über die notifizierten Zölle nur gegenüber WTO-Mitgliedern und hinsichtlich der Produkte mit Ursprung in diesen Gebieten. Durch die Zollbindung werden nach Krajewski „Konstanz und Berechenbarkeit der Transaktionskosten im internationalen Handel und die Transparenz der Zölle“ gewährleistet.137 Die Zollbindung gilt jedoch nur für drei Jahre, danach ist sie neu verhandelbar gemäß Art. XXVIII:1 GATT.

mate Change Mitigation, S. 13. Der Begriff „tariff“ kann sich überdies auf ein gesamtes Zoll-Regelwerk beziehen, wie beispielsweise den „Common Customs Tariff“ der Europäischen Union, siehe Hahn, in: Wolfrum/Stoll/Hestermeyer (Hrsg.), Max Planck Commentaries on World Trade Law, Vol. 5, Art. II GATT, Rn. 17. 133 Tietje verweist auf die Bedeutung von Exportzöllen in planwirtschaftlich organisierten Staaten oder im Rohstoff-/Energiesektor, in: Tietje (Hrsg.), Internationales Wirtschaftsrecht, § 3, Rn. 47; Puth führt als Gründe für Exportzölle ein nicht funktionsfähiges nationales Steuersystem an, in: Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, § 10, Rn. 3. 134 Im internationalen Güterverkehr ist es üblich, dass Waren von einem Ursprungsland über Drittländer zu einem Zielort transportiert werden. Das GATT gewährleistet Transitfreiheit gemäß Art. V:2 GATT. Eine Zollerhebung würde diese konterkarieren. 135 Fallen die gebundenen und die tatsächlich angewandten Zollsätze auseinander, steht dies dem Wunsch nach Transparenz durch die Zolllisten entgegen. Als Beispiel wird von Hahn Singapur benannt, das gebundene Zollsätze von 36,5 % auf Agrarprodukte hat, während es tatsächlich einen Zollsatz von 0,1 % anwendet. Hahn, in: Wolfrum/Stoll/Hestermeyer (Hrsg.), Max Planck Commentaries on World Trade Law, Vol. 5, Art. II GATT, Rn. 39. 136 Müller, Schutzmaßnahmen gegen Warenimporte, S. 82. 137 Krajewski, Wirtschaftsvölkerrecht, Rn. 335.

A. Vorüberlegungen

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Wird ein Zoll oberhalb der Zollbindung erhoben, könnte dieser ausnahmsweise als ein sogenanntes „Trade remedy“ zulässig sein.138 Es ist wichtig zu betonen, dass der Begriff „Zoll“ zwar für diese Maßnahmen Verwendung findet. Diese Maßnahmen aber in ihrer Bedeutung von den in Zolllisten gebundenen Zöllen, den „ordinary customs duties“ i. S. d. Art. II:1 (b) GATT, zu unterscheiden sind.139 cc) Zollverhandlungsrunden In Art. XXVIIIbis GATT wird unter der Überschrift „Tariff Negotiations“ der rechtliche Rahmen für die Zollverhandlungsrunden gesetzt. Die Zollverhandlungen können nach Art. XXVIIIbis:2(a) GATT sowohl über ausgewählte Handelswaren (product-by-product), als auch nach einem multilateralen Verfahren geführt werden.140 Verhandlungsgegenstände sind dabei gemäß Art. XXVIIIbis:2(a) GATT Zollsenkungen, Zollbindungen auf bestehendem Zollniveau oder die Übernahme von Verpflichtungen, individuelle Zölle oder durchschnittliche Zollsätze bestimmter Warengruppen nicht über ein konkretes Niveau anzuheben. Der in Art. XXVIIIbis:1 GATT verankerte, aber nicht legal definierte Grundsatz der Reziprozität ist maßgeblich für die Zollverhandlungen. Hiernach sollen Zollzugeständnisse eines Staates mit gleichwertigen Zugeständnissen der anderen Staaten erwidert werden.141 Dies gilt jedoch nicht absolut. Relativiert wird der beschriebene Grundsatz durch die Bedürfnisse einzelner Vertragsstaaten und Wirtschaftszweige gemäß Art. XXVIIIbis:3 GATT, insbesondere auf die Bedürfnisse der am wenigsten entwickelten Länder und Entwicklungsländer soll an dieser Stelle hingewiesen werden.142 Ihre Staatshaushalte sind weiterhin abhängig von Zolleinnahmen und für die Entwicklung ihrer Wirtschaftszweige ist ein flexibler Zollschutz notwendig: Der Wortlaut von Art. XXVIIIbis:3(b) GATT verweist explizit auf das Interesse der am wenigsten 138

Siehe hierzu unten 2. Kapitel, B. I. 1. b) bb). Puth nennt Antidumping- und Antisubventionszölle im Zusammenhang mit den „other duties or charges“ i. S. v. Art. II:1 (b) S. 2 GATT. Er verweist darauf, dass sich die Zulässigkeitsvoraussetzungen unterscheiden und geht nicht näher auf diese Einordnung ein, siehe Puth, in: Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, § 10, Rn. 6. 140 Bis zur Dillon-Runde (1961/1962) wurden die betreffenden Zollsätze „productby-product“ verhandelt. In der Kennedy-Runde (1964–1967) kam es zu linearen Zollsenkungen, nur die Ausnahmen wurden einzeln für die jeweiligen Produkte ausgehandelt. Die Tokio-Runde (1973–1979) legte eine Zollharmonisierungsformel fest, bei der sich die Höhe des Zollabbaus nach den verschiedenen Zollausgangsniveaus richtete. In der Uruguay-Runde (1986–1994) kam es zwar zu einer Rückkehr zur Verhandlungsmethode „product-by-product“. Es wurden aber auch Sektorabkommen geschlossen, um Einfuhrzölle sektorspezifisch zu beseitigen, siehe die Darstellung und die tabellarische Übersicht bei Puth, in: Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, § 10, Rn. 13 ff. 141 Krajewski, Wirtschaftsvölkerrecht, Rn. 304. 142 Hoda, Tariff Negotiations and Renegotiations under the GATT and the WTO, S. 56 ff. 139

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

entwickelten Länder, ihre Wirtschaftsentwicklung zu protegieren und Zolleinnahmen für den Haushalt zu generieren, während Art. XXVIIIbis:3(c) GATT sehr weit formuliert ist und „all other relevant circumstances“ berücksichtigt. Die Weite dieser Auffangnorm, für die nicht von lit. a und lit. b erfassten Interessen, wird durch die – wenn auch nicht abschließende – Formulierung „fiscal, developmental and strategic needs“ eingegrenzt, so dass der Anwendungsbereich von lit. c für die Gruppe der Entwicklungsländer eröffnet scheint.143 Der Begriff „fiscal needs“ wird in Ad Article XXVIIIbis:3 konkretisiert. Hier wird betont, dass das Einnahmeziel von Zöllen und im speziellen die gezielte Auferlegung von Zöllen zu Einnahmezwecken ein solcher „fiscal need“ ist. Für die Entwicklungsländer spielen Zölle eine wichtige Rolle als Instrument der Entwicklungspolitik. Der Schutz ihrer noch unterentwickelten Wirtschaftssektoren durch sogenannte Erziehungszölle und die Erzielung von Staatseinnahmen durch Zölle (Finanzzölle) sind die wesentlichen Interessen, die in den Zollverhandlungsrunden jedenfalls angemessen Berücksichtigung finden sollten, auch wenn hierzu keine rechtliche Verpflichtung besteht.144 Die praktische Bedeutung des Art. XXVIIIbis:3 (b) GATT darf dennoch nicht unterschätzt werden, da diese Regelung insbesondere die wirtschaftspolitische Funktion der Zollerhebung in Entwicklungsländern unterstreicht.145 Für das Zollverständnis im GATT können aus diesen Bestimmungen über die Zollverhandlungsrunden folgende Rückschlüsse gezogen werden: Zugunsten der am wenigsten entwickelten Länder und Entwicklungsländer werden Schutzzölle in Form von Erziehungszöllen – eines der ältesten Protektionismusargumente –146 und Finanzzölle toleriert. Diese Länder nehmen einen Sonderstatus im Rahmen der allgemeinen Handelsliberalisierung ein. Schutz- und Fiskalcharakter des Zolls sind nicht nur in der Praxis sehr präsent und spiegeln sich in den hohen Zollsätzen wider, sondern sind auch welthandelsrechtlich anerkannt: Für Entwicklungsländer gilt der Grundsatz der „besonderen und differenzierten Behandlung“ (special and differential treatment, S & D treatment).147 Der Inhalt dieses Grundsatzes ist nicht abschließend geklärt. Insbesondere im Rahmen von handelspolitischen Verhandlungen dürften sich Entwicklungsländer auf diesen Grundsatz berufen können. Die prozessuale Geltendmachung dürfte jedoch nur eingeschränkt möglich sein. Über den Grundsatz des S & D treatments hinaus

143 Fabbricotti, in: Wolfrum/Stoll/Hestermeyer (Hrsg.), Max Planck Commentaries on World Trade Law, Vol. 5, Art. XXVIIIbis GATT, Rn. 27. Die Bedürfnisse von Entwicklungsländern beschreibt Fabbricotti als „specifically though confusedly addressed“. 144 Jessen, WTO-Recht und Entwicklungsländer, S. 273 f.; siehe auch 1. Kapitel, B. III. 2. a) bb). 145 Jessen, WTO-Recht und Entwicklungsländer, S. 273 f. 146 Fabbricotti, in: Wolfrum/Stoll/Hestermeyer (Hrsg.), Max Planck Commentaries on World Trade Law, Vol. 5, Art. XXVIIIbis GATT, Rn. 27. 147 Siehe hierzu und im Folgenden Krajewski, Wirtschaftsvölkerrecht, Rn. 910 ff.

A. Vorüberlegungen

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macht die sog. „Enabling Clause“148 die Entwicklungsdimension des Zolls deutlich. Über diese „Enabling Clause“ sind Entwicklungsländern gewährte Handelspräferenzen als Ausnahme vom Meistbegünstigungsgrundsatz (Art. I GATT) zulässig, sofern sie auf einem allgemeinen Präferenzsystem basieren.149 Gestützt wird dieser Gedanke durch die zentrale Regelung des Art. XVIII GATT, die von Jessen als „initial protectionist breach for development purposes“ bezeichnet wird.150 c) Begriffsmerkmale der „Ordinary customs duties“ In Art. II:1 (b) GATT wird zwischen „ordinary customs duties“ (OCD) (Satz 1) und „all other duties or charges of any kind“ (ODC) (Satz 2) differenziert.151 So deutet bereits der Wortlaut des Art. II:1 GATT auf eine notwendige Abgrenzung beider Begriffe und eine enge Auslegung des Zollbegriffs hin. Bis heute lassen sich aus den Entscheidungen der WTO-Spruchkörper, des Appellate Body und der Panels, nur Hinweise auf die Begriffsmerkmale des Zolls entnehmen, nicht jedoch eine vollständige Definition.152 Das GATT-Regelwerk definiert die Begriffe „ordinary customs duties“ und „tariff“ ebenfalls nicht.153 Der Regelungsumfang von „ordinary customs duties“ findet sich in Art. II:1 (b) S. 1 GATT: „The products described in Part I of the Schedule relating to any contracting party, which are the products of territories of other contracting parties, shall, on their importation into the territory to which the Schedule relates, and subject to the terms, conditions or qualifications set forth in that Schedule, be exempt from ordinary customs duties in excess of those set forth and provided therein.“

Das Begriffselement „ordinary“ weist darauf hin, dass es sich bei der Anwendung so bezeichneter Zollabgaben um ein „Standardszenario“ der Zollerhebung handelt: Auf Basis nationaler Regelungen wird eine eingeführte Ware mit einer Abgabe belastet, entweder entsprechend ihres Wertes oder entsprechend ihrer Menge.154 Es handelt sich laut WTO-Streitschlichtungsgremium (Panel) in der 148 GATT Dokument, L/4903 vom 03.12.1979 („Differential and More Favourable Treatment – Reciprocity and Fuller Participation of Developing Countries“). 149 Krajewski, Wirtschaftsvölkerrecht, Rn. 914 f. 150 Jessen, in: Wolfrum/Stoll/Hestermeyer (Hrsg.), Max Planck Commentaries on World Trade Law, Vol. 5, Art. XVIII GATT, Rn. 5. 151 Die Abkürzungen OCD für den Begriff der „ordinary customs duties“ und ODC für den Begriff der „other duties or charges of any kind“ werden von den WTO-Spruchkörpern (Appellate Body und Panels) verwendet. 152 van den Bossche, The Law and Policy of the World Trade Organization, S. 439. 153 Rovetta/Sud/Vermulst, Global Trade and Customs Journal 2009, S. 99 (99). Die Erkenntnisse zum Begriff „ordinary customs duties“ i. S. v. Art. II:1 (b) GATT können auf den synonym geltenden Begriff „tariffs“ übertragen werden. 154 Hahn, in: Wolfrum/Stoll/Hestermeyer (Hrsg.), Max Planck Commentaries on World Trade Law, Vol. 5, Art. II GATT, Rn. 36.

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

Entscheidung Dominican Republic – Safeguards bei „ordinary customs duties“ um „,customs duties‘ in the strict sense of the term (stricto sensu)“; mit der Einschränkung: „this expression does not cover possible extraordinary or exceptional duties collected in customs“.155 Die Standard-Zollabgaben, mit denen die importierten Waren belastet werden, dürfen die gebundenen Zollsätze nicht überschreiten. Dies ist die Hauptverbindlichkeit, die sich für GATT-Mitglieder gemäß Art. II:1 (b) S. 1 GATT aus ihren Listen über Zollzugeständnisse ergibt, so das WTO-Berufungsgremium (Appellate Body) in der Entscheidung India – Additional Import Duties.156 aa) Merkmale der Zölle (OCD) Die Zollerhebung findet gemäß Art. II:1 (b) S. 1 GATT nur auf Waren („products“) statt. Der Begriff „products“ ist eng auszulegen. Es werden nur Waren und keine Dienstleistungen umfasst, was sich bereits aus der Abgrenzung zum General Agreement on Trade in Services (GATS) schließen lässt.157 Denn das GATS widmet sich ausdrücklich dem Handel mit Dienstleistungen. Gestützt wird die Annahme einer engen Auslegung dadurch, dass die Listen über die Zollzugeständnisse auf Grundlage des Harmonisierten Systems der WCO erarbeitet wurden und diese wiederum allein der Harmonisierung der Warenbehandlung durch den Zoll dienen.158 Die Zollbelastung von Waren erfolgt nach dem Wortlaut von Art. II:1 (b) S. 1 GATT „on their importation“. Hieraus ergibt sich der für den Zoll charakteristische Grenzbezug.159 Der Grenzbezug ist so zu verstehen, dass eine Zollabgabe wegen der Einfuhr erhoben wird. Insofern besteht ein Kausal- und kein zwingender zeitlicher Zusammenhang zwischen der Zollerhebung und der Wareneinfuhr; die Zollerhebung kann hinter der Grenze stattfinden.160 Insbesondere moderne Zollverwaltungen und große Importnationen machen hiervon Gebrauch, um Erleichterungen im Handelsverkehr zu bewirken. Der Appellate Body hat in der Entscheidung China – Auto Parts zum Grenzbezug der Zollerhebung bzw. Zoll155 Panel Report, Dominican Republic – Safeguards, para. 7.85. Für diese Schlussfolgerung hat das Panel den Begriff „ordinary customs duties“ in allen drei authentischen Sprachfassungen des GATT betrachtet, vgl. Panel Report, Dominican Republic – Safeguards, para. 7.81–84. 156 Appellate Body Report, India – Additional Import Duties, WT/DS360/AB/R, para. 150; s. o. zur Zollbindung 2. Kapitel, A. II. 2. b) bb). 157 Hahn, in: Wolfrum/Stoll/Hestermeyer (Hrsg.), Max Planck Commentaries on World Trade Law, Vol. 5, Art. II GATT, Rn. 40. 158 Hahn, in: Wolfrum/Stoll/Hestermeyer (Hrsg.), Max Planck Commentaries on World Trade Law, Vol. 5, Art. II GATT, Rn. 40. 159 Siehe zum Grenzbezug der Zollabgabe Hahn, in: Wolfrum/Stoll/Hestermeyer (Hrsg.), Max Planck Commentaries on World Trade Law, Vol. 5, Art. II GATT, Rn. 43. 160 Appellate Body Report, China-Auto Parts, WT/DS339, 340, 342/AB/R, para. 158.

A. Vorüberlegungen

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schuldentstehung festgestellt: „[t]he right of a WTO Member to impose a customs duty, and the [corresponding] obligation of an importer to pay such a duty accrue at the very moment the product enters the customs territory of that Member and by virtue of the event of importation.“161 Über das Begriffsmerkmal des Grenzbezugs der Abgabe können Zölle von internen Maßnahmen nach Art. III GATT abgegrenzt werden. In Einzelfällen kann die Unterscheidung jedoch schwierig sein und bedarf genauer Kriterien. Unter anderem in der Entscheidung China – Auto Parts sind durch das Panel die wesentlichen Kriterien für die Bestimmung einer internen Maßnahme festgelegt worden:162 Die Abgabenschuld ist im zugrunde liegenden Sachverhalt erst entstanden, nachdem die Autoteile in das Zollgebiet Chinas eingeführt und verarbeitet worden sind. Die Abgaben belasten nur die Automobilhersteller und nicht Importeure allgemein. In der Entscheidung India – Additional Import Duties hat sich der Appellate Body den Merkmalen eines Zolls im Wege einer negativen Begriffsbildung genähert. Der Appellate Body hat dabei der vorangegangenen Panel-Entscheidung widersprochen: „The Panel observed that OCDs ,are typically applied so as to afford protection to domestic production‘ and concluded from this that OCDs are inherently discriminatory.“163 Ein Zoll könne also unabhängig von einer inländischen Konkurrenzsituation vorliegen. Denn sonst würden Fälle ohne konkurrierende inländische Produktion aus dem Anwendungsbereich von Art. II:1 (b) S. 2 GATT ausgeklammert.164 Das heißt ein Zoll muss keine diskriminierende oder protektionistische Wirkung haben. Ebenso ist der mit einer Zollerhebung verfolgte Schutzzweck kein Merkmal eines Zolls. Zölle können aus einer Vielzahl von Gründen erhoben werden, darunter können sie auch fiskalisch motiviert sein. Der mit einer Abgabenerhebung verfolgte Zweck ist für die Einordnung als Zoll im Sinne von Art. II:1 (b) S. 1 GATT also unerheblich.165 Das Begriffsmerkmal „diskriminierend“ würde auch der sog. „Tariffs only Maxime“ des GATT widersprechen. Denn im Rahmen der GATT-Zollverhandlungsrunden wurden gerade Zölle – bis zu einer gebundenen Höhe – als zwischen den Vertragsstaaten zulässig ausgehandelt. Das Wesensmerkmal „inherently discriminatory“ würde einen insofern zulässigen Zoll als „unfair or prejudicial“ qualifizieren.166 161

Appellate Body Report, China-Auto Parts, WT/DS339, 340, 342/AB/R, para. 158. Panel Report, China – Auto Parts, WT/DS339, 340, 342/R, para. 7.198 seqq. 163 Appellate Body Report, India – Additional Import Duties, WT/DS360/AB/R, para. 158. 164 Vgl. Appellate Body Report, India – Additional Import Duties, WT/DS360/AB/ R, para. 158. 165 Vgl. Appellate Body Report, India – Additional Import Duties, WT/DS360/AB/ R, para. 159. 166 Appellate Body Report, India – Additional Import Duties, WT/DS360/AB/R, para. 159. 162

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

In der Entscheidung Chile – Price Band System hat der Appellate Body der Definition des Panels zu „ordinary customs duties“ insgesamt eine deutliche Absage erteilt.167 Das Panel hatte zuvor zum Zollbegriff Folgendes festgestellt: „[. . .] a customs duty senso strictu, is to be understood as referring to a customs duty which is not applied on the basis of factors of an exogenous nature.“168 Verfahrensgegenständlich war also u. a. die Frage, ob für die Anwendung von Zöllen (applied tariffs) „factors of an exogenous nature“ in Betracht gezogen werden könnten. Unter „factors of an exogenous nature“ sind der Weltmarktpreis und die nationale Preisentwicklung zu verstehen.169 Treffen Vertragsstaaten eine Entscheidung über die Höhe der tatsächlich angewandten Zollsätze (applied tariffs), so werden sie laut Appellate Body in der Regel im Interesse der eigenen Verbraucher und Produzenten auch die internationalen Preisentwicklungen berücksichtigen.170 Die Berücksichtigung von „factors of an exogenous nature“ hat aber keinen Einfluss auf die Einordnung einer Abgabe als „ordinary customs duty“.171 Weiter hat der Appellate Body festgestellt: „Not each and every duty that is calculated on the basis of the value and/or volume of imports is necessarily an ,ordinary customs duty‘.“ 172 Damit scheidet die Bemessungsgrundlage eines Zolls (Wert bzw. Menge einer importierten Ware) als ein konstituierendes Merkmal aus. bb) Abgrenzung zu „Other duties or charges of any kind“ (ODC) Der Begriff „other duties or charges of any kind“ gemäß Art. II:1 (b) S. 2 GATT wird im GATT-Regelwerk ebenfalls nicht definiert. Den Appellate Body Entscheidungen lassen sich wiederum nur Hinweise zu Merkmalen entnehmen, bislang aber keine Definition.173

167 Appellate Body Report, Chile – Price Band System, WT/DS207/AB/R, para. 270 et seqq. 168 Das Panel hat in der Entscheidung Chile-Price Band System die Auffassung vertreten, dass die Begriffe „ordinary customs duty“ der englischen und „droits de douane proprement dits“ der französischen, authentischen Sprachfassung des GATT einen unterschiedlichen Bedeutungsinhalt haben. Während sich nach Ansicht des Panels die Zölle in der englischen Fassung empirisch bestimmen ließen, liege der französischen Fassung ein normativer Ansatz zugrunde. Nach diesem normativen Ansatz werden Zölle nicht auf Grundlage von Faktoren „of an exogenous nature“ angewandt. Der Appellate Body hat dem Panel vor dem Hintergrund der Auslegungsregel nach Art. 33 Abs. 4 WVK methodische Fehler vorgeworfen (Chile – Price Band System, WT/DS207/AB/R para. 271 et seq.). 169 Appellate Body Report, Chile – Price Band System, WT/DS207/AB/R para. 273. 170 Appellate Body Report, Chile – Price Band System, WT/DS207/AB/R para. 273. 171 Appellate Body Report, Chile – Price Band System, WT/DS207/AB/R para. 273. 172 Appellate Body Report, Chile – Price Band System, WT/DS207/AB/R para. 274. 173 Hahn, in: Wolfrum/Stoll/Hestermeyer (Hrsg.), Max Planck Commentaries on World Trade Law, Vol. 5, Art. II GATT, Rn. 50.

A. Vorüberlegungen

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Art. II:1 (b) GATT unterscheidet zwischen „ordinary customs duties“ (Satz 1) und „all other duties or charges of any kind“ (Satz 2), was auf eine notwendige Abgrenzung beider Begriffe hindeutet. Es sind eigenständige Begriffe. Der Appellate Body hat in der Entscheidung Chile – Price Band System zum Verhältnis von OCDs und ODCs festgehalten: „Ordinary customs duties are governed by the first sentence of Art. II:1 (b) GATT, they are not relevant to the second sentence.“174 In India – Additional Duties hat er weiter ausgeführt: „The duties and charges covered by the second sentence of Article II:1(b) are ,defined in relation to‘ duties covered by the first sentence of Article II:1(b), such that ODCs encompass only duties and charges that are not OCDs.“175 Die Begriffe sind also nicht identisch.176 Zu der Frage, ob OCDs und ODCs ähnlich oder gleich seien, hat der Appellate Body in India – Additional Duties betont: „[. . .] while in some instances [other duties or charges of any kind] ODCs may be of a similar kind to [ordinary customs duties] OCDs, in other instances they may be of a different kind.“ 177 Damit hat sich der Appellate Body deutlich gegen die Annahme des Panels in India – Additional Duties gerichtet, dass OCDs und ODCs „of the same kind“ – ins Deutsche übersetzt – „gleicher Art“ seien. Bereits nach dem Wortlaut178 bezieht sich Art. II:1 (b) GATT auf verschiedene Abgabeformen mit unterschiedlicher Reichweite.179 Das Adjektiv „ordinary“ verengt den Anwendungsbereich des Begriffs „ordinary customs duties“, den Standardfall der Zollerhebung.180 Wird Art. II:1 (b) GATT unter systematischen Gesichtspunkten betrachtet, erscheint zunächst die Abfolge der Wörter wie eine Regelung vom Speziellen ins Allgemeine. Der Zusatz „any kind“ ist ein Hinweis auf eine finanzielle Belastung, die quasi als ein „Auffangbegriff“ verstanden werden kann. Der Begriff „ordinary customs duties“ ist demnach systematisch betrachtet eng auszulegen. Gestützt wird dies dadurch, dass die Bestimmungen über OCDs und ODCs in zwei getrennten Sätzen des Art. II:1 (b) GATT geregelt sind. Betrachtet 174

Appellate Body Report, Chile – Price Band System, WT/DS207/AB/R, para. 156. Appellate Body Report, India – Additional Import Duties, WT/DS360/AB/R, para. 151. Hier hat sich der Appellate Body auf die vorangegangene Panel-Entscheidung in India – Additional Import Duties gestützt (para. 7.125). 176 Hahn, in: Wolfrum/Stoll/Hestermeyer (Hrsg.), Max Planck Commentaries on World Trade Law, Vol. 5, Art. II GATT, Rn. 47; Van den Bossche, The Law and Policy of the World Trade Organization, S. 438 f. 177 Appellate Body Report, India – Additional Import Duties, WT/DS360/AB/R, para. 157. 178 Das WTO-Übereinkommen und das GATT-Abkommen sind völkerrechtliche Verträge, so dass eine Auslegung der Vertragsregelungen anhand der entsprechenden Auslegungs-Bestimmungen der Wiener Vertragskonvention (WVK) durchzuführen ist. Der Vertragstext ist maßgeblich für die Auslegung. Angewandt werden die grammatische, systematische und teleologische Auslegungsregel (Art. 31 WVK). 179 Hahn, in: Wolfrum/Stoll/Hestermeyer (Hrsg.), Max Planck Commentaries on World Trade Law, Vol. 5, Art. II GATT, Rn. 47. 180 Hahn, in: Wolfrum/Stoll/Hestermeyer (Hrsg.), Max Planck Commentaries on World Trade Law, Vol. 5, Art. II GATT, Rn. 36. 175

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

man den Sinn und Zweck der Regelung des Art. II:1 (b) GATT, kommt man zum gleichen Ergebnis: Das GATT-Regelwerk wird insgesamt vom Liberalisierungsgedanken und den Grundprinzipien der Meistbegünstigung, der Reziprozität und der Transparenz getragen.181 Im Lichte dieser Prinzipien ist es notwendig, die Zollabgabe zum einen eindeutig identifizieren zu können, zum anderen soll es zu einem umfassenden Abbau tarifärer Handelshemmnisse kommen. Dieser Abbau wird, wie oben beschreiben, durch Zollzugeständnisse erreicht, mit denen sich die Vertragspartner auf Maximalzollsätze festlegen, die sog. „bound tariffs“ (Art. II:1 (b) GATT in Verbindung mit den spezifischen Zolllisten).182 Eine abschließende Aufzählung von Abgaben, die dem Begriff „other duties or charges of any kind“ unterfallen, ist aus dem soeben benannten Sinn und Zweck der Regelung nicht möglich: Denn neu entwickelte Abgabeformen könnten sonst dem Anwendungsbereich von Art. II:1 (b) S. 2 GATT entzogen und Art. II:1 (b) GATT könnte damit umgangen und verletzt werden.183 Vor diesem Hintergrund ist auch das sogenannte „Understanding on the Interpretation of Article II:1 (b) GATT“184 zu sehen, welches neben weiteren „Understandings“ dem GATT 1994 Regelwerk beigefügt worden ist. Die „Understandings“ sollen zur Klärung von Streitfragen im Hinblick auf die Auslegung und Anwendung von GATT-Vorschriften dienen. Das „Understanding on the Interpretation of Article II:1 (b) GATT“ bestimmt: „1. In order to ensure transparency of the legal rights and obligations deriving from paragraph 1(b) of Article II, the nature and level of any ,other duties or charges‘ levied on bound tariff items, as referred to in that provision, shall be recorded in the Schedules of concessions annexed to GATT 1994 against the tariff item to which they apply. It is understood that such recording does not change the legal character of ,other duties or charges‘. [. . .] 2. The date as of which ,other duties or charges‘ are bound, for the purposes of Article II, shall be 15 April 1994.“ Hiernach sind nunmehr auch alle Abgaben des Typs „other duties or charges of any kind“ in den Listen über die Zollkonzessionen (Zollzugeständnisse) zu führen und gleichfalls gebunden, sofern ein WTO-Mitglied für eine Ware ein Zollzugeständnis eingetragen hat.185 Durch diese Aufnahme in die Listen über Zollzugeständnisse verlieren die ODCs

181

S. o. 2. Kapitel, A. II. 2. b); Krajewski, Wirtschaftsvölkerrecht, Rn. 304 ff. S. o. 2. Kapitel, A. II. 2. b). 183 Hahn, in: Wolfrum/Stoll/Hestermeyer (Hrsg.), Max Planck Commentaries on World Trade Law, Vol. 5, Art. II GATT, Rn. 52; vgl. auch Panel Report, Dominican Republic – Import and Sale of Cigarettes, para. 7.113 seq. 184 „Understanding on the Interpretation of Article II:1 (b) of the General Agreement on Tariffs and Trade 1994“, abrufbar unter: https://www.wto.org/english/docs_e/legal_ e/07-2-1-b.pdf (letzter Abruf: 30.01.2023); in deutscher Übersetzung im Amtsblatt der EG, ABl.EG 1994 Nr. L 336, S. 12. 185 S. o. zur Zollbindung 2. Kapitel, A. II. 2. b). 182

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zwar nicht ihre Rechtsnatur. Die Unterscheidung zwischen den OCDs und den ODCs ist in der Anwendungspraxis dennoch von geringerer Bedeutung, da die Erhebung der ODCs nur noch zulässig sein soll, sofern sie in den Zollzugeständnis-Listen verankert sind. Die einzelnen Begriffsmerkmale von „other duties or charges“ lassen sich wie folgt zusammenfassen: Es handelt sich um eine finanzielle Belastung einer Ware mit einem sogenannten „Grenzbezug“. Die Abgaben sind daher Grenzmaßnahmen.186 Die Abgabenbelastung erfolgt nach dem Wortlaut von Art. II:1 (b) S. 2 GATT „on the importation“ bzw. „in connection with the importation“. Der Grenzbezug scheint weiter gefasst als beim Zollbegriff. Es muss in jedem Fall ein Kausalzusammenhang zum Grenzübertritt einer Ware vorliegen, da sonst eine „interne Maßnahme“ nach Art. III GATT gegeben wäre. Im Vertragstext des GATT ist offensichtlich eine Differenzierung zwischen den Begriffen OCD und ODC angelegt, sodass die deutsche Übersetzung des Understandings zu Art. II:1 (b) GATT, nach der „ordinary customs duties“ mit „Zölle im eigentlichen Sinne“ und „all other duties or charges of any kind [. . .]“ mit „andere Abgaben und Belastungen“ ins Deutsche übersetzt werden können, inhaltlich treffend erscheint.187 d) Fazit Der „Zoll des GATT“ ist primär handelspolitisch motiviert. Dies zeigen die Verankerung des zentralen Ziels der Handelsliberalisierung in der Präambel und die Regelungssystematik des GATT. So werden in den Zollverhandlungsrunden Zollsenkungen ausgearbeitet. Auch die (vertragliche) Bindung der Zölle (ordinary customs duties) in den Listen über die Zollzugeständnisse (Art. II:1 (b) i.V. m. II:7 GATT) sind im Lichte der Handelsvereinfachung zu sehen. Durch die Zollbindung sollen die Kosten im internationalen Handel für die Wirtschaftsbeteiligten berechenbarer gemacht sowie (mittelfristig) Zölle abgebaut werden. Die vereinbarten „bound tariffs“ dürfen in der Anwendung nicht mehr über-, sondern nur noch unterschritten werden. Aus der Entscheidungspraxis der WTO-Spruchkörper, des Appellate Body und der einzelnen Panels, können verschiedene Begriffsmerkmale des Zollbegriffs nach dem Verständnis des GATT abgeleitet werden. Wie bereits eingangs einschränkend ausgeführt, kann das GATT aber nur Indizien für die Bestimmung des Unionsbegriffs Zoll bieten. Denn ein auto186 Hahn, in: Wolfrum/Stoll/Hestermeyer (Hrsg.), Max Planck Commentaries on World Trade Law, Vol. 5, Art. II GATT, Rn. 47. 187 Understanding zu Art. II:1 (b) GATT, in deutscher Übersetzung im ABl.EG 1994 Nr. L 336, S. 12; ähnlich, aber mit begrifflicher Unschärfe Herrmann/Weiß/Ohler, Welthandelsrecht, S. 184. Laut Herrmann/Weiß/Ohler kann für das Begriffspaar „all other duties or charges of any kind [. . .]“ aus einem Umkehrschluss zu Art. II:2 (a) GATT gefolgert werden, dass es sich um „Zölle im weiteren Sinne“ handeln muss.

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

nomer Unionsbegriff ist nach ständiger EuGH-Rechtsprechung einheitlich nach Unionsrecht auszulegen.188 Indizien sind der Waren- und Grenzbezug einer Zollabgabe sowie die Tarifgebundenheit. Auch kommt es nach dem GATT-Verständnis auf eine protektionistische oder diskriminierende Wirkung sowie den Zweck einer Zollabgabe nicht an.

III. Das Unionszollrecht als Abgabenrecht 1. Unionsrechtlicher Abgabenbegriff: mögliche Rückschlüsse auf den Zollbegriff? „Das Zollrecht ist ein sehr altes, möglicherweise das älteste bis in die Einzelheiten hinein bekannte Abgabenrecht.“189 Es stellt sich daher unweigerlich die Frage, ob vom Begriff der „Abgaben“ Rückschlüsse für die Bestimmung des Zollbegriffs gezogen werden können. Definiert werden „Einfuhr- und Ausfuhrabgaben“ in Art. 5 Nr. 20 und Nr. 21 UZK als Abgaben, die nach dem Zollrecht für die Einfuhr und Ausfuhr von Waren zu entrichten sind. Art. 56 Abs. 1 S. 1 UZK (ehemals Art. 20 Abs. 1 ZK) konkretisiert diese insgesamt nur sehr unbestimmte Definition: „Die zu entrichtenden Einfuhr- und Ausfuhrabgaben stützen sich auf den Gemeinsamen Zolltarif“. Die Zollsätze ergeben sich also aus dem Gemeinsamen Zolltarif.190 Aus Art. 56 Abs. 2 UZK lassen sich als Einfuhrabgaben vertragliche oder autonome Regelund Präferenzzölle, Zollabgaben im Rahmen der EU-Agrarpolitik sowie Antidumping-, Ausgleichs- oder Retorsionszölle ableiten.191 Die Vorgängerregelung des Art. 4 Nr. 10 und Nr. 11 ZK bezog sich noch explizit auf einzelne Abgabeformen: Einfuhr- und Ausfuhrabgaben wurden hier als „Zölle und Abgaben mit gleicher Wirkung“ sowie „Abschöpfungen und sonstige Abgaben, die im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik oder aufgrund der für bestimmte landwirtschaftliche Verarbeitungserzeugnisse geltenden Sonderregelungen vorgesehen sind“, definiert. Dass sich Art. 5 Nr. 20 UZK nun nicht mehr auf Abgaben mit gleicher Wirkung wie Zölle bezieht, ist nur konsequent. Denn es handelt sich bei Abgaben zollgleicher Wirkung um keine Zölle nach dem Zolltarif.192 Insgesamt dürfte die 188

S. o. zur autonomen Begriffsbildung Einleitung, B. II. Bayer, Steuerlehre, Rn. 931. 190 VO (EWG) Nr. 2658/87 des Rates vom 23. Juli 1987 über die zolltarifliche und statistische Nomenklatur sowie den gemeinsamen Zolltarif, ABl.EG 1987 Nr. L 256, S. 1. Alexander, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 56 UZK, Rn. 7. 191 Lux, in: Rüsken (Hrsg.), Zollrecht, Art. 5 UZK, Rn. 67. Eine Retorsionsmaßnahme (z. B. „Retorsionszoll“) ist eine Vergeltungsmaßnahme auf negative handelspolitische Maßnahmen eines Handelspartners. 192 Schwarz, in: Schwarz/Wockenfoth (Hrsg.), UZK, Art. 5 UZK, Rn. 78; Wolffgang, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler (Hrsg.), AO/FGO, Art. 5 UZK, Rn. 28. 189

A. Vorüberlegungen

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Erhebung zollgleicher Abgaben nach dem Unionsrecht und nach dem GATT unzulässig sein.193 Zollgleiche Abgaben unterfallen i. E. nicht unmittelbar dem Unionszollrecht.194 Der Unionszollkodex findet auf sie nur dann Anwendung, wenn sie zum einen unionsrechtlich geregelt sind und das Unionsrecht keine speziellen Regelungen für die Abgabenerhebung enthält oder wenn zum anderen das Unionsrecht nach mitgliedstaatlichem Recht für die Erhebung anwendbar ist.195 Fuchs kritisiert zu Recht, dass die Formulierung „für [Hervorhebung durch Verf.] die Einfuhr und Ausfuhr von Waren“ die Einfuhr- und Ausfuhrabgaben in der deutschen Fassung des Art. 5 Nr. 20 und Nr. 21 UZK zu sehr in die Nähe eines Entgelts rückt.196 Zölle haben schon zu Beginn der Neuzeit den Charakter einer Gegenleistung abgestreift.197 Sie sind gerade kein Entgelt. Überzeugend ist vielmehr der Vorschlag von Fuchs, nach dem zur Definition der Einfuhr- und Ausfuhrabgaben auf die Waren selbst abgestellt werden soll und es sich somit um „Abgaben, die auf eingeführte bzw. ausgeführte oder auszuführende Waren erhoben werden“, handelt.198 Mit dieser Definition dürfte auch der zeitliche Zusammenhang mit dem Einfuhr- und Ausfuhrvorgang, der in der französischen und der englischen Fassung des Art. 5 Nr. 20 und Nr. 21 UZK anklingt (z. B. à l’importation; on the import), vermieden werden.199 Anders als der Unionszollkodex verwenden die Unionsverträge den Begriff der „Ein- und Ausfuhrabgaben“ nicht für die Zollerhebung. Es ist stattdessen von Ein- und Ausfuhrzöllen (vgl. Art. 28 ff. AEUV) oder von Zollsätzen die Rede (vgl. u. a. Art. 207 Abs. 1 AEUV). Gleichwohl handelt es sich hier ohne Zweifel nach Wortlaut, Systematik sowie Sinn und Zweck der Regelungen zur Warenverkehrsfreiheit um den Zoll als eine Abgabe. Der Begriff der Abgaben zollgleicher Wirkung ist ein eigenständiger Begriff, der wiederum vom Zollbegriff abzugrenzen ist.200 Allgemein hält das Recht der Unionsverträge keine Legaldefinition des Begriffs „Abgabe“ bereit.201 Es fehlt bereits ein einheitliches Unions-Abgabenrecht. Denn die Rechtsetzungshoheit im Abgabenrecht verbleibt primär bei den Mitgliedstaaten. Nur in einzelnen Bereichen werden Kompetenzen für die Abgabenerhebung auf die Union übertragen.202 Das Unions-Zollrecht ist für eine sol193

Schwarz, in: Schwarz/Wockenfoth (Hrsg.), UZK, Art. 5 UZK, Rn. 78. Lux, in: Rüsken (Hrsg.), Zollrecht, Art. 5 UZK, Rn. 65. 195 Lux, in: Rüsken (Hrsg.), Zollrecht, Art. 5 UZK, Rn. 68. 196 Fuchs, ZfZ 2016, S. 254 (255). 197 S. o. 1. Kapitel, A. III. 198 Fuchs, ZfZ 2016, S. 254 (255). 199 Fuchs, ZfZ 2016, S. 254 (255). 200 Sogleich, 2. Kapitel, B. II. 2. 201 Wasmeier, Umweltabgaben und Europarecht, S. 13; vgl. auch Waldhoff, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 3, § 67, Rn. 297. 202 Korn, Unionsrechtlich induzierte Rechtssetzung im Unionsrecht, S. 33. 194

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

che Übertragung das Paradebeispiel.203 Trotz dieser nur begrenzten Unionszuständigkeit für den Erlass von Abgabenregelungen kann gleichwohl ein allgemeines Verständnis der „Abgaben“ im Recht der Unionsverträge hergeleitet werden: Abgaben sind der Oberbegriff für Zölle, Steuern, Gebühren oder Beiträge. Unter Zugrundelegung der besonderen Vertragsbestimmungen, in denen die genannten Abgabenformen geregelt werden, wie bspw. Art. 30, 110 oder 113 AEUV,204 lässt sich induktiv auf den Inhalt des europäischen Abgabenbegriffs schließen. Es kann ein „gemeinsamer Nenner“ der Begriffsmerkmale gebildet werden. Wasmeier schlägt vor diesem Hintergrund folgende Definition vor: Abgaben sind „hoheitlich auferlegte finanzielle Belastungen, die nicht zwingend an einen rechtswidrigen Tatbestand anknüpfen“;205 und zwar unabhängig von Sachzusammenhang und Zweck der Erhebung.206 Wenn der allgemeine Abgabenbegriff induktiv aus den spezifischen Abgabeformen entwickelt wird, käme es methodisch einem Zirkelschluss gleich, würden von dieser Definition wiederum Merkmale der spezielleren Abgabeform „Zölle“ abgeleitet werden. Im Ergebnis müsste der Zollbegriff jedoch unter die Definition des Abgabenbegriffs subsumierbar sein. 2. Das Verhältnis von Zollrecht und Steuerrecht „Ein Zoll, die einfachste handelspolitische Maßnahme, ist eine Steuer auf den Import eines Gutes.“207 Zölle werden in der volkswirtschaftlichen Literatur vielfach als Steuern definiert. Auch in der Rechtswissenschaft gibt es Stimmen, die das Unionszollrecht als „die Summe der Vorschriften über die Erhebung von Zöllen als [eine besondere] Form der an den Grenzübertritt einer Ware anknüpfen203

Siehe hierzu 2. Kapitel, B. I. Während Art. 110 AEUV Abgaben im weiten Sinne umfasst (Waldhoff, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 110 AEUV, Rn. 10), ist der Steuerbegriff des Art. 113 AEUV nur ein gegenleistungsunabhängiger Teilbegriff des Oberbegriffs „Abgaben“ (Seiler, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Art. 113 AEUV, Rn. 20). Der Begriff der „inländischen Abgaben“ nach Art. 110 AEUV ist wiederum vom Abgabenbegriff (zollgleiche Abgaben) des Art. 30 AEUV abzugrenzen. Beide Normen stehen alternativ zueinander. Sie ergänzen sich in dem Ziel, den freien Warenverkehr zu schützen. Inländische Abgaben nach Art. 110 AEUV treffen – anders als zollgleiche Abgaben – eingeführte und gleichartige inländische Waren nach objektiven Maßstäben (Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 73; Schön, EuR 2001, S. 216 (227 f.)). Weiteres zum Steuerbegriff im Recht der Europäischen Union siehe sogleich 2. Kapitel, A. III. 2. a) bb). 205 Wasmeier, Umweltabgaben und Europarecht, S. 15, 45. Eine ausführliche Untersuchung des Unions-Abgabenbegriffs, die laut Wasmeier (S. 45) noch nicht vorgenommen wurde, will die Verfasserin dahinstehen lassen. „Abgaben sind der Sammelbegriff für alle kraft öffentlicher Finanzhoheit zur Erzielung von Einnahmen erhobenen Zahlungen“, so Möller bezüglich des nationalen steuerwissenschaftlichen Abgabenverständnisses, in: Verrechnungspreis und Zollwert, S. 83 m.w. N. 206 Korn, Unionsrechtlich induzierte Rechtssetzung im Abgabenrecht, S. 34; Wasmeier, Umweltabgaben und Europarecht, S. 15. 207 Krugman/Obstfeld, Internationale Wirtschaft, S. 252. 204

A. Vorüberlegungen

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den Steuer“ definieren.208 Die Antwort auf die Frage, ob der Unionszollbegriff dem Begriff der Steuer unterfällt bzw. ob vom Steuerbegriff materiell Rückschlüsse auf den Zollbegriff gezogen werden können, hängt davon ab, in welchem Verhältnis das Steuerrecht und das Unionszollrecht zueinander stehen.209 Zwischen dem Unionszollrecht und dem Steuerrecht bestehen diverse Verknüpfungen.210 Das zeigt sich insbesondere bei der Einfuhrumsatzsteuer und den besonderen Verbrauchssteuern. Diesen Steuern liegt ein der Zollerhebung ähnlicher Entstehungstatbestand zugrunde; und zwar werden auch hier Waren aus Drittstaaten in die Union eingeführt und gehen in das inländische Wirtschaftsbzw. Steuergebiet ein. So bietet es sich an, die zollrechtlichen Instrumente auf diese Steuerarten anzuwenden: Die bereits bei der Einfuhr fälligen Steuerabgaben werden regelmäßig im Zusammenhang mit den Zollabgaben erhoben. Dabei gelten konsequenterweise gleiche Verfahrensregelungen. Ebenso finden zollrechtliche Überwachungsmechanismen auf steuerrechtliche Sachverhalte Anwendung, um neben den Zolleinnahmen auch die Steuereinnahmen zu sichern. Dies gilt bspw. für Waren, die sich in einem zollrechtlichen Versandverfahren befinden. Damit entfalten zollrechtliche Verfahrensbestimmungen in entsprechenden Konstellationen Rechtsfolgen im Steuerrecht, ohne dass es sich um Maßnahmen zur Steuerrechtsharmonisierung handelt. Für weitere Verbindungen zwischen den Rechtsgebieten des Zoll- und Steuerrechts sorgen etwa Verweisungen aus dem Umsatzsteuer- oder Verbrauchssteuerrecht auf das Zollrecht und umgekehrt.211 Die deutsche Abgabenordnung212 legt in § 3 Abs. 3 AO durch eine „dynamische Verweisung“213 fest, dass Einfuhr- und Ausfuhrabgaben nach Art. 5 Nr. 20 208 So eindeutig zur unionsrechtlichen Ebene Herrmann/Niestedt, in: Krenzler/Herrmann/Niestedt (Hrsg.), EU-Außenwirtschafts- und Zollrecht, I.10, Rn. 3; ebenso Jørgensen, Customs Law, in: Gaines/Egelund Olsen/Engsig Sørensen (Hrsg.), Liberalising Trade in the EU and the WTO, S. 385 („Customs law can be considered the best example of harmonised tax law in the international context.“). 209 Knies (Steuerzweck und Steuerbegriff, S. 9 f.) versucht umgekehrt, Rückschlüsse aus der Geschichte des Zolls zu ziehen, um den Steuerbegriff zu konkretisieren. Er versucht – zumindest in Teilen – die Bedeutung des Zollbegriffs auf den Steuerbegriff zu übertragen. Jedoch sei einschränkend bemerkt, dass es sich für Knies beim Zoll um eine Steuerform handelt, Knies, Steuerzweck und Steuerbegriff, S. 3 f. Eine Übertragbarkeit erscheint für ihn dementsprechend systematisch bereits unproblematisch möglich. 210 Hierzu und im Folgenden Lux, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, C. II., Rn. 13 ff.; Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Recht der Europäischen Union, Art. 28 AEUV, Rn. 33. 211 Middendorp/Schröer-Schallenberg, ZfZ 2016, S. 86 ff.; Weymüller, ZfZ 2014, S. 13 ff. 212 BGBl. I 2002, S. 3866. Im Folgenden werden alle Paragrafen der Abgabenordnung zitiert als § [. . .] AO. 213 § 3 Abs. 3 AO verweist auf den Zollkodex der Union „in der jeweils geltenden Fassung“. Eine solche dynamische Verweisung ist grundsätzlich zulässig, siehe hierzu Wernsmann, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler (Hrsg.), AO/FGO, § 3 AO, Rn. 28.

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

und 21 UZK Steuern im Sinne der Abgabenordnung sind.214 Während sich die Vorgängerregelung des Art. 4 Nr. 10 und Nr. 11 ZK noch explizit auf Zölle, Abgaben mit gleicher Wirkung und Agrarabgaben bezog, verwendet die Neuregelung nur noch den Oberbegriff der Einfuhr- und Ausfuhrabgaben. Dies ändert nichts am Umfang der Verweisung.215 Bereits mit der vergleichbaren Vorgängerregelung des § 3 Abs. 1 S. 2 AO a. F. sollte laut Gesetzesbegründung der Streit beendet werden, ob „Zölle [. . .] Steuern im Sinne der AO sind“.216 Doch noch unter der im Jahr 2016 in Kraft getretenen Neufassung des § 3 Abs. 3 AO erscheint in der Literatur die Frage weiterhin nicht geklärt, ob die Einfuhrabgaben des Unionszollkodex dem Steuerbegriff des § 3 Abs. 1 AO entsprechen.217 a) Exkurs: Der Begriff der Steuer aa) Der Steuerbegriff in der deutschen Rechtsordnung Die Rechtswissenschaft hat einen juristischen Steuerbegriff entwickelt, während die Finanzwissenschaft als Teilgebiet der Volkswirtschaftslehre einen eigenen und inhaltlich weiter gefassten finanzwissenschaftlichen bzw. ökonomischen Steuerbegriff gebildet hat. Auch wenn sie keine umfassende und einheitliche Definition anbietet,218 so besteht doch in der Finanzwissenschaft ein Grundkonsens darüber, dass Steuern „von den staatlichen Institutionen erhobene Zwangsabgaben (-leistungen) ohne individuelle oder gruppenbezogene Gegenleistung“ sind.219 Die Steuerdefinitionen der Finanzwissenschaft haben für die rechtswissenschaftliche Begriffsfindung jedoch nur eine eingeschränkte Bedeutung, weil sie wegen ihres ökonomischen Untersuchungsansatzes eine andere Zweckrichtung verfolgen.220 Daher soll in diesem Abschnitt allein auf die rechtswissenschaftliche Perspektive abgestellt werden. 214 § 3 Abs. 3 AO wurde durch das Gesetz zur Anpassung der AO an den Zollkodex der Union und zur Änderung weiterer steuerlicher Vorschriften (ZollkodexAnpG) vom 22.12.2014 (BGBl. I 2014, S. 2417 (2419)) geändert und ist am 01.05.2016 in Kraft getreten. 215 Wernsmann, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler (Hrsg.), AO/FGO, § 3 AO, Rn. 452. 216 BT-Drucks. VI/1982, S. 99. Siehe hierzu Wernsmann, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler (Hrsg.), AO/FGO, § 3 AO, Rn. 451; ergänzend zu den Zöllen sollten auch Abschöpfungen nach § 3 Abs. 1 S. 2 AO a. F. Steuern sein. Im Juli 1995 wurden Abschöpfungen durch Zölle ersetzt, so dass ein Teil des Anwendungsbereichs von § 3 Abs. 1 S. 2 AO a. F. wegfiel. Daraufhin wurde die Norm geändert und neben Zöllen auch Abgaben mit gleicher Wirkung und Agrarabgaben in der Nachfolgeregelung genannt. 217 Möller, Verrechnungspreis und Zollwert, S. 84 ff., geht ebenfalls dieser Frage nach [Anm. Verf.: noch zu § 3 Abs. 3 AO a. F.]: „Ob die gemeinschaftlichen Einfuhrabgaben diesen Steuerbegriff [Anm. Verf.: des § 3 Abs. 1 AO a. F.] erfüllen, ist strittig.“ 218 Gersch, in: Klein (Hrsg.), AO, § 3, Rn. 2. 219 Kreibohm, Der Begriff der Steuer, S. 20 f. m.w. N. 220 Kreibohm, Der Begriff der Steuer, S. 22.

A. Vorüberlegungen

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Der juristische Steuerbegriff unterfällt systematisch dem Begriff der öffentlichen Abgaben.221 In Deutschland werden der finanzverfassungsrechtliche Steuerbegriff der Art. 105 ff. des Grundgesetzes (GG)222 und der einfachgesetzliche Steuerbegriff der Abgabenordnung unterschieden. Nur der einfachgesetzliche Steuerbegriff wird legaldefiniert. So heißt es in § 3 Abs. 1 AO: „Steuern sind Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft; die Erzielung von Einnahmen kann Nebenzweck sein.“223

Im Grundgesetz fehlt eine Definition des verfassungsrechtlichen Steuerbegriffs. Der Begriff bleibt als zentrales Element der Finanzverfassung jedoch nicht unbestimmt.224 Zwar ist der einfachgesetzliche Steuerbegriff der Abgabenordnung nicht unmittelbar auf den verfassungsrechtlichen Begriff übertragbar, da dem die Einhaltung der Normenhierarchie und der Grundsatz der Bindung der Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung nach Art. 20 Abs. 3 GG entgegenstünde.225 Der verfassungsrechtliche Steuerbegriff sollte sich vielmehr aus der Verfassung selbst entwickeln.226 Im Ergebnis entsprechen sich die Begriffe jedoch inhaltlich, was durch die ständige Rechtsprechung des BVerfG bestätigt wird.227 § 3 Abs. 1 AO kann damit jedenfalls als Indiz für die Klärung des grundgesetzlichen Steuerbegriffs herangezogen werden.228 Dass beide Begriffe miteinander verknüpft sind, zeigt sich überdies aufgrund ihrer gemeinsamen historischen Wurzeln: Beide Begriffe lehnen sich an den Steuerbegriff des § 1 Abs. 1 RAO229 an.230 221 Gersch, in: Klein (Hrsg.), AO, § 3, Rn. 3. Für die Unionsebene u. a. EuGH, Urteil vom 16.02.1977, Rs. 20/76 (Schöttle), Slg. 1977, S. 247, Rn. 16. 222 Im Folgenden werden alle Artikel des Grundgesetzes zitiert als Art. [. . .] GG. 223 Hervorhebung durch Verf. 224 Vgl. Seiler, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG, Art. 105, Rn. 36. 225 Vgl. Seiler, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG, Art. 105, Rn. 36; Schober, in: Pfirrmann/Rosenke/Wagner (Hrsg.), BeckOK AO, § 3, Rn. 6 m.w. N. Der verfassungsrechtliche Begriff ist nicht an den einfachgesetzlichen Begriff gebunden, so Kube, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), BeckOK Grundgesetz, Art. 105, Rn. 3. 226 Schober, in: Pfirrmann/Rosenke/Wagner (Hrsg.), BeckOK AO, § 3, Rn. 6 m.w. N. 227 Nach Wernsmann „[bildet] § 3 den verfassungsrechtlichen Steuerbegriff zutreffend [ab]“, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler (Hrsg.), AO/FGO, § 3 AO, Rn. 37. 228 Seiler, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG, Art. 105, Rn. 36; während Wernsmann weitergehend in § 3 Abs. 1 AO eine „Interpretationshilfe“ sieht, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler (Hrsg.), AO/FGO, § 3 AO, Rn. 37; so auch Birk/Desens/Tappe, Steuerrecht, S. 31. 229 Gesetz vom 13.12.1919, RGBl. S. 1993. 230 Seiler, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG, Art. 105, Rn. 36. Der Steuerbegriff der RAO lässt sich zurückführen auf Otto Mayers Steuerdefinition aus dem 19. Jahrhundert, für den eine Steuer „eine Geldzahlung [ist], welche dem Unterthanen durch die Finanzgewalt nach einem allgemeinen Maßstabe auferlegt ist“. (Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht I, 1895, S. 386).

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

Ausschlaggebend für die Bestimmung, ob eine Steuer vorliegt, ist nicht die formelle Bezeichnung, sondern das Vorliegen der materiellen Merkmale.231 Es handelt sich um (1) Geldleistungen, (2) auferlegt durch ein öffentlich-rechtliches Gemeinwesen, die (3) keinen Gegenleistungscharakter haben und bei denen die (4) Einnahmeerzielung ein Nebenzweck sein kann.232 Das vierte Merkmal verdeutlicht, dass die Steuererhebung auch primär nur Lenkungszwecke in der nationalen Volkswirtschaft verfolgen kann und der fiskalpolitische Zweck der Einnahmenerzielung nur noch zweitrangig – also ein „Nebenzweck“ – sein kann.233 bb) Der Steuerbegriff im Recht der Europäischen Union234 Der Steuerbegriff der Unionsverträge wird primärrechtlich nicht definiert.235 Mitgliedstaatliche Begriffsdefinitionen – einfachgesetzlicher oder verfassungsrechtlicher Art wie beispielsweise zu § 3 Abs. 1 AO oder zu Art. 105 GG – können nicht übertragen werden. Gegen eine Übertragung spricht bereits die „Konstruktion des Primärrechts“, da das Recht der Unionverträge normenhierarchisch über dem nationalen Recht steht. Auch spricht die juristische Methodik der Begriffsbildung dagegen.236 Nach der Rechtsprechung des EuGH ist der Steuerbegriff vielmehr rein unionsrechtlich zu bestimmen.237 Nur im Rahmen der Wortlautauslegung ist es möglich, nationale Besonderheiten ggf. als Indizien für die Begriffsbildung zu berücksichtigen.238 Den Steuerbegriff der Union kann es aufgrund der Vielschichtigkeit und Komplexität der steuerrechtlichen Vorschriften des Unionsrechts nicht geben.239 Zum 231

Wernsmann, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler (Hrsg.), AO/FGO, § 3 AO, Rn. 70. Zu den konstituierenden Begriffsmerkmalen siehe statt vieler Birk/Desens/Tappe, Steuerrecht, S. 31 f.; Wernsmann, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler (Hrsg.), AO/FGO, § 3 AO, Rn. 70 ff. 233 Birk/Desens/Tappe, Steuerrecht, S. 32. 234 Hervorzuheben sind die folgenden Untersuchungen: Kreibohm, Der Begriff der Steuer, der sich dem europäischen Steuerbegriff aus einer rechtsvergleichenden Perspektive nähert; Ohler, Die fiskalische Integration in der Europäischen Gemeinschaft oder Kuntze, Die Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet des Steuerrechts. 235 Seiler, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 113 AEUV, Rn. 18. 236 Waldhoff, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 3, § 67, Rn. 297; a. A. Korn, Unionsrechtlich induzierte Rechtssetzung im Abgabenrecht, S. 35, für den i. E. die nationalen Steuerverständnisse auf die Unionsebene übertragen werden können. 237 EuGH, Urteil vom 13.02.1996, verb. Rs. C-197/94 und C-252/94 (Bautiaa und Société francaise maritime), Slg. 1996, S. I-505, Rn. 39; EuGH, Urteil vom 18.01.2001, Rs. C-113/99 (Herta Schmid), Slg. 2001, S. I-471, Rn. 25. 238 Kreibohm, Der Begriff der Steuer, S. 241. 239 Kreibohm, Der Begriff der Steuer, S. 243; Waldhoff, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 3, § 67, Rn. 297. 232

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einen wird der Begriff der Steuer auf Unionsebene in unterschiedlichen Funktionszusammenhängen verwendet, er lässt sich positiven und negativen Kompetenznormen zuordnen.240 Zum anderen ist die Europäische Union auch strukturell nicht als eine „Steuerrechtsunion“ ausgestaltet.241 Die Steuersouveränität verbleibt indes primär bei den Mitgliedstaaten. Das Steuerrecht gehört insgesamt zu den „souveränitätssensiblen“ Rechtsmaterien, was sich in den nur beschränkten Regelungen des AEUV zum Steuerrecht widerspiegelt.242 Die Europäische Union hat bis auf den Bereich der Einkommensbesteuerung ihrer eigenen Bediensteten keine Kompetenz zur Einführung einer eigenen Steuer, da es im Übrigen an einer konkreten Einzelermächtigung gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 EUV fehlt.243 Nach Art. 113 AEUV ist sie lediglich dazu ermächtigt, die nationalen indirekten Steuern (wie Verbrauchs- oder Umsatzsteuer) zu harmonisieren. Dabei zeigt sich ein deutlicher Bezug zum Binnenmarkt: Mit der Harmonisierung sollen die steuerlichen Vorschriften im Binnenmarkt (gleiche steuerliche Wettbewerbsbedingungen) angeglichen werden.244 Bezüglich der Harmonisierung der direkten Steuern sieht der AEUV wiederum keine Regelung vor, so dass sich die Union diesbezüglich nur auf die allgemeine Kompetenz zur Harmonisierung gemäß Art. 115 AEUV stützen kann.245 Auch wenn die Europäische Union nicht als „Steuerrechtsunion“ bezeichnet werden kann, so hat sich doch im begrenzten Maße ein „europäisches Steuerrecht“ herausgebildet.246 Grundlage ist die fortschreitende „Teilintegration“,247 die durch die Harmonisierung indirekter Steuern erfolgt. In dieser Hinsicht kann auch von einem „hinreichend typisierten“ europäischen Steuerbegriff gesprochen

240 Korn, Unionsrechtlich induzierte Rechtssetzung im Abgabenrecht, S. 35; Kreibohm, Der Begriff der Steuer, S. 69 ff. 241 Gröpl, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), EU-Wirtschaftsrecht, J. Steuerrecht, Rn. 17. 242 Waldhoff, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 110 AEUV, Rn. 2. Das Unionsrecht nimmt verglichen mit anderen Rechtsgebieten nur wenig Einfluss auf das mitgliedstaatliche Steuerrecht (Seiler, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG, Art. 105, Rn. 113). 243 Waldhoff, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 3, § 67, Rn. 296. 244 Waldhoff, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 113 AEUV, Rn. 1. 245 Seiler weist in diesem Zusammenhang ergänzend auf einen mittelbaren europäischen Einfluss auf die nationale Steuergesetzgebung hin und zwar durch das Beihilferecht gemäß Art. 107 f. AEUV, durch das Verbot diskriminierender Abgaben auf Waren nach Art. 110 AEUV und durch die Marktfreiheiten, die sich nur in Art. 65 Abs. 1 lit. a AEUV explizit auf die Steuererhebung beziehen, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG, Art. 105, Rn. 113. 246 Begriffsinhalt und -reichweite sind jedoch umstritten. Vgl. zum Begriff „Europäisches Steuerrecht“ statt vieler Schaumburg, in: Schaumburg/Englisch (Hrsg.), Europäisches Steuerrecht, Rn. 1.1 ff. m.w. N. Den Begriff „Europäisches Steuerrecht“ gänzlich ablehnend, Fehling, in: Schaumburg/Englisch (Hrsg.), Europäisches Steuerrecht, Rn. 10.1. 247 Waldhoff, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 110 AEUV, Rn. 2.

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werden.248 Europäische Steuern sind laut Kreibohm „Abgaben zugunsten der Mitgliedstaaten, ihrer kommunalen oder regionalen Gebietskörperschaften oder einer Staatengemeinschaft, die keine Gegenleistungen für besondere, von diesen erbrachte Leistungen darstellen“.249 b) Mögliche Rückschlüsse vom Steuerbegriff auf den Zollbegriff Möglicherweise lassen sich inhaltliche Rückschlüsse vom deutschen oder europäischen Steuerbegriff auf den Zollbegriff der Union ziehen. Ein erster normativer Anknüpfungspunkt ist der Wortlaut von § 3 Abs. 3 AO, nach dem Zölle Steuern im Sinne der Abgabenordnung sind. Im Schrifttum ist umstritten, ob Zölle danach systematisch unter den Begriff der Steuer nach § 3 Abs. 1 AO fallen.250 Die Beantwortung dieser Frage tangiert das Verhältnis der Rechtsgebiete Steuer- und Zollrecht zueinander, auch im Regelungszusammenhang der Unionsverträge. Dem soll im Folgenden vor dem Hintergrund des Meinungsstandes in der Literatur nachgegangen werden. aa) Zollrecht als besonderes Steuerrecht – Meinungsstand Das Zollrecht unterfällt nach einer weit verbreiteten Meinung im Schrifttum dem besonderen Steuerrecht.251 Das BVerfG hat zum Verhältnis von Zöllen und Steuern festgehalten, dass „[sich] Zölle [. . .] wesensmäßig nicht von gewissen Steuern [unterscheiden]. Man kann sie daher nur formal bestimmen als die Abgaben, die nach Maßgabe des Zolltarifs von der Warenbewegung über die Zollgrenze erhoben werden“.252 Das BVerfG nimmt damit eine materielle Gleichordnung von Zöllen und Steuern vor, indem es auf das „Wesen“ des Zolls abstellt. Kirchhof ersetzt, an die eben 248

Kreibohm, Der Begriff der Steuer, S. 243. Kreibohm, Der Begriff der Steuer, S. 216 f. – entwickelt anhand der positiven Kompetenznormen. Dieser Begriff ist weiter als der Steuerbegriff der deutschen Rechtsordnung, s. o. Für Steuerbegriffe der negativen Kompetenzen gilt wegen der Schutzfunktion der Besteuerungsverbote wiederum der weite Abgabenbegriff, Kreibohm, S. 242. 250 Möller weist zu Recht darauf hin, dass die „Einordnung des Zolls in bestehende Systeme, insbesondere als Steuer und zur Unterscheidung der zahlreichen Einzelsteuern schwierig [ist]“. Er geht auf diese Schwierigkeit in seiner Untersuchung jedoch nicht näher ein (Möller, Verrechnungspreis und Zollwert, S. 85). 251 Möller, Verrechnungspreis und Zollwert, S. 85. Möller begründet dies damit, dass das Zollrecht nach h. M. der Abgabenverwaltung dient. Fehling führt das Zollrecht als Beispiel für die positive Integration im Rahmen des europäischen Steuerrechts an und impliziert dadurch, dass das Zollrecht Bestandteil des europäischen Steuerrechts ist, in: Schaumburg/Englisch (Hrsg.), Europäisches Steuerrecht, Rn. 10.1 ff.; Stiehle, ZfZ 2018, S. 114 (114). 252 BVerfG Beschluss vom 29.10.1958, 2 BvL 19/56, BVerfGE 8, 260 (269) „Helgoland“. 249

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genannte Definition des BVerfG zum Zoll anknüpfend, den Begriff der „Abgaben“ durch „Steuern“ und bringt damit unmittelbar zum Ausdruck, dass Zölle nach seiner Ansicht dem Steuerbegriff unterfallen.253 Verfassungsrechtliche Erwägungen spielen bei der systematischen Einordnung der Zölle als Steuern eine große Rolle. Nach Art. 105 Abs. 2 GG unterfallen „übrige Steuern“ der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes. Hieraus wird gefolgert, dass es sich bei den Zöllen, für die in Art. 105 Abs. 1 GG eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes normiert ist, um Steuern handelt.254 Die gleichen Rückschlüsse werden anhand des Wortlauts und der Systematik von Art. 108 GG gezogen:255 Während in Art. 108 Abs. 1 GG „Zölle“ neben anderen Abgabeformen aufgezählt werden, bezieht sich Absatz 2 wiederum auf „übrige Steuern“. Ferner stützen sich die Vertreter der Literatur auf Art. 106 Abs. 1 GG, die Regelung über die Ertragshoheit des Bundes für die Steuern. Aus der einfachgesetzlichen Perspektive der Abgabenordnung werden Zölle ebenfalls als Steuern eingeordnet. Rüsken versteht den Zoll über die gesetzliche Fiktion hinaus auch materiell als eine Steuer i. S. d. § 3 Abs. 1 AO (§ 3 Abs. 1 S. 1 AO a. F.), da nach seiner Ansicht der Zollbegriff die Merkmale des Steuerbegriffs erfüllt.256 Der Zoll sei danach also eine Geldleistung – ohne Gegenleistungscharakter –, die von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Einnahmenerzielung all denen auferlegt werde, die den Tatbestand erfüllen, an den die Zollgesetze eine Leistungspflicht knüpfen. Es handele sich dabei in der Regel um den Tatbestand der Wareneinfuhr, der die Leistungspflicht auslöse, wobei die Einnahmenerzielung nur ein bloßer Nebenzweck sein könne.257 Ferner werden im Schrifttum auch organisationsrechtliche Aspekte angeführt, um Zölle als einen Unterfall von Steuern einzuordnen: Hierzu gehören beispielsweise die Eröffnung des Finanzrechtswegs nach § 33 Abs. 1 Nr. 1 FGO für Zölle258 oder die Einrichtung eines eigenen Senats für Zollsachen bei den Finanzge253 Kirchhof, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 118, Rn. 254. So auch Pieroth, in: Jarass/Pieroth (Hrsg.), GG Kommentar, Art. 105, Rn. 31; Seiler; in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG, Art. 105, Rn. 136. Laut Siekermann sind Zölle eine „Sonderform von Steuern“, in: Sachs, GG, Art. 105 GG, Rn. 15. Knies sieht in dem Einwand, dass Zölle und Steuern unterschiedlich seien, eine „petitio principii“ (Knies, Steuerzweck und Steuerbegriff, S. 10). 254 Heintzen, in: v. Münch/Kunig (Hrsg.), GG, Art. 105, Rn. 42; Heun, in: Dreier (Hrsg.), GG, Bd. III, Art. 105, Rn. 31; Pieroth, in: Jarass/Pieroth (Hrsg.), GG Kommentar, Art. 105, Rn. 30 f.; Seiler, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG, Art. 105, Rn. 136; Siekermann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 105, Rn. 15. Zölle „fallen unter den verfassungsrechtlichen Steuerbegriff“ laut Birk/Desens/Tappe, Steuerrecht, S. 37. 255 Möller, Verrechnungspreis und Zollwert, S. 84. 256 Rüsken, in: Rüsken (Hrsg.), Zollrecht, Einführung Zollkodex a. F., Rn. 10. 257 Rüsken, in: Rüsken (Hrsg.), Zollrecht, Einführung Zollkodex a. F., Rn. 10. 258 Zölle zählen neben den Steuern zu „Abgabenangelegenheiten“.

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

richten.259 Auch wird vertreten, dass sich die Einordnung eines Zolls als Steuer daraus schließen lasse, dass Zölle wie Verbrauchssteuern den Endverbraucher belasten und daher auf „Überwälzung“ ausgerichtet seien.260 bb) Gesetzliche Fiktion als Steuer Relativierend wird von anderen Vertretern der Wissenschaft zwischen einer formellen und einer materiellen Beurteilung von Zöllen differenziert.261 Die materielle Einordnung von Zöllen als Steuern (Anm. Verf. wie Rüsken sie vornimmt) ist laut Koenig aufgrund der gesetzlichen Fiktion in § 3 Abs. 3 AO von nur theoretischem Interesse.262 Auch Wernsmann bezieht sich für die Einordnung von Zöllen allein auf die gesetzliche Fiktion des § 3 Abs. 3 AO, nach der Einfuhr- und Ausfuhrabgaben gemäß Art. 5 Nr. 20 und 21 UZK Steuern sind.263 Aufgrund der gesetzlichen Fiktion des § 3 Abs. 3 AO müssen die Tatbestandvoraussetzungen einer Steuer i. S. v. § 3 Abs. 1 AO nicht mehr gesondert geprüft werden.264 § 3 Abs. 3 AO bietet insofern eine ausreichende rechtliche Klarstellung, dass Zölle Steuern im Sinne der AO sind.265 Bei Schutzzöllen sind die Tatbestandsvoraussetzungen für die Einordnung als Steuer zwar gegeben. Neben den Lenkungszweck (Förderung der inländischen Wirtschaft durch die Verteuerung ausländischer Waren) tritt hier nämlich der Einnahmezweck, so dass nach § 3 Abs. 1 AO bei Schutzzöllen der Charakter einer Lenkungssteuer angenommen werden könnte.266 Ein Zoll gilt aufgrund der gesetzlichen Fiktion selbst dann als eine Steuer im Sinne der Abgabenordnung, wenn die Voraussetzungen des § 3 Abs. 1 AO nicht erfüllt sind. Die mit der Fiktion erfolgte „Gleichstellung“ von Zöllen und Steuern hat daher keine materielle Aussagekraft und laut Friedrich muss für die Anwendungspraxis auch keine materiell-rechtliche Einordnung von Zöllen erfolgen.267 259

Möller, Verrechnungspreis und Zollwert, S. 85. Birk/Desens/Tappe, Steuerrecht, S. 37; Drüen, in: Tipke/Kruse (Hrsg.), AO/FGO, § 3, Rn. 91. 261 Koenig, in: Koenig (Hrsg.), AO, § 3, Rn. 89. 262 Koenig, in: Koenig (Hrsg.), AO, § 3, Rn. 89; a. A. Birk/Desens/Tappe, Steuerrecht, S. 24, 37. 263 Ebenso Häde unter Bezugnahme auf § 3 Abs. 1 S. 2 AO a. F., Finanzausgleich, S. 145. 264 Wernsmann, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler (Hrsg.), AO/FGO, § 3 AO, Rn. 452. 265 Dies zeigt auch die Definition von Creifelds, Rechtswörterbuch, Begriff „Zoll“: „Als Zölle werden Abgaben oder Steuern (§ 3 Abs. 3 AO) bezeichnet, die im grenzüberschreitenden Warenverkehr mit Drittländern zu entrichten sind.“ 266 Zu Zöllen als „Lenkungssteuern“ Siekermann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 105, Rn. 15; a. A. Koenig, in: Koenig (Hrsg.), AO, § 3, Rn. 89. 267 Friedrich, in: Schwarz/Wockenfoth (Hrsg.), Zollrecht, Bd. 1/2, Teil D, AO, § 3 AO, Rn. 1. Es geht dabei nur um die Anwendung der AO auf die unionsrechtlich geregelten Zölle (Gersch, in: Klein (Hrsg.), AO, § 3, Rn. 29). 260

A. Vorüberlegungen

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cc) Zölle sind keine Steuern Es gibt auch Stimmen in der Fachliteratur, die die materiell-rechtliche Einordnung von Zöllen als Steuern ausdrücklich ablehnen.268 Gleichzeitig wird festgestellt, dass das Unionszollrecht kein Unterfall des Steuerrechts sei; allgemeine steuerrechtliche Regelungen seien damit nicht auf das Unionszollrecht übertragbar.269 Verglichen mit dem Steuerrecht ist das Zollrecht laut Bayer materiell „nur ähnliches Recht“.270 Die dynamische Verweisung des § 3 Abs. 3 AO und die Feststellung, dass „Einfuhr- und Ausfuhrabgaben nach Art. 5 Nr. 20 und 21 UZK [. . .] Steuern im Sinne dieses Gesetzes sind“, soll lediglich formell dazu dienen, die Anwendung der AO sicherzustellen.271 U. a. Witte ordnet Zölle materiellrechtlich als Abgaben sui generis ein, da sie sich in ihrer Zwecksetzung von Steuern i. S. d. AO unterscheiden.272 Da sie hauptsächlich dem Schutz der Wirtschaft dienen, erfüllen sie nicht die Voraussetzungen des Steuerbegriffs nach § 3 Abs. 1 AO.273 Die Einnahmengenerierung sei zudem „nur Nebenwirkung, nicht Nebenzweck, so dass moderne Zölle keine Steuern i. S. d. § 3 Abs. 1 AO sind“.274 dd) Fazit: Relevanz für den Zollbegriff Überzeugend ist die ablehnende Meinung. Dieser Meinung folgend können die Merkmale des Steuerbegriffs nicht auf den Zollbegriff übertragen werden. Für die inhaltliche Bestimmung des Zollbegriffs reicht es nicht aus, dass Zölle im formellen Sinne – laut gesetzlicher Klarstellung in § 3 Abs. 3 AO – „Steuern“ sind. Denn durch diese gesetzliche Fiktion wird nur die Anwendung der AO si268 Henke („Zölle sind nicht Steuern“), in: Ulrich (Hrsg.), 5 Jahre Binnenmarkt, S. 81; Lux, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, C. II., Rn. 14; Müller, in: Möllers (Hrsg.), Wörterbuch der Polizei, Stichwort: Zölle. So auch Wernsmann, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler (Hrsg.), AO/FGO, § 3 AO, Rn. 451 f. Siekermann setzt sich im Speziellen mit der Einordnung von Prohibitivzöllen als Steuern kritisch auseinander und vertritt die Auffassung, dass derartige Zölle ohne „Ertragsrelevanz“ vielmehr als ein Instrument des Verwaltungszwangs verstanden werden sollten, ähnlich einem Zwangsgeld oder einer Geldbuße, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 105, Rn. 15. 269 Lux, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, C. II., Rn. 14. 270 Bayer, Steuerlehre, Rn. 929 f. Wenn Bayer so differenziert, ist sein einleitender Satz in Rn. 929 „Das Zollrecht ist Teilgebiet des Steuerrechts“ irreführend. Auch die Formulierung „sehr eigener Teil“ ist für eine eindeutige Kategorisierung des Zollrechts zu unbestimmt. Die relativierenden Aussagen zum Verhältnis Zoll- und Steuerrecht bringen zumindest zum Ausdruck, dass für Bayer das Zoll- und Steuerrecht nicht deckungsgleich sind. 271 Hohrmann, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler (Hrsg.), AO/FGO, Einf. ZK, Rn. 1. 272 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Einführung, Rn. 12. 273 Zur Zollfunktion als wirtschaftliches Regulierungsinstrument siehe Waldhoff, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 28 AEUV, Rn. 1. 274 Drüen, in: Tipke/Kruse (Hrsg.), AO/FGO, § 3, Rn. 75.

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

chergestellt und dies auch lediglich insoweit, wie die Anwendbarkeit der AO nicht durch das Unionsrecht eingeschränkt wird, § 1 Abs. 1 S. 2 AO. Wären Zölle bereits materiell Steuern im Sinne des § 3 Abs. 1 AO bedürfte es keiner gesetzlichen Fiktion. Für die Unterscheidung verschiedener Abgabeformen, hier von Zoll und Steuer, kommt es vielmehr auf den jeweiligen materiellen Gehalt an. Auch für die Begriffskonkretisierung ist dieser materielle Gehalt wesentlich. Ein Rückgriff auf finanzverfassungsrechtliche und einfachgesetzliche Bestimmungen zur materiellen Einordnung des Unionszolls ist dabei nicht möglich. Art. 105 Abs. 1, 1. Fall GG bestimmt zwar die ausschließliche Kompetenz des Bundesgesetzgebers über die Zölle. Dieser Regelung kommt aber aufgrund umfassender Unionskompetenzen auf dem Gebiet des Zollrechts und dem Anwendungsvorrang des Unionsrechts praktisch keine Bedeutung mehr zu (zu den ausschließlichen EU-Kompetenzen für das Zollrecht eingehend sogleich in Abschnitt B. I.), auch wenn die Bundeskompetenz formal rechtlich weiter Bestand hat.275 Die bloße Existenz des Art. 105 Abs. 1, 1. Fall GG verstößt nicht gegen Unionsrecht, solange die Kompetenz vom nationalen Gesetzgeber nicht ausgeübt wird.276 Während das Zollrecht im nationalen Recht oft ein Unterfall des jeweiligen nationalen Steuerrechts ist (wie etwa in der deutschen Rechtsordnung), ist das Unionszollrecht ein eigenständiges Rechtsgebiet des Unionsrechts.277 Dies zeigt sich bereits anhand der Kompetenzverteilung im Rahmen des Zoll- und Steuerrechts in der EU. Das Steuerrecht bleibt grundsätzlich in der Zuständigkeit der einzelnen Mitgliedstaaten. Damit ist auch der Zollbegriff unabhängig von einem europäischen und erst recht einem nationalen Steuerbegriff zu entwickeln. Nicht nachvollziehbar bzw. nicht vertretbar sind vor diesem Hintergrund die Literaturmeinungen, die das Zollrecht weiterhin als besonderes Steuerrecht einordnen und vorwiegend mit der verfassungsrechtlichen Rechtslage argumentieren. Zwar deckt sich verfassungssystematisch der Zollbegriff des Grundgesetzes mit dem Begriff der Steuer. Diese Verengung auf die verfassungsrechtliche Perspektive geht jedoch an der Realität des unionsrechtlichen Kompetenzgefüges vorbei und läuft damit leer. Der Einschätzung von Friedrich, dass es „überflüssig [ist,] noch einen nationalrechtlichen Zollbegriff als Schattenwesen aufrechtzuerhalten“ 278,

275 Pieroth, in: Jarass/Pieroth (Hrsg.), GG Kommentar, Art. 105, Rn. 31; Seiler, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG, Art. 105, Rn. 138. Die in Art. 108 Abs. 1 S. 2 GG verankerte Organisation der Zollverwaltung bleibt indes in nationaler Zuständigkeit. 276 Ohler, Die fiskalische Integration, S. 41. 277 Lux, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, C. II., Rn. 14. 278 Friedrich, in: Schwarz/Wockenfoth (Hrsg.), Zollrecht, Bd. 1/2, Teil D, AO, § 3 AO, Rn. 2.

A. Vorüberlegungen

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ist angesichts der genannten Kompetenzverlagerung auf die Unionsebene zuzustimmen. Die Bestimmung des EU-Zollbegriffs kann ohnehin nur noch autonom unionsrechtlich und nicht auf der Grundlage eines nationalen Begriffsverständnisses erfolgen.279 Somit hat sich auch die viel bemühte Helgoland-Entscheidung des BVerfG aus dem Jahr 1958 „überholt“,280 in der das BVerfG den Begriff „Zoll“ noch aus nationaler Perspektive bestimmt hat.281 Gleiches gilt für die Feststellung des BVerfG, dass sich Zölle nicht wesensmäßig bzw. inhaltlich von gewissen Steuern unterscheiden und nur formal zu bestimmen sind. Denn die Definition des BVerfG ist für das Unionsrecht nicht bindend. Die Definition kann entgegen manch unmittelbarer Verwendung in der unionsrechtlichen Literatur allenfalls Anhaltspunkte für die Bildung des Zollbegriffs liefern. Die Definitionsmerkmale des BVerfG (Abgaben, auf Basis des Zolltarifs, wegen der Warenbewegung über die Zollgrenze) mögen im Ergebnis zwar weiterhin unzweifelhaft Bestand haben.282 Rechtssystematisch kann sich die Bestimmung eines autonomen Begriffs des Unionsrechts jedoch nicht auf eine nationalstaatliche Definition stützen. Es bleibt rechtstechnisch zwar möglich, Zölle und Steuern in bestimmten Konstellationen gleich bzw. ähnlich zu behandeln.283 Dies gilt insbesondere für besondere Verbrauchs- oder Einfuhrumsatzsteuern, die auch beim Eintritt einer Ware in den EU-Binnenmarkt erhoben werden. Die Verfahrens- und Kontrollvorschriften des Zollrechts können insofern auf das Steuerrecht Anwendung finden.284 Materiell-rechtlich können beide Abgabenarten jedoch nicht gleichgesetzt werden. Überzeugend ist der Ansatz, sich für ihre Unterscheidung auf den der Zoll- und Steuererhebung jeweils zugrunde liegenden Rechtsgedanken zu stützen. So hat der mit der Zollerhebung verfolgte Zweck stets als Rechtfertigung für die Zollbelastung gedient.285 Dieser Gedanke scheint zunächst im Widerspruch zur gefestigten Rechtsprechung des EuGH zu stehen, nach der es für das Vorliegen eines Zolls auf dessen Zweck nicht ankommen kann.286 Diese 279 Schwarz, in: Schwarz/Wockenfoth (Hrsg.), Zollrecht, Bd. 1/1, Art. 1 UZK, Rn. 54. S. o. Einleitung, B. II. 280 Friedrich, in: Schwarz/Wockenfoth (Hrsg.), Zollrecht, Bd. 1/2, Teil D, AO, § 3 AO, Rn. 2. 281 BVerfGE 8, 260 (269). 282 Siehe hierzu unbestrittene Definitionsmerkmale des Zollbegriffs, Einleitung, A. 283 Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 28 AEUV, Rn. 33; Rüsken, in: Rüsken (Hrsg.), Zollrecht, Einführung Zollkodex a. F., Rn. 11. 284 Lux, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, C. II., Rn. 13 f. 285 Prieß, in: Witte (Hrsg.), Zollkodex, Einführung, Rn. 12; vgl. Schwarz/Wockenfoth (Hrsg.), Zollrecht, Einleitung, Rn. 1. 286 Dauses/Brigola, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), EU-Wirtschaftsrecht, C. I. Grundregeln, Rn. 18.

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

Einschränkung bezieht sich aber nur auf die Gewährleistung des absoluten Zollverbots im Warenverkehr zwischen den EU-Mitgliedstaaten nach Art. 30 AEUV, das umgangen werden könnte, käme es auf einen bestimmten Zollzweck an. Außerhalb dieses Regelungszusammenhangs kann zur Bestimmung des Bedeutungsgehalts des Zolls auf den Zweck abgestellt werden. Während mit einer Zollabgabe eine Ungleichbehandlung von Drittlandswaren bei der Einfuhr in das Zoll- und Wirtschaftsgebiet der Europäischen Union anvisiert wird, um vor allem ungerechtfertigte Preisvorteile auszugleichen, wodurch es wiederum zu einer Belastung des grenzüberschreitenden Warenverkehrs kommt, sollen mit einer Steuerabgabe die zu besteuernden Gegenstände gleichbehandelt werden.287 Mit Einfuhrumsatz- und Verbrauchssteuern wird nicht das Ziel verfolgt, Importwaren im Vergleich zu inländischen Waren zu diskriminieren.288 Bei Steuern steht unstreitig die Einnahmeerzielungsabsicht im Vordergrund, so dass mit ihnen ein anderes wirtschafts- bzw. finanzpolitisches Ziel verfolgt wird als mit der Zollerhebung.289

B. Der Zollbegriff im Recht der Unionsverträge Der Ausdruck „Zoll“ wird im Primärrecht der Europäischen Union in mehreren Regelungszusammenhängen verwendet. Er knüpft dabei stets an wirtschaftspolitische Fragen an wie zur Warenverkehrsfreiheit, zum Marktzugang bzw. zur Marktregulierung oder zur gemeinsamen Handelspolitik. Zudem sind sowohl die Binnen- als auch die Außendimension der Zollunion erfasst. Das Primärrecht definiert den Zollbegriff dabei nicht. Als normative Anknüpfungspunkte zur Bestimmung des Zollbegriffs werden der nachfolgenden Untersuchung daher zugrunde gelegt: – die ausschließliche Unionszollkompetenz (Art. 3 Abs. 1 lit. a, lit. c AEUV), – die Regelungen über die Warenverkehrs- bzw. Zollfreiheit290 nach Art. 28 ff. AEUV, insbesondere das Verbot der Erhebung von Zöllen und zollgleicher Abgaben im Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten gemäß Art. 28 Abs. 1, 30 AEUV, – die Vorschriften über die Zollunion in ihrer Innen- und Außendimension nach Art. 28 ff. AEUV, 287

Henke, in: Ulrich (Hrsg.), 5 Jahre Binnenmarkt, S. 82. Rüsken, in: Rüsken (Hrsg.), Zollrecht, Einführung Zollkodex a. F., Rn. 11. 289 Henke, in: Ulrich (Hrsg.), 5 Jahre Binnenmarkt, S. 82. 290 Frenz verwendet das Begriffspaar „Zoll- und Warenverkehrsfreiheit“, um die beiden Säulen des freien Warenverkehrs zu kategorisieren. Für ihn ist die Zollfreiheit ein „Spezialtatbestand der Warenverkehrsfreiheit“; Handbuch Europarecht, Bd. 1, Rn. 606. Der Anwendungsbereich der Zollfreiheit deckt sich mit dem der Warenverkehrsfreiheit, Rn. 610. Diese begriffliche Hervorhebung der Zollfreiheit wird der Rolle des Zolls im Rahmen des Rechts der Unionsverträge und der europäischen Integration gerecht. 288

B. Der Zollbegriff im Recht der Unionsverträge

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– Erkenntnisse aus der (ergänzenden) gemeinsamen Handelspolitik nach Art. 206 f. AEUV – sowie die Vorschrift über die Eigenmittel der Union nach Art. 311 AEUV, auch wenn der Zollbegriff in dieser Regelung nicht ausdrücklich genannt wird. Der Titel II des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union normiert in den Art. 28 bis 37 AEUV die Freiheit des Warenverkehrs als eine der vier Grundfreiheiten. Die Warenverkehrsfreiheit ist ein essenzielles Element der Innendimension der Zollunion und umfasst das Verbot, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten mit Ein- und Ausfuhrzöllen und Abgaben gleicher Wirkung zu belasten (Art. 28 Abs. 1, 30 AEUV). Gemäß Art. 30 S. 2 AEUV erstreckt sich das Verbot deklaratorisch auch auf Finanzzölle. Damit gilt das Zollverbot absolut für alle Zollformen.291 Neben Einfuhr- und Ausfuhrzöllen zwischen den Mitgliedstaaten erstreckt sich das Verbot auch auf die Erhebung von Durchfuhrzöllen. Ferner ist es den Mitgliedstaaten verboten, auf Wareneinfuhren aus Drittstaaten Zölle oder Abgaben zollgleicher Wirkung zu erheben; insofern geht die Reichweite des Zollverbots über den Wortlaut von Art. 28 und 30 AEUV hinaus.292 Es wird deutlich, dass nur durch die Verlagerung der Zollautonomie von den Mitgliedstaaten auf die Unionsebene die Warenverkehrsfreiheit zu gewährleisten ist.293

I. Ausschließliche Unionskompetenz für das Zollrecht 1. Inhalt und Umfang der EU-Zollkompetenz Nach dem in Art. 5 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 EUV verankerten Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung beschränkt sich die Verbandskompetenz der Union auf solche Zuständigkeiten, die von den Mitgliedstaaten auf die Union übertragen worden sind. Die Union wird nur innerhalb dieser Grenzen tätig. Anhaltspunkte für die vertikale Kompetenzverteilung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten bieten die durch den Vertrag von Lissabon eingeführten Kompetenzkataloge in Art. 2 bis 6 AEUV. Ziel der Katalogisierung war es, die vertikale Kompetenzverteilung transparenter zu gestalten und zu systematisieren.294 Die Kataloge selbst enthalten keine Kompetenznormen. Nach Art. 2 Abs. 6 AEUV 291

Waldhoff, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 30 AEUV, Rn. 5. EuGH, Urteil vom 05.10.1995, C-125/94 (Aprile), Slg. 1995, S. I-2919, Rn. 36 f.; Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 30 AEUV, Rn. 7. 293 van Vormizeele, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Art. 28 AEUV, Rn. 3. 294 Nettesheim, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 2 AEUV, Rn. 10. 292

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

ergeben sich vielmehr aus den einzelnen, primärrechtlich geregelten Sachbereichen Umfang und Inhalt der Unionszuständigkeiten. Im Einzelnen sind die Vorschriften der Verträge also dahingehend auszulegen, ob und inwieweit der Union Handlungsbefugnisse verliehen werden; ausdrücklich oder kraft Sachzusammenhangs.295 Die Konkretisierung der Rechtsetzungskompetenzen erfolgt dabei stets unter Berücksichtigung der Ziele der Union.296 Die Europäische Union hat die ausschließliche Kompetenz zur Rechtsetzung auf dem Gebiet des Zollrechts. Seit dem Vertrag von Lissabon bestimmt dies Art. 3 Abs. 1 AEUV. Die ausschließliche Kompetenz der Union umfasst hiernach u. a. die Sachbereiche der Zollunion (lit. a) und der gemeinsamen Handelspolitik (lit. e). Art. 3 Abs. 1 AEUV selbst ist keine Kompetenzvorschrift.297 Durch die Einführung des Art. 3 Abs. 1 AEUV wird auch keine neue Zuweisung ausschließlicher Zuständigkeiten vorgenommen, sondern vielmehr die bestehende Rechtslage primärrechtlich verankert.298 Denn über die Rechtsetzungshoheit der EU für das Zollrecht bestand bereits vor dem Vertrag von Lissabon Einigkeit.299 Sie ergibt sich eigentlich schon aus der Natur der Sache, da es sich um Regelungsbereiche handelt, die Ausdruck der Zollunion sind.300 Die ausschließliche Unionszuständigkeit für das Zollrecht im weiteren Sinne wird durch die Bestimmungen über die Zollunion nach Art. 28 ff. AEUV und die Regelungen über die gemeinsame Handelspolitik nach Art. 207 AEUV begründet. a) Sachbereich der Zollunion Die Art. 28 ff. AEUV (i.V. m. Art. 3 Abs. 1 lit. a AEUV) umfassen den „Kernbestand der unionszollrechtlichen Vorschriften“.301 Geregelt werden hier die Errichtung der Zollunion (Art. 28 Abs. 1 AEUV), das Verbot der Zollerhebung im Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten der Union (Art. 28 Abs. 1, 30 AEUV), die Festlegung eines Gemeinsamen Zolltarifs (Art. 31 AEUV) sowie die Ermächtigung zum Erlass von Maßnahmen zur Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Zollwesens (Art. 33 AEUV). Nicht jede dieser Normen begründet un-

295

Klein, AöR 2014, S. 165 (171 f.). Klein, AöR 2014, S. 165 (175). 297 Obwexer, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), AEUV, Art. 3 AEUV, Rn. 5. Calliess sieht in den Katalogvorschriften der Art. 3 ff. AEUV eine „Interpretationshilfe“ für die Anwendung der Kompetenzvorschriften, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 EUV, Rn. 3. 298 Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 3 AEUV, Rn. 2. 299 Hahn, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 207 AEUV, Rn. 60. 300 Nettesheim, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 3 AEUV, Rn. 9. 301 Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 28 AEUV, Rn. 3. 296

B. Der Zollbegriff im Recht der Unionsverträge

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streitig eine Unionskompetenz. Herrmann/Niestedt sprechen insoweit von einem „kompetenzrechtlichen Flickenteppich“ im Bereich der Zollunion.302 aa) Art. 31 AEUV Art. 31 AEUV ist die Kompetenzgrundlage für die Festlegung der „Sätze des Gemeinsamen Zolltarifs“. Die Stellung der Vorschrift im Regelungskomplex über den freien Warenverkehr (Titel II, Art. 28 bis 37 AEUV) mag auf den ersten Blick widersprüchlich erscheinen. Sie hat jedoch historische Gründe, da in der Übergangszeit der Europäischen Gemeinschaften bis zur Einführung eines Gemeinsamen Zolltarifs (1969) bestimmt werden musste, wie die Zölle zwischen den Mitgliedstaaten abzubauen und wie die einzelnen nationalen Zolltarife an den Gemeinsamen Zolltarif anzupassen waren.303 Der Umfang der Unionskompetenz ist weiter als der Wortlaut von Art. 31 AEUV vermuten lässt.304 So begründet Art. 31 AEUV, gemeinsam mit Art. 207 AEUV, die ausschließliche Zuständigkeit der EU im Bereich des Zolltarifrechts.305 Damit ermächtigt die Vorschrift allgemein zu Maßnahmen mit Bezug zum Zolltarifrecht und nicht nur zur Bestimmung bzw. Änderung der Zollsätze.306 Im Maastrichter Vertrag war die Kompetenz noch auf „autonome Änderungen und Aussetzungen“ beschränkt (Art. 28 EGV-Maastricht). Mit dem Vertrag von Amsterdam ist der Begriff „autonom“ gestrichen worden. Welche materielle Bedeutung diese Streichung für den Regelungsinhalt von Art. 31 AEUV hat, wird in der Literatur unterschiedlich beurteilt.307 Diese Frage berührt auch das Konkurrenzverhältnis von Art. 31 AEUV zu Art. 207 AEUV in der Anwendungspraxis.308 Lux ist der Auffassung, dass Art. 31 AEUV weiterhin nur bei autonomen Zollsatzänderungen der Regelzölle sowie bei Zollaussetzungen einschlägig sei.309 302 Herrmann/Niestedt, in: Krenzler/Herrmann/Niestedt (Hrsg.), EU-Außenwirtschafts- und Zollrecht, Einleitung, Rn. 24. 303 Lux, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 31 AEUV, Rn. 1. 304 Art. 31 AEUV normiert: „Der Rat legt die Sätze des Gemeinsamen Zolltarifs auf Vorschlag der Kommission fest.“ 305 Cottier/Trinberg, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 207 AEUV, Rn. 19. 306 Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 31 AEUV, Rn. 1. 307 Lux, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 31 AEUV, Rn. 3, 5. 308 Vertieft hierzu: Lux, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Vor Art. 31, 32 AEUV, Rn. 27 ff. 309 Er begründet dies historisch mit dem Willen der für die Neufassung des Vertrags Verantwortlichen; Lux, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

Eine Kumulierung mit Art. 207 AEUV komme nur dann in Frage, wenn die Maßnahmen gleichermaßen unionsintern und handelspolitisch begründet seien.310 Dies sei etwa der Fall bei der Verordnung über die Kombinierte Nomenklatur, da durch diese vertragsmäßige und autonome Zollsätze bestimmt würden. Im Übrigen – und das ist für Lux der Regelfall – greife bei einzelnen Zollsatzänderungen vor dem Hintergrund der Spezialität entweder Art. 31 AEUV oder Art. 207 AEUV.311 Art. 31 AEUV sei also als Kompetenzgrundlage nicht einschlägig, sofern die Änderung des Gemeinsamen Zolltarifs rein aus handelspolitischen Motiven erfolge, wie bei der Einführung von Antidumping- und Ausgleichszöllen sowie Zollpräferenzen.312 Andere Stimmen, wie Kamann oder Herrmann, messen der Streichung des Begriffs „autonom“ in Art. 31 AEUV eine weitreichendere Bedeutung zu. Ihrer Ansicht nach ist Art. 31 AEUV nun auch auf vertragsmäßige Zölle anwendbar.313 Art. 28 EGV-Maastricht sei insofern nicht weit genug gewesen.314 Mit der Konsequenz, dass Art. 31 AEUV und Art. 207 AEUV nebeneinander (Kumulationsthese) oder abhängig von Inhalt und Zweck der Maßnahme alternativ (Spezialitätsthese)315 Anwendung finden könnten. Eine Stellungnahme, welcher der Ansichten gefolgt werden soll, ist an dieser Stelle entbehrlich. Die vorangegangenen Ausführungen verdeutlichen jedenfalls, dass sowohl Art. 31 AEUV als auch Art. 207 AEUV eine ausschließliche Unionskompetenz im Hinblick auf den Gemeinsamen Zolltarif (Festlegung oder Änderung von Zollsätzen) begründen.316 Die Anwendungspraxis zeigt, dass der Gemeinsame Zolltarif weit überwiegend im Lichte handelspolitischer Erwägungen steht. Denn in der Regel beruhen die EU-Regelzollsätze auf vertraglichen Vereinbarungen. Sie sind daher fast durchweg vertragliche Zollsätze.317

Unionsrecht, Art. 31 AEUV, Rn. 3. Zur Praxis der Zollaussetzungen Zelenska, AW-Prax 2018, S. 137 ff. 310 Lux, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 31 AEUV, Rn. 4. 311 Lux, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Vor Art. 31, 32 AEUV, Rn. 31. 312 Lux, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 31 AEUV, Rn. 6. 313 Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 31 AEUV, Rn. 1; Kamann, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 31 AEUV, Rn. 10. 314 Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 31 AEUV, Rn. 1. 315 Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 31 AEUV, Rn. 9. 316 Näheres zu Art. 207 Abs. 1 AEUV unter 2. Kapitel, B. I. 1. b). 317 Alexander, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 56 UZK, Rn. 68.

B. Der Zollbegriff im Recht der Unionsverträge

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bb) Art. 33 AEUV Art. 33 AEUV ist zwar ein ausschließlicher Kompetenztitel der EU, widmet sich aber als Ermächtigungsnorm nicht dem „Zoll“ im Sinne einer Abgabe, sondern dem „Zoll“ im Sinne einer Verwaltungseinheit. Im Kern geht es um die Sicherung der Verwaltungszusammenarbeit der Zollbehörden und damit einer einheitlichen Zollrechtsordnung.318 Im Einzelnen unterfällt dem Begriff des „Zollwesens“ i. S. d. Art. 33 AEUV der Aufgabenbereich der nationalen Zollbehörden und der Kommission bei der Anwendung von Vorschriften des Unionszollrechts.319 Vor allem soll nach dem Wortlaut von Art. 33 AEUV die Zusammenarbeit im Bereich des Zollwesens ausgebaut werden. Hierdurch wird der Umfang der Ermächtigungsnorm insoweit eingeschränkt, als dass zollverfahrensrechtliche oder materielle Vorschriften nur bei einem konkreten Bezug zur Zusammenarbeit der Zollbehörden eingeführt werden dürfen.320 cc) Gewährleistung der Grundfreiheit der Warenverkehrsfreiheit Ob neben Art. 31 und Art. 33 AEUV die Gewährleistung der Grundfreiheit des freien Warenverkehrs – und damit verbunden das Zollverbot im Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten – eine Unionskompetenz ist, wird in der Literatur nicht einheitlich beurteilt. Obwexer schließt die Gewährleistung der Warenverkehrsfreiheit von der Zuständigkeit der Union für die Zollunion (Art. 3 lit. a AEUV) aus. Die Union habe keine Rechtsetzungskompetenz für die Abschaffung der Zölle entsprechend Art. 30 AEUV.321 Er begründet seine Einschränkung damit, dass ansonsten keine gerechtfertigten Beschränkungen des Warenverkehrs durch die Mitgliedstaaten nach Art. 36 AEUV möglich wären und dass sonst für eine Rechtsharmonisierung nach Art. 114 AEUV zu harmonisierende Vorschriften der Mitgliedstaaten fehlen würden.322 Anders sieht dies Nettesheim. Seiner Ansicht nach unterfällt 318 Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 33 AEUV, Rn. 1. Art. 33 AEUV tritt für den Bereich des Zolls damit neben andere Vorschriften über die Verwaltungszusammenarbeit im Recht der Unionsverträge. 319 Eingehend zum Begriff des „Zollwesens“ siehe Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 33 AEUV, Rn. 11. 320 Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 33 AEUV, Rn. 12. 321 Obwexer, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 3 AEUV, Rn. 9 ff. Obwexer kritisiert die insofern nicht eindeutigen Ausführungen zur Unionskompetenz zur Abschaffung der Binnenzölle bei Kotzur, in: Geiger/ Khan/Kotzur (Hrsg.), EUV/AEUV, 5. Aufl. 2010, Art. 3 AEUV, Rn. 2. Kotzur hat in der 6. Aufl. nachgebessert und stellt nun ausdrücklich fest, dass die Union für die Abschaffung von Zöllen im EU-Binnenmarkt keine Rechtsetzungskompetenz hat (Kotzur, in: Geiger/Khan/Kotzur (Hrsg.), EUV/AEUV, 6. Aufl. 2017, Art. 3 AEUV, Rn. 2). 322 Obwexer, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 3 AEUV, Rn. 11.

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dem EU-Kompetenzbereich für die Zollunion neben der Festlegung des Gemeinsamen Zolltarifs gerade auch die Gewährleistung der Warenverkehrsfreiheit.323 Vedder teilt diese Einschätzung und führt aus, dass der freie Warenverkehr zwar Bestandteil des Binnenmarktes sei, für den die geteilte Zuständigkeit nach Art. 4 Abs. 2 lit. a AEUV gelte, die Warenverkehrsfreiheit jedoch nach Art. XXIV GATT – neben dem Gemeinsamen Außenzolltarif – wesentliches Element der Zollunion sei. Während für den Erlass des Zolltarifs eine ausdrückliche Rechtsetzungskompetenz bestehe, nämlich Art. 31 AEUV, werde „die Warenverkehrsfreiheit [. . .] allerdings durch unmittelbar wirksame primärrechtliche Normen hergestellt“.324 (1) Grundfreiheiten als positive Kompetenzen? Die Beantwortung der Frage, ob die Warenverkehrsfreiheit und im Allgemeinen die Grundfreiheiten Kompetenznormen der Union sind, erfordert zunächst eine kurze terminologische Einordnung des unionsrechtlichen Kompetenzbegriffs. Die Begriffsbestimmung kann aufbauend auf das staatsrechtliche (deutsche) Kompetenzverständnis erfolgen.325 Nach der Definition von Mayer können Kompetenzen als „Hoheitsrechte, die Rechtsträgern zugeordnet und beschränkt sind“ bestimmt werden.326 „So verstanden umfasst der Begriff der ,Kompetenz‘ als Sammelbegriff Zuständigkeit, Aufgabe, Befugnis, Recht oder Ermächtigung – kurz: jede Rechtsmacht zur Herbeiführung rechtlich erheblicher Entscheidungen.“ 327 Der Begriff der Kompetenz ist damit durch das Wesensmerkmal der „Handlungsermächtigung“ geprägt (positive Kompetenz).328 Dieses formelle Verständnis liegt den Unionsverträgen im Wesentlichen zugrunde.329 Anders als im Regelungsbereich der Unionspolitiken muss im Hinblick auf die Grundfreiheiten kein einheitliches Recht mehr gesetzt werden, da sie bereits un323 Nettesheim, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 3 AEUV, Rn. 10. So auch Scharf, Kompetenzordnung im Vertrag von Lissabon, in: Tietje (Hrsg.), Beiträge zum Europa- und Völkerrecht, Heft 3, 2009, S. 14; Vedder, in: Vedder/Heintschel von Heinegg (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 3 AEUV, Rn. 5. 324 Vedder, in: Vedder/Heintschel von Heinegg (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 3 AEUV, Rn. 5. 325 Trüe, Das System der Rechtsetzungskompetenzen, S. 65 ff.; Valta, Grundfreiheiten im Kompetenzkonflikt, S. 146. Auf das staatsrechtliche Verständnis soll an dieser Stelle nicht eingegangen werden. Näheres bei Trüe, Das System der Rechtsetzungskompetenzen, S. 61 ff. 326 Mayer, ZaÖRV 2001, S. 577 (579). 327 Mayer, ZaÖRV 2001, S. 577 (579). 328 Valta, Grundfreiheiten im Kompetenzkonflikt, S. 146. 329 Valta, Grundfreiheiten im Kompetenzkonflikt, S. 149.

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mittelbar im nationalen Recht gelten. Mangels Übertragung einer Handlungsbefugnis auf die Union lassen sich die Grundfreiheiten also nicht unter den vorherrschenden formellen Kompetenzbegriff subsumieren und sind damit keine positiven Kompetenznormen der Union.330 (2) Grundfreiheiten als negative Kompetenzen? An dieser Stelle wird der Ansicht gefolgt, dass der Unionskompetenzbegriff auch eine negative Komponente umfasst. Als Kehrseite der Übertragung einer Handlungsbefugnis kann nämlich auch eine Kompetenz der öffentlichen Gewalt untersagt bzw. es können Schranken gezogen werden.331 Verdeutlicht wird dies durch die von Mayer für die Darstellung negativer Kompetenzen angewandte Grundformel: „Wenn (x = Sachbereich), dann (y = keine Kompetenz).“ 332 Die Grundfreiheiten, und damit auch die Warenverkehrsfreiheit, wirken sich gerade durch ihre unmittelbare Geltung auf das Kompetenzgefüge in der Union und in den Mitgliedstaaten aus, da „[sie] Rechtsetzungskompetenzen im Umfang ihrer Freiheitsgarantien [negieren]“.333 Diese Freiheitsgarantien sind ein eigener Sachbereich der Grundfreiheiten.334 Demnach kann in die soeben genannte Formel als Variable „x“ die einer Grundfreiheit immanente Freiheitsgewährleistung eingesetzt werden. Auf das im Rahmen der Warenverkehrsfreiheit geltende Zollverbot zwischen den Mitgliedstaaten übertragen, bedeutet dies: Wenn der sachliche Anwendungsbereich der Warenverkehrsfreiheit nach Art. 28, 30 AEUV eröffnet ist, dann besteht keine Kompetenz zur Zollerhebung. Die Grundfreiheiten unterfallen daher dem Begriff der „negativen Kompetenzen“.335 Im Einzelnen sind die Grundfreiheiten nach diesem Verständnis „subjektive Rechte auf mitgliedstaatlichen und gemeinschaftlichen Regelungsverzicht“.336 Laut Trüe werden den Rechtsetzungskompetenzen der Mitgliedstaaten und der Union durch die Grundfreiheiten Schranken gesetzt.337 Bei den Unionskompetenzen zur Durchsetzung der Grundfreiheiten durch den Erlass von Verordnungen oder Richtlinien handelt es sich wiederum um positive Unionskompetenzen. Valta wählt einen anders gelagerten Ansatz und stützt sich allein auf den Gedan-

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Trüe, Das System der Rechtsetzungskompetenzen, S. 157. Mayer, ZaÖRV 2001, S. 577 (583 f.). 332 Mayer, ZaÖRV 2001, S. 577 (583). 333 Trüe, Das System der Rechtsetzungskompetenzen, S. 157 m.w. N. 334 Trüe, Das System der Rechtsetzungskompetenzen, S. 160, 167. 335 So auch Trüe, Das System der Rechtsetzungskompetenzen, S. 157 ff. 336 Eberhartinger, EWS 1997, S. 43 (43). 337 Hierzu und im Folgenden Trüe, Das System der Rechtsetzungskompetenzen, S. 158. 331

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

ken der Durchsetzung der Grundfreiheiten. Sie setzt sich dabei kritisch mit dem insbesondere im französischen Schrifttum verwendeten Begriff der „competences abolies“ bzw. den sog. „negativen Kompetenzen“ auseinander.338 Zwar könnten die Grundfreiheiten und das ihnen immanente Verbot der Kompetenzausübung (Zollverbot) hiernach als eine (negative) Kompetenz im unionsrechtlichen Sinne eingeordnet werden. Jedoch gehe für Valta das Verständnis von „abgeschafften Kompetenzen“ insgesamt zu weit, da dem Gesetzgeber der Union sekundärrechtlich die Möglichkeit der Rechtsetzung verbliebe. Im Ergebnis kommt jedoch auch sie zu der Feststellung, dass sich es sich bei der Gewährleistung der Grundfreiheiten um eine Unionskompetenz handele. Diese negativen Kompetenzen haben im Unionsrecht aber Ausnahmecharakter.339 Darüber hinaus soll an dieser Stelle darauf hingewiesen werden, dass noch im EGV, genauer in Art. 3 lit. a, lit. c EGV, das Zollverbot und die Beseitigung der Hindernisse für die Warenverkehrsfreiheit ausdrücklich als Unionstätigkeit verstanden wurden. (3) Sachbereichs- oder Zielorientierung Weiter haben die Unionskompetenzen einen Sachbereichsbezug und/oder einen Zielbezug.340 Sachbereichsorientierte Kompetenznormen beschränken sich eindeutig auf abgrenzbare Regelungsgegenstände.341 Als Beispiele aus dem Zollrecht lassen sich hierfür Art. 31 AEUV über die Festlegung des Gemeinsamen Zolltarifs oder Art. 33 AEUV über die Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Zollwesens anführen.342 Zielbezogene Kompetenzen geben dem Unionsgesetzgeber wiederum die Befugnis, Maßnahmen zu erlassen, die der Zielerreichung dienlich sind.343 Damit bestimmen im Ergebnis die Ziele die Reichweite der Unionskompetenz.344 Die Ziele, an denen sich diese Unionskompetenzen orientieren, entsprechen den Zielen der Verträge, wie sie in Art. 3 EUV niedergelegt sind.345 Es soll an dieser Stelle nicht verkannt werden, dass Unionsziele nach Art. 3 EUV keine positive Unionskompetenz begründen können.346 Dies wird auch vom inso338 Siehe hierzu und im Folgenden Valta, Grundfreiheiten im Kompetenzkonflikt, S. 146 ff. Der Begriff „compétences abolies“ bedeutet – ins Deutsche übersetzt – „abgeschaffte Kompetenzen“. 339 Valta, Grundfreiheiten im Kompetenzkonflikt, S. 148 f. 340 Trüe, Das System der Rechtsetzungskompetenzen, S. 118; Valta, Grundfreiheiten im Kompetenzkonflikt, S. 168. 341 Häde, Finanzausgleich, S. 381. 342 Vgl. Häde, Finanzausgleich, S. 381 (noch zu den Regelungen des EGV). 343 Häde, Finanzausgleich, S. 391. 344 In diesem Sinne Hillgruber, in: Kadelbach (Hrsg.), Die Europäische Union am Scheideweg: mehr oder weniger Europa?, S. 39. 345 Vgl. hierzu und zur Kompetenz für die Herstellung der Freizügigkeit noch zum EGV Häde, Finanzausgleich, S. 391. 346 Calliess, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 5 EUV, Rn. 6 ff.

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fern eindeutigen Wortlaut des Art. 3 Abs. 6 EUV gestützt. Hier heißt es, dass die „Union [. . .] ihre Ziele mit geeigneten Mitteln entsprechend den Zuständigkeiten [verfolgt]“. Eine trennscharfe Einordnung als sach- oder zielbezogen ist oft schwierig. Denn die Unionsverträge richten sich bereits allgemein nach den Zielen der Union aus. So können zielorientierte Kompetenzen mitunter zugleich als sachgebietsbezogene Regelungsermächtigungen eingeordnet werden.347 (4) Zwischenfazit Die Gewährleistung des freien Warenverkehrs scheint jedenfalls eine zielorientierte negative Unionskompetenz zu sein.348 Die Herstellung der Warenverkehrsfreiheit, wie auch die Gewährleistung der anderen Grundfreiheiten, richtet sich am Binnenmarktziel nach Art. 3 Abs. 3 EUV aus.349 Im Einzelnen konkretisiert Art. 26 Abs. 2 AEUV, dass „der Binnenmarkt [. . .] einen Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gemäß den Bestimmungen der Verträge gewährleistet ist, [umfasst]“. Für eine in diesem Zusammenhang erforderliche Unionsgesetzgebung sind jedoch die Ermächtigungsnormen des Dritten Teils des AEUV über „Die internen Politiken und Maßnahmen der Union“ einschlägig.350 b) Sachbereich der gemeinsamen Handelspolitik Art. 207 AEUV verleiht der EU die ausschließliche Kompetenz für die gemeinsame Handelspolitik (Art. 3 Abs. 1 lit. e AEUV). Die Unionskompetenz umfasst dabei die autonome sowie die vertragliche Handelspolitik (im Einzelnen hierzu sogleich unter bb) und cc)). Bereits vor dieser ausdrücklichen Verankerung im Vertrag von Lissabon war es gefestigte EuGH-Rechtsprechung, dass die Unionskompetenz auf dem Gebiet der gemeinsamen Handelspolitik einen ausschließlichen Charakter hat.351 Die Konkretisierung der Unionszollkompetenz in Art. 28 ff. AEUV ist nicht abschließend und wird um die Zoll-Bestimmungen der gemeinsamen Handelspolitik nach Art. 206 ff. AEUV ergänzt.352 Das Unionszollrecht ist systematisch 347

Häde, Finanzausgleich, S. 391. So auch Häde, Finanzausgleich, S. 391. 349 Terhechte, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Recht der Europäischen Union, Art. 3 EUV, Rn. 40. 350 Bast, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Recht der Europäischen Union, Art. 26 AEUV, Rn. 1. 351 EuGH, Gutachten vom 11.11.1975, Gutachten 1/75 (Lokale Kosten), Slg. 1975, S. 1355 (1363 f.). Arnold/Meindl, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, K. I. Grundregeln, Rn. 11. 352 Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 28 AEUV, Rn. 4 ff. 348

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zwar ein eigenständiges Rechtsgebiet und die Zollunion ist kein unmittelbarer Bestandteil der gemeinsamen Handelspolitik.353 Dennoch sind die Zoll- und Handelspolitik der EU fest miteinander verbunden.354 Die gemeinsame Handelspolitik ergänzt dabei die Zollunion in ihrer Außendimension.355 Hinsichtlich der Bestimmung des Zollbegriffs soll nun der Blick darauf gerichtet werden, welche Rückschlüsse bzw. Implikationen aus der ausschließlichen Unionskompetenz nach Art. 207 AEUV für die Begriffsbildung gezogen bzw. abgeleitet werden können. aa) Begriff der „gemeinsamen Handelspolitik“ Die Unionsverträge definieren den Begriff der „gemeinsamen Handelspolitik“ nicht. Nach dem Wortlaut der Art. 206 und 207 AEUV sowie aufgrund der systematischen Einordnung in das „Auswärtige Handeln der Union“ (Art. 205 bis 222 AEUV) beschränkt sich die Handelspolitik nur auf den Außenhandel.356 Auch der EuGH hat sich inhaltlich auf keine konkrete Bestimmung des Begriffs „Handelspolitik“ festgelegt.357 Die Begriffsbestimmung ist aber unerlässlich, um den Sachbereich der gemeinsamen Handelspolitik festzulegen. Sie steht dabei in einem engen Zusammenhang mit der Ausschließlichkeit der Unionskompetenz. Denn ein weites Begriffsverständnis würde auch die Grenzen der Ausschließlichkeit ausdehnen und ggf. verwässern. Anhaltspunkte für die Begriffsbildung liefern die nicht abschließend aufgezählten Maßnahmen und Instrumente in Art. 207 Abs. 1 AEUV. Diese erfassen zentrale Themen des Welthandels. In Bezug auf den dieser Arbeit zugrundeliegenden Warenhandel sind dies: „die Änderung von Zollsätzen, der Abschluss von Zoll- und Handelsabkommen, [. . .] die Vereinheitlichung der Liberalisierungsmaßnahmen, die Ausfuhrpolitik sowie die handelspolitischen Schutzmaßnahmen, zum Beispiel im Fall von Dumping und Subventionen“. Der EuGH betont einen offenen Charakter der gemeinsamen Handelspolitik und befürwortet vor allem für den Warenhandelsbereich eine dynamische Auslegung der Unionskompetenzen.358 Der EuGH hat dies in sei353

Herrmann/Müller-Ibold, EuZW 2016, S. 646 (651). Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 28 AEUV, Rn. 5. 355 Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 28 AEUV, Rn. 35 f. 356 Arnold/Meindl, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, K. I. Grundregeln, Rn. 1. 357 Arnold/Meindl, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, K. I. Grundregeln, Rn. 3. 358 EuGH, Gutachten vom 04.10.1979, Gutachten 1/78 (Internationales Naturkautschuk-Übereinkommen), Slg. 1979, S. 2871, Rn. 41 ff. Der EuGH hält am offenen Charakter und der dynamischen Auslegung im Hinblick auf den Warenhandel auch im WTO-Gutachten fest (EuGH, Gutachten vom 15.11.1994, Gutachten 1/94 (WTO), Slg. 1994, S. I-5267, Rn. 35 ff.). 354

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nem Gutachten 1/78 („Internationales Naturkautschuk-Übereinkommen“) mit einer kontinuierlichen Weiterentwicklung des Welthandels begründet und in diesem Zusammenhang effet utile-Erwägungen und nunmehr in Art. 206 AEUV enthaltene Ziele herangezogen.359 Die Handelspolitik der EU ist „gemeinsam“ im Sinne von Art. 207 AEUV, wenn es sich um eine einheitliche Handelspolitik auf Unionsebene handelt.360 Diese Erkenntnis lässt sich bereits aus der ausschließlichen Unionszuständigkeit für die Handelspolitik nach Art. 3 lit. e AEUV ziehen. Die Anforderung des Art. 207 Abs. 1 AEUV, dabei die Handelspolitik nach „einheitlichen Grundsätzen“ zu gestalten, ist so auszulegen, dass sich die Gestaltung der Handelspolitik am Recht der Unionsverträge orientieren soll. Näheres bestimmt Art. 207 Abs. 1 S. 2 AEUV. Hiernach sind die „Grundsätze und Ziele des auswärtigen Handelns der Union“ zu berücksichtigen. Diese Grundsätze und Ziele erschließen sich aus den Zielbestimmungen für die gemeinsame Handelspolitik nach Art. 206 AEUV sowie aus dem allgemeinen Zielkatalog des Auswärtigen Handelns der Union nach Art. 21 EUV. Die Unionskompetenz der gemeinsamen Handelspolitik nach Art. 207 AEUV ist von anderen vertraglichen Ermächtigungsgrundlagen mit „Handelsbezug“ abzugrenzen. Der alte Theorienstreit (finale Theorie des Rates, instrumentale Theorie der Kommission, Abstellen auf „Gegenstand und Zielsetzung einer Maßnahme“ durch den EuGH) soll hier nicht näher ausdifferenziert dargestellt werden.361 bb) Autonome Handelspolitik „Als autonome handelspolitische Maßnahmen werden Rechtsakte der Union verstanden, die zu ihrer Gültigkeit keiner Beteiligung eines anderen Rechtssubjekts bedürfen.“362 Darüber hinaus sind es Rechtsakte, mit denen die Union einseitig und nach innen wirkend ihre Außenhandelsbeziehungen ausgestaltet, indem sie etwa abgeschlossene völkerrechtliche Abkommen umsetzt.363 Es wird in der Regel zwischen tarifären und nicht-tarifären Maßnahmen der autonomen Handelspolitik unterschieden.364 Während nicht-tarifäre Maßnahmen beispiels359 EuGH, Gutachten vom 04.10.1979, Gutachten 1/78 (Internationales Naturkautschuk-Übereinkommen), Slg. 1979, S. 2871, Rn. 44; Weiß, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 207 AEUV, Rn. 25 f. 360 Cottier/Trinberg, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 207 AEUV, Rn. 3. Vgl. EuGH, Gutachten vom 04.10.1979, Gutachten 1/78 (Internationales Naturkautschuk-Übereinkommen), Slg. 1979, S. 2871, Rn. 45. 361 Siehe hierzu nur die Darstellung bei Cottier/Trinberg, in: von der Groeben/ Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 207 AEUV, Rn. 2. 362 Hahn, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 207 AEUV, Rn. 123. 363 Weiß, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 207 AEUV, Rn. 64 f., 111. 364 Hahn, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 207 AEUV, Rn. 123.

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weise Belastungen in Form von mengenmäßigen Beschränkungen oder Ein- bzw. Ausfuhrverboten sind, stellen tarifäre Maßnahmen finanzielle Belastungen dar, die als Zollsatz auf Grundlage des Gemeinsamen Zolltarifs (GZT) der Union365 auf ein- und ausgeführte Waren erhoben werden. Für die Umsetzung der gemeinsamen Handelspolitik sieht Art. 207 Abs. 2 AEUV seit dem Vertrag von Lissabon ausdrücklich die Handlungsform der Verordnung (vgl. Art. 288 Abs. 2 AEUV) vor, da deren Rechtsnatur für die Ausgestaltung der autonomen Handelspolitik förderlich ist.366 So hat eine Verordnung gemäß Art. 288 Abs. 2 AEUV„allgemeine Geltung“ und „ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat.“ Folgende Beispiele dienen der Konkretisierung des Regelungsumfangs der autonomen Handelspolitik mit Zollbezug: Der GZT ist rechtstechnisch eine Verordnung.367 Die ggf. bei Import- und Exportvorgängen zu entrichtenden Eingangs- und Ausgangsabgaben stützen sich auf den GZT nach Art. 56 Abs. 1 UZK. Für das Verhältnis zwischen Art. 207 Abs. 1 AEUV (Änderung der Zollsätze) und Art. 31 AEUV wird im Hinblick auf den GZT auf die obigen Ausführungen verwiesen.368 Neben dem GZT stützt sich die Union auch für den Erlass des Unionszollkodex auf Art. 207 AEUV. Die Verordnung des Unionszollkodex beruht auf den kumulativ geltenden Kompetenzgrundlagen der Art. 33, 114 und 207 AEUV, siehe hierzu sogleich unter c). Auch das Allgemeine Präferenzsystem der EU (APS)369 ist in der Rechtsform einer Verordnung – gestützt auf Art. 207 Abs. 1 und 2 AEUV („Änderung von Zollsätzen“) – erlassen worden. Nach dem APS werden Entwicklungsländern Zollpräferenzen gewährt, durch die sich der Einfuhrzollsatz für Waren mit einem Ursprung in den durch das APS begünstigten Ländern gegenüber dem üblichen Drittlandszollsatz reduziert (vgl. Art. 56 Abs. 2 lit. e UZK).370 Darüber hinaus benennt Art. 207 Abs. 1 AEUV explizit „handelspolitische Schutzmaßnahmen im Fall von Dumping und Subventionen“. Antidumping- und

365 VO (EWG) Nr. 2658/87 des Rates vom 23. Juli 1987 über die zolltarifliche und statistische Nomenklatur sowie den gemeinsamen Zolltarif, ABl.EG 1987 Nr. L 256, S. 1. 366 Weiß, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 207 AEUV, Rn. 123. 367 VO (EWG) Nr. 2658/87. Vgl. zum GZT Weiß, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 207 AEUV, Rn. 128. 368 S. o. 2. Kapitel, B. I. 1. a) aa). 369 VO (EU) Nr. 978/2012 des Europäischen Parlaments und Rates über ein Schema allgemeiner Zollpräferenzen und zur Aufhebung der VO (EU) Nr. 732/2008; ABl.EU 2015 Nr. L 272, S. 14. 370 Wolffgang, in: Witte/Wolffgang (Hrsg.), Lehrbuch des Zollrechts, S. 584.

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Ausgleichszölle sind ebenfalls „Zölle“ im Sinne des GZT und entsprechende Regelungen des UZK und seiner Durchführungsvorschriften finden Anwendung, es sei denn es ergeben sich aus den Vorschriften zum Antidumping- und Antisubventionsrechts spezifische Regelungen.371 Auf der Rechtsgrundlage des Art. 207 Abs. 2 AEUV hat die EU eine Antidumping-Grundverordnung (AD-GVO)372 und eine Antisubventionsverordnung (ASV)373 erlassen. Nach diesen Verordnungen sind die Kommission und der Rat im Einzelfall befugt, Antidumping- und Ausgleichszölle zu erheben. Folgende (kumulative) Voraussetzungen müssen gemäß Art. 9 Abs. 4 AD-GVO und gemäß Art. 15 Abs. 1 ASV für die Erhebung von Antidumping- oder Ausgleichszöllen vorliegen: (1) ein Import von gedumpten oder subventionierten Waren aus Drittstaaten in den Unionswirtschaftskreislauf, (2) eine Schädigung des Marktgefüges in der Union muss kausal verursacht werden und (3) die Erhebung der Schutzmaßnahmen ist im Interesse der Unionswirtschaft.374 Gerade diese materiellen Voraussetzungen zeigen den Unterschied zu den Regelzöllen nach dem GZT auf. Es wird nämlich eine besondere handelspolitische Situation vorausgesetzt, wie etwa der Tatbestand eines Dumpings, im Sinne einer „Preisdiskriminierung zwischen nationalen Märkten“375, oder einer staatlichen Subventionierung, im Sinne einer „finanziellen Beihilfe eines Drittlandes“.376 Rüsken bringt in diesem Kontext passend den Begriff der „konditionalen Marktzugangsregelungen“ für Antidumping- und Ausgleichszölle auf.377 Der Begriff „konditional“ bzw. „Kondition“ bedeutet so viel wie unter einer bestimmten Bedingung bzw. Voraussetzung. Beide handelspolitischen Schutzmaßnahmen sollen zum Schutz der Unionswirtschaft vor einer Wettbewerbsverzerrung eingesetzt werden können. Die Zollerhebung verfolgt also eindeutig einen Schutzzweck, der dem Regelzoll üblicherweise nicht mehr zugesprochen werden kann. Diese Unionsregelungen sind vor dem Hintergrund der welthandelsrechtlichen Bestimmungen des GATT zu „unfair“ und „fair trade remedies“ zu sehen, auf die an dieser Stelle nicht vertiefend eingegangen werden soll. Die EU hat sich im Rahmen des GATT auf „Maximalzollsätze“ verpflichtet (Art. II:1 (b) S. 1 i.V. m.

371

Lux, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, C. II., Rn. 11. 372 VO (EU) Nr. 2016/1036 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Juni 2016 über den Schutz gegen gedumpte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Union gehörenden Ländern; ABl.EU 2016 Nr. L 176, S. 21. 373 VO (EU) Nr. 2016/1037 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Juni 2016 über den Schutz gegen subventionierte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Union gehörenden Ländern; ABl.EU 2016 Nr. L 176, S. 55. 374 Hahn, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 207 AEUV, Rn. 130. 375 Hahn, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 207 AEUV, Rn. 129. 376 Hahn, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 207 AEUV, Rn. 132. 377 Rüsken, in: Rüsken (Hrsg.), Zollrecht, Einführung Zollkodex a. F., Rn. 12.

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II:7 GATT). Wird ein Zoll oberhalb der Zollbindung erhoben, könnte dieser im Rahmen des GATT ausnahmsweise als ein sogenanntes „trade remedy“ (handelspolitisches Schutzinstrument) zulässig sein. Das GATT sieht als „unfair trade remedies“ Antidumpingzölle nach Art. VI GATT i.V. m. dem Antidumpingübereinkommen378 und Ausgleichszölle nach Art. XVI GATT i.V. m. dem Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen379 vor. „Fair trade remedies“ sind wiederum außergewöhnliche Schutzmaßnahmen, die nach Art. XIX GATT i.V. m. dem Übereinkommen über Schutzmaßnahmen380 – bspw. im Fall eines unerwarteten Importanstiegs bestimmter Waren – eingeführt werden können.381 cc) Vertragliche Handelspolitik „The EU has become deeply integrated into global markets.“

So äußert sich die Kommission auf ihrer Internetseite über die EU-Außenhandelspolitik.382 Art. 207 Abs. 1 AEUV ermächtigt die Europäische Union zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge (bilateral oder multilateral) mit ebendiesem Ziel, die Union international als Handelspartner zu integrieren.383 Die EU hat mittlerweile eine Vielzahl solcher Handelsabkommen mit Drittstaaten geschlossen, auf die an dieser Stelle im Einzelnen nicht näher eingegangen werden soll.384 Sie ist auf Grundlage von Art. 207 AEUV selbst Mitglied der WTO385 geworden und hat völkerrechtliche Verträge mit anderen Staatengruppen oder internationalen Organisationen geschlossen.

378 Übereinkommen zur Durchführung des Artikels VI des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens 1994; ABl.EG 1994 Nr. L 336, S. 103. 379 ABl.EG 1994 Nr. L 336, S. 156. 380 ABl.EG 1994 Nr. L 336, S. 184. 381 Eingehend zu den trade remedies nach dem GATT statt vieler Krajewski, Wirtschaftsvölkerrecht, Rn. 396 ff. Das handelspolitische Instrument der Schutzmaßnahme (fair trade remedy) wird in der aktuellen Debatte um amerikanische „Strafzölle“ und EU-Gegenmaßnahmen besprochen, siehe hierzu 2. Kapitel, B. III. 2. b). 382 https://policy.trade.ec.europa.eu/eu-trade-relationships-country-and-region/eu-posi tion-world-trade_en (letzter Abruf: 30.01.2023). 383 Weiß, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 207 AEUV, Rn. 196. 384 Zu speziellen Ausprägungen der vertraglichen Handelspolitik mit Zollbezug siehe 2. Kapitel, B. III. 2. c). Einen umfassenden Überblick über die Handelsbeziehungen der EU liefert die folgende Internetseite der Kommission: https://policy.trade. ec.europa.eu/eu-trade-relationships-country-and-region/countries-and-regions_en (letzter Abruf: 30.01.2023). Ein weiterer Überblick über wesentliche vertragliche Regelungen der gemeinsamen Handelspolitik findet sich bei Hahn, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 207 AEUV, Rn. 144 ff. 385 ABl.EG 1994 Nr. L 336, S. 1.

B. Der Zollbegriff im Recht der Unionsverträge

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c) Unionskompetenz für das allgemeine Zollrecht: Beispiel des Unionszollkodex Für den Erlass des allgemeinen Unionszollrechts, wie etwa das Zollschuldrecht oder das Zollverfahrensrecht, gibt es keine spezielle Kompetenzvorschrift in den Unionsverträgen.386 Dies lässt sich u. a. damit erklären, dass die Union (ehemals EWG bzw. EG) ursprünglich vorwiegend als Zolltarifunion konzipiert wurde und die Regelungen entsprechend ausgestaltet wurden.387 Ein harmonisiertes allgemeines Unionszollrecht ist aber unerlässlich, um eine einheitliche Anwendung des Unionszollrechts, also auch des GZT und der gemeinsamen Handelspolitik, zu sichern. Nur so entspricht das Unionszollrecht – und damit die EU als WTOMitglied – der Verpflichtung des Art. X Abs. 3 GATT, der ebendiese einheitliche Anwendung des Zollrechts fordert. Der EU kommt daher zweifelsfrei auch im Bereich des allgemeinen Zollrechts die ausschließliche Zuständigkeit zu.388 Der Unionsgesetzgeber erkannte die Notwendigkeit zur Harmonisierung bereits Anfang der 1990er Jahre. Mit Erlass des Zollkodex, der Vorgängerregelung des Unionszollkodex, fasste er das zuvor in viele Einzelregelungen aufgeteilte allgemeine Zollrecht in einem Gesetzeswerk, einer Verordnung, zusammen und systematisierte es auf diese Weise.389 Der seit 2016 anwendbare Unionszollkodex und seine Durchführungsvorschriften führen dies fort und bleiben das „größte harmonisierte Gesetzeswerk der Union“, das weit über das Zollrecht hinaus Maßstäbe setzt.390 Die Union stützt sich in Ermangelung einer speziellen Ermächtigungsnorm für den Erlass der Verordnung des Unionszollkodex auf mehrere, kumulativ geltende Kompetenzgrundlagen. Im Einzelnen sind dies Art. 33, 114 und 207 AEUV.391 Diese Rechtsgrundlagen bringen zum einen die Verbindung zwischen Unionszollrecht und gemeinsamer Handelspolitik deutlich zum Ausdruck.392 Zum ande386 Herrmann/Niestedt, in: Krenzler/Herrmann/Niestedt (Hrsg.), EU-Außenwirtschafts- und Zollrecht, Einleitung, Rn. 24; Lux, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, C. II., Rn. 20. 387 Siehe hierzu und im Folgenden Lux, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, C. II., Rn. 20. 388 Herrmann/Niestedt, in: Krenzler/Herrmann/Niestedt (Hrsg.), EU-Außenwirtschafts- und Zollrecht, Einleitung, Rn. 24. 389 Es handelt sich bei der Zollrechtsharmonisierung bzw. -vereinheitlichung um eine sogenannte einstufige Harmonisierung durch Erlass einer Verordnung. Zu den hier maßgeblichen Grundsätzen siehe Trüe, Das System der Rechtsetzungskompetenzen, S. 200 f. 390 So Witte noch zum Zollkodex, in: Witte (Hrsg.), Zollkodex, Einführung, Rn. 3. 391 Der Zollkodex wurde gestützt auf Art. 28, 100a, 113 EWG. Der Modernisierte Zollkodex wurde wiederum auf die jeweiligen Nachfolgenormen, Art. 26, 95, 133 und 135 EGV, gestützt. 392 Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 28 AEUV, Rn. 5.

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

ren wird insbesondere durch Art. 114 AEUV393 als „Zentralnorm der Rechtsangleichung“394 die (wirtschafts)integrationspolitische Bedeutung des Zolls betont. Gemäß Art. 114 AEUV hat die Union die Befugnis, Maßnahmen zur Rechtsangleichung im Hinblick auf die Realisierung des Binnenmarktziels nach Art. 3 Abs. 3 S. 1 EUV, Art. 26 AEUV zu erlassen. Art. 114 AEUV ist eine zielorientierte und funktionale Kompetenzzuweisung. Diese „Querschnittszuständigkeit“395 der Union wird nicht auf einen bestimmten Sachbereich beschränkt.396 Vor diesem Hintergrund erstreckt sich die Unionszuständigkeit nach Art. 114 AEUV auch auf das Zollrecht. Anders als der Unionszollkodex wurden der Zollkodex und der Modernisierte Zollkodex neben den Vorgängerregelungen zu Art. 114 und Art. 207 AEUV397 noch auf die jeweilige Vorgängervorschrift des Art. 31 AEUV – Art. 28 EWG bzw. Art. 26 EGV – und damit auf die Ermächtigungsnormen zur Rechtsetzung im Zolltarifrecht gestützt.398 Über den ausdrücklichen Wortlaut hinaus, waren diese Normen zugleich Kompetenzgrundlage dafür, die für die Anwendung des Zolltarifs notwendigen Regelungen zu schaffen.399 Die Unionszuständigkeit für den Erlass des Zollkodex bzw. Modernisierten Zollkodex aus Art. 28 EWG und Art. 26 EGV begründete sich also entsprechend der implied-powers Lehre nach dem Sachzusammenhang. Denn zur Anwendung des Zolltarifrechts waren auch Bestimmungen über die Zollerhebung notwendig, etwa über die Zollverfahren, das Zollschuldrecht oder die Zollabfertigung, wie im Zollkodex (bzw. Moderni-

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Ehemals Art. 100a EGV, eingeführt durch die Einheitliche Europäische Akte. Schröder, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 114 AEUV, Rn. 3. 395 Noch zu Art. 100a EGV (bzw. Art. 95 EGV): Schlussanträge des GA Fennelly vom 15. Juni 2000, EuGH Rs. C-376/98 (Werbung und Sponsoring zugunsten von Tabakerzeugnissen), Slg. 2000, S. I-8419, Rn. 62. 396 Tietje, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 114 AEUV, Rn. 32. Die Vereinbarkeit der unbestimmten Reichweite des Art. 114 AEUV mit dem Prinzip der Einzelermächtigung nach Art. 5 Abs. 2 EUV kann hinterfragt werden. Im Ergebnis ist die Kompetenzgrundlage des Art. 114 AEUV jedoch weit auszulegen, damit der Unionsgesetzgeber seinen Harmonisierungsauftrag zugunsten des Binnenmarktes erfüllen kann, vgl. hierzu Calliess, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, Art. 5 EUV, Rn. 13 f. Gegenteilige Stimmen, die keine Verbindung zwischen dem Unionszollrecht und dem Binnenmarkt der Union (ohne Zollerhebung zwischen den Mitgliedstaaten) sahen, konnten sich nicht durchsetzen. Würden sich die zollrechtlichen Regelungen in den EU-Mitgliedstaaten unterscheiden, würde dies zu Beschränkungen des freien Warenverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten führen, siehe Lux, in: Dauses/ Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, C. II., Rn. 23. 397 Art. 100a, 113 EWG (Zollkodex), Art. 95, 133 und 135 EGV (Modernisierter Zollkodex). 398 Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 31 AEUV, Rn. 2; vgl. zur Zollrechtsharmonisierung durch den Zollkodex und zu den insofern einschlägigen Kompetenzgrundlagen Trüe, Das System der Rechtsetzungskompetenzen, S. 127 f., 246. 399 Trüe, Das System der Rechtsetzungskompetenzen, S. 127. 394

B. Der Zollbegriff im Recht der Unionsverträge

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sierten Zollkodex) verankert.400 Der Sachbereich des Zolls wurde im Rahmen der Unionskompetenzen also weit ausgelegt.401 Hier spiegelt sich der „effet utile“Gedanke wider, nach dem die Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts Bestand haben soll, durch die die Umsetzung der Ziele der Unionsverträge am meisten gefördert wird. An dieser Stelle sei jedoch angemerkt, dass eine solche Erweiterung der Unionskompetenzen zu Lasten der Mitgliedstaaten durch die effet utile Auslegung kritisch gesehen wird.402 Der Unionszollkodex wird nun nicht mehr auf die Ermächtigungsnorm des Art. 31 AEUV gestützt. Insbesondere die Rechtsangleichungsvorschrift des Art. 114 AEUV dient weiterhin dazu, das allgemeine mitgliedstaatliche Zollrecht zu harmonisieren; nicht zuletzt vor dem Hintergrund, dass der Unionszollkodex u. a. als ein an die mitgliedstaatlichen Zollverwaltungen gerichtetes „Zollverwaltungsverfahrensrecht“ (formelles Zollrecht) zu verstehen ist.403 2. Konsequenz für die Mitgliedstaaten Für die Mitgliedstaaten bedeutet die ausschließliche Unionszuständigkeit im Zollwesen, dass sie nur noch bei einer ausdrücklichen Ermächtigung durch die EU gesetzgeberisch tätig werden dürfen oder um Unionsrechtsakte zu vollziehen, vgl. Art. 2 Abs. 1, 2. Hs. AEUV, Art. 291 Abs. 1 AEUV. Im Rahmen der Zollverwaltungshoheit sind die Mitgliedstaaten für den Vollzug des Unionszollrechts zuständig.404 Da mit dem Unionszollrecht unmittelbar anwendbares Unionsrecht vollzogen wird, handelt es sich um einen unmittelbaren indirekten Vollzug.405 Dabei steht die einheitliche Anwendung des Unionszollrechts aufgrund divergierender nationaler Verwaltungstraditionen, unterschiedlicher handelspolitischer Überzeugungen oder uneinheitlicher Strukturen in der Verwaltungsorganisation der Mitgliedstaaten vor Herausforderungen.406 Unterschiede im Vollzug würden zu ungleichen Wettbewerbsbedingungen im Binnenmarkt führen und damit die Freiheit des Warenverkehrs beschränken. Abgesichert und gesteuert wird die ein400

Trüe, Das System der Rechtsetzungskompetenzen, S. 127. Vgl. Trüe, Das System der Rechtsetzungskompetenzen, S. 127. 402 Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, S. 91. 403 Cottier/Trinberg, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 207 AEUV, Rn. 21. 404 Herrmann/Niestedt, in: Krenzler/Herrmann/Niestedt (Hrsg.), EU-Außenwirtschafts- und Zollrecht, I. 10. Einleitung, Rn. 26. Im deutschen Recht finden sich bspw. die Regelungen zur Zollverwaltungsorganisation im Zollverwaltungsgesetz (ZollVG) und der hierzu ergangenen Zollverordnung (ZollV). Vgl. zu den erforderlichen Anpassungen des ZollVG und der ZollV an das neue UZK-Recht: Weerth, ZfZ 2016, S. 171 ff.; Weerth, ZfZ 2017, S. 5 ff. 405 Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, S. 208. 406 van Vormizeele, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 28 AEUV, Rn. 49 f. 401

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

heitliche Anwendung daher zum einen durch das Prinzip der Unionstreue nach Art. 4 Abs. 3 EUV, zum anderen wird der Unionszollkodex durch den Erlass einer Durchführungsverordnung (UZK-DVO) und delegierte Rechtsakte, insbesondere die Delegierte Verordnung (UZK-DelVO), ergänzt. Durch letztere wird der Ermessens- bzw. Auslegungsspielraum der mitgliedstaatlichen Zollbehörden im Rahmen der Anwendung des Unionszollkodex verengt und der Vollzug im Ergebnis gesteuert.407 Zugleich wird die Kommission mit Entscheidungsrechten im Rahmen des Unionsvollzugs ausgestattet.408 3. Fazit Die ausschließliche Unionszuständigkeit für das Zollrecht (Rechtsetzungshoheit) bestätigt die Einordnung des Zollbegriffs als einen autonomen Begriff des Unionsrechts, dessen Begriffsmerkmale allein unionsrechtlich zu bestimmen sind. Die Sachbereiche, in denen der Union die ausschließliche Zollkompetenz zukommt, sind die Zollunion und die gemeinsame Handelspolitik. Beide Bereiche hängen – wie dargestellt – untrennbar zusammen. Die Regelungen über die Handelspolitik ergänzen die EU-Zollunion in ihrer Außendimension. Im Rahmen der autonomen und der vertraglichen Handelspolitik ist die EU befugt, Maßnahmen auf dem Gebiet des Zollrechts zu ergreifen. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des Art. 207 AEUV. In Art. 207 AEUV kann daher nicht nur eine klarstellende Vorschrift zur Ausformung des Unionszollrechts gesehen werden.409 Verordnungen wie der Unionszollkodex oder der Abschluss von Freihandelsabkommen (Zoll- und Handelsabkommen) sind solche Maßnahmen. Sie nehmen entscheidend Einfluss auf das Unionszollrecht, so dass sich zweifelsfrei bereits aus den Vorschriften über die Unionskompetenz für das Zollrecht eine handelspolitische Dimension des Zolls bzw. der Zollpolitik der EU ergibt. Dies nicht zuletzt vor dem Hintergrund, dass die Kompetenzvorschriften nicht nur die Rechtsgrundlagen für das Handeln der EU sind, sondern die Vorschriften zugleich den dahinterstehenden politischen Willen verkörpern.410 Der Binnenmarkt ist gleichzeitig Ziel und Instrument der Integrationspolitik.411 Die zielorientierte negative 407 van Vormizeele, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 28 AEUV, Rn. 44 f. 408 Waldhoff, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 28 AEUV, Rn. 24; van Vormizeele, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 28 AEUV, Rn. 47. 409 Anders Cottier/Trinberg, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 207 AEUV, Rn. 15; Hahn, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/ AEUV, Art. 207 AEUV, Rn. 124. 410 Vaulont, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, Art. 23 EG, Rn. 27. 411 Ruffert, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 3 EUV, Rn. 22.

B. Der Zollbegriff im Recht der Unionsverträge

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Kompetenz der Union, die Warenverkehrsfreiheit zu gewährleisten, verdeutlicht insofern genauso wie Art. 114 AEUV die integrationspolitische Dimension des EU-Zolls. Art. 33 AEUV ist hingegen von diesem Zwischenfazit auszuklammern, da sich diese Vorschrift nicht dem Zoll im Sinne einer Abgabe widmet, sondern dem Zoll als Verwaltungseinheit, dessen Zusammenarbeit unionsweit zu sichern ist. Der integrations- und handelspolitischen Dimension des Zollbegriffs, die bereits im Rahmen der ausschließlichen Unionskompetenzvorschriften anklingt, soll in den folgenden Abschnitten weiter nachgegangen werden.

II. Der Zollbegriff i. S. v. Art. 28 ff. AEUV Die Vorschriften der Art. 28 ff. AEUV verkörpern den „Kernbestand des Unionszollrechts“.412 Sie sind der Ausgangspunkt für die nachfolgende Analyse der Merkmale des Zollbegriffs. Eine Legaldefinition des Zollbegriffs fehlt in den Unionsverträgen, wie bereits mehrfach betont. Aus dem Wortlaut des Normtexts des AEUV selbst können auch nur eingeschränkt Rückschlüsse auf das Zollbegriffsverständnis des Verfassungsgebers abgeleitet werden. Einzig in Art. 30 S. 2 AEUV hat der Verfassungsgeber bestimmt, dass auch für Finanzzölle das Zollverbot gilt. Hieraus wird abgeleitet, dass das Motiv einer Zollerhebung kein Merkmal eines Zolls sein kann.413 Das Hauptaugenmerk liegt also auf der Entscheidungspraxis des EuGH, der mit seiner umfangreichen Kasuistik zum Begriff der zollgleichen Abgaben einmal mehr einen zentralen Beitrag zur Fortentwicklung der europäischen Integration geleistet hat. Dabei lassen die Entscheidungen, vor allem die „großen Entscheidungen“ zur Auslegung des Rechts der Unionsverträge, zumeist einen Hinweis auf die angewandte Methodik vermissen: etwa im Sachbereich der Grundfreiheiten, wie der Warenverkehrsfreiheit, definiert und konkretisiert der EuGH Begriffe der Unionsverträge üblicherweise durch Rechtsschöpfung.414 Der EuGH orientiert sich hierfür in der Regel an sei-

412 Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 28 AEUV, Rn. 3. Art. 200, 201 AEUV beinhalten für die Assoziierung der außereuropäischen Länder und Hoheitsgebiete, die zu EU-Mitgliedstaaten nach Art. 198 AEUV besondere Beziehungen haben, wie ehemalige Kolonien in Übersee (ÜLG), ein Zollverbot für die Einfuhr von Waren mit Ursprung in den ÜLG in die Mitgliedstaaten unter Verweis auf Art. 30 AEUV. Die Mitgliedstaaten verzichten gleichzeitig weitgehend im Sinne der Entwicklungszusammenarbeit auf die Anwendung des Grundsatzes der Reziprozität. So ist ausnahmsweise gemäß Art. 200 Abs. 3 AEUV eine Zollerhebung aus fiskalischen oder „Erziehungszoll“-Gesichtspunkten zulässig, wenn Waren mit EU-Ursprung in die assoziierten Länder und Hoheitsgebiete eingeführt werden. Siehe hierzu Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 200 AEUV, Rn. 1 ff. 413 Lux, in: Lenz/Borchardt (Hrsg.), EU-Verträge, Art. 30 AEUV, Rn. 8. 414 Bleckmann, NJW 1982, S. 1177 (1177).

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

nen Präjudizien,415 wie die Rechtsprechung zum Begriff zollgleicher Abgaben zeigen wird. 1. Absolutes Zollverbot Grundlagen der Grundfreiheit des freien Warenverkehrs gemäß Art. 28 bis Art. 36 AEUV sind zum einen die Zollunion und zum anderen die Beseitigung mengenmäßiger Ein- und Ausfuhrbeschränkungen im Handel zwischen den Mitgliedstaaten. In dieser Arbeit sind nur die Regelungen der Unionsverträge zur Zollunion Gegenstand der Untersuchung. Die Zollunion hat eine Innen- und eine Außendimension. In der Innendimension sieht sie ein Verbot von Ein- und Ausführzöllen sowie von Abgaben zollgleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten und in der Außendimension einen Gemeinsamen Zolltarif (Außenzoll) gegenüber Drittstaaten vor. Die Gewährleistung der Zollfreiheit innerhalb der Union ist ein wesentliches Element zur Realisierung des EU-Binnenmarktes (neben der Gewährleistung der Arbeitnehmerfreizügigkeit, der Niederlassungsfreiheit, der Dienstleistungsverkehrsfreiheit und der Freiheit des Kapital- und Zahlungsverkehrs, vgl. Art. 26 Abs. 2 AEUV i.V. m. Art. 3 Abs. 3 UAbs. 1 S. 1 EUV). Waren sollen im einheitlichen EU-Wirtschaftsraum frei zirkulieren und in den Wettbewerb zueinander treten, wodurch sich schließlich für die Verbraucher ein steigendes Produktangebot sowie Preisvorteile ergeben sollen.416 Die grundlegende Bedeutung der Grundfreiheiten ist also darin zu sehen, Handelshemmnisse im EU-Binnenmarkt zu beseitigen (negative Integration).417 Das Zollverbot (Art. 30 AEUV) wird ergänzt um das Verbot von Abgaben gleicher Wirkung. Der EuGH bezeichnet diese Abgaben in Abweichung vom Wortlaut, jedoch im Einklang mit dem Inhalt der Verträge, in der Regel als Abgaben zollgleicher Wirkung.418 Dieser Begriff soll im Folgenden neben dem Begriff der zollgleichen Abgaben Verwendung finden. Das Verbot, Abgaben zollgleicher Wirkung zu erheben, ist notwendig, um eine Umgehung des Zollverbots zu verhindern.419 Ohne ein solches Verbot, würde allein die formale Umbenennung einer Zollabgabe in eine andere Abgabenart ausreichen, um das Zollverbot zu umgehen. Nur so können der freie Warenverkehr in der EU und das absolut geltende Zollverbot im vollen Umfang gewährleistet werden. Das Verbot der Abgaben zollgleicher Wirkung soll das Zollverbot zwar ergänzen, wodurch eine Differenzierung zwischen beiden Begriffen jedoch nicht ent415

Bleckmann, NJW 1982, S. 1177 (1177). Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, S. 394. 417 Zur Frage „Grundfreiheiten als positive oder negative Kompetenzen?“ siehe 2. Kapitel, B. I. 1. a) cc). 418 Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 26. 419 Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 30 AEUV, Rn. 10. 416

B. Der Zollbegriff im Recht der Unionsverträge

135

behrlich wird. Beide Begriffe beziehen sich auf eigene – wenn auch miteinander verknüpfte – Regelungsbereiche.420 Zollgleiche Abgaben sind demnach kein Unterfall der Zölle.421 Ihnen kommt mehr als nur eine klarstellende Funktion zu.422 Der Begriff zollgleicher Abgaben ist vielmehr ein eigenständiger, unbestimmter Rechtsbegriff, der als ein autonomer Begriff des Unionsrechts zu bestimmen ist.423 Denn – genau wie beim Zollbegriff – kann nur mit einem einheitlich in der Europäischen Union geltenden Begriff zollgleicher Abgaben die Realisierung der Warenverkehrsfreiheit in der Europäischen Union gewährleistet werden. 2. Bestimmung des Zollbegriffs in Abgrenzung zum Begriff zollgleicher Abgaben In den Rechtssachen Italienische Statistikgebühr 424 und Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders 425 bezieht sich der EuGH noch ausdrücklich auf den Zoll im Lichte des Zollverbots: „Der Vertrag unterscheidet beim Verbot der Zölle nicht danach, ob die Waren mit Erzeugnissen des Einfuhrlandes in Wettbewerb treten oder nicht. Durch die Abschaffung der Zollschranken soll also nicht allein deren Schutzcharakter beseitigt werden; der Vertrag hat vielmehr dem die Abschaffung der Zölle und Abgaben gleicher Wirkung vorsehenden Rechtssatz allgemeine Geltung und Wirkung verleihen wollen, um den freien Warenverkehr zu gewährleisten. Aus dem ganzen System sowie aus der Allgemeinheit und Absolutheit des Verbots aller Zölle im Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten ist zu entnehmen, daß das Verbot der Zölle unabhängig von dem Zweck, zu dem diese geschaffen wurden, sowie vom Verwendungszweck der durch sie bewirkten Einnahmen gilt. Die Rechtfertigung für dieses Verbot liegt darin, daß finanzielle Belastungen, die ihren Grund im Überschreiten der Grenzen haben, eine Behinderung des freien Warenverkehrs darstellen, auch wenn sie noch so geringfügig sind.“

Der EuGH hat den Begriff „Zoll“ trotz dieser inhaltlichen Auseinandersetzung (bislang) nicht definiert. Bereits in den Jahren nach Gründung der Europäischen Gemeinschaften, jedenfalls seit Vollendung der Zollunion Ende der 1960er Jahre, 420 Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 27. So auch die Begriffe des GATT der OCD und ODC, siehe 2. Kapitel, A. II. 2. c). 421 Zur erforderlichen Differenzierung zwischen den beiden Begriffen siehe Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 26 f. Kohler begründet die Unterscheidung historisch mit den Entwicklungen zum EWGV. A. A. Cottier/Trinberg, in: von der Groeben/ Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 207 AEUV, Rn. 16; laut Cottier/Trinberg „[. . .] umfassen [Zölle] auch Abgaben mit zollgleicher Wirkung; auf die Form des Zolles kommt es nicht an“. 422 Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 27. 423 Zur Bestimmung eines autonomen Unionsbegriffs siehe Einleitung, B. II. 424 EuGH, Urteil vom 01.07.1969, Rs. 24/68 (Italienische Statistikgebühr), Slg. 1969, S. 193, Rn. 6/7. 425 EuGH, Urteil vom 01.07.1969, verb. Rs. 2/69 und 3/69 (Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders), Slg. 1969, S. 211, Rn. 11/14.

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

sind die Zollbelastung im innergemeinschaftlichen Warenverkehr bzw. der Zollbegriff nur sehr selten Gegenstand von EuGH-Entscheidungen gewesen.426 In der soeben zitierten Entscheidung in der Rechtssache Italienische Statistikgebühr 427 und gleichlautend in der verbundenen Rechtssache Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders 428 aus dem Jahr 1969 hat sich der EuGH dem Begriffsinhalt und der Bedeutung von Zöllen noch deskriptiv angenähert. Er hat zugleich eine Negativ-Abgrenzung zum Begriff der zollgleichen Abgaben im Rahmen des Verbots nach Art. 9, 12 EWG (heute Art. 28, 30 AEUV) vorgenommen.429 So könne es im Hinblick auf das absolute Zollverbot nicht darauf ankommen, zu welchem Zweck eine Zollerhebung stattfinde oder wofür die erzielten Einnahmen verwendet werden sollen. Es sei daher unerheblich, ob eingeführte Waren zu einheimischen Produkten in Konkurrenz treten und dadurch ein Schutzbedürfnis ausgelöst werde oder nicht. Auf die Höhe der Zollabgaben solle es für das Zollverbot nicht ankommen. Denn auch bei einer „noch so geringfügigen“ Belastung komme es zu einer Behinderung des freien Warenverkehrs. Ein Zoll sei als solcher zu bezeichnen. Weitere Entscheidungen mit einer deskriptiven und ausdrücklichen Bezugnahme auf den Zollbegriff sollten – soweit ersichtlich – nicht mehr folgen. In weiteren Urteilen hat sich der EuGH allein auf die Bestimmung des Begriffs zollgleicher Abgaben beschränkt. Die Rechtssachen Italienische Statistikgebühr und Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders bilden noch heute das Fundament für die ständige des EuGH-Rechtsprechung zum Begriff zollgleicher Abgaben (hierzu sogleich). Der EuGH hat in den vergangenen Jahrzehnten in einer Vielzahl von Entscheidungen die Merkmale konkretisiert. Der Annahme, nur die konkrete Bezeichnung würde Zölle vom Abgabentyp der zollgleichen Abgaben unterscheiden,430 soll im Folgenden nachgegangen werden. Denn, so die Annahme zutreffend ist, dann wären die Merkmale des Begriffs der zollgleichen Abgabe großteils auf den Zollbegriff übertragbar. 426 Dauses/Brigola, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), EU-Wirtschaftsrecht, C. I., Rn. 18. Terhechte, in: Schwarze/Becker/Hatje/Schoo (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 30 AEUV, Rn. 9; Vaulont, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, Art. 25 EG, Rn. 4. 427 EuGH, Urteil vom 01.07.1969, Rs. 24/68 (Italienische Statistikgebühr), Slg. 1969, S. 193, Rn. 6/7. 428 EuGH, Urteil vom 01.07.1969, verb. Rs. 2/69 und 3/69 (Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders), Slg. 1969, S. 211, Rn. 11/14. 429 Siehe zu dieser negativen Abgrenzung und Umschreibung des Zollbegriffs insbesondere EuGH, Urteil vom 01.07.1969, Rs. 24/68 (Italienische Statistikgebühr), Slg. 1969, S. 193, Rn. 6/7 ff.; EuGH, Urteil vom 05.02.1976, Rs. 87/75 (Bresciani), Slg. 1976, S. 129, Rn. 8/9; EuGH, Urteil vom 01.07.1969, verb. Rs. 2/69 und 3/69 (Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders), Slg. 1969, S. 211, Rn. 15/18; EuGH, Urteil vom 19.06.1973, Rs. 77/72 (Capolongo), Slg 1973, S. 611, Rn. 12. 430 Wasmeier, Umweltabgaben und Europarecht, S. 91.

B. Der Zollbegriff im Recht der Unionsverträge

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a) Entwicklung des Begriffs „zollgleiche Abgabe“ in der EuGH-Rechtsprechung Die Definition in der Rs. Lebkuchensonderabgabe war der Auftakt für die bereits angedeutete, umfangreiche Judikatur:431 Eine zollgleiche Abgabe ist hiernach eine „unabhängig von ihrer Bezeichnung und von der Art ihrer Erhebung [. . .] bei der Einfuhr oder später erhobene, einseitig auferlegte Belastung [. . .], die dadurch, dass sie speziell die aus einem Mitgliedstaat eingeführten Waren, nicht aber gleichartige einheimische Waren trifft, jene Waren verteuert und damit die gleiche Auswirkung auf den freien Warenverkehr hat wie ein Zoll“.432 Das Definitionsmerkmal „nicht aber gleichartige einheimische Waren trifft“ engte die Definition zu sehr ein, da es bei fehlenden inländischen Produkten, die mit Einfuhrwaren konkurrieren, zu Anwendungslücken des Begriffs zollgleicher Abgaben kommen konnte.433 Dieser Problematik begegnete der EuGH mit seiner Definition in den Rechtssachen Italienische Statistikgebühr 434 und Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders.435 In diesen Definitionen strich er das Erfordernis inländischer Vergleichswaren und damit das Wettbewerbserfordernis: „Eine – auch noch so geringe – den in- oder ausländischen Waren wegen ihres Grenzübertritts einseitig auferlegte finanzielle Belastung stellt sonach, wenn sie kein Zoll im eigentlichen Sinne ist, unabhängig von ihrer Bezeichnung und ihrer Art der Erhebung eine Abgabe mit gleicher Wirkung [. . .] dar, selbst wenn sie nicht zugunsten des Staates erhoben wird, und keine diskriminierende oder protektionistische Wirkung hat und wenn die belastete Ware nicht mit inländischen Erzeugnissen im Wettbewerb steht.“ In jüngster ständiger Rechtsprechung lautet diese Definition verkürzt: „Jede den Waren wegen des Überschreitens der Grenze einseitig auferlegte finanzielle Belastung, wenn sie kein Zoll im eigentlichen Sinne ist, [stellt] unabhängig von ihrer Bezeichnung und der Art ihrer Erhebung eine Abgabe gleicher Wirkung im

431 Dauses/Brigola erachten diese erste Definition noch heute als „richtungsweisend“, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), EU-Wirtschaftsrecht, C. I., Rn. 21; Wiebe ordnet die Entwicklung der Definition „zollgleicher Abgaben“ durch den EuGH zeitlich in drei Stufen ein, Das Verbot der Erhebung von Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 49 ff. 432 EuGH, Urteil vom 14.12.1962, verb. Rs. 2/62 und 3/62 (Lebkuchensonderabgabe), Slg. 1962, S. 813, 882. Bestätigt u. a. im EuGH, Urteil vom 16.06.1966, verb. Rs. 52/65 und 55/65 (BRD/Kommission), Slg. 1966, S. 220, 235. 433 Wiebe, Das Verbot der Erhebung von Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 50. 434 EuGH, Urteil vom 01.07.1969, Rs. 24/68 (Italienische Statistikgebühr), Slg. 1969, S. 193, Rn. 8/9. 435 EuGH, Urteil vom 01.07.1969, verb. Rs. 2/69 und 3/69 (Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders), Slg. 1969, S. 211, Rn. 15/18.

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

Sinne der Art. 28 AEUV und 30 AEUV dar [. . .].“436 Der Begriff zollgleicher Abgaben erhält mit dieser Definition die erforderliche Weite, um die Umgehung des Zollverbots zu verhindern. Die zollgleiche Abgabe bedarf keiner protektionistischen oder diskriminierenden Wirkung, um als eine solche qualifiziert zu werden. b) Systematisierung der Rechtsprechungslinien Zur begrifflichen Klärung der Abgaben zollgleicher Wirkung haben sich die Vertreter der Literatur vorwiegend auf die EuGH-Rechtsprechung gestützt.437 Dabei haben sie die Rechtsprechungslinien systematisiert.438 aa) Definitionsvorschläge Im Folgenden werden zunächst exemplarisch Definitionsvorschläge aus der Literatur vorgestellt:439 Laut Kohler sind „Abgaben zollgleicher Wirkung [. . .] alle nicht als Zölle bezeichneten finanziellen Belastungen, die inländischen oder ausländischen Waren obligatorisch wegen ihres Grenzübertritts einseitig auferlegt werden und sich kostensteigernd auswirken“.440 Dauses/Brigolas Definition bestimmt als zollgleiche Abgaben: „fiskalische oder parafiskalische Abgaben [. . .], die – ohne Zölle im klassischen Sinne zu sein – ebenso aus Anlass oder im Zusammenhang mit dem Grenzübertritt von Waren erhoben werden und, da sie diese Waren verteuern, eine ähnliche protektionistische oder diskriminierende Wirkung entfalten wie Zölle“.441 Wiebe definiert eine zollgleiche Abgabe wiederum wie folgt: „Jede staatliche, auf Waren erhobene Abgabe, unabhängig davon, zu wessen Gunsten die Belas436 EuGH, Urteil vom 17.12.2015, Rs. C-402/14 (Viamar), ECLI:EU:C:2015:830, Rn. 44 mit Verweis auf die ständige Rspr.; vgl. EuGH, Urteil vom 05.10.2006, verb. Rs. C-290/05 und C-333/05 (Nádasdi), Slg. 2006, S. I-10115, Rn. 39 sowie EuGH, Urteil vom 18.01.2007, Rs. C-313/05 (Brzeziñski), Slg. 2007, S. I-513, Rn. 22, jeweils m.w. N. 437 Hierzu Wiebe, Das Verbot der Erhebung von Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 46. 438 Waldhoff, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 30 AEUV, Rn. 9 („unübersichtliche Kasuistik“). Auch wenn sich die Vertreter des Schrifttums primär an der EuGH-Rechtsprechung orientiert haben, so hat die Systematisierung der Rechtsprechung doch – bei aller Kritik – zumindest zur Übersichtlichkeit beigetragen. Herrmann hat beispielsweise die Kriterien, anhand derer nach der Rechtsprechung des EuGH Abgaben zollgleicher Wirkung identifiziert werden können, überblicksartig zusammengestellt, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 30 AEUV, Rn. 12. 439 Weitere Definitionsbeispiele sind u. a. zu finden bei Nicolaysen, Europarecht II, S. 89 f.; Wasmeier, Umweltabgaben und Europarecht, S. 91 f. 440 Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 47. 441 Dauses/Brigola, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), EU-Wirtschaftsrecht, C. I., Rn. 20.

B. Der Zollbegriff im Recht der Unionsverträge

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tung erfolgt, die bei Grenzübertritt erhoben wird und sich von der Art ihrer Erhebung bzw. ihrer Wirkung als einseitig darstellt, d.h. ausschließlich ein- und ausgeführte Erzeugnisse trifft und den freien Warenverkehr innerhalb der Mitgliedstaaten dadurch behindert, indem sie ihn, ohne Rechtfertigung, finanziellen Belastungen aussetzt.“442 bb) Würdigung der Definitionen Der Begriff der Abgabe zollgleicher Wirkung i. S. d. Art. 28 Abs. 1 und Art. 30 AEUV ist im Lichte der Warenverkehrsfreiheit auszulegen und zu definieren. Um jedwede Beeinträchtigung des freien Warenverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten der EU zu verhindern, ist das Zollverbot auch auf wirtschaftlich äquivalente zollgleiche Abgaben auszudehnen. Vor diesem Hintergrund überzeugt zunächst das Erfordernis der protektionistischen bzw. diskriminierenden Wirkung in der Definition von Dauses/Brigola nicht. Es steht im Widerspruch zu der insofern eindeutigen ständigen Rechtsprechung des EuGH. Der EuGH hat dieses Merkmal noch in seiner Entscheidung in der Rs. Lebkuchensonderabgabe verlangt.443 Es könnte nach dieser Definition zu Anwendungslücken des eigentlich absolut geltenden Verbots zollgleicher Abgaben kommen, wenn die eingeführten Waren tatsächlich nicht in Konkurrenz zu inländischen Waren treten. Dies könnte dem Ziel, jegliche Umgehungen des Zollverbots zum Schutz des freien Warenverkehrs zu verhindern, zuwiderlaufen. Die protektionistische Wirkung kann lediglich ein Indiz für das Vorliegen einer zollgleichen Abgabe sein, kein Merkmal.444 Die Formulierung „bei Grenzübertritt“ in Wiebes Definitionsvorschlag bringt nur unzureichend zum Ausdruck, dass es sich bei dem Grenzbezug der Abgabenerhebung nicht um einen temporären Aspekt, sondern einen Kausalfaktor handelt. Dem Erfordernis der Kausalität werden Begriffe wie „wegen“ oder „aus dem Grund“ gerecht. Das Definitionsmerkmal der „Belastung des freien Warenverkehrs ohne Rechtfertigung“ ist ebenfalls kein wesentliches Kriterium zur Bestimmung einer zollgleichen Abgabe. Es wäre vielmehr eine Folge der Erhebung von zollgleichen Abgaben. Denn im freien Warenverkehr gilt ein absolutes Verbot der Erhebung derartiger Abgaben. Daher ist die Definition von Kohler vorzugswürdig, da sie prägnant die wesentlichen Begriffsmerkmale zusammenführt.445 442

Wiebe, Das Verbot der Erhebung von Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 53. EuGH, Urteil vom 14.12.1962, verb. Rs. 2/62 und 3/62 (Lebkuchensonderabgabe), Slg. 1962, S. 813, 882. 444 Überzeugend Wiebe, Das Verbot der Erhebung von Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 47. 445 Ebenso Wiebe, Das Verbot der Erhebung von Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 48 f., der diese Definition als die „gelungenste Definition des Schrifttums“, die als Vergleichsmaßstab zur Bewertung der EuGH-Begriffsfindung dienen kann, bewertet. 443

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

3. Konkretisierung der Begriffsmerkmale der zollgleichen Abgabe Im Zuge der fortschreitenden europäischen Integration hat sich eine umfangreiche EuGH-Rechtsprechung zur Konkretisierung der einzelnen Merkmale entwickelt.446 a) Abgabe bzw. finanzielle Belastung Der Begriff der Abgabe i. S. v. Art. 28 ff. AEUV ist ein autonomer Begriff des Unionsrechts, der einheitlich in der EU gilt.447 Nur so kann das absolute Verbot der Erhebung zollgleicher Abgaben und damit die Warenverkehrsfreiheit innerhalb der Union gewährleistet werden.448 Der Abgabenbegriff ist im Unionsrecht – wie auch im deutschen Recht – ein Oberbegriff für verschiedene Arten finanzieller Belastungen.449 In Abgrenzung zu Maßnahmen zollgleicher Wirkung umfasst der Abgabenbegriff nur direkte Belastungen finanzieller Art. Den Abgabenschuldnern wird dabei die Zahlung eines Geldbetrags unmittelbar auferlegt.450 b) Bezeichnung Grundsätzlich kommt es nicht auf die konkrete Bezeichnung der Abgabe an, um diese als „zollgleiche Abgabe“ einzuordnen.451 Die Bezeichnung ist nur hinsichtlich der Abgrenzung zu Zöllen wichtig. Es ist angezeigt, den Begriff der zollgleichen Abgabe nur materiell zu bestimmen. Nur so ist gewährleistet, dass das absolut geltende Zollverbot nicht durch eine Bezeichnungsänderung umgangen wird.

446 Hierzu u. a. Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 26 ff.; Wiebe, Das Verbot der Erhebung von Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 53 ff. 447 Ohler, Die fiskalische Integration, S. 46 f.; Wasmeier, Umweltabgaben und Europarecht, S. 16. Zum unionsrechtlichen Begriff der Abgabe siehe 2. Kapitel, A. III. 1. 448 van Vormizeele, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 30 AEUV, Rn. 6. 449 Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 30; Wasmeier, Umweltabgaben und Europarecht, S. 14. Zu beachten ist, dass sich die Abgabenbegriffe im Sinne von „zollgleichen Abgaben“ nach Art. 28 ff. AEUV und im Sinne von „inländische Abgaben“ nach Art. 110 ff. AEUV decken. Es ist anzunehmen, dass dieser Abgabenbegriff allgemein im Unionsrecht gilt, da die Art. 28 ff. AEUV und Art. 110 ff. AEUV die zentralen Regelungen zum Unions-Abgabenrecht sind, siehe hierzu Wasmeier, Umweltabgaben und Europarecht, S. 14 f. 450 Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 29 f. 451 Zur Bezeichnung der Abgabe siehe Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 28 f.

B. Der Zollbegriff im Recht der Unionsverträge

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c) Hoheitlich auferlegt Die Abgabenerhebung muss durch einen Hoheitsträger erfolgen, also in einem Über-/Unterordnungsverhältnis.452 Das heißt im Umkehrschluss, dass das Verbot der Erhebung zollgleicher Abgaben an die Mitgliedstaaten, an eine andere Körperschaft öffentlichen Rechts oder auch an beliehene private Stellen gerichtet ist;453 letzteres um eine Umgehung des Verbots durch eine Privatisierung zu verhindern.454 Das hoheitliche Auferlegen von öffentlichen Abgaben setzt danach die Ausübung hoheitlicher Befugnisse voraus.455 Mit diesem Begriffsmerkmal kann der öffentlich-rechtliche Charakter der Abgaben von privatrechtlichen Geldleistungen abgegrenzt werden.456 d) Einseitig auferlegt Ein weiteres konstitutives Wesensmerkmal ist das einseitige Auferlegen durch einen Mitgliedstaat in dessen eigenen Interesse.457 Das Begriffsmerkmal „einseitig“ ist wie folgt zu verstehen:458 Eine Abgabenerhebung ist einseitig, wenn sie von einem Mitgliedstaat im nationalen Interesse durchgeführt wird und dieser Mitgliedstaat sich damit gegen das Unionsinteresse, einen freien Warenverkehr zu gewährleisten, stellt.459 Damit ist eine Abgabenerhebung in der Regel auch dann einseitig, wenn ein Mitgliedstaat zwar durch sekundäres Unionsrecht zur Abgabenerhebung im nationalen Interesse befugt ist, ohne dass diese Ermächtigung aber primärrechtlich verankert ist.460 Dies begründet sich damit, dass das Sekundärrecht am Recht der Unionsverträge zu messen ist und es sich in diesen vertraglichen Grenzen zu bewegen hat. Das Merkmal der Einseitigkeit ist in den Fällen nicht erfüllt, in denen von der Europäischen Union im Unionsinteresse eine Abgabenerhebung angeordnet wird, wie beispielsweise in der Rs. Bauhuis.461 Laut EuGH unterfallen hier Gebühren eines Mitgliedstaates für gesundheitsbehördliche Kontrollen bei der Ein- und Ausfuhr von Schweinen und Rindern, u. a., 452

Ohler, Die fiskalische Integration, S. 47. Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 36 ff.; van Vormizeele, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 30 AEUV, Rn. 6. 454 Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 37. 455 Wasmeier, Umweltabgaben und Europarecht, S. 17. Zur Ausfüllung des Begriffs „hoheitlich“ sucht Wasmeier Indizien im Begriff der öffentlichen Gewalt i. S. d. Art. 55 EWG, S. 16. 456 Wasmeier, Umweltabgaben und Europarecht, S. 16. 457 Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 31. 458 Zu anderen Interpretationen des Begriffs „einseitig“, die in der Literatur vertreten werden, siehe Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 31 f.; Wiebe, Das Verbot der Erhebung von Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 56. 459 Wiebe, Das Verbot der Erhebung von Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 56. 460 Wiebe, Das Verbot der Erhebung von Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 56. 461 EuGH, Urteil vom 25.01.1977, Rs. 46/76 (Bauhuis), Slg. 1977, S. 5, Rn. 27/30. 453

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

nicht dem Kriterium der Einseitigkeit und stellen damit keine zollgleichen Abgaben dar, sofern sie nicht die tatsächlichen Kosten der Kontrollen übersteigen.462 e) Grenzkausalität Entscheidend ist, dass die Abgabenerhebung wegen des Grenzübergangs einer Ware erfolgt. Dies gilt für die Einfuhr- und Ausfuhrabgaben. Die sogenannte Grenzkausalität ist ein konstitutives Begriffsmerkmal für die Qualifizierung als zollgleiche Abgabe.463 Maßgeblich ist nicht der temporäre oder örtliche Zusammenhang mit dem Grenzübergang einer Ware, sondern der Grenzübertritt muss der Grund der Abgabenerhebung sein.464 Die Abgabenerhebung kann damit möglichweise auch später erfolgen, beispielsweise im Rahmen der Verarbeitung oder Vermarktung. Der für eine zollgleiche Abgabe erforderliche Grenzbezug ist auch dann erfüllt, wenn Waren aus anderen Mitgliedstaaten eine regionale (innerunionale) Grenze überschreiten.465 Denn das Verbot zollgleicher Abgaben erstreckt sich auch auf regional begrenzte Abgaben. Über das Kriterium des Grenzbezugs lässt sich also eine zollgleiche Abgabe von einer inländischen Abgabe nach Art. 110 AEUV abgrenzen, die wiederum inländische und ausländische Waren unterschiedslos betrifft. Eine solche inländische Abgabe kann zwar bei Gelegenheit des Grenzübergangs erhoben werden, aber eben nicht anlässlich dessen.466 f) Warenbezug Anhaltspunkt für den Warenbezug einer Abgabe ist u. a. die Berücksichtigung des Wertes oder der Menge einer Ware als Bemessungsgrundlage für die Festsetzung der Abgabe.467 Nach Art. 28 Abs. 1 S. 1 AEUV erstreckt sich die Zollunion auf den gesamten Warenaustausch. Für den Warenbezug muss eine „hinreichend direkte Beziehung zur Ware selbst“ gegeben sein.468 462 Laut EuGH steht diese Abgabenerhebung im Zusammenhang mit Maßnahmen, „die den freien Warenverkehr begünstigen sollen, indem sie insbesondere die Wirkung der Hindernisse aufheben, die sich für den freien Warenverkehr aus gesundheitspolizeilichen Maßnahmen ergeben können“, EuGH, Urteil vom 25.01.1977, Rs. 46/76 (Bauhuis), Slg. 1977, S. 5, Rn. 27/30. 463 Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 42. 464 EuGH, Urteil vom 22.03.1977, Rs. 78/76 (Steinike und Weinlig), Slg. 1977, S. 595, Rn. 29. Ohler, Die fiskalische Integration, S. 53; Wasmeier, Umweltabgaben und Europarecht, S. 97. 465 Wasmeier, Umweltabgaben und Europarecht, S. 98. 466 Vgl. insofern die Abgrenzung zwischen OCD und ODC im Sinne des GATT, 2. Kapitel, A. II. 2. c). 467 Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 31; Wasmeier, Umweltabgaben und Europarecht, S. 94. 468 Schlussanträge des GA Capotori vom 18.01.1977, Rs. 20/76 (Schöttle), Slg. 1977, S. 247, 264.

B. Der Zollbegriff im Recht der Unionsverträge

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Die Warenverkehrs- und Zollfreiheit bezieht sich innerhalb der Europäischen Union auf alle Waren, unabhängig davon, ob sie aus den Mitgliedstaaten stammen oder aus Drittstaaten, vorausgesetzt, dass sie sich im freien Verkehr der Mitgliedstaaten befinden (Art. 28 Abs. 2, 29 AEUV). Die Abgabenerhebung muss sich also auf Waren beziehen, die in einen Mitgliedstaat eingeführt werden – nicht auch auf gleichartige inländische Erzeugnisse.469 Während die Unionsverträge und auch der Unionszollkodex (bzw. zuvor der Zollkodex) keine Definition des Warenbegriffs anbieten, wird der Begriff von der ständigen Rechtsprechung des EuGH wie folgt bestimmt: Waren sind „Erzeugnisse, die einen Geldwert haben und deshalb Gegenstand von Handelsgeschäften sein können“.470 Mit dieser Definition kommt zum Ausdruck, dass der EuGH den Warenbegriff primär wirtschaftlich betrachtet.471 Im Einzelnen ist die Reichweite des Warenbegriffs durch eine umfangreiche Rechtsprechung des EuGH herausgearbeitet worden, wobei sich verschiedene Einordnungs- und Abgrenzungsfragen (wie bspw. von Dienstleistungen oder vom Kapital- und Zahlungsverkehr) gestellt haben:472 Besonders ist, dass vom unionszollrechtlichen Warenbegriff bestimmte nichtkörperliche Gegenstände erfasst werden (z. B. auch Elektrizität, Gas), und ihm auch Gegenstände mit einem üblicherweise negativen oder sogar ohne Marktwert (z. B. Abfälle) unterfallen können. g) Höhe und Spürbarkeit der finanziellen Belastung Das Ausmaß der finanziellen Belastung durch eine Abgabe ist unerheblich. So sollen laut EuGH auch nur geringfügige finanzielle Belastungen ausreichen.473 Denn auch wenn sich eine Abgabe tatsächlich nicht preisverteuernd für eine Ware auswirkt, weil bspw. die einzelne Abgabenerhebung im Rahmen der Preiskalkulation ausgeglichen wird, kann sie den freien Warenverkehr behindern.474 Das Verbot der Abgaben zollgleicher Wirkung gilt absolut. Damit kommt es für die Beurteilung, ob eine zollgleiche Abgabe vorliegt, nicht auf quantitative Krite469

EuGH, Urteil vom 28.01.1981, Rs. 32/80 (Kortmann), Slg. 1981, S. 251, Rn. 14. Statt vieler EuGH, Urteil vom 10.12.1968, Rs. 7/68 (Kommission/Italien – „Kunstschätze I“), Slg. 1968, S. 617, 642. 471 Kamann, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 28 AEUV, Rn. 16. 472 Für einen Überblick über den Inhalt und Umfang des Warenbegriffs der europäischen Zollunion siehe statt vieler van Vormizeele, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 28 AEUV, Rn. 20 ff.; Wiebe, Das Verbot der Erhebung von Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 58 ff. Art. 212 S. 2 ZK knüpft an die Rechtsprechung des EuGH an und normiert, dass „keine Zollschuld entsteht, wenn Falschgeld, Suchtstoffe oder psychotrope Stoffe vorschriftswidrig in das Zollgebiet der Gemeinschaft verbracht werden“, sofern sie außerhalb der reglementierten Wareneinfuhr in das Unionszollgebiet eingeführt werden. 473 EuGH, Urteil vom 01.07.1969, verb. Rs. 2/69 und 3/69 (Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders), Slg. 1969, S. 211, Rn. 15/18. 474 Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 39. 470

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

rien an, sondern nur auf die Rechtsnatur einer Abgabe.475 Selbst Verwaltungsformalitäten können dem Begriff zollgleicher Abgaben unterfallen, sofern sie mit der Abgabenerhebung zusammenhängen; vorausgesetzt es handelt sich um eine finanzielle Belastung.476 Die „Spürbarkeit“477 einer Abgabe ist ebenfalls nicht maßgeblich und kein Begriffsmerkmal, da diese Voraussetzung zu einer Relativierung des absolut geltenden Verbots zollgleicher Abgaben führen würde.478 h) Kostensteigerung Im Zusammenhang mit der Höhe einer finanziellen Belastung ist ebenfalls die Frage nach den finanziellen Auswirkungen der Abgabenerhebung zu sehen.479 Ist die „Kostensteigerung“ ein Merkmal zollgleicher Abgaben? Die Erhebung zollgleicher Abgaben kann sich grundsätzlich auf den Preis einer Ware für Verbraucherinnen und Verbraucher auswirken. Zu einer solchen tatsächlichen Steigerung der Kosten kommt es aber nicht zwingend, da die Erhebung zollgleicher Abgaben möglicherweise im Rahmen der Kostenkalkulation ausgeglichen wird.480 Auch ist es möglich, dass sich nur auf Seiten der Waren anbietenden Unternehmen der Gewinn reduziert und die Verbraucherinnen und Verbraucher damit keine Belastung erfahren.481 Allgemein ist daher dem EuGH folgend festzuhalten, dass sich durch die Belastung mit zollgleichen Abgaben der Gestehungspreis der eingeführten Waren erhöht.482 Der EuGH stellt damit nur auf eine „abstrakte Kostensteigerung im Handelsprozess ab“.483 Die zollgleichen Abgaben sind dabei, wie beschrieben, ein Kostenfaktor, der sich im Endpreis für die Verbraucher niederschlagen kann.484 Diese Eignung ist ausreichend, um den freien Warenver475

Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 39 f. Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 30 AEUV, Rn. 12. 477 Das Kriterium der „Spürbarkeit“ dient im Kartellrecht der Beurteilung, ob eine Wettbewerbsbeschränkung nach Art. 101 Abs. 1 AEUV mit dem Binnenmarkt unvereinbar ist und damit dem Kartellverbot unterliegt, siehe hierzu Weiß, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 101 AEUV, Rn. 85 ff. 478 Einschränkend Wiebe, Das Verbot der Erhebung von Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 67 f. 479 Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 43. Herrmann stellt auf die Preiserhöhung ab, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 30 AEUV, Rn. 11. 480 Waldhoff, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 30 AEUV, Rn. 7; anders zuvor noch u. a. EuGH, Urteil vom 10.12.1968, Rs. 7/68 (Kommission/Italien), Slg. 1968, S. 617, 643. Der EuGH hat in dieser Entscheidung noch auf eine Veränderung des Preises der ausgeführten Ware abgestellt. 481 Ohler, Die fiskalische Integration, S. 50. 482 EuGH, Urteil vom 14.12.1972, Rs. 29/72 (Marimex), Slg. 1972, S. 1309, Rn. 6; EuGH, Urteil vom 19.06.1973, Rs. 77/72 (Capolongo), Slg. 1973, S. 611, Rn. 12. 483 Waldhoff, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 30 AEUV, Rn. 7. 484 Wasmeier, Umweltabgaben und Europarecht, S. 98. 476

B. Der Zollbegriff im Recht der Unionsverträge

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kehr zu beeinträchtigen.485 Damit ist die Kostensteigerung selbst kein Merkmal für den Begriff zollgleicher Abgaben, wohl aber die Eignung zu einer Verteuerung der eingeführten Ware.486 i) Zweck der finanziellen Belastung Der Zweck ist kein Begriffsmerkmal einer zollgleichen Abgabe.487 Das Verständnis, dass mit einer Abgabenerhebung überhaupt kein Zweck, d.h. auch kein Schutz- oder Finanzierungszweck, verfolgt werden muss, um sie als verbotene zollgleiche Abgabe zu qualifizieren, folgt der ständigen Rechtsprechung des EuGH.488 Die Abgabenerhebung muss auch „nicht zugunsten des Staates“ erfolgen.489 j) Diskriminierende oder protektionistische Wirkung Die finanzielle Belastung muss darüber hinaus keine diskriminierende oder protektionistische Wirkung haben.490 Es handelt sich also um kein wesentliches Element des Begriffs zollgleicher Abgaben. D.h. eine Abgabe zollgleicher Wirkung kann auch in dem Fall vorliegen, in dem keine Konkurrenz zu vergleichbaren inländischen Waren besteht, weil z. B. keine Konkurrenzprodukte auf dem inländischen Markt vorhanden sind. Dies ist gefestigte Rechtsprechung seit der Entscheidung in der Rs. „Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders“.491 k) Zollgleiche Wirkung Seit seiner Entscheidung in der Rs. Lebkuchensonderabgabe hat der EuGH das Kriterium der zollgleichen Wirkung der Abgabe so verstanden, dass nicht alle Zollwirkungen vorliegen müssen, sondern dass eine dem Zoll ähnliche Wirkung ausreichend ist. Beurteilungsmaßstab sind dabei für den EuGH die Ziele des Vertrages; die potentiell zollgleiche Wirkung einer Abgabe ist damit im Lichte der 485 Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 43; anders und noch auf die alte Rechtsprechung des EuGH in der Rs. 7/68 (Kommission/Italien), Slg. 1968, S. 617, 643 abstellend: Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 30 AEUV, Rn. 11. 486 Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 43. 487 Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 38. 488 Siehe u. a. EuGH, Urteil vom 14.12.1972, Rs. 29/72 (Marimex), Slg. 1972, S. 1309, Rn. 7; EuGH, Urteil vom 20.03.1984, Rs. 314/82 (Kommission/Belgien), Slg. 1984, S. 1543, Rn. 11. 489 EuGH, Urteil vom 01.07.1969, Rs. 24/68 (Italienische Statistikgebühr), Slg. 1969, S. 193, Rn. 8/9; EuGH, Urteil vom 01.07.1969, verb. Rs. 2/69 und 3/69 (Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders), Slg. 1969, S. 211, Rn. 15/18. 490 EuGH, Urteil vom 01.07.1969, verb. Rs. 2/69 und 3/69 (Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders), Slg. 1969, S. 211, Rn. 15/18. 491 EuGH, Urteil vom 01.07.1969, verb. Rs. 2/69 und 3/69 (Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders), Slg. 1969, S. 211, Rn. 15/18.

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

Warenverkehrsfreiheit und im Hinblick auf eine mögliche Verfälschung des Wettbewerbs zu beurteilen. Ausreichend für die Bewertung als zollgleich ist dabei, ob die Abgabe diese Vertragsziele beeinträchtigt.492 Würde vorausgesetzt werden, dass eine Abgabe nur in dem Fall zollgleich ist, wenn ihre Wirkungen komplett identisch zu den Wirkungen eines Zolls sind, könnten mit dem Verbot zollgleicher Abgaben nur Versuche der Zollumgehung durch Bezeichnungsänderung erfasst werden.493 Dies stünde im Widerspruch zu dem Ziel, die Warenverkehrsfreiheit absolut zu schützen. 4. Fazit: Tatbestandmerkmale des Zollbegriffs Folgende Kriterien lassen sich aus der oben genannten EuGH-Rechtsprechung zur Identifizierung eines Zolls herleiten:494 Ein Zoll ist (1) eine einseitige, finanzielle Belastung in Form einer Abgabe, die (2) ihren Grund im Grenzübertritt (wegen des Grenzübertritts) von (3) Waren hat, (4) nach dem Zolltarif erhoben wird und dabei (5) formal als Zoll bezeichnet wird. (6) Der verfolgte Zweck ist für die Bestimmung der Zolleigenschaft unerheblich, ebenso die Höhe und eine protektionistische oder diskriminierende Wirkung des Zolls. Die formale Bezeichnung als „Zoll“ und das Bemessen der Zollabgabe anhand des Zolltarifs sind dabei Alleinstellungsmerkmale einer Zollabgabe.495 Die Notwendigkeit der ausdrücklichen Bezeichnung als „Zoll“ lässt sich aus der „funktionellen Gleichstellung der zollgleichen Abgaben“ im Primärrecht schließen.496 Auch wenn damit bereits verschiedene Merkmale des Zollbegriffs herausgearbeitet worden sind, ist dieses Ergebnis zunächst nur beschränkt auf den Regelungsbereich zur Warenverkehrsfreiheit (Art. 28 Abs. 1, 30 AEUV) zu sehen. Es geht vorliegend aber nicht allein um die Bestimmung des Zollbegriffs im Lichte

492 EuGH, Urteil vom 14.12.1962, verb. Rs. 2/62 und 3/62 (Lebkuchensonderabgabe), Slg. 1962, S. 813, 882. 493 Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 41. 494 Vgl. zu den Merkmalen des Zollbegriffs i. R. v. Art. 30 AEUV mit sehr unterschiedlichen Angaben: Dauses/Brigola, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), EU-Wirtschaftsrecht, C. I. Grundregeln, Rn. 18; Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 30 AEUV, Rn. 9; Kamann, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 30 AEUV, Rn. 9; Lux, in: Lenz/Borchardt (Hrsg.), EU-Verträge, Art. 30 AEUV, Rn. 8; Terhechte, in: Schwarze/Becker/Hatje/Schoo (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 30 AEUV, Rn. 7 ff.; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 30 AEUV, Rn. 5; Wasmeier, Umweltabgaben und Europarecht, S. 91; Wernsmann, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler (Hrsg.), AO/FG, § 3 AO, Rn. 455. 495 Ohler, Die fiskalische Integration, S. 40; Terhechte, in: Schwarze/Becker/Hatje/ Schoo (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 30 AEUV, Rn. 9. 496 Waldhoff, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 30 AEUV, Rn. 5.

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der Warenverkehrsfreiheit, sondern vielmehr um die Herausarbeitung einer Definition, die allgemein im Unionsrecht für alle Normen mit Zollbezug anwendbar ist. Das heißt bei der Begriffsanalyse ist gerade ein normübergreifendes Vorgehen erforderlich.497 So werden in den folgenden Abschnitten noch weitere Normen des Primär- und Sekundärrechts mit Zollbezug auf die Merkmale des Zollbegriffs untersucht. Als Zwischenerkenntnis kann bereits an dieser Stelle festgehalten werden, dass die Merkmale des Zollbegriffs im Sinne von Art. 28 Abs. 1, 30 AEUV und des Begriffs „ordinary customs duties“ gemäß Art. II:1 (b) S. 1 GATT weitgehend deckungsgleich sind.498

III. Der Bedeutungswandel der europäischen Zollunion „Die Zollunion der Europäischen Union ist eines der erfolgreichsten Beispiele für europäische Integration und europäische Politik.“499 Diese Aussage der Kommission soll historisch und integrationspolitisch betrachtet nicht in Zweifel gezogen werden. Bezogen auf den „Zoll“ der Zollunion soll jedoch hinterfragt werden, ob er tatsächlich einem „ständigen Entwertungs- und Niedergangsprozess“ ausgesetzt ist, wie Waldhoff andeutet.500 1. Von der Zolltarif- zur Zollrechtsunion Die Zollunion hat im Laufe ihres Bestehens einen Bedeutungswandel vollzogen und sich von einer „Tarifunion“ zu einem wesentlichen Grundstein für die weitere europäische Integration, auch anderer nichtzollrechtlicher Unionspolitiken, entwickelt.501 So lehnen sich beispielsweise Sachbereiche wie das europäische Steuer- und Agrarrecht an das rechtstechnische Instrumentarium der Zollunion an.502 Denn diesen Sachbereichen liegen im Falle der Einfuhr von Drittlandswaren in das Unionsgebiet vergleichbare Voraussetzungen zugrunde, so 497

Siehe zum methodischen Vorgehen bei der Begriffsbestimmung Einleitung, B. V. S. o. zu den OCD 2. Kapitel, A. II. 2. Damit bestätigt sich die Vermutung von Cottier/Trinberg, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 207 AEUV, Rn. 14. 499 Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat und den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss über den Zustand der Zollunion vom 21.12.2012, COM(2012) 791 final. 500 Waldhoff, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 28 AEUV, Rn. 7. 501 Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 28 AEUV, Rn. 1; Lux, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, C. II., Rn. 7; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 28 AEUV, Rn. 7. 502 Lux, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, C. II., Rn. 10 ff. 498

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dass zollrechtliche Entstehungstatbestände auf etwaige Abgaben im Steuer- oder Agrarrecht übertragen werden oder zollrechtliche Verfahrensbestimmungen Anwendung finden können. Integrationspolitische Erfolge der Zollunion setzen sich hier somit fort. Im Vertrag von Nizza, genauer in Art. 23 Abs. 1 EGV, wurde die Zollunion noch „als Grundlage der Gemeinschaft“ bezeichnet. Diese Formulierung ist mit dem Vertrag von Lissabon zwar weggefallen. Die Zollunion im Sinne des Art. 28 Abs. 1 AEUV hat jedoch materiell nichts von ihrer ausgeprägten integrativen Bedeutung eingebüßt.503 Sie ist notwendiger Bestandteil des Binnenmarktes und geht in diesem auf.504 Der Wegfall der Bezeichnung zeigt nur, dass sich die europäische Integration heutzutage – rund 50 Jahre nach Vollendung der Zollunion am 1. Juli 1968 – auf mehr als nur die Zollunion stützt.505 Nach ihren Anfängen als Zolltarifunion, die sich noch heute im Wortlaut der vertraglichen Regelungen der Art. 28 ff. AEUV widerspiegeln,506 kann die Zollunion bereits seit vielen Jahren als eine Zollrechtsunion bezeichnet werden: Damit die Zollunion ihrer „Grundlagen“-Funktion vollends gerecht werden konnte, bedurfte es einer Vereinheitlichung des materiellen und formellen Zollrechts in der EU. Diese wurde mit dem Inkrafttreten des Zollkodex der Gemeinschaften und seinen Durchführungsbestimmungen (ZK-DVO)507 im Jahr 1994 erreicht. Damit war spätestens in diesem Zeitpunkt die Zollrechtsunion verwirklicht.508 Nur durch diese umfangreiche Zollrechtsharmonisierung konnte die einheitliche Anwendung des Gemeinsamen Zolltarifs (GZT) und der gemeinsamen Handelspolitik gewährleistet werden. Wettbewerbsbeschränkungen, wie etwa durch verschiedene mitgliedstaatliche Zollverfahrensvorschriften oder unterschiedliche Entstehungstatbestände der Zollschuld, konnten verhindert werden.509 503 Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 28 AEUV, Rn. 1; van Vormizeele, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 28 AEUV, Rn. 1. 504 Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 28 AEUV, Rn. 9. Siehe auch die systematische Stellung der Vorschriften über die Zollunion (Art. 28 AEUV) im Anschluss an die Regelungen über den Binnenmarkt (Art. 26 AEUV). 505 van Vormizeele, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 28 AEUV, Rn. 1. 506 Vgl. die insofern einschlägigen Vorschriften des EWG-Vertrags: Art. 3, 9, 12 ff., 113 EWGV. 507 ABl.EG 1993 Nr. L 253, S. 1; im Folgenden werden alle Artikel der Zollkodex Durchführungsverordnung zitiert als Art. [. . .] ZK-DVO. 508 van Vormizeele, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 28 AEUV, Rn. 32. Lux setzt für den Übergang zur Zollrechtsunion früher an. Er stützt sich auf die zeitlich vorgelagerte Zollrechtsharmonisierung durch Erlass von Richtlinien, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, C. II., Rn. 21. 509 So konnte auch der völkerrechtlichen Verpflichtung aus Art. X:3 GATT entsprochen werden.

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Nicht wegzudenken sind in einer Zollrechtsunion Vorschriften über die Koordination der Zusammenarbeit der Zollverwaltungen der Mitgliedstaaten, wie bspw. zum (elektronischen) Informationsaustausch zwischen den Zollvollzugsbehörden und zu neuen Sicherheitsaufgaben.510 Als zentrale und ausschließliche Kompetenznorm der Union für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Zollwesens hat der Vertrag von Lissabon Art. 33 AEUV geschaffen.511 Vergangene Zoll-Strategien bzw. Aktionsprogramme der Kommission haben sich zudem verstärkt dem Thema der Zusammenarbeit mit einem starken Fokus auf Digitalisierungsfragen im Zollwesen gewidmet (z. B. „Zoll 2013“, „Zoll 2020“).512 Dem EuGH kommt im Rahmen der einheitlichen Anwendung des europäischen Zollrechts – wie auch in anderen Sachbereichen des Unionsrechts – integrationspolitisch eine zentrale Funktion zu.513 Speziell im Zollrecht befasst sich der EuGH mit der einheitlichen Auslegung des GZT oder mit Vorabentscheidungsersuchen zur Anwendung des Unionszollkodex oder seiner Vorgängerregelung. Im Rahmen seiner umfangreichen Binnenmarktrechtsprechung beschäftigt sich der EuGH im Wege der Rechtsfortbildung mit der Ausgestaltung des Systems der Warenverkehrsfreiheit und der Zollunion, so etwa mit terminologischen Fragestellungen (siehe u. a. die ausgeprägte Kasuistik zu den „zollgleichen Abgaben“)514 oder mit der Gewährleistung der Wettbewerbsfreiheit.515 2. „Handelspolitischer Zoll“ Die Kommission hat in ihrer im Jahr 2015 veröffentlichten Handelsstrategie „Handel für alle“ die zukünftige Ausrichtung der Handelspolitik anhand von drei Pfeilern präsentiert: maßgeblich sind eine wirksame Gestaltung der Handelspolitik anhand wirtschaftlicher Realitäten, Transparenz und Werteorientierung.516 510 van Vormizeele, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 28 AEUV, Rn. 33. Zum indirekten Verwaltungsvollzug durch die Mitgliedstaaten siehe auch 2. Kapitel, B. I. 2. 511 Zu Art. 33 AEUV: 2. Kapitel, B. I. 1. a) bb). 512 Aktionsprogramm „Zoll 2013“, Entscheidung Nr. 624/2007/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Mai 2007 zur Einrichtung eines Aktionsprogramms für das Zollwesen in der Gemeinschaft; Aktionsprogramm „Zoll 2020“, VO (EU) Nr. 1294/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 zur Festlegung eines Aktionsprogramms für das Zollwesen in der Europäischen Union für den Zeitraum 2014–2020 (Zoll 2020) und zur Aufhebung der Entscheidung Nr. 624/2007/EG, ABl.EU 2013 Nr. L 347, S. 209. 513 Vgl. die überblicksartige Darstellung bei van Vormizeele, in: von der Groeben/ Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 28 AEUV, Rn. 35 ff. 514 S. o. 2. Kapitel, B. II. 515 Bleckmann ist der Auffassung, dass Begriffe der Grundfreiheiten durch Rechtsschöpfung bestimmt werden, NJW 1982, S. 1177 (1177). 516 Die Handelsstrategie „Handel für alle“ kann unter folgendem Link abgerufen werden: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2015/october/tradoc_153880.PDF (letzter Abruf: 30.01.2023).

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Diese Ausrichtung korrespondiert mit der stärkeren Einbindung der gemeinsamen Handelspolitik in das Auswärtige Handeln der Union durch den Vertrag von Lissabon.517 Hierdurch wird einer allein an handelspolitischen Zielsetzungen ausgerichteten gemeinsamen Handelspolitik eine deutliche Absage erteilt; vgl. insofern die Regelungen in Art. 205 AEUV, Art. 21 Abs. 3 EUV.518 Die folgenden Ausführungen beschränken sich jedoch im Wesentlichen auf handelspolitische Aspekte. Wie bereits im Abschnitt über die ausschließliche Unionszollkompetenz herausgearbeitet worden ist, ergänzt die gemeinsame Handelspolitik der Union die Zollunion in ihrer Außendimension.519 Wolffgang stellt angesichts der handelspolitischen Entwicklungen der letzten Jahre die These auf, dass „die Zollpolitik der EU [. . .] seit einigen Jahren dahin[geht], Importzölle nur noch unter handelspolitischen Gesichtspunkten zu betrachten“.520 Vor diesem Hintergrund schlägt er die Verwendung des Begriffs des „handelspolitischen Zolls“ vor.521 a) Bekenntnis zur liberalen Außenhandelspolitik Die EU bekennt sich in Art. 206 AEUV zu einer liberalen Außenhandelspolitik. Art. 206 AEUV gibt dabei Ziele der Präambel des GATT wieder;522 so etwa die „schrittweise Beseitigung der Beschränkungen im internationalen Handelsverkehr“ oder den „Abbau der Zollschranken“. Durch die Schaffung einer Zollunion sollen nach dem Wortlaut von Art. 206 AEUV die Ziele der gemeinsamen Handelspolitik realisiert werden. Cottier/Trinberg formulieren in diesem Zusammenhang treffend, die ausdrückliche Bezugnahme auf die Zollunion verdeutliche, dass die gemeinsame Handelspolitik „ein Spiegel der binnenrechtlichen Beseitigung von Zöllen und nichttarifären Hemmnissen“ sei.523 Mit dem Bekenntnis zur liberalen Handelspolitik will der europäische Verfassungsgeber Befürchtungen von Drittstaaten entgegenwirken, der Unionsbinnenmarkt könne sich protektionistisch auf den EU-Außenhandel auswirken, nicht zuletzt vor dem Hintergrund der völkerrechtlichen Verpflichtung aus Art. XXIV GATT.524 Unterstrichen wird dieses Bekenntnis durch die Änderung des Wortlauts von Art. 206 AEUV gegen517

Vgl. Herrmann/Müller-Ibold, EuZW 2016, S. 646 (649). Weiß, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 206 AEUV, Rn. 9. 519 S. o. 2. Kapitel, B. I. 1.; Lux, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, C. II., Rn. 11. 520 Wolffgang, AW-Prax 2011, S. 255. 521 Wolffgang, AW-Prax 2011, S. 255. 522 S. o. 2. Kapitel, A. II. 1. 523 Cottier/Trinberg, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 206 AEUV, Rn. 2. 524 Cottier/Trinberg, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 206 AEUV, Rn. 4. 518

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über der Vorgängerregelung des Art. 131 EGV. Während es hier noch eine Absichtserklärung der Mitgliedstaaten war, deutet die Wortwahl „beiträgt“ in Art. 206 AEUV nunmehr auf einen tatsächlichen Handlungsentschluss hin.525 b) Autonome Handelspolitik mit Zollbezug Zu aktuellen Entwicklungen in der autonomen Handelspolitik der EU scheint das soeben dargestellte Bekenntnis zur liberalen Außenhandelspolitik auf den ersten Blick im Widerspruch zu stehen. Denn das Erstarken protektionistischer Bestrebungen im internationalen Handel zeigt sich auch hier.526 Antidumpingzölle sind das von der EU am häufigsten gewählte handelspolitische Schutzinstrument.527 Sehr präsent ist zudem die Debatte um „Strafzölle“ bzw. Zusatzzölle, wie der folgende Fall zeigt: Am 8. März 2018 führten die Vereinigten Staaten von Amerika (USA) Zusatzzölle auf die Einfuhr von Stahl-528 und Aluminiumerzeugnissen529 ein, die am 23. März 2018 in Kraft traten.530 In die USA importierte Stahlprodukte unterliegen nunmehr einem Zoll in Höhe von 25 % und Aluminiumprodukte einem Zoll in Höhe von 10 %. In Bezug auf Warenimporte aus der Europäischen Union war der Geltungsbeginn zwar zunächst ausgesetzt. Ab dem 1. Juni 2018 wurde die Zollerhöhung jedoch auch gegenüber der Europäischen Union wirksam. Die amerikanische Regierung begründete die Einführung dieser Zusatzzölle mit einer Bedrohungslage für die nationale Sicherheit in den USA. Als Rechtsgrundlage dient Section 232 des Trade Expansion Act von 1962. Die Tatbestandsvoraussetzungen von Section 232 sind dann erfüllt, wenn „Importe alternativ oder kumulativ aufgrund ihrer Ausmaße oder aufgrund bestimmter Umstände geeignet sind, die nationale Sicherheit der USA zu gefährden“.531 Die Einordnung dieser Zusatzzölle ist nach dem WTO-Recht noch nicht abschließend geklärt. Nach dem Welthandelsrecht ist die Erhebung von Zöllen 525 Cottier/Trinberg, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 206 AEUV, Rn. 4; Hahn, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 206 AEUV, Rn. 6 ff. 526 Zur „Rückkehr des Protektionismus in der internationalen Handelspolitik“ siehe Stein/Wolf, ZfZ 2017, S. 135 ff.; Weerth, AW-Prax 2013, S. 48 ff. 527 Siehe hierzu Wolf, ZfZ 2016, S. 166 ff., der die Antidumpingzollpraxis der EU im Hinblick auf Stahlimporte aus China beleuchtet. 528 Presidential Proclamation „Imports of Steel“, abrufbar unter: https://www. fed eralregister.gov/documents/2018/03/15/2018-05478/adjusting-imports-of-steel-into-theunited-states (letzter Abruf: 30.01.2023). 529 Presidential Proclamation „Imports of Aluminium“, abrufbar unter: https://www. federalregister.gov/documents/2018/03/15/2018-05477/adjusting-imports-of-aluminuminto-the-united-states (letzter Abruf: 30.01.2023). 530 Zum Hintergrund: Rinnert, ZfZ 2018, S. 110 (110). 531 Herrmann/Glöckle, EuZW 2018, S. 477 (478).

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zwar ein grundsätzlich zulässiges handelspolitisches Instrument zur Lenkung von Handelsströmen, wobei sich die erhobenen Zölle im Rahmen der zulässigen „bound tariffs“ bewegen müssen, vgl. Art. II:1 i.V. m. Art. II:7 GATT.532 Die Zusatzzölle überschreiten jedoch die gebundenen Maximalzölle und verstoßen damit gegen die Zollbindung sowie das Prinzip der Meistbegünstigung. Die Zusatzzölle könnten aber nach Art. XIX GATT i.V. m. dem Übereinkommen über Schutzmaßnahmen als besondere Schutzmaßnahmen oder nach Art. XXI GATT zur Wahrung nationaler Sicherheitsinteressen gerechtfertigt sein.533 Die Europäische Union hat auf die amerikanischen Zölle durch eine Einführung von Zusatzzöllen auf Importprodukte mit Ursprung in den USA reagiert.534 Diese traten am 22. Juni 2018 in Kraft.535 Die Zulässigkeit der EU-Zölle ist sowohl nach WTO-Recht als auch nach Unionsrecht zu beurteilen.536 Nach Unionsrecht ist für die Einführung der Zusatzzölle eine Rechtsgrundlage erforderlich.537 Im Rahmen der autonomen gemeinsamen Handelspolitik bestimmt Art. 207 Abs. 2 AEUV, dass „das Europäische Parlament und der Rat [. . .] durch Verordnungen gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren die Maßnahmen [erlassen], mit denen der Rahmen für die Umsetzung der gemeinsamen Handelspolitik bestimmt wird“. Im vorliegenden Fall hat die Europäische Union ihre Zusatzzölle auf Basis der Verordnung VO (EU) Nr. 654/2014 vom 15. Mai 2014 („Handelsvergeltungsverordnung“)538, einer nach Art. 207 Abs. 2 AEUV erlassenen sekundärrechtlichen Regelung, eingeführt. Im Einzelnen hat die Kommission gestützt auf die VO (EU) Nr. 654/2014 die Durchführungsverordnung (EU) 2018/886 erlassen, dessen Art. 1 die Einführung zusätzlicher Zölle anordnet. Die

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S. o. 2. Kapitel, A. II. 2. b). Zur Prüfung dieser Frage siehe Herrmann/Glöckle, EuZW 2018, S. 477 (479 ff.). 534 DVO (EU) 2018/724 der Kommission vom 16. Mai 2018 über bestimmte handelspolitische Maßnahmen in Bezug auf bestimmte Waren mit Ursprung in den Vereinigten Staaten von Amerika; ABl.EU 2018 Nr. L 122, S. 14. Die EU hat ihre Gegenmaßnahmen am 18. Mai 2018 beim WTO-Rat für Warenverkehr notifiziert. Damit hat die EU eine Einordnung der amerikanischen Zusatzzölle als Schutzmaßnahmen nach Art. XIX GATT i.V. m. dem Übereinkommen über Schutzmaßnahmen vorgenommen, zur Beurteilung dieser Frage siehe Herrmann/Glöckle, EuZW 2018, S. 477 (481). 535 DVO (EU) 2018/886 der Kommission vom 20. Juni 2018 über bestimmte handelspolitische Maßnahmen in Bezug auf bestimmte Waren mit Ursprung in den Vereinigten Staaten von Amerika und zur Änderung der Durchführungsverordnung (EU) 2018/724; ABl.EU 2018 Nr. L 158, S. 5. 536 Zu WTO-rechtlichen Prüfungsansätzen Herrmann/Glöckle, EuZW 2018, S. 477 (481 f.); Rinnert, ZfZ 2018, S. 110 (113); Rogmann, AW-Prax 2018, S. 315 ff. 537 Die Erhebung von Importzöllen ist ein Eingriff in die Unionsgrundrechte der Importeure, Art. 52 Abs. 1 S. 1 EuGrCh; siehe hierzu und im Weiteren Herrmann/Glöckle, EuZW 2018, S. 477 (482). 538 VO (EU) Nr. 654/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014; ABl.EU 2014 Nr. L 189, S. 50. 533

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Anwendung soll in Stufen erfolgen (Art. 2).539 Ohne Zweifel verfolgt die Erhebung dieser Zusatzzölle den Zweck, die Unionswirtschaft zu schützen. Zwar werden sie als Vergeltungsmaßnahmen zu den amerikanischen Zusatzzöllen eingeführt (Retorsionszölle), die Kommission verfolgt mit ihrer Einführung aber mehr als eine bloße Reaktion, nämlich ein eigenes Schutzmotiv. Eine Klärung der WTO-rechtlichen Einordnung und Zulässigkeit der amerikanischen Zusatzzölle sowie die Klärung der Zulässigkeit der EU-Gegenmaßnahmen durch die WTOSpruchkörper und den EuGH steht noch aus. Diesem protektionistischen Zollbeispiel aus der autonomen Handelspolitik kann das Allgemeine Präferenzsystem der EU (APS) gegenübergesetzt werden. Das APS ist ein wesentliches Instrument der Handels- und Entwicklungspolitik der Europäischen Union.540 Die Grundstruktur ergibt sich aus der Verordnung (EU) Nr. 978/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates über ein Schema allgemeiner Zollpräferenzen vom 25. Oktober 2012.541 Das APS ist eine autonome Maßnahme der EU-Handelspolitik im Sinne des Art. 207 AEUV. Mit der Reform des APS, die am 1. Januar 2014 in Kraft getreten ist, will sich die EU nun mit ihren einseitig gewährten Zollpräferenzen intensiver auf die bedürftigsten Entwicklungsländer fokussieren.542 Denn zuvor profitierten eher die Schwellenländer von dem APS. So hat sich die Zahl der Empfängerländer nunmehr auf 88 halbiert.543 Für die Inanspruchnahme der Zollpräferenzen aus dem APS sind die sog. präferenziellen Ursprungsregeln maßgeblich. Die Ursprungsregeln verknüpfen das Unionszollrecht mit der gemeinsamen Handelspolitik.544 Unterschieden wird ein präferenzieller und ein handelspolitischer (nicht-präferenzieller) Warenursprung.545 Durch letzteren wird die Anwendung handelspolitischer Schutzmaßnahmen, wie z. B. Antidumpingzölle, gesichert, während ersterer im Hinblick auf einseitig (wie beim APS) oder vertrag539 Siehe DVO (EU) 2018/886 der Kommission vom 20. Juni 2018 über bestimmte handelspolitische Maßnahmen in Bezug auf bestimmte Waren mit Ursprung in den Vereinigten Staaten von Amerika und zur Änderung der Durchführungsverordnung (EU) 2018/724; ABl.EU 2018 Nr. L 158, S. 5. 540 Weiß, in: Krenzler/Herrmann/Niestedt (Hrsg.), EU-Außenwirtschafts- und Zollrecht, Allgemeines Präferenzsystem, Erwägungsgründe, I. Unionale Rechtsgrundlagen, Rn. 4. 541 VO (EU) Nr. 978/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates über ein Schema allgemeiner Zollpräferenzen und zur Aufhebung der VO (EU) Nr. 732/2008; ABl.EU 2015 Nr. L 272, S. 14. 542 Herrmann/Müller-Ibold, EuZW 2016, S. 646 (651). 543 Weiß, in: Krenzler/Herrmann/Niestedt (Hrsg.), EU-Außenwirtschafts- und Zollrecht, Allgemeines Präferenzsystem, Erwägungsgründe, II. Entwicklung des Präferenzsystems, Rn. 9. 544 Osteneck, in: Schwarze/Becker/Hatje/Schoo (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 207, Rn. 38. 545 Hierzu und im Folgenden Felderhoff, in: Witte/Wolffgang (Hrsg.), Lehrbuch des Zollrechts, S. 86 ff.

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lich gewährte Zollbegünstigungen (wie im Rahmen von Freihandelsabkommen, hierzu sogleich) Anwendung findet. Für jede Präferenzregelung muss der Warenursprung gesondert ermittelt werden. c) Vertragliche Handelspolitik mit Zollbezug Die Entwicklungen im internationalen Handel sind von einem deutlichen Anstieg regionaler und bilateraler Handelsabkommen geprägt. Insbesondere der Abschluss bilateraler Freihandelsabkommen ist dabei ein starker Gegenpol zu den stagnierenden multilateralen Verhandlungen auf Ebene der WTO geworden, der es ermöglicht, die jeweiligen Handelsbeziehungen individuell zu gestalten.546 Auch die Europäische Union nutzt diese Strukturen, um ihre handelspolitischen Interessen zu verfolgen.547 Im Ergebnis werden durch die vertragliche Handelspolitik „die Regelwerke des internationalen Handels weiterentwickelt“.548 Die Gründe für die Schwierigkeit, einen Konsens auf multilateraler Ebene zu erreichen, sind sehr vielschichtig.549 Ein Problemfeld mag in den geltenden Zollstrukturen zwischen Industriestaaten und Entwicklungsländern liegen, wie das folgende Beispiel des Rohstoffhandels zeigt:550 So erheben Industriestaaten beispielsweise auf die Einfuhr von Rohstoffen aus Entwicklungsländern nur geringe Zölle vor dem Hintergrund, dass ihre Faktorausstattung mit Rohstoffen gering ist und einheimische Produzenten daher auf entsprechende Importe angewiesen sind. Dem steht das Interesse der Entwicklungsländer gegenüber, ihre Rohstoffe selbst zu verarbeiten. Die Aufnahme des internationalen Handels mit diesen Verarbeitungserzeugnissen wird den Entwicklungsländern jedoch dadurch erschwert, dass Industriestaaten diese Erzeugnisse mit deutlich höheren Zöllen bei der Einfuhr belasten. Auch zwischen Industrie- und Schwellenländer zeigen sich große Differenzen.551 Schwellenländer, die sich in ihrer Wettbewerbsfähigkeit Industriestaaten zunehmend angleichen, werden in ihren Liberalisierungsbestrebungen und der Aufnahme internationalen Handels zumeist durch die auf Wahrung des eigenen Status Quo bedachten Industriestaaten gehemmt. Die Verhandlungen 546 Altemöller, EuZW 2017, S. 917 (918 f.); zu den spezifischen Vorteilen von Freihandelsabkommen siehe Prieß/Arend, ZfZ 2012, S. 137 (140 ff.). Aktuelle Statistiken zur Entwicklung der Freihandelsabkommen sind auf der Internetseite der WTO abrufbar unter: https://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/region_e.htm#facts (letzter Abruf: 30.01.2023). 547 Für einen Überblick zum Abschluss bilateraler Freihandelsabkommen durch die EU siehe Deimel/Bauersfeld, ZfZ 2012, S. 201 (202 f.); Wolffgang/Felderhoff, AW-Prax 2014, S. 3 (5). 548 Altemöller, EuZW 2016, S. 374 (376). 549 Altemöller, EuZW 2015, S. 135 (136 ff.). 550 Zu dem „Konfliktfeld der Zollstrukturen“ siehe Altemöller, EuZW 2015, S. 135 (136). 551 Altemöller, EuZW 2015, S. 135 (136).

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über den „nicht-landwirtschaftlichen Marktzugang“ (Non-Agricultural Market Access) im Rahmen der WTO waren insoweit bislang ohne Erfolg.552 Die WTO erachtet diesen Bereich der Verhandlungen über Zollsenkungen und die Abschaffung von Zöllen als sehr wichtig, da weltweit bis zu 90 Prozent nicht-landwirtschaftliche Produkte gehandelt werden.553 Wie bereits in den Ausführungen zum GATT dargestellt, sind 100 Prozent der EU-Außenzölle durch die Eintragung in die Listen der Zollzugeständnisse gebunden. Die sog. Regelzölle der EU sind dabei primär Wertzölle.554 Ziel der multilateralen Verhandlungsrunden ist es, die Zölle zu senken. Die WTO hat im Rahmen ihres nunmehr 13. „Trade Policy Review“ der EU festgestellt, dass die EU im Jahr 2016 auf 9414 Zolllinien insgesamt eine durchschnittliche Zollbelastung von 6,3 % hatte. Deutlich höher waren die durchschnittlichen Zölle auf Agrarprodukte. Sie lagen insgesamt bei 14,1 %, in der Spitze bei 35,6 % (Dairy products).555 Der durchschnittliche angewandte Zollsatz für Güter, die in die EU importiert werden, ist sehr niedrig. Mehr als 70 Prozent der Waren können zu einem Zollsatz von 0 % oder zumindest reduziert gegenüber dem Maximalzollsatz eingeführt werden.556 Neben der ausgeprägten Präferenzpolitik der Union, wie z. B. das APS als einseitiges Präferenzsystem der EU,557 führten und führen die allgemeinen Zollsenkungserfolge im Rahmen der GATT-Verhandlungsrunden bzw. die nur sehr niedrigen, tatsächlich angewandten Zollsätze dazu, dass die klassische Zollunion ihre ursprüngliche Gestalt in der Außendimension verloren hat.558 Der „klassische“ EU-Außenzoll ist also ein weitgehend „stabiles, durch zahllose Präferenzregelungen relativiertes Instrumentarium“.559 Hierzu haben die von der EU abgeschlossenen Freihandelsabkommen beigetragen und werden es auch zukünftig.560

552

Altemöller, EuZW 2015, S. 135 (136). https://www.wto.org/english/tratop_e/markacc_e/nama_negotiations_e.htm (letzter Abruf: 30.01.2023). 554 Lux, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, C. II., Rn. 36. 555 Siehe zu den Ergebnissen Trade Policy Review European Union, Report by the Secretariat, 13 October 2017, WT/TPR/S/357/Rev.1, p. 9, 48 et seqq. 556 https://policy.trade.ec.europa.eu/eu-trade-relationships-country-and-region/eu-po sition-world-trade_en (letzter Abruf: 30.01.2023). 557 S. o. 2. Kapitel, B. III. 2. b). 558 Waldhoff, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 28 AEUV, Rn. 7. 559 Überzeugend Rüsken, in: Rüsken (Hrsg.), Zollrecht, Einführung Zollkodex a. F., Rn. 12. 560 Ein regelmäßig aktualisierter Überblick über die Verhandlungen der EU (Freihandelsabkommen und andere handelspolitische Verhandlungen) ist abrufbar unter: https://policy.trade.ec.europa.eu/eu-trade-relationships-country-and-region/negotiationsand-agreements_en (letzter Abruf: 30.01.2023). 553

156

2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

Art. 207 Abs. 1 S. 1 AEUV ist die zentrale Vorschrift, die die Europäische Union explizit zum Abschluss von Zoll- und Handelsabkommen ermächtigt. Die Wirtschafts- und Handelsabkommen zwischen der EU und Kanada (Comprehensive Economic and Trade Agreement, CETA)561 und das Transatlantische Handelsabkommen zwischen der EU und den USA (TTIP) sollen die größten Wirtschaftsräume der Welt verbinden.562 Das CETA-Abkommen ist am 21. September 2017 vorläufig in Kraft getreten.563 Für eine finale umfassende Anwendbarkeit des „gemischten Abkommens“564 steht noch die Ratifizierung durch die Mitgliedstaaten aus. Die TTIP-Verhandlungen sind ausgesetzt.565 Das Freihandelsabkommen zwischen der EU und Südkorea (FHA)566 ist laut Einschätzung der Kommission „ein hervorragendes Beispiel für die neue Generation von Abkommen“ der EU.567 Als erstes Abkommen einer neuen Generation von Freihandelsabkommen kommt ihm eine Vorbildfunktion für weitere Freihandelsabkommen der EU zu.568 Die EU und Südkorea haben sich in Art. 2.5 Abs. 1 FHA über einen Zollabbau geeinigt: „Sofern dieses Abkommen nichts anderes bestimmt, schafft jede Vertragspartei ihre Zölle auf Ursprungswaren der anderen Vertragspartei nach dem Stufenplan in Anhang 2-A ab.“569 Innerhalb von fünf Jahren sollten so 98 % der Zölle aufgehoben werden.570 Im Freihandelsabkommen wird in Art. 2.3 S. 1 FHA ein weiter Zollbegriff zugrunde gelegt: Zölle sind „Abgaben und Belastungen jeder Art, die bei oder im Zusammenhang mit der Einfuhr von Waren erhoben werden, einschließlich Ergänzungsabgaben und Zuschlägen in jeder Form, die bei oder im Zusammenhang mit einer solchen Ein561

ABl.EU 2017 Nr. L 11, S. 23. Germelmann, EuZW 2016, S. 207 (207). Die USA sind einer der Haupthandelspartner der EU: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_122530. pdf (letzter Abruf: 30.01.2023). 563 Nach Ratifizierung durch das Europäische Parlament am 15.02.2017: https://po licy.trade.ec.europa.eu/eu-trade-relationships-country-and-region/countries-and-regions/ canada_en (letzter Abruf: 30.01.2023). 564 Zum Begriff des „gemischten Abkommens“ siehe Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, S. 754. 565 S. o. 1. Kapitel, A. III. 4. 566 Beschluss des Rates vom 16. September 2010 über die Unterzeichnung – im Namen der Europäischen Union – und vorläufige Anwendung des Freihandelsabkommens zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Republik Korea andererseits, ABl.EU 2011 Nr. L 127, S. 1. 567 Handelsstrategie „Handel für alle“, S. 9, abrufbar unter: http://trade.ec.euro pa.eu/doclib/docs/2015/october/tradoc_153880.PDF (letzter Abruf: 30.01.2023). Die Kommission führt einen deutlichen Anstieg der Warenausfuhren an (S. 9). 568 Prieß/Arend, ZfZ 2012, S. 137 (138, 142). 569 Zur grafischen Darstellung des Stufenplans siehe Europäische Kommission, Das Freihandelsabkommen zwischen der EU und Korea in der Praxis, S. 4, abrufbar unter: https://www.gtai.de/resource/blob/50960/92786bdce2a05d0e9d9773719168374a/eu-korfha-broschuere-data.pdf (letzter Abruf: 30.01.2023). 570 Prieß/Arend, ZfZ 2012, S. 137 (143). 562

B. Der Zollbegriff im Recht der Unionsverträge

157

fuhr erhoben werden“.571 Damit deckt sich der Zollbegriff des Abkommens weitgehend mit dem Begriff der „other duties or charges of any kind“ (ODC) i. S. v. Art. II:1 (b) S. 2 GATT, also dem Begriff der zollgleichen Abgaben.572 Im Hinblick auf den Sinn und Zweck des Abkommens nach Art. 1.1 Abs. 2 lit. a FHA, eine „beiderseitige Liberalisierung und Erleichterung des Warenverkehrs im Einklang mit Artikel XXIV GATT“ zu realisieren, d.h. eine Freihandelszone zwischen der EU und Südkorea zu errichten, ist dieser weite Zollbegriff zwar konsequent.573 Aufgrund der Verwässerung begrifflicher Konturen, kann der Zollbegriff nach Art. 2.3 FHA jedoch nicht zur Begriffsbestimmung im Rahmen der vorliegenden Arbeit genutzt werden. Darüber hinaus sind die Zollbestimmungen des FHA geprägt von den individuellen Verhandlungen. Auch sollen nach Art. 2.3. S. 2 FHA gerade nicht alle (!) Zölle abgeschafft werden, anders als im EU-Binnenmarkt.574 Mit diesem Freihandelsabkommen gewähren sich die EU und Südkorea also gegenseitige Zollpräferenzen. Präferenzbehandlungen aufgrund von Freihandelsabkommen sind nach Art. XXIV GATT nur ausnahmsweise zulässig, da durch diese Vorschrift der grundsätzlich geltende Meistbegünstigungsgrundsatz suspendiert ist.575 Die im Rahmen von Freihandelsabkommen ausgehandelte Senkung der Zollsätze innerhalb einer bestimmten Umsetzungsfrist (s. o. zum FHA) ist bislang hauptsächlich auf Industrieprodukte bezogen.576 Doch auch hier scheint es zu einer Wende zu kommen, so dass je nach Abkommen nunmehr auch der Agrarsektor einbezogen werden soll, vgl. das neu verhandelte Freihandelsabkommen der EU mit Mexiko.577 Die Errichtung von Freihandelsabkommen hat in der Regel einen handelsschaffenden Effekt im jeweiligen Wirtschaftsraum des Freihandelsabkommens, der sich durch den sofortigen oder in Stufen vollzogenen Abbau der Zölle einstellt.578 Damit sind Produzenten aus diesem Wirtschaftsraum gegenüber Produzenten aus Drittstaaten regelmäßig privilegiert. Verstärkt werden diese Effekte durch die Einführung eines gemeinsamen Außenzolls bei Errichtung einer Zollunion. Hierdurch treten handelsumlenkende Effekte hinzu.579 Vor diesem Hinter571

Art. 2.3 S. 2 FHA bestimmt, welche Abgaben nicht unter den Zollbegriff fallen. Zum Begriff der „ODC“ s. o. 2. Kapitel, A. II. 2. c) bb). 573 Zu den Besonderheiten des Stufenplans im Rahmen des Abbaus der Zölle nach Art. 2.5 FHA siehe Daiber, EuR 2015, S. 542 (549). 574 Daiber, EuR 2015, S. 542 (550). 575 Wolffgang, in: Witte/Wolffgang (Hrsg.), Lehrbuch des Zollrechts, S. 583. 576 Cottier/Trinberg, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 207 AEUV, Rn. 17. 577 https://www.zeit.de/wirtschaft/2018-04/handelsabkommen-eu-mexiko-einigungzollfrei-agrarprodukte (letzter Abruf: 30.01.2023). 578 Altemöller, EuZW 2017, S. 917 (917 f.). 579 Zu den Effekten einer Zollunion s. o. 1. Kapitel, B. II. 572

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

grund ist im Hinblick auf die Außenzollgestaltung der europäischen Zollunion zwar anzunehmen, dass das Instrument „Außenzoll“ eine wichtige Rolle bei der Regulierung der internationalen Handelsströme spielen kann.580 Durch die Relativierung des EU-Außenzolls im oben beschriebenen Sinne, dürfte diese Steuerungskraft aber an Gewicht verloren haben. 3. Exkurs: Agrar-Zölle Die Zollunion ist Ankerpunkt für weitere Ziele und Unionspolitiken.581 So ist sie in ihrer Außendimension auch durch handelspolitische Maßnahmen der Agrarpolitik geprägt.582 Die Landwirtschaft, die Fischerei und der Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen sind nach Art. 38 Abs. 1 S. 2 AEUV Bestandteil des Binnenmarktes. Grundsätzlich gelten die Regelungen über den Binnenmarkt, es sei denn es werden nach Art. 39 bis 44 AEUV über die Organisation der Agrarmärkte abweichende Regelungen getroffen.583 Zu den Binnenmarktregelungen zählen die Vorschriften über die Zollunion und über die gemeinsame Handelspolitik „als Fortsetzung des Binnenmarktkonzepts nach außen“.584 Demnach ist der Handel mit landwirtschaftlichen Produkten von der gemeinsamen Handelspolitik gemäß Art. 207 Abs. 1 AEUV umfasst, wie auch der EuGH in seinem „WTO-Gutachten“ festgestellt hat.585 Zu beachten sind jedoch mögliche Spezialregelungen im Agrarmarktordnungsrecht, die vorrangig vor den Vorschriften zur gemeinsamen Handelspolitik anwendbar sein können (vgl. Art. 43 AEUV).586 Einfluss auf das Agrarrecht der Union haben die völkerrechtlichen Entwicklungen auf Ebene der WTO genommen. Das im Zuge der Uruguay-Runde abgeschlossene „Übereinkommen über die Landwirtschaft“587 hat bspw. als zentrale Regelung die Ablösung der beweglichen Einfuhrabschöpfungen durch Zölle vorgesehen (sog. Tarifizierung).588 Das Unionsrecht ist in der Folge angepasst wor580 581

Altemöller, EuZW 2017, S. 917 (917 f.). Lux, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrecht, C. II.,

Rn. 7. 582

Lux, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrecht, C. II., Rn. 12. 583 Lux, in: Lenz/Borchardt (Hrsg.), EU-Verträge, Art. 28 AEUV, Rn. 13. 584 Alexander, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 56 UZK, Rn. 69; Weiß, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 207 AEUV, Rn. 28 f. 585 EuGH, Gutachten vom 15.11.1994, Gutachten 1/94 (WTO), Slg. 1994, S. I-5267, Rn. 29. 586 Weiß, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 207 AEUV, Rn. 29. 587 ABl.EG 1994 Nr. L 336, S. 22. 588 Alexander, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 56 UZK, Rn. 70.

B. Der Zollbegriff im Recht der Unionsverträge

159

den, so dass nunmehr nur noch Zölle und Ausfuhrabschöpfungen erhoben werden und als traditionelle Eigenmittel Bestandteil des EU-Haushalts sind.589 Im Einzelnen gibt es diverse Überschneidungen zwischen dem Agrar- und dem Zollrecht der Union.590 Die Agrarzölle unterfallen dem Gemeinsamen Zolltarif gemäß Art. 56 UZK.591 Ferner werden die außenwirtschaftlichen Maßnahmen der Agrarpolitik (etwa Erhebung der Zölle, Zusatzzölle bei Marktstörungen592, Überwachung von Referenzpreisen) in der Regel von den Zollbehörden durchgeführt.593 Grundsätzlich ist das allgemeine Zollrecht des Unionszollkodex anwendbar, es sei denn es bestehen Besonderheiten im Agrarmarktordnungsrecht.594 Damit wird nicht der Geltungsbereich des Unionszollkodex – des Unionszollrechts – auf das Agrarrecht ausgedehnt, sondern es gilt vielmehr der Grundsatz, dass bei fehlenden speziellen Bestimmungen für Einfuhr- und Ausfuhrabgaben das Recht des Unionszollkodex greift.595 Mit der Erhebung von Agrarzöllen verfolgt die EU den Schutz der einheimischen Produzenten. Die Agrarpolitik ist also weiterhin eine der Unionspolitiken, im Rahmen derer der Schutzzollgedanke präsent ist. Dabei sind Hauptziele der Agrarzollerhebung die Sicherung eines hohen Selbstversorgungsgrads innerhalb der EU sowie der Anstieg der landwirtschaftlichen Produktion bzw. ihre Festigung auf einem bestimmten Niveau zur Einkommenssicherung der landwirtschaftlichen Bevölkerung.596 Durch die Agrarzollerhebung soll das grundsätzlich höhere Preisniveau des EU-Binnenmarktes im Hinblick auf die geringeren Weltmarktpreise angepasst werden.597 Vor diesem Hintergrund des Preisausgleichs kommt es auch nach Abschaffung der Agrarabschöpfungen bei bestimmten Agrarerzeugnissen (z. B. Getreide) zur Erhebung von Zöllen mit abschöpfungsähnlicher Wirkung.598 589

Sogleich unter 2. Kapitel, IV. Lux, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrecht, C. II., Rn. 12; es ergeben sich bezüglich dieser Überschneidungen laut Lux schwierige Fragestellungen (Rn. 12). 591 Alexander, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 56 UZK, Rn. 69 ff. 592 Zu den „Zusatzzöllen“ siehe Alexander, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 56 UZK, Rn. 78 f. 593 Lux, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrecht, C. II., Rn. 12; Wolffgang, in: Schulze/Zuleeg/Kadelbach (Hrsg.), Europarecht, § 33, Rn. 11. 594 Lux, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrecht, C. II., Rn. 12; Lux, in: Lenz/Borchardt (Hrsg.), EU-Verträge, Art. 28 AEUV, Rn. 13. 595 Lux, in: Lenz/Borchardt (Hrsg.), EU-Verträge, Art. 28 AEUV, Rn. 13. 596 Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 31 AEUV, Rn. 25; Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Einführung, Rn. 16; zu den Zollwirkungen s. o. 1. Kapitel, B. III. 1. 597 Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 31 AEUV, Rn. 25; Wolffgang, in: Schulze/Zuleeg/Kadelbach (Hrsg.), Europarecht, § 33, Rn. 11. 598 Alexander, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 56 UZK, Rn. 73. 590

160

2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

IV. Zolleinnahmen als traditionelle Eigenmittel i. S. v. Art. 311 AEUV Seit Jahrtausenden haftet den Zöllen ein fiskalpolitischer Charakter an. Lange Zeit war die Erzielung von Staatseinnahmen dabei der Hauptzweck der Zollerhebung.599 Auch im 21. Jahrhundert werden mit ihr noch Einnahmen generiert. So sind die Zolleinnahmen weiterhin ein Bestandteil des Haushalts der Europäischen Union und gehören zu den traditionellen Eigenmitteln im EU-Eigenmittelsystem.600 Der Rat der Europäischen Union verabschiedet zur Festlegung des Eigenmittelsystems sogenannte Eigenmittelbeschlüsse (EMB), zuletzt 2014,601 die von den Mitgliedstaaten als Ausfluss ihrer Souveränität im Finanzbereich ratifiziert werden müssen.602 Die Eigenmittel der EU umfassen neben den traditionellen Eigenmitteln der Zölle603 auch die Mehrwertsteuereinnahmen604 und das Bruttonationaleinkommen605. Zusammengenommen sind sie die Haupteinnahmequellen des EU-Haushalts (Art. 311 Abs. 2 AEUV).606 Der Begriff „Eigenmittel“ ist in den Unionsverträgen nicht definiert.607 „Eigenmittel“ sind durch das Unionsrecht festgelegte finanzielle Mittel, wobei diese nicht zwingend originäre EU-Abgaben sein müssen, auch wenn der Begriffsbestandteil „eigen“ darauf hinzudeuten scheint.608 Nur die traditionellen Eigenmittel der Zölle und Agrarabgaben sind originäre Abgaben der Union. Dies ergibt sich bereits aus dem Zusammenhang der Zollunion und des EU-Agrarmarktes, da die Zoll- und Agrarabgaben durch die Zoll- und Agrarpolitik der Union begründet sind.609 Die Realisierung der Zollunion und des EU-Agrarmarktes bedingt damit die Übertragung dieser Einnahmen auf die Unionsebene (vormals Gemeinschaftsebene).610 Bereits mit Verwirklichung des Abgabentatbestands, 599

Siehe hierzu die Darstellung im 1. Kapitel, A. Der Zoll aus historischer Perspek-

tive. 600

Waldhoff, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 28 AEUV, Rn. 6. Beschluss des Rates vom 26. Mai 2014 über das Eigenmittelsystem der Europäischen Union (EMB 2014), (2014/335/EU, Euratom), ABl.EU 2014 L Nr. 168, S. 105. 602 Waldhoff, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 311 AEUV, Rn. 5. 603 Art. 2 Abs. 1 lit. a EMB 2014. Der Begriff der Agrarabschöpfungen findet in diesem Zusammenhang keine Verwendung mehr, da es keine Abschöpfungen im Agrarsektor mehr gibt. Man spricht viel mehr von Agrarabgaben oder Agrar-Zöllen (s. o.). 604 Art. 2 Abs. 1 lit. b, Abs. 7 EMB 2014. 605 Art. 2 Abs. 1 lit. c, Abs. 5 UAbs. 2 EMB 2014. Materiell sind sie aber eher Finanzbeiträge, vgl. Niedobitek, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 311 AEUV, Rn. 12; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 311 AEUV, Rn. 7. 606 Unbeschadet der sonstigen Einnahmen gemäß Art. 311 Abs. 2 AEUV. 607 Waldhoff, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 311 AEUV, Rn. 7; zum „Eigenmittelbegriff“ Häde, Finanzausgleich, 1996, S. 432 ff. 608 Waldhoff, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 311 AEUV, Rn. 7. 609 Waldhoff, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 28 AEUV, Rn. 6. 610 Waldhoff, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 311 AEUV, Rn. 7. 601

B. Der Zollbegriff im Recht der Unionsverträge

161

das heißt mit der Wareneinfuhr, steht der Union in diesen Fällen unmittelbar ein Ertragsanspruch gegen die Mitgliedstaaten zu.611 Vollzogen wird die Zollerhebung weiterhin durch die Mitgliedstaaten.612 Da der Außenzoll der EU einen Grenzbezug aufweist, das heißt wegen des Grenzübertritts von Waren in die Union erhoben wird, haben Mitgliedstaaten mit einer EU-Außengrenze oft sehr hohe Zolleinnahmen. Denn Zölle werden häufig schon in diesen Mitgliedstaaten und nicht erst im Bestimmungsland erhoben.613 Die Zolleinnahmen werden von den Mitgliedstaaten zwar als Eigenmittel an die Union abgeführt. Ihnen verbleiben aber 20 Prozent der Zolleinnahmen (und der anderen traditionellen Eigenmittel) als Kompensation für ihren Verwaltungsaufwand.614 Bereits der niedrige Anteil der Zolleinnahmen am Gesamthaushalt der Union deutet darauf hin, dass der Hauptzweck der Zollerhebung nicht mehr in der Finanzierung des EU-Haushalts liegt. Betrachtet man den Verlauf der Haushaltsjahre seit dem Übergang in das Eigenmittelsystem 1970, so sind die Zolleinnahmen von zwischenzeitlich 37 Prozent (1980) bis zum Haushaltsjahr 2000 auf einen Anteil von rund 16 Prozent am EU-Haushalt gesunken.615 Der Anteil stagniert nun. So werden ausweislich des Entwurfs des Haushaltsplans der Europäischen Union für das Jahr 2019 14,44 Prozent der Einnahmen aus traditionellen Eigenmitteln generiert, während die Anteile der Mehrwertsteuereinnahmen bei 11,93 Prozent (2019) und aus den Bruttonationaleinkommen bei 72,35 Prozent (2019) liegen.616 Der EU-Haushalt stützt sich damit im Wesentlichen auf letztere. Die seit nunmehr vielen Jahren geringe Bedeutung der traditionellen Eigenmittel im Rahmen des Haushalts erklärt sich u. a. damit, dass aufgrund des wachsenden Einnahmenbedarfs andere Einnahmequellen, wie insbesondere die Bruttonationaleinkommen, gefunden werden mussten. Denn die traditionellen Eigenmittel können nicht nach Bedarf erhöht werden.617 So sind die Zollsätze in ihrer Höhe nach Art. II:1 (b) GATT gebunden. Auch ein Argument in diesem Kontext ist, dass die Mitgliedstaaten anteilig Einnahmen aus den traditionellen Eigenmitteln 611 Herrmann, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 28 AEUV, Rn. 14; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV (Hrsg.), Art. 28 AEUV, Rn. 6. 612 Magiera, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 311 AEUV, Rn. 24. 613 Rossi, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, A. III., Rn. 112. 614 Art. 2 Abs. 3 EMB 2014. 615 Magiera, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 311 AEUV, Rn. 33. 616 Siehe Entwurf des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 2019 vom 21. Juni 2018, S. 3, abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/bud get/data/DB/2019/de/GenRev.pdf (letzter Abruf: 30.01.2023). 617 Niedobitek, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 311 AEUV, Rn. 23.

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

einbehalten dürfen (aktuell: 20 Prozent).618 Darüber hinaus führten und führen Senkungen der EU-Zollsätze im Rahmen der GATT-Verhandlungsrunden und die wachsende Zahl an Präferenzabkommen dazu, dass mit der Zollerhebung kein fiskalpolitischer Zweck mehr verfolgt wird (sondern Binnenmarktschutz).619 Da durch die Zollerhebung aber tatsächlich noch Einnahmen in geringer Höhe erzielt werden, kann jedenfalls als „Reflex“ von einem fiskalpolitischen Charakter des EU-Zolls ausgegangen werden, auch wenn im EU-Haushalt die Zolleinnahmen de facto keine Rolle mehr spielen.620

V. Zwischenergebnis Als Zwischenergebnis soll für den Abschnitt B. zum Zollbegriff im Recht der Unionsverträge festgehalten werden, dass der Zoll eine integrationspolitische und eine handelspolitische Dimension aufweist. Während in der Innendimension der Zollunion, im Binnenhandel, ein absolutes Verbot der Erhebung von Zöllen und von zollgleichen Abgaben zwischen den Mitgliedstaaten gilt (Art. 28 Abs. 1, 30 AEUV), nimmt die EU in der Außendimension der Zollunion ihre ausschließliche Rechtsetzungsbefugnis zur Ausgestaltung des Unionszollrechts nach Art. 31 und 207 AEUV wahr. Den Blick auf die Innen- und Außendimension der Zollunion gerichtet, kann von einem integrationspolitischen und einem handelspolitischen Charakter des Zolls gesprochen werden. Dem Unionszollrecht kommt aufgrund der erzielten Harmonisierungserfolge seit Gründung der Zolltarifunion bis heute eine Vorbildfunktion für andere Unionsrechtsgebiete zu. Wie u. a. das Agrarrecht zeigt, ist das Unionszollrecht der Zollunion eine Grundlage für weitere Unionspolitiken in der Innen- und Außendimension der Zollunion. Die Ausrichtung der Zollunion nach außen hat sich im Laufe der letzten Jahrzehnte stark gewandelt, nicht zuletzt beeinflusst durch internationale Entwicklungen im Handelsbereich. Das von Waldhoff gezeichnete Bild des klassischen EU-Zolls, der einem „ständigen Entwertungs- und Niedergangsprozeß“ ausgesetzt sei,621 vermag die Realität der Zollabgabe jedoch nicht umfassend abbilden. Der gemeinsame Außenzoll der EU ist zwar durch eine ausgeprägte Präferenzzollpolitik geprägt.622 Darüber hinaus wirken sich die 618

Niedobitek, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 311 AEUV, Rn. 22. Magiera, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 311 AEUV, Rn. 30. 620 Wolffgang, in: Witte/Wolffgang (Hrsg.), Lehrbuch des Zollrechts, S. 5; ders., AWPrax 2011, S. 255. 621 Waldhoff, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 28 AEUV, Rn. 7 mit Verweis auf Vaulont, in: Hilf/Tomuschat (Hrsg.), EG und Drittstaatsbeziehungen nach 1992, S. 69 (71). 622 S. o. zur autonomen und vertraglichen Handelspolitik mit Zollbezug 2. Kapitel, B. III. 2. b), c). 619

C. Der Zollbegriff des Unionszollkodex

163

allgemeinen GATT-Zollsenkungen auf die Höhe des gemeinsamen Außenzolls aus. Zölle erweisen sich dennoch – trotz gesunkener Zollsätze und entgegen jeder allgemeinen Kritik – als ein verlässliches Handelsinstrument, dessen Funktion sich lediglich gewandelt hat und nun primär handelspolitische Ziele verfolgt.623 Seine Funktion als ein Instrument des konstanten Außenschutzes der Unionswirtschaft erfüllt der Regelzoll des Gemeinsamen Zolltarifs weiterhin. Mit dem gemeinsamen Außenzoll verfolgt die EU indes keine finanzpolitischen Ziele mehr, anders als noch in den 1980er Jahren mit einem EU-Haushaltsanteil von rund 40 Prozent. De facto erzielt die EU zwar weiterhin Einnahmen durch die Zollerhebung, die als traditionelle Eigenmittel in den Unionshaushalt einfließen. Diese machen aber nur noch einen Anteil von rund 17 Prozent am Unionshaushalt aus. Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass der ursprüngliche finanzpolitische Zweck der Zollerhebung einer integrations- und handelspolitischen Ausrichtung gewichen ist.624

C. Der Zollbegriff des Unionszollkodex Der Unionszollkodex stützt sich auf die Kompetenzgrundlagen der Art. 33, 114, 207 AEUV.625 Diese Rechtsgrundlagen deuten bereits auf eine integrationsund handelspolitische Dimension des Unionszollkodex im oben beschriebenen Sinne hin. Nachfolgend soll nun im Einzelnen dem Zollgedanken, der wesentlichen Regelungen des Unionszollkodex zugrunde liegt, nachgegangen werden. Es soll dabei auch untersucht werden, ob der Unionszollkodex durch den Wirtschaftszollgedanken geprägt ist, und schließlich geklärt werden, ob der „Eingang in den Wirtschaftskreislauf“ ein Merkmal des Zollbegriffs ist – wie die Begriffsbestimmung von Witte vermuten lässt. Zölle sind laut Witte „Abgaben im grenzüberschreitenden Warenverkehr, die an den Eingang einer Ware in den Wirtschaftskreislauf (Einfuhrzoll) oder an das Verlassen des Wirtschaftskreislaufs (Ausfuhrzoll) anknüpfen“.626 Ebenso soll überprüft werden, ob die Zollerhebung einen Sanktionscharakter hat. Dabei ist an relevanten Stellen zu berücksichtigen, dass sich im Unionszollkodex – wie auch im vorangegangenen Zollkodex – die Regelungen des WCO- und WTO-Rechts widerspiegeln.627

623

S. o. zum „handelspolitischen Zoll“ 2. Kapitel, B. III. 2. Siehe zur handelspolitischen Ausrichtung auch die Einschätzung von Wolffgang, AW-Prax 2011, S. 255. 625 Siehe hierzu 2. Kapitel, B. I. 1. c). 626 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 5 UZK, Begriffsbestimmungen „Zölle“. 627 Cottier/Trinberg, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Vor Art. 206 und 207 AEUV, Rn. 17. 624

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

I. Anwendungsbereich 1. Sachlicher Anwendungsbereich Das Zollrecht des Unionszollkodex wird „auf die in das und aus dem Zollgebiet der Union verbrachten Waren“ angewandt, Art. 1 Abs. 1 S. 1 UZK. Damit erstreckt sich das Unionszollrecht nur auf den Warenverkehr. Im Unionszollkodex findet sich weiterhin keine Definition der Begriffe „Warenverkehr“ bzw. „Ware“.628 Die vom Zolltarif erfassten Waren können auch kein begrifflicher Bezugspunkt sein.629 Denn bevor Waren überhaupt zolltariflich eingereiht werden können, muss die Eigenschaft als Ware bestimmt werden.630 Ein anderer Ansatz käme zu einem Zirkelschluss. Der allgemeine unionsrechtliche Warenbegriff, der sich insbesondere durch die Rechtsprechung des EuGH herausgebildet hat, ist jedoch anwendbar. Waren sind – allgemein definiert – bewegliche Sachen mit Geldwert, die Gegenstand von Handelsgeschäften sein können.631 Diese Definition wird zum einen durch eine umfangreiche Kasuistik des EuGH konkretisiert. Zum anderen schließt Art. 83 Abs. 2 UZK ausdrücklich Falschgeld sowie Suchtstoffe und psychotrope Substanzen vom Warenbegriff aus.632 Mit Art. 83 Abs. 2 UZK hat der Unionsgesetzgeber die Rechtsprechung des EuGH umgesetzt.633 Hiernach entsteht für das vorschriftswidrige Verbringen von Falschgeld und für die illegale Einfuhr von Suchtstoffen und psychotropen Substanzen keine Einfuhrzollschuld.634 In beiden Fällen handelt es sich um Ausnahmen von dem Grundsatz, dass auch eine verbotswidrige Einfuhr von Waren eine Zollschuld auslöst (Art. 83 Abs. 1 UZK). Die benannten Waren dürfen schon ihrer Art nach nicht in den Wirtschaftskreislauf der Union eingehen und an Preisbildung und Güterumsatz teilnehmen. Die zuständigen Behörden müssen sie vielmehr beschlagnahmen und einziehen.635 Die Ausnahmen spiegeln eindeutig den Wirtschaftszollgedanken wider. Ferner bezieht sich das Zollrecht des Unionszollkodex nur auf den Warenverkehr mit Drittländern.636 Der Warenverkehr im Unions-Binnenmarkt ist auch 628

Eine Definition fehlte auch im Zollkodex. Prieß/Stein, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 1 UZK, Rn. 2; a. A. Fuchs, der anführt, dass „alles, was in die Kombinierte Nomenklatur eingereiht werden kann, [. . .] Ware [ist], anderes nicht“, ZfZ 2016, S. 254 (258). 630 Prieß/Stein, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 1 UZK, Rn. 2. 631 Statt vieler EuGH, Urteil vom 10.12.1968, Rs. 7/68 (Kommission/Italien – „Kunstschätze I“), Slg. 1968, S. 617, 642. 632 Frenz, Handbuch Europarecht, Bd. 1, Kapitel 5, Rn. 610. 633 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 83 UZK, Rn. 4. 634 Witte erachtet den Zusatz „vorschriftswidrig“ in Art. 83 Abs. 2 lit. a UZK als „überflüssig und falsch“ im Lichte der Rechtsprechung des EuGH, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 83 UZK, Rn. 13 f. 635 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 83 UZK, Rn. 5. 636 Prieß/Stein, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 1 UZK, Rn. 7 ff. 629

C. Der Zollbegriff des Unionszollkodex

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dann eingeschlossen, wenn es sich um einen Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten mit Nicht-Unionswaren (Art. 5 Nr. 24 UZK) handelt.637 Der Begriff des Verbringens gemäß Art. 1 Abs. 1 S. 1 UZK bezieht sich auf den Realakt des Überquerens der Unionsgrenze bei der Ein- oder Ausfuhr von Waren.638 2. Räumlicher Anwendungsbereich: Zollgebiet der Union Der Zollkodex der Union findet gemäß Art. 1 Abs. 1 S. 2 UZK „einheitlich im ganzen Zollgebiet der Union“ Anwendung. Art. 4 UZK definiert die Teile des Zollgebiets, die grundsätzlich mit den Staatsgebieten der Mitgliedstaten übereinstimmen, und weist zugleich auf die Fälle hin, in denen der territoriale Geltungsbereich für das Unionszollrecht weiter oder enger ist als der Geltungsbereich der Unionsverträge nach Art. 52 EUV, Art. 355 AEUV.639 Der Begriff des Zollgebiets im Sinne des Unionszollkodex hat eine politische und eine administrative Dimension.640 In der politischen Dimension bestimmt das „Zollgebiet“ die EU-Zollunion in ihrem räumlichen Anwendungsbereich.641 In verwaltungstechnischer Hinsicht legt der Begriff des Zollgebiets den Anwendungsbereich des Unionszollkodex fest. Er bezieht sich nur auf das Zollrecht.642 Damit stellt sich die Frage, ob sich aus der Bestimmung des Begriffs „Zollgebiet“ i. S. d. Unionszollkodex Rückschlüsse für den Zollbegriff und seine Definition ziehen lassen. Das gelingt nur eingeschränkt. So werden Zölle zwar unstreitig wegen der Einfuhr in das Zollgebiet der EU (oder der Ausfuhr) erhoben (Grenzkausalität). Eine weitergehende Rechtfertigung für die Zollerhebung lässt sich indes nicht aus dem Begriff des Zollgebiets herleiten. Dies auch nicht vor dem Hintergrund des Begriffs des Gebietszolls im oben beschriebenen Sinne.643

637

Prieß/Stein, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 1 UZK, Rn. 9. Prieß/Stein, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 1 UZK, Rn. 10. 639 Das erklärt sich insbesondere damit, dass Mitgliedstaaten vor ihrem Beitritt entsprechende völkerrechtliche Abkommen abgeschlossen haben, Witte, in: Witte (Hrsg.), Zollkodex, Art. 3 ZK, Rn. 2. Der vom Geltungsbereich des Unionsrechts abweichende territoriale Geltungsbereich des Zollrechts ist insbesondere vor dem Hintergrund interessant, dass für Art. 31 und 207 AEUV eigentlich der Geltungsbereich der Art. 52 EUV, Art. 355 AEUV gilt, so Lux, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Vor Art. 31 und 32 AEUV, Rn. 3. 640 Siehe hierzu und im Folgenden Vaulont, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, Art. 23 EG, Rn. 13; van Vormizeele, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 28 AEUV, Rn. 14. 641 Die Unionsverträge treffen über die Weite des Zollgebiets der Zollunion keine Aussage. Mit der Festlegung eines einheitlichen Zollgebiets entspricht die EU-Zollunion den Voraussetzungen an eine Zollunion nach Art. XXIV Abs. 8 (a) GATT. 642 Vgl. noch zu Art. 3 ZK, Witte, in: Witte (Hrsg.), Zollkodex, Art. 3 ZK, Rn. 1. 643 S. o. 1. Kapitel, A. IV. 638

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

Auch wenn die Begriffe „Zollgebiet“ und „Gebietszoll“ auf den ersten Blick suggerieren mögen, ihnen liege ein gleicher Begriffsinhalt zugrunde, täuscht dies. Denn der Begriff des „Zollgebiets“ nach Art. 1 Abs. 1 UZK und Art. 4 UZK beschränkt sich auf eine territoriale Dimension und kann nicht mit dem Begriff des sog. Gebietszolls gleichgesetzt werden. Letzterer umschreibt vielmehr den Charakter der Zollabgaben nach neuzeitlichem Verständnis. Hiernach reicht es für eine Zollschuldentstehung nicht aus, dass eine Ware die Grenze zum Zollgebiet der EU passiert. Dieses territoriale Verständnis der Zollschuldentstehung lag noch dem sog. Grenzzoll der frühen Neuzeit zugrunde.644 Auch reicht es nicht aus, nur an das örtliche Verbringen einer Ware in das Zollgebiet anzuknüpfen. Über das tatsächliche Verbringen einer Ware in das Unionszollgebiet hinausgehend, wird die Zollerhebung nach dem Gebietszollgedanken vielmehr wirtschaftspolitisch verstanden:645 Sie begründet sich mit der volkswirtschaftlichen Bedeutung einer Wareneinfuhr in das Wirtschafts- und Zollgebiet der Union. 3. Fazit Vor dem Hintergrund der Ausführungen zum Anwendungsbereich kann als Zwischenfazit festgehalten werden, dass sich die folgende Formulierung als Merkmal des Zollbegriffs anbietet: die Zollerhebung bezieht sich auf „Waren, die in das oder aus dem Zollgebiet der EU verbracht werden“.

II. Materielles Zollrecht des Unionszollkodex 1. Verhältnis des Zollschuldrechts zum Zollverfahrensund Zolltarifrecht Nach Art. 56 Abs. 1 S. 1 UZK „[stützen sich] die zu entrichtenden Einfuhrund Ausfuhrabgaben [. . .] auf den Gemeinsamen Zolltarif“. Danach wird zunächst durch das Zollschuldrecht geregelt, ob eine Zollschuld entsteht. Durch das Zolltarifrecht wird sodann die jeweilige Höhe der Zollschuld bestimmt.646 Bemessungsgrundlagen für die Bestimmung der Höhe der Zollschuld sind nach Art. 86 UZK die Menge, der Zollwert, die Beschaffenheit, der Zollsatz und der Ursprung eine Ware. Die Bemessungsgrundlagen richten sich gemäß Art. 85 Abs. 1 UZK nach dem Zeitpunkt des Entstehens der Zollschuld für die jeweiligen Waren. Dies deckt sich mit dem Wirtschaftszollgedanken, nach dem die Unionswirtschaft, in dem Moment zu schützen ist, in dem Waren aus Drittstaaten unmit644

S. o. 1. Kapitel, A. IV. Vgl. van Vormizeele, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 28 AEUV, Rn. 14. 646 Siehe hierzu und im Folgenden Lux, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Vor Art. 31 und 32 AEUV, Rn. 68 ff. 645

C. Der Zollbegriff des Unionszollkodex

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telbar in den EU-Wirtschaftskreislauf eingehen und an Preisbildung und Güterumsatz teilnehmen.647 In bestimmten Konstellationen ist keine Zollabgabe zu entrichten. Zollverfahrens-, Zolltarifrecht oder gesonderte Zollbefreiungsbestimmungen treffen insofern spezielle Regelungen. Die vorliegende Arbeit beschränkt sich auf die Untersuchung der zollverfahrensrechtlichen Regelungen. Zu den inhaltlichen Fragen des Zollschuldrechts zunächst im Folgenden: 2. Entwicklungslinien des Zollschuldrechts im Hinblick auf den Wirtschaftszoll Das Zollschuldrecht hat bis zum Unionszollkodex mehrere Entwicklungsphasen durchlaufen. Die überblicksartige Darstellung dieser Entwicklungslinien beginnt mit dem Zollschuld-Richtlinienrecht, gefolgt von der Zollschuld-Verordnung. Das Zollschuldrecht des Unionszollkodex wird schließlich in Abgrenzung zu den korrespondierenden Bestimmungen des Zollkodex behandelt. a) Zollschuld-Richtlinie Die Zollschuld-Richtlinie, genauer die Richtlinie 79/623/EWG des Rates vom 25.06.1979 zur Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über die Zollschuld648, markierte den Beginn der Harmonisierungsbestrebungen im Zollschuldrecht.649 Vor dem Erlass der Richtlinie war die Zollschulderhebung allein anhand zollwertrechtlicher und zolltariflicher Bestimmungen begründet worden.650 Mehrere Passagen der Präambel der Zollschuldrichtlinie lassen einen Bezug des Wirtschaftszollgedankens zum Zollschuldrecht erkennen:651 So legt der 6. Erwägungsgrund für den Entstehungszeitpunkt fest, „dass die Eingangs- und Ausgangsabgaben im wesentlichen wirtschaftlichen Charakter haben“. Im 7. Erwägungsgrund wird fortgeführt, dass dieser „Zeitpunkt unter Berücksichtigung der Umstände festgelegt werden [muss], unter denen die eingangsabgabenpflichtigen Waren in den Wirtschaftskreislauf der Gemeinschaft übergehen“. Der 9. Erwägungsgrund bezieht sich auf das mögliche Erlöschen einer Zollschuld in den 647 Olbertz, ZfZ 1972, S. 198 (200); Prieß/Stein, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Vor Art. 1 UZK, Rn. 31; Witte, AW-Prax 2013, S. 373 (377); Zitzmann/Schultze, ZfZ 2002, S. 151 (152). 648 ABl.EG 1979 Nr. L 179, S. 31. 649 Müller-Eiselt, ZfZ 2001, S. 398 (398); ders. spricht vom 01.01.1982, dem Tag der einheitlichen Anwendbarkeit der Zollschuldregeln, als der „eigentliche[n] Geburtsstunde des gemeinschaftlichen Zollschuldrechts“, in: Gellert (Hrsg.), 40 Jahre Zollunion in Europa, S. 26. 650 Müller-Eiselt, in: Gellert (Hrsg.), 40 Jahre Zollunion in Europa, S. 27. 651 Wolffgang, in: Witte/Wolffgang (Hrsg.), Lehrbuch des Zollrechts, S. 4.

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

Fällen, in denen die wirtschaftliche Bestimmung einer Ware nicht erreicht wird, und damit eine Eingangs- oder Ausfuhrabgabe nicht gerechtfertigt sein kann. In der Literatur wird die Ausprägung des Wirtschaftszollgedankens in der Zollschuld-Richtlinie unterschiedlich bewertet. Für einen der engagiertesten Verfechter des Wirtschaftszollgedankens, Müller-Eiselt, erscheint die ZollschuldRichtlinie insgesamt und damit der Beginn der Zollschuldharmonisierung eindeutig vom Wirtschaftszollgedanken geprägt.652 Das gelte auch für „die Geburtsstunde des Zollschuldrechts in der Rechtsprechung des Gerichtshofs“, wobei sich Müller-Eiselt auf die Betäubungsmittel-Rechtsprechung in den Rechtssachen Wolf 653 und Einberger 654 bezieht.655 Der EuGH hat hier festhalten, dass „eine Zollschuld bei der Einfuhr von Betäubungsmitteln, die nicht in den Handel gebracht und der Wirtschaft der Gemeinschaft zugeführt werden können, nicht entstehen [kann]“. Der EuGH hat sich dabei auf die oben zitierten Begründungserwägungen zur Zollschuldrichtlinie bezogen.656 Nach Summersberger und Anton kommt der Wirtschaftszollgedanke in der Zollschuld-Richtlinie indes nur teilweise zum Ausdruck; und zwar lediglich dann, wenn aufgrund einer fehlenden Einfuhr keine Zollschuld entstehe. Für sie realisiert nur das Nichtentstehen der Zollschuld in Art. 4 lit. a der ZollschuldRichtlinie den Wirtschaftszollgedanken. Denn eine Ware könne nach dieser Vorschrift aufgrund ihres Untergangs tatsächlich nicht mehr in den Wirtschaftskreislauf eingehen.657 Hingegen widerspreche das Entstehen der Zollschuld bei einer Pflichtverletzung nach Art. 2 lit. d der Zollschuld-Richtlinie eindeutig dem Wirtschaftszollgedanken. Denn mit der Pflichtverletzung sei nicht zwangsläufig ein tatsächliches Eingehen einer Ware in den Wirtschaftskreislauf verbunden.658 Dies werde vielmehr fingiert.659 Auch die „es sei denn“-Klausel des Art. 2 lit. d der Zollschuld-Richtlinie, von manchen als „wirtschaftszöllnerische Generalklausel“ bewertet, sei nicht in der Lage durch ihren Heilungs-Tatbestand den Art. 2

652 Müller-Eiselt, ZfZ 2001, S. 398 (398); so auch Wolffgang, in: Witte/Wolffgang (Hrsg.), Lehrbuch des Zollrechts, S. 4; Zitzmann/Schultze, ZfZ 2002, S. 151 (152). 653 EuGH, Urteil vom 26.10.1982, Rs. 221/81 (Wolf), Slg. 1982, S. 3681. 654 EuGH, Urteil vom 26.10.1982, Rs. 240/81 (Einberger), Slg. 1982, S. 3699. 655 Müller-Eiselt, in: Gellert (Hrsg.), 40 Jahre Zollunion in Europa, S. 27. 656 EuGH, Urteil vom 26.10.1982, Rs. 221/81 (Wolf), Slg. 1982, S. 3681, Rn. 13 ff.; EuGH, Urteil vom 26.10.1982, Rs. 240/81 (Einberger), Slg. 1982, S. 3699, Rn. 13 ff. 657 Anton, ZfZ 2003, S. 153 (154); Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 289 f. 658 Anton betont, dass damit bereits das Zollschuldrecht als Richtlinienrecht im Widerspruch zum Wirtschaftszollgedanken gestanden habe und nicht erst das viel diskutierte Zollschuldrecht des Zollkodex, ZfZ 2003, S. 153 (154). Müller-Eiselt äußert ähnliche Kritik zum Entstehen der Zollschuld bei Pflichtverletzungen im Hinblick auf das Zollschuldrecht des Zollkodex, ZfZ 2001, S. 398 (398 f.). 659 Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 288 f.

C. Der Zollbegriff des Unionszollkodex

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lit. d insgesamt dem Wirtschaftszollgedanken entsprechend zu gestalten.660 Das Erlöschen der Zollschuld bei einer Ausfuhr, einem Verbringen in eine Freizone oder einem Verbringen in einen anderen Mitgliedstaat im Zusammenhang mit einer Pflichtverletzung nach Art. 9 Abs. 2, 4. Anstr. der Zollschuld-Richtlinie verwirkliche nach Summersberger ebenfalls nicht den Wirtschaftszollgedanken. Der Gesetzgeber beseitige mit dieser Erlöschens-Regelung nur „die wirtschaftlichen Folgen der Einfuhr“. Für die Verwirklichung des Wirtschaftszollgedankens müsse vielmehr bereits bei der Einfuhr angeknüpft werden.661 Nach diesem engen Verständnis rechtfertigt sich für Summersberger das Erlöschen nicht aus Wirtschaftszollgesichtspunkten. Denn es handele sich vielmehr um ein „WiederVerlassen des Wirtschaftskreislaufs“ bzw. ein „Nichterreichen eines wirtschaftlichen Zwecks eines Verfahrens“.662 Insbesondere das Anknüpfen an den Begriff der „Einfuhr“ ist rechtstechnisch sehr stringent, da Summersberger insoweit zwischen dem Tatbestand der Zollschuldentstehung bei tatsächlichem Eingang einer Ware in den Wirtschaftskreislauf und der Beseitigung unbilliger Folgen unterscheidet und Wertungsgesichtspunkte zurückdrängt.663 Der Anwendungsbereich des Wirtschaftszollgedankens scheint nach seinem Verständnis also untrennbar mit der Bedeutung des Einfuhrbegriffs verbunden. Einer solchen Verengung des Anwendungsbereichs des Wirtschaftszollgedankens könnten jedoch die Erwägungsgründe der Zollschuld-Richtlinie entgegenstehen, nach denen die Einfuhr- und Ausfuhrabgaben wirtschaftlichen Charakter haben (6. Erwägungsgrund). Die Erwägungsgründe sind ein Teil des Rechtsaktes „Richtlinie“ und umfassen Hintergrundinformationen oder Ziele der einzelnen Bestimmungen. Die der Zollschuld-Richtlinie vorangestellten Erwägungsgründe können damit einerseits zur Untersuchung des Sinn und Zwecks einer Norm bzw. ihrer einzelnen Artikel im Rahmen der teleologischen Auslegung herangezogen werden.664 Insofern könnte der Wirtschaftszollgedanke über diese Auslegung Eingang finden. Andererseits sind die Erwägungsgründe rechtlich unverbindlich, wie der EuGH in ständiger Rechtsprechung vertritt. Sie können laut EuGH „weder herangezogen werden [. . .], um von den Bestimmungen des betreffenden Rechtsakts abzuweichen, noch, um diese Bestimmungen in einem Sinne auszulegen, der ihrem Wortlaut

660

Anton, ZfZ 2003, S. 153 (154). Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 289. 662 Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 289; a. A. Müller-Eiselt, in: Gellert (Hrsg.), 40 Jahre Zollunion in Europa, S. 28, unter Verweis auf das EuGH, Urteil vom 05.10.1983, verb. Rs. 186/82 und 187/82 (Esercizio Magazzini Generali und Melilla Agosta), Slg. 1983, S. 2951, Rn. 14 (Diebstahl aus einem Zolllager). 663 Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 289. 664 Pieper, in: Dauses/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, B. I., Rn. 35, 44; Wegener, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 19 EUV, Rn. 16. 661

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

offensichtlich widerspricht“.665 D.h. auch hinsichtlich der Erwägungsgründe gilt die Grenze des Wortlauts für die Auslegung. Demnach ist bei einem Verstoß gegen Verfahrensbestimmungen nicht auf den tatsächlichen Eingang in den Wirtschaftskreislauf – entsprechend des siebten Erwägungsgrundes – abzustellen, sondern es bleibt bei der Zollschuldentstehung im Zeitpunkt der Pflichtverletzung unabhängig vom weiteren Schicksal der Ware. Die Erwägungsgründe können also nicht für eine durchgängige Verwirklichung des Wirtschaftszollgedankens sorgen. Dasselbe gilt für die Beurteilung der Erlöschenstatbestände nach Wirtschaftszollgesichtspunkten. Legt man ein weites Verständnis des Wirtschaftszollgedankens zugrunde, das sich nicht nur auf die Einfuhr beschränkt, sondern vom Ergebnis her betrachtet beurteilt, ob eine wirtschaftliche Bestimmung erreicht worden ist (9. Erwägungsgrund), ist der Wirtschaftszollgedanke jedoch erfüllt. Unabhängig von der Frage einer Prägung der Zollschuld-Richtlinie durch den Wirtschaftszollgedanken ist die Rechtsprechung des EuGH zum ZollschuldRichtlinienrecht ein bedeutsames Beispiel für die Rolle, die der EuGH im Rahmen der Harmonisierung des Zollschuldrechts eingenommen hat. b) Zollschuld-Verordnung Die Verordnung (EWG) Nr. 2144/87 des Rates vom 13. Juli 1987 über die Zollschuld (Zollschuld-Verordnung)666 löste das Zollschuld-Richtlinienrecht ab. Zollschuldvorschriften sind wesentlich für die Funktionsfähigkeit der Zollunion. Daher muss ihre einheitliche Anwendung unter allen Mitgliedstaaten sichergestellt werden – auch im Interesse einer verbesserten Rechtssicherheit für die Beteiligten (2. Erwägungsgrund). Durch die Zollschuld-VO sollte also ein gemeinschaftsweit einheitliches und in allen Mitgliedstaaten unmittelbar anwendbares Zollschuldrecht geschaffen werden. Die Grundsätze der Zollschuld-Richtlinie sollten dabei weiter Anwendung finden (3. Erwägungsgrund). Speziell wird in diesem Erwägungsgrund auf die Zollschuldentstehung bei einer Wareneinfuhr trotz Verboten und Beschränkungen hingewiesen. Der „tatsächliche[. . .] Eingang in den Wirtschaftskreislauf“ sollte dabei ausdrücklich als Rechtfertigung dienen.667 Die Zollschuld-Verordnung scheint zwar verglichen mit der ZollschuldRichtlinie vor allem in ihren Erwägungsgründen inhaltlich zurückhaltender im Hinblick auf den Wirtschaftszollgedanken formuliert. Dies hat jedoch keine Aus665 EuGH, Urteil vom 19.06.2014, Rs. C-345/13 (Karen Millen Fashions), ECLI: EU:C:2014:2013, Rn. 31; EuGH, Urteil vom 24.11.2005, Rs. C136/04 (Deutsches Milch-Kontor), Slg. 2005, S. I-10095, Rn. 32. 666 ABl.EG 1987 Nr. L 201, S. 15. 667 In diesem Zusammenhang ist auch Art. 2 Abs. 2 UAbs. 2 der Zollschuld-Verordnung zu sehen, der im Umkehrschluss normiert, dass für vorschriftswidrig verbrachte Betäubungsmittel eine Zollschuld nicht entsteht, wenn sie nicht in den Wirtschaftskreislauf eingehen.

C. Der Zollbegriff des Unionszollkodex

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sagekraft bezüglich dessen tatsächlicher Berücksichtigung.668 Laut Summersberger ist die „Zollschuld-VO [. . .] jedenfalls kein Rückschritt gegenüber der Zollschuld-RL“ gewesen.669 c) Zollkodex und Unionszollkodex Die Zollschuld-VO und weitere Einzelregelungen auf dem Gebiet des Zollrechts wurden mit dem Zollkodex der Gemeinschaften (Zollkodex) durch ein einheitliches Gesetzeswerk ersetzt, das seit dem 1. Januar 1994 unionsweit anwendbar war.670 Der Zollkodex markierte damit einen Schlusspunkt unter die bislang nur schrittweise erfolgende Harmonisierung des Zollrechts und bildete fortan zusammen mit seinen Durchführungsvorschriften671 die Grundlage des allgemeinen Zollrechts, des Zollverfahrens- und Abgabenrechts, der Europäischen Gemeinschaft bzw. der Europäischen Union. Neugefasst und abgelöst wurde der Zollkodex schließlich durch den Unionszollkodex (UZK).672 Letzterer ist seit dem 1. Mai 2016 in den Mitgliedstaaten anwendbar und wird durch delegierte Rechtsakte und eine Durchführungsverordnung ergänzt. Mit der Reform des Zollkodex ist das Zollschuldrecht strukturell und inhaltlich verändert worden. Die Bestimmungen finden sich nun im Titel III des UZK im Anschluss an die Grundlagen für die Anwendung von Einfuhr- und Ausfuhrabgaben, was dem Gedanken entspricht, Regelungen, die für alle Verfahren gelten, vorzuziehen. Überdies wird das Erlöschen der Zollschuld nun am Ende der Zollschuldbestimmungen geregelt und hat damit einen strukturell logischen Aufbau.673 Die Zollschuld ist gemäß Art. 5 Nr. 18 UZK „die Verpflichtung einer Person, den aufgrund der geltenden zollrechtlichen Vorschriften für eine bestimmte Ware vorgesehenen Betrag der Einfuhr- oder Ausfuhrabgaben zu entrichten“.674 Im Unionszollkodex wird weiterhin zwischen dem Entstehen einer Einfuhrzollschuld (Art. 77 bis Art. 80 UZK) und dem Entstehen einer Ausfuhrzollschuld (Art. 81 668 Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 290. Für die Rechtsprechung des EuGH zur Zollschuld-VO spricht Müller-Eiselt indes von einer „Zeit der Agonie“, in: Gellert (Hrsg.), 40 Jahre Zollunion in Europa, S. 28. 669 Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 290. 670 Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften, ABl.EG 1992 Nr. L 302, S. 1. 671 Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission vom 2. Juli 1993 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften, ABl.EG 1993 Nr. L 253, S. 1. 672 Verordnung (EU) Nr. 952/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Oktober 2013 zur Festlegung des Zollkodex der Union, ABl.EU 2013 Nr. L 269, S. 1. In Kraft seit 30.10.2013. 673 Witte, in: Witte/Henke/Kammerzell (Hrsg.), Der Unionszollkodex, S. 95. 674 Art. 5 Nr. 18 UZK ist zwar nicht im Wortlaut aber inhaltlich übereinstimmend mit Art. 4 Nr. 9 ZK.

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

bis 82 UZK) differenziert. Vom Umfang her sind die Entstehungstatbestände gegenüber dem Zollkodex deutlich verringert worden.675 Im Rahmen des Entstehens ist weiter zwischen einer ordnungsgemäßen Abfertigung (Art. 77, 81 UZK) und Verstößen (Art. 79, 82 UZK) zu differenzieren. Besondere Vorschriften für Nichtursprungswaren finden sich nun in Art. 78 UZK – ohne materielle Änderungen nur mit Klarstellungen gegenüber dem Zollkodexrecht.676 Über Jahre hinweg haben sich Rechtsprechung und Literatur mit der Frage auseinandergesetzt, ob und inwiefern das Zollschuldrecht des Zollkodex vom Wirtschaftszollgedanken geprägt ist. Diese Frage ist unter dem Zollschuldrecht des Unionszollkodex gleichermaßen relevant. Eine konkrete Bezugnahme auf den Wirtschaftszollgedanken lassen sowohl die Erwägungsgründe des Zollkodex als auch die Erwägungsgründe des Unionszollkodex vermissen; anders als noch der Zollkodex-Entwurf 677 von 1990, der in seinem 6. Erwägungsgrund ausdrücklich auf den Wirtschaftszollgedanken eingegangen ist. Dort heißt es im Wortlaut: „die Erhebung von Einfuhrabgaben [muss] grundsätzlich an das Eingehen einer eingeführten Ware in den Wirtschaftskreislauf der Gemeinschaft geknüpft werden.“ Auch wenn ein so deutlicher Verweis auf die Beachtung des Wirtschaftszolls nie Eingang in die finalen Fassungen des Zollkodex bzw. Unionszollkodex gefunden hat, kann hieraus nicht zwingend geschlussfolgert werden, dass für den Unionsgesetzgeber wirtschaftliche Sachverhalte keine zollschuldauslösende Wirkung haben können.678 Abzustellen ist indes allein auf die positivrechtliche Gestaltung des Unionszollkodex.679 Dieser Ausgestaltung soll in den folgenden Abschnitten nachgegangen werden. Dabei liegt der Fokus der Untersuchung auf dem „Einfuhrzoll“. 3. Exkurs: Ausfuhrzollschuld Das Zollrecht des Unionszollkodex sieht in Art. 81 f. UZK Regelungen über ein Entstehen der Ausfuhrzollschuld vor.680 Ausfuhrzölle681 spielen in der EU675

Dort fanden sich die Entstehungstatbestände in den Art. 201 bis 216 ZK. Einst im Art. 216 ZK geregelt. 677 Vorschlag der Kommission für eine Verordnung des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften, KOM(90) 71 endg. vom 21. März 1990, ABl.EG Nr. C 128, S. 1. 678 Relativierend Rüsken, in: Rüsken (Hrsg.), Einführung Zollkodex a. F., Rn. 19 ff., der den Wirtschaftszollgedanken nur eingeschränkt verwirklicht sieht. 679 Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 291. 680 Der materielle Regelungsgehalt deckt sich mit Art. 209 bis 211 ZK (Witte, in: Witte/Henke/Kammerzell (Hrsg.), Der Unionszollkodex, S. 103). 681 Ausfuhrabgaben definieren sich nach Art. 5 Nr. 21 UZK als „die für die Ausfuhr von Waren zu entrichtenden Abgaben“. Die Legaldefinition des Zollkodex war vom Wortlaut umfangreicher, vgl. Art. 4 Nr. 11 ZK, indem sie explizit die im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik erhobenen Abgaben (Agrarzölle) anführte und diese damit neben Zölle und Abgaben gleicher Wirkung für Industriegüter stellte. 676

C. Der Zollbegriff des Unionszollkodex

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Zollpraxis jedoch praktisch keine Rolle.682 Gleiches gilt für etwaige „Durchfuhrzölle“, die im Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten unterbunden sind.683 Darüber hinaus lassen sich Ausfuhr- und Durchfuhrzölle nicht aus Wirtschaftszollgesichtspunkten rechtfertigen.684 Die Erhebung eines Ausfuhrzolls steht dem Gedanken eines liberalen Wirtschaftssystems entgegen. Sie führt zur Schwächung der Exportkraft eines Wirtschaftsgebiets und spielt daher in der Praxis nur eine sehr geringe Rolle.685 Ausfuhrzölle werden in der Union bislang nur im Agrarbereich erhoben, um die Versorgung des Unionsmarktes mit Agrargütern zu gewährleisten. Denn niedrigere (subventionierte) Unionspreise könnten gegenüber dem Weltmarkt zu Exportanreizen einheimischer Produzenten führen.686 Legt man das Verständnis eines Wirtschaftszolls zugrunde, so sollen gerade die Waren einer Zollbelastung unterfallen, die an Preisbildung und Güterumsatz eines Wirtschaftsgebiets teilnehmen.687 Gerechtfertigt wird die Ausfuhrzollerhebung indes mit fiskalischen oder handelspolitischen Erwägungen dahingehend, dass staatliche Vergünstigungen, die im Rahmen der Herstellung gewährt wurden, abgeschöpft werden oder dass ein Abfluss von Mangelwaren verhindert wird, wie das Beispiel des Agrarsektors zeigt.688 Demnach ist der Ausfuhrzoll primär von einem Schutzzollgedanken geprägt. 4. Entstehen der Einfuhrzollschuld Zollschuldrechtliche Regelungen stellen keinen „Selbstzweck“ dar. So ist für die Zollerhebung stets deren Zielsetzung zu beachten.689 Das Zollschuldverhältnis ist dabei im Zusammenhang mit einer wirtschaftlichen Wareneinfuhr zu sehen.690

682 Allenfalls im Agrarbereich werden noch Ausfuhrzölle erhoben. Lux, in: Dauses/ Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrecht, C. II., Rn. 15; Rüsken, in: Rüsken (Hrsg.), Einführung Zollkodex a. F., Rn. 22; Witte, in: Witte (Hrsg.), Zollkodex, Art. 209 ZK, Rn. 3; Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 81 UZK, Rn. 8 („Damit entfällt heutzutage praktisch die Ausfuhrzollschuld“); Witte, in: Witte/Wolffgang (Hrsg.), Lehrbuch des Zollrechts, S. 438. 683 Vgl. das Verbot von Transitzöllen nach V:3 GATT. Rüsken sieht in Durchfuhrzöllen ein „Thema für Rechtshistoriker“, in: Rüsken (Hrsg.), Zollrecht, Einführung Zollkodex a. F., Rn. 21. 684 Rüsken, in: Rüsken (Hrsg.), Zollrecht, Einführung Zollkodex a. F., Rn. 22. 685 So auch Hogrebe, Das südafrikanische Zollrecht, S. 164. 686 Böhne, in: Witte (Hrsg.), Zollkodex, Art. 161 ZK, Rn. 11. 687 S. o. 2. Kapitel, A. I. 1. 688 Rüsken, in: Rüsken (Hrsg.), Zollrecht, Einführung Zollkodex a. F., Rn. 22. 689 Zitzmann/Schultze, ZfZ 2002, S. 151 (151). 690 Olbertz, ZfZ 1972, S. 198 (198).

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

a) Begriff der „Einfuhr“ Wie bereits im Recht des Zollkodex so findet sich auch im Unionszollkodex keine Definition des Begriffs der „Einfuhr“. Ihm kommt aber eine zentrale Bedeutung – eine Doppelbedeutung – im europäischen Zollrecht zu.691 Zum einen bezieht sich der Begriff auf den Grenzübertritt von Waren in das Zollgebiet der Europäischen Union. Im Unionszollkodex wird dafür der Begriff des „Verbringens“ verwendet, siehe Art. 134 UZK (ehemals Art. 37 ZK).692 Rechtshistorisch betrachtet ist das Verbringen in das Unionszollgebiet eine Einfuhr.693 Vor diesem Hintergrund fügt sich auch Wittes Definition einer Einfuhr ein: „Einfuhr [ist] das endgültige oder vorübergehende Verbringen von Waren in das Zollgebiet der EU“.694 Das Verbringen bzw. die Einfuhr ist kein Zollverfahren, sondern ein Realakt:695 Eine Ware gelangt körperlich mit Handlungswillen in das Zollgebiet der Europäischen Union.696 Der Einfuhrbegriff umschreibt zum anderen aber auch einen „Rechtszustand“: im Rahmen der Einfuhr wird eine Ware aus einem Drittstaat in den zollrechtlich freien Verkehr der Union übergeführt und erlangt den Status einer Unionsware.697 Die Einfuhrzollschuld entsteht aufgrund verschiedener Einfuhrzollschuldtatbestände, die sich wiederum auf unterschiedliche Rechts- und Realakte stützen und dabei den Einfuhrbegriff im Zollrecht materiell-rechtlich konturieren.698 Die Ausführungen zum Entstehen der Einfuhrzollschuld erfolgen am Beispiel der Tatbestände des Art. 77 UZK (Überlassung zum zollrechtlich freien Verkehr, vorübergehende Verwendung) und des Art. 79 UZK (Entstehen der Zollschuld bei Verstößen).699

691

In diesem Sinne auch Lamp, Die Theorie des deutschen Zollrechts, S. 57. Vgl. Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 280. 693 Schulmeister, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 134 UZK, Rn. 3. 694 Witte, in: Witte (Hrsg.), Zollkodex, Art. 4 ZK, Rn. 2. 695 Summersberger, in: Achatz/Summersberger/Tumpel (Hrsg.), Umsatzsteuer und Zoll, S. 27. 696 Bieber, in: Achatz/Summersberger/Tumpel (Hrsg.), Umsatzsteuer und Zoll, S. 36. 697 Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 280. 698 Bieber, in: Achatz/Summersberger/Tumpel (Hrsg.), Umsatzsteuer und Zoll, S. 36. Bieber spricht von den Einfuhrzollschuldtatbeständen als den „Determinanten des Einfuhrbegriffs“, S. 36 ff. 699 Die revidierte Kyoto-Konvention (RKC) umfasst auch allgemeine zollschuldrechtliche Bestimmungen. Entsprechend ihres abstrakten Regelungscharakters enthält sie keine separaten und detaillierten Entstehungstatbestände der Zollschuld. Die Voraussetzungen der Zollschuldentstehung sollen vielmehr durch die nationalen Gesetzgeber, also hier den Unionsgesetzgeber, festgelegt werden (RKC, Allgemeine Anlage (AA), Kapitel 4, Standard 4.1. „National legislation shall define the circumstances when liability to duties and taxes is incurred.“). Eingehend zur RKC 2. Kapitel, C. III. 1. a). 692

C. Der Zollbegriff des Unionszollkodex

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b) Bei einem ordnungsgemäßen Verhalten – Art. 77 UZK Art. 77 Abs. 1 UZK regelt das Entstehen der Zollschuld bei einer grundsätzlich ordnungsgemäßen Überführung von einfuhrabgabenpflichtigen Nicht-Unionswaren in eines der genannten Zollverfahren: (1) die Überlassung zum zollrechtlich freien Verkehr (Art. 77 Abs. 1 lit. a UZK), oder (2) die vorübergehende Verwendung unter teilweiser Befreiung von den Einfuhrabgaben (Art. 77 Abs. 1 lit. b UZK). Beide Varianten zeigen sich im Ergebnis durch den Wirtschaftszollgedanken geprägt.700 Der systematische Zusammenhang mit Art. 79 UZK lässt ohne Zweifel darauf schließen, dass Art. 77 UZK nur bei ordnungsgemäßem Verhalten anwendbar ist.701 Gegenüber der Vorgängerregelung des Art. 201 ZK ist aus Klarstellungsgründen lediglich der Wortlaut geändert worden. Im Übrigen decken sich der materielle Regelungsgehalt von Art. 77 UZK und von Art. 201 ZK im Wesentlichen. Deswegen können auch die zur Rechtslage nach Art. 201 ZK ergangenen Entscheidungen des EuGH auf Art. 77 UZK übertragen werden.702 An dieser Stelle wird im Hinblick auf Art. 77 Abs. 1 lit. a UZK insbesondere auf die Entscheidung des EuGH in der Rs. Wandel hingewiesen, die u. a. zum Zeitpunkt der Zollschuldentstehung im Rahmen von Art. 201 ZK ergangen ist.703 Laut EuGH sollte die Zollschuld in der Rs. Wandel nur bei einer Überlassung einer Nicht-Unionsware zum zollrechtlich freien Verkehr (Art. 201 ZK) verbunden mit deren Statuswechsel zur Unionsware entstehen. Die Entstehung der Zollschuld hing damit nicht nur von der formalen Voraussetzung der Annahme einer Zollanmeldung (nunmehr Art. 77 Abs. 2, 172 UZK) ab, sondern es sollte materiell entscheidend auf die Überlassung ankommen.704 Diese Rechtsprechung konnte bereits nach dem Zollkodexrecht nur eingeschränkt Anwendung finden. Sie zeigt sich auch zur Rechtslage nach dem Unionszollkodex widersprüchlich und ist daher einschränkend auszulegen.705 Mit der Reform des Zollkodex ist der Wortlaut von Art. 195 UZK – als Nachfolgeregelung zu Art. 74 ZK – zwar angepasst worden.706 Die Zollschuld entsteht gemäß Art. 195 Abs. 1 UZK erst mit der Überführung in das entsprechende Zollverfahren und nicht nur durch Annahme der Zollanmeldung gemäß Art. 77 Abs. 2 UZK.

700 So auch Deimel, in: Rüsken (Hrsg.), Zollrecht, Art. 77 UZK, Rn. 1; Höfinger, ZfZ 2007, S. 197 (199); Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Vor Art. 77 UZK, Rn. 4 f. 701 Bartone, in: Krenzler/Herrmann/Niestedt (Hrsg.), EU-Außenwirtschafts- und Zollrecht, Art. 77 UZK, Rn. 1. 702 Wolffgang/Harden/Verhorst, ZfZ 2018, S. 2 (4). 703 EuGH, Urteil vom 01.02.2001, Rs. C-66/99 (Wandel), Slg. 2001, S. I-873. Zum Urteil u. a. Höfinger, ZfZ 2007, S. 197 (198). 704 EuGH, Urteil vom 01.02.2001, Rs. C-66/99 (Wandel), Slg. 2001, S. I-873, Rn. 38, 41. 705 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 77 UZK, Rn. 9 f. 706 Henke, in: Henke/Witte/Kammerzell (Hrsg.), Der Unionszollkodex, S. 172 f.

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

Art. 195 Abs. 1 UZK (ehemals Art. 74 ZK) bestimmt, dass eine Ware u. a. erst nach Entrichtung der Zollabgaben überlassen werden darf. Die Entrichtung der Zollabgaben setzt aber logischerweise eine bereits entstandene Zollschuld voraus, auf die geleistet wird.707 Ansonsten würden Zollabgaben vor ihrer Entstehung erhoben werden. Es kann also nicht der Ansicht von Schrömbges/Gesinn/ Hannl gefolgt werden, nach der „Art. 77 Abs. 2 UZK legislatorisch die WandelEntscheidung des EuGH aufhebt“.708 Für eine solche Aufhebung fehlen in den Bestimmungen des Unionszollkodex jegliche Anhaltspunkte. So gilt es weiterhin auch nach dem Unionszollkodexrecht, den Widerspruch zwischen Überlassung und Zollschuldentstehung aufzulösen. Um den Konflikt zwischen Regelungssystematik und Rechtsprechung des EuGH aufzulösen, reicht statt einer vollzogenen Überlassung – wie nach Ansicht des EuGH – eine sogenannte „Überlassungsreife“ aus: Eine Zollschuld soll danach bereits dann entstehen, wenn alle Prüfungen nach Art. 194 UZK (ehemals Art. 73 ZK) durchgeführt worden sind und für die Überlassung lediglich die Zahlung des geschuldeten Einfuhrabgabenbetrages fehlt.709 Auch wenn die Wandel-Entscheidung weiterhin durch einschränkende Interpretation an die Regelungssystematik des Unionszollkodex angepasst werden muss, soll dies nicht darüber hinwegtäuschen, dass der EuGH mit seiner Entscheidung im Sinne des Wirtschaftszollgedankens geurteilt hat.710 So ist für die Zollschuldentstehung gemäß Art. 201 Abs. 1 ZK bzw. Art. 77 Abs. 1 lit. a UZK maßgeblich, dass eine Nicht-Unionsware zum zollrechtlich freien Verkehr überlassen wird und dass damit über diese Ware, nunmehr im Status einer Unionsware, frei verfügt werden kann.711 Nur auf das formale Kriterium der Annahme der Zollanmeldung (Art. 77 Abs. 2 UZK) kann es nicht ankommen.712 Vereinzelt und selten kann auch in dem grundsätzlich abgabenfreien Verfahren der vorübergehenden Verwendung (Art. 250 UZK) nach Art. 77 Abs. 1 lit. b UZK eine Zollschuld entstehen.713 Für die Zollschuldentstehung im Fall der vorübergehenden Verwendung bei nur teilweiser Befreiung von den Einfuhrabgaben ist ebenfalls die soeben dargestellte „Überlassungsreife“ entscheidend.714 Nach Art. 252 Abs. 1 UZK findet eine sog. Partialverzollung statt, indem monatlich 707 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 77 UZK, Rn. 8 ff.; Wolffgang/Harden/Verhorst, ZfZ 2018, S. 2 (4). 708 Schrömbges/Gesinn/Hannl, ZfZ 2016, S. 156 (160). 709 So überzeugend Witte, in: Witte (Hrsg.), Zollkodex, Art. 201 ZK, Rn. 2 e; Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 77 UZK, Rn. 10; Wolffgang/Harden/Verhorst, ZfZ 2018, S. 2 (4). 710 Höfinger, ZfZ 2007, S. 197 (199). 711 Höfinger, ZfZ 2007, S. 197 (199); s. o. zum Wirtschaftszollgedanken 2. Kapitel, A. I. 1. 712 EuGH, Urteil vom 01.02.2001, Rs. C-66/99 (Wandel), Slg. 2001, S. I-873, Rn. 41; Höfinger, ZfZ 2007, S. 197 (199). 713 Henke, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Vor Art. 250 UZK, Rn. 2 ff. 714 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 77 UZK, Rn. 14.

C. Der Zollbegriff des Unionszollkodex

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3 Prozent des Zollbetrags, der bei einer Überführung ins Zollverfahren der Überlassung zum zollrechtlich freien Verkehr entstanden wäre, erhoben werden.715 Hierdurch soll der in den Wirtschaftskreislauf eingehende Warenwert ausgeglichen werden, um etwaige Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern. Damit zeigt sich der Zollschuldentstehungstatbestand nach Art. 77 Abs. 1 lit. b UZK i.V. m. Art. 252 UZK eindeutig durch den Wirtschaftszollgedanken geprägt.716 Die Zollschuldentstehungstatbestände des Art. 77 Abs. 1 UZK (ehemals Art. 201 Abs. 1 ZK) verwirklichen also insgesamt den sog. Wirtschaftszollgedanken, indem eine Zollschuld nur dann entstehen soll, wenn eine Ware in den Wirtschaftskreislauf eingeht, über die dann tatsächlich im Zollgebiet der Union frei verfügt werden kann.717 c) Bei einem nicht ordnungsgemäßen Verhalten – Art. 79 UZK Die Schlüsselfrage für die Beurteilung, ob und inwiefern der Wirtschaftszollgedanke im Zollschuldrecht zum Tragen kommt, ist die Frage zur Zollschuldentstehung bei einer Pflichtverletzung eines Wirtschaftsbeteiligten. In den vergangenen Jahren ist vielfach kritisiert worden, dass sich das Zollschuldrecht zu einem Sanktionszollrecht gewandelt habe.718 Bezogen auf den Unionszollkodex soll dieser Kritik anhand ausgewählter Problemkreise nachgegangen werden. Die Tatbestände der Zollschuldentstehung bei Verstößen sind im Rahmen der Reform des Zollschuldrechts in Art. 79 UZK zusammengefasst worden.719 Dadurch sollen Abgrenzungsschwierigkeiten bei der Bestimmung des einschlägigen Entstehungstatbestandes vermieden werden, wie sie sich noch unter dem Zollkodexrecht, insbesondere bezüglich der Abgrenzung von Art. 203 und Art. 204 ZK, ergaben.720 Die Zusammenfassung der Verstöße in Art. 79 UZK dient auch dazu, die Voraussetzungen zu vereinheitlichen, nach denen ein Erlöschen eintreten kann und nach denen die Zollschuldner zu bestimmen sind.721 Art. 79 Abs. 1 UZK nimmt die Tatbestände der Art. 202 bis 205 ZK inhaltlich weitestgehend auf und gliedert sich weiterhin in drei Tatbestände. (1) Gemäß Art. 79 Abs. 1 lit. a UZK ist dies die Nichterfüllung jeglicher Verpflichtungen

715

Henke, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 252 UZK, Rn. 7. So auch Henke, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Vor Art. 250 UZK, Rn. 4; Art. 252 UZK, Rn. 1. 717 So auch Höfinger, ZfZ 2007, S. 197 (199); Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Vor Art. 77 UZK, Rn. 4 f.; s. o. zum Wirtschaftszollgedanken 2. Kapitel, A. I. 718 Statt vieler Müller-Eiselt, ZfZ 2001, S. 398 ff. 719 Bislang war die Zollschuldentstehung bei Verfehlungen in getrennten Tatbeständen gemäß Art. 202 bis 205 ZK normiert. 720 Vgl. 32. Erwägungsgrund zum Unionszollkodex. 721 Witte, in: Henke/Witte/Kammerzell (Hrsg.), Der Unionszollkodex, S. 99. 716

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

hinsichtlich des Verbringens in das Zollgebiet der Union, hinsichtlich des Entziehens von Waren aus der zollamtlichen Überwachung sowie hinsichtlich der Beförderung, der Veredelung, der Lagerung, der vorübergehenden Verwendung oder der Verwertung der Waren im Zollgebiet der Union. (2) Art. 79 Abs. 1 lit. b UZK regelt den Fall, dass Verpflichtungen hinsichtlich der Endverwendung von Waren nicht eingehalten werden.722 (3) Art. 79 Abs. 1 lit. c UZK ist wiederum einschlägig, wenn Voraussetzungen für die Überführung von Nicht-Unionswaren in ein Zollverfahren oder für die (teilweise) Abgabenfreiheit bei der Endverwendung fehlen.723 Im Folgenden soll hinterfragt werden, inwiefern eine wirtschaftliche Betrachtungsweise im Rahmen der Zollschuldentstehung bei Verstößen überhaupt möglich ist.724 Die Überlegungen knüpfen im Einzelnen an die Entstehungstatbestände der Art. 202 bis Art. 205 ZK an, da die hierzu ergangene Rechtsprechung des EuGH bzw. die Auseinandersetzung in der Literatur wegen der Kontinuität des Regelungsgehalts möglicherweise weiterhin Relevanz für die Neuregelung des Art. 79 UZK entfalten kann. Der Fokus liegt im Folgenden auf den drei Varianten des Art. 79 Abs. 1 lit. a UZK. Es muss seit der Novelle des Zollkodex stets eine Pflichtverletzung in Bezug auf einfuhrabgabenpflichtige Nicht-Unionswaren vorliegen. aa) Pflichtwidriges Verbringen in das Zollgebiet der Union Gemäß Art. 79 Abs. 1 lit. a, 1. Var. UZK entsteht eine Einfuhrzollschuld, „wenn eine der in den zollrechtlichen Vorschriften festgelegten Verpflichtungen in Bezug auf das Verbringen von Nicht-Unionswaren in das Zollgebiet der Union [nicht erfüllt ist]“. Der konkrete Wortlaut des Art. 202 Abs. 1 ZK findet sich zwar nicht mehr im novellierten Zollschuldentstehungstatbestand nach Art. 79 Abs. 1 UZK.725 Die Variante des vorschriftswidrigen Verbringens unmittelbar bei der Einfuhr nach Art. 202 Abs. 1 lit. a ZK, der sogenannte „Einfuhrschmuggel“, hat aber Eingang in Art. 79 Abs. 1 lit. a, 1. Var. UZK gefunden.726 Daher soll nachfolgend die Zollschuldentstehung beim vorschriftswidrigen Verbringen im Lichte des Wirtschafts722

Vgl. den identischen Regelungsgehalt des Art. 204 Abs. 1 lit. a ZK. Vgl. den identischen Regelungsgehalt des Art. 204 Abs. 1 lit. b ZK. 724 Hierzu auch Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 291 ff. 725 Da – wie eingangs erläutert – Art. 79 UZK alle Verstöße, die mit einer Zollschuldentstehung behaftet sind, zusammenfasst, ist der Tatbestand abstrakt gefasst. 726 In Art. 202 Abs. 1 ZK wurde noch unterschieden zwischen vorschriftswidrigem Verbringen unmittelbar bei der Einfuhr (lit. a) oder im Anschluss an das vorherige Verbringen von Waren in eine Freizone des Kontrolltyps I oder ein Freilager (lit. b). Art. 79 Abs. 1 lit. a UZK beinhaltet nur noch die erste Fallgestaltung (unmittelbar bei der Einfuhr). 723

C. Der Zollbegriff des Unionszollkodex

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zollgedankens auch anhand der EuGH-Rechtsprechung zu Art. 202 Abs. 1 ZK überprüft werden. Das vorschriftswidrige Verbringen ist ein rein objektives Fehlverhalten, für das ein allgemeiner Handlungswille ausreichend ist.727 Das heißt nach Art. 79 Abs. 1 lit. a, 1. Var. UZK kann eine Zollschuld ohne Wissen bzw. Verschulden des Handelnden entstehen.728 Die Zollschuld entstand gemäß Art. 202 Abs. 2 ZK in dem Zeitpunkt, in dem die Ware vorschriftswidrig in das Zollgebiet der Europäischen Union verbracht wurde. Der Wortlaut von Art. 79 Abs. 2 lit. a UZK stellt nunmehr auf den Zeitpunkt ab, in dem die Verpflichtung nicht oder nicht mehr erfüllt ist. Der Regelungsinhalt ist trotz Veränderung des Wortlauts gleichbleibend. Es stellt sich weiterhin die Frage, wann dieser Zeitpunkt des vorschriftswidrigen Verbringens gegeben ist.729 Anhand des Wortlauts von Art. 202 Abs. 1 UAbs. 2 ZK ließ sich die Reichweite des Begriffs „vorschriftswidriges Verbringen“ bestimmen: „Jedes Verbringen unter Nichtbeachtung der Art. 38 bis 41 und 177 zweiter Gedankenstrich“ war hiernach vorschriftwidrig. Im Unionszollkodex scheinen auf den ersten Blick die Bestimmungen des Titels IV über das „Verbringen von Waren in das Zollgebiet der Union“ maßgeblich zu sein. Einschränkungen bestehen jedoch im Hinblick auf die summarische Eingangsanmeldung (Art. 127 ff. UZK) als eine Pflicht, die dem Einfuhrvorgang vorausgeht. Verstöße gegen diese Verpflichtung führen entgegen dem Wortlaut und der Regelungssystematik des Titels IV nicht zu einer Zollschuldentstehung nach Art. 79 Abs. 1 lit. a, 1. Var. UZK; und zwar insbesondere aus dem Grund, dass sich in diesem Verfahrensstadium noch keine Ware im Zollgebiet der Union befindet.730 Für die Regelungen über die vorübergehende Verwahrung in Art. 144 ff. UZK gilt ebenfalls, dass sie zwar formal zum „Verbringen in das Zollgebiet der Union“ gehören und daher eine Zollschuldentstehung nach Art. 79 Abs. 1 lit. a, 1. Var. UZK nahe liegen könnte, dem steht aber der ausdrückliche Wille des Unionsgesetzgebers entgegen.731 Verstöße im Rahmen der vorübergehenden Verwahrung führen nämlich bereits nach dem Wortlaut zu einer Zollschuldentstehung nach Art. 79 Abs. 1 lit. a, 3. Var. UZK. Auch wenn es sich bei der vorübergehenden Verwahrung nach dem Unionszollkodex um keinen Unterfall des besonderen Zollverfahrens der Lagerung handelt – wie noch im Modernisierten Zollkodex,732 so rückt der Zollschuldentstehungstatbestand nach Art. 79 Abs. 1 lit. a, 3. Var. UZK die vorübergehende Verwahrung je727

Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 79 UZK, Rn. 17. Vgl. EuGH, Urteil vom 04.03.2004, verb. Rs. C-238/02 und C-246/02 (Viluckas und Jonusas), Slg. 2004, S. I-2141, Rn. 24. 729 Höfinger, ZfZ 2007, S. 197 (199). 730 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 79 UZK, Rn. 12; so auch bereits zu Art. 202 ZK: Witte, in: Witte (Hrsg.), Zollkodex, Art. 202 ZK, Rn. 2; a. A. Deimel, in: Rüsken (Hrsg.), Zollrecht, Art. 79 UZK, Rn. 14. 731 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 79 UZK, Rn. 15. 732 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 79 UZK, Rn. 15. 728

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

denfalls in die Nähe der Zollverfahren. Diese vom Unionsgesetzgeber getroffene zollschuldrechtliche Einordnung ist vor dem Hintergrund der eindeutigen Systematik der Zollverfahrensregeln des Unionszollkodex nicht sehr konsequent. Eine weitergehende Regelungsintention des Unionsgesetzgebers ist aber nicht zu erkennen.733 Hingegen finden sich in den Bestimmungen über den Eingang von Waren in das Unionszollgebiet nach Art. 133 bis 139 UZK sowie in den Regelungen über Gestellung, Entladung und Beschau der Waren nach Art. 139 bis 143 UZK Pflichten, die vom Zollschuldentstehungstatbestand des Art. 79 Abs. 1 lit. a, 1. Var. UZK umfasst sind.734 Es handelt sich beim vorschriftswidrigen Verbringen also um einen Verstoß gegen Verpflichtungen im Zeitraum vom Grenzübertritt einer Ware, ihrer Beförderung zum zugelassenen Ort (Art. 135 Abs. 1 UZK) bis zu ihrer Gestellung (Art. 139 UZK).735 Dies zeigt auch die EuGH-Rechtsprechung. So hat der EuGH etwa in den Entscheidungsgründen in der Rs. Papismedov festgehalten, „dass Waren nur dann vorschriftsmäßig in das Zollgebiet der Gemeinschaft verbracht werden, wenn sie zu einer Zollstelle oder in eine Freizone befördert und gestellt werden, sobald sie eingetroffen sind“.736 Die Gestellungspflicht von in das Unionszollgebiet verbrachten Waren ist in Art. 139 Abs. 1 UZK geregelt. Mit der Gestellung – legaldefiniert in Art. 5 Nr. 33 UZK737 (ehemals Art. 4 Nr. 19 ZK) – werden die Zollbehörden nicht nur über das Eintreffen von Waren im Zollgebiet unterrichtet, sondern ihnen werden laut EuGH auch die Angaben mitgeteilt, anhand derer eine Tarifierung und Berechnung der Höhe der Zollabgaben vorgenommen werden kann.738 Auch nach den Regelungen des Unionszollkodex gelten diese Würdigungen des EuGH fort.739 Die Gestellung kann sowohl durch eine ausdrückliche Erklärung vorgenommen werden als auch durch konkludentes Handeln. Die Waren müssen richtig bezeichnet740 und die

733 Witte spricht von einer „halbherzigen Neuordnung“, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 79 UZK, Rn. 15. 734 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 79 UZK, Rn. 13 f. 735 Vgl. EuGH, Urteil vom 02.04.2009, Rs. C-459/07 (Elshani), Slg. 2009, S. I2759, Rn. 21; Deimel, in: Rüsken (Hrsg.), Zollrecht, Art. 79 UZK, Rn. 12. 736 EuGH, Urteil vom 03.03.2005, Rs. C-195/03 (Papismedov), Slg. 2005, S. I-1667, Rn. 27; bestätigt u. a. in EuGH, Urteil vom 02.04.2009, Rs. C-459/07 (Elshani), Slg. 2009, S. I-2759, Rn. 22. 737 „Gestellung ist die Mitteilung an die Zollbehörden, dass Waren bei der Zollstelle oder an einem anderen von den Zollbehörden bezeichneten oder zugelassenen Ort eingetroffen sind und für Zollkontrollen zur Verfügung stehen.“ (Art. 5 Nr. 33 UZK). 738 EuGH, Urteil vom 03.03.2005, Rs. C-195/03 (Papismedov), Slg. 2005, S. I-1667, Rn. 27; bestätigt u. a. in EuGH, Urteil vom 02.04.2009, Rs. C-459/07 (Elshani), Slg. 2009, S. I-2759, Rn. 22. 739 Wolffgang/Harden/Verhorst, ZfZ 2018, S. 2 (6). 740 EuGH, Urteil vom 03.03.2005, Rs. C-195/03 (Papismedov), Slg. 2005, S. I-1667, Rn. 35 f.

C. Der Zollbegriff des Unionszollkodex

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Mengen korrekt benannt werden. Die Gestellungspflicht nach Art. 139 Abs. 1 UZK bezieht sich auf alle Waren, die tatsächlich verbracht werden, also auch „versteckte oder durch besonders angebrachte Vorrichtungen verheimlichte Waren“ (Einfuhrschmuggel).741 Werden also mehr oder andere Waren verbracht als mitgeteilt, ist der Zollschuldentstehungstatbestand nach Art. 79 Abs. 1 lit. a, 1. Var. UZK erfüllt. Die Abgabe der Gestellungsmitteilung markiert damit den Zeitpunkt für die Zollschuldentstehung nicht erst die Entdeckung der ohne Gestellung eingeführten Waren.742 Spätestens im Zeitpunkt der Nichtgestellung entsteht also noch bei der ersten innerhalb des Zollgebiets liegenden Zollstelle die Zollschuld nach Art. 79 Abs. 1 lit. a, 1. Var. UZK.743 Dies lässt sich auch mit einem Umkehrschluss zu den Erkenntnissen zum Zeitpunkt des Erlöschens der Zollschuld „bei einem vorschriftswidrigen Verbringen“ stützen:744 Laut EuGH kommt es nämlich nur zu einem Erlöschen durch Beschlagnahme, „bevor die Waren über die erste innerhalb dieses Gebiets liegende Zollstelle hinaus gelangt sind“.745 Wirtschaftliche Erwägungen, wann und ob eine Ware tatsächlich in den Wirtschaftskreislauf eingegangen ist, haben für die Beurteilung der Zollschuldentstehung keine Bedeutung, da alleine an die formale Pflichtverletzung im Rahmen des benannten Zeitraums angeknüpft wird.746 Die Waren können zu diesem Zeitpunkt noch nicht Gegenstand von Güterumsatz und Preisbildung sein, mithin nicht Bestandteil des Wirtschaftskreislaufs der Union werden.747 Es findet damit eine rein formalistische Betrachtungsweise zur Beurteilung der Zollschuldentstehung nach Art. 79 Abs. 1 lit. a, 1. Var. UZK Anwendung.748

741 EuGH, Urteil vom 04.03.2004, verb. Rs. C-238/02 und C-246/02 (Viluckas und Jonusas), Slg. 2004, S. I-2141, Rn. 24; vgl. zu Gestellungsmitteilung Schulmeister, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 139 UZK, Rn. 5. 742 EuGH, Urteil vom 29.04.2010, Rs. C-230/08 (Dansk Transport og Logistik), Slg. 2010, S. I-3799, Rn. 49. 743 EuGH, Urteil vom 02.04.2009, Rs. C-459/07 (Elshani), Slg. 2009, S. I-2759, Rn. 25 f.; EuGH, Urteil vom 29.04.2010, Rs. C-230/08 (Dansk Transport og Logistik), Slg. 2010, S. I-3799, Rn. 48 f. 744 Hierzu sogleich 2. Kapitel, C. II. 6. b) aa); vgl. Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 292. 745 EuGH, Urteil vom 02.04.2009, Rs. C-459/07 (Elshani), Slg. 2009, S. I-2759, Rn. 38; bestätigend EuGH, Urteil vom 29.04.2010, Rs. C-230/08 (Dansk Transport og Logistik), Slg. 2010, S. I-3799, Rn. 48 ff. 746 Höfinger, ZfZ 2007, S. 197 (199 f.). Nach Summersberger kann ein Anknüpfen an das Eingehen in den Wirtschaftskreislauf im Zusammenhang mit dem Verbringen aus Gründen der Rechtssicherheit kein Tatbestandsmerkmal der Zollschuldentstehung sein. Denn das Eingehen in den Wirtschaftskreislauf sei zeitlich und örtlich zu unbestimmt, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 293. 747 Vgl. Höfinger, ZfZ 2007, S. 197 (200). 748 A. A. Ovie, Logistik und Recht aktuell 2009, Heft 12, S. 7 (7).

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

bb) Entziehen aus zollamtlicher Überwachung Art. 79 Abs. 1 lit. a, 2. Var. UZK regelt die Zollschuldentstehung bei einer Pflichtverletzung in Bezug auf das Entziehen einer einfuhrabgabenpflichtigen Nicht-Unionsware aus der zollamtlichen Überwachung. Gegenüber der Vorgängernorm des Art. 203 Abs. 1 ZK engt das Pflichtverletzungserfordernis den Regelungsinhalt des Art. 79 Abs. 1 lit. a, 2. Var. UZK deutlich ein. Zuvor reichte nämlich allein ein Entziehen aus der zollamtlichen Überwachung für eine Zollschuldentstehung aus. Der Unionszollkodex normiert nur noch im Hinblick auf die vorübergehende Verwahrung (Art. 147 Abs. 3 lit. a UZK) und hinsichtlich des Zolllagers (Art. 242 Abs. 1 lit. a UZK) besondere Pflichten bezüglich des Entziehens.749 Dass der Zollschuldentstehungstatbestand des Art. 203 Abs. 1 ZK deutlich eingeschränkt in Art. 79 Abs. 1 UZK eingegangen ist, scheint zwar dem eigentlichen Ziel zu widersprechen, die Entstehungstatbestände nach Art. 202 bis 205 ZK in Art. 79 Abs. 1 UZK zu überführen.750 Es darf aber nicht verkannt werden, dass sich die Bestimmungen des Zollkodex nicht eins zu eins im Unionszollkodex wiederfinden müssen. Einer weiten Auslegung des Art. 79 Abs. 1 lit. a, 2. Var. UZK und damit der Annahme einer allgemeinen Pflicht, Waren nicht aus zollamtlicher Überwachung zu entziehen, steht überdies das Erfordernis einer eindeutig bestimmten Rechtsgrundlage für die belastende, hoheitliche Maßnahme der Zollerhebung entgegen.751 Gemäß Art. 134 Abs. 1 UZK „[unterliegen] Waren, die in das Zollgebiet der Union verbracht werden, [. . .] ab dem Zeitpunkt ihres Eingangs der zollamtlichen Überwachung und können Zollkontrollen unterzogen werden“. Das Entziehen aus dieser zollamtlichen Überwachung ist ein Realakt.752 Der Begriff des „Entziehens“ ist bis heute nicht legaldefiniert worden, sondern hat sich seit der Rs. Wandel in der EuGH-Rechtsprechung entwickelt und verfestigt.753 Der EuGH legt den Begriff des Entziehens weit aus als „jede Handlung oder Unterlassung [. . .], die dazu führt, dass die zuständige Zollbehörde auch nur zeitweise am Zugang zu einer unter zollamtlicher Überwachung stehenden Ware und der Durchführung der in Art. 37 Abs. 1 ZK vorgesehenen Prüfungen [Anm. Verf. nach neuer Rechtslage: Zollkontrollen nach Art. 134 Abs. 1 UAbs. 1 S. 1 UZK] gehindert 749 Beispiele für eine Pflichtverletzung hinsichtlich des Entziehens sind Diebstahl aus dem Ort der Verwahrung bzw. dem Zolllager, Veränderungen an der Warensubstanz wie etwa Vermischen, Verarbeiten oder Zerstören (Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 79 UZK, Rn. 93). 750 Vgl. 32. Erwägungsgrund zum Unionszollkodex; Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 79 UZK, Rn. 1. 751 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 79 UZK, Rn. 63 ff. 752 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 79 UZK, Rn. 73. 753 Über einen längeren Zeitraum waren Reichweite und Inhalt des Begriffs in der Rechtsprechung und in der Literatur umstritten, mittlerweile hat sich eine herrschende Meinung herausgebildet.

C. Der Zollbegriff des Unionszollkodex

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wird“.754 Ausreichend ist, dass die Zollstelle objektiv die zollamtliche Überwachung nicht sicherstellen kann, etwa aufgrund eines körperlichen Fehlens der entsprechenden Ware, ein subjektives Element ist dabei nicht erforderlich.755 Es kommt nicht darauf an, ob tatsächlich Zollkontrollen beabsichtigt sind, sondern laut EuGH soll es ausreichend sein, wenn eine Zollstelle objektiv nicht in der Lage ist, die zollamtliche Überwachung durchzuführen.756 Dies setzt aber voraus, dass die Zollstellen überhaupt die Möglichkeit haben, von einer NichtUnionsware Kenntnis zu erlangen, was mit der Gestellung gemäß Art. 139 Abs. 1 UZK der Fall sein dürfte.757 Der Tatbestand des Entziehens ist auch bei einem Diebstahl erfüllt.758 Über Jahre hinweg wurde insbesondere in der deutschen Literatur zum Zollrecht und vom Bundesfinanzhof die fehlende Berücksichtigung des Wirtschaftszollgedankens im Zollschuldrecht des Zollkodex diskutiert. Zentral war die Auseinandersetzung um die Entstehung von Zollschulden bei Pflichtverletzungen nach Art. 203 ZK bzw. Art. 204 ZK;759 und zwar insbesondere vor dem Hintergrund einer im Anschluss an die Pflichtverletzung erfolgten Ausfuhr der NichtUnionswaren aus dem Zollgebiet der Union. Die EuGH-Entscheidung in der Rs. Hamann vom 12. Februar 2004760 war wegweisend für die nachfolgende Nichtberücksichtigung des Wirtschaftszollgedankens im Rahmen der Zollschuldentstehung bei Pflichtverletzungen.761 Das Urteil wurde von Müller-Eiselt als endgültige Abkehr des EuGH vom Wirtschaftszollgedanken und als Besiegelung des Sanktionszollrechts bewertet.762 Rüsken formulierte ebenso deutlich, indem er die Entscheidung als eine „klare 754 EuGH, Urteil vom 01.01.2001, Rs. C-66/99 (Wandel), Slg. 2001, S. I-873, Rn. 47; bestätigend u. a. EuGH, Urteil vom 11.07.2002, Rs. C-371/99 (Liberexim), Slg. 2002, S. I-6227, Rn. 55; EuGH, Urteil vom 12.06.2014, Rs. C-75/13 (SEK Zollagentur), ECLI:EU:C:2014:1759, Rn. 28. 755 EuGH, Urteil vom 01.01.2001, Rs. C-66/99 (Wandel), Slg. 2001, S. I-873, Rn. 48. Das Erfordernis eines subjektiven Elements wurde u. a. vom BFH vertreten, der mittlerweile aber auch hiervon Abstand genommen hat, siehe hierzu die Darstellung und Kritik bei Witte, in: Witte (Hrsg.), Zollkodex, Art. 203 ZK, Rn. 4. 756 EuGH, Urteil vom 29.10.2015, Rs. C-319/14 (B & S Global Transit Center), ECLI:EU:C:2015:734, Rn. 29. 757 Zu diesem überzeugenden Einwand Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 79 UZK, Rn. 75. 758 Deimel, in: Rüsken (Hrsg.), Zollrecht, Art. 79 UZK, Rn. 17. 759 Vgl. u. a. Müller-Eiselt, ZfZ 2001, S. 398 ff.; Ovie, Logistik und Recht aktuell 2009, Heft 12, S. 7 ff.; Rüsken, ZfZ 2007, S. 203 f.; Zitzmann/Schultze, ZfZ 2002, S. 151 ff. 760 EuGH, Urteil vom 12.02.2004, Rs. C-337/01 (Hamann International), Slg. 2004, S. I-1791. 761 Siehe u. a. Stüwe, AW-Prax 2004, S. 311 ff. 762 Müller-Eiselt, in: Gellert (Hrsg.), 40 Jahre Zollunion, S. 32; Müller-Eiselt, ZfZ 2001, S. 398 ff. Bereits anlässlich des Vorabentscheidungsersuchens des BFH in der Rs. Hamann versuchte Müller-Eiselt das Exklusivverhältnis zwischen Art. 203 und Art. 204

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

Verbannung des Wirtschaftszollgedankens aus dem Zollschuldrecht“ bezeichnete.763 Das Urteil hat mit der Novelle des Zollkodexrechts seine wirtschaftszollrechtliche Brisanz verloren,764 da Art. 79 Abs. 1 UZK nun nicht mehr zwischen den einzelnen Zollschuldentstehungstatbeständen bei Verfehlungen unterscheidet und es keine Heilungstatbestände mehr gibt, wie noch in Art. 204 Abs. 1 UAbs. 2 ZK i.V. m. Art. 859 ZK-DVO. Der Weg führt nach der neuen Rechtslage indes über den Erlöschenstatbestand nach Art. 124 UZK. Streitgegenständlich war in der Rs. Hamann eine Zollschuldentstehung trotz Ausfuhr der Waren aus dem Unionszollgebiet. Die Waren befanden sich zuvor in einem Zolllager. Für ihre Ausfuhr wurde kein externes Versandverfahren durchgeführt. Der EuGH hatte in diesem Zusammenhang zu entscheiden, ob eine Zollschuld nach Art. 203 ZK oder Art. 204 ZK entstanden war. Der BFH wies in seinem Vorabentscheidungsersuchen vom 17. Juli 2001 in der Rs. Hamann noch explizit auf eine wirtschaftliche Betrachtungsweise des Begriffs „Entziehen“ hin.765 Ebenso forderte der Generalanwalt Tizzano in seinen Schlussanträgen eine relativierende Auslegung des „Entziehens“. Denn die Waren im streitgegenständlichen Verfahren seien nachgewiesen aus dem Zollgebiet der Europäischen Union ausgeführt worden und damit nicht in den Wirtschaftskreislauf eingegangen, so dass es ohne Schutzbedürfnis für die inländische Wirtschaft zu keiner Zollschuldentstehung kommen könne.766 Der Frage nach dem Wirtschaftszollgedanken ist der EuGH schließlich nur ansatzweise nachgegangen und dies nicht im Hinblick auf die Zollschuldentstehung. Zwar hat er festgehalten, dass Einfuhrabgaben einen wirtschaftlichen Charakter haben. Diesem würden aber die Instrumente Erlass und Erstattung nach Art. 239 ZK ausreichend gerecht werden.767 Im Hinblick auf Art. 203 ZK herrschte in der Rechtsprechung des EuGH eindeutig eine formalistische Betrachtungsweise des Entziehens vor. Jeglichen Ansätzen einer wirtschaftlichen Auslegung fehlte im Anwendungsbereich des Art. 203 ZK bereits der normative Anknüpfungspunkt.768 Der EuGH hat seine ZK im Sinne des Wirtschaftszollgedankens aufzulösen (Müller-Eiselt, ZfZ 2001, S. 398 (400 ff.)). 763 Rüsken, ZfZ 2007, S. 202 (203). 764 Ähnlich auch Ovie zum Zollschuldrecht des Modernisierten Zollkodex, TranspR 9, 2008, S. 357 (361). 765 Ausführlich zum Vorabentscheidungsersuchen Müller-Eiselt, ZfZ 2001, S. 398 ff. 766 Schlussanträge des GA Tizzano vom 12.06.2003 in der Rs. C-337/01 (Hamann International), Slg. 2004, S. I-1791, Rn. 48 ff. 767 EuGH, Urteil vom 12.02.2004, Rs. C-337/01 (Hamann International), Slg. 2004, S. I-1791, Rn. 34; bestätigt u. a. in EuGH, Urteil vom 29.10.2015, Rs. C-319/14 (B & S Global Transit Center), ECLI:EU:C:2015:734, Rn. 36. 768 So auch Summersberger „Für eine wirtschaftliche Betrachtungsweise [bleibt] im Anwendungsbereich des Art. 203 ZK kein Raum [. . .].“, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 291.

C. Der Zollbegriff des Unionszollkodex

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Entscheidung in der Rs. Hamann eng am Wortlaut des Art. 203 ZK sowie eng an der Systematik des Zollkodex ausgerichtet. Die Zollschuldentstehungstatbestände des Zollkodex zeichneten sich allgemein durch die objektive Einhaltung von Formvorschriften aus. Vor diesem Hintergrund kann von einer konsequenten Entscheidung des EuGH gesprochen werden, das Entstehen der Zollschuld trotz ausgeführter Ware zu bejahen.769 Wenn man den Sachverhalt in der Rs. Hamann nun nach den Bestimmungen des Unionszollkodex beurteilt, so bleibt es bei einem Entstehen der Zollschuld (nach Art. 79 Abs. 1 lit. a, 2. Var. UZK), also bei einem formalen Charakter des neuen Zollschuldentstehungstatbestands. Gemäß Art. 124 Abs. 1 lit. k UZK soll eine Zollschuld jedoch erlöschen, wenn Waren aus dem Zollgebiet ausgeführt werden, ohne dass sie verwendet oder verbraucht worden sind. Damit käme es in diesem Fall oder in vergleichbaren Fällen zu einem Erlöschen der Zollschuld und zur Berücksichtigung von Wirtschaftszollerwägungen – jedenfalls im Rahmen des Erlöschens.770 cc) Sonstige Pflichtverletzungen Eine Zollschuldentstehung bei sonstigen Pflichtverletzungen ist in Art. 79 Abs. 1 lit. a, 3. Var. UZK geregelt. Hierbei geht es nach dem Wortlaut um Verfehlungen hinsichtlich der Beförderung, vorübergehenden Verwahrung, Lagerung, vorübergehenden Verwendung, Veredelung oder Verwertung.771 Art. 79 Abs. 1 lit. a, 3. Var. UZK ist die Nachfolgenorm zu Art. 204 Abs. 1 lit. a ZK. Art. 204 Abs. 1 lit. a ZK normierte: „eine Einfuhrzollschuld entsteht, wenn in anderen als den in Artikel 203 genannten Fällen a) eine der Pflichten nicht erfüllt wird, die sich bei einer einfuhrabgabenpflichtigen Ware aus deren vorübergehender Verwahrung oder aus der Inanspruchnahme des Zollverfahrens, in das sie übergeführt worden ist, ergeben“. Dieser Regelungsumfang dürfte weiterhin im nach dem Wortlaut weiter gefassten Art. 79 Abs. 1 lit. a, 3. Var. UZK gelten.772 Geht man der Fortgeltung von EuGH-Entscheidungen im Unionszollkodexrecht nach, die aus Wirtschaftszollgesichtspunkten kritisch bewertet worden sind, so zeigt sich, dass etwa in der Rs. Döhler Neuenkirchen773 und in der Rs. Eurogate Distribution774 weiterhin eine Zollschuld entstehen würde, obwohl die jeweils eingeführten Nicht-Unionswaren nachgewiesen wiederausgeführt worden 769

Stüwe, AW-Prax 2004, S. 311 (312). Wolffgang/Harden/Verhorst, ZfZ 2018, S. 2 (5); sogleich 2. Kapitel, C. II. 6. b) dd). 771 Kritisch zu Wortlaut und Systematik Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 79 UZK, Rn. 111, 114 f. 772 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 79 UZK, Rn. 113. 773 EuGH, Urteil vom 06.09.2012, Rs. C-262/10 (Döhler Neuenkirchen), ECLI: EU:C:2012:559. 774 EuGH, Urteil vom 06.09.2012, Rs. C-28/11 (Eurogate Distribution), ECLI: EU:C:2012:533. 770

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

sind. Die Zollschuld würde nunmehr in beiden Fällen nach Art. 79 Abs. 1 lit. a, 3. Var. UZK entstehen.775 In der Rs. Döhler Neuenkirchen beurteilte der EuGH die verspätete Vorlage von Abrechnungen im Zollverfahren der aktiven Veredelung als Zollschuld begründend, und zwar ungeachtet dessen, dass sich die Waren nachweislich zum Zeitpunkt der Zollschuldentstehung bereits wieder im Drittland befunden hatten. Die Abrechnung sei „ein zentrales Dokument im Rahmen der Funktionsweise des aktiven Veredelungsverkehrs nach dem Nichterhebungsverfahren“, so der EuGH. Und weiter, mit der Abrechnung bestimme sich „das endgültige Schicksal der Einfuhrwaren“.776 Das aktive Veredelungsverfahren bringe die Gefahr mit sich, dass Nichtunionswaren unverzollt in den Wirtschaftskreislauf der Union eingehen.777 Vor diesem Hintergrund sei es daher zwingend erforderlich, dass diejenigen, die von einer Nichterhebung profitieren, auch die Pflichten, die sich aus dem Verfahren der aktiven Veredelung ergeben, einhalten.778 Der EuGH entschied am selben Tag in der Rs. Eurogate Distribution, dass eine Zollschuld nach Art. 204 Abs. 1 lit. a ZK dann entstehen könne, wenn verspätet Bestandsaufnahmen von Warenentnahmen aus einem Zolllager durchgeführt werden. Denn das Nichtanfertigen von Bestandsaufnahmen behindere die zollamtliche Überwachung.779 Im Lichte des Wirtschaftszollgedankens ist dies jedoch kritisch zu hinterfragen. Denn im zugrundeliegenden Fall wurden die Waren mit Beendigung des Zolllagerverfahrens aus dem Unionszollgebiet wieder ausgeführt.780 Der Hinweis des EuGH auf die Gefahr eines unverzollten Eingangs von Nichtunionswaren in den Wirtschaftskreislauf der Union hat in den Rechtssachen Eurogate Distribution und Döhler Neuenkirchen ins Leere geführt.781 Der EuGH scheint in beiden Entscheidungen seinen eigenen Wertungen nicht gefolgt zu sein, indem trotz tatsächlicher Ausfuhr der Waren eine Zollschuld entstehen sollte.782 Die Gefahr, dass die Waren an Preisbildung und Güterumsatz auf dem 775

Siehe hierzu Wolffgang/Harden/Verhorst, ZfZ 2018, S. 2 (10 f.). EuGH, Urteil vom 06.09.2012, Rs. C-262/10 (Döhler Neuenkirchen), ECLI:EU: C:2012:559, Rn. 42. 777 EuGH, Urteil vom 06.09.2012, Rs. C-262/10 (Döhler Neuenkirchen), ECLI:EU: C:2012:559, Rn. 40 f. 778 EuGH, Urteil vom 06.09.2012, Rs. C-262/10 (Döhler Neuenkirchen), ECLI:EU: C:2012:559, Rn. 41. 779 EuGH, Urteil vom 06.09.2012, Rs. C-28/11 (Eurogate Distribution), ECLI:EU: C:2012:533, Rn. 27. 780 Vgl. EuGH, Urteil vom 06.09.2012, Rs. C-28/11 (Eurogate Distribution), ECLI: EU:C:2012:533, Rn. 35. 781 Vgl. EuGH, Urteil vom 06.09.2012, Rs. C-28/11 (Eurogate Distribution), ECLI:EU:C:2012:533, Rn. 28; EuGH, Urteil vom 06.09.2012, Rs. C-262/10 (Döhler Neuenkirchen), ECLI:EU:C:2012:559, Rn. 40. 782 Summersberger differenzierender, für ihn gilt dies nur in der Rs. Döhler Neuenkirchen, da es in der Rs. Eurogate Distribution erst nach dem zollschuldauslösenden Zeitpunkt zur Wiederausfuhr gekommen ist, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 297. 776

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Unionsmarkt teilnehmen, war in beiden Fällen nicht entscheidungserheblich, obgleich der EuGH in seiner Rechtsprechung eigens diesen Schutzzweck des Art. 204 ZK herausgearbeitet hatte.783 Noch ist nicht abzusehen, ob der EuGH diese Rechtsprechungslinie bei der Prüfung von ähnlichen Vorlagefragen zum Unionszollkodexrecht (Art. 79 Abs. 1 lit. a, 3. Var. UZK) ändern würde. Wahrscheinlich ist aber, dass die umfassenden Erlöschenstatbestände in Art. 124 UZK im Hinblick auf den Wirtschaftszollgedanken ausreichend Rechtsklarheit geschaffen haben. Damit ist anzunehmen, dass sich die Vorlagefragen zukünftig nicht mehr in der Häufigkeit mit kritischen Fragen zum Entstehen von Zollschulden beschäftigen werden. Der Zollkodex sah in Art. 204 Abs. 1 UAbs. 2 ZK noch eine Heilungsmöglichkeit für die Fälle vor, in denen sich die „Verfehlungen nachweislich auf die ordnungsgemäße Abwicklung der vorübergehenden Verwahrung oder des betreffenden Zollverfahrens nicht wirklich ausgewirkt“ hatten („es sei denn“-Klausel). Nach der neuen Rechtslage im Unionszollkodex gibt keine Heilung von Verfehlungen, wie z. B. Formverstöße, mehr, durch die es zum Nichtentstehen der Einfuhrzollschuld kommen könnte. Eventuelle Korrekturen werden nunmehr über den Erlöschenstatbestand des Art. 124 UZK vorgenommen.784 Die Reichweite der „es sei denn“-Klausel des Art. 204 ZK wurde durch eine von der Europäischen Kommission erlassene Liste über zu entschuldigende Fälle nach Art. 859 ZK-DVO eingeschränkt. Diesbezüglich entschied der EuGH in der Rs. Söhl & Söhlke785, dass es sich bei Art. 859 ZK-DVO um eine abschließende Regelung der Verstöße nach Art. 204 Abs. 1 lit. a ZK handelte, die in jedem Fall geheilt werden könnten.786 Art. 204 Abs. 1 UAbs. 2 ZK i.V. m. Art. 859 ZK-DVO galt als eine besondere Ausprägung des Wirtschaftszollgedankens.787 Denn eine Einfuhrzollschuld sollte in diesen Fällen gerade deswegen nicht entstehen, weil sich die benannten Pflichtverletzungen „nicht wirklich auswirkten“. Ihnen kam als bloße Formverstöße kein besonderes wirtschaftliches Gewicht zu.788 Es war daher konsequent, Vorliegend soll es aber für die Beurteilung der Berücksichtigung des Wirtschaftszollgedankens auf die tatsächliche Wiederausfuhr ankommen. Die Waren sind tatsächlich nicht in den Wirtschaftskreislauf eingegangen. 783 Summersberger zur Rs. Döhler Neuenkirchen, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 296. 784 2. Kapitel, C. II. 6. 785 EuGH, Urteil vom 11.11.1999, C-48/98 (Söhl & Söhlke), S. I-7877. 786 EuGH, Urteil vom 11.11.1999, C-48/98 (Söhl & Söhlke), S. I-7877, Rn. 43. Kritisch Witte, die Fälle des Art. 859 ZK-DVO seien nur ein „Minimum an Heilungsmöglichkeiten“, in: Witte (Hrsg.), Zollkodex, Art. 204 ZK, Rn. 32. 787 Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 299. 788 Siehe hierzu Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 299, der Art. 204 Abs. 1 UAbs. 2 ZK so versteht, dass es sich nur um die Fälle von „geringfügigen Verfehlungen ohne wesentliche (wirtschaftliche) Auswirkungen“ handelte.

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

Pflichtverstöße ohne wirtschaftliche Relevanz zu heilen, wenn eine Zollschuld nach dem Gedanken des Wirtschaftszolls nur dann entstehen sollte, wenn die Waren oder zumindest ihr wirtschaftlicher Wert in den Wirtschaftskreislauf eingingen. Zu kritisieren bleibt im Lichte des Wirtschaftszollgedankens aber weiterhin, dass Art. 204 Abs. 1 ZK überhaupt Verstöße gegen Verfahrensvoraussetzungen mit einer Zollschuldentstehung ahndete. Denn unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten dürften rein formale Fehler keinen Zollschuldentstehungstatbestand erfüllen, insbesondere dann nicht, wenn die Ware aus dem Zollgebiet der Union wieder ausgeführt worden ist. Diese Kritik ist grundsätzlich – bei einem engen Verständnis des Wirtschaftszollgedanken – auch auf die Neuregelung des Art. 79 UZK zum Entstehen der Zollschuld bei Verstößen übertragbar. Die Fälle, in denen nach alter Rechtslage eine Heilung in Betracht kam, werden nun insgesamt jedoch über das Erlöschen nach Art. 124 UZK gelöst. Darüber hinaus wurden im Unionszollkodex die Erlöschenstatbestände ausgeweitet und damit dem Wirtschaftszollgedanken im Ergebnis mehr Gewicht verliehen.789 5. Erlass und Erstattung, Art. 116 bis 123 UZK In den Artikeln 116 bis 123 UZK normiert der Unionszollkodex die Bestimmungen über Erlass und Erstattung von Einfuhr- oder Ausfuhrabgaben i. S. d. Art. 5 Nr. 20 und Nr. 21 UZK.790 Art. 116 UZK führt dabei die im Zollkodex getrennten vier Fallgruppen der Erlass- und Erstattungstatbestände gemäß Art. 236 bis 239 ZK zusammen und ergänzt sie um eine fünfte Fallgruppe.791 Es handelt sich um die Fälle zu hoch bemessener Abgaben (Art. 117 UZK), schadhafter bzw. nicht vertragsgemäßer Waren (Art. 118 UZK), eines Irrtums der zuständigen Behörden (Art. 119 UZK) und der Billigkeit (Art. 120 UZK), die eine Erstattung oder einen Erlass der Zollschuld bewirken können. Diese vier Tatbestände werden um die Ungültigerklärung der Zollanmeldung ergänzt (Art. 116 Abs. 1 UAbs. 2 UZK). Eine Erstattung ist nach der Legaldefinition des Art. 5 Nr. 28 UZK „die Rückzahlung eines entrichteten Einfuhr- oder Ausfuhrabgabenbetrags“.792 D.h. eine 789

Siehe 2. Kapitel, C. II. 6. Auch die revidierte Kyoto-Konvention umfasst allgemeine Bestimmungen zu Erlass (Remission) und Erstattung (Refund) der Gesamtheit oder eines Teils der zu entrichtenden Einfuhr- oder Ausfuhrabgabenschuld unter dem Oberbegriff „Repayment“ (RKC, AA, Kapitel 4, C.). In der revidierten Kyoto-Konvention: Definition „Repayment“ E 25/F 24, AA, Kapitel 2. 791 Zu beachten ist, dass die materiell-rechtlichen Regelungen über Erlass und Erstattung des UZK (Art. 116 bis 121 UZK) nur für die ab dem 01.05.2016 entstandenen Zollschulden anwendbar sind (vgl. Art. 288 Abs. 2 UZK). Für die davor entstandenen Zollschulden gilt weiterhin das Erlass- und Erstattungsrecht des ZK und der ZK-DVO. 792 Vgl. die Definition in Art. 235 lit. a ZK. 790

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bereits vollzogene Abgabenerhebung wird zugunsten des Zollschuldners korrigiert. Die Erstattung kann sich auf einen Teil oder den gesamten Abgabenbetrag beziehen.793 Voraussetzung für die Erstattung ist die Mitteilung der Zollschuld an den Wirtschaftsbeteiligten sowie die entsprechende Zahlung des Abgabenbetrags, wodurch die Zollschuld erlischt, Art. 124 Abs. 1 lit. b UZK.794 Um den Erstattungsbetrag zu ermitteln, wird der geleistete Betrag mit dem Betrag verglichen, der sich nach der Gesetzeslage ergeben würde. Eine Erstattung findet jedoch nur höchstens in der Höhe des gezahlten Betrages statt.795 Während es sich bei der Erstattung um einen tatsächlichen Vorgang handelt, durch den der rechtmäßige Zustand wiederhergestellt wird, ist der Erlass hingegen eine Entscheidung (Art. 5 Nr. 39 UZK).796 Nach der Legaldefinition des Art. 5 Nr. 29 UZK wird beim Erlass über „die Befreiung von der Verpflichtung zur Entrichtung eines noch nicht entrichteten Einfuhr- oder Ausfuhrabgabenbetrags“ entschieden.797 Die Rechtsfolge des Erlasses ist das Erlöschen der Zollschuld (Art. 124 Abs. 1 lit. c UZK).798 Die Vorschriften über Erlass und Erstattung zeigen sich wesentlich durch den Wirtschaftszollgedanken geprägt, wie die folgenden Fallgruppen belegen:799 Sind die mitgeteilten Einfuhr- und Ausfuhrabgabenbeträge rechtsfehlerhaft zu hoch bemessen, da sie von den materiell-rechtlich geschuldeten Beträgen abweichen, können diese Abgaben nach Art. 116 Abs. 1 lit. a, Art. 117 UZK800 erstattet bzw. erlassen werden; je nachdem, ob sie bereits entrichtet worden sind oder nicht. In dieser Korrekturmöglichkeit spiegelt sich eindeutig der Wirtschaftszollgedanke wider. Denn eine Ware soll nach dem Wirtschaftszollgedanken nur dann einer Zollbelastung unterfallen, wenn ihr Kostenvorteil gegenüber inländischen Konkurrenzwaren auszugleichen ist. Eine zu hoch bemessene Zollschuld lässt sich indes nicht mit einem notwendigen Preisausgleich rechtfertigen.801 Werden schadhafte Waren oder vertragswidrige Waren aus ebendiesen Gründen vom Einführer zurückgewiesen, kann es gemäß Art. 116 Abs. 1 lit. b, Art. 118 Abs. 1 UZK ebenfalls zu einer Erstattung oder einem Erlass von Einfuhrabgaben 793

Schulmeister, in: Witte/Wolffgang (Hrsg.), Lehrbuch des Zollrechts, S. 468. Vgl. Art. 233 lit. a ZK. 795 Alexander, in: Witte (Hrsg.), Zollkodex, Art. 235 ZK, Rn. 3. 796 Alexander, in: Witte (Hrsg.), Zollkodex, Art. 235 ZK, Rn. 3, 5. Die Erstattung ist in dem Sinne ein tatsächlicher Vorgang, als dass durch sie eine Entscheidung vollzogen wird. 797 Vgl. die Definition in Art. 235 lit. b ZK. 798 Vgl. Art. 233 lit. b ZK. 799 Vgl. auch Haarhuis, Ein Zollgesetz für den Staat Palästina, S. 374; Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 300. 800 Art. 117 UZK entspricht der Vorgängervorschrift des Art. 236 ZK (Gellert, AWPrax 2014, S. 72 (73)). 801 So auch Haarhuis, Ein Zollgesetz für den Staat Palästina, S. 375. 794

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

kommen.802 Voraussetzung ist, dass die Waren tatsächlich nicht im Wirtschaftskreislauf der Union genutzt worden sind. Sie dürfen also nicht verwendet oder gebraucht worden sein, es sei denn die Schadhaftigkeit der Waren ist erst bei ihrer Verwendung zu erkennen gewesen.803 Weiter müssen die Waren das Zollgebiet der Union wieder verlassen haben, Art. 118 Abs. 2 UZK, oder in ein Zollverfahren nach Art. 118 Abs. 4 UZK übergeführt worden sein.804 Die Waren selbst oder ihr produktiver Wert finden in diesen Fällen gerade keinen Eingang in den Wirtschaftskreislauf der Union.805 Mit der Ausfuhr bzw. dem Überführen in ein anderes Zollverfahren wird der wirtschaftliche Grund geltend gemacht, der der Erstattung bzw. dem Erlass zugrunde liegt.806 Diese Fallgruppe kann damit ohne Zweifel als „Erlass und Erstattung aus Gründen des Wirtschaftszolls“ bezeichnet werden.807 Ähnlich zeigt sich der Erlass- und Erstattungsanspruch nach Art. 116 Abs.1 lit. d, 120 Abs. 1 UZK.808 Der Anspruch setzt voraus, dass eine Zollschuld unter besonderen Umständen entstanden ist, wobei diese Umstände nicht auf einer Täuschung oder einer offensichtlichen Fahrlässigkeit des Zollschuldners beruhen dürfen. Art. 120 Abs. 2 UZK konkretisiert – nicht abschließend – diese besonderen Umstände und bindet dabei die bislang von der Rechtsprechung aufgestellten Maßstäbe in den Normtext ein.809 Seine Vorgängerregelung in Art. 239 ZK war laut ständiger Rechtsprechung von EuGH und EuG eine „allgemeine Billigkeitsklausel“.810 Die Neuregelung im UZK beschränkt sich auf die Fortführung des Art. 239 Abs. 1, 2. Anstr. ZK. Die Regelung von Katalogfällen durch die Kom-

802 Art. 118 UZK entspricht der Vorgängervorschrift des Art. 238 ZK (Gellert, AWPrax 2014, S. 72 (73)). 803 Alexander, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 118 UZK, Rn. 11. 804 Waren, die in eines der Zollverfahren übergeführt werden, verlieren den Unionsstatus (Art. 154 lit. b UZK). Damit wird die noch unter dem ZK vorgenommene Fiktion als Nichtgemeinschaftsware aufgegeben. Entsprechende Regelung in der revidierten Kyoto-Konvention, AA, Kapitel 4, „Repayment“, Standard 4.19. 805 Alexander, in: Witte (Hrsg.), Zollkodex, Art. 238 ZK, Rn. 1; Alexander, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 118 UZK, Rn. 1, 15; vgl. auch Haarhuis, Ein Zollgesetz für den Staat Palästina, S. 379. 806 Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 300. 807 So auch Alexander, in: Witte (Hrsg.), Zollkodex, Vor Art. 235 ZK, Rn. 2. 808 Vgl. Art. 239 Abs. 1, 2. Anstr. ZK i.V. m. Art. 905 Abs. 1 ZK-DVO. Der Erlassund Erstattungsanspruch nach Art. 120 UZK ist subsidiär gegenüber den Ansprüchen nach Art. 116 Abs. 1 UAbs. 2, 117–119 UZK (Alexander, in: Witte (Hrsg.), UZK, Art. 120 UZK, Rn. 8). 809 Alexander, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 120 UZK, Rn. 10 – ders., Rn. 14 ff. zu einem Überblick über die Fallgruppen besonderer Umstände, die sich aus der EuGH-Rspr. ergeben; Gellert, AW-Prax 2014, S. 72 (73). 810 U. a. EuGH, Urteil vom 03.04.2008, Rs. C-230/06 (Militzer & Münch GmbH), Slg. 2008, S. I-1895, Rn. 50; EuG, Urteil vom 16.04.2015, Rs. T-576/11 (Schenker Customs Agency), ECLI:EU:T:2015:206, Rn. 44.

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mission in den Durchführungsvorschriften der UZK-DelVO oder UZK-DVO ist nicht mehr vorgesehen.811 Inhaltlich knüpft Art. 120 UZK an subjektive Maßstäbe an, indem für die Beurteilung von Erstattung und Erlass auf „besondere Umstände“ des Zollbeteiligten im Einzelfall („besondere Lage“) abgestellt wird.812 Die Vorschrift des Art. 120 UZK ist, wie nach st. Rspr. Art. 239 ZK, eng auszulegen.813 Der Referenzpunkt für das Merkmal der „besonderen Umstände“ bzw. der „besonderen Lage“ liegt also nicht in den Auswirkungen für den Wirtschaftskreislauf, wie dies etwa bei Art. 117 und Art. 118 UZK der Fall ist. Dennoch darf die wirtschaftspolitische Funktion des Art. 120 UZK im Zollschuldrecht nicht verkannt werden. Bezogen auf die Vorgängervorschrift des Art. 239 ZK ist dieser Gedanke auch der EuGH-Rechtsprechung zu entnehmen. Insbesondere das Urteil in der Rs. Hamann hat noch zum Zollschuldrecht des Zollkodex aufgezeigt, wie der EuGH den „wirtschaftlichen Gehalts“ des Zolls verstanden wissen will. Wirtschaftszollrechtliche Erwägungen konnten nach dieser Entscheidung von der Zollschuldentstehung auf die Korrekturmöglichkeit „Erlass und Erstattung“ verlagert werden.814 D.h. in den Fällen einer Zollschuldentstehung bei Verfahrensverstößen sollte nach diesem Ansatz dennoch eine Berücksichtigung des wirtschaftlichen Gehalts des Zolls möglich sein.815 Die Entscheidung in der Rs. Hamann ist jedoch nicht „eins zu eins“ auf die Rechtslage des neu gefassten Unionszollkodex übertragbar, da sich das Zollschuldrecht vor allem durch die Einführung weiterer Erlöschenstatbestände verändert hat (Einzelheiten sogleich im folgenden Abschnitt). So käme in der Rs. Hamann nunmehr ein Erlöschen einer nach Art. 79 Abs. 1 lit. a UZK (Entziehen)

811 Alexander, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 120 UZK, Rn. 4; Gellert, AW-Prax 2014, S. 72 (73). 812 Vgl. bereits den Wortlaut des EuGH-Urteils vom 25.02.1999, Rs. C-86/97 (TransEx-Import), Slg. 1999, S. I-1041, Rn. 21. 813 Alexander, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 120 UZK, Rn. 2. Zu Art. 239 ZK: EuGH, Urteil vom 17.02.2011, Rs. C-78/10 (Berel u. a.), Slg. 2011, S. I-717, Rn. 46; Rüsken, ZfZ 2007, S. 202 (204). 814 EuGH, Urteil vom 12.02.2004, Rs. C-337/01 (Hamann International), Slg. 2004, S. I-1791, Rn. 34. Rüsken, ZfZ 2007, S. 202 (204). 815 Stüwe forderte von der Zollpraxis eine verstärkte Berücksichtigung des Wirtschaftszollgedankens im Rahmen der Korrekturmöglichkeiten, insbes. bei der Anwendung des Art. 239 ZK, um zu sachgerechten Ergebnissen zu kommen, AW-Prax 2004, S. 311 (312). A. A. Rüsken, ZfZ 2007, S. 202 (204), der Art. 239 ZK als kaum geeignetes Mittel zur Realisierung des Wirtschaftszolls ansah, da Art. 239 ZK gerade auf subjektive Einzelfälle abstellte. Auch befürchtete Rüsken ein „konturloses Aufweichen“ von Zollschuld und Zollverfahrensrecht durch eine verstärkte Anwendung der nachträglichen Korrekturmöglichkeiten, wobei er neben dem Erlass- und Erstattungsrecht auch die Erlöschensoptionen einbezog (Rüsken, ZfZ 2007, S. 202 (204)).

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

entstandenen Zollschuld gemäß Art. 124 Abs. 1 lit. k UZK in Betracht, löste man den Sachverhalt nach dem Recht des Unionszollkodex.816 Trotz erweiterter Bestimmungen zum Erlöschen soll es an dieser Stelle aber weiterhin bei der Einschätzung bleiben, dass im Rahmen von Erlass und Erstattung nach Art. 120 UZK die Korrektur einer Zollschuldentstehung im Sinne des Wirtschaftszollgedankens möglich ist.817 Hierbei ist zu berücksichtigen, dass ein besonderer Umstand im Sinne des Art. 120 Abs. 2 UZK zwar nicht immer dann gegeben ist, wenn eine entstandene Zollschuld im Widerspruch zum Wirtschaftszollgedanken steht. Im Einzelfall kann es aber zu Erlass und Erstattung aus Wirtschaftszollgesichtspunkten und damit zu einem Ausgleich einer formal festgesetzten Zollschuld kommen.818 6. Erlöschen der Zollschuld, Art. 124 bis 126 UZK Die Bestimmungen über das Erlöschen in den Art. 124 bis 126 UZK „runden das Zollschuldrecht ab“.819 Zu diesem Gedanken passt auch die neue Anordnung im Unionszollkodex am Ende der zollschuldrechtlichen Bestimmungen. Besonders ist zudem das enge Verhältnis zwischen zollschuldrechtlichen Erlöschensund Sanktionsbestimmungen des Unionszollkodex.820 a) Abschließender Katalog der Erlöschenstatbestände Die Regelungen über das Erlöschen der Zollschuld finden sich fortan im letzten Kapitel des Zollschuld-Teils des Unionszollkodex.821 Der Katalog der Erlöschenstatbestände in Art. 124 Abs. 1 UZK wurde gegenüber dem Zollkodexrecht deutlich erweitert, indem er abschließend die Fälle des Erlöschens einer Einfuhroder Ausfuhrzollschuld regelt; und zwar unabhängig vom Entstehungsgrund. Art. 124 Abs. 1 UZK übernimmt manche Fallgruppen des Zollkodex direkt, andere werden überarbeitet und neue Fallgruppen kommen hinzu.822 Die Erlöschensgründe des Art. 124 UZK sind gleichrangig und können unabhängig voneinander greifen.823 Die unter dem Zollkodex in Teilen mögliche Heilung 816 Siehe zur Prüfung der Übertragbarkeit der Entscheidung in der Rs. Hamann auf die Rechtslage unter dem UZK Wolffgang/Harden/Verhorst, ZfZ 2018, S. 2 (4 f.). 817 Weites Verständnis des Wirtschaftszollgedankens entgegen Summersberger. 818 Vgl. Alexander, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 120 UZK, Rn. 31. 819 Witte, in: Witte/Henke/Kammerzell (Hrsg.), Der Unionszollkodex, S. 131. 820 Witte, AW-Prax 2014, S. 229 (229). 821 Lux spricht in diesem Zusammenhang von einer Verlagerung der Erlöschenstatbestände im Sinne einer „logischen Rangfolge“ (im Hinblick auf den MZK), ZfZ 2009, S. 1 (22). Im Zollkodex war das Erlöschen in Art. 233 f. ZK unmittelbar anschließend an die Regelungen über die Zollschulderhebung normiert. 822 Überblick bei Trennt, AW-Prax 2016, S. 229 ff. 823 Deimel, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler (Hrsg.), AO/FGO, Art. 124 UZK, Rn. 10.

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(Art. 204 Abs. 1 UAbs. 2 ZK i.V. m. Art. 859 ZK-DVO) oder das Nichtentstehen der Zollschuld (Art. 206 ZK) entfallen im Unionszollkodex. Ihre zugrundeliegenden Wertungen haben gleichwohl Eingang in die reformierten Erlöschenstatbestände gefunden. Als Neuregelungen sind an dieser Stelle vor allem Art. 124 Abs. 1 lit. h UZK (Verstöße ohne erhebliche Auswirkungen) und Art. 124 Abs. 1 lit. k UZK (Verbringen von Waren aus dem Zollgebiet der Union) hervorzuheben. b) Gesetzgeberische Konzeption Der Unionsgesetzgeber hat sich zum Ziel gesetzt, „dem guten Glauben des Beteiligten in den Fällen, in denen eine Zollschuld auf einer Nichteinhaltung zollrechtlicher Vorschriften beruht, Rechnung zu tragen und die Folgen fahrlässigen Verhaltens des Zollschuldners auf ein Mindestmaß abzumildern“.824 Vor allem die nachfolgend besprochenen Erlöschenstatbestände sind repräsentativ für das in Teilen veränderte Regelungskonzept des Unionsgesetzgebers. Verbunden mit einer Abkehr vom Sanktionsgedanken durch eine gesonderte Regelung der Sanktionen in Art. 42 UZK kann sich der Wirtschaftszollgedanke nunmehr verstärkt im Rechtsinstrument „Erlöschen der Zollschulden“ zeigen.825 aa) Einziehung und Beschlagnahme einer abgabenpflichtigen Ware Art. 124 Abs. 1 lit. e UZK bestimmt, dass eine Zollschuld erlischt, „wenn einfuhr- oder ausfuhrabgabenpflichtige Waren eingezogen oder beschlagnahmt und gleichzeitig oder nachfolgend eingezogen werden“. Eine Beschlagnahme ist „eine vorläufige zwangsweise Sicherstellung von Waren zur Sicherung öffentlicher Belange“.826 Eine Einziehung von Waren wird definiert als „dauernder Entzug der Verfügungsmacht über die Waren“.827 Der Tatbestand des Erlöschens bei Einziehung einer abgabenpflichtigen Ware wird gegenüber dem Zollkodexregime deutlich ausgeweitet.828 Fortan führt nämlich jede Einziehung zum Erlöschen der Zollschuld, unabhängig von einer Beschlagnahme. Art. 233 Abs. 1 lit. c, 2. Anstr. und lit. d ZK setzte für ein Erlöschen noch eine Beschlagnahme vor der Überlassung zum freien Verkehr bzw. eine Beschlagnahme beim vorschriftswidrigen Verbringen verbunden mit einem gleichzeitigen oder späteren Einziehen der Waren voraus. Das heißt ein Erlö-

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Erwägungsgrund 38 zum Unionszollkodex. Vgl. Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 299. 826 Deimel, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler (Hrsg.), AO/FGO, Art. 124 UZK, Rn. 43. 827 Deimel, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler (Hrsg.), AO/FGO, Art. 124 UZK, Rn. 44. 828 Witte verweist darauf, dass Art. 124 Abs. 1 lit. e UZK eine Rückkehr zum „Urzustand des Art. 233 lit. c ZK (gültig bis Dezember 1996) ist“, AW-Prax 2014, S. 229 (230). 825

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

schen sollte nach dem Zollkodex nur dann möglich sein, wenn eine Ware noch nicht in den Wirtschaftskreislauf eingegangen war.829 Dies betonte der EuGH u. a. in seinen Entscheidungen in der Rs. Elshani und in der Rs. Dansk Transport og Logistik zum vorschriftswidrigen Verbringen von Waren (Einfuhrschmuggel).830 Hier zeigte sich deutlich der Wirtschaftszollgedanke, indem der EuGH für das Erlöschen einer nach Art. 202 ZK entstandenen Zollschuld gerade darauf abstellte, ob eine Ware an Preisbildung und Güterumsatz im Wirtschaftskreislauf teilgenommen hatte und eine Gefahr für den Wettbewerb gegeben war.831 Im Einzelnen stellte der EuGH in beiden Entscheidungen fest, dass ein Erlöschen bei einem vorschriftswidrigen Verbringen nach Art. 233 Abs. 1 lit. d ZK nur in Frage komme, wenn die in das Zollgebiet verbrachten Waren beschlagnahmt werden, „bevor die Waren über die erste innerhalb dieses Gebiets liegende Zollstelle hinaus gelangt sind“.832 Damit setzte der EuGH einen klarstellenden Punkt unter die Frage, wie das auslegungsbedürftige Merkmal „beim vorschriftswidrigen Verbringen“ zu bestimmen ist.833 Bei dieser ersten innerhalb des Zollgebiets liegenden Zollstelle wird es sich wohl um die Grenzzollstelle handeln, da an diesem Ort noch am realistischsten mit einem Aufdecken eines Einfuhrschmuggels zu rechnen ist. Zu beachten ist, dass die Formulierung „bei dem vorschriftswidrigen Verbringen“ denklogisch nur einen Zeitraum nach Entstehen der Zollschuld bezeichnen kann; der Zeitpunkt des Entstehens einer Zollschuld und der Zeitpunkt ihres Erlöschens können nicht deckungsgleich sein.834 Diese vom EuGH entwickelten Maßstäbe zum Erlöschen bei einem vorschriftswidrigen Verbringen lassen sich wohl auch auf das Erlöschen der Zollschuld nach Art. 124 Abs. 1 lit. e UZK übertragen.835 Zwar bezieht sich die neue Vorschrift nach ihrem Wortlaut nicht mehr ausdrücklich auf das Merkmal „beim 829

Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 124 UZK, Rn. 14. EuGH, Urteil vom 02.04.2009, Rs. C-459/07 (Elshani), Slg. 2009, S. I-2759; EuGH, Urteil vom 29.04.2010, Rs. C-230/08 (Dansk Transport og Logistik), Slg. 2010, S. I-3799. Siehe hierzu Urteilsbesprechung von Gellert, AW-Prax 2011, S. 239 ff. 831 Vgl. EuGH, Urteil vom 02.04.2009, Rs. C-459/07 (Elshani), Slg. 2009, S. I2759, Rn. 29; EuGH, Urteil vom 29.04.2010, Rs. C-230/08 (Dansk Transport og Logistik), Slg. 2010, S. I-3799, Rn. 63. 832 EuGH, Urteil vom 02.04.2009, Rs. C-459/07 (Elshani), Slg. 2009, S. I-2759, Rn. 38; bestätigend EuGH, Urteil vom 29.04.2010, Rs. C-230/08 (Dansk Transport og Logistik), Slg. 2010, S. I-3799, Rn. 48 ff. 833 Gellert, in: Rüsken (Hrsg.), Zollrecht, Art. 124 UZK, Rn. 11 ff.; Höfinger, ZfZ 2007, S. 197 (200 f.); Rüsken, ZfZ 2007, S. 202 (202 f.). 834 Höfinger, ZfZ 2007, S. 197 (200). 835 Bartone, in: Krenzler/Herrmann/Niestedt (Hrsg.), EU-Außenwirtschafts- und Zollrecht, Art. 124 UZK, Rn. 13; Gellert, in: Rüsken (Hrsg.), Zollrecht, Art. 124 UZK, Rn. 10 f. (Gellert äußert sich nicht ausdrücklich zur Übertragbarkeit, legt aber die zum Zollkodexrecht vom EuGH entwickelten Maßstäbe seinen Ausführungen zugrunde); Wolffgang/Harden/Verhorst, ZfZ 2018, S. 2 (7, 9). 830

C. Der Zollbegriff des Unionszollkodex

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vorschriftswidrigen Verbringen“, sondern die Regelung ist allgemein bzw. offen formuliert. Einer weiten Auslegung, d.h. ein Erlöschen auch nach dem Passieren der ersten innerstaatlichen Zollstelle, stehen jedoch der Sinn und Zweck des Art. 124 Abs. 1 lit. e UZK entgegen.836 Genau wie bei Art. 233 Abs. 1 lit. d ZK liegt es nahe, dass der Unionsgesetzgeber ein Erlöschen nur dann begründet sieht, wenn Einfuhrwaren noch nicht in Konkurrenz zu innerstaatlichen Waren treten können. Daher kann die zollschuldbefreiende Wirkung nur bei einer Beschlagnahme bis zu diesem Zeitpunkt, also vor dem Eingehen in den Wirtschaftskreislauf, eintreten.837 Diese Auslegung im Lichte des Wirtschaftszollgedankens und in Fortführung der alten Rechtslage erscheint konsequent, soll aber an dieser Stelle nicht darüber hinwegtäuschen, dass auch eine andere Auslegung des weit gefassten Wortlauts von Art. 124 Abs. 1 lit. e UZK möglich ist, die einer Übertragung der bis dato gefestigten Rechtsprechung des EuGH entgegenstehen könnte.838 Im Zweifel wird der EuGH diese Auslegungsfrage zukünftig im Rahmen eines Vorabentscheidungsersuchens zu klären haben. Über die Frage des Erlöschens aufgrund einer Beschlagnahme beim Einfuhrschmuggel hinaus ist zu hinterfragen, wie sich die Neufassung des Art. 124 Abs. 1 lit. e UZK auf den Sachverhalt von zum freien Warenverkehr überlassenen Waren auswirkt.839 Art. 233 Abs. 1 lit. c, 2. Anstr. ZK sah für das Erlöschen nur einen engen zeitlichen Rahmen vor: Die Beschlagnahme musste vor der Überlassung zum freien Verkehr erfolgen. Art. 124 Abs. 1 lit. e UZK umfasst diese zeitliche Einschränkung nicht mehr, bestimmt aber, dass Waren für ein Erlöschen einfuhrabgabenpflichtig sein müssen. Damit stellt sich die Frage, ob Waren nach der Überlassung noch „einfuhrabgabenpflichtig“ sind. Das Entstehen einer Zollschuld bei einer Überlassung zum zollrechtlich freien Verkehr (Art. 77 Abs. 1 lit. a UZK) setzt nur eine sog. „Überlassungsreife“ voraus, die Überlassung selbst erfordert schließlich die Begleichung der geschuldeten Einfuhrabgaben. Die Einfuhrabgabenpflichtigkeit der Waren dürfte also nach der Überlassung ausscheiden und ein Erlöschen durch eine Einziehung damit bereits nach dem Wortlaut von Art. 124 Abs. 1 lit. e UZK ausgeschlossen sein. Auch kann ein Erlöschen in diesem Fall nicht aus Wirtschaftszollerwägungen begründet sein. Zwar bestimmt sich die Einziehung als der „dauernde Entzug der Verfügungsmacht über eine Sache“840, zu berücksichtigen ist aber, dass über die zum freien Warenverkehr überlassenen Waren bis zur Einziehung noch frei verfügt werden konnte. Nach den in den Vorüberlegungen dargelegten Kriterien sind diese Waren also 836

Wolffgang/Harden/Verhorst, ZfZ 2018, S. 2 (7). A. A. Witte, für den die Beschlagnahme einer eingeschmuggelten Ware auch nach Eingang in den Wirtschaftskreislauf noch ein zollschuldbefreiendes Erlöschen auslösen könnte (Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 124 UZK, Rn. 14, 17). 838 Vgl. Wolffgang/Harden/Verhorst, ZfZ 2018, S. 2 (7). 839 Hierzu und im Folgenden Trennt, AW-Prax 2016, S. 229 (230). 840 Gellert, in: Rüsken (Hrsg.), Zollrecht, Art. 124 UZK, Rn. 10. 837

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

zuvor in den Wirtschaftskreislauf eingegangen und es bedurfte grundsätzlich einer Abgabenerhebung.841 Da Art. 124 Abs. 1 lit. e UZK in zeitlicher Hinsicht keine Grenzen vorsieht, kann eine Einziehung noch Jahre nach einer Einfuhr eine Zollschuld zum Erlöschen bringen.842 Da der Wortlaut des Art. 124 Abs. 1 lit. e UZK so weit gefasst ist, dass jede Einziehung einer abgabenpflichtigen Ware, egal wann sie erfolgt, zum Erlöschen einer Zollschuld führen kann, scheint es nicht mehr darauf anzukommen, ob eine Ware in den Wirtschaftskreislauf eingegangen ist oder nicht. Es bleibt abzuwarten, ob sich der EuGH zu dieser Frage positionieren wird. bb) Vollständige Zerstörung oder unwiederbringlicher Verlust In Art. 124 Abs. 1 lit. g UZK spiegelt sich der Gedanke des Art. 206 ZK wider, der bei außergewöhnlichen Umständen in den Fällen des Art. 202 und 204 Abs. 1 lit. a ZK zum Nichtentstehen einer Zollschuld führte.843 Der Unionszollkodex beinhaltet keine Nichtentstehungstatbestände, so dass diese Fallgruppe nunmehr über das Erlöschen zu lösen ist. Art. 124 Abs. 1 lit. g UZK geht in seinem Regelungsumfang sogar über Art. 206 ZK hinaus, indem sich der Erlöschenstatbestand auf alle Formen von Verstößen bezieht.844 Mit Art. 206 ZK sollten „ungerechte Ergebnisse“, die außerhalb der Einflusssphäre eines Wirtschaftsbeteiligten lagen, verhindert werden.845 Die Neuregelung in Art. 124 Abs. 1 lit. g UZK fungiert ebenfalls als ein solches Regulativ, dessen Einsatz bei außergewöhnlichen Umständen angezeigt und wirtschaftspolitisch gerechtfertigt erscheint. Das Verschwinden einer Ware oder eine Verletzung zollrechtlicher Pflichten erklärt sich damit, dass eine Ware entweder vollständig zerstört worden ist oder als unwiederbringlich verloren gilt. In beiden Fällen sind die Waren also objektiv unbrauchbar geworden. Ursächlich hierfür sind außergewöhnliche Umstände, die etwa in der Beschaffenheit einer Ware selbst liegen, aufgrund unvorhergesehener Ereignisse (Zufall) eintreten oder durch höhere Gewalt verursacht werden. Der Erlöschenstatbestand setzt voraus, dass die objektive Unverwertbarkeit der Waren eingetreten ist, bevor die Waren Eingang in den Wirtschaftskreislauf gefunden haben.846 Diese Voraussetzung lässt sich u. a. mit

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S. o. 2. Kapitel, A. I. 1. Vgl. Trennt, AW-Prax 2016, S. 229 (230). Witte, in: Witte/Henke/Kammerzell (Hrsg.), Der Unionszollkodex, S. 133; Witte, AW-Prax 2014, S. 229 (230). 843 Witte, AW-Prax 2014, S. 229 (230). 844 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 124 UZK, Rn. 29. 845 Witte, in: Witte (Hrsg.), Zollkodex, Art. 206 ZK, Rn. 1. 846 Bartone, in: Krenzler/Herrmann/Niestedt (Hrsg.), EU-Außenwirtschafts- und Zollrecht, Art. 124 UZK, Rn. 16; Gellert, in: Rüsken (Hrsg.), Zollrecht, Art. 124 UZK, Rn. 18. 842

C. Der Zollbegriff des Unionszollkodex

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der Entscheidung des EuGH in der Rs. Harry Winston bekräftigen.847 Hier hatte der EuGH zu entscheiden, ob durch den Raub einer sich im Zolllagerverfahren befindlichen Ware eine Ware unwiederbringlich durch höhere Gewalt verloren gegangen ist und dies einer Zollschuldentstehung nach Art. 206 ZK entgegenstand. Da Art. 206 ZK nur im Anwendungsbereich der Zollschuldentstehungstatbestände Art. 202 und 204 Abs. 1 lit. a ZK Anwendung finden konnte und im vorliegenden Fall Art. 203 ZK anwendbar war, konnte eine Auslegung von Art. 206 ZK durch den EuGH dahinstehen.848 Der EuGH gab jedoch weiterführende Hinweise zur Auslegung.849 So nahm er Bezug auf die Entscheidung in den verb. Rs. Esercizio Magazzini Generali und Mellina Agosta850 und führte aus, dass „die Entwendung zollpflichtiger Waren durch Dritte, auch wenn den Abgabenpflichtigen daran keine Schuld trifft, nicht zum Erlöschen der Abgabenschuld für die zollpflichtigen Waren führt. Somit stellt Diebstahl keinen Fall höherer Gewalt dar und führt nicht zum Erlöschen der Zollschuld“.851 Witte stellt anders als der EuGH nicht auf die fehlende höhere Gewalt ab, sondern, dass der Diebstahl zu keinem „unwiederbringlichen Verlust“ der Waren führen konnte.852 Denn ein solcher Verlust würde voraussetzen, dass eine Ware „von niemandem mehr zu verwenden ist“, sie ihre wirtschaftliche Funktion verloren habe.853 Nach einem Diebstahl besteht jedoch die Möglichkeit des Eingangs in den Wirtschaftskreislauf, so dass ein Erlöschen nach Art. 124 Abs. 1 lit. g UZK ausscheiden dürfte. Damit zeigt sich Art. 124 Abs. 1 lit. g UZK – wie bereits Art. 206 ZK –854 eindeutig durch den Wirtschaftszollgedanken geprägt.855 cc) Keine erheblichen Auswirkungen Art. 124 Abs. 1 lit. h UZK wurde als ein neuer Erlöschenstatbestand in den Unionszollkodex eingeführt und hat eine große Bedeutung für die Zollpraxis. 847

EuGH, Urteil vom 11.07.2013, Rs. C-273/12 (Harry Winston), ECLI:EU:C:2013:

466. 848 EuGH, Urteil vom 11.07.2013, Rs. C-273/12 (Harry Winston), ECLI:EU:C:2013: 466, Rn. 34. 849 EuGH, Urteil vom 11.07.2013, Rs. C-273/12 (Harry Winston), ECLI:EU:C:2013: 466, Rn. 24. 850 EuGH, Urteil vom 05.10.1983, verb. Rs. 186/82 und 187/82 (Esercizio Magazzini Generali und Mellina Agosta), Slg. 1983, S. 2951. 851 EuGH, Urteil vom 11.07.2013, Rs. C-273/12 (Harry Winston), ECLI:EU:C:2013: 466, Rn. 13, 31. 852 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 124 UZK, Rn. 40. 853 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 124 UZK, Rn. 33. 854 Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 299. 855 Dies gilt auch für den Erlöschenstatbestand der Zerstörung unter zollamtlicher Überwachung und Aufgabe zugunsten der Staatskasse, Art. 124 Abs. 1 lit. f UZK. In beiden Fällen nimmt eine Ware nicht mehr an Preisbildung und Güterumsatz teil, so dass eine Zollschuldabgabe wirtschaftspolitisch nicht mehr zu rechtfertigen wäre.

198

2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

Die Regelung knüpft an Art. 204 ZK und Art. 859 ZK-DVO an:856 Sofern eine Pflichtverletzung „keine erheblichen Auswirkungen auf die ordnungsgemäße Abwicklung des betreffenden Zollverfahrens“ hat, kann eine Zollschuld nun nach Art. 124 Abs. 1 lit. h, Ziff. i UZK erlöschen. Konkretisiert wird das Merkmal „keine erheblichen Auswirkungen“ durch Art. 103 UZK-DelVO, durch den (abschließend) entsprechende Fallgruppen festgelegt werden, nach denen „ein Verstoß als nicht wesentlich für die ordnungsgemäße Abwicklung eines Zollverfahrens [gilt]“. Während Art. 204 Abs. 1 UAbs. 2 ZK i.V. m. Art. 859 UZK-DVO noch stringent eine Entstehung der Zollschuld verhindern bzw. zur „Heilung“ führen konnte, kann es nunmehr in gleich gelagerten Fällen nur zum Erlöschen nach Art. 124 Abs. 1 lit. h UZK kommen. Die geänderte Regelungstechnik steht zumindest vom Ergebnis her betrachtet der Wertung nicht entgegen, dass auch der Regelungsinhalt von Art. 124 Abs. 1 lit. h UZK ein Ausfluss des Wirtschaftszollgedankens ist.857 Der Wortlaut des Art. 124 Abs. 1 lit. h, Ziff. i UZK bezieht sich auf die „Abwicklung des betreffenden Zollverfahrens“. Würde man auf den Begriff des „Zollverfahrens i. e. S.“ abstellen, würden nicht alle Fälle der Zollschuldentstehung gemäß Art. 79 Abs. 1 UZK erfasst. Denn nach Art. 79 Abs. 1 UZK entsteht auch eine Zollschuld bei Verstößen im Rahmen des Verbringens von Waren in das Zollgebiet und der vorübergehenden Verwahrung, beides nicht unter den engen Begriff „Zollverfahren“ subsumierbar. Witte plädiert konsequenterweise für eine weite Auslegung des Art. 124 Abs. 1 lit. h UZK,858 so dass alle Pflichtverletzungen erfasst werden, unabhängig davon, ob sie nach oder vor Überlassung zu einem Zollverfahren begangen werden.859 Die Weite des Art. 124 Abs. 1 lit. h UZK zeigt sich im Einzelnen auch daran, dass der Erlöschenstatbestand nach seinem Wortlaut u. a. auf nach Art. 79 UZK entstandene Zollschulden anwendbar ist. Damit fällt auch die Zollschuldentstehung bei einem „Entziehen“ einfuhrabgabenpflichtiger Waren aus zollamtlicher Überwachung unter den Erlöschenstatbestand. Im Zollkodexrecht war das „Entziehen“ noch in Art. 203 Abs. 1 ZK geregelt und eine „Heilung“ war in diesen Fällen nach Art. 204 Abs. 1 UAbs. 2 ZK ausgeschlossen. Auch die gegenüber dem Zollkodexrecht weiter gefasste Verschuldensgrenze des Täuschungsversuchs (gegenüber zuvor grober Fahrlässigkeit) verdeutlicht das Ziel, ein weitgehendes Erlöschen realisieren zu

856

Gellert, in: Rüsken (Hrsg.), Zollrecht, Art. 124 UZK, Rn. 19. A. A. Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 299, der den Wirtschaftszollgedanken nur bei einem Nichtentstehen der Zollschuld realisiert sieht. 858 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 124 UZK, Rn. 48. Nach Schrömbges/Gesinn/Hannl liegt insofern eine planwidrige Regelungslücke vor (ZfZ 2016, S. 156 (162)). 859 Witte, AW-Prax 2014, S. 229 (231); Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 124 UZK, Rn. 44. 857

C. Der Zollbegriff des Unionszollkodex

199

können.860 Unter Wirtschaftszollgesichtspunkten ist dieser subjektive Maßstab schwierig einzuordnen.861 Denn der Wirtschaftszollgedanke stellt für die Zollschulderhebung vielmehr auf objektive Maßstäbe des Eingehens in den Wirtschaftskreislauf, die Gefahr für den inländischen Wettbewerb bzw. die Teilnahme an Preisbildung und Güterumsatz ab. dd) Verbringen aus dem Zollgebiet Gemäß der neu eingeführten Vorschrift des Art. 124 Abs. 1 lit. k UZK soll eine Zollschuld erlöschen, wenn Waren aus dem Zollgebiet ausgeführt werden, ohne dass sie verwendet oder verbraucht worden sind.862 Dieser Tatbestand ist nur auf Zollschulden wegen eines Verstoßes nach Art. 79 UZK bezogen und kann nur diese zum Erlöschen bringen. Bei einer ordnungsgemäßen Einfuhr, also einem Überlassen zum zollrechtlich freien Verkehr nach Art. 77 UZK, bleibt indes nur der Weg über das Erstattungsverfahren, Art. 116 Abs. 1 UZK. Nachvollziehbar ist im Hinblick auf den Wirtschaftszollgedanken die von Schrömbges/Gesinn/Hannl aufgeworfene Frage, warum nicht auch die nach Art. 77 UZK entstandenen Zollschulden bei einer Ausfuhr ohne Verbrauch oder Verwendung der Waren auf dem Unionsmarkt erlöschen,863 wenn „das Zollschuldrecht wieder stärker Schuldrecht werden soll“.864 Bislang scheint sich nur ein Weg über Erlass und Erstattung abzuzeichnen. Der restriktive Regelungsumfang von Art. 124 Abs. 1 lit. k UZK erklärt sich zunächst damit, dass es das Ziel der Einführung dieses Erlöschenstatbestands war, das Zollschuldrecht mit der Überarbeitung des Zollkodex vom Sanktionsgedanken zu bereinigen. Gerade die Zollschuldentstehung bei Pflichtverletzungen spielt dabei eine wesentliche Rolle. In dieser Hinsicht ist der Wirtschaftszollgedanke nunmehr eindeutig in Art. 124 Abs. 1 lit. k UZK umgesetzt.865 Dem neu eingeführten Erlöschenstatbestand ist positiv zuzugestehen, dass er aus Wertungsgesichtspunkten eine wichtige Wende geschaffen hat. Diese Wende zeigt sich etwa in Abgrenzung zur Eurogate Distribution Entscheidung des EuGH aus dem Jahr 2012.866 Hier hat der EuGH noch entschieden, dass eine Zollschuld bei der Nichterfüllung der Pflicht, Warenausgänge aus einem Zoll860

Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 124 UZK, Rn. 42. Vgl. 38. Erwägungsgrund zum Unionszollkodex. 861 Vgl. Stiehle, ZfZ 2018, S. 114 (120). 862 In Art. 900 und 901 ZK-DVO war in Einzelfällen noch eine Erstattung bzw. ein Erlass vorgesehen. 863 Schrömbges/Gesinn/Hannl, ZfZ 2016, S. 156 (162); Witte reagiert mit „Erstaunen“ auf das eingeschränkte Anwendungsfeld von Art. 124 Abs. 1 lit. k UZK, in: Witte/ Henke/Kammerzell (Hrsg.), Der Unionszollkodex, S. 134; AW-Prax 2014, S. 229 (231). 864 Schrömbges/Gesinn/Hannl, ZfZ 2016, S. 156 (163). 865 Wolffgang/Harden/Verhorst, ZfZ 2018, S. 2 (11). 866 EuGH, Urteil vom 06.09.2012, Rs. C-28/11 (Eurogate Distribution), ECLI:EU:C: 2012:533.

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

lager unmittelbar in die entsprechenden Bestandsaufzeichnungen einzutragen, auch dann entsteht, wenn die Nichtunionswaren tatsächlich wieder ausgeführt worden sind.867 Eine Heilung über Art. 859 ZK-DVO war in diesem Fall nicht möglich, da die verspätete Erfassung in den Bestandsaufzeichnungen nicht zu den abschließend genannten Verfehlungen nach Art. 859 ZK-DVO gehörte, die sich möglicherweise nicht auf die ordnungsgemäße Durchführung eines Zollverfahrens ausgewirkt haben.868 Zu einem anderen Ergebnis würde man nun unter Anwendung des Art. 124 Abs. 1 lit. k UZK kommen. Auch die Entscheidung in der Rs. Hamann International 869 aus dem Jahr 2004, anlässlich derer der Sanktionscharakter der Zollschuld in der Literatur intensiv diskutiert worden ist,870 wäre nunmehr gemäß Art. 124 Abs. 1 lit. k UZK im Sinne des Wirtschaftszollgedankens zu lösen.871 Voraussetzung für ein Erlöschen der Zollschuld nach Art. 124 Abs. 1 lit. k UZK ist, dass die Waren im Unionszollgebiet nicht verwendet und nicht verbraucht worden sind. Nur in diesem Fall haben sie nicht an Preisbildung und Güterumsatz teilgenommen, sind nicht in den Wirtschaftskreislauf eingegangen.872 Die Voraussetzungen der fehlenden Verwendung und des fehlenden Verbrauchs sind eng auszulegen, da es ansonsten kaum zu einem Erlöschen bei Verstößen nach Art. 79 UZK käme und das Ziel des Art. 124 Abs. 1 lit. k UZK konterkariert werden würde.873 Das heißt lediglich bei Maßnahmen, „die im Anschluss [Hervorhebung durch Verf.] an die zollschuldbegründende Zollschuldentstehung stattfinden und faktisch ein Eingehen in den Wirtschaftskreislauf darstellen würden“,874 ist ein Erlöschen ausgeschlossen. Wenn also eine Ware aus zollamtlicher Überwachung pflichtwidrig entzogen wird und sie nach ihrem Wiederauffinden aus dem Zollgebiet verbracht werden soll, steht die zwischenzeitliche Verwendung ähnlich einer Ware des zollrechtlich freien Verkehrs einem Erlöschen entgegen.875 Dies gilt auch in dem Beispiel, dass eine Ware aus einem besonderen Zollverfahren ohne anschließende Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr von einem Kunden in Gebrauch genommen wird.876 Es sind hingegen sol-

867 EuGH, Urteil vom 06.09.2012, Rs. C-28/11 (Eurogate Distribution), ECLI:EU:C: 2012:533, Rn. 35. 868 EuGH, Urteil vom 06.09.2012, Rs. C-28/11 (Eurogate Distribution), ECLI:EU:C: 2012:533, Rn. 33. 869 EuGH, Urteil vom 12.02.2004, Rs. C-337/01 (Hamann International), Slg. 2004, S. I-1791. 870 Müller-Eiselt, ZfZ 2001, S. 398 ff.; Stüwe, AW-Prax 2004, S. 311 (312). 871 Wolffgang/Harden/Verhorst, ZfZ 2018, S. 2 (5). 872 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 124 UZK, Rn. 110. 873 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 124 UZK, Rn. 114. 874 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 124 UZK, Rn. 114. 875 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 124 UZK, Rn. 120. 876 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 124 UZK, Rn. 120.

C. Der Zollbegriff des Unionszollkodex

201

che Verwendungen gestattet, die im Rahmen eines besonderen Verfahrens oder der vorübergehenden Verwahrung zulässig sind.877 c) Keine „rückwirkende“ Anwendung von Art. 124 UZK Der deutlich erweiterte Regelungsumfang der Erlöschenstatbestände des Art. 124 Abs. 1 UZK gibt Anlass zur Frage, ob die neuen Erlöschenstatbestände auch auf Zollschulden, die vor dem 1. Mai 2016 entstanden sind, angewandt werden können.878 Eine rückwirkende Anwendung hätte weitreichende Konsequenzen für die Zollpraxis. Nicht zuletzt könnte auf diesem Wege der Wirtschaftszollgedanke dann doch wieder Eingang in das Zollkodex-Zollschuldrecht finden. Im Ergebnis sprechen aber die überzeugenderen Argumente gegen eine „Rückwirkung“.879 So ist bereits der Wortlaut der Schlussbestimmungen des Unionszollkodex eindeutig formuliert. Art. 286 Abs. 2 UZK hebt das Recht des Zollkodex und seiner Durchführungsbestimmungen auf, wodurch es zu einem deutlichen „Schnitt“ zum alten Regelungsregime kommt.880 Überdies bestimmt Art. 288 Abs. 1 UZK die Vorschriften des Unionszollkodex, die ab dem 30. Oktober 2013 gelten, und bezieht Art. 124 UZK nicht in die Aufzählung mit ein. Art. 124 UZK gilt daher gemäß Art. 288 Abs. 2 UZK erst ab dem 1. Mai 2016. Ausdrücklich lehnt auch das Bundesministerium der Finanzen (BMF) in seiner Verfügung zur Umsetzung des Unionszollkodex u. a. eine Rückwirkung der Erlöschenstatbestände des UZK ab.881 Dies deckt sich mit den vom EuGH zum Beispiel in der Rs. Molenbergnatie882 angewandten Maßstäben. Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH sind „Verfahrensvorschriften im Allgemeinen auf alle bei ihrem Inkrafttreten anhängigen Rechtsstreitigkeiten anwendbar, während materiell-rechtliche Vorschriften gewöhnlich so ausgelegt werden, dass sie grundsätzlich nicht für vor ihrem Inkrafttreten entstandene Sachverhalte gelten“.883 Da die Erlöschenstatbestände Bestimmungen zur Zollschuld sind, sind sie als materiell-rechtliche Regelungen zu qualifizieren.884 Nach den benannten Kriterien der EuGH-Rechtsprechung gilt 877

Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 124 UZK, Rn. 115. Bejahend Trennt, AW-Prax 2016, S. 229 ff. 879 Hierzu umfassend Wolffgang/Felderhoff, AW-Prax 2016, S. 337 ff. 880 Henke, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 286 UZK, Rn. 12. 881 BMF, Verfügung zur Umsetzung des Unionszollkodex, GZD – Z 0440 – 4/16 – DV.A.31 vom 27. April 2016, S. 91. 882 EuGH, Urteil vom 23.02.2006, Rs. C-201/04 (Molenbergnatie), Slg. 2006, S. I2049. 883 EuGH, Urteil vom 23.02.2006, Rs. C-201/04 (Molenbergnatie), Slg. 2006, S. I2049, Rn. 31; EuGH, Urteil vom 03.07.1993, verb. Rs. C-121/91 und C-122/91 (CT Control (Rotterdam) und JCT Benelux), Slg. 1993, S. I-3873, Rn. 22. 884 Lux, in: Krenzler/Herrmann/Niestedt (Hrsg.), EU-Außenwirtschafts- und Zollrecht, Art. 288 UZK, Rn. 11. 878

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

also, dass der Art. 124 UZK erst für ab dem 1. Mai 2016 entstandene Zollschulden anwendbar ist. Dem steht auch nicht die in der Rs. Beemsterboer vom EuGH betonte Ausnahme entgegen: „Vorschriften des materiellen Gemeinschaftsrechts können jedoch ausnahmsweise so ausgelegt werden, dass sie für vor ihrem Inkrafttreten entstandene Sachverhalte gelten, wenn aus ihrem Wortlaut, ihrem Zweck oder ihrem Aufbau eindeutig hervorgeht, dass ihnen eine solche Wirkung beizumessen ist.“885 Denn mit der Novelle des Zollschuldrechts kam es zu einer deutlichen Ausweitung und Neuregelung insbesondere der Erlöschenstatbestände gegenüber dem Recht des Zollkodex, die über eine Klarstellung und Präzisierung der materiellen Rechtslage hinausgeht.886 Auch wenn in der Anwendungspraxis erwogen werden könnte, die Wertungen der erweiterten Erlöschenstatbestände des Art. 124 UZK in die rechtliche Würdigung der Erlöschenstatbestände des Zollkodex einfließen zu lassen, so spricht doch im Ergebnis der formal festgelegte Zeitpunkt der Anwendbarkeit der Vorschriften des Unionszollkodex dagegen.887 Es bleibt weiterhin aber die Möglichkeit, im Hinblick auf vor dem 1. Mai 2016 entstandene Zollschulden Billigkeitsentscheidungen gemäß Art. 239 ZK zu treffen und damit – wenn auch eingeschränkter als nach den neuen Erlöschenstatbeständen – für Gerechtigkeit im Einzelfall zu sorgen.888 d) Fazit Es ist systematisch und inhaltlich konsequent, dass im Unionszollkodex ein umfassender Erlöschensartikel wie der Art. 124 UZK geschaffen worden ist. Die Erlöschenstatbestände sind gegenüber den Regelungen im Zollkodex stark erweitert worden. Die noch unter dem Zollkodex im Rahmen der Zollschuldentstehungstatbestände vorgesehenen Heilungsmöglichkeiten wurden in die Erlöschensregelungen überführt. Vom Ergebnis her betrachtet kommt es faktisch weiterhin zur „Heilung“. Der Wirtschaftszollgedanke erscheint insbesondere im Rahmen des Erlöschens einer Zollschuld bei Verstößen gegen Zollvorschriften gestärkt, da hier berücksichtigt wird, dass die Waren auf unterschiedliche Art und Weise nicht (mehr) Teil des Wirtschaftskreislaufs sind. Deutliche Worte findet Witte zur Bewertung der weitgehenden Erlöschenstatbestände. Sie wurden seiner Meinung nach „quasi erkauft [. . .] mit der Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Verstöße gegen das Verfahrensrecht [. . .] angemessen zu sanktionieren“.889 885 EuGH, Urteil vom 09.03.2006, Rs. C-293/04 (Beemsterboer), Slg. 2006, I-2263, Rn. 21. 886 Vgl. Lux, in: Krenzler/Herrmann/Niestedt (Hrsg.), EU-Außenwirtschafts- und Zollrecht, Art. 288 UZK, Rn. 12; Wolffgang/Felderhoff, AW-Prax 2016, S. 337 ff. 887 Überzeugend Wolffgang/Felderhoff, AW-Prax 2016, S. 337 ff. 888 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Vor Art. 124 UZK, Rn. 14. 889 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Vor Art. 124 UZK, Rn. 11.

C. Der Zollbegriff des Unionszollkodex

203

7. Sanktionen nach Art. 42 UZK Mit Art. 42 UZK ist erstmals eine EU-Sanktionsregelung für Zuwiderhandlungen gegen zollrechtliche Vorschriften eingeführt worden. Im Zollkodex fehlte eine entsprechende Vorschrift.890 Lange ist am europäischen Zollschuldrecht die Kritik geübt worden, es sei auf dem Weg zu einem Sanktionszollrecht und die Zollschulderhebung bei Pflichtverletzungen nach Art. 204 ZK habe einen Sanktionscharakter.891 Mit der Neuregelung zum Erlöschen der Zollschuld in Art. 124 UZK ist der Unionsgesetzgeber dieser Kritik deutlich entgegengetreten. Die Normen zum Erlöschen zeigen sich nun weitgehend vom Wirtschaftszollgedanken geprägt.892 Die Einführung des Art. 42 UZK kann im Zusammenhang mit dem Schutz der finanziellen Interessen der EU gesehen werden.893 So dient Art. 42 UZK dazu, einen Ausgleich zu den erweiterten Tatbeständen des Erlöschens zu schaffen und weiterhin Verstöße gegen das Zollrecht zu sanktionieren.894 Beide Regelungen sind eng miteinander verbunden, wie auch Art. 125 UZK verdeutlicht. Es zeigt sich der „neue Grundsatz Sanktionen statt Zollschuld“.895 a) Regelungsinhalt und -umfang des Art. 42 UZK Art. 42 UZK bestimmt in seinen drei Absätzen die unionsweite Anwendung von Sanktionen bei „Zuwiderhandlungen gegen die zollrechtlichen Vorschriften“. Dabei ermächtigt Art. 42 UZK die Union nicht zum Erlass von Zollsanktionen, sondern die Norm ist vielmehr an die EU-Mitgliedstaaten gerichtet.896 Da Art. 42 UZK – anders als noch Art. 21 MZK – ohne Durchführungsbestimmungen in Kraft treten konnte, werden allein die Mitgliedstaaten verpflichtet, in ihrem nationalen Recht entsprechende Sanktionsregelungen zu schaffen.897 Damit zielt die Sanktionsvorschrift auf den Regelungsbereich des Zollrechtsvollzugs durch die Mitgliedstaaten. 890 Zur historischen Entwicklung der Sanktionen im Zollrecht, vgl. Möller/Retemeyer, ZfZ 2016, S. 236 (237); Weerth, ZfZ 2012, S. 173 (176 ff.); Wielander, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 42 UZK, Rn. 1. Die nahezu inhaltsgleiche Vorgängerregelung von Art. 42 UZK – Art. 21 MZK – ist nie in Kraft getreten, da die hierfür nach Art. 188 MZK erforderlichen Durchführungsbestimmungen nie erlassen worden sind. 891 Müller-Eiselt, ZfZ 2001, S. 398 ff. 892 S. o. 2. Kapitel, C. II. 6. 893 Vgl. 11. Erwägungsgrund zum Unionszollkodex; Wielander, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 42 UZK, Rn. 2. 894 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 125 UZK, Rn. 1; Witte, AW-Prax 2014, S. 197 (197); Witte, AW-Prax 2014, S. 228 (228). 895 Witte, AW-Prax 2014, S. 228 (229). 896 Wielander, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 42 UZK, Rn. 2. 897 Möller/Retemeyer, ZfZ 2016, S. 236 (237).

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

Die von den Mitgliedstaaten zu ergreifenden Sanktionen müssen nach Art. 42 Abs. 1 S. 2 UZK „wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein“. Diese Schranken sollen eine vergleichbare, unionsweite Anwendung von Sanktionen gewährleisten.898 Weitere Anforderungen oder einen Maßstab zur Beurteilung der Verhältnismäßigkeit legt Art. 42 UZK für Sanktionen nicht fest.899 Die Mitgliedstaaten dürfen nach der ständigen Rechtsprechung des EuGH aufgrund der fehlenden Harmonisierung europäischer Sanktionsvorschriften Sanktionen erlassen, die nach ihrer Einschätzung sachgerecht sind.900 Dabei sind von ihnen die allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts, zu denen auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gehört, zu berücksichtigen.901 Im Einzelnen richtet sich die Verhältnismäßigkeit einer Sanktionsmaßnahme danach, welche Art und Schwere einer zollrechtlichen Zuwiderhandlung vorliegt. Dies ist auch bei der Festsetzung der Sanktion zu beachten.902 Gemäß Art. 42 Abs. 3 UZK besteht für die Mitgliedstaaten gegenüber der Kommission eine Berichts-/Unterrichtungspflicht. So mussten sie diese innerhalb von 180 Tagen nach Anwendungsbeginn von Art. 42 UZK über ihr mitgliedstaatliches Sanktionssystem i. S. d. Art. 42 Abs. 1 UZK unterrichten. Auch Änderungen von Sanktionen sind der Kommission weiter umgehend mitzuteilen. Diese Verpflichtung der Mitgliedstaaten dient der Kommission als „Anhalt für eine einheitliche Sanktionspraxis“ und damit letztlich dem Aufbau eines europaweiten Zoll-Sanktionssystems.903 aa) Allgemeiner europäischer Sanktionsbegriff Der Begriff der „Sanktion“ wird im Unionsrecht inhaltlich nicht bestimmt. Damit ist die Reichweite des Begriffs nicht normativ geklärt.904 Das Primärrecht kennt jedoch bestimmte Sanktionsmaßnahmen bzw. es kommt unionsvertraglich zum Ausdruck, dass die Anwendung von Sanktionen akzeptiert ist.905 Nach dem Wortlaut der Verträge wird überdies deutlich, dass die Begriffe „Sanktion“ und 898

Vgl. 23. Erwägungsgrund zum Unionszollkodex. Hierzu und im Folgenden Möller/Retemeyer, ZfZ 2016, S. 236 (239 f.). 900 EuGH, Urteil vom 09.02.2012, Rs. C-210/10 (Urbán), ECLI:EU:C:2012:64, Rn. 23 m.w. N. 901 EuGH, Urteil vom 09.02.2012, Rs. C-210/10 (Urbán), ECLI:EU:C:2012:64, Rn. 23 f. Die Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes wird von nationalen Gerichten geprüft, während der EuGH nur Leitlinien für die Auslegung des Unionsrechts festlegt, so Möller/Retemeyer, ZfZ 2016, S. 236 (239). 902 EuGH, Urteil vom 09.02.2012, Rs. C-210/10 (Urbán), ECLI:EU:C:2012:64, Rn. 54. 903 Witte/Henke, in: Witte/Henke/Kammerzell (Hrsg.), Der Unionszollkodex, S. 70. 904 Wielander, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 42 UZK, Rn. 10. 905 Zu den Beispielen im Primärrecht vertieft Bitter, Die Sanktion im Recht der Europäischen Union, S. 121 ff. 899

C. Der Zollbegriff des Unionszollkodex

205

„Zwangsmaßnahme“ synonym zu verstehen sind.906 So verwendet bspw. nur die deutsche Fassung des Art. 261 AEUV (ehemals Art. 229 EGV) den Begriff der „Zwangsmaßnahmen“, während die übrigen Sprachfassungen zumeist einen Begriff gebrauchen, der „Sanktionen“ bzw. „Strafen“ entspricht.907 Im Sekundärrecht stellt sich vor dem Hintergrund verschiedener sektorbezogener Rechtsakte insbesondere die Frage, wie die Merkmale eines allgemeingültigen Sanktionsbegriffs herausgearbeitet werden können.908 Hilfreich und maßstabsbildend für den Sanktionsbegriff ist dabei die Verordnung über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (Sanktionsverordnung).909 Die Sanktionsverordnung hat zwar keinen abschließenden Charakter, sie schafft aber einen unionsweit einheitlichen Rahmen, um Verhalten zu sanktionieren, das den finanziellen Interessen der Union schadet.910 Bitter macht aufbauend auf die Bestimmungen der Sanktionsverordnung und aufbauend auf seine Analyse des Primär- und Sekundärrechts einen Definitionsvorschlag:911 Unter einer Sanktion versteht er „eine ein Rechtssubjekt belastende hoheitliche Reaktion auf ein unionsrechtswidriges Verhalten, die eine repressivpunitive Wirkung entfalten soll und über die bloße (Wieder-)Herstellung des rechtmäßigen Zustands oder Verhaltens hinausgeht“.912 bb) Spezielle Sanktionsmerkmale des Art. 42 UZK Nach dem Wortlaut von Art. 42 UZK kann zwischen strafrechtlichen und verwaltungsrechtlichen Sanktionen unterschieden werden.913 Absatz 2 hält für verwaltungsrechtliche Sanktionen fest, dass dem Beteiligten – neben anderen unbestimmten Sanktionsformen – eine finanzielle Belastung auferlegt werden (lit. a) oder eine ihm erteilte Bewilligung widerrufen, ausgesetzt oder geändert werden kann (lit. b). Im „Einführungserlass zur Anwendung des neuen Unionsrechts im Zollbereich ab dem 1. Mai 2016“ bestimmt das Bundesministerium der Finanzen (BMF) den Begriff der Sanktion in Art. 42 UZK als „straf-, bußgeld- und verwaltungsrechtliche Maßnahmen bei Zuwiderhandlungen gegen Zollbestimmungen. Die ent906

Bitter, Die Sanktion im Recht der Europäischen Union, S. 130. Bitter, Die Sanktion im Recht der Europäischen Union, S. 121 f. 908 Bitter, Die Sanktion im Recht der Europäischen Union, S. 130 ff. 909 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18.12.1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften; ABl.EG 1995 Nr. L 312, S. 1. Eingehend hierzu Bitter, Die Sanktion im Recht der Europäischen Union, S. 131 ff. 910 Bitter, Die Sanktion im Recht der Europäischen Union, S. 137. 911 Bitter, Die Sanktion im Recht der Europäischen Union, S. 190. 912 Bitter, Die Sanktion im Recht der Europäischen Union, S. 269. 913 Mit einem kurzen Überblick hierzu Wielander, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 42 UZK, Rn. 10. 907

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

sprechenden Maßnahmen sind in Deutschland bereits umgesetzt. Die Ahndung der spezifischen Pflichtverletzungen ist in der ZollV normiert. Daneben gilt weiterhin, dass auch der Entzug von Vereinfachungen oder die Aufnahme von Auflagen in Bewilligungen wirksame Sanktionsmöglichkeiten darstellen“.914 b) Sanktionen und Zollschuldrecht Wie bereits eingangs darauf hingewiesen, sind das Sanktionszollrecht und Zollschuldrecht miteinander verwoben. Nach Art. 124 Abs. 1 lit. h UZK erlischt eine Zollschuld dann, wenn sie nach Art. 79 Abs. 1 lit. a UZK entstanden ist, der Verstoß, der zum Entstehen der Zollschuld geführt hat, keine erheblichen Auswirkungen auf die Abwicklung des betreffenden Zollverfahrens hatte und kein „Täuschungsversuch“ vorlag. Auch wenn eine Zollschuld erloschen ist, können Mitgliedstaaten nach Art. 125 UZK weiterhin Sanktionen wegen eines Verstoßes gegen zollrechtliche Vorschriften anwenden. Das heißt, auch wenn im zollrechtlichen Sinne kein „Täuschungsversuch“915 vorliegt, gelten für die mitgliedstaatlichen Sanktionen aus dem Straf- und Ordnungswidrigkeitenrecht die jeweiligen subjektiven Maßstäbe.916 So kann in Deutschland bspw. auch bei Fahrlässigkeit ein zollrechtlicher Verstoß – trotz Erlöschen der Zollschuld – als Ordnungswidrigkeit verfolgt werden.917 Diese Unterschiede in der Anwendungspraxis bestärken den Ruf nach weiterer Harmonisierung zollrechtlicher Sanktionen. c) Harmonisierungsbestrebungen nationaler Zollsanktionen Vor dem Hintergrund des europäischen Binnenmarktes muss es das Ziel sein, Zollsanktionen weiter zu vereinheitlichen, um einer Ungleichbehandlung der Zollbeteiligten in den einzelnen Mitgliedstaaten entgegenzutreten.918 Denn eine unterschiedliche Anwendungspraxis von Sanktionen kann zu Behinderungen des freien Warenverkehrs, zu Verzerrungen des Wettbewerbs, führen. Alle Mitgliedstaaten sehen Sanktionen bei Zuwiderhandlungen gegen zollrechtliche Regelungen vor. Bislang differieren diese Zollsanktionen jedoch erheblich in Art und Ausmaß.919 In einigen Mitgliedstaaten ist es nun erstmals zur Einführung eines

914 BMF, Einführungserlass zur Anwendung des neuen Unionsrechts im Zollbereich ab dem 1. Mai 2016 vom 19.02.2016 – E-VSF-N 11 2016 Nr. 46 vom 11.03.2016. 915 Zum Begriff der „Täuschung“ Möller/Retemeyer, ZfZ 2016, S. 236 (239). Wielander, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 42 UZK, Rn. 5. 916 Wielander, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 42 UZK, Rn. 5. 917 Wielander, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 42 UZK, Rn. 5. 918 Möller/Retemeyer, ZfZ 2016, S. 236 (240). 919 Für einen Überblick über die Zollsanktionen in den EU-27 Mitgliedstaaten (Stand 2012) siehe Weerth, ZfZ 2012, S. 173 (174 ff.); Wielander, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 42 UZK, Rn. 20 ff.

C. Der Zollbegriff des Unionszollkodex

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richtigen Sanktionssystems gekommen.920 Der ursprüngliche Plan der Kommission – noch zum Modernisierten Zollkodex (MZK) – umfasste eine abschließende Sanktionsliste, die von den Mitgliedstaaten umgesetzt werden sollte. Es wurde aber nur eine nicht abschließende Sanktionsliste für interne Zwecke verabschiedet.921 Um eine Gleichbehandlung aller Zollbeteiligten zu erreichen, müssen sich die Harmonisierungsbestrebungen sowohl auf strafrechtliche als auch auf verwaltungsrechtliche Sanktionen richten.922 Dabei ist jedoch zu beachten, dass der Union auch nach dem Vertrag von Lissabon nur sehr eingeschränkte Kompetenzen auf dem Gebiet des Strafrechts zustehen, und zwar insbesondere im Bereich der Betrugsbekämpfung. Dies begründet sich u. a. damit, dass das Strafrecht ein zentraler Bestandteil mitgliedstaatlicher Souveränität und Identität ist.923 2017 wurde als strafrechtliche Harmonisierungsmaßnahme die Richtlinie (EU) 2017/ 1371 des Europäischen Parlaments und des Rates über die strafrechtliche Bekämpfung von und gegen die finanziellen Interessen der Union gerichteten Betrugs verabschiedet.924 Hinsichtlich der Harmonisierung verwaltungsrechtlicher Sanktionen liegt auch ein Kommissionsvorschlag für eine Rahmenrichtlinie zur Vereinheitlichung des Vorgehens bei Zuwiderhandlungen gegen zollrechtliche Vorschriften vor.925 Ihre Realisierung scheint derzeit nicht weiter vorangetrieben zu werden,926 so dass nach der (noch ausstehenden) Verabschiedung der Richtlinie mit einer finalen Umsetzung durch die Mitgliedstaaten erst in einigen Jahren zu rechnen sein wird.927 d) Fazit Mit der Einführung von Art. 42 UZK kann ein Schlusspunkt unter die Sanktionszolldiskussion gesetzt werden, die sich über Jahre im Zollschuldrecht zuge920

Weerth, ZfZ 2012, S. 173 (180). Lux, ZfZ 2014, S. 178 (187); Weerth, ZfZ 2012, S. 173 (180). 922 Möller/Retemeyer, ZfZ 2016, S. 236 (238). 923 Möller/Retemeyer, ZfZ 2016, S. 236 (238). 924 Richtlinie (EU) 2017/1371 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 05.07.2017 über die strafrechtliche Bekämpfung von und gegen die finanziellen Interessen der Union gerichteten Betrugs, ABl.EU 2017 Nr. L 198, S. 29, in Kraft getreten am 17. August 2017. Die Umsetzung in nationales Recht war bis zum 6. Juli 2019 vorgesehen. Deutsches Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2017/1371 vom 19.07. 2019, BGBl. 2019 I, S. 844. 925 Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über den Rechtsrahmen der Europäischen Union in Bezug auf Zollrechtsverletzungen und Sanktionen vom 13.12.2013, COM(2013) 884 final. Wielander weist darauf hin, dass manche Mitgliedstaaten bislang nur strafrechtliche Sanktionen vorsehen und bspw. eine Sanktion wie das Bußgeld im deutschen Ordnungswidrigkeitenrecht in vielen Mitgliedstaaten nicht gegeben ist, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 42 UZK, Rn. 17. 926 Vgl. Möller/Retemeyer, ZfZ 2016, S. 236 (238). 927 Stand Mai 2020. 921

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

spitzt hatte. Durch die gesonderte Regelung in Art. 42 UZK über Sanktionen bei Zuwiderhandlungen gegen das Unionszollrecht wird das Zollschuldrecht weitgehend vom Sanktionscharakter bereinigt. Gestützt wird dies durch die Vorschriften zum Erlöschen, die nun größtenteils ein Erlöschen von Zollschulden bei einer Pflichtverletzung ohne erhebliche Auswirkungen und ohne Täuschungsversuch vorsehen. Nach Art. 125 UZK kann die Sanktionsvorschrift des Art. 42 UZK neben die oder anstelle der Zollschuld treten. Auch die systematische Verankerung des Art. 42 UZK im Kapitel 2 der Allgemeinen Vorschriften (Titel I.) verdeutlicht die unabhängige Stellung der Sanktionsvorschrift. Damit ist die „Sanktion“ bzw. der Sanktionscharakter kein Merkmal des Zollbegriffs. 8. Ergebnis zum Zollgedanken im materiellen Recht des Unionszollkodex Das Zollschuldrecht des Unionszollkodex zeigt sich eindeutig durch den Wirtschaftszollgedanken geprägt. Dafür sorgen insbesondere die Bestimmungen zu Erlass und Erstattung sowie die deutlich im Sinne des Wirtschaftszolls erweiterten Erlöschenstatbestände.928 Der Sanktionszollcharakter der Zollschuld ist im Unionszollkodex nun weitgehend aufgelöst worden.929 Vor allem in den Fällen, in denen eine Zollschuld zukünftig (zumindest) erlischt, wenn Waren nachgewiesen das Unionszollgebiet verlassen, ist der Wirtschaftszollgedanke realisiert; auch wenn streng genommen eine Zollschuld in diesen Fällen gar nicht erst entstehen dürfte.930 In der vorliegenden Arbeit soll einem weiten Wirtschaftszollverständnis gefolgt werden, nach dem das Zollschuldrecht vom Ergebnis her betrachtet etwa durch erweiterte Erlöschenstatbestände bereinigt wird.931 Dennoch ist die Erlöschensvorschrift des Art. 124 UZK nicht als ein allgemeines „Wirtschaftszoll-Regulativ“ zu verstehen. Dies stellte schon Rüsken zur Vorgängernorm des Art. 233 ZK fest: Art. 233 ZK sei „nicht Ausdruck eines das gesamte Zollrecht durchziehenden Korrektursystems Wirtschaftszollgedanke“.932 Diese Aussage dürfte auch für die Nachfolgevorschrift des Art. 124 UZK gelten. 928 So auch Lux, ZfZ 2014, S. 243 (249); Wolffgang/Harden/Verhorst, ZfZ 2018, S. 26 (31). Letztere sehen den Unionszollkodex im Hinblick auf die Erlöschenstatbestände als „liberaler und wirtschaftsfreundlicher“. 929 Schrömbges/Gesinn/Hannl, ZfZ 2016, S. 156 (156); Wolffgang/Harden/Verhorst, ZfZ 2018, S. 26 (31). Anders Stiehle, der davon spricht, dass Verfehlungen gemäß Art. 79 UZK zu „abgabenrechtlichen Sanktionen“ führen, ZfZ 2018, S. 114 (114); Stiehle, in: Schwarz/Wockenfoth (Hrsg.), Zollrecht, UZK, Art. 79 UZK, Rn. 2. 930 Insofern konsequent mit einem engen Wirtschaftszollverständnis Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 299. 931 Stiehle sieht den „ordnungsrechtlichen Sanktionscharakter“ durch das Erlöschen nach Art. 124 UZK zumindest „reduziert“, in: Schwarz/Wockenfoth (Hrsg.), Zollrecht, UZK, Art. 79 UZK, Rn. 7. 932 Rüsken, ZfZ 2007, S. 202 (204).

C. Der Zollbegriff des Unionszollkodex

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Zu Recht äußert Stiehle unter Wirtschaftszollgesichtspunkten Bedenken hinsichtlich der Berücksichtigung subjektiver Aspekte für Fragen des Erlöschens bzw. Erlass oder Erstattung von Einfuhrabgaben, etwa in Art. 124 Abs. 1 lit. h, Ziff. i UZK (kein Täuschungsversuch).933 Die Frage, ob eine Nicht-Unionsware in den Wirtschaftskreislauf der Union eingegangen ist, ist allein objektiv zu bewerten. Es kommt darauf an, ob eine Ware an Preisbildung und Güterumsatz auf dem Inlandsmarkt teilnehmen kann, also ob über sie von dem jeweils betroffenen Wirtschaftsbeteiligten frei verfügt werden kann. Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die Reform des Zollkodexrechts zu einer stringenteren wirtschaftszollrechtlichen Ausrichtung des Zollschuldrechts geführt hat.934

III. Verfahrensrecht des Unionszollkodex „Zollverfahrensarten sind das Mittel, einen Wirtschaftszollgedanken – sofern normiert – zu garantieren.“ 935 Um dieser These nachzugehen, werden im Folgenden die zollverfahrensrechtlichen Vorschriften des Unionszollkodex beleuchtet. „Eine Einfuhrzollschuld entsteht durch die Überführung von einfuhrabgabenpflichtigen Nicht-Unionswaren in eines der folgenden Zollverfahren“, so der Wortlaut von Art. 77 Abs. 1 UZK. Diese explizite Verknüpfung von Zollschuldentstehung und Überführung in ein Zollverfahren könnte die These stützen, dass die Zollverfahren Wirtschaftszoll-Instrumente sind.936 1. Grundlagen a) Formelles Weltzollrecht Das Wachstum im internationalen Transport- und Logistikwesen, die signifikanten Entwicklungen im Informationstechnologiesektor oder die gestiegenen Anforderungen im internationalen Wettbewerb erfordern effektive und standardisierte Zollverfahren.937 Dies wurde auf internationaler Ebene bereits vor Jahrzehnten erkannt und mit Abschluss des Internationalen Übereinkommens über die Vereinfachung und Harmonisierung der Zollverfahren von 1973 (Kyoto-Konvention)938 bzw. ihrer revidierten Fassung von 1999 (revidierte Kyoto-Konvention, RKC)939 umgesetzt. Beide Fassungen bilden den maßgeblichen völkerrecht933

Stiehle, ZfZ 2018, S. 114 (120). Ebenso Schrömbges/Gesinn/Hannl, ZfZ 2016, S. 156 (156); Wolffgang/Harden/ Verhorst, ZfZ 2018, S. 26 (31). 935 Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 300. 936 Vgl. Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 300. 937 Morawietz, Global Trade and Customs Journal 2007, S. 303 (304). 938 Der Titel des Abkommens ist eine Anlehnung an den Unterzeichnungsort und hat sich im Sprachgebrauch gefestigt. 939 The International Convention on the Simplification and Harmonization of Customs Procedures (as amended); in deutscher Übersetzung Änderungsprotokoll zu dem 934

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

lichen Rahmen für das europäische Zollverfahrensrecht und haben auf dessen Ausgestaltung Einfluss genommen.940 Die revidierte Kyoto-Konvention wurde am 26. Juni 1999 verabschiedet und trat am 3. Februar 2006 drei Monate nach dem Beitritt der 40. Vertragspartei in Kraft.941 Ihr Ziel, alle WCO-Mitglieder942 einzubinden, zeigt ihren umfassenden und ambitionierten Harmonisierungsanspruch. Die Europäische Gemeinschaft ist dem Änderungsprotokoll 2003 beigetreten und damit Vertragspartei der revidierten Kyoto-Konvention geworden.943 Rechtsnachfolgerin als Vertragspartei ist die Europäische Union, vgl. Art. 1 Abs. 3 EUV. Die revidierte Kyoto-Konvention ist die völkerrechtliche Grundlage für effiziente und effektive Zollverfahren und wird von den Grundsätzen der Vereinfachung und Vereinheitlichung geleitet, um Handelshemmnisse abzubauen, ohne dabei aber eine totale Gleichförmigkeit anzuvisieren. Transparenz und Vorhersehbarkeit sind weitere essenzielle Grundsätze.944 Die revidierte Fassung baut auf der Kyoto-Konvention von 1973 auf.945 Charakteristisch ist die grundlegend geänderte Struktur sowie die verstärkte völker-

Internationalen Übereinkommen zur Vereinfachung und Harmonisierung der Zollverfahren abrufbar unter: https://www.wcoomd.org/en/Topics/Facilitation/Instrument% 20and%20Tools/Conventions/pf_revised_kyoto_conv/Kyoto_New (letzter Abruf: 30.01. 2023). 940 Rüsken, in: Rüsken (Hrsg.), Zollrecht, Einführung zum Zollkodex a. F., Rn. 268. Genauso wie das GATT (s. o. 2. Kapitel, A. II. 1.) hat die revidierte Kyoto-Konvention keine unmittelbare Wirkung in der Unionsrechtsordnung, Schwarz, in: Schwarz/Wockenfoth (Hrsg.), Zollrecht, Bd. 1/1, UZK, Art. 1 UZK, Rn. 6. 941 Nach Art. 3 Abs. 3 des Änderungsprotokolls vom 26. Juni 1999, in dem die Modalitäten der Revision der Kyoto-Konvention von 1973 festgelegt wurden, bedurfte es Verbindlichkeitserklärungen von 40 Vertragsparteien für das Inkrafttreten der revidierten Fassung. Der aktuelle Stand der Liste über die Vertragsparteien ist abrufbar unter: http://www.wcoomd.org/Topics/Facilitation/Instrument%20and%20Tools/Conventions/ pf_revised_kyoto_conv/Instruments (letzter Abruf: 30.01.2023). 942 Der aktuelle Stand der WCO-Mitglieder ist abrufbar unter: https://www. wcoomd.org/~/media/wco/public/global/pdf/about-us/wco-members/list-of-memberswith-membership-date.pdf?db=web (letzter Abruf: 30.01.2023). 943 Beschluss des Rates vom 17. März 2003 über den Beitritt der Europäischen Gemeinschaft zum Änderungsprotokoll zu dem Internationalen Übereinkommen über die Vereinfachung und Harmonisierung der Zollverfahren (Übereinkommen von Kyoto), ABl.EG 2003 Nr. L 86, S. 21. Die Gemeinschaft war ebenfalls Vertragspartei der Kyoto-Konvention von 1973, ABl.EG 1975 Nr. L 100, S. 1. 944 World Customs Organization, Kyoto 2000: Pathway to Efficiency and Effectiveness in the Customs Environment, abrufbar unter: http://www.wcoomd.org/en/topics/ facilitation/instrument-and-tools/conventions/~/media/WCO/Public/Global/PDF/Topics/ Facilitation/Instruments%20and%20Tools/Conventions/Kyoto%20Convention/KYOTO 2000_e.ashx (letzter Abruf: 30.01.2023). 945 Nähere Informationen zur Kyoto-Konvention von 1973 bei Wolffgang/FischerZach, ZfZ 2003, S. 84 (84 f.).

C. Der Zollbegriff des Unionszollkodex

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rechtliche Verbindlichkeit der RKC:946 Neben einer Grundkonvention947 und einer Allgemeinen Anlage948 umfasst sie auch Spezielle Anlagen.949 Die zehn Speziellen Anlagen der Konvention beinhalten einen umfassenden Katalog konkreter und standardisierter Zollverfahren.950 Für die Vertragsparteien besteht die völkerrechtliche Verpflichtung, die Grundkonvention sowie die Allgemeine Anlage ohne Vorbehalte anzunehmen und zur Anwendung zu bringen, siehe Art. 9 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 2 GK. Gemeinsam mit den Speziellen Anlagen, deren Annahme für die Vertragsparteien nicht zwingend ist, bilden sie ein einheitliches rechtliches Instrument, vgl. Art. 5 GK. Auch in den Regelungssystemen der Allgemeinen und der Speziellen Anlagen, die Normen951, Übergangsnormen952, Empfohlene Praktiken953 umfassen, zeigen sich verschiedene Stufen völkerrechtlicher Bindungswirkungen.954 Die Konvention zeichnet sich insgesamt durch eine abstrakte Regelungstechnik aus. Im internationalen Zollwesen müssen die nationalen Besonderheiten der Zollsysteme beachtet werden, „one-size fits-all“ Lösungen gibt es nicht.955 Die Vertragsstaaten der revidierten Kyoto-Konvention haben also einen Spielraum bei der Umsetzung in nationales Recht: das kodifizierte Zollrecht der Union ist regelungsintensiver. Darüber hinaus gibt es noch weitere zollverfahrensrechtliche Abkommen, auf die die revidierte Kyoto-Konvention in Teilen verweist, wie beispielsweise das Zollübereinkommen über den internationalen Warentransport mit Carnets TIR (TIR-Übereinkommen) aus dem Jahr 1975.956 Es ist ein nicht nur in Europa intensiv angewandtes Versandverfahren.957 Das TIR-Übereinkommen dient als Muster für nationale bzw. regionale Versandverfahren. Die Konvention über die vorübergehende Verwendung, auch unter dem Titel „Istanbul-Konvention“ bekannt, wurde 1990 in Istanbul abgeschlossen und widmet sich der Abgabenfreiheit oder Abgabensenkung bei Waren, die vorübergehend in einem Zollgebiet 946 Wolffgang, Lehrbuch des europäischen Zollrechts, S. 47; Wolffgang/Fischer-Zach, ZfZ 2003, S. 84 (85); dies., ZfZ 2003, S. 114 (123). 947 Im Folgenden abgekürzt mit GK. Im englischen Wortlaut: „Body of the Convention“. 948 Im Folgenden abgekürzt mit AA. Im englischen Wortlaut: „General Annex“. 949 Im Folgenden abgekürzt mit SA. Im englischen Wortlaut: „Specific Annexes“. 950 Wolffgang/Fischer-Zach, ZfZ 2003, S. 114 (123). 951 Im englischen Wortlaut: „Standards“. 952 Im englischen Wortlaut: „Transitional Standards“. 953 Im englischen Wortlaut: „Recommended Practices“. 954 Wolffgang/Fischer-Zach, ZfZ 2003, S. 84 (87). Die Richtlinien zu den Anlagen sind nicht verbindlich, sollen aber die Anwendung der Regelungen erleichtern. 955 Mikuriya, Customs Modernization Handbook, S. 59. 956 Customs Convention on the international Transport of Goods under cover of TIR Carnets, abrufbar unter: https://unece.org/tir-convention-0 (letzter Abruf: 30.01.2023). 957 Hogrebe, Das südafrikanische Zollrecht, S. 32.

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

verwendet werden.958 Hierdurch werden die Bestimmungen der revidierten Kyoto-Konvention im speziellen Anwendungsfall der vorübergehenden Verwendung ergänzt.959 b) EU-Zollverfahrensrecht: Systematik und Reform Das formelle Zollrecht bildet den Mittelpunkt des kodifizierten Zollrechts der Union mit einem umfassenden Regelungskatalog standardisierter Zollverfahren.960 Gegenüber dem Zollkodex hat das Zollverfahrensrecht des Unionszollkodex eine deutliche Reduzierung und Neustrukturierung erfahren. So sieht der Unionszollkodex nur noch drei Zollverfahrenstypen vor (Art. 5 Nr. 16 UZK): die Überlassung zum zollrechtlich freien Verkehr, die besonderen Verfahren und die Ausfuhr. Im Zollkodex waren es nach Art. 4 Nr. 16 ZK noch acht Verfahrensarten.961 Die Kategorien „Zollverfahren mit wirtschaftlicher Bedeutung“ und „Nichterhebungsverfahren“, vormals in Art. 84 ZK geregelt, gibt es im Unionszollkodex nicht mehr. Bereits unter dem Zollkodex kam dem Begriffselement „wirtschaftlich“ der Kategorie „Zollverfahren mit wirtschaftlicher Bedeutung“962 ein „eher formaler Charakter“ zu, da sich faktisch jedes Zollverfahren wirtschaftlich auswirkt.963 Die „Zollverfahren mit wirtschaftlicher Bedeutung“ waren daher nicht so zu verstehen, dass es sich bei ihnen automatisch um „Wirtschaftszoll-Verfahren“ handelte. Vielmehr diente der Begriff der Systematisierung.964 Denn für diese Verfahren galten die „vor die Klammer gezogenen“ allgemeinen Verfahrensbestimmungen gemäß Art. 84 bis 90 ZK.965

958 Convention on Temporary Admission („Istanbul Convention“); die Konvention trat am 27. November 1993 in Kraft. Beschluss des Rates vom 15. März 1993 über den Abschluss des Übereinkommens über die vorübergehende Verwendung und über die Annahme seiner Anlagen, ABl.EG 1993 Nr. L 130, S. 1/BGBl. II 1993, S. 2214. 959 Hogrebe weist auf die Recommended Practice 22, Annex G, Kapitel 1 der revidierten Kyoto-Konvention hin, in dem die Anwendungsfälle der Konvention über die besondere Verwendung aufgezählt werden und schließt hieraus die Ergänzung der Kyoto-Konvention. Durch die Istanbul-Konvention werden auch die „Carnet ATA-Konvention“ und einzelne Konventionen über die vorübergehende Einfuhr von Transportmitteln aufgehoben, hierzu eingehend Hogrebe, Das südafrikanische Zollrecht, S. 33. 960 In diesem Sinne Wolffgang, in: Schulze/Zuleeg/Kadelbach (Hrsg.), Europarecht, § 33, Rn. 34. 961 Erklären lässt sich der Umfang zollverfahrensrechtlicher Regelungen im Zollkodex damit, dass sie noch eine Zusammenführung verschiedener mitgliedstaatlicher Regelungen widerspiegelten. 962 Witte, in: Witte (Hrsg.), Zollkodex, Art. 4 ZK, Begriffsbestimmungen „Zollverfahren mit wirtschaftlicher Bedeutung“. 963 Henke, in: Witte (Hrsg.), Zollkodex, Art. 84 ZK, Rn. 8. 964 Henke, in: Witte (Hrsg.), Zollkodex, Art. 84 ZK, Rn. 8. 965 Henke, in: Witte (Hrsg.), Zollkodex, Art. 84 ZK, Rn. 1.

C. Der Zollbegriff des Unionszollkodex

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Anders ist die Bedeutung des Begriffs „Nichterhebungsverfahren“ zu bewerten, zu denen nach Art. 84 Abs. 1 lit. a ZK das Versandverfahren, das Zolllagerverfahren, die aktive Veredelung nach dem Nichterhebungsverfahren, die Umwandlung unter zollamtlicher Überwachung und die vorübergehende Verwendung zählten. Nichterhebungsverfahren gewährleisteten, solange wie die Verfahrensvoraussetzungen eingehalten wurden, dass für eingeführte Drittlandswaren keine Zollabgaben erhoben wurden und zudem im Grundsatz keine handelspolitischen Maßnahmen griffen. Die Zollschuldentstehung wurde also suspendiert, bis die eingeführten Waren in den Wirtschaftskreislauf eingingen.966 Auch wenn der Begriff „Nichterhebungsverfahren“ im Unionszollkodex keine explizite Verwendung mehr findet, kann er weiter zur Charakterisierung der entsprechenden Zollverfahren angewandt werden. Solange sich Waren unter zollamtlicher Überwachung befinden, dürfte eine Zollerhebung aus Wirtschaftszollgesichtspunkten nicht gerechtfertigt sein.967 Denn die Wirtschaftsbeteiligten haben über ihre Waren, die sich im Status der zollamtlichen Überwachung befinden, keine freie Verfügungsbefugnis.968 2. Rückschlüsse vom Charakter der Zollverfahren auf den Zollbegriff Wie im vorherigen Abschnitt dargestellt, kannte der Zollkodex die sog. „Nichterhebungsverfahren“ als eine Kategorie von Zollverfahren, die sich als Mittel zur Realisierung des Wirtschaftszollgedankens im Unionszollrecht zeigten. Michaelis hat noch früher, Anfang der 1980er Jahre, von „modernen Zollverfahren als Instrument der Wirtschaftsförderung“ gesprochen.969 In diesem Sinne äußert sich auch Summersberger und verknüpft die Zollverfahren ausdrücklich mit dem Wirtschaftszollgedanken, indem er betont, dass „die Zollverfahrensarten [. . .] das Mittel sind, einen Wirtschaftszollgedanken – sofern normiert – zu garantieren“.970 Der wirtschaftspolitischen Prägung der unter dem Unionszollkodex geltenden Zollverfahrensregelungen wird im Folgenden nachgegangen. a) Zollverfahrensbegriff der revidierten Kyoto-Konvention „Zollverfahren“ (Customs Procedures) sind gemäß der revidierten Kyoto-Konvention alle Regelungen, die eine spezielle zollrechtliche Behandlung von Waren vorsehen.971 Zudem erfährt der Zollverfahrensbegriff Ergänzung um den Begriff 966 967 968 969 970 971

Henke, in: Witte (Hrsg.), Zollkodex, Art. 84 ZK, Rn. 2. Vgl. Lux, AW-Prax 1996, S. 309 (309), Michaelis, ZfZ 1981, S. 354 (355 ff.). S. o. zum Wirtschaftszollgedanken 2. Kapitel, A. I. 1. Michaelis, ZfZ 1981, S. 354 (354). Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 300. Wolffgang/Fischer-Zach, ZfZ 2003, S. 84 (85).

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

der „Zollpraktiken“.972 Die Weite des Zollverfahrensbegriffs ist konsequent im Hinblick auf die Zielsetzung der Harmonisierung und Standardisierung der zollverfahrensrechtlichen Regelungen im internationalen Warenhandel. Das Zollrecht des Unionszollkodex legt demgegenüber einen engeren Begriff der Zollverfahren zugrunde.973 So umfasst der Unionszollkodex kein Verfahren der vorübergehenden Verwahrung und kein Rückwaren-Verfahren, anders als die revidierte KyotoKonvention. b) Zollverfahrensrecht des Unionszollkodex und der Wirtschaftszollgedanke Der Unionszollkodex umfasst nach Art. 5 Nr. 16 UZK drei Zollverfahren: die Überlassung zum freien Verkehr, die besonderen Verfahren und die Ausfuhr.974 aa) Überlassung zum zollrechtlich freien Verkehr Das Zollverfahren der Überlassung zum zollrechtlich freien Verkehr ist in Art. 201 UZK geregelt. In Art. 5 Nr. 16 UZK ist es als erstes der drei Zollverfahren des Unionszollkodex genannt (lit. a). Inhaltlich entspricht Art. 201 UZK weitgehend dem Zollverfahren der „Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr“ gemäß Art. 79 ZK.975 In der Praxis hat es unter den Zollverfahren die größte Bedeutung.976 Als „Grundfall aller Zollverfahren“977 lässt es sich auch an andere Zollverfahren anschließen. Anders als die besonderen Verfahren ist das Verfahren nach Art. 201 UZK zeitlich nicht begrenzt.978 Es widmet sich vielmehr dem Statuswechsel der Waren, von Nicht-Unionswaren zu Unionswaren, der sich mit der Überlassung zum zollrechtlich freien Verkehr vollzieht (Art. 201 Abs. 1, 3 UZK). Durch diesen Statuswechsel nimmt die Ware schließlich am Unionswirtschaftskreislauf teil.979

972 Im englischen Wortlaut: „Customs Practices“. Zollpraktiken sind jedoch nur im weiteren Kontext der zollrechtlichen Warenbehandlung zu sehen, wie beispielsweise der Einsatz von Informationstechnologie oder die Rechte und Pflichten des Zollanmelders (Wolffgang/Fischer-Zach, ZfZ 2003, S. 84 (85)). 973 So auch zum Zollkodexrecht Wolffgang/Fischer-Zach, ZfZ 2003, S. 84 (85). 974 Kritisch zur Definition von „Zollverfahren“ in Art. 5 Nr. 16 UZK: Fuchs, ZfZ 2016, S. 254 (258). 975 Witte, in: Witte/Henke/Kammerzell (Hrsg.), Der Unionszollkodex, S. 178. Zu den geringen Unterschieden Lux, ZfZ 2014, S. 270 (277). 976 Schulmeister, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 201 UZK, Rn. 1; ähnlich Lux, ZfZ 2014, S. 270 (277), der es als eines der „wichtigsten“ Zollverfahren ansieht, das daher auch in einem eigenen Kapitel des UZK behandelt wird. 977 Haarhuis, Ein Zollgesetz für den Staat Palästina, S. 148. 978 Lux, ZfZ 2014, S. 270 (277). 979 Schulmeister, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 201 UZK, Rn. 1.

C. Der Zollbegriff des Unionszollkodex

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Der primärrechtliche Begriff des „freien Verkehrs“ des Art. 29 AEUV wird durch Art. 201 Abs. 1 UZK näher konkretisiert:980 Nicht-Unionswaren werden hiernach „auf den Unionsmarkt gebracht oder der privaten Nutzung oder dem privaten Verbrauch innerhalb des Zollgebiets der Union zugeführt“. Nach der Überlassung zum zollrechtlich freien Verkehr gelten für diese Waren – nun im Status „Unionsware“ – also die Vorschriften des freien Warenverkehrs nach Art. 28 ff. AEUV. Noch in Art. 79 ZK wurde das Zollverfahren als „Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr“ bezeichnet. Die „Überlassung zum zollrechtlich freien Verkehr“ ist nun die passende Übersetzung des bereits in der englischen Fassung des Zollkodex verwendeten Begriffs „release for free circulation“.981 Denn der maßgebliche Zeitpunkt für den Statuswechsel ist ebendiese „Überlassung“ einer Ware. Die „Überführung“ bezieht sich indes auf keinen konkreten Zeitpunkt.982 Unproblematisch präsentiert sich das Zollverfahren in seiner grundsätzlichen Ausprägung als ein Wirtschaftszollverfahren. Denn mit diesem Zollverfahren soll der unmittelbare Eingang einer Ware in den Wirtschaftskreislauf bewirkt werden.983 Die Waren nehmen aufgrund des tatsächlichen Eingangs in den Wirtschaftskreislauf an der inländischen Preisbildung teil und sind nach ihrer Überlassung frei verwendbar, wodurch sich die Einfuhrabgabenbelastung rechtfertigen lässt.984 Dieser Prägung stehen auch die folgenden Ausnahmen nicht entgegen, nach denen es zu einem Statuswechsel auch ohne Überlassung zum zollrechtlich freien Verkehr kommt: (1) bei Entstehung einer Zollschuld gemäß Art. 79 UZK (Verstoß gegen Zollvorschriften) und (2) bei Festsetzungsverjährung einer Zollschuld. Art. 201 Abs. 3 UZK soll in diesen Fällen analog gelten.985 bb) Besondere Verfahren Es gibt nur noch vier Arten der besonderen Zollverfahren im Unionszollkodex:986 Versand, Lagerung, Verwendung und Veredelung, die sich wiederum in acht Unterarten aufschlüsseln. In Abgrenzung zum Zollverfahren „Überlassung zum zollrechtlich freien Verkehr“, dessen Charakteristikum der Statuswechsel ist, 980

Lux, ZfZ 2014, S. 270 (277). Lux, ZfZ 2014, S. 270 (277); Witte, in: Witte/Henke/Kammerzell (Hrsg.), Der Unionszollkodex, S. 178. 982 Witte, in: Witte/Henke/Kammerzell (Hrsg.), Der Unionszollkodex, S. 178. Witte betont, dass die Überlassung nur am Ende der Überführung steht; Lux, ZfZ 2014, S. 270 (277). 983 Schulmeister, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 201 UZK, Rn. 1. 984 Witte, in: Witte/Wolffgang (Hrsg.), Lehrbuch des Zollrechts, S. 180; Schulmeister betont in diesem Zusammenhang, dass die „Einfuhrabgaben [. . .] als Wirtschaftszölle konzipiert sind“, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 201 UZK, Rn. 1. 985 Schulmeister, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 201 UZK, Rn. 4. 986 Im Überblick: Witte, AW-Prax 2016, S. 32 ff. 981

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

beziehen sich die besonderen Zollverfahren auf die Überwachung und Gestaltung eines Zeitraums im Rahmen der zollrechtlichen Behandlung einer Ware.987 Die einzelnen besonderen Zollverfahren sind zwar rechtstechnisch verschieden ausgestaltet, überschneiden sich aber vielfach in ihrer wirtschaftlichen Zielsetzung.988 (1) Versand Die besonderen Verfahren umfassen nach Art. 210 lit. a UZK den externen und den internen Versand.989 Die speziellen Regelungen zu den einzelnen Versandverfahren finden sich in den Art. 226 ff. UZK. Im externen Versand werden grundsätzlich nur Nicht-Unionswaren transportiert, Art. 226 Abs. 1 UZK. Der interne Versand nach Art. 227 UZK richtet sich wiederum an Unionswaren, auch wenn für diese in der Regel eine zollamtliche Überwachung entbehrlich ist. Denn Unionswaren unterliegen in der Regel keiner Abgabenerhebung.990 Werden Unionswaren jedoch zwischen zwei Mitgliedstaaten über ein Drittland hinweg befördert, so sichert das interne Versandverfahren diesen Waren den Unionsstatus. Dem internen Versandverfahren liegt also eindeutig der Gedanke eines freien EU-Binnenmarktes zugrunde.991 Gegenüber dem Zollkodex hat sich die Rechtslage zum Zollversandrecht nicht nennenswert geändert, was sich unter anderem mit der völkerrechtlichen Prägung des Versandrechts erklären lässt.992 Die Zollverfahrensregelungen zum Versand sind unerlässlich für eine reibungslose Abwicklung des internationalen Warenhandels. Passierzölle stellten schon im Altertum und Mittelalter nicht nur aufgrund der Abgabenbelastung, sondern auch aufgrund der Unterbrechungen im Warentransport ein zeitliches und damit auch ein finanzielles Hemmnis dar.993 Zur Gewährleistung der Transitfreiheit im Welthandelsrecht (Art. V:2 GATT) sind Durchfuhrzölle nach Art. V:3 GATT verboten. Durch die Zollversandverfahren und der damit verbundenen Abgabenfreistellung kann der internationale Wa987

Witte, in: Witte/Henke/Kammerzell (Hrsg.), Der Unionszollkodex, S. 178. Vgl. Michaelis, ZfZ 1981, S. 354 (354). 989 Der Begriff der externen und internen „Versandverfahren“ des Zollkodex wird unter dem Unionszollkodex durch den Begriff des „Versand“ ersetzt. Vgl. auch die Bestimmungen der revidierten Kyoto-Konvention zum „customs transit“ in der SA E, Kapitel 1. 990 Kampf, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 227 UZK, Rn. 1. Zur Ausnahme der Endverwendung, Art. 254 UZK, siehe unten. 991 Kampf, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 227 UZK, Rn. 2 f. 992 Witte/Kammerzell, in: Witte/Henke/Kammerzell (Hrsg.), Der Unionszollkodex, S. 189, 199. Zum „formellen Weltzollrecht“ siehe 2. Kapitel, C. III. 1. a). Zum „Vorrang des Unionsversandverfahrens“, vgl. Kampf, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 226 UZK, Rn. 4. 993 Siehe 1. Kapitel, A. I., II. 988

C. Der Zollbegriff des Unionszollkodex

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rentransport in logistischer und wirtschaftlicher Hinsicht vereinfacht werden. Die Zollversandverfahren haben einen „dienenden Charakter“.994 Es ist nicht das Ziel, die Waren, die sich im Versandverfahren befinden, zu nutzen, zu verändern oder zu lagern ausgerichtet am Zweck, die Zollschuldentstehung zu suspendieren. Damit kommt den Versandverfahren nur eine nachgelagerte wirtschaftliche Bedeutung zu.995 Das besondere Verfahren des Versands wird vielmehr den wirtschaftlich ausgerichteten Zollverfahren, die in den folgenden Abschnitten besprochen werden, vorangestellt oder im Anschluss angeknüpft.996 Hauptzweck des Versandverfahrens ist die zollamtliche Überwachung der in das Unionszollgebiet verbrachten Nicht-Unionswaren. Es soll gewährleistet werden, dass diese Waren nach dem Verbringen in das Zollgebiet der Union ohne Veränderung der vorgesehenen Bestimmungs- und Ausfuhrzollstelle zugeführt werden, vgl. Art. 1 Nr. 14, 16 UZK-DelVO.997 Im Rahmen der zollamtlichen Überwachung stellt die sog. Nämlichkeitssicherung sicher, dass die versandten Waren unverändert bleiben.998 Auch wenn mit dem besonderen Verfahren des Versands keine wirtschaftliche Warenbehandlung erfolgen soll, etwa um den Zeitpunkt der Zollschuldentstehung hinauszuzögern, wird durch dieses Verfahren der Wirtschaftszollgedanke garantiert. Denn es soll gerade gewährleistet werden (Stichwort: Nämlichkeitssicherung), dass die zu transportierende Ware auf dem Weg zur Bestimmungsstelle nicht in den Wirtschaftskreislauf eingeht.999 (2) Lagerung „Ohne Lagerung sind Lieferketten überhaupt nicht denkbar.“1000 Diese Aussage deutet die zentrale Funktion an, die Lagerverfahren im Rahmen der internationalen Warentransporte haben. Sie sollen in finanzieller Hinsicht und im Hinblick auf die logistische Abwicklung die Aufnahme internationalen Handels erleichtern.1001 Der Unionszollkodex umfasst als Unterfälle des besonderen Verfahrens der Lagerung das Zolllager und die Freizone, Art. 210 lit. b UZK. Freilager existieren nicht mehr – anders als noch im Zollkodex, vgl. Art. 243 UZK. Die vor994

Kampf, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 226 UZK, Rn. 2. Kampf, in: Witte/Wolffgang (Hrsg.), Lehrbuch des Zollrechts (8. Aufl.), S. 195. 996 Kampf, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 226 UZK, Rn. 2. 997 Vgl. Kampf/Ritz, in: Witte/Wolffgang (Hrsg.), Lehrbuch des Zollrechts, S. 242. 998 Kampf, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 226 UZK, Rn. 22. 999 So auch Kampf, in: Witte/Wolffgang (Hrsg.), Lehrbuch des Zollrechts (8. Aufl.), S. 196. 1000 Lux/Scheller/Zaczek, RIW 2016, S. 654 (654). 1001 Lux/Scheller/Zaczek, RIW 2016, S. 654 (664); vgl. auch Witte, der von der Lagerung als ein „wesentliches Instrument der Handelspolitik“ spricht, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 237 UZK, Rn. 9. Sowie Witte zur Freizone, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Vor Art. 243 UZK, Rn. 1. 995

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

übergehende Verwahrung (Art. 144 UZK) ist auch im Unionszollkodex kein Zollverfahren, auch wenn deutliche Ähnlichkeiten zum besonderen Verfahren der Lagerung bestehen.1002 Allgemeine Vorschriften zur Lagerung finden sich in Art. 237 bis 239 UZK, speziell zum Zolllager in Art. 240 f. UZK und zur Freizone in Art. 242 bis 249 UZK.1003 Nicht-Unionswaren, die sich im besonderen Verfahren der Lagerung befinden, werden nicht mit Ein- und Ausfuhrabgaben belastet.1004 Die Abgabenerhebung wird solange suspendiert, bis das weitere „Schicksal“ der Nicht-Unionsware geklärt ist, d.h. bis die Entscheidung über eine Überlassung zum zollrechtlich freien Verkehr, über eine Wiederausfuhr oder über eine Überführung in ein anderes besonderes Verfahren getroffen ist.1005 Die Zollaussetzung nach Art. 237 Abs. 1 UZK wird also damit gerechtfertigt, dass eine Nicht-Unionsware im Rahmen der Lagerung noch nicht oder schließlich gar nicht in den Wirtschaftskreislauf eingeht (Kredit- und Transitfunktion)1006, auch wenn sie sich im Lager rein örtlich gesehen bereits im Unionszollgebiet befindet.1007 Lux/Scheller/Zaczek sprechen ausdrücklich von einem Widerspruch zum Wirtschaftszollgedanken, sofern in diesen Fällen Zölle erhoben werden würden.1008 Denn ein Schutzbedürfnis der Unionswirtschaft wird in diesen Fällen (noch) nicht ausgelöst.1009 In das Lagerverfahren übergeführte Waren unterliegen der zollamtlichen Überwachung. Gerade im Lichte des Wirtschaftszollgedankens dürfen nur übliche Behandlungen nach Art. 220 UZK an den Waren vorgenommen werden (Nämlichkeitsprinzip). Diese Maßnahmen sind nun neben der Freizone auch im Zolllager bewilligungsfrei durchführbar.1010 Ein abschließender Katalog der Status erhaltenden oder den Vertrieb vorbereitenden Behandlungen findet sich in Art. 180 UZKDelVO i.V. m. Anhang 71-03 UZK-DelVO (Liste der üblichen Behandlungen).1011 Sofern Nicht-Unionswaren durch Be- oder Verarbeitung in ihrer Eigenschaft ver1002 Eingehend zur vorübergehenden Verwahrung im Unionszollkodex Roth, ZfZ 2018, S. 229 (229). Der Modernisierte Zollkodex sah in Art. 135 MZK die „vorübergehende Verwahrung“ als Zollverfahren vor. In der revidierten Kyoto-Konvention ist sie ebenfalls als ein Zollverfahren geregelt: SA A, Kapitel 2. 1003 In der revidierten Kyoto-Konvention finden sich Regelungen zum Zolllager in SA D, Kapitel 1, zur Freizone in SA D, Kapitel 2. 1004 Im Hinblick auf Unionswaren sieht Art. 137 Abs. 2 UZK die Möglichkeit der Überführung in ein Lagerverfahren vor. Bei Ausfuhrerstattungen im Agrarmarktordnungsrecht wurde diese Verfahrensart lange angewandt. 1005 Lux/Scheller/Zaczek, RIW 2016, S. 654 (655, 664); Rinnert, ZfZ 2016, S. 149 (149); Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 237 UZK, Rn. 2. 1006 Zur Kredit- und Transitfunktion siehe Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 237 UZK, Rn. 4 f. 1007 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 237 UZK, Rn. 13 f. 1008 Lux/Scheller/Zaczek, RIW 2016, S. 654 (655). 1009 Ebenso Michaelis, ZfZ 1981, S. 354 (355). 1010 Zur Änderung der Rechtslage Rinnert, ZfZ 2016, S. 149 (150). 1011 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 220 UZK, Rn. 15.

C. Der Zollbegriff des Unionszollkodex

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ändert werden sollen, kommt unter der Voraussetzung einer erteilten Bewilligung eine aktive Veredelung (Art. 256 UZK) oder eine Endverwendung (Art. 254 UZK) in den Zolllager-Räumlichkeiten in Betracht (Art. 241 UZK).1012 Das heißt die Nicht-Unionsware befindet sich dann nur noch faktisch in der Lagerung und rechtlich in einem der beiden genannten Zollverfahren. Diese Möglichkeit zeigt, wie wirtschaftliche Zollverfahren aus Effizienzgesichtspunkten direkt hintereinander geschaltet werden können. (3) Verwendung Das besondere Verfahren der Verwendung umfasst nach Art. 210 lit. c UZK die vorübergehende Verwendung und die Endverwendung. Dabei unterscheiden sich beide Verfahren elementar im Hinblick auf ihren Regelungsgehalt. Die vorübergehende Verwendung reiht sich eindeutig in die Zollverfahren, die eine Zollaussetzung für Nicht-Unionswaren vorsehen, ein.1013 Das Zollverfahren der Endverwendung hat hingegen eine Zwischenstellung. Systematisch ist es unter das besondere Verfahren der Verwendung zu fassen, während es materiell dem Zollverfahren der Überlassung zum zollrechtlich freien Verkehr nähersteht.1014 Das Zollverfahren der vorübergehenden Verwendung gemäß Art. 250 bis 253 UZK1015 findet seine völkerrechtliche Grundlage nicht nur in der revidierten Kyoto-Konvention, genauer in deren Speziellen Anlage G, sondern auch in der Istanbul-Konvention von 1990.1016 Letztere kann im Rahmen der Auslegung entsprechender unionszollrechtlicher Bestimmungen zur vorübergehenden Verwendung herangezogen werden; dies vor dem Hintergrund, dass in Art. 253 UZK i.V. m. Art. 270 ff. UZK-DelVO die Regelungen der Konvention umgesetzt worden sind.1017 Eine vorübergehende Verwendung von Nicht-Unionswaren im Zollgebiet soll vollständig oder teilweise einfuhrabgabenbefreit möglich sein. Dabei gilt die umfassende Abgabenfreiheit als Regelfall. Die Gegenstände der vollständigen Befreiung werden abschließend kategorisiert: Beförderungsmittel und andere Waren als Beförderungsmittel.1018 Die vollständige Befreiung ist damit zu rechtfertigen, dass die Nicht-Unionswaren zweckgebunden und mit beabsichtigter Wiederausfuhr eingeführt und nur vorübergehend, d.h. innerhalb einer be1012 Neu im Unionszollkodex ist die Möglichkeit der Durchführung des Verfahrens der Endverwendung im Zolllager, siehe Lux, ZfZ 2014, S. 314 (318). 1013 Vgl. Sachs, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 210 UZK, Rn. 7. 1014 Vgl. Schulmeister, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 254 UZK, Rn. 1. 1015 Nach dem Zollkodex handelte es sich um ein Zollverfahren mit wirtschaftlicher Bedeutung, Art. 85 Abs. 1 lit. a ZK. 1016 Henke, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Vor Art. 250 UZK, Rn. 1. 1017 Henke, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Vor Art. 250 UZK, Rn. 2. Vgl. zur ähnlichen Frage „GATT als Auslegungshilfe“, 2. Kapitel, A. II. 1018 Henke, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 250 UZK, Rn. 60 ff.

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

stimmten Frist, genutzt werden, ohne in den Wirtschaftskreislauf einzugehen.1019 Sofern die Produktivität der verwendeten Waren jedoch Eingang in den Wirtschaftskreislauf gefunden hat, ist eine „Teilverzollung“ aus Wirtschaftszollerwägungen angezeigt.1020 Dies kann in den Fällen eines überlangen Gebrauchs oder bei Veränderungen an der Ware, die über die Erhaltungsmaßnahmen hinausgehen, begründet sein. Denn die Nicht-Unionswaren werden dann faktisch in den Preisbildungsprozess (teil)integriert und treten im freien Warenverkehr in Konkurrenz zu Unionswaren. Maßgeblich für die Beurteilung der Begünstigung sind also Dauer und Art der Verwendung sowie die Art der Ware. Das Zollverfahren der Endverwendung ist in Art. 254 UZK geregelt. Es ist das Nachfolgeverfahren der Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr zur besonderen Verwendung nach Art. 82 ZK.1021 Hierbei handelt es sich materiell um eine Überlassung von Waren zum zollrechtlich freien Verkehr, die wegen ihres besonderen Zwecks abgabenfrei oder mit einer reduzierten Abgabenbelastung erfolgt, Art. 254 Abs. 1 UZK.1022 Dies richtet sich danach, ob für die jeweilige Verwendung eine gesetzliche Begünstigung vorgesehen ist.1023 Das Verfahren ist nicht bereits mit der Überlassung, sondern mit der Zuführung zur bestimmungsgemäßen Verwendung erledigt. Bis zu diesem Zeitpunkt stehen die Waren – nunmehr im Status von Unionswaren – unter zollamtlicher Überwachung, vgl. Art. 134 Abs. 1 UAbs. 3 UZK i.V. m. Art. 254 Abs. 4 UZK. Denn die Zollaussetzung oder -begünstigung soll nur bei einer bestimmten Verwendung erfolgen.1024 In den Fällen, in denen eine gesetzliche Begünstigung vorliegt, ist anzunehmen, dass der Gesetzgeber kein Schutzbedürfnis der einheimischen Wirtschaft gesehen hat, dass durch eine bestimmte Verwendung ausgelöst wird. (4) Veredelung Der Unionszollkodex umfasst das besondere Verfahren der Veredelung in den Formen der aktiven und der passiven Veredelung, Art. 210 lit. d UZK. Das Verfahren der aktiven Veredelung ist nun in Art. 256 bis 258 UZK geregelt.1025 Es ist ein wesentliches Verfahren im Rahmen der internationalen Arbeits- und Produktionsteilung. Eine Neuerung ist die Abschaffung des „Zoll1019

Henke, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Vor Art. 250 UZK, Rn. 2. Ebenso Henke, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Vor Art. 250 UZK, Rn. 2. 1021 Für Lux ist die Regelung in Art. 254 UZK „sprachlich wesentlich klarer gefasst“, ZfZ 2014, S. 314 (320). 1022 Vgl. Lux, ZfZ 2014, S. 314 (320); Witte, in: Witte/Wolffgang (Hrsg.), Lehrbuch des Zollrechts, S. 188. 1023 Zu verschiedenen gesetzlichen Einfuhrabgabenbegünstigungen Schulmeister, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 254 UZK, Rn. 6 ff. 1024 Schulmeister, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 254 UZK, Rn. 2. 1025 Vormals in Art. 114 bis 136 ZK; in der revidierten Kyoto-Konvention geregelt in SA F, Kapitel 1. 1020

C. Der Zollbegriff des Unionszollkodex

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rückvergütungsverfahrens“ durch die Zollkodexreform.1026 Hierdurch hat die Bedeutung der aktiven Veredelung als ein wesentliches Zollverfahren im Rahmen der internationalen Arbeits- und Produktionsteilung aber nicht abgenommen. Der Anwendungsbereich des Verfahrens der aktiven Veredelung wurde sogar erweitert.1027 So umfasst die Definition der aktiven Veredelung in Art. 256 Abs. 1 UZK auf Tatbestandsseite nicht mehr die Bedingung, dass die Veredelungserzeugnisse nach Be- oder Verarbeitung zur Wiederausfuhr aus dem Unionszollgebiet vorgesehen sein müssen.1028 Seit der Neuregelung unterfallen damit auch Umwandlungen dem Verfahren der aktiven Veredelung.1029 Im Umwandlungsverfahren werden ebenfalls Nicht-Unionswaren be- oder verarbeitet, jedoch ohne die Absicht, diese wieder auszuführen. Ziel ist es vielmehr, diese Erzeugnisse in den zollrechtlich freien Verkehr zu überlassen, wobei die dabei entstehenden Einfuhrabgaben auf Basis der Veredelungserzeugnisse (früher: Umwandlungserzeugnisse) erhoben werden.1030 Art. 5 Nr. 37 UZK definiert fünf Arten von Veredelungsvorgängen: Bearbeitung, Verarbeitung, Zerstörung, Ausbesserung und Verwendung von Produktionshilfsmitteln.1031 Die Zerstörung, einschließlich der Vernichtung, wurde als neuer Veredelungsvorgang eingeführt. Es bedarf einer Abgrenzung zur Zerstörung nach Art. 197 UZK. Die Überschneidung könnte insofern aufgelöst werden, als dass eine aktive Veredelung immer dann notwendig ist, wenn bei einer Zerstörung nutzbare Reste gewonnen werden sollen.1032 Auf der Rechtsfolgenseite bleibt es bei einer Zollaussetzung (und Aussetzung sonstiger Abgaben), solange sich die Nicht-Unionswaren unter zollamtlicher Überwachung im Verfahren der aktiven Veredelung befinden, vgl. Art. 256 Abs. 1 UZK. Das Verfahren kann also als sog. „Nichterhebungsverfahren“ fortgeführt werden, auch wenn der Unionszollkodex diesen Begriff nicht mehr gebraucht.1033 Die zollfreie Veredelung von Nicht-Unionswaren im Zollgebiet der Union soll die Wettbewerbsfähigkeit von einheimischen Unternehmen stärken, die NichtUnionswaren als „Vorprodukte“ für ihre Produktion einführen. Sie sollen im Rah1026 Das „Rückvergütungsverfahren“ („Drawback-Verfahren“), in der revidierten Kyoto-Konvention geregelt in SA F, Kapitel 3, dient ebenfalls der Umsetzung eines Wirtschaftszollsystems. 1027 Görtz, ZfZ 2017, S. 254 (254, 256). 1028 Görtz, ZfZ 2017, S. 254 (255). 1029 Erwägungsgrund Nr. 50 zum UZK. 1030 Witte, in: Witte/Wolffgang (Hrsg.), Lehrbuch des Zollrechts, S. 191. 1031 Vertiefend zu den einzelnen Veredelungsvorgängen Görtz, ZfZ 2017, S. 254 (255 f.); Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 256 UZK, Rn. 3 ff. 1032 Görtz, ZfZ 2017, S. 254 (255 f.). 1033 Lux, ZfZ 2014, S. 314 (320).

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

men der internationalen Arbeitsteilung mit Unternehmen aus Drittstaaten gleichgestellt werden.1034 Dabei ist jedoch zu beachten, dass die Produzenten in der Union nicht benachteiligt werden, die selbst vergleichbare Vorprodukte produzieren.1035 Dies ist im Rahmen der nach Art. 211 Abs. 1 lit. a UZK erforderlichen Bewilligung des Verfahrens der aktiven Veredelung zu prüfen. Nach Art. 211 Abs. 4 lit. b UZK dürfen keine wesentlichen Interessen von Herstellern in der Union betroffen sein (wirtschaftliche Voraussetzungen).1036 Mit dieser Voraussetzung rückt das Schutzbedürfnis der Unionswirtschaft in den Fokus. Auch wenn nach dem Unionszollkodex eine Wiederausfuhrabsicht nicht mehr erforderlich ist, bleibt es dabei, dass das Verfahren der aktiven Veredelung als ein „Wirtschaftszoll-Verfahren“ eingeordnet werden kann. Wichtig für die Feststellung des zugrundeliegenden Zollgedankens ist die Erkenntnis, dass die Einfuhrabgaben in diesem „Nichterhebungsverfahren“ suspendiert sind, weil die Waren im Rahmen der aktiven Veredelung unter zollamtlicher Überwachung stehen und damit nicht in den Wirtschaftskreislauf einfließen. Dies gilt unabhängig davon, ob sie schließlich „veredelt“ wieder aus dem Zollgebiet ausgeführt werden oder im Fall des Umwandlungsverfahrens zum zollrechtlich freien Verkehr überlassen werden. Während sich im ersten Fall mangels endgültigen Verbleibs der Waren im freien Warenverkehr deutlich der Wirtschaftszollgedanke zeigt,1037 kommt es bei der Umwandlung zum Verbleib und mit der Überlassung zum zollrechtlich freien Verkehr zur Abgabenbelastung. Wirtschaftlicher Zweck der Umwandlung war und ist es, durch die Be- oder Verarbeitung eine niedrigere Produktionsstufe zu erreichen und damit die mögliche Zollbelastung zu verringern. Auch hierin zeigen sich Wirtschaftszollerwägungen. Denn die Waren nehmen nunmehr in ihrer Beschaffenheit oder in ihrem Zustand verändert an der Preisbildung auf dem Unionsmarkt teil, was eine geringere Abgabenbelastung begründen könnte. Ebenso zeigt sich die passive Veredelung durch den Wirtschaftszollgedanken geprägt. Zentrale Bestimmungen zum Verfahren der passiven Veredelung finden sich in Art. 259 bis 262 UZK.1038 Die passive Veredelung ist wie die aktive Veredelung im Kontext der wirtschaftlichen Globalisierung und internationalen Arbeitsteilung zu sehen. Unionswaren werden für eine gewisse Zeit in Drittstaaten ausgeführt, um etwaige komparative Kostenvorteile auszunutzen, die aufgrund niedrigerer Lohn- oder Produktionskosten in den Drittstaaten bestehen.1039 Nach

1034

Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Vor Art. 256 UZK, Rn. 3. Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Vor Art. 256 UZK, Rn. 4. 1036 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Vor Art. 256 UZK, Rn. 56 ff. 1037 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Vor Art. 256 UZK, Rn. 3. 1038 Vormals in Art. 145 bis 160 ZK geregelt; in der revidierten Kyoto-Konvention geregelt in SA F, Kapitel 2. 1039 S. o. zur Aufnahme von internationalem Handel 1. Kapitel, B. I.; Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 259 UZK, Rn. 1. 1035

C. Der Zollbegriff des Unionszollkodex

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Bearbeitung, Verarbeitung oder Ausbesserung unterliegen die Waren beim Reimport je nach erlangter Produktionsstufe einer vollständigen oder teilweisen Zollabgabenbefreiung, vgl. Art. 259 Abs. 1 UZK. Denn ansonsten würden die Unionswaren bei ihrer „Wiedereinfuhr“ gegebenenfalls erneut mit einer Zollschuld belastet werden. Zur Berechnung der Zollschuld gilt im Unionszollkodex nur noch die sog. Mehrwertmethode gemäß Art. 86 Abs. 5 UZK. Die Differenzverzollung gilt indes nicht mehr. Nach dem Wortlaut von Art. 86 Abs. 5 UZK soll der „Einfuhrabgabenbetrag auf der Grundlage der Kosten für den außerhalb des Zollgebiets der Union vorgenommenen Veredelungsvorgang bemessen werden“. Der Wortlaut gibt keine näheren Anhaltspunkte, wie sich diese „Kosten des Veredelungsvorgangs“ bestimmen lassen. Unter sinngemäßer Anwendung der Art. 70 ff. UZK dürfte das „Veredelungsentgelt“ gemeint sein.1040 Hierunter fällt der Preis, der für den Veredelungsvorgang zu zahlen ist nebst ggf. zu zahlender Beförderungskosten.1041 Weiter dient die Nämlichkeitssicherung der Realisierung des Wirtschaftszollverfahrens der passiven Veredelung. Bei den nach der Veredelung „wiedereingeführten“ Waren muss es sich um „nämliche“ Waren handeln (Art. 240 Abs. 1 lit. a UZK-DelVO). Wie im Rahmen der aktiven Veredelung so müssen auch im Verfahren der passiven Veredelung die wirtschaftlichen Voraussetzungen gegeben sein; d.h. wesentliche Interessen von Unionsproduzenten dürfen nicht beeinträchtigt werden, vgl. Art. 211 Abs. 4 lit. b UZK.1042 Es zeigt sich also auch in diesem Verfahren die deutliche Berücksichtigung des Schutzbedürfnisses der Unionswirtschaft. cc) Ausfuhr Der Vollständigkeit halber soll an dieser Stelle in gebotener Kürze auf das Ausfuhrverfahren eingegangen werden. Die Ausfuhr ist der dritte Zollverfahrenstyp des Unionszollkodex neben der Überlassung zum zollrechtlich freien Verkehr und neben den besonderen Verfahren, Art. 5 Nr. 16 UZK. Art. 269 Abs. 1 UZK bestimmt, dass „Unionswaren, die aus dem Zollgebiet der Union verbracht werden, [. . .] in die Ausfuhr überzuführen [sind]“.1043 Gemeint ist damit das tatsächliche körperliche Verbringen von Unionswaren aus dem Unionszollgebiet.1044 Das Verfahren der Ausfuhr ist also anwendbar, wenn Unionswaren endgültig den 1040

Traub, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 86 UZK, Rn. 61. Traub, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 86 UZK, Rn. 61. 1042 Witte, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Vor Art. 259 UZK, Rn. 133 ff. 1043 Im Zollkodex war das Ausfuhrverfahren in Art. 161 ZK geregelt. Art. 269 Abs. 2 UZK umfasst gegenüber Art. 161 Abs. 2 ZK die Endverwendung als zusätzliche Ausnahme. 1044 Böhne, in: Witte (Hrsg.), Zollkodex, Art. 161 ZK, Rn. 5. 1041

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2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

Wirtschaftskreislauf verlassen sollen.1045 Das Ausfuhrverfahren dient dabei nicht der Realisierung des Wirtschaftszollgedankens; in Einzelfällen jedoch dem Schutzzollgedanken.1046 Bei der „Wiederausfuhr“ gemäß Art. 270 UZK handelt es sich in Abgrenzung zur Ausfuhr um den Realakt des Verbringens von Nicht-Unionswaren aus dem Zollgebiet der Union und nicht um ein Zollverfahren nach Art. 5 Nr. 16 UZK.1047 Die Wiederausfuhr bleibt faktisch eine zollrechtliche Bestimmung, auch wenn es dieses Institut seit der Reform des Zollkodex nicht mehr gibt.1048 3. Ergebnis zum Zollgedanken im Verfahrensrecht des Unionszollkodex Die Ausführungen zum Verfahrensrecht des Unionszollkodex bestätigen die eingangs des Abschnitts aufgestellte These, nach der der Wirtschaftszollgedanke durch das Instrument der Zollverfahren realisiert werden kann.1049 Die Zollverfahren des Unionszollkodex sind typische Erscheinungsformen des Wirtschaftszollrechts. Insbesondere die besonderen Verfahren, die eine Zollaussetzung für in das Zollgebiet eingeführte Nicht-Unionswaren ermöglichen, verkörpern eindeutig den Wirtschaftszollgedanken. Die Abgabenentstehung wird in diesen Fällen suspendiert, bis diese Waren in den Wirtschaftskreislauf der Union eintreten und über sie nach Ende der jeweiligen zollamtlichen Überwachung frei verfügt werden kann. Erst dann kann ein Schutzbedürfnis für die Unionswirtschaft ausgelöst werden.

D. Fazit zum Wirtschaftszollgedanken Die Untersuchung des Zollbegriffs anhand der Vorschriften der Unionsverträge mit Zollbezug und anhand des Unionszollkodex erfolgte auch im Hinblick auf dessen wirtschaftlichen Gehalt. Im Speziellen soll in diesem Fazit nur auf den Wirtschaftszollgedanken eingegangen werden. Der Wirtschaftszollgedanke ist kein grundlegendes Prinzip des Unionsrechts.1050 Der europäische Verfassungsgeber hat den Wirtschaftszollgedanken 1045 Kammerzell, in: Witte/Henke/Kammerzell (Hrsg.), Der Unionszollkodex, S. 226. Dies entspricht der Definition des Zollverfahrens der endgültigen Warenausfuhr nach der SA C der revidierten Kyoto-Konvention; Definition E1/F1 „Outright Exportation“, SA C, Kapitel 1. 1046 S. o. zur Beurteilung der Ausfuhrzollschuld 2. Kapitel, C. II. 3. 1047 Böhne, in: Witte (Hrsg.), Unionszollkodex, Art. 270 UZK, Rn. 1. 1048 Kammerzell, in: Witte/Henke/Kammerzell (Hrsg.), Der Unionszollkodex, S. 227. 1049 So auch Olbertz, ZfZ 1972, S. 198 (200), nach dem sich „ein Wirtschaftszollsystem auch durch zollverfahrensrechtliche Mittel verwirklichen lässt“. 1050 So im Ergebnis auch Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 291.

D. Fazit zum Wirtschaftszollgedanken

225

nicht ausdrücklich in den Unionsverträgen verankert, anders als beispielsweise den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung, das Subsidiaritätsprinzip oder den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in Art. 5 EUV. Ferner ist der Wirtschaftszollgedanke auch nicht als allgemeiner Rechtsgrundsatz Bestandteil des Primärrechts. Allgemeine Rechtsgrundsätze des Unionsrechts werden vom EuGH durch wertende Rechtsvergleichung mitgliedstaatlicher Regelungen entwickelt. Die mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen sind dabei nur „Rechtserkenntnisquelle“, auf deren Grundlage vom EuGH ein originär unionsrechtlicher Rechtsgrundsatz erarbeitet wird.1051 Hierfür bestehen im Hinblick auf den Wirtschaftszollgedanken ebenfalls keine Anhaltspunkte. Existenz und Ausprägung des Wirtschaftszollgedankens wurden zwar intensiv in der deutschen Zollrechtswissenschaft besprochen und auch der BFH thematisierte die Frage des „Wirtschaftszolls“ in diversen Vorabentscheidungsersuchen. Der EuGH ist dem jedoch nicht gefolgt. Auch auf Sekundärrechtsebene hat der Unionsgesetzgeber bei der Reform des Zollkodexrechts keine Notwendigkeit gesehen, den Wirtschaftszollgedanken ausdrücklich als „Grundsatz“ im neuen Unionszollkodex zu verankern. Vergleicht man in dieser Hinsicht das Regelwerk des Unionszollkodex mit der seit dem 25. Mai 2018 unmittelbar anwendbaren Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO)1052, so zeigt sich, dass der Unionsgesetzgeber in Art. 5 Abs. 1 DSGVO fünf bindende Grundsätze für die Verarbeitung personenbezogener Daten aufgestellt hat, darunter auch eine Zweckbindung der Datenverarbeitung. An anderer Stelle hat sich der Unionsgesetzgeber also dazu entschieden, Grundsätze in einer Verordnung normativ zu verankern und damit rechtlich verbindlich zu machen. Der Umstand, dass der Unionsgesetzgeber dies im kodifizierten Zollrecht gerade nicht getan hat, könnte jedenfalls ein Indiz dafür sein, dass er sich hier bewusst dagegen entschieden hat, den Wirtschaftszollgedanken als Grundsatz verbindlich einzuführen.1053 Für eine solche bewusste Entscheidung spricht auch die Tatsache, dass der Unionsgesetzgeber in den Erwägungsgründen zum Entwurf des Zollkodex noch ausdrücklich auf das Eingehen einer Ware in den Wirtschaftskreislauf als Rechtfertigung für eine Zollabgabenerhebung abgestellt hat und danach jegliche Bezugnahme hierauf fehlt.1054 Darüber hinaus ist der Inhalt des Begriffs „Wirtschaftszollgedanke“ zu unbestimmt. Wie in diesem Kapitel unter A. I. 1. zum Begriff des „Wirtschaftszollgedankens“ dargelegt worden ist, besteht im 1051

Siehe hierzu statt vieler Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, S. 196 f. VO (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG. 1053 So im Ergebnis auch Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 301; Summersberger, in: Achatz/Summersberger/Tumpel (Hrsg.), Umsatzsteuer und Zoll, S. 31 f. 1054 S. o. 2. Kapitel, A. I. 1. 1052

226

2. Kap.: Der Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union

Einzelfall ein Beurteilungsspielraum, wann eine Ware tatsächlich in den Wirtschaftskreislauf eingeht. Der Unionsgesetzgeber hat zwar in den Erwägungsgründen zum Zollkodex-Entwurf einen normativ belegbaren Ansatz zur Bestimmung des Eingangs einer Ware in den Wirtschaftskreislauf angeboten: So soll sich dieser danach bestimmen, dass über eine Ware frei verfügt werden kann. Dieser Ansatz ist im Zollkodex und im Unionszollkodex jedoch nicht weiterverfolgt worden. Insgesamt sprechen also auch Gründe der Rechtssicherheit im Rahmen der Anwendung gegen die Annahme eines bindenden Grundsatzes „Wirtschaftszollgedanke“. Anhand der Präambeln des AEUV und des EUV, der normierten Vertragsziele und der im Rahmen dieser Arbeit im Einzelnen begutachteten Vertragsbestimmungen mit Zollbezug kann nicht auf das Ziel des Verfassungsgebers geschlossen werden, die Unionsverträge entsprechend des Wirtschaftszollgedankens auszugestalten. Eine entsprechende teleologische Auslegung der Unionsverträge ist fernliegend. Im Hinblick auf den Unionszollkodex erscheinen die Untersuchungsergebnisse zunächst nicht so eindeutig. Die Neuregelung des Erlöschenstatbestandes verbunden mit der Einführung einer neuen Sanktionsregelung könnte etwa im Rahmen des Zollschuldrechts darauf hindeuten, dass der Unionsgesetzgeber den Wirtschaftszollgedanken im Unionszollkodex im Vergleich zum Zollkodex stärker berücksichtigen wollte. Aber auch hier sei auf die Erwägungsgründe zum Unionszollkodex verwiesen, in denen sich – anders als noch im Entwurf des Zollkodex – keine wirtschaftlichen Rechtfertigungsansätze des Unionsgesetzgebers für die Zollerhebung finden.1055 Der gesetzgeberische Wille zur Neugestaltung des Zollschuldrechts im Sinne des Wirtschaftszollgedankens bleibt daher nur eine Vermutung. Es würde also nach oben beschriebener methodischer Herangehensweise zu weit gehen, den Wirtschaftszollgedanken per se in die teleologische Auslegung der Vorschriften des Unionszollkodex einfließen zu lassen. Ungeachtet der Fragen rund um eine mögliche methodische Einordnung ist der Wirtschaftszollgedanke tatsächlich in verschiedenen Regelungskomplexen des Unionszollkodex verwirklicht, wie in den vorangegangenen Abschnitten aufgezeigt werden konnte. Legt man etwa ein weites Wirtschaftszollverständnis1056 zugrunde, so spiegelt sich der Wirtschaftszollgedanke auch in den „ZollschuldKorrekturmechanismen“ des Unionszollkodex wider. Wirtschaftliche Sachverhalte können bspw. durch die Vorschriften zum Erlöschen oder durch Erlass und Erstattung entstandener Zollschulden korrigiert werden. Die Ausgestaltung des Zollverfahrensrechts verwirklicht ebenfalls den Wirtschaftszollgedanken; insbesondere die noch unter dem Zollkodex als „Nichterhebungsverfahren“ bezeichne1055 1056

Gleiches galt für den Zollkodex. Anders Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 299.

D. Fazit zum Wirtschaftszollgedanken

227

ten besonderen Zollverfahren bringen dies zum Ausdruck. Damit konnte zunächst die dem Abschnitt „Verfahrensrecht des Unionszollkodex“ vorangestellte These belegt werden.1057 Nach hiesiger Auffassung gewährleisten die zollverfahrensrechtlichen Bestimmungen aber nicht nur einen (teilweise) materiell-rechtlich normierten Wirtschaftszollgedanken, sondern sind selbst maßgeblicher Bestandteil eines Wirtschaftszollsystems. Ähnlich sieht dies Michaelis, der Waren danach kategorisiert, ob sich diese im Transit befinden, „in die inländische Volkswirtschaft zurückkehren“ oder ob es sich um „vorübergehend eingeführte Waren“ handelt, „die nach Be- oder Verarbeitung oder Gebrauch im Inland wieder ausgeführt werden“, und der die entsprechenden Zollverfahrensarten daran anknüpft.1058 Es kann als Ergebnis festgehalten werden, dass jedenfalls in Teilen Regelungsinhalt und Regelungssystematik des kodifizierten Zollrechts tatsächlich entsprechend des Wirtschaftszollgedankens ausgestaltet sind.1059 Im Übrigen bleibt der Wirtschaftszollgedanke gegenwärtig noch eine rechtspolitische Forderung an den Unionsgesetzgeber,1060 deren Umsetzung abzuwarten ist.

1057

Siehe 2. Kapitel, C. III. Michaelis, ZfZ 1981, S. 354 (355 ff.). 1059 Vgl. Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 299, der sich insbesondere auf das Nichtentstehen einer Zollschuld beschränkt (noch gemäß Art. 206 ZK). 1060 So auch Summersberger, in: Blasina et al. (Hrsg.), FS Tanzer, S. 301. 1058

3. Kapitel

Fazit zum EU-Zollbegriff A. Charakteristika des Zolls Die eingangs aufgeworfene Frage, ob Zölle noch eine Zukunft haben,1 kann im Ergebnis der vorliegenden Untersuchung bejaht werden. Die Untersuchung zum Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union hat gezeigt, dass sich die Bedeutung des Zolls vielfach gewandelt hat. Die historische Betrachtung hat verschiedene Ausprägungen des Zollverständnisses seit den ersten Erscheinungsformen im Altertum verdeutlicht. Bezugspunkt der Zollerhebung ist stets der Handel mit Waren gewesen; dies hat sich im Laufe der Epochen nicht geändert. Zunächst war die Zollerhebung primär fiskalpolitisch motiviert. Zölle waren Haupteinnahmen der jeweiligen Finanzhaushalte. Erst in der Neuzeit setzte eine strukturierte Regulierung des Welthandels ein. Nationalstaatsbildung und staatliche Lenkung der Wirtschaftspolitik schlugen sich sodann auch in der Zollpolitik nieder. Zölle wurden zu einem Hauptinstrument der Handelsregulierung und zum Schutz der einheimischen Wirtschaft eingesetzt. Dieser Charakter eines handelspolitischen Schutzinstruments wurde mit der zunehmenden Handelsliberalisierung im 20. und 21. Jahrhundert relativiert. Zölle bleiben zwar weiterhin ein Einfuhr- und Ausfuhrregulativ, nunmehr aber eingebettet in umfangreiche Regelungen auf völkerrechtlicher Ebene und Unionsebene.2 Die Regelungen der Unionsverträge über die gemeinsame Handelspolitik ergänzen die EU-Zollunion in ihrer Außendimension. Beide Sachbereiche der Unionsverträge, Zollunion und gemeinsame Handelspolitik, hängen untrennbar zusammen. Der Zoll in der Außendimension der Zollunion kann daher vor allem im Lichte der vertraglichen und autonomen Handelspolitik der Union als „handelspolitisch“ bezeichnet werden. Die Zollbedeutung bewegt sich dabei in einem Spannungsfeld aus beispielsweise deutlich angestiegenen Freihandelsabkommen auf der einen Seite und handelspolitischen Schutzinstrumenten auf der anderen Seite.3 Auch die Zollbindung der Regel-Außenzölle der Europäischen Union nach dem Welthandelsrecht (GATT) unterstreicht diesen handelspolitischen Charakter.4 1 2 3 4

Einleitung, A. 1. Kapitel, A. 2. Kapitel, B. I., III. 2. 2. Kapitel, A. II.

A. Charakteristika des Zolls

229

Der Zollbegriff der Europäischen Union hat darüber hinaus eine ausgeprägte „integrationspolitische Dimension“.5 Dem Unionszollrecht kommt bis heute aufgrund der deutlichen Harmonisierungserfolge seit Gründung der Zolltarifunion eine Vorbildfunktion für andere Unionsrechtsgebiete zu. Der „Zoll“ hat seit Beginn der europäischen Integration wesentlich als Integrationsmotor gewirkt. Das Unionszollrecht ist eine Grundlage für weitere Unionspolitiken in der Innen- und Außendimension der Zollunion. Ein Beispiel hierfür ist das Agrarrecht der Europäischen Union. Im Kontext der europäischen Integration kann darüber hinaus der Zollkodex der Europäischen Union hervorgehoben werden. Dieser galt seit Mitte der 1990er Jahre als das „größte harmonisierte Gesetzeswerk in der EU“, das zugleich Vorbild für weitere Harmonisierungsschritte auf dem Gebiet des europäischen Zollrechts oder für zollrechtliche Entwicklungen in außereuropäischen Staaten war. Gleiches dürfte nun für den Unionszollkodex gelten.6 Anhand einzelner Regelungskomplexe des Unionszollkodex zeigt sich zugleich der wirtschaftspolitische Gehalt des Zolls.7 Das Zollverfahrensrecht war bereits unter dem Zollkodex durch den Wirtschaftszollgedanken geprägt. Nun kommt der Wirtschaftszollgedanke auch im materiellen Zollrecht des Unionszollkodex deutlicher als zuvor zum Ausdruck, wie etwa durch die Ausweitung der Vorschriften über das Erlöschen der Zollschuld und durch die Einführung einer gesonderten Sanktionsvorschrift.8 Auch in der Innendimension der Zollunion stehen wirtschaftspolitische Erwägungen im Fokus.9 Die Gewährleistung der Grundfreiheit der Warenverkehrsfreiheit erfordert ein absolutes Verbot von Einund Ausfuhrzöllen und von Abgaben mit zollgleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten. Sie ist wesentliches Element zur Verwirklichung des Binnenmarktes der Europäischen Union. Während das Zollverbot in der Innendimension der Zollunion nach dem Ziel der Unionsverträge gerade Wettbewerbsverzerrungen im Marktgefüge verhindern soll, soll die Zollerhebung nach Maßgabe des Wirtschaftszollgedankens in der Außendimension der Zollunion dann begründet sein, wenn eine Ware in den Wirtschaftskreislauf eingeht und an Preisbildung und Güterumsatz teilnimmt. Auch nach diesem Ansatz besteht das Ziel, im Ergebnis Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern, indem Wettbewerbsunterschiede der Unionswaren zu eingeführten Nicht-Unionswaren ausgeglichen werden.10 Der Unionsgesetzgeber hätte mit der Novellierung des kodifizierten Zollrechts die Gelegenheit gehabt, den Wirtschaftszollgedanken stringent zu verwirklichen, etwa dadurch, dass eine Zollschuld gar nicht erst entsteht, wenn eine Ware nicht in den Wirtschaftskreislauf eingeht. Er hat sich indes für den Weg eines Korrek5

2. Kapitel, B. I. 3., III. 1. Kapitel, A. III. 4.; 2. Kapitel, B. III. 7 2. Kapitel, C. II. 8., III. 3.; D. 8 2. Kapitel, C. II. 6., 7. 9 2. Kapitel, B. II. 10 2. Kapitel, A. I. 6

230

3. Kap.: Fazit zum EU-Zollbegriff

tivs durch die Erlöschenstatbestände entschieden. Unabhängig davon, ob es vom Unionsgesetzgeber intendiert worden ist oder nicht, zeigen sich die Regelungen zum Zollschuldrecht jedenfalls nach den Auswirkungen des Regelungstextes in wesentlichen Zügen durch den Wirtschaftszollgedanken geprägt.11

B. Definitionsvorschlag Ziel der vorliegenden Untersuchung war es, den Zollbegriff anhand des Rechts der Europäischen Union zu bestimmen. Es sollte ein abstrakter, sich von konkreten Regelungszusammenhängen, zeitlichen Grenzen und einzelnen Erscheinungsformen lösender Begriff herausgearbeitet werden. Der Definitionsvorschlag sollte dabei nicht wissenschaftsübergreifend formuliert werden, sondern sich auf die Rechtswissenschaft beschränken. Im Rahmen der Untersuchung wurde der Zollbegriff aus unterschiedlichen Perspektiven beleuchtet, und zwar aus der Innen- und Außendimension der Zollunion. Als Ergebnis liegt nun ein detailliertes Bild des Zollverständnisses im Recht der Europäischen Union vor. Die verschiedenen Perspektiven sollen nicht darüber hinwegtäuschen, dass vorliegend nur ein einheitlicher Zollbegriff bestimmt wird. Anhand der Untersuchungsergebnisse aus den vorangegangenen Kapiteln wird folgender Definitionsvorschlag für den Zollbegriff am Beispiel der Europäischen Union unterbreitet: „Der Zoll im Recht der Europäischen Union ist – ungeachtet seiner Wirkung und des mit ihm verfolgten Zwecks – eine hoheitliche finanzielle Belastung, die wegen des Grenzübertritts einer ein- oder ausgeführten Ware nach Maßgabe eines Zolltarifs erhoben wird, ohne dass ihr eine äquivalente inländische finanzielle Belastung entspricht und ohne dass es sich um ein Entgelt für eine Verwaltungsleistung handelt.“

Die Weite dieses Definitionsvorschlags gründet sich im weiten Zollverständnis der Innen- und Außendimension der Zollunion. Während in der Innendimension ein absolutes Zollverbot gilt,12 ist der Zollbegriff in der Außendimension im Lichte der vertraglichen und autonomen Handelspolitik der Union zu bestimmen.13 Vor diesem Hintergrund erklärt sich auch der gewählte Abstraktionsgrad des Zollbegriffs und damit der Umfang der in die Definition aufgenommenen Merkmale. Entsprechend der methodischen Vorgaben zur Begriffsbildung haben nur die für den Zollbegriff wesentlichen Eigenschaften der zugrundeliegenden Gegenstände (Sachverhalte) Eingang gefunden.14 11

2. Kapitel C. II.; D. 2. Kapitel, B. II. 13 2. Kapitel, B. III. 14 Siehe zur Methodik Einleitung, B. Einen sehr hohen Abstraktionsgrad hat der von Christiansen definierte Zollbegriff. Christiansen hat als wesentliches Definitionsmerk12

B. Definitionsvorschlag

231

Die einzelnen Merkmale, die Eingang in den Definitionsvorschlag gefunden haben, knüpfen im Wesentlichen an die EuGH-Rechtsprechung zum Begriff „Abgaben zollgleicher Wirkung“ an und werden um weitere Erkenntnisse aus der vorangegangenen Untersuchung, wie beispielsweise aus der Untersuchung des materiellen und formellen Zollrechts des Unionszollkodex, ergänzt. Im Folgenden werden die Erwägungen zur Aufnahme einzelner Definitionsmerkmale näher erläutert. (1) Hoheitliche finanzielle Belastung Der Begriff der finanziellen Belastung findet Eingang in den Definitionsvorschlag, um das Wesensmerkmal einer Abgabe, die der Zoll ist, festzuhalten. Die Abgabe muss hoheitlich auferlegt werden. Die Entscheidung fällt auf das Begriffsmerkmal „hoheitlich“, um dem Zollbegriff in der Innen- und Außendimension der Zollunion gerecht zu werden. Im Hinblick auf ein an die Mitgliedstaaten gerichtetes Zollverbot, könnte auch der Begriff „staatlich“ Eingang in die Zolldefinition finden. Anderes gilt für den EU-Außenzoll. Denn dessen Erhebung erfolgt nach Maßgabe europarechtlicher Vorgaben, auch wenn sie von den EUMitgliedstaaten vollzogen wird. Darüber hinaus wird mit diesem Begriffsmerkmal die öffentlich-rechtliche Rechtsnatur der Zollabgabe betont. Die Zollabgabenerhebung erfolgt in einem Über-/Unterordnungsverhältnis. (2) Wegen des Grenzübertritts Die Grenzkausalität ist ebenfalls ein konstituierendes Begriffsmerkmal des Zolls, welches durch den EuGH insbesondere im Rahmen seiner Rechtsprechung zu den zollgleichen Abgaben geprägt worden ist.15 Das Merkmal dient der Abgrenzung zu inländischen Abgaben, die inländische und ausländische Waren unterschiedslos belasten. Eine inländische Abgabe kann zwar bei Gelegenheit des Grenzübergangs erhoben werden, der Grenzübertritt selbst ist dann jedoch nicht der Grund für die Abgabenerhebung. Anders ist dies bei Zollabgaben: Hier kommt es gerade auf den Grenzübertritt an.16 Dieses Abgrenzungserfordernis ergibt sich auch aus dem Regelungszusammenhang des GATT. Über das Merkmal der Grenzkausalität sind interne Maßnahmen gemäß Art. III GATT von Zöllen und anderen Abgaben und Belastungen gemäß Art. II:1 (b) GATT abzugrenzen.17

mal nur „kein entsprechendes Äquivalent bei der Besteuerung im Inland“ aufgenommen, siehe Einleitung, A. 15 „Grund im Überschreiten der Grenzen“, „wegen des Grenzübertritts“, siehe hierzu 2. Kapitel, B. II. 2. 16 2. Kapitel, B. II. 3. e). 17 2. Kapitel, A. II. 2. c).

232

3. Kap.: Fazit zum EU-Zollbegriff

Witte bezieht sich in seiner Definition ebenfalls auf den Grenzübertritt von Waren („im grenzüberschreitenden Warenverkehr“), geht aber noch darüber hinaus, indem er das „Eingehen in den Wirtschaftskreislauf“ oder das „Verlassen des Wirtschaftskreislaufs“ als Definitionsmerkmale aufnimmt.18 Der „Eingang einer Ware in den Wirtschaftskreislauf“ ist zugleich ein wesentliches Merkmal des sog. Wirtschaftszollgedankens.19 Dieser prägt das Unionszollrecht in vielen Bereichen, liegt ihm aber nicht gänzlich zugrunde.20 Angesichts des Ziels der vorliegenden Arbeit, den Zollbegriff einheitlich im Unionsrecht zu bestimmen, wird daher nur das Definitionsmerkmal „wegen des Grenzübertritts“ aufgenommen, um die Grenzkausalität einer Zollabgabe zu betonen. Für dessen nähere Bestimmung, könnte der Begriff des „Verbringens“ über die Grenze eines Zollgebiets hilfreich sein.21 (3) (Ein- oder ausgeführte) Ware Der Warenbezug ist ein konstituierendes Begriffsmerkmal. Zollabgaben belasten den Warenverkehr bei der Ein- und Ausfuhr. Warenwert oder -menge dienen u. a. als Bemessungsgrundlage für die Festsetzung der Zollabgaben. Der Warenbegriff kann unter Bezugnahme auf die ständige EuGH-Rechtsprechung wie folgt definiert werden: Waren sind „Erzeugnisse, die einen Geldwert haben und deshalb Gegenstand von Handelsgeschäften sein können“.22 (4) Nach Maßgabe eines Zolltarifs Alleinstellungsmerkmal von Zollabgaben ist die Erhebung auf Basis eines Zolltarifs.23 Dies wird gestützt durch den Wortlaut des Primärrechts. So ist der Gemeinsame Zolltarif für den EU-Außenzoll als Wesensmerkmal der Zollunion vorgesehen, vgl. Art. 28 Abs. 1, Art. 31 AEUV. Gleiches ergibt sich für das Zollverständnis in der Innendimension der Zollunion. Die Zollerhebung zwischen den EU-Mitgliedstaaten ist zwar verboten. Diese Zollerhebung würde, wenn zulässig, aber ebenfalls nach Maßgabe nationaler Zolltarife erfolgen. Dies lässt sich aus dem Wortlaut der Vorgaben des EWGV zur schrittweisen Abschaffung von Zollsätzen zwischen den Mitgliedstaaten, also zur Änderung der mitgliedstaatlichen Zolltarife schließen (vgl. Art. 12 ff., 19 EWGV). 18

Einleitung, A. 2. Kapitel, A. I. 1. 20 2. Kapitel, D. 21 2. Kapitel, C. I. 1., 3. 22 2. Kapitel, B. II. 3. f); C. I. 1. 23 Möller beschränkt sich in seiner Definition auf die Merkmale „eingeführte Waren“ und „auf der Grundlage des Gemeinsamen Zolltarifs“. Der so definierte Zollbegriff hat zwar einen hohen Abstraktionsgrad, spiegelt aber nur einen Teil der dem Zollbegriff zugrunde liegenden Sachverhalte wider, vgl. Einleitung, A. 19

B. Definitionsvorschlag

233

(5) Ungeachtet des Zollzwecks Der Zweck einer Zollerhebung kann nicht begriffsbildend sein.24 Mit einer Zollerhebung können je nach Kontext verschiedene Zwecke verfolgt werden. So soll durch den Regel-Außenzoll, z. B., nicht vordergründig die Wirtschaft der Europäischen Union geschützt werden, während das Wesensmerkmal von Antidumping-Zöllen gerade der Schutz der Unionswirtschaft vor einer „Schädigung des Marktgefüges“ ist. Es kann daher nicht durchweg von einem Schutzzweck gesprochen werden. Auch hat sich der Zweck der Zollerhebung im Laufe der historischen Zollentwicklung verändert. Der EU-Zoll ist nach dem aktuellen Stand der Entwicklungen kein Finanzzoll mehr. Denn angesichts des nur noch geringen Anteils der Zoll-Einnahmen am Unionshaushalt scheint die Zollerhebung nicht mehr durch eine Einnahmenerzielungsabsicht gekennzeichnet zu sein. Gleiches gilt für die in der vorliegenden Untersuchung herausgearbeiteten Charakteristika „handelspolitisch“, „integrationspolitisch“ und „wirtschaftspolitisch“.25 Auch wenn diese sich im Recht der Unionsverträge oder im Sekundärrecht – quasi als Narrativ – verankern lassen, kennzeichnen sie die Zollerhebung nicht per se. Beispielsweise unterliegt der Begriff „handelspolitisch“ den Entwicklungen im internationalen Handel und hat einen sog. dynamischen Begriffsinhalt (Stichwort: dynamische Auslegung der gemeinsamen Handelspolitik durch den EuGH).26 Der Zweck einer Zollerhebung wird auch zukünftig einem Wandel unterliegen. Vor diesem Hintergrund hat das Begriffsmerkmal „ungeachtet des Zollzwecks“ lediglich eine Klarstellungsfunktion. (6) Ungeachtet seiner Wirkung Das Begriffsmerkmal „ungeachtet seiner Wirkung“ hat ebenfalls eine Klarstellungsfunktion. Es kommt für die Begriffsbildung nicht auf die Zollwirkung an. Zwar konnte im Grundlagenteil aufgezeigt werden, dass eine Zollerhebung – volkswirtschaftlich betrachtet – Einfluss auf die Ressourcenallokation nimmt und zur Preisverteuerung der Importware um den über dem Weltmarktpreis liegenden Zollbetrag führen kann. Inlands- und Weltmarktpreis einer Ware können also als Konsequenz der Zollerhebung auseinanderfallen.27 Die wirtschaftliche Wirkung eines Zolls kann dennoch kein Merkmal sein, anhand dessen der Zoll eindeutig zu identifizieren ist. Denn Zölle wirken wirtschaftlich gesehen ähnlich wie Verbrauchssteuern.28 Darüber hinaus gilt das Zollverbot zwischen den EU-Mitgliedstaaten absolut, genauso wie das Verbot der Erhebung von Abgaben zollgleicher 24 Anders die Definition von Stiehle, der die Merkmale „Schutzzoll“, „Finanzzoll“ und „Wirtschaftszoll“ in seiner Definition aufnimmt, siehe Einleitung, A. 25 Siehe hierzu 3. Kapitel, A. 26 2. Kapitel, B. I. 1. b) aa). 27 1. Kapitel, B. III. 1. 28 Ohler, Die fiskalische Integration, S. 37 f.

234

3. Kap.: Fazit zum EU-Zollbegriff

Wirkung, so dass es laut EuGH im Hinblick auf die Gewährleistung der Warenverkehrsfreiheit nicht darauf ankommen kann, ob die eingeführten Waren in Konkurrenz zu einheimischen Produkten treten und damit Einfluss auf die Preisgestaltung nehmen.29 Auch in der Außendimension der Zollunion mag der EUAußenzoll zwar in Einzelfällen, wie etwa bei Antidumping-Zöllen, eine Schutzwirkung für Wirtschaftszweige der Europäischen Union entfalten. Diese Schutzwirkung kommt dem EU-Außenzoll jedoch nicht per se zu. (7) Ohne dass ihr eine äquivalente inländische finanzielle Belastung entspricht Es gibt zwischen dem Zollrecht und dem Steuerrecht diverse Verknüpfungen, etwa im Hinblick auf das Verbrauchssteuerrecht.30 Daher wird aus Klarstellungsgründen und zur Vermeidung von Abgrenzungsschwierigkeiten bei der Rechtsanwendung das Merkmal „ohne dass ihr eine äquivalente inländische finanzielle Belastung entspricht“ aufgenommen,31 auch wenn sich dieses Abgrenzungserfordernis bereits aus dem Definitionsmerkmal „wegen des Grenzübertritts“ ergibt. (8) Ohne dass es sich um ein Entgelt für eine Verwaltungsleistung handelt Das Merkmal „ohne dass es sich um ein Entgelt für eine Verwaltungsleistung handelt“ findet aus Klarstellungsgesichtspunkten ebenfalls Eingang in die Definition.32 Die Untersuchung der historischen Entwicklung des Zolls hat gezeigt, dass die Zollerhebung über einen längeren Zeitraum, insbesondere im Mittelalter, einen Gegenleistungscharakter hatte, den sie aber abgestreift hat.33 Zölle können über dieses Definitionsmerkmal von Gebühren abgegrenzt werden.34 Folgende Merkmale, die sich in anderen Definitionen wiederfinden, haben keinen Eingang in den vorliegenden Definitionsvorschlag gefunden: (1) Formale Bezeichnung als Zoll Das Erfordernis, eine Abgabe als „Zoll“ zu bezeichnen, dient nach Maßgabe der EuGH-Rechtsprechung in der Innendimension der Zollunion der Abgrenzung 29

2. Kapitel, B. II. 2. a). Siehe zu diesem Problemkreis 2. Kapitel, A. III. 2. 31 Vgl. insofern auch die Definitionen von Christiansen, Witte und Wolffgang in Einleitung, A. 32 Vgl. auch die Definitionen von Witte und Wolffgang in Einleitung, A. Die Definition der Steuer gemäß § 3 Abs. 1 AO beinhaltet ebenfalls das Merkmal „kein Gegenleistungscharakter“, 2. Kapitel, A. III. 2. a) aa). 33 1. Kapitel, A. II. 34 Vgl. zum Gebührenbegriff Waldhoff, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 3, § 67, Rn. 117 ff. 30

B. Definitionsvorschlag

235

zu Abgaben zollgleicher Wirkung.35 In diesem Zusammenhang sind beide Abgabetypen einander funktional gleichgestellt, um die Warenverkehrsfreiheit zu gewährleisten.36 Die Auswahl der Definitionsmerkmale wird vorliegend vor dem Hintergrund des Regelungszusammenhangs getroffen, in dem der Zollbegriff Anwendung finden soll. Es wird ein einheitlicher Zollbegriff für die Innen- und Außendimension der Zollunion herausgearbeitet. Die Aufnahme des Erfordernisses „formale Bezeichnung als Zoll“ würde in der Außendimension der Zollunion zu limitierend sein und es bestünde etwa bei Umbenennung einer Zollabgabe die Gefahr einer Umgehung der anzuwendenden zollrechtlichen Vorschriften. (2) Zoll als Steuer Es gibt Stimmen in der Literatur, die den Zoll als eine „Steuer“ einordnen und entsprechend definieren.37 Da das Zollrecht nach dem Ergebnis der vorliegenden Untersuchung kein Steuerrecht ist,38 wird der Steuerbegriff auch nicht als Definitionsmerkmal aufgenommen.

35 36 37 38

2. Kapitel, B. II. 2., 4. 2. Kapitel, B. II. 4. Einleitung, A.; 2. Kapitel, A. III. 2. 2. Kapitel, A. III. 2. b).

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Sachverzeichnis Abgaben – Abgaben gleicher Wirkung siehe zollgleiche Abgaben – Begriff 100 ff. Agrarzoll 158 f. Antidumpingzoll 100, 126 ff., 151, 233 f. Ausgleichszoll 100, 126 ff. Ausfuhrzoll 30, 115, 134, 172 f.

– Vertragliche 128, 154 ff. Handelspolitischer Zoll 52, 149 ff., 162 f. Haushalt der Union 160 ff. Integrationspolitischer Zoll 130, 140, 162 f., 229

Begriffsbildung 24, 25 f.

Kostenvorteile – Absolute 56 f. – Komparative 57 ff.

Dumping siehe Antidumpingzoll

Modernisierter Zollkodex 51, 130 f.

Einfuhr 169, 174 Erziehungszoll 69 f., 92

Passierzoll 39, 41, 52 f. Präferenzzoll 100, 162, siehe auch Zollpräferenzen

Finanzzoll (auch fiskalpolitischer Zweck) 40 f., 49, 54, 92, 115, 160 ff., 233 Freihandel 45, 47 f., 56 ff. Freihandelsabkommen 48, 154 ff. GATT 46 f. – Ordinary customs duties 93 ff. – Other duties or charges of any kind 96 ff. – Zollverständnis 85 ff. Gebietszoll 52 ff., 166 Gemeinsame Handelspolitik siehe Handelspolitik der Union Gemeinsamer Zolltarif 100, 117 f., 126, 166 f. Grenzzoll 36, 38, 52 ff., 166 Grundfreiheiten 28, 81 f., 120 ff. Handelspolitik der Union – Autonome 125 ff., 151 ff. – Begriff 124 f.

Revidierte Kyoto-Konvention 209 ff. Sanktionen 203 ff. Sanktionszoll 77, 177 ff., 192 f., 203, 206, 207 f. Schutzzoll 36, 38 ff., 43 ff., 66, 69 f., 92, 110, 159, 224 Steuerbegriff 104 ff. Strafzoll 19, 151 ff. Subventionen siehe Ausgleichszoll Unionszollkodex 51, 129 ff., 163 ff., 171 f. Warenverkehrsfreiheit 114 f., 119 ff., 133 ff., 146 f. World Customs Organization (WCO) 50, 210 Wirtschaftliche Betrachtungsweise – Steuerrecht 78 ff. – Zollrecht 80 ff., 178 ff.

Sachverzeichnis Wirtschaftskreislauf 69, 73 ff., 163, 232 Wirtschaftszoll/Wirtschaftszollgedanke 54, 68 f., 72 ff., 80 ff., 167 ff., 208 f., 213 ff., 224 ff., 229 f. World Trade Organization (WTO) 47 f., 85 Zollbegriff 26 ff., 87 ff., 133 ff., 163 ff., 230 ff. Zolleinnahmen 91 f., 160 ff. Zollgebiet 165 f. Zollgleiche Abgaben 64, 137 ff. Zollkodex 51, 129 ff., 171 f. Zollpräferenzen 49, 126, 153 Zollrecht – Formelles siehe Zollverfahren und Zollverfahrensrecht – Materielles 166 ff. Zollschuld – Entstehen 171 f., 173 ff. – Erlass 188 ff. – Erlöschen 192 ff.

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– Erstattung 188 ff. – Richtlinie 167 ff. – Verordnung 170 f. Zollunion – Bedeutungswandel 147 ff. – Sachbereich 116 ff., 132 – Theorie 61 ff. – Zollrechtsunion 147 ff. – Zolltarifunion 26, 129, 147 f. Zollverbot 86 f., 134 f. Zollverfahren – Ausfuhr 223 f. – Besondere Verfahren (Versand, Lagerung, Verwendung, Veredelung) 215 ff. – Überlassung zum zollrechtlich freien Verkehr 75, 175, 214 f. Zollverfahrensrecht 209 ff. – Unionsrecht 212 f., 214 ff. – Völkerrecht 50, 209 ff., 213 f. Zollwirkung 64 ff., 145 f., 233 f.