Der vorläufige Rechtsschutz gegen Verwaltungsakte [1 ed.] 9783428416943, 9783428016945

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 54

Der vorläufige Rechtsschutz gegen Verwaltungsakte Von

Willi Wieseler

Duncker & Humblot · Berlin

WILLI

WIESELER

Der vorläufige Rechtsschutz gegen Verwaltungsakte

Schriften zum ö f f e n t l i c h e n Band 54

Recht

Der vorläufige Rechtsschutz gegen Verwaltungsakte

Von

Dr. W i l l i Wieseler

DUNCKER

& H U M B L O T

/

BERLIN

Alle Rechte vorbehalten © 1967 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1967 bei Berliner Buchdruckerei Union GmbH., Berlin 61 Printed in Germany D 6

Vorwort Die unterschiedlichen Auffassungen, die i n Rechtsprechung und Rechtswissenschaft zu den §§ 80 und 123 VwGO vertreten werden, sind zu einem wesentlichen Teil das Ergebnis isolierter Betrachtungsweise. Dadurch bleiben insbesondere das Verhältnis zwischen Suspensiveffekt und einstweiliger Anordnung i m Rechtsschutzsystem, ihre materiellen und verfahrensrechtlichen Unterschiede sowie deren Ergänzung durch die Institute der öffentlich-rechtlichen Ersatzleistungen und Folgenbeseitigung unberücksichtigt. Ziel der folgenden Untersuchung ist es, die weitgespannte Problematik des vorläufigen Rechtsschutzes gegen Verwaltungsakte möglichst umfassend darzustellen, die Fülle der Probleme rechtssystematisch einzuordnen, u m sie i m Einklang m i t der Rechtsordnung, der von dieser geforderten Effektivität des Rechtsschutzes und unter Wahrung der Interessen der Beteiligten zu praktisch verwertbaren und lebensnahen Lösungen zu führen. Der vorliegenden Schrift liegt die Dissertation zugrunde, die der Verfasser i m Sommer 1966 der Rechts- und Staats wissenschaftlichen Fakultät der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster vorgelegt hat. Die Dissertation ist i n der Zwischenzeit überarbeitet worden, berücksichtigt ist dabei die bis Mai 1967 veröffentlichte Rechtsprechung und Rechtswissenschaft. Herrn Professor Dr. Hans J. Wolff b i n ich für die wohlwollende Förderung und wissenschaftliche Betreuung meiner Arbeit, nicht zuletzt für die Anregung zur Veröffentlichung i n der Reihe „Schriften zum öffentlichen Recht" zu großem Dank verpflichtet. Der Deutsche Anwaltverein stellte m i r freundlicherweise Materialien zur Verwaltungsgerichtsordnung zur Verfügung. Mein Dank gilt schließlich dem Inhaber des Verlages Duncker & Humblot, Herrn Ministerialrat a. D. Dr. Johannes Broermann, für die Veröffentlichung meiner Untersuchung sowie für das großzügige Entgegenkommen bei der Übernahme der Drucklegung. Gelsenkirchen-Buer, Pfingsten 1967 Willi

Wieseler

Inhaltsverzeichnis § 1 Einführung i n die Problematik u n d Gang der Darstellung I . Einführung i n die Problematik

23

I I . Gang der Darstellung . .

Erster

28

Teil

Der Suspensiveffekt Erstes

23

31

Kapitel

Funktion des Suspensiveffekts

31

§ 2 Materiell-rechtliche F u n k t i o n

31

§ 3 Verfahrensrechtliche F u n k t i o n

32

Zweites

Kapitel

Anwendungsbereich des Suspensiveffekts

34

§ 4 Einschränkungen des Anwendungsbereichs, die sich aus der A r t des angegriffenen Verwaltungsaktes ergeben I. Der Suspensiveffekt bei belastenden Verwaltungsakten I I . Der Suspensiveffekt tungsakten

bei vollziehbaren belastenden V e r w a l -

1. Bedeutung des Vollzugsbegriffs f ü r den Anwendungsbereich des Suspensiveffekts a) E n t w i c k l u n g des Vollzugsbegriffs b) Der Vollzugsbegriff der Verwaltungsgerichtsordnung . . c) Der dieser Untersuchung zugrunde liegende Vollzugsbegriff 2. Ergebnis I I I . Der Suspensiveffekt Verwaltungsakten

34 34 34 35 35 36 39 39

bei v e r w i r k l i c h t e n

und

unterlassenen

40

1. Irreparable Tatsachen als Folge der V e r w i r k l i c h u n g

40

2. Die aufschiebende W i r k u n g bei abgelehnten u n d unterlassenen Verwaltungsakten

41

8

Inhaltsverzeichnis I V . Der Suspensiveffekt bei Verwaltungsakten, die nicht i n Rechte der anfechtenden Person eingreifen 42 V. Ergebnis

42

§ 5 Einschränkungen des Anwendungsbereichs, die sich aus der A r t des Rechtsmittels ergeben 43 I. Der Widerspruch I I . Die Anfechtungsklage 1. Umstrittene Einzelfälle der Abgrenzung zwischen Anfechtungs- u n d Verpflichtungsklage a) Klagearten gegen feststellende Verwaltungsakte b) Klagearten gegen streitentscheidende Verwaltungsakte c) Hinweis auf Verwaltungsakte m i t sogenannter Doppelund Drittwirkung 2. Ergebnis

43 43 43 44 46 47 47

§ 6 Einschränkungen des Anwendungsbereichs durch § 80 Abs. 2 u n d § 187 Abs. 3 V w G O 48 I . Einschränkungen durch § 80 Abs. 2 V w G O

48

I I . Einschränkungen durch § 187 Abs. 3 V w G O

48

I I I . Bedeutung dieser Einschränkungen

50

1. Die Regelungen i n § 80 Abs. 4 u n d Abs. 5

50

2. Voraussetzungen f ü r die Wiederherstellung der aufschiebenden W i r k u n g a> Der Begriff des öffentlichen Interesses b) Der Begriff des privaten Interesses c) Vergleich der Interessen 3. Merkmale f ü r überwiegendes privates Interesse

52 53 54 54 55

4. Verfahrensrechtliche Auswirkungen

56

I V . Ergebnis § 7 Zeitpunkt des Eintritts des Suspensiveffekts I . Problemstellung

56 57 57

I I . Zeitpunkt des E i n t r i t t s der aufschiebenden W i r k u n g bei noch nicht verwirklichten Verwaltungsakten 58 I I I . Z e i t p u n k t des E i n t r i t t s der aufschiebenden W i r k u n g bei v e r w i r k l i c h t e n Verwaltungsakten 1. Aufhebung der Vollziehung durch das Gericht a) Der Meinungsstreit vor Erlaß der Verwaltungsgerichtsordnung b) Inhaltliche Bedeutung von § 80 Abs. 5 Satz 3 aa) Logische Interpretation bb) Genetische Interpretation cc) Rechtsprechung

60 60 60 61 61 61 62

Inhaltsverzeichnis 2. Aufhebung der Vollziehung durch die Widerspruchsbehörde a) Systematik der Absätze 4 u n d 5 des § 80 b) Entstehungsgeschichte des Abs. 4 des § 80 c) Gesetzmäßigkeit der V e r w a l t u n g

62 63 63 64

3. Anwendungsbereich der Aufhebung der Vollziehung

64

4. Zeitlicher E i n t r i t t der Aufhebung der Vollziehung a) Philologische Interpretation des § 80 Abs. 5 Satz 3 b) Systematische Interpretation des § 80 Abs. 5 Satz 3 c) Genetische Interpretation des § 80 Abs. 5 Satz 3 d) Aufhebung der Vollziehung u n d A r t . 19 Abs. 4 GG

67 67 67 68 68

§ 8 Zeitpunkt der Beendigung des Suspensiveffekts

69

§ 9 Der Suspensiveffekt bei erfolglosen Hechtsmitteln

71

I. Unbegründete Rechtsmittel

71

I I . Unzulässige Rechtsmittel

72

1. Stand der Meinungen

72

2. K r i t i k der Meinungen a) Ansicht, die grundsätzlich eine aufschiebende W i r k u n g versagt b) Auffassung, die bei offensichtlicher Unzulässigkeit die aufschiebende W i r k u n g ausschließt

72

73

3. Eigene Stellungnahme

74

§ 10 Zusammenfassung

72

75

Drittes

Kapitel

Inhalt des Suspensiveffekts § 11 Die verschiedenen Auffassungen zum I n h a l t des Suspensiveffekts u n d die praktische Bedeutung des Meinungsstreits I . Stand der Meinungen I I . Bedeutung von Vollziehung und Wirksamkeit f ü r den I n h a l t des Suspensiveffekts

77

77 77 79

1. Begriff der Vollziehung

80

2. Begriff der Wirksamkeit

80

3. Rechtsfolgen f ü r den I n h a l t des Suspensiveffekts

81

I I I . Praktische A u s w i r k u n g e n des Meinungsstreits

81

1. Verfügende Verwaltungsakte

81

2. Rechtsgestaltende u n d feststellende Verwaltungsakte a) F ü r die Zivilperson b) F ü r die Hoheitsperson

81 81 82

10

Inhaltsverzeichnis I V . Ergebnis

....

........

83

§ 12 Der W o r t l a u t des § 80 V w G O

83

§ 13 Genetische Interpretation des § 80 V w G O . . . .

85

I . Der V o r e n t w u r f des Sachverständigenausschusses

86

I I . Der Regierungsentwurf einer Verwaltungsgerichtsordnung

..

87

I I I . Stellungnahme des Bundesrates

87

I V . Vorschlag des Bundestagsausschusses f ü r Inneres

89

V. Stellungnahme des Verwaltungsrechtsausschusses des Deutschen Anwaltvereins

89

V I . Stellungnahme des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestages

92

V I I . Ergebnis

94

§ 14 Historische Interpretation des § 80 V w G O

95

I. Die E n t w i c k l u n g des Suspensiveffekts i n deutschen Territorien bis zum I n k r a f t t r e t e n der Weimarer Verfassung

95

1; E n t w i c k l u n g i n Preußen 97 a) Der Suspensiveffekt i m Allgemeinen Landrecht 97 b) Der Suspensiveffekt i m Zulässigkeitsgesetz von 1842 . . 98 c) Der Suspensiveffekt i n den Reformgesetzen 99 aa) Erster Abschnitt der Gesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . 99 bb) Zweiter Abschnitt der Gesetzgebung 100 cc) D r i t t e r Abschnitt der Gesetzgebung 101 2. Entwicklung i n Staaten a) Baden b) Hessen c) Württemberg d) Bayern e) Sachsen

den bedeutendsten ;

übrigen

deutschen

103 103 104 104 105 106

I I . Die E n t w i c k l u n g des Suspensiveffekts i n Ländern des D e u t schen Reichs während der Weirriarer Zeit 106 1. Hamburg

107

2. Bremen

108

3. Thüringen

108

4. Der E n t w u r f einer Verwaltungsrechtsordnung f ü r temberg

Würt-

109

I I I . Die E n t w i c k l u n g des Suspensiveffekts seit 1871 i n reichseinheitlichen Spezialvorschriften 110 1. Gesetz über die Beschränkung von Grundeigentum

110

2. Gesetz über die Untersuchung von Seeunfällen

110

Inhaltsverzeichnis 3. Gesetz über das Verfahren i n Versorgungssachen

111

4. Reichsabgabenordnung

111

I V . Die Entwicklung des Suspensiveffekts i n den nach 1945 erlassenen Verwaltungsgerichtsgesetzen der Länder 113 1. Die Länder der amerikanischen Zone

114

2. Saarland

114

3. Die Länder der britischen Zone

115

4. Die Länder der französischen Zone a) Rheinland-Pfalz b) Württemberg-Hohenzollern c) Baden

115 115 116 116

5. B e r l i n

117

V. Der Suspensiveffekt i m Gesetz über das Bundesverwaltungsgericht 117 V I . Ergebnis

118

§ 15 Komparative Interpretation des § 80 V w G O m i t verschiedenen V e r fahrensvorschriften inhaltlich gleicher Regelungen 118 I. Zivilprozeßordnung

119

1. §572 Abs. 1 ZPO

119

2. §572 Abs. 2 ZPO

121

I I . Freiwillige Gerichtsbarkeit

122

1. §24 A b s . I F G G

122

2. § 24 Abs. 2 u n d Abs. 3 F G G

123

I I I . Verfahren v o r den Arbeits- u n d Sozialgerichten 1. Arbeitsgerichtsbarkeit 2. Sozialgerichtsbarkeit

123 123 • • • • • 124

I V . Verfahren wegen Wettbewerbsbeschränkungen u n d Patentstreitsachen 125 V. Verfahren i n Ausgleichsleistungen V I . Finanzgerichtsordnung . . . . V I I . Strafprozeßordnung V I I I . Verträge der Europäischen Gemeinschaft

126 126 128 129

1. Europäische Gemeinschaft für K o h l e und Stahl

129

2. Europäische Wirtschaftsgemeinschaft

130

3. Europäische Atomgemeinschaft

131

I X . Verwaltungsgerichtsgesetze der Religionsgemeinschaften

131

1. Evangelisch-lutherische Kirche

132

2. Römisch-katholische Kirche

133

12

Inhaltsverzeichnis X . Ergebnis

»

134

§16 Teleologische Interpretation des § 8 0 V w G O

134

I. Sinn u n d Zweck des Suspensiveffekts

134

I I . Bedeutung der Interessenabwägung f ü r den I n h a l t des Suspensiveffekts 135 I I I . Bewertung der beteiligten Interessen

136

1. Ansicht der Rechtsprechung

136

2. Auffassung der Rechtswissenschaft

137

a) V o r I n k r a f t t r e t e n der Verwaltungsgerichtsordnung

137

b) Nach I n k r a f t t r e t e n der Verwaltungsgerichtsordnung . . 138 c) Insbesondere die Meinung von Siegmund-Schultze 3. Eigene Stellungnahme I V . Ergebnis

139 143 145

§ 17 Verhältnis des Interpretationsergebnisses zur Systematik des V e r waltungsstreitverfahrens u n d zu vergleichbaren Regelungen i n V e r waltungsverfahrensgesetzen 145 I . Systematik des Verwaltungsstreit Verfahrens

145

1. W i r k u n g s k r a f t des Verwaltungsaktes

145

2. Aufhebung des Verwaltungsaktes

146

3. W i r k u n g der Vollzugsanordnung

147

4. W i r k u n g der Vollzugsaussetzung

148

I I . Vergleichbare Regelungen i n Verwaltungsverfahrensgesetzen 148 § 18 Verhältnis des Interpretationsergebnisses zur Verfassung u n d zum Rechtsprinzip 149 I . Verfassunggestaltende Grundentscheidungen

149

1. A r t i k e l 19 Abs. 4 G G

149

2. A r t i k e l 20 Abs. 2 Satz 2 G G

151

I I . Das Rechtsprinzip u n d daraus zu folgernde Rechtsgrundsätze 154 1. Forderung des Rechtsprinzips

155

2. Der besondere Rechtsgrundsatz der Wahrung des öffentlichen Interesses 155 3. Der allgemeine Rechtsgrundsatz der Rechtssicherheit

156

§ 19 Das Ergebnis der Interpretation u n d die neuere Rechtsprechung . . . 157 §20 Zusammenfassung

159

Inhaltsverzeichnis Zweiter

Teil

Die einstweilige Anordnung Erstes

163

Kapitel

Geschichtlicher Uberblick und Problemstellung

163

§21 Entwicklung der einstweiligen Anordnung i n der Verwaltungsgerichtsbarkeit 163 I . Kaiserzeit

163

I I . Weimarer Zeit

165

I I I . Neuere Z e i t

165

§22 Problemstellung

168

Zweites

Kapitel

Funktion der einstweiligen Anordnung

171

§ 23 Materiell-rechtliche F u n k t i o n

171

§ 24 Verfahrensrechtliche F u n k t i o n

173

Drittes

Kapitel

Anwendungsbereich der einstweiligen Anordnung

174

§ 25 Einschränkungen des Anwendungsbereichs k r a f t Gesetzes

175

I. Regelung i n § 123 Abs. 5 V w G O I I . Ländergesetze zur Ausführung der nung

175 Verwaltungsgerichtsord-

175

I I I . Sicherung von Geldforderungen

176

I V . Rein tatsächliches Handeln

178

V. Ergebnis

179

§ 26 Einschränkungen des Anwendungsbereichs, die sich aus der A r t des Rechtsmittels ergeben 179 I. Klagearten, bei denen die einstweilige Anordnung dung findet

Anwen-

I I . Verwaltungsakte, bei denen die einstweilige Anordnung Betracht k o m m t

in

179 183

Inhaltsverzeichnis

14

§ 27 Einschränkungen des Anwendungsbereichs auf G r u n d entsprechender Anwendung der zur einstweiligen Verfügung der Zivilprozeßordnung entwickelten Grundsätze 184 I. Vorwegnahme der Entscheidung des Hauptsach Verfahrens . . 184 1. Überblick über die herrschende Lehre und Rechtsprechung 184 2. Ausnahmen dieser Ansicht a) Rechtswissenschaft b) Rechtsprechung

.

.

186 186 187

3. Eigene Stellungnahme a) Sinn und Zweck des vorläufigen Rechtsschutzes b) Praktische Bedeutung f ü r die einstweilige Anordnung c) K r i t i k an der Rechtsprechung

189 189 192 193

4. Ergebnis

196

I I . Einräumung einer Rechtsposition, welche die Entscheidung des Hauptsachverfahrens nicht gewähren k a n n 198 1. Auffassung der Rechtsprechung und Rechtswissenschaft . . 198 2. Kritische Stellungnahme zu dieser Ansicht a) Gebundene Verwaltungstätigkeit b) Ermessensfreie Verwaltungstätigkeit c) F r e i gestaltende öffentliche V e r w a l t u n g

199 200 201 203

3. Ergebnis

204

I I I . Eingriff i n Lebensbereiche am Verfahren unbeteiligter D r i t t e r 204 §28 Zeitpunkt des E i n t r i t t s u n d der Beendigung der Rechtsschutz Wirkung der einstweiligen Anordnung 206 I. Beginn der Rechtsschutzwirkung I I . Ende der Rechtsschutzwirkung

206 207

1. Stellungnahme der Rechtsprechung u n d Rechtswissenschaft 207 2. Eigene Stellungnahme a) Unbegründete Einräumungsberechtigung b) Begründete Einräumungsberechtigung §29 Zusammenfassung

208 208 210 211

Viertes

Kapitel

Inhalt der einstweiligen Anordnung §30 Auswahlermessen des Gerichts

213

§ 31 Normzweck des § 123 V w G O

214

I. Regelung i n § 123 Abs. 1 Satz 1 V w G O

214

Inhaltsverzeichnis I I . Regelung i n § 123 Abs. 1 Satz 2 V w G O

215

§32 Erforderlichkeit der Anordnung

216

§ 33 Zusammenfassung

217

........

Dritter

Teil

Der vorläufige Rechtsschutz gegen Verwaltungsakte mit sogenannter Doppel- und Drittwirkung

219

§ 34 Ziel der Untersuchung

219

§ 35 Begriffsbestimmung

221

§ 36 Verwaltungsakte m i t adressatbezogener Doppelwirkung I. Problemstellung I I . Belastung als Nebenbestimmung zum Verwaltungsakt

223 223 223

1. Auflage

223

2. Bedingung

224

I I I . Belastung als Inhaltsbestimmung des Verwaltungsaktes . . . . . 226 1. Teilablehnung der Einräumungsberechtigung . . . . . . . . . . . . . 226 2. Teilentziehung der Ausübungsberechtigung I V . Ergebnis § 37 Verwaltungsakte m i t drittbelastender Doppelwirkung I. Problemstellung

227 229 231 231

I I . Rechtscharakter der Bauerlaubnis des Bauherrn i m Verhältnis zum Nachbarn 232 I I I . Rechtsmittel des Nachbarn gegen diese Bauerlaubnis

234

I V . Der vorläufige Rechtsschutz des Nachbarn

236

1. Bauerlaubnis u n d Suspensiveffekt der Anfechtungsklage des Nachbarn 236 a) Der Suspensiveffekt nach § 80 Abs. 1 V w G O 237 b) Der Suspensiveffekt gemäß § 80 Abs. 4 u n d Abs. 5 VwGO 239 2. Bauerlaubnis u n d einstweilige Anordnung auf G r u n d eines Folgenverhinderungsanspruches des Nachbarn 241 a) Einräumungsberechtigung des Nachbarn 241 b) Anspruch auf Verhinderung rechtswidriger irreparabler Folgen 242

16

Inhaltsverzeichnis c) Vorläufige Sicherung des Folgenverhinderungsanspruches 246 d) Verhältnis der einstweiligen Anordnung zu allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Verfahrensrechts 247