Der Staatsrat des Freistaates Preußen [1 ed.] 9783428472970, 9783428072972

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HEINZ-DIETER BAYER

Der Staatsrat des Freistaates Preußen

Schriften zur Verfassungsgeschichte Band 42

Der Staatsrat des Freistaates Preußen

Von Heinz-Dieter Bayer

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek- CIP-Einheitsaufnahme Bayer, Heinz-Dieter: Der Staatsrat des Freistaates Preussen I von Heinz-Dieter Bayer. - Berlin : Duncker und Humblot, 1992 (Schriften zur Verfassungsgeschichte ; Bd. 42) Zug!.: Bochum, Univ., Diss., 1990 ISBN 3-428-07297-9 NE: GT

Alle Rechte vorbehalten © 1992 Duncker & Humblot GmbH, Berlin 41 Fotoprint: Wemer Hildebrand, Berlin 65 Printed in Germany ISSN 0582-0553 ISBN 3-428-07297-9

Inhaltsverzeichnis Einleitung ........................................................................................................................................ 1 A.

Die Geschichte des Staatsrates ............................................................................................. 3 I.

Vorgänger und Vorbilder ............................................................................................ 3 1.

2. 3.

4. II.

B.

Der Reichsrat der Weimarer Reichsverfassung .............................................. 4 Das Herrenhaus von 1850 ................................................................................... 5 Der Staatsrat der Monarchie ............................................................................. 6 a) Der Geheime Rat von 1604 ....................................................................... 6 b) Der Staatsrat von 1817 ............................................................................... 9 Zusammenfassende Würdigung ......................................................................... 12

Die Entstehungsgeschichte des Staatsrates von 1920 .............................................. 12 1.

Vorgeschichte ....................................................................................................... a) Revolutionäre Umwälzung in Preußen .................................................... b) Die vorläufige preußische Regierung ....................................................... c) Wahl der verfassungsgebenden preußischen Landesversammlung ...... d) Notverfassung ..............................................................................................

12 13 16 18 19

2.

Entstehung der Preußischen Verfassung von 1920 ......................................... 21 a) Erste Regierungsentwürfe ......................................................................... 21 b) Regierungsentwurfvom 25. Februar 1920 ............................................... 26 c) Beratungen im Plenum (Die Vorstellungen der politischen Parteien) 27 d) Beratungen im Verfassungsausschuß (Der Kompromiß zugunsten des Staatsrates) ................................................................................................... 28 e) Entscheidung der Landesversammlung ................................................... 32

3.

Konstituierung des Staatsrates ........................................................................... 33

Die Stellung des Staatsrates nach der Verfassung und in der Verfassungswirklichkeit ........................................................................................................................................... 35 I.

Vorbemerkung .............................................................................................................. 35

II.

Zusammensetzung und Mitgliedschaft ...................................................................... 36 1. 2.

Vertretung der Provinzen ................................................................................... 36 Wahlen zum Staatsrat .......................................................................................... 38 a) Wahlrecht ..................................................................................................... 38 b) Wahlverfahren ............................................................................................. 39 c) Dauer der Mitgliedschaft ........................................................................... 41 d) Wahltermine ................................................................................................. 42

3.

Rechtsstellung der Staatsratsmitglieder ........................................................... 42 a) Freie Stimmführung .................................................................................... 42 b) Immunität ..................................................................................................... 44

VI

Inhaltsverzeichnis c)

Inkompatibilität .................................................................................................... 47 d) Sonstige Rechte und Pflichten .................................................................. 47

4.

Personelle Zusammensetzung ............................................................................ 48

III. Aufgaben und Befugnisse ............................................................................................ 51 1.

Mitwirkung an der Legislative ............................................................................ 51 a) Befugnisse bei der Gesetzesinitiative ....................................................... 51 aa) Eigenes Initiativrecht ......................................................................... 51 aaa) Inhalt ............................................................................................ 51 bbb)Verfahren .................................................................................... 52 ccc) Bedeutung ................................................................................... 53 bb) Begutachtungsrecht ............................................................................ 54 aaa) Inhalt ............................................................................................ 54 bbb)Verfahren .................................................................................... 55 ccc) Streitfragen ................................................................................. 56 ddd)Bedeutung ................................................................................... 62 b) Befugnisse gegenüber Gesetzesbeschlüssen ........................................... 63 aa) Einspruchsrecht .................................................................................. 63 aaa) Inhalt ............................................................................................ 63 bbb)Verfahren im Staatsrat .............................................................. 65 ccc) Folgen der Einspruchseinlegung ............................................. 66 ddd)Bedeutung ................................................................................... 68 bb) Zustimmungsrecht .............................................................................. 71 aaa) Inhalt ............................................................................................ 71 bbb)Verfahren .................................................................................... 72 ccc) Bedeutung ................................................................................... 75

2.

Mitwirkung an der Exekutive ............................................................................. 77 a) Informationsrecht ....................................................................................... 77 aa) Inhalt .................................................................................................... 77 bb) Verfahren ............................................................................................. 82 cc) Bedeutung ............................................................................................ 83 b) Anhörungsrecht (Art. 40 Abs. 4 PV) ....................................................... 84 aa) Inhalt .................................................................................................... 84 aaa) Ausführungsvorschriften zu Reichs und Staatsgesetzen ...... 84 bbb)AIIgemeine organisatorische Anordnungen .......................... 88 bb) Verfahren ............................................................................................. 89 cc) Bedeutung ............................................................................................ 91

3.

Mitwirkung an der Landtagsauflösung ............................................................. 92 a) Inhalt des Art. 14 Abs. 1 PV ...................................................................... 92 aa) Dreimännerausschuß ......................................................................... 92 bb) Volksentscheid .................................................................................... 94 b) Art. 14 PV unter historischen Aspekten .................................................. 95 c) Das Auflösungsrecht in der praktischen Anwendung ........................... 97 Recht auf Anrufung des Staatsgerichtshofes für das Deutsche Reich ........ 101

4.

IV. Organistion und Arbeitsweise .....................................................................................103 1.

Autonomie des Staatsrates ................................................................................. 103 a) Geschäftsordnung ....................................................................................... 103 b) Haushalt ........................................................................................................ 104

Inhaltsverzeichnis

V.

VII

2.

Organe des Staatsrates ........................................................................................ a) Vorstand ....................................................................................................... b) Präsident ....................................................................................................... c) Fraktionen .................................................................................................... d) Ältestenrat .................................................................................................... e) Ausschüsse .....................................................................................................

105 105 108 109 110 111

3.

Einberufung und Einladung ............................................................................... 111

4.

Tagungsort ............................................................................................................ 113

5.

Verhandlungen des Staatsrates .......................................................................... 114 a) Verhandlungsleitung und Sitzungsgewalt ................................................ 114 b) Beschlußfassung ............................................................................................ 115 c) Öffentlichkeit ............................................................................................... 116 d) Anwesenheit von Ministern ....................................................................... 116

Die rechtliche Natur des Staatsrates ......................................................................... 117

VI. Die Parteien im Staatsrat ............................................................................................ 118 1.

Der Staatsrat als Forum der Parteien ............................................................... 118

2.

Parteipolitische Zusammensetzung und Mehrheitsverhältnisse ................... 122

3.

Vergleich der Fraktionsstärken im Landtag und im Staatsrat ...................... 127

VII. Das Verhältnis des Staatsrates zu den anderen Staatsorganen Preußens ........... 131 1.

Das Staatsministerium ........................................................................................ 131

2.

Der Landtag .......................................................................................................... 137

VIII.

C.

Die Einflußnahme des Staatsrates auf die preußische Vertretung im Reichsrat ................................................................................................................ 145 1.

Verfassungsrechtliche Ausgangslage ................................................................. 145

2.

Stimmverhalten der preußischen Reichsratsvertreter .................................... 148

3.

Bestrebungen zur Sicherung einer einheitlichen Stimmabgabe .................... 149

4.

Einspruch des Staatsrates ................................................................................... 152

Das Ende des Staatsrates ..................................................................................................... 155 I.

II.

Vorgeschichte ................................................................................................................ 155 1.

Von der Landtagswahl 1932 bis zur Landtagsauflösung 1933 ....................... 155

2.

Aktivitäten des Staatsrates ................................................................................. 159

3.

Neuwahl des Landtages und Regierungsbildungsversuche ........................... 162

Neuwahl des Staatsrates .............................................................................................. 163

Inhaltsverzeichnis

VIII

111. Die gesetzlichen Grundlagen zur Umgestaltung des Staatsrates .......................... 164 IV. Der neue Staatsrat des nationalsozialistischen Preußen ........................................ 166 Literaturverzeichnis ....................................................................................................................... 169 Anhang 1. 2. 3. 4.

5. 6.

Die Verfassung des Freistaates Preußen vom 30. November 1920 (Auszüge) ............ 177 Geschäftsordnung für den Preußischen Staatsrat vom 1. Juli 1921 (Auszüge) ............ 181 Parteien- und Fraktionsregister ....................................................................................... 188 Wahlen zum Staatsrat (Sitzverteilung) ............................................................................... 190 Landtagswahlen (Vergleichswahlen) .................................................................................. 191 Vergleichsdiagramme ............................................................................................................ 191

Einleitung Das politische Leben des modernen demokratischen Staates spielt und spielte sich hauptsächlich in den von der Verfassung vorgesehenen Vertretungskörper-schaften ab. Im Geltungsbereich des Grundgesetzes sind das auf der Bundestag- und Bundesrat- sowie auf Landesebene die einzelnen Volksvertretungen, entweder Landtag, Bürgerschaft oder Abgeordnetenhaus genannt. Die einzelnen Länderverfassungen weisen insoweit hinsichtlich ihrer verfassungsrechtlichen Strukturen eine deutliche Homogenität auf. Ziemlich unbemerkt von der Öffentlichkeit leistet sich lediglich Bayern als einziges Bundesland den "Luxus" einer besonderen Art von "Zweiter Kammer" neben dem Landtag, nämlich den Senat, der nach Art. 34 der Bayerischen Verfassung von 1946 die Vertretung der sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen und gemeindlichen Körperschaften des Landes darstellen soll. Die Einrichtung einer besonderen Vertretungskörperschaft neben der nach demokratischen Grundsätzen gewählten Volksvertretung in einem Gliedstaat ist eine für das deutsche republikanische Verfassungsrecht sehr ungewöhnliche Erscheinung. Bereits während der Zeit der Weimarer Republik zeigten alle deutschen Länderverfassungen in ihren Grundzügen große Gleichförmigkeit. Nicht anders als heute war der Landtag als Hauptorgan der Staatsgewalt, nach dem Einkammersystem gebildet und auf Grund des allgemeinen, gleichen, geheimen, direkten Wahlrechts gewählt, der Mittelpunkt des staatlichen Lebens. Daneben stand die Regierung als Trägerin der Exekutive, vom Landtag abhängig.1 Auch Preußen nahm in seiner Verfassung diesen Verfassungstyp in seinen Grundzügen an, allerdings mit einer entscheidenden Ausnahme: Der preußische Verfassungsgesetzgeber von 1920 entschied sich für die Einrichtung einer weiteren Vertretungskörperschaft neben dem Landtag. Diese besondere Kammer, Staatsrat genannt, verlieh der preußischen Verfassung

Diese Gestaltung war durch die Weimarer Reichsverfassung, insbesondere durch das sog. Homogenitätsgesetz des Art. 17 WRV stark beeinflußt.

2

Einleitung

erst ihr charakteristisches Gepräge gegenüber den Staatsgrundgesetzen anderer Länder. Der preußische Staatsrat bedarf einer eingehenden Nachbetrachtung, weil er als das Kernstück der preußischen Verfassung verfassungsrechtlich ein Phänomen darstellte und deshalb juristisch von besonderem Interesse war und ein Hauptproblem des nachrevolutionären preußischen Staatsrechts bedeutete. In der Fachliteratur der Nachkriegszeit fand dieses bemerkenswerte und einzigartige Staatsorgan kaum Beachtung. Lediglich im Zusammenhang mit Konrad Adenauer, der von 1921 bis 1933 Präsident des Staatsrates war, wurde es zuweilen als beiläufige Randerscheinung erwähnt. Offensichtlich war die Existenz des Staatsrates und seine Mitwirkung an der Staatsleitung für die Wissenschaft nicht von Bedeutung. Im öffentlichen Leben Preußens spielte der Staatsrat keine herausragende Rolle und war im Volke auch weitgehend unbekanne, so daß dieser zumindest aus späterer Sicht wohl keinen Anlaß zu besonderen Ausführungen geboten hat. Bei genauerer Betrachtung seines Wirkens muß man aber eingestehen, daß er mitunter eine wesentliche Rolle gespielt, sich nachhaltig bemerkbar gemacht hat und zumindest einigen Politikern als ständiger Stein des Anstoßes gedient hat. Dieser Untersuchung, welche die Darstellung der Zusammensetzung und Funktion des Staatsrates sowie sein tatsächliches Wirken in der politischen Praxis zum Gegenstand hat, war eine umfassende Erörterung der Entstehungsgeschichte voranzustellen. Denn es soll gezeigt werden, wie allgemeine politische Erscheinungen Preußens und auch des Reiches die Schaffung und Gestaltung des Staatsrates beeinflußten. Auch war es erforderlich, diese Untersuchung mit einer Darstellung der Autlösung des demokratischen Staatsrates zu beenden, um den Bruch in der Geschichte des Staatsrates zu dokumentieren, obwohl dieser mit anderen Kompetenzen und in anderer Zusammensetzung unter den Nationalsozialisten zumindest formell weiterexistierte.

2 So beschwerte sich das sozialdemokratische Staatsratsmitglied Ulrich Burmann im StR darüber, daß dieser im Volk völlig unbekannt sei und im Volksleben keine Bedeutung habe, überall erfahre er schlechte Behandlung, kein Berliner Droschkenkutscher kenne das Amtsgebäude des Staatsrates (HAStK 902/45/2, S. 127, 129, siehe auch S. 131; etwa 1928/29).

A. Die Geschichte des Staatsrates I. Vorgänger und Vorbilder Abschnitt IV der Preußischen Verfassung von 1920 trägt die Überschrift "Der Staatsrat". Die einleitende Norm, Art. 31, hat folgenden Wortlaut: "Zur Vertretung der Provinzen bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Staates wird ein Staatsrat gebildet." Schon in dieser Formulierung lassen sich Parallelen zu vergleichbaren Institutionen des früheren preußischen und deutschen Verfassungsrechts erkennen: - Art. 60 WRV weist einen fast identischen Wortlaut auf: "Zur Vertretung der Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Reiches wird ein Reichsrat gebildet." Eine mögliche Schlußfolgerung daraus wäre, daß der Reichsrat dem preußischen Verfassungsgesetzgeber bei der Schöpfung des Staatsrates als Vorbild diente. - Laut Art. 31 PV war der Staatsrat in bestimmten Grenzen an Gesetzgebung und Verwaltung beteiligt. Eine vergleichbare Stellung im preußischen Staatsorganismus nahm das Herrenhaus der Preußischen Verfassung von 1850 ein. Gemäß Art. 62, 69 ff. PV (1850) und dem Gesetz betr. die Bildung der 1. Kammer vom 7.5.18531 wurde die gesetzgebende Gewalt durch den König, das Herrenhaus und das Abgeordnetenhaus ausgeübt. Das Herrenhaus war, ähnlich wie der Staatsrat, vorgesehen als retardierendes Moment in der Gesetzgebung.2 - Die Bezeichnung dieses Staatsorganes als "Staatsrat" weckt Assoziationen zu einer Institution gleichen Namens aus dem Verfassungsrecht der preußischen Monarchie. Bereits das vorrevolutionäre Staatsrecht kannte einen "Staatsrat", der als eine Art beratendes Gremium des Monarchen fungierte.

GS 1850, S. 181. 2

von Eppstein/Bomhak, S. 86; Vogels, Art. 40 Anrn. III.

4

A. Die Geschichte des Staatsrates

1. Der Reichsrat der Weimarer Reichsverfassung

Unmittelbarer Vorgänger des Reichsrates war der Bundesrat der Verfassung vom 16. April1871. Dieser war von der Verfassung als wichtigstes und mächtigstes Organ des Reiches vorgesehen. Durch die Verbindung seines Vorsitzes mit dem Amt des Reichskanzlers blieb dieser immer ein Hemmnis für die volle Entfaltung des Parlamentes. Für das föderative Organ der Republik eignete sich der Bundesrat nicht als Vorbild. Dieser war in erster Linie Organ der Monarchie gewesen, auf ihn hatte sich das Obrigkeitssystem aufgebaut, das in der Herrschaft der preußischen Obrigkeitsregierung über das Reich verankert gewesen war.3 Jetzt aber war das Volk Träger der obersten Gewalt. Der Bundesrat hatte als Instrument der preußischen Hegemonie über die anderen Staaten gedient, jetzt mußten die einzelnen Länder gleichberechtigt sein. Der Reichsrat war demzufolge für das parlamentarisch-demokratische System ein neuer Typ des föderativen Organs. Als Ausdruck der föderalistischen Struktur des Reiches eröffnete er den Ländern die Möglichkeit zur Einflußnahme auf die Politik des Reiches. Preußen war im Gegensatz zum Reich kein Bundesstaat. Der Staatsrat konnte deshalb auch kein förderatives Organ sein. Seine verfassungsrechtliche Stellung war der des Reichsrates dennoch stark angeglichen. Die Errichtung des Staatsrates sollte den Provinzen die Möglichkeit zur Beteiligung an der Staatswillensbildung einräumen und damit einen Beitrag zur Erweiterung der Provinzialautonomie, zur Dezentralisierung Preußens leisten. Der Staatsrat hatte ebensowenig wie der Reichsrat den Charakter eines Oberhauses oder einer zweiten Kammer, er fügte vielmehr, wie jener die Länder in die zentrale Organisation des Reiches, die Provinzen in die zentrale Organisation des Staates ein.4 Nur die Bestellung seiner Mitglieder mußte anders geordnet werden, da es in Preußen als einem Einheitsstaat selbständige Provinzialregierungen gleich den Landesregierungen nicht gab. Die Reichsratsmitglieder waren wie die heutigen Bundesratsmitglieder frei abberufbare, an ihre Instruktionen gebundene Vertreter ihrer Staatsregierungen. Die Staatsratsmitglieder dagegen waren unabsetzbar,

3 "Vorschläge zur Abänderung der Reichsverfassung und der Preußischen Verfassung nebst Begründung", in Preuß: Staat, Recht und Freiheit, S. 291 ff.; Preuß, JdöR 1921, S. 227.

4

Schwarz, S. 50.

I. Vorgänger und Vorbilder

5

nicht an Instruktionen gebunden und nicht notwendig Mitglied der Provinzialverwaltung.5 Die rechtliche Stellung des Reichsrates verdeutlichte, daß sein Sinn und Zweck darin lag, helfend und hemmend bei der Regierung des Reiches mitzuwirken.6 Da Staatsrat und Reichsrat letzten Endes dem gleichen Zweck zu dienen bestimmt waren (der eine auf Landes-, der andere auf Reichsebene), war es nicht erstaunlich, daß der preußische Verfassungsgeber sich des Reichrates als Vorbild bediente und die Bestimmungen über den Reichsrat oft wörtlich für den Staatsrat übernahm und in die Verfassung einfügte.7 Die in weitem Teilen deutliche Übereinstimmung zwischen Staatsrat und Reichsrat bezüglich Bildung und Kompetenzzuweisung hat Preuß8 im einzelnen genau untersucht. 2. Das Herrenhaus von 1850

Sowohl das Herrenhaus als auch der Staatsrat waren keine aus unmittelbaren Wahlen hervorgehende Volksvertretung. Die Mitglieder des Herrenhauses wurden ernannt, die Staatsratsmitglieder von den Provinziallandtagen gewählt. Ihre jeweilige Stellung im Staatsaufbau war durchaus ähnlich: Beide Organe waren verfassungsrechtlich neben der eigentlichen Volksvertretung am Gesetzgebungsverfahren beteiligt. Damit sind die Gemeinsamkeiten allerdings erschöpft.9 Darüber hinaus kann der Staatsrat mit dem Herrenhaus der preußischen Monarchie nicht verglichen werden, weil dessen Zusammensetzung, Zuständigkeit und Stellung im preußischen Staatsorganismus eine völlig andersartige Struktur aufWies. Der preußischen Verfassung von 1850 lag das Zweikammersystem zugrunde. Neben der Volksvertretung, dem Abgeordnetenhaus, bestand als "Erste Kammer" das Herrenhaus, dessen Mitglieder der König mit erblicher Berechtigung oder auf Lebenszeit ohne jegliche demokratische Legitimation berief. Das Herrenhaus war gesetzgebender Faktor und seine Beteiligung an

5

Giese-Volkmann, Vor Art. 31 Erl. 1.

6

Anschütz, Vor Art. 60, Vorbemerkungen zum Vierten Abschnitt.

7

Giese-Volkmann, Vor Art. 31 Erl. 1; Schwarz, S. 50; Wittmayer, S. 173.

8

Preuß, JdöR 1921, S. 268 ff.

9

So auch: Giese-Volkmann, Vor Art. 31 Erl. 1; Götz, S. 16; Hue de Grais, S. 82.

6

A. Die Geschichte des Staatsrates

der Gesetzgebung war - abgesehen von der Mitwirkung bei der Feststellung des Staatshaushaltsplans - im wesentlichen die gleiche wie die des Abgeordnetenhauses. Es stand ihm also im Gesetzgebungsverfahren nahezu gleichgeordnet gegenüber. Der Staatsrat hingegen war zumindest mittelbar durch demokratische Wahlen legitimiert, da seine Wahlkörper aus unmittelbaren Wahlen hervorgingen. Er war auch nicht im gleichen Maße wie die Volksvertretung, der Landtag, an der Gesetzgebung beteiligt, sondern ihm stand nur ein suspensives Veto gegen Landtagsbeschlüsse zu. Seine Einwirkungsmöglichkeit war lediglich negativer Natur mit der Wirkung, eine nochmalige Beschlußfassung über das zur Diskussion stehende Gesetz zu erreichen. Ein Gesetz verhindern konnte er aus eigener Machtfülle nicht. 3. Der Staatsrat der Monarchie

Die preußische Verfassung von 1920 gab dem dritten obersten Staatsorgan neben dem Staatsministerium und dem Landtag die Bezeichnung "Staatsrat". Wie erwähnt handelte es sich bei diesem Wort um keine Neuschöpfung, da bereits das monarchische Verfassungsrecht eine Institution gleichen Namens kannte. Angesichts der Namensidentität dieser beiden Organe könnte der Eindruck entstehen, der preußische Verfassungsgeber von 1920 wollte den neuen Staatsrat in der Tradition des monarchischen Staatsrates als dessen Nachfolger in einer durch die Revolution modifizierten Form neu konstituieren. Denn auch die Bezeichnung "Staatsministerium" für die preußische Regierung wurde aus der monarchischen in die republikanische Verfassung übernommen, die Bestellung und die Kompetenzen wurden allerdings demokratischen bzw. republikanischen Grundsätzen angepaßt. Es ist deshalb zu fragen, ob die historische Entwicklung des monarchischen Staatsrates sowie seine rechtliche Ausgestaltung und Organisation Anhaltspunkte liefern, die die Einordnung des neuen Staatsrates als Nachfolgeorgan des monarchischen bestätigen. a) Der Geheime Rat von 1604

Die Ursprünge des Staatsrates des monarchischen Verfassungsrechts finden sich im frühen 17. Jahrhundert. Die Staatsverwaltung der kurbrandenburgischen Länder war gekennzeichnet durch den Mangel jeder festen Organisation.10 An der Spitze stand der Kurfürst, unterstützt vom

I. Vorgänger und Vorbilder

7

Kanzler. Nur in Ausnahmefällen bedienten sie sich einiger, unter ihrer Aufsicht arbeitender, vertrauter Räte. Erst unter Kurfürst Joachim-Friedrich erhielt das brandenburgische Staatswesen mit der Errichtung des "Geheimen Rates" durch die "Geheime Ratsordnung" vom 13. Dezember 1604 eine stehende und bleibende Einrichtung und eine höchste Staatsbehörde, deren Hauptbestimmung die oberste Aufsicht und Leitung der gesamten Staatsverwaltung und die Beratung des Regenten in Regierungs- und Finanzangelegenheiten war. Das neugebildete Kollegium hatte zunächst ausschließlich beratende Funktion. Ein Recht zu eigenen Entscheidungen war ihm nicht eingeräumt.11 Die Mitgliedschaft wurde allein durch landesherrliche Ernennung begründet. Eine Geschäftsordnung gab es anfangs noch nicht. Den Anstoß dazu gab erst Kurfürst Johann Sigismund, der am 25. März 1613 eine verbesserte "Geheime Ratsordnung" erließ. Darin wurde durch genaue Bestimmung der Verwaltungskreise bereits die Grundlage zu einer planmäßigen Geschäftsverteilung nach Departements gelegt. 12 Zudem wurden dem Geheimen Rat neben dem allgemeinen Geschäft der Beratung des Kurfürsten spezielle Aufgaben mit selbständiger Entscheidungsgewalt zugewiesen, wie z.B. die Regelung von Grenzstreitigkeiten mit den Nachbarn, Familienverträge usw.13 Darüber hinaus blieb die Mitwirkungsbefugnis des Geheimen Rates jedoch auf die Abgabe von Gutachten beschränkt. Diese Gutachten wurden dem Landesherrn durch einen auf freier Abstimmung beruhenden Mehrheitsbeschluß übermittelt.14 Einen weiteren Machtzuwachs konnte der Geheime Rat durch eine Instruktion des Kurfürsten von 1616 verzeichnen, wodurch er aus seiner hauptsächlich beratenden Stellung heraustrat und im Falle der Abwesenheit des Kurfürsten völlige Entscheidungsgewalt in bestimmten Angelegenheiten erhielt. Aufgrund der häufigen Abwesenheit des Kurfürsten wuchs er mehr und mehr in die Funktion eines Regierungsstellvertreters hinein. Insbesondere, als sich Kurfürst Georg Wilhelm im Laufe des 30jährigen Krieges vollständig nach Preußen zurückzog, wurde der Geheime Rat zwangsläufig zur obersten Verwaltungs- und Kontrollbehörde in Brandenburg. 15 10

11

Bomhak, Rechtsgeschichte, S. 73. Bomhak, Rechtsgeschichte, S. 86.

12

Bomhak, Rechtsgeschichte, S. 89.

13

Bomhak, Rechtsgeschichte, S. 89.

14

Bomhak, Rechtsgeschichte, S. 89.

8

A. Die Geschichte des Staatsrates

Der Zeitraum von 1640 bis 1722 umschließt die bedeutendste Zeit des Geheimen Rates. Nachdem der große Kurfürst Friedrich Willielm im Jahre 1640 zur Regierung gelangt war, traf er mit der neuen Geheimen Ratsordnung vom 4. Dezember 1651 durchgreifende Veränderungen in der Verfassung des Geheimen Rates. Der Geheime Rat war nunmehr die Zentralbehörde nicht nur für Brandenburg, sondern für alle unter einem Herrscher vereinigten brandenburgpreußischen Territorien. 16 Er wurde nach reinen Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten (teils nach Provinzen, teils nach Gegenständen) in 19 Abteilungen eingeteilt. 17 Die allerhöchste Entscheidungskompetenz war aber dem Kurfürsten vorbehalten. 18 Die Ausführung oder die Überwachung der Ausführung der kurfürstlichen Entscheidung war dann Sache des Departementchefs. Der Geheime Rat als Kollegium war also wieder zu einer rein beratenden Behörde geworden. 19 Dagegen waren die einzelnen Geheimen Räte die ausführenden Organe des kurfürstlichen Willens.20 Die Geheime Ratsordnung von 1651 verband somit die Vorteile der kollegialen Beratung mit der alleinigen Entscheidung durch den Fürsten und die schnelle Exekutive durch den einzelnen Beamten. Nach dieser Epoche bestand der Geheime Rat nur noch als Justizbehörde21, bis auch diese Tätigkeit durch Coccejis Reformen endgültig weg-

fiel.22

15

Bomhak, Rechtsgeschichte, S. 89.

16 Bomhak, Rechtsgeschichte, S. 107. 17

Giese, Rechtsgeschichte, S. 36; Bomhak, Rechtsgeschichte, S. 105 f.

18 Bomhak, Rechtsgeschichte, S. 106; Rönne, S. 49. 19 Giese, Rechtsgeschichte, S. 46. 20

Giese, Rechtsgeschichte, S. 46.

21 Bomhak, Staatsrecht, S. 372.

22 Schneider, S. 6.

I. Vorgänger und Vorbilder

9

b) Der Staatsrat von 1817

Die Neuordnung der preußischen Verwaltung nach dem Frieden von Tilsit führte u.a. zu einer Wiederbelegung des Geheimen Rates, nunmehr Staatsrat genannt. Anknüpfend an die Entwicklung des Geheimen Rates sollte der neu zu schaffende Staatsrat nach der Vorlage des Freiherrn von Stein vom 24. November 1808 als oberste verwaltende Behörde, als oberste Spitze der Verwaltung eingerichtet werden.Z3 Dieser Grundsatz kam jedoch nicht zur Ausführung. Mit Verordnung vom 27. Oktober 1810 wurde klargestellt, daß er lediglich als beratende Behörde errichtet werden sollte. Die endgültige Konstituierung erfolgte allerdings erst durch die Verordnung vom 20. März 1817, die in 32 Punkten drei Bereiche regelte: 1. die Errichtung des Staatsrates als eine beratende Behörde, 2. die Stellung des Staatsrates im Staatsaufbau, 3. die innere Organisation des Staatsrates.24 Danach gehörten die Beratung aller Rechts- und Verwaltungsnormen, sonstiger allgemeiner Verwaltungsmaßnahmen, der Zuständigkeitskonflikte zwischen den Ministerien, und die Beratung aller Gegenstände, die auf Grund von Gesetzen oder auf besondere Anweisung des Königs dem Staatsrat übertragen waren, zu seinem Aufgabenbereich. Der Staatsrat setzte sich zusammen aus den volljährigen königlichen Prinzen, dem Staatskanzler, den Feldmarschällen, den aktiven Staatsministern, dem Minister-Staatssekretär, dem Generalpostmeister, dem Chefpräsidenten des Obertribunals, dem Chefpräsidenten der Oberrechnungskammer, den Chefs des Zivil- und Militärkabinetts, besonders berufenen kommandierenden Generälen und Oberpräsidenten sowie sonstigen Personen, die aufgrund besonderen königlichen Vertrauens berufen wurden.25 Den Vorsitz im Staatsrat führte entweder der König selbst oder ein von ihm dazu ernannter Präsident.26 In sieben Ausschüssen wurde die Arbeit des Plenums vorbereitet. Das Beratungsergebnis des Plenums fand seinen Niederschlag in Gutachten, die durch Beschluß- bei Meinungsverschiedenheiten im Wege offener AbstimZ3

Schneider, S. 12 f.; Bomhak, Staatsrecht, S. 393.

24

Schneider, S. 43; GS 1817, S. 67.

25

Schneider, S. 110 ff.

26

Schneider, S. 52; Bomhak, Staatsrecht, S. 394.

2 Bayer

10

A. Die Geschichte des Staatsrates

mung - festgestellt wurden. Die Gutachten waren dann als "Rat" zur endgültigen Entscheidung dem König vorzulegen. In der Zeit von 1817 bis 1848 war der Staatsrat ein wertvolles Instrument der zentralen Staatsleitung. Gerade im Hinblick auf die Gesetzesberatung hatte er wirklich positive Bedeutung. Er arbeitete sehr langsam, dafür aber gründlich und gut. Zudem wurden die Gegenstände von einem Gremium behandelt, das durch die Verschiedenheit seiner Zusammensetzung über eine ressortmäßige Enge hinausragte.v Selbst Bismarck stellte dem Staatsrat ein gutes Zeugnis aus.28 Diese Vorzüge des Staatsrates gingen jedoch verloren, als infolge der durch die Einberufung des Vereinigten Landtages und des Vereinigten Ständischen Ausschusses29 veränderten staatsrechtlichen Lage zu Beginn des Jahres 1848 die Mitwirkung des Staatsrates an der Gesetzgebung erheblich beschnitten wurde.30 Die Begutachtung durch das Plenum sollte nur ausnahmsweise aus besonderen Gründen erfolgen. Für die Regel wurde eigens eine engere Versammlung gebildet. Dies führte zur weitgehenden Ausschaltung des Staatsrates als einer selbständigen, dem Staatsministerium gegenüber unabhängigen höchsten Beratungskörperschaft, die zur Verfügung des Königs stand. Die schnelle Folge der weiteren Ereignisse drängte diese Neuregelung dann allerdings bald in den Hintergrund und ließ ihre Bedeutung für die Verfassung der Monarchie schnell vergessen. Der Ausbruch der Revolution im März 1848 führte schließlich zur Aufhebung der Institution Staatsrat. Die Verfassung vom 18. Januar 1850 schuf das Zweikammer-Parlament, bestehend aus Herrenhaus und Abgeordnetenhaus, die nahezu gleichberechtigt an der Gesetzgebung beteiligt waren. Neben diesen beiden Verfassungsorganen war kein Platz mehr für den Staatsrat, da eine eingehende Beratung aller anstehenden Gesetzesvorhaben nunmehr gewährleistet war. Dennoch wurde zweimal der Versuch unternommen, den Staatsrat zu reaktivieren. Mit Erlaß vom 12. Januar 1852 wurde er wieder in Wirksamkeit gesetzt und am 4. Juli 1854 wurde die Vollversammlung des reorganisierten Staats-

Z7

Bomhak, Rechtsgeschichte, S. 379.

28

Bismarck, S. 313.

29

Patent und Verordnung vom 3. Februar 1847, GS 1847, S. 33 ff.

30

Verordnung vom 6. Januar 1848, GS 1848, S. 15.

I. Vorgänger und Vorbilder

11

rates eröffnet.31 Größeren Einfluß erlangte er aber nicht wieder. Sitzungen fanden kaum noch statt, und die Krone selbst überwies ihm keinen Beratungsstoff mehr. Im Jahre 1883 wurde auf Vorschlag Bismarcks erneut eine Wiederbelebung des Staatsrates versucht, neue Mitglieder ernannt und eine neue Geschäftsordnung ausgearbeitet. Aber auch diese Maßnahmen konnten nicht zu einer politischen Reaktivierung führen. Nach der Wiederöffnung am 25. Oktober 1884 fanden zwar noch mehrfach Beratungen über Gesetzesentwürfe statt, nach 1895 wurden der Körperschaft aber keine weiteren Aufträge mehr erteilt. Der Staatsrat wurde zwar bis zum Ende der Monarchie niemals formell aufgelöst, aber es wurden weder neue Mitglieder ernannt noch wurde die Versammlungjemals einberufen. In demselben Maße, wie der alte Staatsrat von 1604 und 1817 funktionell die Tätigkeit einer Volksvertretung übernahm, mußte er nach Schaffung einer solchen politisch verkümmern. Die Geschichte des monarchischen Staatsrates verdeutlicht, daß dieser, seinen Aufgaben nach lediglich als Begutachter und Ratgeber des Monarchen berufen, völlig abhängig von dessen Gnaden nur Staatsbehörde war und demzufolge in der Verfassung von 1850 auch keine Erwähnung fand. Demgegenüber leitete der republikanische Staatsrat seine Befugnisse und Kompetenzen aus der Verfassungsurkunde selbst her und war somit als oberstes Staatsorgan Preußens unmittelbar verfassungsrechtlich legitimiert.32 Sein Einfluß reichte erheblich weiter als der des alten Staatsrates. Neben dem Recht zur Begutachtung von Gesetzesvorlagen der Regierung hatte er wesentlich stärkere Einwirkungsmöglichkeiten, sowohl im Rahmen der Legislative (Initiativrecht nach Art. 40 Abs. 3 PV, Einspruchs- und Zustimmungsrecht nach Art. 42 Abs. 1, 2 PV) als auch der Exekutive (Informations- und Anhörungsrecht nach Art. 40 Abs. 1,4 PV). Als Resümee läßt sich festhalten, daß sich der alte Staatsrat wegen seiner Entstehung, seiner Befugnisse, seiner Zusammensetzung und seiner geringen praktischen Bedeutung erheblich von dem Staatsrat der preußischen Republik unterschied, die einzige Gemeinsamkeit lediglich in der Namensgleichheit bestand.33

31

Giese, Rechtsgeschichte, S. 210.

32 Hatschek, Staatsrecht Bd. 1, S. 7; Stier-Somlo, AöR Bd. 42, S. 133. 33

So auch: Giese-Volkmann, Art. 31 Erl. 5; Schmiede/, S. 144.

12

A. Die Geschichte des Staatsrates

4. Zusammenfassende Würdigung

In dem Institut des Staatsrates schuf der preußische Verfassungsgesetzgeber von 1920 ein in Organisation wie Zuständigkeit für das preußische Staatsrecht völlig neuartiges Gebilde.34 Der Staatsrat verkörperte in keiner Weise die Fortsetzung einer Institution des vorrevolutionären Staatsrechtes, die nur in veränderter äußerer Form und mit einer durch die Umwälzung bedingten Modiftzierung des Inhalts in die Verfassung des revolutionären Staates übernommen wurde. Der Staatsrat war eine Neuschöpfung, die ohne jegliche Verknüpfung mit Organen des altpreußischen Staates entstanden war, eine neuartige Konstruktion ohne Vorbild, ohne Analogie in früheren preußischen Verfassungen, ohne historische Tradition. Aus der Erörterung der Vorbilder und Vorgänger des Staatsrates von 1920 ist der Schluß zu ziehen, daß der preußische Verfassungsgesetzgeber mit der Wahl der Bezeichnung "Staatsrat" für dieses Staatsorgan die Anlehnung an das Wort "Reichsrat" und nicht die historische Verbindung mit dem Staatsrat der Monarchie dokumentieren wollte.35

II. Die Entstehungsgeschichte des Staatsrates von 1920 1. Vorgeschichte

Am 20. Dezember 1920 trat die Verfassung des Freistaates Preußen in Kraft. Diese sah neben dem Landtag und dem Staatsministerium als drittes Staatsorgan den Staatsrat vor.

Die Einrichtung dieser Institution geht zurück auf einen Kompromiß zwischen der SPD und den bürgerlichen Parteien der Weimarer Koalition, der DDP und dem Zentrum, wobei letztere ihre staatspolitischen Vorstellungen weitgehend durchsetzen konnten. Dies zeugt von dem wiedergewonnenen Selbstbewußtsein und dem Machtanspruch der bürgerlichen Kräfte, auf den die SPD mehr und mehr Rücksicht nehmen mußte, obwohl jene noch kurze Zeit zuvor, während und nach der Revolution, fast vollständig von jeglicher Macht im Reich und in Preußen ausgeschlossen waren. 34

35

Giese-Volkmann, Vor Art. 31 Erl. 1, Art. 31 Erl. 5; Meininghaus, S. 13.

So auch: Giese-Vollanann Art. 31 Erl. 5; Schmiedet. S. 144; Hue de Grais, S. 82 Fn. 1; Meininghaus, S. 102 f.

II. Die Entstehungsgeschichte des Staatsrates von 1920

13

Sowohl die Exekutive als auch die Legislative lag in den Händen der Arbeiter- und Soldatenräte, die von den beiden sozialistischen Parteien SPD und USPD kontrolliert wurden. Die bürgerlichen Parteien waren für die SPD nur von ganz geringem Interesse. Sie mußte sich vielmehr um die Integration und Kompromißbereitschaft der radikalen Linken - USPD und Spartakus - bemühen, um die Kontrolle über die Revolution nicht zu verlieren. Doch mit dem Zerwürfnis zwischen SPD und USPD wuchs der Einfluß der bürgerlichen Kräfte, der sich schließlich in der Weimarer Koalition und damit in einer Regierungsbeteiligung von DDP und Zentrum manifestierte. In diesem Abschnitt soll versucht werden, den Übergang der Staatsgewalt in Preußen vom König über die sozialistische Räteregierung bis zur demokratisch gewählten Landesversammlung darzustellen, weil dadurch erst die Grundlage für die freiheitlich-demokratische Verfassung von 1920 und die weitreichende Einflußnahme der bürgerlichen Parteien auf die Neugestaltung des staatlichen Lebens in Preußen geschaffen wurde.

a) Revolutionäre Umwälzung in Preußen Der letzte kaiserliche Reichskanzler war Prinz Max von Baden. Er wurde am 3. Oktober 1918 ernannt. Gleichzeitig wurde eine Entscheidung mit weitreichenden Folgen für Preußen getroffen, denn das Amt des preußischen Ministerpräsidenten blieb ihm, anders als fast allen seinen Vorgängern, verwehrt. Er konnte den Fortbestand der überlieferten Verbindung des Kanzleramtes mit der preußischen Ministerpräsidentschaft nicht durchsetzen. Das Bedenken, daß die Stellung des Prinzen als badischer Thronfolger eine Unvereinbarkeit mit dem höchsten preußischen Regierungsamt begründe, ließ sich nicht überwinden.36 Er erhielt allerdings das Amt des preußischen Außenministers und damit die Führung der preußischen Stimmen im Bundesrat, wodurch die Reichsleitung weiterhin aufs engste mit der preußischen Staatsleitung verbunden blieb. Vor dem Hintergrund der revolutionären Ereignisse übergab Prinz Max am 9. November 1918 die Regierungsgewalt an den Führer der Mehrheitssozialisten, Ebert. Da er jedoch nicht das Amt des preußischen Ministerpräsidenten innehatte, konnte er dem von ihm eingesetzten Amts-

36

Huber, Verfassungsgeschichte Bd. V, S. 546.

14

A. Die Geschichte des Staatsrates

nachfolger37 lediglich die Reichskanzlerbefugnisse überantworten. Wäre Prinz Max Inhaber beider Ämter gewesen, so hätte er gewiß nicht nur die Funktion des Reichskanzlers, sondern auch die des preußischen Ministerpräsidenten auf Ebert übertragen. Die alte Personalunion zwischen Reichsleitung und Vorsitz im preußischen Staatsministerium hätte sich dann in seiner Person fortgesetzt. Der aus einer Koalitionsvereinbarung zwischen SPD und USPD hervorgegangene Rat der Volksbeauftragten, der am 10. November 1918 an Stelle Eberts die Reichsleitung übernahm, hätte dann auch die preußische Staatsleitung weiterführen können. So aber trat Ebert nur die Nachfolge des Prinzen Max in Reichszuständigkeiten an. Damit wurde auch die letzte Verbindung zwischen Reichs- und Staatsleitung beseitigt. Im Rat der Valksbeauftragten wurde allerdings später noch einmal die Wiederherstellung der Personalunion zwischen Reichsleitung und preußischer Staatsleitung erörtert. Der Volksbeauftragte Barth (USPD) schlug vor, den Rat der Volksbeauftragten mit der Funktion der preußischen Regierung zu betrauen und die Verwaltung durch Kommissare leiten zu lassen.38 Ebert lehnte dies jedoch ab, um das Verhältnis der Reichsregierung zu dem stark föderalistisch orientierten Bayern nicht zu sehr zu belasten.39 Die überlieferte Personalunion zwischen Reich und Preußen ging damit endgültig verloren und es entstand der später viel kritisierte Dualismus zwischen Reichsregierung und preußischer Staatsregierung. Die preußische Staatsgewalt lag damit dem revolutionären Zugriff offen. Mit dem Regierungsantritt des Prinzen Max von Baden blieb das Amt des preußischen Ministerpräsidenten vakant. Den Vorsitz im preußischen Staatsministerium übernahm vertretungsweise der erste stellvertretende Ministerpräsident, der nationalliberale Friedberg. Infolge der revolutionären Bewegung veranlaßteer am 8. bzw. 9. November 1918 den Rücktritt der Mehrzahl der preußischen Minister, um den Weg für die von der SPD geforderte Bildung einer parlamentarischen Regierung in Preußen freizumachen.40 Dieses Vorhaben ließ sich jedoch nicht 37 Für die Überantwortung der Regierungsgewalt an Ebert gab es keinerlei staatsrechtliche Grundlage. Huber (Verfassungsgeschichte Bd. V, S. 695 f.) hielt diesen Staatsstreich unter gewissen Umständen infolge eines besonderen Staatsnotstandes für gerechtfertigt. Von Freytagh-Loringhoven (S. 18) war dagegen der Ansicht, daß es sich um Hochverrat gehandelt habe.

38 Barth, S. 71. 39

Ho/born, in: Modeme Preußische Geschichte, S. 1595.

40

Hirsch, S. 111.

II. Die Entstehungsgeschichte des Staatsrates von 1920

15

mehr verwirklichen, die Regierungsbildung vollzog sich vielmehr auf revolutionärem Wege. In Berlin entstand das als vorläufiges Zentralorgan für die Reichshauptstadt vorgesehene Revolutionsparlament, der Großberliner Arbeiter- und Soldatenrat, der erstmals am 10. November 1918 zusammentrat und aus seiner Mitte einen Vollzugsrat bestellte. Gemäß der Koalitionsvereinbarung unterstellte sich der Rat der Volksbeauftragten dessen Aufsicht und erkannte damit den Großberliner Arbeiter- und Soldatenrat als die vorläufig oberste Instanz im Reich, als das vorläufige Zentralorgan der gesamten Rätebewegung an.41 Mehrheitssozialisten und Unabhängige verständigten sich auch über die gegenüber der Reichsgewalt nunmehr verselbständigte preußische Staatsgewalt. Am 11. November 1918 billigte der Vollzugsrat den Vorschlag über die Zusammensetzung der neuen preußischen Regierung.42 Das engere Kabinett bestand aus drei Mehrheitssozialisten und zwei Unabhängigen. Ein dritter kam am 13. November 1918 hinzu.43 Das staatsrechtliche Verhältnis der preußischen Regierung zum Vollzugsrat läßt sich einer Vereinbarung entnehmen, die zwischen dem Vollzugsrat und dem Rat der Volksbeauftragten am 23. November 1918 geschlossen wurde und in der für das preußische Verfassungsrecht bedeutsame Regelungen getroffen wurden. Darin hieß es, daß die Berufung und Abberufung der Mitglieder des entscheidenden Kabinetts des Reiches und bis zur endgültigen Regelung der staatlichen Verhältnisse - auch Preußens durch den Vollzugsrat zu erfolgen hatte, dem auch das Recht der Kontrolle zustehen sollte.44 Das Kabinett erhielt entscheidende Funktionen, doch wurde im unklaren gelassen, ob die Entscheidungen sich nur auf die Exekutive oder auch auf die Legislative beziehen sollten. Genauso wie der Rat der Volksbeauftragten im Reich führte auch die revolutionäre preußische Regierung die von ihr ausgeübte Regierungsgewalt auf die revolutionäre Macht des Großberliner Vollzugsrates zurück, der wiederum seine Machtstellung aus einem vorläufigen Mandat zum Handeln an Stelle der Arbeiter- und Soldatenräte Deutschlands und Preußens ableitete. 41

Huber, Verfassungsgeschichte Bd. V, S. 717,Apelt, S. 39 f.

42

Eimers, S. 42; Apelt, S. 39.

43

Ursachen und Folgen, Bd. III, S. 12.

44

Ursachen und Folgen, Bd. III, S. 19 f.

16

A. Die Geschichte des Staatsrates

b) Die vorläufige preußische Regierung Dieses revolutionäre preußische Kabinett übernahm am 12. November 1918 im Auftrage des Vollzugsrates des Arbeiter- und Soldatenrates die Staatsleitung in Preußen.45 Der bis dahin noch im Amt befmdliche Vizepräsident des Staatsministeriums Friedberg erkannte die faktische Gewalt des Vollzugsrates an, fügte sich der Machtübernahme und übergab die Geschäfte." Diese neue preußische Regierung war eine mit der Reichsleitung nicht mehr verbundene Regierung eines autonomen Gliedstaates und leitete ihre Legitimation jedenfalls nicht vom Reich bzw. von der revolutionären Reichsgewalt ab.46 Das Gesamtministerium setzte sich zusammen aus den sechs vom Vollzugsrat bestimmten Mitgliedern der preußischen Regierung, dem sog. engeren Kabinett, und den übrigen Ressortministern. Die eigentliche Entscheidungsgewalt oblag dem an der Spitze der neuen Regierung stehenden, dem Rat der Volksbeauftragten entsprechenden, paritätisch zusammengesetzten engeren Kabinett. Dieses bestand aus den drei Mehrheitssozialisten Hirsch, Braun und Ernst und den drei Unabhängigen Ströbel, Hoffmann und Rosenfeld.47 Das Gesamtministerium, dem auch drei bürgerliche Fachminister angehörten, hatte nur beratende Funktion. Diese sechs preußischen Volksbeauftragten verwalteten die wichtigsten Ressorts in eigener Regie, wobei Hirsch und Ströbel gleichberechtigte Vorsitzende des Staatsministeriums waren. Auch die einzelnen Ministerien waren paritätisch besetzt: jeweils mit zwei gleichberechtigten Ministern der beiden sozialistischen Parteien.48 Den bürgerlichen Fachministern wurden Beigeordnete aus den Reihen der sozialistischen Parteien beigegeben.49 Der am 13. November 1918 erlassene Aufruf der preußischen Regierung "An das preußische Volk" enthielt das Programm für die Tätigkeit der neuen Regierun~, das bereits die Weichenstellung für eine demokratische und parlamentarische Verfassung aufzeigte, wie die in Aussicht gestellte, auf gleichem Wahlrecht basierende Konstituante, der die Neugestaltung der staatlichen Ordnung vorbehalten sein sollte, bewies. 45

Hirsch, S. 112.

46

Möller, S. 34, 35.

47 Eimers, S. 42 f.; Hirsch, S. 112; zur Kabinettsliste vgl. Dokumente, Bd. 3, S. 15. 48

Eimers, S. 43; Hirsch, S. 112; Möller, S. 34 Fn. 7; Dokumente, Bd. 3, S. 15.

49

Hirsch, S. 112; Dokumente, Bd. 3, S. 15.

50

GS 1918, S. 187ff.

II. Die Entstehungsgeschichte des Staatsrates von 1920

17

Mit Verordnung vom 15. November 1918 wurden das alte, nach dem Dreiklassenwahlrecht gewählte Abgeordnetenhaus und das Herrenhaus beseitigt.51 Da die verfassungsgebende Versammlung noch nicht gewählt war, regierte das preußische Staatsministerium einstweilen ohne Volksvertretung. Das Staatsministerium hatte also de facto sowohl die legislative als auch die exekutive Gewalt inne. Das in der genannten Vereinbarung vorbehaltene Kontrollrecht des Vollzugsrates gegenüber dem Staatsministerium erlangte in der Folgezeit kaum größere Bedeutung, da im Reich und in Preußen der Vollzugsrat als Machtfaktor schnell durch den Rat der Volksbeauftragten ausgeschaltet wurde.52 Aufgrund seiner ungenügenden Legitimation und Machtbasis sowie der unzureichenden Qualiftkation und fehlenden Prominenz seiner Mitglieder und außerdem infolge seiner Zerrissenheit, die ihn bald lähmte, war er nicht in der Lage, sich gegenüber dem Rat der Volksbeauftragten ausreichend Geltung zu verschaffen.53 Am 21. Dezember 1918 übernahm der vom Allgemeinen Deutschen Rätekongress gewählte Zentralrat vom Großberliner Vollzugsrat die Geschäfte in allen Reichs- und preußischen Angelegenheiten. Er trat damit als Nachfolger in das Recht auf Kontrolle der Reichs- und der preußischen Regierung sowie auf Berufung und Abberufung ihrer Mitglieder ein. Da die Unabhängigen die Wahl zum Zentralrat boykottierten, bestand dieser nur aus Mehrheitssozialisten. Mit dieser Selbstausschaltung begaben die Unabhängigen sich jedes Mitbestimmungsrechtes bei der Bildung wie bei der Überwachung der Reichs- und Staatsleitung. Damit hatten sie die verfassungspolitische Basis ihrer Regierungszugehörigkeit zerstört.54 In Anbetracht der sich immer mehr verschärfenden Gegensätze zwischen SPD und USPD über die Frage der Einberufung einer vom Volk gewählten Nationalversammlung war das Ausscheiden der Unabhängigen aus der Regierung deshalb nur noch eine Frage der Zeit. In der Weihnachtszeit 1918 entfesselten Linksradikale in Berlin schwere Unruhen, während der Angehörige der Berliner Volksmarinedivision den mehrheitssozialistischen Stadtkommandanten Wels als Geisel festsetzten. Der Entschluß der mehrheitssozialistischen Volksbeauftragten, gegen die Aufrührer militärisch einzuschreiten und dabei Soldaten der alten kaiserlichen Armee einzusetzen, führte dann den endgültigen Bruch zwischen den SI

GS 1918, S. 191.

Stier-Somlo, Verfassungsrecht, S. 33; Matthias, in: Die Regierung der Volksbeauftragten, Einleitung, S. CII Cf.; Huber, Verfassungsgeschichte Bd. V, S. 717 52

53

Matthias, in: Die Regierung der Volksbeauftragten, Einleitung, S. CII ff.

54

Eimers, S. 62.

18

A. Die Geschichte des Staatsrates

sozialistischen Parteien herbei. Die Volksbeauftragten der USPD (Haase, Dittmann, Barth) erklärten dem Zentralrat am 28. Dezember 1918 ihren Austritt aus der Reichsregierung.55 Das Zerwürfnis zwischen den beiden sozialistischen Parteien auf Reichsebene mußte zwangsläufig auch Auswirkungen auf die sozialistische Koalition in Preußen haben, denn auch dort gingen die Ansichten über die Frage der Einberufung der verfassungsgebenden Landesversammlung weit auseinander.56 Nachdem es wegen der Ernennung des neuen preußischen Kriegsministers im preußischen Kabinett zum Streit zwischen SPD und USPD gekommen war, erklärten sich die USPD-Regierungsmitglieder mit den aus dem Reichskabinett ausgeschiedenen Volksbeauftragten solidarisch.57 Im Schreiben an den Zentralrat vom 3. Januar 1919 legten sie ihre Ämter ebenfalls nieder.58 Die Mehrheitssozialisten in der preußischen Regierung stellten daraufhin zwar auch ihre Ministerposten zur Verfügung, wurden aber vom Zentralrat in ihren Ämtern bestätigt. Aufgrund der bisherigen Doppelbesetzung der Ministerien ergaben sich nach dem Ausscheiden der Unabhängigen keine Lücken, die eine Regierungsumbildung erforderlich gemacht hätten. Die preußische Regierung arbeitete auf der Grundlage der ursprünglichen Ämterbesetzung allein mit den bisherigen der SPD bzw. der DDP angehörigen Ressortleitern, die nunmehr gleichgestellt wurden und die gleichen Rechte wie die Angehörigen des engeren Kabinetts erhielten, weiter.59 Dadurch erhielten die bürgerlichen Minister wieder ein Mitspracherecht und stärkeres Gewicht im Kabinett.

c) Wahl der Verfassungsgebenden preußischen Landesversammlung Die Hauptaufgabe dieser neuen preußischen Regierung bestand in der Durchführung der Wahlen zur verfassungsgebenden Landesversammlung. Nachdem die Reichskonferenz der deutschen Arbeiter- und Soldatenräte für das Reich die Beibehaltung des Rätesystems abgelehnt und sich für die

55

Ursachen und Folgen, Bd. III, S. 50 f.

56

Hirsch, S. 117.

57

Eimers, S. 62.

58

Hirsch, S. 119.

59

Eimers, S. 62.

II. Die Entstehungsgeschichte des Staatsrates von 1920

19

Wahl einer Nationalversammlung entschieden hatte60, konnte auch die preußische Regierung die Wahl zur verfassungsgebenden Landesversamm~ lung anordnen. Nach der schon vor dem Bruch der Koalition erlassenen Verordnung über die Wahl zur verfassungsgebenden Landesversammlung waren deren Mitglieder in allgemeiner, gleicher, unmittelbarer und geheimer Wahl nach den Grundsätzen des Verhältniswahlsystems zu wählen. Am 26. Januar 1919, eine Woche nach der Wahl zur Nationalversammlung, wurde die Verfassungsgebende Preußische Landesversammlung gewählt.61 Die SPD erhielt zwar mit 36,4 % der Stimmen und 145 von 401 Manda~ ten die relative Mehrheit, die ihr allerdings eine Alleinregierung nicht er~ möglichte. Auch eine Wiederherstellung der sozialistischen Koalition war angesichts von 7,4 % der Stimmen für die USPD schon zahlenmäßig nicht möglich, ganz abgesehen von den immer noch bestehenden Spannungen im sozialistischen Lager. Die bürgerlichen und konservativen Parteien stellten zwar zahlenmäßig die Mehrheit der Landesversammlung, die bestehenden politischen Gegensätze zwischen bürgerlicher Mitte (DDP, Zentrum) und den Deutschnationalen schlossen eine rein bürgerliche Koalitionsregierung jedoch aus. So blieb die Bildung einer Koalition der SPD mit der bürgerli~ eben Mitte die einzige realisierbare Regierungsbasis. Die Verfassungsgebende Preußische Landesversammlung trat am 13. März 1919 in Berlin zusammen. Der Zentralrat übertrug ihr daraufhin die ihm zustehenden Rechte bezüglich der preußischen Regierung. Die Landes~ versammlungwählte am 14. März 1919 den bis Februar 1919 als Zentral~ ratsvorsitzender amtierenden Mehrheitssozialisten Robert Leinert zu ihrem Präsidenten.62 d) Notverfassung

Die vorläufige preußische Regierung hatte bereits den Entwurf eines Gesetzes zur vorläufigen Ordnung der Staatsgewalt fertiggestellt Die Landes~ Versammlung konnte deshalb unverzüglich mit den Beratungen beginnen. Die erste Lesung fand am 15. März 1919 statt. Nach der Stellungnahme der 60 Abstimmungsergebnis: Der Rätekongress stimmte mit 344 gegen 98 Stimmen (71,5 % gegen 28,5 %der Delegierten) gegen das Rätesystem (Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. V,

s. 848).

61 Wahlergebnis (aus Möller, AnhangS. 601): USPD 7,4 %/'JA Mandate, SPD 36,4 %/145 Mandate, DDP 16,2 %/65 Mandate, Zentr. 22,3 %/93 Mandate, DVP 5,7 %/21 Mandate, DNVP 11,2 %/50 Mandate, DHP 0,5 %/7 Mandate, Sonstige 0,4 %/1 Mandat. 62

SB VPrLV Bd 1, Sp. 36; vgl. auch Möller S. 82.

20

A. Die Geschichte des Staatsrates

Fraktionen und einigen Änderungsanträgen wurde der Entwurf einem Ausschuß überwiesen, der eine Reihe von Änderungen und Zusätzen beschloß. Auf die am weitesten gehenden Änderungsanträge der Flügelparteien, die sowohl im Plenum als auch im Ausschuß eingebracht wurden, allerdings keine Mehrheit fanden, wird an dieser Stelle kurz eingegangen. Der Antrag der USPD, den Arbeiter- und Soldatenräten in Form einer Arbeiterkammer ein Mitwirkungsrecht in Gesetzgebung und Verwaltung einzuräumen63, fand bei keiner der übrigen Parteien Zustimmung. DNVP und DVP setzten sich für die Einführung eines eigenen preußischen Staatsoberhauptes ein. In der Begründung für ihren Antrag bezogen sie sich auf die von Hugo Preuß während der Weimarer Beratungen vertretene Ansicht, gerade im parlamentarischen System bedürfe die Volksvertretung eines starken und von ihr unabhängigen Gegengewichtes in Form eines Staatspräsidenten.64 Zudem hielten sie ihn auch deshalb für erforderlich, weil die Ernennung des Staatsministeriums durch den Präsidenten der Landesversammlung keine befriedigende Lösung sei. DDP und Zentrum lehnten eine solche Institution nicht grundsätzlich ab, behielten sich aber die Entscheidung für die endgültigen Verfassungsberatungen vor.65 Die entschiedenste Ablehnung fand dieser Antrag in den Fraktionen der SPD und USPD. In einem ersten Entwurf hatte die preußische SPD zwar die Einsetzung eines preußischen Staatspräsidenten selbst vorgesehen, stieß damit jedoch auf erheblichen Widerstand der Reichsregierung und der SPD-Fraktion in der Nationalversammlung, die eine solche Institution als bedrohlich für die notwendige Konsolidierung der Reichseinheit ansahen. 66 Dieses Argument, das der SPD-Abgeordnete Heilmann mit energischer Kritik an der These von der Notwendigkeit eines Gegengewichts gegen die Allmacht des Parlamentes verband67, war schließlich ausschlaggebend für die vorläufige Zurückweisung des Antrages. Am 20. März 1919 nahm die Landesversammlung gegen die Stimmen der USPD das Gesetz zur vorläufigen Ordnung der Staatsgewalt in Preußen an, das damit gemäß § 11 sofort in Kraft trat.68 Die preußische Regierung er63

SB VPrLV Bd.1, Sp. 156 ff., 158.

64

SB VPrLV Bd.1, Sp. 130, 177.

65

SB VPrLV Bd.1, Sp. 147/382.

66

Preuß, JdöR 1921, S. 224.

67

SB VPrLV Bd.1, Sp. 143 f.

68

SB VPrLV Bd. 1, Sp 416 ff.

II. Die Entstehungsgeschichte des Staatsrates von 1920

21

klärte daraufbin ihren Rücktritt, da nun die verfassungsmäßige Grundlage für die Bildung einer Regierung mit parlamentarischer Mehrheit gegeben war. Die Notverfassung begründete sehr dezidiert ein parlamentarischdemokratisches Regierungsystem und bildete damit den vorläufigen Abschluß der Neuordnung Preußens. Ein erheblicher Mangel dieser Notverfassung lag allerdings in dem unbeschränkten Parlamentsabsolutismus, der zu einer erheblichen Steigerung des fmanziellen Staatsbedarfs geführt hatte. Hohe Mehrausgaben wurden von der alleinherrschenden Landesversammlung beschlossen, ohne daß hierbei auf die verfügbaren Einnahmen und die Deckungsmöglichkeit Rücksicht genommen wurde.69 Diese Erfahrung mit der Notverfassung auf dem Gebiet der Staatsfmanzen beeinflußte dann auch ganz entscheidend die Ausgestaltung der neuen preußischen Staatsverfassung von 1920. Denn gerade die Erkenntnis, daß bei der staatlichen Finanzgesetzgebung dem Parlament eine Kontrollinstanz gegenübergestellt werden müßte, war der auslösende Faktor für das Verlangen nach dem "retardierenden Element", das die Vorarbeiten und die Verfassungsberatungen deutlich prägte und schließlich in der Schaffung des Staatsrates verfassungsrechtlich manifestiert wurde.70 2. Entstehung der Preußischen Verfassung von 1920

a) Erste Regierungsentwürfe Ein erster früher Entwurf für eine preußische Verfassung entstand im Innenministerium bereits im Januar 1919 noch unter dem Ressortleiter Hirsch. Darin wurden bereits die beiden großen Problembereiche deutlich, die die weitere Verfassungsentwicklung wesentlich beeinflußten. Es handelte sich dabei zum einen um die Frage der Zuständigkeit für die Landtagsauflösungund die Berufung der Minister, zum anderen um die Frage der Einrichtung eines hemmenden Elementes im Interesse der Gesunderhaltung der Staatsfinanzen?1

69

Stier-Somlo, Verfassungrecht, S. 38; Möller, S. 92; Ries, S. 4; Meininghaus, S. 38.

70

Möller, S. 92; Schmiedet, S. 17.

71

Möller, S. 119 f.

22

A. Die Geschichte des Staatsrates

Besagter Entwurf sah die Institution eines preußischen Staatspräsidenten vor72, ausgestattet mit der Befugnis der Landtagsauflösung, dem Recht zur Einlegung eines suspensiven Vetos gegen Gesetzesbeschlüsse des Landtages und der Ermächtigung zum Erlaß von Notverordnungen.73 Auch wurde bereits zu diesem frühen Zeitpunkt der Versuch unternommen, der Volksvertretung auf fmanziellem Gebiet gewisse Beschränkungen aufzuerlegen. In diesem Entwurf war der Regierung eine besondere Stellung als Gegengewicht zum Landtag zugedacht. Folgende Regelung wurde vorgeschlagen: In den Staatshaushaltsplan können Ausgaben, die im Entwurf nicht vorgesehen sind, oder Erhöhungen von Ausgabeposten über den Betrag der von der Regierung vorgeschlagenen Summe vom Landtag ohne Zustimmung der Regierung nicht eingesetzt werden?4 Infolge der bereits erwähnten Widerstände von Reichsregierung und Nationalversammlung gegen ein eigenes preußisches Staatsoberhaupt wurde in den weiteren Entwürfen der Gedanke eines Staatspräsidenten allerdings nicht mehr aufgegriffen. In dem ersten Entwurf unter der Federführung des neuen Innenministers Heine wurde deshalb das Recht zur Landtagsauflösung der Staatsregierung übertragen. Die Beschränkung des Landtages auf finanziellem Gebiet wurde wörtlich übernommen?5 Das unbeschränkte Recht zur Landtagsauflösung durch die Regierung hätte allerdings eine scharfe Waffe gegenüber dem Landtag dargestellt, die mit demokratischen Grundsätzen nur schwer in Einklang zu bringen gewesen wäre.76 Die Regierung wäre dann in der Lage gewesen, auf ein Mißtrauensvotum mit der Auflösung des Landtages zu reagieren?7 In einem neuen Entwurf wurde dementsprechend das Recht der Regierung zur Landtagsauflösung eingeschränkt. Danach durfte die Regierung den Landtag nicht mehr auflösen, wenn ihr bereits das Vertrauen entzogen worden war.7s Auch die Beschränkung des Landtages auf fmanziellem Gebiet erfuhr in einem nun folgenden dritten Reine-Entwurf- infolge der heftigen Kritik aus 72

Möller, S. 119; Pohl, S. 12 f.

73

Entwurf abgedruckt in Pohl, S. 12 f.

74

Pohl, S. 13.

15

Pohl, S. 13.

76

Giese-Vofkmann, Art. 14 Erl. 1.

77

Giese-Vofkmann, Art. 14 Erl. 1; Pohl, S. 14.

78

Pohl, S. 14.

II. Die Entstehungsgeschichte des Staatsrates von 1920

23

den Reihen der SPD an dem ursprünglichen Vorschlag - eine Neugestaltung. Nicht mehr die Regierung sollte einer zu erwartenden Ausgabefreudigkeit des Landtages hemmend gegenüberstehen, vielmehr sollten besondere Ausgaben an eine qualiftzierte Mehrheit (zwei Drittel der anwesenden Mitglieder) gebunden sein.79 Aber auch diese Lösung konnte nicht überzeugen. Es bestand zwar Einigkeit, daß eine gewisse Beschränkung der Volksvertretung auf fmanziellem Gebiet erfolgen müsse, man wollte aber eine möglichst milde Form dafür fmden. 80 Im Rahmen der Erörterung über die Ausgestaltung der obersten Staatsgewalt lehnte das Staatsministerium im November 1919 nochmals und endgültig die Schaffung eines Staatspräsidenten ab.81 Auch der bereits in der Öffentlichkeit diskutierte Vorschlag, neben der Landesversammlung bzw. dem Landtag eine zweite berufsständische Kammer zu errichten, wurde verworfen.82 Anfang 1920 wurde erstmals der Gedanke, in die Verfassung ein retardierendes Element einzuschieben, das durch ein drittes besonderes Staatsorgan verkörpert werden sollte, in die Verfassungsberatungen hineingetragen. Der Vorschlag, der auf den ehemaligen Staatsminister Friedberg Getzt Mitglied der DDP) zurückging, sah die Errichtung eines Staatsrates vor, der sich zur Hälfte aus Erwählten der Provinz und zur Hälfte aus Erwählten der Landesversammlung zusammensetzen und mindestens ein aufschiebendes Veto gegen Gesetzesbeschlüsse erbalten sollte.83 Zentrum und DDP unterstützten diesen Gedanken. Aus ihren Reihen wurden auch Forderungen laut, dem Staatsrat die Zuständigkeit für die Ernennung der Minister und die Auflösung des Landtages zu übertragen sowie ihm außerdem neben der Mitwirkung an der Gesetzgebung innerhalb gewisser Grenzen Mitwirkungsrechte auch an der allgemeinen Staatsverwaltung einzuräumen. Innenminister Heine lehnte ein solches Staatsorgan ab. Insbesondere die Zusammensetzung sah er als nicht sinnvoll an. Er befürchtete, daß sich aus dem Staatsrat nicht nur eine mitwirkende Körperschaft, sondern eine Ne-

79

Pohl, S. 15.

80

Giese-Volkmann, Einleitung§ 5.

81

Preuß, JdöR 1921, S. 227; Möller, S. 119.

82

Möller, S. 120.

83

Pohl, S. 16.

A. Die Geschichte des Staatsrates

24

benregierung bilden würde, die sich in alle Einzelheiten der Verwaltung einmischt.84 Eine Einigung innerhalb der Koalition über diesen neuralgischen Punkt konnte nicht erzielt werden. Die Ansichten der Regierungsparteien über die Zusammensetzung des Staatsrates und über die ihm zu erteilenden Zuständigkeiten gingen weit auseinander. Es bestand nicht einmal Einigkeit über die Einsetzung eines weiteren Staatsorganes und die Notwendigkeit dazu. Die SPD lehnte jedes selbständige Vertretungsorgan neben dem Landtag als Annäherung an das von ihr grundsätzlich und unbedingt verworfene Zweikammersystem aufs entschiedenste ab. 85 Zentrum und DDP waren sich demgegenüber einig, daß neben den Landtag noch ein weiteres Staatsorgan zu stellen sei, daß als retardierender Faktor in der Lage war, unzulängliche oder übereilte Mehrheitsbeschlüsse durch nochmalige Beratung zurückzustellen und auf diese Weise den Staat vor gar nicht oder nur schwer gutzumachenden Schäden zu bewahren.86 Die nun folgenden Regierungsentwürfe stellten letzte Versuche dar, doch noch einen Kompromiß herbeizuführen. In der Kabinettssitzung vom 15. Januar 1920 griff der Finanzminister Südekum (SPD) den Gedanken, einen retardierenden Faktor in die Verfassung einzufügen, in abgewandelter Form auf. Er schlug einen Finanzsenat vor, dessen Zuständigkeit allein auf finanziellem Gebiet liegen und damit wenigsten in Finanzfragen ein hemmendes Element gegenüber dem Landtag darstellen sollte. Sein Entwurf sah folgende Regelung vor: Das Staatshaushaltsgesetz und alle Gesetze, die Geldbewilligungen in sich schließen oder in Zukunft herbeizuführen bestimmt sind, bedürfen zu ihrer Gültigkeit der Zustimmung des Finanzsenates. Dessen Zusammensetzung sollte wie folgt geregelt sein: Dreizehn erwählte Senatoren, Mitglieder des Landtages, die von diesem nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gewählt werden sollten, und zwölf berufene Senatoren, die aufgrund ihres Amtes Mitglieder des Finanzsenats werden sollten. Sechs der berufenen Senatoren sollten diejenigen früheren preußischen Minister sein, die am längsten das Amt eines Ministers ausgeübt hatten.87

84

Gutachten von Heine, abgedruckt in PohJ, S. 17.

85

Preuß, JdöR 1921, S. 227; Möller, S. 98.

86

Preuß, JdöR 1921, S. 227.

87

§ 39a des Entwurfs, abgedruckt in PohJ, S. 21.

II. Die Entstehungsgeschichte des Staatsrates von 1920

25

Insbesondere der Rückgriff auf frühere Minister stieß auf heftigen Widerspruch. Die Begründung war folgende: Ursache für das Ausscheiden eines Ministers aus der Regierung dürfte in vielen Fällen das Mißtrauen des Landtages sein, mit der Folge, daß ein auf diese Weise entlassener Minister eine feindliche Haltung gegenüber dem Landtag einnehmen könnte.88 Auch die Anhänger des Staatsratsgedankens brachten diesem Vorschlag keine große Sympathie entgegen. Die Stellung, die dem Finanzsenat in diesem Entwurf eingeräumt wurde, genügte ihren Forderungen bei weitem nicht. Dennoch ist dieser Entwurf als ein Einschnitt in der Verfassungsentwicklung anzusehen, da zum ersten Mal in einem regierungsamtlichen Verfassungsentwurf dem Landtag ein besonderes Organ als Kontrollinstanz gegenübergestellt wird. Ein Kompromißvorschlag des Innenministers Heine, der auf einer anderen Zusammensetzung und einer geringfügigen Erweiterung der Zuständigkeiten beruhte, die Beschränkung auf den finanziellen Bereich jedoch beibehielt, sollte die Gegensätze innerhalb der Mehrheitsparteien beseitigen. Aber auch diese Lösung fand nicht die Billigung der Koalitionspartner. Diejenigen, die die Einrichtung einer dritten Instanz ablehnten, erblickten auch in diesem Finanzsenat eine Beeinträchtigung der Volksvertretung, während die Bestrebungen von DDP und Zentrum durch diesen Vorschlag keineswegs erfüllt wurden. Sie setzten sich mehr denn je für einen Staatsrat mit erheblich weitergehenden Rechten ein. Eine Verständigung der Mehrheitsparteien über die Grundzüge einer neuen Verfassung konnte nicht erzielt werden.89 Der Gedanke, einen Staatsrat mit einer erheblichen Machtbefugnis zu schaffen, hatte bereits zu fest Wurzeln geschlagen. Er wurde nicht mehr aufgegeben, sondern immer mehr ausgebaut. Im Verlauf der vorbereitenden Verfassungsberatungen tauchte in diesem Zusammenhang auch zum ersten Mal die Frage der Mitwirkungsrechte der Provinzen auf. Der ehemalige Reichsinnenminister Preuß (DDP) trug den Gedanken einer stärkeren Provinzialautonomie in die Verfassungsberatungen hinein. Er legte weniger Wert auf die Errichtung eines retardierenden Faktors, sondern forderte die Erweiterung der provinziellen Selbstverwaltung. Den Provinzen sollte eine angemessene Vertretung innerhalb der 88

Pohl, S. 22.

89

Preuß, JdöR 1921, S. 232; Möller, S. 116; Pohl, S. 25.

3 Bayer

26

A. Die Geschichte des Staatsrates

zentralen Staatsorganisation eingeräumt werden, um sie so an der Staatswillensbildung zu beteiligen. Er schlug deshalb einen aus Vertretern der Provinzen zu bildenden Staatsrat vor.90

b) Regierungsentwurfvom 25. Februar 1920 Das Staatsministerium hatte ursprünglich beabsichtigt, der Landesversammlung einen Verfassungsentwurf erst dann vorzulegen, wenn eine Einigung der Koalitionsparteien herbeigeführt war. Da dieses Ziel angesichts der tiefgreifenden Meinungsverschiedenheiten im Regierungslager nicht mehr möglich schien, legte das Staatministerium der Landesversammlung am 25. Februar 1920 einen vom Innenminister Heine ausgearbeiteten Entwurf vor.91 Dieser konnte sich zumindest in einem wesentlichen Punkt auf die Einigkeit der Regierungsparteien stützen, den Verzicht auf ein eigenes preußisches Staatsoberhaupt. Einhelligkeit bestand insoweit, daß eine solch konfliktträchtige Existenz zweier Staatsoberhäupter in Berlin die notwendige Konsolidierung der Reichseinheit gefährdet und zu erheblichen Spannungen und Schwierigkeiten im Verhältnis zum Reich geführt hätte.92 Heines Entwurf stellte neben den Landtag zur "Mitwirkung bei Gesetzen von finanzieller Bedeutung" einen Finanzrat93, bestehend aus den nach Art. 63 WR V von den Provinzialverwaltungen bestellten preußischen Mitgliedern des Reichsrates zur einen Hälfte, zur anderen aus den Präsidenten der Oberrechnungskammer, der preußischen Staatsbank, der Hauptverwaltung der Staatschulden und der Zentralgenossenschaftskasse sowie aus Mitgliedern, die vom Landtag gewählt wurden. Die Zustimmung des Finanzrates sollte einzuholen sein: 1. wenn der Landtag Ausgaben beschließen wollte, die über den von der Staatsregierung vorgeschlagenen oder bewilligten Betrag hinausgingen; 2. für neue Steuern; 3. für die Aufnahme von Anleihen und Übernahme von Bürgschaften; 4. für Ausgaben, für die noch keine Deckung vorhanden war. Dieser Finanzrat war der von Heine im geänderten letzten Entwurf vorgeschlagene, bereits erwähnte Finanzsenat. Er sollte "ein retardierendes 90

Preuß, JdöR 1921, S. 231; Pohl, S. 25.

91

Preuß, JdöR 1921, S. 232; Möller, S. 116.

92

Preuß, JdöR 1921, S. 224, 227; Götz, S. 11; Hatschek, Staatsrecht Bd. 1, S. 49; vgl. auch

Meininghaus, S. 40. 93

Drcks. VPrLV Nr. 2000.

II. Die Entstehungsgeschichte des Staatsrates von 1920

27

Moment gegenüber solchen Beschlüssen des Landtages verkörpern, die eine besondere fmanzielle Tragweite haben".94 Ein Votum des Finanzrates sollte allerdings einem Landtagsbeschluß nicht gleichwertig sein. Ihm stünde lediglich ein suspensives Veto gegen Landtagsbeschlüsse zu, das aber das Parlament mit Zwei-Drittel-Mehrheit unwirksam machen könne.95

c) Beratungen im Plenum (Die Vorstellungen der politischen Parteien) Hauptstreitpunkt im Plenum waren die bereits während der Vorberatungen als neuralgische Punkte erkennbar gewordenen zwei Problemkreise: zum einen die Frage der Zuständigkeit für die Landtagsauflösung und Ministerernennung, also die Frage der Notwendigkeit eines eigenen Staatsoberhauptes, zum anderen die Diskussion um die Schaffung eines retardierenden Faktors. Die Aussprache über den Regierungsentwurf machte deutlich, daß die Kompromißlösung "Finanzrat" niemanden überzeugen konnte. Selbst die Regierungsparteien lehnten dieses Gremium ab. Die SPD-Fraktion beharrte weiter auf das "Prinzip des Einkammersystems in vollster Reinheit"96 und sprach sich dezidiert gegen die Einführung des Finanzrates aus. Auch die USPD lehnte den Finanzrat als einen Versuch, das Zweikammersystem einzuschmuggeln, ab.97 Den Rechtsparteien DVP und DNVP gingen die Kompetenzen des Finanzrates nicht weit genug. Sie verlangten seinen Ausbau zu einer gleichberechtigten ersten Kammer, die u.a. dem berufsständischen Element Rechnung tragen sollte.98 Außerdem forderten sie ein eigenes Staatsoberhaupt für Preußen99, womit sie allerdings bei allen anderen Parteien auf entschiedene Ablehnung stießen. DDP und Zentrum setzten sich für eine Erweiterung der provinziellen Selbstverwaltung ein, um den seperatistischen Strömungen in einzelnen Landesteilen die Grundlage zu nehmen. Das Konzept lief darauf hinaus, die 94

SB VPrLV, Bd. 9, Sp. 11005.

95

SB VPrLV, Bd. 9, Sp. 11005; Drcks. VPrLV Nr. 2000, §57 des Entwurfs.

96

SB VPrLV Bd. 9, Sp 11013 f.

97

SB VPrLV Bd. 9, Sp 11036 f.

98

SB VPrLV Bd. 9, Sp 11019 f.; SB VPrLV Bd. 9, Sp 11142.

99

SB VPrLV Bd. 9, Sp. 11018 f.; SB VPrLV Bd. 9, Sp 11139 f.

28

A. Die Geschichte des Staatsrates

Staatsverwaltung durch provinzielle Selbstverwaltung zu dezentralisieren und die Provinzen bei der Staatswillensbildung unmittelbar zu beteiligen, und zwar durch Bildung eines Staatsrates nach dem Vorbild des Reichsrates.100

d) Beratungen im Verfassungsausschuß (Der Kompromiß zugunsten des Staatsrates) Die erste Beratung im Plenum endete mit der Verweisung des Entwurfs an den Verfassungsausschuß. Dieser bestand aus elf Sozialdemokraten, sechs Zentrumsabgeordneten, vier Deutschdemokraten, vier Deutschnationalen und je einem USPD- und DVP-Vertreter.101 Darunter befanden sich so prominente Politiker wie der ehemalige Reichsinnenminister Preuß (DDP), der ehemalige Ministerpräsident Hirsch (SPD), der ehemalige Staatsminister Friedberg (DDP) und der ehemalige preußische Volksbeauftragte und Justizminister Rosenfeld (USPD).66 Der Verfassungsausschuß begann seine Arbeit am 16. Juni 1920, also zehn Tage nach den Wahlen zum 1. Deutschen Reichstag der Weimarer Republik. Die erdrutschartigen Verluste der Weimarer Koalition, die ihre Mehrheit im Reichstag einbüßte, und die erheblichen Gewinne der Rechtsparteien und der Unabhängigen102 hatten einen bedeutenden Einfluß auf den weiteren Verlauf der Verfassungsberatungen. So konnten sich die Rechtsparteien berechtigte Hoffnungen machen, bei Neuwahlen in Preußen ähnliche Gewinne zu erringen. Sie drängten folglich auf baldige Neuwahlen in der Hoffnung, die derzeitige Regierungsmehrheit zu beseitigen und den Verfassungsberatungen eine stärker konservative Richtung zu geben. Für die Koalitionsparteien hingegen bestand die Gefahr einer deutlichen Wahlniederlage. Das Reichstagswahlergebnis mußte demzufolge ihren Zusammenhalt und ihre Kompromißbereitschaft stärken, wollten sie nicht in einen Wahlkampf ziehen, in dem die Opposition die besseren Argumente auf ihrer Seite hatte. Denn die Tatsache, daß die Regierungsparteien trotz einer Zwei-Drittel-Mehrheit in der Landesversammlung keine Einigung über eine Verfassung zustande zu bringen in der Lage waren, hätte den Oppositionsparteien entscheidende Wahlkampfmunition geliefert. 100 SB VPrLV Bd. 9, SP 11122 ff., 11126; SB VPrLV Bd. 9, Sp 11151; siehe auch Preuß, JdöR 1921, S. 233. 101 Drcks. VPrLV Nr. 3120 B, Sp 1 f. 102 Ergebnis der Reichstagswahl: KPD 2,08 %; USPD 18,22% ( + 10,5 %); SPD 21,33%

(- 16,5 %); DDP 8,3 % (- 10 %); Zentr./BVP 18,1 % (- 1,5 %); DVP 13,9 % ( + 9,5 %); DNVP 15,1% ( + 5 %).

Il. Die Entstehungsgeschichte des Staatsrates von 1920

29

Die politische Entwicklung im Reich übte deshalb einen beträchtlichen Druck auf die Koalitionsparteien aus, ihre Differenzen über grundlegende Verfassungsfragen beizulegen und zu einem tragfähigen Kamprarniß zu gelangen. Insbesondere die SPD sah sich infolgedessen veranlaßt, ihre Verfassungspolitik in Preußen flexibler zu gestalten, um wenigstens die preußische Koalition und damit ihre Regierungsbeteiligung in dem bei weitem größten und wichtigsten Gliedstaat des Deutschen Reiches zu erhalten. Die in insgesamt drei Lesungen erfolgten Ausschußberatungen erbrachten dann auch wesentliche Änderungen des Entwurfs. Zentrales Thema der Erörterungen war die Schaffung eines Gegengewichtes gegen ein Parlament, das nach Ansicht des Berichterstatters ohne ein solches nach einer Wahl vier Jahre lang als absoluter Souverän schalten und walten könnte.103 Die Frage, in welcher Form der von den bürgerlichen Parteien befürchtete "Parlamentsabsolutismus" eingedämmt werden sollte, verdeutlichte aufs neue die politischen Gegensätze innerhalb des Parteienspektrums. Die verschiedenen Lösungsmöglichkeiten (Staatspräsident, Erste Kammer, Staatsrat) wurden im Verfassungsausschuß eingehend erwogen. Die Koalitionsparteien waren sich auch weiterhin in der Ablehnung eines preußischen Staatspräsidenten einig. Sie sahen die Aufgaben eines preußischen Staatspräsidenten nicht für ausreichend an, ein solches Amt zu schaffen: Der Komplex der staatsrechtlichen Befugnisse, der Preußen verblieben sei, rechtfertige nicht das Amt eines Präsidenten.104 Auch würde ein preußischer Staatspräsident neben dem Reichspräsidenten fortgesetzte Reibungen und unter Umständen gefährliche politische Gegensätze heraufbeschwören. Die von den Rechtsparteien vorgeschlagene Erste Kammer, die nach ihrer neuesten Konzeption sowohl berufsständisch als auch kommunalständisch zusammensetzt sein sollte, fand unter den Regierungsparteien ebenfalls keine Befi.irworter. Sie sahen die Gefahr, daß augesieht einer derartigen Zusammensetzung im wesentlichen wirtschaftliche Sonderinteressen und nicht die Interessen der Allgemeinheit vertreten würden. Nach ihrer Ansicht würde sich diese Kammer naturgemäß zu einer neuen Auflage des alten Herrenhauses und damit zu einer Vertretung der Interessen der oberen Schicht gegenüber der breiten Volksmasse oder aber zu einer Vertretung der Arbeiterschaft im Sinne eines Räteparlamentes entwickeln.105

103

Drcks. VPrLV Nr. 3120 B, Sp. 40.

104

Drcks. VPrLV Nr. 3120 B, Sp 41; vgl. auch Meininghaus, S. 40.

105

Drcks. VPrLV Nr. 3120 B, Sp. 41 f.

30

A. Die Geschichte des Staatsrates

Die Diskussion drehte sich folglich um die Errichtung eines Staatsrates und um die Ausgestaltung seiner Befugnisse, wobei auch die Frage, wie ohne einen Staatspräsidenten die Ernennung des Regierungschefs und die Landtagsauflösung zu regeln sei, von erheblicher Bedeutung war. Grundlage der Diskussion war der Vorschlag des Berichterstatters Berndt. Danach sollte der Staatsrat, dessen Mitglieder von den Provinziallandtagen zu wählen waren, ein suspensives Veto gegen vom Landtag beschlossene Gesetze erhalten und gegebenenfalls einen Volksentscheid herbeiführen können. Auch sollte die Regierung vor der Einbringung von Gesetzesvorlagen die Zustimmung des Staatsrates einholen. Außerdem sollte ihm die Bestellung der Minister und die Möglichkeit der Parlamentsauflösung übertragen werden.106 Die verfassungspolitische Konzeption der DDP nahm innerhalb des Regierungslagers eine Mittelstellung zwischen den beiden Koalitionspartnern Zentrum und SPD ein. Grundforderung war, ebenso wie beim Zentrum, die Schaffung einer mit eingeschränkten Zuständigkeiten ausgestatteten Provinzvertretung neben dem Landtag. Der ehemalige Staatsminister Friedberg als Sprecher der DDP wollte dem neu zu schaffenden Staatsrat allerdings nur sehr eingeschränkte Kompetenzen in Form eines Vetorechtes gegen zu weitgehende oder überstürzte fmanzpolitische Beschlüsse des Landtages einräumen.107 Das Zentrum, unterstützt von einigen Deutschdemokraten, propagierte unter den Koalitionspartnern die weitestgehende Lösung. Es verlangte eine stärkere Berücksichtigung und Einbringung provinzieller Sonderwünsche, dementsprechend eine Erweiterung der Befugnisse über die bloße Beteiligung an finanzpolitischen Entscheidungen hinaus, um auf diese Weise die Provinzialautonomie zu konsolidieren. 108 Die sozialistischen Parteien als Verfechter des reinen Einkammersystems waren sich zunächst einig in der entschiedenen Gegnerschaft zum Staatsrat.109 Doch hatte die SPD in den Ausschußberatungen ihren Standpunkt überdacht und sich den Koalitionspartnern angenähert. Insbesondere unter dem Eindruck der sich verstärkenden seperatistischen Bestrebungen verschiedener Provinzen (Rheinland, Hannover, Obeschlesien) ließ sie sich von 106

Drcks. VPrLV Nr. 3120 B, Sp. 40 ff.

107

Drcks. VPrLV Nr. 3120 B, Sp. 61.

108

Drcks. VPrLV Nr. 3120 B., Sp. 55 ff.; siehe auch Waldecker, Einleitung, III.

109 Drcks. VRLV Nr. 3120 B, Sp. 47 sowie Sp. 63 f.

II. Die Entstehungsgeschichte des Staatsrates von 1920

31

der Notwendigkeit eines Staatsrates überzeugen, der den Provinzen ein Mitspracherecht an der Staatsleitung einräumen und damit das Interesse der Provinzen an der Aufrechterhaltung des Staates als Ganzen sichern sollte.110 DieSPD-Fraktion machte ihre Zustimmung zur Schaffung eines Staatsrates von folgenden Voraussetzungen abhängig: - Wahl der Provinziallandtage nach allgemeinem, gleichem, direktem und geheimem Wahlrecht; - Bemessung der Provinzialvertreter im Staatsrat nach der Bevölkerungsstärke; - Wahl der Staatsratsmitglieder in den einzelnen Provinziallandtagen auf Grund des Verhältniswahlrechtes. Sie legte zugleich allerdings großen Wert auf die Festlegung, daß damit keine Erste Kammer geschaffen werden sollte. Mit diesem Einlenken der SPD war der Weg für eine Verständigung der Koalitionspartner eröffnet. Ein Kompromiß in Form eines mit suspensivem Veto und eventuell dem Recht zur Gesetzesinitiative ausgestatteten Staatsrates zeichnete sich ab. Umstritten blieb allerdings noch die Frage einer Beteiligung des Staatsrates an der Landtagsauflösung und an der Regierungsbildung. Zentrum und DDP stellten einen Vorschlag zur Diskussion, der die Ernennung des Ministerpräsidenten durch den Staatsratspräsidenten vorsah. Diesem sollte auch das Recht zur Landtagsauflösung zugewiesen werden. Eine Regelung, die zum Inhalt hatte, in so wichtigen Fragen wie Regierungsbildung und Landtagsauflösung den nur mittelbar gewählten Staatsrat oder seinen Präsidenten über das vom Volk durch allgemeine und direkte Wahlen gewählte Parlament zu stellen, war allerdings mit dem Demokratieverständnis der SPD nicht vereinbar. 111 Nach ihrem Einlenken in der Frage des Staatsrates war nunmehr die Kompromißbereitschaft von DDP und Zentrum gefordert. In der zweiten Lesung konnten sich die Koalitionsparteien dann auch über die noch streitigen Fragen einigen. Die Mitwirkung des Staatsrates an der Landtagsauflösung blieb, unverändert zur ersten Lesung, beschränkt auf die Herbeiführung eines Volksentscheids durch Beschluß des Staatsrates.

110

Drcks. VPrLV Nr. 3120 B, Sp. 64 ff.; Pohl S. 28; Mann, S. 9 f.

111

Drcks. VPrLV Nr. 3120 B, Sp. 65 sowie Sp. 77.

32

A. Die Geschichte des Staatsrates

Eine Beteiligung an der Regierungsbildung wurde nicht vorgesehen. Vielmehr wählte der Landtag den Ministerpräsidenten ohne Aussprache, und dieser ernannte die übrigen Minister. Das Einspruchsrecht des Staatsrates wurde im Gegensatz zu einer früheren Entschließung des Verfassungsausschusses derart ausgestaltet, daß der Einspruch erfolglos bliebe, wenn der Landtag an seinem Beschluß mit Zwei-Drittel-Mehrheit festhielte. Noch in der ersten Lesung hatte man sich dahingehend verständigt, daß der Staatsrat in diesem Fall dann einen Volksentscheid hätte herbeiführen können.112 Eine dritte Lesung brachte nur noch einige geringfügige redaktionelle

Änd~rungen. Am 8. Oktober 1920 nahm der Verfassungsausschuß den

Verfassungsentwurf dann mit 20 Stimmen (SPD, DDP, Zentrum, DVP) gegen 5 Stimmen (DNVP, USPD) an.113 e) Entscheidung der Landesversammlung

Die Landesversammlung trat am 28. Oktober 1920 in die zweite Beratung des Verfassungsentwurfs ein. Die bereits im Verfassungsausschuß erörterten Vorschläge der DNVP, die auf eine Schwächung des Landtages gegenüber anderen Staatsorganen abzielten114, wurden auch vom Plenum mit breiter Mehrheit abgelehnt. Am 26. und 30. November 1920 brachte die Landesversammlung in dritter Beratung die Verfassung zum Abschluß. Infolge der bis zur letzten Minute fortgesetzten Verhandlungen der Regierungsparteien fand letztlich das Bestreben von DDP und Zentrum nach einer Mitwirkung des Staatsratspräsidenten an der Landtagsauflösung in erheblich abgeschwächter Form Berücksichtigung. Die Regelung, die die Landtagsauflösung betraf, erfuhr folgende Änderung: Zu den bisherigen Möglichkeiten (eigener Auflösungsbeschluß, Volksentscheid) trat der Beschluß eines aus dem Ministerpräsidenten, dem Landtagspräsidenten und dem Staatsratspräsidenten bestehenden Ausschusses hinzu.ns Am 30. November 1920 erfolgte die Schlußabstimmung. Die Verfassung wurde mit 280 gegen 60 Stimmen bei 7 Stimmenthaltungen angenommen.

112

Drcks. VPrLV Nr. 3120 A, Sp. 11,; Preuß, JdöR 1921, S. 234.

113 Drcks. VPrLV Nr. 3120 B, Sp. 318. 114 Drcks. VPrLV Nr. 3146-3153.

m Drcks. VPrLV Nr. 3342; SB VPrLV Bd. 11, Sp. 14070.

Il. Die Entstehungsgeschichte des Staatsrates von 1920

33

Die Gegenstimmen stammten von der DNVP und der USPD, die DeutschHannoveraner enthielten sich.116 Die Verfassung trat mit dem Tage der Verkündung am 20. Dezember 1920 in Kraft, die Bestimmungen über den Staatsrat und die Provinzialverwaltungen aber erst mit dem 20. Februar 1921, dem Tag der Provinziallandtagsneuwahlen. 3. Konstituierung des Staatsrates

Nachdem die Landesversammlung Anfang Dezember 1920 die Gesetze für die Wahlen zu den Provinziallandtagen und zum Staatsrat verabschiedet hatte117, fanden am 20. Februar 1921 die Wahlen zu den Provinziallandtagen statt. Erst als sich diese als Wahlkörper des Staatsrates konstituiert hatten, konnten die Staatsratsmitglieder gewählt werden. Die ersten Staatsratswahlen erbrachten folgende parteipolitische Zusammensetzung des Staatsrates: Von insgesamt 74 Mandaten erhielten die SPD 18, das Zentrum 17, die DNVP 11, die DVP 10, die USPD 6, die DDP und die KPD jeweils 3, die Arbeitsgemeinschaft der Rheinprovinz 3, die Schleswig-Holsteinische Wiederaufbaupartei 2 Mandate sowie die DHP ein Mandat.u8 DNVP und DVP schlossen sich mit der Arbeitsgemeinschaft der Rheinprovinz und der Schleswig-Holsteinischen Wiederaufbaupartei zur "Preußischen Arbeitsgemeinschaft im Staatsrat" zusammen und bildeten so den stärksten Block. 119 Am 6. Mai 1921 trat der Staatsrat zur konstituierenden Sitzung zusammen, die vom amtierenden Ministerpräsidenten Stegerwald (Zentr.) eröffnet wurde. Die Wahlen zum Präsidenten des Staatsrates fanden am nächsten Tag statt. Die Arbeitsgemeinschaft als stärkste Fraktion beanspruchte das Amt des Staatsratspräsidenten für sich und rief zur Wahl des Duisburger Oberbürgermeisters Jarres (DVP, späterer Reichsinnenminister und Kandidat der Rechten bei den Reichspräsidentenwahlen von 1925) auf. Der Staatsrat wählte allerdings den Kölner Oberbürgermeister Adenauer mit 44

116 SB VPrLV Bd. 11, Sp. 14320 ff. (Abstimmungsergebnis); vgl. auch: Möller, S. 115; Schwarz, S. 19; Preuß, JdöR 1921, S. 235.

117

SB VPrLV Bd. 11, Sp. 14547; SB VPrLV Bd. 12, Sp. 15133 f.

Pohl, Anhang, S. 64 ff.; Adenauer, Festgabe, S. 361; vgl. auch HAStK 902/43/1, S. 83 f. sowie Drcks. StR 1922 Nr. 1. 118

119 Adenauer,

Festgabe, S. 365; Hempjing, PrVwBI. Bd. 42 (1920/21), S. 487 f.

34

A. Die Geschichte des Staatsrates

von 72 Stimmen zum Staatsratspräsidenten. Jarres erhielt lediglich die 26 Stimmen der Arbeitsgemeinschaft.120 Erster Stellvertreter wurde der Frankfurter Bürgermeister Gräf (SPD), der sich ebenfalls gegen Jarres durchsetzen konnte. Jarres wurde dann konkurrenzlos Zweiter Vizepräsident.86

120 Adenauer,

Festgabe, S. 367; vgl. zum Wahlakt auch StB StR 1921, 2. Sitzung, Sp. 10- 14.

B. Die Stellung des Staatsrates nach der Verfassung und in der Verfassungswirklichkeit I. Vorbemerkung Der Staatsrat war eines der drei obersten Staatsorgane des Freistaates Preußen. Er war bestimmt zur Vertretung der Provinzen, die auf diese Weise unmittelbaren Einfluß auf die Staatswillensbildung hinsichtlich Gesetzgebung und Verwaltung erlangten. Der preußische Verfassungsgesetzgeber verfolgte mit der Schaffung des Staatsrates zwei Ziele, die während der Verfassungsberatungen Gegenstand eingehender Erörterungen und erheblicher Differenzen waren: Erstens war er bestimmt zur Beschränkung der Allmacht des Landtages, die ansonsten nur im seltenen Volksentscheid ein Gegengewicht gehabt hätte.1 Infolge des Fehlens eines gleichgeordneten Faktors wie Staatspräsident oder Erste Kammer bildete der Staatsrat eine Art "staatlicher Aufsichtsrat" gegenüber dem Landtag.2 Zweitens sollte er den Gedanken der Dezentralisation gegenüber dem zentralen Einheitsparlament verkörpern, indem er den Provinzen die Möglichkeit gab, durch die Beteiligung an Gesetzgebung und Verwaltung mitbestimmenden Einfluß auf das Staatsleben zu gewinnen.3 Man sah die Notwendigkeit, denjenigen Gebieten des Staates, die sich als landmannschaftliehe Individualitäten fühlten und als solche auch eine Vertretung im umfassenden Ganzen haben wollten4, ein volles Mitwirkungsrecht einzuräumen, um nicht Absplitterungsbestrebungen Tür und Tor zu öffnen.5 Das unmittelbare Interesse der Provinzen am Staatsganzen war erforderlich, um den

Giese-Volkmann, Vor Art. 31, Erl. 1; Waldecker, Vorbem. vor Art. 31. 2

Schwarz, S. 48.

3

Giese-Volkmann, Vor Art. 31, Erl. 1; Waldecker, Vorbem. vor Art. 31; Schwarz, S. 48.

4

Drcks. VPrLV Nr. 3120 B, Sp. 49 f.

5

Drcks. VPrLV Nr. 3120 B, Sp. 65 sowie Sp. 77; SB VPrLV Bd. 10, Sp. 13237.

36

B. Die Stellung des Staatsrates nach der Verfassung und in der Verfassungswirklichkeit

Zusammenhalt der Provinzen im Staate zu sichern. Ziel war die Erhaltung des Gesamtbestandes Preußens als Großstaat, jedoch mit der Lockerung der starren Zentralisation und Herstellung einer Balance zwischen den in ihrer landsmannschaftliehen Eigenart und wirtschaftlichen Bedeutung sehr verschiedenen Provinzen. II. Zusammensetzung und Mitgliedschaft 1. Vertretung der Provinzen

Art. 31 PV lautete: Zur Vertretung der Provinzen bei der Gesetzgebung des Staates wird ein Staatsrat gebildet. Vertretung bedeutete die Beteiligung der als selbständig anerkannten Gemeinwesen an der Willensbildung und Willensäußerung des Staates.6 Die Provinzen sollten nicht durch den Staatsrat vertreten werden, sondern in ihm vertreten sein. Der Staatsrat war nicht Organ der Provinzen, sondern des Staates.7 Die Einteilung Preußens in Provinzen beruhte auf der Verordnung vom 30. April 1815 wegen verbesserter Einrichtung der Provinzialbehörden.8 Anfangs existierten acht Provinzen: Preußen, Brandenburg, Pommern, Schlesien, Posen, Sachsen, Westfalen, Rheinprovinz. Nach dem Erwerb von Schleswig-Holstein, Hannover, Hessen-Nassau sowie der Teilung der Provinz Preußen in Ost- und Westpreußen erhöhte sich die Zahl bis zum Ende der Monarchie auf zwölf. Durch den Versailler Vertrag verlor der Staat die Provinzen Posen und Westpreußen zum größten Teil. Die Restgebiete wurden zur Grenzmark Posen-Westpreußen zusammengefaßt (1922).9 Nach der Teilung der Provinz Schlesien umfaßte der preußische Staat wiederum zwölf Provinzen: Ostpreußen, Brandenburg, Pommern, Niederschlesien, Oberschlesien, Sachsen, Schleswig-Holstein, Hannover, Hessen-Nassau, Westfalen, Rheinprovinz und die Grenzmark Posen-Westpreußen. Diese zwölf Provinzen waren zur Entsendung von Vertretern in den Staatsrat berechtigt. Dieses Recht stand zudem kraft ausdrücklicher verfassungsgesetzlicher Regelung der Stadt Berlin und den Hohenzollernschen Lande zu.

6

Giese-Vo/kmann, Art. 31 Erl. 1.

7

Giese-Volkmann, Art. 31 Erl. 1.

8

GS 1815, S. 83.

9

GS 1922, S. 171 ff.

II. Zusammensetzung und Mitgliedschaft

37

Die Stadtgemeinde Berlin war ein von der Provinz Brandenburg abgesonderter Kommunalverband und Verwaltungsbezirk, also ihrer Natur nach keine Provinz, jedoch gemäß Art. 32 Abs. 1 PV ebenfalls zur Entsendung von Vertretern in den Staatsrat berechtigt und demzufolge den eigentlichen Provinzen in dieser Hinsicht gleichgestellt. 10 Etwas anders verhielt es sich mit den Hohenzollernschen Lande. Auch diese hatten das Recht zur Entsendung eines Vertreters in den Staatsrat, waren jedoch, wie aus der Fassung des Art. 32 Abs. 3 PV hervorging, weder eine Provinz im kommunalrechtlichen noch eine Provinz im staatsrechtlichen Sinne. Die Hohenzollernsche Lande bildeten vielmehr einen Verwaltungsbezirk (Regierungsbezirk) für sich.1112 Auf je 500.000 Einwohner einer Provinz entfiel ein Vertreter, jedoch mindestens drei auf jede Provinz (Art. 32 Abs. 1, 2 PV), und ein Rest von mehr als 250.000 Einwohnern wurde vollen 500.000 Einwohnern gleich gerechnet. Ohne Rücksicht auf ihre geringe Einwohnerzahl (75.000), die eigentlich niemals zu einem Vertreter berechtigt hätte, entsandten auch die Hohenzollernsche Lande einen Vertreter in den Staatsrat. Die Zahl der Vertreter wurde durch das Staatsministerium nach jeder allgemeinen Volkszählung und bei Gebietsveränderungen neu festgesetzt. Die Mitgliederzahl im Staatsrat schwankte deshalb in dem Zeitraum von 1921 bis 1933 zwischen 79 bzw. 77 und 81.13 10

Giese-Volkmann, Art. 32 Er!. 3 und 4.

Gesetz vom 12. März 1850 (GS 1850, S. 289) und Verordnung vom 17. Januar 1852 (GS 1852, S. 35 ff.). Ihre Sonderstellung in der Organisation ist ihnen erhalten geblieben; sie bildeten weder selbst eine Provinz noch gehörten sie einer anderen Provinz an, galten auch nicht als Provinz im Sinne des Art. 32 PV (vgl. das Wort "außerdem" in Art. 32 Abs. 3 PV). 11

12 Zum Problem, ob eine Veränderung des territorialen Bestandes der Provinzen im kommunalrechtlichen Sinne wegen der namentlichen Aufzählung in Art. 32 PV eines verfassungsändernden Gesetzes bedurft hätte, vgl. Giese-Vo/kmann, Art. 32 Er!. 8; Vogels, Art. 32 Anm. II. 13 Nach der 1. Festsetzung durch Verordnung vom 28. Februar 1921 (GS 1921, S. 317 f.) entsandten Ostpreußen 4, Brandenburg 5, Berlin 8, Pommern 4, Grenzmark Posen-Westpreußen 3, Niederschlesien 6, Oberschlesien 5, Sachsen 6, Schleswig-Holstein 3, Hannover 6, Westfalen 9, Rheinprovinz 14, Hessen-Nassau 5 und Hohenzollern 1 Vertreter (insges. 79). Schon am 5. Dezember 1922 wurde die Vertreterzahl Oberschlesiens wegen der Gebietsabtretungen an Polen auf 3 gesenkt (GS 1922, S. 440). Aufgrund der Neufestsetzung vom 31. Dezember 1925 (GS 1926, S. 7 f.) erhöhte sich die Zahl der Vertreter Ostpreußens, Sachsens, Westfalens und der Rheinprovinz um jeweils einen, so daß der Staatsrat 81 Mitglieder umfaßte. Die Zahl der Vertreter der Rheinprovinz wurde wegen eines Zählfehlers am 13. Februar 1926 (GS 1926, S. 51) wieder auf 14 herabgesetzt, jedoch beschloß der Staatsrat bei seiner Wahlprüfung am 23. Februar 1926 (StB StR 1926, 7. Sitzung, Sp. 234-240), die Zahl zu belassen, da das entsprechende Mitglied bereits gewählt war. Nachdem eine Neufestsetzung

38 B. Die Stellung des Staatsrates nach der Verfassung und in der Verfassungswirklichkeit Ergab sich bei Volkszählungen oder Gebietsveränderungen eine Verminderung der Zahl der Vertreter einer Provinz, so mußte eine Neuwahl sämtlicher Vertreter dieser Provinz stattfmden, da keine Regelung darüber getroffen war, wer als erste hätte ausscheiden müssen. Das gleiche galt infolge des Grundsatzes der Verhältniswahl (Art. 33 Abs. 1 PV) bei einer Vermehrung der Vertreterzahl. 2. Wahlen zum Staatsrat

a) Wahlrecht

Die Mitglieder des Staatsrates und ihre Stellvertreter wurden von den Provinziallandtagen, in Berlin von der Stadtverordnetenversammlung, in den Hohenzollernschen Lande und in der Grenzmark Posen-Westpreußen von den Kommunallandtagen gewählt (Art. 33 Abs. 1 S. 1 PV). Wähler waren die Mitglieder dieser Wahlkörper. Wählbar waren alle reichsdeutschen Männer und Frauen, jedoch mit der doppelten Einschränkung gegenüber Art. 4 PV, daß passiv Wahlberechtigter nm sein konnte, wer das 25. Lebensjahr vollendet und seinen Wohnsitz ein Jahr im Bezirk des Wahlkörpers gehabt hatte (Art. 33 Abs. 1 S. 2 PV). Durch den Ausschluß jugendlicher Personen wurde eine gewisse Lebenserfahrung für die Mitgliedschaft im Staatsrat als notwendig erachtet. 14 Die Vorschrift des einjährigen Wohnsitzes im Bezirk des Wahlkörpers sollte verhindern, daß Vertreter in den Staatsrat entsandt wurden, die infolge unzureichender Vertrautheit mit den provinziellen Sonderheilen als wenig geeignet erschienen, die Interessen der Provinz hinreichend wahrzunehmen.14 Ausgeschlossen von der Wählbarkeit waren entmündigte, unter vorläufiger Vormundschaft stehende oder wegen geistiger Gebrechen unter Pflegschaft stehende Personen. Zudem führte der Verlust der bürgerlichen Ehrenrechte zum Ausschluß von der Wählbarkeit.

am 26. November 1929 (GS 1929, S. 185 f.) keine Veränderung erbracht hatte, wurde am 29. Män 1933 (GS 1933, S. 82) die Vertretenabi der Rheinprovinz wieder auf 14 herabgesetzt. 14

Giese-Voflanann, Art. 33 Er!. 11.

II. Zusammensetzung und Mitgliedschaft

39

b) Wahlverfahren

Das Wahlverfahren für die Wahl der Mitglieder des Staatsrates war verfassungsrechtlich in Art. 33 PV normiert. Eine nähere Ausgestaltung erfuhr es durch dazu erlassene Gesetze und Verordnungen. 15 Die Wahl fand in der ersten Tagung des Wahlkörpers nach seiner Neuwahl statt. 16 Für Berlin und die Hohenzollernsche Lande wurde der Zeitpunkt der ersten Wahl durch das Staatsministerium festgesetzt. Grundsätzlich erfolgte die Wahl nach dem Verhältniswahlsystem. Es wurde nach Wahlvorschläge (Listen) gewählt, in denen der Bewerber unter den in § 4 StRWahlG näher bezeichneten Voraussetzungen aufzuführen war. Bei der Benennung der Bewerber waren die Wahlkörper nicht auf ihre Mitglieder beschränkt, sondern konnten jeden wählbaren Angehörigen der Provinz aufstellen. Wenn auch theoretisch jede mindestens 25jährige, in der Provinz seit einem Jahr ansässige Person wählbar war, so wurden doch faktisch hauptsächlich Mitglieder des Wahlkörpers in den Staatsrat gewählt. 17 Die Wahl fand in öffentlicher Sitzung des Wahlkörpers ohne Aussprache statt. Gewählt wurde mit verdeckten Stimmzetteln. Ungültige Stimmen wurden als nicht abgegeben betrachtet. Die Ermittlung des Wahlergebnisses, d.h. die Verteilung der Mandate auf jeden Wahlvorschlag, erfolgte nach dem d'Hondtschen Höchstzahlverfahren. Für jedes Mitglied des Staatsrates wurde im gleichen Wahlgang ein Stellvertreter gewählt (Art. 33 Abs. 1 S. 1 PV, § 1 Abs. 1 StRWahlG). Ein Stellvertreter war erforderlich, um bei dauerndem Ausscheiden eines Mitglieds ein sofortiges Nachrücken eines neuen Mitglieds zu bewirken und um auch im Falle einer vorübergehenden Verhinderung, die bei den oftmals in Ämtern der Selbstverwaltung tätigen Staatsratsmitgliedern leicht eintreten konnte, durch Vertretung des verhinderten Mitglieds ein ungestörtes Arbeiten des Staatsrates zu gewährleisten. Indem das Gesetz einem bestimmten Hauptmitglied je einen Stellvertreter zuordnete, stellte es den Grundsatz der Individualstellvertretung auf. 15 Vgl. dazu z.B. das aufgrund des Art. 43 PV erlassene Gesetz über die Wahlen zum Staatsrat vom 16. Dezember 1920 (StRWahiG) (GS 1921, S. 90 ff.) sowie das Wahlgesetz für die Provinziallandtage und Kreistage vom 7. Oktober 1925 (Prov LT WahiG) (GS 1925, S. 123 ff.).

16

17

Vgl. Art. 33 Abs. 4 PV, § 2 Abs. 1 StRWahiG, § 31 S. 2 ProvLTWahiG. Adenauer, Festgabe, S. 360.

40 B. Die Stellung des Staatsrates nach der Verfassung und in der Verfassungswirklichkeit

Stellvertreter des an erster (zweiter, dritter usw.) Stelle gewählten Mitglieds war der den gewählten Mitgliedern an erster (zweiter, dritter usw.) Stelle auf demselben Wahlvorschlag folgende Bewerber. Bei vorübergehender Verhinderung des Mitglieds war der Stellvertreter zur Teilnahme an den Verhandlungen des Staatsrates auch ohne besondere Einladung berufen. Schied ein Mitglied dauernd aus, so trat an seine Stelle sein Stellvertreter, und an dessen Stelle derjenige Ersatzmann, der hinter dem an letzter Stelle zum Stellvertreter Gewählten als nächster auf dem Wahlvorschlag stand. Das Ausscheiden eines Mitglieds wurde durch Beschluß des Staatsrates festgestellt. Darin wurde gleichzeitig geklärt, wer als Mitglied und als Stellvertreter nachrückte. Rechtsmittel gegen diesen Beschluß war die Klage beim Oberverwaltungsgericht, die binnen einer Frist von zwei Wochen zu erheben war. Anstelle der Einreichung von Wahlvorschlägen bzw. Listen und der Wahl mit verdeckten Stimmzetteln konnte der Wahlkörper auch nach dem in§ 23 StRWahlG festgelegten vereinfachten Wahlverfahren vorgehen. Voraussetzung dafür war eine Vereinbarung der Parteien über die Verteilung der auf den Wahlkörper entfallenden Sitze im Staatsrat einschließlich Stellvertreter und Ersatzmänner, d.h. die Erstellung eines gemeinsamen Wahlvorschlages aller Fraktionen. Die auf diese Weise Vorgeschlagenen konnten dann nach Genehmigung der Liste durch den Wahlvorstand18 durch Zuruf gewählt werden. Das oben skizzierte Verhältniswahlsystem konnte jedoch seinem Wesen nach nur dort Anwendung fmden, wo mehrere Personen zu wählen waren. Aus diesem Grunde wurde der Vertreter der Hohenzollernsche Lande durch das Mehrheitswahlsystem bestimmt. Das besondere Wahlverfahren in Hohenzollern regelte§ 25 StRWahlG. Das Ergebnis der Wahlen zum Staatsrat war öffentlich bekanntzumachen. Gegen die Gültigkeit der Wahl konnte jedes Mitglied des Wahlkörpers binnen einer Frist von zwei Wochen nach der Bekanntmachung Einspruch beim Vorsitzenden erheben. Über den Einspruch beschloß der Staatsrat. Auch im übrigen prüfte der Staatsrat die Gültigkeit der Wahlen von Amts wegen. Gegen den Beschluß des Staatsrates stand den Betroffenen binnen einer Frist von zwei Wochen die Klage beim Oberverwaltungsgericht zu.

18 Der Wahlvorstand prüft die Beachtung der Voraussetzungen für die Aufnahme in den Wahlvorschlag, z.B. die Wählbarkeit.

II. Zusammensetzung und Mitgliedschaft

41

c) Dauer der Mitgliedschaft Die Mitglieder des Staatsrates wurden unmittelbar nach der Neuwahl der einzelnen Wahlkörper neu gewählt (Art. 33 Abs. 4 PV). Das bedeutete, daß der Staatsrat keine bestimmte Wahlperiode besaß. Art. 33 Abs. 3, 4 PV stellte den Grundsatz der Partialerneuerung, d.h. der sich allmählich vollziehenden Erneuerung, auf. Es entstanden beim Staatsrat keine Lücken in der Mitgliedschaft, da automatisch mit dem Ausscheiden des Vorgängers der Nachfolger nachrückte. 19 Somit fand ein fortgesetzter Wechsel in der Zusammensetzung des Staatsrates statt, da wohl die Wahlperiode der einzelnen Wahlkörper die gleiche war, die Wahlkörper sich jedoch nicht immer zur gleichen Zeit nach einer Neuwahl konstituierten.20 Der Staatsrat war ein ständiges, ohne Unterbrechung tätiges Organ.21 Er konnte nicht geschlossen oder aufgelöst werden. Dadurch war die Kontinuität des Staatsrates im Gegensatz zur Periodizität des Landtages festgelegt. 22 Die Staatsratsmitglieder wurden insofern allerdings persönlich nur für eine bestimmte Wahlperiode gewählt, als ihre Wahlaufträge bis zum Schluß der Wahlperiode der Wahlkörper, die sie gewählt hatten, dauerten.23 Die Mitgliedschaft im Staatsrat war also - von außerordentlichen Beendigungsgründen abgesehen - hinsichtlich ihrer Dauer der Dauer der Wahlperiode der Wahlkörper akzessorisch.24 Demzufolge bedeutete die vorzeitige Auflösung des Wahlkörpers die Beendigung der Mitgliedschaft ohne Rücksicht auf den Ablauf der Wahlperiode. Allerdings galt auch in einem solchen Fall Art. 33 Abs. 3 PV. Im übrigen endete die Mitgliedschaft im Staatsrat, wenn ein Mitglied die Wahl in den Landtag annahm (Art. 33 Abs. 2 S. 1 PV). Die Ämter eines Staatsratsmitglieds und eines Landtagsabgeordneten waren, wie noch zu zeigen sein wird, miteinander unvereinbar. 19 Giese-Vo/kmann, Vor Art. 31 Er!. 1, Art. 33 Er!. 15; Stier-Somlo, Kommentar, Art. 33, zu Abs. 3 und 4; Ries, S. 11. 20

Wa/decker, Art. 33 Anm. 3; Ries, S. 10 f.; Hatschek, Staatsrecht Bd. 1, S. 733; Meininghaus, S. 55.

21 Giese-Volkmann, Vor. Art. 31 Er!. 1; Stier-Somlo, Kommentar, Art. 38, zu Abs. 1; Schwarz, S. 49, 52; Giese, Staatsrecht, S. 206; Meininghaus, S. 54.

22

Giese-Volkmann, Art. 33 Er!. 15.

23

Huber, Kommentar, Art. 33, Absätze 3, 4 Anm. 6.

24

Vgl. § 31 ProvL1WahiG: die vom Provinziallandtag vorzunehmenden Wahlen erfolgen, soweit nicht gesetzlich etwas anderes bestimmt ist ..., auf die Dauer der Wahlzeit des wählenden Provinziallandtages. Die Mitgliedschaft erlischt mit dem Ablauf der Wahlperiode. Nach Art. 33 Abs. 3 PV üben die Mitglieder ihr Amt bis zum Eintritt ihrer Nachfolger aus. 4 Bayer

42

B. Die Stellung des Staatsrates nach der Verfassung und in der Verfassungswirklichkeit

Sonstige außerordentliche Beendigungsgründe der Mitgliedschaft un Staatsrat waren: Verzicht durch Amtsniederlegung oder Tod eines Mitglieds; Verlust der Wählbarkeit (Art. 33 Abs. 1 S. 3 PV, § 1 Abs. 2 StRWahlG: Verlust der Reichsangehörigkeit, Verlegung des Wohnsitzes aus dem Bezirk des Wahlkörpers; Art. 33 Abs. 1 S. 3 PV iVm Art. 4, 5 PV, § 1 Abs. 4 StRWahiG: Eintritt von Ausschlußgründen wie Entmündigung, Stellung unter Vormundschaft oder Pflegschaft); strafgerichtliche Aberkennung der Rechte aus öffentlichen Wahlen (§§ 81, 83, 87, 90 RStGB); Ungültigkeitserklärung der Wahl (z.B. § 24 Abs. 2 StRWahlG). d) Wahltermine

Insgesamt wurden die Wahlkörper des Staatsrates viermal neugewählt Die ersten Wahlen zu den Provinziallandtagen nach dem Sturz der Monarchie fanden am 20. Februar 1921 statt25, so daß kurz darauf der Staatsrat zum ersten Mal gewählt werden und zusammentreten konnte. Die nächsten Wahlen zu den Provinziallandtagen erfolgten dann am 29. November 192526, am 17. November 1929Z7 und schließlich, nach vorzeitiger Auflösung durch die Nationalsozialisten, am 12. März 1933.28 3. Rechtsstellung der Staatsratsmitglieder

a) Freie Stimmführung

Der Gedanke der Vertretung der Provinzen durch den Staatsrat wurde nicht so konsequent durchgeführt wie auf Reichsebene die Vertretung der Länder durch den Reichsrat. Im Reichsrat hatte jedes Land eine Anzahl "Stimmen", die durch Mitglieder der Regierungen der Länder oder deren instruierte Vertreter geführt wurden (Art. 61 Abs. 1, 63 Abs. 1 WRV). Eine andere Regelung sah die preußische Verfassung für den Staatsrat vor, denn nach Art. 34 PV stimmten seine Mitglieder nach ihrer freien, nur durch Rücksicht auf das Volkswohl bestimmten Überzeugung ab; an Aufträge und Weisungen waren sie nicht gebunden. Art 34 PV gewährte dem 25

Erlaß des Staatsministers vom 8. Januar 1921 (GS 1921, S. 100).

26

Gesetz vom 7. Oktober 1925 (GS 1925, S. 106).

Z7

Gesetz vom 29. Oktober 1928 (GS 1928, S. 197 ff.).

28

Verordnung vom 4. Februar 1933 (GS 1933, S. 22).

II. Zusammensetzung und Mitgliedschaft

43

einzelnen Staatsratsmitglied somit das Recht auf freie Stimmführung gleich dem eines Landtagsabgeordneten. Damit war verfassungsrechtlich festgelegt, daß im Staatsrat die Provinzen, anders als die Länder im Reichsrat, keine feste Stimmenzahl hatten, sondern daß im Staatsrat jedes von dem zuständigen Wahlkörper29 gewählte Mitglied zur selbständigen Mitwirkung bei den verfassungsmäßigen Aufgaben des Staatsrates berufen war und in diesem für sich eine Stimme führte.30 Aus dieser Regelung ist notwendigerweise der Schluß zu ziehen, daß nicht die einzelne Provinz durch die Gesamtheit der auf sie entfallenden Stimmen vertreten wurde. Jedes einzelne Staatsratsmitglied stimmte nach seiner freien Überzeugung, die verschiedenen Vertreter der einzelnen Provinzen stimmten also nicht einheitlich ab. Diese Bestimmungen verdeutlichen, daß der Staatsrat auf rein persönlicher Grundlage aufgebaut war.31 Seine Mitglieder waren nicht Bevollmächtigte der Provinzen. Das Staatsratsmitglied war vielmehr unmittelbares Staatsorgan.32 Die als Ame3 bezeichnete Organschaft war Vertretung nicht im juristischen34, sondern im politischen Sinne, und zwar politische Vertretung sowohl der Provinz als auch des Gesamtvolkes.35 Deshalb hatte das Staatsratsmitglied die Interessen des Gesamtstaates und die der es entsendenden Provinz zu wahren. Mit der Wahl in den Staatsrat war die Möglichkeit der Einflußnahme der Provinz, d.h. ihrer Vertretungskörperschaft, auf das entsandte Staatsratsmitglied rechtlich erschöpft. Zwischen dem Mitglied und der Wählerschaft bestand kein Auftragsverhältnis irgendwelcher Art. Aufträge und Weisungen von keiner Seite, weder von den Provinziallandtagen bzw. den übrigen Wahlkörpern noch von der Provinzialverwaltung oder irgendeiner Partei waren für das Staatsratsmitglied bindend. Die Provinzen konnten den ihnen mißliebig gewordenen "Vertretern" die "Vertretungsmacht" nicht entziehen.

29

Provinziallandtage, Stadtverordnetenversammlung, Kommunallandtage.

30

Mettenheim, S. 3; Iaes, S. 13.

31

Mettenheim, S. 3; Iaes, S. 13.

32

Mettenheim, S. 4 f.; Meininghaus, S. 51.

33

Vgl. Art. 33 Abs. 3, Art. 35, Art. 36 Abs. 1 PV.

34

Mettenheim, S. 3 f.; Schmiede/, S. 36.

35

Mettenheim, S. 8; Schmiede/, S. 36 f.

44 B. Die Stellung des Staatsrates nach der Verfassung und in der Verfassungswirklichkeit Ein Mißtrauensvotum war den entsendenden Wahlkörpern zwar nicht verwehrt, für den "Vertreter" hatte es aber keine rechtliche Bedeutung.36

b) Immunität Art. 35 PV gewährte den Staatsratsmitgliedern parlamentarische Redefreiheit. Danach durfte kein Mitglied wegen der in Ausübung seines Amtes getanen Äußerungen gerichtlich oder dienstlich verfolgt oder sonst außerhalb der Versammlung zur Verantwortung gezogen werden. Das einzelne Staatsratsmitglied konnte sich auf seine Immunität nur berufen, wenn es in seiner Eigenschaft als Staatsratsmitglied, d.h. in Ausübung der ihm durch die Verfassung oder die Geschäftsordnung zugewiesenen Befugnisse, handelte.37 Die Tätigkeit in der Eigenschaft als Staatsratsmitglied erschöpfte sich in aller Regel bei dem Einzelnen in der Ausübung seines Amtes in VoU- und Ausschußsitzungen. Der Begriff war allerdings nicht auf eine solche Tätigkeit beschränkt, die sich im Sitzungsgebäude des Staatsrates vollzieht, sondern konnte auch bei einer außerhalb des Hauses stattfindenden amtlichen Tätigkeit erfüllt sein, z.B. wenn ein Ausschuß oder eine Abordnung außerhalb des Hauses tätig war. Demgegenüber erstreckte sich die Befreiung z.B. nicht auf eine politische Rede, die das Staatsratsmitglied außerhalb des Hauses hielt, ebensowenig auf Schriftsätze, die es, wenn auch unter Hervorhebung seiner Eigenschaft als Staatsratsmitglied, einreichte. Bei Gelegenheit der Ausübung des Amtes erfolgten Äußerungen, z.B. Privatgespräche im Sitzungssaal, begründeten ebenfalls nicht die Verantwortungsfreiheit Zeitlich galt der Ausschluß der Verfolgbarkeit unbeschränkt, also auch für die Zeit nach Beendigung des Amtes. Die Gültigkeit des Art. 35 PV war unter den Verfassungsjuristen der Weimarer Republik lebhaft umstritten. Ausgangspunkt der Streitfrage war folgender: Nach Art. 7 Nr. 2 WRV hatte das Reich die Gesetzgebungskompetenz für das Strafrecht, und zwar als konkurrierende Gesetzgebungskompetenz. Soweit und solange das Reich von dieser Kompetenz Gebrauch machte, traten Landesrecht und Landesrechtbildung außer Kraft (Art. 13 Abs. 1 WRV). Landesrecht konnte sich mithin, wenn das Reich von seiner Gesetzgebungskompetenz Gebrauch machte, nur im Rahmen des Reichsrechtes, auf reichsrechtlicher Grundlage und unter reichsrechtlicher Dek36

Meininghaus, S. 51 f.

37

Vogels, Art. 35 Anm. II.

II. Zusammensetzung und Mitgliedschaft

45

kung bilden. Das Reich hatte die Frage der Immunität aber bereits in Art. 36 WRV, § 11 RStGB und§ 6 EGStP038 geregelt. Infolge dieser Rechtslage ergab sich die Streitfrage, inwieweit diese reichsrechtlichen Bestimmungen überhaupt als Legitimationsgrundlage für Art. 35 PV dienen konnten. Nur wenn eine dieser Vorschriften als eine solche reichsrechtliche Deckung einschlägig war, hätte Art. 35 PV als in vollem Umfang rechtmäßig angesehen werden können. Sinn und Zweck dieser Untersuchung ist es nicht, diesen Streit umfassend zu würdigen39, zumal es sich um eine rein theoretische Streitfrage handelte, da die Praxis den Art. 35 PV als gültig und rechtswirksam handhabte.40 An dieser Stelle sollen die verschiedenen Meinungen lediglich kurz skizziert werden: Hatschek4 \ von Freytagh-Loringhoven42 und Piloty43 vertraten einen deutlich konservativ ausgerichteten Standpunkt, indem sie dem Staatsrat die Rechte einer "Ersten Kammer" zusprechen wollten. Sie waren der Auffassung, daß sein Aufbau und seine Organisation die Merkmale einer "Ersten Kammer" trage. Nach dieser Ansicht müßte dann folgerichtig unter dem Begriff Landtag des Art. 36 WRV der Staatsrat als erste Kammer des Zweikammerparlaments "Preußischer Landtag" subsumiert werden. Unter Zugrundelegung dieses Standpunktes hätte demzufolge eine reichsrechtliche 38

RStGB RGBI. 1871, S. 128 ff.; EGStPO RGBI. 1877, S. 346 ff.

Vgl. zu dieser Streitfrage die Untersuchung von Werner Mann, Die Rechtsnatur des preußischen Staatsrates. 39

40 Ries, S. 16 f.; vgl. dazu HAStK 902/43/1, S. 91 f. und StB StR 1921, 17. Sitzung, Sp. 377 ff.: Der Beschluß des Staatsrates vom 16.12.1921 ging von der Rechtsgültigkeit des Art. 35 PV aus: Der Staatsrat ist als gesetzgebende Versammlung anzusehen:

-

Die Mitglieder des Staatsrates können die Beratung zum Schöffenamt ablehnen. Das gilt für das Geschworenenamt und das Amt des Beisitzers bei einem Seeamt.

-

Kein Mitglied darf ohne Genehmigung des Staatsrates während seines Aufenthalts am Ort der Versammlung als Zeuge oder Sachverständigervernommen werden.

-

Gegen Mitglieder ist die Haft unstatthaft, sofern nicht der Staatsrat die Vollstreckung genehmigt. Eine bereits verhängte Haft wird unterbrochen, wenn der Staatsrat die Freilassung verlangt.

Die Gesetzgebung nannte den Staatsrat ausdrücklich neben den gesetzgebenden Körperschaften, vgl. § 39 RWahiG vom 6. März 1924 (RGBI. 1924, S. 159 ff.), § 4 ReichsG über den StGH vom 9. Juli 1921 (RGBI. 1921, S. 905 ff.). 41

Hatschek, Staatsrecht Bd. 1, S. 710 f.

42

von Freytagh-Loringhoven, S. 173.

43

Piloty, AöR Bd. 40, S. 92.

46

B. Die Stellung des Staatsrates nach der Verfassung und in der Verfassungswirklichkeit

Deckung für Art. 35 PV vorgelegen. Eine solche Auslegung war allerdings nicht mit den Intentionen des Verfassungsgesetzgebers in Einklang zu bringen. In den Verfassungsberatungen wurde ausdrücklich klargestellt, daß der Staatsrat nicht als "Erste Kammer" geschaffen werden, der Preußische Landtag vielmehr nur aus einer Kammer bestehen sollte.44 Huber und Giese-Volkmann45 •46 hielten den Staatsrat unter Berufung auf Art. 42 Abs. 4 PV für eine gesetzgebende Versammlung im weiteren Sinne und gestanden aus diesem Grund zugunsten der Staatsratsmitglieder die Anwendung des § 11 RStGB zu, der die parlamentarische Redefreiheit sicherte. Sie sahen den Staatsrataufgrund seiner nach Art. 42 Abs. 4 PV notwendigen Zustimmung zu fmanziellen Gesetzen und seiner daraus resultierenden Mitwirkung am Gesetzgebungsverfahren als "Kammer eines zum Reich gehörigen Staates" im Sinne des § 11 RStGB an. Die Rechtsgültigkeit von Art. 35 PV bestritten Waldecker47, Preuß48, Vogels49, Coho50, Mann51• Stenig52 und Mettenheim.53 Nach dieser Ansicht entsprach die Ausgestaltung der Beteiligung des Staatsrates am Gesetzgebungsverfahren nicht den Anforderungen, die an eine gesetzgebende Versammlung in diesem Sinne gestellt werden mußten. Ihre Argumentation war im wesentlichen folgende: Wenn das Zustandekommen eines Gesetzes durch den Staatsrat beeinflußt werden kann, so sind seine Mitwirkungsrechte, soweit sie das Zustandekommen bedingen, vornehmlich negativer Natur. Sie erschöpfen sich in ganz bestimmten, von der Verfassung vorgegebenen Funktionen, die wohl als Bestandteil des Gesetzgebungsverfahrens, nicht aber als Art der Gesetzgebung selber qualifiziert werden können. Bei Art. 42 Akt. 4 PV handelt es sich lediglich um die Einkleidung einer Verwaltungsmaßnahme, nämlich der Festsetzung des Staatshaushaltes, in die For44

Drcks. VPrLV Nr. 3120 B Sp. 64 ff.; Preuß, JdöR 1921, S. 269.

45

Huber, Kommentar, Anmerkungen zu Art. 35; Giese-Volkmann, Art. 35, Er!. 0.

Ungenau Meininghaus, der den Staatsrat unter Hinweis auf Giese und Huber als gesetzgebende Versammlung erachtet, S. 89, dann aber in Anlehnung an Piloty den Staatsrat als "Erste Kammer" charakterisiert, S. 100. 46

47 Waldecker,

Art. 35 Anm. 1.

48

Preuß, JdöR 1921, S. 268 ff.

49

Vogels, Art. 31 Anm. III.

° Cohn, PrVwBI. Bd. 44 (1922/23), S. 252.

5

51

Mann, S. 46 ff..

52

Stenig, S. 64 ff.

53

Mettenheim, S. 20 ff.

II. Zusammensetzung und Mitgliedschaft

47

men der Gesetzgebung. Zudem steht dabei nicht die Zustimmung zu dem Gesetz selbst, sondern lediglich zu der Höhe der einzelnen Mehrausgaben im Vordergrund. Streitbefangen ist allein die Differenz zwischen Regierungsvorlage und Landtagsbeschluß. Selbst wenn der Staatsrat nicht zustimmt, wird das Zustandekommen des Gesetzes bis zur Höhe der von der Regierungsvorlage vorgesehenen Ausgaben nicht beeinflußt.54 c) Inkompatibilität

Nach dem in Art. 33 Abs. 2 PV aufgestellten Grundsatz der Inkompatibilität konnte niemand gleichzeitig Mitglied des Landtages und des Staatsrates sein. Wer eines der beiden Ämter hinzuerwarb und annahm, schied mit der Annahme aus dem früheren Amt aus. Angesichts der dem Staatsrat zugedachten Stellung als Gegengewicht gegen den Landtag sah sich der Verfassungsgesetzgeber veranlaßt, eine deutliche Abgrenzung zwischen dem Landtag und dem Staatsrat in personeller Hinsicht vorzunehmen.55 Nur auf diese Weise konnte eine mögliche Lähmung des den Landtag kontrollierenden Staatsrates durch Hinzutreten vieler Landtagsabgeordneter verhindert werden. d) Sonstige Rechte und Pflichten

Art. 36 Abs. 1 PV gewährte den Beamten, Angestellten und Arbeitern des Staates und der Körperschaften des öffentlichen Rechts ein Sonderrecht. Die genannten Berufsgruppen bedurften zur Ausübung des Amtes als Staatsratsmitglied keines Urlaubes. Voraussetzung war allerdings, daß es sich um Beamte, Angestellte und Arbeiter des preußischen Staates handelte. Für die entsprechenden Berufsgruppen anderer deutscher Staaten oder des Reiches konnte der preußische Verfassungsgeber wegen fehlender Kompetenz keine Regelung treffen. Das Privileg umfaßte die Befreiung von dem Erfordernis des Urlaubes. Unberührt blieb die dienstliche Anzeigepflicht an die vorgesetzte Behörde. Zudem mußte es sich um die Ausübung des Amtes als Mitglied des Staatsrates handeln. Dies beinhaltete nicht allein die Teilnahme an den Verhandlungen der Voll- und Ausschußsitzungen, sondern auch die Mitgliedstätigkeit zwischendurch, z.B. Vorbereitung auf die Verhandlungen, Arbeit innerhalb der Fraktion, Verkehr mit der Provinz, überhaupt jede Tätigkeit, welche sich während der Tagung aus der Mitgliedsstellung ergab. 54

Waldecw, Art. 42 Anm. 3.

55

Giese.Volkmann, Art. 33 Erl. 12; Waldecw, Art. 33 Anm. 2; Meininghaus, S. 54.

48

B. Die Stellung des Staatsrates nach der Verfassung und in der Verfassungswirklichkeit

Art. 41 PV gewährte den Staatsratsmitgliedern ein Recht auf Reisekosten und Aufwandsentschädigung. Die Einzelheiten regelte das Gesetz betreffend Reisekosten und Aufwandsentschädigung für die Mitglieder des Staatsrates und den Präsidenten des Staatsrates vom 25. Juli 1922 sowie die sonstigen dazu erlassenen Vorschriften.56 Gemäß § 3 Abs. 5 StRWahlG hatte der Staatsrat das Ausscheiden eines Mitglieds durch Beschluß festzustellen. Gegen diesen Beschluß stand jedem Mitglied des Staatsrates und dem durch den Beschluß betroffenen früheren Mitglied binnen zweierWochendie Klage beim Oberverwaltungsgericht zu. Gemäß §§ 35 Ziff. 1, 84 GVG57 durften Mitglieder eines Staatsrates die Berufung zum Amt eines Schöffen oder zu dem eines Geschworenen ablehnen. §§ 50 Abs. 2 und 3, 72 StP058 und §§ 382 Abs. 2 und 3, 402 ZP059 regelten, daß Mitglieder eines Staatsrates eines deutschen Landes während ihres Aufenthalts am Sitze dieses Staatsrates an diesem Sitze zu vernehmen waren. Mitglieder des Staatsrates konnten auch nicht zu Beisitzern des Staatsgerichtshofes gewählt werden.60 Im übrigen hatten die Staatsratsmitglieder die aus Sinn und Zweck der Körperschaft resultierenden Rechte, wie z.B. den Anspruch auf Zulassung zu und Teilnahme an den Sitzungen, auf Redefreiheit im Rahmen der Redeordnung, das Stimmrecht, das Antragsrecht, das aktive und passive Wahlrecht, das Recht der Fraktionsbildung, etc. Den Rechten der Staatsratsmitglieder standen ihre Pflichten gegenüber. Sie waren größtenteils moralischer und ethischer Natur. Zu den juristisch erfaßbaren Pflichten gehörten: die Pflicht der Teilnahme an den Arbeiten des Staatsrates, die Pflicht der Beachtung der Verfassung und der Geschäftsordnung, die Unterwerfung unter die Körperschaftsdisziplin. 4. Personelle Zusammensetzung Die Mitgliedschaft im Staatsrat war im Gegensatz zu der im Landtag ehrenamtlich, wodurch ein anderer Politikertypus in diesem Gremium vor56 GS 1922, S. 197 f.; vgl. auch: Verordnung vom 28. September 1923 (GS 1923, S. 447) und Gesetz vom 10. November 1925 (GS 1925, S. 160).

57

GVG vom 22. März 1924, RGBI. 1924 I, S. 299 ff.

58

StPO vom 22. März 1924, RGBI. 1924 I, S. 322 ff.

59

ZPO vom 13. März 1924, RGBI. 1924 I, S. 437 ff.

60

§ 4 Abs. 2 des Reichsgesetzes vom 9. Juli 1921, RGBI. 1921 II, S. 905 ff.

II. Zusammensetzung und Mitgliedschaft

49

herrschte. Während die Landtagsabgeordneten mehr dem Typ des Berufspolitikers entsprachen, stellten Kommunalpolitiker und Honoratioren im allgemeinen die große Gruppe im Staatsrat. Die größeren Fraktionen wie die der SPD, des Zentrums und der aus DVP und DNVP gebildeten "Arbeitsgemeinschaft" setzten sich vorwiegend aus Stadträten, Landräten, Beigeordneten, Verbandsdirektoren, Studienräten, Rechtsanwälten, Notaren und mitunter auch einigen Richtern zusammen. Beim Zentrum kamen stets einige Geistliche und bei den Sozialdemokraten Partei- und Gewerkschaftssekretäre hinzu, während die Arbeitsgemeinschaft einige adelige Grundbesitzer in ihren Reihen aufwies.61 Das vielfach von der preußischen Linken bemühte Zitat eines Verfassungsrechtslehrers, "der Staatsrat bilde eine Futterkrippe für politische Nullen, da politischer Ehrgeiz zum Landtag dränge"62, muß angesichts vieler bekannter und angesehener Politiker, die zumindest zeitweise dem Staatsrat angehörten, aus heutiger Sicht als oberflächlich und verfehlt zurückgewiesen werden. Einige Staatsratsmitglieder erlangten durch ihr politisches Wirken auf Reichsebene und in der Reorganisation des deutschen Staates nach dem Zusammenbruch 1945 einen beachtlichen Bekanntheitsgrad und einen historischen Stellenwert. Beim Zentrum sind zwei Namen zu nennen, die die deutsche Geschichte wesentlich beeinflußt haben: zum einen der spätere Zentrumsvorsitzende Prälat Ludwig Kaas, der eine entscheidende Rolle bei der Verabschiedung des Ermächtigungsgesetzes im Jahre 1933 spielte, zum anderen der Kölner Oberbürgermeister und Staatsratspräsident Konrad Adenauer, der mehrfach als Reichskanzlerkandidat im Gespräch war und später, als Präsident des Parlamentarischen Rates und erster Bundeskanzler, erheblichen Einfluß auf die politische Neugestaltung Deutschlands nahm. Aus der Arbeitsgemeinschaft gingen zwei spätere Reichsinnenminister hervor. Der Duisburger Oberbürgermeister Karl Jarres, der 1925 als Kandidat der Rechtsparteien an den Reichspräsidentenwahlen teilnahm und immerhin 38,8% der Stimmen erhielt63, bekleidete dieses Amt vom 11. November 1923 bis zum 15. Dezember 1924 und war zeitweise zudem Vizekanzler. Einen ganz besonderen zeitgeschichtlichen Stellenwert muß auch 61 Vgl. zu allen Personalangaben: Hofmann, S. 213; Hdb. StR Juni 1930, S. 217 ff., 267 ff.; Drcks. StR 1922-1932, jeweils Nr. 1.

62 StB StR 11. Sitzung vom 27. April 1922, hier zitiert nach Drcks. PrLT 1. Wp., Nr. 3055 Sp. 106 ff., hier Sp. 121; vgl. auch Peck, S. 82. 63 Jarres trat lediglich im 1. Wahlgang an. Kandidat der Rechtsparteien im 2. Wahlgang war Hindenburg.

50 B. Die Stellung des Staatsrates nach der Verfassung und in der Verfassungswirklichkeit

dem Direktor der Ostpreußischen Landgesellschaft, Wilhelm Freiherr von Gayl, eingeräumt werden. Dieser war jahrelang von der Provinz Ostpreußen bestelltes Reichsratsmitglied und 1932 in der Regierung des Franz von Papen Reichsinnenminister. Als solcher hatte er wesentlichen Anteil an dem sogenannten "Preußenschlag" vom 20. Juli 1932, dem Anfang vom Ende der Weimarer Republik. Die Sozialdemokraten entsandten zu Anfang kurz den langjährigen späteren Reichstagspräsidenten Paul Löbe und den späteren Reichsfinanzminister Rudolf Hilferding.64 Stellvertretendes Staatsratsmitglied für die SPD war der damalige Oberbürgermeister von Magdeburg und spätere Regierende Bürgermeister von Berlin Ernst Reuter. Kommunistische Staatsratsmitglieder waren Wilhelm Pieck, der spätere erste Präsident der DDR, und Ernst Torgler, der 1933 mit dem Reichstagsbrand in Zusammenhang gebracht wurde. Auch die Industrie wurde durch bekannte Namen im Staatsrat repräsentiert, so beispielsweise Peter Klöckner (Zentrum), Gustav Krupp von Bohlen und Halbach und der Direktor der Vereinigten Stahlwerke Albert Vögler aus Dortmund (beide AG). Die Liste der Staatsratsmitglieder wies im übrigen noch etliche Namen bekannter Kommunalpolitiker auf. Der Zentrumsfraktion gehörten der Oberbürgermeister von Fulda, Antoni, der ehemalige Regierungspräsident von Sigmaringen, Belzer, und der Kölner Justizrat und rheinische Zentrumsvorsitzeode Mönning an. Die Oberbürgermeister von Hildesheim, Ehrlicher, von Halle (Sachsen), Rive, von Flensburg, Todsen, und der Landeshauptmann von Hessen-Nassau, von Gehlen, waren Mitglieder der Arbeitsgemeinschaft. In den Reihen der SPD-Fraktion standen u.a. der Oberbürgermeister von Magdeburg, Beims, der Oberbürgermeister von Altona, Max Brauer, der nach dem 2. Weltkrieg Bürgermeister von Harnburg wurde, der Landeshauptmann der Grenzmark Posen-Westpreußen, Caspari, der Frankfurter Bürgermeister Gräf und der Sohn des ersten Reichspräsidenten und späterer Ostberliner Oberbürgermeister Friedrich Ebert. Das bekannteste Staatsratsmitglied der Demokraten war schließlich der damalige Berliner Oberbürgermeister Gustav Böß. 64 Reichsfinanzminister vom 13. August 1923 bis zum 6. Oktober 1923 und vom 29. Juni 1928 bis zum 23. Dezember 1929.

Ill. Aufgaben und Befugnisse

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Eine gleichzeitige Mitgliedschaft im Staatsrat und im Landtag war zwar, wie bereits dargelegt, ausgeschlossen, die Annahme eines Reichstagsmandats hingegen war ohne weiteres möglich. So waren stets einige Staatsratsmitglieder gleichzeitig Reichstagsabgeordnete.65 Auch bei der Entsendung der ordentlichen oder stellvertretenden Mitglieder in den Reichsrat griffen die Provinzialausschüsse mehrfach auf Staatsratsmitglieder zurück.66 Die Frauen waren im Staatsrat erheblich unterrepräsentiert. Lediglich eine Frau, die Angestellte Helene Overlach, war ab März 1932 für die KPD ordentliches Mitglied des Staatsrates, nachdem sie zuvor stellvertretendes Staatsratsmitglied war. Die SPD stellte kurz im Jahre 1930 mit der Lehrerin Berta Hesse eine zweite Frau als stellvertretendes Staatsratsmitglied.

111. Aufgaben und Befugnisse 1. Mitwirkung an der Legislative

a) Befugnisse bei der Gesetzesinitiative aaa) Inhalt

aa) Eigenes Initiativrecht

Auf dem Gebiet der Gesetzgebung hatte der Staatsrat das Recht der Gesetzes-initiative, d.h. er konnte Gesetzesvorlagen durch das Staatsministerium an den Landtag bringen (Art. 40 Abs. 3 PV). Er hatte damit, ähnlich wie der Reichsrat nach Art. 69 Abs. 2 WRV, die Befugnis, von sich aus das Gesetzgebungsverfahren in Gang zu setzen.67 Das Initiativrecht des Staatsrates unterschied sich jedoch von dem des Staatsministeriums und dem des Landtages. Der Staatsrat war nicht berech65 So waren von den Hauptmitgliedern im Jahre 1925 fünf 1926 drei, 1930 fünf, 1933 acht zugleich Reichstagsabgeordnete. 66 Im Jahre 1925 waren vier bzw. ein Provinzialvertreter ordentliche(s) oder stellvertretende(&) Mitglied(er) des Reichsrates, welche zumindest 1926 ordentliche(s) oder stellvertretende(s) Mitglied(er) des Staatsrates waren. Im Jahre 1927 gab es vier ordentliche bzw. zwei stellvertretende Reichratsmitglieder, die zu irgend einem Zeitpunkt ordentliche oder stellvertretende Staatsratsmitglieder waren. Im Jahre 1930 waren fünf bzw. zwei Provinzialvertreter ordentliche oder stellvertretende Mitglieder des Reichsrates, welche zu irgendeinem Zeitpunkt Staatsratsmitglieder waren. 67

Bundesrat des GG vgl. Art. 76 Abs. 1 GG.

52 B. Die Stellung des Staatsrates nach der Verfassung und in der Verfassungswirklichkeit tigt, die von ihm beschlossenen Gesetzesentwürfe unmittelbar an den Landtag zu bringen, sondern er mußte das Staatsministerium zu deren Übermittlung veranlassen. Das Staatsministerium war somit formell Träger des Initiativrechtes, das materiell vom Staatsrat ausgeübt wurde. Dem Staatsrat stand im Ergebnis also nur ein mittelbares Initiativrecht zu68, das jedoch seinem Wesen und seinen Wirkungen nach einem unmittelbaren gleich kam.@ Ein unmittelbarer Verkehr zwischen Staatsrat und Landtag bei der Ausübung des Initiativrechtes war ausgeschlossen. Wandte sich der Staatsrat mit einer Vorlage dennoch unmittelbar an den Landtag, so war eine solche Eingabe lediglich als Ausübung des Petitionsrechtes nach Art. 126 WRV oder Art. 27 PV anzusehen. Dieser bis zu einem gewissen Grade für den Staatsrat bestehende Nachteil wurde jedoch dadurch ausgeglichen, daß das Staatsministerium, selbst bei ihm nicht genehmen Gesetzesentwürfen, zur Vermeidung einer Verfassungsverletzung unbedingt verpflichtet war, diese dem Landtag zur Beschlußfassung zu unterbreiten. bbb) Verfahren

Die Initiativgesetzentwürfe wurden im Staatsrat ausgearbeitet, durch Beschluß des Plenums in ihrem Inhalt festgestellt und nach ihrer formell gültigen Beschließung dem Staatsministerium übersandt. Stimmte das Staatsministerium der Vorlage zu, war es berechtigt, der Einbringung des Entwurfs in den Landtag ein zustimmendes Bemerken beizufügen. Diese Zustimmung hatte allerdings verfassungsrechtlich keine Bedeutung. Die Regierung machte sich damit den Entwurf nicht zu eigen. Die gegenteilige Auffassung70, die davon ausging, mit der Zustimmung sei die Vorlage genauso als Entwurf der Regierung zu behandeln, wie wenn sie selbst die Vorlage beschlossen und ein zustimmendes Gutachten des Staatsrates herbeigeführt hätte, konnte nicht überzeugen und blieb ohne nennenswerte Unterstützung. Diese Auffassung hätte dann folgerichtig den Gesetzesentwurf als Staatsratsgutachten und die Zustimmung der Regierung 68 Preuß, JdöR 1921, S. 274; Götz, S. 23; Ries, S. 18; Schmiedet, S. 66 f.; Huber, Kommentar, Art. 40, Absatz 3, Anm. 3; Meininighaus, S. 65; aA. Waldecker, Art. 40, Anm. 3 (unmittelbares Initiativrecht).