Akal Historia Del Mundo Antiguo 53

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53 LAS FINANZAS PUBLICAS DEL ESTADO ROMANO DURANTE EL ALTO IMPERIO

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Esta historia obra de un equipo de cuarenta profesores de va­ rias universidades españolas pretende ofrecer el último estado de las investigaciones y, a la vez ser accesible a lectores de di­ versos niveles culturales. Una cuidada selección de textos de au­ tores antiguos mapas, ilustraciones cuadros cronológicos y orientaciones bibliográficas hacen que cada libro se presente con un doble valor de modo que puede funcionar como un capítulo del conjunto más amplio en el que está inserto o bien como una monografía. Cada texto ha sido redactado por. el especialista del tema, lo que asegura la calidad científica del proyecto.

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A. C aballos-J. M . S errano, Sum er y A kka d . 2. J. U rru ela , Egipto: Epoca Tinita e Imperio Antiguo. 3. C . G . W ag n er, Babilonia. 4. J. U rru ela , Egipto durante el Imperio Medio. 5. P. Sáez, Los hititas. 6. F. Presedo, Egipto durante el Imperio N uevo. 7. J. A lvar, Los Pueblos del M ar y otros movim ientos de pueblos a fines del I I milenio. 8. C . G . W agner, Asiría y su imperio. 9. C . G . W agner, Los fenicios. 10. J. M . B lázquez, Los hebreos. 11. F. Presedo, Egipto: Tercer Penodo Interm edio y Epoca Sal­ ta. 12. F. Presedo, J. M. S erran o , La religión egipcia. 13. J. A lv ar, Los persas.

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J. C . Berm ejo, E l m undo del Egeo en el I I milenio. A. L ozano, L a Edad Oscura. J. C . Berm ejo, E l m ito griego y sus interpretaciones. A. L ozan o , La colonización gnegtf. J. J. Sayas, Las ciudades de Jonia y el Peloponeso en el perío­ do arcaico. R . López M elero, E l estado es­ partano hasta la época clásica. R . López M elero, L a fo rm ación de la democracia atenien­ se, I. El estado aristocrático. R . López M elero, La fo rm a­ ción de la democracia atenien­ se, II. D e Solón a Clístenes. D . Plácido, C ultura y religión en la Grecia arcaica. M . Picazo, Griegos y persas en el Egeo. D . Plácido, L a Pentecontecia.

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J. F ernández N ieto, La guerra del Peloponeso. 26. J. F ernández N ieto, Grecia en la primera m itad del s. IV. 27. D . P lácido, L a civilización griega en la época clásica. 28. J. F ernández N ieto , V. A lon­ so, Las condiciones de las polis en el s. IV y su reflejo en los pensadores griegos. 29. J. F ernández N ieto , E l m un­ do griego y F Hipa de Mace­ donia. 30. M . A . R a b a n a l, A lejandro Magno y sus sucesores. 31. A. L ozano, Las monarquías helenísticas. I: El Egipto de los Lágidas. 32. A. L ozano, Las monarquías helenísticas. II: Los Seleúcidas. 33. A. L ozano, Asia M enor he­ lenística. 34. M . A. R abanal, Las monar­ quías helenísticas. III: Grecia y Macedonia. 35. A. P iñero, L a civilización he­ lenística.

ROMA 36. 37. 38.

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J. M artín ez-P in n a, El pueblo etrusco. J. M artín ez-P in n a, L a Rom a primitiva. S. M ontero, J. M artín ez-P in ­ na, El dualismo patricio-ple­ beyo. S. M o n te ro , J. M artínez-P inn a, La conquista de Italia y la igualdad de los órdenes. G. Fatás, E l período de las primeras guerras púnicas. F. M arco, La expansión de R om a por el Mediterráneo. De fines de la segunda guerra Pú­ nica a los Gracos. J. F. R odríguez N eila, Los Gracos y el comienzo de las guerras civiles. M .a L. Sánchez León, R evuel­ tas de esclavos en la crisis de la República.

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C . G onzález R o m án , L a R e­ pública Tardía: cesarianos y pompeyanos. J. M. R oldán, Instituciones po­ líticas de la República romana. S. M ontero, L a religión roma­ na antigua. J. M angas, Augusto. J. M angas, F. J. Lom as, Los Julio-Claudios y la crisis del 68. F. J. Lom as, Los Flavios. G. C hic, La dinastía de los Antoninos. U . Espinosa, Los Severos. J. F ernández U biña, El Im pe­ rio Romano bajo la anarquía militar. J. M uñiz Coello, Las finanzas públicas del estado romano du­ rante el A lto Imperio. J. M. B lázquez, Agricultura y minería romanas durante el A lto Imperio. J. M. B lázquez, Artesanado y comercio durante el A lto I m ­ perio. J. M angas-R . C id, E l paganis­ mo durante el A lto Imperio. J. M. S antero, F. G aseó, El cristianismo primitivo. G . B ravo, Diocleciano y las re­ form as administrativas del I m ­ perio. F. Bajo, Constantino y sus su­ cesores. La conversión del I m ­ perio. R . Sanz, E l paganismo tardío y Juliano el Apóstata. R. Teja, La época de los Valentinianos y de Teodosio. D. Pérez Sánchez, Evolución del Imperio Rom ano de O rien­ te hasta Justiniano. G . B ravo, E l colonato bajoimperial. G. B ravo, Revueltas internas y penetradones bárbaras en el Imperio i A. Jim énez de G arnica, La desintegración del Imperio R o­ mano de Occidente.

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ROMA

Director de la obra Julio Mangas Manjarrés (Catedrático de Historia Antigua de la Universidad Complutense de Madrid)

Diseño y maqueta: Pedro Arjona

«No está permitida la reproducción total o parcial de este libro, ni su tratamiento informático, ni la transmisión de ninguna forma o por cualquier medio, ya sea electrónico, mecánico, por fotocopia, por registro u otros métodos, sin el permiso previo y por escrito de los titulares del Copyright».

© Ediciones Akal, S.A., 1990 Los Berrocales del Jarama Apdo. 400 - Torrejón de Ardoz Madrid - España Tels. 656 56 11 -65 6 49 11 Fax: 656 49 95 Depósito Legal:M .28007-1990 ISBN: 84-7600 274-2 (Obra completa) ISBN: 84-7600 654-3 (Tomo LUI) Impreso en GREFOL, S.A.

LAS FINANZAS PÜBLICAS DEL ESTADO ROMANO EN EL ALTO IMPERIO Jo aq u ín Muñiz Coello

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Indice

Introducción ..........................................................................................................................7 Las fuentes documentales y sus p r o b le m a s ..................................................................... 7 I. Los órganos de gobierno de la administración financiera altoimperial......................................................................................................................... 9 1. El aerarium Saturni durante el Alto Imperio. Sus funcionarios. Sus competencias .............................................................................................................. 9 2. Los ingresos y los g a s t o s ............................................................................................... 12 3. El aerarium m ilita r e ........................................................................................................14 4. Los orígenes del fiscus ...................................................................................................16 5. Los procuradores imperiales ........................................................................................ 18 6. Los ingresos del fisc u s ................................................................................................. 20 7. Los gastos del fisc u s ...................................................................................................... 22 8. El patrim onium caesaris y la res privata p rincipis ............................................... 24 II. La recaudación t r ib u t a r ia .........................................................................................29 1. Los censos y su elaboración. Sus funcionarios .......................................................29 2. Los intermediarios entre el estado y los contribuyentes ........................................ 32 3. Los problemas y la evolución del sistema recaudatorio ....................................... 35 III. Evolución de las finanzas públicas en el Alto Imperio .................................. 39 1. Los Julio-Claudios .......................................................................................................... 39 2. Los Flavios y los Antoninos ......................................................................................... 41 3. Los Severos hasta la crisis del siglo m .............................................................45 Bibliografía .......................................................................................................................... 47

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Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio

Introducción

Las fuentes docum enta­ les y sus problemas Decía Tácito (Annales, xtii, 31,1), que era tradición debida a la dignidad del pueblo rom ano el e n c o m e n d a r a los anales los sucesos resplandecientes y dejar los detalles a los diarios de la ciudad. Y en efecto, las fuentes litera­ rias nos inform an sobre las grandes c o n q u ista s y a n e x io n e s , las guerras mantenidas por Roma contra toda cla­ se de enemigos, y nos dan toda clase de detalles sobre la vida y circunstan­ cias de aquellos personajes que se j u z ­ garon como protagonistas. Esta proli­ j i d a d de d a to s n o s ha p e r m i t i d o conocer con bastante precisión la his­ toria m ilitar de R om a y la biografía apasionada de bastantes de sus perso­ najes. Todo ello fue del gusto de los lectores de la época a quienes iban di­ rigidas estas historias, que les permitía sentirse identificados con los héroes artífices del e n gran decim ien to de su común patria. Por el contrario, nada de heroico o destacablc en sí mismo encierra la par­ ticipación del ciudadano en las tareas y cargas que permitieron al estado es­ cribir en política exterior sus páginas doradas. Y nadie duda que la gloria de Roma sólo fue posible al sustentarse en el dinero que aportaron sus ciuda­ danos y sú b d ito s p ro v in c ia le s. Esto

fue lo cotidiano ; aquello, las gestas militares, lo extraordinario. Si tenem os en cuenta que para el ciudadano romano el hecho tributario tuvo altas cognotaciones peyorativas y deshonrosas, es normal encontrar que fueran pocos los autores que se ocupa­ ran de ello en sus escritos. ¿Para qué narrar algo que, presente en la vida diaria, se consideró casi vergonzante y nada aportó a la exaltación del nacio­ nalismo del individuo o la patria? Es­ tos “ d e ta lle s” , como Tácito exponía, fueron asunto com o tantos otros in ­ m ersos en la vida del c iudadano, de los diarios de la ciudad. El resultado de estas valoraciones es que apenas contamos con fuentes lite­ rarias que informen sobre los temas fi­ nancieros, los recursos del estado, los sistemas de gastos e ingresos y la debi­ da y real participación que todos los ciudadanos tuvieron en la financiación de las cargas del estado. De lodo ello conocemos a través de escasas referen­ cias, esporádicas puntualizaciones, in­ directas alusiones, todo ello en contex­ tos ajenos al fenó m eno económ ico y refiriendo de p asada a estos hechos, como necesarios para argum entar las lín e a s m a e s tr a s de los i m p o r ta n te s a su ntos p o lític o s o bé lic os, que son mayoría en los autores al uso. Mejor información nos proporciona el material epigráfico. A través de él

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podemos conocer la estructura de car­ gos y oficios que se creó para el servi­ cio financiero imperial; los tributos que administraron los funcionarios corres­ pondientes; las m oras, resc ision e s y condonaciones fiscales que merecieron de una conm em oración lapidaria; las dificultades económicas que aquejaron a los municipios para cumplir con sus obligaciones fiscales, y las liberalida­ des que algunos proceres sufragaron, no sabemos bajo qué grado de volunta­ rismo, para paliar las crecientes necesi­ dades de sus conciudadanos. En fin, la epigrafía permite plantear estudios so­ bre la sociedad y las relaciones sociales de cuantos ciudadanos romanos desem­ peñaron un papel activo en las finanzas del estado. Un último material documental me­ rece aquí citarse. Las monedas romanas procedentes de las excavaciones permi­

ten establecer repertorios de emisiones, motivos conm em orativos y ocasiones de los mismos, y, sobre todo, el estudio intrínseco de sus leyes, sus contenidos en cobre, plata y oro, su relación crono­ lógica en el contexto económico en que aparecen; todo ello proporciona valio­ sos datos para establecer las deprecia­ ciones, devaluaciones, etcétera, como reflejo de las crisis económicas, y en suma, información precisa de las ten­ dencias financieras de amplios períodos y el rum bo marcado por el estado en cada momento. Acaso fuese más deseable una mayor colaboración entre la investigación de la historia económica y la numismática, áreas estrechamente conectadas, pero que a mi juicio aún adolecen de la mu­ tua ignorancia que tanto los dedicados a uno y otro campo presentan de Jos re­ sultados de ambas ciencias.

Denario con la efigie de César divinizado y denario de Q. Cepio Bruto

Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio

I. Los órganos de gobierno de la adm inistración financiera altoimperial

1. El aerarium Saturni durante el Alto Imperio. Sus funcionarios. Sus com petencias El aerarium Saturni fue el único órga­ no financiero de la República desde su creación a principios del siglo V a. de C. Situado en las traseras del templo de Saturno, al pie del Capitolio, su sede custodió el tesoro público del estado romano hasta el advenimiento del Prin­ cipado. El edificio, fechable hacia el 497 y restaurado de nuevo en el 42 a. de C., dio cobijo como archivo a toda la documentación generada por el go­ bierno republicano, tanto en los asuntos financieros como en los de toda índole política, desde leyes a senadoconsultos. El aerarium venía a ser, a fines de la República, el centro de toda la docu­ mentación escrita generada por el esta­ do en su actividad de gobierno. La progresiva importancia del aera­ rium como sostén e instrumento de la política senatorial culmina en el siglo i a.de C., coincidiendo con la máxima ampliación de los límites del Imperio. La complejidad y magnitud de las fi­ n a n z a s d e l e s t a d o o b l i g ó a ir re form a nd o c o n tin u a m e n te las leyes que regulaban este organismo, para ir

adecuándolo a las crecientes necesida­ des que las circunstancias históricas imponían. Ya en el 78 a. de C., como simbólico reflejo de este fenómeno, se constituye un nuevo edificio, próximo al del aerarium , con objeto de custo­ diar en él la documentación relativa a los temas financieros del estado. A este primer edificio, tabularium , desde el P rin c ip a d o seguirán otros ta b ularia, para archivar cuantos registros producí­ an los diferentes sectores del estado, y aún en las provincias, como continua­ ción del ámbito de gobierno de todo el Imperio. AI frente de estos tabularia, en el Imperio estuvieron los curatores tabu­ larum publicarum , sustituidos en el Ba­ jo Imperio por praefecti por lo que res­ pecta a los situados en Roma. En las provincias, los tabularia, como archi­ vos de las finanzas provinciales, se su­ bordinaron, al parecer, a la autoridad de los magistrados financieros correspon­ dientes, trabajando mediante una plan­ tilla de auxiliares de rango inferior y normalmente afecta a la condición ser­ vil. Pero en este caso este desarrollo no debe adscribirse al aerarium , sino al otro órgano financiero que surgiría con el Principado, el fiscus, que vino a asi­ milar buena parte de la infraestructura de fun cionam iento desplegada por e!

10 aerarium durante los siglos republica­ nos. Al frente del aerarium y desde el si­ glo v a. de C. estaban los quaestores, magistrados inferiores sine im perio, en número de dos, ampliados a cuatro des­ de el 421, dos de ellos urbani y dos más desplazados como auxiliares de los cónsules, elegidos todos por los com i­ tia populi tributa. A lo largo de la Re­ pública se observa cómo esta magistra­ tura va am pliand o el núm ero de sus miembros, como secuela de la incorpo­ ración de nuevas provincias, hasta lle­ gar a sumar los cuarenta cuestores de época de César, si bien Augusto volve­ ría a fijar su número en veinte, siguien­ do lo dispuesto en la constitución silana, a través de su L e x C o r n e lia de viginti quaestoribus. Desde Augusto ya no se modificaría ese número de magis­ trados, si bien acaso ello se debiera a la pérdida de competencias e influencias que el aerarium va a sufrir en el marco general de la política iniciada por A u­ gusto. En efecto, para cualquier programa político a desarrollar desde el poder, sus artífices debían asegurarse el res­ paldo y plena colaboración de a e ra ­ rium, por lo que el control de éste se hacía im prescin dible. Ya el dictador César, advertido de este hecho, introdu­ jo la primera modificación en la estruc­ tura de gobierno del aerarium, al substi­ tuir a sus administradores tradicionales, los cuestores, por magistrados de rango superior, significando con ello la tras­ cendencia concedida a la adm in istra­ ción y gerencia de ese tesoro público del pueblo romano. Así, en el 46, y an­ tes de partir p a ra H isp a n ia , los dos cuestores de Roma son reemplazados por dos senadores ex-pretores con títu­ lo de praefecti aerar i Saturni. Muerto César, de nuevo volverían los cuestores a hacerse cargo del tesoro, si bien esta reinstau ración del orden constitucional de nuevo Sería invalida­ da con la llegada de Octavio al poder. En el 28 a. de C. Octavio Augusto, pri­ mer emperador, vuelve a revitalizar la

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fórmula de César y ordena al senado que nombre a dos ex-pretores para que, con título de praefecti, administren el aerarium cada año. Cinco años más tarde, en el 23 a. de C., el princeps da un primer paso efec­ tivo para desposeer al senado del con­ trol sobre el gobierno de este tesoro sena­ torial, al decidir que los administradores del aerarium habrían de ser elegidos por sorteo. De esta forma, el órgano senato­ rial por excelencia ve enajenada su ca­ pacidad de maniobra política al no con­ tar con certeza con fieles colaboradores en la dirección de la fuente financiadora de su programa político. Los admi­ n istra d o re s del a e ra riu m , desde ese año, serán dos praetores en ejercicio, que entrarían en el cargo el 1 de enero de cada año. Esta situación, que inclinaba la ba­ lanza del reparto del poder en Roma hacia el princeps, a costa de los legíti­ mos representantes de la República, se mantendrá hasta el gobierno de Clau­ dio. En el año 44 este emperador da un paso más en el proceso de asunción del control de los poderes públicos de la ya m engu ad a adm in istració n senatorial. En una inteligente combinación de re­ sabios republicanistas, sólo superficia­ les, y pretensiones autoritarias, Claudio devuelve la dirección del aerarium a los antiguos cuestores. Pero estos cues­ tores serán elegidos directamente por el e m p e r a d o r , de e n tr e los e le g id o s y nombrados cada año por el pueblo. Se aseguraba así, por un lado la plena ca­ pacitación de los directores del tesoro público, al devolverlo a sus antiguos administradores, y por otro, la total fi­ delidad y confianza de contar con cola­ boradores de su ideario político de en­ tre los que dirigían tan vital organismo público. El control imperial del tesoro senato­ rial no necesitó de m ayores medidas enajenadoras, como se demuestra de las escasas noticias que para época poste­ rior a Claudio tenemos sobre interven­ ción del princeps en esta caja pública. El crecimiento y consolidación del otro

Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio

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tesoro del estado, el fis c u s , com o el más importante órgano de finanzas en el régimen imperial, fue a costa de sus­ traer competencias y fuentes de ingre­ sos al aerarium senatorial. Sólo algu­ nos retoques se sumaron a la política imperial de control fehaciente del órga­ no republicano, com binando medidas anteriores con otras implantadas en el reinado posterior a Claudio. Así, Nerón devolvió en el 56 la gerencia del tesoro a p raefecti, expretores, tal como A u ­ gusto m antuvo entre el 28 y el 23 a. de C., pero aplicando la experiencia de Claudio al reservarse el derecho de designar directamente a estos praefecti a partir de ahora sólo responsables ante

el emperador, y eliminando, por tanto, lo azaroso del sistema de sorteo, vigen­ te entre el 23 a. de C. y el 44 d. C. Ningún otro cambio hubo en la evo­ lución del aerarium a lo largo de los si­ glos imperiales, y así fue por no ser ello necesario a los intereses del Princi­ pado. Nada tenía ya que ver el tesoro senatorial del siglo ii d.C. con la pleni­ tud m anifestada aún en los primeros años de Augusto. Completamente neu­ tralizado como órgano al servicio de un senado también domesticado, la histo­ ria del aerarium Saturni pasa a un se­ gundo plano en los siglos imperiales, hasta constituir un débil destello de lo que fue en la etapa republicana. El mis-

Tabla de equivalencias y precios

Precios de esclavos, propiedades y e s ­ pectáculos

1 aureus = 25 d e n a rio s (*-) = 100 seste rcios (HS) = 400 a s se s .

Un esclavo ordinario oscilaba entre los 4 y 8.000 HS, siendo inferior el precio tra­ tándose de una mujer. Pero un esclavo “de lujo” podía alcanzar los 700.000 HS. De la misma forma, un ludus gladiato­ rio salía entre 30 y 200.000 HS, según la calidad de los contendientes empleados, cuyos beneficios medios eran de 2.000 HS a 15.000. Los precios en Roma llegaban a cua­ druplicar los del resto de Italia. Así, un modesto apartam ento no bajaba de los 2.000-4.000 HS de alquiler anual, y una casa de lo más modesto no se encontra­ ba a la venta por menos de 100.000 HS, cantidad con la que se podía adquirir una propiedad de tamaño medio, de tipo agrí­ cola, en Campania. C ualquier casa lujosa en Roma, con baños, jardines, etc., no bajaba de 3 mi­ llones de HS. F in a lm e n te , los g a s to s de e n te rra ­ miento ordinario en Pompeya no solían superar los 200 HS, considerándose de gran lujo uno de 5.000, y las fuentes es­ critas recuerdan como cosa memorable el millón que para sus exequias gastó un liberto de la zona, fuera de toda medida si lo com param os con los 200.000 HS que costó el funeral de Nerón.

Algunos salarios A fines del siglo i d. de C. un le g io n a ­ rio p e rcib ía 1.200 H S al año, 10.000 lo s c e n tu r io n e s y d e 1 0 0 .0 0 0 a 300.000 HS los oficia le s. Un pretoriano in g re sa b a unos 4.0 0 0 HS por sus s e rvicio s. Pero g e n e ra lm e n te los donativa llegaban a trip lic a r los ingresos totales en todos los casos.

Precios de alim entos y objetos de uso diario 1 litro de vino o rd inario costaba de 2 a 4 asses. Si el vino era de Falerno su ­ bía a 8-16 a sse s. El litro de aceite se v e n d ía a unos 3 HS. 1 m o d io (unos ocho litros) de trig o o rd in a rio costaba unos 3 HS, llegando a los 7 u 8 H S si era candeal. Por 4 H S podían tres personas co ­ m er m odestam ente en la P om peya flavia, durante un día, a base de queso, pan, vino y aceite. Por 1 as podían com prarse en esa m ism a ciudad una olla, un plato o una lám para. Una m odesta tú n ica costaba 15 HS y un mulo, 520 HS.

12 mo hecho observamos en sus antiguos administradores, los cuestores, que si bien no llegaron a desaparecer, queda­ ron como simple escalón en la carrera de honores públicos del rango senato­ rial. Totalmente desvirtuado, el cargo fue incluso adoptado por los emperado­ res para su servicio personal, al nom ­ brar de entre ellos a dos q u a esto res candidati p rincipis, que le acom paña­ ban en sus desplazamientos y viajes co­ mo meros auxiliares cajeros o pagado­ res. A fines del siglo iv d. de C. el aerarium pop u li rom ani era sinónimo poco más que de la caja municipal de la ciudad de Roma, a tal se había llegado en el recorte de sus competencias eco­ nómicas.

2. Los ingresos y los gastos Los ingresos del aerarium Saturni procedían de dos fuentes de recursos perfectamente diferenciadas a lo largo de la República. Por una parte estaban las rentas de los bienes de dominio del estado romano, existentes tanto en Ita­ lia como en las provincias, y por otra, los tributos directos y tasas impuestas a las p ro v in c ia s en su c o n d ic ió n de súbditas de Roma. A estos ingresos, que podíamos estimar como regulares, hemos de añadir los extraordinarios o irregulares generados por los resulta­ dos de la política imperialista y belige­ rante del senado frente a otros pueblos de fuera de las fronteras. El senado, com o órgano re p re se n­ tante del pueblo romano, poseía en su nombre num erosos bienes m uebles e inmuebles cuya explotación proporcio­ naba rentas ordinarias que iban a parar al aerarium . Tanto en Italia como en las provincias existían importantes lo ­ tes de agri p ublici, cuya asignación en régimen de arriendo o venta definitiva era objeto de una subasta dirigida por los censores. A sim ism o, eran objeto de explotación los monopolios estata­ les como las minas de oro y plata, las

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canteras y las salinas, encargándose de ello a particulares por cuyo arriendo el aera riu m ingresab a p o rcen tajes p re ­ viam ente definidos sobre la base del cálculo de los beneficios. El program a de c onstrucciones de obras públicas, desde templos a calza­ das, mercados, termas, etc., era objeto asimismo de una adjudicación median­ te subasta a cargo de los censores, per­ cibiéndose rentas por cuanto servicio público pasara a ser explotado por la iniciativa particular. Junto a estos p u ­ blica, ultro tributa en las fuentes clási­ cas, fueron cada vez más importantes los ingresos del aerarium en concepto de tributos recaudados en las provin­ cias. Al ser abolido en el 167 a. de C. el tributum ex censu que gravaba las for­ tunas de los ciud adano s rom anos, el aerarium demostraba con ello una su­ ficiencia de recursos que hacía innece­ sario el apelar a los bienes de sus ciu­ d a d a n o s . E s te s u p e r á v i t e s t a b a originado por las contribuciones fisca­ les extraídas de los territorios domina­ dos, lo que sup o n ía una fu en te c r e ­ ciente y re g u la r de dinero h acia las arcas estatales, sin más garantía que la inapelable presencia de las legiones en las provincias. Los habitantes de estos territorios, en virtud de pasar de ser propietarios de su suelo a ser sus usu­ fru ctuarios, puesto que el senado se erigía en su nuevo propietario, paga­ ban un canon o un tributo cuya c o n ­ vertibilidad final estaba en relación, tanto con la riqueza o producción ge­ nerada en aquellos territorios, como en las exigen cias p resup uestad as por el senado. Así, había provincias que pagaban un tanto alzado cada año, para perío­ dos de cinco años o lu stru m , stip e n ­ dium , convertible a su vez en metales preciosos, numerario o suplementos en especies. Otras provincias, de econo­ m ía p r e fe re n te m e n te cerea lista, so l­ ventaban sus débitos con una decuma o vicésim a del trigo o cebada cosecha­ da, yendo a satisfacer la fuerte deman-

Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio

Dupondius del emperador Vitelio (69 d. C.)

da q u e de a q u e l p r o d u c to s ie m p r e agobió a Roma. A veces las contribu­ ciones en m etales se suplem entab an con vicesim ae, y no estaba exenta de aplicación cualquier fórmula de pago que, adecuada a las circunstancias de cada región y circunstancia, repercu­ tiese favorablem ente en ingresos para el aerarium . De esta form a, b osq ues, pastos y pesquerías, ocupantes aquellas de im ­ portantes extensiones de a g ri en las provincias, eran explotadas mediante concesiones a particulares, por cuyo usufructo el aerarium obtenía un ca­ non o scrip tu ra (a ger com pascuus o s c rip tu ra riu s). Con las reservas que implica cualquier intento de cuantificación de los ingresos del aerarium , dada la caren cia de una d o c u m e n ta ­ ción completa o al menos sucesiva en cuanto a períodos cronológicos, algu­ nos datos son significativos al respec­ to. A mediados del siglo i a. de C. el tributo de las Galias y de Egipto su­ p o n í a un t o t a l de 8 0 . 0 0 0 . 0 0 0 H S (sestercios), y en tiempos de Pompeyo, Plutarco nos cifra las rentas tota­ les del aerarium para un año en unos trescientos cuarenta millones de ses­ tercios.

13 Es de suponer que la ascensión de Augusto al poder supuso el inicio del declive del aerarium como órgano fi­ nanciero más im portante del estado, como anteriormente establecimos. Las medidas políticas que los emperadores adoptaron para anular la influencia de esta caja como instrumento senatorial fueron acompañadas de otras medidas económicas encaminadas al mismo co­ metido. De esta forma, si a fines de la República los ingresos medios anuales del tesoro público, pese a los gastos de guerras de esos decenios finales del siglo i, eran del orden de los 400.000.000 HS, con Augusto la situación económ ica del aerarium , lejos de gozar del tradi­ cional superávit, necesitó de una in­ yección de 150.000.000 H S que el pro­ pio e m p e r a d o r dice en su pro c la m a postuma haber suministrado en un to­ tal de cuatro ocasiones. El declive de la caja senatorial tiene en la fecha de enero del año 27 a. de C. su primer paso cuando Augusto se asigna para su gobierno gran parte de las provincias del Imperio. Ello supo­ nía la pérdida de abundantes recursos financieros para el tesoro senatorial, aún cuando asimismo se redujeran los gastos de aquellas ad m inistraciones. Las r e n ta s p r o v in c ia le s del s e n a d o quedaron reducidas a las procedentes de las p r o v in c ia s de A c a y a , A sia, África, Bética, Bitinia, Creta-Cirene, Chipre, Sicilia, Narbonense y M acedo­ nia, mientras que el resto del Imperio y las nuevas anexiones que en el curso de los siglos posteriores se irían pro­ duciendo, a costa de los actuales pro­ tectorados y monarquías clientes, p a­ saron a contribuir en las arcas creadas por el Principado hasta totalizar alre­ dedor de la veintena de provincias, en época de Augusto. Los gastos imputables al aerarium aumentaron desde la llegada al poder de Augusto y hasta la asunción por és­ te de parte de los mismos, por cuanto no hubo paralelismo en la transferen­ cia de ingresos con la transferencia de nuevos gastos originados a partir del

14 nuevo régimen. La equiparación de in­ gresos-gastos no llegaría al aerarium en el Imperio hasta la plena puesta en marcha y funcionamiento de la nueva estructura económica del Principado. Antes de Augusto, el aerarium su­ fragaba el mantenimiento del ejército, en sus pagas o stipendia -término éste que designaría desde época primitiva a las recaudaciones hechas con el fin de cubrir los sueldos militares, y por ex­ tensión luego sinónimo de tributo—, y suministros de legiones y flota; las obras públicas, la organización de es­ pectáculos regulares, los gastos de la administración del estado -fondos pa­ ra los magistrados provinciales y mer­ cedes y avituallamiento a la cohors apparitor ia - , organización del culto, tropas de Roma y defensa de la ciu­ dad, entre los gastos más importantes. Acaso la· partida más relevante desde el siglo i a. de C. fue la destinada a fi umentationes, donativa y congiaria, que en el Principado llegaran a supo­ ner una enorme carga económica para las arcas imperiales, pero que no podiían entenderse fuera del populismo desarrollado a partir de la actuación de los Gracos a fines del n a. de C. Con Augusto el mantenimiento de las 25 legiones en activo, más los su­ ministros de avituallamiento en cam­ paña de los socii —tropas auxiliares de los aliados itálicos y provinciales-, el tian sp orte y la flota suponían unos 240.000.000 IIS anuales, según cálcu­ los aproximados. A esto habría que añadir unos 35.000.000 HS de gastos de las cohortes urbanae y el cuerpo de 9.000 preteríanos de Roma. Los repar­ tos de trigo sumaron durante el gobier­ no de Augusto 60.000.000 HS, que be­ n e f i c i a r o n a 2 0 0 .0 0 0 ciudadanos, número en que quedó fijado los recep­ tores de estas distribuciones. Si uni­ mos estos dispendios a la carga que supuso para el tesoro senatorial el asu­ mir los gastos de funcionamiento del nuevo régimen imperial, muy pródigo en obras públicas y espectáculos en los primero momentos de consolida­

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ción, se explica fácilmente que el défi­ cit crónico al que estuvo abocado no pudiera ser enjugado ni aún con aquel fondo tradicional de reserva, aerarium sanctius, que se nutría con el producto de la vicesim a lib erta tis, o 5% sobre el im porte de las m a n u m is io n e s de esclavos. Por la vía de los hechos, el a e ra ­ rium Saturni quedaba supeditado a las subvenciones de los em peradores co­ mo fórmula de existencia. Ni aún en sus provincias asignadas gozó del ex­ clusivo monopolio del aprovechamien­ to de sus recursos. A lo largo de los si­ glos altoimperiales, observamos cómo a través de decisiones imperiales que reorganizan el estatuto jurídico de al­ gunos te rr ito r io s , de c r e a c io n e s de nuevas tasas por el fisc u s, o por la m e­ ra acumulación de intereses -legados, herencias, d o n a c io n e s , c o n f is c a c io ­ nes-, la presencia de las finanzas im­ periales va extendiéndose por las pro­ vincias senatoriales, hasta el punto de ser, si no de iure, sí de fa c to , la admi­ nistración del p rin c e p s la verdadera destinataria y beneficiaría de las rentas de todo el Imperio. A finales del siglo ii d. de C. podía resultar p arad ójico que la provincia senatorial de Bética fuese la más rentable a los intereses imperiales en Hispania.

3. El aerarium militare El licénciamiento de las legiones en activo suponía una perentoria necesi­ dad para d e s c a rg a r de g a sto s al ya abultado presupuesto militar del esta­ do. Pero al mismo tiempo, la existen­ cia de miles de v eterano s cuya vida había transcurrido en filas, con la in­ cierta expectativa de reincorporarse a la sociedad con algún medio de vida que les permitiera hacerlo, planteaba un serio problema al estado, toda vez que era im p e n sa b le s u p o n e r que el mercado de trabajo que ofrecía la es­ tructura e c o n ó m ic a r o m a n a p u d ie ra absorberlos sin dificultades. Todo esto

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Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio

además en una Roma donde ya el pro­ b le m a p r i n c ip a l y c o t i d i a n o era el m a n te n im ie n to del g ran n ú m e ro de desocupados que poblaban sus calles. Sin duda Augusto tuvo muy presen­ te el cúmulo de problem as que el li­ cénciamiento masivo de legionarios de los e jércitos de M ario, Sila o C ésar o c a sio nó a la R epú blica. P ro ble m a s que aún coleaban, nunca resueltos a satisfacción de las partes, y que de al­ guna forma habían contribuido a crear la situación óptima en la que él había tomado el poder. En este contexto de previsión es cuando en el año 6 d. de C. decide Augusto colaborar con el se­ nado en la asistencia económica al sol­ dado veterano que, tras cumplir su lar­ go servicio en el ejército, se licenciaba con la perspectiva de acceder a algún m edio de vida, ya m ediante la tradi­ cional parcela agrícola, ya con la dis­ posición de algún dinero que le permi­ t i e r a e m p r e n d e r la a v e n t u r a de reincorporarse a la vida civil. Se constituye, por tanto, una caja de previsión económica, el aerarium m i­ litare, con cuyos fondos se entregaba al veterano una cantidad en razón de sus años de servicio y méritos bélicos. Esta caja recibía inicialmente un fon­ do de 170.000.000 H S a cargo de la fortuna personal del propio e m p e ra ­ dor, al objeto de atender las primeras necesidades, y vista la penuria del a e­ ra riu m S a tu r n i. Su l i q u id e z f u tu ra quedaba asegurada al asignársela las rentas de dos vectigalia, uno de ellos creado expresamente para este fin. Se trataba de la antigua centesim a rerum venalium , 1% del importe de todas las tran saccio nes m ercantiles realizadas en los mercados, y la nueva vicésima hereditatium , 5 % del valor de todas las herencias transmitidas entre ciuda­ danos romanos, a partir de un importe m ínim o que, en tiem pos de Trajano, acaso por la extensa nóm ina de sus eventuales contribuyentes, acaso por resultar suficiente los ingresos del otro vectigal para sus fines, se situaba en un valor patrim onial tan restringido

La obra de Augusto “En cuatro ocasiones tuve que asistir al aerarium con mi propio dinero, tra n sfi­ riéndole ... 150.000.000 HS, y en el con­ sulado de Marco Lépido y Lucio Arruntio, transferí de mi patrim onium 170.000.000 HS al aerarium militare, que fue instituido por mi consejo para crear un fondo para los so ld a d o s que h a b ía n c o m p le ta d o veinte o más años de servicio”. ( Res G estae D ivi A ugusti, Ed. Loeb Classical Library, transi, by F. W. Shipley)

“ (A u g u s to ) le g ó al p u e b lo ro m a n o 40.000.000 HS, 3.5000.000 HS a las tri­ bus, 1.000 a cada uno de pretorianos, 500 a cada uno de los soldados de las cohortes y 300 a cada legionario. Ordenó que estas cantidades se hicieran efecti­ vas al contado, pues las tenía retenidas como fondos de reserva en su tesorería. O torgó adem ás otros m uchos legados pero de cuantía muy diferente, algunos ascendían a 20.000 HS. Fijó para el pa­ go de estos legados un año como máxi­ mo. Se excusaba de que su fortuna per­ sonal no fuese m ayor y hacía co n sta r que sus herederos no percibirían más de 150.000.000 HS, pues aunque según de­ cía en los últimos veinte años hubiese in­ gresado 4.000.000.000 HS procedentes de los testam entos de sus am igos, no obstante había invertido esta cantidad casi íntegramente, así como las dos he­ rencias de sus padres, en favor del esta­ d o .... El te rc e ro (ro llo de te sta m e n to ) contenía un inventario de los recursos del imperio, consignando en él cuántos soldados había en filas y sus respectivos puestos de destino, las sumas disponi­ bles en el aerarium y el fiscus y a cuenta de los tributos pendientes aún de parte de su pago. Citaba también el nombre de los libertos y esclavos a quienes podía exigirse que rindieran cuentas”. (S uetonio, Augustus, 101, 2-3, trad, de M. Bassols de Climent, Ed. Alma Ma­ ter, Barcelona, 1964)

16 como era el de valor igual o superior a 100.000 HS. Como el a erarium Satu rn i, al que en principio se asimiló, el aerarium m ilitare estaba dirigido por un c o lle ­ gium de tres e x - p re to re s , e le c to s al principio por sorteo, luego por desig­ nación im perial, con título de p r a e ­ fe c ti con cargo de d u ra c ió n trien al. Hay motivos para pensar que la nueva caja estuvo ubicada cerca del templo de Saturno, en el templo de la C o n ­ cordia, inaug urado por T ib erio para este fin en el año 10, cuando aún rei­ naba Augusto. Aunque no poseemos testimonios al respecto, la e s tru c tu ra de fu n c io n a ­ m ie n to del a e ra r iu m m ilita r e se ría muy similar a la del aerarium S a tu rn i, disponiendo de archivos en los tabula­ ria situados en lugar anejo, y del co ­ rrespondiente cuerpo de auxiliares ne­ cesario para el funcionamiento interno de este nuevo organismo de las finan­ zas del Imperio.

4. Los orígenes del fiscus El térm ino fis c u s d e sig n a en p rim e r término “cesta o esportilla de m im bre” destinada a contener dinero, y por e x­ tensión, el capital en metálico de cual­ quier ciudadano rom ano. D urante la República se empleaba el término f i s ­ cus en la estructura estatal para refe­ rirse al dinero que todo gobernador re­ c ib ía del s e n a d o p a r a s u f r a g a r los gastos de administración de la provin­ cia a la que marchaba destinado. C o­ mo al parecer estos fon do s, durante bastante tiem po, no r e q u irie ro n una justificación ulterio r de su gasto, al término del oficio - n o ocurría así con los dineros generados por la recauda­ ción tribu taria-, era habitual que las sumas percibidas por este concepto se mezclasen con la fortuna particular del magistrado, de modo que finalm ente se administrasen indistintamente. En este contexto establecido por la

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costumbre, cuando Augusto en el 27 a. de C. asume el control directo de bue­ na parte de las provincias del Imperio, en su calidad de procónsul, recibió co­ mo cualquier otro gobernador un pre­ supuesto de gastos a cargo del aera ­ rium, que pasó a ser ingresado en cada uno de los fis c i que, lógicamente, que­ daron constituidos en cada provincia. La duración del imperium recibido co­ mo procónsul, primero temporal, lue­ go de por vida, más la acumulación de poder y autoridad que suponía el n ú­ mero de provincias adm inistradas si­ m u ltá n e a m e n te , fu e ro n los fa c to re s que d ete rm in a ro n el fo rta le c im ie n to del fisc u s del emperador, hasta llegar a constituirse, en principio, en una enti­ dad económicamente tan fuerte como el aerarium por la cantidad de recur­ sos acumulados. No parece, por tanto, aceptable pen­ sar que la creación del fisc u s, sus orí­ genes, sea un h echo p ro duc to de un acto jurídico ex novo, como sí ocurrió para a lg u n a s o tras in s titu c io n e s del Principado. Más bien se presenta c o ­ mo resultado de la prominencia alcan­ zada por su usufructuario, el princeps, en los años que transcurrieron hasta la asunción total del poder del estado. El poder de Augusto fue detonante del poder económico de su fisc u s pri­ vado. El p ro b le m a se p la n te a rá a la hora de la necesaria delimitación entre lo público y lo privado, conceptos és­ tos que marcharon unidos en los pri­ meros decenios del nuevo régimen, y que evolucionando en perfecta simbio­ sis a c a b a r í a n p o r s e r r e d e f i n i d o s , avanzado ya el p e ríodo de los JulioClaudios. Durante gran parte de su vida, A u­ gusto c o n sid e ró su a c tiv id a d de g o ­ biern o com o un p e río d o tran sitorio , necesario para asentar de manera defi­ nitiva la paz en el Imperio. Transcurri­ do este período, de nuevo los poderes asumidos personalmente por él, serían d e v u e lto s al se n a d o y la R e p ú b lic a quedaría reinstaurada. Así lo manifes­ tó públicamente en algunas ocasiones

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Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio

y a este sentido dado a su papel políti­ co responde la ausencia de directrices concretas en materia financiera, que resultaran un plan completo de abor­ dar una alternativa financiera total, pa­ ralela a la que el aerarium representa­ ba para la administración senatorial. Si su posición era transitoria en el dominio del estado, no cabía por tanto articular una administración financiera institucional nueva, ya que cumplida su tarea de servicio a Roma, Augusto devolvería al aerarium Saturni las ple­ nas competencias en todos los asuntos económicos del gobierno. Sólo cabía establecer, durante el tiempo en que a su juicio y con consentimiento del se­ nado sus servicios fueran necesarios, unos mínimos mecanismos de colabo­ r a c ió n en las tareas del estad o, que evitasen un vacío de poder y de la ad­ m inistración, sobre todo en aquellas provincias cuya dirección había recaí­ do en su persona. Así, y en tanto se volvía a la reins­

tauración de la República, Augusto ad­ ministró las provincias imperiales des­ de el 27 mediante legados, según los usos aplicados desde Pompeyo, y en el plano económico, limitándose a lige­ ras mejoras en los sistemas de recau­ dación tributaria, a través de su fiscu s particular, por lo que nada había que impidiese la identificación del estado con su persona. Cuando A ugusto se enzarzó en la laboriosa tarea de buscar un sucesor, e s ta b a c la r o q ue en los p l a n e s del p r in c e p s el re to r n o a la R e p ú b l ic a cuando menos era ya una promesa cu­ yo c u m p lim ie n to ya no se j u z g a b a dentro de lo posible, en los últim os años que le restaban en el poder. No nos es posible afirmar si, en estos últi­ mos años de gobierno, Augusto ya ha­ bía tomado conciencia sobre la reper­ cusión del régim en por él instaurado en vida política de la Urbs, y las difi­ cultades que surgirían para sus suceso­ res al intentar la vuelta a la constitu­

Foro de las corporaciones de Ostia

18 ción republicana. En cu alq uier caso, nada hizo Augusto durante su gobier­ no que le identificase como contrario a la devolución de los poderes al sena­ do, pero al mismo tiempo, su fórmula transitoria de administrar el estado, de m a n e ra p e rso n a l, por re c h a z a r todo programa sustitutorio de la estructura existente, sería adoptada por sus suce­ sores y elevada a la categoría institu­ cional, pasando este peculiar modo de gobierno a identificarse con el postu­ lado político del Principado. Cuando Tiberio accede al trono, re­ cibía de Augusto un conjunto de p ro­ vincias que proporcionaban enorm es sumas de dinero cada año, y que iban a parar a su fis c u s de Rom a. F iscu s que al morir Augusto ya contaba con un superávit de 100.000.000 H S y que el sucesor de Tiberio, Cayo, recogería con 2 .7 0 0 .0 0 0 .0 0 0 H S. T ib erio, por tanto, hereda como prin cep s el fisc u s de Augusto y a su vez Cayo lo recibe con máximos fondos de Tiberio. Supo­ nen estos pasos una primera desvincu­ lación de los bienes del estado, ingre­ sados en el fis c u s , de la persona que los adm inistra, el em perador, a cuya muerte tales fondos no son considera­ dos como personales o particulares, si­ no como institucionales. Pero parece ser opinión generalizada que no fue si­ no hasta Claudio, m ediado el siglo i, c u a n d o el fis c u s q u e d ó p l e n a m e n te consagrado como la caja imperial del e stado ro m a n o en c o n tr a p o s ic ió n al aerarium Saturni como caja del sena­ do. Claudio daría un paso adelante en la configuración de la administración financiera con centro en el fisc u s, ade­ cuando el modelo augusto a los c o m ­ plejos cometidos a desempeñar en los dom inios del e m p e ra d o r por todo el Imperio. De este modelo pasamos aho­ ra a hablar.

5. Los procuradores imperiales A n te r io r m e n te h a b ía m o s p u e s to de

AkaI Historia del M undo A ntiguo

manifiesto que Augusto se abstuvo de organizar una estructura financiera que viniera a asumir las competencias del aerarium . Pero en tanto se retornaba a la normalidad republicana, era necesa­ rio atender las necesidades cotidianas que el gobierno de un Imperio plantea­ ba. En este contexto de no interferen­ cia con la institución senatorial, el em ­ p e ra d o r, a r is tó c r a ta qu e so b re v ie n e con poder soberano, a la hora del go­ bierno se inspira en la tradición o cos­ tumbre de los de su casta. Y así como los ricos s e n a d o re s de la R e p ú b lic a tienen a su servicio cierto número de secretarios, libertos o esclavos, que di­ rigen los asuntos y administran su pa­ trimonio, así el César, sin ser excep­ c ió n a la r e g la , u ti liz a su p e r s o n a l particular para adm inistrar los dom i­ nios y bienes que, bajo su dirección como princeps, se reparten por todo el Imperio. D om inios que a m ed ia d o s del s i­ glo i se repartían en 31 provincias y protectorados, y patrimonio que supo­ nía el conjunto de las recaudaciones tributarias, pertenecientes ahora al f i s ­ cus. Durante los Julio-Claudios serán los libertos imperiales quienes dirijan los distin to s s e rv ic io s fin an c ie ro s y administrativos que irán creándose en el incipiente organigrama de la adm i­ nistración imperial. Desde los Flavios y sobre todo con los Antoninos, sin re­ legar definitivamente a los libertos, se incorporarán los equites a los distintos puestos del servicio imperial, propor­ cionando a sus actuaciones una mayor p ro fesio n alid ad y esp ecializació n , dentro de una burocracia cada vez más compleja y aún insuficiente para res­ ponder a las crecientes demandas del estado. No parece que sea antes del final del siglo II cuando podamos hablar de una ad m inistración imperial c o nsoli­ dada en todos sus servicios, con un número no inferior a 200 puestos espe­ cializados y distribuidos en escalones je rá rq u ic o s, cuyos a n teced entes más primitivos desde luego nos remontan a

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Augusto. Parece que ya con Augusto se inició la articulación de un organi­ grama de los funcionarios adscritos a los distintos servicios imperiales. E s­ tos funcionarios, que lo fueron a partir de recibir un salario determinado por el servicio desempeñado, se integraron a lo largo del siglo i en tres escalas de­ finidas según los emolum entos perci­ bidos por sus actividades. Así, y con el título administrativo de procurator, expresión antigua que venía a definir al ciudadano con poder delegado que cuida o dirige los asuntos de otro, en este caso el p rin cep s, quedaron consti­ tuidos tres g ru po s de p ro c u ra d o re s , por cuyos servicios recibieron 60.000, 100.000 y 200.000 HS al año. La ca­ tegoría otorgada al servicio, ya fuera ejercido en la corte imperial o en R o ­ ma, ya en las provincias donde aquella corte tenía intereses, decidía la a d s­ cripción en uno u otro de los niveles existentes. F i n a l m e n t e , c u a n d o f u e r o n los equites quienes de modo general ocu­ paron la mayoría de ios puestos civi­ les, la escala de ingresos quedó com ­ p l e t a d a c o n un n iv e l s u p e r i o r , el trecenario (300.000 H S), reservado pa ­ ra los principales servicios centrales de la administración económica impe­ rial. Quedó de esta forma configurada una au tén tica carrera a d m in istra tiv a que para los equites venía a suponer la s a t i s f a c c i ó n de u n a s a s p i r a c i o n e s surg id a s para e m u la c ió n del c u rsu s honorum de los senadores. Es necesario decir que la estructura de salarios según los servicios en don­ de se desempeñaba el puesto, a excep­ ción del nivel superior, no fue nunca algo inalterable, y un examen detenido de las fuentes epigráficas, fundam en­ tales para este apartado de la historia socioeconómica de Roma, nos muestra que cada emperador hizo los cambios que consideró oportunos, ya fuese por la im portancia cobrada por un d eter­ m inado serv icio, com o po r el deseo imperial de premiar de modo especial a sus favoritos y más íntimos colabo­

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radores. No de otra form a podíam os esperar que se actuara en una organi­ zación administrativa surgida del p e­ culiar concepto que cada em p erad or tenía de la tarea de gobierno y del es­ tado. Con tales premisas, la costumbre provocaría la institucionalización del sistema a finales del siglo n. El nivel superior de puestos a de­ sempeñar por los servidores imperia­ les, los trecenarios, abarcaba un limi­ tado número de servicios. Suponían el codiciado final de cualquier carrera de honores ejercida junto al emperador, y, por supuesto, eran cargos ejercidos en Roma. Consistían en las praefecturae de la Annona, de Egipto, de las flotas sitas en Misena y Rávena, y del p ra e­ torium de la ciudad. También tenía es­ te rango el procurator a rationibus, di­ recto r del fis c u s c e n tra l de R om a y auténtico ministro de la hacienda im­ perial. Del a rationibus dependían to­ dos los procuradores generales de las provincias imperiales, que en nombre del César dirigían los asuntos econó­ micos y financieros de sus regiones. Su nivel era ducenario si la provincia estaba dotada de un legado de rango consular, y centenario si aquel lo era de rango pretorial. Eran asimismo du­ cenarios (200.000 HS) todos los pro­ curadores que estaban al frente de al­ gún servicio centralizado en Roma, ya ejercido en la cancillería del em pera­ dor - e r a n los ab epistu lis latinis, ah ep istu lis g ra e cis, a c o g n itio n ib u s, a studiis, a libellis, a consiliis, a cu b i­ culo, etcétera,- ya en los departamen­ tos financieros y económicos imperia­ les. Los m á s i m p o r t a n t e s de e s to s últimos eran los servicios que adm i­ nistraban cada uno de los impuestos pertenecientes al fis c u s - procurator vicesim a e h e re d ita tiu m o 5% de las herencias, procurator vicesim ae liber­ ta tis o 5% sobre las m a n u m is io n e s, procurator portorii, o tasas entre el 2 y el 5% del valor de todo producto en tránsito - o de los que dependían los procuradores provinciales asignados a cada uno de estos tributos en sus dis-

20 tritos, y que tenían rango sexagenario (60.000 H S) cuando la provincia era de r a n g o p r e t o r i a l , o c e n t e n a r i o (100.000 HS) si era consular o su j u ­ risdicción comprendía a varias provin­ cias pretoriales a un tiempo. Cada fuente de ingreso que revertía en la caja im perial era adm inistrada por un procurador concreto. El p ro cu ­ ra to r h e re d ita tiu m a d m in is tra b a los legados y herencias donadas al p r in ­ ceps, pudiendo generarse servicios es­ pecíficos cuando la magnitud del pa­ trimonio a administrar lo recomendaba -tal ocurría con el kalendarium Vegetiani - , situación que podía repetirse en el servicio del procurator ad bona dam natorum , bienes confiscados a los reos, - c o m o en el caso del p ro cu ra ­ tor ad bona P la u tia n i-. Un p ro c u ra ­ tor ad bona caduca o vacantia adm i­ n i s t r a b a los b i e n e s l e g a d o s en h e r e n c i a sin h e r e d e r o l e g í t i m o conocido. Finalmente, la fortuna p ri­ vada del emperador era administrada por un procurator patrim onii, del que más adelante hablaremos, a cuyas ór­ denes estaban los diversos procurado­ res que administraban este mismo ser­ vicio en las provincias. De la m isma form a, los serv icios que implicaban una fuente de gasto a cargo de las arcas imperiales estaban d irig id o s p o r los c o r r e s p o n d i e n t e s procuradores. El suministro de la casa imperial o de la ciudad de Roma -r a tionis castrensis, a fru m e n to -, la rea­ lización de obras públicas a cargo del fiscu s -op eru m p u b lic o ru m -, la cele­ bración periódica de juegos -lu d i m a ­ tu tin i, lu d i m a g n i- , o e s p e c tá c u lo s gladiatorios -fa m ilia ru m g la d ia to ria ­ ru m -, el m antenim iento de los silos de Roma o Italia -h o rre o ru m , a n n o ­ nae O stia e-, el cuidado de los regis­ tros censuales ecuestres - a cen sib u s-, y otros muchos. Prácticamente no h u­ bo servicio a desempeñar que no estu­ viera cubierto con un intendente espe­ cializado en el mismo. Una más extensa plantilla de subal­ ternos y c o la b o ra d o re s fo rm a b a n la

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lista de integrantes de cada servicio. En un ran g o s u p e r i o r a c tu a r o n los subprocuratores o adiutores p ro cura­ to r is , n o rm a lm e n te s e x a g e n a rio s , y ios subpraefecti o adiutores praefecti, en el escalón superior del cursus. Por debajo y sin aparente e structuración jerárquica eran legión los dispensato­ res, curatores, exactores, arkarii, servi, c o n tr a sc rip to re s, sc rib a e , etc..., que atendían en cada una de las pres­ taciones originadas por la gestión del servicio.

6. Los ingresos del fiscus Examinemos ahora qué ingresos eran administrados por el fisc u s y cuál era la procedencia de los mismos. En prin­ cip io d e b e m o s a g ru p a r las d iv e rsa s fuentes de ingresos según fuesen de carácter regular u ordinario, generados de las d istin ta s rentas im p e ria le s, o con c arácter e x tra o rd in ario , sujetos, por tanto, a múltiples variaciones cau­ sadas tanto por su na tu ra le z a, com o por estar sujetos las más de las ocasio­ nes a una decisión imperial. Los ingresos regulares u ordinarios procedían de las rentas y explotación de los dominios y bienes asignados a la adm inistración imperial. Así, eran rentas imperiales los tributos directos e indirectos que pagaban los ciudada­ nos de las provincias y los ciudadanos ro m a n o s , tan to los d o m ic ilia d o s en provincias imperiales como en las se­ natoriales. Entre los tributos directos, los principales eran herederos de las antiguas contribuciones republicanas, como el stipendium o las decum ae o vicesim ae, si bien ahora se recaudaban en virtud bien de una contribución te­ rritorial, tributum soli, la fórmula más exte n d id a , bien de una co n trib u c ió n personal, tributum capitis, afecto sólo a algunas áreas del Imperio. Los tribu­ tos en especie, decum ae o vicesim ae, conservaron la misma entidad, e inclu­ so fue ampliado el número de provin­ cias que debían efectuar sus pagos en

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Las finanzas públicas del Estado romano en el Alto Imperio

Pórtico del Macellum de Pompeya

tal modalidad, dada la voracidad cerealística que caracterizó a la ciudad de Roma a lo largo de los siglos im ­ periales. Los tributos indirectos -v e c tig a lia -, afectaban a todos los ciudadanos ro ­ manos ya de Italia, ya de las provin­ cias, y tendían a increm entar sus re ­ caudaciones como consecuencia de la promoción jurídica que periódicamen­ te dosificaban los em peradores entre las provincias más romanizadas. Los p o rto ria gravaban el tráfico de m e r­ cancías entre ciudades, distritos y pro­ vincias. La vicésim a hereditatium y la vicesim a lib e r ta tis g ra v ab a n con un 5% las h e r e n c ia s a p a r tir de c ie rta cuantía, y las manumisiones de escla­ vos, allí donde se producían. La cente­ sim a re ru m v e n a liu m i m p o n ía u n a contribución del 1% sobre los precios de venta de cualquier producto de los m ercados. La qu in ta et vicesim a re ­ rum venalium m ancipiorum afectaba a

las ventas de esclavos en los m erca­ dos; Cayo añadió otro vectigal más a la actividad económica, gravando a los minoristas por sus puestos con un vec­ tigal ansarii et fo ricu la rii pro m erca­ lium; asimismo, toda venta en subasta de productos, que incluía la participa­ ción de un praeco o pregonero, desde b i e n e s de c o n s u m o a s e r v i c i o s en arriendo, estaba gravada con la cente­ sima auctionum o 1% de las ventas o arriendos efectuados. De menor enti­ dad fue la q u a d r a g e s s im a litiu m o 2,5% de gravamen sobre el importe de los litigios, y de alcance desconocido nos han lle g a d o n o tic ia de a lgunos otros vectigalia, que son buena prueba de la grotesca actitud de algunos em ­ peradores en su paranoia recaudatoria -v e c tig a l lenocinii de Cayo, o vectigal urinae de Vespasiano-. El fisc u s imperial obtenía en el Alto Imperio ingresos extraordinarios pro­ cedentes de la explotación de sus m o­

22 nopolios en Italia y las provincias, así como de las contribuciones que en vir­ tud de una decisión im perial po dían ser impuestas a los distintos sectores de la sociedad en todo el Imperio. La importación de productos c o n s id e r a ­ dos como de lujo, de lejanas zonas de Oriente, podían venir gravadas con ta­ sas de hasta un 30%, o estar definiti­ vamente monopolizadas por el em pe­ r a d o r. El f i s c u s iu d a ic u s , s e g ú n algunas opiniones, se creó exclusiva­ mente para recaudar el im puesto del comercio del balsam um , y según otras, esta misión la asumió el fisc u s asiaticus, mientras que aquel sim plem ente se limitó a apropiarse de los 2 dracmas que cada judío pagaba al templo en Jerusalén. La explotación de las minas de oro y plata era atribución del c o rresp o n ­ diente procurator m etallorum , que ad­ ministraba los ingresos procedentes de estas actividádes, una vez adjudicadas en arriendo mediante subasta a la ini­ ciativa particular. Salinas, canteras, y el cinabrio eran asimismo monopolios de ingresos extraordinarios cuya cuan­ tía dependía de las condiciones más o menos v e n ta jo s a s lo g r a d a s p o r los procuradores en las contratas de adju­ dicaciones de su explotación. Perió dicam en te al p r in c ip io , casi anualmente desde el siglo fi, se recau­ daba el aurum coronarium , contrib u­ ción a entregar por los grupos sociales más fuertes de Roma, o por las ciuda­ des y provincias de forma colectiva, con motivo de la coronación de cada nuevo emperador, y después, con oca­ sión del aniversario de esta efeméride de m anera que se c o n s t itu y ó c o m o contribución regular y ordinaria. Era siempre una cantidad en metales p re­ ciosos y suponía un recurso fácil para paliar necesidades imperiosas del f i s ­ cus en momentos de penuria. De im ­ portancia creciente fue el ingreso pro­ cedente de los legados testamentarios, herencias, donaciones, bienes de co n­ denados en trib u n a le s im p e r ia le s o bienes sin un beneficiario definido le­

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galmente, así como los pecu lia de los siervos y libertos imperiales, que con­ figuraron rentas de muy diversa índo­ le, que el fisc u s administraba por todo el Imperio. Por su carácter circunstancial, estos ingresos no podían estar sujetos a una previsión p re su p u e sta ria , po r lo que de forma paulatina iban constituyendo un patrim onio cuya rentabilidad irre­ gular fue preocupación de los em pera­ dores. Por ello no es extraño ver cómo en ocasiones hubo tentación no disi­ mulada de regularizar las aportaciones de estas rentas o de aumentar su nú­ mero, a costa del uso y abuso arbitra­ rio de la presión por parte del empera­ dor, sob re los e v e n tu a le s d o n a n te s . Tiberio o Domiciano utilizaron en nu­ merosas ocasiones los tribunales para c o n fisc a r fortu n a s que p asab an a su fis c u s , y es proverbial la peligrosa re­ acción que algunos Césares mostraban cuando de ciertos patrim on io s te sta ­ m e n t a r i o s no r e c i b í a n un “ r e g a l o ” adecuado o proporcional a la alta dig­ nidad de su persona, como “vo lu nta­ rio” destinatario.

7. Los gastos del fiscus Pese a la enorme cuantía que supuso el capítulo de ingresos del fisc u s altoimperial, muy superior sin duda a la de los mejores momentos económicos de la República, no fue la situación de su­ perávit la tónica habitual en el Alto Im­ perio. A tales ingresos correspondieron gastos similares, y la búsqueda de nue­ vas fuentes recaudatorias fue preocupa­ ción que pasó a primer plano en la polí­ tic a im p e r i a l , a c e n t u a d a d e s d e la llegada al poder de los Antón inos. Con las características peculiares de cada momento, tres grandes capítulos consumieron cuantos recursos generó la hacienda pública imperial. Ejército, burocracia y liberalidades pueden ser en síntesis los tres sectores en que se movió el gasto público durante todo el Imperio.

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El capítulo militar englobaba toda la actividad desarrollada por el ejérci­ to ya en períodos de paz, ya en tiem­ pos de campaña, que desde el siglo 11 fueron para desgracia de las arcas p ú­ blicas más amplios que los primeros. Los sueldos de los legionarios, centu­ riones y equites oficiales fueron pron­ to asumidos por ¿ [fiscu s, descargando de ello a un aerarium incapaz de hacer frente a tal gasto, en virtud por un la­ do de ser mayoría las provincias p e r­ te n e c ie n te s a la a d m in is tr a c ió n del em perador las que albergaban la tro­ pa, y por otro, com o g a ra n tía de la plena adhesión del estam ento militar al prin cep s que les pagaba. El capítu­ lo de suministro y pagas de un ejérci­ to que a lo largo del Alto Imperio po­ c a s v e c e s tu v o m e n o s de 2 5 - 3 0 legiones en pie de guerra, además de los auxilia correspondientes, era car­ ga más que suficiente para cualquier presupuesto público. Pero además debe añadirse desde el propio Augusto la institucionalización di reparto de donativa, cantidades en­ tregadas a los legionarios, centuriones y eq u ite s, en p ro p o rc ió n de sim ple, doble y triple cantidad, en concepto en principio de recompensa por servicios brillantes, pero en la práctica como so­ borno y afianzamiento de apoyos y le­ altades al emperador reinante, frente a cu alqu ier otro c and id ato o c o n sp ira ­ ción contra el régimen. El donativum pasó de ser recompen­ sa a iniciativa voluntaria del otorgante a exigencia ineludible y regularmente exigida que cualquier emperador debía afrontar si deseaba continuar siéndolo. Su cuantía pronto rebasó la del propio salario y aún creció a ritmo geométri­ co a lo largo del Imperio, por la latente necesidad de mejorar los comportamien­ tos que en este tema había demostrado los antecesores. En el siglo m prácticamente la elec­ ción de uno u otro candidato al trono era objeto de una subasta al mejor d o ­ nativum , ofertado por los candidatos. En los dos primeros siglos, el donati­

23 vum y los stipendia militares suponían buena parte del gasto del ejército y el capítulo más gravoso de los asumidos p o r el fis c u s , so b re todo c u a n d o se abrieron las hostilidades en los frentes del Rin, Danubio y Oriente, situación de lo más frecuente desde Trajano. En c o n te x to m uy a n á lo g o al del donativum , el capítulo de las liberali­ dades consum ió grandes recursos f i­ nancieros de las arcas públicas, y no parece que ningún em perador debiera s u s t r a e r s e a e lla s , p or c u a n to e sta e v e r g é tic a a c tiv id a d era c lav e para ganarse el apoyo popular al régimen, y por lanto de ella dependía la conso­ lidación del César de turno. Como el senador que diariamente revalida con su fila ntropía y lib e ra lid a d la a d h e ­ sión y reverencia de sus clientes e in­ feriores a costa de repartos de bienes o dinero, así actuó en esencia el Prin­ cipado con el pueblo de Roma y aún en las provincias, a modo de volunta­ rio y adicional coste de la propaganda del régimen. El sistema de frum entationes, repar­ tos de trigo gratuito o a bajo precio, y de congiaria, repartos de vino y acei­ te, heredado de la República, reciben respaldo imperial y aún son ampliados desde la llegada al poder de los Césa­ res. La necesidad de conectar en todo momento con la plebe como medio de precaución política, la im posibilidad de prescindir de este apoyo en caso de riesgo en el sistema, el fuerte in c re ­ mento de la población de la Urbs, con­ secuencia del feroz capitalismo practi­ cado, generador a su vez de masas de de socupados, el mero p rurito pro p a ­ gandístico, etc., todas éstas fueron cir­ cunstancias que favorecieron una si­ tuación en la que le fiscus, a través de la Annona, asumía la alimentación diaria de un mínimo de 200.000 ciudadanos. Por citar a Augusto, en su testamento político declaró haber gastado en trigo para r e p a r to s y en c o n g ia r ia , 12.000.000 X (den.) y 14.000.000 X respectivamente. Los cálculos realiza­ dos sobre el coste que para el fisc u s

24 supuso este doble concepto hasta el si­ glo ni, no bajan de 1.732.000.000 X. Se explica así la ampliación del núm e­ ro de provincias frumentarias observa­ da en el primer siglo de Principado. Finalmente, el tercer gran apartado de gastos fue capítulo que alcanzó su máximo desarrollo a finales del siglo n i. En e f e c to , c u a n d o D i o c l e c i a n o a s u m i ó el p o d e r no m e n o s de 200.000 funcionarios articulaban los s e r v ic io s en que la a d m i n i s t r a c i ó n imperial estaba constituida, desde la jerarqu ía procuratorial, que en tie m ­ pos de M arco A urelio conocía hasta 124 denom inaciones específicas, h a s ­ ta los últim os e m plead os y s e r v id o ­ res, todos a expensas del fis c u s . D e s­ de m ediada la segunda centuria será cuando el sector de la burocracia to ­ me importancia como fuente de g a s ­ tos públicos, y desde el siglo III, por su continuo incremento, pasará a ser causa del anquilosam iento e inefica­ cia funcional del aparato adm in istra­ tivo del estado. Junto a estos gastos principales, el fisc u s altoimperial sufragó el coste de otros capítulos cuyas cuantías variaron según las p rio rid a d e s ob se rv a da s en cada gobierno imperial. Las obras pú ­ blicas en Italia o provincias incluyeron la construcción de numerosos templos, anfiteatros, teatros, circos, arcos, ter­ mas, calzadas, acueductos y el m ante­ nimiento y reparación de los existentes. Actuaciones todas ellas perfectamente conmemoradas en miliarios y dedica­ ciones epigráficas. La magnitud de es­ tas obras obligó en muchas ocasiones al fisc u s a ir delegando en provincias y c iu d a d e s la in ic ia tiv a c o n s tr u c to ra , q u e d a n d o p r á c tic a m e n te r e d u c id a a Roma e Italia la actividad desplegada en este sentido. El m antenim iento del culto de los distintos dioses oficiales de Rom a y provincias, más la puesta en m archa del nuevo servicio del culto imperial, abría un capítulo de gastos de liturgia, festividades, sacrificios, donaciones y juegos públicos en honor de los titula­

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res de los tem plos que, ju n to con el coste de una extensa clase sacerdotal, exigía considerables dispendios a las arcas del estado. F inalm ente, y en un apartad o que podríam os haber incluido dentro del programa propagandístico y de popu­ larización del régimen, la celebración de espectáculos en la ciudad de Roma durante numerosos días al año, en los que además se aprovechaba para com ­ binar la propia celebración con el re­ parto de sp o rtu la e , congiaria y otras fórmulas de prodigalidad, exigía todo ello grandes cantidades de dinero que desde luego ningún emperador renun­ ció a emplear. Ludi M agni, ludi saecu­ la re s, lu d i g la d ia to r iu m , etc ..., que comprendían desde carreras de carros hasta simples exhibiciones de anim a­ les exóticos, pasando por la construc­ ción de enormes y costosos artificios para llegar a simular batallas navales (naum achias), se repartían durante to­ do el año y era excepcional el mes en que no había varios días dedicados a congregar a la plebe en torno a estas celebraciones. A pesar de contar con la financia­ ción de ediles, cu estores y fla m in e s para muchos de estos espectáculos, el propio princeps asumió el coste de la mayoría de ellos, revalidando en fas­ tuosidad y dispendio, en lógica actitud de quien se situaba en la cúspide del poder en toda Roma. La c om b in a ción de los ingresos y los gastos a lo largo del Alto Imperio definieron la política financiera, llena de altibajos, seguida por los em pera­ dores y de cuya evolución y pormeno­ res nos ocuparemos en otro capítulo de este trabajo.

8. El patrim onium caesaris y la res privata principis La primera mención que poseemos del patrim onium aparece en el testamento

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político de Augusto (Res Gestae D ivi Augusti), y hace referencia a su fortuna personal aún cuando de forma tan in­ concreta, que estamos muy lejos aún de definir adecuadamente el pleno sentido de este término. El problema estriba en cuál fue la diferenciación real entre fisc u s, tesoro im perial que a d m in is tra b a todas las rentas del nuevo régimen del Princi­ pado, y el p a trim o n iu m , expresión que venía a designar aquellas propiedades y sus rentas que de manera particular r e v e r t í a n en el e m p e r a d o r c o m o miembro de la familia reinante. Y es

gusto convirtió de hecho al fiscus en el tesoro público del Principado, pero en las fuentes literarias no se relega por ello aquella condición de uso personal y privado que el fis c u s tuvo en origen. Por ello el fiscus era el fiscus de Augus­ to, “su” fiscus, su tesoro personal, aún cuando sea a un tiempo el del estado. Y en los mismos términos se mani­ fiestan los textos cuando mencionan el patrim onium , por lo que la actual in­ vestigación se encuentra con dificulta­ des para analizar y definir las esferas de funciones y alcances jurisdicciona­ les que cada uno de estos órganos eco-

Aureus de Trajano

p r o b l e m á tic a la c u e s ti ó n p o rq u e si otorgamos un lógico carácter público al fisc u s y un carácter privado ai p a ­ trim onium , cómo circunstancias diferenciadoras, al exam inar las noticias que sobre ambos poseemos esta consi­ deración de base no encuentra ratifi­ cación. Ya v im o s a n te r io r m e n te cóm o el concepto de fis c u s tenía unas raíces personales, privadas, como fondos ad­ m inistrados por su propietario, ya el procónsul de una provincia, ya en este caso por el emperador. La evolución del régimen que se instaura con Au-

nómicos, fisc u s y patrim onium , tuvie­ ron a lo largo del Principado. Veamos, no obstante, un resumen del estado actual de nuestros conocimien­ tos en que la polémica se plantea, se­ gún los términos por todos aceptados. El patrim onium particular imperial, p a trim o n iu m c a e s a r is , e x iste desde Augusto como antes quedó señalado. Parece que este órgano financiero en­ globaba todos los dominios e intereses económicos, así como las rentas que de su explotación se derivaban, perte­ necientes al emperador reinante. Estos bienes procedían a su vez de la fortuna

26 familiar, como miembro ésta del esta­ mento económico más fuerte del censo rom ano, y re su ltab a n s e n s ib le m e n te acrecentados por la condición de poder ostentada por su titular, el p rin c e p s, dueño de los designios del estado. En su calidad de fortuna imperial, el patrim onium caesaris se engrosaba por los legad os, d o n a cio n e s y h eren cias que muchos senadores y equites tenían a gala en instituir, tanto en vida como en las d isp o sic io n e s te s ta m e n ta ria s. Capítulo importante en este sentido era la libre disposición que el emperador tenía, como patrono y señor, de los p e ­ culia o bienes de sus libertos y escla­ vos, como le estaba permitido a cual­ q u ie r m iem b ro de su clase. Pero se daba la circunstancia de que el empera­ dor era el mayor propietario de escla­ vos del Imperio. Con relación a este tipo de ingresos, hemos de volver a páginas anteriores cuando enumeramos los legados y do ­ naciones de entre las fuentes de a li­ mentación del fisc u s. Las donaciones, testamentos, legados, ¿pasaron al f i s ­ cus, caja imperial del estado, o al p a ­ trimonium, caja privada del emperador reinante? Ambas posibilidades nos son confirmadas en las fuentes y en ello ra­ dica la clave del problema: fisc u s y p a ­ trimonium como cajas particulares, aún cuando otras referencias al primero lo contemplen además como caja imperial del estado. Estas evidentes posiciones antagóni­ cas de las fuentes han movido a algu­ nas tendencias actuales a reconsiderar la situación desde una nueva perspecti­ va. Así, patrim onium vendría a desig­ nar a todas las propiedades, dominios, monopolios, rentas tributarias provin­ ciales y contribuciones recaudadas en virtud del derecho que asistía a los em ­ peradores corno adm inistrador de las fuentes económicas a él asignadas. P a­ trim o n iu m ten d ría así una a c ep c ió n globalizadora, de abarcár cuanto por derecho le correspondía al princeps, y una cognotación relativa al modo parti­ cular, privado, personal en que dichos

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bienes eran y debían ser administrados. En esta perspectiva el concepto f i s ­ cus viene a complementar al del patri­ monium, al ser aquel la caja, el tesoro concreto a donde iban a parar todos aquellos ingresos en metálico del patri­ m onium . F iscu s sería el instrum ento operativo de ingresos y pagos, sin senti­ do de no existir el patrimonium. Fiscus sería a patrimonium lo que el aerarium S a tu rn i a los trib u ta , ultro trib u ta y vectigalia, o sea, las fuentes de ingresos y el órgano material que los contiene. No obstante, no parece que se aclare la cuestión con esta reducción del pro­ blema a la reinterpretación de los térmi­ nos. Quede hasta aquí esta sugerente e hipotética visión del tema. La documentación existente nos per­ mite situar en tiem pos de Claudio el momento en que el servicio del p atri­ m onium quedó regulado bajo una e s ­ tructura administrativa diferenciada y aparte de la del fiscu s, en la que hasta ese mom ento se englobaba. Aparecen así los p ro cu ra to res p a trim o n ii, con rango ducenario y de condición liberta en los primeros momentos, para adscri­ birse al censo ecuestre a partir del siglo II del Imperio. De ellos dependerán en última ins­ tancia los procurado res del p a trim o ­ nium caesaris en cada una de las pro­ v in c i a s d o n d e el e m p e r a d o r te n ía intereses, de rango sexagenario en la m ayoría de los casos. U na provincia constituirá excepción a este esquem a organizativo. La provincia de Egipto era propiedad particular del emperador rei­ nante desde su constitución en el año 30 a. de C. P o r ello su gobiern o estaba asignado a una praefectus Aegypti, lega­ do personal del emperador en el país, y su régimen financiero era diferente al del resto del Imperio. Las rentas fiscales de Egipto eran administradas por el idiologos, versión helénica de lo que representaba el pro­ curator patrim onii en cualquier otra re­ gión del Imperio. Pero su rango era du­ cenario, como el titular de los servicios centrales del p a trim o n iu m de Roma.

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Muestra del carácter particular que los emperadores otorgaron a esta provincia es el hecho de que, desde Augusto, nin­ gún sen a d o r po día v ia ja r al país sin permiso imperial, al igual que el pro­ pietario de un dominio territorial vela por controlar a todos los visitantes al mismo. D uran te el siglo ii se c o n firm a la dualidad de cajas imperiales, fis c u s y patrim onium caesaris, prosiguiendo és­ ta última su expansión a todas las pro­ vincias del Imperio, reflejo evidente de la presencia de los intereses particula­ res del princeps en todos los territorios. Esta perfecta configuración administra­ tiva no obsta para que a la hora de pre­ cisar qué gastos y que ingresos iban a una y otra caja, como antes estableci­ mos, nos resulte muy difícil delimitar­ lo. El emperador gastó tanto del fiscu s com o del p a trim o n iu m para afrontar necesidades públicas y necesidades pri­ vadas, indistintamente. No hubo asomo de escrupulosidad a la hora de consig­ nar los gastos según el órgano que los asume. El volumen alcanzado por las rentas atribuidas al emperador y su p a trim o ­ nium debió ser motivo que llevó a Septi­ mio Severo a fines del siglo 11 a afrontar una nueva estructuración interna de to­ dos los servicios financieros del estado. Parece que la política de confisca­ ciones realizada por este emperador so­ bre las fortunas de sus adversarios, los bona dam natorum , proporcionaron no al fiscu s sino al patrim onium un poten­ cial económ ico suficiente como para desdoblar su administración. En primer lugar Severo sustituye al fis c u s como órgano receptor de los bienes confisca­ dos a los condenados por tribunales im­ periales, por el patrim onium caesaris. Pero estos bienes, muy abundantes du­ rante su gobierno, desde Severo no irán a parar a la res fa m iliaris, al patrim o­ nium que los englobaba junto con los bienes de la corona, sino que serán con­ tabilizados como propiedad personal del emperador, Septimio Severo, e irán, por tanto, a su res privata, con indepen­

27 dencia de aquellos otros que eran ina­ lienables de la corona y los Severos. Para regular esta disposición, Septi­ mio Severo instituye como caja nueva e individualizada la Res Privata P rinci­ p is o Ratio P rivata, con los ingresos proc e d e ntes de las c o n fisc a c io n e s y aquellos otros que, de otras fuentes, los emperadores puedan asignarse en el fu­ turo, y cuyo titular era Septimio Severo como emperador reinante, y el p a tr i­ monium caesaris, con las rentas de los bienes de la familia de los Severos, co­ mo anteriormente se configuraba, pero en claro detrimento de su volumen por no incluir los bienes del princeps. La administración del nuevo servicio y la nueva configuración de la hacienda imperial queda documentada en la epi­ grafía. Las rentas públicas del estado siguieron estando organizadas en el f i s ­ cus, cuyo máximo responsable siguió siendo el a rationibus, rationalis desde Marco Aurelio, de rango trecenario. La nueva R es P rivata fue puesta bajo la dirección de un procurator rei privatae, de rango similar al a rationibus, y que durante los siglos bajoimperialcs adop­ taría los títulos de m agister rei privatae y comes privatarum finalmente. Todos sus titulares fueron del censo ecuestre. Por último, desde principios del siglo ni el patrimonium caesaris es rebajado a mero departamento secundario de la Res Privata, desapareciendo los equites de su dirección y pasando ésta a manos de los libertos imperiales con categoría centenaria, e incluso sexagenaria, se­ gún los vaivenes políticos de cada m o­ mento. Tales pueden ser los términos en que quede planteado el estudio de estos ór­ ganos financieros, en tanto no aumente la d ocum entación al respecto. D o c u ­ mentación que, en cualquier caso, p a­ rece que con bastante seguridad proce­ derá del M ons T e sta c c io , a u té n tic o archivo de muchas de las actividades que en provincias desarrollaron tanto el fisc u s como las rationes privatae de los emperadores del final del siglo 11 y siglo III.

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Retrato de muchacha romana (siglo II d. C.)

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II. La recaudación tributaria

1. Los censos y su ela­ boración. Sus funciona­ rios Las actividades censuales parece que fueron tan remotas como la génesis del propio estado romano, y la tradición historiográfica romana que cristaliza en la analística del siglo iii a.de C. no du­ da en atribuir a Servio Tulio la confec­ ción del primer censo de Roma, ya en la monarquía. Independientemente de la veracidad de este dato, no cabe duda que la existencia de un censo se consi­ dera elemento inseparable de la activi­ dad financiera del estado, sin el cual re­ sultaba imposible concebir una mínima operatividad al aerarium Saturni. En el 443 a. de C. la confección de los censos fue com pe te nc ia asum ida p o r los c e n s o r e s y p l a n i f i c a d a , al principio, para períodos de cinco años, por lo que el término lustrum venía a nombrar los períodos entre una y otra actividad censual. Lógicamente, la es­ tructura de funcionamiento del censo re p u b lic a n o estuvo p e n sa d a p ara un ámbito de actuación limitado a Roma y la Latium . Posteriormente este ámbito se amplió al resto de las regiones de Italia a medida que la península pasó a estar bajo el control del senado.

La i n c o r p o r a c i ó n de p r o v i n c i a s planteó un cierto vacío constitucional de lo relativo a su tratamiento censual, quedando de m an ifiesto la invalidez de los esquemas censuales planeados para una región como Italia, y la nece­ sidad de arbitrar nuevas fórmulas que, adecuadas al m arco cultural de cada provincia, permitieran al aerarium ex­ traer de aquéllas sus rentas tributarias. Esto fue tarea que nunca acabó de configurarse a lo largo de toda la Re­ pública, en la medida en que se iban incorporando nuevos territorios y era preciso articular nuevos instrumentos de recuento de bienes y personas, co­ mo distintos eran los pueblos, econo­ mías y c ulturas de los o cup an tes de esos territorios. Los largos períodos de guerra exte­ rior y luchas internas que caracteriza­ ron el último siglo republicano dieron al traste con las condiciones de un m í­ nimo de rigor en las tareas censuales, y éstas quedaron en suspenso durante muchos años, defecto éste que por otro lado fue endémico en el siglo anterior, sobre todo por lo que respecta a la ac­ tuación en provincias. No es por tanto gratuito afirmar que los censos provinciales de la Repúbli­ ca fueron mal hechos, sin la exhaustividad de los o b se rv a d o s para Italia.

30 Carecieron de continuidad en la actua­ lización de datos y sólo en contadas ocasiones coincidieron con la apertura del lustrum en Roma. En la m ayoría de los c a s o s las p r o v i n c i a s f u e r o n censadas al consumarse su conquista o anexión, y estos resultados se dieron por válidos durante decenios. En esta actitud hemos de ver por un lado la in ­ capacidad del senado por asum ir f e ­ hacientem ente y con regu larid ad tan inm ensa tarea com o el censo c o n s ti­ tuía, y por otro lado, la indiferencia del poder público ante los abusos que tal situación generaba, si a pesar de todo los tributos seguían afluyendo a sus arcas. Con censos mal hechos y escasos, las recaudaciones fueron injustas y fi­ nalmente la protesta de los provincia­ les se convirtió en leitm otiv que acom­ pañará al senado hasta la crisis final de la República. A ugusto c om p re n dió la necesidad de o rg a n iz a r este cam p o com o paso previo al saneamiento de la economía del estado, tras 30 años de ausencia de actualización en las fuentes de ingre­ sos del erario público. Desde Actium el Imperio Romano será organizado en cuatro zonas, asignadas a cuatro de sus colaboradores, al objeto de proceder al censo y catastro de habitantes ciudada­ nos y bienes, distribuidos por provin­ cias que, junto con el censo ya realiza­ do en Italia —lex Iulia m unicipalis, al parecer y según las últimas teorías, del propio Augusto y no de C é s a r-, pro­ porcionarán un completo panorama de los recursos del Imperio. Oriente fue terminado en el 31 a.de C. por Zenodotus; Occidente concluyó sus tareas en el 27 bajo la dirección de Didymus; el Norte fue asignado a Theodotus y finalizados sus recuentos en el 25, y el Sur, de Polycletus, hacia el 2-3 d. C. Datos extraídos de aquellos re su lta d o s sirv ie ro n a A g rip p a para confeccionar su mapa del Imperio. En concreto, sabemos que las Galias fue­ ron censadas en el 27 a. de C., 12 a. de C. y 14 d. de C. bajo Druso y G erm á­

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nico éstas dos últimas veces, y luego con Domiciano y Nerva. Judea fue in­ cluida en el censo de Siria del año 6 d. de C. y las Hispanias recibirían visitas de le g a d o s c e n s o r e s en los últim o s años de Augusto y desde luego, tras la concesión del ius latii por Vespasiano, hacia 73/4. La actuación de Augusto y sus su­ cesores en la elaboración de los censos partía de una situación dual, ocasiona­ da por las distribución de las provin­ cias del Imperio entre las del senado y las del emperador, como administrado­ res de las mismas. Las provincias im ­ periales, aquellas de más difícil con ­ trol o de muy r e c ie n te a n e x ió n , no solían disponer de una estructura cen­ sual indígena previa, por lo que la ac­ tuación en ellas tuvo que partir de cero y su norm alización no fue un hecho hasta pasados varios decenios. Por el contrario, las provincias senatoriales cuyo censo era asumido por el propio em p erad or en ocasiones ex tra ord in a­ rias, como censor m axim us (más tarde perpetuus), solían identificarse con re­ giones ya muy romanizadas, de amplia tradición de gobierno en la República, y con un pasado histórico de plena ci­ vilización en donde la ex isten cia de avanzados sistemas de recuento en al­ gún caso tenía raigambres milenarias. El P rin c ip a d o a sum ió y adecuó a sus intereses a quellas fórm ulas c e n ­ suales ya ex iste nte s y las utilizó de m o delo para a quellas otras regiones de nueva incorporación, susceptibles de responder positivamente a esta im­ plantación. Los casos de Sicilia, Asia o Egipto, donde el censo era cada ca­ torce años y su práctica, secular, eran excepciones al resto del Imperio. La confección del censo tenía como cometido el registro de todos los ciu­ dadanos romanos domiciliados en pro­ vincias, y la contabilización de todos los agri existentes en las mismas, así como los propietarios, usufructuarios o colonos. La lista de los ciudadanos en provincias proporcionaba el núme­ ro de sujetos tributarios de los impues­

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tos afectos a la condición de cives romani. Esta lista incluía sus bienes in­ muebles cuantificados en tierras, ga­ n ad o s, p asto s, m inas, p e s q u e ría s , etcétera, y las rentas ponderadas de las m ism as, en el período censual c o m ­ prendido. Los habitantes de cada provincia no ciudadanos romanos eran censados en su eventual condición de propietarios, usufructuarios o colonos de tierras de cultivo, consignándose además cuan­ tas otras propiedades constituían sus fortunas y fueran susceptibles de im ­ puesto. Si los datos del censo de Sici­ lia fueron ejemplo aplicable a otras re­ g io n es, po d em o s c o n s id e ra r com o aceptable que en las provincias de cla­ ra riqueza económica agraria, el censo de los agri hacía distinción de tierras según su uso, extensión y rendim ien­ tos medios. Se consignaban las parce­ las según estuviesen destinadas a v i­ des, o liv o s o c e re a l, r e g is tr a n d o la extensión mínima y máxima, número de vides o cepas y árboles, y cuantías cosechadas en los últimos años. Pastos y bosques eran asentados en apartados distintos, así como el número de cabe­ zas de ganado, especies y, al menos en E g ip to , c a so e x tr e m o d e sd e lu e g o , conjunto de aperos y bestias de tiro o carga destinadas a la labranza. El registro de todos estos datos su­ ponía una ardua labor que de form a honorífica presidía el emperador como censor máximo del Imperio. La direc­ ción c o n c re ta de la e la b o r a c ió n del c e n so en cada p ro v in c ia o a v eces, grupos de provincias, era encargada al legado que, con rango pretorial o con­ sular según la provincia, gobernaba el te rritorio en nom bre del em perador. Como la confección del censo era ta­ rea encom endada cada cierto número de años, no parece que fuera necesaria la configuración de un servicio perma­ nente a cargo de un procurador perm a­ nente, por lo que tal función se añadía de manera específica y en el momento de ejecutarse al gobernador ordinario de la provincia, y así se constata en la

■SV LL A E· SENNIF, REMOA ROEN TARI O

Estela del argentarius Sulla

epigrafía (legatus augusti pro praetore ad cen su s a c c ip ien d o s, a ut censibus accipiendis). EI censor provincial coordinaba la labor de cierto núm ero de auxiliares que eran los que, distribuidos por los distritos, conventos o departam entos territoriales en que las provincias se estructuraban, efectuaban realmente el trabajo directo de la recopilación de los datos. Adiutores, censitores, cura­ tores, tabularii, scribae, librarii, con-

32 trascrip to res, etc..., son las distintas denominaciones del personal adscrito a las tareas censuales. La unidad cen­ sual desde la que se iniciaba el regis­ tro era la ciudad o municipio, en don­ de uno de los dos magistrados superiores sumaba a su título ordinario, d u o vir, el de quinquennalis como determinativo de la tarea a realizar que, al menos en este prim er e scaló n del censo, solía conservar la periodicidad de los cinco años o quinquennium . Las c o m unida­ des sin estatuto jurídico romano eran asumidas para el censo por los munici­ pios o colonias en cuyos territorios se asentaban. Los datos recopilados en el territo­ rio del municipio eran archivados en el tabularium conventual o de distrito, situado en la capital del mismo, y c o­ pia de todos ellos iba finalmente al ta­ bularium provincial y de allí a Roma, donde se contenían todos los registros económ icos relativos a todos los r e ­ cursos del estado en sus provincias. Finalizado el censo se procedía a la actualización de los débitos fiscales a recaudar en cada uno de los capítulos impositivos y demás tasas de las pro­ vincias. Las nuevas cuantías tendrían vigen cia hasta la sig u ie n te rev isión c ensual y su d e lim ita c ió n o fijación era resultado del promedio estableci­ do p a r a el ú l t i m o q u i n q u e n i o , en cuanto a los impuestos que gravaban las cosechas.

2. Los intermediarios entre el estado y los contribuyentes En la República la explotación de los servicios y rentas del estado era una de las competencias asumidas por los cen­ sores. El sistema empleado era el de las adjudicaciones de estos servicios y ren­ tas, publica en la terminología, a las ini­ ciativas particulares, mediante una venta en subasta al mejor postor de cada una de estas contratas (locatio censoria).

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Los particulares adjudicatarios de la subasta, que recibían el nombre de pu ­ blicani por ser los usufructuarios de un publicum , entregaban por adelantado la totalidad o parte importante del benefi­ cio o renta a explotar como deposita­ rios de la confianza del estado, a ñ a ­ diendo una cuota de lucro propio al montante final en que las contratas se habían ajustado. Así se construyeron templos, termas, vías, anfiteatros, cloa­ cas y se suministró al ejército y la flota durante siglos, sin que la desventaja que para el estado pudiera suponer de­ sentenderse en bastante medida del óp­ timo aprovechamiento y control de sus recursos fuese superior a la ventaja que suponía el ahorro de gastos de per­ sonal para la recaudación y la disponi­ bilidad rápida de liquidez en el aera­ rium. La incorporación de territorios a la República aumentó las fuentes de in­ gresos del estado y las recaudaciones tributarias se sumaron al conjunto de p ublica que debían ser objeto de a d­ judicaciones mediante la subasta c en­ soria. Pero la m agnitud de los n ego­ cio s a e x p lo ta r fue d esd e estas incorporaciones provinciales, en el si­ glo ni a. de C., muy superior a las su­ bastas que tenían lugar antes de la e x ­ pansión im perialista del senado. Por ello, el arriendo de cobranzas tributa­ rias que abarcaban provincias muy ri­ cas su p o n ía g ra n d e s d e s e m b o lso s e inversiones para estos p ublicani, que adecuándose a los tiempos se consti­ tuían en s o c ie ta te s de varios m ie m ­ bros en donde la aportación de capital d elim itaba la p ropo rció n del b e n e fi­ cio a percibir. Las societates publicanorum de los dos últimos siglos de la República j u ­ garon un papel muy importante no sólo en las finanzas del estado sino también en la m archa p olítica del senado, en donde formaron auténticos grupos de presión que mediatizaron los planes expansionistas del gobierno. Más de una guerra y más de una anexión territorial tuvo su origen en la prevalencia de los

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intereses financieros de estas corpora­ c io n e s p a r tic u l a r e s , a tra v é s de los equites en otros casos, ambos suficien­ temente fuertes como para lograr medi­ das estatales que, presentadas como en interés del pueblo romano, sólo lo eran de sus fortunas. Pero los problemas de dependencia del aerarium de estos financieros no fueron los únicos que a la larga se plan­ tearon, por más que en el siglo I no era exagerado hablar de una mediatización del gobierno a las decisiones de estos grupos. Junto a esta carencia de auto­ nom ía, estaban los problem as que el propio sistema de arriendo acarreaba entre los contribuyentes provinciales, objetos de la acción de los publicanos. Los abusos, las injusticias, los desórde­ nes públicos, las auténticas esquilmas, la arbitrariedad en la fijación de pagos y cuantías, los procedimientos opreso­ res en las recaudaciones, todo esto, uni­ do a la realidad de unos impuestos mal diseñados y peor censados, y a la falta de interés cuando no real connivencia de los gobernadores provinciales con los publicanos, había ocasionado y oca­ sionaba a fines del siglo i a. de C. pro­ testas, revu eltas e in c lu so guerras y asesinatos de enviados senatoriales sin que Roma desease abordar de una vez y en profundidad las raíces del problema. Las fuentes clásicas son prolijas en de­ talles de este auténtico vicio y motor del deterioro del sistema, no por detec­ tado y d e n u n c ia d o en in n u m e ra b le s ocasiones, heredado intacto como pro­ blem a pe ndiente para el P rincipado. Recordemos tan sólo los casos de C. Verres y Sicilia y de P. Rutilio y los pu­ blicanos de Asia. En efecto, cuando Augusto llega al poder el sistema fiscal republicano ya no proporcionaba tantos beneficios co­ mo resentimientos, que entre los pro ­ vinciales crecía hacia Roma por sufrir los abusos de los publicanos y goberna­ dores venales en las labores exactivas. Había que supervisar a los publicanos y prevenir las arbitrariedades de los go­ bernadores, de modo que no fuera este

33 antiguo y delimitado problema el que diera al traste con la paz instaurada tan a duras penas en todo el Imperio. Ya César abordó de primera mano el asunto de las recaudaciones dando las primeras medidas para acotar sus atri­ buciones, aunque no es difícil ver en su intención el deseo de neutralizar las in­ fluencias políticas de estos poderosos grupos, incompatibles con la figura de un dictador del estado, más que el ser­ vir a los intereses de los provinciales. El problema de los publicanos será contrarrestado a lo largo del Alto Impe­ rio, pues es en ese período cuando se fraguó y consolidó una administración civil p ro p ia que fue p a u la tin a m e n te sustituyendo, por un lado a los gober­ nadores en sus funciones económicas, y por otro, a aquellos particulares en la explotación de los recursos económicos del estado. Augusto da un primer paso al colocar al frente de algunos servicios a personal de su m á x im a confianza. Los impuestos directos de las provin­ cias imperiales serán recaudados bajo la dirección de los procuradores gene­ rales, que además percibirán un salario anual por tal función, de modo que no se propiciara la obtención de un lucro por la labor desempeñada, como suce­ día con la tradicional justificación de concebir los cargos como honores no remunerados. El mismo destino tendrá la recauda­ ción de los vectigalia de las provincias imperiales y senatoriales, y a lo largo del siglo i el régimen de los procura­ dores irá incorporándose a la dirección de todas las demás fuentes de ingresos que el e sta d o d is p o n ía en todas las provincias. El proceso de sustitución fue lento y realmente no podemos dar­ lo por terminado hasta el siglo m. En época de Marco Aurelio aún se citan algunas sociedades de publicanos en la explotación de algunas tasas, pero és­ tas ya nada tenían que ver con las p o­ derosas organizaciones del último si­ glo republicano. Los publicanos del Alto Imperio ya no reciben contratas que les adjudica-

34 ran el cobro de grandes bloques de tri­ butos, en una o varias provincias. Al subdividirse las contratas a subastar en varias concesiones, el volumen del ne­ gocio baja proporcionalmente y de la misma manera serán inferiores los be­ neficios a obtener de las mismas. Así, los capitales necesarios fueron menores y las sociedades se disolvieron o dismi­ nuyeron en número de integrantes, por no ser necesarias grandes aportaciones. Los grupos financieros potentes perdie­ ron interés en invertir en negocios de volumen moderado y desviaron sus ac­ tividades a otras esferas más rentables, como la banca y el préstamo, o las in­ versiones comerciales, quedando en las adjudicaciones tributarias los grupos menores, por tanto fácilmente controla­ bles por el estado. Tuvieron, no obstante, cierta impor­ tancia los publicanos que arrendaron a lo largo del Alto Imperio la explotación del portorium en las provincias danu­ bianas, y los que se adjudicaron los cuatro vectigalia más importantes de la provincia de Africa (quattuor publica provinciae A fricae), siempre bajo la vi­ gilancia y supervisión del procurador correspondiente y acaso como prueba de que, al menos en estos casos, la uti­ lización del sistema tradicional era más rentable que el nuevo. El nuevo sistema de percepción que conllevab a la ad m in istra c ió n de los procuradores, en realidad era una apli­ cación del antiguo sólo que sin las la­ cras que lo aquejaron. El procurador provincial y los procuradores de los impuestos indirectos también recurrie­ ron al sistema de concursos para la ad­ judicación de las rentas y servicios. Pe­ ro la entidad de las contratas era de tal magnitud que d ifícilm ente podía serrentable su e x p lo ta c ió n para más de uno, dos o tres interesados. Los adjudi­ catarios, cuya integridad moral y sol­ vencia económica debían ser demostra­ das y valoradas positivam ente por el correspondiente procurador, recibían el nombre de conductores, y su actividad era plenamente fiscalizada por el inten­

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dente imperial de cuyo servicio depen­ día la contrata. Sólo en Africa parece que las loca­ tiones conductoribus (adjudicaciones a conductores) tuvieron cierta entidad, como la epigrafía evidencia, pero ello debió venir obligado por las peculiares circunstancias de las rentas, propieda­ des y economía de la zona, así como la Los recaudadores del tributo: “A Crispino, prom agistro de los dos tri­ butos, q u a d ra g e ssim a del p o rto riu m y vicésima de la libertad de las provincias de Asia, Ponto, Bitinia, G alatia, Capadocia, Pisidia, Lycaonia, Panfilia, Licia, A rm enia M inor,...” (,L ’A nnée Epigraphique, 1924, nQ 80, del 104-114 d.C.) “A Venus, M enophilo, siervo de los s o ­ c ii de los cuatro im p u e sto s de Á frica, hizo el voto con ánim o contento” . (L ’Année Epigraphique, 1900, n9 126). “A Tito Flavio G erm ano, hijo de Tito, cu­ rador del triunfo del em perador fe licísi­ mo M arco A u re lio C o m o d o A n to n in o A u g u s to Pío G e rm á n ic o , d is tin g u id o con un muy destacado sacerdocio, pon­ tífice menor, procurador de la vigésim a de las herencias, procurador del p a tri­ monio, procurador de los grandes ju e ­ gos, p ro cu ra d o r de los ju e g o s m a tu ti­ n o s , p r o c u r a d o r d e l p r e s u p u e s to destinado a las vías que han de tra z a r­ se en las dos partes de la ciudad, pro­ curador de la vigésim a de las herencias en Umbría, Tuscia, Piceno y región de C am pania, procurador de los alim enta en Lucania, Bruttios, C alabria y Apulia, curador....de los edificios, de las obras p ú b lica s... edil, duovir, fla m e n de A u ­ gusto divinizado, duovir quinquenal, pa ­ trono de la colonia, Cerdo, su liberto a su incom parable patrono, con sus hijos M a x im in o , G e rm a n o y R u fin o F la v io , distinguidos como caballeros, Lucio Va­ lerio Aries, liberto del m ercado de e s ­ clavos de Zabda”. CIL XV 2922, de P raeneste.

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ΛJ Fragmento de un sarcófago, Roma

abundancia de latifundios pertenecien­ tes al patrim onium imperial. En la ma­ yoría de las provincias la subasta de re­ caudaciones y servicios fue a parar a individuos que, sólo en muy contadas oca sio n e s, vieron re n ta b ilid a d en el constituir sociedades, con uno o dos so­ cios más, dada la escasa envergadura y las muchas cortapisas que desde la ad­ ministración provincial envolvían a la contrata subastada. Pese a este sistema de concurso a los particulares, la mayor parte de las prin­ cipales rentas tributarias provinciales fue exactada por las propias plantillas de auxiliares y subalternos de las ofici­ nas de los procuradores, apelando en el proceso a los servicios financieros de los municipios como responsables de los tributos de sus territorios, cada vez más com prom etidos en las cuotas de participación del fisc u s de Roma.

3. Los problem as y la evolución del sistema recaudatorio La sustitución de los publicanos en las recaudaciones supuso una importante mejora en los procedimientos percep­ tivos, y de ello sin duda se beneficia­ ron todos los súbditos del Imperio. Pe­

ro la corrupción y los abusos, si bien dism inuyeron, no desaparecieron del sistem a y siguieron re produciéndose aunque ahora vinculados a los procu­ radores y gobernadores de las provin­ cias. Cuando Galba era gobernador de la provincia Citerior, las rapiñas y saque­ os c o m e tid o s p o r los p r o c u r a d o r e s provinciales era asunto que estaba a la orden del día. Con Tiberio, Domiciano y Trajano se nos docum entan juicios co n tra g o b e rn a d o re s v e n a le s que se jactaban de haberse enriquecido a cos­ ta de la esquilma de las fortunas de los súbditos tributarios. Y es de suponer que estos hecho s eran cotidiano s en otras zonas del imperio pese al mutis­ mo que en este tenor m a n tie n e n las fuentes escritas. La realidad era que el nuevo siste­ ma c iv il del P r i n c ip a d o só lo h a b ía cam b iad o de ind iv id uo s, pero la es­ tr u c t u r a de f u n c i o n a m i e n t o s e g u ía s ie n d o b á s ic a m e n te la m is m a de la época anterior, por lo que la posibili­ dad de repetición de situaciones injus­ tas en las exanciones quedaba abierta de nuevo, a u n q u e sus p r o ta g o n ista s fueran ahora los agentes imperiales. En el siglo π se creó la figura del a d v o c a tu s fis c i, e sp ecie de abogado defensor de los intereses del fisc u s en los litigios interpuestos contra él por

36 los ciu d a d a n o s p ro v in c ia le s. P a re c e que tal institución se hacía necesaria dado el número de conflictos legales que la actuación fiscal provocaba en los territorios a su cargo. Acaso el principal problema fue la propia extensión del imperio Romano en la que debían desarrollarse las ope­ raciones exactoras. Pese al c ontinuo aum ento de funcion arios adscritos a los servicios fiscales, el inc re m e nto del territorio a adm inistrar fue su pe­ rior a las posibilidades de los órganos financieros del estado. Con un ámbito ju risdiccion al que ab arcaba desde el río Tajo al río Tigris en Mesopotamia, cualquier mecanismo que implicase un control quedaba incapacitado para o b­ tener rendimientos de las operaciones b u r o c r á tic a s . E sto su p o n ía un to tal descontrol de las actividades financie­ ras en gran parte de las zonas, que se acentuaba proporcionalmente a la leja­ nía de Roma. La monarquía centraliza­ da y centralizadora del Principado no podía mínimamente responder con efi­ cacia a las necesidades de un imperio de tal envergadura. Los procesos recaudatorios se hacían ca d a vez m ás a rd u o s y le n to s , y el continuo aumento de la burocracia de agentes im periales no sólo no servía para asegurar los cobros y pagos, sino que lejos de agilizar las operaciones, c o n c e b id a é sta de f irm a p ir a m id a l, añadía más obstáculos a los ya ex is­ tentes. En el siglo m esta burocracia tenía semiparalizado el funcionam ien­ to de las finanzas imperiales y su úni­ co servicio era el de aumentar con su coste aún más el déficit del estado. La inoperatividad del sistema hizo asunto corriente la incapacidad de co­ brar débitos fiscales y las deudas tri­ butarias aumentaron con grave perjui­ cio del f i s c u s , d e s b o r d a d o p o r los gastos. Los em peradores comenzaron a condonar deudas atrasadas de varios años, p re se n ta n d o los c ro n ista s este hecho como una nueva muestra de la divina munificiencia, cuando no serían p o c o s los c a so s en que en re a lid a d

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existían pocos mecanismos capaces de h a c e r e fe c tiv o el c o b ro de a q u e lla s deudas. Esta costumbre se hizo norma y pron to todo cam b io de e m p e ra d o r era esperado por las provincias como momento oportuno de las ansiadas am ­ nistías fiscales, sin que la crítica situa­ ción del tesoro moviera a los nuevos gobernantes a negarse a tal muestra de generosidad ante su pueblo. Desde la segunda mitad del siglo π los períodos de guerras se hicieron ca­ da vez más largos y frecuentes. Ello aumentó los gastos y por ende, las ne­ cesidades estatales de mayores ingre­ sos tr ib u ta r io s . La g u e r r a o c a sio n ó además una crisis en las economías de las regiones afectadas, y el comercio se fue ralentizando en su normal d e­ senvolvimiento. La población laboral sufrió fuertes merm as de sus c o ntin­ gentes por las continuas levas y, junto a los efectos directos de la guerra en los campos, la agricultura se fue e m ­ pobreciendo paulatinamente. A esto se unió la continua devalua­ ción monetaria, con fuertes deprecia­ ciones del n u m e ra rio c irc u la n te y fuertes subidas de precios en una inflacción de cuyas causas, los órganos financieros imperiales o no pudieron r e la c io n a r con sus c o n s e c u e n c ias , o prefirieron omitirlas por la esperanza del rápido b eneficio que la dev a lu a ­ ción oficial pro du cía a las arcas del estado. El hecho es que la actividad e c o n ó m ic a se d e b ilit ó y la d e s c o n ­ fianza en la moneda propició la bús­ queda y retorno a viejas alternativas. Los m unicipios co m en zaro n a d e ­ pau perarse y pronto m ostraron in c a ­ pacidad de afrontar sus pagos ordina­ rios. F r e n te a e ll o , el f i s c u s a c tu ó re d o b la n d o su o p r e s ió n trib u ta r ia y a r b itr a n d o m e d id a s p ara g a ra n tiz a r las re c a u d a cio n e s. Los agentes c iv i­ les, incapaces de hacer frente a la ca­ da vez más m a n ifie sta h ostilid a d de unos contribuyentes exhaustos, dieron paso a los agentes militares. C olletion e s , s ta tio n a r ii y f r u m e n t a r i i , que h asta ese m o m e n to eran c u e rp o s de

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tropas al servicio de las legiones para ta re a s c o m p le m e n ta r ia s de a p r e s a ­ miento de criminales, bandoleros, de­ sertores o .tareas de espionaje, p asa ­ ron a e ncarg arse de recau dar por la fuerza de la coacción y las armas to­ do lo necesario al avituallamiento del e j é r c i t o en su p aso a las z o n a s en campaña. El paso de la legión por las provin­ cias comenzó a constituir situaciones de auténtica calam idad p ública para los m unicip io s d ire c ta m e n te a f e c ta ­ dos. E stos su frieron las c o n s e c u e n ­ cias de las requisas de las cosechas, gan ado s, an im ales de tiro e incluso productos m anufacturados, en suma, todo cuanto fuera susceptible de ser necesitado por la legión en marcha al fren te militar. Se c o n s a g ra b a así la sustitución de los cobros en moneda por los c obros en p ro d u c to s p r im a ­ rios, no sujetos a devaluaciones, qu e­ dando m ilitarizado el proceso como

garantía de su efectividad y d esco n­ fianza en la eficacia de los p ro c ed i­ mientos normales. Las haciendas m unicipales fueron intervenidas por los curatores reipublicae y aun las inversiones realizadas por el capital del municipio no queda­ ron exentas de una intervención a car­ go de otros agentes como los curatores kalendarii. Como único medio de a segurarse el fu n c io n a m ie n to de los servicios imprescindibles, el estado in­ tervino y dirigió la actividad económi­ ca en aquellas parcelas fundamentales como eran el sum inistro y transporte de trigo a los ejércitos y la ciudad de Roma. Las cuantías tributarias de las villas fueron asign adas a los m iem bros de las curias locales con responsabilidad final del pago en las fortunas particu­ lares de los decuriones, pero a medida que avanzó el siglo m el estado recu­ rriría cada vez más a los sistemas de

Termopolio de Herculano

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contrib ucio nes e x tra o rd in a rias, cuyo monto total comenzó a ser superior al de los ordinarias, y como demostradas las únicas eficaces en la obtención de recursos. A mediados del siglo m el fiscu s ya no era el principal órgano perceptor de tributos, ya que había quedado supcra-

do por la prefectura del pretorio, servi­ cio que centralizó todos los sistemas de requisa, confiscación y recaudación de tributos en especie, y que manifes­ taba la clara tendencia militarizadora que desde los Severos se impuso en los tradicionales servicios fiscales.

Tributos y cuestiones fiscales:

el Imperio se desharía si las rentas de que se so ste n ía la re p ú b lica se veían dism inuidas; porque si se suprim ían los derechos de portazgo, se pediría luego la abolición de los tributos. Por otra par­ te, la m ayoría de las sociedades de re­ c a u d a c ió n de im p u e s to s h a b ía n sido constituidas por cónsules y tribunos de la plebe, cuando todavía no estaba em ­ botada la libertad del pueblo rom ano; el resto se había dispuesto luego de m a­ nera que se com pensaran la cuenta de ingresos y los gastos necesarios. Des­ de luego que había que m oderar la co­ dicia de los publicanos, no fuera que al­ go tolerado sin quejas por tantos años se convirtiera en motivo de resentim ien­ to a causa de nuevas intem perancias” . (Tácito, Annales, χιιι, 50, Ed. Gredos, trad. José L. M oralejo, Madrid, 1980).

“Aunque el pueblo estaba descontento del impuesto de la centesim a rerum ve­ nalium establecida tras las guerras civ i­ les, Tiberio declaró que ese era el sos­ tén del aerarium m ilitare". (Tácito, A nnales, I, 78, Ed. G redos, trad. José L. Moralejo, Madrid, 1979). “ (Cayo) condonó a Italia el im puesto de la ducentessim a auctionum (0’5% de las ventas en pública subasta)” . (S uetonio, C aligula, 16, 3. trad, por M. Bassols de Clim ent, Ed. Alm a Mater, Barcelona, 1964). “ La herencia pequeña y escasa qu e ­ dará libre de la carga de la vicésim a y si el hered ero a g ra d e cid o a sí lo q u ie re , podrá dedicarse toda ella a los gastos del sepulcro, toda ella a los gastos del fu n e ra l; no h a b rá a llí q u ie n e s p íe ni censure. Todo el que venga a heredar una módica cantidad, podrá tenerla sin p reocupaciones y d isfru ta rla tra n q u ilo . La vicésima ha quedado de tal modo re­ glam entada que sólo se corre el riesgo de incurrir en ella cuando se está en la opulencia”. (P lin io el J o v e n , P a n e g íric o de Trajano, 40, 1-2, Ed. A. D’Ors, Madrid, 1955). “Aquel mismo año (58 d. C.), ante re­ petidas recla m acion es del pueblo que protestaba de los excesos de los publi­ canos, dudó Nerón si ordenar la supre­ sión de todos los im puestos, haciendo al género hum ano el más herm oso de los dones. Pero su prim er im pulso, no sin antes alabar profusam ente su gran­ deza de ánimo, lo contuvieron sus con­ sejeros de más edad, advirtiéndole que

“(D edicado por) el senado romano y el pueblo al em p e ra do r C ésar Trajano Adriano Augusto, hijo del divino Trajano Pártico, nieto del divino Nerva, p ontifex máximo, en su segunda potestad trib u ­ nicia, segundo consulado, el prim ero y ú n ico de to d o s los e m p e ra d o re s que canceló 900.100.000 HS adeudados al fiscus, por esta liberalidad que beneficia no sólo a los ciudadanos de su tiempo, sino a sus d escendientes” . CIL VI 967, del 118 d.C. “ M a rco A u re lio c o n d o n ó to d a s las deudas pendientes para con el fiscus o el aerarium por un período de 40 años, en adición a los 15 años de Adriano y ordenó que todos los registros de estas deudas fueran quem ados en el fo ro ”. (D io C a s s iu s C o c c e ia n u s , L X X I, 32,2, Ed. Loeb C lass., tra n si. E. Cary, 1969).

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III. Evolución de las finanzas públicas en el Alto Imperio.

1. Los Julio-Claudios Ya vim os en c a p ítu lo s a n te rio re s la política augusta relativa a la adminis­ tración financiera del estado. Fruto de ella fue la aparición de nuevos orga­ nismos que sentaron las bases de los programas económicos de los gobier­ nos posteriores. Tiberio fue severo y estricto ejecu­ tor de las ideas políticas de su prede­ cesor en materia económica. No e m ­ prendió nuevas reformas y consideró suficientes las ya iniciadas por A ugus­ to. El balance de su gobierno da como resultado un incremento de los ingre­ sos públicos y una contención de los gastos, ya de por sí considerables. Pa­ ra ello no parece que se excediera en las imposiciones tributarias sino que, antes bien, prefirió aum entar los in­ gresos saneando la pureza de los m e­ canism os recaudatorios. Buen a d m i­ nistrador, como el m ism o T ácito, su habitual detractor, le reconoce, no du­ dó en condenar a procuradores y go­ bernadores cuya venalidad fuera pues­ ta de manifiesto en los tribunales. Limitó la actuación de las legiones a los frentes abiertos que heredase de A u g u s to , no e m p r e n d ie n d o n u e v a s aventuras militares de incierto resulta­ do y que supusiesen nuevas cargas pa­

ra el estado. Increm entó los ingresos procedentes de los bona dam natorum , resultado del régimen de terror instau­ rado en la segunda parte del reinado, y su actitud re stric tiv a h acia un a u ­ m e n to de las p a r t id a s d e s tin a d a s a frum entationes, donativa y congiaria, así co m o a a m p lia r el p ro g r a m a de obras públicas y espectáculos a la ple­ be, le valió enajenarse el respaldo de sus coetáneos. Los resu ltado s de esta política de auténtica estabilización financiera, en el marco del programa político hereda­ do de Augusto, darían sus frutos a su muerte. D ejó 2 .70 0 .0 0 0 .0 0 0 HS a su sucesor, mientras que él mismo tan só­ lo había recibido unos cien millones de Augusto. Las finanzas de Cayo muestran el reverso de la política de Tiberio. En tan sólo tres años de gobierno este em ­ perador despilfarró todos los recursos del estado, abandonando la vigilancia de los mecanismos recaudatorios ins­ taurada por Tiberio, como inexcusable principio de buen gobierno. Dobló los donativa y elevó los congiaria y Ro­ ma disfrutó de espectáculos tan sun­ tuosos como nunca se hubiera visto. Y ni siquiera la creación de extravagan­ tes y anecdóticos tributos, ni la siste­ mática política de confiscaciones, lo-

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Sextercio de Galba

graron paliar la bancarrota en que a su muerte quedaron sumidos el fisc u s y el aerarium. Cuando Claudio accede al poder, el saneamiento de la hacienda pública se presentaba como primera e inexcusa­ ble labor de estado. Siguiendo las líne­ as del ideario del fund ad or del ré g i­ men, aprovecha para dar cuerpo a la organización de éste mediante los pro­ c uradores, com o em brión del nuevo se rv ic io civil de la a d m in is tr a c ió n . Asume gran parte del control de la ca ­ ja senatorial y la descarga del gasto de las frum entationes, hasta ahora de e n ­ tre sus competencias, transfiriéndolas a la Annona, regida por un praefectus imperial. Hacia la mitad de su reinado la ha­ cienda debió estar ya equilibrada, tras el marasmo en que Cayo la había su ­ mido, como se demuestra del progra­ ma de obras públicas que ahora se ini­ c ia y en las que C l a u d i o g a s tó no menos de 400.000.000 H S. Es posible que el buen funcionamiento que intro­ dujo en la ad m inistración del fis c u s , creand o se rvic io s e sp e c ia liz a d o s en cada una de las fuentes de ingresos,

sea justificativo del ligero superávit fi­ nanciero con que el tesoro se encontró a su muerte en el año 54. El gobierno de Nerón tuvo una pri­ mera parte que llegó a ser considerada época aúrea en la historia de la Ciudad (quinquennium Neronis), por la estabi­ lidad y buen funcionamiento de las fi­ nanzas imperiales y su clara repercu­ sión en el d es a rro llo u rb a n ístic o de Roma y otras ciudades itálicas. Los in­ gresos aumentaron y los gastos queda­ ron en los límites de la época de Clau­ d io , y R o m a v i v i ó u n a e x p a n s i ó n económica como no volvería a disfru­ tar ni en los mejores tiempos del siglo II . Pero a partir de la década de los se­ senta esta tendencia positiva se trunca, paralelamente a los conflictos dom és­ ticos que c o m e n z a ro n a surgir en la corte, seguram ente m otivados por el cambio sufrido en la personalidad de este último de los Julios. Un régimen basado en últim a instancia en la v o­ luntad mudable de un individuo estaba c o n d e n a d o a su frir los e m b a te s que afectaran al mismo. Del 60 al 69 se abandona la política de moderación en los gastos públicos y comienzan a crecer sin freno las par­ tidas destinadas a las liberalidades im­ periales. No de otra forma se concebía la conjuración de los intentos desesta­ bilizadores sino a base de reasegurar la compra de las voluntades populares. En este contexto se repartió un donati­ vum de 400 HS por cabeza a la plebe; se s u p rim ió la a n tig u a V et X X rer. ven. man, aunque sólo de manera for­ mal, pues tal gravam en pasó ahora a afectar a los compradores, que vieron incrementados así los precios de venta de e s c la v o s , y a ú n N e ró n e s tu v o a punto de ab olir todos los vectig a lia para acabar con las protestas que los abusos en las re c a uda cio ne s g e n e r a ­ ban. Aunque sus consejeros financie­ ros le hicieron desistir de tal medida, que acarrearía la ruina del estado, no dejaba esta actitud de ser muestra de la incapacidad y renuncia a atajar los vicios que h ab ían ido a ten azan do al

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sistem a reca u d a to rio . Vicios que ya venían de a n tigu o, a c tu a liz a c ió n de viejos prob lem as re pu blic a no s, pero que volvían a la luz por el paulatino abandono que de las riendas del Impe­ rio manifestó Nerón desde el año 60. C u a n d o el f i s c u s no p u d o h a c e r frente a los exorbitantes gastos de un e m p e r a d o r d e s e q u ilib r a d o , se echó mano al fácil recurso, ya utilizado por Tiberio y Cayo, de las confiscaciones a s u p u e sto s a d v e r s a r io s p o lític o s y c o n s p ir a d o r e s , y p or vez p r im e ra y sentando con ello un nefasto preceden­ te que todos los emperadores del siglo ni sufrirían, a la devaluación de la m o­ neda de oro, aureus, y plata, clenarius, en un 10%, para el desahogo temporal de un fisc u s en bancarrota.

2. Los Flavios y los Antoninos Cuando tras la guerra civil del 69 Ves­ pasiano accede al poder, se encontró con una situación muy similar por el desorden y anarquía, a la que Augusto heredó tras la batalla de Actium. Sue­ tonio cifra en 4 0 .0 0 0 .0 0 0 .0 0 0 H S la cantidad que el fisc u s necesitaba para situar al estado en los niveles mínimos que hiciese posible una labor de go ­ bierno. Hijo de recaudadores fiscales, Ves­ pasiano emprenderá el saneamiento de la hacienda pública legada de los Julio-Claudios, aplicando un program a e c o n ó m ic o que no dejó p a rce la por rentabilizar ni p rovincia del Imperio excluida de co ntrib uir p ro p o rc io n a l­ mente a las cargas del estado. Sin du­ da, la labor financiera de Vespasiano dejó saneadas por muchos decenios las bases económicas que nutrieron al te­ soro público. En el plano de los órganos centrales de las finanzas públicas, se vigorizó su rendimiento con la creación institucio­ nal de tres nuevos fis c i provinciales, el asiaticus, el alexandrinus y el iudaicus, que com pletaban la red de fis c i

41 provinciales que, es nuestro parecer, debía ya existir para todas las provin­ cias del Imperio. Redujo el excesivo gasto público derogando gran parte de las medidas arbitradas por Nerón, co­ mo fueron las numerosas exenciones e inmunidades fiscales, y la moderación a los límites fijados por Tiberio en cogiaria y donativa. Avaro y escrupuloso en las recau­ daciones, programó sus mayores ren­ dimientos sin necesidad de aumentar las cuotas tributarias, sino que, cono­ ciendo perfectamente de los excelen­ tes resultados que daba la vigilancia e in te rv e n c ió n en los p ro c e d im ie n to s exactores, se aplicó en controlar la pu­ reza del sistema. Los tributos en trigo de las provincias senatoriales fueron canalizados a la Annona imperial para las frum entationes, descargando de es­ ta hipoteca fiscal a las provincias im­ periales. Amplió la lista de contribu­ yentes de los im puestos de los cives romani, promocionando a Hispania al disfrute del ius latii, con un programa que, si bien tenía efectos fiscales in­ m ediatos, preveía el pleno beneficio del rango municipal a la vuelta de ge­ neraciones. P o s i b l e m e n t e o b t u v o d i n e r o en abundancia de la venta de numerosas propiedades de los Julio-Claudios, así como de la venta de las tierras ocupa­ das ilegalmente (subseciva) en épocas anteriores, estabilizando la moneda de plata y oro en los pesos fijados por Nerón. Al final de su gobierno, las ar­ cas p ú b lic a s in g r e s a b a n un a m edia anual no inferior a 1.200.000.000 HS, de los que tan sólo el 10% correspon­ dían a los tributos indirectos. Los últi­ mos años fueron ya de pleno superávit económico, y así lo evidencia la conti­ nuidad de un programa de obras públi­ cas que ahora se emprende, tras el pa­ réntesis que supuso la estabilización del tesoro. El trienio de Tito fue insuficiente para el desarrollo de una política eco­ nómica, y por lo demás, un cúmulo de circunstancias adversas, externas al es­

42 tado, impidió prolongar la buena posi­ ción en que Vespasiano había dejado a la hacienda pública. Junto a la munificiencia que para Tito resalta Suetonio, no aventajada por ninguno de sus pre­ decesores, abriendo su gobierno con grandes celebraciones en Roma, el es­ tado tuvo que destinar todos sus fon­ dos a paliar los efectos de tres catás­ trofes que asolaron Italia. Por un lado, la erupción del Vesubio, que borró del mapa las ciudades de Pompeya, H er­ culano y Stabiae. Luego un incendio que asoló R om a d u ra n te tres días y posteriormente, una epidemia que tuvo una virulencia sin precedentes. D em a­ siadas calamidades para un gafado em ­ p erado r de c u a r e n ta y un años, que moría el 13 de Septiembre del año 81, a ios dos años y dos meses de haber sucedido a su padre. Domiciano heredó la severa m eticu­ losidad y buena capacidad como admi­ nistrador de su padre Vespasiano. Su gobierno se enraizó en el ideario polí­ tico de éste, de quien fue perfecto eje­ cutor de sus planteamientos económ i­ cos. Del 81 al 92 D om iciano lleva a cabo una moderada política financiera, basada en garantizar el perfecto fun­ cionamiento de los mecanismos fisca­ les implantados en las provincias. El déficit de Tito quedó pronto paliado como manifiesta la continuación de las obras públicas em prendidas por Ves­ pasiano. Los cuatro últimos años de su vida, del 92 al 96, nos retrotraen a los últim os tiem pos de T iberio, y Rom a volvió a sufrir las consecuencias del cambio patológico de la conducta de su máximo gobernante. En esos años se inc re m e ntaron las c o n fisc a c io n es procedentes de los bona dam natorum , típico en estas situaciones. No parece, no obstante, que el Im­ perio, ni siqu iera Italia, a cu sara los problemas internos del régimen, acaso por ser cuatro años insuficientes como para dar al traste con la dcabada orga­ n iz a c ió n a d m i n i s t r a t i v a c r e a d a por Vespasiano. A la muerte del em pera­ dor en el 96, la hacienda pública debió

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estar equilibrada y puede ello ser un síntoma de la incipiente independencia que la estructura financiera del Princi­ pa d o iba a d o p ta n d o , re s p e c to a las cambiantes actitudes de su primer res­ ponsable. Acaso ésta sea la herencia más importante legada por los Flavios a sus sucesores del siglo II. N e r v a a p e n a s p u d o en do s a ñ o s plantear siquiera un programa de con­ trol del gasto p ú b lic o , a un qu e otras medidas de este em perador ponen en duda la sinceridad de aquella iniciati­ va. Su propagada austeridad no c o n ­ cuerda con la creación de nuevas fuen­ tes de gastos p ú b lic o s, co m o fue la In s titu tio A lim e n ta ria de Italia, por mucha justificación social que la sos­ tuviera, al amparar con los bajos rédi­ tos de préstamos agrarios a huérfanos y viudas de los municipios itálicos. Esta misma tendencia filantrópica preside buena parte de los reinados de los Antoninos, acaso como superficial contrapunto a la creciente demanda de recursos a los ciudadanos, de una ha­ c ie n d a cada vez más a g o b ia d a para asumir todos los proyectos imperiales. Trajano inaugura la época de los em ­ peradores frugales y austeros del siglo II, actitud ésta más im p ue sta por las circunstancias que por un voluntaris­ mo político. La guerra y la administra­ ción se llevaron gran parte de los in­ gresos públicos y aún éstos resultaron insuficientes en la m edida en que se abrían nuevos frentes militares. A cambio de esta paulatina hipote­ ca del e s ta d o , T r a ja n o dio un paso más en el san eam ien to de los m e c a ­ nismos fiscales, único método de pre­ servar los ingresos y mantener la paz y el orden entre los súbditos. Incre­ mentó los límites exentos de la vicési­ ma h e re d ita tiu m y de los legados y herencias, renunciando a exigir el au­ rum coronarium . Pese al buen funcio­ namiento de las instituciones y a la re­ nuncia de algunos ingresos como los citados, más sim bólicos que s u sta n ­ ciales, la sombra del déficit preocupó al emperador hasta su muerte, no pu-

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diendo evitar el recurso a la devalua­ ción monetaria, un 15% en el denario, para paliar los momentos adversos. Adriano representa un esfuerzo más en conciliar la doble imagen del esta­ do imperial, la faceta del estado filan­ trópico y p ro m o to r de lib era lid a d e s para el pueblo, y la faceta del estado cada vez más severo en sus exigencias tributarias y exactoras. Difícil misión que re q u irió la b ú s q u e d a de nuevas fuentes de ingresos, al objeto de no castigar más las tradicionales. En esta doble actitud, las finanzas de Adriano presentan la evolu ció n incong ruente de dos actitudes antagó nicas: c o n ti­ nuación del evergetismo y la prodiga­ lidad, y a provecham iento al máximo de todas las fuentes económ icas sus­ ceptibles de generar ingresos que pa­ liaran el agobio del fiscu s. En el primer plano, Adriano condo­ nó débitos fiscales de los municipios por valor de 900. 0 0 0 .0 0 0 H S, pero activó la recaudación de tasas olvida­ das y envió a las ciudades con hacien­ das en crisis a agentes interventores (ic u ra to re s r e ip u b lic a e ). P e rd o n ó el aurum coronarium a Italia y lo redujo en provincias, gastando mucho dinero en obras públicas por todo el Imperio. En el segundo plano, Adriano profe­ sionalizó al máximo la estructura pro­ curatoria! a cargo de los equites, co ­ mo g a r a n tía del p le n o r e n d im i e n to perceptivo. Revisó los censos del Im­ perio cada quince años, encargando de tal misión a sus procuradores, y pare­ ce que fueron creados nuevos impues­ tos, medidas que en conjunto lograron un equilibrio en el tesoro al final de su vida, pero con una e s tru c tu ra de gastos militares tan onerosa que difí­ cilmente podría ser mantenida por sus sucesores. A ntonino Pío representa el último período de apogeo económico y equi­ librio de las finanzas del estado. Si Ti­ berio fue el fiel ejecutor de los postu­ lados de Augusto, Antonino recoge la la b o r de s a n e a m i e n t o h e r e d a d a de Adriano y se limita a utilizar los frutos

del esfuerzo político desplegado por su antecesor en pro de la estabilidad de la hacienda. Su reinado no se oscurece con gran­ des aventuras bélicas y, por unos años la voraz m áquina de guerra permitió un respiro a las arcas públicas. M ode­ rado en sus gastos, frugal y austero hasta el punto de cubrir con su propio La crisis financiera del año 33 d. de C.: “ De ahí surgió una escasez de num era­ rio, al reclam ar a un tiem po todas las deudas y porque habiendo sido tantas las condenas seguidas de subastas de bienes, la plata am onedada estaba re­ tenida por el fiscus o el aerarium . Ante ello, el senado había prescrito que ca­ da cual invirtiera en tierras de Italia los 2/3 del dinero prestado. A hora bien, los a cre e d o re s re cla m a b a n la to ta lid a d y no re su lta b a de ce n te para a quellos a q u ie n e s se re c la m a b a el h a ce r m en­ guar su crédito, ... Las medidas que se h a b ía n a rb itra d o co m o re m e d io s - la venta y la c o m p ra - se tornaban contra­ producentes puesto que los prestam is­ tas se habían guardado todo el dinero para com prar tierras. A la abundancia de v e n ta s s ig u ió la c a íd a de los precios... El desfondam iento de los pa­ trim o n io s fa m ilia re s e s ta b a d a n d o al traste con la dignidad y la reputación, cuando el César prestó su ayuda repar­ tiendo por las bancas 100.000.000 HS, a utorizándose su préstam o sin in te re ­ ses durante tres años, si previam ente el deudor ofrecía al aerarium del pueblo romano una garantía del doble en pre­ dios. Así se restauró el crédito y poco a poco se e n co n tra ro n ta m b ié n p re s ta ­ mistas particulares”.

(Tácito, Armales, VI, 17, Ed. Gredos, trad. José L. Moralejo, Madrid, 1979).

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d in e ro p a r tic u la r los cada vez más f r e c u e n te s d e sc u b ie r to s del fis c u s , Antonino Pío logra mantener el m is­ mo nivel de munificencia de sus pre­ decesores. En nueve ocasiones distri­ buyó dinero y trigo por un valor total de 800 denarios por cabeza, y muchos d é b i t o s t r i b u t a r i o s de tie m p o s de Adriano fueron cancelados, en una ini­ ciativa que poco a poco se fue institu­

cionalizando. Como Adriano, veló por las haciendas locales, reconociendo el importante papel que para la hacienda estatal el apoyo de los municipios re­ presentaba. Tanta moderación en el gasto públi­ co y, sobre todo, la fortuna de disfrutar de largos períodos de paz e inactividad en los frentes fronterizos, hicieron de este emperador el último de los que, al

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morir dejaban el tesoro en franco su­ perávit. Marco Aurelio no podía comenzar su gobierno con mejor augurio. Al acceder al trono disponía de 2.700.000.000 HS en el fiscu s, cantidad igual a la que Ti­ berio legó a Cayo. Pero el reinado de Marco Aurelio presenta un em p eo ra­ miento significativo de la situación fi­ nanciera. G uerras en las p rincip ales fronteras, terremotos desoladores en las provincias, períodos de hambres segui­ dos de largos años de peste en Roma e Italia, riadas, etc., fueron funesto con­ trapunto de los dorados años de Anto­ nino Pío. Pese al continuo recorte de los gas­ tos en palacio, la casi cancelación de espectáculos financiados por la corona y la ausencia casi total de un programa de obras públicas, la hacienda imperial tuvo grandes problem as para atender sus necesidades. Comenzó a fallar el cumplimiento fiscal de los municipios y las más ricas provincias mostraron síntom as alarm antes de ag otam iento económico. Sin este apoyo, las finan­ zas del estado entraron en la curva ha­ cia la bancarrota. Pese a un fuerte incremento del n ú­ mero de funcionarios adscritos a las tareas recaudatorias, los ingresos no aumentaron y el estado comenzó a su­ frir los efectos adicionales de la exce­ siva burocratización de sus m ecan is­ mos. En el 178 el em perador decretó una gran cancelación de deudas al f i s ­ cus y al aerarium , no como muestra de filantropía sino por la real im posi­ b ilid a d de c o b ra rla s. La co rte tuvo que recurrir a la venta de parte de sus bienes para allegar dinero a las arcas. A pesar de todo, durante su gobierno se r e p a r t i e r o n 7 0 0 . 0 0 0 . 0 0 0 H S en congiaria. Actitudes anacrónicas c o ­ mo ésta justifican que al morir Marco Aurelio dejara el fisc u s com pletam en­ te vacío. C om odo no fue el e m p e ra d or que unas finanzas públicas en crisis nece­ sitaban en la Roma de finales del siglo II. Completamente ajeno a las tareas de

gobierno, acaso por consciencia de su incapacidad para frenar el rápido ca­ m in o h a c ia el c a o s e c o n ó m i c o , Comodo se limitó a desplegar una po­ lítica doméstica en franca disposición de consumir los últimos recursos del estado. Volvieron los grandes espectá­ cu lo s a R o m a, r e m e m o r á n d o s e con nostalgia los años dorados de Claudic o Nerón, y hasta 10 nuevos procurado­ res fueron creados para dirigir 10 nue­ vos tipos de juegos públicos instaura­ dos ahora. Para sufragar los costes del despilfarro y boato de la corte, no se dudó en inventar nuevas contribucio­ nes que agravasen las cargas ya asumi­ das por los únicos grupos sociales sol­ ventes. Así, los senadores tuvieron que pagar 2 áureos por miembro familiar y año, y los decuriones de los m unici­ pios, 5 denarios. De nuevo se recurrió a las confisca­ ciones, a la venta de honores y por su­ puesto a la devaluación de la moneda, que ya había sufrido rebajas en su ale­ ación de oro o plata con A d ria no y Marco Aurelio (10%). Pero los inme­ diatos efectos positivos de estas deva­ luaciones cada vez fueron más cortos, en una situación económica en la que la inflación, producto de las sucesivas devaluaciones, marcaba una clara de­ preciación de la moneda y el paulatino retorno a valores más seguros como eran los productos agrícolas. Tan sólo la estabilidad de los gastos militares al existir paz en las fronteras frenó, de momento, el avance hacia la ruina del estado.

3. Los Severos hasta la crisis del siglo m Desde Septimio Severo el denario su­ fre continuas devaluaciones que cul­ minan en el 260, en que aquella m o­ neda era ya mero cobre con un baño de plata. El re c r u d e c im ie n to de las guerras hizo necesarios más ingresos p a r a m a n t e n e r a lo s a l r e d e d o r de 200.000 soldados en armas, que, dis­

46 tribuidos en 33 legiones, suponían un coste anual de unos 1.200.000.000 de­ narios. La política de confiscaciones a sus adversarios allegó importantes re­ c u rso s al n u e v o ó rg a n o f in a n c ie r o , R es P riv a ta , pero aún así fue in su fi­ ciente para equilibrar los gastos de la poderosa máquina de guerra del esta­ do. Nuevos impuestos fueron levados y el recurso cada vez más utilizado de apelar a las contribuciones extraordi­ narias acabó por sembrar el pánico en­ tre las ciudades del Imperio. La desconfianza en la moneda trajo a un primer plano la validez de los p a ­ gos en especie, y el anquilosam iento progresivo de la burocracia del e sta ­ do, cada vez menos operativa y más d e sc o n tro la d a , dio paso a la a p lic a ­ ción de los sistemas de requisas, sobre todo como justificación del suministro de las legiones en cam paña. Cuando las fuentes de ingresos trad icio nales mermaron sus rendimientos, el em p e­ rador no vaciló en exigir contraparti­ das de servicios y prestaciones perso­ nales (m u ñ era ) a los c iud ad ano s del Imperio. Cualquier fórmula se dio por válida si demostraba su eficacia a los intereses del fiscu s. Con Caracalla los gastos del estado volvieron a am enazar bancarrota. De nuevo la moneda fue d ev a lu a d a tras una estabilización artificial de la m is­ ma, al crearse el antoninianus, m one­ da de plata que pasaba a valer 2 dena­ rios de los antig uo s, aún cu and o su contenido en plata fuese tan sólo 2/3 del denario nero niano . El au reu s ya sólo tenía 1/3 de su contenido original de oro. Todo ello aceleró la espiral inflacionista, la subida de precios y la pérdida de confianza en la moneda, en perjuicio del poder adquisitivo de los ciudadanos. Los trib u to s tra d ic io n a le s fu e ro n d o b la d o s en sus tasas tr a d ic io n a le s - l a s vicesim ae lib e rta tis y hereditatium pasaron a ser d e c u m a e - y el a u ­ rum coronarium y otras co n trib u c io ­ nes e x tr a o r d in a r ia s fu e ro n e x ig id a s regularmente, pasando a ser de hecho

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ing reso s o rd in ario s. Se recaud ó una annona en trigo o vestidos y m anufac­ turas en Egipto -a n a b o lic a e sp e c ie spara los gastos militares. El número de contribuyentes de tri­ butos afectos a la condición de ciuda­ danos romanos se amplió al máximo, al conceder Caracalla en el 212 la ci­ vitas a todos los habitantes del Im pe­ rio, a excepción, parece ser, de aque­ llos súbditos que tenían la condición de d ed iticii. Se puso enorm e celo en asegurar la recaudación utilizando pa­ ra ello, junto a los procuradores, a la misma tropa legionaria, con lo que la tarea perceptora fue cada vez más una misión de despojo y rapiña institucio­ nalizada. La responsabilidad de la re­ caudación tributaria en cada m un ici­ pio y en cada distrito fue asignada a los decem prim i, en O ccidente, decap ro tie en O riente, que de sig na b a un censo de las diez primeras fortunas de cada villa, c u yas r e s p o n s a b ilid a d e s consistían en tener que cubrir las dife­ rencias fiscales entre el quantum orde­ nado a recaudar y lo realmente recau­ dado. El h o nos de las m a g istra tu ra s municipales pasó a convertirse en un m u n u s, al re s p o n d e r los d e c u rio n e s con sus p a trim o n io s p a r tic u la re s de cualquier déficit público, y cada vez se hizo más difícil configurar los cua­ dros d irigentes de la ciudad p r o v in ­ cial, por ausencia, cuando no huida, de los candidatos. A pesar de todo, Caracalla no dejó de repartir frecuentes donativa e in­ crem entos de sueldos a las legiones. El caos financiero se hizo crónico y n in g u n o de los e m p e ra d o res que s i­ guieron, Macrino, Heliogábalo o A le­ ja n d r o Severo p u d ie ro n h a c e r nada, más que buscar los recu rsos para el diario sostenimiento de la corte, aban­ donando prácticamente cualquier polí­ tica financiera, por im posibilidad de aplicar la misma en las circunstancias vigentes. El Imperio quedaba abocado a la Gran Crisis que, gestada en el úl­ timo siglo, cubriría las décadas c e n ­ trales del siglo ni.

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