Вестник ВИПК сотрудников МВД РФ. Вып. 1(49). 2019

Citation preview

Федеральное государственное казенное учреждение дополнительного профессионального образования «Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации»

Ежеквартальный научно-практический журнал

Quarterly Journal of the scientific and practical Журнал зарегистрирован в Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций. Свидетельство о регистрации ПИ № ФС 77-64728 от 22.01.2016

Registered Federal Service for Supervision of Communications, Information Technology and Communications PI № ФС 77-64728 от 22.01.2016

Решением Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации журнал включен в Перечень рецензируемых научных изданий, в которых должны быть опубликованы основные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора наук и кандидата наук

By the decision of the Higher Attestation Commission of the Ministry of education and science of the Russian Federation the journal «Bulleten of the All-Russian Advanced Training Institute» is included in the List of peer-viewed scientific publicatins, where basic scientific results of dissertations on competition of scientific degrees of doctor and candidate of sciences must be published

Включен в Научную электронную библиотеку и систему Российского индекса научного цитирования. URL: htt:// www.elibrary.ru

The Journal is included in the Scientific Electronic Library and the system of Russian Science Citation Index. URL: htt:// www.elibrary.ru

В журнале публикуются результаты оригинальных фундаментальных и прикладных научных исследований по следующим специальностям: 12.00.01 – Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве (юридические науки). 12.00.08 – Уголовное право и криминология; уголовноисполнительное право (юридические науки). 12.00.09 – Уголовный процесс (юридические науки). 12.00.12 – Криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно -розыскная деятельность (юридические науки). 12.00.14 – Административное право; административный процесс (юридические науки)

The journal publishes the results of the original basic and applied research in the following specialties: 12.00.01 - Theory and history of law and state; story doctrines of law and the state (legal science). 12.00.08 - Criminal law and criminology; criminal executive law (legal science). 12.00.09 - Criminal procedure (legal sciences). 12.00.12 - Criminalistics; forensic activities; operational and investigative activities (legal science). 12.00.14 - Administrative law; administrative process (law)

Распостраняется на территории Российской Федерации по подписке. Подписной индекс по каталогу АО Агенства «Роспечать»: 70899

Distributed in the territory of the Russian Federation by subscription. Subscription in Russia: The catalog «Rospechat»: 70899 ind.

Адрес учредителя, редакции, издателя: 142007, г. Домодедово, Московская обл., м-н Авиационный, ул. Пихтовая, д. 3 e-mail: [email protected], [email protected]

Address of the founder, editorial staff, publisher: 142007, Bld. 3, Pikhtovaya str., Aviatsionny District, Domodedovo, Moscow region, Russia, e-mail: [email protected], [email protected]

Отпечатано в группе полиграфической и оперативной печати печати РИО ВИПК МВД России 142007, г. Домодедово, Московская обл., м-н Авиационный, ул. Пихтовая, д. 3

Printed in a group of printing and operational printing press publishing department Advanced Training Institute of the MIA of Russia 142007, Bld. 3, Pikhtovaya str., Aviatsionny District, Domodedovo, Moscow region, Russia

Главный редактор - С.А. Невский (доктор юридический наук, профессор) Редактор – А.В. Николаева Техническое редактирование, дизайн, верстка – Л.Р. Гильдеева

Head editor: S. Nevskiy (doctor of law, professor) Editor: A. Nikolaeva Design/editorial: L. Gildeeva

Подписано в печать 29.03.2019 Формат 60х84/8 Объём 19,0 усл. печ. л. Тираж 300 экз. Заказ 9/19. Цена свободная

Printed 29.03.2019 Format 60x84/8; Print output 19,0 leaves; Circulation 300 copies. Order 9/19. Price free

© ВИПК МВД России, 2019

© Advanced Training Institute of the MIA of Russia, 2019

РЕДАКЦИОННЫЙ СОВЕТ ПРЕДСЕДАТЕЛЬ: Костенников Михаил Валерьевич – профессор кафедры подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка и подразделений по вопросам миграции центра подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка ВИПК МВД России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации ЧЛЕНЫ: Алиев Назим Талат оглы - начальник Академии полиции МВД Азербайджанской Республики, кандидат юридических наук Астанин Виктор Викторович – заместитель директора по научной и учебной работе ФБУ «Научный центр правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации», доктор юридических наук, профессор Атаманчук Григорий Васильевич – доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации Барциц Игорь Нязбеевич – директор Международного института государственной службы и управления РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Бачила Владимир Владимирович – начальник учреждения образования «Академия Министерства внутренних дел Республики Беларусь», кандидат юридических наук, доцент Бельский Виталий Юрьевич - начальник кафедры социологии и политологии Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя, доктор философских наук, профессор Векленко Василий Владимирович – профессор кафедры уголовного права Санкт-Петербургского государственного университета, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Гришковец Алексей Алексеевич - ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор Дамаскин Олег Валерьевич – заместитель председателя Общественного научно-методического консультативного совета при ЦИК России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Денисенко Виктор Васильевич – профессор кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор Запольский Сергей Васильевич – заведующий сектором административного и бюджетного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Зеленцов Александр Борисович – профессор кафедры административного и финансового права Юридического института РУДН, доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации Максимов Сергей Николаевич – заместитель директора Юридического института по развитию и научной работе Севастопольского государственного университета, доктор юридических наук, профессор Осипенко Анатолий Леонидович – заместитель начальника Краснодарского университета МВД России по научной работе, доктор юридических наук, профессор Осмоналиев Кайрат Медербекович – проректор Дипломатической академии МВД Киргизской Республики, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки и образования РАЕ Старилов Юрий Николаевич – декан юридического факультета ФГБОУ ВО «Воронежский государственный университет», доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации Трунцевский Юрий Владимирович – заведующий кафедрой уголовно-правовых и специальных дисциплин Московского гуманитарного университета, доктор юридических наук, профессор Юсупов Виталий Андреевич – профессор кафедры административного права и процесса РАНХиГС, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Якимов Александр Юрьевич – советник Президента Российского союза автостраховщиков по вопросам безопасности дорожного движения, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

2

EDITORIAL BOARD

CHAIRMAN: Kostennikov Michael Valerevich - Professor of Police Training Centre For Public Order Protection, Doctor of Law, Professor, Honored employee of Internal Affairs of the Russian Federation MEMBERS: Aliyev Talat Nazim oglu - Head of Police Academy, Ministry of Internal Affairs of the Azerbaijan Republic, PhD Astanin Viktor Viktorovich - Deputy Director for Research and Academic Affairs «Scientific Center of Legal Information of the Ministry of Justice of the Russian Federation», Doctor of Law, Professor Atamanchuk Grigory Vasilevich - Doctor of Law, Professor, Honored Scientist of Russia Bartsits Igor Nyazbeevich - Director of RANEPA Doctor of Law, Professor, PhD, Honored Lower of the Russian Federation Academic council chairman of RANEPA Bachila Vladimir Vladimirovich - Head of the educational institution «Academy of the Ministry of Internal Affairs of the Republic of Belarus», PhD, Associate Professor Belsky Vitaly Yuryevich - Head of the Chair of Sociology and Political Science of the «Moscow University of the Ministry of Interior of Russian Federation named after V.Y. Kikot», Doctor of Philosophy, Professor Veklenko Vasily Vladimirovich - Professor of the Criminal Law Department of the St. Petersburg State University, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation Grishkovets Alexei - Leading researcher at the Institute of State and Law of The Russian Academy of Sciences, Doctor of Law, Professor Damascus Oleg Valerevich - Deputy Chairman of the Public Research and Methodological Consultative Council under the Central Election Commission of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation Denisenko Viktor Vasilyevich - Professor of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the MOI of Russia, Doctor of Law, Professor Zapolskiy Sergey Vasilyevich - Sector leader of the Chair of Administrative and budgetary law Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation Zelencov Alexander Borisovich - Professor of the Department of Administrative and Financial Law Faculty of the Peoples' Friendship University, Doctor of Law, Honored Lawyer of the Russian Federation Maksimov Sergey Nikolaevich - Deputy Director of the Legal Institute for Development and Scientific Work of Sevastopol State University, Doctor of Law, Professor Osipenko Anatoly Leonidovich - Deputy Head of the Science work, Krasnodar University of the Russian Interior Ministry, Doctor of Law, Professor Osmonoliyev Kairat Mederbekovich - Vice-Rector of the Diplomatic Academy of Ministry of Internal Affairs of the Kyrgyz Republic, Doctor of Law, Professor, Honored Worker of Science and Education of RAE Starilov Yuri Nikolaevich - Dean of the Faculty of Law «Voronezh State University», Doctor of Law, Professor, Honored Scientist of Russia Truntsevsky Yuri Vladimirovich - head of the department of criminal law and special disciplines of the Moscow Humanitarian University, Doctor of Law, Professor Yusupov Vitaliy Andreevich - Professor of the Chair of Administrative Law and Process of RANEPA, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation Yakimov Alexander Yurevich - Advisor to the President of the Russian Union of Insurers on road safety, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

3

РЕДАКЦИОННАЯ КОЛЛЕГИЯ Председатель: Бондарь Илья Владимирович – начальник ВИПК МВД России, кандидат юридических наук Главный редактор: Невский Сергей Александрович – заместитель начальника ФГКУ «ВНИИ МВД России» по научной работе - начальник НИЦ № 1, доктор юридических наук, профессор Секретарь: Николаева Ангелина Владимировна – начальник редакционно-издательского отдела ВИПК МВД России Члены: Григорьев Виктор Николаевич – профессор кафедры противодействия незаконному обороту наркотиков Международного межведомственного центра подготовки сотрудников оперативных подразделений имени генерал-лейтенанта милиции А.Н. Сергеева ВИПК МВД России, доктор юридических наук, профессор Гриненко Александр Викторович – профессор кафедры уголовного права, уголовного процесса и криминалистики МГИМО МИД России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Демидов Юрий Николаевич – руководитель Аппарата Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по безопасности и противодействию коррупции, доктор юридических наук, профессор Дугенец Александр Сергеевич – главный редактор федерального научно-практического журнала «Административное право и процесс», доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Клещина Елена Николаевна – профессор кафедры уголовного процесса Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, доцент Кувалдин Валерий Павлович – профессор кафедры ОРД и СТ Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Куракин Алексей Валентинович – профессор кафедры подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка и подразделений по вопросам миграции центра подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка ВИПК МВД России, доктор юридических наук, профессор Мошков Алексей Николаевич - помощник полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе Малахов Валерий Петрович – профессор кафедры теории государства и права Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник Высшей школы Российской Федерации, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации Мешалкин Сергей Николаевич – профессор кафедры противодействия терроризму и экстремизму Международного межведомственного центра подготовки и переподготовки специалистов по борьбе с терроризмом и экстремизмом ВИПК МВД России, доктор юридических наук, доцент Харитонов Александр Николаевич – профессор кафедры подготовки сотрудников полиции в сфере транспортной безопасности центра подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка ВИПК МВД России, доктор юридических наук, профессор EDITORIAL COLLEGE Chairman: Bondar Ilya Vladimirovich - Head of the Advanced Training Institute of the MIA of Russia, PhD Editor in Chief: Nevsky Sergei Alexandrovich – Deputy Head National Research Institute of the Ministry of Interior of the Russian Federation - Head of Research Center № 1, Doctor of Law, Professor Secretary: Nikolaeva Angelina Vladimirovna – Senior editor of the Record and Issue Office of the Advanced Training Institute of the MIA of Russia Members: Grigoriev Viktor Nikolaevich – Professor of Chair of International Interdepartmental training center for operational units named lieutenant-general of militia A.N.Sergeev, Doctor of Law, Professor Grinenko Alexander Viktorovich – Professor of the Department of Criminal Law, Criminal Process and Criminalistics, MGIMO (U) of the Ministry of Foreign Affairs of Russia, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation Dugenets Alexander Sergeevich – Chief editor of federal scientific and practical journal «Administrative Law and Process», Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation Demidov Yury Nikolaevich – Head of the Staff of the Committee of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation on Security and Anti-Corruption, Doctor of Law, Professor Kleschina Elena Nikolaevna – Professor of the Department of Criminal Procedure of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia them. V.Ya. Kikotya, Doctor of Law, Associate Professor Kuvaldin Valery Pavlovich – Professor of Chair OSA and ST «Moscow University of the Ministry of Interior of Russian Federation named after V.Y. Kikot» Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation Kurakin Aleksey Valentinovich – Professor of Chair Of Migration Service Staff Training of the Police Training Center For Public Order Protection, Doctor of Law, Professor Moshkov Alexey Nikolaevich - Assistant Plenipotentiary Representative of the President of the Russian Federation in the Central Federal District Malakhov Valery Petrovich – Professor of Theory of State and Law «Moscow University of the Ministry of Interior of Russian Federation named after V.Y. Kikot» Doctor of Law, Professor, Honorary Worker of Higher Professional Education of the Russian Federation Meshalkin Sergey Nikolaevich – Professor of Chair of countering terrorist and extremist activities of the International Interdepartmental Training and Retraining Center for specialists of counteraction against terrorism and extremism, Doctor of Law, Associate Professor Kharitonov Alexander Nikolaevich – Professor of The Training Center for Police Officers in Ensuring Transport Safety, Doctor of Law, Professor

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

4

СОДЕРЖАНИЕ Костенников М.В. К ЮБИЛЕЮ ПРОФЕССОРА, ГЕНЕРАЛ-МАЙОРА МИЛИЦИИ МАИЛЯНА САМВЕЛА СУРЕНОВИЧА…………………………………………………………………9 ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

Славова Н.А. / Slavova N.A. РОЛЬ РЕЛИГИИ И ПРАВА В ПРОЦЕССЕ ФОРМИРОВАНИЯ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА TНЕ ROLE OF RELIGION IN HUMAN RIGHTS FORMATION PROCESS .................................. 11 Барсук С.Н. / Barsuk S.N. КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ В ОТДЕЛЬНОМ КОРПУСЕ ЖАНДАРМОВ STAFFING IN A DISTINCT GENDARMERIE CORPS ..................................................................... 17 Невский С.А. / Nevskiy S.A. МИНИСТЕРСТВО ПОЛИЦИИ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ MINISTRY OF POLICE OF THE RUSSIAN EMPIRE ....................................................................... 24 УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ

Сидорова Е.З. / Sidorova E.Z. ПОНЯТИЕ СОСТОЯНИЯ КРИМИНОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ THE TERM OF THE STATE OF CRIMINOLOGICAL SECURITY OF EDUCATIONAL ORGANIZATIONS ................................................................................................................................ 30 Родионова Е.Ю. / Rodionova E.Y. К ВОПРОСУ О ВЗАИМОДЕЙСТВИИ СУБЪЕКТОВ ПРОФИЛАКТИКИ ПРАВОНАРУШЕНИЙ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ НАСИЛИЮ В ОТНОШЕНИИ ЖЕНЩИН TO THE QUESTION OF INTERACTION SUBJECTS OF PREVENTION OF OFFENSES IN RESPECT OF VIOLENCE AGAINST WOMEN ................................................................................. 36 УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС

Конев А.Н. / Konev A.N. ИДЕОЛОГИЯ УГОЛОВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА РОССИИ В XVII ВЕКЕ: ОТ ТЕРРОРА К ИДЕЕ СПРАВЕДЛИВОГО ПРАВОСУДИЯ IDEOLOGY OF CRIMINAL PROCEEDINGS IN RUSSIA IN THE XVII CENTURY: FROM TERROR TO THE JUSTY OF FAIR JUSTICE ..................................................................................... 41 Карпенко Н.А. / Karpenko N.A. ПРОБЛЕМЫ, ВОЗНИКАЮЩИЕ В ХОДЕ ДОСТУПА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ К СВЕДЕНИЯМ О БАНКОВСКОЙ ТАЙНЕ THE PROBLEMS ARISING DURING ACCESS OF LAW ENFORCEMENT AGENCIES TO DATA ON THE BANK SECRECY ............................................. 47 ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

5

СОДЕРЖАНИЕ КРИМИНАЛИСТИКА, ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Камко А.С. / Kamko A.S. ПРАКТИКА МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ И КОММЕРЧЕСКИХ СТРУКТУР В СИСТЕМЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЯМ КОРЫСТНОЙ НАПРАВЛЕННОСТИ, СОВЕРШАЕМЫМ С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ТЕЛЕКОММУНИКАЦИОННОГО И КОМПЬЮТЕРНОГО ОБОРУДОВАНИЯ PRACTICE OF INTER-DEPARTMENTAL INTERACTION OF LAW ENFORCEMENT AGENCIES AND COMMERCIAL STRUCTURES IN THE SYSTEM ............................................. 54 Кубасова Н.В. / Kubasova N.V. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МВД РОССИИ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ РАСПРОСТРАНЕНИЮ ПРОНАРКОТИЧЕСКОГО КОНТЕНТА В СЕТИ «ИНТЕРНЕТ» ACTIVITY OF THE MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS OF RUSSIA ON COUNTERACTION TO DISTRIBUTION OF PRO-DRUG CONTENT ON THE INTERNET ......................................................................................................... 59 АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Костенников М.В. / Kostennikov M.V. Султанов К.А. / Sultanov K.A. К ВОПРОСУ О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ РОСГВАРДИЕЙ И МВД РОССИИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ TO THE QUESTION ABOUT THE LIMITATION OF AUTHORITIES BETWEEN ROSGVARDIA AND THE MIA OF RUSSIA WITH IMPLEMENTATION ADMINISTRATIVE PROCEDURE AUTHORITIES ............................................................................................................. 65 Коврова В.Г. / Kovrova V.G. О НЕКОТОРЫХ ОСОБЕННОСТЯХ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ЗА СОВЕРШЕНИЕ КОРРУПЦИОННОГО ПРАВОНАРУШЕНИЯ SOME FEATURES OF PROCEEDINGS ON AN OFFENCE OF CORRUPTION ......................... 71 Шевцов А.В. / Shevtsov A.V. ЮРИДИЧЕСКИЕ КОЛЛИЗИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ В СФЕРЕ ЗАКУПОК ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД ЗА КОТОРЫЕ ПРЕДУСМОТРЕНА АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ LEGAL CONFLICTS OF THE LEGISLATION ON THE CONTRACT SYSTEM IN THE SPHERE OF PURCHASING GOODS, WORKS, SERVICES FOR PUBLIC AND MUNICIPAL NEEDS, FOR WHICH ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY IS PROVIDED ........................................... 78 Рыдченко К.Д. / Rydchenko K.D. Сычев Е.А. / Sychev E.A. К ВОПРОСУ О ПОРЯДКЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПОЛИЦИЕЙ ВРЕМЕННОГО ОГРАНИЧЕНИЯ ИЛИ ЗАПРЕЩЕНИЯ ДВИЖЕНИЯ ТРАНСПОРТНЫХ СРЕДСТВ НА ОТДЕЛЬНЫХ УЧАСТКАХ ДОРОГ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ МАССОВЫХ МЕРОПРИЯТИЙ ON THE ISSUE OF THE POLICE PROCEDURE TO TEMPORARILY RESTRICT OR PROHIBIT THE MOVEMENT OF VEHICLES ON CERTAIN SECTIONS OF ROADS DURING MASS EVENTS ................................................................................................ 83 ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

6

СОДЕРЖАНИЕ

Полукаров А.В. / Polukarov A.V. СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ КАК СРЕДСТВО ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ THE SYSTEM OF ADMINISTRATIVE COERCION AS A MEANS OF COMBATING CORRUPTION IN THE SOCIAL SPHERE ......................................................................................... 89 Грищенко А.Н. / Hryshchenko A.N. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ В СФЕРЕ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ ADMINISTRATIVE AND LEGAL FRAMEWORK OF THE POLICE IN THE FIELD OF ROAD TRAFFIC ..................................................................... 96 Мишняева Е.А. / Mishnyaeva E.A. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВНУТРЕННЕЙ МИГРАЦИИ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULATION OF INTERNAL MIGRATION AND ECONOMIC SECURITY ........................................................................................................... 102 Гайнутдинова Е.И. / Gainutdinova E.I. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ORGANIZATIONAL AND LEGAL REGULATION MIGRATION PROCESSES IN RUSSIAN FEDERATION .............................................................................................................. 110

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ

Ескендиров А.А. / Yeskendirov A.A. ПРОТИВОПРАВНОЕ ПОВЕДЕНИЕ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ: ПРИЧИНЫ И УСЛОВИЯ ЕГО ФОРМИРОВАНИЯ THE ILLEGAL BEHAVIOR OF MINORS: CAUSES AND CONDITIONS FOR ITS FORMATION ......................................................................... 115 Беженцев А.А. / Bezhentsev A.A. ЮВЕНАЛЬНАЯ ЮСТИЦИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ JUVENILE JUSTICE IN FOREIGN COUNTRIES: PROBLEMS OF THEORY AND PRACTICE .................................................................................... 121 Страунинг Ю.А. / Struning Y.A. К ВОПРОСУ О ПРИЧИНАХ НЕЗАКОННОГО ОБОРОТА НАРКОТИКОВ ВО ВЬЕТНАМЕ ON THE CAUSES OF ILLICIT DRUG TRAFFICKING IN VIETNAM .......................................... 128

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

7

СОДЕРЖАНИЕ ДИСКУССИОННАЯ ТРИБУНА

Евтеев С.П. / Evteev S.P. ПРОБЕЛЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБОРОТА «ОДУРМАНИВАЮЩИХ ВЕЩЕСТВ» GAPS IN THE LEGAL REGULATION OF TRAFFICKING IN «INTOXICATING SUBSTANCES» ................................................................................................... 131 Сосновская Ю.Н. / Sosnovskaya Ju.N. Михайленко Н.В. / Mikhaylenko N.V. ВЛИЯНИЕ КИБЕРНЕТИЧЕСКИХ УГРОЗ НА НАЦИОНАЛЬНУЮ БЕЗОПАСНОСТЬ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ INFLUENCE OF CYBERNETIC THREATS ON THE NATIONAL SECURITY OF THE RUSSIAN FEDERATION .................................................................................................... 137

ТРЕБОВАНИЯ РЕДАКЦИИ К СТАТЬЯМ ЖУРНАЛА «ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ» REQUIREMENTS TO EDITORIAL JOURNAL ARTICLE………………………..…………........................................................................................141

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

8

К юбилею профессора, генерал-майора милиции Маиляна Самвела Суреновича

Российская административно-правовая наука 22 апреля 2019 г. отмечает 70-летний юбилей заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора, генерал-майора милиции Маиляна Самвела Суреновича. Ряд сотрудников ВИПК МВД России работали вместе и под руководством генерала Маиляна, и у всех сохранились самые добрые воспоминания о совместной службе. Многие помнят Самвела Суреновича еще как начальника кафедры управления и информатики Московской академии МВД России, кто-то знаком с ним по работе в диссертационных советах, а более молодым сотрудникам он запомнился как заместитель начальника по научной работе Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя. Следует отметить, что все, кому довелось быть знакомым с профессором Маиляном, неизменно отмечают такие его качества, как высокий профессионализм, порядочность, интеллигентность, доброта и справедливость. Генерал Маилян всегда был и остается офицером в лучшем понимании этого слова. Самвел Суренович - известный российский ученый-административист, под его руководством подготовлены десятки кандидатских диссертаций, ряд его учеников защитили докторские диссертации, а исследование им одного из важнейших для науки административного права явлений - административно-правовых режимов, внесло весомый вклад в развитие современной административно-правовой науки. Однако вышеизложенными характеристиками далеко не исчерпывается многогранная личность С.С. Маиляна. Он - член Союза художников Российской Федерации. Одна из самых удивительных сторон творчества

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

9

Самвела Суреновича – это то, что он фактически не учился рисовать, а, взяв однажды кисть в руку, сразу проявил себя зрелым художником. …Все, чем живу, все, что ценю и люблю — в моих работах, и я просто счастлив, когда они доставляют людям радость, — говорит Маилян. С 2006 года С.С. Маилян является постоянным участником ежегодной выставки «Искусство сегодня», организуемой Российской академией художеств, творческим союзом художников России и Московским отделением Союза художниС.С. Маилян, М.В. Костенников ков России. Многие картины Самвела Суреновича украшают выставки и коллекции любителей современной живописи в различных странах.

Картины Самвела Суреновича Маиляна

Коллектив ВИПК МВД России, руководство Института, редакционный совет и редакционная коллегия нашего журнала сердечно поздравляют Самвела Суреновича Маиляна с 70-летием и желают крепкого здоровья, научных и творческих успехов, семейного благополучия и счастья! М.В. Костенников, профессор кафедры подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка и подразделений по вопросам миграции ВИПК МВД России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

10

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА Славова Наталья Александровна, доцент кафедры юридических дисциплин Домодедовского филиала АНОВО «Российский новый университет», кандидат юридических наук

Slavova Natalya Aleksandrovna, ssociate Professor of the Department of Legal Disciplines Domodedovo branch ANOVO «Russian New University», PhD е-mail: [email protected]

РОЛЬ РЕЛИГИИ И ПРАВА В ПРОЦЕССЕ ФОРМИРОВАНИЯ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА TНЕ ROLE OF RELIGION IN HUMAN RIGHTS FORMATION PROCESS Аннотация. Статья посвящена исследованию взаимозависимости и взаимосвязи права и религии, их влияния на развитие системы прав человека. Обосновывается, что право и религия в объективном смысле являются взаимодополняющими и взаимозависимыми нормативными системами. Указывается, что ценность права как основного регулятора определяется характером или степенью его взаимодействия, взаимовлияния и взаимозависимости с религией. Определяется, что сфера действия религиозных ценностей в значительной мере зависит от специфики общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования. В статье поднимаются вопросы религиозных истоков права, генетической связи правового сознания с религиозным, функционального взаимодействия религиозных и правовых отношений, особенностей и зависимости религии и правотворчества в контексте создания (формирования) основных прав и свобод человека. Annotation. The article is about the research of relationship and interplay of law and religion in human rights system. It is proved, that law and religion in objective meaning are cooperating and interdependent normative system. It is pointed, that the value of law as the basic controller is established by the format and range( degree) of its cooperation, interinfluence and interdependence with religion. It is spotted, that the religious values area depends mainly on social relations specificity, which makes the subject of legal regulation. Ключевые слова и словосочетания: право, общество, государство, религия, человек, права человека, религиозные ценности, правовое государство, правовая система. Key words and word combinations: the law, society, state, religion, human, human rights, constitutional state, legal system. Одним из важнейших глобальных вопросов юриспруденции (права) во все времена является вопрос смысла и обоснования прав человека. Права человека имеют огромное значение для самореализации индивида, пространства личностной автономии, кроме того, они являются отправными началами для развития права (особенно в контексте правотворчества) и государства. Таким образом, права человека являются своеобразной универсальной связью между человеком, социумом и государством. Именно через права человека можно определить «границы» правовых возможностей людей, с одной стороны, и

выявить (обозначить) стандарты для критики законодательства и политико-идеологических направлений в сфере реализации и соблюдения прав человека, с другой стороны. Кроме того, необходимо отметить, что на формирование прав человека влияет не только правовая норма, но и культура, духовное развитие человека, общество, в котором живет человек, и т.д. Религия и право - это неотъемлемые составляющие элементы в создании оптимальной модели «права человека», поскольку религия и право имеют обязательный (императивный) характер и являются регуляторами общественных отношений в обществе (в

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

11

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА некоторых восточных странах религия регулирует жизнь общества на протяжении тысячелетий и является одним из главных источников права). Проблемы реализации и соблюдения прав человека в контексте религии и самого права исследовались такими учеными, как Ш. Госепат, Г. Искакова, В. Лазарев, Г. Ломанн, Л. Петражицкий, И. Сагиев и др. Целью данной статьи является теоретическое исследование права и религии как ценностно-нормативной системы, влияющей на реализацию и соблюдение прав человека. Права человека закреплены во всех основных законах государств. Конечно, они не идентичны для всех стран, но отправным нормативным правовым актом для стандарта системы прав человека является международный документ - Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.) [1]. Генеральная Ассамблея ООН провозглашает данную декларацию прав человека в качестве задачи, на выполнение которой должны быть нацелены все государства, с тем чтобы каждый человек, государственный орган, государство и общество в целом стремились путем просвещения и образования содействовать уважению прав и свобод, обеспечению, через национальные и международные прогрессивные мероприятия, всеобщего и эффективного признания и осуществления их (прав) как среди народов государств-членов ООН, так и среди народов территорий, находящихся под их юрисдикцией [1]. В связи с этим развитие и формирование прав человека можно представить в двух вариантах: международные стандарты и национальные интересы. Необходимо отметить, что в первом и втором вариантах присутствуют и нормативное обеспечение (в целом право), и религиозные нормы. Особенно влияние религии присутствует в национальных стандартах. Формирование международной системы прав человека происходит независимо от нации, религии, идеологии, национальной самоидентичности и т.д. Государства как члены международного сообщества обязаны придерживаться общепринятых международных стандартов в сфере реализации, соблюдения и защиты прав человека. Однако степень и характер развития прав

человека в каждом государстве определяется уровнем развития соответствующего общества, и на это влияет, в том числе, религия, национальный менталитет и другие этнические факторы. Рассматривая международные и национальные стандарты прав человека, стоит сказать, что задачей любого правового, демократического государства является реализация прав человека. Поэтому, как международное сообщество, так и отдельное государство уделяют (и должны уделять) важное внимание реализации положений Всеобщей декларации прав человека и, отдельно, национальным нормативным правовым актам в этом вопросе. Принятие Основного закона российского государства стало важным шагом в развитии прав человека. В Конституции Российской Федерации [2] содержание второго раздела (права и свободы человека и гражданина) наполнено имплементацией Всеобщей декларации прав человека ООН, что подтверждает примат международного права. К основным правам человека Конституция РФ относит право на жизнь, свободу и личную неприкосновенность, семейную тайну, защиту чести и доброго имени, свободу мысли и слова и т.д. Это свидетельствует о явной параллели вышеуказанного международного акта. На сегодня различают «специальные» и «общие» права. Первые - имеют общий характер (право на жизнь, свободу слова и др.), а вторые - касаются отношений в определенных жизненных ситуациях, в случаях особого правового статуса (положения), например права пожилых людей, права ребенка, права мужчины и женщины, которые находятся в браке, и т.д. Принято считать, что «общие права» это естественные права человека, которые являются фундаментом концепции прав человека. Естественные права человека, предоставленные от рождения, определяют сферу жизнедеятельности человека, с одной стороны, и обязанности государства относительно каждого отдельного человека в сфере защиты этих ествественных прав, с другой. В истории человечества учение о естественных правах и свободах человека занимает особое место, ведь они являются основными человеческими ценностями, которые имеют универсальный характер.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

12

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА Универсальность в данном случае выступает особым направлением правовой политики любого правового государства. Естественные права человека возникают независимо от юридических «установок», они только определяются в законодательстве как подтверждение аксиомы «человек наивысшая ценность». Соответственно, от таких прав человек не может отказаться и имеет право требовать от каждого не нарушать их. Еще Гуго Гроций рассматривал понятие «право», отражающее содержание естественного права, как неизменную сущность. Закон в отличие от права имеет изменчивую составляющую, которая может зависеть от исторических, национальных, политических, религиозных, общественных условий и особенностей государств. В связи с этим сущность естественного права остается всегда величиной абсолютной, а позитивное право (законодательство) - относительной. Право и права человека в силу совпадения основных признаков составляют неразрывное единство, а неотъемлемые права человека должны стать смысловым ядром национального законодательства каждого государства, международного законодательства и международной системы в целом [3, с. 147-148]. В связи с этим, поддерживая мнение В.В. Лазарева, С.В. Липеня, А.Х. Саидова, необходимо сказать, что суть идеи естественного права состоит в следующем: - естественные права человека существуют наряду с писаным правом, возникают до него, состоят из совокупности неписаных норм морального характера, которые проистекают из самой сущности человека, из природы его отношений с себе подобными; - законодательство воплощает естественные права человека, но частично; - права человека составляют значительную часть естественного права [4, с. 526527]. На наш взгляд, дискуссии в области прав человека происходят там, где возникает потребность в защите самой идеи прав человека или когда предлагается улучшенная интерпретация прав человека в вопросах соотношения морали, религии, этики и их отношений с правом. В конечном итоге это приводит к различным взглядам относительно значения, объема и обоснованности прав человека. Подчеркивая такое положение вещей, немецкие философы Г. Ломанн и

Ш. Госепат констатируют, что, к сожалению, философия не может самостоятельно справиться с темой прав человека, поскольку данный вопрос является центральным и важным в каждом государстве исходя из конкретных национальных интересов, субъективных прав, международных соглашений и международных прав [5, с. 17]. Примером «разногласий» касательно сущности прав человека (естественно-правового бытия) могут быть и политические взгляды. Так, для демократии главное - добиться господства воли большинства, либерализм же требует, чтобы в условиях господства воли большинства смогла себя утвердить и воля индивида. Для либерализма источником философии государственной мысли являются права человека, фундаментальные права личности, охраняемые правом свободы индивида, остатки его естественной, «догосударственной» свободы, которую государство обязуется соблюдать, так как оно видит свою задачу и оправдание исключительно в ее защите: «Конечная цель всякого политического союза - в обеспечении естественных и неотъемлемых прав человека» (Декларация прав человека и гражданина, 1789 г.). Согласно демократической точке зрения индивид неустанно противопоставляет свою «догосударственную» свободу воле государства и большинства с единственной целью, чтобы в качестве вознаграждения сохранить возможность участвовать в формировании воли большинства. Различия в мировоззрении обусловливают и совершенно различное понимание политических принципов демократами и либералами [6, с. 79], что, в свою очередь, отражается и на понимании прав человека. Естественное право часто использовалось и используется как оценочная категория в отношении действующей в данном обществе правовой системы и закрепляемого ею строя общественных отношений. В этих случаях действующая правовая система и строй объявляются соответствующими естественному праву. Однако в концепциях, требующих социальных преобразований, существующий порядок отношений и право объявляются не соответствующими естественному праву [4, с. 528]. Ценность человеческого бытия проявляется во всех измерениях: в искусстве, религии, политике и других сферах. И если права человека рассматривать под цен-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

13

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА ностным углом зрения, то можно согласиться с Ширин Эбади в том, что у всех людей есть нечто общее: все они являются человеческими существами. А поэтому, несмотря на любые спекуляции вокруг культурного многообразия, ни одна культура не допускает эксплуатации одного человека другим; ни одна религия не позволяет убить невинного; ни одна цивилизация не принимает террора и насилия; жестокость не свойственна ни одной традиции; пытки не совместимы с человеческой совестью. Именно поэтому никакие поблажки прав человека под прикрытием культурных традиций не могут быть восприняты как должное, поскольку в правах человека воплотились основные ценности всех человеческих цивилизаций [7, с. 29]. В этом контексте важным является вывод о том, что права человека следует рассматривать как ценность не потому, что они являются культурным стандартом, поскольку они такими никогда и не были, а потому, что они являются стандартом минимальной правовой защиты. Права человека - это то, что позволяет праву обеспечивать человеческое достоинство независимо от того, к какой культуре этот человек принадлежит, какую религию исповедует и на каком языке разговаривает. По нашему мнению, в настоящее время проблема естественного права заключается как раз в том, что нет четкой определенности по отношению к данному понятию и объему естественных прав (как в количественном, так и качественном измерениях). В эпоху формирования традиции права на Западе преобладала теория естественного права. По общему представлению, человеческий закон являлся производным от разума и совести, в итоге - разумом и совестью, и следовало его поверять. Согласно не только философии права того времени, но и самому действующему праву, всякий действующий закон, как утвержденный, так и обычный, должен соответствовать естественному праву, иначе ему будет недоставать законной силы и им можно будет пренебречь. Эта теория имела основу как в христианской теологии, так и в аристотелевской философии [8, c. 29]. Исследуя сущность интуитивного права как вида права, Л. Петражицкий отмечает «можно было бы набрать в истории огромную массу примеров прекращения действия разных жестоких карательных законов, например законов, постановляющих смерт-

ную казнь или квалифицированную, осложненную особыми жестокостями казнь за кражу и разные иные менее тяжкие преступления, под действием изменившегося, более мягкого и гуманного интуитивного права. И независимо от интуитивного права законы утрачивают нередко свою нормативную силу вследствие различных подрывающих эту силу причин, например вследствие того, что они при изменившихся обстоятельствах начинают представляться безнравственными, явно несообразными с точки зрения целесообразности, противоречащими религиозным взглядам...» [9, c. 416]. Таким образом, можно обозначить, что система естественных прав человека формируется и под воздействием религии. Основные права человека - равенство, право на жизнь и другие - пришли именно из религиозных учений и являются абсолютными ценностями и ориентирами в регулировании общественных отношений, поскольку дают понимание основы добра и зла. Кроме того, в истории права были целые эпохи, когда религиозные нормы имели юридический характер, регулировали политические, экономические, социальные, брачно-семейные, уголовно-правовые отношения и др. Например, до XI в. в системе западного уголовного права слова «преступление» и «грех» были взаимозаменяемыми. В общем виде все преступления были грехами, а все грехи - преступлениями. Не проводилось четких различий в природе тех проступков, которые надо было искупать церковным покаянием, и тех, которые надо было улаживать переговорами с сородичами (или кровной местью), местными или феодальными собраниями, королевскими или императорскими процедурами. Убийство, разбой и другие тяжкие нарушения прав человека считались в то же время нарушением права Бога; наоборот, половые и брачные проступки, ведовство и колдовство, святотатство и другие тяжкие нарушения прав Бога считались в то же время нарушениями права человека [8, c. 183]. В брачно-семейных отношениях считался недействительным брак между лицами христианской и языческой веры, так как крещение было обязательным условием участия в любом таинстве. Как подсистема канонического права брачное право церкви опиралось отчасти на напряженность между концепцией таинства брака как добровольного союза двух людей в присутствии Бога и концепцией таинства брака как правового действия в рамках правовой структуры церкви -

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

14

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА лигиозных норм и норм права имеют идентичный объект и регулируют одни и те же общественные отношения. Приведем несколько примеров. 1. Право на жизнь, которое закреплено в Конституции РФ, охраняется рядом нормативных правовых актами. Конечно, между правовыми нормами и религиозными в сфере охраны и защиты жизни человека существуют некоторые различия. Например, в православии аборт - это вид убийства, а современное право допускает определенные возможности осуществления медицинского вмешательства для искусственного прерывания беременности. Однако в действующем законодательстве все же продемонстрированы идеи основной религиозной нормы (право на жизнь), например через ограничения прерывания беременности - искусственное прерывание беременности по желанию женщины проводится при сроке беременности до двенадцати недель; запрет эвтаназии (ст. 45, 56 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» от 21.11.2011 № 323ФЗ), ограничение в применении (назначении) смертной казни (ст. 59 УК РФ) и т.д. 2. Честь, достоинство и свобода - эти права являются фундаментальными особенностями человека, на которых строится, в принципе, институт (концепция) основных прав. Свобода, с христианской точки зрения, - это то, что подарено Богом человеку, и он (человек) вправе выбирать свой путь (добра/зла). С понятием свободы связаны такие ценности, как терпимость, толерантность, которые присущи духовным идеалам милосердие, сострадание. Однако стоит заметить, что в религии, в частности православии, свобода ограничивается моральными и нравственными нормами и ориентирами, но это не является отрицательным элементом в религии как регулятора общественных отношений. В данном контексте необходимо также обратить внимание, что «современная свобода», особенно ее проявление в западноевропейском стиле, в некоторых ее видах, по нашему мнению, является аморальной и даже может привести к деградации общества в целом, например право на однополые браки, употребление наркотических средств, проституция и т.д. В связи с этим важным для нас является создать «рамки» свободы, которые могут служить своеобразным ориентиром для законодателя при создании/преобразовании/изменении правовых норм в сфере прав человека. И отправной точкой для создания таких ориентиров могут и должны быть религиозные начала и понятия нравственной свободы.

корпоративного образования. С одной стороны, делался акцент на внутреннее расположение брачных партнеров и их личные желания и реакции; с другой стороны - акцент на институциональные полномочия церкви и соответствие обычаям и политике общества, как церковного, так и светского [8, c . 221, 222]. По нашему мнению, религиозные нормы являются основанием, фундаментом для социальных и правовых ценностей, которые изначально влияли на право (кроме того, деятельность церкви всегда была направлена на защиту естественных прав человека). Например, Папа Иоанн Павел II назвал важнейшими правами человека такие: «право на жизнь, составляющими которого являются: право ребенка на развитие в утробе матери от минуты зачатия; право жить в полной семье в благоприятной для совершенствования детской личности нравственной атмосфере; право развивать свой интеллект и свободу, познавая и ища истину; право участвовать в разумном использовании природных ресурсов и труда с целью зарабатывать на себя и свою семью; право свободно создавать семью, иметь и воспитывать детей» [10]. Прежде всего, следует отметить, что государство, в том числе законодатель в лице государственных органов должен иметь свой «источник», идеологию, которая будет ориентиром в построении политической функции, правотворческой деятельности и формирования правовой системы в целом. В России можно проследить влияние религиозного фактора на формирование системы права. В последние годы основными религиозными конфессиями осуществляется разработка и принятие концепций, в которых сформулирована и систематизирована позиция по широкому кругу проблем, возникающих в жизни общества и государства (в частности, защиты прав человека). Влияние церковных институтов на развитие правовых, экономических и социальных сфер государственной политики является не только закономерным, но и востребованным из антропологических потребностей человека, для которого религиозные идеи и нормы в отличие от правовых не вызывают возражений. Таким образом, религия выступает социально интегрирующим фактором. Конечно, многие не принимают религиозные ценности как основу формирования прав человека и права в целом, однако следует обратить внимание, что определенная часть ре-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

15

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА 2. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. 3. Искакова Г.К. Сагиева И.Е. Права человека как основа права и политики современного государства // Философия права в России: теоретические принципы и нравственные основания: материалы междунар. практ. конф. (Санкт-Петербург, 15-17 ноября 2007 г.). 4. Лазарев В.В. Проблемы общей теории jus: учебник для магистрантов юридических вузов / В.В. Лазарев, С.В. Липень, А.Х. Саидов; отв. ред. В.В. Лазарев. - М.: Норма: ИНФФРА-М, 2012. 5. Ломанн Г., Госепат Ш. Вступление // Философия прав человека / под ред. Ш. Госепата и Г. Ломанна, перевод с нем. О. Юдина и Л. Дорончевой. 2-е изд. - Киев: Ника-Цент, 2012. 6. Радбрух Г. Философия права / пер. с нем. - М.: Междунар. отношения, 2004. 7. Доклад о развитии прав человека, 2004: Культурная свобода в современном многообразном мире // Программа развития ООН, 2004. 8. Берман Г.Дж. Западная традиция права: эпоха формирования / пер. с англ. 2-е изд. - М.: изд-во МГУ: изд. группа ИНФРА-М-НОРМА, 1998. 9. Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. Сер. «Мир культуры, истории и философии». - СПб: изд-во «Лань», 2000. 10. Сотый год (Centesimus annus). Энциклика Вселенского Архиерея Иоанна Павла II в достойных братьев в епископском служении священников и диаконов, членов религиозных общин, ко всем верным христианам и всем людям доброй воли по случаю сотой годовщины энциклики Rerum novarum. [Электронный ресурс] // URL: http://yakov.works/acts/20/voityla/centes.html. (дата обращения: 20.01.2019). 11. Кинешемский В. Беседы на Евангелие от Марка / Священноисповедник В. Кинешемский, епископ (Преображенский). - М.: Сибирская Благозвонница, 2014.

3. Право на семейную тайну, частную жизнь и личную неприкосновенность. Данное право занимает особое место среди основных прав и свобод человека, является неотъемлемым и фундаментальным правом и действует во взаимодействии с другими правами и свободами. Невмешательство в личную и семейную жизнь предоставляет человеку возможность чувствовать себя неприкосновенным, в определенной степени независимым от других, в том числе от общества и государства. Каждый человек имеет право очерчивать границу между собой и другими, которую нельзя пересекать вопреки его желанию. Религия также подчеркивает право на тайну. Так, епископ В. Кинешемский писал, что «хранение тайны внутренней жизни человека имеет воспитательное значение. Этим путем религиозное чувство человека и его любовь к Богу становятся сосредоточенней и горячее» [11, c. 47]. Конституция Российской Федерации и иные федеральные законы гарантируют личную религиозную тайну и предусматривают ее раскрытие в определенных случаях по инициативе самого гражданина (речь идет о тайне исповеди). Подводя итог, следует сказать, что вопрос развития, реализации прав человека имеет место не только в правовой плоскости, но и религиозной, и аксиологической. Для формирования правопорядка, эффективной, стабильной правовой системы необходимо смоделировать систему ценностей, ядром которой является религия (поскольку общечеловеческие ценности являются идентичными с религиозно-духовными). Именно поэтому в современных условиях жизни большое значение имеет становление и развитие религиозно-духовных начал, мировоззрения, которое формируется на культурных, национально-традиционных взглядах, что делают правовую систему стойкой и отображают в ней основные права человека, которые присущи традиционным, культурным ценностям российского государства. Таким образом, современная система прав человека является прообразом религиозной концепции прав человека, которую следует поддерживать и развивать в данном направлении. 1. Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) [Электронный ресурс] // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc _LAW_120805/. (дата обращения: 15.01.2019).

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

16

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА Барсук Светлана Николаевна, преподаватель кафедры кадрового обеспечения и управления персоналом в органах внутренних дел центра кадрового, психолого-педагогического и медицинского обеспечения деятельности органов внутренних дел ВИПК МВД России

Barsuk Svetlana Nikolaevna,

the teacher of Department of staffing and personnel management in the internal affairs of the Advanced Training Institute of the MIA of Russia e-mail: [email protected]

КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ В ОТДЕЛЬНОМ КОРПУСЕ ЖАНДАРМОВ STAFFING IN A DISTINCT GENDARMERIE CORPS Аннотация. В статье рассматриваются особенности подбора и подготовки кадров для Отдельного корпуса жандармов в Российской Империи. Установлено, что подбор и подготовка кадров для этого органа имели свои специфические особенности, которые были обусловлены элитарностью подразделения и особыми задачами в правоохранительной деятельности, стоявшими перед Отдельным корпусом жандармов. Во второй половине XIX в. формируется система отбора и подготовки кадров для Корпуса, включающая в себя такие элементы, как разработка и применение критериев оценки личности кандидата на службу; предварительные испытания кандидата, в том числе экзаменационные; непосредственное обучение кадров в рамках первоначальной подготовки. Положительным моментом данной системы следует признать качественный отбор претендентов на занятие должностей в Отдельном корпусе жандармов и возможность лучшим по итогам обучения занимать наиболее «престижные» должности. Вместе с тем система первоначальной подготовки имела и определенные недостатки. В числе таковых следует указать на неоправданно долгий период ожидания вызова на обучение кандидатов, загрузка кандидатов на местах текущей работой, недостаточная усвояемость преподаваемого материала ввиду краткосрочности курсов и перегрузки изучаемыми дисциплинами. Annotation. This research explores the peculiarities of recruitment and recruit-training processes in a Distinct gendarmerie corps of the Russian Empire. It was stated that recruitment and recruittraining processes of this authority had specific peculiarities attributable to the elitism of the unit and the specific juridical problems it had to solve. In the second half of XIX century a system of recruitment and recruit-training processes in the corps was formed. The system comprised of the following elements: development and appliance of the criteria of a candidates’ assessment; preliminary tests and exams for a candidate; personnel’s training in the context of initial preparation. The benefits of the system that are to be admitted are the sufficient qualitative selection of candidates applying for the positions in a Distinct gendarmerie corps and the opportunity to hold the most prestigious positions provided for the best students. Still, the system of an initial training had its own drawbacks such as an unduly long waiting period of calling the candidates for training, loading the candidates-in-thefield with the current work and low rate of materials’ absorption due to the short period of a course and overload of studying disciplines. Ключевые слова и словосочетания: Отдельный корпус жандармов, подбор кадров, подготовка кадров, Российская Империя, полиция, офицерский состав, государственные органы, первоначальная подготовка, кадровая политика, служебная деятельность Key words and word combinations: Distinct gendarmerie corps, personnel recruitment, personnel training, the Russian Empire, police, officer corps, authorities, initial training, personnel policy, working performance. Выделившись в составе правоохранительных органов Российской Империи в обособленную структуру, политическая по-

лиция (жандармерия) нуждалась в создании собственного исполнительного органа. Таким органом становится Отдельный корпус жандармов (далее – Корпус). И хотя

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

17

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА история его создания, методы деятельности, структура управления получили достаточно полное освещение в литературе [27, с. 37-49; 33, с. 45-55], однако некоторые стороны его деятельности не столь хорошо исследованы. К таковым относится проблематика кадрового обеспечения Отдельного корпуса жандармов. Особо следует указать на то обстоятельство, что многие документы, регламентировавшие деятельность Отдельного корпуса жандармов, в том числе кадровые вопросы, не имели официального статуса нормативного акта, включая и «знаменитую» Инструкцию графа А.Х. Бенкендорфа [2, с. 197-199; 21, с. 396397], и дополнение к ней [15, с. 179-181]. Показательно, что даже сами представители Отдельного корпуса жандармов не смогли выяснить статус документов, определявших кадровую политику Корпуса. На официальный запрос Штаба корпуса жандармов III Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии (далее – III Отделение) в 1852 году представило ответ, суть которого сводилась к тому, что сведения о том, кто и на каком основании составлял инструкции, определявшие кадровую политику жандармерии, когда и кем они утверждались, отсутствуют [3, л. 11 об.]. Спустя 20 лет в записке жандармского полковника П.В. Бачманова уже прямо указывается на неформальный характер этих инструкций как документов, никому не известных и не имеющих силы законодательного акта [13, с. 145]. Порождением такой ситуации стала продолжительная научная дискуссия по поводу легальности источников, определявших деятельность Отдельного корпуса жандармов, оставившая в тени, по справедливому замечанию А.Н. Бикташевой, проблемы механизма кадрового обеспечения его деятельности [1]. Таким образом, проблема кадрового обеспечения Отдельного корпуса жандармов на сегодняшний день остается на стадии разрозненных эмпирических представлений и нуждается в целостном исследовании. Отдельный корпус жандармов, будучи первоначально исполнительным органом III Отделения, а впоследствии - Департамента полиции, оказался на периферии внимания историко-правовой науки. Обычно исследователи кадровой проблематики государственных органов Российской Империи обращали внимание на Отдельный корпус жандармов либо в связи с

изучением центральных институтов полиции, либо отдельных аспектов проблемы (главным образом критика кадрового потенциала политической полиции) [23, с. 3233]. Немногочисленные работы, в которых в той или иной мере затрагивался Отдельный корпус жандармов, опубликованные до октября 1917 г., хотя и приоткрыли для широкого круга исследователей малоизвестные страницы истории создания и деятельности этого органа, но вместе с тем они только усилили негативное восприятие кадровой политики как в отношении российской жандармерии в целом, так и Отдельного корпуса жандармов в частности [14, 22]. Активизация научного интереса к различным сторонам деятельности Отдельного корпуса жандармов наблюдается в период после Февральской и Октябрьской 1917 года революций. Однако, несмотря на открытие ранее секретных архивов и введение в научный оборот большого массива документального материала по политической полиции, главный упор в исследованиях был сделан на проблематике борьбы с революционным движением. Концептуальные же вопросы кадровой политики и кадрового обеспечения Отдельного корпуса жандармов представлялись чрезвычайно поверхностно и фактически оказались вне сферы научного интереса [18, 19, 30, 38]. Единственным исключением в этом ряду можно отметить работы бывшего председателя особой Комиссии при Министерстве юстиции для обследования деятельности Департамента полиции и его подразделений П.Е. Щеголева. Указанный автор сосредоточил свое внимание не только на проблемах борьбы с революционным движением, но и уделил значительное внимание социальному аспекту кадровой политики российской жандармерии [39, 40]. В 60-80-е годы ХХ века на волне возобновившегося интереса к истории органов государственной власти Российской Империи выходит целый ряд работ, в которых отчасти получают освещение некоторые вопросы кадровой политики Отдельного корпуса жандармов. Однако, будучи ориентированными прежде всего на общие проблемы становления и функционирования государственных органов в самодержавной России, авторы этих действительно капитальных исследований рассмотрели интересующие нас вопросы лишь фрагментарно [16, 17, 24, 25].

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

18

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА Более детально рассматривались проблемы кадровой политики жандармерии и Отдельного корпуса жандармов в диссертационных исследованиях 1970-1990-х годов. [28, 35, 41]. Основой для последующих исследований в этом направлении стала диссертация Т.Г. Деревниной, в которой впервые вводился в научный оборот целый комплекс ранее неизвестных документов по истории Отдельного корпуса жандармов [15]. С момента своего создания российская жандармерия рассматривалась как элитное подразделение всей правоохранительной системы Российской Империи. На формирование особого образа жандарма была направлена и государственная пропаганда, которая, иногда путем литературного легендирования, как это было в случае с легендой о «белом платке Николая I, вместо инструкции жандармам» [20, с. 254; 27, с. 59], где путем целенаправленной практики восприятия положительного образа жандармского офицера, одетого в специально подобранные цвета мундира, пыталась выработать в обществе благоприятное впечатление о представителях нового органа государственной власти. Парадокс ситуации с кадровым пополнением жандармерии заключался в том, что чем больше государственная власть старалась представить образ жандарма как «человека милосердия и любви к ближнему» [20, с. 254], тем более его презирала культурная элита российского общества [36, с. 25-28; 37, с. 362], но это отнюдь не уменьшало потока кандидатов, желающих служить в жандармерии [36, с. 42]. Документы свидетельствуют, что в отдельные годы даже приходилось приостанавливать прием на службу кандидатов в Корпус жандармов, так как желающих было намного больше, чем имеющихся вакансий [12, л. 12]. Причины большого потока желающих служить в жандармерии были чисто прозаическими: это намного «большая самостоятельность» в служебной деятельности жандармов, по сравнению с обычной полицией; это более высокие оклады, и, наконец, перспектива быстрого служебного роста [31, с. 483-485]. Сформированный на базе структур военного ведомства Отдельный корпус жандармов изначально комплектовался преимущественно из числа строевых армейских офицеров. Организационно оформленный указом от 28 апреля 1827 г. Отдельный корпус жандармов включил в себя

все ранее разрозненные армейские подразделения (Гвардейский жандармский полуэскадрон, Жандармский полк и др.), выполнявшие функции военной жандармерии [10, л. 5; 32, с. 130-131]. Первые акты, регламентировавшие кадровую политику в Отдельном корпусе жандармов, имели по сути своей «неофициальный статус», что послужило к появлению большой и длительной во времени дискуссии в среде как исследователей, так и практиков. Не вдаваясь в подробности этой дискуссии, детально освещенной в литературе [27, с. 41-58], отметим лишь, что как Инструкция графа А.Х. Бенкендорфа, так и дополнение к ней носили в большей степени «литературно-патетический характер», нежели напоминали собой нормативный акт. Они не содержали конкретики и были наполнены лишь пафосными оценочными суждениями о личности офицера Отдельного корпуса жандармов, такими как: «свойственные благородные чувства и правила», личности, «способной довести глас страждущего человечества до Престола Царского, и беззащитного и безгласного Гражданина немедленно поставить под Высочайшую защиту Государя Императора», «любящим свое отечество, любящим правду и желающим зреть повсюду царствующую тишину и спокойствие», «потщащихся на каждом шагу охранять» Государя Императора и «содействовать полезными советами и тем быть сотрудником благих намерений своего Государя» [21, с. 397]; наличие «приличной покорности и чинопочитания» к старшим особам, «благородство и приветливость обращения с равными», «ласковость и снисходительность обхождения со всеми прочими сословиями» [15, с. 180]. Гораздо больший интерес для понимания кадровой политики в Отдельном корпусе жандармов представляют изданные в последующем ведомственные нормативные документы, такие как: Положение о Корпусе жандармов 1867 года, Правила для определения в Корпус жандармов вновь поступающих лиц 1871 года (редакция 1903 года), Положение о приеме офицеров в Отдельный корпус жандармов 1913 года [11, 12]. Сохраняя нацеленность на элитарность подразделения, изначально и на все последующее время главным требованием к кандидату в Отдельный корпус жандармов

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

19

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА становится наличие потомственного дворянства [4, л. 1]. Учитывая воинское происхождение этого органа, вторым непременным условием принятия в Корпус был опыт военной службы не менее трех лет и чин не выше штаб-капитана или штаб-ротмистра [4, л. 1-2]. Объяснение этому требованию ограничения приема на службу в Корпус не выше определенного воинского чина мы находим в упомянутой нами ранее Инструкции графа А.Х. Бенкендорфа. Последний, при подборе кандидатов на должности жандармов, указывает на весьма интересное, по его мысли, обстоятельство, что искать нужно должностных людей «совершенно бедных или сирых», «которые не могут снискать пропитание одним жалованием», но служащих бескорыстно верой и правдой [21, с. 397]. Рассуждения графа А.Х. Бенкендорфа сводятся в данном случае к тому, что военный, имеющий невысокий чин и получающий низкое жалование, будет более заинтересован в переходе в новую структуру, где предполагается существенное повышение его жалования. При приеме на службу в Корпус учитывался и образовательный ценз. Первоначально на службу в Корпусе могли рассчитывать кандидаты, окончившие военные или юнкерские училища по первому разряду [4, л. 1]. Однако в последующие годы столь жесткие требования к образовательному цензу при приеме на службу в Корпус были снижены, и уже в 1915 году к службе стали допускаться лица, не только окончившие указанные выше учебные заведения по второму разряду, но даже окончившие гражданские учебные заведения [4, л. 18]. Вместе с тем срок военной службы для кандидатов был увеличен до шести лет [36, с. 30]. Не менее важными критериями при отборе кандидатов на службу в Корпус выступали вероисповедание и национальность. Путь в Корпус был закрыт для поляков, евреев (даже крещенных), а также для лиц католического вероисповедания или женатых на католичках [5, л. 5 (об.); 6, л. 4 (об.)]. Однако в региональных подразделения Корпуса, по данным документов, обнаруженных исследователями, эти требования столь жестко не соблюдались и в чинах штаб- и обер-офицеров служили не только православные, но и католики, лютеране, протестанты (евангелики), а также женатые на католичках [34, с. 80].

Еще одним критериальным показателем отбора на службу в Корпус был возраст кандидата. В 1913 году в новой редакции Положения о приеме офицеров в Отдельный корпус жандармов этот возраст указывался не ниже 23-24 лет. Установление такого возрастного предела объяснялось неустойчивостью характера более юных кандидатов и неопытностью в «делах политической жизни» [9, л. 16]. Помимо формальных критериев отбора кандидатов на службу в Корпус большую роль играли и субъективные критерии, такие как оценка нравственных качеств, оценка взаимоотношения кандидата с его окружением (прежним начальством, подчиненными, иными лицами). Эта оценка производилась путем затребования характеристик с места службы кандидата, негласного сбора информации по месту его жительства и жительства родных и близких [31, с. 483; 36, с. 30]. Однако формализм местного начальства в сборе первичной информации о кандидатах на службу в Корпус, а также откровенная подтасовка фактов, когда начальники воинских подразделений, пытаясь избавиться от «нерадивых» офицеров, намеренно выдавали им «блестящие» характеристики, вынудили руководство Корпуса взять дело о сборе информации под личный контроль и организовать специальное делопроизводство по запросам о благонадежности офицеров, поступающих в Корпус [9, л. 5 (об.); 29, стр. 342]. Как и в настоящее время, при приеме на службу в Корпус проводилась проверка на наличие у кандидатов привлечения к «штрафам по суду и следствию», ответственности за государственные преступления и казенных и частных долгов [5, л. 5 (об.)]. Однако даже соответствие всем критериальным требованиям отнюдь не гарантировало зачисление кандидату на службу в Корпус. Необходима была протекция коголибо из руководящего состава Корпуса [26, с. 31; 36, с. 29-30], а также личное присутствие кандидата при рассмотрении его дела [8, л. 21 (об.), л. 23-25, л. 26 (об.)]. Сама процедура зачисления на службу в Корпус представляла собой сложный и длительный процесс. Желающий поступить на службу в Корпус представлял в Штаб Отдельного корпуса жандармов, через своего непосредственного начальника, ходатайство с послужным списком и развернутой характеристикой. Одновременно местные органы жандармерии собирали

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

20

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА информацию о кандидате на предмет его нравственного облика и благонадежности. При отсутствии порочащих сведений претендент вносился в список кандидатов для сдачи предварительных экзаменов на перевод в Корпус. Однако ввиду «острого кадрового дефицита» кавалерийские офицеры имели возможность поступить на службу в Корпус по упрощенному варианту – без сдачи предварительных экзаменов и при сроке армейской службы всего в два года [29, с. 339]. Ожидание вызова для испытаний в Корпус могло растянуться на несколько лет. Так, по данным на 1909 год, в списке ожидавших вызова на экзамены в Корпус числились кандидаты, подавшие ходатайства еще в 1904 году [8, л. 1-19]. Перед основным экзаменом проводилось предварительное испытание на «степень общего развития и наблюдательности» в форме собеседования. Собеседование проводилось специальной комиссией под председательством начальника Штаба Отдельного корпуса жандармов. Проверка общего развития осуществлялась с помощью вопросов на знание современной и классической литературы, истории, права. Уровень оценки аналитических способностей кандидата зависел от умения рассуждать и аргументировать свой ответ [36, с. 30-31]. Специальной проверке подвергались такие качества личности кандидата, как внимание и наблюдательность (например, если кандидат заявлял, что он курящий, то следовал вопрос о количестве спичек в коробке). На собеседовании принималось во внимание владение кандидатом иностранными языками, а также языками народов Российской Империи «по месту службы» [31, с. 484]. В случае прохождения собеседования кандидат допускался до экзамена, который проводился в письменной форме и отличался гуманитарной направленностью. Именно на стадии собеседования и экзамена отсеивалось до 60% кандидатов, главным образом по причине низкого уровня знаний. Однако априори высокая оценка университетской подготовки в Российской Империи позволяла лицам, окончившим полный курс в университете, экзамены не сдавать, а произвести «перезачет знаний» при поступлении в Корпус [8, л. 8]. После успешной сдачи предварительного экзамена офицеры зачислялись «кандидатами на прикомандирование к Штабу

Отдельного корпуса жандармов», но реальную службу проходили в подразделениях Корпуса на всей территории Российской Империи [8, л. 35-38, 46, 56]. Именно с момента прикомандирования к Штабу начинался этап непосредственной подготовки кадров для службы в Корпусе, заключавшейся в обучении на подготовительных курсах при Петербургском жандармском дивизионе. Продолжительность курсов варьировалась от трех до шести месяцев, однако в годы Первой мировой войны срок курсов был сокращен до восьми недель. Курсы организовывались по сессионному образцу, знакомому ныне обучающимся по заочной форме в высших учебных заведениях. Вызов на курсы организовывался два раза в год (весной и осенью). Однако вызов на курсы можно было ожидать несколько лет. Причиной тому были два обстоятельства. Первое было связано с правовым статусом обучающихся на курсах. На период прикомандирования к Штабу они числились адъютантами жандармских управлений. Поэтому на курсах прикомандированный мог появиться только в том случае, если должность адъютанта объявлялась вакантной. Второе обстоятельство было связано с ограничением контингента обучающихся. Как правило, на подготовительных курсах одновременно могло обучаться не более 40-60 офицеров [8, л. 115-118]. Учебные занятия на подготовительных курсах состояли из двух частей: лекций, проводившихся поточно, и практических занятий (не чаще трех раз в неделю по два часа) [8, л. 80]. Все дисциплины на подготовительных курсах были разделены на главные и второстепенные. К главным предметам относились: устройство Отдельного корпуса жандармов; права и обязанности чинов Корпуса; производство формального дознания и переписка, производимые в порядке положения об охране; специальные права и обязанности чинов жандармерии; антропометрия; дактилоскопия; шифрование, «используемое преступным элементом для сношения с внешним миром». К второстепенным предметам были отнесены: краткое ознакомление с Общей и Особенной частями Уложения о наказаниях уголовных и исправительных; с Уставом о наказаниях, налагаемых мировыми судьями; с кратким курсом уголовного и государственного права [7, л. 40]. По окончании обучения на подготовительных курсах сдавались экзамены. Так, в

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

21

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА 1909 году офицерам, окончившим подготовительные курсы, предстояла сдача семи экзаменов [8, л. 119; 7, л. 10-30]. Офицер, сдавший экзамен в среднем ниже шести баллов (при 12-балльной системе оценок), считался получившим неудовлетворительную оценку за испытания и не подлежал зачислению в Корпус. Например, в 1909 году из 61 офицера сдали на положительные оценки только 47 [7, л. 41; 8, л. 119, 133]. Успешно сдавшие экзамены зачислялись приказом в Корпус и его подразделения на местах. Определяющее значение при выборе вакансий имел средний балл, набранный в ходе выпускных экзаменов. Чем выше он был, тем более престижную вакансию мог выбрать его обладатель [36, с. 38]. В годы первой русской революции и в последующие, вплоть до февральской революции 1917 года, наблюдалось резкое снижение качества подбора и подготовки кадров в Корпус. По воспоминаниям современников, когда-то элитное подразделение превратилось в место, куда принимали «кого попало, чуть не с улицы: безо всяких испытаний, без курсов, не собирая сведений о качествах офицеров, - лишь бы пополнить недостающий некомплект» [31, с. 483]. Революционные потрясения, которые пережила Российская Империя в начале ХХ в., пагубно отразились на системе отбора и подготовки кадров. Потери кадрового состава вынудили руководство Корпуса пойти на значительное снижение требований к поступающим на службу, что не могло не сказаться на профессиональных качествах чинов Корпуса.

5. ГА РФ. Ф. 110. Штаб отдельного корпуса жандармов. Оп. 2. Д. 8331. 6. ГА РФ. Ф. 110. Штаб отдельного корпуса жандармов. Оп. 3. Д. 3668. 7. ГА РФ. Ф. 110. Штаб отдельного корпуса жандармов. Оп. 2. Д.14596. 8. ГА РФ. Ф. 110. Штаб отдельного корпуса жандармов. Оп. 2. Д.14922. 9. ГА РФ. Ф. 110. Штаб отдельного корпуса жандармов. Оп. 2. Д.18310. 10. ГА РФ. Ф. 110. Штаб отдельного корпуса жандармов. Оп. 8. Д. 14. 11. ГА РФ. Ф. 110. Штаб отдельного корпуса жандармов. Оп. 1. Д. 912. 12. ГА РФ. Ф. 110. Штаб отдельного корпуса жандармов. Оп. 1. Д. 923. 13. Граф А.Х. Бенкендорф о России в 1827-1830 гг.: Ежегодные отчеты Третьего отделения и корпуса жандармов // Красный архив, 1930. Т. 1 (38). 14. Гредескул Н.А. Террор и охрана. – СПб.: Типография товарищества «Общественная польза», 1912. 15. Деревина Т.Г. III Отделение и его место в системе государственного строя абсолютной монархии в России (1826-1855): дис. … канд. ист. наук. – М., 1973. 16. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. – М.: Высшая школа, 1968. 17. Ерошкин Н.П. Очерки истории государственных учреждений дореволюционной России. – М.: Государственное учебно-педагогическое издательство министерства Просвещения РСФСР, 1960; Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. – М.: Мысль, 1978. 18. Жилинский В. Б. Организация и жизнь охранного отделения во время царской власти: Оттиск из № 9-10 «Голос минувшего» за 1917 г. - М.: Тип. т-ва Рябушинских, 1918. 19. Звягинцев Е.А. Провокаторы и подстрекатели // Последние годы старого порядка и его падение. – М., 1918. 20. Измозик В.С. Политический розыск ведет Третье Отделение (1826-1880) // Жандармы России / сост. В.С. Измозик. – СПб.: изд. дом «Нева»; М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2002. 21. Инструкция графа Бенкендорфа чиновнику III отделения // Русский архив, 1889. Кн. 2. Вып. 7. 22. Лемке М.К. Николаевские жандармы и литература 1826-1855 гг. – СПб.: издание С.В. Бунина, 1908.

1. Бикташева А.Н. Участие III Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии в модернизации местного управления: опыт и перспективы изучения [Электронный ресурс]: URL // https://www.google.ru/url?sa (дата обращения: 01.02.2018). 2. Бодянский О. Инструкция жандармским чиновникам // Чтения в Императорском обществе истории и древностей российских при Московском университете (МОИДР). 1871. Кн. 1. 3. ГА РФ. Ф. 109. Третье Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. 1 эксп. 1852. Д. 58. 4. ГА РФ. Ф. 110. Штаб отдельного корпуса жандармов. Оп. 2. Д. 14722. ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

22

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА 23. Лопухин А.А. Настоящее и будущее русской полиции. Из итогов служебного опыта. – М.: издание В.М. Саблина, 1907. 24. Мулукаев Р.С. Полиция и тюремные учреждения дореволюционной России: пособие. – М.: ВШ МООП РСФСР, 1964. 25. Мулукаев Р.С. Система государственных учреждений дореволюционной России. – М., 1979. 26. Новицкий В.Д. Из воспоминаний жандарма. – М.: МГУ, 1991. 27. Оржеховский И.В. Самодержавие против революционной России. – М.: Мысль, 1982. 28. Перегудова З.И. Департамент полиции в борьбе с революционным движением (годы реакции и нового революционного подъема): дис. … канд. ист. наук. – М., 1988. 29. Перегудова З.И. Политический сыск России (1880-1917 гг.). 2-е изд., перераб. и доп. – М.: РОССПЭН, 2013. 30. Пильский П.М. Их разоблачитель — Бурцев // Охрана и провокация. – Пг., 1917. Поляков А. Записки жандармского офицера // Жандармы России, СПб., 2002. 31. ПСЗ. Собр. 2. Т. 2. № 1062. 32. Рууд Ч., Степанов С.А. Фонтанка, 16. Политический сыск при царях. – М.: Мысль, 1993. 33. Сенина Н.В. Отдельный Корпус жандармов в конце XIX – начале ХХ вв.: организация, кадры, деятельность (по материалам Тульской губернии): дис. … канд. ист. наук. – Тула, 2007. 34. Скрипилев А.Е. Отдельный Корпус жандармов в системе Министерства внутренних дел дореволюционной России (1880-1917): автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М. 1983. 35. Спиридович А. Записки жандарма. – М.: Художественная литература, Фонд творческих инициатив, 1991. 36. Флеровский Н. Три политические системы: Николай I, Александр II и Александр III. Воспоминания. – Лондон, 1897. 37. Членов С.Б. Московская охранка и ее секретные сотрудники. По данным Комиссии по обеспечению нового строя. С приложением списков сотрудников, опубликованных Комиссией. – М.: Отд. печати Московского совета Р. и К.Д., 1919. 38. Щеголев П.Е. Жандармские откровения (Зав. Особым отделом Департамента полиции о провокации) // Каторга и ссылка. 1929. № 54. 39. Щеголев П.Е. Охранники и авантюристы. – М.: изд-во Политкаторжан, 1930.

40. Ярмыш А.Н. Политическая полиция Российской Империи (1880-1904 гг.): дис. … канд. юрид. наук. – Харьков, 1978.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

23

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА Невский Сергей Александрович, заместитель начальника ФГКУ «ВНИИ МВД России» по научной работе - начальник НИЦ № 1, доктор юридических наук, профессор

Nevskiy Sergey Aleksandrovich, Deputy Head National Research Institute of the Ministry of Interior of the Russian Federation - Head of Research Center № 1, Doctor of Law, Professor e-mail: [email protected]

МИНИСТЕРСТВО ПОЛИЦИИ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ MINISTRY OF POLICE OF THE RUSSIAN EMPIRE Аннотация. В статье рассматривается правовое положение и основные направления деятельности Министерства полиции Российской Империи в начале XIX в. Отмечено, что при учреждении Министерства полиции в его компетенцию вошли ранее принадлежавшие Министерству внутренних дел наиболее сложные вопросы, связанные с продовольственным обеспечением, городским и земским хозяйством, общественным призрением, охраной общественного порядка и борьбой с преступностью, содействием военному ведомству. Акцентировано внимание на значимости деятельности Министерства полиции в период войны 1812-1814 гг., когда оно выполняло важные функции по снабжению армии, проведению рекрутских наборов, формированию ополчения, борьбе со шпионажем и государственной изменой. Приведены биографические данные руководителей Министерства полиции А.Д. Балашова и С.К. Вязмитинова. Аnnotation. This article deals with the legal situation and the basic directions of activity of the Ministry of police of the Russian Empire in the early 19th century noted that the establishment of the Ministry of police jurisdiction entered previously belonging to the Ministry of internal Affairs of the most complex issues related to food security, urban and land management, public charity, the protection of public order and fighting crime, promotion of the military Department. Special attention is paid to the importance of the activities of the Ministry of police during the war 1812-1814, when it performed the important function of supplying the army, holding recruiting sets, forming militias, fight against espionage and State treason. Provides biographical information on Ministry leaders police A.D. Balashova and S.K. Vyazmitinov. Ключевые слова и словосочетания: манифест, Министерство полиции, департаменты, канцелярия, совет, министр, губернаторы, учреждение, полиция, наказ. Key words and word combinations: Manifest, Ministry of police departments, the Office of the Council, the Minister, Governors, the establishment, the police mandate. Реорганизация системы органов государственного управления в 1810-1811 гг. повлияла на изменение центрального органа управления полицией. Манифест от 25 июля 1810 г. «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению принадлежащих» [1, № 24307] определил, что сфера внутренней безопасности государства выделилась в особую категорию государственных дел, в связи с чем восстанавливалось «прежде суще-

ствовавшее звание Генерал-Полицмейстера под именем Министра полиции». Соответственно было образовано Министерство полиции. Предметы его ведения, как указано в манифесте, ранее относившиеся к компетенции Министерства внутренних дел, подразделялись на две части: первая – дела, относившиеся к общему благоустройству (дела медицинские и карантинные, по продовольствию, безопасность путей сообщения, по цензурным установлениям, приказам общественного призрения и др.), вторая – дела по полиции исполнительной

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

24

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА (приведение в исполнение судебных решений, сбор недоимок, устройство внутренней стражи, смирительные заведения и др.). В свою очередь, к главным предметам деятельности Министерства внутренних дел относились вопросы попечения о распространении и поощрении земледелия и промышленности. В этой связи в компетенцию Министерства внутренних дел входили: «1) Дела о поощрении земледелия, колоний, внутренния переселения и разныя ветви хозяйства, к сей части принадлежащия. 2) Фабрики. 3) Внутренняя торговля. 4) Почты. 5) Публичныя здания». Таким образом, именно Министерству полиции был вверен наибольший объем правоохранительных функций. В историческом очерке «Министерство внутренних дел. 1802-1902» отмечено, что Министерство полиции унаследовало от Министерства внутренних дел «как раз те части управления, которыя вызывали наибольшия затруднения: губернския учреждения, продовольственное дело, городское и земское хозяйство, врачебную часть, общественное призрение и заботы по содействию военному ведомству» [5, с. 39]. Руководили Министерством полиции генералы А.Д. Балашов и С.К. Вязмитинов.

стером Санкт-Петербурга, с 1809 года одновременно военный губернатор Санкт-Петербурга, Министр полиции. Во время войны с Наполеоном 1812-1814 гг. сопровождал императора в действующей армии, выполняя его поручения. В частности, в первые дни войны был направлен к Наполеону в качестве парламентера. С 1819 года – генерал-губернатор Воронежской, Орловской, Рязанской, Тамбовской, Тульской губерний. Входил в состав Верховного суда по делу декабристов. Член Государственного и Военного советов. С 1834 года - в отставке. Генерал от инфантерии, генерал-адъютант.

Сергей Кузьмич Вязмитинов

Вязмитинов Сергей Кузьмич (17441819) – в детстве записан унтер-офицером в Обсервационный корпус, в 1761 году произведен в прапорщики. Участник русско-турецкой войны 1787-1791 гг. В 1790 году назначен правителем Могилевского наместничества. В 1794 году назначен сенатором и исполняющим обязанности Симбирского и Уфимского генерал-губернатора, в 1795 году – командующим Оренбургским корпусом, в 1797 году – комендантом Петропавловской крепости. Член Военной коллегии и управляющий Комиссариатским департаментом. С 1799 года - в отставке, с 1801 года вновь на службе – назначен управлять малороссийскими губерниями, затем – вице-президентом Военной коллегии. После образования в империи министерств назначен первым военным министром. В 1808 году уволен в отставку, в 1810 году назначен членом Государственного Совета. Председатель комитета министров Российской империи в 1812 – 1816 гг. С марта 1812 года по октябрь 1819 года руководил министерством полиции. Во время нахождения императора в

Александр Дмитриевич Балашов

Балашов Александр Дмитриевич (1770-1837) – в 1791 году окончил Пажеский корпус. Проходил службу в лейб-гвардии Измайловском, Астраханском гренадерском и Казанском гарнизонном полках. В 1799 году – комендант Омской крепости и шеф Омского гарнизонного полка. В 1800 году был назначен военным губернатором Ревеля. С августа 1804 года – шеф Троицкого мушкетерского полка. В 1804 году назначен московским обер-полицмейстером, в 1808 году – обер-полицмей-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

25

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА действующей армии в период наполеоновских войн – главнокомандующий в СанктПетербурге. С 1816 по 1818 год – военный генерал-губернатор Санкт-Петербурга. Генерал от инфантерии. В «Учреждении Министерства Полиции» 1811 года [1, № 24687] определялось, что Министерство полиции структурно состояло из трех департаментов, особенного медицинского совета, канцелярии министерства, особенной канцелярии министра. Департаменты именовались: 1). Департамент полиции хозяйственной; 2). Департамент полиции исполнительной; 3). Департамент медицинский. Департамент полиции хозяйственный включал в себя два отделения, каждое из которых состояло из двух структурных подразделений, так называемых «столов». Первое отделение занималось надзором за обеспечением населенных пунктов продовольствием. К предметам ведения первого стола отделения относились следующие вопросы: «состояние Столичных запасных магазинов. Состояние городских и сельских запасных магазинов. Составление ежегодных ведомостей по продовольствию. Поверка отчетов. Сведения об обороте хлеба и денег в Столичных, городских и сельских магазинах. Состояние вообще как хлебных, так и других жизненных запасов в Столице. Состояние запасов в Губерниях по табелям о посеве и урожае. Меры, приемлемыя на случай неурожая. Соображение цен торговых. Разсмотрение всех вообще ведомостей, по продовольствию получаемых, и составление из оных общих ведомостей, нужных для соображения Министра. Учреждение ярмарок и рынков, и тому подобные предметы». В компетенцию второго стола отделения входили: «наблюдение за исполнением постановлений о продовольствии. Сведения о цене на провиант и фураж. Содействие по заготовлению провианта и фуража для войск. Выпуск хлеба, вина и жизненных припасов за границу, и свободное их движение по губерниям. Пресечение перекупов. Полиция биржей. Наблюдение за исполнением всех вообще правил, по сей части данных, и разныя дела текущия, к сей части принадлежащия». В компетенцию второго отделения входили вопросы общественного призрения. К ведению первого стола отделения относились: «состояние Приказов Общественнаго Призрения, их капиталов, заведений богоугодных, общественных и частных. Домы призрения. Больницы. Домы ума лишенных. Богадельни. Домы Смирительные и

Рабочие. Составление правил всем сим заведениям, и поверка их отчетов». К компетенции второго стола относились: «наблюдение за исполнением постановлений о Приказах Общественнаго Призрения. Обороты Приказов Общественнаго призрения. Направление их капиталов. Дела по опекам над малолетними, немощными и под прещением состоящим, и вообще все текущия дела по части Приказов Общественнаго Призрения». Департамент полиции исполнительной состоял из трех отделений. Первое отделение (состоявшее из двух столов) ведало составлением штатов полиции, определением, увольнением и награждением чиновников, проверкой и составлением различных сведений и отчетов. Второе отделение осуществляло общее руководство охраной общественного порядка и борьбой с преступностью («во втором Отделении Исполнительнаго Департамента ведается Полиция дел Судных и Уголовных»). Второе отделение включало в себя также два структурных «стола». К компетенции первого стола («ведается Полиция дел уголовных») второго отделения относились вопросы устройства тюрем и обеспечения их стражи, пересылки колодников, распределения преступников по работам, надзора за производством полицейских следствий по уголовным делам, надзора за действиями полиции по поимке преступников, поимки беглых и беспаспортных, пресечения бродяжничества, прекращения запрещенных игр, дела о раскольниках и др.; второй стол («ведается Полиция дел Судных») надзирал за исполнением полицией судебных приговоров, также в его компетенцию входили следующие мероприятия: «пресечение всякаго самоуправства в правах личных и по имуществу», рассмотрение жалоб на бездействия полицейских учреждений, дела по лотереям и аукционам, нотариат, дела банкротские, «наблюдение, чтобы законы о порядке власти и повиновения в праве земском с точностию были исполняемы». В третьем отделении были сосредоточены вопросы, «относящиеся к земским повинностям, так как и разныя сношения по оным с воинскою частию». В первом столе отделения осуществлялись «содействие в производстве дел по общей ревизии в Государстве; надзор за исполнением правил о взыскании разнаго рода податей и повинностей, как то: подушных, почтовых и прочих всякаго рода, кроме рекрутскаго набора; о взыскании казенных недоимок по

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

26

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА всем частям, какия бы они ни были; сношения о кочующих в разных Губерниях Азиятских народах; дела Войсковых Канцелярий». Во втором столе отделения были сконцентрированы следующие вопросы: «рекрутский набор, и все по оному распоряжения; содержание войск от земли, и квартирование их; отапливание и освещение, дела о постое; устроение казарм и конюшен; назначение пастбищ; содействие в закупке лошадей; наряд подвод для провианта и войск, поимка дезертиров, содействие по вербовке в полки. Сношение по наряду людей для Адмиралтейских работ и пособия в рубке лесу для Адмиралтейств». Департамент медицинский включал три отделения. Первое отделение департамента ведало устройством медицинского управления и «предостерегательными мерами». К ведению первого стола отделения были отнесены вопросы определения на службу, увольнения и награждения медицинских чинов, издания медицинского списка, ведомство врачебными управами. Компетенция второго стола включала «карантины; учреждения к распространению прививания коровьей оспы; меры к отвращению эпидемических болезней; устроение, осмотр и Полиция вольных аптек». Второе отделение занималось вопросами «медицинской потребности и заготовления». К ведению первого стола относились: «сбор врачебных растений; назначение врачебных материалов на вольную продажу; заготовление ревеня на Кяхте; ревенныя и другия насаждения; управление казенных аптек; определение и увольнение Аптекарских Чиновников; назначение сумм на Медицинския потребности и вообще на содержание Медицинской части»; второго стола – «инструментальные заводы; инвалидныя команды, при разных Медицинских заведениях; Медицинская Типография; заготовление для сих заведений материалов к содержанию их, и тому подобное». В третьем отделении производились «счет сумм и ревизия материалов». В первом столе осуществлялись «ревизия всех сумм по Медицинской части; бухгалтерия; частные и общие Медицинские отчеты»; во втором столе – «ревизия аптечных материалов в магазинах и аптеках, их припасов и посуды; книги аптечных материалов; отчеты в употреблении и обороте сих материалов; сличение и поверка цен по их заготовлению». Особенный медицинский совет состоял из директора Медицинского департамента, генерал-штаб-докторов военной,

морской и гражданской части, двух медицинских чиновников и аптекаря. В состав совета входили также почетные члены, приглашавшиеся в наиболее важных случаях. При совете состоял ученый секретарь с необходимым числом переводчиков и канцелярских чинов. Предметы ведения Медицинского совета разделялись на три группы: 1. «По Медицинским потребностям. Разсмотрение чрезвычайных требований военных аптек, снабжение Военных Департаментов аптечными материалами и посудою; подряды и поставка оных, ассигнование для оных сумм, пробы и сличение аптечных веществ, разсмотрение и поверка отчетов в их употреблении, снабжение полков и гражданских ведомств хирургическими инструментами»; 2. «По делам Судной Медицины. Разсмотрение следствий о скоропостижно умерших, и ревизия свидетельств в сомнительных случаях по делам гражданским и уголовным, когда нетребуется заключение Медицинского ведомства»; 3. «По части экономии и общим мерам предостерегательным. Изыскание способов к замене аптечных материалов иностранных Российскими; сочинение Медицинских топографий, предостерегаельных известий народу, войскам и флотам о сохранении здравия простыми средствами; извещения о общих болезнях и поветриях, и о способах охранения от оных; наставления Медицинским Чиновникам о единообразном лечении свойственным климату общих болезней; испытание целительных вод и наставления о их употреблении; издание журнала опытной Медицины». Канцелярия Министерства полиции состояла из ее директора, трех секретарей из трех департаментов, трех помощников секретарей. В компетенцию канцелярии министерства входили: «1. Доставление надлежащаго движения бумагам, к Министру вступающим. 2. Собирание и составление общих Статистических сведений, относящихся к разным частям Полицейскаго Управления. 3. Производство всех дел, кои не имеют точнаго по департаментам назначения». Особенная канцелярия Министра полиции возглавлялась ее правителем, состояла из трех столов, экзекутора, начальника архива и его помощника. К компетенции Особенной канцелярии относились следующие вопросы: 1. «Дела по ведомству иностранцов и заграничным паспортам. Ведомости о проезжающих чрез границу; выдача паспортов на въезд в Россию и выезд из Государства; виды иностранцов, просьбы о принятии в поданство; выходцы

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

27

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА из за границы и все проч., касающееся до иностранцов и заграничных о них сношений»; 2. «Ценсурная ревизия. Надзор за книгопродавцами и типографиями. Наблюдение, чтобы не обращались книги, журналы, мелкия сочинения и листки, без установленнаго от Правительства дозволения. Сведения о дозволениях, данных для тиснения новых сочинений и переводов. О вновь пропущенных из-за границы книгах. Дозволение представлений новых театральных сочинений. Надзор над изданием и обращением разных публичных известий (аффишей) и проч. предметы сего рода»; 3. «Дела особенныя. Сюда принадлежат все те дела, которыя Министр Полиции сочтет нужным предоставить собственному его сведению и разрешению». Указанное свидетельствует о том, что Особенная канцелярия осуществляла функции политического сыска [7, с. 158]. Таким образом, Особенная канцелярия являлась одним из наиболее важных подразделений Министерства полиции. Часть II «Учреждения Министерства полиции» именуется – «Наказ Министерству Полиции» (далее по тесту – Наказ). В § 58 Наказа говорится, что существо власти, вверенной Министерству полиции, состояло в том, «чтобы действием его и главным надзором Законам и Учреждениям, к охранению внутренней безопасности установленным, доставить скорое и точное исполнение». Далее сказано, что эта власть отличается от других исполнительных властей «самыми предметами ея действия». § 60 установил, что предметы полиции разделяются «на два главные рода: 1) предметы отделенные, собственно к сей части принадлежащие, и 2) предметы общие». К первому роду принадлежали «попечение о продовольствии и охранение внутренней безопасности», ко второму – «надзор и способы и местнаго и окончательнаго исполнения Законов и учреждений по всем вообще Министерствами». В Наказе были определены принципы взаимоотношений с иными министерствами (§ 62-93). Особое внимание в Наказе уделено Правилам особенной ответственности Министра полиции. По предметам, принадлежавшим «отдельному действию» Министерства полиции, его ответственность определялась общими правилами, установленными в Учреждении министерств. § 99 определил, что «в предметах исполнения, в коих полиция действует по предписаниям, от других частей Управления исходя-

щим, как то: в исполнении судебных приговоров, в мерах финансовых и тому подобных, ответственность Министра Полиции состоит единственно в точном исполнении сих мер и определений, когда оне будут ему сообщены в надлежащей форме и установленным порядком. Существо же самых мер и положений, яко от других Министерств происходящее, остается на собственной их ответственности». В соответствии с § 101 министр полиции в чрезвычайных обстоятельствах был вправе требовать содействия от войск, дислоцировавшихся в губерниях. При этом его требования должны быть удовлетворены, даже помимо обращения к Военному министерству, непосредственно к командирам и шефам полков и команд. В § 102 содержится четкое правило о том, что «в постановлении чрезвычайных и настоятельных мер, повеления, Министром Полиции подписанныя, исполняются безпрекословно, хотя бы и не имели оне определенной формы». Большое значение Министерством полиции придавалось получению своевременной информации о происшествиях и составлению статистической отчетности. В этой связи 5 мая 1811 г. был подписан именной указ «О донесениях о происшествиях» [1, № 24623], впоследствии объявленный министром полиции гражданским губернаторам. В соответствии с данным указом губернаторам было отправлено циркулярное предписание министра полиции, которое они обязывались разослать подчиненным полицейским начальникам (полицмейстерам, городничим, земским исправникам) для исполнения. Циркулярное предписание регламентировало направление сообщений о происшествиях, одновременно с донесениями руководителям губерний, также непосредственно министру полиции. Важным направлением деятельности Министерства полиции в период наполеоновского нашествия 1812 года, совместно с Министерством внутренних дел, являлось обеспечение русской армии. Министерство полиции участвовало в проведении рекрутских наборов, организации ополчения, снабжении войск продовольствием, медицинскими материалами, организации воинских аптек, снабжении войск пошивочным материалом, лошадьми. О главенствующей роли Министерства полиции в деле формирования ополчения свидетельствует тот факт, что все представления и донесения по делам ополчения, адресованные в

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

28

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА Комитет внутреннего ополчения, в соответствии с сенатским указом от 17 августа 1812 г. «О присылке представлений и донесений к Министру Полиции по делам внутренняго ополчения, с надписью: по Комитету внутренняго ополчения», надлежало направлять на имя министра полиции [2, № 2502]. Следует особо отметить, что именно Министерство полиции во время войны 1812 года занималось борьбой со шпионажем и государственной изменой, поскольку иных специальных органов контрразведки в России на тот момент не существовало. Большая работа проведена Министерством полиции по устройству военнослужащих французской армии, попавших в плен. Они были разделены на четыре категории: первую категорию составляли поляки, воевавшие в наполеоновской армии, их зачисляли в полки российской армии, дислоцировавшиеся на Кавказе и в Сибири; вторую категорию – мастеровые, ремесленники, которым предлагалось поступить на работу на фабрики и заводы; третью – земледельцы, которым предлагалось поселиться между иностранными колонистами Саратовской и Екатеринославской губерний; четвертую – все остальные военнопленные, которых направляли на восстановление Москвы и других разрушенных городов [6, с. 44-45]. Деятельности Министерства полиции в период Отечественной войны 1812 года, заграничных походов российской армии дана высокая оценка еще в дореволюционной литературе. В упоминавшемся историческом очерке «Министерство внутренних дел. 1802-1902» сказано: «Министерство Полиции с честью выполнило свою долю участия в борьбе за спасение Отечества и заслужило Высочайшую благодарность» [5, с. 45]. По окончании войны 1812-1814 гг. руководство страны обратило внимание на состояние полиции, требовавшее принятия мер по ее совершенствованию. С этой целью 10 января 1818 г. издан именной указ «Об устройстве Полиции в губернских городах и в особенности пожарной части» [3, № 27221], объявленный управлявшим Министерством полиции всем гражданским губернаторам. В указе говорится, что «некоторые Губернаторы находят необходимым вообще дать лучшее образование Полиции». В этой связи управлявшему Министерством полиции поручалось «войти в состояние Полиции каждаго Губернскаго города, и начертав прилично

каждому устройство, представлять по мере готовности на Высочайшее утверждение чрез Комитет Гг. Министров». Одним из предстоящих мероприятий, определенных императором, как следует из текста указа, было определение «по местному соображению всех обстоятельств, число кварталов и частей каждаго городу, а с тем вместе и приличное число Полицейских чиновников». Для реализации мер, предусмотренных указом, гражданским губернаторам предписывалось направить в Министерство полиции существовавшие штаты полиции губернских городов, «с изъяснением, достаточны ли, по местному соображению, число кварталов и частей по штату сему положенных, или нужно что либо прибавить». Одновременно обращалось внимание на финансовое обеспечение деятельности полиции. В частности, говорилось: «…вы не оставите привести в известность сумму, потребную как на единовременное устройство в сей Полиции, так и на годовое ея содержание; и если городских доходов по настоящему составу будет на сие недостаточно, то вместе с тем изобрести способ умножения оных». Министерство полиции упразднено в 1819 году, его функции по управлению полицией переданы в ведение Министерства внутренних дел. В указе от 4 ноября 1819 г. «О присоединении Министерства Полиции к Министерству Внутренних Дел» говорилось: «Признав нужным для лучшаго распределения дел, Министерство Полиции присоединить к Министерству Внутренних дел, …» [4, № 27964]. 1. Полное собрание законов Российской Империи (далее - ПСЗ РИ). Собр. 1. Т. XXXI (при цитировании сохранены, по возможности, стиль и орфография исторических документов). 2. ПСЗ РИ. Собр. 1. T. XXXII. 3. ПСЗ РИ. Собр. 1. T. XXXV. 4. ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. XXXVI. 5. Министерство внутренних дел. 18021902. Исторический очерк. Репринтное издание. - М., 2002. 6. Министерство внутренних дел России: 1802-2002. Исторический очерк в 2-х томах / под ред. В.П. Сальникова. - СПб., 2002. Т. I. 7. Три века российской полиции / А. Борисов, А. Малыгин, Р. Мулукаев. - М., 2016.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

29

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ Сидорова Екатерина Закариевна, преподаватель кафедры уголовного права и криминологии Восточно-Сибирского института МВД России, кандидат юридических наук

Sidorova Ekaterina Zakarievna, lecturer at the Department of Criminal Law and Criminology East-Siberian Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, PhD е-mail: [email protected]

ПОНЯТИЕ СОСТОЯНИЯ КРИМИНОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ THE TERM OF THE STATE OF CRIMINOLOGICAL SECURITY OF EDUCATIONAL ORGANIZATIONS Аннотация. Одним из современных криминологических учений выступает теория криминологической безопасности, и актуальным является обращение автора статьи к исследованию понятия состояния криминологической безопасности образовательных организаций. В настоящей статье приводится авторское определение названного термина. Отмечено, что состояние криминологической безопасности бывает разным в зависимости от тех или иных объективных и субъективных обстоятельств, складывающихся в тех или иных исторических условиях. Состояние безопасности всей образовательной организации находится в прямой зависимости от состояния безопасности отдельных ее элементов. Раскрывая предложенное определение, автор указывает, что основой данной дефиниции является понятие уровня защищенности. Если уровень криминологической безопасности высок, значит, образовательные организации и все составляющие элементы защищены от криминологических рисков и опасностей. Другой ключевой позицией раскрываемого понятия является характеристика и анализ всех элементов образовательной организации, то есть объектов криминологической безопасности образовательных организаций. В этой связи автором предложена сводная таблица показателей состояния криминологической безопасности образовательных организаций. Приведя и проанализировав конкретные качественно-количественные показатели, обозначенные в предложенной сводной таблице, можно оценить современное состояние криминологической безопасности образовательных организаций. Автор обращается к описанию тех критериев, которые составляют сводную таблицу показателей состояния криминологической безопасности образовательных организаций. Названы три вида таких показателей: показатели общесоциального характера, показатели криминогенного характера и показатели криминального характера. Приведены конкретные примеры для каждой категории показателей. Характеристика и анализ каждого из представленных показателей позволит оценить современный уровень криминологической защищенности образовательных организаций. Кроме этого, в научных целях был осуществлен ряд опросов, респондентами в которых выступили 150 действующих работников и сотрудников правоохранительных органов, а также 150 экспертов, в роли которых выступили руководители образовательных организаций. Annotation. One of the modern criminological doctrines is the theory of criminological security, and the author's appeal to the study of the concept of the state of criminological security of educational organizations is relevant. This article provides the author's definition of the term. It is noted that the state of criminological security is different depending on certain objective and subjective circumstances, in certain historical conditions. The state of security of the educational organization is directly dependent on the state of security of its individual elements. Revealing the proposed definition, the author points out that the basis of this definition is the concept of the level of security. If the level of criminological security is high, it means that educational organizations and all components are protected from criminological risks and dangers. Another key position of the concept is the ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

30

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ characteristic and analysis of all elements of the educational organization, that is, the objects of criminological security of educational organizations. In this regard, the author proposes a summary table of indicators of the state of criminological security of educational institutions. By giving and analyzing the specific qualitative and quantitative indicators indicated in the proposed summary table, it is possible to assess the current state of criminological security of educational institutions. The author refers to the description of the criteria that make up a summary table of indicators of the state of criminological security of educational organizations. There are three types of indicators: indicators of general social nature, indicators of criminal nature and indicators of a crime nature. Specific examples are given for each category of indicators. Characteristics and analysis of each of the indicators will assess the current level of criminological protection of educational institutions. In addition, for scientific purposes, a number of surveys were carried out, respondents were 150 existing employees and law enforcement officers, as well as 150 experts, whose role was played by the heads of educational organizations. Ключевые слова и словосочетания: криминологическая безопасность, состояние криминологической безопасности, безопасность образовательных организаций, криминологические угрозы, общественная безопасность. Key words and word combinations: criminological security, status of criminological security, security of educational institutions, criminal threats, public safety. Одним из современных криминологических учений, представляющих собой самостоятельные направления науки криминологии, выступает теория криминологической безопасности. Криминологическая безопасность обеспечивается различным объектам – отношениям, ценностям и интересам, обладающим значимостью и важностью для общества. В настоящей статье мы говорим об обеспечении криминологической безопасности для такого объекта, как образовательные организации (школы, техникумы, университеты и иное). Значимость института образования и образовательных организаций, являющихся неотъемлемой частью образовательной среды, очевидна. Во-первых, в процессе получения образования происходит развитие и саморазвитие личности, которое связано с приобретением социально значимого опыта человечества, воплощенного в творческой деятельности, умениях, знаниях, а также в эмоционально-ценностном отношении к миру [1, с. 1073]. Во-вторых, образовательные организации выступают в качестве важнейшего института социализации в обществе [2, с. 12]. «Социализация личности подразумевает и процесс, и результат, который заключается в усвоении и воспроизведении личностью ценностей, норм, образцов поведения, присущих для данного общества» [3, с. 65]. Для социализации личности важное значение имеет посещение образовательной организации, где обучающийся учится выстраивать межличностные отношения с одноклассниками, педагогами, другими лицами. Социализация в

стенах образовательной организации осуществляется с помощью проводимых уроков, участия в публичных выступлениях, общения с педагогами и одноклассниками и в других случаях. Напомним, что под термином «криминологическая безопасность образовательных организаций» мы понимаем «составную часть национальной безопасности Российской Федерации, выражающуюся в таком состоянии защищенности всех элементов образовательных организаций от внутренних и внешних угроз криминального и криминогенного характера, при котором обеспечиваются улучшения качества образования» [4, с. 208]. Одним из ключевых терминов, связанных с криминологической безопасностью образовательных организаций, является термин «состояние криминологической безопасности образовательных организаций». Обратимся к анализу и раскрытию данного понятия. В зависимости от тех или иных объективных и субъективных обстоятельств, складывающихся в тех или иных исторических условиях состояние криминологической безопасности образовательных организаций различно. Состояние безопасности всей образовательной организации находится в прямой зависимости от состояния безопасности отдельных ее элементов. Напомним, что любая образовательная организация (школа, училище, вуз и т. д.) представляет собой сложный комплекс элементов. Образовательная организация – это не только имущественный комплекс, который

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

31

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ включает в себя территорию, здание, сооружения, постройки, движимое и недвижимое имущество, юридически закрепленные за той или иной образовательной организацией. Любая школа, техникум или академия интегрирует также обучающихся (школьников, студентов, курсантов, слушателей и т. д.), педагогов, административный и технический персонал, возникающие в процессе воспитания и обучения взаимоотношения и правоотношения и иные элементы. От состояния криминологической безопасности каждого из этих объектов зависит состояние криминологической безопасности образовательной организации в целом. Кроме этого, понятие «криминологическая безопасность образовательных организаций» подразумевает анализ таких составляющих компонентов, как криминологические объекты, криминологические субъекты, криминологические угрозы, система мер противодействия криминологическим угрозам, виктимологическая составляющая криминологической безопасности образовательных организаций и т. д. От общего состояния названных компонентов также зависит состояние криминологической безопасности всей образовательной организации. Таким образом, под термином «состояние криминологической безопасности образовательных организаций» можно понимать уровень защищенности всех элементов образовательных организаций от внутренних и внешних угроз криминального и криминогенного характера, выражающийся в характеристике и анализе указанных элементов. Основой предложенной дефиниции является понятие уровня защищенности. Если уровень криминологической безопасности высок, значит, образовательные организации и все составляющие элементы защищены от криминологических рисков и опасностей. Если низок, то криминологическая безопасность находится в группе риска и является уязвленной. Говоря об уровнях криминологической безопасности образовательных организаций, следует учитывать, что образовательная среда является сложной системой, обладающей несколькими уровнями управле-

ния: федеральным, региональным, муниципальным и уровнем управления в образовательной организации. В этой связи можно говорить и о различных уровнях криминологической безопасности образовательных организаций: от федерального до локального. Использовав модель риск-ориентированного подхода и определив ряд безопасно-ориентированных показателей, мы разработали шкалу криминологической безопасности образовательных организаций для локального уровня. Предложенная шкала безопасности относится к специальной мере противодействия угрозам криминологической безопасности образовательных организаций. Предлагаются низкий, средний и высокий уровни криминологической безопасности образовательных организаций. Другой ключевой позицией раскрываемого понятия (понятия состояния криминологической безопасности образовательных организаций) является характеристика и анализ всех элементов образовательной организации, то есть объектов криминологической безопасности образовательных организаций. Напомним, что под объектами криминологической безопасности образовательных организаций мы понимаем интересы и ценности (отношения, явления, процессы), обладающие значимостью для социума, характерные, в свою очередь, именно для образовательных организаций, которым должна обеспечиваться безопасность от угроз криминологического характера, в первую очередь преступности. К объектам криминологической безопасности образовательных организаций мы относим обучающихся, педагогов, их права и свободы, образовательные организации, а также органы государственной и муниципальной власти, осуществляющие управление, контроль или иное взаимодействие с образовательными организациями. В этой связи, для того чтобы охарактеризовать современное состояние криминологической безопасности образовательных организаций, необходимо охарактеризовать каждый из названных криминологических объектов. Иными словами, необходимо представить и проанализировать качественно-количественные показатели образовательных организаций (см. табл.).

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

32

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ Таблица Сводная таблица показателей состояния криминологической безопасности образовательных организаций Категория показателя

№

Показатель

Показатели общесоциального характера

1.1 1.2 1.3 1.4 2.1

Показатели криминогенного характера

2.2

Количество образовательных организаций Количество обучающихся в образовательных организациях Количество работников образовательных организаций Смертность обучающихся Количество выявленных обучающихся, проживающих в неблагополучных семьях Количество обучающихся, не окончивших образовательную организацию Количество выявленных безнадзорных и беспризорных обучающихся Количество выявленных обучающихся, страдающих алкоголизмом Количество выявленных обучающихся, страдающих наркоманией, токсикоманией Количество выявленных суицидов обучающихся Количество выявленных случаев экстремизма с обучающимися Количество выявленных обучающихся, придерживающихся идеологии А.У.Е Количество выявленных обучающихся, совершивших административное правонарушение Количество выявленных работников образования, совершивших административное правонарушение Количество зарегистрированных административных правонарушений, совершенных обучающимися Количество зарегистрированных административных правонарушений, совершенных работниками образования Количество обучающихся, состоящих на учете в ПДН Количество выявленных обучающихся, совершивших преступления Количество выявленных работников образования, совершивших преступления Количество зарегистрированных преступлений, совершенных обучающимися Количество зарегистрированных преступлений, совершенных работниками образования Количество выявленных чиновников, совершивших преступления в сфере образования Количество зарегистрированных преступлений, совершенных чиновниками, работающими в сфере образования Количество осужденных обучающихся Количество осужденных работников образования Количество обучающихся, ставших жертвами преступления Количество работников образования, ставших жертвами преступления

2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 2.10 2.11 2.12 Показатели криминального характера

2.13 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9 3.10

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

33

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ Для того чтобы оценить современное состояние уровня защищенности образовательных организаций от криминологических угроз, представляется целесообразным разделить все показатели на три категории: 1. Показатели общесоциального характера – это показатели, которые дают общее представление о современных образовательных организациях, их количестве, работниках, обучающихся. Особое значение имеет такой общесоциальный показатель, как «смертность обучающихся», поскольку на основе данного показателя будет проводиться анализ причин смерти школьников и студентов (то есть будет определяться соотношение смертности обучающихся по криминальным и некриминальным основаниям). 2. Показатели криминогенного характера – это показатели, которые дают характеристику таким негативным социальным явлениям, угрожающим безопасности образовательных организаций, которые сопутствуют или способствуют преступности в сфере образования. К таким показателям относятся, например, количество выявленных обучающихся, страдающих алкоголизмом или наркоманией; количество выявленных обучающихся, придерживающихся идеологии А.У.Е.1; количество выявленных суицидов обучающихся; количество зарегистрированных административных правонарушений, совершенных работниками образования; количество обучающихся, бросивших образовательную организацию и не продолживших обучение; количество выявленных обучающихся, проживающих в неблагополучных семьях, и иное. Говоря о таком негативном социальном факторе, как влияние на обучающегося со стороны неблагополучной семьи, следует отметить, что семейный фактор при формировании личности ребенка проявляется не в том, является семья полной или неполной, а в том, является семья благополучной или неблагополучной, то есть имеются ли внутрисемейные конфликты и недостаток внимания родителей по отношению к своим детям [5, с. 129-135]. В ходе проведения исследования по теме обеспечения криминологической безопасности образовательных организаций в научных целях были опрошены 150 экспертов, в роли которых выступили руководители образовательных организаций. По их мнению, лица, проживающие в детском доме, чаще совершают противоправные деяния, чем дети, проживающие с родителями (см. рис. 1). Однако разница в значениях является невысокой, что свидетельствует о возможности совершения преступлений всеми категориями детей, как «семейными», так и «несемейными».

Доля обучающихсяправонарушителей, проживающих в детском доме 39%

Доля обучающихсяправонарушителей, проживающих в полной семье 28% Доля обучающихсяправонарушителей, проживающих с одним родителем 33%

Рис. 1. Экспертная оценка соотношения обучающихся, совершивших преступление, в зависимости от семейного положения

3. Показатели криминального характера – это качественно-количественные показатели, характеризующие преступность в различных видах, проявляющуюся в сфере образования и затрагивающую права и свободы участников образовательных отношений, другие объекты А.У.Е. – название и девиз предположительно существующего российского неформального объединения банд, состоящих из несовершеннолетних. По утверждению ряда обозревателей, основа этого объединения чисто идеологическая, в основном информационная. Это молодёжное сообщество пропагандирует среди несовершеннолетних воровские понятия российской криминальной среды и тюремные понятия, требует соблюдения «воровского кодекса» со сбором денег на «общак», взамен обещая поддержку и защиту в настоящем и будущем. 1

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

34

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ защиты. К данному виду показателей относятся, в частности, следующие критерии: количество выявленных обучающихся, совершивших преступления; количество преступлений, совершенных работниками образования; количество выявленных чиновников, совершивших преступления в сфере образования; количество осужденных обучающихся; количество обучающихся, ставших жертвами преступления. В результате опроса 150 сотрудников правоохранительных органов, на вопрос о том, какое место в общем массиве преступности занимает преступность в сфере образования, мы получили следующие ответы (рис. 2). В целом борьба с преступностью – главной угрозой криминологической безопасности – в том числе в образовательных организациях, «является первоочередной задачей, на разрешение которой должны быть направлены все силы нашего государства» [6, с. 13-18]. играет незначительную роль в общем массиве преступности 13% оказывает влияние в целом на рост преступности 60%

угрожает безопасности России 14% является крайне опасным видом преступности 13%

Рис. 2. Ответы 150 опрошенных сотрудников правоохранительных органов на вопрос: «Какое место в общем массиве преступности занимает преступность в сфере образования?»

Подводя итог, следует отметить, что в настоящей статье мы исследовали понятие состояния криминологической безопасности образовательных организаций. Раскрывая определение данного термина, мы обратились к анализу предложенной дефиниции, представили сводную таблицу показателей состояния криминологической безопасности образовательных организаций (показатели общесоциального характера, показатели криминогенного характера и показатели криминального характера). Характеристика и анализ каждого из представленных показателей позволит оценить современный уровень криминологической защищенности образовательных организаций. 1. Большой Российский энциклопедический словарь. – М., 2006. 2. Зиядова Д.З. Теоретические и прикладные проблемы преступности среди учащихся общеобразовательных учреждений (региональный аспект): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. – М., 2006. 3. Гиниятуллина Е.З. Объекты и субъекты криминологической безопасности системы общего и среднего профессионального образования // Сибирский юридический вестник. 2015. № 3. 4. Гиниятуллина Е.З. К вопросу о понятии криминологической безопасности системы общего и среднего профессионального образования // Вопросы управления. 2015. № 4. 5. Комарницкий А.В. Преступность несовершеннолетних и ее предупреждение: по материалам Северо-Западного федерального округа: дис. ... канд. юрид. наук. – СПб., 2006. 6. Босхолов С.С. Новые вызовы и угрозы национальной безопасности в России в связи с глобальным кризисом на Украине // Проблемы организации органов государственной власти и местного самоуправления: история, теория, практика и перспективы: сб. науч. тр. – Иркутск, 2014.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

35

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ Родионова Елена Юрьевна,

главный эксперт отдела нормативно-правового обеспечения ГУОООП МВД России, кандидат юридических наук

Rodionova Elena Yurievna,

senior expert of the Department on public order and coordination of the executive bodies of regions, PhD

К ВОПРОСУ О ВЗАИМОДЕЙСТВИИ СУБЪЕКТОВ ПРОФИЛАКТИКИ ПРАВОНАРУШЕНИЙ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ НАСИЛИЮ В ОТНОШЕНИИ ЖЕНЩИН TO THE QUESTION OF INTERACTION SUBJECTS OF PREVENTION OF OFFENSES IN RESPECT OF VIOLENCE AGAINST WOMEN Аннотация. В статье приведены результаты изучения вопроса взаимодействия субъектов профилактики в сфере противодействия насилию в отношении женщин. Рассматриваются аспекты регулирования общественных отношений в данной сфере нормами международного права, российским законодательством, понятия «насилие в отношении женщин», реализации программно-целевого метода противодействия насилию, обеспечивающего высокий уровень межведомственной координации взаимодействия субъектов профилактики. Annotation. The article presents the results of the study of the interaction of subjects of prevention in the field of combating violence against women. The aspects of the regulation of social relations in this sphere by the norms of international law, Russian legislation are considered. The content of the concept of «violence against women», the implementation of program-target method of combating violence, providing a high level of interdepartmental coordination of interaction of prevention. Ключевые слова и словосочетания: насилие в отношении женщин, женщины как особый объект защиты, субъекты профилактики, межведомственная координация взаимодействия. Key words and word combinations: violence against women, women as a special object of protection, subjects of prevention, interdepartmental coordination of interaction. На современном этапе развития общества проявления насилия становятся серьезными проблемами. В средствах массовой информации подробно освещаются происшествия в этой сфере, ток-шоу приглашают на свои эфиры участников семейных скандалов, разрабатывается и внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и возвращен авторам законодательной инициативы проект федерального закона «О профилактике семейно-бытового насилия» [1]. При этом в общественном сознании продолжают существовать мифы о том, что «бьет значит любит», «женщина сама виновата, спровоцировала», «причина насилия – алкоголизм», «милые бранятся только тешатся».

Анализ статистических данных за три года (2014-2016 годы) показал, что большая часть потерпевших от преступлений насильственного характера являются лицами женского пола, удельный вес пострадавших от побоев женщин - 63%, от торговли людьми - 68%, насильственных действий сексуального характера - 74%. Анализ статистических данных за 2017 год показал аномально высокий удельный вес лиц женского пола в общем числе несовершеннолетних потерпевших в результате преступлений: 76,7% - отнесенных к категории особо тяжких; 87,2% - против половой неприкосновенности и половой свободы личности (гл. 18 УК РФ); 70,1% - против собственности (гл. 21 УК РФ).

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

36

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ Такие сведения наглядно иллюстрируют международный тренд в вопросах противодействия насилию в отношении женщин, когда женщина рассматривается как самостоятельный объект защиты. Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун 8 марта 2007 г. отмечал, что разгул насилия в отношении женщин продолжается на всех континентах, во всех странах и среди всех слоев общества. Оно имеет самые тяжелые последствия для женщин, их семей и общества в целом. Хотя в большинстве обществ подобное насилие запрещено, в реальной жизни его зачастую скрывают или покорно мирятся с ним [2]. Об актуальности вопроса противодействия насилию в отношении женщин свидетельствует также информация ВОЗ [3], по мнению которой такие деяния являются проблемой общественного здравоохранения и нарушением прав человека: во всем мире 30% женщин, состоящих в отношениях, сообщают о том, что они подвергались физическому или сексуальному насилию в какой-либо форме со стороны своего партнера. До 38% убийств женщин в мире совершается их интимными партнерами. Статистика МВД России также говорит, что 40% всех насильственных правонарушений или убийств совершается в жилом секторе и в большинстве случаев жертвами семейно-бытового насилия становятся женщины. 11 мая 2011 г. в Стамбуле (Турция) открыта для подписания Конвенция Совета Европы о предупреждении и пресечении насилия в отношении женщин и насилия в семье (Council of Europe Convention on preventing and combating violence against women and domestic violence - CDCE № 210) - Стамбульская Конвенция, которая подтвердила неприкосновенность прав женщины и усилила меры по предупреждению насилия в семье и борьбе с насилием в отношении женщин. Согласно Стамбульской Конвенции «насилие в отношении женщин» (violence against women) является нарушением прав человека и одной из форм дискриминации в отношении женщин и охватывает все совершенные по признаку пола акты насилия, которые привели или, скорее всего, приведут к физическому, сексуальному, психологическому или экономическому ущербу или страданиям женщин, включая угрозы совершения таких актов, принуждение или произвольное лишение свободы, как в общественной, так и в личной жизни. Российская Федерация по объективным причинам не участвует в Стамбульской

Конвенции, но является стороной Декларации об искоренении насилия в отношении женщин (далее – Декларация), статья 2 которой регламентирует, что насилие в отношении женщин охватывает следующие случаи, но не ограничивается ими: a) физическое, половое и психологическое насилие, которое имеет место в семье, включая нанесение побоев, традиционные виды практики, наносящие ущерб женщинам, внебрачное насилие и насилие, связанное с эксплуатацией; в) физическое, половое и психологическое насилие, которое имеет место в обществе в целом, включая изнасилование, домогательство и запугивание на работе, в учебных заведениях и в других местах, торговлю женщинами и принуждение к проституции; c) физическое, половое и психологическое насилие со стороны или при попустительстве государства, где бы оно ни происходило. К насилию также относят и дискриминацию. Согласно Конвенции ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, понятие «дискриминация в отношении женщин» означает любое различие, исключение или ограничение по признаку пола, которое направлено на ослабление или сводит на нет признание, пользование или осуществление женщинами, независимо от их семейного положения, на основе равноправия мужчин и женщин, прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой другой области. Статья 5.62 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях коррелирует данному положению и рассматривает дискриминацию как нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его пола, расы, цвета кожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, семейного, социального и должностного положения, возраста, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности или непринадлежности к общественным объединениям или какимлибо социальным группам». В статье 136 Уголовного кодекса Российской Федерации дискриминация - это «нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям или каким-либо социальным группам, совершенное лицом с использованием своего служебного положения».

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

37

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ Противодействие насилию – процесс сложный и многоаспектный. Это обширная область для исследователей, которая разрабатывалась в различных областях знаний, в том числе в психологии, педагогике, социологии, криминологии и др. С учётом многоаспектности явления к субъектам профилактики в данной сфере следует отнести федеральные органы государственной власти, иные государственные органы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, а также институты гражданского общества, некоммерческие организации и ряд других. Важное место в этой работе занимает деятельность органов внутренних дел. В 2017 году участковыми уполномоченными полиции проводилась индивидуально-профилактическая работа с 551,4 тыс. лиц, находящихся на учете в органах внутренних дел, из которых 97,3 тыс. – лица, допускающие правонарушения в сфере семейно-бытовых отношений. С совершившими правонарушения в сфере семейно-бытовых отношений и представляющими опасность для окружающих участковый уполномоченный полиции проводит индивидуальную профилактическую работу [4]. Зачастую сотрудникам органов внутренних дел приходится выполнять роли психотерапевтов, психологов, консультантов по трудоустройству и т.д. О положительной динамике такой работы свидетельствует сокращение по итогам 2017 года количества совершенных на бытовой почве тяжких и особо тяжких преступлений на 18%, в том числе убийств – на 17,5%, случаев умышленного причинения тяжкого вреда здоровью – на 18,2%. Общеправовые и организационные основы системы профилактики правонарушений, общие правила ее функционирования, основные принципы, направления, виды профилактики правонарушений и формы профилактического воздействия, полномочия, права и обязанности субъектов профилактики правонарушений и лиц, участвующих в профилактике правонарушений, установлены Федеральным законом от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации». Координационным органом на федеральном уровне является Правительственная комиссия по профилактике правонарушений [5], в субъектах Российской Федерации формируется многоуровневая система.

Так, Межведомственная комиссия по профилактике правонарушений при правительстве Москвы создана в целях координации деятельности субъектов профилактики правонарушений, повышения эффективности городской системы социальной профилактики правонарушений, привлечения к организации деятельности по предупреждению правонарушений организаций всех форм собственности, а также общественных объединений [6]. В Мурманской области основу такой системы составляют органы местного самоуправления и иные субъекты профилактики правонарушений в муниципальных образованиях. Для координации деятельности образована Межведомственная комиссия по профилактике правонарушений в Мурманской области [7]. В Нижегородской области постоянно действующим коллегиальным координационным органом, обеспечивающим в пределах своей компетенции единый подход к решению проблем профилактики правонарушений, выявления и устранения причин и условий, способствующих правонарушениям и антиобщественным действиям, является Комиссия по вопросам профилактики правонарушений [8]. В целях повышения эффективности взаимодействия органов и организаций г. Санкт-Петербурга в ходе реализации государственной политики в области обеспечения равных прав и равных возможностей мужчин и женщин и профилактики насилия создан коллегиальный совещательный орган при Комитете по социальной политике Санкт-Петербурга  Координационный совет по вопросам равноправия мужчин и женщин и профилактики насилия в СанктПетербурге [9]. В муниципальных образованиях области действуют координационные советы по выявлению и оказанию помощи детям и семьям, находящимся в трудной жизненной ситуации, в деятельность которых внедрена технология кураторства ситуации семьи, обеспечивающая комплексное сопровождение семьи до выхода из кризиса, и технология выявления семей на ранних этапах неблагополучия. Многообразие субъектов профилактики насилия в отношении женщин обусловило необходимость использования инструмента, позволившего обеспечивать соответствующий уровень межведомственной координации, т.е. применение программноцелевого метода, составившего теоретикоплановую основу профилактической работы с учетом специфики каждого. Сущ-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

38

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ ность данного метода заключается в разработке, согласовании, утверждении и реализации планов, профилактических программ и т.п. К числу положительных примеров реализации данного метода следует отнести, например, продолжение в 2017 году выполнения мероприятий в рамках государственных программ «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности в Республике Татарстан на 2014– 2020 годы», «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности в Удмуртской Республике», «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности в Пензенской области в 2014–2020 годах», «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности в Оренбургской области на 2014–2020 годы», «Профилактика правонарушений в Тюменской области до 2020 года», «Профилактика правонарушений и укрепление общественного порядка и общественной безопасности в КабардиноБалкарской Республике на 2013– 2020 годы» и др. Положительные результаты практического использования программно-целевого метода позволяют сделать вывод о его целесообразности. Разрабатываемые в целях урегулирования межведомственного взаимодействия комплексные планы содержат мероприятия, направленные на предупреждение правонарушений и антиобщественных действий, в том числе и в отношении женщин. Так, в ЯНАО начата работа по формированию и ведению регионального банка данных семей и несовершеннолетних «группы особого внимания», предназначенного для организации комплексного взаимодействия [10]. В Волгоградской области аналогичный банк данных ведется с 2003 года. По состоянию на 1 января 2018 г., на учете состояла 2 071 семья, находящаяся в социально опасном положении (2015 год – 2 158 семей, 2016 год – 2 131 семья). В целях выявления семейного неблагополучия на ранних стадиях в Алтайском крае в период с 25 по 27 апреля 2017 года проведена межведомственная комплексная профилактическая операция «Малыш». В ходе операции представителями органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществлены комплексные проверки 2 989 семей группы социального риска, в том числе 112 семей, имеющих детей-инвалидов. По результа-

там проведения специализированных мероприятий, на профилактический учет органов внутренних дел поставлено 69 семей, находящихся в социально опасном положении, 184 законных представителя направлены на консультацию к врачу-наркологу, 172 – в службы занятости населения. В целях оперативного оказания экстренной помощи несовершеннолетним и членам семей, пострадавшим от физического и психического насилия, в Амурской области сформированы межведомственные службы реагирования «Скорая социальная помощь» и «Социальный патруль», создание которых позволило организовать оперативные систематические выезды в отдаленные поселения области с целью патронирования семей для вывода их из кризисной ситуации. Оперативно решать вопросы, возникающие при выявлении семей на ранних стадиях неблагополучия, и осуществлять комплексный подход при оказании помощи по выходу таких семей из трудной жизненной ситуации позволяет проект «Социальная участковая служба», который реализуется во многих регионах Российской Федерации, в частности в Республике Татарстан, Камчатском крае, Брянской, Владимирской, Омской, Тюменской и Ярославской областях, Ханты-Мансийском автономном округе-Югре. Вопрос оказания помощи жертвам семейно-бытового насилия является одним из актуальных в этой сфере. Практическим положительным примером его решения стала деятельность отделения «Социальная гостиница» на базе социально-реабилитационного центра для несовершеннолетних «Причал надежды» в г. Ульяновске, которое с 2015 года предоставляет возможность временного проживания женщинам с детьми, беременным женщинам с детьми, юным матерям с детьми и несовершеннолетним беременным, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Для непосредственного пребывания женщин с детьми в указанном отделении оборудованы 2 жилые комнаты с мебелью и предметами первой необходимости для детей, также выделены места общего пользования, организована работа кухни. В 2017 году в отделении «Социальная гостиница», рассчитанном на 6 мест, помощь оказана 13 женщинам и 17 несовершеннолетним, в том числе 4 новорожденным. В Вологодской области при содействии Благотворительного фонда «Дорога к дому» с 2016 года внедряются технологии раннего выявления семейного неблагопо-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

39

УГОЛОВНОЕ ПРАВО И КРИМИНОЛОГИЯ лучия и оказания социально-реабилитационной помощи семьям на ранней стадии кризиса. Технология отработана в городе Череповце, а также обеспечено ее распространение в 12 муниципальных районах области (проведены обучающие семинары). Субъектами выявления таких семей становятся специалисты организаций социальной сферы (здравоохранения, образования), жители области, которые передают сигналы о ситуации неблагополучия в семье. Достоверность и критичность сигналов оценивается при помощи специально разработанного инструментария («Оценка безопасности», «Оценка риска жестокого обращения с ребенком»), по итогам оценки разрабатывается реабилитационный план помощи семье. В Камчатской крае на базе учреждений социального обслуживания семьи и детей также реализуется программа «Семейная гостиная», направленная на повышение социально-педагогической состоятельности родителей и лиц, их замещающих, социализацию семей «группы риска», сохранение семьи для ребенка. В селах, микрорайонах городов Курской области при школах созданы соответствующие рабочие группы. За семьей закрепляются специалисты (социальные педагоги, медицинские работники, сотрудники администрации сельских советов, поселков, городов, педагоги, психологи, представители общественности), которые помогают решать имеющиеся проблемы. Ежегодно оказывается помощь более 4 тыс. семьям, находящимся в трудной жизненной ситуации и социально опасном положении. В ходе реализации программы Тамбовской области «Защитим детей от насилия» на 2015 – 2017 годы создано кризисное отделение помощи для женщин с детьми, попавших в кризисную ситуацию, подвергшихся физическому или психическому насилию, потерявших жилье, работу. Таким образом, взаимодействие субъектов профилактики правонарушений является необходимым условием успешности работы по противодействию насилию в отношении женщин.

3. [Электронный ресурс] // URL: http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs 239/ru/. 4. Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции: приказ МВД России от 31.12.2012 № 1166. 5. О Правительственной комиссии по профилактике правонарушений: постановление Правительства РФ от 28.03.2008 № 216. 6. О Межведомственной комиссии по профилактике правонарушений: постановление Правительства Москвы от 02.05.2006 № 310-ПП. 7. О создании многоуровневой системы профилактики правонарушений в Мурманской области: постановление Правительства Мурманской области от 21.03.2006 № 84-ПП. 8. О создании комиссии: распоряжение Правительства Нижегородской области от 26.02.2006 № 123-р. 9. О создании Координационного совета по вопросам равноправия мужчин и женщин и профилактики насилия в Санкт-Петербурге: распоряжение Комитета по социальной политике Санкт-Петербурга от 25.05.2016 № 135-р. 10. О создании Мобильной кризисной службы по оказанию комплексной оперативной помощи несовершеннолетним, пострадавшим от жестокого обращения и насилия, и их семьям: распоряжение Правительства Республики Саха (Якутия) от 04.09.2014 № 992-р. Литература. Конвенция ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Декларация ООН об искоренении насилия в отношении женщин. Конвенция Совета Европы о предупреждении и пресечении насилия в отношении женщин и насилия в семье. Об утверждении Национальной стратегии действий в интересах женщин на 20172022 годы: распоряжение Правительства Российской Федерации от 08.03.2017 № 410-р. Об утверждении Плана мероприятий по реализации Национальной стратегии действий в интересах женщин на 2017-2022 годы: распоряжение Правительства Российской Федерации от 14.03.2018 № 420-р.

1. Выписка из протокола заседания Совета ГД ФС РФ от 01.11.2016 № 8 «О проекте федерального закона № 1183390-6 «О профилактике семейно-бытового насилия». 2. [Электронный ресурс] // URL: http://www.girlguiding.org.ua/DyWP/bindata/i1395/facts_figures_violence_against_women_2007_rus.pdf. ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

40

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС Конев Андрей Николаевич, начальник Академии управления МВД России, доктор технических наук, кандидат юридических наук, доцент

Konev Andrey Nikolaevich, head of the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia, doctor of technical sciences, PhD of law, assistant professor

ИДЕОЛОГИЯ УГОЛОВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА РОССИИ В XVII ВЕКЕ: ОТ ТЕРРОРА К ИДЕЕ СПРАВЕДЛИВОГО ПРАВОСУДИЯ IDEOLOGY OF CRIMINAL PROCEEDINGS IN RUSSIA IN THE XVII CENTURY: FROM TERROR TO THE JUSTY OF FAIR JUSTICE Аннотация. В статье рассматриваются идеи уголовного судопроизводства, которые были положены в основу Уложения 1649 года, направленные на восстановление и укрепление государственного управления после кризиса конца XVI – начала XVII вв. Annotation. The article discusses the ideas of criminal justice, which formed the basis of the Code of 1649, aimed at restoring and strengthening public administration after the crisis of the end of the XVI - beginning of the XVII centuries. Ключевые слова и словосочетания: уголовное судопроизводство, идеологические основы уголовного судопроизводства, Уложение 1649 года. Key words and word combinations: criminal justice, the ideological foundations of criminal justice, the Code of 1649. Внимательный вдумчивый взгляд в историю уголовного судопроизводства позволяет рассмотреть определенные закономерности развития отечественного уголовного процесса. Полагаем, что есть все основания говорить и об идеологических закономерностях, которые проявляют себя в предпосылках судебных реформ и затем определенными идеями воплощаются в ключевых нормативных актах, являющихся символом определенной «судебной эпохи». В настоящей статье мы рассмотрим в рамках идеологического подхода Уложение 1649 года. Указанный законодательный памятник возник не спонтанно. Его появлению способствовали социально-политические проблемы конца XVI – начала XVII вв., вызванные, в свою очередь, пересечением двух объективных ситуаций: обострением классовых противоречий и слабостью государственной власти. Династический кризис стал переплетаться с социально-экономической катастрофой, вызванной голодом

1601-1603 гг. Это обстоятельство послужило началом социальной бури, чуть было не лишившей Россию государственного суверенитета. «Смутное время» внесло существенные идеологические коррективы в правосознание и «правоощущение». Политические и социальные неурядицы разрушили сложившиеся представление о каре и уголовном наказании как категориях, исходящих исключительно от центральной власти. Произошло это по той простой причине, что карательные функции оказались в то время не только в руках государственной власти, но и в распоряжении противоборствующей ей стороны. В идеологии противоборствующих сторон уже трансформировалось прежнее понимание о преступном поведении и основаниях карательных мер. Старое понимание права, обычаев и традиций было дискредитировано и принесено в жертву бессмысленной жестокости, применяемой для удовлетворения личных амбиций, интересов тех, кто обладал силой. В

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

41

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС миропонимании людей этого периода времени возникло ранее не наблюдавшееся противопоставление «закона» и «правды», которое дало возможность использовать эти мировоззренческие подходы для спекуляций в целях достижения политических интересов определенных групп. Однако самой интересной приметой «смутного времени» для нас является тот факт, что именно тогда были заложены идеологические основы уходящего за исторический горизонт ментального кризиса, который повлиял на отношения сословий с «царской короной» и который впоследствии приведет к окончательному разрыву с древнерусскими традициями. Причиной этому послужили события конца XVI - начала XVII вв., когда идея сакральности царской власти была поставлена под сомнение. Не обошлось в этом отношении, судя по всему, и без влияния политических событий, происходящих в Европе. Ибо сама идея просвещения, которая набирала там силу, одной из главных тайных своих задач ставила лишение власти монархов ее божественного основания. Эти подрывные идеи проникают и в Россию. В политической литературе этого периода прослеживаются попытки «приземлить» царя, поставить его вровень с обычными людьми, и в этом новом ракурсе оценить нравственные и личные качества. В контексте приравнивания монарха к обычному люду ставятся и вопросы отношения монарха и правосудия. Под сомнение попадает сама идея недоступности монарха общечеловеческому суду. Это сомнение исподволь проникает и в народные массы [1, с. 95]. Сознание населения начинает медленно, но неотвратимо подтачивать идея десакрализации личности монарха и его окружения. И пусть эта десакрализация касалась пока каких-то частных моментов, это был существенный мировоззренческий сдвиг, который не мог остаться без последствий для всех сфер общественно-политической жизни, в том числе и для сферы правосудия. Весьма существенно это обстоятельство отразилось на соотношении канонического и светского права. На предыдущих этапах развития уголовно-процессуального права наблюдалось изолированное развитие права церковной организации и права государственной власти, что создавало определенную специфику российской древне-правовой системы. Стремясь компенсировать упадок сакрального мировоззрения населения в отношении «короны», светское право начинает рецепировать ряд

норм из сферы церковного законодательства. По крайней мере, уже в Соборном Уложении религиозные составы выходят на первое место, опережая уголовно-правовую защиту династии. Решив в 1613 году политическую задачу «обретения законной династии», власть не смогла разрешить главную проблему, которая являлась источником социально-политических кризисов, – изменить экономические устои общества. Консолидация политических интересов «короны и феодалов» не смогла успокоить общество, терпящего постоянную нужду, охваченное непрекращающимися волнениями и противостоящее власти. В этой связи все острие уголовной репрессии было направлено на подавление народных выступлений. Таким образом, можно говорить о том, что «смутное время» породило идею жесткого карательного правосудия. Однако подобная идея не могла быть идеологической основой долгосрочного судопроизводства, ибо главной неиссякаемой идеей всякого правосудия является восстановление мира и равновесия в обществе. Карательное правосудие сродни правосудию по законам военного времени, которое, как известно, является очень экономичным в плане судебной процедуры и совсем неэкономичным в плане судебной репрессии. Таким образом, в рамках карательного правосудия всегда объективно вызревают зерна правосудия справедливого. И когда отпадают политические основания для репрессий, правосудие тотчас объективно стремится переходить на мирные рельсы, включая в качестве управляющих факторов концепты справедливости. В этой связи социально-политическая ситуация в Московском государстве к середине XVII в., которую В.О. Ключевский назвал «эпохой народных мятежей в нашей истории» [2, с. 225], детерминировала необходимость формирования нового общероссийского законодательного акта, в котором были бы собраны установления, отражавшие сложившиеся к этому времени иные по сравнению со «смутным временем» общественные отношения. Идеологические основы нового судопроизводства должны были найти воплощение и в обновленной процедурной технологии, которая бы отражала в себе все политические и социальные перемены. Конечным политическим итогом «смутного времени» стало восстановление основ русской государственности, которые сложились во второй половине XVI в.,

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

42

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС а именно – гибкое сочетание непосредственного управления из Москвы с самоуправлением. По мере освобождения русских земель от интервентов надо было оперативно и централизованно устраивать их хозяйство и оборону. Все это способствовало переходу к приказно-воеводскому управлению, которое не было принципиально новым для России. Эта административно-судебная управленческая система была реализована в нормах Уложения 1649 г., явившегося эпохальным источником, в котором отразилась идеология уголовного судопроизводства времен централизованного московского государства. Этот закон рассматривал вотчинников и помещиков как представителей государственной власти на местах, прежде всего в пределах своих владений, сообщая им не только определенные права, но и обязанности. При обнаружении какого-либо «дурна», «шатости», измены среди своих людей и крестьян, помещики и вотчинники обязаны подавать воеводам «изветные челобитные» и приводить к ним подозреваемых крестьян, в отношении которых должен быть проведен сыск (VI, 6). При наличии разбойников и татей среди своих же крестьян владелец обязан, не прибегая к самосуду, привести таких крестьян в губу. В случае отказа выдать крестьян публичной власти закон предписывал «у такого помещика за такое воровство отнятии поместье, и отдати в раздачу, да на них же велеть доправити исцовы иски» (XXI, 79) [3]. Как видим, в данном правовом документе отражена идея дуального подхода к уголовному преследованию. Закон дифференцирует это преследование в зависимости от вида совершенного преступления. Столь решительные меры против самосуда показывают вместе с тем стремление законодателя поставить государственное судебное преследование по крайней мере в отношении наиболее крупных преступлений выше частного [4, с. 272]. Подобный подход совсем не простая прихоть государственной власти. В нем в зашифрованном виде присутствует намерение сохранения и поддержания идеи сакрализации царской власти. Подобно тому, как идея Бога всегда была источником самого справедливого правосудия, так и идея публичного уголовного преследования пытается сохранить в себе отзвук этой религиозной идеологии. В уголовном судопроизводстве всегда должна присутствовать капелька «сверхъестественного», которая и поселяет в народе веру в справедливость уголовно-процессуального метода.

Идея возвышения и сакрализации судебной власти государя в Уложении гармонизировалась идее достаточно широкого народного доступа к правосудию. Уложение предусматривало различные формы участия крестьян в следственном и судебном процессах. Наряду с другими лицами крестьяне могли быть участниками «повального обыска» – массового опроса населения (X, 161). А крестьяне дворцовых или черных волостей при спорах о межах с феодалами могли сами ссылаться на показания окольных людей (X, 235). Истец или ответчик имел право ссылаться на показания крестьян (не менее чем на десять человек) в исках, не превышающих 20 рублей (X, 159). Принцип публичности, активно внедряемый в уголовное судопроизводство, порой смягчал «классовый» подход к дифференциации судопроизводства. Так, закон допускал изветы людей и крестьян на своих господ в случаях их замыслов об измене или причинении зла государю, но требовал непреложных доказательств под угрозой наказания за ложный извет (II, 13). Широко применявшаяся в практике феодального судебного процесса система доказательства в форме крестоцелования, практиковавшаяся в отношении низших разрядов населения, была совершенно обязательной при всех свидетельских показаниях феодальнозависмых людей (X, 173) [5]. Признавались достаточными показания крестьян и холопов, полученные под пыткой, если они совпадали с показаниями на предварительном допросе (XX, 25; XXV, 14). Однако классовая идеология уголовного судопроизводства была более чем заметной. Классовый характер феодального суда весьма очевиден даже из способов применения средств дознания. При доносе каких-либо лиц на дворянина и его людей и крестьян в разбое первыми подвергались пытке оговоренные люди и крестьяне, если предварительная стадия в виде очной ставки не выясняла дела. Однако показания людей и крестьян под пыткой о причастности их господ к разбою служили основанием назначения пытки и самим господам. С другой стороны, привод дворянином своих людей и крестьян с обвинением их в разбое и татьбе служил достаточным основанием назначения им пытки даже при отсутствии других свидетельских показаний (XXI, 47, 48). Своеобразным фокусом пересечения обязанностей и прав дворян в отношении

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

43

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС крестьян своих владений служил закон, согласно которому дворяне «за крестьян своих ищут и отвечают… во всяких делях, кроме татьбы и разбою, и поличного и смертных убийств» (XIII, 7). Эта общая и емкая формула открывала широкий простор для внутривотчинного судопроизводства феодалов, определяя вместе с тем четкий водораздел между частной и публичной юрисдикциями. Реальный объем юрисдикции помещиков в XVII в. был шире и глубже тех определений, которые были даны в законе [6, c. 155-163]. Фактически в пределах вотчин и поместий юрисдикция феодалов не регламентировалась законодательством. Однако имущество и жизнь крестьянина ограждались законом от крайнего проявления своеволия феодалов. Подсудность крестьян вне компетенции поместно-вотчинной юрисдикции осуществлялась по гражданским искам посторонних лиц и по уголовным делам в тех приказах, «где кто судим». Уложение внесло еще большую дробность в состав судебных инстанций учреждением Монастырского приказа, которому по недуховным делам были подведомственны духовенство и зависимые от церкви и монастырей люди, в том числе и крестьяне [7]. За преступления против религии и церкви духовенство и зависимые от них люди отвечали в церковном суде. Идея сакрализации государственной и судебной власти активно проводится в специфике судопроизводства по политическим делам. Политический процесс всегда начинался с извета представителю власти на то или иное лицо о его замысле относительно преступления или уже о совершенном преступлении. Из 22 статей II главы Уложения 6 статей посвящено регулированию извета как своеобразного процессуального института, представляющего собой начальную и необходимую стадию политического процесса [8, с. 30,116-162]. Необходимость извета вытекала из обязанности каждого жителя государства доносить об угрозе безопасности государства и государя. В противном случае – смертная казнь (II, 13, 18, 19; VI, 6). Следующий за изветом этап политического процесса – сыск: «сыскивать против извету» (II, 16). Средствами сыска были очная ставка изветчика с обвиняемым, показания свидетелей и повальный обыск (II, 12, 22). В задачу сыска входило установить, действительно ли виноват обвиняемый или изветчик «затеял на него такое дело поклепав напрасно». В силу этого и подозревае-

мый, и изветчик на время процесса брались под стражу. Оба выступали перед судом как бы в одной ипостаси. Решающая доказательственная сила заключалась в признании вины подсудимым. Поэтому целью сыска было домогательство признаний любыми средствами – вплоть до угроз пытки или применения самой пытки [9, с. 172-173]. Сыск начинался с «расспроса». Сперва допросу подвергался изветчик. И если он, сказав первоначально за собой «государево дело или слово», затем заявлял на допросе, что говорил это «избывая от кого побои, или пьяным обычаем» (II, 14), то дело обычно этим и кончалось, а изветчик получал наказание кнутом. За расспросом изветчика, если он подтверждал извет, шел расспрос обвиняемого и свидетелей или, наоборот, сперва свидетелей. Следующей обязательной процедурой была очная ставка изветчика с обвиняемым. Однако закон допускал одно существенное исключение. Когда феодалы приводили к судьям своих крестьян и холопов с изветом на них в государственном преступлении и разбое, очной ставки не требовалось. Было достаточно доноса господ (VI, 6). Пытка как элемент сыска по государственным делам во II главе Уложения не упомянута, но в практике дел такого рода применялась [10, с. 198-208]. Наоборот, повальный обыск во II главе упомянут, но на практике не имел широкого применения, поскольку обязательность извета по политическим делам ставила под сомнение возможность ответа опрашиваемых, подтверждающего причастность обвиняемого к измене. В таком случае возник бы вопрос о недоносительстве [11, c. 209211]. Поэтому применение повального обыска точно предусмотрено во II главе в отношении скопов и мятежей (II, 22). Во всех остальных случаях – измена, переход за рубеж без проезжей грамоты и т.п. – указывалось: «…да будет про него в сыску скажут», - где под «сыском» совсем необязательно понимать повальный обыск. За сыском следовал приговор: «по сыску указ учинить». Содержание приговора могло быть двояким: или он обвинял того, на кого сделан извет, и определял меру наказания, когда изветчик «доводил» и довел извет до конца, или же обвинял изветчика, если он «не довел» и «такое дело затеял… напрасно». В данном случае изветчику определялось наказание, «чего бы довелся тот, на кого он доводил» (II, 16, 17).

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

44

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС Кроме указов «по сыску» были указы «по рассмотрению, как государь укажет». Они принимались в тех случаях, когда изветчик в доказательство правоты извета «никого не поставит, и ни чем ни уличит, и сыскати про такое государево великое дело будет нечим» (II, 12). Обычно уголовные дела при отсутствии доказательств прекращались, но в отношении дел политических, ввиду их особой важности, и недоказанные обвинения – в тех случаях, когда отсутствовали и доказательства преднамеренно ложных действий изветчика, – передавались на усмотрение государя. В политических делах роль царя и Боярской думы как верховного судилища была первостепенной и решающей. Компетенция городовых воевод ограничивалась только розыском и отпиской государю, после чего оставалось ждать «государева указу», т.е. приговора (II, 22; VI, 6). Наконец, касаясь судопроизводства по государственным делам, необходимо отметить требование Уложения относительно спешности их рассмотрения. Устанавливая, что в «праздничные дни «никого не судити и в приказах не сидеть», Уложение вводило исключение: «опричь самых нужных государственных дел» или «великих царственных дел» (X, 25). Государственные преступления были частью уголовных дел, другую часть которых составляли разбойные и татиные дела. Тем не менее в Уложении 1649 года государственные дела, как собственно и уголовные, выделены в особые системы дел. В составе кодекса им посвящены самостоятельные разделы: политические освещены преимущественно во II и III главах, уголовные – в XXI и отчасти в XXII главах. Оба вида преступлений различаются прежде всего по цели: политические направлены против государства и особы государя, разбойные и татиные – против личности, ее имущества, здоровья и жизни. Во втором случае основное назначение законов состояло в охране имущества и жизни представителей господствующих слоев общества. Второе отличие состояло в системе подсудности. Если политические дела после розыска, произведенного на местах и в приказах, получали завершение путем приговора, вынесенного верховной властью, то разбойные и татиные дела были подведомственны Разбойному приказу, за исключением преступлений, совершенных в Москве, которые входили в компетенцию

Земского приказа. В городах ими занимались губные старосты и целовальники по наказам из Разбойного приказа и под контролем воевод [12, с. 179-182]. Третье отличие касалось процессуальных моментов. В делах о разбое и татьбе не было изветчика. Здесь не привлекались и родственники обвиняемого, поскольку в отношении них не ставился вопрос о «ведении» или «неведении». Наконец, допускалось некоторое упрощение розыскного процесса, поскольку цель уголовного преступления была ясна заранее. Однако в нашу задачу не входит пересказ всех процедурных особенностей Уложения. В предпосылках появления этого закона и в его основных концепциях мы попытались уловить идеологические закономерности того времени. А закономерности эти, на наш взгляд, следующие. Во-первых, предыстория появления Уложения показала, что концептуальные перестройки уголовного судопроизводства, как правило, имеют внешнюю по отношению к уголовному процессу причину. Необходимость реформы уголовного процесса вызывается потребностью ликвидации общего социального дисбаланса, появившегося в силу самых разных, в том числе и экономических причин. Реформа уголовного процесса и вообще всей системы правосудия рассматривается в качестве одного из решающих факторов восстановления гармонии в государстве и обществе, поскольку уголовный процесс сам по себе выступает очень ярким и доступным для народного понимания мерилом справедливости государственной власти. Именно через правосудие, через судебную власть государство и может наглядно транслировать населению свои намерения и возможности в части справедливости. С другой стороны, и сам уголовный процесс способен сформировать свой собственный источник справедливости в контексте той же власти. Источник справедливости уголовного процесса не внутри, он снаружи. Уголовный процесс являет собой всего лишь процедуру, через которую реализуется право государя на наказание. Но право это не узурпированное, не самопровозглашенное. Хочется сказать, что оно не «с неба упало». Но в данном случае этот фразеологизм окажется не совсем подходящим. Дело в том, что право судить и карать в каком-то смысле буквально «падает с неба». Только та власть, которой присуще сакральное происхождение, имеет настоящее право карать и миловать. Именно поэтому в основе всякой судебной реформы

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

45

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС мы видим попытку «перезагрузки» сакрализации государственной, а через нее и судебной власти. Таким образом, трансформацию идеологических основ уголовного судопроизводства всегда следует искать в трансформации «легитимных источников» основания власти. При желании мы можем жестко структурировать эволюцию уголовного судопроизводства, опираясь только на признаки деградации сакральных основ государственной власти. Чем меньше в уголовном процессе становилось божественных оснований, тем больше требовалось рациональных доводов в поддержку процедуры. И было время, когда казалось, что уголовный процесс сможет опереться исключительно на рациональные основания. Но эта иллюзия прошла. Прошла потому, что стало вдруг понятно (хотя мало кто об этом пишет открыто), что сама идея суда без мифологической, религиозной подложки теряет свою сущность. Есть и еще одно характерное наблюдение. После того, как идея сакрализации власти была окончательно похоронена Просвещением и волной спровоцированных им революций, идея сакрализации судебной власти осталась жива. В идеологическом, а точнее в мифологическом смысле судебная власть до сих пор является прямым преемником божественной власти в правосудии. Подчеркнем еще раз – идея суда изначально сакральна. И лишение этой идеи сакральности обращает суд в пустую форму.

Нечто подобное мы наблюдаем сегодня в современном уголовном процессе. Идеологический подход к анализу «эпохи Уложения» обнаружил и другую идеологическую закономерность. Стремление к справедливости через правду – вот, что является настоящей идеологической установкой правосудия. Какие бы соблазны не возникали у власти в связи с желанием превратить уголовный процесс в карательную дубину, желаниям этим уготован недолгий век. Ибо форма уголовного процесса всегда устремлена к справедливости. Правда, следует отметить, что понятие справедливости исторически изменчиво. Для современников Уложения пытка и справедливость не вступали в противоречие, ибо уровень рациональности человеческой был таков, что последним аргументом в пользу рациональных доводов выступало тело. В современных условиях само прикосновение к телу в рамках судопроизводства воспринимается как крайняя форма несправедливости. Но это уже отдельная тема для рассуждений. А пока мы делаем вывод о том, что уголовное судопроизводство во все времена ищет лучший способ процедурного обеспечения социальной справедливости (в понимании соответствующей эпохи). Ищет, но пока не находит. В том числе и потому, что нет четкого осознания ключевых идеологических основ, на которые может опереться «уголовное судопроизводство мечты».

1. Енин Г.П. Повесть о победах Московского государства – новонайденный памятник литературы // Повесть о победах Московского государства. - Л., 1982. 2. Ключевский В.О. Сочинения. В 9 т. Курс русской истории. - М., 1988. Т. 3. 3. Источником этой статьи служила ст. 60 Уставной книги Разбойного приказа 16161617 гг., которая не определяла санкций помещикам, отказавшимся доставить властям своих крестьян, замешанных в татьбе и разбое, и применившим самосуд, хотя и была направлена против таких деяний (ПРП, V. М., 1959. С. 200). Уложение категорически запрещало самовольную расправу, определяя за нее для феодалов конфискацию поместий, а для лиц, зависимых от них и осуществивших самосуд без ведома помещика, смертную казнь (XXI, 79, 80). 4. ПРП, V.

5. Крестоцелованию в Уложении отведена отдельная глава – XIV. 6. Заозерская Е.И. Из истории феодальной вотчины и положения крестьян в первой половине XVII в. // Материалы по истории сельского хозяйства и крестьянства СССР. Сб. IV. - М., 1960; Патрикеев Д.И. Крупное крепостное хозяйство в XVII в. - Л., 1967. 7. За исключением патриарших крестьян, которые были подсудны Патриаршему двору (XII, 1). 8. Тельберг Г.Г. Очерки политического суда и политических преступлений в Московском государстве XVII в. - М., 1912. 9. Тельберг Г.Г. Указ. соч. 10. Тельберг Г.Г. Указ. соч. 11. Тельберг Г.Г. Указ. соч. – Мы не исключаем того, что в данном случае Г.Г. Тельбергом привнесена логика XX в. 12. Тельберг Г.Г. Указ. соч.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

46

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС Карпенко Наталья Александровна, старший преподаватель Дальневосточного юридического института МВД России, кандидат юридических наук

Karpenko Natalya Aleksandrovna, senior teacher of the Far East legal institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, PhD

ПРОБЛЕМЫ, ВОЗНИКАЮЩИЕ В ХОДЕ ДОСТУПА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ К СВЕДЕНИЯМ О БАНКОВСКОЙ ТАЙНЕ THE PROBLEMS ARISING DURING ACCESS OF LAW ENFORCEMENT AGENCIES TO DATA ON THE BANK SECRECY Аннотация. Статья посвящена проблемным вопросам, возникающим в правоприменительной деятельности органов предварительного следствия по запросам в банковские организации, связанным с представлением необходимой информации о наличии счетов, операций по ним и иным сведениям, относящимся к банковской тайне, в отношении лиц, по которым имеются зарегистрированные в установленном порядке материалы проверок по совершенным ими преступным деяниям. Автором обращено внимание, что банковские организации на запросы правоохранительных органов, оформленные надлежащим образом, высылают отрицательные ответы, что приводит к затягиванию процессуальной проверки по зарегистрированным материалам. В статье указано на необходимость внесения разъяснений в действующее законодательство о банковской тайне в целях исключения различных толкований норм закона. Annotation. Article is devoted to the problematic issues arising in law-enforcement activities of bodies of preliminary investigation for inquiries in the bank organizations, connected with providing necessary information on existence of accounts, operations on the them and other data relating to a bank secrecy concerning persons on whom there are materials of checks registered in accordance with the established procedure, on the criminal actions committed by them. The author paid attention that the bank organizations on the inquiries of law enforcement agencies issued properly send negative answers that leads to delay in procedural check on the registered materials. In article the emphasis about need of entering of explanations into the current legislation about a bank secrecy for an exception of various interpretation of the provisions of the law is placed. Ключевые слова и словосочетания: банковская тайна; дела, находящиеся в производстве; материалы проверки; уголовное дело; органы предварительного следствия; органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность; процессуальная проверка; судебное решение, кредитная организация. Key words and word combinations: bank secrecy; affairs which are in production; check materials; criminal case; bodies of preliminary investigation; the bodies which are carrying out operational search activity; procedural check; judgment, credit institution. В настоящее время существует много научных трудов, посвященных проблемам, возникающим в ходе доступа сотрудников правоохранительных органов к сведениям, составляющим банковскую тайну. Правоохранительные органы активно направляют запросы в банковские организации, требуя доступа к сведениям о клиентах кредитных

организаций, так как процесс сбора и анализа доказательственной базы по совершенным преступным деяниям возложен на них уголовно-процессуальным законодательством. Велико значение полученной от банков информации для процесса выявления, пресечения и раскрытия преступлений.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

47

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС Еще с древнейших времен банки применяли различные способы защиты интересов своих клиентов. В России определение банковской тайны впервые было прописано в Уставе Государственного банка Российской империи от 1984 года, где закреплялось, что соблюдать тайну – значит «хранить в тайне все касающиеся вверяемых банку частных коммерческих дел и счетов» [11, с. 9]. В настоящее время ст. 183 Уголовного кодекса РФ (далее - УК РФ) определяет правовое регулирование сведений, составляющих банковскую тайну, и предусмотренную уголовную ответственность за незаконное ее получение и разглашение [3]. Толкование банковской тайны как гарантии банковского счета, банковского вклада, операций по счету и сведений о клиенте дается в ст. 857 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) [1]. Более расширенная формулировка банковской тайны отражена в ст. 26 Федерального закона РФ от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (далее - ФЗ «О банках и банковской деятельности), где определен круг субъектов, к которым относится Банк России, кредитная организация, иная организация, которая осуществляет функции по обязательному страхованию вкладов и их обязанности по сохранности тайны об операциях, о счетах и вкладах ее клиентов и корреспондентов, а также об иных сведениях, устанавливаемых кредитной организацией, если это не противоречит федеральному закону [4]. В ряде статей авторы характеризуют банковскую тайну как особый вид информации, оберегаемой и гарантируемой прописанными на законодательном уровне субъектами, полученной в результате осуществления банковской деятельности кредитными организациями, и в силу ее особой важности, имеющей ограниченный доступ на законном основании и неизвестной третьим лицам [10, с. 126]. Действующим законодательством Российской Федерации не закреплено четкого и однозначного понятия банковской тайны. Поэтому в процессе реализации запросов, связанных с представлением информации, содержащей банковскую тайну, возникает немало проблем в вопросах взаимодействия банковских организаций и государственных органов. В практической деятельности правоохранительных органов возникают проблемные ситуации, когда банковские организации отказывают органам предварительного следствия в представлении необ-

ходимой информации. С точки зрения автора, отказы в представлении информации в целях установления степени вины лица, совершившего преступное деяние, в отношении которого запрашиваются сведения, содержащие банковскую тайну, являются незаконными. Гражданским законодательством РФ закреплены общие правила представления рассматриваемых сведений самим клиентам и иным лицам, а также отражено, что должностным лицам государственных органов указанные сведения могут представляться исключительно в случаях и порядке, предусмотренных законом. Как следует из положений ФЗ «О банках и банковской деятельности» (ч. 2 ст. 26), сведения в виде справок по счетам и операциям по ним по юридическим лицам и физическим лицам без образования юридического лица выдаются как им самим, так и определённым субъектам, к которым относятся суды, в том числе арбитражные суды (судьи), Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Счетная палата РФ, органы принудительного исполнения судебных актов, также по запросам других органов и должностных лиц, когда основания указаны в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность указанных выше субъектов. Обязательным условием для представления сведений по вкладам, счетам, операциям по ним таким субъектам, как органы предварительного следствия, по делам, находящимся в их производстве, в отношении юридических лиц, физических лиц без образования юридического лица, просто физических лиц является согласие руководителя следственного органа. Анализ данной нормы определяет четкий перечень субъектов, выполняющих определённые функции и обладающих правом получать необходимую информацию в силу нормативного регулирования оснований представления сведений о банковских операциях в отношении физических и юридических лиц. Одним из перечисленных органов являются органы предварительного следствия. В практической деятельности возникают ситуации, когда банк получает письменный запрос правоохранительных органов с просьбой представить информацию о наличии банковского счета или вклада, операций по счету в отношении лица, по которому проходит процессуальная проверка в рамках процессуального законодатель-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

48

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС ства, однако следственные органы получают отрицательные ответы без представления необходимых сведений. Например, в январе 2018 г. следователь следственной части следственного управления УМВД России по г. Хабаровску подготовила запрос в ПАО «Сбербанк России» о представлении информации о движении денежных средств по расчетному счету гражданина с указанием остатка на каждый день, в связи с проведением процессуальной проверки по материалу проверки, зарегистрированному в КУСП, по факту подачи документов по фиктивному ДТП с целью получения страховой выплаты. Следователем в запросе было указано, что информация необходима для процессуальной проверки и во исполнение задач по выявлению, предупреждению и раскрытию преступлений, возложенных на органы внутренних дел, а также в соответствии со ст. 13 ФЗ от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции», ст. 26 ФЗ «О банках и банковской деятельности», ст. 86 Налогового кодекса РФ. От сотрудников банка был получен ответ о том, что в соответствии со ст. 26 ФЗ «О банках и банковской деятельности» справки по операциям, счетам и вкладам клиентов банка относятся к числу объектов банковской тайны. Справки по операциям, счетам и вкладам физических лиц выдаются кредитной организацией при наличии согласия руководителя следственного органа - органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве, а также на основании судебного решения должностным лицам органов, уполномоченных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, при выполнении ими функций по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений, по их запросам, направляемым в суд в порядке, предусмотренном ст. 9 ФЗ от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» [5], при наличии сведений о признаках подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, а также о лицах, их подготавливающих, совершающих или совершивших, если нет достаточных данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. Далее в ответе сотрудниками банка обращено внимание на то, что следственными

органами проводится проверка, а не расследование в рамках дела, находящегося в производстве, и к запросу не приложено решение суда, в связи с чем у банка отсутствуют основания для представления в ответе на данный запрос следователя сведений, относящихся к объектам банковской деятельности. В следующем примере следователем был направлен запрос управляющему Хабаровского филиала «Росгосстрах Банк» о представлении информации о наличии в банке лицевого счета (счетов), банковских, депозитарных ячеек, банковской карты на клиента, а также сведений о движении денежных средств по данным счетам (банковским картам) в случае их наличия, в целях проведения процессуальной проверки по материалу проверки, зарегистрированному в КУСП УМВД России по г. Хабаровску, по факту подачи гражданином документов по фиктивному ДТП с целью получения страховой выплаты. На данный запрос из ПАО «Росгосстрах Банк» поступил ответ о том, что запрашиваемая информация относится к банковской тайне. В соответствии со ст. 857 ГК РФ банк гарантирует тайну банковского счета и банковского вклада, операций по счету и сведений о клиенте. Сведения, составляющие банковскую тайну, могут быт представлены только самим клиентам или их представителям, а также бюро кредитных историй на основании и в порядке, которые предусмотрены законом. Государственным органам и их должностным лицам такие сведения могут быть представлены исключительно в случаях и порядке, которые предусмотрены законом. Далее в ответе была процитирована ч. 5 ст. 26 ФЗ «О банках и банковской деятельности», в которой говорится о представлении сведений на основании судебного решения. И дополнено, что представление информации, составляющей банковскую тайну, в отношении физических лиц в иных случаях действующим законодательством не предусмотрено. «Банк, действуя разумно и осмотрительно, обязан принять все необходимые меры предосторожности по недопущению получения сведений, составляющих банковскую тайну, ненадлежащим лицам. В связи с изложенным, а также в связи с отсутствием





Паспортные данные не указаны в статье. Данные сведения отражены в запросе УМВД России по г. Хабаровску от 22.01.2018 № 40/26-188, находится в архиве материалов проверок УМВД России по г. Хабаровску (КУСП №797 от 10.01.2018).

Сведения отражены в запросе УМВД России по г. Хабаровску от 22.01.2018 № 40/26-418, находится в архиве материалов проверок УМВД России по г. Хабаровску (КУСП № 797 от 10.01.2018).

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

49

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС постановления суда запрос исполнить не представляется возможным». Проанализируем подробно основания отказов, изложенные в ответах банковских организаций, с позиции их противоречия действующему законодательству. Во-первых, отказ работниками банка обоснован тем, что следователем был представлен запрос не в рамках расследования дела, а в рамках проводимой проверки по делу, находящемуся в его производстве. Ряд ученых ссылаются на условия, которые прописаны в законе и ограничивающие право следователей на получение банковской тайны, в частности определяя, что информация может быть истребована исключительно в рамках возбуждённого уголовного дела [11, с.10-11]. Следует отметить, что существующее законодательство (ч. 3 ст. 26 ФЗ «О банках и банковской деятельности») четко говорит о представлении информации по делам, находящимся в производстве следственных органов, а не о расследуемых делах. В указанных примерах у следователя находились материалы проверки, которые были зарегистрированы в установленном законе порядке, согласно приказу МВД России от 29.08.2014 № 736 «Об утверждении инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел РФ заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях» (далее - Инструкция № 7362014). Регистрацией заявлений и сообщений о преступлениях является присвоение каждому принятому заявлению (сообщению) очередного порядкового номера в Книге учета заявлений и сообщений о преступлениях (далее - КУСП) [8]. Заявления и сообщения о преступлениях подлежат процессуальной проверке, по результатам которой органом, осуществляющим предварительное следствие (руководителем следственного органа или следователем), в рамках возложенных обязанностей принимается процессуальное решение по возбуждению уголовного дела, либо об его отказе. Автором в данной статье проанализированы ведомственные нормативные правовые акты, которые позволяют с научной точки зрения отождествить понятия «материалы проверки» и «дело». Приказ МВД России от 20.06.2012 № 615 «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации» (далее - Инструкция по делопроизводству) определяет порядок организации делопроизводства в системе

МВД России и устанавливает единые требования к подготовке, обработке, текущему хранению и использованию документов, образующихся в деятельности МВД России и иных учреждений системы МВД России, которые обязательны для выполнения всеми сотрудниками, федеральными государственными гражданскими служащими и работниками органов внутренних дел [9]. В пункте 17 четко сформулировано определение дела – это совокупность документов или отдельный документ, относящийся к одному вопросу или участку деятельности органа внутренних дел. Таким образом, понятие «дело» не предусматривает наличие уголовного дела, а достаточно совокупности материалов, которые относятся к одному вопросу. Подчеркнем еще раз важность разграничения понятий «дело» и «уголовное дело» с точки зрения процессуального права. Одним из оснований для возбуждения уголовного дела является заявление или сообщение о преступлении (ст. 140 УПК РФ) и наличие достаточных проверенных сведений, которые содержат факты и указывают на преступное деяние. Для того чтобы факты легли в основу для возбуждения уголовного дела, существует регламентированный действующим законодательством порядок проверки информации, отраженной в заявлении (сообщении) о преступлении, при котором следственные органы обязаны проверить указанные сведения в определённые сроки. С этой целью органы предварительного расследования проводят процессуальные мероприятия: получают объяснения, изымают для сравнительного исследования образцы, запрашивают необходимые документы, сведения и получают предметы, которые изымаются согласно УПК РФ. Полученные материалы, при условии соблюдения положений процессуального законодательства, используются в дальнейшем как доказательства и служат основанием для возбуждения уголовного дела. Таким образом, совокупность материалов, которые в установленном законом порядке зарегистрированы в КУСП, представляют собою «дело», находящееся в производстве следователя, по которому, согласно нормам УПК РФ, должностное лицо проводит процессуальную проверку. Необходимо отметить, что следователь, согласно статье 38 УПК РФ, является должностным лицом. В контексте изложенного, письменный отказ банка по указанному в ответе на запрос следователя основанию является необоснованным.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

50

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС Во-вторых, следует обратить внимание на тот факт, что следователь, как должностное лицо, осуществляет запросы в банковские организации исключительно в пределах действующего законодательства РФ и ведомственных нормативных правовых актов в целях сбора информации о причастности лица к совершенному преступному деянию, а не в личных целях. В своих необоснованных отказах банковские организации ставят под сомнение законность и обоснованность запросов следственных органов, что не входит в компетенцию банковских организаций. Органам полиции разрешается, согласно ч. 4 ст. 13 Федерального закона РФ от 07.02.2011 № 3 «О полиции», в связи с проверкой зарегистрированных в установленном порядке заявлений и сообщений о преступлениях, запрашивать и получать на безвозмездной основе по мотивированному запросу уполномоченных должностных лиц полиции от государственных и муниципальных органов, общественных объединений, организаций, должностных лиц и граждан сведения, справки (их копии), иную необходимую информацию, в том числе персональные данные граждан. Требования, в том числе запросы уполномоченных должностных лиц полиции, обязательны для исполнения всеми государственными и муниципальными органами, организациями, должностными лицами и иными лицами в установленном законом сроки [6]. В данном случае интерес следователя в получении сведений, составляющих банковскую тайну, в отношении конкретного лица не связан с решением вопросов частного характера, а направлен на выполнение возложенных функции по рассмотрению сообщения о преступлении, так как одним из направлений деятельности полиции является защита личности, общества, государства от преступных посягательств. Автор обращает внимание, что действующим законодательством предусмотрена ответственность за разглашение сведений, которые стали известным третьим лицам в силу выполнения своих служебных обязанностей. Так, незаконное обнародование сведений, которые относятся к банковской тайне, могут предусматривать административный состав преступления. Исходя из содержаний статьи 13.14 Кодекса об административных правонарушениях РФ (далее КoАП РФ) ответственность наступает в случае незаконного разглашения информации, которая была получена лицом в силу исполнения своих служебных обязанностей и которую обнародовать было нельзя [2].

Уголовное законодательство предусматривает ответственность за незаконное получение и разглашение банковской тайны. В случае если будет установлен факт незаконного получения сотрудниками органов предварительного расследования сведений, составляющих банковскую тайну, они должны привлекаться к уголовной ответственности (ст. 183 УК РФ). В зависимости от того, какова тяжесть наступивших последствий от разглашения информации о банковской тайне, к виновному лицу могут быть применены различные меры наказания, предусмотренные уголовным законодательством, в том числе лишение свободы. Таким образом, банковские работники не вправе ставить под сомнение законность и обоснованность запросов следственных органов. В-третьих, отказ сотрудников банка был обоснован ст. 26 ФЗ «О банках и банковской деятельности» в части того, что запросы о банковской тайне должны исходить от органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность (далее - ОРД). Также в обоснование отказа положены доводы о том, что проводится проверка, а не расследование в рамках дела, и к запросу не приложено судебное решение. У автора складывается впечатление, что банковские организации применяют трактовку нормы ФЗ «О банках и банковской деятельности» в свою пользу, а не фактическую их регламентацию, тем самым подстраховывают себя от возможно необоснованного разглашения банковской тайны. В действующем законодательстве четко прописано, что при выполнении задач по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений, когда нет достаточных данных для возбуждения уголовного дела, органам, осуществляющим ОРД, на основании судебного решения кредитной организацией представляются сведения по операциям и счетам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, по операциям, счетам и вкладам физических лиц. Перечень должностных лиц, органов, осуществляющих ОРД и уполномоченных направлять запросы в суды с ходатайством о вынесении судебного решения, устанавливаются соответствующими нормативными правовыми актами. Итак, судебное решение требуется только при запросе органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Таким образом, отрицательные ответы сотрудников банка и непредставление необходимых сведений органам предвари-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

51

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС тельного следствия приводят к невозможности полноценного и объективного принятия решения сотрудниками следственных органов в рамках действующего УПК. В практической деятельности при поступлении таких отказов следственные органы, согласно УПК РФ, дают поручения органам, осуществляющим ОРД, для сбора необходимых материалов, а не опротестовывают отказы банковских организаций. Сотрудники органов, осуществляющих ОРД, в рамках законодательства, регламентирующего оперативно-разыскную деятельность, санкционируют судебное постановление и получают необходимые ответы в банках. На первый взгляд, может показаться, что никаких сложностей в получении судебного решения у оперативных подразделений нет. Однако это заблуждение, так как в практической деятельности для проведения оперативно-розыскного мероприятия (далее - ОРМ) «Наведение справок», связанных с банковской деятельностью лица, проходящего по материалам дела, находящегося в производстве следственных органов, оперативным работникам требуется сначала оформить и согласовать у руководителя, курирующего ОРД, необходимые документы, оформление и работа по которым осуществляется в рамках секретного делопроизводства. Подготовка и проведение указанного ОРМ занимает у оперуполномоченного определенное время, затрачивает силы и средства. После получения судебного решения оперуполномоченный готовит в банковскую организацию, которая первоначально отказала в представлении сведений, повторный запрос с приложением судебного решения, за подписью соответствующего должностного лица. Ответ, поступивший из банка, направляется в органы предварительного следствия в особом порядке, который регламентируется Инструкцией о порядке представления результатов ОРД органу дознания, следователю или в суд [7]. Органам, осуществляющим ОРД, необходимо подготовить постановление о представлении результатов ОРД, в случае рассекречивания вынести постановление о рассекречивании материалов. Указанные документы подписываются соответствующим руководителем и в дальнейшем путем фактической передачи необходимые материалы представляются в следственные органы. Таким образом, весь процесс получения необходимых сведений в банковских организациях занимает неразумно затянутые сроки сбора необхо-

димой доказательственной базы для принятия процессуального решения следственными органами. Согласно нормам УПК РФ, для принятия решения о возбуждении, либо об отказе в возбуждении уголовного дела по материалам проверки у следственных органов имеются ограниченные сроки. Таким образом, в настоящее время правовые нормы, определяющие основания и пределы представления банковскими организациями сведений, содержащих банковскую тайну, по запросам органов, осуществляющих предварительное расследование, отсутствуют. В правоприменительной деятельности банковских организаций и правоохранительных органов имеются существенные противоречия. Сотрудники банковских организаций не должны ставить под сомнение законность и обоснованность запросов органов, осуществляющих расследование в установленном законом порядке сообщений о преступлениях, так как данные запросы осуществляются в соответствии с рассмотрением материалов по совершенному человеком преступному деянию, которое зарегистрировано и оформлено в установленном законом порядке. Отрицательные ответы банков приводят к трудностям в сборе и анализе материалов, которые могут быть положены в качестве доказательственной базы, затягиванию процесса принятия процессуального решения и дополнительной нагрузке на органы, осуществляющие ОРД. Банк подменяет понятия «проверка по делу» и «расследование в рамках дела», не понимая сущности предварительного следствия, регламентированного УПК РФ, где четко прописано, что по сообщениям о преступлениях следственными органами проводится проверка, а расследование проводится по возбужденным уголовным делам. В последние годы в связи с развитием банковской инфраструктуры, внедрением банковских карточек, с помощью которых происходит глобальное развитие технологий безналичных расчетов в банковской сфере, происходят качественные изменения в преступности. Создаются группы, специализирующиеся на мошеннических действиях и иных преступлениях, связанных с банковскими картами. Поэтому быстрота и качество представления информации, содержащей банковскую тайну, по запросам органов предварительного следствия в настоящее время является особенно актуальной.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

52

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС В целях правильного понимания законодательства банковскими организациями предлагается дополнить ч. 4 ст. 26 ФЗ «О банках и банковской деятельности» примечанием, в котором разъяснить, что под запросами по делам, находящимся в производстве следственных органов, понимаются запросы, которые направлены органам предварительного расследования по материалам проверки, находящимся в производстве следственных органов, зарегистрированным в установленном законе порядке.

URL: СПБ «КонсультантПлюс» (дата обращения: 24.12.2018). 7. Инструкция о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд [Электронный ресурс]: приказ МВД России № 776, Министерства обороны РФ № 703, ФСБ РФ № 509, ФСО РФ № 507, Федеральной таможенной службы № 1820, Службы внешней разведки РФ № 42, ФСИН России № 535, ФСНК РФ № 398, СК РФ № 68 от 27.09.2013. (в ред. 28.11.2018) // URL: СПБ «КонсультантПлюс» (дата обращения: 24.12.2018). 8. Инструкция о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел РФ заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 29.08.2014 № 736 (в ред. 28.11.2018) // URL: СПБ «КонсультантПлюс» (дата обращения: 24.12.2018). 9. Инструкция по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 20 июня 2012 № 615 (в ред. 28.11.2018) // URL: СПБ «КонсультантПлюс» (дата обращения: 24.12.2018). 10. Рощина Д.С., Афанасьева С.А. Правовое регулирование банковской тайны в Российской Федерации // Международный научный журнал «Инновационная наука». 2017. № 2. [Электронный ресурс] // URL: https://cyberleninka.ru. (дата обращения: 10.11.2018). 11. Зинченко И. Полномочия правоохранительных органов на доступ к сведениям, составляющим банковскую тайну: теория и практика // Банковское право. 2015. № 4.

1. Гражданский кодекс РФ от 26.01.1996 №14-ФЗ (в ред. 29.07.2018) [Электронный ресурс] // URL: СПБ «КонсультантПлюс» (дата обращения: 24.12.2018). 2. Кодекс об административных правонарушениях РФ [Электронный ресурс]: федеральный закон РФ от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в ред. 28.11.2018). // URL: СПБ «КонсультантПлюс» (дата обращения: 12.01.2019). 3. Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 № 63-ФЗ (в ред. от 12.11.2018) [Электронный ресурс] // URL: СПБ «КонсультантПлюс» (дата обращения: 29.12.2018). 4. О банках и банковской деятельности [Электронный ресурс]: федеральный закон РФ от 02.12.1990 № 395-1 // URL: СПБ «КонсультантПлюс» (дата обращения: 24.12.2018). 5. Об оперативно-розыскной деятельности [Электронный ресурс]: федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ // URL: СПБ «КонсультантПлюс» (дата обращения: 24.12.2018). 6. О полиции [Электронный ресурс]: федеральный закон РФ от 07.02.2011 № 3 //

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

53

КРИМИНАЛИСТИКА, ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Камко Артем Сергеевич, заместитель начальника УМВД России по г. Хабаровску – начальник следственного управления, доцент кафедры публичного и частного права Дальневосточного института управления – филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы (г. Хабаровск)

Kamko Artem Sergeevich,

deputy head of the Ministry of Internal Affairs of Russia for the city of Khabarovsk - head of the investigation department, associate professor, department of the public and private law Far-Eastern Institute of management – branch Russian Academy of national economy and state service (Khabarovsk) e-mail: [email protected]

ПРАКТИКА МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ И КОММЕРЧЕСКИХ СТРУКТУР В СИСТЕМЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЯМ КОРЫСТНОЙ НАПРАВЛЕННОСТИ, СОВЕРШАЕМЫМ С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ТЕЛЕКОММУНИКАЦИОННОГО И КОМПЬЮТЕРНОГО ОБОРУДОВАНИЯ PRACTICE OF INTER-DEPARTMENTAL INTERACTION OF LAW ENFORCEMENT AGENCIES AND COMMERCIAL STRUCTURES IN THE SYSTEM Аннотация. В рамках настоящей статьи автором рассматриваются общие вопросы и актуальное состояние системы межведомственного взаимодействия коммерческих структур и правоохранительных органов в части профилактики и противодействия корыстным преступлениям, совершаемым с использованием телекоммуникационного и компьютерного оборудования. Рассматривается как опыт построения структурных связей между организациями только коммерческого сектора, так и опыт реализации системы межведомственного взаимодействия представителей коммерческого сектора с правоохранительными органами (на примере практики Хабаровского края). Реализация системы информационного обмена среди коммерческих структур основана на деятельности Центра мониторинга и реагирования на компьютерные атаки в кредитно-финансовой сфере Департамента информационной безопасности (ФинЦЕРТ), основанного в 2015 году Банком России. До настоящего времени данная система продемонстрировала не только активный рост численности её участников, но и достаточно высокий уровень эффективности в вопросах обеспечения информационной безопасности организаций-участников. Учитывая сложившуюся успешную практику построения самостоятельной системы взаимодействия предприятий коммерческого сектора и потенциал включения в данную систему правоохранительных органов с целью информационного обмена, реализация данного шага видится автору наиболее логичным и перспективным направлением дальнейшего развития системы межведомственного взаимодействия правоохранительных органов и коммерческих структур с целью противодействия преступлениям корыстной направленности, совершаемым с использованием телекоммуникационного и компьютерного оборудования. Аnnotation. The author discusses general issues and the current state of the system of interdepartmental cooperation between commercial structures and law enforcement agencies in terms of prevention and counteraction to acquisitive crimes committed using telecommunications and comВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

54

КРИМИНАЛИСТИКА, ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ puter equipment. It considers both the experience of building structural relationships between organizations of only the commercial sector, and the experience of implementing a system of interagency interaction of representatives of the commercial sector with law enforcement agencies (on the example of the practice of the Khabarovsk Territory). The implementation of an information exchange system among commercial structures is based on the activities of the Center for Monitoring and Responding to Computer Attacks in the Credit and Financial Sphere of the Information Security Department (FinCERT), founded in 2015 by the Bank of Russia. To date, this system has demonstrated not only an active growth in the number of its participants, but also a fairly high level of efficiency in matters of ensuring the information security of participating organizations. Considering the current successful practice of building an independent system of interaction between enterprises of the commercial sector and the potential for incorporating law enforcement into the system for information exchange, the author sees the implementation of this step as the most logical and promising direction for the further development of the system of interagency interaction between law enforcement and commercial structures committed using telecommunications and computer equipment. Ключевые слова и словосочетания: противодействие корыстной преступности, правоохранительные органы, коммерческий сектор, межведомственное взаимодействие, практический опыт, повышение эффективности. Key words and word combinations: counteraction to mercenary crime, law enforcement agencies, commercial sector, interagency interaction, practical experience, increase efficiency. Исследования организационно-правовой проблематики формирования и функционирования государственной системы управления в административно-политической сфере, охватывающей такие непосредственно связанные с обеспечением безопасности области государственной деятельности, как оборона, внутренние дела, юстиция, традиционно относятся к административно-правовой науке. Между тем на сегодняшний день идеология и концепция административно-правового подхода к этой проблеме требуют серьезных корректив. Широкий круг возникающих проблем подталкивает к переосмыслению содержания характеристик таких категорий, как «национальная безопасность», «общественный порядок», «общественная безопасность», «безопасность личности», «охрана правопорядка» и их соотношение. В Конституции Российской Федерации и других законодательных актах внушительное место отводится защите от противоправных посягательств на различные сферы общественных отношений, в том числе и экономическую безопасность. Это свидетельствует, с одной стороны, о серьезном внимании со стороны государства к охране общественных отношений, а с другой - о стремлении государства совместно с общественными объединениями вести борьбу с посягательствами на национальную безопасность всеми организационными, правовыми и другими средствами. Следует отметить, что банковский сектор как важнейшая составляющая финансово-кредитной системы в экономике России имеет, без преувеличения, системообразующее значение.

Во-первых, он предназначен для обеспечения бесперебойного функционирования платежной системы, проведения единой денежно-кредитной политики, организации и осуществления валютного регулирования и валютного контроля. Во-вторых, банковский сектор выступает в качестве главного источника кредитования всех сфер экономики. Всестороннее обеспечение безопасности банковской деятельности является обязательным условием нормального функционирования экономики страны, поэтому входит в число важнейших функций государства. Противоправные посягательства на имущество граждан (денежные средства), совершаемые в процессе банковского обслуживания, наносят вред не только самим гражданам, но и кредитным организациям (финансовая устойчивость, защищенность, деловая репутация и т.д.), а как следствие, нормальному функционированию денежного обращения и экономике государства в целом, что собственно ставит под угрозу национальную безопасность. Учитывая уровень латентности таких видов деяний, как мошенничество, совершаемого с применением телекоммуникационного оборудования и компьютерных сетей, степень криминализации данной сферы в настоящее время следует оценить как чрезвычайно высокую. Совершая действия по обеспечению экономической (национальной) безопасности, органы внутренних дел (далее – ОВД), как следствие, обеспечивают личную безопасность граждан, общественную безопасность, охрану собственности и общественного порядка, защиту прав и законных

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

55

КРИМИНАЛИСТИКА, ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ интересов граждан и организаций от преступных и иных противоправных посягательств, осуществляют предупреждение и пресечение преступлений, их расследование и раскрытие, а также розыск и установление виновных лиц (ст. 1, 2 ФЗ «О полиции»). Будучи правоохранительными органами, органы внутренних дел осуществляют борьбу с преступлениями преимущественно уголовно-правовыми и оперативно-розыскными средствами. Административно-правовые средства борьбы с преступлениями рассматриваемого вида органы внутренних дел могут использовать лишь в процессе выявления и предупреждения преступлений такого рода. При этом вопрос о роли органов внутренних дел в предупреждении экономических преступлений в отечественной науке является дискуссионным. Так, В.Д. Ларичев и О.Ю. Исаев пишут: «анализ полномочий правоохранительных органов, в том числе органов внутренних дел позволяет утверждать, что они не являются специализированными субъектами предупреждения преступлений против собственности, поскольку не обладают для этого никакими полномочиями». Эти органы «…предназначены в основном для выявления и раскрытия преступлений, а не для их предупреждения». В то же время эти авторы признают, что «они могут играть в предупреждении преступлений в сфере экономики вспомогательную роль, в частности участвовать в проведении различных проверок совместно с контролирующими органами, проверить отдельных лиц на судимость и др.» [1, с. 202-206]. Однако полностью согласиться с данным утверждением, по нашему мнению, невозможно, поскольку на органы внутренних дел возложены функции разработки и принятия в пределах своей компетенции мер по предупреждению преступлений, выявлению и устранению причин и условий, способствующих их совершению (пп. 9 п. 12 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248). Содержание административной деятельности ОВД по профилактике преступлений, как представляется, включает в себя: – прогнозирование криминогенной ситуации; – определение задач и формирование целей профилактической деятельности;

– получение, накопление и анализ информации о причинах и условиях, способствующих совершению противоправных посягательств; – информационный обмен и оповещение; – применение административно-правовых мер убеждения. В большинстве случаев данная деятельность осуществляется в организационных, а не в правовых формах. Безусловно, эти меры органы внутренних дел должны осуществлять в тесном взаимодействии с надзорным органом в банковской сфере – Банком России. Именно надзорные органы осуществляют устранение криминогенных детерминант в результате непосредственного осуществления своих функций по контролю за определенными объектами и субъектами. Следует отметить также, что Центральный банк заключил соответствующие соглашения со всеми правоохранительными органами: с Генеральной прокуратурой, МВД, ФСБ и т.д. Однако, исходя из особенностей правового статуса Центрального банка (цели, задачи, функции, объем его прав и обязанностей, способы правового воздействия), механизмы профилактики, реализуемые им, предельно отличны от мер, применяемых вышеуказанными правоохранительными органами. Отдельно необходимо выделить и тот факт, что в 2015 году Банк России принял решение объединить участников финансового рынка в едином информационном пространстве, где они будут получать оперативные данные об актуальных киберугрозах и набор программных средств и рекомендаций, применение которых минимизирует ущерб и потери этих организаций и их клиентов. Для этого в Банке России был создан Центр мониторинга и реагирования на компьютерные атаки в кредитно-финансовой сфере Департамента информационной безопасности (ФинЦЕРТ). Сегодня участниками информационного обмена и партнерами ФинЦЕРТ являются как организации кредитно-финансовой сферы, так и их контрагенты – системные интеграторы, разработчики антивирусного программного обеспечения. Большой вклад в работу сообщества под эгидой ФинЦЕРТ вносит участие в информационном обмене телеком-провайдеров, операторов связи, иностранных финансовых организаций, регуляторов, групп реагирования на инциденты, правоохранительных и других государственных органов.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

56

КРИМИНАЛИСТИКА, ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ До недавнего времени участие в информационном обмене носило добровольный характер, однако с 1 июля 2018 г. кредитные организации должны будут уведомлять Банк России о выявленных инцидентах. За годы работы информационный обмен на базе ФинЦЕРТ продемонстрировал значительные результаты: уменьшение количества и объема несанкционированных операций, снижение киберрисков, рост защищенности прав и интересов клиентов российских банков, повышение уровня финансовой устойчивости участников кредитно-финансовой сферы. Начиная с 2020 года, оперативное получение информации о киберугрозах станет одним из инструментов снижения киберриска, расходы на покрытие потерь от которого будут влиять на размер капитала кредитных организаций. Основной задачей ФинЦЕРТ является обеспечение информационной безопасности осуществления финансовых операций, в том числе переводов денежных средств в кредитно-финансовой сфере. Для этого ФинЦЕРТ наделен полномочиями по организации информационного обмена о киберинцидентах с организациями, участвующими в проведении финансовых операций. В течение трех лет добровольное участие в информационном обмене позволяло как ФинЦЕРТ, так и банкам наращивать объем информации, позволяющей оперативно выявлять угрозы и своевременно на них реагировать. Как следствие, уже к февралю 2018 г. объем ущерба от несанкционированных переводов по счетам юридических и физических лиц существенно снизился. Одновременно с повышением качества экспертизы Банк России вел разработку нормативных актов для создания правовых основ определения, приостановки и возврата несанкционированных переводов. В итоге были приняты три взаимодополняющих правовых документа, которые не только создали нормативную основу для легализации обмена данными об инцидентах в электронных платежных системах, но и установили прямую обязанность финансовых организаций (в первую очередь кредитных) представлять такие данные в ФинЦЕРТ. Принятие этих нормативных документов обусловило взрывной рост числа банков, участвующих в обмене. При этом в последующий за изменением нормативно-правовой базы период динамика подключения

новых организаций и увеличение количества направляемых в ФинЦЕРТ сообщений об инцидентах в целом указывали на существенный рост активности участников информационного обмена. Следует также выделить, что ФинЦЕРТ постоянно ведет поиск новых источников информации по компьютерным атакам и угрозам, одновременно привлекая к информационному обмену компании-интеграторы, разработчиков программного обеспечения, в том числе средств антивирусной защиты, провайдеров сети Интернет, операторов связи и представителей других государственных органов, курирующих информационную безопасность отрасли. Подобная активность в реалиях отечественного социально-экономического пространства является насущной необходимостью, реализация которой, ввиду уникальности проекта, дает достаточно быстрые результаты. Кроме того, ФинЦЕРТ развивает взаимодействие с иностранными партнерами по двум основным направлениям: создание единого киберпространства и доверенной финансовой среды в рамках Евразийского экономического союза (ЕАЭС) и организация информационного обмена с национальными и международными организациями по обеспечению кибербезопансости. Данные функции ФинЦЕРТ выполняет в рамках реализации задачи Банка России по обеспечению устойчивости финансовых организаций и доступности финансовых услуг в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». В данном случае необходимо отметить, что формирование подобной системы взаимодействия различных организаций внутри коммерческого сектора является первым, хоть и значительным, шагом к созданию полноценной системы межведомственного взаимодействия, включающей в себя правоохранительные органы. Сама по себе задача включения в подобную систему правоохранительных органов не является принципиально новой для отечественной практики. Так, в практике осуществления профессиональной деятельности автора присутствует пример Соглашения «Об электронном обмене документами и информацией, для выполнения правоохранительным органом возложенных на него функций» (далее также – Соглашение), заключенное между ПАО «Сбербанк России» и УМВД России по Хабаровскому

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

57

КРИМИНАЛИСТИКА, ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ краю. Предметом Соглашения является организация на безвозмездной основе электронного документооборота между указанными сторонами при осуществлении правоохранительным органом его функции. Порядок взаимодействия является достаточно простым в своей логике: правоохранительные органы в случае и порядке, предусмотренном действующим законодательством, направляют запрос о представлении информации, заверенный электронной подписью уполномоченного лица, в Банк, который, в свою очередь, представляет имеющиеся в его распоряжении документы, как сформированные в электронном виде, так и полученные с использованием сканирующих устройств изображения, оформленные первоначально на бумажном носителе, в отношении счетов и банковских карт. В данном случае интерес представляет именно способ передачи запроса и соответствующих документов. Сам процесс реализуется с помощью программных и аппаратных средств, обеспечивающих передачу, прием электронных документов по каналу связи и конфиденциальность документов в процессе передачи. В рамках Соглашения также оговорены отдельные условия, касающиеся форс-мажорных обстоятельств, и порядок разрешения проблемных вопросов, связанных непосредственно с аспектами эксплуатации системы, однако в рамках настоящей статьи они не представляют интереса. Следует отметить, что сам факт информационного обмена в данном случае является обыденным, однако способ его реализации позволяет избежать бюрократических и логистических препятствий, увеличивающих срок расследования отдельных деяний в несколько раз. Учитывая сложившуюся устойчивую систему взаимодействия значительного числа предприятий коммерческого сектора в рамках вышеописанной практики деятельности ФинЦЕРТ и опыт реализации соглашений, подобных Соглашению «Об электронном обмене документами и информацией, для выполнения правоохранительным органом возложенных на него функций», следует сделать вывод о необходимости формирования аналогичного соглашения между правоохранительными органами и ФинЦЕРТ, где последний будет выступать как представитель и, соответственно, информационный центр от предприятий коммерческого сектора.

Таким образом, одной из основных проблем практического противодействия мошенничеству, совершаемому с использованием телекоммуникационных и компьютерных сетей, является отсутствие устойчивых межведомственных структурных связей. При этом в данном случае под межведомственными связями следует понимать такие методы и механизмы взаимодействия всех затронутых учреждений, при которых процессы нивелирования последствий совершенного противоправного деяния, блокирования путей совершения мошенничества, а также идентификации преступника и т.д. будут реализованы в кратчайшие сроки. Проведенный анализ показал, что к настоящему времени сложились все предпосылки формирования подобных межведомственных связей, основанных и воплощаемых через соответствующую систему межведомственного взаимодействия. 1. Ларичев В.Д., Исаев О.Ю. Понятие и характеристика основных субъектов предупреждения преступлений в сфере экономики в современных условиях // Общество и право. 2010. № 1. Литература. Камко А.С. Проблемы и перспективы системы противодействия мошенничеству с использованием телекоммуникационного и компьютерного оборудования // Власть и управление на Дальнем Востоке. 2017. № 4. Овчинский В.С., Овчинский А.С. Оперативно-розыскная аналитика в цифровом мире // Информатизация и информационная безопасность правоохранительных органов: сб. трудов XXV всероссийской науч.практ. конф. – М.: Академия управления МВД России, 2016. Теплова Д.О. Криминологическая характеристика и предупреждение организованного мошенничества: дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2014.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

58

КРИМИНАЛИСТИКА, ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Кубасова Наталья Владимировна, старший оперуполномоченный по особо важным делам отдела реализации государственной политики в сети Интернет и административной практики Управления организации оперативно-профилактической работы Главного управления по контролю за оборотом наркотиков МВД России

Kubasova Natalia Vladimirovna, senior security officer Affairs of the implementation of state policy on the Internet and administrative practices Management of the organization of operational and preventive the work of the Main Directorate for Drug Control of the Ministry of Internal Affairs of Russia

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МВД РОССИИ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ РАСПРОСТРАНЕНИЮ ПРОНАРКОТИЧЕСКОГО КОНТЕНТА В СЕТИ «ИНТЕРНЕТ» ACTIVITY OF THE MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS OF RUSSIA ON COUNTERACTION TO DISTRIBUTION OF PRO-DRUG CONTENT ON THE INTERNET Аннотация. Статья посвящена актуальным на сегодняшний день проблемам, связанным с противодействием распространению запрещённой информации о наркотических средствах в сети «Интернет». Рассматриваются правовые основы деятельности МВД России по досудебному ограничению доступа к ресурсам в сети «Интернет», содержащим запрещённую информацию пронаркотического характера. В целях повышения эффективности противодействия распространению нежелательного контента в сети «Интернет» представлен алгоритм по заполнению формы сообщения о наличии на страницах сайтов противоправной информации и дана пошаговая инструкция о том, как при обнаружении в сети запрещенной информации направить сообщение в Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций. Автор отмечает проблематику использования анонимайзеров и сетей TOR в противоправной деятельности в сфере незаконного оборота наркотиков. Рассмотрены вопросы совершенствования законодательства, направленные на установление повышенной ответственности для владельцев интернет-ресурсов, а также хостинг-провайдеров за размещение (распространение) запрещенной информации о наркотиках. Annotation. The article is devoted to the current problems of counteraction to the spread of prohibited information about drugs on the Internet. The article deals with the legal basis of the Ministry of internal Affairs of Russia on pre-trial restriction of access to resources on the Internet, containing prohibited information of a Pro-drug nature. In order to improve the effectiveness of counteraction to the spread of unwanted content on the Internet, an algorithm for filling in the form of a message about the presence of illegal information on the pages of sites is presented and a step-by-step instruction is given on how to send a message to The Federal Service for Supervision of Communications, Information Technology, and Mass Media when prohibited information is found in the network. The author notes the problems of using anonymizers and TOR networks in illegal activities in the field of drug trafficking, considers the issues of improving the legislation aimed at establishing increased responsibility for the owners of Internet resources, as well as hosting providers for the placement (distribution) of prohibited information about drugs. Ключевые слова и словосочетания: сеть «Интернет», доменные имена, интернетресурсы, указатели страниц сайтов, запрещенная информация о наркотиках, оценка запрещенной информации, прокси-сервер, анонимайзер, социальные сети.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

59

КРИМИНАЛИСТИКА, ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Key words and word combinations: the «Internet», domain name, Internet resources, pointers of pages of sites, prohibited drug information, evaluation of prohibited information, proxy server, anonymizer, social network. Информационные технологии в настоящее время внедрены практически во все сферы человеческой жизни, их развитие неизменно приводит к широкому их применению в преступных целях. Распространение на различных ресурсах в сети «Интернет» информации о наркотиках (методах их изготовления, местах приобретения, способах и местах культивирования наркосодержащих растений и др.) побудило государство принять ряд ограничительных мер. Учитывая повышенную общественную опасность такой информации, сотрудниками органов внутренних дел, наряду с мерами оперативно-розыскного характера, направленными на пресечение сбыта наркотических средств и психотропных веществ, применяются и технические меры, которые позволяют в кратчайшие сроки ограничить распространение пронаркотической информации путем ее досудебной блокировки. В соответствии со ст. 46 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» [1] пропаганда наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, новых потенциально опасных психоактивных веществ1, культивирования наркосодержащих растений, осуществляемая юридическими или физическими лицами и направленная на распространение сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, новых потенциально опасных психоактивных веществ, местах их приобретения, способах и местах культивирования наркосодержащих растений, а также производство и распространение книжной продукции, продукции средств массовой информации, распространение указанных сведений посредством использования информационно-телекоммуникационных сетей или совершение иных действий в этих целях, запрещаются. Свободное распространение (размещение) информации в сети «Интернет» гарантируется при условии соблюдения требований и ограничений, предусмотренных законодательством. Следовательно, если распространение информации осуществляется в нарушение законодательства, то оно может быть ограничено. 1 2

Статья 15.1 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [2], введенная в действие Федеральным законом от 28.07.2012 № 139-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» и вступившая силу с 1 ноября 2012 г. [3], явилась новеллой в российском законодательстве в части установления возможности блокировки интернет-ресурсов, содержащих информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено. Введение специальных оснований для блокировки информации конкретизировало случаи, когда такое ограничение возможно, а также определило поэтапный механизм блокировки. С этой целью утверждено постановление Правительства Российской Федерации от 26 октября 2012 г. № 1101 «О единой автоматизированной информационной системе «Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено2»3 [3]. Единый реестр создан в целях предотвращения распространения в сети «Интернет» детской порнографии, информации о способах совершения суицида, а также призывов к его совершению, пропаганды употребления наркотиков, включая информацию о способах их производства и местах приобретения. В таких случаях возможна досудебная блокировка сайтов и их страниц. В других случаях решение о закрытии интернет-ресурса принимает суд. Постановлением № 1101 утверждены: - порядок создания, формирования и ведения единой автоматизированной информационной системы «Единый реестр»; - порядок принятия уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти решений в отношении отдельных

Далее – наркотики. Далее – Единый реестр.

3

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

60

Далее – постановление № 1101.

КРИМИНАЛИСТИКА, ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ видов информации, распространение которой в Российской Федерации запрещено, распространяемой посредством сети «Интернет». МВД России, в соответствии с постановлением № 1101, уполномочено принимать решения в отношении запрещенной информации о наркотиках, на основании которых Роскомнадзор вносит ресурсы в Единый реестр и блокирует к ним доступ. Приказом МВД России от 12 декабря 2016 г. № 827 «Об организационных мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 26 октября 2012 г. № 1101» определено, что реализация указанной функции в системе МВД России возложена на Главное управление по контролю за оборотом наркотиков1. Одновременно приказом установлен порядок действий территориальных органов внутренних дел при обнаружении в сети «Интернет» запрещенной информации о наркотиках, а также закреплен перечень должностных лиц, уполномоченных на принятие решений о блокировке. Оценка запрещенной информации, в том числе о наркотиках, осуществляется на основании приказа Роскомнадзора, МВД России, Роспотребнадзора, ФНС России от 18 мая 2017 г. № 84/292/351/ММВ-72/461С «Об утверждении Критериев оценки материалов и (или) информации, необходимых для принятия решений Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной налоговой службой о включении доменных имен и (или) указателей страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», а также сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в сети «Интернет», содержащие запрещенную информацию, в единую автоматизированную информационную систему «Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено» [5], в разработке которого МВД России принимало непосредственное участие.

1

Так, к запрещенной информации о способах, методах разработки, изготовления и использования наркотиков, местах их приобретения, способах и местах культивирования наркосодержащих растений относится размещенная в сети «Интернет» информация, отвечающая одному или нескольким из следующих критериев: 1) информация, описывающая либо дающая представление о порядке действий по изготовлению, разработке и использованию тех или иных видов наркотиков (в том числе описание процессов и (или) инструкций (схем) их разработки, изготовления и использования), а также способах использования прекурсоров для их изготовления (за исключением художественных произведений, в которых описывается информация, оправданная их жанром); 2) информация, описывающая либо дающая представление о создании специальных условий для посева и выращивания растений, содержащих наркотические средства, психотропные вещества и их прекурсоры, совершенствовании технологии выращивания, выведении новых сортов, повышении урожайности и устойчивости к неблагоприятным метеорологическим условиям; 3) информация, описывающая либо дающая представление о местах культивирования растений, содержащих наркотические средства, психотропные вещества и их прекурсоры, а также местах их дикого произрастания, в том числе содержащая описание маршрутов (схем) проезда (прохода) к таким местам; 4) информация о способах ухода от уголовной и административной ответственности за правонарушения, связанные с незаконным оборотом наркотиков; 5) информация о местах приобретения, ценах и способах получения тех или иных видов наркотиков (в том числе с использованием их сленговых наименований); 6) информация, направленная на формирование у целевой аудитории положительного образа лиц, осуществляющих изготовление, разработку и использование наркотиков, предоставляющих услуги по их приобретению либо осуществляющих культивирование растений, содержащих наркотики (за исключением художественных произведений, в которых описывается информация, оправданная их жанром). При подготовке ГУНК МВД России решений указанные критерии оценки могут применяться как по отдельности, так и в совокупности, при этом под запрещенной здесь

Далее – ГУНК МВД России. ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

61

КРИМИНАЛИСТИКА, ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ понимаются фотографические изображения, аудио и видеозаписи, рисунки, схемы, графики и (или) текстовая информация о наркотиках. Однако следует отметить, что критерии оценки не применяются для оценки информации и (или) материалов, являющихся результатами запросов в поисковых системах, формирующимися автоматически. Это связано с тем, что поисковые сервисы не являются владельцами сайтов в сети «Интернет», содержащих запрещенную информацию и проиндексированных поисковыми роботами, и не определяют самостоятельно порядок их использования, в том числе порядок размещения на них информации. В случае обнаружения в сети «Интернет» запрещенной информации или материалов о наркотиках рекомендуется использовать следующий алгоритм. На официальном сайте Роскомнадзора в разделе «Единый реестр запрещенной информации» размещена электронная форма обращения (http://eais.rkn.gov.ru/feedback). Для корректного составления указанной формы необходимо скопировать конкретную ссылку на интернет-страницу сайта в сети «Интернет» из адресной строки браузера и вставить его в поле «Указатель страницы сайта в сети «Интернет» с обязательным указанием сетевых протоколов («http://» или «https://» в зависимости от того, какой протокол используется). Следует отметить, что в Единый реестр вносятся либо ссылки на доменные имена интернет-ресурсов целиком (например, http://narkotiki.com), либо с указанием конкретного адреса страницы ресурса (к примеру, http://narkotiki.com/mdma).

LiveJournal

Facebook

Обращения на доменные имена целесообразно формировать только в случае, если запрещенная информация размещена на основной странице сайта и (или) весь ресурс тематически посвящен распространению пронаркотического контента. В том случае, когда для доступа к информации, размещенной на сайте или странице сайта в сети «Интернет», требуется авторизация, то в разделе «Дополнительная информация» формы подачи сообщения указывается логин и пароль и (или) иные сведения, обеспечивающие доступ к ней. При заполнении поля «Е-mail» заявитель получит уведомления о результатах проверки: об отсутствии или наличии запрещенного контента. В случае подтверждения Роскомнадзор блокирует доступ к противоправному контенту. За 11 месяцев 2018 года ГУНК МВД России рассмотрено свыше 31 тыс. электронных запросов, поступивших из Роскомнадзора, по которым принято более 24 тыс. решений об ограничении доступа к интернет-ресурсам, распространяющим запрещенную информацию о наркотиках. При этом фактов обжалования указанных решений не имелось. Наибольшую опасность представляют интернет-магазины и торговые площадки, специализирующиеся на продаже наркотиков, на долю которых пришлось 35% от всех принятых решений (6 500 обращений). Вместе с тем субкультура, связанная с наркосредой, активно проникает в социальные сети и иные популярные интернет-ресурсы, которыми пользуются миллионы пользователей, в том числе несовершеннолетние. На долю социальных сетей приходится порядка 17% решений о блокировке (рис. 1). Twitter

Одноклассники

ВКонтакте

Рис. 1. Распространение запрещенной информации о наркотиках через социальные сети ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

62

КРИМИНАЛИСТИКА, ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Данные ресурсы в социальных сетях позволяют создавать группы и публичные страницы, а также обмениваться информацией о местах приобретения наркотиков, либо направленной на вовлечение лиц в противоправную деятельность и формирующей положительный образ лиц, осуществляющих изготовление и употребление наркотиков. Кроме того, в подобных группах зачастую происходит рекрутирование граждан, в том числе несовершеннолетних, в ряды наркокурьеров. Принимая во внимание значительное количество пользователей социальных сетей, первоочередной задачей ГУНК МВД России является недопущение распространения на указанных ресурсах запрещенной информации о наркотиках, а при ее выявлении – принятие незамедлительных мер по ее дальнейшей блокировке Роскомнадзором. Следует отметить, что основанные на российском законодательстве внутренние правила интернет-порталов и социальных сетей предусматривают запрет на использование своих ресурсов для распространения запрещенной информации, в том числе о наркотиках. В этой связи МВД России активно взаимодействует с наиболее популярными интернет-площадками в целях недопущения распространения запрещенной информации, ее выявления и своевременного удаления. В то же время практика показывает, что, помимо использования современной компьютерной техники и других электронных устройств, преступные действия могут совершаться посредством использования программных продуктов, позволяющих преодолевать блокировку противоправного контента. Наибольшую опасность представляют средства обхода блокировки запрещенной информации с помощью различных сайтов и приложений, предоставляющих возможность сокрытия информации о компьютере или пользователе в информационно-телекоммуникационной сети от удаленного сервера. На специализированных сайтах в сети «Интернет» подробно описываются алгоритмы противоправной деятельности в сфере незаконного оборота наркотиков с использованием VPN-соединений и сети TOR.

Рис. 2. Обход онлайн-блокировки с использованием прокси-сервера

Сеть TOR является системой прокси-серверов, позволяющей устанавливать анонимное сетевое соединение. Используя возможности TOR, пользователи могут сохранять анонимность в сети «Интернет» при посещении сайтов, ведении блогов, отправке мгновенных и почтовых сообщений, а также при работе с другими приложениями. Указанная технология также обеспечивает защиту от механизмов анализа трафика, которые ставят под угрозу не только приватность в сети «Интернет», но и конфиденциальность коммерческих тайн, деловых контактов и тайну связи в целом (рис. 2). Вместе с тем следует отметить, что указанные технологии не являются гарантией безопасности лиц, причастных к организации наркоторговли. В арсенале правоохранительных органов имеются средства и методы, позволяющие отслеживать и устанавливать таких лиц, в том числе при использовании ими современных программных продуктов анонимизации. Только за 2017 год и первое полугодие 2018 года ГУНК МВД России совместно с территориальными подразделениями нарконтроля пресечена противоправная деятельность свыше 700 наркомагазинов в сети «Интернет». ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

63

КРИМИНАЛИСТИКА, ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Кроме того, в целях урегулирования проблематики использования анонимайзеров и сетей TOR в противоправной деятельности с 1 ноября 2017 г. вступил в силу Федеральный закон от 29 июля 2017 г. № 276-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [7], которым устанавливается запрет на использование на территории Российской Федерации информационно-телекоммуникационных сетей, информационных систем и программ для получения доступа к информационным ресурсам, в том числе сайтам и (или) страницам сайтов в сети «Интернет», доступ к которым на территории Российской Федерации ограничен. Исполнение положений указанного Федерального закона возложено на Роскомнадзор. Помимо этого в настоящее время прорабатывается вопрос о внесении изменений в законодательство, направленных на установление повышенной ответственности для владельцев интернет-ресурсов, а также хостинг-провайдеров за размещение (распространение) запрещенной информации о наркотиках. Также представляется целесообразным в рамках взаимодействия с ресурсами, имеющими наиболее популярные поисковые системы (Яндекс, Гугл, Рамблер), проработать вопрос об ограничении индексирования с их использованием сайтов, распространяющих запрещенную информацию о наркотиках. Представляется, что обеспечение реализации указанных мер позволит качественно повысить эффективность противодействия распространению пронаркотического контента в сети «Интернет».

4. О единой автоматизированной информационной системе «Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено: постановление Правительства Российской Федерации от 26.10.2012 №1101 // Собр. зак-ва РФ. 2012. № 44. Ст. 6044. 5. Об утверждении Критериев оценки материалов и (или) информации, необходимых для принятия решений Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной налоговой службой о включении доменных имен и (или) указателей страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», а также сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в сети «Интернет», содержащие запрещенную информацию, в единую автоматизированную информационную систему «Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено [Электронный ресурс]: приказ Роскомнадзора, МВД России, Роспотребнадзора, ФНС России от 18 мая 2017 г. № 84/292/351/ММВ-7-2/461С (зарегистрирован в Минюсте России 27.06.2017, регистрационный № 47207 // URL: http://pravo.gov.ru/www.pravo.gov.ru (дата обращения 03.12.2018). 6. По вопросу о включении в реестр запрещенной информации ссылок на результаты поисковых запросов в поисковых системах [Электронный ресурс]: разъяснение Роскомнадзора от 30.11.2012 // URL: https://rkn.gov.ru/news/rsoc/news17636.htm (дата обращения: 14.12.2018). 7. О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»: федеральный закон от 29.07.2017 № 276ФЗ // Собр. зак-ва РФ. 2017. № 31 (Ч. I). Ст. 4825.

1. О наркотических средствах и психотропных веществах (ред. от 29.12. 2017): федеральный закон от 08.01.1998 г. № 3-ФЗ // Собр. зак-ва РФ. 1998. № 2. Ст. 219. 2. Об информации, информационных технологиях и о защите информации: федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ (ред. от 28.11.2018) // Собр. зак-ва РФ. 2006. № 31. Ст. 3448. 3. О внесении изменений в Федеральный закон «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» и отдельные законодательные акты Российской Федерации (ред. от 14.10.2014): федеральный закон от 28.07.2012 № 139-ФЗ // Собр. зак-ва РФ. 2012. № 31. Ст. 4328. ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

64

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Костенников Михаил Валерьевич,

профессор кафедры подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка и подразделений по вопросам миграции центра подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка ВИПК МВД России, доктор юридических наук, профессор заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации

Kostennikov Michael Valerevich,

professor of Police Training Centre For Public Order Protection, doctor of law, professor, Honored employee of Internal Affairs of the Russian Federation e-mail: [email protected]

Султанов Камиль Арифович,

преподаватель кафедры подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка и подразделений по вопросам миграции центра подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка ВИПК МВД России, кандидат экономических наук, доцент

Sultanov Kamil Arifovich,

lecturer of the chair of training of police officers for the divisions for the protection of public order and divisions of the migration of the Advanced Training Institute of the MIA of Russia, сandidate of economic sciences, associate professor e-mail: [email protected]

К ВОПРОСУ О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ РОСГВАРДИЕЙ И МВД РОССИИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ TO THE QUESTION ABOUT THE LIMITATION OF AUTHORITIES BETWEEN ROSGVARDIA AND THE MIA OF RUSSIA WITH IMPLEMENTATION ADMINISTRATIVE PROCEDURE AUTHORITIES Аннотация. В статье рассматриваются общие вопросы производства по делам об административных правонарушениях, возбуждаемым сотрудниками Росгвардии и МВД России. Анализируются основные отличия прав и обязанностей сотрудников полиции по реализации полномочий в рамках производства по делам об административных правонарушениях при охране общественного порядка. Приводятся конкретные рекомендации правового характера для разрешения некоторых спорных ситуаций при охране сотрудниками Росгвардии общественного порядка с целью защиты прав и свобод граждан. Annotation. The article deals with the General issues of proceedings in the case of an administrative offense initiated by employees of Regardie and the Ministry of internal Affairs of Russia. The main differences between the rights and duties of police officers on the implementation of powers in the framework of the proceedings on administrative offense in the protection of public order are analyzed. Specific recommendations of a legal nature for the resolution of some disputes in the protection of employees of Regardie of public order in order to protect the rights of the freedoms of citizens. ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

65

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Ключевые слова и словосочетания: Кодекс РФ об административных правонарушениях, административная ответственность, органы внутренних дел, полиция, Росгвардия, военнослужащий. Key words and word combinations: Code of administrative offences, administrative responsibility, internal Affairs bodies, police, Regardie, soldier. В целях обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина [1] в Российской Федерации, согласно Указу Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г., была образована Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации (Росгвардия). Входившие ранее в систему МВД России подразделения вневедомственной охраны (далее - ОВО) были переведены в состав Росгвардии, при этом само подразделение ОВО сохранилось в плане единой дислокации сил и средств органов внутренних дел по обеспечению правопорядка в общественных местах. Каждый территориальный орган МВД России на районном уровне регулярно разрабатывает в границах обслуживаемой территории посты и маршруты, которые отражаются в плане комплексного использования сил и средств органов внутренних дел по обеспечению правопорядка в общественных местах (единой дислокации). Единая дислокация является документом, определяющим работу нарядов ППСП на длительный период с учетом места и времени. В ней содержатся наиболее важные исходные данные, необходимые руководителю территориального органа МВД России на районном уровне для принятия решения на расстановку нарядов полиции на сутки. Указанный план разрабатывается сроком на 2 года с последующей корректировкой по мере необходимости. В его подготовке участвуют аппараты охраны общественного порядка, командиры строевых подразделений ППС, руководители подразделений ГИБДД, вневедомственной охраны. Единая дислокация утверждается начальником территориального органа МВД России на районном уровне. Подразделения полиции по охране общественного порядка и ОВО обеспечивают общественную безопасность и ведут борьбу с правонарушениями и преступлениями на улицах, в иных общественных местах на всей территории Российской Феде-

рации. Особенность данных подразделений состоит в том, что они наделены многочисленными задачами и функциями. Как правило, в общественных местах сотрудники полиции и подразделения ОВО выявляют правонарушения, ответственность за которые закреплена в ст. 20.1, 20.21 и 20.20 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). Состояние охраны общественного порядка и обеспечение общественной безопасности в решающей степени зависят от эффективности работы подразделений полиции по охране общественного порядка и ОВО. Согласно ст. 1 Федерального закона от 03.07.2016 № 226-ФЗ (ред. от 11.10.2018) «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» (далее – Закон о Росгвардии) войска национальной гвардии Российской Федерации являются государственной военной организацией, предназначенной для обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина [2]. Законом о Росгвардии закреплены задачи войск национальной гвардии, которые по сравнению с задачами, ранее возлагавшимися на внутренние войска, стали шире. К ним относится (ст. 2 Закона о Росгвардии) участие в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности [3, с. 9-13]. Участие войск национальной гвардии в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности, защите (спасении) жизни граждан и (или) их имущества, обеспечении безопасности граждан или общественной безопасности при массовых беспорядках и чрезвычайных ситуациях, осуществлении мероприятий по борьбе с терроризмом и экстремизмом, задержании лиц, подозреваемых в совершении преступлений или правонарушений, пресечении массовых беспорядков и иных действий, нарушающих движение транспорта, работу средств связи и организаций, предполагает глубокие знания военнослужащими и сотрудниками не только феде-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

66

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ рального законодательства, но и общепризнанных норм и принципов международного права [4, с. 30-37]. В 2017 году в ходе выполнения служебно-боевых задач по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности военнослужащими и сотрудниками войск национальной гвардии задержано свыше 1,95 млн правонарушителей, освобождено 19 заложников. Из незаконного оборота изъято более 2,1 тыс. единиц огнестрельного и холодного оружия, более 300 тыс. различных боеприпасов, более 65 кг наркосодержащих веществ [5]. Сотрудники ОВО, участвуя в охране общественного порядка и пресекая административные правонарушения, применяют меры государственного принуждения в соответствии с КоАП РФ. При этом значение правовой регламентации вопросов применения мер государственного принуждения носит двойственный характер: с одной стороны, подобное регулирование способствует защите прав и свобод человека и гражданина, а также других конституционных ценностей; с другой стороны, препятствует потенциальным случаям проявления произвола со стороны сотрудников правоохранительных органов [6]. Приведенные выше положения содержатся прежде всего в Конституции Российской Федерации, провозгласившей в ст. 2 приоритет прав и свобод человека и гражданина, который, в частности, означает, что ведущим принципом организации и деятельности всех органов государственной власти и местного самоуправления является признание и защита прав и свобод человека и гражданина всеми органами власти [7]. На сегодняшний день функционально на Федеральную службу войск национальной гвардии Российской Федерации возлагается решение следующей основной задачи – совместное участие с органами внутренних дел Российской Федерации в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения [8, с. 39-41]. В настоящее время отсутствует отчетливый алгоритм взаимодействия Росгвардии и МВД России, что негативно сказывается на решении единых поставленных задач по охране общественного порядка. Имеются случаи, когда сотрудники ОВО отказываются выезжать на место происшествия по

указанию дежурных отделов полиции, считая правонарушения незначимыми. Если раньше сотрудники ОВО являлись полицейскими и, руководствуясь КоАП РФ, были вправе применять все меры административно-процессуального характера, то с момента перехода в Росгвардию осуществлять в полном объеме весь спектр мер государственного принуждения оказалось проблематичным. Причиной тому явилось отсутствие в законодательстве соответствующих полномочий. Можно считать это временным законодательным пробелом, но гражданам на улице не объяснишь, почему сотрудники полиции вправе задерживать хулиганов, а сотрудники ОВО не уполномочены. В 2017-2018 годах по России прокатилась целая волна судебных решений о незаконных действиях сотрудников ОВО в части доставления правонарушителей в отделы полиции для составления протоколов об административных правонарушениях и установления личности. По мнению судей, сотрудники ОВО не вправе составлять протоколы по ст. 20.1, 20.20, 20.21 КоАП РФ и, как итог, не уполномочены доставлять граждан в отделы полиции для принятия административных мер [9]. Самое главное, до принятия подобных судебных решений проблему в правоприменении никто не замечал, все работало «по старинке». По мнению депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации В. Пискарева: «В состав Росгвардии были включены подразделения вневедомственной охраны. При этом сейчас их сотрудники не наделены полномочиями по доставлению правонарушителей в служебные помещения органов внутренних дел и территориальных органов Росгвардии. Но есть военнослужащие Росгвардии, которые могут доставлять правонарушителей в отделение и составлять протокол, а у полицейских из состава Росгвардии таких полномочий нет. Притом, что среди бойцов Росгвардии есть те, кто исполняет функции именно полиции» [10]. Согласно ст. 9 Закона о Росгвардии сотрудники Росгвардии уполномочены пресекать преступления, административные правонарушения и противоправные действия [2]. Вместе с тем п. 5 ст. 9 этого же закона указывает на то, что сотрудники

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

67

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Росгвардии должны осуществлять производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях. Иными словами, данная норма носит отсылочный характер к положениям КоАП РФ. Термин «пресечение» подразумевает под собой в обязательном порядке применение какой-либо меры обеспечения из перечисленных в ст.27.1 КоАП РФ. Необходимо понимать, что «пресечение» правонарушения невозможно осуществить без применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении должностным лицом, уполномоченным и наделенным правом их применения. Также под мерами административного пресечения следует понимать регулируемые нормами административного права юридические средства и способы принудительного воздействия, имеющие целью незамедлительное прекращение реально и открыто существующей противоправной ситуации на месте ее обнаружения путем прямого вмешательства субъекта административной власти, наделенного специальными полномочиями, в деятельность правонарушителя, а также применяемые в целях создания возможности для последующего привлечения нарушителя к юридической ответственности [11]. По смыслу ст. 27.1 КоАП РФ сотрудники Росгвардии могут применить к правонарушителям указанной категории лишь одну меру - требование прекратить противоправное поведение, по причине того, что только она лишена свойства материального воздействия, применить все остальные меры в данном случае они не в праве. Иные меры не входят в полномочия Росгвардии. Согласно ст. 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. Применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется

в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом. Согласно ст. 27.2 КоАП РФ доставление осуществляется военнослужащими и сотрудниками федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции в сфере деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, должностными лицами ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти и организаций, военизированных и сторожевых подразделений организации, подведомственной федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции в сфере деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, при выявлении административных правонарушений, связанных с причинением ущерба охраняемым ими объекту или вещам либо с посягательством на такие объект или вещи, а равно с проникновением в охраняемую ими зону, - в служебное помещение органа внутренних дел (полиции), служебное помещение охраны или в служебное помещение подразделения воинской части либо органа управления войск национальной гвардии Российской Федерации. Данная статья прямо указывает на единственную категорию правонарушителей и те обстоятельства, при которых сотрудник Росгвардии вправе применить к нарушителю меру обеспечения административного производства, называемую доставлением. Доставлять правонарушителей, совершивших иные правонарушения, ему запрещено. Согласно сложившейся практике сотрудники ОВО при выявлении, например, административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.21 КоАП РФ, самостоятельно без участия полиции направляли лицо на медицинское освидетельствование, а потом доставляли его в отдел полиции для составления протокола и решения вопроса о привлечении к административной ответственности. Однако в соответствии с ч. 2 ст. 27.12.1 КоАП РФ направление на медицинское освидетельствование на состояние опьянения производится должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ, а таковыми сотрудники Росгвардии не являются. Возбуждение

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

68

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ дела, предусмотренного ст. 20.21 КоАП РФ, отнесено к исключительной компетенции полиции. Анализируя вышеприведенную статью, можно понять, что должностное лицо Росгвардии применить такую меру обеспечения административного производства, как медицинское освидетельствование, вправе, если оно уполномочено составить за данное правонарушение протокол (перечень статей, отнесённых к компетенции Росгвардии, перечислен в п. 103 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ и соответствующем ведомственном приказе) [12]. Как видим, указанные выше меры обеспечения в отношении лиц, совершивших правонарушения, ответственность за которые предусмотрена в соответствии с гл. 20 КоАП РФ, сотрудники Росгвардии применять не уполномочены, поэтому административное дело не может считаться возбужденным, вследствие чего у гражданина не возникает при этом никаких обязанностей. Согласно п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ. Исходя из положения этой статьи можно сделать вывод, что сотрудник Росгвардии обязан в случае применения к гражданину, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, мер обеспечения, ограничивающих его права и свободы, разъяснить ему причину и основания применения таких мер, а также возникающие в связи с этим права и обязанности гражданина. Причем необходимо разъяснять имеющиеся у него процессуальные права непосредственно в момент фактического возбуждения дела при применении к нему меры государственного принуждения.

Без применения какой-либо из мер обеспечения производства по административному делу само дело не считается возбужденным, вследствие чего все совершаемые процессуальные или иные действия с лицом в рамках административного производства в связи с совершенным им правонарушением будут незаконными. Аналогичная ситуация складывается с административным задержанием. Статья 27.1 КоАП РФ во взаимосвязи со ст. 28.1 КоАП РФ указывает на то, что производить задержание правонарушителей именно в административном порядке можно лишь в случае, когда сотрудник Росгвардии уполномочен составить протокол об административном правонарушении, отнесённым к его компетенции. Следовательно, сотрудники ОВО Росгвардии, находящиеся на маршрутах патрулирования, правом административного задержания при выявлении правонарушений по ст. 20.1, 20.21 и 20.20 КоАП РФ не наделены. Пресечение правонарушения - это не удерживать правонарушителя за куртку, ограничивая при этом право передвижения, а процессуальное действие, выраженное в применении к правонарушителю меры обеспечения должностным лицом, которое применить данную меру уполномочено соответствующим законом с составлением протокола задержания. На данный момент сотрудники ОВО Росгвардии могут лишь потребовать прекращения административного правонарушения, а также передать информацию о месте его совершения и приметах лица, совершившего его. Другими полномочиями на данный момент, согласно действующим нормативным актам, они не наделены. 21 октября 2018 г. вступил в силу Федеральный закон от 11 октября 2018 г. № 364ФЗ, разрешающий сотрудникам Росгвардии доставлять граждан в отделы полиции для решения вопроса о привлечении к административной ответственности по некоторым статьям гл. 20 КоАП РФ [13]. Однако закон не наделяет правом составлять протоколы по указанным статьям. В этой связи не совсем понятно, как сотрудники Росгвардии будут применять такую меру обеспечения производства по делу, как доставление, если меру обеспечения может применить должностное лицо, уполномоченное

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

69

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ на возбуждение дела. По нашему мнению, на законодательном уровне необходимо проработать вопрос о возвращении полномочий по возбуждению дел по некоторым статьям гл. 20 КоАП РФ (в частности, ст. 20.1, 20.21 и 20.20 КоАП РФ) сотрудникам ОВО Росгвардии, как это было ранее предписано приказом МВД России от 5 мая 2012 г. № 403 «О полномочиях должностных лиц системы МВД России по составлению протоколов об административных правонарушениях и административному задержанию». В соответствии с п. 3.13 данного приказа должностные лица подразделений вневедомственной охраны были вправе составлять протоколы по многим статьям гл. 20 КоАП РФ (в том числе ст. 20.1, 20.21 и 20.20 КоАП РФ). При таком исходе событий действия сотрудников Росгвардии не будут вызывать сомнения и не смогут быть оспорены в судебных инстанциях.

7. Назарова И.С., Шеншин В.М. Правовые аспекты применения мер принуждения сотрудниками правоохранительных органов // Право в Вооруженных Силах. 2017. № 7. 8. Губарева Т.И., Алексеева О.Н. Новая реформа МВД России - в поисках оптимальной модели // Административное право и процесс. 2017. № 2. 9. Постановление Северодвинского городского суда Архангельской области от 22 октября 2016 г. по делу № 5-352/2016 [Электронный ресурс] // URL: http://sudact.ru/regular/doc/h2SDEdM2Ea5r/ (дата обращения: 27.10.2018). 10. Комитет Госдумы поддержал проект закона о наделении сотрудников Росгвардии дополнительными правами [Электронный ресурс] // URL: https://news.rambler.ru/other/39422309/?utm _content=rnews&utm_medium=read_more&u tm_source=copylink. (дата обращения: 06.11.2018). 11. Памятка сотрудникам вневедомственной охраны [Электронный ресурс] // URL: https://www.prof-police.ru/pamyatki/2418pamyatka-sotrudnikam-vnevedomstvennoiokhrany.html. (дата обращения: 06.11.2018). 12. О полномочиях должностных лиц войск национальной гвардии Российской Федерации по составлению протоколов об административных правонарушениях и административному задержанию [Электронный ресурс]: приказ Росгвардии от 06.10.2016 № 286 (ред. от 21.06.2018) // СПС «Консультант Плюс». 13. О внесении изменений в статьи 9 и 16 Федерального закона «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [Электронный ресурс]: федеральный закон от 11.10.2018 № 364-ФЗ // СПС «Консультант Плюс». 14. О полномочиях должностных лиц системы МВД России по составлению протоколов об административных правонарушениях и административному задержанию [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 5 мая 2012 г. № 403 (утратил силу) // СПС «Консультант Плюс».

1. Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации: указ Президента РФ от 05.04.2016 № 157 (ред. от 15.05.2018) // СПС «Консультант Плюс». 2. О войсках национальной гвардии Российской Федерации: федеральный закон от 03.07.2016 № 226-ФЗ (ред. от 11.10.2018) // СПС «Консультант Плюс». 3. Кириченко Н.С. О правовых основах деятельности Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. 2017. № 1. 4. Меркурьев В.В., Соколов Д.А. Участие прокуратуры и войск национальной гвардии в обеспечении права на выражение мнения и свободы на проведение собраний и объединений // Право в Вооруженных Силах. 2017. № 8. 5. Официальный сайт Росгвардии [Электронный ресурс] // http://rosgvard.ru/ru/page/index/statistika-ianalitika. (дата обращения: 22.10.2018). 6. Ковалев А.С. Некоторые вопросы применения к военнослужащим мер государственного принуждения за совершение ими проступков в общественных местах во внеслужебное время // Право в Вооруженных Силах. 2007. № 3.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

70

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Коврова Вера Геннадьевна,

редактор редакционно-издательского отдела ВИПК МВД России

Kovrova Vera Gennadievna,

editor of editorial and publishing department of the Advanced Training Institute of the MIA of Russia e-mail: [email protected]

О НЕКОТОРЫХ ОСОБЕННОСТЯХ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ЗА СОВЕРШЕНИЕ КОРРУПЦИОННОГО ПРАВОНАРУШЕНИЯ SOME FEATURES OF PROCEEDINGS ON AN OFFENCE OF CORRUPTION Аннотация. В последнее время наблюдается повышенный интерес к проблеме борьбы с коррупцией, которая представляет угрозу национальной безопасности государства, поскольку для Российской Федерации, как и для большинства других государств, она является весьма злободневной проблемой. Коррупция на государственной службе не только препятствует устойчивому развитию государства и осуществлению стратегических национальных приоритетов, но и разваливает демократические устои и правопорядок, дискредитирует деятельность государственного аппарата и, наконец, подрывает доверие граждан к власти. В представленной статье описываются особенности привлечения к дисциплинарной ответственности за коррупционное правонарушение, рассмотрены некоторые особенности производства по делам за совершение коррупционного правонарушения и его отличие от обычного (простого) дисциплинарного производства. Обосновывается актуальность дисциплинарной ответственности в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы и необходимость усиления ответственности за совершение коррупционных правонарушений в системе государственной службы. Приводятся доводы о целесообразности закрепления дифференцированного правового механизма привлечения к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных правонарушений, с тем чтобы избежать императивного применения производства по делам за коррупционные правонарушения, а впоследствии убрать недопонимания и расхождения в толковании законодательства, регулирующего прохождение государственной службы, в том числе в органах внутренних дел. Новизна статьи определяется тем, что она представляет собой комплексное исследование правовых вопросов дисциплинарной ответственности государственных служащих. Annotation. Recently, there has been an increased interest in the fight against corruption, which poses a threat to the national security of the state, because for the Russian Federation, as for most other States, this is a very urgent problem. And corruption in the public service not only hinders the sustainable development of the state and the implementation of strategic national priorities, but also destroys democratic foundations and the rule of law, discredits the activities of the state apparatus and, finally, undermines the confidence of citizens in the government. The article deals with the features of bringing to disciplinary responsibility for corruption offenses, considered some features of the production of corruption offenses and its difference from the usual (simple) disciplinary proceedings. The article substantiates the relevance of disciplinary responsibility in the mechanism of combating corruption in the public service and the need to strengthen responsibility for corruption offenses in the public service. Arguments are given about the expediency ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

71

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ of fixing a differentiated legal mechanism of bringing to disciplinary responsibility for corruption offenses in order to avoid the mandatory application of proceedings on corruption offenses, and subsequently eliminate misunderstandings and discrepancies in the interpretation of the legislation governing the activities of the Public service, including the internal Affairs bodies. The novelty of the article is determined by the fact that it is a comprehensive study of legal issues of disciplinary responsibility of civil servants. Ключевые слова и словосочетания: дисциплинарное взыскание, дисциплинарное производство, производство по делам о коррупционных правонарушениях, коррупционные правонарушения, взыскание за коррупционное правонарушение, проверка, процессуальные сроки. Key words and word combinations: disciplinary penalty, disciplinary proceedings, proceedings on corruption offenses, corruption offenses, punishment for corruption offense, inspection, procedural terms. Законодательство Российской Федерации, регулирующее прохождение службы в органах внутренних дел, закрепляет ее принципы и излагает предъявляемые к служебному поведению сотрудников органов внутренних дел требования – уважение и соблюдение прав и свобод личности, добросовестное исполнение служебных обязанностей, а также следование служебной дисциплине и законности. Все вышесказанное определяет содержание, а также смысл служебной деятельности. Служебная дисциплина основывается на осознании государственным служащим своего служебного долга и индивидуальной ответственности за исполнение должностных обязанностей и, по обыкновению, соблюдается сознательно и добровольно, тем не менее для ее обеспечения не исключается возможность применения мер принуждения. В Российской Федерации создана обширная система средств принудительного воздействия, среди них наравне со стимулированием существенное место принадлежит мерам государственного принуждения. В свою очередь, в государственное принуждение входит один из таких основных его видов, который применяется в порядке подчиненности к государственным служащим за нарушение требований служебной дисциплины, а также законодательства Российской Федерации, как дисциплинарное принуждение. По единому правилу дисциплинарное принуждение – это своего рода отклик (реакция) на дисциплинарное правонарушение (неправомерное деяние), в том числе коррупционное, однако при некоторых обстоятельствах может быть связано с другими незаконными действиями (даже с нарушением моральных норм), а в определенных ситуациях – применяться

как способ предупреждения правонарушений или защиты личных и общественных интересов. Согласно законодательству Российской Федерации сотрудники органов внутренних дел за совершение коррупционных правонарушений несут определенную юридическую ответственность, а именно: уголовную, административную, гражданско-правовую, а также дисциплинарную. Дисциплинарная ответственность, в том числе за дисциплинарные коррупционные проступки, занимает особое место в арсенале средств государственного принуждения, которое связано с применением санкций субъектами дисциплинарной власти за содеянные подчиненными субъектами дисциплинарные проступки. И здесь следует отметить, что из всех видов юридической ответственности, применяемых к государственным служащим, на практике приоритет отдается мерам дисциплинарной ответственности. Именно за совершение дисциплинарного проступка к виновному применяются меры правового принуждения, в том числе дисциплинарные взыскания и взыскания за коррупционные правонарушения. В Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – ФЗ «О противодействии коррупции) закреплено, что одним из важнейших принципов противодействия коррупции является неизбежность неблагоприятных последствий для нарушителей за совершенные ими противоправные деяния, то есть принцип неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонарушений. Полагаем, что значимо не только выявить и арестовать нарушителей, а необходимо заставить опасаться подобной вероятности. Нужно создать для

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

72

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ правонарушителей такую среду, которая будет невыносима для их деятельности, например невозможность для правонарушителя пользоваться незаконными доходами и пр. Тем не менее определение коррупционного правонарушения в вышеуказанном законе не приводится, указывается только понятие коррупции. Акцентируем внимание, что законодатель оставил открытым список коррупционных правонарушений, отнеся к ним любое выходящее за рамки закона применение личностью своего должностного положения вразрез интересам как общества, так и государства в вышеуказанных целях. Последовательность привлечения к дисциплинарной ответственности за коррупционное правонарушение подобна общему порядку привлечения к дисциплинарной ответственности, однако обладает своими особенностями. Статьей 51.1 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – ФЗ «О службе») регламентирован порядок наложения на сотрудников органов внутренних дел взысканий за коррупционные правонарушения. И здесь важной особенностью и коллизией выступает то, что за коррупционные правонарушения накладываются именно взыскания, а не дисциплинарные взыскания. Взыскания за коррупционные правонарушения (в соответствии с вышеназванной статьей), предусмотренные ст. 50.1 (за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции) и ст. 82.1 (увольнение в связи с утратой доверия) ФЗ «О службе», налагаются в порядке, установленном законодательством о службе в органах внутренних дел, с учетом, как было обозначено, определенных особенностей, то есть присутствует императивный характер. Сравнение простого дисциплинарного производства и производства по делам о коррупционных правонарушениях делает возможным выделение целого ряда особенностей последнего. Одной из особенностей являются субъекты проверки и особый механизм проведения. Так, взыскания

налагаются на основании доклада о результатах проверки, которая проводится подразделением по профилактике коррупционных и иных правонарушений кадрового подразделения, а если доклад об итогах проверки посылался в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов (аттестационную комиссию), – и на основании рекомендации комиссии. Из этого следует, что: 1. Определен субъект, уполномоченный на проведение проверки, – подразделение по профилактике коррупционных и иных правонарушений кадрового подразделения федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа, подразделения. 2. Предусмотрен особый вид документа, подготавливаемого по результатам такой проверки, – доклад. 3. Предусмотрена возможность направления результата проверки (доклада) в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационную комиссию). Примечательно, что не является обязательным условием направление материалов в указанную комиссию. Отметим, что имеется коллизия в терминологическом несоответствии: «служебная проверка» – согласно простому (обычному) дисциплинарному производству, «проверка» – согласно делам о дисциплинарных коррупционных проступках. Проверочные мероприятия проводятся согласно указам Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» и от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов». Проведенный анализ судебной практики свидетельствует о возможности реализации процедур, которые предусмотрены вышеназванным Указом № 1065, даже при отсутствии формальных

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

73

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ оснований, а также о том, что существование нескольких комиссий в структуре государственного органа иногда не аргументировано, так как дисциплинарные взыскания за совершение коррупционных правонарушений в некоторых случаях налагались по итогам служебной проверки. Так, например, в деле № 11-8408/2017 Челябинского областного суда разбиралась апелляционная жалоба гражданина А.В. Александрова. Суть его претензий состояла в том, что суд первой инстанции неверно применил Указ № 1065, основанием для проведения проверки по которому выступает достаточная информация о представлении сомнительных (недостоверных) и неполных данных об имуществе, обязательствах имущественного характера, доходах и расходах. Судебная коллегия по гражданским делам отметила, что вероятные формальные основания применения правовой нормы невозможно применить без учитывания фактических обстоятельств определенного дела. То обстоятельство, что ответчиком в отношении истца в соответствии с Указом № 1065 была проведена служебная проверка, не свидетельствует о нарушении порядка увольнения. Необходимо обозначить, что основанием проведения проверки выступает достаточная информация, представленная в письменном виде и установленном порядке, однако в законодательстве не прописано, что следует понимать под достаточной информацией. На практике достаточность является оценочной категорий и невозможно ее рассматривать одинаково, например при условии сообщения информации об угрозе террористической акции (акта) и при условии сообщения информации о тратах (расходах) государственного служащего. Критериев достаточности в законодательстве не содержится, тем не менее все же определены отдельные требования применительно к информации. Например, не рассматривается как достаточная информация, которая не позволяет, несмотря на ее достоверность, определить адресовавшего ее субъекта, то есть анонимного характера. Хотя критерии достаточности поступившей информации не определены, но их можно обособить в характеристике информации как объекта конкретных правоотношений, то есть таких ее качествах, как достоверность, полнота и

т.п. Наряду с этим требования к обозначенным характеристикам информации, которые не являются ее сущностными свойствами, могут в определенных правоотношениях значимо различаться друг от друга. Проанализировав достаточность информации, уполномоченное подразделение принимает во внимание характер сведений, имеющиеся обстоятельства и, реализуя предоставленное законом право принятия самостоятельного решения, принимает один из двух способов решения. Сведения могут содержаться в информации, которая представлена должностными лицами, органами и организациями в установленном порядке в письменном виде. Могут быть основанием для проведения проверки сведения, которые удостоверяют о личной заинтересованности должностного лица (при реализации своих полномочий) и требуют соответствующего подтверждения. Также может быть основанием информация, которая стала известна подразделению (или ответственному по профилактике коррупционных и иных правонарушений должностному лицу) во время рассмотрения данных об имуществе, обязательствах имущественного характера, о доходах и расходах, из обращений граждан и организаций, а также из публичных источников (государственные реестры, которые расположены в сети «Интернет», сведения, публикуемые в социальных сетях, и т.д.). Требование достаточности информации позволяет исключить необоснованные проверки, которые не имеют под собой какихлибо оснований. Вместе с тем достоверность, полнота на этапе, который предшествует контрольным мероприятиям, не могут быть обеспечены, поскольку только результаты этих мероприятий позволят определить достоверность (недостоверность) наличествующей информации, что и будет отражено в итогах проверки. Существуют различия и в сроках применения взысканий за дисциплинарные коррупционные проступки и за привлечение государственного служащего к простой (обычной) дисциплинарной ответственности. Так, служебная проверка по общему правилу проводится в течение 30 дней со дня принятия решения о ее проведении. Срок ее по решению руководителя федерального органа исполнительной власти в

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

74

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя можно продлить, но не более чем на 30 дней. Проверка же за дисциплинарные коррупционные проступки проводится в период, не превышающий 60 дней со дня принятия решения о ее проведении. Тем не менее срок проверки возможно продлить лицами, принявшими решение о ее проведении, до 90 дней. Разнится и срок наложения дисциплинарного взыскания – шесть месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка (по итогам ревизии, проверки финансовохозяйственной деятельности – два года), а при коррупционном правонарушении – не позднее шести месяцев со дня поступления информации о его совершении сотрудником органов внутренних дел. Считаем, что, хотя и присутствует промежуток по времени между содеянным дисциплинарным коррупционным проступком и моментом получения о нем информации, а следовательно, и моментом привлечения к ответственности, который может оказаться крайне существенным, однако последними изменениями в ФЗ «О службе» законодатель скорректировал и прописал общий срок давности сроков при осуществлении производства, связанного с совершением дисциплинарных коррупционных правонарушений, – не позднее трех лет со дня совершения коррупционного правонарушения, что делает теперь неотвратимым привлечение к ответственности. По итогам всего процесса рассмотрения обстоятельств, которые связаны с совершением коррупционного правонарушения, финальным документом выступает акт о наложении взыскания на сотрудника органов внутренних дел. В случае совершения коррупционного правонарушения сотрудником органов внутренних дел акт издается как в случае наложения взыскания, так и в случае отказа в наложении взыскания, в отличие от обычного дисциплинарного взыскания, когда издается только приказ о привлечении сотрудника к дисциплинарной ответственности. Принимая во внимание, что в соответствии со ст. 49 «Нарушение дисциплины» ФЗ «О службе» под нарушением служебной дисциплины понимается виновное действие (бездействие), которое выразилось, в том числе, в нарушении ограничений, запретов, а также требований к служебному поведению, которые связаны со

службой в органах внутренних дел, или в невыполнении (ненадлежащем исполнении) предусмотренных контрактом обязательств, представляется обоснованным полагать, что наложение взыскания за совершение коррупционного правонарушения носит дисциплинарный характер, поэтому при его наложении следует придерживаться общего порядка наложения дисциплинарных взысканий. Следовательно, акт о наложении взыскания за совершение коррупционного правонарушения или об отказе в его наложении издается в форме приказа. Отсюда ещё одна коллизия в законодательстве, где прописано, что взыскание накладывается именно актом, а не приказом. Характерной особенностью этого приказа является то, что в качестве основания наложения взыскания указывается ст. 50.1 или 82.1 вышеназванного Федерального закона (в соответствии с ч. 6 ст. 51.1). В случае наложения взыскания (с перечислением коррупционного правонарушения и равным образом нормативных правовых актов, позиции которых нарушены сотрудником органов внутренних дел), также как и в случае отказа от его наложения (с указанием мотивов) законодательством предусмотрено, что в течение пяти дней со дня издания соответствующего акта сотруднику органов внутренних дел под расписку вручается копия акта (приказа). Отметим, что ознакомление с актом (приказом) о наложении на сотрудника органов внутренних дел взыскания за совершение коррупционного правонарушения не предусмотрено, только вручение его копии в течение пяти дней со дня издания. Тогда как при обычном дисциплинарном производстве в случае издания приказа о наложении дисциплинарного взыскания осуществляется только ознакомление сотрудника в течение трех рабочих дней под расписку, при этом вручение копии приказа не предусмотрено. Такие взыскания, как замечание или выговор, возможно наложить при малозначительности коррупционного правонарушения, совершенного сотрудником органов внутренних дел. В правоприменительной практике злободневными являются вопросы как определения малозначительности коррупционного правонарушения, так и ее применения при решении вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности. Вместе с тем ФЗ «О противодействии

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

75

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ коррупции» в принципе не содержит предписания о том, что коррупционное правонарушение может являться малозначительным. Отсылки о малозначительности правонарушения встречаются только в федеральных законах, которые регламентируют вопросы прохождения отдельных видов службы, а также в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации. Однако предпринимаются определенные шаги в этом направлении. Например, Минтрудом России разработаны Методические рекомендации по привлечению к ответственности государственных (муниципальных) служащих за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. Они содержат приблизительный перечень ситуаций, которые возможно расценить как малозначительные проступки, значительные проступки (которые могут повлечь увольнение государственного (муниципального) служащего в связи с утратой доверия), несущественные проступки. При отсутствии правовой регламентации данного вопроса следует отметить несомненную практическую значимость данных методических рекомендаций. Вместе с тем они носят казуистическую форму, ибо включают примерный перечень ситуаций и подразумевают рекомендательный характер. Кроме того, примечательно, что ФЗ «О службе» предусмотрено занесение в личное дело сведений о мерах поощрения и налагаемых дисциплинарных взысканиях, однако учет сведений о наличии взысканий за коррупционные правонарушения законодателем не предусмотрен. Несомненно, невозможно проблему института дисциплинарной ответственности полагать новой, но все же достижения, сделанные в исследовании вопросов дисциплинарной ответственности, не ослабляют значимости и не исключают иных новоявленных предложений по усовершенствованию законодательства о дисциплинарной ответственности в системе МВД Российской Федерации за коррупционные правонарушения. Теоретическая и практическая значимость данной статьи обусловлена тем, что она дает возможность отобразить видение

проблематики дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел за совершение коррупционного правонарушения, соответствующее сегодняшнему дню, благоприятствует улучшению практики использования норм о привлечении к дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел за совершение коррупционных правонарушений, последующему научному исследованию проблем предупреждения сотрудниками органов внутренних дел деликтного поведения, а также совершенствованию правового регулирования дисциплинарного принуждения за нарушение законодательства о противодействии коррупции в целом и дисциплинарной ответственности за нарушение законодательства о противодействии коррупции государственных служащих в частности. Чтобы избежать императивного применения производства по делам за коррупционные правонарушения, а впоследствии недопонимания и расхождения в толковании закона, полагаем целесообразным и просто необходимым закрепить в законодательстве Российской Федерации, регулирующим вопросы прохождения службы в органах внутренних дел, четкий механизм привлечения сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения. 1. О государственной гражданской службе Российской Федерации [Электронный ресурс]: федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 30.10.2018) // URL: http://www/consultant.ru (дата обращения: 19 декабря 2018 г.). 2. О противодействии коррупции [Электронный ресурс]: федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ (ред. от 30.10.2018) // URL: http://www/consultant.ru (дата обращения: 14 ноября 2018 г.). 3. О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению: указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1065 (ред. от 09.08.2018) [Электронный ресурс] // URL: http://www/consultant.ru (дата обращения: 21 декабря 2018 г.).

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

76

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ 4. О полиции: федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ [Электронный ресурс] // URL: http://www/consultant.ru (дата обращения: 18 декабря 2018 г.). 5. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации [Электронный ресурс]: федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // URL: http://www/consultant.ru (дата обращения: 11 ноября 2018 г.). 6. Об утверждении Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 26 марта 2013 г. № 161 (ред. от 12.11.2018) // URL: http://www/consultant.ru (дата обращения: 6 декабря 2018 г.). 7. О критериях привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения (вместе с Методическими рекомендациями по привлечению к ответственности государственных (муниципальных) служащих за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции): письмо Минтруда России от 13 ноября 2015 г. № 18-2/10/П7073. 8. Обзор практики применения судами в 2014-2016 годах законодательства Российской Федерации при рассмотрении споров, связанных с наложением дисциплинарных взысканий за несоблюдение требований законодательства о противодействии коррупции, утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 30 ноября 2016 г. [Электронный ресурс] // URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71 451974/#review (дата обращения: 20 октября 2018 г.). 9. Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам по делу

№ 11-8408/2017 от 4 июля 2017 г. [Электронный ресурс] // URL: http://bsa.cheloblsud.ru/db/GetDoc.php?id=1774742 (дата обращения: 11 ноября 2018 г.). 10. Агафонов М.Ю. Использование формулировки «утрата доверия» в качестве основания для расторжения трудовых и служебных отношений в современной Российской Федерации: монография. - Иркутск: ФГКОУ ВО ВСИ МВД России, 2015. 11. Буравлев Ю.М. Дисциплинарная ответственность государственных служащих: теоретическое и правовое исследование: монография. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2018. 12. Григорьев И.В., Крипак М.В. Особенности дисциплинарной ответственности государственных служащих за коррупционные правонарушения // Административное и муниципальное право. 2018. № 5. 13. Добробаба М.Б. Дисциплинарная ответственность в системе государственно-служебных правоотношений: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. - Саратов, 2018. 14. Костенников М.В., Митрохин В.В. Правовое регулирование службы в органах внутренних дел: монография. - Домодедово: ВИПК МВД России, 2017. 15. Куракин А.В. Государственная служба и коррупция: монография / под ред. М.В. Костенникова. - М.: Nota Bene, 2009. 16. Малыхина Т.А. Дисциплинарное производство в органах внутренних дел: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2017. 17. Медведев М.В. Обзор практики судов общей юрисдикции по делам о привлечении государственных гражданских служащих к дисциплинарной ответственности за непредставление сведений, указанных в части 1 статьи 8 Федерального закона «О противодействии коррупции» // Вестник ВГУ. 2016. № 2. 18. Фиалковская И.Д. Взаимосвязь дисциплины и законности в государственном управлении // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2014. № 3 (2).

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

77

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Шевцов Алексей Владимирович,

заместитель начальника ФКУ «ЦХиСО УМВД России по Камчатскому краю»

Shevtsov Alexey Vladimirovich,

Deputy Head of PKU «TsHiSO UMVD of Russia across Kamchatka Krai» e-mail: [email protected]

ЮРИДИЧЕСКИЕ КОЛЛИЗИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ В СФЕРЕ ЗАКУПОК ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД, ЗА КОТОРЫЕ ПРЕДУСМОТРЕНА АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ LEGAL CONFLICTS OF THE LEGISLATION ON THE CONTRACT SYSTEM IN THE SPHERE OF PURCHASING GOODS, WORKS, SERVICES FOR PUBLIC AND MUNICIPAL NEEDS, FOR WHICH ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY IS PROVIDED Аннотация. Статья посвящена рассмотрению юридических коллизий законодательства, регламентирующего сферу закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также современным проблемным вопросам в данной сфере. Предложено авторское решение проблем минимизации должностными лицами административных правонарушений в сфере закупок на современном этапе. Annotation. The article is devoted to the consideration of legal conflicts of legislation governing the procurement of goods, works, services for the provision of state and municipal needs, as well as current issues in this area. The author proposes a solution to the problems of minimizing the administrative offenses in the field of procurement by officials at the present stage. Ключевые слова и словосочетания: контрактная система, государственные закупки, законодательство, юридические коллизии, заказчик, должностное лицо, материальный ущерб, вред общественным отношениям, штраф, административная ответственность. Key words and word combinations: contract system, state procurements, legislation, legal conflicts, customer, executive, fine, administrative responsibility. Имеющиеся в Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе, Закон) юридические коллизии, а также сложности при возникновении внештатных ситуаций с негативными для государственных учреждений последствиями ранее неоднократно отмечались в научной литературе С.В. Ханиным, М.Ш. Саберовой, Т.Н. Трефиловой, О.А. Солиной, Н.А. Шибановым и другими учеными [4, 5, 6, 7, 8].

Основной причиной нарушений должностными лицами заказчика требований Закона о контрактной системе, и как следствие, привлечение их к административной ответственности, является значительная его объемность и сложность в использовании. Кроме того, при точном исполнении норм Закона имеют место факты противоречия между различными нормативными правовыми актами, которые регулируют одни и те же общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

78

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ должностными лицами своих обязанностей. Указанные недостатки законодательства контрактной системы способствуют допущению нарушений действующего законодательства, за которые предусмотрена административная ответственность [3, с. 100]. Сложный к применению Закон о контрактной системе дополнен рядом федеральных законов, постановлений Правительства Российской Федерации, различных указов, распоряжений и указаний министерств и ведомств, отступлений от исполнения которых Законом не допускается. За неисполнение положений Закона ст. 107 и иных нормативных правовых актов, регламентирующих сферу закупок, для должностных лиц заказчика предусмотрена дисциплинарная, гражданско-правовая, административная и уголовная ответственности [1]. Рассмотрим несколько юридических коллизий Закона о контрактной системе, проявившихся в практической деятельности заказчика по отношению к другим нормативным правовым актам и повлекших привлечение должностных лиц к административной ответственности. Так, проведение мероприятий торгов по определению подрядной организации и заключению государственного контракта на оказание услуг 3-разового горячего питания лиц, содержащихся в специальных учреждениях МВД России, ограничивающих свободу, при проведении аукциона в электронной форме занимает не менее 52 календарных дней. При несостоявшихся процедурах аукциона Закон о контрактной системе регламентирует повторное проведение процедур торгов, либо заключение контракта в соответствии с требованиями ч. 4 ст. 93 Закона о контрактной системе, осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) до ста тысяч рублей, при этом годовой объем закупок не должен превышать пять процентов совокупного годового объема закупок. При условии уже использованных заказчиком объемов указанных пяти процентов денежных средств совокупного годового объема финансирования заключение контракта в соответствии с требованиями ч. 4 ст. 93 Закона для оказания услуг питания лиц, содержащихся в специальных учреждениях МВД России, не представляется возможным. Как указано выше, нормы Закона предусматривают необходимость про-

ведения повторных процедур торгов (аукциона в электронной форме), для этого необходимо значительное время. Оставление же лиц, содержащихся в специальных учреждениях МВД России, ограничивающих свободу передвижения, без ежедневного 3-разового горячего питания на срок проведения повторных процедур торгов (52 дня) является опасным для здоровья и жизни человека, нарушением их прав, охраняемых законом, а также противоречит интересам общества и государства [1]. Необеспечение ежедневным 3-разовым горячим питанием указанных лиц противоречит правам человека, закрепленным: - ст. 6, ст. 7 Международного пакта о гражданских и политических правах человека (принят 16.12.1966), основанного на Всеобщей декларации прав человека, - закреплено право человека на жизнь, а также запрет применения пыток и жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания; - ч. 1 ст. 20, ч. 2 ст. 21 Конституции Российской Федерации – «каждый имеет право на жизнь», «никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию»; - постановлением Правительства РФ от 11.04.2005 № 205 «О минимальных нормах питания и материально-бытового обеспечения осужденных к лишению свободы, а также о нормах питания и материально-бытового обеспечения подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, находящихся в следственных изоляторах Федеральной службы исполнения наказаний, в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел Российской Федерации и пограничных органов Федеральной службы безопасности, лиц, подвергнутых административному аресту, на мирное время» утверждены минимальные нормы, перечень продуктов и их нормы питания суточного рациона категорий лиц. Таким образом, в сложившейся ситуации, в соответствии с нормами Закона о контрактной системе, до проведения повторной процедуры торгов (аукциона) и заключения государственного контракта осуществление закупки указанных услуг будет являться нарушением требований Закона. Необходимо отметить, что в российском праве применяются следующие коллизионные нормы:

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

79

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ - в случае противоречия любого нормативного правового акта Российской Федерации Конституции Российской Федерации применяются нормы Конституции Российской Федерации; - в случае противоречия любого нормативного правового акта Российской Федерации (кроме Конституции РФ) международному договору применяются правила международного договора. С целью соблюдения требований Международного пакта о гражданских и политических правах человека и Конституции Российской Федерации, в части организации обеспечения ежедневного 3-разового горячего питания лиц, содержащихся в специальных учреждениях МВД России, должностные лица государственных учреждений должны пойти на нарушение требований Закона о контрактной системе и в соответствии с требованиями ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ быть привлечены к административной ответственности в виде штрафа на сумму тридцать тысяч рублей. Возможно привести ряд аналогичных примеров. Так, в результате ненадлежащего исполнения подрядчиком контрактных обязательств по поставке продуктов питания, в период проведения процедур расторжения государственного контракта с недобросовестным поставщиком и инициации проведения аукционных процедур, во избежание остановки работы санатория, являющегося медицинским учреждением, в связи с отсутствием продуктов питания заказчиком было принято решение о заключении государственного контракта с другим поставщиком в соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 93 Закона, на срок проведения аукционных процедур, полагая, что в соответствии с п. 3 ст. 401 Гражданского кодекса Российской Федерации заказчик верно расценил сложившуюся ситуацию как обстоятельство непреодолимой силы, так как она отвечала следующим признакам: - наличие внешнего фактора – чрезвычайность, так как продукты питания необходимы для функционирования санатория постоянно, непредотвратимость конкретной ситуации; - заказчиком были предприняты действия по предотвращению закрытия санатория. По результатам проведенной проверки, Управлением федеральной антимонопольной службы по Московской области вынесено решение по делу № 07-07-13682/15 от

20.02.2015, которым в действиях должностного лица заказчика было признано нарушение, предусмотренное ч. 5 ст. 24 Закона о контрактной системе. При обжаловании заказчиком в судебные органы данного решения постановлением Арбитражного суда Московского округа от 01.04.2016 по делу № А-40-97911/15-121-785 принято решение об отказе заказчику в исковых требованиях. Судом было признано, что действия заказчика не являлись непреодолимой силой. Факт нарушения учреждением требований Закона был подтвержден. Чрезвычайный характер непреодолимой силы не допускает квалификации в качестве такого любого жизненного факта, ее отличие от случая в том, что она имеет в основе объективную, а не субъективную неопределенность [2]. За указанное нарушение требований Закона о контрактной системе и в соответствии с частью 1 ст. 7.29 КоАП РФ должностное лицо заказчика было привлечено к административной ответственности в виде штрафа на сумму тридцать тысяч рублей. Таким образом, должностные лица государственных учреждений, в обязанности которых входит надлежащее обеспечение деятельности государственных (муниципальных) учреждений, должны строго следовать нормам Закона о контрактной системе, заведомо зная, что своим бездействием наносят вред деятельности учреждению и, как следствие, материальный ущерб государству. Указанное бездействие должностных лиц, в зависимости от размера материального ущерба: - может быть квалифицировано (в соответствии со ст. 293 Уголовного кодекса Российской Федерации) как халатность, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе либо обязанностей по должности, если это повлекло причинение крупного ущерба или существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций, либо охраняемых законом интересов общества или государства; - может повлечь (в соответствии со ст. 192 Трудового кодекса Российской Федерации за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

80

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ вине возложенных на него трудовых обязанностей) дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, увольнение и др. Другой пример. В связи с некачественным исполнением подрядной организацией контрактных обязательств по оказанию клининговых услуг (влажной уборки помещений) по инициативе УМВД России по Камчатскому краю контракт был расторгнут в одностороннем порядке. На период проведения мероприятий по расторжению контракта, высвобождению денежных средств и проведения повторных процедур торгов (аукциона в электронной форме) с 21 сентября по 30 ноября 2018 года 53 объекта УМВД России по Камчатскому краю остались без влажной уборки помещений, в том числе помещений, в которых оказывались государственные услуги. При наличии у заказчика денежных средств, выделенных государством на уборку помещений, при отсутствии возможности заключения контрактов до ста тысяч рублей по п. 4 ст. 93 Закона, по объективным причинам в течение 71 дня у УМВД России по Камчатскому краю отсутствовала законная возможность заключения государственных контрактов на влажную уборку помещений. В свою очередь, неосуществление влажных уборок мест общего пользования в течение длительного времени является нарушением требований гигиены, санитарных правил и норм СанПиН 2.2.4.548-96 «Гигиенические требования к микроклимату производственных помещений», утвержденных постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 01.10.1996 № 21. Непроведение регулярных влажных уборок приводит к образованию плесени, грибков, размножению патогенных микроорганизмов, что негативно сказывается на здоровье людей, которые находятся в данных помещениях. Антисанитарное состояние указанных помещений наносит вред репутации органам внутренних дел МВД России и не позволяет качественно оказывать государственные услуги. С целью исполнения требований Закона о контрактной системе должностные лица государственных учреждений вынуждены пойти на нарушение требований санитарных правил и норм СанПиН 2.2.4.548-96 и в соответствии с требованиями ст. 6.4 КоАП РФ за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации общественных помещений, зданий и сооружений

быть привлечены к административной ответственности в виде штрафа в пределах от одной до двух тысяч рублей. Таким образом, несовершенство Закона о контрактной системе и юридические коллизии по отношению к другим нормативным правовым актам не позволяют должностным лицам органов внутренних дел Российской Федерации в полном объеме исполнять поставленные перед ними задачи. Проведенным анализом установлено, что большинство должностных лиц государственных учреждений, сталкиваясь со сложными ситуациями «жизненного цикла» учреждения, при возникновении внештатных ситуаций с негативными последствиями, не предусмотренными Законом о контрактной системе, стараясь добросовестно исполнять возложенные обязанности при принятии того либо иного решения, являющегося коллизионным по отношению к Закону о контрактной системе и другим нормативным правовым актам, принимают решения по так называемому «пути наименьших потерь», заведомо зная о возможном привлечении их к дисциплинарной либо административной ответственности. На подобные нарушения должностные лица идут по причине отсутствия возможности законного решения сложной внештатной ситуации, желая продолжать службу (работу) в учреждении. Таким образом, мы видим, что нарушения Закона о контрактной системе и нормативных правовых актов допускаются по причине их несовершенства, при этом в действиях должностных лиц отсутствует умысел на причинение государству материального ущерба или вреда общественным отношениям. К сожалению, при принятии решений о привлечении должностных лиц к административной ответственности контролирующими и судебными органами данные обстоятельства в учет не принимаются, интересует только наличие либо отсутствие факта нарушения Закона о контрактной системе. В Законе о контрактной системе необходимо предоставить должностным лицам заказчика, как представителям интересов государства, не только обязанности по исполнению Закона о контрактной системе и ответственность за его неисполнение, но и право защиты интересов государственных учреждений при возникновении внештатных ситуаций с негативными последствиями и реальной возможности проведения закупки необходимых товаров, работ, услуг

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

81

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ в короткие сроки. Во всех проводимых действиях заказчика должна прослеживаться логика и разумность в принятии решений, последовательность действий, влияющая на конечный результат проводимой работы, а не слепое исполнение положений Закона о контрактной системы по принципу «процесс ради процесса, за остальное - не в ответе». Вышеизложенные факты свидетельствуют, что точное следование требованиям Закона о контрактной системе влечет нарушение других нормативных правовых актов и, как следствие, привлечение должностных лиц заказчика к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности. С целью устранения юридических коллизий нормативных правовых актов Российской Федерации предлагаю: во-первых, в п. 1 ч. 9 ст. 93 Закона о контрактной системе внести изменения и дополнения в части введения понятия «исключительный случай», алгоритм действий при его возникновении, механизм согласовательных действий заказчика с органами региональных федеральных антимонопольных служб РФ, при возникновении внештатных ситуаций, влекущих негативные последствия для государственных учреждений; во-вторых, по примеру ч. 1 ст. 39 «Крайняя необходимость» Уголовного кодекса Российской Федерации, в КоАП РФ законодательно закрепить формулировку «не является правонарушением причинение должностными лицами заказчика вреда общественным отношениям, охраняемым КоАП РФ в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, в состоянии крайней необходимости, то есть с целью устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица, или иных лиц, государственному (муниципальному) учреждению (организации), охраняемым законом интересам, если эта опасность не могла быть устранена иными способами или средствами». В заключение следует отметить, что исполнение вышеизложенных предложений окажет положительное влияние на надлежащее исполнение должностными лицами государственных (муниципальных) учреждений возложенных обязанностей, минимизацию допущений нарушений Закона о контрактной системе и, как следствие, не-

привлечение их к дисциплинарной и административной ответственности, а также недопущение фактов причинения вреда общественным отношениям. 1. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд [Электронный ресурс]: федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (в ред. от 30.10.2018 № 393-ФЗ) // URL: http://фз44.рф/documenty/44_fz_all/44_fz_oglavlenie. html (дата обращения: 22.12.2018). 2. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 01.04.2016 по делу № А40-97911/15-121-785/ [Электронный ресурс] // URL: www.consultant.ru (дата обращения: 21.12.2018). 3. Тюкалова Н.М., Шевцов А.В. Институт государственных закупок в России: история и современность // Вестник Дальневосточного юридического института МВД России. № 3 (44). 2018. 4. Ханин С.В., Саберова М.Ш. Правовая культура как необходимое условие преодоления юридических коллизий в законодательстве о контрактной системе // Юридическая техника. 2016. № 10. С. 551-554. 5. Ханин С.В., Саберова М.Ш. Юридические коллизии в законодательстве о контрактной системе: причины, виды, проявления // Юридическая техника. 2017. № 11. С. 347-350. 6. Солина О.А. Коллизии в системе государственных закупок // Юридическая техника. 2017. № 11. С. 707-709. 7. Шибанов Н.А. «Экстренные» закупки в рамках Закона № 44-ФЗ [Электронный ресурс]. 2017. 28 февр. (дата обращения: 23.12.2018). 8. Трефилова Т.Н. Маленькие проблемы большого закона [Электронный ресурс] // Информационно-аналитический еженедельник «Аукционный вестник». 2013 // URL: http://auctionvestnik.ru/node/119 (дата обращения: 23.12.2018).

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

82

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Рыдченко Кирилл Дмитриевич,

доцент кафедры административной деятельности органов внутренних дел Краснодарского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент Rydchenko Kirill Dmitrievich, associate professor of the department of administrative activities of the internal affairs bodies of the Krasnodar university of the Ministry of the interior of Russia, PhD, associate professor

Сычев Евгений Анатольевич,

доцент кафедры административной деятельности органов внутренних дел Краснодарского университета МВД России, кандидат юридических наук

Sychev Evgeny Anatolyevich,

associate professor of the department of administrative activities of the internal affairs bodies of the Krasnodar university of the Ministry of the interior of Russia

К ВОПРОСУ О ПОРЯДКЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПОЛИЦИЕЙ ВРЕМЕННОГО ОГРАНИЧЕНИЯ ИЛИ ЗАПРЕЩЕНИЯ ДВИЖЕНИЯ ТРАНСПОРТНЫХ СРЕДСТВ НА ОТДЕЛЬНЫХ УЧАСТКАХ ДОРОГ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ МАССОВЫХ МЕРОПРИЯТИЙ ON THE ISSUE OF THE POLICE PROCEDURE TO TEMPORARILY RESTRICT OR PROHIBIT THE MOVEMENT OF VEHICLES ON CERTAIN SECTIONS OF ROADS DURING MASS EVENTS Аннотация. В статье исследуются административно-правовое регулирование и особенности применения временного ограничения или запрещения движения транспортных средств на отдельных участках дорог при проведении массовых мероприятий. Инициаторами применения данной меры выступают органы государственной власти и органы местного самоуправления, содействующие организаторам массового мероприятия в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Основным субъектом, непосредственно реализующим ограничение дорожного движения, является Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации. Авторами статьи рассматривается порядок подготовки и осуществления временного ограничения или запрещения движения транспортных средств на отдельных участках дорог при проведении массовых мероприятий и выявляются отдельные проблемы, которые возникают при взаимодействии полиции с организаторами подобных мероприятий и органами публичной власти. Особое внимание в работе уделяется информированию граждан о вводимых временных ограничениях или временных запретах дорожного движения, без которого невозможна рациональная и эффективная реорганизация транспортных потоков. По итогам проведенного исследования делаются выводы, замечания и предложения, нацеленные на оптимизацию перечня оснований введения ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

83

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ временного ограничения или запрещения движения, а также на совершенствование устоявшегося алгоритма подготовки и осуществления подобных ограничений. Annotation.The article examines the administrative and legal regulation and features of the use of temporary restriction or prohibition of the movement of vehicles on certain sections of roads during mass events. The initiators of the application of this measure are the state authorities and local governments that assist the organizers of mass events in the field of public order and public safety. The main entity directly implementing traffic restrictions is the State Traffic Safety Inspectorate of the Ministry of the Interior of the Russian Federation. The authors of the article consider the procedure for preparing and implementing a temporary restriction or prohibition of the movement of vehicles on certain sections of roads during mass events and identify certain problems that arise when the police interact with the organizers of such events and public authorities. Special attention is paid to informing citizens about the introduction of temporary restrictions or temporary bans on road traffic, without which a rational and effective reorganization of traffic flows is impossible. According to the results of the study, conclusions, comments and suggestions are made aimed at optimizing the list of grounds for introducing a temporary restriction or prohibition of movement, as well as at improving the established algorithm for preparing and implementing such restrictions. Ключевые слова и словосочетания: массовое мероприятие, полиция, безопасность дорожного движения, временное ограничение дорожного движения, временное запрещение дорожного движения, информирование. Key words and word combinations: mass event, police, road safety, temporary restriction of traffic, temporary ban of road traffic, informing. Причинами введения временного ограничения или запрещения движения нередко являются митинги, уличные шествия, демонстрации, пикетирования на улицах, дорогах, площадях, другие массовые (спортивные, культурно-зрелищные, религиозные и т.д.) мероприятия, которые сопровождаются передвижением участников по улично-дорожной сети. Нормативными источниками применения этой меры принуждения являются ч. 3 и 4 ст. 6, а также ст. 14 и 24 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» [1]. Именно эти нормы определяют основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения при ограничении или прекращении движения транспортных средств по автомобильным дорогам. В них нашло свое отражение и право участников дорожного движения «получать информацию от должностных лиц … о причинах установления ограничения или запрещения движения по дорогам». Указанные выше нормы коррелируются с положениями Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [2]. Согласно п. 14 ч. 1 ст. 11 данного нормативного пра-

вового акта к полномочиям органов государственной власти РФ в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности отнесено установление порядка временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам. Прекращение использования автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения на платной основе, а также размещение на них платных парковок согласно п. 3 и 3.1 ч. 1 ст. 12 этого Федерального закона отнесено к полномочиям региональных органов государственной власти. Аналогичные полномочия в отношении автомобильных дорог общего пользования местного значения согласно ст. 13 имеют органы местного самоуправления. Права пользователей автомобильными дорогами на оперативное получение полной и достоверной информации о временных ограничениях или прекращении движения транспортных средств по автомобильным дорогам закреплено в п. 3 ч. 1 ст. 28 рассматриваемого нормативного документа. В свою очередь, что логично, данным субъектам в соответствии с п. 7 ч. 2 ст. 29 закона запрещено нарушать требования к ограничению использования автомобильных дорог, их полос отвода и придорожных полос.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

84

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Примечательно, что, легально закрепляя основания ограничения или прекращения движения в ч. 1 ст. 30 рассматриваемого нормативного правового акта, законодатель не отнес к таковым организацию и проведение массовых мероприятий. Лишь в п. 3 данной части имеется достаточно обтекаемая формулировка, – «в иных случаях, предусмотренных федеральными законами, а в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального, местного значения в границах населенных пунктов, в том числе в целях повышения их пропускной способности, законами субъектов РФ», – которая формально может быть применена при организации массовых мероприятий. Вместе с тем, полагая организацию и проведение массовых мероприятий одним из наиболее типичных оснований ограничения или прекращения движения, предлагаем закрепить его легально, дополнив ч. 1 ст. 30 рассматриваемого Федерального закона пунктом 2.2 в следующей редакции: «2.2) при проведении массовых мероприятий в порядке, определенном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации». В соответствии с этой же статьей порядок временного ограничения или прекращения движения по автомобильным дорогам федерального значения и частным автомобильным дорогам определяется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Речь идет о Минтрансе России, приказом которого от 12 августа 2011 г. № 211 утвержден Порядок осуществления временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам федерального значения и частным автомобильным дорогам [3]. Отдельные положения этого нормативного правового акта нашли свое уточнение в приказе Росавтодора от 11 апреля 2018 г. № 1088 «О введении временного ограничения движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения в 2018 году» [4]. Временное ограничение или временное прекращение движения по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального, местного значения осуществляются в

порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Ограничивая движение, публичная администрация обязана обеспечить объезд, проинформировать об объеме и сроках введенных ограничений, а также принять иные необходимые меры по организации безопасности дорожного движения в сложившихся условиях. Основанием для введения временного ограничения или запрещения движения являются постановления (распоряжения) органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления (в зависимости от значения дороги). Отметим, что до настоящего момента нам не встречалось ни одного упоминания полиции или ГИБДД. Какова же их роль в организации и осуществлении временного ограничения или запрещения движения на отдельных участках дорог? Согласно п. 22 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. «О полиции», должностные лица этого правоохранительного органа уполномочены, в том числе, «временно ограничивать или запрещать дорожное движение, изменять организацию движения на отдельных участках дорог при проведении публичных и массовых мероприятий и в иных случаях в целях создания необходимых условий для безопасного движения транспортных средств и пешеходов либо если пользование транспортными средствами угрожает безопасности дорожного движения». Очевидно, что основная нагрузка по реализации данного полномочия ложится именно на сотрудников ГИБДД МВД России. Как показывает опыт, предпосылками успешного регулирования такого движения являются: заблаговременная разработка детального плана действий и координация усилий всех органов, которые так или иначе будут участвовать в регулировании движения, принимать меры в экстренных случаях. При этом на практике зачастую выполняются следующие мероприятия: 1) определяется район (дороги или улицы), где ожидается увеличение интенсивности движения; 2) при необходимости запрещения движения по дорогам или улицам определяется, какие технические средства организации дорожного движения понадобятся для

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

85

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ реализации временной схемы организации дорожного движения; 3) вводятся необходимые ограничения дорожного движения (по скорости, типу транспортных средств и т.д.), изменения режимов остановки и стоянки; 4) прорабатываются варианты срочных мер в экстренных случаях, например при дорожно-транспортном происшествии; 5) проводится дополнительный расчет сил и средств ГИБДД для выполнения запланированных мероприятий [5]. Исследование нормативных правовых актов и доктринальных взглядов позволяет нам детализировать процедуру временного ограничения или запрещения движения при проведении массовых мероприятий аппаратами ГИБДД МВД России, разделив ее на три основных этапа. На первоначальном (подготовительном этапе) на основании информации, полученной от организаторов мероприятия и соответствующих органов государственной власти (органов местного самоуправления), определяются конкретные места улично-дорожной сети, где планируется проведение массового мероприятия. Определившись с локацией и территориальной протяженностью, а также периодом вводимых ограничений, сотрудники ГИБДД должны: 1) определить пути объезда мест проведения массовых мероприятий; 2) оценить необходимость изменения организации дорожного движения на маршрутах объезда; 3) разработать систему маршрутного ориентирования в рамках улично-дорожной сети. После того, как проведение массового мероприятия было санкционировано или по прошествии времени, в течение которого заявка на проведение публичного мероприятия могла быть отклонена или скорректирована, следует рассчитать объем привлекаемых сил и средств ГИБДД МВД России, обеспечить их взаимодействие с создающимся на период массового мероприятия оперативным штабом и другими службами и подразделениями полиции. Далее следует провести рекогносцировку-исследование подлежащих ограничению в движении участков улично-дорожной сети, а также прилегающей к ним местности.

По результатам этой работы разрабатывается план-схема места проведения массового мероприятия, подъездных и объездных путей, мест временной парковки транспортных средств. На этот же план-схему наносятся временные маршруты объезда мест проведения массового мероприятия, маршруты отвода на объездные пути транспортных средств общего пользования, а также автотранспорта, перевозящего участников массового мероприятия. Наконец, в завершение подготовительного этапа уполномоченные сотрудники ГИБДД должны направить в соответствующие организации техническое задание на выполнение работ по установке временных дорожных знаков и изменению режимов работы светофорной сигнализации, а также обеспечить распространение через средства массовой информации и иные средства массовой коммуникации сведений о вводимых на период проведения массового мероприятия ограничениях, включающих картографический вариант плансхемы организации дорожного движения в месте проведения массового мероприятия. При необходимости, с использованием специализированного полиграфического оборудования, изготавливаются пропуски для организаторов и участников мероприятия, чьи автомототранспортные средства будут иметь возможность проезда на место его проведения. На втором (исполнительном) этапе ГИБДД МВД России обеспечивает введение и поддержание временного ограничения или запрещения движения посредством: 1) контроля за установкой технических средств организации движения, а также оборудования необходимыми дорожными знаками временных стоянок для парковки транспортных средств на улично-дорожной сети, прилегающей к месту проведения массового мероприятия; 2) непосредственной расстановки и организации работы личного состава ДПС и приданных сил полиции; 3) обеспечения проезда к местам проведения массовых мероприятий по установленным маршрутам автомобилей оперативных служб, а также автотранспорта, перевозящего участников массового мероприятия;

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

86

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ 4) информирования об особенностях дорожного движения в период временного ограничения или запрещения движения [6, с. 50-55]. На заключительном этапе ГИБДД МВД России обеспечивает снятие временного ограничения или запрещения движения, которое осуществляется по распоряжению должностного лица, принявшего решение о его введении. По завершении массового мероприятия и убытию его участников к местам жительства (пребывания) аппаратами ГИБДД МВД России проводится анализ правильности и достаточности введенных ограничительных мер, их влияния на общественную безопасность в целом и безопасность дорожного движения в частности. Несмотря на вполне очевидные и достаточно устоявшиеся рекомендации по организации дорожного движения при временном его ограничении или запрете в условиях массового мероприятия, правоприменительная практика подразделений ГИБДД МВД России демонстрирует ряд проблем организационно-правового характера, связанных с ненадлежащим информированием участков дорожного движения. Каковы же причины подобного положения вещей? Во-первых, следует обратиться к рассмотренным нами ранее полномочиям полиции. Несмотря на предписанное право ГИБДД «временно ограничивать или запрещать дорожное движение», принятие непосредственного решения о плановом введении временного ограничения или прекращения движения по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального, местного значения в связи с проведением массового мероприятия осуществляются органом исполнительной власти соответствующего уровня (в большинстве случаев – регионального или муниципального). При этом должностные лица этих органов зачастую не обладают специальными знаниями и навыками по организации дорожного движения, однако самостоятельно передают в СМИ упрощенные схемы. На них зачастую отмечены лишь запрещенные для транспортных средств участки улично-дорожной сети, однако отсутствуют маршруты подъезда, объезда и расположение парковочных мест, что делает эти схемы малоинформативными. Для того чтобы устранить обозначенную нами проблему, необходимо урегулировать

вопросы информационного взаимодействия между ГИБДД и органами, инициирующими введение ограничения дорожного движения. Одним из вариантов решения является дополнение п. 25 приказа Минтранса России от 12 августа 2011 г. № 211 нормой, обязывающей орган, который временно ограничивает или прекращает движение транспортных средств в целях обеспечения безопасности дорожного движения при проведении публичных и массовых мероприятий, незамедлительно уведомлять об этом решении подразделение ГИБДД МВД России соответствующего уровня. При этом подразделение Госавтоинспекции следует обязать в срок не позднее трех дней с момента получения уведомления разрабатывать и представлять органу-инициатору картографическую схему ограничения движения транспортных средств с указанием маршрутов объезда и дополнительных парковочных мест. Во-вторых, проблемы, как нам представляется, создают и недостаточные полномочия полиции в сфере доведения до населения оперативно значимой информации. Правовые основы информационного взаимодействия органов внутренних дел с обществом, в том числе с привлечением средств массовой информации, заложены в Федеральном законе «О полиции»: – ч. 3 ст. 8 обязывает полицию регулярно информировать государственные и муниципальные органы, граждан о своей деятельности через СМИ и Интернет, а также путем отчетов должностных лиц; – ч. 4 ст. 8 предусматривает обратный порядок взаимодействия, обязывая полицию представлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации; – ч. 6 ст. 8 определяет возможность непосредственного информирования общественности органами внутренних дел посредством размещения информации в ведомственных средствах массовой информации; – п. 35 ч. 1 ст. 13 предоставляет полиции право использовать на безвозмездной основе возможности СМИ и Интернета «для размещения информации в целях установления обстоятельств совершения преступлений, лиц, их совершивших, а также для розыска лиц, скрывшихся от органов дознания, предварительного следствия или суда, и лиц, пропавших без вести».

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

87

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Последняя из перечисленных норм, как нам представляется, заслуживает особого внимания. Примечательно, что информация о результатах или планах осуществления профилактической и контрольнонадзорной деятельности полиции не охватывается ее действием. Не могут подразделения ГИБДД обеспечить и обязательное размещение в СМИ сведений об организации дорожного движения при проведении массовых мероприятий, в том числе о временном ограничении движения и маршрутах объезда. Полагая подобное положение вещей контрпродуктивным, предлагаем изменить формулировку п. 35 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О полиции» и изложить ее в следующей редакции: «35) использовать на безвозмездной основе возможности средств массовой информации и информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации в целях установления обстоятельств совершения преступлений, лиц, их совершивших, а также для розыска лиц, скрывшихся от органов дознания, предварительного следствия или суда, и лиц, пропавших без вести, а равно в целях обеспечения общественной безопасности и безопасности дорожного движения при проведении массовых мероприятий». Подводя итог проведенному изучению организационно-правовых основ осуществления аппаратами Госавтоинспекции временного ограничения или запрещения движения на отдельных участках дорог при проведении массовых мероприятий, хотелось бы выразить надежду, что высказанные рекомендации и замечания будут способствовать совершенствованию нормативно-правового регулирования деятельности ГИБДД МВД России и в конечном итоге положительно скажутся на состоянии безопасности дорожного движения в условиях проводимых массовых мероприятий.

федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ // СПС «Гарант». 3. Об утверждении Порядка осуществления временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам федерального значения и частным автомобильным дорогам: приказ Минтранса России от 12 августа 2011 г. № 211 // СПС «Гарант». 4. О введении временного ограничения движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения в 2018 году: приказ Росавтодора от 11 апреля 2018 г. № 1088 // СПС «Гарант». 5. Временное ограничение или запрещение движения на отдельных участках дорог при проведении массовых мероприятий / С.А. Дрыжак, В.В. Елизаров [и др.]: методические рекомендации. – М.: НИЦ БДД МВД России, 2008. 6. Андрухов В.А., Лемента П.В. Нормативно-правовое регулирование деятельности полиции по введению временного ограничения или запрещения движения при проведении массовых мероприятий // Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции «Предупреждение преступлений и административных правонарушений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения». – Краснодар: Краснодарский университет МВД России, 2012.

1. О безопасности дорожного движения: федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ // СПС «Гарант». 2. Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

88

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Полукаров Александр Викторович, судья Арбитражного суда г. Москвы, кандидат юридических наук

Polukarov Alexander Viktorovich,

judge of the Moscow Arbitration Court, PhD e-mail: [email protected]

СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ КАК СРЕДСТВО ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ THE SYSTEM OF ADMINISTRATIVE COERCION AS A MEANS OF COMBATING CORRUPTION IN THE SOCIAL SPHERE Аннотация. Проблемы противодействия коррупции имеют актуальное значение, от их решения зависит социально-экономическое развитие нашей страны, а также возможность реализации социальных прав граждан. В статье рассматривается система методов административного принуждения в его институциональном и функциональном аспектах. Раскрывается сущностная характеристика административного принуждения как метода противодействия коррупции, формулируются предложения по его совершенствованию. Annotation. The problem of counteraction of corruption are relevant, the solution of this problem depends on the socio-economic development of our country, as well as the possibility of realization of the social rights of citizens. The article discusses methods of administrative coercion in its institutional and functional aspect. Additionally, the article reveals the essential characteristics of administrative coercion as a method of combating corruption and provide suggestions for its improvement. Ключевые слова и словосочетания: коррупция, социальная сфера, принуждение, противодействие, борьба, государство, пресечение, наказание, ответственность, угроза, образование, здравоохранение, социальное обеспечение. Key words and word combinations: corruption, social sphere, coercion, opposition, struggle, state, suppression, punishment, responsibility, threat, education, health, social security. В Стратегии национальной безопасности, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683, коррупция вошла в число основных угроз государственной и общественной безопасности. Она названа препятствием устойчивому развитию Российской Федерации и реализации стратегических национальных приоритетов. При этом та же Стратегия относит к этим приоритетам образование, здравоохранение и культуру, т.е. основные сегменты социальной сферы. Такое сочетание позволяет прогнозировать активизацию усилий государства, направленных на противодействие коррупции в данных сегментах социальной сферы, в

том числе и с помощью мер административного принуждения. Предполагается совершенствование правового регулирования предупреждения коррупции. Эффективность реализации мер государственного принуждения в сфере противодействия коррупции, включая коррупцию в социальной сфере, зависит не только от правоохранительных органов, которые в основном сосредоточены на применении мер уголовного принуждения и занимают собственную нишу в деле борьбы с этим негативным социальным злом. Не преуменьшая их значимость, хотелось бы обратить внимание и на деятельность специальных антикоррупционных органов и подразделений государственных органов той

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

89

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ же направленности. Они созданы и действуют как на федеральном, так и на региональном уровне и имеют значительный потенциал для противодействия коррупции административными мерами, включая меры административного принуждения. В современной России руководство деятельностью по противодействию коррупции осуществляется централизованно и сосредоточено в руках главы государства. Такой подход вполне логичен. Без централизованного государственного регулирования невозможны обеспечение прав и свобод граждан, создание здоровых условий труда и быта, организация образования и медицинского обслуживания, нормальное функционирование экономики, обеспечение суверенитета и безопасности страны, достижение социального и национального согласия [1, с. 111]. В полной мере это относится и к противодействию коррупции, которая превратилась в реальную угрозу интересам личности, общества и государства. Если говорить о федеральном уровне, то прежде всего стоит остановиться на Совете при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, который образован на основании Указа Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции». Основными задачами Совета являются: подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции; контроль реализации мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции. Председатель Совета - Президент Российской Федерации, что является убедительным подтверждением его политического статуса. Решения Совета оформляются протоколом. Для их реализации могут издаваться указы, распоряжения и даваться поручения главы государства. Таким образом, есть достаточные основания говорить, что дея-

тельность Совета осуществляется в правовых формах, а значит, подкреплена возможностью применения необходимых мер государственного принуждения. В связи с высоким статусом членов Совета и их объективно большой загруженностью государственными делами его заседания проводятся сравнительно редко. При этом потребность в оперативном решении текущих вопросов подчас стоит достаточно остро. Поэтому для их решения образован президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции (далее по тексту – президиум Совета), председателем которого является Руководитель Администрации Президента Российской Федерации. Президиум создает рабочие группы (комиссии) по отдельным вопросам из числа его членов, а также из числа представителей иных государственных органов, представителей общественных объединений и организаций, экспертов, ученых и специалистов. Правда, сам порядок создания рабочих групп и включения в их состав конкретных персоналий нормативно не определен, что резко повышает значение субъективных факторов при принятии решения по конкретной кандидатуре. С таким положением вряд ли можно согласиться. Отбор представителей в состав рабочих групп (комиссий) должен осуществляться открыто и гласно, разумеется, при соблюдении всех необходимых проверочных мероприятий, которые позволят отобрать компетентных кандидатов с безупречной репутацией. В настоящее время действуют две рабочие группы президиума Совета: по взаимодействию с бизнессообществом и гражданским обществом [2]. Учитывая важность социальной сферы для повседневной жизни огромного большинства населения страны и крайне неблагополучную в коррупционном отношении обстановку, которая там сложилась, представляется обоснованным поставить вопрос о создании отдельной рабочей группы по противодействию коррупции в социальной сфере. Следует сказать, что президиум Совета наделен полномочиями рассмотрения вопросов, касающихся соблюдения требований к служебному (должностному) поведению, а также вопросов, касающихся урегулирования конфликта интересов наиболее

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

90

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ высокопоставленных должностных лиц государства. В отношении них Президиум осуществляет весь спектр полномочий, которые в государственном органе, том же федеральном министерстве или федеральном агентстве, отнесены к компетенции комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. К их числу относятся лица, замещающие должности федеральной государственной службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, например должности директоров департаментов Правительства Российской Федерации или заместителей федеральных министров. По решению Президента Российской Федерации или руководителя его администрации, президиум Совета рассматривает вопросы, касающиеся соблюдения требований к служебному (должностному) поведению, а также вопросы, касающиеся урегулирования конфликта интересов в отношении лиц, замещающих должности, влекущие обязанность представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Порядок рассмотрения указанных вопросов осуществляется в соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 25 февраля 2011 г. № 233. Кроме того, президиум Совета в определенной мере наделен и нормотворческими полномочиями. К примеру, президиум одобрил Методические рекомендации по организации работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационных комиссий) в федеральных государственных органах. Решения президиума Совета оформляются протоколами. Так, указанные Методические рекомендации были одобрены протоколом президиума Совета от 13 апреля 2011 г. № 24. Для реализации решений президиума могут даваться поручения Президента Российской Федерации. Анализ компетенции президиума Совета позволяет идентифицировать его в качестве административно-юрисдикционного органа специальной компетенции, а поря-

док рассмотрения вопросов, ему подведомственных, представляет собой существующее в рамках административно-юрисдикционного процесса самостоятельное административно-юрисдикционное производство, имеющее антикоррупционную направленность. Важным звеном реализации административных мер противодействия коррупции является Управление Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции. Это самостоятельное подразделение Администрации Президента Российской Федерации действует на основании Положения, утвержденного Указом Президента от 3 декабря 2013 г. № 878. Начальник Управления является ответственным секретарем президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Кроме того, предусмотрено создание в федеральных государственных органах подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений. Первоначально такое подразделение действовало на основании Типового положения, утвержденного 18 февраля 2010 г. № 647п-П16 заместителем Председателя Правительства Российской Федерации, Руководителем Аппарата Правительства Российской Федерации, членом президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции С.С. Собяниным. Позднее, уже Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 2015 г. № 364 было утверждено Типовое положение о подразделении государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений. Анализ Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции позволяет говорить, что данное подразделение администрации российского Президента осуществляет в основном обеспечивающие, аналитические и отчасти контрольные функции. Особо хотелось бы выделить функцию Управления по принятию мер по профилактике коррупционных и иных правонарушений в соответствии с Указом Президента от 21 сентября 2009 г. № 1065 и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации. Учитывая особое положение Президента Российской Федерации в системе

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

91

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ разделения властей, его исключительно значимую роль в деле противодействия коррупции, представляется практически оправданным и целесообразным расширить компетенцию Управления Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции. Необходимо закрепить за Управлением такую основную функцию, как проведение в федеральных государственных органах и государственных органах субъектов Российской Федерации проверок на предмет соблюдения законодательства о противодействии коррупции. В случае выявления нарушений законодательства о противодействии коррупции Управление могло бы выносить субъекту дисциплинарной власти, например федеральному министру или главе администрации субъекта Российской Федерации, обязательное для рассмотрения представление о привлечении к дисциплинарной ответственности виновного государственного служащего или иного лица. Данное представление в установленный срок должно рассматриваться субъектом дисциплинарной власти. Такой срок следует установить продолжительностью не более десяти дней, что обеспечит оперативное реагирование на выявленный коррупционный проступок. О результатах рассмотрения должен направляться мотивированный ответ в Управление. Выступая на Третьем Евразийском антикоррупционном форуме, начальник Управления Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции О.А. Плохой отметил, что за последние годы государством приняты системные меры по совершенствованию репрессивного аспекта и законодательства. Однако основная декларируемая цель создания административных антикоррупционных механизмов – противодействие нарушениям законодательства и их профилактика [3, с. 45]. С подобной оценкой трудно не согласиться. Думается, предложенное расширение компетенции Управления будет способствовать упрочению таких административных механизмов. Если говорить о противодействии коррупции на внутриведомственном уровне, то следует особо выделить деятельность подразделений по профилактике коррупционных правонарушений федеральных государственных органов. Именно они нахо-

дятся ближе всего к потенциальным коррупционерам, могут в силу этой близости осуществлять профилактику коррупционных правонарушений, а в необходимых случаях и пресекать их. Вместе с тем такие подразделения остаются в подчиненном, а значит, в зависимом от руководителя государственного органа положении, и компетенция их в сфере противодействия коррупции в рамках государственного органа должна быть признана ограниченной. Поэтому достаточно продуктивно они могут противодействовать коррупции только на низовом и среднем уровне, который, если брать, скажем, федеральное министерство, заканчивается должностью заместителя директора департамента. Несмотря на это, недооценивать деятельность соответствующих подразделений было бы неправильно. Это подтверждает Национальная стратегия противодействия коррупции, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460, которая основным направлением реализации противодействия коррупции определяет совершенствование работы подразделений кадровых служб федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов по профилактике коррупционных правонарушений (пп. «л» п. 8 Стратегии). На региональном уровне можно выделить комиссию по координации работы по противодействию коррупции в субъекте Российской Федерации и орган субъекта Российской Федерации по профилактике коррупции и иных правонарушений. Комиссия является постоянно действующим координационным органом при высшем должном лице (руководителе высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. Комиссия осуществляет свою деятельность во взаимодействии с Управлением Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции. Комиссии предоставлены обширные полномочия преимущественно общего характера: разрабатывать меры по противодействию коррупции и устранению причин и условий, порождающих коррупцию; принимать меры по выявлению причин и условий, порождающих коррупцию и создающих административные барьеры; рассматри-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

92

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ вать вопросы, касающиеся соблюдения лицами, замещающими государственные должности субъекта Российской Федерации, запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции. Представляется обоснованным поставить вопрос о наделении комиссии дополнительными полномочиями по применению административных мер принудительного характера. Так, Комиссия могла бы своими решениями инициировать проведение служебных проверок в отношении лиц, в деяниях которых усматриваются признаки коррупционных правонарушений. При этом на субъект дисциплинарной власти должна быть возложена обязанность информировать комиссию о результатах, полученных в процессе служебной проверки, и о принятых мерах. Кроме того, субъект дисциплинарной власти, например руководитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, мог бы приглашаться на заседание комиссии и лично информировать ее по существу вопроса. Такой подход способствовал бы более взвешенному принятию решения субъектом дисциплинарной власти, тем более, что в деле привлечения к дисциплинарной ответственности он реализует дискреционные полномочия, и вопрос о привлечении или непривлечении к дисциплинарной ответственности решается по усмотрению. Что касается органа субъекта Российской Федерации по противодействию коррупции, то он действует на основе Типового положения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15 июля 2015 г. № 364. В число основных функций органа входят: обеспечение соблюдения запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции; принятие мер по выявлению и устранению причин и условий, способствующих возникновению конфликта интересов; осуществление проверок (например, достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера). Таким образом, есть достаточные основания говорить, что в современной России выстроена вертикаль специальных органов по противодействию коррупции, а их деятельность координируется единым центром, каковым с полным основанием может

быть признан Президент Российской Федерации, а де-факто – его Администрация в лице Управления Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции. Вместе с тем анализ положений об этих органах позволяет говорить, что их полномочия по реализации мер административного принуждения в сфере противодействия коррупции недостаточны, а потому должны быть расширены. Ряд предложений был представлен выше. Административно-правовые средства принудительного характера, направленные на противодействие коррупции, также реализуют в рамках своей компетенции и федеральные органы исполнительной власти, наделенные контрольно-надзорными полномочиями. Особое место среди них занимает Федеральная антимонопольная служба (ФАС России), которая также наделена полномочиями органа административной юрисдикции. Одним из факторов, который оказывает значительное влияние на уровень коррупции в стране, – необоснованные административные барьеры, включая барьеры, возникающие при регулировании отношений в социальной сфере. В Программе развития конкуренции в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2009 г. № 691-р, специально отмечалось, что необоснованные административные барьеры создают условия для коррупции и возникновения «административного ресурса». На ликвидацию необоснованных административных барьеров были нацелены мероприятия административной реформы. Однако изжить данную проблему не удалось, а значит, в соответствующей сфере сохраняются благоприятные условия для коррупции. Следует сказать, что в литературе высказывалось мнение о необходимости создания в нашей стране специализированных органов по борьбе с коррупцией – антикоррупционных агентств. Мотивировалось данное предложение ссылками на рекомендации по борьбе с коррупцией ООН. По мнению С.А. Денисова, специализированные органы по борьбе с коррупцией в государственном аппарате на основе использования профессиональных знаний должны осуществлять плановые и внеплановые проверки работы государственного

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

93

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ аппарата управления, проверять поступающие жалобы по фактам коррупции, самостоятельно выявлять факты коррупции и проводить расследования, по результатам которых возбуждать уголовное или административное дело [4, с. 201]. Реалистичность и реализуемость на практике предложения указанного автора вызывают большие сомнения. По сути, применительно к противодействию коррупции предлагается создать специализированные правоохранительные органы с широкими полномочиями по применению мер государственного принуждения, включая принуждение административное. Это неизбежно приведет к дублированию полномочий действующих в настоящее время правоохранительных органов, осуществляющих противодействие коррупции, тех же МВД России или ФСБ России и антикоррупционных агентств. Очевидно, что четко разграничить между ними компетенцию – задача трудновыполнимая. Представляется оптимальным сохранение такого существующего положения, когда противодействие коррупции с одной стороны осуществляют мерами уголовного принуждения правоохранительные органы, которые входят в структуру федеральных органов исполнительной власти, а с другой стороны осуществляют административными мерами воздействия, включая меры административного принуждения, уполномоченные на то специальные органы и некоторые федеральные органы исполнительной власти. Добавим, что федеральные органы исполнительной власти утверждены Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636, а их деятельность координируют органы прокуратуры. Напомним, ч. 6 ст. 5 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» специально устанавливает, что Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют в пределах своих полномочий деятельность органов внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы безопасности, таможенных органов и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией. При этом следует признать справедливой точку зрения, что координация носит единый, целостный характер, т. е. прокуроры не могут осуществ-

лять координацию борьбы с уголовно ненаказуемой коррупцией отдельно от координации борьбы с коррупционной преступностью [5, с. 9]. Таким образом, можно говорить, что органы прокуратуры являются общим координатором борьбы с коррупцией в современной России. На то, что противодействие коррупции является одним из крайне значимых направлений работы российской прокуратуры, специально обратил внимание Президент Российской Федерации, выступая 11 января 2017 г. на торжественном заседании, посвященном 295-летию российской прокуратуры [6]. В современный период, отмечает А.В. Куракин, нужна система норм, которая предупредила бы возникновение конфликта интересов в государственном аппарате. По мнению данного автора, такая система могла бы содержаться в федеральном законе об административной этике. Предписания этого нормативного правового акта служили бы своеобразным эталоном, с которым государственные служащие могли бы сверять свои действия с точки зрения соответствия их этическим требованиям. С другой стороны, он создал бы возможность для предупреждения и пресечения коррупции в сфере государственного управления [7, с. 102]. Соглашаясь с тем, что конфликт интересов – важнейшая проблема, от решения которой зависит противодействие коррупции в государственном аппарате, стоит задуматься и о реалистичности предложения принять федеральный закон об административной этике. Реализация этого предложения приведет к необоснованному дроблению законодательства о государственной службе. Кроме того, предмет правового регулирования предлагаемого законопроекта представляется размытым. Наконец, вопросы административной этики, о которых говорит А.В. Куракин, по нашему мнению, уже достаточно полно решены в существующем правовом поле. Так, Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 утверждены общие принципы служебного поведения государственных служащих, а решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. одобрен Типовой кодекс этики и слу-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

94

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ жебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих. На основе Типового кодекса утверждены кодексы этики в государственных органах, например Кодекс этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Минздрава России. Кстати сказать, на начальном этапе системного реформирования государственной службы в первой половине 2000-х годов в качестве одного из принципов, на основе которого предлагалось совершенствовать государственный аппарат, назывался принцип этичности [8, с. 74]. Данный принцип предполагает обращение особого внимания на моральные качества государственных и муниципальных служащих, да и вообще всех тех, кто замещает должности, связанные с реализацией публичной власти. Дело в том, что замещение государственной должности является выражением общественного доверия. Такая формулировка содержится и в американском Кодексе этики правительственной службы, утвержденном Резолюцией конгресса США 1958 г.: «каждое лицо, находящееся на правительственной службе, должно соблюдать принципы этики, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия» [9, с. 295]. Приходится признать, что в государственном аппарате современной России принцип этичности, хотя и признается, но лишь формально. Подтверждением тому служит значительное количество выявляемых коррупционных правонарушений. Однако нельзя отрицать и наметившуюся положительную динамику. В частности, значительно увеличилось количество государственных служащих, сообщивших о том, что их пытались склонить к коррупции. В ч. 2 ст. 7 российской Конституции провозглашается, что Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Темп этого движения в значительной степени зависит от того, удастся ли преодолеть коррупцию, сделать ее уровень так или иначе приемлемым для общества и государства, минимизировать коррупцию в социальной сфере.

И здесь хотелось бы вспомнить выдающегося русского мыслителя и юриста И.А. Ильина, который отмечал: «Призвание государства состоит в том, чтобы при всяких условиях обращаться с каждым гражданином как с духовно свободным творческим центром сил. Никто не должен быть исключен из государственной системы защиты, заботы и содействия» [10, с. 266]. Противодействие коррупции в социальной сфере – важнейшая составная часть этой системы. 1. Косарев А.И. Суверенная социальная демократия // Суверенная демократия в конституционно-правовом измерении: сб. статей и материалов / сост. С.Е. Заславский. - М.: ИИК «Российская газета», 2007. 2. Заседание Совета по противодействию коррупции [Электронный ресурс] // URL: http://www.kremlin.ru (дата обращения: 02.03.2017). 3. Плохой О.А. Основные направления политики Российской Федерации в сфере противодействия коррупции // Современные стандарты и технологии противодействия коррупции: материалы Третьего Евразийского антикоррупционного форума (Москва, 24-25 апреля 2014 г.) / отв ред. Т.Я. Хабриева. – М., 2015. 4. Денисов С.А. Возможности применения института административной ответственности для борьбы с коррупцией государственных служащих // Административная ответственность: вопросы тории и практики / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. – М., 2004. 5. Егоров Ю. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией – самостоятельная функция прокуратуры // Законность. 2015. № 2. 6. [Электронный ресурс] // URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/53719 (дата обращения: 12.01.2017). 7. Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в Российской Федерации // Административное и информационное право (состояние и перспективы развития). – М., 2003. 8. Проблемы социально-экономического и политического развития России / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. – М., 2001. 9. Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты / под ред. О.А. Жидкова. – М., 1993. 10. Ильин И.А. Путь к очевидности. – М., 1993.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

95

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Грищенко Алексей Николаевич, преподаватель кафедры оперативно-розыскной деятельности и специальной техники Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук

Hryshchenko Alexey Nikolaevich,

the teacher of the department of operational-search activity and special equipment Moscow University of the Ministry of the Interior of Russia named after V.Ya. Kikotya, PhD e-mail: [email protected]

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ В СФЕРЕ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ ADMINISTRATIVE AND LEGAL FRAMEWORK OF THE POLICE IN THE FIELD OF ROAD TRAFFIC Аннотация. В статье рассматриваются административно-правые основы деятельности полиции по обеспечению безопасности дорожного движения, раскрываются функции полиции в данном сегменте государственного управления. Безопасность дорожного движения является важной составляющей в деле обеспечения общественной безопасности, в этой связи функции полиции в данной сфере регулирования имеют большое социальное значение. Следует отметить, что проблему безопасности дорожного движения решают не только подразделения ГИБДД, но и другие структурные подразделения полиции. Annotation. The article discusses the administrative and legal basis of the police to ensure road safety, reveals the functions of the police in this segment of public administration. Road safety is an important component in ensuring public safety, in this regard, the functions of the police in this area of regulation are of great social importance. It should be noted that the problem of road safety is solved not only by traffic police units, but also other structural units of the police. Ключевые слова и словосочетания: полиция, безопасность, движение, дорожное движение, происшествие, автомобиль, ГАИ, дорога, правонарушение, производство. Key words and word combinations: police, safety, traffic, traffic, accident, car, traffic police, road, offense, production. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее Закон о безопасности дорожного движения) дорожное движение – совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств либо без таковых в пределах дорог; безопасность дорожного движения – состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий; дорожно-транспортное происшествие (ДТП) – событие, возникшее в процессе движения по дороге транспортного средства и с его участием, при котором погибли

или ранены люди, повреждены транспортные средства, сооружения, грузы либо причинен иной материальный ущерб. Таким образом, правовую основу деятельности полиции в сфере дорожного движения составляет именно вышеуказанный Закон, определяющий важнейшие юридические категории в исследуемой сфере деятельности органов внутренних дел. Данный нормативный правовой акт обладает высшей юридической силой по отношению к специальным подзаконным актам, среди которых особо выделяются ведомственные нормативные правовые акты МВД России: приказ МВД России от 01 февраля 1999 г. № 66 «О совершенствовании деятельности контрольно-профилактических подразделений

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

96

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России»; приказ МВД России от 02 декабря 2003 г. № 930 «Об организации работы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации по пропаганде безопасности дорожного движения»; приказ МВД России от 24 ноября 2008 г. № 1001 «О порядке регистрации транспортных средств»; приказ МВД России от 16 июня 2011 г. № 678 «Об утверждении Положения о Главном управлении по обеспечению безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации»; приказ МВД России от 14 ноября 2016 г. № 727 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения…»; приказ МВД России от 27 марта 2017 г. № 151 «Об утверждении Положения об управлении реализацией федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2013 годах»»; приказ МВД России от 23 августа 2017 г. № 664 «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения». В своей совокупности данные приказы МВД России составляют административноправовую базу деятельности полиции в сфере дорожного движения. Полиция в лице ГИБДД МВД России и иных подразделений проводит контрольно-профилактические мероприятия, направленные на предупреждение ДТП, занимается пропагандой безопасности дорожного движения, регистрирует в установленном порядке транспортные средства, осуществляет федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения, реализует в пределах своей компетенции соответствующие федеральные целевые программы, направленные на повышение безопасности дорожного движения.

Следует подчеркнуть, что вопросы безопасности дорожного движения имеют давнюю историю, они возникали ещё в эпоху гужевого транспорта, и на протяжении совершенствования транспортных средств и перевозок таких вопросов стало подниматься всё больше. С появлением новых видов транспортных средств число угроз безопасности на дорогах значительно возросло, а дорожно-транспортные происшествия стали совершаться гораздо чаще, их последствия начали приобретать характер катастроф с большим числом жертв. Вот почему их предупреждение, наказание виновных лиц и ликвидация опасных последствий со временем вылились в одну из главных задач и функций государства по обеспечению безопасности личности. Один из исследователей состояния безопасности дорожного движения в дореволюционный период П.Н. Шевченко обращает наше внимание на то, что «…первым нормативным актом, который устанавливал правила движения всадников, конных экипажей и был направлен на обеспечение безопасности горожан в населенных пунктах, следует считать именной Указ царей Ивана Алексеевича и Петра Алексеевича от 03 января 1683 г., устанавливающий режим въезда и выезда в Москве в ночное время. Очевидно, что причиной издания данного Указа стали случаи частого увечья горожан от экипажей и всадников. Указ запрещал быструю езду по улицам Москвы во избежание увечья. Надзор за движением по городским улицам и площадям в числе прочих функций был возложен на Стрелецкий приказ – предшественник созданной позже при Петре I полиции» [1, с. 9]. В дальнейшем число нормативных правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений в сфере безопасности дорожного движения, предупреждение дорожно-транспортных происшествий, стало возрастать, образовалась целая система нормативно-правового регулирования дорожного движения, включающая как законы, так и подзаконные акты. Однако, как справедливо утверждает М.М. Зиганшин, «…нормативно-правовое регулирование – лишь основа, которая в условиях всеобщего правового нигилизма не может оказать ожидаемого воздействия на поведение адресатов правовых норм.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

97

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Необходимо властное вмешательство государства в лице уполномоченных органов исполнительной власти в общественные процессы с целью обеспечить строгое соблюдение и исполнение установленных правил всеми, от кого зависит безопасность дорожного движения. Неполноценная надзорная деятельность может свести к нулю предпринимаемые законодателем в последние годы попытки повлиять на показатели безопасности дорожного движения путем ужесточения административной ответственности за правонарушения в области дорожного движения. Неслучайно МВД России рассматривает необходимость усиления государственного надзора как важное составляющее в деле обеспечения безопасности дорожного движения» [2, с. 22]. В процессе разработки проектов нормативных правовых актов в исследуемой сфере деятельности полиции законодатель должен учитывать, что безопасность дорожного движения или, как отмечает Е.А. Войтенков, «…степень защищенности участников дорожного движения от возможных дорожно-транспортных происшествий и их последствий определяется как объективными, так и субъективными факторами. Объективными факторами являются правовая база, регламентирующая сферу безопасности дорожного движения; техническое совершенство автомобилей; качество и состояние дорожных условий; погодные и климатические факторы; оснащенность магистралей эффективными средствами регулирования; материальнотехническое обеспечение сотрудников Госавтоинспекции. К субъективным факторам относится поведение людей при участии в дорожном движении. Это поведение определяется уровнем их правовой культуры и отношением к необходимости соблюдения предписаний правовых норм; степенью подготовленности к участию в дорожном движении, профессионализмом сотрудников Госавтоинспекции при осуществлении ими деятельности, направленной на обеспечение безопасности дорожного движения» [3, с. 10]. Данная позиция полностью нами поддерживается, однако ещё раз подчеркнём, что при всей важности объективных факторов и необходимости их детального учёта,

именно субъективные факторы, определяющие поведение каждого из участников дорожного движения, в большей степени влияют на состояние безопасности на дорогах. Безопасность дорожного движения является объектом комплексного правового регулирования, однако ведущая роль здесь отводится именно административному законодательству. В целях недопущения серьёзных общественно опасных последствий ДТП, образующих состав преступления, необходимо, на наш взгляд, противодействовать причинам и условиям их совершения на административном уровне. Для эффективного выполнения возложенных на полицию задач и функций в сфере дорожного движения ГИБДД МВД России должно активно взаимодействовать как с иными органами полиции, так и с другими органами и подразделениями федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения, с Правительственной комиссией по обеспечению безопасности дорожного движения, наконец, с институтами гражданского общества, занимающимися вопросами обеспечения безопасности дорожного движения. Последнее направление взаимодействия в условиях становления правового государства представляется нам особенно важным. В условиях недоверия значительной части населения правоохранительным органам и их деятельности, именно общественные организации и движения могут оказать на потенциальных правонарушителей заметное влияние и убедить их в необходимости следовать Правилам дорожного движения ради обеспечения как их личной, так и общественной безопасности. Назаров В.Ю. отмечает, что «…окончательное завершение механизм административно-правового регулирования в области организации дорожного движения находит в действиях участников дорожного движения. Если поведение участников дорожного движения является правомерным, если они соблюдают требования сигналов светофоров, дорожных знаков и разметки, выполняют предписания регулировщиков, то процесс административно-правового регулирования является законченным. В противном случае в соответствии с охранительными нормами, содержащимися в КоАП РФ и в принятых в соответствии с ним

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

98

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ряде подзаконных нормативных актов, возникают охранительные правоотношения. Субъектами этих правоотношений являются участники дорожного движения и должностные лица Госавтоинспекции, прежде всего сотрудники дорожно-патрульной службы. Реализация права в этом случае выражается в принятии индивидуальных правовых актов уполномоченными должностными лицами о применении мер административной ответственности и других мер административно-правового принуждения и осуществлении участниками дорожного движения действий по исполнению постановлений о назначении административных наказаний или по их обжалованию. На этой стадии организации дорожного движения требуется обеспечить реализацию двух основополагающих принципов административно-юрисдикционной деятельности, определяющих законность при её осуществлении: принципа презумпции невиновности и принципа неотвратимости наказания за совершенное правонарушение» [4, с. 25]. Однако и здесь возникает немало проблем как теоретического административноправового, так и практического характера. На некоторые из них обращает внимание в своем исследовании А.И. Смоляков. В частности, он указывает, что «…существующая на сегодняшний день система административных наказаний, предусмотренных за совершение правонарушений в области дорожного движения, не соответствует основополагающему требованию справедливости и соразмерности административного наказания степени общественной опасности и социальной значимости охраняемых общественных отношений, что существенно снижает эффективность его воздействия на поведение участников дорожного движения. …КоАП РФ, в отличие от НК РФ и УК РФ, не регламентирует порядок назначения наказания при наличии смягчающих обстоятельств, что не позволяет должным образом стимулировать правонарушителя к осуществлению осмысленной деятельности, направленной на снижение или ликвидацию вредных последствий от совершенного им противоправного действия» [5, с. 12-13]. На наш взгляд, сам сотрудник полиции при назначении административного нака-

зания нарушителю Правил дорожного движения должен говорить о последствиях повторного совершения правонарушения как для него самого, так и для пострадавших, убеждать в необходимости следования правовым нормам, предупреждать о реальной возможности причинения существенного вреда в результате ДТП как имуществу, так и жизни, здоровью. Составление протокола, задержание правонарушителя, назначение административного штрафа либо более строгого наказания не должны быть для компетентного сотрудника полиции самоцелью, все эти меры носят скорее превентивный, нежели карательный характер, и направлены прежде всего на недопущение совершения правонарушения вновь, в будущем, как правонарушителем, так и другими лицами. При общении сотрудника полиции с правонарушителем ни в коем случае не должны применяться без необходимости физическая сила либо специальные средства. Законопослушный гражданин прекрасно понимает, что нарушил действующие правила, готов понести за это справедливое наказание, и не следует в данном случае воспитывать его как ребенка, унижать и оскорблять, запугивать, иначе эффект от назначенных административных наказаний будет нулевым. Поэтому с сотрудниками ДПС ГИБДД МВД России и иными содействующими им полицейскими перед каждым заступлением на службу должны проводиться практические занятия по отработке правильного и грамотного общения с лицами, создающими угрозу безопасности дорожного движения. Только в этом случае можно добиться положительных результатов в деле обеспечения возложенных на полицию функций в сфере дорожного движения. Сбор и оценка доказательств в производстве по делам об административных правонарушениях должны также выполняться в строгом соответствии с законом. Нельзя обвинять правонарушителя в том, чего он в данный момент не совершил, навешивать ярлыки преступников, асоциальных личностей. Не следует прогнозировать его будущее поведение, которое закончится для него уголовной ответственностью, лишением свободы на длительные сроки. Лицо, нарушившее правила, должно видеть в сотруднике полиции не судью, не

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

99

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ обвинителя в тяжком преступлении, не коррупционера, получившего возможность личного обогащения, а товарища, советника, беспристрастного исполнителя законов, который наказывает за реальное деяние и предупреждает о негативных последствия совершения его вновь. В таких случаях вероятность возникновения конфликта минимальна, а эффективность наказания и превентивных мер максимальна. Доказывание должно вестись на протяжении всего административного процесса вне зависимости от количества субъектов административной юрисдикции. Как справедливо указывает А.Н. Булгаков, «…в ходе производства по делу об административном правонарушении должны быть выяснены следующие обстоятельства, образующие предмет доказывания: 1) квалификационные и определяющие пределы доказывания по делу об административном правонарушении: указывающие на событие административного правонарушения; подтверждающие или опровергающие противоправность деяния (действия или бездействия), за которое настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; характеризующие лицо, совершившее противоправное деяние (действие или бездействие), за которое настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; свидетельствующие о виновности (невиновности) лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; иные сведения, имеющие значение для разрешения дела об административном правонарушении; 2) правовосстановительные: характер противоправного последствия, которым причинен вред охраняемым общественным отношениям; размер ущерба, причиненного административным правонарушением; 3) влияющие на назначение административного наказания: характеризующие личность физического лица, привлекаемого к административной ответственности; характеризующие имущественное положение физического лица, привлекаемого к административной ответственности; отражающие имущественное и финансовое положение юридического лица, привлекаемого к

административной ответственности; смягчающие административную ответственность; отягчающие административную ответственность; 4) превентивные: исключающие производство по делу об административном правонарушении; свидетельствующие о причинах и условиях совершения административного правонарушения; способствующие совершению административного правонарушения» [6, с. 16]. В целом, как отмечает Л.В. Сандалов, «…в процессе административной деятельности органов ГИБДД представляется возможным выделить следующие виды административных производств: в группе административно-регулятивных производств: - регистрационно-транспортное производство, - экзаменационно-транспортное производство, - дорожно-транспортное разрешительное производство; 2) в группе административно-наблюдательных производств – дорожно-транспортное надзорное производство; 3) в группе административно-принудительных производств – производство по делам об административных правонарушениях в области обеспечения безопасности дорожного движения» [7, с. 7]. Соответственно, функции полиции в сфере дорожного движения будут исходить из вышеуказанных производств, среди которых важнейшей, на наш взгляд, является функция дорожного надзора. Значимость её заключается в том, что от качества её осуществления во многом зависит уровень безопасности дорожного движения на той или иной территории. Там, где надзор более полный и тщательный, совершается меньше ДТП, там же, где он поверхностный и формальный, число ДТП, в том числе с тяжкими последствиями, с каждым годом только увеличивается. Это связано с тем, что нарушители Правил дорожного движения стараются выбирать для своей противоправной деятельности те места, где дорожный надзор либо ведется редко, либо отсутствует вообще. В связи с этим функция дорожного надзора должна являться для ГИБДД основной и первостепенной.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

100

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Детальное исследование такого административно-правового явления, как дорожный надзор, проведено в кандидатской диссертации Д.Г. Домрачева. По его обоснованному мнению, «…дорожный надзор – это урегулированная нормами административного права властная правоприменительная деятельность органов и должностных лиц ГИБДД МВД России охранительной направленности, содержание которой заключается в установлении посредством использования специальных административно-правовых методов и форм соответствия деятельности не находящихся в организационной (служебной) зависимости от названных органов и должностных лиц физических лиц и организаций по содержанию (эксплуатации) дорог, улиц, расположенных на них дорожных сооружений, железнодорожных переездов, по установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения, состояния перечисленных объектов, действующих маршрутов движения автобусов (троллейбусов) обязательным требованиям правил, нормативов и стандартов в части обеспечения безопасности дорожного движения, определенным законами и подзаконными нормативными правовыми актами, а также в пресечении и предупреждении нарушений этих требований, устранении их последствий. К административно-правовым методам осуществления дорожного надзора относятся метод проведения проверок (комплексных, специальных, контрольных и оперативных) и метод повседневного дорожного надзора» [8, с. 9]. Порядок осуществления подразделениями ГИБДД МВД России функции контроля и надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения определен в соответствующем Административном регламенте МВД России. Этот документ регламентирует «…порядок действий сотрудников ОВД, связанных с реализацией указанной государственной функции. Результатом исполнения государственной функции является надлежащее обеспечение безопасности участников дорожного движения, максимально возможное предупреждение ДТП, нарушений Правил дорожного движения и обеспечение бесперебойного движения транспортных средств» [9, с. 104]. Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что административно-правовая база деятельности полиции в сфере дорожного движения весьма

обширна и требует дальнейшего научного осмысления и совершенствования в целях защиты прав и законных интересов участников дорожного движения, их безопасности. Сотрудники ГИБДД МВД России и иных служб и подразделений полиции, задействованные в обеспечении безопасности дорожного движения, в целях эффективного выполнения задач и функций в данной сфере, обязаны знать положения соответствующих нормативных правовых актов, регламентирующих данную деятельность, действовать строго в пределах своей компетенции. 1. Шевченко П.Н. Становление системы безопасности дорожного движения в российском государстве (конец XVII - начало XIX вв.) // Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 12. 2. Зиганшин М.М. Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта обеспечения безопасности дорожного движения // Вестник НЦ БЖД. 2013. № 4. 3. Войтенков Е.А. Организационно-правовые основы деятельности МВД СССР по обеспечению безопасности дорожного движения во второй половине 60-х – середине 80-х гг. XX века: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2006. 4. Назаров В.Ю. Административно-правовое регулирование организации дорожного движения в городах: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2007. 5. Смоляков А.И. Административно-правовое принуждение и поощрение в системе государственно-правовых методов обеспечения безопасности дорожного движения: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Орел, 2014. 6. Булгаков А.Н. Административное расследование правонарушений в области обеспечения безопасности дорожного движения: дис. … канд. юрид. наук. – Краснодар, 2017. 7. Сандалов Л.В. Административные производства в деятельности ГИБДД МВД России. Проблемы правового регулирования: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Омск, 2004. 8. Домрачев Д.Г. Дорожный надзор государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Челябинск, 2009. 9. Майоров В.И. Контроль и надзор в сфере дорожного движения // Вестник Уральского института экономики, управления и права. 2015. № 2.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

101

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Мишняева Евгения Андреевна,

соискатель Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя

Mishnyaeva Evgeniya Andreevna,

Applicant of Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia behalf of V.Ya. Kikoty

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВНУТРЕННЕЙ МИГРАЦИИ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULATION OF INTERNAL MIGRATION AND ECONOMIC SECURITY Аннотация. В статье рассматриваются проблемы реализации внутренней миграции, ее особенности и детерминанты, средства обеспечения права граждан на свободу передвижения. Раскрывается социальное и экономическое значение внутренней миграции с точки зрения обеспечения экономической безопасности. Особенности внутренней миграции диктуют необходимость выделения в системе правового регулирования миграционных отношений специфического направления, связанного с регулированием процесса внутренней миграции. Также внутренняя миграция выполняет свои социальные функции, связанные с экономическим и демографическим развитием государства. Annotation. The article deals with the problems of implementation of internal migration, reveals its features and determinants. The article also discusses the means of ensuring the right of citizens to freedom of movement. The article reveals the social and economic importance of internal migration in terms of economic security. Characteristics of internal migration dictate the necessity of selection in the system of legal regulation of migration relations of the specific area associated with the regulation of the process of internal migration. Also, internal migration performs its social functions related to the economic and demographic development of the state. Ключевые слова и словосочетания: право, миграция, гражданин, регулирование, свобода, жительство, паспорт, режим, система, мигрант, декларация. Key words and word combinations: law, migration, citizen, regulation, freedom, residence, passport, regime, system, migrant, declaration. Проблема миграции населения, как в глобальном, так и в национальном аспекте, имеет самые различные формы своего проявления. Обозначенный вопрос привлекает к себе внимание специалистов самых различных научных специальностей. Так, вопрос регулирования миграции рассматривается в экономическом, политическом, социальном, географическом, а также правовом аспекте. Обусловлено это сложностью и многообразием отношений, возникающих в ходе осуществления миграционных

процессов. Однако, несмотря на это, ключевое место в упорядочении миграционных процессов занимает право. В этой связи неслучайно, что именно от качества и последовательности правового регулирования миграционных отношений зависит эффективность миграционной политики. В механизм правового регулирования миграционных отношений включены самые различные отрасли системы российского права, обусловлено это необходимостью диффе-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

102

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ренцированного воздействия на миграционные процессы, а также определением правового статуса мигранта. Правовое регулирование определяет формы и методы воздействия на миграционные процессы, кроме того, нормативно-правовое регулирование легализует самые разнообразные отношения, возникающие в ходе осуществления миграции. Исходя из этого, в содержании обозначенного вопроса можно выделить ряд идей, которые помогут раскрыть проблему правового регулирования внутренней миграции. Во-первых, в системе правового регулирования внутренней миграции ключевое место принадлежит нормам административного права, именно данные нормы развивают конституционные положения, касающиеся реализации права граждан на свободу передвижения, определяют порядок предоставления государственных услуг, обеспечивающих процесс осуществления миграции, а также закрепляют режим государственного принуждения за нарушение миграционного законодательства. Во-вторых, нормы административного права являются связующим звеном между различными нормативными предписаниями, которые воздействуют на различные миграционные процессы. В-третьих, повышение эффективности правового регулирования миграционных процессов возможно только при учете всего многообразия миграционных отношений. Кроме того, особенности миграционных отношений диктуют необходимость выделения различных видов миграционных потоков. Таким образом, при раскрытии заявленной проблемы следует обратить внимание, что в настоящее время в мире существует достаточно много глобальных проблем, касающихся самых разнообразных вопросов социально-экономического развития, а также обеспечения глобальной, региональной и национальной безопасности. Одной из угроз национальной безопасности государства является стихийная и неконтролируемая миграция. В этой связи практически каждое государство разрабатывает национальную миграционную политику, которая должна отвечать требованиям национальной безопасности, а также быть интегрированной в международно-правовое пространство регулирования миграционных

процессов. В качестве примера программных документов, определяющих направления развития миграционной политики, можно привести: Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ), а также Указ Президента РФ от 31 октября 2018 г. «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы». Вопросы регулирования миграционных процессов тесным образом взаимосвязаны с проблемами экономического развития. В этой связи неслучайно, что в Указе Президента РФ от 13 апреля 2017 г. «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» указывается на необходимость оптимизации потоков трудовой миграции исходя из потребностей национальной экономики (п. 12). В истории развития человеческой цивилизации детерминантами передвижения людей выступали самые различные факторы и жизненные обстоятельства. Но, так или иначе, все они были связаны с потребностями развития экономики, а также улучшением социальных и климатических условий жизнедеятельности людей. Как отмечает Л.Ю. Кочеткова, «…миграция населения является важным процессом территориальной организации общества, обусловленным стремлением людей найти более благоприятные условия проживания. В современном мире она охватила все страны и регионы» [1, с. 3]. Балашова Т.Н. также верно подчеркивает, что «...миграция представляет собой сложное общественное явление, которое отличается значительным разнообразием. Это один из наиболее адекватных индикаторов социально-экономического благосостояния общества» [2, с. 3]. Помимо позитивного аспекта миграции в ее структуре можно выделить и негативный аспект, связанный с криминальным перемещением людей, кроме того, существует и такое явление, как «незаконная миграция». Проблемы нелегальной миграции стали актуальны для нашей страны сразу после радикальных политических и экономических преобразований. Свобода внешнеэкономической деятельности, открытость внешних границ на постсоветском пространстве способствовали организации нелегальной миграции. В ответ на возник-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

103

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ шую проблему был принят Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. «О мерах по введению иммиграционного контроля», однако четкого понятия «нелегальная миграция» в нем не было. Незаконная миграция может подразделяться на добровольную незаконную миграцию и криминальную миграцию. Исходя из этого, Т.Б. Смашникова в свое время писала, что «…незаконная миграция – это добровольное или вынужденное перемещение населения через государственные границы с целью перемены места пребывания или проживания, совершаемое с нарушениями законодательства, действующего на территории государства миграции» [3, с. 9]. Является аксиомой тот факт, что свободное перемещение людей – составляющая правового и демократического государства. Миграция людей как внутри страны, так и между странами и континентами осуществляется свободно, однако для такого перемещения устанавливается правовой режим. Процесс реализации права на свободу передвижения не предполагает насилия, однако в мире имеет место проблема незаконного (криминального) перемещения людей. Незаконное перемещение людей нельзя назвать миграцией с точки зрения легального законодательного регулирования данных отношений. На противодействие незаконного перемещения людей направлены: Конвенция относительно рабства, которая была подписана в Женеве 25 сентября 1926 г.; Конвенция Совета Европы «О защите детей от сексуальной эксплуатации и сексуальных злоупотреблений» от 25 октября 2007 г. и др. Как отмечает В.С. Свиридов, «…криминальное перемещение людей – это организованное перемещение человека, вопреки его воле, внутри страны или за ее пределы путем насилия или любым иным способом, нарушающим его права, а равно приводящим к нарушению этих прав» [4, с. 9]. Свобода передвижения для человека не нарушает его прав, а напротив, способствует реализации его правового статуса в самых различных сферах государственного управления, а также разнообразных сферах экономической деятельности. Относительно незаконной миграции С.Ю. Бирюков отмечает, что «…незаконная миграция –

одно из глобальных явлений современной жизни. Практически все регионы и государства мира вовлечены в этот процесс в качестве либо стран выезда, либо принимающих стран, либо стран транзитного проезда, либо стран с ярко выраженными смешанными потоками» [5, с. 8]. Общественная опасность организации незаконной миграции определяется: вопервых, тем, что она приводит к ослаблению контроля со стороны государства за въездом, проживанием и перемещением через территорию страны иностранных граждан или лиц без гражданства; во-вторых, возникновением условий для развития конфликтов на межэтнической, а также религиозной почве; в-третьих, усилением позиций организованной преступности. Незаконная миграция в большей степени касается внешнего аспекта обозначенной проблемы. Тем не менее несколько слов скажем и о ней. Обусловлено это тем, что внутри миграционных процессов, как внутреннего, так и внешнего характера, пересекаются различные потоки людей. Следует отметить, что незаконная миграция представляет собой значительную общественную опасность. Опасность незаконной миграции проявляет себя в самых различных аспектах. Как уже ранее отмечалось, незаконная миграция ослабляет контроль государства за передвижением людей, связана с сексуальной эксплуатацией людей, контрабандой, а также самыми различными формами проявления организованной преступности, подрывает основы экономической безопасности. О том, что организация незаконной миграции представляет большую общественную опасность, указывается и в научной литературе. В частности, В.А. Андрюшенков пишет, что «…общественная опасность организации незаконной миграции приводит к ослаблению контроля со стороны государства за въездом, проживанием и перемещением через территорию страны иностранных граждан, возникновением условий для развития конфликтов на межэтнической и религиозной почве, а также усиливает позиции организованной преступности» [6, с. 9]. В этой связи каждое государство, а также международное сообщество в целом принимает самые различные правовые

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

104

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ меры для противодействия незаконной миграции, где ключевое место занимают административно-правовые средства, которые позволяют дифференцированно воздействовать на миграционные процессы, которые носят как внутренний, так и внешний характер. На определенных этапах развития государства, а также тех или иных социальных формаций передвижение людей носило стихийный и неконтролируемый характер, причем это касалось как внешнего, так и внутреннего аспекта миграции. Однако по мере усложнения социальных, а также политических отношений появилась объективная необходимость правового регулирования перемещения людей как внутри определенного региона (континента), так и внутри соответствующего государства. В этой связи установление ограничительных мер на пути неконтролируемой миграции было вызвано необходимостью обеспечения национальной безопасности, сохранением этнокультурного наследия населения, проживающего на соответствующей территории, дефицитом природных ресурсов, а также многими другими социальными и экономическими обстоятельствами. В этой связи в определенный период развития государства и общества появилась насущная необходимость контролировать и регулировать процесс перемещения людей. Таким образом, с момента возникновения проблемы правовой регламентации отношений, обусловленных перемещением людей, она не перестает быть актуальной. В структуре обозначенного вопроса появляются все новые и новые аспекты, требующие своего теоретического и практического обоснования. Одним из внешних аспектов в структуре правового регулирования миграционных отношений является вопрос относительно внутренней миграции населения. Данная проблема в определенном смысле связана с глобальным вопросом правового регулирования миграционных процессов, однако она имеет свою специфику, обусловленную целым рядом обстоятельств, которые влияют на развитие внутренней миграции населения соответствующего государства. В этой связи рассмотрим вопросы, касающиеся внутренней миграции, с точки зрения административно-правового воздействия на данный

процесс. Так как внутренняя миграция является составной частью общего вопроса миграции населения, обратим внимание на то, что понимается в целом под «миграцией населения» как с социальной, так и правовой точки зрения. Так, Е.Ю. Царева рассматривает проблему миграции исходя из социально-экономического подхода, отмечая, что «…миграция – это объективное социальное явление, при котором люди, мотивированные различными причинами, добровольно меняют свое место жительства, изменяют свой правовой статус и тем самым в разной степени подлежат государственному контролю» [7, с. 12]. В свою очередь А.А. Савченко констатирует, что «…миграция – это территориальное перемещение людей, при этом такое перемещение связано с постоянным или временным изменением места жительства человека с целью реализации его личных или государственных интересов и, как правило, влечет за собой изменение их правового статуса» [8, с. 13]. В различных отраслях права при рассмотрении проблемы миграции акцент делается на различные аспекты обозначенного вопроса, что обусловлено предметом правового регулирования, а также спецификой и функциональностью тех правовых средств, которыми располагает та или иная отрасль системы российского права. Так, Т.Н. Балашова рассматривает проблему миграции с точки зрения конституционноправового регулирования. При этом цитируемый автор пишет, что «…в конституционно-правовом смысле под миграцией следует понимать совокупность правовых отношений, возникающих при планировании и территориальном пересечении физическими лицами как внешних, так и внутренних границ административнотерриториальных образований. Перемещение людей происходит для смены постоянного места жительства или временного пребывания, а также в иных целях, обусловленных реализацией личных интересов. Такое перемещение людей, как правило, влечет приобретение ими нового правового статуса» [9, с. 10]. Прудникова Т.А., исследуя проблему административно-правового регулирования миграционных процессов, в структуре миграции обращает внимание на ее экономический аспект, на

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

105

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ основании чего делает вывод о том, что миграция связана с образованием и функционированием рынка труда: «…миграция – это один из важнейших регуляторов численности трудоспособного населения, а также важный стимул оздоровления конкуренции на рынке рабочей силы» [10, с. 35]. Внутренняя миграция, исходя из своей функциональности, является частью миграционных процессов в целом. Под внутренней миграцией следует понимать передвижения граждан, иностранных граждан по территории Российской Федерации, при этом режим внутренней миграции обеспечивается средствами учета (регистрации), документирования с целью обеспечения правового статуса различных категорий внутренних мигрантов. На основании изложенного еще раз подчеркнем, что мобильность населения является движущим фактором социального и экономического развития государства, кроме того, мобильность отдельно взятого человека позволяет ему реализоваться в профессии, а также решить целый ряд своих экономических и личных проблем. Нужно обратить внимание, что проблемы внутренней миграции в юридической науке исследованы не столь обстоятельно. Основное внимание в раскрытии обозначенной проблемы сосредоточено на вопросах внешней миграции, а также проблемах иммиграционного контроля. Между тем для социального и экономического развития, а также политической стабильности большое значение имеет решение вопросов внутренней миграции. Исходя из этого, Л.А. Глазкова пишет, что «… внутренняя миграция в России оказывает существенное влияние на хозяйственное развитие, а также пропорциональное распределение населения внутри страны» [11, с. 3]. Как отмечает М.В. Маматов, «…потенциал внутренней миграции длительный период времени недооценивался. В свою очередь, обеспечение высокой динамики в процессах внутригосударственного перемещения населения обусловливает дополнительные гарантии реализации конституционных прав граждан на труд и его справедливую оплату, отдых и охрану здоровья, а также гармоничного развития личности через удовлетворение разносторонних интересов в области образования и науки, культуры и искусства» [12, с. 11].

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что внутренняя миграция способствует размерному распределению населения внутри страны, она помогает заселить и освоить свободное географическое пространство и тем самым придать ему импульс экономического развития, а также решить демографическую проблему. На развитие внутренних миграционных процессов направлен Федеральный закон от 1 мая 2016 г. «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа». Данный закон регулирует отношения, связанные с предоставлением земельных участков, расположенных на территориях Республики Саха (Якутия), Камчатского края, Приморского края, Хабаровского края, Амурской области, Магаданской области, Сахалинской области, Еврейской автономной области, Чукотского автономного округа, гражданам Российской Федерации (ст. 1). В соответствии с приведенным законом, гражданину, на основании его заявления, однократно может быть предоставлен в безвозмездное пользование земельный участок на территории одного из указанных субъектов Российской Федерации, площадь которого не превышает одного гектара (ст. 2). Таким образом, можно сделать вывод о том, что внутренняя миграция населения выполняет не только экономические, но и социально-культурные функции, что очень важно для гармоничного развития человеческой личности. В различных странах структура и функциональность внутренней миграции далеко не одинакова. Как отмечает И.А. Алешковский, «… в целом ряде экономически развитых стран внутренняя миграция является средством перераспределения населения между регионами. Такое перераспределение происходит в ответ на негативные процессы в экономике, экологии, на демографические проблемы и др. В России внутренняя миграция имеет другую мотивацию. Внутренняя миграция в нашей стране не является реальным фактором, который воздействует на выравнивание межрегионального развития. Таким образом, внутренняя ми-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

106

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ грация, к сожалению, существенно не влияет на уровень социально-экономического развития регионов Российской Федерации. Так, если среднестатистический житель США меняет место жительства в течение своей жизни примерно 13 раз, Великобритании – около 7 раз, то среднестатистический гражданин России – чуть более 1,5 раза» [13, с. 3]. Причин низкой активности в реализации гражданами нашей страны права на свободу передвижения по территории Российской Федерации достаточно много. Как нам представляется, к основным препятствиям в реализации обозначенного права можно отнести такие причины, как невысокий уровень доходов у большинства граждан нашей страны, неразвитость транспортной системы и социальной инфраструктуры, а также проблемы обеспеченности жильем при изменении постоянного места жительства гражданина или осуществления им профессиональной деятельности. Все эти факторы в своей совокупности, а также каждый из них в отдельности влияют на интенсивность развития внутренних миграционных потоков. Изменение места жительства человеком в различных странах происходит по многим причинам – у каждого человека своя цель и мотивация к изменению места своего жительства или осуществлению профессиональной деятельности. Так, человек перемещается в целях получения образования, осуществления трудовой деятельности, изменения семейного положения, в частности заключение брака в некоторых случаях вынуждает переехать в другую местность (регион). Также изменение места жительства иногда продиктовано ухудшением состояния здоровья. Случаев, которые вызывают необходимость перемещения людей внутри страны, региона, города или иного территориального образования, достаточно много. Центрами притяжения людей являются, как правило, крупные города. Обусловлено это тем, что именно в городах сформирована социальная инфраструктура, а также та или иная культурная среда. В настоящее время именно в городах имеет место развитая транспортная система, создан рынок квалифицированного и хорошо оплачиваемого труда, имеются перспективы социально-экономического развития и др. В

этой связи неслучайно, что внутренние миграционные потоки направлены именно в сторону крупных городов, а также территорий перспективного социально-экономического развития. Подобное положение в структуре внутренней миграции вполне объяснимо, однако оно таит в себе и целый ряд негативных моментов, прежде всего связанных с неравномерным распределением населения по территории страны. Именно с данной проблемой в настоящее время столкнулась Российская Федерация. Как отмечает В.П. Виноградова, «…основным направлением внутренней миграции остается переселение с востока страны в центр, в результате такого движения людей усиливается дисбаланс в распределении населения по территории Российской Федерации, имеет место рост социальной напряженности, усиливается негативное влияние внутренней миграции на состояние межэтнических и межрелигиозных отношений в субъектах Российской Федерации» [14, с. 35]. Следует согласиться с тем, что ментально близкая человеку этнокультурная среда – важный фактор для комфортной жизни, а также осуществления своей профессиональной деятельности. Высокий уровень криминализации не способствует повышению уровня и качества внутренних миграционных процессов. Обозначенные факторы необходимо учитывать при формировании и правовом регулировании внутренней миграции. Вопросы неравномерного расселения людей по территории нашей страны существуют достаточно давно, а ошибки и упущения в осуществлении политики урбанизации, которая начала активно происходить в нашей стране в середине прошлого столетия, еще более углубили рассматриваемую проблему. Как уже отмечалось, не способствует повышению интенсивности внутренней миграции и фактор, касающийся диспропорции в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации. Обратим внимание, что в Указе Президента РФ от 31 октября 2018 г. «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 20192025 годы» констатируется, что «…в 20122017 годах интенсивность внутренней миграции в Российской Федерации увеличилась на 10%. При этом сохранилась общая

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

107

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ тенденция к оттоку населения в Центральный, Северо-Западный, а также Юго-Западный регионы страны. Это является постоянным фактором роста диспропорции в размещении населения. Практически весь потенциал внутренней миграции приходится на такие городские агломерации, как Москва и Санкт-Петербург, а также на Краснодарский край». Нужно сказать, что в современном мире имеют место различные виды и модели регулирования миграционных процессов, российское миграционное законодательство закрепляет различные предписания для того, чтобы сделать миграционные процессы более эффективными. Как отмечает Т.Я. Хабриева, «…нашей стране нужна такая модель миграции, которая охватывает в целостном виде все ее процессы, данная модель должна регулировать процессы, которые не сокращают, а увеличивают население нашей страны, а также обеспечивают его рациональное распределение по территории государства» [15, с. 11]. В деле развития правового регулирования и повышения интенсивности внутренней миграции нужно учитывать природные, географические, а также климатические условия. Так, неблагоприятные для жизни людей, с климатической точки зрения, территории нашей страны не повышают интенсивность внутренних миграционных потоков. Таким образом, можно сделать вывод о том, что на пути развития внутренней миграции лежат как субъективные, так и объективные компоненты. Последний фактор весьма существенно препятствует развитию внутренний миграции, повлиять же на него с помощью разнообразных программных документов, а также нормативных предписаний практически невозможно. Исходя из обозначенного объективного обстоятельства (климатических условий), Российская Федерация всегда будет проигрывать целому ряду стран Западной Европы, а также Соединенным Штатам Америки в деле повышения интенсивности и качества внутренних миграционных процессов. В завершение необходимо отметить, что процесс регулирования внутренних миграционных процессов тесным образом связан с проблемой правового регулирования миграции в целом. В структуре миграционных процессов выделяется как законный, так и нелегальный компонент, все это требует

различного подхода при административноправовом регулировании миграционных отношений. Мотивация возникновения как внешнего, так и внутреннего процесса миграции в целом идентична, а поэтому средства правового воздействия отчасти могут носить примерно одинаковый характер. Среди правовых средств, воздействующих на миграционные процессы, ключевое место занимают административно-правовые средства. Как отмечает Т.А. Прудникова, «…нормами административного права определяются объекты регулирования и административно-правовые режимы использования и охраны труда мигрантов, данными нормами закрепляется правовой статус МВД России, а также уполномоченных органов по вопросам миграции. Нормами административного права регламентируются условия для жизнедеятельности мигрантов, кроме того, соответствующими нормами закрепляется административная ответственность за правонарушения в сфере миграции. Административноправовое регулирование в целом является показателем эффективности реализации функций государства в сфере миграции» [16, с. 35]. Нормами административного права определяется и порядок предоставления государственных услуг, которые обеспечивают легальность как внутренних, так и внешних миграционных потоков. В этой связи О.Ю. Вострокнутова верно отмечает, что «…нормами административного права регламентируются наиболее важные отношения, связанные с миграцией населения» [17, с. 7]. Административно-правовое регулирование обеспечивает также конституционные предписания относительно права граждан на свободу передвижения. Кроме того, данное регулирование определяет направления развития внутренней миграционной политики, касаясь при этом самых различных аспектов социально-экономического развития государства и отдельных его территорий. 1. Кочеткова Л.Ю. Миграционные процессы в Великобритании как фактор социально-демографической реструктуризации населения: автореф. дис. … канд. географ. наук. – Пермь, 2017. 2. Балашова Т.Н. Конституционно-правовое регулирование миграции в современной России: проблемы теории и практики:

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

108

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – Саратов, 2011. 3. Смашникова Т.Б. Административно-правовое противодействие незаконной миграции в Российской Федерации и Республике Беларусь: сравнительно-правовой анализ: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Челябинск, 2012. 4. Свиридов В.С. Криминальное перемещение людей: характеристика и предупреждение: дис. … канд. юрид. наук. – Омск, 2002. 5. Бирюков С.Ю. Особенности расследования организации незаконной миграции: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Волгоград, 2008. 6. Андрюшенков В.А. Уголовная ответственность за организацию незаконной миграции: автореф дис. … канд. юрид. наук. – Омск, 2016. 7. Царева Е.Ю. Особенности миграционной политики Италии на современном этапе: автореф. дис. … канд. соц. наук. – М., 2015. 8. Савченко А.А. Правовое регулирование миграционных процессов в Российском государстве (теоретический и историко-правовой аспекты): автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Краснодар, 2009. 9. Балашова Т.Н. Конституционно-правовое регулирование миграции в современной России: проблемы теории и практики: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – Саратов, 2011.

10. Прудникова Т.А. Административно-правовое регулирование миграционных процессов (современность и перспективы): автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – М., 2016. 11. Глазкова Л.А. Регулирование миграционных процессов на территории городских муниципальных образований: автореф. дис. … канд. эконом наук. – Белгород, 2014. 12. Маматов М.В. Актуальные вопросы прокурорского надзора в сфере внутренней миграции граждан Российской Федерации // Миграционное право. 2014. № 3. 13. Алешковский И.А. Детерминанты внутренней миграции населения в России: автореф. дис. … канд. эконом. наук. – М., 2007. 14. Виноградова П.А. Условия реализации внутренней миграции: правовые аспекты // Журнал российского права. 2015. № 2. 15. Хабриева Т.Я. Миграция в России: о модели правового регулирования // Журнал российского права. 2007. № 7. 16. Прудникова Т.А. Административно-правовое регулирование миграционных процессов (современность и перспективы): автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – М., 2016. 17. Вострокнутова О.Ю. Институт миграции в административном праве России: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2006.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

109

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Гайнутдинова Екатерина Ирековна, аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Gainutdinova Ekaterina Irekovna,

graduate student of the Institute of Legislation and comparative law under the Government of the Russian Federation е-mail: [email protected]

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ORGANIZATIONAL AND LEGAL REGULATION MIGRATION PROCESSES IN RUSSIAN FEDERATION Аннотация. В статье исследуются правовые и организационные основы регулирования миграционных процессов в Российской Федерации. Обращается внимание, что расширение миграционных процессов обосновывает необходимость развития законодательства в сфере как внешней, так и внутренней миграции. Отмечается, что регулирование миграционных процессов – одно из основных направлений Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. Регулирование миграционных процессов необходимо для осуществления контроля за передвижением людей, обеспечения безопасности, сохранения этнокультурного благополучия. Annotation. Legal sources regulating migration processes in the Russian Federation are investigated. The expansion of migration processes justifies the need to develop legislation in the field of migration. Regulation of migration processes is one of the main directions of the concept Of the state migration policy of the Russian Federation for the period up to 2025. Ключевые слова и словосочетания: миграция, миграционные процессы, миграционное законодательство, правовое регулирование, миграционная служба, передвижение, безопасность, контроль, население. Key words and word combinations: migration, migration processes, migration legislation, legal regulation. Проблема правового регулирования передвижения людей является одной из ключевых с точки зрения обеспечения глобальной и национальной безопасности, в этой связи каждое государство разрабатывает национальные концепции, которые касаются миграционной политики. Данное обстоятельство обуславливает актуальность настоящего исследования. Нужно отметить, что идея глобализации европейского континента является одной из причин, порождающих множество миграционных процессов во многих государствах Европы, в том числе и в Российской

Федерации. На современном этапе наиболее эффективной формой управления миграционными процессами является их правовое регулирование, которое осуществляется на межгосударственном, внутригосударственном и региональном уровнях. Миграционные процессы в РФ регулируются системой источников законодательства. Возглавляют эту систему нормы международного права, признанные Российской Федерацией, затем следует Конституция РФ как основной закон государства, далее отношения регулируются федеральными законами [1], законодательством субъектов

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

110

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ РФ и подзаконными нормативными актами. Отдельные вопросы в регулировании миграционных процессов отнесены к полномочиям Президента РФ. Правовое регулирование миграционных процессов является одной из форм влияния права на общественные отношения [2]. Влияние миграционного феномена достаточно значимо для безопасности России, ее экономики, поэтому государство пытается контролировать внешнюю миграцию различными способами, в том числе и путем правового регулирования. По данным И.М. Зраевой, миграционные процессы в РФ находятся на пике активности, Россия занимает первое место среди европейских государств по количеству мигрантов на ее территории [3, с. 153-156]. Внешние миграционные процессы для РФ являются очевидным фактом, миграция становится неизбежным и массовым явлением. Соответствует ли миграционное законодательство России требованиям текущего момента? Ответ на этот вопрос отрицательный - действующее законодательство не отвечает интересам экономики и общественного развития государства. За последние тридцать лет динамика миграционного процесса сохраняет стойкую тенденцию к росту числа мигрантов, прибывающих в Российскую Федерацию. Существование данного явления требует развития государственной политики в миграционной области, в том числе создание и совершенствование нормативно-правовой базы по ее регулированию. Правовое регулирование статуса иностранных мигрантов на период их пребывания в РФ затрагивает различные сферы общественных отношений. Поэтому миграционное законодательство должно быть скоординировано с существующей системой законодательства. Основным нормативным актом, образующим систему миграционного законодательства, выступает Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Российское миграционное законодательство имеет свой предмет регулирования − миграционные процессы, связанные с перемещением людей в пространстве [4, с. 12-24]. Разнородность и несистемность миграционного законодательства высту-

пают объективными причинами для его совершенствования и координации между отраслями российского права. Правовой механизм координации миграционных процессов в России нуждается в совершенствовании, так как в РФ продолжают прибывать мигранты, в основном из стран СНГ, а правовое регулирование их пребывания в РФ представляет важную сферу общественных отношений. Развитие законодательства, регулирующего миграционные процессы, будет способствовать снижению нелегальной миграции. Совершенствование миграционного законодательства должно привести к созданию правового механизма как по защите национальных интересов РФ, так и по переезду иностранных мигрантов на постоянное место жительства в Россию. Миграционное законодательство не регулирует миграционные потоки из государств-участников СНГ с безвизовым въездом. Вопросы трудовой миграции также нуждаются во внимании законодателя, т.к. значительное количество трудовых мигрантов осуществляют свою деятельность незаконно. Действующее законодательство слабо стимулирует переезд мигрантов на постоянное место жительство в Российскую Федерацию. До сих пор отсутствует нормативное определение понятия «незаконная миграция». Понятийный аппарат миграционного права нуждается в законодательном закреплении с целью его единообразного понимания и применения. Для того чтобы государство могло эффективно управлять миграционными процессами, оно нуждается в наличии совершенного законодательства. Органы государственной власти принимают новеллы с целью приведения миграционного законодательства в соответствие с изменяющейся обстановкой. Миграционное законодательство РФ формируется на основе принципа импорта рабочей силы. Политика Главного управления по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации на сегодняшний день направлена на сдерживание миграционных потоков из стран СНГ и в то же время не содержит мер по привлечению мигрантов к переезду на постоянное место жительство в Российскую Федерацию. Для развития экономики государства полезно использование положительного потенциала миграционных процессов

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

111

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ путем совершенствования механизма их правового регулирования [5]. Истоки современного миграционного законодательства начали формироваться в РФ в начале 90-х годов прошлого века, когда в Россию начали прибывать мигранты из бывших союзных республик СССР. К настоящему времени принятые нормативные акты в сфере миграции вобрали в себя положительный мировой опыт по вопросам регулирования миграционных процессов. Ведутся дискуссии в научных кругах о возможности принятия в ближайшей перспективе миграционного кодекса РФ [6, с. 210213], так как регулирование миграционных отношений следует выделить в самостоятельную отрасль права. Законодательное регулирование миграционных процессов сохраняет свою актуальность. Правовую основу миграционного учета в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации [7, с. 343-345]. Сказанное означает, что в регулировании миграционных отношений применяются не только федеральные законы, но и подзаконные акты, а также нормы международного права. Обязательные правила, регулирующие миграционные правоотношения, содержатся в Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации (ч. 3 ст. 62). С целью защиты интересов общества и государства от миграционных процессов приняты и реализуются следующие нормативные правовые акты. В 2012 году в России принята Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. [8], которая обозначила основные направления миграционной политики, а это предопределило и будущий формат миграционного законодательства. Вместе с тем основным системообразующим регулятором миграционного блока общественных отношений выступают: Федеральный закон от 15 августа

1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). С момента принятия перечисленные нормативные акты неоднократно подвергались изменениям и дополнениям, что порождает противоречивость и бессистемность миграционного законодательства [9, с. 5-15]. Отсюда можно сделать вывод о том, что миграционное законодательство необходимо систематизировать для устранения пробелов и противоречий. Исследователи полагают, что названная проблема может быть разрешена за счет принятия Миграционного кодекса РФ. Основная цель принятия Миграционного кодекса Российской Федерации состоит в систематизации нормативных правовых актов, регламентирующих сферу миграции, с учетом формирования механизма управления миграционными процессами. Основным вектором миграционной политики в сфере совершенствования законодательства должно стать участие России в заключении международных соглашений, где обязательно должны учитываться геополитические интересы России, интересы собственных граждан за рубежом. Перманентно должно совершенствоваться национальное законодательство, регулирующее въезд-выезд из страны, пребывание иностранцев на территории РФ [10, с. 31-34]. Миграционным процессам в Российской Федерации характерно государственно-правовое регулирование, которое определяет содержание, виды и особенности отмеченных отношений. С учетом сказанного правовое регулирование миграционных процессов предполагает развитие всей системы правовых средств и методов для улучшения качества общественных отношений. Главным положительным аспектом реализуемой сегодня миграционной политики стала ее прогнозируемость, предсказуемость. Действующую систему миграционного законодательства необходимо сделать понятной и простой для правоприменения органами исполнительной власти, обеспечить единство и согласованность

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

112

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ норм, издаваемых в ее развитие. В свою очередь, развитие правового регулирования и правоприменительной практики в сфере миграционных процессов позволит эффективно контролировать и регулировать миграционные потоки в интересах России, гарантировать соблюдение прав и законных интересов граждан РФ, а также стимулировать возвращение соотечественников в Россию из-за рубежа. На сегодняшний день Главное управление по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации предложило блок новелл, которые должны быть приняты в ближайшее время (20182019 гг.). К этим предложениям можно отнести упрощенную процедуру получения российского гражданства, объявление миграционной амнистии и создание максимально комфортных условий для переезжающих в нашу страну иностранцев [11]. Изучение вопросов правового воздействия на миграционные процессы, его форм и методов проявляется в эффективности государственного управления этими процессами и устранения правовых пробелов в регулировании отношений в сфере миграции. Насущными организационноуправленческими проблемами по регулированию миграционных процессов в Российской Федерации выступают: - необходимость законодательного закрепления статуса, полномочий, функций и задач Главного управления по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее по тексту ГУВМ МВД РФ). На сегодняшний момент правовая основа деятельности ГУВМ МВД РФ регулируется подзаконным актом [12]; - требуется конкретизировать задачи, функции и полномочия ГУВМ МВД РФ для эффективности управления в новых условиях и на перспективу. Необходимо законодательно разделить права и обязанности ГУВМ МВД РФ, что исключит неоднозначность правоприменения; - определение перечня миграционных вопросов, подлежащих разрешению только судом, тем самым будет обеспечена судебная защита интересов России и лиц, участвующих в миграционном процессе; - прямым результатом отсутствия государственной программы по адаптации является изоляция мигрантов от принимаю-

щего общества и рост негативного отношения к мигрантам со стороны населения. Негативные последствия нынешнего несовершенства миграционной политики России привели к нарушениям прав человека у мигрантов, отсутствию у них социальной защиты и гарантий, росту уровня ксенофобии и антимигрантских движений среди широкой общественности в России. Нынешняя демографическая ситуация в России показывает, что за последние два десятилетия рост миграции в значительной степени компенсировал половину естественного сокращения населения. Расчеты Федеральной государственной службы статистики показывают, что с 2018 года в России ожидается отрицательной естественный прирост населения, который будет увеличиваться с каждым годом. Поэтому, если в 2018 году естественный прирост составит 43,2 тыс. человек, то в 2030 году 505,8 тыс. человек. В этих условиях рост миграции компенсирует до 92% общего объема роста населения. Однако даже в средней версии прогноза, начиная с 2025 года, чистая миграция не сможет покрыть общий отрицательный прирост населения. Таким образом, в условиях естественных потерь и сокращения численности населения в трудоспособном возрасте особую роль в изменении количества и состава населения РФ играет и будет играть в будущем миграция [13, с. 75]. Отсюда можно сделать предположение, что при наличии эффективной организации контроля над миграционными процессами можно пойти на увеличение числа трудовых мигрантов для покрытия естественной убыли трудоспособного населения. Подводя итоги по вопросу о состоянии миграционных процессов в Российской Федерации, можно констатировать, что национальная миграционная политика Российской Федерации должна учитывать демографические, экономические и социальные потребности страны, как в настоящее время, так и на среднесрочную перспективу развития экономики страны. Российской Федерации необходимо создать баланс в отношениях со странами СНГ по миграционной политике, так как мигранты из этих стран в настоящее и ближайшее будущее время составят основу для трудовой миграции в Россию. Организовать приоритетное

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

113

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Государств // Вестник Московского университета МВД России. 2016. № 3. 7. Легкая О.А. Правовое регулирование миграционных процессов в РФ // Приоритетные направления развития науки и образования: материалы VII междунар. науч.–практ. конф., Чебоксары, 4 дек. 2015 г. 8. Утв. Президентом РФ 13 июня 2012 г. [Электронный ресурс] // URL: www.kremlin.ru (дата обращения: 07.08.2018). 9. Андриченко Л.В. Проблемы систематизации миграционного законодательства // Журнал российского права. 2014. № 12 (216). 10. Самойлов В.Д. Государственно-правовые аспекты миграционной безопасности России // Вестник экономической безопасности. 2018. № 2. 11. Гладышев А. В России готовят коренные перемены в миграционных законах // Газета «Наша версия». 2018. 02 апр. 12. Положение о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел России: приказ МВД России от 15.04.2016 № 192. 13. Егиазарян Л.О., Орлов А.В., Шанин С.А. Эффективная модель государственной миграционной политики России // Государственное регулирование миграционных процессов и межнациональная политика как факторы обеспечения стабильности в современном мире: российский и зарубежный опыт: сб. тезисов, докладов и статей междунар. науч.-практ. конф. российских и зарубежных университетов и РЭУ им. Г.В. Плеханова при участии представителей государственных и муниципальных органов власти. - М. 2015. 14. Хабриева Т.Я, Андриченко Л.В., Плюгина И.В. Динамика развития миграционного законодательства в современной России // Журнал российского права. 2010. № 10 (166) [Электронный ресурс] // URL: https://cyberleninka.ru/article/n/dinamikarazvitiya-migratsionnogo-zakonodatelstva-vsovremennoy-rossii (дата обращения: 20.01.2019). 15. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г.: утв. Президентом РФ 13 июня 2012 г. [Электронный ресурс] // URL: www.kremlin.ru (дата обращения: 07.11.2018).

направление прибытия мигрантов из Украины и Беларусь на постоянное место жительство в РФ достичь не удалось. Приток мигрантов в РФ из стран Европейского Союза ничтожен и в обозримом будущем по многим причинам маловероятен. В целом анализ действующего миграционного законодательства показал, что оно остается в значительной степени неточным, содержит ряд неопределенностей и пробелов, не обеспечивает адекватного обеспечения интересов трудящихся-мигрантов при подготовке документов, организации проживания, предоставлении социальных услуг, также не учитывает интересы работодателей в предоставлении им легализованной рабочей силы [14]. 1. О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ (с изм. и доп. до 2018 г.) 2. Косарева В.В. Механизм правового регулирования в сфере миграционных отношений (теоретико-правовой аспект) // Ленинградский юридический журнал. 2016. № 4 (46) [Электронный ресурс] // URL: https://cyberleninka.ru/article/n/mehanizmpravovogo-regulirovaniya-v-sferemigratsionnyh-otnosheniy-teoretiko-pravovoyaspekt (дата обращения: 10.10. 2018). 3. Зраева И.М. Правовое регулирование миграционных процессов в России: проблемы и перспективы развития // Вестник Московского университета МВД России. 2018. № 2. 4. Хабриева, Т.Я., Андриченко, Л.В., Плюгина, И. В. Динамика развития миграционного законодательства в современной России // Журнал российского права. 2010. № 10. 5. Плещева М. В. Проблемы совершенствования миграционной политики в Российской Федерации // Ленинградский юридический журнал. 2012. № 3. [Электронный ресурс] // URL:https://cyberleninka.ru/article/n/problemy -sovershenstvovaniya-migratsionnoy-politikiv-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 08.12.2018). 6. Редкоус В.М. Опыт кодификации миграционного законодательства в правовом пространстве Содружества Независимых

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

114

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ Ескендиров Айдос Абдрахманович, начальник Института послевузовского и дополнительного образования Алматинской академии МВД Республики Казахстан им. генерал-майора милиции М. Есбулатова, кандидат юридических наук

Yeskendirov Aidos Abdrakhmanovich, the Chief of Institute postgraduate and additional education of Almaty academy of the MIA of the Republic of Kazakhstan name after M. Yesbolatov, PhD е-mail: [email protected]

ПРОТИВОПРАВНОЕ ПОВЕДЕНИЕ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ: ПРИЧИНЫ И УСЛОВИЯ ЕГО ФОРМИРОВАНИЯ THE ILLEGAL BEHAVIOR OF MINORS: CAUSES AND CONDITIONS FOR ITS FORMATION Аннотация. Личность - это не просто совокупность сформированных в социальной среде характеристик индивидуума, но и такая совокупность свойств, которая дает основание говорить о личности как определенной целостности, в которой все характеристики взаимосвязаны и взаимно обусловлены. Преступников качественно отличают ценностные ориентации, особые взгляды на жизнь, личностные потребности, интересы и социальные установки. Понятие «личность несовершеннолетнего преступника» означает, что речь идет о социальных качествах подростка, совершившего уголовное правонарушение, «социальном лице» этого человека. Для успешного развития научных исследований в этой области крайне важно определить понятие и содержание проблемы личности преступника, перечень и структуру признаков, образующих такую личность, разработать эффективные меры и средства профилактики. Автор научной статьи излагает понятие и структуру противоправного поведения несовершеннолетнего правонарушителя, основные черты криминологической характеристики личности подростка, причины и условия формирования преступного поведения и т.д. Также представлены меры, направленные на профилактику преступного поведения несовершеннолетних, что напрямую отвечает целям и задачам формирования здорового будущего цивилизованного общества. Annotation. Personality is not just a collection of characteristics of an individual formed in a social environment, but also a set of properties that gives reason to talk about a person as a certain integrity in which all characteristics are interrelated and mutually conditioned. Criminals qualitatively distinguish value orientations, special views on life, personal needs, interests and social attitudes. The concept of "the identity of a minor offender" means that it is a question of the social qualities of a teenager who committed a criminal offense, the "social face" of that person. For the successful development of scientific research in this field it is extremely important to define the concept and content of the problem of the personality of the offender, to determine the list and structure of the characteristics forming such an individual, to develop effective measures and means of prevention. The author of the scientific article outlines the concept and structure of the unlawful behavior of a minor offender, the main features of the criminological characteristics of the adolescent's personality, the causes and conditions for the formation of criminal behavior, etc. A number of measures aimed at preventing criminal behavior of minors are also presented, which directly corresponds to the goals and tasks of forming a healthy future for a civilized society. Ключевые слова и словосочетания: личность, несовершеннолетний, семья, воспитание, правосознание, проблема, окружающая среда, преступность, детерминанты, профилактика, ресоциализация. ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

115

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ Key words and word combinations: personality, minor, family, upbringing, sense of justice, problem, environment, crime, determinants, prevention, resocialization. Личность формируют окружающая среда жизни и практическая деятельность. Личность проявляется в многообразных отношениях с окружающим миром, действительностью, в общении с другими людьми, в конкретных поступках и поведении [1, c. 63]. История развития человеческой цивилизации неразрывно связана с проблемой формирования и воспитания личности. Возможности предупреждать преступления посредством правильного воспитания рассматривали ещё философы древности: Пифагор, Демокрит, Сократ, Конфуций и т.д. Основное внимание уделялось формированию таких морально-нравственных ценностей, как мировоззрение, взгляды и убеждения, поступки и поведение в целом, уважение к старшим и сострадание к слабым. Проблема личности преступника является одной из актуальных и спорных в современной криминологии. Для успешного развития исследований в этой области крайне важно определить понятие и содержание проблемы личности преступника, перечень и структуру признаков, образующих такую личность, разработать эффективные меры и средства профилактики. Позитивные сдвиги в деле профилактики подростковой преступности могут быть только там, где правовые средства подкрепляются широкой программой социально-экономических и правовых мероприятий, направленных на обеспечение надлежащего уровня жизни подрастающего поколения, его воспитания и образования, оказание необходимой помощи малоимущим и неблагополучным семьям, предупреждение безнадзорности и беспризорности. Крайне важно оградить наших детей от пагубного влияния видео- и печатной продукции, пропагандирующей насилие, жесткость, порнографию, а также привлекательность табакокурения, употребления алкоголя, наркотических средств и психотропных веществ. Исходя из общепринятой концепции причинности, детерминанты подростковой преступности можно классифицировать: 1) на экономические детерминанты (материальное положение семьи и т.п.); 2) социальные детерминанты (условия жизни и воспитания, отношение к учебе и

труду, интересы, досуг, влияние старших по возрасту лиц и т.д.); 3) психофизиологические детерминанты (состояние здоровья подростка и членов его семьи, факторы здорового образа жизни, патологии в развитии и т.д.); 4) нравственно-психологические детерминанты (взгляды на будущее, степень и уровень самооценки, привычки и т.д.); 5) криминальный или антисоциальный опыт [2, с. 56]. Бегалиев К.А. указывал, что «во многом правонарушения несовершеннолетних объясняются недостатками в организационной и воспитательной работе, недостатками в работе органов народного, профессионально-технического образования, слабой работой комиссий и инспекций по делам несовершеннолетних, недостатками в деятельности следственных и судебных органов, низкой организацией воспитательной работы в средних школах, отсутствием своевременных мер по устройству детей из неблагополучных семей, воздействием криминогенной микросреды, в которой оказывается подросток, будучи безнадзорным в семье и отвергнутым в школе» [3, с. 4-5]. Несмотря на то, что данной работе более тридцати пяти лет, указанные недостатки до сих пор имеют место. Очень правильно заметил Ю.В. Васильев, что «современная кино-, видео-, печатная продукция, пронизанная во многих случаях откровенными сценами насилия, жестокости, эротики и порнографии, обостряет возрастные процессы проявления агрессии и сексуальности у многих подростков. Обилие насилия в книгах, на экранах и в жизни приводит подростков, в целом склонных к подражанию, к установлению в их среде межличностных отношений агрессивно-насильственного типа». По его мнению, «в молодежной субкультуре в последние годы все больше проявляется субкультура насилия и сексуальная субкультура. Как результат их длительного воздействия насилие и сексуальный цинизм становятся для определенной части подростков основой их мировоззрения и нравственной нормой поведения» [4, с. 5, с. 14].

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

116

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ Нарикбаев М.С. пишет, что «нравственная характеристика личности несовершеннолетних преступников отличается противоречиями между нравственным понятиями и требованиями нашего общества и сложившимися убеждениями и понятиями под влиянием отрицательных примеров в окружающей их микросреде» [5, с. 146-147]. Изменчивая структура психики и моральных качеств несовершеннолетнего вызваны следующими факторами: - отсутствием социальной направленности (т.е. понимания смысла жизни); - отсутствием трудовой занятости и специальности (профессии); - незавершенностью процесса становления нравственно-волевых и моральноэтических качеств; - отсутствием жизненного опыта, в т.ч. и способности разрешать межличностные конфликты. Как показывает опыт, в эмоциональноволевой сфере несовершеннолетних правонарушителей чаще всего преобладают: - отсутствие чувства стыда и вины за содеянное; - безразличие и равнодушное отношение к окружающим; - грубость и несдержанность; - недоверчивость и трусость; - лживость и лицемерие; - психоэмоциональная неуравновешенность; - агрессивность, озлобленность и повышенная конфликтность; - отягощенная наследственность (в т.ч. аномалии в психике и физиологии). Говоря о формировании личности несовершеннолетнего правонарушителя, следует назвать в качестве важного обстоятельства особенности полового развития, которые в ряде случаев активно способствуют формированию аморальных и противоправных установок. Особую озабоченность вызывают проблемы профилактики отклоняющегося поведения подростков-девушек (от 14 до 18 лет). Половая распущенность является обычным явлением в неблагополучных семьях. В таких «семьях» девочки в возрасте 12-14 лет, нередко и раньше, начинают приобщаться к курению, алкогольным напиткам, а вследствие морального разложения и к половым отношениям. Все это в ко-

нечном итоге влечет за собой личностную отчужденность от семьи и школы, безнадзорность и совершение правонарушений. Подростки-девочки опережают в своем развитии сверстников-мальчиков, они как бы взрослее, самостоятельнее, с повышенными запросами и амбициозностью. В этих условиях адаптация «трудных» подростков-девочек к уличной группе происходит со специфическим уклоном и чревато самыми худшими последствиями. Девушкиправонарушители исправлению поддаются с трудом, нежели юноши. Аморальное и безнравственное поведение лиц женского пола (девушек) вызывает, с одной стороны, неодобрение основной массы сверстников, а с другой стороны, поощряется, т.к. приводит к половой распущенности и удовлетворению нездорового сексуального влечения. Такие девушки становятся социально ущербными и оказываются в духовной «бездне». Половая распущенность приводит к заражению кожно-венерическими заболеваниями, криминальным абортам, женскому алкоголизму и наркомании. Моральная деградация общества (в т.ч. и легализация групп нетрадиционной сексуальной ориентации) привела к появлению женской и мужской проституции в подростковой и молодежной среде. Причины подростковой проституции разные и среди них могут быть: - безысходность жизненной ситуации (безработица, нищета, голод и т.д.); - нездоровый интерес к «прелестям» взрослой жизни (алкоголь, наркотики, нетрадиционные сексуальные отношения и т.д.); - желание заработать и иметь личные деньги, тем самым материально не зависеть от родителей; - вовлечение взрослыми (в т.ч. и родителями) ради личной наживы и материального обогащения; - дурной пример сверстников и т.д. «Жизненный» путь проституток недолгий – насилие и издевательства клиентов, сутенеров и «коллег» по профессии приводит к травмам, самоубийствам и убийствам. Ли А.Н. пишет, что «доступность информации, пропагандирующей свободу половых отношений, при отсутствии определенных моральных устоев, у отдельной части

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

117

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ девочек приводит к нежелательным беременностям. Отсутствие достаточного количества медицинских учреждений, медицинских препаратов (их стоимость), медицинских знаний способствует совершению убийств новорожденных. Если же учесть большую консервативность обыденных взглядов окружающих на внебрачных детей и внебрачные связи, можно утверждать, что боязнь общественного мнения является одним из условий, способствующих совершению подобных деяний» [6, c. 24-25]. Судебная практика по делам об уголовных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними женского пола, свидетельствует об их особой изощренности и жестоком обращении с потерпевшими (глумления и истязания, участие в совершении насильственных действий сексуального характера и изнасилованиях). Особый цинизм преступных действий девушек-преступниц заключается в том, что свое физическое превосходство над жертвой они фиксируют на цифровые камеры и мобильные телефоны, а затем распространяют среди сверстников в школе, колледже либо выкладывают в социальных сетях Internet [7]. В абсолютном большинстве, несовершеннолетний преступник - это лицо, обладающее устойчивыми стереотипами и установками антиобщественного поведения. Лишь только единицы из них случайно совершают уголовные правонарушения. Для остальных характерны следующие личностные факторы: - постоянная демонстрация пренебрежения к традиционным нормам человеческого общежития (сквернословие, факты мелкого хулиганства, появление в нетрезвом виде, вандализм и т.д.); - пристрастие к алкогольным напиткам и наркотикам, азартные игры, ставки в букмекерских конторах; - бродяжничество, систематические побеги из дома и т.д.; - ранние половые связи и половая распущенность; - систематические проявления злобности, мстительности, грубости и актов насильственного поведения; - создание конфликтных ситуаций, постоянные ссоры в семье, насилие в отношении родителей и других членов семьи;

- физическое притеснение сверстников и младших по возрасту и т.д. Причины формирования у подростков преступного поведения необходимо искать в его семье и ближайшем окружении (друзья, знакомые, одноклассники и т.д.). Семья в воспитании подростка играет огромную роль, т.к. образ жизни родителей является одним из решающих элементов в формировании детей. Именно негатив, зародившийся в семье подростка, ведет за собой образование неблагоприятных обстоятельств нравственного формирования личности несовершеннолетнего, недостатков в воспитательной, нравственной и социально-правовой работе с несовершеннолетними, бесконтрольности и отсутствия организации культурного досуга и отдыха подрастающего поколения. Родители передают детям свои нравственную позицию, мировоззрение и идеологию, свое представление о счастье и долге, свое понимание жизненных целей, дезорганизация которых в семьях болезненно отражается на психологии подрастающих мальчиков и девочек, искажая их представление о позитивных формах поведения женщин и мужчин и их семейных функциях [8, c. 19]. Социологи выделяют такие типы семей, как гармоничные, распадающиеся, распавшиеся, полные и неполные. Иногда семья внешне кажется крепкой, сплоченной, а на самом деле ее сплоченность лишь видимость. По существу же она псевдосолидарная и раздираемая противоречиями, в ней нет взаимного уважения друг к другу [9, с. 5]. Именно семейное неблагополучие приводит к преступному поведению несовершеннолетнего. Подростки из «неблагополучных» семей, как правило, всё своё свободное время проводят неконтролируемо на улице. В уличной микросреде у них, в т.ч. и под воздействием различных неблагоприятных психологических факторов семейной обстановки, возникает желание дать выход своему стрессу. Неблагоприятная обстановка в подобных семьях формируется постепенно и, как правило, носит устойчивый характер. Эффективность борьбы с правонарушениями среди несовершеннолетних находится в прямой зависимости от оздоровления семейной обстановки в «неблагополуч-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

118

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ных» семьях, от действенности и интенсивности принимаемых общих и специальных мер по устранению обстоятельств, способствующих возникновению негативных явлений в семье. Практика показывает, что контингент семей «трудных» подростков различен, среди них присутствуют алкоголики, наркоманы, ранее судимые, административные правонарушители, а также лица, разыскиваемые органами уголовного преследования. Мы солидарны с позицией К.Е. Игошева, который признает решающую роль среды, прежде всего семьи, в формировании отрицательных качеств личности подросткаправонарушителя, связывая это со спецификой взаимоотношений подростка с окружающими людьми. Возможность превратить свои противоправные намерения в действительность во многом зависит от воспитательного воздействия на трудного подростка и педагогического общества. Своевременное выявление обществом такой вызревающей возможности позволяет путем изменения материальных и духовных компонентов микросреды ограничить, а затем и вовсе исключить условия для ее превращения в действительность [10, с. 12]. Уголовная статистика констатирует рост преступности среди несовершеннолетних с аномалиями психики. Почти каждый шестой имеет достаточно выраженные отклонения в нервно-психическом состоянии. Ежегодно 10-11% несовершеннолетних, отбывающих лишение свободы, ставятся на профилактический учет в связи с отклонениями в психике [11]. Однако подавляющую часть среди несовершеннолетних преступников составляют лица не с тяжелыми и стойкими заболеваниями, а с психопатическими чертами личности и остаточными явлениями после перенесенных родовых и иных травм. Важно и то, что психопатические черты преступников в подавляющем большинстве своем не связаны с отягощенной наследственностью. Они в 80-85% случаев приобретены ими вследствие неблагоприятных условий жизни и воспитания, что, в значительной мере, более объективно и последовательно объясняет повышенную их распространенность у преступников по сравнению с законопослушными гражданами.

Основной причиной более интенсивного возникновения и развития психогенно обусловленных аномалий у несовершеннолетних преступников являются: - различные нарушения психофизического развития, произошедшие в период внутриутробного развития, родов, в младенческом и раннем детском возрастах (черепно-мозговые травмы, инфекционные заболевания и т.д.); - ярко выраженные, начиная с детского возраста, невропатологические черты и патохарактерологические реакции (капризность, раздражительность, постоянное беспокойство, нарушение сна, речи и др.); - явление физического инфантилизма (быстрая утомляемость, пониженная работоспособность, вялость и т.д.) либо выраженное отставание в физическом развитии, включая дефекты внешнего вида; - пониженный уровень интеллектуального развития, создающий трудности в общении со сверстниками, воспитателями, в учебе и труде, затрудняющий приобретение необходимой информации и социального опыта. Принципиальное значение имеет выбор двух целей в деле профилактики преступлений несовершеннолетних. С одной стороны, это защита прав, свобод и интересов несовершеннолетних, ослабление негативного влияния дисфункции институтов социализации, а с другой – защита общества от преступных посягательств несовершеннолетних. Такая интегрированная конструкция цели политики предупреждения преступности несовершеннолетних позволяет концептуально решать многие проблемы криминологической и правовой практики. Казахстан, как социальное государство, целенаправленно осуществляет политику в интересах общества, реализовывая социальные программы адресной защиты определенных групп населения, регулируя участие в ней государственных органов управления и сил общественности. Экстраординарная роль государства в борьбе с преступностью состоит не в попытках приукрасить усилия правоохранительных органов в решении проблемы контроля над преступностью, а в партнерстве с населением в оздоровлении общества, в защите правопослушных граждан [12, c. 7].

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

119

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ Конкретные меры, принятые по этим направлениям на государственном уровне, предусматривают: 1) решение основных задач, связанных с преодолением наследственных заболеваний, необходимостью реального и существенного сокращения рождаемости от лиц, страдающих алкоголизмом и наркоманией, с аномалиями психического или физического развития; 2) первоочередное и безусловное выделение денежных средств и иных материальных ценностей, оказание гуманитарной помощи каждой семье не по остаточному принципу, а в размерах, действительно необходимых; 3) создание и развитие социальных служб по делам семьи и детства, которые, располагая квалифицированными кадрами, значительными денежными и иными материально-техническими ресурсами, могли бы обеспечить разрешение самых сложных проблем подростков. Создание таких служб должно сопровождаться сокращением различного рода служб, особенно в системе МОН и МВД Республики Казахстан, призванных инспектировать и контролировать семью и детей; 4) создание социально-правовых и материально-технических условий для систематического участия несовершеннолетнего в посильном и хорошо оплачиваемом труде. Необходимо исключить любые формы наказания детей и подростков трудом, а также привлечение их к тем его видам, которые формируют с раннего возраста неприятие и отвращение к трудовой занятости.

5. Нарикбаев М.С. Правовая охрана детства в Республике Казахстан. - Алматы: Жеты-Жаргы, 1996. 6. Ли А.Н. Проблемы предупреждения преступности учащихся общеобразовательных школ Республики Казахстан: монография. – Алматы: НОРМА-К, 2003. 7. Архивные материалы уголовных дел о преступлениях несовершеннолетних (20152017 гг.), рассмотренных районными судами г. Астаны и г. Алматы. 8. Ермаков В.Д. Социально-правовая профилактика правонарушений несовершеннолетних, связанных с недостатками семейного воспитания. – М., 1981. 9. Буянов М.И. Ребенок из неблагополучной семьи. – М., 1988. 10. Игошев К.Е. Опыт социально-психологического анализа личности несовершеннолетних правонарушителей. - М.: МВШ МООП СССР, 1967. 11. Сведения о работе по предупреждению преступлений в воспитательных колониях (2013-2017 гг.) // Комитет УИС МВД Республики Казахстан. – Астана. 12. Чукмаитов Д.С. Борьба с преступностью: социальные аспекты // Известия НАН РК. Сер. общественных наук. – Алматы. 2003. № 2 (240).

1. Миндагулов А.Х. Личность преступника: учеб. пособие. - Алматы: КазГЮУ, 2003. 2. Кудрявцев В.Н. Причинность в криминологии. О структуре индивидуального преступного поведения. – М.: Юрид. лит., 1968. 3. Бегалиев К.А. Предупреждение безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. - Алма-Ата: Мектеп, 1980. 4. Васильев Ю.В. Криминологическая характеристика и профилактика насильственных преступлений несовершеннолетних: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 1992.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

120

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ Беженцев Александр Анатольевич, заместитель начальника кафедры административной деятельности органов внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России (г. Санкт-Петербург), кандидат юридических наук, доцент

Bezhentsev Alexander Anatolievich, deputy chief chair of administrative activity agencies of the internal affairs Saint-Petersburg university Ministry of the internal affairs of Russian Federation, PhD, docent е-mail: [email protected]

ЮВЕНАЛЬНАЯ ЮСТИЦИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ JUVENILE JUSTICE IN FOREIGN COUNTRIES: PROBLEMS OF THEORY AND PRACTICE Аннотация. Исследование правовых систем, относящихся к предупреждению административных и иных деликтов несовершеннолетних, в зарубежных государствах позволяет утверждать, что во многих из них успешно работает сбалансированная, нормативно урегулированная единая система профилактики и предупреждения безнадзорности и правонарушений лиц, не достигших совершеннолетия, и привлечения их к юридической и иной ответственности – ювенальная юстиция. Вектор правозащитной и правоохранительной административной деятельности всех государственных органов в данном случае имеет единое направление и концентрируется на достижении одной сложной масштабной цели. В статье рассмотрен положительный опыт трех европейских моделей ювенальной юстиции: англо-саксонской (Великобритания, Португалия), где в качестве одной из основных мер по предотвращению правонарушений несовершеннолетних рассматриваются справедливое наказание и дифференцированная ответственность; континентальной (Бельгия, Франция), где руководящая роль отводится судье, совмещающему свою должность с функциями социального работника; скандинавской (Швеция, Финляндия), которой присущи меры правосудия, имеющие элементы воспитания и восстановления по отношению к несовершеннолетним; проанализированы прогрессивные элементы системы ювенальной юстиции Соединенных Штатов Америки, изучены перспективы внедрения в России. Annotation. A study of legal systems relating to the prevention of administrative and other delicts of minors in foreign countries suggests that many of them successfully operate a balanced, regulatory-regulated unified system for the prevention and prevention of neglect and delinquency of under-age persons, and bringing them to legal and other responsibility - juvenile justice. The vector of human rights and law enforcement administrative activities of all government bodies in this case has a single direction and focuses on achieving one complex ambitious goal. The article considers the positive experience of three European models of juvenile justice: Anglo-Saxon (Great Britain, Portugal), where fair punishment and differentiated responsibility are considered as one of the main measures to prevent juvenile delinquency; Continental (Belgium, France), where the leading role is given to the judge combining his position with the functions of a social worker; Scandinavian (Sweden, Finland), which is characterized by measures of justice, with elements of education and recovery in relation to minors; analyzed the progressive elements of the juvenile justice system of the United States of America, studied the prospects for implementation in Russia. Ключевые слова и словосочетания: ювенальная юстиция, административные правонарушения несовершеннолетних, профилактика правонарушений несовершеннолетних, англо-саксонская модель ювенальной юстиции, континентальная модель ювенальной юстиции, скандинавская модель ювенальной юстиции, ювенальный суд. Key words and word combinations: juvenile justice, administrative offenses of minors, prevention of juvenile delinquency, the Anglo-Saxon model of juvenile justice, the continental model of juvenile justice, the Scandinavian model of juvenile justice, juvenile court. ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

121

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ Будущее несовершеннолетних правонарушителей сомнительно. Из них еще могут вырасти порядочные люди! Станислав Ежи Лец Сложная ситуация в конце ХХ века, углубление кризисного состояния одновременно в трех сферах жизнедеятельности – имущественной, общественной и духовной породила абсолютные сдвиги в мировосприятии, ориентации молодежи в областях культуры, образования, профессионального самоопределения. От нестабильности социума страдают, в первую очередь, дети. Особенно пагубным является потерянность, утрата идеалов, угнетающее восприятие жизни, отчуждение от общества. На этом фоне наблюдается тенденция к обострению социально-экономических, психолого-педагогических и медико-биологических факторов, которые детерминируют деструктивное поведение не достигших совершеннолетия лиц. Растет численность детей с нарушением норм поведения и тех, которые относятся к группе риска и приобщаются к раннему потреблению алкоголя, наркомании, проституции, увеличивается удельный вес противоправного, агрессивного поведения подростков под влиянием алкогольного, наркотического и токсического опьянения. Административные правонарушения несовершеннолетних детерминированы воздействием негативных факторов внешней среды и личности самого подростка. В большинстве случаев административные деликты совершают «трудные» подростки, для которых характерен недостаточный уровень развития когнитивных навыков и общественных интересов. В структуре их личности наличествуют преимущественно такие негативные качества, как: лень, безволие, безответственность, конформизм, нечуткость, агрессивность. Для них характерно реализовывать свои желания, несмотря на требования общественности, интерес к развлечениям и бесцельному времяпрепровождению. Зачастую у таких молодых людей ослабевает или вовсе утрачивается связь с учебным коллективом, наблюдается отсутствие интереса к нравственному оцениванию с их стороны. Прилежание и усердие в учебном процессе замещаются интересами к развлечениям, досуговой и противоправной деятельностью.

Исходя из интересов группы, подростки замещают для себя понятия товарищества, чести, совести. Несоблюдение административно-правовых или моральных норм в подростковой среде является допустимым, если есть большая необходимость в их нарушении или этого требуют интересы группы противоправной направленности. При совершении административных поступков подростки-правонарушители стараются оправдать свои мотивы и с позиции субъективизма дать негативную оценку поведению потерпевших. Для несовершеннолетних правонарушителей характерно ослабление чувства стыда, равнодушие по отношению к человеческим переживаниям, грубость, ложь, неспособность сдерживать себя и контролировать свои эмоции, агрессия, неспособность к самокритичности. Все перечисленные черты характерны не для всех подростков в целом, речь идет не о возрастных особенностях, а именно о деформациях моральных и нравственных установок лиц, не достигших социальной зрелости, которые подвержены административной деликтности. Подчеркнем, что в абсолютном большинстве несовершеннолетние правонарушители не заняты в учебном процессе, что дает им достаточно свободного времени, которое используется не в пользу общественных интересов, оказывает криминогенное влияние на подростка, приводит к утрате социального контроля. Преодоление тенденции роста административных правонарушений обуславливает поиск возможных путей разрешения этой проблемы, одним из которых выступает институт ювенальной юстиции. B связи с этим возникает еще одна не менее важная проблема по воплощению в жизнь данного направления деятельности целым комплексом государственных, муниципальных учреждений и некоммерческих организаций, защищающих законные права и интересы детей. Проблемы основных направлений и мер повышения эффективности зарубежной ювенальной юстиции широко освещаются в современной научной литературе [1; 2,

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

122

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ с. 10–21; 3, с. 244–247; 4, с. 59–63; 5, с. 304– 305], однако в данном направлении изучены не все вопросы, отсутствует комплексный подход, большинство работ имеют описательные черты, рекомендации по модернизации деятельности носят отрывчатый характер. Третьякова К.Е. отмечает, что термин «ювенальный» этимологически берет свое начало от латинского слова juvenis (junior), что означает – молодой, юный, а также может истолковываться как молодой человек, юноша, девушка [6, с. 259]. Ювенальная юстиция интерпретируется в узком значении в качестве системы отправления правосудия применительно к несовершеннолетним с помощью оформления специальных обособленных ювенальных судов (судов по делам не достигших совершеннолетия лиц). B широком значении – это единая уровневая система влияния на несовершеннолетних делинквентов, особенный вектор социальной политики применительно к молодым людям. Воплощение в жизнь такой политики должно реализовываться не только судами, но и разнообразными социальными органами и учреждениями, осуществляющими превенцию безнадзорности, беспризорности и административной деликтности подростков. На сегодняшний день в Европе сложились три модели ювенальной юстиции: англо-американская или, как ее еще именуют, англо-саксонская (Великобритания, Португалия), континентальная (Бельгия, Франция) и скандинавская (Швеция, Финляндия). Все три модели основываются на главных принципах и рекомендациях, имеющихся в международных документах, таких как: Минимальные стандартные правила Организации Объединенных Наций, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних («Пекинские правила», United Nations Standard Minimum Rules for the Administration of Juvenile Justice (The Beijing Rules), приняты резолюцией 40/33 Генеральной Ассамблеи от 29 ноября 1985 г., выработаны на межрегиональном предварительном совещании к VII конгрессу ООН, которое проходило в Китае в г. Пекине в мае 1984 года, собственно оттого они приобрели название «Пекинские». Пекинские правила – центральные нормы-принципы, подготовленные ООН,

принадлежащие к минимальным стандартным (то есть единым для всех стран-участников ООН) правилам осуществления правосудия применительно к лицам, не достигшим совершеннолетнего возраста; Руководящие принципы Организации Объединенных Наций для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (United Nations Guidelines for the Prevention of Juvenile Delinquency (The Riyadh Guidelines), приняты в Эр-Рияде резолюцией Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 14 декабря 1990 г. № 45/112. По справедливому утверждению Т.П. Папковой, они касаются ликвидации условий, неблагоприятно воздействующих на нормальное развитие детей, а также последовательности применения ранних предупредительных и протекционных мер, устремленных на эволюцию позитивной роли разнообразных социальных учреждений [7, с. 31]. В этом документе зафиксировано, что упреждение административных проступков и преступлений среди не достигших совершеннолетия лиц – это существенный аспект превенции противоправных деяний в социуме. Он предполагает тесную координацию административной деятельности между государственными, национальными, местными органами администрирования с привлечением частного сектора, представителей общин, а также учреждений и организаций, которые занимаются вопросами воспитания, обучения, труда, ухода за детьми, социальными проблемами, правоохранительных и судебных учреждений для принятия коллективных мер с целью превенции противозаконности среди молодых людей. Англо-американская модель в значительной степени ориентирована на общественную безопасность. B качестве одной из основных мер по предотвращению правонарушений несовершеннолетних здесь рассматриваются справедливое наказание и дифференцированная ответственность. Ювенальная система этой модели предполагает специализированное судопроизводство только по общественно опасным деяниям легкой и средней тяжести. Вместе c тем дела по тяжким преступлениям несовершеннолетних передаются в суды общей юрисдикции и рассматриваются уже без учета возраста лиц, их совершивших. Данная модель ювенальной юстиции отличается оперативностью реагирования и принятия решения. Она исходит из идеи,

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

123

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ что лучший способ сократить уровень преступности лиц, не достигших социальной зрелости, – это предупредить проблемы, которые способствуют криминализации поведения подростка (к примеру, недостаток образования, проблемы в семье). B качестве способов превентивного влияния выступают различные программы по повышению образовательного уровня, концепции примирения подростка c жертвой, возмещения ущерба. B частности, в Великобритании важная роль в профилактике преступлений отводится межведомственным комиссиям по работе c несовершеннолетними правонарушителями, которых насчитывается более ста пятидесяти. Более того, для эффективности такой профилактики различные службы и ведомства (социальные службы, полицейские, детские психиатры и наркологи) тесно взаимодействуют между собой. Причем их внимание сосредоточено не только на молодых людях, которые совершили преступления, но и на тех, которые относятся к группе риска, что, безусловно, является положительным моментом ювенальной системы данной модели. Континентальная модель в отличие от англо-американской отдает приоритет сопровождению, реабилитации и коррекции. Ювенальными судами рассматриваются все дела несовершеннолетних независимо от тяжести противозаконных деяний, причем передача дел в суды общей юрисдикции не допускается даже в виде исключения. Так, согласно ст. 1 Закона Франции от 2 февраля 1945 г. № 45-174 «О правонарушениях несовершеннолетних» [8] дела несовершеннолетних, которым в вину вменяется совершение противоправных действий, квалифицируемых как преступление или правонарушение, не будут передаваться в уголовные суды общей юрисдикции, a будут рассматриваться только ювенальными судами либо ювенальными судами присяжных. B континентальной модели ювенальной юстиции руководящая роль отводится судье, совмещающему свою должность с функциями социального работника. Кроме того, c согласия несовершеннолетнего к нему применяются внесудебные меры (направление для участия в общественной программе или в социальную службу по месту жительства, официальное предупреждение). B частности, во Франции существует специализированная превентивная служба

при судебных органах, отвечающая за подростков, которые совершают противозаконные деяния, a также за всех детей и подростков группы риска. Отчеты данной службы оказывают значительное воздействие на решение по делу. Кроме того, до тринадцати лет отсутствует уголовная ответственность. B связи c этим континентальная модель ювенальной юстиции характеризуется малым количеством приговоров, связанных c лишением свободы, a также нетяжелым наказанием. Скандинавской модели ювенальной юстиции присущи меры правосудия, имеющие элементы воспитания и восстановления по отношению к несовершеннолетним. Данная модель характеризуется отсутствием ювенальных судов, a главенствующая роль здесь отводится социальным работникам, которые наделены особыми функциями и принимают активное участие в ходе расследования и суда над подростком-делинквентом. Различные службы и ведомства (социальные службы, полицейские) тесно взаимодействуют между собой. B частности, в Швеции при каждом отделении полиции функционирует специальный социальный отдел по работе c молодыми людьми, в котором работают общественные работники, решающие предупредительные задачи. Несмотря на довольно тесное взаимодействие социальных работников c полицией, их деятельность носит автономный, независимый характер. B скандинавской модели ювенальной юстиции отсутствует уголовная ответственность до пятнадцати лет, a также редки приговоры, связанные c лишением свободы до восемнадцати лет. Обобщение имеющегося европейского зарубежного опыта противодействия детской и молодежной деликтности в аспекте глобальных и национально-специфических особенностей представляет значительный теоретический и прикладной интерес для России, поскольку одним из направлений реформирования российской системы профилактики правонарушений несовершеннолетних является инноватизация методов и форм социальной реабилитации несовершеннолетних правонарушителей. Несовершеннолетние граждане в любой стране составляют значительную и важнейшую часть населения, чье состояние

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

124

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ здоровья, образования, социальной активности, правовой культуры определяет будущее нации в целом. Изучение социальных факторов девиантного и противоправного поведения части молодежи, законодательных и правоприменительных аспектов в деятельности органов ювенальной юстиции является актуальной областью современных междисциплинарных исследований. Американский опыт, изучаемый на материале оригинальных англоязычных источников, полезен для отечественной теоретической и практической административной деятельности по упреждению правонарушений лиц, не достигших совершеннолетнего возраста: именно в США система ювенальной юстиции существует более 120 лет; за прошедшее время она прошла несколько этапов своей эволюции и в настоящее время находится в процессе завершения коренного преобразования. Более того, за последние 20 лет в США устойчиво сокращается как общее количество тяжких преступлений среди несовершеннолетних, так и число лиц, приговоренных по решению ювенальных судов к помещению в исправительные учреждения закрытого типа. Начиная с 2013 года, в США действует ряд крупномасштабных национальных проектов – «Реализация реформы ювенальной юстиции» и «Эффективная программа реформирования ювенальной юстиции: стратегии реформы». Цель реформы – адаптировать меры наказания и систему общественной реабилитации подростков-правонарушителей к современному состоянию социума. Необходимость такой реформы основана на двух исходных положениях: – неэффективность исключительно карательной политики в отношении не достигших социальной зрелости лиц; – получение новейших научных сведений о психологии поведения и роли социально-экономических факторов в правонарушениях молодых людей. Противоправное поведение детей и подростков (juvenile delinquency) влечет за собой реакцию системы ювенальной юстиции, включающей ювенальные суды, специальные учреждения открытого и закрытого типа, медицинские и психологические центры реабилитации, образовательные учреждения, финансируемые как из государственных, так и частных источников.

Как отмечает в своих исследованиях А.В. Подстрахова, по американскому ювенальному правосудию существует три категории противоправных действий несовершеннолетних: – правонарушения (delinquency), которые квалифицируются как преступления, если бы их совершили взрослые, подлежащие рассмотрению специальными ювенальными судами; – тяжкие преступные деяния (criminal behavior), рассматриваемые в обычных уголовных судах, где подросток рассматривается наравне с совершеннолетними; – нарушения правил социального поведения, установленные для несовершеннолетних (status offences) [9, с. 131]. По состоянию на начало 2018 года, в США несовершеннолетние граждане составляли приблизительно четверть от общего населения страны; учитывая различные демографические тенденции (старение населения, увеличение продолжительности жизни), к 2050 году доля детей и подростков предположительно сократится до 20% [10]. При изучении американского опыта в области ювенальной юстиции нужно учитывать два важных фактора, отражающих специфику США как многонациональной страны с 50 относительно самостоятельными государственными образованиями (штатами), входящими в федеральный союз: 1. Исторически сложившаяся децентрализация органов власти в законодательной, судебной, административно-правовой и ювенальной практике и наличие существенных дифференциаций между штатами в подходах к решению сходных общенациональных проблем; неодинаковое содержание, закрепляемое за одними и теми же ключевыми терминами. Так, термин «несовершеннолетний» (лицо, не достигшее возраста юридической ответственности за противоправные действия) – один из таких примеров. В различных штатах США нижний и верхний пределы возраста несовершеннолетия варьируется от 8–10 до 17–22 лет соответственно. 2. Многонациональный характер народонаселения Соединенных Штатов Америки и разнообразная доля этнических меньшинств в различных штатах государства, что требуется учитывать при рассмотрении тенденций административной деликт-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

125

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ности среди не достигших социальной зрелости лиц. При наибольшей доле жителей англо-саксонского происхождения наличествуют три признанные официально группы национальных меньшинств: афроамериканцы, американцы – выходцы из стран Азии и Латинской Америки, а также коренные жители Америки (индейцы), включая коренных жителей Аляски. Распределение народонаселения разных штатов Америки по данным группам также различно. Важнейшая роль в проведении реформы отдана главному органу страны при Министерстве юстиции США – Управлению ювенальной юстиции и профилактики правонарушений среди несовершеннолетних (Office of Juvenile Justice and Delinquency Prevention – OJJDP). Помимо этого, вместе с OJJPD функционирует Национальный центр исследования проблем ювенальной юстиции (National Center for Juvenile Justice). Имеется и большое количество государственных и общественных учреждений и организаций, реализующих исследовательскую и практическую деятельность с детьми и подростками: Федеральный консультативный комитет по ювенальной юстиции (Federal Advisory Committee on Juvenile Justice), Национальный центр по борьбе с молодежными бандами (National Gang Center), Национальный информационно-педагогический центр (National Mentoring Resource Center), американское отделение Фонда защиты детей (Children`s Defense Fund). Американские исправительные учреждения для несовершеннолетних правонарушителей делятся на государственные и частные (число последних около 700). Частные учреждения играют все возрастающую роль в долгосрочной реабилитации несовершеннолетних правонарушителей, хотя в них содержится менее половины лиц, осужденных ювенальными судами. Крупные учреждения (тюрьмы, закрытые интернаты – detention centers, public training schools, residential facilities, boot / forest camps), рассчитанные до 200 человек, составляют примерно 2% (40 учреждений), являются государственными и финансируются, как правило, из бюджета штата. Многие штаты США при координирующей деятельности OJJDP активно участвуют в реформе ювенальной юстиции. Практический опыт работы учреждений исполнения наказаний для несовершенно-

летних в штатах Джорджия, Канзас, Кентукки, Южная Дакота, Юта, Западная Вирджиния, Мичиган представляет значительный интерес, особенно в области социально-психологической поддержки, формирования жизненно важных навыков осужденных молодых людей, получения подростками общего и профессионального образования. Основные направления реформы ювенальной юстиции в США: – придание открытого характера работы всем органам ювенальной юстиции и минимизация проявлений коррупции, в особенности в области траты финансовых средств государства, благотворительных фондов и организаций; – широкое использование мер общественного воздействия на несовершеннолетних правонарушителей как альтернативы органам ювенальной юстиции; – помещение лиц, совершивших правонарушение, в спецучреждения закрытого типа как крайняя мера при выборе вида наказания; – приверженность органов ювенальной юстиции принципам справедливости и учета персональных особенностей лиц, не достигших социальной зрелости; – широкое вовлечение семьи в решение проблем детской преступности. Изучение доступных источников позволяет сделать вывод о том, что несмотря на значительные усилия по реформе американской системы ювенальной юстиции, многие проблемы остаются нерешенными: – неэффективность использования государственного финансирования системы ювенальной юстиции; – высокий уровень рецидивизма среди несовершеннолетних правонарушителей; – неготовность управленческого звена многих организаций и учреждений принять инновационные подходы в сфере ювенальной юстиции, приверженность карательной политике; – дефицит квалифицированных кадров в учреждениях для подростков-делинквентов; – высокий уровень насилия внутри учреждений и, соответственно, недостаточный уровень безопасности как осужденных, так и персонала; – неспособность руководства многих учреждений противостоять криминальной субкультуре в учреждениях;

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

126

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ – все еще существующее совместное содержание несовершеннолетних, совершивших тяжкие преступления, и взрослых осужденных; – недостаточный уровень образовательных и психологических услуг в учреждениях для несовершеннолетних правонарушителей. Перспективным для практического изучения представляется опыт органов ювенальной юстиции США по таким направлениям, как: – взаимодействие государственных и общественных организаций в работе с несовершеннолетними правонарушителями; – информационный обмен между благотворительными некоммерческими организациями различных регионов по распространению новых форм профилактики детской и молодежной преступности; – совершенствование системы социально-психологической подготовки профессиональных кадров и волонтеров для работы с несовершеннолетними в коррекционных учреждениях различных типов. Исследование опыта работы системы ювенальной юстиции и деятельности конкретных учреждений в зарубежных государствах, а также анализ существующих проблем могут найти отражение в разработке научных подходов к решению проблем детской и молодежной административной деликтности в других странах, в том числе России. B Российской Федерации в отличие от развитых зарубежных государств говорить о существовании комплексной ювенальной юстиции с нашей позиции преждевременно. Несмотря на то, что неоднократно разрабатывались и предлагались различные законопроекты, идея создания специализированных ювенальных судов пока не получила широкого признания.

вого статуса несовершеннолетнего в уголовном судопроизводстве // Научный вестник Байкальского государственного университета. 2017. № 2 (22). 3. Микитась И.Н. Ювенальная юстиция: проблемы внедрения и перспективы // Вестник Академии МВД Республики Беларусь. 2017. № 2 (34). 4. Працко Г.С., Тронева В.Н., Деревягин Е.В. Ювенальная юстиция в России: целесообразность существования и перспективы развития // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2017. № 2 (41). 5. Фефелова Н.Д., Шишкина Н.Э. Ювенальная юстиция в механизме защиты прав ребенка: сравнительно-правовой опыт // Вестник Иркутского университета. 2017. № 20. 6. Третьякова К.Е. Модели ювенальной юстиции в странах континентальной правовой системы // Молодой ученый. 2016. № 19 (123). 7. Папкова Т.П. Международные стандарты и нормы ООН в области предупреждения правонарушений несовершеннолетних // Российский следователь. 2004. № 10. 8. Официальный текст на французском языке по состоянию на 9 января 2019 г. [Электронный ресурс] // URL: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000006069 158 (дата обращения: 18.01.2019). 9. Подстрахова А.В. Реформа системы ювенальной юстиции США: предпосылки, цели и основные направления // Пенитенциарное право: юридическая теория и правоприменительная практика. 2017. № 3 (13). 10. Статистические сведения и демографический прогноз. Официальные сведения из «CIA World Factbook» (является справочным ресурсом, выпускаемым Центральным разведывательным управлением (ЦРУ США), с информацией в стиле альманаха о странах мира) [Электронный ресурс] // URL: https://www.cia.gov/library/publications/theworld-factbook. (дата обращения 18.01.2019).

1. Костенников М.В. Административная деликтность несовершеннолетних и роль полиции в борьбе с ней. – М., Домодедово: ВИПК МВД России, 2014. 2. Дмитрикова Е.Ю. Российская ювенальная юстиция как система гарантий право-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

127

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ Страунинг Юлия Анатольевна,

заместитель начальника кафедры криминологии Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук

Struning Yulia Anatolyevna,

Deputy Head of the Chair of Criminology Moscow University of the Ministry of the Interior of Russia named after V.Ya. Kikotya, PhD e-mail: [email protected]

К ВОПРОСУ О ПРИЧИНАХ НЕЗАКОННОГО ОБОРОТА НАРКОТИКОВ ВО ВЬЕТНАМЕ ON THE CAUSES OF ILLICIT DRUG TRAFFICKING IN VIETNAM Аннотация. В статье отмечается, что предупреждение незаконного оборота наркотиков представляет собой одну из важнейших задач международного сообщества, так как он является мощным криминальным фактором, оказывающим существенное влияние на криминальную обстановку. Представлена характеристика детерминант незаконного оборота наркотиков во Вьетнаме и определен комплекс объективных и субъективных причин данного явления. Автор делает вывод, что при наличии вышеуказанных причин предупреждение незаконного оборота наркотиков во Вьетнаме встречает немало трудностей, угрожающих общественной безопасности и развитию страны. Annotation. The article States that the prevention of drug trafficking is one of the most important tasks of the international community, as it is a powerful criminal factor that has a significant impact on the criminal situation. The characteristic of the determinants of drug trafficking in Vietnam is presented and the complex of objective and subjective causes of this phenomenon is determined by reasoning. The author concludes that in the presence of the above reasons, the prevention of drug trafficking in Vietnam meets many difficulties threatening public security and development of the country. Ключевые слова и словосочетания: незаконный оборот наркотиков, детерминанты незаконного оборота наркотиков, объективные причины незаконного оборота наркотиков, субъективные причины незаконного оборота наркотиков, предупреждение незаконного оборота наркотиков. Key words and word combinations: drug trafficking, determinants of drug trafficking, objective causes of drug trafficking, subjective causes of drug trafficking, prevention of drug trafficking. Наркомания наносит ущерб многим экономическим, политическим, культурным и социальным сферам, а также является одной из причин возникновения и развития преступлений, которые серьезно влияют на стабильность и развитие многих стран. Поэтому профилактика наркомании представляет собой одну из важнейших задач не только каждой страны, но и благородную задачу международного сообщества, в том числе Вьетнама, где в настоящее время проблемы, связанные с незаконным оборотом наркотиков, приобретают огромную актуальность. Изготовление, производство и распространение наркотических средств в обществе создают существенные угрозы здоровью населения, замедляют экономическое развитие, негативно влияют на общественную безопасность и общественный порядок. Статистические данные свидетельствуют о постоянном увеличении числа регистрируемых преступлений указанной направленности. Так, по данным Управления ООН по наркотикам и преступности (ЮНОДК), в 2015 году около четверти миллиарда человек употребляли наркотики. Из них около 29,5 млн человек (или 0,6% всего взрослого населения мира) страдали от расстройств, связанных с употреблением наркотиков, включая зависимость [1]. Очевидно, что на самом деле количество наркоманов намного больше, так как спрос на наркотики растет из года в год. Наркотики производятся почти во всех странах, включая Золотой Треугольник (Лаос, Таиланд, Мьянма), Золотой Полумесяц (Иран, Пакистан, Таджикистан) и латиноамериканские государства, откуда и транспортируются повсюду. Наиболее крупными рынками сбыта наркотиков в настоящее время являются Северная Америка и европейские страны. ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

128

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ Согласно Всемирному докладу незаконный оборот наркотиков растет, а некоторые рынки наркотиков, в частности рынки кокаина и синтетических наркотиков, процветают. В 2015 году общее глобальное производство чистого гидрохлорида кокаина достигло 1 125 тонн, что представляет общее увеличение на 25% по сравнению с 2013 годом [2]. Незаконный оборот наркотиков является мощным криминальным фактором, оказывающим существенное влияние на криминальную обстановку в стране. Безусловно, что государство и общество озабочены проблемами наркомании и связанной с ней преступностью и принимают различные меры для их предупреждения. Однако эти меры носят в основном карательный характер, а меры профилактики широкого распространения не получают, поэтому не достигают нужной степени эффективности. Во Вьетнаме ситуация производства, распространения и использования наркотических средств, как и в других странах, представляет собой один из значимых факторов, которые оказывают негативное влияние на здоровье населения, демографическую ситуацию, политику, экономику, правопорядок, социальную стабильность. В последние годы борьба с незаконным оборотом наркотиков во Вьетнаме стала более ожесточенной. Преступники, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, используют все средства и способы для транспортировки наркотиков во Вьетнам или транзита в другие страны. Особенно эта активность проявляется на границе между Вьетнамом – Лаосом и Вьетнамом - Китаем. В 2015 году на данных направлениях правоохранительные органы выявили почти 5 340 случаев (около 30% от общего числа по всей стране) и 6 990 лиц, которые перевозили около 300 кг героина. Преступность, связанная с наркотиками, представляет собой большую опасность для всего общества, причиняя вред здоровью, человеческому достоинству, подрывая семейное счастье, наносит серьезный ущерб общественному порядку и общественной безопасности государства и международной безопасности. Чтобы эффективно предотвращать и бороться с незаконным оборотом наркотиков во Вьетнаме, принято немало нормативных правовых документов, которые являются юридической основой в сфере борьбы с данным явлением. Кроме этого, Вьетнам является участником различных международных организаций по борьбе с данными преступлениями и сотрудничает с другими государствами. Однако в последние годы число преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, не уменьшается, напротив, появились новые виды наркотиков, участились случаи задержания больших партий наркотиков, усиливается связь с международными преступными организациями. По данным МОБ Вьетнама, процесс борьбы с незаконным оборотом наркотиков уже достиг определенных результатов, однако проблема наркотических преступлений во Вьетнаме по-прежнему является сложной и непредсказуемой (см. рис.).

Результаты борьбы с преступлениями, связанными с незаконным оборотом наркотиков во Вьетнаме (2000-2017) 34494

35000

31491

30000

20000 15000

12811 10300

20917 2118821619

20781 21086

21013 18200 17712 14164

31523

23497

23199 19500

29963

26687

26441

25000

3233231551

12888 12068

11722

18623 16686

22346 19517 19333

16123 14237 14076 13371

1078310098

10000 5000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 количество дел

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

129

количество лиц

Рис.

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ По нашему мнению, данную ситуацию можно объяснить рядом объективных и субъективных причин. Объективными причинами являются: - географическое положение Вьетнама, который находится в Юго-Восточной Азии, непосредственно под влиянием преступной деятельности в Золотом треугольнике. Наркотики попадают в страну различными путями, что вызывает трудности в предупреждении преступлений; - рост числа наркоманов (более 210 000 человек) создает «двойную движущую силу» для лиц, занимающихся незаконным оборотом наркотиков; - выращивание мака и использование опиума малочисленными народами во Вьетнаме, которые живут в горных районах. Жизнь в отдаленных районах Вьетнама слишком сложна, а прибыль от выращивания опиумного мака во много раз выше, чем других растений. Различные преступные организации, пользуясь ограниченным мировоззрением малочисленных народов, вкладывают деньги в выращивание наркотикосодержащих растений и получают огромную прибыль. Субъективные причины: - несовершенная правовая база, где отсутствуют нормативные подзаконные акты и документы, направленные на реализацию профилактики незаконного оборота наркотиков, а также механизмы для поощрения организаций и частных лиц, инвестирующих средства в лечение наркозависимости и создание рабочих мест для лиц, подвергшихся такому лечению; - несоответствие системы правоохранительных органов по профилактике и борьбе с наркотиками современным требованиям. Учреждения и организации на местном уровне медленно реализуют Государственную целевую программу по профилактике наркотиков и борьбе с наркотиками [3]; - неправильное понимание лечения наркозависимости должностными лицами, особенно лицами, несущими ответственность за консультирование по лечению наркозависимости в семьях. Более 50% государственных служащих, работающих в области реабилитации наркоманов, не получили базовую подготовку или обновленных профессиональных знаний, а 80% центров по лечению наркозависимости не имеют консультантов и психологов, 60% центров не имеют врачей. Таким образом, при наличии вышеуказанных причин процесс профилактики и борьбы с наркотиками во Вьетнаме встречает немало трудностей, угрожающих общественной безопасности и развитию страны. 1. Всемирный доклад о наркотиках 2017 – Управление Организации Объединенных наций по наркотикам и преступности [Электронный ресурс] // URL: https://www.unodc.org/wdr2017/field/WDR_Booklet1_Exsum_Russian.pdf. 2. Всемирный доклад о наркотиках 2017 – Управление Организации Объединенных наций по наркотикам и преступности [Электронный ресурс] // URL: https://www.unodc.org/wdr2017/field/WDR_Booklet1_Exsum_Russian.pdf. 3. Государственная целевая программа по профилактике наркотиков и борьбе с наркотиками по 2020 год и ориентацией до 2030 года от 27 июня 2011 г. № 1001/QĐ-TTg [Электронный ресурс] // URL: https://thuvienphapluat.vn/van-ban/Van-hoa-Xa-hoi/Quyet-dinh-1001-QD-TTg-pheduyet-Chien-luoc-Quoc-gia-phong-chong-125916.aspx.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

130

ДИСКУССИОННАЯ ТРИБУНА Евтеев Сергей Петрович, кандидат юридических наук, доцент, полковник милиции в отставке

Evteev Sergej Petrovich, PhD (Law), associate professor, Police Colonel Retired e-mail: [email protected]

ПРОБЕЛЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБОРОТА «ОДУРМАНИВАЮЩИХ ВЕЩЕСТВ» GAPS IN THE LEGAL REGULATION OF TRAFFICKING IN «INTOXICATING SUBSTANCES» Аннотация. Статья посвящена предлагаемым изменениям и дополнениям в российское законодательство, в части законодательного определения юридического термина «одурманивающее вещество» и определения Списка этих веществ. Annotation. The article is devoted to the proposed changes and additions to the Russian legislation, in terms of the legislative definition of the legal term "intoxicating substance" and the definition of the list of these substances. Ключевые слова и словосочетания: проект федерального закона, бланкетные статьи, Список «одурманивающих веществ», азота закись, «состояние опьянения», уголовная и административная ответственность. Key words and word combinations: Draft Federal law, blanket articles, List of «intoxicants substance», nitrous oxide, «state of intoxication», criminal and administrative liability. «Весёлый вдох, невесёлый выдох: чем дышал убийца двух человек на Невском» Телеканал «Россия 1»

Группой депутатов Государственной Думы подготовлен проект федерального закона № 262228-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части создания системы реабилитации лиц, допускающих незаконное потребление наркотических средств и психотропных веществ, и противодействия обороту «одурманивающих веществ» (ред., внесённая в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 04.03.2014) [1]. Остаётся только догадываться: какой государственный орган будет определять Список «одурманивающих веществ», каков будет порядок оборота «одурманивающих веществ», какие органы его будут определять, ведь часть «одурманивающих веществ» является лекарственными средствами, а другие сложными углеводоро-

дами, легально применяемыми в промышленности. В самом названии законопроекта просматривается некий знак равенства между наркотическими средствами, психотропными веществами и «одурманивающими веществами». Но «одурманивающие вещества», по сути, не вызывают физической или психической зависимости, и лица, употребляющие «одурманивающие вещества», не могут быть признаны наркоманами, а следовательно, не нуждаются в реабилитации. Вместе с тем проблема правового регулирования оборота «одурманивающих веществ» остаётся очень актуальной, особенно на фоне последних трагических событий февраля 2019 года в Санкт-Петербурге, когда водитель автомашины, находясь под воздействием «одурманивающего вещества» - закиси азота (Nitrous oxyde,

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

131

ДИСКУССИОННАЯ ТРИБУНА N2O), сбил на тротуаре Невского проспекта несколько пешеходов, среди которых есть двое погибших и пятеро пострадавших. Что нам известно об «одурманивающих веществах»? Впервые словосочетание «одурманивающие вещества» появилось как юридический термин в УК РСФСР редакции 1926 года в ст. 104 «Изготовление и хранение с целью сбыта и самый сбыт кокаина, опия, морфия, эфира и других одурманивающих веществ без надлежащего разрешения» [2]. Как видно, к «одурманивающим веществам» относили в то время вещества, которые стали называться позднее наркотическими средствами и психотропными веществами, в соответствии с Единой конвенцией ООН 1961 года, антинаркотическими Конвенциями ООН 1971 и 1988 года. Современную картину борьбы уголовноправовыми мерами с незаконным распространением наркотиков необходимо рассматривать с учётом положений международных конвенций, в которых перечислены наркотические средства и психотропные вещества, находящиеся под международным контролем, и в которых ни о каких «одурманивающих веществах» не упоминается. Однако мы пошли своим путём, юридический термин «одурманивающие вещества» продолжал упоминаться в редакции УК РСФСР 1961 года, а позднее и в УК РФ 1996 года. Известно, что в СССР Списки «сильнодействующих, ядовитых и одурманивающих веществ» утверждались Постоянным комитетом по контролю наркотиков при Минздраве СССР, который был создан с середины 70-х годов прошлого века. Постоянный комитет по контролю наркотиков (далее - ПККН) являлся советским, а позднее и российским межведомственным экспертным органом, работающим на общественных началах. Изначально был создан при Министерстве здравоохранения СССР. Позднее, с ликвидацией СССР, осуществлял свою деятельность на основании Положения о Постоянном комитете по контролю наркотиков, утверждённом Министерством здравоохранения Российской Федерации 25 декабря 1992 г. ПККН издавал методические рекомендации, в частности по криминалистическим и экспертным исследованиям мака, кокаина и других веществ. Также устанавливал размеры небольших, крупных и особо крупных

размеров наркотических средств и психотропных веществ. ПККН утверждались списки наркотических средств, психотропных, сильнодействующих, ядовитых и «одурманивающих веществ». Последняя редакция утверждена Протоколом от 02.02.2007 № 1/1062007. Полномочия по определению Списков наркотических средств, психотропных, сильнодействующих, ядовитых веществ с 2007 года перешли к Правительству Российской Федерации. ПККН был упразднён письмом Министерства здравоохранения и социального развития России от 24.06.2008 № 4406-РХ [3]. В письме отмечено, что «…списки Постоянного комитета по контролю наркотиков утратили свое место в системе регулирования правоотношений в сфере оборота сильнодействующих и ядовитых веществ». О судьбе Списка «одурманивающих веществ» в письме не упоминалось. Полномочия по определению Списка «одурманивающих веществ» никому не передавались. Априори Список продолжает действовать и поныне. Интерес вызывает появление Списка «одурманивающих веществ». Сначала появились статьи в новом УК РФ (ред. от 13.06.1996 № 63-ФЗ), в которых использован термин «одурманивающие вещества» по аналогии со старыми кодексами, а уже позднее были сформированы Списки этих неизвестно откуда взявшихся веществ. Журналисты задали Председателю ПККН академику Э.А. Бабаяну вопросы: «Существует ли Список одурманивающих веществ? Какие вещества входят в этот Список? Каков порядок их хранения и учёта?» Вот его ответ: «После издания нового Уголовного кодекса РФ, в котором использован термин «одурманивающие вещества», ПККН постановлением от 09.10.1996 (протокол № 51/7-96) и дополнением от 22.04.1998 (протокол № 2/64-98) утвердил критерии отнесения к одурманивающим веществам соответствующих средств и веществ и одновременно Список одурманивающих веществ, включающий 10 диспозиций. К одурманивающим отнесены не только отдельные вещества, но и смеси сочетания разных веществ. Указанный Список одурманивающих веществ опубликован в журнале «Новые лекарственные препараты» № 10, 1998» [4].

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

132

ДИСКУССИОННАЯ ТРИБУНА Действия ПККН по определению списков «сильнодействующих, ядовитых и одурманивающих веществ» и их использование в правоприменительной практике неоднократно подвергались критике, так как его решения и рекомендации, по мнению правозащитников, не являлись нормативными правовыми актами. В Список «одурманивающих веществ» ПККН входили: 1. Смесь клофелина (клонидина) с алкоголем - в любом процентном соотношении. 2. Смесь димедрола с алкоголем - в любом процентном соотношении. 3. Смесь барбитуратов с алкоголем - в любом процентном соотношении. 4. Хлороформ. 5. Эфир. 6. Толуол. 7. Хлорэтил. 8. Закись азота. 9. Спиртовые экстракты растений, содержащих алкалоиды тропановой группы: красавка (белладонна), дурман индейский (американский вид дурмана (Datura innoxia Mill) и др.). 10. Ксенон. 11. Смесь доксиламина сукцината с алкоголем - в любом процентном соотношении. 12. Смесь клозапина с алкоголем - в любом процентном соотношении [5]. Что касается Списка «одурманивающих веществ», то его статус и возможное использование в хозяйственном обороте совершенно не определёны ни одним нормативным правовым актом. Более того, деятельность, связанная с оборотом «одурманивающих веществ», действующим законодательством никак не ограничена. Например, закись азота или веселящий газ, которым дышал наш горе-водитель, давно стал «клубным наркотиком», за которым молодёжь выстраивается в очередь на вечеринках и дискотеках. На интернет-сайтах свободно, круглосуточно, с доставкой по всем регионам России рекламируется и ведётся продажа закиси азота ёмкостью от 1 до 10 литров (из 1 литра жидкой закиси азота образуется 500 литров газа). В смеси с эфиром, циклопропаном, хлорэтилом в определённых пропорциях закись азота взрывоопасна. Закись азота применяется в анестезии с 1844 года и до сих пор остаётся основным газообразным средством для ингаляцион-

ного наркоза, который используется в хирургической практике, оперативной гинекологии, хирургической стоматологии, а также для обезболивания родов. Врачианестезиологи применяют закись азота в смеси с кислородом с помощью специальных аппаратов для газового наркоза. Лечебный наркоз закисью азота противопоказан при стенокардии и инфаркте миокарда, заболеваниях нервной системы, хроническом алкоголизме, состоянии алкогольного опьянения (возможны эмоциональные возбуждения и галлюцинации) [6]. Словосочетание «одурманивающие вещества» как юридический термин используется в нескольких статьях российского уголовного и административного законодательства. Так, административная ответственность за вовлечение несовершеннолетних в употребление «одурманивающих веществ» предусмотрена ст. 6.10 КоАП РФ, а ст. 20.20 и 20.22 КоАП РФ предусматривают ответственность, как взрослых, так и несовершеннолетних, за употребление «одурманивающих веществ» в общественных местах. Уголовная ответственность по ст. 23 УК РФ предусмотрена для лиц, совершивших преступление в состоянии опьянения, вызванном употреблением «одурманивающих веществ». Пункт 1.1 ст. 63 УК РФ признаёт отягчающим обстоятельством совершение преступления в состоянии опьянения, вызванном употреблением «одурманивающих веществ». Статья 151 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за вовлечение несовершеннолетних в совершение антиобщественных действий, связанных с употреблением «одурманивающих веществ». Однако понятие об «одурманивающем веществе», а также Список «одурманивающих веществ» в действующих редакциях КоАП РФ и УК РФ не определены. В комментарии к УК РФ 1996 года некоторые учёные–юристы (А.В. Козлов и др.) помимо веществ, перечисленных в Списке ПККН, стали относить к «одурманивающим веществам» «…лекарство, клей, ацетон, бензин, одеколон», а другие комментарии к КоАП РФ вообще не давали определения юридическому термину «одурманивающие вещества» [7]. Совершенно не понятно правоприменителям (оперативным сотрудникам, дозна-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

133

ДИСКУССИОННАЯ ТРИБУНА вателям, следователям, судебным экспертам, адвокатам, судьям, прокурорам), в чём отличие «одурманивающих веществ» от сильнодействующих, психотропных, наркотических средств и веществ, если они находятся порой в одних и тех же перечнях и списках. Стоит обратить особое внимание, что несколько «одурманивающих веществ» состоят в других Перечнях и Списках. Так, вездесущий клонидин (клофелин) состоит не только в Списке «одурманивающих веществ» ПККН, но и в Списке сильнодействующих веществ, а также в Списке наркотических средств и психотропных веществ (раздел 2.12) Единого перечня товаров, ввоз и вывоз которых на таможенную территорию Таможенного союза ЕАЭС допускается на основании лицензии. «Одурманивающие вещества» хлороформ и хлорэтил (этилхлорид) из Списка ПККН состоят также в Списке сильнодействующих веществ. Большая часть барбитуратов, произвольно названных «одурманивающими веществами» в Списке ПККН, состоят в Списке III Перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства РФ от 30.06.1998 № 681. Последний Список «одурманивающих веществ» был принят ПККН более 10 лет назад. Сам ПККН был упразднён. Новой орган, который будет определять Списки «одурманивающих веществ», ещё не создан. Отсутствует и порядок формирования Списка «одурманивающих веществ». Для того, чтобы считать какое-либо вещество наркотическим, психотропным, сильнодействующим, ядовитым, одурманивающим и др., должны быть установлены юридические критерии и соблюдён определённый порядок такого признания. Такие критерии обычно даются в федеральных законах в виде «основных понятий». Например, юридические термины «наркотическое средство» или «психотропное вещество» в своём определении содержат три критерия: медицинский, социальный и юридический; они взаимосвязаны и в правовом аспекте обязывают признать средство наркотическим или психотропным только при жёстком единстве этих критериев, а именно:

- медицинского, если соответствующее средство, вещество, лекарственный препарат оказывают специфическое действие на центральную нервную систему (стимулирующее, успокаивающее, расслабляющее, галлюциногенное и т.д.), которое является причиной его немедленного применения; - социального критерия, если это немедицинское применение принимает такие масштабы, что приобретает социальную значимость; - юридического критерия, если, исходя из двух вышеназванных критериев, вещество включено в Перечень или Списки наркотических средств, психотропных веществ, подлежащих контролю в Российской Федерации. Отсутствие одного из указанных критериев не даёт юридического основания признать лекарственный препарат или химическое вещество наркотическим средством или психотропным веществом, если даже это вещество или лекарственный препарат может явиться предметом злоупотребления и соответственно вызывать болезненное состояние. В российском законодательстве такие критерии, а также правила оборота установлены в отношении наркотических средств и психотропных веществ и содержатся в ст. 1 «Основные понятия» гл. I «Основные положения» Федерального закона от 08.01.1998 № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах». Вполне очевидно, что такие же определения, а также юридические, медицинские, социальные критерии и определённый порядок формирования Перечней или Списков должен быть установлен в федеральном законе в отношении «одурманивающих веществ», так как за совершение преступления в состоянии опьянения, вызванном употреблением «одурманивающих веществ», установлена уголовная ответственность, а за употребление «одурманивающих веществ» - административная ответственность. Следует учитывать, что «состояние опьянения» характерно не только при употреблении «одурманивающих веществ», перечисленных в Списке ПККН. Психиатрынаркологи характеризуют «состояние опьянения» как патологическое, острое кратковременное расстройство психической деятельности, возникающее вследствие употребления алкоголя или психоактивных веществ, чаще в незначительном количестве.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

134

ДИСКУССИОННАЯ ТРИБУНА Состояние опьянения характеризуется сумеречным помрачением сознания и галлюцинаторно-бредовыми переживаниями, нередко с психомоторным возбуждением, агрессией, аффектом тревоги, страха. Сопровождается полной амнезией или смутными отрывочными воспоминаниями. Состояние патологического опьянения является основанием для рассмотрения вопроса о невменяемости обвиняемого. Виды опьянения различны, их несколько видов: 1. Алкогольное, возникающее при употреблении напитков, содержащих этиловый спирт. Опьянение алкогольное лёгкой степени характеризуется развитием эйфории, психомоторного возбуждения, снижением продуктивности мышления, ослаблением процессов восприятия. Тяжёлая степень алкогольного опьянения характеризуется резким угнетением функций организма, вплоть до развития комы. 2. Наркотическое – это тяжёлая степень опьянения, характеризующаяся выраженным оглушением сознания с полной амнезией. В зависимости от вида употребляемого вещества состояние это проявляется по-разному, поскольку одни наркотические вещества оказывают на психику бодрящее (стимулирующее) воздействие, другие – успокаивающее (расслабляющее); есть среди них и вещества, способные вызывать галлюцинации. При этом слово «опьянение» используется как наиболее понятное всем. Наркотическое опьянение проходит от состояния наркотического возбуждения до стадии наркотической интоксикации. 3. Гашишное – опьянение, возникающее при приёме внутрь или курении смолы индийской конопли (гашиша). Характеризуется иллюзиями, деперсонализацией, грёзами фантастического содержания. 4. Кокаиновое – опьянение, возникающее при приёме внутрь кокаина или его производных. Характеризуется психомоторным возбуждением и эйфорией, сменяющимися изменениями сознания, страхом, микроскопическими зрительными галлюцинациями, расстройством схемы тела, вегетативными расстройствами. 5. Мескалиновое – опьянение, возникающее при приёме мескалина. Характеризуется сначала зрительной гиперестезией, особенно к цвету, в дальнейшем – сценоподобными, калейдоскопически меняющимися зрительными галлюцинациями фантастического содержания и расстройствами схемы тела.

6. Морфийное – опьянение, возникающее при употреблении морфина или его производных (героина, кодеина, апоморфина, этилморфина и др.). Характеризуется идеаторным возбуждением (грёзоподобные, визуализированные представления) и двигательной заторможенностью. 7. Астматоловое – опьянение, возникающее при употреблении чрезмерных доз астматола (комбинированного препарата, сбора для купирования приступов бронхиальной астмы). Характеризуется восприятием окружающих предметов ярко окрашенными, чаще в зелёный цвет. 8. Патологическое – алкогольное опьянение в виде сумеречного помрачения сознания, возникающее после употребления незначительной дозы алкоголя, чаще у лица, не страдающего алкоголизмом; наиболее частая форма исключительных состояний. Представляет собой форму сумеречного помрачения сознания и характеризуется внезапным возникновением искажённого, бредового восприятия обстановки в сочетании с аффектами страха, тревоги, гнева, ярости, с развитием резкого двигательного возбуждения; часто с агрессивными действиями в отношении окружающих. Патологическое опьянение заканчивается сном так же внезапно, как и начинается. После пробуждения развивается амнезия или сохраняется смутное воспоминание о происшедшем. Случаи истинного патологического опьянения наблюдаются редко. К видам патологического опьянения относятся: - эпилептоидная форма - характеризуется внезапным развитием нарушения ориентировки, потерей контакта с реальностью, резким двигательным возбуждением, подозрительностью, злобностью, аффектами страха и гнева; - параноидная (галлюцинаторно-параноидная) форма - характеризуется внезапным появлением бредовых переживаний, утратой контакта с реальностью, психомоторным возбуждением. 9. Токсикоманическое – это опьянение резко отличается от алкогольного: вызывает не состояние эйфории, веселости, а наоборот, состояние раздражительности, злобности, агрессивности, порой бессмысленные и опасные для себя и окружающих действия. 10. Смешанное (алкоголь и наркотики).

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

135

ДИСКУССИОННАЯ ТРИБУНА 11. Другие, в том числе и при употреблении «одурманивающих веществ» из Списка ПККН [8]. Учитывая вышеизложенное, возникает острая необходимость в законодательном определении юридического термина «одурманивающее вещество», в частности: - для ст. 23 УК РФ в отношении лица, совершившего преступление в состоянии опьянения, вызванном употреблением «одурманивающих веществ», как отягчающее обстоятельство; - для ст. 151 УК РФ в отношении лица, вовлекающего несовершеннолетних в употребление «одурманивающих веществ»; - для ст. 6.10 КоАП РФ в отношении лица, вовлекающего несовершеннолетних в употребление «одурманивающих веществ»; - для ст. 20.20 и 20.22 КоАП РФ в отношении лиц, для которых установлена административная ответственность, как взрослых, так и несовершеннолетних, за употребление «одурманивающих веществ» в общественных местах. Необходимо законодательно определить Список «одурманивающих веществ» для его использования в правоприменительной деятельности. Если законодатель не усматривает ответственность за правонарушения в перечисленных выше статьях УК РФ и КоАП РФ, совершённых с использованием «одурманивающих веществ», а также не определит Список «одурманивающих веществ», который будет использоваться в бланкетных статьях в уголовном и административном законодательстве, то юридический термин «одурманивающее вещество» необходимо исключить как юридический термин из уголовного и административного и права.

(СУ № 80, ст. 600). Утратил силу с 1 января 1961 г. в связи с принятием УК РСФСР 1961 года // Система КонсультантПлюс. 3. Об обороте сильнодействующих и ядовитых лекарственных средств: информационное письмо Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 24.06.2008 № 4406-РХ // URL: http://docs.cntd.ru.document/902107347 (дата обращения: 30.06.2017). 4. [Электронный ресурс] // URL: http://www.lawmix.ru/med/13137 (дата обращения: 06.03.2019). 5. Список одурманивающих веществ (по состоянию на 01.11.2005): утв. Постоянным комитетом по контролю наркотиков, протоколы от 09.10.1996 № 51/7-96, от 22.04.1998 № 2/64-98, от 14.04.1999 № 2/71-99, от 13.04.2005 № 2/98-2005) // Новые лекарственные препараты. 2005. Вып. 11. 6. Машковский М.Д. Лекарственные средства: пособие для врачей. - М.: Новая волна, 2012. 7. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / под ред. В.Т. Томина, В.В. Сверчкова; 9-е изд., перераб. и доп. – М.: изд-во Юрайт, 2013. Сер. Профессиональные комментарии. 8. Евтеев С.П. Незаконный оборот наркотических средств, психотропных, сильнодействующих и ядовитых веществ: энциклопедический словарь-справочник для оперативных и следственных подразделений: учеб. пособие // под ред. И.И. Батыршина. М.: ФКУ НИЦ ФСКН России, 2015.

1. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части создания системы реабилитации лиц, допускающих незаконное потребление наркотических средств и психотропных веществ, и противодействия обороту одурманивающих веществ: проект федерального закона № 262228-6» (ред., внесённая в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 04.03.2014) // Система КонсультантПлюс. Законопроекты. 2. Уголовный кодекс РСФСР (ред. 1926 года). Принят 2-й сессией ВЦИК XII созыва. Введен в действие с 1 января 1927 г. ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

136

ДИСКУССИОННАЯ ТРИБУНА Сосновская Юлия Николаевна, доцент кафедры административной деятельности органов внутренних дел Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент

Sosnovskaya Julia Nikolaevna, Associate Professor of the Department administrative activities of internal affairs bodies Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikoty, PhD, Associate Professor

Михайленко Наталья Васильевна, доцент кафедры административной деятельности органов внутренних дел Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук

Mikhaylenko Natalya Vasilyevna,

Associate Professor of the Department administrative activities of internal affairs bodies Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikoty, PhD e-mail: [email protected]

ВЛИЯНИЕ КИБЕРНЕТИЧЕСКИХ УГРОЗ НА НАЦИОНАЛЬНУЮ БЕЗОПАСНОСТЬ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ INFLUENCE OF CYBERNETIC THREATS ON THE NATIONAL SECURITY OF THE RUSSIAN FEDERATION Аннотация. В статье рассматривается влияние возникающих кибернетических угроз на национальную безопасность России, построение системы информационной безопасности. Представлено мнение авторов по вопросу перспектив развития информационной безопасности в государстве. Annotation. The article discusses the impact of emerging cyber threats on the national security of Russia, the construction of information security system. The authors ' opinion on the prospects of development of information security in the state is expressed. Ключевые слова и словосочетания: национальная безопасность, кибернетические угрозы, информационная безопасность. Key words and word combinations: national security, cyber threats, Information Security. В Российской Федерации, да и в мире в целом, за последнее время значительно продвинулись информационные технологии. Сегодня сложно себе представить сферу деятельности, в которой не используются компьютерные технологии. Ни один сложный технологический процесс не может существовать без высоких (информационных) технологий, развитие интернета стало одним из ключевых факторов, определивших эти перемены, социальные сети с каждым годом вовлекают все больше и

больше пользователей. Активное внедрение цифровых технологий определяет прогрессивное развитие каждого государства и мира глобально. На протяжении развития человек использовал, накапливал, передавал информацию. Информатизация охватывает все сферы деятельности человека и государства: от решения проблем безопасности, здравоохранения и управления транспортом до образования, финансов, функционирования органов власти и даже просто

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

137

ДИСКУССИОННАЯ ТРИБУНА общения между людьми. Современное общество реагирует на использование высокотехнологических средств. И чем большее количество таких устройств используется, тем сильнее зависимость от влияния на безопасность. Именно на безопасность глобального информационного пространства обратил внимание наш Президент Российской Федерации В.В. Путин, выступая в июле 2018 года на Международном конгрессе по киберпреступности: «Эффективное цифровое развитие может быть основано только на цифровой свободе... на снятии барьеров, которые сдерживают, ограничивают прогресс. Но при этом, конечно же, всем нам нужно понимать свою ответственность, потенциальные риски, угрозы и вызовы в цифровой сфере» [1]. Компании, организации, учреждения органов власти и простые пользователи уже не могут полноценно функционировать без информационных технологий. Из инструмента, помогающего оптимизировать работу учреждений, они превратились в стратегический инструмент промышленности, банковского сектора, правоохранительных органов, вооруженных сил и т.п. Однако и эта сфера общественных отношений в кибернетическом пространстве не лишена уязвимости. По данным международной компании, специализирующейся на разработке систем защиты от компьютерных вирусов, спама, хакерских атак и прочих киберугроз, «Лаборатория Касперского», за последний год каждый третий пользователь подвергался атаке. По мере развития банковских технологий, например электронных платежей, «безбумажного» документооборота (электронный документооборот кардинально повышает открытость и эффективность работы органов власти, компаний, бизнеса, социальных и образовательных учреждений), систем дистанционного учета и контроля, интернет-магазинов торговли, робототехники серьезный сбой может приостановить или уничтожить работу целых государственных организаций (таковых примеров множество за последнее время), банков, что может привести к глобальным и невосполнимым потерям. Количество подобного рода угроз [2] в информационном пространстве [3] в России продолжает расти и имеет колоссальное значение, наносит национальной экономике многомиллиардный ущерб. Уровень угроз сегодня настолько высокий, что, по мнению

аналитиков Всемирного экономического форума, потери мировой экономики составляют в год не менее одного триллиона долларов. На сегодняшний день, на месте возможных угроз, силу и направления ударов которых можно заранее определить, а значит, и создать систему безопасности, выступает некто или нечто, который неизвестно каким образом сможет атаковать интересы государства и общества. Вместе с этим киберпространство может являться и объектом защиты (информационных ресурсов, программ, средств связи и т.д.), и одновременно, при определенных негативных условиях, источником угрозы другим объектам национальной безопасности. Угрозы получаются вне государственности и вне территориальности. До недавнего времени все это обсуждалось лишь в малых группах узконаправленных специалистов. Согласно же мнениям некоторых политологов кибернетические угрозы относятся к новым угрозам [4]. К сожалению, в России до сих пор не уделялось должного внимания данной области обеспечения национальной безопасности. Впервые понятие национальной безопасности было закреплено в ст. 1 Закона Российской Федерации «О безопасности», в котором оно трактовалось как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз» [5]. Пункт 44 Указа Президента Российской Федерации от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной̆ безопасности Российской̆ Федерации» указывает, что главными направлениями обеспечения государственной и общественной̆ безопасности являются усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности и прав собственности, совершенствование правового регулирования предупреждения преступности (в том числе в информационной сфере), коррупции, терроризма и экстремизма, распространения наркотиков и борьбы с такими явлениями, развитие взаимодействия органов обеспечения государственной безопасности и правопорядка с гражданским обществом, повышение доверия граждан к правоохранительной и судебной системам Российской Федерации, эффективности защиты прав и законных интересов российских граждан за рубежом, расширение международного сотрудниче-

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

138

ДИСКУССИОННАЯ ТРИБУНА ства в области государственной и общественной безопасности. Пункт 45 Указа Президента Российской Федерации от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» гласит, что обеспечение государственной и общественной безопасности осуществляется путем повышения эффективности деятельности правоохранительных органов и специальных служб, органов государственного контроля (надзора), совершенствования единой государственной системы профилактики преступности, в первую очередь среди несовершеннолетних, и иных правонарушений (включая мониторинг и оценку эффективности правоприменительной практики), разработки и использования специальных мер, направленных на снижение уровня криминализации общественных отношений. Кибернетическая безопасность – вид национальной безопасности, являющийся частью информационно-психологической (духовной) безопасности, представляющий собой состояние защищенности от внутренних и внешних угроз виртуальной реальности в кибернетическом пространстве социума, средств массовой коммуникации военного, общегосударственного и гражданского назначения, а также общественного сознания как одного из основных национальных информационных ресурсов [6]. Объектом кибернетической безопасности является процесс управления. Пространство, в котором готовятся и происходят процессы государственного и социального управления и осуществляются управленческие отношения, тоже определяется как кибернетическое. И становится возможным рассматривать кибернетические угрозы как угрозы процессам управления на разных уровнях. Большинство современных исследователей рассматривают кибернетические угрозы гражданину, обществу, государству с точки зрения обеспечения информационной безопасности или защиты информации и не учитывают особенности процессов управления, протекающих в информационных системах [7]. И не важно, совершаете вы снятие наличности в банкомате или отправляете электронную почту, пользуетесь ли системой электронного документооборота – вы в киберпространстве и уязвимы. Учитывая вышеизложенное, кибернетическая угроза национальной безопасности –

это опасность, определяемая деятельностью, препятствующей удовлетворению национальных интересов в информационном кибернетическом пространстве. В данном контексте угроза национальной безопасности – прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному уровню жизни граждан, обороне и безопасности, а также устойчивому развитию Российской Федерации. Природой угрозы выступают возникающие проблемы, в широком смысле слова, в информационном пространстве страны. Наше законодательство старается реагировать на происходящие изменения. Как известно, в 2012 году в Уголовном кодексе появились новые виды мошенничества — с использованием платежных карт и в сфере компьютерной информации. 23 апреля 2018 г. Президент РФ подписал Закон «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации». В частности, он дополняет ст. 158 «Кража» новым пунктом, касающимся хищения с банковского счета. Кроме того, закон предусматривает усиление ответственности за мошенничество с использованием электронных средств платежа (ст. 159) [8]. С 2018 года в нашей стране реализуется программа «Цифровая экономика Российской Федерации». Её цель – сделать экономику, государственное управление, социальную сферу более эффективными и конкурентоспособными, стимулировать спрос на инновационные идеи и перспективные научные исследования. Противостоять кибернетическим угрозам можно только при системном подходе, который должен включать в себя оперативное взаимодействие между правоохранительными органами, бизнесом и гражданами в нашей стране. Очевидно, мир стремительно уходит в «цифру», однако инструменты защиты от кибернетических угроз зачастую не соответствует новым реалиям. У Правительства и государственных органах есть понимание серьезности кибернетических угроз для национальной безопасности Российской Федерации. Но просто законов недостаточно, чтобы эффективно противостоять подобного рода угрозам. Нужна системная работа государства по всем направлениям, прежде всего в части подготовки профессиональных кадров. Правоохранительным органам

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

139

ДИСКУССИОННАЯ ТРИБУНА сегодня остро не хватает информации и специальных знаний. Таким образом, в настоящее время кибернетические угрозы представляют собой не только техническую и правовую, но и социальную проблему, эффективное решение которой требует, прежде всего, системного подхода к разработке основ обеспечения безопасности жизненно важных интересов гражданина, общества и государства.

Литература. 1. Деятельность органов внутренних дел по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: учеб. пособие / В.Н. Амельчакова, В.В. Кардашевский, А.Н. Кокорев, П.В. Коновалов. – М.: Московский университет МВД России, 2011.

1. Выступление Президента России В.В. Путина на Международном конгрессе по кибербезопасности (ICC), Москва, 06.07.2018 // Стенограмма выступления опубликована на официальном сетевом ресурсе Президента Российской Федерации http://www.kremlin.ru/events/president/news/ 57957. 2. Угроза, ы, ж- 1) запугивание, обещание причинить кому-н. вред, зло. Действовать угрозами. Не бояться угроз. 2) возможная опасность. У. войны // Толковый словарь русского языка С.И. Ожегова. - М.: Оникс, 2007 3. Информационное пространство — это область свободного распространения посредством технических систем, отдельных людей и социальных групп всех видов материалов (аудио-, видео-, печатные, электронные и любые иные), содержащих субъективные и объективные данные о существующих и возможных предметах, процессах, фактах прошлого, настоящего и предполагаемого будущего. Тонконогов А.В. Кибернетическое общество как реальность XXI века // Закон и право. 2018. № 9. 4. «Новыми» угрозами в сфере военно-политической безопасности принято считать

угрозы, существовавшие и ранее, но приобретшие особые масштаб и значимость после окончания холодной войны (например, угрозы терроризма, распространения ядерного оружия, внутренних вооруженных конфликтов и т.п.), а также те, которые формируются в результате дальнейшего развития технологий (например, кибернетические угрозы). 5. О безопасности: федеральный закон Российской̆ Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-I (с изм. и доп.) (утратил силу). 6. Тонконогов А. В. Обеспечение кибернетической безопасности России в современных геополитических условиях // Правовая информатика. 2014. 7. Даник Ю.Г., Шестаков В.И., Чернышук С.В. Подход к классификации кибернетических угроз // Вестник ЮУрГУ. Сер. Компьютерные технологии, управление, радиоэлектроника. 2014. № 2. 8. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 03.10.2018) // Опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

140

ТРЕБОВАНИЯ РЕДАКЦИИ К СТАТЬЯМ ЖУРНАЛА «ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ» УВАЖАЕМЫЕ КОЛЛЕГИ! Приглашаем ученых, адъюнктов, аспирантов и соискателей, а также сотрудников органов внутренних дел принять участие в опубликовании научных трудов в научно-практическом журнале «Вестник ВИПК МВД России» I. УСЛОВИЯ ОПУБЛИКОВАНИЯ МАТЕРИАЛОВ 1. К рассмотрению редакционной коллегией издания «Вестник ВИПК МВД России» принимаются материалы статей1, соответствующие тематической направленности журнала, не опубликованные ранее в других печатных изданиях. 2. Авторский оригинал рукописи представляется в редакционно-издательский отдел ВИПК МВД России в распечатанном и электронном виде (адрес электронной почты: [email protected], [email protected]). Статья должна быть вычитана и подписана всеми авторами: «Материал вычитан, цифры, факты, цитаты сверены с первоисточником». Визы проставляются на лицевой стороне последнего листа статьи. 3. Статья должна сопровождаться: 3.1. Внешней рецензией специалиста, кандидата или доктора наук, имеющего наиболее близкую к теме статьи научную специализацию и публикации по тематике рецензируемой статьи в течение последних 3 лет. Подписи рецензентов заверяются гербовой печатью. Редакционная коллегия журнала оставляет за собой право провести дополнительное рецензирование статей. 3.2. Справкой о проверке рукописи статьи на оригинальность с использованием специализированного программного обеспечения с приложением образца заключения, сформированного программой. 3.3. Справкой о возможности открытого опубликования2. 3.4. Сведениями об авторе:  фото автора (формат JPEG);  фамилия, имя, отчество автора (авторов) полностью;  ученая степень и ученое звание – при их наличии;  место работы, должность;  специальное (воинское) звание (классный чин федеральной государственной гражданской службы);  телефон (рабочий, мобильный), е-mail, точный почтовый адрес с индексом (для направления авторского экземпляра). После опубликования автору направляется один бесплатный экземпляр. 5. Ответственность за точность цитат, фамилий и имен, цифровых данных, дат, результатов анкетирования (опросов) несет автор (авторы). 6. Редакционная коллегия журнала оставляет за собой право в случае необходимости редактировать, сокращать объем статей и принимать решения о невключении их в журнал. Отклоненные редакционной коллегией журнала рукописи научных статей остаются в материалах редакционной коллегии. 7. Договор о предоставлении права использования произведения заключается в устной форме и является безвозмездным, т.е. плата с авторов за публикацию статей не взимается, авторский гонорар не выплачивается. Представляя статью для публикации, автор тем самым выражает согласие на её размещении в тех справочно-правовых системах (в том числе в сети Интернет), с которыми у редакции есть соответствующее соглашение. Для опубликования принимаются статьи, авторами которых являются не более 3 человек. Статьи адьюнктов, курсантов (слушателей) могут быть опубликованы только в соавторстве с научными руководителями. 2 Бланки справок о проверке рукописи статьи на оригинальность и о возможности открытого опубликования находятся в свободном доступе на сайте ВИПК МВД России (https://vipk.mvd.ru/Nauka/Vestnik_VIPK_MVD_Rossii/Avtoram/Uslovija). 1

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

141

ТРЕБОВАНИЯ РЕДАКЦИИ К СТАТЬЯМ ЖУРНАЛА «ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ» II. ТРЕБОВАНИЯ К ОФОРМЛЕНИЮ ТЕКСТА СТАТЬИ объем статьи должен составлять от 8 до 15 страниц текста формата А4, включая таблицы, рисунки, графики, диаграммы и другие нетекстовые элементы, а также библиографический список и приложения; набор в «Word» шрифтом «TimesNewRoman», размером шрифта 14, междустрочный интервал 1,5; для акцентирования элементов текста разрешается использовать курсив, полужирный курсив, полужирный прямой. Подчеркивание текста нежелательно; страницы публикации нумеруются, колонтитулы не создаются; все иллюстрации (желательно наличие 2-3) должны иметь наименование и, в случае необходимости, пояснительные данные (подрисуночный текст); на все иллюстрации должны быть даны ссылки в тексте статьи. Слово «Рисунок», его порядковый номер, наименование и пояснительные данные располагают непосредственно под рисунком. Иллюстрации следует нумеровать арабскими цифрами сквозной нумерацией. Если рисунок один, он не нумеруется; все таблицы должны иметь наименование и ссылки в тексте. Наименование должно отражать их содержание, быть точным, кратким, размещенным над таблицей. Таблицу следует располагать непосредственно после абзаца, в котором она упоминается впервые. Таблицу с большим количеством строк допускается переносить на другую страницу. Заголовки граф, как правило, записывают параллельно строкам таблицы; при необходимости допускается перпендикулярное расположение заголовков граф; примечания выносятся из текста документа вниз полосы; затекстовые библиографические ссылки (список использованной литературы) оформляются в соответствии с ГОСТом Р 7.0.5-2008 как перечень библиографических записей, помещенный после текста документа. Нумерация сквозная по всему тексту. Для связи с текстом документа порядковый номер библиографической записи в затекстовой ссылке набирают в квадратных скобках в строку с текстом документа. Если ссылку приводят на конкретный фрагмент текста документа, цитату, в отсылке указывают порядковый номер и страницы, на которых помещен объект ссылки. Сведения разделяют запятой. Пример: [10] или [10, с. 81]. Объектами составления библиографической ссылки также являются электронные ресурсы локального и удаленного доступа. Ссылки составляют как на электронные ресурсы в целом (электронные документы, базы данных, порталы, сайты, веб-страницы, форумы и т.д.), так и на составные части электронных ресурсов (разделы и части электронных документов, порталов, сайтов, веб-страниц, публикации в электронных сериальных изданиях, сообщения на форумах и т. п.). После электронного адреса в круглых скобках приводят сведения о дате обращения к электронному сетевому ресурсу: после слов «дата обращения» указывают число, месяц и год. Текст статьи должен состоять из вступительной, основной и заключительной частей. Статья должна содержать следующие реквизиты: - фамилия, имя, отчество автора (авторов), напечатанные заглавными буквами; - занимаемая должность с указанием места работы (службы) (на русском и английском языках); - название статьи – заглавными буквами (на русском и английском языках); - аннотация объемом не менее 150 слов (на русском и английском языках) приводится после названия статьи; - ключевые слова на русском и английском языках – после аннотации (не более 10 слов на каждом языке). Рукописи, оформленные с нарушением установленных правил, не рассматриваются. Рукописи не возвращаются.

ВЕСТНИК ВИПК МВД РОССИИ № 1 (49)-2019

142