Die Verfassungen der neuen Bundesländer: Einführung und synoptische Darstellung. Sachsen, Brandenburg, Sachsen-Anhalt, Mecklenburg-Vorpommern, Thüringen [2 ed.] 9783428492107, 9783428092109

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Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht

Band 15

Die Verfassungen der neuen Bundesländer Einführung und synoptische Darstellung Sachsen, Brandenburg, Sachsen-Anhalt, Mecklenburg-Vorpommern, Thüringen

2., erweiterte Auflage

Von

Prof. Dr. Hans v. Mangoldt

Duncker & Humblot · Berlin

HANS v. MANGOLDT

Die Verfassungen der neuen Bundesländer

Tübinger Schriften zum Staats- und VerwaItungsrecht Herausgegeben von Wolfgang Graf Vitzthum in Gemeinschaft mit Martin Heckei, Ferdinand Kirchhof Hans von Mangoldt, Thomas Oppermann Günter Pültner, Michael Ronellenfitsch sämtlich in Tübingen

Band 15

Die Verfassungen der neuen Bundesländer Einführung und synoptische Darstellung Sachsen, Brandenburg, Sachsen-Anhalt, Mecklenburg-Vorpommern, Thüringen

2., erweiterte Auflage

Von Prof. Dr. Hans v. Mangoldt

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Mangoldt, Hans v.: Die Verfassungen der neuen Bundesländer: Einführung und synoptische Darstellung; Sachsen, Brandenburg, Sachsen-Anhalt, Mecklenburg-Vorpommem, Thüringen I von Hans v. Mangoldt. 2., erw. Aufl. - Berlin : Duncker und Humblot, 1997 (Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht ; Bd. 15) ISBN 3-428-09210-4

Alle Rechte vorbehalten 1997 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Satz: W. März, Tübingen Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmH, Berlin Printed in Germany

©

ISSN 0935-6061 ISBN 3-428-09210-4 Gedruckt auf aIterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 97069

Meinen Eltern und meinem Bruder zum Gedächtnis

Aus dem Vorwort zur ersten Auflage Verfassunggebung ist für die neuen Bundesländer ein Stück Selbstfindung nach vielen Jahren der Diktatur. Sie zu dokumentieren, eine Aufgabe, die einen wesentlichen Beitrag der östlichen Bundesländer zur staatlichen Vereinigung unter dem Grundgesetz greifbar macht. Die hier gewählte synoptische Darstellungsform verdeutlicht zudem, daß und in welchen verfassungsrechtlichen Bereichen die neuen Bundesländer gemeinsame Fragestellungen und eigenständige Antworten in das vom westdeutschen Transitorium zum deutschen Gesamtstaat transformierte wiedervereinigte Deutschland einzubringen haben. So spiegelt sie Identität in einem durch zunehmende Vielfalt ausgezeichneten bundesstaatlichen System, wachsendes staatliches Selbstbewußtsein der neuen Bundesländer, dessen diese in der alltäglichen politischen Auseinandersetzung über die alte Demarkationslinie hinweg noch so sehr bedürfen. Für den Verfassungspolitiker mag der in der Synopse verfügbar werdende Verfassungsvergleich Anregungen enthalten, sei es für anstehende Projekte der Verfassunggebung in einzelnen Bundesländern, sei es für eine Verfassungsreform - in jedem Falle macht der Vergleich höchst unterschiedliche Verfassungsrezepturen und, zum Teil, auch Lösungsmöglichkeiten sichtbar. Für den VerfassungsrechtIer kann die systematische Durchdringung einer bestimmten Verfassung in der Vergleichung mit anderen des gleichen bundesstaatlichen Systems Erkenntnisgewinn bedeuten, sei es durch perspektivische Ausleuchtung des einzelnen Regelungsbereiches, sei es dadurch, daß im Vergleich das Telos der einzelnen Verfassungsbestimmung besser erkennbar wird.

Vorwort zur zweiten Auflage Die in der Synopse liegende Berichterstattung über die Verfassunggebung in den neuen Bundesländern hat nunmehr die Lücken der Vorauflage schließen können. Auch in Mecklenburg- Vorpommern und Thüringen ist der Verfassunggebungsprozeß 1993! 94 abgeschlossen worden. Zudem kann auf eine inzwischen teilweise fast fünfjährige Verfassungspraxis und eine relativ umfangreiche Rechtsprechung vor allem des Sächsischen Verfassungsgerichts-

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Vorwort

hofes zurückgegriffen werden. Sie wurden nach Möglichkeit in der Einführung berücksichtigt. Damit darf bei aller gebotenen Vorsicht wegen der Kürze der abgelaufenen Zeit auch die Frage nach der Bewährung der Verfassungen im Alltag angeschnitten werden. Die synoptische Darstellungsform bringt es mit sich, daß bei fortlaufendem Abdruck einer Verfassung (deIjenigen des Freistaates Sachsen) die Darstellung der anderen Verfassungen den Regelungsgegenständen entsprechend auseinandergerissen werden muß. Bei den letzteren geht damit unvermeidlich z. T. der Blick auf die eigene innere Systematik verloren. Abhilfe soll schon in der Synopse selbst durch Voranstellung des systematischen Inhaltsverzeichnisses dieser Verfassungen gegeben werden, ferner in besonderen Fällen durch Einzelhinweise auf die systematische Zuordnung in den betreffenden Verfassungen. Im übrigen sind sie jeweils auch einzeln im fortlaufenden Zusammenhang abgedruckt. Nehren, am 6. April 1997

Hans v. Mangold!

Inhalt Einführung in die Verfassungen der neuen Bundesländer I. Zur Aufgabe der (gliedstaatlichen) Verfassunggebung . . . . . . . . . . . . .

11 15

11. Zur Entstehung der Verfassungen

25

III. Zur Architektur der Verfassungen

36

A. Sachsen . . . . . . .

36

B. Sachsen-Anhalt .. .

42

C. Brandenburg

... .

44

D. Mecklenburg-Vorpommem . . . . . . . .

45

E. Thüringen

..................0...

48

IV. Zu Einzelabschnitten der Verfassungen . . . . . . . . .. .

49

V. Würdigung der Verfassungen . . . . . . . . . . . . . . . . .

87

Synoptische Gegenüberstellung der Verfassungen des Freistaates Sachsen, des Landes Brandenburg, des Landes Sachsen-Anhalt, des Landes MeckIenburg-Vorpommern und des Freistaats Thüringen. . . . . . . . . . .

93

Texte der Verfassungen ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

228

I. Verfassung des Landes Brandenburg

.......................

228

11. Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommem ..

250

111. Verfassung des Freistaates Sachsen . . . . . . . . . . .

268

IV. Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt . . . . . . . . .

291

V. Verfassung des Freistaats Thüringen

314

Einführung in die Verfassungen der neuen Bundesländer 1. Am 6. Juni 1992 ist die sächsische Verfassung' in Kraft getreten - die erste in den neuen Bundesländern. Von Sachsen war die friedliche Revolution im Oktober 1989 ausgegangen2 , in Sachsen hat sie ihre erste Vollendung gefunden. Es folgten die Verfassungen von Sachsen-Anhalf, in Kraft seit dem 18. Juli 1992, und Brandenburgs4 , nach langwierigem Verfahren mit Volksentscheid am 14. Juni 19925 , am 2l. August 1992 in Kraft getreten. I Vom 27.5.1992, nach Verfassungsbeschluß des Sächsischen Landtages als verfassungsgebende Landesversammlung am 26.5.1992, GVBI. vom 5.6.1992 (Nr. 20), S. 243.

2 Dazu und zu weiteren Entwicklungen aus der distanzierteren Sicht des deutschsprachigen Auslands NZZ (Fernausgabe) Nr. 235 v. Il.lO.l989, S. 1,2; ferner Nr. 236 v. 12.10. 1989, S. 2, und Nr. 238 v. 14.10.1989, S. I, 2, mit ersten Einschätzungen. S.a. Fiedler, HStR VIII § 184 Rn. 19 ff. 3 Vom 16.7.1992, GVBI. vom 17.7.1992, S. 600. 4 Vom 20.8.1992, GVBI. I vom 20.8.1992, S. 298. - Die verkündete Fassung weicht von der Fassung ab, die am 22.4.1992 in GVBI. I, 122, als vom Landtag beschlossene Verfassung veröffentlicht worden war. Dazu ist am 29.4.1992 in GVBI. I, 139, in drei Punkten (Art. 21 Abs. 2 Satz 2, Abs. 4, und Art. 79 Satz 2) eine Berichtigung bekannt gemacht worden, die dem zuvor veröffentlichten Text der Verfassung jeweils diejenige Fassung gibt, die er nach der Beschlußempfehlung des Verfassungsausschusses (LTDrs. 1/925, mit den später im Plenum angenommenen Anderungsanträgen LTDrs. 1/941, 946, 947) und Verfassungsbeschluß des Landtages (Plenarprotokoll 1 /45, S. 3213 ff.) haben sollte - s. dazu auch LT Brandenburg, 1. WP, Dokumentation Verfassung des Landes Brandenburg vom 20. August 1992, 5 Bde, 1993-95, Bd. 3, Entwurf der Verfassung, Volksentscheid, Verfassung, des Landes Brandenburg, 1993. In eine zweite Auflage der Veröffentlichung des Verfassungsbeschlusses im GVBI. v. 22.4.1992 sind diese Berichtigungen eingearbeitet (vgl. LT Brandenburg, 1. WP, Dokumentation Verfassung des Landes Brandenburg, Bd. 3, S. 379 ff.); dazu zwei weitere, sonst nicht im GVBI. I veröffentlichte Berichtigungen, mit denen der Verfassungstext ebenfalls auf den Stand von Ausschußempfehlung und Verfassungsbeschluß des Plenums gebracht wurde (Art. 13 Abs. 4 Satz 1, Art. 66 Abs. 1). Darüber hinaus enthält jene 2. Auflage der ursprünglichen Veröffentlichung des Verfassungstexts im GVBI. I entgegen Ausschußempfehlung und Verfassungsbeschluß des Landtages eine weitere Abweichung in Art. 39 Abs. 7 Satz 2, wo es statt ... "ein Recht" ... heißt: "Jeder hat das (Hervorhebung von mir) Recht auf diese Informationen, ... ". In all diesen Fällen besteht so Textübereinstimmung mit der später nach der Volksabstimmung verkündeten Verfassung. Diese 2. Auflage hat am Abstimmungstag in den Abstimmungslokalen aufgelegen, ob sie auch den durch Brief Abstimmenden zur Verfügung stand, ist mir unbekannt. Bei den weiteren Textdivergenzen, in denen Ausschußempfehlung und Verfassungsbeschluß und vor der Volksabstimmung veröffentlichter Verfassungstext übereinstimmen, aber die Verkündung vom 20.8.1992 abweicht, handelt es sich um folgendes:

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Einführung

(I) Art. 2 Abs. 5 Satz 2: Bei der Bindung der Gesetzgebung "an Bundesrecht und Landesverfassung" ist das "die" vor Landesverfassung, wie vom Landtag beschlossen und zur Volksabstimmung gestellt, weggelassen; (2) Art. 13 Abs. 2 Satz 2: Bei dem den Behörden "nur soweit" eingeräumten Recht, nach der Zugehörigkeit zu einer Religionsgemeinschaft zu fragen, "als davon Rechte und Pflichten abhängen", ändert die Verkündung vom 20.8. in "wie davon ... "; (3) Art. 27 Abs. 6: "Das Land, die Gemeinden und Gemeindeverbände fördern, unabhängig von ihrer (Hervorhebung von mir) Trägerschaft, Kindertagesstätten ... " ist geändert in "unabhängig von der Trägerschaft"; (4) Art. lOS Satz I und Art. 106 Abs. I: "Finanzminister" ist in "Minister der Finanzen" geändert. Der verkündete Verfassungstext weicht also in fünf Punkten von Landtagsbeschluß und dem vom Volk abgestimmten Text ab (wenn man davon ausgeht, daß die 2. Auflage der Bekanntmachung vom 22.4. dem Volk zur Abstimmung vorgelegen hat, andernfalls bestehen noch weitere Divergenzen). Die Verkündung widerspricht damit § 29 des Verfassungsvolksentscheidsgesetzes v. 31.3.1992, GVBI. I, II 0, nach dem der Präsident des Landtages die Verfassung des Landes Brandenburg auszufertigen hatte, wenn "der Entwurf der Verfassung im Volksentscheid die ... erforderliche Mehrheit" erhielt. Denn "Verfassung des Landes ... " kann sich nur auf den durch übereinstimmenden Landtagsbeschluß und Volksentscheid angenommenen Text beziehen. Wenn und soweit der Text den Abstimmungsberechtigten nur mit der 1. Auflage von GVBI. I, 122, bekannt gemacht worden war, kommt ein Verstoß gegen § 6 des Gesetzes zur Erarbeitung einer Verfassung für das Land Brandenburg v. 13.12.1990, GVBI. 1991 I, 26, und gegen § 10 des VerfassungsvolksentscheidsG hinzu. Damit steht insoweit die Geltung der Verfassung in Frage, falls es sich nicht um bloße Berichtigungen von offenbaren Unrichtigkeiten handelt. Denn das Demokratiegebot des Art. 28 Abs. I GG läßt es nicht zu, daß fehlerhafte Gesetzesbeschlüsse außerhalb der Berichtigung von Druckfehlern und anderen offenbaren Unrichtigkeiten, durch deren Behebung der Gesetzesinhalt auf keinen Fall verändert werden kann, bei der Ausfertigung, ohne Wahrung des normalen Gesetzgebungsverfahrens, bereinigt werden (vgl. BVerfGE 48, I [18 f.]; s.a. den Gedanken des § 122 Abs. 3 GeschO BT; ferner Maurer, BK Art. 82 GG (Zweitbearbeitung) Rn. 115 f.; Hans Schneider, Gesetzgebung, 21991, Rn. 494 ff., alle mit weiteren Nachweisen. Um bloße Schreibfehler im Verfassungsausschuß oder seinen Unterausschüssen geht es hier nicht, der Text war jeweils so beschlossen worden. Allerdings bringt die Bezeichnungsveränderung in Art. lOS und 106 bestimmt keine Veränderung des Verfassungsinhalts mit sich; gleiches kann wohl auch für die Veränderung des unbestimmten in den bestimmten Artikel in Art. 39 Abs. 7 angenommen werden. Bei Art. 2 Abs. 5 Satz 2 ergibt sich zwar mit der Weglassung des bestimmten Artikels vor LVerf eine Bedeutungsveränderung, weil so deutlicher wird, daß die landesrechtliche Bindung sich nicht nur auf die LVerf sondern auch auf die bestehenden, durch das Gesetzgebungsvorhaben nicht geänderten Landesgesetze bezieht (dazu Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 20 III Rn. 23; Braun, Kommentar zur Verfassung des Landes Baden-Württemberg, 1984, Art. 25 Rn. 57). Aber dies ist ohnehin bundesverfassungsrechtlich unausweichlich vorgegeben, so daß insoweit kein Eingriff in einen Regelungsspielraum des Landesverfassunggebers in Betracht kommt. Nicht anders steht es wohl mit der Abweichung des verkündeten Art. 13 Abs. 2 Satz 2 vom Verfassungsbeschluß und von der Vorgabe des Art. 140 GG / Art. 136 Abs. 3 WRY. Schon zu Weimarer Zeiten war klar, daß die Frage nach der Religionszugehörigkeit nur zulässig war, "soweit davon Rechte und Pflichten abhängen" (Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs, 14 1933, Art. 136 Anm. 4, S. 626; BVerfGE 49, 375). Das "wie" macht es möglicherweise nur klarer, daß die Frage nur für solche Behörden zulässig ist, deren Kompetenzbereich sich auf einen Beitrag zur Verwirklichung solcher Rechte und Pflichten erstreckt und die ihn mit der Frage konkret verfolgen.

Einführung

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Für Mecklenburg-Vorpommern lag seit dem 30. April 1992 der Entwurf einer vom Landtag eingesetzten Verfassungskommission vor6 , aus dem nach weiteren Beratungen im Anschluß an die öffentliche Diskussion die Verfassung hervorgegangen? und mit ihrer Verkündung am 23. Mai 1993 bei einigen gewichtigen Ausnahmen vorläufig in Kraft getreten ist8 . Für das endgültige Inkrafttreten zum Ablauf der ersten Legislaturperiode war die Annahme durch Volksentscheid erforderlich, der mit den nächsten landesweiten Wahlen verbunden werden sollte9• Am 12. Juni 1994 hat er zugleich mit den EuropaSehr problematisch erscheint mir demgegenüber die Änderung bei Art. 27 Abs. 6, weil sich das "unabhängig von ihrer Trägerschaft" in Art. 27 Abs. 6 des beschlossenen Texts ebenso auf die Kindertagesstätten und Jugendfreizeiteinrichtungen beziehen kann, um die es in der Regelung geht, als auch auf die Trägerschaft von Gemeinden und Gemeindeverbänden; mit dieser Bezugnahme wären Differenzierungen nach verschiedenen Trägern außerhalb von Gemeinden und Gemeind~verbänden nicht zwingend ausgeschlossen, während die verkündete Fassung insoweit eindeutig ist. Die Entstehungsgeschichte der Vorschrift ist bietet dazu keine volle Klarheit. Zwar spricht der Entwurf des Unterausschusses I des VerfAusschusses mit der appositionsartigen Nachstellung des "... unabhängig von ihrer Trägerschaft" deutlich rur den Bezug des "ihrer" auf die fraglichen Einrichtungen (2. Sitzung, Dokumentation Verfassung des Landes Brandenburg, Bd. 2, S. 439; s.a. den Zwischenentwurf zu Unterrichtung und Beteiligung des Volkes (Art. 31 Abs. 5, GVBI. I, 1991, 91). Der Beschluß der endgültigen Fassung in der 11. Sitzung des VerfAusschusses läßt aber keine solche eindeutige Tendenz erkennen (Dokumentation Bd. 2, S. 384). Damit schafft die Textänderung bei der Ausfertigung eine Klarheit, die der beschlossene und vom Volk abgestimmte Verfassungstext nicht mehr hatte. Die Änderung überschreitet deshalb die verfassungsrechtlichen Grenzen zulässiger Berichtigung. S Für Einzelheiten s. unten Fn. 114. 6 LTDrs. I /2000, mit einer Vielzahl von Dissensen einzelner Fraktionen und Gruppen als Broschüre publiziert; auch in JöR 42 (1994), 218. Dazu Erbgulh/Wiegand, DÖV 1992, 770 ff.; Slarck, Die Verfassungen der neuen deutschen Länder, 1994, 7 f; Pracht!, LKV 1994, 1,2. 7 GVBI. v. 23.5.1993, S. 375. Landtagsbeschluß vom 14.5.1993 - gegen die Stimmen der LL / PDS (in der Verfassungskommission hatte sie sich der Stimme enthalten, vgl. unten Fn. 100 f.) und eines parteilosen Abgeordneten. R Dazu das Gesetz über die Verabschiedung und das Inkrafttreten der Verfassung von Mecklenburg-Vorpommern, GVBI. 1993, 371, § I; vom vorläufigen Inkrafttreten ausgenommen waren die Bestimmungen über den Bürgerbeauftragten, das LVerfG sowie Volksbegehren und Volksentscheid. Begründet wurde das damit, daß vor dem endgültigen Inkrafttreten keine neuen, nach der Verfassung vorgesehenen Funktionsträger berufen werden sollten, um dem Volksentscheid insoweit nicht vorzugreifen. 9 § 3 des Gesetzes über die Verabschiedung und das Inkrafttreten der Verfassung von Mecklenburg-Vorpommern, s.a. Art. 80 der Verf. Bei negativem Ausgang der Volksabstimmung hätte die vorläufige Geltung der Verfassung bis zum Inkrafttreten einer neuen vom Landtag beschlossenen und in einer Volksabstimmung gebilligten Verfassung andauern sollen. Das Vorläufige Statut rur das Land Mecklenburg-Vorpommern vom 26.10.1990, GVBI. I (auch in: LKV 1991, 199; JöR 40 [1991/1992],396), also die ursprüngliche vorläufige Landesverfassung, wäre damit gänzlich abgelöst gewesen. - Allgemein zu diesen Vorschaltgesetzen in den neuen Bundesländern Linck, DÖV 1991, 730; ders., ThürVBI. 1992, I (Wiederabdruck in: K. Schmitt [Hrsg.], Die Verfassung des Freistaats Thüringen, 1995, 30).

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Einführung

Wahlen stattgefunden. Damit stand dem endgültigen Inkrafttreten nichts mehr im Wege lO . Für Thüringen gab es zunächst nicht mehr als eine Synopse von fünf Verfassungsentwürfen, für jede Landtagsfraktion einen 11; längeres Bemühen des Verfassungsausschusses des Landtages, zu einem gemeinsamen Vorschlag zu gelangen, hat schließlich zu einem Komprorniß auf breiter Grundlage geführt 12 , nachdem zuvor berichtet worden war, die CDU-Fraktion beabsichtige, auf einen Verfassungs beschluß mit einfacher Mehrheit und anschließendem Volksentscheid hinzuwirken 13 • Der Entwurf ist - im wesentlichen unverändert - am 25. Oktober 1993 vom Landtag beschlossen worden l4 und am 30. Oktober 1993 - vorbehaltlich einer Volksabstimmung, die mit der ersten Landtagswahl nach Verkündung der Verfassung zu verbinden war, ebenfalls nur vorläujig l5 - in Kraft getreten. Die Volksabstimmung hat am 16. Oktober 1994, zugleich mit den Bundes- und Landtagswahlen, stattgefunden - mit zustimmendem Ergebnis. Damit konnte die Verfassung endgültig in Kraft treten l6 • 2. Diesen fünf Verfassungen gilt die nachfolgende vergleichende Betrachtung. Wenn dabei die Verfassung des Freistaates Sachsen immer wieder in 10 Bekanntmachung über das Inkrafttreten v. 23.8.1994, GVBI. 773. Dazu Jung, LKV 1995,319.811. S. ferner unten Fn. 115. I1 LTDrs. 1/285 (CDU-Entwurf), LTDrs. 301 (F.D.P.-E) - beide in JöR 40 (1991/92), 470 ff. -, LTDrs. 590 (SPD-E), LTDrs. 659 (Entw. NF IGR/DJ), LTDrs. 678 (LLlPDS-E) - alle 3 in JöR 41 (1993), 260 ff. Die Synopse ist von der Landtagsverwaltung erstellt worden; Auszüge in: K. Schmitt (Hrsg.), Die Verfassung des Freistaats Thüringen, 1995, 321. Zum Ganzen näher Starck, ThürVBI. 1992, 10 ff.; Huber, LKV 1994, 121. Zur vorhergehenden Entwicklung Riege, in: Puza / Kustermann (Hrsg.), Die Kirchen und die deutsche Einheit (Hohenheimer Protokolle, Bd. 37), 1991,49 f.; Kulke, LKV 1991, 162 f. Zum Gang der Verfassungs beratungen auch Linck 1Jutzi 1Hopfe, Die Verfassung des Freistaats Thüringen, 1994, S. 35 ff. 12 Verfassungsvorschlag des Verfassungs- und Geschäftsordnungsausschusses mit LTDrs. 1/2106 vom 1.4.1993. 13 Neue Zeit, 29.10.1992, S. 22. 14 GVBI. v. 29.10.1993, S. 625. Gegen die Stimmen von Bündnis 90/Grüne und LLI PDS, nach protesthalber erfolgtem Auszug von zwei Abgeordneten des Neuen Forums. Dazu Bericht in FAZ v. 26.10.1993, S. 2. Vgl. auch Häberle, JöR 43 (1995), 370. 15 Art. 106 der Verf. - Für den Fall der Nichtbestätigung der Verfassung in der Volksabstimmung sollte als vorläufige Verfassung wieder das Vorschaltgesetz (Vorläufige Landessatzung für Thüringen vom 7.11.1990, GBI. I; auch in: LKV 1991,98; JöR 40 [19911 1992], 455) in Kraft treten - zu seiner ursprünglichen Geltungsbefristung bis Ende 1992 vgl. § 18 11; durch das Zweite Gesetz zur Änderung der Vorläufigen Landessatzung vom 15.12.1992, GVBI. S. 575, war die Vorschrift dahingehend geändert worden, daß das Vorschaltgesetz erst mit Inkrafttreten der Landesverfassung außer Kraft treten sollte. 16 Bekanntmachung über das Inkrafttreten v. 26.10.1994, GVBI. 1194. Dazu Jung, LKV 1995,319. S. ferner unten Fn. 116.

I. Zur Aufgabe der (gliedstaatlichen) Verfassunggebung

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den Vordergrund rückt, ist es dem Umstand geschuldet, daß ich seit der Arbeit am Gohrischen Entwurf, mit dem die Grundlagen fur die heutige Verfassung Sachsens gelegt worden sind, ihre Entstehung beratend begleiten durfte. Über die dortige Entwicklung bin ich also vergleichsweise gut unterrichtet 17 . I. Zur Aufgabe der (glied staatlichen) Verfassunggebung Einen Staat verfassen bedeutet, ihm rechtliche Grundordnung geben. Wenn dies, wie im modemen Verfassungsstaat, durch eine Verfassungsurkunde in einem zusammenhängenden Verfassunggebungsakt geschieht, gehören dazu "die Rechtssätze, welche die obersten Organe des Staates bezeichnen, die Art ihrer Schöpfung, ihr gegenseitiges Verhältnis und ihren Wirkungskreis festsetzen, ferner die grundsätzliche Stellung des Einzelnen zur Staatsgewalt"18, d.h. insbesondere Grund- und Menschenrechte. Die Verfassungen der neuen Bundesländer entsprechen dem ganz und gar - fur Landesverfassungen bei den Grund- und Menschenrechten nicht ganz selbstverständlich, wenn bereits ein breiter Katalog unmittelbar geltender Bundesgrundrechte vorhanden war, wie unter dem GG - und darüber hinaus mit der Europäischen Menschenrechtskonvention 19 und dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte 20 auch ein Katalog mit dem Vorrang des einfachen Bundesrechts geltender Menschenrechte völkerrechtlichen Ursprungs. 1. Wie jede geschriebene Verfassung sind auch die Verfassungen der neuen Bundesländer Ausdruck ihrer Zeit, von historischem Sein und Bewußtsein geprägt; sie spiegeln historische Verhältnisse zum Zeitpunkt ihrer Entstehung. Die durchgängige Betonung sozialer Bedürfnisse in den Verfassungstexten nach dem Ruin der DDR zeigt es; ebenso das Streben nach Bewahrung sozialer und kultureller Errungenschaften21 ; vor allem aber das Be17 Darauf und auf das Erstgeburtsrecht der Verfassung des Freistaates Sachsen geht auch die Orientierung der im Anschluß an diese Einfuhrung abgedruckten Verfassungssynopse am sächsischen Verfassungstext zurück. Das macht es zugleich möglich, fur den einzelnen nachfolgend besprochenen Regelungstypus bisweilen nur auf die entsprechende Verfassungsnorm in Sachsen zu verweisen; diejenigen der anderen neuen Bundesländer lassen sich dann ohne weiteres über die Synopse aufschließen. IX Georg Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 3. Aufl., 7. Neudruck, 1960, S. 505. S.a. Ulrich K. Preuß (Hrsg.), Zum Begriff der Verfassung, 1994. 19 _ die zunehmend intensivere Berücksichtigung bei der deutschen Grundrechtsinterpretation erheischt; fur das BVerfG vg!. P. Kirchhof, EuGRZ 1994, 16, 31 ff.; fur die SächsVerf SächsVerfGH, Urteil v. 14.5.1996 - Vf. 44-11-1994, SächsVB!. 1996, 160. 20 BGB!. 1973 11, 1533. 21 Sachsen: Art. 7,9 Abs. 3 und Art. 110, Art. 11. Sachsen-Anhalt: Art. 39,40,24,32 Abs. 3. 33,36 - dazu Kilian, LKV 1993, 77; Brandenburg: Art. 45, 47, 48, 27, 34; Meck1enburg-Vorpommem: Art. 16 Abs. 3, Art. 17, 19 Abs. 1, Art. 14 Abs. 2, 19 Abs. 2, Art. 16; Thüringen: Art. 36, 15, 16,2 Abs. 4, Art. 19 Abs. 3, Art. 41, 30.

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Einführung

mühen, einer als belastend erfahrenen Vergangenheit Planskizzen für eine bessere Zukunft gegenüberzustellen22 : dem "Stasi-Staat", Gewalteneinheit und "demokratischem Zentralismus"23 das Modell einer freiheitlichen, gewaltenteilenden, demokratischen Grundordnung 2\ und der rücksichtslosen, staatskapitalistisch bewirkten Umweltzerstörung den Schutz der menschlichen Umwelt25 . Historisches Sein und das Bewußtsein der Bevölkerung sind in den neuen Bundesländern nach der zweiten deutschen Diktatur in vielerlei Hinsicht anders geprägt als in .den alten. Zudem sind die Lebensverhältnisse in den neuen Bundesländern im Vergleich zu den alten nach wie vor von tiefgreifender Uneinheitlichkeit geprägt. Die ehedem gefestigte grundgesetz liehe Zielvorstellung ihrer Einheitlichkeit über das Gebiet eines Landes hinaus (Art. 72 Abs. 2 Nr. 3 a.F. GG) oder doch eines angemessenen Ausgleichs zwischen der Finanz- und Verwaltungskraft der östlichen und der westlichen Bundesländer 6 weist insofern in eine immer noch keineswegs nahe Zukunft. Das schlägt sich natürlich auch in den Verfassungen der neuen Bundesländer nieder. Selbst mit Verfassungen deIjenigen Altbundesländer, die ebenfalls erst nach Inkrafttreten des Grundgesetzes entstandenen sind, können sie darum nur sehr begrenzt verglichen werden. Das ist gut so. Hätte doch eine einfache Übernahme der Regelungsgegenstände und -gehalte irgendeiner westdeutschen Landesverfassung allzu leicht die Besonderheit des historischen Ausgangspunktes der am 3. Oktober 1990 wiederentstandenen Länder verfehlen 22 Besonders deutliche Aufnahme der leidvollen Erfahrungen zur Mahnung der Nachkommenden in der Präambel der sächsischen Verfassung; s. ferner Art. 116, 117; dazu und zum folgenden Heitmann, SächsVBI. 1993, 4 f.; Degenhart, in: Stober (Hrsg.), Handbuch des Sächsischen Staats- und Verwaltungsrechts, § 2 Rn. 112. S.a. die Präambel der thüringer Verfassung. 23 Art. 47 Abs. 2 DDR-Verfassung 1968/74. Dazu Hösel, in: Staatsrecht der DDR, 21984, 252 ff; WeichelI, Lieberam, Kintzel, in: Weichelt (Hrsg.), Der Staat im politischen System der DDR, 1986, 286 f. Ferner Polak, Zur Dialektik in der Staatslehre, 31963, 126 f., 128 ff, 179 ff.; ders., NJ 1948,243. S.a. Hans Peters, EA 1947,639; Schuftes, NJ 1948, 257; Abendroth, NJ 1947, 113, zur Ablehnung einer Verfassungsgerichtsbarkeit ebda, 116. Aus westlicher Sicht Brunner, HStR I, § 10, Rn. 27 - 29; Mampel, Die sozialistische Verfassung der DDR. Kommentar, 21982, Art. 47 Rn. 9 ff. Vgl. auch v. Mangoldt, in: Sächsischer Landtag (Hrsg.), Symposium anläßlich des 50. Jahrestages der Konstituierung eines sächsischen Landtages am 22. November 1946 (Veranstaltungen des Sächsischen Landtags, Heft 13), Dresden, 1997; ders., in: Degenhart/ Meissner (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts für den Freistaat Sachsen, 1997, § 2. 24 Sachsen: Art. 1, 3, 14 ff.; Sachsen-Anhalt: Art. 2, 4 ff.; Brandenburg: Art. 2, 7 ff.; Mecklenburg-Vorpommern: Art. 1-3,4,5 ff.; Thüringen, Art. 44 Abs. 1, Art. 45,47,1 ff. 25 Sachsen: Art. 10; Sachsen-Anhalt: Art. 35; Brandenburg: Art. 39; Mecklenburg-Vorpommern: Art. 12; Thüringen, Art. 31. 26 Vgl. dazu Art. 107 Abs. I GG und insbesondere BVerfGE 72, 385 f., 395 ff.; ferner BVerfGE 86, 148. - Zum Verwaltungsaufbau in den neuen Bundesländern instruktiv Seilers, in: Recht und Staat. Festschrift für Herbert Heimrich, 1994, 168 ff.

I. Zur Aufgabe der (gliedstaatlichen) Verfassunggebung

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können. Ein thüringer Versuch, mit einem Westentwurf zu einer eigenen Verfassung zu gelangen 27 , macht es greifbar. 2. Verfassung ist jedoch keineswegs nur Ausdruck von bestimmtem historischen Sein. Ausgehend von gegenwärtigen Ordnungs vorstellungen setzt sie staatlicher ZukunJtsgestaltung und der Integration des Einzelnen 28 in das Gemeinwesen auf lange Sicht Plan und Maß. Mit ihren Vorschriften gibt sie ein System von Staatsorganen, Zuständigkeiten, Rechten und Pflichten auf, das staatliche Herrschaft ordnen, die Freiheit des Einzelnen sichern, staatliche Willkür aus den Beziehungen zum Menschen verbannen und zugleich künftiger politischer Gestaltung im Wandel demokratischer Mehrheiten und Wertvorstellungen Raum geben soll. Strenge rechtliche Bindung der verfaßten staatlichen Gewalten in die Zukunft hinein ist das Kennzeichen dieser Seite der Verfassung. Auch bei den Verfassungen in den neuen Bundesländern ist es so - allerdings mit deutlichen Unterschieden in der Genauigkeit juristischer Durchdringung und Systematik für die geregelten Materien. Insofern dokumentieren sie kein aktuelles Sein, sondern geben künftiges Verhalten auf, um Stabilität staatlicher Ordnung und Rechtssicherheit in den Beziehungen zum Einzelnen in die Zukunft hinein, auch gegen politisch widerstrebende Kräfte, gewährleisten zu können. Die Verfassungen sind also auch dort nicht mehr, wie zu DDR-Zeiten vertreten, wachsweiche Funktion gesellschaftlicher Verhältnisse, deren Wandel einer außeIjuristischen Gesetzmäßigkeit unterliegt, welche mit den Mitteln der Gesellschaftswissenschaften erschlossen und vom staatlichen Herrschaftsapparat ohne verfassungsrechtliche Bindung in die Wirklichkeit umgesetzt werden könnte 29 • Zu lange ist mit Ansätzen des historischen Materialismus' ,juristische Knochenerweichung"30 betrieben, strenge verfassungsrechtliche Bindung in freies politisches Belieben einer herrschenden Schicht umgemünzt und damit die Möglichkeit der Entstehung von Verfassungsbewußtsein verhindert worden.

27 Vorgelegt vom Ministerium der Justiz Rheinland-Pfalz, vgl. JöR 40 (1991/1992), 459, ferner bei K. Schmitt (Hrsg.), Die Verfassung des Freistaats Thüringen, 300 - von einigen als "handstreichartig" empfunden. Dazu Riege, in: Puza / Kustermann (Hrsg.), Die Kirchen und die deutsche Einheit (Hohenheimer Protokolle, Bd. 37), 1991, S. 50. Auch Häberle, JöR 41 (1993), 76. Rommelfanger (ThürVBI. 1993, 148 mit Fn. 64) wundert sich darüber, daß man in Thüringen nicht unter eine - möglicherweise Mainzer Konkurrenzdenken gegenüber Wiesbaden entspringende - Verfassungspflegschaft geraten wollte. 2R Und nicht zuletzt auch seiner Bereitschaft, Verantwortung für das Gemeinwesen zu übernehmen; dazu sehr eindringlich Heitmann, SächsVBI. 1993, 6. 29 Zusammenfassend und mit weiteren Hinweisen zu diesem Konzept v. Mangoldt, in: Menschenrechte in den Staaten des Warschauer Pakts, 1988, S. 34 ff., 38 f.; ferner ders., in: Degenhart / Meissner (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts für den Freistaat Sachsen, 1997, § 2 Rn. 4, 9 ff. 30 Vgl. Mollnau, Staat und Recht 1990, S. 20, mit weiteren Hinweisen.

2 v. Mangoldl

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Einruhrung

3. Die Zukunftsfähigkeit einer jeden mit strenger rechtlicher Bindungswirkung ausgestatteten Verfassung hängt allerdings auch davon ab, ob sie als Rahmenordnung ausgestaltet ist 31 , politische Handlungsspielräume eröffnet, ausfüllungsfähig und -bedürftig bleibt nach dem Bilde der jeweiligen demokratischen Mehrheit. Verfassunggebung darf deshalb nicht gleichsam das Programm nur einer politischen Richtung verwirklichen, eine einseitige Grundkonzeption zum Maßstab künftiger Ordnung machen wollen. In Brandenburg scheint man nicht ganz frei von solcher Versuchung gewesen, wenn - durch die veröffentlichten Protokolle nicht bestätigte - Äußerungen zutreffen sollten, daß die CDU-Fraktion daran gehindert worden ist, ihre Dissense zum Verfassungsentwurf 32 als solche mitzuveröffentlichen; und auch nicht in Thüringen, wenn die berichteten Andeutungen über CDU-Pläne für einen Weg zur Verfassung eine reale Grundlage hatten.

Die Dauerhaftigkeit eines Verfassungswerkes ist deshalb ganz wesentlich durch die Kompromißfähigkeit der bei seiner Entstehung Beteiligten bestimmt; ganz besonders, wenn das Werk den gewählten politischen Kräften eines Volkes anvertraut ist, wie bei den erstgewählten Landtagen als verfassungsgebenden Landesversammlungen33 . Denn erst die Balance zwischen Stabilität und Offenheit rur Zukunftsgestaltungen, erst der zwischen den grundlegenden politischen Kräften in der Verfassunggebung gefundene Ausgleich vermögen der Integration künftiger Geschlechter und politischer Kräfte festen Grund zu geben. 82,5% der Stimmen im Landtag für die sächsische Verfassung (87, 4% bezogen auf die anwesenden Abgeordneten)34 sind insofern ein beispielhafter Ausgangspunkt. Und auch die knapp 75,5% (auf die Anwesen31 Dazu und zum folgenden Heitmann, SächsVBI. 1993, 2. 320VBI. 1991,96 (s.a. JöR 41 [1993),93). Der Text weist wenige Minderheitsvorschläge aus, ohne sie bestimmten Fraktionen oder Gruppen zuzuordnen; Verfahrensgrundlage war, Minderheitsvorschläge aufzunehmen, wenn sie von einem Fünftel der Ausschußmitglieder getragen wurden; rur die CDU waren 10 von 30 Ausschußmitgliedern berufen, vgl. LT Brandenburg, I. WP, Dokumentation Verfassung des Landes Brandenburg vom 20.8. 1992, Bd. 2, S. 9 f., 213, 220 (Verfassungsausschuß, Prot. d. 2. Sitzung S. 9). Auch der Gesetzentwurf der Landtagsfraktionen rur eine Verfassung des Landes Brandenburg (LTDrs. 1/265), den die CDU-Fraktion schließlich nicht mitgetragen hat (s. LTDrs. 1/625 [2. Korrekturblatt) - nicht berücksichtigt in JöR 41 [1993), 111), weist im Anhang (und Korrekturblatt) abweichende Auffassungen aus, vornehmlich solche der CDU-Fraktion; s. ferner Änderungsanträge der CDU-Fraktion (LTDrs. 1/946 und 947) zum Entwurf Ld.F. d. Beschlußempfehlung des Verfassungsausschusses, LTDrs. 1/925, die Eingang in die Endfassung gefunden haben. D Vgl. § 23 Abs. 2 des Ländereinruhrungsgesetzes v. 22.7.1990, GBI. DDR I, 955 (JöR 42 [1994), 306), LV.m. dem Einigungsvertrag v. 31.8.1990, BGBI. II, 889, Anlage Ir Kapitel II Sachgebiet A Abschnitt II. Dazu Boehl, Der Staat 1991,585 f.; Heitmann, SächsVBI. 1993,7.

34 Von insgesamt 160 Abgeordneten bei 151 anwesenden 132 rur die Verfassung, 15 dagegen, 4 Enthaltungen. Vgl. Sächsischer Landtag, Plenarprotokoll 1/46, S. 3110. S.a. Bönninger, LKV 1992, 291.

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den bezogen 79,2%) für die sachsen-anhaltinische Verfassung 35 erscheinen nicht als schlechtes Omen36 . 4. Die unverzichtbare Offenheit dauerhafter Verfassungsordnung für künftige politische Entwicklungen bei juristischer Strenge in den Grundlagen macht die Verfassung freilich keineswegs zum "politisch-rechtlichen Grundsatzdokument", wie es einige in der DDR-Wissenschaft von Staat und Recht vertreten haben, um der Verfassung 37 selbst noch mit dieser vermittelnden, der Rechtsbindung wenigstens verbal Rechnung tragenden Formel eine der Politik bloß dienende Funktion zuweisen zu können 38 • Nach den Erfahrungen zweier Diktaturen in Deutschland kann es nicht mehr Aufgabe einer Verfassung sein, staatliche Gewalt zu hemmungsloser Herrschaft zu befreien39 • Der demokratische Verfassungsstaat zielt auf rechtliche Bindung der Staatsgewalt, auf Machthemmung, unterwirft die politisch handelnden Staatsorgane, besonders die zentralen Verfassungsorgane, verfassungsrechtlicher Bindung und der Kontrolle durch eine richterliche Gewalt, deren Objektivität nicht den Belastungen ausgesetzt ist, welchen - mit dem Ergebnis einer gewissen verfassungsrechtlichen Kurzsichtigkeit - die zu politischer Zukunftsgestaltung berufenen Organe als Folge ihrer vornehmlich politischen Zweckbestimmung und Sichtweise erliegen könnten - zu Lasten von (Wert-)Maßstäben, die auf längerfristige Wirksamkeit angelegt waren. Die modeme Verfassung wird deshalb notwendig zum "juristischen Dokument", muß dazu tendieren, einem mit Juristen besetzten Verfassungsgericht40 für den Streitfall Entscheidungsmaßstäbe zur Verfügung zu stellen, mit denen es auf der verfassungsrechtlichen Ebene Rechtssicherheit für die handelnden politischen Kräfte und die davon betroffenen Menschen zu gewährleisten ver35 Von insgesamt 106 Abgeordneten bei 101 anwesenden 80 Stimmen für die Verfassung, 19 dagegen, 2 Enthaltungen; vgl. LKV 1992, 329; ferner Schwokowski, LKV 1992, 325. 36 Bei den anderen drei Verfassungen hat man den Weg der Volksabstimmung vorgezogen, außer im thüringer Falle mit wenig ermutigenden Ergebnissen, was die Integration der jeweiligen Bevölkerung anbelangt; dazu unten 11.3., im Text bei Fn. 114, 115. 37 In der die "führende Rolle der Partei der Arbeiterklasse ... als unabdingbare Voraussetzung für die Lebensfähigkeit der sozialistischen Gesellschaft und deren erfolgreiche, bewußte und planmäßige Gestaltung ... auch juristisch fixiert" war - vgl. Weiche!t. Kintze!. Lieberam, in: Weiche!t (Hrsg.), Der Staat im politischen System der DDR, Berlin (Ost), 1986, 74. 3R Dazu Riege, Staat und Recht 1983,776; ders., in: Festschrift Ule, 1987, S. 309,313/ 314; ders., Staat und Recht 1990,332; Mollnau, Staat und Recht 1990, S. 20; Heuer, Marxismus und Demokratie, Berlin (Ost), 1989, 460. Zuletzt Heuer I Riege, Der Rechtsstaat Eine Legende?, 1992, Kap. I, S. 27 ff. 39 Dazu eindringlich Heitmann, SächsVBI. 1993, 6 f. 40 Nicht ganz konsequent Häberle, JöR 43 (1995), 385.

2'

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Einführung

mag. Auch die Verfassungen der neuen Bundesländer folgen, mit Abstufungen und Ausfällen, dieser Zielstellung. Der Verständlichkeit für den juristischen Laien ist das nicht immer förderlich. Die Verfassung ist aber kein säkularisierter Katechismus, und auch kein Ort rur bloße Deklamation oder Glaubensbekenntnisse; vielmehr hat sie der Aufgabe der Ordnung und Begrenzung staatlicher Herrschaft zu genügen. Das brandenburger: "Jeder schuldet jedem die Anerkennung seiner Würde" (Art. 7 Abs. 2 BrbVerf) hilft da kaum weiter, ist als Sollenssatz mit Rechtsfolgen weder dem Juristen noch dem Laien wirklich greifbar41 • Darur erinnert der brandenburger Verfassungssatz: "Das Recht auf politische Mitgestaltung ist gewährleistet" (Art. 21 Abs. I t 2 - in der juristischen Präzision ähnlich gelungen wie der zuvor zitierte Satz - an das "Arbeite mit, plane mit, regiere mit!" aus Art. 21 Abs. I der DDR-Verfassung von 1968/7443 (!). 5. Als Verfassung eines Gliedstaates der Bundesrepublik Deutschland sind auch die Verfassungen der neuen Bundesländer in den bundesstaatlichen Rahmen eingebettet, der durch das Grundgesetz gezogen ist. a) Einordnung war von den Verfassungsgebern darum in mancherlei Hinsicht zu bedenken: zum einen in der Rücksichtnahme auf unmittelbar in den Ländern geltendes Bundes-(verfassungs-)recht und auf Bundeskompetenzen, die den gliedstaatlichen Handlungsrahmen begrenzen; zum anderen mit der Einlösung des Homogenitätsgebots des Art. 28 Abs. I GG, nach dem die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne des Grundgesetzes entsprechen muß44 • 41 Dazu VerfAussch., 11. Sitzung, Protokoll S. 4, in: LT Brandenburg, 1. WP, Dokumentation Verfassung des Landes Brandenburg, Bd. 2, S. 371; Unteraussch. I, Prot. der 14. Sitzung, ebda S. 698 f., Prot. der 16. Sitzung, ebda S. 712 ff. Auch Franke/Kneijel-Haverkamp, JöR 42 (1994), 117, können der Bestimmung keinen wirksamen Anwendungsbereich erschließen. 42 Auf Initiative von B'90 eingefügt, vgl. Protokoll des Unterausschusses 1 des VerfAusschusses, 2. Sitzung, LT Brandenburg, 1. WP, Dokumentation Verfassung des Landes Brandenburg vom 20. August 1992, Bd. 2, S. 441 ff. Für Berlit, KJ 1992,457, eines der "neuartige(n) Elemente demokratischer Teilhabe". - Im Wortlaut ähnlich Art. 9 thüringer Verfassung, aber mit deutlicher Tendenz zur Beschränkung auf die Ausübung der demokratischen Hauptfreiheitsrechte, und damit normativ gegenstandslos; s. Linck I Jutzi I Hopfe, Die Verfassung des Freistaats Thüringen, Art. 9 Rn. 1; kritisch Huber, in: K. Schmitt, (Hrsg.), Die Verfassung des Freistaats Thüringen, 84 f. Geschwätzigkeit als Verfassungstugend? Nach v. Brnnneck/Epting, in: Simon/Franke/Sachs (Hrsg.), Handbuch der Verfassung des Landes Brandenburg, § 22 Rn. 3, soll die brandenburger Regelung praktische Bedeutung durch Konkretisierung in den folgenden Absätzen und in sonstigen Bestimmungen der Verfassung finden; wäre also ebenfalls überflüssig. 43 Zu diesem DDR-"Grundrecht" und seinen Orientierungen auf Mitwirkung in Gesellschaft und Staat: E. Poppe, in: Staatsrecht der DDR, 21984, 192 f.

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b) Das Ländereinführungsgesetz enthält dagegen keine Vorgaben für die neuen Verfassungen, welche über die bereits eingetretene Errichtung der Länder (§ 1), den ebenfalls bereits erfolgten Übergang von Verwaltungsorganen und Personal gemäß § 22 und die sogleich aufgenommene Verpflichtung der erstgewählten Landtage, als verfassungsgebende Landesversammlung tätig zu werden und eine "vorläufige Landesregierung" zu bilden (§ 23 Abs. 2), hinausgehen könnten. Die Regelung des Staatsgebiets (§ 2 Abs. 2 und 3) ist keine Angelegenheit der Landesverfassungen und gehört in den Kompetenzzusammenhang des Art. 29 GG45 • Aus dem Restbestand der nach dem Einigungsvertrag fortgeltenden Regelungen des Ländereinführungsgesetzes bleibt damit nur noch die Frage zu erwägen, ob mit dem Inkrafttreten der neuen Verfassungen jeweils für eine Neubildung der Regierung gemäß § 23 Abs. 2 LEinfG zu sorgen war. Doch muß diese Bestimmung im Lichte der Kompetenzgrenzen des Bundes interpretiert werden. Auch sie betrifft eine ausschließliche Bundeskompetenz, nämlich ebenfalls die Materie Neugliederung des Bundesgebietes (Art. 29 GG) - näher: die für eine Länderbildung unverzichtbaren Bestimmungen, ohne deren Vorhandensein und Umsetzung jeweils vorgesehene Länder nicht entstehen und nicht in einen geordneten Verfassungsgebungsprozeß eintreten können. Als Gegenstand der ausschließlichen Bundeskompetenz sind die genannten Regelungen des Ländereinführungsgesetzes also gemäß Art. 8 Abs. 4 Einigungsvertrag Bundesrecht geworden46 • Verfassungsmäßig sind sie darum nur, soweit die Bundeskompetenz zur Gesetzgebung reicht. Diese aber umfaßt, wie das BVerfG bereits im ersten Südweststaatsurteil47 festgestellt hat, nur Bestimmungen, die sich "im Rahmen der Regelung des Neugliederungsprozesses (halten)". Dazu gehören nach der Entscheidung Normen über die Wahl eines ersten Parlaments zur Verfassunggebung, ferner die Wahl eines ersten Ministerpräsidenten, für die ausdrücklich bemerkt wird, daß sie "noch als Maß-

44 Für die gesamtstaatliche Verfassungsgeltung in den neuen Bundesländern (nach den VolkskammeIWahlen vorn 18.3.1990, der Verfassungsänderung durch das Verfassungsgrundsätzegesetz vorn 17.6.1990, GBI. DDR I, 299, und breitester Zustimmung der Volkskammer zu Staats- und Einigungsvertrag, die allesamt eine Zustimmung zum GG signalisieren) gefahrliehe Auflösungstendenzen unter dem Signum eines "gesamtdeutschen Verfassungswandel(s)" bei Roggemann, NJ 1992, 383. Deutlich um GG-Geltung bemüht dagegen Sachs, ThürVBI. 1993, 121 ff. S.a. die Bemerkungen des sachsen-anhaltinischen Ministers für Bundes- und Europaangelegenheiten Kaesler, in: Stern (Hrsg.), Deutsche Wiedervereinigung, Bd. IV: Zur Reform des Grundgesetzes, 1993, S. 2. 45 Dazu näher unten bei m.A!. am Anfang. S. ferner Art. 118a GG i.d.F.v. 15.11.1994. 46 Die abweichende Auffassung von Starck, ZG 1992, 2/3, ders., Die Verfassungen der neuen deutschen Länder, 4, und Berlit. KJ 1992, 440, zur Rechtsqualität der fortgehenden Bestimmungen des Ländereinführungsgesetzes kann ich deshalb nicht teilen. Im Ergebnis wie hier Storr, Verfassunggebung in den Ländern, 1995, 183 f. 41 BVerfGE I, 14,61 f.

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Einfiihrung

nahme im Rahmen der Neugliederung betrachtet werden" kann48 • Freigestellt war den verfassungs gebenden Landesversammlungen darnach schon, wie sie die Bestellung der Minister zur Vervollständigung des ersten Kabinetts regeln wollen. Auch die weiteren Bestimmungen für die Neuorganisation des Landes gehören demgemäß nicht mehr zur Bundeskompetenz, sondern in die Regelungsgewalt des ersten Landesparlaments49 •

§ 23 Abs. 3 LEinfG kann deshalb nicht so verstanden werden, daß den Ländern ein bestimmtes Tätigwerden vorgeschrieben ist, etwa die Neuwahl des Ministerpräsidenten nach Inkrafttreten der ersten Landesverfassung; vielmehr bedeutet die Bestimmung im Lichte der Kompetenzgrenzen des Bundes, daß die neuen Landesverfassungen Vorsorge dafür treffen müssen, daß es nicht bei einer bloß "vorläufigen Landesregierung" bleibt50 • Solches kann ausdrücklich (Sachsen-Anhalt: Art. 101 Abs. 3; Mecklenburg-Vorpommern: § lAbs. 2 des Gesetzes über die Verabschiedung und das Inkrafttreten der Verfassung; Thüringen: Art. 105) oder konkludent geschehen sein, wie im Falle Sachsens und Brandenburgs, wo verfassungsrechtlich von vollgültigem Fortbestand der obersten Verfassungsorgane auszugehen ist. c) Homogenität LS. des Art. 28 Abs. I GG bedeutet nun allerdings noch keineswegs Uniformität. Die Verfassunggeber hatten deshalb unter dem GG breiten politischen Gestaltungsspielraum für die eigene Staatsordnung. Ihn auszuloten, die besonderen historischen Befindlichkeiten des eigenen Landesvolkes aufzunehmen und zu erwägen, ob die Dauerhaftigkeit einer Frage ihre Umsetzung in verfassungsrechtliche Regelung erfordere, dies war ebenfalls ihre Aufgabe. Denn das Ziel konnte nach der "volksbeschlossenen"sl DDRVerfassung von 1968/ (1974) nur eine Verfassung von starker Integrationskraft sein, die das jeweils neue, wiedererstandene Land im eigenen Volke würde verankern können. Bei der Gestaltung des jeweiligen Landes waren deshalb Forderungen zu berücksichtigen, die das Volk nach 40jähriger DDRDiktatur und den Erfahrungen der friedlichen Revolution einigen. Dafür galt es, neben bundesstaatlicher Einordnung auch verfassungsrechtliche Eigenständigkeit zu entfalten52 • 4M

A.a.O., S. 62.

S.a. Hölscheidt, DVB!. 1991, 1067. Teilweise abweichend Linck / Jutzi / Hoppe, Die Verfassung des Freistaats Thüringen. Art. 105 Rn. 2. 51 Dazu W. Kanther, Die neuen Landesverfassungen im Lichte der Bundesverfassung, Diss. Köln 1993, S. 61. 52 Gleicher Ansatz bei v. Mutius / Friedrich, Verfassungsentwicklung in den neuen Bundesländern - zwischen Eigenstaatlichkeit und notwendiger Homogenität, in: Staatswissenschaft und Staatspraxis 2 (1991). 243 f1, 244. S.a. Badura, Die neuen Länder und ihre Verfassungen, Die politische Meinung Heft 294 (5/1994), 57 ff. Zu kurze Perspektive bei Steinberg, ZPari 1992,499 f., 505 ff. 49

50

I. Zur Aufgabe der (gliedstaatlichen) Verfassunggebung

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(I) Rechtsstaatlichkeit 53 und umfassender Freiheitsschutz, soziale Staatszielbestimmungen über die Abstraktion des grundgesetzlichen Sozialstaatsgebots hinaus und verfassungsrechtlicher Minderheitenschutz, das waren Forderungen in Sachsen. Vollverfassung mit einem über das Grundgesetz hinausgehenden Grundrechtskatalog und besondere soziale Staatsziele, einschließlich des Minderheitenschutzes, insbesondere für die Sorben, das sind verfassungsrechtliche Antworten des Freistaates. Ähnliches gilt, abgesehen von dem spezifisch sächsischen Minderheitenschutz der Sorben, für SachsenAnhalt, Mecklenburg-Vorpommern 54 und - bei fehlender Trennschärfe zwischen Staatszielbestimmungen und Grundrechten - Thüringen. Anregungen für eine "verbesserte" Gesamtstaatsverfassung der Bundesrepublik Deutschland, Wünsche für eine "Modernisierung" des Grundgesetzes sind damit - nicht nur von Sachsen aus 55 - nicht verbunden. Was der Integration des Volkes in den Freistaat nach 40 Jahren DDR-Erfahrung dient, muß nicht notwendig auch im Bund Integration des deutschen Volkes fördern 56 , so wenig ausschließlich westdeutsche Rezepte in den neuen Bundesländern taugen müssen. (2) Anders im Falle Brandenburgs. Ein für den Bund "wegweisendes Verfassungsmodell" sollte hier zu finden sein 57 . Gliedstaatliche Überheblichkeit gegenüber dem gesamtstaatlichen Ganzen führt aber nicht nur nicht weiter, sondern stellt die Geltung der eigenen Verfassung in Frage, führt bestenfalls 53

5 ff.

Dazu aus thüringer Perspektive Jentsch, in: Festschrift für Herbert Heimrich, 1994,

54 _ bei durch rezipierende Verweisung auf die Grundrechte des GG schmaler ausgefallenem Grundrechtsteil, Art. 5 Abs. 3 der Verf. 55 Für Sachsen s. Staatsminister der Justiz S. Heitmann in der Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat, Steno Ber. 1. Sitzung S. 12; ferner schon Heitmann, in: Caesar / Heitmann / Lehmann-Grube / Limbach, Die Entwicklung der Rechtsstaatlichkeit in den neuen Bundesländern (Rechtsstaat in der Bewährung, Bd. 27), 1992, S. 16 f.; Heitmann, SächsVBI. 1993,6; ders., in: Recht und Staat. Festschrift für Heimrich, 217 ff. - Für Mecklenburg- Vorpommern Iustizminister Helmrich in der Gern. VerfKomm, Steno Ber. 17. Sitzung S. 30 f. - Für Sachsen-Anhalt etwas zurückhaltender Ch. Bergner, in: CDU-Fraktion im Landtag von Sachsen-ADhalt (Hrsg.), Debatten über unsere Verfassung (Schriftenreihe der CDU-Landtagsfraktion Sachsen-Anhalt, Bd. 4), 1992, S. 76 ff. Voreilig deshalb Rux, ZParl 1992, 291. - Das Gegenbild zentralistischer Einflußnahme auf der Parteiebene mit der Möglichkeit, über "angeleitete" Landesverfassunggebung politische Profilierung auf der gesamtstaatlichen Ebene für dortige Verfassungsänderungsvorhaben zu entwickeln, zeichnet (mit eigenem Erfahrungshintergrund?) Berlit, Vorgänge (Zeitschrift für Bürgerrechte und Gesellschaftspolitik) 115 (1992/1), 88. -Zur GG-Reformdebatte, besonders vor dem Hintergrund der Verfassunggebung in den neuen Bundesländern, E. Klein (Hrsg.), Verfassungsentwicklung in Deutschland nach der Wiedervereinigung, 1994. 56

Im Ansatz ähnlich Kröning, ZRP 1991, 163.

So der (westdeutsche) Berater in den Brandenburger Verfassungsarbeiten Richter des BVerfG a.D. H. Simon, Wegweisendes Verfassungsmodell aus Brandenburg, NI 1991,427; s.a. Franke/Kneijel-Haverkamp, IöR 42 (1994), 128. 57

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Einfiihrung

zur Unwirksamkeit eigener Regelungskonzepte - auch eine Fonn von Unehrlichkeit gegenüber den Menschen58 • Als Beispiel Art. 47 Abs. 1: "Das Land ist verpflichtet, im Rahmen seiner Kräfte rur die Verwirklichung des Rechts auf eine angemessene Wohnung zu sorgen, insbesondere ... durch Mieterschutz ... ,,59. Bekanntlich gehört die Materie zu den Bundeskompetenzen des Art. 74 (Abs. 1) - insbes. Nr. 18 GG; auch hätte man sich im benachbarten Berlin kundig machen können, welche Beachtlichkeit entgegenstehender Landeswille im Bundestag bei der Aufhebung eines "schwarzen Kreises" zu entfalten vennag. Im Klartext: der "Rahmen seiner Kräfte" ist hier, und ebenso bei anderen durchaus entsprechenden Regelungen der brandenburger Verfassung, NuIl 60 • Vielleicht deshalb das "wegweisende Verfassungsmodell"? Was man nicht selbst kann, dem Bund in verfassungsrechtlicher Fonn andienen? Übersehen wird dabei, daß selbst bei Erfolg eine entsprechende Ausstattung der Kräfte auf Landesseite ausgeschlossen bliebe. Im übrigen, daß die Eigenständigkeit verfassungsrechtlicher Regelung in den Ländern, die Besonderheit dort gefundener Lösungen desto mehr an politischem Gewicht rur die Integration des Volkes und die Stärkung von Landesstaatlichkeit verlieren, je mehr der Bund solche Regelungen im Grundgesetz kopiert. Denn am Ende müssen entsprechende Bestimmungen der Landesverfassungen wieder nur als politischer Abklatsch vom Bund erscheinen; rur einen lebensfähigen Föderalismus nicht gerade förderlich 61 • 58 Bei Franke/Kneijel-Haverkamp (JöR 42 [1994], 143 ff.) wird dieses besondere Problem solcher Verfassungsgehalte nicht berührt, ebensowenig die Frage, ob sie der Integration des Einzelnen dienen können, wenn er entdeckt, daß es sich um "leeres Gerede" handelt. 59 Dazu und zum Zwangsräumungsschutz nach der Verf. BbgVerfG, Urteil v. 19.5.1994 - 6/93, LKV 1994, 443; dagegen Berlil, in: Simon / Franke / Sachs (Hrsg.), Handbuch der Verfassung des Landes Brandenburg, § 9 Rn. 33. 60 Da hilft auch der Hinweis von Simon (NJ 1991, 429) nicht, daß Staatszielbestimmungen eine verfassungsrechtliche Legitimation für sozialstaatliche Eingriffe in entgegenstehende Grundrechtspositionen begründen können. Denn gegenüber bundesrechtlich geschützten Positionen des Einzelnen trägt das wegen des Vorrangs des Bundesrechts selbst gegenüber den Landesverfassungen nicht. Kaum tragfähiger die "soweit wie möglich einklagbare(n) flankierende(n) Maßnahmen", mit denen "das Recht auf Arbeit abgestützt" sein soll "durch die Gewährleistung von Berufsberatung und Arbeitsvermittlung sowie durch Ansprüche auf Umschulung, berufliche Weiterbildung und Unterhalt ... " (a.a.O.; nunmehr Art. 48 Abs. 2) - auch diese Themen sind weitestgehend bundesrechtlich besetzt, unter Ausschluß entsprechender Landesrechtssetzung. S.a. Starck, ThürVBI. 1992, 10. 61 Das verkennen diejenigen, die Landesverfassunggebung vor allem als "Vorlauf' zu einer von ihnen gewünschten Revision des GG verstehen wollten. Aus bundesstaatlicher Sicht geraten sie mit solchem "procedere und Stil" (BVerfGE 12, 205 LS 9) auf den Weg treu widrigen Kompetenzmißbrauchs.

II. Zur Entstehung der Verfassungen

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11. Zur Entstehung der Verfassungen

Alle neuen Verfassungen wurzeln in jenem starken Landesbewußtsein, das bereits bei der Wiedergewinnung politischer Mündigkeit in der demokratischen Revolution Ausdruck gefunden hatte 62 • Gerichtet war es gegen den demokratischen Zentralismus, der im "Gesetz über die weitere Demokratisierung des Aufbaus und der Arbeitsweise der staatlichen Organe in den Ländern der DDR" vom 23.7.195263 die Länder der sowjetischen Besatzungszone de facto beseitigt hatte, lange bevor sie ganz aus der Rechtsordnung der DDR entfernt wurden64 • Rechtliche Neuordnung war nun angesagt, mit Verfassungsentwürfen rechtliche Grundordnung rur erneuerte Länder vorzubereiten. Eine Angelegenheit, die zunächst überwiegend "von unten", aus den Bürgerbewegungen oder von einzelnen besonders engagierten Persönlichkeiten65 62 Dazu Heitmann, SächsVBI. 1993,3. S.a. Riege/Henke/Lunau, Dokumente zum Thüringer Staatsrecht, 1920 -1952, 1992, Il. 63 GBI. DDR S. 613. Abdruck auch in: Riege/Henke/Lunau, Dokumente zum Thüringer Staatsrecht, 1920-1952, 1992, 102. 64 Dazu Riege, in: Kustemzann / Puza (Hrsg.), Die Kirchen und die deutsche Einheit (Hohenheimer Protokolle, Bd. 37), 1991, S. 47 f.; Riege / Henke / Lunau, Dokumente zum Thüringer Staatsrecht, 1920-1952, 1992, 10 f. Eher vereinzelt (s. Röper, ZG 1991, 149 ff., 161; Mampel, DA 1991, 804 ff., 919 ff., 922 ff., 929) wird demgegenüber die Identität der neuen Bundesländer mit den Nachkriegsländern der SBZ behauptet. Jedoch müsste derjenige, der die Aufhebung der Länder nicht schon dem genannten Gesetz von 1952 oder wenigstens dem Gesetz vom 8.12.1958 (GBI. I, 867), mit dem die Länderkammer aufgelöst wurde, entnehmen will, spätestens aus der Verfassung von 1968, die eine Ländergliederung nicht mehr kannte, auf die Beseitigung der alten Länder schließen. Immerhin ist in formeller "sozialistischer Gesetzlichkeit" die Verfassung 1968 gemäß § 10 des Gesetzes zur Durchführung eines Volksentscheides über die Verfassung der DDR v. 26.3.1968 (GBI. I, 192) auf der Grundlage von Art. 83 Abs. 3 Verf 1949 einem Volksentscheid unterworfen worden und damit auf die verfassungsgebende Gewalt des Volkes zurückgeführt worden, um die Totalersetzung der alten Verfassung (einschließlich der nur von westlichen Autoren als fortgeltend behaupteten Ländergliederung) außer Zweifel zu stellen. - Man sollte es insoweit im Westen Deutschlands nicht besser wissen wollen als das maßgebliche Lehrbuch ,Staatsrecht der DDR', 21984, S. 73 f.. welches feststellt, daß 1952 "an die Stelle der ftinf Länder ... 14 Bezirke (traten)". - S.a. Bayer, DVBI. 1991, 1015; Linck, ThürVBI. 1992, I f. (Wiederabdruck in: K. Schmitt [Hrsg.), Die Verfassung des Freistaats Thüringen, 30); Berlit, in: Simon / Franke / Sachs (Hrsg.), Handbuch der Verfassung des Landes Brandenburg, § I Rn. 20; Kilian, HStR VIII, § 186 Rn. 8 -I O. 65 Entwurf des Jenenser Hochschullehrers und Volkskammerabgeordneten Gerhard Riege und seiner Mitarbeiter für eine Verfassung des Landes Thüringen vom 14.5.1990, Thüringer Landeszeitung vom gleichen Tage; auch bei K. Schmitt (Hrsg.), Die Verfassung des Freistaats Thüringen, 252; ferner in: JöR 39 (1990), 468 - bei einzelnen kleineren Abweichungen vom korrigierten maschinenschriftlichen Original. Der Entwurf war nicht zuletzt vorgelegt worden, um noch vor dem Ländereinführungsgesetz der Volkskammer den tiefen Willen zur Neugewinnung demokratischer Landesstaatlichkeit zum Ausdruck zu bringen; dazu Riege, in: Puza / Kustermann (Hrsg.), Die Kirchen und die deutsche Einheit (Hohenheimer Protokolle, Bd. 37), 1991, 49, 51 ff.

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Einführung

aufgenommen worden ist, z.T. mit organisatorischen Vorformungen entstehender Landesstaatlichkeit koordiniert, oder gar an sie übergehend66 , z.T. ohne eine jede derartige Rückkoppelung. Hervorhebenswert ein Beschluß der Regierung de Maiziere vom 2. Mai 1990, der die Räte der Bezirke aufforderte, Arbeitsausschüsse zu bilden, "die unter Nutzung der Landesverfassungen von 1946 / 47 Entwürfe von Landesverfassungen vorbereiten" sollten67 - in der Verweisung auf die SBZ-Länderverfassungen wenig glücklich, da sie alle auf einen SED-Entwurf von 194668 zurückgehen und damit bereits die Grundlagen für die Gewalteneinheit, insbesondere unter Beseitigung der persönlichen Unabhängigkeit der Richter, und - im Ansatz - den demokratischen Zentralismus verankert hatten69 • Dem genannten Beschluß folgten im September 1990 ein zweiter überarbeiteter, von den Regierungsbevollmächtigten der Bezirke Cottbus, Frankfurt (Oder) und Potsdam vorgelegter Entwurf für das Land Brandenburg70 , im Juli 1990 66 Entwurf einer Verfassung für das Land Brandenburg ("Referentenentwurr'), erstellt von der Arbeitsgruppe Landesverfassung in Abstimmung mit dem Koordinierungsausschuß zur Bildung des Landes Brandenburg und im Einvernehmen mit den Runden Tischen der Bezirke Potsdam, Cottbus und Frankfurt (Oder), vom Koordinierungsausschuß zur Veröffentlichung freigegeben und der Öffentlichkeit vorgelegt; JöR 39 (1990), 387. 67 Zitiert nach Flint, KritV 76 (1993), 442; v. Mutius I Friedrich, Verfassungsentwicklung in den neuen Bundesländern - zwischen Eigenstaatlichkeit und notwendiger Homogenität, Staatswissenschaft und Staatspraxis 2 (1991), 243 ff., 245. Ferner dies., Verfassungsgeschichte Mecklenburg-Vorpommerns nach der Wende 1989/90, in: Stiftung Mecklenburg / Innenministerium des Landes Mecklenburg-Vorpommern (Hrsg.), Modernisierung und Freiheit, 1995, 888, 891.

68 Texte bei Schöneburg (Hrsg.), Geschichte des Staates und des Rechts der DDR. Dokumente 1945-1949, 1984, S. 106 ff., 121 ff. Dazu Schultes, NJ 1948, 1 f. 69 Dazu v. Mangoldt, in: Sächsischer Landtag (Hrsg.), Symposium anläßlich des 50. Jahrestages der Konstituierung eines sächsischen Landtages am 22. November 1946 (Veranstaltungen des Sächsischen Landtags, Heft 13), Dresden 1997. S.a. Abendroth, NJ 1947, 113, 116, und 187, gegen Külz; Schultes, NJ 1948, 2, 9 (zur praktischen Anschauung das sächs. Gesetz zur Verwaltungsgerichtsbarkeit v. 30.10.1947, Gesetze, Befehle, Verordnungen, Bekanntmachungen, veröffentlicht durch die Landesregierung Sachsen 1947, 509; dazu v. Dassei, NJ 1948,30 f.). Jacobi (DRZ 1947, 213) hebt die Orientierung der sächsischen Verfassung von 1947 gegen die Gewaltenteilung, auf Gewalteneinheit hin, kritisch hervor. Zum Verständnis ferner Hösel, in: Staatsrecht der DDR, 21984, 252 ff. - Häberle (JöR 41 [1993], 73) übergeht das mit Schweigen; seine Frage (ebd., S. 74), was dagegen gesprochen hätte, die Verfassungen von 1946/47 nach dem 3. Oktober 1990 zunächst wieder aufzugreifen, ist damit wohl hinreichend beantwortet. Das hindert ihn (JöR 43 [1995], 386) freilich nicht an einem für die Thür VerJ von 1993 wenig schmeichelhaften Vergleich mit der von 1946; s.a. dens., JöR 42 (1994), 154. Nicht verstanden bei Diercks, LKV 1996, 233. Demgegenüber W. Kanther, Die neuen Landesverfassungen im Lichte der Bundesverfassung, S. 18 ff.; Huber, LKV 1994, 122 m. Fn. 18. 70 JöR 40 (1991/92), 366; unter dem Vorsitz des (west-)Berliner Univ-Prof. Klaus Adomeit als Leiters des Justizressorts der Bezirksverwaltungsbehörde Frankfurt (Oder), und unter Beratung von Prof. RandelzhoJer und von Präsident des OVG Berlin Prof. Wilke; vgl.

Il. Zur Entstehung der Verfassungen

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ein im Auftrag der Bezirksverwaltungsbehörden Schwerin, Rostock und Neubrandenburg erarbeiteter Verfassungsentwurf für das Land Mecklenburg-Vorpommem71 , fur Sachsen-Anhalt Ende Juni 1990 ein Verfassungsentwurf der im Auftrag des Runden Tisches / Regionalausschuß tätigen Arbeitsgruppe Landtag (Unterarbeitsgruppe Verfassung)72 und im Oktober 1990 eine zweite Fassung (schon unter der Verantwortung der Regierungsbevollmächtigten für die Bezirke Halle und Magdeburg?3, schließlich fur Thüringen Ende August 1990 ein Entwurf des Unterausschusses Verfassung des Politisch-beratenden Ausschusses zur Bildung des Landes Thüringen74 • 1. Auch das alte "Establishment" hat sich aber der Verfassungsfrage angenommen. So ist ein von· einer Parlamentarischen Arbeitsgruppe des Bezirkstages Dresden erarbeiteter "Entwurf der Verfassung des Landes Sachsen" unter dem 18.4.1990 von den Vorsitzenden der Räte der Bezirke Dresden, Karl-Marx-Stadt und Leipzig75 vorgelegt worden. Er reflektiert noch ganz den alten Geist. Selbst beim Bekenntnis zur Kultur! So bestimmt Art. 16 Abs. 5 des Entwurfs: "Kultur und Kunst sind gesellschaftliche Grundwerte aller Lebensbereiche. Daraus ergibt sich die Kulturpflicht des Landes und der Selbstverwaltungskörperschaften zum Schutz und zur Förderung von Kultur und Kunst."

Nach der systematischen Stellung der Vorschrift müßte sie "Grundrecht oder Grundpflicht" (sic!) sein. Ganz im Gegensatz dazu läßt sie aber irgend ein Recht oder gar eine Grundpflicht des Einzelnen nicht aufscheinen. Dafur auch Brachmann, LKV 1991,96; Franke/Kneijel-Haverkamp, JöR 42 (1994), 124; dies., in: Simon / Franke / Sachs (Hrsg.), Handbuch der Verfassung des Landes Brandenburg, § 2. 71 JöR 39 (1990), 399; überarbeitete Fassung vom Oktober 1990, JöR 40 (1991/1992), 399. Dazu Vogelgesang, DÖV 1991, 1046 f.; Häberle, JöR 43 (1995), 359. Die Arbeitsgruppe hatte ihre Arbeit im Auftrag der drei Runden Tische aufgenommen und war ursprünglich von dem Gedanken ausgegangen, an die Verfassung des Landes Mecklenburg von 1947 anzuknüpfen (weshalb der erste Entwurf auch noch als Gesetz zur Änderung dieser Verfassung konzipiert war), hat diesen Gedanken schließlich aber verworfen; dazu Zwischenbericht der Verfassungskommission, LTDrs. 1/2000, 70 f. S.a. v. Mutius / Friedrich, Verfassungsgeschichte Mecklenburg-Vorpommems nach der Wende 1989/90, in: Stiftung MecklenburglInnenministerium des Landes Mecklenburg-Vorpommem (Hrsg.), Modemisierung und Freiheit, 1995, 893 f. 72 JöR 39 (1990), 455. 73 JöR 40 (1991/1992),441. 74 JöR 39 (1990),480; auch bei K. SchmUt (Hrsg.), Die Verfassung des Freistaats Thüringen, 274. Zu dessen Schicksal mit begründeter Kritik Riege, in: Kustermann / Puza (Hrsg.), Die Kirchen und die deutsche Einheit (Hohenheimer Protokolle, Bd. 37), 1991, S. 49 f. 75 Als Broschüre; s.a. JöR 39 (1990), 417 ff. Unzutreffende Zuordnung des Entwurfs zur Ebene der regionalen Runden Tische bei Starck, ZG 1992, 2 Fn. 6. Ungenau auch Flint, KritV 76 (1993), 443 f.

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Einflihrung

weist sie direkt zurück auf Fonnulierungen wie die von Eberhard Poppe im Staatsrecht der DDR76 : "Das Recht auf Teilnahme am kulturellen Leben ist ein Ausdruck dessen, daß im Sozialismus die Kultur in allen ihren Erscheinungsfonnen dem Volk gehört und dient"; oder: " ... Ausdruck der Tatsache, daß die Vennittlung des ganzen Reichtums der sozialistischen Nationalkultur und der Weltkultur Inhalt der sozialistischen Bildungs- und Kulturpolitik ist". Die Einheit von gesellschaftlichen Interessen und individueller (?!) künstlerischer Entfaltung läßt grüßen 77 • Fast wie in Art. 25 Abs. 3 und 6 der DDRVerfassung von 1968/74. Restauration in neuem Gewande! 2. Die entgegenstehenden Kräfte der Bürgerbewegung haben ihr keine Chance gelassen. Vielmehr haben sie selbst den weiteren Weg zu vollständiger Erneuerung beschritten. a) Nur in Sachsen ist dabei eine Brücke von den Ausgangsarbeiten "von unten" hin zu dem institutionellen Prozeß der Verfassunggebung durch den Landtag als verfassungsgebender Landesversammlung geschlagen worden. Nur hier hat die geltende Verfassung das Gesicht des Entwurfs "von unten" behalten, ungeachtet aller z. T. sehr wesentlichen Weiterentwicklungen durch den Rechts- und Verfassungsausschuß des Landtages. In den übrigen Ländern dagegen heben sich die ersten gemeinsamen Texte aus der Arbeit der Verfassungsausschüsse / -kommissionen unter der Verantwortung der Landtage deutlich von den verschiedenen Ausgangsentwürfen ab. Nachfolgend deshalb zuerst ein Blick auf die weitere Entwicklung in Sachsen. (l) Die wichtigste Initiative lag bei der Dresdner Gruppe der Zwanzig, deren vorläufiger Textentwurf für eine sächsische Verfassung am 29. / 30.3.1990 in der Dresdner Tageszeitung "Die Union" veröffentlicht worden ise s. Er bildete die Grundlage weiteren Nachdenkens in der Arbeitsgruppe Landesverfassung, die als Teil der Gemischten Kommission Baden-Württemberg / Sachsen seit Anfang April 1990 unter Beteiligung der wesentlichen politischen Kräfte des künftigen Landes bei praktischer und wissenschaftlicher Beratung aus Baden-Württemberg in Rückkoppelung zu den Runden Tischen der drei sächsischen Bezirke und im Auftrag des Koordinierungsausschusses für die Bildung des Landes Sachsen den (nach dem Tagungsort benannten) "Gohrischen Entwurf' für eine Verfassung des Freistaates erarbeitet hae 9 76

Lehrbuch, 21984, S. 207, s.a. S. 205.

Häberle, JöR 40 (1991/92), 325, hat das bei seiner lobenden Hervorhebung der Bestimmung wohl nicht gesehen. 7R Ausgabe Dresden v. 29.3.1990, S. 3 f.; v. 30.3.1090, S. 3.; s.a. JöR 39 (1990),427 ff. Dazu und zum weiteren v. Mangoldt, Entstehung und Grundgedanken der Verfassung des Freistaates Sachsen (Leipziger Juristische Vorträge, Heft 20), 1997, II ff. 79 Dazu und zur weiteren Entwicklung die Nachbemerkung von Heitmann und Vaatz zur Verfassung des Landes Sachsen - Gohrischer Entwurf, 1990; ferner die Berichte in: Land77

11. Zur Entstehung der Verfassungen

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übrigens in weitestgehendem Konsens 8o • Dabei konnte auch noch ein Entwurf aus dem Bereich der Leipziger CDU berücksichtigt werden8!. Der Gohrische Entwurf ist Anfang August 1990 veröffentlicht82 und zur Diskussion gestellt worden. In zahlreichen Stellungnahmen hat die Bevölkerung Sachsens bis Anfang Oktober Gelegenheit genommen, Kritik und Anregungen einzubringen; sie führten zu einer Überarbeitung in der zweiten Oktoberwoche 1990 und erneuter Veröffentlichung83 . Nach den Landtagswahlen ist die zweite Fassung des Gohrischen Entwurfs von der CDU- und der F.D.P.-Fraktion in den Landtag eingebracht worden84 ; die SPD hat ihn als Verhandlungs grundlage für die weiteren Beratungen akzeptiert.

(2) Kaum später entstand in einer separaten Initiative der "Entwurf Leipziger Hochschullehrer"85, der sich z.T. am Verfassungsentwurf vom 4. April 1990 der Arbeitsgruppe "Neue Verfassung der DDR" des zentralen Runden Tisches in Ost-Berlin86 orientiert, eine z.T. sehr deutliche Nähe zum SEDtagskurier 4/ 1991 und in: Sächsischer Landtag (Hrsg.), Von der Wende zum Parlament, 1991, [insbes. von Iltgen und Vaatz]; weiter Heitmann, Dresdner Hefte 26, 1991; Dr. Kunzmann als Berichterstatter des Verfassungs- und Rechtsausschusses des Sächsischen Landtags, zu OS 1/ 1800-korrigierte Fass.; Heitmann, in: Caesar / Heitmann / Lehmann-Grube / Limbach, Die Entwicklung der Rechtsstaatlichkeit in den neuen Bundesländern (Rechtsstaat in der Bewährung, Bd. 27), 1992, S. 11 ff.; Heitmann, SächsVBI. 1993, 7; s. ferner Ma/inka, in: Borgmann / Geis / Hermann / G. Liegmann / J. Liegmann / Manssen (Hrsg.), Verfassungsreform und GG, 1992, 75 ff.; Hinds, ZRP 1993, 149 ff.; v. Mangoldt, in: Meyer / Riege / Strotzel (Hrsg.), Lebensweise und gesellschaftlicher Umbruch in Ostdeutschland, 1992, S. 197 ff. 80 Nur die sächsischen Mitglieder der Arbeitsgruppe hatten Stimmrecht. 8l Eingebracht von Volker Schimpf!, später Vorsitzender des Verfassungs- und Rechtsausschusses des Landtages. 82 Durch Broschüre und Zeitungsabdruck in den Bezirken Dresden und Chemnitz; s.a. JöR 39 (1990), 439. 83 Als Broschüre; s. ferner JöR 40 (1991/1992), 425. - Besonders bemerkenswerte Weiterentwicklungen haben sich u.a. in Bezug auf den Sorbenartikel und die Einfuhrung eines Bürgerbegriffes (Art. 115a - heute Art. 115 SächsVerf) mit Rücksicht auf die Sorben ergeben. 84 OS 1/25. Besonders betont wurden dabei die Konsensfahigkeit und die "inhaltliche und handwerkliche Qualität des Entwurfs". Vgl. auch die in pleno zur 1. Lesung gegebenen Begründungen, Sächsischer Landtag, Plenarprotokoll 1/3, S. 105 f. 85 Abdruck in JöR 42 (1994), 253. Dazu Bönninger, LKV 1991,9 ff., 11; ders., Demokratie und Recht 1991,394 ff. 86 Als Broschüre 1990 im Staatsverlag der DDR erschienen. S.a. JöR 39 (1990), 350; dazu Emmerich, Demokratie und Recht 1990, 376. Für den sachsen-anhaltinischen Ministerpräsidenten R. Höppner (in: Festschrift fur Walter Remmers, 1995, 34) nur dem gedanklichen Ansatz nach Wegmarke unerfullten Traumes "von einer grundlegenden Reform der Gesellschaft im Zuge der Wiedervereinigung". Aus der Sicht eines Beteiligten, insbes. zur Bedeutungslosigkeit des Entwurfs im weiteren Verfassungsgewinnungsverfahren, E. Fischer, KJ 23 (1990),423.

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Einführung

Entwurf von 1946 für die Ost-Länderverfassungen und zur Sächsischen Verfassung von 194787 aufweist, in Teilen immer noch dem demokratischen Zentralismus nachhängt und sich aufs Ganze recht deutlich als Anti-Grundgesetz gibt. Auch dieser Entwurf ist als Fraktionsvorlage in den Landtag eingebracht worden - geringfügig verändert durch die PDS-Fraktion88 , stärker modifiziert durch die Fraktion von Bündnis '90/ Grüne 89 • (3) Nach den Landtagswahlen vom 14.10.1990 sind die Entwürfe sogleich dem frisch konstituierten Verfassungs- und Rechtsausschuß zur Beratung überwiesen worden. Fünf mehrtägige Klausurtagungen, in denen unter Beiziehung von Vorstellungen aus den anderen Entwürfen auf der Grundlage des Gohrischen Entwurfs beraten wurde 90 , führten zu einem weiter veränderten Text, den der Verfassungsausschuß Anfang Juni 1991 durch Veröffentlichung in den sächsischen Tageszeitungen und eine Broschüre91 der Bevölkerung vorgelegt hat, dazu die Dissense einzelner Fraktionen. b) In Sachsen-Anhalf 2 hat es ähnliche Formen der Beratung der in den Landtag eingebrachten Verfassungsentwürfe 93 durch einen echten Landtagsausschuß 94 und eine ähnliche Beteiligungsmöglichkeit für das Volk an der Entwicklung der einzelnen Verfassungsbestimmungen gegeben, allerdings werden in der amtlichen Publikation95 für die Bevölkerung Dissense 96 ganz S7 Texte bei Schöneburg (Hrsg.), Geschichte des Staates und des Rechts der DDR. Dokumente 1945-1949, 1984, S. 106 ff., 121 ff. SR DS 1 /26. Zur Begründung in der 1. Lesung vgl. Sächsischer Landtag, Plenarprotokolle 1/3, S. 106 ff. 89 DS 1/29. Zur Begründung in der I. Lesung vgl. Sächsischer Landtag, Plenarprotokolle 1/3, S. 108 f. 90 Unter Mitwirkung auswärtiger Berater ohne Stimmrecht, die vom Verfassungsausschuß bestellt oder von dem stets bei den Verfassungsberatungen präsenten Sächsischen Staatsminister der Justiz Steffen Heitmann - vielleicht dem eigentlichen Vater der Verfassung - als Mitarbeiter der Staatsregierung zugezogen worden sind. 91 Sächsischer Landtag, Verfassungs- und Rechtsausschuß, Verfassung des Freistaates Sachsen - Entwurf -, Juni 1991; Abdruck in JöR 41 (1993), 137. 92 Zur dortigen Entwicklung und der in weiteren neuen Bundesländern v. Mutius / Friedrich, Verfassungsentwicklung in den neuen Bundesländern - zwischen Eigenstaatlichkeit und notwendiger Homogenität: Staatswissenschaft und Staatspraxis 2 (1991), 243 ff., 246 f.; dies., DVBI. 1992, 73; Starck, ZG 1992,3 ff.; Kilian, LKV 1993, 73 ff. Höppner, Festschrift für Walter Remmers, 1995, 39 ff. 93 Fraktion B'90-Grüne: LTDrs. 1/78 v. 9.1.1991; gemeinsamer Entwurf der Fraktionen der CDU und der F.D.P.: LTDrs. 1/253; SPD-Fraktion: LTDrs. 1/260; alle auch in JöR 41 (1993), 205 ff. 94 Ohne Stimmrecht der von außen zugezogenen Berater. 95 Landtag von Sachsen-Anhalt, Drucksache vom 13.11.1991 nebst Aufruf des Landtagspräsidenten zum Verfassungsentwurf; 5.a. JöR 41 (1993),245. 96 Recht harsche Kritik am Entwurf durch die "Erste Stellungnahme der Landesregierung

11. Zur Entstehung der Verfassungen

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verdrängt, so daß das Spektrum abweichender Lösungsvorstellungen hier nicht in gleicher Weise wie in Sachsen öffentlich ist. c) Das letztere gilt weitestgehend auch für Brandenburg97 • Dort ist der für die Arbeit im Landtag maßgebliche Entwurf in einem vom Landtag gewählten dreißigköpfigen Ausschuß erarbeitet worden, der nur zur Hälfte aus Abgeordneten, zur anderen Hälfte aus Personen des öffentlichen Lebens und auswärtigen Beratern bestand, alle mit gleichem Stimmrecht98 ; aus verfassungsrechtlicher Sicht muß dieser Ausschuß darum als eine Art EnqueteKommission qualifiziert werden - aber nur bis zu seiner Neukonstituierung nach Einbringung seines Entwurfs in den Landtag; danach erhielt der Verfassungsausschuß die normale Landtagsausschußbesetzung99 • d) In Mecklenburg- Vorpommern ist die Erarbeitung des Verfassungsentwurfes im institutionellen Prozeß ebenfalls einer vom Landtag bestellten gemischt besetzten Verfassungskommission lOo übertragen und das Ergebnis der zum Entwurf einer Landesverfassung", nach der "der Entwurf aus der Sicht der Landesregierung noch insgesamt überprüft werden" sollte. Vielleicht deshalb später die Bemerkung des Vorsitzenden des Verfassungsausschusses Höppner, die Verfassung entspreche dem Selbstbewußtsein der Menschen in Sachsen-Anhalt und diene der Herausbildung einer eigenen Identität, vgl. FAZ vom 10.4.1992, S. 4, IHld vom 26.6.1992, S. 8. 97 Veröffentlichung des Entwurfs des Verfassungsausschusses im Gesetzblatt (!) vom 7.6.1991, GVBI. 95. Dissense scheint es in größerem Umfang nicht gegeben zu haben, auch nicht von Mitgliedern, die der CDU angehörten oder ihr nahe standen, vgl. die Dokumentation des Brandenburger Landtags, LT Brandenburg, I. WP, Dokumentation Verfassung des Landes Brandenburg vom 20.8.1992, 5 Bde, 1993-95; ferner Franke/ KneijelHaverkamp, JöR 42 (1994), 128. Dagegen weist die Fassung des Entwurfs vom 13.12.1991 eine größere Zahl von Dissensen (vor allem der CDU-Fraktion) aus, diese ist aber einer größeren Öffentlichkeit nicht zugänglich gemacht worden; vgl. LTDrs. 1/625, S. 43 f.; dazu auch Franke / Kneijel-Haverkamp, a.a.O., 132. W. Kanther, Die neuen Landesverfassungen im Lichte der Bundesverfassung, S. 28. 98 Vgl. Theune, LKV 1991,264; Simon, NJ 1991,427; Franke/Kneijel-Haverkamp, JöR 42 (1994), 125 ff., auch zur weiteren Arbeit des Ausschusses. Zur dortigen Entwicklung ferner Rux, ZParl 1992,293 f.; Jung, JöR 41 (1993),49 f. Bemerkenswert die mit ca. 400 Eingaben geringe Anteilnahme der Bevölkerung an den Arbeitsergebnissen des Ausschusses, vgl. Franke/Kneijel-Haverkamp, JöR 42 (\994), 129; Kilian/Malinka, DÖV 1996, 267. 99 Vgl. D. Franke, in: Stern (Hrsg.), Deutsche Wiedervereinigung, Bd. III: Zur Entstehung von Landesverfassungen in den neuen Ländern der Bundesrepublik Deutschland, 1992, 23; s. ferner Sachs, in: Stern (Hrsg.), Deutsche Wiedervereinigung, Bd. 11: Zur Wiederherstellung der inneren Einheit, Teil 2, 1992, 5 f. Zur zweiten Beratungsphase auch Franke / Kne(fel-Haverkamp, JöR 42 (1994), 130 ff.

100 Bestehend aus 11 Abgeordneten, nach Fraktionsstärke zusammengesetzt, und 8 weiteren voll stimmberechtigten Mitgliedern, darunter eine Reihe auswärtiger Sachverständiger; vgl. LTDrs. 1/2000; Hölscheidt, DVBI. 1991, 1066 ff., 1068; Starck, ZG 1992,8 f.; H. Meyer, LKV 1991, 336; Prachtl, LKV 1994, I. S.a. Rux, ZParl 1992, 294 f. Thiele / Pirsch / Wedemeyer, Die Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, 1995, S. 13 ff. Diese Besetzung sollte insbes. den Bürgerbewegungen und den Grünen, welche in

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Einführung

Bevölkerung durch Landtagsdrucksache zur Stellungnahme unterbreitet worden 101 . Den danach überarbeiteten Entwurf hat die Verfassungskommission selbst, ohne den Umweg über den Rechtsausschuß, in den Landtag eingebracht. e) Eine ähnliche Entwicklung hat sich in Thüringen ergeben. Als der Privatentwurf Riege vom Mai 1990 102 , der Entwurf des Unterausschusses Verfassung des Politisch-beratenden Ausschusses zur Bildung des Landes Thüringen vom Ende August 1990 103 und ein Versuch, mit einem Westentwurf Verfassunggebung .anzuregen 104, nicht weiter führten, hatte zunächst jede Landtagsfraktion einen eigenen Verfassungsentwurf eingebracht lO5 • Auf dieser Grundlage zu einem übereinstimmenden Entwurf zu gelangen, war dem (l0-. köpfigen) Verfassungs- und Geschäftsordnungsausschuß des Landtages überantwortet. Mit Hilfe eines fünfköpfigen Unterausschusses und unter beratender Beteiligung von fünf auswärtigen Sachverständigen 106 ist man schließlich zu einem von den Fraktionen der CDU, der ED.P. und der SPD getragenen Komprorniß gelangtl07. Über Zeitungen des Landes ist er der Bevölkerung zur Diskussion unterbreitet worden, hat mit ca 400 Eingaben aber nur eine verhältnismäßig schmale Resonanz lO8 , vornehmlich zu sozialen Staatszielen und Aspekten der direkten Demokratie, gefunden.

den Landtagswahlen den Einzug in den Landtag verfehlt hatten, die Mitarbeit ermöglichen. Dazu v. Mutius I Friedrich, Verfassungsgeschichte Mecklenburg-Vorpommems nach der Wende 1989190, in: Stiftung Mecklenburg 1Innenministerium des Landes MecklenburgVorpommem (Hrsg.), Modemisierung und Freiheit, 1995, 895 f. - Dem Ausschuß hat u.a. auch ein Verfassungsentwurf des Justizministers vorgelegen, s. JöR 41 (1993), 130; auch Jung, JöR 41 (1993),50 ff. 101 Dazu Erbguth I Wiegand, DÖV 1992, 771. v. Mutius I Friedrich, a.a.O., 897 f.; Hölscheidtlv. Wiese, LKV 1992,393,398. 102 JöR 39 (1990), 468; auch bei K. Schmitt (Hrsg.), Die Verfassung des Freistaats Thüringen, 252. S. näher oben Fn. 65. 103 JöR 39 (1990),480; bei K. Schmitt (Hrsg.), Die Verfassung des Freistaats Thüringen, 274. S. näher oben Fn. 74. 104 Vorgelegt vom Ministerium der Justiz Rheinland-Pfalz, vgl. JöR 40 (1991/1992), 459; auch bei K. Schmitt (Hrsg.), Die Verfassung des Freistaats Thüringen, 300. S. näher oben Fn. 27. 105 LTDrs. 1/285 (CDU-Entw.), LTDrs. 301 (F.D.P.-E) - beide in JöR 40 (1991/92), 470 ff. -, LTDrs. 590 (SPD-E), LTDrs. 659 (E NFIGRIDJ), LTDrs. 678 (LLlPDS-E)alle 3 in JöR 41 (1993),260 ff. S.a. Starck, ThürVBI. 1992, 10 ff. 106 Profs. Drs. RandelzhoJer, Würtenberger, Schmidt-Jortzig, H.P Schneider, Grahn, letzterer zugleich Fraktionsmitarbeiter der LL / PDS-Fraktion. 107 Verfassungsvorschlag des Verfassungs- und Geschäftsordnungsausschusses mit LTDrs. 1/2106 vom 1.4.1993. 108 Dazu Häberle, JöR 43 (1995), 372 Fn. 47.

H. Zur Entstehung der Verfassungen

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f) Nun aber zurück zur sächsischen Entwicklung. Nach der Veröffentlichung der Entwurfsfassung des Rechts- und Verfassungsausschusses nebst Dissensen hat die Bevölkerung die ihr angebotene Beteiligung erneut zu zahlreichen Stellungnahmen zu den unterschiedlichsten Komplexen genutzt, welche in die abschließenden Beratungen des Ausschusses eingegangen sind. Seit Anfang Januar 1992 hat er in vier weiteren Klausurtagungen möglichst weitgehenden Konsens rur seinen Verfassungsvorschlag gesucht, der schließlich am 13. Mai 1992 beschlossen werden konnte l09 und ohne Änderungen vom Landtag als der verfassungsgebenden Landesversammlung angenommen worden ist. Bei seinen Beratungen war der Ausschuß schließlich auch zu der Empfehlung gekommen, den im Vorschaltgesetz llO offen gehaltenen Weg zur Annahme der Verfassung so zu regeln, daß im Landtag mit Zwei-DrittelMehrheit beschlossen werden sollte, ohne nachfolgende Volksabstimmung. Diese Entscheidung folgt der Erkenntnis, daß nur bei einem Verfassungsbeschluß mit besonders qualifizierter Mehrheit jenes Aufeinanderzugehen der politischen Kräfte im Lande gesichert war, mit dem allein eine zukunftsfähige, ihrer Integrationsaufgabe gewachsene Verfassung erreicht werden konnte. Das andere mögliche Verfahren zur Verfassungsgewinnung, einfacher Landtagsbeschluß und anschließender Volksentscheid, hätte einen vergleichbaren Einigungsdruck nicht bewirkt. Denn es hätte genügt, wenn der Verfassungsinhalt der Mehrheitsüberzeugung entsprach. Damit wäre manches an Integrationsfähigkeit und Zukunftswirkung dieser Verfassung aufs Spiel gesetzt worden. 3. Daß die Verfassung einem Volksentscheid nicht unterworfen wurde 111 auch nicht in Sachsen-Anhalt ll2 - , erweist sich also als Stärke. Nur das gewählte Verfahren des Zweidrittel-Beschlusses hat es möglich gemacht, daß sich nach dem Abstimmungsergebnis in der verfassungsgebenden Landesver109 OS I I 1800; dazu Bericht des Ausschußberichterstatters Or. Kunzmann (SPO), zu OS I I 1800-korrigierte Fass. 110 Gesetz zur Herstellung der Arbeitsfähigkeit des Sächsischen Landtages und der Sächsischen Landesregierung vom 27.10.1990, GVBl S. I. 111 Zuletzt vor allem von der LL/POS-Fraktion kritisiert; dazu insbes. der dringliche Antrag vom Tage der Annahme der Verfassung, OS I I 1920. - Oen Volksentscheid zur OOR-Verfassung von 1968 mit vorbereitender intensiver Volksaufklärung durch Staatspropaganda hat sie selbst, soweit ich sehe, wohlweislich nicht als "Vorbild" herangezogen. - Ein von POS-Abgeordneten seit 1993 betriebenes Volksgesetzgebungsverfahren mit dem Ziel der Einfügung sozialer Grundrechte in die Verfassung (vgl. die Bekanntmachung im Amtsblatt v. 18.11.1993; s.a. Niedobitek, Neuere Entwicklungen im Verfassungsrecht der deutschen Länder [Speyerer Forschungsberichte 138], 1994, 23) hat nicht die nach Art. 72 Abs. 2 SächsVerf für das Volksbegehren erforderliche Zahl von Unterschriften gefunden, vgl. LKV 1995, 151. 112 Oazu das Gesetz über das Verfahren zur Verabschiedung und Verkündung der Landesverfassung vom 25.6.1992, GVBl. 564.

3 v. Mangoldl

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Einflihrung

sammlung in Sachsen mehr als vier Fünftel, in Sachsen-Anhalt mehr als drei Viertel der politischen Kräfte in der Verfassung wiederfinden können ll3 . Gerechtfertigt war das gewählte Verfahren auch deshalb, weil schon bei der Diskussion der Einzelbestimmungen die Bürger wie nie zuvor am Willensbildungsprozeß beteiligt waren; besonders in Sachsen: durch die Bürgerbewegung, von der alles ausging, durch die Rückkoppelung zu den Runden Tischen der drei sächsischen Bezirke, durch die mehrfache Publikation von Entwurfsfassungen mit der Möglichkeit zur Stellungnahme, schließlich durch manche Veränderung, die sich aus Bürgerstellungnahmen ergeben hat.

Eine zusätzliche Legitimationswirkung aus nachgeschalteter Volksabstimmung war da kaum zu erwarten, zumal mehr als ein pauschales "Ja" oder "Nein" kaum hätte geäußert werden können. Im übrigen lag die Befürchtung nahe, daß sich möglicherweise bei einer Abstimmungsbeteiligung von weniger als 50% des Elektorats und einigen Gegenstimmen nicht einmal 45% der Abstimmungsberechtigten für die Verfassung aussprechen würden. Wie berechtigt die vorgenannte Sorge war, zeigt die Entwicklung in Brandenburg l14 und in Mecklenburg-Vorpommern Il5 , wo sich jeweils deutlich we113 Heitmann (SächsVBI. 1993, 7 f.) hebt mit Recht deshalb hervor, daß die Präambel der sächsischen Verfassung den Sachverhalt trifft: "hat sich das Volk im Freistaat Sachsen dank der friedlichen Revolution des Oktober 1989 diese Verfassung gegeben." S.a. Degenhart, LKV 1993, 33; ders., in: Stober (Hrsg.), Handbuch des Sächsischen Staats- und Verwaltungsrechts, § 2 Rn. I. 114 Zum brandenburger Verfahren: Gesetz zur Regelung des Verfahrens beim Volksentscheid über die Verfassung des Landes Brandenburg vom 31.3.1992, GVBI. I, 110. Zum Abstimmungsergebnis GVBI. Brandenburg 1992 I, 206: von 1.929.957 Stimmberechtigten haben sich 925.122 (knapp 48%) beteiligt, (nach aufwendiger staatlicher Werbung landauf, landab!; dazu A. Meier, in: Guggenberger/Meier [Hrsg.), Der Souverän auf der Nebenbühne, 1994, 156 f.) gültige Stimmen tUr die Verfassung 864 329, also knapp 44.8% der Stimmberechtigten. Für A. Meier, a.a.O., S. 164, nicht ",mehr Demokratie' ... , sondern eine Art Mobilmachungsdemokratie " (Hervorhebung im Original). Eher zurückhaltend Franke/Kneijel-Haverkamp, JöR 42 (1994), 137 f Folgte man Steinberg (ZParl 1992, 510 f.), ist die Brandenburger Verfassung damit wegen Verstoßes gegen das Demokratieprinzip aus Art. 28 I GG nichtig, da dieses nicht gestatte, daß die Mehrheitsregel tUr die Verfassunggebung diejenige tUr die Verfassungsänderung unterschreitet. Für die Verfassungsänderung im Volksgesetzgebungsverfahren aber fordert Art. 78 Abs. 3 BrbVerf die Zustimmung mindestens der Hälfte der Stimmbürger! Dazu auch Jung, LKV 1995, 319, 320 f. - Selbst wenn man dieses Ergebnis nicht teilt - politische Ehrlichkeit zumindest hätte es nahelegen können, den Volksentscheid tUr die Verfassunggebung nicht mit geringeren Dignitätsanforderungen auszustatten als den Volksentscheid tUr jede beliebige Verfassungsänderung. Für Sachsen hätte das ein Zustimmungsquorum von mehr als der Hälfte der Stimmbürger (entsprechend Art. 74 Abs. 3) und Zeit tUr einen Abstimmungskampf von 3 bis 6 Monaten (entsprechend Art. 72 Abs. 3) bedeutet - und nicht bloß knapp 2 Monate staatsamtlicher Buswerbung landauf, landab. Bei BetUrwortem des brandenburger Procedere liest sich der Vorgang etwas anders: "Die verfassungspolitisch anzustrebende Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an der Ab-

II. Zur Entstehung der Verfassungen

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niger als die Hälfte der Abstimmungsberechtigten tUr die Verfassung aussprachen. Nur in Thüringen, wo die Volksabstimmung mit den Bundes- und Landtagswahlen vom 16. Oktober 1994 verbunden war, ist das Ergebnis günstiger l16 • Ob solches diejenigen befriedigt, nach deren Auffassung das "Prinzip stellvertretender Verfassunggebung" modemen Anforderungen nicht genügen soll?1l7 stimmung ist zumindest dann weder rechtlich noch politisch als Voraussetzung des Abstimmungserfolges festzulegen, wenn - wie in Brandenburg - der breite Verfassungskonsens durch eine qualifizierte Mehrheit bei der vorgeschalteten Abstimmung über den zum Volksentscheid gestellten Entwurf gesichert wird", so Berlit, KJ 1992, 442. Macht also nichts, wenn das Volk nicht kommt, wenn nur das repräsentative Procedere stimmt - Pfeifen im Wald aus Angst davor, daß das Volk zur Veranstaltung unmittelbarer Demokratie nicht kommt? - und dann wirft derselbe Autor (in: Vorgänge [Zeitschrift rur Bürgerrechte und Gesellschaftspolitik] 115 [1992/1], 97) Verfassungsentwürfen ,,Angst vor dem Volk" vor, "die eine - meist dreistufige ... - Volksgesetzgebung mit Verwirklichungschancen als Ergänzung der parlamentarischen Willensbildung vorsehen"! Auch bei Häberles Bewertung des brandenburger Vorgangs wird das lobende: "mit mehr als 90% der abgegebenen Stimmen wurde der Entwurf des Verfassungsausschusses vom Volk angenommen" (JöR 42 [1994], 177) nicht unmittelbar durch die Sicht auf die schmale Wahlbeteiligung (ebd., S. 154 Fn. 9) getrübt. Zum Problem des abnehmenden öffentlichen Interesses an der Verfassungsdiskussion schon früh Tautz, in: Stern (Hrsg.), Deutsche Wiedervereinigung, Bd. I, 1991, S. 25, 35. Daß eine eigentliche Verfassungsbewegung in den neuen Bundesländern trotz der anfänglich breiten Bürgerbewegung nicht entstanden ist, betont zu Recht auch Martina Haedrich (Jena), vgl. BayVBI. 1992, 109. Im übrigen hat die aktuelle Debatte im Rahmen der Volksabstimmungen zu "Maastricht" zunehmend bewußt gemacht, daß mangelnde Zustimmung von seiten des Volkes selbst bei positivem Ausgang eines Referendums zu Legitimationsdefiziten ruhren muß. 115 Die zusammen mit den Europawahlen am 12.6.1994 durchgeführte Volksabstimmung über die Verfassung ergab bei einer Abstimmungsbeteiligung von knapp 65,5% eine Zustimmung von 58,7% der abgegebenen gültigen Stimmen (vgl. Bekanntmachung des Ministerpräsidenten über das endgültige Abstimmungsergebnis, GVBI. 1994, 773; s.a. LKV 1994, 289, 326), bezogen auf die Abstimmungsberechtigten kaum 38% (dazu auch Jung, LKV 1995, 319). Nach § 3 des G ü.d. Verabschiedung und das Inkrafttreten der Verf war die Mehrheit der an der Abstimmung teilnehmenden erforderlich, also erreicht. Für eine Verfassungsänderung durch Volksentscheid verlangt die so angenommene Verf in Art. 60 Abs. 4 Satz 2 dagegen die Zustimmung von zwei Drittel der teilnehmenden. mindestens aber der Hälfte der Abstimmungsberechtigten. Auch hier war der Abstimmung eine intensive offizielle Abstimmungskampagne vorausgegangen, weIche auf deutlichen Widerspruch der PDS traf, die sich gegen die Verfassung ausgesprochen hatte und im Abstimmungskampf rur diese Position warb (vgl. FAZ v. 23.4.1994, S. 10; Neue Zeit v. 20.5.1994, S. 19; s.a. LKV 1994,289,326). Zu den Voraussetzungen eines freien und offenen Willensbildungsprozesses des Volkes und den Grenzen amtlicher Öffentlichkeitsarbeit BVerfGE 44, 125, 148 ff. 116 Hier betrug bei einer Abstimmungsbeteiligung von 74,7% die Zustimmung 70,1% (GVBI. 1994, 1194; FAZ v. 18.10.1994, S. 6), bezogen auf die Abstimmungsberechtigten also nicht viel über 50% (dazu auch Jung, LKV 1995, 319). Auch hier kam es nach Art. 106 Abs. 3 der Verf allerdings nur auf die Mehrheit der Abstimmenden an; auch in Thüringen ist aber rur eine Änderung der Verf durch Volksentscheid gemäß ihrem Art. 83 Abs. 2 Satz 2 die Zustimmung der Mehrheit der Stimmberechtigten erforderlich.

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Einfiihrung

III. Zur Architektur der Verfassungen A. Sachsen I. Dem Gohrischen Ausgangsentwurf folgend ist die Verfassung in 11 Abschnitte gegliedert. Im ersten über die Grundlagen des Staates finden sich Grundbestimmungen zum Staatsautbau, grundlegende Staatsziele "s , einschließlich des Min117 Gerha/'{i Riege in der Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat, Steno Ber., 1. Sitzung, S. 14; ders., Vorwort, in: POS/Linke Liste im Bundestag (Hrsg.), Blickpunkt Verfassung, Dokumentation, 1992, S. 5 (in der Buchhandelsausgabe: Heuer/Riege [Hrsg.], Neues Deutschland, Neue Verfassung?!, 1992, nicht enthalten). 118 Zu deren verfassungsrechtlicher Wirkung Art. 13. Hier überzieht Degenhart, LKV 1993, 35, wenn er Art. 10 Abs. 2 und 3 als latent auf unmittelbaren Vollzug angelegt sieht; systematische Stellung (s. aber Art. 34 als ebenfalls ökologisch zuzuordnende Teilregelung) und Abgrenzung gegenüber Art. 36 schließen eben dies aus; das ist auch im Hinblick auf einzelne Gesetzgebungsaufträge im Kontext mit Staatszielbestimmungen anzunehmen. Ähnlich problematisch deshalb SchimpjJ/ Partseh, LKV 1994, 49. Zum Gesetzgebungsauftrag Verbandsklage näher SächsVerfDH, Urteil v. 20.4.1995 - Vf. 18-11-93, SächsVBI. 1995, 160 = LKV 1995, 399. Zur Verbandsklage nach Art. 39 Abs. 8 BrbVerf S. Kemper, LKV 1996, 87. S.a. den Bericht der Sachverständigenkommission Staatszielbestimmungen, Gesetzgebungsaufträge vom 6.9.1983, hrsg. v. Bundesminister des Innem und vom Bundesminister der Justiz, 1983, S. 21. Staatszielbestimmungen werden dort definiert als "Verfassungsnonnen mit rechtlich bindender Wirkung, die der Staatstätigkeit die fortdauernde Beachtung und Erfüllung bestimmter Aufgaben - sachlich umschriebener Ziele - vorschreiben. Sie umreißen ein bestimmtes Programm der Staatstätigkeit und sind dadurch eine Richtlinie oder Direktive fur das staatliche Handeln, auch fur die Auslegung von Gesetzen und sonstigen Rechtsvorschriften. Im Regelfall wendet sich eine Staatszielbestimmung an den Gesetzgeber, ohne daß damit ausgeschlossen sein muß, daß die Norm auch eine Auslegungsrichtlinie fur Exekutive und Rechtsprechung ist. Diese verfassungsunmittelbare Wirkung fur den Vollzug im Einzelfall oder allgemein fur die Rechtsanwendung kann dadurch ausgeschlossen werden, daß das Verfassungsgesetz durch eine entsprechende Klausel, z.B. ,nach Maßgabe der Gesetze', die alleinige Wirkung fur den Gesetzgeber anordnet. Eine Staatszielbestimmung überläßt es der politischen Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers, in welcher Weise und zu welchem Zeitpunkt er die ihm eingeschärfte Staatsaufgabe durch Gesetz erfullt und dabei etwa auch Ansprüche Einzelner auf öffentliche Leistungen oder gegen Dritte entstehen läßt. Ein Gesetz oder eine sonstige Rechtsvorschrift, die eine Staatszielbestimmung mißachtet, ist verfassungswidrig." Dazu ferner Graf Vitzthum, in: Gedächtnisschrift Grabitz, 1995, 828 ff. Gesetzgebungsaufträge sollen demgegenüber nach der dort gegebenen Definition sein "Verfassungsnonnen, die dem Gesetzgeber die Regelung einzelner Vorhaben oder in einzelnen Sozialbereichen vorschreiben, sei es überhaupt, sei es auch mit Bindung in zeitlicher Hinsicht. Sie verpflichten den Gesetzgeber und können auch so ausgestaltet sein, daß einer begünstigten Gruppe Individualansprüche auf Tätigwerden des Gesetzgebers zugewiesen werden (siehe Art. 3 Abs. 2 und Art. 117 Abs. 1 GG; Art. 6 Abs. 5 GG). Ein Gesetzgebungsauftrag ist über die Anordnung gegenüber dem Gesetzgeber hinaus mit einer gewissen Garatiewirkung zugunsten seines Progranuns verbunden und kann durch seinen

III. Zur Architektur der Verfassungen

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derheitenschutzes, insbesondere zugunsten der Sorben, und die internationale Zusammenarbeit des Freistaates. Nicht aber eine Regelung zum Staatsgebiet, denn dieses gehört in den Bereich der Bundeskompetenzen gemäß Art. 29 GG und hatte bereits mit dem Ländereinführungsgesetz in Verbindung mit dem Einigungsvertrag eine spezielle Regelung gefunden 119. Im zweiten Abschnitt folgt der Hauptbestand der Grundrechte, weitere sind in verschiedenen Abschnitten enthalten und in der abschließenden Aufzählung bei der Verfassungsbeschwerde (Art. 81 Abs. 1 Nr. 4) bezeichnet. Damit ist das prinzipielle Konzept der Verfassung angedeutet: Grundrechte werden nicht als politische Deklamation oder bloße Programms ätze aufgenommen, vielmehr wird dem Einzelnen ein klagbares subjektives Recht, eine durchsetzbare geschützte Rechtsmacht gegenüber aller landesstaatlichen Gewalt (Art. 36) eingeräumt. Die nachfolgenden Abschnitte 3-6 zu Landtag, Staatsregierung, Gesetzgebung und Rechtsprechung regeln, dem Gewaltenteilungsgrundsatz (Art. 3) folgend, die freistaatliche Staatsorganisation und wesentliche Funktionen der drei sächsischen Staatsgewalten, darunter eine mit sehr erheblichen Kompetenzen ausgestattete Verfassungsgerichtsbarkeit (Art. 77, 81)120. Mit dem Begriff des Freistaates ist dabei immer nur die unmittelbare Staatsorganisation gemeint. Der Landesbegriff hingegen bezeichnet im Sprachgebrauch der Verfassung stets auch den mittelbar staatlichen Bereich, insbesondere die mittelbar staatliche Verwaltung durch Selbstverwaltungsträger, z.B. die Gemeinden.

materiellen Inhalt auch die Wirkung einer Auslegungsrichtlinie haben. Es ist weiter möglich, daß eine Staatszielbestimmung mit einem Gesetzgebungsauftrag gekoppelt ist." - S. zum Ganzen auch Merten, DÖV 1993,370. 119 §§ 1 und 2 Abs. 2 und 3 LEinfG i.V.m. EinV Anlage Il Kapitel 11 Sachgebiet A Abschnitt 11. - Für eine Übersicht zu den verschiedenen Lösungsmöglichkeiten s. Blaschke, Alte Länder - Neue Länder, in: Aus Politik und Zeitgeschichte. Beilage zu Das Parlament, B 27/90, S. 39. - Immer noch ergeben sich Grenzveränderungen durch Staatsverträge, die auf dieser Grundlage abgeschlossen werden; z.B. Staatsvertrag zwischen Brandenburg und dem Freistaat Sachsen vom 22.5.1992, GVBI. 399. Diese Kompetenzlage ist wohl nicht ganz gesehen bei Vogelgesang, DÖV 1991, 1046. 120 Dazu das Gesetz über den Verfassungsgerichtshof vom 18.2.1993, GVBI. 177, geändert durch Gesetz vom 27.9.1995, GVBI. 321. Ferner die Geschäftsordnung des VerfGH vorn 14.10.1993, GVBI. 1134, mit Änderung vom 12.12.1996, GVBI. 1997, 112. Bericht mit weiteren Hinweisen bei Graf Pestalozza, LKV 1993,254; ferner Rinken, NVwZ 1994, 29; Eckardt, SächsVBI. 1994,275; G. Hirsch, JbSächsOVG 1,21; v. Mangoldt, SächsVBI. 1995, 217; Degenhart, in: Stober (Hrsg.), Handbuch des Sächsischen Staats- und Verwaltungsrechts, § 2 Rn. 114 ff. Zur Verfassungsorganqualität des VerfGH, die schon mit der Errichtung durch die Verfassung selbst (Art. 77 Abs. 1) angedeutet ist, vgl. SächsVerfGH, Urteil v. 21.7.1994, Vf. 19-1-93, JbSächsOVG 2, 94, 98 = SächsVBI. 1994, 279, 280 = LKV 1995, 402.

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Einführung

Dieser umfassend verstandenen (Landes-)Verwaltung ist der 7. Abschnitt gewidmet. Aus dem Bereich der Staatsverwaltung hervorhebenswert die vorsichtige Regelung der nach dem Stasi-Staat überaus heiklen nachrichtendienstlichen Mittel (Art. 83 Abs. 3). Einerseits durfte sie dem Freistaat weder die Zusammenarbeit mit dem Verfassungsschutz des Bundes 121, noch eine aussichtsreiche allgemeine Verbrechensbekämpfung 122 , noch eine entsprechende Gefahrenabwehr unmöglich machen l23 ; andererseits mußte sie Schutz gegen Mißbräuche bieten. Die schließlich gefundene Lösung berücksichtigt den Landesverfassungsschutz l24 , Maßnahmen im Bereich der Strafverfolgung sowie polizeiliche Maßnahmen 125, insbes. bei der präventiven Gefahrenabwehr; sie bedeutet organisatorische Trennung von Verfassungsschutz und Polizei l26 und außerdem, daß der Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel, der nur auf gesetzlicher Grundlage erfolgen darf, grundsätzlich besonderer nachträglicher Kontrolle unter parlamentarischer Verantwortung unterliegt. Für die mittelbare Staatsverwaltung ist vor allem auf die Selbstverwaltungsgarantie für Gemeinden und Gemeindeverbände (Art. 82 Abs. 2, Art. 84 127) und deren finanzielle Absicherung (Art. 85 Abs. 2, Art. 87 128) hin121 Dazu das gern. Art. 73 Nr. 10 lit. b) GG ergangene VerfassungsschutzzusammenarbeitsG vom 20.12.1990, BGBl. I, S. 2954 Ld.F. v. 20.4.1994, BGBl. I, 867. Und Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 73 Rn. 163. 122 Dazu insbes. § 100a StPO, dessen Funktionsfähigkeit durch landesverfassungsrechtliche Regelung nicht beeinträchtigt werden durfte. 123 Dazu jetzt die §§ 36, 39-41 Sächs. PolG i.d.F. d. Bekanntmachung v. 15.8.1994, GVBl. 1541. 124 Dazu das Gesetz über den Verfassungsschutz im Freistaat Sachsen vom 16.10.1992, GVBl. 459. 125 Dazu SächsVerfGH, Urteil v. 14.5.1996 - Vf. 44-11-1994, SächsVBl. 1996, 160, zur verdeckten Datenerhebung im Vorfeld polizeilicher Gefahren insbes. S. 175 f., 183 f. (= LKV 1996, 273 = JZ 1996, 957 [Teilabdruck] mit Anm. Götz, S. 969, 970171). S.a. A. Wahl, SächsVBl. 1996, 77; Paeffgen, NJ 1996, 459 f.; Knemeyer/Keller, SächsVBl. 1996, 197 ff.; Habermeh/, ebd., 201 ff.; Bäum/er, NVwZ 1996, 765; Schenke, DVBl. 1996, 1393 ff. 126 Wie bereits ganz überwiegend in den alten Bundesländern und nach dem "Polizeischreiben" der Militärgouverneure zum GG (Nr. 2 - dazu v. Mango/dt, Das Bonner GG, 1953, S. 396, 667) ursprünglich auch für den Bund maßgeblich. Zum Trennungsprinzip auch Roewer, DVBl. 1986, 205 ff. 127 Art. 97 Abs. 2 Brb Veif sieht eine (konkurrierende?) Allzuständigkeit von Gemeinden und Gemeindeverbänden filr "alle Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft" vor (sie!). U/rich Jahn (in: Simon / Franke / Sachs [Hrsg.], Handbuch der Verfassung des Landes Brandenburg, § 16 Rn. 25, 28) geht dem Problem unter Hinweis auf die Subsidiarität der Kreiszuständigkeit nach der Rastede-Entscheidung des BVerfG (E 79, 127 (151)) aus dem Wege. 128 Dazu SächsVerfGH, Urteil v. 21.7.1994 - Vf. I-VIII-93, JbSächsOVG 2, 79 [90 ff.] = SächsVBl. 1994, 280; dazu kritisch, aber ganz in westdeutschen Systemvorstellungen

III. Zur Architektur der Verfassungen

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zuweisen. Damit gewährleistet der Freistaat im Rahmen seiner allgemeinen finanziellen Möglichkeiten eine starke bürgerschaftliche Selbstverwaltung. Erhebliche Bedeutung haben auch die Vorgaben des Art. 88 für die territoriale Neugliederung von Kreisen und Gemeinden 129 • Das freistaatliche Finanzwesen ist im 8. Abschnitt geregelt, mit den üblichen Bestimmungen zu Haushalt, Nothaushalt, Grenzen der Kreditaufnahme und Rechnungskontrolle durch einen Rechnungshof, der als unabhängige Staatsbehörde bezeichnet ist (Art. 100 Abs. 1)130. Dieser Abschnitt war der am wenigsten umstrittene und entspricht noch nahezu gänzlich dem ursprünglichen Gohrischen Entwurf. Mit den Abschnitten 9 zum Bildungswesen und 10 zu Kirchen und Religionsgemeinschaften bewegt sich die Verfassung in einem der Kemfelder gliedstaatlicher Kompetenz, dem Bereich des Kulturstaatlichen, das bereits in der grundlegenden Staats struktur- und Staatszielbestimmung des Art. I der Verfassung betont ist l3l . Der 11. Abschnitt schließlich bringt mit Übergangs- und Schlußbestimmungen die Definition des Bürgerbegriffes fur die Zwecke der Verfassung (Art. 115) sowie Regelungen fur Ausnahmesituationen, zur Überwindung der Folgen totalitärer Staatlichkeit\32, fur den Rechtsübergang in das System der neuen Verfassung und fur ihr Inkrafttreten. ohne eigene systematische und teleologische Interpretation der sächsischen Regelung, Henneke, SächsVBI. 1996,53. 129 Bereits vielfach verfassungsgerichtlicher Auslegung zugeführt. Vgl. SächsVerfGH, Urteil v. 23.6.1993 - Vf. 8-VIII-93, JbSächsOVG 2, 52 = SächsVBI. 1994, 232; Urteil v. 23.6.1994 - Vf. 22-VIII-93, JbSächsOVG 2, 61 = SächsVBI. 1994, 226; urteil v. 23.6. 1993 - Vf. 23-VIII-93; Urteil vom 23. Juni 1994 - Vf. 4-VIII-94, LKV 1995, 115; Urteil v. 10.11.1994 - Vf. 29-VIII-94, JbSächsOVG 2, 110 = SächsVBI. 1995, 131; Beschluß v. 21.7.1994 - Vf. 30-VIII-94 u. Vf. 35-VIII-94, JbSächsOVG 2, 100 = SächsVBI. 1994,234; Urteil vom 10.11.1994 - Vf. 34-VIII-94; Beschluß v. 9.11.1995 - Vf. 20-VIII-95; Urteil v. 13.12.1996, Vf. 21-VIII-95; dazu Schnabel/Hasenpflug, LKV 1993, 402; Püttner, SächsVBI. 1993, 193; ders., SächsVBI. 1994,217; Scheer, SächsVBI. 1993, 126; Hegele, SächsVBI. 1994,222; Trute, JbSächsOVG 3, 21. S. ferner BbgVerfG, Urteil v. 14.7.19944/93, LKV 1995, 118, 37; Urteil v. 15.9.1994 - 3/93, SächsVBI. 1995, 204; LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteile v. 31.5.1994, SächsVBI. 1994, 236 u. 238 = LKV 1995, 75 u. 84; ThürVerfGH, Urteil v. 12.7.1996, ThürVBI. 1996,281. IJO Diese und die vergleichbaren Regelungen der übrigen neuen Bundesländer legen es nicht gerade nahe, dem Rechnungshof im Organstreitverfahren die Stellung eines Verfassungsorgans oder eines anderen, in der Verfassung mit eigenen Rechten ausgestatteten Beteiligten zuzugestehen, der vor dem VerfGH um eigene verfassungsrechtliche Rechte oder Pflichten aus einem verfassungsorganschaftlichen Verhältnis streiten könnte; dazu zuletzt BVerfGE 92, 130, 133. S.a. Gerlach, LKV 1995,275. III In vergleichbarer Weise geschieht dies sonst nur in Art. 2 Abs. I BrbVerj, die Verfassungen Sachsen-Anhalts, Mecklenburg-Vorpommerns und Thüringens enthalten insoweit nichts.

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Einführung

2. Zahl und Umfang der Bestimmungen sind das Ergebnis von Zielvorstellungen, die 1990 schon den ersten Gohrischen Entwurf geleitet hatten I33 : (I) "Die Landesverfassung muß paßfahig 134 und maßstabgerecht zum Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland sein, wobei der weite Rahmen, den dieses Grundgesetz den Ländern läßt, zu nutzen ist." (2) "Die Verfassung des Landes Sachsen soll eine Vollverfassung sein mit klar definierten Staatszielen und einem eigenen Grundrechtskatalog, damit die Bürgerinnen und Bürger des neu erstehenden Landes sich mit ihrer Verfassung besser identifizieren können und die Staatsqualität Sachsens deutlicher wird." (3) "Forderungen und Tendenzen, wie sie in der revolutionären Bewegung des Jahres 1989 sichtbar wurden, sollen Eingang in die Landesverfassung finden."

Gedacht war bei der zuletzt genannten Leitvorstellung vor allem an ausgeprägte Rechtsstaatlichkeit, an die Einführung wirksamer Volks gesetzgebung, an eine Verarbeitung des "Stasi-Staates", nicht zuletzt gesicherten Datenschutz, und einen wirksamen Umweltschutz. 3. Das Gesicht der Verfassung ist aber nicht nur durch das geprägt, was aufgenommen wurde, sondern ebenso durch die Entscheidung, bestimmte Vorschläge nicht zu übernehmen. Dafür drei herausragende Beispiele. (I) Eine zweite Kammer als Gesetzgebungsorgan neben dem Landtag erwies sich nicht als konsens fähig. Weder in einer nach Auffassung der Antragsteller an den Bayerischen Senat angelehnten Konstruktion, die der Leipziger Hochschullehrerentwurf angeregt hatte\35, noch als Gemeindekammer '36 • Gegen sie sprach die Gefahr einer für den schnellen Neuautbau des Freistaates abträglichen Verlängerung des Gesetzgebungsverfahrens. Aber auch die Befürchtung, nicht organisationsfähige Interessen könnten durch eine Berücksichtigung nur der organisationsfähigen in der zweiten Kammer zu starke Zurücksetzung erfahren - oder Partikularinteressen von Wirkungseinheiten,

132 Dazu v. Mangoldt, in: Degenhart I Meissner (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts fur den Freistaat Sachsen, 1997, § 2. 133 Seinerzeit wie folgt formuliert, s. die Nachbemerkung zur Verfassung des Landes Sachsen, Gohrischer Entwurf, S. 53. 134 Unbegründet verengende Sicht des Gedankens bei Bönninger, Demokratie und Recht 1991,394. 135 Und als Landesforum bezeichnen wollte; in der Fassung des Entwurfes LL / POS, DS 1/26, Art. 85-91. Paritätische Mitgliedschaft war, ohne Anspruch auf abschließende Regelung, zugedacht Vertretern aus dem Bereich öffentlichrechtlicher Körperschaften, von Religionsgemeinschaften, Handel, Gewerbe, Industrie, Gewerkschaften, Landwirtschaft, Kunst und Kultur etc. Doch ist dieser Vorschlag schon im Mai 1991 nicht einmal mehr als "Dissens" aufrechterhalten worden. 136 Art. 54a ff. der Dissense Bündnis 90-Grüne, eingebracht auf der 5. Verfassungsklausur, s. die Synopse des Rechts- und Verfassungsausschusses des Sächsischen Landtages, Fassung Mai 1991; auch in JöR 41 (1993), 137.

III. Zur Architektur der Verfassungen

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die dem Freistaat eingeordnet sind und seiner Aufsicht unterliegen, ein unvertretbar einseitiges Übergewicht erlangen 137. (2) Nicht aufgenommen wurde der Gedanke des Gohrischen Entwurfs (Art. 47, 65), drei permanente Sachverständigenräte mit vieljähriger Amtsperiode der Mitglieder für die ethischen Grundlagen der Gesellschaft, Kultur und Religion, für Wirtschaft und Ökologie sowie für Arbeit und Soziales einzurichten und sie mit beratender Funktion teils obligatorisch, teils fakultativ in das Gesetzgebungsverfahren einzubeziehen. Eine solche institutionalisierte und permanente sachverständige Politikberatung in Grundsatzfragen hätte zu einer Rationalisierung des politischen Entscheidungsprozesses beitragen können, zumal die langfristige Besetzung der Sachverständigenräte die Möglichkeit ausgeschlossen hätte, von seiten der Politik auf das sachverständige Ergebnis dadurch Einfluß zu suchen, daß man bei der Auswahl von Sachverständigen im Blick auf eine bestimmte Sachfrage zuvor bereits bekannte Positionen des Ausgewählten zum maßgeblichen Kriterium macht J38 • Unterschiedliche Befürchtungen wurden der Aufnahme solcher Sachverständigenräte entgegengestellt: der Sachverstand hätte sich angesichts der langfristigen Besetzung der Sachverständigenräte gegenüber einer in Legislaturperioden denkenden Politik 'verselbständigen, zu einer Art Vormundschaft gegenüber den demokratisch gewählten Politikern führen können; außerdem hätten die Sachverständigenräte, als fast schon zweite Kammer, den Gesetzgebungsprozeß verzögern können. Beides ist durchaus ernst zu nehmen. Dennoch ist es bedauerlich, daß nicht der Versuch gewagt wurde, unabhängigem Sachverstand ein stärkeres, "qualifikatorisches" Gewicht bei der Staatswillensbildung einzuräumen und damit zugleich einen bemerkenswerten Beitrag zur Verfassungsentwicklung in Deutschland zu leisten - zumal angesichts weiter zunehmender Parteienverdrossenheit in der Bevölkerung. (3) Nicht aufgenommen, obgleich mehrfach beantragt, wurde ein Wirtschaftsartikel. Z.B.: "Die Wirtschaft im Freistaat Sachsen ist marktwirtschaftlich zu gestalten"lJ9. 137 Zur Frage hinreichender Trennung von Legislative, an der die Gemeindekammer hätte mitwirken sollen, und Exekutive, aus der heraus die Gemeindekammer hätte durch Wahl auf Seiten der kommunalen Vertretungskörperschaften besetzt werden sollen, Heitmann, in: Caesar / Heitmann / Lehmann-Grube / Limbaeh, Die Entwicklung der Rechtsstaatlichkeit in den neuen Bundesländern (Rechtsstaat in der Bewährung), S. 20/21. 13' Vgl. dazu Heitmann, Dresdner Hefte 26/1991, S. 4. 139 Antrag des Abgeordneten Lehner im Verfassungs- und Rechtsausschuß. - Vergleichbare Regelungen sind mit Art. 42 Abs. 2 in die brandenburger und mit Art. 38 in die thüringer Verfassung (dazu Neumann, LKV 1996,395) aufgenommen worden.

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Einführung Oder: "Die Ordnung des Wirtschaftslebens hat den Grundsätzen einer sozialen und der Ökologie verpflichteten Marktwirtschaft zu entsprechen. Sie trägt zur Sicherung und Verbesserung der Lebens- und Beschäftigungsbedingungen der Menschen bei, indem sie wirtschaftliche Freiheit mit sozialem Ausgleich, sozialer Absicherung und dem Schutz und Erhalt der natürlichen Lebensgrundlagen verbindet.,,140 Oder, noch breiter l41 : "Der Staat gewährleistet eine marktwirtschaftliche Ordnung, die frei, sozial verpflichtet und ökologisch verantwortet ist. Grundelemente der Wirtschaftsordnung sind die Vertragsfreiheit, die Wettbewerbsfreiheit, die Gewerbefreiheit, die Niederlassungsfreiheit, die Produktionsfreiheit, die Handelsfreiheit, die Verfügungsfreiheit über Privateigentum, die Koalitionsfreiheit, die Tariffreiheit, die freie Konsumwahl, die freie Wahl des Berufes und des Arbeitsplatzes. Alle Wirtschafts- und finanzpolitischen Maßnahmen des Staates sollen im Rahmen der marktwirtschaftlichen Ordnung zur Stabilität des Preisniveaus, zu einem hohen Beschäftigungsstand und außenwirtschaftlichem Gleichgewicht bei stetigem angemessenen Wirtschaftswachstum und Sicherung der ökologischen Zukunft beitragen. Sie sollen die soziale Gerechtigkeit und den sozialen Frieden fördern."

Die Ablehnung dieser Vorschläge galt allerdings nicht den dahinterstehenden Ordnungsvorstellungen. Sie sind weitestgehend akzeptiert. Daß solche Vorschläge gleichwohl der Ablehnung verfielen, hat etwas mit der Verfassungssystematik zu tun. Auf sie ist noch einzugehen. Zunächst aber zu den anderen neuen Bundesländern. B. Sachsen-Anhalt

Die Verfassung ist der sächsischen in vielerlei Hinsicht ähnlich - es hat im Entstehungsprozeß auch manche wechselseitige Beachtung gegeben. Insbesondere trennt sie ebenfalls genau zwischen Grundrechten und Staatszielen, die als Unterabschnitte im 2. Hauptteil: Bürger und Staat erscheinen. Zwischen Grundrechte und Staatsziele l42 sind als selbständiger Unterabschnitt "Einrichtungsgarantien" (zu deren Wirkung Art. 3 Abs. 2 sachsen-anhaltinische Verf) eingeschoben, wobei nicht durchweg verständliche Zuordnungen zustandekommen: etwa die Garantie von Ehe und Familie (wie Art. 6 Abs. 1 GG) als Einrichtungsgarantie ohne subjektivrechtliche Seite (Art. 24 Abs. 1)143, ebenso bei der Privatschulfreiheit - trotz Art. 7 Abs. 4 GG 140 Antrag der F.D.P.-Fraktion zur 2. Lesung der Verfassung, OS 1/1872. 141 So der Vorschlag des Leipziger CDU-Entwurfes in Art. 64. 142 Volle Trennschärfe ist nicht erreicht, vgl. H.-H. Mahnke, Die Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt, 1993, Art. 3 Rn. 6. 143 S.a. Reich, Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt, 1994, S. 138; H.-H. Mahnke

III. Zur Architektur der Verfassungen

43

(Art. 28). Das "Recht auf Bildung" (Art. 25)144 wäre wohl eher Staatsziel, und die Schulaufsicht eher eine Frage der Landesverwaltung oder eines eigenständigen Abschnitts über das Bildungswesen, der in Sachsen-Anhalt aber, obwohl Kernmaterie der Länderkompetenz, ebenso wie ein eigener Abschnitt über die Kirchen und Religionsgemeinschaften fehlt. Man hat hier wohl mit einem gegenüber der üblichen verfassungsrechtlichen Terminologie verselbständigten Begriff der Einrichtungsgarantie zu rechnen l45 , obwohl Art. 3 der Verfassung eine solche Interpretation nicht gerade erleichtert. Und findet doch bei der Regelung der Verfassungsbeschwerde (Art. 75 Nr. 6) keine Hilfe, was die Verfassung selbst zu den verfassungsbeschwerdefahigen "grundrechtsgleichen Rechten" zählt l46 • Schon hier ist also eine geringere systematische Durcharbeitung als bei der sächsischen Verfassung festzustellen. Jedenfalls im Ergebnis weniger Verfassungsklarheit. Möglicherweise eine Folge der Notwendigkeit, durch politischen Komprorniß Brücken über reines grundrechtliches status negativusDenken und stürmischen Drang zu sozialen Grundrechten hinweg zu der für die Verfassunggebung notwendigen Mehrheit zu bauen. Auffallig ist ferner, daß dem Landesverfassungsgeriche 47 im Anschluß an die Abschnitte über den Landtag und die Landesregierung ein eigener Abschnitt eingeräumt ist - wohl um dessen Verfassungsorganqualität 148 zu betonen, obwohl sie im Verfassungstext keinen direkten Ausdruck findet. Für die Regelung der Verfassungsbeschwerde in Art. 75 Nr. 6 bemerkenswert, daß sie nur gegen das Landesgesetz wegen unmittelbarer Grundrechtsverletzung eröffnet ist. Die §§ 47 ff. LVerfGG halten an dieser engen, in der Literatur kritisierten 149 Regelung fest, obwohl das Gesetz nach Art. 75 Nr. 8 der Verf die Möglichkeit erweiterter Rechtswegeröffnung gehabt hätte. (a.a.O., Art. 24 Rn. 5, 7, Art. 3 Rn. 6) billigt der Regelung Grundrechtsqualität i.S. des subjektiven Rechts zu. Dazu ferner Dietlein, DtZ 1993, 136, 141. 144 Mahnke (a.a.O., Art. 25 Rn. 2) sieht es als Grundrecht LS. der Regelung über die Verfassungsbeschwerde. Selbstwidersprüchlich Reich, a.a.O., S. 140, der das "Recht auf Bildung" als objektive Norm kennzeichnet und dann doch von einem Teilhaberecht ausgeht. 145 Nicht ganz deutlich v. Base, in: Stern (Hrsg.), Deutsche Wiedervereinigung, Bd. III: Zur Entstehung von Landesverfassungen in den neuen Ländern der Bundesrepublik Deutschland, 1992, 83 f., 91 f. S. aber Mahnke, a.a.O., S. 88. Anders wohl Reich, vgl. die vorstehenden Fußnoten. 146 S.a. W. Kanther, Die neuen Landesverfassungen im Lichte der Bundesverfassung, S. 101 f. 147 Dazu das Gesetz über das Landesverfassungsgericht v. 23.8.1993, GVBl. 441; s.a. Pestalozza, LKV 1994, 11; Mahrenholz, NJ 1994,97. 148 Zur - entsprechenden - sächsischen Rechtslage vgl. oben Fn. 120. 149 Mahnke, a.a.O., Art. 75 Rn. 19.

44

Einführung

C. Brandenburg Die Verfassung steht in ihrem Grundaufbau näher bei der sachsen-anhaltinischen als bei der sächsischen. Prägend für die brandenburger Verfassung ist der breite Raum, der Staatszielen und Grundrechten vorbehalten ist (2. Hauptteil). Sie beanspruchen nahezu den gleichen Umfang wie die Bestimmungen für die gesamte Staatsorganisation - und das bei einer gliedstaatlichen Verfassung unter dem GG dessen ausgebauten Freiheitsgrundrechten und einer alle Staatsgewalt bindenden Verpflichtung auf den sozialen Rechtsstaat. Die wichtigste Eigenheit vom Aufbau her ist vielleicht die Vennischung von Staatszielen und Grundrechten lso . Auch die Regelung der Verfassungsbeschwerde (Art. 6 Abs. 2) bietet keine Hilfe, was als Grundrecht zu verstehen sei und was nur als nicht einklagbares Staatsziel. So ist es bei den vielen unklaren Zuordnungen wohl dem brandenburger Verfassungsgeriche sl überantwortet, durch mehr oder weniger strenge Interpretation so mancher äußerst kostenträchtiger Bestimmung als Grundrecht lS2 oder "nur" als Staatsziel dem Haushaltsgesetzgeber die Luft für eigenständige Entscheidungen abzuschneiden oder dadurch zu belassen, daß mit einer Deutung als Staatsziel auch ein größerer Gestaltungsspielraum bleibt - ein Rest von demokratischer Gestaltungsfreiheit für künftige Parlamente, statt der verfassungsrechtlichen Pflicht, grundrechtliche Ansprüche mit Haushaltstiteln auszustatten 153. 150 In der Entstehungsphase auch von der brandenburger Landesregierung kritisiert, vgl. Sachs, in: Stern (Hrsg.), Deutsche Wiedervereinigung, Bd. II: Zur Wiederherstellung der inneren Einheit. Teil 2, 1992, 10; ders., in: Simon/Franke/Sachs (Hrsg.), Handbuch der Verfassung des Landes Brandenburg, § 5 Rn. 2 ff.; Franke / Kneifel-Haverkamp, JöR 42 (1994), 129, aber auch 131; kritisch ebenso Starck, Die Verfassungen der neuen deutschen Länder, 43 f. Dazu Helmut Simon, in: Festschrift für Mahrenholz, 1994, 443, 445 f., mit der problemvermengenden Feststellung, die Aufnahme von Staatszielbestimmungen in eine Verfassung setze die Vorentscheidung voraus, ob sich deren Grundrechtsteil auf unnüttelbar geltende einklagbare Rechte beschränken solle; die Frage ist so falsch gestellt: es ginge bei systematisch trennender Betrachtungsweise allein um die Frage, ob neben einem Grundrechtsteil "auch allgemeine Verfassungspostulate in Gestalt von Staatszielbestimmungen und Verfassungsaufträgen" (a.a.O.) Aufnahme finden sollen. 151 Dazu das Gesetz über das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg v. 8.7.1993, GVBI. I, 322; s.a. Franke, in: Simon / Franke / Sachs (Hrsg.), Handbuch der Verfassung des Landes Brandenburg, 275. 152 Als soziales Grundrecht deuten Franke/Kneifel-Haverkamp, JöR 42 (1994), 118 f., das Recht auf Bildung gemäß Art. 29 BrbVerf, dessen letzte Fassung auf einen PDS-Antrag zurückzugehen scheint, vgl. Franke / Kneifel-Haverkamp, a.a.O., 135; ebenso Steinberg, in: Festschrift fiir Mahrenholz, 1994,437. Man darf gespannt sein, was daraus grundrechtlich neben dem Teilhaberecht des gleichen Zugangs zu den öffentlichen Bildungseinrichtungen gemäß Abs. 3 der Vorschrift noch auf das Land als grundrechtliche Verpflichtung zukommen mag. 153 Kritisch auch Starck, ZG 1992, 23 ff.

III. Zur Architektur der Verfassungen

45

Kennzeichnend für diese Verfassung ist weiter, daß sie oft viele Worte macht: So gibt es nach dem allgemeinen Menschenwürdebekenntnis (Art. 7 Abs. 1) besondere Bekenntnisse zur Würde von Kindern (Art. 27 Abs. 1) und im Strafvollzug (Art. 54 Abs.l); nur der "normale" Mensch wird nicht besonders bedacht. Ob die besonders genannten nicht unter die allgemeine Regel fallen? Vielleicht ist diese Form systematischer Interpretation aber gar nicht erwünscht. Sie würde nämlich bei der Zuordnung der Versammlungsfreiheit und des Petitionsrechts (Art. 23, 24) zu den "politischen Gestaltungsrechten" dazu führen, den alten Streit unter dem GG, ob der Versammlungsbegriff dort nur die öffentlichen Angelegenheiten umschließt, für das brandenburger Grundrecht klar in diesem engeren Sinne zu entscheiden - und das Petitionsrecht für die tagtäglichen, "unpolitischen" Kleinigkeiten auszuschließen. Unter den Topos: viele Worte ist wohl auch das sich bürgerfreundlich gebende allgemeine Akteneinsichts- und Auskunftsrecht des Einzelnen gegenüber der Exekutive (Art. 21 Abs. 4) einzuordnen; denn es soll nur "nach Maßgabe des Gesetzes" bestehen. Hier wird nicht einmal ein Gesetzgebungsauftrag mit dem bezeichneten Ziel erteilt l54 • Ehrlicher wäre gewesen zu sagen, daß ein allgemeines Auskunftsrecht etc. besteht, wenn und soweit das Gesetz es vorsieht; aber für einen solchen Satz braucht man keine Verfassung, er enthält, wie die brandenburger bisweilen auch sonst, keinerlei Regelung, besitzt keine Normqualität.

D. Mecklenburg- Vorpommern Die Verfassung ist, nach längerer Zurückhaltung im Entstehungsprozeß, nun auch als Vollverfassung ausgestaltet l55 , wie bei den anderen neuen Bundesländern. Allerdings ist der Grundrechtsteil, nicht nur bedingt durch die rezipierende dynamische Verweisung auf "die im GG für die Bundesrepublik Deutschland festgelegten Grundrechte und staatsbürgerlichen Rechte" (Art. 5 Abs. 3Y56, deutlich schmaler ausgefallen als bei den anderen neuen Bundes154 S.a. W. Kanther, Die neuen Landesverfassungen im Lichte der Bundesverfassung, S. 145. - Die Praxis scheint diese Interpretation zu bestätigen, ist es doch bisher nicht zum Erlaß eines Akteneinsichtsgesetzes gekommen. Vielmehr hat im April 1997 der Landtag von der Regierung die Vorlage des Entwurfs eines solchen Gesetzes verlangt, freilich begleitet von der Feststellung des Innenministers, ein solches Gesetz dürfe nicht "übers Knie gebrochen" werden. Der Wirtschafts- und Wissenschaftsstandort dürfe nicht gefährdet werden; in Bund und Ländern gäbe es Befiirchtungen, daß über den Umweg Brandenburg Akten aus dem Behördenverkehr öffentlich werden könnten; vgl. Der Tagesspiegel v. 18.4. 1997, S. 14. 155 Dazu Prachtl, LKV 1994,2. 156 Mit dieser vom GG abweichenden Terminologie der Verweisung bleibt unsicher, was

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Einführung

ländern. Als selbständig fonnulierte Einzelgrundrechte aufgenommen sind nur Datenschutz und Infonnationsrechte, die Freiheit von Kunst und Wissenschaft, die Weimarer Kirchenartikel nebst Erweiterungen und das Petitionsrecht. Zudem ist die Verfassung in der Ausfonnulierung weiterer Schranken gegenüber der auf diese Weise doppelt gewährleisteten Forschungsfreiheit (Art. 5 Abs. 3 M-VVerf i.Y.m. Art. 5 Abs. 3 GG, Art. 7 M-VVerf) keineswegs zimperlich; es wird nicht einmal deutlich, ob Art. 7 Abs. 2 M-VVerf nur auf verfassungsimmanente Schranken hinweisen oder gar einen Gesetzesvorbehalt anbringen will 157. Obendrein ist die Verfassungsbeschwerde, außer im Falle des Angriffs gegen ein Gesetz wegen unmittelbarer Grundrechtsverletzung (Art. 53 Nr. 6), nicht für die Rüge der Verletzung von rezipierten Grundrechten des GG und auch dann nicht eröffnet, wenn und soweit eine Zuständigkeit des BVerfG gegeben ist (Art. 53 Nr. 7). Damit sind allerdings auch die hoch komplexen Fragen ausgeklammert, die sich bei Verfassungsbeschwerden gegen Akte der Landesstaatsgewalt ergeben, welche auf Bundesrecht beruhen I58. Auf der anderen Seite sind in merkwürdigem Gegensatz gemeint ist: der I. Abschnitt des GG sowie die Art. 20 Abs. 4, und vielleicht Art. 33, oder auch die weiteren grundrechtsähnlichen Rechte nach der Aufzählung in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, insbesondere die Justizgrundrechte. Der vom mecklenburg-vorpommerschen Landtagspräsidenten gegebene Hinweis: "Die gesamte Fülle des Grundrechtsschutzes wird damit gewährleistet" - Prachtl (LKV 1994,3) spricht für das letztere - unter Einbeziehung auch der die Bundesgrundrechte umgebenden GG-Bestimmungen wie Art. 19 Abs. 1-3. So auch Thiele I Pirsch I Wedemeyer, Die Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, Art. 5 Rn. 13. 157 Thiele I Pirsch I Wedemeyer, Die Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, Art. 7 Rn. 9, reduzieren den Gehalt der Vorschrift auf das, was praktische Konkordanz auch unter dem GG als immanente Schranke der Forschungsfreiheit erscheinen läßt; damit wird die Vorschrift freilich überflüssig, da sich Gleiches bereits aus der Inkorporation der Bundesgrundrechte in die Landesverfassung durch Art. 5 Abs. 3 M-VVerf ergibt. Bei Häherle, JöR 43 (1995), 362 f., ist das Problem nicht aufgegriffen. 15" Ähnlich wie bei der oben berichteten, noch engeren Rechtswegeröffnung der Verfassungsbeschwerde zum LVerfG Sachsen-Anhalt. Dazu einerseits VerfGH Berlin DVBI. 1993,373 = NJW 1993,513; DVBI. 1993,368 = SächsVBI. 1993, 82 (Honecker); NJW 1994, 436 (Mielke); DVBI. 1994, 1189; NVwZ 1995, 784; ferner BayVerfGHE 3,4,7; 4, 21, 28; NJW 1975, 301; BayVerfGHE 27, 35; 39, 51; 43,12; 44,18. Andererseits Hess. StGH, ESVGH 20, 5; 30, 1; 31, 161; 31, 174; 34, 12; Hess. StAnz 1994,738 und 1488; BrbVerfG, Beschluß v. 15.9.1994, NJW 1995, 1018 f. Vorlagebeschluß des SächsVerfGH gemäß Art. 100 Abs. 3 GG v. 21.9.1995, Vf. 1-IV95, SächsVBI. 1995,260 = DVBI. 1996,102 = NJ 1996,27 = NJW 1996, 1736. S. ferner v. Olshausen, Landesverfassungsbeschwerde und Bundesrecht, 1980; Wilke, NJW 1993, 887; Bartlsperger, DVBI. 1993, 333, 346 ff.; Berkemann, NVwZ 1993, 409; Pestalozza, NVwZ 1993, 341; Dietlein, Die Grundrechte in den Verfassungen der neuen Bundesländer, 1993, 15 ff.; ders., AöR 120 (1995), 1; ders., NVwZ 1994,6; Zierlein, AöR 120 (1995), 205; E. Klein, DVBI. 1993, 1329; ders.IHaratsch, NJW 1993, 515; Kunig, NJW 1994,687; Lemhöfer, NJW 1996, 1714; Rozek, AöR 119 (1994),451; D. Franke, in: Festschrift für Mahrenholz, 1994, 923, 934 ff.; Löwer, SächsVBI. 1993, 74 ff.; Sohota, DVBI. 1994, 793; v. Mangoldt, SächsVBI. 1995,222; Degenhart, in: Stoher (Hrsg.), Handbuch des Sächsischen Staats- und Verwaltungsrechts, 1996, § 2 Rn. 55 mit Fn. 281; Po-

III. Zur Architektur der Verfassungen

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zum GG wohl auch die Kirchenartikel verfassungsbeschwerdefähig, so daß insoweit in Fragen der Religionsfreiheit wohl parallele Verfassungsbeschwerdeverfahren vor BVerfG und LVerfG in Betracht kommen i59 • Wie in der sachsen-anhaltinischen Verfassung ist dem Landesverfassungsgeriche 60 nach Landtag und Landesregierung ein eigenes Kapitel eingeräumt, hier auch mit einer dem § 1 BVerfGG nachempfundenen indirekten Herausstellung der Verfassungsorganqualität (Art. 52 Abs. 1). Besonderes Kennzeichen der Verfassung ist ihre "gleichwertige Hervorhebung"161 der beiden Landesteile Mecklenburg l62 und Vorpommern (Art. 1 Abs. 1, Art. 16 Abs. I Satz 2, Art. 75) unter Einbeziehung des aus Nordrhein-Westfalen bekannten Instruments von Landschaftsverbänden. Bemerkenswert ferner die Bestimmung, daß neben den politischen Parteien Bürgerbewegungen an der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken (Art. 3 Abs. 4). Der normative Gehalt dieser Gleichstellung ist nicht ganz klar l63 . Ob die Bürgerbewegungen damit die gleiche herausgehobene Stellung unter den intermediären Kräften erlangen sollen wie die politischen Parteien gemäß Art. 21 GG? Z.B. als "Kreationsorgane" organstreitfähig werden vor dem LVerfG, wenn sie sich mit eigenen Kandidaten an Landtagswahlen beteiligen? Hat man bemerkt, daß sie im Rechtssinne dann Parteien gemäß Art. 21 GG sein dürften?

scher, NJ 1996, 351; Endter, EuGRZ 1995, 227; Göbel/Zimmermann, NVwZ 1995, 763, 766 - alle mit weiteren Nachweisen. 159 Vor dem BVerfG auf Grund der Rüge einer Verletzung von Art. 4 GG, vor dem LVerfG wegen Art. 9 Abs. I M-VVerf i.V.m. den Weimarer Kirchenartikeln; dazu Thielel Pirsch I Wedemeyer, Die Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, Art. 9 Rn. 4 f. (Pirsch), Art. 53 Rn. 21 (Thiele). 160 Dazu das Gesetz über die Einfiihrung der Verfassungs gerichtsbarkeit in MecklenburgVorpommern v. 19.7.1994, GVBI. 734; ÄndG v. 4.4.1995, GVBI. 189. 161 p,.achtl, LKV 1994, 3. S.a. Thiele I Pirsch I Wedemeyer, Die Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, Art. 1 Rn. 2. Ferner Art. 16 M-VVerf 162 Daß es sich schon bei Mecklenburg um zwei handelt, M-Schwerin und M-Strelitz (dazu noch Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reiches, 14 1933, Art. 2 Anm. 4, S. 11), scheint im Dunst geschichtlicher Ferne versunken. 163 Kritisch auch Häberle, JöR 43 (1995), 365 f. Zum Parteibegriff abwegig Thiele I Pirsch I Wedemeyer, Die Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, Art. 3 Rn. 20; dazu die Rechtsprechung zur Interpretation des grundgesetzlichen Parteibegriffes zusammenfassend BVerfDE 74, 50.

48

Einfiihrung

E. Thüringen

Die Verfassung konstituiert Thüringen als den zweiten Freistaat unter den neuen Bundesländern (Art. 44 Abs. 1)164. Sonst verwendet sie zur Bezeichnung des Staates unter Ausschluß der ihm eingeordneten Gebietskörperschaften l65 aber wohl durchgängig den Begriff Land, während der Begriff des Freistaates beides, das Land und den mittelbar staatlichen Bereich (unter Einschluß der nicht gebietskörperschaftlichen Träger öffentlicher Gewalt, zu umfassen scheint (s. etwa Art. 2 Abs. 4, Art. 15, 31, 36, 43)166. Gegenüber der sächsischen Abgrenzung der Begriffe zur Bezeichnung des jeweiligen Bezugssubjekts ergeben sich damit deutliche Unterschiede. Prägend für die thüringer Verfassung ist, wie in der brandenburger, der breite Raum, der Staatszielen und Grundrechten eingeräumt ist (I. Teil). Auch hier haben sie fast den gleichen Umfang wie die Bestimmungen für die Staatsorganisation. Die wichtigste Eigenheit des Aufbaus ist wohl auch hier die Vermischung von Staatszielen und Grundrechten - möglicherweise mit der Tendenz, der Entwicklung von Teilhaberechten l67 aus Grundrechten, oder sogar von echten status positivus-Rechten, Vorschub zu leisten l68 • So springt die Verfassung zwischen Staatszielen und Grundrechten hin und her, Z.T. im selben Artikel (s. etwa Art. 2); ob sie diese auch verknüpft, statt sie nur nebeneinander zu stellen, wird die Verfassungsinterpretation zu klären haben. Auch hier gibt die Bestimmung über die Verfassungsbeschwerde (Art. 80 Abs. I Nr. I) keine Hilfe, was als Grundrecht zu verstehen sei und was nur als nicht einklagbares Staatsziel 169 . Auch hier wird darum der Verfassungsgerichtshof zu weiterer Klärung gefordert sein. Ebenso auffällig ist, daß bei den Grundrechten die Gleichheit (Art. 2) und nicht die (allgemeine Handlungs-)Freiheit (Art. 3 Abs. 2) in den Vordergrund gerückt ist. 164 Dazu Häberle, JöR 43 (1995), 372, 394; Linck/Jutzi/Hoppe, Die Verfassung des Freistaats Thüringen, Art. 44 Rn. 3,4; die dort vertretene Auffassung, daß die Bestimmung zum Freistaat "das Bekenntnis zu einer qualifizierten Form der ,Republik'" enthalte - unter Einschluß der Forderungen nach einer freiheitlichen, demokratischen, rechtsstaatlichen und foderalen Staatsform -, kann ich nicht nachvollziehen. Damit würden die dahin gehenden Staatsstruktur- und Staatszielbestimmungen der ThürVerjüberflüssige Wiederholung. 165 _ und der sonstigen selbständigen Träger öffentlicher VeIWaltung, s. Art. 2 Abs. 2 Satz 2. 166 Vgl. Linck/Jutzi/Hoppe, Die Verfassung des Freistaats Thüringen, Art. 43 Rn. 9; Huber, LKV 1994, 123. 167 Zum Verständnis und zur Entwicklung z.B. BVeIWGE 52, 339, 348 ff. 168 In dieser Richtung Neumann, LKV 1996, 394 - ohne Sicht auf die VeIWendung des Begriffes "Recht auf ... " für soziale Staatsziele in menschenrechtlichen Verpflichtungen der BR Deutschland, s. unten Fn. 193. S. ferner Linck /Jutzil Hopfe, Die Verfassung des Freistaats Thüringen, Art. 16 Rn. 2; unklar Brinkmann, Verfassung des Freistaats Thüringen, 22 ff. 169 Dazu Neumann, LKV 1996, 392 f.

IV. Zu Einzelabschnitten der Verfassungen

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Wie in der mecklenburg-vorpommerschen ist auch in der thüringer dem Verfassungsgerichtshof 70 ein eigener Abschnitt unter Andeutung der Verfassungsorganqualität des Gerichts (Art. 79 Abs. I )171 eingeräumt. Eine bemerkenswerte Regelung trifft Art. 98 Abs. 3 für den Landeshaushalt. Danach "darf' die Summe der veranschlagten Personalausgaben "grundsätzlich" 40% des Gesamthaushalts nicht überschreiteh. Das ist mutig, liegt es doch unter dem durchschnittlichen Betrag in den alten Bundesländern. Man darf gespannt sein, ob das Hinzutreten der noch weithin fehlenden Pensionslasten den Rahmen sprengen und die Ausnahme vom "grundsätzlich nicht" zur Regel machen wird 172. Wie in der sächsischen Verfassung bringen auch hier Übergangs- und Schlußbestimmungen eine Definition des Bürgerbegriffes für die Zwecke der Verfassung (Art. 104), freilich mit einer von Art. 116 Abs. 1 GG abweichenden Bezeichnung des Aufnahmegebietes 173 , was in einigen Fällen zu Schwierigkeiten führen kann. Allerdings wird sich hier durchweg die stärkere Verfassung, das GG, durchsetzen. IV. Zu Einzelabschnitten der Verfassungen 1. Grundlagen des Staates. Anders als das Grundgesetz, welches nach der Präambel die Würde des Menschen und die Grundrechte an die Spitze stellt, beginnen alle Verfassungen außer der thüringer mit Verfassungsgrundsätzen, die im Grundgesetz den 2. Abschnitt eröffnen. Der Grund ist einfach; das Menschenwürdebekenntnis und die Grundrechte des GG gelten kraft seines Art. 1 Abs. 3 ohnehin unmittelbar für die Länder. Die jeweiligen Art. 1 der Verfassungen l74 bekennen sich dazu, indem sie die Stellung des Landes als Gliedstaat der Bundesrepublik an den Anfang stellen und so als wesentliches Element der Landesexistenz die Einordnung in das größere Ganze des deutschen Staates hervorheben - mit allen daraus für die Begrenztheit eigener Handlungsbefugnis im Bundesstaat und im Rahmen der vom Bund bewirkten Europäischen Integration abzuleitenden Konsequenzen. 170 Dazu das Gesetz über den Thüringer Verfassungsgerichtshof v. 28.6.1994, GVBI. 781; ÄndG v. 12.4.1995, GVBI. 161; GeschO v. 13.9.1995, GVBI. 313. 171 Dazu Bauer, LKV 1996, 386. 172 _ zumal Haushaltsrecht des Landes beamten- und arbeitsrechtliche Bindungen, die zu höheren Lasten führen können, nicht beseitigen kann; s. den Hinweis bei Linck / Jutzi / Hopfe, Die Verfassung des Freistaats Thüringen, Art. 98 Rn. 20. 173 Dazu Makarovlv. Mangoldt, Deutsches Staatsangehörigkeitsrecht. Kommentar, 31981 ff.,2 Art. 116 GG Rn. 52. 174 In Thüringen Art. 44 Abs. I.

4 v. Mangoldt

50

Einführung

Durch manches brandenburger Verfassungsdetail wird dieses Bekenntnis dann freilich konterkariert, ganz besonders durch wohl als Staatsziele gedachte Hinwirkensbestimmungen im Verteidigungsbereich (Art. 39 Abs. 9, Art. 40 Abs. 5), der in die ausschließliche Bundeskompetenz fällt und einer Mitsprache der Länder nur durch den Bundesrat offensteht - d.h. durch die Landesregierungen, die nach dem GG bei ihrer Willensbildung aber keinerlei normativer Bindung aus dem Bereich des Landesrechts unterliegen 175 ; genau darauf allerdings dürften die hier berührten Normen abzielen 176 • Die sächsische Verfassung (Art. I Satz 1)177 verankert hier auch die republikanische Staatsform, knüpft aber mit dem Freistaatsbegriffl 78 an Weimarer Traditionen Sachsens 179 an, um den Gedanken der Kontinuität freiheitlich verfaßter Staatlichkeit nach der Unterbrechung durch NS-Regime und "real existierenden Sozialismus" als Integrationsfaktor fur die eigene Bevölkerung zu nutzen. Ähnliche Erwägungen sind auch fur die thüringer Hinwendung zum Freistaatsbegriff maßgeblich gewesen 180, obwohl die Weimarer Ausgangslage insofern anders war, als Thüringen seinerzeit den Freistaat nicht in den Staatsnamen aufgenommen, sondern sich mit seiner Verfassung vom 175 Ganz h.M.: BVerfDE 8, 120 f.; Reuter, Praxishandbuch Bundesrat, 1991, Art. 51 Rn. 71, s.a. Rn. 73; Maunz, in: Maunz I Dürif?' GG, Art. 51 Rn. 17 f.; Blumenwitz, BK Art. 51 (Zweitbearbeitung) Rn. 15; Kratzsch, DOV 1975, S. 113; H. Schäfer, Der Bundesrat, 1955, 52; Zinn, DÖV 1956, 210; Posser, Der Bundesrat und seine Bedeutung, in: Handbuch des Verfassungsrechts, 924; ebenso die Enquete-Kommission in ihrem Schlußbericht (BTDrs. 7/5924, 101 f.; Bismark, DVBI. 1983, 835; Haas, DÖV 1988,621; Linck, DVBI. 1974, 863; Leisner, DÖV 1968,391; Eckardt, SächsVBI. 1996,241. Begründungslos a.A. Simon, NJ 1991, 428. Bei Merten, DÖV 1993, 375, ist dieser Teilaspekt nicht gesehen. 176 So jedenfalls Simon, NJ 1991, 428. S.a. Franke I Kneifel-Haverkamp, JöR 42 (1994), 128; letztere geben ihnen bei Zugrundelegung der h.M. zur Instruktionsfreiheit der Landesregierung hinsichtlich ihrer Bundesratstätigkeit den "Charakter von - in die Verfassung aufgenommenen - Landtagsentschließungen", a.a.O., 145. Hier ist der Zweck der Verfassung, die Regelung der Grundlagen eines Staates, gänzlich aus dem Blickfeld geraten. Auch fiir die Integration des Volkes dürfte durch inhaltsleere Floskeln kaum etwas zu gewinnen sein.

177 Ähnlich die Verfassung Meeklenburg-Vorpommerns, Art. 2, während diejenigen Brandenburgs und Sachsen-Anhalts, die republikanische Staatsform nicht ausdrücklich betonen. 17R Zur Bedeutung Preuß, JöR X (1921), 258. S.a. Ansehütz, Die Verfassung des Deutschen Reiches, 14 1933, 22. Zur Wahl des Begriffes nach der Konstituierung des neuen Bundeslandes Sachsen Sächs. LT, I. WP, I. Sitzg., Plenarprot. S. 27, 28, 38; zur gegenwärtigen Bedeutung in der SächsVerf als Entscheidung fiir die republikanische Staatsform Degenhart, in: Stober (Hrsg.), Handbuch des Sächsischen Staats- und Verwaltungsrechts, § 2 Rn. 2. S.a. oben Fn. 164.

179

Für den Beginn: Jaeobi, JöR IX (1920),163 ff.; Schelch er, JöR X (1921), 285/86.

I~O Vgl. Rommelfanger, in: CDU-Fraktion im Thüringer Landtag (Hrsg.), Verfassung des

Freistaats Thüringen, S. 97 f. = ThürVBI. 1993, 184; Huber, LKV 1994, 122 f.; ders., in: K. Sehmitt (Hrsg.), Die Verfassung des Freistaats Thüringen, 74 f. S.a. Storr, Verfassunggebung in den Ländern, 252 ff.

IV. Zu Einzelabschnitten der Verfassungen

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11. März 1921 als "Land Thüringen" bezeichnet und entsprechend Art. 17 WRV nur die freistaatliche Staatsfonn vorgesehen hatte '81 • a) Daneben stellt Art. 1 Satz 2 eine weitere für den Freistaat Sachsen fundamentale Regelung: "Er ist ein demokratischer, dem Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen und der Kultur verpflichteter sozialer Rechtsstaat."

Ganz ähnlich für Sachsen-Anhalt Art. 2 Abs. 1, für Mecklenburg- Vorpommern Art. 2 und für Thüringen Art. 44 Abs. 1 Satz 2, alle allerdings ohne das Konzept der Kulturstaatlichkeit l82 • Nur Brandenburg (Art. 2 Abs. 1) stellt

Rechtsstaatliches mit adjektivischer Fassung eher zur Seite, verdoppelt dafür aber mit der Betonung der Gerechtigkeitsverpflichtung einen Teilaspekt und ist in seinen Verknüpfungslinien zur übrigen Verfassung durch die bereits hervorgehobenen Unklarheiten bei der Unterscheidung von Grundrechten und Staatszielen belastet. Aus Gründen der Konzentration sollen diese Verfassungen für das nachfolgende Detail jedoch nur am Rande einbezogen werden. Der eben zitierte Art. I Satz 2 bildet den Kern der freistaatlich sächsischen Verfassung, verklammert eine Vielzahl weiter ins Einzelne gehender verfassungsrechtlicher Ausfonnungen der dort genannten Grundsätze '83 und soll die wechselseitige Zuordnung und Verknüpfung der hinter den Begriffen stehenden Wertvorstellungen sichern - mit dem Ziel, daß nicht nur das demokratische, das rechtsstaatliehe, insbesondere grundrechtliche, oder nur das ökologische oder sozialstaatliehe Element der Verfassung einseitigen Vorrang erhalten '84 . (l) Um es paradigmatisch zu vertiefen: Mit der Bestimmung, daß Sachsen ein demokratischer Staat ist, werden neben den nachfolgenden Grundnonnen der Art. 3 und 4 185 vor allem die Nonnen des 3. Abschnitts zum Landtag als 181 Zur damaligen Entwicklung Rosenthai, JöR X (1921), 366, 368, mit Abdruck des Verfassungstexts. Texte auch bei Riege / Henke / Lunau, Dokumente zum Thüringer Staatsrecht, 1920-1952, 1992. 1M2 Dazu kritisch Häberle, JöR 43 (1995), 380 f.

I~J Diese Komponente ist zu wenig berücksichtigt bei Degenhart, in: Stober (Hrsg.), Handbuch des Sächsischen Staats- und Verwaltungsrechts, § 2 Rn. 3, s. dann aber, tUr die sozialstaatliche Seite, Rn. 9 ff., tUr die Kulturstaatlichkeit Rn. 25 ff. 184 Gleicher Ansatz bei Degenhart, LKV 1993, 34, 35 f. 185 Die Bestimmung gilt tUr "alle nach der Verfassung durch das Volk vorzunehmenden Wahlen", und nur diese (dazu SächsVerfGH, Beschluß v. 20.2.1997, Vf. 25-IV-96; ferner Beschluß v. 24.1.1997, Vf. 15-IV-96); also auch solche im Anwendungsbereich des Art. 86, und Art. 115 ist deshalb auch hier maßgeblich. Das folgt nicht nur aus dem Wortlaut des Art. 4, die Entstehungsgeschichte belegt gleichfalls, daß ein Wahlrecht tUr Ausländer, insbes. im kommunalen Bereich erwogen, durch die Bestimmung ausgeschlossen werden sollte, solange das GG nicht durch Verfassungsänderung eine Öffnung vornehmen würde -

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einem Hauptorgan repräsentativer Demokratie, des 5. Abschnitts zur Gesetzgebung, zumal der unmittelbar-demokratischen, und des 7. Abschnittes zur Selbstverwaltung, besonders der Gemeinden und Gemeindeverbände, in Bezug genommen und in den durch Art. 1 Satz 2 bestimmten verfassungsrechtlichen Gesamtzusammenhang eingebaut. (2) Eben dadurch wird das demokratische nicht zum alles überwölbenden Hauptprinzip. Denn der Freistaat ist zugleich als Rechtsstaat verfaßt. Dies bedeutet Gewaltenteilung und Rechtsbindung (Art. 3) - selbst gegenüber dem mit Organsouveränität ausgestatteten Volk, dem mehr als die Beteiligung an der Ausübung einer Staatsfunktion, der gesetzgebenden, nicht zugeordnet ist; es bedeutet weiter richterliche Rechtskontrolle (Art. 38, 81) und Grundrechtsbindung, auch der gesetzgebenden Gewalt (Art. 14 ff., insbesondere Art. 36, 37)186. (3) Indessen ist selbst die grundrechtlich garantierte Freiheit des Einzelnen als Teil des Rechtsstaatlichen in diesem System einander zugeordneter Werte nicht absolut gesetzt. Denn der Freistaat ist ja auf der gleichen Rangstufe grundlegender Staatsziele (Art. 74 Abs. 1 Satz 2)187 ebenso dem Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen verpflichtet. Das Staatsziel des - anthropozentrisch gedachten - Umweltschutzes (Art. 10)188 als verfassungsrechtliches Allgemeinwohlinteresse aber legitimiert z. B. gesetzgeberische Eingriffe in umweltgefährdende Freiheitsentfaltung. Bei der Eigentumsgarantie ist die Umweltverpflichtung sogar ausdrücklich hervorgehoben (Art. 31 Abs. 2 Satz 2).

s. die Beratungen des Verfassungs- und Rechtsausschusses des Sächsischen Landtages, 2. Klausur zu [damals] Art. 5. Unrichtig insofern Degenhart, LKV 1993, 37. Allerdings wird diese Regelung durch Art. 28 Abs. I Satz 2 n.F. GG überlagert, soweit dessen Anwendungsvoraussetzungen gegeben sind (s. Art. 8b des EG-Vertrages i.d.F.d. Vertrages über die Europäische Union ["Maastricht"] und dazu die Richtlinie des Rates der EG 94/ 80/ EG v. 19.12.1994, ABI. EG Nr L 368, S. 38). 186 Es ist deshalb polemische Verkürzung, wenn Bärbel Bohley formuliert: "Wir haben Gerechtigkeit erwartet und den Rechtsstaat bekommen". Die angesprochenen Teilgehalte des Rechtsstaats sind noch immer die wichtigsten Voraussetzungen, um in menschlicher Gesellschaft der Gerechtigkeit nahezukommen. S.a. Heitmann, in: 500 Tage Sächsisches Staatsministerium der Justiz - Eine Zwischenbilanz, 1992, S. 5 ff. Ferner Jentsch, Der Aufbau des Rechtsstaates in Thüringen, in: Für Recht und Staat. Festschrift für Herbert Heimrich zum 60. Geburtstag, 1994, 4 f., 11 ff. 187 Unter den neuen Bundesländern hat nur Brandenburg nicht das Konzept eines änderungsfesten Verfassungskerns aufgenommen (s. Art. 79) und bleibt damit hinsichtlich der Grenzen künftiger Verfassungsänderung ganz durch Art. 28 Abs. I GG fremdbestimmt. 188 In Thüringen ist der anthropozentrische Ansatz bereits in Art. 44 Abs. 1 enthalten und gehört deshalb zu jenen Bestimmungen, deren Grundsätze durch Verfassungsänderung nicht berührt werden dürfen, s. Art. 83 Abs. 3. Zu Art. 12 M-VVerf Erbguth/Wiegand, DVBI. 1994, 1325 ff.; dies., Die Verwaltung 1996, 159.

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(4) Auch die Kulturverpflichtung des Freistaates kann mit Regelungen verknüpft sein, die das Ziel einer Einordnung von Freiheit in das Gemeinwesen verfolgen; die Erziehungsziele des Art. 101 belegen es, welche bei voller Achtung der elterlichen Erstverantwortung der staatlichen Regelung der Erziehung der Jugend Richtung geben sollen. Doch haben das Kulturstaatsgebot des Art. 1 Satz 2 und seine Konkretisierung durch Art. 11 für die Kultur- und Sportförderung in Sachsen vor allem eine die kulturelle Freiheit verstärkende Wirkung 189; für Kunst und Wissenschaft (Art. 21, 121 19°); ferner - in Verbindung mit dem Recht auf Bildung als Staatsziel (Art. 7 Abs. 1) - für die Bildungsfreiheit (Art. 29) sowie die Grundrechte im Bereich von Schule und Hochschule (Art. 102, 105, 107). Zur Kulturverpflichtung gehören weiter die Anerkennung der kirchlichen Rolle für die Bewahrung und Festigung der religiösen und sittlichen Grundlagen des menschlichen Lebens nach vielen Jahrzehnten der Diktatur (Art. 109) sowie die staatliche Mitverantwortung für die Erhaltung kirchlicher Baudenkmäler (Art. 112 Abs. 2 191 ), und nicht zuletzt die besonderen Bestimmungen zum Schutze der Kultur der Sorben (Art. 6 Absätze 1 und 3). (5) Bleibt nur noch das Sozialstaatsprinzip aus den grundlegenden Staatszielen und Strukturprinzipien des Art. 1 Satz 2 der freistaatlichen Verfassung. Von hier aus erstrecken sich vielfältige Verweisungslinien in die übrige Verfassung: zu den sozialstaatlich konkretisierenden Staatszielbestimmungen im Bereich der materiellen Grundlagen menschenwürdigen Lebens l92 ("Recht auf Arbeit"193, auf angemessenen Wohnraum, auf angemessenen Lebensunter189 S. etwa das Gesetz über die Kulturräume in Sachsen v. 20.1.1994, GVBI. 175, m. Änderung v. 24.5.1994, GVBI. 1016; dazu Wiegand, LKV 1994, 205; Ossenbühl, SächsVBI. 1994, 145. 190 S. dazu u.a. das Gesetz über die Sächsische Akademie der Wissenschaften zu Leipzig v. 30.5.1994, GVBI. 1021. 191 Dazu Degenhart, LKV 1993, 38. - Eine derartige Regelung findet sich in keiner anderen der Verfassungen der neuen Bundesländer. S. aber für Mecklenburg-Vorpommern Wiegand, LKV 1995, 55 ff. 192 Die Zuordnung der einzelnen nachfolgenden Staatsziele zur einem umfassend verstandenen, die soziale Dimension neben der freiheitlichen des Art. 14 SächsVerf betonenden Menschenwürdebegriff, der als Oberbegriff selbst in Art. 7 ff. keine abschließende Regelung erfährt, scheint nicht verstanden bei Kutscha, ZRP 1993, 342. Sie ist im übrigen in keiner der anderen Verfassungen der neuen Bundesländer ausdrücklich hervorgehoben. 193 Die Formulierung eines Staatszieles mit den ausdrücklichen Geltungsgrenzen des Art. 13 SächsVerf als "Recht auf ... " ist vielfach kritisiert worden; vgl. z.B. Tautz, in: Stern (Hrsg.), Deutsche Wiedervereinigung, Bd. I, 1991, S. 25, 31; Vogelgesang, DÖV 1991, 1050 f.; Merlen, VerwArch 83 (1992), 296 f.; P.C Fischer, Staatszielbestimmungen in den Verfassungen und Verfassungsentwürfen der neuen Bundesländer. 1994, 103. W Kanther,

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halt, auf soziale Sicherung, auf Gleichwertigkeit der Lebensbedingungen alter und behinderter Menschen - Art. 7), zur Förderung der Gleichstellung der Geschlechter l94 (Art. 8), zum Kinder- und Jugendschutz (Art. 9)195, zur sozial staatlichen Seite des Umweltschutzes (insbesondere Art. 10 Abs. 3 196) und Die neuen Landesverfassungen im Lichte der Bundesverfassung, Diss. Köln 1993, S. 60; Diereh, LKV 1996,234. Nicht jedem der Kritiker dürfte bewußt sein, daß der für die BR Deutschland in Kraft getretene UN-Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, BGB!. 1973 H, 1569, mit der Formel, "erkennt das Recht auf ... an" (z.B. Art. 6, 7, 9, 11, 13, 15), Verpflichtung auf staatliche Politik, Staatsziele, also gerade nicht Grundrechte regelt und nach allgemeiner Ansicht auch nicht der unmittelbaren Anwendung im innerstaatlichen Recht zugänglich (self-executing) ist (sogar für den Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte bestand insoweit im Europarat unter Sachverständigen keine Einigkeit!, vg!. BTDrs. 7/660, S. 48 f., Nm 37 ff.). Durchaus ähnlich die Europäische Sozialcharta, BGB!. 1964 H, 1262; s. dazu auch Helmut Simon, in: Festschrift für Mahrenholz, 1994, 446; ders., in: Simon/Franke/Sachs (Hrsg.), Handbuch der Verfassung des Landes Brandenburg, § 4 Rn. 5. Dies wird nicht erkannt bei SterzeI, ZRP 1993, 17. Dazu auch Graf Vitzthum, ZfA 22 (1991), 703, 706; ders., VBIBW 1991,404 ff., 407; Zielke, RdA 1992, 185 ff., 186 f., mit allerdings fehlerhafter Aussage zur innerstaatlichen Geltung der entspr. Verträge. Vg!. ferner Wimmer, in: Borgmann / Geis / Hermann / G. Liegmann / J. Liegmann / Manssen (Hrsg.), Verfassungsreform und GG, 1992, 177 ff. An solche aus dem Völkerrecht geläufige, tUr das innerstaatliche Recht durchaus beachtliche Formeln hat jedenfalls der sächsische Verfassungsgeber ausdrücklich anknüpfen und damit das Gewicht der aufgenommenen Staatsziele betonen wollen (s.a. A. Franke, in: Stern [Hrsg.], Deutsche Wiedervereinigung, Bd. III: Zur Entstehung von Landesverfassungen in den neuen Ländern der Bundesrepublik Deutschland, 1992, 60). Im übrigen hat er denen, welche die mit dieser Formel bestimmte "Anerkennung eines Rechts auf ... " gern als Gewährung eines Grundrechts hätten mißdeuten wollen, die klare Abschnittsteilung zwischen Staatszielen und Grundrechten sowie die eindeutige Regelung des Art. 81 Abs. I Nr. 4 entgegengesetzt. Endlich hat auch die LL / PDS-Fraktion tUr KlarsteIlung gesorgt, indem sie zur 2. Lesung der Verfassung mit einer Reihe von Anträgen erreichen wollte, daß hier als Staatsziele angesprochenen Gegenstände zu sozialen Grundrechten im Grundrechtsteil angehoben würden (Recht auf Arbeit: DS I / 1900; Recht auf Bildung: DS I / 190 I; Recht auf Wohnung: DS 1/1921). Zustimmung außerhalb der LLlPDS hat das in pleno nicht gefunden, vgl. Sächsischer Landtag, Plenarprotokoll I /46, S. 3096 - 3098. - Zur Abgrenzung der Staatsziele von den Grundrechten auch Thomas, DtZ 1993, 111. 194 Dazu etwa BVerfGE 74, 163 ff.; s. ferner - z.T. deutlich polemisch - Deter, ZRP 1993,22 ff., 25 ff. Nunmehr auch Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG Ld.F. v. 27.10.1994; zu prononcierter Frauenf6rderung aber auch EuGH, EuGRZ 1995, 553 = JZ 1996, 196 m. Anm. Starck. 195 Zur gesetzlichen EintUhrung eines Anspruches auf Kindergartenplatz aus verbandskompetenzrechtlicher Perspektive am Beispiel Sachsen-Anhalts [sensee, in: Festschrift für Walter Remmers, 1995, 179 ff., s.a. DVBI. 1995, I. 196 Der bewußt nicht als Grundrecht formuliert ist - anders als Art. 141 Abs. 3 BayVerf, welcher in der Praxis aber ebenfalls eher als Staatsziel behandelt wird; dazu Burgi, Erholung in der freien Natur, 1993, 332 f., 336 ff. Es geht schon deshalb zu weit, wenn Degen-

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der Kulturstaatsverpflichtung (insbesondere Art. 11 Abs. 1 - auf der Seite aktiven künstlerischen Schaffens), zur sozialstaatlichen Verantwortung im Bereich der Bewahrung des Familienlebens (dazu insbesondere die objektivrechtliche Förderungspflicht des Art. 22 Abs. 2 197 ), zur finanziellen Verantwortung des Landes im Bereich des Art. 110 198 und zu manch anderem mehr, bis hin zur sozialstaatlichen Seite des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (Art. 94 Abs. 2), das als Ziel staatlicher Wirtschaftspolitik - naturgemäß nur im Rahmen der bundesstaatlich begründeten Kompetenzgrenzen des Landes - aufgibt ("magisches Viereck"): Stabilität des Preisniveaus, hohen Beschäftigungsstand und außenwirtschaftliches Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachsturn. Selbst das Sozialstaatsgebot mit all seinen Konkretisierungen ist aber nicht zum überragenden Staatsziel gemacht. Daß es in einen unauflösbaren Widerspruch zu anderen Kernprinzipien des Art. 1 Satz 2 geraten kann, ist besonders im Verhältnis zur rechtsstaatlich / grundrechtlichen Freiheit des Einzelnen seit langem anerkannt 199. So vermag staatlich verordnete Alterssicherung soziale Not im Alter zu vermindern, doch sie legt auch "goldene Fesseln" an, denn die Entscheidung des Einzelnen, z.B. kraft seiner Vertragsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG, Art. 15 Sächsische Verfassung) selbst über seine Alterssicherung zu entscheiden, wird damit abgeschnitten 20o • Doch nicht einmal jede "goldene Fessel" findet im Sozialstaat verfassungsrechtliche Rechtfertigung. Auch das Spannungsverhältnis zum Demokratiegebot ist kaum zu übersehen, begrenzt doch allzu starke sozialstaatliche Konkretion der Verfassung jeden künftigen demokratischen Gesetzgeber und tendiert auf diese Weise notwendig dazu, das Demokratieprinzip zur bloß formalen Hülse für Gesetzgebungsorgane ohne politische Gestaltungsfreiheit verkommen zu lassen2ol •

hart, LKV 1993, 35, die sächsische Regelung als latent auf unmittelbaren Vollzug angelegt begreifen will. 197 Dazu Degenhart, in: Stober (Hrsg.), Handbuch des Sächsischen Staats- und Verwaltungsrechts, § 2 Rn. 39. 19H Die sozialstaatliche Seite kommt fiir diesen Bereich zu kurz bei Degenhart, LKV 1993, 38. S. dagegen Heitmann, SächsVBI. 1993, 7.

199 S. nur BVerfGE 5, 206. v. Mutius I Friedrich, Verfassungsentwicklung in den neuen Bundesländern - zwischen Eigenstaatlichkeit und notwendiger Homogenität, in: Staatswissenschaft und Staatspraxis 2 (1991), 264. 200 Vgl. dazu BVerfGE 10,368 f. 201 Bei Kutscha, ZRP 1993, 341 ff., ist das nicht umfassend berücksichtigt. Noch weniger bei Sterze/, ZRP 1993, 15 ff.

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Am Ende belegt diese Übersicht zu einigen wesentlichen Aspekten wechselseitiger Zuordnung der grundlegenden Strukturprinzipien und Staatsziele des Art. I der freistaatlichen Verfassung jedenfalls eines: Man findet sich in einem komplizierten System kommunizierender Röhren. Je intensiver die sozialstaatliche Regelung, desto mehr wird die Initiative des Einzelnen, werden seine freiheitlichen Grundrechte in den Hintergrund gedrängt. Je mehr das Staatsziel des "Rechts auf Arbeit" verfolgt wird, desto geringer wird u.V. der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen 202 , wenn anders Arbeitsplätze nicht zu halten sind; so manche Nachwirkung von DDR-Zeiten belegt es. Zur Verwirklichung der verfassungsrechtlichen Entscheidung für den ökologisch verpflichteten Rechts-, Sozial- und Kulturstaat in allen seinen konstituierenden Bestandteilen ist deshalb ein ausgewogenes Verhältnis zwischen diesen Prinzipien erforderlich. Eines von ihnen in isolierender Hervorhebung vor den anderen zu entfalten, würde Zerstörung der verfassungsrechtlich gebotenen Harmonie bedeuten. Sie stets von neuem zu finden und in praktischer Konkordanz20J zu entwikkein, ist zu allererst dem demokratischen Gesetzgeber anvertraue 04 . Nach den wechselnden demokratischen Mehrheiten mag er bald mehr sozial, bald mehr freiheits-, kultur- oder ökologieverpflichtet agieren. Es ist der große Vorzug der Verknüpfung der miteinander nicht gänzlich vereinbaren grundlegenden Leitprinzipien des Art. I Satz 2 und seiner Einzelausprägungen in der übrigen Verfassung, daß sie dem Gesetzgeber Gestaltungsspielraum schafft, nach der eigenen Beurteilung im Rahmen äußerster verfassungsrechtlicher Grenzen, vor allem des Wesensgehaltes der Grundrechte (Art. 37 Abs. 2), das jeweils beste Maß an Harmonie zu finden; selbst zu bestimmen, was das jeweilige Hier und Heute erfordern mögen. Damit ist eine Gefahr vermieden, die jede allzu intensive Regelung von Staatszielen der Demokratie aufbürdet: daß dem wählenden oder in unmittelbarer Demokratie selbst entscheidenden Volke im Grunde keine Entscheidungsfreiheit mehr bleibt, weil die weitere staatliche Entwicklung allzu sehr in die Fesseln verfassungsrechtlicher Vorentscheidung eingebunden worden war05 • 202 Diesen Zusammenhang verkennt Rommelfanger, ThürVBI. 1993, 179. S. dazu aber das sächs. AufbaubeschleunigungsG, Sächs. GVBI. 1994, 1261, und Degenhart, in: Stober (Hrsg.), Handbuch des Sächsischen Staats- und Verwaltungsrechts, § 2 Fn. 35, ferner Rn. 20. 203 Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20 1995, Rn. 72; ders., KritV 76 (I 993), 13. 204 Denn ganz besonders das Sozialstaatsprinzip ist für sich selbst noch nicht geeignet, z.B. als unmittelbare Grundrechtsschranke zu greifen, vielmehr bedarf es vor allem hier der verfassungsmäßigen gesetzgeberischen Konkretisierung; vgl. BVerfGE 59, 231 (263). 205 Ungerechtfertigt darum die Besorgnis von Wassermann, Recht und Politik 1992, 73.

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b) Was bedeutet dies alles rur die weiter oben angesprochene Fragestellung eines Wirtschaftsartikels, was rur die Gestaltung der Wirtschaftsordnung unter der Verfassung? Schon in den sächsischen Verfassungs grundsätzen des Art. I Satz 2 findet sie ihren Rahmen. Die Details eines möglichen Wirtschaftsartikels aber erscheinen in zahlreichen Einzelnormen, die den Grundprinzipien des Art. I Satz 2 zugeordnet sind. "Soziale Marktwirtschaft" gibt der Menschenwürde in zweierlei Richtung Raum: (1) bei der Entfaltung des Einzelnen in Freiheit und Eigeninitiative auf der Grundlage der Freiheit des Eigentums (Art. 31 f.) durch Vertragsfreiheit (Art. 15), Ausbildungs-, Berufs- und Gewerbefreiheit (Art. 28, 29), schließlich durch die Koalitionsfreiheit (Art. 25); und (2) durch freiheitsbeschränkende soziale Einordnung, wie sie mit den sozialen Staatszielen der Art. 7 ff., der Verpflichtung auf das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht (Art. 94 Abs. 2) und dem Staatsziel des Umweltschutzes (Art. 10) staatlicher Umsetzung aufgegeben ist. Das Problem eines Wirtschaftsartikels lag demnach nicht im "Ob" der rur die soziale Marktwirtschaft konstituierenden Elemente; sie finden sich alle unter dem Dach des Art. 1 Satz 2 der sächsischen Verfassung. Teils als Grundrecht mit unmittelbarer Wirkung gegenüber aller (landes-)staatlichen Gewalt (dazu Art. 36), teils als Staatszielbestimmung (zu deren verfassungsrechtlicher Wirkung Art. 13). Das eigentliche Problem normativer Regelung der sozialen Marktwirtschaft liegt in der wechselseitigen Zuordnung ihrer einzelnen Elemente, in der Entscheidung, ob mehr Freiheitlichkeit oder mehr soziale Ordnung, mehr Umweltschutz oder mehr Wirtschaftswachstum Platz greifen so1l206, um wenigstens Pole zu bezeichnen. Hier aber hält sich die Verfassung zurück und schafft dadurch den nötigen Spielraum rur die Entscheidung der verfaßten Gewalten je nach den Bedürfnissen einer sich wandelnden Zukunft207 • Solche Zurückhaltung war umso ratsamer, als es ja nicht die Landesorgane allein sind, die über die Wirtschaftsordnung im Gliedstaate bestimmen, sondern wegen der europäischen und bundesstaatlichen Kompetenzenzuordnung in erster Linie die Organe der Europäischen Gemeinschaft und dann die des Bundes. Erst in dem von diesen gesetzten Rahmen kann sich gliedstaatliche Gewalt mit eigenen Vorstellungen entfalten - man sollte die ihr verbliebenen Möglichkeiten nicht über206 Dazu tragen auch die Wirtschaftsartikel Brandenburgs (Art. 42 Abs. 2) und Thüringens (Art. 38) nichts wesentliches bei. 207

Dazu auch Graf Vitzthum, in: Gedächtnisschrift Grabitz, 1995, 831.

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schätzen. Denn man kann nicht beides haben: Europäische Integration sowie Einordnung in einen deutschen Gesamtstaat einerseits und zugleich volle souveräne Entscheidungsfreiheit in allen Belangen, auch denen der Wirtschaftsordnung, welche naturgemäß zunächst einmal dem Gesetz der größeren Einheit verpflichtet ist. c) Drei weitere wesentliche Problemkomplexe im Bereich der Grundlagen des Staates dürfen bei dieser Übersicht für die neuen Bundesländer nicht übergegangen werden. (1) Wirksamer· Minderheitenschutz ist für die sächsische Verfassung Staatsziel (Art. 5), ebenso für die sachsen-anhaltinische (Art. 37) und die mecklenburg-vorpommersche (Art. 18). Allerdings unterscheidet die sachsenanhaltinische nicht deutlich zwischen Minderheiten, welche die Staatsangehörigkeit ihres Aufenthaltsstaates besitzen208 - wesentliches Kriterium des heutigen völkerrechtlichen Minderheitenbegriffes 209 -, und solchen Gruppen, deren Status auch durch ihre Ausländereigenschaft bestimmt bleiben muß. Darüber hinaus betont die sächsische Verfassung in speziellen Regelungen die Gleichstellung des sorbischen Volkes210 und die Wahrung seiner sprachlichen und kulturellen Identität und enthält dazu Vorgaben, die sowohl die individualrechtliche wie die volksgruppenrechtliche Seite des Minderheitenschutzes berücksichtigen (Art. 5 Abs. 1, Art. 6, 2 Abs. 4).

Die brandenburger Veifassung berücksichtigt demgegenüber nur die sorbische Minderheit im Lande, läßt unter der Abschnittsüberschrift "Rechte der Sorben (Wenden)" mit Art. 25 aber unklar bleiben, ob subjektive Rechte des Einzelnen, der Volksgruppe? - beabsichtigt sind oder die Bestimmung eines Staatszieles211 •

208 Nur auf diese dürfte sich die sachsen-anhaltinische Regelung beziehen, wenn in Art. 37 Abs. 1 der Verfassung auch die politische Mitwirkung geschützt wird, welche grundsätzlich nur den Deutschen im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG offensteht, und wenn Art. 37 Abs. 2 die allgemeinen staatsbürgerlichen Pflichten unberührt bleiben lassen will - auch hier geraten vor allem den Deutschen obliegende Pflichten auf der Grundlage der Art. 12a und 12 Abs. 2 GG in das Blickfeld. Dazu Mahnke, Die Verfassung des Landes SachsenAnhalt, Art. 37 Rn. 2, 4. 209 Vgl. z.B. Art. 27 des UN-Paktes über bürgerliche und politische Rechte. Dazu mit weiteren Hinweisen Billmenwitz, Minderheiten- und Volksgruppenrecht. Aktuelle Entwicklung, 1992, S. 26 f. Nicht berücksichtigt bei Niewerth, Der kollektive und der positive Schutz von Minderheiten und ihre Durchsetzung im Völkerrecht, 1996. 210 Als objektivrechtliche Norm, nicht mit subjektivrechtlichem Gehalt, wie die systematische Stellung zeigt, s. Art. 13 gegen Art. 36; zu weit geht darum Degenhart, LKV 1993, 37. 211 Unklar insoweit auch Franke/Kneifel-Haverkamp, JöR 42 (1994),122; Franke/Kiel', in: Simon / Franke / Sachs (Hrsg.), Handbuch der Verfassung des Landes Brandenburg, § 10

Rn. S.

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(2) Außerdem gibt die sächsische Verfassung auch denen Raum, die im Freistaat ihre schlesische Identität bekennen wollen (Präambel, erster Absatz; Art. 2 Abs. 4). Das ist bei vielen auf Widerspruch gestoßen, die das betroffene Wohngebiet als sächsische Oberlausitz sehen wollen, weil sie der nicht immer glücklichen preußisch-sächsischen Geschichte die Funktion des schwarzen Lochs bei ihrer Wirklichkeitserfassung zugeordnet haben. Doch sind die (z.Zt. des Inkrafttretens der SächsVert) fünf schlesischen Kreise erst durch den Befehl Nr. 5 der SMAD vom 9.7.1945 212 aus ihrer schlesisch-preußischen Zuordnung in den Bereich sächsischer Verwaltung eingeordnet worden. So hatte sich dort über mehr als ein Jahrhundert besondere Identität herausbilden können. Dies zu beachten, war ein Gebot politischer Klugheit; es kann die Integration der betroffenen Menschen nur erleichtern, wenn sie die Erfahrung lehrt: Im Freistaat "kann jeder nach seiner Fa90n selig werden". Zugleich wird auf diese Weise anerkannt, daß aus der besonderen Identität der Schlesier und ihren Beziehungen zum polnisch gewordenen Teil Schlesiens Brücken entstehen können für ein nachbarschaftlicher werdendes Miteinander über die Neiße-Grenze hinweg.

(3) Toleranz und Offenheit sollen sich eben auch in der grenzüberschreitenden regionalen Zusammenarbeit und in gutnachbarschaftlichen Beziehungen entfalten können, besonders im Verhältnis zum tschechischen Nachbarn und zu Polen213 - auch das ist einStaatsziel, für Sachsen (Art. 12) wie für Brandenburg (Art. 2 Abs. 1) und für Mecklenburg- Vorpommern (Art. 11). 2. Grundrechte. Sie folgen - mit Ausnahme der Thüringer Verfassung, wo sie den Eingang bilden - durchweg auf die Regelung der Grundlagen der Staatsgewalt. In Mecklenburg- Vorpommern bleibt allerdings mit der Kürze des Grundrechtsteils (1. Abschnitt, H. Kapitel) eine Erinnerung an die ursprüngliche Absicht, sich auf ein reines Organisationsstatut zu beschränken.

111 Der hier relevante Text: "Zwecks Verwaltung der Provinzen und Sicherung der Kontrolle über die Arbeit der Selbstverwaltungsorgane befehle ich: 1. In den Provinzen und föderalen Ländern Dienststellen des Chefs der Sowjetischen Militärverwaltung ... in Zivilangelegenheiten einzuführen. 2. Zu ernennen: e) Generaloberst ... zum Chef der Sowjetischen Militärverwaltung des föderalen Landes Sachsen, in dessen Grenzen der Westteil des Kreises Liegnitz der Provinz Schlesien einzuschließen ist ... " SMA-Befehle 1945, 13; auch abgedruckt bei Schöneburg (Hrsg.), Geschichte des Staates und des Rechts der DDR. Dokumente 1945 -1949, 1984, S. 33. - S.a. unten Fn. 335. m Dazu mit berechtigtem Hinweis auf die grundgesetzlichen Grenzen von Länderaußenpolitik Degenhart, in: Stober (Hrsg.), Handbuch des Sächsischen Staats- und Verwaltungsrechts, § 2 Rn. 29.

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a) Erstes Bestreben des 2. Abschnitts der sächsischen Verfassung, welcher die Grundrechte klar gegenüber den Staatszielen abgrenzt, ist Ehrlichkeie l4 • Bloße Deklamationen haben hier keinen Platz. Soziale Grundrechte (z.B. ein Recht auf Arbeit oder auf Wohnung) sind nicht aufgenommen 215 ; es wurde ja schon hervorgehoben, daß die entsprechenden Gegenstände Eingang in die sozialen Staatsziele gefunden haben. Klagbare Grundrechte (siehe Art. 36) in diesem Bereich hätten die staatliche Leistungsfahigkeit überfordert - wirtschaftlich, weil das Land die Ergebnisse der kommunalen Wohnungswirtschaft und des sogenannten Volkseigentums an den Produktionsmitteln nicht fortsetzen kann; kompetentiell, weil etwa Mieterschutz, soziales Mietrecht sowie Arbeitsvermittlung Bundesmaterien sind, die der Bund weitestgehend wahrgenommen hat, so daß dem Land hier kein Spielraum verbliebe 216 • In der brandenburger Verfassung (Art. 33 Abs. 2, Art. 47, 48) hat man das nicht durchweg beachtet2l7 • (I) Ziel der sächsischen Grundrechte ist demgegenüber, umfassenden Freiheitsschutz sicherzustellen2l8 • Mit dem Recht auf gleichen Zugang zu den öffentlichen Bildungseinrichtungen (Art. 29 Abs. 2) erfolgt jedoch eine ausdrückliche Öffnung zu Teilhaberechten. Und mit Art. 22 Abs. 2 ist eine neuartige, bewußt nicht als subjektives Recht der Begünstigten ausgestaltete objektivrechtliche Förderungspftiche 19 zu Gunsten derjenigen begründet, die 10 häuslicher Gemeinschaft Kinder erziehen oder für Hilfsbedürftige sorgen. Dazu auch Heitmann, SächsVBI. 1993,5 f. 215 Ein von PDS-Abgeordneten mit Volksantrag vom 16.7.1993 betriebenes Volksgesetzgebungsverfahren mit dem Ziel der Einfügung sozialer Grundrechte in die Verfassung (vgl. die Bekanntmachung im Amtsblatt v. 18.11.1993) hat auch im Volke nicht die erhoffte Unterstützung gefunden und nicht die nach Art. 72 Abs. 2 SächsVerf für das Volksbegehren erforderliche Zahl von Unterschriften erlangt, vgl. LKV 1995, 151. 216 Im Leipziger Hochschullehrerentwurf für eine sächsische Landesverfassung sind solche Überlegungen weitestgehend mißachtet. Ein "Kompromiß zwischen Staatszielbestimmung und Deklarierung sozialer Grundrechte" (Bönninger, Demokratie und Recht 1991, 398 f., zu diesem Entwurf) kann so nicht gelingen - wenn er denn überhaupt möglich sein sollte; und nicht bloß auf die Anreicherung von Staatszielbestimmungen durch Gesetzgebungsaufträge, Einrichtungsgarantien und Schutzaufträge (so Paech, Demokratie und Recht 1992, 272) hinausliefe, wofür bei den ins Auge gefaßten sozialstaatlichen Materien den Ländern im übrigen wiederum weitgehend die Verbandskompetenz zur Gesetzgebung fehlen würde. Dazu auch Zielke, RdA 1992, 185 ff. 217 Dazu schon oben im Text bei Fn. 59, 60. 218 Zwischen Einzelnem und den Trägem öffentlich~r Aufgaben des Landes - überall, wo die grundrechtstypische Gefahrdungslage in Betracht kommt; dazu auch Art. 37 Abs. 3 SächsVerf. Also grundsätzlich nicht zwischen Trägem öffentlicher Gewalt - dazu SächsVerfGH, Beschluß v. 21.3.1997, Vf. IO-IV-96 - keine Grundrechtsfahigkeit der Landesmedienanstalt. 219 Übereinstimmende Sicht bei Degenhart, LKV 1993, 36. S. dazu auch Dietlein, DtZ 1993,136,141. 214

IV. Zu Einzelabschnitten der Verfassungen

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(2) Ausgangspunkt ist bei den sächsischen Grundrechten, dem GG entsprechend, die Menschenwürde (Art. 14). Es folgt, wie beim Grundgesetz, als Hauptfreiheits- und Auffanggrundrecht die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 15). Damit ergibt sich auch nach der sächsischen Verfassung Grundrechtsschutz fiir bisher nicht erkannte Freiheitsgefährdungen, die zum Zeitpunkt der Verfassunggebung naturgemäß in speziellen Freiheitsgrundrechten noch keine Aufnahme finden können. Ebenso gegenwärtig war in den Verfassungsberatungen die in der Rechtsprechung des BVerfG zu Art. 2 Abs. 1 GG entwikkelte Auffangfunktion zu Gunsten von Ausländern bei Bürgergrundrechten220 • Besonderes Gewicht legt die Verfassung nach der DDR-Erfahrung auf den Schutz der Persönlichkeitssphäre; mit der eben berührten allgemeinen Handlungsfreiheit, mit dem Schutz der Wohnung (Art. 30) sowie insbesondere mit Datenschutz (Art. 33)221 und Datenschutzbeauftragtem (Art. 57)222. Besonders wichtig sind ferner die demokratischen Hauptgrundrechte der Meinungs-, Presse- und Rundfunkfreiheit 223 (Art. 20), die Versammlungsfreiheit (Art. 23)224 und die Vereinigungsfreiheit (Art. 24). Die politischen Parteien sind dagegen nicht angesprochen, hier war die ausschließliche Bundeskompetenz nach Art. 21 GG zu achten, die abweichende Regelungen nicht zugelassen hätte. Auch fiir rechtsfolgenlose Floskeln nach dem Muster eines allgemeinen politischen Mitgestaltungsrechts bestand keine Veranlassung. Das "Arbeite mit, plane mit, regiere mit!" aus Art. 21 Abs. I der DDR-Verfassung 1968/1974 regt nicht gerade zur Nachahmung an! (3) Wo ein Grundrecht Freiheit mit positivem Gehalt regelt, z.B. bei der Glaubens- und Gewissensfreiheit oder bei der Meinungsäußerungsfreiheit 220 Personelle Supplementärfunktion, vgl. BVerfGE 35, 382, 399 ff.; Scholz, AöR 100 (1975),118 f. 221 Dazu SächsVerfGH, Urteil v. 14.5.1996 - Vf. 44-II-1994, SächsVBI. 1996, 160, insbes. S. 175 f., 183 f. 222 Dazu Giesen, SächsVBI. 1993, 248. - Für Mecklenburg-Vorpommern nehmen Thiele / Pirsch / Wedemeyer, Die Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, Art. 37 Rn. 3, an, die dort getroffene Bestimmung, daß sich jeder in Datenschutzfragen an den Datenschutzbeauftragten wenden kann, enthalte "ein spezielles Grundrecht für jedermann". Das ist angesichts des engen Wortlauts des Art. 53 Nr. 7 M-VVerf kaum zu begründen. Allerdings ist das Recht auch keiner besonderen Bestimmung bedürftig, da es bereits vom Petitionsrecht, sich an die "zuständigen Stellen" zu wenden (Art. 10), umfaßt wird. 22J Mit einer Bestandsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk; dazu Degenhart, in: Stober (Hrsg.), Handbuch des Sächsischen Staats- und Verwaltungsrechts, § 2 Rn. 38; ders., ebd., § 10 Rn. 25, 33a. Zum dualen Rundfunk das Sächs. PrivatrundfunkG i.d.F. d. Bek. v. 18.1.1996, GVBI. 13; vgl. SächsVerfGH, Beschluß v. 21.3.1997, Vf. 10-IV-96; s.a. Fn. 218. Zur Pressefreiheit näher die ausführende Einzelgesetzgebung, z.B. das Sächsische Gesetz über die Presse, GVBI. 1992, 125. 224 Berechtigte Bedenken (Art. 142 GG) gegen die Ausdehnung der Versammlungsfreiheit in geschlossenen Räumen auch auf die Ausländer bei W Kanther, Die neuen Landesverfassungen im Lichte der Bundesverfassung, S. 195 f.

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Einführung

(Art. 19, 20), ist stets, wie beim grundgesetzlichen Vorbild, die entsprechende negative Freiheit mitgeschützt, etwa das Recht, seinen Glauben nicht offenbaren, seine Meinung nicht äußern zu müssen etc. (4) Auch bei der Gleichheit folgt die Verfassung dem Modell des Grundgesetzes, dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 18 Abs. 1) spezielle Diskriminierungsverbote gegenüberzustellen (Art. 18 Absätze 2 und 3, 29 Abs. 2, ferner Art. 91 Abs. 2 und die formal-egalitäre Wahlrechtsgleichheit des Art. 4 Abs. 1225 ). Entgegen mehrfach aus dem Kreise der Behinderten vorgetragenen Wünschen ist aber die Behinderung nicht in den Bereich der speziellen Diskriminierungsverbote aufgenommen worden. Denn damit wäre nicht nur die Benachteiligung, sondern auch die Bevorzugung wegen der jeweils benannten Eigenschaft, also auch der Behinderung, verboten gewesen 226 • Zum Ausgleich ihrer Benachteiligung sind die Behinderten aber auf angemessene positive Diskriminierung angewiesen; sie wurde deshalb durch Art. 7 Abs. 2 zum Staatsziel gemacht. (5) Unmittelbare Drittwirkung, die Geltung der Grundrechte auch fiir das Verhältnis zwischen den Privaten ist - wie beim Grundgesetz - nicht vorgesehen227 , es sei denn, das Gegenteil wäre angeordnet. Das ist nur bei der Koalitionsfreiheit (Art. 25) der Fall. Die freie Gestaltung der Lebensverhältnisse zwischen den Privaten wäre bei einer anderen Konzeption zu stark belastet worden. (6) Grundpflichten kennt die Verfassung nicht. Wenn Art. 10 Abs. 1 den Schutz der Umwelt auch als "Verpflichtung aller im Land" bezeichnet228 , so 225 Dazu BVerfG, 3. Kammer d. 2. Senats, NI 1994, 366 = LKV 1994, 331 (Verfassungsmäßigkeit des § 15 Nr. 3 SächsWahlG - Erklärung des Wahlbewerbers zu Art. 118 SächsVert); SächsVerfGH, Kammerbeschluß v. 9.6.1994 - Vf. 20-IV-94, JbSächsOVG 2, 46 = SächsVBI. 1995, 57 (Unterstützungsunterschriften im Kommunalwahlverfahren; BVerfG, 3. Kammer des 2. Senats, LKV 1996, 101). S.a. oben bei Fn. 185. Vgl. ferner die beiden nur schwer nachvollziehbare Urteile des BbgVerfG v. 25.1.1996 - 12/95 und 13/ 95, DÖV 1996, 372 = NVwZ 1996, 590, NJ 1996, 252, mit abw. Votum v. Arnim, zum Ausschluß von Inkornpatibilitätsvorschriften zu Lasten von Bediensteten der betr. Körperschaft durch die landesverfassungsrechtl. Wahlrechtsgleichheit; die gleiche Begründung würde zu Wirkungslosigkeit des Art. 137 GG auch gegenüber Art. 38 Abs. I Satz I und gegenüber Art. 28 Abs. I Satz 2 GG fuhren; kritisch auch Send/er, NJ 1996, 225; s. ferner K/uge, NI 1996, 356. 226 Die Ergänzung des Art. 3 Abs. 3 GG um den zweiten Satz hat hier die notwendige Differenzierung vorgenommen. Ohne diese Änderung wären insoweit inhaltsgleiche Landesverfassungsregelungen fehlerhaft gewesen. 227 Zum Grundrechtsverpflichteten s. Art. 36: alle Landesstaatsgewalt, also die des Freistaates sowie diejenige der seiner Verfassung unterworfenen Träger öffentlicher Gewalt, bzw. öffentlicher Aufgaben. 228 Ähnlich Art. 7 Abs. 2 mit dem Bekenntnis des Landes zur Verpflichtung der "Gemeinschaft", alte und behinderte Menschen zu unterstützen ...

IV. Zu Einzelabschnitten der Verfassungen

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macht schon die Stellung der Bestimmung bei den Staatszielen229 deutlich, daß es sich hier um die Bezeichnung eines absoluten Gemeinwohlzieles handelt, welches vor allem der einfache Gesetzgeber, u.a. durch die Inpflichtnahme der Einzelnen, verfolgen soll. Besonders deutlich wird diese Richtung staatlicher Hinwirkenspflicht gegenüber den Menschen im letzten Satz des Art. 10 Abs. 1230 • Ganz entsprechend findet im Grundrechtsabschnitt die Umweltverpflichtung bei der Eigentumsgarantie eine Zuordnung zur allgemeinen Sozialpflichtigkeit des Eigentums (Art. 31 Abs. 2), die schon unter der entsprechenden GG-Regelung nur als Hinweis tUr den Gesetzgeber verstanden wird, in welcher Richtung er seine verfassungsrechtliche Befugnis zur gesetzlichen Schrankenbestimmung des Eigentums wahrnehmen könne. In gleicher Weise regelt z.B. Art. 21 Satz 2 der Verfassung keine Grundpflicht der Hochschullehrer zur Verfassungstreue, sondern betont eine Grundrechtsschranke. b) Die sachsen-anhaltinische Verfassung folgt diesen Konzepten weitestgehend - mit den tUr die "Einrichtungsgarantien" berichteten Besonderheiten 231 • Analoge Erwägungen haben weithin auch den mecklenburg-vorpommerschen Verfassunggeber gele~tet232. Die brandenburger Verfassung dageg~n macht, ohne die unmittelbare Grundrechtsgeltung (Art. 5 Abs. 1) als ein Kennzeichen der Abgrenzung von Grundrechten und Staatszielen aufzugeben, die bei den Regelungskategorien durch bunt gestreute Aufnahme der Bestimmungen in den selben Abschnitt praktisch nahezu ununterscheidbar - und tUgt eine Reihe verhältnismäßig wenig konkretisierter Gesetzgebungsaufträge hinzu. Man darf gespannt sein, was das tUr den brandenburger Alltag bedeuten wird. Ähnliches gilt für die thüringer Verfassung.

229

Mit der spezifischen Wirkungsrichtung des Art. 13.

Unrichtig deshalb Häberle, JöR 42 (1994), 176. Die Kritik von Vogelgesang, DÖV 1991, 1051, zielt damit insoweit ins Leere. S.a. Degenhart, LKV 1993, 36; ders., in: Stober (Hrsg.), Handbuch des Sächsischen Staats- und Verwaltungsrechts, § 2 Rn. 21 (wenig glücklich darum der Denkansatz "Drittwirkung" von Staatszielbestimmungen). S.a. Starck, Die Verfassungen der neuen deutschen Länder, 52 ff. - Dagegen soll die entsprechende Regelung des Art. 39 Abs. I BrbVerf als Grundpflicht zu verstehen sein, vgl. Franke I KneiJel-Haverkamp, JöR 42 (1994), 119; Sachs, in: Simon I Franke I Sachs (Hrsg.), Handbuch der Verfassung des Landes Brandenburg, § 5 Rn. 2. Ein analoges Verständnis drängt sich rur den entsprechenden Art. 31 ThürVerf auf, s. dazu Linck/Jutzil Hopfe, Die Verfassung des Freistaats Thüringen, 1994, Art. 31 Rn. 3 f. Ähnlich auch Art. 12 Abs. 3 M- VVerf, dazu Thiele / Pirsch /Wedemeyer, Die Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, 1995, Art. 12 Rn. 13. 231 S. oben im Text bei Fn. 142-145. 230

m Vgl. Prachtl, LKV 1994,4.

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Einführung

Gespannt sein darf man ebenso darauf, ob das brandenburger: "Jeder schuldet jedem die Anerkennung seiner Würde" (Art. 7 Abs. 2) als Brücke zu umfassender Grundrechtsdrittwirkung (Art. 5 Abs. 1) genutzt werden wird233 . Eine weitere Öffnung zur Drittwirkung von Grundrechten verbirgt sich hinter dem Recht auf Achtung der Würde im Sterben (Art. 8 Abs. 1; ähnlich rur Thüringen Art. 1 Abs. 1 Satz 2)234, wenn der Anwendungsbereich der Vorschrift den Rahmen staatlicher Krankenversorgung überschreitet. Entsprechendes gilt rur den Anspruch auf Auskunft über Umweltdaten nach Art. 39 Abs. 7, mit dem die brandenburger Verfassung auch gleich noch eine Art Grundpflicht der Eigentümer und Betreiber "von Anlagen"235 zur Erhebung und Offenbarung "von Informationen über gegenwärtige und zu erwartende Belastungen der natürlichen Umwelt" statuiert. c) Oft ist gefragt worden, warum die neuen Verfassungen neben den unmittelbar im Lande geltenden Bundesgrundrechten des GG in dem begrenzten Rahmen, den Art. 142 GG darur beläßf 36 , einen umfassenden eigenen Grundrechtskatalog aufgestellt haben. (1) Einzelne Gründe sind für Sachsen schon angesprochen: die Notwendigkeit umfassender Freiheitsgarantie als Integrationsfaktor nach der DDR-Erfahrung, ebenso die Notwendigkeit, der starken sozialstaatlichen Komponente der Verfassung ein entsprechendes freiheitliches Gegengewicht gegenüberzustellen, um in Art. 1 Satz 2 die Balance halten zu können. Überdies hätten spezifisch sächsische Regelungen wie das Verbot grausamer Behandlung (Art. 16 Abs. 2), die Förderung detjenigen, die in häuslicher Gemeinschaft Kinder erziehen (Art. 22 Abs. 2), die Garantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (Art. 20 Abs. 2 237 ), der gleiche Zugang zu den öffentlichen Bildungseinrichtungen (Art. 29 Abs. 2), die ökologische Eigentumsbindung (Art. 31 Abs. 2), das Recht auf Datenschutz (Art. 33) sowie auf Auskunft über

233 Dazu der VerfAussch., 11. Sitzung Protokoll S. 3, in: LT Brandenburg, 1. WP, Dokumentation Verfassung des Landes Brandenburg, Bd. 2, S. 371; Sachs, in: Simon/Franke/ Sachs (Hrsg.), Handbuch der Verfassung des Landes Brandenburg, § 5 Rn. 20 ff., 22. S.a. oben bei Fn. 41. 234 Aus anderer Perspektive mit berechtigter Kritik Voge/gesang, DÖV 1991, 1048. S.a. Rommelfanger, ThürVBI. 1993, 176. 235 Rechtsstaatliche Bestimmtheit scheint kein Regelungsziel. 236 Dazu Graf Vitzthum, VVDStRL 46, S. 31 ff. Sehr viel großzügiger Pietzcker, HStR IV, § 99 Rn. 45 ff.; weshalb aber Landesgrundrechte Bestand haben sollen, die stärkere Eingriffsmöglichkeiten in Freiheit vorsehen als das GG, wird nicht ersichtlich. Denn in dem Bereich, in dem sie vom Bundesgrundrecht abweichen, etwa mit einer mehr Eingriffsbefugnis einräumenden Schrankenziehung, verstoßen sie gegen das GG und können deshalb keinerlei Rechtsfolgen haben. 237 Dazu Degenhart, LKV 1993, 36 f.; ders., in: Stober (Hrsg.), Handbuch des Sächsischen Staats- und Verwaltungsrechts, § 2 Rn. 38.

IV. Zu Einzelabschnitten der Verfassungen

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Umweltdaten 238 (Art. 34) und das Recht auf ein zügiges gerichtliches Verfahren sowie auf Verteidigung (Art. 78 Abs. 3239 ) allzu beziehungslos im Raum gestanden, wären sie nicht in eine grundrechtliche Vollverfassung eingebettet worden. Außerdem konnte mit der Übernahme wesentlicher Bundesgrundrechte die unter dem GG entwickelte ausgefeilte Schrankensystematik übernommen werden (s. z.B. Art. 37), welche sich zur Sicherung der Grundrechte selbst gegenüber dem Gesetzgeber so hervorragend bewährt hat. Schließlich sollte dem Bürger mit der Verfassungsbeschwerde zum Verfassungsgerichtshof (Art. 81 Abs. I Nr. 4) umfassender Rechtsschutz zur Verfügung gestellt werden240 ; das aber setzte einen entsprechend umfassenden Landesgrundrechtskatalog voraus. 238 Soweit sie durch das Land erhoben werden. Eine Erhebungspflicht besteht - nach Ablehnung entsprechender, der brandenburger Regelung (Art. 39 Abs. 7) vergleichbarer Vorschläge im Verfassunggebungsprozeß - nicht. Sie hätte die Leistungsfähigkeit aller überfordert. - Die Bedenken von W. Kanther, Die neuen Landesverfassungen im Lichte der Bundesverfassung, S. 190 ff., 192, gegen die Verfassungsmäßigkeit der Regelung wegen angeblichen Verstosses gegen Richtlinie 90/3131 EWG des Rates vom 7.6.1990 über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt (Ab\. EG 158/56 v. 23.6.1990), dazu nun auch das Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie v. 8.7.1994 (BGB\. I, 1490), teile ich nicht. Zwar enthalten weder RL noch Bundesgesetz die Beschränkung des Informationsrechts auf Daten, die den Lebensraum gerade des Informationssuchenden betreffen (dazu Thiele 1Pirsch 1Wedemeyer, Die Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommem, Art. 6 Rn. 9 ff.). Art. 34 SächsVerf schließt ein Informationsrecht insoweit aber auch nicht aus, er hat nur einen engeren sachlichen Schutzbereich. Damit ist auch nur insoweit, nicht auch für den weiteren Schutzbereich des Bundesgesetzes, die sächsische Verfassungsbeschwerde eröffnet. 239 Nach der Erfahrung im SED-Staat besonders wichtig. Dazu Deutscher Bundestag, Bericht der Enquete-Kommission "Aufarbeitung von Geschichte und Folgen der SED-Diktatur in Deutschland", BTDrs. 1217820 (1994), S. 96 sub 3.6. 240 Daß sich damit eine Komplizierung des Rechtswegs ergeben kann, wenn etwa nach obergerichtlichem Urteil in einer landesrechtlichen Frage zum einen die Revision zu dem entsprechenden obersten Bundesgericht ansteht, die jedenfalls eine Verletzung von Bundesgrundrechten zu rügen vermag, zum anderen eine Verfassungsbeschwerde zum Verfassungsgerichtshof wegen möglicher Landesgrundrechtswidrigkeit in Betracht kommt (so Starck, ZG 1992, 19 f.), ist nicht zu bestreiten; allerdings erfordert das Prinzip der Erschöpfung des Rechtswegs vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde (vg\. § 27 Abs. 2 Satz I SächsVerfGHG) die Einlegung nicht von vom herein aussichtsloser Rechtsmittel, also auch von Revision oder Nichtzulassungsbeschwerde zum obersten Bundesgericht (vgl. SächsVerfGH, Beschluß v. 14.3.1995, Vf. 55-IV-94/4-IV-95, Beschluß v. 29.8.1996, Vf. l2-IV-96), so daß die Verfassungsbeschwerde auch zum SächsVerfGH in solchen Fällen grundSätzlich unzulässig wäre (zur entsprechenden Rechtslage beim BVerfG Umbach 1 Clemens 1Kley / Rühmann, § 90 BVerfGG Rn. 84, 87 f.). Ist sie es einmal nicht, kann es nur an der Unzumutbarkeit der Erschöpfung liegen; dann aber ist es kaum zumutbar, den Weg zum VerfGH zu versperren - es sei denn, man entscheidet sie grundsätzlich für die Subsidiarität der Landesverfassungsbeschwerde gegenüber derjenigen zum BVerfG (den letzteren Weg geht Art. 53 Nr. 7 M-VVerf bei allen Verfassungsbeschwerden, mit denen nicht unmittelbar ein Gesetz angegriffen wird, und schließt dabei ausdrücklich auch noch

5 v. Mangold!

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Einflihrung

Diese Gründe gelten grundsätzlich auch für Sachsen-Anhalt und, was die Weite der Eröffnung der Verfassungsbeschwerde anbelangt, für Brandenburg und Thüringen. Demgegenüber eröffnen Sachsen-Anhalt und MecklenburgVorpommern die Verfassungsbeschwerde wegen Verletzung auch der rezipierten Bundesgrundrechte nur, wenn sie sich unmittelbar gegen ein Landesgesetz24I richtet. (2) Mit der Entscheidung zur Vollverfassung bei Sicherung der Grundrechte durch eine eigene Landesverfassungsbeschwerde bekennen sich die neuen Verfassungen zu dem Konzept, daß inhaltsgleiche Bundes- und Landesgrundrechte nicht etwa nur ein einheitliches Grundrecht mit doppelter Garantie bilden, sondern jeweils selbständige Grundrechte sind242 . Sonst wäre der jeweilige Verfassungsgerichtshof, wollte er von der Auslegung des entsprechenden Bundesgrundrechts abweichen, wohl ausnahmslos zur Divergenzvorlage nach Art. 100 Abs. 3 GG verpflichtet; denn die für ein solches Landesgrundrecht ins Auge gefaßte Interpretation würde sich ja immer auch als eine zu dem entsprechenden Bundesgrundrecht darstellen. Anders hingegen, wenn das Landesgrundrecht als selbständiges Grundrecht verstanden wird. Denn dann ergibt sich eine Verpflichtung zur Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nur, wenn das angerufene Landesverfassungsgericht im Widerspruch zur Auslegung des Bundesverfassungsgerichts oder eines anderen Landesverfassungsgerichts den Schutzgehalt geringer ansetzen wollte, als nach der bisherigen Verfassungsrechtsprechung zum entsprechenden Bundesgrundrecht anzunehmen; damit würden nämlich die Grenzen grundrechtlicher Verfassungsautonomie der Länder gemäß Art. 142 GG berührt.

Man wird dieser systematischen Grundkonzeption angesichts der bundesverfassungsrechtliche Entscheidung für eine weitgehende Verfassungsautonomie der Länder (Art. 28 Abs. 1, Art. 142 GG)243 nur zustimmen können. Sie schafft die Möglichkeit, daß der jeweilige Verfassungsgerichtshof in selbständie Beschwerde wegen Verletzung der aus dem GG rezipierten Grundrechte aus, was freilich den Sinn der ganzen Rezeption weitestgehend in Frage stellt). - Bleibt das Problem paralleler Durchführung von Verfassungsbeschwerdeverfahren vor BVerfG und LVerfCi; ihm kann, wo es eines ist, durch Aussetzung eines der beiden Verfahren begegnet werden, soweit die Prozeßordnung das zuläßt, vgl. etwa § 10 SächsVerfGHG i.V.m. § 33 Abs. I BVerfGG. 241 Kritisch dazu Mahnke, Die Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt, Art. 75 Rn. 19. l4l Zu diesem Streit näher Braun, Kommentar zur Verfassung des Landes Baden-Württemberg, 1984, Art. 2 Rn. 3 ff.; Graf Vitzthum, VVDStRL 46, 37; Isensee, HStR IV, § 98 Rn. 80. S.a. Pietzcker, ebd., § 99 Rn. 58; Degenhart, LKV 1993, 36; ders., in: Stober (Hrsg.), Handbuch des Sächsischen Staats- und Verwaltungsrechts, § 2 Rn. 33 mit Fn. 194. Zum Ganzen auch Bethge, in: Steuerrecht, Verfassungsrecht, Finanzpolitik. Festschrift für Franz Klein, 1994, 179 ff., 190 ff. l4) Dazu BVerfGE 36, 342 ff.; Vorlagebeschluß des SächsVerfGH v. 21.9.1995, Vf. 1IV-95, SächsVBI. 1995, 260 = DVBI. 1996. 102 = NJ 1996, 27.

IV, Zu Einzelabschnitten der Verfassungen

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diger Interpretation durch richterliche Rechtsfortbildung das wortgleiche Landesgrundrecht über den Schutzgehalt des entsprechenden Bundesgrundrechts hinaus entwickeln und damit den landesrechtlichen Grundrechtsschutz vertiefen kann 244 . Immerhin hätte im Rahmen des Art. 142 GG der Text der Landesverfassungen ja auch gleich einen "besseren" Grundrechtsschutz vorsehen können als das GG selbst. (3) In bezug auf die aus dem GG übernommenen Grundrechte bestand in Sachsen übrigens Einigkeit, den aus dem GG geläufigen Text zu übernehmen, wenn inhaltlich übereinstimmende Regelung beabsichtigt war45 - selbst wenn die grundgesetzliehe Formulierung des Gedankens manchmal nicht ganz vollkommen gelungen ist. Das ist kritisiert worden. Textabweichungen gegenüber dem GG trotz der Absicht inhaltsgleicher Regelung hätten aber allzu leicht den Eindruck erwecken können, die sächsische Verfassung habe doch etwas anderes gewollt als in dem entsprechenden Bundesgrundrecht vorgesehen246 . 3. Landtag. In der repräsentativen Demokratie ist er das primär legitimierte Verfassungsorgan und steht in den neuen Verfassungen deshalb durchweg an der Spitze der Staatsorganisation. Er ist aber nicht, wie für Sachsen der Leipziger Hochschullehrerentwurf in Art. 63 und für Mecklenburg- Vorpommern der zur Grundlage der Verfassung gewordene Entwurf (Art. 17 Abs. 1247 ) formulieren wollte, "das '" oberste Organ der politischen Willensbildung", oder, wie in Thüringen (Art. 48 Abs. 1) bestimmt, "das ... oberste Organ der demokratischen Willensbildung"248. So konnte man im demokratischen Zentralismus denken, unter Verdrängung rechtsstaatlicher Gewaltenteilung249 . Übersehen ist dabei außerdem, daß die Staatsgewalt nicht nur vom 244 _ sofern nicht mit etwa wortgleicher Aufnahme eines Bundesgrundrechts in die Landesverfassung das Konzept dynamischer Verweisung auf die entsprechende GG-Norm verfolgt wurde, wofür aber nicht einmal notwendig dann etwas spricht, wenn, wie mit Art. 5 Abs. 3 M- VVelf, statt eigenen Landesverfassungstextes einfach auf die Grundrechte des GG verwiesen wird. 245 Für den Zeitpunkt der Verfassunggebung. Die Absicht dynamischer Verweisung ist damit noch nicht verbunden. S. vorstehend bei (2). Auch Isensee, SächsVBI. 1994,31. 246 S. dazu auch Starck, ZG 1992,23; Degenhart, LKV 1993,34. 247 Anders in der geltenden Verf Art. 20 Abs. 1. S. dazu treffend Thie1e I Pirsch I Wedemeyer, Die Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, Art. 20 Rn. 1. 248 Dazu Brinkmann, Verfassung des Freistaats Thüringen, 1993, 12; Linck lJutzi I Hopfe, Die Verfassung des Freistaats Thüringen, Art. 48 Rn. 2 ff. Kritisch Starck, Die Verfassungen der neuen deutschen Länder, 18. 249 S. schon Art. 7 Abs. 1 des SED-Entwurfes für eine Landesverfassung aus dem Dezember 1946; Abdruck bei Schöneburg (Hrsg.), Geschichte des Staates und des Rechts der DDR. Dokumente 1945-1949, 1984, S. 106. Dazu Abendroth, NJ 1947, 113; v. Mangoldt, in: Symposium anläßlich des 50. Jahrestages der Konstituierung eines sächsischen Landtages am 22. November 1946 (Fn. 23), 10. Ferner Art. 50 I der Verfassung vom 7.10.1949;

5·

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Einführung

Volke ausgeht (Volkssouveränität)25o, sondern von ihm als Gesetzgeber auch selbst wahrgenommen werden kann (Organsouveränität)25J. a) Dem Landtag ist insbes. die gesetzgebende Gewalt zugewiesen, ferner die Aufgabe, die vollziehende Gewalt (Sachsen: Art. 39 Abs. 2/ Sachsen-Anhalt: Art. 41 Abs. I: "nach Maßgabe dieser Veifassung") zu kontrollieren und als "Stätte der politischen Willensbildung"252 (Sachsen: Art. 39 Abs. 2; vergleichbar Mecklenburg-Vorpommern Art. 20 Abs. I, Thüringen: Art. 48 Abs. 2) über alle Fragen zu beraten, die das Landesinteresse betreffen. Gemeint ist hier der Bereich, der üblicherweise mit dem Begriff schlichter parlamentarischer Beschlußfassungskompetenz erfaßt wird. Bindende Entscheidung ist mit der zuletzt genannten Kompetenz also nicht verbunden, da Gegenstand insbesondere auch Angelegenheiten sein können, die nach der Gewaltenteilung auf Landesebene zum Kernbereich der Exekutive gehören oder nach dem Grundgesetz ausschließlich von der Landesregierung zu bestimmen sind, wie bei der Willensbildung der Landesregierung für die Abstimmung im Bundesrat (Art. 51 GG)253. Bemerkenswert erscheint, daß zwei der Verfassungen (Sachsen-Anhalt: Art. 56 Abs. 5/ Thüringen: Art. 54 Abs. 2) die aktuelle Diskussion um die Möglichkeit illegitimer Selbstbedienung gewählter Repräsentanten spiegeln und für die Diätenfestsetzung der Landtagsabgeordneten zu bannen suchen; Sachsen-Anhalt mit der zurückhaltenden Bestimmung, daß sich der Landtag bei der Erfüllung der Aufgabe des Rates einer unabhängigen Kommission bedient, Thüringen mit einer Regelung zur Anpassung 254 an die allgemeine Heuer/Riege, Der Rechtsstaat - Eine Legende?, 1992, S. 42, sehen darin mit Recht eine Verankerung der Gewalteneinheit. - Es ist deshalb viel1eicht nicht zufäl1ig, daß auch die sachsen-anhaltinische (Art. 41 Abs. I) und die brandenburger Verfassung (Art. 55 Abs. I) eine entsprechende Formulierung nicht enthalten. Den Verfassern der schleswig-holsteinisehen Verfassung von 1990 (Art. 10 Abs. I) scheint dieser Zusammenhang al1erdings nicht aufgegangen zu sein; dazu Börnsen, Recht und Politik 1991, 71; ferner Rahn, NJW 1990, 2784. Und auch nicht der Verfassungskommission Mecklenburg-Vorpommern, LTDrs. 11 1200, Art. 17 I des Verfassungsentwurfs. S.a. v. Mutius / Friedrich, Verfassungsentwicklung in den neuen Bundesländern - zwischen Eigenstaatlichkeit und notwendiger Homogenität, in: Staatswissenschaft und Staatspraxis 2 (\991),257. 250 251

Verf.

S. die synoptischen Nachweise zu Art. 3 SächsVerf. S. die synoptischen Nachweise bei Art. 3 Abs. I Satz 2, Abs. 2, Art. 70 ff. Sächs-

252 _ des Parlaments! Zu unterscheiden von der politischen Willensbildung des Volkes, etwa Art. 21 GG, wo es nicht um Staatswillensbildung geht; vgl. dazu auch Thiele 1 Pirsch 1 Wedemeyer, Die Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, Art. 20 Rn. 7. 25l Dazu schon oben bei Fn. 175. 254 Der Wortlaut läßt unklar, ob automatische Anpassung oder periodisch wiederkehrende Erhöhungsgesetzgebung gemeint ist; gedacht ist wohl an das letztere, vgl. Brinkmann, Verfassung des Freistaats Thüringen, 12. S.a. Häberle, JöR 43 (1995), 380; Huber, ThürVBI.

IV, Zu Einzelabschnitten der Verfassungen

69

Einkommens- und Preisentwicklung - höchst problematisch bei rechtlicher Verpflichtung auf das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht255 • Hier ist freilich der verfassungsrechtliche Ausweis wichtiger, daß man für einen Teilkomplex faires Funktionieren des Systems repräsentativer Normsetzung nicht mehr für gewährleistet hält und damit die eigene verfassungsrechtliche Grundentscheidung für eben dieses partiell in Frage stellt. Als weitere Aufgaben sind dem Landtag u.a. die Wahl des Ministerpräsidenten, nicht aber der Minister, sowie die Wahl der Verfassungsrichter und des Präsidenten des Landesrechnungshofes256 anvertraut. Dem demokratischen Mehrheitsprinzip entsprechend entscheidet der Landtag grundsätzlich mit der einfachen Mehrheit der abgegebenen Stimmen257 . b) Als Kollegialorgan ist der Landtag für seine Funktionsfähigkeit an diejenige seiner Teile gebunden. Die Verfassungen treffen in dieser Hinsicht Vorsorge, die sächsische, ohne sich in zum Abgeordnetenstatus gehörende Selbstverständlichkeiten zu verlieren, etwa einer Bestimmung, daß Abgeordnete reden oder abstimmen dürfen 258 • (1) An der Spitze steht durchweg der Abgeordnete und sein freies Mandat

(Sachsen: Art. 39 Abs. 3). Rechtlich bindenden Fraktionszwang kann es damit nicht geben (so ausdrücklich Art. 67 Abs. 2 BrbVer/). Die Fraktionen

sind aber als für die Funktionsfähigkeit des Parlaments wesentliche Untergliederungen in die Verfassung aufgenommen worden 259 • Doch dürfen Regelungen zum Fraktionsstatus die - mit dem Abgeordnetenstatus verbundenen Rechte fraktionsloser Abgeordneter 60 nicht beschränken (Sachsen: Art. 46; für die Ausschußbesetzung: Brandenburg: Art. 70 Abs. 2 Satz 3; Mecklenburg-Vorpommern: Art. 33 Abs. 1)261.

1995, 81 f. Anders § 26 ThürAbgG, GVBI. 1995, 121; ferner Linck/ Jutzi/Hopfe, Die Verfassung des Freistaats Thüringen, Art. 54 Rn. 8, 10; Linck, ThürVBI. 1995, 104 ff.; ders., ZPari 1995, 372, 376 ff. Dazu A. Fischer, Abgeordnetendiäten und staatliche Fraktionsfinanzierung in den fünf neuen Bundesländern, 1995, 236 ff. 255 In die Thüringer Verfassung hat sie allerdings nur fiir die Kreditaufnahme Eingang gefunden, s. Art. 98 Abs. 2; anders in Sachsen: Art. 94 Abs. 2. 256 S. die Synopse zu Art. 60, 81, 100 SächsVerf. 257 Für Sachsen Art. 48 Abs. 3, s. aber z.B. auch Art. 81 Abs. 3. m So aber Art. 56 Abs. 2 BrbVerf, Art. 22 Abs. 2 M-VVerf, Art. 56 Abs. 4 SachsAnhVerf, Art. 53 Abs. 2 ThürVerf, besonders gelobt von Häberle, JöR 43 (1995), 380. 259 Zu ihrer aus Art. 39 Abs. 3 SächsVerf - ebenso wie beim Abgeordnetenstatus - abzuleitenden Rechtsstellung, insbes. formaler Chancengleichheit im Landtag, vgl. SächsVerfGH, Beschluß v. 17.2.1995, Vf. 4-1-93, SächsVBI. 1995,227 = LKV 1996,21; ferner Urteil v. 26.1.1996 - Vf. 15-1-95, SächsVBI. 1996,90. 260 Dazu BVerfGE 80, 188. 261 Bedenklich Rommelfanger, ThürVBI. 1993, 175, der anscheinend die mit Recht restriktive Rechtsprechung des BVerfG, E 82, 322, 346, zur Verletzung der Wahlrechts-

70

Einfiihrung

(2) Aufgenommen sind ferner durchweg Bestimmungen über Fachausschüsse, in denen trotz der prinzipiellen Maßgeblichkeit des parlamentarischen Unmittelbarkeitsprinzips durch sachliche Vorberatung und Vorklärung "die eigentliche" Parlamentsarbeit geleistet wird (Sachsen: Art. 52)262. Während aber die sächsische Verfassung deren Zusammensetzung der - naturgemäß auf den verfassungsrechtlichen Rahmen verpflichteten - Regelung durch die Geschäftsordnung zuweist, bestimmen die anderen mit Ausnahme der sachsen-anhaltinischen die Besetzung nach Fraktionsstärke, Brandenburg dazu mit einer Grundmandatsregelung (Art. 70 Abs. I). Nur die Verfassungen Brandenburgs (Art. 70 Abs. 3) und Mecklenburg- Vorpommerns (Art. 33 Abs. 2) geben den Fachausschüssen über ihren üblichen Aufgabenbereich hinaus ein Selbstbefassungsrecht, verbunden mit dem Recht, dem Plenum daraus hervorgehende "Empfehlungen" zu geben 263 . (3) Besondere Berücksichtigung findet auch die Opposition (Sachsen: Art. 40; Sachsen-Anhalt: Art. 48; Brandenburg: Art. 55 Abs. 2; Mecklenburg- Vorpommern: Art. 26; Thüringen: Art. 59). Sie vennag im parlamentarischen Leben vor allem dann eine bedeutsame Rolle zu spielen, wenn die regierungstragenden Abgeordneten ihr Abstimmungsverhalten im Wesentlichen an den Vorschlägen der Regierung orientieren. Im gewaltenteilenden System darf diese Erkenntnis freilich nicht dazu führen, die Regierungskontrolle allein der Opposition anzuvertrauen264 • Dementsprechend weisen - bei Schweigen Brandenburgs - die anderen Verfassungen die Überwachung der vollziehenden Gewalt ausdrücklich dem gesamten Landtag zu (Sachsen: Art. 39 Abs. 2; Sachsen-Anhalt: Art. 41 Abs. 1; Mecklenburg-Vorpommern: Art. 20 Abs. 1265 ; Thüringen: Art. 48 Abs. 2). Eine Vorzugsrolle der Opposition bei der Regierungskontrolle hätte das freie Mandat und den Gleichheitsstatus der gewöhnlich die Regierung tragenden Abgeordneten gestört 266 .

gleichheit durch bloße Listenverbindungen ohne hinreichende Gründe als Voraussetzung zulässiger Fraktionsbildung übertragen will. 262 Vgl. insbes. BVerfGE 80, 188,221 ff. 263 Dazu Prachtl, LKV 1994, 4. 264 S.a. SächsVerfGH, Beschluß v. 17.2.1995 - Vf. 4-1-93, SächsVBI. 1995,227; ferner SächsVerfGH, Urteil v. 26.1.1996 - Vf. 15-1-95, SächsVBI. 1996, 90 (Chancengleichheit der [auch Oppositions-]Fraktionen aus Art. 39 Abs. 3, nicht Art. 40 SächsVerf). Starck, Die Verfassungen der neuen deutschen Länder, 20; verkürzend Rommelfanger, ThürVBI. 1993, 174. Das Urteil des LVerfG Sachsen-Anhalt v. 22.2.1996, JZ 1996, 723, m. Anm. M Hahn trägt insoweit mit seinem Rückgriff auf faktische - nicht einmal idealtypische Lagen nicht zu normativer Klarheit bei. 261 Unklar Prachtl, LKV 1994, 4. 266 Das übergeht R. Will, KritV 76 (1993), 483 f. Kaum weniger belastend für das freie Mandat ist eine Aufgabenzuweisung - Häberle, JöR 43 (1995), 368, hält sie für bemerkenswert - wie in Art. 26 Abs. 2 M- VVer/. nach dem die Opposition die Aufgabe hat, "eigene Programme zu entwickeln und Initiativen für die Kontrolle von Landesregierung und Landesverwaltung zu ergreifen sowie Regierungsprogramm und Regierungsentscheidungen

IV. Zu Einzelabschnitten der Verfassungen

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Denn Opposition ist kein Monopol der Abgeordneten, die sich bei der Ministerpräsidentenwahl nicht rur den Gewählten entschieden haben. Die sächsische Regelung vermeidet deshalb anders als die sachsen-anhaltinische267 , mecklenburg-vorpommersche und thüringer jede Blockbildung im Bereich der Opposition 268 . Stattdessen betont sie das "Recht auf Bildung und Ausübung parlamentarischer Opposition als wesentlich rur die freiheitliche Demokratie"269, legt das Gewicht auf die Chancengleichheit270 und bezieht sie auch nicht bloß auf die Opposition~fraktionen. (4) Das Kontroll- und Aufklärungsbedürfnis parlamentarischer Minderheiten ist vor allem dadurch berücksichtigt, daß in Sachsen (Art. 54), Brandenburg (Art. 72) und Thüringen (Art. 64 Abs. I )271 schon ein Fünftel der Mitkritisch zu bewerten". Was, wenn sie dieser Aufgabe nicht gerecht würde? Hätte sie dann wegen der Bindung des Anspruchs an die Erfüllung ihrer Aufgaben nicht die von Art. 26 Abs. 3 vorgesehene politische Chancengleichheit? Thiele / Pirsch / Wedemeyer, Die Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, Art. 26 Rn. 3,4, sehen das Problem nicht. 267 Starck, ZG 1992, 14 (ebenso ders., Die Verfassungen der neuen deutschen Länder, 20), interpretiert die dortige Bestimmung allerdings als eine in einer "unschädlichen beschreibenden Form". Dann wäre sie keine Norm! Für eine Verfassung eine etwas ungewöhnliche Deutung. Denn in deren operativem Teil pflegen bloße Sachverhaltsbeschreibungen nicht zu erscheinen. - Interessant das Urteil des LVerfD Sachsen-Anhalt v. 22.2.1996, JZ 1996, 723, m. Anm. M. Hahn, das den dortigen Verfassungswortlaut dazu nutzt, als Träger möglicher verfassungsrechtlicher Rechte nicht die Opposition insgesamt, sondern die einzelne Oppositions fraktion - unter Ausschluß des opponierenden Einzelabgeordneten bzw. opponierender Gruppen? - zu verstehen. Das wirft mehr Fragen auf, als es löst: Wie steht es mit der formalen Egalität des Status der so an den Rand gedrängten - U.U. sogar von Abgeordneten, welche die Regierungspolitik überwiegend tragen? Wozu eine Regelung zur Zusammensetzung der Opposition, wenn an diese Bildung dann keine Rechtsfolgen angeknüpft werden? 268 Diese Besonderheit ist nicht vollständig erfaßt bei Degenhart, in: Stober (Hrsg.), Handbuch des Sächsischen Staats- und Verwaltungsrechts, § 2 Rn. 65. 269 S. schon BVerfDE 2, 13; 5, 140: Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung einer Opposition als Element der freiheitlichen demokratischen Grundordnung; ferner BVerfDE 70, 324, 363; Zeh, HdbStR H, § 42, Rn. 19 ff.; Degenhart, LKV 1993, 37. Für Isensee (SächsVBI. 1994, 33) als volkskathechetischer Lehrsatz an den Bürger gerichtet. - Das ist jedenfalls etwas anderes als die brandenburger Regelung, die mit Art. 55 Abs. 2 die Opposition zum wesentlichen Bestandteil der Demokratie erklärt. Falls sich alle Abgeordneten einheitlich zur Wahl derselben Person zum Ministerpräsidenten und zur Unterstützung der Politik seiner Regierung entschließen sollten, fehlte also der Demokratie dort etwas wesentliches? Wäre die Lage gar verfassungswidrig? (So in der Tat C. Schulze, in: Simon I Franke I Sachs [Hrsg.], Handbuch der Verfassung des Landes Brandenburg, § 11 Rn. 10). Mit Recht kritisch auch Starck, ZG 1992, 14 f.; Kilian I Malinka, DÖV 1996, 268 f. 270 Auch insoweit bemerkenswert das Urteil des LVerfD Sachsen-Anhalt v. 22.2.1996, JZ 1996, 723, m. Anm. M. Hahn, das die Garantie der Chancengleichheit der Oppositionsfraktion nur auf ihren parlamentarischen Status bezieht.

271 In Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern ein Viertel, Art. 54 Abs. 1, resp. Art. 34 Abs. 1.

72

Einführung

glieder des Landtages das Recht hat, die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen zu verlangen. Damit ist ihnen eine starkes Instrument in die Hand gegeben. (5) Das Frage- und Auskunftsrecht gegenüber der Regierung ist aber auch dem einzelnen Abgeordneten zur Verfiigung gestellt272 • Immer freilich gibt es Grenzen, welche vor allem dem Schutz des Kembereichs der Exekutive und berechtigtem Geheimschutz dienen sollen (Sachsen: Art. 51, 54 Abs. 4; Sachsen-Anhalt: Art. 53 Abs. 4; Brandenburg: Art. 56 Abs. 4; Mecklenburg- Vorpommern: Art. 40 Abs. 3, 34 Abs. I; Thüringen: Art. 67 Abs. 3, 64 Abs. 4 Satz 3). c) Die Wahlperiode ist außer für Sachsen-Anhalt auf fünf Jahre bestimmt (Sachsen: Art. 44 Abs. 1). Das dient der Stabilität der gewählten Organe, ohne das Volk zu sehr zurückzusetzen, dem das Instrument der Volks gesetzgebung (Sachsen: Art. 70 ff.) zur Verfiigung steht. Zugleich wird auf diese Weise eine Entzerrung im Verhältnis zu den Bundestagswahlen erreicht, denn die Landtagswahlen hätten bei normalem Verlauf vieIjähriger Legislaturperiode immer im Jahr der Bundestagswahlen gelegen - mit der nicht unwahrscheinlichen Folge, daß auch die Landtagswahlkämpfe mit Bundesthemen bestritten würden, für die Identität des Landes und die Ausprägung eigenständiger Landespolitik höchst abträglich. d) Alle Verfassungen räumen dem Landtag - abweichend vom GG 273 das Recht der Selbstauflösung auf Beschluß von zwei Dritteln seiner Mitglieder ein (Sachsen: Art. 58). In Sachsen-Anhalt (Art. 73), Brandenburg (Art. 87), Mecklenburg- Vorpommern (Art. 51 Abs. 1) und Thüringen (Art. 74/50 Abs. 2 Nr. 2) besteht darüber hinaus bei mißlungenem Vertrauensantrag des Ministerpräsidenten die Möglichkeit vorzeitiger Beendigung der Wahlperiode. In Thüringen tritt sie automatisch ein, wenn nicht binnen drei Wochen nach Verweigerung der Zustimmung zum Vertrauensantrag ein neuer Ministerpräsident gewählt ist, in Sachsen-Anhalt und Mecklenburg- Vorpommern erfolgt die Auflösung durch den Landtagspräsidenten auf Antrag des Ministerpräsidenten, und in Brandenburg kann sich der Landtag - nach dem Verfassungstext sogar ohne das Erfordernis qualifizierter Mehrheit selbst auflösen; geschieht es nicht, hat der Ministerpräsident das entsprechende Recht. 272 Antwort ist nach Auffassung des SächsVerfGH nach Art. 51 Abs. I Satz I SächsVerf im Plenum stets durch ein Mitglied der Staatsregierung zu erteilen, nicht auch durch Vertreter ohne Kabinettsrang oder gar sonstige Vertreter, Urteil vom 16.9.1994, Vf. 2-1-93, JbSächsOVG 2, 103 = SächsVBI. 1995, 16, mit begründeter Kritik von Müller-Schwefe.

213 Für das auch die Arbeiten der Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat nicht zu einer Änderung geführt haben; zu den Gründen der Bericht, BTDrs. 12/6000, S. 86 ff.

IV. Zu Einzelabschnitten der Verfassungen

73

Diese Selbstauflösungsmöglichkeit ersetzt in Sachsen die Auflösung nach mißlungenem Vertrauensantrag und vermeidet parlamentarische Handlungsunfähigkeit ebenso wie die Probleme, die mit einer auf längere Sicht nur geschäftsführenden Regierung verbunden sind, wenn eine destruktive Mehrheit sich nicht auf einen neuen Ministerpräsidenten und damit erneut stabile Herrschaftsfähigkeit zu verständigen vermag. Sie gibt mit ihrer Bindung an die auch für Verfassungsänderungen vorgesehene Mehrheit (Sachsen: Art. 74 Abs. 2) dem Landtag nicht mehr Chancen für eine Flucht aus der Verantwortung, als wenn er sie ad hoc durch verfassungsänderndes Gesetz einführen würde; sie erscheint deshalb verfassungspolitisch als unproblematisch. Weniger einleuchtend ist es dagegen, das Selbstauflösungsrecht neben eine Auflösung nach gescheitertem Vertrauensvotum zu stellen, es sei denn, die Initiative würde der Regierung überantwortet. Brandenburg (Art. 75, 77, 78 Abs. 3) kennt außerdem die Landtagsauflösung auf Volksinitiative durch Volksentscheid (Zustimmungsquorum: die Hälfte der Stimmberechtigten). Eine wenig zweckmäßige Regelung angesichts des Umstandes, daß bei Reibungen zwischen Landtag und Volk dem letzteren bereits umfassende sachliche Initiativ- und Entscheidungsbefugnisse eingeräumt sind, und zwar über die Gesetzgebungsfunktiori hinaus. 4. Regierung. Alle Verfassungen haben-sich, jedenfalls gemessen am Verfahren für ihre Bestellung, für eine starke Regierung entschieden274 • Nur der Ministerpräsident wird vom Landtag gewählt (Sachsen: Art. 60), und die Regierung kann nur im Wege konstruktiven Mißtrauensvotums dadurch gestürzt werden, daß der Landtag einen neuen Ministerpräsidenten wählt (Sachsen: Art. 69). Wesentlich für die Stellung der Regierung gegenüber dem Landtag ist ferner, daß in keinem der neuen Bundesländer verfassungsrechtlich die Unvereinbarkeit von Abgeordnetenmandat und Regierungsamt vorgesehen ist (vgl. Sachsen: Art. 62 Abs. 2).

Allerdings erlegen die brandenburger (Art. 94), die sachsen-anhaltinische (Art. 62) und die mecklenburg-vorpommersche Verfassung (Art. 39), etwas stärker eingegrenzt auch die thüringer (Art. 67 Abs. 4), der Regierung in ihrem nach dem grundgesetzlichen Gewaltenteilungsprinzip275 weitgehend vor einer Offenlegung gegenüber dem Parlament geschützten Vorbereitungsbereich 276 so weitgehende, proprio motu zu erfüllende Informationspflichten 274 Dazu und zum weiteren Eckardt, Die Regierungsgewalt nach der Verfassung des Freistaates Sachsen, SächsVBI. 1996, 149, 239.

215 Art. 28 Abs. I Satz I GG: Gewaltenteilung als Bestandteil der Rechtsstaatlichkeit "i.S. dieses GG". Dazu Eckardt, SächsVBI. 1996, 149 f., 239. 276 Dazu BVerfDE 67, 100, 139: "Die Verantwortung der Regierung gegenüber Parlament und Volk ... setzt notwendigerweise einen ,Kembereich exekutiver Eigenverantwortung' voraus ... , der einen auch von parlamentarischen Untersuchungsausschüssen grund-

74

Einführung

auf277 , daß der Begriff "gläserne Regierung" in das Blickfeld tritf 78 , das Gegenteil von einer starken! Auch in Sachsen hat es entsprechende Regelungswünsche gegeben279 ; sie haben sich schließlich aber nicht durchgesetzt (s. stattdessen Art. 50). Der aus den alten Bundesländern geläufigen Praxis freiwilliger Infonnation von Seiten der Regierung über den zur Erhaltung der Arbeitsfähigkeit des Landtages erforderlichen Rahmen hinaus zur Sicherste1lung einer vertrauensvollen Zusammenarbeit sollte damit keineswegs entgegengetreten werden. Nur liegt dies nach der Grundentscheidung für die Gewaltenteilung im Bereich politischer Gestaltung der Staatsregierung, für deren Klugheit sie allein verantwortlich zeichnet. Zu den Regierungszuständigkeiten gehören neben der Leitung der vollziehenden Gewalt vor allem die Mitwirkung bei der Gesetzgebung (Sachsen: Art. 70 Abs. 1) und der Erlaß von Rechtsverordnungen (Sachsen: Art. 75), nicht aber - außer in Mecklenburg-Vorpommern (Art. 58 Abs. 1) - die Ausfertigung der Gesetze (Sachsen: Art. 76 Abs. 1280), und für Sachsen (Art. 71 Abs. 2) auch nicht die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Anträgen im Volksgesetzgebungsverfahren281 . Die Organisationsgewalt ist im Bereich der sätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich einschließt. Dazu gehört Z.B. die Willensbildung der Regierung selbst, sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Kabinett als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen, die sich vornehmlich in ressortübergreifenden und -internen Abstimmungsprozessen vollzieht. Die Kontrollkompetenz des Bundestages erstreckt sich demnach grundSätzlich nur auf bereits abgeschlossene Vorgänge. Sie enthält nicht die Befugnis, in laufende Verhandlungen und Entscheidungsvorbereitungen einzugreifen." S.a. Vogelgesang, DÖV 1991, 1052/1053. Starck (ZG 1992, 16) sieht gegenüber den hier kritisch aufgegriffenen Regelungen, ohne nähere Begründung, keine Bedenken. A.A. ohne nachvollziehbare Begründung und ohne Sicht auf die auch aus Art. 28 Abs. 2 GG vorgegebene Gewaltenteilung Neßler, LKV 1995, 14 f. 277 Dazu Prachtl, LKV 1994, 5. 278 Verstärkt durch die breiten Informationsrechte kraft unmittelbaren Zugangsrechts der Abgeordneten zu den Behörden und Dienststellen und ihres unmittelbaren Akteneinsichtsrechts gern. Art. 56 Abs. 3 BrbVerf, dazu Neßler, LKV 1995, 12. Helga Jahn, in: Simon/ Franke/Sachs (Hrsg.), Handbuch der Verfassung des Landes Brandenburg, § 14 Rn. 44; wohl zu einseitig auf Datenschutz orientiert Burkholz, VerwArch 84 (1993), 203, 211 ff. Für einen Anwendungsfall des "kleinen Enqueterechts" gegenüber einem Ministerium s. BbgVerfG, NJ 1997, 136.

Art. 46a der Dissense von SPD, Bündnis 901 Grüne und LU PDS. unter der Voraussetzung, daß sie "verfassungsmäßig beschlossen" sind, d.h. dem Ausfertigenden steht ein formelles und materielles Prüfungsrecht zu - übereinstimmend Degenhart, in: Stober (Hrsg.), Handbuch des Sächsischen Staats- und Verwaltungsrechts, § 2 Rn. 85; das gleiche Prüfungsrecht gebührt auch dem Gegenzeichnenden, da es sich bei der Gegenzeichnung nicht um eine bloße Formalie handelt. 279

200 _

281 Ob es das Vertrauen der Volksantragsteller in eine unbefangene Verfassungsmäßigkeitsprüfung stärkt, wenn sie dem Präsidenten eines Organs anvertraut ist, das politisch den Gesetzentwurf "nicht will" (vgl. Art. 72 Abs. I Satz I LY.m. Art. 71 Abs. 2 Satz 4 Sächs-

IV. Zu Einzelabschnitten der Verfassungen

75

Verwaltung einem Gesetzesvorbehalt unterstellt (Sachsen: Art. 83 Abs. I in Gegenüberstellung zu Abs. 2282 ). Innerhalb der Regierung sind die Kompetenzen unter der Richtliniengewalt des Ministerpräsidenten nach Ressort- und Kabinettsprinzip verteilt (Sachsen: Art. 63). Zu den besonderen Kompetenzen des Ministerpräsidenten gehört die Außenvertretung des Landes, auch beim Abschluß der Staatsverträge (Sachsen: Art. 65)283, die Richter- und Beamtenemennung284 sowie das Begnadigungsrecht (Sachsen: Art. 66, 67); in Brandenburg ist das Ernennungsrecht dem Kabinett vorbehalten: Art. 93. 5. Verfassungsgericht. Durchweg wird bereits durch die Verfassung selbst ein Landesverfassungsgericht errichtet, in Sachsen (Art. 77 Abs. I) und Thüringen (Art. 79, 86 Abs. I) als Verfassungsgerichtshof bezeichnet. In Sachsen-Anhalt, Mecklenburg- Vorpommern und Thüringen ist ihm im Anschluß an die Abschnitte über Landtag und Landesregierung ein eigener Abschnitt vorbehalten, wohl um seine Verfassungsorganqualität hervorzuheben; im übrigen verdeutlicht in Sachsen-Anhalt, Brandenburg, Mecklenburg- Vorpommern und Thüringen der Verfassungstext auch mit einer an § I BVerfGG angelehnten Formulierung die Absicht, dem Landesverfassungsgericht analog den zum BVerfG entwickelten Vorstellungen Verfassungsorganqualität zuzuweisen. Für Sachsen hat der Verfassungsgerichtshof seine Verfassungsorganqualität aus dem Umstand seiner Errichtung schon durch die Verfassung selbst gefolgert285 •

Die Gerichtsbarkeit ist durchweg breit gefaßt, sie umschließt neben den üblichen objektiven Verfahrensarten 286 u.a. das Wahlprüfungsverfahren (SachVerf), kann man bezweifeln. Zur Befangenheit durch Befassung in der gesetzgebenden Körperschaft ThürVerfGH, LKV 1996, 41l. 282 Vgl. zu Art. 70 Bad.-Württ. Verf., der insoweit Vorbildfunktion gehabt hat, Braun, Kommentar zur Verfassung des Landes Baden-Württemberg, Art. 70 Rn. 10 ff., 21, 24; wohl ohne diese Beschränkung nur auf das Grundsätzliche Eckardt, SächsVBI. 1996, 240. 2i3

Dazu Eckardt, SächsVBI. 1996, 241 f.

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( I ) Das Land erkennt das Recht eines jeden Menschen auf ein menschenwürdiges Dasein, insbesondere auf Arbeit, auf angemessenen Wohnraum, auf angemessenen Lebensunterhalt, auf soziale Sicherung und auf Bildung, als Staatsziel an.

48 I: Das Land ist verpflichtet, im Rahmen seiner Kräfte durch eine Politik der Vollbeschäftigung und Arbeitsförderung fLir die Verwirklichung des Rechts auf Arbeit zu sorgen, welches das Recht jedes einzelnen umfaßt, seinen Lebensunterhalt durch freigewählte Arbeit zu verdienen. 48 11: Unentgeltliche Berufsberatung und Arbeitsvermittlung werden gewährleistet. Soweit eine angemessene Arbeitsgelegenheit nicht nachgewiesen werden kann, besteht Anspruch auf Umschulung, berufliche Weiterbildung und Unterhalt. 48 [[[ I: Die Arbeitnehmer haben ein Recht auf sichere, gesunde und menschenwürdige Arbeitsbedingungen. 48 IV: Auszubildenden, Schwangeren, Alleinerziehenden, Kranken, Menschen mit Behinderungen und älteren Arbeitnehmern gebührt besonderer Kündigungsschutz. 47 I: Das Land ist verpflichtet, im Rahmen seiner Kräfte fLir die Verwirklichung des Rechts auf eine angemessene Wohnung zu sorgen, insbe-

36: Es ist ständige Aufgabe des Freistaats, jedem die Möglichkeit zu sc hafTen, seinen Lebensunterhalt durch frei gewählte und dauerhafte Arbeit zu verdienen. Zur Verwirklichung dieses Staatsziels ergreifen das Land und seine Gebietskörperschaften insbesondere Maßnahmen der Wirtschafts- und Arbeitsförderung, der beruflichen Weiterbildung und der Umschulung.

15: Es ist ständige Aufgabe des Freistaats, darauf hinzuwirken, daß in ausreichendem Maße angemessener Wohnraum zur VerfLigung steht.

17 I: Das Land trägt zur Erhaltung und Schaffung von Arbeitsplätzen bei. Es sichert im Rahmen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts einen hohen Beschäftigungsstand.

17 111: Land, Gemeinden und Kreise wirken im Rahmen ihrer Zuständigkeit darauf hin, daß jedem angemessener Wohnraum zu sozial tragba-

("Staatsziele") 39 I: Allen die Möglichkeit zu geben, ihren Lebensunterhalt durch eine frei gewählte Arbeit zu verdienen, ist dauernde Aufgabe des Landes und der Kommunen. 39 11: Das Land wirkt im Rahmen seiner Zuständigkeit darauf hin, daß sinnvolle und dauerhafte Arbeit fLir alle geschafTen wird und dabei Belastungen fLir die natürlichen Lebensgrundlagen vermieden oder vermindert, humanere Arbeitsbedingungen geschaffen und die Selbstentfaltung des Einzelnen gefördert werden.

("Staatsziele") 40 I: Das Land und die Kommunen haben durch die Unterstützung des Wohnungsbaues, die Erhaltung vorhan-

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Sachsen denen Wohnraumes und durch andere geeignete Maßnahmen die Bereitstellung ausreichenden, menschenwürdigen Wohnraumes zu angemessenen Bedingungen fur alle zu fördern. 40 11: Das Land und die Kommunen sorgen dafür, daß niemand obdachlos wird. ("Einrichtungsgarantien") 33: Die soziale Tätigkeit der Träger der freien Wohlfahrtspflege und der freien Jugendhilfe wird nach Maßgabe der Gesetze als gemeinnützig anerkannt, geschützt und gefördert. 25 I: Jeder junge Mensch hat ohne Rücksicht auf seine Herkunft und wirtschaftliche Lage das Recht auf eine seine Begabung und seine Fähigkeiten fördernde Erziehung und Ausbildung. 25 III: Das Nähere regeln die Gesetze. 30 11 I: Das Land sorgt dafür, daß jeder einen Beruf erlernen kann. 31 I I: Hochschulen und andere wissenschaftliche Ein-

sondere durch Förderung von Wohn eigentum, durch Maßnahmen des sozialen Wohnungsbaus, durch Mieterschutz und Mietzuschüsse.

33 11: Jeder hat das Recht auf Freistellung zur beruflichen, kulturellen oder politischen Weiterbildung. Das Nähere regelt ein Gesetz. 29 11: Das Land ist verpflichtet, öffentliche Bildungseinrichtungen zu schaffen und berufliche Ausbildungssysteme zu fördern.

45 11: In Notlagen, die ein menschenwürdiges Leben nicht ermöglichen und die durch eigene Kräfte und Mittel nicht behoben werden können, besteht ein Anspruch auf Sozialhilfe.

Sachsen-Anhalt

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16 111: Hochschulen und andere wissenschaftliche Ein-

20: Jeder Mensch hat das Recht auf Bildung. Der freie und gleiche Zugang zu den öffentlichen Bildungseinrichtungen wird nach Maßgabe der Gesetze gewährleistet. Begabte, Behinderte und sozial Benachteiligte sind besonders zu fördern.

Zur Verwirklichung dieses Staatsziels fördern das Land und seine Gebietskörperschaften die Erhaltung, den Bau und die Bereitstellung von Wohnraum im sozialen, genossenschaftlichen und privaten Bereich. 16: Das Land und seine Gebietskörperschaften sichern allen im Notfall ein Obdach.

ren Bedingungen zur Verfügung steht. Sie unterstützen insbesondere den Wohnungsbau und die Erhaltung vorhandenen Wohnraums. Sie sichern jedem im Notfall ein Obdach.

19 I: Land, Gemeinden und Kreise fördern Initiativen, die auf das Gemeinwohl gerichtet sind und der Selbsthilfe sowie dem solidarischen Handeln dienen.

Thüringen

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11: Niemand ist verpflichtet, seine religiöse oder weltanschauliche Überzeugung zu offenbaren. Die Behörden haben nur soweit das Recht, nach der Zugehörigkeit zu einer Religionsgemeinschaft zu fragen, wie davon Rechte und Pflichten abhängen. 111: Niemand darf zur Teilnahme an einer religiösen oder weltanschaulichen Handlung oder zur Benutzung einer religiösen Eidesfonn gezwungen werden. IV: Kann ein Bürger staatsbürgerliche Pflichten nicht erfüllen, weil sie seinem Gewissen widersprechen, soll das Land ihm im Rahmen des Möglichen andere, gleichbelastende Pflichten eröffnen. Dies gilt nicht für Abgaben. 14 I: Das Land schützt die Sonntage und staatlich anerkannten Feiertage als Tage der Arbeitsruhe. 11: Die mit Sonn- und Feiertagen verbundenen Traditionen sind zu achten. 14 IU: Das Nähere regelt ein Gesetz.

Sachsen

(2) Die ungestörte Religionsausübung wird gewährleistet.

9 II:Die ungestörte Religionsausübung wird gewährleistet. 27 11: Schulen und andere Bildungseinrichtungen haben auf die weltanschaulichen und religiösen Überzeugungen ihrer Angehörigen Rücksicht zu nehmen.

Sachsen-Anhalt

Mecklenburg-Vorpommem 39 11: Jeder hat das Recht seine Religion oder Weltanschauung ungestört, allein oder mit anderen, privat oder öffentlich auszuüben. Die Ausübung einer Religion oder Weltanschauung darf die Würde anderer nicht verletzen.

Thüringen

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Artikel 21 (Freiheit der Kunst und Wissenschaft) Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre sind frei. Die Freiheit der Lehre entbindet nicht von der Treue zur Verfassung.

Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutz der Jugend und in dem Recht der persönlichen Ehre.

Q) Diese Rechte finden ihre

Sachsen

34 I: Die Kunst ist frei. Sie bedarf der öffentlichen Förderung, insbesondere durch Unterstützung der Künstler. 31 I: Wissenschaft, Forschung und Lehre sind frei. 11: Forschungen unterliegen gesetzlichen Beschränkungen, wenn sie geeignet sind, die Menschenwürde zu verletzen oder die natürlichen Lebensgrundlagen zu zerstören. 31 111: Die Freiheit der Lehre entbindet nicht von der Treue zur Verfassung.

19 V: Rechtmäßige journalistische Tätigkeit darf durch Zeugnispflicht, Beschlagnahme und Durchsuchung nicht behindert werden. 19 111: Gesetzliche Einschränkungen zum Schutze der Kinder und Jugendlichen sowie der Ehre und anderer wichtiger Rechtsgüter sind zulässig. Kriegspropaganda und öffentliche, die Menschenwürde verletzende Diskriminierungen sind verboten. 19 VI: Eine Zensur findet nicht statt.

Brandenburg

10 111: Kunst und Wissenschaft ... sind frei. 31 I: Hochschulen und andere wissenschaftliche Einrichtungen sind vom Land in ausreichendem Maße einzurichten, zu unterhalten und zu fördern. Andere Träger sind zulässig. 10 111: . . . Forschung und Lehre sind frei. Die Freiheit der Lehre entbindet nicht von der Treue zur Verfassung, die Freiheit der Forschung nicht von der Achtung der Men-

10 11: Diese Rechte finden ihre Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend und in dem Recht der persönlichen Ehre.

Sachsen-Anhalt

7 I: Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre sind frei; die Freiheit der Lehre entbindet nicht von der Treue zur Verfassung. 7 11: Forschung unterliegt gesetzlichen Beschränkungen, wenn sie die Menschenwürde zu verletzen oder die natürlichen Lebensgrundlagen nachhaltig zu gefahrden droht.

Mecklenburg-Vorpommern

27 I: Kunst ist frei. Wissenschaft, Forschung und Lehre sind frei. 11: Die Freiheit der Lehre entbindet nicht von der Treue zur Verfassung.

vaten Rundfunk sind die politischen, weltanschaulichen und gesellschaftl ichen Gruppen nach Maßgabe der Gesetze zu beteiligen. II 111: Diese Rechte finden ihre Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutz der Kinder und Jugendlichen und in dem Recht der persönlichen Ehre.

Thüringen

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Artikel 40 (Opposition) Das Recht auf Bildung und Ausübung parlamentarischer Opposition ist wesentlich fiir die freiheitliche Demokratie. Die Regierung nicht tragende Teile des Landtages haben das Recht auf Chancen~leich­ heit in Parlament und Offentlichkeit.

Sachsen

55 11 : Die Opposition ist ein wesentlicher Bestandteil der parlamentarischen Demokratie. Sie hat das Recht auf Chancengleichheit.

von Akten und sonstigen amtlichen Unterlagen darf nur abgelehnt werden, wenn überwiegende öffentliche oder private Interessen an der Geheimhaltung dies zwingend erfordern. Die Entscheidung ist dem Abgeordneten mitzuteilen und zu begründen.

Brandenburg

48 I: Die Fraktionen und die Mitglieder des Landtages, die die Landesregierung nicht stützen, bilden die parlamentarische Opposition. 48 11: Die Oppositionsfraktionen haben das Recht auf Chancengleichheit in Parlament und Öffentlichkeit sowie Anspruch auf eine zur Erfiillung ihrer besonderen Aufgaben erforderliche Ausstattung.

Sachsen-Anhalt

26 I: Die Fraktionen und die Mitglieder des Landtages, welche die Regierung nicht stützen, bilden die parlamentarische Opposition. 26 11: Sie hat insbesondere die Aufgabe, eigene Programme zu entwickeln und Initiativen für die Kontrolle von Landesregierung und Landesverwaltung zu ergreifen sowie Regierungsprogramm und Regierungsentscheidungen kritisch zu bewerten. 26 111: Die parlamentarische Opposition hat in Erfüllung ihrer Aufgaben das Recht auf politische Chancengleichheit.

Mecklenburg-Vorpommern

11: Oppositionsfraktionen haben das Recht auf Chancengleichheit sowie Anspruch auf eine zur Erfiillung ihrer besonderen Aufgaben erforderliche Ausstattung.

59 I: Parlamentarische Opposition ist ein grundlegender Bestandteil der parlamentarischen Demokratie.

Thüringen

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Artikel 53 (Petitionsausschuß) (I) Der Landtag bestellt einen Petitionsausschuß zur Behandlung der an ihn gerichteten Bitten und Beschwerden. (2) Nach Maßgabe der Geschäftsordnung des Landtages können Bitten und Beschwerden auch einem anderen Ausschuß überwiesen werden. (3) Die Befugnisse des Petitionsausschusses, insbesondere das Zutrittsrecht zu den öffentlichen Einrichtungen und das Recht auf Aktenvorlage, werden durch Gesetz geregelt.

Sachsen

71 I: Der Petitionsausschuß entscheidet über die an den Landtag gerichteten Eingaben, soweit nicht der Landtag selbst entscheidet. 71 11: Alle Behörden und Verwaltungseinrichtungen des Landes und der Kommunen haben dem Ausschuß auf sein Verlangen jederzeit Zutritt zu gestatten, Auskünfte auch aus Dateien zu erteilen sowie Akten und sonstige amtliche Unterlagen vorzulegen. Die Gerichte haben in Angelegenheiten der Rechtsprechung nur Auskunftshilfe zu leisten. 71 111: Das Nähere regelt ein Gesetz.

sen und dem Landtag Empfehlungen unterbreiten.

Brandenburg

61 I: Der Landtag bestellt einen Petitionsausschuß, dem die Behandlung der nach Art.19 dieser Verfassung und Art.17 des GG an den landtag gerichteten Bitten und Beschwerden obliegt. 61 11: Die Landesregierung und die Träger öffentlicher Verwaltung im Land sind verpflichtet, den Petitionsausschuß oder von ihm Beauftragte bei der Aufgabenerfullung zu unterstützen und auf Verlangen Akten vorzulegen, Zutritt zu den von ihnen verwalteten öffentlichen Einrichtungen zu gewähren, alle erforderlichen Auskünfte zu erteilen und Amtshilfe zu leisten. Art. 53 Abs. 3 und 4 gilt entsprechend. 61 111: Der Ausschuß kann Petenten und sonstige Personen anhören und Beweise durch Vernehmung von Zeugen und Sachverständigen erheben. Das Nähere regelt ein Gesetz.

Sachsen-Anhalt

35 I: Zur Behandlung von Vorschlägen, Bitten und Beschwerden der Bürger bestellt der Landtag den Petitionsaus- ' schuß. Dieser erörtert die Berichte der Beauftragten des Landtages. 35 11: Die Landesregierung und die der Aufsicht des Landes unterstehenden Träger öffentlicher Verwaltung sind verpflichtet, auf Verlangen eines Viertels der Mitglieder des Petitionsausschusses die zur Wahrnehmung seiner Aufgaben erforderlichen Akten der ihnen unterstehenden Behörden vorzulegen, jederzeit Zutritt zu den von ihnen verwalteten öffentlichen Einrichtungen zu gestatten, alle erforderlichen Auskünfte zu erteilen und Amtshilfe zu leisten. Die gleiche Verpflichtung besteht gegenüber vom Ausschuß beauftragten Ausschußmitgliedern. Artikel 40 Abs. 3 gilt entsprechend. 35 111: Das Nähere regelt das Gesetz.

zungen oder Beratungsgegenstände anderes beschließt.

Mecklenburg-Vorpommern

65 I: Der Landtag bestellt einen Petitionsausschuß, dem die Entscheidung über die an den Landtag gerichteten Eingaben obliegt. Der Landtag kann die Entscheidung des Petitionsausschusses aufheben. 65 11 : Artikel 64 Abs. 4 Satz I und 2 sowie Artikel 67 Abs. 3 [so bei Art. 54, 5/ sächs. VerfJ gelten entsprechend. 65 111: Das Nähcre regelt das Gesetz.

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Artikel 54 (Untersuchungsausschüsse) ( I ) Der Landtag hat das Recht und auf Antrag von einem Fünftel seiner Mitglieder die Pflicht, Untersuchungsausschüsse einzusetzen. Der Gegenstand der Untersuchung ist im Beschluß festzulegen. Der in einem Minderheitsantrag bezeichnete U n tersuchun gsgegen stand darf gegen den Willen der Antragsteller nicht verändert werden. (2) Die Ausschüsse erheben in öffentlicher Verhandlung die Beweise, die sie oder die Antragsteller für erforderlich halten. Die Öffentlichkeit ist auszuschließen, wenn zwei Drittel der anwesenden Mitglieder des Ausschusses dies verlangen. ill..J!eweise sind zu erheben, wenn sie von einem Fünftel der Mitglieder des Ausschusses beantragt werden. (4) Auf Verlangen eines Fünftels der Mitglieder des Untersuchungsausschusses ist die Staatsregierung verpflichtet, Akten vorzulegen und ihren Bediensteten Aussagegenehmigung zu erteilen, so-

72 I: Der Landtag hat das Recht und auf Antrag eines Fünftels seiner Mitglieder die Pflicht, einen Untersuchungsausschuß einzusetzen. Der Gegenstand der Untersuchungen ist in einem Beschluß festzulegen. Der Untersuchungsauftrag darf gegen den Willen der Antragsteller nicht verändert werden. 72 111: Die Untersuchungsausschüsse haben das Recht, Beweise zu erheben. Sie sind dazu verpflichtet, wenn dies von den Antragstellern oder einem Fünftel der Ausschußmitglieder beantragt wird. Die Beweiserhebung ist unzulässig, wenn sie offensichtlich nicht im Rahmen des Untersuchungsauftrages liegt. Das Brief-, Post- und FernmeIdegeheimnis bleibt unangetastet. Gerichte, Behörden und Verwaltungseinrichtungen des Landes und der Kommunen sind zur Rechts- und Amtshilfe, einschließlich der Beweiserhebung und Aktenvorlage, verpfl ichtet. 72 11: Bei der Einsetzung jedes neuen Untersuchungsausschusses wechselt der Vorsitz unter den Fraktionen in der

54 I: Der Landtag hat das Recht und auf Antrag von mindestens einem Viertel seiner Mitglieder die Pflicht, Untersuchungsausschüsse einzusetzen. 54 11: Die Untersuchungsausschüsse erheben die Beweise, die mindestens ein Viertel ihrer Mitglieder oder die Antragsteller für sachdienlich halten. In Fragen des Umfangs des Untersuchungsauftrages und bei verfahrensleitenden Beschlüssen zur Beweiserhebung dürfen die Vertreter der Antragsteller nicht überstimmt werden. Sind die Antragsteller im Untersuchungsausschuß nicht vertreten, dürfen sie ein Mitglied mit beratender Stimme entsenden. 54 111: Die Beweise werden in öffentlicher Sitzung erhoben. Die Öffentlichkeit kann nur ausgeschlossen werden, wenn zu befürchten ist, daß durch das Bekanntwerden von Tatsachen dem Wohle des Landes oder des Bundes Nachteile zugefügt oder schutzwürdige Interessen Dritter verletzt werden.

34 I: Der Landtag hat das Recht und auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder die Pflicht, zur Aufklärung von Tatbeständen im öffentlichen Interesse einen Untersuchungsausschuß einzusetzen. Der Untersuchungsausschuß erhebt die erforderl ichen Beweise in öffentlicher Verhandlung. Beweiserhebungen, die gesetzliche Vorschriften oder Staatsgeheimnisse oder schutzwürdige Interessen einzelner, insbesondere des Datenschutzes, verletzen, sind unzulässig. Seine Beratungen sind nicht öffentlich. Der Ausschluß der Öffentlichkeit bei der Beweiserhebung und die Herstellung der Öffentlichkeit bei der Beratung bedürfen einer Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder des Ausschusses. Über den Ausschluß der Öffentlichkeit wird in nichtöffentlicher Sitzung entschieden. 34 11: Im Untersuchungsausschuß sind die Fraktionen mit mindestens je einem Mitglied vertreten. Im übrigen werden die Sitze unter Berücksichtigung des Stärkeverhältnisses der Fraktionen verteilt; dabei

64 I: Der Landtag hat das Recht und auf Antrag von einem Fünftel seiner Mitglieder die Pflicht, Untersuchungsausschüsse einzusetzen. Über die Verfassungswidrigkeit des Untersuchungsauftrages entscheidet der Verfassungsgerichtshof auf Antrag von einem Fünftel der Mitglieder des Landtags. 64 11: Im Untersuchungsausschuß sind die Fraktionen mit mindestens je einem Mitglied vertreten. 64 111: Die Untersuchungsausschüsse erheben in öffentl ieher Sitzung die Beweise, die ein Fünftel ihrer Mitglieder fiir erforderlich halten. Dabei gelten die Vorschriften der Strafprozeßordnung und des Gerichtsverfassungsgesetzes sinngemäß, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Die Öffentlichkeit kann bei der Beweiserhebung mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der Ausschußmitglieder ausgeschlossen werden. Über den Ausschluß der Öffentlichkeit wird in nichtöffentlicher Sitzung entschieden. Die Beratungen sind nicht öffentlich.

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Reihenfolge ihrer Stärke. Der Vorsitzende hat im Ausschuß kein Stimmrecht. 72 IV: Berichte der Untersuchungsausschüsse unterliegen nicht der gerichtlichen Nachprüfung. Die Gerichte sind frei, den festgestellten Sachverhalt zu würdigen. 72 V: Das Nähere regelt ein Gesetz.

weit nicht der Kembereich exekutiver Eigenverantwortung berührt wird oder gesetzliche Regelungen, Rechte Dritter oder überwiegende Belange des Geheimschutzes entgegenstehen. ill Gerichte und Verwaltungsbehärden sind zur Rechts- und Amtshilfe verpflichtet. {§l Das Nähere über die Einsetzung, die Befugnisse und das Verfahren der Untersuchungsausschüsse wird durch Gesetz geregelt. Das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis bleibt unberührt. Die Beschlüsse und Ergebnisse der Untersuchungs'ausschüsse unterliegen nicht der gerichtlichen Nachprüfung. Die Gerichte sind jedoch frei in der Würdigung und Beurtei lung des Sachverhaltes, der der Untersuchung zugrunde liegt.

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Sachsen 54 IV: Gerichte und Verwaltungsbehörden haben Rechtsund Amtshilfe zu leisten. 54 V: Das Brief-, Post- und Femmeldegeheimnis bleibt unberührt. 54 VI: Der Untersuchungsbericht ist der richterlichen Erörterung entzogen. In der Würdigung und Beurteilung des der Untersuchung zugrunde liegenden Sachverhalts sind die Gerichte frei. 54 VII: Art. 53 Abs. 3 gilt entsprechend. [Auskunftserteifung u. Aktenvorlage durch Reg.j 54 VIII: Das Nähere regelt ein Gesetz, das Vorschriften über Grenzen des Beweiserhebungsrechts enthalten darf.

Sachsen-Anhalt ist sicherzustellen, daß die Mehrheitsverhältnisse im Untersuchungsausschuß den Mehrheitsverhältnissen im Landtag entsprechen. Bei der Einsetzung jedes neuen Untersuchungsausschusses wechselt der Vorsitz unter den Fraktionen in der Reihenfolge ihrer Stärke. 34 111: Beweise sind zu erheben, wenn dies ein Viertel der Mitglieder des Untersuchungsausschusses beantragt. Der Untersuchungsgegenstand darf gegen den Willen der Antragstellenden nicht eingeschränkt werden. 34 IV: Auf Verlangen eines Viertels der Mitglieder des Untersuchungsausschusses ist die Landesregierung verpflichtet, Akten vorzulegen und ihren Bediensteten Aussagegenehmigungen zu erteilen. Abs. I Satz 3 findet entsprechend Anwendung. Gerichte und Verwaltungsbehörden haben Rechts-und Amtshilfe zu leisten. Das Brief-, Post- und FemmeIdegeheimnis bleibt unberührt.

Mecklenburg-Vorpommem 64 IV: Gerichte und Verwaltungsbehörden sind zur Rechts- und Amtshilfe verpflichtet. Die Landesregierung und die Behörden des Landes sowie die Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, die der Aufsicht des Landes unterstehen, sind verpflichtet, die von den Untersuchungsausschüssen angeforderten Akten vorzulegen und Auskünfte zu geben, Zutritt zu den von ihnen verwalteten öffentlichen Einrichtungen zu gewähren sowie die erforderlichen Aussagegenehmigungen zu erteilen. Artikel 67 Abs. 3 gilt entsprechend, soweit das Bekanntwerden geheimhaltungsbedürftiger Tatsachen in der Öffentlichkeit nicht durch geeignete Vorkehrungen verhindert wird oder der unantastbare Bereich privater Lebensgestaltung betroffen ist. 64 V: Das Briefgeheimnis, das Post- und Femmeldegeheimnis sowie das Kommunikationsgeheimnis bleiben unberührt.

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73: Der Landtag hat das Recht auf Einsetzung von Enquete-Kommissionen. Jede Fraktion ist berechtigt, mit mindestens einem Mitglied in jeder Enquete-Kommission vertreten zu sein. Das Nähere regelt ein Gesetz.

55: Der Landtag hat das Recht und auf Antrag von mindestens einem Viertel seiner Mitglieder die Pflicht, zur Vorbereitung von Entscheidungen über umfangreiche oder bedeutsame Sachkomplexe Enquete-Kommissionen einzusetzen. Ihnen gehören als sachverständige Mitglieder auch Personen an, die nicht Mitglied des Landtages sind. Diese werden auf Vorschlag der Fraktionen vom Präsidenten des Landtages berufen.

34 V: Für die Beweiserhebung des Untersuchungsausschusses und der von ihm ersuchten Behörden gelten die Vorschriften über den Strafprozeß entsprechend, solange und soweit nicht durch Landes gesetz anderes bestimmt ist. 34 VI: Der Untersuchungsbericht ist der richterlichen Erörterung entzogen. In der Würdigung und Beurteilung des der Untersuchung zugrunde liegenden Sachverhalts sind die Gerichte frei. 34 VII: Das Nähere regelt das Gesetz. 63: Der Landtag kann Enquetekommissionen einsetzen. Ihnen können auch Mitglieder angehören, die nicht Abgeordnete sind.

64 VI: Der Untersuchungsbericht ist der richterlichen Erörterung entzogen. In der Würdigung und Beurteilung des der Untersuchung zugrundeliegenden Sachverhalts sind die Gerichte frei. 64 VII: Das Nähere regelt das Gesetz.

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57: Ein Mitglied des Landtages darf wegen seiner Abstimmung oder wegen einer Äußerung, die es im Landtag oder einem seiner Ausschüsse getan hat, zu keiner Zeit gerichtlich verfolgt oder anderweitig außerhalb des Landtages zur Verantwortung gezogen werden. Dies gilt nicht für verleumderische Beleidigungen. 58 I: Ein Mitglied des Landtages darf wegen einer mit Strafe bedrohten Handlung nur mit Genehmigung des Landtags zur Verantwortung gezogen oder verhaftet werden, es sei denn, daß es bei Begehung der Tat, spätestens bis zum Ablauf des folgenden Tages, festgenommen wird. 58 11: Die Genehmigung des Landtages ist auch für jede andere Beschränkung der persönlichen Freiheit eines Mitgliedes des Landtages erforderlich. 58 lll: Verfahren gegen Mitgl ieder des Landtages sowie

57: Ein Abgeordneter darf zu keiner Zeit wegen seiner Abstimmung oder wegen einer Äußerung im Landtag, in einem seiner Ausschüsse oder in einer Fraktion gerichtlich oder dienstlich verfolgt oder sonst außerhalb des Landtages zur Verantwortung gezogen werden. Dies gilt nicht für verleumderische Beleidigungen.

58: Jede Strafverfolgungsmaßnahme gegen einen Abgeordneten, jede Haft und jede sonstige Beschränkung seiner persönlichen Freiheit sind auf Verlangen des Landtages auszusetzen, wenn durch sie die parlamentarische Arbeit des Landtages beeinträchtigt wird.

Artikel 55 (Indemnität und Immunität der Abgeordneten) (I) Abgeordnete dürfen zu keiner Zeit wegen ihrer Abstimmung oder wegen einer Äußerung, die sie im Landtag oder sonst in Ausübung ihres Mandates getan haben, gerichtlich oder dienstlich verfolgt oder anderweitig außerhalb des Landtages zur Verantwortung gezogen werden. Dies gilt nicht für verleumderische Beleidigungen. (2) Abgeordnete dürfen nur mit Einwilligung des Landtages wegen einer mit Strafe bedrohten Handlung zur Untersuchung gezogen, festgenommen, festgehalten oder verhaftet werden, es sei denn, daß sie bei Begehung einer strafbaren Handlung oder im Lauf des folgenden Tages festgenommen werden. Die Einwilligung des Landtages ist auch bei jeder anderen Beschränkung der persönlichen Freiheit von Abgeordneten erforderlich. (3) Jedes Strafverfahren gegen Abgeordnete und jede

Sachsen-Anhalt

Brandenburg

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24 11: Wegen einer mit Strafe bedrohten Handlung dürfen Abgeordnete nur mit Genehmigung des Landtages zur Verantwortung gezogen oder verhaftet werden, es sei denn, sie werden bei Ausübung der Tat oder im Laufe des folgenden Tages festgenommen. Strafverfahren gegen Abgeordnete sowie Haft oder sonstigen Beschränkungen ihrer persönlichen Freiheit sind auf Verlangen des Landtages auszusetzen.

24 I: Abgeordnete dürfen zu keiner Zeit wegen einer Abstimmung oder wegen einer Äußerung im Landtag oder in einem seiner Ausschüsse gerichtlich oder dienstlich verfolgt oder sonst außerhalb des Landtages zur Verantwortung gezogen werden. Dies gilt nicht für verleumderische Beleidigungen.

Mecklenburg-Vorpommem

55 lll: Jedes Strafverfahren gegen Abgeordnete und jede

55 11: Abgeordnete dürfen wegen einer mit Strafe bedrohten Handlung nur mit Zustimmung des Landtags zur Verantwortung gezogen oder verhaftet werden, es sei denn, daß sie bei der Begehung der Tat oder im Laufe des folgenden Tages festgenommen werden. Die Zustimmung ist auch für jede andere Beschränkung der persönlichen Freiheit von Abgeordneten erforderlich.

55 I: Abgeordnete dürfen zu keiner Zeit wegen ihrer Abstimmung oder wegen einer Äußerung, die sie im Landtag, in einem seiner Ausschüsse oder sonst in Ausübung ihres Mandats getan haben, gerichtlich oder dienstlich verfolgt oder sonst außerhalb des Landtags zur Verantwortung gezogen werden. Dies gilt nicht für verleumderische Beleidigungen.

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59 I: Die Mitglieder des Landtages sind berechtigt, über Personen, die ihnen in ihrer Eigenschaft als Abgeordnete oder denen sie als Abgeordnete Tatsachen anvertraut haben, sowie über diese Tatsachen selbst das Zeugnis zu verweigern. Soweit dieses ZeugnisvelWeigerungsrecht reicht, ist die Beschlagnahme von Schriftstükken und anderen Informationsträgern unzulässig. Personen, deren Mitarbeit ein Mitglied des Landtages in Ausübung seines Mandats in Anspruch nimmt, können das Zeugnis über Wahrnehmungen verweigern, die sie anläßlich dieser Mitarbeit gemacht haben.

Artikel 56 (Zeugnisverweigerungsrecht der Abgeordneten) (I) Die Abgeordneten können über Personen, die ihnen in ihrer Eigenschaft als Abgeordnete oder denen sie als Abgeordnete Tatsachen anvertraut haben, sowie über diese Tatsachen selbst das Zeugnis verweigern. (2) Personen, deren Mitarbeit Abgeordnete in Ausübung ihres Mandates in Anspruch nehmen, können das Zeugnis über die Wahrnehmungen verweigern, die sie anläßlich dieser Mitarbeit gemacht haben. (3) Soweit dieses Zeugnisverweigerungsrecht reicht, sind die Durchsuchung und die Beschlagnahme von Schriftstücken und anderen Informationsträgern unzulässig.

59: Die Abgeordneten sind berechtigt, über Personen, die sich ihnen in ihrer Eigenschaft als Abgeordnete anvertraut haben, und über Tatsachen, dic sie in dieser Eigenschaft vertraulich erfahren haben, das Zeugnis zu verweigern. Soweit dieses Zeugnisverweigerungsrecht reicht, sind Durchsuchung und Beschlagnahme unzulässig. Das Recht der Zeugnisverweigerung erlischt nicht durch die Beendigung des Mandats.

jede Haft oder sonstige Beschränkung der persönlichen Freiheit sind auf Verlangen des Landtages auszusetzen.

Haft oder sonstige Beschränkung ihrer persönlichen Freiheit ist auf Verlangen des Landtages fiir die Dauer der Wahlperiode oder einen kürzer begrenzten Zeitraum auszusetzen.

24 111: Die Abgeordneten sind berechtigt, das Zeugnis zu verweigern über Personen, die ihnen in ihrer Eigenschaft als Abgeordnete Tatsachen anvertraut haben, über Personen, denen sie in ihrer Eigenschaft als Abgeordnete Tatsachen anvertraut haben, sowie über diese Tatsachen selbst. Insoweit sind auch Schriftstücke der Beschlagnahme entzogen.

56 I: Die Abgeordneten sind berechtigt, über Personen, die ihnen in ihrer Eigenschaft als Abgeordnete oder denen sie in dieser Eigenschaft Tatsachen anvertraut haben, sowie über diese Tatsachen selbst das Zeugnis zu verweigern. 56 11: Personen, deren Mitarbeit Abgeordnete in Ausübung ihres Mandats in Anspruch nehmen, können das Zeugnis über die Wahrnehmungen verweigern, die sie anläßlich dieser Mitarbeit gemacht haben. Über die Ausübung des Rechts entscheiden grundsätzlich die Abgeordneten. 56 111 : Soweit dieses Zeugnisverweigerungsrecht reicht, dürfen Schriftstücke, andere Datenträger und Dateien weder beschlagnahmt noch genutzt werden.

Haft oder sonstige Beschränkung ihrer persönlichen Freiheit sind auf Verlangen des Landtags fiir die Dauer der Wahlperiode auszusetzen. 55 IV: Die Entscheidungen nach den Absätzen 2 und 3 können einem Ausschuß übertragen werden.

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Sachsen-Anhalt 63 I: Die Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten durch die Träger öffentlicher Stellen im Lande wird von einem Landesbeauftragten für den Datenschutz überwacht. Das Gesetz kann weitere Aufgaben des Landesbeauftragten für den Datenschutz vorsehen. 63 11: Der Landtag wählt auf Vorschlag der Landesregierung den Landesbeauftragten für den Datenschutz mit der Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Abgeordneten, mindestens mit der Mehrheit seiner Mitglieder für die Dauer von sechs Jahren. 63 III: Der Landesbeauftragte für den Datenschutz ist in Ausübung seines Amtes unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen. Er berichtet über seine Tätigkeit und deren Ergebnisse dem Landtag, an den er sich jederzeit wenden kann. 63 IV: Das Nähere regelt ein Gesetz.

Brandenburg

74 I: Zur Wahrung des Grundrechts auf Datenschutz nach Artikel l1 wählt der Landtag einen Landesbeauftragten für Datenschutz. Vor seiner Wahl findet eine Anhörung in einem vom Landtag bestimmten Ausschuß statt. Er wird vom Präsidenten des Landtages ernannt und unterliegt dessen Dienstaufsicht. In Ausübung seines Amtes ist er unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen. Er kann sich jederzeit an den Landtag wenden. Alle Behörden und Verwaltungseinrichtungen des Landes und der Kommunen sind verpflichtet, ihm auf Verlangen Akten und sonstige amtliche Unterlagen vorzulegen und herauszugeben, Auskunft auch aus Dateien zu erteilen sowie Zutritt zu allen Diensträumen zu gewähren. 74 III: Das Nähere regelt ein Gesetz.

Sachsen

Artikel 57 (Datenschutzbeauftragter) Zur Wahrung des Rechtes auf Datenschutz und zur Unterstützung bei der Ausübung der parlamentarischen Kontrolle wird beim Landtag ein Datenschutzbeauftragter berufen. Das Nähere bestimmt ein Gesetz.

Thüringen 69: Zur Wahrung des Rechts auf Schutz der personenbezogenen Daten und zur Unterstützung bei der Ausübung der parlamentarischen Kontrolle wird beim Landtag ein Datenschutzbeauftragter berufen.

Mecklenburg-Vorpommern 37 I: Zur Wahrung des Rechts der Bürger auf Schutz ihrer persönlichen Daten wählt der Landtag auf die Dauer von sechs Jahren den Datenschutzbeauftragten; einmalige Wiederwahl ist zuläs-· sig. Er kann ihn mit einer Mehrheit von zwei Dritteln seiner Mitglieder vorzeItIg abberufen. Auf eigenen Antrag ist er von seinem Amt zu entbinden. 37 11: Der Datenschutzbeauftragte ist in der Ausübung seines Amtes unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen. Er wird auf Antrag von Bürgern, auf Anforderung des Landtages, des Petitionsausschusses, der Landesregierung oder von Amts wegen tätig. 37 III: Jeder kann sich an den Datenschutzbeauftragten wenden mit der Behauptung, bei der Bearbeitung seiner personenbezogenen Daten durch die öffentliche Verwaltung in seinem Recht auf Schutz seiner persönlichen Daten verletzt zu sein.

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Artikel 58 ß,andtagsauflösting) Der Landtag kann sich auf Beschluß von zwei Dritteln seiner Mitglieder selbst auflö-

62 11: Der Landtag kann sich durch Beschluß einer Mehrheit von zwei Dritteln seiner Mitglieder auflösen.

Auflösung des Landtages müssen zwei Drittel derjenigen, die ihre Stimme abgegeben haben, mindestens jedoch die Hälfte der Stimmberechtigten, für ... die Auflösung des Landtages gestimmt haben. Es zählen nur die gültigen Ja- und NeinStimmen. 60 I: Der Landtag kann durch Beschluß von zwei Dritteln seiner Mitglieder, der den Termin zur Neuwahl bestimmen muß, die Wahlperiode vorzeitig beenden. Der Beschluß ist unwiderruflich. 60 11: Der Antrag nach Abs.l darf frühestens sechs Monate nach Beginn der Wahlperiode und muß von mindestens einem Viertel der Mitglieder des Landtages gestellt werden. 60 111: Über den Antrag kann frühestens am elften und muß spätestens am dreißigsten Tage nach Schluß der Beratung offen abgestimmt werden. 27 11: Der Landtag kann auf Antrag eines Drittels mit der Mehrheit von zwei Dritteln seiner Mitglieder unter gleichzeitiger Bestimmung eines Termins zur Neuwahl die Wahlperiode vorzeitig beenden. Über den Antrag auf Beendigung kann frühestens nach einer Woche und muß spätestens einen Monat nach Abschluß der Aussprache abgestimmt werden. Die Neuwahl darf frühestens sechzig Tage und muß spätestens neunzig Tage nach dem Beschluß über die Beendigung der Wahlperiode stattfinden.

Die Neuwahl [des wird vorzeitig durchgeführt I. wenn der Landtag seine Auflösung mit der Mehrheit von zwei Dritteln seiner Mitglieder auf Antrag von einem Drittel seiner Mitglieder beschließt, ... Über den Antrag nach Nummer I darf frühestens am elften und muß spätestens am 30. Tag nach AntragsteIlung offen abgestimmt werden. Die vorzeitige Neuwahl muß innerhalb 70 Tagen stattfinden.

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Artikel 60 (Regierungsbildung) (I) Der Ministerpräsident wird vom Landtag mit der

Artikel 59 (Regierungsfunktionen I Zusammensetzung I Geschäftsverteilung) ( I) Die Staatsregierung steht an der Spitze der vollziehenden Gewalt. Ihr obliegt die Leitung und Verwaltung des Landes. Sie hat nach Maßgabe der Verfassung Anteil an der Gesetzgebung. (2) Die Staatsregierung besteht aus dem Ministerpräsidenten und den Staatsministern. Als weitere Mitglieder der Staatsregierung können Staatssekretäre ernannt werden. (3) Die ~egierung beschließt über die Geschäftsbereiche ihrer Mitglieder. Der Ministerpräsident kann einen Geschäftsbereich selbst übernehmen.

4. Abschnitt: Die Staatsregierung

Sachsen

83 I: Der Landtag wählt den Ministerpräsidenten mit der Mehrheit seiner Mitglieder ohne Aussprache in geheimer

82: Die Regierung des Landes Brandenburg besteht aus dem Ministerpräsidenten und den Landesministern.

Brandenburg

65 I: Der Ministerpräsident wird vom Landtag ohne Aussprache in geheimer Abstimmung gewählt.

68 111: Die Landesregierung beschließt in ihrer Gesamtheit insbesondere 3. über die Abgrenzung der Geschäftsbereiche ....

64 I 2: Sie besteht aus dem Ministerpräsidenten und den Ministern.

64 I I: Die Landesregierung ist das oberste Organ der vollziehenden Gewalt.

Sachsen-Anhalt

70 111: Der Ministerpräsident wird vom Landtag mit der Mehrheit seiner Mitglieder ohne Aussprache in geheimer

70 11: Sie besteht aus dem Ministerpräsidenten und den Ministern.

41 11: Die Landesregierung besteht aus dem Ministerpräsidenten und den Ministern.

42 I: Der Ministerpräsident wird ohne Aussprache vom Landtag mit der Mehrheit seiner Mitglieder in geheimer

70 I: Die Landesregierung ist das oberste Organ der vollziehenden Gewalt.

Thüringen

41 I: Die Landesregierung steht an der Spitze der vollziehenden Gewalt.

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Der Ministerpräsident beruft und entläBt die Staalsminister und Staatssekretäre. Er bestellt seinen Stellvertreter.

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Mehrheit seiner Mitglieder ohne Aussprache in geheimer Abstimmung gewählt. (2) Kommt eine Wahl nach Absatz I nicht zustande, so ist gewählt, wer in einem weiteren Wahlgang die Mehrheit der abgegebenen Stimmen erhält. ill Wird der Ministerpräsident nicht innerhalb von vier Monaten nach dem Zusammentritt des neugewählten Landtages oder nach der sonstigen Erledigung des Amtes des Ministerpräsidenten 8!

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Artikel 68 (Rücktritt / Amtsbeendigung / Geschäftsführende Regierung) ( I ) Die Staatsregierung und jedes ihrer Mitglieder können jederzeit ihren Rücktritt erklären. . (2) Das Amt des Ministerpräsidenten und der übrigen Mitglieder der Staatsregierung endet mit dem Zusammentritt eines neuen Landtages, das Amt eines Staatsministers und eines Staatssekretärs auch mit jeder anderen Erledigung des Amtes des Ministerpräsidenten. (3) Im Fall des Rücktrittes oder einer sonstigen Beendigung des Amtes haben die Mitglieder der Staatsregierung bis zur Amtsübernahme der Nachfolger die Amtsgeschäfte weiterzuführen.

schlagung anhängiger Strafverfahren können nur durch Gesetz ausgesprochen werden.

Sachsen

71 I 2: Die Mitglieder der Landesregierung können jederzeit zurücktreten.

71 I I, 3: Das Amt der Mitglieder der Landesregierung endet mit dem Zusammentritt eines neuen Landtages. . .. Mit jeder Beendigung des Amtes des Ministerpräsidenten endet auch das Amt der Minister. 71 11: Nach Beendigung ihres Amtes sind der Ministerpräsident und auf dessen Ersuchen jeder Minister verpflichtet, die Geschäfte bis zur Amtsübernahme durch die Nachfolger weiterzuführen.

85 I I: Die Amtszeit des Ministerpräsidenten endet mit dem Zusammentritt eines neuen Landtages, die Amtszeit der Minister auch mit jeder anderen Art der Beendigung des Amtes des Ministerpräsidenten.

85 11: Der Ministerpräsident und auf sein Ersuchen die Minister sind verpflichtet, die Geschäfte bis zum Amtsantritt ihrer Nachfolger fortzuführen.

Sachsen-Anhalt

85 I 2: Der Ministerpräsident und die Minister können jederzeit ihren Rücktritt erklären.

Brandenburg

50 IV: Nach Beendigung seines Amtes ist der Ministerpräsident verpflichtet, die Geschäfte bis zur Amtsübernahme durch seinen Nachfolger weiterzuführen. Auf Ersuchen des Ministerpräsidenten haben Minister die Geschäfte bis zur Ernennung ihrer Nachfolger weiterzuführen.

50 I: Das Amt des Ministerpräsidenten endet mit dem· Zusammentritt eines neuen Landtages. Der Ministerpräsident und jeder Minister können jederzeit zurücktreten. Mit der Beendigung des Amtes des Ministerpräsidenten endet auch das Amt der Minister.

Mecklenburg-Vorpommern

75 I: Die Landesregierung und jedes ihrer Mitglieder können jederzeit ihren Rücktritt erklären. 75 11: Das Amt der Mitglieder der Landesregierung endet mit dem Zusammentritt eines neuen Landtags, dem Rücktritt der Landesregierung oder nachdem der Landtag einen Vertrauensantrag des Ministerpräsidenten abgelehnt hat. Das Amt eines Ministers endet auch mit dem Rücktritt oder jeder anderen Erledigung des Amtes des Ministerpräsidenten. 75 111: Der Ministerpräsident und auf sein Ersuchen die Minister sind verpflichtet, die Geschäfte bis zum Amtsantritt ihrer Nachfolger fortzuführen.

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(2) Zwischen dem Antrag auf Abberufung und der Wahl müssen mindestens drei Tage liegen.

69 (Konstruktives Mißtrauensvotum) ( 1) Der Landtag kann dem Ministerpräsidenten das Vertrauen nur dadurch entziehen. daß er mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen Nachfolger wählt.

Artikel

87: Findet ein Antrag des Ministerpräsidenten an den Landtag, ihm das Vertrauen auszusprechen, nicht die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Landtages, so kann sich der Landtag innerhalb von 20 Tagen auflösen, wenn er nicht in dieser Frist einen Ministerpräsidenten gewählt hat. Macht der Land-

86 11: Zwischen der Aussprache über den Antrag im Landtag und der Wahl müssen mindestens 48 Stunden liegen, höchstens jedoch 7 Tage.

86 1: Der Landtag kann dem Ministerpräsidenten das Mißtrauen nur dadurch aussprechen. daß er mit den Stimmen der Mehrheit seiner Mitglieder einen Nachfolger wählt. 72 1: Der Landtag kann dem Ministerpräsidenten das Mißtrauen nur dadurch aussprechen, daß er mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen Nachfolger wählt. 72 11: Der Antrag muß von mindestens einem Viertel der Mitglieder des Landtages gestellt werden. 72 111: Zwischen dem Zugang des Antrages beim Präsidenten des Landtages und der Beratung müssen drei Tage liegen. 72 IV: Über den Antrag darf frühestens drei Tage nach Schluß der Beratung und muß spätestens zehn Tage nach Zugang beim Landtagspräsidenten abgestimmt werden. 72 V: Art. 71 Abs. 2 gilt entsprechend. 73 I: Findet ein Antrag des Ministerpräsidenten, ihm das Vertrauen auszusprechen, nicht die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Landtages, so erklärt der Präsident des Landtages auf Antrag des Ministerpräsidenten die Wahlperiode des Landtages vorzeitig für beendet. Der Antrag des Ministerpräsidenten kann frühestens eine 51 I: Findet ein Antrag des Ministerpräsidenten, ihm das Vertrauen auszusprechen, nicht die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Landtages, so erklärt der Präsident des Landtages auf Antrag des Ministerpräsidenten nach Ablauf von vierzehn Tagen die Wahlperiode des Landtages vorzeitig für beendet. Der Antrag des Minister-

50 11: Das Amt des Ministerpräsidenten endet, wenn ihm der Landtag das Vertrauen entzieht. Der Landtag kann das Vertrauen nur dadurch entziehen, daß er mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen Nachfolger wählt. 50 111: Der Antrag auf Entziehung des Vertrauens kann nur von mindestens einem Drittel der Mitglieder des Landtages gestellt werden. Über . den Antrag wird frühestens drei Tage nach Abschluß der Aussprache und spätestens vierzehn Tage nach Eingang des Antrages abgestimmt. Ministerpräsidenten das Mißtrauen nur dadurch aussprechen, daß er mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen Nachfolger wählt. Den Antrag kann ein Fünftel der Abgeordneten oder eine Fraktion einbringen. Zwischen dem Antrag und der Wahl müssen mindestens drei. dürfen jedoch höchstens zehn Tage liegen. Die Wahl erfolgt in geheimer Abstimmung. 74: Über den Antrag des Ministerpräsidenten, ihm das Vertrauen auszusprechen, darf frühestens am dritten Tag nach Schluß der Aussprache und muß spätestens am zehnten Tag, nachdem er eingebracht ist, abgestimmt werden. Der Antrag ist abgelehnt. wenn er nicht die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Landtags findet. 5011 1.3: Die Neuwahl [des Landtages} wird vorzeitig durchgeführt 2. wenn nach einem erfolglosen Vertrauensantrag des Ministerpräsidenten der Landtag nicht innerhalb von drei Wochen nach der Beschlußfas-

73: Der Landtag kann dem

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Sachsen

Mecklenburg-Vorpommem präsidenten kann frühestens eine Woche, spätestens zwei Wochen nach Abstimmung über den Vertrauensantrag gestellt werden. Zwischen dem Vertrauensantrag und der Abstimmung müssen mindestens zweiundsiebzig Stunden liegen. 51 11: Das Verfahren der vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode ist beendet, sobald der Landtag mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen neuen Ministerpräsidenten wählt und gehemmt, solange über einen Antrag auf Wahl eines neuen Ministerpräsidenten noch nicht entschieden ist.

Sachsen-Anhalt Woche, spätestens zwei Wochen nach Abstimmung über den Vertrauensantrag gestellt werden. Zwischen dem Vertrauensantrag und der Abstimmung müssen mindestens zweiundsiebzig Stunden liegen. 73 11: Das Recht zur vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode erlischt, sobald der Landtag mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen neuen Ministerpräsidenten wählt.

Brandenburg

tag von diesen Befugnissen keinen Gebrauch, so hat der Ministerpräsident das Recht, den Landtag innerhalb weiterer 20 Tage autZulösen.

sung über den Vertrauensantrag einen neuen Ministerpräsidenten gewählt hat. ... Die vorzeitige Neuwahl muß innerhalb 70 Tagen stattfinden.

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68 IV: Die Unterzeichner des Bürgerantrags können Vertreter bestellen. Diese haben ein Recht auf Anhörung in einem Ausschuß. 68 V: Das Nähere regelt das Gesetz. 82 I: Die nach Artikel 46 Abs. 2 [so bei Art. 4 sächs. Verf.] wahl- und stimmberechtigten Bürger können ausgearbeitete Gesetzentwürfe im

80 11 2: Ihre Vertreter haben das Recht, angehört zu werden. 80 JII: Das Nähere regelt ein Gesetz.

81 I I, 2: Ein Volksbegehren kann darauf gerichtet werden, ein Landesgesetz zu erlassen, zu ändern oder aufzuheben. Dem Volksbegehren muß ein

77 I: Stimmt der Landtag einem Gesetzentwurf, . . . oder einer anderen Vorlage nach Artikel 76 innerhalb von vier Monaten nicht zu, findet auf

Artikel 72 (Volksbegehren und Volksentscheid) (I) Stimmt der Landtag dem unveränderten Volksantrag nicht binnen sechs Monaten

60 I: Ein Volksbegehren kann darauf gerichtet werden, ein Landesgesetz zu erlassen, zu ändern oder aufzuheben. Dem Volksbegehren muß ein aus-

Als Bürgerantrag können auch Gesetzentwürfe eingebracht werden. 68 ,,: Bürgeranträge zum Landeshaushalt, zu Dienstund Versorgungsbezügen, Abgaben und Personalentscheidungen sind unzulässig. 68 IJI : Der Bürgerantrag muß landesweit von mindestens sechs vom Hundert der Stimmberechtigten sowie wenigstens in der Hälfte der Zahl der Landkreise und kreisfreien Städte jeweils von zumindest fünf vom Hundert der Stimmberechtigten unterzeichnet sein.

76 I 4: Ihre [der Volksinitiative] Vertreter haben das Recht auf Anhörung.

[Erst vor Abstimmung über Volksbegehren: 77 IV]

59 11: Eine Volksinitiative muß von mindestens 15.000 Wahlberechtigten unterzeichnet sein. Ihre Vertreter haben das Recht, angehört zu werden. 59 IV: Das Nähere regelt das Gesetz.

80 11 I: Eine Volks initiative muß von mindestens 35.000 Wahlberechtigten unterzeichnet sein.

destens 20.000 Einwohnern ... unterzeichnet sein.

Thüringen

Gesetzentwurf zugrunde liegen. (2) Der Volksantrag ist bei!!! Landtagspräsidenten einzureichen. Er entscheidet nach Einholen der Stellungnahme der Staatsregierung unverzüglich über die Zulässigkeit. Hält er den Volksantrag für verfassungswidrig, entscheidet auf seinen Antrag der Verfassungsgerichtshof. Der Volksantrag darf bis zu einer gegenteiligen Entscheidung nicht als unzulässig behandelt werden. (3) Der Landtagspräsident veröffentlicht den zulässigen Volksantrag mit Begründung. (4) Der Landtag gibt den Antragstellern Gelegenheit zur Anhörung.

Mecklenburg-Vorpommern

Sachsen-Anhalt

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80: Die Ermächtigung zum Erlaß einer Rechtsverordnung kann nur durch Gesetz erteilt werden. Das Gesetz muß Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen. Die Rechtsgrundlage ist in der Verordnung anzugeben. Ist durch Gesetz vorgesehen, daß eine Ermächtigung weiter übertragen werden kann, so bedarf es zur Übertragung der Ermächtigung einer Rechtsverordnung.

81 I: Der Landtagspräsident hat die vom Landtag beschlossenen Gesetze unverzüglich auszufertigen und im Gesetz-und Verordnungsblatt fur das Land Brandenburg zu verkünden.

Artikel 76 (Ausfertigung und Verkündung) ( I ) Die verfassungsmäßig beschlossenen Gesetze werden vom Landtagspräsidenten nach Gegenzeichnung des MinisterPräsidenten und des

Brandenburg

Artikel 75 (Rechtsverordnungen I Verwaltungsvorschriften) (I) Die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen kann nur durch Gesetz erteilt werden. Dabei müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmt werden. Die Rechtsgrundlage ist in der Verordnung anzugeben. (2) Die zur Ausführung der Gesetze erforderlichen allgemeinen Verwaltungsvorschriften werden von der Staatsregierung erlassen, soweit die Gesetze nichts anderes bestimmen.

72 geändert werden. Das verfassungsändernde Gesetz ist beschlossen, wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten zustimmt.

Sachsen

82 I: Die verfassungsmäßig beschlossenen Gesetze werden vom Präsidenten des Landtages nach Gegenzeichnung des Ministerpräsidenten und des zuständigen Fachministers ausgefertigt und

79 I: Die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen kann nur durch Gesetz erteilt werden. Das Gesetz muß Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen. Die Rechtsgrundlage ist in der Rechtsverordnung anzugeben. 79 11: Ist in dem Gesetz vorgesehen, daß die Ermächtigung weiter übertragen werden kann, so bedarf es zur Übertragung der Ermächtigung einer Rechtsverordnung.

Sachsen-Anhalt

58 I: Der Ministerpräsident fertigt unter Mitzeichnung der beteiligten Minister die verfassungsmäßig zustande gekommenen Gesetze aus und läßt sie im Gesetz- und Verordnungsblatt verkünden.

57 I: Die Ermächtigung zum Erlaß einer Rechtsverordnung kann nur durch Gesetz erteilt werden. Das Gesetz muß Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen. Die Rechtsgrundlage ist in der Rechtsverordnung anzugeben. 57 11: Ist durch Gesetz vorgesehen, daß eine Ermächtigung weiter übertragen werden kann, so bedarf es zu ihrer Übertragung einer Rechtsverordnung.

Mecklenburg-Vorpommem

85 I: Der Präsident des Landtags fertigt die verfassungsmäßig zustandegekommenen Gesetze aus und verkündet sie innerhalb eines Monats im Gesetz- und Verordnungsblatt. Rechtsverordnungen

84 I: Die Ermächtigung zum Erlaß einer Rechtsverordnung kann nur durch Gesetz erteilt werden. Es muß Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen. In der Verordnung ist die Rechtsgrundlage anzugeben. 11: Ist durch Gesetz vorgesehen, daß die Ermächtigung zum Erlaß einer Rechtsverordnung weiter übertragen werden kann, so bedarf es zu ihrer Übertragung einer Rechtsverordnung.

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zuständigen Staatsministers ausgefertigt und vom Ministerpräsidenten binnen Monatsfrist im Gesetz- und Verordnungsblatt des Freistaates Sachsen verkündet. Wenn der Landtag die Dringlichkeit beschließt, müssen sie unverzüglich ausgefertigt und verkündet werden. (2) Rechtsverordnungen werden von der Stelle, die sie erläßt, solche der Staatsregierung vom Ministerpräsidenten und den zuständigen Staatsministern, ausgefertigt und, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt, im Gesetzund Verordnungsblatt des Freistaates Sachsen verkündet. (3) Gesetze und Rechtsverordnungen sollen den Tag bestimmen, an dem sie in Kraft treten. Fehlt eine solche Bestimmung, so treten sie mit dem vierzehnten Tag nach Ablauf des Tages in Kraft, an dem das Gesetz- und Vcrordnungsblatt ausgegeben worden ist. 82 11: Rechtsverordnungen sind von der Stelle, die sie erläßt, auszufertigen und vorbehaltlich anderweitiger gesetzlicher Regelung im Gesetz- und Verordnungsblatt zu verkünden.

82 111: Gesetze und Rechtsverordnungen treten, wenn nichts anderes bestimmt ist, mit dem vierzehnten Tag nach Ablauf des Tages in Kraft, an dem sie verkündet worden sind.

81 11: Rechtsverordnungen werden von der Stelle, die sie erläßt, ausgefertigt und vorbehaltlich anderer gesetzlicher Bestimmungen im Gesetz und Verordnungsblatt für das Land Brandenburg verkündet.

81 111: Jedes Gesetz und jede Rechtsverordnung soll den Tag des Inkrafttretens bestimmen. Fehlt eine solche Bestimmung, so treten sie mit dem vierzehnten Tag nach Ablauf des Tages in Kraft, an dem das Gesetzblatt ausgegeben worden ist.

vom Ministerpräsidenten binnen Monatsfrist im Gesetzund Verordnungsblatt verkündet.

58 111: Die Gesetze und Rechtsverordnungen treten, wenn nichts anderes bestimmt ist, mit dem vierzehnten Tage nach Ablauf des Tages in Kraft, an dem sie verkündet worden sind.

58 11: Rechtsverordnungen werden von der Stelle, die sie erläßt, ausgefertigt und vorbehaltlich anderer gesetzlicher Regelung im Gesetz- und Verordnungsblatt verkündet.

58 IV: Die Geschäftsordnungen des Landtages, der Landesregierung und des Landesverfassungsgerichts werden im Gesetz- und Verordnungsblatt veröffentlicht.

85 11: Gesetze und Rechtsverordnungen treten, wenn nichts anderes bestimmt ist, mit dem 14. Tag nach Ablauf des Tages in Kraft, an dem sie verkündet worden sind.

werden vorbehaltlich anderweitiger gesetzlicher Regelung im Gesetz- und Verordnungsblatt verkündet.

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83 I: Die Rechtsprechung wird im Namen des Volkes durch Berufsrichter und in den durch Gesetz bestimmten Fällen durch ehrenamtliche Richter an den gesetzlich festgelegten Gerichten ausgeübt. 74 I: Es wird ein Landesverfassungsgericht errichtet. 83 111: Für die Gebiete der ordentlichen, der Verwaltungs-, der Finanz-, der Arbeits- und der Sozialgerichtsbarkeit werden Gerichte des Landes errichtet. 83 11: Die Richter sind unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen. 21 11: Ausnahmegerichte sind unzulässig. Gerichte für besondere Sachgebiete können nur durch Gesetz errichtet werden. 21 111: Niemand darf seinem gesetzlichen Richter entzogen werden.

52 I: Ausnahmegerichte sind unzulässig. Niemand darf seinem gesetzlichen Richter entzogen werden. 52 11: Gerichte für besondere Sachgebiete können nur durch Gesetz errichtet werden.

Artikel 78 (Verbot von Ausnahmegerichten / Rechtliches Gehör) (I) Niemand darf seinem gesetzlichen Richter entzogen werden. Ausnahmegerichte sind unzulässig.

Sachsen-Anhalt

112 I: Das Verfassungsgericht des Landes ist ein allen anderen Verfassungsorganen gegenüber selbständiger und unabhängiger Gerichtshof des Landes. 108 I: Die Richter sind unabhängig und nur Recht und Gesetz unterworfen. 108 11: An der Rechtsprechung sind Frauen und Männer aus dem Volke als ehrenamtliche Richter nach Maßgabe der Gesetze zu beteiligen.

Brandenburg

Artikel 77 (Gerichte/ Unabhängigkeit der Rechtsprechung/ Laienrichter) ( I) Die Rechtsprechung wird im Namen des Volkes durch den Verfassungsgerichtshof und die Gerichte ausgeübt, die gemäß den Gesetzen des Bundes und des Freistaates errichtet sind. (2) Die Richter sind unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen. (3) An der Rechtsprechung wirken Frauen und Männer aus dem Volk nach Maßgabe der Gesetze mi!:.

6. Abschnitt: Die Rechtsprechung

Sachsen

76 I I: Die Rechtsprechung wird im Namen des Volkes ausgeübt. 52 I: Es wird ein allen übrigen Verfassungsorganen gegenüber selbständiges und unabhängiges Landesverfassungsgericht errichtet. 76 I 2: Die Richter sind unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen. 76 11: Die Gerichte sind mit hauptamtlich berufenen Richtern, ausnahmsweise mit nebenamtlich tätigen Richtern und in den durch Gesetz bestimmten Fällen mit Laienrichtern besetzt.

Mecklenburg-Vorpommem

87 I: Gerichte für besondere Sachgebiete können nur durch Gesetz errichtet werden. 87 11: Ausnahmegerichte sind unzulässig. 87 111: Niemand darf seinem gesetzlichen Richter entzogen werden.

86 I: Die Rechtsprechung wird im Namen des Volkes durch den Verfassungsgerichtshof und die Gerichte ausgeübt. 79 I: Der Verfassungsgerichtshof ist ein allen anderen Verfassungsorganen gegenüber selbständiges und unabhängiges Gericht des Landes. 86 11: Die Richter sind unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen. 86 111: An der Rechtsprechung wirken Frauen und Männer aus dem Volk mit.

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28: Erziehung und Bildung haben die Aufgabe, die Entwicklung der Persönlichkeit, selbständiges Denken und Handeln, Achtung vor der Würde, dem Glauben und den Überzeugungen anderer, Anerkennung der Demokratie und Freiheit, den Willen zu sozialer Gerechtigkeit, die Friedfertigkeit und Solidarität im Zusammenleben der Kulturen und Völker und die Verantwortung für Natur und Umwelt zu fördern.

30 IV: Für die Aufnahme in weiterführende Schulen sind neben dem Wunsch der Erziehungsberechtigten Fähigkeiten, Leistungen und Neigungen des Schülers maßgebend.

(2) Das natürliche Recht der Eltern, Erziehung und Bildung ihrer Kinder zu bestimmen, bildet die Grundlage des Erziehungs- und Schulwesens. Es ist insbesondere bei dem Zugang zu den verschiedenen Schularten zu achten.

Brandenburg

Artikel 101 (Erziehungsziele) (I) Die Jugend ist n!! Ehrfurcht vor allem Lebendigen, n!! Nächstenliebe, zum Frieden und zur Erhaltung der Umwelt, zur Heimatliebe, zu sittlichem und politischem Verantwortungsbewußtsein, zu Gerechtigkeit und zur Achtung vor der Uberzeugung des anderen, zu beruflichem Können, zu sozialem Handeln und zu freiheitlicher demokratischer Haltung zu erziehen.

9. Abschnitt: Das Bildungswesen

Sachsen

15 IV: Das Ziel der schulischen Erziehung ist die Entwicklung zur freien Persönlichkeit, die aus Ehrfurcht vor dem Leben und im Geiste der Toleranz bereit ist, Verantwortung für die Gemeinschaft mit anderen Menschen und Völkern sowie gegenüber künftigen Generationen zu tragen.

15 111: Die Durchlässigkeit der Bildungsgänge wird gewährleistet. Für die Aufnahme an weiterführende Schulen sind außer dem Willen der Eltern nur Begabung und Leistung des Schülers maßgebend.

("Einrichtungsgarantien") 26 111: Das Recht und die Pflicht der Eltern, ihre Kinder zu erziehen und deren Schule auszuwählen, sind bei der Gestaltung des Erziehungsund Schulwesens zu berücksichtigen.

Mecklenburg-Vorpommern

("Einrichtungsgarantien") 27 I: Ziel der staatlichen und der unter staatlicher Aufsicht stehenden Erziehung und Bildung der Jugend ist die Entwicklung zur freien Persönlichkeit, die im Geiste der Toleranz bereit ist, Verantwortung für die Gemeinschaft mit anderen Menschen und Völkern und gegenüber künftigen Generationen zu tragen. 27 11: Schulen und andere Bildungseinrichtungen haben auf die weltanschaulichen und religiösen Überzeugungen ihrer Angehörigen Rücksicht zu nehmen.

Sachsen-Anhalt

22 I: Erziehung und Bildung haben die Aufgabe, selbständiges Denken und Handeln, Achtung vor der Würde des Menschen und Toleranz gegenüber der Überzeugung anderer, Anerkennung der Demokratie und Freiheit, den Willen zu sozialer Gerechtigkeit, die Friedfertigkeit im Zusammenleben der Kulturen und Völker und die Verantwortung für die natürlichen Lebensgrundlagen des Menschen und die Umwelt zu fördern. 11: Der Geschichtsunterricht muß auf eine unverfälschte Darstellung der Vergangenheit gerichtet sein. 21: Das natürliche Recht und die Pflicht der Eltern, Erziehung und Bildung ihrer Kinder zu bestimmen, bilden die Grundlage des Erziehungsund Schulwesens. Sie sind insbesondere bei dem Zugang zu den verschiedenen Schularten zu achten.

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Artikel 111 (Kirchliche Lehranstalten / Theologische und religionspädagogische Lehrstühle) (I) Die Kirchen und Religionsgemeinschaften sind berechtigt, zur Ausbildung von Pfarrern und kirchlichen Mitarbeitern eigene Lehreinrichtungen zu unterhalten. Diese sind staatlichen Lehreinrichtungen gleichgestellt, wenn sie den schul- und hochschulrechtlichen Bestimmungen entsprechen.

Artikel 110 (Gemeinnützige Einrichtungen in kirchlicher oder freier Trägerschaft) ill Werden durch die Kirchen und Religionsgemeinschaften im öffentlichen Interesse liegende gemeinnützige Einrichtungen oder Anstalte!L!!nterhalten, so besteht Anspruch auf angemessene Kosten~ stattung durch das Land nach Maßgabe der Gesetze. (2) Freie Träger mit vergleichbarer Tätigkeit und gleichwertigen Leistungen haben den gleichen Anspruch.

Sachsen

32 IV: Zur Ausbildung ihrer Geistlichen haben die Kirchen das Recht, eigene Anstalten mit Hochschulcharakter zu errichten und zu unterhalten. Entsprechendes gilt flir Religionsgemeinschaften. Die Besetzung der Lehrstühle an den staatlichen theologischen Fakultäten erfolgt im Benehmen mit den Kirchen. V: Das Nähere regelt ein Gesetz.

Brandenburg ("Einrichtungsgarantien") 32 111: Die von den Kirchen und Religionsgemeinschaften unterhaltenen sozialen und karitativen Einrichtungen werden nach Maßgabe der Gesetze als gemeinnützig anerkannt, geschützt und gefördert. ("Einrichtungsgarantien") 33: Die soziale Tätigkeit der Träger der freien Wohlfahrtspflege und der freien Jugendhilfe wird nach Maßgabe der Gesetze als gemeinnützig anerkannt, geschützt und gefördert.

Sachsen-Anhalt

9 111: Die Einrichtung theologischer Fakultäten an den Landesuniversitäten wird den Kirchen nach Maßgabe eines Vertrages im Sinne des Abs. 2 gewährleistet. Artikel 7 Abs. 3 [bei Art. /07 Sachs} bleibt unberührt .

19 11: Die soziale Tätigkeit der Kirchen, der Träger der freien Wohlfahrtspflege und der freien Jugendhilfe wird geschützt und gefördert.

Mecklenburg-Vorpommern

28 111 I: Die Kirchen und andere Religionsgesellschaften haben das Recht, eigene Hochschulen und andere theologische Bildungsanstalten zu unterhalten. 28 IV: Das Nähere regelt das Gesetz.

41 : Die von den Kirchen, anderen Religionsgesellschaften und Weltanschauungsgemeinschaften unterhaltenen sozialen und karitativen Einrichtungen werden als gemeinnützig anerkannt und gefördert. Dies gilt auch flir die Einrichtungen der Verbände der freien Wohlfahrtspflege.

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Baudenkmale der Kirchen und Religionsgemeinschaften sind, unbeschadet des Eigentumsrechtes, Kulturgut der Allgemeinheit. Für ihre bauliche Unterhaltung haben die Kirchen und Religionsgemeinschafte!!........Qaher Anspruch auf angemessene Kostenerstattung durch das Land nach Maßgabe der Ge-

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Artikel 112 (Staatsverpflichtungen gegenüber der Kirche) ( I) Die auf Gesetz, Vertrag oder besonderen Rechtstiteln beruhenden Leistungen des Landes an die Kirchen werden gewährleistet.

(2) Die Lehrstühle an theologischen Fakultäten und die Lehrstühle für Religionspädagogik werden im Benehmen mit der Kirche besetzt. Abweichende Vereinbarungen bleiben unberührt.

37 I: Das Eigentum und andere Rechte der Kirchen, Religionsgemeinschaften und ihrer Einrichtungen an ihrem für Kultus-, Bildungs- und Wohltätigkeitszwecke bestimmten Vermögen werden gewährleistet. 37 11: Die den Kirchen und Religionsgemeinschaften gemäß Gesetz, Vertrag oder sonstigen Rechtstiteln zustehenden Leistungen des Landes und der Träger der kommunalen Selbstverwaltung können nur durch Vereinbarung abgelöst werden. Soweit solche Vereinbarungen das Land betreffen, bedürfen sie der Bestätigung durch Landesgesetz.

28 JII 2: Das Mitspracherecht der Kirchen bei der Besetzung der Lehrstühle theologischer Fakultäten wird durch Vereinbarung geregelt. 28 IV: Das Nähere regelt das Gesetz.

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Artikel 113 (Notstand I Notparlament) (I) Ist bei drohender Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Landes oder für die lebensnotwendige Versorgung der Bevölkerung sowie bei einern Notstand infolge einer Naturkatastrophe oder eines besonders schweren Unglücksfalles der Landtag verhindert, sich alsbald zu versammeln, so nimmt ein aus allen Fraktionen des Landtages gebildeter Ausschuß des Landtages als Notparlament die Rechte des Landtages wahr. Die Verfassung darf durch ein von diesem Ausschuß beschlossenes Gesetz nicht geändert werden. Die Befugnis, dem Ministerpräsidenten das Vertrauen zu entziehen, steht dem Ausschuß nicht zu.

11. Abschnitt: Übergangs- und Schlußbestimmungen

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(2) Solange eine Gefahr flir den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Landes droht, finden durch das Volk vorzunehmende Wahlen und Abstimmungen nicht statt. Die Feststellung, daß Wahlen und Abstimmungen nicht stattfinden, trifft der Landtag mit einer Mehrheit von zwei Dritteln seiner Mitglieder. Ist der Landtag verhindert, sich alsbald zu versammeln, so trifft der in Absatz I genannte Ausschuß die Feststellung mit einer Mehrheit von zwei Dritteln seiner Mitglieder. Die verschobenen Wahlen und Abstimmungen sind innerhalb von sechs Monaten, nachdem der Landtag festgestellt hat, daß die Gefahr beendet ist, durchzuflihren. Die Amtsdauer der in Betracht kommenden Personen und Körperschaften verlängert sich bis zum Ablauf des Tages der Neuwahl. (3) Die Feststellung, daß der Landtag verhindert ist, sich alsbald zu versammeln, trifft der Präsident des Landtages. (4) Gesetze werden im Fall des Absatzes I, falls eine -..l

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Bürger im Sinne dieser Verfassung sind die Deutschen nach Artikel 116 Absatz I des Grundgesetzes.

Artikel 115 (Bürgerbegrift)

recht) Gegen jede Person, die es unternimmt, die verfassungsmäßige Ordnung zu beseitigen, haben alle Bürger das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.

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rechtzeitige Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt des Freistaates Sachsen nicht möglich ist, auf andere Weise öffentlich bekanntgemacht. Die Verkündung im Gesetzund Verordnungsblatt ist nachzuholen, sobald die Umstände es zulassen. (5) Beschlüsse des in Absatz I genannten Ausschusses können vom Landtag aufgehoben werden, wenn dies spätestens vier Wochen nach dem nächsten Zusammentritt des Landtags beantragt wird.

Sachsen

3 I: Bürger im Sinne dieser Verfassung sind alle Deutschen im Sinne des Art. 116 Absatz I des Grundgesetzes mit ständigem Wohnsitz im

Brandenburg

21 V: Gegen jeden, der es unternimmt, die verfassungsmäßige Ordnung in SachsenAnhalt zu beseitigen, haben alle Bürger das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.

Sachsen-Anhalt

Mecklenburg-Vorpommern

104: Bürger im Sinne dieser Verfassung ist, wer die deutsche Staatsangehörigkeit besitzt oder als Flüchtling oder Vertriebener deutscher Volks-

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Artikel 117 (Aufarbeitung der Vergangenheit) Das Land trägt im Rahmen seiner Möglichkeiten dazu bei, die Ursachen individuellen und gesellschaftlichen

Artikel 116 (Wiedergutmachung) Wer im Gebiet des heutigen Freistaates Sachsen oder als Bewohner dieses Gebietes durch nationalsozialistische oder kommunistische Gewaltherrschaft wegen seiner politischen, religiösen oder weltanschaulichen Überzeugung oder wegen seiner Rasse, Abstammung oder Nationalität oder wegen seiner sozialen Stellung oder wegen seiner Behinderung oder wegen seiner gleichgeschlechtlichen Orientierung oder in anderer Weise willkürlich geschädigt wurde, hat nach Maßgabe der Gesetze Anspruch auf Wiedergutmachung.

Land Brandenburg. Einwohner im Sinne dieser Verfassung sind alle Personen mit ständigem Wohnsitz im Land Brandenburg, unabhängig von der Staatsangehörigkeit.

zugehörigkeit oder als dessen Ehegatte oder Abkömmling in dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland Aufnahme gefunden hat. er.>

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Art. 118 (Übergangsvorschrift rur Landtag und Staatsregierung) (I) Erhebt sich der dringende Verdacht, daß ein Mitglied des Landtages oder der Staatsregierung vor seiner Wahl oder Berufung I. gegen die Grundsätze der Menschlichkeit oder Rechtsstaatlichkeit verstoßen hat. insbesondere die im Internatiomilen Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 19. Dezember 1966 gewährleisteten Menschenrechte oder die in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte vom 10. Dezember 1948 enthaltenen Grundrechte verletzt hat oder 2. rur das frühere Ministerium rur Staatssicherheit I Amt fur nationale Sicherheit der DDR tätig war,

Versagens in der Vergangenheit abzubauen, die Folgen verletzter Menschenwürde zu mindern und die Fähigkeit zu selbstbestimmter und eigenverantwortlicher Lebensgestallung zu stärken.

Sachsen

61 I: Ein Abgeordneter, der in gewinnsüchtiger Weise seinen Einfluß oder sein Wissen als Abgeordneter in einer das Ansehen des Landtages gröblich gefahrdenden Weise mißbraucht, kann vor dem Verfassungsgericht unter Anklage gestellt werden. 61 11: Der Antrag auf Erhebung der Anklage muß von mindestens einem Drittel der Mitglieder des Landtages unterzeichnet sein und bedarf der Zustimmung einer Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder des Landtages. 61 111: Das Verfassungsgericht kann auf Verlust des Mandats erkennen.

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Artikel 119 (Übergangsvorschrift für den öffentlichen Dienst) Für die Einstellung in den öffentlichen Dienst und die Weiterbeschäftigung im öffentlichen Dienst gelten die Bestimmungen des Vertrages

und erscheint deshalb die fortdauernde lnnehabung von Mandat oder Mitgliedschaft in der Staatsregierung als untragbar, kann der Landtag beim Verfassungsgerichtshof ein Verfahren mit dem Ziel der Aberkennung von Mandat oder Amt beantragen. (2) Der Antrag auf Erhebung der Anklage muß von mindestens einem Drittel der Mitglieder des Landtages gestellt werden. Der Beschluß auf Erhebung der Anklage erfordert bei Anwesenheit von mindestens zwei Dritteln der Mitglieder des Landtages eine Zweidrittelmehrheit, die jedoch mehr als die Hälfte der Mitglieder betragen muß. (3) Das Nähere bestimmt ein Gesetz, das auch den Verlust von Versorgungsanspruchen regeln kann. 96 11: Die Eignung zur Einstellung und zur Weiterbeschäftigung im öffentlichen Dienst fehlt grundsätzlich jeder Person, die mit dem früheren Ministerium ftir Staatssicherheit / Amt für Nationale Sicherheit zusammengearbeitet hat oder ftir dieses tätig war.

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