Die Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich [1 ed.] 9783428551927, 9783428151929

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1351

Die Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Von

Moritz Maier

Duncker & Humblot · Berlin

MORITZ MAIER

Die Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1351

Die Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Von

Moritz Maier

Duncker & Humblot · Berlin

Gedruckt mit Unterstützung des Förderungsfonds Wissenschaft der VG WORT Der Fachbereich Rechtswissenschaft der Freien Universität Berlin hat diese Arbeit im Jahr 2016 als Dissertation angenommen. Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten

© 2017 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fremddatenübernahme: L101 Mediengestaltung, Fürstenwalde Druck: CPI buchbücher.de gmbh, Birkach Printed in Germany ISSN 0582-0200 ISBN 978-3-428-15192-9 (Print) ISBN 978-3-428-55192-7 (E-Book) ISBN 978-3-428-85192-8 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Diese Arbeit wurde vom Fachbereich Rechtswissenschaft der Freien Universität zu Berlin im Jahr 2016 als Inaugural-Dissertation angenommen und für den „Justizpreis Berlin-Brandenburg – Carl Gottlieb Svarez 2017“ vorgeschlagen (eine Entscheidung über die Preisvergabe lag zum Zeitpunkt der Veröffentlichung noch nicht vor). Sie soll einen Beitrag zur Verwissenschaftlichung und Lösungsfindung der finanzausgleichsrechtlichen „BerlinFrage“ leisten. Die gefundenen Erkenntnisse über die Stellung des Landes Berlin im föderalen Finanzausgleich erscheinen vor allem angesichts der Verfassungs- und Gesetzesänderungen des vergangenen Jahres, die in einer Vorausschau auf die Neuregelungen des föderalen Finanzausgleichs ab 2020 berücksichtigt werden konnten, sowohl aus Berliner als auch aus bundesdeutscher Sicht von besonderer Wichtigkeit. Mein Dank gilt meinen Eltern und meiner Familie, die mich seit jeher bedingungslos und voller Liebe unterstützen. Die Entstehung dieser Arbeit haben sie zu jeder Zeit mit großem Vertrauen, Zuversicht und ebenso viel Humor und Anteilnahme begleitet und gefördert. Zugleich danke ich der Klosterschule Lichtental in Baden-Baden und dem Windeck-Gymnasium Bühl mit ihren Rektoren und ihrer Lehrerschaft, die mich mit Pragmatismus und ohne Zögern zu einer Zeit in den Regelschulbetrieb aufnahmen, in der noch niemand von „Inklusion“ gesprochen hat. Auch diesbezüglich gilt ein besonderer Dank meinen Eltern, die dieses Ziel mit großem Einsatz verfolgten und für die es hierzu nie eine Alternative gab. Des Weiteren möchte ich mich bei Herrn Siegfried Streit bedanken, dem seit zwischenzeitlich mehr als fünf Jahren kein Aufwand zu groß ist, mir meine alltägliche Freiheit und Lebensqualität zu sichern. Darüber hinaus gebührt mein Dank der Konrad-Adenauer-Stiftung. Sie hat mich während meiner gesamten Studien- und Promotionszeit begleitet und insbesondere zu einer Promotion mit tiefgehendem wissenschaftlichem Anspruch ermutigt. Ohne ihre ideelle und finanzielle Förderung wäre diese Arbeit nicht möglich gewesen. Der Humboldt-Universität zu Berlin und ihrer Professorenschaft, aber auch den wissenschaftlichen Mitarbeitern danke ich für die fundierte rechtswissenschaftliche Ausbildung, die ich erhalten durfte. Stellvertretend seien

6 Vorwort

Herr Univ.-Prof. em. Dr. Dr. h.c. Ulrich Battis und Herr Univ.-Prof. Dr. Alexander Blankenagel genannt, die mein besonderes Interesse am Öffentlichen Recht von Beginn an erkannt und gefördert haben. Herrn Univ.-Prof. Dr. Helge Sodan danke ich für die Zweitkorrektur. Sein besonderes Interesse sowohl an meiner Dissertation als auch an meiner mündlichen Promotionsleistung zum Thema „Verfassungsrechtliche Aspekte der Digitalisierung des Besteuerungsverfahrens“ war für mich jederzeit spürbar und ehrt mich sehr. Mein ganz besonderer Dank gilt meinem Doktorvater Herrn Univ.-Prof. Dr. Markus Heintzen, der sich ohne mich persönlich zu kennen bereit erklärte, die Betreuung meines Promotionsvorhabens zu übernehmen. Hierbei gestand er mir einen hohen Grad an akademischer Freiheit zu. Gleichzeitig waren mir seine regelmäßigen und äußerst zeitnahen Anregungen und Feedbacks zu dem jeweils Geschriebenen eine große Hilfe und wichtige Richtschnur. Es ist mir ein Bedürfnis, dem großen Vertrauen, das mir mein Doktorvater von Anfang an entgegengebracht hat, auch in meiner zukünftigen wissenschaftlichen und beruflichen Tätigkeit gerecht zu werden. Berlin, im Mai 2017

Moritz Maier

Inhaltsverzeichnis Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Teil 1

Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich 

25

A. Finanzausgleichsystem und Land Berlinals zentrale Gegenstände der Analyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 B. Steuerertragszuteilung zwischen Bund und Ländergesamtheit . . . . . . . . 30 I. Systematik des Grundgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 II. Vertikale Umsatzsteuerzuteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 1. Bedeutung und Staatspraxis der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung . 32 2. Zuteilungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 a) Deckungsquotenverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 b) Alternative Zuteilungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 aa) Deckungslückenverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 (1) Berechnungsmethode  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 (2) Herleitung und Erklärung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 (3) Beurteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 bb) Bewertung und Angleichung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 (1) Vorgehensweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 (2) Herleitung und Erklärung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 (3) Beurteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 3. Einnahmen und Ausgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 4. Politische Verhandlungen und gesetzgeberische Kreativität . . . . . . . 44 a) Zusammenschluss der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 b) Vorabzüge und Festbeträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 5. Revisionsanspruch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 a) Anspruchsinhaber Land Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 b) Anspruchsvoraussetzungen und -inhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 c) Praktische Relevanz und Folgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 6. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 III. Zuteilung weiterer Steuerarten und -anteile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 1. Landessteuern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 2. Anteile an der Einkommen- und Körperschaftsteuer . . . . . . . . . . . . 50 3. Gemeindesteuern und Gemeindeanteile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

8 Inhaltsverzeichnis IV. Zusammenfassende Gesamtwürdigung des primären vertikalen Finanzausgleiches . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 C. Ertragshoheiten des Landes Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 I. Systematik des Grundgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 II. Steuerzuteilung nach dem örtlichen Aufkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 1. Rechtslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 2. Örtliches Aufkommen als Zuteilungsmaßstab . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 3. Erträge aus Landessteuern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 a) Grunderwerbsteuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 aa) Besteuerungsregelungen  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 bb) Ausgestaltung durch und Wirkung für das Land Berlin . . . . 57 (1) Generierung von Mehreinnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 (2) Grunderwerbsteuerliche Mehreinnahmen im Finanzausgleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 cc) Ausgleichsrechtliche Bewertung im Hinblick auf das Land Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 b) Erbschaftsteuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 c) Weitere landessteuerliche Erträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 aa) Feuerschutzsteuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 bb) Rennwettsteuer auf Pferderennen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 cc) Spielbankabgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 d) Vergangene Landessteuern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 e) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 4. Landesanteile an der Einkommen- und Körperschaftsteuer . . . . . . . 66 a) Einkommensteuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 b) Körperschaftsteuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 c) Verwirklichung des Örtlichkeitsprinzips . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 5. Abgrenzung und Zerlegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 a) Gegenstand und Zweck der Abgrenzung und Zerlegung . . . . . . 69 b) Zerlegungsfolgen für das Land Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 aa) Lohnsteuerzerlegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 (1) Verfassungsrechtliche Bewertung des Wohnsitzprinzips  71 (2) Kombination verschiedener Zuteilungsprinzipien bei der Lohnsteuerzerlegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 bb) Körperschaftsteuerzerlegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 cc) Kapitalertragsteuerzerlegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 c) Einflussmöglichkeiten des Landes Berlin auf die Zerlegung . . . 77 d) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 III. Umsatzsteuerzuteilung nach dem Einwohnerprinzip . . . . . . . . . . . . . . . 78 1. Einwohnerprinzip in der Systematik der Steuerertragszuteilung . . . 79 a) Bedarfsorientierte Zuteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 b) Ausdruck der regionalen Steuerkraft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

Inhaltsverzeichnis9 2. Wirkung des Einwohnerprinzips auf das Land Berlin . . . . . . . . . . . 80 a) Finanzwissenschaftliche Erkenntnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 b) Vergleich mit alternativen Zuteilungsprinzipien . . . . . . . . . . . . . 82 aa) Bruttoinlandsproduktprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 bb) Orientierung an ausgewählten Konsumarten . . . . . . . . . . . . . 83 cc) Horizontales Deckungsquoten- beziehungsweise Deckungslückenverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 3. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 IV. Land Berlin als Einheitsgemeinde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 1. Rechtslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 2. Ertragreiche Gemeindesteuern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 a) Gewerbesteuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 aa) Gewerbesteuer im Land Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 bb) Kommunale Steueraufbringungskraft . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 cc) Höhe des Berliner Hebesatzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 b) Grundsteuern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 aa) Grundsteuern im Land Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 bb) Grundstücksbewertung im Ostteil des Landes Berlin . . . . . . 93 c) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 3. Örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 4. Gemeindeanteile an Einkommen- und Umsatzsteuer . . . . . . . . . . . . 97 a) Anteil an der Einkommensteuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 b) Anteil an der Umsatzsteuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 5. Berlininterne Verteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 a) Rechtsstellung der Berliner Bezirke  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 b) Aufgabenverteilung zwischen dem Land Berlin und seinen Bezirken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 c) Finanzielle Ausstattung der Bezirke  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 aa) Zuweisung von Globalsummen an die Bezirke des Landes Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 bb) Weiterleitung von Anteilen und kommunaler Finanzausgleich in den Flächenländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 cc) Vergleich des kommunalen Finanzsystems mit der Zuweisung von Globalsummen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 6. Gesamtbetrachtung des Landes Berlin als Einheitsgemeinde . . . . . 108 V. Umsatzsteuervorausgleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 1. Umsatzsteuervorausgleich als primäre Ertragszuteilung . . . . . . . . . . 109 2. Steuereinnahmen- und Steuerkraftvergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 a) Vergleichsmodalitäten von Steuereinnahmen und Steuerkraft zur Bemessung des Umsatzsteuervorausgleichs . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 b) Steuerkraft der Grunderwerbsteuer bei der Bemessung des Umsatzsteuervorausgleichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 aa) Berechnung der Steuerkraft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

10 Inhaltsverzeichnis bb) Kritik an der Steuerkraftermittlung nach § 7 Abs. 1 FAG . . 112 cc) Analyse der Wirkung des Steuersatzes auf die Steuerkraft­ ermittlung und ausgleichsrechtliche Bewertung . . . . . . . . . . 113 dd) Finanzielle Auswirkungen der derzeitigen grunderwerbsteuerlichen Steuerkraftermittlung im Umsatzsteuervorausgleich auf das Land Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 ee) Bewertung der grunderwerbsteuerlichen Steuerkraftermittlung im Hinblick auf das Land Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 c) Gewerbesteuerumlage als weitere zur Bemessung des Umsatzsteuervorausgleichs zu berücksichtigende Landeseinnahme . . . . 118 aa) Einbeziehung der Gewerbesteuerumlage in die Bemessung des Umsatzsteuervorausgleichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 bb) Ausgestaltung der Gewerbesteuerumlage  . . . . . . . . . . . . . . 119 cc) Berechnung der Gewerbesteuerumlage des Landes Berlin bei der Ermittlung der Ergänzungsberechtigung . . . . . . . . . . 120 dd) Beurteilung der fiktiven Berücksichtigung der Gewerbesteuerumlage für das Land Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 d) Landessteuerausstattung des Landes Berlin innerhalb der Bemessung des Umsatzsteuervorausgleichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 3. Ausgleichsumfang des Umsatzsteuervorausgleichs . . . . . . . . . . . . . . 123 4. Würdigung des Umsatzsteuervorausgleichs  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 VI. Zusammenfassende Gesamtwürdigung des primären horizontalen Finanzausgleiches . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 D. Länderfinanzausgleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 I. Systematik des Grundgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 II. Einfachgesetzliche Ausgestaltung des Länderfinanzausgleichsmechanismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 III. Justiziabilität des Länderfinanzausgleichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 IV. Berechnungsgrundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 1. Finanzkraft als Gegenstand des Länderfinanzausgleichs . . . . . . . . . 131 a) Rechtslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 b) Umfang der bei der Finanzkraftermittlung berücksichtigten Einnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 aa) Ausgleichstheoretische Annäherung an den Finanzkraftbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 bb) Von der Finanzkraftermittlung auszuschließende Einnahmekategorien der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 cc) Anrechnung und Nichtanrechnung konkreter Einnahmearten in der Finanzkraftermittlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 (1) Gestaltungsspielraum des einfachen Gesetzgebers bei der Finanzkraftbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 (2) Steuereinnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 (3) Bergrechtliche Förderabgabe als Maßstab weiterer nichtsteuerlicher Einnahmearten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

Inhaltsverzeichnis11 (4) Verwaltungseinnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 (a) Einnahmen aus Konzessionsabgaben  . . . . . . . . . . . 143 (aa) Verfassungsgerichtliche Erwägungen . . . . . . . 143 (bb) Normierungsbedürfnis der Konzessionsabgaben im Hinblick auf das Land Berlin . . . . . . 144 (b) Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit, insbesondere aus Unternehmensbeteiligungen . . . . . . . . . 148 (aa) Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen für das Land Berlin im Ländervergleich . . . . 148 (bb) Normierung erwerbswirtschaftlicher Einnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 (c) Einnahmen aus Gebühren und Beiträgen . . . . . . . . 153 (aa) Ausgleichstheoretische Konkretisierung der Gebühren- und Beitragsdefinition . . . . . . . . . . 153 (bb) Kostendeckungsprinzip als Ausschlusskrite­ rium bei der Finanzkraftermittlung . . . . . . . . . 154 (cc) Gewinnerträge aus Gebühren und Beiträgen im Land Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 (d) Einnahmen aus Geldstrafen und Geldbußen sowie Gerichts- und Verwaltungskosten . . . . . . . . . . . . . . 160 (e) Einnahmen aus Kapitalzinsen . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 (f) Einnahmen aus Darlehensrückflüssen und Vermögensveräußerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 (5) Würdigung der Finanzkraftermittlung nach den §§ 7 und 8 FAG im Hinblick auf das Land Berlin . . . . . . . . 166 c) Steuerkraftzahlen der Grunderwerbsteuer, Grundsteuern und Gewerbesteuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 d) Pauschale Kürzung der Gemeindeeinnahmen . . . . . . . . . . . . . . . 170 aa) Wirkung der pauschalen Kürzung der Gemeindeeinnahmen . 170 bb) Bewertung der Schlechterstellung des Landes Berlin  . . . . . 171 (1) Grundsatz der vollen Einbeziehung . . . . . . . . . . . . . . . . 172 (2) Äquivalenz der Gewerbesteuer- und Grundsteuereinnahmen und kommunalen Ausgaben . . . . . . . . . . . . . . . 173 (3) Teilungsbedingte Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 2. Stadtstaatenwertung als Bedarfsberücksichtigung . . . . . . . . . . . . . . . 179 a) Rechtslage und Einordnung der Einwohnerwertung . . . . . . . . . . 179 b) Wirkung der Stadtstaatenwertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 c) Einbeziehung des Landes Berlin in den die Stadtstaatenwertung rechtfertigenden Großstadtvergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 aa) Verfassungsgerichtliche Initiierung eines Großstadtvergleichs und Festsetzung der Gewichtungsfaktoren . . . . . . . . 182 bb) Methodik des Großstadtvergleichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 cc) Bewertung der Übertragung des einheitlichen Ergebnisses des Großstadtvergleichs auf das Land Berlin . . . . . . . . . . . . 187

12 Inhaltsverzeichnis (1) Ausgangsthese einer erhöhten Finanzkraft von Stadtstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 (2) Ausstrahlungseffekte der Stadtstaaten auf die angrenzenden Flächenländer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 (3) Zurechnung von Hauptstadtfunktionen als staatliche Leistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 dd) Würdigung der Einbeziehung des Landes Berlin in den Großstadtvergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 d) Einflussnahme des Landes Berlin in Bezug auf die Stadtstaatenwertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 aa) Zweitwohnungsteuer und Begrüßungsgeld für Studierende . 196 bb) Klage des Landes Berlin gegen die Ergebnisse des Zensus 2011 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 V. Ausgleichsumfang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 1. Rechtslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 2. Wirkung der Ausgleichsbemessungsregelungen auf das Land Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 3. Obere verfassungsrechtliche Begrenzung des Ausgleichsumfangs . . 202 a) Verfassungsgerichtliche Verbote eines zu hohen Ausgleichsumfangs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 b) Einhaltung der verfassungsrechtlichen Obergrenzen . . . . . . . . . . 203 4. Weitere Aspekte des Ausgleichsumfangs im Hinblick auf das Land Berlin und ihre rechtliche Relevanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 a) Verhältnis zum Ausgleichsumfang des Umsatzsteuervorausgleichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 b) Entwicklung des Ausgleichsvolumens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 c) Ausgabenpolitik des Landes Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 5. Würdigung des Ausgleichsumfangs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 VI. Zusammenfassende Gesamtwürdigung des sekundären horizontalen Finanzausgleiches . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 I. Systematik des Grundgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 II. Bundesergänzungszuweisungen  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 1. Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 a) Rechtslage und mangelnde Eigenständigkeit der konkretisierenden Ausgestaltung der Leistungsschwäche . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 b) Wirkung allgemeiner Bundesergänzungszuweisungen auf das Land Berlin im Ländervergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 c) Nivellierungsverbot bezüglich der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 aa) Anwendung des Nivellierungsverbots im sekundären vertikalen Finanzausgleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 bb) Überprüfung des Nivellierungsverbots anhand des Verhältnisses von finaler Finanzkraft und Ausgleichsmesszahl . . . . 221

Inhaltsverzeichnis13 cc) Berücksichtigung der finanziellen Stellung der leistungsstarken Länder durch Anpassung der Ausgleichsmesszahl . . . . . 222 dd) Gleichbehandlungsgebot bei der Angleichung der Verhältnisse von finaler Finanzkraftmesszahl und finaler Ausgleichsmesszahl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 ee) Einhaltung des Abstandgebots im Rahmen der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 d) Umfang des Zuweisungsvolumens der allgemeinen Bundes­ ergänzungszuweisungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 e) Würdigung der Stellung des Landes Berlin im Rahmen der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 2. Teilungsbedingte Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen . . . 228 a) Rechtslage und ausgleichstheoretische Bewertung . . . . . . . . . . . 228 b) Relativierung des Nivellierungsverbots und Gesamtvolumen der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen . . . . . . . . . . . . . . . 229 c) Verteilungsschlüssel der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 d) Verwendungsnachweise der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen des Landes Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 aa) Vorgaben für die Verwendungsnachweisrechnungen und mit ihnen einhergehende ausgleichssystematische Implikationen. 235 (1) Verwendungsrechnung für eigenfinanzierte Infrastrukturinvestitionen als Bestandteil des Kriteriums 1 . . . . . 236 (2) Verwendungsrechnung für den Ausgleich unterproportionaler k ­ommunaler Finanzausstattung als weiterer Teil des Kriteriums 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 (3) Verwendungsrechnung für den überproportionalen ­Investitionsüberschuss als Kriterium 2 . . . . . . . . . . . . . 239 (4) Bezifferung der Reduzierung der teilungsbedingten Infrastrukturlücke als Kriterium 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 bb) Verwendungsnachweise in den Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“ des Landes Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 (1) Eigenfinanzierte Infrastrukturinvestitionen des Landes Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 (2) Ausgleich der unterproportionalen kommunalen Finanzausstattung des Landes Berlin durch teilungsbedingte Sonderbedarfszuweisungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 (3) Eigenfinanzierte Infrastrukturinvestitionsausgaben des Landes Berlin im Vergleich mit dem Land Hamburg . . 247 (4) Reduzierung der teilungsbedingten Infrastrukturlücke des Landes Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 e) Würdigung des Umfangs und der Verteilung von teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen im Hinblick auf das Land Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249

14 Inhaltsverzeichnis 3. Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zum Ausgleich von Sonderlasten aus struktureller Arbeitslosigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 4. Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 a) Ausschluss des Landes Hamburg aus dem Empfängerkreis . . . . 252 b) Einhaltung der Benennungs- und Begründungspflicht . . . . . . . . 254 c) Einordnung der überdurchschnittlich hohen Kosten politischer Führung als politische Entscheidung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 d) Sachgerechtigkeit von Sonderbedarfszuweisungen wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung im Hinblick auf das Land Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 5. Sonder-Bundesergänzungszuweisungen wegen einer extremen Haushaltsnotlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 a) Berlin-Urteil des Bundesverfassungsgerichts in 2006 . . . . . . . . . 259 aa) Verfassungssystematische Einordnung der Sonder-Bundes­ ergänzungszuweisungen wegen einer extremen Haushaltsnotlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 bb) Kriterien für das Vorliegen einer extremen Haushaltsnotlage nach dem Berlin-Urteil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 cc) Nichtvorliegen einer extremen Haushaltsnotlage des Landes Berlin nach dem Berlin-Urteil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 dd) Kein faktischer Ausschluss der Gewährung weiterer sanierungsbezogener Sonderzuweisungen durch das Berlin-Urteil  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 b) Konsolidierungshilfen als Fortsetzung der sanierungsbezogenen Sonderzuweisungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 aa) Konsolidierungshilfen für das Land Berlin . . . . . . . . . . . . . . 264 (1) Empfängerkreis und Höhe der Konsolidierungshilfen im Hinblick auf das Land Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 (2) Einhaltung der Konsolidierungspflichten durch das Land Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 bb) Finanzierung der Konsolidierungshilfen . . . . . . . . . . . . . . . . 266 cc) Rückgewinnung der legislativen Einschätzungsbefugnis durch Art. 143d Abs. 2 GG im Hinblick auf das Land Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 III. Hauptstadtfinanzierung und Kulturförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 1. Inhalte der Hauptstadtverträge und Zusatzvereinbarungen zwischen dem Bund und dem Land Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 2. Deckung der vertraglich vereinbarten Zwecke durch die zur Verfügung gestellten finanziellen Mittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 3. Verfassungsmäßigkeit und Sachgerechtigkeit der Hauptstadtfinanzierung und Kulturförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 a) Sonderlastenausgleich gemäß Art. 106 Abs. 8 GG . . . . . . . . . . . 272 b) Kulturförderung als gesamtstaatliche Repräsentationsaufgabe des Bundes gemäß Art. 22 Abs. 1 Satz 2 GG . . . . . . . . . . . . . . . 274

Inhaltsverzeichnis15 c) Sonderzuweisungen wegen einer extremen Haushaltsnotlage gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 4. Schlussfolgerungen im Hinblick auf die Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 IV. Zusammenfassende Gesamtwürdigung des sekundären vertikalen Finanzausgleiches einschließlich der Hauptstadtfinanzierung . . . . . . . . . 279 F. Zentrale Ergebnisse d  er Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 Teil 2

Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs im Hinblick auf das Land Berlin 

285

A. Notwendigkeit und Leitlinien einer Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 B. Ausgleichstheoretische und ausgleichssystematische Grundsatzfragen der Neuausrichtung des föderalen Finanzausgleichs . . . . . . . . . . . . . . . . 289 I. Föderale Aufgabenverteilung und ausführungsbezogenes Konnexitätsprinzip der Finanzverfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 II. Umfang und Verortung der Bedarfsberücksichtigung im föderalen Finanzausgleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 III. Berücksichtigung von Strukturschwächen einzelner Länder . . . . . . . . . 293 IV. Steuerautonomie und Anreizstrukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 V. Haushaltsfinanzierung vor dem Hintergrund der Schuldenbremse . . . . 295 C. Auseinandersetzung mit für die Stellung des Landes Berlin relevanten Neuordnungsvorschlägen  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 I. Anpassung der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung an den Bund und die Ländergesamtheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 II. Ansätze zur Umgestaltung der Ertragshoheiten der Länder . . . . . . . . . 299 1. Übertragung der Gesetzgebungskompetenzen über die Einkommensteuer und Körperschaftsteuer auf die Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . 300 2. Abschaffung des Umsatzsteuervorausgleichs in der Form des Art. 107 Abs. 1 Satz 4 Hs. 2 GG  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 III. Horizontal ausgleichende Elemente im zukünftigen Finanzausgleichsystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 1. Verortung des horizontal ausgleichenden Elements im zukünftigen Finanzausgleichsystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 2. Ausgleichskriterien des umsatzsteuerbezogenen Ausgleichsmechanismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 a) Ressourcenorientierung als Alternative zum Vergleich der Finanzausstattungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 b) Umfang der berücksichtigten Einnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308 c) Einbeziehungsumfang der gemeindlichen Einnahmen . . . . . . . . 309 d) Stadtstaatenwertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310

16 Inhaltsverzeichnis IV. Neuordnungsvorschläge im Bereich der sekundären vertikalen Finanzbeziehung zwischen Bund und Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 1. Erhöhung des Volumens der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 2. Fortführung alter und Einführung neuer Formen der SonderbedarfsBundesergänzungszuweisungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 a) Fortführung der Sonderbedarfszuweisungen wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung . . . . . . . . . . . . . . . 313 b) Fortführung der Sonderbedarfszuweisungen wegen struktureller Arbeitslosigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314 c) Einführung von Sonderbedarfszuweisungen zum Ausgleich einer unterproportionalen Gemeindefinanzausstattung . . . . . . . . . . 314 d) Einführung von Sonderbedarfszuweisungen zur Forschungsförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 e) Einführung von Sonderbedarfszuweisungen wegen des demografischen Wandels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 3. Weitergehende Konsolidierung von Landeshaushalten und Umgang mit finanziellen Notständen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317 4. Übertragung der gesamten Finanzierungsverantwortung des Landes Berlin auf den Bund  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 V. Würdigung der erörterten Neuordnungsvorschläge im Hinblick auf das Land Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320 D. Eigener Ansatz zur Neuordnung des Finanzausgleichsystems im Hinblick auf das Land Berlin  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323 I. Anpassung des Revisionsanspruchs der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung an die Staatspraxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323 II. Neugestaltung des horizontalen Ausgleichselements . . . . . . . . . . . . . . . 324 1. Umsatzsteuer als Bezugspunkt der Verortung und Begrenzung des horizontalen Ausgleichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324 2. Modifizierter Finanzausstattungsvergleich als Ausgleichskriterium  . 327 a) Finanzkraftbemessung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 b) Bemessung der Ausgleichsmesszahl  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328 aa) Individualisierung der Stadtstaatenwertung  . . . . . . . . . . . . . 328 bb) Ausgleich der unterschiedlichen Wirtschaftskraft der Länder  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329 cc) Berücksichtigung von Sonderbedarfen wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung . . . . . . . . . . . . 330 dd) Berücksichtigung von Sonderbedarfen wegen struktureller Arbeitslosigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331 3. Ausgestaltung des Ausgleichstarifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331 III. Anpassung des sekundären vertikalen Ausgleichs an das vorgeschlagene horizontale Ausgleichselement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332 IV. Einfügung des eigenen Ansatzes zur Neuordnung des Finanzausgleichsystems in das derzeitige Finanzverfassungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . 333

Inhaltsverzeichnis17 E. Zentrale Erkenntnisse bezüglich der Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs im Hinblick auf das Land Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335 Schlussbemerkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339 Anhänge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349 Sachregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447

Verzeichnis der Anhänge Anhang 1: Beispielsrechnungen zum Deckungsquoten- und Deckungslückenverfahren  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351 Anhang 2: Steuereinnahmen des Landes Berlin 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 Anhang 3: Steuersätze der Grunderwerbsteuer nach Ländern . . . . . . . . . . . . . . 355 Anhang 4: Bemessungsgrundlagen der Grunderwerbsteuer im Ländervergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356 Anhang 5: Feuerschutzsteuererträge des Landes Berlin im Ländervergleich . . 357 Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358 Anhang 7: Einpendlerstatistik der Länder 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361 Anhang 8: Umsatzsteuerzuteilung nach dem Bruttoinlandsproduktprinzip . . . . 362 Anhang 9: Übersicht Finanzausgleichsergebnisse 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366 Anhang 10: Steuerkraft der Grunderwerbsteuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368 Anhang 11: Berechnung der fiktiven Gewerbesteuerumlage an das Land Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372 Anhang 12: Beispielsrechnung Ausgleichszuweisungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373 Anhang 13: Gruppierungsübersicht des Landes Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 378 Anhang 14: Emailverkehr bzgl. Gruppierungsübersicht mit SenVerw. für Finanzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396 Anhang 15: Emailverkehr bzgl. Gruppierungsübersicht mit Bayerischem Staatsministerium der Finanzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 398 Anhang 16: Einnahmen aus Konzessionsabgaben des Landes Berlin im Ländervergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 400 Anhang 17: Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen des Landes Berlin im Ländervergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 402 Anhang 18: Einnahmen aus Gebühren und Beiträgen des Landes Berlin im Ländervergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404 Anhang 19: Emailverkehr bzgl. des haushaltstechnischen Ausweises von Unternehmensbeteiligungen mit SenVerw. für Finanzen . . . . . . . . . . . 406 Anhang 20: Zinseinnahmen des Landes Berlin im Ländervergleich . . . . . . . . . 408 Anhang 21: Wirkung der Kürzung gemeindlicher Einnahmen auf die Ausgleichszuweisungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 410 Anhang 22: Wirkung der Einwohnerwertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415



Verzeichnis der Anhänge19

Anhang 23: Finanzwissenschaftliche Gutachten zum Großstadtvergleich . . . . . 419 Anhang 24: Modellrechnung zur Wirkung einer Einwohnerzahlerhöhung . . . . . 421 Anhang 25: Relation zwischen Finanzausstattung und Ausgleichsintensität . . . 425 Anhang 26: Ergebnisse des Länderfinanzausgleichs 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 426 Anhang 27: Übersicht Bundesergänzungszuweisungen 2014 . . . . . . . . . . . . . . . 429 Anhang 28: Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen 2014 . . . . . . . . . . . . . . 430 Anhang 29: Beispielsrechnung allgemeine Bundesergänzungszuweisungen . . . . 434 Anhang 30: Teilungsbedingte Sonderbedarfszuweisungen 2014 . . . . . . . . . . . . . 436 Anhang 31: Sonderbedarfszuweisungen für Kosten politischer Führung im ProKopf-Vergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445 Anhang 32: Obergrenze des vorgeschlagenen horizontalen Ausgleichselements . 446

Abkürzungsverzeichnis a. F.

alte Fassung

Abs.

Absatz / Absätze

AH

Abgeordnetenhaus von Berlin

Alt. Alternativfall Anm. Anmerkung AO Abgabenordnung Art. Artikel BBergG Bundesberggesetz BerlBG

Berliner Betriebe-Gesetz

BerlVerfGH

Berliner Verfassungsgerichtshof

BetrKV Betriebskostenverordnung BewG Bewertungsgesetz BezVG Bezirksverwaltungsgesetz BGBl. Bundesgesetzblatt BKartA Bundeskartellamt BMF

Bundesministerium der Finanzen

BMG Bundesmeldegesetz BoKo

Bonner Kommentar zum Grundgesetz

bspw. beispielsweise BT-Drs. Bundestagsdrucksache BVerfG Bundesverfassungsgericht BVerfGE

Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts

BVerwG Bundesverwaltungsgericht BVerwGE

Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts

BVR Bundesverfassungsrichter m / w BWB

Berliner Wasserbetriebe

bzgl. bezüglich bzw. beziehungsweise DDR

Deutsche Demokratische Republik

DM

Deutsche Mark

DVBl.

Deutsches Verwaltungsblatt

Einf. Einführung

Abkürzungsverzeichnis21 Einl. Einleitung ErbStG

Erbschaftsteuer- und Schenkungsteuergesetz

EStG Einkommensteuergesetz f. / ff.

folgende sing. / plur.

FAG Finanzausgleichsgesetz FeuerschStG Feuerschutzsteuergesetz FG Finanzgericht Fn. Fußnote FS Festschrift GewStG Gewerbesteuergesetz GFRG Gemeindefinanzreformgesetz GG

Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland

grds. grundsätzlich GrEStG Grunderwerbsteuergesetz GVBl. Bln.

Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin

h. M.

herrschende Meinung

HbFöd

Handbuch Föderalismus

HbkommWP

Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis

HbStR

Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland

Hs. Halbsatz i. H. v.

in Höhe von

i. V. m.

in Verbindung mit

insb. insbesondere k.A.

keine Angabe

Kap. Kapitel KAV

Konzessionsabgabenverordnung für Strom und Gas

Kennz. Kennzahl(en) KommR Kommunalrecht KonsHilfG Konsolidierungshilfengesetz KraftStKompG Kraftfahrzeugsteuer-Kompensation-Gesetz krit. kritisch KStG Körperschaftsteuergesetz lfde. laufende LHO Bln

Landeshaushaltsordnung Berlin

lit.

littera (lat.: Buchstabe)

LVerfGE

Entscheidungen der Verfassungsgerichte der Länder

m. w. N.

mit weiteren Nachweisen

MaßstG Maßstäbegesetz

22 Abkürzungsverzeichnis Mio. Million(en) Mrd. Milliarde(n) Nr. Nummer(n) o. Fn. obige Fußnote RennwLottG Rennwett- und Lotteriegesetz Rn. Randnummer(n) S. Seite(n) SenVerw. Senatsverwaltung SpBG Spielbankengesetz des Landes Berlin std. Rspr. ständige Rechtsprechung SZ Süddeutsche Zeitung Tz. Textzeichen u. a. unter anderem u. U. unter Umständen ÜnStG Bln Übernachtungsteuergesetz Berlin v. a. vor allem VGebO Bln Verwaltungsgebührenordnung Berlin vgl. vergleiche Vorb. Vorbemerkungen VvB Verfassung von Berlin WAZ Westdeutsche Allgemeine Zeitung WD Zeitschrift Wirtschaftsdienst ZerlG Zerlegungsgesetz

Einführung Das Land Berlin besitzt nicht allein als Bundeshauptstadt und politisches Zentrum Deutschlands eine erhebliche gesamtstaatliche Bedeutung. Mit 3,5 Mio. Einwohnern ist Berlin mit weitem Abstand vor Hamburg die größte Stadt Deutschlands und kann als Deutschlands einzige Weltmetropole gesehen werden. Hiermit verbunden ist dem Land Berlin eine führende Rolle in Kunst, Kultur und Sport zuzusprechen. Es bildet einen Anziehungspunkt für Touristen aus Deutschland, Europa und der ganzen Welt und kann jährlich steigende Einwohnerzahlen verbuchen. Umso stärker erscheint vor diesem Hintergrund der Kontrast zu der Stellung, die das Land Berlin im Rahmen der föderalen Finanzbeziehungen einnimmt. Als größtes Empfängerland von Finanzzuweisungen sowohl von Seiten der anderen Länder als auch von Seiten des Bundes fokussiert sich die finanzpolitische Kritik auf das Land Berlin. Ihm wird ein unsachgemäßer Umgang mit den zufließenden Finanzmitteln genauso vorgeworfen wie eine Existenz auf Kosten der föderalen Bundespartner. Im Hinblick auf die ab 2020 notwendige Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs stellt sich daher die Frage nach der angemessenen Berücksichtigung des Landes Berlin im Finanzausgleichsystem. Voraussetzung für die Beantwortung dieser Frage ist eine eingehende Analyse der Stellung Berlins im derzeitigen föderalen Finanzausgleich, die in Teil 1 dieser Arbeit durchgeführt wird. Hierbei wird die finanzverfassungsrechtliche und einfachgesetzliche Ausgestaltung des Finanzausgleichsystems untersucht, um die rechtlichen Mechanismen aufzuzeigen, die die finanzausgleichsrechtliche Stellung des Landes Berlin prägen. Ein Schwerpunkt der Betrachtung liegt dabei auf der verfassungsrechtlichen Bewertung dieser ausgleichssystematischen Mechanismen und ihrer Wirkungsweisen auf das Land Berlin. Darüber hinaus wird aufgrund der angeführten finanzpolitischen Kritik ebenso auf die Einflussmöglichkeiten des Landes Berlin bezüglich der Ergebnisse des föderalen Finanzausgleichs eingegangen. Ziel der Analyse ist es, die hinter den Ergebnissen des föderalen Finanzausgleichs stehenden gesetzlichen Wirkungsmechanismen aufzuzeigen und dadurch die Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich nicht nur wie bislang hauptsächlich finanzpolitisch, sondern vor allem rechtlich zu beurteilen. In Teil 2 dieser Arbeit werden auf Grundlage der Analyseergebnisse Neuordnungsvorschläge erörtert und bewertet, die Relevanz für die Stellung

24 Einführung

Berlins im zukünftigen Finanzausgleich aufweisen. Es wird dabei geprüft, ob die in der Analyse als unsachgerecht erachteten Wirkungsmechanismen des derzeitigen Finanzausgleichsystems im Rahmen der Neuordnungsvorschläge abgeändert und die als sachgerecht erachteten Wirkungsmechanismen beibehalten werden. Zusätzlich soll ein eigener Neuordnungsvorschlag Ansatzpunkte für eine angemessene Einbindung des Landes Berlin in den zukünftigen föderalen Finanzausgleich aufzeigen.

Teil 1

Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

A. Finanzausgleichsystem und Land Berlin als zentrale Gegenstände der Analyse Zur Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich sind zunächst die Analysegegenstände zu definieren. Der Begriff des föderalen Finanzausgleichs kann dabei je nach Präzision der Begriffsverwendung sowohl die gesamte bundesstaatliche Finanzverfassung als auch lediglich einen Teilaspekt des Finanzausgleichsmechanismus umfassen. Im Folgenden wird der föderale Finanzausgleich als das Finanzausgleichsystem angesehen, das durch die Regelungen des Art. 106 und 107 GG finanzverfassungsrechtlich normiert ist.1 Art. 106 und 107 GG beschreiben eine vierstufige, aufeinander aufbauende Abfolge des Finanzausgleichs, deren einzelne Stufen weder umgekehrt noch übersprungen werden dürfen.2 Dabei haben die ersten beiden Finanzausgleichsstufen die Zuteilung des in Deutschland anfallenden Steueraufkommens zum Gegenstand. Der primäre vertikale Finanzausgleich weist als erste Stufe dem Bund und der Ländergesamtheit die Erträge bestimmter Steuerarten vollständig zu und bestimmt weiterhin den jeweiligen Anteil an den Steuern, die diesen föderalen Hoheitsebenen gemeinschaftlich zustehen. Auf der zweiten Stufe, dem primären horizontalen Finanzausgleich, erfolgt eine Zuteilung der Landessteuern und der der Ländergesamtheit zustehenden Gemeinschaftssteuern an die einzelnen Länder. Beide Stufen sprechen den einzelnen Ländern beziehungsweise dem Bund originäre Ertragsrechte zu.3 Die hiermit einhergehende originäre Ertragshoheit der jeweiligen Gebietskörperschaft bildet den Ausgangspunkt der Finanzmittelzuteilung und -umverteilung innerhalb des Bundesstaats. Unabhängig von der Steuerverwaltung und den damit verbundenen finanztechnischen Verbuchungen, die sich von den originären Ertragsrechten unterscheiden können, vereinnahmt ein Land oder der Bund durch eine ihm zugeteilte Ertragshoheit das entsprechende Steueraufkommen als sein eigeHidien, Umsatzsteuer, 31 f. und 35 ff. 101, 158 (214); Kube, Bundesstaatlicher Finanzausgleich, 5. Zur im Folgenden dargestellten Stufenfolge des Finanzausgleichs siehe Heintzen, in: v. Münch/ Kunig, GG II, Art. 107 Rn. 1; Hidien, in: BoKo, Art. 106 Rn. 325 ff.; Korioth, Finanzausgleich, 419 ff. 3  Zur Einordnung des Ausnahmefalls des Umsatzsteuervorausgleichs siehe unten, Teil 1, C. V. 1. 1  Vgl.

2  BVerfGE

28

Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

nes und stellt es als originäre Einnahme in seinen Haushalt ein.4 Eine Umverteilung der so vereinnahmten Finanzmittel bedeutet somit einen unmittelbaren Eingriff in die Haushaltsautonomie des ausgleichspflichtigen Landes beziehungsweise des Bundes.5 Die dritte und vierte Stufe des Finanzausgleichs betreffen eine solche Umverteilung der originär vereinnahmten Finanzmittel. Als dritte Stufe erfolgt mit dem sekundären horizontalen Finanzausgleich eine Umverteilung unter den Ländern. Der sekundäre vertikale Finanzausgleich enthält ergänzende Zuweisungen aus den Einnahmen des Bundes an einzelne Länder. Diese vierte Stufe stellt den Abschluss des föderalen Finanzausgleichs dar. Aspekte, die außerhalb des vierstufigen Finanzausgleichsystems stehen, finden in der folgenden Analyse lediglich dann Beachtung, wenn sie einen im Hinblick auf das Land Berlin relevanten Bezug zum föderalen Finanzausgleich enthalten. Verfassungsrechtliche Mischfinanzierungstatbestände werden daher nur punktuell miteinbezogen, während europäische Mittelzuweisungen an das Land Berlin gänzlich außer Acht bleiben. Ebenso werden staatsvertragliche Leistungen nur dann erörtert, wenn sie – wie im Falle der Hauptstadtfinanzierung – in einer inhaltlichen oder gar rechtlichen Verbindung mit den finanzausgleichsrechtlichen Regelungen stehen. Darüber hinaus wird im Rahmen der Analyse auch nicht umfassend auf die Thematik der Aufgaben- und Ausgabenverteilung im Bundesstaat eingegangen.6 Die hiermit einhergehende Beschränkung des Analysegegenstands wird vorgenommen, um die Wirkungsmechanismen des Finanzausgleichsystems auf das Land Berlin in erster Linie ausgleichsrechtlich zu erörtern. Demgegenüber würden gerade aus einer umfassenden Einbeziehung der Thematik der Aufgaben- und Ausgabenverteilung vorwiegend finanzpolitische Bewertungen des föderalen Finanzausgleichs und seiner Ergebnisse resultieren. Auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zeigt durchgängig, dass rechtliche Aussagen über das Finanzausgleichsystem zuallererst anhand der Kriterien aus Art. 106 und 107 GG zu treffen sind. Neben dem vierstufigen Finanzausgleichsystem bildet das Land Berlin den weiteren zentralen Gegenstand der Analyse. Als Einheitsgemeinde, Stadtstaat und Land kann die Gebietskörperschaft Berlin auf drei unterschiedliche Weisen charakterisiert und benannt werden. Im Rahmen des Finanzausgleichsystems, das die finanzielle Beziehung zwischen dem Bund 4  Hidien, Umsatzsteuer, 32; Wendt, Finanzhoheit und Finanzausgleich, in: Isensee/P. Kirchhof, HbStR VI (3. Auflage), § 139 Rn. 92. 5  Vgl. Wendt, Finanzhoheit und Finanzausgleich, in: Isensee/P. Kirchhof, HbStR VI (3. Auflage), § 139 Rn. 96; Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 163. 6  Hierzu ausführlich Häde, Finanzausgleich, 16 ff.; Kempny/Reimer, Neuordnung der Finanzbeziehungen, 29 ff.



A. Finanzausgleichsystem und Land Berlin29

und den Ländern regelt, ist dabei hauptsächlich die Bezeichnung Berlins als Land zu wählen. Hinsichtlich besonderer ausgleichsrechtlicher Regelungen steht die Stadtstaatlichkeit des Landes Berlin im Vordergrund. Diese ergibt sich in diesem Zusammenhang aus der durchgängig städtischen Prägung des gesamten Landesgebiets sowie dem Fehlen eines ländlichen Umlandes und ist nicht zuletzt historisch determiniert.7 Insofern zählen auch die Länder Bremen und Hamburg zur Kategorie der Stadtstaaten. Nicht gleichgesetzt werden darf die Bezeichnung Stadtstaat mit dem Fehlen einer kommunalen Untergliederung. Für das Land Berlin als Einheitsgemeinde trifft dieses Merkmal zu, da es in zwölf Bezirke untergliedert ist. Während das Land Hamburg ebenfalls eine bezirkliche Untergliederung aufweist, besteht das Land Bremen – trotz seiner weitläufigen und charakteristisch zutreffenden Bezeichnung als Stadtstaat – aus den beiden Städten Bremen und Bremerhaven und weist dadurch eine kommunale Untergliederung auf. Kommt es daher auf das Fehlen einer kommunalen Untergliederung an, so ist Berlin als Land ohne kommunale Untergliederung beziehungsweise Einheitsgemeinde zu bezeichnen.8 Gemäß der Definition und Beschreibung des Analysegegenstands des föderalen Finanzausgleichs werden in den folgenden Hauptkapiteln die vier Ausgleichsstufen näher betrachtet. Dabei steht die Bedeutung der jeweiligen Ausgleichsstufe für die finanzielle Stellung Berlins im Mittelpunkt der Ausführungen. Die relevanten, das Finanzausgleichsystem ergänzenden Aspekte werden jeweils im Rahmen derjenigen Finanzausgleichsstufe behandelt, zu der sie eine Verbindung aufweisen.

7  Waldhoff,

8  Sieveking,

in: Siegel/Waldhoff, Öffentliches Recht in Berlin, § 1 Rn. 29 f. DÖV 1993, 452 f.

B. Steuerertragszuteilung zwischen Bund und Ländergesamtheit Auf der primären vertikalen Finanzausgleichsstufe werden die Steuererträge dem Bund und der Ländergesamtheit, die aus dem Land Berlin und den weiteren fünfzehn Ländern besteht, zugewiesen. Die hiermit verbundene ausgleichsrechtliche Entscheidung, welcher dieser beiden bundesdeutschen Hoheitsebenen welche Steuereinnahmen originär und damit als eigene Einnahmen zugeteilt werden, bildet die Basis für die Ausgestaltung der horizontalen Steuerertragszuteilung unter den Ländern.9 Bereits die entsprechenden Regelungen des Art. 106 Abs. 1 bis 3 GG geben daher eine Grundausrichtung hinsichtlich der finanziellen Ausstattung und Stellung des Landes Berlin vor.10

I. Systematik des Grundgesetzes In Reinform sind für die vertikale Steuerertragszuteilung zwei Regelungssystematiken denkbar.11 Nach dem Trennsystem werden die Erträge einzelner Steuerarten ausschließlich einer Hoheitsebene zugewiesen. Dies stellt eine Stärkung der Eigenstaatlichkeit der föderalen Verbände dar,12 welche auch in den Art. 28 bis 30 GG eine besondere Betonung erfährt. Chance und Risiko zugleich sind dabei Schwankungen der jeweils zugewiesenen Steuererträge, aber auch des Aufgabenumfangs, der dem Bund beziehungsweise den Ländern zugeteilt wird.13 Im Gegensatz hierzu schließen sich im Verbundsystem die Hoheitsebenen zu einem einheitlichen Steuerverbund zusammen, auf den die Gesamtheit der Steuererträge entfällt. Innerhalb des Verbundes werden die Erträge nach 9  Wendt, Finanzhoheit und Finanzausgleich, in: Isensee/P. Kirchhof, HbStR VI (3. Auflage), § 139 Rn. 86. 10  Vgl. v. Schweinitz, Maßstäbegesetz, 256. 11  Beide Regelungssystematiken lassen sich weiter in diverse Unterformen unterteilen, vgl. Hidien, in: BoKo, Art. 106 Rn. 382 ff. m. w. N. Zugleich krit. bzgl. einer entsprechenden Einordnung: Hidien, Bundesstaatlicher Finanzausgleich, 781. 12  Vgl. Heintzen, in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 106 Rn. 5; Hidien, in: BoKo, Art. 106 Rn. 382. 13  Korioth, Finanzausgleich, 296  f.; Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 106 Rn. 16.



B. Steuerertragszuteilung zwischen Bund und Ländergesamtheit 31

Prozentsätzen, beispielsweise aufgabenorientiert, verteilt.14 Die mit den genannten Schwankungen einhergehende Problematik des Trennsystems wird damit im Verbundsystem beseitigt. Auch kann die angemessene Ausstattung der Hoheitsebenen mit finanziellen Mitteln zur Erfüllung ihrer Aufgaben flexibler erreicht werden; beides jedoch zulasten der Eigenstaatlichkeit. Der Verfassungsgeber entscheidet sich in Art. 106 GG für eine Verbindung der beiden Regelungssystematiken.15 In den ersten beiden Absätzen werden dem Bund beziehungsweise den Ländern die Erträge bestimmter Steuerarten ungeteilt zugewiesen. Mit 71,8 % des Gesamtsteueraufkommens im Jahr 2014 entfällt der größte Ertragsteil jedoch auf die Einkommen-, Körperschaft- und Umsatzsteuer als Gemeinschaftssteuern.16 Die Zuteilung der hieraus resultierenden Erträge ist für die Einkommen- und Körperschaftsteuer in Art. 106 Abs. 3 und 5 GG durch eine hälftige Quotelung verfassungsrechtlich festgelegt, wobei bezüglich der Einkommensteuer vorab ein Anteil außer Betracht bleibt, der den Gemeinden als neben dem Bund und den Ländern ebenfalls Ertragsberechtigten zusteht.17 Demgegenüber wird für die Zuteilung der Umsatzsteuer auf ein zustimmungspflichtiges Bundesgesetz verwiesen, welches unter Beachtung verfassungsrechtlich formulierter Grundsätze die Zuteilungsquoten festschreiben soll. Auch vom Aufkommen der Umsatzsteuer wird vorab ein gemeindlicher Anteil abgezogen. Zur Überprüfbarkeit der verfassungsrechtlich formulierten Grundsätze fordert das Bundesverfassungsgericht – genauso wie bezüglich weiterer Regelungsgegenstände des primären und sekundären Finanzausgleichs – auch hinsichtlich der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung eine doppelte Gesetzgebung. In einem ersten Schritt sind die der Zuteilung zugrunde liegenden Richtlinien inhaltlich zu verdeutlichen und tatbestandlich darzustellen, bevor sie auf den sich periodisch ergebenden Steuerertragssachverhalt Anwendung finden.18 Der Gesetzgeber folgt dieser Vorgabe zumindest formell, indem er das Maßstäbegesetz19 und das Finanzausgleichsgesetz20 verabschiedet. § 4 MaßstG legt allgemeine Leitlinien der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung fest, während § 1 FAG derzeit die konkreten Zuteilungsergeb14  Maunz,

in: Maunz/Dürig, GG, Art. 106 Rn. 16. in: Maunz/Dürig, GG, Art. 106 Rn. 16. Krit.: Korioth, Finanzausgleich, 429; Schwarz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 106 Rn. 24. 16  Vgl. Kassenmäßige Steuereinnahmen – Steueraufkommen nach Steuerarten, 2011 bis 2014, veröffentlicht in: Statistisches Jahrbuch 2015, 267. 17  Heintzen, in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 106 Rn. 27. 18  BVerfGE 101, 158 (216 f.); Hidien, in: BoKo, Art. 106 Rn. 712. 19  BGBl. I S. 2302, zuletzt geändert mit Gesetz vom 29. Mai 2009 (BGBl. I S. 1170). 20  BGBl. I S. 3955, zuletzt geändert mit Gesetz vom 20. Oktober 2015 (BGBl. I S. 1722). 15  Maunz,

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

nisse bis zum Jahr 2020 beinhaltet. Die in § 1 FAG getroffene Zuteilungsentscheidung der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung muss gemäß Art. 106 Abs. 4 Satz 1 GG revidiert werden, wenn sich die ihr zugrunde liegenden Annahmen wesentlich ändern.

II. Vertikale Umsatzsteuerzuteilung Die vertikale Umsatzsteuerzuteilung bildet das zentrale Element des primären vertikalen Finanzausgleichs. Aufgrund ihrer bereits geschilderten Regelungsmöglichkeit durch einfaches Gesetz, aber auch durch das umsatzsteuerliche Gesamtertragsvolumen, das im Jahr 2015 154,23 Mrd. Euro umfasst,21 ist sie als einer der Regelungsgegenstände einzuordnen, die im bundesdeutschen Finanzsystem großes Potenzial zur finanzpolitischen, verfassungsrechtlichen und wissenschaftlichen Auseinandersetzung bergen.22 1. Bedeutung und Staatspraxis der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung Während die anderen vertikalen Ertragszuteilungen, wie bereits beschrieben, in Art. 106 GG verfassungsrechtlich festgesetzt sind, ermöglicht die vertikale Umsatzsteuerzuteilung, ohne verfassungsändernde Gesetzgebung das Zuteilungsergebnis zwischen dem Bund und der Ländergesamtheit anzupassen.23 Hierdurch wird dem Bundestag und Bundesrat als einfachem Finanzausgleichsgesetzgeber die Möglichkeit eröffnet, auf veränderte Ertragssituationen aus anderen vertikal zugeteilten Steuerarten, die nach den Steuergesetzgebungskompetenzen aus Art. 105 GG vor allem von Seiten des Bundes beeinflusst werden können, beziehungsweise auf eine sich wandelnde Aufgabenstruktur zwischen Bund und Ländern zu reagieren. Dies wird insbesondere dann wichtig, wenn entsprechende finanzielle Veränderungen für eine Hoheitsebene zu einer übermäßigen Belastung führen. Ohne die einfachgesetzliche Regelungsoption des Art. 106 Abs. 3 Satz 3 GG könnte eine Reaktion lediglich durch Steuersatzänderungen beziehungsweise Finanzverfassungsänderungen erfolgen, was aufgrund des hohen Konfliktpotenzials und der häufigen Anpassungsnotwendigkeit24 der vertikalen Umsatzsteuerzutei21  24,0 % des Gesamtsteueraufkommens; vgl. Kassenmäßige Steuereinnahmen – Steueraufkommen nach Steuerarten, 2011 bis 2014, veröffentlicht in: Statistisches Jahrbuch 2015, 267. 22  Hidien, Umsatzsteuer, 125. 23  Hidien, in: BoKo, Art. 106 Rn. 714; Schwarz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 106 Rn. 66. 24  Vgl. den Umfang der in § 1 FAG beschriebenen Vorabzüge und Festbeträge. Siehe unten, Teil 1, B. II. 4. b).



B. Steuerertragszuteilung zwischen Bund und Ländergesamtheit 33

lung wenig praktikabel erscheint.25 Die einfachgesetzliche Zuteilung der Umsatzsteuer ist somit als „Scharnier“26 zu sehen, das den sonst starren Rahmen der primären vertikalen Steuerertragszuteilung flexibilisiert. In Bezug auf die staatspraktische „Einstellung dieses Scharniers“, also die einfachgesetzliche Festlegung der umsatzsteuerlichen Ertragszuteilung zwischen dem Bund und der Ländergesamtheit, stellt der Verfassungsgeber dem einfachen Gesetzgeber anheim, den billigen Ausgleich zwischen den föderalen Hoheitsebenen durch eine pflichtgemäße Ermessensausübung zu erreichen.27 Konkretisierend fordert das Bundesverfassungsgericht in seinem Maßstäbeurteil die Bindung an allgemeingültige Maßstäbe. Der Ausgleichsgesetzgeber soll in ausgleichsrechtlichen Fragestellungen einem „Schleier des Nichtwissens“ unterworfen werden, um den föderalen Finanzausgleich nicht ergebnisorientiert, sondern anhand der finanziellen beziehungsweise ausgleichsrechtlichen Grundlagen und Bestimmungen auszugestalten.28 Gerade bezüglich der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung weicht die Staatspraxis erheblich von dieser verfassungsgerichtlichen Vorgabe ab. Der umsatzsteuerliche Zuteilungskonflikt wird – weitergehend als bei anderen Gesetzgebungen – bereits im Vorfeld des parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens politisch verhandelt und entschieden. Hierbei stehen vorwiegend die finanziellen Zuteilungssummen im Mittelpunkt der Kontroversen.29 In der Staatspraxis verkörpert das Zuteilungsergebnis daher in erster Linie einen finanzpolitischen Kompromiss, auf den sich die Exekutiven des Bundes und der Länder geeinigt haben und der von Bundestag und Bundesrat lediglich bestätigt wird.30 2. Zuteilungsverfahren Durch die im vorigen Kapitel beschriebene Staatspraxis bleiben die in Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG konstatierten Grundsätze der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung weitgehend unbeachtet.31 Dieser Umstand darf nicht darüber 25  Hidien,

Umsatzsteuer, 131 f. Wirtschaftsdienst 2008, 446. 27  BT-Drs. 2/480, Tz. 167. 28  BVerfGE 101, 158 (218 ff.). 29  Schilderung bzgl. der Verhandlungen über die Finanzierung der Wiedervereinigung in Zaunkönigs Klage, Der Hamburger Bürgermeister Henning Voscherau fürchtet um seinen Handlungsspielraum, in: Die Zeit vom 01. März 1991, S. 12. 30  Hidien, in: BoKo, Art. 106 Rn. 709 f.; Korioth, Finanzausgleich, 473  f. Eine detailliertere Auseinandersetzung mit den politischen Verhandlungen im Hinblick auf das Land Berlin erfolgt unten, Teil 1, B. II. 4. 31  So schon Hettlage, Revisionsklausel, in: Lerche/Zacher/Badura, FS Maunz, 124. Die nach wie vor bestehende Gültigkeit dieser Einschätzung verdeutlichen die 26  Woisin,

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

hinwegtäuschen, dass Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG als Verfassungsnorm Bindungswirkung entfaltet und die Intention beinhaltet, den umsatzsteuerlichen Zuteilungskonflikt rechtlich zu ordnen. Zugleich lässt sich den Grundsätzen der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung eine Schutzfunktion entnehmen, die insbesondere politische Minderheiten auf Bundes- beziehungsweise Landesebene bei in Bundestag und Bundesrat übereinstimmenden Machtverhältnissen schützen soll. Trotz der weitläufig akzeptierten Staatspraxis muss sich das umsatzsteuerliche Zuteilungsergebnis deshalb an den verfassungsrechtlichen Grundsätzen des Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG prüfen lassen.32 Entscheidend für die Einhaltung dieser Grundsätze ist zunächst, welches finanztechnische Zuteilungsverfahren aus ihnen abgeleitet wird. Alternative Zuteilungsverfahren können dabei unterschiedliche Wirkungen auf die Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich entfalten. a) Deckungsquotenverfahren Gemäß den in Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG festgelegten Grundsätzen der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung haben der Bund und die Ländergesamtheit gleichermaßen33 einen Anspruch auf Deckung ihrer notwendigen Ausgaben im Rahmen der laufenden Einnahmen. Für die Ermittlung der notwendigen Ausgaben soll eine mehrjährige Finanzplanung erfolgen. Zwischen den Deckungsbedürfnissen des Bundes und der Länder ist ein billiger Ausgleich zu erzielen. Eine Überbelastung der Steuerpflichtigen soll unter Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse vermieden werden. Vor diesem Hintergrund legt der Gesetzgeber in § 4 Abs. 1 MaßstG fest, dass die verfassungsrechtlich geforderte gleichmäßige Deckung der notwendigen Ausgaben durch ein Deckungsquotenverfahren erreicht werden soll. Hierbei wird sowohl für den Bund als auch für die Ländergesamtheit ein Quotient aus den laufenden Einnahmen, geteilt durch die notwendigen Ausgaben, gebildet. Die Umsatzsteuerzuteilung erfolgt nun dahingehend, dass sich diese Quotienten, die die Deckungsquoten der notwendigen Ausgaben verkörpern, bei Addition des Umsatzsteueranteils des Bundes beziehungsweise der Ländergesamtheit zum jeweiligen Posten der laufenden Einnahmen angleichen. Eine dann noch vorhandene Unterdeckung der notwendigen Ausgaben ist durch die Hoheitsebenen im Wesentlichen mittels Kreditaufnahme zu finanzieren.34 finanzpolitischen Verhandlungen über die Neuordnung des Finanzausgleichs ab 2020; siehe unten, Teil 2, C. I. 32  Ausführlich Hidien, Umsatzsteuer, 136 ff. 33  Bekräftigend u. a. Hidien, in: BoKo, Art. 106 Rn. 728; Korioth, Finanzausgleich, 480, 485.



B. Steuerertragszuteilung zwischen Bund und Ländergesamtheit 35

b) Alternative Zuteilungsverfahren Das Deckungsquotenverfahren stellt jedoch nicht die einzig diskussionswürdige finanztechnische Methode der Umsatzsteuerzuteilung dar. Alternative Verfahrensmodi, die sich insbesondere auf kritische Betrachtungen des Deckungsquotenverfahrens stützen, führen möglicherweise zu konträren Zuteilungsergebnissen und würden damit die Stellung Berlins bereits bei der primären vertikalen Steuerertragszuteilung ändern. aa) Deckungslückenverfahren (1) Berechnungsmethode Während im Deckungsquotenverfahren die konstitutionelle Forderung nach einer gleichmäßigen Deckung der notwendigen Ausgaben dahingehend interpretiert wird, dass die Deckungsverhältnisse des Bundes und der Ländergesamtheit anzugleichen sind, stellt das Deckungslückenverfahren auf die absoluten Finanzierungsdefizite der notwendigen Ausgaben ab. Mit dem aufzuteilenden Umsatzsteueraufkommen sollen diese Fehlbeträge gleichermaßen, das meint beim Bund und der Ländergesamtheit mit dem gleichen Prozentsatz, abgebaut werden. Es wird ermittelt, wieviel Prozent der Fehlbeträge beider Hoheitsebenen mit dem gesamten Umsatzsteuervolumen insgesamt abgedeckt werden können. Der daraus resultierende Prozentsatz wird mit dem Fehlbetrag des Bundes einerseits und der Ländergesamtheit andererseits multipliziert, was die absoluten Anteile des Bundes beziehungsweise der Ländergesamtheit ergibt.35 (2) Herleitung und Erklärung Die Befürwortung dieses Zuteilungsverfahrens ist im Schutz finanzschwacher Länder begründet.36 So erfolgt, wie noch gezeigt wird,37 im horizontalen Finanzausgleich kein vollständiger Pro-Kopf-Ausgleich der Finanzkraft der Länder. Ein solcher kann und soll vor dem Hintergrund einer föderativen 34  Hidien, in: BoKo, Art. 106 Rn. 736. Vgl. Anhang 1: Beispielsrechnungen zum Deckungsquoten- und Deckungslückenverfahren. 35  Hidien, in: BoKo, Art. 106 Rn. 738; Korioth, Finanzausgleich, 481  f. mit schrittweiser Beschreibung des Berechnungsverfahrens in Fn. 235. Vgl. Anhang 1: Beispielsrechnungen zum Deckungsquoten- und Deckungslückenverfahren. 36  Vertreten von Pohmer als abweichende Stellungnahme in: Sachverständigenkommission für Neufestlegung der Umsatzsteueranteile, Gutachten, Tz.  71 ff. 37  Siehe unten, Teil 1, D. II. sowie V. 1. und 2.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Staatsstruktur auch nicht erreicht werden. Da aber im Deckungsquotenverfahren die an die Deckungsquote des Bundes angeglichene Deckungsquote der Ländergesamtheit einen Durchschnittswert aller Länder darstellt und eben ein vollständiger horizontaler Ausgleich ausbleibt, müssen sich die Länder, die allein schon aus mathematischer Notwendigkeit unterhalb des Durchschnittswertes liegen, mit einer geringeren Deckungsquote als der Bund zufrieden geben. Jene Problematik verstärkt sich noch dahingehend, dass der Ausgleich der Unterfinanzierung für ein einzelnes, insbesondere finanzschwaches Land schwieriger, ökonomisch gesprochen also teurer ist als für den Bund. Der Bund hat weitgehend die Gesetzgebungskompetenz zur Erzielung höherer Steuereinnahmen38 und kann auf Grund seines größeren Finanzvolumens günstigere Konditionen bei der Beschaffung von Krediten erlangen.39 Für das finanzschwache Land Berlin könnte also mit dem Deckungslückenverfahren eine solche Benachteiligung gegenüber dem Bund wenn nicht vollständig, so doch besser ausgeglichen werden als mit dem Deckungsquotenverfahren. Durch die Berücksichtigung der absoluten, nicht der relativen Unterdeckung der notwendigen Ausgaben erhält die Ländergesamtheit in bestimmten Fällen einen größeren Umsatzsteueranteil.40 Hierdurch erhöht sich die unter den Ländern aufzuteilende Steuermasse, was allen Ländern zugutekommt, so dass sich auch die Stellung der Länder mit unterdurchschnittlichen Deckungsquoten im Vergleich zum Bund verbessert. Die Zuteilung im Deckungslückenverfahren strebt letztlich nicht mehr nach einer quotalen Gleichstellung, in der finanzschwache Länder wie das Land Berlin trotz einer Angleichung der Deckungsquoten des Bundes und der Ländergesamtheit aufgrund ihrer unterdurchschnittlichen Deckungsquote und ihres geringen Finanzvolumens schlechter stehen als der Bund. (3) Beurteilung Zweifel am Deckungslückenverfahren bestehen bereits hinsichtlich seiner Verfassungskonformität. Sowohl in der noch auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer bezogenen Revisionsklausel des Art. 106 GG a. F.41 als auch 38  Vgl. Art. 105 GG: (1) Der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebung über die Zölle und Finanzmonopole. (2) Der Bund hat die konkurrierende Gesetzgebung über die übrigen Steuern, wenn ihm das Aufkommen dieser Steuern ganz oder zum Teil zusteht oder die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 vorliegen. 39  Sachverständigenkommission für Neufestlegung der Umsatzsteueranteile, Gutachten, Tz. 71; Hidien in: BoKo, Art. 106 Rn. 738. 40  Anhang 1: Beispielsrechnungen zum Deckungsquoten- und Deckungslückenverfahren, Fall 1. 41  Gültig bis einschließlich 31. Dezember 1969.



B. Steuerertragszuteilung zwischen Bund und Ländergesamtheit 37

in der aktuellen, auf die Umsatzsteuerzuteilung bezogenen Revisionsklausel des Art. 106 Abs. 4 Satz 1 GG wird als Tatbestand die unterschiedliche Entwicklung des Verhältnisses zwischen Einnahmen und Ausgaben, also der Deckungsquote, genannt. Bei der Einführung der Grundsätze für die Umsatzsteuerzuteilung wurden derweil das Zuteilungsverfahren oder gar unterschiedliche Verfahrensmodi bezüglich der Zuteilung der Umsatzsteuer einerseits und ihrer Revision andererseits im Gesetzgebungsverfahren nicht thematisiert.42 Sowohl historisch als auch angesichts der Systematik der Revisionsklausel in Art. 106 Abs. 4 Satz 1 GG liegt hiernach die Wahl des Deckungsquotenverfahrens als verfassungsadäquates Zuteilungsverfahren nahe.43 Eine solche Auslegung deckt sich ebenfalls mit dem Sinngehalt des in Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 GG verankerten Gleichheitsgebotes. Dieses erfordert im föderalen Strukturzusammenhang, dass gleiche Gegebenheiten auf der Bundes- und Landesebene gleich behandelt werden. Selbst wenn die Reduktion der absoluten Deckungslücken des Bundes und der Ländergesamtheit gleichmäßig erfolgt, wäre dies nur dann eine derartige föderative Gleichbehandlung, wenn die Aufgaben- und Ausgabenstrukturen des Bundes und der Länder vergleichbar wären, was jedoch verneint werden muss.44 Nur in einem solchen Fall würden die absoluten, durch die Aufgaben- und Ausgabenstruktur bestimmten Fehlbeträge als Bedarfsindikator fungieren. Ansonsten liegt lediglich eine gleichmäßige Reduktion von Ungleichem vor.45 Das Deckungsquotenverfahren verlagert hingegen die föderative Gleichbehandlung auf die anteilig gleiche Reduzierung der Kreditfinanzierungsquote und klammert somit zumindest die ungleichen Aufgaben- und Ausgabenstrukturen des Bundes und der Länder aus.46 Allerdings sind die verfassungsrechtlichen Zweifel aufgrund der umfassend notwendigen Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs ab 2020 nicht ausreichend, um das Deckungslückenverfahren kategorisch abzulehnen. Seine Implementierung wäre verfassungsändernd ohne weiteres möglich. Gleichwohl ist zu konstatieren, dass sich auch die angeführten, für die Ländergesamtheit positiven Ergebnisse des Deckungslückenverfahrens un42  BT-Drs.

5/2861, Tz. 324 ff. Hidien, Umsatzsteuer, 158 ff.; Korioth, Finanzausgleich, 481 ff. 44  Vgl. Häde, Finanzausgleich, 30 ff. Eine Übersicht der Aufgabenstruktur enthält BMF, Bund/Länder Finanzen, Auf den Punkt, Informationen aus dem Bundesfinanzministerium, Stand: 01. August 2014, S. 3. 45  Vgl. Peffekoven, Problematik der Umsatzsteuerverteilung, in: Cansier/Kath, FS Ehrlicher, 62. 46  Hidien, in: BoKo, Art. 106 Rn. 745; Korioth, Finanzausgleich, 482. 43  Ausführlich

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

gehindert ins Gegenteil verkehren lassen. Wie mit der in Anhang 1 durchgeführten Vergleichsrechnung gezeigt werden kann,47 stellen lediglich bestimmte Konstellationen der laufenden Einnahmen und notwendigen Ausgaben die Ländergesamtheit und damit die finanzschwachen Länder „etwas günstiger“48. Ein automatisierter Mechanismus zur Erreichung dieses Ziels ist dem Deckungslückenverfahren keineswegs immanent. Das Argument der im Vergleich mit dem Bund schwierigeren beziehungsweise teureren Kreditfinanzierung der finanzschwachen Länder lässt sich gleichsam relativieren. Auch mit dem Deckungslückenverfahren stehen die Länder unabhängig davon, ob ihre individuelle Deckungsquote nun über oder unter der Deckungsquote der Ländergesamtheit liegt, vor der Herausforderung, Fehlbeträge ihrer Haushalte durch Kredite zu finanzieren. Kein Land ist dabei in der Größe seines Finanzvolumens vergleichbar mit dem Bund. Die im Deckungsquotenverfahren bemängelte Benachteiligung finanzschwacher Länder lässt sich also im Verhältnis zum Bund auf alle Länder übertragen.49 Lediglich im Verhältnis zu finanzstarken Ländern sind finanzschwache Länder bei der Kreditfinanzierung explizit benachteiligt. Die angeführte Kritik am Deckungsquotenverfahren, auf deren Grundlage sich das Deckungslückenverfahren letztlich gründet, ist daher eigentlich eine Kritik an der horizontalen und nicht an der vertikalen Steuerertragszuteilung. Erst beim horizontalen Ausgleich findet die Überlegung, finanzschwache Länder zu schützen, seine Berechtigung. Hier könnte de constitutione ferenda eine Art Deckungslückenverfahren gefordert werden, durch welches die Fehlbeträge der einzelnen Landeshaushalte proportional reduziert würden.50 Hinsichtlich der vertikalen Steuerzuteilung spielen diese Überlegungen aber allein ergebnisorientiert eine Rolle, was sich jedoch weit über die geforderte Maßstabsgebung hinaus auch aufgrund von Rechtsstaatlichkeitserwägungen verbietet.51 Nach alledem ist eine Benachteiligung des 47  Anhang 1: Beispielsrechnungen zum Deckungsquoten- und Deckungslückenverfahren, Fall 2; vgl. Hidien, Umsatzsteuer, 157 mit Fn. 186. 48  Sachverständigenkommission für Neufestlegung der Umsatzsteueranteile, Gutachten, Tz. 71. 49  Korioth, Finanzausgleich, 482: „Die Umsatzsteuerverteilung nach dem Deckungslückenverfahren trägt nichts dazu bei, den geringeren finanziellen Spielraum dieser Ebene [Anm.: der Länderebene] im Dienste finanzieller Autonomie proportional stärker zu erweitern; […].“ 50  Carl, Bund-Länder-Finanzausgleich, 209 ff.; Hidien, Horizontale Steuerverteilung, 215 f. Siehe unten, Teil 2, B. II. 51  Bereits die Forderung einer Maßstabsgebung ist neben der Notwendigkeit einer Präzisierung der konkreten finanzverfassungsrechtlichen Normen auch auf rechtsstaatliche Erwägungen wie bspw. die „rechtsstaatliche Transparenz der Mittelverteilung“, BVerfGE 101, 158 (219), zurückzuführen.



B. Steuerertragszuteilung zwischen Bund und Ländergesamtheit 39

Landes Berlin durch Anwendung des Deckungsquotenverfahrens im Vergleich zum Deckungslückenverfahren nicht feststellbar. bb) Bewertung und Angleichung (1) Vorgehensweise Während sowohl das Deckungsquoten- als auch das Deckungslückenverfahren die verfassungsrechtlichen Grundsätze des Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG als Berechnungsanweisung, lediglich verbunden mit qualitativen Vorgaben der Umsatzsteuerzuteilung, verstehen, könnte ebenso ein reiner Bewertungsbeziehungsweise Planungsauftrag angenommen oder zumindest gefordert werden. Erwogen wird in diesem Zusammenhang, den Grundsatz der gleichmäßigen Ausgabendeckungen einzig als Bewertungsaufgabe zu interpretieren, durch deren Erfüllung ein situationsabhängiges Ergebnis der Umsatzsteuerzuteilung erzielt wird, in welchem die Stellungen des Bundes und der Ländergesamtheit angeglichen sind.52 Damit eng verknüpft ist die Forderung nach einer gemeinsamen Finanzplanung, die nicht nur – wie allgemein anerkannt53 – die Konkretisierung der notwendigen Ausgaben zum Gegenstand hat, sondern ein allumfassendes Gesamtkonzept für Bund und Länder hervorbringt, in das sich auch die Umsatzsteuerzuteilung einfügt.54 (2) Herleitung und Erklärung Die Grundlage solcher Erwägungen lässt sich insbesondere in einer gegen das Deckungsquoten- und Deckungslückenverfahren gerichteten finanzwissenschaftlichen Kritik finden. So fungiert sowohl im Deckungsquoten- als auch im Deckungslückenverfahren die Unterdeckung der notwendigen Ausgaben als Bedürftigkeitsindikator. Vor diesem Hintergrund besteht das Ziel dieser beiden Zuteilungsverfahren darin, die Finanzausstattung des Bundes und der Ländergesamtheit durch die umsatzsteuerliche Zuteilung – nach jeweils unterschiedlichen finanztechnischen Kriterien – gleichmäßig möglichst weit anzuheben, um die dann noch bestehende Kreditfinanzierungsquote der föderalen Hoheitsebenen so weit wie möglich abzusenken. 52  Sachverständigenkommission für Neufestlegung der Umsatzsteueranteile, Gutachten, Tz. 63. 53  Sachverständigenkommission für Neufestlegung der Umsatzsteueranteile, Gutachten, 64, 7. Leitsatz. 54  Peffekoven, Problematik der Umsatzsteuerverteilung, in: Cansier/Kath, FS Ehrlicher, 63.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Auch wenn in der Bezugnahme auf die Unterdeckung der notwendigen Ausgaben als Bedürftigkeitsindikator Vorteile für die Gleichbehandlung von Bund und Ländern liegen, birgt ein solches Vorgehen die Gefahr von Fehlanreizen. Durch Konsolidierungserfolge einer Hoheitsebene steigt ihre Deckungsquote, was – bei gleichbleibender Deckungsquote der anderen Hoheitsebene – zu einem Absinken der zugeteilten Umsatzsteuererträge führt. Eine expansive Finanzpolitik verringert demgegenüber das Deckungsverhältnis der notwendigen Ausgaben, wodurch der Umsatzsteueranteil der Hoheitsebene steigt. Weitergehend kann auch der Bedürftigkeitsindikator der Unterdeckung der notwendigen Ausgaben an sich infrage gestellt werden. Diesem ist ein Bild der öffentlichen Kreditfinanzierung als „unregelmäßige und einmalige Einnahme sui generis“ beziehungsweise als Ultima Ratio der Staatsfinanzierung immanent.55 In vor allem dem Keynesianismus zuzuordnenden volkwirtschaftlichen Theorien werden demgegenüber kreditfinanzierte Investitionsprogramme befürwortet, um antizyklisch auf konjunkturelle Abschwünge zu reagieren und diese wohlfahrtsmaximierend zu dämpfen. Solche ökonomischen Ansätze sehen die Kreditaufnahme als gleichwertige staatliche Mittelbeschaffung, nicht als Zeichen von Armut.56 Hierdurch entfällt die Rechtfertigung, in jeder Unterdeckung notwendiger Ausgaben eine Bedürftigkeit der betroffenen Hoheitsebene zu sehen. Vielmehr, so wird argumentiert, wäre zu bewerten, ob die nicht durch laufende Einnahmen gedeckten notwendigen Ausgaben wirklich durch Umsatzsteueranteile oder nicht doch sachgerechter durch eine Kreditaufnahme zu decken seien. Dies könnte beispielsweise angenommen werden, wenn die ungedeckten notwendigen Ausgaben einer Hoheitsebene als antizyklische Wirtschaftsförderungsmaßnahmen einzuordnen wären, so dass die Kreditfinanzierung entsprechender Maßnahmen durch den erreichten Wirtschaftsaufschwung wieder vereinnahmt würden und sie somit nicht durch Umsatzsteueranteile gedeckt werden müssten. Die öffentliche Kreditaufnahme wird hiernach in den Kontext finanz- und wirtschaftspolitischer Zielsetzungen gestellt und anhand dessen abgelehnt oder befürwortet. Deckungsquotenund Deckungslückenverfahren verlieren dadurch ihre finanztechnische Grundlage, weil die Unterdeckung der notwendigen Ausgaben und die mit ihr verbundene, durch die vertikale Umsatzsteuerzuteilung abzusenkende Kreditfinanzierungsquote keinen Bedürftigkeitsindikator mehr darstellen.57 55  Sachverständigenkommission für Neufestlegung der Umsatzsteueranteile, Gutachten, Tz 26 f. 56  Hidien, Umsatzsteuer, 149 f.; Korioth, Finanzausgleich, 483. 57  Peffekoven, Problematik der Umsatzsteuerverteilung, in: Cansier/Kath, FS Ehrlicher, 63.



B. Steuerertragszuteilung zwischen Bund und Ländergesamtheit 41

(3) Beurteilung Einem Zuteilungsverfahren der Bewertung und Angleichung kann entgegengehalten werden, dass es kaum in der Lage ist, die Problematik der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung zu lösen. Auch ein solcher Zuteilungsmodus bedarf einer näheren Kontextuierung. Insbesondere werden keine Aussage über die umstrittene Definition der laufenden Einnahmen und notwendigen Ausgaben getroffen.58 Verfassungsrechtlich verlässt eine rein bewertende Umsatzsteuerzuteilung zudem den Rahmen des Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG.59 Darüber hinaus trifft der Verfassungsgeber mit der ab 2020 nicht nur für den Bund, sondern auch für die Länder geltenden Schuldenbremse eine klare Aussage zur Rolle der Kreditaufnahme in der Staatsfinanzierung. Die Möglichkeit der Kreditaufnahme wird faktisch so weit eingeschränkt,60 dass eine deutliche Abkehr von finanzwissenschaftlichen Theorien der antizyklischen Konjunkturpolitik erfolgt. Entsprechenden Begründungen der bewertenden Ansätze, die die Möglichkeit der Kreditaufnahme in die Bewertung der Finanzkonstellationen des Bundes und der Ländergesamtheit einbeziehen wollen, wird somit die Grundlage entzogen. Zudem wird durch das grundsätzliche Verbot der Kreditaufnahme die im Hinblick auf das Deckungsquoten- und Deckungslückenverfahren bemängelte Gefahr eines Ausgabenwettlaufs eingedämmt, da die ab 2020 vollständig kreditfreien laufenden Einnahmen der Länder die Grenze des Finanzierbaren vorgeben.61 Wie sich – trotz der geäußerten Kritik – eine Bewertung der finanziellen Gesamtkonstellationen der föderalen Hoheitsebenen auf die finanzielle Stellung des Landes Berlin auswirken würde, ist derweil kaum abzusehen. Eine situationsabhängige Bewertung der Lage finanzschwacher Länder schon bei der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung könnte eventuell zu einem höheren Anteil der Ländergesamtheit an der Umsatzsteuer führen, der sich auch auf das Land Berlin positiv auswirken würde. Ein direkter Rückschluss auf das Land Berlin kann daraus ohne Berücksichtigung des Finanzausgleichs zwischen den Ländern – wie schon hinsichtlich des Deckungslückenverfahrens – jedoch nicht gezogen werden. 58  Hidien,

in: BoKo, Art. 106 Rn. 740. Finanzausgleich, 484. 60  Art. 109 und 115 GG begrenzen die Höhe der Kreditaufnahme des Bundes auf 0,35 % des nominalen Bruttoinlandsprodukts und schließen sie für die Länder ab 2020 grundsätzlich aus; Henneke, ZG 2010, 63. 61  Vgl. Henneke, ZG 2010, 63. Im folgenden Kapitel wird näher auf die Bedeutung dieses Umstands für die Definition der notwendigen Ausgaben eingegangen; siehe unten, Teil 1, B. II. 3. 59  Korioth,

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

3. Einnahmen und Ausgaben Neben dem Zuteilungsverfahren weist auch die Bestimmung des Umfangs der laufenden Einnahmen und notwendigen Ausgaben aus Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 GG große Relevanz für eine Bewertung des vertikalen umsatzsteuerlichen Zuteilungsergebnisses auf. Eine gesetzliche Konkretisierung, die das Bundesverfassungsgericht unmissverständlich fordert,62 erfolgte – wie schon vor den entsprechenden Gesetzesbeschlüssen erwartet63 – weder im Maßstäbegesetz noch in einer anderen gesetzlichen Grundlage. Nach wie vor muss daher zur Definition der Begrifflichkeiten auf Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG und den Regelungszweck der Finanzverfassung zurückgegriffen werden. Trotz vieler Forderungen nach mehr Wettbewerb und Effizienz64 besteht das Regelungsziel der Finanzverfassung hauptsächlich darin, eine angemessene Ausstattung der Staatsorgane zur Erfüllung der ihnen zugewiesenen Aufgaben zu gewährleisten.65 Dies soll bei der vertikalen Zuteilung der Umsatzsteuer durch eine gleichmäßige Partizipation der staatlichen Hoheitsebenen an der Wirtschaftskraft Deutschlands erreicht werden.66 Auch aus einer solchen Zielbestimmung können jedoch keine unumstößlichen Kriterien oder gar Definitionen der laufenden Einnahmen und notwendigen Ausgaben abgeleitet werden. Als Richtlinie kann dennoch von dem Erfordernis einer umfassenden Berücksichtigung aller Einnahmen ausgegangen werden, um die bestehende Wirtschaftskraft umfänglich abzubilden. Ebenso ist eine gewisse Kontinuität der Vereinnahmung zu fordern, da sich die Festschreibung der vertikalen Umsatzsteueranteile nicht auf einen von vorne herein begrenzten Zeitraum, wie beispielsweise ein Ausgleichsjahr, bezieht.67 Aufgrund der nur in begrenztem Maße zuzuteilenden umsatzsteuerlichen Finanzmasse sind im 62  BVerfGE

101, 158 (220, 227). Schweinitz, Maßstäbegesetz, 259 f. 64  Exemplarisch für die Politik: Zehn-Punkte-Plan des Bayrischen Finanzministers Söder, u. a. mit der Forderung nach Steuerwettbewerb und Wachstumsprämien; Söders Zehn-Punkte-Plan: Soli und Finanzausgleich drastisch kürzen, in: Saarbrücker Zeitung vom 25.  Juni 2014, http://www.saarbruecker-zeitung.de/politik/Finanz ausgleich-Markus-Soeder-Solidaritaetszuschlag;art2815,5326078, Abruf: 28. Januar 2016. Aus Sicht der Wissenschaft: Lenk, Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik 2014, 352 ff. Nähere Beschäftigung mit entsprechenden Forderungen bei den Neuordnungsvorschlägen; siehe unten, Teil 2, B. IV. und C. II. 1. 65  Korioth, Finanzausgleich, 99  ff.; Schwarz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 106 Rn. 76; Stern, Staatsrecht II, 1054 f. 66  Heintzen, in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 106 Rn. 34. 67  Vgl. Korioth, Finanzausgleich, 493 f. 63  v.



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Gegenzug die notwendigen Ausgaben restriktiv auszulegen. Dabei geht die Anerkennung der Notwendigkeit aber jedenfalls über die verfassungsrechtlichen Pflichtausgaben hinaus und kann erst im evident Unvernünftigen seine Begrenzung finden.68 Aus der Einführung der Schuldenbremse ist ebenso wenig auf eine – ab 2020 gültige – zuteilungsrechtliche Definition der notwendigen Ausgaben zu schließen. Zwar beschränkt die Schuldenbremse durch das grundsätzliche Verbot der Kreditaufnahme die notwendigen Ausgaben des Bundes und der Länder auf ihre Einnahmen. Hierbei handelt es sich aber um eine haushaltsbezogene Endbetrachtung, in der als Einnahmen eines Landes auch die Umsatzsteuerzuteilung sowie die horizontalen und vertikalen Ausgleichszuweisungen berücksichtigt werden. Für die Umsatzsteuerzuteilung auf der primären vertikalen Finanzausgleichsstufe hat diese Begrenzung der notwendigen Aussagen somit keine Aussagekraft, da sie bereits das zu ermittelnde umsatzsteuerliche Zuteilungsergebnis enthält.69 Insbesondere hinsichtlich der notwendigen Ausgaben ist somit der große Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum erkennbar, den der Finanzausgleichsgesetzgeber innehat. Eine Präzisierung der in Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG festgelegten Grundsätze der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung fordert daher diverse finanzpolitische Implikationen. Mangels einer entsprechenden einfachgesetzlichen Konkretisierung und angesichts des Umstands, dass im Finanzausgleichsgesetz die Endergebnisse der Umsatzsteuerzuteilung überwiegend ohne aussagekräftige Begründung festgehalten werden,70 ist eine detaillierte rechtliche Auseinandersetzung mit den Begriffen der laufenden Einnahmen und notwendigen Ausgaben nicht geeignet, die finanzielle Stellung Berlins auf der primären vertikalen Finanzausgleichsstufe näher zu beleuchten.71 68  Schwarz,

in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 106 Rn. 71 und 79 f. ZG 2010, 63, ist insofern zu undifferenziert, da er in der Schuldenbremse eine finanzielle Begrenzung des Gesamtstaates sieht, „wie sie das BVerfG mit der einvernehmlichen Bestimmung der notwendigen Ausgaben und laufenden Einnahmen auf anderem Wege erreichen wollte“. Wie gezeigt, kann die Forderung in BVerfGE 101, 158 (215) nach einer entsprechenden Konkretisierung jedoch nicht als durch die Schuldenbremse erfüllt angesehen werden. 70  BT-Drs. 5/4481, zu § 1: „Hinsichtlich der Aufteilung des Umsatzsteueraufkommens […] übernahm der Ausschuss den vom Bundeskanzler und den Ministerpräsidenten […] ausgehandelten Satz; […].“ 71  Aufgrund der teilweise bestehenden Äquivalenz von laufenden Einnahmen und Finanzkraft, erfolgt die Beschäftigung mit umstrittenen Kategorien wie bspw. Gebühren und Beiträgen sowie Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit beim sekundären horizontalen Finanzausgleichs, wo diese unmittelbare Wirkung für das Land Berlin und nicht nur für die Ländergesamtheit entfalten; siehe unten, Teil 1, D. IV. 1. b) cc) (4). 69  Henneke,

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

4. Politische Verhandlungen und gesetzgeberische Kreativität Die vorgenommene Analyse sowohl der unterschiedlichen Zuteilungsverfahren als auch der Definitionen der laufenden Einnahmen und notwendigen Ausgaben verdeutlicht den weiten Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum des einfachen Gesetzgebers im Rahmen der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung. Hierdurch wird die Festsetzung der Umsatzsteueranteile letztlich zur bereits beschriebenen politischen Kompromisslösung, die von einem „Interessenchaos“ geprägt ist, das sich weit über die Zuteilung der Umsatzsteuer beziehungsweise die erste Stufe des Finanzausgleichs hinaus erstreckt.72 Wie Schilderungen vergangener Umsatzsteuerverhandlungen darlegen, spielen sich die diesbezüglichen Auseinandersetzungen weitgehend in den „Hinterzimmern“ der föderalen Entscheidungsträger des Bundes und der Länder ab.73 Aussagen über die Positionen einzelner Länder bei solchen politischen Verhandlungen sind daher kaum zu treffen. Dennoch lassen sich Strukturen und Notwendigkeiten erkennen, die verallgemeinerte Aussagen über die Stellung des Landes Berlin in den politischen Verhandlungen ermöglichen. a) Zusammenschluss der Länder Trotz aller parteipolitischen Verbundenheit und bundesstaatlichen Treue verläuft die Konfliktlinie bei der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung klar zwischen dem Bund und der Ländergesamtheit. Besonders deutlich wurde dies bei den Verhandlungen zum ersten Solidarpakt 1993, in dem unter anderem durch die Anpassung der Umsatzsteueranteile die Kosten der Wiedervereinigung zwischen den föderalen Partnern verteilt werden sollte. Dabei drohte die Ländergesamtheit in verschiedene Gruppen auseinanderzubrechen, da die Interessen der finanzschwachen und finanzstarken alten sowie der neuen Länder inklusive Berlins stark divergierten. Somit wäre es für den Bund ein einfaches Unterfangen gewesen, durch Zugeständnisse an einzelne Ländergruppen im Bundestag und Bundesrat Mehrheitsverhältnisse für ein Zuteilungsergebnis herbeizuführen, das die Ländergesamtheit insgesamt benachteiligt hätte.74 Dies erkennend fanden sich die Länder schließlich doch auf einer gemeinsamen Position zusammen, um gegenüber dem Bund geschlossen auf72  Hidien,

in: BoKo, Art. 106 Rn. 708. Wandel des Föderalismus, in: Merten/Morsey, 30 Jahre GG, 49; Hidien, in: BoKo, Art. 106 Rn. 709. 74  Ausführliche Darstellung der Verhandlungen: Henneke, Reform der Aufgabenund Finanzbeziehungen, 102 ff.; Renzsch, ZParl 1994, 117 ff. 73  Herzog,



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zutreten.75 Hierdurch wurde letztmalig das Deckungsquotenverfahren ernsthaft angewandt, worauf der Bund 56 % und die Ländergesamtheit 44 % der zu verteilenden Umsatzsteuer erhielten.76 Eine gemeinsame Position der Länder konnte indes nur gefunden werden, indem Fragen des horizontalen Finanzausgleichs gänzlich ausgeblendet wurden.77 Daher entstand zwangsläufig eine Fokussierung der eigentlich den gesamten Finanzausgleich betreffenden Solidarpaktverhandlungen auf die vertikalen Ausgleichselemente der Umsatzsteuerzuteilung und Bundesergänzungszuweisungen. Die Erfahrungen der Solidarpaktverhandlung von 1993 zeigen daher, dass der Zusammenschluss der Länder in Auseinandersetzungen, die ganz oder teilweise die vertikale Umsatzsteuerzuteilung betreffen, von großem Interesse ist. Eine eigenständige Verhandlungsposition des Landes Berlin, die nicht der Ländergesamtheit entspricht, stellt sich demgemäß als nicht zielführend dar.78 Der Zusammenschluss der Länder kann jedoch nur dann erreicht werden, wenn der horizontale Verteilungswettbewerb weitgehend ruht, wodurch sich Verhandlungen über das gesamte föderale Finanzsystem unter anderem auf die Umsatzsteuerzuteilung als einen zentralen Punkt verengen. b) Vorabzüge und Festbeträge Obwohl 1993 zum letzten Mal ein Zuteilungsergebnis unter erkennbarer Berücksichtigung des Deckungsquotenverfahrens beschlossen wurde, unterliegt die Umsatzsteuerzuteilung bis heute einer ständigen Modifizierung. Möglich wird dies durch ein besonderes Maß an gesetzgeberischer beziehungsweise politischer Kreativität. Während 1996 als Ausgleich für Belastungen der Länder aufgrund der Verbindung des Kindergeldes mit der Einkommensteuer letztmals der quotale Umsatzsteueranteil des Bundes auf 50,5  % reduziert und der Länderanteil entsprechend auf 49,5  % erhöht wurde, erfolgten durch weitere finanzwirksame Gesetze notwendige Anpassungen der Umsatzsteueranteile im Folgenden nur noch durch prozentuale oder festbetragliche Vorwegzuweisungen an den Bund beziehungsweise die Ländergesamtheit.79 75  Henneke,

Reform der Aufgaben- und Finanzbeziehungen, 107. Wirtschaftsdienst 2008, 449. 77  Henneke, Reform der Aufgaben- und Finanzbeziehungen, 107. 78  So schloss sich das Land Berlin auch in den Verhandlungen über eine Neugestaltung des Länderfinanzausgleichs im Jahr 2001, in der das prozentuale Zuteilungsergebnis nach dem Deckungsquotenverfahren jedoch unverändert blieb, dem sogenannten 11-Länder-Kreis an; ausführlich Kurth/Milbrandt, Wirtschaftsdienst 2001, 699 f. 79  Lenk, Föderalismusreform III, 18. Ausführlich Woisin, Wirtschaftsdienst 2008, 447 ff. 76  Woisin,

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Dies bringt eine Verlagerung der politischen Auseinandersetzung von grundsätzlichen Fragestellungen hin zu Einzelfalldebatten mit sich, in denen jedoch auch eine geschlossene Position der Ländergesamtheit zur Wahrung ihrer Interessen erreicht werden muss. Nicht übersehen werden darf derweil, dass Vorabzüge und Festbeträge den Grundsätzen des Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG systematisch fremd sind, da sie insbesondere eine Abwägung und Gewichtung für einen billigen Ausgleich kaum mehr ermöglichen.80 Der Hauptgrund für solche Kreativleistungen ist gleichwohl darin zu sehen, dass die aktuellen Regelungen – und konsequenterweise auch die auf diese Regelungen bezogenen Forderungen des Bundesverfassungsgerichts – politisch nur noch als „befristeter Ausnahmezustand“81 eingeordnet werden, über die eine schwere politische Auseinandersetzung im Hinblick auf 2020 nicht mehr lohnt. Für auf die Neuregelungen bezogene Verhandlungen weist dieser Aspekt der Verschiebung von einer Grundsatzdebatte auf Einzelfallverhandlungen daher keine gesteigerte Relevanz mehr auf.82 5. Revisionsanspruch Während die politischen Einflussmöglichkeiten des Landes Berlin auf die vertikale Umsatzsteuerzuteilung – wie ausgeführt – gering sind, stellt der verfassungsrechtliche Revisionsanspruch des Art. 106 Abs. 4 Satz 1 GG grundsätzlich eine weitaus wirkungsvollere Option dar. Wie bereits erwähnt, schreibt Art. 106 Abs. 4 Satz 1 GG den Anspruch auf Neufestsetzung der Umsatzsteueranteile fest, wenn sich das Verhältnis zwischen den Einnahmen und Ausgaben des Bundes und der Länder wesentlich anders entwickelt. a) Anspruchsinhaber Land Berlin Als von der bestehenden Umsatzsteuerzuteilung Betroffene sind trotz der objektivierten Formulierung in Art. 106 Abs. 4 Satz 1 GG lediglich „Bund und Länder“ Inhaber des Revisionsanspruchs. Dieser steht derjenigen föderalen Hoheitsebene zu, die durch die finanzielle Entwicklung schlechter gestellt wird.83 Ist das bezüglich der Ländergesamtheit der Fall, kann das Land Berlin auch alleine den Revisionsanspruch im Bund-Länder-Streit nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 7 GG i. V. m. den §§ 68 ff. BVerfGG, notfalls gegen den Willen der anderen Länder, durchsetzen.84 80  So

schon 1999 die Kritik des BVerfG, BVerfGE 101, 158 (228). Wirtschaftsdienst 2008, 449. 82  Siehe unten, Teil 2, C. I. 83  Hidien, Umsatzsteuer, 359. 84  Heintzen, in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 106 Rn. 40; Hidien, Umsatzsteuer, 359. 81  Woisin,



B. Steuerertragszuteilung zwischen Bund und Ländergesamtheit 47

Zur Begründung sei dabei auf den Rechtsgedanken der vom Bundesverfassungsgericht anerkannten prozessstandschaftlichen Antragsbefugnis einer Bundestagsfraktion für den gesamten Bundestag im Organstreitverfahren verwiesen, der vor allem im Minderheitenschutz zu sehen ist.85 Zwar lehnt das Bundesverfassungsgericht den Minderheitenschutz für einen Landtag ab, der entgegen der Regelung des § 68 BVerfGG für sein Land im BundLänder-Streit klagen möchte, da in diesem Verfahren nicht die Beeinträchtigung einzelner Bundes- oder Landesorgane, sondern Pflichtverletzungen zwischen Bund und Ländern als Gesamtkörperschaften Streitgegenstand sind.86 Für ein einzelnes Land als Gebietskörperschaft ist dieser Minderheitenschutz jedoch gerade einschlägig, wenn die anderen Länder ihre Beteiligung an der Revisionsklage aus politischem beziehungsweise finanzstrategischem Kalkül verweigern. Faktisch wird eine solche Einschätzung dadurch gestützt, dass das Bundesverfassungsgericht im Bund-Länder-Streit über die Verletzung von Rechten und Pflichten aus den Art. 106 und 107 GG bezüglich der Zuteilung von UMTS-Verkaufserlösen die Antragsbefugnis der nur aus zwei Ländern bestehenden Antragssteller nicht einmal erwähnt.87 b) Anspruchsvoraussetzungen und -inhalt Voraussetzung für eine Neufestsetzung der Umsatzsteueranteile ist die wesentliche Änderung der Deckungsverhältnisse des Bundes und der Ländergesamtheit. Abzustellen ist hierbei wiederum auf laufende Einnahmen und notwendige Ausgaben, wobei der Wortlaut des Verfassungstextes zwingend eine quotale Gegenüberstellung fordert. Wann eine wesentliche Änderung vorliegt, stellt in diesem Zusammenhang eine schwer zu quantifizierende Frage dar. Vor dem Hintergrund des Stabilitätsanliegens der Umsatzsteuerzuteilung dürften jedenfalls solche Abweichungen nicht als wesentlich erachtet werden, die nur eine geringfügige beziehungsweise vorübergehende Verschiebung der auf der ersten Stufe des Finanzausgleichs angestrebten Finanzbalance zwischen dem Bund und der Ländergesamtheit darstellen. Als prozentuale Richtschnur könnte die ältere Staatspraxis etwa vor 1990 herangezogen werden, in der Änderungen der Deckungsverhältnisse von etwa ein bis zwei Prozentpunkten als ausreichend erachtet wurden, um neue Zuteilungsquoten festzulegen.88 85  BVerfGE

68, 1 (65). Beschluss vom 19. August 2011  – 2 BvG 1/10, Rn. 58. 87  BVerfGE 105, 185 (192 ff.). 88  Ausführlich zu allen Tatbestandsmerkmalen: Hidien, in: BoKo, Art. 106 Rn.  974 ff.; Hidien, Umsatzsteuer, 340 ff. 86  BVerfG,

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Von weitaus größerer Bedeutung ist allerdings auch hinsichtlich der Revisionsklausel die fehlende Maßstabsgebung für die Bestimmung von laufenden Einnahmen und notwendigen Ausgaben. Selbst das Bundesverfassungsgericht sieht sich außerstande, die Revisionsklausel ohne langfristig angelegte gesetzliche Maßstäbe zu judizieren, da mangels solcher eine wesentliche Änderung nicht feststellbar sei.89 Dies führt, ergänzt durch die dargestellte neue Kreativität des Gesetzgebers bei der Umsatzsteuerzuteilung, in letzter Konsequenz zu einer Unbrauchbarkeit des Revisionsanspruchs. Das gilt zumindest dann, wenn der Antragsteller wirklich das Ziel einer Neufestsetzung der Umsatzsteueranteile verfolgt, also die zwingende Rechtsfolge des Revisionsanspruchs herbeiführen möchte. c) Praktische Relevanz und Folgen Angesichts der geschilderten Problematik ist es kaum verwunderlich, dass die Revisionsklausel wenig verfassungsgerichtliche Relevanz aufweist. Zu erwähnen ist ein Hilfsantrag in der Klage der Länder Baden-Württemberg und Hessen gegen den Bund auf Beteiligung an den Erlösen, die durch Versteigerungen von UMTS-Lizenzen erzielt wurden. Hierin wurde hilfsweise gefordert, dass, sollte der befasste Senat aus Art. 106 GG keine unmittelbare Pflicht des Bundes auf Beteiligung der Länder herleiten können, zumindest ein Revisionsanspruch nach Art. 106 Abs. 4 Satz 1 GG festgestellt wird.90 Das Begehren erfuhr eine Ablehnung mit der Begründung, der Hilfsantrag sei auf ein bereits abgelaufenes Kalenderjahr bezogen, der Revisionsanspruch könne jedoch nur in Bezug auf eine zukünftige Entwicklung der Deckungsquoten geltend gemacht werden.91 Mag selbst diese Begründung aufgrund der tatsächlichen Zeitabfolge des Gerichtsverfahrens zweifelhaft sein,92 so wird zumindest durch die untypisch formaljuristische Argumentation deutlich, dass das Bundesverfassungsgericht die Entscheidung über einen Revisionsanspruch – durch die fehlende Erfüllung der Forderung nach einer Maßstabsgebung verständlicherweise – wenn möglich umgeht. Eine Entscheidung in der Sache kann daher letztlich nur die erneute Forderung an den Gesetzgeber sein, Maßstäbe zu definieren. Hierin liegt auch die derzeit einzig denkbare Folge einer Revisionsklage. In der aktuellen Ausgestaltung der Umsatzsteuerzuteilung durch § 4 MaßstG 89  BVerfGE 101, 158 (215); Heintzen, in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 106 Rn. 40. 90  BVerfGE 105, 185 (185). 91  BVerfGE 105, 185 (195). 92  Selmer, NVwZ 2003, 1306 f. Im Ergebnis auch Schwarz, RTkom 2001, 148.



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und § 1 FAG kann höchstens ein verfassungsgerichtlich erzwungener Neueintritt in Umsatzsteuerzuteilungs- beziehungsweise allgemeiner in Finanzausgleichsverhandlungen erreicht werden, deren Ausgang wiederum durch die angeführten speziellen Gegebenheiten solcher Verhandlungen bestimmt wird. Rechtlich ist die Revisionsklausel als grundsätzlich stärkstes Instrument eines einzelnen Landes wie des Landes Berlin, auf die vertikale Steuerzuteilung Einfluss zu nehmen, entleert. 6. Fazit Mithin kann bezüglich der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung als „flexibles Scharnier“ im primären vertikalen Finanzausgleich zunächst festgehalten werden, dass das Land Berlin durch den zumindest maßstabsgesetzlich festgelegten Zuteilungsmodus des Deckungsquotenverfahrens als finanzschwaches Land nicht benachteiligt wird. Dennoch sind andere Zuteilungsmodi denkbar, die das Land Berlin jedoch – wenn überhaupt – nur hinsichtlich einzelner Finanzsachverhalte besser stellen würden. In diesem Zusammenhang ist vielmehr der noch zu behandelnde Finanzausgleich zwischen den Ländern entscheidend. Andererseits führt die trotz verfassungsgerichtlicher Forderung mangelhafte Maßstabsgebung dahingehend zu einer Schlechterstellung des Landes Berlin, dass der ihm zustehende verfassungsrechtliche Revisionsanspruch faktisch nicht judizierbar ist. Hierdurch wird es, wie im Übrigen jedes andere Land auch, einer starken rechtlichen Einflussmöglichkeit auf die vertikale Steuerzuteilung beraubt. Zuletzt muss sich das Land Berlin in den politischen Verhandlungen über die Ergebnisfindung der Umsatzsteuerzuteilung aus finanzstrategischen Gründen in eine einheitliche Länderposition gegenüber dem Bund einfügen.

III. Zuteilung weiterer Steuerarten und -anteile Neben dem Umsatzsteueranteil erhält die Ländergesamtheit im Weiteren steuerliche Einnahmen aus den Landessteuern. Ebenso steht ihr ein Anteil an den neben der Umsatzsteuer ebenfalls als Gemeinschaftssteuern ausgestalteten Einkommensteuer und Körperschaftsteuer zu. 1. Landessteuern Die Zuordnung als ausschließliche Bundes- oder Landessteuer ist im besonderen Maße historisch geprägt, kann aber auch darauf zurückgeführt werden, ob der besteuerte Lebenssachverhalt sich üblicherweise innerhalb

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

von Landesgrenzen oder darüber hinaus abspielt.93 Als Landessteuern legt Art. 106 Abs. 1 GG Verkehrsteuern, soweit diese nicht als Bundes- oder Gemeinschaftssteuern geregelt sind, sowie die Vermögensteuer, die Erbschaftsteuer, die Biersteuer und die Spielbankabgaben fest. Ihr Anteil am Gesamtsteueraufkommen ist mit lediglich 2,7 % im Jahr 201494 gering. Bei der vertikalen Aufteilung des Steueraufkommens zwischen dem Bund und der Ländergesamtheit muss ihre Bedeutung ebenfalls relativiert werden, da sie – genauso wie die Bundessteuern auf Seiten des Bundes – als laufende Einnahmen in die Deckungsquoten einfließen. Für das Land Berlin gewinnen die Einnahmen aus den Landessteuern damit erst bei der horizontalen Steuerzuteilung an Relevanz. 2. Anteile an der Einkommen- und Körperschaftsteuer Die Erträge der Ländergesamtheit aus der Einkommen- und Körperschaftsteuer werden ebenfalls als laufende Einnahmen gewertet und beeinflussen damit die Deckungsquoten. Im Hinblick auf die finanzielle Stellung Berlins entfalten die entsprechenden Anteile – ebenso wie die Landessteuern – erst bei der horizontalen Steuerzuteilung gesondert Wirkung. Gegensätzlich zu den Landessteuern ist jedoch insbesondere die Einkommensteuer mit einem Anteil von etwa einem Drittel am Gesamtsteueraufkommen ertragreich.95 Die Ländergesamtheit und der Bund erhalten – nach Abzug eines Gemeindeanteils bei der Einkommensteuer – jeweils die Hälfte des Steueraufkommens der Einkommen- und Körperschaftsteuer. 3. Gemeindesteuern und Gemeindeanteile Schließlich erhält das das Land Berlin als Einheitsgemeinde neben den Landessteuern auch die Steuern und Gemeinschaftssteueranteile, die in Flächenländern unmittelbar den Gemeinden zustehen.96 Wie bei den Landessteuern und den Anteilen an der Einkommen- und Körperschaftsteuer gilt jedoch auch für diese Einnahmen, dass sie den laufenden Einnahmen im Rahmen des Deckungsquotenverfahrens zugerechnet werden und damit bei 93  Heintzen, in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 106 Rn. 23; Hidien, in: BoKo, Art. 106 Rn. 1400. 94  Kassenmäßige Steuereinnahmen – Steueraufkommen nach Steuerarten, 2011 bis 2014, veröffentlicht in: Statistisches Jahrbuch 2015, 267. 95  Vgl. Kassenmäßige Steuereinnahmen – Steueraufkommen nach Steuerarten, 2011 bis 2014, veröffentlicht in: Statistisches Jahrbuch 2015, 267. 96  Musil/Kirchner, Berliner Verwaltung, Rn. 413.



B. Steuerertragszuteilung zwischen Bund und Ländergesamtheit 51

der primären vertikalen Steuerertragszuteilung keinen gesonderten Einfluss für die Stellung Berlins aufweisen. Ihre berlinspezifische Wirkung entfalten sie erst im horizontalen Ausgleich unter den Ländern.

IV. Zusammenfassende Gesamtwürdigung des primären vertikalen Finanzausgleiches Für die Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich entfaltet die vertikale Steuerzuteilung kaum Gewicht. Das zentrale Element auf der ersten Finanzausgleichsstufe stellt die vertikale Umsatzsteuerzuteilung dar, auf die das Land Berlin nur wenig Einfluss ausüben kann. Der Grund hierfür liegt insbesondere darin, dass ein verfassungsrechtlicher Schutz mangels Maßstabsgebung kaum zu erreichen ist. Vor diesem Hintergrund muss zudem bezweifelt werden, dass die aktuelle Ausgestaltung der Umsatzsteuerzuteilung einer erneuten Verfassungsmäßigkeitsprüfung standhalten würde. Vielmehr besteht ein „Ausnahmezustand“97, der sich voraussichtlich bis zur notwendigen Neuregelung ab 2020 halten wird.98

97  Woisin, 98  Siehe

Wirtschaftsdienst 2008, 449. oben, Teil 1, B. II. 4. und 5.

C. Ertragshoheiten des Landes Berlin Auf der zweiten Stufe des föderalen Finanzausgleichs erfolgt die Zuteilung der auf die Ländergesamtheit entfallenden Steuermasse an die einzelnen Länder. Dabei erlangt jedes Land einen originären Anspruch auf die ihm zustehenden Steuereinnahmen. Eine Umverteilung findet zumindest dem formalen Grundsatz nach nicht statt.99 Die den Ländern zustehenden Erträge setzen sich aus den Landessteuern und den Anteilen der Länder an den Gemeinschaftssteuern zusammen. Als stadtstaatlicher Einheitsgemeinde stehen dem Land Berlin auch die Gemeindesteuern und Gemeindeanteile zu. Im Gegensatz zur primären vertikalen Steuerzuteilung entfalten diese Steuerarten auf der zweiten Stufe des föderalen Finanzausgleichs auch Wirkung für das Land Berlin als einzelnes Land.

I. Systematik des Grundgesetzes Art. 107 Abs. 1 GG regelt die Zuteilung der Landessteuern und der Landesgemeinschaftssteueranteile an die einzelnen Länder. Wie schon hinsichtlich der vertikalen Steuerertragszuteilung zwischen dem Bund und der Ländergesamtheit stellt sich auch hierbei die regelungstechnische Frage eines Verbund- oder Trennsystems, diesmal in horizontaler Hinsicht zwischen den einzelnen Ländern. Der Verfassungsgeber entscheidet sich wiederum für eine Mischlösung, jedoch mit einer deutlichen Betonung des Trennsystems.100 Das überwiegende Örtlichkeitsprinzip ist als Ausdruck des Trennsystems zu sehen, wohingegen die Zuteilung des Umsatzsteueranteils nach der Einwohnerzahl und insbesondere der Umsatzsteuervorausgleich als Elemente des Verbundsystems einzuordnen sind. Diese Regelungen und die mit ihnen verbundenen Besonderheiten und Fragestellungen sind ein wichtiger Aspekt des primären horizontalen Finanzausgleichs im Rahmen der Analyse seiner Wirkungen auf das Land Berlin. Ebenso sollen die Ertragshoheiten des Landes Berlin im Hinblick auf die Gemeindesteuern und die Gemeindeanteile an Gemeinschaftssteuern beleuchtet werden. 99  Dies

gilt auch für den Umsatzsteuervorausgleich; siehe unten, Teil 1, C. V. 1. in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 107 Rn. 12; Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 38. 100  Heintzen,



C. Ertragshoheiten des Landes Berlin53

II. Steuerzuteilung nach dem örtlichen Aufkommen Die horizontale Zuteilung aller Landessteuern und der meisten Landesgemeinschaftssteueranteile an die einzelnen Länder wird gemäß Art. 107 Abs. 1 GG nach dem örtlichen Aufkommen der einzelnen Steuern vorgenommen. Dabei beeinflussen sowohl die verfassungsrechtliche Bestimmung des örtlichen Aufkommens als Zuteilungsmaßstab, als auch bereits die Zuteilung und Ausgestaltung einer Steuerart als Bundes-, Landes- oder Gemeinschaftssteuer die finanzielle Stellung Berlins. Einfachgesetzlich bestimmen im Weiteren die Abgrenzungs- und Zerlegungsregelungen die finanzielle Ausstattung des Landes Berlin. 1. Rechtslage Nach Art. 107 Abs. 1 Satz 1 GG stehen das Aufkommen der Landessteuern und der Länderanteil am Aufkommen der Einkommensteuer und der Körperschaftsteuer den einzelnen Ländern insoweit zu, als die Steuern von den Finanzbehörden in ihrem Gebiet vereinnahmt werden. Von diesem Prinzip der horizontalen Steuerzuteilung nach dem örtlichen Aufkommen nimmt Art. 107 Abs. 1 GG demnach lediglich den Landesumsatzsteueranteil sowie den Umsatzsteuervorausgleich aus, für die Art. 107 Abs. 1 S. 4 GG eine Orientierung an den Einwohnerzahlen beziehungsweise an der Höhe bereits vereinnahmter Steuern vorgibt. Zur Umsetzung der Zuteilung nach dem örtlichen Aufkommen enthalten Art. 107 Abs. 1 S. 2 und 3 GG Gesetzgebungsaufträge, nach denen einfachgesetzliche Regelungen zur Abgrenzung und Zerlegung bezüglich der Körperschaftsteuer und Lohnsteuer obligatorisch zu normieren sind beziehungsweise hinsichtlich anderer Steuern freiwillig normiert werden können.101 2. Örtliches Aufkommen als Zuteilungsmaßstab Der Zuteilungsmaßstab des örtlichen Aufkommens kann als natürliche und naheliegende Regelung einer Zuweisung von Steuererträgen an mehrere, derselben Hoheitsebene angehörende Gebietskörperschaften gesehen werden.102 Bereits dem Steuerbegriff des Grundgesetzes liegt das Konzept der staatlichen Beteiligung an der Finanzmasse zugrunde, die unter dem Schutz der verfassungsrechtlich garantierten Eigentums- und Berufsfreiheit durch Privatpersonen erwirtschaftet wurde. Die Steuerlast ist hiernach als 101  Korioth,

Finanzausgleich, 510 ff. 72, 330 (391  f.); Kommission für die Finanzreform, Gutachten, Tz. 289; Korioth, Finanzausgleich, 511. 102  BVerfGE

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Kompensation dafür zu sehen, dass der Staat großteils auf eigene wirtschaftliche Tätigkeit zur Deckung seines Finanzbedarfs verzichtet und die Produktionsfaktoren in privater Verantwortung belässt.103 Vor diesem Hintergrund wird einem einzelnen Land durch Art. 107 Abs. 1 S. 1 GG hinsichtlich der einbezogenen Landessteuern und Landesgemeinschaftssteueranteile eine Beteiligung beziehungsweise Kompensation zugesprochen, die der Steuerleistung der in seiner Gebietshoheit angesiedelten Wirtschaft und Bevölkerung entspricht.104 Inwieweit die Anknüpfung der Steuerzuteilung an die regionale Steuerkraft des Landes durch das örtliche Aufkommen eine sachgerechte Zuteilung darstellt, wird derweil in Frage gestellt. Schon bei der Reform des Finanzausgleichs im Jahr 1969, welcher lediglich die alten Länder umfasste, bemängelte der Rechtsausschuss des Bundestages in Übereinstimmung mit dem Finanzausschuss des Bundestages, dass aufgrund der bundesweiten wirtschaftlichen Verflechtung eine Zuteilung nach dem örtlichen Aufkommen nicht mehr angemessen sei. Ebenso wurde eine starke Belastung des bundesstaatlichen Verhältnisses durch die Aufspaltung in Geber- und Nehmerländer konstatiert.105 Beide Ausschüsse forderten – letztlich vergebens – eine komplette Streichung des Art. 107 GG und die Verlagerung der primären Zuteilungsentscheidung und gegebenenfalls einer sekundären Verteilungsentscheidung auf bundesgesetzliche Regelungen.106 Aus dieser Forderung ist jedoch zu erkennen, dass sich die allgemeine Kritik am Zuteilungsmaßstab des örtlichen Aufkommens in letzter Konsequenz nicht auf Fragen der Sachgerechtigkeit oder Angemessenheit einer Zuteilung nach der regionalen Vereinnahmung bezieht. Vielmehr sind die vordergründig auf die Steuergegenstände und auf den bundesstaatlichen Zusammenhalt gerichteten Argumente in die regelungssystematische Auseinandersetzung zwischen einem Verbund- und Trennsystem einzuordnen.107 Da diese verfassungssystematische Kontroverse den Finanzausgleich in seiner Gänze betrifft und auch für die Neuordnung ab 2020 Relevanz aufweist, soll sie bei den Neuordnungsvorschlägen bezüglich einer Ausweitung der Steuerautonomie weiter vertieft werden.108 Für die Stellung Berlins im 103  P. Kirchhof, Die Steuern, in: Isensee/P. Kirchhof, HbStR V (3. Auflage), § 118 Rn.  1 f. 104  Heintzen, in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 107 Rn. 12; Hidien, Horizontale Steuerverteilung, 40. 105  Erläuterungen zu BT-Drs. 5/3605, S. 8. 106  BT-Drs. 5/3605, S. 10; Erläuterungen zu BT-Drs. 5/3605, S. 8 f.; Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 133. 107  Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 107 Rn. 11. 108  Siehe unten, Teil 2, B. IV. und C. II. 1.



C. Ertragshoheiten des Landes Berlin55

föderalen Finanzausgleich sind darüber hinausgehende Kritikpunkte an der Ausgestaltung des Örtlichkeitsprinzips in die folgende Betrachtung der jeweiligen Steuerart miteinzubeziehen. 3. Erträge aus Landessteuern Die Landessteuern, deren Erträge gemäß Art. 107 Abs. 1 Satz 1 GG den einzelnen Ländern nach dem Zuteilungsmaßstab des örtlichen Aufkommens zustehen, werden durch Art. 106 GG definiert. Art. 106 Abs. 2 GG bestimmt die Verkehrsteuern, soweit diese nicht als Bundes- oder Gemeinschaftssteuern geregelt sind, sowie die Vermögensteuer, die Erbschaftsteuer, die Biersteuer und die Spielbankabgaben als Landessteuern. Für das Land Berlin machen die Einnahmen aus diesen Steuerarten im Jahr 2014 mit 1,09 Mrd. Euro einen Anteil von 8,31 % der gesamten Steuereinnahmen aus.109 Damit übertrifft der Anteil der Landessteuern an den gesamten Steuereinnahmen des Landes Berlin den Anteil der Landessteuern am bundesweiten Gesamtsteueraufkommen, welcher 2014 lediglich 2,7 %110 beträgt, um ein Vielfaches und erwächst für das Land Berlin zu einer relevanten Finanzierungsquelle. a) Grunderwerbsteuer Mit einem Aufkommen von 53,2 % der deutschlandweiten Landessteuereinnahmen des Jahres 2014 stellt die Grunderwerbsteuer die ertragreichste Landessteuer dar.111 Im Land Berlin macht sie sogar mehr als zwei Drittel der Erträge aus den Landessteuern aus.112 Diese Anteilsgrößen verdeutlichen die hohe Bedeutung der Grunderwerbsteuer innerhalb der Kategorie der Landessteuern für die Länder und im Besonderen für das Land Berlin. aa) Besteuerungsregelungen Durch die Grunderwerbsteuer werden Rechtsvorgänge besteuert, die auf den Erwerb von Grundstücken gerichtet sind. Sie ist somit als Rechtsver109  Vgl.

Anhang 2: Steuereinnahmen des Landes Berlin 2014. Steuereinnahmen – Steueraufkommen nach Steuerarten, 2011 bis 2014, veröffentlicht in: Statistisches Jahrbuch 2015, 267. 111  Verhältnisberechnung anhand der Daten aus Kassenmäßige Steuereinnahmen – Steueraufkommen nach Steuerarten, 2011 bis 2014, veröffentlicht in: Statistisches Jahrbuch 2015, 267. 112  72,96 % im Jahr 2014; vgl. Anhang 2: Steuereinnahmen des Landes Berlin 2014. 110  Kassenmäßige

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

kehrsteuer einzuordnen, die gemäß Art. 106 Abs. 2 Nr. 3 GG als reine Landesverkehrsteuer ausschließlich den Ländern zusteht. Die in § 1 GrEStG definierten besteuerten Rechtsvorgänge decken einen Großteil der möglichen Erwerbsvarianten ab, die auf den Erwerb von Eigentum oder eigentumsähnlichen Rechten an einem Grundstück gerichtet sind, wobei die Erzielung eines wirtschaftlichen Umsatzes oder gar eines Gewinnes aus dem Erwerbsvorgang keine Besteuerungsvoraussetzung darstellt. So muss Grunderwerbsteuer beispielsweise auch dann abgeführt werden, wenn ein Grundstück lediglich als Darlehensabsicherung übertragen wird.113 Dennoch dient nach § 8 GrEStG grundsätzlich die durch § 9 GrEStG grunderwerbsteuerlich spezifizierte Gegenleistung des Erwerbsvorgangs als Bemessungsgrundlage. Eine Grundstücksbewertung im Sinne des § 138 Abs. 2 bis 4 BewG erfolgt lediglich bei gesellschaftsrechtlichen Erwerbsvorgängen und wenn eine Gegenleistung nicht vorhanden oder nicht ermittelbar ist.114 Die überwiegende Anzahl solcher Fallkonstellationen wird jedoch als Erbschaften und Schenkungen durch § 3 Nr. 2 GrEStG von der Grunderwerbbesteuerung ausgeschlossen.115 Die Festsetzung des Grunderwerbsteuersatzes obliegt seit der ersten Föderalismusreform 2006 den Ländern. Art. 105 Abs. 2a Satz 2 GG stellt als entsprechende verfassungsrechtliche Regelung eine – verfassungssystematisch seltene – ausdrückliche Zuweisung der entsprechenden Gesetzgebungskompetenz an die Länder dar, die auf den Steuersatz beschränkt bleibt und nicht auf andere Elemente der Grunderwerbsteuerregelungen angewandt werden kann. Hinsichtlich des noch zu erörternden Umsatzsteuervorausgleichs werden für die Ermittlung der Ausgleichshöhe gemäß Art. 107 Abs. 1 Satz 4 Hs. 3 GG nicht die tatsächlichen Grunderwerbsteuervereinnahmungen der Länder, sondern lediglich deren Grunderwerbsteuerkraft berücksichtigt.116 Mit Ausnahme der Länder Bayern und Sachsen machten bislang alle Länder von ihrem Recht der Festlegung eines eigenen Steuersatzes Gebrauch, der durchgehend höher liegt als der in § 11 Abs. 1 GrEStG bundesrechtlich festgelegte und für die Länder Bayern und Sachsen nach wie vor geltende117 Steuersatz von 3,5 % der Bemessungsgrundlage. Maximalwerte 113  Hofmann/Hofmann,

GrEStG, Einf. Rn. 1 und § 1 Rn. 1 f. GrEStG, § 8 Rn. 2. 115  Ardizzoni/Führlein/Körner, Grunderwerbsteuer, § 3 Rn. 3  ff.; Hofmann/Hofmann, GrEStG, § 8 Rn. 35. 116  Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, Art. 105 Rn. 61. 117  Vgl. Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG: Recht, das als Bundesrecht erlassen worden ist, aber wegen […] der Einfügung des […] Art. 105 Abs. 2a Satz 2 […] nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte, gilt als Bundesrecht fort. 114  Hofmann/Hofmann,



C. Ertragshoheiten des Landes Berlin57

sind derzeit in den Ländern Brandenburg, Nordrhein-Westfalen, Saarland und Schleswig-Holstein zu finden, in denen der Grunderwerbsteuersatz jeweils 6,5 % beträgt. Der Durchschnittswert aller Länder liegt aktuell bei 5,28 %.118 bb) Ausgestaltung durch und Wirkung für das Land Berlin Das Land Berlin machte von seiner Gesetzgebungskompetenz über den Grunderwerbsteuersatz bislang dreimal Gebrauch, wobei der bundesrechtliche Steuersatz von 3,5 % landesrechtlich zunächst im Jahr 2006 auf 4,5 %119, in 2012 auf 5,0 %120 und schließlich auf den seit 2014 geltenden aktuellen Wert von 6,0 %121 erhöht wurde. Der Grunderwerbsteuersatz des Landes Berlins liegt somit über dem Durchschnittswert aller Länder, jedoch nicht mehr an erster Stelle der deutschen Grunderwerbsteuersätze. Eine solche Führungsposition hatte der Berliner Grunderwerbsteuersatz kurz nach der Zuweisung der Festsetzungskompetenz an die Länder inne, da das Land Berlin zusammen mit dem Land Hamburg als erstes von dieser Kompetenz Gebrauch machte.122 (1) Generierung von Mehreinnahmen Zur Begründung für alle Erhöhungen des Grunderwerbsteuersatzes im Land Berlin wird durch den Landesgesetzgeber die Generierung von Mehreinnahmen aufgrund eines steigenden Finanzbedarfs angeführt.123 Hierfür erscheint die Grunderwerbsteuer über die Festsetzungskompetenz der Länder hinaus in besonderem Maße geeignet. Durch die Notwendigkeit einer Grundbucheintragung für eine zivilrechtlich wirksame Übereignung eines Grundstückes erlangt der Staat durch Notare und das Grundbuchamt ohne 118  Vgl.

Anhang 3: Steuersätze der Grunderwerbsteuer nach Ländern. des Gesetzes über die Festsetzung der Hebesätze für die Realsteuern für die Kalenderjahre 2007 bis 2011 und des Steuersatzes für die Grunderwerbsteuer, GVBl. Bln. 2006 S. 1172 f. 120  Artikel I des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Festsetzung der Hebesätze für die Realsteuern für die Kalenderjahre 2007 bis 2011 und des Steuersatzes für die Grunderwerbsteuer, GVBl. Bln. 2012, S. 90. 121  Artikel I des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Festsetzung der Hebesätze für die Realsteuern für die Kalenderjahre 2007 bis 2011 und des Steuersatzes für die Grunderwerbsteuer, GVBl. Bln. 2013, S. 583. 122  Hofmann/Hofmann, GrEStG, § 11 Rn. 1; Weinzen, Berlin in der Finanzkrise, 260 f. 123  AH-Drs. 16/0042, S. 6; AH-Drs. 17/0118, S. 2; AH-Drs. 17/1217, S. 3. 119  § 3

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

weiteren Aufwand Kenntnis von grunderwerbsteuerrechtlich relevanten Vorgängen sowie den zur Steuererhebung notwendigen Informationen.124 Für die Vertragspartner als Steuerschuldner besteht darüber hinaus kaum Spielraum für legale Steuervermeidungsstrategien, da der Erwerb eines im Land Berlin gelegenen Grundstücks nach § 17 Abs. 1 GrEStG zwingend die Zahlung der Grunderwerbsteuer nach dem Steuersatz des Landes Berlin zur Folge hat und damit beispielsweise die Wahl des Ortes des Vertragsschlusses oder der Sitz des Veräußerers beziehungsweise Erwerbers keine grunderwerbsteuerliche Wirkung entfalten. Des Weiteren ist speziell für das Land Berlin die Grunderwerbbesteuerung besonders ertragsträchtig, da der Immobilienmarkt im Land Berlin durch die Charakteristika Berlins als Hauptstadt und Metropole stark erhöhte – wenn nicht gar überbewertete – Immobilienpreise aufweist,125 die gemäß den §§ 8 f. GrEStG als vertragliche Gegenleistungen des Erwerbsvorgangs die Bemessungsgrundlage der Grunderwerbsteuer darstellen. In einem Pro-Kopf-Vergleich der in den Ländern im Jahr 2014 ermittelten Bemessungsgrundlagen wird das Land Berlin daher mit einem nur unerheblichen Abstand hinter dem Land Hamburg auf Rang zwei geführt. In absoluten Werten beträgt die Bemessungsgrundlage im Land Berlin mit 14,14 Mrd. Euro mehr als das Doppelte der Bemessungsgrundlage des Landes Sachsen und das Vier- bis Neunfache der anderen neuen Länder.126 (2) Grunderwerbsteuerliche Mehreinnahmen im Finanzausgleich Neben der beschriebenen Eignung der Grunderwerbsteuer zur Generierung von Landeseinnahmen sind die Zusammenhänge der jeweiligen Steuersatzerhöhungen durch den Berliner Landesgesetzgeber augenfällig. Die erste Ausübung der Steuersatzkompetenz wurde ausdrücklich in den Kontext des sogenannten Berlin-Urteils des Bundesverfassungsgerichtes127 gestellt, in welchem dem Land Berlin ein Anspruch auf Ergänzungszuweisungen des Bundes wegen einer extremen Haushaltsnotlage abgesprochen wurde.128 Die zweite Erhöhung erfolgte aufgrund einer Sanierungsvereinbarung, die das Land Berlin mit dem aus den Finanzministern der Länder und dem Bundes124  Bischoff/Heinz/Kopp,

Verkehrsteuern, 418, 425. Immobilienmarkt: Verlockt, verzockt, in: Der Tagesspiegel vom 18.  Februar 2014, http://www.tagesspiegel.de/meinung/berliner-immobilienmarktverlockt-verzockt/9502500.html, Abruf: 28.  Januar 2016. 126  Vgl. Anhang 4: Bemessungsgrundlagen der Grunderwerbsteuer im Ländervergleich. 127  BVerfGE 116, 327. 128  BVerfGE 116, 327 (327); AH-Drs. 16/0042, S. 1. 125  Berliner



C. Ertragshoheiten des Landes Berlin59

finanzminister und Bundeswirtschaftsminister bestehenden Stabilitätsrat129 Ende des Jahres 2011 schloss,130 während die Notwendigkeit einer dritten Erhöhung vorwiegend durch die Ergebnisse des Zensus 2011, die für das Land negative einnahmeseitige Effekte hervorriefen,131 begründet wurde.132 Der Berliner Landesgesetzgeber ordnet somit in seinen Gesetzesbegründungen alle drei Grunderwerbsteuersatzerhöhungen Anlässen zu, die die Stellung Berlins im Finanzausgleich als Ganzes betreffen und weitgehend von außerhalb auf das Land Berlin einwirken. Diese Gesetzesbegründungen verdeutlichen, dass Erhöhungen des Grunderwerbsteuersatzes auch im Land Berlin mit einem Konsolidierungsdruck verbunden sind, der im Rahmen der ab dem Jahr 2020 geltenden grundgesetzlichen Schuldenbremse für alle Länder feststellbar ist.133 Ein entscheidender Faktor für den Einsatz von Grunderwerbsteuererhöhungen zur Konsolidierung des Landeshaushaltes ergibt sich durch den weitgehenden Verbleib der mit ihnen verbundenen Mehreinnahmen beim Land Berlin. Den jeweiligen Erhöhungen sind laut den entsprechenden Gesetzesfolgenabschätzungen Mehreinnahmen in einer Größenordnung zwischen 50 und 100 Mio. Euro pro Jahr zuzuschreiben,134 die gemäß Art. 107 Abs. 1 S. 4 Hs. 3 GG i. V. m. § 5 Abs. 1 Satz 2 MaßStG und den §§ 2 und 7 Abs. 1 Satz 2 FAG die Zuwendungen aus dem Umsatzsteuervorausgleich an das Land Berlin kaum schmälern,135 da in die entsprechende Berechnung nur die grunderwerbsteuerliche Steuerkraft, nicht jedoch die tatsächlichen Einnahmen aus der Grunderwerbsteuer einfließen. Durch die Definition der 129  Durch Art. 109a Nr. 1 GG im Zuge der zweiten Föderalismusreform 2009 eingeführtes Gremium, dessen Aufgaben die Überwachung der Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern, die (verfassungsrechtlich relevante) Feststellung von Haushaltsnotlagen anhand finanzwissenschaftlicher Kennzahlen und Schwellenwerten sowie die Verhinderung von Haushaltsnotlagen mithilfe von Sanierungsprogrammen sind; Deter, ZUR 2012, 162; Henneke, NdsVBl. 2010, 313 ff. 130  AH-Drs. 16/0118, S. 2.; Vereinbarung zum Sanierungsprogramm nach § 5 Stabilitätsratsgesetz, 01. Dezember 2011; Bericht nach § 3 Abs. 2 der Vereinbarung zum Sanierungsprogramm nach § 5 Stabilitätsratsgesetz zum 30. April 2012, S. 4. 131  Die für das Land Berlin nachteiligen Zensusergebnisse schlagen sich durch die Einwohnerwertung besonders im sekundären Finanzausgleich nieder und werden daher dort näher behandelt werden; siehe unten, Teil 1, D. IV. 2. d) bb). 132  AH-Drs. 16/1217, S. 3. 133  Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung, Probleme der Grunderwerbsteuer und ihrer Anhebung durch die Länder, Endbericht – Januar 2012, Forschungsprojekt im Auftrag der Bundesvereinigung Spitzenverbände der Immobilienwirtschaft (BSI), S. 8 und 19 ff. 134  AH-Drs. 16/0042, S. 1; AH-Drs. 17/0118, S. 6; AH-Drs. 16/1217, S. 3. 135  Die Wirkung der Berechnungsvorschriften bzgl. der grunderwerbsteuerlichen Steuerkraft entfaltet im Umsatzsteuervorausgleich erstmalig Relevanz und wird daher dort näher betrachtet; siehe unten, Teil 1, C. V. 2. b).

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Finanzkraft, die nach § 7 Abs. 1 Satz 2 FAG hinsichtlich der Grunderwerbsteuer ebenso die Steuerkraft und nicht die tatsächlichen Einnahmen berücksichtigt, verbleiben diese Mehreinnahmen dem Land Berlin auch hinsichtlich des noch zu erörternden sekundären horizontalen Finanzausgleiches.136 Darüber hinaus zeigt das Berlin-Urteil des Bundesverfassungsgerichtes, dass im Rahmen des sekundären vertikalen Finanzausgleichs das Vorliegen einer extremen Haushaltsnotlage unter anderem dann abzulehnen ist, wenn das staatliche Einnahmepotenzial nicht tatsächlich ausgeschöpft wird. Das Bundesverfassungsgericht führte in diesem Zusammenhang die Möglichkeit des Landes Berlin an, seine Gewerbesteuereinnahmen durch eine Hebesatzerhöhung zu verbessern.137 Bei der für das Land Berlin ebenfalls autonomen Entscheidung über den Grunderwerbsteuersatz dürften daher genauso die tatsächlichen Steuereinnahmen anstatt nur die Steuerkraft in die Entscheidung miteinfließen, da durch den Charakter der Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen als Ultima Ratio der Haushaltshilfe eine reale und nicht nur rechnerische extreme Haushaltsnotlage vorliegen muss. Insofern könnte der Verzicht auf Grunderwerbsteuersatzerhöhungen sogar Ansprüche im ebenfalls noch zu beleuchtenden sekundären vertikalen Finanzausgleich mindern, wenn erst durch solche Erhöhungen das Grunderwerbsteuerpotenzial vollständig ausgeschöpft werden könnte. Hierdurch wird die Bedeutung der Grunderwerbsteuer als landessteuerliches Instrument zur Haushaltssanierung für das Land Berlin weiter verstärkt. cc) Ausgleichsrechtliche Bewertung im Hinblick auf das Land Berlin Die Zuweisung der Gesetzgebungskompetenz zur Festlegung des Grunderwerbsteuersatzes an die Länder stellt eine nur geringe Stärkung der Eigenstaatlichkeit der einzelnen Länder dar.138 Nichtsdestotrotz wird durch das Grunderwerbsteuersatzrecht diese verfassungsrechtliche Intention hinsichtlich des Landes Berlin gefördert. Der geschilderte Einsatz des Instruments der Grunderwerbsteuererhöhungen in der Berliner Haushaltssanierung verdeutlicht seine große Relevanz zur Erreichung von Entschuldungszielen. Für das Land Berlin ist diese Steuersatzfestsetzung aus landessteuerlicher Sicht darüber hinaus die einzige nennenswerte einnahmeseitige Möglichkeit der Einflussnahme, die es eigenverantwortlich ausüben kann. Insbesondere hin136  AH-Drs.

16/0042, S. 6. 116, 327 (388, 410). Siehe unten, Teil 1, E. 3. 138  BT-Drs. 16/813, S. 20; Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, Art. 105 Rn. 61. 137  BVerfGE



C. Ertragshoheiten des Landes Berlin61

sichtlich der Erbschaftsteuer als ertragsträchtigste weitere Landessteuer, aber auch bei den restlichen Landessteuern übt der Bund weit überwiegend seine Gesetzgebungskompetenz gemäß Art. 105 GG aus,139 so dass eine Einflussnahme des Landes Berlins auf die Einnahmen aus diesen Landessteuern weit weniger effektiv nur über den Bundesrat erfolgen kann.140 Eine weitere Stärkung der Eigenstaatlichkeit durch eine Ausdehnung der Gesetzgebungskompetenz der Länder auf die Bestimmung der Bemessungsgrundlage oder gar des Steuersachverhalts erscheint derweil nicht sinnvoll. Diese bereits bis 1983 bestehende Ausgestaltung der Grunderwerbsteuer führt zu einer Rechtszersplitterung, die aufgrund von zwischen den einzelnen Ländern divergierenden Besteuerungsansätzen sogar die grundrechtliche Rechtfertigung der Grunderwerbsteuer vor dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG in Frage stellen würde.141 b) Erbschaftsteuer Unter der Begrifflichkeit der Erbschaftsteuer sind sowohl die Besteuerung eines Vermögensanfalls von Todes wegen als auch die Besteuerung von Schenkungen unter Lebenden zusammenzufassen.142 Für das Land Berlin stellen die erbschaftsteuerlichen Einnahmen mit 211,93 Mio. Euro im Jahr 2014 die zweitgrößten Erträge aus Landessteuern dar. Dennoch machen sie bereits weniger als ein Drittel des grunderwerbsteuerlichen Einnahmevolumens aus.143 Die Besteuerung von Erbschaften und Schenkungen erfolgt anhand eines differenzierenden Systems von Steuerklassen, Steuerfreibeträgen und Steuersätzen, das in den §§ 14 bis 19a ErbStG ausschließlich bundesrechtlich normiert wird. Innerhalb dieses Systems werden enge familiäre Verhältnisse zwischen Erblasser und Erben oder Schenker und Beschenktem sowie geringe Erbschafts- beziehungsweise Schenkungsvermögen begünstigt, während fernere Verwandtschaftsverhältnisse und höhere Erbschafts- beziehungsweise Schenkungsvermögen stärker belastet werden.144 Verfassungsrechtlich von besonderem Interesse ist die Bewertung des Erbschafts- beziehungsweise Schenkungsvermögens, das gemäß § 19 Abs. 1 139  Henneke,

in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, Art. 105 Rn. 42. in: BoKo, Art. 105, Rn. 127. 141  Bischoff/Heinz/Kopp, Verkehrsteuern, 417; Hofmann/Hofmann, GrEStG, Einf. Rn. 3. 142  Meincke, ErbStG, Einf. Rn. 1. 143  Vgl. Anhang 2: Steuereinnahmen des Landes Berlin 2014. 144  Meincke, ErbStG, § 15 Rn. 2. 140  Vogel/Walter,

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

ErbStG die Bemessungsgrundlage der Erbschaftsteuer definiert.145 Die Bewertungsproblematik besteht darin, dass Erbschaften beziehungsweise Schenkungen aus verschiedenen Vermögenskategorien wie Betriebs-, Grund-, Kapitalanteils- oder Geldvermögen bestehen, deren Bewertung bei nicht zwischen den einzelnen Vermögenskategorien differenzierenden Steuersätzen des § 19 Abs. 1 ErbStG dem steuerlichen Gleichheitsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG genügen muss.146 Für das Land Berlin erwuchs in diesem Zusammenhang seit der Wiedervereinigung aus der Grundstücksbewertung auf Grundlage unterschiedlicher Einheitswerte besondere Bedeutung. Durch die Anknüpfung an unterschiedliche Einheitswerte für die alten und neuen Länder erfolgte sowohl bei der erbschaft- als auch bei der vermögen- und grundsteuerlichen Grundstücksbewertung eine zwischen alten und neuen Ländern differenzierende Bewertung vergleichbarer Grundstücke,147 die sich innerhalb des einheitlichen Landes Berlin auf eine Differenzierung zwischen dem Westteil und Ostteil Berlins erstreckte. Ausgehend von der Feststellung der Verfassungswidrigkeit der vermögen- und erbschaftsteuerlichen Grundstücksbewertungen durch das Bundesverfassungsgericht im Jahr 1995148 reformierte der Gesetzgeber die erbsteuerrechtliche Grundstücksbewertung jedoch, so dass eine differenzierende Bewertung vergleichbarer Grundstücke innerhalb des Landes Berlin derzeit nur noch bei grundsteuerlichen Grundstücksbewertungen zustande kommt.149 c) Weitere landessteuerliche Erträge Als weitere aktuell im Land Berlin erhobene Landessteuern sind die Feuerschutzsteuer, Biersteuer, Spielbankabgabe sowie die Rennwett- und Lotteriesteuern zu nennen.150 Zusammen belaufen sich die Einnahmen des Landes Berlins aus diesen Steuern auf weitere knapp 100 Mio. Euro pro Jahr.151 Rechtliche Besonderheiten ergeben sich insbesondere hinsichtlich der Feuerschutzsteuer, der Rennwettsteuer152 und der Spielbankabgabe, auf die im Folgenden näher eingegangen wird. 145  Horschitz/Groß/Schnur,

Bewertungsrecht, Rn. 391. Urteil vom 07.  November 2006  – 1 BvL 10/02, Leitsatz Nr. 1. 147  Schwarting, Kommunaler Haushalt, Rn. 159. 148  BVerfGE 93, 121 und 165. 149  Horschitz/Groß/Schnur, Bewertungsrecht, Rn. 614; Weinzen, Berlin in der Finanzkrise, 258. Siehe unten, Teil 1, IV. 2. b) bb). 150  Weinzen, Berlin in der Finanzkrise, 266 ff. 151  Vgl. Anhang 2: Steuereinnahmen des Landes Berlin 2014. 152  Gleichbedeutende Begrifflichkeit: Totalisatorsteuer. 146  BVerfG,



C. Ertragshoheiten des Landes Berlin63

aa) Feuerschutzsteuer In Bezug auf die Feuerschutzsteuer, die laut § 1 FeuerschStG Versicherungsentgelte bestimmter Feuerversicherungen besteuert, liegt die rechtliche Besonderheit in der Durchbrechung des Örtlichkeitsprinzips. Gemäß § 10 FeuerschStG sind nicht die Finanzämter der Länder, sondern das Bundeszentralamt für Steuern für die Vereinnahmung der Feuerschutzsteuer zuständig, deren Aufkommen nach Maßgabe des Zerlegungsschlüssels aus § 11 FeuerschStG an die Länder zugeteilt wird. Verfassungsrechtlich basiert diese Abweichung vom Örtlichkeitsprinzip auf Art. 107 Abs. 1 S. 3 GG, der den einfachen Gesetzgeber zur Normierung von Zerlegungsregeln auch für reine Landessteuern ermächtigt.153 Das Land Berlin erhält mit 3,85 Euro im Jahr 2014 den im Ländervergleich geringsten Pro-Kopf-Betrag an Feuerschutzsteuererträgen.154 An den Anknüpfungspunkten des Zerlegungsschlüssels aus § 11 FeuerschStG wird deutlich, dass der Zweck der Feuerschutzsteuer hauptsächlich in der Finanzierung von Brandschutzmaßnahmen zu sehen ist.155 So werden im Zerlegungsschlüssel Kriterien wie die wirtschaftliche Bruttowertschöpfung und die Anteile von Wohnbevölkerung, Wohngebäuden und Privathaushalten innerhalb eines Landes gewichtet, die den Bedarf an Feuerschutzmaßnahmen für Wirtschafts- und Wohngebäude repräsentieren sollen. Die Feuerschutzsteuer muss daher losgelöst von der politischen Auseinandersetzung um Steuerfinanzmittel im föderalen Finanzausgleich eingeordnet werden. Eine evidente Benachteiligung des Landes Berlin besteht vor diesem Hintergrund nicht. Zerlegungskriterien wie die Bruttowertschöpfung und die Anzahl von Wohngebäuden können den Brandschutzbedarf zumindest näherungsweise abbilden, da aus beiden Kennzahlen Rückschlüsse auf die Gesamtzahl von Unternehmens- sowie Wohngebäuden zu ziehen sind, für die jeweils ein durchschnittliches Brandrisiko bestimmt werden kann. Eine Einbeziehung weiterer Kriterien, wie die Bebauungsdichte oder die Bebauungsform, wäre im Hinblick auf das Land Berlin dennoch erwägenswert, weil sich das Brandrisiko aufgrund dieser Kriterien in der Metropole Berlin größer darstellen könnte als in weniger dicht besiedelten Flächenländern. Eine Überprüfung des Einflusses dieser Kriterien kann anhand einer Ana­ lyse von Brandstatistiken erfolgen, die im Rahmen dieser Arbeit durch die Uneinheitlichkeit der Brand- und Katastrophenschutzstatistiken der Länder156 jedoch nicht zu leisten ist. 153  Heintzen,

in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 107 Rn. 16. 5: Feuerschutzsteuererträge des Landes Berlin im Ländervergleich. 155  Weinzen, Berlin in der Finanzkrise, 266. 154  Anhang

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

bb) Rennwettsteuer auf Pferderennen Hinsichtlich der Rennwettsteuer besteht eine rechtliche Besonderheit in ihrer Verwendung beziehungsweise anteiligen Zweckbindung. So verpflichtet § 16 RennwLottG die Länder zu einer Weiterleitung von bis zu 96 % der Einnahmen aus der Rennwettsteuer an die Vereine, die Pferderennen ausrichten. Das Land Berlin fördert auf dieser Grundlage seit jeher die beiden in Berlin ansässigen Pferderennvereine, den Berliner Trabrenn-Verein und den Pferdesportpark Karlshorst, mit 96 % und reizt somit die bundesrechtliche Verpflichtung vollständig aus.157 Dies könnte dem Land Berlin als unnötige Ausgabe vorgeworfen werden.158 Aufgrund der im Jahr 2014 auf nur noch 400.000 Euro eingebrochenen Jahreseinnahmen aus der Rennwettsteuer159 ist dieser Vorwurf jedoch stark zu relativieren. cc) Spielbankabgabe Zuletzt stellt die Spielbankabgabe eine Landessteuer im weiteren Sinne dar,160 für die der Bund keine gesetzlichen Regelungen aufgrund Art. 105 Abs. 2 GG erlassen hat.161 Der Berliner Landesgesetzgeber übt seine deshalb bestehende Gesetzgebungskompetenz durch die §§ 3 bis 7 SpBG aus und besteuert sowohl die Bruttospielerträge als auch die Gewinne der beiden Berliner Spielbanken. Wie die Rennwettsteuer weist auch die Spielbankabgabe mit lediglich 12,37 Mio. Euro im Jahr 2014 eine stark abnehmende Entwicklung auf.162 Inwieweit die Berliner Ausgestaltung der Spielbankabgabe die Abgabepotenziale der Berliner Spielbanken ausschöpft, kann kaum beurteilt werden. Die Gesetzgebung jedes Landes muss sich in 156  Vgl. die vom Bundesamt für Bevölkerungs- und Katastrophenschutz veröffentlichten Jahresberichte zum Brand- und Katastrophenschutz der Länder, die sich sowohl in ihrer Form als auch bezüglich der Differenzierung von Feuerwehreinsätzen stark unterscheiden. 157  Haushaltsplan von Berlin für die Haushaltsjahre 2014/2015, Band  10: Einzelplan 13, Wirtschaft, Technologie und Forschung, Titel 68606, S. 60; Weinzen, Berlin in der Finanzkrise, 269. 158  Weinzen, Berlin in der Finanzkrise, 269. 159  Haushalts- und Vermögensrechnung von Berlin für das Haushaltsjahr 2014, Anhang zu AH-Drs. 17/2444, Gliederungspunkt 13.1.2. 160  Waldhoff, in: Siegel/Waldhoff, Öffentliches Recht in Berlin, § 1 Rn. 149, ordnet das Spielbankengesetz als Landessteuergesetz im weiteren Sinne ein. 161  Pfennig, in: Pfennig/Neumann, VvB, Vorb. Art. 85–95 Rn. 5. 162  Haushalts- und Vermögensrechnung von Berlin für das Haushaltsjahr 2014, Anhang zu AH-Drs. 17/2444, Gliederungspunkt 16.1 (Gruppierungsübersicht 2014), Kennz. 093. Im Jahr 2005 wurden noch entsprechende Einnahmen von 60,5 Mio. Euro vereinnahmt; Weinzen, Berlin in der Finanzkrise, 270.



C. Ertragshoheiten des Landes Berlin65

diesem Bereich an der abnehmenden Wirtschaftlichkeit von Spielbanken orientieren und bewegt sich zwischen einer angemessenen Abschöpfung und der durch die Berufsfreiheit und Eigentumsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG beziehungsweise Art. 14 Abs. 1 GG verfassungswidrigen Erstickung des Spielbetriebs.163 Eine mit Art. 107 Abs. 1 Satz 4 Hs. 3 GG vergleichbare Regelung besteht indes nicht. Anders als die Grunderwerbsteuer geht die Spielbankabgabe voll in die Berechnung von Finanzausgleichsvolumina ein, was aufgrund der verhältnismäßig geringen Erträge jedoch kaum negative Anreizaspekte mit sich bringt. d) Vergangene Landessteuern In der Vergangenheit stellten die Vermögensteuer und die Kraftfahrzeugsteuer zwei weitere relevante Landessteuern dar. Die Ertragshoheit bezüglich der Kraftfahrzeugsteuer wurde im Rahmen der zweiten Föderalismusreform 2009 von den Ländern auf den Bund übertragen.164 Im Gegenzug haben die Länder durch den in diesem Zusammenhang neu eingefügten Art. 106b GG einen verfassungsrechtlichen Anspruch auf eine jährliche Kompensationszahlung durch den Bund erhalten, der im Kraftfahrzeugsteuer-Kompensation-Gesetz bundesgesetzlich konkretisiert wird. Dabei ergibt sich für das Land Berlin eine jährliche Zuweisung von 211,55 Mio. Euro.165 Die entsprechende Ausgestaltung der §§ 1 und 2 KraftStKompG bildet die Einnahmen und Zuteilung der Kraftfahrzeugsteuer im Jahr 2008 ab und wurde ohne zeitliche Begrenzung festgeschrieben.166 Für das Land Berlin bedeutet diese Festschreibung die Unabhängigkeit der Einnahmen aus der Kraftfahrzeugbesteuerung von seiner städtischen Verkehrspolitik, auch wenn diese zulasten des privaten Kraftfahrzeugverkehrs ausgestaltet werden würde. Ebenso liegt das Risiko von Steuereinnahmeschwankungen nunmehr beim Bund, was insgesamt als positiv für alle Länder und damit auch für das Land Berlin zu werten ist.167 163  Benert/Reeckmann, ZfWG 2012, 90  f. Im Besonderen ist die Eigenart der Spielbankabgabe zu beachten, die eine weitgehende Gewinnabschöpfung bis zur Wirtschaftlichkeitsgrenze vorsieht, was Zweifel an der Einordnung der Spielbankabgabe unter den grundgesetzlichen Steuerbegriff rechtfertigt; Müller-Franken, DStZ 2012, 509 ff. 164  Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, Art. 106 Rn. 18. 165  Gesamtbetrag der jährlich an die Länder ausgezahlten Kompensationszahlungen nach § 1 Satz 1 KraftStKompG: 8.991.764.000 Euro. Prozentsatz des Landes Berlin nach § 2 KraftStKompG: 2,35275 %. 166  BT-Drs. 16/11742, S. 13; Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, Art. 106b Rn. 4. 167  Heinemann, Übertragung der Kfz-Steuer auf den Bund – bislang ein gutes Geschäft für die Länder, Finanzpolitik aktuell, Forschungsstelle Finanzpolitik, Uni-

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Nach wie vor in Art. 106 Abs. 2 Nr. 1 GG verfassungsrechtlich festgeschrieben ist die Ertragshoheit der Länder bezüglich der Vermögensteuer. Anders als bei der Erbschaftsteuer reagierte der Bundesgesetzgeber jedoch nicht auf die erwähnte Feststellung der Verfassungswidrigkeit der vermögensteuerlichen Bewertungsregelungen,168 so dass die Erhebung der Vermögensteuer kraft Bundesverfassungsgerichtsurteil mit dem 31. Dezember 1996 endete.169 e) Fazit Die Einflussmöglichkeiten Berlins auf die Einnahmen aus Landessteuern stellen sich als gering dar.170 Lediglich der Grunderwerbsteuersatz und die Spielbankabgabe sind vom Berliner Landesgesetzgeber direkt zu beeinflussen beziehungsweise zu normieren. Finanzpolitisch bildet daher die Grunderwerbsteuer das zentrale landessteuerliche Instrument zur Haushaltssanierung des Landes Berlin. Von großer Bedeutung ist in diesem Zusammenhang, dass Mehreinnahmen aus einem erhöhten Grunderwerbsteuersatz die Zuwendungen an das Land Berlin aus dem Finanzausgleich nicht schmälern und in sekundärer vertikaler Hinsicht gegebenenfalls sogar steigern.171 Zugleich wäre aufgrund der nur geringen landessteuerlichen Autonomie und vor dem Hintergrund, dass bei den ausgleichsorientierten Elementen des Finanzausgleichs nur die Grunderwerbsteuerkraft berücksichtigt wird, der Vorwurf der Nichtausschöpfung des landessteuerlichen Potenzials aus Sicht der anderen Länder als Finanzausgleichspartner gegenstandslos. 4. Landesanteile an der Einkommen- und Körperschaftsteuer Landesanteile an den Gemeinschaftssteuern bilden im Jahr 2014 einen Anteil von 63,43 % der steuerlichen Gesamteinnahmen des Landes Berlin. Hiervon werden gemäß Art. 107 Abs. 1 Satz 1 GG die Einkommen- und Körperschaftsteuer nach dem Örtlichkeitsprinzip verteilt, deren Einnahmen versität Bremen, Nr. 41, Februar 2015, S. 1 ff., beziffert den Vorteil der Länder seit 2010 auf insgesamt 2,6 Mrd. Euro. Nach der Anteilsrechnung aus § 2 KraftStKompG (vgl. o. Fn. 165) würde dies für das Land Berlin seit 2010 eine finanzielle Besserstellung von 61,17 Mio. Euro bedeuten. 168  Siehe oben, Teil 1, C. II. 3. b). 169  BVerfGE 93, 121 (148); Weinzen, Berlin in der Finanzkrise, 253. 170  Pfennig, in: Pfennig/Neumann, VvB, Vorb. Art. 85–95 Rn. 5.; Weinzen, Berlin in der Finanzkrise, 249. 171  Siehe oben, Teil 1, C. II. 3. a) bb) (2).



C. Ertragshoheiten des Landes Berlin67

für das Land Berlin 3,92 Mrd. Euro und damit 29,85 % der Gesamtsteuereinnahmen ausmachen.172 a) Einkommensteuer Durch die Einkommensteuer werden Einkünfte natürlicher Personen besteuert, wobei § 2 EStG enumerativ Einkunftsarten anführt, die der Einkommensbesteuerung unterliegen. Sowohl gesamtstaatlich als auch auf das Land Berlin bezogen ist die in Art. 107 Abs. 1 Satz 2 GG benannte und in § 38 Abs. 1 Satz 1 EStG definierte Lohnsteuer am weitaus ertragreichsten.173 Durch sie wird die Einkunftsart der Einkünfte aus nichtselbstständiger Arbeit besteuert. Das Einkommensteuergesetz eröffnet ein komplexes Besteuerungssystem, das diverse Differenzierungen bezüglich der Einkunftsarten, Einkunftshöhen und Steuerpflichtigen vornimmt. Ausgehend von der steuerlichen Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG besteht als Leitlinie für diese einkommensteuerlichen Differenzierungen das bundesverfassungsgerichtlich etablierte Prinzip der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit.174 In Bezug auf die Zuteilung der Einkommensteuererträge an die einzelnen Länder nach dem Örtlichkeitsprinzip sind zunächst die Veranlagungsformen der Einkommensteuer abzugrenzen. Grundsätzlich erfolgt die Veranlagung durch ein förmliches Veranlagungsverfahren, für das der Steuerpflichtige nach § 25 Abs. 3 Satz 1 EStG eine Steuererklärung über die im Veranlagungszeitraum erzielten Einkünfte abzugeben hat. Hiervon ist der Quellenabzug zu unterscheiden, bei dem die anfallende Einkommensteuer unmittelbar bei der Entstehung der Einkünfte an der Entstehungsquelle abgezogen wird. Einen solchen Quellenabzug schreiben § 41a Abs. 1 EStG für die Lohnsteuer und § 44 Abs. 1 Satz 3 EStG für die Kapitalertragsteuer vor.175 Die Zuständigkeitsnormen für die Vereinnahmung der Einkommensteuer konvergieren mit diesen verschiedenen Veranlagungsformen. § 19 AO erklärt die Finanzbehörde, in deren Bezirk der Steuerpflichtige seinen Wohnsitz hat, als grundsätzlich zuständig. Demgegenüber ist die Lohnsteuer durch den Arbeitgeber nach § 41a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EStG an die Finanzbehörde abzuführen, in deren Bezirk sich die Betriebsstätte befindet. Dabei definiert § 41 Abs. 2 EStG die Betriebsstätte als den Betriebsteil, in dem der 172  Vgl.

Anhang 2: Steuereinnahmen des Landes Berlin 2014. Kassenmäßige Steuereinnahmen – Steueraufkommen nach Steuerarten, 2011 bis 2014, veröffentlicht in: Statistisches Jahrbuch 2015, 267; Anhang 2: Steuereinnahmen des Landes Berlin 2014. 174  BVerfGE 66, 214 (223); Jakob, Einkommensteuer, Rn. 8 ff. 175  Jakob, Einkommensteuer, Rn. 164 ff. 173  Vgl.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

einkommensteuerlich maßgebende Arbeitslohn ermittelt wird. Hinsichtlich der Kapitalertragsteuer besteht die Zuständigkeit gemäß § 44 Abs. 1 Satz 5 EStG für die Finanzbehörde, die für die Einkommensbesteuerung des Abzugsverpflichteten – in der Regel die Besteuerung eines Kreditinstituts nach der Körperschaftsteuer – zuständig ist. Somit werden die Erträge der Einkommensteuer grundsätzlich am Wohnsitz des Steuerpflichtigen, jedoch insbesondere die Erträge der Lohnsteuer als größter Teil der einkommensteuerlichen Einnahmen an ihren Entstehungsorten vereinnahmt. b) Körperschaftsteuer Während Steuergegenstand der Einkommensteuer das Einkommen natürlicher Personen ist, besteuert die Körperschaftsteuer Einkommen von in den §§ 1 ff. KStG angeführten juristischen Personen. Dabei zielt die Besteuerung auf die Erträge der vorwiegend unternehmerischen Tätigkeit ab, die gemäß den §§ 7 bis 10 KStG ermittelt und nach § 23 Abs. 1 KStG einheitlich mit 15 % der ermittelten Erträge besteuert werden.176 Für die Vereinnahmung der Körperschaftsteuer ist laut § 20 AO die Finanzbehörde zuständig, in deren Bezirk die Geschäftsleitung der juristischen Person liegt. Weitere Differenzierungen werden lediglich hinsichtlich des Falles getroffen, dass eine solche Geschäftsleitung nicht identifiziert werden kann beziehungsweise sich nicht im Inland befindet. c) Verwirklichung des Örtlichkeitsprinzips Inwieweit die Zuständigkeitsnormen zur Vereinnahmung der Einkommensteuer und Körperschaftsteuer das Örtlichkeitsprinzip verwirklichen, stellt eine nicht nur finanzpolitische, sondern auch verfassungsrechtliche Fragestellung dar. So ist in Bezug auf Art. 107 Abs. 1 Satz 1 GG zu fordern, dass die Vereinnahmung nach den Zuständigkeitsnormen die eingangs erläuterte verfassungsrechtliche Intention einer Abbildung der tatsächlichen regionalen Steuerkraft der jeweiligen Länder verwirklicht. Aus der Systematik des Art. 107 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GG lässt sich jedoch im Hinblick auf die Zuständigkeitsnormen ein großer gesetzgeberischer Beurteilungsspielraum ableiten. So würde die Verengung der weiterreichenden ausdrücklichen Abgrenzungs- und Zerlegungsverpflichtung auf die Lohnsteuer und Körperschaftsteuer nach Satz 2 nahezu wirkungslos bleiben, wenn schon in Satz 1 bezüglich aller Landessteuern, der Körperschaftsteuer und der gesamten Einkommensteuer ein enger Beurteilungsspielraum anzunehmen wäre.177 176  Köllen,

in: Köllen/Reichert/Vogl/Wagner, Körperschaftsteuer, Rn. 1 ff. 72, 330 (392 f.); Hidien, Horizontale Steuerverteilung, 54 f.

177  BVerfGE



C. Ertragshoheiten des Landes Berlin69

Seinen großen Beurteilungsspielraum nutzt der Gesetzgeber, wenn er für die Vereinnahmung sowohl das Wohnsitzprinzip allgemein bezüglich der Einkommensteuer, als auch das Erwirtschaftungsortprinzip speziell bezüglich der Lohnsteuer und Kapitalertragsteuer und für die Vereinnahmung der Körperschaftsteuer anwendet. Diese divergierenden Prinzipien widerspiegeln die Eigenschaften eines Landes als Personenverband einerseits und als Gebietskörperschaft andererseits. Art. 107 Abs. 1 Satz 1 GG enthält indessen keine finanzverfassungsrechtliche Fokussierung der Steuerzuständigkeit auf nur eine dieser beiden Eigenschaften eines Landes.178 Die Ausgestaltung der Zuständigkeitsnormen ist somit als verfassungsrechtlich unbedenklich einzuordnen.179 Eine abschließende Bewertung der Ausgestaltung des Örtlichkeitsprinzips, insbesondere hinsichtlich der Stellung des Landes Berlin, kann ohnehin erst unter Einbeziehung der Abgrenzungs- und Zerlegungsregelungen vorgenommen werden. 5. Abgrenzung und Zerlegung Wie die Betrachtung der Zuständigkeitsnormen für die Vereinnahmung der Einkommensteuer und Körperschaftsteuer aufzeigt, besteht für den einfachen Gesetzgeber ein weitgehender Beurteilungsspielraum bei der Ausgestaltung des Örtlichkeitsprinzips. Dieser wird jedoch durch die Verpflichtung zur Abgrenzung und Zerlegung der Lohnsteuer und Körperschaftsteuer in Art. 107 Abs. 1 Satz 2 GG faktisch beschränkt. Für das Land Berlin hat die Zerlegung aufgrund seiner Stadtstaatenstellung besondere Bedeutung. a) Gegenstand und Zweck der Abgrenzung und Zerlegung Mit Art. 107 Abs. 1 Satz 2 GG impliziert der Verfassungsgeber, dass die bloße Nennung des Örtlichkeitsprinzips in Satz 1 zumindest bezüglich der Lohnsteuer und Körperschaftsteuer nicht ausreicht, um die regionale Steuerkraft mit der angemessenen Genauigkeit abzubilden.180 Statt einer verfassungsrechtlichen Konkretisierung des örtlichen Aufkommens, die den Beurteilungsspielraum des einfachen Gesetzgebers direkt einschränken würde, wird dieser verpflichtet, Abgrenzungs- und Zerlegungsregeln bezüglich der Lohnsteuer und Körperschaftsteuer zu normieren. Art. 107 Abs. 1 Satz 3 GG ermächtigt den einfachen Gesetzgeber darüber hinaus, auch für weitere Steuern des Art. 107 Abs. 1 Satz 1 GG entsprechende Normen zu erlassen, 178  BVerfGE

72, 330 (392). ZerlG, Einl. Rn. 3; Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 134. 180  BVerfGE 72, 330 (393). 179  Hidien,

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

wovon über die Lohnsteuer und Körperschaftsteuer hinaus auch hinsichtlich der Kapitalertragsteuer und – wie bereits erwähnt181 – der Feuerschutzsteuer Gebrauch gemacht wird. Abgrenzung bedeutet dabei, Einnahmen eines nach den Zuständigkeitsnormen zweifelhaften Steuertatbestands klarstellend einem Land vollständig zuzuweisen, während durch die Zerlegung Steuererträge, die bereits von einem Land vereinnahmt wurden, mehreren Ländern korrigierend zugeteilt werden.182 Der Verfassungsgeber trägt somit dem Umstand Rechnung, dass die alleinige Anwendung der Zuständigkeitsnormen zu Ergebnissen führt, die die regionale Steuerkraft trotz der Ausrichtung der Zuständigkeitsnormen am Örtlichkeitsprinzip nicht ausreichend darstellen. Ebenso wird jedoch anerkannt, dass die Veranlagungs- und Zuständigkeitsformen, wie beispielsweise der Quellenabzug der Lohnsteuer durch den Arbeitgeber und ihre Abführung an die der Lohnbuchhaltung nächst gelegene Finanzbehörde, aus verfahrenstechnischen Gründen beziehungsweise durch die Notwendigkeit einer sicheren und effizienten Steuervereinnahmung gerechtfertigt sind. Der Zweck der Abgrenzung und Zerlegung besteht mithin darin, unter Beibehaltung einer sicheren und effizienten Steuervereinnahmung eine Annäherung der tatsächlichen Steuereinnahmen eines Landes an seine regionale Steuerkraft – bezüglich der Lohnsteuer und Körperschaftsteuer obligatorisch und bezüglich der anderen Landessteuern und Landesanteilen an Gemeinschaftssteuern durch Art. 107 Abs. 1 Satz 3 GG fakultativ – zu erreichen. Umverteilungsaspekte im Sinne der Neuverteilung bereits vereinnahmter Steuererträge sind jedoch von diesem Zweck der Abgrenzung und Zerlegung zu unterscheiden.183 b) Zerlegungsfolgen für das Land Berlin Die Folgen der Zerlegungsregeln für das Land Berlin sind hinsichtlich der Lohnsteuer, Körperschaftsteuer und Kapitalertragsteuer zu unterscheiden. Insgesamt belaufen sich die Zerlegungsvolumina dieser drei Steuerarten im Jahr 2014 auf 15,41 Mrd. Euro, was das 1,7-fache des Ausgleichsvolumens des sekundären horizontalen Finanzausgleichs in Höhe von 9,02 Mrd. Euro darstellt.184 Zu beachten ist jedoch, dass sich diese Zerlegungsvolumina genauso wie die im Folgenden angeführten Zerlegungsbeträge auf die 181  Siehe

oben, Teil 1, C. II. 3. c) aa). Finanzausgleich, 518; Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 139 f. 183  Hidien, Horizontale Steuerverteilung, 77 ff.; Korioth, Finanzausgleich, 515 ff.; Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 136 ff. 184  Vgl. Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 2.2., 4.2., 6.2. sowie 15.9. 182  Korioth,



C. Ertragshoheiten des Landes Berlin71

gesamten in einem Land entstandenen jeweiligen Steuererträge beziehen und je nach Steuerart gegebenenfalls zwischen dem Bund, dem jeweiligen Land und seinen Gemeinden aufgeteilt werden.185 aa) Lohnsteuerzerlegung Durch ihr Gesamtvolumen von 12,07 Mrd. Euro im Jahr 2014 beinhaltet die Zerlegung der Lohnsteuer die größten Korrektureffekte aller Steuerzerlegungen.186 Diese große finanzielle Bedeutung korrespondiert mit der starken Abweichung vom ursprünglichen Zuteilungsergebnis, welche die Zerlegungsregel des § 7 Abs. 1 Satz 1 ZerlG hervorruft. Während die Lohnsteuer ursprünglich durch die der Lohnbuchhaltung am nächsten gelegene Finanzbehörde und somit von dem Land vereinnahmt wird, in welchem die Lohnbuchhaltung des Arbeitgebers angesiedelt ist, etabliert § 7 Abs. 1 Satz 1 ZerlG die Zuteilung der Lohnsteuer nach dem Wohnsitzprinzip. Danach erhält das Land, in dem der Arbeitnehmer seinen Wohnsitz anmeldet, den vollständigen Betrag der vereinnahmten Lohnsteuer.187 Die Zuständigkeitsnorm des § 41a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EStG hat vor diesem Hintergrund lediglich einen auf das Quellenabzugverfahren gerichteten vereinnahmungstechnischen Regelungsinhalt, der das endgültige Zuteilungsergebnis der Lohnsteuererträge jedoch nicht beeinflusst. (1) Verfassungsrechtliche Bewertung des Wohnsitzprinzips Die Notwendigkeit dieser starken Korrektur der ursprünglichen Vereinnahmung durch die Zerlegung wird insbesondere anhand der Lohnsteuervereinnahmung der Stadtstaaten begründet. So kann eine Bevorteilung der Sitzländer von Lohnbuchhaltungen und insbesondere der Stadtstaaten durch die Einpendler aus den umliegenden Flächenländern angenommen werden, da die lohnsteuerliche Zuständigkeitsnorm alleine die Länder mit Lohnbuchhaltungen im Sinne des § 41a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EStG begünstigt.188 Mit der Zerlegung der Lohnsteuer wird somit intendiert, die Stadtstaaten 185  So korrespondieren die in Anhang 2: Steuereinnahmen des Landes Berlin 2014 angeführten Beträge dann mit den Beträgen aus Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, wenn jeweils die bereits zerlegten Steuereinnahmen mit der entsprechenden Prozentzahl des Länder- bzw. Gemeindeanteils multipliziert werden. 186  Vgl. Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 2.2., 4.2. und 6.2. 187  Hidien, Horizontale Steuerverteilung, 156 f.; Korioth, Finanzausgleich, 520. 188  BVerfGE 72, 330 (391); Fuest/Lichtblau, Finanzausgleich, 49; Heintzen, in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 107 Rn. 14; Hidien, ZerlG, § 7 Rn. 2.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

ausgehend von der ursprünglichen Lohnsteuervereinnahmung schlechter zu stellen, um die Stellung der an die Stadtstaaten angrenzenden Flächenländer zu verbessern.189 Bereits 1985 klagte das Land Hamburg vor dem Bundesverfassungsgericht gegen diese Wirkung der Lohnsteuerzerlegung, weil es sich durch das Wohnsitzprinzip verfassungswidrig benachteiligt sah. Dabei argumentierte das Land Hamburg mit Zustimmung des Landes Bremen, dass die Festschreibung des Wohnsitzprinzips gegen das rechtsstaatliche Willkürverbot verstieße. Sie würde ohne ausreichende Anknüpfung an die regionale Steuerkraft des Örtlichkeitsprinzips erfolgen und sei somit nicht ausreichend in Art. 107 Abs. 1 Satz 1 GG begründet. Im Weiteren entstünden auch für die Stadtstaaten durch Einpendler anteilige Kosten der Bereitstellung von Infrastruktur.190 Das Bundesverfassungsgericht lehnte unter Bezug auf die bereits dargestellte Charakterisierung eines Landes als Gebietskörperschaft einerseits und als Personenverband andererseits einen Verstoß gegen das Willkürverbot ab und erklärte die Lohnsteuerzuteilung nach dem Wohnsitzprinzip für verfassungsgemäß. Es stehe dem Gesetzgeber frei, entweder die Charakterisierung als Gebietskörperschaft durch das Prinzip des Lohnbuchhaltungssitzes oder eben die Charakterisierung als Personenverband durch das Wohnsitzprinzip teilweise oder vollständig bei der Lohnsteuerzuteilung zu berücksichtigen. Die Entscheidung für das Wohnsitzprinzip wurde somit als vom Beurteilungsspielraum des einfachen Gesetzgebers abgedeckt angesehen.191 (2) Kombination verschiedener Zuteilungsprinzipien bei der Lohnsteuerzerlegung Die aktuelle verfassungsrechtliche Beurteilung weist keine relevanten Unterschiede zur damaligen, nur auf die alten Länder bezogenen Konstellation auf. Trotz der somit nach wie vor gültigen Verfassungsmäßigkeit der Lohnsteuerzerlegung nach dem Wohnsitzprinzip könnte dennoch eine Kombination aus Wohnsitzprinzip und Betriebsstättenprinzip, beispielsweise 189  Wernsmann, in: BoKo, Art. 107, Rn. 137. Die Zielrichtung speziell auf Stadtstaaten und Pendlerproblematik wird im Gesetzgebungsverfahren nicht gesondert erwähnt; BVerfGE 72, 330 (394). Sie verdeutlicht sich jedoch anhand entsprechender Aussagen des zum Zeitpunkt der Finanzreform 1969 amtierenden Bundesfinanzministers Strauß, der ausdrücklich auf die Nachteile Niedersachsens und SchleswigHolsteins bei der Lohnsteuervereinnahmung Bezug nimmt; Strauß, Finanzverfassung, 135. 190  BVerfGE 72, 330 (343 f.). 191  BVerfGE 72, 330 (392).



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durch eine hälftige Gewichtung dieser Prinzipien,192 erwogen werden, um eventuell bestehende finanzielle Benachteiligungen der Stadtstaaten abzumildern. Durch eine solche Kombination der Zuteilungsprinzipien würde dem Umstand Rechnung getragen, dass sich staatliche Ausgaben nicht nur am Wohnort, sondern auch am Arbeitsort eines Arbeitnehmers niederschlagen und sich darüber hinaus die Nutzung von öffentlichen Einrichtungen, wie öffentliche Verkehrsmittel, Straßen, Schulen oder Behörden, vom Wohnort hin zum Arbeitsort verlagert.193 Aus Sicht des Landes Berlin ist zur Beurteilung einer solchen Abänderung der Lohnsteuerzerlegungsregeln jedoch entscheidend, ob die Stadtstaaten und speziell das Land Berlin tatsächlich durch das Wohnsitzprinzip finanziell schlechter gestellt werden. Hinsichtlich der Länder Bremen und Hamburg muss dies anerkannt werden. Das Land Bremen verliert 2014 26,64 %, das Land Hamburg sogar 34,46 % der gesamten, ursprünglich in ihren Gebieten vereinnahmten Lohnsteuer durch Zerlegung. Im Ländervergleich sind dies die beiden höchsten Verlustanteile.194 In Bezug auf das Land Berlin stellt sich jedoch eine andere Situation dar. Im Gegensatz zu den Ländern Bremen und Hamburg profitiert das Land Berlin leicht von der Lohnsteuerzerlegung nach dem Wohnsitzprinzip und erhält einen geringen Anteil seiner endgültigen Landes- und Gemeindelohnsteuereinnahmen durch Zerlegungsbeträge aus anderen Ländern.195 Im Jahr 2014 konnte zu der gesamten im Land Berlin vereinnahmten Lohnsteuer ein positives Zerlegungssaldo in Höhe von 92,54 Mio. Euro hinzugerechnet werden.196 Die Einpendlerstatistik bestätigt diese im Vergleich mit den Stadtstaaten der alten Länder überraschende Erkenntnis. 77,70 % der im Land Berlin arbeitenden Arbeitnehmer haben 2014 auch ihren Wohnsitz im Land Berlin, wodurch der Einpendleranteil des Landes Berlin 22,30 % beträgt. Eine auf die Einpendlerstatistik bezogene Gruppierung des Landes Berlin mit den Ländern Brandenburg, Saarland und Hessen, die Einpendleranteile zwischen 14,40 und 16,30 % aufweisen, liegt hierdurch näher als 192  So Feld/Kube/Schnellenbach, Optionen für eine Reform des bundesdeutschen Finanzausgleichs, Gutachten im Auftrag der FDP Landtagsfraktionen der Länder Baden-Württemberg, Bayern und Hessen, Fassung vom 13. Mai 2013, S. 57; Korioth, Finanzausgleich, 521. 193  Korioth, Finanzausgleich, 521; Kube, Bundesstaatlicher Finanzausgleich, 96 f. 194  Vgl. Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 2.1. und 2.2. Zu einem entsprechenden Ergebnis kommen Fuest/Thöne, Der Finanzföderalismus in Deutschland und seine Reform, in: Härtel, HbFöd II, § 37 Rn. 41 mit Abbildung 3. 195  Fuest/Thöne, Der Finanzföderalismus in Deutschland und seine Reform, in: Härtel, HbFöd II, § 37 Rn. 41 mit Abbildung 3. 196  Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 2.2.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

eine Gruppierung mit den Ländern Bremen und Hamburg, die weitaus höhere Einpendleranteile von 41,89 % beziehungsweise 37,40 % offenbaren.197 Im Vergleich von Großstädten wird Berlin indessen als die Großstadt mit dem geringsten Einpendleranteil geführt.198 Zumindest im gesamtdeutschen Finanzsystem muss eine pauschale Feststellung der finanziellen Benachteiligung von Stadtstaaten durch das Wohnsitzprinzip daher als nicht zutreffend angesehen werden. Im Weiteren kann eine solche Schlechterstellung nicht allein auf Stadtstaaten bezogen werden. Neben den Ländern Bremen und Hamburg erleiden auch die Länder BadenWürttemberg, Bayern, Hessen und Nordrhein-Westfalen signifikante Verluste durch die Lohnsteuerzerlegung.199 Aus Sicht des Landes Berlin ist daher eine Einbeziehung des Betriebsstättenprinzips in die Lohnsteuerzerlegung ausgleichssystematisch nicht zwingend erforderlich, aber dennoch vorteilhaft. Auf Datenbasis des Jahres 2011 beziffert ein finanzwissenschaftliches Gutachten den Mehrwert einer entsprechenden Änderung des Zerlegungsgesetzes hinsichtlich des Landes Berlin auf 245,87 Mio. Euro, wenn das Betriebsstättenprinzip wie bei der ursprünglichen Lohnsteuervereinnahmung am Sitz der Lohnbuchhaltungen orientiert würde.200 Dieser Mehrwert, der – wie bereits angeführt – sowohl den Bundes- als auch den Landes- und Gemeindeanteil der Lohnsteuer beträfe, würde sich für das Land Berlin in Mehreinnahmen von 141,38 Mio. Euro201 niederschlagen. bb) Körperschaftsteuerzerlegung Die Zerlegung der Körperschaftsteuer ist für Steuersachverhalte einschlägig, bei denen in verschiedenen Ländern gelegene Betriebsstätten zu einem Unternehmen gehören. Während die erhebungstechnische Vereinnahmung der Körperschaftsteuer gemäß § 20 AO auch in diesen Fällen nur durch das Land erfolgt, in dem die Geschäftsleitung des Unternehmens ihren Sitz hat, 197  Anhang

7: Einpendlerstatistik der Länder 2014. Deutschland – Land der Pendler, Pressemitteilung der berufsorientierten Internet-Plattform Xing vom 19.  Juni 2012, https://corporate.xing.com/ no_cache/deutsch/presse/pressemitteilungen/pressemitteilungen-detailansicht/article/ pressemitteilungbrxing-analyse-deutschland-la/572/cb52d3689e30ebe72456c40001c3 6120/?tx_ttnews %5Bpointer %5D=16, Abruf: 28.  Januar 2016. 199  Vgl. Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 2.2. 200  Feld/Kube/Schnellenbach, Reformgutachten (o. Fn. 192), S. 58, Tabelle 1. 201  Vom gesamten Mehrwert schlägt nur der Landesanteil an der Einkommensteuer von 42,5 % und der Gemeindeanteil an der Lohnsteuer und veranlagten Einkommensteuer von 15 %, Art. 106 Abs. 3 Satz 2 GG i. V. m. § 1 Satz 1 Alt. 1 GFRG, auf das Land Berlin durch. 198  Xing-Analyse:



C. Ertragshoheiten des Landes Berlin75

teilen die §§ 2 bis 6 ZerlG den Ländern, in denen die Betriebsstätten gelegen sind, ebenfalls Körperschaftsteuererträge zu. Diese Zuteilung erfolgt grundsätzlich nach dem Betriebsstättenprinzip, das gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 ZerlG i. V. m. § 29 Abs. 1 Nr. 1 GewStG eine Gewichtung der an den jeweiligen Betriebsstätten ausgezahlten Lohnsummen beinhaltet. Abweichungen hiervon, durch welche das lohnorientierte Betriebsstättenprinzip mit Aspekten der Einnahmehöhe, Ortsbezogenheit und Billigkeit ergänzt oder ersetzt wird, werden in Orientierung an den gewerbesteuerlichen Zerlegungsregelungen für spezielle Körperschaften festgelegt.202 Wie bei der Lohnsteuerzerlegung weist das Land Berlin in 2014 auch bezüglich der Körperschaftsteuer ein positives Zerlegungssaldo auf, das mit 142,22 Mio. Euro den Zerlegungsanteil an der Lohnsteuer um knapp 50 Mio. Euro übersteigt. Im Gegensatz dazu müssen die Stadtstaaten Bremen und Hamburg auch hinsichtlich der Körperschaftsteuer negative Zerlegungssalden verbuchen.203 Eine Begründung für diese weitere zerlegungsrechtliche Besserstellung des Landes Berlin gegenüber den Stadtstaaten Bremen und Hamburg kann in der repräsentativen Attraktivität des Standortes Berlin gesehen werden. Auch wenn die Geschäftsleitung außerhalb des Landes Berlin ihren Sitz hat204 und die Körperschaftsteuer somit nicht unmittelbar an das Land Berlin abgeführt wird, legen viele Unternehmen auf eine Niederlassung in der Hauptstadt und Metropole Berlin Wert. Für solche Einrichtungen erhält das Land Berlin Zerlegungsanteile, die sein ursprüngliches Körperschaftsteueraufkommen, welches nur einen Bruchteil der in den wirtschaftsstarken Ländern Baden-Württemberg und Bayern entstehenden Beträge darstellt,205 ergänzen. Zusätzlich kann davon ausgegangen werden, dass die beschriebenen Unternehmensniederlassungen im Land Berlin vorwiegend verwaltende und leitende Aufgaben wahrnehmen, was auf eine im Vergleich zu produzierenden Betriebsstätten erhöhte Lohnstruktur schließen lässt. Das Land Berlin wird demnach auch durch die Lohnorientierung des Betriebsstättenprinzips begünstigt. Eine alternative Ausgestaltung des Betriebsstättenprinzips, die sich beispielsweise auf das Kapital oder den Umsatz der Betriebsstätten beziehen könnte, würde im Unterschied zur derzeitigen lohnorientierten 202  Hidien, 203  Vgl.

6.2.

Horizontale Steuerverteilung, 135 ff. Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 2.2. und

204  Dies muss bspw. bzgl. aller DAX-Unternehmen festgestellt werden; vgl. Jahresbericht der Bundesregierung zum Stand der Deutschen Einheit 2015, S. 28. 205  Das ursprüngliche Körperschaftsteueraufkommen, das Bund, Ländern und Gemeinden zusteht, beträgt im Land Berlin 798,57 Mio. Euro, während die Länder Baden-Württemberg und Bayern 3,58 Mrd. bzw. 5,20 Mrd. Euro vereinnahmen; Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 6.1.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Ausgestaltung für das Land Berlin zu einem geringeren oder negativen Saldo der Körperschaftsteuerzerlegung führen. cc) Kapitalertragsteuerzerlegung Als letzte Variante der Steuerzerlegung regelt § 8 ZerlG die Zuteilung der nach dem Quellenabzugsverfahren vereinnahmten Kapitalertragsteuer. Die ursprüngliche Vereinnahmungszuständigkeit der Kapitalertragsteuer, die sich gemäß § 44 Abs. 1 Satz 5 EStG nach der Zuständigkeit für die Einkommensbesteuerung des kapitalertragsteuerlich Abzugsverpflichteten richtet, führt zu einer enormen Konzentration der anfänglich vereinnahmten Kapitalertragsteuer im Land Hessen.206 So liegt die kapitalertragsteuerliche Abzugs- und Abführungsverpflichtung weit überwiegend bei Kreditinstituten, für deren Einkommensbesteuerung in Form der Körperschaftsteuer die der Geschäftsleitung nächstgelegene Finanzbehörde zuständig ist. Aufgrund der Vormachtstellung des Standortes Frankfurt am Main im Börsen- und Bankwesen liegen die Geschäftsleitungssitze dieser Kreditinstitute überwiegend im Land Hessen, so dass auch für die Vereinnahmung der Kapitalertragsteuer hessische Finanzbehörden zuständig sind. Durch eine gewichtete Berücksichtigung der Wohnsitze beziehungsweise Unternehmenssitze der Kapitalanleger nach § 8 Abs. 1 Satz 2 ZerlG wird die aus der überwiegenden Zuständigkeit der hessischen Finanzbehörden resultierende Konzentrierung der Kapitalertragsteuereinnahmen durchbrochen.207 § 8 Abs. 1 Satz 2 ZerlG führt im Zusammenspiel mit der erläuterten Zuständigkeitsregelung zu der bemerkenswerten Situation, dass das Land Hessen im Jahr 2014 Zerlegungsbeträge in Höhe von knapp 2,40 Mrd. Euro zugunsten fast aller anderen Länder abführen muss. Lediglich das Land Schleswig-Holstein weist seinerseits ebenfalls ein geringfügiges negatives Zerlegungssaldo auf. Das Land Berlin verbucht mehr als ein Drittel seiner Kapitalertragsteuereinnahmen aus Zerlegungsanteilen,208 weshalb auch bezüglich der Ausgestaltung der Kapitalertragsteuerzerlegung keine finanzielle Schlechterstellung des Landes Berlin zu konstatieren ist. Die Ausgestaltung der Kapitalertragsteuer als Gemeinschaftssteuer ist insofern jedoch als eine Besonderheit der primären horizontalen Einnahmezuteilung einzuordnen, da die Zuteilung eines Steueranteils an die Ländergesamtheit unter anderem von der Intention einer möglichst streuungsarmen und damit stabilisierenden Vereinnahmung der Steuerart durch alle Länder 206  Vgl.

Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 4.1. ZerlG, § 8 Rn. 20. 208  Vgl. Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 4.1. und 4.2. 207  Hidien,



C. Ertragshoheiten des Landes Berlin77

gleichermaßen getragen wird.209 Hinsichtlich der Kapitalertragsteuer erfolgt eine Annäherung an dieses Zuteilungsziel jedoch erst mittels der Zerlegung, was sich im endgültigen Ertragsergebnis der einzelnen Länder und somit auch des Landes Berlin nicht auswirkt. Im Hinblick auf die Neuordnung des Finanzausgleichs könnte die Kapitalertragsteuer vor diesem Hintergrund dennoch von einer Landessteuer zu einer Bundessteuer umgewandelt werden, wodurch mit der Abschaffung der Kraftfahrzeugsteuer vergleichbare Kompensationsmechanismen zugunsten der Länder einhergingen, die auch eine veränderte Wirkung auf die Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich hervorrufen würden. c) Einflussmöglichkeiten des Landes Berlin auf die Zerlegung Die Einflussmöglichkeiten des Landes Berlin auf die Durchführung der Zerlegung sind gering. Bei der Gesetzgebung besteht lediglich die Mitwirkungsmöglichkeit über den Bundesrat, während denkbare bilaterale Vereinbarungen mit anderen Ländern, die die Durchführung und Ergebnisse der Zerlegung nach dem Zerlegungsgesetz abändern, keine rechtliche Gültigkeit aufweisen.210 Neben dem Bruch der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes211 würde die Festlegung von Zerlegungsergebnissen auf Grundlage von politischen Verhandlungen zwischen den Ländern auch dem Zweck der Zerlegung, die Steuerzuteilung der regionalen Steuerkraft und damit dem Örtlichkeitsprinzip anzunähern, zuwiderlaufen.212 Obwohl die Zerlegungsbeträge einen erheblichen Umfang der Steuerzuteilung ausmachen, ist daher eine Verstärkung der Einflussmöglichkeiten eines einzelnen Landes wie Berlin nicht zu fordern, zumal die Zerlegungsregelungen kaum negative Effekte auf die Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich entfalten. d) Fazit Entgegen der grundsätzlichen Systematik und Struktur der Zerlegungsregelungen, welche vielfach die – verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende – Schlechterstellung von Stadtstaaten beinhalten, sind für das Land Berlin durchgängig positive finanzielle Resultate der Zerlegung zu konsta209  Korioth,

Finanzausgleich, 515 f. des Saarlandes, Urteil vom 27.  Mai 2008  – 2 K 2391/04, Rn. 47; Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 145. 211  Finanzgericht des Saarlandes, Urteil vom 27.  Mai 2008  – 2 K 2391/04, Rn. 47. 212  Hidien, ZerlG, Einl. Rn. 3. 210  Finanzgericht

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

tieren. Vor allem die statistischen Erhebungen über die Zerlegung der Lohnsteuer verdeutlichen, dass die Situation des Landes Berlin keinesfalls pauschal mit der Situation der Länder Bremen und Hamburg als Stadtstaaten der alten Ländern gleichsetzt werden darf.213 Ordnet man die Länder nach der Intensität ihrer Betroffenheit durch die Zerlegungsregelungen, so ist das Land Berlin treffender in einer Gruppe mit anderen Flächenländern als in der Gruppe der Stadtstaaten zu sehen, wodurch die bundesverfassungsgerichtlich überprüften214 stadtstaatlichen Einwände gegen die Zerlegungsregelungen nicht auf das Land Berlin zu übertragen sind. Auf die Durchführung der Zerlegung hat das Land Berlin derweil nur geringen Einfluss. Mögliche bilaterale Vereinbarungen über einzelne Zerlegungsergebnisse müssen als verfassungswidrig abgelehnt werden, da sie insbesondere die Gesetzgebungskompetenz des Bundes missachten würden. Vor dem Hintergrund, dass die Zerlegungsregelungen lediglich die Zuteilungsergebnisse an die regionale Steuerkraft annähern und nicht etwa finanzpolitische Ausgleichseffekte herbeiführen sollen, ist der geringe Einfluss des Landes Berlins aber ebenfalls nicht als Benachteiligung einzuordnen.

III. Umsatzsteuerzuteilung nach dem Einwohnerprinzip Von der Zuteilung nach dem Örtlichkeitsprinzip aus Satz 1 wird in Art. 107 Abs. 1 GG einzig in Bezug auf die Umsatzsteuer abgewichen. Während ein Anteil, maximal jedoch ein Viertel des Umsatzsteueraufkommens der Ländergesamtheit nach den Regeln des noch zu erörternden Umsatzsteuervorausgleichs zugeteilt wird,215 schreibt Art. 107 Abs. 1 Satz 4 Hs. 1 GG für das verbleibende Umsatzsteueraufkommen die horizontale Zuteilung nach Maßgabe der Einwohnerzahl vor. Neben der herausragenden Bedeutung der Umsatzsteuer bei den Gesamtsteuereinnahmen Deutschlands machen die so zugeteilten Umsatzsteuererträge auch für das Land Berlin mit 3,86 Mrd. Euro beziehungsweise 29,41 % in 2014 den größten Anteil seiner Steuereinnahmen aus.216 Durch das Einwohnerprinzip könnte die horizontale Umsatzsteuerzuteilung als erstes Element eines solidarischen Finanzaus213  Waldhoff, in: Siegel/Waldhoff, Öffentliches Recht in Berlin, § 1 Rn. 30, sieht diesen Unterschied zu den Ländern Bremen und Hamburg in der unterschiedlichen historischen Entwicklung der deutschen Stadtstaaten begründet. 214  BVerfGE 72, 330. 215  Siehe unten, Teil 1, C. V. 216  Vgl. Anhang 2: Steuereinnahmen des Landes Berlin 2014. Auch bezüglich dieser Vereinnahmungen entfalten die für das Land Berlin nachteiligen Zensusergebnisse Relevanz, die sich durch die Einwohnerwertung jedoch besonders im sekundären Finanzausgleich niederschlagen und daher dort näher behandelt werden; siehe unten, Teil 1, D. IV. 2. d) bb).



C. Ertragshoheiten des Landes Berlin79

gleichs interpretiert werden, der insbesondere finanzschwachen Ländern wie Berlin zugutekäme.217 1. Einwohnerprinzip in der Systematik der Steuerertragszuteilung Für die Beurteilung, inwieweit das Einwohnerprinzip das Land Berlin als finanzschwaches Land bereits bei der originären Steuerertragszuteilung begünstigt, muss das Einwohnerprinzip zunächst in den Zusammenhang der Zuteilungsprinzipien für die Steuerertragszuteilung eingefügt werden. Hierfür sind zwei konträr zueinander stehende Deutungsmöglichkeiten der Einwohnerzahlorientierung entscheidend, die bei der praktischen Zuteilung zwar keine Relevanz aufweisen,218 für die Wirkung des Einwohnerprinzips auf das Land Berlin aber dennoch den analytischen Rahmen kennzeichnen. a) Bedarfsorientierte Zuteilung Stellt man den steuerrechtlichen Bedarfsaspekt in den Vordergrund, so kann das Einwohnerprinzip als Bedarfsmaßstab angesehen werden. Eine solche Sichtweise impliziert, dass vorwiegend die Einwohneranzahl den Finanzbedarf einer Gebietskörperschaft bestimmt, da unter Berücksichtigung der großen Einwohnerzahlen der Länder ein vergleichbarer durchschnittlicher Pro-Kopf-Bedarf an öffentlichen beziehungsweise staatlichen Leistungen ermittelt werden könnte. Bestärkt wird diese Ansicht dadurch, dass auch bei der vertikalen Steuerertragszuteilung die Umsatzsteuerzuteilung, wie bereits beschrieben anhand, von Bedarfskriterien vorgenommen wird.219 b) Ausdruck der regionalen Steuerkraft Demgegenüber lässt sich das Einwohnerprinzip ebenso auf die dem Örtlichkeitsprinzip innewohnende regionale Steuerkraft zurückführen. Hierbei ist vom gleichen Rechtfertigungsschema wie bei der Notwendigkeit einer Zerlegung von nach Art. 107 Abs. 1 Satz 1 GG vereinnahmten Steuern auszugehen. Die Zuständigkeitsregel des § 21 Abs. 1 Satz 1 AO, nach der die Umsatzsteuer vom steuerpflichtigen Unternehmen grundsätzlich an die Finanzbehörde zu überweisen ist, in deren Bezirk das Unternehmen sein Geschäft ganz oder überwiegend betreibt, weist eine markante Ähnlichkeit zu 217  Wernsmann,

in: BoKo, Art. 107 Rn. 151. in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 107 Rn. 17. 219  Hidien, Horizontale Steuerverteilung, 210 ff.; Korioth, Finanzausgleich, 528. 218  Heintzen,

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Zuständigkeitsregelungen der Lohnsteuer und Körperschaftsteuer auf. Mit der Umsatzsteuer wird aber hauptsächlich die indirekte Besteuerung der Verbraucher über die Weitergabe der steuerlichen Belastung der Unternehmen an die Endkunden mittels Preisgestaltung beabsichtigt.220 Im Gegensatz zu den bis hierhin behandelten Landessteuern und Landesanteilen an Gemeinschaftssteuern kann eine Verwirklichung dieser Intention im endgültigen Zuteilungsergebnis der umsatzsteuerlichen Erträge an die einzelnen Länder mittels einer Steuerzerlegung jedoch als nicht möglich betrachtet werden. Schon die Anknüpfung an den Umsatz einer Betriebsstätte würde vernachlässigen, dass dieser durch das Zusammenwirken vieler, womöglich in mehreren Ländern gelegener Betriebsstätten entsteht und sich unternehmensintern eher zufällig an einer bestimmten Betriebsstätte bündelt. Darüber hinaus ist eine Korrelation des örtlichen Verbrauchs mit dem Umsatz in einem Land durch weitreichende Handelsverflechtungen bis hin zum Onlinehandel keinesfalls zwingend. Das Einwohnerprinzip nähert somit die umsatzsteuerliche Zuteilung womöglich am treffendsten der regionalen Steuerkraft an, weil im Länderdurchschnitt von einem vergleichbaren ProKopf-Konsum ausgegangen werden kann.221 2. Wirkung des Einwohnerprinzips auf das Land Berlin Die auf die regionale Steuerkraft bezogene Deutung legt dar, dass das Einwohnerprinzip zumindest nicht ausschließlich auf einen bedarfsorientierten solidarischen Ausgleich der finanziellen Mittel zugunsten finanzschwacher Länder wie Berlin zurückgeführt werden darf. Im Folgenden soll beurteilt werden, wie stark das ausgleichende Element der Umsatzsteuerzuteilung im Hinblick auf das Land Berlin dennoch ausgeprägt ist. a) Finanzwissenschaftliche Erkenntnisse Aus finanzwissenschaftlichen Erkenntnissen könnte in diesem Zusammenhang geschlossen werden, dass durch die Umsatzsteuerzuteilung bereits ein Ausgleich von Finanzmitteln zugunsten finanzschwacher Länder stattfindet. Hiernach lässt sich eine Nivellierung der Einnahmeunterschiede zwischen den Ländern nach der Umsatzsteuerzuteilung feststellen.222 Beachtet werden müssen jedoch die finanzwissenschaftlichen Ansatzpunkte, die zu entsprechenden Aussagen über eine umsatzsteuerliche Ausgleichswirkung führen. 220  Hidien,

in: BoKo, Art. 106 Rn. 1452. Horizontale Steuerverteilung, 207 f.; Korioth, Finanzausgleich, 527. 222  Hidien, Horizontale Steuerverteilung, 216 mit Fn. 780. 221  Hidien,



C. Ertragshoheiten des Landes Berlin81

Finanzwissenschaftliche Vergleichsobjekte sind überwiegend die Rangfolgen der Steuervereinnahmung der Länder pro Kopf vor und nach der Umsatzsteuerzuteilung.223 Damit wird aber lediglich das Einwohnerprinzip mit dem Örtlichkeitsprinzip bei der Vereinnahmung der Landessteuern sowie mit dem Wohnsitzprinzip und Betriebsstättenprinzip aus den Zerlegungsregelungen verglichen, da diese Prinzipien die Steuervereinnahmung eines Landes pro Kopf ohne Berücksichtigung der Umsatzsteuerzuteilung determinieren. Die finanzwissenschaftliche Aussage, dass unter Einbeziehung der Umsatzsteuerzuteilung nach dem Einwohnerprinzip die Unterschiede der Pro-Kopf-Steuereinnahmen im Ländervergleich nivelliert werden, ist daher streng genommen auf einen Vergleich mit dem Fall zu beschränken, dass auch die Umsatzsteuereinnahmen nach den – entsprechend gewichteten – genannten Prinzipien des Örtlichkeitsprinzips und der Zerlegungsregelungen zugeteilt würden. Im Kontext der Volkwirtschaftslehre folgen aus dieser Einschränkung keine erheblichen Einbußen der Aussagekraft, weil hier die Nivellierungseffekte aus der Sicht des gesamten Finanzausgleichs vornehmlich effizienzökonomisch analysiert und beschrieben werden sollen.224 Hinsichtlich der isolierten Wirkung des Einwohnerprinzips muss die Bedeutung entsprechender finanzwissenschaftlicher Erkenntnisse jedoch relativiert werden. Denn mögliche Alternativen zum Einwohnerprinzip bei der horizontalen umsatzsteuerlichen Ertragszuteilung unterscheiden sich beträchtlich von den Zuteilungsprinzipien, die die Zuteilung der Steuererträge nach dem Örtlichkeitsprinzip bestimmen. Wollte man beispielsweise das lohnsteuerliche und nach § 35 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 19 AO auch erbschaftsteuerliche Wohnsitzprinzip sinngemäß auf die Umsatzsteuer übertragen, wäre in letzter Konsequenz eine Konsumveranlagung jeder natürlichen und juristischen Person, ähnlich einer Einkommensteuererklärung, notwendig. Würde man sich alternativ für ein Betriebsstättenprinzip entscheiden, so müsste der Unternehmensumsatz zur Ermittlung der den Verbrauch abbildenden Ergebnisse zumindest auf die einzelnen Betriebsstätten zerlegt werden. Die deutlich aufwandsärmere Lohnsummenorientierung des Betriebsstättenprinzips hätte hinsichtlich der Umsatzsteuer keine Berechtigung als Zuteilungsprinzip. Aus der finanzwissenschaftlich festzustellenden Nivellierung der Steuereinnahmeunterschiede zwischen den einzelnen Ländern durch die Umsatzsteuerzuteilung kann mithin keine gesonderte Schlussfolgerung hinsichtlich der Wirkung des Einwohnerprinzips gezogen werden. Entsprechende finanz223  Vgl. Hidien, Horizontale Steuerverteilung, 216 mit Fn. 780 und weiteren Nachweisen; Hinrichs, Finanzausgleich aus stadtstaatlicher Perspektive, 73; Scherf, Öffentliche Finanzen, 484 f. 224  Vgl. die Analyse in Scherf, Öffentliche Finanzen, 483 ff.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

wissenschaftliche Erkenntnisse beinhalten nur in einem geringen Maße den Aspekt der Differenzierung verschiedener umsatzsteuerlicher Zuteilungsprinzipien. Diese Differenzierung verschiedener Zuteilungsprinzipien ist jedoch das zentrale Element der rechtswissenschaftlichen Betrachtung der Wirkung des Einwohnerprinzips, da sie den Hauptansatzpunkt einer Gesetzesänderung darstellen würde. Hierzu bestehen allerdings keine konkreten finanzwissenschaftlichen Erkenntnisse, die ohne eine tatsächliche gesetzgeberische Abänderung des umsatzsteuerlichen Zuteilungsprinzips auch kaum belastbar zu ergründen sind. b) Vergleich mit alternativen Zuteilungsprinzipien Alternativ zum Einwohnerprinzip ist eine große Bandbreite an Zuteilungsprinzipien denkbar, die dem verbrauchersteuerlichen Charakter der Umsatzsteuer entsprechen würden. An dieser Stelle sollen lediglich exemplarisch Ansätze in Betracht gezogen werden, die diese Bandbreite aufzeigen. aa) Bruttoinlandsproduktprinzip Eine mögliche Alternative zum Einwohnerprinzip besteht in der Orientierung am Bruttoinlandsprodukt eines Landes als regionale Konsummessgröße.225 Die gängigste Berechnung des Bruttoinlandsprodukts erfolgt dabei nach der Entstehungsrechnung, die vom Produktionswert aller in einer Erhebungsperiode erzeugten Güter und Dienstleistungen die Vorleistungen der Produktion subtrahiert und die so gefundene Bruttowertschöpfung weiter bereinigt.226 Mit dem gleichen Ergebnis kann durch Addition der privaten und staatlichen Konsumausgaben und weiterer Anpassungen das Bruttoinlandsprodukt mittels der Verwendungsrechnung berechnet werden.227 Es ist daher nur eingeschränkt zutreffend, das Bruttoinlandsprodukt nicht als Äquivalent der regionalen Verbraucherausgaben anzusehen.228 Zwar finden bei der Verwendungsrechnung auch Konsumausgaben wie Kapitalan225  Fuest/Lichtblau,

Finanzausgleich, 50; Korioth, Finanzausgleich, 528. diese Berechnungsmethode weist eine augenfällige Parallelität mit der Ausgestaltung der Umsatzsteuer als Netto-Allphasensteuer auf. Auch das Unternehmen als Umsatzsteuerschuldner kann von der zu zahlenden Umsatzsteuer (Bezug zum Produktionswert der Güter und Dienstleistungen) die im Produktionsprozess an Zulieferer und vergleichbare Unternehmen gezahlte Umsatzsteuer (Bezug zu den Vorleistungen) abziehen; vgl. Hidien, in: BoKo, Art. 106 Rn. 1451 ff. 227  Brümmerhoff/Lützel, Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung, 59. 228  Dieses und die weiteren in diesem Absatz angeführten Argumente gegen die Orientierung am Bruttoinlandsprodukt bei der Umsatzsteuerzuteilung sind Korioth, Finanzausgleich, 528 f., entnommen. 226  Schon



C. Ertragshoheiten des Landes Berlin83

lagen Berücksichtigung, die nicht der Umsatzbesteuerung unterliegen. Dennoch kann von einer verhältnismäßigen Annäherung an die regionalen Verbraucherausgaben ausgegangen werden. Keinesfalls wird in das Bruttoinlandsprodukt nur der durch das aktuelle Einkommen ermöglichte, sondern auch der kreditfinanzierte Konsum miteinbezogen. Auch darf die Erhebung des Bruttoinlandsprodukts nicht als Ausdruck einer der Umsatzsteuer weitgehend fremden ökonomischen Effizienzmessung und -orientierung eingeordnet werden. Effizienzökonomische Aspekte treten erst im Vergleich verschiedener Bruttoinlandsprodukte, insbesondere bezogen auf verschiedene Perioden, auf.229 Die Erhebung des Bruttoinlandsprodukts bleibt demgegenüber auf die Beschreibung der volkswirtschaftlichen Vorgänge beschränkt. Im Vergleich mit einer umsatzsteuerlichen Zuteilung nach dem Bruttoinlandsproduktprinzip wird das Land Berlin durch das geltende Einwohnerprinzip zulasten finanzstarker Länder etwas bessergestellt. Während das Land Berlin nach dem Einwohnerprinzip im Jahr 2014 3,30 Mrd. Euro vereinnahmt, würde es – wie in Anhang 8 gezeigt werden kann – durch das Pro-Kopf-Bruttoinlandsproduktprinzip im gleichen Zeitraum 3,14 Mrd. Euro erhalten.230 Bei einer Orientierung an absoluten Werten wäre das Bruttoinlandsproduktprinzip für das Land Berlin mit extremen Einbußen verbunden, da sein absolutes Bruttoinlandsprodukt zwar im Mittelfeld der Länder liegt, jedoch zu finanzstarken Ländern wie Bayern und Baden-Württemberg erhebliche Abstände aufweist. Anhang 8 stellt die hieraus resultierenden Ergebnisse einer entsprechenden Umsatzsteuerzuteilung ebenfalls dar.231 bb) Orientierung an ausgewählten Konsumarten Als Gegenpol zum gesamtheitlichen Ansatz des Bruttoinlandsprodukts könnte theoretisch auch eine Orientierung am individuellen Konsum erfolgen. Bereits angerissen wurde die Notwendigkeit der Einzelveranlagung jeder natürlichen und juristischen Person für eine maximal detaillierte Abbildung des individuellen Konsums. Dies kann als nicht durchführbar betrachtet werden und würde jedenfalls den Statistik- und Verwaltungsaufwand der Umsatzsteuer jenseits jeder Verhältnismäßigkeit erhöhen.232 Dennoch wären Zwischenformen zumindest denkbar. Die Heranziehung des Bruttoinlandsprodukts könnte beispielsweise auf den Umsatz von Unternehmen bestimmter Wirtschaftsbereiche eines Landes wie Handel, In229  Lepenies,

Macht der einen Zahl, 9. 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 10.2.; Anhang 8: Umsatzsteuerzuteilung nach dem Bruttoinlandsproduktprinzip, 2. 231  Anhang 8: Umsatzsteuerzuteilung nach dem Bruttoinlandsproduktprinzip, 3. 232  Hidien, Horizontale Steuerverteilung, 208. 230  Anhang

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

standhaltung, Gastgewerbe und Verkehr beschränkt werden. Hierdurch könnte anhand des Umsatzes der Unternehmen, die mit dem Endverbraucher in unmittelbarem Kontakt stehen, die Umsatzsteuerzuteilung möglicherweise mit dem tatsächlichen regionalen Verbrauch in Einklang gebracht werden. Der Verwaltungsaufwand wäre aufgrund der bereits im Rahmen der Unternehmensbesteuerung und Ermittlung des Bruttoinlandsprodukts erhobenen Daten ungleich geringer als bei der oben genannten Einzelveranlagung des Konsums. Auch bei der Ausgestaltung eines an ausgewählten Konsumarten orientierten Zuteilungsprinzips träten jedoch erhebliche Probleme und Ungenauigkeiten auf, die die Abbildung des tatsächlichen regionalen Verbrauchs nachhaltig in Frage stellten. Anhand eines solchen Zuteilungsprinzips soll aber verdeutlicht werden, dass sich die absolute Schwäche des Berliner Bruttoinlandsprodukts nicht zwingend in jedem zum Einwohnerprinzip alternativen Zuteilungsprinzip durchschlagen müsste. Vielmehr hängt von der konkreten Ausgestaltung ab, inwieweit die Wirtschaftsschwäche des Landes Berlin zu geringeren Umsatzsteueranteilen führen würde. Durch die touristische Anziehungskraft des Landes Berlin – im Besonderen auch bezüglich umfangreicher Einkaufsmöglichkeiten – wäre gerade hinsichtlich der Orientierung am Umsatz von in diesem Geschäftsfeld tätigen Unternehmen von einer umsatzsteuerlichen Besserstellung des Landes Berlin gegenüber vielen anderen Ländern auszugehen. Im Vergleich stellt das Einwohnerprinzip das Land Berlin gegenüber einem solchen entsprechend ausgestalteten Zuteilungsprinzip gegebenenfalls sogar schlechter. cc) Horizontales Deckungsquoten- beziehungsweise Deckungslückenverfahren Zur Verdeutlichung der Bandbreite alternativer umsatzsteuerlicher Zuteilungsprinzipien und ihrer Wirkungen auf das Land Berlin sei zuletzt das horizontale Deckungsquoten- beziehungsweise Deckungslückenverfahren genannt, mit dem eine vollständige Abkehr von der regionalen Umsatzsteuerkraft verbunden wäre.233 Für das Land Berlin wäre eine solche Umsatzsteuerzuteilung vorteilhaft, da es aufgrund vieler Gesichtspunkte wie der hohen Belastung mit Sozialausgaben oder der noch ausführlich zu erörternden, im sekundären horizontalen Finanzausgleich anerkannten stadtstaatlichen Einwohnerwertung einen höheren Pro-Kopf-Bedarf als andere Länder begründen könnte.

233  Carl, Bund-Länder-Finanzausgleich, 209 ff.; Hidien, Horizontale Steuerverteilung, 215 f.



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3. Fazit Für das Land Berlin ist nach alledem eine nur geringe Begünstigung durch das umsatzsteuerliche Einwohnerprinzip zu konstatieren. Diese kann jedoch nicht unmittelbar aus den finanzwissenschaftlichen Erkenntnissen abgeleitet werden, die lediglich eine Begünstigung finanzschwacher Länder im Vergleich der Steuervereinnahmung vor und nach der Umsatzsteuerzuteilung betrachten. Ein solcher Vergleich reicht nicht aus, um die Wirkung des Einwohnerprinzips isoliert zu betrachten, da er die von der Umsatzsteuersystematik abzuleitenden, tatsächlich relevanten alternativen Zuteilungsprinzipien nur unzureichend abbildet. Obwohl im Weiteren verschiedene Zuteilungsprinzipien der Umsatzsteuersystematik entsprächen und auch theoretisch umsetzbar wären, ist als einzige echte Alternative zum Einwohnerprinzip das Bruttoinlandsproduktprinzip pro Kopf hervorzuheben. Eine Orientierung an den absoluten Beträgen der Bruttoinlandsprodukte der Länder muss durch die hieraus resultierende extreme Streuung der Umsatzsteueranteile der Länder234 schon aufgrund seiner Verfassungswidrigkeit ausscheiden. Des Weiteren würde die Selektion bestimmter Konsumbereiche politische Wertungen in einem Umfang bedürfen, der Zweifel an der Abbildung der tatsächlichen regionalen Steuerkraft entstehen ließe. Das Bruttoinlandsproduktprinzip pro Kopf würde das Land Berlin im Vergleich zum Einwohnerprinzip aber nur minimal schlechter stellen. Die finanzwissenschaftlich pauschal für alle finanzschwachen Länder erkannte Bevorteilung durch das Einwohnerprinzip ist insofern für das Land Berlin nicht festzustellen.

IV. Land Berlin als Einheitsgemeinde Das Land Berlin ist als Stadtstaat zugleich Land und Einheitsgemeinde.235 Daher stehen ihm neben den Landessteuern und Landessteueranteilen auch die Erträge aus den Gemeindesteuern und die Gemeindeanteile an Gemeinschaftssteuern direkt zu. Es wird zunächst gezeigt, welche Erträge das Land Berlin aus diesen Steuerkategorien erhält und wie es seine Mitbestimmungsrechte ausübt. Im Weiteren wird der Blick auf die interne Verwaltungs- und Organisationsstruktur des Landes Berlin gerichtet und diese mit der entsprechenden Konstellation in kommunal untergliederten Ländern verglichen, um Vor- beziehungsweise Nachteile des Landes Berlin als Einheitsgemeinde aufzuzeigen. 234  Vgl. Anhang 235  Vgl.

8: Umsatzsteuerzuteilung nach dem Bruttoinlandsproduktprinzip, 3. Art. 1 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 2 VvB.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

1. Rechtslage Als Ausdruck der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG weisen die Absätze fünf bis sieben des Art. 106 GG den Gemeinden einen Anteil an der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer sowie das gesamte Aufkommen der Gewerbesteuer, Grundsteuer und der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern zu. Bezüglich der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern können die Länder weiterhin bestimmen, dass die Erträge nicht den einzelnen Gemeinden, sondern den Gemeindeverbänden zustehen. In Ländern mit kommunaler Untergliederung entsteht hierdurch eine originäre Ertragshoheit der Gemeinden oder Gemeindeverbände an den genannten Steuerarten beziehungsweise Anteilen.236 Für Länder ohne kommunale Untergliederung bestimmt Art. 106 Abs. 6 Satz 3 GG demgegenüber bereits verfassungsrechtlich, dass das Aufkommen der Gewerbe- und Grundsteuer sowie der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern ihnen als Land zusteht. Hinsichtlich der gemeindlichen Anteile an der Einkommenund der Umsatzsteuer ist die Zuteilung an die Länder einfachgesetzlich in § 7 GFRG normiert. Wie bereits beschrieben,237 betreffen diese Regelungen lediglich die Stadtstaaten Berlin und Hamburg als Einheitsgemeinden, während das Land Bremen trotz seiner stadtstaatlichen Charakteristika in die Kommunen Bremen und Bremerhaven untergliedert ist.238 2. Ertragreiche Gemeindesteuern Die auf die Gewerbesteuer, Grundsteuer A und Grundsteuer B bezogenen vollständigen gemeindlichen Ertragsrechte beinhalten mit 2,26 Mrd. Euro beziehungsweise 17,20 % ein nicht unerhebliches Volumen der Steuereinnahmen des Landes Berlin, die im Jahr 2014 insgesamt 13,13 Mrd. Euro betragen.239 Eng verknüpft mit diesen kommunalen Ertragszuweisungen ist das in Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG verfassungsrechtlich garantierte kommunale Mitwirkungsrecht, die entsprechenden Hebesätze eigenständig festzu­ legen. 236  Heintzen, in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 106 Rn. 42; Hidien, in: BoKo, Art. 106 Rn. 1009. 237  Siehe oben, Teil 1, A. 238  Heintzen, in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 106 Rn. 42. 239  Vgl. Anhang 2: Steuereinnahmen des Landes Berlin 2014. Bei der Anteilsberechnung wird die Gewerbesteuerumlage an das Land miteinbezogen, da diese für das Land Berlin aufgrund seiner fehlenden kommunalen Untergliederung nur fiktiv berechnet wird, die ursprünglichen Gewerbesteuereinnahmen des Landes Berlin jedoch weder steigert noch mindert; siehe unten, Teil 1, C. V. 2. c).



C. Ertragshoheiten des Landes Berlin87

a) Gewerbesteuer Mit der Gewerbesteuer wird der Ertrag eines Gewerbebetriebs belastet. Die Gemeinde, auf deren Gebiet der Betrieb angesiedelt ist, hat die Ertragshoheit nach dem Örtlichkeitsprinzip inne.240 Für die Ermittlung des Gewerbesteuermessbetrags gelten die bundesrechtlichen Vorschriften des Gewerbesteuergesetzes. Den Gemeinden obliegt die Festsetzung des Hebesatzes, der durch Multiplikation mit dem ermittelten Steuermessbetrag die Höhe der Steuerlast bestimmt. aa) Gewerbesteuer im Land Berlin Bei der Einordnung kommunaler gewerbesteuerlicher Hebesätze ist zu berücksichtigen, dass die abgeführte Gewerbesteuer die Einkommensteuer, welche ebenfalls den Gewerbeertrag bei Einzelunternehmern oder Personengesellschaften besteuert, nach § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EStG pauschal um das 3,8-fache des zugrundeliegenden Steuermessbetrags schmälert. Aufgrund der ähnlichen Besteuerungsgrundlagen würde sich somit die Gewerbesteuer bei einem Hebesatz im Bereich von 380 % des Gewerbesteuermessbetrags für diese Unternehmensgruppen nahezu amortisieren.241 Zudem werden gemeindliche Steueroasen durch die Festlegung eines Mindesthebesatzes von 200 % nach § 16 Abs. 4 Satz 2 GewStG verhindert. Kaum verwundern kann es daher, dass sich bis auf wenige Ausnahmen die Hebesätze der Gemeinden über 380 % des Steuermessbetrags bewegen. Der Hebesatz des Landes Berlin liegt mit 410 % im Vergleich der Länderdurchschnittswerte an vorletzter Position und 34 Prozentpunkte unter dem Bundesdurchschnitt.242 Während, wie schon bei der Körperschaftsteuer, die dem Geschäftsleitungssitz nächstgelegene Finanzbehörde nach § 22 Abs. 1 AO i. V. m. § 18 Abs. 1 Nr. 2 AO für die Vereinnahmung zuständig ist, wird auch bezüglich der Gewerbesteuer für Unternehmen mit Betriebsstätten in mehreren Gemeinden eine Zerlegung gemäß den §§ 28 ff. GewStG durchgeführt. Als Kriterium gilt hierbei – entsprechend der bereits behandelten Körperschaftsteuerzerlegung, die sich auf die gewerbesteuerliche Zerlegungsregelung bezieht – grundsätzlich das Verhältnis des in einer Gemeinde gezahlten

240  Hidien,

in: BoKo, Art. 106 Rn. 1079. Arme Gemeinden, 70. 242  Stand: 2013; analysiert von Andrae, Grundsteuer und Gewerbesteuer, 26. Ausführlich zur Entwicklung des Berliner Gewerbesteuerhebesatzes: Weinzen, Berlin in der Finanzkrise, 210 ff. 241  Grüttemeier,

88

Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Betriebslohns zum gesamten Lohnvolumen des Unternehmens.243 Das Land Berlin verbucht mehr als die Hälfte seiner gewerbesteuerlichen Messbeträge durch positive Zerlegungsanteile.244 Für die im Land Berlin gelegenen Unternehmens- und Verwaltungszentralen ist in diesem Zusammenhang entsprechend der zur Körperschaftsteuer getroffenen Aussagen245 anzunehmen, dass die Orientierung an den Lohnsummen aufgrund einer in diesen Betriebsstätten erhöhten Lohnstruktur positive Wirkung haben dürfte. Weiterhin hat das Land Berlin nach § 7 Satz 2 GFRG i. V. m. § 6 GFRG eine Umlage des jährlichen Gewerbesteueraufkommens an den Bund abzuführen. Die ebenfalls vorgesehene Umlage von den Kommunen auf die Länder ist im Land Berlin wie auch im Land Hamburg nicht einschlägig, findet jedoch im Umsatzsteuervorausgleich und im sekundären horizontalen Finanzausgleich Berücksichtigung. Zur Bestimmung der Umlagehöhe wird das Ist-Aufkommen zunächst durch den gemeindlichen Hebesatz geteilt und dann mit dem für den Bund bestimmten Vervielfältiger multipliziert. Durch dieses Vorgehen hat die kommunale Hebesatzbestimmung keinen Einfluss auf die Umlage, wodurch Fehlanreize umgangen werden. Bei dem aktuell mit 14,5 % des neutralisierten Gewerbesteueraufkommens festgelegten Verteiler des Bundes und einem Berliner Hebesatz von 410 % macht die Umlagezahlung für das Land Berlin 3,54 % des tatsächlichen Gewerbesteueraufkommens aus.246 bb) Kommunale Steueraufbringungskraft In der Analyse der gewerbesteuerlichen Stellung des Landes Berlin darf die tatsächliche gemeindliche steuerliche Aufbringungskraft des Landes 243  Heine,

in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Kommunalfinanzen, § 8 Rn. 159. einem Gesamtmessbetrag von 283,65 Mio. Euro und in diesem Betrag enthaltenen positiven Zerlegungsanteilen von 155,06 Mio. Euro ergibt sich im Jahr 2010 ein exakter Anteil von 54,67 %; Gewerbesteuerliche Zerlegungsanteile 2010, veröffentlicht in: Statistisches Bundesamt, Gewerbesteuer 2010, Fachserie 14 Reihe 10.2, erschienen am 18. Mai 2015, Kap. 1.6.2. Ein Ländervergleich ist an dieser Stelle nicht möglich, da die angegebene Statistik lediglich die Zerlegungsanteile an den gesamten Steuermessbeträgen der Länder angibt. Diese Anteile ergeben sich in kommunal untergliederten Ländern jedoch auch durch Zerlegungen innerhalb des jeweiligen Landes. 245  Siehe oben, Teil 1, C. II. 5. b) bb). 246  Die Anwendung dieses Prozentsatzes auf das in 2014 angegebene Gewerbesteueraufkommen des Landes Berlin von 1,53 Mrd. Euro (Anhang 2: Steuereinnahmen des Landes Berlin 2014) ergibt eine Umlagehöhe an den Bund von 54,27 Mio. Euro. Näheres zur tatsächlich an den Bund gezahlten Umlagehöhe in Anhang 11: Berechnung der fiktiven Gewerbesteuerumlage an das Land Berlin. 244  Bei



C. Ertragshoheiten des Landes Berlin89

Berlin nicht ignoriert werden. Mit einer Realsteueraufbringungskraft von 468,48 Euro pro Einwohner im Jahr 2012, die sowohl die Gewerbe- als auch die Grundsteuer berücksichtigt, liegt das Land Berlin weit abgeschlagen hinter München oder Hamburg, deren Werte knapp dreimal beziehungsweise mehr als doppelt so hoch sind. Das Land Berlin ordnet sich auf einem Niveau von Dresden oder Leipzig, wohlwollend betrachtet von Dortmund oder Essen ein. Selbst die Stadt Bremen weist mit 654,22 Euro pro Einwohner eine signifikant höhere Realsteueraufbringungskraft auf.247 Auch wenn diese Werte und Rangfolgen neben der Gewerbesteuer auch die Grundsteuern umfassen, drücken sich in ihnen wirtschaftsstrukturelle Defizite des Landes Berlin aus, die insbesondere auf seine gewerbesteuerliche Aufbringungskraft durchschlagen. cc) Höhe des Berliner Hebesatzes Unter Anerkennung der volkswirtschaftlich problematischen Lage ist dennoch der signifikant niedrige Gewerbesteuerhebesatz des Landes Berlin auffällig. Bereits das Bundesverfassungsgericht gab bei der Frage, ob sich das Land Berlin in einer extremen Haushaltsnotlage befinde, zu bedenken, dass eine Verbesserung der Einnahmesituation durch eine gewerbesteuerliche Hebesatzerhöhung zumindest nicht ausgeschlossen sei.248 Auf diese Ansicht wurde harsch reagiert, wobei insbesondere eine drohende Abwanderungswelle in das brandenburgische Umland aufgrund der dort vorherrschenden niedrigeren Hebesätze befürchtet wurde.249 In diesem Zusammenhang lohnt sich jedoch eine nähere Betrachtung der Ausgestaltung der Gewerbesteuer. Als steuerpflichtige Betriebe gelten nach § 2 GewStG Gewerbebetriebe kraft gewerblicher Tätigkeit, kraft Rechtsform und kraft wirtschaftlicher Betätigung. Bereits durch diese Kategorien wird die Gruppe der einzelunternehmerisch oder personengesellschaftlich organisierten Land- und Forstwirtschaftsbetriebe, Freiberufler und Selbstständigen vom Kreis der Gewerbesteuerpflichtigen ausgenommen.250 247  Vgl. Realsteuerhebesätze und Realsteuervergleich 2012, veröffentlicht in: Statistisches Jahrbuch Deutscher Gemeinden 2013, 502, Spalte 4. Aufgrund der letztmaligen Ausgabe des Statistischen Jahrbuchs Deutscher Gemeinden im Jahr 2013 kann an dieser Stelle nicht auf eine aktuellere Statistik zurückgegriffen werden. Ein Vergleich mit entsprechenden Werten der Vorjahre zeigt jedoch, dass sich die beschriebenen Verhältnisse nur marginal verändern und dadurch auch derzeit nach wie vor Bestand haben. 248  BVerfGE 116, 327 (410). 249  Weinzen, Berlin in der Finanzkrise, 213 ff. 250  Detaillierte Abgrenzung Heine, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Kommunalfinanzen, § 8 Rn. 64 ff.; Renner, in: Bergemann/Wingler, GewStG, § 2 Rn. 39 ff.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Im Weiteren ist Grundlage zur Ermittlung des Steuermessbetrags der Gewerbeertrag. Zu seiner Ermittlung erfolgt gemäß § 7 GewStG die Bestimmung des Gewinnes aus dem Gewerbebetrieb, dessen Berechnung die Regelungen zur einkommensteuerlichen oder körperschaftsteuerlichen Einkommenserhebung bestimmen. In einem weiteren Schritt wird der einkommensteuerliche oder körperschaftsteuerliche Gewinn durch Hinzurechnungen nach § 8 GewStG vermehrt und die sich daraus ergebende Summe wiederum durch Kürzungen nach § 9 GewStG vermindert. Hierdurch soll der eng gefasste Gewinn zu einer Ertragszahl erweitert werden, die die tatsächliche wirtschaftliche Leistung besser als der Gewinn abbildet. So würde beispielsweise der Gewinn eines Gewerbebetriebs erheblich durch eine hohe Zinsbelastung aus Fremdkapital geschmälert. Aus der Fremdkapitalquote kann jedoch kein Rückschluss auf die tatsächliche wirtschaftliche Leistung dieses Gewerbebetriebs gezogen werden, so dass nach § 8 Nr. 1 lit. a GewStG die Entgelte aus Schulden dem Gewinn bei der Gewerbeertragsbestimmung hinzuzurechnen sind. Besondere Bedeutung erlangt dabei aber der Umstand, dass die in § 8 Nr. 1 GewStG genannten zentralen Hinzurechnungskategorien den Gewerbeertrag nur um ein Viertel ihrer tatsächlichen Summe steigern. Damit wird die Gewerbesteuerlast durch diese Hinzurechnungen weniger erhöht, als es bei einer reellen Gewerbeertragserhebung der Fall wäre. Kürzungen fließen demgegenüber mit ihrem vollen Betrag ein und senken somit die Steuerlast vollumfänglich. Die Regelungsstruktur des Gewerbesteuergesetzes führt im Ergebnis dazu, dass nur knapp mehr als ein Drittel der gewerblichen Unternehmen in Deutschland überhaupt positive Steuermessbeträge aufweisen.251 Innerhalb dieser Steuermessbeträge besteht eine Staffelung, nach der die jeweiligen Steuermessbeträge für Einzelunternehmen 1,82 %, für Personengesellschaften 2,55 % und für Kapitalgesellschaften 3,87 % ihres jeweiligen Gewinns aus dem Gewerbebetrieb betragen.252 Hieran ist klar zu erkennen, dass die Gewerbesteuer keinesfalls eine umfassende flächendeckende Belastung der Wirtschaft darstellt und selbst unter den Steuerpflichtigen zugunsten kleinerer Einzelunternehmer und Personengesellschaften differenziert, denen im Übrigen noch die Anrechnung auf die Einkommensteuer zusteht.253 Gerade 251  Exakter Wert in 2010: 37,93 %. Steuerpflichtige und ihre Besteuerungsgrundlagen 2010, veröffentlicht in: Statistisches Bundesamt, Gewerbesteuer 2010, Fach­ serie 14 Reihe 10.2, erschienen am 18. Mai 2015, Kap. 1.1.1. 252  Vgl. Steuerpflichtige und ihre Besteuerungsgrundlagen 2010 nach Rechtsformen, veröffentlicht in: Statistisches Bundesamt, Gewerbesteuer 2010, Fachserie 14 Reihe 10.2, erschienen am 18. Mai 2015, Kap. 1.4. 253  Die statistische Auswertung orientiert sich an Heine, in: Henneke/Pünder/ Waldhoff, Kommunalfinanzen, § 8 Rn. 16 ff.



C. Ertragshoheiten des Landes Berlin91

auf diese Ausgestaltung bezieht sich die Kritik der Kommunen, die sowohl mit Gerechtigkeitserwägungen als auch mit der Absicht auf die Erzielung höherer Erträge begründet wird.254 Hiernach ist zu bezweifeln, dass eine Erhöhung des Berliner Gewerbesteuerhebesatzes wirklich zu der befürchteten Abwanderungswelle von Unternehmen in das brandenburgische Umland führt. Kleinere Unternehmen würden durch eine Erhöhung nicht oder nur marginal mehr belastet werden. Dies ist begrüßenswert, da auch in ihrer Innovationskraft und Flexibilität die Hoffnung des Landes Berlin auf eine Verbesserung seiner wirtschaftsstrukturellen Defizite besteht. Andererseits ist es nur schwer vorstellbar, dass größere, am Markt etablierte Unternehmen das Land Berlin allein wegen einer Hebesatzanhebung auf ein ähnlich hohes Niveau wie Hamburg oder München verlassen oder als Standort meiden würden. So liegen die Vorteile des Wirtschaftsstandorts Berlin neben den harten Standortfaktoren wie Infrastruktur, Arbeitsmarkt und Steuerlast für Großunternehmen insbesondere im Prestige und dem Repräsentationswert, in der Hauptstadt vertreten zu sein und zu produzieren. Darüber hinaus kann die Höhe des Berliner Gewerbesteuerhebesatzes kein Argument für die Hauptsitzwahl von DAX-Unternehmen wie Allianz, Siemens oder Deutsche Bank sein, da an ihren jeweiligen Standorten München beziehungsweise Frankfurt am Main die Hebesätze allesamt höher sind als im Land Berlin. Klarstellend sei betont, dass die geschilderte Argumentation insbesondere als Entgegnung auf die kategorische Ausschließung einer Hebesatzerhöhung angeführt wird. Letztlich kann nicht sicher beurteilt werden, ob eine Erhöhung des Hebesatzes unter Berücksichtigung aller daraus resultierenden öffentlichen Einnahmen und – beispielsweise durch Arbeitsplatzabbau entstehenden sozialrechtlichen – Ausgaben zu positiven Einnahmeeffekten führte und bei welcher Hebesatzhöhe die maximale Ausschöpfung der Gewerbesteuerkraft erreicht sein würde. Dennoch sollte das Land Berlin diese Option der Einnahmeerhöhung vor allem auch deshalb nicht per se ausschließen, weil durch sie ohne die Abhängigkeit von föderalen Partnern Einfluss auf die eigene finanzielle Stellung genommen werden könnte. b) Grundsteuern Die Grundsteuern stellen die zweite ertragreiche Steuer dar, an deren Aufkommen ebenfalls nach dem Örtlichkeitsprinzip einzig die Gemeinden 254  Thesenpapier der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände: Vorschlag für eine modernisierte Gewerbesteuer, 2004, S. 1 f.; Grüttemeier, Arme Gemeinden, 69.

92

Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

ein originäres Ertragsrecht haben. Vergleichbar mit der Gewerbesteuer werden im Grundsteuergesetz sowie im Bewertungsgesetz zunächst bundesgesetzlich die Ermittlung des Wertes des zu besteuernden Grundstücks und darauf aufbauend die Berechnung des Steuermessbetrags festgeschrieben. Die Gemeinde, auf deren Gebiet das Grundstück liegt, hat sowohl das Ertrags- als auch das Hebesatzrecht. Dabei muss zwischen dem Hebesatz A für land- und forstwirtschaftliche Grundstücke und dem Hebesatz B für die übrigen Grundstücke unterschieden werden.255 aa) Grundsteuern im Land Berlin Das Land Berlin setzt mit 810 % des Steuermessbetrags den bundesweit höchsten Hebesatz B an, während der Hebesatz A lediglich 150 % beträgt. In Addition beider Hebesätze liegt das Land Berlin derzeit hinter den Städten Hannover, München, Stuttgart und Leipzig auf dem fünften Rang und weist einen geringeren Abstand zu den Hebesätzen vergleichbarer Städte auf, als es angesichts seines herausgehobenen Hebesatzes B zu erwarten wäre.256 Eine Erklärung für die einmalig stark divergierende Ausgestaltung der Grundsteuerhebesätze im Land Berlin ist die erkennbare Fokussierung auf bebaute Betriebs- und Wohngrundstücke.257 Hohe Erträge aus der Besteuerung land- und forstwirtschaftlichen Grundstückseigentums verspricht man sich kaum. Dies erklärt und rechtfertigt zugleich den sehr niedrigen Hebesatz A, mit dem die Steuerbelastung der wenigen privaten Eigentümer von land- und forstwirtschaftlichen Grundstücken im Berliner Stadtgebiet gering gehalten wird. In den ländlichen brandenburgischen Umlandgemeinden des Landes Berlin sind wiederum Hebesätze B anzutreffen, die weit unter der Hälfte des Berliner Niveaus liegen, die Hebesätze A betragen dagegen nahezu das doppelte.258 Im Weiteren spiegelt der hohe Berliner Hebesatz B unter anderem Korrekturen wider, die aufgrund von Änderungen der bundesgesetzlichen Grundstücksbewertungsregelungen notwendig wurden, um gleichbleibende 255  Hidien,

in: BoKo, Art. 106 Rn. 1083. Realsteuerhebesätze und Realsteuervergleich 2012, veröffentlicht in: Statistisches Jahrbuch Deutscher Gemeinden 2013, 502, Spalten 1 und 2. Die hierin angegebenen Werte wurden anhand der Grundsteuerinformationen der Gemeinden mit 500.000 und mehr Einwohnern auf ihre Aktualität überprüft, wobei auch auf dieser Basis keine anderweitigen Aussagen zu treffen sind. 257  Ebenso für Großstädte im Allgemeinen Andrae, Grundsteuer und Gewerbesteuer, 39. 258  Weinzen, Berlin in der Finanzkrise, 230. 256  Vgl.



C. Ertragshoheiten des Landes Berlin93

Steuereinnahmen aus der Grundsteuer zu gewährleisten. Eine enge Verbindung besteht dabei historisch zum bewertungsrechtlichen Sonderstatus West-Berlins und zu Sonderregelungen im Rahmen der Wiedervereinigung. Rechtlich von besonderem Interesse ist die Grundstücksbewertung mittels Einheitswerten von 1935 im Ostteil der Stadt, die – wie bereits bei der Erbschaftsteuer erläutert259 – hinsichtlich der erbschaftsteuerrechtlichen Grundstückbewertung durch einheitliche Regelungen abgelöst wurde, bei der Grundsteuerbemessung jedoch nach wie vor praktiziert wird.260 bb) Grundstücksbewertung im Ostteil des Landes Berlin Gemäß den §§ 129 ff. BewG wird die grundsteuerrechtliche Grundstücksbewertung in den neuen Ländern genauso wie im Ostteil des Landes Berlin nach wie vor auf der Grundlage von Einheitswerten aus dem Jahr 1935 vorgenommen, während in den alten Ländern und im westlichen Landesteil Berlins Einheitswerte von 1964 herangezogen werden. Besonders im Land Berlin treten hierdurch Reibungspunkte auf, da die Bewertungen nach den unterschiedlichen Bewertungsgrundlagen innerhalb des mittlerweile nahezu angeglichenen Stadtgebietes aufeinandertreffen. Die mit dem Einigungsvertrag vom 31. August 1990261 in das Bewertungsgesetz eingefügten und seitdem mehrfach höchstrichterlich judizierten Vorschriften wurden als notwendig erachtet, da für das Gebiet der neuen Bundesländer eine mit der in den alten Bundesländern vergleichbare Grundbewertung nicht erfolgte. So sah das Steuersystem der DDR Grundbesteuerung kaum vor und griff, wenn doch nötig, eben auf die Bewertungsregelungen des Deutschen Reiches von 1935 zurück.262 Eine allgemeingültige Aussage, ob die Einheitswerte von 1935 höhere oder niedrigere Steuermessbeträge im Ostteil des Landes Berlin und damit höhere oder niedrigere Grundsteuereinnahmen hervorbringen, lässt sich nicht treffen. In der Natur der Sache und an der Voraussetzung einer individualisierten Klagebefugnis liegt es, dass für alle neuen Bundesländer fast ausschließlich solche Fälle judiziert werden, in denen sich die Klagenden gegen eine vermeintlich zu hohe Grundbewertung nach der Einheitswertung von 1935 wenden. Dabei beschränken sich die Klagen nicht auf die Thematik der Grundsteuer, sondern schließen ebenso die Erbschaftsteuer ein, für 259  Siehe

oben, Teil 1, C. II. 3. b). mit historischer Abhandlung: Weinzen, Berlin in der Finanzkrise, 216 ff., insb. 221 ff. 261  BGBl. II S. 889. 262  Erläuterungen zum Einigungsvertrag, BT-Drs. 11/7817, S. 115; Abdruck bei Eisele, in: Rössler/Troll, BewG, § 129 Rn. 1. 260  Ausführlich

94

Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

deren Bewertungsfragen die entsprechenden Regelungen des Bewertungsgesetzes bis zu den bereits erwähnten bundesverfassungsgerichtlichen Urteilen263 ebenfalls Anwendung fanden.264 Bezüglich grundsteuerrechtlicher Fragestellungen gab der Bundesfinanzhof jeweils den bewertenden Behörden mit der Begründung Recht, trotz aller praktischen Bewertungsschwierigkeiten und –unterschiede sei der Rückgriff auf die Einheitswerte von 1935 aufgrund der Notwendigkeit einer Typisierung hinzunehmen und letztlich Ausdruck des gesetzgeberischen Beurteilungsspielraums.265 In einer Fallkonstellation wurde indes von klagenden Grundstückseigentümern aus dem westlichen Landesteil Berlins vorgebracht, die unterschiedlichen Einheitswerte verstießen gegen das Gleichheitsgebot bei der Besteuerung aus Art. 3 Abs. 1 GG. Auch wenn das Finanzgericht Berlin-Brandenburg dieser Argumentation ebenfalls nicht folgte,266 wird hieran deutlich, dass die Einheitswerte von 1935 auch geringere Grundstücksbewertungen als bei vergleichbaren Grundstücken im westlichen Landesteil verursachen können. Jedenfalls lässt der Bundesfinanzhof die Einheitswerte von 1935 aus verfassungsrechtlichen Gleichheitserwägungen nur noch für Hauptfeststellungen bis zum Stichtag des 01. Januars 2007 gelten.267 Eine Neuregelung, die auch den grundsteuerlichen Einnahmebedarf der Kommunen zumindest als Erwägung miteinbeziehen wird,268 kann somit erwartet werden. Hierfür beziehungsweise für die erste Feststellung der Verfassungswidrigkeit der Bewertungsnormen durch den Bundesfinanzhof ist jedoch ein genauer Zeitpunkt nicht absehbar. So stellt die Nennung des Stichtags lediglich ein obiter dictum dar und der vorgesehene Sechs-Jahres-Turnus für erneute Hauptfeststellungen wird in der Bewertungspraxis nicht eingehalten.269 c) Fazit Hinsichtlich der Ertragshoheiten des Landes Berlin an der Gewerbe- und Grundsteuer ergibt sich nach alledem ein differenziertes Bild. Für beide Steuern, insbesondere aber für die Gewerbesteuer, sind die wirtschaftlichen Defizite prägend und zeichnen sich deutlich in der auf beide Steuerarten 263  BVerfGE

93, 121 und 165; siehe oben, Teil 1, C. II. 3. b). Kommunaler Haushalt, Rn. 159. 265  Rechtsprechungsübersicht bei Eisele, in: Rössler/Troll, BewG, § 129 Rn. 2. 266  FG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. Februar 2011 – 3 K 1096, Tz. 27. 267  BFH, Urteil vom 30.  Juni 2010  – II R 60/08, Tz. 19 f. 268  Schmehl, Bestandsaufnahme Grundsteuer, in: Wieland, Kommunalsteuern und -abgaben, 279. 269  Schmehl, Bestandsaufnahme Grundsteuer, in: Wieland, Kommunalsteuern und -abgaben, 271 f. 264  Schwarting,



C. Ertragshoheiten des Landes Berlin95

bezogenen geringen Realsteueraufbringungskraft ab. Nichtsdestotrotz würde ein höherer Gewerbesteuerhebesatz die Einnahmen des Landes Berlin steigern und eine stärkere Partizipation am zumindest für die letzten Jahre feststellbaren wirtschaftlichen Aufschwung270 ermöglichen. Zudem ist die Signalwirkung einer Erhöhung an die föderalen Ausgleichspartner nicht zu unterschätzen. Demgegenüber dürfte das Land Berlin bei der Grundsteuer B alle steuerökonomischen Möglichkeiten ausgeschöpft haben.271 Der Hebesatz B liegt weit über den Hebesätzen B vergleichbarer Gemeinden. Weitere Erhöhungen wären angesichts der vor allem in der Kernstadt angespannten Mietsituation auch politisch nur schwer durchsetzbar, da diese als umlagefähige Nebenkosten272 preissteigernd wirken würden. Zuletzt entstehen bei der grundsteuerrechtlichen Bewertung von Grundstücken gerade im Land Berlin durch die Anwendung verschiedener Einheitswerte im zwischenzeitlich nahezu angeglichenen Stadtgebiet Kontroversen. Hierbei wurden jedoch die Berliner Finanzämter auch bei vermutlich zu hohen Wertermittlungen im Ostteil, die damit zu hohe Steuerforderungen nach sich zogen, bislang gerichtlich bestätigt. Eine Abkehr von dieser Rechtsprechung und daraus resultierend eine Änderung des Bewertungsgesetzes, die gerade für das Land Berlin Auswirkungen auf die grundsteuerlichen Einnahmen haben wird, ist derweil absehbar. 3. Örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern Neben den beiden ertragreichen Gemeindesteuern weist Art. 106 Abs. 6 Satz 3 GG dem Land Berlin ebenfalls die Erträge für die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern zu. Für diese haben die Länder nach Art. 105 Abs. 2a Satz 1 GG die Gesetzgebungsbefugnis, soweit die erhobenen Steuern nicht gleichartig zu bundesgesetzlich erhobenen Steuern sind. Auch hier liegen somit Ertragshoheit und Mitwirkungsbefugnis – letztere sogar umfassender als bei der Gewerbe- und Grundsteuer – einheitlich beim Land Berlin. Die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern beinhalten als Sammelbegriff eine Vielzahl hauptsächlich tradierter Steuern.273 Als solche erhebt das 270  Bruttoinlandsprodukt: Berlins Wirtschaft wächst kräftig, in: Der Tagesspiegel vom 12.  Oktober 2015, http://www.tagesspiegel.de/wirtschaft/bruttoinlandsproduktberlins-wirtschaft-waechst-kraeftig/12441116.html, Abruf: 28.  Januar 2016. 271  Weinzen, Berlin in der Finanzkrise, 229. 272  § 2 Satz 1 Nr. 1 BetrKV. 273  Hidien, in: BoKo, Art. 106 Rn. 1087.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Land Berlin derzeit die Vergnügungssteuer auf das Betreiben von Spielgeräten, die Hundesteuer, die Zweitwohnungsteuer274 und die Übernachtungsteuer.275 Während das Aufkommen dieser Steuerarten erheblich hinter den Erträgen der anderen ausschließlichen Gemeindesteuern zurückbleibt,276 steht ihr Einsatz als politisches Lenkungsinstrument weitgehend im Vordergrund. Gesellschafts- und stadtentwicklungspolitisch sei hierfür das Beispiel der Vergnügungssteuererhöhung angeführt. Vor dem Hintergrund eines massiven Anstiegs der Anzahl von Glücksspielgeräten und der damit unter anderem einhergehenden Veränderung des Stadtbildes vieler Straßenzüge wurde die entsprechende Besteuerung nahezu verdoppelt.277 Trotz ihres geringen Aufkommens hat im Weiteren die Zweitwohnungsteuer einen hohen finanzpolitischen Einfluss. Ihr vornehmliches Ziel besteht darin, Einwohner mit mehreren Wohnsitzen zu animieren, zur Steuervermeidung den Erstwohnsitz innerhalb des Landes Berlin anzumelden. Dies hat sowohl durch das bereits dargestellte Wohnsitzprinzip bei der Lohnsteuerzerlegung als auch beim Länderfinanzausgleich im Allgemeinen einen positiven Einfluss, da bei höheren Einwohnerzahlen – insbesondere im Zusammenspiel mit der Stadtstaatenwertung – auch höhere Finanzbedarfe geltend gemacht werden können.278 Keine politische Regelungsintention ist demgegenüber der Übernachtungssteuer zuzusprechen,279 die im Jahr 2013 durch den Berliner Landesgesetzgeber als neueste örtliche Aufwandsteuer eingeführt und 2014 erstmals vereinnahmt wurde. Die Rechtmäßigkeit der Übernachtungsbesteuerung, die im Gegensatz zu den anderen benannten örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern keine jahrzehntelange Erhebungstradition aufweist, wurde vor dem Hintergrund ihrer vielfachen kommunalen Einführung bezweifelt. Anhand einer entsprechenden Regelung im Land Rheinland-Pfalz entschied das Bundesverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang, dass eine entsprechende Besteuerung zulässig ist, soweit sie sich, wie im Land Berlin durch § 1 Abs. 3 Satz 1 ÜnStG Bln, allein auf private Übernachtungen bezieht. 274  Ausführlich

230 ff.

275  Waldhoff,

152.

auch zu diesen Steuerarten Weinzen, Berlin in der Finanzkrise,

in: Siegel/Waldhoff, Öffentliches Recht in Berlin, § 1 Rn. 149 und

276  82,74 Mio. Euro im Vergleich zu 2,26 Mrd. Euro aus der Gewerbesteuer und den Grundsteuern; vgl. Anhang 2: Steuereinnahmen des Landes Berlin 2014. 277  Senatskanzlei Berlin, Pressemitteilung vom 09.  November 2010, http://www. berlin.de/rbmskzl/aktuelles/pressemitteilungen/2010/pressemitteilung.52919.php, Abruf: 28. Januar 2016. 278  Weinzen, Berlin in der Finanzkrise, 247 m. w. N. Siehe unten, Teil 1, D. IV. 2. d) aa). 279  Waldhoff, JZ 2013, 52.



C. Ertragshoheiten des Landes Berlin97

Die Beschränkung auf private Übernachtungen resultiert dabei aus der Intention des Verfassungsgebers, durch die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern die Einkommensaufwendung für konsumtive Zwecke, nicht aber die Einkommenserzielung, die bei geschäftlichen Übernachtungen im Vordergrund steht, zu besteuern.280 Eine Konkurrenzsituation oder Widersprüchlichkeit, die gegen das Gleichartigkeitsverbot aus Art 105 Abs. 2a Satz 1 GG beziehungsweise das Rechtsstaatsprinzip verstieße, lässt sich derweil zwischen der Übernachtungsbesteuerung und der bundesrechtlichen Umsatzbesteuerung nicht feststellen. Sowohl hinsichtlich ihrer Höhe von 5 % des Übernachtungspreises ohne Umsatzsteuer als auch bezüglich der Einschränkung des Steuertatbestands auf Beherbergungsdienstleistungen beziehungsweise private Übernachtungen weist die Übernachtungsbesteuerung – auch im Land Berlin – erhebliche Unterschiede zur Umsatzsteuer auf.281 Darüber hinaus ist selbst unter der Annahme, dass die Steuergesetzgebung eines Landes nicht nur zu einer Sachregelung,282 sondern auch zu einer Steuergesetzgebung des Bundes in Konkurrenz stehen kann,283 kein Lenkungskonflikt mit der im Jahr 2009 speziell für Hotelnutzungen vorgenommenen Umsatzsteuersenkung des Bundes zu erkennen, da der Übernachtungsbesteuerung – wie bereits erwähnt – keine Lenkungsintention innewohnt.284 Dieser Einschätzung ist insbesondere im Hinblick auf das Übernachtungsteuergesetz des Landes Berlin zu folgen, das ausschließlich die Einnahmesteigerung zur Haushaltssanierung bezweckt und weder eine Lenkungsregelung beinhaltet noch ein Lenkungsziel, beispielsweise hinsichtlich der Übernachtungshäufigkeit, verfolgt.285 4. Gemeindeanteile an Einkommen- und Umsatzsteuer Während die §§ 2 bis 5f GFRG innerhalb der Länder mit kommunaler Untergliederung ein detailliertes Zuteilungsverfahren der Gemeindeanteile an der Einkommensteuer und Umsatzsteuer nach Art. 106 Abs. 5 und 5a GG beschreiben, negiert § 7 GFRG die Anwendung der einkommensteuerlichen Zuteilungsvorschriften für die Länder Berlin und Hamburg. Ihnen steht der 280  BVerwGE

143, 301 (303 ff.). 143, 301 (311 f.); Buchberger, DVBl. 2015, 606 f. 282  So der Fall der Kasseler Verpackungsteuer in BVerfGE 98, 106 (125 ff.). 283  Ablehnend Waldhoff, JZ 2013, 52. 284  Waldhoff, in: Siegel/Waldhoff, Öffentliches Recht in Berlin, § 1 Rn. 152. Ausführlich ebenfalls Waldhoff, JZ 2013, 50 ff. Mit dem gleichen Ergebnis: BVerwGE 143, 301 (312); Buchberger, DVBl. 2015, 607. 285  Vgl. AH-Drs. 17/0951, S. 1 ff. 281  BVerwGE

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

gemeindliche Einkommensteueranteil ohne weitere Zuteilungsvorgaben zu. Innerhalb des Zuteilungssystems des gemeindlichen Umsatzsteueranteils werden sie grundsätzlich als einheitliche Gemeinden angesehen, wobei auf das Land Berlin bezogen eine weitere interne Untergliederung vorgenommen wird. a) Anteil an der Einkommensteuer Vom Einkommensteueraufkommen beträgt der dem Land Berlin zustehende Gemeindeanteil nach § 1 GFRG 15 % der Lohnsteuer und der veranlagten Einkommensteuer sowie 12 % der Kapitalertragsteuer. Der Anteilsberechnung liegen dabei wiederum die Steuerbeträge zugrunde, die innerhalb eines Landes von den Finanzbehörden unter Berücksichtigung der Zerlegungsregeln vereinnahmt werden. Insoweit richtet sich auch der Gemeindeanteil des Landes Berlin an der Einkommensteuer nach der bereits beschriebenen landessteuerlichen Einkommensteuerzuteilung durch das Örtlichkeitsprinzip. Durch den Gemeindeanteil wird der Landesanteil Berlins an der Einkommensteuer im Jahr 2014 um 1,25 Mrd. Euro aufgestockt, wodurch die Gesamteinnahmen des Landes Berlin aus der Einkommensteuer auf über 5 Mrd. Euro steigen und einen Anteil von 39,34 % am Berliner Gesamtsteueraufkommen ausmachen.286 b) Anteil an der Umsatzsteuer Während Art. 107 Abs. 1 Satz 4 Hs. 1 GG zur Aufteilung des Anteils der Ländergesamtheit an der Umsatzsteuer wie erörtert das Einwohnerprinzip vorsieht, schreibt Art. 106 Abs. 5a GG eine Weiterleitung des Gemeindeanteils durch die Länder nach einem orts- und wirtschaftsbezogenen Zuteilungsschlüssel vor. Hierdurch unterscheiden sich – anders als beim Gemeindeanteil des Landes Berlin an der Einkommensteuer – die Zuteilungskriterien des Landesanteils von denen des Gemeindeanteils an der Umsatzsteuer. Dieser verfassungsrechtlichen Divergenz des Grundgesetzes tragen die §§ 5a ff. GFRG Rechnung, die den in § 1 Satz 3 FAG festgelegten Gemeindeanteil von 2,2 % des – durch Vorabzüge vor allem zugunsten des Bundes bereits verringerten287 – Gesamtaufkommens differenzierend auf die Ge286  Vgl.

Anhang 2: Steuereinnahmen des Landes Berlin 2014. Gemeindeanteil steht auf dem dritten und damit letzten Rang der Beträge, die nach § 1 S. 1 f. FAG vom Gesamtaufkommen der Umsatzsteuer vor der Verteilung zwischen dem Bund und der Ländergesamtheit abgezogen werden. Bereinigt liegt er bei etwa 2,0 % des Gesamtaufkommens der Umsatzsteuer; vgl. Hidien, GFRG, § 5a Rn. 16. 287  Der



C. Ertragshoheiten des Landes Berlin99

meinden verteilen. Das Land Berlin gilt dabei dem Grundsatz nach als Einheitsgemeinde, der ebenso entsprechend ein Umsatzsteueranteil zusteht. Dennoch wird bei der Ermittlung der Anteilshöhe vor dem Hintergrund der bis 1990 bestehenden Teilung Berlins eine Untergliederung vorgenommen. Historisch ist der Gemeindeanteil nämlich als Kompensation für die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer im Jahre 1997 einzuordnen. Deshalb beinhalten die Regelungen des Gemeindefinanzreformgesetzes einen nach alten und neuen Ländern differenzierenden Zuteilungsschlüssel. Durch den nichtfortschreibungsfähigen Bestandteil dieses Zuteilungsschlüssels wird den alten Ländern und West-Berlin 85 %, den neuen Ländern und OstBerlin lediglich 15 % des den Gemeinden zustehenden Umsatzsteueranteils zugewiesen, da die Gewerbekapitalsteuer in den neuen Ländern und OstBerlin nie erhoben wurde. Auch die Lokalisierung auf die einzelnen Gemeinden erfolgt differenziert nach diesen Ländergruppen unter Einberechnung weiterer, ebenfalls gewichteter Kriterien. Abgeschwächt wird die so ausgestaltete Regionalisierung und Lokalisierung durch den abnehmenden Einfluss des nichtfortschreibungsfähigen Bestandteils auf den Zuteilungsschlüssel bis 2018. Ab 2018 ist der nichtfortschreibungsfähige Bestandteil dann belanglos.288 Ein fortschreibungsfähiger Bestandteil hat demgegenüber bis 2018 zunehmenden Einfluss auf den Zuteilungsschlüssel und ersetzt den nichtfortschreibungsfähigen Bestandteil ab 2018 gänzlich. Als fortschreibungsfähig wird in § 5b Abs. 2 GFRG eine Berechnung angeführt, in die – zur Abbildung der regionalen Wirtschaftskraft einer Kommune als Maßstab der gemeindlichen Umsatzsteuerzuteilung289 – zu 25 % der gemeindliche Gewerbesteueranteil, zu 50 % ein modifizierter gemeindlicher Anteil der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten und ebenfalls zu 25 % ein modifizierter gemeindlicher Anteil an sozialversicherungspflichtigen Arbeitsentgelten einfließen. Bei den beiden letztgenannten Komponenten erfolgt eine weitere Gewichtung mit durchschnittlichen Gewerbesteuerhebesätzen.290 Die hochkomplexe Bestimmung des Zuteilungsschlüssels, auf dessen Grundlage den einzelnen Gemeinden ihr Umsatzsteueranteil zugewiesen wird, lässt sich daher vereinfachend wie folgt zusammenfassen: Bis 2018 sieht der Bundesgesetzgeber eine Regionalisierung und Lokalisierung vor, die zulasten der neuen Länder und Ost-Berlins geht. Der Einfluss dieses nichtfortschreibungsfähigen Bestandteils des Zuteilungsschlüssels sinkt dabei bis 2018 und wird ab dann in Gänze durch einen fortschreibungsfähigen 288  Hidien,

in: BoKo, Art. 106 Rn. 1057 ff.; Hidien, GFRG, § 5a Rn. 10 ff. oben, Teil 1, C. III. 1. b). 290  Hidien, GFRG, § 5b Rn. 1 ff. 289  Vgl.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Bestandteil des Zuteilungsschlüssels ersetzt, der keine ländergruppenbezogenen Komponenten der Regionalisierung und Lokalisierung enthält. Mit diesem fortschreibungsfähigen Bestandteil wird durch eine Orientierung am Gewerbesteueraufkommen, der Anzahl der in der Gemeinde Beschäftigten und der Höhe des ausgezahlten Lohns der Versuch unternommen, eine ortsund wirtschaftsbezogene Aufteilung des Gemeindeumsatzsteueranteils auf die einzelnen Gemeinden zu erreichen. Der gemeindliche Umsatzsteueranteil des Landes Berlin setzt sich damit bis 2018 aus einem West- und einem Ostanteil zusammen. Die Benachteiligung Ost-Berlins ist hierbei vor dem Hintergrund der historischen Erklärung für die Einführung des gemeindlichen Umsatzsteueranteils zu rechtfertigen. Ohne die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer hätte es zumindest finanzpolitisch keine Begründung für die Beteiligung auch der Gemeinden an der Umsatzsteuer gegeben. Eine degressiv ausgestaltete Ungleichbehandlung von West und Ost kann daher durch die kompensatorische Notwendigkeit als sachgerecht erachtet werden. Zweifel bestehen demgegenüber dahingehend, ob die geschilderte Berechnung des Zuteilungsschlüssels nach dem fortschreibungsfähigen Bestandteil wirklich die orts- und wirtschaftsbezogene Kraft einer Gemeinde repräsentiert. Die gefundene Regelung dürfte aber jedenfalls im Rahmen des bundesgesetzgeberischen Beurteilungsspielraums liegen.291 Zu konstatieren bleibt jedoch, dass die gemeindliche orts- und wirtschaftsbezogene Aufteilung finanzstarke Gemeinden bevorzugt. Für das Land Berlin als einwohnerreiche und gleichzeitig insbesondere kommunal finanzschwache Einheitsgemeinde würde ein einwohnerbezogener Aufteilungsmaßstab, vergleichbar mit der Zuteilung des Landesanteils an der Umsatzsteuer,292 zu höheren Einnahmen als bei der aktuellen, stark an den Gewerbesteuereinnahmen orientierten gemeindlichen Zuteilung führen. Nicht nur aufgrund der engen Konvergenz des gemeindlichen Umsatzsteueranteils mit der Gewerbeertrag- und Gewerbekapitalsteuer, sondern auch aus finanzpolitischen Anreizerwägungen ist der Maßstab der kommunalen Wirtschaftskraft dennoch vorzugswürdig.293 Vor allem in einem stark ausgleichsorientierten Finanzsystem sind auf die Stärkung der eigenen Wirtschaftskraft gerichtete Anreizelemente notwendig und können auf der gemeindlichen Ebene – besser als bei den Landesanteilen an der Umsatzsteuer – auch mit dem besteuerten Sachverhalt begründet werden. Unter Berücksichtigung des vergleichsweise geringen Anteils des gemeindlichen 291  Hidien,

in: BoKo, Art. 106 Rn. 1060; Hidien, GFRG, § 5a Rn. 7. in: BoKo, Art. 106 Rn. 1060. 293  Im Ergebnis ablehnend Hidien, in: BoKo, Art. 106 Rn. 1060; Hidien, GFRG, § 5a Rn. 14. 292  Hidien,



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Umsatzsteueranteils am Gesamtsteueraufkommen des Landes Berlin294 und der zunehmenden Stärkung des Berliner Ostteils durch den sich verändernden Zuteilungsschlüssel kann daher die finanzielle Schlechterstellung des Landes Berlin, die sich im Vergleich zu einer Einordnung des gesamten Landes Berlin als westliche Gemeinde bei der Zuteilung des gemeindlichen Umsatzsteueranteils ergibt, als gering und durch die historische Entwicklung gerechtfertigt angesehen werden. 5. Berlininterne Verteilung Dass das Land Berlin die gemeindlichen Anteile an der Einkommen- und Umsatzsteuer als originäre Steuererträge erhält und nicht an Kommunen weiterleiten muss und dass ihm darüber hinaus die Einnahmen der Gewerbe- und Grundsteuer sowie der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern ebenfalls direkt zustehen, bedeutet nicht automatisch eine Besserstellung gegenüber den Ländern mit kommunaler Untergliederung. So muss das Land Berlin ebenso die landes- und kommunalspezifischen Aufgaben wahrnehmen und seine zumindest bezirkliche Untergliederung finanzieren. Fraglich ist daher, ob sich dennoch für das Land Berlin im Vergleich zu kommunal untergliederten Ländern, in denen die Landesebene hauptsächlich als „Geldbote“295 für seine Kommunen agiert, größere Spielräume beziehungsweise Einsparungen ergeben. a) Rechtsstellung der Berliner Bezirke Zunächst sei in diesem Zusammenhang der Blick auf die Rechtstellung der Berliner Bezirke gerichtet. Selbst wenn eine hohe Eigenständigkeit und Eigenverantwortung der Berliner Bezirke befürwortet oder gar rechtlich bejaht wird, muss dabei die Anwendbarkeit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG auf diese abgelehnt werden. Schon die Definition Berlins als Land und zugleich Stadt in Art. 1 Abs. 1 VvB implementiert den Grundsatz einer Einheitsgemeinde, welche sich einheitlich auf Gesamtberlin und nicht auf die einzelnen Bezirke erstreckt. Insofern ist allein das Land Berlin, nicht aber einzelne Bezirke, Träger der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie.296 294  163,81 Mio. Euro bzw. 1,25 % des Gesamtsteueraufkommens des Landes Berlin; vgl. Anhang 2: Steuereinnahmen des Landes Berlin 2014. 295  Hidien, in: BoKo, Art. 106 Rn. 1038. 296  Std. Rspr. des BerlVerfGH: LVerfGE 1, 33 (37) und 6, 32 (41). H. M. in der Wissenschaft: Holland/Waldhoff, in: Siegel/Waldhoff, Öffentliches Recht in Berlin, § 1 Rn. 276; Michaelis-Merzbach, in: Driehaus, VvB, Art. 66 Rn. 2; Musil/Kirchner,

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Dem steht auch nicht entgegen, dass die Berliner Landesverfassung den Bezirken, beispielsweise hinsichtlich ihrer Verwaltungszuständigkeiten oder ihrer Organisations-, Planungs- und Personalhoheit, partielle Selbstverwaltungselemente zuspricht. Bei detaillierter Betrachtung bleiben sogar diese hinter den aus Art. 28 Abs. 2 GG abzuleitenden Autonomierechten von Kommunen zurück. Eine Rechtspersönlichkeit, wie sie die Gemeinden als öffentlich-rechtliche Gebietskörperschaften innehaben, wird den Bezirken überdies nach § 2 Abs. 1 BezVG landesgesetzlich ausdrücklich abgesprochen.297 b) Aufgabenverteilung zwischen dem Land Berlin und seinen Bezirken Trotz der fehlenden grundgesetzlichen Selbstverwaltungsgarantie für die Bezirke orientiert sich die Zuständigkeitsverteilung zwischen der Hauptverwaltung und den Bezirksverwaltungen zumindest in Grundzügen an der Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben durch eine Landes- und eine Kommunalebene.298 Hierfür spricht insbesondere Art. 66 Abs. 2 VvB, nach dem die Bezirke ihre Aufgaben nach den Grundsätzen der Selbstverwaltung erfüllen. Die örtlichen Angelegenheiten, die gemäß Art. 28 Abs. 2 GG zwingend den Gemeinden zu übertragen sind, werden also im Zweifel auch den Berliner Bezirken zugewiesen. Ebenso stellt Art. 66 Abs. 2 VvB i. V. m. Art. 67 Abs. 2 Satz 1 VvB eine Zuständigkeitsvermutung zugunsten der Bezirksverwaltungen dar.299 Die Senatsverwaltung ist als Hauptverwaltung unterdessen für Aufgaben zuständig, denen eine gesamtstädtische Bedeutung zukommt. Als solche werden in Art. 67 Abs. 1 Satz 2 VvB konkret die Leitungsaufgaben sowie die Polizei-, Justiz- und Steuerverwaltung genannt. Im Weiteren spricht Art. 67 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VvB dem Senat eine Zuständigkeit für einzelne andere Aufgabenbereiche zu, die wegen ihrer Eigenart zwingend einer Durchführung in unmittelbarer Regierungsverantwortung bedürfen. HierBerliner Verwaltung, Rn. 31; Musil, Bezirkliche Selbstverwaltung, in: Baßeler/Heintzen/Kruschwitz, Berlin, 188; Zivier, Verfassung und Verwaltung, Rn. 88.1; im Ergebnis auch Haaß, LKV 1996, 84; Neumann, in: Pfennig/Neumann, VvB, Art. 66/67 Rn. 17; Remmert, LKV 2004, 341 f. 297  Ausführlich Deutelmoser, Rechtsstellung der Bezirke, 106 ff.; Musil/Kirchner, Berliner Verwaltung, Rn.  44 ff. m. w. N.; Neumann, in: Pfennig/Neumann, VvB, Art. 66/67 Rn. 17. 298  Neumann, in: Pfennig/Neumann, VvB, Art. 66/67 Rn. 8. Krit.: Musil/Kirchner, Berliner Verwaltung, Rn. 108. 299  Ausführlich Musil/Kirchner, Berliner Verwaltung, Rn. 108 ff.



C. Ertragshoheiten des Landes Berlin103

durch besteht für den Berliner Landesgesetzgeber ein durchaus weiter Beurteilungsspielraum, die Zuständigkeit der Senatsebene auszuweiten.300 Obwohl ein solcher Beurteilungsspielraum anderen Landesgesetzgebern hinsichtlich der Aufteilung von Aufgaben zwischen der Landesebene und Kommunen ebenfalls zusteht,301 erscheint die Formulierung von Art. 67 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VvB doch umfassender, als es die Grenzen von Art. 28 Abs. 2 GG für eine Aufgabenzuweisung an die Landesebene bei kommunaler Untergliederung zulassen. Der Rechtsschutz der Bezirke ist in diesem Zusammenhang mit dem gemeindlichen vergleichbar. Zwar können die Bezirke nicht wie Gemeinden eine kommunale Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG erheben. Für Bedenken hinsichtlich der Zuständigkeitsverteilung steht ihnen aber vor dem Berliner Verfassungsgerichtshof gemäß Art. 84 Abs. 2 Nr. 3 VvB ein Normenkontrollantrag zur Verfügung, der den Rechtsschutz letztlich in vergleichbarer Intensität sichert.302 Durch seine bezirkliche und nicht kommunale Untergliederung hat das Land Berlin hiernach weitreichendere Möglichkeiten, die Verteilung der Verwaltungsaufgaben auf den Senat zulasten der Bezirke zu zentralisieren. Zwar kann als Argument für das Bedürfnis einer unmittelbaren Regierungsverantwortung nicht allein die Wirtschaftlichkeit angeführt werden. Die eventuell kostenintensivere Nähe zu den Bürgern muss im Einzelfall hingenommen werden. Dennoch kann unter anderem eine nicht ausreichende Finanzkraft der Bezirke die Aufgabenzuweisung an den Senat rechtfertigen.303 Hierin ist zumindest eine teilweise Umkehr der grundgesetzlichen Systematik zu erkennen. Während die kommunale Selbstverwaltungsgarantie die verfassungsrechtliche Sicherung einer hinreichenden finanziellen Ausstattung der Gemeinden zumindest gebietet304 und in Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG bezüglich einzelner Aspekte sogar ausdrücklich vorschreibt, beschränken Wirtschaftlichkeitserwägungen und die tatsächliche Finanzkraft der Bezirke die bezirkliche Selbstverwaltung im Land Berlin. Insofern kann das Land Berlin nach alledem schon aufgrund seiner größeren verwaltungsorganisatorischen Spielräume bei der Verteilung von Zuständigkeiten im Vergleich zu kommunal untergliederten Ländern Einsparungen generieren. 300  Holland/Waldhoff, in: Siegel/Waldhoff, Öffentliches Recht in Berlin, § 1 Rn. 345. 301  BVerfGE 79, 127 (153) und 83, 363 (382); vgl. Musil/Kirchner, Berliner Verwaltung, Rn. 115. 302  Musil/Kirchner, Berliner Verwaltung, Rn. 61. 303  Musil/Kirchner, Berliner Verwaltung, Rn. 113. 304  Hidien, in: BoKo, Art. 106 Rn. 1003.

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c) Finanzielle Ausstattung der Bezirke Neben den Vorteilen bei der Zuständigkeitsverteilung profitiert das Land Berlin durch seine fehlende kommunale Untergliederung möglicherweise auch hinsichtlich der internen Finanzverteilung. Wie bereits gezeigt, stehen dem Land Berlin die Einnahmen der Gewerbe- und Grundsteuer sowie der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern und darüber hinaus die Gemeindeanteile an der Einkommen- und Umsatzsteuer zu. Zugleich muss es aber ebenso für die finanzielle Ausstattung seiner Bezirke sorgen. Grundlage hierfür ist Art. 85 Abs. 2 VvB, der die Zuweisung von Globalsummen an die einzelnen Bezirke vorschreibt. In kommunal untergliederten Ländern wird durch Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 106 Abs. 7 GG bereits grundgesetzlich eine Verpflichtung zur angemessenen finanziellen Ausstattung der Gemeinden festgeschrieben. aa) Zuweisung von Globalsummen an die Bezirke des Landes Berlin Globalsummen stellen die wichtigste Einnahmequelle der Bezirke dar. Im Unterschied zu zweckgebundenen Finanzzuweisungen ermöglichen sie den Bezirken, in höherer Eigenverantwortung über ihre Finanzmittel zu verfügen und hierbei eigene Schwerpunkte zu setzen. An der Ermittlung der Höhe der Globalsummen wirken die Bezirksverordnetenversammlungen mit. Der von ihnen beschlossene Bezirkshaushaltsplan wird dem Abgeordnetenhaus zugeleitet. Dieser kann jedoch ohne weitere Beteiligung der Bezirke durch einen Beschluss des Abgeordnetenhauses geändert werden, wodurch dem bezirklichen Haushaltsplan lediglich Entwurfscharakter zuzusprechen ist. Dennoch wird die Höhe der Globalsumme in Abstimmung mit den Bezirken festgesetzt.305 Aufgrund des Umfangs der Bezirksaufgaben und der durch die Bezirke selbst zu erzielenden Einnahmen beschließt das Abgeordnetenhaus durch eine pauschalisierte Kostenrechnung306 und unter Berücksichtigung des Abstimmungsprozesses sowohl die Bezirkshaushalte als auch die im Landeshaushalt ausgewiesenen Globalsummen für die einzelnen Bezirke. Dabei ist ein gerechter Ausgleich zwischen den Bezirken zu erreichen.307 Ob einem Bezirk ein materieller Anspruch auf eine Globalsumme in angemessener Höhe zusteht, kann dabei unterschiedlich gesehen werden. 305  Holland/Waldhoff, in: Siegel/Waldhoff, Öffentliches Recht in Berlin, §  1 Rn. 280; Musil/Kirchner, Berliner Verwaltung, Rn. 441. 306  Korbmacher, in: Driehaus, VvB, Art. 85 Rn. 17. 307  Musil/Kirchner, Berliner Verwaltung, Rn. 441 ff.; Zivier, Verfassung und Verwaltung, Rn. 88.1.2.



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Mangels Anwendbarkeit des Art. 28 Abs. 2 GG ist zur Annahme eines solchen Anspruchs auf die Kompetenznormen der Art. 66 und 67 VvB zurückzugreifen.308 Selbst wenn aber diese Ableitung akzeptiert würde, haben die Bezirke jedenfalls keine verfassungs- oder verwaltungsgerichtliche Möglichkeit, einen gegebenenfalls bestehenden materiellen Anspruch durchzusetzen. Sie sind weder im Organstreitverfahren noch im abstrakten Normenkontroll- oder Verfassungsbeschwerdeverfahren beteiligtenfähig; der Umweg über die Verwaltungsgerichte kann ebenso wenig beschritten werden.309 bb) Weiterleitung von Anteilen und kommunaler Finanzausgleich in den Flächenländern Während im Unterschied zu den Bezirken den Gemeinden die Einnahmen der Gewerbe- und Grundsteuer sowie der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern unmittelbar zufließen, haben die Länder zunächst die verfassungsrechtliche Verpflichtung, die entsprechenden Anteile der Einkommenund Umsatzsteuer an die Gemeinden weiterzuleiten. Für die Zuteilung des gemeindlichen Umsatzsteueranteils ergibt sich dabei nichts anderes als das bereits in Bezug auf den gemeindlichen Umsatzsteueranteil des Landes Berlin Erläuterte. Hinsichtlich des gemeindlichen Einkommensteueranteils leiten die Länder die entsprechenden Erträge nach dem in den §§ 2 bis 5 GFRG bestimmten Zuteilungsschlüssel an ihre Gemeinden weiter. Die Berechnung des Zuteilungsschlüssels orientiert sich am Wohnsitzprinzip. Kappungsgrenzen, die bei der Anteilsberechnung Einkommen nur bis zu bestimmten Höhen mitberücksichtigen, sorgen jedoch für Angleichungen der gemeindlichen Einnahmen.310 Von der Zuweisung originärer Ertragshoheiten unabhängig beziehungsweise über diese hinausgehend besteht durch Art. 28 Abs. 2 Sätze 1 und 2 GG die Verpflichtung, den Gemeinden eine hinreichende Finanzausstattung zukommen zu lassen.311 Konkretisierend schreibt Art. 106 Abs. 7 GG obligatorisch den Zufluss von Beträgen aus dem originär vereinnahmten Anteil eines Landes am Gesamtaufkommen der Gemeinschaftssteuern an seine Gemeinden vor. Zusätzlich wird der Zufluss weiterer Landessteuereinnah308  So Remmert, LKV 2003, 260 f. Ablehnend Musil/Kirchner, Berliner Verwaltung, Rn. 422a. 309  BerlVerfGH, Beschluss vom 15.  Juni 2000  – 47/99; ebenso Korbmacher, in: Driehaus, VvB, Art. 85 Rn. 19; Remmert, LKV 2003, 261 f. mit Fn. 36. 310  Hidien, in: BoKo, Art. 106 Rn. 1034 ff.; Schwarting, Kommunaler Haushalt, Rn.  162 ff. 311  Lange, KommR, Kap. 15 Rn. 181.

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men an die Gemeinden als fakultative Möglichkeit erwähnt und damit, wenn auch nicht vorgeschrieben, so doch ausdrücklich vorgesehen. Auch die meisten Landesverfassungen enthalten Regelungen, die eine Mindestausstattung der Gemeinden oder zumindest die kommunale Selbstverwaltung zwingend vorschreiben.312 In eine vergleichbare Richtung zielen landesverfassungsrechtliche Ausgestaltungen eines Konnexitätsprinzips, das bei einer Aufgabenübertragung von der Landesebene auf die Kommunalebene den Ausgleich der damit verbundenen finanziellen Mehrbelastung fordert.313 Die nähere Ausgestaltung dieser grundgesetzlichen und landesverfassungsrechtlichen Verpflichtungen und fakultativen Möglichkeiten ist den Landesgesetzgebern überlassen, die hierfür einen kommunalen Finanzausgleich innerhalb ihrer Länder installieren. Durch diesen erlangen die Gemeinden Ansprüche auf Ausgleichs- und Unterstützungszahlungen gegen die Landesebene. Die zunächst aus den originären gemeindlichen Erträgen resultierenden Finanzkraftunterschiede werden ebenfalls mehr oder weniger stark ausgeglichen.314 Aufgrund der vergleichbaren Interessenlage ist naheliegend, dass auch der kommunale Finanzausgleich ähnlich wie der schon dargestellte primäre vertikale und wie der noch zu erörternde sekundäre horizontale und vertikale föderale Finanzausgleich von politischen Verhandlungen geprägt wird und in enger Abstimmung der Beteiligten erfolgt.315 cc) Vergleich des kommunalen Finanzsystems mit der Zuweisung von Globalsummen Bei einem Vergleich des kommunalen Finanzsystems mit der Zuweisung von Globalsummen an die Berliner Bezirke kann vor diesem Hintergrund festgestellt werden, dass sich die Zuteilungsmechanismen trotz der unterschiedlichen Organisationsstrukturen im Ergebnis ähneln. In beiden Fällen spielt die Angleichung der finanziellen Stellungen der Bezirke beziehungsweise Gemeinden eine wichtige Rolle.316 Ebenso werden wie beim auf politischen Verhandlungen basierenden und in Abstimmung der Beteiligten 312  Lange,

KommR, Kap. 15 Rn. 185 f. KommR, Kap. 15 Rn. 218. 314  Henneke, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Kommunalfinanzen, § 25 Rn. 4 ff. 315  Große Bandbreite der Ausgleichsmodi mit differenzierten Zwischenlösungen als Indiz; Darstellung bei Henneke, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Kommunalfinanzen, § 25 Rn. 40. Ebenso Lohse, Kommunale Aufgaben, 126; Würtenberger, Kommunaler Finanzausgleich, in: Isensee/Lecheler, FS Leisner, 987. 316  Bzgl. der Globalsummen Pfennig, in: Pfennig/Neumann, VvB, Art. 85 Rn. 47; bzgl. des kommunalen Finanzausgleichs Lohse, Kommunale Aufgaben, 117. 313  Lange,



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erfolgenden kommunalen Finanzausgleich auch im Land Berlin die Globalsummen in Abstimmung mit den Bezirken beschlossen.317 Diese Abstimmung unterscheidet sich zwar dahingehend, dass im Land Berlin die gesamte Globalsumme zur Disposition steht, wohingegen die Kommunen bereits vor der Zuweisung von Landesmitteln originäre Steuererträge vereinnahmen. Die hieraus resultierenden Einnahmen der Kommunen sind durch die dargestellten Zuteilungsregeln der gemeindlichen Einkommen- und Umsatzsteueranteile auch zumindest grundsätzlich paritätisch verteilt, so dass zwischen Ländern und Kommunen nur noch ein Ausgleich von Teilbeträgen Gegenstand der hauptsächlich politischen Ergebnisfindung ist. Dennoch sind die Kommunen ebenfalls in hohem Maße – bezogen auf das Jahr 2014 im Westen zu 35,09 % und im Osten sogar zu 53,33 % ihrer Einnahmen pro Einwohner – von Zuweisungen abhängig.318 Da den Kommunen bereits originäre Einnahmen außerhalb der Landesgesetzgebung zugeteilt wurden, begegnen sich die Verhandlungspartner im Weiteren – ähnlich wie bei der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung – eher auf Augenhöhe, als dies im Verhältnis der Berliner Gesamtstadt zu den Bezirksverwaltungen beziehungsweise -organen der Fall sein kann. Somit stellt es sich für das Berliner Abgeordnetenhaus und die Senatsverwaltung einfacher dar, die Globalsummen nach Kassenlage festzusetzen und insbesondere zu beschneiden. Dies führt zu Globalsummen, in denen der weit überwiegende Teil bereits durch die Erfüllung landesgesetzlicher und landesvertraglicher Verpflichtungen faktisch zweckgebunden und die finanzielle Eigenverantwortlichkeit der Bezirke auf 12 bis 15 % des jeweiligen Bezirkshaushalts begrenzt ist.319 Eine solche Reduzierung der finanziellen Mittel wäre zwischen einer Landesebene und ihren Kommunen einerseits wegen der angeglichenen Verhandlungspositionen, andererseits aber auch aufgrund der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie nicht möglich. Die aus der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG abzuleitenden kommunalen Ansprüche, verbunden mit ihrer gerichtlichen Durchsetzbarkeit durch eine kommunale Verfassungsbeschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht, stellen den wohl gravierendsten Unterschied zu der internen Verteilungssituation im Land Berlin dar. Im Vergleich zu diesen kommunalen Ansprüchen lässt sich für die Berliner Bezirke kaum 317  Musil/Kirchner,

Berliner Verwaltung, Rn. 441. Kommunale Einnahmen in West und Ost 2014, veröffentlicht in: Gemeindefinanzbericht 2015, Übersicht 6, S. 31. 319  Korbmacher, in: Driehaus, VvB, Art. 85 Rn. 17; Musil, Bezirkliche Selbstverwaltung, in: Baßeler/Heintzen/Kruschwitz, Berlin, 190 f.; Zivier, Verfassung und Verwaltung, Rn. 69.3.2. 318  Vgl.

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ein materieller Rechtsanspruch auf hinreichende finanzielle Ausstattung und keinesfalls eine rechtliche Durchsetzungsmöglichkeit konstruieren. Auch wenn somit Unterschiede zwischen den kommunalen Finanzsystemen in den Flächenländern und der Zuweisung von Globalsummen im Land Berlin feststellbar sind, können sie durch Änderung der Betrachtungsebene von der Innen- zur Außensicht relativiert werden. Letztlich haben nämlich weder die Länder mit kommunaler Untergliederung noch das Land Berlin als Einheitsgemeinde ein Interesse, einschneidend geringe Ausstattungen der ihnen untergeordneten Ebenen herbeizuführen. Beide tragen die Verantwortung für eine angemessene finanzielle Ausstattung ihrer Gesamtstrukturen, nicht nur ihrer eigenen Ebene. Dies kommt insbesondere darin zum Ausdruck, dass das Konnexitätsprinzip in Art. 104a Abs. 1 GG nur den Bund und die Länder, nicht aber die Kommunen als Träger der mit der Aufgabenwahrnehmung einhergehenden Ausgaben ansieht.320 Daher liegt der größere Spielraum, den das Land Berlin bei der internen Verteilung und Verwendung der ihm einheitlich zustehenden Finanzmittel hat, hauptsächlich in seinen Zentralisierungsmöglichkeiten. Im Vergleich zu den kommunal untergliederten Ländern obliegt ihm durch die Beschlusskompetenz über den gesamten Berliner Haushalt, der auch die Haushalte der Bezirke miteinschließt, darüber hinaus eine größere Kontrolle und Effizienzierungsmöglichkeit bezüglich seiner finanziellen Gesamtmittel. 6. Gesamtbetrachtung des Landes Berlin als Einheitsgemeinde Wichtigste gemeindliche Einnahmequellen des Landes Berlin sind die Gewerbe- und Grundsteuer sowie der gemeindliche Einkommensteueranteil. Besonders hinsichtlich der beiden Erstgenannten fallen jedoch die wirtschaftsstrukturellen Defizite besonders ins Gewicht. Das Niveau der tatsächlichen kommunalen Einnahmen ist insgesamt auf dem Niveau von Essen oder Dortmund anzusiedeln.321 Die Ausübung der Hebesatz- und Mitwirkungsrechte durch das Land Berlin muss derweil differenziert beurteilt werden. Während es trotz der wirtschaftlichen Lage Potenzial für eine Steigerung der Gewerbesteuereinnahmen zu geben scheint, sind bezüglich der Grundsteuer die Grenzen erreicht. Bei Letzterer wird aber zugleich die Abhängigkeit von den bundesgesetzlichen Bewertungsregeln deutlich, welche die Mitwirkungsrechte des Landes Berlin beeinflussen und relativieren. Auch bei der Ausgestaltung der örtli86, 148 (215); Hidien, in: BoKo, Art. 106 Rn. 1001 m. w. N. oben, Teil 1, IV. 2. a) bb).

320  BVerfGE 321  Siehe



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chen Verbrauch- und Aufwandsteuern nutzt das Land Berlin nahezu alle derzeit anerkannten Möglichkeiten.322 Dabei stehen jedoch gesellschaftspolitische Zielsetzungen im Vordergrund, die nur teilweise eine Rückwirkung auf die finanzielle Stellung des Landes Berlin mit sich bringen. Bezüglich des gemeindlichen Einkommensteueranteils ergeben sich keine Besonderheiten durch die fehlende kommunale Untergliederung im Land Berlin, da diese Zuteilung genauso wie die horizontale landessteuerliche Einkommensteuerzuteilung nach dem Einwohnerprinzip erfolgt. Demgegenüber richtet sich die gemeindliche Umsatzsteuerzuteilung nach einem regional differenzierenden Zuteilungsschlüssel. Die hieraus resultierende Schlechterstellung des Ostteils Berlins ist derweil historisch zu rechtfertigen und aufgrund des Zuteilungsvolumens sowie der ab dem Jahr 2018 festgeschriebenen Gleichstellung mit dem Westteil nicht unangemessen. Zuletzt hat das Land Berlin durch seine bezirkliche Untergliederung nur wenige Vorteile gegenüber Ländern mit kommunaler Untergliederung. Diese sind lediglich bezüglich besserer Zentralisierungsmöglichkeiten der Verwaltungsaufgaben sowie hinsichtlich der Beschlussrechte über die Bezirkshaushalte und deren finanzielle Ausstattung zu konstatieren.

V. Umsatzsteuervorausgleich Als erstes ausgleichendes Element des föderalen Finanzausgleichs ermöglicht Art. 107 Abs. 1 Satz 4 Hs. 2 GG die Zuteilung von bis zu 25 % des Umsatzsteueranteils der Ländergesamtheit an die einzelnen Länder außerhalb des Einwohnerprinzips. Hiervon macht der Gesetzgeber in § 2 FAG mit einem System von Ergänzungsanteilen Gebrauch, welches potentiell den gesamten verfassungsrechtlich zulässigen Anteil ausschöpft. Im Unterschied zu einer Zuteilung der gesamten Umsatzsteuereinnahmen nach dem Einwohnerprinzip bleibt das Ausgleichsvolumen des ergänzend zugeteilten Betrags im Jahr 2014 mit 7,83 Mrd. Euro nur um 1,19 Mrd. Euro hinter dem Volumen des sekundären horizontalen Finanzausgleichs zurück323 und hat damit auch für die Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich entsprechend große Bedeutung. 1. Umsatzsteuervorausgleich als primäre Ertragszuteilung Trotz seiner ausgleichenden Zielrichtung ist der Umsatzsteuervorausgleich nicht der sekundären horizontalen Finanzausgleichsstufe zuzuordnen. Für ei322  Weinzen, 323  Vgl.

Berlin in der Finanzkrise, 276. Anhang 9: Übersicht Finanzausgleichsergebnisse 2014.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

ne solche Zuordnung würde zwar sprechen, dass nach Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG der Finanzausgleich im engeren Sinne im gleichen Gesetz wie der Umsatzsteuervorausgleich geregelt werden muss und dass ein erhebliches Ertragsvolumen ohne direkten Bezug zum Örtlichkeitsprinzip zugeteilt wird. Die systematische Stellung als Halbsatz 2 des Art. 107 Abs. 1 Satz 4 GG weist jedoch auf eine Einordnung als primäre Ertragszuteilung hin. Der Umsatzsteuervorausgleich kann darüber hinaus zumindest zum Teil als flexibles Instrument gesehen werden, die Umsatzsteuerzuteilung nach dem Einwohnerprinzip weiter der regionalen Steuerkraft anzunähern. Ertragsberechtigte Länder erhalten somit neben den bisher erläuterten Steuerarten auch bezogen auf Umsatzsteuerergänzungsanteile einen originären Ertragsanspruch.324 2. Steuereinnahmen- und Steuerkraftvergleich Ergänzungsanteile aus dem Umsatzsteuervorausgleich erhalten Länder, deren Steuereinnahmen aus den Landessteuern, den Anteilen an der Einkommensteuer und Körperschaftsteuer, der Ausgleichszahlung nach Art. 106b GG325 sowie der Gewerbesteuerumlage im Ländervergleich unter dem Durchschnitt liegen. Gemäß Art. 107 Abs. 1 Satz 4 Hs. 3 GG wird bezüglich der Grunderwerbsteuer anstatt den tatsächlichen Einnahmen die Steuerkraft berücksichtigt, so dass insofern ein Steuerkraftvergleich vorgenommen wird.326 a) Vergleichsmodalitäten von Steuereinnahmen und Steuerkraft zur Bemessung des Umsatzsteuervorausgleichs § 2 Abs. 1 Satz 1 FAG schreibt einen Pro-Kopf-Vergleich der genannten Steuereinnahmen vor, wobei für deren Ermittlung ein Verweis auf § 7 Abs. 1 FAG erfolgt. Diese Norm ist dem sekundären horizontalen Finanzausgleich zuzuordnen, in dem ein umfassender Finanzkraftausgleich unter den Ländern erfolgt. Obwohl der Umsatzsteuervorausgleich gegenüber dem sekundären horizontalen Finanzausgleich auf einen Steuereinnahmen- und Steuerkraftausgleich beschränkt bleibt, verdeutlicht der Normverweis die Intention des Gesetzgebers, alle Landessteuern im Sinne des Art. 107 Abs. 1 GG umfänglich in die Ermittlung der Ergänzungsberechtigung mit einfließen zu lassen.327 324  Hidien, Horizontale Steuerverteilung, 224; Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn.  153 f. 325  Kompensationszahlung für die vollständige Übertragung der Ertragshoheit der Kraftfahrzeugsteuer auf den Bund. Siehe oben, C. II. 3. d). 326  Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 155. 327  Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 155.



C. Ertragshoheiten des Landes Berlin111

Eine Selektion bestimmter Steuerarten, die einzelne Länder möglicherweise besser oder schlechter stellen würde, findet somit nicht statt. Auch der Pro-Kopf-Maßstab führt zu einem möglichst neutralisierten Vergleich der Steuerausstattungen.328 Eine Einwohnergewichtung wegen eventueller Mehrbedarfe für einige Länder wäre an dieser Stelle des Finanzausgleichs durch die Einordnung des Umsatzsteuervorausgleichs als originäre Ertragszuteilung derweil systemfremd und kaum als mit Art. 107 Abs. 1 Satz 4 Hs. 2 GG konform anzusehen.329 b) Steuerkraft der Grunderwerbsteuer bei der Bemessung des Umsatzsteuervorausgleichs Der geringe Grad steuerautonomer Entscheidungen der Länder wäre weiter verkürzt, wenn die auf Grundlage der autonomen Entscheidungen bestehenden tatsächlichen Einnahmen der ertragsträchtigen Grunderwerbsteuer voll als landessteuerliche Einnahmen im Umsatzsteuervorausgleich – genauso wie später im sekundären horizontalen Finanzausgleich – einfließen würden. Mehreinnahmen aus einer Erhöhung des Grunderwerbsteuersatzes verringerten in einem solchen Fall die Ausgleichszahlungen, was negative Anreize hinsichtlich der Erhöhung des Steuersatzes mit sich brächte. Aus diesem Grund sieht Art. 107 Abs. 1 Satz 4 Hs. 3 GG lediglich die Berücksichtigung der grunderwerbsteuerlichen Steuerkraft vor, deren Berechnung in § 7 Abs. 1 Sätze 3 und 4 FAG weiter konkretisiert wird.330 Durch den Verweis in § 2 Abs. 1 Satz 1 FAG auf § 7 Abs. 1 FAG gelten diese Berechnungsregelungen auch im Umsatzsteuervorausgleich. aa) Berechnung der Steuerkraft Nach § 7 Abs. 1 Satz 3 FAG definiert sich die Steuerkraft aus der Multiplikation der in einem Land ermittelten Bemessungsgrundlage mit einem durchschnittlichen Grunderwerbsteuersatz. Dieser durchschnittliche Steuersatz wird jedoch nicht anhand der durch die Länder festgesetzten Steuersätze, sondern anhand des Verhältnisses der tatsächlichen Grunderwerbsteuereinnahmen zu den ermittelten Bemessungsgrundlagen aller Länder bestimmt. Eine solche Vorgehensweise unterscheidet sich zur Bildung des Durchschnittssteuersatzes anhand der festgesetzten Steuersätze dahingehend, dass 328  In

(400).

Bezug auf den sekundären horizontalen Finanzausgleich: BVerfGE 72, 330

329  Hidien, 330  Hidien,

Horizontale Steuerverteilung, 232. MaßstG, § 5 Rn. 4.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

erhobene, aber nicht vereinnahmte Grunderwerbsteuererträge keine Berücksichtigung finden. So lässt sich für das Jahr 2014 beispielsweise im Land Berlin eine Steuerschuld aus Grunderwerbsteuer in Höhe von 848,15 Mio. Euro ermitteln, indem der Grunderwerbsteuersatz des Landes Berlin von 6,0 %331 mit der Bemessungsgrundlage von 14.135.829.000 Euro multipliziert wird. Tatsächlich konnten jedoch nur 796,00 Mio. Euro verbucht werden, was hauptsächlich auf nicht gezahlte Steuerschulden zurückzuführen ist.332 Während bereits die hieraus resultierende Differenz von 52,15 Mio. Euro einen erheblichen Umfang aufweist, summieren sich die nicht eingebrachten Steuerschulden aus der Grunderwerbsteuer jedenfalls unter Einbeziehung aller Länder zu einer relevanten Größe. Dies verdeutlicht sich darin, dass der auf das tatsächliche Grunderwerbsteueraufkommen bezogene durchschnittliche Steuersatz im Jahr 2014 mit 4,69 % zu bestimmen ist,333 der Durchschnitt der festgesetzten Steuersätze aber 5,00 % beträgt.334 Die Ermittlung des durchschnittlichen Steuersatzes anhand der tatsächlich vereinnahmten Aufkommen ist insoweit sachgerecht, als dass sowohl bei den weiteren landessteuerlichen Einnahmen als auch bei der Grunderwerbsteuer die tatsächlichen Steuereinnahmen Anknüpfungspunkt sind. bb) Kritik an der Steuerkraftermittlung nach § 7 Abs. 1 FAG Generell besteht jedoch in der Orientierung an dem wie beschrieben zu errechnenden durchschnittlichen Steuersatz der Hauptkritikpunkt an der grunderwerbsteuerlichen Steuerkraftermittlung nach § 7 Abs. 1 Sätze 2 und 3 FAG. Durch diese Orientierung übersteigt die im Finanzausgleich angerechnete Steuerkraft das tatsächliche Grunderwerbsteueraufkommen grundsätzlich in den Ländern, deren Grunderwerbsteuersatz unter dem Durchschnitt liegt.335 Erhöhen des Weiteren einzelne Länder ihren Grunderwerbsteuersatz, erhöht sich durch die entsprechenden Mehreinnahmen auch der durchschnittliche Steuersatz, so dass die Differenz zwischen dem tatsächlichen Steueraufkommen und der Steuerkraft in den Ländern, die ihren Steuersatz nicht erhöhen, weiter steigt. Somit kann eine Rückkopplung der Steuersatzerhöhung eines Landes auf die Differenz zwischen tat331  Anhang

3: Steuersätze der Grunderwerbsteuer nach Ländern. Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 8.3. 333  Vgl. Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 8.3. 334  Anhang 10: Steuerkraft der Grunderwerbsteuer, 1. Während dieser Wert den durchschnittlichen festgesetzten Grunderwerbsteuersatz im Jahr 2014 angibt, beträgt der derzeitige durchschnittliche Grunderwerbsteuersatz der Länder durch zwischenzeitliche Erhöhungen 5,28 %; siehe oben, Teil 1, C. II. 3. a) aa). 335  Vgl. Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 8.3. 332  Vgl.



C. Ertragshoheiten des Landes Berlin113

sächlichem Aufkommen und Steuerkraft in anderen Ländern festgestellt werden.336 Diese Rückkopplung wird insofern kritisiert, als dass auf alle Länder mit unterdurchschnittlichem Steuersatz ein Erhöhungsdruck ausgeübt würde. Um keine Nachteile im Umsatzsteuervorausgleich und sekundären horizontalen Finanzausgleich hinzunehmen, müsste der Steuersatz auf den Durchschnittswert angehoben werden, was seinerseits weitere Rückkopplungseffekte mit sich brächte. Entweder würden sich daher alle Steuersätze wieder auf einer gleichen Höhe einfinden oder Länder mit unterdurchschnittlichen Steuersätzen müssten eine unbillige Schlechterstellung akzeptieren.337 Rückkopplungen könnten jedoch eventuell vermieden werden, wenn die Steuerkraft anhand eines dauerhaft vorgeschriebenen Steuersatzes ermittelt würde. Beispielsweise wäre die Orientierung am ursprünglich in § 11 Abs. 1 GrEStG festgelegten Steuersatz von 3,5 % möglich, so dass landesgesetzliche Abweichungen von diesem Steuersatz vollständig aus dem Finanzausgleich ausgeschlossen blieben.338 In der aktuellen Ausgestaltung der Grunderwerbsteuersätze würden damit – unter Ausblendung erhobener, aber nicht vereinnahmter Erträge – die Grunderwerbsteuerkraft der Länder Bayern und Sachsen mit ihren tatsächlichen Aufkommen übereinstimmen und die Steuerkraft der übrigen Länder hinter ihren Aufkommen zurückbleiben.339 cc) Analyse der Wirkung des Steuersatzes auf die Steuerkraftermittlung und ausgleichsrechtliche Bewertung Als Ausgangspunkt der Beurteilung der grunderwerbsteuerlichen Steuerkraftermittlung nach § 7 Abs. 1 Sätze 3 und 4 FAG ist zu erkennen, dass es sich beim Vergleich der Landessteuereinnahmen im Rahmen des Umsatzsteuervorausgleichs – genauso wie beim Finanzkraftvergleich im sekundären horizontalen Finanzausgleich – um die Bildung einer Relation der Landessteuereinnahmen der Länder handelt. Anhand des Pro-Kopf-Durchschnitts aller Landessteuereinnahmen wird prozentual angegeben, wie sich der Pro336  Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung, Probleme der Grunderwerbsteuer (o. Fn. 133), S. 21 f. mit Tabelle 2. 337  Antrag im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, Klageschrift der Länder Bayern und Hessen vom 04.  März 2013  – 2 BvF 1/13, S. 66 f.; Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung, Probleme der Grunderwerbsteuer (o. Fn. 133), S.  21 f. 338  Antrag im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, Klageschrift der Länder Bayern und Hessen vom 04.  März 2013  – 2 BvF 1/13, S. 66. 339  Vgl. Anhang 3: Steuersätze der Grunderwerbsteuer nach Ländern.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Kopf-Wert der Landessteuereinnahmen jedes Landes zu diesem Pro-KopfDurchschnitt aller Landessteuereinnahmen im Ausgleichsjahr verhält.340 Vor diesem Hintergrund sei zunächst auf die kritisierten Differenzen zwischen dem tatsächlichen Steueraufkommen und der Steuerkraft eingegangen. Diese spielen als eigenständige Größe in der Steuerkraftermittlung keine Rolle und würden auch bei einem vorgeschriebenen Steuersatz von beispielsweise 3,5 % weiterhin bestehen bleiben. Durch diese alternative Steuerkraftermittlung wird hinsichtlich der Differenzen lediglich der Nullpunkt verschoben und somit erreicht, dass das tatsächliche Steueraufkommen nach der aktuellen Ausgestaltung der Grunderwerbsteuersätze341 in jedem Fall oberhalb der Steuerkraft liegt. Für den Vergleich der Landessteuereinnahmen sind aber nur die Verhältnisse der jeweiligen Steuerkraftbeträge untereinander relevant. Dass die angeführten Differenzen überhaupt bestehen, liegt derweil in der Natur des Schutzes der Länderautonomie im Finanzausgleich und könnte nur durch die vollständige Ausklammerung der Grunderwerbsteuer aus dem Umsatzsteuervorausgleich – ebenso wie aus dem sekundären horizontalen Finanzausgleich – vermieden werden, wodurch die Landeseinnahmen wegen der hohen grunderwerbsteuerlichen Erträge aber nur unzureichend abgebildet würden342 und letztlich die Zielrichtung des Umsatzsteuervorausgleichs – sowie des sekundären horizontalen Finanzausgleiches – nicht mehr erreicht werden könnte. Im Weiteren lässt sich hinsichtlich der darüber hinaus kritisierten Rückkopplungseffekte zunächst feststellen, dass die Wirkung einer Steuersatzerhöhung nicht nur auf die Steuerkraftbeträge der nicht erhöhenden Länder, sondern auch auf die Steuerkraftbeträge der erhöhenden Länder durchschlägt. Generiert ein Land aufgrund einer Steuersatzerhöhung Mehreinnahmen und damit einen höheren realen durchschnittlichen Steuersatz aller Länder, so muss es sich diesen gestiegenen Steuersatz bei der Steuerkraftermittlung genauso auf seine Bemessungsgrundlage anrechnen lassen wie alle anderen Länder. Allein durch das Vorliegen eines Rückkopplungseffektes, dessen Einfluss durch die Wirkung der Steuersatzerhöhung auch für das erhöhende Land relativiert wird, kann demnach keine explizite Schlechterstellung von Ländern, die ihren Steuersatz nicht erhöhen, angenommen werden. Eine Besonderheit des Rückkopplungseffektes ist jedoch hinsichtlich der Höhe der Bemessungsgrundlagen der Länder zu konstatieren, die ihren jeweiligen Steuersatz erhöhen. Der durchschnittliche Steuersatz wird stärker 340  Vgl.

Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 10.1. Anhang 3: Steuersätze der Grunderwerbsteuer nach Ländern. 342  BMF/Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, Auswirkungen einer Steuerautonomie auf den bundesstaatlichen Finanzausgleich, 27. Mai 2004, Kommissions-Drs. 0050, S. 1 ff. 341  Vgl.



C. Ertragshoheiten des Landes Berlin115

erhöht, wenn ein Land mit verhältnismäßig großer Bemessungsgrundlage seinen landesspezifischen Grunderwerbsteuersatz heraufsetzt. Ein solches Land generiert durch seine Steuersatzerhöhung höhere Mehreinnahmen als ein Land, das mit einer verhältnismäßig kleineren Bemessungsgrundlage seinen Steuersatz entsprechend erhöht. Diese verhältnismäßig höheren Mehreinnahmen steigern die grunderwerbsteuerlichen Gesamteinnahmen aller Länder und damit den durchschnittlichen Steuersatz stärker als die vergleichsweise geringeren Mehreinnahmen eines Landes mit verhältnismäßig kleiner Bemessungsgrundlage.343 Durch die beschriebene Abhängigkeit der Wirkung einer Steuersatzerhöhung von der verhältnismäßigen Höhe der Bemessungsgrundlage des erhöhenden Landes muss ein Land mit einer verhältnismäßig großen Bemessungsgrundlage seine Grunderwerbsteuersatzerhöhung im Finanzausgleich „teurer bezahlen“ als ein Land mit verhältnismäßig kleiner Bemessungsgrundlage. Es würde jedoch zu kurz greifen, diesen Umstand einzig mit dem Rückkopplungseffekt der Steuersatzerhöhung auf den tatsächlichen durchschnittlichen Steuersatz, der für die Steuerkraftzahl der Grunderwerbsteuer angewandt wird, zu begründen. So muss beachtet werden, dass der nunmehr erhöhte tatsächliche durchschnittliche Steuersatz eine stärkere Spreizung der grunderwerbsteuerlichen Steuerkraftzahlen hervorbringt als der ursprünglich niedrigere entsprechende Steuersatz. Denn aus verhältnismäßig hohen Bemessungsgrundlagen resultiert, multipliziert mit dem erhöhten Steuersatz, ein stärkerer Anstieg der Steuerkraftzahl als aus verhältnismäßig niedrigeren Bemessungsgrundlagen.344 In diesem letztgenannten Effekt offenbart sich das der grunderwerbsteuerlichen Steuerkraftermittlung eigentlich zugrunde liegende Gerechtigkeitsproblem. Die Anwendung eines gleichen Steuersatzes auf alle in ihren Pro-Kopf-Beträgen stark divergierenden Bemessungsgrundlagen führt je nach seiner Höhe zu unterschiedlich hohen Differenzen zwischen den einzelnen grunderwerbsteuerlichen Pro-Kopf-Steuerkraftzahlen der Länder. Verhältnismäßig hohe Steuersätze steigern die entsprechenden Differenzen, während relativ niedrige Steuersätze die Spreizung verringern. Hieraus folgt jedoch zugleich eine unterschiedlich starke Intensität des Ausgleichs der Grunderwerbsteuereinnahmen unter den Ländern, die – wie in Anhang 10 gezeigt werden kann – mit relativ hohen Steuersätzen und damit verbundenen größeren Differenzen zwischen den Steuerkraftzahlen zunimmt und bei relativ niedrigen Steuersätzen entsprechend abnimmt.345 343  Im Ergebnis: Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung, Probleme der Grunderwerbsteuer (o. Fn. 133), S. 21. 344  Vgl. Anhang 10: Steuerkraft der Grunderwerbsteuer, 2. 345  Vgl. Anhang 10: Steuerkraft der Grunderwerbsteuer, 2. bis 4.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Demnach bildet das Problem des Rückkopplungseffekts, das den Hauptkritikpunkt an der grunderwerbsteuerlichen Steuerkraftermittlung nach § 7 Abs. 1 Sätze 2 und 3 FAG darstellt, nur einen Ausschnitt der beschriebenen Gerechtigkeitsproblematik. Indes könnte diese Gerechtigkeitsproblematik auch durch einen dauerhaft vorgeschriebenen Steuersatz bei der grunderwerbsteuerlichen Steuerkraftermittlung, wie er als Alternative zur aktuellen Ausgestaltung beispielsweise in Höhe von 3,5 % denkbar wäre, trotz der damit verbundenen Ausschaltung des Rückkopplungseffekts nicht vollständig umgangen werden. Denn die aus einem bei der Steuerkraftermittlung angewandten Grunderwerbsteuersatz von 3,5 % resultierende Ausgleichswirkung wäre immer noch größer als die Ausgleichswirkung jedes unter 3,5 % liegenden Steuersatzes. Aus der bundesgesetzlichen Festschreibung des Steuersatzes von 3,5 % in § 11 Abs. 1 GrEStG folgt dabei keine Begründung für die Angemessenheit der mit diesem Steuersatz einhergehenden Ausgleichsintensität. Durch die Übertragung der Steuersatzkompetenz an die Länder im Rahmen der ersten Föderalismusreform sollte die damals grunderwerbsteuerrechtlich vorherrschende Ertrags- und Ausgleichskonstellation, die sich mit einem flächendeckenden Grunderwerbsteuersatz von 3,5 % ergab, gerade aufgehoben werden. Obwohl dabei im entsprechenden Gesetzgebungsverfahren zum Föderalismusreform-Begleitgesetz die Steuerkraftberechnung nicht thematisiert wurde,346 zeigt die Einfügung der Sätze 2 bis 4 in § 7 Abs. 1 FAG und die durch sie vorgeschriebene Orientierung an einem durchschnittlichen Steuersatz, dass sich der auf die bis 2006 bestehenden Grunderwerbsteuerregelungen gerichtete Abänderungswille auch auf die Berücksichtigung der Grunderwerbsteuereinnahmen im Finanzausgleich bezog. Infolgedessen kann die Steuerkraftermittlung nach dem tatsächlichen durchschnittlichen Grunderwerbsteuersatz als ebenso gerechtfertigt beziehungsweise angemessen angesehen werden wie die Steuerkraftermittlung auf der Grundlage eines dauerhaft vorgeschriebenen Steuersatzes von beispielsweise 3,5 %. Die Orientierung am Durchschnittssteuersatz birgt darüber hinaus den Vorteil, dass insbesondere in Ländern mit verhältnismäßig großer Bemessungsgrundlage eine Grunderwerbsteuersatzerhöhung die Ausgleichsintensität erhöht und die so erreichten Mehreinnahmen nicht vollständig in dem erhöhenden Land verbleiben. Hierdurch sinkt der Anreiz eines einzelnen Landes, den eigenen Grunderwerbsteuersatz trotz des – wie erläutert347 – auch im Land Berlin bestehenden Konsolidierungsdrucks und trotz der geringen legalen Steuervermeidungsstrategien exorbitant über die 346  Vgl. BT-Drs. 16/814, S. 23; BT-Drs. 16/2010; BT-Drs. 16/2010; BT-Drs. 16/2069; sowie die begleitenden Plenarprotokolle des Bundestages und Bundesrates. 347  Siehe oben, Teil 1, C. II. 3. a) bb) (2).



C. Ertragshoheiten des Landes Berlin117

Steuersätze der anderen Länder zu erhöhen. § 7 Abs. 1 Sätze 2 bis 4 FAG verkörpert somit zumindest mittelbar ein Regulativ gegen den möglichen flächendeckenden Erhöhungsprozess348 und kann dazu beitragen, Veräußerer und Erwerber von Grundstücken vor einer unverhältnismäßig hohen Steuerlast zu schützen. dd) Finanzielle Auswirkungen der derzeitigen grunderwerbsteuerlichen Steuerkraftermittlung im Umsatzsteuervorausgleich auf das Land Berlin Während vor allem die Länder Baden-Württemberg, Bayern und Nordrhein-Westfalen im finanzverfassungsrechtlichen beziehungsweise finanzpolitischen Diskurs betonen, durch die Grunderwerbsteuerkraftermittlung nach § 7 Abs. 1 Sätze 2 und 3 FAG in besonderem Maße benachteiligt zu werden,349 führen tatsächlich die Länder Hamburg und Berlin die Rangfolge der Länder an, die durch die aktuelle Grunderwerbsteuerkraftermittlung gegenüber einer als Alternative angesehenen Festschreibung eines Steuersatz bei 3,5 % am schlechtesten gestellt sind. Wie in Anhang 10 gezeigt wird, müssen sich diese Länder im Pro-Kopf-Vergleich der Landessteuereinnahmen für den Umsatzsteuervorausgleich im Jahr 2014 54,42 Euro beziehungsweise 48,85 Euro pro Einwohner mehr an Grunderwerbsteuerkraft zurechnen lassen, als wenn die Steuerkraft mit einem festgeschriebenen Steuersatz von 3,5 % ermittelt werden würde. Für das Land Bayern liegt dieser Betrag hingegen lediglich bei 38,32 Euro, für das Land BadenWürttemberg nur bei 30,45 Euro und für das Land Nordrhein-Westfalen sogar bei nur 26,03 Euro pro Einwohner.350 Diese Ergebnisse korrespondieren mit der bereits bei der Grunderwerbsteuer aufgezeigten Rangfolge der Pro-Kopf-Bemessungsgrundlagen, in denen die Länder Hamburg und Berlin die beiden führenden Positionen einnehmen.351 Die beiden verhältnismäßig größten grunderwerbsteuerlichen Pro-Kopf-Bemessungsgrundlagen der Länder Hamburg und Berlin steigen durch den höheren durchschnittlichen Steuersatz stärker als die verhältnismäßig kleineren Pro-Kopf-Bemessungs348  Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung, Probleme der Grunderwerbsteuer (o. Fn. 133), S. 21 f. 349  Für das Land Bayern: Antrag im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, Klageschrift der Länder Bayern und Hessen vom 04.  März 2013  – 2 BvF 1/13, S. 66 f. Für die Länder Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen: RheinischWestfälisches Institut für Wirtschaftsforschung, Probleme der Grunderwerbsteuer (o. Fn. 133), S. 21. 350  Vgl. Anhang 10: Steuerkraft der Grunderwerbsteuer, 2. 351  Vgl. Anhang 4: Bemessungsgrundlagen der Grunderwerbsteuer im Ländervergleich. Siehe oben, Teil 1, C. II. 3. a) bb) (1).

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

grundlagen der übrigen Länder. Insofern können Hamburg und Berlin bezüglich der Grunderwerbsteuer als die größten ausgleichspflichtigen Länder gesehen werden. Bei durchschnittlichen Pro-Kopf-Landessteuereinnahmen aller Länder und aller für die Bemessung des Umsatzsteuervorausgleichs berücksichtigten Steuerarten von 1.752,83 Euro im Jahr 2014 würde die Festschreibung des bei der Steuerkraftermittlung anzuwendenden Steuersatzes auf 3,5 % bewirken, dass die prozentuale Landessteuerkraft des Landes Berlin pro Einwohner im Ländervergleich von 93,60 % auf 92,63 % der dann nur noch 1723,57 Euro betragenden durchschnittlichen Landessteuerkraft pro Einwohner sänke. Der Ergänzungsanteil aus dem Umsatzsteuervorausgleich würde sich dadurch um 64,54 Mio. Euro erhöhen.352 ee) Bewertung der grunderwerbsteuerlichen Steuerkraftermittlung im Hinblick auf das Land Berlin Nach alledem ist zu konstatieren, dass das Land Berlin im Umsatzsteuervorausgleich durch die Steuerkraftermittlung nach § 7 Abs. 1 Sätze 2 und 3 FAG im Vergleich zu einer Anwendung des Steuersatzes aus § 11 Abs. 1 GrEStG zusammen mit dem Land Hamburg im Ländervergleich am stärksten schlechter gestellt wird. Trotzdem beinhalten die Berechnungsvorgaben aus § 7 Abs. 1 Sätze 2 und 3 FAG eine höhere Sachgerechtigkeit für den Ausgleich der landesautonomen Grunderwerbsteuereinnahmen als die Orientierung an einem dauerhaft vorgeschriebenen Steuersatz, der entweder durch eine politische Entscheidung oder durch einen Rückgriff auf die ehemalige, in der Föderalismusreform I jedoch klar abgeschaffte Grunderwerbsteuersystematik bestimmt werden würde. Diese sachgerechte Ausgestaltung der grunderwerbsteuerlichen Steuerkraftermittlung rechtfertigt die finanzielle Schlechterstellung einzelner Länder, wie in diesem Fall des Landes Berlin, bei der Zuteilung von Ergänzungsanteilen aus dem Umsatzsteuervorausgleich. c) Gewerbesteuerumlage als weitere zur Bemessung des Umsatzsteuervorausgleichs zu berücksichtigende Landeseinnahme Sowohl bezogen auf die verfassungsrechtliche Formulierung des Art. 107 Abs. 1 Satz 4 Hs. 2 GG als auch hinsichtlich des Landes Berlin als Einheitsgemeinde stellt die Einbeziehung der gemeindlichen Gewerbesteuerumlage in den Steuereinnahmen- und Steuerkraftvergleich des Umsatzsteuer352  Anhang

10: Steuerkraft der Grunderwerbsteuer, 3. und 4.



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vorausgleichs eine Besonderheit dar. So erfolgt, wie bereits beschrieben, im Land Berlin nach § 7 GFRG keine tatsächliche Abführung der Gewerbesteuerumlage von einer Kommunalebene an die Landesebene. aa) Einbeziehung der Gewerbesteuerumlage in die Bemessung des Umsatzsteuervorausgleichs Mit der Gewerbesteuerumlage berücksichtigt § 2 Abs. 1 Satz 1 FAG eine Einnahmekategorie, die nicht ausdrücklich in der Aufzählung des Art. 107 Abs. 1 Satz 4 Hs. 2 GG enthalten ist. Aus der Ausgestaltung der verfassungsrechtlichen Normierung des Umsatzsteuervorausgleichs wird dennoch deutlich, dass eine vollständige Einbeziehung aller bundesgesetzlich geregelten landessteuerlichen Einnahmen die Grundlage der Ergänzungszuteilungen für den Ausgleich unterdurchschnittlicher Steuereinnahmen und Steuerkraft sein soll. Der Begriff der Landessteuern aus Art. 107 Abs. 1 Satz 4 Hs. 2 GG kann somit zumindest sinngemäß auch auf die nicht in Art. 107 Abs. 1 GG, sondern in Art. 106 Abs. 6 Satz 4 GG festgesetzte Gewerbesteuerumlage der Kommunen an ein Land bezogen werden.353 Auch den Ländern Berlin und Hamburg, die keine kommunale Untergliederung aufweisen, wird vor diesem Hintergrund zur Ermittlung der Ergänzungsberechtigung eine fiktive Gewerbesteuerumlage angerechnet.354 Die Sondervorschrift in § 7 GFRG, die eine Anwendung des § 6 GFRG für die Länder Berlin und Hamburg nur bezüglich der Gewerbesteuerumlage an den Bund vorsieht, wird insoweit beim Umsatzsteuervorausgleich ausgeblendet. bb) Ausgestaltung der Gewerbesteuerumlage Ursprünglich wurde die Gewerbesteuerumlage, die – wie bei der Behandlung der Gewerbesteuer beschrieben – grundsätzlich von einer Kommune sowohl an den Bund als auch an das Land abgeführt wird, als Kompensation des Bundes und der Länder für die nunmehr von den Kommunen vereinnahmte Gewerbesteuer und den gemeindlichen Anteil an der Einkommensteuer eingeführt. Seit der Wiedervereinigung im Jahre 1990 löste sich die Gewerbesteuerumlage von diesem Kompensationszweck und wurde zu einem Instrument, durch das auch die Kommunen der alten Länder an der Finanzierung der Wiedervereinigung beteiligen werden sollten. Bis heute besteht daher ein komplexes, zwischen alten und neuen Ländern 353  Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 107 Rn. 42, cc); Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 156. Zur Berücksichtigung im sekundären Finanzausgleich: Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 382 f. 354  Vgl. Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 7.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

differenzierendes Umlagesystem mit unterschiedlich hohen Belastungsausprägungen.355 Ausgehend vom Grundbetrag der Gewerbesteuer, der das vom kommunalen Hebesatz der Gewerbesteuer bereinigte Gewerbesteueraufkommen einer Kommune wiedergibt, weisen gemäß § 6 Abs. 3 GFRG in Prozentsätzen ausgedrückte sogenannte Vervielfältiger die Beträge aus, die an den Bund einerseits und an das jeweilige Land andererseits abgeführt werden müssen.356 Der sogenannte Landesvervielfältiger liegt dabei in den alten Ländern mit 49,5 % um ein vielfaches höher als der Landesvervielfältiger der neuen Länder mit 20,5 %. Hintergrund dieser nach der Wiedervereinigung eingeführten einseitigen Erhöhung ist das Gesetz zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms, das unter anderem die Stärkung der Kommunalfinanzen in den neuen Ländern zum Ziel hat.357 Zusätzlich zum Landesvervielfältiger in den alten Ländern legt die Bundesregierung nach § 6 Abs. 5 GFRG eine weitere Erhöhungszahl fest, die die Finanzierung des Fonds Deutsche Einheit sichern soll und derzeit weitere 5 % des Gewerbesteuergrundbetrags der Kommunen in den alten Ländern umfasst.358 Die Erhöhungszahl bleibt gemäß § 6 Abs. 5 Satz 1 GFRG auf die Jahre bis einschließlich 2019 beschränkt. Auch der stark erhöhte Landesvervielfältiger in den alten Ländern wird nach § 6 Abs. 3 Satz 5 GFRG ab 2020 um 29 Prozentpunkte verringert. cc) Berechnung der Gewerbesteuerumlage des Landes Berlin bei der Ermittlung der Ergänzungsberechtigung Das Land Berlin ist bei der Differenzierung der Gewerbesteuerumlage wohl in die Ländergruppe der alten Länder einzuordnen.359 Hierfür spricht, dass § 6 Abs. 3 Satz 3 GFRG nicht die Gruppe der neuen Länder erwähnt, sondern eine Einzelaufzählung der neuen Länder vornimmt, in der das Land Berlin nicht genannt wird. 355  Hidien, in: BoKo, Art. 106 Rn. 1118 ff. Vgl. BMF, Die Entwicklung der Gewerbesteuerumlage seit der Gemeindefinanzreform 1969, BMF-Dokumentation, Stand: 2015, S. 13 und 18 ff. mit Tabelle 4. 356  Anhang 11: Berechnung der fiktiven Gewerbesteuerumlage an das Land Berlin. 357  BMF, Die Entwicklung der Gewerbesteuerumlage seit der Gemeindefinanzreform 1969, BMF-Dokumentation, Stand: 2015, S. 21 f. 358  BMF, Die Entwicklung der Gewerbesteuerumlage seit der Gemeindefinanzreform 1969, BMF-Dokumentation, Stand: 2015, S. 19 f. Festlegung durch § 1 der Verordnung zur Festsetzung der Erhöhungszahl für die Gewerbesteuerumlage nach § 6 Abs. 5 GFRG im Jahr 2015 (BGBl. I, S. 298). 359  Hidien, GFRG, § 6 Rn. 18.



C. Ertragshoheiten des Landes Berlin121

Eine Entscheidung über diese Einordnung kann jedoch im Rahmen des Umsatzsteuervorausgleichs – genauso wie bezüglich des noch zu behandelnden sekundären horizontalen Finanzausgleichs – dahinstehen. Angesichts der zumindest finanzpolitisch zu konstatierenden Zweckgebundenheit der in den alten Ländern erhöhten Gewerbesteuerumlagen für die Mitfinanzierung der Wiedervereinigung wird in § 6 Abs. 4 GFRG beziehungsweise § 6 Abs. 5 Satz 7 GFRG festgelegt, dass die entsprechenden Mehreinnahmen der alten Länder im Finanzausgleich der §§ 7 und 8 FAG unberücksichtigt bleiben. Die Verweisungskette des § 2 Abs. 1 Satz 1 FAG bezieht über § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 FAG diese Nichtberücksichtigungsregeln des § 6 GFRG auch in den Umsatzsteuervorausgleich ein. Vor diesem Hintergrund wird – parallel zu allen anderen alten und neuen Ländern – auch die dem Land Berlin bei der Ermittlung der Ergänzungsberechtigung als landessteuerliche Einnahme fiktiv angerechnete Gewerbesteuerumlage unter Bezugnahme auf den Landesvervielfältiger in den neuen Ländern kalkuliert. Mit einem Gewerbesteuerhebesatz von 410 % und dem entsprechenden Landesvervielfältiger von 20,5 % beträgt der anzurechnende Betrag 5,00 % der tatsächlichen Gewerbesteuereinnahmen.360 Die Gewerbesteuerumlage an das Land ist somit größer als der bereits aufgezeigte an den Bund tatsächlich abzuführende Betrag von 3,54 %, da auch in den neuen Ländern seit 1998, verbunden mit der Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer, der Landesvervielfältiger den Bundesvervielfältiger um nunmehr 6 Prozentpunkte übersteigt.361 dd) Beurteilung der fiktiven Berücksichtigung der Gewerbesteuerumlage für das Land Berlin Die vorgenommene Erörterung der Gewerbesteuerumlagekalkulation für das Land Berlin, deren Hergang aufgrund der nur fiktiven Anrechnung weder durch das Land Berlin noch im Rahmen der Finanzausgleichsrechnung gesondert erläutert oder begründet und somit nur als Ergebnis dargestellt wird,362 zeigt keine gesonderte finanzielle Benachteiligung des Landes Berlin auf. Vor allem die mit verfassungsrechtlichen Bedenken behaftete363 Differenzierung zwischen alten und neuen Ländern bezüglich der tatsäch­ lich zu zahlenden Gewerbesteuerumlagen der Kommunen an ihre jeweiligen 360  Anhang

lin.

11: Berechnung der fiktiven Gewerbesteuerumlage an das Land Ber-

361  BMF, Die Entwicklung der Gewerbesteuerumlage seit der Gemeindefinanzreform 1969, BMF-Dokumentation, Stand: 2015, S. 18, Tabelle 4, und 22 f. 362  Vgl. BR-Drs. 425/14, S. 5, mit Anlage 1, S. 1. 363  Siekmann, in: Sachs, GG Art. 106, Rn. 38.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Länder sowie eine mögliche Einordnung des Landes Berlin in die Ländergruppe der alten Ländern schlägt sich nicht bei der Ermittlung der Ertragsberechtigung kalkulierten Betrag nieder. Als problematisch ist hingegen die Umgehung der Sondervorschrift des § 7 GFRG anzusehen, die die Anwendung des § 6 GFRG hinsichtlich der Gewerbesteuerumlageberechnung für die Länder Berlin und Hamburg dem Wortlaut nach klar ausschließt. Hintergrund dieser Norm ist das Fehlen einer kommunalen Untergliederung in diesen Ländern, so dass eine tatsächliche Gewerbesteuerumlagezahlung an die Landesebene nicht erfolgen kann. Dennoch erfolgt eine stillschweigende Anwendung des § 6 GFRG bei der Ermittlung der Ergänzungsberechtigung genauso wie in der Finanzausgleichsrechnung allgemein. Dass die Anrechnung einer fiktiven Gewerbesteuerumlage auf die landessteuerlichen Einnahmen der Länder Berlin und Hamburg dabei sachgerecht ist, kann außer Frage stehen. Es ist kein Grund ersichtlich, warum diese beiden Länder einzig aufgrund des Fehlens einer kommunalen Untergliederung gegenüber allen anderen Ländern bessergestellt werden sollten, indem ihnen im Gegensatz zu den restlichen Ländern eine Gewerbesteuerumlage nicht als landessteuerliche Einnahme angerechnet wird. Insoweit ist eine teleologische Reduktion des § 7 GFRG gerechtfertigt. Trotz der bestehenden Sachgerechtigkeit bleibt bedenklich, dass dieses Vorgehen weder gerichtlich noch legislativ oder exekutiv reflektiert wird. Auch wenn die Anrechnung einer fiktiven Gewerbesteuerumlage Teil des finanzpolitischen Konsenses zu sein scheint und sich die derzeit betroffenen Länder Berlin und Hamburg bei Missbilligung durch die nach § 12 FAG notwendigen Bundesratszustimmung zu der Finanzausgleichsrechnung Gehör verschaffen könnten, verbleibt eine Unsicherheit über diesen Rechnungsposten.364 Insofern wäre ein klarstellender Zusatz in § 7 GFRG insbesondere dann erforderlich, wenn ab 2020 eine Anrechnung der Mehreinnahmen der alten Länder auch in der Umsatzsteuervorausgleichs- und Finanzausgleichsrechnung erwogen werden würde. Ein dadurch erreichter vollständiger Ausgleich der Gewerbesteuereinnahmen wäre denkbar, falls zu diesem Zeitpunkt die Finanzierung der Wiedervereinigung weitgehend als abgeschlossen angesehen würde und die faktische Zweckgebundenheit der gewerbesteuerlichen Mehreinnahmen der alten Länder damit entfiele.

364  Vgl. insoweit die schriftliche Anfrage an die Bundesregierung, die die Berücksichtigung der Gewerbesteuerumlage bei Stadtstaaten zum Gegenstand hatte, bezüglich der Länder Hamburg und Berlin jedoch nicht unter Einbeziehung der hier aufgeworfenen Problematik beantwortet wurde; BT-Drs. 18/729, S. 44, Frage 55.



C. Ertragshoheiten des Landes Berlin123

d) Landessteuerausstattung des Landes Berlin innerhalb der Bemessung des Umsatzsteuervorausgleichs Im Rahmen des erörterten Steuereinnahmen- und Steuerkraftvergleichs erreicht das Land Berlin im Jahr 2014 landessteuerliche Pro-Kopf-Einnahmen, die 93,60 % des Länderdurchschnitts betragen und sich damit erheblich von den neuen Ländern abheben, deren landessteuerliche Pro-Kopf-Werte zwischen 52,64 % im Land Sachsen-Anhalt und 66,12 % im Land Brandenburg liegen. Der gesamte Ländervergleich weist an dieser Stelle ein extremes Gefälle zwischen alten und neuen Ländern auf, wobei nur das Land Berlin mit den alten Ländern vergleichbare landessteuerliche Pro-KopfEinnahmen erzielt.365 Aus diesen Zahlen kann aber nicht geschlossen werden, dass sich die Landessteuerausstattung des Landes Berlin als besonders solide oder gar komfortabel darstellt. In statistischer Hinsicht profitiert das Land Berlin zu allererst von der relativen Landessteuerschwäche der neuen Länder. Im Umsatzsteuervorausgleich wirkt sich jedoch gerade diese Verhältnismäßigkeit zwischen den Landessteuerausstattungen der neuen Länder, des Landes Berlin und der alten Ländern aus. 3. Ausgleichsumfang des Umsatzsteuervorausgleichs Für die Bestimmung der Ausgleichshöhe beschreibt § 2 Abs. 1 Satz 2 FAG Multiplikationsformeln, in denen die durchschnittlichen Ländereinnahmen pro Kopf mit der Einwohnerzahl des ergänzungsberechtigten Landes und einem weiteren landesspezifischen Faktor multipliziert werden. Bei diesem landesspezifischen Faktor wird differenziert, ob die Steuerausstattung des Landes unter oder über der – letztlich als Ergebnis politischer Verhandlungen festgelegten – Grenze von 97 % der länderdurchschnittlichen Pro-Kopf-Einnahmen liegt. Erreicht die Steuerausstattung diese Siebenundneunzigprozentgrenze nicht, so gleicht der Ergänzungsbetrag die übermäßig unterdurchschnittlichen Steuereinnahmen und Steuerkraft stärker aus, als wenn 97 % überschritten werden. Übersteigen die so ermittelten Ergänzungsbeträge die verfassungsrechtlich zulässigen 25 % des Anteils der Ländergesamtheit an der Umsatzsteuer, so sind sie im Verhältnis der landessteuerlichen Pro-Kopf-Einnahmen und der Ergänzungsbeträge zu kürzen.366 Das Land Berlin erhält nach diesen Berechnungsregeln der Ausgleichshöhe einen Ergänzungsbetrag in Höhe von 334,89 Mio. Euro im Jahr 2014.367 Entgegen der insbesondere im sekundären Finanzausgleich zutreffenden 365  Vgl.

Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 10.1. GFRG, § 2 Rn. 9. 367  Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 10.1. 366  Hidien,

124

Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Aussage, dass das Land Berlin von den föderalen Finanzausgleichsregeln profitiert, stellt dieser Ergänzungsbetrag gegenüber einer alternativ vollständigen Zuteilung an der Umsatzsteuer nach dem Einwohnerprinzip sogar eine finanzielle Schlechterstellung dar. Würde eine Zuteilung komplett nach dem Einwohnerprinzip erfolgen, erlangte das Land Berlin – bezogen auf 2014 – 209 Mio. Euro mehr an Umsatzsteuereinnahmen als bei der derzeitigen Durchführung eines Umsatzsteuervorausgleichs.368 Diese Konstellation erklärt sich in der Ausgestaltung des Multiplikationsfaktors einerseits und in der erheblichen Diskrepanz der landessteuerlichen Pro-Kopf-Einnahmen des Landes Berlin im Vergleich mit den neuen Ländern andererseits. Für alle Länder mit landessteuerlichen Einnahmen unterhalb von 97 % des Länderdurchschnitts erfolgt die Ergänzungsanteilsberechnung einheitlich mit der sogenannten Grenzauffüllungsquote von 19 zu 20. Dadurch, dass diese Grenzauffüllungsquote für die landessteuerlich schwächsten neuen Länder keine Absenkung erfährt, entfalten deren Differenzen zum Länderdurchschnitt, die 2014 bis zu 47,36 Prozentpunkten für das Land Sachsen-Anhalt betragen, weit größere Wirkung als die entsprechende Differenz des Landes Berlin, die mit nur 6,40 Prozentpunkten zu beziffern ist.369 Die durch die Berechnung des Ausgleichsumfangs hervorgerufene finanzielle Schlechterstellung des Landes Berlin könnte mit der Wiedereinführung einer Regelung, die den Ländern zumindest den Umsatzsteueranteil einer vollständigen Zuteilung nach dem Einwohnerprinzip garantiert, vermieden werden.370 Eine weitere Alternative zur derzeitigen Berechnung des Ausgleichsumfangs, in der beispielsweise nicht nur die Länder mit unterdurchschnittlicher Landessteuerausstattung, sondern alle Länder in die Ergänzungsberechtigung miteinbezogen werden,371 könnte die Stellung des Landes Berlin bei entsprechender Ausgestaltung ebenfalls verbessern. 4. Würdigung des Umsatzsteuervorausgleichs Eine finanzielle Schlechterstellung des Landes Berlin im Umsatzsteuervorausgleich ergibt sich in zweierlei Hinsicht. Einerseits entfaltet die grunderwerbsteuerliche Steuerkraftermittlung beim Steuereinnahmen- und Steuerkraftvergleich negative Wirkung, was jedoch als sachgerecht zu bewerten ist. Andererseits bleibt der Umsatzsteuerergänzungsanteil des Landes Berlin im Rahmen des Umsatzsteuervorausgleichs sogar hinter einer vollständigen 368  Anhang

9: Übersicht Finanzausgleichsergebnisse 2014. Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 10.1. 370  Korioth, Finanzausgleich, 533. 371  Antrag im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, Klageschrift der Länder Bayern und Hessen vom 04.  März 2013  – 2 BvF 1/13, S. 49. 369  Vgl.



C. Ertragshoheiten des Landes Berlin125

Zuteilung nach dem Einwohnerprinzip zurück. Die Anrechnung einer Landesgewerbesteuerumlage auch für das Land Berlin als Stadtstaat bedarf derweil einer rechtlichen Klarstellung. Die aus der Analyse des Umsatzsteuervorausgleichs gewonnen Erkenntnisse sind aber auch über ihre finanziellen Auswirkungen hinaus für die Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich bedeutend. So wird deutlich, dass die Intention des Verfassungsgebers und einfachen Gesetzgebers, durch den Umsatzsteuervorausgleich den sekundären horizontalen Finanzausgleich erheblich zu entlasten,372 im Hinblick auf das Land Berlin seine Wirkung klar verfehlt. Diese im Umsatzsteuervorausgleich nicht erreichte Ausgleichswirkung verändert die Betrachtungsperspektive auf den noch zu erörternden sekundären horizontalen Finanzausgleich und die Stellung des Landes Berlin im föderalen Finanzausgleich im Allgemeinen.

VI. Zusammenfassende Gesamtwürdigung des primären horizontalen Finanzausgleiches Die originären Ertragshoheiten des Landes Berlin, welche sich durch den primären horizontalen Finanzausgleich ergeben, bilden die Grundlage der Finanzausstattung des Landes Berlin und haben somit große Relevanz für die Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich. Wie schon beim primären vertikalen Finanzausgleich kann keine durchgängige Benachteiligung des Landes Berlin erkannt werden. In Bezug auf einzelne Ertragshoheiten entwickelt die fehlende kommunale Untergliederung des Landes Berlin beziehungsweise seine Stadtstaatenstellung besondere Bedeutung. Aus dem Umstand, dass dem Land Berlin auch die gemeindlichen Steuern und Steueranteile zustehen, erwächst im Vergleich zu den Flächenländern ein nur geringer Vorteil, der sich insbesondere auf interne Organisations- und Zentralisierungsaspekte, wie beispielsweise die Weisungsbefugnis des Senats gegenüber den Bezirksverwaltungen,373 beschränkt. Im Weiteren entstehen für das Land Berlin trotz der Zielrichtung der Zerlegungsregelungen, die eine Benachteiligung der Stadtstaaten zugunsten der umliegenden Flächenländer intendieren, im Gegensatz zu den Ländern Bremen und Hamburg kaum negative Effekte.374 Hinsichtlich der horizontalen Umsatzsteuerzuteilung nach dem Einwohnerprinzip können sogar positive Effekte konstatiert werden, da im Vergleich zu den realistisch in Betracht zu ziehenden alternativen Zuteilungsprinzipien 372  Hidien, Horizontale Steuerverteilung, 220 f.; Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 154. 373  Siehe oben, Teil 1, C. IV. 5. c) cc). 374  Siehe oben, Teil 1, C. II. 5.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

das Einwohnerprinzip eine Besserstellung des Landes Berlin zulasten finanz- und wirtschaftsstärkerer Länder herbeiführt.375 Mit dem Einwohnerprinzip wird die wirtschaftliche Schwäche des Landes Berlin, die sich insbesondere in der niedrigen kommunalen Steueraufbringungskraft manifestiert, bei der Umsatzsteuerzuteilung großteils überdeckt. Im Gegensatz zu der Steuerschwäche des Landes Berlin in kommunaler Hinsicht stellt sich seine landessteuerliche Ausstattung solide dar. Diese bleibt im Jahr 2014 nur um 6,4 Prozentpunkte hinter dem Länderdurchschnitt zurück und hebt sich damit deutlich von den Landessteuerausstattungen der neuen Länder ab.376 Für den Umsatzsteuervorausgleich als erstes ausgleichsorientiertes Element des Finanzausgleichs hat diese Konstellation jedoch problematische Folgen, da das Land Berlin im Vergleich zu einer vollständigen Zuteilung nach dem Einwohnerprinzip benachteiligt wird. Die mit dem Umsatzsteuervorausgleich beabsichtigte Entlastung des sekundären horizontalen Finanzausgleichs, dessen Ausgleichsvolumen nur wenig über dem Volumen des Umsatzsteuervorausgleichs liegt, wird somit hinsichtlich des Landes Berlin nicht erreicht.377 Der Einfluss des Landes Berlin auf seine horizontalen originären Ertragshoheiten beschränkt sich derweil auf die Festsetzung weniger Steuersätze beziehungsweise Steuerhebesätze.378 Eine autonome Ausgestaltung von Landessteuern oder gar die Erhebung eigener Steuern ist vorwiegend durch die umfangreiche Bundesgesetzgebung nicht möglich. Die nur geringen Einflussmöglichkeiten des Landes Berlin sind aber im Kontext des primären horizontalen Finanzausgleichs zu sehen, der die Zuteilung der Landessteuererträge hauptsächlich an der tatsächlichen regionalen Steuerkraft orientiert und hierdurch für politische Auseinandersetzungen kaum Spielraum eröffnet. Ebenso können vor diesem Hintergrund Vorwürfe der Nichtausschöpfung steuerlicher Einnahmepotenziale aus der Sicht föderaler Ausgleichspartner nicht bestätigt werden. Zuletzt entfalten die wenigen autonomen Entscheidungen des Landes Berlin insbesondere im Umsatzsteuervorausgleich keine Wirkung, weil für die entsprechenden Steuerarten der Grunderwerbsteuer und Gewerbesteuer lediglich die Steuerkraft beziehungsweise neutralisierte Messgrößen bei der Gewerbesteuerumlage in die Berechnungen miteinfließen.379 375  Siehe

oben, Teil 1, C. III. oben, Teil 1, C. V. 2. d). 377  Siehe oben, Teil 1, C. V. 378  Steuersatz der Grunderwerbsteuer; siehe oben, Teil 1, C. II. 3. a) aa) und bb). Steuerhebesätze der Gewerbesteuer und Grundsteuern; siehe oben, Teil 1, C. IV. 2. a) und b). 379  Siehe oben, Teil 1, C. V. 2. b) und c). 376  Siehe

D. Länderfinanzausgleich Mit dem Länderfinanzausgleich, der die dritte Stufe des föderalen Finanzausgleichs darstellt und auch als Finanzausgleich im engeren Sinne bezeichnet wird, erfolgt erstmalig die Umverteilung bereits durch die Länder vereinnahmter und ihnen originär zustehender Erträge innerhalb der Ländergesamtheit. Obwohl – wie bereits gezeigt – schon die Ausgestaltung der ersten beiden Finanzausgleichsstufen erheblichen Einfluss auf die finanzielle Ausstattung der föderalen Partner hat, entzünden sich vor allem am Länderfinanzausgleich finanzpolitische Auseinandersetzungen. Das Land Berlin als Empfänger der größten Ausgleichszuweisung, die im Ausgleichsjahr 2014 3,49 Mrd. Euro beträgt,380 steht dabei besonders im Fokus des föderalen Interesses und der Kritik.381

I. Systematik des Grundgesetzes Als obligatorischen Gesetzgebungsauftrag beschreibt Art. 107 Abs. 2 Sätze 1 und 2 GG den Ausgleich der unterschiedlichen Finanzkraft der Länder, wobei auch die Kommunalfinanzen miteinzubeziehen sind. Die verfassungsrechtliche Formulierung dieses Länderfinanzausgleichs beschränkt sich auf einen grundlegenden Regelungsauftrag und überlässt dem einfachen Gesetzgeber die Konkretisierung der zentralen Begrifflichkeiten der Finanzkraft, des Finanzbedarfs, der Ausgleichsberechtigung und Ausgleichsverpflichtung sowie des Ausgleichsumfangs.382 Wie schon bei der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung zwischen dem Bund und der Ländergesamtheit fordert das Bundesverfassungsgericht insbesondere für diese Konkretisierung des sekundären horizontalen Finanzausgleichs eine zweistufige Gesetzgebung,383 die sich in den entsprechenden Regelungen des allgemeinen Maßstäbegesetzes und in den konkret auf den Finanzausgleichssachverhalt bezogenen Regelungen des Finanzausgleichsgesetzes widerspiegelt. 380  Vgl.

Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 15.15. vielfache Äußerungen, insb. des Bayrischen Finanzministers Söder; z. B.: Die bittere Wahrheit über die Berliner Finanzen, in: Die Welt vom 02. Februar 2013, http://www.welt.de/wirtschaft/article113323890/Die-bittere-Wahrheit-ueber-die-Berli ner-Finanzen.html, Abruf: 28. Januar 2016. 382  Korioth, Finanzausgleich, 542. 383  BVerfGE 101, 158 (216 ff.); Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 81 ff. 381  Vgl.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

II. Einfachgesetzliche Ausgestaltung des Länderfinanzausgleichsmechanismus Die §§ 6 ff. MaßstG beschreiben zur Ausgestaltung der verfassungsrechtlichen Vorgaben einen Länderfinanzausgleich, für dessen Berechnung grundsätzlich alle Einnahmen der Länder zur Ermittlung der Finanzkraft herangezogen werden. Gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 GG zählen nach § 7 Abs. 1 Satz 2 MaßstG auch die Einnahmen der Gemeinden und Gemeindeverbände zu diesen Einnahmen der Länder, wobei § 7 Abs. 2 i. V. m. § 8 Abs. 4 MaßstG dem Ausgleichsgesetzgeber die Möglichkeit eröffnet, die Höhe der berücksichtigten kommunalen Einnahmen pauschal zu kürzen. Zur Vergleichbarkeit der unterschiedlichen Finanzkraft der Länder ist die Einwohnerzahl eines Landes heranzuziehen und nach den §§ 5 f. FAG der Finanzkraft des Landes gegenüberzustellen. Hierzu bilden die zu berücksichtigenden Einnahmen eines Landes und seiner Gemeinden eine Finanzkraftmesszahl, die mit der Ausgleichsmesszahl verglichen wird. Die Ausgleichsmesszahl wird ermittelt, indem die Gesamtsumme der Finanzkraftmesszahlen aller Länder unter Bezugnahme teilweise gewichteter Einwohnerzahlen auf die Länder verteilt wird. Sie kann damit als das Einkommen angesehen werden, das ein Land unter Zugrundelegung eines grundsätzlich in allen Ländern gleichen, für einzelne Länder jedoch gewichteten ProKopf-Bedarfs erzielen müsste.384 Während die Gesamtsumme der Finanzkraftmesszahlen mit der Gesamtsumme der Ausgleichsmesszahlen übereinstimmt, entsteht durch die Bezugsgröße der Einwohnerzahl bei den einzelnen Ländern eine Differenz von Finanzkraftmesszahl und Ausgleichsmesszahl.385 Übersteigt die Finanzkraftmesszahl eines Landes seine Ausgleichsmesszahl, so begründet sich für dieses Land eine Ausgleichsverpflichtung. Länder, in denen die Finanzkraftmesszahl unterhalb der Ausgleichsmesszahl liegt, sind demgegenüber ausgleichsberechtigt.386 Der Fehlbetrag zwischen Finanzkraftmesszahl und Ausgleichsmesszahl in ausgleichsberechtigten Ländern wird anhand der differenzierenden Formeln des § 10 FAG durch Ausgleichszahlungen der ausgleichspflichtigen Länder teilweise ausgeglichen. Nach § 9 Sätze 3 und 4 MaßstG dürfen die Ausgleichszahlungen jedoch weder eine entscheidende Schwächung der Leistungsfähigkeit der ausgleichspflichtigen Länder noch eine Nivellierung oder gar Umkehr der Finanzkraftreihenfolge der Länder herbeiführen. 384  Korioth,

Finanzausgleich, 578. Anhang 12: Beispielsrechnung Ausgleichszuweisungen, Schritt 4. Eine detaillierte Betrachtung der Bezugsgröße der Einwohnerzahl erfolgt bei der Analyse der Stadtstaatenwertung; siehe unten, Teil 1, D. IV. 2. b). 386  Korioth, Finanzausgleich, 578. 385  Vgl.



D. Länderfinanzausgleich129

Nach der beschriebenen einfachgesetzlichen Ausgestaltung des Länderfinanzausgleichs erfolgt somit durch die Regelungen des Maßstäbegesetzes eine gesetzliche Festschreibung zentraler Bestandteile des Länderfinanz­ ausgleichs,387 während die §§ 4 ff. FAG konkret anwendbare Normierungen über Berechnungsgrundlagen und Ausgleichsmodalitäten enthalten. Diese werden in der Analyse der Stellung des Landes Berlin im Länderfinanzausgleich detailliert erörtert und in Bezug zu den Regelungen des Maßstäbegesetzes sowie zu den verfassungsrechtlichen Vorgaben gesetzt.

III. Justiziabilität des Länderfinanzausgleichs Vor dem Hintergrund des weiten Deutungsspielraums der in Art. 107 Abs. 2 Sätze 1 und 2 GG enthaltenen Begriffe und deren weitreichendem Konkretisierungsbedürfnis fokussiert sich die verfassungsrechtliche Auseinandersetzung über den Umfang der Justiziabilität finanzverfassungsrechtlicher Regelungen insbesondere auf die Regelungen des Länderfinanzausgleichs.388 Ausgehend von der grundsätzlich vollumfänglich auf das gesamte Grundgesetz bezogenen Entscheidungszuständigkeit, wie sie durch Art. 93 Abs. 1 GG festgeschrieben ist,389 bedarf die Einschränkung der judikativen Prüfungskompetenz des Bundesverfassungsgerichts bei bestimmten Regelungen beziehungsweise Verfassungsrechtsgebieten einer speziellen Rechtfertigung.390 In Bezug auf einen nur beschränkten Prüfungsumfang der Regelungen des Länderfinanzausgleichs sind Rechtfertigungsgründe aus unterschiedlichen Perspektiven ableitbar. So könnte die Komplexität des Finanzsachverhaltes im Länderfinanzausgleich ebenso für eine geringere Kontrollintensität durch das Bundesverfassungsgericht sprechen wie die typischerweise – und womöglich durch den Verfassungsgeber kalkulierte oder gar vorausgesetzte – politische Prägung der Ergebnisfindung, da schon alleine die demokratische Legitimation und Sachkenntnis der politischen Entscheidungsträger zu sachgerechten Ergebnissen führen würde. Andererseits wäre aufgrund des föderalen Bezugs des Länderfinanzausgleichs zu konstatieren, dass dem Bund als einende Hoheitsebene, der die Gesetzgebungskompetenz des Länderfinanzausgleichs hauptsächlich zusteht, eher eine Schiedsrichterrolle zustünde als dem außenstehenden Bundesverfassungsgericht. Zuletzt könnte 387  Wernsmann,

in: BoKo, Art. 107 Rn. 98. BVerfGE 72, 330 (388 ff.). 389  Stern, in: BoKo, Art. 93 Rn. 34 ff. 390  Speziell im Hinblick auf die Finanzverfassung: Waldhoff, Grundzüge des Finanzrechts des Grundgesetzes, in: Isensee/P. Kirchhof, HbStR V (3. Auflage), § 116 Rn. 175. 388  Vgl.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

bereits die minimalistische grundgesetzliche Regelungsform des Länder­ finanzausgleiches Ausdruck einer eingeschränkten verfassungsgerichtlichen Prüfkompetenz sein.391 Die angeführten Argumente vermögen es dennoch nicht, eine auf allgemeine Verfassungsgrundsätze wie etwa auf das Willkürverbot reduzierte Prüfungskompetenz des Bundesverfassungsgerichtes zu rechtfertigen. Vornehmlich die politisch geprägte Staatspraxis sowie die Notwendigkeit ihrer Eindämmung zur Herbeiführung begründeter und fairer Ausgleichsergebnisse spricht mehr für eine stärkere Verrechtlichung und verfassungsgerichtliche Überprüfung des Länderfinanzausgleichs als für eine Verringerung der Kontrolldichte. Darüber hinaus führen allein die Gesetzgebungskompetenz des Bundes und seine ausgleichende Position in den Finanzausgleichsverhandlungen nicht zu einer die verfassungsrechtliche Prüfung ausschließenden – quasi ersatzgerichtlichen – Rollenzuweisung an den Bund. Die Annahme einer solchen Funktion des Bundes würde das staatsorganisatorische Prinzip der Gewaltenteilung übergehen, was schon durch die bloße Festschreibung des Länderfinanzausgleichs im Grundgesetz unvertretbar erscheint. Weiterhin verdeutlicht der mit Art. 107 Abs. 2 Sätze 1 und 2 vergleichbare minimalistische Regelungsgehalt vieler Grundrechte, dass entsprechende Verfassungsformulierungen die verfassungsrechtliche Prüfung ebenso wenig hindern.392 Wie weit die nach alledem grundsätzlich bestehende Prüfungskompetenz des Bundesverfassungsgerichtes reicht, inwieweit also dem einfachen Gesetzgeber im Umkehrschluss ein Beurteilungsspielraum bei der Ausgestaltung der Ausgleichsregelungen zukommt, kann derweil nur anhand des jeweils konkret betrachteten Regelungsgegenstandes entschieden werden. Schon vor der im Folgenden durchgeführten Analyse der einzelnen Aspekte des Länderfinanzausgleichs soll an dieser Stelle aber vorweggenommen werden, dass die aktuelle Ausgestaltung der konkretisierenden einfachen Gesetzgebung dem bundesverfassungsgerichtlichen Auftrag einer Maßstäbegebung nicht genügt. Die bereits erwähnten Regelungen des Maßstäbegesetzes schreiben in großen Teilen lediglich die bis zur Verabschiedung des Maßstäbegesetzes im Jahr 2001 vorherrschende Staatspraxis gesetzlich fest, ohne diese näher zu begründen oder klare Grenzen des Beurteilungsspielraums des Ausgleichsgesetzgebers zu definieren. Entscheidende Fragestellungen, wie beispielsweise die Spezifizierung der in die Finanzkraft eines Landes einzubeziehenden Einnahmen, bleiben damit unbeantwortet. Die 391  Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 64 ff; Waldhoff, Grundzüge des Finanzrechts des Grundgesetzes, in: Isensee/P. Kirchhof, HbStR V (3. Auflage), § 116 Rn. 176. 392  Detaillierte und ausführliche Auseinandersetzung mit verschiedenen Argumenten in Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 61 ff.



D. Länderfinanzausgleich131

Aussagen des Bundesverfassungsgerichts wurden vor diesem Hintergrund weitgehend wiederholt und nicht als Ausgangspunkt einer eigenständigen Gesetzgebung herangezogen. Auch wenn die Regelungen des Finanzausgleichsgesetzes demgegenüber für die Durchführung des Länderfinanzausgleichs hinreichend sind, bleibt der Mangel einer den Ausgleichsgesetzgeber selbstbindenden allgemeinen Konkretisierung des Art. 107 Abs. 2 Sätze 1 und 2 GG bestehen.393

IV. Berechnungsgrundlagen Unter die Kategorie der Berechnungsgrundlagen des Länderfinanzausgleichs lassen sich die Regelungsgegenstände fassen, die die Kriterien und Kennziffern zur Ermittlung der Ausgleichsverpflichtung beziehungsweise Ausgleichsberechtigung und zur Bemessung der Ausgleichszuweisungen bereitstellen. Als solche sind die Finanzkraft einerseits und das abstrakte Bedarfskriterium der Einwohnerzahl andererseits zu nennen. 1. Finanzkraft als Gegenstand des Länderfinanzausgleichs Gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 GG soll die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen werden. Bereits diese minimalistische grundgesetzliche Formulierung könnte letztlich ohne weitere verfassungsrechtliche Zusätze als eine vollständig beschriebene Grundform des sekundären horizontalen Finanzausgleiches anerkannt und ausgestaltet werden. Hierdurch zeigt sich die zentrale Bedeutung, die der Begriff der Finanzkraft innerhalb des Länderfinanzausgleichs einnimmt. Als auszugleichende Größe definiert die Finanzkraft mittelbar sowohl die Ausgleichsverpflichtung beziehungsweise Ausgleichsberechtigung als auch die Ausgleichshöhe.394 Entscheidend für die Stellung des Landes Berlin im Länderfinanzausgleich ist daher zunächst, wie die Finanzkraft eines Landes ermittelt wird. a) Rechtslage § 7 Abs. 1 FAG benennt als bei der Finanzkraftermittlung zu berücksichtigende Steuereinnahmen eines Landes den Anteil an der Einkommensteuer und Körperschaftsteuer, die Landesgewerbesteuerumlage, die Landessteuer393  Korioth, Nachhaltigkeit und Finanzausgleich, in: Kahl, Nachhaltige Finanzstrukturen im Bundesstaat, 205; Kube, Bundesstaatlicher Finanzausgleich, 39 ff. 394  Grawert, Kommunen im Länderfinanzausgleich, 53; Korioth, Finanzausgleich, 548; Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 165.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

einnahmen, die Kompensationszahlung des Bundes aufgrund der Übertragung der Kraftfahrzeugsteuerertragshoheit auf den Bund gemäß Art. 106b GG, die Steuerkraftzahl der Grunderwerbsteuer sowie die Einnahmen der Umsatzsteuer nach dem Einwohnerprinzip und aus dem Umsatzsteuervorausgleich. Die angeführten Einnahmen werden nach § 7 Abs. 2 FAG durch das Aufkommen aus der Förderabgabe nach § 31 BBergG ergänzt. Hinsichtlich der kommunalen Einnahmen schreibt § 8 Abs. 1 FAG die Berücksichtigung der Steuereinnahmen aus den Gemeindeanteilen an der Umsatzsteuer und Einkommensteuer und die Steuerkraftzahlen der Grundsteuer A, Grundsteuer B sowie der Gewerbesteuer, vermindert um die Gewerbesteuerumlage, vor. § 8 Abs. 3 FAG reduziert die nach Absatz 1 ermittelten kommunalen Steuereinnahmen um 36 %, so dass lediglich 64 % im Länderfinanzausgleich Berücksichtigung finden. b) Umfang der bei der Finanzkraftermittlung berücksichtigten Einnahmen Die in den §§ 7 und 8 FAG angeführten Einnahmen, die zur Ermittlung der im Länderfinanzausgleich auszugleichenden Finanzkraft herangezogen werden, lassen sich mit Ausnahme der bergrechtlichen Förderabgabe ausschließlich als steuerliche Einnahmen klassifizieren. Zwar stellen Steuern das Kernstück der Staatsfinanzierung im Allgemeinen und damit auch der Finanzierung der Länder im Speziellen dar.395 Eine ausschließliche Addition tatsächlicher und potenzieller Steuereinnahmen vermag es aber dennoch nicht, die Einnahmeseite der Länder vollständig abzubilden. Vor diesem Hintergrund ist zu fragen, ob die alleinige Einbeziehung der Einnahmekategorie der Steuereinnahmen ausreicht, um einen angemessenen Ausgleich der Finanzkraft zu erreichen, und welche Wirkung diese auf Steuereinnahmen fokussierte einfachgesetzliche Ausgestaltung der Finanzkraftermittlung auf die Stellung des Landes Berlin im Länderfinanzausgleich hat. aa) Ausgleichstheoretische Annäherung an den Finanzkraftbegriff Sowohl die Fragestellung hinsichtlich der einfachgesetzlichen Fokussierung auf Steuereinnahmen bei der Finanzkraftermittlung als auch eine fehlende sprachliche Eindeutigkeit396 legen es nahe, sich dem Finanzkraftbegriff in Bezugnahme auf den im Umsatzsteuervorausgleich vorgenommenen 395  P. Kirchhof, Die Steuern, in: Isensee/P. Kirchhof, HbStR V (3. Auflage), § 118 Rn. 5. Siekmann, Staatsfinanzierung, 401, spricht insofern von der „überragenden Bedeutung der Steuern“. 396  Friauf, JA 1984, 623; Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 86.



D. Länderfinanzausgleich133

Vergleich der Steuerausstattungen der Länder anzunähern.397 Die historische finanzausgleichsrechtliche Staatspraxis bis hin zur derzeitigen Ausgestaltung der §§ 7 und 8 FAG zeigt dabei, dass der einfache Gesetzgeber die Finanzkraft weitgehend der Steuerausstattung398 gleichsetzt. Hieraus kann jedoch nicht auf eine verfassungsrechtliche Konformität dieser Begriffe geschlossen werden.399 Besonders die systematische Stellung der Ausgleichsnorm in Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG verdeutlicht, dass der Finanzkraftbegriff verfassungsrechtlich mehr als nur die Steuerausstattung beinhalten muss. Es wäre für den Verfassungsgeber unnötig und fernliegend, nach Abschluss der Regelung des Umsatzsteuervorausgleichs – ohne jegliche sprachliche Verknüpfung zu diesem – ein weiteres Ausgleichssystem festzulegen, das dennoch unter Verwendung derselben Berechnungsgrundlagen wie der Umsatzsteuervorausgleich operieren und dadurch dessen Ergebnisse lediglich verstärken oder gar ins Gegenteil verkehren würde.400 Der Sinn und Zweck des Finanzausgleichs im engeren Sinne bestätigt diese systematische Erwägung. Die dritte Stufe des Finanzausgleichs ist darauf gerichtet, die Zuteilungsergebnisse der vorangegangenen beiden Finanzausgleichsstufen dahingehend zu korrigieren, dass jedes Land in die Lage versetzt wird, die mit seiner staatlichen Aufgabenerfüllung einhergehenden Ausgaben gemäß Art. 104a Abs. 1 GG selbst zu tragen.401 Dieses Ziel wird durch bundessolidarische Zahlungen zwischen den Ländern beziehungsweise die Angleichung der finanziellen Handlungsspielräume402 der Länder untereinander verfolgt. Die finanziellen Handlungsspielräume der Länder können durch die Finanzkraft aber nur dann adäquat abgebildet werden, wenn grundsätzlich alle Einnahmen eines Landes in dieser Berücksichtigung finden. Ein auf die Steuerausstattung eines Landes beschränkter Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 77 ff. in der Literatur im Zusammenhang mit der Finanzkraft weitgehend geläufige Begriff der „Steuerkraft“ wird vermieden, um eine begriffliche Abgrenzung zur Einbeziehung der Grunderwerbsteuer, Gewerbesteuer und Grundsteuern anhand ihrer die autonom festgelegten Steuerhöhen neutralisierenden Steuerkraft beizubehalten. 399  BVerfGE 72, 330 (399); Häde, Finanzausgleich, 231; Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 77. 400  Friauf, JA 1984, 623; Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 89; Korioth, Finanzausgleich, 549. 401  P. Kirchhof, Verfassungsauftrag zum Länderfinanzausgleich, 31 f. 402  Bereits die – für die teleologische Argumentation notwendige – Bezugnahme auf die finanziellen Handlungsspielräume lässt die Frage nach der allgemeinen Berücksichtigung von Finanzbedarfen anklingen; vgl. P. Kirchhof, Verfassungsauftrag zum Länderfinanzausgleich, 30; Korioth, Finanzausgleich, 564. Zum allgemeinen Bedarfsmaßstab der Einwohnerzahl siehe unten, Teil 1, D. IV. 2. a). 397  Ausführlich 398  Der

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Länderfinanzausgleich verlöre darüber hinaus seine Rechtfertigung bezüglich des Eingriffs in die Finanzhoheit der ausgleichspflichtigen Länder, wenn ausgleichsberechtigte Länder zwar nicht alleine durch ihre Steuerausstattung, aber unter Einbeziehung aller ihrer Einnahmen ihre Ausgaben selbst tragen beziehungsweise über ebenso viel finanziellen Handlungsspielraum wie die anderen Länder verfügen könnten.403 Mithin sind grundsätzlich alle Einnahmen eines Landes, die seinen finanziellen Handlungsspielraum vergrößern, in die Finanzkraftermittlung mit einzubeziehen. bb) Von der Finanzkraftermittlung auszuschließende Einnahmekategorien der Länder In den Landeshaushaltsrechnungen, in deren Gruppierungsübersichten alle Einnahmen und Ausgaben des jeweiligen Landes kategorial geordnet und jährlich bilanziert werden, treten zu den grundsätzlich in die Finanzkraftermittlung einzubeziehenden Steuereinnahmen die weiteren Einnahmekategorien der Einnahmen aus Zuweisungen und Zuschüssen, der Einnahmen aus Schuldenaufnahmen sowie der Verwaltungseinnahmen hinzu.404 Bereits auf Grundlage der vorangegangenen finanzausgleichstheoretischen Annäherung an den Finanzkraftbegriff kann entschieden werden, welche dieser gruppierungstechnischen Einnahmekategorien von der Finanzkraftermittlung auszuschließen sind. Unter der Einnahmekategorie der Zuweisungen und Zuschüsse werden Zahlungen gefasst, die dem jeweiligen Land gerade als Ergebnis des sekundären horizontalen und vertikalen Finanzausgleichs zufließen.405 Solche Zahlungen bei der dem horizontalen Ausgleichs- und vertikalen Zuweisungsergebnis vorgelagerten Finanzkraftermittlung zu berücksichtigen, würde einem das Finanzausgleichsystem aushebelnden Zirkelschluss gleichen, weshalb diese Einnahmekategorie von der Finanzkraftermittlung auszuschließen ist.406 Im Gegensatz hierzu sind die Ergänzungsanteile des Umsatzsteuervorausgleichs, die schon gruppierungstechnisch nicht unter der Einnahmekategorie der Zuweisungen und Zuschüsse, sondern als originäre Steuereinnahmen eines Landes aufgeführt werden, voll in die Finanzkraft miteinzubeziehen. 403  BVerfGE 72, 330 (398); Friauf, JA 1984, 623; Häde, Finanzausgleich, 231; Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 90 f.; P. Kirchhof, Verfassungsauftrag zum Länderfinanzausgleich, 41; Korioth, Finanzausgleich, 549 f. 404  Anhang 13: Gruppierungsübersicht des Landes Berlin 2013, Kennz. 1 bis 3. 405  Vgl. Anhang 13: Gruppierungsübersicht des Landes Berlin 2013, Kennz. 2. 406  Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 383  f.; Korioth Finanzausgleich, 561 f.



D. Länderfinanzausgleich135

Wie bereits beschrieben,407 lassen sich die Ergänzungsteile trotz der ausgleichenden Wirkung des Umsatzsteuervorausgleichs als originäre Einnahmen der ergänzungsberechtigten Länder einordnen und steigern somit bereits primär den finanziellen Handlungsspielraum eines Landes. Zudem stellen die rein erhebungstechnisch bedingten Umsatzsteuervorausgleichzahlungen zwischen den Ländern – anders als die Zahlungen der Einnahmekategorie der Zuweisungen und Zuschüsse408 – keine solidarischen Abgaben finanzstarker Länder aus ihrem Eigenen409 an finanzschwache Länder im Rahmen eines bündischen Prinzips dar.410 Sie können deshalb nicht als Sekundärzahlungen des Finanzausgleichsystems gewertet werden.411 Für das Land Berlin hat die Einbeziehung der Einnahmen aus dem Umsatzsteuervorausgleich in die Finanzkraftermittlung positive Wirkung, da seine im Verhältnis zu den anderen Ländern nur geringen Ergänzungsanteile412 im sekundären Finanzausgleich zu seiner Ausgleichsberechtigung beitragen beziehungsweise seine Ausgleichszuweisung erhöhen. Einnahmen aus Schuldenaufnahmen sind derweil nicht in die Finanzkraft­ ermittlung miteinzubeziehen. Schuldenaufnahmen werden von den Ländern eingesetzt, um eine womöglich auch nach dem sekundären Finanzausgleich weiterhin bestehende Unterdeckung der Landesausgaben auszugleichen. Dieser Ultima-Ratio-Charakter der Schuldenaufnahmen als letztes Finanzierungsmittel „sui generis“413 wurde – wie bereits im Rahmen der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung erörtert414 – durch die Einführung der Schuldenbremse in den Art. 109 und 115 GG über finanzwissenschaftliche Ansätze hinaus auch verfassungsrechtlich bestätigt. Es verbietet sich vor diesem Hintergrund, Schuldenaufnahmen als primäre, die finanzielle Handlungsfähigkeit eines 407  Vgl.

oben, Teil 1, C. V. 1. 72, 330 (385). 409  Siehe oben, Teil 1, A. Kritisch zur Trennschärfe von „Eigenem“ und „Fremden“: Häde, Finanzausgleich, 214 ff., der ausschließlich die Einnahmen eines Landes nach dem örtlichen Aufkommen als „eigene“ Einnahmen klassifiziert. Unter Anerkennung einer solchen Klassifizierung würde für die hier vorgenommene Abgrenzung der Ergänzungsanteile von sekundären Ausgleichszahlungen der Solidaritäts­ aspekt in den Vordergrund treten, der sich im Umsatzsteuervorausgleich lediglich auf die Steuereinnahmen als einen Teilaspekt der Länderfinanzen und auf maximal 25 % des gesamten Umsatzsteueraufkommens, im sekundären Finanzausgleich jedoch umfassend auf die Finanzkraft der Länder bezieht. 410  Hidien, Horizontale Steuerverteilung, 225. 411  Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich 383; P. Kirchhof, Verfassungsauftrag zum Länderfinanzausgleich, 106 f. 412  Siehe oben, Teil 1, C. V. 3. 413  Sachverständigenkommission für Neufestlegung der Umsatzsteueranteile, Gutachten, Tz 26 f. 414  Siehe oben, Teil 1, B. II. 2. b) bb) (2). 408  BVerfGE

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Landes originär vergrößernde Einnahmen zu werten.415 Hierdurch kann die Einnahmekategorie der Schuldenaufnahme keine gewöhnliche, die Finanzkraft eines Landes steigernde Einnahmekategorie bilden.416 Konträr zu einer die Finanzkraft steigernden Einbeziehung könnte auch eine Anrechnung der Schuldenaufnahmen als negative, die Finanzkraft mindernde Einnahmen erwogen werden.417 Dabei wäre auf die mit einer Schuldenaufnahme einhergehenden Tilgungsverpflichtungen und Zinszahlungen abzustellen, die die finanzielle Handlungsfähigkeit eines Landes zum Zeitpunkt ihrer Fälligkeit senken. Die Anknüpfung an diese Zahlungsverpflichtungen verdeutlicht aber, dass es sich bei der Anrechnung „negativer Einnahmen“ auf die Finanzkraft letztlich um eine Berücksichtigung von Finanzbedarfen handelt, zumal die Tilgungsverpflichtung überwiegend nicht in die gleiche Länderfinanzausgleichsperiode fällt wie die Kreditvereinnahmung. Eine generell stärkere Berücksichtigung von Finanzbedarfen, die über die noch zu behandelnde Einwohnerwertung und pauschale Kürzung der Kommunaleinnahmen nach § 9 beziehungsweise § 8 Abs. 3 FAG hinausgeht, wird derweil im Rahmen der Neuordnungsvorschläge erörtert.418 Abschließend werden unter der Einnahmekategorie der Verwaltungseinnahmen Zahlungen, die der Verwaltung im Rahmen ihrer Tätigkeit zufließen, Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit, Veräußerungserlöse sowie weitere Einnahmen aus Vermögens- und Versicherungsgeschäften angeführt. Diese Einnahmen steigern dem Grunde nach den finanziellen Handlungsspielraum eines Landes ebenso wie primäre Steuereinnahmen. Sie weisen demnach eine grundsätzliche Relevanz bei der Finanzkraftermittlung auf.419 Mithin sind für die Finanzkraftermittlung die Einnahmekategorie der Steuereinnahmen, zu denen auch die Ergänzungsanteile des Umsatzsteuervorausgleichs gezählt werden, sowie die Einnahmekategorie der Verwaltungseinnahmen grundsätzlich relevant. Schon aus grundlegenden finanzausgleichstheoretischen Überlegungen können dagegen die Einnahmekategorien der Zuweisungen und Zuschüsse sowie der Schuldenaufnahmen von 415  Korioth, Finanzausgleich, 554, gibt als rudimentäre Begründung die mit Schuldaufnahmen verbundene Rückzahlungsverpflichtung an. Bei einem – eine Vielzahl der Schuldenaufnahmen betreffenden – periodischen Auseinanderfallen des Mittelzuflusses und der Rückzahlungsverpflichtung greift dies jedoch zu kurz. 416  Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich 385; Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 170. 417  Erörternd und ablehnend Korioth, Finanzausgleich, 564. 418  Siehe unten, Teil 2, B. II. und D. II. 2. b). 419  Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 376; Korioth, Finanzausgleich, 551; Kube, Bundesstaatlicher Finanzausgleich, 16 f.



D. Länderfinanzausgleich137

der Finanzkraftermittlung ausgeschlossen werden und bei der weiteren Beurteilung des Umfangs der bei der Finanzkraftermittlung zu berücksichtigenden Einnahmen außer Acht bleiben. cc) Anrechnung und Nichtanrechnung konkreter Einnahmearten in der Finanzkraftermittlung Aus dem Ausschluss der Einnahmekategorien der Zuweisungen und Zuschüsse sowie der Schuldenaufnahmen von der Finanzkraftermittlung kann nicht gefolgert werden, dass im Umkehrschluss die Einnahmearten der verbleibenden Einnahmekategorien automatisch in die Finanzkraft der Länder einfließen sollten. Neben der dargestellten finanzausgleichstheoretischen Annäherung an den Finanzbegriff sind weitere verfassungsrechtliche beziehungsweise konkret auf die jeweilige Einnahmeart bezogene Erwägungen zu beachten, die zur Gebotenheit der Anrechnung oder Nichtanrechnung bestimmter Einnahmearten in der Finanzkraftermittlung führen. (1) Gestaltungsspielraum des einfachen Gesetzgebers bei der Finanzkraftbestimmung Die ausgleichstheoretische Annäherung an den Finanzkraftbegriff legt dar, dass die Finanzkraft nach verfassungsrechtlichen beziehungsweise finanzausgleichssystematischen Erwägungen nicht von vorne herein mit der Steuerausstattung eines Landes gleichzusetzen ist. Für eine weitergehende Konkretisierung betont das Bundesverfassungsgericht die Befugnis des einfachen Gesetzgebers, die Finanzkraft als unbestimmten Rechtsbegriff näher zu bestimmen.420 Beschränkt wird der einfache Gesetzgeber hierbei neben rechtsstaatlichen und finanzausgleichssystematischen Vorgaben von der durch Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG konstatierten Rechtsfolge eines angemessenen Ausgleichs der Finanzkraft der Länder. Insofern kann die Finanzkraft nicht nur als Berechnungsgrundlage beziehungsweise Objekt des Länderfinanzausgleichs, sondern in Verbindung mit der Rechtsfolge eines angemessenen Ausgleichs auch als maßstabs- und umfangsbestimmende Größe gesehen werden.421 Mit der durch den Gesetzesvorbehalt des Art. 107 Abs. 2 Satz 2 GG ausdrücklich delegierten Gestaltungsbefugnis ist somit nicht nur das Recht des 420  BVerfGE

72, 330 (399). Kommunen im Länderfinanzausgleich, 55; P. Kirchhof, Verfassungsauftrag zum Länderfinanzausgleich, 54; Korioth, Finanzausgleich, 548; Ossenbühl, Grundfragen des Länderfinanzausgleichs, 42. 421  Grawert,

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

einfachen Gesetzgebers verbunden, aus Gründen der Effizienzierung und Praktikabilität Typisierungen und Vereinfachungen vorzunehmen,422 sondern auch die Notwendigkeit, die verschiedenen Einnahmearten auf ihre Ausgleichsrelevanz zu untersuchen. Diese Untersuchung stellt eine wichtige Voraussetzung dafür dar, die Finanzkraft derart zu ermitteln, dass sie tatsächlich die finanzielle Handlungsfähigkeit beziehungsweise Leistungsfähigkeit indiziert.423 In der durch diese Erwägungen determinierten Gestaltungsbefugnis des einfachen Gesetzgebers liegt der Grund, warum trotz der grundsätzlichen finanzverfassungsrechtlichen Relevanz aller Einnahmearten aus den Einnahmekategorien der Steuereinnahmen und der Verwaltungseinnahmen die eingangs erwähnte historische finanzausgleichsrechtliche Staatspraxis der weitgehenden Gleichsetzung von Finanzkraft und Steuerausstattung einer bundesverfassungsgerichtlichen Überprüfung bislang stets standgehalten hat.424 Während das Bundesverfassungsgericht bei seiner ersten Entscheidung über den Länderfinanzausgleich im Jahr 1952 die Gleichsetzung der Finanzkraft und Steuerausstattung – wohl mangels weiterer erheblicher Einnahmen der Länder in der erst drei Jahre zuvor gegründeten Bundesrepublik – als Selbstverständlichkeit annahm,425 war der Finanzkraftbegriff vor allem Gegenstand der bereits zitierten Entscheidung im Jahr 1986.426 Hierin verpflichtete das Bundesverfassungsgericht den einfachen Gesetzgeber, bestimmte, bis dahin ausgeklammerte Steuereinnahmen ebenso in die Finanzkraftermittlung einzubeziehen wie die bergrechtliche Förderabgabe.427 Bei individueller Abwägung verschiedener Einnahmearten aus Verwaltungstätigkeit hielt das Bundesverfassungsgericht jedoch keine dieser Einnahmearten „unter den derzeitigen [damaligen] Umständen“ für ausgleichsrelevant.428 Weitere Abwägungen bezüglich nichtsteuerlicher Einnahmearten folgten 1992 mit dem gleichen Ergebnis einer nicht bestehenden Ausgleichsrelevanz „unter den derzeitigen [damaligen] Umständen“.429 Im Maßstäbeurteil 1999 verpflichtete das Bundesverfassungsgericht den einfachen Ge422  BVerfGE

72, 330 (399 f.). 72, 330 (400); Grawert, Kommunen im Länderfinanzausgleich, 63 f.; Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 95; Korioth, Finanzausgleich, 551 ff., insb. 553 f. mit der Rückführung aller weiteren positiv einbeziehenden und negativ ausschließenden Berücksichtigungskriterien auf das bundesverfassungsgerichtliche Kriterium der Ausgleichsrelevanz. 424  Vgl. Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 77 f. 425  BVerfGE 1, 117 (120, 134 f.). 426  BVerfGE 72, 330 (395 ff., 409 ff.). 427  BVerfGE 72, 330 (409 f.). 428  BVerfGE 72, 330 (412 f.). 429  BVerfGE 86, 148 (225 ff.). 423  BVerfGE



D. Länderfinanzausgleich139

setzgeber zwar – letztlich erfolglos430 – zur Festlegung dauerhaft gültiger Leitlinien unter anderem für die Finanzkraftbestimmung,431 beschäftigte sich jedoch nicht konkret mit der Einbeziehung weiterer Einnahmearten in diese. Das sogenannte Berlin-Urteil432 aus dem Jahr 2006 setzte sich als derzeit letztes finanzverfassungsrechtliches Urteil nicht mit dem Finanzkraftbegriff auseinander. Die vorstehende Rechtsprechungsübersicht der finanzverfassungsrechtlichen Urteile des Bundesverfassungsgerichts verdeutlicht, dass eine verfassungsrechtliche Prüfung der Nichtanrechnung von nichtsteuerlichen Einnahmearten letztmalig aufgrund der Umstände des Jahres 1992, in dem noch nicht einmal die neuen Länder in einen gesamtdeutschen Länderfinanzausgleich einbezogen worden waren,433 erfolgte. Ob und inwieweit eine Anrechnung solcher Einnahmearten aufgrund der aktuellen Gegebenheiten geboten erscheint und welche Folgen für das Land Berlin eine Anrechnung hätte beziehungsweise die derzeitige Nichtanrechnung nach den §§ 7 und 8 FAG hat, ist im Folgenden auf Grundlage der beschriebenen Leitlinie der Ausgleichsrelevanz zu erörtern. (2) Steuereinnahmen Obwohl Steuern die zentrale Einnahmequelle der Länder und damit auch das Kernstück der Finanzkraft darstellen,434 lässt sich daraus – über die grundsätzliche Relevanz aller Steuereinnahmen für die Finanzkraftermittlung hinaus – keine konkrete Ausgleichsrelevanz jeder einzelnen Steuereinnahme ableiten. Während in § 7 FAG mit wenigen Ausnahmen alle steuerlichen Einnahmen des jeweiligen Landes in die Finanzkraftermittlung einbezogen werden, verzichtet § 8 FAG auf die Berücksichtigung der unter den Sammelbegriff der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern zu fassenden kommunalen Steuerarten.435 Für den Ausschluss der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern aus der Finanzkraftermittlung führt der einfache Gesetzgeber bei der Neufassung des Finanzausgleichsgesetzes im Jahr 2001 keine gesonderte Argumentation an. In der Gesetzesbegründung zu § 8 Abs. 1 FAG wird lediglich auf die 430  Siehe

oben, Teil 1, D. III. 101, 158 (216 ff.). 432  BVerfGE 116, 327. 433  Bis zum 31. Dezember 1994 wurde ein Finanzausgleich im engeren Sinne nur jeweils innerhalb der Gruppen der alten und der neuen Länder vorgenommen; Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 14. 434  Grawert, Kommunen im Länderfinanzausgleich, 67. 435  Hidien, FAG, § 8 Rn. 8. 431  BVerfGE

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

entsprechend gültige Gesetzesbegründung zu § 7 Abs. 1 FAG verwiesen, die ihrerseits jedoch ebenso wenig eine Auseinandersetzung mit einzelnen Steuerarten enthält und die nichtberücksichtigten Steuereinnahmen lediglich konkludent als nicht ausgleichsrelevant einordnet.436 Das Bundesverfassungsgericht bewertete im Jahr 1992 die Nichtberücksichtigung der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuer als verfassungskonform.437 Dieser Bewertung ist derzeit und auch hinsichtlich der Neuordnung des Finanzausgleichs ab 2020 zu folgen. Dabei stellt das vom Bundesverfassungsgericht angeführte Argument des geringen Aufkommens,438 das im Übrigen entgegen einer allgemein und dauerhaft gültigen Maßstabsbildung in jedem Ausgleichsjahr neu zu bewerten wäre,439 nicht die einzige Begründung dar, um eine konkrete Ausgleichsrelevanz für die örtlichen Verbrauchund Aufwandsteuern abzulehnen. Wie im Rahmen der kommunalen Einnahmen des Landes Berlin näher ausgeführt, steht bei den örtlichen Verbrauchund Aufwandsteuern ihr Einsatz als politisches Regelungsinstrument weit stärker im Vordergrund als die Erzielung von Einnahmen.440 Da die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern des Weiteren gemäß Art. 105 Abs. 2a Satz 1 GG landesautonom zu regeln sind, müsste für sie eine mit der Grunderwerbsteuer, der Gewerbesteuer und den Grundsteuern441 vergleichbare Normierung mittels Steuerkraftzahlen gefunden werden, die in Anbetracht der unterschiedlichen Regelungszwecke und Betonungen dieser Steuerarten in den verschiedenen Ländern kaum zu finden wäre. Zusammenfassend kann somit unabhängig vom konkreten Volumen der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern eine – wenn überhaupt nur minimal bestehende – finanzielle Besser- oder Schlechterstellung des Landes Berlin durch die Nichtanrechnung der entsprechenden Steuerarten jedenfalls aufgrund der verschiedenen politischen Lenkungsintentionen und Ausgestaltungen dieser Steuerarten als gerechtfertigt angesehen werden. Wie bereits beschrieben, weist im Weiteren die Berücksichtigung der Ergänzungsanteile des Umsatzsteuervorausgleichs als in die Finanzkraftermittlung einzubeziehende Steuereinnahme eine – ebenfalls gerechtfertigte – positive Wirkung für das Land Berlin auf.442 436  BT-Drs.

14/7063, S. 26 f. 86, 148 (225). 438  BVerfGE 86, 148 (225). 439  Insofern fordert Grawert, Kommunen im Länderfinanzausgleich, 69, eine Fortschreibungsklausel, die nach dem Maßstäbeurteil, BVerfGE 101, 158 (216 ff.), im Maßstäbegesetz anzusiedeln wäre. 440  Siehe oben, Teil 1, C. IV. 3. 441  Auf die Ermittlung der normierten Steuerkraftzahlen der Gewerbesteuer und Grundsteuern wird noch eingegangen; siehe unten, Teil 1, D. IV. 1. c). 442  Siehe oben, Teil 1, D. IV. 1. b) bb). 437  BVerfGE



D. Länderfinanzausgleich141

(3) Bergrechtliche Förderabgabe als Maßstab weiterer nichtsteuerlicher Einnahmearten Durch das finanzverfassungsrechtliche Urteil des Bundesverfassungsgerichtes im Jahr 1986 wurde der einfache Gesetzgeber verpflichtet, die bergrechtliche Förderabgabe nicht nur zu einem Drittel, sondern voll in die Ermittlung der Finanzkraft einzubeziehen.443 Das Urteil setzte hierdurch den verfassungsgerichtlichen Endpunkt der historisch ersten verfassungs- beziehungsweise finanzausgleichstheoretischen Auseinandersetzung über den Finanzkraftbegriff.444 § 31 BBergG bestimmt, dass Inhaber einer bergbaulichen Fördergenehmigung und Bergwerkseigentümer eine Abgabe in Höhe von zehn Prozent des Marktwertes der geförderten Rohstoffe zu zahlen haben. Ertragsberechtigt bezüglich dieser bergrechtlichen Förderabgabe ist das Land, in dem der Bereich der Bergbauberechtigung liegt.445 Im Weiteren können die Länder gemäß § 32 BBergG in befristeter Regelung bestimmte Rohstoffförderungen von der Abgabeverpflichtung befreien und vom bundesgesetzlichen Abgabesatz abweichende eigene Abgabesätze erlassen. Weil die Einbeziehung der bergrechtlichen Förderabgabe ausgleichsrechtlich durch das angeführte Urteil des Bundesverfassungsgerichts entschieden wurde446 und das Land Berlin mangels relevanter bergbaulicher beziehungsweise rohstofffördernder Aktivitäten auf seinem Landesgebiet keine Förderabgabe vereinnahmt,447 soll eine Auseinandersetzung mit der Förderabgabe im Länderfinanzausgleich im Rahmen der hier vorgenommenen Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich unterbleiben. Dennoch stellt die bergrechtliche Förderabgabe die einzige nichtsteuerliche Einnahmeart dar, deren Einbeziehung in die Finanzkraftermittlung verfassungsgerichtlich angeordnet wurde. Somit eröffnen die bezüglich der 443  BVerfGE

72, 330 (410 f.). Handbuch Länderfinanzausgleich, 369 ff. m. w. N. Vgl. auch die umfassende Diskussion dieser Fragestellung im Vorlauf des Urteils: Donner, ZRP 1985, 331; Friauf, JA 1984, 626; P. Kirchhof, Verfassungsauftrag zum Länderfinanzausgleich, 71 ff.; Lerche/Pestalozza, Bergrechtliche Förderabgabe, 11 ff.; Ossenbühl, Grundfragen des Länderfinanzausgleichs, 73 ff., mit einer Literaturdiskussion zum Stand des Jahres 1984; Kisker, Bergrechtlicher Förderzins, 43. Gegenteilige Auffassungen zur Einbeziehung der Förderabgabe wurden auch als abweichende Meinung dem verfassungsgerichtlichen Urteil angefügt; BVR Niebler, Abweichende Meinung zum Urteil des Zweiten Senats vom 24. Juni 1986, in: BVerfGE 72, 330 (433 ff.). 445  Weller/Kullmann, BBergG, Vorb. §§ 30–32 Rn. 2. 446  Dies hindert die Länder jedoch nicht, die vollständige Einbeziehung der bergrechtlichen Förderabgabe im Hinblick auf die Neuordnung ab 2020 erneut zur Disposition zu stellen; siehe unten, Teil 2, C. III. 2. b). 447  Vgl. Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 11. 444  Hidien,

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Förderabgabe angelegten Maßstäbe und vorgebrachten einnahmeartspezifischen Argumente ein Vergleichsraster, das zwar nicht mit mathematischer Genauigkeit, aber doch vor dem Hintergrund eines rechtsstaatlichen Maßstabsbedürfnisses an andere Einnahmearten angelegt werden muss. Als Maßstäbe lassen sich in diesem Zusammenhang die Einnahmevolumina und insbesondere die Einnahmeunterschiede genauso nennen wie der Grad der gestalterischen Einheitlichkeit unter den Ländern. Einnahmeartspezifisch könnte das Argument angeführt werden, dass es sich bei der Förderabgabe lediglich um eine Umwandlung von Landesaktiva in Form von Rohstoffen in Landesaktiva in Form von Geldmitteln ohne jegliche Steigerung der finanziellen Leistungsfähigkeit handele.448 Letztlich kann in der Einbeziehung der Förderabgabe in die Finanzkraftermittlung ein indirekter solidarischer Ausgleich nicht beinflussbarer geostruktureller Gegebenheiten der einzelnen Länder gesehen werden.449 Diese Aspekte werden in der Erörterung weiterer nichtsteuerlicher Einnahmearten soweit erforderlich näher erläutert und entsprechend angewandt. Abschließend lässt sich unschwer feststellen, dass das Land Berlin mangels eigener Einnahmen aus der Förderabgabe durch die Einbeziehung dieser Einnahmeart in die Finanzkraftermittlung finanziell profitiert. Vor allem im Verhältnis zum ebenfalls ausgleichsberechtigten Land Niedersachsen, das sich seine Einnahmen aus der Fördergabe von 509,16 Mio. Euro im Jahr 2014450 voll anrechnen lassen muss, wird das Land Berlin bezüglich seiner Pro-Kopf-Einnahmen besser gestellt. (4) Verwaltungseinnahmen Während die finanztechnische Qualifikation der bergrechtlichen Förderabgabe innerhalb eines weiten Spektrums, begrenzt von der Einordnung als Steuereinnahme einerseits und als Einnahme aus wirtschaftlicher Tätigkeit andererseits, erfolgen kann,451 lassen sich die weiter zu erörternden EinnahBVR Niebler, in: BVerfGE 72, 330 (433 ff.). BVerfGE 72, 330 (410): Obwohl die Rohstoffe zunächst „allen“, also nicht nur der Bevölkerung eines Landes zur Verfügung stehen, werden sie innerhalb des Landes gefördert, in denen sie vorkommen. 450  Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 11. 451  Vgl. ein Spektrum von Kisker, Bergrechtlicher Förderzins, 42, der eine Einordnung des Nettoertrags als „Gebührensteuer“ befürwortet, oder Wissenschaftlicher Beirat beim BMF, Gutachten Länderfinanzausgleich, 55, der die Förderabgabe „ökonomisch als Steuern auf spezielle Produktionsfaktoren“ ansieht, bis hin zu P. Kirchhof, Verfassungsauftrag zum Länderfinanzausgleich, 77 ff., der unterschiedlichste Einordnungsdiskussionen im Bereich der Konzessionen, Gebühren und Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit durchführt. 448  So

449  Vgl.



D. Länderfinanzausgleich143

mearten zweifelsfrei unter die Einnahmekategorie der Verwaltungseinnahmen fassen. Als solche Einnahmearten werden im Folgenden die in der Gruppierungsübersicht aufgeführten Verwaltungseinnahmen aus Konzessionsabgaben, aus erwerbswirtschaftlicher Tätigkeit, aus Gebühren und Beiträgen, aus sanktionierenden Zahlungsverpflichtungen, aus Kapitalzinsen sowie aus Darlehensrückflüssen und Vermögensveräußerungen näher betrachtet. Soweit die hierbei getroffenen Aussagen anhand von tatsächlichen Einnahmebeträgen illustriert werden, wird auf die Statistiken des Jahres 2013 zurückgegriffen, um insbesondere im Bereich der Kommunaleinnahmen eine hinreichend sichere Datenbasis zu erhalten. (a) Einnahmen aus Konzessionsabgaben Neben der bergrechtlichen Förderabgabe stellen die Konzessionsabgaben die zweite nichtsteuerliche Einnahmeart dar, mit der sich das Bundesverfassungsgericht in Bezug auf die Finanzkraftermittlung intensiv befasste. Unter Berücksichtigung der zum Zeitpunkt des entsprechenden Urteils im Jahr 1992 vorliegenden Umstände sah das Bundesverfassungsgericht die Nichtanrechnung der Konzessionsabgaben in der Finanzkraftermittlung als verfassungskonform an.452 (aa) Verfassungsgerichtliche Erwägungen Als Konzessionsabgaben sind nach § 1 Abs. 2 KAV vertraglich festgelegte Entgelte zu bezeichnen, die von Versorgungsunternehmen für die Benutzung öffentlicher Verkehrswege zur Verlegung und den Betrieb von Leitungen zu zahlen sind. In einem weitergehenden Begriffsverständnis lassen sich Konzessionsabgaben darüber hinaus als Entgelte definieren, die von Unternehmen an Gebietskörperschaften für die Benutzung einer öffentlichen Infrastruktur beziehungsweise die Gewährung einer Monopolstellung gezahlt werden.453 Ihre fehlende konkrete Ausgleichsrelevanz wurde 1992 damit begründet, dass aufgrund unterschiedlicher Steuerungs- und Finanzierungszwecke die kommunalen Konzessionsabgaben bis zum Ende des Jahres 1991 nicht in ganz Deutschland unter den gleichen beziehungsweise vergleichbaren Voraussetzungen autonom erhoben werden konnten.454 Trotz der 452  BVerfGE

86, 148 (225). Handbuch Länderfinanzausgleich, 455. 454  BVerfGE 86, 148 (227 f.). Bis zum 31. Dezember 1991 wurden auch die Konzessionsabgaben für die Strom- und Gasversorgung – wie heute noch die Konzes­ sionsabgaben für die Wasserversorgung – nach der Konzessionsabgabenanordnung von 1941 geregelt. § 1 Abs. 1 dieser Anordnung enthielt dabei für bestimmte Ge453  Hidien,

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

durch die Konzessionsabgabenverordnung für Strom und Gas vom 9. ­Januar 1992 vereinheitlichten Rechtslage sah das Bundesverfassungsgericht im Jahr 1992 die Wirkung der Verzerrungen aus der Zeit vor 1992 durch vertragliche Bindungen noch als so prägend an, dass zu diesem Zeitpunkt die Konzessionsabgaben nicht ausgleichsfähig gewesen seien.455 Zugleich legte es jedoch fest, dass die betrachteten kommunalen Konzessionsabgaben in der Finanzkraftermittlung anzurechnen wären, sobald die Verzerrungen im Wesentlichen abgebaut seien.456 Dieser Deutlichkeit folgte das Maßstäbeurteil von 1999 zwar nicht mehr, da es bezüglich der Konzessionsabgaben exemplarisch lediglich die Notwendigkeit einer Maßstabsgebung betonte.457 Der bundesverfassungsgerichtlich benannte Abbau rechtlicher Verzerrungen muss aber nunmehr als abgeschlossen angesehen werden. Nach der Argumentation des Bundesverfassungsgerichtes von 1992 und den in diesem Zusammenhang geführten rechtswissenschaftlichen Diskussionen kann eine Anrechnung der Konzessionsabgaben bei der Finanzkraftermittlung somit ohne weitere Bedingungen gefordert werden.458 (bb) N  ormierungsbedürfnis der Konzessionsabgaben im Hinblick auf das Land Berlin Aus der Sicht des Landes Berlin rückt jedoch neben diesen verfassungsgerichtlichen Erwägungen ein weiterer, vorwiegend vereinnahmungstechnischer Aspekt in den Mittelpunkt. Weitgehend unreflektiert wurde459 und wird460 einzig die Einbeziehung der kommunalen Konzessionsabgaben und ihre Anrechnung als Gemeindeeinnahme nach § 8 Abs. 1 FAG in Erwägung meinden ein Verbot zur vertraglichen Erhebung von Konzessionsabgaben, um die Energiepreise zu senken. Dieses Verbot wurde durch das BVerwG 1990 für rechtswidrig erklärt (BVerwGE 87, 133), weshalb die Konzessionsabgabenverordnung vom 09. Januar 1992 bzgl. Strom und Gas die Konzessionsabgabenanordnung ablöste; Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 457 f. 455  BVerfGE 86, 148 (228); Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 458. 456  BVerfGE 86, 148 (229). 457  BVerfGE 101, 159 (229). 458  Häde, Finanzausgleich, 275; Hidien, FAG, § 8 Rn. 9; Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 459, mit der Forderung einer „alsbaldigen“ Anrechnung im Jahr 1999; Wissenschaftlicher Beirat beim BMF, Gutachten Länderfinanzausgleich, 55. Bereits kritisch bzgl. der Argumentation des BVerfG und für eine Anrechnung unabhängig von einem Abbau rechtlicher Verzerrungen: Carl, Bund-Länder-Finanzausgleich, 96 f. 459  Vgl. BVerfGE 86, 148 (225 ff.); BVerfGE 101, 159 (229 f.); Häde, Finanzausgleich, 275; Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 455 ff. 460  Vgl. Hidien, FAG, § 8 Rn. 8 f., im Jahr 2012.



D. Länderfinanzausgleich145

gezogen beziehungsweise gefordert. Dadurch bleiben die auf der Länderebene vereinnahmten Konzessionsabgaben, die bei der Finanzkraftermittlung als Ländereinnahmen gemäß § 7 FAG anzurechnen wären, unbeachtet. Mangels einer kommunalen Untergliederung verbucht das Land Berlin – genauso wie das Land Hamburg – in seiner Haushaltsrechnung jedoch ausschließlich Landeseinnahmen als Einnahmen aus Konzessionsausgaben, deren Wert im Jahr 2013 141,98 Mio. Euro beträgt.461 In den Ländern mit kommunaler Untergliederung treten demgegenüber zu den in den Landeshaushaltsrechnungen ausgewiesenen Konzessionsabgaben die kommunalen Einnahmen aus Konzessionsabgaben der jeweiligen Gemeinden hinzu, die in den gesonderten gemeindlichen Haushaltsrechnungen aufgeführt werden.462 Vor diesem Hintergrund muss im Falle einer Einbeziehung der Konzessionsabgaben in die Finanzkraftberechnung entschieden werden, ob zusätzlich zu den unbestritten einzubeziehenden463 kommunalen Einnahmen aus Konzessionsabgaben auch die auf Landesebene vereinnahmten Konzessionsabgaben anzurechnen wären und welche entsprechenden Einnahmen für das Land Berlin einerseits als Landeseinnahmen gemäß § 7 FAG und andererseits als Gemeindeeinnahmen gemäß § 8 FAG angerechnet werden können. Die Relevanz der letztgenannten Fragestellung erwächst daraus, dass die Gemeindeeinnahmen aus § 8 FAG nach dem dritten Absatz dieser Norm bei der Finanzkraftbemessung um 36 % zu kürzen sind, während die Landeseinnahmen aus § 7 FAG die Finanzkraft vollumfänglich steigern. Zur Fragestellung der zusätzlichen Einbeziehung von auf der Landesebene vereinnahmten Konzessionsabgaben sind insbesondere die daraus resultierenden Werte auf eine konkrete Ausgleichsrelevanz zu prüfen. Auf der Landesebene vereinnahmt das Land Niedersachsen im Jahr 2013 mit 745,20 Mio. Euro die höchsten Einnahmen aus Konzessionsabgaben, wohingegen das Land Mecklenburg-Vorpommern nur 0,24 Mio. Euro als Landeseinnahmen aus Konzessionsabgaben verbuchen kann. Hieraus lässt sich im Ländervergleich eine Pro-Kopf-Varianz von 95,67 Euro bis hin zu 0,15 Euro errechnen.464 Diese Werte sind als Vergleichsmaßstab mit den Werten der bergrechtlichen Förderabgabe in Bezug zu setzen, die im Jahr 2013 von 589,47 Mio. Euro im Land Niedersachen bis zu keinen Einnahmen in den Ländern Berlin und Bremen variieren. Hieraus ergibt sich eine Pro-Kopf-Varianz der 461  Anhang

13: Gruppierungsübersicht des Landes Berlin 2013, Kennz. 122. Anhang 14: Emailverkehr bzgl. Gruppierungsübersicht mit SenVerw. für Finanzen und Anhang 15: Emailverkehr bzgl. Gruppierungsübersicht mit Bayerischem Staatsministerium der Finanzen als Beispiel für ein Flächenland. 463  Vgl. die Nachweise in o. Fn. 458. 464  Vgl. Anhang 16: Einnahmen aus Konzessionsabgaben des Landes Berlin im Ländervergleich, 1. 462  Vgl.

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bergrechtlichen Förderabgabe von 75,68 Euro zu 0 Euro.465 Der Vergleich mit den Einnahmen aus der bergrechtlichen Förderabgabe verdeutlicht, dass auch auf der Landesebene Konzessionsabgaben in einem ausgleichserheblichen Umfang und einer ausgleichserheblichen Wertspreizung vereinnahmt werden. In einzelnen Ländern übersteigen die Landeseinnahmen aus Konzessionsabgaben sogar die entsprechenden Kommunaleinnahmen.466 Der Einschätzung, dass die unbestritten in die Finanzkraftermittlung einzubeziehenden kommunalen Konzessionsabgaben eine gesteigerte Relevanz gegenüber den an das Land fließenden Konzessionsabgaben aufweisen,467 kann somit nicht gefolgt werden. Dementsprechend wären im Falle einer Anrechnung der Konzessionsabgaben bei der Finanzkraftermittlung sowohl entsprechende Landes- als auch Kommunaleinnahmen zu berücksichtigen. Im Weiteren stellt sich die Frage, wie die im Land Berlin – genauso wie im Land Hamburg – einheitlich vereinnahmten Konzessionsabgaben im Falle einer Anrechnung bei der Finanzkraftberechnung auf die Berechnungskategorien der Landeseinnahmen gemäß § 7 FAG und der – nur anteilig zu berücksichtigenden – Gemeindeeinnahmen gemäß § 8 FAG aufzuteilen wären. In diesem Zusammenhang könnte erwogen werden, die in der Haushaltsrechnung des Landes Berlin bereits eingeflossenen bezirklichen Einnahmen aus Konzessionsabgaben468 analog als Gemeindeeinnahmen anzurechnen und die restlichen Einnahmen aus Konzessionsabgaben als Landeseinnahmen beizubehalten. Die Summe der bezirklichen Einnahmen aus Konzessionsabgaben beträgt in 2013 ungefähr 250.000 Euro.469 Das Land Berlin müsste sich somit durch das – in Anhang 16 aufgezeigte – extreme Verhältnis von 546 zu 1470 seiner Ländereinnahmen aus Konzessionsabgaben zu seinen entsprechenden bezirklichen Einnahmen einen nahezu hundertprozentigen Anteil an Konzessionsabgaben als Ländereinnahme gemäß § 7 Abs. 1 FAG vollumfänglich anrechnen lassen. Für kommunal untergliederte Flächenländer läge demgegenüber dieser Anteil von Ländereinnahmen an den Gesamteinnahmen aus 465  Vgl. Finanzausgleichsrechnung 2013, Anlage 1 zur BT-Drs. 425/14, Berechnungsposten 1. und 11. 466  Vgl. Anhang 16: Einnahmen aus Konzessionsabgaben des Landes Berlin im Ländervergleich, 1. 467  So Grawert Kommunen im Länderfinanzausgleich, 76. 468  Vgl. Anhang 14: Emailverkehr bzgl. Gruppierungsübersicht mit SenVerw. für Finanzen. 469  Vgl. Anhang 16: Einnahmen aus Konzessionsabgaben des Landes Berlin im Ländervergleich, 1. Die Summe wird lediglich ungefähr angegeben, da nicht für alle Bezirke Ist-Werte 2013 in den Haushaltsplänen 2014/2015 angegeben wurden, so dass auf Ansätze der Haushaltspläne 2012/2013 zurückgegriffen werden musste. 470  Also „56.444,29 %“.



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Konzessionsabgaben bei 29,25 %, da das Verhältnis ihrer Ländereinnahmen aus Konzessionsabgaben zu den entsprechenden kommunalen Einnahmen im Durchschnitt nur etwa 1 zu 3471 beträgt.472 Eine Anrechnung gemeindlicher Einnahmen aus Konzessionsabgaben, die ausschließlich bezirkliche Einnahmen aus Konzessionsabgaben als gemeindliche Einnahmen berücksichtigt, würde demnach eine erhebliche finanzielle Schlechterstellung des Landes Berlin bedeuten. Es müsste sich einen weitaus größeren Anteil der Gesamteinnahmen aus Konzessionsabgaben als Ländereinnahmen gemäß § 7 FAG anrechnen lassen, die die Finanzkraft vollumfänglich steigern. Weiterhin würde eine solche Anrechnung auch nicht den tatsächlichen Gegebenheiten der gemeindlichen Konzessionsabgaben der anderen Länder entsprechen. Während in kommunal untergliederten Ländern die Konzessionsabgaben für Strom, Gas und Wasser nach der Konzessionsabgabenverordnung beziehungsweise der Konzessionsabgabenanordnung weit überwiegend durch die kommunalen Gebietskörperschaften vereinnahmt werden, schließen die in Berlin tätigen Versorgungsunternehmen die vertraglichen Vereinbarungen der Konzessionsabgabe mit dem Land Berlin.473 Insofern wäre im Falle einer Anrechnung der Konzessionsabgaben bei der Finanzkraftermittlung eine Normierung darüber notwendig, welche Konzessionsabgaben des Landes Berlin in kommunal untergliederten Ländern typischerweise auf Landesebene und welche typischerweise auf kommunaler Ebene vereinnahmt werden. Jedenfalls müssten dabei die Konzessionsabgaben der Strom-, Gas- und Wasserversorgung als Gemeindeeinnahmen gemäß § 8 FAG angerechnet und nach § 8 Abs. 3 FAG entsprechend um 36 % gekürzt werden, um die tatsächlichen Gegebenheiten der kommunalen Vereinnahmung der Konzessionsabgaben von Versorgungsunternehmen auch für das Land Berlin – genauso wie für das Land Hamburg – im Länderfinanzausgleich abzubilden. Zur Vereinfachung wäre hierzu eine Quotelung erwägenswert, die an das Durchschnittsverhältnis von Ländereinnahmen zu den Gesamteinnahmen aus Konzessionsabgaben in den kommunal untergliederten Ländern anknüpfen könnte. Im Übrigen wäre eine Normierung der Anrechnung der Konzessionsabgaben als Landeseinnahme gemäß § 7 FAG oder als Gemeindeeinnahme gemäß § 8 FAG mittels einer durchschnittsorientierten Quotelung auf alle Länder zu übertragen. Zwar entfaltet der durch die Gebietskörperschaften 471  Exakt

37,00 %. Anhang 16: Einnahmen aus Konzessionsabgaben des Landes Berlin im Ländervergleich, 1. 473  Vgl. Verfahrensbriefe des Landes Berlin zur Neuvergabe des Konzessionsvertrages Strom und des Konzessionsvertrages Gas, veröffentlicht durch die SenVerw. für Finanzen. 472  Vgl.

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autonom festzulegende Grad der Privatisierung der Grundversorgung keine Wirkung, da die Konzessionsabgabe sowohl von öffentlich als auch von privat betriebenen Versorgungsunternehmen zu entrichten ist.474 Ohne eine entsprechende Normierung könnten einzelne Länder durch den Abschluss von Konzessionsverträgen hauptsächlich auf der Kommunalebene aber dennoch die Anrechnung von Einnahmen aus Konzessionsabgaben als Ländereinnahmen vermeiden. (b) E  innahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit, insbesondere aus Unternehmensbeteiligungen Zusätzlich zu den Konzessionsabgaben beinhaltet die Einnahmegruppe der Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit sowie aus Vermögen ohne Zinseinnahmen weitere Einnahmearten, die ebenso in die Finanzkraftermittlung einbezogen werden könnten. Als solche sind neben den Einnahmen aus Vermietung und Verpachtung und aus der Veräußerung beweglicher Sachen insbesondere die Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen zu nennen.475 (aa) E  innahmen aus Unternehmensbeteiligungen für das Land Berlin im Ländervergleich Das Land Berlin vereinnahmt 2013 im Ländervergleich mit 99,06 Euro die höchsten Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen pro Kopf. Die Division aller in den Ländern anfallenden entsprechenden Einnahmen durch die jeweilige Einwohnerzahl führt zu einer Differenz von bereits 46,46 Euro zum zweitplatzierten Land Sachsen-Anhalt mit 50,82 Euro pro Kopf. Für das letztplatzierte Saarland sind nur noch 14,92 Euro pro Kopf zu verbuchen.476 Die derzeitige Nichtanrechnung dieser Einnahmen in der Finanzkraftermittlung stellt daher vor allem für das Land Berlin eine finanzielle Besserstellung dar. Gleichwohl lässt sich die konkrete Ausgleichsrelevanz der Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen im Besonderen sowie der erwerbswirtschaftlichen Einnahmen im Allgemeinen kaum bestreiten. Die Erträge aus erwerbswirtschaftlicher Betätigung erhöhen die finanzielle Handlungsfähigkeit der Länder.477 Aus einem Ländervergleich der Pro-Kopf-Einnahmen aus Unter474  BVerfGE

86, 148 (226). 13: Gruppierungsübersicht des Landes Berlin 2013, Kennz. 12. 476  Vgl. Anhang 17: Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen des Landes Berlin im Ländervergleich, 1. 477  Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 377. 475  Anhang



D. Länderfinanzausgleich149

nehmensbeteiligungen ergibt sich darüber hinaus eine Divergenz, die aufgrund ihrer betraglichen Differenzen bereits für sich genommen eine konkrete Ausgleichsrelevanz dieser Einnahmen impliziert. Gleiches gilt bei Betrachtung des Gesamtvolumens der Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen, das im Jahr 2013 mit 2,83 Mrd. Euro schon für sich genommen das Volumen der bergrechtlichen Förderabgabe in Höhe von 744,83 Mrd. Euro um mehr als zwei Milliarden Euro übertrifft.478 Zusätzlich sind auch die weiteren Einnahmen aus erwerbswirtschaftlicher Betätigung zu beachten, durch die das entsprechende Volumen weiter ansteigt. (bb) Normierung erwerbswirtschaftlicher Einnahmen Hinderlich für die tatsächliche Anrechnung der erwerbswirtschaftlichen Einnahmen und insbesondere der Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen ist ihre Vereinnahmung aufgrund autonomer Entscheidungen der Länder beziehungsweise Kommunen. Somit könnte für diese Einnahmearten grundsätzlich die Notwendigkeit einer Normierung bestehen, für deren Umsetzung jedoch kaum Ansatzpunkte oder Maßstäbe denkbar sind.479 Eine Normierung müsste sowohl bezüglich des Einnahmeumfangs als auch – wie bereits bei den Konzessionsabgaben ausgeführt – bezüglich der Zuordnung als Landeseinnahme gemäß § 7 Abs. 1 FAG oder als Gemeindeeinnahme gemäß § 8 Abs. 1 FAG erfolgen. Eine Gleichsetzung der kommunalen mit den bezirklichen Einnahmen würde das Land Berlin wiederum benachteiligen, da es 98,18 Euro pro Kopf als Land und nur 0,88 Euro pro Kopf auf Bezirksebene vereinnahmt, während die anderen Ländern evident günstigere Verhältnisse mit einem höheren Anteil an Kommunaleinnahmen aufweisen.480 Faktisch lässt sich der Umstand, dass trotz einer grundsätzlich bestehenden Ausgleichsrelevanz die Anrechnung der erwerbswirtschaftlichen Einnahmen weder einfachgesetzlich bestimmt noch verfassungsrechtlich näher erörtert wurde,481 mit dem hohen Aufwand und der teilweisen Unmöglichkeit einer Normierung marktwirtschaftlicher Vorgänge sowie der aus ihnen 478  Vgl. Anhang 17: Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen des Landes Berlin im Ländervergleich, 1., und Finanzausgleichsrechnung 2013, Anlage 1 zur BTDrs. 425/14, Berechnungsposten 11. 479  Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 377 mit Fn. 141. 480  Vgl. Anhang 17: Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen des Landes Berlin im Ländervergleich, 1. und 2. 481  BVerfGE 72, 330 (412) verneint eine konkrete Ausgleichsrelevanz ohne nähere Erläuterung und insbesondere ohne nähere statistische Analyse der Einnahmekonstellation.

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resultierenden Einnahmen begründen.482 Gerade jedoch die Anrechnung der Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen in die Finanzkraftermittlung würde zusätzlich zu ihrer bereits angeführten konkreten Ausgleichsrelevanz auch einen neuen Aspekt in den Länderfinanzausgleich einführen. So kann die sonst hinsichtlich vieler – steuerlicher und nichtsteuerlicher – Einnahmearten auftretende Teilung der Länder in alte Länder mit eher höheren Einnahmen und neue Länder mit eher niedrigen Einnahmen hier nicht festgestellt werden. Vielmehr besteht in der Rangfolge der Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen, die von den Ländern Berlin und Sachsen-Anhalt angeführt wird und in deren Mittelfeld erst das ausgleichspflichtige Land Baden-Württemberg liegt, eine Durchmischung alter und neuer Länder und somit auch eine Durchmischung der durch die derzeitige steuerorientierte Finanzkraftbemessung hervorgerufene Finanzkraftreihenfolge.483 Vor diesem Hintergrund und mangels einer praktikablen Normierungsmöglichkeit erscheint es zumindest erwägenswert, die Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen als nicht normierte Ist-Einnahmen in die Finanzkraftberechnung einzustellen. Hierbei kann zwischen den unstrittig zu normierenden Einnahmen aus der Grunderwerbsteuer, aus der Gewerbesteuer und den Grundsteuern484 sowie – ihre Anrechnung in der Finanzkraftermittlung vorausgesetzt – aus den Konzessionsabgaben auf der einen Seite und den erwerbswirtschaftlichen Einnahmen auf der anderen Seite eine wichtige Unterscheidung vorgenommen werden. Die genannten zu normierenden – steuerlichen und nichtsteuerlichen – Einnahmearten haben gemein, dass ihnen zwar ein gewisser Grad der autonomen Gestaltung durch die Länder beziehungsweise Kommunen gegeben ist, dieser Grad an Autonomie aber durch eine Vielzahl einheitlicher Regelungen, beispielsweise hinsichtlich der Bemessungsgrundlagen und der erlaubten Unter- und Obergrenzen, bundesgesetzlich nicht nur beschränkt, sondern determiniert wird. Im Unterschied hierzu ist für Unternehmensbeteiligungen beziehungsweise erwerbswirtschaftliche Tätigkeiten festzustellen, dass die Länder und Kommunen hinsichtlich dieser Einnahmearten lediglich durch Rahmenvorgaben beschränkt werden.485 Anhand einer Betrachtung der Grunderwerbsteuer, Gewerbesteuer, Grundsteuern und Konzessionsabgaben kann die Determinierung der mit diesen 482  Peffekoven,

FinArch 1987, 199 f. Anhang 17: Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen des Landes Berlin im Ländervergleich, 1., und Anhang 26: Ergebnisse des Länderfinanzausgleichs 2014, 1. und 3. 484  Zur Normierung der Gewerbesteuer und Grundsteuern siehe unten, Teil 1, C. IV. 1. c). 485  Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 377. 483  Vgl.



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Einnahmearten einhergehenden Autonomierechte durch bundesgesetzliche Regelungen und ihre Bedeutung für die Einnahmenormierung verdeutlicht werden. In Bezug auf die Konzessionsabgaben wird hinsichtlich der Normierung der Vereinnahmungsebene durch die Konzessionsabgabenverordnung und die Konzessionsabgabenanordnung bereits eine erhebliche Richtungsweisung geleistet, indem mit den Konzessionsabgaben für Strom, Gas und Wasser das Kernstück der Konzessionsabgaben der gemeindlichen Vereinnahmungsebene zugewiesen wird. Bei den steuerlichen Einnahmearten ist in den Festschreibungen der Steuersatzautonomierechte der Länder und Kommunen, in der Beschränkungen der entsprechenden Steuersätze nach oben beziehungsweise unten mit gleichzeitiger Festlegung eines Ausgangspunkts sowie in der umfassenden Regelung aller anderen Gegenstände der jeweiligen Steuerart eine solche Richtungsweisung der Normierung zu sehen. Es kann demgemäß anerkannt werden, dass neben der den Ländern beziehungsweise Kommunen übertragenen Gestaltungsautonomie der jeweiligen Einnahmeart auch der Normierungsvorgang selbst bundesgesetzlich bestimmt wird.486 Ohne eine einheitliche bundesgesetzliche Reglementierung bestünde hingegen keine Strukturierung, anhand derer normiert werden könnte. Für Unternehmensbeteiligungen, für Vermietungen und Verpachtungen, für den Verkauf beweglicher Gegenstände und für vergleichbare Vorgänge, aus denen die erwerbswirtschaftlichen Einnahmen erwachsen, besteht die Rahmenvorgabe in den verfassungsrechtlichen Leitlinien der zulässigen erwerbswirtschaftlichen Staatstätigkeit, die den Ländern und Kommunen auf dem Gebiet der erwerbswirtschaftlichen Betätigung eine gewisse Autonomie eröffnen.487 Im Gegensatz zu den Konzessionsabgaben und den steuerlichen Einnahmearten mit Landes- oder Kommunalautonomie verzichten jedoch sowohl der Verfassungsgeber als auch der einfache Bundesgesetzgeber darüber hinaus auf eine spezielle, die Autonomie weiter beschränkende und bestimmte Regelungsziele verfolgende nähere Ausgestaltung der erwerbswirtschaftlichen Staatstätigkeit.488 Es fehlt somit an einer entspre486  Vgl. bzgl. der Berücksichtigung struktureller Vorgaben: Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 118 f. 487  Burgi, NdsVBl. 2012, 227; Hillgruber, in: BoKo, Art. 30 Rn. 157 f.; LeisnerEgensperger, NVwZ 2013, 1112 ff. Eine weitere Beschränkung des Landes Berlin resultiert aus § 65 LHO Bln; Waldhoff, in: Siegel/Waldhoff, Öffentliches Recht in Berlin, § 1 Rn. 186. Diese kann als Landesrecht jedoch nicht für die hier erörterte Frage nach einer bundesweit einheitlichen Normierung der Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen herangezogen werden. 488  Das Wettbewerbsrecht (vgl. Waldhoff, in: Siegel/Waldhoff, Öffentliches Recht in Berlin, § 1 Rn. 186) gilt sowohl für öffentliche als auch für private Unternehmen

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chenden einheitlichen bundesgesetzlichen Strukturierung und damit an einem Ansatzpunkt für eine Normierung, was den Kern des Problems der Normierung erwerbswirtschaftlicher Einnahmen darstellt. Nur die wirtschaftliche Betätigung der Kommunen wird durch das kommunale Wirtschaftsrecht der Gemeindeordnungen näher determiniert und vereinheitlicht. Dessen Erlass kann aber wiederum weitgehend autonom durch die Länder erfolgen.489 Die weitreichende Autonomie der Länder und Kommunen bei der erwerbswirtschaftlichen Betätigung muss konsequenterweise auch für die Frage nach der Normierung hieraus resultierender erwerbswirtschaftlicher Einnahmen akzeptiert werden. Die staatliche Erwerbstätigkeit ist demnach als ein Einnahmebereich anzusehen, der bundesgesetzgeberisch bewusst keine engmaschige Regelungsstruktur, sondern – im Gegensatz zu den zu normierenden Einnahmearten – eine umfassende Autonomie beinhaltet, die sich auch in der Finanzkraftermittlung des Länderfinanzausgleichs durch die Berücksichtigung der Ist-Einnahmen niederschlagen darf. Dass der Finanzausgleichsgesetzgeber durch die Verfassung keinesfalls gehindert ist, solche autonom zu beeinflussenden Ist-Einnahmen unnormiert in die Finanzkraftermittlung einzustellen, zeigt die bundesverfassungsgerichtlich gebilligte Anrechnung der Ist-Einnahmen aus der bergrechtlichen Förderabgabe.490 Anders als bei steuerlichen Einnahmearten mit Landes- oder Kommunalautonomie entfaltet bezüglich der Anrechnung von erwerbswirtschaftlichen Ist-Einnahmen auch die Anreizproblematik weit weniger Wirkung. Die Reduzierung entsprechender Einnahmen auf Kosten der föderalen Ausgleichspartner kann nicht wie bei Steuern durch einen einfachen Gesetzes-, Verordnungs- oder Satzungsbeschluss verwirklicht werden. Der Ausstieg aus Unternehmensbeteiligungen, die Veräußerung von Immobilien oder ähnliche Vorgänge sind häufig mit vertraglichen Restriktionen und marktwirtschaftlichen Mechanismen verbunden, die sowohl in zeitlicher als auch in finanzieller Hinsicht erhebliche Transaktionskosten hervorrufen, die ihrerseits nicht zwingend von erhöhten Zuweisungen des Länderfinanzausgleichs ausgeglichen werden. Zusätzlich ist der Mehrwert einer Rückführung erwerbswirtschaftlicher Einnahmen, der bei steuerlichen Einnahmen in einer Entlastung der Einwohner des eigenen Landes besteht, in dieser und beinhaltet somit keine spezielle Normierung der erwerbswirtschaftlichen Staats­ tätigkeit. 489  Vgl. Lange, KommR, Kap. 14 Rn. 65 ff.; Musil/Kirchner, Berliner Verwaltung, Rn.  453 f. 490  BVerfGE 72, 330 (410). Carl, Bund-Länder-Finanzausgleich, 96, fordert ohne nähere rechtliche Betrachtung ebenso die unnormierte Einbeziehung der Konzessionsabgaben.



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Form nicht gegeben. Mit der Privatisierung öffentlicher Versorgungsunternehmen wird gemeinhin sogar eine stärkere Belastung der Einwohner assoziiert.491 Nach alledem kann die Anrechnung der Ist-Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen und aus den sonstigen wirtschaftlichen Tätigkeiten der Länder und ihrer Kommunen bei der Finanzkraftermittlung befürwortet werden. Lediglich hinsichtlich der nicht kommunal untergliederten Länder Berlin und Hamburg erscheint eine volle Anrechnung aller entsprechenden Einnahmen als Landeseinnahmen gemäß § 7 Abs. 1 FAG ohne die Kürzungsmöglichkeit des § 8 Abs. 3 FAG unbillig. Hier wäre beispielsweise eine an den Verhältnissen zwischen entsprechenden Landes- und Gemeindeeinnahmen in den anderen Ländern orientierte Quotelung in Betracht zu ziehen. Die sachgerechte Berücksichtigung der Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen würde zu allererst das Land Berlin im Länderfinanzausgleich schlechter stellen, da es mit Abstand die höchsten Pro-Kopf-Einnahmen dieser Einnahmeart verbucht.492 (c) Einnahmen aus Gebühren und Beiträgen Gebühren stellen Abgaben dar, die für die Inanspruchnahme staatlicher Tätigkeiten von dem Beanspruchenden zu zahlen sind. Naheliegend lassen sich als Beispiele Entgelte für die Ausstellung von Ausweisdokumenten und für die Erteilung einer Baugenehmigung nennen. Beiträge sind entsprechende Entgelte für die Nutzung von öffentlich bereitgestellten Einrichtungen, beispielsweise der Mitgliedsbeitrag in einer öffentlichen Bibliothek oder gegebenenfalls eine Maut für die Straßennutzung.493 (aa) A  usgleichstheoretische Konkretisierung der Gebühren- und Beitragsdefinition Eine eindeutige Zuordnung verschiedener Einnahmearten zu diesen Begrifflichkeiten kann jedoch allein anhand der bereits benannten Definition nicht erfolgen. Unter Zugrundelegung eines weiten Begriffsverständnisses 491  Vgl. das Volksbegehren über die Rekommunalisierung der Berliner Energieversorgung des sogenannten Berliner Energietisches, gescheitert am 03. November 2013, in dem die Verhinderung von Energiearmut ein zentrales Argument für die Rekommunalisierung der Berliner Stromversorgung darstellte. Vgl. ebenso Musil/ Kirchner, Berliner Verwaltung, Rn. 456. 492  Vgl. Anhang 17: Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen des Landes Berlin im Ländervergleich, 1. 493  Häde, Finanzausgleich, 146.

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könnte auch die bergrechtliche Förderabgabe oder selbst eine Konzessionsabgabe als Entgelt für die Nutzung staatlicher Infrastruktur und damit als Gebühr oder Beitrag gesehen werden.494 Als zentrale ausgleichstheoretische Unterscheidung zu den bisher erörterten Einnahmearten sei deshalb hervorgehoben, dass bei Gebühren und Beiträgen die Konnexität des Entgelts zu der staatlichen Tätigkeit beziehungsweise Einrichtungsbereitstellung bei objektiver Betrachtung in einem hinreichenden Maß besteht.495 Die bergrechtliche Förderabgabe ist danach nicht als Gebühr oder Beitrag einzuordnen, da schon abwegig erscheint, die Rohstoffvorkommen überhaupt als „Einrichtungen des Staates“ einzuordnen.496 Konzessionsabgaben von Versorgungsunternehmen sind ebenfalls nicht als Gebühr oder Beitrag zu kategorisieren, da die Bereitstellung des Straßennetzes weder alleine noch weit überwiegend zur Verlegung von Leitungen erfolgt.497 Bei einer Maut wäre die Konnexität demgegenüber eher gegeben, da die Bereitstellung öffentlicher Straßen zur Verkehrsnutzung eine enge Verbindung zu einem Wegeentgelt aufweist.498 (bb) K  ostendeckungsprinzip als Ausschlusskriterium bei der Finanzkraftermittlung Das hervorgehobene Unterscheidungskriterium der hinreichenden Konnexität führt zum Kernargument für einen Ausschluss von Gebühren und Beiträgen bei der Finanzkraftermittlung. So wird davon ausgegangen, dass Gebühren und Beiträge kostendeckend erhoben werden. Somit erhöhen Gebühren und Beiträge nicht die finanzielle Handlungs- und Leistungsfä494  Hidien,

Handbuch Länderfinanzausgleich, 380. sind Gebühren und Beiträge keine zweckgebundenen Abgaben im steuerrechtlichen Sinn; Waldhoff, in: Siegel/Waldhoff, Öffentliches Recht in Berlin, § 1 Rn. 153. 496  Anders Kisker, Bergrechtlicher Förderzins, 42 und 22, der mit dem Begriff der „Gebührensteuer“ zwar die endgültige Einordnung als Gebühr ablehnt und die Einordnung als Steuer bevorzugt, aber doch den Gegenleistungscharakter der bergrechtlichen Förderabgabe betont. 497  Vor diesem Hintergrund erscheint auch die gruppierungstechnische Zuordnung der Einnahmen aus Konzessionsabgaben zu den Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit und aus Vermögen (ohne Zinsen) weitaus treffender als eine Einbeziehung unter den Posten „Gebühren und Beiträge“; vgl. Anhang 13: Gruppierungsübersicht des Landes Berlin 2013, Kennz. 11 und 12. 498  Nach dem Ausgeführten stellt die Nennung von „Gebühren oder Entgelten für die Benutzung öffentlicher Straßen mit Fahrzeugen“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG für die ausgleichstheoretische Zuordnung einer tatsächlich verbuchten entsprechenden Einnahmeart nur ein Indiz, nicht jedoch eine verfassungsrechtlich zwingende Eingruppierung dar. 495  Dennoch



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higkeit der Länder, weil den entsprechenden Einnahmen sogleich und unmittelbar entsprechende Ausgaben gegenüberzustellen sind.499 Die Konnexität des Entgelts mit der staatlichen Tätigkeit beziehungsweise Einrichtungsbereitstellung, die sich in der zeitlichen Nähe und vorgangsbezogenen Unmittelbarkeit der Einnahmen und Ausgaben des Gebühren- beziehungsweise Beitragsvorgangs ausdrückt, ist an dieser Stelle von entscheidender Bedeutung. Bei mangelnder Konnexität mit den entsprechenden Ausgaben hätten die Einnahmen aus Gebühren- und Beitragsvorgängen doch eine die finanzielle Handlungs- und Leistungsfähigkeit der Länder steigernde ­Wirkung, die durch die Anrechnung dieser Einnahmen bei der Finanzkraftermittlung zu berücksichtigen wäre. Hinsichtlich langfristig angelegter Beitragsfinanzierungen, in denen die einmalige Einrichtungsbereitstellung durch „Beitragseinnahmen“ vieler Jahre – und damit auch vieler Ausgleichsperioden – finanziert wird, müsste die mangelnde Konnexität zwischen der vorangestellten einmaligen Ausgabe und den anschließenden mehrjährigen Einnahmen zur Ablehnung einer Einordnung entsprechender Entgelte als Beiträge im ausgleichstheoretischen Begriffsverständnis führen.500 Die in der ausgleichstheoretischen Auseinandersetzung weitgehend vorausgesetzte Bemessung von Gebühren und Beiträgen nach dem Kostende­ ckungs­prinzip,501 die im Zusammenwirken mit einer hinreichenden Kon­ nexität der Einnahmen und Ausgaben des Gebühren- beziehungsweise ­Beitragsvorgangs eine Nichtanrechnung bei der Finanzkraftermittlung rechtfertigt, ist derweil verfassungssystematisch keinesfalls zwingend. Mangels einer grundgesetzlichen Legaldefinition beschreibt das Bundesver­fas­sungs­ gericht eine Gebühr als Entgelt, das die Kosten der mit ihr ver­bundenen staatlichen Leistung teilweise oder vollständig decken soll. Trotz dieser besonderen Zweckbestimmung sei daraus jedoch nicht ableitbar, dass die Gebühr die entsprechenden Kosten nicht auch übersteigen dürfte. Der sich somit ergebende weite Gestaltungsspielraum des Gebührengesetzgebers würde vorwiegend im Einzelfall durch Grundrechtserwägungen beschränkt.502 Allgemein kann die verfassungsrechtliche Beschränkung des Gebührengesetzgebers nur im aus den Grundrechten und dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Übermaßverbot bestehen, in dessen Verhältnismäßigkeitsprüfung auch andere Gebührenerhebungszwecke als die Kostendeckung, wie bei499  Vgl. Häde, Finanzausgleich, 146 f.; Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 379 ff.; Korioth, Finanzausgleich, 570. 500  Ein die mangelnde Konnexität besonders eingängig verdeutlichendes Beispiel nennen Dyllick/Neubauer, LKV 2012, 401 in Fn. 1: „Teilweise wurde versucht, für Anlagen, die zu DDR-Zeiten errichtet wurden, Beiträge zu verlangen, […].“ 501  Vgl. die Nachweise in o. Fn. 499. 502  BVerfGE 50, 217 (226 f.).

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spielsweise das Fördern eines erwünschten Verhaltens,503 einfließen können. Das Äquivalenzprinzip, das die Gebühr am Wert der staatlichen Tätigkeit beziehungsweise Einrichtungsbereitstellung orientiert, liegt dabei ebenso im Zentrum der Verhältnismäßigkeitsrechtfertigung wie das – nicht notwendigerweise zum gleichen Ergebnis führende – Kostendeckungsprinzip, das die Gebühr am Wert der dem Staat entstehenden Kosten bemisst. Eine Abweichung hiervon ist für den Gebührengesetzgeber durch die gesetzgeberisch erkennbare Verfolgung abweichender legitimer Regelungszwecke jedoch möglich.504 (cc) Gewinnerträge aus Gebühren und Beiträgen im Land Berlin Für den Länderfinanzausgleich entfaltet die verfassungsrechtliche Möglichkeit der Abweichung vom Kostendeckungsprinzip bei der Gebühren- und Beitragsbemessung dann Relevanz, wenn die Länder und Kommunen aus diesen Einnahmearten tatsächlich Erträge generieren. Übersteigen die Einnahmen aus Gebühren und Beiträgen die für die staatlichen Leistungen gegenzurechnenden Kosten, so wären diese Nettoerträge bei ausreichendem Volumen und ausreichender Divergenz im Ländervergleich auch konkret ausgleichsrelevant.505 Ein erster Hinweis auf die Überschreitung des Kostendeckungsprinzips bei der Gebührenbemessung kann der einfachen gebührenrechtlichen Gesetzgebung entnommen werden. Dabei ist zu konstatieren, dass für die Gebührenbemessung in Ländern und Gemeinden eine Orientierung an den Verwaltungskosten festgeschrieben wird. Die Ausgestaltung dieser Kosten­ orientierung variiert jedoch von den häufig vorzufindenden Kostendeckungs­ geboten über strikte Kostenüberschreitungsverbote bis hin zu Bemessungsvorgaben, nach denen sogar die Erzielung eines Gewinnes angestrebt werden kann.506 § 8 Abs. 2 des Gesetzes über Gebühren und Beiträge des Landes Berlin schreibt für Verwaltungsgebühren eine Berücksichtigung der Kosten vor. In der dieses Gesetz konkretisierenden Verwaltungsgebührenordnung 503  BVerfGE

50, 217 (227). 108, 1 (18). Umfassend F. Kirchhof, Höhe der Gebühr, 41 ff., mit der Anführung weiterer legitimer Bemessungsprinzipien wie des Gewinnprinzips, des Sozialprinzips oder des Vereinfachungsprinzips. Ebenso P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: Isensee/P. Kirchhof, HbStR V (3. Auflage), § 119 Rn. 46. Als konkretes Beispiel kann die Abfallwirtschaft genannt werden, deren Gebührenbemessung auch auf Abfallvermeidung und -trennung hinwirken soll; Schink, Kommunale Abfallwirtschaft, in: Mann/Püttner, HbkommWP II, § 55 Rn. 82. 505  Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 381. 506  Hidien, Umsatzsteuer, 274 f.; Lange, KommR, Kap. 15 Rn. 100 f. und 144 f.; Mager, Vergaberecht und Gebührenrecht, 89 mit Fn. 272. 504  BVerfGE



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wird dennoch gänzlich auf die Erwähnung von Kosten verzichtet. Lediglich für Rahmengebühren legt § 5 VGebO Bln eine Konkretisierung nach dem wirtschaftlichen Nutzen, dem Umfang und den Schwierigkeiten der Amtshandlung sowie den wirtschaftlichen Verhältnissen des Gebührenschuldners fest. Aus der Berliner Landesverfassung lassen sich ebenso wie aus dem Grundgesetz das Äquivalenzprinzip und das Gleichbehandlungsprinzip als Grundsätze des Gebührenrechts herleiten,507 woraus allerdings keine zusätzliche Beschränkung des Berliner Gesetzgebers erwächst. Ausgehend von den gebührenrechtlichen Landesgesetzgebungen müssten die in den Haushaltsrechnungen der Länder und Kommunen ausgewiesenen Einnahmen aus Gebühren und Beiträgen tatsächlich Gebührenerträge enthalten, denen keine hinreichend konnexen Kosten gegenüberzustellen wären. Das Land Berlin weist im Jahr 2013 mit 245,24 Euro Pro-Kopf-Einnahmen aus Gebühren und Beiträgen auf, die im Mittelfeld der Ländergesamtheit liegen.508 Welche Kosten den mit diesen Gebühren- beziehungsweise Beitragsvorgängen verbundenen Einnahmen als Ausgaben gegenüberzustellen sind, kann den Haushaltsrechnungen der Länder und Kommunen indessen nicht entnommen werden. Die ausgewiesenen Ausgaben stellen erhebungstechnisch keinerlei Bezug zum Einnahmeposten der Gebühren und Beiträge her.509 Eine mögliche gesonderte Gebührenhaushaltsrechnung mit dem Ausweis von Netto-Erträgen erfolgt derzeit nicht.510 Dennoch könnten vergangene Auseinandersetzungen über Gebührenhöhen darauf hindeuten, dass die Länder und insbesondere das Land Berlin signifikante Gewinnerträge aus der Erhebung von Gebühren erzielen. Besondere Aufmerksamkeit rufen in diesem Zusammenhang die Wassertarife hervor, die durch die Berliner Wasserbetriebe für die Versorgung mit Frischwasser und die Wiederaufbereitung von Altwasser von den Endverbrauchern erhoben werden.511 Unabhängig von der Rechtsform512 der Berliner Wasserbe507  BerlVerfGH,

Urteil vom 21.  Oktober 1999  – 42/99, Rn. 45. Anhang 18: Einnahmen aus Gebühren und Beiträgen des Landes Berlin im Ländervergleich, 1. 509  Vgl. Anhang 13: Gruppierungsübersicht des Landes Berlin 2013, Kennz. 4 bis 9. 510  Hidien, Umsatzsteuer, 275 f. 511  Generell rufen nicht nur die Berliner Wassertarife, sondern die entsprechenden Entgelte aller neuen Bundesländer eine gewisse Aufmerksamkeit hinsichtlich der Erzielung von Gebührenerträgen hervor, da sie im bundesweiten Ländervergleich die höchsten Werte annehmen; Dyllick/Neubauer, LKV 2012, 401. 512  Seit 1999 ist die Berlinwasser Unternehmensgruppe für die Berliner Wasserversorgung zuständig. Kern der Berlinwasser Unternehmensgruppe sind die BWB als eigenständige Anstalt des öffentlichen Rechts. Zusätzlich fungiert die Berlinwasser Holding AG, deren alleiniger Anteilseigner zwischenzeitlich wieder das Land Berlin ist, als Beteiligungsgesellschaft an Teilbetrieben der BWB; vgl. SenVerw. für 508  Vgl.

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triebe gelten für diese Entgelte die verfassungsrechtlichen Maßstäbe der Gebührenbemessung, da das Land Berlin alleiniger Anteilseigner ist und sich nicht durch eine „Flucht ins Privatrecht“ der öffentlich-rechtlichen Schranken für staatliches Handeln entledigen kann.513 Diesem Umstand trägt der Berliner Gesetzgeber Rechnung, indem er speziell die Tarife und Entgelte der Berliner Stadtreinigungsbetriebe und der Berliner Wasserbetriebe durch § 16 Abs. 1 BerlBG an das Äquivalenzprinzip und den Gleichbehandlungsgrundsatz bindet. Trotz der landesverfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Bindung der Entgeltbemessung, durch die die Wassertarife den Versorgungskosten zumindest angenähert werden sollen,514 wurde die Verfassungsmäßigkeit der Tarifhöhe bezweifelt.515 Ohne konkrete verfassungsrechtliche Prüfung, aber dennoch als faktische Bestätigung der Verfassungswidrigkeit ordnete das Bundeskartellamt unter Berücksichtigung der Wasserbereitstellungskosten des Landes Berlin eine Tarifsenkung an.516 Das Beispiel der Wassertarife zeigt, dass trotz rechtlicher Bindungen des Gebührengesetzgebers nicht automatisch von einer kostendeckenden Entgeltberechnung für staatliche Versorgungsleistungen ausgegangen werden kann. Vor diesem Hintergrund bleibt zu vermuten, dass in einzelnen Bereichen staatlicher Versorgungsleistungen517 Gewinnerträge aus den entsprechenden Entgelten gewonnen werden,518 die die finanzielle Handlungsfähigkeit des jeweiligen Landes steigern und somit ausgleichserheblich wären. Es wäre jedoch nicht richtig, deshalb pauschal von Gewinnerträgen in der gruppierungstechnischen Einnahmeposition der Gebühren und Beiträge519 Finanzen, Beteiligungsbericht 2015, Band 1, S. 13, sowie Band 2: Lageberichte 2014, S. 194 und 239. 513  Druba/Benighaus, LKV 2010, 16. 514  AH-Drs. 15/4938, S. 45: „Weiter wird in diesem Absatz [Anm.: § 16 Abs. 1 BerlBG] das Kostendeckungsprinzip festgeschrieben.“ 515  Druba/Benighaus, LKV 2010, 19. 516  Bundeskartellamt erlässt Preissenkungsverfügung gegen Berliner Wasserbetriebe von insgesamt 254 Mio. Euro für die Jahre 2012 bis 2015, Pressemitteilung des BKartA vom 05. Juni 2012. Der darauf folgende Rechtsstreit zwischen den BWB und dem BKartA wurde durch einen weitgehend inhaltsgleichen Vergleich beigelegt, in dem das BKartA jedoch auf eine Rückforderung für die Jahre vor 2012 verzichtete; Senkung der Wasserpreise in Berlin wird um weitere drei Jahre bis 2018 verlängert, Pressemitteilung des BKartA vom 07. Mai 2014. 517  Die Vermutung von Gewinnerträgen aus Entgelten kann nicht auf alle Bereiche staatlicher Versorgungsleistungen erstreckt werden; vgl. zur Finanzierung des Personennahverkehrs durch Steuermittel: Heinze, ZRP 2012, 84. 518  Vgl. Hidien, Umsatzsteuer, 273, der die „Manipulierbarkeit“ von Gebühren besonders betont. 519  Anhang 13: Gruppierungsübersicht des Landes Berlin 2013, Kennz. 111.



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und somit von einer konkreten Ausgleichsrelevanz dieser Einnahmeposition auszugehen. Zu beachten ist nämlich, dass die analysierten Entgelte zwar hinsichtlich ihrer Bemessung den Regularien staatlicher Gebühren und Beiträgen unterstehen, bezüglich ihrer haushaltstechnischen Verbuchung aber nicht zwingend als Gebühren und Beiträge erfasst werden. Sobald sich ein Land oder eine Kommune für die Realisierung staatlicher Versorgungsleistungen einer eigenständigen Unternehmensform bedient, fließen die mit der staatlichen Versorgungsleistung verbundenen Einnahmen und Ausgaben ausschließlich in die Bilanzierung des Unternehmens und nicht in die gruppierungstechnische Einnahmeposition der Gebühren und Beiträge ein. Erwirtschaftete Erträge aus entsprechenden Entgelten erhält das Land oder die Kommune – unter der Bedingung entsprechender Abführungsverpflichtungen der Unternehmen – lediglich in Form von Einnahmen aus Unternehmens­ beteiligungen,520 die ihrerseits in der Tat die finanzielle Handlungs- beziehungsweise Leistungsfähigkeit eines Landes – wie bereits beschrieben521 – steigern. Das Land Berlin bedient sich bezüglich aller staatlich durchgeführten Versorgungsleistungen eigenständiger Anstalten des öffentlichen Rechts beziehungsweise betriebswirtschaftlicher Unternehmensformen,522 deren Erträge – soweit entsprechende Abführungsverpflichtungen bestehen – als Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen im Berliner Landeshaushalt verbucht werden. Somit sind in der Einnahmeposition der Gebühren und Beiträge der Haushaltsrechnung des Landes Berlin keine Einnahmen aus staatlichen Versorgungsleistungen enthalten, für die in bestimmten Versorgungsbereichen zumindest Hinweise auf die Erzielung von Gewinnerträgen bestehen. Die Einnahmeposition der Gebühren und Beiträge umfasst mithin lediglich Entgelte für klassische Verwaltungstätigkeiten, wie sie im Gebührenverzeichnis als Anlage zur Verwaltungsgebührenordnung des Landes Berlin aufgelistet werden. In Bezug auf diese Gebühren und Beiträge ergibt sich derweil kein Anhaltspunkt für eine Abweichung vom Kostendeckungsprinzip.523 Auch erscheint die Einhaltung des Kostendeckungsprinzips bei diesen Gebühren und Beiträgen dadurch plausibel, dass der jährliche Umfang der Inanspruchnahme von staatlichen Leistungen, die mit diesen Gebühren und Beiträgen einhergehen, weit weniger kalkulierbar ist als beispielsweise die jährliche Abnahme von Wasser oder die jährliche Nutzung 520  Vgl. Anhang 19: Emailverkehr bzgl. des haushaltstechnischen Ausweises von Unternehmensbeteiligungen mit SenVerw. für Finanzen. 521  Siehe oben, Teil 1, D. IV. 1. b) cc) (4) (b) (aa). 522  Eine Übersicht gibt: SenVerw. für Finanzen, Beteiligungsbericht 2015, Band 1, S. 12. 523  Weinzen, Berlin in der Finanzkrise, 174.

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des Personennahverkehrs. Es würde vor diesem Hintergrund einer Spekulation gleichen, wenn das Land Berlin bewusst die Erzielung von Gewinnerträgen aus der Gebühren- und Beitragsbemessung für klassische Verwaltungstätigkeiten beabsichtigte. Nach alledem ist zu konstatieren, dass das Land Berlin mit den in seiner Haushaltsrechnung als Gebühren und Beiträge ausgewiesenen Einnahmen keine konkret ausgleichsrelevanten Nettoerträge erzielt. Die Übertragung dieser Erkenntnis auf die anderen Länder kann aufgrund der generellen unternehmerischen Organisation der staatlichen Versorgungsleistungen als naheliegend angesehen werden. Ein entsprechender Beleg, der die bundesweite Analyse aller landeseigenen und kommunalen Versorgungsleistungen voraussetzen würde, ist im Rahmen dieser Arbeit aber nicht zu leisten. Daher bleibt festzuhalten, dass das Land Berlin durch die Nichtanrechnung der Einnahmeart der Gebühren und Beiträge bei der Finanzkraftermittlung jedenfalls nicht ausgleichsrechtlich bevorzugt wird, weil es hinsichtlich der gruppierungstechnischen Einnahmeposition der Gebühren und Beiträge keine seine finanzielle Handlungsfähigkeit steigernden Nettoerträge in seiner Haushaltsrechnung verbucht. (d) E  innahmen aus Geldstrafen und Geldbußen sowie Gerichts- und Verwaltungskosten Verfassungsgerichtlich unerwähnt blieb bisher die Ausgleichsrelevanz von Geldstrafen und Geldbußen sowie Gerichts- und Verwaltungskosten.524 Ihr Aufkommen beträgt im Jahr 2013 für das Land Berlin 80,95 Mio. Euro.525 In Bezug auf diese Einnahmearten könnte zunächst aus rechtsstaatlichen Erwägungen argumentiert werden, dass der Staat nicht von vorne herein mit einem gesetzeswidrigen Verhalten seiner Bürger rechnen dürfe und somit die aus Strafen und Bußgeldern resultierenden Einnahmen zumindest in der für die Ausgabenentscheidung relevanten Haushaltsplanung keine die finanzielle Handlungsfähigkeit der Länder steigernde Wirkung vermitteln würden.526 Hiergegen spricht gleichwohl die Tatsache, dass entsprechende Einnahmen in einer mit anderen Einnahmearten vergleichbaren Präzision bereits vor ihrer Realisierung in den Haushaltsplänen veranschlagt werden.527 524  Ausnahme: BVR Niebler, Abweichende Meinung zum Urteil des Zweiten Senats vom 24. Juni 1986, in: BVerfGE 72, 330 (427). 525  Anhang 13: Gruppierungsübersicht des Landes Berlin 2013, Kennz. 112. 526  Ablehnend Dickertmann/Gelbhaar, Die Verwaltung 1995, 501. 527  Vgl. Anhang 13: Gruppierungsübersicht des Landes Berlin 2013, Kennz. 112, Spalten „Ist“ und „Ansatz“.



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Für viele Geldbußen lässt sich aber im Weiteren eine gewisse Art der Konnexität zu bestimmten Ausgaben feststellen, so dass die konkrete Ausgleichsrelevanz ebenso wie bei den Gebühren und Beiträgen aufgrund einer hierdurch fehlenden Steigerung der finanziellen Handlungsfähigkeit abzulehnen ist.528 Auch wenn bei ausgleichstheoretischer Betrachtung eine hinreichende unmittelbare Konnexität wohl nur für einen Teil der sanktionierenden Einnahmen anerkannt werden kann, ist dennoch auch bezüglich der verbleibenden Einnahmen der Mitteleinsatz für Opferschutz oder vergleichbare gemeinnützige Zwecke anzuerkennen. Dieser drückt sich beispielsweise darin aus, dass bei einer Zulässigkeit von Zuwendungen an gemeinnützige Einrichtungen die Staatskasse allenfalls subsidiär bedacht werden darf.529 Solche einnahmespezifischen Umstände können ausgleichstheoretisch als hinreichende mittelbare Konnexität gewertet werden. Sanktionierende Einnahmen, für die diese Wertung dennoch nicht zutrifft, sind bei einem ausreichenden Volumen und einer relevanten Einnahmedivergenz konkret ausgleichsrelevant. Ihre Normierung wäre indes nur durch eine Vereinheitlichung der Bußgeldverhängungspraxis der einzelnen Länder und Kommunen möglich.530 Somit würde der Ermessensspielraum der Strafrichter, Staatsanwaltschaften sowie Landes- und Kommunalbehörden bei der Geldstrafen-, Geldauflagen- beziehungsweise Bußgeldverhängung in erheblichem Maße geschmälert, was mit der erreichbaren Präzisierung des Finanzkraftindikators abgewogen werden müsste und wohl kaum als angemessen angesehen werden könnte. (e) Einnahmen aus Kapitalzinsen Für oder gegen die Anrechnung von Kapitalzinseinnahmen bei der Finanzkraftermittlung werden – abhängig von den im Kontext anderer Einnahmearten angelegten ausgleichstheoretischen Perspektiven und getroffenen Entscheidungen – eine Fülle von Argumenten vorgebracht.531 Im Kontext der in dieser Arbeit bis hierhin vermittelten ausgleichstheoretischen Ansätze wäre gegen die Anrechnung von Kapitalzinseinnahmen dennoch lediglich Dickertmann/Gelbhaar, Die Verwaltung 1995, 476 ff., 510 f. Kirchhof, Vergabe staatlicher Subventionen in strafrichterlicher Unabhängigkeit, in: Heinrich/Hilgendorf/Mitsch/Sternberg-Lieben, FS Weber, 580. 530  Vgl. Dickertmann/Gelbhaar, Die Verwaltung 1995, 476 ff., 511. 531  Stellvertretend sei P. Kirchhof, Verfassungsauftrag zum Länderfinanzausgleich, 101 f., genannt, dessen vorangehende Entscheidung gegen eine Anrechnung von Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen es nötig macht, die Unterschiedlichkeit von in Unternehmen angelegtem Kapital und liquidem, die „zukünftige Finanzkraft“ repräsentierendem Kapital herauszuarbeiten. Vgl. weiter die bei Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 378, in Fn. 148 angegebenen Nachweise. 528  Ausführlich 529  F.

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anzuführen, dass hierbei Einnahmen ausgeglichen werden, deren Aufkommen aus zwischen den Ländern ungleich verteilten Kapitalbeständen resultiert. Die ungleiche Verteilung der Kapitalbestände ist dabei nicht ausschließlich auf zurechenbare politische Entscheidungen der einzelnen Länder, sondern auch auf historische Begebenheiten und geostrukturelle Voraussetzungen zurückzuführen.532 Somit würde der Ausgleich von Zinseinnahmen – vergleichbar mit der bergrechtlichen Förderabgabe – einen indirekten solidarischen Ausgleich von zumindest teilweise nicht beeinflussbaren Umständen darstellen. Wie bereits die volle Anrechnung der bergrechtlichen Förderabgabe suggeriert, steht dieser Aspekt einer Einbeziehung entsprechender Einnahmen in die Finanzkraftberechnung jedoch nicht entgegen. Der Finanzkraftbegriff muss sich am Sinn und Zweck des Länderfinanzausgleichs, einen angemessenen Finanzkraftausgleich zu erreichen, ausrichten.533 Hierdurch besteht eine Fokussierung auf die Frage der Steigerung des finanziellen Handlungsspielraums ohne Berücksichtigung des Ursprungs dieser Steigerung.534 Ein Bestandsschutz für die Länder ist dennoch insofern gegeben, als dass der Länderfinanzausgleich auf einen einnahmeorientierten Finanzkraftausgleich beschränkt bleibt und unter anderem den liquiden Vermögensbestand der Länder ausblendet.535 Während mithin die konkrete Ausgleichsrelevanz der Kapitalzinseinnahmen ausgleichstheoretisch befürwortet werden kann,536 bereitet ihre Isolierung aus der gruppierungstechnischen Einnahmeposition der Zinseinnahmen537 die Schwierigkeit für eine tatsächliche Anrechnung dieser Einnahmeart bei der Finanzkraftermittlung. Das Bundesverfassungsgericht verpflichtete den Ausgleichsgesetzgeber im Jahr 1986 „noch nicht“ zur Anrechnung der Kapitalzinseinnahmen bei der Finanzkraftermittlung, weil die Zinseinnahmen aus verschiedenen Rechtsgründen entstünden und nur zum Teil aus Kapitalanlagen folgten.538 Die aus anderen Rechtsgründen vereinnahmten Zinseinnahmen sind derweil nicht ausgleichsfähig, da sie Durchlaufposten oder spezielle föderale Finanzierungsmechanismen verkör532  Vgl. Isensee, Staatsvermögen, in: Isensee/P. Kirchhof, HbStR V (3. Auflage), § 122 Rn. 121 ff. 533  Siehe oben, Teil 1, D. IV. 1. b) cc) (1). 534  Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 97 f. 535  Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 105 f. 536  Nach andersgelagerter Abwägung (siehe o. Fn. 531) Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 378 m. w. N.; P. Kirchhof, Verfassungsauftrag zum Länderfinanzausgleich, 102. 537  Anhang 13: Gruppierungsübersicht des Landes Berlin 2013, Kennz. 16. 538  BVerfGE 72, 330 (412 f.).



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pern und dadurch die finanzielle Handlungsfähigkeit nicht erhöhen.539 Eine geänderte Haushaltsverrechnung müsste bereits bei Entstehung der jeweiligen Zinseinnahmen ansetzen und so die entsprechenden statistischen Werte über den Umfang der konkret ausgleichsrelevanten Kapitalzinseinnahmen bereitstellen.540 Der Ausgleichsgesetzgeber erkennt diese Notwendigkeit jedoch nach wie vor nicht an, wenn er die Einbeziehung der Zinseinnahmen in die Finanzkraftberechnung pauschal mit der Aussage ablehnt, dass es sich bei diesen Einnahmen lediglich um Einnahmen aus der Durchführung staatlicher Aufgaben handele,541 und hierdurch die vom Bundesverfassungsgericht vorgenommene nähere Differenzierung der Zinseinnahmen verkennt. Die Reihenfolge der Einnahmepositionen der gesamten Zinseinnahmen weist 2013 wie bezüglich der Unternehmensbeteiligungen eine Durchmischung von alten und neuen Ländern auf. Das Land Berlin belegt in diesem Ländervergleich mit 7,16 Euro pro Kopf den drittletzten Platz. Führend ist das Land Hamburg, das 51,41 Euro pro Einwohner an Zinseinnahmen verbucht. Die Länder Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg stehen mit Pro-Kopf-Werten von 19,21 Euro beziehungsweise 16,40 Euro auf einer Stufe mit den ausgleichspflichtigen Ländern Bayern und Baden-Württemberg.542 Allerdings kann aus dieser statistischen Betrachtung der gesamten Zinseinnahmen höchstens das Indiz gewonnen werden, dass auch hinsichtlich der gesonderten Kapitalzinseinnahmen eine Durchmischung der aus der steuerorientierten Finanzkraftberechnung resultierenden Reihenfolge bestehen könnte. Aufgrund der Vagheit des Zusammenhangs zwischen den gesamten Zinseinnahmen und den in ihnen enthaltenen Kapitalzinseinnahmen kann jedenfalls weder auf eine finanzielle Besserstellung noch auf eine finanzielle Schlechterstellung des Landes Berlin durch die derzeitige Nichtanrechnung der Kapitalzinseinnahmen geschlossen werden. Aus dem Ländervergleich der gesamten Zinseinnahmen ergibt sich aber dennoch, dass auch für die Kapitalzinseinnahmen von unterschiedlichen Verbuchungen als Ländereinnahmen gemäß § 7 FAG oder als zu kürzende Gemeindeeinnahmen gemäß § 8 FAG auszugehen ist.543 Im Falle einer Anrechnung der Kapitalzinseinnahmen bei der Finanzkraftermittlung könnten kommunaluntergliederte Länder durch eine Verlagerung der Kapitalanlage auf die Kommunen auch diesbezüglich den Länderfinanzausgleich zu ihren 72, 330 (412); Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 378. 72, 330 (413). 541  BT-Drs. 14/7063, S. 26. 542  Vgl. Anhang 20: Zinseinnahmen des Landes Berlin im Ländervergleich, 1. 543  Vgl. Anhang 20: Zinseinnahmen des Landes Berlin im Ländervergleich, 1., Spalte 5. 539  BVerfGE 540  BVerfGE

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Gunsten beeinflussen. Insofern wäre die Anrechnung als Landes- oder Kommunaleinnahme – wie schon bei den Einnahmen aus Konzessionsabgaben und aus erwerbswirtschaftlicher Betätigung – beispielsweise durch eine an den anderen Ländern orientierte Quotelung zu normieren. Für eine Normierung des Einnahmeumfangs gelten die hinsichtlich der Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen getroffenen Aussagen. Mangels einer vereinheitlichten gesetzlichen Determinierung der Kapitalanlagetätigkeit der Länder und Kommunen, an deren Strukturierung sich eine Normierung orientieren könnte, kann eine Anrechnung der Ist-Werte als legitim und sachgerecht erachtet werden.544 Anders als bei den Unternehmensbeteiligungen wäre bei der Normierung von Kapitalzinseinnahmen jedoch zu beachten, dass zumindest die Rückführung entsprechender Einnahmen auf Kosten der Ausgleichspartner deutlich einfacher möglich ist und dadurch eine Normierung erforderlich sein könnte. Sieht man allerdings das liquide Kapital der Länder als „gehortete Finanzkraft“ an,545 so wäre ein Anreiz für den Abbau des Kapitals zur Senkung der Kapitalzinseinnahmen und der damit verbundenen Erhöhung von Investitionsausgaben wünschenswert. Hierdurch würden die Lebensverhältnisse der Einwohner eines Landes dem maximal erreichbaren Niveau angenähert werden, so dass die jedenfalls finanzpolitisch relevante Fragestellung, in welchem Maße der Länderfinanzausgleich die Lebensverhältnisse angleichen soll,546 auf der Basis der tatsächlich realisierbaren Lebensverhältnisse in den Ländern beantwortet werden könnte. (f) Einnahmen aus Darlehensrückflüssen und Vermögensveräußerungen Treten die Länder oder Kommunen als Kreditgeber auf, so werden in ihren Haushaltsrechnungen auch Darlehensrückflüsse verbucht.547 Geht man typischerweise davon aus, dass die Darlehensauszahlung nicht in der gleichen Ausgleichsperiode wie die Darlehensrückzahlung erfolgt, besteht nach dem bereits zu den Einnahmen aus Gebühren und Beiträgen Ausgeführten im Kreditvergabevorgang keine hinreichende Konnexität zwischen Ausgabe und Einnahme. Danach müsste grundsätzlich von einer Steigerung der finanziellen Handlungsfähigkeit durch den Darlehensrückfluss ausgegangen werden. 544  Siehe

oben, Teil 1, D. IV. 1. b) cc) (4) (b) (bb). Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 378. Ähnlich P. Kirchhof, Verfassungsauftrag zum Länderfinanzausgleich, 102. 546  Wernsmann, in BoKo, Art. 107 Rn. 194. 547  Anhang 13: Gruppierungsübersicht des Landes Berlin 2013, Kennz. 134 und 18. 545  So



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Hiergegen könnte zunächst sprechen, dass es sich bei Darlehensrückflüssen um einmalige Einnahmen handelt, die die föderale Solidaritätsbeziehung nicht berührten.548 Die Finanzkraftbestimmung anhand eines Stichtags bezieht die föderale Solidaritätsbeziehung jedoch gerade auf einen bestimmten Zeitpunkt mit einer nur geringen Berücksichtigung periodischer Entwicklungen zurück.549 Vielmehr muss die Kreditvergabe aber als eine Art der Vermögensumschichtung gesehen werden, weil Kreditvergaben überwiegend aus bereits vorhandenen liquiden Vermögensbeständen erfolgen.550 Das Land oder die Kommune tauscht demnach durch die Kreditvergabe liquide Vermögensbestände gegen einen Anspruch auf Rückzahlung, der durch die Darlehensrückführung wieder erlischt. Der einnahmeorientierte Finanzkraftbegriff schließt die Einbeziehung vorhandener Vermögensbestände in die Ausgleichsmasse des Länderfinanzausgleichs indes aus. Vermögensumschichtungen und damit auch Darlehensrückflüsse vermitteln somit keine die finanzielle Handlungsfähigkeit eines Landes im Sinne von Art. 107 Abs. 2 GG steigernde Wirkung.551 Nach den gleichen Kriterien sind die Erlöse aus Veräußerungen von Vermögensgegenständen552 ebenfalls nicht bei der Finanzkraftermittlung anzurechnen. Sie stellen lediglich eine Vermögensumschichtung von sachlichen zu liquiden Vermögensbeständen dar.553 Gruppierungstechnisch wird dieser Umstand darin deutlich, dass einerseits zwischen dem Verkauf beweglicher Sachen im Rahmen der erwerbswirtschaftlichen Tätigkeit und andererseits der Veräußerung unbeweglicher und beweglicher Sachen sowie Beteiligungen und sonstigem Kapitalvermögen unterschieden wird.554 548  Ohne nähere Begründung, aber auch nicht deutlich zustimmend: Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 103. Das BVerfG entschied mit der bergrecht­ lichen Förderabgabe nur über eine wegen der Erschöpfbarkeit von Rohstoffen zeitlich begrenzte, nicht jedoch einmalige Einnahme; BVerfGE 72, 330 (410). 549  Korioth, Finanzausgleich, 551. Periodische Entwicklungen werden lediglich im Eigenbehalt des § 7 Abs. 3 FAG berücksichtigt. 550  In Abgrenzung hierzu zeigen die i. R.d. Euro-Stabilisierung gewählten Instrumente, dass als Finanzierungshilfen, die aus den laufenden Staatseinnahmen gedeckt werden sollen, Bürgschaften gewählt werden, deren Haushaltsstellung erst bei hinreichender Wahrscheinlichkeit eines Rückgriffs erfolgen muss; vgl. BVerfGE 129, 125 (147, 182); Thym, EuZW 2011, 168. 551  Vgl. Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 103. 552  Anhang 13: Gruppierungsübersicht des Landes Berlin 2013, Kennz. 131 bis 133. 553  Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 102 f. 554  Anhang 13: Gruppierungsübersicht des Landes Berlin 2013, Kennz. 125 und 131 bis 133.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

(5) Würdigung der Finanzkraftermittlung nach den §§ 7 und 8 FAG im Hinblick auf das Land Berlin In den vorangegangenen Einzelanalysen konnte gezeigt werden, dass hinsichtlich der für die Finanzkraftermittlung grundsätzlich in Betracht zu ziehenden weiteren Einnahmearten lediglich bei den Verwaltungseinnahmen aus Darlehensrückflüssen und aus Vermögensveräußerungen generell eine konkrete Ausgleichsrelevanz abzulehnen ist. Demgegenüber kann den derzeit im Finanzausgleichsgesetz nicht berücksichtigten Einnahmearten aus Konzessionsabgaben, aus erwerbswirtschaftlicher Tätigkeit, aus Gebühren und Beiträgen, aus sanktionierenden Zahlungsverpflichtungen sowie aus Kapitalzinsen unter bestimmten Voraussetzungen eine konkrete Ausgleichsrelevanz nicht abgesprochen werden. Ob diese bestimmten Voraussetzungen vorliegen, hängt meist von der statistischen Konstellation des konkret vorliegenden Ausgleichsjahres ab. Erst anhand der statistischen Werte kann erfasst werden, ob in Gebührenbeziehungsweise Beitragshaushalten und Strafgeld- beziehungsweise Bußgeldhaushalten Gewinne erzielt wurden und ob die grundsätzlich konkret ausgleichsrelevanten Einnahmen auch hinsichtlich ihrer Höhe und Divergenz tatsächlich auszugleichen sind. Die bezüglich der Kapitalzinseinnahmen getroffene Aussage des Bundesverfassungsgerichts, dass die bisherige Form der Haushaltsrechnung den stark differenzierten Einnahmeformen nicht mehr genüge,555 kann dabei auf alle konkret ausgleichsrelevanten Einnahmearten der Verwaltungseinnahmen übertragen werden. Der gestalterische Spielraum des Ausgleichsgesetzgebers bei der Finanzkraftbestimmung erstreckt sich auch auf die Frage, welcher zusätzliche Erhebungsaufwand ein angemessenes Verhältnis zur durch ihn erreichbaren Präzisierung des Finanzkraftindikators beinhaltet.556 Zu Recht schließt deshalb § 8 Abs. 1 Satz 3 Variante 4 MaßstG Einnahmearten von der Finanzkraftbemessung aus, deren Ermittlungsaufwand zur Ausgleichswirkung außer Verhältnis stehen. Allein durch die Beurteilung dieser Verhältnismäßigkeit kann sich letztlich die Frage entscheiden, ob weitere Verwaltungseinnahmen in die Finanzkraftbemessung mit einzubeziehen sind. Es bleibt zu konstatieren, dass der Ausgleichsgesetzgeber auf eine solche Beurteilung bislang verzichtet.557 Die Einzelanalysen verdeutlichen jedoch, dass die betrachteten Einnahmearten neue Aspekte in die Finanzkraftreihenfolge einfließen lassen. Viel555  BVerfGE

72, 330 (412). 72, 330 (400). 557  Vgl. BT-Drs. 14/7063, S. 25 f. 556  BVerfGE



D. Länderfinanzausgleich167

fach ergibt sich ein zu den Reihenfolgen der Steuereinnahmen konträres Bild, in dem derzeit ausgleichberechtigte Länder vor derzeit ausgleichspflichtigen Ländern liegen. Dieser Aspekt bleibt in der nahezu ausschließlich steuerorientierten Finanzkraftbemessung unberücksichtigt. Somit kann die derzeitige Finanzkraftermittlung gemäß den §§ 7 und 8 FAG insbesondere nach der Einbeziehung der neuen Länder und des Landes Berlin in den gesamtdeutschen Finanzausgleich nicht mehr als ein die finanzielle Handlungs- und Leistungsfähigkeit hinreichend repräsentierender Indikator angesehen werden. Ob und in welchem Umfang durch die Einbeziehung der konkret ausgleichsrelevanten Verwaltungseinnahmen die Ausgleichszahlungen tatsächlich geändert würden, ist mangels ausreichender statistischer Erhebungen kaum abzusehen. In Bezug auf die finanziellen Auswirkungen für das Land Berlin kann ebenfalls keine einheitliche Aussage getroffen werden. Während aus Konzessionsabgaben im Ländervergleich unterdurchschnittliche Einnahmen pro Einwohner verbucht werden,558 führt das Land Berlin die Rangfolge der Pro-Kopf-Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen mit weitem Abstand an.559 In Bezug auf die weiteren konkret ausgleichsrelevanten Einnahmearten fehlen belastbare statistische Werte. Aus föderaler Sicht wäre trotz eines gesteigerten Erhebungs- und Normierungsaufwands die umfangreiche Einbeziehung der Verwaltungseinnahmen bei der Finanzkraftermittlung im Hinblick auf das Land Berlin sachgerecht. Hierdurch könnten auch Einnahmearten berücksichtigt werden, für die das Land Berlin – sowie generell die neuen Länder – im Ländervergleich eine starke Steigerung seiner Finanzkraft hinnehmen müsste. Unabhängig von der tatsächlichen Änderung der Ausgleichswirkung würde die hierdurch erreichte Präzisierung des Ausgleichsindikators Finanzkraft somit die Versachlichung der Auseinandersetzung zwischen den ausgleichspflichtigen Ländern und insbesondere dem Land Berlin als das am stärksten vom Länderfinanzausgleich profitierende Land fördern. c) Steuerkraftzahlen der Grunderwerbsteuer, Grundsteuern und Gewerbesteuer Wie beim Umsatzsteuervorausgleich wird nach § 7 Abs. 1 Satz 1 FAG auch bei der Finanzkraftermittlung im Rahmen des Länderfinanzausgleichs 558  Vgl. Anhang 16: Einnahmen aus Konzessionsabgaben des Landes Berlin im Ländervergleich, 1. 559  Vgl. Anhang 17: Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen des Landes Berlin im Ländervergleich, 1.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

die Grunderwerbsteuer in Form einer Steuerkraftzahl angerechnet. Da die Berechnung der Grunderwerbsteuerkraftzahl für den Umsatzsteuervorausgleich durch den Verweis in § 2 Abs. 1 Satz 1 FAG auf § 7 Abs. 1 FAG gemäß § 7 Abs. 1 Sätze 3 und 4 FAG und damit analog zur Berechnung im Länderfinanzausgleich erfolgt, ergibt sich an dieser Stelle für die Grunderwerbsteuer nichts anderes als das bereits beim Umsatzsteuervorausgleich Ausgeführte. Im Vergleich zu einem fest vorgeschriebenen anzuwendenden Steuersatz unterhalb des durchschnittlichen Steuersatzes gehört das Land Berlin im Ländervergleich zu den am schlechtesten gestellten Ländern. Die finanzielle Schlechterstellung erscheint jedoch gerechtfertigt, da die Bildung eines durchschnittlichen Steuersatzes bei der Ermittlung der Steuerkraft als sachgerechter angesehen werden kann als der Rückgriff auf einen gesetzlich fest vorgeschriebenen Steuersatz.560 Im Weiteren entspricht das Verfahren zur Ermittlung der Steuerkraft der Grundsteuer A, Grundsteuer B und der Gewerbesteuer der Vorgehensweise bei der Ermittlung der Grunderwerbsteuerkraft. Auch für jene Steuerarten wird laut § 8 Abs. 2 Satz 1 FAG jeweils das Verhältnis des tatsächlichen Aufkommens in Bezug zu den Bemessungsgrundbeträgen der jeweiligen Steuerart gebildet. Im Gegensatz zur Grunderwerbsteuerkraft ergibt sich hieraus jedoch kein durchschnittlicher prozentualer Steuersatz, sondern ein auf die Bemessungsgrundbeträge anzuwendender Durchschnittsmultiplikator. Mathematisch ist dies darin begründet, dass sich die Steuerschuld der Grundsteuern und Gewerbesteuer – wie bereits beschrieben561 – aus der Multiplikation der Grundbeträge mit kommunal autonom festzulegenden Steuerhebesätzen ergibt, die durchweg mehr als einhundert Prozent betragen. Aufgrund der Parallelität der grundsteuerlichen und gewerbesteuerlichen Steuerkraftermittlung mit der grunderwerbsteuerlichen Steuerkraftermittlung lassen sich die bezüglich der Grunderwerbsteuerkraft angeführten Kritikpunkte auch auf die Steuerkraft der Grundsteuern und Gewerbesteuer übertragen. Wie bei der Grunderwerbsteuerkraft ist auch für die Steuerkraft dieser Steuerarten festzustellen, dass die Ausgleichsintensität mit einer Erhöhung des Durchschnittsmultiplikators steigt und mit seiner Verringerung sinkt. Anders als bei der Grunderwerbsteuerkraft führt jedoch die erhebliche Schwäche der kommunalen Steueraufbringungskraft des Landes Berlin hinsichtlich der Grundsteuern und insbesondere hinsichtlich der Gewerbe­ steuer562 dazu, dass das Land Berlin bei einer Steigerung des Durchschnittsmultiplikators finanziell besser und durch eine Senkung schlechter gestellt 560  Siehe

oben, Teil 1, C. V. 2. b). oben, Teil 1, C. IV. 2. a) und b). 562  Siehe oben, Teil 1, C. IV. 2. a) bb). 561  Siehe



D. Länderfinanzausgleich169

wird. Dies liegt darin begründet, dass das Land Berlin, während es zusammen mit dem Land Hamburg die höchsten grunderwerbsteuerlichen Bemessungsgrundlagen pro Kopf aufweist, durch die Schwäche seiner kommunalen Steueraufbringungskraft im Ländervergleich signifikant niedrigere Grundbeträge der Grundsteuern und Gewerbesteuer offenbart. Steigt der nach § 8 Abs. 2 Satz 1 FAG ermittelte Durchschnittsmultiplikator, so hat dies größeren Einfluss auf die absoluten Steuerkraftzahlen der Länder mit hohen Grundbeträgen als auf das Land Berlin mit niedrigen Grundbeträgen. Die absoluten Finanzkraftunterschiede zwischen den Ländern, die auch die Differenzen zwischen der Ausgleichsmesszahl und Finanzkraftmesszahl beeinflussen, erhöhen sich, wodurch sich mittelbar auch das Ausgleichsvolumen erhöht. Sucht man eine alternative Bestimmung des Durchschnittsmultiplikators, mit dem die grundsteuerlichen und gewerbesteuerlichen Steuerkraftzahlen ermittelt werden, so könnte – analog zur grunderwerbsteuerlichen Steuerkraftbestimmung – auf einen dauerhaft festgeschriebenen Multiplikator zurückzugriffen werden. Als ein solcher Multiplikator käme in Bezug auf die Gewerbesteuerkraft die gewerbesteuerliche Hebesatzuntergrenze aus § 16 Abs. 4 Satz 2 GewStG in Höhe von 200 % in Betracht. Dieser Multiplikator läge als Hebesatzuntergrenze notwendigerweise unter dem Durchschnittsmultiplikator, wodurch das Land Berlin hinsichtlich der Ausgleichsfolgen einer solchen Steuerkraftermittlung finanziell schlechter gestellt würde. So wie die finanzielle Benachteiligung des Landes Berlin bei der Ermittlung der Grunderwerbsteuerkraft jedoch letztlich als gerechtfertigt angesehen werden muss, ist auch seine Besserstellung durch die Steuerkraftermittlung mittels eines Durchschnittsmultiplikators bei den Grundsteuern und der Gewerbesteuer als sachgerecht und vom Beurteilungsspielraum des Ausgleichsgesetzgebers gedeckt einzuordnen. Die Zielrichtung der Festlegung einer gewerbesteuerlichen Hebesatzuntergrenze in §  16 Abs.  4 Satz 2 GewStG besteht darin, einzelne gemeindliche Steueroasen zulasten anderer Kommunen oder gar Länder zu vermeiden.563 Ausgleichsrechtliche Folgen intendiert der Gesetzgeber mit der Hebesatzuntergrenze aber nicht. Im Übrigen sind die im Rahmen der Grunderwerbsteuerkraft als Ausgangspunkt der Kritik angeführten Rückkopplungseffekte der Steuersatzerhöhung eines Landes auf die anderen Länder564 angesichts von etwa 11.000 deutschen Gemeinden und ebenso vielen kommunalen Steuerhebesätzen verschwindend gering.565 Selbst wenn bezüglich der grunderwerbsteuerli563  Renner,

in: Bergemann/Wingler, GewStG, § 16 Rn. 7. oben, Teil 1, C. V. 2. b) bb). 565  Antrag im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, Klageschrift der Länder Bayern und Hessen vom 04.  März 2013  – 2 BvF 1/13, S. 67. 564  Siehe

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

chen Steuerkraftermittlung die Notwendigkeit des Schutzes von Ländern mit niedrigem Grunderwerbsteuersatz anerkannt werden würde, besteht jedenfalls hinsichtlich der Steuerkraftermittlung der Grundsteuern und Gewerbesteuer kein Schutzbedürfnis für einzelne Länder. d) Pauschale Kürzung der Gemeindeeinnahmen § 8 Abs. 4 MaßstG eröffnet im Rahmen der Finanzkraftermittlung die Möglichkeit, eine nur anteilige Einbeziehung der konkret ausgleichsrelevanten und somit in der Finanzkraftermittlung anzurechnenden Gemeindeeinnahmen vorzuschreiben. Von dieser Möglichkeit macht der Ausgleichsgesetzgeber in § 8 Abs. 3 FAG dahingehend Gebrauch, dass er einen sechsunddreißigprozentigen Abschlag von den ermittelten gemeindlichen Einnahmen vorsieht und diese somit nur zu 64 % in die Finanzkraft eines Landes einfließen lässt. aa) Wirkung der pauschalen Kürzung der Gemeindeeinnahmen Zur Ermittlung der Wirkung der sechsunddreißigprozentigen Kürzung gemeindlicher Einnahmen bei der Finanzkraftermittlung ist die Berechnung der Ausgleichszuweisung gemäß § 10 FAG näher zu betrachten. Durch die Ausgestaltung der in § 10 Abs. 1 Nr. 1 FAG angeführten Multiplikationsformeln erhöht sowohl eine steigende Ausgleichsmesszahl als auch ein sinkendes prozentuales Verhältnis von der Finanzkraftmesszahl zur Ausgleichsmesszahl die Ausgleichszuweisung eines Landes. Umgekehrt verringern sich die Ausgleichszuweisungen bei sinkender Ausgleichsmesszahl und einem steigenden Prozentsatz zwischen Finanzkraftmesszahl und Ausgleichsmesszahl. Da die nur prozentuale Anrechnung der gemeindlichen Einnahmen sowohl auf die Finanzkraftmesszahl als auch auf die Ausgleichsmesszahl und ihr Verhältnis zueinander durchschlägt, muss eine vollständige Berechnung der Ausgleichszuweisungen erfolgen, um die Wirkung der nur anteiligen Berücksichtigung zu ergründen. Eine solche in Anhang 21 vorgenommene Berechnung zeigt, dass durch eine hundertprozentige Berücksichtigung der Gemeindeeinnahmen das Land Berlin am stärksten bessergestellt würde. Im Jahr 2014 wäre sein Anspruch auf Ausgleichszuweisungen bei einer entsprechenden Gesetzesänderung des § 8 Abs. 3 FAG um 491,50 Mio. Euro höher als bei der aktuellen Ausgestaltung. Pro Einwohner könnte das Land Berlin damit 142,84 Euro mehr vereinnahmen. Für Mecklenburg-Vorpommern wären es 122,60 Euro, gefolgt von einer Ländergruppe mit Mehreinnahmen pro Einwohner von etwa 100 Euro. Für das Land Nordrhein-Westfalen würde eine volle Berücksich-



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tigung der Gemeindeeinnahmen indes zu Verlusten in Höhe von 0,86 Euro pro Einwohner führen. Dennoch bliebe auch hier das Verhältnis von Finanzkraftmesszahl und Ausgleichsmesszahl unter 100 %, so dass nach wie vor eine Ausgleichsberechtigung bestünde.566 Mit der nur anteiligen Berücksichtigung der Gemeindeeinnahmen nach § 8 FAG werden somit Länder mit starken Gemeindeeinnahmen im Länderfinanzausgleich finanziell besser und Länder mit schwachen Gemeindeeinnahmen finanziell schlechter gestellt.567 Das Ergebnis bezüglich des Landes Berlin korrespondiert mit seiner bereits hinsichtlich der Gewerbesteuer und Grundsteuer angeführten erheblichen kommunalen Steueraufbringungsschwäche und verdeutlicht, welchen hohen Einfluss die Berücksichtigung der kommunalen Einnahmesituation auf das Finanzausgleichsergebnis des Landes Berlin hat. bb) Bewertung der Schlechterstellung des Landes Berlin Das Bundesverfassungsgericht erklärte die bis 2001 gültige nur hälftige Berücksichtigung der gemeindlichen Einnahmen, durch die die zuvor beschriebene Wirkung noch verstärkt wurde, für nicht verfassungswidrig. In beiden auf diese Fragestellung bezogenen Urteilen erteilte es dem Gesetzgeber jedoch einen Prüfauftrag, die Sachgerechtigkeit des pauschalen Abschlags und seiner Höhe zu hinterfragen und darzulegen.568 Dem letzten Urteil zeitlich nachgestellt – und daher auch in einem erkennbaren kausalen Zusammenhang zu diesem stehend – wurde 2001 der zu berücksichtigende Anteil von 50 auf 64 % erhöht. Ob der Ausgleichsgesetzgeber mit dieser Erhöhung dem Prüfauftrag des Bundesverfassungsgerichts folgt, darf bezweifelt werden. In seiner Gesetzesbegründung verweist er lediglich auf nicht näher benannte Gutachten, wobei unklar bleibt, welche Aussagen diese treffen.569 Ausgleichstheoretische Erwägungen ermöglichen demgegenüber eine Bewertung der Kürzung der gemeindlichen Einnahmen sowie der mit ihr einhergehenden finanziellen Schlechterstellung des Landes Berlin.

566  Vgl. Anhang 21: Wirkung der Kürzung gemeindlicher Einnahmen auf die Ausgleichszuweisungen, 2. 567  Renzsch, Finanzverfassung und Finanzausgleich, 143, der den Abschlag auf gemeindliche Einnahmen bereits ohne statistische Erhebungen als Zugeständnis an die finanzstarken Länder ansieht. 568  BVerfGE 86, 148 (215 ff.); BVerfGE 101, 158 (230). 569  BT-Drs. 14/7063, S. 28.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

(1) Grundsatz der vollen Einbeziehung Ausgehend vom Wortlaut des Art. 107 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 GG kann zunächst konstatiert werden, dass aus dem Begriff des „Berücksichtigens“ gemeindlicher Einnahmen keine weitergehende Bedeutung abzuleiten ist. Aus seiner Verwendung kann weder auf die Notwendigkeit einer vollen Einbeziehung der gemeindlichen Einnahmen noch umgekehrt auf ein Verbot dieses Vorgehens geschlossen werden.570 Lediglich eine Analyse der Begriffsverwendung im Grundgesetz könnte weiteren Aufschluss geben,571 was jedoch aufgrund der Seltenheit des Begriffes problematisch erscheint.572 Finanzverfassungssystematisch ist jedoch zumindest dem Grundsatz nach eine vollständige Einbeziehung der gemeindlichen Einnahmen zu befürworten. Sowohl hinsichtlich der Einnahmen der Landesebene als auch hinsichtlich der kommunalen Einnahmen besteht als Grundlage für den sekundären horizontalen Finanzausgleich die Notwendigkeit, die Einnahmen eines Landes auch in ihrer Höhe umfassend abzubilden.573 Die Übertragung von Hebesatzrechten und die Zuteilung originärer Ertragshoheiten an die Kommunen stehen der vollständigen Einbeziehung ihrer konkret ausgleichsrelevanten Einnahmen derweil nicht entgegen. Aufgrund der staatsorganisatorischen Einheit von Kommunen und Ländern sind diese trotz alledem nicht als separate finanzausgleichsrechtliche Ebenen einzuordnen, da die Länder nach wie vor die Hauptverantwortung für eine angemessene Finanzausstattung ihrer Kommunen tragen.574 Würden die Kommunen als eigene finanzausgleichsrechtliche Ebene angesehen werden, so wäre vor allem die generelle Einbeziehung ihrer Einnahmen und nicht nur ihre anteilige Berücksichtigung zu hinterfragen. Im Weiteren entstünden hieraus auch erhebliche Probleme hinsichtlich der Berücksichtigung gemeindlicher Einnahmen in den Ländern Berlin und Hamburg, die keine kommunale Untergliederung aufweisen.575 570  BVerfGE 86, 148 (218); Hidien, Finanzkraft und Finanzbedarf der Gemeinden, 182; Wernsmann, in BoKo, Art. 107 Rn. 173. 571  So P. Kirchhof, Verfassungsauftrag zum Länderfinanzausgleich, 46. 572  Korioth, Finanzausgleich, 573. 573  Wendt/Elicker, DÖV 2001, 766  f.; Wernsmann, in BoKo, Art. 107 Rn. 173. Ausdrückliche Betonung des Volumens der Finanzkraft in BVerfGE 72, 300 (399). 574  BVerfGE 86, 148 (219); Wendt/Elicker, DÖV 2001, 767  ff.; Wieland, Das verfassungsrechtliche Gebot der vollen Einbeziehung der kommunalen Finanzkraft in den Länderfinanzausgleich, Rechtsgutachten erstellt für die Finanzminister der Länder Berlin, Brandenburg und weitere, April 2015, S. 23 ff. Krit. und ausführlich Hidien, Finanzkraft und Finanzbedarf der Gemeinden, insb. 70 f. und 78 f. 575  Der Ausgleichsgesetzgeber betont die Notwendigkeit der Einbeziehung kommunaler Einnahmen insb. im Hinblick auf die „Hansestädte“ Bremen und Hamburg



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Zuletzt steht dem Grundsatz einer vollen Einbeziehung auch nicht entgegen, dass durch die grundgesetzliche und landesverfassungsrechtliche Verpflichtung der kommunal untergliederten Länder, für eine finanzielle Mindestausstattung ihrer Gemeinden zu sorgen, eine enge Verflechtung von Landes- und Gemeindefinanzen besteht. Die Gemeindeeinnahmen könnten angesichts dieser Verflechtung nicht voll zu berücksichtigen sein, um Doppelzählungen zu verhindern. Eine solche Argumentation ist jedoch angesichts dessen abzulehnen, dass jegliche Einnahmen aus dem landesinternen kommunalen Finanzausgleich in der Finanzkraftermittlung gemäß § 8 Abs. 1 und 2 FAG ausgeblendet werden und die Gewerbesteuerumlage von den gemeindlichen Einnahmen abgezogen wird, so dass die Gefahr von Doppelzählungen gebannt ist.576 (2) Äquivalenz der Gewerbesteuer- und Grundsteuereinnahmen und kommunalen Ausgaben Gegen eine vollständige Berücksichtigung der gemeindlichen Einnahmen bei der Finanzkraftbestimmung kann aber sprechen, dass finanzpolitisch eine Äquivalenz zwischen den Gewerbesteuer- und Grundsteuereinnahmen als Haupteinnahmen der Kommunen im Länderfinanzausgleich gemäß § 8 Abs. 1 und 2 FAG sowie den kommunalen Ausgaben besteht. Der Ausgleichsgesetzgeber begründete in diesem Zusammenhang die Einführung eines Abschlags von den gemeindlichen Einnahmen im Jahr 1955 mit dem Umstand, dass Gemeinden Ausgaben hätten, die mit ihren Gewerbesteuer- und Grundsteuereinnahmen aufzurechnen wären.577 Die Gewerbesteuer und Grundsteuern werden in diesem Kontext als Entgelte für eine geschaffene kommunale Infrastruktur und für Standortpolitik im Allgemeinen gewertet.578 Bereits bei den Einnahmearten der Gebühren und Beiträge wurde im Kontrast zu dieser finanzpolitischen Wertung ausgleichstheoretisch betont, dass äquivalente Einnahmen und Ausgaben nur dann die finanzielle Handsowie schon 1954 auf eine Einbeziehung des Landes Berlin „zu gegebener Zeit“; vgl. BT-Drs. 2/480, Tz. 120. 576  Korioth, Finanzausgleich, 567 f. 577  BT-Drs. 2/480, Tz. 220. Der Umstand, dass die Forderung einer anteiligen Anrechnung insb. auf einige Länder zurückgeht, mag dabei zur Herausstellung der Gesetzgebungskonstellation eine besondere Betonung erfahren. Das Bild eines durch finanzstarke Länder „fremdgesteuerten“ Bundesgesetzgebers (vgl. Renzsch, Finanzverfassung und Finanzausgleich, 142  f.; Wieland, Rechtsgutachten [o. Fn. 574], S. 28 ff.) ist jedoch nicht treffend, da auch die Länder in Form ihrer Bundesratsmehrheit verfassungsrechtlich als Ausgleichsgesetzgeber vorgesehen sind; vgl. BVerfGE 86, 148 (221 f.). 578  Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 174.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

lungsfähigkeit der Länder nicht erweitern und somit nicht in die Finanzkraftbemessung einzubeziehen sind, wenn zwischen ihnen eine hinreichende Konnexität besteht. Eine solche hinreichende Konnexität liegt in ausgleichstheoretischer Hinsicht bezüglich der Einnahmen aus der Gewerbesteuer und den Grundsteuern schon mangels einer durchgängigen rechtlichen Bedingtheit der kommunalen strukturellen Investitionen zu den sich daraus ergebenden Gewerbesteuer- und Grundsteuererträgen evident nicht vor.579 Hiernach muss der so begründete Abschlag – wie die in Erwägung gezogene negative Anrechnung der Kreditrückzahlungsverpflichtungen580 – als Berücksichtigung eines Finanzbedarfs eingeordnet werden.581 Unter dem Aspekt der Äquivalenzbeziehung zwischen den Gewerbesteuerund Grundsteuereinnahmen und den entsprechenden kommunalen Ausgaben ist für die Bewertung der finanziellen Schlechterstellung des Landes Berlin durch § 8 Abs. 3 FAG demnach entscheidend, ob diese Berücksichtigung eines Finanzbedarfs mittels einer pauschalen Kürzung der Gemeindeeinnahmen verfassungsrechtlich gerechtfertigt und sachgerecht erscheint. Als Ausgangspunkt kann Art. 107 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 GG gesehen werden, der sowohl die Berücksichtigung der gemeindlichen Finanzkraft als auch die Berücksichtigung des gemeindlichen Finanzbedarfs vorsieht. Diese grundgesetzliche Formulierung erscheint aber zu unbestimmt, als dass aus ihr alleine eine Rechtfertigung der Berücksichtigung kommunaler Infrastruktur- und Standortausgaben als Finanzbedarf abzuleiten wäre. Dennoch eröffnet die ausschließlich im Zusammenhang mit den Kommunalfinanzen erfolgte Benennung des Finanzbedarfs zumindest einen Spielraum des Ausgleichsgesetzgebers, den Finanzbedarf der Kommunen besonders zu berücksichtigen.582 Der Spielraum des Ausgleichsgesetzgebers bei der Berücksichtigung von Finanzbedarfen ist jedoch an finanzverfassungssystematische Restriktionen gebunden, in denen sich auch die pauschale Kürzung der gemeindlichen Einnahmen bewegen muss. Aus der ausschließlichen Benennung kommunaler Finanzbedarfe in Art. 107 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 kann geschlossen werden, dass der Länderfinanzausgleich in erster Linie aufkommensbezogen erfolgen soll, da bei einer generellen Berücksichtigung von Finanzbedarfen diese spezielle Einfügung des Finanzbedarfsbegriffes inhaltsleer bliebe. Wäre der 579  Eine solche rechtliche Bedingtheit kann sich allenfalls aus Ansiedlungsverträgen ergeben, wenn die Kommune einem Unternehmen für die Schaffung einer bestimmten Zahl von Arbeitsplätzen bspw. die Bereitstellung von Verkehrsinfrastruktur vertraglich zusichert. 580  Siehe oben, Teil 1, D. IV. 1. bb). 581  Korioth, Finanzausgleich, 574. 582  BVerfGE 86, 148 (223 ff., insb. 225); Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 187. Krit.: Wieland, Rechtsgutachten (o. Fn. 574), S. 31 f.



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Länderfinanzausgleich des Weiteren nicht hauptsächlich aufkommensbezogen zu interpretieren, so würde er einen Anreiz zur übermäßigen Kreierung von Finanzbedarfen auf Kosten der föderalen Ausgleichspartner enthalten, der dem Ziel eines angemessenen solidarischen Ausgleichs entgegenlaufen würde.583 Im Hinblick auf die pauschale Kürzung gemäß § 8 Abs. 3 FAG wird das Kriterium der Aufkommensbezogenheit durch das innere Verhältnis der kommunalen Standortausgaben zu den in der kommunalen Finanzkraft angerechneten Einnahmen der Gewerbe- und Grundsteuer erfüllt. Andere Anknüpfungspunkte an den kommunalen Finanzbedarf wie beispielsweise eine alternativ geforderte Anknüpfung an die kommunal zu tragenden Sozialkosten584 beinhalten derweil kein unmittelbares inneres Verhältnis zu den in der Finanzkraftbemessung angerechneten Einnahmearten und sind deshalb nicht als aufkommensbezogen einzustufen. Während im Weiteren der allgemeine Finanzbedarf der Kommunen oder ähnliche Anknüpfungspunkte zu verschieden, unbestimmt und vor allem manipulierbar wären, um sie als Bedarfsmaßstäbe heranzuziehen, verkörpern die mit der Gewerbe- und Grundsteuer korrelierenden Ausgaben einen Finanzbedarf, der in jeder Kommune „aufgrund ihrer Eigenart als Kommune“ und in allen Kommunen gemeinsam anfällt.585 Trotz seiner hieraus resultierenden Abstraktheit kann dieser insbesondere die Ausgaben zur Wirtschaftsförderung repräsentierende Finanzbedarf nicht über eine Modifizierung der kommunalen Einwohnerwertung berücksichtigt werden, da sich der Bedarf nicht unmittelbar an das Kriterium der Einwohnerdichte oder ähnliche einwohnerzahlbezogene Kriterien knüpfen lässt.586 Insofern sind die gegen die pauschale Kürzung der Kommunaleinnahmen vorgebrachten Kritikpunkte, die in ihr eine systematisch unnötige weitere Bedarfsberücksichtigung außerhalb der noch zu betrachtenden Einwohnerwertung sehen, zu relativieren. Dies lässt sich zumindest soweit feststellen, als dass keine alternativen aufkommensbezogenen587 Ansatzpunkte für die Berücksichtigung eines kommunalen Finanzbedarfs aufgezeigt werden beziehungsweise die Berücksichtigung kommunaler Finanzbedarfe nicht an sich verneint wird.588 583  BVerfGE 72, 330 (400); BVerfGE 86, 148 (238); Heintzen, in: v.Münch/Kunig, GG II, Art. 107 Rn. 26; P. Kirchhof, Verfassungsauftrag zum Länderfinanzausgleich, 28 f. 584  Wendt/Elicker, DÖV 2001, 771. 585  BVerfGE 86, 148 (223). 586  Vgl. BVerfGE 86, 148 (224 f.). 587  Die kommunal zu tragenden Sozialkosten nach Wendt/Elicker, DÖV 2001, 771, genügen – wie bereits angeführt – nicht dem verfassungsrechtlichen Kriterium der Aufkommensbezogenheit. 588  Korioth, Finanzausgleich, 574 ff., und Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 187, fordern zwar eine „ersatzlose Streichung“ von § 8 Abs. 3 FAG, treffen zugleich aber

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Zuletzt ist aufgrund von Schwierigkeiten einer statistisch tragfähigen Bezifferung der Korrelation von Gewerbe- und Grundsteuern mit entsprechenden Ausgaben589 keine Aussage über die angemessene Höhe des Abschlags zu treffen.590 Die nähere Ausformung der trotz der statistischen Schwierigkeiten plausiblen Korrelation zwischen hohen infrastruktur- und wirtschaftsfördernden kommunalen Ausgaben und hohen gemeindlichen Einnahmen aus der Gewerbesteuer und aus den Grundsteuern muss als von der Einschätzungsprärogative des Ausgleichsgesetzgebers gedeckt angesehen werden.591 Nach alledem ist vor dem Hintergrund der Äquivalenz von Gewerbesteuer- und Grundsteuereinnahmen mit struktur- und wirtschaftsfördernden kommunalen Ausgaben eine pauschale Kürzung der gemeindlichen Einnahmen als Finanzbedarf verfassungsrechtlich gerechtfertigt und mangels einer Berücksichtigungsmöglichkeit innerhalb der Einwohnerwertung in dieser Form auch sachgerecht.592 Für die Neuregelung wäre zur Versachlichung und einfacheren Bemessung beziehungsweise oberen Begrenzung der Kürzungshöhe dennoch eine Konkretisierung des Abschlags auf die jeweiligen Kommunaleinnahmen593 insbesondere deshalb wünschenswert, weil – wie oben aufgezeigt – zugleich eine erhebliche Erweiterung des Kreises der in die Finanzkraftberechnung einbezogenen Einnahmearten zu fordern ist. Im Hinblick auf das Land Berlin stellt die Erhöhung der hälftigen Berücksichtigung auf eine Einbeziehung in Höhe von 64 % der gemeindlichen Einnahmen bereits eine Verbesserung seiner finanziellen Situation dar, so dass seine finanzielle Schlechterstellung durch § 8 Abs. 3 FAG auch der Höhe nach nicht unangemessen erscheint. keine Aussage darüber, ob die dann einzig verbleibende Einwohnermodifikation den kommunalen Finanzbedarf ausreichend abbildet. 589  Wendt/Elicker, DÖV 2001, 770; Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 187. 590  Hidien, Finanzkraft und Finanzbedarf der Gemeinden, 240, bestimmt als Höchstgrenze der Berücksichtigung von Kommunaleinnahmen 50 %. Dabei bezieht er sich auf seine – aufgrund einer zuvor vorgenommenen Analyse getroffene – gutachtliche Einschätzung, dass die Finanzierungsverantwortung für die Kommunen je zur Hälfte beim Bund und beim Land läge. Das Abstellen auf die Finanzierungsverantwortung steht kaum mehr im Zusammenhang mit der Berücksichtigung von zur Finanzkraft in Bezug stehenden Finanzbedarfen und spielt in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung eine die Einbeziehung kommunaler Einnahmen begründende, nicht jedoch eine diese Einbeziehung entscheidend determinierende Rolle; vgl. BVerfGE 86, 148 (218 f.). 591  BVerfGE 86, 148 (232). 592  BVerfGE 86, 148 (231 ff.); Hidien, Finanzkraft und Finanzbedarf der Gemeinden, 232 ff. Ablehnend: Korioth Finanzausgleich, 577; Wendt/Elicker, DÖV 2001, 771; Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 187; Wieland, Rechtsgutachten (o. Fn. 574), S.  32 f. 593  BVerfGE 86, 148 (231 f.).



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(3) Teilungsbedingte Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen Über die dargestellten verfassungsrechtlichen und ausgleichstheoretischen Erwägungen hinaus seien stufenübergreifend Bundesergänzungszuweisungen in die Bewertung der pauschalen Kürzung der Gemeindeeinnahmen nach § 8 Abs. 3 FAG einbezogen. § 11 Abs. 3 FAG beschreibt Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen, die zur Deckung von teilungsbedingten Sonderlasten aus dem bestehenden starken infrastrukturellen Nachholbedarf und – an dieser Stelle entscheidend – zum Ausgleich der unterproportionalen kommunalen Finanzausstattung an die neuen Länder einschließlich dem Land Berlin ausbezahlt werden. Aufgrund des enormen Gefälles kommunaler Einnahmen zwischen den alten und neuen Ländern594 hätte eine vollständige Einbeziehung von ­Kommunaleinnahmen in die Finanzkraftbemessung eine vergleichbare Wirk­ richtung wie die beschriebenen Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen.595 Unterschieden werden muss jedoch hinsichtlich der Finanzierungslasten, die einerseits bei der vollständigen Einbeziehung der Kommunaleinnahmen in die Finanzkraftbemessung und andererseits bei SonderbedarfsBundesergänzungszuweisungen für den Ausgleich der unterproportionalen kommunalen Finanzkraft in den neuen Ländern zu tragen sind. Bei Bundesergänzungszuweisungen werden der Bund und indirekt – unter anderem durch die bereits näher betrachtete Gewerbesteuerumlage596 – alle alten Länder zur Finanzierung des Ausgleichs der unterproportionalen kommunalen Finanzkraft in den neuen Ländern herangezogen. Demgegenüber würde die Finanzierungslast bei einer alternativen vollständigen Berücksichtigung der gemeindlichen Einnahmen auf derzeit nur vier ausgleichspflichtige Länder übertragen. Das Bestehen von Bundesergänzungszuweisungen zum Ausgleich der unterproportionalen kommunalen Finanzausstattung in den neuen Ländern spricht daher gegen eine volle Berücksichtigung der gemeindlichen Einnahmen. Der mit einer entsprechenden Änderung des § 8 Abs. 3 FAG verbundene Ausgleichseffekt zugunsten der neuen Länder wird bis zum Auslauf 594  Vgl. Anhang 21: Wirkung der Kürzung gemeindlicher Einnahmen auf die Ausgleichszuweisungen. 595  Eine Entwurfsfassung des Maßstäbegesetzes enthielt im Zusammenhang mit der kommunalen Finanzschwäche der neuen Länder den Zusatz, dass SonderbedarfsBundesergänzungszuweisungen die kommunale Finanzschwäche ausgleichen sollten, weil die Kommunaleinnahmen nur zu 64 % in die Finanzkraftbemessung eingestellt würden; Fuchs, LKV 2001, 542. Zur finanziellen Größenordnung des kommunalen Anteils der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen siehe unten, Teil 1, E. II. 2. d) bb) (2). 596  Siehe oben, Teil 1, C. V. 2. c) bb).

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

des Finanzausgleichsgesetzes im Jahr 2020 von Seiten des Bundes auf der sekundären horizontalen Ausgleichsstufe durch Bundesergänzungszuweisungen initiiert und durchgeführt. Ein weiterer Ausgleich der kommunalen Finanzkraft der neuen Länder durch die vollständige Einbeziehung der Kommunaleinnahmen in die Finanzkraftberechnung würde zumindest eine Neubemessung der in § 11 Abs. 3 Satz 1 FAG als absolute Finanzbeträge festgesetzten Transferleistungen des Bundes an die neuen Länder erfordern, um eine Überkompensierung der unterproportionalen kommunalen Finanzkraft zu verhindern. Der Neuregelung ab 2020 vorgelagert, wird des Weiteren die Frage zu beantworten sein, ob die teilungsbedingten finanziellen Unterschiede und die unterproportionalen kommunalen Einnahmen in den neuen Ländern zwischenzeitlich hinreichend abgebaut wurden. Ob eine ausreichende Angleichung der Kommunen der neuen Länder an die Kommunen der alten Länder in den verbleibenden Jahren bis 2020 zustande kommt, mag angesichts der durch Bundesergänzungszuweisungen kaum unmittelbar zu beeinflussenden Realsteueraufbringungsschwäche der neuen Länder bezweifelt werden.597 Dies gesteht selbst der hinsichtlich der Entwicklungsfortschritte weitgehend positiv formulierte Jahresbericht der Bundesregierung zum Stand der Deutschen Einheit 2015 ein, der die im Vergleich zu den alten Ländern auch im Jahr 2014 noch deutlich geringere Finanzausstattung der neuen Länder in deren wirtschaftlichen Verhältnissen begründet sieht.598 Der Einschätzung einer auch 2020 nach wie vor bestehenden kommunalen Finanzschwäche der neuen Länder steht ebenso wenig entgegen, dass sich einzelne alte Länder in Teilaspekten ebenfalls der Gruppe kommunal finanzschwacher Länder zugehörig fühlen und als Nachfolgeregelung des zweiten Solidarpakts ab 2020 deshalb einen regional unabhängigen Deutschlandfonds fordern.599 Vor diesem Hintergrund gewinnt die von der Bundesregierung seit 1954 mehrfach vorgetragene Kritik am pauschalen Abschlag von den gemeindli597  Bilanz zur Wiedervereinigung: Ostdeutsche Wirtschaft hinkt dem Westen hinterher, in: Spiegel Online vom 24. September 2014, http://www.spiegel.de/wirtschaft/ soziales/bericht-zur-einheit-wirtschaft-in-ostdeutschland-abgeschlagen-a-993404. html, Abruf: 28. Januar 2016. 598  Jahresbericht der Bundesregierung zum Stand der Deutschen Einheit 2015, S. 71. 599  Solidarpakt-Ersatz: Der Deutschlandfonds weckt große Begehrlichkeiten, in: Die Welt vom 16. Juli 2013, http://www.welt.de/politik/deutschland/article118072267/ Der-Deutschlandfonds-weckt-grosse-Begehrlichkeiten.html, Abruf: 28. Januar 2016. Entscheidend dabei ist, dass der Deutschlandfonds andere Kriterien enthielte, nach denen die Eigenarten der neuen Länder wie ihre umfänglichen kommunalen Finanzschwächen oder demografischen Herausforderungen jedoch kaum erfasst würden.



D. Länderfinanzausgleich179

chen Einnahmen600 im Zusammenhang mit der Neuregelung ab 2020 eine neue Bedeutung. Denn in Bezug auf den neuen Finanzausgleich ist zu entscheiden, ob die aller Voraussicht nach auch dann noch bestehende unterproportionale kommunale Finanzausstattung der neuen Länder weiterhin durch Bundesergänzungszuweisungen oder durch eine Intensivierung des Finanzausgleichs in kommunaler Hinsicht mittels einer vollen Berücksichtigung der gemeindlichen Einnahmen ausgeglichen werden soll.601 Im finanziellen Interesse des Bundes läge die zweitgenannte Regelungsalternative.602 2. Stadtstaatenwertung als Bedarfsberücksichtigung Zum Vergleich der Finanzkraftzahlen schreiben § 8 MaßstG und § 9 FAG eine Orientierung an den Einwohnerzahlen der Länder vor. Im Hinblick auf die Stellung Berlins im Länderfinanzausgleich gewinnt hierbei die Einwohnerwertung gemäß § 9 Abs. 2 und 3 FAG besondere Bedeutung, in der die der Einwohnerstatistik des Statistischen Bundesamtes entnommenen tatsächlichen Einwohnerzahlen modifiziert werden. Diese Modifikation wertet die tatsächliche Einwohnerzahl des Landes Berlin ausgleichsrechtlich sowohl hinsichtlich seiner Landeseinnahmen als auch bezüglich seiner als Gemeindeeinnahmen angerechneten Einnahmen mit 135 %. a) Rechtslage und Einordnung der Einwohnerwertung Das Ziel des Länderfinanzausgleichs, einen angemessenen Ausgleich der Finanzkraft zu erreichen, ist nur durch einen stimmigen Vergleich der Finanzkraft der Länder zu verwirklichen. Die nach den bisher behandelten Regeln der Finanzkraftbemessung ermittelten Finanzkraftmesszahlen an sich sind hierfür evident ungenügend. Ein Vergleich alleine dieser Finanzkraftmesszahlen würde zu Ausgleichsverpflichtungen und -berechtigungen führen, die vor allem in den absoluten Haushaltvolumina der Länder, nicht aber in den finanziellen Handlungs- beziehungsweise Leistungsfähigkeiten der Länder begründet lägen.603 Vor diesem Hintergrund kann die Rolle der Einwohnerzahlen der Länder als Bezugsgröße interpretiert werden. 600  BT-Drs. 2/480, Tz. 220 (im Jahr 1954); BT-Drs. 5/3967, S. 13 (im Jahr 1969); BT-Drs. 5/4305, S. 10 f. (im Jahr 1969); Korioth, Finanzausgleich, 574 ff. 601  Vgl. Schulte, Sind die Zahlerländer überfordert?, in: Jahrbuch für öffentliche Finanzen 2014, 390 f. 602  U. a. in diesen Zusammenhang stellt auch Bundesfinanzminister Schäuble die Aufhebung der pauschalen Kürzung der Kommunaleinnahmen; vgl. Neues Modell für den Finanzausgleich: Schäuble kommt Rot-Grün in NRW entgegen, in: Berliner Zeitung vom 15. März 2015, S. 5. 603  BVerfGE 72, 330 (400); Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 175 m. w. N.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Zugleich impliziert die Wahl dieser Bezugsgröße aber auch die Annahme, dass in den Ländern und Kommunen grundsätzlich der gleiche Pro-KopfFinanzbedarf besteht.604 Schon die Bezugsgröße der Einwohnerzahl hat somit im Gegensatz zum Einwohnerprinzip bei der primären Zuteilung der Umsatzsteuererträge, für das bezüglich des Landes Berlin nur eine untergeordnete ausgleichende Wirkung zu konstatieren ist,605 eine ausgleichserhebliche Bedeutung. Dass dabei die Einwohnerzahl im Finanzkraftvergleich keinesfalls die sich einzig ergebende, „natürliche“ Vergleichsgröße darstellt, wurde bereits bei der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung angeführt.606 Den bereits in der Einwohnerzahlorientierung enthaltenen Vergleichs- und Bedarfsmaßstab führt der Ausgleichgesetzgeber fort, wenn er im Weiteren die Einwohnerzahlen einzelner Länder und ihrer Kommunen für die Berechnung des Länderfinanzausgleichs modifiziert.607 Die Einwohnerwertung verkörpert demnach die Berücksichtigung spezieller Vergleichsaspekte, die hinsichtlich der Landeseinnahmen gemäß § 9 Abs. 2 FAG nur für die Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg mittels einer einhundertfünfunddreißigprozentigen Bewertung durch den Ausgleichsgesetzgeber festgestellt wurden.608 Auch auf die Gemeindeeinnahmen wird diese sogenannte Stadtstaatenwertung gemäß § 9 Abs. 3 FAG übertragen und um weitere bedarfsorientierte Wertungen für das Land Mecklenburg-Vorpommern mit 105 %, das Land Brandenburg mit 103 % und das Land Sachsen-Anhalt mit 102 % ergänzt.609 b) Wirkung der Stadtstaatenwertung Zur Ermittlung der Ausgleichsmesszahlen, die die Basis der Bemessung der Ausgleichszuweisungen darstellen, wird nach § 6 Abs. 2 Satz 2 FAG 604  BVerfGE 72, 330 (400  f.); Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 197; Korioth, Finanzausgleich, 578. 605  Siehe oben, Teil 1, C. III. 2. und 3. 606  Vgl. Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 198 f. Siehe oben, Teil 1, B. II. 2. b) bb). 607  Heintzen, in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 107 Rn. 27; Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 189. 608  Im Rahmen der Stadtstaatenwertung lässt sich v. a. die strukturelle Verschiedenheit der Finanzkraft von Stadtstaaten und Flächenländern als ein solcher spezieller Vergleichsaspekt anführen; siehe unten, Teil 1, D. IV. 2. c) bb). 609  Die aufgrund der Fokussierung auf die finanzielle Stellung des Landes Berlin in dieser Arbeit nicht näher diskutierte kommunale Einwohnergewichtung der Länder Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg und Sachsen-Anhalt ist insofern stärker bedarfsorientiert als die Stadtstaatenwertung; ausführlich Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 463 ff., insb. 464.



D. Länderfinanzausgleich181

das Verhältnis zugrunde gelegt, das ein Land aufgrund seines Einwohneranteils an der Gesamteinwohnerzahl aller Länder hat. Für die bei dieser Anteilsberechnung anzuwendenden Einwohnerzahlen werden zwar die in der Bevölkerungsstatistik ausgewiesenen Einwohnerzahlen gemäß § 9 Abs. 1 FAG zugrunde gelegt. Das Verhältnis der Einwohnerzahl eines Landes zur Gesamteinwohnerzahl aller Länder wird jedoch anhand gewichteter Einwohnerzahlen ermittelt, die durch die Multiplikation der statistischen Einwohnerzahlen mit den bereits benannten in § 9 Abs. 2 und 3 FAG festgelegten Gewichtungszahlen errechnet werden.610 Als Illustration der Wirkung dieser Einwohnerwertung werden daher in Anhang 22 die Ausgleichsmesszahlen mit und ohne eine Gewichtung der Einwohnerzahlen abgebildet und die aus diesen jeweiligen Ausgleichsmesszahlen resultierenden Ausgleichszuweisungen bemessen. Schon das in die Bemessung der Ausgleichszuweisungen einzubeziehende Verhältnis von Finanzkraftmesszahl und Ausgleichsmesszahl verändert sich bei einem Wegfall der Einwohnergewichtung erheblich. Während die Ausgleichsmesszahl des Landes Berlin durch die Stadtstaatenwertung im Jahr 2014 nur 69,22 % seiner Finanzkraftmesszahl beträgt, würde sich dieses Verhältnis ohne eine Multiplikation der Einwohnerzahlen mit den Gewichtungssätzen aus § 9 Abs. 2 und 3 FAG auf 91,10 % erhöhen. Daraus resultierte für das Land Berlin eine Einbuße der Ausgleichszuweisung um 2,83 Mrd. Euro, da die ohne Einwohnergewichtung bemessene Ausgleichszuweisung nur noch 657,14 Mio. Euro und damit nur noch knapp ein Fünftel der im Jahr 2014 mit gewichteten Einwohnerzahlen tatsächlich bemessenen Ausgleichszuweisung betrüge. Dem Land Berlin würden somit ohne Einwohnerwertung 823,64 Euro pro Kopf weniger als Ausgleichszuweisung zustehen. Dies stellt im Ländervergleich den höchsten Pro-Kopf-Verlustwert dar. Neben dem Land Berlin würde auch das Land Bremen ohne die Stadtstaatenwertung Verluste in vergleichbarem Umfang hinnehmen müssen.611 Somit verdeutlicht die in Anhang 22 vorgenommene Gegenüberstellung der ausgleichsbezogenen Daten, die sich bei einer Anwendung der nicht gewichteten Einwohnerzahlen einerseits und mit der Einwohnergewichtung nach § 9 Abs. 2 und 3 FAG andererseits ergeben, den enormen Einfluss, den die Einwohnergewichtung auf den Länderfinanzausgleich ausübt. Dabei hat insbesondere die Stadtstaatenwertung für die Länder Berlin, Bremen und Hamburg die größte Wirkung, während die weiteren auf die Gemeindeeinnahmen beschränkten Einwohnergewichtungen für die Länder Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen-Anhalt keine entscheidenden Ver610  Vgl. 611  Vgl.

Anhang 12: Beispielsrechnung Ausgleichszuweisungen, Schritte 2 und 3. Anhang 22: Wirkung der Einwohnerwertung, 3. und 4.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

änderungen hervorbringen.612 Das Land Berlin wird durch die Einwohnergewichtung im Ländervergleich am stärksten und in einem erheblichen finanziellen Umfang bessergestellt. c) Einbeziehung des Landes Berlin in den die Stadtstaatenwertung rechtfertigenden Großstadtvergleich Aufgrund ihrer erheblichen Wirkung steht die Stadtstaatenwertung unter einem besonderen Rechtfertigungsbedürfnis. Eine auf das Land Berlin bezogene Überprüfung der Rechtfertigungsgründe der Stadtstaatenwertung wurde jedoch selbst vor dem Hintergrund der Einbeziehung der neuen Länder in den Länderfinanzausgleich weder verfassungsgerichtlich gefordert613 noch durch den Ausgleichsgesetzgeber eigenständig vorgenommen.614 Das zentrale Rechtfertigungselement der Stadtstaatenwertung stellen finanzwissenschaftliche Gutachten dar,615 in denen die Finanzstrukturen der Stadtstaaten in Bezug zu den Finanzstrukturen anderer deutscher Großstädte gesetzt werden. Im Hinblick auf das Land Berlin ist seine Einbeziehung in einen solchen sogenannten Großstadtvergleich zu hinterfragen. aa) Verfassungsgerichtliche Initiierung eines Großstadtvergleichs und Festsetzung der Gewichtungsfaktoren Die erstmalige Einführung einer speziell auf die Stadtstaaten bezogenen Einwohnerwertung begründete der Ausgleichsgesetzgeber 1958 mit den konkreten Ausgabenbedarfen der Stadtstaaten aus dem Jahr 1955. Sowohl für das Land Bremen als auch für das Land Hamburg wurden die jeweiligen Ausgabendeckungsquoten als zu gering erachtet und in ein Verhältnis mit dem zu diesem Zeitpunkt ausgabenintensivsten Flächenland NordrheinWestfalen gesetzt.616 In seinem finanzverfassungsrechtlichen Urteil des Jahres 1986 billigte das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich die Berücksichtigung struktureller Eigenarten der Stadtstaaten Bremen und Hamburg, 612  Vgl.

Anhang 22: Wirkung der Einwohnerwertung, 2. BVerfG fordert im Zusammenhang mit der Einbeziehung der neuen Länder eine Gegenüberstellung von Stadtstaaten und besonders dünn besiedelten Ländern, nicht jedoch eine Überprüfung der Einbeziehung des Landes Berlin in die Stadtstaatenwertung; vgl. BVerfGE 101, 158 (230 f.). 614  Vgl. BT-Drs. 12/4748, S. 102: „Zu § 9  – Übernahme geltenden Rechts unter Einbeziehung Berlins in die Stadtstaaten-Einwohnerwertung nach Absatz 2.“; ­Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 398. 615  Vgl. BT-Drs. 11/789, S. 7; BT-Drs. 14/7063, S. 28. 616  BT-Drs. 3/703, S. 16 f.; Hummel/Leibfritz, Stadtstaaten Gutachten, 34 f. 613  Das



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weil es sich bei der Stadtstaatenwertung nicht um die Einbeziehung von auf landesautonomen Ausgabenpolitiken basierenden Sonderbedarfen, sondern um eine Beachtung von Umständen der historischen Staatsentwicklung Deutschlands handele.617 Trotz dieser grundsätzlichen Billigung genügte dem Bundesverfassungsgericht die geschilderte ergebnisorientierte Begründung der Stadtstaatenwertung indes nicht. Es verpflichtete daher den Ausgleichsgesetzgeber zu einer Orientierung des Umfangs und der Höhe der Stadtstaatenwertung an Indikatoren wie etwa einem Großstadtvergleich, dem Fehlen eines kommunalen Finanzausgleichs beziehungsweise dem Fehlen eines ländlichen Umlands innerhalb des stadtstaatlichen Landesgebietes.618 In Folge dieses Urteils beauftragte das Bundesministerium der Finanzen die Erstellung eines finanzwissenschaftlichen Gutachtens, das einen Großstadtvergleich vornahm und sowohl für das Land Bremen als auch für das Land Hamburg einen Rahmen angemessener Gewichtungsfaktoren vorgab, in dessen Bandbreite jeweils der bereits seit 1969 bestehende Gewichtungsfaktor in Höhe von 135 % für die Stadtstaaten Bremen und Hamburg lag.619 Daraufhin entschied sich der Ausgleichsgesetzgeber für eine Beibehaltung dieses Gewichtungsfaktors, was durch das Bundesverfassungsgericht erneut als verfassungskonform anerkannt wurde.620 Im Hinblick auf die Einbeziehung der neuen Länder in den Finanzausgleich erfolgte eine Aktualisierung des auf Bremen und Hamburg bezogenen Gutachtens. Für das Land Berlin wurden dabei Rahmenvorgaben für den Gewichtungsfaktor ermittelt, die sich nur unwesentlich von den Rahmenvorgaben der Länder Bremen und Hamburg unterschieden, so dass der Ausgleichsgesetzgeber den Gewichtungsfaktor in Höhe von 135 % auch auf das Land Berlin übertrug.621 bb) Methodik des Großstadtvergleichs Bereits die angesprochene Gesetzesbegründung der ersten Stadtstaatenwertung aus dem Jahr 1958 kann als eine Art Großstadtvergleich gesehen werden. Der Vergleich des tatsächlichen Ausgabenumfangs der Länder Bremen 617  BVerfGE

72, 330 (415). 72, 330 (415 f.). 619  BT-Drs. 11/789, S. 7; Hummel/Leibfritz, Stadtstaaten Gutachten, S. X f., Abbildung III. 620  BVerfGE 86, 148 (238); Korioth, Finanzausgleich, 591. 621  Hummel, Einwohnerwertung der Stadtstaaten gemäß § 9 Abs. 2 FAG – Aktualisierung der Ergebnisse des Gutachtens des Ifo-Instituts aus dem Jahre 1986/87, Expertise im Auftrag der Finanzresorts Berlins, Bremens und Hamburgs, München/ Königswinter 2001, S. 26, Tabelle 4. 618  BVerfGE

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

und Hamburg mit dem Land Nordrhein-Westfalen gründete die Einwohnerwertung auf die Relation der Pro-Kopf-Ausgaben, die in einem ausschließlich aus einer Großstadt bestehenden Stadtstaat anfallen, zu den Pro-Kopf-Ausgaben, die sich in einem sowohl aus Großstädten als auch aus weniger dicht besiedelten Regionen bestehenden Flächenland ergeben. Diese Ausgabenrelation wurde als strukturelle Abweichung des stadtstaatlichen Ausgabenbedarfs von dem Ausgabenbedarf eines Flächenlandes interpretiert. Der Ausgleichsgesetzgeber sah den Ausgleich der Finanzkraft der Stadtstaaten ohne eine entsprechende Berücksichtigung dieses stadtstaatlichen Ausgabenmehrbedarfs als unangemessen an und bezog ihn durch die Gewichtung der Einwohnerzahlen der Stadtstaaten in den Länderfinanzausgleich mit ein.622 Die Ausgabenrelation und somit die Einwohnerwertung wird jedoch nicht nur durch strukturelle stadtstaatliche Eigenheiten, sondern auch durch die landesautonom zu gestaltende Ausgabenhöhe unmittelbar beeinflusst, was der Ausgleichsgesetzgeber des Jahres 1958 bezüglich des Landes Hamburg mittels eines lediglich geschätzten Korrekturabschlags zu korrigieren versuchte.623 Bei der ausgabenorientierten Ableitung der Einwohnerwertung kann daher eine – aufgrund der bereits erläuterten Aufkommensbezogenheit des derzeitigen Länderfinanzausgleichs unzulässige – Berücksichtigung von landesspezifischen Sonderbedarfen nicht ausgeschlossen werden, weshalb das Bundesverfassungsgericht hierin keinen verlässlichen und objektivierbaren Indikator für die Stadtstaatenwertung sieht.624 Vor diesem Hintergrund diskutiert das durch das Bundesfinanzministerium der Finanzen in Auftrag gegebene finanzwissenschaftliche Gutachten verschiedene alternative Möglichkeiten eines Großstadtvergleichs, die in Anhang 23 schematisch dargestellt sind.625 Der Ausgleichsgesetzgeber wählt aus diesen Varianten einen Indikator, der Höhe und Umfang der Einwohnerwertung nicht mehr an den Ausgabenbedarf von Stadtstaaten, sondern an einen auf Stadtstaaten, Großstädte und Flächenländer bezogenen Finanzkraftvergleich bindet.626 Dabei ändern sich nicht nur die betrachteten Ausgangsdaten, sondern es verschiebt sich auch die Rechtfertigung der Stadtstaatenwertung an sich. 622  Hummel/Leibfritz,

Stadtstaaten Gutachten, 34 f. 3/703, S. 16; Hidien, Länderfinanzausgleich, 393 f.; Hummel/Leibfritz, Stadtstaaten Gutachten, 34 f. 624  Vgl. BVerfGE 72, 330 (415 f.). 625  Hummel/Leibfritz, Stadtstaaten Gutachten, 30 ff.; Anhang 23: Finanzwissenschaftliche Gutachten zum Großstadtvergleich, 1. 626  BT-Drs. 11/789, S. 7. Die Bezugnahme auf für die Länder Bremen und Hamburg jeweils leicht abweichende Rahmenvorgaben beinhaltet die Wahl des „Indikators II“; Hummel/Leibfritz, Stadtstaaten Gutachten, 52, 89 ff. 623  BT-Drs.



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Während durch den Ausgabenvergleich zur Rechtfertigung der Stadtstaatenwertung der Umstand angeführt wird, dass die Stadtstaaten großstadtspezifische strukturelle Mehrbedarfe aufwiesen, geht der finanzkraftbezogene Großstadtvergleich davon aus, dass Großstädte strukturell eine höhere Finanzkraft je Einwohner hätten als kleinere Gebietskörperschaften. Hierdurch würde die Ausgleichsverpflichtung von Stadtstaaten schon dadurch begründet, dass sie nur aus großstädtischen Strukturen bestünden, wohingegen Flächenländer einen Durchschnitt von großstädtischen Strukturen und kleineren Gemeinden enthielten. Somit würde die Finanzkraft der Flächenländer schon allein aufgrund der strukturellen großstädtischen Prägung von Stadtstaaten potenziell unterhalb der Finanzkraft der Stadtstaaten liegen.627 Ziel des finanzkraftbezogenen Indikators der Stadtstaatenwertung ist es demnach, nur den Teil der stadtstaatlichen Finanzkraft mit der Finanzkraft von Flächenländern zu vergleichen, der den gegenüber Flächenländern großstädtisch bedingten Überschuss der stadtstaatlichen Finanzkraft übersteigt. Dieses Ziel soll dadurch erreicht werden, dass das finanzielle Verhältnis von in Flächenländern gelegenen Großstädten zum Durchschnitt der Gemeinden der Länder ermittelt und im Länderfinanzausgleich mittels einer Gewichtung der stadtstaatlichen Einwohnerzahlen auf das Verhältnis zwischen Stadtstaaten und Flächenländern projiziert wird. Entscheidend ist an dieser Stelle, dass die Stadtstaaten selbst nicht Gegenstand des dem finanzkraftbezogenen Indikator zugrunde liegenden Großstadtvergleichs sind.628 Die Stadtstaateneigenschaften werden auf den Großstadtcharakter eines Stadtstaats inmitten eines angrenzenden Flächenlandes reduziert und nur mittelbar durch die in den Großstadtvergleich einbezogenen Großstädte sowie durch die Beschreibung der Finanzkraft dieser Großstädte abgebildet. Um in diesem Zusammenhang die Größe der Stadtstaaten im Großstadtvergleich des finanzkraftbezogenen Indikators abzubilden, bezieht das finanzwissenschaftliche Gutachten sowie seine Aktualisierung im Jahr 2001 Großstädte mit über 500.000 Einwohnern in den Großstadtvergleich ein. Als diese Großstädte sind Stuttgart, München, Hannover, Frankfurt am Main, Düsseldorf, Köln, Dortmund, Essen und Duisburg zu nennen.629 Zur Beschreibung des Umstands, dass Stadtstaaten neben kommunalen auch aus Landessteuern finanzierte staatliche Leistungen erbringen, werden der kommunalen Finanzkraft der einbezogenen Großstädte und der Gemeinden der Flächenländer im Weiteren die Zuweisungen sowie die zusätzlichen aus 627  Hummel/Leibfritz,

Stadtstaaten Gutachten, 37 f. Handbuch Länderfinanzausgleich, 399 f.; Hummel/Leibfritz, Stadtstaaten Gutachten, 51 f. 629  Hummel/Leibfritz, Stadtstaaten Gutachten, 56; Hummel, Aktualisierungsgutachten (o. Fn. 621), S. 12. 628  Hidien,

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Landeseinnahmen finanzierten realen Leistungen ihrer Flächenländer angerechnet. Die Großstädte und Gemeinden der Flächenländer werden demgemäß finanziell auf das Niveau von Stadtstaaten angehoben.630 Als eigentlicher Vergleichsschritt sind nunmehr die so ermittelten ProKopf-Finanzkraftbeträge der Großstädte mit den durchschnittlichen ProKopf-Finanzkraftbeträgen der Gemeinden der Flächenländer ins Verhältnis zu setzen. Das finanzwissenschaftliche Gutachten unterscheidet an dieser Stelle die beiden Möglichkeiten, einerseits die kommunalen Einnahmen von den Finanzkraftbeträgen abzuziehen und so nur die aus Landeseinnahmen resultierende Finanzkraft zu vergleichen oder andererseits die Gemeindeeinnahmen einbezogen zu lassen und somit einen dem Finanzausgleichsgesetz entsprechenden Großstadtvergleich durchzuführen.631 Der Ausgleichsgesetzgeber wählt ohne nähere Begründung den zweiten Alternativfall und somit einen dem Finanzausgleichsgesetz entsprechenden Großstadtvergleich.632 Je nach Ausgestaltung der Zurechnung staatlicher Leistungen und Gewichtung der verschiedenen Großstädte ergeben sich verschiedene Verhältniswerte, die die Bandbreite beziehungsweise Rahmenvorgabe für gerechtfertigte Stadtstaatenwertungen vorgeben.633 Die Werte dieser Bandbreiten beziehungsweise Rahmenvorgaben für die einzelnen Stadtstaaten variieren durch die vom Ausgleichsgesetzgeber gewählte Einbeziehung der kommunalen Finanzkraftbeträge, da sowohl bei der ersten gutachtlichen Berechnung 1986 als auch bei Erstellung des Aktualisierungsgutachtens 2001 die kommunale Einwohnergewichtung noch anhand der Gebietskörperschaftsgröße ermittelt wurde und somit auch in Bezug auf die Stadtstaaten angepasst werden musste.634 Das Aktualisierungsgutachten errechnet für das Land Berlin eine Bandbreite von 131 % bis 144 %, für das Land Bremen eine Bandbreite von 133 % bis 147 % und für das Land Hamburg eine Bandbreite von 132 % bis 145 %.635 Zuletzt darf die Bemessung der stadtstaatlichen Einwohnergewichtung mittels eines finanzkraftbezogenen Indikators derweil nicht darüber hinweg täuschen, dass es sich bei der Stadtstaatenwertung nach wie vor um eine Bedarfsberücksichtigung handelt. Dabei ist die Bedarfsbemessung lediglich 630  Hummel/Leibfritz, Stadtstaaten Gutachten, 38 ff. und 47; Anhang 23: Finanzwissenschaftliche Gutachten zum Großstadtvergleich, 2. 631  Hummel/Leibfritz, Stadtstaaten Gutachten, 52; Anhang 23: Finanzwissenschaftliche Gutachten zum Großstadtvergleich, 2. 632  BT-Drs. 11/789, S. 7; Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 397. 633  Hummel/Leibfritz, Stadtstaaten Gutachten, 42 ff., 88 und 92 f. 634  Hummel/Leibfritz, Stadtstaaten Gutachten, 89; Hummel, Aktualisierungsgutachten (o. Fn. 621), S. 25. 635  Hummel, Aktualisierungsgutachten (o. Fn. 621), S. 30.



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an Finanzkrafterwägungen geknüpft.636 Dies zeigt sich vor allem darin, dass das Verhältnis der Finanzkraft der Großstädte zur Finanzkraft der Flächenländer die den Finanzbedarf repräsentierenden Ausgleichsmesszahlen beeinflusst, indem die Einwohnerzahl, die ihrerseits einen einheitlichen ProKopf-Finanzbedarf aller Länder repräsentiert, anhand dieses Verhältnisses gewichtet wird. Dem steht auch nicht entgegen, dass das Bundesverfassungsgericht die Einwohnerwertung nicht als Sonderbedarfsberücksichtigung ansieht.637 Durch das Abstellen des Bundesverfassungsgerichts auf die strukturellen Eigenheiten von Stadtstaaten unterbleibt lediglich eine trennscharfe gerichtliche Zuordnung der Einwohnerwertung zur Finanzkraftpräzisierung einerseits oder zur Finanzbedarfsberücksichtigung andererseits, während zugleich die Abstraktheit der stadtstaatlichen Eigenheiten und eines mit ihnen verbundenen Finanzbedarfs betont wird.638 In Bezug auf die Einwohnerwertung verdeutlicht sich somit, dass der Finanzkraftbegriff über die Normierung von Einnahmearten hinaus auch eine bedarfsrelevante Komponente beinhaltet und zwischen den Polen der Finanzausstattung einerseits und des Finanzbedarfs andererseits anzusiedeln ist.639 cc) Bewertung der Übertragung des einheitlichen Ergebnisses des Großstadtvergleichs auf das Land Berlin Das Aktualisierungsgutachten aus dem Jahr 2001, das auch für das Land Berlin eine Bandbreite gerechtfertigter Stadtstaatenwertungen berechnet, begründet die Übertragung der beschriebenen gutachtlichen Methodik auf dieses Land in nur einem Satz. Aufgrund der indirekten Methode der Berechnung des Indikators sei es ohne weiteres möglich, auch das Land Berlin in die Untersuchung des ersten finanzwissenschaftlichen Gutachtens von 1986 einzubeziehen.640 Mag diese Sichtweise aus berechnungstechnischer Sicht zutreffen, so besteht jedoch gerade in der Ermittlung des Indikators mittels eines indirekten Großstadtvergleichs die Problematik der Übertragung dieser gutachtlichen Methodik auf das Land Berlin. Spezifische Eigenschaften des Landes Berlin werden bei der Berechnung einzig hinsichtlich der kommunalen Einwohnerwertung der Stadtstaaten berücksichtigt, wodurch – wie geschildert – für die einzelnen Stadtstaaten leicht unterschiedliche Bandbreiten 636  Korioth, Finanzausgleich, 587 f.; Ossenbühl, Grundfragen des Länderfinanzausgleichs, 139 f. 637  BVerfGE 72, 330 (415). Krit. Korioth, Finanzausgleich, 587 in Fn. 589. 638  Vgl. BVerfGE 86, 148 (240). 639  Heintzen, in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 107 Rn. 26. 640  Hummel, Aktualisierungsgutachten (o. Fn. 621), S. 13.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

gerechtfertigter Gewichtungsfaktoren angegeben werden. Würde die gutachtliche Berechnung aufgrund der derzeitigen Ausgestaltung des Finanzausgleichsgesetzes erfolgen, so wären durch die nunmehr auch kommunal einheitliche stadtstaatliche Einwohnerwertung gemäß § 9 Abs. 3 FAG für alle Stadtstaaten die gleichen Bandbreiten einer gerechtfertigten Stadtstaatenwertung anzugeben und somit spezifische Eigenschaften der einzelnen Stadtstaaten gänzlich ausgeblendet. Wie bereits beschrieben, werden die Großstädte und der Gemeindedurchschnitt der Flächenländer finanziell auf das Niveau von Stadtstaaten angehoben, um die Aussagen des indirekten Großstadtvergleichs auf die Situation von Stadtstaaten im Länderfinanzausgleich zu übertragen. Fraglich ist, ob dieses Vorgehen ausreicht, um die Ergebnisse der dargestellten gutachtlichen Methodik des Großstadtvergleichs als für alle drei Stadtstaaten und insbesondere für das Land Berlin gerechtfertigt anzusehen. (1) Ausgangsthese einer erhöhten Finanzkraft von Stadtstaaten Mit der Abkehr von einer Ausgabenbetrachtung und der damit verbundenen Festlegung eines finanzkraftbezogenen Indikators für die Stadtstaatenwertung verändert sich – wie erläutert – der Anknüpfungspunkt der Rechtfertigung der Stadtstaatenwertung. Während zuvor direkt ein struktureller Mehrbedarf ausgeglichen werden sollte, wird nun eine strukturell höhere Finanzkraft der Stadtstaaten in den Mittelpunkt gerückt. Dies ist indes nur dann als gerechtfertigt anzusehen, wenn die Ausgangsthese, dass Großstädte eine strukturell höhere Finanzkraft pro Einwohner aufweisen,641 für die Stadtstaaten einheitlich zutrifft. Im Hinblick auf das Land Berlin bestehen insofern erhebliche Zweifel. Die bisherigen Analyseabschritte haben gezeigt, dass das Land Berlin eine Pro-Kopf-Landessteuerausstattung aufweist, die mit 93,60 % zumindest geringfügig unterhalb des Durchschnitts aller Länder liegt.642 Die kommunale Aufbringungskraft bleibt derweil weit hinter der Steueraufbringungskraft anderer Großstädte wie München oder Hamburg zurück.643 Gleiches ergäbe sich, wenn weitere Einnahmearten in die derzeit steuerorientierte Finanzkraftermittlung einbezogen würden. Von einem einheitlichen Bild, nach dem die drei Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg einheitlich, strukturell 641  Hummel/Leibfritz,

Stadtstaaten Gutachten, 37. 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 10.1.; siehe oben, Teil 1, C. V. 2. d). 643  Vgl. Realsteuerhebesätze und Realsteuervergleich 2012, veröffentlicht in: Statistisches Jahrbuch Deutscher Gemeinden 2013, 502, Spalte 4; siehe oben, Teil 1, C. IV. 2. a) bb) mit Fn. 247. 642  Anhang



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und insbesondere großstädtisch bedingt eine erhöhte Finanzkraft pro Einwohner aufweisen als die Flächenländer, kann daher kaum ausgegangen werden. Die gutachtlich vorgenommene einheitliche Übertragung der Ergebnisse eines indirekten Großstadtvergleichs auf alle drei Stadtstaaten gleichermaßen644 erscheint schon deshalb keineswegs sachgerecht. Somit kann die einheitliche Feststellung eines Gewichtungsfaktors für das Land Berlin genauso wie für die weiteren Stadtstaaten bereits in Bezug auf die Ausgangsthese des indirekten finanzkraftbezogenen Großstadtvergleichs als nicht gerechtfertigt angesehen werden. Eine Berücksichtigung der individuellen Finanzkraft der einzelnen Stadtstaaten würde das Land Berlin vor allem gegenüber dem Land Hamburg besserstellen. Relativierend sei jedoch angeführt, dass die Finanzkraftdivergenzen zwischen den Stadtstaaten bereits 1986 bei den Ländern Hamburg und Bremen vorlagen. Dennoch erwähnt das Bundesverfassungsgericht trotz seiner ursprünglichen Beschreibung eines Großstadtvergleichs, der zumindest dem Wortlaut nach einen direkten finanzkraftbezogenen Großstadtvergleich der Stadtstaaten mit den Großstädten impliziert645 und dadurch die unterschiedliche Finanzkraft der Stadtstaaten einbeziehen würde, die Finanzkraftdivergenzen der Stadtstaaten in seinem das finanzwissenschaftliche Gutachten verfassungsrechtlich überprüfenden Urteil nicht.646 Ob das Bundesverfassungsgericht bei seiner Aussage, dass sich der direkte und indirekte Vergleich im Ergebnis nicht unterschieden,647 indessen auch die Finanzkraftdivergenzen zwischen den einzelnen Stadtstaaten bedenkt, darf aufgrund der hier angestellten Erwägungen, die hinsichtlich der einzelnen Stadtstaaten sehr wohl Ergebnisunterschiede beinhalten, bezweifelt werden. (2) Ausstrahlungseffekte der Stadtstaaten auf die angrenzenden Flächenländer Abseits des Problems der nicht berücksichtigten Finanzkraft der einzelnen Stadtstaaten lassen sich im Weiteren Aspekte anführen, die mit dem durch die Stadtstaatenwertung verkörperten Finanzbedarf der Stadtstaaten im Zusammenhang stehen. Wie zum Schluss der Darstellung der Methodik des Großstadtvergleichs ausgeführt, ist die Stadtstaatenwertung vor allem als Einbeziehung eines strukturellen abstrakten stadtstaatlichen Mehrbedarfs zu sehen. 644  Hummel,

Aktualisierungsgutachten (o. Fn. 621), S. 24 ff. 72, 330 (416); Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 399; Hummel/Leibfritz, Stadtstaaten Gutachten, 51. 646  Vgl. BVerfGE 86, 148 (241 ff.). 647  BVerfGE 86, 148 (242). 645  BVerfGE

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Die Herleitung dieses Mehrbedarfs, der anhand des bereits erörterten Finanzkraftvergleichs zwischen den Großstädten und den durchschnittlichen Gemeinden der Flächenländer lediglich bemessen wird, erfolgt dabei hinsichtlich der Außenbeziehung der Stadtstaaten zu den an sie angrenzenden Flächenländern. Die verfassungsgerichtliche Nennung des Kriteriums eines fehlenden auf stadtstaatlichem Landesgebiet gelegenen Umlands648 betont das großstädtische Charakteristikum der Stadtstaaten, dass die durch sie hervorgebrachten staatlichen Leistungen auch auf die Gebiete der angrenzenden Flächenländer ausstrahlen. Die Berücksichtigung des strukturellen abstrakten stadtstaatlichen Mehrbedarfs im Länderfinanzausgleich wird daher vor allem dadurch gerechtfertigt, dass die angrenzenden Flächenländer von den stadtstaatlichen Leistungen profitieren, während die Stadtstaaten mangels eines kommunalen Finanzausgleichs mit ihrem Umland den durch sie geschaffenen Mehrwert in den angrenzenden Gebieten nicht internalisieren können.649 Aufgrund der historisch gewachsenen Eigenheit der deutschen Staatsentwicklung ist dieser Umstand nicht nur auf die angrenzenden Flächenländer, sondern ausgleichsrechtlich solidarisch auf alle Länder zu beziehen.650 Ein verfassungsgerichtlicher Rückgriff auf das sogenannte Popitzsche Gesetz, aus dem ein höherer Finanzbedarf bei steigender Einwohnerzahl abgeleitet werden könnte,651 unterbleibt demgegenüber zur Rechtfertigung der Berücksichtigung des strukturellen abstrakten stadtstaatlichen Mehrbedarfs.652 Die Abkehr des Ausgleichsgesetzgebers von diesem Rechtfertigungsansatz zeigt sich derweil in der Neufassung des § 9 Abs. 3 FAG, in der die Bemessung der Gewichtungsfaktoren für die kommunale Einwohnerwertung anhand der Gemeindegrößen durch festgeschriebene Gewichtungsfaktoren ersetzt wurde. Die so festgeschriebenen Gewichtungsfaktoren betragen für die Stadtstaaten sowohl in Absatz 2 als auch in Absatz 3 des § 9 FAG 135 %. Somit wurde die ursprünglich nur hinsichtlich der Landeseinnahmen festgelegte Stadtstaatenwertung auf die Kommunaleinnahmen erweitert,653 so dass auch hinsichtlich der kommunalen Einnahmen ein gesonderter Rückgriff auf das Popitzsche Gesetz654 bezüglich der Stadtstaaten nicht mehr von Nöten ist. 648  BVerfGE 649  BVerfGE

590.

72, 330 (416). 72, 330 (416); BVerfGE 86, 148 (241); Korioth, Finanzausgleich,

650  BVerfGE 72, 330 (415); BVerfGE 86, 148 (240); Schneider/Berlit, NVwZ 2000, 843. 651  Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 393. 652  Korioth, Finanzausgleich, 590. 653  Hidien, FAG, § 9 Rn. 4, bezieht die Stadtstaatenwertung nunmehr auf Absatz 2 und auf Absatz 3 des § 9 FAG: Klammerzusatz „vgl. Abs. 2, 3“.



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Durch die geschilderte Rechtfertigung der Berücksichtigung des strukturellen abstrakten stadtstaatlichen Mehrbedarfs anhand des Ausstrahlungseffekts von Stadtstaaten auf die angrenzenden Flächenländer ist dieser Aspekt auch im Vergleich der Großstädte mit den durchschnittlichen Gemeinden der Flächenländer hinreichend abzubilden. Das erste finanzwissenschaftliche Gutachten diskutiert in diesem Zusammenhang die Problematik, dass die staatlichen Leistungen der Stadtstaaten ausschließlich eine Wirkung im eigenen Landesgebiet intendieren. Ausstrahlungseffekte auf das zum angrenzenden Flächenland gehörende Umland sind dabei nur als unumgänglicher Nebeneffekt hinzunehmen. Die Intention von durch Landeseinnahmen finanzierten staatlichen Leistungen in den Großstädten erstreckt sich aber weitergehend auf die bewusst kalkulierte Wirkung für das Umland, wodurch eine Abbildung des stadtstaatlichen Ausstrahlungseffekts mittels der Zurechnung staatlicher Leistungen auf die Großstädte erschwert wird.655 Das Bundesverfassungsgericht hält des Weiteren die gutachtlich vorgenommene vollwertige Einbeziehung der Großstädte des Ruhrgebiets in den Großstadtvergleich nicht für sachgerecht, da diese aufgrund der Besiedlungsdichte der angrenzenden Gemeinden keinen stadtstaatentypischen Ausstrahlungseffekt in ihr Umland aufwiesen.656 In Vergleichsrechnungen wird dieser ausgleichsrechtliche Berechnungsfehler aber noch nicht als so gravierend angesehen, dass der Gewichtungsfaktor in Höhe von 135 % außerhalb einer gerechtfertigten Bandbreite läge.657 Trotz ihrer detaillierten Auseinandersetzung mit großstädtischen Ausstrahlungseffekten ziehen jedoch weder die finanzwissenschaftlichen Gutachten noch das Bundesverfassungsgericht die unterschiedliche Ausprägung dieser Ausstrahlungseffekte bezüglich der Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg in die Erwägungen mit ein.658 Für das Land Berlin ist in diesem Zusammenhang zu konstatieren, dass sein großstädtischer Ausstrahlungseffekt auf das Land Brandenburg als weitaus geringer angesehen werden muss als die entsprechende Wirkung der Länder Bremen und Hamburg auf ihre angrenzenden Flächenländer Niedersachsen und Schleswig-Holstein. Auch wenn die Pendlerkonstellation nicht mit dem großstädtischen Ausstrahlungs654  So noch vor der Neufassung des § 9 Abs. 3 FAG: Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 466; Korioth, Finanzausgleich, 594. Die Rechtfertigung der Einwohnerwertung für dünn besiedelte Flächenländer mag nach wie vor aufgrund des Popitzschen Gesetzes erfolgen, ist aber nicht Gegenstand der in dieser Arbeit analysierten Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich. 655  Hummel/Leibfritz, Stadtstaaten Gutachten, 42 ff. 656  BVerfGE 86, 148 (244). 657  BVerfGE 86, 148 (245); Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 408 f. 658  Vgl. bereits zum Zeitpunkt der Einbeziehung des Landes Berlin: BVerfGE 101, 158 (230 f.).

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

effekt auf das Umland gleichgesetzt werden kann,659 gibt die Einpendlerstatistik der Länder, in der das Land Berlin einen erheblichen Abstand zu den beiden anderen Stadtstaaten aufweist,660 und insbesondere der geringste Anteil an Einpendlern des Landes Berlin im Großstadtvergleich661 dennoch einen Hinweis darauf, dass das Land Berlin nicht so stark mit seinem brandenburgisches Umland vernetzt ist wie die Länder Bremen und Hamburg mit ihrem jeweiligen Umland.662 Dies erscheint des Weiteren auch dadurch plausibel, dass Berlin bis zur Wiedervereinigung Deutschlands ein eigenes durch die Alliierten verwaltetes Besatzungsgebiet mit einem von der DDR klar abgetrennten stadtstaatlichen Charakter war. Weder naheliegend die „Insel“ West-Berlin, noch Ost-Berlin als Hauptstadt der DDR konnten aufgrund der anhaltenden weltpolitischen Auseinandersetzung um diese Stadtgebiete663 einen sicheren Anteil an der Versorgung des Umlandes mitleisten, wie dies für die Länder Bremen und Hamburg unabhängig von Landesgrenzen typisch war und ist.664 Hierdurch stellten die um das Land Berlin gelegenen brandenburgischen Städte nahezu vollständig die staatlichen Leistungen für die Einwohner des Brandenburger Umlands zur Verfügung. Dass dieser Umstand auch heute noch Wirkung zeigt, kann exemplarisch anhand der Einrichtung von Hochschulen illustriert werden. Auf verhältnismäßig kleinem Gebiet bestehen mit der Freien Universität Berlin, der Humboldt-Universität und der Universität Potsdam drei universitäre Hochschulen, die kaum aufeinander abgestimmte Spezifikationen herausgebildet haben und somit nach wie vor eine umfassende universitäre Hochschulbildung anbieten. Tendenziell werden dabei die Studienangebote der Berliner Universitäten von Einwohnern des Landes Berlin genutzt.665 Eine umfassende großstädtische Flächenversorgung des Umlands – deren Kosten im Großstadtvergleich gutachtlich 659  Vgl. die gesonderte Diskussion durch Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 406 ff. 660  Anhang 7: Einpendlerstatistik der Länder 2014. 661  Xing-Analyse: Deutschland – Land der Pendler, Pressemitteilung der berufsorientierten Internet-Plattform Xing vom 19. Juni 2012 (o. Fn. 198). 662  Vgl. die entsprechenden Ausführungen zur Lohnsteuerzerlegung; siehe oben, Teil 1, C. II. 5. b) aa) (2). 663  Seiferth, Rechtsstellung der Bundeshauptstadt Berlin, 60 ff. 664  Die unterschiedliche historische Entwicklung der deutschen Stadtstaaten betont auch Waldhoff, in: Siegel/Waldhoff, Öffentliches Recht in Berlin, § 1 Rn. 29 f. 665  Vgl. Köhler, Zeitschrift für amtliche Statistik Berlin Brandenburg 2/2008, 31, Tabelle 3: Nur 1 % der befragten Studierenden der Humboldt-Universität Berlin gaben als Wohnort Brandenburg an. Aufgrund der Nähe zu Brandenburg dürfte sich dieser Wert für die Freie Universität Berlin, zu der keine entsprechenden Statistiken vorliegen, etwas erhöhen. Eine Tendenz ist diesem Wert dennoch zu entnehmen.



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speziell berücksichtigt werden666 – kann daher im Hochschulbereich hinsichtlich des Landes Berlin und seines brandenburgischen Umlands nicht festgestellt werden. Mithin darf bereits bezweifelt werden, dass dem Land Berlin durch seine Ausstrahlungseffekte tatsächlich ein abstrakter struktureller Mehrbedarf zugerechnet werden muss, der in seinem Gesamtumfang mit den anderen Stadtstaaten Bremen und Hamburg vergleichbar wäre. Die gleiche Einwohnergewichtung für alle drei Stadtstaaten impliziert jedoch darüber hinausgehend, dass nicht der Gesamtumfang des auf den Ausstrahlungseffekten basierenden Mehrbedarfs für alle drei Stadtstaaten der gleiche ist, sondern dass die Stadtstaaten einen gleichen entsprechenden Pro-Kopf-Mehrbedarf haben. Daraus folgt, dass der stadtstaatliche Mehrbedarf des Landes Berlin, der durch die Multiplikation des einheitlichen stadtstaatlichen Gewichtungsfaktors mit der Einwohnerzahl im Länderfinanzausgleich berücksichtigt wird, in seinem Gesamtumfang nahezu das Doppelte des stadtstaatlichen Mehrbedarfs des Landes Hamburg und mehr als das Fünffache des entsprechenden Mehrbedarfs des Landes Bremen beträgt.667 Jedenfalls diese massiven Unterschiede des durch die Stadtstaatenwertung berücksichtigten Mehrbedarfs, mit denen das Land Berlin im Vergleich zu den anderen beiden Stadtstaaten erheblich besser gestellt wird, sind nicht sachgerecht. Wenn die stadtstaatlichen Mehrbedarfe von den Ausstrahlungseffekten auf das Umland und somit extern abgeleitet werden,668 stellt es einen systematischen Widerspruch dar, die im Länderfinanzausgleich einbezogenen Werte dieser Mehrbedarfe mit einer für alle drei Stadtstaaten gleich hohen Pro-Kopf-Wertung zu bemessen und ausschließlich durch das Kriterium der Einwohnerzahl, das im Gegensatz zu der externen Ableitung eine rein interne Messgröße der Stadtstaaten repräsentiert, zu quantifizieren.669 Dies gilt insbesondere dann, wenn im Rahmen des Großstadtvergleichs schon die Ausstrahlungseffekte der einzelnen Großstädte so präzise beachtet werden müssen, dass das Bundesverfassungsgericht die vollwertige Einbeziehung der Großstädte des Ruhrgebiets als nicht sachgerecht ansieht.670 666  Hummel/Leibfritz, Stadtstaaten Gutachten, 73 ff. Vgl. dazu BVerfGE 86, 148 (242 f.). 667  Vgl. das Verhältnis der Einwohnerzahlen der Stadtstaaten, das für diese Überlegung entscheidend ist; Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 1. 668  Korioth, Finanzausgleich, 590. 669  Vgl. Antrag im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, Klageschrift der Länder Bayern und Hessen vom 04.  März 2013  – 2 BvF 1/13, S. 63. 670  BVerfGE 86, 148 (244).

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(3) Zurechnung von Hauptstadtfunktionen als staatliche Leistungen Die Zurechnung staatlicher Leistungen auf die Großstädte und die durchschnittlichen Gemeinden der Flächenländer im Großstadtvergleich wird selbst vom ersten finanzwissenschaftlichen Gutachten als zentrales Problem einer Bemessung von sachgerechten Gewichtungsfaktoren der Stadtstaatenwertung diskutiert. Um im Großstadtvergleich zu berücksichtigen, dass Stadtstaaten neben kommunalen auch staatliche Aufgaben erfüllen, müssen die in Flächenländern von der Landesebene wahrgenommenen staatlichen Aufgaben in finanzieller Hinsicht auf die Großstädte und durchschnittlichen Gemeinden der Flächenländer umgelegt werden.671 Das Bundesverfassungsgericht missbilligt mit den Kosten der Kleinheit und bestimmten Varianten der Kosten für Flächenversorgung zwei konkrete Zurechnungsposten staatlicher Leistungen, sieht diese ausgleichsrechtlichen Berechnungsfehler aber ebenso wenig wie die vollwertige Einbeziehung der Großstädte des Ruhrgebiets als gravierend an.672 Wie bei den zuvor erörterten Aspekten der Übertragung des einheitlichen Ergebnisses des Großstadtvergleichs auf das Land Berlin ist auch im Zusammenhang mit der Zurechnung staatlicher Leistungen ein entscheidender Unterschied zwischen dem Land Berlin und den Ländern Bremen und Hamburg festzustellen, der wiederum weder in den finanzwissenschaftlichen Gutachten noch in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung Beachtung findet.673 Sowohl gutachtlich als auch verfassungsgerichtlich wird betont, dass Stadtstaaten Hauptstadtfunktionen wahrnehmen, deren Kosten mittels Zurechnungen staatlicher Leistungen in den Großstadtvergleich einzubeziehen sind.674 Wenn aber die Hauptstadtfunktionen der Stadtstaaten im Großstadtvergleich berücksichtigt werden, so wäre ebenso die Doppelfunktion des Landes Berlin als Landes- und gleichzeitig Bundeshauptstadt als Unterschied zu den beiden anderen Stadtstaaten Bremen und Hamburg bei der Bemessung der Stadtstaatenwertung anzuerkennen. Ob das Landes Berlin durch die trotz seiner Doppelfunktion als Landes- und Bundeshauptstadt einheitlich erfolgende Einwohnergewichtung für alle drei Stadtstaaten finanziell besser oder schlechter gestellt wird, ist kaum abschließend zu beantworten. Eine Beurteilung hängt davon ab, inwieweit die noch zu erörternden hauptstadtbedingten Zuwendungen des Bundes an das Land Berlin seine finanziellen 671  Hummel/Leibfritz,

Stadtstaaten Gutachten, 38. 86, 148 (243, 245); Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 408 f. 673  Vgl. bereits zum Zeitpunkt der Einbeziehung des Landes Berlin BVerfGE 101, 158 (230 f.). 674  BVerfGE 86, 148 (240); Hummel/Leibfritz, Stadtstaaten Gutachten, 45. 672  BVerfGE



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Aufwendungen als Bundeshauptstadt decken. Gegenüber der Annahme einer vollständigen unmittelbaren Deckung hauptstadtbedingter Kosten des Landes Berlin sind vor allem im Sicherheitsbereich Zweifel angebracht,675 wodurch das Land Berlin durch die Nichtberücksichtigung seiner Bundeshauptstadtfunktion in der Stadtstaatenwertung schlechter gestellt wäre. Andererseits können insbesondere im Zusammenhang mit der Kulturförderung Ausstrahlungseffekte der Bundeshauptstadtfunktion gesehen werden, die eine positive Wirkung auf das Land Berlin haben,676 so dass die Hauptstadtfinanzierung insgesamt als auskömmlich angesehen werden kann.677 Darüber hinaus müsste entschieden werden, ob und in welchem Umfang die durch die Funktion als Bundeshauptstadt hervorgerufene gesteigerte Anziehungskraft678 des Landes Berlin isoliert zu beziffern und in eine Bewertung mit einzubringen wäre. dd) Würdigung der Einbeziehung des Landes Berlin in den Großstadtvergleich Mit den vorstehenden Ausführungen konnte gezeigt werden, dass zwischen den Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg relevante Unterschiede bestehen, die weder im gutachtlichen Großstadtvergleich erwogen noch in die verfassungsgerichtliche Prüfung der Stadtstaatenwertung mit einbezogen wurden. Besonders hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang die Ableitung des durch die Stadtstaatenwertung repräsentierten strukturellen stadtstaatlichen Mehrbedarfs. Durch die Bezugnahme auf die stadtstaatlichen Ausstrahlungseffekte verbietet es sich sowohl systematisch als auch bezüglich des Ergebnisses, einen einheitlichen Gewichtungsfaktor auf alle drei Stadtstaaten mit weitaus unterschiedlichen Einwohnerzahlen anzuwenden. Unter diesem prägenden Aspekt wird das Land Berlin durch die Stadtstaatenwertung ungerechtfertigterweise in dem bereits aufgezeigten erheblichen Umfang finanziell besser gestellt. Abstrahierend kann konstatiert werden, dass der für die alten Länder konzipierte Großstadtvergleich den Besonderheiten des Landes Berlin als neues Land nicht ausreichend gerecht wird. Schon die Ausgangsthese einer höheren Finanzkraft in Großstädten ist für das Land Berlin nachhaltig zu bezweifeln, was nicht zwingend an der Unrichtigkeit dieser Ausgangsthese, 675  Siehe unten, Teil 1, E. III. 2. Vgl. insoweit auch den Antrag im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, Klageschrift der Länder Bayern und Hessen vom 04.  März 2013  – 2 BvF 1/13, S. 63. 676  Seiferth, Rechtsstellung der Bundeshauptstadt Berlin, 93 f. und 133. 677  Siehe unten, Teil 1, E. II. 4. 678  Röper, ZRP 2001, 219.

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sondern vielmehr an der bislang flächendeckend bestehenden Finanzkraftschwäche aller neuen Länder liegt. Auch die großstädtischen Ausstrahlungseffekte scheinen in allen neuen Ländern hinter den entsprechenden Effekten in den alten Ländern zurückzubleiben.679 Anders als die verfassungsgerichtlich festgestellten ausgleichsrechtlichen Berechnungsfehler wird die mangelhafte Differenzierung der Stadtstaatenwertung im Hinblick auf das Land Berlin nicht durch die Orientierung an einem Durchschnittsvergleich mit neun Vergleichsstädten oder die nur indirekte Methodik des Großstadtvergleichs relativiert, sondern widerspricht unmittelbar den offenkundigen Verschiedenheiten der Stadtstaaten untereinander. Mithin muss die Übertragung des einheitlichen Gewichtungsergebnisses des gutachtlich vorgenommenen Großstadtvergleichs auf das Land Berlin als nicht gerechtfertigt erachtet werden. d) Einflussnahme des Landes Berlin in Bezug auf die Stadtstaatenwertung Vor dem Hintergrund der erheblichen positiven Wirkung der Stadtstaatenwertung auf die finanzielle Stellung des Landes Berlin ist das Land Berlin – über die politische Absicherung der Stadtstaatenwertung680 hinaus – bemüht, seine gemäß § 9 Abs. 1 FAG zur Mitte des jeweiligen Ausgleichsjahres statistisch festgestellte Einwohnerzahl zu erhöhen. Hierauf gerichtete Maßnahmen beinhalten aufgrund der Multiplikation des bereits durch den Einwohnermaßstab an sich erhöhten Finanzbedarfs mit der Stadtstaatenwertung in allen Stadtstaaten den größten Wirkungsgrad. Zudem stellen solche Maßnahmen – neben der Senkung der eigenen Finanzkraft – die einfachste und schonendste Beeinflussung der Ausgleichszuweisungen dar, die das Land Berlin eigenständig durchführen kann. aa) Zweitwohnungsteuer und Begrüßungsgeld für Studierende Als Gegenstück zu der bereits betrachteten Zweitwohnungsteuer, die die Wohnsitzverlegung in das Land Berlin mittels eines Steuervermeidungsan679  Als Indiz sei hierfür nochmals die Pendlerkonstellation angeführt, in der die Großstädte der neuen Länder weitaus weniger Einpendler aufweisen als die Großstädte der alten Länder; vgl. Xing-Analyse: Deutschland – Land der Pendler, ­Pressemitteilung der berufsorientierten Internet-Plattform Xing vom 19. Juni 2012 (o. Fn. 198). 680  Die Beibehaltung der Stadtstaatenwertung war das zentrale Anliegen des Landes Berlin in den politischen Verhandlungen über eine Neugestaltung des Länderfinanzausgleichs im Jahr 2001; ausführlich Kurth/Milbrandt, Wirtschaftsdienst 2001, 701.



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reizes befördert,681 begünstigt das Begrüßungsgeld in Höhe von einmalig 50 Euro die erstmalige Anmeldung des Wohnsitzes im Land Berlin für Studierende an Berliner Hochschulen.682 Mögen diese Maßnahmen für sich genommen gering erscheinen, vermittelt ein Vergleich mit der durch sie herbeigeführten Erhöhung der Ausgleichszuweisung im Länderfinanzausgleich und der originären Einnahmen ein anderes Bild. In Anhang 24 wird exemplarisch der Fall berechnet, dass jeweils 500 Einwohner aus dem Land Bayern und aus dem Land Brandenburg ihren Erstwohnsitz in das Land Berlin verlegen. Zu beachten ist, dass das Land Berlin dadurch bereits originäre Mehreinnahmen verbucht, was sich in den veränderten Finanzkraftmesszahlen der betrachteten Länder ausdrücken muss. Unter Berücksichtigung der diesbezüglich in der Modellrechnung getroffenen Annahmen683 würde sich die Ausgleichszuweisung an das Land Berlin durch den benannten Zuzug von 1.000 Einwohnern im Jahr 2014 um 688.888 Euro erhöhen.684 Diesen weiteren Einkünften aus dem Länderfinanzausgleich wären unmittelbar lediglich die Erhebungskosten der Zweitwohnungsteuer beziehungsweise die Auszahlung des Begrüßungsgeldes, letztgenanntes im entsprechenden Fall in der Höhe von 50.000 Euro, ent­ gegenzusetzen. Zusätzlich stiegen die Finanzkraftmesszahlen des Landes Berlin um insgesamt 3,63 Mio. Euro,685 was ebenso eine entsprechende Steigerung der finanziellen Leistungsfähigkeit des Landes Berlin repräsentiert. Relativierend sei zu den politischen Maßnahmen der Einführung einer Zweitwohnungsteuer beziehungsweise der Auszahlung eines Begrüßungsgeldes an Studierende angeführt, dass durch sie lediglich die Einhaltung rechtlich zwingender Meldepflichten finanziell begünstigt wird. Gemäß § 20 ff. BMG bestimmt sich der Hauptwohnsitz nach dem dauerhaften Lebensmittelpunkt des Einwohners und kann somit nicht frei gewählt werden.686 Die Höhe der Zweitwohnungsteuer und des Begrüßungsgeldes lassen indessen auf einen nur marginalen Einfluss dieser Maßnahmen auf die Wahl des dauerhaften Lebensmittelpunktes schließen. Die Annahme, die Einwoh681  Siehe

oben, Teil 1, C. IV. 3. „Antrag auf Gewährung eines einmaligen Begrüßungsgeldes in Höhe von 50 Euro“, Online Service-Portal Berlin, Stand: April 2015. 683  Näheres hierzu in Anhang 24: Modellrechnung zur Wirkung einer Einwohnerzahlerhöhung, 1. 684  Anhang 24: Modellrechnung zur Wirkung einer Einwohnerzahlerhöhung, 4. 685  Vgl. Anhang 24: Modellrechnung zur Wirkung einer Einwohnerzahlerhöhung, 1. 686  Hinweis zum Formular „Antrag auf Gewährung eines einmaligen Begrüßungsgeldes in Höhe von 50 Euro“, Online Service-Portal Berlin, Stand: April 2015. 682  Formular

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nerzahl wäre ausschließlich auf landespolitische Entscheidungen beziehungsweise Vergünstigungen zurückzuführen, ist sicher nicht zutreffend.687 Zuletzt entstehen dem Land Berlin durch den Zuzug weiterer Einwohner mittelbar zusätzliche Kosten. Ob diese Kosten gerade im Hinblick auf die Zielgruppe der Studierenden bereits durch entsprechende originäre Mehreinnahmen abgegolten werden, kann nicht abschließend entschieden werden, ist aber gerade bei einem moderaten Einwohnerzuwachs in der Größenordnung von 1.000 Einwohnern anzunehmen.688 Die Erhöhung der Ausgleichszuweisung aus dem Länderfinanzausgleich, die – unter den Annahmen der Modellrechnung – für das Land Berlin im Ausgleichsjahr 2014 bei 1.000 Einwohnern 688.888 Euro beträgt,689 bildet somit einen Nettogewinn, was wiederum die Höhe der Stadtstaatenwertung in Frage stellt. bb) Klage des Landes Berlin gegen die Ergebnisse des Zensus 2011 Ende Juli 2015 stellte das Land Berlin beim Bundesverfassungsgericht einen Normenkontrollantrag gegen das Zensusgesetz 2011. Auf der Grundlage dieses Gesetzes wurde die statistisch ermittelte Einwohnerzahl des Landes Berlin seit 2011 um 180.000 Einwohner nach unten korrigiert, wodurch das Land Berlin nach eigenen Angaben bis zum Klagezeitpunkt insgesamt 1,6 Mrd. Euro weniger aus dem Länderfinanzausgleich vereinnahmen konnte. Angezweifelt wird die Verfassungsmäßigkeit des im Zensusgesetz 2011 beschriebenen Erhebungsverfahrens, das eine Mischung aus der Auswertung von Melderegisterdaten und Stichprobenuntersuchungen vorsieht. Eine Besonderheit stellt in diesem Zusammenhang der Umstand dar, dass das Land Berlin als Bundesland im Gegensatz zu Kommunen, die teilweise selbst negativ von den Zensusergebnissen betroffen sind, im Rahmen des Normenkontrollverfahrens ein zulässiger Antragssteller ist.690

687  Röper, ZRP 2001, 216, spricht insofern von einer „von den Ländern nur marginal zu beeinflussende[n] Bevölkerungsentwicklung“. 688  So weisen öffentliche Güter wie Infrastruktureinrichtungen oder Universitäten zumeist abnehmende Grenzkostenstrukturen auf. Weitere 1.000 Einwohner verursachen somit nur relativ geringe Kosten. 689  Anhang 24: Modellrechnung zur Wirkung einer Einwohnerzahlerhöhung, 4. 690  Normenkontrollverfahren gegen Zensus: Land Berlin klagt gegen Volkszählung, in: Legal Tribune Online vom 23. Juli 2015, zaehlung-laenderfinanzausgleich/, Abruf: 28. Januar 2016.



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V. Ausgleichsumfang Im letzten Schritt des Länderfinanzausgleichs werden die erörterten Berechnungsgrundlagen derart verbunden, dass mittels einer Berechnung die Ausgleichszuweisungen der ausgleichsberechtigten Länder sowie die Ausgleichsbeiträge der ausgleichspflichtigen Länder exakt bestimmt werden können.691 Die exakte Bemessung dieser Rechtsfolgen des Länderfinanzausgleichs betont Art. 107 Abs. 2 Satz 2 GG, der ausdrücklich die finanzausgleichsgesetzliche Bestimmung der Ausgleichsansprüche der ausgleichsberechtigten Länder, der Ausgleichsverbindlichkeiten der ausgleichspflichtigen Länder und der Höhe der Ausgleichsleistungen vorschreibt. Während das in Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG konstatierte Ziel eines angemessenen Ausgleichs bei der Gestaltung der Berechnungsgrundlagen des Länderfinanzausgleichs eine teleologische Richtungsweisung darstellt, verdichtet sich das Kriterium des angemessenen Ausgleichs bei der finalen Bemessung der Ausgleichszuweisungen und Ausgleichsbeiträge zu einem Rechtfertigungsmaßstab, an dem die auf Zahlenwerte komprimierten Ergebnisse des Länderfinanzausgleichs verfassungsrechtlich zu prüfen sind. 1. Rechtslage Aus der betrachteten ausgleichsrechtlichen Ausgestaltung der Finanzkraft und des Einwohnermaßstabs resultieren als Kerngrößen des Länderfinanzausgleichs die Finanzkraftmesszahl und die Ausgleichsmesszahl sowie das Verhältnis der beiden Messzahlen. § 10 FAG legt auf Grundlage dieser Kennzahlen einen Berechnungsmodus fest, der die Höhe der Ausgleichszuweisungen durch eine Multiplikation der Ausgleichsmesszahl mit einem auszuwählenden Faktor errechnet. Zur Wahl stehen dabei drei differenzierte Faktoren, die gemäß § 10 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 FAG je nach Verhältnis zwischen der Finanzkraftmesszahl und der Ausgleichsmesszahl eines Landes anzuwenden sind.692 Neben seiner Funktion als Ausgleichskriterium stellt das benannte Verhältnis ebenso die einzige Variable des mit der Ausgleichsmesszahl zu multiplizierenden Faktors dar. Aus der mathematischen Ausgestaltung der Faktoren folgt, dass bei einem Verhältnis von unter 80 % die Grenzauffüllungsquote des Fehlbetrags zwischen der Ausgleichsmesszahl und der Finanzkraftmesszahl konstant bei 75 % liegt. Für Verhältnisse, die mindestens 691  Heintzen, in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 107 Rn. 30. Vgl. Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 15.15. 692  Hidien, FAG, § 10 Rn. 7. Vgl. Anhang 12: Beispielsrechnung Ausgleichszuweisungen, Schritt 5.

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80 % betragen, 93 % aber nicht erreichen, sinkt die Grenzauffüllungsquote linear von 75 % auf 70 %. Für Verhältnisse zwischen 93 % und 100 % reduziert sich die Grenzauffüllungsquote linear von 70 % auf 44 %. Mit steigendem Verhältnis nehmen somit die Grenzauffüllungsquote und damit die Ausgleichsintensität des Länderfinanzausgleichs ab. Diese Ausgestaltung lässt sich durch die spiegelbildliche Belastungsverteilung der ausgleichspflichtigen Länder gemäß § 10 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 FAG erklären. Der Belastungsgrad steigt hierbei symmetrisch in den gleichen Abständen bei zunehmendem Verhältnis zwischen der Finanzkraftmesszahl und der Ausgleichsmesszahl des ausgleichspflichtigen Landes.693 Somit werden in Anlehnung an die progressive Einkommensbesteuerung finanzstärkere Länder stärker belastet und finanzschwächere Länder stärker begünstigt.694 Die so ermittelten Ausgleichszuweisungen können jedoch nicht zwingend in voller Höhe von den ausgleichsberechtigten Ländern vereinnahmt werden. § 10 Abs. 3 FAG schreibt vor, dass der nach § 10 Abs. 2 FAG ermittelte Ausgleichsbeitrag des jeweiligen ausgleichspflichtigen Landes mit dem absoluten Überschuss seiner Finanzkraftmesszahl über seine Ausgleichsmesszahl zu vergleichen ist. Beträgt der ermittelte Ausgleichsbetrag mehr als 72,5 % des absoluten Überschusses, muss der Ausgleichsbeitrag auf diese Grenze abgesenkt werden, um einer übermäßigen Belastung des ausgleichspflichtigen Landes entgegen zu wirken. Die hieraus resultierende Finanzierungseinbuße ist zur einen Hälfte von den anderen ausgleichpflichtigen Ländern und zur anderen Hälfte von den ausgleichberechtigten Ländern zu tragen. Für letztgenannte sinkt die jeweilige Ausgleichszuweisung entsprechend dem Verhältnis aller Ausgleichszuweisungen.695 2. Wirkung der Ausgleichsbemessungsregelungen auf das Land Berlin Durch das Verhältnis von 69,22 % zwischen seiner Finanzkraftmesszahl und seiner Ausgleichsmesszahl fällt das Land Berlin im Ausgleichsjahr 2014 zusammen mit dem Land Bremen in den ausgleichsintensivsten Ausgleichstarif.696 Die Entscheidung des Ausgleichsgesetzgebers, die Grenzauffüllungsquote bis zu einem Verhältnis von 80 % konstant bei 75 % zu belassen, stellt somit die Länder Berlin und Bremen im Ländervergleich am besten. Auch in der Ausgestaltung des § 10 Abs. 3 FAG, der für das Aus693  Anhang

25: Relation zwischen Finanzausstattung und Ausgleichsintensität. 14/7063, S. 29. 695  BT-Drs. 14/7063, S. 30. 696  Vgl. Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 15.7. 694  BT-Drs.



D. Länderfinanzausgleich201

gleichsjahr 2014 keine Anwendung findet,697 ist eine Schonung der ausgleichsberechtigten Länder und damit auch des Landes Berlin zu sehen. So wäre es nämlich denkbar und gegebenenfalls sogar naheliegender, die Lastentragung der geschilderten Finanzierungseinbuße nicht nur hälftig, sondern vollständig auf die ausgleichsberechtigten Länder zu übertragen, da die Verhinderung einer übermäßigen Belastung des von der Regelung des § 10 Abs. 3 FAG betroffenen ausgleichspflichtigen Landes eher im Verantwortungsbereich der ausgleichsberechtigten Länder als im Verantwortungsbereich der nicht unter § 10 Abs. 3 FAG fallenden ausgleichspflichtigen Länder steht. Als Ergebnis des Länderfinanzausgleichs im Jahr 2014 wird für das Land Berlin nach dem in § 10 FAG beschriebenen Berechnungsmodus mit 3,49 Mrd. Euro die mit Abstand größte absolute Ausgleichszuweisung errechnet. Hinsichtlich der Pro-Kopf-Ausgleichszuweisungen ist das Land Berlin mit 1.014,61 Euro ebenfalls führend. Zusammen mit dem Land Bremen weist es hierbei einen extremen Abstand zum drittplatzierten Land MecklenburgVorpommern auf, dessen Pro-Kopf-Wert bei nur noch 289,67 Euro liegt. Dem Land Berlin werden durch Ausgleichszuweisungen 69,85 % seines zwischen der absoluten Finanzkraftmesszahl und der absoluten Ausgleichsmesszahl bestehenden Fehlbetrags ausgeglichen, der 5,00 Mrd. Euro beträgt. Das Verhältnis zwischen seiner Finanzkraftmesszahl und seiner Ausgleichsmesszahl wird von 69,22 % auf 90,72 % angehoben.698 Trotz der sowohl bezüglich der Ausgleichstarife als auch bezüglich der Ausgleichsergebnisse im Ländervergleich festzustellenden Besserstellung der Länder Berlin und Bremen ist zu beachten, dass die extreme Divergenz der Ergebnisse dieser Länder und besonders des Landes Berlin zu den Ergebnissen der anderen ausgleichsberechtigten Ländern nur in geringem Maße durch die Ausgestaltung der Bemessung nach § 10 FAG bedingt wird. Als Hauptursachen sind – wie bereits beschrieben – die Steuerschwäche des Landes Berlin, die sich in der steuerorientierten Finanzkraftmesszahl niederschlägt, sowie insbesondere die Stadtstaatenwertung zu nennen. Wie eingangs erwähnt, müssen sich dennoch vor allem die dargestellten statistischen Werte im finalen Schritt der Bemessung der Ausgleichsergebnisse am Ziel und Rechtfertigungsmaßstab eines angemessenen Ausgleichs messen lassen.699

697  Vgl.

Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 15.13. 26: Ergebnisse des Länderfinanzausgleichs 2014, 1. bis 3. 699  Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 491. 698  Anhang

202

Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

3. Obere verfassungsrechtliche Begrenzung des Ausgleichsumfangs Für eine Beurteilung des erläuterten Ausgleichsumfangs muss der Rechtfertigungsmaßstab des angeglichenen Ausgleichs in Bezug auf das Ausgleichsergebnis konkretisiert werden. Dem Ausgleichsgesetzgeber die Ausformung eines angemessenen Ausgleichs als finanzpolitische Entscheidung vollständig zu überlassen, wäre dabei sowohl vor dem Hintergrund der Normierung des Länderfinanzausgleichs700 im Grundgesetz als auch aufgrund des mit den Transferleistungen verbundenen erheblichen Eingriffs in die Finanzautonomie der ausgleichspflichtigen Länder nicht zu rechtfertigen.701 Die obere Begrenzung des Ausgleichsumfangs stellt in diesem Zusammenhang die klarste verfassungsrechtliche Beschränkung des Ausgleichsgesetzgebers dar. a) Verfassungsgerichtliche Verbote eines zu hohen Ausgleichsumfangs Das Bundesverfassungsgericht sieht im bundessolidarisch geprägten Länderfinanzausgleich die gleiche Spannungslage wie im Bundesstaatsprinzip. Für einen angemessenen Ausgleich soll daher die richtige Mitte zwischen Selbständigkeit, Eigenverantwortlichkeit und Bewahrung der Individualitäten der Länder auf der einen Seite und der solidargemeinschaftlichen Mitverantwortung für die Existenz und Eigenständigkeit der föderalen Ausgleichspartner auf der anderen Seite gefunden werden.702 Zur Konkretisierung dieser Leitlinie betont das Bundesverfassungsgericht im Laufe seiner finanzverfassungsrechtlichen Rechtsprechung das Verbot der Nivellierung und Umkehr der Finanzrangfolge sowie das Verbot einer entscheidenden finanziellen Schwächung der ausgleichspflichtigen Länder. Beide Verbote begrenzen dabei den Ausgleichsumfang nach oben hin, indem sie einem gänzlichen finanziellen Ausgleich entgegenwirken.703 Aufgrund der Forderung nach einer Maßstäbegebung für den Länderfinanzausgleich wurden diese verfassungsgerichtlich konstatierten Verbote in § 9 Sätze 3 bis 5 MaßstG übernommen, ohne jedoch darüber hinausgehende Beschränkungen oder Leitlinien zur Konkretisierung des angemessenen Ausgleichs beziehungsweise eines zulässigen Ausgleichsumfangs zu beschreiben. 700  Siehe

oben, Teil 1, D. III. 72, 330 (398); Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 193. 702  BVerfGE 72, 330 (398); BVerfGE 86, 158 (240 f.); Heintzen, in: v. Münch/ Kunig, GG II, Art. 107 Rn. 29. 703  BVerfGE 1, 117 (131 f.); BVerfGE 72, 330 (398, 418 f.); BVerfGE 86, 148 (250); BVerfGE 101, 158 (231). Vgl. Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 195 f. 701  BVerfGE



D. Länderfinanzausgleich203

b) Einhaltung der verfassungsrechtlichen Obergrenzen Mit dem Verbot der Nivellierung oder Umkehr der Finanzrangfolge wird verhindert, dass sich die finanzielle Handlungs- und Leistungsfähigkeit der Länder angleicht oder gar umkehrt.704 Die Entscheidung darüber, ob eine solche Angleichung oder Umkehr vorliegt, bedarf derweil ihrerseits eine sachgerechte Mess- und Bezugsgröße. In der Konnotation des Finanzausgleichsgesetzes verkörpert das Verhältnis zwischen Finanzkraftmesszahl und Ausgleichsmesszahl die finanzielle Handlungs- und Leistungsfähigkeit eines Landes, da ihre Größe gemäß § 10 Abs. 1 und 2 FAG die zentrale Variable der Bemessung von Ausgleichszuweisungen sowie Ausgleichsbeiträgen darstellt. Somit stellt dieses Verhältnis auch die sachgerechte Mess- und Bezugsgröße für die Entscheidung über eine Nivellierung oder Umkehr der Finanzrangfolge dar.705 Es erscheint vor diesem Hintergrund missverständlich, wenn das Bundesverfassungsgericht von der Nivellierung beziehungsweise Verkehrung der Finanzkraftreihenfolge spricht.706 Diese Klarstellung ist im Hinblick auf das Land Berlin deshalb von Bedeutung, weil durch die Ausgleichszuweisungen und Ausgleichsbeiträge die Reihenfolge der Finanzkraftmesszahlen pro Einwohner tatsächlich verändert wird. Während das Land Berlin im Ländervergleich der ursprünglichen Finanzkraftmesszahlen pro Einwohner den zehnten Rang einnimmt, steigt es unter Anrechnung der Ausgleichszuweisungen beziehungsweise Ausgleichsbeiträge auf die ursprünglichen Finanzkraftmesszahlen auf Rang drei, der nunmehr vor den ausgleichspflichtigen Ländern Baden-Württemberg, Bayern und Hessen liegt.707 Eine solche Veränderung kann aber nicht als verfassungswidrige Umkehr der Finanzrangfolge gesehen werden, da die Finanzkraftmesszahl im Länderfinanzausgleich erst in Verbindung mit der Bezugsgröße der Ausgleichsmesszahlen ausgleichstheoretische Aussagekraft erlangt.708 Im Gegensatz zur Rangfolge der Finanzkraftmesszahlen verändert sich die Rangfolge der Verhältnisse der jeweiligen Finanzkraftmesszahlen zu den jeweiligen Ausgleichsmesszahlen auch dann nicht, wenn die jeweiligen Finanzkraftmesszahlen der einzelnen Länder mit ihren Ausgleichszuweisungen beziehungsweise Ausgleichsbeiträgen modifiziert 704  Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 302; P. Kirchhof, Verfassungsauftrag zum Länderfinanzausgleich, 57; Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 195. 705  Vgl. Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 318: „Gebot der Finanzrangerhaltung“. 706  Bspw. BVerfGE 86, 148 (253 f.). 707  Anhang 26: Ergebnisse des Länderfinanzausgleichs 2014, 4.; Antrag im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, Klageschrift der Länder Bayern und Hessen vom 04.  März 2013  – 2 BvF 1/13, S. 69. 708  Korioth, Finanzausgleich, 578.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

werden. Durch seine Ausgleichszuweisung in Höhe von 3,49 Mrd. Euro wird das Verhältnis der Finanzkraftmesszahl des Landes Berlin zu seiner Ausgleichsmesszahl im Jahr 2014 von 69,22 % auf 90,72 % angehoben. Auch dieser Verhältniswert bleibt aber nach wie vor der geringste im Ländervergleich.709 Ein Verstoß gegen das Nivellierungsverbot könnte demnach nur vorliegen, wenn das Ausgleichsergebnis die finanzielle Handlungs- und Leistungsfähigkeit der Länder soweit angenähert hätte, dass den ausgleichspflichtigen Ländern kein finanzieller Mehrwert verbliebe. Die rechtliche Bezifferung eines solchen Abstandsgebotes ist dabei verfassungsrechtlich kaum möglich.710 Jedoch lässt sich bei einer erneuten Übertragung der Verhältnisse des Ausgleichsergebnisses auf die Bemessungsregelung des § 10 Abs. 1 FAG feststellen, dass das erreichte Verhältnis des Landes Berlin zwischen seiner Finanzkraftmesszahl und seiner Ausgleichsmesszahl von 90,69 % in den Ausgleichstarif einer mittleren Ausgleichsintensität gemäß § 10 Abs. 1 Nr. 2 FAG fallen würde. Der Ausgleichsgesetzgeber sieht also auch bei dem nach dem Länderfinanzausgleich bestehenden Verhältnis noch einen erhöhten Ausgleichsbedarf, so dass gleichzeitig ein Verstoß gegen das Nivellierungsverbot nicht angenommen werden kann. Mithin verstößt das durch § 10 FAG hervorgerufene Ausgleichsergebnis weder gegen das Verbot einer Umkehr der Finanzrangfolge noch gegen das Nivellierungsverbot. Abschließend stellt § 10 Abs. 3 FAG in Bezug auf das Verbot einer entscheidenden Schwächung der Leistungsfähigkeit eines ausgleichspflichtigen Landes eine Schutznorm dar, die die Grenze einer solchen verfassungswidrigen Belastung bei 72,5 % des absoluten Überschusses zwischen Finanzkraftmesszahl und Ausgleichsmesszahl ansetzt. Im Ausgleichsjahr 2014 betragen die Ausgleichsbeiträge für die Länder Baden-Württemberg, Bayern und Hessen etwas mehr als 60 % beziehungsweise für das Land Hamburg 45,50 % des jeweiligen Überschusses,711 so dass die ausgleichsrechtlich definierte Grenze nicht erreicht wurde. Im Weiteren verhindert der Mechanismus des § 10 Abs. 3 FAG eine Überschreitung dieser Grenze.712

709  Vgl.

Anhang 26: Ergebnisse des Länderfinanzausgleichs 2014, 1. und 3. Handbuch Länderfinanzausgleich, 311; P. Kirchhof, Verfassungsauftrag zum Länderfinanzausgleich, 57; Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 195. 711  Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 15.12. 712  Hidien, FAG, § 10 Rn. 9. 710  Hidien,



D. Länderfinanzausgleich205

4. Weitere Aspekte des Ausgleichsumfangs im Hinblick auf das Land Berlin und ihre rechtliche Relevanz Im Hinblick auf das Land Berlin lassen sich weitere finanzpolitische und ausgleichstheoretische Aspekte anführen, die trotz eines abzulehnenden Verstoßes des § 10 FAG gegen die erörterten verfassungsrechtlichen Verbote die Angemessenheit des Ausgleichsergebnisses in Zweifel ziehen. Neben einer Auseinandersetzung mit diesen Aspekten ist zu entscheiden, in wie weit sie zusätzlich zur oberen Begrenzung des Ausgleichsumfangs verfassungs- beziehungsweise ausgleichsrechtliche Relevanz aufweisen. a) Verhältnis zum Ausgleichsumfang des Umsatzsteuervorausgleichs Mit dem Umsatzsteuervorausgleich wird dem Länderfinanzausgleich ein Mechanismus vorgeschaltet, der bis zu 25 % des Umsatzsteueranteils der Ländergesamtheit nicht anhand des Einwohnerprinzips, das der Umsatzsteuerzuteilung ansonsten zugrunde liegt, sondern mittels eines Vergleichs und Ausgleichs der Landessteuerausstattung der Länder zuteilt. Während ein Grund für diese Zuteilungsform darin gesehen werden kann, dass das Aufkommen der Umsatzsteuer eher mit dem Landessteueraufkommen als mit der Einwohnerzahl eines Landes korreliert, sind zugleich Ausgleichseffekte des Umsatzsteuervorausgleichs, die die finanzielle Handlungs- und Leistungsfähigkeit der Länder einander annähern, festzustellen. Das diesbezügliche Ausgleichsvolumen bleibt nur wenig hinter dem Ausgleichsvolumen des Länderfinanzausgleichs zurück, wobei das Land Berlin im Vergleich mit einer vollständigen Zuteilung der Umsatzsteuer nach der – hier ungewichteten – Einwohnzahl 70 Mio. Euro einbüßt und damit in der Begrifflichkeit des Länderfinanzausgleichs als ausgleichspflichtiges Land zu bezeichnen wäre.713 Bei einem Vergleich der Ausgleichswirkungen des Umsatzsteuervorausgleichs einerseits und des Länderfinanzausgleichs andererseits ist somit in Bezug auf das Land Berlin eine gravierende Divergenz festzustellen. Dies vermag insoweit zu überraschen, als dass sich die Berechnungsgrundlagen durch die Bezugnahme auf die Landessteuerausstattung im Umsatzsteuervorausgleich, die Steuerorientierung des Finanzkraftbegriffs im Länderfinanzausgleich und den Einwohnerbezug in beiden Ausgleichsmechanismen zumindest ähnlich sind. Die erhebliche Besserstellung des Landes Berlin im Länderfinanzausgleich kann daher auf seine kommunale Steuer- beziehungsweise Finanzkraftschwäche, einen durch die Stadtstaatenwertung berück713  Siehe

oben, Teil 1, C. V.

206

Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

sichtigten abstrakten stadtstaatlichen Mehrbedarf sowie auf die Ausgleichsbemessung gemäß § 10 FAG zurückgeführt werden. Dass diese Faktoren die Ergebnisse des Umsatzsteuervorausgleichs relativieren beziehungsweise umkehren, könnte als Systemwiderspruch innerhalb des Art. 107 GG gesehen werden. Trotzdem ist zu beachten, dass der Umsatzsteuervorausgleich lediglich als Teilaspekt einen ausgleichserheblichen Charakter aufweist und in erster Linie als Form der primären Steuerertragszuteilung gesehen werden muss.714 Des Weiteren verdeutlicht die Anrechnung des Ergänzungsanteils aus dem Umsatzsteuervorausgleich bei der Finanzkraftbemessung im Länderfinanzausleich bei gleichzeitiger Nichtanrechnung der sekundären vertikalen Finanzausgleichszahlungen,715 dass der Umsatzsteuervorausgleich ausgleichstheoretisch nicht auf einer Stufe mit dem Länderfinanzausgleich steht. Ein direkter Vergleich dieser beiden Ausgleichsmechanismen erscheint daher problematisch. Ihre gravierend divergierende Wirkung auf das Land Berlin zeigt dennoch auf, dass die Stellung Berlins im Länderfinanzausgleich als dauerhaft größtes Nehmerland kein zwingender beziehungsweise natürlicher Zustand ist, sondern zu einem gewissen Teil aus der derzeitigen finanzausgleichsgesetzlichen Ausgestaltung der Berechnungsgrundlagen und Ausgleichsbemessung resultiert. Gleichzeitig relativiert sich jedoch auch die mit Abstand größte Ausgleichszuweisung im Rahmen des Länderfinanzausgleichs an das Land Berlin, wenn es aus dem Umsatzsteuervorausgleich lediglich einen Ergänzungsanteil erhält, der unterhalb des möglichen Zuteilungsbetrags nach dem Einwohnerprinzip liegt und somit für das Land Berlin keine positive Ausgleichswirkung entfaltet.716 Darüber hinaus kann ein übermäßiges Ausgleichsergebnis, das durch eine korrelierende Wirkung von Umsatzsteuervorausgleich und Länderfinanzausgleich erzeugt werden könnte,717 im Hinblick auf das Land Berlin ebenfalls ausgeschlossen werden.

714  Siehe

oben, Teil 1, C. V. 1. oben, Teil 1, D. IV. 1. b) bb). 716  Besonders das Land Nordrhein-Westfalen betont in diesem Zusammenhang, dass es „unterm Strich“ kein Nehmerland, sondern Geberland sei; vgl. Umverteilung auf Rekordniveau: Nur noch drei Länder zahlen im Finanzausgleich, in: FAZ vom 16.  Januar 2014, http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/wirtschaftspolitik/umvertei lung-auf-rekordniveau-nur-noch-drei-laender-zahlen-im-finanzausgleich-12755129. html, Abruf: 28. Januar 2016; Neues Modell für den Finanzausgleich: Schäuble kommt Rot-Grün in NRW entgegen, in: Berliner Zeitung vom 15. März 2015, S. 5. 717  Vgl. Antrag im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, Klageschrift der Länder Bayern und Hessen vom 04.  März 2013  – 2 BvF 1/13, S. 76 ff. 715  Siehe



D. Länderfinanzausgleich207

b) Entwicklung des Ausgleichsvolumens Als finanzpolitische Kritik am Länderfinanzausgleich wird seitens der ausgleichspflichtigen Länder regelmäßig und meist im Zusammenhang mit der Veröffentlichung des Finanzausgleichsergebnisses eines Ausgleichsjahres der Umstand geäußert, dass das Ausgleichsvolumen stetig ansteige und die ausgleichspflichtigen Länder jährlich mehr belastet würden. Häufig wird dieser Aspekt mit der Thematik steigender Ausgleichszuweisungen an das Land Berlin verknüpft.718 Der Eindruck eines steigenden Ausgleichsvolumens, der hinsichtlich der absoluten Ausgleichsbeträge zutreffen mag, ist angesichts des ebenfalls gestiegenen Steueraufkommens zu relativieren. Das Verhältnis des Ausgleichsvolumens zum gestiegenen Steueraufkommen und damit zur ansteigenden Finanzkraftzahl blieb in den vergangenen Jahren weitgehend konstant. Auch durch die zahlenmäßige Reduzierung der ausgleichspflichtigen Länder scheint die Annahme einer stetig ansteigenden Belastung einzelner föderaler Ausgleichspartner nicht zutreffend.719 Obwohl demnach ein stetes Ansteigen des Ausgleichsumfangs jedenfalls im Verhältnis zu den für den Länderfinanzausgleich relevanten Berechnungsgrundlagen nicht festgestellt werden kann, erscheint in diesem Zusammenhang die Zäsur der Einbeziehung der neuen Länder und des Landes Berlin in den gesamtdeutschen Finanzausgleich dennoch erheblich.720 Während das Ausgleichsvolumen im Jahr 1994 nur 1,49 Mrd. Euro betrug,721 liegt der entsprechende durchschnittliche Wert für die Jahre 1995 bis 2004 bei 6,92 Mrd. Euro.722 Aufgrund der bereits angeführten Finanzkraftschwäche der neuen Länder ist dabei nicht davon auszugehen, dass dieser Anstieg um mehr als das 4,5-fache mit einer entsprechenden Erhöhung der Finanzkraft einherging. Somit liegt an dieser Stelle ein erheblicher Anstieg des relativen Ausgleichsumfangs vor, der die Belastungssituation der ausgleichspflichtigen Länder bis heute prägt. 718  Umverteilung auf Rekordniveau: Nur noch drei Länder zahlen im Finanzausgleich, in: FAZ vom 16. Januar 2014 (o. Fn. 716); Schulte, Sind die Zahlerländer überfordert?, in: Jahrbuch für öffentliche Finanzen 2014, 382 m. w. N. 719  Ausführlich Schulte, Sind die Zahlerländer überfordert?, in: Jahrbuch für öffentliche Finanzen 2014, 383 ff., insb. Tabelle 1. 720  Heintzen, in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 107 Rn. 31. 721  Vgl. BMF, Ausgleichsbeiträge und Ausgleichszuweisungen der einzelnen Länder von 1950 bis 1994, http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Stan dardartikel/Themen/Oeffentliche_Finanzen/Foederale_Finanzbeziehungen/Laenderfi nanzausgleich/Ausgleichsbetrage-und-Ausgleichszuweisungen-im-Laenderfinanzaus gleich.pdf?__blob=publicationFile&v=6, Abruf: 28.  Januar 2016. 722  Korioth, Finanzausgleich, 609; Schulte, Sind die Zahlerländer überfordert?, in: Jahrbuch für öffentliche Finanzen 2014, 384, Tabelle 1.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Die rechtliche Relevanz dieser finanzpolitischen Kritik am Ausgleichsumfang des Länderfinanzausgleichs muss derweil als gering angesehen werden. In seinem Maßstäbeurteil 1999 entschied das Bundesverfassungsgericht, dass schon der damalige Ausgleichsumfang einer Anhebung der Finanzkraftmesszahlen ausgleichsberechtigter Länder auf 95 % ihrer jeweiligen Ausgleichsmesszahlen im gesamtdeutschen Länderfinanzausgleich verfassungsgemäß sei.723 Die schonendere Ausgestaltung des derzeitigen § 10 FAG724 ist daher in jedem Fall als verfassungskonform anzuerkennen. c) Ausgabenpolitik des Landes Berlin Zuletzt sei die häufig im Zusammenhang mit dem Ausgleichsumfang angeführte Kritik betrachtet, dass sich das Land Berlin auf Kosten der ausgleichspflichtigen Länder ungerechtfertigte Ausgaben leiste.725 Die umfangreichen Ausführungen zu den Berechnungsgrundlagen des Länderfinanzausgleichs zeigen jedoch, dass in der aktuellen Ausgestaltung der §§ 4 bis 10 FAG an keiner Stelle das Ausgleichsergebnis des sekundären horizontalen Finanzausgleichs von den konkreten Ausgaben eines Landes beeinflusst wird.726 Dieses Faktum ist ebenfalls und insbesondere der weitergehenden Argumentation entgegen zu halten, die den Bund zur stärkeren Übernahme von Hauptstadtkosten auffordert, um die föderalen Ausgleichspartner zu entlasten.727 Für das Land Berlin wird ein Finanzbedarf lediglich im Rahmen der Stadtstaatenwertung berücksichtigt. Durch den indirekten Großstadtvergleich, der die Stadtstaatenwertung rechtfertigt und bemisst, weist dieser abstrakte stadtstaatliche Finanzbedarf aber keinerlei Bezug zur Ausgabensituation des Landes Berlin auf.728 Somit würde auch eine umfangreichere Tragung der Ausgaben des Landes Berlin durch den Bund unter Beibehaltung des aktuellen Länderfinanzausgleichsystems die nach § 10 FAG zu berechnenden Ausgleichszuweisungen an das Land Berlin nicht senken. 723  BVerfGE

101, 158 (231). FAG, § 10 Rn. 6. Anhang 25: Relation zwischen Finanzausstattung und Ausgleichsintensität. 725  Vgl. vielfache Äußerungen, insb. des Bayrischen Finanzministers Söder; z. B.: Die bittere Wahrheit über die Berliner Finanzen, in: Die Welt vom 02. Februar 2013 (o. Fn. 381). 726  Demgegenüber wird bzgl. der Gewährung von Sonder-Bundesergänzungszuweisungen wegen einer extremen Haushaltsnotlage eine Gegenüberstellung von Einnahmen und Ausgaben eines Landes vorgenommen; siehe unten, Teil 1, E. II. 5. a) cc). 727  Söders Zehn-Punkte-Plan: Soli und Finanzausgleich drastisch kürzen, in: Saarbrücker Zeitung vom 25. Juni 2014 (o. Fn. 64). 728  Siehe oben, Teil 1, D. IV. 2. c). 724  Hidien,



D. Länderfinanzausgleich209

Trotz des hiernach nicht gegebenen Einflusses der Ausgabenpolitik des Landes Berlin auf das Ausgleichsergebnis lassen sich entsprechende Hinweise auf die Ausgabenkonstellation indessen als Verhältnismäßigkeitserwägungen deuten. Die durch die Ausgleichszuweisungen ermöglichten Lebensverhältnisse im Land Berlin werden dabei als unverhältnismäßig zu den Lebensverhältnissen gesehen, die in den ausgleichspflichtigen Ländern unter Beachtung ihrer Ausgleichsbeitragsbelastung erreicht werden können.729 Eine objektive Beurteilung dieser Abwägung zwischen ausgleichsberechtigten und ausgleichspflichtigen Ländern würde einer Vergleichbarkeit von Lebensverhältnissen bedürfen, deren Kriterien kaum konsensual festgelegt werden könnten. Den vom Land Berlin gewährten Begünstigungen beziehungsweise Zusatzausgaben, wie beispielsweise die Nichterhebung von Studiengebühren, lassen sich mit großer Sicherheit entsprechende Aufwendungen in den ausgleichspflichtigen Ländern, wie beispielsweise die landesrechtliche Gewährung eines Betreuungsgeldes, argumentativ gegenüber stellen. Vor allem darf aus der politischen Begünstigung einzelner Bevölkerungsgruppen, wie beispielsweise der Begünstigung von Studenten oder Familien, nicht auf die gesamten durch Staatsausgaben beziehungsweise öffentliche Angebote erreichten Lebensverhältnisse innerhalb eines Landes geschlossen werden. Selbst wenn aber eine Unverhältnismäßigkeit zwischen den durch den Ausgleichsumfang beeinflussten Lebensverhältnissen der ausgleichsberechtigten und ausgleichspflichtigen Länder vorläge, entsteht hieraus keine verfassungsrechtliche Relevanz. Es muss bereits als zweifelhaft angesehen werden, ob die Angemessenheit des Ausgleichs den Ausgleichsumfang an eine Verhältnismäßigkeitsprüfung bindet,730 da eine solche Beschränkung des Gesetzgebers ausdrücklich nur im Rahmen der Grundrechte, nicht aber bei staatsorganisatorischen Rechtsfragen grundgesetzlich vorgesehen ist.731 Jedenfalls ist aber anzuerkennen, dass – hinsichtlich der hier behandelten Frage der unverhältnismäßigen Annäherung der Lebensverhältnisse zwischen ausgleichsberechtigten und ausgleichspflichtigen Ländern – bereits mit dem Abstandsgebot als einer Ausformung des Nivellierungsverbots die verfassungsrechtlich relevante Grenze einer eventuell vorliegenden Unverhältnismäßigkeit des Ausgleichsergebnisses vorgegeben wird. Mithin wäre eine Unverhältnismäßigkeit der durch die Ausgleichszuweisung ermöglichten Lebensverhältnisse in den ausgleichsberechtigten Ländern im Vergleich 729  Vgl. Halsch, Berlin im Geflecht der Bund/Länder-Finanzbeziehungen, in: Baßeler/Heintzen/Kruschwitz, Berlin, 86. 730  Umfassend befürwortend P. Kirchhof, Verfassungsauftrag zum Länderfinanzausgleich, 57 ff. Krit. Kirchhof, Finanzausgleich, 616 ff.; Ossenbühl, Grundfragen des Länderfinanzausgleichs, 84 ff. 731  Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 194.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

zu den Lebensverhältnissen, die unter Berücksichtigung der Ausgleichsbeitragsbelastung in den ausgleichspflichtigen Ländern realisiert werden kann, zumindest nicht verfassungswidrig, da das vorliegende Ausgleichsergebnis nicht gegen das im Nivellierungsverbot enthaltene Abstandsgebot verstößt. 5. Würdigung des Ausgleichsumfangs Die durchgeführte Untersuchung des Finanzausgleichsergebnisses zeigt auf, dass der gemäß § 10 FAG bemessene Ausgleichsumfang verfassungskonform erscheint. Gleichzeitig wird jedoch deutlich, dass dem Ausgleichsgesetzgeber bei der Ausgestaltung des Ausgleichsumfangs ein weiträumiger Spielraum obliegt.732 Als obere Begrenzung dieses gesetzgeberischen Spielraums beschreiben die verfassungsrechtlich deduzierten Verbote der Nivellierung und Umkehr der Finanzrangfolge sowie das Verbot der entscheidenden Schwächung eines ausgleichspflichtigen Landes dabei nahezu die Grenzen der Begrifflichkeit eines angemessenen Ausgleichs. Die Wortbedeutung des Ausgleichs schließt schon an sich die Umkehr der finanziellen Verhältnisse der föderalen Ausgleichspartner aus, während durch den Zusatz der Angemessenheit ein vollständiger Ausgleich oder die entscheidende Belastung eines ausgleichspflichtigen Landes generell kaum vertretbar erscheint.733 Aufgrund der nur geringen Aussagekraft des Nivellierungs-, Abstandsund Schwächungsverbots wäre es daher vorteilhaft, wenn der Ausgleichsgesetzgeber in § 9 MaßstG weitere Leitlinien für den Ausgleichsumfang beschreiben würde. In diesem Zusammenhang verdeutlichen weitere Aspekte des Ausgleichsergebnisses, die allesamt insbesondere das Land Berlin als größtes Empfängerland betreffen, dass dem Ausgleichsumfang zusätzliche Erwägungen zugrunde liegen können, die vom Ausgleichsgesetzgeber als Maßstäbe bedacht werden sollten. Trotz der umfangreichen Kritik an dem das Land Berlin im Länderfinanzausgleich erheblich besserstellenden Ausgleichsumfang ergibt eine nähere Auseinandersetzung mit den weiteren Aspekten des Ausgleichsergebnisses, dass die erhebliche finanzielle Besserstellung des Landes Berlin in numerischer Hinsicht nicht zwingend einem angemessenen Länderfinanzausgleich widerspricht.

732  Wernsmann, 733  Korioth,

in: BoKo, Art. 107 Rn. 193. Finanzausgleich, 612.



D. Länderfinanzausgleich211

VI. Zusammenfassende Gesamtwürdigung des sekundären horizontalen Finanzausgleiches Mit der vorgenommenen Analyse des Länderfinanzausgleichs konnte die herausragende Bedeutung dieser dritten Stufe des Finanzausgleichsystems für die finanzielle Stellung Berlins verdeutlicht werden. Es erhält im Jahr 2014 mit 3,49 Mrd. Euro mehr als ein Drittel des gesamten Länderfinanzausgleichvolumens.734 Obwohl dieses nach § 10 FAG bemessene und somit auf Zahlenwerte komprimierte Ausgleichsergebnis die Wirkung des Länderfinanzausgleichs auf das Land Berlin eindrücklich aufzeigt, liegt die erhebliche Besserstellung des Landes Berlin nicht in der Berechnungsmethodik der Ausgleichszuweisungen, sondern in der Ausgestaltung der Berechnungsgrundlagen des Länderfinanzausgleichs begründet. Dabei lässt sich zunächst in Bezug auf die Finanzkraftbemessung anführen, dass durch die weitgehende Steuerorientierung der Finanzkraftmesszahl bestimmte konkret ausgleichsrelevante Einnahmearten ausgeblendet werden, aus denen teilweise das Land Berlin im Ländervergleich die größten Erträge verbucht. In diesem Zusammenhang seien insbesondere die Erträge aus Unternehmensbeteiligungen erwähnt, deren Aufkommen im Land Berlin das Aufkommen in den anderen Ländern bei weitem übersteigt.735 Sollten entsprechende Einnahmearten aber tatsächlich zur Präzisierung der Finanzkraftmesszahl herangezogen werden, so wären diverse Normierungsfragen zu klären, die sich für das Land Berlin als Stadtstaat nicht nur in Bezug auf die erreichbare Aufkommenshöhe, sondern auch auf die Vereinnahmung als Landes- oder Kommunaleinnahme beziehen. Diese Unterscheidung ist insofern erheblich, als dass die Kommunaleinnahmen nur zu 64 % in die Finanzkraftbemessung mit einbezogen werden. Das Land Berlin wird durch diese Regelung des § 8 Abs. 3 FAG im Ländervergleich am stärksten schlechter gestellt. Durch den weiteren Ausgleich der kommunalen Finanzkraftschwäche der neuen Länder einschließlich des Landes Berlin mittels entsprechender Bundesergänzungszuweisungen erscheint diese Schlechterstellung jedoch sachgerecht.736 Während das Land Berlin somit bei der Finanzkraftbemessung allenfalls durch die Ausblendung einzelner Einnahmearten begünstigt wird, hat die Stadtstaatenwertung eine prägende Wirkung auf das Zustandekommen des finalen Ausgleichsergebnisses. Die einheitliche Übertragung des Gewichtungsfaktors von 135 % auf alle drei Stadtstaaten gleichermaßen kann dabei 734  Anhang

26: Ergebnisse des Länderfinanzausgleichs, 1. oben, Teil 1, D. IV. 1. b) cc) (4) (b). 736  Siehe oben, Teil 1, D. IV. 1. d). 735  Siehe

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

nicht als gerechtfertigt angesehen werden. Der benannte Gewichtungsfaktor resultiert aus finanzwissenschaftlichen Gutachten, die einen indirekten Großstadtvergleich durchführen und somit die spezifischen Eigenheiten der jeweiligen Stadtstaaten nicht berücksichtigen. Mag die Übertragung des einheitlichen Gewichtungsfaktors auf die Länder Bremen und Hamburg gegebenenfalls noch zu rechtfertigen sein, unterscheidet sich das Land Berlin in erheblichem Maße von diesen Stadtstaaten. Diese Unterschiede müssten zur Rechtfertigung der Stadtstaatenwertung durch differenzierende Gewichtungsfaktoren abgebildet werden. Den positiven Einfluss der derzeitigen Stadtstaatenwertung verstärkt das Land Berlin durch finanzpolitische und rechtliche Maßnahmen zur Erhöhung seiner amtlich festgestellten Einwohnerzahl, deren tatsächlichen Auswirkungen auf diese Einwohnerzahl jedoch als gering einzuschätzen sind.737 Zuletzt wurde aufgezeigt, dass die Berechnung des Ausgleichsumfangs für sich genommen nicht gegen die verfassungsrechtliche Konkretisierung eines angemessenen Ausgleichs verstößt und auch hinsichtlich weiterer finanzpolitischer und ausgleichstheoretischer Erwägungen nicht evident unsachgerecht erscheint.738 Nach alledem kann als Ergebnis der Analyse der Stellung Berlins im Länderfinanzausgleich festgehalten werden, dass das Land Berlin nur bezüglich der Stadtstaatenwertung evident ungerechtfertigt begünstigt wird. Aufgrund der außerordentlich positiven Wirkung, die dem Land Berlin durch die Stadtstaatenwertung insbesondere zu Lasten der ebenfalls ausgleichsberechtigten Länder Sachsen und Thüringen und zu Lasten der ausgleichspflichtigen Länder zu eigen wird,739 muss hierdurch die Besserstellung des Landes Berlin im Länderfinanzausgleich letztlich aber als nicht gerechtfertigt erachtet werden.

737  Siehe

oben, Teil 1, D. IV. 2. oben, Teil 1, D. V. 739  Vgl. Anhang 22: Wirkung der Einwohnerwertung, 4. 738  Siehe

E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin Die vertikale Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin ist ein weiterer wichtiger Aspekt der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich. Zentrales Element dieser vertikalen Finanzbeziehung sind Bundesergänzungszuweisungen, die von Seiten des Bundes leistungsschwachen Ländern gewährt werden und damit die vierte, abschließende Stufe des Finanzausgleichsystems bilden. Hierbei haben vor allem die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen sowie die Zuweisungen im Rahmen des am 31. Dezember 2019 auslaufenden Solidarpakts II für das Land Berlin erhebliche Bedeutung. Daneben determiniert die Ausgestaltung der Hauptstadtfinanzierung ebenfalls die finanzielle Stellung des Landes Berlin als Bundeshauptstadt.

I. Systematik des Grundgesetzes Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG eröffnet die Möglichkeit, leistungsschwachen Ländern – grundsätzlich fakultativ740 – Zuweisungen zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs aus Finanzmitteln des Bundes zu gewähren. Dieser sekundäre vertikale Finanzausgleich schließt sich als vierte und zugleich letzte Stufe des Finanzausgleichsystems an den horizontalen Länderfinanzausgleich an und intendiert punktuelle Abänderungen des durch die vorangegangenen Finanzausgleichsstufen herbeigeführten Ausgleichsergebnisses. Solche Abänderungen können notwendig erscheinen oder gar geboten sein, um einzelne Länder entsprechend dem übergeordneten Ziel des Finanzausgleichsystems zu befähigen, ihre verfassungsrechtlichen Aufgaben eigenstaatlich zu finanzieren und damit eigenverantwortlich auszuführen.741 Dass nicht zwangsläufig alle Länder allein durch den hori740  Eine Reduzierung des Ermessens des Bundes auf null und damit verbunden eine Pflicht zur Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen ist insb. bei extremen Haushaltsnotlagen einzelner Länder von Belang; siehe unten, Teil 1, E. II. 5. a) aa). 741  BVerfGE 116, 327 (377  f.); Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 200. Krit. Korioth, Finanzausgleich, 647 f., der auf die Möglichkeit des Bundes verweist, die finanziellen Voraussetzungen einer eigenverantwortlichen Aufgabenerfüllung der Länder bereits durch eine hinreichend umfangreiche vertikale Umsatzsteuerzuteilung an die Ländergesamtheit, verbunden mit einer entsprechenden Ausgestaltung des horizontalen Finanzausgleichs, sicherzustellen.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

zontalen Finanzausgleich in die finanzielle Lage einer eigenverantwortlichen Aufgabenerfüllung versetzt werden, lässt sich anhand einer Betrachtung verdeutlichen, die der Argumentation bezüglich des Nivellierungsverbots im Länderfinanzausgleich entspricht. Selbst wenn den Finanzkraftmesszahlen der einzelnen Länder die Ausgleichszuweisungen des Länderfinanzausgleichs zugerechnet werden, würden die noch verbleibenden Fehlbeträge der ausgleichsberechtigten Länder bei einer Übertragung auf die Bemessungsregelungen des § 10 Abs. 1 FAG wiederum mit unterschiedlicher Intensität ausgeglichen.742 Hieraus folgt, dass – unabhängig von einer finanzpolitischen Bewertung – das horizontale Ausgleichsergebnis, gemessen am Länderfinanzausgleichsystem an sich, eine hinreichende Finanzausstattung aller Länder nicht zwangsläufig herbeiführt. Vor dem Hintergrund der beschriebenen Zielrichtung der Bundesergänzungszuweisungen stellt sich die Frage, in welchem Umfang das Ausgleichsergebnis des horizontalen Länderfinanzausgleichs abgeändert werden kann. Das Bundesverfassungsgericht betont in diesem Zusammenhang, dass Bundesergänzungszuweisungen kein Instrument zur Korrektur von Verteilungsmängeln des horizontalen Ausgleichsergebnisses seien.743 Der sekundäre vertikale Finanzausgleich ist somit vor allem als Ergänzung der ersten drei Finanzausgleichsstufen zu sehen und soll den horizontalen Länderfinanzausgleich beziehungsweise sein Ausgleichsergebnis weder egalisieren noch ersetzen.744 Auf die konkreten verfassungsrechtlichen Vorgaben, die sich aus dieser systematischen Einordnung ergeben, wird bei der Betrachtung der einzelnen Ausgestaltungsformen von Bundesergänzungszuweisungen näher eingegangen. Neben der beschriebenen, grundsätzlich fakultativen Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen nach Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG beinhaltet Art. 106 Abs. 8 GG mit dem Sonderlastenausgleich einen Ausgleichsanspruch einzelner Länder gegenüber dem Bund, wenn dieser besondere Einrichtungen in einem Land veranlasst, die mit unzumutbaren finanziellen Lasten für das betroffene Land einhergehen.745 Der Verfassungsgeber kons742  Siehe

oben, Teil 1, D. V. 3. b). 116, 327 (378, 390). In früheren Entscheidungen des BVerfG ist noch die Charakterisierung von Bundesergänzungszuweisungen als Instrument einer „ergänzenden Korrektur“ zu finden (BVerfGE 86, 148 (261); BVerfGE 101, 158 (232 f.)), wodurch sich die restriktivere Haltung des Berlin-Urteils (BVerfGE 116, 327) verdeutlicht. 744  BVerfGE 101, 158 (232); BVerfGE 116, 327 (378); Heintzen, in: v. Münch/ Kunig, GG II, Art. 107 Rn. 34. 745  Heintzen, in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 106 Rn. 55; Hidien, in: BoKo, Art. 106 Rn. 1181. 743  BVerfGE



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin215

tatiert hiermit eine grundgesetzliche Ausnahme von Art. 104a Abs. 1 GG.746 So weist das in Art. 104a Abs. 1 GG ausgestaltete finanzverfassungsrechtliche Konnexitätsprinzip die Ausgabenlast derjenigen Gebietskörperschaft zu, die für die Aufgabendurchführung verfassungsrechtlich zuständig ist.747 Im Gegensatz dazu überträgt Art. 106 Abs. 8 GG bei unzumutbaren finanziellen Lasten die Finanzierungsverantwortlichkeit gemäß dem Veranlassungsprinzip auf den Bund als initiierende Gebietskörperschaft.748 Die Einordnung des Art. 106 Abs. 8 GG innerhalb der Systematik der Finanzverfassung kann derweil nicht eindeutig geklärt werden.749 Ob der Sonderlastenausgleich einen Teil des Finanzausgleichsystems verkörpert,750 hat dabei jedoch keine verfassungsrechtliche Relevanz für seine Anwendung. In Bezug auf das Verhältnis zu den Bundesergänzungszuweisungen aus Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG berücksichtigt das Bundesverfassungsgericht den Sonderlastenausgleich in seinen Entscheidungen über die extremen Haushaltsnotlagen der Länder Bremen und Saarland sowie des Landes Berlin. Hierbei sieht es den Ausgleichsanspruch aus Art. 106 Abs. 8 GG als subsidiär zu entsprechenden Hilfeleistungen des Bundes an.751 Als weitere Form vertikaler Finanzzuweisungen des Bundes an einzelne Länder im Umfeld des Finanzausgleichsystems752 gestattet der Mehrbelastungsausgleich des Art. 106 Abs. 4 Satz 2 GG einen Ausgleich von zusätzlichen Ausgaben, die den Ländern zuvor durch Bundesgesetz auferlegt wurden und auf einen kurzen Zeitraum begrenzt sind. Aufgrund seiner zeitlichen Begrenzung, seiner seltenen Anwendung und seiner ausgleichssystematischen Nähe zur bereits behandelten primären vertikalen Umsatzsteuerzuteilung753 wird auf den Mehrbelastungsausgleich im weiteren Verlauf jedoch nicht näher eingegangen.

746  Heintzen,

in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 106 Rn. 55. Prokisch, in: BoKo, Art. 104a Rn. 49 ff. 748  Die Einführung eines umfassenden Veranlassungsprinzips wird derweil bzgl. einer Neugestaltung des Art. 104a GG gefordert; vgl. Wagner/Rechenbach, ZRP 2003, 309 ff. Siehe unten, Teil 2, B. I. 749  Ausführlich zu den unterschiedlichen Einordnungsansätzen: Hidien, in: BoKo, Art. 106 Rn. 1183 ff. 750  Korioth, Finanzausgleich, 25: Art. 106 Abs. 8 GG „steht am Rande des inhaltlichen Bereichs des Finanzausgleichs“. 751  Hinsichtlich Bremen und Saarland: BVerfGE 86, 148 (261). Hinsichtlich der Hauptstadtfinanzierung im Berlin-Urteil: BVerfGE 116, 327 (390); Heintzen, in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 106 Rn. 55. 752  Vgl. Korioth, Finanzausgleich, 25. 753  Heintzen, in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 106 Rn. 41. Siehe oben, Teil  1, B. II. 747  Ausführlich

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

II. Bundesergänzungszuweisungen Mit 10,58 Mrd. Euro im Jahr 2014 übersteigen die Bundesergänzungszuweisungen das Ausgleichsvolumen des sekundären horizontalen Länderfinanzausgleichs um 1,56 Mrd. Euro.754 Das Land Berlin erhält hieraus im gleichen Jahr insgesamt 2,25 Mrd. Euro und somit einen Anteil von 21,27 %. Damit bilden Bundesergänzungszuweisungen eine weitere zentrale Einnahmequelle des Berliner Landeshaushaltes und bewegen sich in einer ähnlichen Größenordnung wie die horizontalen Länderfinanzausgleichszuweisungen. Das Land Berlin vereinnahmt auch in Bezug auf Bundesergänzungszuweisungen im Ländervergleich die höchste Zuweisungssumme aller zuweisungsberechtigten Länder.755 In den §§ 10 bis 12 MaßstG und in § 11 FAG werden als Konkretisierung des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG allgemeine Bundesergänzungszuweisungen und Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen bezüglich teilungsbedingter Sonderlasten, struktureller Arbeitslosigkeit sowie überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung unterschieden. Meist im Zusammenhang mit bundesverfassungsgerichtlichen Überprüfungen756 können zu ­diesen Kategorien Sonder-Bundesergänzungszuweisungen wegen einer extremen Haushaltsnotlage hinzukommen, die im derzeitigen Finanzausgleichsgesetz jedoch nicht konkret ausgestaltet sind. 1. Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen stehen aufgrund ihrer Zuweisungskriterien und ausgleichstheoretischen Intentionen in einer engen inhaltlichen Verbindung zum vorangegangenen Länderfinanzausgleich. Vor diesem Hintergrund nimmt das Land Berlin bezüglich der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen eine ähnlich herausgehobene Stellung ein wie im sekundären horizontalen Finanzausgleich. a) Rechtslage und mangelnde Eigenständigkeit der konkretisierenden Ausgestaltung der Leistungsschwäche § 11 Abs. 2 Satz 1 FAG gewährt leistungsschwachen Ländern allgemeine Bundesergänzungszuweisungen zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen 754  Vgl. Anhang 27: Übersicht Bundesergänzungszuweisungen 2014 und Anhang 9: Übersicht Finanzausgleichsergebnisse 2014. 755  Vgl. Anhang 27: Übersicht Bundesergänzungszuweisungen 2014. 756  Vgl. BVerfGE 86, 148 (258 ff.); BVerfGE 116, 327 (377 ff.).



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin217

Finanzbedarfs. Auch wenn – im Gegensatz zur einfachgesetzlichen Ausgestaltung des horizontalen Länderfinanzausgleichs in den §§ 4 ff. FAG – in dieser Formulierung die Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs ausdrücklich benannt wird, orientiert sich die für die Zuweisungsberechtigung vorausgesetzte Leistungsschwäche eines Landes nach § 11 Abs. 2 Satz 2 FAG – analog zum horizontalen Länderfinanzausgleich – am Verhältnis von Finanzkraftmesszahl und Ausgleichsmesszahl. Die Finanzkraftmesszahl ist dabei als intermediär zu bezeichnen,757 weil in ihr die originäre Finanzkraftmesszahl mit der sekundären horizontalen Ausgleichszuweisung addiert wird. Durch den Vergleich von intermediärer Finanzkraftmesszahl und Ausgleichsmesszahl beschränkt sich auch bezüglich der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen die Einbeziehung des Finanzbedarfs auf das in der Ausgleichsmesszahl repräsentierte abstrakte Bedarfskriterium der Einwohnerzahl.758 Leistungsschwach und damit zuweisungsberechtigt sind gemäß § 11 Abs. 2 Satz 2 FAG die Länder, deren intermediäre Finanzkraftmesszahl weniger als 99,5 % der in der Finanzausgleichsrechnung ermittelten Ausgleichsmesszahl beträgt.759 Hinsichtlich der Höhe allgemeiner Bundesergänzungszuweisungen wird die Differenz zwischen intermediärer Finanzkraftmesszahl und 99,5 % der Ausgleichsmesszahl als Fehlbetrag zu 77,5 % dem jeweiligen leistungsschwachen Land zugesprochen.760 757  In Anlehnung an Kops, Möglichkeiten und Restriktionen, 58 und 79 mit Fn. 119, wird im Folgenden zur besseren Verständlichkeit zwischen der originären, intermediären und finalen Finanzkraftmesszahl unterschieden. Als originär wird dabei die im Länderfinanzausgleich gemäß den §§ 7 und 8 FAG angesetzte Finanzkraftmesszahl bezeichnet. Die intermediäre Finanzkraftmesszahl berücksichtigt additiv die Ausgleichszuweisungen des Länderfinanzausgleichs, während die finale Finanzkraftmesszahl zusätzlich die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen mit einbezieht. 758  Zur Einordnung der Bezugsgröße der Einwohnerzahl in die Systematik des Länderfinanzausgleichs siehe oben, Teil 1, D. IV. 2. a). 759  Insoweit ist Formulierungen nicht zu folgen, die die Zuweisungsberechtigung ausschließlich dahingehend umschreiben, dass die finale Finanzkraftmesszahl eines Landes unter 99,5 % „der Ländergesamtheit“ (Fischer, Bundesergänzungszuweisungen, 47), „des Durchschnittsniveaus“ (Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 213) oder „der länderdurchschnittlichen Finanzkraft“ (Hidien, FAG, § 11 Rn. 10) läge. Solche ausschließlichen Umschreibungen des § 11 Abs. 2 Satz 2 FAG verschleiern, dass das zentrale Kriterium des horizontalen Länderfinanzausgleichs, also das Verhältnis von Finanzkraftmesszahl und Ausgleichsmesszahl, im Rahmen der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen fortgeführt wird. Dabei ist besonders zu betonen, dass das in der Ausgleichsmesszahl verkörperte „durchschnittliche Finanzkraftniveau“ auch bzgl. der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen die Bezugsgröße der Einwohnerzahlen beinhaltet und mit der Stadtstaatenwertung eine – für das Land Berlin entscheidende – Modifikation erfährt; siehe oben, Teil 1, D. IV. 2. a), und unten, D. II. 1. e). 760  Vgl. Anhang 29: Beispielsrechnung allgemeine Bundesergänzungszuweisungen.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen stehen somit in einer engen Verknüpfung mit dem horizontalen Länderfinanzausgleich und verfolgen ebenso wie Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG die Auffüllung unterdurchschnittlicher Finanzausstattungen.761 Ob die Ausgestaltung des § 11 Abs. 2 FAG der im bereits mehrfach angeführten Maßstäbeurteil betonten Eigenständigkeit der Bundesergänzungszuweisungen genügt, muss vor diesem Hintergrund bezweifelt werden. Das Bundesverfassungsgericht weist darauf hin, dass Bundesergänzungszuweisungen in ihrem Tatbestand gerade nicht lediglich an das Ergebnis des horizontalen Länderfinanzausgleichs anknüpfen dürfen, sondern eine von der sekundären horizontalen Finanzausgleichsstufe abgehobene Bestimmung der Leistungsschwäche voraussetzen.762 Auch wenn im selben Urteil – als Rückgriff auf die vorangegangene verfassungsgerichtliche Rechtsprechung – zuvor die Bindung allgemeiner Bundesergänzungszuweisungen an die Maßstäbe des horizontalen Finanzausgleichs benannt wird,763 ist in der ausdrücklich auf die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen bezogenen Betonung der Eigenständigkeit des Tatbestands der Leistungsschwäche eine Abkehr von einer einheitlichen Ausgestaltung der Berechtigungs- und Bemessungsregelungen von horizontalen Ausgleichszuweisungen einerseits und allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen andererseits zu sehen.764 In § 11 Abs. 2 Satz 2 FAG ist ein Alleinstellungsmerkmal gegenüber den Bemessungsregelungen des Länderfinanzausgleichs jedoch allenfalls in der Senkung der relevanten Bezugshöhe von 100 % auf 99,5 % der Ausgleichsmesszahl zu sehen. Neben seinen nur marginalen Auswirkungen stellt diese Besonderheit der Bemessung allgemeiner Bundesergänzungszuweisungen insbesondere keine Abgrenzung zum im horizontalen Länderfinanzausgleich durchgeführten bloßen Aufkommensvergleich dar. Somit unterbleibt bezüglich der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen eine unabhängige Bewertung des Verhältnisses von Finanzaufkommen und Ausgabenlasten, wie sie durch den Ausgleichsgesetzgeber als eigenständige Definition der Leistungsschwäche der Länder vorzunehmen wäre.765 761  BVerfGE 72, 330 (404); Fischer, Bundesergänzungszuweisungen, 39; Häde, Finanzausgleich, 242; Hidien, Ergänzungszuweisungen, 61; Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 213. 762  BVerfGE 101, 158 (233 f.). 763  Relativierend wird diese Benennung im Maßstäbeurteil mit dem Einschub versehen, dass die Voraussetzungen von Bundesergänzungszuweisungen gesondert zu bestimmen seien; vgl. BVerfGE 101, 158 (224). Eine entsprechende Relativierung fehlt in der vorangegangenen verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung; vgl. BVerfGE 72, 330 (404) und die folgende Fn. 764. 764  Eine solche einheitliche Bestimmung wurde in der vorangegangenen verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung nicht beanstandet und in Teilen sogar als zugrunde liegendes Prinzip angedeutet; vgl. BVerfGE 72, 330 (404). 765  Vgl. BVerfGE 101, 158 (224).



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin219

Dementsprechend muss – ähnlich wie bezüglich der Ausgestaltung des Länderfinanzausgleichs766 – die Verfassungsmäßigkeit der Ausgestaltung der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen wegen des Fehlens einer erkennbar eigenständigen Maßstabsgebung beziehungsweise Tatbestandskonkretisierung in Zweifel gezogen werden.767 Solche Zweifel bleiben aber innerhalb der sekundären vertikalen Finanzausgleichsstufe auf die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen beschränkt, da im Rahmen der noch zu erörternden Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen768 durch die Berücksichtigung spezieller Sonderbedarfe gerade eine gesonderte Bewertung des Verhältnisses von Finanzaufkommen und Ausgabenlasten vorgenommen wird. b) Wirkung allgemeiner Bundesergänzungszuweisungen auf das Land Berlin im Ländervergleich Das Land Berlin erhält auf Grundlage der beschriebenen Berechtigungsund Bemessungsregel im Jahr 2014 allgemeine Bundesergänzungszuweisungen in Höhe von 1,10 Mrd. Euro. Dieser absolute Betrag stellt, genauso wie der entsprechende Pro-Kopf-Betrag von 321,12 Euro, den größten Wert im Vergleich der zuweisungsberechtigten Länder dar. Während das Land Bremen mit einem Pro-Kopf-Betrag von 296,17 Euro einen ähnlich hohen Wert vereinnahmt, folgt auf Rang drei des Ländervergleichs das Land Mecklenburg-Vorpommern mit 115,46 Euro und somit einem Wert, der gerade noch ein gutes Drittel des Pro-Kopf-Betrags des Landes Berlin darstellt.769 Diese extreme finanzielle Besserstellung des Landes Berlin durch allgemeine Bundesergänzungszuweisungen, die verhältnismäßig der finanziellen Besserstellung im horizontalen Länderfinanzausgleich entspricht,770 vermag kaum zu überraschen. Wie bereits ausgeführt, knüpfen sowohl der Länderfinanzausgleich als auch die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen an das Verhältnis von Finanzkraftmesszahl und Ausgleichsmesszahl an.771 Trotz der Durchführung des horizontalen Länderfinanzausgleichs und der damit 766  Siehe

oben, Teil 1, D. III. der bisherigen rechtswissenschaftlichen Auseinandersetzung werden die Bemessungsgrundlagen allgemeiner Bundesergänzungszuweisungen ohne Bezugnahme auf den hier dargestellten Aspekt generell nicht beanstandet; vgl. Häde, Finanzausgleich, 244; Korioth, Finanzausgleich, 646; Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 213. 768  Siehe unten, Teil 1, E. II. 2. bis 4. 769  Vgl. Anhang 28: Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen 2014, 1. 770  Vgl. Anhang 28: Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen 2014, 2. 771  Vgl. Anhang 29: Beispielsrechnung allgemeine Bundesergänzungszuweisungen. 767  In

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

verbundenen Anhebung unterdurchschnittlicher Finanzkraftverhältnisse verbleibt die Finanzausstattung des Landes Berlin im Ländervergleich an letzter Stelle,772 was sich auf die Bemessung der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen nach § 11 Abs. 2 Satz 2 FAG durchschlägt. c) Nivellierungsverbot bezüglich der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen Wie im sekundären horizontalen Finanzausgleich stellt sich – insbesondere in Folge der erheblichen finanziellen Besserstellung des Landes Berlin – auch hinsichtlich der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen die Frage nach dem zulässigen Angleichungsgrad der Finanzausstattungen der Länder. Als obere verfassungsrechtliche Begrenzung des zulässigen Angleichungsgrads kommt wiederum das föderative Nivellierungsverbot, verbunden mit dem Verbot der Umkehr der Finanzrangfolge,773 in Betracht. aa) Anwendung des Nivellierungsverbots im sekundären vertikalen Finanzausgleich Zunächst ist zu bestimmen, ob das Nivellierungsverbot, das ursprünglich als verfassungsrechtliche Obergrenze des Ausgleichsumfangs des horizontalen Länderfinanzausgleichs ausgestaltet wurde, auch im Rahmen der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen Anwendung findet. Gegen eine solche Anwendung könnte sprechen, dass Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG im Gegensatz zu Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG keine Angemessenheitsklausel enthält. Des Weiteren besteht im Verhältnis zwischen dem Bund und leistungsschwachen Ländern kein unmittelbares Schutzbedürfnis der leistungsstarken Länder gegen eine Nivellierung.774 Dennoch wird den leistungsstarken Ländern durch die Fokussierung der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen auf leistungsschwache Länder die Erweiterung ihres eigenen finanziellen Handlungsspielraums vorenthalten. Hauptsächlich dann, wenn die Gewährung allgemeiner Bundesergänzungszuweisungen faktisch eine Fortsetzung des Länderfinanzausgleichs unter Ausblendung der finanziellen Ausstattungen und Interessen der leistungsstarken Länder bewirkt, steht eine übermäßige finanzielle Besserstellung leistungsschwacher Länder wie Berlin dem Prinzip des bündischen und solidarischen Einstehens füreinander entgegen. Somit entfaltet das Nivellie772  Siehe oben, Teil 1, D. V. 2.; vgl. Anhang 26: Ergebnisse des Länderfinanzausgleichs 2014, 1. bis 3. 773  Siehe oben, Teil 1, D. V. 3. 774  Hidien, Ergänzungszuweisungen, 65 f.



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin221

rungsverbot bezüglich der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen ebenfalls Relevanz.775 bb) Überprüfung des Nivellierungsverbots anhand des Verhältnisses von finaler Finanzkraft und Ausgleichsmesszahl Bei der Gewährung allgemeiner Bundesergänzungszuweisungen sind die gleichen Kriterien des Nivellierungsverbots anzulegen wie im horizontalen Länderfinanzausgleich.776 Insbesondere hierauf zielen die Aussagen des Bundesverfassungsgerichts ab, die bereits im Rahmen der mangelnden Eigenständigkeit der konkretisierenden Ausgestaltung des Tatbestandsmerkmals der Leistungsschwäche angeführt wurden777 und die Einhaltung eines gleichen Angleichungsmaßstabs sowohl im Länderfinanzausgleich als auch bei den allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen fordern.778 Als Messund Bezugsgröße ist somit wie schon im horizontalen Länderfinanzausgleich779 das Verhältnis zwischen der nunmehr finalen780 Finanzkraftmesszahl und der Ausgleichsmesszahl heranzuziehen. Dabei beinhaltet die finale Finanzkraftmesszahl in Addition zur originären Finanzkraftmesszahl auch die horizontalen Ausgleichszuweisungen sowie die Zuweisungsbeträge aus den allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen. Die dem Nivellierungsverbot immanente Grenze des Angleichungsgrades lässt sich für die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen ebenso wenig konkret beziffern wie für die sekundäre horizontale Finanzausgleichsstufe.781 Aus der Auseinandersetzung des Bundesverfassungsgerichts mit Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen wird jedoch deutlich, dass jedenfalls die Anhebung der Finanzausstattung eines leistungsschwachen Landes über die durchschnittliche Finanzausstattung aller Länder, also ein Wert des Verhältnisses der finalen Finanzkraftmesszahl zur Ausgleichsmesszahl von über 100 %, gegen das verfassungsrechtliche Nivellierungsverbot verstieße.782 Für das Ausgleichsjahr 2014 lässt sich dabei feststellen, dass eine 775  BVerfGE 72, 330 (404); BVerfGE 101, 158 (224). Ausführlich Hidien, Ergänzungszuweisungen, 65 f. und Hidien, NVwZ 1998, 1269, jeweils m. w. N. Mit dem gleichen Ergebnis Carl, Bund-Länder-Finanzausgleich, 74; Korioth, Finanzausgleich, 650. 776  Hidien, Ergänzungszuweisungen, 67. 777  Siehe oben, Teil 1, E. II. 1. a) mit den Fn. 763 f. 778  BVerfGE 72, 330 (404); BVerfGE 101, 158 (224). 779  Siehe oben, Teil 1, D. V. 3. b). 780  Zur Begrifflichkeit siehe o. Fn. 757. 781  Hidien, Ergänzungszuweisungen, 67 mit Fn. 352. Zum Länderfinanzausgleich siehe oben, Teil 1, D. V. 3. 782  BVerfGE 72, 330 (404 und 421); Hidien, Ergänzungszuweisungen, 67.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Überschreitung der Einhundertprozentgrenze für die zuweisungsberechtigten Länder nicht vorliegt. Das Verhältnis der Finanzkraftmesszahl zur originären Ausgleichsmesszahl des Landes Berlin wird im Ausgleichsjahr 2014 von 90,72 %783 auf 97,52 % angehoben und verbleibt nach wie vor an letzter Stelle des Ländervergleichs. Der Verhältniswert des am wenigsten leistungsschwachen zuweisungsberechtigten Landes Niedersachsen steht mit 99,37 % ebenfalls noch unterhalb der Einhundertprozentgrenze.784 Generell wird durch die Fehlbetragsorientierung der Bemessung von allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen nach § 11 Abs. 2 Satz 2 FAG vermieden, dass ein zuweisungsberechtigtes Land die Grenze von 100 % seiner originären Ausgleichsmesszahl von unten durchbricht. cc) Berücksichtigung der finanziellen Stellung der leistungsstarken Länder durch Anpassung der Ausgleichsmesszahl Zu fragen ist jedoch, ob der beschriebene und durch das Bundesministerium der Finanzen ebenfalls in dieser Form vorgenommene785 Vergleich von finaler Finanzkraftmesszahl und originärer Ausgleichsmesszahl ausreicht, um die Einhaltung des Nivellierungsverbots zu überprüfen. So überdeckt die Verwendung der originären Ausgleichsmesszahlen bei der finalen Verhältnisbildung den Umstand, dass sich – anders als im horizontalen Länderfinanzausgleich – das Finanzkraftvolumen innerhalb der Ländergesamtheit durch die Auszahlung der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen erhöht. Gerade in der Einbeziehung dieser Volumenerhöhung in die Verhältniswertberechnung würden jedoch auch die mittelbaren Auswirkungen der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen repräsentiert, die sich – wie vorstehend angeführt – in Bezug auf die leistungsstarken Länder in der Nichtgewährung einer Erweiterung ihres finanziellen Handlungsspielraums ausdrücken. Eine solche Berücksichtigung der mittelbaren Wirkung von allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen auf die leistungsstarken Länder erscheint insofern geboten, als dass die Anwendbarkeit des verfassungsrechtlichen Nivellierungsverbots im Rahmen allgemeiner Bundesergänzungszuweisun783  In der angewandten Begrifflichkeit (vgl. o. Fn. 757) ist dieser Wert als die intermediäre Finanzausstattung des Landes Berlin nach Durchführung des horizontalen Länderfinanzausgleichs zu bezeichnen. 784  Vgl. Anhang 28: Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen 2014, 3. 785  Vgl. Daten zur horizontalen Umsatzsteuerverteilung, zum Länderfinanzausgleich und zu den Bundesergänzungszuweisungen (Aktuelle Fassung eines Auszugs aus der BMF-Dokumentation „Bund/Länder-Finanzbeziehungen“), Unterpunkt g), Tabelle unter 2.



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin223

gen vor allem in der föderativen solidarischen Verbindung von leistungsstarken und leistungsschwachen Ländern im Finanzausgleich begründet liegt.786 Wird des Weiteren – trotz der Fokussierung des Bundesverfassungsgerichts auf die Durchbrechung der Einhundertprozentgrenze durch die leistungsschwachen Länder von unten nach oben787 – auch eine Änderung der Finanzausstattung der leistungsstarken Länder durch allgemeine Bundesergänzungszuweisungen in Betracht gezogen,788 so setzt dies zwingend eine Überprüfungsrechnung des Nivellierungsverbots mit modifizierten finalen Ausgleichsmesszahlen voraus, die auf der Grundlage des durch die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen gestiegenen finalen Finanzkraftvolumens berechnet werden. Denn nur durch die Verwendung finaler anstelle originärer Ausgleichsmesszahlen können sich die Verhältniswerte der leistungsstarken Länder überhaupt verändern, weil ihre Finanzkraftmesszahlen mangels der Zurechnung weiterer allgemeiner Bundesergänzungszuweisungen unverändert bleiben. Vor diesem Hintergrund erscheint die Berechnung der Verhältniswerte aller Länder aus finaler Finanzkraftmesszahl und finaler Ausgleichsmesszahl zumindest als ergänzende Überprüfung des verfassungsrechtlichen Nivellierungsverbots sinnvoll. Für diese Berechnung werden in Anhang 28 die Zuweisungsbeträge aus allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen den Landeseinnahmen bei der Finanzkraftbestimmung gemäß § 7 Abs. 1 und 2 FAG hinzu gerechnet.789 Dadurch erhöhen sich die auf die Landeseinnahmen bezogenen Ausgleichs786  BVerfGE 72, 330 (404); Hidien, Ergänzungszuweisungen, 66; siehe oben, Teil 1, E. II. 1. c) aa). 787  BVerfGE 72, 330 (404, 421); BVerfGE 101, 158 (224, 234). 788  So Hidien, Ergänzungszuweisungen, 67: „Zum Schutz der leistungsstarken Länder ist daher sicherzustellen, dass deren Finanzkraft nach Gewährung der [allgemeinen] Bundesergänzungszuweisungen noch deutlich über 100 % liegt […].“ 789  Dieses Vorgehen stellt eine Vereinfachung dar, da allgemeine Bundesergänzungszuweisungen sowohl die landesspezifische als auch die kommunale Finanzausstattung erhöhen. Für eine Aufteilung der Zuweisungsbeträge auf die landesspezifische und kommunale Finanzkraftmesszahl käme ein Ansatz aus der Verwendungsrechnung teilungsbedingter Sonderbedarfszuweisungen in Betracht, in dem die allgemeinen Zuweisungsbeträge der kommunalen Finanzkraftmesszahl soweit zugerechnet werden, dass die kommunale Finanzausstattung den gleichen Verhältniswert aufweist wie die finale Finanzausstattung mit originärer Ausgleichsmesszahl; siehe unten, Teil 1, E. II. 2. d) aa) (2). Während dieser Berechnungsansatz für die neuen Länder einschließlich dem Land Berlin aufgrund ihrer kommunalen Finanzschwäche möglich ist, wäre in Ländern, in denen die kommunale originäre Finanzausstattung die finale Gesamtfinanzausstattung übersteigt, eine Reduzierung der originären kommunalen Finanzkraftmesszahl zur Erreichung des finalen Verhältniswertes der Finanzausstattung notwendig; vgl. zur Berechnungsmethode Anhang 30: Teilungsbedingte Sonderbedarfszuweisungen 2014, 5. Dies ist ausgleichstheoretisch jedoch abzulehnen.

224

Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

messzahlen, die mittels der Bezugsgröße landesspezifisch gewichteter Einwohnerzahlen veranschlagt werden, sowie die Gesamtausgleichsmesszahlen entsprechend.790 Dies bewirkt ein Absinken der Verhältniswerte aller Länder in einer Größenordnung von etwa 1,2 Prozentpunkten. Während sich die leistungsschwachen Länder hierdurch weiter von einer Durchbrechung der Einhundertprozentgrenze von unten nach oben entfernen, nähern sich demgegenüber die leistungsstarken Länder mit ihren überdurchschnittlichen Finanzausstattungen der Einhundertprozentgrenze an. Im Ausgleichsjahr 2014 fällt in diesem Zusammenhang das Verhältnis von finaler Finanzkraftmesszahl und finaler Ausgleichsmesszahl des Landes Hamburg, das nach § 11 Abs. 2 Satz 2 FAG als leistungsstark gilt und deshalb nicht zuweisungsberechtigt ist, auf 99,60 % und durchbricht damit die Einhundertprozentgrenze von oben nach unten.791 Am Maßstab der modifizierten finalen Ausgleichsmesszahlen kann somit eine Veränderung der finanziellen Stellung des Landes Hamburg von einer überdurchschnittlichen zu einer unterdurchschnittlichen Finanzausstattung gezeigt werden. Der Angleichungsgrad, der durch die – mit verhältnismäßig größtem Anteil an das Land Berlin – gewährten allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen erreicht wird, stellt mithin zumindest in 2014 einen verfassungswidrigen Verstoß gegen das föderative Nivellierungsverbot dar.792 dd) Gleichbehandlungsgebot bei der Angleichung der Verhältnisse von finaler Finanzkraftmesszahl und finaler Ausgleichsmesszahl Neben dem Verstoß gegen das Nivellierungsverbot durch die Durchbrechung der Einhundertprozentgrenze von oben nach unten kann das aufgezeigte Absinken der Finanzausstattung des Landes Hamburg auch als Verstoß gegen das föderative Gleichbehandlungsgebot793 gewertet werden. So wäre das Land Hamburg mit seinem durch die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen im Ausgleichsjahr 2014 hervorgerufenen Verhältniswert von 99,60 % zwar nicht leistungsschwach und damit zuweisungsberechtigt nach § 11 Abs. 2 FAG, da Satz 2 dieser Norm hierfür eine Grenze von 99,50 % vorsieht, aber dennoch ausgleichsberechtigt im horizontalen Länderfinanzausgleich. Dies stellt eine Ungleichbehandlung des Landes Ham790  Zur Berechnung von Ausgleichsmesszahlen siehe Anhang 12: Beispielsrechnung Ausgleichszuweisungen, Schritte 2 bis 4. 791  Vgl. Anhang 28: Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen 2014, 4. 792  Vgl. Hidien, Ergänzungszuweisungen, 67 mit Zitat aus o. Fn. 788. 793  BVerfGE 72, 303 (404); Fischer, Bundesergänzungszuweisungen, 88 ff.; Hidien, Ergänzungszuweisungen, 63 ff.



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin225

burg im Vergleich zu den anderen leistungsstarken Ländern Baden-Württemberg, Bayern und Hessen dar, deren Finanzausstattungen auch unter Berücksichtigung der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen überdurchschnittlich bleiben.794 Eine solche Ungleichbehandlung widerspricht der Systematik des Finanzausgleichs,795 wobei spezielle Rechtfertigungsgründe ebenfalls nicht ersichtlich sind. ee) Einhaltung des Abstandgebots im Rahmen der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen Im Zusammenhang mit der Betrachtung des Verhältnisses von finaler Finanzkraftmesszahl und originärer beziehungsweise finaler Ausgleichsmesszahl sei ergänzend auch auf das dem Nivellierungsverbot innewohnende Abstandsgebot796 eingegangen. Die Spannbreite der Verhältniswerte der ausgleichsberechtigten beziehungsweise zuweisungsberechtigten Länder wird 2014, orientiert an den originären Ausgleichsmesszahlen der Länder, durch allgemeine Bundesergänzungszuweisungen von 8,18 Prozentpunkte auf 1,85 Prozentpunkte reduziert. Entsprechend verringert sich der Abstand des Landes Berlin als leistungsschwächstes Land zum Land Bayern als leistungsstärkstem Land von 15,43 Prozentpunkte auf 8,63 Prozentpunkte.797 Ob diese Abstände zwangsläufig einen verfassungswidrigen Verstoß gegen das Nivellierungsverbot verkörpern, kann mangels konkreter Bezifferungen nicht abschließend festgestellt werden. Speziell der Angleichungsgrad aller leistungsschwachen Länder auf eine Spannbreite von nur noch 1,85 Prozentpunkten, verbunden mit der Häufung der meisten Verhältniswerte im Bereich von 98,5 bis 98,9 %,798 lässt eine Beurteilung des § 11 Abs. 2 FAG in Richtung eines Verstoßes gegen das Abstands- und damit gegen das Nivellierungsverbot tendieren.

794  Vgl.

Anhang 28: Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen 2014, 4. spricht in diesem Zusammenhang davon, dass zwischen horizontalen Ausgleichszuweisungen und Bundesergänzungszuweisungen kein Widerspruch bestehen dürfe, da ansonsten die Gefahr der Schaffung neuer Ungleichheiten bzw. der Wiederherstellung alter Ungleichheiten bestünde; wiedergegeben in Ossenbühl, Grundfragen des Länderfinanzausgleichs, 115. 796  Hidien, Ergänzungszuweisungen, 67. 797  Vgl. Anhang 28: Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen 2014, 3. 798  Vgl. Anhang 28: Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen 2014, 3. 795  Selmer

226

Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

d) Umfang des Zuweisungsvolumens der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen Als letzter Aspekt der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen soll ihr Zuweisungsumfang im Verhältnis zum Ausgleichsumfang des horizontalen Länderfinanzausgleichs behandelt werden. So beinhaltet der abschließende Charakter von Bundesergänzungszuweisungen, der sich aus der systematischen Stellung als vierte und letzte Finanzausgleichsstufe ergibt, dass sich eine entsprechende Subsidiarität auch im verhältnismäßigen Umfang der Bundesergänzungszuweisungen ausdrücken soll.799 Mit 3,51 Mrd. Euro erreicht der Umfang allgemeiner Bundesergänzungszuweisungen im Jahr 2014 rund 39 % des Ausgleichsvolumens des horizontalen Länderfinanzausgleichs.800 Dieses Verhältnis kann jedenfalls als zulässig gesehen werden. Die eingangs erwähnte Größenordnung des horizontalen Länderfinanzausgleichs, die zugleich als grundsätzliche Grenze des zulässigen Umfangs benannt werden kann,801 wird erst durch die Hinzurechnung der noch zu erörternden Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen erreicht. e) Würdigung der Stellung des Landes Berlin im Rahmen der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen Im Hinblick auf das Land Berlin zeigt sich die einfachgesetzliche Nähe von horizontalen Ausgleichszuweisungen und allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen in besonderer Deutlichkeit. Beide genannten Verteilungsmechanismen intendieren als zentrale Bestandteile des sekundären Fi­ nanzausgleichsystems eine finanzkraftbezogene Anhebung der unterdurchschnittlichen Finanzausstattung leistungsschwacher Länder. Aufgrund der verfassungsrechtlich bedenklichen Ähnlichkeit der Berechtigungs- und Bemessungsregelungen erlangt das Land Berlin sowohl bezüglich des horizontalen Länderfinanzausgleichs als auch hinsichtlich der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen eine im Ländervergleich herausgehobene finanzielle Besserstellung. Obwohl die vorgenommene Untersuchung der Wirkungsweise und Verfassungskonformität der derzeitigen Ausgestaltung allgemeiner Bundesergänzungszuweisungen vor allem in Bezug auf das Nivellierungsverbot und somit auf den erreichten Angleichungsgrad zu verfassungsrechtlichen bezie799  BVerfGE 86, 148 (261); BVerfGE 101, 158 (233); Heintzen, in: v. Münch/ Kunig, GG II, Art. 107 Rn. 33; Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 201. Krit.: Ossenbühl, Grundfragen des Länderfinanzausgleichs, 148. 800  Vgl. Anhang 28: Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen 2014, 2. 801  Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 201 m. w. N.



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin227

hungsweise ausgleichstheoretischen Einwänden führt, darf nicht übersehen werden, dass sich auch die im horizontalen Länderfinanzausgleich erörterten Kritikpunkte im Rahmen der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen niederschlagen. § 11 Abs. 2 Satz 2 FAG bezieht sich auf die im Länderfinanzausgleich ermittelten Finanzkraftmesszahlen und Ausgleichsmesszahlen, wodurch insbesondere die Problemfelder des Umfangs der als Finanzkraft berücksichtigten Einnahmen,802 der pauschalen Kürzung der Gemeindeeinnahmen803 und – bezüglich des Landes Berlin entscheidend – der Stadtstaatenwertung804 auf die Gewährung allgemeiner Bundesergänzungszuweisungen übertragen werden. Während die Ausgleichswirkung des Länderfinanzausgleichs trotz der angeführten Aspekte nicht als verfassungswidrig oder evident unsachgerecht eingeordnet werden muss,805 bewirkt die Ausgestaltung des Länderfinanzausgleichs im Zusammenspiel mit der durch § 11 Abs. 2 Satz 2 FAG vorgesehenen Angleichungsintensität einen Angleichungsgrad, der im Maßstab des Nivellierungsverbots und Abstandsgebots auf der finalen vertikalen Finanzausgleichsstufe kaum mehr als sachgerecht angesehen werden kann. Einer solchen Einschätzung steht nicht entgegen, dass § 11 Abs. 2 FAG – genauso wie das gesamte Finanzausgleichsgesetz – im Rahmen des Solidarpaktfortführungsgesetzes novelliert und in seiner derzeitigen Form ein­geführt wurde. Dieser Umstand lässt erkennen, dass insbesondere die vertikalen Finanztransfers vom Bund an die Länder und damit auch die Ausgestaltung der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen in einem engen Zusammenhang mit der sehr wohl beabsichtigten Angleichung der Finanzausstattung der neuen Länder einschließlich dem Land Berlin an die Finanzausstattung der alten Länder stehen.806 Dennoch müssen sich insbesondere die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen durch ihre enge Verknüpfung mit dem horizontalen Länderfinanzausgleich am Maßstab des Abstandsgebots und Nivellierungsverbots messen lassen. Dies gilt vor allem dann, wenn dem Finanzausgleichsgesetzgeber mit den noch zu erörternden SonderbedarfsBundesergänzungszuweisungen weitere Angleichungsinstrumente zur Verfügung stehen, deren spezieller Sonderbedarfsbezug Abweichungen vom Nivellierungsverbot erlauben kann.807 Mithin ist die finanzielle Besserstellung 802  Siehe

oben, Teil 1, D. IV. 1. b). oben, Teil 1, D. IV. 1. d). 804  Siehe oben, Teil 1, D. IV. 2. 805  Siehe oben, Teil 1, D. V. und VI. 806  Heintzen, in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 107 Rn. 38; Kitterer, Working Paper: Die Ausgestaltung der Mittelzuweisungen im Solidarpakt II, Finanzwissenschaftliche Diskussionsbeiträge, Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut an der Universität zu Köln, Nr. 02-1, Juni 2002, S. 1 f. mit Übersicht 1. 807  Siehe unten, Teil 1, E. II. 2. bis 4. 803  Siehe

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

des Landes Berlin durch die derzeitige Ausgestaltung der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen, genauso wie der erreichte Angleichungsgrad innerhalb der Ländergesamtheit, als nicht sachgerecht zu beurteilen. 2. Teilungsbedingte Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen Als Hauptbestandteil des sogenannten Solidarpaktes II808 werden den neuen Ländern und dem Land Berlin gemäß § 11 Abs. 3 FAG seit 2005 bis einschließlich 2019 Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zur Deckung teilungsbedingter Sonderlasten aus dem starken infrastrukturellen Nachholbedarf und zum Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanzausstattung gewährt. Das Land Berlin nimmt innerhalb des benannten Empfängerkreises der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen als Stadtstaat eine Sonderrolle ein, die in der Ausgestaltung des § 11 Abs. 3 FAG keine spezielle Berücksichtigung findet. Vor diesem Hintergrund sind im Folgenden insbesondere der Verteilungsschlüssel der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen sowie ihre Verwendung durch das Land Berlin näher zu betrachten. a) Rechtslage und ausgleichstheoretische Bewertung Auf Grundlage von § 12 Abs. 5 MaßstG listet § 11 Abs. 3 Satz 1 FAG Jahresbeträge auf, die den Ländern Berlin, Brandenburg, MecklenburgVorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen in den Jahren 2005 bis einschließlich 2019 als teilungsbedingte Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zur Verfügung gestellt werden. Die pro Jahr angegebenen Beträge werden nach ebenfalls festgesetzten Prozentsätzen auf die neuen Länder einschließlich des Landes Berlin verteilt. Bei einer Gesamtsumme dieser Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen in Höhe von 105,33 Mrd. Euro erhält das Land Berlin innerhalb des fünfzehnjährigen Zeitraums mit einem Prozentsatz von rund 19,02 % insgesamt 20,03 Mrd. Euro. Das stellt den zweithöchsten Betrag dar, wobei das Land Sachsen mit rund 26,08 % beziehungsweise 27,46 Mrd. Euro den höchsten Betrag an teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen vereinnahmt.809 Die Ausschüttung erfolgt dabei von 2005 bis einschließlich 2019 für alle bedachten Länder in einer degressiven Abstufung der Jahresbeträge.810 808  Heintzen, in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 107 Rn. 33; Kitterer, Working Paper: Solidarpakt II (o. Fn. 806), S. 1. 809  Werte durch Addition und Verhältnisrechnung der in § 11 Abs. 3 FAG angegebenen Summen bzw. Prozentsätze ermittelt. 810  Hidien, FAG, § 11 Rn. 11 ff.



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin229

Während die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen – wie bereits beschrieben811 – den im Zusammenhang mit Bundesergänzungszuweisungen verfassungsrechtlich angeführten allgemeinen Finanzbedarf in Entsprechung des horizontalen Länderfinanzausgleichs anhand der Bezugsgröße gewichteter Einwohnerzahlen bestimmen, sind die teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen zur Deckung eines spezifizierbaren und abgrenzbaren Finanzbedarfs der neuen Länder einschließlich des Landes Berlin vorgesehen. Da Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG, anders als Satz 1 dieser Norm, keinen rein aufkommensbezogenen Vergleich, sondern eine Relation von Finanzausstattung und Ausgabenlast der Länder beinhalte, erkennt das Bundesverfassungsgericht einen derartigen Sonderlastenausgleich als verfassungsgemäß an.812 Insbesondere liegen in den teilungsbedingten Strukturdefiziten keine Sonderlasten vor, die den neuen Ländern einschließlich dem Land Berlin als Folge eigener politischer Entscheidungen zugerechnet werden könnten.813 Im Rahmen des Finanzausgleichsystems sind die teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen auch als sachgerecht anzuerkennen. Sie verhindern, dass die horizontal ausgeglichenen Finanzausstattungen der neuen Länder angesichts unvermeidbarer teilungsbedingter Ausgaben in einer abschließenden Gesamtbetrachtung trotz Angleichung als stark unterdurchschnittlich beziehungsweise unzureichend einzuordnen wären,814 und wahren zugleich die Eigenstaatlichkeit der neuen Länder. Beide Aspekte, also sowohl eine finanzpolitisch in der Größenordnung der alten Länder anzusiedelnde reale Finanzausstattung der neuen Länder als auch ihre unabdingbare Eigenstaatlichkeit, müssen als essentielle Voraussetzungen dafür gesehen werden, dass überhaupt ein gesamtdeutscher Finanzausgleich durchgeführt werden kann, der den föderativen Vorgaben des Grundgesetzes genügt.815 b) Relativierung des Nivellierungsverbots und Gesamtvolumen der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen Nachdem die Finanzausstattungen der Länder durch die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen – wie bereits beschrieben – in erheblichem Maße angeglichen worden sind, erscheint eine Übernivellierung beziehungs811  Siehe

oben, Teil 1, E. II. 1. a). 72, 330 (402 und 405 f.). 813  Wernsmann, in: BoKo, Art.  107 Rn. 216. Vgl. BVerfGE 72, 330 (405); BVerfGE 101, 158 (225). 814  So Korioth, Finanzausgleich, 649  ff., bzgl. der allgemeinen Funktion von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen. 815  Vgl. Heintzen, in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 107 Rn. 38; Korioth, Finanzausgleich, 660 f.; Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 216. 812  BVerfGE

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

weise Änderung der Finanzausstattungsreihenfolge durch die Ausschüttung weiterer Bundesergänzungszuweisungen in Form teilungsbedingter Sonderbedarfszuweisungen als evident. Im Ausgleichsjahr 2014, in dem laut § 11 Abs. 3 Satz 1 FAG teilungsbedingte Sonderbedarfszuweisungen in Höhe von insgesamt 5,78 Mrd. Euro an die neuen Länder einschließlich das Land Berlin ausgeschüttet werden, weisen die Länder Sachsen-Anhalt, Thüringen und Mecklenburg-Vorpommern mit 110,19 %, 109,59 % beziehungsweise 109,35 % die höchsten Werte des Verhältnisses von finaler Finanzkraftmesszahl zuzüglich teilungsbedingter Sonderbedarfszuweisungen und originärer Ausgleichsmesszahl auf. Der entsprechende Wert des Landes Berlin erhöht sich auf 104,29 % und liegt damit im Bereich der im horizontalen Länderfinanzausgleich ausgleichspflichtigen Länder.816 Das Bundesverfassungsgericht sieht eine Nivellierung der Finanzausstattungen der Länder beziehungsweise eine Veränderung der Finanzrangfolge durch teilungsbedingte Sonderbedarfszuweisungen als verfassungsgemäß an.817 Im Gegensatz zu den allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen definiert sich die Leistungsschwäche bei Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen nicht allein durch einen allgemein gehaltenen Vergleich von Finanzkraftmesszahl und Ausgleichsmesszahl, sondern durch Sonderlasten der sonderzuweisungsberechtigten Länder. Der Ansatzpunkt und Rechtfertigungsgrund der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen wird damit von einer allgemeinen Leistungsschwäche hin zu spezifizierbaren beziehungsweise abgrenzbaren finanziellen Sonderbelastungen, also der Relation von Finanzausstattung und konkreter Aufgabenlast, verlagert.818 Eine Leistungsschwäche der im Rahmen der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen bedachten Länder ergibt sich somit aus ihren historisch geprägten volkswirtschaftlichen Strukturdefiziten.819 Die allgemeine finanzielle Konstellation der neuen Länder einschließlich des Landes Berlin ist an dieser Stelle des Finanzausgleichs, also nach der Gewährung allgemeiner 816  Anhang 30: Teilungsbedingte Sonderbedarfszuweisungen 2014, 1. Auf einen Vergleich mit den finalen Ausgleichsmesszahlen wird bezüglich der SonderbedarfsBundesergänzungszuweisungen verzichtet, da eine Nivellierung evident vorliegt und das Durchbrechen der Einhundertprozentgrenze durch die finanzstarken Länder von oben nach unten somit kein entscheidendes Kriterium mehr darstellt. Genauso werden die Ausgleichsmesszahlen nicht anhand der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen modifiziert, weil Sonderlasten spezifische notwendige Ausgaben der bedachten Länder verkörpern und damit eine Berücksichtigung der finanziellen Stellung der finanzstarken Länder nicht geboten erscheint; siehe den folgenden Absatz dieses Kapitels. 817  BVerfGE 101, 158 (224 f.). 818  BVerfGE 72, 330 (403); BVerfGE 116, 327 (384). 819  Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 216.



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin231

Bundesergänzungszuweisungen, für sich genommen als ausreichend – wenn nicht sogar übermäßig angeglichen820 – anzusehen und ist damit auch nicht mehr Gegenstand der in den Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen im Allgemeinen beziehungsweise in den teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen im Speziellen enthaltenen weitergehenden finanziellen Förderungsintention.821 Insofern verliert der Bewertungsmaßstab eines Vergleichs der Finanzkraftmesszahl mit der Ausgleichsmesszahl, die den Finanzbedarf eines Landes lediglich allgemein repräsentiert, genauso wie das Nivellierungsverbot an dieser Stelle des Finanzausgleichs seine unumstößliche Begrenzungsfunktion.822 Selbst die aufgezeigte Änderung der Finanzrangfolge stellt daher keinen Grund für eine Verfassungswidrigkeit der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen dar. Des Weiteren ergibt sich aus dem im Gegensatz zu den allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen auf Sonderlasten verlagerten Rechtfertigungsgrund von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen ein veränderter Bewertungsmaßstab für das Gesamt- beziehungsweise Jahresvolumen der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen. So wie hinsichtlich der Angleichungswirkung der Verhältniswert von Finanzkraftmesszahl und Ausgleichsmesszahl das Nivellierungsverbot seine Aussagekraft einbüßt, kann aufgrund der nicht mehr allgemein definierten Leistungsschwäche auch das Volumen des horizontalen Länderfinanzausgleichs keine unumstößliche Grenze des Volumens von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen darstellen. Unabhängig davon, dass das Jahresvolumen der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen 2014 mit 5,78 Mrd. Euro das Volumen des horizontalen Länderfinanzausgleichs 2014 auch in Addition mit den allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen nicht übersteigt und durch die degressive Ausgestaltung des § 11 Abs. 3 Satz 1 FAG auch weiter abnimmt, lässt sich somit feststellen, dass selbst ein Überschreiten des Volumens des horizontalen Länderfinanzausgleichs als wiedervereinigungsbedingter Sonderlastenausgleich zeitlich befristet gerechtfertigt werden kann.823 Die Volumina der behandelten Sonderbedarfszuweisungen stehen damit in einer engen Verbindung mit den durch die neuen Länder einschließlich dem Land Berlin zu tragenden tatsächlichen teilungsbedingten Sonderlasten. Der Ausgleichsgesetzgeber wählte das Gesamtvolumen in Höhe von 105,33 Mrd. 820  Siehe

oben, Teil 1, E. II. 1. e). Korioth, Finanzausgleich, 648 ff. 822  Hidien, NVwZ 1998, 1270. 823  So BVerfGE 101, 158 (233), für das Ausgleichsjahr 1998, in dem das Volumen des horizontalen Länderfinanzausgleichs 13,52 Mrd. DM und das Volumen der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen aus dem damaligen Solidarpakt I für sich genommen schon 14 Mrd. DM ausmachte. 821  Vgl.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Euro, um den neuen Ländern einschließlich dem Land Berlin ein Ausgabenniveau von 105 % der alten Länder zu ermöglichen. Hieraus soll im Zusammenspiel mit einer geringeren Versorgungs- und Zinslast eine Investitionstätigkeit resultieren, die 180 % des Investitionsniveaus der alten Länder beträgt.824 § 12 Abs. 3 Satz 2 MaßstG folgend ist die Ausschüttung in § 11 Abs. 3 Satz 1 FAG über den fünfzehnjährigen Zeitraum hinweg mit abnehmenden Jahresvolumina ausgestaltet, was zusätzliche Mittel für frühzeitige Investitionen bereitstellt und einen finanzwirtschaftlichen Bruch nach dem Auslaufen des Solidarpakts II im Jahr 2019 verhindern soll.825 Inwieweit sowohl das Gesamtvolumen als auch die abnehmenden Jahresvolumina der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen angemessen und sachgerecht sind, kann insbesondere im Hinblick auf die finanzielle Stellung des Landes Berlin erst im Lichte der noch vorzunehmenden Erörterung des Verteilungsschlüssels aus § 11 Abs. 3 Satz 2 FAG sowie der in den Sätzen 3 und 4 derselben Norm vorgesehenen Verwendungsberichte beurteilt werden. c) Verteilungsschlüssel der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen Gemäß eines in detaillierten Prozentsätzen ausgedrückten Verteilungsschlüssels werden die Jahresbeträge der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen nach § 11 Abs. 3 Satz 2 FAG auf die bedachten Länder verteilt. Wie eingangs erwähnt, steht dem Land Berlin danach ein Anteil von etwa 19,02 % des in § 11 Abs. 3 Satz 1 FAG für das jeweilige Ausgleichsjahr ausgewiesenen teilungsbedingten Zuweisungsbetrags zu. Die Prozentsätze des Verteilungsschlüssels stützen sich auf die Verhältnisse der an dieser Stelle ungewichteten Einwohnerzahlen der neuen Länder einschließlich des Landes Berlin zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Solidarpakts II im Jahr 2005.826 Insofern beinhalten die teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen trotz der beschriebenen ausgleichstheoretischen Fokussierung auf den Finanzbedarfsmaßstab des wiedervereinigungsbedingten Sonderbedarfs dennoch auch eine Verbindung zur Bezugsgröße der Einwohnerzahl. Angesichts der erheblichen finanziellen Besserstellung des Landes Berlin durch die Stadtstaatenwertung im Rahmen des horizontalen Länderfinanzausgleichs und der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen könnte in 824  Kitterer,

Working Paper: Solidarpakt II (o. Fn. 806), S. 3. 14/7063, S. 31; Wilde/Freye, Wirtschaft im Wandel 2009, 132. 826  Fortschrittsbericht „Aufbau Ost“ des Landes Berlin 2014, S. 2. Anders BTDrs. 14/7063, S. 31, in der der Ausgleichsgesetzgeber zur Begründung der aktualisierten Anteile aus § 11 Abs. 3 Satz 2 FAG auf die – geringfügig abweichende – Einwohnerrelation zum Zeitpunkt der Wiedervereinigung abstellt. 825  BT-Drs.



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin233

diesem Zusammenhang eine entsprechende Einwohnergewichtung zugunsten des Landes Berlin auch bezüglich des Verteilungsschlüssels der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen als sachgerecht angesehen werden. Für eine Entscheidung hierüber sind die ausgleichstheoretischen Kontexte zu berücksichtigen, in die die Einwohnerzahlorientierung im Rahmen des horizontalen Länderfinanzausgleichs und der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen einerseits und im Rahmen der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen andererseits gestellt wird. Hinsichtlich des horizontalen Länderfinanzausgleichs und der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen repräsentieren die Einwohnerzahlen der Länder eine Vergleichsgröße der ermittelten originären beziehungsweise intermediären Finanzkraftmesszahlen und enthalten zugleich die Annahme eines gleichen allgemeinen Pro-Kopf-Finanzbedarfs.827 Die Modifikation dieser Einwohnerzahlorientierung durch die Stadtstaatenwertung ist dabei vor allem in den strukturellen Unterschieden der Finanzkraft von Stadtstaaten im Vergleich zur Finanzkraft der Flächenländer begründet.828 Im Gegensatz dazu bezieht der Finanzausgleichsgesetzgeber die Einwohnerzahlorientierung des Verteilungsschlüssels der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen explizit auf den seit der Wiedervereinigung bestehenden Nachholbedarf. So werden die 2005 – zum Zeitpunkt des Anlaufens des Solidarpakts II – bestehenden Infrastrukturdefizite und Niveauunterschiede der kommunalen Finanzausstattung zwischen den neuen Ländern einschließlich dem Land Berlin in ihren Ausprägungen als gleich eingeschätzt. Ebenso ergäben sich kaum Unterschiede hinsichtlich der kommunalen Steuereinnahmen. Daher sei der einwohnerbezogene Verteilungsschlüssel ein sachgerechter pauschalierender Maßstab.829 Der Finanzausgleichsgesetzgeber führt somit die Einwohnerzahlorientierung des Länderfinanzausgleichs und der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen primär als Vergleichsgröße ein, während sich die Bezugsgröße der Einwohnerzahl im Rahmen des Verteilungsschlüssels aus § 11 Abs. 3 Satz 2 FAG auf konkret mit den teilungsbedingten Gegebenheiten beziehungsweise den zu tragenden Sonderlasten stützt. Aufgrund dieses unterschiedlichen Kontextes haben Erwägungen des horizontalen Länderfinanzausgleichs, die sich auf die unterschiedliche Finanzkraft von Stadtstaaten und Flächenländern beziehen und zu einer Einwohnerzahlmodifikation durch die Stadtstaatenwertung führen, keinen Anhaltspunkt hinsichtlich des 827  Siehe

oben, Teil 1, D. IV. 2. a). Methodik des der Stadtstaatenwertung zugrunde liegenden Großstadtvergleichs siehe oben, Teil 1, D. IV. 2. c) bb). 829  BT-Drs. 14/7063, S. 31. 828  Zur

234

Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

sonderbedarfsorientierten Verteilungsschlüssels der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen. Eine höhere Gewichtung der Einwohnerzahl des Landes Berlin nach der Stadtstaatenwertung wäre demnach nicht sachgerecht. Die Modifikation des in § 11 Abs. 3 Satz 2 FAG festgesetzten Verteilungsschlüssels könnte sich allenfalls auf teilungsbedingte Gegebenheiten beziehen, die in einzelnen Ländern der sonderzuweisungsbegünstigten Ländergruppe in besonderem Maße auftreten. Ob solche landesspezifischen teilungsbedingten Gegebenheiten insbesondere im Hinblick auf das Land Berlin vorliegen, kann am ehesten aus den im Folgenden zu erörternden Verwendungsnachweisen geschlossen werden. Grundsätzlich steht dem Finanzausgleichsgesetzgeber diesbezüglich jedenfalls eine umfassende Einschätzungsprärogative zu.830 Aus analogen Gründen ist auch eine ebenso denkbare Anpassung des Verteilungsschlüssels an die aktuellen Einwohnerzahlen abzulehnen. Wie in Anhang 30 gezeigt werden kann, würden die Länder Berlin und Brandenburg 149,11 Mio. Euro beziehungsweise 61,25 Mio. Euro mehr an teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen zu Lasten der verbleibenden neuen Länder vereinnahmen. Das Land Berlin würde danach durch die Berücksichtigung seines aktuellen Einwohneranteils an der Gesamteinwohnerzahl der teilungsbedingt sonderzuweisungsbedachten Länder, der sich im Vergleich zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Solidarpakts II im Jahr 2005 um 2,58 Prozentpunkte erhöht hat, am stärksten finanziell bessergestellt.831 Die ausgleichstheoretisch grundsätzlich wünschenswerte laufende Aktualisierung der Bezugsdaten bedeutet im Falle des Verteilungsschlüssels aus § 11 Abs. 3 Satz 2 FAG jedoch nicht, dass die Verteilung der Sonderlasten zwischen den neuen Ländern einschließlich dem Land Berlin präziser abgebildet würde, da die teilungsbedingten Sonderlasten eher mit historischen Gegebenheiten einhergehen als mit den jeweiligen Einwohnerzahlen des konkreten Ausgleichsjahres. Allein eine präzisere Abbildung der teilungsbedingten Sonderlasten durch eine laufende Aktualisierung der Einwohnerrelationen könnte aber – wie bereits beschrieben – eine entsprechende Modifikation des Verteilungsschlüssels zutreffend begründen. Nach alledem muss der Verteilungsschlüssel der Jahresbeträge teilungsbedingter Sonderzuweisungen aufgrund der ihnen immanenten Kompensierungsintention teilungsbedingter Sonderlasten und durch den weiten Ermessensspielraums des Finanzaus830  Vgl. Korioth, Finanzausgleich, 653. Wenn der Gesetzgeber ein Ermessen in seiner Mittelwahl zum Ausgleich von Sonderlasten innehat, dann muss ihm auch in einer auf die Umstände der Sonderlasten bezogenen Beurteilungsfrage ein entsprechendes Ermessen zustehen. 831  Anhang 30: Teilungsbedingte Sonderbedarfszuweisungen 2014, 2.



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin235

gleichsgesetzgebers – für sich genommen – als verfassungsgemäß sowie angemessen und sachgerecht eingestuft werden.832 d) Verwendungsnachweise der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen des Landes Berlin Verfassungsrechtlich erfolgt die Gewährung von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen ohne Zweckbindung, da allen Formen der Bundesergänzungszuweisungen aus Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG die Intention der Deckung eines allgemeinen Finanzbedarfs innewohnt.833 Dennoch verpflichtet § 11 Abs. 3 Sätze 3 und 4 FAG die neuen Länder einschließlich des Landes Berlin, dem Stabilitätsrat834 jährlich einen Fortschrittsbericht vorzulegen, der Rechenschaft über die Fortschritte bei der Schließung der Infrastrukturlücke und über die Verwendung der erhaltenen Mittel gibt. Diese unter dem Begriff der Fortschrittsberichte „Aufbau Ost“ gefasste Rechenschaftslegung führt zu einer zumindest politischen Verantwortungsübernahme der teilungsbedingt sonderzuweisungsbedachten Länder für die Mittelverwendung der entsprechenden Sonderbedarfszuweisungen.835 Im Lichte von § 12 Abs. 3 Satz 3 MaßstG kann die Aufsicht durch den Stabilitätsrat auch als regelmäßige Überprüfung der Voraussetzungen der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen gesehen werden. aa) Vorgaben für die Verwendungsnachweisrechnungen und mit ihnen einhergehende ausgleichssystematische Implikationen Das Bundesministerium der Finanzen führt – als Stellungnahme gegenüber dem Stabilitätsrat – zur Ermittlung des zweckmäßig verwendeten Anteils der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen verschiedene Verwendungsnachweisrechnungen durch,836 die sich auch in den Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“ der neuen Länder einschließlich des Landes Berlin in zum Teil abgewandelter Form wiederfinden. Zentraler Bestandteil dieser 832  Ebenso, jedoch ohne nähere Begründung: Kube, Bundesstaatlicher Finanzausgleich, 82. 833  Hidien, Ergänzungszuweisungen, 30 f. 834  Siehe o. Fn. 129. 835  BT-Drs. 14/7063, S. 31; Kitterer, Working Paper: Solidarpakt II (o. Fn. 806), S. 9. Sanktionen für einen Verstoß gegen die Rechenschaftslegung bzw. eine unsachgerechte Mittelverwendung sind – verfassungsgemäß – nicht vorgesehen; Keler, LKV 2008, 244. 836  Eine Übersicht über die verschiedenen Ansatzpunkte der Verwendungsrechnungen gibt Anhang 30: Teilungsbedingte Sonderbedarfszuweisungen 2014, 3.

236

Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Verwendungsrechnungen ist das so bezeichnete Kriterium 1, das in einer umfassenden Betrachtung den Einsatz der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen sowohl hinsichtlich der Verwendung für eigenfinanzierte Infrastrukturinvestitionen als auch bezüglich der Verwendung für den Ausgleich einer unterproportionalen kommunalen Finanzausstattung überprüft. Die Weiteren so bezeichneten Kriterien 2 und 3 versuchen, den konkreten teilungsbedingten Investitionsüberschuss beziehungsweise Anhaltspunkte für die Reduzierung der teilungsbedingten Infrastrukturlücke abzubilden. (1) Verwendungsrechnung für eigenfinanzierte Infrastrukturinvestitionen als Bestandteil des Kriteriums 1 Teilungsbedingte Sonderlasten bestehen für die neuen Länder einschließlich dem Land Berlin hauptsächlich in der Notwendigkeit, den historisch bedingten infrastrukturellen Nachholbedarf im Vergleich zu den alten Ländern zu schließen. Die Mittel des Solidarpakts II, zu denen neben den Sonderbedarfszuweisungen auch die hier nicht näher behandelten Investitionszulagen in Höhe von weiteren 51 Mrd. Euro gehören,837 sollen vor diesem Hintergrund vor allem die Finanzierung staatlicher investiver Maßnahmen auf den Landesebenen der teilungsbedingt sonderzuweisungsberechtigten Länder ermöglichen, durch die die infrastrukturellen Verhältnisse dieser Länder den entsprechenden Gegebenheiten in den alten Länder angenähert werden.838 Mit der Verwendungsrechnung für eigenfinanzierte Infrastrukturinvestitionen wird bemessen, welchen Betrag das betrachtete neue Land beziehungsweise das Land Berlin investiv für infrastrukturelle Maßnahmen einsetzt und dabei nicht mittels Kreditaufnahme finanziert. Hierzu sind zunächst die infrastrukturbezogenen Investitionsausgaben sowie die Schuldendiensthilfen abzüglich der Wohnungsbauförderung zu addieren und um die für die einschlägigen Maßnahmen erhaltenen zweckgebundenen Investitionszuweisungen zu kürzen. Als infrastrukturbezogene Investitionsausgaben gelten dabei Aufwendungen für Baumaßnahmen, für den Erwerb von Sachgegenständen und für investive Zuschüsse an den öffentlichen und privaten Bereich.839 Von diesen eigenfinanzierten Infrastrukturinvestitionen wird der Anteil der Nettokreditaufnahme des Landes abgezogen, der für die Finanzierung von Infrastrukturinvestitionen aufgenommen wurde. Dieser Anteil ist zu ermit837  Kitterer,

Working Paper: Solidarpakt II (o. Fn. 806), S. 1 f. mit Übersicht 1. Fischer, Bundesergänzungszuweisungen, 52; Wernsmann in: BoKo, Art. 107 Rn. 216. 839  Stellungnahme der Bundesregierung zu den Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“ 2009, S. 11. 838  Vgl.



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin237

teln, indem von der gesamten Nettokreditaufnahme des betrachteten Ausgleichsjahres die Investitionssumme subtrahiert wird, die nicht auf Investitionen im infrastrukturellen Bereich entfällt.840 Aus dem geschilderten Berechnungsschema folgt, dass die Verwendungsrechnung für eigenfinanzierte Infrastrukturinvestitionen lediglich darauf abstellt, ob das betrachtete neue Land beziehungsweise das Land Berlin überhaupt Infrastrukturinvestitionen getätigt hat, die nicht aus einer Kreditaufnahme finanziert wurden. Ist dies der Fall, werden die nicht aus einer Kreditaufnahme finanzierten entsprechenden Ausgaben als zweckmäßige Verwendung der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen eingestuft und angerechnet. In diesem Zusammenhang setzt die Anteilsberechnung der auf die infrastrukturellen Maßnahmen entfallenden Nettokreditaufnahme voraus, dass Kredite gemäß der verfassungsrechtlichen Vorgabe in Art. 109 Abs. 3 GG „konjunkturgerecht“ und somit weit überwiegend für investive Zwecke aufgenommen werden.841 Unter diesen Aspekten wird deutlich, dass die geschilderte Berechnungsmethodik lediglich allgemein die infrastrukturell investive Verwendung in Abgrenzung zu einer konsumtiven beziehungsweise nicht infrastrukturell orientierten Verwendung der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisung beinhaltet. Eine speziell auf die teilungsbedingte Lastentragung der neuen Länder einschließlich des Landes Berlin bezogene Verwendungsbetrachtung ist dem Kriterium 1 der Verwendungsrechnungen demgegenüber nicht immanent. (2) Verwendungsrechnung für den Ausgleich unterproportionaler ­kommunaler Finanzausstattung als weiterer Teil  des Kriteriums 1 Neben ihrer investiven Zielrichtung ist ein weiteres Element der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisung der Ausgleich der unterproportionalen kommunalen Finanzausstattung. Für die Bestimmung des für diesen Zweck verwendeten Anteils wird ein Vergleich der kommunalen Finanzausstattung des jeweils betrachteten neuen Landes beziehungsweise des Landes Berlin mit der kommunalen Finanzausstattung des finanzschwächsten alten Landes gezogen. Dazu wird zu der mit 100 % berücksichtigten originären kommunalen Finanzkraftmesszahl des jeweiligen neuen Landes beziehungsweise des Landes Berlin ein gemeindlicher Anteil seiner jeweils erhaltenen Zuweisungen aus dem Länderfinanzausgleich und den allgemeinen Bundesergän840  Berechnungsschema laut BMF in Anhang 30: Teilungsbedingte Sonderbedarfszuweisungen 2014, 4. 841  Ragnitz, Wirtschaft im Wandel 2006, 86.

238

Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

zungszuweisungen hinzugerechnet. Auf die so modifizierte kommunale Finanzkraftmesszahl und die an dieser Stelle ebenfalls zu 100 % einbezogene kommunale Ausgleichsmesszahl werden fiktiv die Regelungen des horizontalen Länderfinanzausgleichs und der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen angewandt. Analog wird für das finanzschwächste alte Land vorgegangen. Als fiktives Ergebnis nähern sich hierdurch die kommunale Finanzausstattung des teilungsbedingt sonderzuweisungsberechtigten Landes und die kommunale Finanzausstattung des finanzschwächsten alten Landes, das seit 2006 durchgängig das Land Bremen ist, an.842 Im Weiteren wird von der ursprünglichen Differenz der Finanzausstattungen des finanzschwächsten alten Landes und des betrachteten neuen Landes beziehungsweise des Landes Berlin die entsprechende intermediäre Differenz nach fiktiver Durchführung des Länderfinanzausgleichs beziehungsweise die entsprechende fiktive finale Differenz nach fiktiver Gewährung allgemeiner Bundesergänzungszuweisungen abgezogen. Beide Differenzen verkörpern dabei jeweils den gemeindlichen finanziellen Abstand zwischen den beiden Ländern, der durch eine Anwendung des horizontalen Länderfinanzausgleichs beziehungsweise durch die Gewährung allgemeiner Bundesergänzungszuweisungen nicht aufgefüllt worden wäre. Der verbleibende Prozentsatz kann als Auffüllungsgrad der ursprünglichen Lücke zwischen den verglichenen Finanzausstattungen des neuen Landes beziehungsweise des Landes Berlin und des Referenzlandes durch den horizontalen Länderfinanzausgleich und die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen interpretiert werden. Vor diesem Hintergrund ergibt die Multiplikation des Auffüllungsprozentsatzes mit der zu 100 % einbezogenen kommunalen Ausgleichsmesszahl einen Wert, der den Beitrag der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisung zum Ausgleich der unterproportionalen kommunalen Finanzausstattung des betrachteten neuen Landes beziehungsweise des Landes Berlin verkörpert.843 Die Summe dieses Werts zuzüglich des für eigenfinanzierte Infrastrukturinvestitionen verwendeten Betrags, dessen Berechnung zuvor geschildert wurde, gibt an, welcher Anteil aus den vereinnahmten teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen entsprechend dem Kriterium 1 insgesamt zweckmäßig verwendet wurde.844 842  Die Fortschrittsberichte „Aufbau Ost“ sowie die zugehörigen Stellungnahmen des BMF bilden nur wenige Rechenschritte ab, die eine Analyse dieser Verwendungsrechnung kaum ermöglichen. In Anhang 30: Teilungsbedingte Sonderbedarfszuweisungen 2014, 5., sind daher die einzelnen Rechenschritte und ihre zugrunde liegenden Annahmen ausführlich dargestellt. 843  Vgl. Anhang 30: Teilungsbedingte Sonderbedarfszuweisungen 2014, 5., Schritte 6 bis 8. 844  Stellungnahme der Bundesregierung zu den Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“ 2009, S. 10 f.



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin239

Der Rückgriff auf die Regelungen der §§ 10 und 11 Abs. 2 FAG im Rahmen der Verwendungsnachweisrechnung für den Ausgleich der unterproportionalen kommunalen Finanzausstattungen der neuen Länder einschließlich des Landes Berlin verdeutlicht die enge Verbindung zumindest eines Teilaspekts der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen mit der Frage nach der pauschalen Kürzung der Gemeindeeinnahmen bei ihrer Einbeziehung in den Länderfinanzausgleich gemäß § 8 Abs. 3 FAG.845 Durch eine vollständige Einbeziehung der Gemeindeeinnahmen in den horizontalen Länderfinanzausgleich würde die Zweckmäßigkeit einer Verwendung der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen für den Ausgleich der auch dann noch bestehenden, jedoch im Länderfinanzausgleich bereits stärker ausgeglichenen unterproportionalen kommunalen Finanzausstattung in den neuen Länder einschließlich dem Land Berlin in Frage gestellt.846 Gleichzeitig kann aber auch konstatiert werden, dass in der Nichteinbeziehung von 36 % der Gemeindeeinnahmen gemäß § 8 Abs. 3 FAG die zweckmäßige Verwendung eines Teils der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen begründet wird, ohne dass die neuen Länder einschließlich dem Land Berlin für diesen Teil investive Eigenanstrengungen vornehmen müssten. Wie groß dieser Anteil ist und welche Beurteilungen aus diesem Umstand folgen können, soll im Rahmen der Betrachtung der Fortschrittsberichte „Aufbau Ost“ des Landes Berlin näher behandelt werden.847 (3) Verwendungsrechnung für den überproportionalen ­Investitionsüberschuss als Kriterium 2 Während die Verwendungsrechnung für eigenfinanzierte Infrastrukturinvestitionen – wie bereits gezeigt – lediglich allgemein die infrastrukturell investive Verwendung in Abgrenzung zu einer konsumtiven beziehungsweise nicht infrastrukturell orientierten Verwendung der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen beinhaltet, bezieht sich die Ermittlung des überproportionalen Investitionsüberschusses nach dem Kriterium 2 speziell auf die ausschließlich in den neuen Ländern und dem Land Berlin anfallenden teilungsbedingten Sonderlasten. Inhalt der Verwendungsrechnung für den überproportionalen Investitionsüberschuss ist ein Vergleich des Pro-KopfWertes der eigenfinanzierten Infrastrukturinvestitionen des betrachteten neuen Landes mit dem Durchschnitt der entsprechenden Pro-Kopf-Werte 845  Siehe

oben, Teil 1, D. IV. 1. d) bb) (3). Fortschrittsbericht „Aufbau Ost“ des Landes Thüringen 2014, S. 8; Fortschrittsbericht „Aufbau Ost“ des Landes Thüringen 2014, S. 10; Stellungnahme der Bundesregierung zu den Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“ 2009, S. 7 und 10. 847  Siehe unten, Teil 1, E. II. 2. d) bb) (2). 846  Vgl.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

der alten Flächenländer beziehungsweise des entsprechenden Pro-KopfWerts des Landes Berlin mit dem Pro-Kopf-Wert des Landes Hamburg bezüglich des Landes Berlin. Die Differenz zwischen dem benannten ProKopf-Wert des teilungsbedingt sonderzuweisungsberechtigten Landes mit den Pro-Kopf-Werten der Referenzländer wird in Relation mit den jeweiligen pro Kopf vereinnahmten teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen gesetzt.848 Hieraus ergibt sich ein Maßstab für den Anteil dieser Sonderbedarfszuweisungen, den das betrachtete Land zur Tragung konkret teilungsbedingter Sonderlasten einsetzt. (4) Bezifferung der Reduzierung der teilungsbedingten Infrastrukturlücke als Kriterium 3 Analog zur beschriebenen Berechnungsmethodik des Kriteriums 2 nimmt die Verwendungsrechnung für die Reduzierung der teilungsbedingten Infrastrukturlücke ebenfalls einen Vergleich der Pro-Kopf-Werte eines neuen Landes beziehungsweise des Landes Berlin mit den Pro-Kopf-Werten der alten Länder als Referenzländer vor. Im Gegensatz zu den Kriterien 1 und 2 werden an dieser Stelle jedoch nicht mehr nur die eigenfinanzierten Infrastrukturinvestitionen, sondern Pro-Kopf-Werte der gesamten Investitionsausgaben herangezogen. Die sich aus der Differenz ergebenden überproportionalen Investitionsausgaben der neuen Länder einschließlich des Landes Berlin werden daraufhin mit den jeweiligen Einwohnerzahlen multipliziert, wodurch die Reduzierung der teilungsbedingten Infrastrukturlücke als absoluter Wert beziffert werden kann.849 Während also der Nachweis einer zweckmäßigen Verwendung der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen anhand der eigenfinanzierten Infrastrukturinvestitionen erfolgt, bilden die überproportionalen Gesamtinvestitionen der neuen Länder einschließlich des Landes Berlin analog dazu den Maßstab für die Bemessung der Reduzierung der teilungsbedingten Infrastrukturlücke. bb) Verwendungsnachweise in den Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“ des Landes Berlin Im Folgenden soll die Umsetzung der beschriebenen Vorgaben für die Verwendungsnachweisrechnungen in den Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“ des Landes Berlin erörtert werden, um einerseits die konkrete Verwendung 848  Stellungnahme der Bundesregierung zu den Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“ 2009, S. 15. 849  Stellungnahme der Bundesregierung zu den Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“ 2009, S. 17.



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin241

der durch das Land Berlin vereinnahmten teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen zu beleuchten und andererseits eine Würdigung und Beurteilung der Sachgerechtigkeit des Umfangs und der Verteilung dieser Finanzmittel850 zu ermöglichen. In diesem Zusammenhang können bereits anhand der geschilderten ausgleichssystematischen Implikationen vielfältige Kritikpunkte und Alternativvorschläge an den durch das Bundesministerium der Finanzen vorgegebenen Verwendungsrechnungen angeführt werden.851 Aufgrund des Themas dieser Arbeit sind solche Kritikpunkte und Alternativvorschläge jedoch nur dann miteinzubeziehen, wenn sie eine konkrete Relevanz für die finanzielle Konstellation des Landes Berlin enthalten. (1) Eigenfinanzierte Infrastrukturinvestitionen des Landes Berlin Das Land Berlin weist in seinem Fortschrittsbericht „Aufbau Ost“ für das Berichtsjahr 2014 gemäß dem Kriterium 1 einen nicht durch Kreditaufnahme gedeckten Betrag an eigenfinanzierten Infrastrukturinvestitionen in Höhe von 1,398 Mrd. Euro aus. Alleine diese investive Verwendung übersteigt somit die vereinnahmten teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen von 1,099 Mrd. Euro und macht einen Prozentsatz von 127 % dieses Betrags aus.852 Der Verhältniswert des Landes Berlin von 127 % liegt dabei im gehobenen Mittelfeld der von 153 % im Land Thüringen bis 81 % im Land Sachsen breit gestreuten investiven Verwendungsnachweise der neuen Länder. Die breite Streuung der Verwendungsquoten im Ländervergleich zeigt, dass die investive Verwendungsnachweisrechnung des Kriteriums 1 nicht zwangsläufig zu einem vollständigen oder überwiegenden Nachweis der zweckmäßigen Verwendung der vereinnahmten teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen führt. Ein Vergleich der Fortschrittsberichte „Aufbau Ost“ des Landes Berlin bis 2010 ergibt, dass in 2013 und 2012 Verhältnisquoten von 108 % beziehungsweise 85 % vorlagen, in den Ausgleichsjahren 2011 und 2010 jedoch keine zweckmäßige Verwendung durch den investiven Bestandteil des Kriteriums 1 nachgewiesen werden konnte.853 Als eine Begründung für diese breite Streuung der Ergebnisse der investiven Verwendungsnachweisrechnung kann die Kreditfinanzierungsquote des Gesamthaushalts angeführt werden. Wie bereits beschrieben,854 liegt der 850  Siehe

unten, Teil 1, E. II. 2. e). Keler, LKV 2008, 246 ff.; Ragnitz, Wirtschaft im Wandel 2006, 85 ff.; Schweisfurth, Wirtschaftsdienst 2006, 449 ff. 852  Fortschrittsbericht „Aufbau Ost“ des Landes Berlin 2014, S. 7. 853  Fortschrittsberichte „Aufbau Ost“ des Landes Berlin 2010–2013, jeweils Tabelle 3. 854  Siehe oben, Teil 1, E. II. 2. d) aa) (1). 851  Ausführlich

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Berechnung des kreditfinanzierten Anteils der eigenfinanzierten Infrastrukturinvestitionen die Annahme zugrunde, dass Kredite im Sinne des Art. 109 Abs. 3 GG lediglich für investive Finanzierungsvorhaben aufgenommen werden. Übersteigt die Nettokreditaufnahme eines Ausgleichsjahres entgegen dieser Annahme dennoch die Summe aus Infrastrukturinvestitionsausgaben und sonstigen Investitionsausgaben, führt dies zu einer fehlerhaften Überhöhung des in Abzug zu bringenden Kreditfinanzierungsanteils an den eigenfinanzierten Infrastrukturinvestitionen.855 Somit kann festgestellt werden, dass sich die Verwendungsquote durch ein Absinken der Kreditfinanzierungsquote tendenziell erhöht und entsprechend bei einem Ansteigen verringert.856 Vergleicht man beispielsweise die eigenfinanzierten Infrastrukturinvestitionsausgaben in 2014 in Höhe von 713 Mio. Euro mit denen aus 2010 in Höhe von 851 Mio. Euro, so wird deutlich, dass aus den zugehörigen Verwendungsquoten des Verwendungsnachweiskriteriums 1, die für das Land Berlin im Jahr 2014 127 % und im Jahr 2010 0 % betragen,857 keinesfalls ein unmittelbarer Rückschluss auf die investive Tätigkeit des betrachteten Landes gezogen werden darf. Trotz der hierdurch relativierten Aussagekraft der investiven Verwendungsquote ist die Verwendungsrechnung nach dem Kriterium 1 zumindest vor dem Hintergrund des Art. 109 Abs. 3 GG nicht per se abzulehnen. So muss gemäß dieser Verfassungsnorm die umfangreiche Kreditaufnahme zu konsumtiven Zwecken in letzter Konsequenz als Verstoß gegen die verfassungsrechtliche Kreditaufnahmebeschränkung der Länder gesehen werden. Eine dennoch vorgenommene, verfassungswidrige Kreditaufnahme durch die Länder zu konsumtiven Zwecken ist daher nicht von vorneherein in die investive Verwendungsrechnung einzukalkulieren und kann in erster Linie den verfassungswidrig handelnden Ländern in Form des Absinkens ihrer Verwendungsquoten angelastet werden. Zusätzlich zum Aspekt der Kreditfinanzierungsquote der betrachteten Länderhaushalte ist die Aussagekraft der investiven Verwendungsquote auch vor dem Hintergrund der degressiven Ausgestaltung der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen zu relativieren. Eine vergleichbare investive Tätigkeit eines neuen Landes beziehungsweise des Landes Berlin führt in frühen Jahren des Ausschüttungszeitraums zu deutlich niedrigeren Verwendungsquoten als in späten Jahren. Niedrige Verwendungsquoten in den frühen Ausschüttungsjahren als unzureichend zu bewerten, impliziert daher 855  Vgl. Anhang 30: Teilungsbedingte Sonderbedarfszuweisungen 2014, 4., Rechenschritt 5. 856  Keler, LKV 2008, 246 f. 857  Fortschrittsberichte „Aufbau Ost“ des Landes Berlin 2014 und 2010, jeweils Tabelle 3.



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin243

die Aussage, dass für die neuen Länder beziehungsweise das Land Berlin die Pflicht bestünde, die degressive Ausgestaltung der Ausschüttung teilungsbedingter Sonderbedarfszuweisungen durch ihre investive Tätigkeit nachzuvollziehen. Hieran anschließend stellt sich insbesondere im Hinblick auf das Land Berlin zusätzlich die Frage, ob die vom Ausgleichsgesetzgeber getroffene Annahme eines gleichen infrastrukturellen Nachholbedarfs aller neuen Länder einschließlich dem Land Berlin858 haltbar ist. Die noch zu erörternden Ergebnisse der Kriterien 2 und 3 geben Anhaltspunkte dafür, dass das Land Berlin einen geringeren Investitionsbedarf aufweist als die neuen Länder. So liegt das Land Berlin im Ländervergleich an vorletzter Stelle der Pro-KopfInvestitionsausgaben aller Länder859 und hat keine überproportionalen eigenfinanzierten Infrastrukturinvestitionsausgaben im Sinne des Kriteriums 2.860 Grund für einen im Vergleich mit den neuen Ländern geringeren Investitionsbedarf im Land Berlin kann der Umstand sein, dass auch vor der Wiedervereinigung sowohl der Westteil als auch der Ostteil Berlins einer hervorgehobenen Förderung unterlagen.861 Des Weiteren zieht das Land Berlin als Hauptstadt und Metropole in besonderem Umfang Investitionen des Privatsektors an, die staatliche Investitionstätigkeiten des Landes Berlin zum Teil ersetzen können. Insofern bestehen zumindest Zweifel daran, allein aus den frühen niedrigen investiven Verwendungsquoten des Landes Berlin auf eine zweckwidrige Mittelverwendung zu schließen. Genauso können die derzeit übermäßig hohen investiven Verwendungsquoten im Lichte der früheren Verhältniswerte als eine nachträglich vorgenommene erhöhte Investitionstätigkeit gewertet werden. Mithin ist die Zweckmäßigkeit der Mittelverwendung für eigenfinanzierte Infrastrukturinvestitionen treffender in einer periodenübergreifenden Betrachtung zu bewerteten. Zuletzt sei erwähnt, dass das Land Berlin die Berechnungsmethodik der investiven Verwendungsquote an sich kritisiert und in seinen Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“ eine Alternativrechnung anbietet, die die Landeszuschüsse zur Wohnungsbauförderung entgegen dem Berechnungsschema des Bundesministeriums der Finanzen als infrastrukturelle Investitionsausgaben wertet. Durch diese Alternativrechnung ergibt sich für das Land Berlin 2014 eine investive Verwendungsquote von 157 % und – dem obigen Beispiel 858  Siehe

oben, Teil 1, E. II. 2. c). „Aufbau Ost“ des Landes Berlin 2014, S. 4. 860  Stellungnahme der Bundesregierung zu den Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“ 2014, S. 14, Tabelle 5. 861  Als ein Beispiel hierfür mag der Ausbau der Karl-Marx-Allee im Ostteil Berlins zutreffen, durch den sich Maßnahmen zur Stadtentwicklung in einem großflächigen Bereich für das Land Berlin weitgehend erübrigen. 859  Fortschrittsbericht

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

folgend – in 2010 immerhin noch ein Verhältniswert von 43 % anstatt 0 %.862 Das Bundesministerium der Finanzen akzeptiert diese Alternativrechnung nicht, was hauptsächlich in der bereits als umfassend angesehenen Einbeziehung verschiedener Ausgabenkategorien in die Bemessung der eigenfinanzierten Infrastrukturinvestitionen begründet sein dürfte.863 Dem ist zu folgen, da die investive Verwendungsrechnung keine Spezifizierung von teilungsbedingten Infrastrukturinvestitionen vornimmt und schon deshalb für sich genommen den Rahmen der teilungsbedingten Sonderlasten überschreitet. Vor diesem Hintergrund erscheint eine restriktive Interpretation der berücksichtigten infrastrukturellen Investitionsausgaben geboten, in der die Wohnungsbauförderung insbesondere keine teilungsbedingte investive Infrastrukturmaßnahme darstellt. Dem steht auch nicht entgegen, dass die Wohnungsbauförderung im Rahmen des Investitionsförderungsgesetzes „Aufbau Ost“ berücksichtigt wird.864 Grundsätze, die der Gesetzgeber hinsichtlich der Gewährung zweckgebundener Zuschüsse festsetzt, müssen nicht zwingend auch bezüglich der verfassungsrechtlich nicht zweckgebundenen teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen gelten, deren Intention – wie bereits ausgeführt – nicht evident auf Wohnungsbaufördermaßnahmen ausgerichtet ist. Nach alledem kann zusammenfassend festgestellt werden, dass die Aussagekraft der investiven Verwendungsquote nach dem Verwendungsnachweiskriterium 1 im Hinblick auf die finanzielle Konstellation des Landes Berlin relativiert werden muss. Der Einfluss der Kreditfinanzierungsquote des Gesamthaushalts darf bei einer Aussage über die tatsächliche zweckmäßige Verwendung der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen nicht außer Acht gelassen werden. Des Weiteren übererfüllt die positiv zu bewertende Verwendungsquote in Höhe von 127 % die Verwendungsmaßgabe des Finanzausgleichsgesetzes, wobei jedoch in einer Gesamtbetrachtung die früheren investiven Verwendungsquoten der aktuellen Verwendungssituation zumindest finanzpolitisch entgegenzustellen sind. Abschließend ist die Forderung des Landes Berlin nach einer Berücksichtigung der Wohnungsbauförderung ausgleichssystematisch unbegründet, da hierin jedenfalls keine speziell teilungsbedingte Sonderlast der neuen Länder einschließlich des Landes Berlin anerkannt werden kann.

862  Fortschrittsberichte „Aufbau Ost“ des Landes Berlin 2014, S. 5 ff, und 2010, S. 10, jeweils Tabelle 3. 863  Vgl. Stellungnahme der Bundesregierung zu den Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“ 2009, S. 11 f. 864  So der Fortschrittsbericht „Aufbau Ost“ des Landes Berlin 2014, S. 5.



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin245

(2) Ausgleich der unterproportionalen kommunalen Finanzausstattung des Landes Berlin durch teilungsbedingte Sonderbedarfszuweisungen Wie in Anhang 30 nachvollzogen wird, verwendet das Land Berlin gemäß der entsprechenden Verwendungsrechnung im Jahr 2014 einen Betrag von 246,36 Mio. Euro beziehungsweise einen Anteil von 22,4 % der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen für den Ausgleich seiner unterproportionalen kommunalen Finanzausstattung.865 Im Ländervergleich errechnet sich für das Land Berlin somit der weitaus höchste auf den Ausgleich der unterproportionalen kommunalen Finanzausstattung entfallende Anteil an den teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen.866 Demnach schlägt sich die erhebliche Aufbringungsschwäche des Landes Berlin867 bezüglich kommunaler Steuern auch in dieser Anteilsberechnung nieder. Das Ergebnis der Verwendungsrechnung für den Ausgleich der unterproportionalen kommunalen Finanzausstattung wird entscheidend von der Wahl des Referenzlandes sowie von der fiktiven Anwendung der Regelungen des horizontalen Länderfinanzausgleichs und der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen bestimmt.868 Vor diesem Hintergrund führte das Land Berlin bis einschließlich 2011 eine Alternativrechnung durch, in der der Pro-Kopf-Abstand seiner kommunalen Steuereinnahmen zu den beiden anderen Stadtstaaten Bremen und Hamburg als Referenzländer fiktiv und teilweise pauschal modifiziert wurde. Als kommunaler Verwendungsbetrag der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen wurde letztlich der modifizierte Pro-Kopf-Abstand zum Land Hamburg, multipliziert mit der Einwohnerzahl des Landes Berlin, angesehen.869 Dieses Vorgehen wurde vom Bundesministerium der Finanzen strikt zurückgewiesen, da es – aus dessen Sicht – keinen hinreichenden Bezug zur pauschalen Kürzung der Gemeindeeinnahmen im Länderfinanzausgleich aufwies, der den Rechtfertigungsgrund einer Verwendung der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen für den Ausgleich der unterproportionalen kommunalen Finanzausstattung darstellte.870 Seit dem Wechsel der Berliner Landesregierung im Jahr 2011 865  Anhang 30: Teilungsbedingte Sonderbedarfszuweisungen 2014, 5. Die Abweichung vom im Fortschrittsbericht „Aufbau Ost“ des Landes Berlin 2014, S. 8, Ergebnisses in Höhe von 245 Mio. Euro bzw. 22,3 % ist rundungsbedingt. 866  Vgl. Stellungnahme der Bundesregierung zu den Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“ 2009, S. 8, Tabelle 2. 867  Siehe oben, Teil 1, C. IV. 2. a) bb). 868  Vgl. oben, Teil 1, E. II. 2. d) aa) (1). 869  Fortschrittsbericht „Aufbau Ost“ des Landes Berlin 2005, S. 36 f. 870  Stellungnahme der Bundesregierung zu den Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“ 2009, S. 10.

246

Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

verzichtet das Land Berlin auf eine solche Alternativrechnung und setzt die beschriebenen Vorgaben des Bundesministeriums der Finanzen um. Nichtsdestotrotz hält das Land Berlin seine Kritik an der Wahl des Referenzlandes Bremen auch in seinen derzeitigen Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“ aufrecht und fordert einen Vergleich mit dem Land Hamburg.871 Zur Begründung dafür wurde 2006 angeführt, dass das Land Bremen nicht über nachhaltige Einnahmestrukturen verfüge und deshalb lediglich der Stadtstaat Hamburg als Referenzland heranzuziehen sei.872 Dagegen spricht jedoch, dass das Land Bremen zwischenzeitlich keine Sonderzuweisungen wegen einer extremen Haushaltsnotlage mehr erhält und ebenfalls nicht auf eine Gewährung solcher Bundeszuweisungen vor dem Bundesverfassungsgericht klagt. Darüber hinaus erscheint es unbillig, als Bezugsgröße das Land mit der stärksten kommunalen Finanzausstattung beziehungsweise ein – zumindest im Ausgleichsjahr 2014 – ausgleichspflichtiges Land als Referenzland zu wählen. Hierdurch würde der kommunale Verwendungsanteil der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen im Land Berlin nicht nur um wenige Prozentpunkte angepasst, sondern in eine Größenordnung gehoben, die einen Großteil der erhaltenen teilungsbedingten Zuweisungsmittel ausmachte.873 Vor dem Hintergrund des häufig angeführten ausgleichssystematischen Zusammenhangs, der zwischen der Verwendungsrechnung für den Ausgleich einer unterproportionalen kommunalen Finanzausstattung und der pauschalen Kürzung der Gemeindeeinnahmen gemäß § 8 Abs. 3 FAG besteht, erscheint es schließlich angebracht, die finanzielle Auswirkung einer vollen Berücksichtigung der Gemeindeeinnahmen im Länderfinanzausgleich dem kommunalen Verwendungsanteil der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen gegenüberzustellen. Hierbei ergäben sich für das Land Berlin im Ausgleichsjahr 2014 durch eine volle Berücksichtigung der Gemeindeeinnahmen Mehreinnahmen in Höhe von 491,50 Mio. Euro,874 während der kommunale Verwendungsanteil des Landes Berlin nur 246,36 Mio. Euro 871  Fortschrittsberichte

S. 8.

872  Fortschrittsbericht

„Aufbau Ost“ des Landes Berlin 2012 bis 2014, jeweils

„Aufbau Ost“ des Landes Berlin 2006, S. 31 f. der Problematik des Vergleichs eines ausgleichsberechtigten mit einem ausgleichspflichtigen Land wird auf eine Vergleichsrechnung verzichtet. Die durch das Referenzland Hamburg erreichte Größenordnung lässt sich aus den bis 2011 durchgeführten Alternativrechnungen erahnen, in denen der entsprechende kommunale Verwendungsanteil weit über 50  % betrug; vgl. Fortschrittsberichte „Aufbau Ost“ des Landes Berlin 2005 bis 2011, jeweils Kapitel „Ausgleich der unterproportionalen kommunalen Finanzkraft“. 874  Anhang 21: Wirkung der Kürzung gemeindlicher Einnahmen auf die Ausgleichszuweisungen, 2. 873  Aufgrund



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin247

beträgt.875 Aufgrund dieser Divergenz relativiert sich die bei der Bewertung der pauschalen Kürzung der Gemeindeeinnahmen aufgezeigte Argumentation, die die Auswirkungen des § 8 Abs. 3 FAG mit der Kompensation aus den teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen rechtfertigt. Die in diesem Zusammenhang angeführten Erwägungen zur Verteilung der finanziellen Lasten des Ausgleichs der unterproportionalen kommunalen Finanzausstattung der neuen Länder einschließlich des Landes Berlin876 bleiben davon jedoch unberührt. (3) Eigenfinanzierte Infrastrukturinvestitionsausgaben des Landes Berlin im Vergleich mit dem Land Hamburg Als Maßstab der von den neuen Ländern einschließlich dem Land Berlin zu tragenden tatsächlich teilungsbedingten Sonderlasten wird nach dem Verwendungsrechnungskriterium 2 ein Vergleich der eigenfinanzierten ProKopf-Infrastrukturinvestitionen des teilungsbedingt sonderzuweisungsberechtigten Landes mit den entsprechenden infrastrukturbezogenen Investitionsausgaben der Referenzländer vorgenommen. Referenzland des Landes Berlin ist der Stadtstaat Hamburg.877 Das Land Berlin weist 2014 im Vergleich zum Land Hamburg – wie bereits in den Vorjahren – keinen überproportionalen, sondern einen unterproportionalen Wert auf. Die eigenfinanzierten Pro-Kopf-Infrastrukturinvestitionen bleiben um 187 Euro hinter den entsprechenden Ausgaben des Landes Hamburg zurück. Nach diesem Maßstab verwendet das Land Berlin somit keine Finanzmittel seiner teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen für die Finanzierung tatsächlich teilungsbedingter Sonderlasten. In den neuen Ländern werden demgegenüber pro Kopf bis zu 99 Euro mehr als in den alten Flächenländern aus eigenen Finanzmitteln in die Infrastruktur investiert.878 Auch bezüglich dieser Verwendungsrechnung stellt sich wiederum die Frage nach der Wahl des Referenzlandes für das Land Berlin. Selbst bei Anwendung der durchschnittlichen eigenfinanzierten Pro-Kopf-Infrastrukturinvestitionen der alten Flächenländer, die als Referenz für die neuen Länder gelten, ergibt sich jedoch kein erheblich verändertes Bild. Die Unterproportionalität würde sich auf 147 Euro reduzieren und im Vergleich mit den neuen Ländern nach wie vor den geringsten Wert der entsprechenden Ver875  Anhang

30: Teilungsbedingte Sonderbedarfszuweisungen 2014, 5. oben, Teil 1, D. IV. 1. d) bb) (3). 877  Stellungnahme der Bundesregierung zu den Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“ 2014, S. 5. Siehe oben, Teil 1, E. II. 2. d) aa) (3). 878  Stellungnahme der Bundesregierung zu den Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“ 2014, S. 14, Tabelle 5. 876  Siehe

248

Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

gleichsrechnung darstellen.879 Vielmehr verdeutlichen die Ergebnisse der Verwendungsrechnung für überproportionale eigenfinanzierte Infrastrukturinvestitionen den bereits angedeuteten Umstand, dass – entgegen der Annahme des Ausgleichsgesetzgebers – der infrastrukturelle Nachholbedarf im Land Berlin geringer sein dürfte als in den neuen Ländern.880 Dies zeigen auch die absoluten Beträge der eigenfinanzierten Infrastrukturinvestitionen des Landes Berlin, die mit 194 Euro pro Einwohner um mehr als die Hälfte hinter den entsprechenden Beträgen der überwiegenden Anzahl der neuen Länder zurückbleiben.881 Es könnte an dieser Stelle bezweifelt werden, ob bei einem erkennbaren Fehlen überproportionaler teilungsbedingter Infrastrukturinvestitionen – abseits des Ausgleichs der unterproportionalen kommunalen Finanzausstattung – überhaupt von einer zweckmäßigen Mittelverwendung gesprochen werden kann. Einer solchen Sichtweise ist aber zu entgegnen, dass die Gesamtschau der Verwendungsrechnungen einen Schwerpunkt auf die Frage legt, ob überhaupt eine investive Tätigkeit des betrachteten neuen Landes beziehungsweise des Landes Berlin vorliegt.882 Diese Schwerpunktsetzung muss schon deshalb als notwendig erachtet werden, da die infrastrukturelle Investitionstätigkeit in den alten Ländern ihrerseits eine abnehmende Tendenz und Schwankungen aufweist und daher nicht als alleiniger Referenzmaßstab fungieren kann.883 (4) Reduzierung der teilungsbedingten Infrastrukturlücke des Landes Berlin Zuletzt offenbart das Land Berlin sowohl im Vergleich mit dem Land Hamburg als auch in Bezug auf den Durchschnitt der alten Flächenländer als einziges teilungsbedingt sonderzuweisungsberechtigtes Land eine unterproportionale Gesamtinvestitionstätigkeit.884 Während in den Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“ eine Verwendungsrechnung für überproportionale eigenfinanzierte Infrastrukturinvestitionen fehlt und somit die Unterproportio879  Vgl. Stellungnahme der Bundesregierung zu den Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“ 2014, S. 14, Tabelle 5. 880  Siehe oben, Teil 1, E. II. 2. d) bb) (1). 881  Vgl. Stellungnahme der Bundesregierung zu den Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“ 2014, S. 14, Tabelle 5. 882  Vgl. Übersicht in Anhang 30: Teilungsbedingte Sonderbedarfszuweisungen 2014, 3. Im Ergebnis auch Stellungnahme der Bundesregierung zu den Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“ 2014, S. 23. 883  Schweisfurth, Wirtschaftsdienst 2006, 450 f. 884  Vgl. Stellungnahme der Bundesregierung zu den Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“ 2014, S. 15, Tabelle 6.



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin249

nalität diesbezüglich nicht näher erläutert wird, begründet das Land Berlin seine unterproportionale Gesamtinvestitionstätigkeit mit der Haushaltskonsolidierung, die eine Rückführung der Investitionsausgaben erfordere. Ebenso zieht das Land Berlin die Aussagekraft der Pro-Kopf-Investitionsbeträge der einzelnen Länder, die dem Kriterium 3 zugrunde liegen, in Zweifel.885 Dem ist insofern zuzustimmen, dass aus diesen Pro-Kopf-Investitionsbeträgen kaum auf den tatsächlichen Investitionsbedarf der einzelnen Länder geschlossen werden kann. Gerade im Rahmen der Investitionstätigkeit ist eine langjährige Planung das Kernstück der finanzpolitischen Ausgabenentscheidungen, in der auch das Nachholen in der Vergangenheit nicht vorgenommener Investitionen sowie die zukünftige Ausrichtung der Infrastrukturpolitik zum Tragen kommen. Die Investitionsausgaben einer Periode können daher nicht mit dem Investitionsbedarf – und damit mit der teilungsbedingten Infrastrukturlücke – eines bestimmten Ausgleichsjahres gleichgesetzt werden. Des Weiteren geben die groben Verhältnismäßigkeiten der Gesamtinvestitionsausgaben, in denen das Land Berlin an vorletzter Stelle aller Länder liegt,886 einen weiteren Hinweis darauf, dass der infrastrukturelle Nachholbedarf im Land Berlin geringer ausfällt als in den neuen Ländern. e) Würdigung des Umfangs und der Verteilung von teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen im Hinblick auf das Land Berlin Durch die Vereinnahmung teilungsbedingter Sonderbedarfszuweisungen wird die Finanzausstattung des Landes Berlin auf ein Niveau angehoben, das den im horizontalen Länderfinanzausgleich ausgleichspflichtigen Ländern entspricht. Die damit einhergehende Änderung der Finanzausstattungsreihenfolge und Übernivellierung kann grundsätzlich als verfassungsgemäß angesehen werden, da im Rahmen der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen die Leistungsschwäche im Vorliegen von Sonderlasten besteht, deren angemessene Tragung durch die betroffenen Länder mittels gesondert zur Verfügung gestellter Finanzmittel erst ermöglicht werden soll.887 Vor diesem Hintergrund erwächst in der Rechenschaftslegung durch Verwendungsnachweise, die als Überprüfung der Gewährungsvoraussetzungen gemäß § 12 Abs. 3 Satz 3 MaßstG gesehen werden kann, die besondere Bedeutung für die Beurteilung von Umfang und Verteilung der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen. 885  Fortschrittsbericht

„Aufbau Ost“ des Landes Berlin 2014, S. 4. „Aufbau Ost“ des Landes Berlin 2014, S. 4. 887  Siehe oben, Teil 1, E. II. 2. b). 886  Fortschrittsbericht

250

Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Zunächst ist in diesem Zusammenhang festzustellen, dass die Aussagekraft der Verwendungsnachweisrechnungen – wie erörtert – in unterschiedlicher Hinsicht relativiert werden muss. Mit dieser Einschränkung ergibt sich für das Land Berlin nach dem zentralen Verwendungsnachweiskriterium 1 eine hundertprozentig zweckmäßige Verwendung seiner im Ausgleichsjahr 2014 teilungsbedingt vereinnahmten Sonderbedarfszuweisungen. In Addition der investiven und kommunalen Verwendungsbeträge errechnet sich eine Verwendungsquote von 149,4 %, was einer Übererfüllung dieses durch das Bundesministerium der Finanzen vorgegebenen Kriteriums 1 entspricht. Eine vollständig zweckmäßige Verwendung ist angesichts der degressiven Ausschüttung der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen auch für die verbleibenden Jahre des Solidarpakts II bis einschließlich 2019 zu erwarten. Hierbei dürfen jedoch die geringen Verwendungsquoten des Landes Berlin in den Jahren 2005 bis 2011 nicht übersehen werden. Die Zweckmäßigkeit der Verwendung kann somit – entgegen einer laufenden Überprüfung nach § 12 Abs. 3 Satz 3 MaßstG – erst nach Vorliegen aller Werte des Ausschüttungszeitraums bis einschließlich 2019 abschließend beurteilt werden. Weiterhin geben die Verwendungsnachweiskriterien 2 und 3, die sich auf die tatsächlich teilungsbedingten überproportionalen Sonderlasten beziehen, einen Hinweis darauf, dass die besondere finanzielle und infrastrukturelle Situation des Landes Berlin durch den auf die Einwohnerzahlen des Jahres 2005 gestützten, ungewichteten Verteilungsschlüssel nicht angemessen berücksichtigt wird. Nach beiden Kriterien weist das Land Berlin über mehrere Ausgleichsjahre – meist im Gegensatz zu den neuen Ländern – eine deutlich unterproportionale Investitionstätigkeit auf, was zeigt, dass der infrastrukturelle Nachholbedarf des Landes Berlin geringer ist als der in den neuen Ländern. Diesem Umstand müsste durch eine Absenkung der für die Finanzierung des infrastrukturellen Nachholbedarfs des Landes Berlin gezahlten Zuweisungen Rechnung getragen werden, was entweder mittels einer Abänderung des Verteilungsschlüssels oder anhand einer gesonderten Ausweisung der Zuweisungsbeträge zu erreichen wäre. Indessen steht dieser Feststellung nicht entgegen, dass im Rahmen der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen andere – auch wiedervereinigungsbedingte – Sonderlasten ermittelt werden, die jedoch nicht mehr unter dem Oberbegriff der überproportionalen Sonderbelastung durch Infrastrukturinvestitionen, sondern in anderen Kategorien zu fassen sind. Zuletzt sei betont, dass die Auseinandersetzung mit der Ausgestaltung des § 11 Abs. 3 FAG sowie mit den Verwendungsnachweisen des Landes Berlin keine Aussage über die Sinnhaftigkeit der generellen Fokussierung der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen auf Infrastrukturinvestitionen trifft. Bereits im Rahmen der Verhandlungen zum Solidarpakt II wurde der



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin251

Nachholbedarf der neuen Länder einschließlich des Landes Berlin in dem Bestehen einer Infrastrukturlücke begründet, die ihrerseits kaum eine nähere Spezifizierung fand.888 Insbesondere die wirtschaftliche Schwäche der neuen Länder, die trotz der zwischenzeitlichen Ausschüttung des Großteils der Mittel des Solidarpakts II nach wie vor besteht,889 lassen weitere Zweifel an der Sinnhaftigkeit der Fokussierung auf einen infrastrukturellen Nachholbedarf aufkommen. Dennoch muss ebenso anerkannt werden, dass die Förderung von Infrastrukturinvestitionen eine der wenigen finanzpolitischen Instrumente des Bundes zur finanziellen und ökonomischen Verwirklichung der deutschen Einheit verkörpert. 3. Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zum Ausgleich von Sonderlasten aus struktureller Arbeitslosigkeit Aufgrund der Zusammenführung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe gewährt § 11 Abs. 3a FAG ab dem Jahr 2005 Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zum Ausgleich von Sonderlasten aus struktureller Arbeitslosigkeit in einer Größenordnung von niedrigen dreistelligen Millionenbeträgen. Obwohl der Ausgleichsgesetzgesetzgeber diese Bundesergänzungszuweisungen nicht im Solidarpaktfortführungsgesetz und somit nicht im Zusammenhang mit dem Solidarpakt II regelt, offenbart der bedachte Empfängerkreis eine enge Verbindung mit den zuvor behandelten teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen.890 So sieht der Ausgleichsgesetzgeber für die Kommunen der neuen Länder durch die Strukturreform der Arbeitslosengrundsicherung eine höhere finanzielle Belastung als für die Kommunen der alten Länder, da die neuen Länder im alten Sozialsicherungssystem einen höheren Anteil an Arbeitslosenhilfeempfängern und einen geringen Anteil an Sozialhilfeempfängern aufwiesen. Hieraus ergibt sich, dass einzig die neuen Länder mit Sonderbedarfszuweisungen wegen struktureller Arbeitslosigkeit bedacht werden.891 Das Land Berlin wird im Gegensatz zu den teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen jedoch nicht in den Empfängerkreis miteinbezogen. Den Gesetzesmaterialien lässt sich keine Begründung für diese Nichtberücksichtigung des Landes Berlin entnehmen, da die Gewährung der Sonderbedarfszuweisungen wegen struktureller Arbeitslosigkeit ein Vermittlungsergebnis des Vermittlungsausschusses von Bund und Ländern darstellt 888  Seitz,

Perspektiven der Wirtschaftspolitik 2007, 113 f. der Bundesregierung zum Stand der Deutschen Einheit 2015,

889  Jahresbericht

S.  27 f. 890  Vgl. Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 216. 891  BR-Drs. 965/04, S. 1.

252

Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

und als solches nicht näher erläutert wurde.892 Es bleibt aber zu vermuten, dass die beschriebene ungünstige Verhältnismäßigkeit von Arbeitslosenhilfeempfängern und Sozialhilfeempfängern für das Land Berlin – anders als für die neuen Länder – nicht festzustellen war. Dies kann im Hinblick auf die bereits vorgenommene Würdigung der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen als weiteres Indiz für die im Vergleich mit den neuen Ländern besondere Stellung des Landes Berlin gesehen werden, auch wenn sich die Bezugspunkte der Sonderlasten mit einem infrastrukturellen Nachholbedarf einerseits und der überproportionalen Anzahl der Arbeitslosenhilfeempfänger andererseits unterscheiden. Jedenfalls sind die Sonderbedarfszuweisungen wegen struktureller Arbeitslosigkeit ein Beispiel dafür, dass auch eng mit der Wiedervereinigung verbundene Sonderlasten abseits der teilungsbedingten Sonderlasten beziehungsweise der Reduzierung einer abstrakt gefassten Infrastrukturlücke kompensiert werden können. 4. Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung In der aktuellen Ausgestaltung des Finanzausgleichsgesetzes werden als letzte Kategorie Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung an verhältnismäßig kleine Länder ausgezahlt. § 11 Abs. 4 Satz 1 FAG zählt in diesem Zusammenhang mit Ausnahme des Landes Hamburg alle Länder, deren Einwohnerzahlen unter dem Einwohnerdurchschnitt der Ländergesamtheit893 liegen, als sonderzuweisungsberechtigte Länder auf und weist ihnen jeweils einen festgesetzten Betrag zu. Hierdurch erhält das Land Berlin derzeit jährlich weitere 43,46 Mio. Euro an Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen. Die Verfassungsmäßigkeit von § 11 Abs. 4 FAG und damit auch die entsprechende Sonderbedarfszuweisung an das Land Berlin könnte jedoch bezweifelt werden. Ebenso ist die Sachgerechtigkeit der Ausgestaltung zu prüfen. a) Ausschluss des Landes Hamburg aus dem Empfängerkreis Der Ausschluss des Landes Hamburg aus dem Kreis der sonderzuweisungsberechtigten Länder könnte ein verfassungswidriger Aspekt der SonBT-Drs. 15/2259, S. 8; Hidien, FAG, § 11 Rn. 15. Ausgleichsjahr 2014 beträgt dieser Durchschnitt 5.057.814 Einwohner; Anhang 31: Sonderbedarfszuweisungen für Kosten politischer Führung im ProKopf-Vergleich. 892  Vgl. 893  Im



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin253

derbedarfszuweisungen wegen überdurchschnittlicher hoher Kosten politischer Führung darstellen. Die Nichtberücksichtigung des Landes Hamburg liegt darin begründet, dass die Leistungsschwäche eines bedachten Landes eine unabdingbare Voraussetzung für die Gewährung von Sonderbedarfszuweisungen gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG bildet.894 Für das im Ausgleichsjahr 2014 ausgleichspflichtige Land Hamburg darf eine solche Leistungsschwäche in einer allgemeinen Betrachtung angesichts seiner überdurchschnittlichen Finanzausstattung nicht angenommen werden. Wie bereits erörtert, ist die Leistungsschwäche im Rahmen der Sonderbedarfszuweisungen jedoch nicht ausschließlich anhand des allgemeinen Vergleichs von Finanzkraft- und Ausgleichsmesszahl anzuerkennen, sondern kann sich auch aus den auszugleichenden Sonderlasten ergeben.895 Des Weiteren bildet nicht nur die bloße Einordnung der Finanzausstattung als unter- oder überdurchschnittlich, sondern auch ihr Abstand zum Durchschnitt der Finanzausstattungen aller Länder eine relevante Größe der verfassungsmäßigen Gewährung von Sonderbedarfszuweisungen.896 Vor diesem Hintergrund kann die Leistungsschwäche eines im horizontalen Länderfinanzausgleich ausgleichspflichtigen oder nur marginal ausgleichsberechtigten Landes dann angenommen werden, wenn es durch die auszugleichende Sonderlast derart in seiner finanziellen Handlungsfähigkeit beschränkt wird, dass es als leistungsschwach anzusehen ist.897 Eine übermäßige Sonderbelastung, die einen solchen Schluss zulassen würde, kann hinsichtlich der Kosten politischer Führung für das Land Hamburg jedoch nicht angenommen werden.898 Insofern verstößt § 11 Abs. 4 FAG nicht gegen das Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG immanente Gleichbehandlungsgebot.899

894  BVerfGE

72, 330 (403); BVerfGE 86, 148 (276). oben, Teil 1, E. II. 2. b); vgl. BVerfGE 86, 148 (276). 896  Vgl. BVerfGE 116, 327 (387 f.). 897  Anders Hidien, Ergänzungszuweisungen, 179, der für das Land Hamburg eine Gewährung von entsprechenden Sonderbedarfszuweisungen fordert, sobald es als ausgleichsberechtigt einzustufen ist. Diese Sichtweise fokussiert sich jedoch zu sehr auf die Betrachtung der allgemeinen Finanzausstattung und übersieht den Sonderlastenbezug der Leistungsschwächedefinition. Dass eine Leistungsschwäche in Grenzfällen einer minimal unterdurchschnittlichen allgemeinen Finanzausstattung nicht zwingend vorliegen muss, eröffnet die „in aller Regel“-Formulierung aus BVerfGE 72, 330 (403) sowie die beschriebene Abstandserwägung aus BVerfGE 116, 327 (387 f.). 898  BVerfGE 72, 330 (405); BVerfGE 86, 148 (276). 899  BVerfGE 72, 330 (405  f.); Hidien, Ergänzungszuweisungen, 178 f., mit der Einschränkung aus Fn. 897. 895  Siehe

254

Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

b) Einhaltung der Benennungs- und Begründungspflicht Verbunden mit der Einhaltung des Gleichbehandlungsgebots besteht für den Ausgleichsgesetzgeber die Verpflichtung, die im Rahmen von Sonderbedarfszuweisungen berücksichtigten Sonderlasten hinreichend zu benennen und zu begründen.900 In seiner Begründung des Solidarpaktfortführungsgesetzes beschreibt der Ausgleichsgesetzgeber, dass für die Bemessung der Sonderbedarfszuweisungen nach § 11 Abs. 4 FAG ein nicht näher umschriebener normierter Ausgabenbedarf für politische Führung zugrunde gelegt wurde.901 Offenkundig unterbleibt damit eine Spezifizierung der unter den Oberbegriff der politischen Führung fallenden Aufgaben sowie ihrer Kosten.902 Hieraus unabdingbar auf eine Verfassungswidrigkeit des § 11 Abs. 4 FAG zu schließen,903 erscheint jedoch insbesondere im Kontext der Begründungen für die anderen Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen unangemessen. So muss anerkannt werden, dass das Bundesverfassungsgericht selbst darauf verzichtet, den – erstmals aus einem Parteivortrag aufgenommenen – Begriff der Kosten politischer Führung für die eigenen verfassungsrechtlichen Erwägungen zu präzisieren.904 Zusätzlich offenbart der Ausgleichsgesetzgeber jedenfalls seine Grundannahme, dass die Kosten politischer Führung pro Kopf umso höher seien, je geringer die Einwohnerzahl sei, genauso wie die durch ihn angewandte Bemessungsmethodik der Regressionsanalyse, die die anteiligen unvermeidlichen Zusatzkosten pro Einwohner aufzeige.905 In Anhang 31 kann in diesem Zusammenhang gezeigt werden, dass zumindest die benannte Grundannahme in § 11 Abs. 4 FAG eingehalten wurde, weil die Länder pro Kopf umso höhere Sonderbedarfszuweisungen erhalten, je geringer ihre Einwohnerzahl ist.906 Vergleicht man diese Ausführungen mit der Begründung zu den teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen, so lässt sich auch in den diesbezüglichen Aussagen keine Spezifizierung der zu reduzierenden Infrastrukturlü900  BVerfGE

72, 330 (405). 14/7063, S. 31. 902  Hidien, Ergänzungszuweisungen, 176 und 180. 903  So – in Bezug auf die aktuell gültige Regelung in § 11 Abs. 4 FAG – Huber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 107 Rn. 155; Kube, Bundesstaatlicher Finanzausgleich, 85 f.; Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 218. 904  Vgl. BVerfGE 72, 330 (371 ff. und 405); BVerfGE 86, 148 (274 ff.); BVerfGE 101, 158 (235). 905  BT-Drs. 14/7063, S. 31. 906  Anhang 31: Sonderbedarfszuweisungen für Kosten politischer Führung im Pro-Kopf-Vergleich. 901  BT-Drs.



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin255

cke oder gar eine Zielformulierung der investiven Maßnahmen finden,907 obwohl der teilungsbedingte Nachholbedarf und die notwendigen investiven Maßnahmen keinesfalls evident erkennbar sind.908 Es erscheint somit widersprüchlich, die allgemeine Anerkennung der Sachgerechtigkeit teilungsbedingter Sonderbedarfszuweisungen als Erfüllung des Benennungs- und Begründungserfordernisses genügen zu lassen909 und gleichzeitig ungleich höhere Maßstäbe an die Begründung der Sonderbedarfszuweisungen wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung anzulegen. Im Hinblick auf eine eventuelle Akzeptanz der Sonderbedarfszuweisungen wegen struktureller Arbeitslosigkeit,910 die als Vermittlungsergebnis im Gesetzgebungsverfahren überhaupt nicht begründet911 und erst im Rahmen einer Anschlussgesetzgebung nachträglich erläutert werden,912 wäre ebenfalls eine entsprechende Widersprüchlichkeit festzustellen. Mithin bleibt die Begründung der Sonderbedarfszuweisungen zwar hinter der möglichen und wünschenswerten Genauigkeit und Transparenz zurück. Ein herausgehobener, besonders gravierender Verstoß gegen die Pflicht zur Maßstabsgebung beziehungsweise die diesbezügliche Aufforderung des Bundesverfassungsgerichts im Maßstäbeurteil913, der über die generell am Maßstäbegesetz und Finanzausgleichsgesetz zu äußernde Kritik hinausginge, kann jedoch nicht konstatiert werden. c) Einordnung der überdurchschnittlich hohen Kosten politischer Führung als politische Entscheidung Zuletzt könnte die Verfassungsmäßigkeit der Sonderbedarfszuweisungen wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung dahingehend in Zweifel gezogen werden, dass die zu diesen erhöhten Kosten führende Organisationsstruktur als landesautonome Entscheidung einzuordnen wäre. 907  Vgl.

BT-Drs. 14/7063, S. 31. zu dieser Thematik: Seitz, Perspektiven der Wirtschaftspolitik

908  Ausführlich

2007, 84 ff. 909  Vgl. Antrag im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, Klageschrift der Länder Bayern und Hessen vom 04.  März 2013  – 2 BvF 1/13, S. 75; Kube, Bundesstaatlicher Finanzausgleich, 82 ff. Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 216. Krit. Jung, Maßstäbegerechtigkeit, 224. 910  Im Unterschied den teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen diesbezüglich jedoch ebenfalls kritisch: Kube, Bundesstaatlicher Finanzausgleich, 84; Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 216. 911  Hidien, FAG, § 11 Rn. 15. 912  Vgl. BR-Drs. 965/04, S. 1. 913  BVerfGE 101, 158 (235).

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

So sind Sonderlasten im Rahmen des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG nur dann berücksichtigungsfähig, wenn sie aus verfassungsimmanenten Aufgabenkompetenzen, nicht jedoch aus eigenen politischen Entscheidungen resultieren.914 Vor diesem Hintergrund könnte sowohl die Wahl der territorialen Gliederung eines Landes als auch seine Regierungs- und Verwaltungsform eine zurechenbare eigenstaatliche landespolitische Entscheidung verkörpern. Hierdurch wären die überdurchschnittlich hohen Kosten politischer Führung als Sonderlasten nicht berücksichtigungsfähig.915 Dieser Sichtweise muss jedoch verfassungsrechtlich entgegnet werden, dass sich die Legitimation eines Landes nicht ausschließlich aus seiner Leistungsfähigkeit ergibt, sondern gemäß Art. 29 Abs. 1 Satz 2 GG auch die geschichtlichen und kulturellen Umstände zu beachten sind. Das Grundgesetz schützt somit die Eigenstaatlichkeit der Länder nicht nur bezüglich ihrer Entscheidungsbefugnisse, sondern auch bezüglich ihres historisch gewachsenen Bestandes.916 Dass dieser Bestandsschutz gerade auch in Bezug auf das Finanzausgleichsystem gilt, zeigt die 1995 vorgenommene Einbeziehung der neuen Länder einschließlich des Landes Berlin in den gesamtdeutschen Finanzausgleich. Vielmehr als in Verbindung mit der Frage nach den überdurchschnittlich hohen Kosten politischer Führung wäre zur Überwindung des teilungsbedingten Nachholbedarfs eine Neustrukturierung der neuen Länder einschließlich des Landes Berlin unter ökonomischen und finanzpolitischen Gesichtspunkten sinnvoll gewesen. Mit seinem Verzicht hierauf verdeutlicht der Ausgleichsgesetzgeber, dass selbst angesichts erheblicher ausgleichstheoretischer Herausforderungen der Bestand der einzelnen Länder in ihrer jeweiligen Form nicht angetastet werden soll. Eine ähnliche Wertung nimmt das Bundesverfassungsgericht vor, indem es gegenüber dem Ausgleichsgesetzgeber auf die Forderung verzichtet, vor der Gewährung der – noch zu erörternden917 – Sonder-Bundesergänzungszuweisungen wegen einer extremen Haushaltsnotlage zunächst die Möglichkeit der Neugliederung des Bundesgebiets zur Behebung des Haushaltsnotstands des betroffenen Landes auszuschöpfen.918 Daher ist sowohl verfassungssystematisch als auch ausgleichstheoretisch anzuerkennen, dass die Wahl der territorialen Gliederung eines Landes auch innerhalb des Finanzausgleichsystems zumindest unter einer grundgesetzlichen Zusicherung steht. Diese Wahl einem Land und insbesondere seiner 116, 327 (384); Heintzen, in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 107 Rn. 36. Huber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 107 Rn. 154; Kube, Bundesstaatlicher Finanzausgleich, 87; Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 218. 916  Vgl. Dietlein, in: BoKo, Art. 29 Rn. 42. 917  Siehe unten, Teil 1, E. II. 5. 918  Vgl. BVerfGE 116, 327 (386 f.). 914  BVerfGE 915  So



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin257

periodisch gewählten Regierung, die die Haushaltsverantwortung des jeweiligen Ausgleichsjahres trägt, ausschließlich als eigenstaatliche landespolitische Entscheidung zuzurechnen, erscheint demnach nicht zutreffend. Darüber hinaus verhindert die normierungsbasierte Bemessung der Zuweisungsbeträge aus § 11 Abs. 4 FAG,919 dass unbillig hohe Kosten politischer Führung einzelner Länder nicht als Sonderlast berücksichtigt werden.920 Hiernach sind die überdurchschnittlich hohen Kosten politischer Führung nicht als Folge einer reinen landesautonomen politischen Entscheidung einzuordnen. Somit steht es im Ermessensspielraum des Ausgleichsgesetzgebers, diesbezügliche Sonderlasten in entsprechenden Sonderbedarfszuweisungen zu berücksichtigen,921 zumal die Kosten politischer Führung vom Bundesverfassungsgericht explizit als Beispiel eines berücksichtigungsfähigen Sonderbedarfs angeführt wurden.922 d) Sachgerechtigkeit von Sonderbedarfszuweisungen wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung im Hinblick auf das Land Berlin Während die im Zusammenhang mit den Sonderbedarfszuweisungen wegen überdurchschnittlich hoher Kosten angeführten verfassungsrechtlichen Kritikpunkte – wie erörtert – nicht zu einer Verfassungswidrigkeit des § 11 Abs. 4 FAG führen, erübrigt sich die Frage nach der Sachgerechtigkeit dieser Sonderbedarfszuweisungen dennoch nicht. Augenfällig ist in diesem Zusammenhang, dass der Empfängerkreis mit zehn von insgesamt 16 Ländern übermäßig weit gefasst zu sein scheint. Der geschilderte Empfängerkreis resultiert daraus, dass überdurchschnittlich hohe Kosten politischer Führung für alle kleinen Länder angenommen werden und – wie bereits ausgeführt – der Maßstab der durchschnittlichen Einwohnerzahl aller Länder als Grenze der Kleinheit fungiert. Mag die bloße Anzahl der entsprechend sonderzuweisungsberechtigten Länder ein Missverhältnis von einbezogenen und ausgeschlossenen Ländern aufweisen, relativiert sich diese Unausgewogenheit dadurch, dass in den zehn bedachten Ländern mit 30,15 % weniger als ein Drittel aller Einwohner Deutschlands leben.923 Diese Verhältnismäßigkeit verdeutlicht – mit Ausnahme des 919  BT-Drs. 920  So

14/7063, S. 31. die Befürchtung von Huber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 107

Rn. 154. 921  Im Ergebnis auch BVerfGE 72, 330 (405) und BVerfGE 86, 148 (274). 922  BVerfGE 72, 330 (405). 923  Anhang 31: Sonderbedarfszuweisungen für Kosten politischer Führung im Pro-Kopf-Vergleich. Vgl. BT-Drs. 14/7063, S. 31.

258

Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

nicht leistungsschwachen Landes Hamburg – das mit den erheblich höheren Einwohnerzahlen verbundene ungleich größere Finanzpotenzial der ausgeschlossenen Länder, mit dem diese die Fixkosten ihrer politischen Führung bestreiten können. Dementsprechend kann der auf zehn der 16 Länder ausgedehnte Empfängerkreis als sachgerecht angesehen werden.924 Abschließend besteht im Hinblick auf die Kosten politischer Führung des Landes Berlin die Forderung nach einer Fusionierung der Länder Berlin und Brandenburg,925 da ein aus diesen beiden Ländern neu gegründetes Land nicht mehr als kleines Land im Sinne des § 11 Abs. 4 FAG gelten und dadurch die entsprechenden Sonderbedarfszuweisungen einbüßen würde.926 Neben der Ablehnung einer solchen Länderfusion durch die Bevölkerung des Landes Brandenburg im Volksentscheid vom 05. Mai 1996 und den mit der Länderfusion verbundenen und auszugleichenden vielfachen weiteren finanziellen Einbußen darf auch die Wirkung auf die Kosten politischer Führung nicht überschätzt werden. Die gestiegene Einwohnerzahl des neuen Landes müsste sich in seinem neu zu konstituierenden Parlament widerspiegeln, so dass kaum Abstriche bei der Abgeordnetenzahl gemacht werden könnten. Ebenso bliebe der justizielle Bedarf abseits des Wegfalls eines Landesverfassungsgerichtshofs nahezu unverändert. Lediglich die Führungsebene des Regierungsapparates eines Landes könnte eingespart werden. Unter Beibehaltung der Metropole Berlin als einheitliche Gemeinde müsste dennoch eine den Bezirken übergeordnete städtische Führungsebene in Form von Bürgermeistern und einer Bürgervertretung installiert werden, deren Umfang aufgrund der Größe Berlins einen nicht nur geringen Anteil der derzeitigen Exekutive des Landes Berlin ausmachen dürfte.927 Erfahrungen bezüglich des Leitungs- und Verwaltungsbedarfs einer knapp 3,5 Mio. Einwohner umfassenden Stadt innerhalb eines Flächenlandes liegen nicht vor und sind aufgrund der massiven Größenunterschiede kaum von den restlichen deutschen Großstädten ableitbar.928 924  Ablehnend Jung, Maßstäbegerechtigkeit, 222; Kube, Bundesstaatlicher Finanzausgleich, 85. 925  Vgl. Klein/Kimms, LKV 1995, 342. 926  Weinzen, Berlin in der Finanzkrise, 303. 927  Klein/Kimms, LKV 1995, 342, gehen trotz der argumentativen Nennung der Kosten politischer Führung für eine Länderfusion nicht näher auf das hieraus resultierende tatsächliche Einsparpotenzial ein. Die Entwürfe zur Gründung einer Ruhrstadt im Land Nordrhein-Westfalen beinhalten schon in ihrem rudimentären Stadium ein eigenes Parlament sowie hauptamtliche Repräsentanten; Die Gründung der „Stadt Ruhr“, in: WAZ vom 06. November 2008. 928  Schuppert, Regierbarkeitsprobleme, in: Baßeler/Heintzen/Kruschwitz, Berlin, 131 ff., insb. 142 ff., setzt sich ausführlich mit den politiktheoretischen Ansätzen der Regierbarkeit einer Metropole am Beispiel Berlin auseinander. Zum allgemein for-



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin259

Nach alledem kann die Gewährung von Sonderbedarfszuweisungen wegen überdurchschnittlicher Kosten politischer Führung trotz des weit gefassten Empfängerkreises und trotz der alternativen Möglichkeit einer Fusion der Länder Berlin und Brandenburg als sachgerecht angesehen werden. 5. Sonder-Bundesergänzungszuweisungen wegen einer extremen Haushaltsnotlage Sonder-Bundesergänzungszuweisungen wegen einer extremen Haushaltsnotlage wurden letztmals im Ausgleichsjahr 2004 an das Land Bremen sowie an das Saarland ausgezahlt.929 Das Begehren des Landes Berlin, selbst entsprechende Sonderzuweisungen von Seiten des Bundes zu erhalten, lehnte das Bundesverfassungsgericht 2006 mit dem sogenannten BerlinUrteil ab.930 Knapp zehn Jahre nach dieser Urteilsverkündung soll es im Folgenden insbesondere darum gehen, die Gewährung von Sonder-Bedarfszuweisungen wegen einer extremen Haushaltsnotlage im Hinblick auf das Land Berlin unter Berücksichtigung der seither durch die Föderalismusreform II geänderten Rechtslage zu erörtern. a) Berlin-Urteil des Bundesverfassungsgerichts in 2006 Mit dem Berlin-Urteil vom 19. Oktober 2006 entschied das Bundesverfassungsgericht derzeit zum letzten Mal über die einfachgesetzliche Einhaltung der finanzverfassungsrechtlichen Vorgaben aus den Art. 106 und 107 GG. Gegenstand dieses Verfahrens war eine Klage des Landes Berlin im Rahmen des Normenkontrollverfahrens, die auf Gewährung von SonderBundesergänzungszuweisungen wegen des Vorliegens einer extremen Haushaltsnotlage gerichtet war. In seiner diesbezüglich ablehnenden Entscheidung gab das Bundesverfassungsgericht Aufschluss über die finanzverfassungssystematische Einordnung und Zulässigkeit solcher Sonder-Bundesergänzungszuweisungen und über die Kriterien, die zur Bestimmung des Vorliegens einer extremen Haushaltsnotlage heranzuziehen sind. Es stellt sich die Frage, ob das Bundesverfassungsgericht allein schon aufgrund seiner im Berlin-Urteil getroffenen Aussagen eine Gewährung weiterer SonderBundesergänzungszuweisungen wegen einer extremen Haushaltsnotlage faktisch ausschließt.

mulierten Ergebnis, „dass die Fusion [finanziell] nichts bringt“, kommt auch Wassermann, RuP 2004, 12 f. 929  Eschenbach, NdsVBl. 2007, 179. 930  BVerfGE 116, 327 (327, Entscheidungsformel).

260

Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

aa) Verfassungssystematische Einordnung der Sonder-Bundesergänzungszuweisungen wegen einer extremen Haushaltsnotlage Sonderzuweisungen zur Sanierung von Landeshaushalten übersteigen die normale Funktion von Bundesergänzungszuweisungen und stellen einen Fremdkörper im System des föderalen Finanzausgleichs dar.931 So erscheint die Subsumtion eines Haushaltsnotstands unter den Begriff des Sonderbedarfs und damit verbunden die Annahme des Tatbestandsmerkmals der Leistungsschwäche bedenklich. Wie bereits ausgeführt, offenbart sich die Leistungsschwäche eines Landes im Sinne des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG darin, dass die Finanzausstattung eines Landes die Erfüllung der ihm obliegenden allgemeinen oder – im Falle von Sonderbedarfszuweisungen – besonderen Aufgabenlasten nicht angemessen ermöglicht. Ein außerordentlicher Verschuldungsgrad, der zu einem im konkreten Ausgleichsjahr vorliegenden Haushaltssanierungsbedarf führt, kann demgegenüber nur aus einer unzureichenden Finanzausstattung in den Vorjahren beziehungsweise einer landesautonomen übermäßigen Schuldenaufnahme außerhalb der Deckung der ausgleichsrelevanten Aufgabenlasten resultieren.932 Der Bedarf von Finanzmitteln zur Haushaltssanierung verkörpert daher eine Ausgabenlast, die eine eigenständige finanzielle Größenordnung und nicht nur einen bloßen Annex der ausgleichsrelevanten Aufgabenlasten des konkreten Ausgleichsjahres bildet. Weder die Korrektur von Ausgleichsergebnissen der Vorjahre, noch die Lastentragung landesautonomer politischer Entscheidungen ist aber Gegenstand des sekundären vertikalen Finanzausgleichs.933 Deshalb lassen sich Sonderzuweisungen wegen einer extremen Haushaltsnotlage nicht in das reguläre System der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen eingliedern. Dennoch muss anerkannt werden, dass im Falle der extremen finanziellen Notlage eines Landes nicht nur finanzverfassungsrechtliche Maßstäbe, sondern zusätzlich das allgemeine Bundesstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 1 GG berührt wird. Diese Verbindung von Finanzverfassungsrecht und solidarischer Bundestreue ermöglicht und gebietet es, in einer ansonsten unabwendbaren finanziellen Notsituation die Funktionsfähigkeit des betroffenen Landes als Träger verfassungsrechtlicher Verpflichtungen und Aufgaben aufrecht zu erhalten. Insofern sind Sonderzuweisungen des Bundes wegen einer extremen Haushaltsnotlage in diesem strikt begrenzten ausgleichssys931  BVerfGE 116, 327 (383); Korioth, Finanzausgleich, 667; Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 219. 932  BVerfGE 116, 327 (385 f.). 933  Ausführlich BVerfGE 116, 327 (383 ff.); Korioth, Finanzausgleich, 667 ff.



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin261

tematischen Rahmen als Ultima Ratio des Finanzverfassungsrechts verfassungsgemäß.934 bb) Kriterien für das Vorliegen einer extremen Haushaltsnotlage nach dem Berlin-Urteil In einer weiterführenden Konkretisierung935 beziehungsweise Verschärfung936 der bisherigen verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung betont das Bundesverfassungsgericht im Berlin-Urteil die Notwendigkeit des Vorliegens einer extremen Haushaltsnotlage sowohl in absoluter als auch in relativer Hinsicht. Dies kann daraus abgeleitet werden, dass sich die Verfassungsmäßigkeit und Gebotenheit der Gewährung entsprechender Sonderzuweisungen nicht eigenständig aus dem allgemeinen Bundesstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG, sondern aus seiner Verbindung mit den Regelungen des Finanzverfassungsrechts ergibt. Während das allgemeine Bundesstaatsprinzip insbesondere die Frage nach der absoluten Notsituation des sanierungsbedürftigen Landes beinhaltet, ist den Art. 106 und 107 GG ein durchgängiger Relationsbezug zu den finanziellen Konstellationen aller Länder immanent, der sich hinsichtlich der sanierungsorientierten Sonderzuweisungen in der ergänzenden Voraussetzung einer relativen extremen Haushaltsnotlage ausdrückt. Die Haushaltsnotlage eines betroffenen Landes muss somit nicht nur für sich genommen, sondern auch im Vergleich mit den Finanzausstattungen der anderen Länder ein außer Verhältnis stehendes bedrohliches Ausmaß annehmen.937 Das Kriterium der absoluten Haushaltsnotlage entfaltet derweil insbesondere für die Frage Relevanz, inwieweit sich das betroffene Land noch durch eigene Maßnahmen aus seiner finanziellen Situation befreien kann und ob insofern der Ultima-Ratio-Charakter der Sonderzuweisungen wegen einer extremen Haushaltsnotlage erfüllt wird.938 Ob eine relative und absolute Haushaltsnotlage vorliegt, kann nicht anhand von allgemeingültigen Regelungen und Grenzen definiert werden, sondern obliegt der Bewertung des konkreten Einzelfalls. Als finanzwissenschaftliche Kriterien sind dabei insbesondere die Kreditfinanzierungsquote und die Zins-Steuer-Quote heranzuziehen. Beide Indikatoren geben einen Anhaltspunkt dafür, in welchem Maße die finanzielle Leistungs- und Hand934  BVerfGE

290.

72, 330 (405); BVerfGE 116, 327 (386 f.); Häde, Finanzausgleich,

935  So die Einschätzung in BVerfGE 116, 327 (387). Vgl. auch Heintzen, in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 107 Rn. 39. 936  So Eschenbach, NdsVBl. 2007, 181 f.; Geske, Der Staat 2007, 221. 937  BVerfGE 116, 327 (387 f.); Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 220. 938  Vgl. BVerfGE 116, 327 (389); Geske, Der Staat 2007, 221.

262

Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

lungsfähigkeit eines Landes durch die Verschuldung seines Landeshaushaltes eingeschränkt wird.939 cc) Nichtvorliegen einer extremen Haushaltsnotlage des Landes Berlin nach dem Berlin-Urteil Unter Beachtung der zuvor beschriebenen Annahmen und Kriterien sieht das Bundesverfassungsgericht im Berlin-Urteil eine extreme Haushaltsnotlage des Landes Berlin als nicht gegeben an. Die der Entscheidung zugrunde liegenden Haushaltswerte bis zum Ausgleichsjahre 2004 spiegelten zwar eine angespannte Haushaltssituation wider, die das Land Berlin aber mit großer Wahrscheinlichkeit selbst überwinden könne.940 Dieses Ergebnis leitet das Bundesverfassungsgericht bereits aus den benannten finanzwissenschaftlichen Indikatoren her. Darüber hinaus legt es einen besonderen Fokus auf die eigenständigen Konsolidierungsmöglichkeiten des Landes Berlin. Hierbei wird ausgabenseitig als Referenzland der finanzstarke Stadtstaat Hamburg herangezogen, dessen Ausgabenniveau das Land Berlin trotz seiner Finanzschwäche bis 2004 durchgängig überschritten hatte. Einnahme­ seitig verweist das Bundesverfassungsgericht beispielhaft auf die bereits erörterte941 Möglichkeit einer Erhöhung des Gewerbesteuersatzes sowie auf potenzielle Privatisierungs- und Vermögenserlöse.942 Inwieweit diese verfassungsgerichtlichen Wertungen der finanziellen Konstellation des Landes Berlin zutreffen, soll im Weiteren nicht näher diskutiert werden, da der angelegte Betrachtungszeitraum bereits über zehn Jahre zurückliegt und somit für die derzeitige Stellung des Landes Berlin keine Relevanz aufweist. Ob die Annahme einer eigenständigen Konsolidierung des Landes Berlin zutrifft, wird vor dem Hintergrund der durch die Föderalismusreform II eingeführten Konsolidierungsüberwachung durch den Stabilitätsrat aufgezeigt.943 dd) Kein faktischer Ausschluss der Gewährung weiterer sanierungsbezogener Sonderzuweisungen durch das Berlin-Urteil Die im Berlin-Urteil angeführten restriktiven Kriterien könnten dahingehend interpretiert werden, dass eine weitere verfassungsmäßige Gewährung 116, 327 (388 f. und 394 ff.); Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 220. 116, 327 (394); Geske, Der Staat 2007, 222. 941  Siehe oben, Teil 1, C. IV. 2. a) cc). 942  BVerfGE 116, 327 (400 ff.); Waldhoff, in: Siegel/Waldhoff, Öffentliches Recht in Berlin, § 1 Rn. 156. 943  Siehe unten, Teil 1, E. II. 5. b) aa) (2). 939  BVerfGE 940  BVerfGE



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin263

von Sonderzuweisungen wegen einer extremen Haushaltsnotlage in Zukunft faktisch unmöglich sei. Dies ließe sich insbesondere darin begründen, dass es einem betroffenen Land aufgrund der mangelnden verfassungsgerichtlichen Konkretisierung der Schwellenwerte und Begrenzungen unmöglich wäre, seine extreme Haushaltsnotlage nachzuweisen.944 Eine solche Sichtweise übersieht jedoch, dass das Bundesverfassungsgericht mit dem BerlinUrteil entsprechende Sonderzuweisungen als Notlösung grundsätzlich bestätigt. Auch wenn im Falle des Landes Berlin das Vorliegen einer extremen Haushaltsnotlage nicht anerkannt wird, sind dennoch Konstellationen möglich, für die ein unabwendbarer finanzieller Notstand auch im Vergleich mit anderen Ländern nachgewiesen werden könnte. Aus anreizökonomischer Sicht wäre es sogar denkbar, dass die Nichtgewährung sanierungsbezogener Sonderzuweisungen im Rahmen des BerlinUrteils einen solchen finanziellen Notstand weiter befördert hat. Denn durch die Nichtgewährung konnten dem betroffenen Land Berlin auch keine gegenläufigen Sanierungspflichten auferlegt werden. Einer weitergehenden expansiven Verschuldungspolitik hätte somit nichts entgegengestanden.945 Dieser Aspekt des Berlin-Urteils muss als entscheidend für das Verständnis der in der zweiten Föderalismusreform im Jahr 2009 eingeführten Konsolidierungsregelungen erachtet werden, die im Folgenden behandelt werden. b) Konsolidierungshilfen als Fortsetzung der sanierungsbezogenen Sonderzuweisungen Art. 143d Abs. 3 GG ermöglicht dem einfachen Gesetzgeber die Gewährung von Konsolidierungshilfen in Höhe von 800 Mio. Euro pro Jahr an die Länder Berlin, Bremen, Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein. Dieser Möglichkeit wird durch das Konsolidierungshilfengesetz entsprochen. Als Bestandteil der Föderalismusreform II sind die bis einschließlich 2019 gewährten Konsolidierungshilfen vor allem als Entgegenkommen an die bedachten Länder zu betrachten, um ihnen zu ermöglichen, der ebenfalls im Rahmen der zweiten Föderalismusreform eingeführten Schuldenbremse in Art. 109 Abs. 3 GG zuzustimmen.946

Eschenbach, NdsVBl. 2007, 182 ff. Der Staat 2007, 231 f. 946  v. Lewinski, KonsHilfG, Rn. 2. 944  Ausführlich 945  Kerber,

264

Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

aa) Konsolidierungshilfen für das Land Berlin Sowohl die grundgesetzliche Regelung des Art. 143d Abs. 2 Satz 2 GG als auch § 1 Abs. 2 KonsHilfG teilen dem Land Berlin 80 Mio. Euro des jährlichen Gesamtbetrags an Konsolidierungshilfen zu. Damit erhält das Land Berlin zusammen mit den Ländern Sachsen-Anhalt und SchleswigHolstein den geringsten Betrag, während das Land Bremen 300 Mio. Euro und das Saarland 260 Mio. Euro pro Jahr vereinnahmt. Der Verfassungsgeber begründet diese Beträge mit der Berücksichtigung von Zinslasten, Schuldenständen und Haushaltsstrukturen der bedachten Länder, ohne jedoch näher auf die Berechnungsmethodik einzugehen.947 Hierdurch wird erkennbar, dass die Zuweisungshöhe und ihre Verteilung vor allem ein Ergebnis der politischen Verhandlungen im Vorfeld der Föderalismusreform II darstellen.948 (1) Empfängerkreis und Höhe der Konsolidierungshilfen im Hinblick auf das Land Berlin Im Vergleich mit der ausgelaufenen und im Hinblick auf das Land Berlin nicht wieder aufgenommenen Gewährung von Sonderzuweisungen wegen einer extremen Haushaltsnotlage übersteigt der Empfängerkreis der Konsolidierungshilfen den Kreis der sonderzuweisungsberechtigten Länder. Dabei sind die bis 2004 mit Sonderzuweisungen bedachten Länder Bremen und Saarland mit weitem Abstand die größten Empfänger der Konsolidierungshilfen. Mit Berlin, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein weist der Verfassungsgeber nun aber auch den Ländern Konsolidierungshilfen zu, die an der Grenze zu einer unabwendbaren finanziellen Notsituation standen. Diese Grenzlage der zusätzlich bedachten Länder zeigt sich bezüglich des Landes Berlin in der Anerkennung einer zumindest angespannten Haushaltslage durch das Bundesverfassungsgericht und hinsichtlich der Länder Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein daran, dass die Haushaltssituation des Landes Berlin im Berlin-Urteil mit den finanziellen Konstellationen dieser Länder verglichen wird.949 Auch wenn der Verfassungsgeber in seiner Umfangs- und Anteilsbegründung keinen Bezug zu den Sonderzuweisungen wegen einer extremen Haushaltsnotlage nimmt,950 besteht insofern ein inhaltlicher Zusammenhang zu diesen im Finanzausgleichsgesetz nicht mehr geregelten Bundesergänzungs947  BT-Drs.

16/12410, S. 14. Schuldenbremse, 67 m. w. N. 949  BVerfGE 116, 327 (404). 950  Vgl. BT-Drs. 16/12410, S. 14. 948  Thye,



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin265

zuweisungen. Dieser inhaltliche Zusammenhang kann auch als Begründung für den gewählten Empfängerkreis der Konsolidierungshilfen gesehen werden, so dass die Ungleichbehandlung der nicht bedachten Länder951 sachgerecht erscheint. Die Gewährung von Konsolidierungshilfen nach Art. 143d Abs. 2 GG und § 1 KonsHilfG stellt somit verfassungsrechtlich eine finanzielle Besserstellung des Landes Berlin dar, da es – gemäß dem Berlin-Urteil – aus Art. 106 und 107 GG, auch in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG, keinen Anspruch auf sanierungsbezogene Sonderzuweisungen des Bundes hätte. Des Weiteren entspricht der vergleichsweise geringe Umfang der Konsolidierungshilfen des Landes Berlin mit 80 Mio. Euro der Richtlinie der Sonderzuweisungen wegen einer extremen Haushaltsnotlage, lediglich Hilfe zur Selbsthilfe zu leisten, nicht jedoch eine umfassende Haushaltssanierung durch den Bund durchzuführen.952 (2) Einhaltung der Konsolidierungspflichten durch das Land Berlin Im Gegensatz zu Bundesergänzungszuweisungen, die verfassungsrechtlich ohne Zweckbindung zu gewähren sind, setzt die Auszahlung der Konsolidierungshilfen den vollständigen Abbau der Finanzierungsdefizite bis zum Jahresende 2020 und damit die Einhaltung der ab 2020 für alle Länder geltenden Schuldenbremse des Art. 109 Abs. 3 GG voraus. Hierfür überprüft der Stabilitätsrat gemäß § 2 KonsHilfG die Einhaltung eines mit dem jeweiligen Land vereinbarten Konsolidierungsplans, der jährliche Obergrenzen der Verschuldung ausweist. Verstößt ein Land gegen diese Auflagen, erlischt sein Anspruch auf Konsolidierungshilfen im entsprechenden Jahr. Das Land Berlin hielt seit Beginn der Gewährung von Konsolidierungshilfen im Jahre 2010 die hiermit verbundenen Konsolidierungsvorgaben, die zu einem neuverschuldungsfreien Landeshaushalt ab dem Jahr 2020 führen,953 durchgängig ein.954 Trotz der Gewährung von Konsolidierungshilfen seit 2010 kann aufgrund ihres vergleichsweise geringen Umfangs daher im Nachhinein festgestellt werden, dass die im Berlin-Urteil getroffene Einschätzung des Bundesverfassungsgerichts, das Land Berlin könne sich selbstständig aus seiner angespannten Haushaltsnotlage befreien, zutrifft. Zusätzlich verhinderten die Konsolidierungsverpflichtungen eine expansive Thye, Schuldenbremse, 73 f. in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 107 Rn. 41. 953  § 4 der Verwaltungsvereinbarung zum KonsHilfG zwischen dem Bund und dem Land Berlin. 954  Beschlüsse des Stabilitätsrates zur Konsolidierungsverpflichtung gemäß § 2 KonsHilfG, 2010 bis 2014. 951  Vgl.

952  Heintzen,

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Verschuldungspolitik des Landes Berlin, die zu einer dann tatsächlich anzuerkennenden extremen Haushaltsnotlage geführt hätte.955 Inwieweit die Einhaltung der Konsolidierungsvorgaben auch für die noch verbleibenden Jahre zutreffen wird, hängt insbesondere von der Entwicklung und Finanzierung der im Rahmen der Föderalismusreform II nicht vorhergesehenen Flüchtlingssituation ab. Auf diese Thematik wird bei den Neuordnungsvorschlägen näher einzugehen sein.956 § 6 der Verwaltungsvereinbarung zum Konsolidierungshilfengesetz zwischen dem Bund und dem Land Berlin sieht jedenfalls eine zulässige Überschreitung der jährlichen Verschuldungshöchstgrenze in begründeten Ausnahmefällen vor. bb) Finanzierung der Konsolidierungshilfen Zur Finanzierung der Konsolidierungshilfen werden die Ländergesamtheit und der Bund jeweils zur Hälfte herangezogen. § 1 FAG wurde hierfür im Zuge der zweiten Föderalismusreform durch einen weiteren Vorabzug beziehungsweise Festbetrag957 ergänzt, um dem Bund vertikal einen im Jahr 2011 267 Mio. Euro und in den Folgejahren bis 2020 jeweils 400 Mio. Euro höheren Umsatzsteuerbetrag zuzuteilen.958 Diese Lastenverteilung schmälert in einer Nettobetrachtung die Konsolidierungshilfen an das Land Berlin im Ausgleichsjahr 2014 um 17,01 Mio. Euro, weil es diesen Betrag – orientiert an der Umsatzsteuerzuteilung nach Einwohnerzahlen – alternativ als Mehreinnahmen aus der Umsatzsteuer hätte vereinnahmen können.959 Indessen wäre eine entsprechende anteilige Lastentragung von sanierungsbezogenen Sonderzuweisungen durch den Bund und die Ländergesamtheit im Rahmen des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG verfassungswidrig, da innerhalb der Art. 106 und 107 GG ein erneuter Rückgriff auf bereits sekundär ausgeglichene Zuweisungsbeträge nicht zulässig ist.960 955  Siehe

oben, Teil 1, E. II. 5. a) dd). unten, Teil 2, C. IV. 3. 957  Siehe oben, Teil 1, B. II. 4. b). 958  BT-Drs. 16/12400, S. 28. 959  Das Anteilsverhältnis des Landes Berlin am der Ländergesamtheit zustehenden Umsatzsteueranteil beträgt in etwa 4,25 %; vgl. Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 1 bzw. 10.2. Eine Multiplikation dieses – in der Rechnung ungerundeten – Prozentsatzes mit dem an den Bund festbetraglich zugeteilten Umsatzsteuerteils von 400 Mio. Euro ergibt den angegebenen Wert. 960  BVerfGE 86, 148 (265). Korioth, ZSE 2004, 227 f., schließt selbst eine mittelbare Beteiligung der Länder an der Sanierung eines Notlagenlandes, die bspw. durch eine veränderte vertikale Umsatzsteuerzuteilung denkbar wäre, aus, bewegt sich dabei jedoch – anders als die Konsolidierungshilfen – im Kontext der ausgleichsrechtlichen Sanierungsverpflichtung des Bundes. 956  Siehe



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin267

Insofern eröffnet die Ausgestaltung der Konsolidierungshilfen als spezielle Zuweisungsform mit Verfassungsrang, anstatt eine alternative Ausgestaltung als Bundesergänzungszuweisung, dem Gesetzgeber die Möglichkeit einer anteiligen Lastentragung und führt hierdurch mittelbar zu einer finanziellen Schlechterstellung des Landes Berlin. Die hiermit einhergehende Umgehung der eigentlich im Finanzausgleichsystem vorgesehenen Bundesergänzungszuweisungen und ihrer restriktiven Rahmenbedingungen mag als problematisch anzusehen sein, wird aber jedenfalls durch die detaillierte Regelung der Konsolidierungshilfen im Grundgesetz gerechtfertigt.961 Im Zusammenwirken mit den Art. 109 und 109a GG erfüllt Art. 143d GG auch die zutreffende Forderung nach einer Regelung des Haushaltsnotstands außerhalb des Finanzausgleichsystems der Art. 106 und 107 GG.962 Die Verschleierung der Lastentragung und der tatsächlichen Zuweisungshöhe an die bedachten Länder einschließlich dem Land Berlin bleibt dennoch zu kritisieren. cc) Rückgewinnung der legislativen Einschätzungsbefugnis durch Art. 143d Abs. 2 GG im Hinblick auf das Land Berlin Zuletzt sei die Einführung von Konsolidierungshilfen vor dem Hintergrund der im Berlin-Urteil getätigten Aussage des Bundesverfassungsgerichts betrachtet, sich auch bei einer gesetzgeberischen Konkretisierung der Maßstäbe für eine extreme Haushaltsnotlage die Letztentscheidungsbefugnis über das Vorliegen einer solchen finanziellen Notsituation eines konkret betroffenen Landes vorzubehalten.963 Während eine solch umfassende und detaillierte Prüfungskompetenz des Bundesverfassungsgerichts bereits Bedenken hinsichtlich der Beschneidung der legislativen Einschätzungsprärogative ausgesetzt ist,964 haben insbesondere der Bund und die Länder als bundessolidarische Ausgleichspartner ein evidentes Interesse daran, auch sanierungsbezogene Hilfeleistungen zur Planungssicherheit selbstständig auszugestalten und zu bemessen. Dieses Ziel wird durch die Einführung des detaillierten Art. 143d Abs. 2 GG bis 2020 erreicht, da hierdurch die konkrete Ausgestaltung der Konsolidierungshilfen durch den Ausgleichsgesetzgeber vom Bundesverfassungs961  Häde, Schriftliche Stellungnahme zur Vorbereitung der gemeinsamen öffent­ lichen Anhörung des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestags und des Finanzausschusses des Bundesrates am 4. Mai 2009, S. 10; Thye, Schuldenbremse, 67. 962  Vgl. BVerfGE 116, 327 (393 f.); Heintzen, in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 107 Rn. 39. 963  BVerfGE 116, 327 (391). 964  Eschenbach, NdsVBl. 2007, 183.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

gericht akzeptiert werden muss. Somit verlagert sich die Entscheidungskompetenz hinsichtlich finanzieller Notlagen föderaler Gebietskörperschaften, die sich das Bundesverfassungsgericht insbesondere durch das BerlinUrteil zugesprochen hat,965 wieder zurück auf den Bundestag und Bundesrat als zuständige Legislativorgane. In die gleiche Richtung zielt die fehlende Regelung der Sonderzuweisungen wegen einer extremen Haushaltsnotlage im derzeitigen Finanzausgleichsgesetz, die die verfassungsgerichtliche Durchsetzung einer Gewährung entsprechender Bundesergänzungszuweisungen im Rahmen des Normenkontrollverfahrens mangels einer konkret zu überprüfenden Norm unterbindet.966 Als statthafte Verfahrensart käme demnach lediglich der Bund-Länder-Streit gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG in Betracht, vor dessen Hintergrund eine solidarische Hilfspflicht des Bundes in erster Linie aus Art. 20 Abs. 1 GG abzuleiten wäre. Aufgrund der bisherigen verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung, die lediglich eine Berührung des Art. 20 Abs. 1 GG, nicht jedoch eine eigenständige Zahlungsverpflichtung aus dem allgemeinen Bundesstaatsprinzip anerkennt,967 dürfte hieraus die Durchsetzung von sanierungsbezogenen Sonderzuweisungen vor dem Bundesverfassungsgericht erheblich erschwert sein. Obwohl der Verfassungsgeber in Art. 143d Abs. 2 Satz 5 GG selbst den Fall einer Gewährung von sanierungsbezogenen Bundesergänzungszuweisungen trotz Konsolidierungshilfen regelt, unterbindet er faktisch eine solche Kombination. Im Hinblick auf die Einflussmöglichkeiten des Landes Berlin zur Erlangung von sanierungsbezogenen Zuwendungen des Bundes muss dieser Umstand differenziert bewertet werden. Auf der einen Seite ist es dem Land Berlin faktisch kaum mehr möglich, eine extreme Haushaltsnotlage verfassungsgerichtlich anerkennen zu lassen. Auch wenn die Erfolgsaussichten eines solchen Begehrens vor dem Hintergrund der strikteren Auslegung des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG im Berlin-Urteil gering erscheinen, könnte nach dem bereits Ausgeführten zukünftig eine extreme Haushaltsnotlage grundsätzlich vorliegen. Die erhebliche Reduzierung der verfassungsgerichtlichen Durchsetzbarkeit von Sanierungshilfen stellt das Land Berlin somit insbesondere in Fällen gravierender finanzieller Notsituationen schlechter, da in diesen Fällen die verfassungsgerichtlichen Erfolgsaussichten als hoch einzuschätzen wären. Auf der anderen Seite sollen die Konsolidierungshilfen gemäß Art. 143d Abs. 2 GG solche extremen finanziellen Notlagen gerade vermeiden, was ihnen zumindest bisher auch gelingt.968 Insofern sind hinKerber, Der Staat 2007, 232 f. NdsVBl. 2007, 180 f. 967  BVerfGE 116, 327 (387). 968  Siehe oben, Teil 1, E. II. 5. b) aa). 965  Vgl.

966  Eschenbach,



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin269

sichtlich der derzeitigen Ausgestaltung des Finanzausgleichsystems sowie der derzeitigen finanziellen Konstellationen die erhaltenen Konsolidierungshilfen und nicht zuletzt die durch Art. 143d Abs. 2 GG tatsächlich erreichten Konsolidierungsfortschritte als weit wichtiger anzusehen als die im Gegenzug stark begrenzten beziehungsweise faktisch eingebüßten verfassungsgerichtlichen Einflussmöglichkeiten des Landes Berlin. Demnach ist die derzeitige Ausgestaltung der Sanierungshilfen in Form von Konsolidierungshilfen im Hinblick auf das Land Berlin als sachgerechter und vorteilhafter einzuschätzen als die bis 2009 vorherrschende Fokussierung auf Sonderzuweisungen wegen einer extremen Haushaltsnotlage. In Bezug auf die Neuordnung des Finanzausgleichsystems bleibt jedoch zu prüfen, ob die Schuldenbremse des Art. 109 Abs. 3 GG tatsächlich eingehalten wird beziehungsweise eingehalten werden kann. Streng genommen dürfte durch das ab 2020 auch für die Länder wirksame Neuverschuldungsverbot eine Regelung für Haushaltsnotlagen hinfällig sein. Eine mangelhafte oder gar unterbleibende entsprechende Regelung für die Zeit ab 2020 würde in entsprechenden – dann ausdrücklich verfassungswidrigen – Fällen finanzieller Notlagen von Ländern wiederum einen verfassungsgerichtlich determinierten Rückgriff auf Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG erfordern.

III. Hauptstadtfinanzierung und Kulturförderung Die dem Land Berlin gewährten Hauptstadtfinanzierungen und Kulturförderungen stehen – ebenso wie die zuvor behandelten Konsolidierungshilfen – am Rande und zum Teil auch außerhalb des Finanzausgleichsystems der Art. 106 und 107 GG. Dennoch wird der Vorwurf einer ungerechtfertigten Übernahme hauptstadtbedingter Mehrausgaben von horizontal ausgleichspflichtigen Ländern geäußert.969 Des Weiteren sind die Hauptstadtfinanzierung und Kulturförderung insbesondere hinsichtlich der Sonderzuweisungen wegen einer extremen Haushaltsnotlage auch Bestandteil verfassungsrechtlicher Erwägungen.970 Deshalb sollen zum Abschluss der Analyse der sekundären vertikalen Finanzbeziehungen auch die entsprechenden hauptstadtbedingten Zuwendungen des Bundes an das Land Berlin betrachtet werden.

969  Söders Zehn-Punkte-Plan: Soli und Finanzausgleich drastisch kürzen, in: Saarbrücker Zeitung vom 25. Juni 2014 (o. Fn. 64). Siehe oben, Teil 1, D. V. 4. c). 970  Vgl. BVerfGE 116, 327 (390). Das BVerfG betont, dass Hauptstadtlasten nicht auf dem Umweg sanierungsbezogener Sonderzuweisungen berücksichtigt werden dürfen.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

1. Inhalte der Hauptstadtverträge und Zusatzvereinbarungen zwischen dem Bund und dem Land Berlin § 5 Abs. 2 des zur Umsetzung des Hauptstadtumzugs erlassenen Berlin / Bonn-Gesetzes bestimmt, dass der Bund das Land Berlin bei der Wahrnehmung gesamtstaatlicher Repräsentationsaufgaben unterstützt. Absatz 3 derselben Norm sieht vor, die nähere Ausgestaltung der Unterstützungsleistungen vertraglichen Vereinbarungen zwischen dem Bund und dem Land Berlin zu überlassen. Auf Grundlage dieser Regelungen schlossen der Bund und das Land Berlin Hauptstadtverträge sowie ergänzende Zusatzvereinbarungen, die diverse finanzielle Zuwendungen an das Land Berlin beinhalten. Für den Zeitraum von 1995 bis 2004 stellte der Bund dem Land Berlin gemäß § 2 des ersten Hauptstadtvertrages insgesamt 1,3 Mrd. DM für verkehrsinfrastrukturelle Investitionsvorhaben, hauptstadtbedingte kulturelle Einrichtungen und für weitere Sonderbelastungen zur Verfügung. Zusatz- beziehungsweise Anschlussvereinbarungen zielten auf eine Mittelerhöhung und die über das Jahr 2004 hinausgehende Verlängerung des Zuwendungszeitraums. In diesem Zusammenhang bewegten sich die Finanzzuschüsse von einer pauschalen Förderung hin zu einer Unterstützung einzelner kultureller Einrichtungen, die letztlich im Hauptstadtkulturvertrag des Jahres 2003 eine nähere Spezifizierung fand. Des Weiteren wurden bereits 2001 die Sicherheitsaufwendungen des Landes Berlin als zentrale hauptstadtbedingte Sonderlast erkannt und in einem Anschlussvertrag speziell berücksichtigt.971 Seit Jahresbeginn 2008 bis zum Jahresende 2017 gilt nunmehr der von den Vertragsparteien so bezeichnete Hauptstadtfinanzierungsvertrag 2007, der gemäß § 10 Abs. 3 – mit Ausnahme der laut § 8 Satz 1 seit 1994 fortbestehenden Vereinbarung über die städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen des Regierungsviertels – die hauptstadtbedingten Vorgängerregelungen ablöst. Als Kulturförderung vereinbaren der Bund und die Länder im ersten Abschnitt dieses Vertrages Zuwendungen für kulturelle Aufgaben und Einrichtung wie beispielsweise die Stiftung Preußischer Kulturbesitz, die Staatsoper Unter den Linden und die Akademie der Künste sowie die weiterführende Ausstattung des Hauptstadtkulturfonds durch den Bund mit jährlich 9,866 Mio. Euro. Im zweiten Abschnitt des Vertrags wird zur Abgeltung der sicherheitsbedingten Sonderlasten des Landes Berlin die Auszahlung von jährlich 60 Mio. Euro beschlossen. Darüber hinaus gilt als weitere Sonderlast die Fertigstellung der U-Bahnlinie 5, die das Regierungsviertel mit den kulturellen Einrichtungen in Berlin-Mitte und dem stadtpolitischen Zentrum rund um den Alexanderplatz verbinden soll. 971  Ausführliche Darstellung in Seiferth, Rechtsstellung der Bundeshauptstadt Berlin, 89 ff., und Weinzen, Berlin in der Finanzkrise, 315 ff.



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin271

2. Deckung der vertraglich vereinbarten Zwecke durch die zur Verfügung gestellten finanziellen Mittel Inwieweit die im Hauptstadtfinanzierungsvertrag 2007 vereinbarten Zuwendungen zur Finanzierung der ihnen zugedachten Zwecke ausreichen, kann kaum abschließend geklärt werden. Für entsprechende Aussagen wäre hinsichtlich der Förderung einzelner kultureller Projekte eine betriebswirtschaftliche Kosten-Nutzen-Analyse notwendig, die ihrerseits eine Vielzahl an Bewertungen und Annahmen mit sich brächte. Gegenstand der finanzpolitischen Diskussion war bisher vor allem die pauschale Abgeltung der hauptstadtbedingten Sicherheitsmaßnahmen,972 die derzeit – wie oben erwähnt – in Höhe von jährlich 60 Mio. Euro erfolgt, für eine vollständige Kostendeckung gemäß dem Berliner Doppelhaushaltsplan 2016 / 2017 aber 126,2 Mio. beziehungsweise 129,8 Mio. Euro betragen müsste.973 Ob jedoch zwingend eine erhöhte Abgeltung durch den Bund erforderlich ist, kann allein aus der hieraus resultierenden Differenz von ungedeckten 66,2 Mio. beziehungsweise 69,8 Mio. Euro nicht zwingend geschlossen werden. Einer entsprechenden Forderung an den Bund könnte entgegengehalten werden, dass durch die hauptstadtbedingten Sicherheitsmaßnahmen das Sicherheitsniveau generell steigt, so dass die Notwendigkeit von landesbeziehungsweise stadtbezogenen Sicherheitsmaßnahmen sinkt. Vergleichbare Effekte, die dem Land Berlin beispielsweise in touristischer Hinsicht oder bezüglich der Schaffung von Arbeitsplätzen974 zugutekommen, können im Allgemeinen ebenfalls in die finanzpolitische Bewertung des Umfangs der vertraglich zugesicherten Zuwendungen miteinbezogen werden. Vor diesem Hintergrund und aufgrund der Tatsache, dass das Land Berlin dem Hauptstadtfinanzierungsvertrag 2007 selbst zugestimmt hat, ist eine ausreichende Deckung der vereinbarten Förderungszwecke durch die vertraglich festgesetzten Finanzmittel anzunehmen. Ob die hauptstadtbedingten Zuwendungen des Bundes an das Land Berlin darüber hinaus auch als verfassungsgemäß und im Allgemeinen als sachgerecht anzusehen sind, soll die folgende Betrachtung der verfassungsrechtlichen Kompetenzen und Pflichten des Bundes bezüglich der Hauptstadtfinanzierung zeigen.

972  Berliner CDU hofft auf neuen Hauptstadtvertrag, in: Berliner Morgenpost vom 03.  April 2014, http://www.morgenpost.de/berlin-aktuell/article126547775/Ber liner-CDU-hofft-auf-neuen-Hauptstadtvertrag.html, Abruf: 28. Januar 2016. 973  Mitteilung über aktuelle hauptstadtbedingte Ausgaben des Landes Berlin, AHDrs. 17/2542, S. 1. 974  Vgl. Heintzen, LKV 2007, 50 m. w. N., der sich auf Schätzungen der hauptstadtbedingten Mehrbeschäftigung im Umfang von 30.000 Arbeitsplätzen bezieht.

272

Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

3. Verfassungsmäßigkeit und Sachgerechtigkeit der Hauptstadtfinanzierung und Kulturförderung Hauptstadtbedingte Zuwendungen des Bundes, die dem Land Berlin zur Erfüllung von selbständig wahrgenommenen Aufgaben gezahlt werden, stellen eine Ausnahme zum in Art. 104a Abs. 1 GG ausgestalteten finanzverfassungsrechtlichen Konnexitätsprinzip dar und bedürfen daher grundgesetzlicher Ausnahmeregelungen.975 Anhand solcher für die Hauptstadtfinanzierung einschlägigen Ausnahmeregelungen kann die Verfassungsmäßigkeit und Sachgerechtigkeit der durch den Hauptstadtfinanzierungsvertrag 2007 abschließend geregelten Hauptstadtfinanzierung beurteilt werden. a) Sonderlastenausgleich gemäß Art. 106 Abs. 8 GG Für den im Hauptstadtfinanzierungsvertrag 2007 gewährten Ausgleich der Sonderlasten besteht eine Ausnahmeregelung zum Konnexitätsprinzip des Art. 104a Abs. 1 GG in Art. 106 Abs. 8 GG,976 auf den sich einführend auch der benannte Vertragstext ausdrücklich bezieht. Der Bund veranlasst durch die Wahl des Landes Berlin als Bundeshauptstadt besondere Einrichtungen und Aufgaben, die für das Land Berlin verschiedene Mehrausgaben begründen. Eine vollständige Tragung dieser Mehrausgaben erscheint für das Land Berlin unzumutbar, da die hauptstadtbedingten zusätzlichen Kosten die Bagatellgrenze übersteigen, den Berliner Landeshaushalt aufgrund seiner generellen Leistungsschwäche in besonderem Maße belasten und weder in anderen Ländern in vergleichbarer Form auftreten noch im Rahmen des horizontalen Länderfinanzausgleichs Berücksichtigung finden.977 Zu fragen ist jedoch, ob die im Hauptstadtfinanzierungsvertrag 2007 angeführten Abgeltungen der Sonderlasten bezüglich der Sicherheitsausgaben und der Fertigstellung der U-Bahnlinie 5 ausreichen, um die in Art. 106 Abs. 8 GG enthaltene Ausgleichspflicht des Bundes zu erfüllen. Im Hinblick auf die im Doppelhaushalt 2016 / 2017 angesetzten und den Pauschalbetrag von jährlich 60 Mio. Euro weit übersteigenden Sicherheitskosten hat die bereits getroffene finanzpolitische Bewertung auch bezüglich der verfassungsrechtlichen Beurteilung Bestand. So bestimmt das Tatbestandsmerkmal 975  Vgl.

oben, Teil 1, E. I. in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 106 Rn. 55 und 62; Hidien, in: BoKo, Art. 106 Rn. 1214. 977  Ausführlich zu den in der Gesamtbetrachtung des Einzelfalls anzulegenden Kriterien: Hidien, in: BoKo, Art. 106 Rn. 1258 ff. Zu der Nichtberücksichtigung hauptstadtbedingter Ausgaben im horizontalen Länderfinanzausgleich siehe oben, Teil 1, D. V. 4. c). 976  Heintzen,



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin273

der Unzumutbarkeit der veranlassten Mehrausgaben auch den erforderlichen Ausgleichsumfang, wodurch die zwingende Ausgleichspflicht des Bundes lediglich die Abgeltung der unzumutbaren Mehrausgaben umfasst.978 Aufgrund des Ansteigens des gesamtstädtischen Sicherheitsniveaus durch die hauptstadtbedingten Sicherheitsmaßnahmen erscheint es für das Land Berlin nicht evident unzumutbar, einen Teilbetrag der entstehenden Kosten selbst zu tragen. Bei einem dauerhaften Übersteigen der tatsächlichen hauptstadtbedingten Sicherheitsausgaben des Landes Berlin um mehr als das Doppelte des in § 6 Satz 1 des Hauptstadtfinanzierungsvertrags 2007 festgelegten jährlichen Pauschalbetrags wäre ein Erhöhung dennoch sachgerecht. Darüber hinaus ist die Einbeziehung weiterer hauptstadtbedingter Sonderlasten erwägenswert. Als Beispiele können hauptstadtbedingte Mehrbelastungen des Berliner Rechtswesens sowie die Pflege der Park- und Grünanlagen im Bereich des Regierungsviertels und seiner Umgebung genannt werden.979 Eine evidente Unzumutbarkeit der Tragung dieser Kosten durch das Land Berlin liegt jedoch nicht vor, da sie – analog zum gesamtstädtischen Nutzen der hauptstadtbedingten Sicherheitsmaßnahmen – insbesondere mit der touristischen Anziehungskraft der Hauptstadt Berlin aufzuwiegen sind. Letztendlich ist für die verfassungsrechtliche Beurteilung all dieser Aspekte der Sonderlasten entscheidend, inwieweit der Bund und das Land Berlin den sachlichen und finanziellen Umfang der durch Art. 106 Abs. 8 GG auszugleichenden Mehrausgaben mittels einer vertraglichen Vereinbarung wie dem Hauptstadtfinanzierungsvertrag 2007 wirksam begrenzen beziehungsweise endgültig regeln können. Die mit der Durchbrechung des Konnexitätsprinzips aus Art. 104a Abs. 1 GG einhergehende Indisponibilität und Ausschließlichkeit der Finanzierungsverantwortung nach Art. 106 Abs. 8 GG könnte einer abschließenden Wirkung der vertraglichen Regelung entgegenstehen,980 wodurch eine detaillierte verfassungsrechtliche Prüfung aller eventuell einschlägigen Sonderlasten notwendig wäre. Gerade die umfassende Thematik der Hauptstadtfinanzierung erfordert jedoch eine konsensuale Vereinbarung über die sachliche und finanzielle Reichweite der sonderlastbezogenen Hauptstadtfinanzierung. Mögen die Tatbestandsmerkmale der Veranlassung einer Einrichtung durch den Bund in Hauptstadtfragen noch verfassungsrechtlich klar subsumierbar sein,981 978  Hidien,

in: BoKo, Art. 106 Rn. 1279. Mitteilung über aktuelle hauptstadtbedingte Ausgaben des Landes Berlin, AH-Drs. 17/2542, S. 2 und 4. 980  So Hidien, in: BoKo, Art. 106 Rn. 1285. 981  Vgl. Hidien, in: BoKo, Art. 106 Rn. 1285, der die umfassende Justiziabilität aller Tatbestandsmerkmale des Art. 106 Abs. 8 GG annimmt. 979  Vgl.

274

Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

zeigen die angeführten erwägenswerten Beispiele weiterer Sonderlasten, dass sowohl der Umfang der Mehrausgaben, die durch die hauptstadtbedingt veranlassten Einrichtungen verursacht werden, als auch die Unzumutbarkeit ihrer Tragung nicht allein aus staatsorganisatorischen und finanzverfassungsrechtlichen Leitlinien des Grundgesetzes abgeleitet werden können. Der Hauptstadtfinanzierungsvertrag 2007 hat somit hinsichtlich der auszugleichenden Sonderlasten verfassungsrechtlich abschließende Wirkung982 und kann nach alledem hinsichtlich seiner Sonderlastenre­ gelungen als verfassungsgemäß und grundsätzlich sachgerecht beurteilt werden. b) Kulturförderung als gesamtstaatliche Repräsentationsaufgabe des Bundes gemäß Art. 22 Abs. 1 Satz  2 GG Sowohl in ihrer sachlichen Diversifikation als auch in ihrem Umfang bildet die Kulturförderung den Großteil der im Hauptstadtfinanzierungsvertrag 2007 vereinbarten hauptstadtbedingten Zuwendungen des Bundes an das Land Berlin. Zusätzlich bestehen weitere, nicht ausdrücklich hauptstadtbezogene kulturelle Fördermaßnahmen des Bundes zugunsten des Landes Berlin, so dass das Gesamtvolumen der Kulturförderung an das Land Berlin jährlich etwa 350 Mio. Euro beträgt.983 An dieser Stelle soll jedoch lediglich die explizit hauptstadtbezogene, nur schwerlich zu beziffernde984 Kulturförderung Gegenstand der Erörterung sein, da die auf speziellen Mischfinanzierungstatbeständen beruhenden kulturbezogenen Zuwendungen des Bundes an das Land Berlin985 als rein zweckgebundene Zahlungen gänzlich außerhalb des Finanzausgleichsystems stehen.986 Die Aufrechterhaltung und Förderung kultureller Einrichtungen im Land Berlin als Bundeshauptstadt kann nicht als Sonderlast im Sinne des Art. 106 Abs. 8 GG eingeordnet werden. So fehlt die tatbestandlich vorausgesetzte unmittelbare Kausalitätsbeziehung zwischen der Förderung kultureller Einrichtungen und der Wahl des Landes Berlin als Bundeshauptstadt. Des Weiteren lässt das föderale System des Grundgesetzes eine speHeintzen, in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 106 Rn. 56. über aktuelle hauptstadtbedingte Ausgaben des Landes Berlin, AHDrs. 17/2542, S. 2. 984  Vgl. Weinzen, Berlin in der Finanzkrise, 329. 985  Eine Übersicht über die für die Finanzbeziehung zwischen dem Bund und dem Land Berlin einschlägigen, auch nicht hauptstadtbezogenen Mischfinanzierungstatbestände gibt Heintzen, Der Bund und die Finanzen seiner neuen Hauptstadt, in: Jacobs/Papier/Schuster, FS Raue, 92 ff. 986  Vgl. insoweit die Definition der Analysegegenstände dieser Arbeit in Teil 1, A. 982  Vgl.

983  Mitteilung



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin275

zielle Verantwortlichkeit der Bundeshauptstadt für kulturelle Aufgaben nicht erkennen.987 Mangels einer solchen kulturellen Aufgabenzuweisung an die Bundeshauptstadt beziehungsweise hinreichender Gesetzgebungs-, Verwaltungsoder gar Finanzierungskompetenzen des Bundes im Bereich des Kulturwesens988 sieht sich die hauptstadtbezogene Kulturförderung verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt.989 Bis September 2006 war der einzige bedeutsame Ansatzpunkt zur Rechtfertigung von kulturellen Bundeszuwendungen, die in geringerem Umfang schon der Stadt Bonn als Bundeshauptstadt ausgezahlt wurden, eine ungeschriebene Finanzierungskompetenz des Bundes, die sich kraft Natur der Sache auf die Zuständigkeit des Bundes für Angelegenheiten der gesamtstaatlichen Repräsentation stützte.990 Ob insbesondere der große Umfang der kulturellen Förderung des Landes Berlin durch den Bund von einer solchen ungeschriebenen Finanzierungskompetenz gedeckt war, musste bezweifelt werden,991 unterlag aber zu keiner Zeit einer expliziten verfassungsgerichtlichen Überprüfung. Im Zuge der ersten Föderalismusreform wurde mit Wirkung ab September 2006 die Hauptstadtklausel in das Grundgesetz übernommen. Art. 22 Abs. 1 Satz 2 GG positiviert die nunmehr zweifelsfrei bestehende Kompetenz des Bundes für Angelegenheiten der Repräsentation des Gesamtstaates in der Hauptstadt Berlin. Ob sich daraus jedoch eine Finanzierungskompetenz des Bundes hinsichtlich einer umfassenden Kulturförderung im Land Berlin ableiten lässt,992 kann nicht automatisch aufgrund der Positivierung in Art. 22 Abs. 1 Satz 2 GG angenommen werden. Allein durch die Positivierung einer anerkannten ungeschriebenen Kompetenz des Bundes für gesamtstaatliche Repräsentationsaufgaben wird dem Grunde nach keine Rechtsänderung herbeigeführt.993 Die Entstehungsgeschichte des Art. 22 987  Heintzen, Erziehung, Wissenschaft, Kultur, Sport, in: Isensee/P. Kirchhof, HbStR IX (Auflage von 1997), § 218 Rn. 73; Heintzen, in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 106 Rn. 62. 988  Heintzen, LKV 2007, 51, spricht von schwachen Kulturkompetenzen des Bundes. 989  Ausführlich Seiferth, Rechtsstellung der Bundeshauptstadt Berlin, 133 ff. 990  Heintzen, Der Bund und die Finanzen seiner neuen Hauptstadt, in: Jacobs/ Papier/Schuster, FS Raue, 94; Heintzen, Erziehung, Wissenschaft, Kultur, Sport, in: Isensee/P. Kirchhof, HbStR IX (Auflage von 1997), § 218 Rn. 73; Heintzen, LKV 2007, 50; Seiferth, Rechtsstellung der Bundeshauptstadt Berlin, 165 ff. 991  Krit. Heintzen, Der Bund und die Finanzen seiner neuen Hauptstadt, in: Jacobs/Papier/Schuster, FS Raue, 94; Seiferth, Rechtsstellung der Bundeshauptstadt Berlin, 188. 992  So Seiferth, Rechtsstellung der Bundeshauptstadt Berlin, 188; wohl auch Nierhaus/Rademacher, LKV 2006, 395. 993  Heintzen, LKV 2007, 51.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Abs. 1 Satz 2 GG spricht dabei sogar gegen eine Kompetenz zur Finanzierung einer umfassenden Kulturförderung im Land Berlin. So folgte die Föderalismuskommission dem ursprünglichen Formulierungsvorschlag des Landes Berlin nicht, der die Kulturförderung ausdrücklich als Bestandteil der gesamtstaatlichen Repräsentation erwähnte und über die Aufgabenzuweisung an den Bund auch die Erstattung der hauptstadtbedingten Kosten als Regelung beinhaltete.994 Obwohl somit durch die Einführung des Art. 22 Abs. 1 Satz 2 GG kein erheblicher Fortschritt für die Verfassungskonkretisierung einer auf die hauptstadtbedingte Kulturförderung gerichteten Finanzierungskompetenz des Bundes erreicht wurde, darf das Bestehen einer solchen Zuständigkeit jedoch nicht verneint werden. Bereits die zwischenzeitlich mehrere Jahrzehnte umfassende Staatspraxis verdeutlicht, dass der Bund ein beachtenswertes gesamtstaatliches Interesse an kulturellen Einrichtungen in seiner Hauptstadt hat. Im Hinblick auf das Land Berlin zeigt Art. 135 Abs. 6 GG des Weiteren, dass das Grundgesetz die Verantwortung für Einrichtungen des Landes Preußen, die nunmehr auch Gegenstand der hauptstadtbezogenen Kulturförderung sind, grundsätzlich auf den Bund überträgt.995 Zuletzt erscheint aufgrund der nach wie vor nicht abschließend geklärten Verfassungslage auch die Einbeziehung von Erwägungen hinsichtlich der Sachgerechtigkeit der Kulturförderung in die Beurteilung ihrer Verfassungsmäßigkeit legitim.996 Dabei muss festgestellt werden, dass sich die hauptstadtbedingten Zuwendungen des Bundes an das Land Berlin ohne Kulturförderung auf einen knapp bemessenen Ausgleich der sicherheitsbedingten Sonderlasten und die Mitfinanzierung der Fertigstellung der U-Bahnlinie 5 beschränken würden. Eine derartige Ausgestaltung des Hauptstadtfinanzierungsvertrags 2007 offenbart, dass fast 20 Jahre nach Abschluss des Hauptstadtumzugs die hauptstadtbezogenen Infrastrukturprojekte, wie beispielsweise der Aufbau des Regierungsviertels, im Land Berlin weitgehend vollendet wurden.997 Eine Hauptstadtfinanzierung, die sich ausschließlich auf die Infrastruktur der im Land Berlin ansässigen Verfassungsorgane beziehungsweise die im Rahmen der politischen Vorgänge und Institutionen an994  Abdruck

995  Heintzen,

des Formulierungsvorschlags bei Klein, in: BoKo, Art. 22 Rn. 38. LKV 2007, 51; Seiferth, Rechtsstellung der Bundeshauptstadt Ber-

lin, 160 ff. 996  Vgl. Heintzen, LKV 2007, 51. 997  In der Mitteilung über aktuelle hauptstadtbedingte Ausgaben des Landes Berlin, AH-Drs. 17/2542, S. 3, wird diesbezüglich von einer noch nicht vollständigen Erreichung der Entwicklungsziele gesprochen. Die noch ausstehenden Projekte „im Bereich Spreeinsel, Spreebogen/Hauptbahnhof und Luisenblock Ost“ weisen aber zumindest keinen unmittelbaren Bezug zum Regierungsviertel mehr auf.



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin277

fallenden Aufgaben fokussieren würde und kulturelle Aspekte außer Acht ließe, würde sich ohne neue, derzeit nicht notwendige Infrastrukturinvesti­ tionen in einer nur noch belanglosen Bereitstellung von Finanzmitteln von Seiten des Bundes erschöpfen. Dass der Bund und das Land Berlin die Aufgaben der gesamtstaatlichen Repräsentation vor diesem Hintergrund weiter fassen und auch auf den kulturellen Bereich erstrecken, sichert daher die Zuwendungen an das Land Berlin in einer für die bundesdeutsche Hauptstadt angemessenen Größenordnung. Mithin kann die im Hauptstadtfinanzierungsvertrag 2007 vereinbarte Kulturförderung als sachgerecht und nach alledem verfassungsgemäß anerkannt werden. c) Sonderzuweisungen wegen einer extremen Haushaltsnotlage gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz  3 GG Auch und gerade im Hinblick auf die Hauptstadtfinanzierung für das Land Berlin erlangen die Sonder-Bundesergänzungszuweisungen wegen einer extremen Haushaltsnotlage gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG zumindest eine mittelbare Relevanz. Die grundsätzliche Möglichkeit der Gewährung beziehungsweise Einklagung entsprechender sanierungsbezogener Finanzmittel spannt sich wie ein Auffangnetz unterhalb der originär einschlägigen Kompetenzen beziehungsweise Pflichten des Bundes zur Hauptstadtfinanzierung auf.998 Zwar betont das Bundesverfassungsgericht die Unzulässigkeit einer Erlangung hauptstadtbezogener Zuwendungen mittels SonderBundesergänzungszuweisungen unter Umgehung des Sonderlastenausgleichs nach Art. 106 Abs. 8 GG.999 Dennoch wäre der Bund verpflichtet, dem Land Berlin als bundesdeutsche Hauptstadt bei Vorliegen einer mit eigenen Anstrengungen nicht mehr abwendbaren finanziellen Notsituation, die keineswegs notwendigerweise aus dem Hauptstadtstatus des Landes Berlin resultieren müsste, Sanierungsmittel zur Verfügung zu stellen. Hierdurch würde mittelbar auch die Hauptstadtfunktion des Landes Berlin geschützt und finanziert. Nach dem bereits Ausgeführten ist die Wahrscheinlichkeit einer solchen Konstellation jedoch gering.1000 Die faktische Erschwerung der Einklagung von sanierungsbezogenen Sonderzuweisungen sowie die Konsolidierungshilfen als präventive Sanierungsmaßnahmen verringern somit die Bedeutung von Nothilfen gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG, bestärken aber gleichzeitig die Notwendigkeit, im Rahmen des Sonderlastenaus998  Vgl. Heintzen, Der Bund und die Finanzen seiner neuen Hauptstadt, in: Jacobs/Papier/Schuster, FS Raue, 95 f. 999  BVerfGE 116, 327 (390). Bestätigend Klein, in: BoKo, Art. 22 Rn. 86. 1000  Siehe oben, Teil 1, E. II. 5.

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

gleichs nach Art. 106 Abs. 8 GG und der Zuständigkeit des Bundes für gesamtstaatliche Repräsentationsaufgaben gemäß Art. 22 Abs. 1 Satz 2 GG eine auskömmliche Finanzierung der Hauptstadtfunktion des Landes Berlin zu erreichen. 4. Schlussfolgerungen im Hinblick auf die Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich Wie bereits mehrfach angeführt, besteht ein wichtiger Berührungspunkt der Thematik der Hauptstadtfinanzierung und Kulturförderung mit dem föderalen Finanzausgleichsystem im Vorwurf der ausgleichspflichtigen Länder, im Rahmen des horizontalen Länderfinanzausgleichs ungerechtfertigt zur Finanzierung hauptstadtbedingter Kosten herangezogen zu werden, deren Tragung eigentlich Aufgabe des Bundes sei.1001 Abseits des bereits aufgezeigten Umstands, dass das horizontale Ausgleichsergebnis nicht durch den tatsächlichen Ausgabenbedarf des Landes Berlin beeinflusst werden kann,1002 offenbaren die vorstehenden Betrachtungen eine auskömmliche und sachgerechte Hauptstadtfinanzierung durch den Hauptstadtfinanzierungsvertrag 2007. Dies gilt, obwohl die in einem unteren dreistelligen Millionenbetrag anzusiedelnde Größenordnung der hauptstadtbedingten Zuwendungen nur einen Bruchteil des etwa 23 Mrd. Euro umfassenden Berliner Gesamthaushalts ausmacht.1003 Unter Abwägung mit den hauptstadtbedingten Nutzen für das Landes Berlin sind keine evident zusätzlich zu berücksichtigenden Sonderlasten gemäß Art. 106 Abs. 8 GG anzuführen. Darüber hinaus wurde durch den Ausbau der Kulturförderung eine verfassungsgemäße Möglichkeit gefunden, die Zuwendungen an das Land Berlin trotz des Fehlens neuer hauptstadtbedingter Infrastrukturprojekte, für die derzeit keine Notwendigkeit besteht, in einem für die bundesdeutsche Hauptstadt angemessenen Volumen zu sichern. Die im Hinblick auf die Neuordnung ab 2020 geäußerte Forderung an den Bund, die Kosten seiner Hauptstadt Berlin in größerem Umfang zu übernehmen,1004 wäre insofern zumindest mit der Benennung konkreter Finanzpositionen zu begründen. Eine in der Hauptstadtfunktion liegende umfassende Verantwortlichkeit des Bundes für die Finanzen des Landes Berlin, 1001  Vgl. Söders Zehn-Punkte-Plan: Soli und Finanzausgleich drastisch kürzen, in: Saarbrücker Zeitung vom 25. Juni 2014 (o. Fn. 64). Siehe oben, Teil 1, D. V. 4. c) und E. III. 1002  Siehe oben, Teil 1, D. V. 4. c). 1003  Vgl. Weinzen, Berlin in der Finanzkrise, 329. 1004  Söders Zehn-Punkte-Plan: Soli und Finanzausgleich drastisch kürzen, in: Saarbrücker Zeitung vom 25. Juni 2014 (o. Fn. 64).



E. Finanzbeziehung des Bundes mit dem Land Berlin279

die – vergleichbar mit den Bundeshilfen an West-Berlin1005 – über den Ausgleich hauptstadtbedingter Mehrausgaben hinausgeht, kann dem derzeitigen föderalen System des Grundgesetzes nicht entnommen werden. Insoweit sind – für das Land Berlin wie für alle anderen Länder – lediglich die Sonderzuweisungen wegen einer extremen Haushaltsnotlage einschlägig, deren Einsatz als Ultima-Ratio-Nothilfe durch die Konsolidierungshilfen jedoch – bisher erfolgreich – präventiv verhindert wird.

IV. Zusammenfassende Gesamtwürdigung des sekundären vertikalen Finanzausgleiches einschließlich der Hauptstadtfinanzierung Als letzte Stufe des föderalen Finanzausgleichs beeinflusst die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen die finanzielle Stellung des Landes Berlin ein weiteres Mal entscheidend. Hinsichtlich der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen setzt sich die im Ländervergleich herausgehobene Besserstellung des Landes Berlin fort. Während aber zumindest der Ausgleichsumfang des sekundären horizontalen Länderfinanzausgleichs an sich nicht evident unsachgerecht erscheint, führen die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen zu einer unangebrachten Übernivellierung der Finanzausstattungen der Länder.1006 Neben den in § 11 Abs. 2 FAG festgesetzten Ausgleichsbemessungsregeln entfaltet insbesondere die Stadtstaatenwertung des Landes Berlin, die aufgrund der Nichtberücksichtigung berlinspezifischer Umstände verfassungsrechtlich bedenklich erscheint,1007 auch in diesem sekundären vertikalen Finanzausgleich eine entscheidende Wirkung.1008 Des Weiteren kann im Zusammenhang mit den weitgehend als sachgerecht angesehenen teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen ebenfalls eine mangelnde Berücksichtigung der historischen Sonderstellung des Landes Berlin festgestellt werden. Insbesondere die Kriterien der Verwendungsnachweisrechnungen, die die wiedervereinigungsbedingten überproportionalen Investitionstätigkeiten messen, offenbaren für das Land Berlin einen geringeren Investitionsbedarf als in den neuen Ländern, der sich auch in einem gegenüber den neuen Ländern geringeren infrastrukturbezogenen Zuweisungsbetrag ausdrücken müsste.1009 Demgegenüber konnte jedoch gezeigt werden, dass der Verwendungsanteil der teilungsbedingten Sonder1005  Die Bundeshilfen machten zum Teil mehr als die Hälfte der Einnahmen West-Berlins aus; Weinzen, Berlin in der Finanzkrise, 312. 1006  Siehe oben, Teil 1, E. II. 1. c). 1007  Siehe oben, Teil 1, D. IV. 2. cc) und dd). 1008  Siehe oben, Teil 1, E. II. 1. e). 1009  Siehe oben, Teil 1, E. II. 2. d) bb) (3) und (4) sowie e).

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Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

bedarfszuweisungen zum Ausgleich der unterproportionalen kommunalen Finanzausstattung erheblich hinter den Einbußen zurückbleibt, die das Land Berlin durch die nur anteilige Berücksichtigung der Gemeindeeinnahmen im horizontalen Länderfinanzausgleich hinzunehmen hat.1010 Der mangelnde infrastrukturelle Investitionsbedarf des Landes Berlin schließt derweil nicht aus, dass andere, unter Umständen ebenso speziell teilungsbedingte Sonderbedarfe, die das Land Berlin in besonderem Maße treffen, ausgeglichen werden könnten. Die Sonderbedarfszuweisungen wegen struktureller Arbeitslosigkeit sind ein Beispiel für eine solche spezifisch auf die einzelnen Umstände der bedachten Länder eingehenden Sonderbedarfszuweisungen, weil sie allen neuen Ländern mit Ausnahme des Landes Berlin gewährt werden.1011 Als letzte Form der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen gleichen die Sonderbedarfszuweisungen wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung die entsprechenden überproportionalen Aufwendungen auch im Land Berlin sachgerecht aus.1012 Überdies erfolgte durch das Berlin-Urteil eine striktere Überprüfung der Gewährung von Sonderzuweisungen wegen einer extremen Haushaltsnotlage, die das Bundesverfassungsgericht dem Land Berlin im Jahr 2006 verwehrte.1013 Zur Prävention vor weiteren möglichen Haushaltsnotlagen wurden im Zuge der Föderalismusreform II die Schuldenbremse und Konsolidierungshilfen eingeführt, aus denen das Land Berlin seit 2010 jährlich 80 Mio. Euro erhält. Den präventiven Erfolg der Konsolidierungshilfen zeigen die Beschlüsse des Stabilitätsrats, der dem Land Berlin durchgängig die Erfüllung der Konsolidierungsverpflichtungen bescheinigt.1014 Die sanierungsbezogenen Sonderzuweisungen, die weitgehend verfassungsgerichtlich festgelegten Leitlinien folgen, verlieren hierdurch ihre Bedeutung. Abschließend sind die hauptstadtbedingten Zuwendungen des Bundes an das Land Berlin als verfassungsgemäß und sachgerecht einzuordnen, obwohl sie nur einen geringen Anteil am Berliner Landeshaushalt ausmachen. Insbesondere der Rückgriff auf die Kulturförderung erscheint angemessen, um dem Land Berlin auch abseits von hauptstadtbedingten Investitionsmaßnahmen eine angemessene Förderung durch den Bund zukommen zu lassen. Dem derzeitigen Föderalismusprinzip und Finanzverfassungsrecht kann jedoch keine allumfassende Verantwortlichkeit des Bundes für die Finanzen des Landes Berlin als Bundeshauptstadt entnommen werden. 1010  Siehe

oben, oben, 1012  Siehe oben, 1013  Siehe oben, 1014  Siehe oben, 1011  Siehe

Teil 1, Teil 1, Teil 1, Teil 1, Teil 1,

E. E. E. E. E.

II. II. II. II. II.

2. 3. 4. 5. 5.

d) bb) (2). d). a). b) aa) (2).

F. Zentrale Ergebnisse d  er Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich Die in Teil 1 dieser Arbeit vorgenommene Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich bestätigt die im finanzpolitischen Diskurs angenommene herausragende finanzielle Besserstellung des Landes Berlin insbesondere durch die sekundären Finanzausgleichsstufen. Es ist jedoch auch gelungen, pauschal auf das Land Berlin übertragene Annahmen wie beispielsweise eine Bevorteilung durch die landessteuerlichen Abgrenzungsund Zerlegungsregeln aufgrund vermeintlich hoher Einpendlerzahlen zu widerlegen.1015 Ebenso sind die erhaltenen, im Ländervergleich höchsten Zuweisungsbeträge des horizontalen Länderfinanzausgleichs und der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen vor dem Hintergrund zu relativieren, dass das Land Berlin im Umsatzsteuervorausgleich, der ein nur unwesentlich geringeres Volumen als der horizontale Länderfinanzausgleich aufweist, im Vergleich zu einer alternativen Zuteilung nach dem Einwohnerprinzip keine Transferleistungen erhält.1016 Diese Divergenz zwischen den Ergebnissen des rein landessteuerbezogenen Umsatzsteuervorausgleichs und des Länderfinanzausgleichs beziehungsweise der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen zeigt, dass die kommunale Finanzschwäche des Landes Berlin, verbunden mit der nur anteiligen Berücksichtigung der Gemeindeeinnahmen, die herausgehobene Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich erheblich mitbestimmt. Stellt man den aufgezeigten Einfluss der kommunalen Finanzschwäche des Landes Berlin in Beziehung zu den zwischenzeitlich zu großen Teilen ausgezahlten teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen, wird deutlich, dass ein Hauptzweck der bereitgestellten Finanzmittel des Solidarpakts II, nämlich die Anhebung gerade der kommunalen Wirtschaftskraft, bei nur noch wenigen verbleibenden Auszahlungsjahren nicht als erreicht angesehen werden kann. Hierzu trägt der in einzelnen Ausgleichsjahren gänzlich zweckfremde Einsatz der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen im Land Berlin bei, der zwischenzeitlich jedoch korrigiert wurde.1017 Darüber hinaus lässt sich die kommunale Finanzschwäche des Landes Berlin, die die restlichen Länder auf den sekundären Finanzausgleichsstufen mittelbar belastet, als Zei1015  Siehe

oben, Teil 1, C. II. 5. aa). oben, Teil 1, C. V. 3. und 4. 1017  Siehe oben, Teil 1, E. II. 2. d) bb). 1016  Siehe

282

Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

chen dafür sehen, dass die hauptsächlich auf die Schaffung von Infrastruktur bezogenen Maßnahmen zur finanziellen Umsetzung der deutschen Einheit nur einen Einzelaspekt des teilungsbedingten Nachholbedarfs des Landes Berlin abdecken.1018 Neben der Wirkung der kommunalen Finanzschwäche konnte aufgezeigt werden, dass die herausgehobene Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich hauptsächlich durch die Stadtstaatenwertung determiniert wird. Gerade hinsichtlich dieser Regelung, die aus der Sicht des Landes Berlin ein Kernstück des Länderfinanzausgleichs verkörpert, bestehen erhebliche Bedenken, die die Rechtfertigung des Ergebnisses des Länderfinanzausgleichs und damit auch die Verfassungsmäßigkeit der Stellung des Landes Berlin in Zweifel ziehen.1019 Es wäre jedoch verfehlt, aus diesem Umstand im Kontext der derzeitigen Ausgestaltung des Finanzausgleichsystems zugleich zu schließen, dass jedwede Form einer stadtstaatlichen Begünstigung des Landes Berlin unsachgerecht oder gar verfassungswidrig sei. Unter Zugrundelegung einer neuen Bemessungsmethodik der Stadtstaatenwertung, die die spezifischen Eigenarten des Landes Berlin – insbesondere in Abgrenzung zu den weiteren Stadtstaaten Bremen und Hamburg – berücksichtigt, könnte ebenso eine überproportionale Gewichtung der Einwohnerzahl des Landes Berlin gerechtfertigt werden, die dann auch als verfassungsgemäß anzusehen wäre. Ein weiteres zentrales Ergebnis der Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich besteht darin, dass mit Ausnahme der beschriebenen Problematik der Stadtstaatenwertung und der Übernivellierung durch die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen keine erheblichen Verfassungsverstöße zu konstatieren sind. Die gesamte Ausgestaltung des Finanzausgleichsgesetzes leidet zwar an einer nur schwerlich und stellenweise gar nicht erkennbaren Maßstabsbindung des Ausgleichsgesetzgebers.1020 Selbst das Bundesverfassungsgericht ging aber bei seinem bislang einzigen auf das Maßstäbeurteil folgenden Urteil lediglich beiläufig auf diesen Aspekt der Verfassungsmäßigkeit des Finanzausgleichsystems ein.1021 Im Weiteren beschränken sich die Einflussmöglichkeiten des Landes Berlin aufgrund einer derzeit nur eine geringe Anzahl von Steuerarten umfassenden Landessteuerautonomie auf wenige Aspekte. Während zum einen die Erhöhung der Einwohnerzahl durch die Stadtstaatenwertung den erfolgversprechendsten Gegenstand effektiver landespolitischer Maßnahmen darstellt, 1018  Siehe

oben, Teil 1, E. II. 2. e). oben, Teil 1, D. IV. 2. c) cc) und dd). 1020  Siehe oben, Teil 1, D. III. 1021  Vgl. BVerfGE 116, 327 (391); Eschenbach, NdsVBl. 2007, 179 f. und 183. 1019  Siehe



F. Zentrale Ergebnisse 283

sind zum anderen die – derzeit jedoch weitgehend entleerten – verfassungsgerichtlichen Klagemöglichkeiten im Rahmen der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung1022 sowie hinsichtlich der Gewährung sanierungsbezogener Sonderzuweisungen beachtlich. In politischen Verhandlungen über das Finanzausgleichsystem ist demgegenüber die Umsetzung spezifisch berlinbezogener Verhandlungspositionen nur bedingt möglich, da die politische Auseinandersetzung zumeist die Vereinigung mehrerer Länder in Verhandlungsgruppen notwendig macht. Anders stellt sich die Verhandlungsposition des Landes Berlin lediglich bezüglich seiner finanziellen Beziehung zum Bund als Bundeshauptstadt dar. So konnte verdeutlicht werden, dass der zwischen dem Bund und dem Land Berlin konsensual geschlossene Hauptstadtfinanzierungsvertrag 2007 ein sachgerechtes und verfassungsgemäßes Zuwendungsvolumen für die Hauptstadtfinanzierung und Kulturförderung beinhaltet. Darüber hinaus kann aus der Hauptstadtfunktion des Landes Berlin jedoch keine umfassende Verantwortlichkeit des Bundes für die allgemeine Finanzsituation des Landes Berlin abgeleitet werden. Zuletzt bleibt hervorzuheben, dass sich die vielfachen Charakteristika des Landes Berlin, die in seinen Eigenarten als föderaler Bundespartner, als Stadtstaat mit besonderer Ausprägung, als Metropole mit kommunaler Wirtschaftsschwäche, als teilungsbedingte Zwischenform eines alten und neuen Landes,1023 das sich bis zur Wiedervereinigung in einer Insellage befand,1024 sowie als Bundeshauptstadt zu sehen sind, im Rahmen des Finanzausgleichsystems unterschiedlich manifestieren. Eine allgemeingültige Bewertung der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich ist daher nicht zielführend. Sie muss immer in Bezug zu dem jeweils hervorgehobenen Charakteristikum getroffen werden. Betont man dabei aus der Sicht der anderen Länder die Eigenschaft des Landes Berlin als föderaler Bundespartner, so ist die Vereinnahmung der mit weitem Abstand größten horizontalen und vertikalen Ausgleichszuweisungen als übermäßig und somit als nicht sachgerecht anzusehen. Gleiches gilt, wenn man die besondere Ausprägung des Landes Berlin als Stadtstaat hervorhebt, die jedenfalls keinen fünffach beziehungsweise doppelt so hohen absoluten Ausstrahlungseffekt auf das Umland aufweist wie in den Stadtstaaten Bremen beziehungsweise Hamburg und deshalb keine gleichhohe Einwohnergewichtung rechtfertigt.1025 Andererseits muss bei einer 1022  Revisionsanspruch

II. 5.

1023  Vgl.

gemäß Art. 106 Abs. 4 Satz 1 GG; siehe oben, Teil 1, B.

BVerfGE 116, 327 (407). Wirtschaftsdienst 2012, 78. 1025  Siehe oben, Teil 1, C. IV. 2. c) cc) (2). 1024  Häde,

284

Teil 1: Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich

Fokussierung auf die Eigenart des Landes Berlin als Metropole mit kommunaler Wirtschaftsschwäche anerkannt werden, dass die hiermit einhergehenden gemeindesteuerlichen Einnahmeeinbußen und zusätzlich die hohen Belastungen mit Sozialausgaben im Vergleich mit den anderen Ländern einmalig sind und somit Ausgleichsleistungen in herausgehobenem Umfang rechtfertigen können. Stellt man im Weiteren auf die Zwischenform des Landes Berlin als altes und neues Land ab, dessen beide Stadtteile vor der Wiedervereinigung aufgrund ihrer Insellage beziehungsweise Hauptstadtfunktion für die DDR in besonderer Weise gefördert wurden, so sind die dem Land Berlin gewährten infrastrukturbezogenen teilungsbedingten Sonderlasten mangels einer Differenzierung zu den ebenso bedachten neuen Ländern als nicht sachgerecht und damit in dieser Form als zu hoch anzusehen. Wird jedoch vor allem die Hauptstadtfunktion des Landes Berlin in den Blick genommen, so kann konstatiert werden, dass der Bund seinen hiermit einhergehenden Finanzierungsverpflichtungen hinreichend nachkommt. Hierdurch erübrigen sich zugleich weitergehende speziell auf das Land Berlin bezogene Finanzierungsverpflichtungen des Bundes. Nach alledem kann als Hauptproblematik der Stellung Berlins im derzeitigen föderalen Finanzausgleich der Umstand angeführt werden, dass die hohen horizontalen und vertikalen Ausgleichszuweisungen an das Land Berlin insbesondere die ausgleichspflichtigen Länder übermäßig belasten. Eine Neuordnung des Finanzausgleichsystems, die im folgenden Teil dieser Arbeit näher erörtert wird, sieht sich daher vor allem vor die Herausforderung gestellt, die unterschiedlichen Charakteristika des Landes Berlin angemessen zu berücksichtigen und zugleich die Belastung der föderalen horizontalen Ausgleichspartner zu reduzieren.

Teil 2

Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs im Hinblick auf das Land Berlin

A. Notwendigkeit und Leitlinien einer Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs Zentrale Bestandteile des aktuellen Finanzausgleichsystems, das in Teil 1 dieser Arbeit im Hinblick auf das Land Berlin eingehend analysiert wurde, unterliegen einer gesetzlich festgeschriebenen Befristung und verlieren dadurch zum Jahresende 2019 ihre Gültigkeit. Hieraus resultiert die rechtliche Notwendigkeit, die föderalen Finanzbeziehungen der Länder und des Bundes ab 2020 neu zu ordnen. Der Umstand, dass der Ausgleichsgesetzgeber im Solidarpaktfortführungsgesetz das Finanzausgleichsgesetz zeitgleich mit der Auszahlung der Solidarpaktmittel auslaufen lässt, zeigt dabei die Inhärenz der anstehenden Neuordnung mit dem erreichten Fortschrittsgrad der Wiedervereinigung Deutschlands in finanzverfassungsrechtlicher Hinsicht. Kurz nach der Jahrtausendwende ging der Ausgleichsgesetzgeber von der Vollendung der finanziellen Wiedervereinigung im Jahr 2020 aus, so dass ab diesem Zeitpunkt eine Novellierung des Finanzausgleichsystems geboten erschien.1026 Aufgrund des ausführungsbezogenen Konnexitätsprinzips aus Art. 104a Abs. 1 GG ist die zentrale Leitlinie jeder Neuregelung finanzausgleichsrechtlicher Bestimmungen die angemessene finanzielle Ausstattung der föderalen Gebietskörperschaften zur Erfüllung der ihnen verfassungsrechtlich zugewiesenen Aufgaben.1027 Lösungsansätze zur finanzausgleichsrechtlichen „Berlin-Frage“1028, mit denen sich Teil 2 dieser Arbeit befasst, müssen vor diesem Hintergrund eine solche angemessene finanzielle Ausstattung sowohl für das Land Berlin als auch für seine föderalen Bundespartner erreichen. Wie bereits in der in Teil 1 durchgeführten Analyse aufgezeigt, vereint das Land Berlin als föderaler Bundespartner, als Stadtstaat mit besonderer Ausprägung, als Metropole mit kommunaler Wirtschaftsschwäche, als teilungsbedingte Zwischenform eines alten und neuen Landes, das sich bis zur Wiedervereinigung in einer Insellage und zugleich der Hauptstadtfunktion für die DDR befand, sowie als Bundeshauptstadt verschiedenste Charakte1026  Thöne, Working Paper: Blockade beim deutschen Finanzausgleich: Ein Vorschlag zur Güte, Finanzwissenschaftliche Diskussionsbeiträge, Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut an der Universität zu Köln, Nr. 15-1, August 2015, S. 5. 1027  Korioth, Finanzausgleich, 99 ff.; Schwarz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 106 Rn. 76; Stern, Staatsrecht II, 1054 f. 1028  Tappe, DVBl. 2013, 1084.

288

Teil 2: Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs

ristika auf sich.1029 Die sachgerechte Berücksichtigung dieser im Vergleich mit den anderen Ländern einzigartigen Charakteristika des Landes Berlin bildet einen zentralen Ansatzpunkt, eine angemessene finanzielle Ausstattung aller föderalen Gebietskörperschaften einschließlich des Landes Berlin zu realisieren. Zusätzlich sind zur Erreichung dieses Ziels aber auch die ausgleichstheoretischen und ausgleichssystematischen Grundsatzfragen zu berücksichtigen, die der Verfassungsgeber beziehungsweise Ausgleichsgesetzgeber im Rahmen seines mit dem Auslauf des derzeitigen Finanzausgleichsystems verbundenen Neuordnungsauftrags beantworten muss.

1029  Siehe

oben, Teil 1, F.

B. Ausgleichstheoretische und ausgleichssystematische Grundsatzfragen der Neuausrichtung des föderalen Finanzausgleichs Der finanzpolitischen und finanzverfassungsrechtlichen Diskussion kann eine Vielzahl konkreter Neuordnungsvorschläge für den föderalen Finanzausgleich ab dem Jahre 2020 entnommen werden. Diese erstrecken sich auf nahezu jede Detailregelung des Finanzausgleichsystems und wurden zum Teil bereits im Rahmen der Analyse in Teils 1 dieser Arbeit angesprochen. Von besonderer Bedeutung ist daher, die ausgleichstheoretischen und ausgleichssystematischen Grundsatzfragen der anstehenden finanzausgleichsrechtlichen Neuausrichtung aufzuzeigen, in deren Kontext die konkreten Vorschläge und Ansätze stehen und im Hinblick auf die zukünftige Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich bewertet werden können. In diesem Abschnitt wird deshalb im Allgemeinen auf die föderale Verteilung der verfassungsrechtlichen Aufgaben und ihre Finanzierungskompetenzen, auf die Frage nach der angemessenen Berücksichtigung des Finanzbedarfs, auf die Strukturschwächen einzelner Länder, auf Fragen der Steuerautonomie und der Anreizstrukturen der Ausgleichsregelungen sowie auf die zukünftige Haushaltsfinanzierung vor dem Hintergrund der Schuldenbremse eingegangen. Hieran schließt sich im nachfolgenden Hauptkapitel eine Auseinandersetzung mit konkreten Neuordnungsvorschlägen im Hinblick auf das Land Berlin an.

I. Föderale Aufgabenverteilung und ausführungsbezogenes Konnexitätsprinzip der Finanzverfassung Weder die Finanzverfassung noch das System der verfassungsrechtlichen Aufgabenzuweisungen beinhaltet einen normativen Führungsanspruch, aus dem die Ausgestaltung des jeweils anderen grundgesetzlichen Regelungsinhalts abzuleiten wäre. Zwischen der föderalen Ausgaben- und Aufgabenverteilung besteht insofern eine Kohärenz, die für das föderale Finanzausgleichsystem von zentraler Bedeutung ist.1030 Während die Beurteilung der Sachgerechtigkeit und Verfassungsmäßigkeit bestehender Finanzausgleichsregelungen vor allem anhand systemimmanenter Kriterien zu rechtlich prä1030  Kempny/Reimer,

NJW-Beilage 2014, 39.

290

Teil 2: Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs

zisen beziehungsweise tragfähigen Aussagen führt,1031 muss die Kohärenz der föderalen Ausgaben- und Aufgabenverteilung bei der Auseinandersetzung mit Neuordnungsvorschlägen als Ausgangspunkt bedacht werden. So ist eine angemessene finanzielle Ausstattung der Länder und des Bundes, die die Erfüllung ihrer jeweiligen verfassungsrechtlichen Aufgaben ermöglicht, nicht ohne Berücksichtigung der tatsächlich von den föderalen Gebietskörperschaften zu tragenden Aufgaben und insbesondere der mit ihnen verbundenen Ausgabenlast zu erreichen. Vor diesem Hintergrund wird die föderale Aufgabenverteilung selbst zur indirekten Stellschraube der Mittelverteilung und somit zum potenziellen Gegenstand einer Neuordnung des Finanzausgleichsystems.1032 Hinsichtlich der reinen Aufgabenverteilung zwischen dem Bund und den einzelnen Ländern muss erkannt werden, dass die verfassungsrechtliche Verwaltungskompetenzstruktur weitgehend historisch gewachsen ist und die Eigenstaatlichkeit der Länder schützt. Eine Übertragung von Kernaufgaben der Länder, wie beispielsweise die Bildungspolitik,1033 auf den Bund zur Reduzierung der finanziellen Belastung der Länder brächte hierdurch staatsorganisatorische Kompetenzverschiebungen mit sich, die ab einem gewissen Grad das allgemeine Bundesstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 1 GG unterlaufen würden. Die Kompetenzordnung erscheint insofern allenfalls partiell geeignet, finanzausgleichsrechtliche Veränderungen herbeizuführen. Hauptansatzpunkt der auf die Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern bezogenen Neuordnungsvorschläge ist deshalb das derzeit ausführungsbezogene Konnexitätsprinzip des Art. 104a Abs. 1 GG, das die zu tragende Ausgabenlast an die zugewiesenen Aufgaben knüpft. Als Gegenpol zu dieser Finanzierungszuweisung in Form der Vollzugskausalität kann das Prinzip der Gesetzeskausalität angeführt werden. Hierbei wird die Finanzierungslast der föderalen Gebietskörperschaft auferlegt, durch deren Gesetzgebung die zu tragenden Kosten entstehen.1034 In Ausnahmeregelungen zu Art. 104a Abs. 1 GG, die neben dem bereits behandelten Sonderlastenausgleich des Art. 106 Abs. 8 GG und der Hauptstadtfinanzierung insbesondere in den Absätzen 2 bis 4 des Art. 104a GG als allgemeine Finanzierungsregelungen zu finden sind, wird diese Form des Konnexitätsprinzips bereits in der derzeitigen Ausgestaltung der Finanzverfassung vorgesehen.1035 1031  Zur

Beschränkung des Analysegegenstands siehe oben, Teil 1, A. Kempny/Reimer, Neuordnung der Finanzbeziehungen, 32 ff.; Lenk, Föderalismusreform III, 51 ff. 1033  Lenk, Föderalismusreform III, 52. 1034  Kempny/Reimer, Neuordnung der Finanzbeziehungen, 31; Wagner/Rechenbach, ZRP 2003, 309. 1035  Kempny/Reimer, Neuordnung der Finanzbeziehungen, 33 ff. 1032  Vgl.



B. Ausgleichstheoretische Grundsatzfragen291

Mag die Zuteilung der Finanzierungsverantwortlichkeit an den ursprünglichen Kostenverursacher in betriebswirtschaftlicher und volkswirtschaftlicher Hinsicht geboten beziehungsweise sinnvoll sein, erscheint die weitere Ausdehnung dieses Konzepts im Rahmen der föderalen Finanzbeziehung zwischen Bund und Ländern als nicht sachgerecht. Zur Effizienzsicherung der Verwaltung müssen sich Aufgaben, die von einer bestimmten Gebietskörperschaft durchgeführt werden, auch finanziell bei dieser Gebietskörperschaft niederschlagen. Darüber hinaus ist die Übernahme von bei einem Land anfallenden Ausführungskosten durch den Bund regelmäßig mit einem höheren Einfluss des Bundes auf die Verwaltungstätigkeit des Landes verbunden, was schon die in Art. 104a Abs. 2 und 3 GG festgeschriebene Bedingtheit von Finanzierungstragung und Bundesauftragsverwaltung verdeutlicht. Hierdurch würde die in der Verwaltungskompetenzstruktur enthaltene Eigenstaatlichkeit der Länder aufgrund der föderalen finanziellen Verbindungen und Abhängigkeiten faktisch erheblich eingeschränkt.1036 Im Hinblick auf das Land Berlin könnte eine verstärkte Orientierung des finanzverfassungsrechtlichen Konnexitätsprinzips an der Gesetzeskausalität zu finanziellen Entlastungen gerade im Bereich der Grundsicherungs- und Sozialausgaben führen, die für das Land Berlin im Ländervergleich eine hohe Belastung darstellen. Dabei muss jedoch beachtet werden, dass Art. 104a Abs. 3 Satz 1 GG bereits die vollständige oder teilweise Übernahme der Kosten aus Geldleistungsgesetzen durch den Bund ermöglicht. Eine Veränderung der derzeitigen Finanzierungsverantwortlichkeit im Bereich des Grundsicherungs- und Sozialrechts wäre daher lediglich über eine Einbeziehung der Sachleistungsgesetze in diese Regelung zu erreichen.1037 Darüber hinaus ist zu erkennen, dass eine mangelnde Kostenübernahme durch den Bund vor allem in Bezug auf die finanzielle Lage der Kommunen Probleme hervorbringt, da diese – mit Ausnahme der Sonderlastenfälle nach Art. 106 Abs. 8 GG – weder gegenüber dem Bund noch gegenüber dem Land einen rechtlichen Anspruch auf Kostenübernahme haben und von der Gewährung einer hinreichenden finanziellen Ausstattung durch ihre jeweiligen Länder abhängig sind. Diese Thematik, die in der finanzverfassungsrechtlichen Debatte ein Hauptargument für die Stärkung der Gesetzeskausalität darstellt,1038 kommt für das Land Berlin nicht zum Tragen, weil die Finanzierungsverantwortung für die Berliner Bezirke vollständig beim Land Berlin als Einheitsgemeinde liegt.1039 1036  Ausführlich Heintzen, in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 104a Rn. 15 f. und 66; Kempny/Reimer, Neuordnung der Finanzbeziehungen, 33 m. w. N. 1037  Vgl. Kempny/Reimer, Neuordnung der Finanzbeziehungen, 38. 1038  Vgl. Wagner/Rechenbach, ZRP 2003, 310. Krit.: Kempny/Reimer, Neuordnung der Finanzbeziehungen, 43. 1039  Siehe oben, Teil 1, C. IV. 5. c).

292

Teil 2: Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs

II. Umfang und Verortung der Bedarfsberücksichtigung im föderalen Finanzausgleich Wie bereits die Analyse der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich in Teil 1 dieser Arbeit zeigt, treten an verschiedenen Stellen des derzeitigen Finanzausgleichsystems Alternativvorschläge hinsichtlich einer stärkeren Einbeziehung der konkreten Finanzbedarfe der einzelnen Länder auf. Als umfassende Regelungsansätze können in diesem Zusammenhang die Zuteilungs- und Ausgleichsverfahren genannt werden, die sich auf eine individuelle Bewertung der Finanzkonstellationen und Finanzbedarfe des Bundes und der Länder stützen. Die Kritikpunkte an einer solchen Zuweisungsbemessung liegen derweil auf der Hand: Schon unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten wäre eine Konkretisierung und Vereinheitlichung des Ausgleichsumfangs erforderlich, was einer individualisierten Bewertung und Angleichung entgegenstünde. Darüber hinaus wäre – trotz der ab 2020 durch die Schuldenbremse bestimmten Grenze des Finanzierbaren1040 – eine Konkretisierung der zu bewertenden Einnahmen und Ausgaben notwendig, die jedoch diverse finanzpolitische Implikationen enthielte.1041 Das Deckungsquoten- beziehungsweise Deckungslückenverfahren, das sowohl für die vertikale Umsatzsteuerzuteilung als auch für die sekundäre Finanzumverteilung zwischen den Ländern Anwendung finden könnte,1042 steht indessen vor der gleichen Problematik. Obwohl es durch seine Orientierung an der finanziellen Unterdeckung der notwendigen Ausgaben ein operables Kriterium für die Bemessung des Ausgleichsumfangs bereitstellen könnte, wäre auch diesbezüglich eine Definition der laufenden Einnahmen und der – als Finanzbedarf anerkannten – notwendigen Ausgaben vorzunehmen. Abseits der aufgrund dieser Problematik abzulehnenden umfassenden Regelungsansätze der Bewertungs- und Angleichungsvorschläge sowie des Deckungsquoten- beziehungsweise Deckungslückenverfahren sind jedoch punktuelle Einbeziehungen einzelner Finanzbedarfe in das Finanzausgleichsystem denkbar.1043 Dabei stellt sich insbesondere die Frage nach der strukturellen Verortung der Bedarfsberücksichtigung. Zwar mag es naheliegend erscheinen, den Ausgleich einzelner Finanzbedarfe zur Vermeidung finanz1040  Vgl.

oben, Teil 1, B. II. 3. mit Fn. 69. oben, Teil 1, B. II. 3. 1042  Hinsichtlich der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung siehe oben, Teil 1, B. II. 2. a) und b) aa) (3). Zur sekundären Finanzverteilung: Carl, Bund-Länder-Finanzausgleich, 209 ff.; Hidien, Horizontale Steuerverteilung, 215 f. 1043  Ausführlich Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 179  ff., der eine stärkere Berücksichtigung von Finanzbedarfen bereits im derzeitigen horizontalen Länderfinanzausgleich befürwortet. 1041  Siehe



B. Ausgleichstheoretische Grundsatzfragen293

politischer Auseinandersetzungen zwischen den Ländern hauptsächlich den vertikalen Finanzausgleichsstufen zuzuordnen. Eine damit einhergehende zunehmende Vertikalisierung des Finanzausgleichsystems, die insbesondere bei einer weitgehenden Finanzierung spezieller Finanzbedarfe des Landes Berlin durch den Bund zu erwarten wäre, könnte aber die finanzielle Eigenverantwortlichkeit der Ländergesamtheit gefährden und – wie bereits bezüglich der Finanzierungskompetenzen angeführt – letztlich die Eigenstaatlichkeit der Länder faktisch unterlaufen.1044

III. Berücksichtigung von Strukturschwächen einzelner Länder Die Frage nach der Berücksichtigung von Strukturschwächen einzelner Länder stellt eine weitere Grundsatzfrage der Neuausrichtung des föderalen Finanzausgleichs ab 2020 dar. Hierbei ist die zuvor erörterte Thematik des Umfangs und der Verortung der Bedarfsberücksichtigung ein Teilaspekt dieser Fragestellung, wenn Strukturschwächen und die daraus resultierenden Sonderlasten allgemein als Finanzbedarfe gesehen werden. Ein Alleinstellungsmerkmal gerade der Strukturschwäche einzelner Länder ergibt sich jedoch dadurch, dass die Befristung des derzeitigen Finanzausgleichsystems – wie eingangs erläutert – in einer engen Verbundenheit mit der Überwindung der teilungsbedingten Strukturdefizite steht. Durch die Regelung und Befristung des Finanzausgleichsgesetzes und weiterer ausgleichsrechtlicher Regelungen im 2001 verabschiedeten Solidarpaktfortführungsgesetz wird deutlich, dass der Ausgleichsgesetzgeber die finanzielle Überwindung der Teilung Deutschlands zum Zeitpunkt des Auslaufens der Finanzmittel des Solidarpakts II erwartete.1045 In Bezug auf die Neuordnung des Finanzausgleichsystems ab 2020 ist nunmehr zu entscheiden, ob diese Erwartung des Ausgleichsgesetzgebers von 2001 bis zum Jahr 2020 erfüllt sein wird. Im Hinblick auf das Land Berlin muss anerkannt werden, dass die hauptsächlich infrastrukturbezogenen teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen jedenfalls nicht zu einer Anhebung der kommunalen Wirtschaftskraft auf das Niveau der alten Länder geführt hat, was sich nach wie vor in einer erheblichen kommunalen Steueraufbringungsschwäche niederschlägt.1046 Allein dieser Befund lässt jedoch nicht auf die Notwendigkeit weiterer teilungsbedingter Ausgleichs1044  Häde,

Wirtschaftsdienst 2012, 78; Tappe, DVBl. 2013, 1084. Working Paper: Vorschlag zur Güte (o. Fn. 1026), S. 5. 1046  Siehe oben, Teil 1, D. IV. 1. d) bb) (3) und D. II. 2. e). Zum gleichen Ergebnis bzgl. aller neuen Länder einschließlich dem Land Berlin kommt Häde, LKV 2011, 7. 1045  Thöne,

294

Teil 2: Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs

mechanismen schließen. Vielmehr steht eine Entscheidung darüber an, ob die nach wie vor bestehenden Strukturschwächen der neuen Länder einschließlich des Landes Berlin auch weiterhin als spezifisch teilungsbedingt einzuordnen sind.1047

IV. Steuerautonomie und Anreizstrukturen Während sowohl die Gesetzeskausalität im Konnexitätsprinzip als auch eine weitergehende Berücksichtigung der Finanzbedarfe beziehungsweise Strukturschwächen der Länder zumindest mittelbar eine stärkere Zusammenlegung der Finanzmittel des Bundes und der einzelnen Länder implizieren, besteht ein hierzu gegensätzlicher Ansatz in den Forderungen nach einem Ausbau der Steuerautonomie der einzelnen Länder und der Verbesserung der ökonomischen Anreizstrukturen im föderalen Finanzausgleich. Wie bereits in Teil 1 dieser Arbeit erläutert, folgt die derzeitige primäre Steuerertragszuteilung einem Mischsystem aus Verbund- und Trennsystem.1048 Als Ausdruck des Verbundsystems sind dabei die vertikale Umsatzsteuerzuteilung sowie der horizontale Umsatzsteuervorausgleich zu sehen. Die horizontale Steuerertragszuteilung nach dem Einwohnerprinzip kann demgegenüber bezüglich der Ertragshoheiten der Länder als Element des Trennsystems eingeordnet werden. Hinsichtlich der Erhebung und Ausgestaltung der einzelnen Steuerarten liegen die Gesetzgebungskompetenzen jedoch überwiegend beim Bund. Der steuerliche Gestaltungsspielraum der Länder umfasst deshalb aktuell lediglich den Steuersatz der Grunderwerbsteuer. Darüber hinaus stehen dem Land Berlin mangels einer kommunalen Untergliederung die kommunalen Hebesatzrechte der Grundsteuern und Gewerbesteuer zu. Vor diesem Hintergrund zielen die Forderungen nach einem Ausbau der Steuerautonomie auf die Erweiterung des steuerlichen gesetzgeberischen Spielraums der einzelnen Länder ab.1049 Eine solche Erweiterung könnte sowohl in einer gänzlichen Übertragung der Gesetzgebungskompetenzen für einzelne Steuerarten als auch in der Zuweisung einzelner Steuersatz- beziehungsweise Hebesatzrechte bestehen. In beiden Fällen wäre ein vollständi1047  Vgl. Kempny/Reimer, Neuordnung der Finanzbeziehungen, 109; Lenk, Föderalismusreform III, 61. 1048  Näheres zu der Unterscheidung zwischen Verbund- und Trennsystem und den entsprechenden Zuordnungen siehe oben, Teil 1, B. I. und C. I. 1049  Vgl. Feld/Kube/Schnellenbach, Reformgutachten (o. Fn. 192), S. 30 f.; Hohler, Kompetition statt Kooperation, 468; Kempny/Reimer, Neuordnung der Finanzbeziehungen, 53 f.; Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 2003/04, Tz. 513 f.; Söders Zehn-Punkte-Plan: Soli und Finanzausgleich drastisch kürzen, in: Saarbrücker Zeitung vom 25. Juni 2014 (o. Fn. 64).



B. Ausgleichstheoretische Grundsatzfragen295

ger beziehungsweise partieller Steuerwettbewerb die Folge, in welchem gemäß der wettbewerbsökonomischen Preistheorie die Nachfrage nach öffentlichen Gütern durch die Einwohner des jeweiligen Landes und das Angebot entsprechender Leistungen durch das jeweilige Land das effizienz­ optimale Maß der Besteuerung beziehungsweise der Steuerhöhe hervorbringen würden.1050 Eng verbunden mit der Erweiterung der Steuerautonomie sind Fragen der Anreizstrukturen des Finanzausgleichsystems. Steuerliche Gesetzgebungskompetenzen der Länder würden ausgleichssystematisch ausgehebelt, wenn die mit ihnen verbundenen Mehr- oder Mindereinnahmen im sekundären Finanzausgleich im Nachhinein wieder umverteilt würden.1051 Insofern bestünde ein Normierungsbedürfnis der landesautonom geregelten Steuern, das seinerseits wiederum Rückwirkungen auf die tatsächliche steuerliche Ausgestaltung hätte und es praktisch unmöglich macht, die Gestaltungsfreiheit der Länder über die Steuersatz- beziehungsweise Hebesatzrechte hinaus auf die Bemessungsgrundlagen auszuweiten. Neuordnungsvorschläge zur Ausweitung der Steuerautonomie der Länder sehen sich somit insbesondere der Herausforderung gegenüber, ein ganzheitliches Konzept zu erstellen, das neben der primären Steuerzuteilung auch die Ausgleichsregelungen, die Zuweisung der Finanzierungsverantwortung und die föderale Aufgabenverteilung beachtet.1052

V. Haushaltsfinanzierung vor dem Hintergrund der Schuldenbremse Abschließend soll auf die Haushaltsfinanzierung vor dem Hintergrund der ab 2020 von allen Ländern einzuhaltenden Schuldenbremse des Art. 109 Abs. 3 GG eingegangen werden. Da hierdurch – mit Ausnahme der finanziell nur beschränkt ergiebigen Veränderung des Grunderwerbsteuersatzes – die letzte Möglichkeit der Länder, eine unmittelbare eigenständige Erhöhung ihrer Einnahmen zu erreichen, entfällt, kann die Wirksamkeit der Schuldenbremse ab 2020 ein Argument für die Ausweitung der Steuerautonomie der Länder darstellen.1053 Verallgemeinernd ist jedoch festzustellen, dass die Länder durch Art. 109 Abs. 3 GG ab 2020 generell stärker als derzeit auf die Realisierung einer hinreichenden Finanzausstattung durch das föderale Finanzausgleichsystem angewiesen sein werden. Außerhalb einer marginaHohler, Kompetition statt Kooperation, 465. Tappe, DVBl. 2013, 1086. 1052  Feld/Kube/Schnellenbach, Reformgutachten (o. Fn. 192), S. 20  ff.; Hohler, Kompetition statt Kooperation, 470. 1053  Tappe, DVBl. 2013, 1085. 1050  Ausführlich 1051  Vgl.

296

Teil 2: Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs

len Ausnahmeregelung, die gemäß Art. 109 Abs. 3 Satz 2 GG lediglich für konjunkturelle Gegebenheiten und bei außergewöhnlichen Notsituationen wie Naturkatastrophen Anwendung finden kann, entfällt der Ausweg der Kreditfinanzierung, der für die Konsolidierungshilfen empfangenden Länder – wie für das Land Berlin – bereits im aktuellen Finanzausgleichsystem eingeschränkt wird, gänzlich. Zumindest bei Annahme einer nicht beliebig veränderbaren verfassungsrechtlichen Aufgabenkompetenzstruktur müssen Ansätze zur Neuausrichtung des Finanzausgleichsystems deshalb auch die finanziellen Ergebnisse der vertikalen und horizontalen Finanzausgleichsstufen beachten. Gleichzeitig verringert die Schuldenbremse, die aus Gründen der Haushaltsautonomie und Eigenstaatlichkeit der Länder verfassungsrechtlich angezweifelt werden kann,1054 auch den gesetzgeberischen Spielraum, die Haushaltsautonomie und finanzielle Eigenstaatlichkeit der Länder an anderer Stelle weitergehend zu beschränken.

1054  Fassbender,

NVwZ 2009, 739 f.

C. Auseinandersetzung mit für die Stellung des Landes Berlin relevanten Neuordnungsvorschlägen Aus der rechtswissenschaftlichen und finanzpolitischen Diskussion über die Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs ab dem Jahr 2020 ergibt sich eine Fülle von Ansatzpunkten und Regelungsvorschlägen. Hieraus werden im Folgenden konkrete Neuordnungsvorschläge behandelt, die eine unmittelbare Relevanz für die Stellung des Landes Berlin im zukünftigen föderalen Finanzausgleich aufweisen. Dabei ist offenkundig, dass in letzter Konsequenz nahezu alle Neuordnungsvorschläge eine mehr oder minder starke finanzielle Wirkung auf das Land Berlin ausüben. Da eine Auseinandersetzung mit dieser umfassenden finanzausgleichsrechtlichen Thematik jedoch den Gegenstand und Umfang dieser Arbeit übersteigen würde, sollen lediglich solche Ansatzpunkte und Regelungsvorschläge berücksichtigt werden, die einen konkreten Bezug zu wichtigen Ergebnissen der Analyse aus Teil 1 beziehungsweise zu den spezifischen Charakteristika des Landes Berlin enthalten.

I. Anpassung der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung an den Bund und die Ländergesamtheit Unter Beibehaltung der derzeitigen verfassungsrechtlichen Zuordnung von Ertragshoheiten auf der ersten Finanzausgleichsstufe an den Bund einerseits und an die Ländergesamtheit andererseits stellt die vertikale Umsatzsteuerzuteilung die einzige Möglichkeit dar, die vertikale Aufteilung der im Gesamtstaat zur Verfügung stehenden steuerlichen Finanzmittel flexibel anzupassen.1055 Aus diesem Grund kann es kaum überraschen, dass auch hinsichtlich der Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs ab 2020 die Zuteilung der Umsatzsteuererträge auf den Bund und die Ländergesamtheit zur Disposition steht. Alle 16 Länder verständigten sich in diesem Zusammenhang auf ein Neuregelungskonzept, das den Länderanteil an der Umsatzsteuer unter Zugrundelegung der Steuerschätzung für das Jahr 2019 um etwa 4 Mrd. Euro erhöhen würde und eine entsprechende prozentuale Verschiebung der in § 1 FAG festgesetzten Verhältniswerte mit sich brächte. Im

1055  Siehe

oben, Teil 1, B. II.

298

Teil 2: Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs

Zuge dessen entfiele das komplexe System aus Vorwegabzügen und Festbeträgen.1056 Insbesondere der letztgenannte Aspekt des Wegfalls der Vorwegabzüge und Festbeträge erscheint begrüßenswert, da hierdurch eine erhöhte Transparenz der finanzausgleichsrechtlichen Normierung erreicht werden könnte. Dennoch zeigt sich aus dem Umstand, dass die Erhöhung des Länderanteils an der Umsatzsteuer zunächst als monetäres Ziel definiert und erst in einem zweiten Schritt prozentual umgesetzt wird, dass die Länder in ihrem Neuordnungsvorschlag eine Rückkehr zum Deckungsquotenverfahren verpasst haben.1057 Gerade die Abstimmung mit dem Bund zeigt ebenfalls, dass die verfassungsrechtlichen Kriterien der laufenden Einnahmen und notwendigen Ausgaben des Bundes und der Länder aus Art. 106 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 nicht beachtet werden. So fokussiert sich der Hauptstreitpunkt zwischen Bund und Ländern darauf, dass der Bund eine Erhöhung seines Gesamtbeitrags zur Länderfinanzierung um etwa 8,5 Mrd. Euro anbietet, während die Länder einen um etwa 9,7 Mrd. Euro erhöhten Finanzierungsbeitrag fordern.1058 Auch wenn diese Beträge sowohl die Umsatzsteuerzuteilung als auch die sekundären vertikalen Finanzzuweisungen beinhalten, lässt das Verhandlungsverhalten zwischen Bund und Ländern die Orientierung an rein finanzpolitischen Erwägungen erkennen, die zumindest bezüglich der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung nicht auf konkrete Bedarfserwägungen gestützt werden. Als Konsequenz hieraus erscheint die Streichung der detaillierten Regelung des Art. 106 Abs. 4 Satz 3 GG und gleichzeitig eine ausdrückliche Akzeptanz frei verhandelter vertikaler Umsatzsteuerzuteilungsergebnisse im Finanzausgleichsgesetz oder gar im Grundgesetz geboten, um wenigstens das Spannungsverhältnis zwischen rechtlicher Vorgabe und staatspraktischer Realisierung aufzulösen.1059 Des Weiteren spiegeln sich auch die in der Analyse aufgezeigten geringen Einflussmöglichkeiten des Landes Berlin auf das Ergebnis der Umsatzsteuerzuteilung in der beschriebenen aktuellen Verhandlungskonstellation zwischen Bund und Ländern wider. Mangels einer Konkretisierung der verfassungs1056  Heinemann, Zur Verständigung der Ministerpräsidentinnen und Ministerpräsidenten über einen neuen bundesstaatlichen Finanzausgleich ab dem Jahr 2020, Institut Arbeit und Wirtschaft (iaw), Universität Bremen, 06. Dezember 2015, S. 2. 1057  So gefordert von Lenk/Kuntze, Neuordnung der föderalen Finanzverfassung nach 2019 unter besonderer Berücksichtigung der kommunalen Finanzausstattung, Gutachten im Auftrag der Bertelsmann Stiftung, Gütersloh 2012, S. 32 f., und Kube, Bundesstaatlicher Finanzausgleich, 95 f. 1058  Länder einig: Finanzausgleich soll fallen, Nach zähem Streit einigen sich die Länderchefs auf eine Linie, in: Stuttgarter Zeitung vom 04. Dezember 2015, S. 4. 1059  Ähnlich Lenk, Föderalismusreform III, 55 f.



C. Auseinandersetzung mit relevanten Neuordnungsvorschlägen299

rechtlichen Kriterien der Einnahmen und notwendigen Ausgaben aus Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 GG bleibt der umsatzsteuerliche Revisionsanspruch aus Art. 106 Abs. 4 Satz 1 GG auch im zukünftigen Finanzausgleichsystem entleert und verfassungsgerichtlich kaum durchsetzbar.1060 Zusätzlich entschieden sich die Länder durch ihre Verständigung auf ein einheitliches Neuordnungskonzept – weitergehend als bei vergangenen Verhandlungen1061 – für einen nunmehr vollumfassenden verhandlungsstrategischen Zusammenschluss gegenüber dem Bund. Ob diese Einheitlichkeit der Länder, in der das Land Berlin eigene Standpunkte kaum mehr durchsetzen kann, auch in den unmittelbaren Auseinandersetzungen im Gesetzgebungsverfahren bestehen bleibt, ist abzuwarten. Jedenfalls liegt in der Erhöhung der vertikal zugeteilten beziehungsweise umverteilten Finanzmittel, die nicht zuletzt durch das geschlossene Auftreten der Ländergesamtheit gegenüber dem Bund erreicht werden kann, eine zentrale Bedingung dafür, dass auch finanzschwache Länder wie das Land Berlin strukturellen Reformen im Bundesrat zustimmen.1062

II. Ansätze zur Umgestaltung der Ertragshoheiten der Länder Aus dem primären horizontalen Finanzausgleich ergeben sich originäre Ertragshoheiten, die die Grundlage der Finanzierung des Landes Berlin bilden und ausgehend davon auch die Stellung Berlins im Finanzausgleich entscheidend determinieren.1063 Im Hinblick auf das Land Berlin weisen in diesem Zusammenhang Neuordnungsvorschläge besondere Relevanz auf, die sich zum einen auf die Übertragung steuerlicher Gesetzgebungskompetenzen über die Einkommensteuer und Körperschaftsteuer auf die Länder und zum anderen auf die Abschaffung des derzeitigen Umsatzsteuervorausgleichs beziehen. Reformen der Lohnsteuerzerlegung1064 haben demgegenüber für das Land Berlin trotz seiner Stadtstaatenstellung keine erhebliche Bedeutung, weil der Einpendleranteil des Landes Berlin im Vergleich zu den Einpendleranteilen der Stadtstaaten Bremen und Hamburg erheblich 1060  Vgl.

oben, Teil 1, B. II. 5. oben, Teil 1, B. II. 4. a). 1062  Bund fürchtet die Kosten des Länderfinanzausgleichs, in: FAZ vom 04. Dezember 2014, http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/wirtschaftspolitik/bund-fuerchtetdie-kosten-des-laendermodells-im-laenderfinanzausgleich-13949042.html, Abruf: 28. Januar 2016: „Mit den zusätzlichen Milliarden vom Bund würden sich alle Länder im Vergleich zum Status quo verbessern.“ 1063  Siehe oben, Teil 1, A. und C. VI. 1064  Entsprechende Reformvorschläge in Feld/Kube/Schnellenbach, Reformgutachten (o. Fn. 192), S. 20 ff.; Kube, Bundesstaatlicher Finanzausgleich, 96 f. 1061  Siehe

300

Teil 2: Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs

geringer ausfällt. Entsprechende Reformvorschläge fanden insoweit bereits in Teil 1 dieser Arbeit inzident Beachtung.1065 1. Übertragung der Gesetzgebungskompetenzen über die Einkommensteuer und Körperschaftsteuer auf die Länder Konkrete Ansätze für die Erweiterung der gesetzgeberischen Steuerautonomie der Länder beziehen sich überwiegend auf die Einkommensteuer und Körperschaftsteuer.1066 Neben der Orientierung am Vorbild der Schweiz1067 dürfte die Wahl dieser Steuerarten hauptsächlich durch das Anliegen begründet sein, den Ländern abseits der Grunderwerbsteuer auch die autonome Ausgestaltung einer ertragreichen Gemeinschaftssteuer von Bund und Ländern zuzugestehen. Dabei besteht innerhalb der Neuordnungsvorschläge ein Konsens darüber, dass es unerlässlich sei, einheitliche Regelungen zu den Bemessungsgrundlagen innerhalb des föderalen Bundesstaates beizubehalten. Die Erweiterung der einkommensteuerlichen und körperschaftsteuerlichen Gestaltungsfreiheit der Länder bliebe damit auf den länderspezifischen Anteil sowie auf die Gewährung eines Steuersatzrechts oder eines Auf- beziehungsweise Abschlagsrechts beschränkt.1068 Nach dem zur Grundsatzfrage der Ausweitung der Steuerautonomie Ausgeführten,1069 bestehen bereits in diesen Beschränkungen des steuerlichen Gestaltungsumfangs der Länder erhebliche Probleme der Wirksamkeit entsprechender Reformvorschläge. Eine auf wenige Steuerarten reduzierte Gestaltungsfreiheit setzt die ökonomietheoretische Konnexität der Höhe der Einkommensteuer und Körperschaftsteuer zu den bereitgestellten öffentli1065  Siehe oben, Teil 1, C. II. 5. b) aa) (2). Bestätigend die Berechnung eines Reformvorschlags mit veränderten Zerlegungskriterien in Feld/Kube/Schnellenbach, Reformgutachten (o. Fn. 192), S. 60, Tabelle 3, in der sich die horizontale Ausgleichszuweisung an das Land Berlin um nur 54 Mio. Euro verringert und damit im Ländervergleich mit weitem Abstand am wenigsten verändert. 1066  BMF, Reform des bundesstaatlichen Finanzausgleichs, Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen, Mai 2015, S. 43; Feld/Kube/Schnellenbach, Reformgutachten (o. Fn. 192), S. 30; Kempny/Reimer Neuordnung der Finanzbeziehungen, 53 f.; Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 2003/04, Tz. 513. Tappe, DVBl. 2013, 1086, führt zusätzlich das Beispiel einer landesautonomen Erbschaftsteuer an. 1067  Zu den Erfahrungswerten aus der Schweiz ausführlich Hohler, Kompetition statt Kooperation, 476 ff. 1068  Feld/Kube/Schnellenbach, Reformgutachten (o. Fn.  192), S. 30; Kempny/ Reimer, Neuordnung der Finanzbeziehungen, 53 f. 1069  Siehe oben, Teil 2, B. IV.



C. Auseinandersetzung mit relevanten Neuordnungsvorschlägen301

chen Gütern außer Kraft. Das besteuernde Land müsste die aus diesen Steuerarten finanzierten staatlichen Leistungen gesondert ausweisen und den Steuerzahlern offenlegen, damit diese ihre Steuerzahlungsbereitschaft für die bereitgestellten öffentlichen Güter, die aus den Mitteln der Einkommensteuer und der Körperschaftsteuer bereitgestellt würden, ermitteln könnten. Da ein solches Vorgehen jedoch weder praktikabel noch im finanzpolitischen Werben um die Akzeptanz der Besteuerung realistisch erscheint, würde die Besteuerungshöhe der Einkommensteuer und Körperschaftsteuer nicht mehr ein wettbewerbsökonomisches Optimum repräsentieren, sondern wäre – vergleichbar mit der Kreditaufnahme – lediglich an einer Auffüllung allgemeiner Finanzierungsdefizite des besteuernden Landes orientiert. Aufgrund der durch die Schuldenbremse verschärfend bestehenden Notwendigkeit der Defizitauffüllung durch die autonome Besteuerung könnten die Länder untereinander dabei auch nicht in einen Wettbewerb um die besten Besteuerungs- und Leistungsangebote1070 eintreten. Abseits dieser Problematik einer nur partiellen Landessteuerautonomie ist jedoch auch zu fragen, ob ein Steuerwettbewerb zwischen den 16 Ländern für die Neuausrichtung des föderalen Finanzausgleichs überhaupt sachgerecht wäre. Zweifel können zunächst aus den unterschiedlichen Ausgangsbedingungen der Länder resultieren,1071 wobei Berlin als finanzschwaches Land der Ländergruppe der im Steuerwettbewerb potenziell benachteiligten Länder angehört. So müsste das Land Berlin beispielsweise zur Realisierung seiner derzeitigen Finanzausstattung einen einkommensteuerlichen Aufschlag erheben, der zu einem entsprechenden Spitzensteuersatz von über 70 % führen würde.1072 Aus ökonomietheoretischer Sicht kann eine Benachteiligung finanzschwacher Länder im Steuerwettbewerb dennoch nicht zwingend angenommen werden. Gerade die Koordination unterschiedlicher Akteure, die im Fall des Steuerwettbewerbs aus finanzstarken und finanzschwachen Ländern bestehen,1073 ist ein zentraler Bestandteil des wettbewerbstheoretischen Anpassungsprozesses. Finanzschwache Länder würden durch den Wettbewerbsdruck der anderen Länder gezwungen, Effizienzsteigerungen zu erreichen und attraktive Besteuerungs- und Leistungskonzepte anzubieten, um die Ansiedlung weiterer Steuerzahler zu erreichen.1074 In diesem ZusammenHohler, Kompetition statt Kooperation, 465. Föderalismusreform III, 54. 1072  Feld/Kube/Schnellenbach, Reformgutachten (o. Fn. 192), S. 77, Tabelle 13. 1073  Hinsichtlich der Bezeichnung von Ländern als „Akteure der Finanzverfassung“ vgl. Waldhoff, Grundzüge des Finanzrechts des Grundgesetzes, in: Isensee/P. Kirchhof, HbStR V (3. Auflage), § 116 Rn. 14. 1074  Im Ergebnis auch Feld/Kube/Schnellenbach, Reformgutachten (o. Fn. 192), S. 30. 1070  Vgl.

1071  Lenk,

302

Teil 2: Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs

hang könnte das Land Berlin individuelle Anpassungen auf seine vielfachen Charakteristika vornehmen und beispielsweise zur Entlastung der kommunalen Wirtschaft die Körperschaftsteuer zurückführen sowie gleichzeitig seine Attraktivität als Metropole und Hauptstadt einkommensteuerlich stärker berücksichtigen. Finanzpolitisches Ziel wäre dann nicht mehr, den aktuellen Einnahmestand zu halten, sondern einen dem landesspezifisch angepassten staatlichen Leistungsniveau angemessenen Landeshaushalt zu finanzieren. Diese Möglichkeiten setzen aber eine Ausgabenautonomie voraus, die Spielräume für landesautonome Akzentsetzungen und insbesondere für ein Absenken des staatlichen Leistungsangebotes lässt. Bereits durch ihre verfassungsrechtlichen und bundesrechtlichen Verpflichtungen haben gerade die finanzschwachen Länder solche Spielräume jedoch nicht.1075 Eine Ausweitung der Steuerautonomie der Länder müsste somit mit einer Aufgabenentlastung der Länder einhergehen, die wiederum Probleme der Eigenstaatlichkeit mit sich brächte. Im Weiteren führt ein Steuerwettbewerb zwischen den Ländern zu einem ausgeprägten Steuervermeidungsverhalten, weil zumindest mittelfristig eine hinreichende Mobilität der einkommensteuerpflichtigen Personen beziehungsweise körperschaftsteuerpflichtigen Institutionen und Unternehmen angenommen werden kann. Insbesondere in den Randgebieten der Flächenländer und in den Stadtstaaten ruft ein föderaler Steuerwettbewerb dadurch neue steuerliche Zuweisungs-, Abgrenzungs- und Zerlegungsprobleme hervor, die – wie bereits ausgeführt1076 – derzeit selbst für das Land Berlin als Stadtstaat nicht zu konstatieren sind. Dass diese Thematik trotz eines grundsätzlichen Bekenntnisses aller Länder zur Steuerautonomie zumindest als Gerechtigkeitsdebatte aufkommen würde, mag am Beispiel der durch die erste Föderalismusreform eingeführten Autonomisierung der Lehrervergütung erkannt werden. Konfrontiert mit den Folgen des hierdurch ermöglichten Wettbewerbs um Lehrer äußerten einzelne Länder nach nicht einmal drei Jahren ihren Unmut über Abwerbungsversuche anderer Länder und forderten gesetzliche Einschränkungen.1077 Übertragen auf den Wettbewerb um für die Länder so zentrale Finanzierungsquellen wie die Einkommensteuer und Körperschaftsteuer darf deshalb bezweifelt werden, dass ein landesautonomes Gestaltungsrecht der Besteuerungshöhe dauerhaft beibehalten und nicht wieder bundespolitisch 1075  Deubel,

ZSE 2007, 224 ff.; Lenk, Föderalismusreform III, 54. oben, Teil 1, C. II. 5. b) aa) (2). 1077  Lehrermangel: Gehaltswettbewerb um Lehrer eskaliert, in: Handelsblatt vom 25.  Februar 2009, http://www.handelsblatt.com/politik/deutschland/lehrermangel-ge haltswettbewerb-um-lehrer-eskaliert/3119072.html, Abruf: 28.  Januar 2016. 1076  Siehe



C. Auseinandersetzung mit relevanten Neuordnungsvorschlägen303

eingeschränkt würde. Im Übrigen besteht in den besagten einkommensteuerlichen beziehungsweise körperschaftsteuerlichen Steuervermeidungsmöglichkeiten der entscheidende Unterschied zur Steuersatzautonomie der Grunderwerbsteuer, die ein ungleich geringeres Vermeidungspotenzial aufweist.1078 Nach alledem erscheint eine Ausweitung der Steuerautonomie vor dem Hintergrund des übergeordneten Finanzausgleichsziels einer angemessenen Finanzausstattung der Länder und aufgrund der ausgleichssystematischen Folgeproblematiken nicht sachgerecht. Die finanziellen Herausforderungen Berlins als finanzschwaches Land würden eher verschärft als gemindert, was ab einem gewissen Grad wiederum alle föderalen Ausgleichspartner beträfe. Unter anderem deshalb umfasst das gesamtstaatliche Interesse des Bundes eine weitgehend einheitliche Steuergesetzgebung zur Förderung einheitlicher Lebensverhältnisse im gesamten Bundesgebiet.1079 2. Abschaffung des Umsatzsteuervorausgleichs in der Form des Art. 107 Abs. 1 Satz 4 Hs. 2 GG Bund und Länder stimmen in ihren Neuordnungskonzepten mit der finanzpolitisch und rechtswissenschaftlich vielfach geäußerten Forderung überein, den Umsatzsteuervorausgleich in der Form des Art. 107 Abs. 1 Satz 4 Hs. 2 GG abzuschaffen.1080 Für das Land Berlin wäre diese Änderung des Finanzausgleichsystems für sich genommen finanziell vorteilhaft. Entgegen seiner herausgehobenen Stellung als Empfängerland im sekundären horizontalen und vertikalen Finanzausgleich wird das Land Berlin im Umsatzsteuervorausgleich, der 2014 mit einem Ausgleichsvolumen von 7,834 Mrd. Euro nur um 1,185 Mrd. Euro hinter dem horizontalen Länderfinanzausgleich zurückbleibt, im Vergleich mit einer vollständigen Zuteilung der Umsatzsteuer nach dem Einwohnerprinzip um 209 Mio. Euro finanziell schlechter gestellt.1081 Dies liegt darin begründet, dass das Land Berlin eine mit den alten Ländern vergleichbare Landessteuerausstattung aufweist, wäh1078  Siehe

oben, Teil 1, C. 3. a) bb) (1). Föderalismusreform III, 54 m. w. N.; Tappe, DVBl. 2013, 1085 f. 1080  Im Hinblick auf die Neuordnungskonzepte des Bundes und der Länder: Neues Modell für den Finanzausgleich: Schäuble kommt Rot-Grün in NRW entgegen, in: Berliner Zeitung vom 15. März 2015, S. 5; Heinemann, Zur Verständigung der Ministerpräsidenten (o. Fn. 1056), S. 5. Zu den rechtswissenschaftlichen Forderungen: BMF, Reformgutachten (o. Fn. 1066), S. 43 und 46; Feld/Kube/Schnellenbach, Reformgutachten (o. Fn. 192), S. 35 ff.; Kube, Bundesstaatlicher Finanzausgleich, 102 f.; Selmer, NVwZ 2007, 877. 1081  Anhang 9: Übersicht Finanzausgleichsergebnisse 2014. 1079  Lenk,

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Teil 2: Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs

rend die Landessteuerausstattungen der neuen Länder weit hinter dem Länderdurchschnitt zurückbleiben.1082 Hauptanliegen der Forderung nach einer Abschaffung des Umsatzsteuervorausgleichs ist die systematische Straffung und Bereinigung des Finanzausgleichsystems. Zwar können die Ansprüche aus Art. 107 Abs. 1 Satz 4 Hs. 2 GG in Verbindung mit § 2 Abs. 1 FAG noch als originäre Ertragsrechte der Länder angesehen und damit dem primären Finanzausgleich zugerechnet werden, da ein Teilaspekt der Vorausgleichskriterien in der sachverhaltsgerechten Annäherung der Umsatzsteuerzuteilung an die regionale Steuerkraft gesehen werden kann.1083 Dennoch verzerrt die Vorschaltung des ausgleichenden Elements des Umsatzsteuervorausgleichs die sekundären Ausgleichsergebnisse und erschwert die Beurteilung, welche Finanzmittel als eigene vereinnahmt und welche – gegensätzlich dazu – bundessolidarisch umverteilt wurden.1084 Aus dieser Kritik am Umsatzsteuervorausgleich und dem Konsens über die Streichung des Art. 107 Abs. 1 Satz 4 Hs. 2 GG darf jedoch nicht geschlossen werden, dass die Zuteilung der Umsatzsteuererträge im zukünftigen Finanzausgleichsystem ausschließlich nach dem Einwohnerprinzip erfolgen soll.1085 Vielmehr beziehen sich zentrale Aspekte der Neuordnungskonzeption der Länder auf eine modifizierte horizontale Umsatzsteuerverteilung. Dies wird im folgenden Kapitel, das sich mit den horizontal ausgleichenden Elementen im zukünftigen Finanzausgleichsystem beschäftigt, näher erörtert.

III. Horizontal ausgleichende Elemente im zukünftigen Finanzausgleichsystem Der horizontale Länderfinanzausgleich ist der zentrale finanzausgleichsrechtliche Streitpunkt zwischen den Ländern. Aus diesem Grund beinhaltet die einheitliche Neuordnungskonzeption der Länder bezüglich der Verortung des horizontal ausgleichenden Elements die größte Neuerung zum derzeitigen Finanzausgleichsystem. Darüber hinaus stellt sich die Frage, nach welchen Kriterien die zukünftige Verteilung der Finanzmittel zwischen den Ländern erfolgen soll.

1082  Siehe

oben, Teil 1, C. V. 2. d) und 3. oben, Teil 1, C. V. 1. 1084  Kempny/Reimer, Neuordnung der Finanzbeziehungen, 100; Kube, Bundesstaatlicher Finanzausgleich, 103. 1085  So die Vorschläge von BMF, Reformgutachten (o. Fn. 1066), S. 43, und Selmer, NVwZ 2007, 877. 1083  Siehe



C. Auseinandersetzung mit relevanten Neuordnungsvorschlägen305

1. Verortung des horizontal ausgleichenden Elements im zukünftigen Finanzausgleichsystem Unter dem Schlagwort der „Abschaffung des Länderfinanzausgleichs“ präsentierten die Länder ihre einheitliche Neuordnungskonzeption des Finanzausgleichsystems ab 2020.1086 Die so gewählte Formulierung lässt erkennen, dass mit der Neuregelung der föderalen Finanzbeziehungen eine entscheidende systematische Abänderung der derzeitigen ausgleichsrechtlichen Normierungen beabsichtigt wird. Der Neuordnungsvorschlag sieht vor, die unterschiedlichen Finanzausstattungen der Länder nicht mehr aus vereinnahmten Landesmitteln, sondern bereits im Rahmen der Umsatzsteuerverteilung auszugleichen. Insofern kann von einer Zusammenlegung des Umsatzsteuervorausgleichs und des Länderfinanzausgleichs gesprochen werden.1087 Ob hierdurch aber auch die Mehrstufigkeit des Finanzausgleichsystems reduziert wird,1088 ist zu bezweifeln. Schon der derzeitige Umsatzsteuervorausgleich steht systematisch am Rande der originären Ertragszuweisung und kann nur „gerade noch“ als Teil des primären horizontalen Finanzausgleichs eingeordnet werden.1089 Da des Weiteren die vorgeschlagene abgeänderte Umsatzsteuerverteilung dem Grunde nach entsprechend den Ausgleichskriterien des derzeitigen horizontalen Länderfinanzausgleichs erfolgt1090 und damit keinen Bezug zum Besteuerungstatbestand der Umsatzsteuer mehr aufweist, ist das so geschaffene neue horizontale Ausgleichselement als eigenständige Stufe des Finanzausgleichs einzuordnen. Es wird insofern eher der Umsatzsteuervorausgleich auf die Stufe des aktuellen horizontalen Länderfinanzausgleichs gezogen als umgekehrt. Während danach die Stufenfolge des Finanzausgleichs weitgehend unverändert bleibt, lassen sich dennoch drei entscheidende ausgleichsrechtliche Veränderungen feststellen. Erstens folgt aus der Bezugnahme auf die finanziellen Rahmenbedingungen der Umsatzsteuer beziehungsweise des Umsatzsteuervorausgleich eine Reduzierung des Ausgleichsvolumens. So soll an der nur anteiligen Verwendung der Umsatzsteuer zum Ausgleich der Finanzausstattungen festgehalten und der überwiegende Anteil der Umsatzsteuer nach 1086  Länder einig: Finanzausgleich soll fallen, Nach zähem Streit einigen sich die Länderchefs auf eine Linie, in: Stuttgarter Zeitung vom 04. Dezember 2015, S. 4. 1087  Heinemann, Zur Verständigung der Ministerpräsidenten (o. Fn. 1056), S. 2 und 5. 1088  So Heinemann, Zur Verständigung der Ministerpräsidenten (o. Fn. 1056), S. 5. 1089  Kube, Bundesstaatlicher Finanzausgleich, 103. 1090  Heinemann, Zur Verständigung der Ministerpräsidenten (o. Fn. 1056), S. 2.

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Teil 2: Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs

wie vor gemäß dem Einwohnerprinzip zugeteilt werden.1091 Diese Reduzierung des Ausgleichsvolumens wäre im Ergebnis genauso durch eine Modifikation der Ausgleichstarife des horizontalen Länderfinanzausgleichs zu erreichen,1092 knüpft aber den Ausgleichsumfang nunmehr an das Aufkommen einer bestimmte Steuerart und nicht mehr an die Finanzkraftzahlen insgesamt und erscheint daher wirkungsvoller. Für das Land Berlin bedeutet das verringerte Gesamtvolumen des Ausgleichs geringere horizontale Ausgleichszuweisungen. Durch noch zu erörternde erweiterte Finanzzuweisungen des Bundes an die Länder soll dieser Umstand relativiert werden, was mit einer Vertikalisierung des Finanzausgleichsystems einhergeht.1093 Zweitens werden zukünftig keine bereits durch die Länder vereinnahmten Finanzmittel mehr umverteilt. Hierdurch verringert sich die Rechtfertigungsnotwendigkeit des Ausgleichs, da der Ausgleich nicht mehr als unmittelbarer Eingriff in die Haushaltsautonomie der Länder gewertet werden muss. Zugleich entfällt die Stigmatisierung der Länder als Geber- und Nehmerländer, was für das Land Berlin als größtes Nehmerland eine finanzpsychologische Besserstellung bedeutet.1094 Das Entstehen neuer pauschaler Wertungen und finanzpolitischer Gruppierungen der Länder wird dadurch derweil nicht verhindert. Gerade vor dem Hintergrund, dass die neue Umsatzsteuerverteilung – wie beschrieben – genauso wie der derzeitige horizontale Länderfinanzausgleich eine eigenständige Finanzausgleichsstufe bildet, wird der finanzpolitische Fokus auch auf der Stellung des Landes Berlin in diesem Ausgleichsmechanismus verbleiben. Als dritte entscheidende ausgleichsrechtliche Veränderung ist der Umstand anzuführen, dass die Ergebnisse des Umsatzsteuervorausgleichs nicht mehr in den horizontalen Ausgleichsmechanismus einfließen. Dies stellt für das Land Berlin, das aus dem Umsatzsteuervorausgleich weniger Einnahmen erzielt als bei einer vollständigen Zuteilung nach dem Einwohnerprinzip, eine Schlechterstellung dar. Gleichzeitig erfährt jedoch die kommunale Wirtschafts- und Steueraufbringungsschwäche des Landes Berlin, die im Umsatzsteuervorausgleich derzeit keinerlei Berücksichtigung findet, im neuen umsatzsteuerbezogenen Ausgleichsmechanismus eine durchgängige Berücksichtigung. Abhängig vom tatsächlichen Ausgleichsvolumen eines Ausgleichsjahres kann daher die finanzielle Schlechterstellung des Landes Berlin, die durch die Nichtberücksichtigung der Umsatzsteuervorausgleichs­ ergebnisse entsteht, wieder aufgehoben werden. 1091  Länder einig: Finanzausgleich soll fallen, Nach zähem Streit einigen sich die Länderchefs auf eine Linie, in: Stuttgarter Zeitung vom 04. Dezember 2015, S. 4. 1092  Lenk, Föderalismusreform III, 60 m. w. N. 1093  Heinemann, Zur Verständigung der Ministerpräsidenten (o. Fn. 1056), S. 5. 1094  Vgl. Tappe, DVBl. 2013, 1084.



C. Auseinandersetzung mit relevanten Neuordnungsvorschlägen307

Zusammenfassend ist somit zu konstatieren, dass eine mögliche Verortung des horizontalen Ausgleichselements im Bereich der Umsatzsteuerverteilung positiv bewertet werden kann. Insbesondere die ausgleichssystematische Abkehr von einem unmittelbaren Eingriff in die Haushaltsautonomie der einzelnen Länder erscheint sowohl für die ausgleichspflichtigen Länder als auch für die ausgleichsberechtigten Länder, zu denen im Rahmen der Neukonzeptionierung der föderalen Finanzbeziehungen das Land Berlin nach wie vor gehört, vorzugswürdig gegenüber dem derzeitigen horizontalen Länderfinanzausgleich. Entscheidend für die Stellung Berlins im zukünftigen föderalen Finanzausgleich bleiben jedoch die anzuwendenden Ausgleichskriterien, die im Folgenden näher betrachtet werden. 2. Ausgleichskriterien des umsatzsteuerbezogenen ­Ausgleichsmechanismus Während die systematische Verortung des horizontalen Ausgleichselements und im Zuge dessen auch das horizontale Ausgleichsvolumen eine nachhaltige Änderung erfahren soll, werden die Ausgleichskriterien des vorgeschlagenen umsatzsteuerbezogenen Ausgleichsmechanismus gemäß der einheitlichen Neuordnungskonzeption der Länder weitgehend vom derzeitigen Länderfinanzausgleich übernommen. Demnach soll bei der Ermittlung von Ausgleichsberechtigung, Ausgleichsverpflichtung und Ausgleichshöhe der Vergleich der Finanzausstattungen der Länder anhand von Finanzkraftmesszahlen und Ausgleichsmesszahlen bestehen bleiben.1095 Zusätzlich zu diesen Ansätzen des Ländervorschlags, die nur punktuelle Abänderungen beinhalten, sind jedoch auch Forderungen nach weitergehenden Modifikationen der Ausgleichskriterien ersichtlich, die im Falle ihrer Umsetzung ebenfalls die Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich beeinflussen würden. a) Ressourcenorientierung als Alternative zum Vergleich der Finanzausstattungen Weitreichende Neuordnungsvorschläge sehen statt eines Vergleichs der Finanzausstattungen eine ausschließliche Ressourcenorientierung des horizontalen Ausgleichselements beziehungsweise des Länderfinanzausgleichs vor. Als Ausgleichskriterien sind dabei Wirtschaftskennzahlen wie das Bruttoinlandsprodukt beziehungsweise das Einkommen pro Einwohner genauso im Gespräch wie der Rückgriff auf die den einzelnen Ländern zuzuordnen1095  Heinemann,

Zur Verständigung der Ministerpräsidenten (o. Fn. 1056), S. 2.

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Teil 2: Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs

den Steuerbemessungsgrundlagen.1096 Während sowohl hinsichtlich der Wirtschaftskennzahlen als auch bezüglich der Steuerbemessungsgrundlagen Abgrenzungs- und Zerlegungsfragen zu klären wären, steht einer solchen Orientierung des Ausgleichs an den Ressourcen der jeweiligen Länder insbesondere die Praktikabilität der Umsetzung entgegen, da eine neue Form der Datenerhebung notwendig wäre.1097 Allgemein ist darüber hinaus auch der Kontext zu beachten, in dem entsprechende Neuordnungsvorschläge stehen. Die Heranziehung von Wirtschaftskennzahlen beziehungsweise Steuerbemessungsgrundlagen als Ausgleichskriterien hat vor allem eine Entkopplung des Ausgleichs von den tatsächlichen Einnahmen der Länder zur Folge. Als Beispiel dafür fungiert die normierte Berücksichtigung der Grunderwerbsteuer, Gewerbesteuer und Grundsteuern im derzeitigen Länderfinanzausgleich. Der umfassend ressourcenorientierte Ausgleich soll vor diesem Hintergrund hauptsächlich steuerautonome Entscheidungen der Länder schützen und muss daher im Gesamtzusammenhang solcher Neuausrichtungskonzepte gesehen werden.1098 Wie bereits ausgeführt, erscheinen Ansätze zu einer Ausweitung der Steuerautonomie beziehungsweise Förderung des Steuerwettbewerbs innerhalb der föderalen Finanzbeziehungen jedoch als nicht sachgerecht.1099 Des Weiteren würde sich ein rein ressourcenorientierter Ausgleich zu weit von der Zielbestimmung, eine angemessene Finanzausstattung der Länder zur Wahrnehmung ihrer verfassungsrechtlich begründeten Aufgaben zu realisieren, entfernen, weil keine unmittelbare Verbindung zwischen der wirtschaftlichen Konstellation eines Landes und seinen wahrzunehmenden öffentlichen Aufgaben innerhalb eines Ausgleichsjahres besteht. Obwohl demnach Neuordnungsvorschläge eines ausschließlich ressourcenbezogenen Ausgleichs abzulehnen sind, soll im Rahmen des eigenen Neuordnungsvorschlags im Hinblick auf das Land Berlin die Orientierung an Wirtschaftskennzahlen nicht völlig außer Acht bleiben.1100 b) Umfang der berücksichtigten Einnahmen Hinsichtlich des Umfangs der im Vergleich der Finanzausstattungen der Länder einzubeziehenden Einnahmen weist die einheitliche Neuausrich1096  Feld/Kube/Schnellenbach, Reformgutachten (o. Fn. 192), S. 45 ff.; Lenk/Kuntze, Neuordnung der föderalen Finanzverfassung (o. Fn. 1057), S. 46; Lenk, Föderalismusreform III, 58 f. 1097  Aus diesem Grund letztlich ablehnend: Lenk, Föderalismusreform III, 59. 1098  Vgl. Feld/Kube/Schnellenbach, Reformgutachten (o. Fn. 192), S. 45 ff. 1099  Siehe oben, Teil 2, C. II. 1. 1100  Siehe unten, Teil 2, D. II. 2. b) bb).



C. Auseinandersetzung mit relevanten Neuordnungsvorschlägen309

tungskonzeption der Länder in Bezug auf die bergrechtliche Förderabgabe die einzige Änderung der derzeitigen Rechtslage auf. In die Bemessung der Finanzkraft sollen Erträge aus dieser Einnahmeart nur noch zu einem Drittel anstatt wie bisher vollständig einfließen.1101 Dieser Neuordnungsvorschlag vermag umso mehr zu überraschen, als dass der Ausgleichsgesetzgeber im Jahr 1986 bereits verfassungsgerichtlich verpflichtet wurde, die entsprechenden Einnahmen zu 100 % zu berücksichtigen.1102 Ob eine wiederum verminderte Einbeziehung der bergrechtlichen Förderabgabe im zukünftigen Finanzausgleichsystem verfassungsgemäß wäre, muss bezweifelt werden, da eine vollständige Einbeziehung nicht in den daraus resultierenden Ausgleichsfolgen, sondern im sachlichen Kontext der Einnahmeart begründet lag.1103 Eine gegebenenfalls veränderte Einnahmesituation oder ein eventuell durch die noch zu erörternden vertikalen Ausgleichsinstrumente anderweitig erreichter Ausgleich dürften daher bezüglich des einbezogenen Umfangs der Förderabgabe kaum Beachtung finden. Aufgrund dessen, dass das Land Berlin keine Einnahmen aus Förderabgaben bezieht, minderte sich jedenfalls die Ausgleichswirkung dieser Einnahmeart, so dass dieser Neuordnungsvorschlag das Land Berlin finanziell schlechter stellen würde. c) Einbeziehungsumfang der gemeindlichen Einnahmen Auf der Grundlage der Berücksichtigung eines kommunalen Finanzbedarfs gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 GG werden die gemeindlichen Einnahmen, die sich aus den Gemeindeanteilen an der Umsatzsteuer und Einkommensteuer und den normierten Einnahmen der Gewerbesteuer und den Grundsteuern zusammensetzen, im derzeitigen Finanzausgleichsgesetz nur zu 64 % in die Finanzkraftbemessung miteinbezogen. Vor dem Hintergrund, dass diese Regelung umstritten und letztlich nur mangels einer ausgleichssystematisch passenderen Möglichkeit der Berücksichtigung von kommunalen Finanzbedarfen im grundsätzlich aufkommensbezogenen Länderfinanzausgleich zu rechtfertigen ist,1104 wird hinsichtlich der Neuordnung der föderalen Finanzbeziehungen eine vollständige Einbeziehung der Gemeindeeinnahmen gefordert.1105 Der einheitliche Neuordnungsvorschlag der Länder kommt dieser Forderung, die auch von Seiten des Bundes Unterstützung findet,1106 insoweit 1101  Heinemann,

Zur Verständigung der Ministerpräsidenten (o. Fn. 1056), S. 2. 72, 330 (410 f.). Siehe oben, Teil 1, D. IV. 1. b) cc) (3). oben, Teil 1, D. IV. 1. b) cc) (3). oben, Teil 1, D. IV. 1. d) bb) (2). Föderalismusreform III, 59 f.; Wieland, Rechtsgutachten (o. Fn. 574), auch Häde, LKV 2011, 6 f.

1102  BVerfGE 1103  Siehe 1104  Siehe

1105  Lenk, S.  32 f. Wohl

310

Teil 2: Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs

entgegen, dass die Einbeziehungsquote der kommunalen Einnahmen von 64 auf 75 % erhöht werden soll.1107 Orientiert am derzeitigen Finanzausgleichsystem hätte eine entsprechende Änderung des § 8 Abs. 3 FAG – wie in Anhang 21 gezeigt – im Ausgleichsjahr 2014 eine finanzielle Besserstellung des Landes Berlin um 150,18 Mio. Euro zur Folge. Diese Besserstellung bliebe damit aber weit hinter den Mehreinnahmen in Höhe von 491,40 Mio. Euro zurück, die dem Land Berlin bei einer vollständigen Einbeziehung der Gemeindeeinnahmen zufließen würden.1108 Die kommunale Wirtschafts- beziehungsweise Steueraufbringungsschwäche des Landes Berlin würde insofern nur anteilig stärker berücksichtigt. Aus der Nennung des Prozentsatzes von 75 % kann derweil nicht erkannt werden, ob dem damit verbundenen pauschalen Abschlag eine ausreichende Begründung zugrunde liegt, die jedenfalls zu fordern wäre.1109 Des Weiteren kann die Beurteilung einer fünfundsiebzigprozentigen Einbeziehung der Kommunaleinnahmen letztlich nur in Verbindung mit Neuordnungsvorschlägen bezüglich der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen erfolgen,1110 welche noch zu erörtern sind. d) Stadtstaatenwertung Wie in Teil 1 dieser Arbeit bereits eingehend erörtert wurde, profitiert das Land Berlin in erheblichem Maße von der Stadtstaatenwertung. Während die Neuordnungskonzeptionen des Bundes und der Länder die entsprechende Regelung des § 9 Abs. 2 und 3 FAG unangetastet lassen, wird dieses zentrale Element der derzeitigen Ausgestaltung des Finanzausgleichsystems nicht nur verfassungsrechtlich, sondern auch im Zusammenhang mit den Neuordnungsvorschlägen ab 2020 kritisiert. Die dabei geäußerte Kritik betrifft aber lediglich die mangelnde Begründung der Stadtstaatenwertung und erschöpft sich in letzter Konsequenz in der Forderung nach der Erfüllung des verfassungsgerichtlichen Prüfauftrags1111 durch den Ausgleichsgesetzge1106  Neues Modell für den Finanzausgleich: Schäuble kommt Rot-Grün in NRW entgegen, in: Berliner Zeitung vom 15. März 2015, S. 5. 1107  Heinemann, Zur Verständigung der Ministerpräsidenten (o. Fn. 1056), S. 2. 1108  Vgl. Anhang 21: Wirkung der Kürzung gemeindlicher Einnahmen auf die Ausgleichszuweisungen, 2. und 3. Siehe oben, Teil 1, D. IV. 1. d) aa). 1109  Kube, Bundesstaatlicher Finanzausgleich, 97. 1110  Vgl. oben, Teil 1, D. IV. 1. d) bb) (3) und E. II. 2. d) bb) (2). Zum Neuordnungsvorschlag bzgl. einer Einführung von Sonderbedarfszuweisungen zum Ausgleich einer unterproportionalen Gemeindefinanzausstattung siehe unten, Teil 2, C. IV. 2. c). 1111  Zuletzt BVerfGE 101, 158 (230), unter Bezugnahme auf BVerfGE 72, 330 (415 f.) und BVerfGE 86, 148 (239).



C. Auseinandersetzung mit relevanten Neuordnungsvorschlägen311

ber.1112 Im Rahmen des eigenen Neuordnungsvorschlags im Hinblick auf das Land Berlin werden darüber hinausgehend auch ausgleichssystematische Erwägungen in Bezug auf die Stadtstaatenwertung angeführt, die an die Erkenntnisse der Analyse des § 9 Abs. 2 und 3 FAG in Teil 1 dieser Arbeit anknüpfen.1113

IV. Neuordnungsvorschläge im Bereich der sekundären vertikalen Finanzbeziehung zwischen Bund und Ländern Finanzielle Zuweisungen des Bundes stellen einen weiteren wichtigen Aspekt der Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich dar. Neuordnungsansätze im Bereich der sekundären vertikalen Finanzbeziehungen zwischen dem Bund und den Ländern sind somit auch für das Land Berlin relevant. Entsprechende Vorschläge beziehen sich sowohl auf die zukünftige Ausgestaltung der Bundesergänzungszuweisungen, als auch auf die weitere Konsolidierung von Landeshaushalten. Daneben sind auch mögliche Veränderungen der Hauptstadtfinanzierung sowie der Gesamtfinanzierung des Landes Berlin zu beachten. 1. Erhöhung des Volumens der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen Einhergehend mit der Reduzierung des horizontalen Ausgleichsvolumens sieht die einheitliche Neuordnungskonzeption der Länder eine Erhöhung des Volumens der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen vor, die über eine Änderung des Zuweisungstarifs nach § 11 Abs. 2 FAG erreicht werden soll. Im Zuge dessen kann von einer Verdoppelung der Ausgleichszuweisungen von 3,5 Mrd. Euro im Ausgleichsjahr 2014 auf etwa 7,1 Mrd. Euro in 2020 ausgegangen werden.1114 Die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen würden damit ein Volumen annehmen, das vergleichbar mit der Größenordnung des derzeitigen Umsatzsteuervorausgleichs beziehungsweise horizontalen Länderfinanzausgleichs wäre. Mag die Erhöhung des Volumens der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen aufgrund der gleichzeitigen Reduzierung des horizontalen Aus1112  Vgl. Feld/Kube/Schnellenbach, Reformgutachten (o. Fn. 192), S. 47 ff.; Häde, LKV 2011, 6; Kube, Bundesstaatlicher Finanzausgleich, 97 f. 1113  Siehe unten, Teil 2, D. II. 2. b) aa). 1114  Heinemann, Zur Verständigung der Ministerpräsidenten (o. Fn. 1056), S. 3.

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Teil 2: Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs

gleichsvolumens konsequent sein,1115 so ginge mit dieser Maßnahme dennoch eine erhebliche Vertikalisierung der föderalen Finanzbeziehungen einher, von der das Land Berlin als Empfänger der größten Zuweisungsbeträge besonders betroffen wäre. Der Einfluss des Bundes auf die Länder bliebe jedoch weitgehend unverändert, da die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen keiner ausgleichsrechtlichen oder finanzpolitischen Zweckbindung unterliegen. Trotzdem könnte eine stärkere Fokussierung auf die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen verfehlt erscheinen, weil die derzeitige Ausgleichsintensität dieses vertikalen Ausgleichsinstruments einen Verstoß gegen das Nivellierungsverbot darstellt.1116 Im Rahmen des einheitlichen Ländervorschlags muss diesbezüglich jedoch beachtet werden, dass das neu einzuführende umsatzsteuerbezogene Ausgleichselement ein geringeres Ausgleichsvolumen aufweisen würde als der derzeitige Länderfinanzausgleich. Hierdurch würden im Folgeschritt des allgemeinen vertikalen Ausgleichs die Finanzausstattungen der Länder weit weniger angenähert als bisher, so dass die Erhöhung des Volumens der allgemeinen Bundesergänzungszu­ weisungen nicht zwangsläufig zu unsachgerechten Ergebnissen führte. Jedenfalls müssten die neuen Zuweisungskriterien der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen aber zwingend so ausgestaltet sein, dass die nicht zuweisungsberechtigten finanzstarken Länder auch unter Beachtung der Finanzmittel, die der Ländergesamtheit durch die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen zusätzlich zur Verfügung stünden, nicht – wie derzeit das Land Hamburg durch die Durchbrechung der Einhundertprozentgrenze von oben nach unten – unsachgerecht benachteiligt würden.1117 2. Fortführung alter und Einführung neuer Formen der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen Spezielle Sonderbedarfe sollen gemäß des einheitlichen Neuordnungsvorschlags der Länder weiterhin in Form von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen in das Finanzausgleichsystem eingehen. Eine solche Vorgehensweise entspricht einem Strukturierungsansatz, der aufgrund der Streitvermeidung zwischen den Ländern sowie zur Steigerung der ausgleichssystematischen Transparenz die Berücksichtigung von Finanzbedarfen vor allem im vertikalen Finanzausgleich ansiedelt.1118 Dies hat aber zur 1115  Heinemann,

Zur Verständigung der Ministerpräsidenten (o. Fn. 1056), S. 5. oben, Teil 1, E. II. 1. c). 1117  Vgl. oben, Teil 1, E. II. 1. c) cc). 1118  Tappe, DVBl. 2013, 1084. 1116  Siehe



C. Auseinandersetzung mit relevanten Neuordnungsvorschlägen313

Folge, dass die Finanzierungslast weitgehend beim Bund verbleibt, der infolgedessen einen höheren Umsatzsteueranteil beansprucht beziehungsweise die Erhöhung des Umsatzsteuersatzes forciert. Vorzugswürdig erscheint es deshalb, Finanzbedarfe ausgehend von der jeweiligen finanzpolitischen Verantwortlichkeit entweder horizontal oder vertikal zu berücksichtigen. Der einheitliche Ländervorschlag enthält als vertikale Instrumente des Sonderbedarfsausgleichs Zuweisungen wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung, wegen struktureller Arbeitslosigkeit, zum Ausgleich einer unterproportionalen Gemeindefinanzausstattung und zur Forschungsförderung.1119 a) Fortführung der Sonderbedarfszuweisungen wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung Entgegen beharrlicher und teils harscher Forderungen nach ihrer Abschaffung1120 würden Sonderbedarfszuweisungen wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung gemäß der einheitlichen Neuausrichtungskonzeption der Länder fortgeführt und nur in ihrer Höhe geringfügig abgeändert.1121 Bereits in der in Teil 1 dieser Arbeit durchgeführten Analyse konnte in diesem Zusammenhang gezeigt werden, dass verfassungsrechtliche Erwägungen keinesfalls zwingend zu einer Verfassungswidrigkeit dieser Form der Sonderbedarfszuweisungen führen.1122 Die mangelnde rechtswissenschaftliche Akzeptanz entsprechender Bundesergänzungszuweisungen dürfte hauptsächlich in der eingangs beschriebenen Frage nach der sachgerechten Verortung eines Sonderbedarfs wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung begründet liegen. Gerade dieser aus einem Ländervergleich ermittelte spezifische Finanzbedarf einiger Länder betrifft einen Ausgleich innerhalb der Ländergesamtheit, der ausgleichssystematisch nicht der Verantwortlichkeit des Bundes zuzuordnen ist. Aus diesem Grund sollte eine Berücksichtigung systemkonform im Rahmen des neuen umsatzsteuerbezogenen horizontalen Ausgleichs erfolgen.1123

1119  Heinemann,

Zur Verständigung der Ministerpräsidenten (o. Fn. 1056), S. 3. Zur Verständigung der Ministerpräsidenten (o. Fn. 1056), S. 5; Kube, Bundesstaatlicher Finanzausgleich, 98; Lenk, Föderalismusreform III, 63. 1121  Heinemann, Zur Verständigung der Ministerpräsidenten (o. Fn. 1056), S. 3. 1122  Siehe oben, Teil 1, E. II. 4. d). 1123  Kempny/Reimer, Neuordnung der Finanzbeziehungen, 109. 1120  Heinemann,

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Teil 2: Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs

b) Fortführung der Sonderbedarfszuweisungen wegen struktureller Arbeitslosigkeit Auch die Sonderbedarfszuweisungen wegen struktureller Arbeitslosigkeit würden nach dem einheitlichen Neuordnungsvorschlag der Länder fortgeführt. Während das hiermit verbundene Anliegen, Ländern mit einer übermäßigen Arbeitslosigkeit eine Unterstützung zu gewähren, sachgerecht erscheint, wäre insbesondere im Hinblick auf das Land Berlin eine Neuauflage dieser Sonderbedarfszuweisungen wünschenswert. Hierdurch könnte eine Zäsur zum ursprünglichen Einführungsgrund erreicht werden, der in der sozialrechtstechnischen Verhältnismäßigkeit von Arbeitslosenhilfeempfängern und Sozialhilfeempfängern bestand, welche für die neuen Länder mit Ausnahme des Landes Berlin festgestellt wurde.1124 Eine Neuauflage der Sonderbedarfszuweisungen wegen struktureller Arbeitslosigkeit würde demgegenüber eine Orientierung an den tatsächlichen Arbeitslosenquoten der Länder und damit neuerdings eine Einbeziehung sowohl des Landes Berlin als auch des Landes Bremen, das aktuell am stärksten mit Arbeitslosigkeit konfrontiert ist,1125 sowie des Landes Nordrhein-Westfalen aufgrund des Strukturwandels des Ruhrgebiets1126 ermöglichen. Der Zuweisungsumfang sollte dabei so bemessen werden, dass für die Länder nach wie vor ein erheblicher Anreiz zum Abbau ihrer Arbeitslosigkeit bestehen bliebe. c) Einführung von Sonderbedarfszuweisungen zum Ausgleich einer unterproportionalen Gemeindefinanzausstattung Zusätzlich zu den bisher behandelten Formen sieht der einheitliche Neuordnungsvorschlag der Länder die Einführung einer Sonderbedarfszuweisung zum Ausgleich einer unterproportionalen Gemeindefinanzausstattung vor.1127 Offenkundig knüpfen diese Bundesergänzungszuweisungen an die teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen an. Dies mag kritisiert werden, da zu ihrer Finanzierung der steuerliche Solidaritätszuschlag entgegen ursprünglicher Pläne aller Voraussicht nach auch über das Jahr 2019 erho1124  Siehe

oben, Teil 1, E. II. 3. Arbeitslosenquote in Deutschland nach Bundesländern, Stand: Dezember 2015, veröffentlicht von Das Statistikportal, http://de.statista.com/statistik/daten/ studie/36651/umfrage/arbeitslosenquote-in-deutschland-nach-bundeslaendern/, Abruf: 28. Januar 2016. 1126  Vgl. Lenk, Föderalismusreform III, 62. 1127  Heinemann, Zur Verständigung der Ministerpräsidenten (o. Fn. 1056), S. 3. 1125  Vgl.



C. Auseinandersetzung mit relevanten Neuordnungsvorschlägen315

ben werden wird.1128 Auch könnte von einer verschleierten Fortführung des teilungsbedingten Sonderausgleichs ausgegangen werden, die den rechtswissenschaftlichen Forderungen nach einer endgültigen Befristung solcher Unterstützungsleistungen1129 widerspräche. Ausgleichssystematisch sind entsprechende Sonderbedarfszuweisungen jedoch zu begrüßen, da – wie bereits mehrfach erwähnt – auch ab 2020 nicht von einer finanziellen Angleichung der neuen Länder einschließlich des Landes Berlin an das Niveau der alten Länder ausgegangen werden kann. Speziell im Hinblick auf das Land Berlin erscheint darüber hinaus die Orientierung an der Gemeindefinanzkraft adäquat, weil gerade diesbezüglich ein erhebliches Defizit des Landes Berlin besteht, das treffender als im Rahmen der hauptsächlich infrastrukturbezogenen teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen ausgeglichen würde.1130 Des Weiteren entstünde eine transparente Beziehung zum nunmehr fünfundzwanzigprozentigen Abschlag von den Gemeindeeinnahmen im Rahmen des horizontalen Ausgleichselements. Die negativen Folgen dieses Abschlags für die kommunal steuerschwachen Länder wie Berlin würden durch ein eigenständiges vertikales Ausgleichsinstrument berücksichtigt, wodurch der durch die Sonderbedarfszuweisungen erreichte Kompensationsgrad unmittelbar und nicht erst anhand einer Verwendungsrechnung1131 erkannt werden könnte. Ob der Ausgleichsgesetzgeber durch eine mögliche Einführung solcher neuen Sonderbedarfszuweisungen die finanziellen teilungsbedingten Unterschiede als überwunden ansähe und die nach wie vor bestehenden Strukturschwächen insbesondere der neuen Länder einschließlich des Landes Berlin als dauerhaften Finanzbedarf einordnete, läge nahe, müsste aber der Ausgestaltung der Zuweisungsbeträge und der Begründung des Neuordnungsgesetzes entnommen werden. Ein auf Dauer angelegter Ausgleich von Strukturschwächen hätte eine nicht degressive Ausgestaltung der Zuweisungsbeträge zur Folge, was dem Grundsatz des § 12 Abs. 3 Sätze 1 und 2 MaßstG entgegenstünde, hinsichtlich des Ausgleichs der strukturellen Arbeitslosigkeit jedoch bereits in Absatz 6 der gleichen Norm aufgehoben wurde. Generell würde auch bei einer dauerhaften Einrichtung entsprechender Sonderbedarfszuweisungen zum Ausgleich der kommunalen Strukturschwäche die Überprüfungspflicht aus § 12 Abs. 3 Satz 3 MaßstG gelten. 1128  Bund fürchtet die Kosten des Länderfinanzausgleichs, in: FAZ vom 04. Dezember 2014 (o. Fn. 1062). 1129  Vgl. Heintzen, in: v. Münch/Kunig, GG II, Art. 107 Rn. 38; Kube, Bundesstaatlicher Finanzausgleich, 83; Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 217. 1130  Vgl. oben, Teil 1, E. II. 2. e). 1131  Siehe oben, Teil 1, E. II. 2. d) aa) (2) und bb) (2).

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Teil 2: Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs

Als Ergänzung zu den Sonderbedarfszuweisungen zum Ausgleich einer unterproportionalen Gemeindefinanzausstattung sieht der Neuordnungsvorschlag lediglich die Fortführung des Bundesprogramms zur Gemeindeverkehrsfinanzierung vor, in der – vergleichbar mit einem Teil des Solidarpakts II – Finanzmittel zweckgebunden an die Länder ausgeschüttet werden.1132 Hierdurch verdeutlicht sich, dass eine umfassende Fortsetzung des Solidarpakts II in Form eines sogenannten Deutschlandfonds, der neben Sonderbedarfszuweisungen umfassende Strukturhilfen für alle Regionen Deutschlands enthalten hätte,1133 für die anstehende Neuordnung des Finanzausgleichs keine Relevanz mehr aufweist. Im Hinblick auf das Land Berlin hätte eine solche Neuausrichtung des Finanzausgleichsystems insbesondere die Problematik mit sich gebracht, dass die Eigenarten des Landes Berlin in den Kriterien für entsprechende Zuweisungen aus einem Deutschlandfonds wohl kaum adäquat berücksichtigt worden wären. d) Einführung von Sonderbedarfszuweisungen zur Forschungsförderung Als letzte Zuweisungsform beinhaltet die Neuordnungskonzeption der Länder Sonderbedarfszuweisungen zur Forschungsförderung. Das Land Berlin wäre insofern aber nicht zuweisungsberechtigt. Allgemein würde sich bei solchen Sonderbedarfszuweisungen die Problematik des Vorliegens einer Leistungsschwäche ergeben, da Ausgleichskriterium lediglich die Höhe der forschungsbezogenen Zuweisungen aus anderen Finanzierungsquellen wäre.1134 e) Einführung von Sonderbedarfszuweisungen wegen des demografischen Wandels Abschließend soll als weiterer Neuordnungsvorschlag die Einführung von Sonderbedarfszuweisungen zum Ausgleich von Sonderlasten des demografischen Wandels genannt werden.1135 Diese Thematik betrifft das Land Berlin als Metropole nicht und weist aus diesem Grund, anders als für die neuen 1132  Heinemann,

Zur Verständigung der Ministerpräsidenten (o. Fn. 1056), S. 3. Der Deutschlandfonds weckt große Begehrlichkeiten, in: Die Welt vom 16. Juli 2013 (o. Fn. 599). Siehe oben, Teil 1, D. IV. 1. d) bb) (3). 1134  Ausführlich Heinemann, Zur Verständigung der Ministerpräsidenten (o. Fn. 1056), S. 6. Allgemein zur Problematik der Leistungsschwäche, verbunden mit einer Ablehnung weiterer Sonderbedarfszuweisungen: Kube, Bundesstaatlicher Finanzausgleich, 98. 1135  Lenk, Föderalismusreform III, 64. 1133  Solidarpakt-Ersatz:



C. Auseinandersetzung mit relevanten Neuordnungsvorschlägen317

Länder, für das Land Berlin keine gesteigerte Relevanz auf. Neuausrichtungskonzepte, die die Strukturschwäche der neuen Länder einschließlich des Landes Berlin durch eine besondere Betonung der demografischen Entwicklung ausgleichen wollen,1136 greifen daher im Hinblick auf das Land Berlin zu kurz. 3. Weitergehende Konsolidierung von Landeshaushalten und Umgang mit finanziellen Notständen In Übereinstimmung mit der derzeitigen Ausgestaltung des Finanzausgleichgesetzes sind keine Neuordnungsvorschläge für die gesetzliche Regelung von Sonder-Bundesergänzungszuweisungen wegen einer extremen Haushaltsnotlage oder ähnliche systemimmanente Notstandszuweisungen ersichtlich. Im Hinblick auf die gesetzgeberische Novellierung kann daher erwogen werden, die auch zukünftig ungenutzte Möglichkeit des § 12 Abs. 4 MaßstG zu streichen, um die Abkehr von finanziellen Hilfsmaßnahmen innerhalb des Finanzausgleichsystems nachhaltig festzuschreiben. Zugleich sieht die einheitliche Neuausrichtungskonzeption auch zukünftig die ergänzende Zahlung von Konsolidierungshilfen außerhalb der Finanzausgleichsstufen vor. Das Land Berlin würde in diesem Zusammenhang aber nicht mehr bedacht. Lediglich die Länder Bremen und Saarland würden entsprechende Finanzmittel des Bundes erhalten. Unklar bleibt, wofür die dann noch gewährten Konsolidierungshilfen einzusetzen wären. Bereits heute darf mit den entsprechenden Zuweisungen lediglich die jährliche Schuldenaufnahme reduziert werden,1137 die durch die aktuellen Konsolidierungsverpflichtungen aber bereits 2020 vollständig abgebaut sein muss und ab 2020 durch die Schuldenbremse grundsätzlich als verfassungswidrig anzusehen wäre. Sollte die Vermutung zutreffen, dass die nach 2020 gewährten Konsolidierungshilfen zum Abbau des aufgebauten Gesamtschuldenstandes eingesetzt werden, um die Zinslast der beiden bedachten Länder zu senken,1138 so stellt sich die Frage nach dem Ausschluss des Landes Berlin aus dem Empfängerkreis. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang, dass die Länder Bremen und Saarland bereits bis 2020 die mit weitem Abstand höchsten Konsolidierungshilfen erhalten,1139 wodurch sich auch eine mögliche weitere Begüns1136  Vgl. insoweit Keler, LKV 2008, 244 f., die aus der Sicht des neuen Landes Mecklenburg-Vorpommern den demografischen Wandel als eine der größten finanzausgleichsrechtlichen Herausforderungen ansieht. 1137  Heinemann, Zur Verständigung der Ministerpräsidenten (o. Fn. 1056), S. 7. 1138  Heinemann, Zur Verständigung der Ministerpräsidenten (o. Fn. 1056), S. 7. 1139  Siehe oben, Teil 1, E. II. 5. b) aa).

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Teil 2: Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs

tigung dieser Länder rechtfertigen würde. Die vorgeschlagene zukünftige hälftige Aufteilung der bisherigen Summe von jährlich 800 Mio. Euro Konsolidierungshilfen ausschließlich auf die Länder Bremen und Saarland muss jedoch als nicht sachgerecht angesehen werden. So wäre die Nichtberücksichtigung des Landes Berlin sowie der Länder Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein nicht in einer Absenkung, sondern ausschließlich in einer Umverteilung der derzeitigen Konsolidierungshilfen begründet. Eine solche Umverteilung, die mit einer Fokussierung auf die Länder Bremen und Saarland einhergeht, ließe sich aber nicht mit dem Abbau des Schuldenstands gerade dieser beiden Länder rechtfertigen, da die übrigen bisher bedachten Länder einschließlich dem Land Berlin weiterhin ebenfalls ein berechtigtes Interesse an der verhältnismäßigen Tilgung ihres Schuldenstandes hätten. Ohne eine Absenkung des Gesamtvolumens der Konsolidierungsmittel muss daher gefordert werden, den Empfängerkreis nicht zu verkleinern und weiterhin die Zuweisungen gemäß des aktuell bestehenden Verhältnisses zu gewähren. In Bezug auf den Umgang mit anderweitigen finanziellen Notständen kann als aktuelles Beispiel die Aufnahme geflüchteter Personen angeführt werden, die für alle Bundespartner einschließlich dem Land Berlin nicht zuletzt in finanzieller Hinsicht eine Herausforderung darstellt und daher gegebenenfalls auch bei der Neuordnung der föderalen Finanzbeziehungen zu berücksichtigen wäre. Eine langfristige Berücksichtigung dieser Thematik innerhalb des Finanzausgleichsystems dürfte jedoch verfrüht sein, da der tatsächlich bestehende Mehrbedarf aufgrund der bislang unklaren europäischen Rechtslage nicht abgesehen werden kann. Für die kurzfristige Bereitstellung der Finanzmittel können die derzeitigen Finanzausgleichsregelungen als ausreichend angesehen werden.1140 Sie wurden im Zusammenhang mit der Flüchtlingsaufnahme bislang lediglich durch Festbeträge bei der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung zugunsten der Ländergesamtheit für die Jahre 2015 bis 2018 ergänzt.1141 Im Weiteren werden mit der Erhöhung der Mineralölsteuer1142 und mit Investitionsprogrammen in den Herkunftsländern1143 Finanzierungsvor1140  Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 2015/16, Tz. 32. 1141  Entsprechende Änderung des § 1 Satz 5 FAG durch Art. 8 des Asylverfahrensbeschleunigungsgesetzes vom 20. Oktober 2015 (BGBl. I S. 1722). 1142  Kosten der Flüchtlingskrise. Berlin und Brüssel erwägen europäischen Soli, in: SZ vom 10.  Oktober 2015, http://www.sueddeutsche.de/wirtschaft/kosten-derfluechtlingskrise-berlin-und-bruessel-erwaegen-einen-europaeischen-soli-1.2685138, Abruf: 28. Januar 2016. 1143  Weltwirtschaftsforum: Schäuble fordert Marshallplan für Flüchtlinge, in: Die Welt vom 21. Januar 2016, http://www.welt.de/politik/deutschland/article151284802/ Schaeuble-fordert-Marshallplan-fuer-Fluechtlinge.html, Abruf: 28. Januar 2016.



C. Auseinandersetzung mit relevanten Neuordnungsvorschlägen319

schläge diskutiert, die die Finanzmittel des Bundes beziehungsweise der Europäischen Union betreffen und hierdurch allenfalls indirekte Auswirkungen auf die föderalen Finanzbeziehungen haben könnten. 4. Übertragung der gesamten Finanzierungsverantwortung des Landes Berlin auf den Bund Abschließend sei auf einen Neuordnungsansatz eingegangen, dessen Umsetzung den wohl weitreichendsten Einfluss auf die Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich hätte. Als Lösung der „Berlin-Frage“ wird insbesondere in der finanzpolitischen Auseinandersetzung von finanzstarken beziehungsweise ausgleichspflichtigen Ländern die Forderung geäußert, das Land Berlin vollständig aus dem Länderfinanzausgleich auszuschließen und unter die Finanzierungsverantwortung des Bundes zu stellen.1144 Die Umsetzung eines solchen Vorhabens stünde in einem engen Zusammenhang mit der Hauptstadtfunktion des Landes Berlin und wäre sowohl unter Beibehaltung des Länderstatus Berlins als auch durch die Gründung eines Bundesdistrikts Berlin denkbar. Offenkundig wären jedoch in beiden Fällen weitreichende Verfassungsänderungen notwendig.1145 Bei entsprechenden Neuordnungsvorschlägen stellt sich zunächst die Frage nach der Finanzierung der erheblich erhöhten Bundeszuweisungen an das Land Berlin. So blieben die jährlichen Defizite der primären Einnahmekonstellation selbst bei der Überführung des Landes Berlin in einen Bundesdistrikt dem Grunde nach bestehen. Zu den bisherigen Bundesergänzungszuweisungen, zweckgebundenen Finanzzuweisungen und der zur Hauptstadtfinanzierung bereit gestellten Mittel träte daher als Richtwert die jährliche horizontale Ausgleichszuweisung an das Land Berlin, die der Bund nunmehr aus seinen Einnahmen bestreiten müsste. Naheliegend erscheint es daher, dass der Bund die Ländergesamtheit diesbezüglich an anderer Stelle zur Finanzierungsbeteiligung heranzöge. Ein übliches Instrument stellt hierfür die vertikale Umsatzsteuerzuteilung dar. Ein Ausschluss des Landes Berlin aus dem horizontalen Länderfinanzausgleich würde bei einer gleichzeitigen Erhöhung des Bundesanteils um den an das Land Berlin gezahlten horizontalen Ausgleichsbetrag zu einem gänzlich veränderten Finanzausgleichsystem führen. In diesem müssten die Umsatzsteuereinbußen der Ländergesamtheit der Entlastung der Länder im Länderfinanzausgleich gegenübergestellt werden, was nach finanzwissenschaftlichen Erkenntnissen eher mit 1144  Söders Zehn-Punkte-Plan: Soli und Finanzausgleich drastisch kürzen, in: Saarbrücker Zeitung vom 25. Juni 2014 (o. Fn. 64). 1145  Häde, Wirtschaftsdienst 2012, 78.

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Teil 2: Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs

einer Mehrbelastung statt einer Entlastung der ausgleichspflichtigen Länder einherginge.1146 Darüber hinaus bestehen sowohl ausgleichstheoretisch als auch finanzpolitisch wenige Anhaltspunkte, dem Bund eine Verantwortlichkeit für die Gesamtfinanzierung des Landes Berlin zuzusprechen. Wie bereits die Analyse der Hauptstadtfinanzierung und Kulturförderung zeigt, erschöpft sich die finanzielle hauptstadtbedingte Mehrbelastung des Landes Berlin in dreistelligen Millionenbeträgen, die bereits in der derzeitigen Hauptstadtfinanzierung – berechtigterweise – auskömmlich berücksichtigt werden. Über diese Finanzierung der mehr oder minder hauptstadtbezogenen Kosten hinaus lässt sich dem föderalen System des Grundgesetzes keine zusätzliche auf seine Hauptstadt bezogene finanzielle Verantwortlichkeit des Bundes entnehmen.1147 Im Weiteren definiert sich die föderale Rolle und Stellung des Landes Berlin nicht ausschließlich aus seiner Hauptstadtfunktion, sondern auch aus seinen vielfachen Eigenarten als Stadtstaat, Metropole und wiedervereinigtes Land.1148 Mit all diesen Charakteristika sind spezielle finanzielle Besonderheiten verbunden, deren Ausgleich keineswegs allein Aufgabe des Bundes ist, weil auch die Ländergesamtheit – beispielsweise durch die schwer zu beziffernde, aber dennoch wahrnehmbare repräsentative Anziehungskraft der Metropole Berlin für ganz Deutschland – hiervon profitiert. Die Länder dürfen deshalb nicht aus ihrer Verantwortlichkeit als föderale Bundespartner für das Land Berlin entlassen werden.1149 Aus diesen Gründen sind Neuordnungsansätze, die eine Übertragung der gesamten Finanzierungsverantwortung des Landes Berlin auf den Bund vorsehen, nicht zu befürworten.

V. Würdigung der erörterten Neuordnungsvorschläge im Hinblick auf das Land Berlin Mit einer Umsetzung der erörterten Neuordnungsvorschläge wären sowohl finanzielle Begünstigungen als auch Schlechterstellungen für das Land Berlin im föderalen Finanzausgleich verbunden. In Bezug auf die vertikale Umsatzsteuerzuteilung muss insbesondere bemängelt werden, dass der verfassungsgerichtliche Revisionsanspruch des Art. 106 Abs. 4 Satz 1 GG nach wie vor entleert bliebe. Des Weiteren verdeutlicht die Auseinandersetzung 1146  So das Ergebnis der finanzwissenschaftlichen Untersuchung von Kuntze, Wirtschaftsdienst 2013, 174, die diesen Fall für das Ausgleichsjahr 2011 prüft. 1147  Siehe oben, Teil 1, E. III. 4. 1148  Vgl. entsprechende Aussagen bzgl. der französischen Hauptstadt Paris in Seiferth, Rechtsstellung der Bundeshauptstadt Berlin, 10. 1149  Mit dem gleichen Ergebnis: Häde, Wirtschaftsdienst 2012, 78.



C. Auseinandersetzung mit relevanten Neuordnungsvorschlägen321

mit einer möglichen Ausweitung der Steuerautonomie der Länder auf der primären horizontalen Finanzausgleichsstufe die finanzielle Schlechterstellung, die für das Land Berlin als finanzschwaches Land mit solchen Maßnahmen einherginge. Gegen die Umsetzung entsprechender Neuordnungsvorschläge sprechen jedoch ausgleichssystematische Erwägungen, die einen weitreichenden Steuerwettbewerb innerhalb der föderalen Finanzbeziehungen als nicht sachgerecht erscheinen lassen. Im Hinblick auf die horizontalen Ausgleichselemente überrascht es derweil, dass die finanzstarken beziehungsweise ausgleichspflichtigen Länder einer Abschaffung des Umsatzsteuervorausgleichs zustimmen. Gerade im Rahmen dieses Ausgleichselements der derzeitigen Ausgestaltung des Finanzausgleichsystems findet ausschließlich die relative Landessteuerstärke des Landes Berlin Berücksichtigung, die einen Gegenpol zu seiner kommunalen Finanzschwäche sowie seiner Besserstellung durch die Stadtstaatenwertung bildet und das Land Berlin im Umsatzsteuervorausgleich zu einem Geberland macht.1150 Durch die Abschaffung des Umsatzsteuervorausgleichs, verbunden mit einer möglichen Übernahme der bisherigen Ausgleichskriterien des horizontalen Länderfinanzausgleichs in ein neu einzuführendes umsatzsteuerbezogenes Ausgleichselement, würde jeglicher Ausgleich der Finanzausstattungen der Länder nur noch nach Kriterien erfolgen, die das Land Berlin bereits im derzeitigen Finanzausgleichsystem zum größten Empfängerland machen und sowohl die ausgleichspflichtigen als auch indirekt die anderen ausgleichsberechtigten Länder1151 als föderale Bundespartner im Ergebnis übermäßig belasten.1152 Insofern verfehlt der einheitliche Neuordnungsvorschlag der Länder die Möglichkeit, die derzeitige Stellung Berlins im föderalen Finanzausgleich nicht nur bezüglich des Ausgleichsumfangs, sondern auch ausgleichssystematisch zu ändern. Aus den gleichen Gründen wäre eine zunehmende Vertikalisierung des Finanzausgleichsystems in Form einer reinen Erhöhung des Volumens der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen zu kritisieren, soweit ihre Bemessung an die gleichen Ausgleichskriterien anknüpfen würde wie der nunmehr umsatzsteuerbezogene horizontale Ausgleich. Demgegenüber müssen die Neuordnungsvorschläge bezüglich der Fortführung bereits bestehender und der Einführung neuer Sonderbedarfszuweisungen als positiv beurteilt werden. Insbesondere durch die Einführung von Sonderbedarfszuweisungen zum Ausgleich einer unterproportionalen Gemeindefinanzausstattung 1150  Siehe

oben, Teil 1, C. V. 3. und 4. Ausschluss des Landes Berlin aus dem horizontalen Länderfinanzausgleich würde gerade die verbleibenden ausgleichsberechtigten Länder begünstigen; Kuntze, Wirtschaftsdienst 2013, 174. 1152  Siehe oben, Teil 1, F. 1151  Ein

322

Teil 2: Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs

könnte die kommunale Strukturschwäche des Landes Berlin unabhängig davon, ob sie nach wie vor als Folge der Teilung Deutschlands oder nunmehr als generelle Sonderlast eingeordnet würde, treffend berücksichtigt und ausgeglichen werden. In einer Gesamtschau der erörterten Neuordnungsvorschläge ist nach alledem zu konstatieren, dass das Land Berlin auch im zukünftigen Finanzausgleichsystem als besonders zuweisungsbedürftiges Land gelten würde. Ob vor diesem Hintergrund allein durch die Reduzierung des Ausgleichsvolumens, die durch die systematische Verortung des horizontalen Ausgleichselements bei der Umsatzsteuerverteilung erreicht werden soll,1153 die finanzpolitischen Auseinandersetzungen bezüglich der „Berlin-Frage“ reduziert werden könnten, darf bezweifelt werden. Auch im Rahmen einer ausgleichsorientierten Umsatzsteuerverteilung läge der Fokus wieder auf dem Land Berlin als größtem Empfängerland von nunmehr umsatzsteuerbezogenen Ausgleichsbeträgen, wobei letztlich – genauso wie im derzeitigen horizontalen Länderfinanzausgleich – Forderungen nach einer stärkeren Berücksichtigung der anderen Länder zu erwarten wären.

1153  Siehe

oben, Teil 2, C. III. 1.

D. Eigener Ansatz zur Neuordnung des Finanzausgleichsystems im Hinblick auf das Land Berlin Aufgrund der Mängel, die die erörterten Neuordnungsvorschläge im Hinblick auf eine sachgerechte Einbindung des Landes Berlin aufweisen, soll im Folgenden ein eigener Ansatz zur Neuordnung des Finanzausgleichsystems dargestellt werden. Neben einer Empfehlung zur Anpassung des Revisionsanspruchs der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung enthalten die folgenden Ausführungen insbesondere einen Entwurf zur Änderung des horizontalen Ausgleichselements sowie Vorschläge bezüglich der vertikalen Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern, die im Besonderen das Land Berlin betreffen.

I. Anpassung des Revisionsanspruchs der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung an die Staatspraxis Hinsichtlich der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung zwischen dem Bund und der Ländergesamtheit ist nach knapp 20 Jahren ohne Anwendung des Deckungsquotenverfahrens1154 die Staatspraxis einer rein verhandlungsbasierten Anteilsbemessung zu akzeptieren. Die Finanzverfassung muss daher den Schutz eines einzelnen Landes, der bisher im zwischenzeitlich entleerten Revisionsanspruch des Art. 106 Abs. 4 Satz 1 GG bestand, auch im nunmehr finanzpolitisch geprägten Verhandlungsprozess stärken. Empfehlenswert erscheint daher die Ersetzung des Revisionsanspruchs durch ein Anrufungsrecht des Stabilitätsrates zur Überprüfung der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung. Dabei kann der Stabilitätsrat nicht in erster Linie ein Entscheidungsgremium, sondern vor allem ein Forum für die politische Auseinandersetzung bieten, in dem den Argumenten eines einzelnen Landes stärker Gehör verschafft wird als im allgemeinen Verhandlungsprozess. Des Weiteren besteht beim Stabilitätsrat aufgrund seiner laufenden Stabilitäts- und Konsolidierungsüberwachung ausreichend Kenntnis der Haushaltskonstellationen der föderalen Bundespartner, um finanzwissenschaftliche Kriterien für eine Entscheidungsfindung bereitzustellen. 1154  Vgl.

oben, Teil 1, B. II. 4. b).

324

Teil 2: Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs

II. Neugestaltung des horizontalen Ausgleichselements Ein zentrales Ergebnis der Analyse des Teils 1 dieser Arbeit ist der Umstand, dass die Ausgleichszuweisungen, die das Land Berlin aus der Sicht der anderen Länder als solidarisch zu stärkender föderaler Bundespartner erhält, insbesondere die ausgleichspflichtigen Länder übermäßig belasten.1155 Den erörterten Neuordnungsvorschlägen gelingt es jedoch nicht, eine Entlastung der föderalen horizontalen Ausgleichspartner außerhalb der Reduzierung des gesamten Ausgleichsvolumens zu erreichen, und dadurch eine nachhaltige Änderung der Stellung des Landes Berlin als größtes Empfängerland von Ausgleichszuweisungen herbeizuführen.1156 Ziel einer Neugestaltung des horizontalen Ausgleichselements muss es deshalb sein, zusätzlich zur Beschränkung des absoluten Ausgleichsumfangs auch die vielfachen ausgleichsrelevanten Charakteristika des Landes Berlin treffender als bisher abzubilden.1157 Hieraus können Entlastungen insbesondere der finanzstarken Länder resultieren. Zusätzlich kann hierdurch bestimmt werden, ob bestimmte Eigenarten des Landes Berlin überhaupt Gegenstand des horizontalen Ausgleichs sein sollen oder sachgerechter durch den Bund zu berücksichtigen beziehungsweise auszugleichen sind. 1. Umsatzsteuer als Bezugspunkt der Verortung und Begrenzung des horizontalen Ausgleichs Angesichts der einheitlichen Neuausrichtungskonzeption der Länder stellt sich zunächst die Frage nach der sachgerechten zukünftigen Verortung des horizontalen Ausgleichselements. Wie bereits erläutert, beinhaltet die von Seiten der Länder vorgeschlagene Verlagerung des horizontalen Ausgleichselements in die Umsatzsteuerverteilung die gleichzeitige Abschaffung des Umsatzsteuervorausgleichs.1158 Hierin ist neben den bereits angeführten Argumenten für den Wegfall des Umsatzsteuervorausgleichs1159 auch eine ausgleichssystematische Notwendigkeit zu sehen. Denn die Finanzmasse der Umsatzsteuer reicht nicht aus, um einen Umsatzsteuervorausgleich sowie einen Ausgleich der Finanzausstattungen zu realisieren und zugleich eine primäre Umsatzsteuerzuteilung nach dem Einwohnerprinzip in einem Ausmaß durchzuführen, das dem dieser Steuerart eigentlich zugrunde liegenden Besteuerungssachverhalt entspräche.1160 1155  Siehe

oben, oben, 1157  Siehe oben, 1158  Siehe oben, 1159  Siehe oben, 1156  Siehe

Teil 1, Teil 2, Teil 2, Teil 2, Teil 2,

F. C. V. A. C. III. 1. C. II. 2.



D. Eigener Ansatz325

Eine aus den genannten Gründen notwendige Abschaffung des Umsatzsteuervorausgleichs widerspricht derweil der eingangs beschriebenen Zielsetzung, die verschiedenen Facetten der finanziellen Konstellation des Landes Berlin umfangreich abzubilden. So beinhaltet der Umsatzsteuervorausgleich durch seine Landessteuerorientierung ein sachgerechtes1161 Zuteilungs- beziehungsweise Ausgleichskriterium, das einen finanziellen Aspekt des Landes Berlin betont, der seiner eigentlichen Stellung als größtes Empfängerland horizontaler und vertikaler Zuweisungen entgegensteht. Die Beibehaltung eines entsprechenden Gegenstromelements1162 wäre somit eine Möglichkeit, horizontal weiterhin einen finanziellen Aspekt zu berücksichtigen, durch den das Land Berlin insbesondere von den neuen Ländern abgegrenzt wird.1163 Trotz dieser Argumente für die Beibehaltung des Umsatzsteuervorausgleichs spricht vor allem die Umgehung der Umverteilung von bereits durch die Länder vereinnahmten Erträgen für eine Verortung des horizontalen Ausgleichselements in der Umsatzsteuerverteilung und die dadurch notwendige Abschaffung des Umsatzsteuervorausgleichs. Eine solche Umstrukturierung des Finanzausgleichsystems weist gegenüber dem derzeitigen sekundären horizontalen Länderfinanzausgleich nicht nur finanzpsychologische Vorteile auf, sondern vermeidet insbesondere einen unmittelbaren Eingriff in die Haushaltsautonomie der ausgleichspflichtigen Länder. Das horizontale Ausgleichselement soll daher – entsprechend des einheitlichen Ländervorschlags – in der Umsatzsteuerverteilung verortet werden, während der verbleibende Rest des Umsatzsteueranteils der Ländergesamtheit anhand des Einwohnerprinzips zugeteilt wird. Zur Sicherung des anhand des Einwohnerprinzips zugeteilten Anteils der Umsatzsteuer ist des Weiteren – ähnlich dem derzeitigen Umsatzsteuervorausgleich – die finanzverfassungsrechtliche Fixierung einer Obergrenze des horizontalen Ausgleichsvolumens, ausgedrückt als Prozentsatz des Länderanteils an der Umsatzsteuer, notwendig. Neben der damit einhergehenden Garantie der einwohnerbezogenen Zuteilung eines angemessenen Anteils der Umsatzsteuer wird hierdurch auch die Transparenz und Akzeptanz des horizontalen Ausgleichs gesteigert, weil das in einem Jahr maximal anfallende Ausgleichsvolumen unmittelbar erkannt und nur auf Grundlage der Umsatzsteuerschätzung bereits mehrere Jahre im Voraus hinreichend sicher ermittelt werden kann. Die Bezugsgröße der Umsatzsteuer erscheint in die1160  Vgl.

oben, Teil 1, C. III. 1. oben, Teil 1, C. V. 4. 1162  Vgl. BVerfGE 72, 330 (385); Feld/Kube/Schnellenbach, Reformgutachten (o. Fn. 192), S. 36. 1163  Vgl. oben, Teil 1, C. V. 2. d). 1161  Siehe

326

Teil 2: Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs

sem Zusammenhang sachgerecht, da sie eine hinreichende und gleichzeitig simple Konnexität zur Wirtschaftskraft eines Ausgleichsjahres aufweist, was die Verbundenheit des Ausgleichs mit bereits erwirtschafteten Finanzmitteln betont. Bei der Festsetzung einer angemessenen Höhe der umsatzsteuerbezogenen prozentualen Obergrenze des Ausgleichsvolumens muss bedacht werden, dass der abzuschaffende Umsatzsteuervorausgleich insbesondere für die neuen Länder hohe Zuweisungsbeträge bereitstellt. Um die Notwendigkeit umfassender Vertikalisierungen der föderalen Finanzbeziehungen zu vermeiden,1164 soll die prozentuale Obergrenze daher einen Umfang des nunmehr einzigen horizontalen Ausgleichselements ermöglichen, der über dem derzeitigen horizontalen Länderfinanzausgleichsvolumen liegt. Im Ausgleichsjahr 2014 wird durch Umsatzsteuerergänzungsanteile von 12,79 Mrd. Euro, die einen Anteil von 14,14 % am gesamten den Ländern zugeteilten Umsatzsteuerertrag darstellen,1165 ein Ausgleichsvolumen von 7,83 Mrd. Euro erreicht, während das Volumen des horizontalen Länderfinanzausgleichs 9,02 Mrd. Euro beträgt.1166 Als Richtwert erscheint vor diesem Hintergrund ein Ausgleichsvolumen des einheitlichen horizontalen Ausgleichselements von 15,00 Mrd. Euro sachgerecht. Aus den Verhältnismäßigkeiten des Umsatzsteuervorausgleichs kann zur Erreichung dieses Richtwerts eine Obergrenze zwischen 25 und 30 % des Umsatzsteueraufkommens der Ländergesamtheit abgeleitet werden.1167 Die exakte Festsetzung müsste aber anhand des Ausgleichstarifs des neuen umsatzsteuerbezogenen horizontalen Ausgleichselements geprüft werden, wobei zur Reduzierung der umsatzsteuerlichen Einbußen der finanzstarken und damit nicht ausgleichszuweisungsberechtigten Länder ein möglichst geringer Wert vorzugswürdig erscheint. Um umfassende Mehrbelastungen der Verbraucher durch Umsatzsteuererhöhungen zur Beeinflussung des Ausgleichsvolumens zu vermeiden, wäre ergänzend eine grundgesetzliche Festschreibung des Umsatzsteuersatzes denkbar. Diese stünde in einer Reihe mit weiteren grundsätzlich zu vermeidenden finanzverfassungsrechtlichen Detailregelungen wie beispielsweise den Art. 106a und 106b GG, hätte aber jedenfalls die Fixierung eines Regelungsinhaltes von gesamtstaatlichem Interesse zum Gegenstand. 1164  So

109.

die Empfehlung von Kempny/Reimer, Neuordnung der Finanzbeziehungen,

1165  Vgl. Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 10.1 und 10.3. 1166  Anhang 9: Übersicht Finanzausgleichsergebnisse 2014. 1167  In Anhang 32: Obergrenze des vorgeschlagenen horizontalen Ausgleichselements wird ein exakter Wert von 27,18 % errechnet.



D. Eigener Ansatz327

2. Modifizierter Finanzausstattungsvergleich als Ausgleichskriterium Als Ausgleichskriterium des umsatzsteuerbezogenen horizontalen Ausgleichs ist die modifizierte Fortführung eines Vergleichs der Finanzausstattungen der Länder, wie er bisher im sekundären horizontalen Länderfinanzausgleich stattfindet, zu befürworten. Entscheidend für die Abbildung der ausgleichsrelevanten Finanzkonstellationen der einzelnen Länder im horizontalen Ausgleich sind sowohl die Berücksichtigung der jeweiligen Einnahmen und eine Bezugnahme zu der insgesamt zur Verfügung stehenden Finanzmasse als auch die Orientierung an einem abstrakten Bedarfsmaßstab. All diese Voraussetzungen werden durch die Gegenüberstellung von Finanzkraftmesszahl und Ausgleichsmesszahl erfüllt. Modifizierungen zur derzeitigen Ausgestaltung des horizontalen Ausgleichskriteriums sollen daher lediglich hinsichtlich der Bemessung dieser Kennzahlen erfolgen. a) Finanzkraftbemessung In Bezug auf die Bemessung der Finanzkraftmesszahl erscheint die Einbeziehung weiterer nichtsteuerlicher Einnahmearten wie der Konzessionsabgaben und der Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit insbesondere im Hinblick auf die treffendere Abbildung der finanziellen Konstellation des Landes Berlin empfehlenswert. In der Analyse des Teils 1 dieser Arbeit konnte in diesem Zusammenhang gezeigt werden, dass hierdurch neue Aspekte hinsichtlich der Finanzkraftreihenfolge innerhalb der Ländergesamtheit Berücksichtigung fänden, die aufgrund der Einnahmestärke und Einnahmeschwäche des Landes Berlin in manchen nichtsteuerlichen Einnahmearten ausgleichsrelevant wären.1168 Des Weiteren kann dem einheitlichen Ländervorschlag hinsichtlich eines fünfundzwanzigprozentigen Abschlags bei der Berücksichtigung der Gemeindeeinnahmen gefolgt werden. Zwar ruft die kommunale Steueraufbringungsschwäche des Landes Berlin für sich genommen die Notwendigkeit eines Ausgleichs der kommunalen Wirtschaftsstrukturen innerhalb der Ländergesamtheit hervor, der durch eine vollständige Einbeziehung der Gemeindeeinnahmen in die Finanzkraftbemessung zu realisieren wäre. Es kann jedoch nicht mit endgültiger Sicherheit festgestellt werden, ob die kommunale Wirtschaftsschwäche der neuen Länder einschließlich dem Land Berlin nicht doch eine Spätfolge der Teilung Deutschlands und der Insellage des Landes Berlin ist.1169 Eine geteilte Verantwortlichkeit der Ländergesamtheit 1168  Siehe 1169  So

oben, Teil 1, D. 1. b) cc) (5). wohl Häde, Wirtschaftsdienst 2012, 78.

328

Teil 2: Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs

und des Bundes kann daher nach wie vor als sachgerecht angesehen werden, da insbesondere ein gesamtstaatliches Interesse besteht, die Wiedervereinigung auch in finanzieller Hinsicht zu vollenden. b) Bemessung der Ausgleichsmesszahl Bei der Bemessung der Ausgleichsmesszahl fungiert die Einwohnerzahl sowohl als Bezugsgröße des Ausgleichs als auch als abstrakter Maßstab des Finanzbedarfs der Länder. Durch die Einwohnergewichtung ist bereits dem derzeitigen Länderfinanzausgleich eine Berücksichtigung besonderer Finanzbedarfe einzelner Länder nicht unbekannt. Zusätzlich sollen durch die Modifikation der Einwohnerzahlen1170 weitere Aspekte berücksichtigt werden, die im derzeitigen horizontalen Länderfinanzausgleich keinen Einfluss entfalten. Zur Vereinfachung wird an dieser Stelle auf eine Unterscheidung der landesbezogenen und kommunalen Einwohnergewichtung verzichtet. aa) Individualisierung der Stadtstaatenwertung Hinsichtlich der Stadtstaatenwertung konnte bereits in Teil 1 dieser Arbeit gezeigt werden, dass die einheitliche Übertragung der Einwohnergewichtung in Höhe von 135 % auf alle drei Stadtstaaten ausgleichstheoretisch nicht zu rechtfertigen ist. Der gutachtliche Großstadtvergleich, auf dessen Grundlage diese einheitliche Einwohnerwertung in § 9 Abs. 2 und 3 FAG gesetzgeberisch umgesetzt wurde, bezieht die Unterschiede der drei Stadtstaaten in keiner Weise ein. Vor allem die Divergenzen zwischen den drei Stadtstaaten hinsichtlich ihrer Ausstrahlungseffekte auf das Umland und bezüglich der Zurechnung von Hauptstadtfunktionen als staatliche Leistungen finden somit keinen Ausdruck in der derzeitigen Stadtstaatenwertung.1171 Die Stadtstaatenwertung muss deshalb auf Grundlage eines geänderten Großstadtvergleichs neu bemessen werden. Für einen solchen Großstadtvergleich ist ein direkter Vergleich der Stadtstaaten mit den durchschnittlichen Gemeinden der Flächenländer denkbar, dessen Ergebnisse dann dem Finanzkraftverhältnis zwischen Großstädten und den durchschnittlichen Gemeinden der Flächenländer, das bisher ausschließlich Gegenstand des Großstadtvergleichs war,1172 gegenüber zu stellen wären. Hieraus könnte ersehen werden, inwieweit das Finanzkraftverhältnis zwischen Großstädten und den durchschnittlichen Gemeinden der Flächenländer dem Finanzkraftverhältnis Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 182. oben, Teil 1, D. IV. 2. c) cc) und dd). 1172  Siehe oben, Teil 1, D. IV. 2. c) bb). 1170  Vgl.

1171  Siehe



D. Eigener Ansatz329

zwischen dem jeweiligen Stadtstaat und den durchschnittlichen Gemeinden der Flächenländer entspricht.1173 Auf Grundlage dieser zusätzlichen Erkenntnisse wäre daraufhin für jeden Stadtstaat eine eigene Einwohnerwertung festzulegen, die den tatsächlichen Finanzkraftverhältnissen des jeweiligen Stadtstaats besser entspräche als ausschließlich die abstrakte Übertragung des Finanzkraftverhältnisses zwischen den Großstädten und den durchschnittlichen Gemeinden der Flächenländer auf alle drei Stadtstaaten gleichermaßen. Zusätzlich müssen die unterschiedlichen Ausstrahlungseffekte des jeweiligen Stadtstaats auf sein Umland in der zukünftigen Stadtstaatenwertung individualisiert einkalkuliert werden. Selbst unter Annahme eines gleichen Ausstrahlungseffekts aller drei Stadtstaaten auf ihr jeweiliges Umland sollte der Ausstrahlungseffekt als gegebenenfalls abgestufter absoluter Wert beziffert und dann auf die Einwohnerzahl des jeweiligen Stadtstaats umgelegt werden. Die Hypothese eines gleichen Ausstrahlungseffekts aller Stadtstaaten pro Einwohner, die die derzeitige einheitliche Stadtstaatenwertung impliziert, bildet die tatsächlichen Gegebenheiten jedenfalls nur ungenügend ab.1174 Insofern wäre auch eine empirische Prüfung statthaft.1175 Insbesondere durch eine sachgerechte Abbildung des Ausstrahlungseffekts der Stadtstaaten anhand eines auf die Einwohnerzahl umgelegten absoluten Werts wäre die Stadtstaatenwertung des Landes Berlin unterhalb der entsprechenden Prozentsätze der Länder Bremen und Hamburg anzusetzen. Die treffendere Abbildung der besonderen Ausprägung der Stadtstaatlichkeit des Landes Berlin führt somit zu einer Entlastung der föderalen Ausgleichspartner. bb) Ausgleich der unterschiedlichen Wirtschaftskraft der Länder Wie bereits erwähnt, sollten die Einwohnerzahlen der Länder anhand weiterer ausgleichsrelevanter Aspekte zusätzlich modifiziert werden. Obwohl sich der horizontale Ausgleich hauptsächlich auf die tatsächlichen Einnahmekonstellationen stützten muss, um jedem Land eine angemessene Ausstattung mit Finanzmitteln zu gewähren, erscheint es dennoch vertretbar und sachgerecht, zum Teil auch die volkswirtschaftliche Basis der Einnahmen der Länder mit zu berücksichtigen. Die volkswirtschaftliche Basis jeglicher Staatsfinanzierung ist dabei in der regionalen Wirtschaftskraft zu sehen. Als einschlägiges Ausgleichskriterium lässt sich daher das Bruttoin1173  Vgl.

oben, Teil 1, D. IV. 2. c) cc) (1). oben, Teil 1, D. IV. 2. c) cc) (2). 1175  Lenk, Föderalismusreform III, 58. 1174  Siehe

330

Teil 2: Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs

landsprodukt pro Kopf anführen,1176 das einen Maßstab für die Wirtschaftskraft jedes Landes verkörpert. Anhand der Pro-Kopf-Werte des Bruttoinlandsprodukts der einzelnen Länder kann für jedes Land eine zusätzliche Einwohnergewichtung ermittelt werden, die besonders wirtschaftsschwachen Ländern einen – eher geringfügig – höheren Ausgleichsbedarf und damit eine entsprechend höhere zusätzliche Einwohnergewichtung zuspricht und umgekehrt. Im Hinblick auf das Land Berlin wird durch eine derartige zusätzliche Einwohnergewichtung dem Umstand Rechnung getragen, dass das Land Berlin einen Pro-Kopf-Wert des Bruttoinlandsprodukts aufweist, der mit einem signifikanten Abstand zu den Pro-Kopf-Werten der neuen Länder im Mittelfeld der Ländergesamtheit liegt.1177 Diese Konstellation lässt sich mit der Eigenart des Landes Berlin als Metropole, deren Innovationstätigkeit und Ballung der Wirtschaftssubjekte eine im Vergleich mit den neuen Ländern erhöhte Wirtschaftskraft mit sich bringt, erklären. Eine entsprechende Berücksichtigung führte dabei insbesondere zu einer Besserstellung der neuen Länder gegenüber dem Land Berlin, weil jenen auf Basis der ProKopf-Werte des Bruttoinlandsprodukts eine höhere zusätzliche Einwohnergewichtung als dem Land Berlin zugesprochen würde. cc) Berücksichtigung von Sonderbedarfen wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung Sonderbedarfe wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung beinhalten eine unmittelbare horizontale Ausgleichsrelevanz. Dies ergibt sich bereits daraus, dass das Vorliegen eines solchen Sonderbedarfs anhand eines Ländervergleichs ermittelt wird. Ein diesbezüglicher Ausgleich steht daher vor allem in der Verantwortlichkeit der Ländergesamtheit.1178 Vor diesem Hintergrund wird vorgeschlagen, eine zusätzliche Modifizierung der Einwohnerzahl vorzunehmen, die den Finanzbedarf der Länder mit unterdurchschnittlicher Einwohnerzahl durch eine – eher geringfügig – höhere Gewichtung dieser Einwohnerzahl bei der Bemessung der Ausgleichsmesszahl miteinbezieht. Im Gegensatz zu einer vertikalen Berücksichtigung als Sonderbedarfszuweisung hat die damit einhergehende horizontale Verortung überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung den Vorteil, dass diese unabhängig von der Leistungsschwäche des jeweiligen Landes ausge1176  Lenk/Kuntze, Neuordnung der föderalen Finanzverfassung (o. Fn.  1057), S.  46 f.; Lenk, Föderalismusreform III, 58. 1177  Vgl. Anhang 8: Umsatzsteuerzuteilung nach dem Bruttoinlandsproduktprinzip, 1. 1178  Siehe oben, Teil 2, C. IV. 2. a).



D. Eigener Ansatz331

glichen werden können.1179 Denkbar wäre sogar, allen Länder je nach ihrer Einwohnerzahl einen entsprechenden Sonderbedarf zuzusprechen, um die implizite Bewertung, die den Ländern mit überdurchschnittlich hoher Einwohnerzahl einen Sonderbedarf wegen politischer Führungskosten abspricht, zu umgehen. dd) Berücksichtigung von Sonderbedarfen wegen struktureller Arbeitslosigkeit In das vorgeschlagene System der Modifizierung der Einwohnerzahlen fügt sich auch die entsprechende Berücksichtigung von Sonderbedarfen wegen struktureller Arbeitslosigkeit ein. Unter der Annahme, dass diesbezüglich unabhängig von der bereits erläuterten Sozialrechtsänderung ein generelles Ausgleichsbedürfnis besteht, kann ein entsprechender Ausgleich auch in die Verantwortlichkeit der Ländergesamtheit gestellt werden. Andererseits ist der Verbleib eines Teils der Ausgleichsverantwortung beim Bund begrüßenswert, um die Ländergesamtheit vom Ausgleich nachhaltiger Strukturdefizite zu entlasten und dem Bund die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse zu überlassen. 3. Ausgestaltung des Ausgleichstarifs Am im Rahmen des derzeitigen sekundären horizontalen Länderfinanzausgleichs angewandten ergebnisorientierten Ausgleichstarif, der insbesondere eine höhere Ausgleichsintensität für übermäßig finanzschwache Länder vorsieht, ist angesichts der ab 2020 für alle Länder gültigen Schuldenbremse grundsätzlich festzuhalten, um eine angemessene Finanzausstattung aller Länder zu gewährleisten. Beachtet werden muss jedoch, dass die Ausgleichszuweisungen im Vergleich zum derzeitigen Länderfinanzausgleich deutlich erhöht werden müssen, da ein Ausgleichseffekt durch die Verortung des horizontalen Ausgleichselements in der Umsatzsteuerverteilung erst in der Differenz zur alternativen Zuteilung des gesamten Länderanteils der Umsatzsteuer nach dem Einwohnerprinzip entsteht. Zugleich sind das Nivellierungsverbot und das Abstandsgebot einzuhalten. Ob dem Land Berlin trotz der verhältnismäßigen Absenkung der Stadtstaatenwertung und der Berücksichtigung weiterer ausgleichsrelevanter Aspekte der Finanzkonstellationen der Länder nach Abzug der alternativen Umsatzsteuerzuteilung nach dem Einwohnerprinzip ein geringerer Ausgleich seiner unterdurchschnittlichen Finanzausstattung als bisher zustünde, muss 1179  Vgl.

Kube, Bundesstaatlicher Finanzausgleich, 85 f.

332

Teil 2: Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs

offen bleiben. Aufgrund der Abschaffung des Umsatzsteuervorausgleichs und der gleichzeitigen Erhöhung des Ausgleichsvolumens des umsatzsteuerbezogenen horizontalen Ausgleichs kann aber vermutet werden, dass das Land Berlin im Vergleich zum derzeitigen Länderfinanzausgleich keine erheblichen Einbußen hinnehmen müsste.

III. Anpassung des sekundären vertikalen Ausgleichs an das vorgeschlagene horizontale Ausgleichselement Aufgrund der vorgeschlagenen Neuordnung des horizontalen Ausgleichs der Finanzausstattungen der Länder würden auch Anpassungen des sekundären vertikalen Finanzausgleichs notwendig. Abhängig von der tatsächlich horizontal erreichten Angleichung der Finanzausstattungen der Länder wäre eventuell eine Erhöhung des Volumens der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen erforderlich. Weiterhin erscheint die deckungsgleiche Übernahme des horizontalen Ausgleichskriteriums nicht angebracht, da die beschriebene Einwohnermodifizierung gerade finanzielle Aspekte berücksichtigt, die in der Finanzierungsverantwortung der Ländergesamtheit stehen. Als ausgleichssystematisch sachgerechtes Zuweisungskriterium wird deshalb ein Finanzausstattungsvergleich vorgeschlagen, der gänzlich auf Einwohnerzahlmodifikationen verzichtet und die Ausgleichsmesszahl lediglich anhand eines durchgängig gleichen Pro-Kopf-Finanzbedarfs bemisst. Hierdurch könnte auch der verfassungsgerichtlichen Forderung nach einer vom horizontalen Ausgleich abgehobenen Definition der Leistungsschwäche im Rahmen der Bundesergänzungszuweisungen1180 entsprochen werden. Die Berücksichtigung von Sonderbedarfen bleibt somit auf die von den allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen zu trennenden Sonderbedarfszuweisungen beschränkt. Dabei besteht aufgrund der horizontalen Berücksichtigung entsprechender Finanzbedarfe für einen vertikalen Ausgleich der überdurchschnittlich hohen Kosten politischer Führung kein Bedarf mehr. Ebenso sind die Sonderbedarfszuweisungen wegen struktureller Arbeitslosigkeit zu verringern. Gerade im Hinblick auf das Land Berlin soll jedoch dem einheitlichen Ländervorschlag bezüglich der Einführung von Sonderbedarfszuweisungen zum Ausgleich einer unterproportionalen Gemeindefinanzausstattung gefolgt werden, um ein entscheidendes Strukturdefizit des Landes Berlin weiterhin gezielt auszugleichen. Außerhalb der unmittelbar dem Finanzausgleichsystem zuzuordnenden Regelungen wird des Weiteren die Fortführung der Hauptstadtfinanzierung und Kulturförderung in der derzeitigen Form und unter laufender Überprü1180  BVerfGE

101, 158 (233 f.). Siehe oben, Teil 1, E. II. 1. a).



D. Eigener Ansatz333

fung der hauptstadtbezogenen Aufwendungen des Landes Berlin vorgeschlagen. Zusätzlich besteht in der Weiterzahlung der Konsolidierungshilfen an alle derzeit zuweisungsberechtigten Länder einschließlich dem Land Berlin ein begrüßenswerter Weg, nicht nur die Neuverschuldung, sondern auch die noch bestehenden Kredite abzubauen.

IV. Einfügung des eigenen Ansatzes zur Neuordnung des Finanzausgleichsystems in das derzeitige Finanzverfassungsrecht Für seine Umsetzung stellt sich zuletzt die Frage, inwieweit sich der vorgestellte eigene Ansatz zur Neuordnung des Finanzausgleichsystems in das derzeitige Finanzverfassungsrecht einfügt. In Bezug auf die vorgeschlagene Abänderung des Revisionsanspruchs der vertikalen Umsatzsteuerzuteilung wurde dabei bereits festgestellt, dass eine Neufassung des Art. 106 Abs. 4 Satz 1 GG notwendig wäre, die dem Bund und den einzelnen Ländern ein Anrufungsrecht des Stabilitätsrats gewähren würde. Des Weiteren müsste – genauso wie bei Umsetzung der einheitlichen Neuausrichtungskonzeption der Länder – die Verortung des horizontalen Ausgleichselements in die Umsatzsteuerverteilung verfassungsrechtlich festgeschrieben werden. Hierzu könnte Art. 107 Abs. 1 Satz 4 Hs. 2 und 3 GG gestrichen werden. In Absatz 2 des Art. 107 GG wäre daraufhin eine Regelung zu treffen, die den Ausgleich der unterschiedlichen Finanzausstattungen der Länder mit dem zu benennenden Anteil des Umsatzsteueranteils der Ländergesamtheit vorsieht. Ob derweil die angeführte umfangreiche Modifikation der Einwohnerzahl dem derzeitigen grundgesetzlich eröffneten Ausgleichskriterium entspricht, stellt die verfassungsrechtliche Kernfrage einer Umsetzung des vorgestellten eigenen Neuordnungsvorschlags dar. Das Bundesverfassungsgericht bindet die Einwohnerzahlmodifizierung an die Voraussetzung, dass die Orientierung am abstrakten Bedarfsmaßstab einer gleichen Ausgabenlast pro Einwohner aus unverfügbar vorgegebenen strukturellen Eigenarten von Ländern unangemessen sein muss. Als Beispiel hierfür wird die strukturelle Eigenart der Stadtstaaten angeführt.1181 Es muss vor diesem Hintergrund anerkannt werden, dass die Wirtschaftskraft, die Kosten der politischen Führung sowie das Vorliegen einer strukturellen Arbeitslosigkeit als weitere Bezugspunkte der vorgeschlagenen Einwohnerzahlmodifizierung in diesem Sinne zumindest nicht zwingend als unverfügbare Eigenarten der Länder einzustufen sind, da die Ausprägungen dieser Bezugspunkte sowohl durch wirtschafts1181  BVerfGE

86, 148 (239).

334

Teil 2: Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs

politische Maßnahmen als auch durch die rechtliche Definition der entsprechenden Sachverhalte abgeändert werden könnten. Insofern müsste die Modifizierung der Einwohnerzahl zum Zweck der Berücksichtigung wirtschaftsstruktureller und gesellschaftsstruktureller Eigenarten der Länder ausdrücklich grundgesetzlich ermöglicht werden.1182 Abschließend ist somit zu konstatieren, dass sich die notwendigen verfassungsrechtlichen Änderungen auf Einzelaspekte des Finanzausgleichsystems beziehen. Die stärkste Abwandlung ergäbe sich hinsichtlich der Verortung des horizontalen Ausgleichselements in die Umsatzsteuerverteilung. Darüber hinaus stellte die erweiterte Anwendung der Einwohnergewichtung eine nur geringfügige Modifikation des derzeitigen Finanzausgleichsystems dar, weil sie in Form der Stadtstaatenwertung bereits verfassungsgerichtlich bestätigt wurde und lediglich weitere ausgleichsrelevante Aspekte miteinbezöge.1183

1182  Anders Wernsmann, in: BoKo, Art. 107 Rn. 179 ff., der eine „Verfeinerung des Einwohnermaßstabes“ auch als mit der derzeitigen Ausgestaltung des Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar ansieht, ohne sich jedoch mit konkret zu berücksichtigenden wirtschafts- und gesellschaftsstrukturellen Besonderheiten der Länder bzw. dem verfassungsgerichtlichen Kriterium der unverfügbar vorgegebenen strukturellen Eigenarten auseinander zu setzen. 1183  Feld/Kube/Schnellenbach, Reformgutachten (o. Fn. 192), S. 42 ff.

E. Zentrale Erkenntnisse bezüglich der Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs im Hinblick auf das Land Berlin Leitlinie der anstehenden Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs ist die angemessene finanzielle Ausstattung des Bundes und insbesondere der Länder zur Erfüllung der durch sie wahrzunehmenden Aufgaben. Zur Konkretisierung dieser Vorgabe hat der Ausgleichsgesetzgeber verschiedene Grundsatzfragen zu beantworten, die sich aus den aktuellen Herausforderungen der föderalen Finanzbeziehungen ergeben und als konkrete Neuordnungsvorschläge Relevanz für das Land Berlin aufweisen. Hinsichtlich des Umfangs und der Verortung der Bedarfsberücksichtigung kann dabei hauptsächlich auf die Finanzierungsverantwortlichkeit für den jeweiligen Finanzbedarf abgestellt werden, die im Hinblick auf das Land Berlin sowohl für die Ländergesamtheit als auch für den Bund angenommen werden muss. Eine umfassende Vertikalisierung des Finanzausgleichs, der die gesamte Finanzierungsverantwortung des Landes Berlin auf den Bund überträgt, kann daher nicht als sachgerecht angesehen werden.1184 Im Weiteren würde das Land Berlin durch den Gegenentwurf einer Ausweitung der Steuerautonomie als finanzschwaches Land schlechter gestellt. Gegen entsprechende Änderungen des Finanzausgleichsystems und einen damit einhergehenden föderalen Steuerwettbewerb spricht jedoch der geringe Spielraum der Länder für landesautonome Akzentsetzungen bei der Bereitstellung staatlicher Leistungen. Im Bereich der Einkommensteuer und Körperschaftsteuer wären zusätzlich ein ausgeprägtes Steuervermeidungsverhalten sowie ein Abwerben von Einwohnern und Unternehmen zu erwarten, das erhebliche Spannungen zwischen den Ländern hervorrufen würde.1185 Im Hinblick auf den Auslauf des Solidarpakts II in 2020 muss im Weiteren entschieden werden, ob Strukturdefizite der Länder weiterhin als teilungsbedingte Sonderlasten eingeordnet werden oder nunmehr in Form einer generellen Strukturförderung auszugleichen sind. Die finanzpolitischen und rechtswissenschaftlichen Neuordnungsvorschläge treffen dazu keine eindeutige Aussage. Dennoch lässt sich durch den Vorschlag der Einführung neuer Sonderbedarfszuweisungen zum Ausgleich einer unterproportionalen 1184  Siehe 1185  Siehe

oben, Teil 2, C. IV. 4. oben, Teil 2, C. II. 1.

336

Teil 2: Neuordnung des föderalen Finanzausgleichs

Gemeindefinanzausstattung erkennen, dass jedenfalls kein unmittelbarer Bezug zur finanziellen Vollendung der Wiedervereinigung mehr besteht. Im Hinblick auf das Land Berlin ist eine solche generelle Berücksichtigung der unterproportionalen Gemeindefinanzausstattung angemessen, weil hierdurch ein zentrales Strukturdefizit des Landes Berlin gezielt ausgeglichen werden kann.1186 Darüber hinaus erscheint auch die Aufteilung der Verantwortlichkeit für diesen Ausgleich auf die Ländergesamtheit und den Bund, die einerseits durch eine Erhöhung der berücksichtigten Gemeindeeinnahmen und andererseits durch die Einführung der benannten Sonderbedarfszuweisungen erreicht wird, als sachgerecht.1187 Zusätzlich verdeutlicht sich durch die erörterten Neuordnungsvorschläge des horizontalen Ausgleichselements, dass eine aufgrund der Ergebnisse des derzeitigen sekundären Länderfinanzausgleichs geboten erscheinende Entlastung der horizontalen Ausgleichspartner des Landes Berlin nur durch die absolute Begrenzung des Ausgleichsumfangs erreicht werden soll. Eine solche Begrenzung entstünde unter anderem durch die Verortung des horizontalen Ausgleichs in die Umsatzsteuerverteilung, wodurch – anders als bislang – keine Umverteilung bereits vereinnahmter Finanzmittel und damit kein unmittelbarer Eingriff in die Haushaltsautonomie der Länder mehr nötig wäre. Ob dadurch ein nachhaltiger Fortschritt bezüglich der „BerlinFrage“ im föderalen Finanzausgleich herbeigeführt werden kann, ist zu bezweifeln, da sich die finanzpolitische Auseinandersetzung nach wie vor auf die herausgehobene Stellung des Landes Berlin als größtes Empfängerland fokussierte. In einem eigenen Ansatz zur Neuordnung des Finanzausgleichsystems wird daher die Berücksichtigung verschiedener wirtschaftsstruktureller und gesellschaftsstruktureller Aspekte der finanziellen Konstellationen der Länder empfohlen, durch die die verschiedenen Eigenarten des Landes Berlin und die damit einhergehenden finanziellen Folgen im Länderfinanzausgleich treffender berücksichtigt würden. In diesem Zusammenhang wäre als zentrales Element eine Neubemessung der Stadtstaatenwertung notwendig, die insbesondere den tatsächlichen Ausstrahlungseffekt jedes Stadtstaats als absoluten Betrag auf seine Einwohnerzahl umlegt, um somit die in der derzeitigen Stadtstaatenwertung enthaltene Implikation eines mit der Einwohnerzahl steigenden Ausstrahlungseffekts zu umgehen.1188 Aus der Gültigkeit der Schuldenbremse für alle Länder ab 2020 folgt abschließend die Erkenntnis, dass die Länder einschließlich des Landes 1186  Siehe

oben, Teil 2, C. IV. 2. c). oben, Teil 2, C. III. 2. c). 1188  Siehe oben, Teil 2, D. II. 2. b) aa). 1187  Siehe



E. Zentrale Erkenntnisse337

Berlin stärker als bisher auf den Erhalt auskömmlicher Einnahmen aus dem Finanzausgleichsystem angewiesen sein werden. In der vordergründigen Stärkung der Eigenverantwortlichkeit der Länder durch das Verbot einer weiteren Nettokreditaufnahme liegt somit zugleich eine Aufwertung der bundesstaatlichen Solidarität begründet, der die anstehende Neuordnung der föderalen Finanzbeziehungen angemessen Rechnung tragen muss.

Schlussbemerkung Die Auseinandersetzung mit der Stellung Berlins im derzeitigen und zukünftigen föderalen Finanzausgleich bestätigt weitgehend die Aussage, dass die Lösung der finanziellen Schieflage des Landes Berlin nicht einnahme­ seitig1189 beziehungsweise – enger gefasst – durch das Finanzausgleichsystem1190 gefunden werden kann. Dennoch hat der bundessolidarische Ausgleich eine hohe Bedeutung für die finanzielle Eigenständigkeit und Zukunftsfähigkeit des Landes Berlin. Auch wenn für die damit einhergehende Abhängigkeit des Landes Berlin von horizontalen und vertikalen Zuweisungen vielfache Begründungen angeführt werden können, erscheint es unbillig, dass die deutsche Bundeshauptstadt mit weitem Abstand das größte Empfängerland bildet. Finanzpolitische Kritik an der Stellung des Landes Berlin im föderalen Finanzausgleich kann daher – neben einem hiermit verbundenen Eigennutz der ausgleichspflichtigen beziehungsweise finanzstarken Länder – immer auch als Aufforderung verstanden werden, im gesamtstaatlichen Interesse die finanzielle Konsolidierung des Landes Berlin zu erreichen. Entsprechenden Aussagen ist somit ein Appell an den Bund, an die Ländergesamtheit und an die politisch Verantwortlichen des Landes Berlin zu entnehmen, die finanzielle Eigenständigkeit Berlins nicht preiszugeben. Alle genannten Akteure sind mithin angehalten, die „Berlin-Frage“ nachhaltig zu lösen.

1189  Weinzen,

Berlin in der Finanzkrise, 330. Heintzen, Der Bund und die Finanzen seiner neuen Hauptstadt, in: Jacobs/Papier/Schuster, FS Raue, 97. 1190  Vgl.

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Anhänge

Anhang 1: Beispielsrechnungen zum Deckungsquotenund Deckungslückenverfahren1 Fall 1 Annahmen: Laufende Einnahmen

Bund: 200

Länder: 300

Notwendige Ausgaben

Bund: 300

Länder: 400

Gesamtes Umsatzsteuer-Aufkommen: 100 Berechnung: Deckungsquotenverfahren

Deckungslückenverfahren

Deckungsquote Bund: 2/3 Deckungsquote Länder: 3/4

Deckungslücke Bund: 100 Deckungslücke Länder: 100 Deckungslücke gesamt: 200

Deckungsquote gesamt: 6/7 (0,857) (alle laufenden Einnahmen zzgl. der gesamten Umsatzsteuer geteilt durch alle notwendigen Ausgaben)

Reduktion der Deckungslücken um: 1/2 (Anteil der gesamten Deckungslücke, der durch Umsatzsteuer gedeckt werden kann)

Einnahmen bei gleicher Deckungs­ quote von 6/7 Bund: 257,14 Länder: 342,86

Umsatzsteueranteil Bund: 50 Länder: 50

Umsatzsteueranteile Bund: 57,14 Länder: 42,86

Deckungsquoten (nach Verteilung) Bund: 25/30 (0,833) Länder: 35/40 (0,875)

Ergebnis: Durch das Deckungslückenverfahren erreichen die Länder sowohl einen höheren Umsatzsteueranteil als auch eine höhere Deckungsquote.

1  Die Darstellung orientiert sich an Hidien, Umsatzsteuer, 145; Sachverständigenkommission für Neufestlegung der Umsatzsteueranteile, Gutachten, Tz. 62.

352 Anhänge

Fall 2 Annahmen: Laufende Einnahmen

Bund: 200

Länder: 300

Notwendige Ausgaben

Bund: 300

Länder: 5002

Gesamtes Umsatzsteuer-Aufkommen: 100 Berechnung: Deckungsquotenverfahren

Deckungslückenverfahren

Deckungsquote Bund: 2/3 Deckungsquote Länder: 3/5

Deckungslücke Bund: 100 Deckungslücke Länder: 200 Deckungslücke gesamt: 300

Deckungsquote gesamt: 6/8 (0,75) (alle laufenden Einnahmen zzgl. der gesamten Umsatzsteuer geteilt durch alle notwendigen Ausgaben)

Reduktion der Deckungslücken um: 1/3 (Anteil der gesamten Deckungs-lücke, der durch Umsatzsteuer gedeckt werden kann)

Einnahmen bei gleicher Deckungsquote von 6/8 Bund: 225 Länder: 375

Umsatzsteueranteil Bund: 33,33 Länder: 66,67

Umsatzsteueranteile Bund: 25 Länder: 75

Deckungsquoten (nach Verteilung) Bund: 0,778 Länder: 0,733

Ergebnis: Durch das Deckungslückenverfahren erreichen die Länder sowohl einen niedrigeren Umsatzsteueranteil als auch eine niedrigere Deckungsquote. Die nur geringe Abwandlung zu Fall 1 bewirkt also eine Benachteiligung der Länder durch das Deckungslückenverfahren.

2  Einzige

Abwandlung der Annahmen aus Fall 1.

Anhang 2: Steuereinnahmen des Landes Berlin 20141 Landesanteil an den Gemeinschaftssteuern: Lohnsteuer

2.809.761.000

Veranlagte Einkommensteuer

720.799.000

Nicht veranlagte Steuer vom Ertrag

254.571.000

Abgeltungsteuer auf Zins- und Vermögenserträge

133.470.000

Körperschaftsteuer

470.392.000

Umsatzsteuer Gewerbesteuerumlage Land GESAMT

3.860.473.000 76.267.000 8.325.734.000

Landessteuern: Vermögensteuer

1.000

Erbschaftsteuer

211.926.000

Grunderwerbsteuer

795.955.000

Rennwett- und Lotteriesteuer

55.204.000

Biersteuer

14.602.000

Feuerschutzsteuer

13.255.000

GESAMT

1.090.942.000

1  Quelle: Internetseite der Senatsverwaltung für Finanzen, https://www.berlin.de/ sen/finanzen/steuern/steuereinnahmen/2014/, Abruf am 28.  Januar 2016.

354 Anhänge Gemeindesteuern: Grundsteuern

776.866.000

Gewerbesteuer

1.534.445.000

Gewerbesteuerumlage

–130.211.000

Vergnügungssteuer

39.928.000

Hundesteuer

10.686.000

Zweitwohnungsteuer

2.973.000

Übernachtungsteuer

29.152.000

GESAMT

2.263.840.000

Gemeindeanteile an Gemeinschaftssteuern: Umsatzsteuer Lohn- und Einkommensteuer Zinsabschlag GESAMT Steuereinnahmen insgesamt:

163.806.000 1.246.080.000 36.401.000 1.446.287.000 13.126.803.000

Anhang 3: Steuersätze der Grunderwerbsteuer nach Ländern1 Land

Steuersatz

Gültig seit

Brandenburg

6,5 %

01.07.2015

Nordrhein-Westfalen

6,5 %

01.01.2015

Saarland

6,5 %

01.01.2015

Schleswig-Holstein

6,5 %

01.01.2014

Berlin

6,0 %

01.01.2014

Hessen

6,0 %

01.08.2014

Baden-Württemberg

5,0 %

05.11.2011

Bremen

5,0 %

01.01.2014

Mecklenburg-Vorpommern

5,0 %

01.07.2012

Niedersachsen

5,0 %

01.01.2014

Rheinland-Pfalz

5,0 %

01.03.2012

Sachsen-Anhalt

5,0 %

01.03.2012

Thüringen

5,0 %

07.04.2011

Hamburg

4,5 %

01.01.2009

Bayern

3,5 %

*

Sachsen

3,5 %

*

* keine landesautonome Festlegung des Grunderwerbsteuerhebesatzes

1  Eigene Reihung. Ausgangsdaten aus http://www.zinsen-berechnen.de/grunder werbsteuer/bundeslaender.php, Abruf: 28.  Januar 2016.

Anhang 4: Bemessungsgrundlagen der Grunderwerbsteuer im Ländervergleich1 Einwohner

absolute Bemessungsgrundlage

Bemessungsgrundlage pro Kopf

Hamburg

1.748.915

8.004.508.000

4.576,84

Berlin

3.440.991

14.135.829.000

4.108,07

Bayern

12.636.006

40.717.469.000

3.222,34

Hessen

6.064.595

19.254.480.000

3.174,90

Bremen

658.002

1.818.427.000

2.763,56

Schleswig-Holstein

2.820.713

7.232.875.000

2.564,20

Baden-Württemberg

10.672.496

27.333.535.000

2.561,12

Nordrhein-Westfalen

17.591.450

38.505.365.000

2.188,87

Rheinland-Pfalz

4.000.724

7.774.060.000

1.943,16

Niedersachsen

7.813.217

14.710.669.000

1.882,79

Meckl.-Vorpommern

1.597.321

2.996.939.000

1.876,23

Sachsen

4.045.543

7.022.400.000

1.735,84

Saarland

989.447

1.555.089.000

1.571,67

Brandenburg

2.451.078

3.589.837.000

1.464,60

Sachsen-Anhalt

2.237.911

2.346.427.000

1.048,49

Thüringen

2.156.622

2.171.126.000

1.006,73

Land

1  Eigene Berechnung. Ausgangsdaten aus Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 1. und 8.3.

Anhang 5: Feuerschutzsteuererträge des Landes Berlin im Ländervergleich1 Land

Einwohner

Feuerschutzsteuererträge …

… pro Kopf

1.748.915

11.035.000

6,31

12.636.006

70.582.000

5,59

7.813.217

42.381.000

5,42

658.002

3.563.000

5,41

10.672.496

57.074.000

5,35

Hessen

6.064.595

31.558.000

5,20

Rheinland-Pfalz

4.000.724

20.252.000

5,06

Nordrhein-Westfalen

17.591.450

85.516.000

4,86

Meckl.-Vorpommern

1.597.321

7.716.000

4,83

Schleswig-Holstein

2.820.713

13.433.000

4,76

989.447

4.658.000

4,71

Brandenburg

2.451.078

11.362.000

4,64

Sachsen-Anhalt

2.237.911

10.147.000

4,53

Thüringen

2.156.622

9.720.000

4,51

Sachsen

4.045.543

16.703.000

4,13

Berlin

3.440.991

13.255.000

3,85

Hamburg Bayern Niedersachsen Bremen Baden-Württemberg

Saarland

1  Eigene Berechnung. Feuerschutzsteuererträge aus Kassenmäßige Steuereinnahmen des Bundes, der Länder und der Gemeinden/Gemeindeverbände im Jahr 2014 nach Steuerarten und Ländern, veröffentlicht in: Statistisches Bundesamt, Steuerhaushalt 2014, Fachserie 14 Reihe 4, Kap. 1.4.

Anhang 6 – Seite 1 von 3

*  Vorläufige

Abrechnung des Länderfinanzausgleichs für das Jahr 2014, veröffentlicht durch das BMF.

* Vorläufige Abrechnung des Länderfinanzausgleichs für das Jahr 2014, veröffentlicht durch das BMF.

Anhang 6: 6:Finanzausgleichsrechnung 2014* Anhang Finanzausgleichsrechnung 2014*



Anhang 6359

Anhang 6 – Seite 2 von 3

360 Anhänge

Anhang 6 – Seite 3 von 3

Anhang 7: Einpendlerstatistik der Länder 20141 Land

im eigenen Land arbeitende Inländer

Einpendleranteil

Bremen

58,11 %

41,89 %

Hamburg

62,60 %

37,40 %

Berlin

77,70 %

22,30 %

Brandenburg

83,70 %

16,30 %

Saarland

85,09 %

14,91 %

Hessen

85,60 %

14,40 %

Schleswig-Holstein

86,73 %

13,27 %

Rheinland-Pfalz

87,99 %

12,01 %

Niedersachsen

90,40 %

9,60 %

Sachsen-Anhalt

91,28 %

8,72 %

Baden-Württemberg

91,37 %

8,63 %

Thüringen

92,00 %

8,00 %

Sachsen

93,34 %

6,66 %

Bayern

93,59 %

6,41 %

Nordrhein-Westfalen

94,21 %

5,79 %

Mecklenburg-Vorpommern

95,15 %

4,85 %

1  Eigene Berechnung. Ausgangsdaten aus Bundesagentur für Arbeit, Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte – Pendler nach Ländern, Statistik Deutschland, Stichtag: 30. Juni 2014.

Anhang 8: Umsatzsteuerzuteilung nach dem Bruttoinlandsproduktprinzip 1. Ausgangsdaten1 Land

Einwohner

absolutes BIP

BIP pro Einwohner

Baden-Württemberg

10.672.496

438.270.000.000

41.065,37

Bayern

12.636.006

521.930.000.000

41.304,98

Berlin

3.440.991

117.270.000.000

34.080,30

Brandenburg

2.451.078

61.900.000.000

25.254,19

658.002

30.240.000.000

45.957,31

Hamburg

1.748.915

103.140.000.000

58.973,71

Hessen

6.064.595

250.490.000.000

41.303,66

Meckl.-Vorpommern

1.597.321

38.480.000.000

24.090,34

Niedersachsen

7.813.217

253.620.000.000

32.460,38

17.591.450

624.670.000.000

35.509,86

4.000.724

127.610.000.000

31.896,73

Saarland

989.447

33.550.000.000

33.907,83

Sachsen

4.045.543

108.650.000.000

26.856,72

Sachsen-Anhalt

2.237.911

55.620.000.000

24.853,54

Schleswig-Holstein

2.820.713

84.020.000.000

29.786,80

Thüringen

2.156.622

54.330.000.000

25.192,18

Bremen

Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz

1  Eigene Berechnung. Quelle der Werte der Bruttoinlandsprodukte 2014: Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen – Bruttoinlandsprodukt, http://www.statistik-portal.de/Statistik-Portal/de_jb27_jahrtab 65.asp, Abruf: 14. Januar 2016. Einwohnerzahlen aus Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 1.

45.957,31

41.304,98

41.303,66

41.065,37

35.509,86

34.080,30

33.907,83

32.460,38

31.896,73

29.786,80

26.856,72

25.254,19

25.192,18

24.853,54

24.090,34

Bremen

Bayern

Hessen

Baden-Württemberg

Nordrhein-Westfalen

Berlin

Saarland

Niedersachsen

Rheinland-Pfalz

Schleswig-Holstein

Sachsen

Brandenburg

Thüringen

Sachsen-Anhalt

Meckl.-Vorpommern ∅: 1,00

0,70

0,72

0,73

0,73

0,78

0,86

0,92

0,94

0,98

0,99

1,03

1,19

1,20

1,20

1,33

1,71

Gewichtungsfaktor (3)

1.597.321

2.237.911

2.156.622

2.451.078

4.045.543

2.820.713

4.000.724

7.813.217

989.447

3.440.991

17.591.450

10.672.496

6.064.595

12.636.006

658.002

1.748.915

Einwohner (4)

∑: 84.092.587,15

1.114.365,28

1.610.732,77

1.573.374,89

1.792.599,03

3.146.460,18

2.433.185,31

3.695.534,13

7.344.732,90

971.594,47

3.396.091,90

18.090.191,24

12.692.122,42

7.254.089,36

15.114.882,28

875.738,20

2.986.892,80

nach (3) gewichtete Einwohnerzahl (5)

1.029.214.686

1.487.653.868

1.453.150.569

1.655.623.416

2.906.033.670

2.247.261.380

3.413.151.925

6.783.509.060

897.353.241

3.136.590.598

16.707.888.196

11.722.295.227

6.699.791.753

13.959.927.780

808.821.520

2.758.659.114

Absoluter Betrag (7)

∑: 100 % ∑: 77.666.926.000

1,33 %

1,92 %

1,87 %

2,13 %

3,74 %

2,89 %

4,39 %

8,73 %

1,16 %

4,04 %

21,51 %

15,09 %

8,63 %

17,97 %

1,04 %

3,55 %

Anteil an betrachtetem USt-Anteil (6)

2  Eigene Berechnung anhand der Ausgangsdaten. Betrachteter Umsatzsteueranteil aus Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 1. und 10.2.

∅: 34.530,87

58.973,71

Hamburg

Spaltenwerte:

BIP pro Einwohner (2)

Land (1)

Gesamtbetrag der nach dem Einwohnerprinzip verteilten Umsatzsteuer in 2014 (= hier betrachteter Umsatzsteueranteil): 77.666.926.000 Euro

2. Umsatzsteuerzuteilung bei Ersetzung des Einwohnerprinzips durch das Bruttoinlandsprinzip pro Kopf 2 Anhang 8363

0,17 ∅: 1,00

∑: 77.666.926.000

808.821.520

897.353.241

1.029.214.686

1.453.150.569

1.487.653.868

1.655.623.416

2.247.261.380

2.758.659.114

2.906.033.670

3.136.590.598

3.413.151.925

6.699.791.753

6.783.509.060

11.722.295.227

13.959.927.780

16.707.888.196

absolute Beträge am betrachteten USt-Anteil (4)

∑: 100 %

1,04 %

1,16 %

1,33 %

1,87 %

1,92 %

2,13 %

2,89 %

3,55 %

3,74 %

4,04 %

4,39 %

8,63 %

8,73 %

15,09 %

17,97 %

21,51 %

Anteil an der betrachteten Umsatzsteuer (5)

3  Eigene Berechnung anhand der Ausgangsdaten. Betrachteter Umsatzsteueranteil aus Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 10.2.

∑: 2.903.790.000.000

∅: 181.486.875.000

30.240.000.000

Spaltenwerte:

Bremen

0,18

33.550.000.000

Saarland

0,30 0,21

54.330.000.000

38.480.000.000

Thüringen

0,34 0,31

61.900.000.000

55.620.000.000

Brandenburg

Sachsen-Anhalt

Mecklenburg-Vorpommern

0,46

0,57

0,60

84.020.000.000

Schleswig-Holstein

103.140.000.000

Hamburg

0,65

117.270.000.000

108.650.000.000

Berlin

Sachsen

0,70

127.610.000.000

Rheinland-Pfalz

1,40 1,38

253.620.000.000

250.490.000.000

Niedersachsen

Hessen

2,41

2,88

521.930.000.000

438.270.000.000

Bayern

3,44

Verhältnis zum BIP-Durchschnitt (3)

624.670.000.000

absolutes BIP (2)

Baden-Württemberg

Nordrhein-Westfalen

Land (1)

Gesamtbetrag der nach dem Einwohnerprinzip verteilten Umsatzsteuer in 2014 (= hier betrachteter Umsatzsteueranteil): 77.666.926.000 Euro

3. Umsatzsteuerzuteilung bei Ersetzung des Einwohnerprinzips durch das absolute Bruttoinlandsprinzip3 364 Anhänge



Anhang 8365

Erläuterung zu 2. Umsatzsteuerzuteilung bei Ersetzung des Einwohnerprinzips durch das Bruttoinlandsprinzip pro Kopf: Im Jahr 2014 verblieb nach Anwendung der Regelungen zum Umsatzsteuervorausgleich ein Betrag von 77.666.926.000 Euro zur Zuteilung nach dem Einwohnerprinzip. Ein alternatives Zuteilungsprinzip würde unter Beibehaltung des Umsatzsteuervorausgleichs ebenfalls diesen Betrag zuteilen. Ausgangspunkt des Bruttoinlandsproduktprinzips pro Kopf sind die Pro-Kopf-Werte der Bruttoinlandsprodukte der einzelnen Länder, die in Spalte (2) absteigend sortiert sind. Durch Division der jeweiligen Pro-Kopf-Werte durch den Durchschnitts-ProKopf-Wert aller Länder ergeben sich die Gewichtungszahlen in Spalte (3), die multipliziert mit den jeweiligen Einwohnerzahlen (4) gewichtete Einwohnerzahlen ergeben (5). Der jeweilige Anteil der gewichteten Einwohnerzahl eines Landes an der Gesamtsumme der gewichteten Einwohner ergibt den Anteil des Landes am zuzuteilenden Umsatzsteuerbetrag (6). Durch Prozentrechnung sind die absoluten Beträge der Länder zu ermitteln (7). Erläuterung zu 3. Umsatzsteuerzuteilung bei Ersetzung des Einwohnerprinzips durch das absolute Bruttoinlandsprinzip: Ausgangspunkt des absoluten Bruttoinlandsproduktprinzips sind die Pro-Kopf-Werte der Bruttoinlandsprodukte der einzelnen Länder, die in Spalte (2) absteigend sortiert sind. Das Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt-Durchschnittswert aller Länder (3) soll – als Vergleichsmaßstab zum Bruttoinlandsprinzip pro Kopf – die Verhältnismäßigkeiten hinsichtlich der absoluten Werte zwischen den Ländern verdeutlichen. Die Division des zuzuteilenden Umsatzsteuerbetrags durch die Gesamtsumme der Bruttoinlandsprodukte aller Länder und eine anschließende Multiplikation dieses Wertes mit dem jeweiligen absoluten Bruttoinlandsproduktwert des jeweiligen Landes ergibt den absoluten Wert des jeweiligen Landes am zuzuteilenden Umsatzsteuerbetrag (4). Durch Prozentrechnung sind die prozentualen Anteile der Länder zu ermitteln (5), die den Anteilen der absoluten Bruttoinlandsprodukte der einzelnen Länder an der Gesamtsumme der absoluten Bruttoinlandsprodukte entsprechen.

– –

472 99,3

allgemeine BEZ in Mio. Euro

Finanzkraft in % des Länderdurchschnitts (nach Finanzausgleich und allgemeinen BEZ)

113,3

99,4

126

98,9

–

–

105,1

276 –1.755

97,9

–959

122,4

HE

98,6

425

95,6

1.034

88,3

2.375

54,7

SN

99,2

157

98,1

288

96,0

–431

96,4

RP

98,6

239

95,6

585

88,1

1.390

52,6

ST

99,2

93

98,3

172

96,5

131

87,2

SH

1  Quelle: Ergebnisse des Länderfinanzausgleichs 2014, veröffentlicht durch das BMF, https://www.bundesfinanzministerium.de/ Content/DE/Monatsberichte/2015/03/Inhalte/Kapitel-3-Analysen/3-2-laenderfinanzausgleich-2014.html, Abruf: 14.  Januar 2016.

–

–

104,2

98,5

Finanzkraft in % des Länderdurchschnitts (nach Finanzausgleich) 106,2

897 –4.852 –2.356

110.5

Ausgleichsbeiträge und ‑zuweisungen im Länderfinanzausgleich in Mio. Euro

117,1

97,1

549

NI

–2.269 –1.998 –1.687

Finanzkraft in % des Länderdurchschnitts (vor Finanzausgleich)

Umsatzsteuerausgleich (Differenz zwischen Verteilung nach geltendem Recht und vollständiger Verteilung nach Einwohnern) in Mio. Euro

129,7

BW 85,7

97,7

Steuern der Länder vor Umsatzsteuerausgleich (je Einwohner in % des Durchschnitts)

BY 117,5

NW

 

Anhang 9: Übersicht Finanzausgleichsergebnisse 20141

973

1.317

90,3 510 96,2 221 98,8

88,3 554 95,6 227 98,6

Finanzkraft in % des Länderdurchschnitts (vor Finanzausgleich)

Ausgleichsbeiträge und ‑zuweisungen im Länderfinanzausgleich in Mio. Euro

Finanzkraft in % des Länderdurchschnitts (nach Finanzausgleich)

allgemeine BEZ in Mio. Euro

Finanzkraft in % des Länderdurchschnitts (nach Finanzausgleich und allgemeinen BEZ)

Umsatzsteuerausgleich (Differenz zwischen Verteilung nach geltendem Recht und vollständiger Verteilung nach Einwohnern) in Mio. Euro

66,1

53,3

Steuern der Länder vor Umsatzsteuerausgleich (je Einwohner in % des Durchschnitts)

BB

TH

 

98,6

184

95,3

463

87,1

902

56,0

MV

98,9

69

96,9

144

92,8

197

78,0

SL 155,9 –276

101,5 –55 100,8 – –

HH

BE 93,6 –209

69,2 3.491 90,7 1.105 97,5

97,7

195

91,4

604

72,0

–4

90,3

HB

–

3.514

100,0

± 9.019

100,0

± 7.834

100,0

Insgesamt

Anhang 9367

Anhang 10: Steuerkraft der Grunderwerbsteuer 1. Durchschnitt der festgesetzten Steuersätze der Grunderwerbsteuer in 20141 Land

Festgesetzter Steuersatz

Baden-Württemberg

5,00 %

Bayern

3,50 %

Berlin

6,00 %

Brandenburg

5,00 %

Bremen

5,00 %

Hamburg

4,50 %

Hessen

5,42 %*

Mecklenburg-Vorpommern

5,00 %

Niedersachsen

5,00 %

Nordrhein-Westfalen

5,00 %

Rheinland-Pfalz

5,00 %

Saarland

5,50 %

Sachsen

3,50 %

Sachsen-Anhalt

5,00 %

Schleswig-Holstein

6,50 %

Thüringen

5,00 %

Länderdurchschnitt:



5,00 %

* Das Land Hessen erhöhte seinen Steuersatz zum 01. August 2014 von 5,00 % auf 6,00 %. Daher wird eine Gewichtung des in 2014 jeweils sieben beziehungsweise fünf Monate gültigen Steuersatzes vorgenommen. 1  Eigene Berechnung. Festgesetzte Grunderwerbsteuersätze aus Anhang 3: Steuersätze der Grunderwerbsteuer nach Ländern sowie aus Veröffentlichungen der Länder Brandenburg, Hessen, Nordrhein-Westfalen und Saarland, die ihre Steuersätze der Grunderwerbsteuer in bzw. nach 2014 änderten.

8.004.508.000 14.135.829.000 40.717.469.000 19.254.480.000 1.818.427.000 7.232.875.000 27.333.535.000 38.505.365.000 7.774.060.000 14.710.669.000 2.996.939.000 7.022.400.000 1.555.089.000 3.589.837.000 2.346.427.000 2.171.126.000

Bemessungsgrundlagen 375.335.636 662.836.538 1.909.263.772 902.852.805 85.267.009 339.153.355 1.281.683.990 1.805.537.039 364.529.807 689.791.091 140.528.063 329.284.070 72.918.950 168.329.366 110.025.210 101.805.253

Steuerkraft mit Durchschnittssatz 280.157.780 494.754.015 1.425.111.415 673.906.800 63.644.945 253.150.625 956.673.725 1.347.687.775 272.092.100 514.873.415 104.892.865 245.784.000 54.428.115 125.644.295 82.124.945 75.989.410

Steuerkraft mit 3,5 %

∑: +2.368.225.728

+95.177.856 +168.082.523 +484.152.357 +228.946.005 +21.622.064 +86.002.730 +325.010.265 +457.849.264 +92.437.707 +174.917.676 +35.635.198 +83.500.070 +18.490.835 +42.685.071 +27.900.265 +25.815.843

Erhöhung der Steuerkraft 1.748.915 3.440.991 12.636.006 6.064.595 658.002 2.820.713 10.672.496 17.591.450 4.000.724 7.813.217 1.597.321 4.045.543 989.447 2.451.078 2.237.911 2.156.622

Einwohner

+54,42 +48,85 +38,32 +37,75 +32,86 +30,49 +30,45 +26,03 +23,11 +22,39 +22,31 +20,64 +18,69 +17,41 +12,47 +11,97

Erhöhung pro Einwohner

2  Eigene Berechnung. Bemessungsgrundlagen und durchschnittlicher Steuersatz aus Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 8.3.

Hamburg Berlin Bayern Hessen Bremen Schleswig-Holstein Baden-Württemberg Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Niedersachsen Meckl.-Vorpommern Sachsen Saarland Brandenburg Sachsen-Anhalt Thüringen

Land

Derzeit angewandter tatsächlicher durchschnittlicher Steuersatz in 2014: 4,69 %. Alternativer Steuersatz: 3,5 % nach § 11 Abs. 1 GrEStG.

2. Erhöhung der Grunderwerbsteuerkraft aufgrund des durchschnittlichen Steuersatzes anstatt eines Steuersatzes von 3,5 %2 Anhang 10369

6.762.095.000

11.741.763.000

1.569.158.000

3.879.011.000

1.352.364.000

NI

MV

SN

SL

3  Eigene

2.156.622

2.237.911

2.451.078

989.447

4.045.543

1.597.321

7.813.217

4.000.724

17.591.450

10.672.496

2.820.713

658.002

934,07

922,73

1.158,98

1.366,79

958,84

982,37

1.502,81

1.690,22

1.713,11

2.059,42

1.527,88

1.582,79

2.145,73

2.272,79

1.640,70

2.732,66

Landessteuereinnahmen (1) pro Einwohner …

53,29 %

52,64 %

66,12 %

77,98 %

54,70 %

56,04 %

85,74 %

96,43 %

97,73 %

117,49 %

87,17 %

90,30 %

122,41 %

129,66 %

93,60 %

155,90 %

… prozentual zum Durchschnitt (1)

+ 11,97

+ 12,47

+ 17,41

+ 18,69

+ 20,64

+ 22,31

+ 22,39

+ 23,11

+ 26,03

+ 30,45

+ 30,49

+ 32,86

+ 37,75

+ 38,32

+ 48,85

+ 54,42

Steuerkrafterhöhung pro Einwohner

922,10

910,26

1.141,56

1.348,10

938,20

960,06

1.480,42

1.667,11

1.687,09

2.028,97

1.497,39

1.549,93

2.107,97

2.234,48

1.591,85

2.678,24

Landessteuereinnahmen (2) pro Einwohner bei 3,5 % …

53,50 %

52,81 %

66,23 %

78,22 %

54,43 %

55,70 %

85,89 %

96,72 %

97,88 %

117,72 %

86,88 %

89,93 %

122,30 %

129,64 %

92,36 %

155,39 %

… prozentual zum Durchschnitt (2)

→ Durchschnitt (1): 1.752,83 Euro → Durchschnitt (2): 1.723,57 Euro

Berechnung. Ausgangsdaten aus Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 1., 9., 10.1.

2.014.444.000

30.136.172.000

NW

RP

TH

21.979.195.000

BW

2.840.747.000

4.309.704.000

SH

2.064.980.000

1.041.476.000

BB

6.064.595

13.012.960.000

HE

HB

ST

12.636.006

28.719.036.000

BY

1.748.915

3.440.991

4.779.190.000

5.645.630.000

HH

Einwohner

BE

Landessteuereinnahmen

Land

Gesamte Landessteuereinnahmen (1) in 2014 bei derzeitiger Steuerkraftermittlung: 141.847.924.000 Euro Gesamte Landessteuereinnahmen (2) in 2014 bei 3,5 %: 139.479.699.272 Euro

3. Folgen der Steuerkrafterhöhung für die prozentuale Landessteuerausstattung im Umsatzsteuervorausgleich3 370 Anhänge



Anhang 10371

4. Erhöhung des Ergänzungsanteils aus dem Umsatzsteuervorausgleich durch die Anwendung eines ­Steuersatzes von 3,5 % für die Grunderwerbsteuerkraft4 Bei der Bemessung der Grunderwerbsteuerkraft unter Anwendung eines Steuersatzes von 3,5 % beträgt die prozentuale Landessteuerausstattung des Landes Berlin 92,36 %. Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 FAG ist der Ergänzungsanteil aus dem Umsatzsteuervorausgleich dann durch die Multiplikation der durchschnittlichen ProKopf-Landessteuerausstattung mit der Einwohnerzahl des Landes und einer vorgegebenen Formel zu berechnen. Für das Land Berlin ergibt sich danach:

1.723,57 * 3.440.991* (19 = 399.432.370 Euro

20

* (1 - 93,60 %) - 21

4.000)

Unter Anwendung des tatsächlichen durchschnittlichen Steuersatzes bei der grunderwerbsteuerlichen Steuerkraftermittlung beläuft sich die derzeitige prozentuale Landessteuerausstattung des Landes Berlin auf 93,60 %. Der Ergänzungsanteil des Landes Berlin aus dem Umsatzsteuervorausgleich beträgt im Jahr 2014 nach entsprechender Rechnung:

334.889.047 Euro

Durch die Anwendung eines Steuersatzes von 3,5 % anstatt des tatsächlichen durchschnittlichen Steuersatzes bei der grunderwerbsteuerlichen Steuerkraftermittlung würde sich der Ergänzungsanteil des Landes Berlin aus dem Umsatzsteuervorausgleich somit um den folgenden Betrag erhöhen:

399.432.370 Euro - 334.889.047 Euro = 64.543.323 Euro

4  Eigene Berechnung. Umsatzsteuervorausgleichbetrag bei durchschnittlichem Prozentsatz aus Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 10.1.

Anhang 11: Berechnung der fiktiven Gewerbesteuerumlage an das Land Berlin1 Allgemeine Berechnungsvorgaben

Berechnung für das Land Berlin 2014

Tatsächliche Gewerbesteuereinnahmen des Berechnungszeitraums Gewerbesteuerhebesatz der Gemeinde

1.534.445.000 410 %

= Grundbetrag

= 374.254.878

Grundbetrag * Vervielfältiger aus Bundesund Landesvervielfältiger (im LFA: der neuen Länder) Gesamtbetrag der Gewerbesteuerumlage Gesamtbetrag der Gewerbesteuerumlage – tatsächlich an den Bund abzuführende Gewerbesteuerumlage = Gewerbesteuerumlage des Landes im LFA

374.254.878 * (14,5 % [Bund] + 14,5 % [Land] + 6 % [GewerbekapitalsteuerAbschaffung]) = 130.989.207* 130.989.207* –54.266.957* =76.722.250*

* Sowohl das Ergebnis für den Gesamtbetrag der Gewerbesteuerumlage als auch die Ergebnisse der tatsächlich zu zahlenden Gewerbesteuerumlage an den Bund und der – im Land Berlin fiktiven – Gewerbesteuerumlage an das Land divergieren im sechsstelligen Bereich von den in der Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 7. und 14.5., ausgewiesenen Beträgen. Dies bedeutet, dass als Ist-Einnahmen ausgleichstechnisch ein im Vergleich zu den endgültigen Gewerbesteuereinnahmen leicht abgeänderter Betrag herangezogen wird, der in der Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 14.5., jedoch nur als Betrag der Ländergesamtheit ausgewiesen ist. 1  Eigene Berechnung. Tatsächliche Gewerbesteuereinnahmen aus Anhang 2: Steuereinnahmen Berlins 2014. Berechnungsvorgaben in § 6 Abs. 2 und 3 GFRG.

Anhang 12: Beispielsrechnung Ausgleichszuweisungen1 Schritt 1 – Benötigte Ausgangsdaten: Als Ausgangsdaten werden die Einwohnerzahlen sowie die landes- und kommunalbezogenen Finanzkraftmesszahlen der Länder und die gesetzliche festgeschriebene Einwohnerwertung benötigt. Land

Einwohner

Finanzkraft Ländereinnahmen

Finanzkraft Kommunaleinnahmen

Einwohnergewichtung Länder

Einwohnergewichtung Kommunen

BW

10.672.496

32.206.398.000

9.034.173.000

100 %

100 %

BY

12.636.006

40.809.908.000

10.934.307.000

100 %

100 %

BE

3.440.991

9.269.645.000

1.971.936.000

135 %

135 %

BB

2.451.078

6.552.100.000

1.229.038.000

100 %

103 %

HB

658.002

1.769.987.000

464.404.000

135 %

135 %

HH

1.748.915

6.427.536.000

1.948.216.000

135 %

135 %

HE

6.064.595

18.822.861.000

5.205.986.000

100 %

100 %

MV

1.597.321

4.250.310.000

660.053.000

100 %

105 %

NI

7.813.217

21.533.486.000

5.205.513.000

100 %

100 %

NW

17.591.450

47.531.807.000

12.153.009.000

100 %

100 %

RP

4.000.724

10.805.309.000

2.620.758.000

100 %

100 %

SL

989.447

2.655.921.000

552.387.000

100 %

100 %

SN

4.045.543

10.768.963.000

1.721.005.000

100 %

100 %

ST

2.237.911

5.958.394.000

962.910.000

100 %

102 %

SH

2.820.713

7.718.150.000

1.801.315.000

100 %

100 %

TH

2.156.622

5.743.257.000

911.812.000

100 %

100 %

∑: 232.824.032.000 ∑: 57.376.822.000 1  Eigene Darstellung. Ausgangsdaten aus Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014. Berechnungsvorgaben in § 5 ff. FAG.

374 Anhänge

Schritt 2 – Berechnung der Ausgleichsmesszahl aus den Landeseinnahmen: Zur Berechnung der Ausgleichsmesszahlen ist zunächst zu ermitteln, in welchem Verhältnis die einzelnen Länder aufgrund ihrer gewerteten Einwohnerzahlen an der von allen Ländern insgesamt angerechneten Finanzkraftmasse partizipieren. Dafür werden die Einwohnerzahlen mit den Wertungssätzen multipliziert. Danach wird der Anteil ermittelt, den die gewertete Einwohnerzahl eines Landes an der Gesamtsumme aller gewerteten Einwohnerzahlen hat. Dieser Anteil wird mit der Gesamtsumme der Finanzkraftmesszahlen aus Landeseinnahmen aller Länder multipliziert, was die Ausgleichsmesszahl ergibt. Land

Einwohner

Gewichtung

Gewichtete Einwohner

Anteile an Finanzkraft

Ausgleichsmesszahl

BW

10.672.496

100 %

10.672.496

12,86 %

29.947.688.084

BY

12.636.006

100 %

12.636.006

15,23 %

35.457.419.362

BE

3.440.991

135 %

4.645.338

5,60 %

13.035.107.155

BB

2.451.078

100 %

2.451.078

2,95 %

6.877.877.435

HB

658.002

135 %

888.303

1,07 %

2.492.632.668

HH

1.748.915

135 %

2.361.035

2,85 %

6.625.211.874

HE

6.064.595

100 %

6.064.595

7,31 %

17.017.631.060

MV

1.597.321

100 %

1.597.321

1,93 %

4.482.182.151

NI

7.813.217

100 %

7.813.217

9,42 %

21.924.373.235

NW

17.591.450

100 %

17.591.450

21,20 %

49.362.703.677

RP

4.000.724

100 %

4.000.724

4,82 %

11.226.280.568

SL

989.447

100 %

989.447

1,19 %

2.776.449.870

SN

4.045.543

100 %

4.045.543

4,88 %

11.352.045.472

ST

2.237.911

100 %

2.237.911

2,70 %

6.279.717.564

SH

2.820.713

100 %

2.820.713

3,40 %

7.915.096.253

TH

2.156.622

100 %

2.156.622

2,60 %

6.051.615.571

∑: 82.971.799

∑: 100 %

∑: 232.824.032.000

∑: 80.925.031

Beispiel Land Berlin Einwohnerwertung (§ 9 Abs. 2 FAG): 3.440.991 Einw. * 135 % = 4.645.338 Einw. Anteil an Finanzkraft: 4.645.338

= 5,60 % 82.971.799 Ausgleichsmesszahl (§ 6 Abs. 2 Satz 2 FAG): 5,60 % * 232.824.032.000 = 13.035.107.155



Anhang 12375

Schritt 3 – Berechnung der Ausgleichsmesszahlen aus den Kommunaleinnahmen: Vorgehen entsprechend Schritt 2. Land

Einwohner

Gewichtung

Gewichtete Einwohner

Anteile an Finanzkraft

Ausgleichsmesszahl

BW

10.672.496

100 %

10.672.496

12,83 %

7.362.681.635

BY

12.636.006

100 %

12.636.006

15,19 %

8.717.256.893

BE

3.440.991

135 %

4.645.338

5,59 %

3.204.699.601

BB

2.451.078

103 %

2.524.610

3,04 %

1.741.664.011

HB

658.002

135 %

888.303

1,07 %

612.817.281

HH

1.748.915

135 %

2.361.035

2,84 %

1.628.817.746

HE

6.064.595

100 %

6.064.595

7,29 %

4.183.808.758

MV

1.597.321

105 %

1.677.187

2,02 %

1.157.048.388

NI

7.813.217

100 %

7.813.217

9,39 %

5.390.138.288

NW

17.591.450

100 %

17.591.450

21,15 %

12.135.890.784

RP

4.000.724

100 %

4.000.724

4,81 %

2.759.997.017

SL

989.447

100 %

989.447

1,19 %

682.594.143

SN

4.045.543

100 %

4.045.543

4,86 %

2.790.916.497

ST

2.237.911

102 %

2.282.669

2,74 %

1.574.755.029

SH

2.820.713

100 %

2.820.713

3,39 %

1.945.937.652

TH

2.156.622

100 %

2.156.622

2,59 %

1.487.798.280

∑: 83.169.955

∑: 100 %

∑: 57.376.822.000

∑: 80.925.031

Beispiel Land Berlin Einwohnerwertung (§ 9 Abs. 3 FAG): 3.440.991 Einw. * 135 % = 4.645.338 Einw. Anteil an Finanzkraft: 4.645.338

= 5,59 % 83.169.955 Ausgleichsmesszahl (§ 6 Abs. 2 Satz 1 FAG): 5,59 % * 57.376.822.000 = 3.204.699.601

376 Anhänge

Schritt 4 – Ermittlung des Verhältnisses der Finanzkraftmesszahl zur Ausgleichsmesszahl: Zur Ermittlung des Verhältnisses der Finanzkraftmesszahl zur Ausgleichsmesszahl werden die Finanzkraftmesszahlen und Ausgleichsmesszahlen aus Landeseinnahmen und Kommunaleinnahmen für die einzelnen Länder addiert. Daraufhin wird das entsprechende Verhältnis dieser Gesamtfinanzkraftmesszahl zur Gesamtausgleichsmesszahl gebildet. Land (1)

Gesamtfinanzkraftmesszahl (2)

Gesamtausgleichsmesszahl (3)

Verhältnis (2)/(3) (4)

BW

41.240.571.000

37.310.369.719

110,53 %

BY

51.744.215.000

44.174.676.255

117,14 %

BE

11.241.581.000

16.239.806.757

69,22 %

BB

7.781.138.000

8.619.541.446

90,27 %

HB

2.234.391.000

3.105.449.949

71,95 %

HH

8.375.752.000

8.254.029.619

101,47 %

HE

24.028.847.000

21.201.439.817

113,34 %

MV

4.910.363.000

5.639.230.539

87,08 %

NI

26.738.999.000

27.314.511.522

97,89 %

NW

59.684.816.000

61.498.594.461

97,05 %

RP

13.426.067.000

13.986.277.585

95,99 %

SL

3.208.308.000

3.459.044.013

92,75 %

SN

12.489.968.000

14.142.961.969

88,31 %

ST

6.921.304.000

7.854.472.593

88,12 %

SH

9.519.465.000

9.861.033.904

96,54 %

TH

6.655.069.000

7.539.413.851

88,27 %

∑: 290.200.854.000

∑: 290.200.854.000

Beispiel Land Berlin Gesamtfinanzkraftmesszahl: 9.269.645.000 + 1.971.936.000 = 11.241.581.000 Gesamtausgleichsmesszahl (§ 6 Abs. 2 Satz 2 FAG): 13.035.107.155 + 3.204.699.601 = 16.239.806.757 Verhältnis (§ 5 FAG): 11.241.581.000

16.239.806.757

= 69, 22 %

Ergebnis: Das Land Berlin ist ausgleichsberechtigt gemäß § 5 Abs. 2 FAG.



Anhang 12377

Schritt 5: Bemessung der Ausgleichszuweisungen: Anhand der Höhe des unter Schritt 4 ermittelten Verhältnisses wird nun die Bemessungsformel der Ausgleichszuweisung aus § 10 Abs. 1 FAG ausgewählt und angewandt. Land

Verhältnis aus Schritt 4

Ausgleichszuweisung gem. § 10 Abs. 1 FAG

BW

110,53 %

ausgleichsverpflichtet

BY

117,14 %

ausgleichsverpflichtet

BE

69,22 %

3.491.268.381

BB

90,27 %

509.677.064

HB

71,95 %

604.072.830

HH

101,47 %

ausgleichsverpflichtet

HE

113,34 %

ausgleichsverpflichtet

MV

87,08 %

462.697.301

NI

97,89 %

275.745.149

NW

97,05 %

897.408.115

RP

95,99 %

288.164.796

SL

92,75 %

144.042.023

SN

88,31 %

1.034.371.585

ST

88,12 %

585.340.496

SH

96,54 %

172.262.820

TH

88,27 %

553.676.031

Beispiel Land Berlin Das in Schritt 4 ermittelte Verhältnis des Landes Berlins liegt unter 80 %. Somit ist die Ausgleichszuweisung für das Land nach § 10 Abs. 1 Nr. 1 FAG zu bemessen. Formel aus § 10 Abs. 1 Nr. 1 FAG:

(

)

Gesamtausgleichsmesszahl * 3 * (1 - Verhältnis) - 317 4 20.000 Einsetzen der Werte des Landes Berlin:

(

)

16.239.806.757 * 3 * (1 - 69, 22 %) - 317 = 3.491.268.381 4 20.000 Hinweis: Die so ermittelte Ausgleichszuweisung kann nach § 10 Abs. 3 FAG noch verhältnismäßig zu kürzen sein. Im Ausgleichsjahr 2014 übersteigen die gemäß § 10 Abs. 2 FAG ermittelten Ausgleichsbeiträge der ausgleichspflichtigen Länder jedoch nicht 72,5 % ihres jeweiligen Überschussbetrags, so dass eine Kürzung nicht vorzunehmen ist.

Anhang 13: Anhang 13: Gruppierungübersicht des Landes Berlin1 Gruppierungsübersicht des Landes Berlin 20131

1

Entnommen aus: Hauhalts- und Vermögensrechnung von Berlin 2013, AH-Drs. 17/1846, Kap. 16.1.

1  Entnommen aus: Haushalts- und Vermögensrechnung von Berlin 2013, AH-Drs. Anhang 13 – Seite 1 von 18 17/1846, Kap. 16.1.



Anhang 13379 Kennzahl

Bezeichnung

125

Erlöse aus der Veräußerung von beweglichen Sachen, soweit nicht Obergruppen 11 und 13, und Diensten aus wirtschaftlicher Tätigkeit

13 131 132 133 134

Erlöse aus der Veräußerung von Gegenständen, Kapitalrückzahlungen Erlöse aus der Veräußerung von unbeweglichen Sachen Erlöse aus der Veräußerung von beweglichen Sachen Erlöse aus der Veräußerung von Beteiligungen und sonstigem Kapitalvermögen Kapitalrückzahlungen

14 141

Einnahmen aus der Inanspruchnahme von Gewährleistungen Einnahmen aus der Inanspruchnahme von Gewährleistungen aus dem Inland

16 161 162

Zinseinnahmen aus sonstigen Bereichen Zinseinnahmen von öffentlichen Unternehmen und Einrichtungen Sonstige Zinseinahmen aus dem Inland

18 181 182

Darlehensrückflüsse aus sonstigen Bereichen Darlehensrückflüsse von öffentlichen Unternehmen und Einrichtungen Sonstige Darlehensrückflüsse aus dem Inland

2

Einnahmen aus Zuweisungen und Zuschüssen mit Ausnahme für Investitionen

21 211 212

Allgemeine (nicht zweckgebundene) Zuweisungen aus dem öffentlichen Bereich Allgemeine Zuweisungen vom Bund Allgemeine Zuweisungen von Ländern

22 221

Schuldendiensthilfen aus dem öffentlichen Bereich Schuldendiensthilfen vom Bund

23 231 232 233 235 236

Sonstige (zweckgebundene) Zuweisungen aus dem öffentlichen Bereich Sonstige Zuweisungen vom Bund Sonstige Zuweisungen von Ländern Sonstige Zuweisungen von Gemeinden und Gemeindeverbänden Sonstige Zuweisungen von Sozialversicherungsrägern sowie von der Bundesangentur für Arbeit Erstattungen von Sozialversicherungsträgern sowie von der Bundesagentur für Arbeit

26 261

Schuldendiensthilfen und Erstattungen von Verwaltungsausgaben aus sonstigen Bereichen Schuldendiensthilfen und Erstattungen von Verwaltungsausgaben aus dem Inland

27 271 272

Zuschüsse von der EU Erstattungen von der EU Sonstige Zuschüsse von der EU

28 281 282 29 298

Sonstige Zuschüsse aus sonstigen Bereichen Sonstige Erstattungen aus dem Inland Sonstige Zuschüsse aus dem Inland Vermögensübertragungen, soweit nicht für Investitionen Vermögensübertragungen von Sonstigen aus dem Inland, soweit nicht Investitionszuschüsse

3

Einnahmen aus Schuldenaufnahmen, aus Zuweisungen und Zuschüssen für Investitionen, besondere Finanzierungseinnahmen

32

Schuldenaufnahmen am Kreditmarkt

325

Schuldenaufnahmen auf dem sonstigen inländischen Kreditmarkt

Anhang 13 – Seite 2 von 18

380 Anhänge Kennzahl

Bezeichnung

33 331 334

Zuweisungen für Investitionen aus dem öffentlichen Bereich Zuweisungen für Investitionen vom Bund Zuweisungen für Investitionen von Sondervermögen

34 341 342 346

Beiträge und sonstige Zuschüsse für Investitionen Beiträge Sonstige Zuschüsse für Investitionen aus dem Inland Zuschüsse für Investitionen von der EU

35 359

Entnahmen aus Rücklagen, Fonds und Stocks Entnahmen aus sonstigen anderen Vermögensbeständen

36 360

Einnahmen aus Überschüssen der Vorjahre Einnahmen aus Überschüssen der Vorjahre

37 371 372

Pauschale Mehr- und Mindereinnahmen Pauschale Mehreinnahmen Pauschale Mindereinnahmen

38 381 382 384

Haushaltstechnische Verrechnungen Verrechnungen zwischen Kapiteln Durchlaufende Posten Verrechnungen für kalkulatorische Kosten

4

Personalausgaben

41 411 412

Aufwendungen für Abgeordnete und ehrenamtlich Tätige Aufwendungen für Abgeordnete und Bezirksverordnete Aufwendungen für ehrenamtlich Tätige

42 421 422 424 427 428

Gehälter und Entgelte Amtsbezüge des Regierenden Bürgermeisters, der Bürgermeister und Senatoren einschließlich Dienstaufwandsentschädigungen, Übergangsgelder u. Ä. Dienstbezüge der Beamten und Richter Zuführung an die Versorgungsrücklage Ausgaben für freie Mitarbeiter Entgelte der Tarifbeschäftigten

43 431 432 434 435 436 437

Versorgungsbezüge Versorgungsbezüge der ehemaligen Senatsmitglieder Versorgungsbezüge der Beamtinnen, Beamten, Richterinnen und Richter Zuführung an die Versorgungsrücklage Versorgungsbezüge der ehemaligen Angestellten Versorgungsbezüge der ehemaligen Arbeiterinnen/Arbeiter Versorgungsbezüge nach dem Gesetz zu Artikel 131 GG

44 441 443 446

Beihilfen, Unterstützungen und Fürsorgeleistungen Beihilfen, soweit nicht Gruppe 446 Fürsorgeleistungen und Unterstützungen Beihilfen und Unterstützungen für Versorgungsempfänger und dergleichen

45 452

Sonstige personalbezogene Ausgaben Personalbezogene Zahlungen an die Sozialversicherungsträger (soweit nicht unter Obergruppen 41 bis 44 erfasst) Trennungsgelder (einschließlich Fahrkostenzuschüsse), Umzugskostenvergütungen

453

Anhang 13 – Seite 3 von 18



Anhang 13381 Kennzahl

Bezeichnung

459

Sonstiges

46 461 462

Pauschale Mehr- und Minderausgaben für Personalausgaben Pauschale Mehrausgaben für Personalausgaben Pauschale Minderausgaben für Personalausgaben

5

Sächliche Verwaltungsausgaben, Ausgaben für den Schuldendienst

51 / 52 511

Sächliche Verwaltungsausgaben Geschäftsbedarf und Kommunikation sowie Geräte, Ausstattungs- und Ausrüstungsgegenstände, sonstige Gebrauchsgegenstände Verbrauchsmittel, Haltung von Fahrzeugen Bewirtschaftung der Grundstücke, Gebäude und Räume Mieten und Pachten Unterhaltung der Grundstücke und baulichen Anlagen Unterhaltung des sonstigen unbeweglichen Vermögens Archiv- und Sammlungsgegenstände Aus- und Fortbildung Sachverständigen-, Gutachten-, Gerichts- und ähnliche Kosten Dienstreisen Repräsentationskosten und besondere Ausgaben der Kultusministerkonferenz

514 517 518 519 521 523 525 526 527 529

53 / 54 Sächliche Verwaltungsausgaben 531-546 Sonstiges 56 561

Zinsausgaben an Gebietskörperschaften, Sondervermögen und gebietskörperschaftliche Zusammenschlüsse Zinsausgaben an den Bund

57 575

Zinsausgaben an den Kreditmarkt Zinsausgaben für sonstige Kreditmarktmittel

58

Tilgungsausgaben an Gebietskörperschaften, Sondervermögen und gebietskörperschaftliche Zusammenschlüsse Tilgungsausgaben an den Bund Tilgungsausgaben an Sondervermögen

581 584

6

Ausgaben für Zuweisungen und Zuschüsse mit Ausnahme für Investitionen

63 631 632 633 636

Sonstige (zweckgebundene) Zuweisungen an den öffentlichen Bereich Sonstige Zuweisungen an den Bund Sonstige Zuweisungen an Länder Sonstige Zuweisungen an Gemeinden und Gemeindeverbände Sonstige Zuweisungen an Sozialversicherungsträger sowie an die Bundesagentur für Arbeit

66 661 662 663

Schuldendiensthilfen an sonstige Bereiche Schuldendiensthilfen an öffentliche Unternehmen Schuldendiensthilfen an private Unternehmen Schuldendiensthilfen an Sonstige im Inland

67 Erstattungen an sonstige Bereiche 671 / 672 Erstattungen an Inland 68 681

Sonstige Zuschüsse für laufende Zwecke an sonstige Bereiche Renten, Unterstützungen und sonstige Geldleistungen an natürliche Personen

Anhang 13 – Seite 4 von 18

382 Anhänge Kennzahl

Bezeichnung

682 683 684 685 686 687

Zuschüsse für laufende Zwecke an öffentliche Unternehmen (soweit nicht unter 661) Zuschüsse für laufende Zwecke an private Unternehmen (soweit nicht unter 662) Zuschüsse für laufende Zwecke an soziale oder ähnliche Einrichtungen (ohne öffentl. Einrichtungen) Zuschüsse für laufende Zwecke an öffentliche Einrichtungen Sonstige Zuschüsse für laufende Zwecke im Inland Zuschüsse für laufende Zwecke im Ausland

69 691 698

Vermögensübertragungen, soweit nicht für Investitionen Vermögensübertragungen an den Bund, soweit nicht Investitionszuweisungen Vermögensübertragungen an Sonstige im Inland, soweit nicht Investitionszuschüsse

7

Investitionsausgaben für bauliche Zwecke

70 / 71 Baumaßnahmen des Hochbaus, Architektenhonorare 701-714 Neu-, Um- und Erweiterungsbauten des Hochbaus einschließlich Garten- und Landschaftsbau sowie Ersatzbauten 715 Bezirkliche Hochbaumaßnahmen der pauschalen Zuweisung 716 Bezirkliche Garten- und Landschaftsbaumaßnahmen der pauschalen Zuweisung 72 720-724 720 722 723 725-729 725 727 728

Baumaßnahmen des Tiefbaus Neu-, Um- und Erweiterungsbauten des Tiefbaus Allgemeiner Straßenbau Brücken- und Tunnelbau Wasserbau Neu-, Um- und Erweiterungsbauten des Tiefbaus (Ersatzbauten) Allgemeiner Straßenbau Brücken- und Tunnelbau Wasserbau

73 738 739

Baumaßnahmen des Tiefbaus Bezirkliche Tiefbaumaßnahmen der pauschalen Zuweisung Pauschale Minderausgaben für Bauinvestitionen

8

Sonstige Investitionsausgaben und Ausgaben zur Investitionsförderung

81 811 812 813

Erwerb von beweglichen Sachen, Entwicklungsvorhaben Erwerb von Fahrzeugen im Inland Erwerb von Geräten und sonstigen beweglichen Sachen Erwerb von Geräten und sonstigen beweglichen Sachen für die verfahrensabhängige IuK-Technik

82 821

Erwerb von unbeweglichen Sachen Grunderwerb

83 831

Erwerb von Beteiligungen und dergleichen Erwerb von Beteiligungen und dergleichen im Inland

86 861 863

Darlehen an sonstige Bereiche Darlehen an öffentliche Einrichtungen und Unternehmen Darlehen an Sonstige

87 871

Inanspruchnahme aus Gewährleistungen Inanspruchnahme aus Gewährleistungen

88

Zuweisungen für Investitionen an den öffentlichen Bereich

Anhang 13 – Seite 5 von 18



Anhang 13383 Kennzahl

Bezeichnung

881 883

Zuwendungen für Investitionen an den Bund Zuweisungen für Investitionen an Gemeinden und Gemeindeverbände

89 891 892 893 / 898 894 895 896

Zuschüsse für Investitionen an sonstige Bereiche Zuschüsse für Investitionen an öffentliche Unternehmen Zuschüsse für Investitionen an private Unternehmen Zuschüsse für Investitionen an Sonstige im Inland Zuschüsse für Investitionen an öffentliche Einrichtungen Pauschale Mehr- und Minderausgaben für Investitionen Zuschüsse für Investitionen im Ausland

9

Besondere Finanzierungsausgaben

91 919

Zuführungen an eigene Rücklagen, Fonds und Stocks Sonstige

96 960

Ausgaben zur Deckung von Fehlbeträgen aus Vorjahren Ausgaben zur Deckung von Fehlbeträgen aus Vorjahren

97 971 972

Pauschale Mehr- und Minderausgaben Pauschale Mehrausgaben Pauschale Minderausgaben

98 981 982 984

Haushaltstechnische Verrechnungen Verrechnungen zwischen Kapiteln Durchlaufende Posten Verrechnungen für kalkulatorische Kosten

Anhang 13 – Seite 6 von 18

384 Anhänge



Anhang 13385

386 Anhänge



Anhang 13387

388 Anhänge



Anhang 13389

390 Anhänge



Anhang 13391

392 Anhänge



Anhang 13393

394 Anhänge



Anhang 13395

Anhang 14: Emailverkehr bzgl. Gruppierungsübersicht mit SenVerw. für Finanzen Anfrage Datum und Uhrzeit: 05. Juni 2015, 11:03 Uhr Empfängeradresse: [email protected] Betreff: An das Referat II B: Frage zur Gruppierungsübersicht in der Haushaltsrechnung Sehr geehrte Damen und Herren, im Rahmen meines Dissertationsvorhabens im Finanzrecht an der Freien Universität Berlin möchte ich u. a. einzelne Einnahmepositionen (Steuereinnahmen, Verwaltungseinnahmen etc.) aller Bundesländer vergleichen. Hierfür verwende ich die jeweiligen Gruppierungsrechnungen der Haushaltsrechnungen 2013 der einzelnen Länder. In diesem Zusammenhang hätte ich folgende Frage: Werden unter der Kennzahl 1 „Verwaltungseinnahmen, Einnahmen aus Schuldendienst und dergleichen“ für das Land Berlin alle, also auch die „bezirklichen“ Einnahmen dieser Kategorien aufgeführt? Wenn ja, haben Sie einen Einblick, ob insofern ein Unterschied zu den Gruppierungsübersichten von Ländern mit kommunaler Untergliederung besteht (oder werden hierin auch alle entsprechenden Einnahmen des Landes und seiner Kommunen abgebildet)? Über Ihre Hilfe bezüglich dieser Frage würde ich mich sehr freuen. Herzlichen Dank. Mit freundlichen Grüßen Moritz Maier



Anhang 14397

Antwort Datum und Uhrzeit: 18. Juni 2015, 15:41 Uhr Absenderadresse: [Name aus datenschutzrechtlichen Gründen entfernt]@senfin.ber lin.de Betreff: Frage zur Gruppierungsübersicht in der Haushaltsrechnung – Ihre Mail vom 05.06.2015 an SENFIN Poststelle Sehr geehrter Herr Maier, Ihre erste Frage „Werden unter der Kennzahl 1 ‚Verwaltungseinnahmen, Einnahmen aus Schuldendienst und dergleichen‘ für das Land Berlin alle, also auch die ‚bezirklichen‘ Einnahmen dieser Kategorien aufgeführt?“ kann mit einem klaren „Ja“ beantwortet werden. Zu Frage 2 „Wenn ja, haben Sie einen Einblick, ob insofern ein Unterschied zu den Gruppierungsübersichten von Ländern mit kommunaler Untergliederung besteht (oder werden hierin auch alle entsprechenden Einnahmen des Landes und seiner Kommunen abgebildet)?“ Es besteht ein Unterschied zwischen dem Stadtstaat Berlin und den Flächenländern. Die Länderhaushalte der Flächenländer, in denen das Land viele Gemeinden umfasst und von ihnen administrativ und politisch getrennt ist, bilden nur die Landesebene ab. In Berlin, Land und Kommune zugleich, wird nicht zwischen Landes- und Kommunalhaushalt unterschieden. Der jeweilige Haushalt enthält Einnahmen und Ausgaben, die teils dem Land, teils der Kommune zuzurechnen sind. (Finanz-)Kennzahlenvergleiche zwischen Flächenländern und Stadtstaaten sind daher in einigen Fällen problematisch. Mit freundlichen Grüßen [Name aus datenschutzrechtlichen Gründen entfernt] Senatsverwaltung für Finanzen Berlin

Anhang 15: Emailverkehr bzgl. Gruppierungsübersicht mit Bayerischem Staatsministerium der Finanzen Anfrage Datum und Uhrzeit: 05. Juni 2015, 11:25 Uhr Empfängeradresse: [email protected] Betreff: Vmtl. an das Referat 17: Frage zur Berücksichtigung kommunaler Einnahmen in Gruppierungsübersicht Sehr geehrte Damen und Herren, im Rahmen meines Dissertationsvorhabens im Finanzrecht an der Freien Universität Berlin möchte ich u. a. einzelne Einnahmepositionen (Steuereinnahmen, Verwaltungseinnahmen etc.) aller Bundesländer vergleichen. Hierfür verwende ich die jeweiligen Gruppierungsübersichten der Haushaltsrechnungen 2013 der einzelnen Länder. Zur Vergleichbarkeit des Freistaats Bayern mit den Ländern ohne kommunale Untergliederung Berlin und Hamburg hätte ich folgende Frage: Werden in der Gruppierungsübersicht der Isteinnahmen des Freistaats Bayern (Haushaltsrechnung des Freistaats Bayern, Beilage 5, S. 83 ff.; Auszug angehängt) unter der Gruppierungsnummer 1 „Verwaltungseinnahmen, Einnahmen aus Schulddienst u. dgl.“ die gesamten Einnahmen dieser Kategorie auf Landes- und Kommunalebene ausgewiesen? Oder treten zu den ausgewiesenen Summen weitere Einnahmen, insb. hinsichtlich der Verwaltungseinnahmen (Gebühren, Bußgelder etc.) und der Einnahmen aus wirtschaftlicher Betätigung, der bayrischen Kommunen hinzu, die in der Haushaltsrechnung des Freistaats Bayern nicht berücksichtigt werden? Über Ihre Hilfe bei dieser Frage würde ich mich sehr freuen. Herzlichen Dank. Mit freundlichen Grüßen Moritz Maier



Anhang 15399

Antwort Datum und Uhrzeit: 30. Juni 2015, 15:03 Uhr Absenderadresse: [Name aus datenschutzrechtlichen Gründen entfernt]@stmflh. bayern.de Betreff: Kommunale Einnahmen in der Gruppierungsübersicht der Haushaltsrechnung Hallo Herr Maier, in der Haushaltsrechnung des Freistaats sind ausschließlich staatliche Haushaltsdaten enthalten. Dies gilt ebenso für alle anderen Länder. Angaben zu kommunalen Daten finden Sie zum Beispiel in den Veröffentlichungen des Statischen Bundesamtes (Fachserie 14 Reihe 2, 1.–4. Vj.). Viele Grüße und viel Erfolg bei Ihrer Arbeit [Name aus datenschutzrechtlichen Gründen entfernt]

3.394.130 10.597.811 12.549.150 2.447.481 6.025.066 1.596.899 7.789.054 17.545.987 3.988.588 991.798 4.041.663 2.248.917 2.808.169 2.163.683

BE BW BY BB HE MV NI NW RP SL SN ST SH TH

141.731.612** 2.206.093 5.603.145 559.060 43.185.966**** 239.595 745.196.309 372.745.400 23.823.000 4.400.000 1.500.000 30.890.684 200.041.081 1.652.969

Konz.abgaben des Landes (3) 251.100*** 471.600.000 494.200.000 76.000.000 256.600.000 57.200.000 370.200.000 1.080.600.000 181.300.000 42.500.000 159.000.000 87.400.000 122.500.000 63.900.000

Konz.abgaben kommunal (4) 41,76 0,21 0,45 0,23 7,17**** 0,15 95,67 21,24 5,97 4,44 0,37 13,74 71,24 0,76

(3) pro Einwohner (5) 0,07 44,50 39,38 31,05 42,59 35,82 47,53 61,59 45,45 42,85 39,34 38,86 43,62 29,53

(4) pro Einwohner (6)

56.444,29 % 0,47 % 1,13 % 0,74 % 16,83 %**** 0,42 % 201,30 % 34,49 % 13,14 % 10,35 % 0,94 % 35,34 % 163,30 % 2,59 %

Verhältnis (3) zu (4) (8)

∅ gesamt: 57,54 ∅ FL: 37,00 %

41,83 44,71 39,83 31,28 49,76 35,97 143,20 82,83 51,43 47,29 39,71 52,60 114,86 30,30

Addition von (5) und (6)

1  Eigene Berechnung. Landeseinnahmen entnommen aus den Gruppierungsübersichten der Haushaltsrechnungen oder den Rechnungshofberichten der Länder 2013. Kommunaleinnahmen entnommen aus: Statistisches Bundesamt Fachserie 14 Reihe 3.3: Gesamtwirtschaftliche Darstellung der Ausgaben und Einnahmen der Gemeinden und Gemeindeverbände nach Ländern 2013, Kap. 1.2.1., Lfde. Nr. 46.

∑ FL: 1.432.043.301 ∑ FL: 3.463.000.000

Einwohner (2)

Land* (1)

1. Konzessionsabgaben der Länder und Kommunen/Bezirke: Flächenländer mit dem Land Berlin 20131

Anhang 16: Einnahmen aus Konzessionsabgaben des Landes Berlin im Ländervergleich



Anhang 16401

*  Das Land Hamburg weist mit 100,30 Euro die höchsten Pro-Kopf-Einnahmen der in den Gruppierungsübersichten der Länder aufgeführten Einnahmen aus Konzessionsabgaben aus. Mangels weiterer bezirklicher Angaben kann hieraus aber kein reiner Landeswert berechnet werden, weshalb das Land Hamburg in diese Betrachtung nicht miteinbezogen werden kann. Für das Land Bremen konnte weder in der Haushaltsrechnung oder den Jahresberichten des Rechnungshofs Bremen noch auf Anfrage entsprechendes statistisches Material gefunden werden. ** Wert berechnet durch Subtraktion der entsprechenden bezirklichen Einnahmen (Spalte 4) vom in der Gruppierungsübersicht des Landes Berlin ausgewiesenen Betrag. ***  Summe der entsprechenden bezirklichen Einnahmen (siehe unten, 2.). ****  Keine Werte zu Konzessionsabgaben des Landes Hessen veröffentlicht. Wertermittlung durch Bildung des Verhältnisses der Obergruppe „Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit“ zum Posten der Konzessionsabgaben aller anderen Flächenländer und anschließende Multiplikation dieses Verhältnisses mit der Obergruppe „Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit“ des Landes Hessen.

2. Bezirkliche Einnahmen aus Konzessionsabgaben im Land Berlin 20132 Bezirk

Einnahmen aus Konzessionsabgaben

Mitte Friedrichshain-Kreuzberg Pankow Charlottenburg-Wilmersdorf Spandau Steglitz-Zehlendorf Tempelhof-Schöneberg Neukölln Treptow-Köpenick Marzahn-Hellersdorf Lichtenberg Reinickendorf Spaltenwert:

30.700 30.000* 1.000 27.000 16.000 35.000* 26.600 31.000* 45.000* 0* 0* 8.800 ∑: 251.100 (Siehe oben, 1., Spalte 4)

* Wert aus dem Ansatz 2013 des Haushaltsplanes 2012/2013 entnommen, da Ist-Wert 2013 im Haushaltsplan 2014/2015 nicht vorhanden. 2  Entnommen

aus den Haushaltsplänen der Bezirke des Landes Berlin.

3.394.130 2.248.917 6.025.066 12.549.150 7.789.054 17.545.987 10.597.811 1.596.899 4.041.663 2.163.683 3.988.588 2.447.481 2.808.169 991.798

Berlin Sachsen-Anhalt Hessen Bayern Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Baden-Württemberg Meckl.-Vorpommern Sachsen Thüringen Rheinland-Pfalz Brandenburg Schleswig-Holstein Saarland

∑ ges.: 874.828.565

333.245.187** 46.179.331 105.700.000 164.547.561 61.704.299 4.338.000 137.783.409 879.573 3.111.567 4.383.295 4.376.000 5.250.000 130.144 3.200.200

Unternehm.bet. Länder (3)

∑ ges.: 1.954.786.400

2.986.400*** 68.100.000 145.300.000 328.400.000 236.200.000 645.800.000 178.200.000 43.800.000 90.300.000 45.600.000 76.300.000 37.100.000 45.100.000 11.600.000 ∅ FL: 6,32

98,18 20,53 17,54 13,11 7,92 0,25 13,00 0,55 0,77 2,03 1,10 2,15 0,05 3,23

Unternehm.bet. (3) pro Einkommunal (4) wohner (5)

∅ FL: 22,88

0,88 30,28 24,12 26,17 30,32 36,81 16,81 27,43 22,34 21,08 19,13 15,16 16,06 11,70

(4) pro Einwohner (6)

∅ ges.: 32,79

99,06 50,82 41,66 39,28 38,25 37,05 29,82 27,98 23,11 23,10 20,23 17,30 16,11 14,92

Addition von (5) und (6) (7)

1  Eigene Berechnung. Landeseinnahmen entnommen aus den Gruppierungsübersichten der Haushaltsrechnungen oder den Rechnungshofberichten der Länder 2013. Kommunaleinnahmen entnommen aus: Statistisches Bundesamt Fachserie 14 Reihe 3.3: Gesamtwirtschaftliche Darstellung der Ausgaben und Einnahmen der Gemeinden und Gemeindeverbände nach Ländern 2013, Kap. 1.2.1., Lfde. Nr. 45.

Spaltenwerte

Einwohner (2)

Land* (1)

1. Unternehmensbeteiligungen der Länder und Kommunen/Bezirke: Flächenländer mit dem Land Berlin 20131

Anhang 17: Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen des Landes Berlin im Ländervergleich



Anhang 17403

* Betrachtete Länder: Das Land Hamburg wurde mangels bezirklicher Gruppierungsübersichten ausgeblendet. Es weist mit 46,02 Euro pro Kopf einen Wert auf, der im Mittelfeld der Länder liegt. Für das Land Bremen konnte weder in der Haushaltsrechnung oder den Jahresberichten des Rechnungshofs Bremen noch auf Anfrage entsprechendes statistisches Material gefunden werden. ** Wert berechnet durch Subtraktion der entsprechenden bezirklichen Einnahmen (Spalte 4) vom in der Gruppierungsübersicht des Landes Berlin ausgewiesenen Betrag. ***  Summe der entsprechenden bezirklichen Einnahmen (siehe unten, 2.).

2. Bezirkliche Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen im Land Berlin 20132 Bezirk

Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen

Mitte

25.000

Friedrichshain-Kreuzberg

19.400*

Pankow

0

Charlottenburg-Wilmersdorf Spandau

2.588.000 111.000

Steglitz-Zehlendorf Tempelhof-Schöneberg

134.000* 109.000

Neukölln

0*

Treptow-Köpenick

0*

Marzahn-Hellersdorf

0*

Lichtenberg

0*

Reinickendorf Spaltenwert:

0 ∑: 2.986.400 (Siehe oben; 1., Spalte 4)

*  Wert aus dem Ansatz 2013 des Haushaltsplanes 2012/2013 entnommen, da Ist-Wert 2013 im Haushaltsplan 2014/2015 nicht vorhanden.

2  Entnommen

aus den Haushaltsplänen der Bezirke des Landes Berlin.

17.545.987 12.549.150 6.025.066 2.447.481 2.808.169 10.597.811 3.394.130 1.596.899 7.789.054 2.248.917 4.041.663 2.163.683 3.988.588 991.798

Einwohner (2)

1.000.243.000 1.418.311.369 361.513.301** 155.529.659 179.511.700 810.291.940 561.061.131*** 97.457.052 163.964.162 69.201.108 160.449.308 94.572.564 301.759.000 44.368.900

Geb. u. Beitr. Länder2 (3) 6.004.400.000 2.732.000.000 1.573.700.000 593.300.000 579.000.000 2.028.000.000 271.304.176**** 253.500.000 1.381.900.000 372.200.000 614.000.000 293.500.000 311.900.000 74.200.000

Geb. u. Beitr. kommunal3 (4) 57,01 113,02 60,00** 63,55 63,92 76,46 165,30 61,03 21,05 30,77 39,70 43,71 75,66 44,74

(3) pro Einwohner (5) 342,21 217,70 261,19 242,41 206,18 191,36 79,93 158,75 177,42 165,50 151,92 135,65 78,20 74,81

(4) pro Einwohner (6)

399,22 330,72 321,19** 305,96 270,11 267,82 245,24 219,77 198,47 196,27 191,62 179,36 153,85 119,55

Addition von (5) und (6) (7)

men der Gemeinden und Gemeindeverbände nach Ländern 2013, Kap. 1.2.1., Lfde. Nr. 40.

1  Eigene Berechnung. 2  Entnommen aus den Gruppierungsübersichten der Haushaltsrechnungen oder den Rechnungshofberichten der Länder 2013. 3  Entnommen aus Statistisches Bundesamt Fachserie 14 Reihe 3.3: Gesamtwirtschaftliche Darstellung der Ausgaben und Einnah-

NW BY HE BB SH BW BE MV NI ST SN TH RP SL

Land* (1)

1. Gebühren und Beiträge der Länder und Kommunen/Bezirke: Flächenländern mit dem Land Berlin 20131

Anhang 18: Einnahmen aus Gebühren und Beiträgen des Landes Berlin im Ländervergleich



Anhang 18405

* Betrachtete Länder: Das Land Hamburg wurde mangels bezirklicher Gruppierungsübersichten ausgeblendet. Es weist mit 101,62 Euro pro Kopf einen Wert auf, der den letzten Platz der hier ermittelten Rangfolge ergeben würde. Für das Land Bremen konnte weder in der Haushaltsrechnung oder den Jahresberichten des Rechnungshofs Bremen noch auf Anfrage entsprechendes statistisches Material gefunden werden. **  Keine Werte zu Gebühren und Beiträgen des Landes Hessen veröffentlicht. Wertermittlung durch Bildung des Verhältnisses der Obergruppe „Verwaltungseinnahmen“ zum Posten der Gebühren und Beitrage aller anderen Flächenländer und anschließende Multiplikation dieses Verhältnisses mit der Obergruppe „Verwaltungseinnahmen“ des Landes Hessen. *** Wert berechnet durch Subtraktion der entsprechenden bezirklichen Einnahmen (Spalte 4) vom in der Gruppierungsübersicht des Landes Berlin ausgewiesenen Betrag. ****  Summe der entsprechenden bezirklichen Einnahmen (siehe unten, 2.).

2. Bezirkliche Einnahmen aus Gebühren und Beiträgen im Land Berlin 20134 Bezirk

Einnahmen aus Gebühren und Beiträgen

Mitte

37.579.200

Friedrichshain-Kreuzberg

20.251.600*

Pankow

35.388.900

Charlottenburg-Wilmersdorf

29.511.700

Spandau

13.443.700

Steglitz-Zehlendorf Tempelhof-Schöneberg

27.350.800* 22.462.500

Neukölln

15.455.500*

Treptow-Köpenick

19.756.200*

Marzahn-Hellersdorf

16.450.576*

Lichtenberg

17.592.500*

Reinickendorf Spaltenwert:

16.061.000 ∑: 271.304.176 (Siehe oben; 1., Spalte 4)

*  Wert aus dem Ansatz 2013 des Haushaltsplanes 2012/2013 entnommen, da IstWert 2013 im Haushaltsplan 2014/2015 nicht vorhanden. 4  Entnommen

aus den Haushaltsplänen der Bezirke des Landes Berlin.

Anhang 19: Emailverkehr bzgl. des haushaltstechnischen Ausweises von Unternehmensbeteiligungen mit SenVerw. für Finanzen Anfrage Datum und Uhrzeit: 04. Mai 2015, 17:30 Uhr Empfängeradresse: [email protected] Betreff: Haushaltsplan – Einnahmen und Ausgaben aus wirtschaftlicher Betätigung Sehr geehrte Damen und Herren, für meine Promotion im Finanzrecht wäre es für mich wichtig zu wissen, welche Einnahmen und Ausgaben das Land Berlin im Rahmen seiner wirtschaftlichen Betätigung, insb. seiner Beteiligung an Wirtschaftsunternehmen, generiert. Leider kann ich in den Haushaltsplänen keine entsprechende Position finden. Können Sie mir hier weiterhelfen? Herzlichen Dank für Ihre Rückmeldung. Mit freundlichen Grüßen Moritz Maier



Anhang 19407

Antwort Datum und Uhrzeit: 27. Mai 2015, 10:58 Uhr Absenderadresse: [Name aus datenschutzrechtlichen Gründen entfernt]@senfin.ber lin.de Betreff: Beteiligungen des Landes Berlin Sehr geehrter Herr Maier, die Beteiligungen des Landes Berlin bilden ihre Einnahmen und Ausgaben nicht im Haushalt ab, denn diese Gesellschaften sind nicht Teil des Landes Berlin, sondern eigenständige Marktteilnehmer. Ihre Jahresüberschüsse werden auch nicht pauschal an den Haushalt ausgekehrt. Es gibt allerdings einzelne Abführungsverpflichtungen sowie Zuwendungen aus dem Haushalt. Diese und nur diese Zahlungen finden Sie in den Haushaltsplänen (als Soll) und später in den Haushaltsrechnungen (als Ist). Jede Beteiligung erstellt aber für sich nach den jeweils geltenden Vorschriften (HGB, AG, BilMoG etc.) entsprechende Rechnungslegungen. Sie finden einen Überblick über die Beteiligungen des Landes im jährlich erscheinenden zweibändigen Beteiligungsbericht, den Sie zum Download unter dem nachstehenden Link finden können. http://www.berlin.de/sen/finanzen/vermoegen/downloads/artikel.7206.php Für weitere Fragen dazu wenden Sie sich bitte an die Kolleginnen und Kollegen aus der Abteilung I „Vermögen und Beteiligungen“  – siehe Organigramm: http://www. berlin.de/sen/finanzen/ueber-uns/leitung-organisation/organigramm_senfin.pdf -Mit freundlichen Grüßen Dr. [Name aus datenschutzrechtlichen Gründen entfernt] Senatsverwaltung für Finanzen Berlin Referat II A

x** 271.800.000 6.200.000 157.500.000 165.600.000 18.200.000 47.700.000 11.300.000 10.500.000 67.900.000 6.400.000 748.100 25.200.000 15.600.000

k.A.** 52,10 % 394,87 % 46,11 % 5,13 % 120,57 % 11,48 % 6,60 % 99,41 % 1,11 % 191,42 % 3.147,90 % 0,28 % 0,56 %

Zinseinnahmen Verhältnis kommunal3 (4) (3) zu (4) (5) k.A.** 8,07 15,33 5,79 0,80 8,97 1,36 0,75 4,82 0,10 5,45 6,94 0,02 0,03

(3) pro Einwohner (6) k.A.** 15,49 3,88 12,55 15,63 7,44 11,80 11,39 4,85 8,72 2,85 0,22 6,32 5,56

(4) pro Einwohner (7)

51,41 23,56 19,21 18,34 16,43 16,40 13,16 12,15 9,68 8,81 8,29 7,16 6,34 5,59

Ges. Zinseinnahmen pro Einw. (8)

men der Gemeinden und Gemeindeverbände nach Ländern 2013, Kap. 1.2.1., Lfde. Nr. 48.

1  Eigene Berechnung. 2  Entnommen aus den Gruppierungsübersichten der Haushaltsrechnungen oder den Rechnungshofberichten der Länder 2013. 3  Entnommen aus Statistisches Bundesamt Fachserie 14 Reihe 3.3: Gesamtwirtschaftliche Darstellung der Ausgaben und Einnah-

1.742.707 89.600.000 (– x)** 17.545.987 141.609.000 1.596.899 24.481.958 12.549.150 72.625.056 10.597.811 8.494.056 2.447.481 21.944.588 4.041.663 5.477.391 991.798 746.000 2.163.683 10.437.618 7.789.054 756.411 2.248.917 12.250.988 3.394.130 23.549.469 3.988.588 70.403 2.808.169 86.703

HH NW MV BY BW BB SN SL TH NI ST BE RP SH

Zinseinnahmen Länder2 (3)

Einwohner (2)

Land* (1)

1. Zinseinnahmen der Länder und Kommunen/Bezirke 20131

Anhang 20: Zinseinnahmen des Landes Berlin im Ländervergleich



Anhang 20409

* Betrachtete Länder: Für das Land Hessen wurden keine Zinseinnahmen veröffentlicht. Für das Land Bremen konnte weder in der Haushaltsrechnung oder den Jahresberichten des Rechnungshofs Bremen noch auf Anfrage entsprechendes statistisches Material gefunden werden. ** Das Fehlen der bezirklichen Zinseinnahmen ist für die Berechnung der gesamten Pro-Kopf-Werte unschädlich. Für einen exakten Ausweis der Landeszinseinnahmen wäre von der angegebenen Summe der Wert x abzuziehen, der die Zinseinnahmen der Hamburger Bezirke darstellt. Die einzelnen Pro-Kopf-Werte für das Land Hamburg beziehungsweise seine Bezirke sowie das entsprechende Verhältnis können nicht angegeben werden. *** Wert berechnet durch Subtraktion der entsprechenden bezirklichen Einnahmen (Spalte 4) vom in der Gruppierungsübersicht des Landes Berlin ausgewiesenen Betrag. **** Summe der entsprechenden bezirklichen Einnahmen (siehe unten, 2.).

2. Bezirkliche Zinseinnahmen im Land Berlin 20134 Bezirk

Zinseinnahmen

Mitte Friedrichshain-Kreuzberg Pankow Charlottenburg-Wilmersdorf Spandau Steglitz-Zehlendorf Tempelhof-Schöneberg Neukölln Treptow-Köpenick Marzahn-Hellersdorf Lichtenberg Reinickendorf Spaltenwert:

20.000 317.000* 11.000 245.300 18.000 22.000* 10.000 13.000* 9.200* 3.000* 36.000* 43.600 ∑: 748.100 (Siehe oben; 1., Spalte 4)

* Wert aus dem Ansatz 2013 des Haushaltsplanes 2012/2013 entnommen, da IstWert 2013 im Haushaltsplan 2014/2015 nicht vorhanden.

4  Entnommen

aus den Haushaltsplänen der Bezirke des Landes Berlin.

10.672.496 12.636.006 3.440.991 2.451.078 658.002 1.748.915 6.064.595 1.597.321 7.813.217 17.591.450 4.000.724 989.447 4.045.543 2.237.911 2.820.713 2.156.622

BW BY BE BB HB HH HE MV NI NW RP SL SN ST SH TH

100 % 100 % 135 % 103 % 135 % 135 % 100 % 105 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 102 % 100 % 100 %

Gemeindl. Einwohnergewichtung 9.034.173.000 10.934.307.000 1.971.936.000 1.229.038.000 464.404.000 1.948.216.000 5.205.986.000 660.053.000 5.205.513.000 12.153.009.000 2.620.758.000 552.387.000 1.721.005.000 962.910.000 1.801.315.000 911.812.000

64 % der kommunalen Finanzkraft

∑: 83.169.955 ∑: 57.376. 822.000

10.672.496 12.636.006 4.645.338 2.524.610 888.303 2.361.035 6.064.595 1.677.187 7.813.217 17.591.450 4.000.724 989.447 4.045.543 2.282.669 2.820.713 2.156.622

Gewichtete Einwohner 14.115.895.313 17.084.854.688 3.081.150.000 1.920.371.875 725.631.250 3.044.087.500 8.134.353.125 1.031.332.813 8.133.614.063 18.989.076.563 4.094.934.375 863.104.688 2.689.070.313 1.504.546.875 2.814.554.688 1.424.706.250

100 % der kommunalen Finanzkraft

∑: 57.376. 822.000 ∑: 89.651.284.375

7.362.681.635 8.717.256.893 3.204.699.601 1.741.664.011 612.817.281 1.628.817.746 4.183.808.758 1.157.048.388 5.390.138.288 12.135.890.784 2.759.997.017 682.594.143 2.790.916.497 1.574.755.029 1.945.937.652 1.487.798.280

Ausgleichsmesszahl bei 64 % (nach Einwohnergewichtung)

∑: 89.651.284.375

11.504.190.055 13.620.713.895 5.007.343.127 2.721.350.017 957.527.001 2.545.027.728 6.537.201.184 1.807.888.106 8.422.091.075 18.962.329.350 4.312.495.339 1.066.553.348 4.360.807.026 2.460.554.732 3.040.527.581 2.324.684.813

Ausgleichsmesszahl bei 100 % (nach Einwohnergewichtung)

1  Eigene Berechnung (vgl. Anhang 12). Ausgangsdaten aus Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 1., 15.3. und 15.4.

∑: 80.925.031

Einwohner

Land

1. Benötigte Ausgangsdaten1

Anhang 21: Wirkung der Kürzung gemeindlicher Einnahmen auf die Ausgleichszuweisungen



Anhang 21411

2. Vergleich der Ausgleichszuweisungen bei vierundsechzigprozentiger und hundertprozentiger Berücksichtigung der Gemeindeeinnahmen2 Land

Gesamte Finanz- Gesamte Ausgleichskraft bei 64 % messzahl bei 64 %

Gesamte Finanz- Gesamte Ausgleichskraft bei 100 % messzahl bei 100 %

BE

11.241.581.000

16.239.806.757

12.350.795.000

18.042.450.283

MV

4.910.363.000

5.639.230.539

5.281.642.813

6.290.070.257

ST

6.921.304.000

7.854.472.593

7.462.940.875

8.740.272.297

TH

6.655.069.000

7.539.413.851

7.167.963.250

8.376.300.383

SN

12.489.968.000

14.142.961.969

13.458.033.313

15.712.852.499

HB

2.234.391.000

3.105.449.949

2.495.618.250

3.450.159.669

BB

7.781.138.000

8.619.541.446

8.472.471.875

9.599.227.451

SL

3.208.308.000

3.459.044.013

3.519.025.688

3.843.003.218

SH

9.519.465.000

9.861.033.904

10.532.704.688

10.955.623.833

RP

13.426.067.000

13.986.277.585

14.900.243.375

15.538.775.907

NI

26.738.999.000

27.314.511.522

29.667.100.063

30.346.464.309

NW

59.684.816.000

61.498.594.461

66.520.883.563

68.325.033.027

AusgleichszuweiFinanzkraft in sungen bei 64 % Prozent bei 100 %

Ausgleichszuweisungen bei 100 %

Land

Finanzkraft in Prozent bei 64 %

BE

69,22 %

3.491.268.381

68,45 %

3.982.768.625

MV

87,08 %

462.697.301

83,97 %

658.527.482

ST

88,12 %

585.340.496

85,39 %

824.340.565

TH

88,27 %

553.676.031

85,57 %

778.493.843

SN

88,31 %

1.034.371.585

85,65 %

1.451.711.167

HB

71,95 %

604.072.830

72,33 %

661.221.034

BB

90,27 %

509.677.064

88,26 %

705.519.934

SL

92,75 %

144.042.023

91,57 %

191.964.136

SH

96,54 %

172.262.820

96,14 %

216.403.984

RP

95,99 %

288.164.796

95,89 %

329.684.107

NI

97,89 %

275.745.149

97,76 %

327.165.334

NW

97,05 %

897.408.115

97,36 %

882.298.711

2  Eigene Berechnung (vgl. Anhang 12). Ausgangsdaten aus Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 1., 15.5. bis 15.9.

412 Anhänge Land

Absolute Differenz der Ausgleichszuweisungen

Einwohner

Differenz der Ausgleichszuweisungen pro Einwohner

BE

+491.500.244

3.440.991

+142,84

MV

+195.830.180

1.597.321

+122,60

ST

+239.000.069

2.237.911

+106,80

TH

+224.817.812

2.156.622

+104,25

SN

+417.339.582

4.045.543

+103,16

HB

+57.148.204

658.002

+86,85

BB

+195.842.870

2.451.078

+79,90

SL

+47.922.113

989.447

+48,43

SH

+44.141.164

2.820.713

+15,65

RP

+41.519.311

4.000.724

+10,38

NI

+51.420.185

7.813.217

+6,58

NW

–15.109.404

17.591.450

–0,86

3. Veränderung der Ausgleichszuweisungen durch den Neuordnungsvorschlag einer Berücksichtigung der Gemeindeeinnahmen zu 75 %3 Land

75 % der kommunalen Finanzkraft

Ausgleichsmesszahl bei 75 % (nach Einwohnergewichtung)

Baden-Württemberg

10.586.921.484

8.628.142.541

Bayern

12.813.641.016

10.215.535.421

Berlin

2.310.862.500

3.755.507.345

Brandenburg

1.440.278.906

2.041.012.512

544.223.438

718.145.251

Hamburg

2.283.065.625

1.908.770.796

Hessen

6.100.764.844

4.902.900.888

773.499.609

1.355.916.080

Bremen

Meckl.-Vorpommern Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz

6.100.210.547

6.316.568.306

14.241.807.422

14.221.747.013

3.071.200.781

3.234.371.504

Saarland

647.328.516

799.915.011

Sachsen

2.016.802.734

3.270.605.270

Sachsen-Anhalt

1.128.410.156

1.845.416.049

Schleswig-Holstein

2.110.916.016

2.280.395.685

Thüringen

1.068.529.688

1.743.513.609

3  Eigene Berechnung (vgl. Anhang 12). Ausgangsdaten aus Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 1., 15.5. bis 15.9.

Land

Anhang 21413 Gesamte Finanz- Gesamte Ausgleichs- Gesamte Finanz- Gesamte Ausgleichskraft bei 64 % messzahl bei 64 % kraft bei 75 % messzahl bei 75 %

BE

11.241.581.000

16.239.806.757

11.580.507.500

16.790.614.501

MV

4.910.363.000

5.639.230.539

5.023.809.609

5.838.098.231

ST

6.921.304.000

7.854.472.593

7.086.804.156

8.125.133.614

TH

6.655.069.000

7.539.413.851

6.811.786.688

7.795.129.180

SN

12.489.968.000

14.142.961.969

12.785.765.734

14.622.650.742

HB

2.234.391.000

3.105.449.949

2.314.210.438

3.210.777.919

BB

7.781.138.000

8.619.541.446

7.992.378.906

8.918.889.947

SL

3.208.308.000

3.459.044.013

3.303.249.516

3.576.364.881

SH

9.519.465.000

9.861.033.904

9.829.066.016

10.195.491.938

RP

13.426.067.000

13.986.277.585

13.876.509.781

14.460.652.073

NI

26.738.999.000

27.314.511.522

27.633.696.547

28.240.941.541

NW

59.684.816.000

61.498.594.461

61.773.614.422

63.584.450.690

Land

Finanzkraft in Prozent bei 64 %

Ausgleichszuweisungen bei 64 %

Finanzkraft in Prozent bei 75 %

Ausgleichszuweisungen bei 75 %

BE

69,22 %

3.491.268.381

68,97 %

3.641.449.011

MV

87,08 %

462.697.301

86,05 %

522.294.947

ST

88,12 %

585.340.496

87,22 %

658.110.661

TH

88,27 %

553.676.031

87,39 %

622.130.068

SN

88,31 %

1.034.371.585

87,44 %

1.161.452.427

HB

71,95 %

604.072.830

72,08 %

621.534.781

BB

90,27 %

509.677.064

89,61 %

569.364.815

SL

92,75 %

144.042.023

92,36 %

158.663.714

SH

96,54 %

172.262.820

96,41 %

185.684.762

RP

95,99 %

288.164.796

95,96 %

300.844.865

NI

97,89 %

275.745.149

97,85 %

291.436.808

NW

97,05 %

897.408.115

97,15 %

892.543.089

414 Anhänge Land

Absolute Differenz der Ausgleichszuweisungen

Einwohner

Differenz der Ausgleichszuweisungen pro Einwohner

BE

+150.180.630

3.440.991

+43,64

MV

+59.597.646

1.597.321

+37,31

ST

+72.770.165

2.237.911

+32,52

TH

+68.454.037

2.156.622

+31,74

SN

+127.080.843

4.045.543

+31,41

HB

+17.461.951

658.002

+26,54

BB

+59.687.751

2.451.078

+24,35

SL

+14.621.691

989.447

+14,78

SH

+13.421.942

2.820.713

+4,76

RP

+12.680.068

4.000.724

+3,17

NI

+15.691.659

7.813.217

+2,01

–4.865.026

17.591.450

–0,28

NW

∑: 232.824.032.000

32.206.398.000 40.809.908.000 9.269.645.000 6.552.100.000 1.769.987.000 6.427.536.000 18.822.861.000 4.250.310.000 21.533.486.000 47.531.807.000 10.805.309.000 2.655.921.000 10.768.963.000 5.958.394.000 7.718.150.000 5.743.257.000

Finanzkraft Landeseinnahmen

10.672.496 12.636.006 3.440.991 2.451.078 658.002 1.748.915 6.064.595 1.597.321 7.813.217 17.591.450 4.000.724 989.447 4.045.543 2.237.911 2.820.713 2.156.622

Einwohner

100 % 100 % 135 % 100 % 135 % 135 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %

Gewichtung 10.672.496 12.636.006 4.645.338 2.451.078 888.303 2.361.035 6.064.595 1.597.321 7.813.217 17.591.450 4.000.724 989.447 4.045.543 2.237.911 2.820.713 2.156.622

Gewichtete Einwohner

∑: 100 %

12,86 % 15,23 % 5,60 % 2,95 % 1,07 % 2,85 % 7,31 % 1,93 % 9,42 % 21,20 % 4,82 % 1,19 % 4,88 % 2,70 % 3,40 % 2,60 %

Anteile an Finanzkraft bei Gewichtung

∑: 232.824.032.000

29.947.688.084 35.457.419.362 13.035.107.155 6.877.877.435 2.492.632.668 6.625.211.874 17.017.631.060 4.482.182.151 21.924.373.235 49.362.703.677 11.226.280.568 2.776.449.870 11.352.045.472 6.279.717.564 7.915.096.253 6.051.615.571

Ausgleichsmesszahl bei Gewichtung

30.705.129.421 36.354.213.634 9.899.846.670 7.051.833.724 1.893.093.853 5.031.687.191 17.448.043.490 4.595.546.162 22.478.887.711 50.611.192.447 11.510.217.310 2.846.672.249 11.639.163.078 6.438.545.106 8.115.286.033 6.204.673.923

Ausgleichsmesszahl ohne Gewichtung

∑: 100 % ∑: 232.824.032.000

13,19 % 15,61 % 4,25 % 3,03 % 0,81 % 2,16 % 7,49 % 1,97 % 9,65 % 21,74 % 4,94 % 1,22 % 5,00 % 2,77 % 3,49 % 2,66 %

Anteile an Finanzkraft ohne Gewichtung

1  Eigene Berechnung (vgl. Anhang 12). Ausgangsdaten aus Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 1., 15.1. und 15.2.

BW BY BE BB HB HH HE MV NI NW RP SL SN ST SH TH

Land

1. Ausgleichsmesszahlen aus Landeseinnahmen mit und ohne Einwohnergewichtung (hier: nur Stadtstaatenwertung)1

Anhang 22: Wirkung der Einwohnerwertung

5.205.513.000

12.153.009.000

2.620.758.000

552.387.000

1.721.005.000

NI

NW

RP

SL

SN

2.156.622

2.820.713

2.237.911

4.045.543

989.447

4.000.724

17.591.450

7.813.217

1.597.321

6.064.595

1.748.915

658.002

100 %

100 %

102 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

105 %

100 %

135 %

135 %

103 %

135 %

100 %

100 %

Gewichtung

2.156.622

2.820.713

2.282.669

4.045.543

989.447

4.000.724

17.591.450

7.813.217

1.677.187

6.064.595

2.361.035

888.303

2.524.610

4.645.338

12.636.006

10.672.496

Gewichtete Einwohner

∑: 100 %

2,59 %

3,39 %

2,74 %

4,86 %

1,19 %

4,81 %

21,15 %

9,39 %

2,02 %

7,29 %

2,84 %

1,07 %

3,04 %

5,59 %

15,19 %

12,83 %

Anteile an Finanzkraft bei Gewichtung

∑: 57.376.822.000

1.487.798.280

1.945.937.652

1.574.755.029

2.790.916.497

682.594.143

2.759.997.017

12.135.890.784

5.390.138.288

1.157.048.388

4.183.808.758

1.628.817.746

612.817.281

1.741.664.011

3.204.699.601

8.717.256.893

7.362.681.635

Ausgleichsmesszahl bei Gewichtung

∑: 100 %

2,66 %

3,49 %

2,77 %

5,00 %

1,22 %

4,94 %

21,74 %

9,65 %

1,97 %

7,49 %

2,16 %

0,81 %

3,03 %

4,25 %

15,61 %

13,19 %

∑: 57.376.822.000

1.529.070.982

1.999.919.502

1.586.705.862

2.868.338.730

701.529.844

2.836.561.519

12.472.550.000

5.539.664.990

1.132.519.834

4.299.870.924

1.240.001.807

466.531.346

1.737.843.834

2.439.704.078

8.959.080.498

7.566.928.251

Anteile Ausgleichsmesszahl an Finanzkraft ohne Gewichtung ohne Gewichtung

2  Eigene Berechnung (vgl. Anhang 12). Ausgangsdaten aus Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 1., 15.3. und 15.4.

∑: 57.376.822.000

911.812.000

660.053.000

MV

TH

5.205.986.000

HE

962.910.000

1.948.216.000

HH

1.801.315.000

464.404.000

SH

2.451.078

1.229.038.000

BB

HB

ST

3.440.991

1.971.936.000

BE

12.636.006

10.672.496

9.034.173.000

10.934.307.000

BY

Einwohner

BW

Finanzkraft Kommunaleinnahmen

Land

2. Ausgleichsmesszahlen aus Kommunaleinnahmen mit und ohne Einwohnergewichtung2 416 Anhänge

8.619.541.446

7.854.472.593

4.910.363.000

7.781.138.000

MV

BB

3.105.449.949

44.174.676.255

∑: 290.200.854.000

51.744.215.000

∑: 290.200.854.000

BY

37.310.369.719

∑: 290.200.854.000

45.313.294.132

21.747.914.414

38.272.057.672

28.018.552.701

63.083.742.447

10.115.205.535

14.346.778.828

3.548.202.093

14.507.501.807

7.733.744.905

8.025.250.968

8.789.677.557

5.728.065.996

12.339.550.748

2.359.625.198

6.271.688.998

Ausgleichsmesszahl gesamt ohne Gewichtung (4)

117,14 %

113,34 %

110,53 %

97,89 %

97,05 %

96,54 %

95,99 %

92,75 %

88,31 %

88,27 %

88,12 %

90,27 %

87,08 %

69,22 %

71,95 %

101,47 %

Verhältnis bei Gewichtung: (2)/(3) (5)

114,19 %

110,49 %

107,76 %

95,43 %

94,61 %

94,11 %

93,58 %

90,42 %

86,09 %

86,05 %

86,24 %

88,53 %

85,72 %

91,10 %

94,69 %

133,55 %

Verhältnis ohne Gewichtung: (2)/(4) (6)

–2,94 %

–2,85 %

–2,78 %

–2,46 %

–2,44 %

–2,43 %

–2,41 %

–2,33 %

–2,22 %

–2,22 %

–1,88 %

–1,75 %

–1,35 %

+21,88 %

+22,74 %

+32,07 %

Differenz (6) – (5) in Prozentpunkten (7)

3  Eigene Berechnung (vgl. Anhang 12). Ausgangsdaten aus Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 15.5. bis 15.7.

21.201.439.817

41.240.571.000

24.028.847.000

BW

27.314.511.522

61.498.594.461

9.861.033.904

14.142.961.969

HE

59.684.816.000

9.519.465.000

26.738.999.000

13.426.067.000

RP

SH

NW

13.986.277.585

3.208.308.000

NI

3.459.044.013

12.489.968.000

SN

SL

7.539.413.851

6.921.304.000

6.655.069.000

ST

TH

5.639.230.539

16.239.806.757

2.234.391.000

11.241.581.000

HB

8.254.029.619

Ausgleichsmesszahl gesamt bei Gewichtung (3)

BE

8.375.752.000

Finanzkraftmesszahl gesamt (2)

HH

Land (1)

3. Verhältnisse der gesamten Finanzkraftmesszahlen und Ausgleichsmesszahlen mit und ohne Einwohnergewichtung3 Anhang 22417

71,95 %

87,08 %

90,27 %

97,89 %

97,05 %

88,12 %

96,54 %

95,99 %

92,75 %

88,31 %

88,27 %

Meckl.-Vorpommern

Brandenburg

Niedersachsen

Nordrhein-Westfalen

Sachsen-Anhalt

Schleswig-Holstein

Rheinland-Pfalz

Saarland

Sachsen

Thüringen

86,05 %

86,09 %

90,42 %

93,58 %

94,11 %

86,24 %

94,61 %

95,43 %

88,53 %

85,72 %

94,69 %

91,10 %

Verhältnis ohne Gewichtung (3)

553.676.031

1.034.371.585

144.042.023

288.164.796

172.262.820

585.340.496

897.408.115

275.745.149

509.677.064

462.697.301

604.072.830

3.491.268.381

Ausgleichszuweisung bei Gewichtung (4)

691.875.035

1.293.564.447

206.091.189

514.846.483

327.286.410

706.777.170

1.835.631.367

671.525.343

629.375.294

526.097.329

67.446.827

657.143.733

Ausgleichszuweisung ohne Gewichtung (5)

+138.199.003

+259.192.862

+62.049.166

+226.681.686

+155.023.590

+121.436.674

+938.223.252

+395.780.194

+119.698.230

+63.400.027

–536.626.003

–2.834.124.647

+64,08

+64,07

+62,71

+56,66

+54,96

+54,26

+53,33

+50,66

+48,83

+39,69

–815,54

–823,64

Differenz (4) – (5) Differenz aus (6) (6) pro Kopf (7)

4  Eigene Berechnung (vgl. Anhang 12). Ausgangsdaten aus Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 15.6., 15.7. und 15.9.

69,22 %

Bremen

Verhältnis bei Gewichtung (2)

Berlin

Land (1)

4. Veränderung der Ausgleichszuweisungen mit und ohne Einwohnergewichtung4 418 Anhänge

Anhebung der Großstädte auf das finanzielle Niveau von Stadtstaaten „Indikator II“: Finanzkraftbeträge entsprechend dem FAG

Finanzkraftverhältnis von Großstädten zu Flächenländern wird mittels Einwohnergewichtung auf Stadtstaaten im Länderfinanzausgleich übertragen.

Indirekter Vergleich

struktureller Unterschied der staatlichen Leistungen

„Indikator I“: Abzug der Kommunaleinnahmen

Ausgangsthese: Großstädte haben strukturell höhere Finanzkraft pro Einwohner als Flächenländer. Dieser Umstand ist auch auf Stadtstaaten im Länderfinanzausgleich zu übertragen.

„Methode B“: Orientierung an Finanzkraft

Abzulehnen, da strukturell höhere Finanzkraft der Großstädte abstrakt zu ermitteln und erst dann auf Stadtstaaten zu übertragen ist.

Wortlaut BVerfGE 72, 330 (416)

Direkter Vergleich (Stadtstaaten mit Flächenländern)

1  Eigene Darstellung der Ansätze aus Hummel/Leibfritz, Stadtstaaten Gutachten, 32 ff. Stärkere Linien: Entscheidung des Ausgleichsgesetzgebers.

Abzulehnen, weil dadurch ausschließliche Betrachtung von Kommunaleinnahmen

Form eines direkten Vergleichs

„Kommunalisierung der Stadtstaaten“

Vergleichbarkeit von Stadtstaaten und Großstädten

Kein Einfluss der Stadtstaaten auf Gewichtungsfaktor

angewandt 1958

Abzulehnen, da Einfluss der Stadtstaaten auf Gewichtungsfaktor

Indirekter Vergleich (Großstädte mit Flächenländern)

Methodische Ansätze eines Großstadtvergleichs

Direkter Vergleich (Stadtstaaten mit Flächenländern)

„Methode A“: Orientierung am Ausgabenbedarf

1. Schematische Darstellung der gutachterlichen Ansätze zum Großstadtvergleich1

Anhang 23: Finanzwissenschaftliche Gutachten zum Großstadtvergleich

= Aufkommen der aus Landeseinnahmen finanzierten Zuweisungen und realen Leistungen der Flächenländer an ihre Großstädte

= Aufkommen an Landeseinnahmen

= Durchschnitt des Aufkommens der aus Landeseinnahmen finanzierten Zuweisungen und realen Leistungen der Flächenländer an ihre Gemeinden

– Kommunaleinnahmen (ggf. normiert)

(„Indikator I“)

Fokussierung auf einen Vergleich der aus Landeseinnahmen finanzierten Zuwendungen, die das Gegenstück zu stadtstaatlichen Landeseinnahmen darstellen.

(„Indikator II“)

2  Eigene Darstellung. Vgl. Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 396; Hummel/Leibfritz, Stadtstaaten Gutachten, 40 f. Wegen der steuerorientierten Bemessung der Finanzkraft gemäß §§ 7 und 8 FAG sprechen die Gutachten nicht von „Einnahmen“, sondern von „Steuerkraft“.

III

– Kommunaleinnahmen (ggf. normiert)

– Kommunaleinnahmen (ggf. normiert)

= umfassender Finanzkraftbetrag

+ Durchschnitt der zusätzlichen aus Landeseinnahmen finanzierten realen Leistungen der Flächenländer für ihre Gemeinden

+ zusätzliche aus Landeseinnahmen finanzierte reale Leistungen der Flächenländer an ihre Großstädte

= umfassender Finanzkraftbetrag

Zu den Kommunaleinnahmen werden den Großstädten und Gemeinden der Flächenländer die benannten aus Landeseinnahmen finanzierten Zuwendungen addiert. Dies bedeutet eine Anhebung der großstädtischen und gemeindlichen Finanzen auf das Niveau der Stadtstaaten. Der Finanzkraftvergleich erfolgt dem FAG entsprechend.

+ Durchschnitt der Zuweisungen der Flächenländer an ihre Gemeinden

+ Zuweisungen der Flächenländer an ihre Großstädte

+ Aufkommen an Landeseinnahmen (ggf. normiert)

II

= umfassender Finanzkraftbetrag

Nur Orientierung an der kommunalen Finanzkraft. (ungenügend)

Kommunaleinnahmen (ggf. normiert)

Kommunaleinnahmen (ggf. normiert)

Kommunaleinnahmen (ggf. normiert)

Vergleichsaspekt der Bemessungsebenen

I

Durchschnitt der Gemeinden der Flächenländer

Großstädte in Flächenländern

Bemessungs- Stadtstaaten ebene

2. Bemessungsebenen der Finanzkraftbeträge im Großstadtvergleich2 420 Anhänge

Anhang 24: Modellrechnung zur Wirkung einer Einwohnerzahlerhöhung 1. Details der Einwohnerzahlerhöhung und Veränderungen der Finanzkraftmesszahlen Es wird davon ausgegangen, dass jeweils 500 Einwohner aus dem Land Bayern und aus dem Land Brandenburg ihren Erstwohnsitz in das Land Berlin verlegen. Durch diese Auswahl wird – unter Beibehaltung der notwendigen Einfachheit der Rechnung – der Zuzug sowohl aus einem ausgleichspflichtigen als auch aus einem ausgleichsberechtigten Land abgebildet. Darüber hinaus wird angenommen, dass sich die Finanzkraftmesszahlen der Länder Bayern und Brandenburg anteilig verringern: Land Bayern Finanzkraftmesszahl Land bei 12.636.006 Einwohnern: Finanzkraftmesszahl Land bei 12.636.006 – 500 Einwohnern:

40.809.908.000 Euro 40.808.293.174 Euro

Finanzkraftmesszahl kommunal bei 12.636.006 Einwohnern: Finanzkraftmesszahl komm. bei 12.636.006 – 500 Einwohnern:

10.934.307.000 Euro 10.933.874.335 Euro

Land Brandenburg Finanzkraftmesszahl Land bei 2.451.078 Einwohnern: Finanzkraftmesszahl Land bei 2.451.078 – 500 Einwohnern:

6.552.100.000 Euro 6.550.763.425 Euro

Finanzkraftmesszahl kommunal bei 2.451.078 Einwohnern: Finanzkraftmesszahl komm. bei 2.451.078 – 500 Einwohnern:

1.229.038.000 Euro 1.228.787.286 Euro

Zusätzlich wird davon ausgegangen, dass die zuziehenden Einwohner dem Land Berlin die – hauptsächlich steuerlichen – Erträge einbringen, die zuvor an die Länder Bayern beziehungsweise Brandenburg abgeführt wurden. Die Finanzkraftmesszahlen des Landes Berlin erhöhen sich wie folgt: Finanzkraftmesszahl Land bei 3.440.991 + 1.000 Einwohnern: 9.269.645.000 + 1.614.826 + 1.336.575 = 9.272.596.401 Euro Finanzkraftmesszahl kommunal bei 3.440.991 + 1.000 Einwohnern: 1.971.936.000 + 432.665 + 250.714 = 1.972.619.378 Euro (gerundet)

10.672.496 12.636.006 – 500 3.440.991 + 1.000 2.451.078 – 500 658.002 1.748.915 6.064.595 1.597.321 7.813.217 17.591.450 4.000.724 989.447 4.045.543 2.237.911 2.820.713 2.156.622

∑: 80.925.031

∑: 232.824.032.000

Einwohner

32.206.398.000 40.808.293.174 9.272.596.401 6.550.763.425 1.769.987.000 6.427.536.000 18.822.861.000 4.250.310.000 21.533.486.000 47.531.807.000 10.805.309.000 2.655.921.000 10.768.963.000 5.958.394.000 7.718.150.000 5.743.257.000

Finanzkraft Landeseinnahmen 100 % 100 % 135 % 100 % 135 % 135 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %

Gewichtung 10.672.496 12.635.506 4.646.688 2.450.578 888.303 2.361.035 6.064.595 1.597.321 7.813.217 17.591.450 4.000.724 989.447 4.045.543 2.237.911 2.820.713 2.156.622

Gewichtete Einwohner

29.947.561.756 35.455.866.768 13.038.840.338 6.876.445.397 2.492.622.154 6.625.183.927 17.017.559.275 4.482.163.244 21.924.280.751 49.362.495.451 11.226.233.213 2.776.438.158 11.351.997.586 6.279.691.075 7.915.062.865 6.051.590.043

Ausgleichsmesszahl

∑: 100 % ∑: 232.824.032.000

12,86 % 15,23 % 5,60 % 2,95 % 1,07 % 2,85 % 7,31 % 1,93 % 9,42 % 21,20 % 4,82 % 1,19 % 4,88 % 2,70 % 3,40 % 2,60 %

Anteile an Finanzkraft

1  Eigene Berechnung (vgl. Anhang 12). Ausgangsdaten aus Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 1., 15.1. und 15.2.

BW BY BE BB HB HH HE MV NI NW RP SL SN ST SH TH

Land

2. Ausgleichsmesszahlen aus Landeseinnahmen bei einer Steigerung der Einwohnerzahl des Landes Berlin um 1.0001 422 Anhänge

10.672.496 12.636.006 – 500 3.440.991 + 1.000 2.451.078 – 500 658.002 1.748.915 6.064.595 1.597.321 7.813.217 17.591.450 4.000.724 989.447 4.045.543 2.237.911 2.820.713 2.156.622

∑: 80.925.031

∑: 57.376.822.000

Einwohner

9.034.173.000 10.933.874.335 1.972.619.378 1.228.787.286 464.404.000 1.948.216.000 5.205.986.000 660.053.000 5.205.513.000 12.153.009.000 2.620.758.000 552.387.000 1.721.005.000 962.910.000 1.801.315.000 911.812.000

Finanzkraft Kommunaleinnahmen 100 % 100 % 135 % 103 % 135 % 135 % 100 % 105 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 102 % 100 % 100 %

Gewichtung 10.672.496 12.635.506 4.646.688 2.524.095 888.303 2.361.035 6.064.595 1.677.187 7.813.217 17.591.450 4.000.724 989.447 4.045.543 2.282.669 2.820.713 2.156.622

Gewichtete Einwohner

7.362.651.979 8.716.876.845 3.205.618.020 1.741.301.711 612.814.812 1.628.811.185 4.183.791.906 1.157.043.727 5.390.116.577 12.135.841.902 2.759.985.900 682.591.393 2.790.905.255 1.574.748.686 1.945.929.814 1.487.792.287

Ausgleichsmesszahl

∑: 100 % ∑: 57.376.822.000

12,83 % 15,19 % 5,59 % 3,03 % 1,07 % 2,84 % 7,29 % 2,02 % 9,39 % 21,15 % 4,81 % 1,19 % 4,86 % 2,74 % 3,39 % 2,59 %

Anteile an Finanzkraft

2  Eigene Berechnung (vgl. Anhang 12). Ausgangsdaten aus Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 1., 15.3. und 15.4.

BW BY BE BB HB HH HE MV NI NW RP SL SN ST SH TH

Land

3. Ausgleichsmesszahlen aus Kommunaleinnahmen bei einer Steigerung der Einwohnerzahl des Landes Berlin um 1.0002 Anhang 24423

16.244.458.358 8.617.747.108 3.105.436.966 5.639.206.971 27.314.397.328 61.498.337.353 13.986.219.113 3.459.029.551 14.142.902.842 7.854.439.761 9.860.992.678 7.539.382.331

∑: 290.200.854.000

∑: 290.200.854.000

Ausgleichsmesszahl gesamt

11.245.215.780 7.779.550.711 2.234.391.000 4.910.363.000 26.738.999.000 59.684.816.000 13.426.067.000 3.208.308.000 12.489.968.000 6.921.304.000 9.519.465.000 6.655.069.000

Finanzkraftmesszahl gesamt 69,22 % 90,27 % 71,95 % 87,08 % 97,89 % 97,05 % 95,99 % 92,75 % 88,31 % 88,12 % 96,54 % 88,27 %

Verhältnis

3.491.957.268 509.547.861 604.063.299 462.680.535 275.686.062 897.267.240 288.130.544 144.032.019 1.034.329.767 585.317.254 172.239.469 553.653.734

Ausgleichszuweisung bei Steigerung der Einwohnerzahl

3.491.268.381 509.677.064 604.072.830 462.697.301 275.745.149 897.408.115 288.164.796 144.042.023 1.034.371.585 585.340.496 172.262.820 553.676.031

Ausgleichszuweisung bei ursprünglichen Einwohnerzahlen

3  Eigene Berechnung (vgl. Anhang 12). Ausgangsdaten aus Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 15.5. bis 15.7.

Die Steigerung der Einwohnerzahl des Landes Berlin um 1.000 „zu Lasten“ der Länder Bayern und Brandenburg schlägt sich im Ausgleichsjahr 2014 für das Land Berlin in einer Erhöhung seiner Ausgleichszuweisung um 688.888 Euro nieder.

BE BB HB MV NI NW RP SL SN ST SH TH

Land

4. Veränderung der Ausgleichszuweisungen bei einer Steigerung der Einwohnerzahl des Landes Berlin um 1.0003 424 Anhänge

Anhang 25: Relation zwischen Finanzausstattung und Ausgleichsintensität

Abbildung der Relation zwischen prozentualer Finanzausstattung und Ausgleichsintensität der Ausgleichstarife auf § 10 Abs. 1 FAG1

1  Entnommen

aus BT-Drs. 14/7063, S. 29.

16.239.806.757 3.105.449.949 5.639.230.539 7.854.472.593 7.539.413.851 14.142.961.969 8.619.541.446 3.459.044.013 13.986.277.585 9.861.033.904 61.498.594.461 27.314.511.522 8.254.029.619 37.310.369.719 21.201.439.817 44.174.676.255

∑: 290.200.854.000

∑: 290.200.854.000

Ausgleichsmesszahl gesamt

11.241.581.000 2.234.391.000 4.910.363.000 6.921.304.000 6.655.069.000 12.489.968.000 7.781.138.000 3.208.308.000 13.426.067.000 9.519.465.000 59.684.816.000 26.738.999.000 8.375.752.000 41.240.571.000 24.028.847.000 51.744.215.000

Finanzkraftmesszahl gesamt 69,22 % 71,95 % 87,08 % 88,12 % 88,27 % 88,31 % 90,27 % 92,75 % 95,99 % 96,54 % 97,05 % 97,89 % 101,47 % 110,53 % 113,34 % 117,14 %

Verhältnis

∑: ± 9.018.726.591

3.491.268.381 604.072.830 462.697.301 585.340.496 553.676.031 1.034.371.585 509.677.064 144.042.023 288.164.796 172.262.820 897.408.115 275.745.149 -55.384.980* -2.356.478.393* -1.754.885.035* -4.851.978.232*

Ausgleichszuweisung/ -beitrag

1.014,61 918,04 289,67 261,56 256,73 255,68 207,94 145,58 72,03 61,07 51,01 35,29 -31,67* -220,80* -289,37* -383,98*

Ausgleichszuweisung/ -beitrag pro Kopf

1  Jeweils eigene Berechnungen (vgl. Anhang 12). Ausgangsdaten aus Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2013, Berechnungsposten 15.5. bis 15.7.

* Ausgleichsbeiträge ermittelt gemäß § 10 Abs. 2 FAG. Kürzungsfaktor in 2014: 97,35 % der ursprünglichen Überschussabschöpfungen.

BE HB MV ST TH SN BB SL RP SH NW NI HH BW HE BY

Land

1. Ausgleichszuweisungen und Ausgleichsbeiträge im Ländervergleich

Anhang 26: Ergebnisse des Länderfinanzausgleichs 20141



Anhang 26427

2. Anteile der Ausgleichszuweisungen an den Fehlbeträgen Land (1)

Fehlbetrag (2)

Ausgleichszuweisung (3)

Anteil (3)/(2) (4)

Berlin Bremen Meckl.-Vorpommern Sachsen-Anhalt Thüringen Sachsen Brandenburg Saarland Rheinland-Pfalz Schleswig-Holstein Nordrhein-Westfalen Niedersachsen

–4.998.225.757 –871.058.949 –728.867.539 –933.168.593 –884.344.851 –1.652.993.969 –838.403.446 –250.736.013 –560.210.585 –341.568.904 –1.813.778.461 –575.512.522

3.491.268.381 604.072.830 462.697.301 585.340.496 553.676.031 1.034.371.585 509.677.064 144.042.023 288.164.796 172.262.820 897.408.115 275.745.149

69,85 % 69,35 % 63,48 % 62,73 % 62,61 % 62,58 % 60,79 % 57,45 % 51,44 % 50,43 % 49,48 % 47,91 %

3. Angleichung der Finanzausstattungen durch Ausgleichstransfers Land (1)

BY HE BW HH NI NW SH RP SL BB SN TH ST MV HB BE

Neue Finanzkraftmesszahl (2)

Neue Finanzkraftmesszahl pro Kopf (3)

Ausgleichsmesszahl (4)

Anteil (2)/(4) (5)

46.892.236.768 22.273.961.965 38.884.092.607 8.320.367.020 27.014.744.149 60.582.224.115 9.691.727.820 13.714.231.796 3.352.350.023 8.290.815.064 13.524.339.585 7.208.745.031 7.506.644.496 5.373.060.301 2.838.463.830 14.732.849.381

3.711,00 3.672,79 3.643,39 4.757,45 3.457,57 3.443,84 3.435,91 3.427,94 3.388,10 3.382,52 3.343,02 3.342,61 3.354,31 3.363,79 4.313,76 4.281,57

44.174.676.255 21.201.439.817 37.310.369.719 8.254.029.619 27.314.511.522 61.498.594.461 9.861.033.904 13.986.277.585 3.459.044.013 8.619.541.446 14.142.961.969 7.539.413.851 7.854.472.593 5.639.230.539 3.105.449.949 16.239.806.757

106,15 % 105,06 % 104,22 % 100,80 % 98,90 % 98,51 % 98,28 % 98,05 % 96,92 % 96,19 % 95,63 % 95,61 % 95,57 % 95,28 % 91,40 % 90,72 %

RP

BE

SL

BB

9

10

11

12

MV

SH

16

NW

7

8

TH

HB

6

15

NI

ST

BW

4

5

SN

HE

3

13

BY

2

14

HH

Land

1

Rang

4.910.363.000

6.655.069.000

12.489.968.000

6.921.304.000

7.781.138.000

3.208.308.000

11.241.581.000

13.426.067.000

9.519.465.000

59.684.816.000

2.234.391.000

26.738.999.000

41.240.571.000

24.028.847.000

51.744.215.000

8.375.752.000

3.074,12

3.085,88

3.087,34

3.092,75

3.174,58

3.242,53

3.266,96

3.355,91

3.374,84

3.392,83

3.395,72

3.422,28

3.864,19

3.962,15

4.094,98

4.789,11

Finanzkraftmesszahl … pro Einwohner gesamt vor Ausgleich

16

15

14

13

12

11

10

9

8

7

6

5

TH

SN

ST

MV

BB

SL

RP

SH

NW

NI

BW

HE

BY

BE

3 4

HB

HH

Land

2

1

Rang

7.208.745.031

13.524.339.585

7.506.644.496

5.373.060.301

8.290.815.064

3.352.350.023

13.714.231.796

9.691.727.820

60.582.224.115

27.014.744.149

38.884.092.607

22.273.961.965

46.892.236.768

14.732.849.381

2.838.463.830

8.320.367.020

3.342,61

3.343,02

3.354,31

3.363,79

3.382,52

3.388,10

3.427,94

3.435,91

3.443,84

3.457,57

3.643,39

3.672,79

3.711,00

4.281,57

4.313,76

4.757,45

Finanzkraftmesszahl … pro Einwohner gesamt nach Ausgleich

4. Veränderung der Reihenfolge der Finanzkraftmesszahlen pro Einwohner durch Länderfinanzausgleich 428 Anhänge

184.429.916

Meckl.-Vorpommern

∑: 3.513.727.011

∑: 516.916.000

0

63.400.000

53.174.000

46.016.000

60.332.000

0

61.355.000

55.731.000

55.220.000

52.663.000

25.565.000

43.460.000

SonderBEZ Kosten politischer Führung

∑: 777.000.000

0

0

0

0

0

0

99.456.000

136.752.000

147.630.000

145.299.000

247.863.000

0

SonderBEZ strukturelle Arbeitslosigkeit

∑: 5.777.597.000

0

0

0

0

0

0

608.749.000

826.625.000

827.751.000

909.002.000

1.506.536.000

1.098.934.000

SonderBEZ teilungsbedingte Sonderlasten

∑: 10.585.240.011

126.475.982

132.684.046

146.174.709

202.654.661

255.212.624

471.879.965

953.989.916

1.246.161.106

1.251.963.223

1.346.094.694

2.204.592.370

2.247.356.715

BEZ insgesamt

1  Allgemeine BEZ: Eigene Berechnung (siehe Anlage 27: Beispielsrechnung allgemeine Bundesergänzungszuweisungen); vgl. gerundete Werte aus: Daten zur horizontalen Umsatzsteuerverteilung, zum Länderfinanzausgleich und zu den Bundesergänzungszuweisungen (Aktuelle Fassung eines Auszugs aus der BMF-Dokumentation „Bund/Länder-Finanzbeziehungen“), Unterpunkt f), Tabelle für 2014. SonderBEZ: Übertragung aus bzw. Anwendung des § 11 FAG.

Spaltenwerte

126.475.982

69.284.046

Saarland

Niedersachsen

93.000.709

Schleswig-Holstein

156.638.661

227.053.106

Thüringen

Rheinland-Pfalz

221.362.223

Brandenburg

471.879.965

239.130.694

Sachsen-Anhalt

194.880.624

424.628.370

Sachsen

Nordrhein-Westfalen

1.104.962.715

Berlin

Bremen

Allgemeine BEZ

Land

Anhang 27: Übersicht Bundesergänzungszuweisungen 20141

Anhang 28: Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen 2014 1. Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen 2014 im Ländervergleich1 Land

Berlin Bremen

Einwohner

Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen

Allgemeine BEZ pro Kopf

3.440.991

1.104.962.715

321,12

658.002

194.880.624

296,17

Meckl.-Vorpommern

1.597.321

184.429.916

115,46

Sachsen-Anhalt

2.237.911

239.130.694

106,85

Thüringen

2.156.622

227.053.106

105,28

Sachsen

4.045.543

424.628.370

104,96

Brandenburg

2.451.078

221.362.223

90,31

989.447

69.284.046

70,02

Saarland Rheinland-Pfalz

4.000.724

156.638.661

39,15

Schleswig-Holstein

2.820.713

93.000.709

32,97

Nordrhein-Westfalen

17.591.450

471.879.965

26,82

7.813.217

126.475.982

16,19

Niedersachsen Spaltenwert

∑: 3.513.727.011

1  Eigene Berechnung. Einwohnerzahlen aus Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 1.

275.745.149

172.262.820

144.042.023

NI

SH

SL

1,60 %

1,91 %

3,06 %

3,20 %

5,13 %

BE

SL

SH

NI

RP

MV

HB

BB

TH

ST

SN

NW

∑: 3.513.727.011

69.284.046

93.000.709

126.475.982

156.638.661

184.429.916

194.880.624

221.362.223

227.053.106

239.130.694

424.628.370

471.879.965

1.104.962.715

1,97 %

2,65 %

3,60 %

4,46 %

5,25 %

5,55 %

6,30 %

6,46 %

6,81 %

12,08 %

13,43 %

31,45 %

Anteil am Gesamtvolumen

2  Eigene Berechnung und Darstellung. Ausgleichszuweisungen des Länderfinanzausgleichs aus Anhang 26: Ergebnisse des Länderfinanzausgleichs 2014, 1.

∑: 9.018.726.591

288.164.796

RP

5,65 %

509.677.064

462.697.301

BB

MV

6,14 %

553.676.031

TH

6,70 % 6,49 %

604.072.830

585.340.496

9,95 %

HB

897.408.115

NW

11,47 %

38,71 %

ST

3.491.268.381

1.034.371.585

BE

SN

allgemeine Bundesergänzungszuweisung

Land

Anteil am Gesamtvolumen

Land

Ausgleichszuweisung

Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen

Länderfinanzausgleich

2. Anteile der Länder am Gesamtvolumen der Zuweisungen des Länderfinanzausgleichs und der allgemeinen BEZ in 20142 Anhang 28431

432 Anhänge

3. Änderung der Finanzausstattungen der Länder durch allgemeine Bundesergänzungszuweisungen 20143 Land (1) BY

finale Finanzkraft- originäre Ausgleichsmesszahl (2) messzahl (3) 46.892.236.768

44.174.676.255

Verhältnis (2)/(3)

Verhältnis ohne BEZ

106,15 %*

106,15 %

HE

22.273.961.965

21.201.439.817

105,06 %*

105,06 %

BW

38.884.092.607

37.310.369.719

104,22 %*

104,22 %

HH

8.320.367.020

8.254.029.619

100,80 %*

100,80 %

NI

27.141.220.131

27.314.511.522

99,37 %

98,90 %

NW

61.054.104.080

61.498.594.461

99,28 %

98,51 %

SH

9.784.728.529

9.861.033.904

99,23 %

98,28 %

RP

13.870.870.457

13.986.277.585

99,17 %

98,05 %

SL

3.421.634.069

3.459.044.013

98,92 %

96,92 %

BB

8.512.177.287

8.619.541.446

98,75 %

96,19 %

SN

13.948.967.955

14.142.961.969

98,63 %

95,63 %

TH

7.435.798.138

7.539.413.851

98,63 %

95,61 %

ST

7.745.775.190

7.854.472.593

98,62 %

95,57 %

MV

5.557.490.217

5.639.230.539

98,55 %

95,28 %

HB

3.033.344.454

3.105.449.949

97,68 %

91,40 %

BE

15.837.812.096

16.239.806.757

97,52 %

90,72 %

* Keine Änderung durch allgemeine Bundesergänzungszuweisungen zur Konstellation nach Durchführung des horizontalen Länderfinanzausgleichs.

3  Eigene Berechnung. Vgl. gerundete Werte aus: Daten zur horizontalen Umsatzsteuerverteilung, zum Länderfinanzausgleich und zu den Bundesergänzungszuweisungen (Aktuelle Fassung eines Auszugs aus der BMF-Dokumentation „Bund/Länder-Finanzbeziehungen“), Unterpunkt g), Tabelle unter 2. Verhältnis ohne Bundesergänzungszuweisung aus Anhang 26: Ergebnisse des Länderfinanzausgleichs 2014, 3.

∑: 236.337.759.012

6.427.536.000 21.659.961.982 48.003.686.965 7.811.150.709 10.961.947.661 2.725.205.046 6.773.462.223 11.193.591.370 5.970.310.106 6.197.524.694 4.434.739.916 1.964.867.624 10.374.607.715 ∑: 236.337.759.012

6.725.198.055 22.255.250.858 50.107.674.305 8.034.549.074 11.395.705.026 2.818.351.416 6.981.676.787 11.523.367.945 6.142.945.168 6.374.489.625 4.549.826.218 2.530.250.910 13.231.830.010

finale Ausgleichsmesszahl der Ländereinnahmen (3) 35.992.534.621 17.274.457.253 30.399.651.739

4  Eigene

∑: 293.714.580.962*

∑: 293.714.581.012*

8.354.015.801 27.645.389.146 62.243.565.089 9.980.486.726 14.155.702.043 3.500.945.559 8.723.340.798 14.314.284.442 7.630.743.448 7.949.244.654 5.706.874.606 3.143.068.191 16.436.529.611

44.709.791.514 21.458.266.011 37.762.333.374

46.892.236.768 22.273.961.965 38.884.092.607 8.320.367.020 27.141.220.131 61.054.104.080 9.784.728.529 13.870.870.457 3.421.634.069 8.512.177.287 13.948.967.955 7.435.798.138 7.745.775.190 5.557.490.217 3.033.344.454 15.837.812.096

finale Gesamtausgleichsmesszahl (5)

finale Gesamtfinanzkraftmesszahl (4)

Berechnung. Ausgangsdaten aus Anhang 12: Beispielsrechnung Ausgleichszuweisungen, Schritte 2. bis 4.

* Abweichung der Werte durch Rundungen begründet.

Spaltenwerte

Hamburg Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Schleswig-Holstein Rheinland-Pfalz Saarland Brandenburg Sachsen Thüringen Sachsen-Anhalt Meckl.-Vorpommern Bremen Berlin

finale Finanzkraftmesszahl aus Ländereinnahmen (2) Bayern 40.809.908.000 Hessen 18.822.861.000 Baden-Württemberg 32.206.398.000

Land (1)

4. Änderung der Finanzausstattungen der Länder durch allgemeine Bundesergänzungszuweisungen 2014 bei angepassten Ausgleichsmesszahlen4

99,60 % 98,18 % 98,09 % 98,04 % 97,99 % 97,73 % 97,58 % 97,45 % 97,45 % 97,44 % 97,38 % 96,51 % 96,36 %

104,88 % 103,80 % 102,97 %

Verhältnis (4)/(5)

Anhang 28433

Anhang 29: Beispielsrechnung allgemeine Bundesergänzungszuweisungen1 Schritt 1  – Benötigte Ausgangsdaten Als Ausgangsdaten werden die ursprünglich angesetzte Finanzkraftmesszahl, die Ausgleichszuweisung aus dem Länderfinanzausgleich sowie die Ausgleichsmesszahl benötigt.

Beispiel Land Berlin

Finanzkraftmesszahl:

Ausgleichszuweisung:



Ausgleichsmesszahl:

11.241.581.000 3.491.268.381 16.239.806.757

Schritt 2  – Bildung der intermediären Finanzkraftmesszahl nach dem Länderfinanzausgleich Zur Bildung der intermediären Finanzkraftmesszahl, die die Finanzausstattung eines Landes nach Durchführung des horizontalen Länderfinanzausgleichs repräsentiert, sind die ursprünglich angesetzte Finanzkraftmesszahl und die Ausgleichszuweisung aus dem Länderfinanzausgleich zu addieren.

Beispiel Land Berlin



11.241.581.000 + 3.491.268.381 = 14.732.849.381

1  Eigene Darstellung. Ausgangsdaten aus Anhang 12: Beispielsrechnung Ausgleichszuweisungen. Berechnungsvorgaben in § 11 Abs. 2 Satz 2 FAG.



Anhang 29435

Schritt 3 – Verhältnis der intermediären Finanzkraftmesszahl zur Ausgleichsmesszahl Um die Zuweisungsberechtigung zu ermitteln, wird nun das Verhältnis der „neuen“ Finanzkraftmesszahl zur Ausgleichsmesszahl gebildet. Beispiel Land Berlin 14.732.849.381 = 90,72 % ( < 99,50 %) 16.239.806.757 Ergebnis:  Das Land Berlin ist leistungsschwach gemäß § 11 Abs. 2 FAG und somit zuweisungsberechtigt. Schritt 4  – Ermittlung des Fehlbetrags zu 99,5 % der Ausgleichsmesszahl Im Weiteren ist der Fehlbetrag der intermediären Finanzkraftmesszahl zu 99,5 % der Ausgleichsmesszahl zu ermitteln. Dazu wird die intermediäre Finanzkraftmesszahl von 99,5 % der Ausgleichsmesszahl subtrahiert. Beispiel Land Berlin

(99,5 % *16.239.806.757) - 11.241.581.000 = 1.425.758.343 Schritt 5  – Berechnung der Zuweisungshöhe Gemäß § 11 Abs. 2 Satz 2 FAG werden 77,5 % des in Schritt 4 ermittelten Fehlbetrags ausgeglichen. Hieraus ergibt sich die Höhe der allgemeinen Bundesergänzungszuweisung. Beispiel Land Berlin 77,50 % *1.425.758.343 = 1.104.962.715

Anhang 30: Teilungsbedingte Sonderbedarfszuweisungen 2014 1. Übernivellierung durch teilungsbedingte Sonderbedarfszuweisungen 20141 Land (1)

teilungsbedingte SoBEZ nach § 11 Abs. 3 FAG (2)

finale Finanzkraftmesszahl zzgl. (2) (3)

ST

909.001.857

8.654.777.047

7.854.472.593

110,19 %

TH

826.624.634

8.262.422.772

7.539.413.851

109,59 % 109,35 %

MV

Originäre Ausgleichs- Verhältnis messzahl (4) (3)/(4)

608.749.333

6.166.239.551

5.639.230.539

SN

1.506.536.469

15.455.504.424

14.142.961.969

109,28 %

BB

827.751.323

9.339.928.610

8.619.541.446

108,36 %

BY

nicht bedacht

46.892.236.768

44.174.676.255

106,15 %

HE

nicht bedacht

22.273.961.965

21.201.439.817

105,06 %

BE

1.098.934.383

16.936.746.479

16.239.806.757 104,29 %

BW

nicht bedacht

38.884.092.607

37.310.369.719

104,22 %

HH

nicht bedacht

8.320.367.020

8.254.029.619

100,80 %

NI

nicht bedacht

27.141.220.131

27.314.511.522

99,37 %

NW

nicht bedacht

61.054.104.080

61.498.594.461

99,28 %

SH

nicht bedacht

9.784.728.529

9.861.033.904

99,23 %

RP

nicht bedacht

13.870.870.457

13.986.277.585

99,17 %

SL

nicht bedacht

3.421.634.069

3.459.044.013

98,92 %

HB

nicht bedacht

3.033.344.454

3.105.449.949

97,68 %

∑: 5.777.598.000*

* Wert ausgewiesen in § 11 Abs. 3 FAG. Abweichung durch Rundung der Einzelwerte.

1  Eigene Berechnung. Vgl. gerundete Werte aus: Daten zur horizontalen Umsatzsteuerverteilung, zum Länderfinanzausgleich und zu den Bundesergänzungszuweisungen (Aktuelle Fassung eines Auszugs aus der BMF-Dokumentation „Bund/Länder-Finanzbeziehungen“), Unterpunkt f), Tabelle für 2014. Originäre Ausgleichsmesszahl aus Anhang 26: Ergebnisse des Länderfinanzausgleichs 2014, 3.

10,536374 %

26,075481 %

15,733214 %

14,307410 %

Meckl.-Vorpommern

Sachsen

Sachsen-Anhalt

Thüringen

608.749.333

∑: 5.777.598.000*

826.624.634

909.001.857

1.506.536.469

∑: 15.929.466

2.156.622

2.237.911

4.045.543

1.597.321

2.451.078

3.440.991

∑: 100 %

13,538571 %

14,048876 %

25,396601 %

10,027461 %

15,387069 %

21,601421 %

Einwohner- Prozentsatz nach zahl 2014 (4) Einwohnerzahl 2014 (5)

∑: 5.777.598.000*

782.204.184

811.687.606

1.467.313.540

579.346.390

889.003.018

1.248.043.263

teilungsbedingte SoBEZ nach Einwohnerzahlen 2014 (6)

–44.420.450

–97.314.252

–39.222.929

–29.402.944

+61.251.695

+149.108.880

Differenz der teilungsbedingten SoBEZ: (6) – (3) (7)

2  Eigene Berechnung und Darstellung. Berechnungsvorgaben gemäß § 11 Abs. 3 FAG. Einwohnerzahlen 2014 aus Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 1.

* Wert ausgewiesen in § 11 Abs. 3 FAG. Abweichung durch Rundung der Einzelwerte.

∑: 100 %

14,326911 %

Spaltenwerte

1.098.934.383

19,020610 %

Berlin

Brandenburg

827.751.323

Teilungsbedingte SoBEZ nach § 11 Abs. 3 FAG (3)

Prozentsatz aus § 11 Abs. 3 FAG (2)

Land (1)

2. Vergleich des Verteilungsschlüssels aus § 11 Abs. 3 FAG mit den Einwohnerzahlen des Ausgleichsjahres 20142 Anhang 30437

438 Anhänge

3. Ansatzpunkte der Verwendungsnachweisrechnungen3 Bezeichnung

Kriterium 1

Kriterium 2

Nachweis des Verwendungsanteils für

Ansatzpunkt

eigenfinanzierte Infrastrukturinvestitionen

Gesamte eigenfinanzierte Infrastrukturinvestitionen (unabhängig von der Summe der hierin enthaltenen konkret teilungsbedingten Infrastrukturinvestitionen) abzüglich des auf die Finanzierung dieser gesamten eigenfinanzierten Infrastrukturinvestitionen entfallenden Nettokredit­ volumens.

den Ausgleich der unterproportionalen kommunale Finanzkraft

Fiktiver Ausgleichsbetrag zur Schließung der Lücke zwischen der kommunalen Finanzausstattung des jeweiligen neuen Landes bzw. des Landes Berlin der entsprechenden kommunalen Finanzausstattung des gemeindlich finanzschwächsten alten Landes nach den Regeln des LFA (§ 10 Abs. 1 FAG) und den allgemeinen BEZ (§ 11 Abs. 2 FAG).

überproportionale Infrastrukturinvestitionen

Differenz des Pro-Kopf-Betrags der eigenfinanzierten Infrastrukturinvestitionen des jeweiligen neuen Landes bzw. des Landes Berlin und des entsprechenden Pro-Kopf-Betrags der Vergleichsländer, die für die neuen Flächenländer die alten Flächenländer und für das Land Berlin das Land Hamburg sind. Dies stellt einen Maßstab für die – im Vergleich zu den alten Ländern überproportionalen – konkret teilungsbedingten Infrastrukturinvestitionen der neuen Länder einschließlich des Landes Berlin dar.

3  Eigene Darstellung. Inhalte aus Stellungnahme der Bundesregierung zu den Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“ 2009, S. 7 ff.



Anhang 30439 Kriterium 3

die Schließung der Infrastrukturlücke

Differenz zwischen den Pro-KopfInvestitionsausgaben des jeweiligen neuen Landes bzw. des Landes Berlin insgesamt und den entsprechenden Pro-Kopf-Investitionsausgaben der Vergleichsländer, die für die neuen Flächenländer die alten Flächenländer und für das Land Berlin das Land Hamburg sind. Eine über die Jahre hinweg abnehmende Differenz verkörpert eine Annäherung der – überproportionalen – gesamten Investitionsausgaben der neuen Länder einschließlich des Landes Berlin an die gesamten Investitionsausgaben der alten Länder, woraus auf eine Schließung der bestehenden Infrastrukturlücke geschlossen wird.

4. Berechnungsschema zum Nachweis der Verwendung für eigenfinanzierte Infrastrukturinvestitionen nach dem Bundesministerium der Finanzen4 1. 

Investitionsausgaben für Infrastruktur

2.  + Schuldendiensthilfen (ohne Wohnungsbau) 3.  – Erhaltene Investitionszuweisungen 4.  = Eigenfinanzierte Infrastrukturinvestitionen 5.  – Anteilige Nettokreditaufnahme für Infrastrukturinvestitionen = Nettokreditaufnahme  – (Investitionsausgaben – Investitionsausgaben für Infrastruktur) 6.  = Aus SoBEZ finanzierte Infrastrukturinvestitionen Investive Verwendung der SoBEZ (Kriterium 1): Aus SoBEZ finanzierte Infrastrukturinvestitionen (6.) in Prozent der erhaltenen SoBEZ

4  Entnommen aus der Stellungnahme der Bundesregierung zu den Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“ 2009, S. 11.

440 Anhänge

5. Berechnungsverfahren zum Nachweis der Verwendung für den Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanzkraft5 Schritt 1  – Benötigte Ausgangsdaten Als Ausgangsdaten werden die kommunale originäre Finanzkraftmesszahl nach den § 8 und 9 Abs. 3 FAG sowie die kommunale originäre Ausgleichsmesszahl, jeweils laut Ansatz in der Finanzausgleichsrechnung, und der Verhältniswert der finalen Finanzausstattung des neuen Landes beziehungsweise des Landes Berlin benötigt. Beispiel Land Berlin kommunale originäre Finanzkraftmesszahl:

1.971.936.000

kommunale originäre Ausgleichsmesszahl:

3.204.700.000

Verhältniswert der finalen Finanzausstattung:

97,52 %

Schritt 2  – Kommunale originäre Finanzkraftmesszahl zu 100 % Ausgangspunkt der Berechnung ist die kommunale originäre Finanzkraftmesszahl nach § 8 FAG zu 100 %. Da in der Finanzausgleichsrechnung gemäß § 9 Abs. 3 FAG ein Ansatz zu 64 % erfolgt, muss die angesetzte kommunale originäre Finanzkraftmesszahl auf 100 % umgerechnet werden. Beispiel Land Berlin 1.971.936.000

64 %

*100 % = 3.081.150.000

Schritt 3 – Hinzurechnung der kommunalen Anteile des LFA und der allgemeinen BEZ Zu der kommunalen originären Finanzkraftmesszahl zu 100 % sind die kommunalen Anteile aus den Länderfinanzausgleichszuweisungen und allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen hinzuzurechnen. Diese werden unter der Annahme bestimmt, dass die zu 64 % in den Länderfinanzausgleich einfließende kommunale Finanzausstattung genauso stark ausgeglichen wird wie die gesamte Finanzausstattung des jeweiligen Landes und damit dem Verhältniswert von finaler Finanzkraftmesszahl und Ausgleichsmesszahl entspricht. Somit wird der Verhältniswert der gesamten finalen Finanzausstattung auf die originäre kommunale Ausgleichsmesszahl (zu 64 %) übertragen. Die Subtraktion der kommunalen originären Finanzkraftmesszahl (ebenfalls zu 64 %) ergibt den kommunalen Anteil der Zuweisungen.

5  Eigene Darstellung und Berechnung. Berechnungsregeln entnommen aus den Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“ der Länder sowie aus den zugehörigen Stellungnahmen der Bundesregierung. Abweichungen von den im Fortschrittsbericht „Aufbau Ost“ des Landes Berlin 2014, S. 8, veröffentlichten Ergebnissen sind durch Rundungen begründet.



Anhang 30441 Beispiel Land Berlin 3.204.700.000 * 97,52 % = 3.125.223.440 3.125.223.440 - 1.971.936.000 = 1.153.287.440 Die neu gebildete kommunale Finanzkraftmesszahl beträgt: 3.081.150.000 + 1.153.287.440 = 4.234.437.440

Schritt 4  – Ermittlung der kommunalen finalen Finanzausstattung Die kommunale finale Finanzausstattung, also die kommunale Finanzausstattung nach Durchführung des Länderfinanzausgleichs und der Gewährung allgemeiner Bundesergänzungszuweisungen, ergibt sich nun durch die Bildung des Verhältniswertes der neu gebildeten kommunalen Finanzkraftmesszahl zur originären kommunalen Ausgleichsmesszahl zu 100 %. Beispiel Land Berlin 3.204.700.000

64 %

*100 % = 5.007.343.750

Der Verhältniswert der finalen kommunalen Finanzausstattung beträgt: 4.234.437.440

5.007.343.750

= 84,56 %

Schritt 5  – Bildung der entsprechenden Werte für das Referenzland Für das Referenzland sind entsprechend der Schritte 2 bis 4 die gleichen Werte zu bilden. Ergebnisse des Referenzlandes Bremen originäre kommunale Finanzkraftmesszahl zu 100 %:

725.631.250

kommunaler Zuweisungsanteil: 134.195.646 neu gebildete kommunale Finanzkraftmesszahl:

859.826.896

originäre kommunale

957.526.563

Ausgleichsmesszahl zu 100 %:

finaler kommunaler Verhältniswert der Finanzausstattung:

89,80 %

Schritt 6  – F  iktive Auffüllung der kommunalen Finanzausstattungen nach § 10 Abs. 1 FAG Im Folgenden wird bestimmt, wie weit die Lücke der Finanzausstattung des Landes Berlin zur Finanzausstattung des Referenzlandes Bremen aufgefüllt wird. Da die Verwendung der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen zur Kompensation der unterproportionalen kommunalen Finanzkraft in den neuen Ländern einschließlich dem Land Berlin als Alternative zu einer vollständigen Berücksichtigung der

442 Anhänge gemeindlichen Einnahmen im horizontalen Länderfinanzausgleich zu sehen ist,6 sind im Rahmen dieser Auffüllung die Regelungen der sekundären horizontalen Ausgleichsstufe heranzuziehen. Die in den Schritten 4 und 5 ermittelten Verhältnisse und kommunalen Ausgleichsmesszahlen (zu 100 %) werden daher auf die Berechnungsregeln des § 10 Abs. 1 FAG übertragen, wodurch fiktive kommunale Ausgleichszuweisungen ermittelt werden. Ergebnisse des Land Berlin Anwendung der für den Verhältniswert von 84,56 % (siehe Schritt 4) Formel aus § 10 Abs. 1 Nr. 2 FAG ergibt eine fiktive Ausgleichszuweisung an das Land Berlin in Höhe von: 502.319.648 In Addition mit der in Schritt 3 neu gebildeten Finanzkraftmesszahl ergibt sich in Verbindung mit der zu 100 % anzusetzenden kommunalen Ausgleichsmesszahl ein kommunaler intermediärer Verhältniswert von:

(4.234.437.440 + 502.319.648)

5.007.343.750

= 94,57 %

Ergebnisse des Referenzlandes Bremen Entsprechend ergibt sich für das Referenzland Bremen ein kommunaler intermediärer Verhältniswert von:

(859.826.896 + 59.865.228)

= 96,05 % 957.526.563 Die Lücke der Finanzausstattung des Landes Berlin zur Finanzausstattung des Referenzlandes Bremen wird somit von 5,24 Prozentpunkten (89,80 % abzgl. 84,56 %) auf 1,48 Prozentpunkte (96,05 % abzgl. 94,57 %) reduziert. Daher wird die benannte Lücke durch einen fiktiven Länderfinanzausgleich um 3,76 Prozentpunkte aufgefüllt. Dieser Auffüllungsprozentsatz ist nun auf die Konstellation der kommunalen Finanzausstattung des Landes Berlin zu beziehen. Dazu wird der Auffüllungsprozentsatz mit der kommunalen Ausgleichsmesszahl (zu 100 %) multipliziert. 5.007.343.750 * 3,76 % = 188.276.125 Aus dieser Verwendungsrechnung kann somit nachgewiesen werden, dass das Land Berlin 188.276.125 Euro seiner teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen zum Ausgleich seiner unterproportionalen kommunalen Finanzausstattung nach Maßstab des horizontalen Länderfinanzausgleichs verwendet.

6  Siehe im Haupttext, Teil 1 C. IV. 1. d) bb) (3) und Teil 1 D. II. 2. d) aa) (2) und bb) (2).



Anhang 30443

Schritt 7 – F  iktive Auffüllung der kommunalen Finanzausstattungen nach § 11 Abs. 2 FAG Wie im Haupttext beschrieben,7 wird die Berechnungsmethodik des horizontalen Länderfinanzausgleichs – und damit auch die nur anteilige Berücksichtigung der Kommunaleinnahmen – durch § 11 Abs. 2 FAG auch auf die Bemessung der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen übertragen. Analog zu Schritt 6 muss damit die Lücke der Finanzausstattung des Landes Berlin zur Finanzausstattung des Referenzlandes Bremen auch fiktiv nach § 11 Abs. 2 FAG aufgefüllt werden. Ergebnisse des Land Berlin Unter Einbeziehung der fiktiven Ausgleichszuweisung aus Schritt 6 besteht für das Land Berlin ein fiktiver Fehlbetrag zu 99,5 % seiner kommunalen Ausgleichsmesszahl (zu 100 %) in Höhe von:

(99,5 % * 5.007.343.750) - (4.234.437.440 + 502.319.648) = 245.549.943 Gemäß § 11 Abs. 2 FAG beträgt die allgemeine Bundesergänzungszuweisung 77,5 % des benannten Fehlbetrags. Hieraus ergibt sich ein fiktiver Wert von: 245.549.943 * 77,5 % = 190.301.206 Der Verhältniswert der finalen kommunalen Finanzausstattung beträgt demnach:

(4.234.437.440 + 502.319.648 + 190.301.206)

5.007.343.750

= 98, 40 %

Ergebnisse des Referenzlandes Bremen Entsprechend ergibt sich für das Referenzland Bremen eine fiktive Gewährung allgemeiner Bundesergänzungszuweisungen in Höhe von: 33.046.806 * 77,5 % = 25.611.275 Dies ergibt für das Referenzland Bremen Verhältniswert der finalen kommunalen Finanzausstattung von:

(859.826.896 + 59.865.228 + 25.611.275)

957.526.563

= 98,72 %

Die Lücke der Finanzausstattung des Landes Berlin zur Finanzausstattung des Referenzlandes Bremen wird somit auf 0,32 Prozentpunkte (98,72 % abzgl. 98,40 %) reduziert. Daher wird die benannte Lücke durch die fiktive Gewährung allgemeiner Bundesergänzungszuweisungen um weitere 1,16 Prozentpunkte (5,24 Prozentpunkte abzgl. 3,76 Prozentpunkte abzgl. 0,32 Prozentpunkte) aufgefüllt. Dieser Auffüllungsprozentsatz ist nun – analog zu Schritt 6 – auf die Konstellation der kommunalen Finanzausstattung des Landes Berlin zu beziehen. Dazu wird der errechnete Auffüllungsprozentsatz mit der kommunalen Ausgleichsmesszahl (zu 100 %) multipliziert. 5.007.343.750 *1,16 % = 58.085.188 7  Siehe

im Haupttext, Teil 1 D. II. 1. e).

444 Anhänge Aus dieser Verwendungsrechnung kann somit nachgewiesen werden, dass das Land Berlin 58.085.188 Euro seiner teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen zum Ausgleich seiner unterproportionalen kommunalen Finanzausstattung nach Maßstab des horizontalen Länderfinanzausgleichs verwendet. Schritt 8  – A  nteil am Gesamtbetrag der teilungsbedingten ­Sonderbedarfszuweisungen Aus den Ergebnissen der Schritte 6 und 7 kann nun der Gesamtbetrag nachgewiesen werden, den das Land Berlin insgesamt zu Deckung seiner unterproportionalen kommunalen Finanzausstattung verwendet: 188.276.125 + 58.085.188 = 246.361.313 Dieser Betrag macht den folgenden Anteil an den im Ausgleichsjahr 2014 erhaltenen teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen aus: 246.361.313 = 22, 42 % 1.098.934.383 Somit weist das Land Berlin im Ausgleichsjahr 2014 nach, dass es 22,42 % der teilungsbedingten Sonderbedarfszuweisungen zum Ausgleich seiner unterproportionalen kommunalen Finanzausstattung und mithin zweckmäßig verwendet.

Anhang 31: Sonderbedarfszuweisungen für Kosten politischer Führung im Pro-Kopf-Vergleich1 Land

Zuweisung gemäß § 11 Abs. 4 FAG

Einwohnerzahl

Zuweisung pro Kopf

Bremen

60.332.000

658.002

91,69

Saarland

63.400.000

989.447

64,08

Meckl.-Vorpommern

61.355.000

1.597.321

38,41

Thüringen

55.731.000

2.156.622

25,84

Sachsen-Anhalt

52.663.000

2.237.911

23,53

Brandenburg

55.220.000

2.451.078

22,53

Schleswig-Holstein

53.174.000

2.820.713

18,85

Berlin

43.460.000

3.440.991

12,63

Rheinland-Pfalz

46.016.000

4.000.724

11,50

Sachsen

25.565.000

4.045.543

6,32

Spaltenwert

∑: 24.398.352

Gesamte Einwohnerzahl im Ausgleichsjahr 2014:

80.925.031

Durchschnittliche Einwohnerzahl eines Landes:

5.057.814,44

Anteil der in den sonderzuweisungsberechtigten Ländern lebenden Einwohner an der gesamten Einwohnerzahl:

30,15 %

1  Eigene Darstellung. Einwohnerzahlen aus Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 1.

Anhang 32: Obergrenze des vorgeschlagenen horizontalen Ausgleichselements1 Eine Obergrenze des vorgeschlagenen horizontalen Ausgleichselements kann anhand der Verhältnismäßigkeiten des Umsatzsteuervorausgleichs abgeschätzt werden. Die Umsatzsteuerergänzungsanteile betragen in 2014 12.793.197.000 Euro. Durch sie wird ein Ausgleichsvolumen von 7.834.000.000 Euro erreicht. Nach den Bemessungsregeln des Umsatzsteuervorausgleichs entfällt somit auf 1 Euro Umsatzsteuerergänzungsanteile eine Ausgleichswirkung von: 7.834.000.000

12.793.197.000

= 0,61 Euro

Um die Notwendigkeit einer umfassenden Vertikalisierung des Finanzausgleichssystems zu vermeiden, gleichzeitig aber auch die Belastung der finanzstarken Länder zu begrenzen, wird ein Ausgleichsvolumen von etwa 15.000.000.000 Euro als Zielwert vorgegeben. Dies wäre – bei Zugrundelegung der Bemessungsregeln des derzeitigen Umsatzsteuervorausgleichs – durch den folgenden Anteil am Umsatzsteueraufkommen der Ländergesamtheit zu erreichen: 15.000.000.000

0,61

= 25.590.163.934 Euro

Dieser Anteil beträgt den folgenden Prozentsatz des gesamten Umsatzsteueraufkommens der Ländergesamtheit: 25.590.163.934

90.460.123.000

= 27,18 %

1  Eigene Berechnung. Umsatzsteuerbeträge aus Anhang 6: Finanzausgleichsrechnung 2014, Berechnungsposten 10.1. und 10.3. Ausgleichsvolumen des Umsatzsteuervorausgleichs aus Anhang 9: Übersicht Finanzausgleichsergebnisse 2014.

Sachregister Abgrenzung und Zerlegung  69 ff. – Betriebsstättenprinzip  72, 74 f., 81 – Bilaterale Vereinbarungen  77 f. – Lohnsteuerzerlegung  71 ff., 96, 299 – Körperschaftsteuerzerlegung  74 ff., 87 – Wohnsitzprinzip  69, 71 ff., 81 Aufgabenverteilung  102 f., 289 ff. Bedarfsberücksichtigung  175, 179, 186 f., 292 f., 335 Bergrechtliche Förderabgabe  132, 138, 141 ff., 145 f., 149 f., 152, 154, 162, 309 Berlin-Urteil  58, 60, 139, 259 ff., 264 f., 267 f., 280 Berlininterne Finanzstruktur  101 ff. – Bezirke  29, 101 ff., 125, 146 f., 149, 258, 291 – Globalsummen  104, 106 ff. – Zentralisierung  103, 108 f., 125 Beziehung Berlins zu seinem Umland  29, 89, 91 f., 192 f., 283, 328 f. Bundesergänzungszuweisungen  45, 213 ff., 311 ff., – allgemeine B.  213, 216 ff., 232 f., 238, 245, 279, 281 f., 311 f., 321, 332 – teilungsbedingte B.  177 ff., 211, 228 ff., 254 ff., 279 ff., 293, 314 – Verwendungsnachweisrechnung  235, 239 ff., 250, 279 – wegen demografischem Wandel  316 f. – wegen extremer Haushaltsnotlage  58, 60, 89, 215 f., 246, 256, 259 ff., 277, 279 f., 317 – wegen hoher Kosten politischer Führung  252 ff., 280, 313, 330, 331 f.

– wegen struktureller Arbeitslosigkeit  251 f., 255, 280, 313 ff., 331 ff. – wegen unterproportionaler Gemeindefinanzausstattung  313 ff., 321, 332, 336 – zur Forschungsförderung  316 – Zuweisungsumfang und -volumen  216, 226, 281, 314 – Zweckbindung  235, 265, 312 Bundeshauptstadt  23, 194 f., 213, 272, 274 f., 280, 283, 287, 338 – Hauptstadtfinanzierung  28, 195, 213, 269 ff., 283, 290, 311, 319 f., 332 – Kulturförderung  195, 269 ff., 274 ff., 278, 280, 283, 320, 332 Deckungslückenverfahren  siehe Umsatzsteuerzuteilung (vertikal) Deckungsquotenverfahren  siehe Umsatzsteuerzuteilung (vertikal) Effizienzierung und Anreizstrukturen  108, 138, 289, 294 ff. Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse  34, 164, 209 f., 303, 331 Einheitsgemeinde  28 f., 50, 52, 85 ff., 99 ff., 108, 118, 291 Einkommensteuer  31, 45, 49 f., 53, 67 ff., 81, 86 f., 90, 97 f., 105, 108 ff., 119, 131 f., 299 ff., 309, 335 Einwohnerprinzip  78 ff., 98, 109 f., 124 ff., 132, 180, 205 f., 281, 294, 303 ff., 324 f., 331 Ertragshoheit  27, 52 ff., 132, 172, 294, 297, 299 ff. Extreme Haushaltsnotlage  siehe Bundesergänzungszuweisungen

448 Sachregister Finanzausgleichsystematik  27 ff. – primär horizontal  52 – primär vertikal  30 ff. – sekundär horizontal  127 ff. – sekundär vertikal  213 ff. – Trennsystem  30 f., 52, 54, 294 – Verbundsystem  30 f., 52, 294 – Verortung des ausgleichenden Elements  304 ff., 322, 324 ff., 331, 333 ff. Finanzierungsverantwortlichkeit  108, 172, 201, 215, 273 ff., 283, 291, 295, 313, 319 f., 327 f., 330 ff., 335 f. Föderalismusreform  56, 65, 116, 118, 259, 262 ff., 275, 280, 302 Gebühren und Beiträge  143, 153 ff., 161, 164, 166, 173, 209 Gemeindesteuern  86 ff. – Gewerbesteuer  60, 75, 87 ff., 92, 94 f., 99 ff., 104 f., 108, 122, 126, 132, 140, 150, 167 ff., 262, 294, 308 f. – Grundsteuern  62, 86, 89, 91 ff., 95, 101, 104, 108, 132, 140, 150, 167 ff., 294, 308 f. – Verbrauch- und Aufwandsteuern  86, 95 ff., 101, 104 f., 109, 139 f. Gewerbesteuer  siehe Gemeindesteuern Gewerbesteuerumlage  siehe Umsatzsteuervorausgleich Globalsummen  siehe Berlininterne Finanzstruktur Grunderwerbsteuer  siehe Landes­ steuern Grundsteuern  siehe Gemeindesteuern Hauptstadt  siehe Bundeshauptstadt Haushaltsautonomie  28, 296, 306 f., 325, 336 Infrastruktur  72, 91, 143, 154, 173 f., 176 f., 228, 233, 235 ff., 270, 276 ff., 293, 315 Kommunale Finanzschwäche  88 f., 100, 178, 281 f., 321

Kompetenzen – Aufgabenk.  105, 256, 290 f., 296 – Berlininterne K.  105, 108 – Finanzierungskompetenzen  271, 275 ff., 289, 293 – Gesetzgebungskompetenzen  32, 36, 56 f., 60 f., 64, 77 f., 129 f., 294 f., 299 f. – Steuerfestsetzungskompetenzen bzw. Hebesatzrechte  57 f., 92, 116, 172, 294 f. Konjunktur  40 f., 237, 296 Konnexitätsprinzip  106, 108, 215, 272 f., 287, 289 ff., 294 Konsolidierung  40, 59, 116, 120, 249, 262 ff., 269, 277, 279 f., 296, 311, 317 f., 323, 333, 338 Konzessionsabgaben  143 ff., 148 ff., 164, 166 f., 327 Körperschaftsteuer  31, 36, 49, 50, 53, 66, 68 ff., 74 ff., 80, 87 f., 90, 110, 131, 299 ff., 335 Länderfinanzausgleich  127 ff. – Abschaffung des L.  305 ff. – Ausgleichsumfang und -volumen des L. 70, 109, 126 f., 199 ff., 211, 216, 226, 231, 281, 303, 311 f., 326 – Berechnung der Ausgleichs­ zuweisungen  373 – Einwohnergewichtung  siehe Stadtstaatenwertung – Finanzkraftberechnung  131 ff. – Justiziabilität  129 ff. Landessteuerausstattung  123 f., 126, 188, 205, 303 f. Landessteuern  55 ff. – Erbschaftsteuer  50, 55, 61 f., 66, 81, 93 – Feuerschutzsteuer  62 f., 70 – Grunderwerbsteuer  55 ff., 65 f., 110 ff., 124, 126, 132, 140, 150, 167 ff., 294 f., 300, 303, 308 – Rennwettsteuer  62, 64 – Spielbankabgabe  50, 55, 62, 64 f., 66

Sachregister449 Lohnsteuerzerlegung  siehe Abgrenzung und Zerlegung

Teilung Berlins  62, 93 f., 99 f., 109, 178 f., 192, 228 ff., 279, 283 f., 287, 327

Nehmerland  54, 206, 306 Neuordnung des Finanzausgleichs  23 f., 54, 77, 136, 140, 266, 269, 278, 284, 285 ff. Nivellierungsverbot  80 f., 128, 202 ff., 209 f., 214, 220 ff., 226 f., 229 ff., 249, 279, 282, 312, 331

Umsatzsteuervorausgleich  109 ff. – Abschaffung des U.  299, 303 f., 321, 324 f., 332 – Ausgleichsumfang und -volumen des U. 109, 123 f., 126, 281, 303, 311, 326 – Gewerbesteuerumlage  110, 118 ff., 125 f., 131 f., 173, 177 – Steuerkraft der Grunderwerbsteuer  111 ff. Umsatzsteuerzuteilung (vertikal)  32 ff. – Bewertung und Angleichung  39 ff., 292 – Deckungslückenverfahren  35 ff., 84, 292 – Deckungsquotenverfahren  34 ff., 45, 48 ff., 84, 182, 292, 298, 323 – Revisionsanspruch  46 ff., 49, 299, 320, 323, 333 – Scharnierfunktion und Anpassung  32 f., 49, 297 ff.

Örtliches Aufkommen  53 ff., 69 Politische Verhandlungen  44 ff., 49, 77, 106 f., 123, 130, 250, 264, 283, 298 f., 323 Schuldenbremse  41, 43, 59, 135, 263, 265, 269, 280, 289, 292, 295 f., 301, 317, 331, 336 Solidarität im Bundesstaat  165, 337 Solidarpakt  44 f., 178, 213, 227 f., 232 ff., 250 f., 254, 281, 287, 293, 316, 335 Sozialausgaben  84, 91, 175, 251 f., 284, 291 Stadtstaatenwertung  96, 179 ff., 227, 232 ff., 279, 282, 310 f., 321, 328 f., 331, 334, 336 – Großstadtvergleich  182 ff., 208, 212, 328 – Individualisierung der S.  328 f. Steuerautonomie  54, 66, 150 ff., 282, 289, 294 f., 300 ff., 308, 321, 335 Steuerwettbewerb  42, 295, 301 f., 308, 321, 335

Vertikalisierung  293, 306, 312, 321, 326, 335 Wirtschaftliche Tätigkeit  54, 136, 142 f., 148 ff., 165 f., 327 Wirtschaftskraft  42, 99 f., 281, 293, 326, 329 f., 333, Wohnsitzprinzip  siehe Abgrenzung und Zerlegung Zerlegung  siehe Abgrenzung und Zerlegung