Die Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens [1 ed.] 9783428523696, 9783428123698

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Tübinger Schriften zum internationalen und europäischen Recht Band 87

Die Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens Von Ralf Reusch

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

RALF REUSCH

Die Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

Tübinger Schriften zum internationalen und europäischen Recht Herausgegeben von Thomas Oppermann in Gemeinschaft mit Heinz-Dieter Assmann, Kristian Kühl H a n s v. M a n g o l d t , We r n h a r d M ö s c h e l Martin Nettesheim, Dennis Solomon Wo l f g a n g G r a f Vi t z t h u m , J o a c h i m Vog e l sämtlich in Tübingen

Band 87

Die Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

Von Ralf Reusch

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

Die Juristische Fakultät der Eberhard-Karls-Universität Tübingen hat diese Arbeit im Sommersemester 2006 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

D 21 Alle Rechte vorbehalten # 2007 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0720-7654 ISBN 978-3-428-12369-8 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier ∞ entsprechend ISO 9706 *

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Meinen Eltern

Vorwort Die vorliegende Arbeit entstand im Rahmen des Graduiertenkollegs „Globale Herausforderungen – transnationale und transkulturelle Lösungswege“ an der Eberhard-Karls-Universität Tübingen. Dort wurde sie im Sommersemester 2006 von der Juristischen Fakultät als Dissertation angenommen. Rechtsprechung und Literatur wurden bis August 2006 berücksichtigt. Mein herzlicher Dank gilt meinem Doktorvater Prof. Dr. Martin Nettesheim, der die Arbeit mit zahlreichen wertvollen Hinweisen förderte und mich darüber hinaus in allen akademischen Belangen unterstützte. Wertvolle Anregungen verdanke ich den Mitgliedern des Graduiertenkollegs „Globale Herausforderungen“ und den Angehörigen des Trägerkreises, insbesondere Prof. Dr. Volker Rittberger, der mein Dissertationsvorhaben aus der Perspektive der Politikwissenschaften betreute. Prof. Dr. Dr. h.c. Wolfgang Graf Vitzthum bin ich für die zügige Erstattung des Zweitgutachtens dankbar. Prof. Dr. Dres h.c. Thomas Oppermann gebührt mein Dank für die Aufnahme der Arbeit in diese Schriftenreihe. Besonders danken möchte ich schließlich meinen Eltern, die mir das Studium ermöglichten und mit großem Interesse den Fortgang meiner Arbeit verfolgten. Ihnen ist dieses Buch gewidmet.

Berlin, im September 2006

Ralf Reusch

Inhaltsverzeichnis Einleitung ..................................................................................................................

21

I. Ausgangsüberlegungen und Methode ............................................................

21

II. Gang der Darstellung .....................................................................................

23

A. Das Legitimationsproblem in der Welthandelsordnung..................................

26

I. Die Entdeckung der WTO durch die Öffentlichkeit.......................................

27

1. Die Konferenz von Seattle.......................................................................

27

2. Die WTO nach Seattle .............................................................................

30

II. Die Legitimitätsdiskussion um die WTO .......................................................

35

1. Der Legitimitätsbegriff ................................................................ ............

35

2. Ursprünge und Entwicklung der Legitimitätsdiskussion im Völkerrecht ..................................................................................................

37

3. Die Legitimitätskritik an der WTO ..........................................................

40

a) Mangelhafte demokratische Kontrolle der Handelsrunden ...............

41

b) Negative sozio-ökonomische Wirkungen ..........................................

43

4. Das WTO-Streitbeilegungsverfahren in der Welthandelsordnung...........

45

III. Ergebnis .........................................................................................................

48

B. Die Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens ..........

50

I. Ausgestaltung des Verfahrens........................................................................

50

1. Beschwerdearten......................................................................................

51

a) Systematik der Beschwerdearten .......................................................

51

b) Verletzungsbeschwerde.....................................................................

52

aa) Rechtsschutzziel ..........................................................................

52

bb) Existenz einer Rechtsverletzung .................................................

53

cc) Zunichtemachung oder Schmälerung von Handelsvorteilen .......

54

c) Nichtverletzungsbeschwerde .............................................................

56

10

Inhaltsverzeichnis aa) Rechtsschutzziel ..........................................................................

56

bb) Berechtigte Erwartungen.............................................................

58

cc) Ausgestaltung in anderen Abkommen .........................................

58

d) Situationsbeschwerde ........................................................................

60

aa) Rechtsschutzziel ..........................................................................

60

bb) Anwendungsbereich....................................................................

61

2. Die Streitbeilegungsorgane......................................................................

61

a) Das Dispute Settlement Body............................................................

61

b) Die Panels..........................................................................................

62

c) Der Appellate Body...........................................................................

63

3. Ablauf des Verfahrens .............................................................................

65

a) Konsultationen ..................................................................................

65

b) Panelverfahren...................................................................................

66

c) Revisionsverfahren ............................................................................

69

d) Implementierungsphase .....................................................................

71

aa) Überwachung der Umsetzung durch das DSB .............................

71

bb) Folgeverfahren ............................................................................

72

cc) Verhandlungen über Entschädigungen ........................................

73

dd) Aussetzung von Zugeständnissen................................................

74

ee) Sonderregelungen nach dem Subventionsabkommen ..................

77

4. Prüfungsumfang.......................................................................................

79

a) Prüfungsgegenstände.........................................................................

79

b) Prüfungsmaßstab ...............................................................................

82

aa) Prüfungsmaßstab der Panels ........................................................

82

bb) Prüfungsmaßstab des Appellate Body .........................................

86

5. Zusammenfassung ...................................................................................

86

II. Rechtliche Wirkung der Streitbeilegungsentscheidungen ..............................

87

1. Inhalt der Verpflichtung ..........................................................................

87

a) Verpflichtung zur Rücknahme...........................................................

87

b) Innerstaatliche Zuständigkeit bei der Implementierung.....................

90

2. Wirkung im innerstaatlichen Recht .........................................................

92

Inhaltsverzeichnis

11

a) Innerstaatliche Geltung, unmittelbare Anwendbarkeit und subjektiv-rechtlicher Gehalt ..............................................................

92

b) Unmittelbare Anwendbarkeit der Handelsübereinkommen ...............

94

aa) Ausdrückliche Regelungen ..........................................................

95

bb) Allgemeine Kriterien...................................................................

97

c) Unmittelbare Anwendbarkeit und subjektiv-rechtlicher Gehalt der Streitbeilegungsentscheidungen .............................................

101

3. Zusammenfassung ...................................................................................

104

III. Funktionen und völkerrechtliche Einordnung................................................

104

1. Funktionen des WTO-Streitbeilegungsverfahrens ...................................

105

a) Einvernehmliche Streitbeilegung ......................................................

106

aa) Konsultationen.............................................................................

106

bb) Gute Dienste, Vergleich und Vermittlung...................................

108

b) Rechtsdurchsetzung...........................................................................

109

aa) Richterliche Kontrolle .................................................................

109

bb) Sanktionen ..................................................................................

111

c) Zielkonflikte ......................................................................................

112

2. Völkerrechtliche Einordnung ..................................................................

114

a) Diplomatische Verfahren...................................................................

115

b) Gerichtliche Verfahren ......................................................................

116

c) Das WTO-Streitbeilegungsverfahren als quasi-gerichtliches Verfahren...........................................................................................

119

aa) Ständige Einrichtung ...................................................................

119

bb) Unabhängigkeit der Entscheidungsträger....................................

120

cc) Entscheidung nach Rechtsnormen ...............................................

120

dd) Verbindlichkeit der Entscheidungen ...........................................

122

3. Zusammenfassung ...................................................................................

123

IV. Ergebnis .........................................................................................................

123

C. Institutionelle Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens ................

125

I. Normativer Maßstab ......................................................................................

125

1. Demokratische Legitimation....................................................................

126

12

Inhaltsverzeichnis 2. Demokratische Legitimation auf internationaler Ebene ...........................

128

II. Input-Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens .............................

130

1. Völkervertraglicher Konsens ...................................................................

131

a) Legitimation durch Konsens..............................................................

131

b) Die Verhandlungen in der Uruguay-Runde.......................................

132

aa) Verhandlungsmandat ...................................................................

132

bb) Verhandlungsverlauf...................................................................

134

2. Demokratische Rückanbindung...............................................................

135

a) Verfassungsrechtliche Vorgaben.......................................................

136

aa) Verhandlungskompetenzen..........................................................

137

bb) Vertragsabschlusskompetenzen...................................................

139

cc) Ratifikationsverfahren .................................................................

141

b) Demokratische Rückanbindung der Regierungen .............................

142

aa) Formelle Rückanbindung ............................................................

142

bb) Materielle Rückanbindung..........................................................

144

c) Demokratische Rückanbindung durch die Parlamente ......................

146

aa) Geringer Einfluss auf die Vertragsinhalte....................................

146

bb) Begrenzte Entscheidungsfreiheit.................................................

149

cc) Mangelnde Reversibilität der Entscheidung ................................

151

d) Weitere Formen demokratischer Rückanbindung..............................

152

aa) Erweiterung der Verhandlungsdelegationen ................................

152

bb) Nationale Referenden..................................................................

153

3. Zusammenfassung ...................................................................................

154

III. Output-Legitimation des WTO-Streitbeilegungsvefahrens ............................

154

1. Friedliche Streitbeilegung........................................................................

155

a) Entstehung von Handelsstreitigkeiten ...............................................

156

b) Effektivität des WTO-Streitbeilegungsverfahrens .............................

158

2. Stabilität und Rechtssicherheit in der Welthandelsordnung ....................

162

a) Stärkung des Welthandelsrechts........................................................

162

b) Konkretisierung des Welthandelsrechts ............................................

164

aa) Rechtssetzung durch WTO-Organe .............................................

165

Inhaltsverzeichnis

13

bb) Rechtssetzung in den Handelsrunden..........................................

168

cc) Konkretisierung des Rechts im Streitbeilegungsverfahren ..........

170

3. Zusammenfassung ...................................................................................

172

IV. Ergebnis .........................................................................................................

173

D. Rationell-prozedurale Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens ................................................... ..................................................................

175

I. Normativer Maßstab ......................................................................................

175

1. Legitimation gerichtlicher Verfahren.......................................................

176

2. Legitimation zwischenstaatlicher Gerichte ..............................................

179

II. Personell-organisatorische Legitimation........................................................

180

1. Unabhängigkeit........................................................................................

181

a) Organisatorische Unabhängigkeit......................................................

181

b) Persönliche und sachliche Unabhängigkeit .......................................

184

2. Individuelle Legitimation ........................................................................

186

a) Unvoreingenommenheit ....................................................................

186

b) Kompetenz ........................................................................................

191

c) Repräsentativität................................................................ ................

194

3. Organisatorische Legitimation................................................................ .

196

a) Bestellung..........................................................................................

197

b) Verantwortlichkeit.............................................................................

199

4. Zusammenfassung ...................................................................................

201

III. Sachliche Legitimation ..................................................................................

202

1. Rechtsbindung .........................................................................................

202

a) Bindung an die WTO-Handelsübereinkommen.................................

203

b) Bindung an sonstiges Völkerrecht.....................................................

205

c) Bindung an die GATT/WTO-Streitbeilegungsentscheidungen .........

207

2. Rechtsstaatliche Verfahrensgrundsätze....................................................

209

a) Mündlichkeits- und Öffentlichkeitsprinzip........................................

209

b) Vertretung durch Rechtsbeistände.....................................................

214

c) Grundsatz der Waffengleichheit ........................................................

216

d) Beschleunigungsgrundsatz ................................................................

218

14

Inhaltsverzeichnis e) Begründungserfordernis ....................................................................

220

f) Instanzenzug......................................................................................

222

3. Beteiligung Dritter...................................................................................

223

a) WTO-Mitglieder................................................................................

224

aa) Mehrheit von Beschwerdeführern ...............................................

225

bb) Nebenintervenienten ...................................................................

226

b) Sachverständige................................................................................

227

c) Unternehmen .....................................................................................

228

d) Nichtregierungsorganisationen..........................................................

232

4. Zusammenfassung ...................................................................................

235

IV. Ergebnis .........................................................................................................

236

E. Grenzen der Legitimationsfähigkeit .................................................................

237

I. Kritische Fallkonstellationen in der WTO-Streitbeilegung............................

237

1. „Wrong Cases“ unter dem GATT ............................................................

238

2. Kernbereiche gesellschaftlicher Selbstbestimmung.................................

240

3. Konfliktbereiche und materiell-rechtliche Aspekte .................................

242

a) Gesundheitsschutz .............................................................................

243

aa) Vereinbarkeit mit dem GATT......................................................

243

bb) Vereinbarkeit mit dem SPS-Abkommen .....................................

245

cc) Vereinbarkeit mit dem TRIPS .....................................................

247

b) Umweltschutz....................................................................................

248

c) Verbraucherschutz.............................................................................

250

d) Menschenrechtsschutz.......................................................................

252

e) Kulturgüterschutz ..............................................................................

254

4. Zusammenfassung ...................................................................................

256

II. Lösungswege zur Erhaltung des Legitimationsniveaus..................................

256

1. Änderungen der Streitbeilegungsvereinbarung........................................

257

a) Alternative Streitbeilegungsmethoden...............................................

257

b) Sperrminoritäten im Annahmeverfahren ...........................................

259

c) Modifikation der Rechtsfolgen..........................................................

260

Inhaltsverzeichnis

15

2. Richterliche Selbstbeschränkung.............................................................

262

a) Überprüfung des Rechtsschutzbedürfnisses ......................................

263

b) Non liquet-Entscheidungen .......................... ....................................

266

c) Prüfungsmaßstab ...............................................................................

267

d) Souveränitätsfreundliche Auslegung der Handelsübereinkommen ...

271

3. Zusammenfassung ...................................................................................

274

III. Ergebnis .........................................................................................................

275

Schlussbetrachtung...................................................................................................

276

Literaturverzeichnis .................................................................................................

278

Personen- und Sachverzeichnis................................................................................

302

Abkürzungsverzeichnis a. A. ABl. EG Abs. ACWL a. E. a. F. AfP AJIL Alt. AMRK Am. U. ILR AöR Art. Aufl. AVR Bd. BDGV BGBl. BGH BISD Brooklyn JIL BVerfG BVerfGE BYIL bzw. CAK California LR CMLR Columbia JEL Columbia JTL Cornell ILJ DÖV Drs. DSB DSU Duke LJ

anderer Ansicht Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Absatz Advisory Centre on WTO Law am Ende alte Fassung Archiv für Presserecht American Journal International Law Alternative Amerikanische Menschenrechtskonvention American University International Law Review Archiv des öffentlichen Rechts Artikel Auflage Archiv des Völkerrechts Band Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof Basic Instruments and Selected Documents Brooklyn Journal of International Law Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts British Yearbook of International Law beziehungsweise Codex Alimetarius Kommission California Law Review Common Market Law Review Columbia Journal of European Law Columbia Journal of Transnational Law Cornell International Law Journal Die öffentliche Verwaltung Drucksache Dispute Settlement Body Dispute Settlement Understanding Duke Law Journal

Abkürzungsverzeichnis EA EC EFTA EG EJIL EJIR Emory JIDR EMRK EPIL EU EuG EuGH EuGRZ EuR EuZW EWS FAO FAZ Fn. Fordham ILJ FS FTD GATT GATS Georgetown IELR GG GRUR Int. G. Wash. ILR GYIL Harvard ELR Harvard ILJ Harvard ILR Hastings ICLR HbStR Hrsg. HS ICJ ICLJ ICLQ IGH ILM ISGH

17

Europa-Archiv (Zeitschrift) European Community European Free Trade Agreement Europäische Gemeinschaft European Journal of International Law European Journal of International Relations Emory Journal of International Dispute Resolution Europäische Menschenrechtskonvention Encyclopedia of Public International Law Europäische Union Europäisches Gericht erster Instanz Europäischer Gerichtshof Europäische Grundrechte-Zeitschrift Europarecht (Zeitschrift) Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht (Zeitschrift) Food and Agricultural Organization Frankfurter Allgemeine Zeitung Fußnote Fordham International Law Journal Festschrift Financial Times Deutschland General Agreement on Tariffs and Trade General Agreement on Trade in Services The Georgetown International Environmental Law Review Grundgesetz Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht Internationaler Teil The George Washington International Law Review German Yearbook of International Law The Harvard Environmental Law Review Harvard International Law Journal Harvard International Law Review Hastings International and Comparative Law Review Handbuch des Staatsrechts Herausgeber Halbsatz International Court of Justice International and Comparative Law Journal International and Comparative Law Quaterly Internationaler Gerichtshof International Legal Materials Internationaler Seegerichtshof

18 IStGH i. V. m. JIA JIEL JWT JZ KJ LJIL LPIB Michigan JIL Michigan LR Minnesota JGT Minnesota LR MLR m. w. N. NAFTA n. F. NGO NJW Nordic JIL Northw JILB N.Y.U. JILP PVS RIW Rn. Rs. S. SCM Slg. Sp. SPS st. Rspr. TBT Texas ILJ TPRM TRIPS u. a. UAbs. U. Pa. JIEL VerfahrensO Virginia JIL VN

Abkürzungsverzeichnis Internationaler Strafgerichtshof in Verbindung mit Journal of International Arbitration Journal of International Economic Law Journal of World Trade Juristenzeitung Kritische Justiz (Zeitschrift) Leiden Journal of International Law Law and Policy in International Business Michigan Journal of International Law Michigan Law Review Minnesota Journal of Global Trade Minnesota Law Review Modern Law Review mit weiteren Nachweisen North American Free Trade Agreement neue Fassung Non-Governmental Organization Neue Juristische Wochenschrift Nordic Journal of International Law Northwestern Journal of International Law and Business New York University Journal of International Law and Politics Politische Vierteljahresschrift Recht der internationalen Wirtschaft Randnummer Rechtssache Seite Subsidies and Countervailing Measures Sammlung der Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs Spalte Sanitary and Phytosanitary Measures ständige Rechtsprechung Technical Barriers to Trade Texas International Law Journal Trade Policy Review Mechanism Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights und andere Unterabsatz University of Pennsylvania Journal of International Economic Law Verfahrensordnung Virginia Journal of International Law Vereinte Nationen (Zeitschrift)

Abkürzungsverzeichnis VVDStRL WHO WPAR WTO WTR WVK Yale JIL YIEL ZaöRV ZEuS ZLR ZÖR ZParl ZRP

19

Veröffentlichungen der Vereinigung Deutscher Staatsrechtslehrer World Health Organization Working Procedures for Appellate Review World Trade Organisation World Trade Review Wiener Vertragsrechtskonvention Yale Journal of International Law Yearbook of International Environmental Law Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht Zeitschrift für europarechtliche Studien Zeitschrift für das gesamte Lebensmittelrecht Zeitschrift für öffentliches Recht Zeitschrift für Parlamentsfragen Zeitschrift für Rechtspolitik

Einleitung I. Ausgangsüberlegungen und Methode Die Väter des modernen Verfassungsstaates schätzten den Einfluss von Gerichten auf den demokratischen Prozess eher gering ein. Montesquieu sah in der Rechtsprechung bekanntermaßen nicht mehr als den Mund, der den Wortlaut des Gesetzes spricht. Alexander Hamilton hielt die Judikative im Vergleich mit den anderen Staatsgewalten für den „least dangerous branch“. Heute sind die politischen und gesellschaftlichen Steuerungsfunktionen nationaler Verfassungsgerichte unbestritten. Mittlerweile sind aber auch auf internationaler Ebene zahlreiche Gerichte und Tribunale entstanden, deren Entscheidungen teilweise erhebliche Auswirkungen auf die nationalen Rechts- und Wirtschaftsordnungen besitzen und die dadurch bedeutende verfassungstheoretische Folgefragen aufwerfen. Ziel der vorliegenden Arbeit ist es, vor dem Hintergrund der gegenwärtigen Umbruchssituation im Völkerrecht und der zentralen Rolle, die das Welthandelsregime darin einnimmt, ein Legitimationskonzept für das WTO-Streitbeilegungsverfahren zu entwickeln. Dies erfordert eine Untersuchung, welche Grundprinzipien und normativen Standards einer völkerrechtlichen Streitbeilegungsinstanz überhaupt als Legitimationsgrundlagen zur Verfügung stehen. Weiterhin soll geprüft werden, ob diese Legitimationsquellen durch die rechtliche Gestaltung der WTO-Streitbeilegungsvereinbarung und die Verfahrenspraxis der Streitbeilegungsinstanzen voll ausgeschöpft werden. Lassen sich bei dieser Analyse Legitimationsdefizite feststellen, sollen mögliche Alternativen zu den bestehenden Verfahrensabläufen diskutiert und rechtspolitische Empfehlung formuliert werden. Die Frage der Legitimation der rechtsprechenden Gewalt ist in der deutschen Verfassungslehre in der Vergangenheit nur auf geringes Interesse gestoßen. Noch weitaus weniger wissenschaftlich durchdrungen sind die Mechanismen der Legitimationsbeschaffung im Zusammenhang mit völkerrechtlichen Gerichten und Tribunalen. Legitimation wird in der vorliegenden Arbeit als umfassendes Konzept normativ-ethischer Rechtfertigung von staatlicher und überstaatlicher Gewalt verstanden. Den normativen Maßstab bildet die Gewährleistung und Sicherung individueller Autonomie und Selbstentfaltung. Dieser Maßstab kann nach der hier vertretenen Auffassung nur durch demokratische Organisationsformen erfüllt werden. Legitimation politischer Herrschaft be-

22

Einleitung

deutet damit unabhängig von der Entscheidungsebene zugleich demokratische Legitimation. Das hier zugrunde liegende Demokratieverständnis stellt zwar die Selbstbestimmung und Selbstentfaltung des Einzelnen in den Vordergrund, ist aber gleichzeitig bemüht, die Bedeutung sozialer Bindungselemente für die Verwirklichung individueller Freiheit mit zu berücksichtigen. Das Wesen der Demokratie wird demnach nicht nur formal, als Institutionengefüge zur Aggregation individueller Interessen, sondern auch substantiell, als gemeinschaftliches Unternehmen der Bürger, verstanden. Aus diesem substantiellen Aspekt von Demokratie ergeben sich nach der hier vertreten Auffassung Begrenzungen für die Übertragung von Herrschaftsgewalt auf zwischenstaatliche Institutionen. Die in dieser Arbeit vorgenommene Unterscheidung zwischen institutioneller und rationell-prozeduraler Legitimation ist speziell auf ein völkerrechtliches Streitbeilegungsverfahren zugeschnitten. Unter den Begriff der institutionellen Legitimation werden alle Gründe subsumiert, die aus normativer Perspektive für die Existenz einer Streitbeilegungsinstanz innerhalb der Weltwirtschaftsordnung sprechen. Der Aspekt der rationell-prozeduralen Legitimation beschreibt diejenigen Faktoren, die den Entscheidungen des WT O-Streitbeilegungsmechanismus im Verlauf eines Streitbeilegungsverfahrens Legitimität verschaffen. Auf der Grundlage eines komplexen Demokratiemodells ergibt sich eine input- und eine output-orientierte Perspektive institutioneller Legitimation. Auf der Input-Seite steht der durch den Vertragsschluss zum Ausdruck gebrachte Wille der Vertragsparteien. Die Output-Seite wird durch die Hauptfunktionen des Verfahrens gekennzeichnet, die Ermöglichung einer friedlichen Beilegung von Handelsstreitigkeiten und die Schaffung von Stabilität und Vorhersehbarkeit innerhalb der Welthandelsordnung. Stabilität und Vorhersehbarkeit sind allerdings keine normativen Ideale an sich. Sie üben nur dann eine rechtfertigende Wirkung aus, wenn die bestehende Ordnung selbst als legitim und gerecht anzusehen ist. Ob die WTO-Handelsübereinkommen eine faire und gerechte Grundlage für den internationalen Handel bilden, ist heftig umstritten. Die Antwort hängt unter anderem von der Bewertung der unterschiedlichen Außenhandelsund Entwicklungstheorien ab und kann auch nicht für das gesamte Welthandelsregime pauschal abgegeben werden. Vielmehr müssten die verschiedenen Regelungsbereiche wie Marktzugang für Waren und Dienstleistungen, Subventionsregelungen oder Patentschutz einzeln in den Blick genommen werden. Eine vertiefte Auseinandersetzung mit den volkswirtschaftlichen Wirkungen der einzelnen Handelsübereinkommen würde den Rahmen dieser Arbeit jedoch sprengen. Im Vordergrund stehen hier Verfahrensfragen und nicht die ökonomische Analyse des materiellen Rechts. Die vorliegende Arbeit kann insoweit nur als ein Baustein innerhalb einer umfassenderen Untersuchung zur Legitimation des Welthandelsrechts verstanden werden, die mit den Methoden unterschiedlicher Disziplinen durchgeführt werden muss.

II. Gang der Darstellung

23

Keinem Vorbehalt unterliegt dagegen die Analyse des rationell-prozeduralen Legitimationsstranges. Die prozessualen Anforderungen an das Zustandekommen der WTO-Streitbeilegungsentscheidungen ergeben sich im Wesentlichen aus den Funktionen eines gerichtlichen Verfahrens. Dabei kann zwischen personell-organisatorischen und sachlichen Aspekten unterschieden werden. Die Terminologie ist insoweit an das traditionelle Modell demokratischer Legitimation von richterlicher Gewalt in der deutschen Verfassungslehre angelehnt. Inhaltlich wurden jedoch im Hinblick auf die völkerrechtliche Natur des Streitbeilegungsverfahrens Anpassungen vorgenommen und zusätzliche Faktoren in die Betrachtung miteinbezogen.

II. Gang der Darstellung Im ersten Kapitel (A.) werden die Ursprünge und der Verlauf der Legitimitätsdebatte um die Welthandelshandelsorganisation dargestellt. Zunächst wird der Blick auf das spannungsreiche Verhältnis zwischen der WTO und der Öffentlichkeit gerichtet. Es wird skizziert, anhand welcher Ereignisse die WTO in den Fokus der Öffentlichkeit geraten ist und mit welchen Strategien sie der öffentlichen Kritik begegnet. Anschließend werden die unterschiedlichen Legitimationskonzepte erläutert, die die Diskussion um die Welthandelsorganisation prägen. Im Vordergrund steht dabei die Abgrenzung zwischen einem normativen und einem empirischen Legitimationsbegriff. Zum Verständnis der Legitimitätsdebatte bedarf es weiterhin einer Analyse, weshalb das ursprünglich auf staatliche Herrschaft beschränkte Legitimationskonzept auch auf internationale Organisationen übertragen wurde. Vor diesem Hintergrund werden die Argumente vorgestellt, mit denen die Legitimation der WTO gegenwärtig in Frage gestellt wird. Schließlich wird die eigenständige Bedeutung herausgearbeitet, die dem Streitbeilegungsmechanismus in der Debatte zukommt und die die Frage nach seiner Legitimation rechtfertigt. Im zweiten Kapitel (B.) wird die Legitimationsbedürftigkeit des WTOStreitbeilegungsverfahrens untersucht. Nach Legitimation verlangen nur diejenigen Institutionen und Entscheidungen, von denen Eingriffe in die Freiheitssphären der Bürger ausgehen. Solche Eingriffe können allerdings auch durch das nationale Recht vermittelt werden oder in Gestalt ökonomischer Belastungen wirksam werden. Die Analyse beginnt mit einer detaillierten Darstellung der rechtlichen Grundlagen des Verfahrens und der sie ergänzenden Verfahrenspraktiken. Daran anknüpfend werden die Funktionen des Verfahrens beleuchtet, um eine Einordnung in das völkerrechtliche Instrumentarium der friedlichen Streitbeilegung zu ermöglichen. Bei Anwendung der im Völkerrecht gebräuchlichen Abgrenzungskriterien stellt sich das WT O-Streitbeilegungsverfahren als quasi-gerichtliches Streitbeilegungsverfahren dar. Schließlich werden die rechtlichen Wirkungen der Streitbeilegungsentscheidungen untersucht.

24

Einleitung

Einen Schwerpunkt bildet dabei die Frage, ob sich die Bürger vor nationalen Stellen unmittelbar auf die WT O-Abkommen oder die Streitbeilegungsentscheidungen berufen können. Eine unmittelbare Wirkung, die mit der Verleihung subjektiver Rechte gekoppelt ist, wird im Ergebnis sowohl hinsichtlich der Abkommen als auch der Streitbeilegungsentscheidungen abgelehnt. Im dritten und vierten Kapitel (C. und D.) werden die Legitimationsgrundlagen des WTO-Streitbeilegungsverfahrens behandelt. Das dritte Kapitel beschäftigt sich mit der institutionellen Legitimation. Zunächst wird der normative Maßstab dargestellt, an dem die Errichtung des Streitbeilegungsmechanismus gemessen wird. Ihm liegt ein Modell komplexer Demokratie zugrunde, in dem die politische Autonomie des Einzelnen durch input- und output-orientierte Faktoren gewährleistet wird. Die Input-Legitimation der Streitbeilegungsvereinbarung wird durch die demokratische Qualität des Vertragsabschlussverfahrens bestimmt. Es wird deshalb untersucht, wie der Konsens über die Streitbeilegungsvereinbarung in der Uruguay-Runde zustande gekommen ist und welche Rückkoppelungsmechanismen zwischen den politischen Akteuren und den Bürgern im Verhandlungs- und Ratifizierungsverfahren bestanden haben. In diesem Zusammenhang wird erörtert, ob bei künftigen Vertragsänderungen durch die Erweiterung der Verhandlungsdelegationen oder die Organisation von Referenden nach Abschluss der Verhandlungen eine Erhöhung der Input-Legitimation erreicht werden kann. Auf Output-Seite wird die Effektivität des Streitbeilegungsmechanismus als Instrument friedlicher Streitbeilegung und als Garant für die Stabilität der Welthandelsordnung analysiert. Im vierten Kapitel (D.) wird zunächst gezeigt, dass die Anforderungen, die an die Gestaltung des Verfahrens gestellt werden aus den Funktionen des Streitbeilegungsmechanismus heraus entwickelt werden müssen. Es werden dann die personell-organisatorischen Faktoren der Legitimation dargestellt. Dabei kommt der organisatorischen, persönlichen und sachlichen Unabhängigkeit der Panellisten und Richter ein besonderer Stellenwert zu. Im Anschluss daran wird untersucht, wie die sachliche Ausgestaltung des Verfahrens den Streitbelegungsinstanzen und ihren Entscheidungen Legitimation verleiht. Neben der Rechtsbindung der Streitbeilegungsinstanzen trägt vor allem die Verwirklichung rechtsstaatlicher Grundsätze zur Anerkennungswürdigkeit des Verfahrens bei. Auch durch die Beteiligung Dritter können in begrenztem Maße Legitimationsgewinne erzielt werden. Im fünften Kapitel (E.) wird die Frage nach den Grenzen der Legitimationsfähigkeit des Streitbeilegungsverfahrens gestellt. Den Ausgangspunkt bildet die These, dass die Streitbeilegungsinstanzen nicht zur Entscheidung sämtlicher, bei der WTO anhängig gemachter Streitfragen gleichermaßen legitimiert sind. Es wird eine Reihe von Konfliktbereichen aufgezeigt, in denen sowohl aus demokratietheoretischen als auch aus pragmatischen Gründen auf die Anordnung

II. Gang der Darstellung

25

der Aufhebung einer nationalen oder europäischen Maßnahme seitens der WTO verzichtet werden sollte. Um ein einheitliches Legitimationsniveau in der WTOStreitbeilegung zu gewährleisten, wird deshalb nach Möglichkeiten für eine Begrenzung der Kontrollkompetenzen gesucht. Neben Vorschlägen zur Reform des Streitbeilegungsverfahrens werden verschiedene Rechtsprechungstechniken vorgestellt und bewertet, die auf eine Vermeidung politisch brisanter Entscheidungen abzielen.

A. Das Legitimationsproblem in der Welthandelsordnung Die Auseinandersetzung um die Legitimität der Welthandelsordnung und seiner Institutionen hat ihren Ursprung in den Transformationsprozessen, die die Nationalstaaten im Zuge der Globalisierung im Inneren und in ihren Außenbeziehungen durchlaufen. Infolge einer Revolution der Kommunikationsund Transporttechnologien ist der internationale Handel zum Motor wechselseitiger ökonomischer Abhängigkeiten und politischer, kultureller und sozialer Konversions- und Entgrenzungstendenzen geworden. Durch die Erweiterung der Handlungsmöglichkeiten von Unternehmen und die Entstehung globaler Märkte werden die Nationalstaaten zu einem Wettbewerb gezwungen, der sämtliche Bereiche des innerstaatlichen Rechts – insbesondere das Steuer- und Arbeitsrecht, geltende Umweltstandards und die sozialen Sicherungssysteme – zu Variablen der Standortkonkurrenz macht. Die Steuerungsmöglichkeiten der Politik verlieren in diesem Prozess gegenüber dem Bereich des Ökonomischen spürbar an Gewicht. Die Implikationen, die sich durch die globale Verflechtung von Handlungszusammenhängen für das Verhältnis zwischen den nationalen Verfassungsordnungen und dem Völkerrecht ergeben, sind derzeit nur schemenhaft erkennbar. In der Literatur werden die unterschiedlichsten Einschätzungen zur künftigen Wirkungsmacht der Nationalstaaten und zu den rechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten und den politischen Problemlösungskapazitäten zwischenstaatlicher Institutionen formuliert. Weitgehend offen ist auch, welche Rolle der Zivilgesellschaft in völkerrechtlichen Rechtssetzungsprozessen künftig zukommen soll. Empirisch messbar ist dagegen, dass der mit der Beschleunigung ökonomischer Transaktionen einher gehende Wandel von sozialen Kontexten und persönlichen Lebensgewohnheiten von vielen Bürgern als Bedrohung empfunden wird. Dieses Unbehagen zeigt sich am deutlichsten in den Aktivitäten global vernetzter Protestgruppen. Ihnen gelingt es regelmäßig, tausende von Bürgern für Großdemonstrationen anlässlich von internationalen Wirtschafts- und Finanztreffen wie dem Weltwirtschaftsforum, den G-8 Gipfeln oder den WTOMinisterkonferenzen zu mobilisieren.

I. Die Entdeckung der WTO durch die Öffentlichkeit

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I. Die Entdeckung der WTO durch die Öffentlichkeit Bis zur ihrer dritten Ministerkonferenz, die vom 30. November bis zum 3. Dezember 1999 im amerikanischen Seattle stattfand, spielte die Welthandelsorganisation in der öffentlichen Wahrnehmung nur eine untergeordnete Rolle1. Die Uruguay-Runde (1986 – 1994), die neben dem Abschluss zahlreicher Handelsverträge auch zur Errichtung der WTO als institutionellem Rahmen für die Verwaltung der Abkommen geführt hatte, wurde wie die vorangegangenen Handelsrunden des GATT in den Medien kaum beachtet. Der ehemalige Generaldirektor Michael Moore erklärte in einer WTO-Pressemitteilung entsprechend: „The Uruguay Round was launched in the silence of public apathy2.“ Nur in Fachkreisen beobachtete man die Verhandlungen aufmerksam und begleitete die Vorbereitung zur Errichtung der Welthandelsorganisation wohlwollend bis euphorisch3. Hier wurde die Gründung der WTO durch die Unterzeichnung des Marrakesch-Protokolls im April 1994 ganz überwiegend als Sieg verbindlicher und berechenbarer Strukturen über machtorientierte Verhandlungslösungen und als Stärkung des Multilateralismus gefeiert4.

1. Die Konferenz von Seattle Für viele Verantwortliche und Kommentatoren waren der Umfang und die Intensität der Proteste in Seattle, wo eine neue Handelsrunde mit umfassendem Mandat eröffnet werden sollte, eine Überraschung. Auf Transparenten und in Pressemitteilungen prangerten Vertreter von circa 1.200 Nichtregierungsorganisationen und Lobbygruppen – von denen sich 689 offiziell als Beobachter der Konferenz akkreditiert hatten5 – die Welthandelsorganisation als Marionette weltweit operierender Großkonzerne an6. Sie hielten der WTO vor, die beste___________ 1 In Art. IV Abs. 1 WTO-Abkommen werden die Mitglieder aufgefordert, mindestens einmal in zwei Jahren eine Ministerkonferenz abzuhalten. Die erste WTO-Ministerkonferenz fand im Dezember 1996 in Singapur statt. Darauf folgte die zweite Ministerkonferenz im Mai 1998 in Genf. 2 Zitiert nach Ostry, WTO, in: Porter u. a. (Hrsg.), Efficiency, Equity, and Legitimacy, S. 361 f. 3 Siehe Oppermann/Molsberger (Hrsg.), A New GATT for the Nineties and Europe ’92. 4 Jackson, Appraising the Launch and Functioning of the WTO, GYIL 39 (1996), S. 20; verhaltener May, Der erfolgreiche GATT-Abschluss – ein Pyrrhussieg?, EA 1994, S. 33. 5 WTO, Annual Report 2001, S. 26. 6 Kaps, „Der WTO fehlt es an demokratischer Legitimität“, FAZ vom 3. Dezember 1999, S. 6; Das, Debacle at Seattle, 34 JWT (2000), S. 181, 195; Leggewie, David gegen Goliath: Seattle und die Folgen, Aus Politik und Zeitgeschichte, B48/2000, S. 3 f.

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A. Das Legitimationsproblem in der Welthandelsordnung

hende Welthandelsordnung verstärke die Ungleichheit zwischen armen und reichen Ländern und intensiviere die globalen Umweltprobleme. Die Handelsrunden prangerten die Globalisierungskritiker als intransparent und undemokratisch an. Neben friedlichen Protestkundgebungen kam es auch zu gewalttätigen Auseinandersetzungen zwischen Demonstranten und der Polizei und zu Plünderungen von Geschäften im Stadtzentrum. Dass die angereisten Protestgruppen politisch durchaus unterschiedliche Zielsetzungen vertraten, schwächte zumindest ihre mediale Wirkung kaum. Der Economist schrieb anlässlich der Massenproteste: „The NGOs that descended on Seattle were a model of everything the trade negotiators were not. They were well organized. They built unusual coalitions (environmentalists and labour groups, for instance, bridged old gulfs to jeer the WTO together). They had a clear agenda – to derail the talks. And they were masterly users of the media7.“

Die Überraschung der Kommentatoren über die lautstarken Proteste in Seattle trug dazu bei, dass der Kritik an der Welthandelsorganisation – in der Tagespresse wie in der Fachliteratur – fortan ein besonderes Augenmerk geschenkt wurde. Ob die Demonstrationen in Seattle tatsächlich für das Scheitern der Konferenz verantwortlich gemacht werden können, ist allerdings zweifelhaft. Viele Beobachter nennen vor allem die schlechte Vorbereitung und Durchführung des Treffens sowie das Beharren der amerikanischen Regierungen auf eine Einbeziehung von arbeitsrechtlichen Mindeststandards in das Regelwerk der WTO als Ursache für die fehlende Einigung8. Träfe diese Analyse zu, wäre die Ministerkonferenz auch wegen eines Vorstoßes erfolglos geblieben, der – zumindest aus der Sicht vieler Globalisierungskritiker – die Legitimität der Welthandelsorganisation erheblich gestärkt hätte. Neben dem behaupteten unmittelbaren Zusammenhang zwischen den Demonstrationen und dem missglückten Verhandlungsauftakt sind auch Vorbehalte gegenüber der in vielen Publikationen suggerierten Repräsentativität der Protestgruppen angebracht. Dennoch bleibt unbestritten, dass die Protestmärsche einem weltweit spürbaren, diffusen Unbehagen über die Folgen der Globalisierung einen wirkungsmächtigen Ausdruck verliehen. ___________ 7

Economist vom 11. Dezember 1999, S. 20. Zum Scheitern der Konferenz in Seattle siehe Kaps, WTO-Konferenz in Seattle ist nach vier Tagen gescheitert, FAZ vom 6. Dezember 1999, S. 1; Odell, The Seattle impasse and its implications for the World Trade Organization, in: Kennedy/Southwick (Hrsg.), The Political Economy of International Trade, S. 400; Howse, Trade negotiations and high politics, in: Kennedy/Southwick (Hrsg.), S. 430; Das, Debacle at Seattle, JWT 34 (2000), S. 181; Park, Globalization after Seattle, Washington Quaterly 23 (2000), S. 13. 8

I. Die Entdeckung der WTO durch die Öffentlichkeit

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Auch wenn in den Protesten von Seattle zu Recht die Initialzündung für eine breite, öffentliche und wissenschaftliche Diskussion um die Akzeptanz und Rechtfertigung der Welthandelsorganisation gesehen wird9, ist die geäußerte Kritik kein Novum. Schon vor der Ministerkonferenz von Seattle gab es Widerstand von zivilgesellschaftlichen Gruppen gegen das GATT und die Welthandelsorganisation. Ein erster wichtiger Impuls für die wissenschaftliche Auseinandersetzung um Legitimitätsfragen in der Welthandelsordnung ergab sich aus den Reaktionen auf die in den Jahren 1991 und 1994 von GATT-Panels entschiedenen US – Tuna Fälle10. Gegenstand der Verfahren war ein amerikanisches Gesetz zum Schutz von Meeressäugetieren. Die amerikanischen Behörden wurden dadurch ermächtigt, die Einfuhr von Thunfisch aus anderen Staaten zu verbieten, falls die Exportstaaten nicht nachweisen konnten, dass der Fisch mit Hilfe von Delphin-schonenden Fangmethoden gefangen wurde. Die durch das Importembargo betroffenen Staaten sahen in der amerikanischen Gesetzgebung indes einen Verstoß gegen das Welthandelsrecht und verklagten die USRegierung vor den Streitbeilegungsorganen des GATT. Die Streitbeilegungspanels gaben den Klägern Recht und empfahlen die Aufhebung der angegriffenen Regelungen. Allerdings wurden ihre Entscheidungen nie rechtsverbindlich, da im GATT-Rat kein entsprechender Annahmebeschluss gefasst wurde. Dennoch lösten die Handelsexperten mit ihrem Votum vor allem bei Umweltgruppen massive Proteste aus. In der Wissenschaft entspann sich daraufhin eine Kontroverse über das Verhältnis von Handels- und Umweltbelangen innerhalb der Weltwirtschaftsordnung, die auch in der gegenwärtigen Diskussion um die Legitimation der Welthandelsorganisation fortwirkt11. Neben der Behandlung von Umweltfragen stießen die in der Uruguay-Runde verabredeten Regelungen zum Patentschutz bereits frühzeitig auf Widerstand. So kam es noch vor Beginn der Marrakesh-Konferenz in Delhi zu Massenprotesten, da die Bevölkerung infolge des TRIPS-Abkommens einen drastischen ___________ 9 Steffek, Legitimation of International Governance, EJIR 9 (2003), S. 249; Esty, The World Trade Organization’s legitimacy crisis, WTR 1 (2002), S. 7; Hilf, New Economy – New Democracy?, in: Classen, (Hrsg.), “In einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen …“, S. 427. 10 United States – Restrictions on Imports of Tuna, nicht angenommen, ILM 30 (1991), S. 1594 und United States – Restrictions on Imports of Tuna, nicht angenommen, ILM 33 (1994), S. 839. 11 Aus der großen Zahl der Veröffentlichungen siehe nur Esty, Greening the GATT; Helm, Sind Freihandel und Umweltschutz vereinbar?; Diem, Freihandel und Umweltschutz in GATT und WTO; Reichert, Resolving the trade and environment conflict, Minnesota JGT 5 (1996), S. 219; Howse, The Turtles Panel, JWT 34 (1998), S. 73; Cameron/Campbell, Challenging the Boundaries of the DSU through Trade and Environment Disputes, in: dies. (Hrsg.), Dispute Resolution in the WTO, S. 204; Wirth, Some reflections on turtles, tuna, dolphin, and shrimp, YIEL 9 (1998), 40; Hilf, Freiheit des Welthandels contra Umweltschutz?, NVwZ 2000, S. 481; Shaw/Schwartz, Trade and Environment in the WTO, JWT 36 (2002), S. 129.

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A. Das Legitimationsproblem in der Welthandelsordnung

Anstieg der Preise für Saatgut und Medikamente befürchtete12. Auch die umstrittenen Panel- und Appellate Body-Entscheidungen in den Fällen EC – Hormones13 und US – Shrimp14 ergingen noch vor der Konferenz in Seattle. Dieser Kritik fehlte aber offensichtlich die mediale Unterstützung, um als Anstoß für eine umfassende Reflektion über das Verhältnis der Welthandelsorganisation zu den Bürgern der Mitgliedstaaten15 zu dienen. Das Interesse der Weltöffentlichkeit an der WTO konnte erst durch die Fernsehbilder von den Straßenschlachten rund um den Konferenzort in Seattle geweckt werden.

2. Die WTO nach Seattle Die seither fortdauernde Beschäftigung der politischen Öffentlichkeit und der Medien mit der Welthandelsorganisation speist sich aber nicht nur aus den Ängsten vor zunehmendem Konkurrenzdruck auf den Märkten, einer Nivellierung von Sozialstandards oder dem Abbau von Umweltschutzmaßnahmen. Viele Bürger, Politiker und Intellektuelle haben erkannt, dass die Welthandelsorganisation derzeit das effektivste Steuerungsinstrument im Rahmen der Weltwirtschaftsordnung darstellt16. Spürbare Veränderungen in den internationalen Wirtschaftsbeziehungen lassen sich nach Meinung vieler Beobachter nur über das Forum der Welthandelsorganisation erreichen. So hat die Konferenz von Seattle in der wissenschaftlichen Literatur auch eine Flut von Vorschlägen für eine institutionelle Reform der WTO provoziert17. Im Vordergrund stehen dabei ___________ 12

Economist vom 2. April 1994, S. 64. European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WTO-Dok. WT/DS26/R/USA, Panel Report vom 18. August 1997; WTO-Dok. WT/DS26/R/CAN, Panel Report vom 18. August 1997; WTO-Dok. WT/DS26 und DS48/AB/R, Appellate Body Report vom 16. Januar 1998. 14 United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WTODok. WT/DS58/R, Panel Report vom 15. Mai 1998; WTO-Dok. WT/DS58/AB/R, Appellate Body Report vom 12. Oktober 1998. 15 Wird in dieser Arbeit von Mitgliedstaaten der WTO gesprochen, ist damit immer auch die Europäische Gemeinschaft gemeint. Die EG besitzt zwar keine Staatsqualität. Sie ist jedoch nach Art. XI WTO-Abkommen ein vollwertiges Mitglied der WTO. Ausführlich zur Stellung der EG in der WTO Müller-Graff (Hrsg.), Die EG in der Welthandelsorganisation; De Burca/Scott (Hrsg.) The EU and the WTO; Hilpold, Die EU im GATT/WTO-System. 16 Zampetti, Democratic Legitimacy in the World Trade Organization, JWT 37 (2003), S. 105, 126; Bronckers, Better Rules for a New Millennium, JIEL 2 (1999), S. 547, 548; Nichols, Corruption in the World Trade Organization, N.Y.U. JILP 28 (199596), S. 711, 712. 17 Siehe nur Rudisch, Die institutionelle Struktur der Welthandelsorganisation (WTO); Jackson, The WTO ‘Constitution’ and Proposed Reforms, JIEL 4 (2001), S. 67; Hilf, New Economy – New Democracy?, in: Classen, (Hrsg.), “In einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen …“, S. 427. 13

I. Die Entdeckung der WTO durch die Öffentlichkeit

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die Regeln über die Entscheidungsfindung in den Handelsrunden und der Umgang der WTO mit der Öffentlichkeit. Die Bereitschaft des WTO-Sekretariats, auf materielle oder institutionelle Änderungen des Welthandelsrechts hinzuwirken, blieb allerdings bislang verhalten. Zwar wird auch in Genf die Brisanz der Proteste von Seattle nicht geleugnet. Im Jahresbericht der Organisation aus dem Jahr 2000 heißt es: „1999 was a turbulent year for the WTO. […] [T]he WTO found itself at the center of a wave of resentment against many apsects of the global economy, for which the Seattle Ministerial became a focus18.“ Gleichzeitig bekräftigen die Verantwortlichen aber, dass aus ihrer Sicht kein Anlass für einen Kurswechsel in der Welthandelspolitik bestehe: „The events at Seattle attracted much media comment, and some sweeping pronouncements were made in the heat of the moment about the value and the future of the WTO. The more catastrophic interpretations of Seattle have already been debunked. The WTO is not lost; and it is not discredited. On the contrary, it is the more extreme critics who are becoming discredited as the WTO system shows its resilience and as the membership demonstrates its collective will to move constructively forward19.“

Der WTO wurde daher für die Zeit unmittelbar nach der gescheiterten Ministerkonferenz auch eine Haltung nach der Maxime „the WTO is not broken so why fix it?“ nachgesagt20. Inzwischen scheint das WTO-Sekretariat aber erkannt zu haben, dass eine verbesserte Öffentlichkeitsarbeit und mehr Transparenz ein wichtiger Schlüssel zu mehr Akzeptanz bei den Bürgern ist21. In den Folgejahren veranstaltete die WTO daher eine Reihe von Symposien zur Rolle der Zivilgesellschaft in der Welthandelsordnung. Ein bedeutender Schritt zu mehr Öffentlichkeit lag auch in der Umgestaltung und Erweiterung des Internetauftritts der Organisation22, die nun umfassend über Verlautbarungen von Repräsentanten, den Stand der Handelsrunden und die WTO-Streitbeilegung Auskunft gibt und von einer großen Zahl von Besuchern aufgesucht wird23. Die WTO bemüht sich außerdem,

___________ 18

WTO, Annual Report 2000, S. 2. WTO, Annual Report 2000, S. 2. 20 Ostry, WTO, in: Porter u. a. (Hrsg.), Efficiency, Equity, and Legitimacy, S. 361, 369. 21 So im Ergebnis auch Hilf, New Economy – New Democracy?, in: Classen (Hrsg.), „In einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen ….“, S. 427, 435. 22 www.wto.org. 23 WTO, Annual Report 2001, 25 f. 19

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A. Das Legitimationsproblem in der Welthandelsordnung

den Kontakt zu Nichtregierungsorganisationen, Parlamentariern, Universitäten und anderen Forschungseinrichtungen zu verbessern24. Im Jahr 2003 hat die Organisation den Versuch unternommen, einige der am häufigsten formulierten Kritikpunkte in einer Broschüre mit dem Titel „10 common missunderstandings about the WTO“ aufzugreifen und zu widerlegen25. Die WTO nennt darin folgende „Missverständnisse“: „1. The WTO dictates policy. 2. The WTO is for free trade at any cost. 3. Commercial interests take priority over development. 4. …and over the environment. 5. …and over health and safety. 6. The WTO destroys jobs, worsens poverty. 7. Small countries are powerles in the WTO. 8. The WTO is the tool of powerful lobbies. 9. Weaker countries are forced to join the WTO. 10. The WTO is undemocratic.“

Diese Punkte spielen in der Diskussion um Legitimationsdefizite in der Welthandelsorganisation eine tragende Rolle. Allerdings enthalten die einzelnen Repliken der Organisation neben der These, die WTO sei nicht mehr als die Summe ihrer Mitgliedstaaten, wenig Substanz und sind daher kaum geeignet, ein kritisches Fachpublikum zu überzeugen. So erschöpft sich die Auseinandersetzung mit dem Vorwurf, die WTO sei undemokratisch, im Wesentlichen in dem Hinweis: „Decisions in the WTO are generally by consensus. In princple, that’s even more democratic than majority rule because no decision is taken until everyone agrees26“. Mit dem Entscheidungsmodus innerhalb der WTOGremien ist aber nur ein rein formaler Aspekt demokratischer Willensbildung in einem Mehrebenensystem wie der WTO angesprochen. Über die für einen demokratischen Prozess unerlässlichen Rückkoppelungsmechanismen zwischen den Entscheidungen auf internationaler Ebene und dem politischen Willen der Bürger in den Mitgliedstaaten ist damit nichts gesagt. Auf die verfassungstheoretischen Spannungen, die durch die Anordnung der Aufhebung demokratisch zustande gekommener Gesetze durch die WTO-Streitbeilegungsorgane entstehen, geht die Welthandelsorganisation überhaupt nicht ein. Verglichen mit dem Vorläufergipfel in Seattle war das Medieninteresse an der Ministerkonferenz von Doha vom 9. bis zum 14. November 2001 eher gedämpft. Dabei war absehbar, dass sich die Regierungsvertreter nach dem Fehlschlag von 1999 nun auf die Eröffnung einer neuen Welthandelsrunde einigen würden. Dass es auch die Globalisierungsgegner kaum schafften, mediale Präsenz zu gewinnen und ihre Kritik an der Welthandelsorganisation und den Beschlüssen der Konferenz öffentlichkeitswirksam zu verbreiten, lag zum einen an der Wahl des Konferenzortes: Im Gastgeberland Katar waren öffentliche Pro___________ 24 Siehe dazu WTO, Annual Report 2001, S. 26; dies., Annual Report 2002, S. 4; dies., Annual Report 2003, S. 7; dies., Annual Report 2004, S 7. 25 WTO, 10 common misunderstandings about the WTO. 26 WTO, 10 common misunderstandings about the WTO, S. 10.

I. Die Entdeckung der WTO durch die Öffentlichkeit

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teste verboten. Globalisierungskritische Gruppen reisten deshalb erst gar nicht an, sondern versuchten, parallel zur Ministerkonferenz von Doha in europäischen und amerikanischen Städten gegen die WTO mobil zu machen. Zum anderen wurde die Berichterstattung von den New Yorker Terroranschlägen vom 11. September 2001 und der darauf folgenden amerikanischen Militärkampagne in Afghanistan überlagert27. Während der Ministerkonferenz von Cancún vom 10. bis zum 14. September 2003 richtete sich das Augenmerk der Weltöffentlichkeit weniger auf die Protestkundgebungen der Globalisierungsgegner als vielmehr auf die Verhandlungsführung der Entwicklungsländer. Eine große Anzahl von Entwicklungsländern, die sich unter der Führung von Brasilien, Indien und China zur sogenannten G-2128 zusammengeschlossen hatten, brachte den vorgestellten Verhandlungsentwürfen zur Überraschung vieler Beobachter massiven Widerstand entgegen. Die G-21 kritisierte vor allem die von einigen Industriestaaten gewährten Exportsubventionen im Agrarbereich29. Daneben machte sich eine Gruppe von baumwollproduzierenden Staaten in West- und Zentralafrika für einen Abbau der amerikanischen Baumwollsubventionen stark. Die EU und andere Industriestaaten forderten eine stärkere Liberalisierung bei Industriezöllen, die Einbeziehung von Wettbewerbsregeln in das Welthandelsrecht und einen besseren Schutz von Auslandsinvestitionen. Da sich die Konferenzteilnehmer bis zuletzt auf keine Kompromissformel einigen konnten, ging der Gipfel schließlich ohne greifbare Ergebnisse zu Ende30. Während die Vertreter vieler Entwicklungsländer und die Mehrzahl der Nichtregierungsorganisationen das Scheitern der Konferenz als Ausdruck einer gestärkten Verhandlungsmacht der Entwicklungsländer in der WTO begrüßten, bedauerten vor allem die Industrieländer die verpasste Einigung31. In der Presse wurde im Anschluss an die Konferenz das selbstbewusste Auftreten der G-21 und einiger afrikanischer ___________ 27

Hermann, Die Rainbow Warrior im Emirat, FAZ vom 15. November 2001, S. 8. Zur Koalition der G-21, die sich bereits im Vorfeld der Ministerkonferenz zusammen tat, gehörten ursprünglich Argentinien, Bolivien, Brasilien, Chile, China, Costa Rica Ecuador, El Salvador, Guatemala, Indien, Kuba, Kolumbien, Mexiko, Pakistan, Paraguay, Peru, die Philippinen, Südafrika, Thailand und Venezuela. In Cancún stießen außerdem Ägypten, Nigeria und Indonesien zu der Gruppe. Mittlerweile haben indes Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Kolumbien und Peru die G-21 auf starken Druck der USA hin wieder verlassen. Hauser, Die WTO nach Cancún, Aussenwirtschaft 58 (2003), S. 459, 461. 29 Ausführlich zu den Gründen für das Scheitern der Konferenz Cho, A Bridge Too Far, JIEL 7 (2004), S. 219, 225 ff.; Hauser, Die WTO nach Cancún, Aussenwirtschaft 58 (2003), S. 459 ff. 30 Von den sogenannten vier Singapur-Themen zog die EU am letzten Verhandlungstag ihre Forderungen in den Bereichen Investitions- und Wettbewerbsschutz zurück und wollte nur noch über einen Bürokratieabbau im Handel und mehr Transparenz bei öffentlichen Aufträgen verhandeln. 31 Tutt/Muscat, WTO-Debakel trifft Welthandel, FTD vom 16. September 2003, S. 1. 28

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A. Das Legitimationsproblem in der Welthandelsordnung

Staaten hervorgehoben. Auch die Verhandlungspolitik Chinas, das erst Ende 2001 der WTO beigetreten war, wurde ausführlich erörtert. Den Globalisierungsgegnern wurde dagegen – anders als bei der Konferenz von Seattle – kein entscheidender Anteil am Ausgang des Treffens zugesprochen. Nach der verpassten Einigungsmöglichkeit in Cancún standen die Minister bei ihrem sechsten Treffen vom 13. bis 18. Dezember 2005 in Hongkong unter erheblichem Erfolgsdruck. Bereits im Vorfeld war jedoch absehbar, dass wegen der unterschiedlichen Interessen und der verhärteten Verhandlungspositionen substantielle Fortschritte in den Handelsgeprächen kaum erreicht werden würden. Abgesehen von Zugeständnissen der EG bei den Agrarexportsubventionen und Exporterleichterungen für die Gruppe der ärmsten Mitglieder, die ab dem Jahr 2008 wirksam werden sollen, fassten die Mitglieder auf der Konferenz in Hongkong lediglich die erforderlichen verfahrensleitenden Beschlüsse, um die Fortsetzung der Verhandlungen zu sichern. Am Rande wurde noch der südpazifische Staat Tonga als 150. Mitglied in der WTO begrüßt. Während dem Scheitern der Konferenz in Cancún wegen des selbstbewussten Auftretens der Entwicklungsländer in der Presse teilweise auch positive Aspekte abgewonnen wurden, lösten die mageren Ergebnisse des WTO-Treffens in Hongkong bei den meisten Kommentatoren die Besorgnis aus, das multilaterale Handelssystem könne nun dauerhaft geschwächt und – vor allem auf Kosten der Entwicklungsländer – durch bilaterale Abkommen zwischen den großen Handelsblöcken überlagert werden32. Auch in Hongkong kam es wieder zu Ausschreitungen. Koreanische Reisbauern demonstrierten teilweise gewaltsam gegen USamerikanische Billigeinfuhren. Die Proteste blieben jedoch weit hinter der „Schlacht“ zurück, die sechs Jahre zuvor in Seattle getobt hatte33. Die Suspendierung der Verhandlungen in der Doha-Runde, die WTO-Generaldirektor Pascal Lamy den Mitgliedern am 24. Juli 2006 vorschlug34, bedeutet einen weiteren Rückschlag für die Welthandelsorganisation. Damit dürfte aber noch nicht das Aus der Handelsrunde verbunden sein, wie es von manchen Beobachtern prognostiziert wird. In der Uruguay-Runde wurden die Verhandlungen für einen Zeitraum von drei Jahren ausgesetzt, bis sie schließlich doch zu einem erfolgreichen Abschluss geführt wurden. Die WTO ist außerdem als ordnende Kraft im Welthandel nur schwer durch andere Verhandlungsnetz___________ 32 Pinzler, Die Angst der Reichen vor dem Markt, Die Zeit vom 21. Dezember 2005, S. 30. 33 Hein, Rebellierende Reisbauern, defensive Polizisten, FAZ vom 19. Dezember 2005, S. 2. 34 Die Rede von Pascal Lamy vor dem WTO Trade Negotiaitions Committee ist im Internet erhältlich unter www.wto.org/english_e/news06_e/tnc_dg_stat_24july06_e.htm (zuletzt besucht am 28. August 2006).

II. Die Legitimitätsdiskussion um die WTO

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werke und Institutionen zu ersetzen. Darin scheinen die Regierungen der Mitgliedstaaten und die große Mehrheit der Kommentatoren übereinzustimmen35.

II. Die Legitimitätsdiskussion um die WTO Die Welle der Kritik, die während der Konferenz von Seattle über die Welthandelsorganisation hereinbrach, wurde von Nichtregierungsorganisationen, Journalisten und Wissenschaftlern schon bald mit einem Legitimitätsdefizit der WTO begründet36. Mit der Proklamation einer Legitimitätskrise wurde eine Vokabel in den Mittelpunkt gestellt, die in verschiedenen Disziplinen und in den unterschiedlichsten Sachzusammenhängen gebraucht wird und deren Bedeutungsgehalt infolge dessen stark variiert. Es hat jedoch den Anschein, dass gerade die semantische Unschärfe des Legitimitätsbegriffs einen wesentlichen Teil seines Erfolges in der wissenschaftlichen und politischen Diskussion ausmacht.

1. Der Legitimitätsbegriff Historisch wurde Legitimität zu einer politischen Vokabel, als die Vorstellung vom göttlichen Ursprung irdischer Herrschaft verblasste und ein Auseinanderfallen von Recht und Gerechtigkeit möglich erschien37. Es gehört zu den grundlegenden Erkenntnissen der neuzeitlichen Philosophie, dass Herrschaftsverhältnisse zwischen Menschen nicht von Natur aus vorgegeben, sondern rechtfertigungsbedürftig sind. Mit der Figur des Herrschaftsvertrages wurde die Rechtfertigung politischer Macht zunächst an eine fiktive Zustimmung der Bürger gebunden. Darüber hinaus wurde staatliche Herrschaft mit einem Katalog von Staatszwecken begründet38. Als legitimierungsbedürftiges Ereignis wurde aber zunächst nur die Staatswerdung empfunden. Erst mit Max Weber setzte sich der Gedanke einer dauernden Unterstützungsnotwendigkeit von politischer Herrschaft durch39. Nach vorherrschendem Verständnis sind die Begriffe Legi___________ 35 Glos, Die Doha-Runde ist nicht tot, FAZ vom 29. Juli 2006, S. 12; James, Der Zusammenbruch, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 4. August 2006, S. 32. 36 In jüngerer Zeit sind auch Stimmen hörbar, die trotz unumstrittener Mängel vor Dramatisierungstendenzen warnen. Tietje, Grundlagen und Perspektiven der WTORechtsordnung, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 17, Rn. 58; Henderson, WTO 2002, WTR 1 (2002), S. 277. 37 Grundlegend Würtenberger, Legalität, Legitimität, in: Brunner (Hrsg.), Geschichtliche Grundbegriffe, Bd. 3, S. 677 ff. 38 Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 123 f. 39 Czybulka, Die Legitimation der öffentlichen Verwaltung, S. 53.

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A. Das Legitimationsproblem in der Welthandelsordnung

timität und Legitimation nicht deckungsgleich. Legitimität bezeichnet allgemein die spezifische Qualität oder Eigenschaft von Herrschaft, während Legitimation den Vorgang der Rechtfertigung beschreibt40. Wichtig für das Verständnis der Legitimitätsdiskussion um die Welthandelsorganisation ist die Unterscheidung zwischen empirischer und normativer Legitimität. Sowohl in der Verfassungstheorie als auch in den Sozialwissenschaften wird zwischen einer empirisch-soziologischen und einer normativ-juristischen Seite von Legitimität differenziert, wobei in jeder Disziplin anerkannt ist, dass zwischen beiden Ausprägungen der Legitimitätsidee Wechselwirkungen bestehen41. Der empirisch-soziologische Legitimitätsbegriff misst den Grad der tatsächlichen Anerkennung einer politischen Instanz durch die Bürger und fragt nach den zugrunde liegenden Motivationsmechanismen42. Aus normativ-juristischer Sicht bedeutet Legitimität die auf gute, rational erfassbare Gründe gestützte Anerkennungswürdigkeit einer politischen Instanz oder Norm43. Normative Legitimität setzt damit notwendig eine Verbindung zu einem überpositiven Bezugssystem voraus. Dessen Inhalt kann je nach Ausprägung der zugrunde liegenden Legitimationstheorie verschieden sein. Die meisten demokratischen Legitimationstheorien bauen auf der Anerkennung der ethisch-moralischen Autonomie des Einzelnen auf. Ihnen geht es im Kern um die Gewährleistung eines Maximums an individueller Selbstbestimmung und Selbstentfaltung44. Zwischen der normativen und der empirischen Seite der Legitimitätsidee entfalten sich in zweierlei Hinsicht Wechselwirkungen45. So müssen die ethischen Grundnormen, die als Maßstab normativer Legitimation dienen, definiert und politisch konkretisiert werden. Normative Kategorien unterliegen außerdem einem historischen Wandel und sind gegenüber gesellschaftlichen und kulturellen ___________ 40

Hofmann, Legitimität und Rechtsgeltung, S. 77; Czybulka, Die Legitimation der öffentlichen Verwaltung, S. 57; Peters, Elemente einer Verfassung Europas, S. 499. 41 Zur Unterscheidung von empirisch-soziologischer und normativer Legitimation Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 122 ff.; Zürn, Global Governance in der Legitimationskrise?, in: Offe (Hrsg.), Demokratisierung der Demokratie, S. 232. 42 Max Weber unterscheidet drei Arten empirisch-soziologischer Legitimation. Als mögliches Motiv für die Akzeptanz von Herrschaft nennt er zunächst die Faszination durch einen charismatischen Führer (charismatische Legitimation). Eine weitere, spezifische Ausprägung des Legitimitätsglaubens sieht Weber in der Überzeugung der Rechtmäßigkeit einer überkommenen Herrschaft (traditionale Legitimation). Schließlich kann Herrschaft nach Weber auch aus Vernunftgründen, als rationale Legitimation, gebilligt werden. Siehe Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, S. 19 f., 122 ff. 43 Habermas, Legitimationsprobleme im modernen Staat, in: Kielmannsegg (Hrsg.), Legitimationsprobleme politischer Systeme, S. 39; Krajewski, Democratic Legitimacy and Constitutional Perspectives of WTO Law, JWT 35 (2001), S. 167, 168 f. 44 Siehe C. I. 1. 45 Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 125 f.; Nohlen, Legitimität, in: ders./Schultze (Hrsg.), Lexikon der Politikwissenschaft, Bd. 1, S. 476 f.

II. Die Legitimitätsdiskussion um die WTO

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Einflüssen offen. Umgekehrt leiten Menschen ihre tatsächlichen Handlungsmotivationen zu großen Teilen von normativ geprägten Überzeugungen ab46. Für die tatsächliche Akzeptanz von Institutionen kommt es daher in hohem Maße auf die über einen längeren Zeitraum in der Gesellschaft entwickelten Rechtsund Gerechtigkeitsvorstellungen an. Empirisch gemessene und normativ postulierte Legitimität können aber auch auseinander fallen47. Die Bürger können den Wert einer guten Ordnung verkennen und ihr die Akzeptanz verweigern. Eine dauerhafte Trennung von normativer und empirischer Legitimität ist allerdings mit der Legitimitätsidee unvereinbar. Das in einem bestimmten normativen Legitimitätsbegriff verkörperte Ideal von politischer Herrschaft muss stets an den tatsächlichen Präferenzen der Menschen orientiert blieben. Auch aus normativer Sicht kann nur diejenige Ordnung Legitimität beanspruchen, deren Vorzüge von den Bürgern prinzipiell erkannt werden können und auch mit hinreichender Wahrscheinlichkeit erkannt werden.

2. Ursprünge und Entwicklung der Legitimitätsdiskussion im Völkerrecht Den Grund für die späte Anwendung des Legitimitätsgedankens auf zwischen- und überstaatliche Institutionen sehen viele Beobachter darin, dass die politischen Aktivitäten internationaler Organisationen über eine lange Zeit sehr begrenzt waren und ihr Handeln deshalb kein intensives Rechtfertigungsbedürfnis auslöste48. Außerdem wurde in der Völkerrechtslehre die Zustimmung der Vertragsstaaten zu einem völkerrechtlichen Statut lange Zeit für eine ausreichende Basis gehalten, um die Ausübung überstaatlicher Autorität zu legitimieren49. Vielfach wurde eine solche normative Betrachtung durch den empirischen Befund gestützt, dass auf internationaler Ebene kaum effektive Durchsetzungsmechanismen für die getroffenen Entscheidungen existieren. Selbst die Europäische Union als einzige, derzeit bestehende genuin supranationale Organisation ist zwar befugt, bei rechtskräftig festgestellten Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht oder Verletzungen des Stabilitätspaktes Zwangsgelder ge-

___________ 46

Zürn, Global Governance in der Legitimationskrise?, in: Offe (Hrsg.), Demokratisierung der Demokratie, S. 232, 233. 47 Bodansky, The Legitimacy of International Governance, AJIL 93 (1999), S. 596, 602. 48 Bodansky, The Legitimacy of International Governance, AJIL 93 (1999), S. 596, 597. 49 Bodansky, The Legitimacy of International Governance, AJIL 93 (1999), S. 596, 597.

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gen ihre Mitglieder zu verhängen, auch ihr fehlt aber die tatsächliche Handhabe, diese Gelder mit Polizeigewalt einzutreiben50. Die bis zum Ende des 20. Jahrhunderts vorherrschende positivistische Grundströmung im Völkerrecht trug weiter dazu bei, dass Fragen der Moral und der Gerechtigkeit in den Rechtsbeziehungen der Staaten bis zum Ende des 20. Jahrhunderts kaum eine Rolle spielten. Im Jahr 1952 schrieb Hans Kelsen in seinen Principles of International Law: „[Legal norms] are valid if they have been established, and they cease to be valid if they have been abolished […] This is the principle of legitimacy51.“ Ein solches Verständnis vom Verhältnis von Legalität und Legitimität waren in den Zeiten großer ideologischer, politischer und ökonomischer Gegensätze zwischen Ost und West, Nord und Süd indes ein wichtiger Garant für Stabilität in den internationalen Beziehungen und die Integration unabhängig gewordener Kolonien in die Völkerrechtsfamilie. Nach Ende des Kalten Krieges wurden zunächst im Zusammenhang mit dem Wiedererstarken des UN-Sicherheitsrats Legitimitätsprobleme aufgeworfen. Das Engagement des Sicherheitsrates in zahlreichen weltpolitischen Krisen zog in der Wissenschaft Fragen nach der Rechtfertigung seiner Entscheidungsmacht nach sich52. Anknüpfungspunkt war zum einen die neue Qualität der durch UNSicherheitsratsresolutionen bewirkten Eingriffe. Das Gremium autorisierte nicht nur innerhalb einer kurzen Abfolge den Einsatz von militärischer Gewalt und legalisierte auch sogenannte humanitäre Interventionen zur Beseitigung von massiven Menschenrechtsverletzungen53. Es sah sich auch dazu ermächtigt, zur Aufarbeitung der Bürgerkriegsverbrechen im ehemaligen Jugoslawien und in Ruanda Tribunale zur strafrechtlichen Verfolgung von Einzelpersonen zu etablieren54. Zum zweiten rückten Fragen der Rechtsbindung des Sicherheitsrats und der Kontrolle von Sicherheitsratsresolutionen durch den Internationalen Ge___________ 50

Art. 256 Abs. 1 EG nimmt Staaten von der Vollstreckung generell aus. Da auch die auf Gemeinschaftsrecht beruhenden Vollstreckungsmaßnahmen nach innerstaatlichen Vorschriften von den Behörden der Mitgliedstaaten durchgeführt werden, müssten die Mitgliedstaaten sonst gegen sich selbst vorgehen. Siehe Häde, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 104 EGV, Rn. 52 f. 51 Kelsen, Principles of International Law, S. 412. 52 Vgl. Weston, Security Council Resolution 678 and Persian Gulf Decision Making: Precarious Legitimacy, AJIL 85 (1991), S. 516; Caron, The Legitimacy of the Collective Authority of the Security Council, AJIL 87 (1993), S. 552; Murphy, The Security Council, Legitimacy and the Concept of Collective Security after the Cold War, Columbia JTL 32 (1994), S. 201. 53 Kritisch Köck, Legalität oder Legitimität militärischer Gewalt, ZÖR 54 (1999), S. 133; Laubach, Angriffskrieg oder humanitäre Intervention?, ZRP 1999, S. 276; Österdahl, By all means, intervene!, Nordic JIL 66 (1997), S. 241. 54 Ausführlich Oellers-Frahm, Die Errichtung des „Internationalen Tribunals über Kriegverbrechen im ehemaligen Jugoslawien“ durch den Sicherheitsrat, in: Beyerlin (Hrsg.), Recht zwischen Umbruch und Bewahrung, S. 733.

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richtshof stärker in den Vordergrund55. Zu Beginn der neunziger Jahre wurde auch die Europäische Union als Gegenstand der Legitimationsforschung entdeckt56. Hier wurde aus demokratietheoretischer Sicht die Rückanbindung der europäischen Organe an die Bürger der Mitgliedstaaten problematisiert. In jüngeren Veröffentlichungen hat sich der Blickwinkel auf europäische Legitimationsfragen allerdings verändert. Statt bestimmte, aus dem nationalen Kontext entlehnte Demokratiemodelle auf die Europäische Union anzuwenden, wird nun verstärkt gefragt, inwieweit sich die europäische Integration ihrerseits auf Grundkonzeptionen der Demokratietheorie auswirkt57. Das Welthandelsregime blieb dagegen lange Zeit von einer Legitimitätsdiskussion verschont. Das GATT 1947 wurde lediglich als politisches Verhandlungsforum für Handelsdiplomaten der Vertragsstaaten angesehen. Seine Rechtsnatur als internationale Organisation blieb infolgedessen umstritten58. Weiterhin verhinderte das für alle Organe des GATT geltende Konsenserfordernis, dass deren Handlungen in den Mitgliedstaaten als Ausdruck rechtfertigungsbedürftiger Hoheitsgewalt betrachtet wurden. Dies galt insbesondere auch für die Streitbeilegungsentscheidungen. Zwar wurden die Streitbeilegungsberichte in der Regel von unabhängigen Experten verfasst, über ihre Annahme und Implementierung musste jedoch der GATT-Rat im Konsens entscheiden59. Damit fehlte das für ein Legitimationsbedürfnis typische Machtgefälle. Erst mit Gründung der WTO wurde in den internationalen Handelsbeziehungen eine Integrationsdichte erreicht, die Überlegungen zur Legitimität der Welthandelsordnung nicht nur plausibel, sondern auch erforderlich machte. Ein Legitimationsbedürfnis für internationale Entscheidungsinstanzen ergibt sich aber nicht nur infolge einer sichtbar werdenden Akkumulation von Steuerungsgewalt außerhalb des Staates, sondern parallel dazu durch die diffuse Schwächung von Verantwortlichkeiten innerhalb demokratischer Nationalstaaten. Solche Denationalisierungstendenzen sind nicht nur auf die bewusste Übertragung staatlicher Entscheidungskompetenzen auf über- und zwischenstaatliche ___________ 55

Franck, The “Powers of Appreciation“, AJIL 86 (1992), S. 519. Aus der großen Anzahl von Veröffentlichungen Huber, Die Rolle des Demokratieprinzips im europäischen Integrationsprozess, Staatswissenschaften und Staatspraxis 1992, S. 349; Pernice, Maastricht, Staat und Demokratie, Die Verwaltung 26 (1993), S. 449; Classen, Europäische Integration und demokratische Legitimation, AöR 119 (1994), S. 238; Kluth, Die demokratische Legitimation der Europäischen Union. 57 Nettesheim, Europäische Integration und Europäisierung der Demokratietheorie, in: Dörr (Hrsg.), Ein Rechtslehrer in Berlin, S. 55; Schmalz-Bruns, Demokratisierung der Europäischen Union – oder: Europäisierung der Demokratie?, in: Lutz-Bachmann/Bohman (Hrsg.), Weltstaat oder Staatenwelt?, S. 260. 58 Benedek, Die Rechtsordnung des GATT, S. 248 ff. 59 Ausführlich zur Streitbeilegung unter dem GATT Hudec, Enforcing International Trade Law; Benedek, Die Rechtsordnung des GATT, S. 306 ff. 56

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Institutionen zurückzuführen, sie ergeben sich gleichermaßen aus der schwindenden Kontrolle der Staaten über wirtschaftliche Transaktionen und dem wachsenden Einfluss von Lobbygruppen und zivilgesellschaftlichen Organisationen auf die internationale Rechtssetzung60. Dadurch entstehen folgenreiche demokratietheoretische Probleme. Die Herausbildung von politischen und wirtschaftlichen Entscheidungszentren jenseits des Nationalstaats führt dazu, dass die für demokratische Herrschaft essentielle Kongruenzbedingung zwischen Entscheidungsbetroffenheit und Entscheidungsbeteiligung zumindest partiell aufgehoben wird61. Gleichzeit wird aber auch erkennbar, dass sich Legitimationsfragen in einem politischen Mehrebenensystem nicht auf einer einzelnen Ebene isoliert lösen lassen. Die wechselseitigen Bezüge von empirischer und normativer Legitimität führen im internationalen Kontext zu erheblichen Schwierigkeiten. In Bezug auf politische Ordnungssysteme ist der Legitimitätsglaube der Bürger stark am normativen Ideal des Nationalstaates orientiert. Zumindest in westlich geprägten Gesellschaften wird dieses Ideal durch den demokratischen Verfassungsstaat repräsentiert. Im nationalen Kontext entwickelte Maßstäbe für demokratisches Regieren können aber auf einer überstaatlichen Herrschaftsebene nur eingeschränkt verwirklicht werden62. Eine unmittelbare Verantwortlichkeit zwischen den Entscheidungsträgern in internationalen Institutionen und den Bürgern ist praktisch kaum herstellbar. Es bestehen weiterhin erhebliche Unterschiede zwischen internationalen Verhandlungen über den Abschluss multilateraler Verträge und nationalen Gesetzgebungsprozessen.

3. Die Legitimitätskritik an der WTO Der Diskussion um die Legitimität der WTO liegt im Wesentlichen ein normativ-juristisches Legitimationsverständnis zugrunde. Die Demonstrationen von Globalisierungskritikern werden in der Literatur zumeist nur als aktueller Aufhänger gebraucht. Über den üblichen Hinweis auf den „battle in Seattle“ werden keine empirisch gewonnenen Belege für eine schwindende Unterstützung für die Welthandelsorganisation bei den Bürgern der Mitgliedstaaten präsentiert. Die Anzahl der eingeschlagenen Fensterscheiben an den wechselnden Orten der Ministerkonferenzen zum Gradmesser für die weltweite Akzeptanz der ___________ 60 Held, Die Globalisierung regulieren?, in: Lutz-Bachmann/Bohman (Hrsg.), Weltstaat oder Staatenwelt, S. 104 ff. 61 Hilf, New Economy – New Democracy, in: Classen (Hrsg.), „In einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen …“, S. 427, 428. 62 Dahl, Can International Organizations Be Democratic?, in: Shapiro/HackerCordon (Hrsg.), Democracy’s Edges, S. 19; Steffek, Legitimation of International Governance, EJIR 9 (2003), S. 249, 258 ff.

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Welthandelsorganisation zu machen, greift jedenfalls zu kurz. Angesichts der von den Mitgliedern repräsentierten, unterschiedlichen politischen Systeme, Kulturen und Religionen würde aber auch eine umfassende empirische Studie wohl kaum Ergebnisse liefern, aus denen konkrete Schlussfolgerungen für eine Reform des Welthandelsregimes gezogen werden könnten. Zumal davon auszugehen ist, dass in vielen Mitgliedstaaten nur eine Minderheit überhaupt von der Existenz der Welthandelsorganisation und ihrem Mandat Kenntnis hat. Im folgenden Abschnitt soll ein Überblick über die am häufigsten genannten Kritikpunkte gegeben werden. Eine eingehende Auseinandersetzung mit den Vorwürfen findet an dieser Stelle nicht statt. Soweit sich die Kritik auch gegen das Streitbeilegungsverfahren richtet, werden die Argumente im Rahmen der weiteren Untersuchung wieder aufgegriffen und ausführlich erörtert.

a) Mangelhafte demokratische Kontrolle der Handelsrunden Für viele Kommentatoren ist aus demokratietheoretischer Sicht bereits die Errichtung der WTO-Rechtsordnung durch die Uruguay-Runde bemakelt. In den Verhandlungen der Uruguay-Runde habe keine gleichberechtigte Teilnahme aller Verhandlungsdelegationen stattgefunden, die Diskussionen seien stattdessen in einem vollkommen intransparenten Verfahren von den mächtigen Handelsnationen dominiert worden, die ihre Interessen letztlich auch zulasten der Entwicklungsländer durchgesetzt hätten63. Zum Sinnbild für die Geheimdiplomatie in der Uruguay-Runde wurden die sogenannten green room Gespräche erklärt. Um den Fortgang der Verhandlungen zu beschleunigen, führte der damalige Generaldirektor des GATT Arthur Dunkel zahlreiche informelle Gespräche in einem Sitzungszimmer mit grünen Tapeten64. Aber auch im Hinblick auf die gegenwärtige Verhandlungsrunde sind viele Kritiker davon überzeugt, dass es an einem ausgewogenen Verhandlungsprozess mit gleichberechtigten Beteiligungsmöglichkeiten aller WTO-Mitglieder mangelt65. Ein Gefälle in der Verhandlungsmacht ergebe sich bereits durch die unterschiedlichen Kapazitäten der nationalen Delegationen. Die personelle Stärke einer Delegation bestimme jedoch das Auftreten und den Einfluss der Mitglieder auf die Entscheidungsfindung entscheidend mit. Eine Untersuchung von Markus Krajewski mit Datenmaterial aus dem Jahr 1997 fördert zu Tage, dass von den damals 128 Mitgliedstaaten, über die Informationen verfügbar wa___________ 63 Krajewski, Democratic Legitimacy and Constitutional Perspectives of WTO Law, JWT 35 (2001), S. 167, 177. 64 Croome, Reshaping the World Trading System, S. 164 f. 65 Zampetti, Democratic Legitimacy in the World Trade Organization, JWT 37 (2003), S. 105, 109 ff.

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ren, sechs keine Vertretungen in Europa unterhielten und 24 zwar mit einer Vertretung in einer europäischen Stadt – zumeist Brüssel –, nicht aber in Genf präsent waren. Von den 98 übrigen, am Sitz der WTO vertretenen Mitgliedstaaten hatten sieben nur einen Diplomaten bei der WTO akkreditiert und 32 zwischen zwei und drei. Insgesamt waren damit nur 59 Staaten mit vier oder mehr Regierungsvertretern präsent und konnten sich damit auf eine Delegation stützen, die eine effektive Mitarbeit in den Organen der WTO erlaubt66. Legitimationsdefizite der WTO werden außerdem damit begründet, die nationalen Parlamente, die im Ratifikationsverfahren über die Ergebnisse der Uruguay-Runde abzustimmen hatten, seien nicht in der Lage gewesen, die Tragweite ihrer Entscheidung zu erfassen67. Die Parlamente hätten wegen der erheblichen wirtschaftlichen Konsequenzen des mit einer Ablehnung verbundenen Rückzugs aus dem GATT/WTO-System auch keine echte Wahl zwischen einer Verabschiedung und einer Ablehnung gehabt68. Aus diesen Gründen sei die legitimatorische Wirkung der Parlamentsentscheide für die WTO-Rechtsordnung nur minimal gewesen. Die spezifische Eigendynamik der Handelsübereinkommen führt nach Ansicht vieler Kommentatoren zu weiteren Legitimationsdefiziten. In den im SPS- und im TBT-Abkommen vorgesehenen Standardisierungen durch internationale Kommissionen wie die Codex Alimentarius Commission sei eine Verselbständigung des materiellen Rechts zu sehen, die kaum mehr auf den demokratischen Willen der Bürger zurückgeführt werden könne69. Zwar seien die so entwickelten Standards nicht automatisch verbindlich. Über die erschwerten Rechtfertigungsbedingungen bei einem Abweichen erzeugten sie jedoch eine faktische Bindung für die Mitgliedstaaten. Mit der Diskussion um Legitimationsdefizite in der Welthandelsorganisation geht eine Auseinandersetzung darüber einher, wie der WTO mehr Legitimität zugeführt werden kann. Weitgehend Einigkeit besteht lediglich in der Forderung, Entscheidungsverfahren in der WTO transparenter zu gestalten. Heftig umstritten ist dagegen die Frage, welche Rolle Nichtregierungsorganisationen in den Verhandlungen der WTO spielen sollen. Das Meinungsspektrum reicht hier ___________ 66 Krajewski, Verfassungsperspektiven und Legitimation des Rechts der WTO, S. 88 ff. 67 Jackson, The World Trade Organization. Constitution and Jurisprudence, S. 33. 68 Krajewski, Legitimation und demokratische Kontrolle von internationaler Wirtschaftsrechtssetzung, in: Bertschi u. a. (Hrsg.), Demokratie und Freiheit, S. 261, 269; Hilf, New Economy – New Democracy, in: Classen, (Hrsg.), „In einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen …“, S. 427, 431 ff; Howse, The legitimacy of the World Trade Organization, in: Coicaud/Heiskanen (Hrsg.), The legitimacy of international organizations, S. 355, 361 f. 69 Siehe Sander, Gesundheitsschutz in der WTO, ZEuS 2000, S. 335, 347 ff.; Hilf, Verfassungsfragen lebensmittelrechtlicher Normierung im europäischen und internationalen Recht, ZLR 1997, S. 289, 297.

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von der Aufrechterhaltung des status quo70 über die Gewährung von Anhörungsrechten71 bis zu Mitentscheidungsrechten in bestimmten Sachfragen72. In jüngster Zeit wird auch wieder intensiv über die Einrichtung einer eigenen, mit Kontrollbefugnissen ausgestatteten parlamentarischen Versammlung innerhalb der WTO diskutiert73. Daneben existieren Vorschläge, Parlamentarier aus den Mitgliedstaaten stärker an den WTO-Verhandlungen zu beteiligen74.

b) Negative sozio-ökonomische Wirkungen Der klassischen Außenhandelstheorie liegt mit dem Ricardo-Theorem die These zugrunde, dass Freihandel selbst dann zu Wohlfahrtssteigerungen in den beteiligten Volkswirtschaften führt, wenn in der Volkswirtschaft eines Staates sämtliche Güter effizienter hergestellt werden können als in der seines Handelspartners75. Wohlfahrtsgewinne kommen danach schon allein dadurch zustande, dass sich die Handelspartner bei der Produktion von Waren und Dienstleistungen jeweils auf diejenigen Wirtschaftsgüter konzentrieren, bei deren Herstellung sie einen komparativen Vorteil besitzen. Die Außenhandelstheorie wird allerdings heute in unterschiedlichen Spielarten vertreten. So ist es in der Wirtschaftstheorie weithin umstritten, unter welchen Bedingungen Handelsbeschränkungen abgebaut werden sollen und inwieweit auf den Entwicklungsstand einer Volkswirtschaft Rücksicht genommen werden muss, um jeweils positive Wohlfahrtseffekte zu erzielen76. In der Diskussion um die Legitimation der WTO-Rechtsordnung wird das TRIPS-Abkommen unter wohlfahrtsökonomischen Gesichtspunkten besonders kritisch bewertet. Es wird befürchtet, dass ein strenger, global wirkender Pa___________ 70

Shaffer, The World Trade Organization under Challenge, Harvard ELR 25 (2001), S. 1, 6. 71 Charnovitz, Participation of Nongovernmental Organizations in the World Trade Organization, U. Pa. JIEL 17 (1996), S. 331, 340 ff.; Esty, Linkages and Governance, U. Pa. JIEL 19 (1998), S. 709, 716 ff. 72 Shell, Trade Legalism and International Relations Theory, Duke LJ 44 (1995), S. 829, 922 ff. 73 Shaffer, Parliamentary Oversight of WTO Rule-Making, JIEL 7 (2004), S. 629; Skaggs, How Can Parliamentary Participation in WTO Rule-Making and Democratic Control Be Made More Effective in the WTO?, JIEL 7 (2004), S. 655; Mann, A Parliamentary Dimension to the WTO, JIEL 7 (2004), S. 659. 74 Bellmann/Gerster, Accountability in the World Trade Organization, JWT 30 (1996), S. 31, 35; Hilf/Schorkopf, Das Europäische Parlament in den Außenbeziehungen der Europäischen Union, EuR 1999, S. 185 ff.; Goldmann, The Democratization of United States Trade Policy, Cornell ILJ 27 (1994), S. 631, 654 ff. 75 Siebert, Außenwirtschaft, S. 66 ff. 76 Zum Streitstand Weiß/Herrmann, Welthandelsrecht, Rn. 18 ff.

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tentschutz zu Wohlfahrtseinbußen in den Entwicklungsländern führt77. So hätten Nachahmungen in den Entwicklungsländern keinen Einfluss auf die Forschungs- und Entwicklungstätigkeit in den Industrieländern. Gleichzeitig führten jedoch patentrechtliche Bestimmungen in den Entwicklungsländern zu höheren Kosten für die geschützten Produkte und damit zu wirtschaftlichen Einbußen für die Bevölkerung. Darüber hinaus wird das TRIPS-Abkommen für die Schwierigkeiten bei der Eindämmung von Epidemien wie AIDS und Malaria verantwortlich gemacht, da es die Bereitstellung von Medikamenten zu erschwinglichen Preisen verhindere. Mit der Verabschiedung einer Ausnahmegenehmigung (waiver) zur Erteilung von Exportzwangslizenzen am 30. August 2003 hat sich die Lage jedoch leicht entspannt78. Von Seiten der Entwicklungsländer wird neben den Regelungen des TRIPS vor allem der schleppende Abbau von Handelsbarrieren im Landwirtschaftsund Textilbereich, in dem die Entwicklungsländer über komparative Vorteile verfügen, kritisiert79. Nach einer Studie der Weltbank aus dem Jahr 2002 werden Entwicklungsländer durch protektionistische Maßnahmen von Industrieländern jährlich mit Kosten in Höhe von über 100 Milliarden US Dollar belastet80. Das entspricht einer Summe, die doppelt so hoch ist wie die Entwicklungshilfeleistungen, die den Entwicklungsstaaten pro Jahr zufließen81. Einen plakativen Vergleich stellt auch das WTO-Sekretariat an. In der Broschüre „The 10 Benefits of the WTO Trading System“ beklagt die Organisation, die Ausgaben der Industrieländer für Agrarsubventionen reichten aus, um 41 Millionen Milchkühe erster Klasse eineinhalb Mal um die Erde zu fliegen82. Viele Globalisierungskritiker thematisieren nicht nur ökonomische, sondern auch sozio-kulturelle Folgen des Welthandelsregimes. Die von der Freihandelstheorie geforderte Spezialisierung der Volkswirtschaften auf bestimmte Exportgüter und die damit verbundene Abkehr von traditionellen Wirtschaftsmethoden wirke sich negativ auf die sozialen Lebensbedingungen der betroffe___________ 77

Howse, The legitimacy of the World Trade Organization, in: Coicaud/Heiskanen (Hrsg.), The legitimacy of international organizations, S. 355, 365; Matthews, Globalising Intellectual Property Rights, S. 108 ff. 78 Implementation of Paragraph 6 of the Doha Declaration on the TRIPS Agreement and Public Health – Decision of 30 August, WTO-Dok. WT/L/540 vom 2. September 2003. Siehe dazu auch Herrmann, Viagra für den Welthandel oder historischer Wendepunkt für den internationalen Patentschutz?, EuZW 2003, S. 673. 79 Amorim, The WTO from the Perspective of a Developing Country, Fordham ILJ 24 (2000), S. 95. 80 Dollar/Collier, Globalization, Growth, and Poverty, A World Bank Policy Research Report, S. 53. 81 Cho, A Bridge Too Far, JIEL 7 (2004), S. 219, 223. 82 WTO, 10 benefits of the WTO trading system, S. 5.

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nen Menschen aus83. So habe die Umstellung einer auf Selbstversorgung ausgerichteten Ökonomie auf eine Exportwirtschaft in vielen Entwicklungsländern zu einer Verschärfung der Nahrungsmittelknappheit geführt. Infolge einer weiteren Liberalisierung des Dienstleistungshandels befürchten Kritiker auch in Industriestaaten einen Abbau gemeinwohlorientierter staatlicher Leistungen vor allem in den Bereichen Bildung und Gesundheit84. Der beschleunigte Welthandel und die dadurch ausgelösten Monopolbildungen bedrohen schließlich nach Ansicht Vieler die kulturelle Diversität in den WTO-Mitgliedstaaten. Neben den hier genannten Kritikpunkten erhält die Diskussion um die Legitimität der WTO aber auch durch ein Missverständnis hinsichtlich des WTOMandats Nahrung. So wird in Kreisen von Globalisierungskritikern oftmals angenommen, die WTO verfüge über die rechtliche Befugnis und die politischen Mittel, um das Wohlstandsgefälle zwischen ihren Mitgliedern aktiv auszugleichen. Dieser Irrtum ist zum Teil darauf zurückzuführen, dass die Verhandlungspartner der Uruguay-Runde in die Präambel des WTO-Abkommens einzelne Zielbestimmungen mit distributivem Charakter aufgenommen haben. So verpflichten sich die Mitglieder auf „die Erhöhung des Lebensstandards“, „die Sicherung der Vollbeschäftigung“ und einen „hohen und ständig steigenden [Umfang] des Realeinkommens“85. Keines dieser Politikziele kann indes von der WTO aus eigener Kraft erreicht werden. Ein Abbau von Handelsschranken kann nur zu ökonomischen Vorteilen einer Volkswirtschaft insgesamt führen. Für eine gerechte Verteilung von Wohlfahrtsgewinnen innerhalb einer Volkswirtschaft sind klassische Steuerungsmittel des Nationalstaates wie die Steuerpolitik und die Sozialpolitik und ein funktionierender Rechtsstaat erforderlich. Außerdem sind die durch den Abbau von Handelsbeschränkungen erzielten volkswirtschaftlichen Gewinne weit weniger sichtbar als die durch die Standortkonkurrenz bedingten Schließungen von Produktionsstandorten.

4. Das WTO-Streitbeilegungsverfahren in der Welthandelsordnung Mit dem WTO-Streitbeilegungsmechanismus ist ein neuer institutioneller Gravitationspunkt innerhalb der Welthandelsordnung entstanden86. Die WTOPanels und der Appellate Body sind mit unabhängigen Experten besetzt und ___________ 83

Morris, Freihandel, in: Mander/Goldsmith (Hrsg.), Schwarzbuch Globalisierung, S. 163 ff. 84 Zur Kampagne der Nichtregierungsorganisation „attac“ gegen das GATS siehe www.attac.de (zuletzt besucht am 28. August 2006). 85 Präambel Abs. 1 WTO-Abkommen. 86 Ohlhoff, Die Streitbeilegung in der WTO, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 677, Rn. 2; Howse, The legitimacy of the World Trade Organization, in: Coicaud/Heiskanen (Hrsg.), The legitimacy of international organizations, S. 355, 359.

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A. Das Legitimationsproblem in der Welthandelsordnung

üben eine autonome Entscheidungsgewalt aus. Nach dem in der Uruguay-Runde vereinbarten Prinzip des negativen Konsenses kann die Rechtsverbindlichkeit einer Streitbeilegungsentscheidung nur dann verhindert werden, wenn sich alle Mitglieder über eine Ablehnung verständigt haben. Da dies die im Streitbeilegungsverfahren erfolgreiche Partei mit einschließt, ist ein solcher negativer Konsens bislang noch nie zustande gekommen und auch in Zukunft nicht zu erwarten. Weigert sich die unterlegene Partei eine Streitbeilegungsentscheidung umzusetzen, kann das Dispute Settlement Body der WTO, eine Aussetzung von Handelszugeständnissen durch die obsiegende Streitpartei genehmigen. Der Streitbeilegungsmechanismus der WTO hat daher einen entscheidenden Anteil daran, dass die Regeln des Welthandelsregimes von den Mitgliedstaaten eingehalten werden. Deshalb ist er auch häufig als „Kronjuwel“ der gesamten WTO-Ordnung bezeichnet worden87. Die große Anzahl der von den Streitbeilegungsorganen entschiedenen Fälle und die hohe Befolgungsrate zeigen, dass das Streitbeilegungsverfahren auch von den Mitgliedern als wichtiges Instrument bei der Gestaltung ihrer Außenhandelspolitik angesehen wird. Parallel zu dem wachsenden Entscheidungskorpus wurden aber auch die Stimmen lauter, die vor Eingriffen in die Souveränität der Mitgliedstaaten und vor einem übertriebenen richterlichen Aktivismus warnen. Vor allem bei Konflikten zwischen dem WTO-Recht und umwelt- und gesundheitspolitischen Belangen wurde die Legitimation des Streitbeilegungsverfahrens in Zweifel gezogen88. Aus verfassungstheoretischer Sicht ist das WTO-Streitbelegungsverfahren allein deswegen legitimationsbedürftig, weil die Streitbeilegungsorgane über die Kompetenz verfügen, demokratisch legitimierte Legislativakte der Mitgliedstaaten anhand der WT O-Handelsabkommen zu überprüfen und bei einem Verstoß völkerrechtlich verbindlich deren Aufhebung anzuordnen. Bedingt durch sprachlich offene und rechtlich lückenhafte Regelungen verfügen die Streitbeilegungsorgane bei der Auslegung der Handelsabkommen über große Interpretationsspielräume89. Auch die Ausgestaltung des Streitbeile___________ 87

Siehe etwa Bartels, The Separation of Powers in the WTO, ICLQ 53 (2004), S. 861; Horlick, Problems with the compliance structure of the WTO dispute resolution process, in: Kennedy/Southwick (Hrsg.), The Political Economy of International Trade Law, S. 636; Jürgensen, Das WTO-Schiedsverfahren zur Festlegung von Sanktionen nach Art. 22 DSU, RIW 2000, S. 577, 578. 88 Cameron/Campbell, Challenging the Boundaries of the DSU through Trade and Environment Disputes, in: Cameron/Campbell (Hrsg.), Dispute Resolution in the WTO, S. 204; Dunoff, The Death of the Trade Regime, EJIL 10 (1999), S. 733; Howse, The legitimacy of the World Trade Organization, in: Coicaud/Heiskanen (Hrsg.), The legitimacy of international organizations, S. 355, 374 ff. 89 Nettesheim, Legitimizing the WTO, Rivista Trimestrale di Diritto Publico 53 (2003), S. 711, 722.

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gungsverfahrens selbst haben die Verhandlungspartner der Uruguay-Runde in wesentlichen Bereichen der Praxis der Streitbeilegungsorgane überlassen. So erschöpfen sich die Vorgaben zum Prüfungsmaßstab der Streitbeilegungspanels in der Formulierung, „das Panel [nimmt] eine objektive Beurteilung der vor ihm liegenden Angelegenheit vor, einschließlich einer objektiven Beurteilung des Sachverhalts und der Anwendbarkeit sowie der Vereinbarkeit mit den einschlägigen unter die Vereinbarung fallenden Übereinkommen“90. In welchem Umfang und mit welcher Intensität die Streitbeilegungsinstanzen von ihrer Prüfungskompetenz Gebrauch machen, ist für die Legitimität des WTO-Streitbeilegungsverfahrens jedoch von großer Bedeutung. Gleichzeitig fehlen in der WTO effektive Rechtsetzungsverfahren, in denen eine Konkretisierung und Fortentwicklung des materiellen und institutionellen WTO-Rechts erfolgen könnte91. Wie zuletzt die Ministerkonferenzen von Cancún und Hongkong und die Suspendierung der Doha-Verhandlungen im Juli 2006 gezeigt haben, sind substantielle Änderungen der Handelsabkommen derzeit politisch nur schwer durchsetzbar. Dies erhöht den Legitimationsdruck auf das WTO-Streitbeilegungsverfahren zusätzlich. Ein eigenständiges Legitimationsbedürfnis für das WTO-Streitbeilegungsverfahren ergibt sich weiterhin durch die stete Zunahme von internationalen Gerichten und Tribunalen und die damit einher gehenden Zuständigkeitskonflikte92. Bestehen konkurrierende Zuständigkeiten in einer Streitsache, stellt sich die Frage, welche Institution über eine höhere Legitimation verfügt, um die Sache zu entscheiden. Eine entsprechende Situation entstand im Jahr 2000, als Chile einen Streit mit der Europäischen Gemeinschaft über Schutzmaßnahmen für Schwertfische im südöstlichen Pazifik vor dem Internationalen Seegerichtshof anhängig machte, während die EG Chile wegen derselben Maßnahmen vor der WTO verklagte. Eine Entscheidung in dem Zuständigkeitskonflikt wurde schließlich dadurch umgangen, dass sich die Parteien auf eine außergerichtliche Einigung verständigten93. Darüber hinaus wird das WTO-Streitbeilegungsverfahren immer wieder als Vorbild für andere Vertragsregime etwa im Bereich des internationalen Umweltrechts oder für regionale Wirtschaftsverbände ins Gespräch gebracht94. Die Diskussion um die Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens leistet in ___________ 90

Art. 11 S. 2 DSU. Bogdandy, Verfassungsrechtliche Dimensionen der Welthandelsorganisation, KJ 2001, S. 264. 92 Neumann, Die Koordination des WTO-Rechts mit anderen völkerrechtlichen Ordnungen; Reinisch, Der Streit um das Forum, RIW 2002, S. 449; Romano, The Proliferation of International Judicial Bodies, N.Y.U. JILP 31 (1999), S. 709. 93 Zum Schwertfischfall Reinisch, Der Streit um das Forum , RIW 2002, S. 449 f. 94 Siehe etwa Weiler (Hrsg.), The EU, the WTO, and the NAFTA. 91

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A. Das Legitimationsproblem in der Welthandelsordnung

diesem Zusammenhang einen wichtigen Beitrag zu der Debatte, wie gerichtliche Verfahren jenseits des Nationalstaats gestaltet werden können. Der WTOStreitbeilegungsmechanismus ist als Schulbeispiel für diese Diskussion besonders geeignet, weil die Streitbeilegungsinstanzen bereits ein großes Fallaufkommen bewältigt haben. Es liegen daher genügend Entscheidungen vor, die deutlich machen, wo die praktischen Schwierigkeiten bei der Ausübung richterlicher Entscheidungsgewalt im internationalen Kontext liegen.

III. Ergebnis Mit den Straßenprotesten von Seattle ist die Legitimitätsfrage in der Welthandelsordnung nicht nur in der politischen Öffentlichkeit, sondern auch in der Völkerrechts- und Politikwissenschaft zu einem wichtigen Topos geworden. Der Legitimitätsbegriff wird in den Analysen und Stellungnahmen zum institutionellen und materiellen Recht der WTO allerdings hauptsächlich normativ verwendet. Zwar wird von den Kommentatoren regelmäßig auf die WTO-kritischen Demonstrationen am Rande der Ministerkonferenzen verwiesen. Die Protestaktionen werden jedoch zumeist nur als Illustrationen für die erörterten normativ-ethischen Legitimationsdefizite benutzt. Als normatives Konzept bildet die Legitimitätsidee einen begrifflichen Rahmen, der verschiedene Anliegen bündelt und mit unterschiedlichen Wertvorstellungen ausgefüllt werden kann. Die normativen Maßstäbe, die an das Welthandelsregime angelegt werden, sind zumeist durch nationalstaatliche Standards und Institutionen vorgeprägt. Dadurch entsteht die Gefahr, dass ein stark idealisiertes Legitimitätsraster an die Entscheidungsprozesse in der WTO angelegt wird, für das in der Praxis keine institutionellen Umsetzungsmuster bestehen. Andererseits darf aber nicht übersehen werden, dass sowohl in den Industriestaaten als auch in den Entwicklungsländern viele Menschen ein reales Unbehagen gegenüber den Auswirkungen der Globalisierung empfinden und eine breite Diskussion über die Zuordnung von Entscheidungskompetenzen und Beteiligungsrechten in einem globalen politischen Ordnungssystem einfordern. Die Mitglieder der WTO profitieren außerdem nicht in gleicher Weise von einem Abbau von Handelshemmnissen. Während in den OECD-Staaten der auf Freihandelsregelungen basierende Wohlstand zumindest gesamtvolkswirtschaftlich zunimmt, sind viele der am wenigsten entwickelten Staaten von den erwirtschafteten Gewinnen weitgehend abgekoppelt95. Schließlich besteht in der Völkerrechtslehre und in den Politikwissenschaften große Übereinstimmung ___________ 95 Perraton/Goldblatt/Held/McGrew, Die Globalisierung der Wirtschaft, in: Beck (Hrsg.), Politik der Globalisierung, S. 134, 145 ff.; Stiglitz, Globalization and its Discontents, S. 4 ff.

III. Ergebnis

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darüber, dass die Methoden völkerrechtlicher Rechtssetzung fortentwickelt und neue institutionelle Formen für ein Regieren jenseits des Nationalstaates gefunden werden müssen. Zur Aufarbeitung dieser Folgeprobleme der Globalisierung leistet die Legitimitätsdebatte über das Welthandelsregime einen wichtigen Beitrag.

B. Die Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens In einer repräsentativen Demokratie sollen grundsätzlich alle wesentlichen politischen Entscheidungen vom Parlament gefällt werden1. Durch die Direktwahl der Abgeordneten und das durch die Artikulation und den Ausgleich gesellschaftlicher Interessen gekennzeichnete parlamentarische Gesetzgebungsverfahren verfügt das nationale Parlament gegenüber allen anderen staatlichen und überstaatlichen Regelungsinstanzen über einen Legitimationsvorsprung. Jede Form richterlicher Kontrolle über die Entscheidungen einer demokratisch gewählten Gesetzgebungskörperschaft ist aus der Sicht der Demokratietheorie daher rechtfertigungsbedürftig2. Das gilt nicht nur für die Verfassungsgerichtsbarkeit und gerichtliche Entscheidungen innerhalb einer supranationalen Integrationsgemeinschaft. Auch rechtsverbindliche Entscheidungen zwischenstaatlicher Instanzen, die auf die Aufhebung von nationalen Gesetzgebungsakten gerichtet sind, stellen einen Eingriff in den Verfassungsprozess dar. Das Legitimationsbedürfnis für eine richterliche Kontrollentscheidung wächst sogar, wenn die Kontrollinstanz nicht im eigenen Verfassungsverbund, sondern auf überstaatlicher Ebene angesiedelt und damit nur lose an den nationalen demokratischen Prozess angebunden ist3. Die Intensität des Legitimationsbedürfnisses ergibt sich unter anderem aus dem Umfang der Kontrollkompetenz, der Prüfungsdichte und der Rechtswirkungen der Entscheidungen. Da im Völkerrecht keine zentrale Vollstreckungsgewalt besteht, bestimmt auch die Effektivität des Sanktionsmechanismus, der im Falle einer Nichtbefolgung von der obsiegenden Streitpartei ausgelöst werden kann, über die Legitimationsbedürftigkeit der Streitbeilegungsentscheidung mit.

I. Ausgestaltung des Verfahrens Die Verhandlungspartner der Uruguay-Runde entwickelten das Streitbeilegungssystem des GATT in wesentlichen Punkten fort und schufen ein effektives Rechtsschutzverfahren zur Beilegung von Handelsstreitigkeiten. Während unter ___________ 1 Zum deutschen Verfassungsrecht Stern, Staatrecht, Bd. I, S. 811 ff.; Dreier, in: ders. (Hrsg.), GG, Art. 20 (Demokratie) Rn. 110. 2 Bickel, The Least Dangerous Branch, S. 19. 3 Dunoff, The Death of the Trade Regime, EJIL 10 (1999), S. 733, 757 ff.

I. Ausgestaltung des Verfahrens

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dem GATT das Wirksamwerden einer Panelentscheidung vom Einvernehmen der Vertragsparteien abhängig war, existiert für alle Entscheidungen im WTOStreitbeilegungsverfahren nunmehr ein Automatismus, der nur bei einem negativen Konsens der Mitglieder, einschließlich der obsiegenden Streitpartei, die Rechtswirksamkeit der Entscheidung verhindert. Zu einer weiteren Verrechtlichung des Verfahrens trug die Errichtung des Appellate Body als Rechtsmittelinstanz bei. Die auf Panelebene aufgeworfenen Rechtsfragen können nunmehr vor einer ständigen Revisionsinstanz überprüft werden. Damit ist auch eine einheitliche Auslegung der Handelsübereinkommen gesichert. Außerdem konnten sich die Verhandlungspartner auf strikte Fristenregelungen einigen und damit den Ablauf des Verfahrens wesentlich beschleunigen. Eine höhere Effektivität bei der Rechtsdurchsetzung wurde schließlich durch die Einführung von sogenannten cross retaliations erreicht werden. Nach dem Dispute Settlement Understanding kann die obsiegende Streitpartei zur Durchsetzung einer Streitbeilegungsentscheidung auch Zugeständnisse aus Handelssektoren aussetzen, die von dem WTO-Rechtsverstoß des Streitgegners nicht unmittelbar betroffen sind.

1. Beschwerdearten Das ausdifferenzierte, auf den Schutz vor einer Zunichtemachung oder Schmälerung (nullification or impairment) von Handelsvorteilen ausgerichtete System von Beschwerdearten übernahmen die Gründungsmitglieder der WTO aus dem Rechtsbestand des GATT4. Die unterschiedlichen Beschwerdearten werden von den WTO-Mitgliedern allerdings nur selektiv genutzt. In der Streitbeilegungspraxis steht die Verletzungsbeschwerde, mit der die Schmälerung oder Zunichtemachung von Handelsvorteilen infolge einer Rechtsverletzung gerügt werden kann, ganz im Vordergrund.

a) Systematik der Beschwerdearten Im Bereich des Warenhandels ergibt sich die Systematik der Beschwerdearten im Wesentlichen aus Art. XXIII GATT. Art. XXIII Abs. 1 GATT ermöglicht den Mitgliedstaaten sowohl subjektive Beeinträchtigungen von Handelsvorteilen, als auch Verstöße gegen die objektiven Vertragsziele vor den Streitbeilegungsorganen geltend zu machen. Weiterhin unterscheidet die Vorschrift nach dem Grund der Beeinträchtigung Verletzungsbeschwerden (violation complaints), Nichtverletzungsbeschwerden (non-violation complaints) und Si___________ 4

Siehe Letzel, Streitbeilegung im Rahmen der WTO.

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

tuationsbeschwerden (situation complaints). Die Verletzungsbeschwerde steht den Mitgliedstaaten zur Verfügung, um Verstöße gegen vertragliche Verpflichtungen durch den Beschwerdegegner zu rügen. Nichtverletzungsbeschwerden erlauben es dem Beschwerdeführer auch sonstige Maßnahmen des Beschwerdegegners, die keine Rechtsverletzung beinhalten, anzugreifen. Mittels einer Situationsbeschwerde kann sich ein WTO-Mitglied schließlich unabhängig vom Verhalten eines Beschwerdegegners vor den Streitbeilegungsgremien auf eine sonstige Situation berufen, die zu einer Beeinträchtigung von Handelsvorteilen geführt hat. Kombiniert man die beiden möglichen Gegenstände der Beeinträchtigung, subjektive Handelsvorteile auf der einen und objektive Vertragsziele auf der anderen Seite, mit den drei unterschiedlichen Beschwerdetypen, ergeben sich zumindest nach dem Wortlaut des Art. XXIII GATT sechs verschiedene Beschwerdekonstellationen. Der durch das GATT vorgenommenen Einteilung der Beschwerdegegenstände folgen im Grundsatz auch das GATS und das TRIPS. Art. 64 Abs. 1 TRIPS erklärt die Art. XXII und XXIII des GATT in der ihnen durch das DSU verliehenen Form und unter dem Vorbehalt speziellerer Regelungen auf die unter dem TRIPS entstandenen Streitigkeiten für anwendbar. Nachdem die Regelung des Art. 64 Abs. 2 und 3 TRIPS, die Nichtverletzungs- und Situationsbeschwerden für einen Zeitraum von fünf Jahren nach Inkrafttreten des WTO-Abkommens für das TRIPS ausschlossen hat, ausgelaufen war, wurde die Anwendbarkeit beider Beschwerdetypen durch eine Entscheidung der Ministerkonferenz vom November 2001 erneut ausgesetzt5. Größere Abweichungen ergeben sich dagegen unter dem GATS. Im Hinblick auf die Beschwerdetypen beschränkt das Dienstleistungsabkommen das Rechtsschutzsystem auf die Verletzungs- und die Nichtverletzungsbeschwerde. Der Beschwerdeführer kann außerdem nach Art. XXIII GATS nur die Beeinträchtigung spezifischer Verpflichtungen und nicht auch die Verletzung der Vertragsziele rügen. Daneben modifiziert das GATS etliche Verfahrensregeln6.

b) Verletzungsbeschwerde aa) Rechtsschutzziel Die Verletzungsbeschwerde bildet das Grundmodell des Beschwerdeverfahrens in der WTO. Über sie erfolgt die Durchsetzung des geschriebenen WTO___________ 5 Decision on Implementation-Related Issues and Concerns, WTO-Dok. WT/MIN(01)/W/10, vom 14. November 2001, Rn. 11.1. 6 Siehe im Einzelnen Ohlhoff, Die Streitbeilegung in der WTO, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 677, Rn. 138.

I. Ausgestaltung des Verfahrens

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Rechts. Durch die Anknüpfung an einen Rechtsverstoß zeichnet sie sich als ein klassisches, völkerrechtliches Rechtsschutzmittel aus. Allerdings herrscht in der Literatur Streit, ob die Rückgängigmachung der Verletzungshandlung durch den Beschwerdegegner das vorrangige Rechtsschutzziel der Verletzungsbeschwerde bildet. Teilweise wird vertreten, die Verletzungsbeschwerde sei lediglich darauf gerichtet, das Gleichgewicht von Handelsvorteilen wieder herzustellen7. Bislang haben die Mitglieder in Verfahren vor den WTO-Streitbeilegungsorganen fast ausschließlich vom Typus der Verletzungsbeschwerde Gebrauch gemacht.

bb) Existenz einer Rechtsverletzung Strengt der Beschwerdeführer eine Verletzungsbeschwerde an, so steht die Feststellung eines rechtswidrigen Verhaltens der Gegenpartei im Mittelpunkt des Verfahrens. Die Verletzungsbeschwerde wirft spezifische Probleme, sowohl im rechtlichen als auch im tatsächlichen Bereich, auf. Zum einen ist es aufgrund der vielen generalklauselartigen Formulierungen in den Handelsübereinkommen oftmals nicht möglich, den Sachverhalt ohne eine erhebliche Konkretisierung des Norminhaltes unter die in Rede stehende Vorschrift zu subsumieren. Einzelne Sachgegenstände können dabei besondere Herausforderungen für die Rechtsfindung darstellen. So ist weiterhin ungeklärt und umstritten, wie weit die Prüfungsintensität der Streitbeilegungsorgane bei naturwissenschaftlichen Risikoabwägungen, wie sie etwa im Anwendungsbereich des SPS-Abkommens erforderlich sind, oder bei wirtschaftlichen Ursachen- und Folgenabschätzung im Zusammenhang mit Schutz- und Ausgleichsmaßnahmen reicht8. Zum anderen bereitet aber auch der tatsächliche Nachweis einer Rechtsverletzung Schwierigkeiten9. Die Streitbeilegungsvereinbarung enthält kaum eigene Beweisregeln und stellt auch keinen numerus clausus zulässiger Beweismittel auf10. Stattdessen wird den Streitbeilegungsorganen ein weites Ermessen bei der Sachverhaltsermittlung und der Bestimmung der hierzu notwendigen und angemessenen Mittel zugebilligt11. Ungeachtet dessen sind die Streitpar___________ 7

Palmeter/Alexandrov, “Inducing compliance” in WTO dispute settlement, in: Kennedy/Southwick (Hrsg.), The Political Economy of International Trade Law, S. 646, 650 ff. 8 Howse, Democracy, Science, and Free Trade, Michigan LR 98 (1999-2000), S. 2329; Ohlhoff, Die Streitbeilegung in der WTO, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTOHandbuch, S. 677, Rn. 94. 9 Allgemein Pauwelyn, Evidence, Proof and Persuasion in WTO Dispute Settlement, JIEL 1 (1998), S. 227. 10 Letzel, Streitbeilegung im Rahmen der WTO, S. 280. 11 Art. 13 DSU. Siehe auch United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WTO-Dok. WT/DS58/AB/R, Appellate Body Report vom 12. Oktober 1998, Rn. 104 ff.

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

teien nach der Rechtsprechung des Appellate Body aber verpflichtet, die Voraussetzungen der für sie günstigen Normen darzulegen und im Hinblick darauf zumindest einen Anscheinsbeweis zu erbringen12.

cc) Zunichtemachung oder Schmälerung von Handelsvorteilen Eine Verletzung der objektiven Vertragsziele ist bislang noch nie zum Gegenstand eines Verfahrens gemacht worden. Stattdessen hat sich das Konzept der Zunichtemachung oder Schmälerung (nullification or impairment) von Handelsvorteilen zum zentralen Element im Rechtsschutzsystem der WTO entwickelt13. Um Inhalt und Grenzen der gegenseitig gewährten Handelsvorteile zu bestimmen, wird seit dem GATT-Fall Australian Subsidy on Ammonium Sulphate14 aus dem Jahr 1950 gefragt, ob das beschwerdeführende Mitglied unter Berücksichtigung aller Umstände im Zeitpunkt des Aushandelns der Handelszugeständnisse mit dem Erwerb der nunmehr beeinträchtigten Vorteile vernünftigerweise rechnen durfte15. Dieser Maßstab ist in der Literatur fortan als reasonable expectations Doktrin bezeichnet worden16. Für den Dienstleistungshandel haben die Verhandlungspartner der Uruguay-Runde die reasonable expectations Doktrin in Art. XXIII Abs. 3 S. 1 GATS kodifiziert. Schon unter dem GATT hatte sich allerdings frühzeitig eine Praxis entwickelt, wonach bei einer festgestellten Rechtsverletzung durch die gegnerische Partei eine Beeinträchtigung von Handelsvorteilen auf Seiten des Beschwerdeführers vermutet wurde17. Diese Vermutungsregel wurde am Ende der Tokio___________ 12

Japan – Measures Affecting Agricultural Products, WTO-Dok WT/DS76/AB/R, Appellate Body Report vom 22. Februar 1999, Rn. 126 ff; Korea – Definitive Safeguard Measure on Imports of Certain Diary Products, WTO-Dok. WT/DS98/AB/R, Appellate Body Report vom 14. Dezember 1998, Rn. 147 ff.; mit niedrigeren Anforderungen an die Parteien India – Quantitative Restrictions on Imports of Agricultural, Textile and Industrial Products, WTO-Dok. WT/DS90/AB/R, Appellate Body Report vom 23. Mai 1999, Rn. 139 ff. 13 Ausführlich zum Konzept der Zunichtemachung und Schmälerung von Handelsvorteilen Roessler, The Concept of Nullification and Impairment in the Legal System of the World Trade Organization, in: Petersmann (Hrsg.), International Trade Law and the GATT/WTO Dispute Settlement System, S. 125 ff 14 Australian Subsidy on Ammonium Sulphate, Working Party Report angenommen am 3. April 1950, GATT BISD 2S/188, Rn. 12. 15 Siehe auch European Economic Community – Payments and Subsidies Paid to Processors and Producers of Oilseeds Related Animal-Feed Proteins, Panel Report angenommen am 25. Januar 1990, GATT BISD, 37S/86. 16 Chua, Reasonable Expectations and Non-Violation Complaints in the GATT/WTO, JWT 32 (1998), S. 27, 29 m.w.N. 17 Roessler, The Concept of Nullification and Impairment in the Legal System of the World Trade Organization, in: Petersmann (Hrsg.), International Trade Law and the

I. Ausgestaltung des Verfahrens

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Runde vertraglich festgeschrieben und mit Unterzeichnung des MarrakeschProtokolls in die Streitbeilegungsvereinbarung übernommen. Art. 3 Abs. 8 S. 1 DSU sieht demnach vor, dass „[i]n Fällen, in denen Pflichten aus einem unter die Vereinbarung fallenden Übereinkommen verletzt werden, … die Maßnahme prima facie als Fall der Zunichtemachung oder Schmälerung von Vorteilen betrachtet [wird].“ Art. 3 Abs. 8 S. 2 DSU erläutert: „Das heißt, es wird gewöhnlich angenommen, dass ein Verstoß gegen die Regeln eine nachteilige Auswirkung auf andere Mitglieder hat, die Vertragsparteien des betreffenden unter die Vereinbarung fallenden Übereinkommens sind, und dass es in solchen Fällen dem Mitglied, gegen das die Beschwerde vorgebracht wird, obliegt, die Anschuldigung zu widerlegen.“ Für die Verletzungsbeschwerde kommt es daher weniger auf die Voraussetzungen einer Zunichtemachung oder Schmälerung von Handelsvorteilen und damit die Reichweite der reasonable expectations Doktrin an, als auf die Anforderungen, die für eine Widerlegung der prima facie Vermutung gelten. Unter dem GATT wurde die Regelung praktisch wie eine unwiderlegliche Vermutung gehandhabt18. Im Fall US – Taxes on Petroleum reagierte das Panel auf Bemühungen der USA, den Nachweis zu führen, dass der von amerikanischer Seite vorgenommene Verstoß gegen das GATT zu keinen spürbaren Beeinträchtigungen der Handelsvorteile des Beschwerdeführers geführt hatte, mit dem Hinweis, „… there was no case in history of the GATT in which a contracting party had successfully rebutted the presumption that a measure infringing obligations causes nullification and impairment19“, und schloss daraus: „[T]he presumption had in practice operated as an irrefutable presumption20.“ Auch in der WTO hat die Widerlegbarkeit der Vermutung aus Art. 3 Abs. 8 DSU bislang keine praktische Bedeutung gewonnen21. Die Entwicklungen unter dem GATT zeitigten entsprechende Auswirkungen in der Uruguay-Runde. Im GATS wurde das Institut der Verletzungsbeschwerde nun ohne Bezug zum Konzept der Zunichtemachung und Schmälerung statu___________ GATT/WTO Dispute Settlement System, S. 125 ff.; kritisch Meng, Streitbeilegung im GATT, ZaöRV 41 (1981), S. 69, 93 ff. 18 Roessler, The Concept of Nullification and Impairment in the Legal System of the World Trade Organization, in: Petersmann (Hrsg.), International Trade Law and the GATT/WTO Dispute Settlement System, S. 125, 127 ff.; Martha, Presumptions and Burden of Proof in World Trade Law, JIA 14 (1997), S. 67, 75 ff. 19 United States – Taxes on Petroleum and Certain Imported Substances, GATT-Dok. L/6175, Panel Report angenommen am 17. Juni 1987, GATT BISD 34S/136, 156. 20 United States – Taxes on Petroleum and Certain Imported Substances, GATT-Dok. L/6175, Panel Report angenommen am 17. Juni 1987, GATT BISD 34S/136, 158. 21 Ohlhoff, Die Streitbeilegung in der WTO, Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 677, Rn. 11.

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

iert22. Art. XXIII Abs. 1 GATS beschränkt sich auf die Formulierung: „If any Member should consider that any other member fails to carry out its obligations or specific commitments under this Agreement, it may with a view to reaching a mutually satisfactory resolution of the matter have recourse to the DSU.“ Lediglich im Zusammenhang mit der Nichtverletzungsbeschwerde und der reasonable expectations Doktrin wird noch auf das Konzept der Zunichtemachung und Schmälerung von Handelsvorteilen Bezug genommen. Das Konzept der Zunichtemachung oder Schmälerung von Handelsvorteilen ist aber in der WTO Praxis deshalb nicht vollkommen überflüssig geworden. Zwar hat es als Voraussetzung für die Verletzungsbeschwerde, dem zentralen Rechtsschutzinstrument in der WTO, stark an Bedeutung verloren. Es bleibt aber Grundlage der Nichtverletzungs- und der Situationsbeschwerde und ist vor allem Maßstab für die Bestimmung der zulässigen Höhe bei der Aussetzung von Zugeständnissen im Sanktionsverfahren.

c) Nichtverletzungsbeschwerde aa) Rechtsschutzziel Mit der Nichtverletzungsbeschwerde wendet sich der Beschwerdeführer gegen ein WTO-rechtskonformes Verhalten eines anderen Mitglieds, das in zurechenbarer Weise zu einer Beeinträchtigung von Handelsvorteilen geführt hat23. Für den Erfolg einer Nichtverletzungsbeschwerde kommt es damit nicht auf den Beweis einer Rechtsverletzung, sondern allein darauf an, dass der Beschwerdeführer die Schmälerung oder Zunichtemachung von Handelsvorteilen überzeugend darlegen kann. Anders als im Fall der Verletzungsbeschwerde können die Streitbeilegungsorgane den Beschwerdegegner auch nicht automatisch dazu verpflichten, die angefochtene Maßnahme zurückzunehmen. Die Feststellungen der Streitbeilegungsorgane gehen bei Erfolg der Beschwerde vielmehr dahin, „einen für alle Seiten zufrieden stellenden Ausgleich herbeizuführen24 “.

___________ 22

Cottier/Schefer, Non-Violation Complaints in WTO/GATT Dispute Settlement, in: Petersmann (Hrsg.), International Trade Law and the GATT/WTO Dispute Settlement System, S. 143, 157. 23 Ausführlich zur Nichtverletzungsbeschwerde v. Bogdandy, The Non-Violation Procedure of Article XXIII: 2 GATT, JWT 26 (1992), S. 95; Cho, GATT Non-Violation Issues in the WTO Framework, Harvard ILJ 39 (1998), S. 311; Petersmann, ViolationComplaints and Non-Violation-Complaints in Public International Trade Law, GYIL 34 (1991), S. 175. 24 Art. XXIII Abs. 1 lit. b) GATT, 26 Abs. 1 lit. b) DSU.

I. Ausgestaltung des Verfahrens

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Der Zweck der Nichtverletzungsbeschwerde wird überwiegend im Schutz der Vertragsparteien vor Umgehungen von wechselseitig ausgehandelten Zugeständnissen durch unvorhergesehene Maßnahmen eines Verhandlungspartners gesehen25. Ursprünglich handelte es sich dabei vor allem um die Sicherung von Wettbewerbsmöglichkeiten, die aus Zollkonzessionen erwuchsen26. Aber auch im Hinblick auf die Meistbegünstigungsklausel wurden, wenn auch erfolglos, berechtigte Erwartungen geltend gemacht27. Das GATT-Panel im Fall EEC – Oilseeds beschrieb den Zweck der Nichtverletzungsbeschwerde folgendermaßen: „The idea underlying [the provisions of Article XXIII:1 (b) GATT] is that the improved competitive opportunities that can legitimately be expected from a tariff concession can be frustrated not only by measures proscribed by the General Agreement but also by measures consistent with that Agreement. In order to encourage contracting parties to make tariff concessions they must therefore be given a right of redress when a reciprocal concession is impaired by another contracting party as a result of the application of any measure, whether or not it conflicts with the General Agreement28.“

Wie schon unter dem GATT 1947 werden Nichtverletzungsbeschwerden zumeist mit Verletzungsbeschwerden verbunden und nur hilfsweise für den Fall eines Scheiterns der Verletzungsbeschwerde eingebracht. Bedingt durch die Unschärfe vieler materieller Verpflichtungen im GATS wurde die Vermutung geäußert, dass die Vertragsparteien hier häufiger auf die Nichtverletzungsbeschwerde zurückgreifen werden als im Regelungsbereich des GATT29. Diese Einschätzung hat sich allerdings bislang nicht bestätigt.

___________ 25 Chua, Reasonable Expectations and Non-Violation Complaints in the GATT/WTO, JWT 32 (1998), S. 27, 38; Ohlhoff, Die Streitbeilegung in der WTO, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 677, Rn. 127. 26 Cottier/Schefer, Non-Violation Complaints in WTO/GATT Dispute Settlement, in: Petersmann (Hrsg.), International Trade Law and the GATT/WTO Dispute Settlement System, S. 143, 149 ff. 27 Japan – Trade in Semi-Conductors, GATT-Dok. L/6309, Panel Report angenommen am 4. Mai 1988, GATT BISD 35S/116, Rn. 130 f.; European Communities – Tariff Treatment on Imports of Citrus Products from Certain Countries in the Mediterranean Region, GATT-Dok. L/5776, Panel Report vom 7. Februar 1985, nicht angenommen, Rn. 4.35 ff. 28 European Economic Community – Payments and Subsidies Paid to Processors and Producers of Oilseeds and Related Animal-Feed Proteins, Panel Report angenommen am 25. Januar 1990, GATT BISD 37S/86, Rn. 144. 29 Cho, GATT Non-Violation Issues in the WTO Framework, Harvard ILJ 39 (1998), S. 311, 325 f.

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

bb) Berechtigte Erwartungen Der Anwendungsbereich der Nichtverletzungsbeschwerde wird durch die reasonable expectations-Doktrin bestimmt30. Der Appellate Body stellte im Fall EC – Asbestos jedoch klar, dass auch eine Maßnahme, die gegen eine Bestimmung der WTO-Ordnung verstößt, Gegenstand einer Nichtverletzungsbeschwerde sein kann. Dies folge aus dem Wortlaut des Art. XXIII Abs. 1 lit. b) GATT, der es für unerheblich erkläre, ob die angefochtene Maßnahme gegen das Abkommen verstoße oder nicht und damit WTO-rechtswidrige Maßnahmen nicht grundsätzlich vom Anwendungsbereich der Nichtverletzungsbeschwerde ausschließe31. Noch ungeklärt ist allerdings die Frage, ob ein Verhalten, dass durch einen Ausnahmetatbestand gerechtfertigt ist, berechtigte Erwartungen eines anderen Mitglieds enttäuschen kann32. Dagegen sprechen jedenfalls Sinn und Zweck der Nichtverletzungsbeschwerde, die als Instrument gegen den Rechtsmissbrauch und eine Umgehung von Verpflichtungen innerhalb der Welthandelsordnung geschaffen wurde33. Im Fall einer Rechtfertigung haben die Vertragsparteien das Abweichen von den Grundprinzipien des WTO-Rechts aber bewusst gewollt oder zumindest in Kauf genommen. Um die Schutzwürdigkeit des Vertrauens zu begründen, werden daher besonders strenge Anforderungen an die Beweislast zu stellen sein34.

cc) Ausgestaltung in anderen Abkommen Eine besondere Form der Nichtverletzungsbeschwerde enthält das Subventionsabkommen. Es sieht im Fall von Subventionen, die durch das Übereinkommen als nichtanfechtbar und damit grundsätzlich rechtmäßig qualifiziert werden, unter der Voraussetzung, dass ein Mitglied Grund zu der Annahme hat, dass die Maßnahme „zu ernsthaften nachteiligen Auswirkungen auf seinen inländischen Wirtschaftszweig geführt hat“ und eine „Schädigung entstanden ist, ___________ 30 Chua, Reasonable Expectations and Non-Violation Complaints in the GATT/WTO, JWT 32 (1998), S. 27. 31 European Communities – Measures Affecting Asbestos and Asbestos-Containing Products, WTO-Dok. WT/DS135/AB/R, Appellate Body Report vom 12. März 2001, Rn. 187. 32 Die Frage wurde in European Communities – Measures Affecting Asbestos and Asbestos-Containing Products, WTO-Dok. WT/DS135/AB/R, Appellate Body Report vom 12. März 2001, Rn. 190 offen gelassen. 33 So zu Recht Ohlhoff, Die Streitbeilegung in der WTO, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 677, Rn 128 Fn. 432. 34 Neumann, Die Koordination des WTO-Rechts mit anderen völkerrechtlichen Ordnungen, S. 196; Bagwell/Mavroidis/Staiger, It’s a Question of Market Access, AJIL 96 (2002), S. 56, 66.

I. Ausgestaltung des Verfahrens

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die nur schwer zu beseitigen wäre“, ein Kontrollverfahren vor einem Ausschuss vor35. Der Ausschuss kann gegenüber dem Beschwerdegegner die Empfehlung aussprechen, sein Subventionsprogramm so zu ändern, dass die schädlichen Auswirkungen beseitigt werden36. Kommt der Beschwerdegegner dieser Aufforderung nicht innerhalb einer bestimmten Frist nach, ermächtigt der Ausschuss ohne eine Einbeziehung der Streitbeilegungsorgane die beschwerte Partei, „geeignete dem Grad und dem Ausmaß der festgestellten Auswirkungen angemessene Gegenmaßnahmen zu treffen“37. Ein Streit um verbotene oder anfechtbare Subventionen wird dagegen als Verletzungsbeschwerde im Wesentlichen nach den Regeln des DSU ausgetragen. Eine wichtige Besonderheit im Hinblick auf die Rechtsfolgen der Nichtverletzungsbeschwerde enthält das GATS. Anders als im Anwendungsbereich des Art. XXIII Abs. 1 lit. b) GATT kann ein Mitglied, das einen Handelsvorteil aufgrund einer spezifischen Verpflichtung eines anderen Mitglieds nach Teil III des Dienstleistungsabkommens vernünftigerweise hätte erwarten können, nach fruchtlosem Bemühen um ein Einvernehmen auch Maßnahmen nach Art. 22 DSU ergreifen38. Die Erweiterung der Nichtverletzungsbeschwerde um die Implementierungsmaßnahmen der Verletzungsbeschwerde geht mit einem signifikanten Wandel im Verständnis der Vertragsparteien von der Funktion der Nichtverletzungsbeschwerde einher39. Die Nichtverletzungsbeschwerde des GATS hat im Gegensatz zum Verfahren nach Art. XXIII Abs. 1 lit. b) GATT, 26 Abs. 1 DSU den Charakter als vornehmlich politisches Ausgleichsverfahren ohne rechtlich durchsetzbares Ergebnis verloren. Nach dem GATS erscheinen beide Beschwerdeformen als sich ergänzende Rechtsmittel, wobei die Verletzungsbeschwerde nach Art. XXIII Abs. 1 GATS Verstöße gegen Vertragsverpflichtungen und spezifische Zugeständnisse erfasst und mit der Nichtverletzungsbeschwerde die Enttäuschung von berechtigten Erwartungen geahndet werden kann.

___________ 35

Art. 9 Abs. 1 Subventionsabkommen. Art. 9 Abs. 4 S. 1 Subventionsabkommen. 37 Art. 9 Abs. 4 S. 3 Subventionsabkommen. 38 Art. XXIII Abs. 3 S. 3 GATS. 39 Cottier/Scheffer, Non-Violation Complaints in WTO/GATT Dispute Settlement, in: Petersmann (Hrsg.), International Trade Law and the GATT/WTO Dispute Settlement System, S. 143, 157. 36

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

d) Situationsbeschwerde aa) Rechtsschutzziel Auch bei der Situationsbeschwerde ist es erforderlich, dass der Beschwerdeführer geltend machen kann, von einer Zunichtemachung oder Schmälerung seiner Handelsvorteile betroffen zu sein. Die Situationsbeschwerde kennt allerdings keine Streitparteien im eigentlichen Wortsinn. Ziel der Beschwerde sind vielmehr Vorschläge der anderen Vertragsparteien zur Anpassung von Verpflichtungen, um so zu einer „befriedigenden Regelung der Angelegenheit40“ für den Beschwerdeführer, aber auch für alle anderen WTO-Mitglieder, zu kommen. Mangels Zurechenbarkeit des Beschwerdegegenstandes zum Verhalten eines Mitglieds gehört das Verfahren nach Art. XXIII Abs. 1 lit. c) GATT, 26 Abs. 2 DSU deshalb nicht in den Bereich der internationalen Streitbeilegung. Die Situationsbeschwerde stellt vielmehr ein besonderes Verfahren bereit, um in wirtschaftlichen Krisenzeiten politische Initiativen anzuregen. Die Rolle der Streitbeilegungsorgane beschränkt sich auf die von Gutachtern. Hinter der Situationsbeschwerde nach Art. XXIII Abs. 1 lit. c) GATT 1947 stand der Gedanke, den Mitgliedern im Fall einer weltweiten Wirtschaftskrise die Möglichkeit zu geben, zum Schutz ihrer Volkswirtschaft ihre Verpflichtungen aus dem GATT zu suspendieren41. Der besondere Charakter der Situationsbeschwerde spiegelt sich im Verfahren wider. So gilt für die Situationsbeschwerde nicht das Prinzip des negativen Konsenses bei der Annahme des Panelberichts. Vielmehr müssen alle WTO-Mitglieder der Empfehlung im DSB zustimmen. Die Verfahrensregeln des DSU gelten nur bis zu dem Zeitpunkt der Zuleitung des Panelberichts an die Mitgliedstaaten42. Für das weitere Prozedere verweist Art. 26 Abs. 2 S. 3 DSU auf eine Entscheidung der Vertragsparteien des GATT aus dem Jahr 198943. Weder die Vertragsparteien des GATT noch die Streitbeilegungsorgane der WTO haben allerdings bislang über eine Situationsbeschwerde eines Mitglieds entschieden. Entsprechend gering ist auch das Interesse in der Literatur.

___________ 40

Art. XXIII Abs. 1 lit. c) GATT. Roessler, The Concept of Nullification and Impairment in the Legal System of the World Trade Organization, in: Petersmann (Hrsg.), International Trade Law and the GATT/WTO Dispute Settlement System, S. 125, 139 ff. 42 Art. 26 Abs. 2 S. 2 DSU. 43 Beschluss vom 12. April 1989, GATT BISD 36S/61. 41

I. Ausgestaltung des Verfahrens

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bb) Anwendungsbereich Eine der wenigen Stellungnahmen zum Anwendungsbereich der Situationsbeschwerde stammt aus der Feder von Frieder Roessler, dem ehemaligen Leiter der Rechtsabteilung des GATT. Roessler hält die Situationsbeschwerde über ihren ursprünglichen Zweck hinaus auch in Fällen für anwendbar, in denen sich der Beschwerdeführer gegen das Unterlassen einer Maßnahme durch ein anderes Mitglied wendet44. Denkbar wäre etwa der Fall, dass eine Beeinträchtigung von Handelsvorteilen durch die Aktivitäten ausländischer Unternehmen herbeigeführt und der mit Jurisdiktion ausgestattete Heimatstaat der Unternehmen keine entsprechenden Gegenmaßnahmen einleiten würde. Roessler betont aber zugleich, dass innerhalb der WTO-Mitgliedschaft wenig Übereinstimmung bestehe, unter welchen Umständen eine Regierung verpflichtet sei, wirtschaftliche Maßnahmen zu ergreifen und dass deshalb auf Seiten eines Mitglieds kaum berechtigte Erwartungen bezüglich eines Eingreifens eines anderen Mitglieds entstehen könnten45. Zusätzlich fehle der WTO die nötige Investigationsgewalt, da es in einer solchen Konstellation entscheidend darauf ankäme, Informationen von Privaten zu erhalten. Einzelne sogenannter restrictive business practices werden außerdem von Regelungen der Handelsübereinkommen erfasst. So ist den Mitgliedstaaten nach dem Abkommen über Schutzmaßnahmen die Initiierung oder Unterstützung („encouragement or support“) von Importkartellen verboten46. Rechtsschutzlücken, die durch die Situationsbeschwerde geschlossen werden müssten, sind daher derzeit nicht erkennbar.

2. Die Streitbeilegungsorgane a) Das Dispute Settlement Body Organisatorisch haben die WTO-Mitglieder die Streitbeilegung in die Hände des Dispute Settlement Body (DSB) gelegt. Dem DSB kommt die Aufgabe zu, Panels einzusetzen, die Berichte der Panels und des Appellate Body anzunehmen, die Überwachung der Umsetzung von Entscheidungen und Empfehlungen durchzuführen und die Aussetzung von Zugeständnissen oder sonstigen Verpflichtungen aus den unter die Streitbeilegungsvereinbarung fallenden Über___________ 44 Roessler, The Concept of Nullification and Impairment in the Legal System of the World Trade Organization, in: Petersmann (Hrsg.), International Trade Law and the GATT/WTO Dispute Settlement System, S. 125, 139. 45 Roessler, The Concept of Nullification and Impairment in the Legal System of the World Trade Organization, in: Petersmann (Hrsg.), International Trade Law and the GATT/WTO Dispute Settlement System, S. 125, 140. 46 Art. 11 Abs. 3 Übereinkommen über Schutzmaßnahmen.

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

einkommen zu genehmigen47. Das DSB tritt damit an allen wesentlichen Stellen des Streitbeilegungsverfahrens formell als höchste Entscheidungsinstanz auf. Dennoch sind die tatsächlichen Einflussmöglichkeiten des DSB äußerst gering. Inhaltliche Gestaltungsspielräume, wie sie von einem politischen Organ zu erwarten wären, besitzt das DSB praktisch keine. Die Streitbeilegungsentscheidungen werden durch die Panels und den Appellate Body erarbeitet und dem DSB zur bloßen Annahme vorgelegt. In der Implementierungsphase werden die Entscheidungsinhalte durch das DSU vorgegeben. Die Willensbildung im DSB unterliegt außerdem dem negativen Konsensprinzip. Das heißt, eine Entscheidung gilt dann als gefasst, wenn sie die Mitglieder des DSB nicht im Konsens ablehnen. Darüber hinaus dient das DSB aber auch als Forum für Verhandlungen über eine einvernehmliche Lösung der Streitigkeit und für Bemühungen der Streitparteien um die politische Unterstützung durch andere Mitglieder48. Das DSB ist zwar formal ein eigenständiges Organ, seine Mitglieder sind jedoch mit denen des Allgemeinen Rats der WTO (General Council) identisch49. Der Allgemeine Rat konstituiert sich aus Vertretern aller Mitglieder50. Anders als die Ministerkonferenz, die als Repräsentativorgan der WTO fungiert, ist der Allgemeine Rat jedoch nicht mit hohen politischen Repräsentanten, sondern mit Sachverständigen aus den einzelnen Themenbereichen seiner Zuständigkeit besetzt51. Tagt der Allgemeine Rat als DSB, hat er einen eigenen Vorsitzenden und ist mit einer eigenen Geschäftsordnung ausgestattet52.

b) Die Panels Die Entscheidung eines Streitfalles obliegt zunächst den Streitbeilegungspanels. Ihre Aufgabe ist es, den Sachverhalt festzustellen und eine objektive Beurteilung der Rechtslage abzugeben53. Jedes Panel besteht aus drei Mitgliedern. Als Kriterien für die Auswahl verlangt das DSU eine besondere Qualifikation, Unabhängigkeit, einen ausreichend weitgefächerten Hintergrund und ein breites Spektrum an Erfahrung54. Beispielhaft wird auf Personen verwiesen, die sich ___________ 47

Art. 2 Abs. 1 S. 2 DSU. Ohlhoff, Die Streitbeilegung in der WTO, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 677, Rn. 72. 49 Weiß/Hermann, Welthandelsrecht, Rn. 265. 50 Art. IV Abs. 2 S. 1 WTO-Abkommen. 51 Stoll, Die WTO, ZaöRV 54 (1994), S. 241, 259 f. 52 WTO-Dok. WT/DSB/9 vom 16. Januar 1997. 53 Art. 11 DSU. 54 Art. 8 Abs. 1 u. 2 DSU. 48

I. Ausgestaltung des Verfahrens

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wissenschaftlich mit dem internationalen Handel oder der internationalen Handelspolitik beschäftigen oder als hochrangige Beamte eines Mitglieds im Bereich der Handelspolitik tätig waren55. Sofern die Streitparteien nichts Gegenteiliges vereinbaren, dürfen Staatsangehörige einer Streitpartei oder eines am Verfahren beteiligten Dritten nicht Mitglied des mit der Streitentscheidung befassten Panels sein56. Die Panelmitglieder müssen für jeden einzelnen Streitfall neu bestimmt werden. Zur Erleichterung der Auswahl wird vom Sekretariat der WTO eine Vorschlagsliste geführt. Darauf sind die Namen von Personen verzeichnet, die bereits unter dem GATT 1947 mit Aufgaben der Streitbeilegung betraut waren, ergänzt durch Nominierungen, welche die Regierungen der Mitglieder mit Genehmigung des DSB nach Gründung der WTO vorgenommen haben57. Neben den Namen enthält die Liste auch Angaben über besondere Erfahrungsgebiete und Kompetenzen der Personen in den einzelnen Handelssektoren. Das Sekretariat entnimmt seine Vorschläge im Regelfall dieser Nominierungsliste. Das DSU sieht vor, dass die Streitparteien einzelne Namen nur aus „zwingenden Gründen“ ablehnen können58. In der Praxis schließen sich aber üblicherweise intensive Verhandlungen an den ersten Vorschlag des Sekretariats an. Dafür stehen den Parteien 20 Tage zur Verfügung. Gelingt eine Einigung binnen dieses Zeitraums nicht, bestimmt der Generaldirektor nach Rücksprache mit dem Vorsitzenden des DSB und den Parteien die Mitglieder des Panels59. Tatsächlich wird die Auswahl letztlich aber von derselben Abteilung im Sekretariat der WTO vorgenommen, die auch schon mit den Streitparteien über die Besetzung verhandelt hat60.

c) Der Appellate Body Der Appellate Body übt die Funktion einer ständigen Revisionsinstanz61 aus. Er überprüft die Panelberichte auf ihre Rechtsfehlerhaftigkeit hin und soll da___________ 55

Art. 8 Abs. 1 DSU. Art. 8 Abs. 3 DSU. 57 Art. 8 Abs. 4 S. 4 DSU. 58 Art. 8 Abs. 6 S. 2 DSU. 59 Art. 8 Abs. 7 S. 1 DSU. 60 Shoyer, Panel Selection in WTO Dispute Settlement Proceedings, JIEL 6 (2003), S. 203, 207. 61 Im Schrifttum wird der Appellate Body auch häufig als Berufungsinstanz bezeichnet. Da sich seine Prüfung aber auf Rechtsfragen beschränkt und auch im nationalen Recht die Rechtsmittelinstanz nicht zwingend eine Berufungsinstanz ist, scheint der Begriff Revisionsinstanz vorzugswürdig. So auch Hilf, in: Hilf/Oeter (Hrsg.), WTORecht, § 27, Rn. 34. 56

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

durch für ein Höchstmaß an Kohärenz und Vorhersehbarkeit innerhalb der WTO-Ordnung sorgen. Dem Appellate Body gehören sieben Richter an. Sie werden vom DSB für eine Amtszeit von vier Jahren bestellt, wobei jeder Richter einmal wiederernannt werden kann62. Für die Richter gelten ähnliche Auswahlkriterien wie für die Panelmitglieder. Sie sollen „anerkannte und angesehene Fachleute [sein] mit ausgewiesenen Sachkenntnisse auf den Gebieten Recht, internationaler Handel und allgemein den Gegenständen der unter die Vereinbarung fallenden Übereinkommen“ und dürfen in keinem Abhängigkeitsverhältnis zu einer Regierung stehen63. Ihre Herkunft soll weitgehend die Mitgliedschaft in der WTO widerspiegeln64. Darüber hinaus wird von den Richtern verlangt, jederzeit verfügbar und über aktuelle Themen der Streitbeilegung und der WTO im Allgemeinen informiert zu sein65. Zur Entscheidung einer Streitsache finden sich die Richter in Kammern zusammen. Jede Kammer besteht aus drei Richtern66. Die Kammern werden nach einem Rotationsprinzip zusammen gesetzt67. Anders als im erstinstanzlichen Panelverfahren haben die Streitparteien damit keinen Einfluss auf die Zusammensetzung des Spruchkörpers. Die Richter können auch Staatsangehörige eines Mitglieds sein, das als Streitpartei im Verfahren auftritt. Das DSU ordnet lediglich an, dass die Richter nicht an einem Streitbeilegungsverfahren beteiligt sein dürfen, wenn dies zu einem mittelbaren oder unmittelbaren Interessenkonflikt führen würde68. Die Entscheidungen innerhalb des Appellate Body sollen grundsätzlich einstimmig gefällt werden. Zulässig ist aber auch ein Mehrheitsentscheid69. Vor der Entscheidung sollen auch die übrigen Richter des Appellate Body in die Beratungen miteinbezogen werden. Um einen einheitlichen Wissensstand aller Richter zu garantieren, werden in jedem Revisionsverfahren alle für die Rechtsfindung relevanten Dokumente an alle Mitglieder des Appellate Body weitergegeben70.

___________ 62

Art. 17 Abs. 2 DSU. Art. 17 Abs. 3 S. 1 u. 2 DSU. 64 Art. 17 Abs. 3 S. 3 DSU. 65 Art. 17 Abs. 3 S. 4 DSU. 66 Art. 17 Abs. 1 S. 3 DSU. 67 Rule 6.2 WPAR. 68 Art. 17 Abs. 3 S. 5 DSU. 69 Rule 2.1 und 6.1 WPAR. 70 Rule 4.2 und 4.3 WPAR. 63

I. Ausgestaltung des Verfahrens

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3. Ablauf des Verfahrens Das Streitbeilegungsverfahren der WTO lässt sich grob in vier Verfahrensabschnitte einteilen, für die jeweils ein strikter Zeitplan gilt. Zunächst sind die Streitparteien verpflichtet, ein Konsultationsverfahren zu durchlaufen. Kommt dabei keine Einigung zustande, schließt sich als zweiter Verfahrensabschnitt die Panelphase an. Gegen die Empfehlungen des Panels können die Streitparteien Revision zum Appellate Body einlegen. Liegt eine rechtskräftige Streitentscheidung vor, stellt das DSU in einem vierten Abschnitt Sanktionsinstrumente zur Verfügung, um eine WTO-rechtsgemäße Implementierung der Entscheidung sicherzustellen.

a) Konsultationen Das Streitbeilegungsverfahren wird mit einem schriftlichen Konsultationsbegehren des beschwerdeführenden Mitglieds gegenüber dem Beschwerdegegner eröffnet71. Parallel wird der Antrag dem DSB und den zuständigen Räten und Ausschüssen der WTO zugeleitet. Der Beschwerdegegner ist verpflichtet, binnen zehn Tagen nach Erhalt des Antrags auf Konsultationen zu dem Begehren Stellung zu nehmen und innerhalb einer Frist von dreißig Tagen die Konsultationen zu eröffnen72. Lässt der Beschwerdegegner die Fristen verstreichen, kann die beschwerdeführende Partei unmittelbar die Einsetzung eines Panels beantragen73. Bei Wahrung der Fristen wächst ihr das Recht auf ein Panelverfahren dann zu, wenn die Streitigkeit nicht binnen 60 Tagen durch die Konsultationen gelöst werden kann. Für dringende Fälle, darunter solche, die verderbliche Güter betreffen, sieht das DSU kürzere Fristen vor. Die Konsultationen sollen dann bereits binnen zehn Tagen nach Eingang des Antrags beim Beschwerdegegner beginnen und die Einsetzung eines Panels soll schon nach 20 Tagen verlangt werden können74. Den Parteien steht es allerdings frei, die Fristen einvernehmlich zu ändern. In der Praxis werden die Zeiträume für Konsultationen üblicherweise durch die Parteien erweitert75. Der Inhalt des Antrags auf Konsultationen ist auch für den Fortgang des Verfahrens von Bedeutung. Eine Maßnahme, die nicht zum Gegenstand von Konsultationen gemacht wurde, kann

___________ 71

Art. 4 Abs. 4 DSU. Art. 4 Abs. 3 S. 1 DSU. 73 Art. 4 Abs. 3 S. 2 DSU. 74 Art. 4 Abs. 8 DSU. 75 Ohlhoff, Die Streitbeilegung in der WTO, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 677, Rn. 86 Fn. 242. 72

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

später auch nicht vor das Panel gebracht werden76. Da die Konsultationen auch zur Aufklärung des Sachverhalts dienen, wird von den Streitbeilegungsorganen allerdings nicht verlangt, dass das Konsultationsbegehren und der Antrag auf Einsetzung eines Panels praktisch inhaltsgleich sind77. Haben andere Mitglieder ihrerseits ein wesentliches Handelsinteresse an dem Streitgegenstand und wurden die Verhandlungen unter Art. XXII Abs. 1 GATT, Art. XXII Abs. 1 GATS oder einer entsprechenden Bestimmungen eines anderen Handelsübereinkommens eröffnet, können die Konsultationen zu multilateralen Verhandlungen ausgeweitet werden78. Voraussetzung dafür ist allerdings, dass der Beschwerdegegner der Erweiterung des Teilnehmerkreises zustimmt79. Lehnt er die Einbeziehung von Dritten in die Verhandlungen ab, können interessierte Mitglieder jederzeit ein eigenes Konsultationsbegehren formulieren80. Nach Art. XXII Abs. 2 GATS hat jedes Mitglied außerdem das Recht, nach einem Scheitern bilateraler Konsultationen den Antrag zu stellen, dass sich der Rat für den Handel mit Dienstleistungen oder das DSB in Form von multilateralen Konsultationen mit der Angelegenheit befasst81.

b) Panelverfahren Nachdem die beschwerdeführende Partei einen Antrag auf Einsetzung eines Panels gestellt hat, trifft das DSB den Einsetzungsbeschluss spätestens auf der Sitzung, die auf das Treffen folgt, auf dem der Antrag des Beschwerdeführers zum ersten Mal als Tagesordnungspunkt geführt wurde82. Der Antrag muss schriftlich verfasst sein, er muss die streitbefangenen Maßnahmen des Be___________ 76 Brazil – Export Financing Programme for Aircraft, WTO-Dok. WT/DS46/AB/R, Appellate Body Report vom 2. August 1999, Rn. 131; Palmeter/Mavroidis, Dispute Settlement in the World Trade Organization: Practice and Procedure, S. 62 f. Thomas, Litigation Process under the GATT Dispute Settlement System, JWT 30 (1996), S. 55, 60 f. Dieser Grundsatz entsprach auch der ständigen Rechtsprechungspraxis unter dem GATT. Siehe United States – Antidumping Duties on Imports of Fresh and Chilled Atlantic Salmon, Panel Report angenommen am 27. April 1994, GATT BISD 41S/229, Rn. 332 – 338. 77 Brazil – Export Financing Programme for Aircraft, WTO-Dok. WT/DS46/AB/R, Appellate Body Report vom 2. August 1999, Rn. 132: „We do not believe, however, that Articles 4 and 6 of the DSU … require a precise and exact identity between the specific measures that were the subject of consultations and the specific measures identified in the request for the establishment of a panel.“ (Hervorhebungen im Original) 78 Art. 4 Abs. 11 S. 1 DSU. 79 Art. 4 Abs. 11 S. 2 DSU. 80 Art. 4 Abs. 11 S. 4 DSU. 81 Ohlhoff, Die Streitbeilegung in der WTO, in: Prieß/Berrisch(Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 677, Rn. 138. 82 Art. 6 Abs. 1 DSU.

I. Ausgestaltung des Verfahrens

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schwerdegegners sowie die Rechtsgrundlage der Beschwerde nennen und Angaben über den Verlauf der Konsultationen enthalten83. Die von der Maßnahme betroffenen Produkte müssen nicht notwendigerweise benannt werden84. Hinsichtlich der geltend gemachten Rechtsverstöße genügt eine Aufzählung der aus Sicht des Beschwerdeführers verletzten Vorschriften85. Hat sich das Panel wie oben skizziert konstituiert, so kommt ihm zunächst die Aufgabe zu, in Absprache mit den Parteien einen Zeitplan für das Verfahren festzulegen86. Das eigentliche Panelverfahren beginnt mit einem schriftlichen Vorverfahren87. Zunächst soll dem Beschwerdeführer die Möglichkeit geboten werden, innerhalb einer durch das Panel festgesetzten Frist seine Beschwerde rechtlich und sachlich zu begründen88. Im Anschluss daran hat der Beschwerdegegner Gelegenheit, dem Zeitplan entsprechend auf den Schriftsatz der Gegenpartei zu reagieren. Nach dem Austausch der Schriftsätze wird ein erster Termin zur mündlichen Verhandlung anberaumt. Auf die mündliche Verhandlung folgt ein schriftliches Zwischenverfahren, in dem die Parteien erneut zum Streitgegenstand Stellung nehmen können. Im Rahmen einer zweiten mündlichen Verhandlung haben die Parteien ein weiteres Mal Gelegenheit, dem Panel ihre Auffassung von der Streitigkeit zu unterbreiten. Anschließend erstellt das Panel einen Sachverhaltsentwurf, in den es auch die rechtlichen und sachlichen Stellungnahmen der Streitparteien und Nebenintervenienten mit aufnimmt. Diesen Entwurf leitet es an die Parteien weiter und ermöglicht ihnen, eine schriftliche Stellungnahme zu verfassen89. Nach Ablauf der Äußerungsfrist fertigt das Panel einen Zwischenbericht an, der an die Parteien ausgehändigt wird90. Innerhalb eines vom Panel festgesetzten Zeitraums können die Parteien beantragen, dass einzelne Aspekte des Zwischenberichts vom Panel nochmals überprüft werden. Das Panel kann daraufhin auf Antrag einer Streitpartei einen weiteren Verhandlungstermin festsetzen, um die gerügten Punkte mit den Parteien zu diskutieren. Erhält das Panel keine Eingaben zum Zwischenbericht, wird dieser ___________ 83

Art. 6 Abs. 2 DSU. European Communities – Customs Classification of Certain Computer Equipment, WTO-Dok. WT/DS62, DS67 und DS68/AB/R, Appellate Body Report vom 5. Juni 1998, Rn. 67. 85 European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, WTO-Dok. WT/DS27/AB/R, Appellate Body Report vom 9. September 1997, Rn. 141. 86 Art. 12 Abs. 3 DSU. 87 Ohlhoff, Die Streitbeilegung in der WTO, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 677, Rn. 90. 88 Art. 12 Abs. 6 S. 2 DSU. 89 Art. 15 Abs. 1 DSU. 90 Art. 15 Abs. 2 DSU. 84

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

als Abschlussbericht angesehen und als solcher an die WTO-Mitglieder verteilt91. Der Abschlussbericht enthält den vom Panel festgestellten Sachverhalt, Hinweise zu den anwendbaren Rechtsvorschriften und die wesentliche Begründung seiner Feststellung und Empfehlungen92. Im Fall einer begründeten Verletzungsbeschwerde empfiehlt das Panel dem DSB, die Rücknahme der streitbefangenen Maßnahmen anzuordnen93. Der Abschlussbericht wird dann an sämtliche Mitglieder verteilt. Der Zeitraum zwischen der Einigung über die Besetzung und das Mandat des Panels und der Zuleitung des Panelberichts an die Streitparteien soll nach den Vorgaben des DSU sechs Monate nicht überschreiten94. Gewinnt das Panel die Auffassung, dass es seinen Bericht nicht binnen sechs Monaten zustellen kann, hat es dem DSB die Gründe für die Verzögerung anzuzeigen und den Zeitraum mitzuteilen, innerhalb dessen es den Bericht voraussichtlich fertig stellen kann. Der Zeitraum zwischen der Einsetzung des Panels und der Zustellung des Berichts an die Mitglieder soll jedoch neun Monate keinesfalls überschreiten95. Allerdings kann das Panelverfahren auf Antrag des Beschwerdeführers für einen Zeitraum von bis zu zwölf Monaten ausgesetzt werden. Ruht die Arbeit des Panels indes länger als ein Jahr, erlischt das Mandat des Streitbeilegungsgremiums und die Parteien müssen zur Beilegung ihrer Streitigkeit ein neues Verfahren anstrengen und erneut in die Konsultationsphase eintreten96. Um rechtsverbindlich zu werden, muss der Streitbeilegungsbericht durch das Dispute Settlement Body angenommen werden. Frühestens 20 Tage und spätestens 60 Tage nach der Verteilung des Berichts an die Mitglieder wird im DSB ein Beschluss gefasst97. An der Erörterung des Panelberichts nehmen auch die Streitparteien teil. Die Entscheidungsfindung erfolgt nach dem negativen Konsensverfahren. Der Bericht gilt als angenommen, wenn sich nicht ein Konsens aller WTO-Mitglieder gegen das Wirksamwerden ausspricht98. Auch die im Verfahren obsiegende Partei muss gegen die Annahme des Berichts stimmen, um seine Rechtsverbindlichkeit zu verhindern. Eine Annahme durch das DSB unterbleibt auch dann, wenn eine der Parteien ihre Absicht, gegen die Ent-

___________ 91

Art. 15 Abs. 2 S. 4 DSU. Art. 12 Abs. 7 DSU. 93 Art. 19 DSU. 94 Art. 12 Abs. 8 DSU. 95 Art. 12 Abs. 9 DSU. 96 Art. 12 Abs. 12 DSU. 97 Art. 16 DSU. 98 Art. 16 Abs. 4 DSU. 92

I. Ausgestaltung des Verfahrens

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scheidung des Panels Revision einzulegen, gegenüber dem DSB förmlich anzeigt99.

c) Revisionsverfahren Das Revisionsverfahren ist im DSU nur bruchstückhaft geregelt. Einzelheiten des Ablaufs beinhalten die Working Procedures for Appellate Review (WPAR)100, die vom Appellate Body gemäß Art. 17 Abs. 9 DSU nach Rücksprache mit dem Vorsitzenden des DSB selbst erlassen und bereits mehrfach geändert wurden101. Das Revisionsbegehren muss binnen einer Frist von sechzig Tagen nach Zustellung des Panelberichts an die Mitglieder gegenüber dem DSB und dem Sekretariat des Appellate Body schriftlich angezeigt werden102. Die sogenannte notice of appeal muss neben einer Reihe von formalen Angaben auch eine kurze Revisionsbegründung enthalten103. Innerhalb von zehn Tagen nach der Revisionsanzeige muss der Revisionsführer seinen Antrag ausführlicher begründen und deutlich machen, welche Entscheidung er mit seinem Antrag begehrt. Da das Verfahren der objektiven Rechtskontrolle dient, kann auch die obsiegende Streitpartei, obwohl sie durch die Panelentscheidung nicht beschwert ist, Revision einlegen, um die Entscheidungsbegründung anzugreifen104. Gegenstand des Revisionsverfahrens können nur rechtliche Feststellungen des Panels sein105. Der in der ersten Instanz festgestellte Tatbestand kann nicht mehr in Frage gestellt werden. Auch eine Rückverweisung der Sache zur erneuten Sachverhaltsaufklärung ist nicht vorgesehen106. Allerdings erkennt der Appellate Body auch die Frage, ob die Tatsachenermittlung ordnungsgemäß erfolgte, als revisionsfähige Rechtsfrage an107. Der Umfang des Verfahrens wird ___________ 99

Art. 16 Abs. 4 DSU. WTO-Dok. WT/AB/WP/5 vom 4. Januar 2005. 101 Eine autonome Befugnis zum Erlass einer Verfahrensordnung besitzt nach Art. 30 IGH-Statut auch der IGH. Die Verfahrensordnung des EuGH bedarf nach Art. 245 EG dagegen der Genehmigung des Rates. 102 Art. 16 Abs. 4 DSU, Rule 20 WPAR. 103 Rule 20 WPAR. 104 McRae, The Emerging Appellate Jurisdiction in International Trade Law, in: Cameron/Campbell (Hrsg.), Dispute Resolution in the World Trade Organization, S. 98, 105; Letzel, Streitbeilegung im Rahmen der WTO, S. 316. 105 Art. 17 Abs. 6 DSU. 106 Kritisch Leier, Fortentwicklung und weitere Bewährung, EuZW 1999, S. 204, 209; Palmeter, The WTO Appellate Body Needs Remand Authority, JWT 32 (1998), S. 41, 43. 107 European Communities – Measures Affecting Meat and Meat Products (Hormones), WTO-Dok. WT/DS26/AB/R und WT/DS48/AB/R, Appellate Body Report vom 16. Januar 1998, Rn. 132; Korea – Taxes on Alcoholic Beverages, WTO-Dok. 100

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

durch die von der unterlegenen Streitpartei oder den Streitparteien abgegebenen Revisionserklärungen bestimmt. Darüber darf der Appellate Body in seiner Prüfung nicht hinausgehen108. Der Rechtsmittelgegner hat binnen 25 Tagen nach Eingang der Revisionsanzeige Gelegenheit, auf den Antrag schriftlich zu erwidern109. Nachdem der Appellate Body durch das WTO-Sekretariat über das erstinstanzliche Verfahren umfassend unterrichtet wurde, stellt er einen Zeitplan für den Ablauf des Revisionsverfahrens auf110. Eine nichtöffentliche Sitzung mit Vertretern der Streitparteien wird regelmäßig etwa 30 Tage nach Eingang der Revisionsanzeige anberaumt111. Im Rahmen dieses Argumentationsaustausches können auch die vom Appellate Body für das Verfahren zugelassenen Nebenintervenienten zur Streitsache Stellung nehmen. Im Anschluss daran verfasst der Appellate Body seinen Abschlussbericht. Die Richter müssen sich darin mit jeder in der Revisionsbegründung aufgeworfenen Frage auseinander setzen112. Sie können die Entscheidung des Panels bestätigen, abändern oder aufheben113. Sondervoten einzelner Richter sind möglich, sie dürfen aber nur anonym veröffentlicht werden114. Halten die Richter einen Rechtsverstoß für gegeben, schließt ihre Entscheidung mit der Empfehlung gegenüber dem ursprünglichen Beschwerdegegner, die angegriffene Maßnahme mit den Verpflichtungen aus den Handelsabkommen in Übereinstimmung zu bringen115. Im Revisionsverfahren gilt ein Bericht als angenommen, soweit das DSB nicht innerhalb von 30 Tagen nach Weitergabe an die Mitglieder im Konsens befindet, dass der Bericht abzulehnen sei116. Anders als im Fall der Panelberichte hängt die Rechtswirksamkeit der Revisionsentscheidungen nicht davon ab, dass tatsächlich eine Sitzung des DSB stattgefunden hat117. Vom Zeitpunkt der Revisionsanzeige bis zur Verteilung des Abschlussberichts an die WTO-Mitglieder sollen nicht mehr als 60 Tage vergehen. Kommt ___________ WT/DS75/AB/R und WT/DS84/AB/R, Appellate Body Report vom 18. Januar 1999, Rn. 160 ff. 108 Ohlhoff, Die Streitbeilegung in der WTO, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 677, Rn. 105. 109 Rule 22 WPAR. 110 Rule 26 WPAR. 111 Letzel, Streitbeilegung im Rahmen der WTO, S. 318. 112 Art. 17 Abs. 12 DSU. 113 Art. 17 Abs. 13 DSU. 114 Art. 17 Abs. 11 DSU. 115 Art. 19 Abs. 1 DSU. 116 Art. 17 Abs. 14 DSU. 117 Ohlhoff, Die Streitbeilegung in der WTO, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 677, Rn. 111.

I. Ausgestaltung des Verfahrens

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es zu Verzögerungen, ist der Appellate Body verpflichtet, das Abweichen von der Frist gegenüber dem DSB zu rechtfertigen und den neu anvisierten Termin für die Verteilung des Abschlussberichts mitzuteilen118. Unter keinen Umständen soll das Revisionsverfahren länger als 90 Tage dauern119. Für das WTOStreitbeilegungsverfahren insgesamt gilt, dass der Zeitraum von der Einsetzung des Panels bis zur Annahme des Berichts durch das DSB neun Monate nicht überschreiten soll, soweit keine Revision eingelegt wurde. Bei einem Durchlaufen beider Instanzen soll die Verfahrensdauer auf zwölf Monate beschränkt sein120.

d) Implementierungsphase aa) Überwachung der Umsetzung durch das DSB Die im Streitbeilegungsverfahren unterlegene Partei ist dazu verpflichtet, innerhalb von 30 Tagen nach Annahme der Entscheidung das DSB über ihre Absichten hinsichtlich der Umsetzung der Entscheidung zu unterrichten121. Ist eine umgehende Umsetzung der Empfehlung für das unterlegene Mitglied nicht möglich, wird nach den Vorgaben des DSU ein angemessener Zeitrahmen bestimmt, innerhalb dessen die Umsetzung des Streitbeilegungsberichts zu erfolgen hat122. Der Zeitrahmen kann zunächst auf Vorschlag des Beschwerdegegners durch das DSB bestimmt werden. Kommt eine solche Entscheidung nicht zustande, können sich die Parteien binnen 45 Tagen nach Annahme des Berichts auf eine Umsetzungsfrist einigen. Schlägt auch dieses Verfahren fehl, bestimmt ein Schiedsgericht, das mit einem einzelnen Mitglied des Appellate Body besetzt ist, innerhalb von 90 Tagen nach Annahme des Berichts über den angemessenen Zeitrahmen für eine Umsetzung. In der Vergangenheit wurde bei der Bestimmung der Frist mit berücksichtigt, dass die Rücknahme legislativer Akte generell einen größeren Zeitaufwand bedingt als die Annullierung administrativer Maßnahmen123. Ebenso wurde der Aufwand und die Komplexität in Rechnung gestellt, die eine Herstellung WTO-rechtskonformer Zustände erfor-

___________ 118

Art. 17 Abs. 5 DSU. Art 17 Abs. 5 S. 4 DSU. 120 Art. 20 DSU. 121 Art. 21 Abs. 3 S. 1 DSU. 122 Zur Bemessung des Zeitraums Ohlhoff, Die Streitbeilegung in der WTO, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 677, Rn. 113 ff. 123 United States – Section 110 (5) of the Copyright Act, WTO-Dok. WT/DS160/12, Arbitrator’s Award (Art. 21.3 (c ) DSU) vom 12. Dezember 2000, Rn. 34, st. Rspr. 119

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

derte124. Keinen Einfluss hatte dagegen, ob die Rücknahme der Maßnahme innenpolitisch umstritten war125 oder ob damit strukturelle Veränderungen in den betroffenen Industriezweigen verbunden waren126. Solange die Implementierung nicht abgeschlossen ist, haben alle Mitglieder das Recht, den Stand der Umsetzung des Panelberichts auf die Tagesordnung des DSB zu setzen127. Damit wird der politische Druck auf die unterlegene Streitpartei erheblich erhöht, denn auch bislang vollkommen unbeteiligte Mitglieder können auf diese Weise die Rechtsdurchsetzung in der WTO vorantreiben und ihr dadurch einen multilateralen Charakter verleihen128. Spätestens sechs Monate nach der Entscheidung über den angemessenen Implementierungszeitraum gelangt die Frage automatisch auf die Agenda und verbleibt dort solange, bis sie endgültig zur Zufriedenheit aller geklärt ist.

bb) Folgeverfahren Die Implementierungsmaßnahmen der unterlegenen Streitpartei können auf Antrag des geschädigten Mitglieds auch jederzeit gemäß Art. 21 Abs. 5 DSU in einem gesonderten Streitbeilegungsverfahren überprüft werden. Noch nicht geklärt ist, ob auch die unterlegene Streitpartei selbst in einem Panelverfahren überprüfen lassen kann, inwieweit sie ihren Verpflichtungen zur Umsetzung nachgekommen ist129. Die Kontrolle erfasst sowohl die im Hinblick auf die Streitbeilegungsentscheidung erlassenen Regelungen als auch deren praktische Anwendung durch die nationalen Behörden in einer Art Gesamtschau130. Die ___________ 124

Canada – Patent Protection of Pharmaceutical Products, WTO-Dok. WT/DS114/13, Arbitrator’s Award (Art. 21.3 (c) DSU) vom 11. August 2000, Rn. 50; Canada – Term of Patent Protection, WTO-Dok. WT/DS170/10, Arbitrator’s Award (Art. 21.3 (c) DSU) vom 19. Februar 2001, Rn. 44. 125 United States – Section 110 (5) of the Copyright Act, WTO-Dok. WT/DS160/12, Arbitrator’s Award (Art. 21.3 (c) DSU) vom 12. Dezember 2000, Rn. 29 ff.; Canada – Term of Patent Protection, WTO-Dok. WT/DS170/10, Arbitrator’s Award (Art. 21.3 (c) DSU) vom 19. Februar 2001, Rn. 49 ff. 126 Argentina – Measures Affecting the Export of Bovine Hides and the Import of Finished Leather, WTO-Dok. WT/DS155/10, Arbitrator’s Award (Art. 21.3 (c) DSU) vom 15. August 2001, Rn. 41. 127 Art. 21 Abs. 6 S. 2 DSU. 128 Art. 21 Abs. 6 DSU. 129 Ohlhoff, Die Streitbeilegung in der WTO, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 677, Rn. 116. 130 Canada – Measures Affecting the Export of Civilian Aircraft, Recourse by Brazil to Art. 21.5 of the DSU, WTO-Dok. WT/DS70/AB/RW, Appellate Body Report vom 21. Juli 2000, Rn. 39 ff.; United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, Recourse by Malaysia to Art. 21.5 of the DSU, WTO-Dok. WT/DS58/AB/RW, Appellate Body Report vom 22. Oktober 2001, Rn. 85 f.

I. Ausgestaltung des Verfahrens

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Vereinbarkeit der bereits getroffenen Umsetzungsmaßnahmen mit dem Streitbeilegungsbericht soll nach Möglichkeit durch das ursprünglich zuständige Panel beurteilt werden131. Für seinen Bericht stehen ihm grundsätzlich nicht mehr als 90 Tage zur Verfügung132. Auch in diesem Verfahrensabschnitt besteht indes die Möglichkeit zur Fristverlängerung133. Gegen die Entscheidung des Panels kann wiederum Revision zum Appellate Body eingelegt werden134. Folgeverfahren nach Art. 21 Abs. 5 DSU wurden bereits in einer Vielzahl von Fällen durchgeführt. Ein Folgeverfahren kann innerhalb eines Rechtsstreits auch mehrfach beantragt werden. Kommt das Panel zu dem Ergebnis, dass die getroffenen Implementierungsmaßnahmen unzureichend sind, kann die geschädigte Partei nach Maßgabe des Art. 22 DSU über eine Entschädigung verhandeln oder die Aussetzung von Zugeständnissen beantragen. Nicht geregelt ist allerdings, ob die geschädigte Partei bereits während eines Verfahrens nach Art. 21 Abs. 5 DSU Sanktionen ergreifen kann135. In der Praxis wird daher regelmäßig eine zeitliche Staffelung des Verfahrens nach Art. 21 Abs. 5 DSU und eine Verhängung von Sanktionen vereinbart136.

cc) Verhandlungen über Entschädigungen Setzt der Beschwerdegegner die an ihn gerichtete Empfehlung nicht innerhalb der festgesetzten Frist um, ist er verpflichtet auf Ersuchen der geschädigten Partei über Kompensationen zu verhandeln137. Die Kompensationsvereinbarung steht dabei unter dem Vorbehalt, dass sie mit den Verpflichtungen aus den Handelsübereinkommen vereinbar sein muss138. In ihr darf also keine erneute Rechtsverletzung enthalten sein. Eine Entschädigung wird üblicherweise nicht als Geldzahlung, sondern in der Form eines Abbaus von Handelsschranken, etwa einer Zollsenkung oder der Erhöhung von Importquoten, gewährt139. Die ___________ 131

Art. 21 Abs. 5 S. 1 DSU. Art. 21 Abs. 5 S. 2 DSU. 133 Art. 21 Abs. 5 S. 3 DSU. 134 Weiß/Herrmann, Welthandelsrecht, Rn. 316. 135 Gleason/Walther, The WTO Dispute Settlement Implementation Procedures, LPIB 31 (2000), S. 709, 721 ff. 136 Siehe Australia – Measures Affecting Importation of Salmon, Recourse by Canada to Art. 21.5 of the DSU, WTO-Dok. WT/DS18/RW, Panel Report vom 18. Februar 2000, Rn. 1.3; Ohlhoff, Die Streitbeilegung in der WTO, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 677, Rn. 125 m. w. N. 137 Art. 22 Abs. 2 S. 1 DSU. 138 Art. 22 Abs. 1 S. 3 2. HS DSU. 139 Pauwelyn, Enforcement and Countermeasures in the WTO, AJIL 94 (2000), S. 335, 337. 132

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

Entschädigung selbst wirkt allerdings nicht nur gegenüber der obsiegenden Streitpartei, sondern gegenüber allen WTO-Mitgliedern140. Eine Vereinbarkeit der Entschädigungsleistung mit der Handelsordnung setzt nämlich auch die Anwendung des Meistbegünstigungsprinzips voraus, so dass die Einräumung von Vorteilen gegenüber einem Mitglied die Verpflichtung nach sich zieht, auch die übrigen WTO-Mitglieder in gleicher Weise zu begünstigen. Dies ist auch der Grund, warum aus der Sicht des Schädigers eine Aussetzung von Zugeständnissen gegenüber Entschädigungsleistungen oft als das kleinere Übel erscheint141. Die Möglichkeit, im Falle einer Verurteilung Kompensationen zu leisten, scheint die Durchsetzung der Verpflichtungen aus den Handelsübereinkommen eher zu behindern. Entschädigungen und die Aussetzung von Zugeständnissen oder sonstigen Pflichten sind nach Art. 22 Abs. 1 S. 1 DSU jedoch „vorübergehende Maßnahmen, die zur Verfügung stehen, wenn die Empfehlungen und Entscheidungen nicht innerhalb eines angemessenen Zeitraums umgesetzt werden“. Auch Art. 3 Abs. 7 S. 5 DSU betont, dass auf Schadensersatzleistungen nur als vorübergehende Maßnahme zurückgegriffen werden soll. Entschädigungsleistungen haben damit die Funktion, den Druck auf die unterlegene Streitpartei zu erhöhen, die beanstandete Maßnahme mit dem WTO-Recht in Einklang zu bringen. Sie stellen keine alternative Form der Streitbeilegung dar142. Das Institut der Entschädigung signalisiert den Mitgliedstaaten vielmehr, dass ein Rechtsverstoß nicht ohne negative Folgen für den Schädiger bleibt.

dd) Aussetzung von Zugeständnissen Wird binnen 20 Tagen nach Ablauf des zur Umsetzung des Berichts angemessenen Zeitraums keine Einigung über eine Entschädigung erzielt, so kann die geschädigte Partei, das DSB um die Genehmigung bitten, gegenüber der anderen Streitpartei Zugeständnissen aus den Handelsübereinkommen auszusetzen143. Zeitgleich muss der Antrag auch den zuständigen Fachgremien der WTO zugeleitet werden144. Die Streitbeilegungsvereinbarung enthält detaillierte Regelungen über die Art der Zugeständnisse und sonstigen Pflichten, die für ei___________ 140

Pauwelyn, Enforcement and Countermeasures in the WTO, AJIL 94 (2000), S. 335, 337. 141 Ohlhoff, Die Streitbeilegung in der WTO, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 677, Rn. 118. 142 Schroeder/Schonard, Die Effektivität des WTO-Streitbeilegungssystems, RIW 2001, S. 658; Jackson, The WTO Dispute Settlement System – Misunderstanding on the Nature of Legal Obligation, AJIL 91 (1997), S. 60 ff. 143 Art. 22 Abs. 2 S. 2 DSU. 144 Art. 22 Abs. 3 lit. e) S. 2 DSU.

I. Ausgestaltung des Verfahrens

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ne Aussetzung in Betracht kommen, und regelt die einzelnen Verfahrensschritte145. Die geschädigte Partei soll zunächst Zugeständnisse innerhalb desjenigen Sektors aussetzen, der von der in Rede stehenden Rechtsverletzung betroffen ist. Hält sie eine Aussetzung von Zugeständnissen in demselben Sektor für nicht möglich oder nicht wirksam, ist sie berechtigt, Zugeständnisse in anderen Sektoren unter demselben Abkommen auszusetzen. Sind auch in diesen Bereichen Sanktionsmaßnahmen nach Ansicht der Geschädigten nicht praktikabel oder ineffektiv und rechtfertigen es die Umstände, können auch Pflichten und Zugeständnisse im Anwendungsbereich eines anderen Abkommens ausgesetzt werden (cross retaliations). Beabsichtigt die Geschädigte, Zugeständnisse aus einem anderen Sektor oder Handelsübereinkommen auszusetzen, bedarf der Antrag demnach einer entsprechenden Begründung. Das Instrument der cross retaliations steht in diesem Stufensystem zwar nur als ultima ratio zur Verfügung. Als Strukturmerkmal des Implementierungsmechanismus unterstreicht es aber in besonderer Weise den Anspruch der WTO-Rechtsordnung auf Einheitlichkeit und Geschlossenheit146. Als Maßstab für die Effektivität einer Sanktionsmaßnahme gilt, ob sie dazu geeignet ist, den Schädiger zur Aufhebung seines Rechtsverstoßes zu motivieren147. Die Wirksamkeit einer Maßnahme ist aber auch dann zu verneinen, wenn sie der geschädigten Partei selbst größere Nachteile zufügen würde als dem Schädiger148. Der Antrag auf Aussetzung wird innerhalb von 30 Tagen wirksam, wenn er nicht vom DSB im Konsens zurückgewiesen wird oder der Beschwerdegegner die Einleitung eines Schiedsverfahrens verlangt149. Der Beschluss des DSB hat damit ebenso wie bei der Annahme der Streitbeilegungsberichte nur einen rein formellen Charakter. Die Aussetzung von Zugeständnissen erfolgt streng bilateral. Entsprechende Maßnahmen können nur von der obsiegenden Streitpartei getroffen werden. Anders als im Überwachungsverfahren nach Art. 21 Abs. 6 DSU kann sie nicht auf die Unterstützung der anderen Mitglieder zählen. Deshalb hängt die Wirkung der Aussetzung stark vom wirtschaftlichen Kräfteverhältnis zwischen den Streitparteien ab. Entwicklungsstaaten haben kaum eine Chance, über eine Aussetzung von Zugeständnissen Industriestaaten einen spürbaren volkswirt___________ 145

Art. 22 Abs. 3 DSU. Letzel, Streitbeilegung im Rahmen der WTO, S. 329; Porges, The New Dispute Settlement, Leiden JIL 8 (1995), S. 115, 123 f. 147 European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, Recourse to Arbitration by the European Communities under 22.6 of the DSU, WTO-Dok. WT/DS27/ARB/ECU, Arbitrators’ Award vom 24. März 2000, Rn. 72, 76. 148 European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, Recourse to Arbitration by the European Communities under 22.6 of the DSU, WTO-Dok. WT/DS27/ARB/ECU, Arbitrators’ Award vom 24. März 2000, Rn. 73. 149 Art. 22 Abs. 6 DSU. 146

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

schaftlichen Schaden zuzufügen150. Ihnen bleibt oft nur die Möglichkeit, durch cross-retaliations etwa im Bereich des Schutzes geistigen Eigentums Druck auf die Industriestaaten auszuüben. Rechtlich umstritten sind die sogenannten Karussellsanktionen151. Damit wird ein Austausch der von der Aussetzung betroffenen Waren oder Dienstleitungen bezeichnet. Karussellsanktionen sollen für die Rechtsdurchsetzung besonders effektiv sein und die Wirtschaft des sanktionierenden Staates schonen. Die Aussetzung von Zugeständnissen darf nur solange aufrechterhalten werden, bis der Streitgegner die WTO-rechtswidrige Maßnahme zurückgenommen hat oder die Parteien eine einvernehmliche Lösung gefunden haben152. Nach den Regelungen der Streitbeilegungsvereinbarung muss „[d]er von dem DSB genehmigte Umfang einer Aussetzung von Zugeständnissen oder sonstigen Pflichten … dem Umfang der zunichte gemachten oder geschmälerten Vorteile entsprechen153“. Zur Feststellung des Schadensumfanges ist darauf abzustellen, welches Volumen der Handel zwischen den Streitparteien hätte, wenn es nicht zu der im Streitbeilegungsverfahren gerügten Handelsbeeinträchtigung gekommen wäre154. Bei der Auswahl von Vergeltungsmaßnahmen ist die geschädigte Streitpartei außerdem verpflichtet, die Bedeutung des Handels in dem betroffenen Sektor für den Streitgegner und die weiteren wirtschaftlichen Folgen zu berücksichtigen155. Ob Art und Umfang der genehmigten Aussetzung mit den in der Streitbeilegungsvereinbarung niedergelegten Grundsätzen und Verfahren vereinbar sind, kann auf Antrag der unterlegenen Streitpartei in einem Schiedsverfahren nach Art. 22 Abs. 6 DSU überprüft werden. Das Schiedsverfahren soll wie das Folgeverfahren nach Art. 21 Abs. 5 DSU vom ursprünglich zuständigen Panel durchgeführt werden und muss binnen 60 Tagen nach Ablauf des angemessenen Zeitraums abgeschlossen sein156. Während der Dauer des Schiedsverfahrens ___________ 150

Siehe Müller, Die effektive Durchsetzung von WTO-Recht zugunsten von Entwicklungsländern, Aussenwirtschaft 56 (2001), S. 391; Khansari, Searching for the Perfect, Hastings ICLR 20 (1996), S. 183, 196; Dillon, The World Trade Organization, Michigan JIL 16 (1995), S. 349, 398. 151 Jürgensen, Das WTO-Schiedsverfahren zur Festlegung von Sanktionen nach Art. 22 DSU, RIW 2000, S. 577, 581; Ford, The Beef Hormone Dispute and Carousel Sanctions, Brooklyn JIL 27 (2001-2002), S. 543 ff. 152 Art. 22 Abs. 8 S. 1 DSU. 153 Art. 22 Abs. 4 DSU. 154 European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), Recourse to Arbitration by the European Communities under Art 22.6, WTODok. WT/DS48/ARB, Arbitrators’ Award vom 12. Juli 1999, Rn. 37. 155 Art. 22 Abs. 3 lit. d) DSU. 156 Art. 22 Abs. 6 S. 3 DSU.

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dürfen Zugeständnisse oder sonstige Pflichten nicht ausgesetzt werden157. Die Entscheidung des Panels nach Art. 22 Abs. 6 DSU ist allerdings anders als im Folgeverfahren nach Art. 21 Abs. 5 DSU endgültig158. Es besteht keine Möglichkeit eines erneuten Schiedsverfahrens oder einer Revision.

ee) Sonderregelungen nach dem Subventionsabkommen Eine eigenständige Regelung zur Ergreifung von Gegenmaßnahmen trifft das Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen159. In Bezug auf anfechtbare Subventionen kann das beschwerdeführende Mitglied nach Art. 7 Abs. 9 Subventionsabkommen Gegenmaßnahmen beantragen, „die dem Ausmaß und der Art der festgestellten nachteiligen Auswirkungen angemessen sind“. Wendet sich ein Mitglied gegen verbotene Subventionen, wird es durch Art. 4 Abs. 10 des Subventionsabkommens dazu ermächtigt, „angemessene Gegenmaßnahmen (appropriate countermeasures)“ zu ergreifen. Art und Umfang der Gegenmaßnahmen können in einem Schiedsverfahren überprüft werden160. Die Bestimmungen in Art. 4 Abs. 10 und 11 und Art. 7 Abs. 9 des Subventionsabkommens bilden „besondere oder zusätzliche Regeln und Verfahren“ nach Anhang 2 der Streitbeilegungsvereinbarung und beanspruchen nach Art. 1 Abs. 2 S. 1 DSU Vorrang vor den Regeln der Streitbeilegungsvereinbarung. Die erste Gelegenheit für eine Interpretation von Art. 4 Abs. 10 Subventionsabkommen bot sich im Fall Brazil – Aircraft161. Das Subventionsabkommen unterscheidet sich von den Regelungen des DSU zunächst dadurch, dass es nicht von einer „Aussetzung von Zugeständnissen“ spricht, sondern den Begriff der „Gegenmaßnahmen“ verwendet. Die Schiedsrichter verzichteten in der Brazil – Aircraft-Entscheidung darauf, eine genaue Definition dessen zu geben, was als „Gegenmaßnahmen“ anzusehen ist. Sie stimmten aber mit den Streitparteien darin überein, dass die Aussetzung von Zugeständnissen Gegenmaßnahmen im Sinne der Vorschrift bilden162. Im US – FSC-Schiedsverfahren präzisierten die ___________ 157

Art. 22 Abs. 6 S. 4 DSU. Art. 22 Abs. 7 S. 4 DSU. 159 Die Vorschrift in Art. 9 Subventionsabkommen zu zulässigen Abhilfemaßnahmen gegenüber nichtanfechtbaren Subventionen hat gemäß Art. 31 Subventionsabkommen nach 5 Jahren seit Inkrafttreten des Abkommens seine Geltung verloren. 160 Art. 4 Abs. 11 Subventionsabkommen i.V.m. Art. 22 Abs. 6 DSU. 161 Brazil – Export Financing Programme for Aircraft, Recourse to Arbitration by Brazil under Article 22.6. of the DSU and Article 4.11 of the SCM Agreement, WTODok. WT/DS46/ARB, Arbitrators’ Award vom 28. August 2000. 162 Brazil – Export Financing Programme for Aircraft, Recourse to Arbitration by Brazil under Article 22.6. of the DSU and Article 4.11 of the SCM Agreement, WTODok. WT/DS46/ARB, Arbitrators’ Award vom 28. August 2000, Rn. 3.29. 158

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

Richter den Begriff der Gegenmaßnahmen und stellten fest, dass darunter Abwehrmaßnahmen eines Mitglieds zu verstehen seien, die sich entweder gegen die Subvention als solche oder gegen ihre Wirkung oder gegen beides richteten163. Dieser Definition folgten die Schiedsrichter auch im Streitfall Canada – Aircraft164. Im Hinblick auf die Angemessenheit der Gegenmaßnahmen betonten die Richter übereinstimmend, dass sich in der Auslegung des Art. 4 Subventionsabkommen widerspiegeln müsse, dass der Umfang zulässiger Gegenmaßnahmen von den Vertragsparteien nicht an die Wirkung der Subvention gekoppelt worden sei165. Daneben wiesen sie auf die Funktion der Gegenmaßnahmen hin, die Befolgung des Streitbeilegungsberichts ohne Verzögerungen zu gewährleisten166. Damit kamen die Richter in allen drei Schiedsverfahren zu dem Schluss, dass Gegenmaßnahmen im Sinne des Art. 4 Abs. 10 Subventionsabkommen von ihrem Umfang her zwar keinen Strafcharakter haben dürften, die beschwerdeführende Partei bei der Verhängung von Sanktionen aber abhängig vom konkreten Fall und der Schwere der Rechtsverletzung über einen Ermessensspielraum verfügt167. ___________ 163

United States – Tax Treatment of Foreign Sales Corporations, Recourse to Arbitration by the US under Article 22.6 of the DSU and 4.11 of the SCM Agreement, WTO-Dok. WT/DS108/ARB, Arbitrators’ Award vom 30. August 2002, Rn. 5.6. 164 Canada – Export Credits and Loan Guarantees for Regional Aircraft, Recourse to Arbitration by Canada under Article 22.6 of the DSU and Article 4.11 of the SCM Agreement, WTO-Dok. WT/DS222/ARB, Arbitrators’ Award vom 17. Februar 2003, Rn. 3.7. 165 Brazil – Export Financing Programme for Aircraft, Recourse to Arbitration by Brazil under Article 22.6. of the DSU and Article 4.11 of the SCM Agreement, WTODok. WT/DS46/ARB, Rn. 3.46 ff.; United States – Tax Treatment of Foreign Sales Corporations, Recourse to Arbitration by the US under Article 22.6 of the DSU and 4.11 of the SCM Agreement, WTO-Dok. WT/DS108/ARB, Rn. 5.32 ff.; Canada – Export Credits and Loan Guarantees for Regional Aircraft, Recourse to Arbitration by Canada under Article 22.6 of the DSU and Article 4.11 of the SCM Agreement, WTO-Dok. WT/DS222/ARB, Rn. 3.10; kritisch Palmeter/Alexandrov, „Inducing compliance“ in WTO dispute settlement, in: Kennedy/Southwick (Hrsg.), The Political Economy of International Trade Law, S. 646, 652 ff. 166 Brazil – Export Financing Programme for Aircraft, Recourse to Arbitration by Brazil under Article 22.6. of the DSU and Article 4.11 of the SCM Agreement, WTODok. WT/DS46/ARB, Rn. 3.44; United States – Tax Treatment of Foreign Sales Corporations, Recourse to Arbitration by the US under Article 22.6 of the DSU and 4.11 of the SCM Agreement, WTO-Dok. WT/DS108/ARB, Rn. 5.52 f.; Canada – Export Credits and Loan Guarantees for Regional Aircraft, Recourse to Arbitration by Canada under Article 22.6 of the DSU and Article 4.11 of the SCM Agreement, WTO-Dok. WT/DS222/ARB, Rn. 3.11. 167 United Stated – Tax Treatment of Foreign Sales Corporations, Recourse to Arbitration by the United States under Article 22.6 of the DSU and 4.11 of the SCM Agreement, WTO-Dok. WT/DS108/ARB, Rn. 5.62; Canada – Export Credits and Loan Guarantees for Regional Aircraft, Recourse to Arbitration by Canada under Article 22.6 of

I. Ausgestaltung des Verfahrens

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4. Prüfungsumfang Das Legitimationsbedürfnis für das WTO-Streitbeilegungsverfahren wird wesentlich von der Reichweite der durch die WTO ausgeübten Kontrolle bestimmt. Die Eingriffsintensität der Streitbeilegungsentscheidungen hängt davon ab, welche staatlichen Maßnahmen der Kontrolle der WTO unterworfen sind und inwieweit die Streitbeilegungsinstanzen den Mitgliedern im Anwendungsbereich der Handelsübereinkommen politische Ermessensspielräume zubilligen. Je nach Intensität der Prüfung wirkt sich auch der Konformitätsdruck, dem die Rechtsordnungen der Mitglieder durch die Verpflichtungen aus dem WTORecht unterworfen sind, stärker oder schwächer aus.

a) Prüfungsgegenstände Als Prüfungsgegenstand in einem WTO-Streitbeilegungsverfahren kommen alle Maßnahmen eines WTO-Mitglieds im Anwendungsbereich eines Handelübereinkommens in Betracht. Nach Art. 7 Abs. 2 DSU stützen sich die Panels bei ihrer Prüfung auf die „einschlägigen Bestimmungen aller unter die Vereinbarung fallenden Übereinkommen, auf die sich die Streitparteien beziehen“. Für das Verfahren vor dem Appellate Body stellt Art. 17 Abs. 6 DSU klar, dass sich das Rechtsmittel „auf die in dem Panelbericht behandelten Rechtsfragen und auf die Rechtsauslegung durch das Panel“ beschränken muss. Die sachliche Zuständigkeit der Streitbeilegungsorgane ist damit auf die Regelungsgegenstände der Handelsübereinkommen begrenzt. Mit der Gründung der WTO hat die Regelungsdichte im Bereich des internationalen Handels allerdings erheblich zugenommen. Das GATT wurde weiterentwickelt und durch Seitenabkommen konkretisiert. Mit dem GATS und dem TRIPS wurde auch der internationale Dienstleistungshandel und der Schutz des geistigen Eigentums multilateralen Regelungen unterworfen. Die Panels und der Appellate Body üben ihre Prüfungsgewalt in vertikaler Hinsicht über alle staatlichen Hoheitsakte vom förmlichen Parlamentsgesetz, über Verordnungen und Ausführungsbestimmungen, bis hin zu schlichtem Verwaltungshandeln aus. Die angegriffene Maßnahme muss keinen rechtsverbindlichen Charakter haben168. Neben positiven Maßnahmen kann auch ein Unterlassen vor den Streitbeilegungsorganen angegriffen werden, wenn die Mitglieder durch das WTO-Recht zum Tätigwerden verpflichtet werden. Auch die ___________ the DSU and Article 4.11 of the SCM Agreement, WTO-Dok. WT/DS222/ARB, Rn. 3.12. 168 Guatemala – Anti-Dumping Investigation Regarding Portland Cement from Mexico, WTO-Dok. WT/DS60/AB/R, Appellate Body Report vom 2. November 1998, Rn. 69 Fn. 47.

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

staatliche Ebene, auf der die Maßnahme ergriffen wurde, spielt im Streitbeilegungsverfahren keine Rolle. Der Prüfungsgewalt der Streitbeilegungsorgane unterliegen auch Entscheidungen lokaler und regionaler Gebietskörperschaften169. Die einzelnen Mitgliedstaaten der Europäischen Union hatten sich bislang kaum wegen WTO-rechtswidrigen Maßnahmen zu verantworten. Außenhandelspolitik fällt grundsätzlich in die Kompetenz der Gemeinschaft170. Infolgedessen wurden auch die Beschwerden anderer Mitgliedstaaten unmittelbar gegen die Gemeinschaft gerichtet. Bereits unter dem GATT haben die Streitbeilegungspanels ihren Prüfungsumfang dadurch ausgeweitet, dass sie dem Gebot der Inländergleichbehandlung nicht nur ausdrückliche de jure Diskriminierungen unterworfen haben, deren handelspolitische Zielsetzungen ohne weiteres erkennbar sind, sondern auch faktische Benachteiligungen ausländischer Anbieter als Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot angesehen haben171. Damit sollte auch ein versteckter Protektionismus der Mitglieder verhindert werden. Durch diese Rechtsprechung wurden aber gleichzeitig die politischen Handlungsspielräume in den Mitgliedstaaten merklich reduziert. Ob eine Gleichartigkeit von Waren vorliegt und damit das Gebot der Inländergleichbehandlung betroffen ist, ist vor allem dann problematisch, wenn die beanstandete nationale Regelung nicht am Produkt selbst, sondern an den Produktionsmethoden anknüpft. Wird ein bestimmtes Produkt in einem Mitgliedstaat beispielsweise unter hohen Umweltbelastungen produziert, die in einem anderen Mitgliedstaat nicht auftreten, so liegt es jedenfalls nicht auf der Hand, beide Produkte als gleichartig anzusehen172. Die Ausweitung des Nichtdiskriminierungsgebots durch die GATT-Panels wurde in den frühen 1990er Jahren teilweise dadurch abgemildert, dass die GATT-Panels die gesetzgeberischen Motive der angegriffenen Regelung untersuchten und nur diejenige Maßnahmen als Verstoß gegen Art. III GATT werteten, bei denen protektionistische Wirkungen intendiert waren173. Dieser sogenannte „aim and effects test“ wurde allerdings nach Gründung der WTO vom Appellate Body verworfen, so dass nach gegenwärtiger Rechtsauslegung der Streitbeilegungsor-

___________ 169

Palmeter/Mavroidis, Dispute Settlement in the World Trade Organization, S. 22 f. Art. 131 ff. EG. 171 Siehe zur Behandlung von de jure und de facto Diskriminierungen durch die Panels Hudec, Essays on the Nature of International Trade Law, S. 359 ff. 172 Zur so genannten product-process doctrine Howse/Regan, The Product/Process Distinction, EJIL 11 (2000), S. 249; Hudec, The Product-Process Doctrine in GATT/WTO Jurisprudence, in: Bronkers/Quick (Hrsg.), New Directions in International Economic Law, S. 177. 173 Siehe etwa United States – Measures Affecting Alcoholic and Malt Beverages, Panel Report vom 19. Juni 1992, GATT BISD 39S/208. 170

I. Ausgestaltung des Verfahrens

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gane die gesetzgeberischen Ziele bei der Überprüfung einer mitgliedstaatlichen Maßnahme unberücksichtigt bleiben174. Die Welthandelsordnung trägt dem Konflikt, der sich zwischen einer Verpflichtung zum Abbau von Handelshemmnissen und der damit verbundenen Beschränkung nationaler Regelungsautonomie ergibt, jedoch durch eine Reihe allgemeiner Ausnahmetatbestände Rechnung. Im Anwendungsbereich des GATT sind vor allem die Befreiungen zugunsten von Maßnahmen „zum Schutze des Lebens und der Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen“ (Art. XX lit. b) GATT) und „zur Erhaltung erschöpflicher Naturschätze“ (Art. XX lit. g) GATT) von Bedeutung. Für die Zulässigkeit von gesundheitspolizeilichen und pflanzenschutzrechtlichen Maßnahmen haben die Verhandlungspartner der Uruguay-Runde im SPS-Abkommen spezielle Vorschriften geschaffen. Auch bei der Bestimmung der Reichweite der Befreiungen ergeben sich indes Auslegungsschwierigkeiten. Beruft sich im Streitfall ein Mitgliedsstaat auf Art. XX lit. b) GATT, müssen die Streitbeilegungsorgane klären, ob die angegriffene Maßnahme zur Erreichung der Schutzziele tatsächlich notwendig war. Die Welthandelsordnung eröffnet damit nicht nur eine Kontrolle mitgliedstaatlicher Regelungsziele, sondern auch des Auswahlermessens bei der rechtlichen und politischen Umsetzung dieser Ziele175. Neben der vertikalen Überprüfung mitgliedstaatlichen Handelns ist in Ausnahmefällen auch eine Überprüfung von Aktivitäten der politischen Organe in der WTO denkbar. So könnte in einem Streitbeilegungsverfahren inzident geprüft werden, ob ein mit Dreiviertelmehrheit gefasster Auslegungsbeschluss nach Art. IX WTO-Abkommen, nicht in Wahrheit einer Änderung eines Handelsabkommens nach Art. X WTO-Abkommen gleichkommt und deshalb mit Zustimmung aller betroffener Mitglieder hätte gefasst werden müssen. Als Ausdruck einer horizontalen Prüfung sind auch die Entscheidungen in Turkey – Textiles176 und India – Quantitative Restrictions177 gewertet worden178. Hier ___________ 174

Japan – Taxes on Alcoholic Beverages, WTO Doc., WT/DS8/AB/R, WT/DS10/AB/R, WT/DS11/AB/R, Appellate Body Report vom 1. November 1996, Rn. 18; European Communities – Measures Affecting Asbestos and Asbestos-Containing Products, WTO-Dok. WT/DS135/AB/R, Appellate Body Report vom 5. April 2001, Rn. 84 – 154. 175 Eingehend dazu Desmedt, Proportionality in WTO Law, JIEL 4 (2001), S. 441, 464 ff. 176 Turkey – Restrictions on Imports of Textile and Clothing Products, WTO-Dok. WT/DS34/AB/R, Appellate Body Report vom 22. Oktober 1999. 177 India – Quantitative Restrictions on Imports of Agricultural, Textile and Industrial Products, WTO-Dok. WT/DS90/AB/R, Appellate Body Report vom 23. Mai 1999. 178 Roessler, The Institutional Balance between the Judicial and the Political Organs of the WTO, in: Bronckers/Quick (Hrsg.), New Directions in International Economic Law, S. 325.

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

hatten die beklagten Mitgliedstaaten im Hinblick auf die später im Streitbeilegungsverfahren angegriffenen Maßnahmen bereits erfolgreich Notifikationsund Prüfverfahren vor den zuständigen WTO-Gremien durchlaufen. Der Appellate Body sah sich jedoch durch das Votum der Ausschüsse nicht gebunden und entschied, dass die angegriffenen Maßnahmen mit dem WTO-Recht unvereinbar seien.

b) Prüfungsmaßstab Nicht nur der Prüfungsumfang, auch der Prüfungsmaßstab der WTO-Panels und des Appellate Body ist besonders eng mit der Legitimitätsfrage verknüpft. Von ihm hängt ab, ob nationale Stellen oder die WTO über bestimmte tatsächliche und rechtliche Fragen letztverbindlich entscheiden können. Von der Partei, die als Beschwerdegegnerin in einem Streitbeilegungsverfahren unterlegen ist, wird üblicherweise die Kritik geübt, der Prüfungsmaßstab der Streitbeilegungsorgane sei zu streng gewesen179. Aber auch außerhalb spezifischer Streitbeilegungsverfahren wird von nationalen Stellen immer wieder bemängelt, die Streitbeilegungsorgane gäben nationalen Souveränitätsansprüchen zu wenig Raum. So heißt es in einem Bericht des US Senates aus dem Jahr 2002: „WTO panels and the Appellate Body have ignored their obligation to afford an appropriate level of deference to the technical expertise, factual findings, and permissible legal interpretations of national investigating authorities180.“

aa) Prüfungsmaßstab der Panels Nach der Rechtsprechung des Appellate Body beinhaltet Art. 11 S. 2 DSU einen generellen Prüfungsmaßstab für alle Panelverfahren, in denen das anwendbare Recht keine spezielle Regelung enthält181. Die Vorschrift gibt einem Panel auf, „eine objektive Beurteilung der vor ihm liegenden Angelegenheit vor[zunehmen], einschließlich einer objektiven Beurteilung des Sachverhalts und der Anwendbarkeit sowie der Vereinbarkeit mit den einschlägigen unter die Vereinbarung fallenden Übereinkommen […]“. In den Verhandlungen der Uruguay-Runde favorisierten die USA für die Panels einen Prüfungsstandard, der ___________ 179

Oesch, Standards of Review in WTO Dispute Resolution, JIEL 6 (2003), S. 635,

658 f. 180

Zitiert nach Oesch, Standards of Review in WTO Dispute Resolution, JIEL 6 (2003), S. 635, 659. 181 European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WTO-Dok. WT/DS26/AB/R und WT/DS48/AB/R, Appellate Body Report vom 16. Januar 1998, Rn. 116.

I. Ausgestaltung des Verfahrens

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ihre Kompetenz darauf beschränkte zu überprüfen, ob die Sachverhaltsermittlung und die Rechtsanwendung der nationalen Stellen vernünftig (reasonable) waren182. Sie orientierten sich dabei an der sogenannten US Chevron Doctrine, die den Prüfungsmaßstab für die amerikanische Verwaltungsgerichtsbarkeit enthält. Die amerikanische Delegation konnte sich mit diesem Vorschlag aber nicht durchsetzen183. Die von Art. 11 S. 2 DSU geforderte objektive Beurteilung des Sachverhalts („objective assessment of the facts“) beinhaltet nach Auffassung des Appellate Body weder eine umfassende Neubewertung der Fakten („de novo review“) noch eine strikte Bindung an die Feststellungen der nationalen Stellen („total deference“)184. Nach der Rechtsprechung des Appellate Body müssen auch den Handelsübereinkommen Hinweise auf den im konkreten Fall anzuwendenden Prüfungsmaßstab entnommen werden. In Bezug auf das SPS-Abkommen stellten die Richter fest, der Prüfungsmaßstab „must reflect the balance established in that Agreement between the jurisdictional competences conceded by the Members to the WTO and the jurisdictional competences retained by the Members for themselves. To adopt a standard of review not clearly rooted in the text of the SPS Agreement itself, may well amount to changing that finely drawn balance; and neither a panel nor the Appellate Body is authorized 185 to do so .“

Eine gesonderte Regelung zum Prüfungsmaßstab der Panels enthält das Antidumping-Abkommen186. Nach Art. 17 Abs. 6 Antidumping-Abkommen soll bei der Feststellung des Sachverhalts lediglich geprüft werden, „ob die Sachverhaltsfeststellung der [mitgliedstaatlichen] Behörden richtig und die Sachverhaltswürdigung unparteiisch und objektiv war“. Sind diese Voraussetzungen erfüllt und lässt die relevante Bestimmung des Antidumping-Abkommens mehr als nur eine Deutungsmöglichkeit zu, kann die von den nationalen Stellen vor___________ 182 Croley/Jackson, WTO Dispute Settlement Panel Deference to National Government Decisions, in: Petersmann (Hrsg.), International Trade Law and the GATT/WTO Dispute Settlement System, S. 185, 198 ff. 183 Oesch, Standards of Review in WTO Dispute Resolution, JIEL 6 (2003), S. 635, 645. 184 European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WTO-Dok. WT/DS26/AB/R und WT/DS48/AB/R, Appellate Body Report vom 16. Januar 1998, Rn. 117. Siehe auch Oesch, Standards of Review in WTO Dispute Resolution, JIEL 6 (2003), S. 635, 648 ff. mit weiteren Rechtsprechungsnachweisen. 185 European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WTO-Dok. WT/DS26/AB/R und WT/DS48/AB/R, Appellate Body Report vom 16. Januar 1998, Rn. 115. 186 Ausführlich Durling, Deference, But Only When Due, JIEL 6 (2003), S. 125; Bourgeois, WTO Dispute Settlement in the field of Anti-Dumping Law, JIEL 1 (1998), S. 259.

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

genommene Würdigung in einem WTO-Streitbeilegungsverfahren nicht verworfen werden, auch wenn die zur Streitentscheidung eingesetzte Sondergruppe187 „möglicherweise zu einer anderen Schlussfolgerung gekommen wäre“. Die Streitbeilegungsorgane haben allerdings bislang noch in keinem Fall mehr als eine zulässige Interpretation einer Antidumpingvorschrift festgestellt188. In der Praxis konnte sich daher im Bereich des Antidumpingrechts kein eigenständiger Prüfungsmaßstab herausbilden. Bei der erstinstanzlichen Überprüfung einer mitgliedstaatlichen Maßnahme sind drei Ebenen zu unterscheiden189. Das Panel kontrolliert zunächst die Ermittlung des Sachverhalts durch die nationalen Stellen. In einem zweiten Schritt wird geprüft, ob die Schlussfolgerungen, die die nationalen Stellen aus den ermittelten Tatsachen gezogen haben, berechtigt waren. In einem dritten Schritt überprüft das Panel die rechtlichen Würdigungen des Mitglieds in Bezug auf eine Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem WTO-Recht. Auf der Ebene der Sachverhaltsermittlung haben die Panels bislang einen eher strengen Prüfungsmaßstab angelegt und häufig von ihren Beweiserhebungsbefugnissen nach Art 13 DSU Gebrauch gemacht190. Dies gilt auch für die Überprüfung ökonomischer Daten191 und naturwissenschaftlicher Belege192. Diese Praxis ist vom Appellate Body wiederholt gebilligt worden193. Im Streitfall Korea – Diary Products betonten die Richter: „[A] panel has the duty to examine and consider all

___________ 187 Die Panels werden im Antidumping-Übereinkommen als „Sondergruppe“ bezeichnet. 188 Greenwald, WTO Dispute Settlement: an Exercise in Trade Law Legislation?, JIEL 6 (2003), S. 113, 117 ff.; Oesch, Standards of Review in WTO Dispute Resolution, JIEL 6 (2003), S. 635, 657. 189 Oesch, Standards of Review in WTO Dispute Resolution, JIEL 6 (2003), S. 635, 650 ff. 190 Oesch, Standards of Review in WTO Dispute Resolution, JIEL 6 (2003), S. 635, 650. 191 Siehe European Communities – Measures Affecting Meat and Meat Products (Hormones), WTO-Dok. WT/DS48/R/CAN, Panel Report vom 18. August 1997, Rn. 8.5 – 8.11; Australia – Measures Affecting Importation of Salmon, WTO-Dok. WT/DS18/R, Panel Report vom 12. Juni 1998, Rn. 6.1 – 6.157. 192 Siehe Korea – Definitive Safeguard Measures on Imports of Certain Diary Products, WTO-Dok. WT/DS98/R, Panel Report vom 21. Juni 1999, Rn. 7.54 – 7.96; Argentina – Safeguard Measures on Importation of Footwear, WTO-Dok. WT/DS121/R, Panel Report vom 25. Juni 1999, Rn. 8.129 – 8.286. 193 United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WTO-Dok. WT/DS58/AB/R, Appellate Body Report vom 12. Oktober 1998, Rn. 106; Canada – Measures Affecting the Export of Civilian Aircraft, WTO-Dok. WT/DS70/AB/R, Appellate Body Report vom, Rn. 198.

I. Ausgestaltung des Verfahrens

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the evidence before it, not just the evidence submitted by one or the other party, and to evaluate the relelvance and probative force of each piece thereof194.“ Die Frage, ob die zuständigen nationalen Stellen aus dem ihnen vorliegenden Sachverhalt rechtlich zulässige Schlüsse gezogen haben, stellt sich insbesondere bei Schutzmaßnahmen und bei gesundheitspolizeilichen Maßnahmen195. Nach der Rechtsprechung des Appellate Body haben die Panels insoweit zu prüfen, ob die relevanten Tatsachen auch alternative Bewertungen zugelassen hätten und ob die im Streitbeilegungsverfahren vorgebrachte Begründung für die angegriffene Maßnahme im Hinblick auf die bestehenden Handlungsmöglichkeiten angemessen und vertretbar ist196. SPS-Maßnahmen müssen auf eine qualifizierte und geachtete wissenschaftliche Meinung gestützt werden, wobei die zugrunde gelegte Auffassung nicht zwingend der herrschenden Meinung entsprechen muss197. Bei wirtschaftlichen Ursache- und Folgenabschätzungen haben die Panels den Mitgliedstaaten gewöhnlich einen Ermessenssielraum bei der Auswahl der Datengewinnungsmethode und bei der Gewichtung unterschiedlicher Faktoren in der Analyse eingeräumt198. Die Panels haben sich bislang bemüht, eine eigenständige Auslegung des nationalen oder europäischen Rechts zu vermeiden199. Bestanden Divergenzen zwischen der nationalen Rechtslage und der Verwaltungspraxis der Behörden, haben sie bei ihrer Rechtskontrolle auf die Verwaltungspraxis abgestellt. Demgegenüber haben die WTO-Streitbeilegungsinstanzen die Auslegung des WTORechts und die Subsumtion der streitbefangenen Maßnahme unter die Verpflichtungen der Handelsübereinkommen stets für sich beansprucht200. Die Mit___________ 194

Korea – Definitive Safeguard Measures on Imports of Certain Diary Products, WTO-Dok. WT/DS98/AB/R, Appellate Body Report vom 14. Dezember 1999, Rn. 137. 195 Oesch, Standards of Review in WTO Dispute Resolution, JIEL 6 (2003), S. 635, 652. 196 United States – Safeguard Measures on Imports of Fresh, Chilled or Frozen Lamb Meat from New Zealand and Australia, WTO-Dok. WT/DS177 und DS178/AB/R, Appellate Body Report vom 1. Mai 2001, Rn. 103 ff. 197 European Communities – Measures Affecting Asbesots and Asbestos-Containing Products, WTO-Dok. WT/DS135/AB/R, Appellate Body Report vom 12. März 2001, Rn. 178; European Communities – Measures Affecting Meat and Meat Products (Hormones), WTO-Dok. WT/DS26 und DS48/AB/R, Appellate Body Report vom 16. Januar 1998, Rn. 194. 198 United States – Measures Affecting Imports of Woven Wool Shirts and Blouses from India, WTO-Dok. WT/DS33/R, Panel Report vom 6. Januar 1997, Rn. 7.52; Korea – Definitive Safeguard Measures on Imports of Certain Diary Products, WTO-Dok. WT/DS98/R, Panel Report vom 21. Juni 1999, Rn. 7.31. 199 Oesch, Standards of Review in WTO Dispute Resolution, JIEL 6 (2003), S. 635, 653 ff. 200 Oesch, Standards of Review in WTO Dispute Resolution, JIEL 6 (2003), S 635, 656 ff.

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

glieder haben demnach keine Spielräume bei der Auslegung der Handelsübereinkommen und bei der Beurteilung, inwieweit die angegriffene nationale Maßnahme mit den einschlägigen Verpflichtungen vereinbar ist.

bb) Prüfungsmaßstab des Appellate Body Die Frage nach den Maßstäben, die der Appellate Body bei der Überprüfung der Panelberichte anlegt, betrifft vor allem das Verhältnis der beiden Streitbeilegungsinstanzen. Zur Revision sind nur Rechtsfragen zugelassen, die im Panelverfahren aufgeworfen wurden201. In der Beurteilung, ob das Panel das einschlägige WTO-Recht korrekt angewendet hat, unterliegen die Revisionsrichter keinerlei Einschränkungen. Der Appellate Body darf über das Revisionsbegehren allerdings auch nicht hinausgehen. Die Sachverhaltsermittlung und die Beweiswürdigung liegen nach der Konzeption des DSU grundsätzlich im Zuständigkeitsbereich der Panels. Dennoch übt der Appellate Body im Hinblick auf die ordnungsgemäße Sachverhaltsermittlung durch die Panels eine Art Missbrauchskontrolle aus202. Beinhaltet das Revisionsbegehren eine entsprechende Rüge, prüfen die Richter, ob das Panel seinen Ermessensspielraum bei der Beweiserhebung und Beweiswürdigung überschritten hat203. Ein Aufhebungsgrund dürfte nach dieser Rechtsprechung jedenfalls dann gegeben sein, wenn das Panel die von den Streitparteien in das Verfahren eingeführten Beweismittel in seiner Entscheidungsfindung bewusst übergeht204.

5. Zusammenfassung Mit Gründung der WTO wurde das ausdifferenzierte Beschwerdesystem des GATT in das DSU übernommen. In der Streitbeilegungspraxis steht jedoch die Verletzungsbeschwerde, mit der ein Mitglied Verstöße gegen die Verpflichtungen der Handelsübereinkommen geltend machen kann, ohne einen eigenen Schaden nachweisen zu müssen, ganz im Vordergrund. Wird eine Beschwerde vor der WTO anhängig gemacht, sind die Parteien zunächst zur Durchführung ___________ 201

Art. 17 Abs. 6 DSU. European Communities – Measures Affecting Meat and Meat Products (Hormones), WTO-Dok. WT/DS26 und DS48/AB/R, Appellate Body Report vom 16. Januar 1998, Rn. 132. 203 United States – Definitive Safeguard Measures on Imports of Wheat Gluten from the European Communities, WTO-Dok. WT/DS166/AB/R, Appellate Body Report vom 22. Dezember 2000, Rn. 151. 204 European Communities – Measures Affecting Meat and Meat Products (Hormones), WTO-Dok. WT/DS26 und DS48/AB/R, Appellate Body Report vom 16. Januar 1998, Rn. 133. 202

II. Rechtliche Wirkung der Streitbeilegungsentscheidungen

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von Konsultationen verpflichtet. Führen die Verhandlungen zu keiner Einigung, entscheidet ein unabhängiges Panel über das Streitbegehren. Diese Entscheidung kann in einem Revisionsverfahren vor dem Appellate Body nochmals überprüft werden. Zwar haben die Verhandlungspartner der Uruguay-Runde den WTO-Streitbeilegungsorganen keine echte Normverwerfungskompetenz übertragen. Bei der Feststellung eines Rechtsverstoßes sind die Entscheidungen jedoch auf die Aufhebung des WTO-rechtswidrigen nationalen bzw. europäischen Rechtsaktes gerichtet. Abhängig vom ökonomischen und politischen Gewicht der Streitparteien kann die Befolgung der Entscheidung in einem Sanktionsverfahren auch real erzwungen werden. Streitgegenstand im Verfahren können alle staatlichen Maßnahmen im Anwendungsbereich der Handelsübereinkommen sein. Bei der Überprüfung der angegriffenen Maßnahme legen die Panels einen strengen Prüfungsmaßstab an. Politische Ermessensspielräume der Mitglieder scheiden damit weitgehend aus.

II. Rechtliche Wirkung der Streitbeilegungsentscheidungen Hat ein Mitglied mit einer Verletzungsbeschwerde Erfolg, wird in der Streitbeilegungsentscheidung die Aufhebung der angegriffenen Maßnahme angeordnet. Die unterlegene Partei ist völkerrechtlich verpflichtet, ihre Rechtsordnung mit dem WTO-Recht in Einklang zu bringen. Rechtlich besteht keine Wahlmöglichkeit zwischen der Rücknahme der Maßnahme, der Zahlung von Entschädigungsleistungen und der Duldung von Sanktionen. Die Streitbeilegungsentscheidungen greifen damit unmittelbar in den nationalen Verfassungsprozess ein. Könnten sich Private vor nationalen oder europäischen Stellen unmittelbar auf die Streitbeilegungsentscheidungen berufen, wäre damit eine weitere Steigerung des Legitimationsbedürfnisses verbunden. Dies wird von den Gerichten der WTO-Mitgliedstaaten und vom Europäischen Gerichtshof jedoch bislang zu Recht abgelehnt.

1. Inhalt der Verpflichtung a) Verpflichtung zur Rücknahme In der Literatur besteht weitgehend Einigkeit, dass die Streitbeilegungsentscheidungen völkerrechtlich verbindlich sind205. Umstritten ist dagegen, ob die Verletzungsbeschwerde ein eindeutig definiertes Rechtsschutzziel besitzt, näm___________ 205

A. II. 2. b) dd).

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

lich die Rücknahme der angegriffenen Maßnahme, oder ob die unterlegene Streitpartei ein Wahlrecht besitzt, die Entscheidung zu implementieren oder die obsiegende Partei zu entschädigen. Ein Teil der Literatur argumentiert, die WTO-Regeln über die Streitbeilegung hätten die Hauptfunktion des GATT, das Gleichgewicht zwischen Rechten und Pflichten in den Handelsbeziehungen der Mitglieder zu wahren, nicht verändern wollen206. Auch in der WTO stehe die Aufrechterhaltung der in den Handelsübereinkommen reflektierten Balance zwischen Vorteilen und Verpflichtungen im Vordergrund. Die Durchsetzung eines konkret bestimmten Pflichtenbestandes sei dagegen zweitrangig. Daher bliebe den WTO-Mitgliedern im Fall einer Niederlage vor den Streitbeilegungsorganen die Wahl zwischen drei Optionen. Sie könnten entweder den Richterspruch implementieren oder die beanstandeten Maßnahmen aufrechterhalten und gegenüber der obsiegenden Partei Entschädigungsleistungen bereitstellen oder, statt den Streitgegner zu entschädigen, die durch das DSB autorisierten Vergeltungsmaßnahmen erdulden207. Eine am Wortlaut orientierte Auslegung des DSU spricht allerdings gegen das Bestehen eines solchen Wahlrechts208. In Art. 19 Abs. 1 S. 1 weist das DSU die Panels und den Appellate Body unmissverständlich an, ihre Empfehlung darauf zu richten, „dass das betreffende Mitglied die Maßnahme mit dem Übereinkommen in Einklang bringt“, falls sie zu dem Schluss kommen, dass eine Maßnahme mit einem unter die Vereinbarung fallenden Übereinkommen unvereinbar ist209. Art. 22 DSU, der mögliche Entschädigungen oder Aussetzungen von Zugeständnissen regelt, statuiert, dass „weder eine Entschädigung noch die Aussetzung von Zugeständnissen oder sonstigen Pflichten Vorrang vor der vollen Umsetzung einer Empfehlung, eine Maßnahme mit den unter die Vereinbarung fallenden Übereinkommen in Einklang zu bringen“, erhalte210. Vielmehr macht die Vorschrift deutlich, dass eine Entschädigung nur eine vorläufige Maßnahme darstellen kann und die Pflicht zur Umsetzung der Entschei___________ 206

Bello, The WTO Dispute Understanding: Less is More, AJIL 90 (1996), S. 416,

417. 207 In diesem Sinne auch Sykes, The Remedy for Breach of Obligations under the WTO Dispute Settlement Understanding, in: Bronckers/Quick (Hrsg.), New Directions in International Economic Law, S. 347. 208 So auch Vázquez, Judicial Review in the United States and the WTO, The G. Wash. ILR 36 (2004), S. 587, 605 ff.; Jackson, The WTO Dispute Settlement System – Misunderstanding on the Nature of Legal Obligation, AJIL 91 (1997), S. 60; Eeckhout, The Domestic Legal Status of the WTO-Agreement, CMLR 34 (1997), S. 11, 54 f.; Schmid, Immer wieder Bananen, NJW 1998, S. 190, 196; Weber/Moos, Rechtswirkungen von WTO-Streitbeilegungsentscheidungen im Gemeinschaftsrecht, EuZW 1999, S. 229, 235; Berrisch/Kamann, WTO-Recht im Gemeinschaftsrecht, EWS 2000, S. 89, 93. 209 Art. 19 Abs. 1 S. 1 DSU. 210 Art. 22 Abs. 1 S. 2 DSU.

II. Rechtliche Wirkung der Streitbeilegungsentscheidungen

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dung lediglich suspendiert211. Die Bindung an die Empfehlungen der Streitbeilegungsorgane wird schließlich auch im Umkehrschluss zu den Rechtswirkungen der Streitbeilegungsentscheidungen im Fall von Nichtverletzungsbeschwerden deutlich. Hier ordnet das DSU nämlich ausdrücklich an, dass „keine Verpflichtung zur Einstellung der Maßnahme“ besteht212. Auch die Bestimmungen über die Ausgewogenheit von Vergeltungsmaßnahmen stehen einer Rechtspflicht zur Umsetzung der Entscheidungen nicht entgegen213. Die Aussetzung von Zugeständnissen bildet ein Zwangsmittel, das im Fall der Nichtbefolgung einer Entscheidung eingesetzt werden soll. Es dient also gerade dazu, die im Streitbeilegungsbericht bindend angeordnete Aufhebung der WTO-rechtswidrigen Maßnahmen auch faktisch durchzusetzen. Gleichzeitig fehlt jeder Hinweis, dass eine Aussetzung von Zugeständnissen auch zur Erzwingung von Kompensationsleistungen erfolgen kann. Die Aussetzung von Zugeständnissen ist schließlich auch kein Äquivalent für eine Kompensationsleistung. Sie basiert zwar ebenfalls auf dem Reziprozitätsprinzip. Das Gleichgewicht wirtschaftlicher Vorteile soll jedoch im Fall von Kompensationsleistungen auf demselben Niveau erhalten werden, während eine Aussetzung von Zugeständnisse für beide Streitparteien letztlich ein niedrigeres Liberalisierungsniveau mit sich bringt. Entsprechend hat das Schiedsgericht im Fall EC – Bananas festgestellt: „[T] he suspension of concessions is not in the economic interest of either [party] 214.“ Ein Wahlrecht zwischen Implementierung und Entschädigungsleistung würde außerdem die Verbindlichkeit der WTOOrdnung in Frage stellen und den gerichtsförmigen Charakter des Streitbeilegungsverfahrens unterminieren. Es kann daher dahinstehen, ob eine Kompensationsleistung der unterlegenen Partei unter bestimmten Umständen ökonomisch für beide Streitparteien sinnvoller ist215, denn das Streitbeilegungsverfahren übt seine Funktionen nicht nur in Bezug auf die am Verfahren beteiligten Mitglieder aus. Die Beilegung von Streitigkeiten erfolgt stets „zum Wohl aller ___________ 211

Vgl. Art. 22 Abs. 1 S. 1 und Abs. 8 DSU. Art. 26 Abs. 1 lit. b) S. 1 DSU. 213 Palmeter/Alexandrov, „Inducing Compliance“ in WTO Dispute Settlement, in: Kennedy/Southwick (Hrsg.), The Political Economy of International Trade Law, S. 646, 650; a. A. Sykes, The Remedy for Breach of Obligations under the WTO Dispute Settlement Understanding, in: Bronckers/Quick (Hrsg.), New Directions in International Economic Law, S. 347, 351. 214 European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, Recourse to Arbitration by the European Communities under Art. 22.6 of the DSU, WTO-Dok. WT/D27/ARB, Arbitrators’ Award vom 9. April 1999, Rn. 2.13. 215 Palmeter/Alexandrov, „Inducing Compliance“ in WTO Dispute Settlement, in: Kennedy/Southwick (Hrsg.), The Political Economy of International Trade Law, S. 646, 665 ziehen ein Interesse der Streitparteien an Kompensationsleistungen generell in Zweifel. 212

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

Mitglieder“216. Den Streitparteien bleibt es außerdem unbenommen, jederzeit auf der Grundlage des geltenden Rechts eine einvernehmliche Lösung zu finden217. Eine Besonderheit ergibt sich bei der Nichtverletzungsbeschwerde nach Art. XXIII Abs. 3 GATS, die anders als die Nichtverletzungsbeschwerde nach Art. 26 Abs. 1 DSU Maßnahmen nach Art. 22 DSU explizit für zulässig erklärt. Stellt das Streitbeilegungsgremium eine Zunichtemachung oder Schmälerung eines Handelsvorteils fest, wird dem geschädigten Mitglied durch das GATS zunächst ein Anspruch auf einen „für beide Seiten befriedigenden Ausgleich auf der Grundlage des Artikels XXI Absatz 2“ zugesprochen, „der die Änderung oder Rücknahme der Maßnahme einschließen kann“218. Die Rücknahme der schädigenden Maßnahme ist damit lediglich eine Option. Dies ändert sich auch nicht, wenn der Beschwerdeführer eine Aussetzung von Zugeständnissen nach Art. 22 DSU beantragt. Art. 22 Abs. 2 DSU stellt lediglich klar, dass eine Aussetzung von Zugeständnissen dem Ziel dient, „eine mit den unter die [Streitbeilegungsv]ereinbarung fallenden Übereinkommen als unvereinbar erachtete Maßnahme mit der Vereinbarung in Einklang zu bringen oder sonst die Empfehlungen und Entscheidungen … zu beachten“. Damit kann infolge einer entsprechenden Empfehlung durch das Streitbeilegungsgremium die Situation entstehen, dass ein Mitglied durch die Aussetzung von Zugeständnissen nicht lediglich zur Rücknahme einer WTO-rechtswidrigen Maßnahme, sondern zu einem bestimmten, aktiven Verhalten motiviert werden soll.

b) Innerstaatliche Zuständigkeit bei der Implementierung Die in der Streitbeilegungsvereinbarung niedergelegte Verpflichtung, die im Streitbeilegungsverfahren rechtskräftig festgestellten Verstöße zu beheben, richtet sich grundsätzlich an alle Staatsorgane des unterlegenen Mitgliedstaates bzw. die Organe der Europäischen Gemeinschaft. Völkerrechtlich besitzt das Mitglied ein weites Ermessen hinsichtlich der Modalitäten seiner Umsetzungspflicht. Aus Sicht der nationalen bzw. europäischen Rechtsordnung trifft die Rücknahmepflicht dasjenige Organ, das den beanstandeten Rechtsakt erlassen hat oder das für eine Rücknahme zuständig ist. Kommt das zuständige Organ seiner Aufgabe, innerhalb der gewährten Umsetzungsfrist Rechtskonformität herzustellen, dagegen nicht nach, kann indes auch eine gerichtliche Instanz dazu verpflichtet sein, den rechtswidrigen Zustand zu beseitigen. Eine solche Ver___________ 216

Art. 21 Abs. 1 DSU. Vg. Art. 3 Abs. 7 S. 3 DSU. 218 Art. XXIII Abs. 3 S. 2 GATS. 217

II. Rechtliche Wirkung der Streitbeilegungsentscheidungen

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pflichtung richtet sich allerdings nach innerstaatlichem Recht, im Fall des Europäischen Gerichtshofs nach dem Europarecht219. Inwieweit der EuGH bei einem Verstoß der Gemeinschaft gegen das Welthandelsrecht zu einer Feststellung des rechtswidrigen Verhaltens verpflichtet ist, wurde vor allem im Zusammenhang mit dem Bananenstreit diskutiert220. Nachdem die Bananenmarktverordnung der EG schon unter dem GATT zur Einsetzung eines Streitbeilegungspanels führte, stellten die WTO-Streitbeilegungsorgane in allen Instanzen die Unvereinbarkeit der europäischen Bananenmarktverordnung mit dem Welthandelsrecht verbindlich fest221. Dennoch weigerten sich Rat und Kommission lange Zeit, die Streitbeilegungsberichte umzusetzen222. Daher wurde von negativ betroffenen Marktbürgern der Versuch gemacht, über ein Vorlageverfahren die Bananenmarktverordnung durch den EuGH für rechtswidrig erklären zu lassen. Der Europäische Gerichtshof hat die Verordnung zwar anhand des Primärrechts überprüft. Er äußerte sich dabei aber nicht zu einer Vereinbarkeit mit dem Welthandelsrecht223. Von Seiten der Literatur ist der EuGH immer wieder dazu aufgefordert worden, die völkerrechtlichen Verpflichtungen der EG aus den WTO-Handelsabkommen gemäß Art. 220 EG zu gewährleisten224. Sowohl im Rahmen einer Nichtigkeitsklage nach Art. 230 EG als auch im Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 234 EG ist Prüfungsmaßstab das gesamte in der EG-Rechtsordnung geltende höherrangige Recht. Völkerrechtliche Verträge stehen nach Art. 300 Abs. 7 EG in ihrem Rang über dem Sekundärrecht225. Voraussetzung einer Überprüfung von sekundärem Gemeinschaftsrecht am Welthandelsrecht ist allerdings seine unmittelbare Anwendbarkeit in der Gemeinschaftsrechtsordnung.

___________ 219 Lavranos, Die Rechtswirkung von WTO panel reports im Europäischen Gemeinschaftsrecht sowie im deutschen Verfassungsrecht, EuR 1999, S. 289, 298. 220 Anlass für das Verfahren war die Bananenmarktordnung VO 404/93, ABl. EG 1993, Nr. L 47/1, die während des Streits jedoch mehrfach abgeändert wurde. 221 European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, WTO-Dok. WT/DS27/R, Panel Report vom 22. Mai 1997 und WTO-Dok. WT/DS27/AB/R Appellate Body Report vom 9. September 1997. 222 Schließlich wurde der Streit auf der Ministerkonferenz von Doha einvernehmlich beigelegt. Siehe Herrmann, WTO-Ministerkonferenz erteilt Sonderausnahmen für EGBananenmarktordnung und AKP-Abkommen von Cotonou, EuZW 2001, S. 739. 223 EuGH, verb. Rs. C-364 u. 365/95, T. Port, Slg. 1998, I-1023. 224 Lavranos, Die Rechtswirkung von WTO panel reports, EuR 1999, S. 289, 298; Petersmann, Darf die EG das Völkerrecht ignorieren?, EuZW 1997, S. 325. 225 Schroeder/Selmayr, Die EG, das GATT und die Vollzugslehre, JZ 1998, S. 344, 345.

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

2. Wirkung im innerstaatlichen Recht a) Innerstaatliche Geltung, unmittelbare Anwendbarkeit und subjektiv-rechtlicher Gehalt Ein Völkerrechtsakt bedarf, um in der innerstaatlichen Rechtsordnung Anwendung zu finden, eines innerstaatlichen Rechtsanwendungsbefehls. Die praktische Gestaltung der Überführung einer völkerrechtlichen Norm ins innerstaatliche Recht hängt davon ab, ob sie auf Grundlage der Transformation-, Inkorporations- oder Vollzugstheorie vorgenommen wird. Welches Modell zur Anwendung kommt, bestimmt sich nach dem nationalen Verfassungsrecht oder nach europäischem Gemeinschaftsrecht226. Für die in die Kompetenz der EG fallenden Teile des Welthandelsrechts fungiert Art. 300 Abs. 7 EG-Vertrag als genereller Vollzugsbefehl227. Eine von der Gemeinschaft geschlossene völkerrechtliche Vereinbarung bedarf damit keines weiteren gemeinschaftsrechtlichen Vollzugsaktes, um im Gemeinschaftsrecht rechtlich wirksam zu werden. In Deutschland bedürfen die Verträge, die die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen gemäß Art. 59 Abs. 2 GG der Zustimmung oder der Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in der Form eines Bundesgesetzes228. Ein solches Zustimmungsgesetz erfüllt dabei eine doppelte Funktion. Zum einen ermöglicht es die Ratifikation des Vertrages durch den Bundespräsidenten und ist somit Voraussetzung für dessen völkerrechtliche Wirksamkeit. Zum anderen inkorporiert das Gesetz die Inhalte des Abkommens in die innerstaatliche Rechtsordnung229. In einzelnen Rechtsordnungen ist neben einem innerstaatlichen Rechtsanwendungsbefehl auch die unmittelbare Anwendbarkeit einer völkervertraglichen Norm Voraussetzung für ihre Geltung. So gilt im US-amerikanischen Recht eine völkerrechtliche Vertragsnorm nur dann als „law of the land“, wenn sie „self-executing“, also unmittelbar anwendbar, ist230.

___________ 226 Allgemein Kunig, Völkerrecht und staatliches Recht, in: Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, S. 79, Rn. 37 ff.; Geiger, Grundgesetz und Völkerrecht, S. 158 f.; Bungert, Einwirkung und Rang von Völkerrecht im innerstaatlichen Rechtsraum, DÖV 1994, S. 797. 227 EuGH, Rs. 104/81, Kupferberg I, Slg. 1982, 3641, 3662; Schroeder/Selmayr, Die EG, das GATT und die Vollzugslehre, JZ 1998, S. 344, 345. 228 BGBl. 1994 II, 1438 ff. 229 BVerfGE 68, 1, 85 f.; Pernice, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 59, Rn. 47. 230 Vázquez, The Four Doctrines of Self-Executing Treaties, AJIL 89 (1995), S. 695; Iwasawa, The Doctrine of Self-Executing Treaties in the United States: A Critical Analysis, Virginia JIL 26 (1986), S. 627.

II. Rechtliche Wirkung der Streitbeilegungsentscheidungen

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In der Europäischen Gemeinschaft verfolgt der EuGH grundsätzlich eine monistisch geprägte Rechtsprechung. Danach werden völkerrechtliche Verträge mit ihrem Inkrafttreten zu einem „integrierenden Bestandteil der Gemeinschaftsrechtsordnung“ und sind damit für die Gemeinschaftsorgane bei der Rechtssetzung verbindlich231. Erst in einem zweiten Schritt untersucht der Gerichtshof, ob einzelne Bestimmungen des Vertrages zugunsten der Gemeinschaftsbürger unmittelbar anwendbar sind. In der Regel misst der EuGH der innergemeinschaftlichen Geltung eines Vertrages auch eine Vermutungswirkung bezüglich seiner unmittelbaren Anwendbarkeit zu, die im Einzelnen widerlegt werden muss232. Im Hinblick auf das GATT 1947 und die WTO-Übereinkommen hat der EuGH jedoch die Prüfungsreihenfolge umgekehrt und die unmittelbare Anwendbarkeit einer Vertragsnorm zur Voraussetzung ihrer innergemeinschaftlichen Geltung erhoben233. Zur Begründung hat er vor allem das Gegenseitigkeitsprinzip angeführt, das die WTO-Handelsübereinkommen im Besonderen kennzeichne und sie von anderen Gemeinschaftsabkommen unterscheide234. Für das deutsche Recht ist das Verhältnis zwischen unmittelbarer Anwendbarkeit eines Vertrags und seiner innerstaatlichen Geltung umstritten. Vor allem im älteren Schrifttum wird vertreten, dass nur diejenigen Vertragsnormen in der Bundesrepublik in Geltung erwachsen, die „im Wortlaut unverändert […] innerstaatliche Rechtswirkung erzeugen können, ohne dass es zu ihrer Durchführung weiterer staatlicher Rechtsetzungsakte“ bedürfte235. Die unmittelbare Anwendbarkeit einer völkervertraglichen Norm wird damit zur Bedingung für ihre innerstaatliche Geltung gemacht. Diese Auffassung wird heute jedoch überwiegend mit dem Argument abgelehnt, die innerstaatliche Geltung sei rechtslogische Voraussetzung der unmittelbaren Anwendbarkeit und könne deshalb nicht ___________ 231

EuGH, Rs. 181/73, Haegemann, Slg. 1974, S. 449, Rn. 2, 6; Rs. 104/81, Kupferberg I, Slg. 1982, S. 3641, Rn. 13 f.; Rs. C-192/89, Sevince, Slg. 1990, I-3461, 3501, Rn. 9. 232 Siehe Berrisch/Kamann, WTO-Recht im Gemeinschaftsrecht, EWS 2000, S. 89 ff.; Schroeder/Selmayr, Die EG, das GATT und die Vollzugslehre, JZ 1998, S. 344, 346. 233 EuGH, Rs. 21 – 24/72, International Fruit Company, Slg. 1972, 1219, 1227, Rn. 7/9; Rs. C-280/93, Deutschland/Rat, Slg. 1994, I-4973, 5072, Rn. 105 ff.; verb. Rs. C300/98 u. C-392/98, Christian Dior, Slg. 2000, I-11307, 11359, Rn. 42. Generalanwalt Saggio hat dagegen in der Sache Portugal/Rat die Ansicht vertreten, die WTO-Handelsübereinkommen hätten nach Art. 300 Abs. 7 EG bereits mit ihrem Inkrafttreten im Gemeinschaftsrecht Geltung erlangt. Folglich komme es für eine Überprüfung von sekundärem Gemeinschaftsrecht anhand des WTO-Rechts auf eine unmittelbare Anwendbarkeit der einzelnen Vertragsnormen nicht an, GA Saggio, Schlussanträge, Rs. C149/96, Portugal/Rat, Slg. 1999, I-8395, Rn. 18, 24. 234 EuGH, Rs. C-149/96, Portugal/Rat, Slg. 1999, I-8395, 8438, Rn. 42. 235 Rudolf, Völkerrecht und deutsches Recht, S. 173.

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

von ihr abhängig gemacht werden236. Zu Recht wird daher auch denjenigen völkervertraglichen Normen innerstaatliche Geltung zugesprochen, die Rechtssetzungsaufträge an bestimmte staatliche Organe richten und damit gerade nicht unmittelbar anwendbar sind237. Ist ein völkerrechtlicher Vertrag in den Unterzeichnerstaaten unmittelbar anwendbar, bedeutet dies allerdings noch nicht, dass seine Vorschriften auch Rechte und Pflichten Einzelner begründen238. Nur aus denjenigen Rechtssätzen, die einen subjektiv-rechtlichen Gehalt aufweisen, können Private eine Klagebefugnis vor nationalen Gerichten ableiten und so zwischenstaatlich vereinbarten Gewährleistungen auch tatsächlich durchsetzen. Der subjektiv-rechtliche Gehalt eines Vertragsregimes muss im Zweifel im Wege der Auslegung ermittelt werden239. Außerdem muss das Verhältnis zwischen dem subjektiven Recht und der daraus erwachsender Klagebefugnis, also der materiell-rechtlichen und der prozessualen Ebene geklärt werden. Während sich der Inhalt des subjektiven Rechts nach dem Völkerrecht bestimmt, ist es Sache des nationalen Rechts den zulässige Rechtsweg und die Voraussetzungen der Klagebefugnis festzulegen.

b) Unmittelbare Anwendbarkeit der Handelsübereinkommen Trotz jahrelanger Diskussion ist immer noch nicht hinreichend geklärt, was die unmittelbare Anwendbarkeit einer völkervertraglichen Norm rechtlich bedeutet und welche Bedingungen gegeben sein müssen, um die unmittelbare Anwendbarkeit einer Norm zu bejahen240. Zumeist wird ein völkerrechtlicher Rechtsakt dann als unmittelbar anwendbar bezeichnet, wenn er in nationalen Gerichts- oder Verwaltungsverfahren zur Entscheidung herangezogen werden kann, ohne dass zuvor weitere innerstaatliche Rechtshandlungen vorgenommen ___________ 236 Bleckmann, Begriff und Kriterien der innerstaatlichen Anwendbarkeit völkerrechtlicher Verträge, S. 59 ff.; Zuleeg, Die innerstaatliche Anwendbarkeit völkerrechtlicher Verträge am Beispiel des GATT und der Europäischen Sozialcharta, ZaöRV 35 (1975), S. 341 ff.; Geiger, Grundgesetz und Völkerrecht, S. 173 ff., Kunig, Völkerrecht und staatliches Recht, in: Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, S. 79, Rn. 41; Rojahn, in: v. Münch/Kunig (Hrsg.), GG, Art. 59, Rn 35. 237 Geiger, Grundgesetz und Völkerrecht, S. 160. 238 Verdross/Simma, Universelles Völkerrecht, § 864; Geiger, Grundgesetz und Völkerrecht, S. 159. 239 Geiger, Grundgesetz und Völkerrecht, S. 176 240 Grundlegend Bleckmann, Begriff und Kriterien innerstaatlicher Anwendbarkeit völkerrechtlicher Verträge; Koller Die unmittelbare Anwendbarkeit völkerrechtlicher Verträge; Zuleeg, Die innerstaatliche Anwendbarkeit völkerrechtlicher Verträge am Beispiel des GATT und der Europäischen Sozialcharta, ZaöRV 35 (1975), S. 341; Buchs, Die unmittelbare Anwendbarkeit völkerrechtlicher Vertragsbestimmungen.

II. Rechtliche Wirkung der Streitbeilegungsentscheidungen

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werden müssen241. Es ist demnach zu fragen, ob die betreffende Norm ohne weitere Durchführungsakte Obersatz eines Rechtsanwendungssyllogismus sein kann und aus ihr Rechtsfolgen für den Einzelfall abgeleitet werden können.

aa) Ausdrückliche Regelungen Ebenso wie der Begriff sind auch die Kriterien für eine unmittelbare Anwendbarkeit völkerrechtlicher Rechtsakte umstritten. Weitgehend Konsens besteht darüber, dass eine unmittelbare Anwendbarkeit von den Vertragspartnern auf völkerrechtlicher Ebene ausdrücklich vereinbart oder ausgeschlossen werden kann und eine solche Anordnung für die Vertragsstaaten auch verbindlich ist242. Der Wille der Vertragsparteien muss gegebenenfalls nach den Auslegungsregeln der Wiener Vertragsrechtskonvention ermittelt werden243. Die Verhandlungspartner der Uruguay-Runde haben weder in Bezug auf die Handelsübereinkommen noch auf die Streitbeilegungsentscheidungen eine ausdrückliche Regelung getroffen. Eine Ausnahme hiervon bildet lediglich eine Vorschrift zur Einführung der nationalen Verpflichtungskataloge im GATS, die bestimmt, dass die Verpflichtungskataloge keine subjektiv-rechtliche Wirkung entfalten244. Praktisch wird die Frage der unmittelbaren Anwendbarkeit von den innerstaatlichen Rechtsanwendungsorganen entschieden245. Allerdings kann der Gesetzgeber, zumindest bei einem dualistischen Verhältnis zwischen nationaler Rechtsordnung und Völkerecht, durch entsprechende Umsetzungsmaßnahmen in Konkurrenz zu den Gerichten und der Verwaltung treten und eine eigene Bewertung vornehmen, folglich die unmittelbare Anwendbarkeit anordnen oder verhindern. Die USA haben die unmittelbare Anwendbarkeit der Handelsüber-

___________ 241 Geiger, Grundgesetz und Völkerrecht, S. 159 f.; Kunig, Völkerrecht und staatliches Recht, in: Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, S. 79, Rn. 41; Verdross/Simma, Universelles Völkerrecht, § 864. 242 Verdross/Simma, Universelles Völkerrecht, § 866; Bleckmann, Self-Executing Treaty Provisions, in: Bernhardt (Hrsg.), EPIL, Bd. 4, S. 374, 375; Krajewski, Verfassungsperspektiven und Legitimation, S. 55; Berrisch/Kamann, WTO-Recht im Gemeinschaftsrecht, EWS 2000, S. 89, 93. 243 Buchs, Die unmittelbare Anwendbarkeit völkerrechtlicher Vertragsbestimmungen, S. 42. 244 Legal Instruments Embodying the Results of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations Done at Marrakesh on 15 April 1994, Vol. 28, S. 23557 zitiert nach Berrisch/Kamann, EWS 2000, WTO-Recht im Gemeinschaftsrecht, S. 89, 93. 245 Koller, Die unmittelbare Anwendbarkeit völkerrechtlicher Verträge, S. 94, Fn. 40.

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

einkommen für die amerikanische Rechtsordnung ausgeschlossen. Das Uruguay Round Agreement Act von 1994 statuiert246: „No person other than the United States (A) shall have any cause of action or defence under any of the Uruguay Agreements or by virtue of congressional approval of such an agreement, or (B) may challenge, in any action under any provision of law, any action or inaction by any department, agency, or other instrumentality of the United States, any State, or any political subdivision of a State on the ground 247 that such action or inaction is inconsistent with such agreement .“

Vor amerikanischen Behörden und Gerichten ist eine unmittelbare Anwendung der Handelsabkommen daher nicht möglich. Dieser Ausschluss bezieht sich auch auf die Streitbeilegungsentscheidungen248. In Kanada hat das Parlament im Ratifikationsverfahren ebenfalls Maßnahmen getroffen, um eine unmittelbare Wirkung der Handelsabkommen zu verhindern249. In der Europäischen Gemeinschaft hat der Rat in den Erwägungsgründen zu seinem Zustimmungsbeschluss betont, dass „[d]as Übereinkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation einschließlich seiner Anhänge nicht so angelegt [ist], dass es unmittelbar vor den Rechtsprechungsorganen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten angeführt werden kann250.“ Es ist jedoch umstritten, ob in der Europäischen Gemeinschaft aufgrund der monistischen Ausrichtung der Gemeinschaftsrechtsordnung eine sekundärrechtliche Anordnung zum Zweck eines Ausschlusses der unmittelbaren Wirkung überhaupt möglich ist. Zwar hat sich auch der EuGH in seiner Entscheidung in Portugal/Rat auf den Ratsbeschluss berufen251. Seine Ausführungen legen jedoch nahe, dass er nicht von einer konstitutiven Wirkung des Beschlusses ausgeht. Da mit Hilfe des Vollzugsbefehls in Art. 300 Abs. 7 EG die von der Gemeinschaft abgeschlossenen Verträge unmittelbar ins Gemeinschaftsrecht übertragen werden, ist davon auszugehen, dass der Rat nicht die Kompetenz besitzt, die unmittelbare Wirkung eines völkerrechtlichen Abkommens auszuschließen252. ___________ 246

Public Law 103 – 465 vom 8. Dezember 1994 in der Form des Gesetzes 19 U.S. Code, Chapter 22, zitiert nach Krajewski, Verfassungsperspektiven und Legitimation, S. 68 Fn. 196. 247 19 U.S. Code, Sec. 3512 (c) (1), zitiert nach Krajewski, Verfassungsperspektiven und Legitimation, S. 69 Fn. 198. 248 Leeborn, Implementing the Uruguay Round in the U.S., in: Jackson/Sykes (Hrsg.), Implementing the Uruguay Round, S. 175, 222. 249 Steger, Canadian Implementation of the Agreement Establishing the World Trade Organization, in: Jackson/Sykes (Hrsg.), Implementing the Uruguay Round, S. 241, 281. 250 ABl. EG 1994, Nr. L 336/2. 251 EuGH, Rs. C-149/96, Portugal/Rat, Slg. 1999, I-8395, 8438, Rn. 48. 252 Krajewski, Verfassungsperspektiven und Legitimation, S. 70; Gramlich, Die Wirkungen von Entscheidungen des Dispute Settlement Body der WTO, in: Geiger u. a.

II. Rechtliche Wirkung der Streitbeilegungsentscheidungen

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In der Bundesrepublik hat sich der Bundestag in der Begründung zum Vertragsgesetz dafür ausgesprochen, einzelne Regelungen des TRIPS-Abkommens unmittelbar anzuwenden253. Die Ausführungen sind aber zu vage, um darin eine generelle Anordnung der unmittelbaren Anwendbarkeit der WTO-Handelsabkommen und der Streitbeilegungsentscheidungen oder auch nur des TRIPS zu sehen254. Auch in keinem anderen wirtschaftlich bedeutenden Mitgliedstaat wurde die unmittelbare Anwendbarkeit der Handelsübereinkommen pauschal angeordnet. Damit kommt es für die Mitglieder der Europäischen Gemeinschaft sowie die meisten übrigen WTO-Mitglieder darauf an, ob die Streitbeilegungsentscheidungen nach allgemeinen Kriterien unmittelbar anwendbar sind.

bb) Allgemeine Kriterien Liegen weder auf völkerrechtlicher noch auf nationaler Ebene ausdrückliche Anordnungen vor, ist die unmittelbare Anwendbarkeit nach allgemeinen Kriterien zu bestimmen. Entscheidend ist hierfür, ob der Rechtsakt überhaupt für eine unmittelbare Anwendbarkeit geeignet ist255. Zwar besteht keine Einigkeit darüber, ob sich die Kriterien für eine Eignung zur unmittelbaren Anwendbarkeit nach völkerrechtlichen oder nach innerstaatlichen bzw. gemeinschaftsrechtlichen Grundsätzen richten. Zumeist wird jedoch darauf abgestellt, ob eine bestimmte Vertragsnorm die Beziehungen von Privaten zum Staat oder zwischen Personen regelt und ob sie hinreichend klar und bestimmt formuliert ist256. Daneben spielen die Systematik sowie Sinn und Zweck des betreffenden Abkommens eine Rolle257. Die akademische Diskussion um die unmittelbare Anwendbarkeit des WTORechts konzentriert sich vor allem auf die Rechtswirkung der Handelsabkommen im Gemeinschaftsrecht. In seiner Rechtsprechung zum GATT 1947 vertrat der Europäische Gerichtshof die Auffassung, dass das Abkommen keine inner___________ (Hrsg.), Völkerrechtlicher Vertrag und staatliches Recht, S. 187, 211; Meng, Gedanken zur Frage unmittelbarer Anwendung von WTO-Recht in der EG, in: Beyerlin (Hrsg.), Recht zwischen Umbruch und Bewahrung, S. 1063, 1070. 253 Deutscher Bundestag, Drs. 12/7655 (neu), S. 7. 254 Krajewski, Verfassungsperspektiven und Legitimation, S. 70. Hilf, Negotiating and Implementing the Uruguay Round: The Role of EC Member States – the Case of Germany, Jackson/Sykes (Hrsg.), Implementing the Uruguay Round, S. 121 ff. 255 Siehe Buchs, Die unmittelbare Anwendbarkeit, S. 41 ff.; Berrisch/Kamann, WTORecht im Gemeinschaftsrecht, EWS 2000, S. 89, 93. 256 Cottier/Schefer, The Relationship between World Trade Organization Law, National and Regional Law, JIEL 1 (1998), S. 83, 92; Bleckmann, Self-Executing Treaty Provisions, in: Bernhardt (Hrsg.), EPIL, Bd. 4, S. 374, 376; Krajewski, Verfassungsperspektiven und Legitimation, S. 55. 257 Buchs, Die unmittelbare Anwendbarkeit, S. 47 f.

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

gemeinschaftliche Wirkung entfalte258. Nur in den Fällen, in denen eine gemeinschaftsrechtliche Regelung unmittelbar auf das GATT 1947 verwies oder ausdrücklich eine Verpflichtung aus dem GATT umsetzte, bejahte der EuGH eine unmittelbare Wirkung259. Als Kriterien einer unmittelbaren Anwendbarkeit nannte der Gerichtshof „Sinn, Aufbau und Wortlaut“ des GATT 1947260. Er unterstrich, dass das GATT 1947, „das nach seiner Präambel ‚auf der Grundlage der Gegenseitigkeit und zum gemeinsamen Nutzen’ ausgehandelt wurde, […] durch die große Geschmeidigkeit seiner Bestimmungen gekennzeichnet“ sei261. Dies gelte insbesondere für die „Vorschriften über Abweichungen von den allgemeinen Regeln, über Maßnahmen, die bei außergewöhnlichen Schwierigkeiten getroffen werden können, und über die Regelung von Meinungsverschiedenheiten zwischen den Vertragsparteien“. Der EuGH hat an seiner Rechtsprechung zur unmittelbaren Anwendbarkeit des GATT 1947 auch nach dem Beitritt der EG zur WTO im Grundsatz festgehalten und sie mittlerweile auch auf das TRIPS262 und das TBT-Abkommen263 übertragen. Im Vordergrund seiner Argumentation stehen weiterhin die spezifische Natur des Welthandelsrechts und die Ausgestaltung des Streitbeilegungsverfahrens. Die erste Leitentscheidung des EuGH nach Gründung der WTO erging in dem Verfahren Portugal/Rat264. Der EuGH vertritt darin die Ansicht, dass sich trotz einer erheblichen Umgestaltung des Streitbeilegungsmechanismus in der Uruguay-Runde auch anhand des DSU zeige, dass sich die WTO-Mitglieder nicht zu einer strikten Einhaltung des Welthandelsrechts verpflichtet hätten265. Nach Art. 22 Abs. 2 DSU könne der Rechtsbrecher, wenn er darum ersucht würde, zumindest vorübergehend Entschädigungen leisten, bis er die WTO-rechtswidrige Maßnahme zurückgenommen habe266. Der EuGH zieht daraus den Schluss: „Dürften die Gerichte mit den WTO-Übereinkünften unvereinbare innerstaatliche Rechtsvorschriften nicht anwenden, so würde den Legislativ- und Exekutivorganen der Mitglieder somit die ihnen in Artikel 22 ___________ 258

EuGH, verb. Rs. 21 - 24/72, International Fruit Company, Slg. 1972, 1219, 1228. EuGH, Rs. 70/87, Fediol III, Slg. 1989, 1781; Rs. C-69/89, Nakajima, Slg. 1991, I-2069. Dazu auch Berrisch/Kamann, WTO-Recht im Gemeinschaftsrecht, EWS 2000, S. 89, 95 f. 260 EuGH, Rs. C-280/03, Deutschland/Rat, Slg. 1994, I-4973, Rn. 105. 261 EuGH, verb. Rs. 21 - 24/72, International Fruit Company, Slg. 1972, 1219, Rn. 21. 262 EuGH, Rs. C-307/99, OGT Fruchthandelsgesellschaft, Slg. 2001 I-3159, Rn. 25. 263 EuGH, verb. Rs. C-27/00 u. C-122/00, Omega Air, Slg. 2002, I-2569, Rn. 85 ff. 264 EuGH, Rs. C-149/96, Portugal/Rat, Slg. 1999 I-8395. 265 Dagegen geht Schoißwohl, Haftung der Gemeinschaft für WTO-Rechtsverletzungen ihrer Organe, ZEuS 2001, S. 689, 708, davon aus, dass der EuGH nur über den subjektiv-rechtlichen Gehalt des WTO-Rechts entschieden habe. 266 EuGH, Rs. C-149/96, Portugal/Rat, Slg. 1999 I-8395, Rn. 37 ff. 259

II. Rechtliche Wirkung der Streitbeilegungsentscheidungen

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DSU eingeräumte Befugnis genommen, auf dem Verhandlungsweg Lösungen zu erreichen, selbst wenn diese nur als vorübergehende zulässig sind267.“ Weiter begründet der EuGH seine Haltung mit dem Prinzip der Gegenseitigkeit, auf dem die WTO-Ordnung beruhe268. Würde die Gemeinschaft den Handelsabkommen unmittelbare Wirkung gewähren, während wichtige Handelspartner der EG die unmittelbare Anwendbarkeit in ihren Rechtsordnungen ablehnten, könne ein Ungleichgewicht entstehen, welches dem Prinzip der Gegenseitigkeit zuwiderlaufe. Auf eine Eignung einzelner Rechtsnormen zur unmittelbaren Anwendbarkeit geht der Gerichtshof in der Entscheidung Portugal/Rat nicht ein269. Der BGH hat demgegenüber die Art. 9 und 13 des TRIPS-Abkommens ohne weitere Begründung für unmittelbar anwendbar erklärt270. An der Argumentation des Europäischen Gerichtshofs ist zunächst zu bemängeln, dass er sich bei der Ablehnung der unmittelbaren Anwendbarkeit auf die Möglichkeit vorübergehender Entschädigungsleistungen nach Art. 22 DSU stützt und diese als Kennzeichen für Flexibilität des Verfahrens wertet. Wie oben festgestellt ist die Entschädigung der obsiegenden Streitpartei keine gleichwertige Handlungsoption bei der Umsetzung der Streitbeilegungsentscheidung271. Das verurteilte Mitglied ist letztlich zu einer Rücknahme der beanstandeten Maßnahme verpflichtet. Rechtsdogmatisch kann auch der vom EuGH angeführten Begründung mit Hilfe des Gegenseitigkeitsprinzips nicht gefolgt werden. Das Gegenseitigkeitsprinzip beansprucht für die Gewährung von Handelsvorteilen in den Verhandlungsrunden Geltung, nicht aber in der Rechtsdurchsetzungsphase272. Die in den Handelsübereinkommen festgeschriebenen gegenseitigen Zugeständnisse sind selbständig und nicht lediglich auf der Grundlage der Reziprozität einklagbar273. Einem möglichen Ungleichgewicht ___________ 267

EuGH, Rs. C-149/96, Portugal/Rat, Slg. 1999 I-8395, Rn. 40. EuGH, Rs. C-149/96, Portugal/Rat, Slg. 1999 I-8395, Rn. 42 ff. Siehe auch EuGH, Rs. C-307/99, OGT Fruchthandelsgesellschaft, Slg. 2001 I-3159, Rn. 25; verb. Rs. C-27/00 u. C-122/00, Omega Air, Slg. 2002, I-2569, Rn. 85 ff. 269 Im Fall Christian Dior hat der Gerichtshof dagegen zum ersten Mal die objektive unmittelbare Anwendbarkeit einer WTO-Norm bejaht. Die Verfahrensbestimmung in Art. 50 Abs. 6 TRIPS sei von den Gerichten der EG-Mitgliedstaaten anzuwenden, soweit die Gemeinschaft in dem betreffenden Bereich bereits Regelungen erlassen habe. Er begründet sein Votum damit, dass es sich bei dieser Vorschrift um eine Verfahrensbestimmung handele, „die die Gemeinschafts- und die nationalen Gerichte aufgrund von Verpflichtungen durchzuführen haben, die sowohl von der Gemeinschaft als auch von den Mitgliedstaaten übernommen worden sind“, EuGH, verb. Rs. C-300/98 u. C392/98, Christian Dior, Slg. 2000, I-11307, Rn. 45 ff. 270 BGH NJW 1999, S. 1953, 1958. 271 B. III. 1. a). 272 Krajewski, Verfassungsperspektiven und Legitimation, S. 59. 273 Weiterführend zum Charakter der Verpflichtungen Pauwelyn, Enforcement and Countermeasures in the WTO, AJIL 94 (2000), S. 335 ff. 268

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

zwischen der EG und ihren Handelspartnern und einer Einschränkung des Verhandlungsspielraums der Gemeinschaft entgegenzuwirken, ist schließlich vor allem als rechtspolitisches Bemühen zu werten und hat als Argument gegen eine unmittelbare Anwendbarkeit der Handelsabkommen deshalb nur eine geringe Überzeugungskraft274. Dagegen lässt sich aus dem ungeregelten Verhältnis zwischen dem WTOStreitbeilegungsverfahren und der Rechtsanwendung in den Mitgliedstaaten schließen, dass zumindest die pauschale unmittelbare Anwendbarkeit der WTOVerträge von den Verhandlungspartnern der Uruguay-Runde nicht gewollt gewesen sein kann275. Die unmittelbare Anwendbarkeit eines Vertragsregimes, das über einen eigenen Streitbeilegungsmechanismus verfügt, würde nämlich dazu führen, dass innerstaatliche Gerichte bei der Auslegung des Abkommens zu anderen Ergebnissen als das vertragseigene Streitbeilegungsorgan kommen könnten und damit die Einheitlichkeit der Rechtsordnung gefährdeten. Aus diesem Grund sind in der Völkerrechtspraxis in solchen Konstellationen Mechanismen üblich, die das Konfliktpotential begrenzen. Dazu zählen Vorabentscheidungsverfahren wie in Art. 234 EG oder eine innerstaatliche Rechtswegerschöpfung als Voraussetzung für das Tätigwerden des völkerrechtlichen Streitbeilegungsorgans wie im Fall des Europäischen Menschenrechtsgerichtshofs (Art. 35 Abs. 1 EMRK). Neben den fehlenden institutionellen Verschränkungen zwischen dem Streitbeilegungssystem der WTO spricht auch die normative Unbestimmtheit vieler WTO-Vorschriften gegen eine unmittelbare Anwendbarkeit der Handelsübereinkommen. Aufgrund der weiten Interpretationsspielräume kann eine Auslegung der Handelsübereinkommen durch die nationalen Gerichte und Behörden der Mitgliedstaaten zu großer Rechtsunsicherheit führen und damit den Zielen der Streitbeilegungsvereinbarung entgegenwirken. Schließlich fehlt innerhalb der WTO ein gemeinsames Integrationsziel, das den mit einer unmittelbaren Anwendbarkeit verbundenen Eingriff in nationale Souveränitäten rechtfertigen könnte276.

___________ 274

Zum behaupteten Ungleichgewicht siehe auch GA Saggio, Schlussanträge, Rs. C149/96, Portugal/Rat, I-8395, Rn. 21. 275 Krajewski, Verfassungsperspektiven und Legitimation, S. 63 ff. 276 Schoißwohl, Haftung der Gemeinschaft für WTO-Rechtsverletzungen ihrer Organe, ZEuS 2001, S. 689, 703; v. Bogdandy, Rechtsgleichheit, Rechtssicherheit und Subsidiarität im transnationalen Wirtschaftsrecht, EuZW 2001, S. 357, 363.

II. Rechtliche Wirkung der Streitbeilegungsentscheidungen

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c) Unmittelbare Anwendbarkeit und subjektiv-rechtlicher Gehalt der Streibeilegungsentscheidungen Die Ablehnung der unmittelbaren Wirkung der Handelsabkommen beinhaltet jedoch kein Präjudiz im Hinblick auf die WTO-Streitbeilegungsentscheidungen. Vielmehr muss gesondert geprüft werden, ob die getroffenen Anordnungen für eine unmittelbare Anwendbarkeit geeignet sind und ob eine unmittelbare Anwendbarkeit der Streitbeilegungsentscheidungen dem Willen der Vertragspartner entspricht. Mittlerweile hat auch der EuGH zur Frage der Rechtswirkung von WTO-Streitbeilegungsentscheidungen im Gemeinschaftsrecht Stellung bezogen. Im Fall Altana brauchte er sich aus prozessualen Gründen noch nicht festlegen277. In der Sache Biret, die einen Schadensersatzanspruch nach Art. 235 i. V. m. 288 Abs. 2 EG-Vertrag zum Gegenstand hatte, fehlte es nach Auffassung der Richter an einem entsprechenden Schaden der Klägerin, so dass die Frage der Rechtswidrigkeit des Gemeinschaftsrechtsakts, die im Hinblick auf die Entscheidungen der WTO-Streitbeilegungsorgane im Bananenstreit geltend gemacht wurde, dahin stehen konnte278. In dem am 1. März 2005 ergangenen Urteil in der Rechtssache Léon van Parys lehnte der EuGH die unmittelbare Anwendbarkeit von WTO-Streitbeilegungsentscheidungen nun mit aller Deutlichkeit ab279. Dem Vorabentscheidungsverfahren lag die Klage eines belgischen Bananenimporteurs zugrunde, der vor einem nationalen Gericht auf die Erteilung von Einfuhrlizenzen geklagt und dies mit einer Entscheidung des DSB begründet hatte. Er machte geltend, dass die auf europäischem Recht beruhenden Regelungen über Einfuhrlizenzen gegen WTO-Recht verstießen und berief sich auf eine Entscheidung des DSB vom 6. Mai 1999. Mit diesem Beschluss hatte das DSB einen Panelbericht angenommen, in dem festgestellte wurde, dass auch das geänderte Bananenmarktregime der EG nicht den Vorgaben des Welthandelsrechts entspricht280. Unter Verweis auf seine bisherige Rechtsprechung betonte der Gerichtshof, dass das WTO-Recht wegen seiner Natur und seiner Systematik grundsätzlich nicht zu den Normen gehöre, an denen er die Rechtmäßigkeit der Handlungen der Gemeinschaftsorgane messe281. Eine unmittelbare Anwendbarkeit ergebe sich auch nicht nach den Grundsätzen der NakajimaRechtsprechung282, wonach eine innergemeinschaftliche Wirkung von WTO___________ 277

EuGH, Rs. C-104/97, Altana, Slg. 1999, I-6983, Rn. 19 f. EuGH, Rs. C-93/02, Biret, Slg. 2003, I-10497. 279 EuGH, Rs. C-377/02, Léon van Parys, abgedruckt in EuZW 2005, S. 214. 280 European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, Recourse by Ecuador to Art. 21.5 of the DSU, WTO-Dok. WT/DS27/RW/ECU, Panel Report vom 12. April 1999. 281 EuGH, Rs. C-377/02, Léon van Parys, Rn. 39. 282 EuGH, Rs. C-69/89, Nakajima, Slg. 1991, I-2069. 278

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

Regeln dann anzunehmen sei, wenn die Gemeinschaft eine bestimmte im Rahmen der WT O übernommene Verpflichtung erfüllen wollte. Zwar habe sich die Gemeinschaft nach ihrer Niederlage vor der WTO bereit erklärt, ihre Bananenmarktordnung mit den WTO-Regeln in Übereinstimmung zu bringen, damit habe sie aber nicht vom Grund-satz der Nichtanwendbarkeit des WT O-Rechts abrücken wollen283. Trotz Vorliegens einer Streitbeilegungsentscheidung räume das DSU Verhandlungen zwischen den Streitparteien einen hohen Stellenwert ein. Den Parteien müsse es auch dann gestattet sein, Verhandlungslösungen zu finden, wenn diese nur vorübergehend zulässig seien. Diese Möglichkeit würde den Parteien aber durch eine unmittelbare innerstaatliche Anwendung von WTOStreitbeilegungsentscheidungen genommen284. Generalanwalt Tizanno hatte sich dagegen – wie schon zuvor Generalanwalt Alber in der Rechtssache Biret285 – für eine unmittelbare Anwendbarkeit der DSB-Entscheidung ausgesprochen. Er betonte, dass die Entscheidung des DSB die Freiheit der Streitparteien bei der Suche nach einer Verhandlungslösung beschränke, weil auch eine einvernehmliche Lösung nur auf der Grundlage des WTO-Rechts gefunden werden könne286. Schützenswerte Verhandlungspositionen bestünden außerdem nur bis zum Ablauf der Umsetzungsfrist. Hilfsweise begründete der Generalanwalt die unmittelbare Anwendbarkeit der Streitbeilegungsentscheidung damit, die Gemeinschaft habe mit den Änderungen ihres Bananenmarktregimes bestimmte WTO-Verpflichtungen erfüllen wollen287. In der Literatur wird die Stellung der WTO-Streitbeilegungsorgane im Gemeinschaftsrecht und im innerstaatlichen Recht kontrovers diskutiert288. Zumeist werden dieselben Argumente, die gegen eine unmittelbare Anwendbarkeit der Handelsübereinkommen sprechen, auch gegen eine unmittelbare Wirkung ___________ 283

EuGH, Rs. C-377/02, Léon van Parys, Rn. 41. EuGH, Rs. C-377/02, Léon van Parys, Rn. 48. 285 GA Alber, Schlussanträge, Rs. C-93/02, Biret, Slg. 2003, I-10497, Rn. 71 ff. 286 GA Tizanno, Schlussanträge, Rs. C-377/02, Léon van Parys, Rn. 57. 287 GA Tizanno, Schlussanträge, Rs. C-377/02, Léon van Parys, Rn. 84 ff. 288 Für eine unmittelbare Anwendbarkeit sprechen sich aus Beneyto, The EU and the WTO, EuZW 1996, S. 295, 299; Eeckhout, The Domestic Legal Status of the WTO Agreement, CMLR 34 (1997), S. 11, 53 ff.; Schmid, Immer wieder Bananen, NJW 1998, S. 190, 196 f.; Lavranos, Die Rechtswirkung von WTO panel reports im Europäischen Gemeinschaftsrecht sowie im deutschen Verfassungsrecht, EuR 1999, S. 289, 295 ff.; Weber/Moos, Rechtswirkungen von WTO-Streitbeilegungsentscheidungen im Gemeinschaftsrecht, EuZW 1999, S. 229, 235; Petersmann, Darf die EG das Völkerrecht ignorieren?, EuZW 1997, 325. Gegen die unmittelbare Anwendbarkeit argumentieren Berrisch/Kamann, WTO-Recht im Gemeinschaftsrecht, EWS 2000, S. 89, 96; Krajewski, Verfassungsperspektiven und Legitimation, S. 66 f.; Pitschas, EuGH: Kein Schadensersatz wegen Importverbots für Hormonfleisch, EuZW 2003, S. 758, 762 f.; v. Bogdandy, Rechtswirkungen von WTO-Entscheidungen im Unionsrecht, in: Dörr (Hrsg.), Ein Rechtslehrer in Berlin, S. 1. 284

II. Rechtliche Wirkung der Streitbeilegungsentscheidungen

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der Streitbeilegungsentscheidung angeführt. Dabei wird zum Teil verkannt, dass der Konkretisierungsgrad einer völkerrechtlichen Norm ein wesentliches Kriterium für die Frage nach ihrer unmittelbaren Anwendbarkeit ist und die Streitbeilegungsorgane eine wichtige Präzisierungsleistung erbringen. Im Fall der Streitbeilegungsentscheidungen könnte das Interesse der Vertragsparteien an einer effektiven Rechtsdurchsetzung innerhalb der WT O-Ordnung das Interesse an einer Vermeidung von Auslegungsdivergenzen daher überwiegen. Die Gefahr einer Rechtszersplitterung ist auch deshalb gering, weil die Streitbeilegungsentscheidungen nur inter partes wirken und sich eine Anwendung des Streitbeilegungsberichts damit auf die Behörden und Verwaltungsgerichte der am Streit unmittelbar beteiligten Mitglieder beschränkt. Prinzipiell erscheinen WTO-Streitbeilegungsentscheidungen nach Ablauf der Umsetzungsfrist daher für eine unmittelbare Anwendbarkeit geeignet. Allerdings enthält das WTO-Recht bis auf einzelne Bestimmungen des TRIPS keine subjektiven Rechte, so dass zumindest nach deutschem und europäischem Rechtsverständnis Private eine Klage vor nationalen Gerichten oder vor dem EuG weder auf die Handelsabkommen noch auf eine WTO-Streitbeilegungsentscheidung stützen können. Anders als die Gründungsverträge der EG sind die Handelsübereinkommen der WTO nicht in der Absicht geschlossen worden, Rechtspositionen zugunsten der Bürger zu schaffen. Subjektiv-rechtliche Gehalte können allenfalls einzelnen Vorschriften des TRIPS zugeschrieben werden. Auch die Ausgestaltung des WTO-Rechtsschutzsystems macht deutlich, dass die Verhandlungspartner der Uruguay-Runde die Handelsabkommen nicht als Vereinbarungen zum Schutz individueller Rechtspositionen verstanden haben, denn das WTO-Recht kennt weder eine Beschwerdefähigkeit Privater noch ein Vorlageverfahren. Im Fall US – Section 301 hat auch ein WTO-Panel in einer rechtsverbindlich gewordenen Entscheidung zu einer möglichen individualschützenden Wirkung des materiellen Rechts Stellung genommen. In bewusster Abgrenzung zur Van Gend en Loos Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs289, mit welcher der Gerichtshof die unmittelbare Wirkung des Gemeinschaftsrechts in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten begründete, stellt das Panel fest: „[T]he GATT/WTO did not create a new legal order the subjects of which comprise both contracting Parties or Members and their nationals290.“

___________ 289

EuGH, Rs. 26/62, van Gend en Loos, Slg. 1963, S. 1, 25. US – Sections 301 – 310 US Trade Act 1974, WTO-Dok. WT/DS152/R, Panel Report vom 22. Dezember 1999, Rn. 7.72. 290

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

3. Zusammenfassung Haben die Streitbeilegungsinstanzen eine Maßnahme für rechtswidrig erklärt, ist das unterlegene Mitglied nach dem WTO-Recht dazu verpflichtet, die betreffende Maßnahme rückgängig zu machen. Die Leistung von Kompensationen und die Duldung von Sanktionen stellen für die unterlegene Streitpartei keine rechtlich gleichwertigen Handlungsoptionen dar. Im Streitfall Korea – Beef hat das Panel unmissverständlich festgestellt: „[…] with the WTO Agreement the members have made a bargain and compliance with the WTO Agreements may sometimes require (costly) adjustments to domestic policies and laws291.“ Die rechtliche Wirkung der Streitbeilegungsentscheidungen beschränkt sich allerdings auf das Verhältnis zwischen den Streitparteien. Die Bürger der Mitgliedstaaten können sich vor nationalen Stellen weder auf die Handelsübereinkommen noch auf die Streitbeilegungsentscheidungen berufen. Eine Ausnahme bilden insoweit lediglich einzelne Bestimmungen des TRIPS. Gegen eine unmittelbare Anwendbarkeit der Handelsübereinkommen spricht vor allem die Gefahr von Auslegungsdivergenzen. Außerdem zeigt der Umstand, dass die Verhandlungspartner der Uruguay-Runde das WTO-Streitbeilegungsverfahren nicht mit den nationalen Rechtsschutzsystemen verzahnt haben, dass sie eine autonome Auslegung der Handelsabkommen durch nationale Stellen nicht gewollt haben. In den Streitbeilegungsentscheidungen sind die Verpflichtungen aus den Handelsübereinkommen zwar stärker konkretisiert. Die Entscheidungen wenden sich aber ebenso wie die Verpflichtungen nur an die Mitglieder, so dass die Bürger aus ihnen keine subjektiven Rechte ableiten können.

III. Funktionen und völkerrechtliche Einordnung Von den Funktionen des WTO-Streitbeilegungsverfahrens und seiner völkerrechtlichen Einordnung hängt es ab, welche Legitimationsquellen den Streitbeilegungsinstanzen und ihren Entscheidungen zur Verfügung stehen und welche normativen Erwartungen an sie gerichtet sind. Im Rahmen der institutionellen Legitimationen bilden die Ziele des Verfahrens, die Herbeiführung einer einvernehmlichen Streitbeilegung und die Rechtsdurchsetzung, den Maßstab für die Bewertung seines Outputs. Mit der völkerrechtlichen Einordnung als quasi-gerichtliches Verfahren werden die Anforderungen sichtbar, die in personell-organisatorischer und in sachlicher Hinsicht an das Streitbeilegungsverfahren zu stellen sind.

___________ 291 Korea – Measures Affecting Imports of Fresh, Chilled and Frozen Beef, WTODok. WT/DS161 und DS169/R, Panel Report vom 31. Juli 2000, Rn. 673.

III. Funktionen und völkerrechtliche Einordnung

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Das DSU verwendet weder den Begriff „Gericht“ (court) noch „richterlich“ (judicial). Das Verfahrensziel wird neutral mit „Streitbeilegung“ (dispute settlement) umschrieben, ohne dass darüber Auskunft gegeben wird, welche Mechanismen zur Streiterledigung zur Verfügung gestellt werden. Dies wird in der Literatur teilweise damit erklärt, dass die WTO-Mitglieder verschiedenen Rechtskulturen angehören und unterschiedliche Traditionen in der Bewältigung von Streitigkeiten entwickelt haben292. In allen Rechtskulturen bestehen aber Verfahren, die einem neutralen Dritten eine verbindliche Streitentscheidung übertragen. Die vorsichtige Sprachwahl des DSU ist daher wohl eher auf ein unterschiedliches Souveränitätsverständnis der Mitglieder zurückzuführen. Robert Hudec bemerkte insoweit schon zum GATT-Streitbeilegungsverfahren: „The GATT’s litigation procedure is called dispute settlement – a nice sort of nonadversarial, nonthreatening, look-at-the-positive-side phrase for what most people would call a lawsuit293.“ Stärker juristisch orientiert ist dagegen die Bezeichnung der zweiten Instanz als Appellate Body294. Außerdem werden die Verfahrensgegenstände im DSU häufig „Fälle“ (cases) genannt, was ebenfalls auf ein richterliches Verfahren hindeutet.

1. Funktionen des WTO-Streitbeilegungsverfahrens „[T]he basic aim of dispute settlement in the WTO is to settle disputes“, so hat der Appellate Body die Zielsetzung des WTO-Streitbeilegungsverfahrens in einer seiner ersten Entscheidungen lapidar beschrieben295. In den „Allgemeinen Bestimmungen“ des Art. 3 DSU werden als Ziele „die positive Lösung einer Streitigkeit“296, „eine zufrieden stellende Regelung der Angelegenheit“297, die „Schaffung von Sicherheit und Vorhersehbarkeit im multilateralen Handelssystem“298 sowie die Wahrung der Rechte und Pflichten der Mitglieder299 genannt. Das Streitbeilegungsverfahren soll demnach sowohl eine einvernehmliche Lösung des Rechtsstreits ermöglichen als auch den von den WTO-Mitgliedern eingegangenen Verpflichtungen zur Durchsetzung verhelfen.

___________ 292

Wang, Are Trade Disputes Fairly Settled?, JWT 31 (1997), S. 59, 71 f. Hudec, Transcending the Ostensible, Minnesota LR 72 (1987), S. 211, 214. 294 Näher dazu Letzel, Streitbeilegung im Rahmen der WTO, S. 347. 295 United States – Measure Affecting Imports of Woven Wool Shirts and Blouses from India, WTO-Dok. WT/DS33/AB/R, Appellate Body Report vom 25. April 1997. 296 Art. 3 Abs. 7 S. 2 DSU. 297 Art. 3 Abs. 4 DSU. 298 Art. 3 Abs. 2 S. 1 DSU. 299 Art. 3 Abs. 2 S. 2 1. HS DSU. 293

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

a) Einvernehmliche Streitbeilegung Unter dem GATT stand das Bemühen um eine einvernehmliche Lösung ganz im Vordergrund des Verfahrens. Olivier Long beschreibt die Zielsetzungen des GATT-Panelverfahrens folgendermaßen: „The development of an understanding between the parties – of a mutually acceptable solution – is the main objective of the dispute settlement procedure. […] The objective, therefore, is not to penalize a breach of the rules. It is to restore, with the minimum interference with trade, the balance of concessions and advantage between 300 the parties in dispute. Conciliation is a key factor in the procedure .“

Aber auch nach Gründung der WTO besitzt das Verhandlungselement in der Streitbeilegungsarchitektur eine wichtige Bedeutung. Nach Art. 3 Abs. 7 S. 2 DSU ist das „Ziel des Streitbeilegungsmechanismus […] die positive Lösung der Streitigkeit“. Die Parteien sind dazu angehalten, das Streitbeilegungsverfahren zu nutzen, um eine für beide Seiten akzeptable Lösung zu erreichen. Der ehemalige WTO-Generaldirektor Michael Moore hat dies bekräftigt: „The system’s emphasis on negotiating a settlement […] is the key principle […]. Without this system […] disputes would drag on much longer, have a destabilizing 301 impact on trade, which, in turn, could poison international relations in general .“

Das Ziel einer einvernehmlichen Streitbeilegung wird besonders im ersten Verfahrensabschnitt, der Konsultationsphase, deutlich. Darüber hinaus können die Parteien im Rahmen eines WTO-Streitbeilegungsverfahrens aber auch Gute Dienste in Anspruch nehmen oder sich der Instrumente des Vergleichs oder der Vermittlung bedienen.

aa) Konsultationen Bevor das Panelverfahren eingeleitet werden kann, verlangt die Streitbeilegungsvereinbarung von den Parteien, Konsultationen über den Streitgegenstand abzuhalten302. Sie sollen in dem Bemühen geführt werden, „einen zufrieden stellenden Ausgleich in der Angelegenheit zu finden“303. Eine wichtige Funktion ___________ 300

Long, Law and its Limitations in the GATT Multilateral System, 1987, S. 76. Moore, WTO’s Unique System of Settling Disputes Nears 200 Cases in 2000, WTO-Dok. PRESS/180. 302 Art. 4 und Art. 6 Abs. 2 DSU. Zu den unterschiedlichen Chancen zu einer einvernehmlichen Lösung zu kommen, je nachdem, ob die Konsultationen unter Art. XXII oder Art. XXIII Abs. 1 GATT eingeleitet wurden, Busch/Reinhardt, Testing international trade law, in: Kennedy/Southwick (Hrsg.), The Political Economy of International Trade Law, S. 457, 468 ff. 303 Art. 4 Abs. 5 DSU. 301

III. Funktionen und völkerrechtliche Einordnung

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der Verhandlungen liegt darin zu klären, welche Tatsachen- und Rechtsfragen zwischen den Parteien überhaupt umstritten sind. Der Appellate Body hat die Streitparteien im Fall India – Patent daher dazu verpflichtet, „… [to] be fully forthcoming from the very beginning both as to the claims involved in a dispute and as to the facts relating to this claims“, und fuhr weiter fort: „Claims must be stated clearly. Facts must be disclosed freely. … In fact, the demands of due process that are implicit in the DSU make this especially necessary during consulta304 tions .“

Durch die Aufarbeitung des Streitstoffes werden die Mitglieder gezwungen, sich über Kosten und Erfolgschancen eines streitigen Verfahrens Rechenschaft abzulegen und damit den Rahmen für eine einvernehmliche Lösung abzustecken. Die Ausgestaltung der Konsultationen liegt im Wesentlichen in den Händen der Streitparteien305. So existieren keinerlei formalisierte Regeln über die Sachverhaltsermittlung oder die Rechtserkenntnis306. Zudem wird den Streitparteien Vertraulichkeit bei den Verhandlungen garantiert307. Die Streitbeilegungsvereinbarung stellt allerdings klar, dass die Konsultationen die Rechte und Pflichten der Mitglieder unberührt lassen308. Das bedeutet auch, dass die Zustimmung eines Mitglieds zu einer Kompromisslösung nicht das Zugeständnis beinhaltet, die rückgängig gemachte Maßnahme habe gegen WTO-Recht verstoßen309. Für die Durchführung der Konsultationen ist ein exakter Zeitrahmen vorgegeben. Dadurch wird der Druck auf die Streitparteien, sich zu einigen, erhöht. Gelegenheit für eine einvernehmliche Lösung besteht aber auch noch mit der Eröffnung der Panelphase. Art. 11 S. 3 DSU mahnt für das Verfahren an, dass sich die Panels „regelmäßig mit den Streitparteien beraten und ihnen ausreichend Gelegenheit geben, eine für alle Seiten zufrieden stellende Lösung zu finden“. Auch das Panel selbst tritt immer wieder in Kommunikation mit den Streitparteien. Im Rahmen einer Zwischenprüfung legt es den Parteien zunächst die Sachlage und die Beweisführung zur Stellungnahme vor310. Im Anschluss ___________ 304 India – Patent Protection for Pharmaceutical and Agricultural Chemical Products, WTO-Dok. WT/DS50/AB/R, Appellate Body Report vom 19. Dezember 1997, Rn. 94. 305 Zum typischen Ablauf von Konsultationen Davey/Porges, The Consultation Phase of WTO Dispute Resolution – Comments, IL 32 (1998), S. 695, 704 ff. 306 Stoll/Schorkopf, WTO – Welthandelsordnung und Welthandelsrecht, Rn. 447. 307 Art. 4 Abs. 6 1. HS DSU. 308 Art. 4 Abs. 6 2. HS DSU. 309 Palmeter/Mavroidis, Dispute Settlement in the World Trade Organization, S. 63 f.; Ohlhoff, Die Streitbeilegung in der WTO, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 677, Rn. 85 Fn. 238. 310 Art. 15 Abs. 1 DSU.

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

fertigt das Panel einen Zwischenbericht an, der sowohl den Sachverhalt und die Beweisführung als auch rechtliche Feststellungen und Schlussfolgerungen des Streitbeilegungsgremiums enthält311. Nach Erhalt des Berichts wird den Parteien die Möglichkeit geboten, sich zu einzelnen Aspekten zu äußern. Die Streitparteien können damit schon bevor das Panel eine endgültige Entscheidung getroffen hat, eine Einschätzung im Hinblick auf den Ausgang des Verfahrens gewinnen. Dies dürfte dasjenige Mitglied, dem eine Niederlage in dem Verfahren droht, dazu bewegen, nochmals alle Optionen zu prüfen, um zu einem Vergleich zu kommen. Umgekehrt erscheint es aber fraglich, ob die andere Partei, die angesichts der Feststellungen des Zwischenberichts auf einen Sieg hoffen darf, noch kompromissbereit ist.

bb) Gute Dienste, Vergleich und Vermittlung Neben dem Konsultationsverfahren sieht das DSU in Art. 5 noch weitere diplomatische Instrumente zur Streitbeilegung vor. Bei den Guten Diensten, dem Vergleich und der Vermittlung handelt es sich jeweils um Verfahren, bei denen eine Streitbeilegung mit Hilfe eines unparteiischen Dritten versucht wird312. Die Streitbeilegungsvereinbarung weist ausdrücklich auf den Generaldirektor der WTO als möglichen Vermittler hin313. Unterstützung können die Streitparteien aber auch durch andere Einzelpersonen, Staaten oder internationale Organisationen erhalten314. Werden die in Art. 5 DSU genannten diplomatischen Streitbeilegungsmittel in der Konsultationsphase vor Ablauf der 60 Tage Frist eingesetzt, so muss die beschwerdeführende Partei die 60 Tage Frist verstreichen lassen, bevor sie die Einsetzung eines Panels beantragt, es sei denn, es besteht zwischen den Streitparteien Einvernehmen, dass die Streitigkeit mit Hilfe diplomatischer Verfahren nicht beigelegt werden kann315. Gute Dienste, Vergleichs- und Vermittlungsverfahren können jedoch, falls die Streitparteien dies vereinbaren, auch in der Panelphase fortgesetzt werden316. Sind Entwicklungsländer am Streitbeilegungsverfahren beteiligt, sieht das DSU zahlreiche Sonderbestimmung zur Inanspruchnahme von Guten Diensten vor. Häufig haben die Mitglieder allerdings schon alle diplomatischen Optionen ausgeschöpft, bevor ein Streitbeilegungsverfahren eröffnet wird. Ein formeller Antrag auf Gute Dienste durch den WTO-Generaldirektor nach Beginn der Konsultationen wurde erst in ___________ 311

Art. 15 Abs. 2 DSU. Allgemein Schröder, Verantwortlichkeit, Völkerstrafrecht, Streitbeilegung und Sanktionen, in: Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, S. 535, Rn. 70 ff. 313 Art. 5 Abs. 6 DSU. 314 Stoll/Schorkopf, WTO – Welthandelsordnung und Welthandelsrecht, Rn. 451. 315 Art. 5 Abs. 4 DSU. 316 Art. 5 Abs. 5 DSU. 312

III. Funktionen und völkerrechtliche Einordnung

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einem WTO-Streitbeilegungsverfahren gestellt317. Hier führte die Vermittlung des Generaldirektors schließlich auch zu einer Einigung318.

b) Rechtsdurchsetzung Die zweite, wesentliche Funktion des WTO-Streitbeilegungsverfahrens ist die Rechtsdurchsetzung. In der Streitbeilegungsvereinbarung erkennen die Mitglieder an, „dass [das Streitbeilegungsverfahren] dazu dient, die Rechte und Pflichten der Mitglieder aus den unter die Vereinbarung fallenden Übereinkommen zu bewahren“319. Zu diesem Zweck überprüfen die Streitbeilegungsorgane auf Antrag eines oder mehrerer Mitglieder das Verhalten eines anderen Mitglieds und autorisieren gegebenenfalls Selbsthilfemaßnahmen der obsiegenden Streitpartei. Der Aspekt der Rechtsdurchsetzung kommt allerdings nicht erst mit der Errichtung eines Panels zum Tragen. Bereits das Konsultationsverfahren soll dazu führen, WTO-Rechtsverstöße durch die Mitglieder rückgängig zu machen320. Insbesondere in multilateralen Verhandlungen nach Art. 4 Abs. 11 DSU kann ein hoher politischer Druck auf den Beschwerdegegner ausgeübt werden, der geeignet ist, die Verwirklichung der in der WTO-Ordnung verbrieften Rechte und Pflichten zu befördern.

aa) Richterliche Kontrolle Der Streitbeilegungsmechanismus bildet das Herzstück eines breiter angelegten Systems zur Überwachung mitgliedstaatlicher Außenhandelspolitik in der WTO-Ordnung. Das WTO-Recht statuiert an zahlreichen Stellen wechselseitige Verpflichtungen der Mitglieder zur Offenlegung von Fakten, die für die Anwendung der Handelsübereinkommen von Bedeutung sind321. Hinzu treten Offenlegungspflichten der Mitglieder gegenüber der Welthandelsorganisation ___________ 317

McRae, What Is the Future of WTO Dispute Settlement?, JIEL 7 (2004), S. 3, 9 f. General Council – Request for Mediation by the Philipines, Thailand and the European Communities, Communication from the Director-General, WTO-Dok. WT/GC/66 and WT/GC/66 Add 1; Joint Communication from the European Communities, Thailand and the Philipines, 1 August 2003, WTO-Dok. WT/GC/71. 319 Art. 3 Abs. 2 S. 2 1. HS DSU. 320 Davey/Porges, The Consultation Phase of WTO Dispute Resolution – Comments, IL 32 (1998), S. 695, 701. 321 Publikations- und Mitteilungspflichten enthalten etwa Art. X GATT, Art. III GATS, Art. 63 TRIPS, Art. 7 SPS. Nach Art. 10 Abs. 1 TBT sind die Mitglieder sogar verpflichtet, Auskunftsstellen zur Information über technische Vorschriften , Normen und Konformitätsbewertungsverfahren einzurichten, an die sich neben Regierungen auch interessierte Verbände und Unternehmen wenden können. 318

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

und damit der Gesamtheit der Mitglieder322. Eine systematische Überprüfung der Außenwirtschaftspolitik ihrer Mitglieder nimmt die WT O mit Hilfe des Trade Policy Review Mechanism (T PRM) vor323. Anders als die Veröffentlichungspflichten in den Handelsübereinkommen und der Handelspolitische Überprüfungsmechanismus beschränkt sich das Streitbeilegungssystem aber nicht auf die Herstellung von Transparenz, sondern verbindet das Kontrollverfahren mit einem konkreten Kontrollergebnis324. Die Streitbeilegungsorgane fällen eine Entscheidung über die Frage, ob das betreffende Mitglied seine Verpflichtungen aus den Handelsübereinkommen erfüllt hat oder nicht. Im Fall einer Verurteilung generiert das Streitbeilegungsverfahren weitere Kontrollgegenstände. In einem Schiedsverfahren nach Art. 21 Abs. 3 S. 3 lit. c) DSU kann festgestellt werden, in welchem Zeitraum der Beschwerdegegner die gegen ihn gerichtete Streitbeilegungsentscheidung umzusetzen hat. Nach Art. 21 Abs. 5 DSU kann der Beschwerdeführer überprüfen lassen, ob vom Beschwerdegegner „Maßnahmen zur Umsetzung der Empfehlung und Entscheidung ergriffen wurden oder ob sie mit den unter die Vereinbarung fallenden Übereinkommen vereinbar sind“. Art. 22 Abs. 6 DSU etabliert ein Kontrollverfahren bezüglich Art und Umfang der ausgesetzten Zugeständnisse. Die Ausübung richterlicher Prüfungstätigkeit ist von der Initiative der Mitglieder abhängig. Eine unabhängige Kontrollinstanz innerhalb der WTO existiert nicht. Allerdings bestehen für die Mitglieder keine besonderen Zugangsvoraussetzungen zu dem Verfahren. Der Beschwerdeführer muss insbesondere keinen Nachweis dafür erbringen, dass durch das Verhalten des Beschwerdegegners eigene Handelsvorteile zunichte gemacht oder geschmälert wurden. Nach Art. 3 Abs. 8 S. 2 DSU wird „gewöhnlich angenommen, dass ein Verstoß gegen die Regeln [der Handelsübereinkommen] eine nachteilige Auswirkung auf andere Mitglieder hat, die Vertragsparteien des betreffenden unter die Vereinbarung fallenden Übereinkommens sind, und dass es in solchen Fällen dem Mitglied, gegen das die Beschwerde vorgebracht wird, obliegt, die Anschuldigung zu widerlegen“325. Alle WTO-Mitglieder gelten damit als von dem Rechtsverstoß nachteilig betroffen und können gegenüber dem Rechtsverletzer eine Beschwerde anstrengen. In der Implementierungsphase muss der Be-

___________ 322

Hilpold, Das Transparenzprinzip im internationalen Wirtschaftsrecht, EuR 1999, S. 597, 598 ff. 323 Stoll, Die WTO, ZaöRV 54 (1994), S. 241, 277 f. 324 In Art. A lit. I) TPRM haben die Vertragsparteien vereinbart, dass der Handelspolitische Überprüfungsmechanismus „nicht als Grundlage für die Durchsetzung spezifischer Verpflichtungen im Rahmen der Abkommen“ dienen soll. Siehe dazu Butler, Die Beteiligung von Privatpersonen am WTO-Streitbeilegungsverfahren, S. 66 f. 325 Art. 3 Abs. 8 S. 2 DSU.

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schwerdeführer dagegen seine subjektive Beeinträchtigung nachweisen326. Art. 22 Abs. 4 DSU fordert nämlich, dass der „von dem DSB genehmigte Umfang einer Aussetzung von Zugeständnissen oder sonstigen Pflichten […] dem Umfang der zunichte gemachten oder geschmälerten Vorteile entsprechen [muss]“.

bb) Sanktionen Ein wichtiges Element der Rechtsdurchsetzung im WTO-Streitbeilegungsverfahren ist der Sanktionsmechanismus. Kommt die unterlegene Streitpartei den Empfehlungen des DSB nicht innerhalb einer bestimmten Frist nach, kann die Gegenpartei „das DSB um die Genehmigung bitten, die Anwendung von Zugeständnissen oder sonstigen Pflichten aus den unter die Vereinbarung fallenden Übereinkommen gegenüber dem betreffenden Mitglied auszusetzen“327. Die Streitbeilegungsvereinbarung trifft detaillierte Regelungen über die Art der Zugeständnisse und sonstigen Pflichten, die für eine Aussetzung in Betracht kommen328. Ihrem Umfang nach muss eine Aussetzung von Zugeständnissen gemäß der Entsprechungsklausel in Art. 22 Abs. 4 DSU zwar dem erlittenen Schaden entsprechen329. Dennoch geht es nicht um die bloße Wiederherstellung des wirtschaftlichen Gleichgewichts zwischen den Streitparteien330. Die Schiedspanels haben stets betont, „ […] that it is the purpose of countermeasures to ___________ 326 Pauwelyn, Enforcement and Countermeasures in the WTO, AJIL 94 (2000), S. 335, 343. Siehe dazu auch EC – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, Recourse to Arbitration by the European Communities under Article 22.6 of the DSU, WTO-Dok, WT/DS/27/ARB, Arbitrators’ Award vom 9. April 1999, Rn. 6.8 – 6.10. 327 Art. 22 Abs. 2 S. 2 DSU. 328 Art. 22 Abs. 3 DSU. 329 European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, Recourse to Arbitration by the European Communities under Art. 22.6 of the DSU, WTO-Dok. WT/D27/ARB, Arbitrators’ Award vom 9. April 1999, Rn. 1.4, 4.2, 8.1; European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), Recourse to Arbitration by the European Communities under Article 22.6 DSU, WTO-Dok. WT/DS26/ARB, Arbitrators’ Award vom 12. Juli 1999, Rn. 12, 36, 83, 84; European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), Recourse to Arbitration by the European Communities under Article 22.6 DSU, WTODok. WT/DS48/ARB, Arbitrators’ Award vom 12. Juli 1999, Rn. 12, 35, 72, 73; European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, Recourse to Arbitration by the European Communities under Article 22.6 of the DSU, WTO-Dok. WT/D27/ARB/ECU, Arbitrators’ Award vom 24. März 2000, Rn. 11, 171 – 173. 330 So aber Palmeter/Alexandrov, “Inducing compliance” in WTO dispute settlement, in: Kennedy/Southwick (Hrsg.), The Political Economy of International Trade Law, S. 646, 650 ff.

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

induce compliance”331. Die Begrenzung der Gegenmaßnahmen durch die Entsprechungsklausel in Art. 22 Abs. 4 DSU soll dabei lediglich sicherstellen, dass es zu keiner Eskalation des Handelsstreits kommt und die Handelsordnung nicht weiter destabilisiert wird. Nur eine Rechtsdurchsetzung „um jeden Preis“ ist nicht erwünscht. Der Sanktionscharakter einer Aussetzung von Zugeständnissen ergibt sich durch die damit verbundenen handelshemmenden Effekte. So führt eine Aussetzung von Zugeständnissen zu Gewinneinbußen der betroffenen Unternehmen und mittelbar zu volkswirtschaftlichen Schäden und Steuerausfällen in dem unterlegenen Mitgliedstaat. Der Belastung der betroffenen Unternehmen in dem sanktionierten Mitgliedstaat kann eine Begünstigung von Unternehmen in dem sanktionierenden Mitgliedstaat gegenüber stehen. Der obsiegenden Streitpartei steht es nämlich frei, Zahlungen, die sie durch eine Entschädigungsvereinbarung oder die Aussetzung von Zollzugeständnissen erhalten hat, an die durch den WTO-Rechtsverstoß geschädigten Unternehmen weiterzuleiten332. In der bisherigen Streitbeilegungspraxis gibt es jedoch auch Fälle, in denen sich die Aussetzung von Zugeständnissen als weitgehend wirkungslos erwiesen hat. Dazu sind insbesondere die Fälle EC – Bananas und EC – Hormones zu zählen. Im Fall EC – Bananas wurden über mehrere Monate Sanktionen gegen die Europäische Gemeinschaft verhängt, ohne dass dies die Verantwortlichen in Brüssel zum Einlenken bewogen hätte. Im Fall EC – Hormones dauern die 1999 verhängten Sanktionen weiter an. Von den amerikanischen Strafzöllen betroffene Unternehmen haben unterdessen den Rat und die Kommission vor dem EuGH auf Schadensersatz verklagt333. Keine dieser Klagen hatte jedoch Erfolg.

c) Zielkonflikte Zwischen den Aufgaben, eine einvernehmliche Streitbeilegung der Parteien zu begünstigen und gleichzeitig die Rechtsdurchsetzung zu gewährleisten, kommt es zwangsläufig zu Zielkonflikten, die in der einen oder anderen Weise gelöst werden müssen334. Aus Art. 3 Abs. 7 S. 3 DSU scheint sich ein Vorrang ___________ 331

European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, Recourse to Arbitration by the European Communities under Article 22.6 of the DSU, Arbitrators’ Award vom 9. April 1999, WT/D27/ARB, Rn. 6.3 (Hervorhebungen im Original); st. Rspr. 332 Schoißwohl, Haftung der Gemeinschaft für WTO-Rechtsverletzungen ihrer Organe, ZEuS 2001, S. 689, 706. 333 Reinisch, Entschädigung für die unbeteiligten „Opfer“ des Hormon- und Bananenstreits nach Art. 288 Abs. 2 EG?, EuZW 2000, S. 42; Schoißwohl, Haftung der Gemeinschaft für WTO-Rechtsverletzungen ihrer Organe, ZEuS 2001, S. 689. 334 Jäger, Streitbeilegung und Überwachung, S. 38 f.

III. Funktionen und völkerrechtliche Einordnung

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der einvernehmlichen Streitbeilegung zu ergeben. In dieser Bestimmung heißt es: „Eine für die Streitparteien beiderseits akzeptable und mit den unter die Vereinbarung fallenden Übereinkommen übereinstimmende Lösung ist eindeutig vorzuziehen.“ Damit stellt sich die Frage, ob die Regelung so verstanden werden kann, dass sie den Streitparteien auch eine Einigung außerhalb des Welthandelsrechts erlaubt335. Anknüpfungspunkte für eine solche Auslegung bietet sowohl die Verbindung der Satzglieder durch das Wort „und“, als auch die Verwendung des Verbs „vorziehen“. Grammatisch ist durch den Gebrauch dieser Formulierung eine Auslegung möglich, wonach eine Einigung der Streitparteien vorzugswürdig ist, die auch mit dem WTO-Recht vereinbar ist. Im Umkehrschluss wären daher auch Lösungen denkbar, die mit den Regelungen der WTO-Ordnung unvereinbar sind. Vom Wortlaut gleichermaßen gedeckt ist eine Interpretation, die nicht zwischen einer WTO-rechtsgemäßen und einer WTO-rechtswidrigen Einigung unterscheidet, sondern die Alternativen in einer einvernehmlichen Lösung einerseits und einer Streitentscheidung durch die Streitbeilegungsorgane andererseits sieht. Aus dem systematischen Zusammenhang ergibt sich, dass Art. 3 Abs. 7 S. 3 DSU in der zuletzt genannten Weise zu verstehen ist. Art. 3 Abs. 7 DSU weist allgemein auf die Möglichkeit einer einvernehmlichen Lösung der Streitigkeit durch die betroffenen Mitglieder im Gegensatz zu einer Entscheidung der Sache im obligatorischen Streitbeilegungsverfahren hin. Gegen die Zulässigkeit einer WTO-rechtswidrigen Lösung der Streitigkeit spricht ferner Art. 3 Abs. 5 DSU336. Die Vorschrift ordnet an, dass „[a]lle Lösungen von Angelegenheiten, die aufgrund der Bestimmungen über Konsultationen und Streitbeilegung der unter die Vereinbarung fallenden Übereinkommen förmlich vorgebracht werden“, mit dem Welthandelsrecht vereinbar sein müssen. Dies bestätigt auch noch einmal Art. 23 Abs. 1 DSU. Dort heißt es: „Bemühen sich Mitglieder um die Beseitigung einer Verletzung von Pflichten oder einer sonstigen Zunichtemachung oder Schmälerung von Vorteilen aus den unter die Vereinbarung fallenden Übereinkommen […], so halten sie sich an die Regeln und Verfahren dieser Vereinbarung und befolgen sie.“ Eine einvernehmliche Streitbeilegung durch die Parteien muss damit ebenso mit dem WTO-Recht vereinbar sein wie eine Streitentscheidung durch die Streitbeilegungsorgane. Im Zweifel hat daher die Durchsetzung der Rechte und Pflichten aus den WTO-Handelsabkommen gegenüber einer einvernehmlichen Streitbeilegung Vorrang.

___________ 335 Weiß/Herrmann, Welthandelsrecht, Rn. 262. Die Auslegungsalternativen ergeben sich allerdings nicht erst aus dem Zusammenspiel von Art. 3 Abs. 7 S. 3 und S. 4 DSU, sondern bereits aus Art. 3 Abs. 7 S. 3 DSU. 336 So auch Weiß/Herrmann, Welthandelsrecht, Rn. 262.

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

2. Völkerrechtliche Einordnung Das Völkerrecht kennt unterschiedliche Formen der friedlichen Streitbeilegung337. Art. 33 Abs. 1 UN-Charta nennt die Verhandlung, die Vermittlung, die Untersuchung, den Vergleich, den Schiedsspruch und die gerichtliche Entscheidung. In der Literatur ist eine grobe Einteilung der Streitbeilegungsmechanismen in diplomatische und gerichtliche Verfahren üblich338. Diplomatische Formen der Streitbeilegung können ihrerseits in Verfahren mit oder ohne Drittbeteiligung unterteilt werden. Eine Abgrenzung von diplomatischen und gerichtlichen Streitbeilegungsarten kann einerseits anhand der Einflussmöglichkeiten der Parteien auf das Verfahren und andererseits anhand der durch die Entscheidung ausgelösten Rechtswirkungen vorgenommen werden. Oftmals kombinieren die Parteien verschiedene Streitbeilegungsinstrumente, um eine Streitigkeit zu beenden. In Veröffentlichungen zum Welthandelsrecht wird der WTO-Streitbeilegungsmechanismus häufig ausdrücklich als Gericht bezeichnet339. Claus-Dieter Ehlermann spricht als ehemaliges Mitglied des Appellate Body mit Blick auf den Appellate Body von einer quasi-richterlichen Institution („(quasi-)judicial institution“)340. James Bacchus, seit Gründung der WTO bis zum Jahr 2003 Mitglied des Appellate Body, charakterisiert die Revisionsinstanz in ähnlicher Weise: „We are not judges in the Appellate Body. We are not part of a judicial system. WTO dispute settlement is, technically, a quasi-judicial system. Rulings and recommendations in dispute settlement are subject to adoption by the Members of the WTO by means of the WTO’s unique rule of ‚reverse consensus‘. Even so, we bow to no one in our shared commitment on the Appellate Body to uphold the international rule of

___________ 337 Zu den unterschiedlichen Typologien völkerrechtlicher Streitbeilegungsverfahren Merrills, International Dispute Settlement, S. 1 ff; Kupfer Schneider, Getting Along, Michigan JIL 20 (1999), S. 697 ff. 338 Schröder, Verantwortlichkeit, Völkerstrafrecht, Streitbeilegung und Sanktionen, in: Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, S. 535, Rn. 65 ff.; Letzel, Streitbeilegung im Rahmen der WTO, S. 86; Jäger, Streitbeilegung und Überwachung als Mittel zur Durchführung des GATT, 1992, S. 28; Berber, Lehrbuch des Völkerrechts, Bd. 3, S. 33. 339 Siehe nur v. Bogdandy, Rechtswirkungen von WTO-Entscheidungen im Unionsrecht, in: Dörr (Hrsg.), Ein Rechtslehrer in Berlin, S. 1, 17, 27 f.; McRae, What Is the Future of WTO Dispute Settlement?, JIEL 7 (2004), S. 3, 7 f.; Meier, WTO-Revisionsentscheidung zur Bananenmarktordnung, EuZW 1997, S. 719, 720; Montaña i Mora, A GATT with Teeth, Columbia JTL 31 (1993), S. 103, 160; Shell, Trade Legalism and International Relations Theory, Duke LJ 44 (1995), S. 829, 849. 340 Ehlermann, Reflections on the Appellate Body of the WTO, JIEL 6 (2003), S. 695, 697.

III. Funktionen und völkerrechtliche Einordnung

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law while serving the Members of the WTO in fulfillment of the terms of the WTO 341 treaty .“

Diese Aussagen dürften exemplarisch für das (offizielle) Selbstverständnis der Appellate Body Richter stehen.

a) Diplomatische Verfahren Verhandlungen sind in den internationalen Beziehungen als Mittel zur Streitbeilegung allgegenwärtig342. Sie zeichnen sich dadurch aus, dass die Konfliktparteien versuchen, unter Ausschluss der Öffentlichkeit und ohne die Intervention Dritter eine Lösung der Streitigkeit herbeizuführen343. Verhandlungen können auf allen Ebenen, unter dem Dach internationalen Organisationen und auf multilateralen Konferenzen geführt werden. Es gibt keine Festlegung auf bestimmte Formen oder Verfahren. Die Gespräche sind grundsätzlich ergebnisoffen. Das bedeutet, Verhandlungen können auch ohne irgendein Ergebnis eingestellt oder vertagt werden. Verhandlungen spielen als ergänzende Methode aber auch dann eine wichtige Rolle, wenn die Parteien zunächst ein anderes Mittel der Streitbeilegung gewählt haben. Auch ein gerichtliches Verfahren kann jederzeit abgebrochen werden, wenn die Parteien eine Verhandlungslösung gefunden haben. Zu den diplomatischen Verfahren mit Drittbeteiligung gehören die Vermittlung einschließlich Guter Dienste, die Untersuchung und der Vergleich. Als Gute Dienste bezeichnet man die Bemühungen eines Dritten, die Streitparteien zu einer Aufnahme von Verhandlungen zu bewegen. Dies geschieht etwa dadurch, dass der Drittbeteiligte Kontakte zwischen den Parteien herstellt und bei der Vorbereitung und Durchführung von Verhandlungen organisatorische Hilfe leistet ohne allerdings selbst aktiv in die Verhandlungen einzugreifen344. Gute Dienste gehen allerdings häufig in eine Vermittlertätigkeit über345. Bei einer Vermittlung beteiligt sich der Dritte aktiv an den Gesprächen der Streitparteien

___________ 341

Bacchus, Lone Star, Texas ILJ 39 (2003-2004), S. 401, 408 (Fußnote weggelas-

sen). 342

Merrills, International Dispute Resolution, S. 1 ff.; Fleischauer, Negotiation, in: Bernhardt (Hrsg.), EPIL, Bd. 3, S. 535. 343 Schröder, Verantwortlichkeit, Völkerstrafrecht, Streitbeilegung und Sanktionen, in: Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, S. 535, Rn. 68. 344 Bilder, An Overview of International Dispute Settlement, Emory JIDR 1 (1986), S. 1, 24. 345 Schröder, Verantwortlichkeit, Völkerstrafrecht, Streitbeilegung und Sanktionen, in: Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, S. 535, Rn. 71.

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

und formuliert eigene Lösungsvorschläge346. Gute Dienste und Vermittlungsfunktionen können formal von Staaten, internationalen Organisationen oder Privatpersonen übernommen werden347. Für den Erfolg einer Vermittlungsmission kommt es dabei nicht unwesentlich auf die Autorität und das Ansehen des Drittbeteiligten an348. Die Untersuchung bezweckt eine Klärung strittiger Tatsachen durch einen unparteiischen Dritten349. Entscheidend ist daher, dass der Drittbeteiligte alle notwendigen Informationen und Auskünfte zur Aufklärung des Sachverhalts erhält. Art. 34 UN-Charta räumt auch dem UN-Sicherheitsrat das Recht ein, Untersuchungskommissionen einzusetzen. In der Staatenpraxis ist bislang allerdings wenig von diesem Instrument Gebrauch gemacht worden350. Der Vergleich verbindet Elemente der Untersuchung und der Vermittlung351. Die Parteien setzen zumeist eine Vergleichskommission ein. Sie erhält den Auftrag, eine umfassende Untersuchung des Streitfalls vorzunehmen und darauf aufbauend Lösungsvorschläge zu erarbeiten. Der Vergleichsvorschlag hat allerdings für die Parteien keinen verbindlichen Charakter. Zwar ist das Vergleichsverfahren unter anderem in Art. 284 des UN-Seerechtsübereinkommens enthalten. Eine praktische Bedeutung hat es bislang allerdings nicht gewonnen352.

b) Gerichtliche Verfahren Allen gerichtlichen Verfahren ist gemein, dass die Streitigkeit durch einen Dritten rechtsverbindlich entschieden wird. In der Literatur werden innerhalb der gerichtlichen Verfahren Schiedsgerichte und internationale Gerichte als unterscheidbare Grundtypen richterlicher Streitbeilegung beschrieben. Ein zwischenstaatliches supranationales Gericht besteht derzeit nur in Gestalt des Europäischen Gerichtshofes. Daneben existieren aber auch zahlreiche Mischformen, die eine eindeutige Zuordnung zum Typus des Schiedsgerichts oder des internationalen Gerichts nicht erlauben353. Ein wesentlicher Unterschied zur na___________ 346 Bilder, An Overview of International Dispute Settlement, Emory JIDR 1 (1986), S. 1, 28. 347 Merrills, International Dispute Resolution, S. 28. 348 Schröder, Verantwortlichkeit, Völkerstrafrecht, Streitbeilegung und Sanktionen, in: Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, S. 535, Rn. 71. 349 Fischer, in: Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, § 62, Rn. 14; Partsch, Fact Finding and Inquiry, in: Bernhardt (Hrsg.), EPIL, Bd. 2, S. 343 f. 350 Siehe Merrills, International Dispute Resolution, S. 44 ff. 351 Fischer, in: Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, § 62, Rn. 17. 352 Fischer, in: Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, § 62, Rn. 19. 353 Schröder, Verantwortlichkeit, Völkerstrafrecht, Streitbeilegung und Sanktionen, in: Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, S. 535, Rn. 76.

III. Funktionen und völkerrechtliche Einordnung

117

tionalstaatlichen Gerichtsbarkeit besteht darin, dass im Völkerrecht auch Gerichte zunächst von den Streitparteien eingesetzt werden müssen354. Dies kann entweder ad hoc oder auf der Grundlage eines völkervertraglichen Statuts geschehen, das dem Gericht die Entscheidung von Streitigkeit auch für die Zukunft überträgt. Ein schiedsgerichtliches Verfahren zeichnet sich gegenüber einer diplomatischen Streitbeilegung durch die Bindungswirkung der schiedsrichterlichen Entscheidung aus. Nach Art. 37 des I. Haager Abkommens zur friedlichen Erledigung internationaler Streitfälle von 1907 bedeutet Schiedsgerichtsbarkeit „die Erledigung von Streitigkeiten zwischen den Staaten durch Richter ihrer Wahl auf Grund der Achtung vor dem Rechte“ 355. Im Gegensatz zu gerichtlichen Verfahren bestimmen in der Regel die Streitparteien über die Besetzung des Gerichts, das anzuwendende materielle Recht und das Verfahrensrecht356. Entscheidungsgrundlagen sind nicht notwendigerweise völkerrechtliche Normen. Die Parteien können auch vereinbaren, dass die Streitigkeit ex aequo et bono, also nach Billigkeitsgrundsätzen, entschieden wird357. Für entsprechende Festlegungen treffen die Streitparteien zumeist eine Schiedsvereinbarung. Solche Vereinbarungen werden entweder als selbständige Schiedsverträge anlässlich des konkreten Streitfalls oder in Ausführung einer Schiedsklausel in einem bestehenden Vertragsregime geschlossen358. Im Völkerrecht enthalten vor allem Handels-, Freundschafts- und Investitionsabkommen Schiedsklauseln359. Eine allgemein gültige Definition eines internationalen Gerichts existiert nicht. Es besteht jedoch Einigkeit, dass für die Qualifizierung einer Streitbeilegungsinstanz als Gericht eine Reihe von Mindestkriterien erfüllt sein müssen360. Voraussetzung für die Gerichtsqualität eines Spruchkörpers ist zunächst, dass er im Gegensatz zum Schiedsgericht als ständige Institution eingerichtet ist. Das gerichtliche Verfahren muss unabhängig vom Einzelfall feststehenden Regeln folgen. Es muss sichergestellt sein, dass die Mitglieder des Spruchkörpers in ___________ 354

Schröder, Verantwortlichkeit, Völkerstrafrecht, Streitbeilegung und Sanktionen, in: Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, S. 535, Rn. 74. 355 RGBl. 1910, S. 5. 356 Bilder, An Overview of International Dispute Settlement, Emory JIDR 1 (1986), S. 1, 25. 357 Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht, Rn. 1723. 358 Fischer, in: Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, § 62, Rn. 26; Letzel, Streitbeilegung im Rahmen der WTO, S. 105 f. 359 Schröder, Verantwortlichkeit, Völkerstrafrecht, Streitbeilegung und Sanktionen, in: Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, S. 535, Rn. 78, Fn. 288. 360 Vgl. Romano, The Proliferation of International Judicial Bodies, N.Y.U. JILP 31 (1998-1999), S. 709, 711 ff.; Fischer, in: Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, § 62, Rn. 35; Letzel, Streitbeilegung im Rahmen der WTO, S. 107; Tomuschat, International Courts and Tribunals, in: Bernhardt (Hrsg.), EPIL, Bd. 2, S. 1108.

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

persönlicher und sachlicher Hinsicht unabhängig sind. Sie müssen ihre Entscheidung aufgrund von Rechtsnormen fällen. Schließlich muss die gerichtliche Entscheidung für die Parteien verbindlich sein. Ein effektiver Sanktionsmechanismus gehört dagegen nicht zu den Mindesterfordernissen, die die Eigenschaft einer Instanz als internationales Gericht begründen. Der Prototyp für die internationale Gerichtsbarkeit ist der Internationale Gerichtshof. Neben ihm existiert kein anderer Spruchkörper, der für Rechtsstreitigkeiten aus dem gesamten Bereich des Völkerrechts zuständig und nicht nur auf ein Vertragsregime oder eine bestimmte Sachmaterie beschränkt ist361. Der IGH ist nach Art. 7 Abs. 1 UN-Charta ein Hauptorgan der Vereinten Nationen. Sein Statut ist Bestandteil der Charta, so dass die Mitglieder der Vereinten Nationen auch gleichzeitig Parteien des IGH-Statutes sind362. Daraus folgt aber nicht, dass die Mitgliedstaaten der Gerichtsbarkeit des IGH automatisch unterworfen wären. Eine Zuständigkeit des IGH für die Entscheidung über einen Streitfall setzt vielmehr einen gesonderten Zustimmungsakt der Streitparteien voraus, der allerdings auch erst nach Klageerhebung vorgenommen werden kann363. Mit der Unterwerfung unter die Zuständigkeit des IGH verpflichten sich die Parteien, dem Urteil des Gerichtshofs Folge zu leisten364. Bei einer Nichtbeachtung stehen der obsiegenden Streitpartei die allgemeinen Mittel des Völkerrechts zur Rechtsdurchsetzung wie die Retorsion und die Repressalie zur Verfügung365. Darüber hinaus kann die aus dem Urteil berechtigte Partei nach Art. 92 Abs. 2 UN-Charta den UN-Sicherheitsrat anrufen, um geeignete Maßnahmen zur Durchsetzung des Urteils zu beschließen. Internationale Gerichte wurden auch im Rahmen von regionalen Menschenrechtspakten und Integrationsabkommen geschaffen366. Im Bereich der Menschenrechtssicherung sind vor allem der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte und der Interamerikanische Gerichtshof für Menschenrechte zu nennen. Der Beilegung regionaler Wirtschaftsstreitigkeiten dienen unter anderem der Gerichtshof der Andengemeinschaft und der EFTA Gerichtshof. Seit 1994 besteht mit dem Internationalen Seegerichtshof ein weiteres internationales Gericht, das ebenso wie der IGH in seiner Zuständigkeit regional unbe___________ 361

Art. 38 Abs. 1 IGH-Statut. Art. 93 Abs. 1 UN-Charta, Art. 35 Abs. 1 IGH-Statut. 363 Dazu näher Schlochauer, International Court of Justice, in: Bernhardt (Hrsg.), EP IL, Bd. 2, S. 1084, 1089 ff.; Schröder, Verantwortlichkeit, Völkerstrafrecht, Streitbeilegung und Sanktionen, in: Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, S. 535, Rn. 87 ff. 364 Art. 94 Abs. 1 UN-Charta. 365 Fischer, in: Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, § 62, Rn. 48. 366 Romano, The Proliferation of International Judicial Bodies, 31 N.Y.U. JILP 31 (1998-1999), S. 709, 715 ff. 362

III. Funktionen und völkerrechtliche Einordnung

119

schränkt ist und von allen Mitgliedern des UN-Seerechtsübereinkommens367 als Instrument zur friedlichen Streitbeilegung genutzt werden kann.

c) Das WTO-Streitbeilegungsverfahren als quasi-gerichtliches Verfahren Für die rechtliche Einordnung des WTO-Streibeilegungsverfahrens kommt es auf das Zusammenspiel zwischen beiden Streitbeilegungsinstanzen an. Eine Betrachtung, die sich nur auf den Appellate Body konzentriert, übersieht, dass wichtige Grundlagen für das Streitbeilegungsverfahren, insbesondere die Feststellung des entscheidungserheblichen Sachverhalts, bereits auf Panelebene gelegt werden und nicht jedes Verfahren über zwei Instanzen geführt wird. Zu den Definitionsmerkmalen eines internationalen Gerichts, an denen das Streitbeilegungsverfahren zu messen ist, gehört die Eigenschaft als ständige Einrichtung, die Unabhängigkeit der Entscheidungsträger, die Anwendung von Rechtsnormen im Verfahren und die Verbindlichkeit der Entscheidungen.

aa) Ständige Einrichtung Innerhalb des WTO-Streitbeilegungsverfahrens ist nur der Appellate Body in personeller wie sachlicher Hinsicht eine feststehende Institution. Er ist mit sieben hauptamtlichen Richtern besetzt, die jeweils für eine Amtszeit von vier Jahren mit der Möglichkeit einer einmaligen Wiederwahl bestellt wurden, und besitzt ein eigenes Sekretariat. Dadurch, dass die personelle Besetzung der Panels von Fall zu Fall wechselt, weist die Eingangsinstanz dagegen ein starkes schiedsgerichtliches Element auf. Die Panellisten werden allerdings durch das WTO-Sekretariat fachlich und logistisch unterstützt, so dass ein Mindestmaß an Kontinuität und Kohärenz in der Rechtsprechung gewährleistet ist. Der Ablauf des Streitbeilegungsverfahrens richtet sich in beiden Instanzen nach den Vorgaben des DSU. Lediglich gewisse Fristbestimmung können von den Streitparteien abgeändert werden. Als gerichtsförmiges Verfahren weist sich der WTO-Streitbeilegungsmechanismus weiterhin durch den numerus clausus von Beschwerdearten aus, unter denen die Verletzungsbeschwerde als klassisches Rechtsschutzinstrument eine besondere Stellung einnimmt.

___________ 367

BGBl. 1994 II, S. 1799 ff.

120

B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

bb) Unabhängigkeit der Entscheidungsträger Die Mitglieder in den Spruchkörpern sind weder mit den Streitparteien identisch, noch sieht das Streitbeilegungsverfahren Einwirkungsmöglichkeiten der Parteien auf die Entscheidungen der Panels und des Appellate Body vor. Zwar haben die Parteien, ähnlich wie in einem Schiedsverfahren, Einfluss auf die Auswahl der erstinstanzlichen Panelrichter. Art. 8 Abs. 6 DSU gewährt ihnen das Recht, die Nominierungsvorschläge des WTO-Sekretariats aus zwingenden Gründen abzulehnen368. Auch für die Gegenvorschläge der Streitparteien gilt jedoch der Grundsatz aus Art. 8 Abs. 2 DSU, wonach die Unabhängigkeit der Panelmitglieder zu den wesentlichen Kriterien bei der Besetzung gehört. Können sich die Streitparteien nicht auf die Zusammensetzung eines Panels einigen, entscheidet der Generaldirektor der WTO369. Der Appellate Body ist auch personell als ständige Einrichtung konzipiert. Die Richter werden für eine Amtszeit von vier Jahren vom DSB ernannt370. Das DSU normiert als zwingende Voraussetzung für die Bestellung eines Richters seine Unabhängigkeit von einer Regierung371. Lediglich das DSB entspricht formal betrachtet nicht den Anforderungen an eine unabhängige Streitbeilegungsinstanz. Als politisches Gremium der WTO bietet es allen WTO-Mitgliedern Platz und Stimme. Seine Entscheidungsbefugnis über die Einsetzung eines Panels und die Annahme der Streitbeilegungsberichte gefährdet die Unabhängigkeit der Streitbeilegungsinstanzen aber nicht, da sie dem negativen Konsensprinzip unterworfen ist. Nur bei einer einstimmigen Ablehnung, der auch der Beschwerdeführer beitreten müsste, kann die Einsetzung eines Panels oder die Verabschiedung eines Streitbeilegungsberichts verhindert werden. Auch die Möglichkeit der Parteien, noch in der Panelphase eine einvernehmliche Lösung herbeizuführen, berührt den Charakter des Streitbeilegungsmechanismus als eigenständige Instanz nicht. Sie ist vielmehr Ausdruck der Verfahrensherrschaft der Parteien, wie sie auch im nationalen Zivil- und Verwaltungsprozess verankert ist.

cc) Entscheidung nach Rechtsnormen Die Streitbeilegungspanels und der Appellate Body sind dazu verpflichtet, sich bei ihren Entscheidungen auf die Bestimmungen der unter das DSU fallen___________ 368

Art. 8 Abs. 6 DSU. Art. 8 Abs. 7 DSU. Ausführlich zur Nominierungspraxis D. II. 3. a). 370 Art. 17 Abs. 2 DSU. 371 Art. 17 Abs. 3 S. 2 DSU. 369

III. Funktionen und völkerrechtliche Einordnung

121

den Übereinkommen zu stützen372. Dazu zählen das Übereinkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation und alle multilateralen Handelsabkommen373. Für die Anwendbarkeit der plurilateralen Handelsübereinkommen, denen nur ein Teil der WTO-Mitglieder beigetreten ist, bedarf es eines gesonderten Verfahrens. Zur Auslegung der Abkommen dürfen die Streitbeilegungsinstanzen auch allgemeine Regeln des Völkerrechts heranziehen374. Für die Einordnung des WTO-Streitbeilegungsverfahrens als internationales Gericht kommt es damit darauf an, ob die Bestimmungen der WTO-Übereinkommen als Rechtsnormen angesehen werden können. Ob das Völkerrecht, unabhängig von den jeweiligen Regelungsgehalten, als Recht bezeichnet werden darf, gehört zu den klassischen Streitständen der Völkerrechtstheorie375. Zweifel werden vor allem deshalb geäußert, weil das Völkerrecht keinen Souverän mit umfassender Rechtssetzungs- und Rechtsdurchsetzungsgewalt kennt. Auch im innerstaatlichen Bereich gehört die Möglichkeit einer zwangsweisen Durchsetzung aber nicht zu den unabdingbaren Voraussetzungen für die Rechtsqualität einer Norm376. Erst Recht ist ein solcher „sanktionsfixierter“ Rechtsbegriff für das Völkerrecht zu eng377. Es wird außerdem immer wieder darauf hingewiesen, dass das Völkerrecht generell in höherem Maße befolgt wird als Landesrecht378. Auch zahlreiche Veröffentlichungen zum GATT 1947 setzen sich mit der Frage auseinander, ob es sich bei diesem Abkommen um einen rechtsverbindlichen Vertrag handele379. Mit Gründung der WTO ist diese Diskussion allerdings weitgehend verstummt. Die Ansicht von Judith Bello, „[… l]ike the GATT rules that preceded them, the WTO rules are simply not ‚binding‘ in the traditional sense380“, hat soweit ersichtlich keine Anhänger gefunden. Die Bin___________ 372

Art. 7 Abs. 1 und 2, Art. 17 Abs. 6 DSU. Anhang 1 zum DSU. 374 Art. 3 Abs. 2 S. 2 DSU. Zur Rolle des allgemeinen Völkerrechts im WTOStreitbeilegungsverfahrens Pauwelyn, The Role of Public International Law in the WTO, AJIL 95 (2001), S. 535; Palmeter/Mavroidis, The WTO Legal System, AJIL 92 (1998), S. 398. 375 Siehe ausführlich Vitzthum, Begriff, Geschichte und Quellen des Völkerrechts, in: ders. (Hrsg.), Völkerrecht, S. 1, Rn. 61 ff.; skeptisch Allot, Eunomia: New Order for a New World; Koskenniemi, From Apology to Utopia: The Structure of International Legal Argument. 376 Letzel, Streitbeilegung im Rahmen der WTO, S. 364. 377 Vitzthum, Begriff, Geschichte und Quellen des Völkerrechts, in: ders. (Hrsg.), Völkerrecht, S. 1, Rn. 65. 378 Neuhold, The Foreign-Policy „Cost-Benefit-Analysis“ Revisted, GYIL 42 (1999), S. 84 ff. 379 Einen Überblick gibt Montaña i Mora, A GATT with Teeth, Columbia JTL 31 (1993), S. 105, 106 ff. 380 Bello, The WTO Dispute Understanding: Less is More, AJIL 90 (1996), S. 416 f. 373

122

B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

dungswirkung der Handelsübereinkommen ergibt sich unmittelbar aus Art. XVI Abs. 4 WTO-Abkommen. Dort heißt es unmissverständlich: „Jedes Mitglied stellt sicher, dass seine Gesetze, sonstigen Vorschriften und Verwaltungsverfahren mit seinen Verpflichtungen aufgrund der als Anlage beigefügten Übereinkommen in Einklang stehen.“ In Art. 3 Abs. 2 S. 2 DSU erkennen die Mitglieder weiterhin ausdrücklich an, dass das Streitbeilegungssystem der WTO dazu dient „die Rechte und Pflichten der Mitglieder aus den unter die Vereinbarung fallenden Übereinkommen zu bewahren“. Auch an anderen Stellen nimmt das DSU auf die „Rechte“ und „Pflichten“ der Mitglieder aus den Handelsabkommen Bezug. Mit der Schaffung eines effektiven Sanktionsapparates durch das DSU verliert auch das Argument an Überzeugungskraft, die Rechtsqualität der Abkommen sei aufgrund ihrer mangelnden Durchsetzbarkeit zu verneinen.

dd) Verbindlichkeit der Entscheidungen Auch die Frage nach der völkerrechtlichen Verbindlichkeit der Streitbeilegungsentscheidung, die unter dem GATT noch stark kontrovers diskutiert wurde, ist mit Gründung der WTO entschieden381. Zwar haben es die Vertragsparteien versäumt, eine Bestimmung in das Streitbeilegungsabkommen aufzunehmen, welche die rechtliche Bindungswirkung der Entscheidungen ausdrücklich anordnet. So heißt es mit Blick auf die Entscheidungen des Internationalen Gerichtshofes etwa in Art. 94 Abs. 1 UN-Charta: „Jedes Mitglied der Vereinten Nationen verpflichtet sich, bei jeder Streitigkeit, in der es Partei ist, die Entscheidung des internationalen Gerichtshofes zu befolgen.“ Die Vorschrift in Art. XVI Abs. 4 WTO-Abkommen wird aber allgemein für ausreichend gehalten, um einen rechtlichen Bindungseffekt auch im Rahmen der Streitbeilegung herbeizuführen382. Darüber hinaus bestand bereits unter dem GATT ein Konsens der Mitglieder, dass die Entscheidungen der Streitbeilegungsinstanz Rechtswirkung entfalten sollten. Ausdruck dieser Überzeugung war auch das Übereinkommen zur Streitbeilegung in der Tokio-Runde383. Der Grundsatz der Rechtsverbindlichkeit unter dem GATT gilt nach Art. 3 Abs. 1 DSU auch für die WTO-Ordnung fort. Bindungswirkung entfalten die Streitbeilegungsentscheidungen nur gegenüber den am konkreten Verfahren betei___________ 381 Jackson, The WTO Dispute Settlement System – Misunderstanding on the Nature of Legal Obligation, AJIL 91 (1997), S. 60; a. A. offenbar Bello, The WTO Dispute Understanding: Less is More, AJIL 90 (1996), S. 416 f. 382 Siehe nur Jackson, The WTO Dispute Settlement System – Misunderstanding on the Nature of Legal Obligation, AJIL 91 (1997), S. 60. 383 GATT, Understanding Regarding Notification, Consultation, Dispute Settlement and Surveillance, vom 28 November 1979, GATT BISD 26S/210. Siehe insbesondere Artikel 16, 21, 22 und Annex, Artikel 5.

IV. Ergebnis

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ligten Parteien. Dazu zählen allerdings auch diejenigen Mitglieder, die gemäß Art. 10 Abs. 4 DSU in ein laufendes Verfahren eingetreten sind384. Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union werden je nach Regelungsbereich entweder durch das Gemeinschaftsrecht oder unmittelbar gebunden.

3. Zusammenfassung Das WTO-Streitbeilegungsverfahren bietet den Parteien einerseits einen institutionalisierten Rahmen, ihre Streitigkeit einvernehmlich beizulegen. Andererseits dient es dazu, die Verpflichtungen aus den Handelsabkommen durchzusetzen und die Rechtsordnung der WTO zu stärken. Während das Verfahren als Instrument für die Herbeiführung einer einvernehmlichen Lösung die politischen Gestaltungsspielräume der Mitglieder vergrößert und damit auch nicht als rechtfertigungsbedürftige Ausübung überstaatlicher Autorität begriffen werden kann, bilden die Streitentscheidungen durch die Panels und den Appellate Body sowie die Genehmigung von Wirtschaftssanktionen durch das DSB die Hauptanknüpfungspunkte für Legitimitätsansprüche. Aus völkerrechtlicher Sicht verbindet der WTO-Streitbeilegungsmechanismus diplomatische und gerichtliche Elemente der friedlichen Streitbeilegung, wobei der gerichtliche Charakter des Verfahrens deutlich überwiegt. Isoliert betrachtet weist der Appellate Body alle Wesensmerkmale eines gerichtlichen Verfahrens auf. Eine völkerrechtliche Einordnung macht aber nur dann Sinn, wenn das Streitbeilegungsverfahren als einheitliches, zweizügiges Verfahren behandelt wird. Bedingt durch die schiedsgerichtliche Prägung der Panelinstanz wird das gesamte Verfahren daher am treffendsten als quasi-gerichtliches Verfahren zu bezeichnen sein385.

IV. Ergebnis Die Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens ergibt sich bereits aus der völkerrechtlichen Verbindlichkeit der Streitbeilegungsentscheidungen. Autorisiert das DSB die Aussetzung von handelspolitischen Zu___________ 384 Gramlich, Die Wirkung von Entscheidungen des Dispute Settlement Body der WTO, in: Geiger u. a. (Hrsg.), Völkerrechtlicher Vertrag und staatliches Recht, S. 187, 207. 385 Das Bundeswirtschaftsministerium beschreibt das Verfahren als „einem Gerichtsoder Schiedsverfahren relativ ähnliche […] Prozedur“. Siehe www.bmwi.de/ BMWi/Navigation/aussenwirtschaft,did=9220.html (zuletzt besucht am 28. August 2006).

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B. Legitimationsbedürftigkeit des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

geständnissen, sind mit dieser Entscheidung zusätzlich Eingriffe in die Volkswirtschaft des betroffenen Mitglieds verbunden. Eine innerstaatliche Wirkung, die es den Bürgern ermöglichen würde, sich vor nationalen Behörden und Gerichten auf WTO-Streitbeilegungsentscheidungen zu berufen, besteht dagegen nicht. Seiner Zielsetzung nach will das WTO-Streitbeilegungsverfahren den Mitgliedern einerseits Hilfestellungen für eine einvernehmliche Lösung ihrer Handelsstreitigkeiten geben und andererseits die Einhaltung der Verpflichtungen aus den Handelsübereinkommen sicherstellen. Wegen seiner hybriden, diplomatische, schiedsgerichtliche und gerichtliche Elemente vereinigenden Gestalt lässt sich der WTO-Streitbeilegungsmechanismus dabei am ehesten als quasi-gerichtliches Verfahren charakterisieren. Die Einordnung als quasi-gerichtliches Verfahren macht gleichzeitig deutlich, an welchen Standards die Verfahrensabläufe und die Auswahl der Richter und Panellisten zu messen sind.

C. Institutionelle Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens Das WTO-Streitbeilegungsverfahren ist durch sein völkerrechtliches Statut mit einer institutionellen Grundlegitimation ausgestattet. Diese leitet sich von dem völkervertraglichen Konsens, der zum Abschluss des Dispute Settlement Understanding geführt hat, und der demokratischen Rückanbindung der Handlungsbevollmächtigten ab. In der völkervertraglich vermittelten Legitimation des Streitbeilegungsverfahrens liegt auch eine diffuse, antizipierte Zustimmung zu den verfahrensgemäß zustande gekommenen Entscheidungen der Streitbeilegungsorgane. Die institutionelle Legitimation des WTO-Streitbeilegungsmechanismus erschöpft sich aber nicht in den völker- und verfassungsrechtlichen Verfahren, die zu seiner Entstehung geführt haben. Die Funktionen des Verfahrens als Instrument friedlicher Streitbeilegung und als Garant stabiler rechtlicher Rahmenbedingungen in der Welthandelsordnung entfalten ein eigenes, zusätzliches Legitimationspotential, das den Streitbeilegungsmechanismus auch mit Verblassen der von seinem Errichtungsakt ausgehenden Legitimationskraft institutionell rechtfertigt.

I. Normativer Maßstab Das WTO-Streitbeilegungsverfahren muss sich wie alle Formen öffentlicher Gewalt am Ideal demokratischer, auf die Entfaltung der politischen Autonomie der Bürger ausgerichteter Herrschaft messen lassen. Auch die Völkerrechtsordnung wird normativ letztlich durch die Bürger und nicht durch die Staaten legitimiert. Die Staaten sind zwar die wichtigsten Träger und Erzeuger des Völkerrechts, Individuen besitzen nur in Teilbereichen Völkerrechtssubjektivität. Staaten können jedoch nur als Legitimationsmittler zwischen der Völkerrechtsordnung und dem Einzelnen fungieren. Letzter Ausgangspunkt der Völkerrechtsordnung bleibt das Individuum1. Auch diejenigen Entscheidungen, die jenseits des Nationalstaates getroffen werden, müssen das Gemeinwohl fördern und für die Bürger programmierbar und kontrollierbar bleiben. Dies gilt auch dann, wenn solche Entscheidungen den Einzelnen nicht unmittelbar rechtlich verpflichten, sondern nur faktisch betreffen. Naturgemäß können die Bürger an ___________ 1 Vitzthum, Begriff, Geschichte und Quellen des Völkerrechts, in: ders. (Hrsg.), Völkerrecht, S. 1, Rn. 60.

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C. Institutionelle Legitimation

multilateralen Vertragsverhandlungen und den Entscheidungen internationaler Organisationen nicht in gleicher Weise partizipieren wie an nationalen Gesetzgebungsprozessen. Das entbindet die Regierungen indes nicht, für eine größtmögliche Transparenz in den internationalen Politikarenen zu sorgen und eine breitestmögliche Interessenrepräsentation zuzulassen.

1. Demokratische Legitimation Kern demokratischer Legitimationskonzepte ist die Prämisse, dass sich Herrschaft dadurch rechtfertigt, dass sie unmittelbar oder mittelbar auf die Herrschaftsunterworfenen rückführbar ist. Ohne die in einer bestimmten Form zum Ausdruck gebrachte Zustimmung der Beherrschten ist politische Herrschaftsausübung illegitim. Über diese Grundannahme hinaus ist der Demokratiebegriff äußerst umstritten2. Nach der von Abraham Lincoln geprägten Formel zeichnet sich legitime demokratische Herrschaft durch den Dreiklang „government of the people, by the people, and for the people“ aus3. Demokratie baut demzufolge einerseits auf den Partizipations- und Kontrollmöglichkeiten der Bürger und andererseits auf der Befriedigung von Gemeinwohlbedürfnissen auf. Politische Institutionen beziehen ihre Legitimation demnach aus zwei unterschiedlichen, aber komplementären Quellen, einer input- und einer output-orientierten Seite der Demokratie4. Aus der input-orientierten Perspektive sind politische Entscheidungen legitim, wenn sie den authentischen Präferenzen der Bürger entsprechen5. Notwendige Bindeglieder in diesem Legitimationszusammenhang sind Partizipation im politischen Prozess und Zustimmung zu den getroffenen Beschlüssen. In einem komplexen Demokratiemodell setzt Partizipation aber nicht nur ein allgemeines und gleiches Wahlrecht voraus. Zu den Vorbedingungen demokratischer Partizipation zählt die Möglichkeit, überhaupt eigene Präferenzen zu formulieren und entweder individuell oder kollektiv in den Entscheidungsprozess einzubringen. Außerdem muss die Chancengleichheit bei der Interessendurchsetzung

___________ 2 Zu den unterschiedlichen Demokratietheorien Held, Models of Democracy; Dahl, On Democracy; Lijphart, Patterns of Democracy; Schmidt, Demokratietheorien. 3 Zitiert nach Wills, Lincoln at Gettysburg, S. 145 f. Diese Formulierung hat auch Eingang in die Französische Verfassung von 1958 gefunden. Art. 2 Abs. 5 der Verfassung spricht vom „gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple“. Zitiert nach Dreier, in: ders. (Hrsg.), GG, Art. 20 (Demokratie) Rn. 13, Fn. 48. 4 Grundlegend Scharpf, Demokratie zwischen Utopie und Anpassung; ders., Regieren in Europa. 5 Scharpf, Regieren in Europa, S. 17 ff.

I. Normativer Maßstab

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gewährleistet sein6. Effektive Partizipationsmöglichkeiten können deshalb nur innerhalb einer aufgeklärten Öffentlichkeit realisiert werden. Gleichzeitig bedarf es für die Akzeptanz von Mehrheitsentscheidungen im demokratischen Prozess eines hinreichend starken Identitätsgefühls der Bürger7. Die Mehrheitsregel wird von der unterlegenen Minderheit nur dann respektiert, wenn sie sich mit der Mehrheit über die konkrete Einzelentscheidung hinaus verbunden fühlt. Die deutsche Verfassungslehre hat sich bislang vor allem mit der Input-Legitimation des demokratischen Rechtsstaates beschäftigt. Nach dem von ErnstWolfgang Böckenförde und Roman Herzog in den 1970er Jahren entwickelte Modell funktional-institutioneller, personell-organisatorischer und sachlichinhaltlicher Legitimation, das in der Folgezeit für die deutsche Staatsrechtslehre und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts prägend geworden ist, steht die formale Rückbeziehbarkeit des Staatshandelns auf den Willen des Staatsvolks ganz im Vordergrund8. Zunehmend wird allerdings erkannt, dass demokratische Herrschaftsausübung auch eine Leistungsdimension besitzt9. Dabei geht es um die Fähigkeit politischer Entscheidungen, Probleme zu bewältigen, die einer kollektiven Lösung bedürfen10. Einem politischen System kommt in dem Maße Output-Legitimität zu, in dem es das allgemeine Wohl der Bürger fördert. Um die Rationalität der Entscheidungen sicherzustellen, müssen institutionelle Vorkehrungen getroffen werden, die einerseits den Missbrauch öffentlicher Macht verhindern und andererseits eine effektive Verwendung der Herrschaftsinstrumente im Interesse des allgemeinen Wohls ermöglichen11. Hier kommt es auch darauf an, dass die mit Entscheidungsmacht ausgestatteten Repräsentanten sich angesichts immer komplexer werdender Handlungszusammenhänge gegenüber dem verfügbaren Wissen lernfähig und lernbereit erweisen12. Anders als Input-Legitimität kann Output-Legitimität nicht nur in einem Verband, der sich durch eine starke kollektive Identität auszeichnet, erzeugt werden. Es genügt ein hinreichend großer und dauerhafter Bestand gemeinsamer Interessen innerhalb einer politischen ___________ 6 Merkel, „Eingebettete“ und defekte Demokratien, in: Offe (Hrsg.), Demokratisierung der Demokratie, S. 43, 47 ff.; Dahl, Democracy and Its Critics, S. 109 f. 7 Dahl, Democracy and its Critics, S. 146 ff. Heun, Das Mehrheitsprinzip in der Demokratie, S. 176 ff.; Scheuner, Das Mehrheitsprinzip in der Demokratie, S. 54 ff. 8 BVerfGE 47, 253 ff.; 83, 60 ff.; 93, 37 ff.; Böckenförde, Demokratie als Verfassungsprinzip, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HbStR, Bd. 2, § 24; Herzog, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz (Hrsg.), GG, Art. 20 II. Abschnitt, Rn. 46 ff. 9 Nettesheim, Europäische Integration und Europäisierung der Demokratietheorie, in: Dörr (Hrsg.), Ein Rechtslehrer in Berlin, S. 55, 67 ff. 10 Scharpf, Regieren in Europa, S. 20. 11 Höreth, Die Europäische Union im Legitimationstrilemma, S. 85 f. 12 Preuß, Die Bedeutung kognitiver und moralischer Lernfähigkeit für die Demokratie, in: Offe (Hrsg.), Demokratisierung der Demokratie, S. 259 ff.

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C. Institutionelle Legitimation

Zweckgemeinschaft, der institutionelle Arrangements für kollektives Handeln rechtfertigt13. Letztlich kann jedoch Output-Legitimität nicht ohne Input-Legitimität gedacht werden. So kann die adäquate Bestimmung der gewünschten Outputs nicht ohne die Teilnahme der Herrschaftsunterworfenen erreicht werden14. Daher verhalten sich Input- und Output-Aspekte auch nicht wie korrespondierende Röhren, die einen immer gleichen Legitimationsbedarf entweder durch ein Mehr auf der einen oder auf der anderen Seite zu decken vermögen15. Vielmehr muss ein Mindestmaß an Äußerungs- und Beteiligungsmöglichkeiten der Bürger auf jeder politischen Ebene gesichert sein. Bei input-orientierter Legitimation geht es außerdem nicht nur darum, durch Wahlen und Abstimmungen eine möglichst große Übereinstimmung zwischen dem politischem Handeln der Amtsund Mandatsträger einerseits und den aktuellen Präferenzen der Bürger andererseits herzustellen. Wesentlich für die Legitimation jedes politischen Systems ist, dass der Einzelne überhaupt die Chance erhält, am politischen Prozess zu partizipieren. Dieses Recht auf Teilhabe fließt unmittelbar aus dem naturrechtlich verbürgten Wert- und Achtungsanspruch des Menschen. Umgekehrt ist jedoch die Bereitstellung der zentralen Outputs Frieden, Freiheit, und Wohlstand Voraussetzung für die effektive Partizipation aller Bürger innerhalb jedes politischen Systems16.

2. Demokratische Legitimation auf internationaler Ebene Die Input-Legitimation zwischenstaatlicher Verträge stützt sich vor allem auf die formale, über die Regierungen und Parlamente vermittelte Zustimmung der Bürger in den Vertragsstaaten. Nationale Verfassungen legen die Gestaltung der Außenpolitik typischerweise in die Hände der Regierungen. Die mit Regierungsverhandlungen beauftragten Beamten und Diplomaten sind persönlich durch eine Reihe von Wahl- und Bestellungsakten an den politischen Willen der Bürger angebunden. Auch konkrete Inhalte der Außenpolitik können bei Parlaments- und Präsidentenwahlen eine Rolle spielen und auf diese Weise von den Bürgern bestätigt oder verworfen werden17. In der Bundesrepublik nehmen bei ___________ 13

Scharpf, Regieren in Europa, S. 20. Wolf, Die Neue Staatsräson, S. 166. 15 Kritisch auch Volkmann, Setzt Demokratie den Staat voraus?, AöR 127 (2002), S. 575, 607; Lübbe-Wolff, Europäische und nationale Verfassung, VVDStRL 60 (2001), S. 246, 261 f. 16 Vgl. Deppenheuer, Setzt Demokratie Wohlstand voraus?, Der Staat 22 (1994), S. 329 ff. 17 Skeptisch Dahl, Can international organizations be democratic?, in: Shapiro/Hacker-Cordón (Hrsg.), Democracy’s Edges, S. 19, 23 ff. 14

I. Normativer Maßstab

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Parlamentswahlen zumindest Fragen der Sicherheitspolitik durchaus eine gewisse Bedeutung ein18. Zwischen den Wahlakten unterliegen die außenpolitischen Aktivitäten der Regierungen der Kontrolle der nationalen Öffentlichkeit. Neben den modernen Massenmedien spielen bei der Herstellung von Öffentlichkeit und Transparenz in internationalen Entscheidungsprozessen mittlerweile auch Nichtregierungsorganisationen eine wichtige Rolle19. Eine wachsende Zahl völkerrechtlicher Verträge wird heute zur Bewältigung transnational regelungsbedürftiger Sachfragen geschlossen. Das Spektrum reicht von internationalen Umweltabkommen über Wirtschafts- und Handelsvereinbarungen bis zu Sicherheitsabkommen zur Terrorbekämpfung. So gewinnt das Völkerrecht sukzessive Einfluss auf die Rechtsstellung des Einzelnen und erfasst mittlerweile auch klassische innerstaatliche Regelungsmaterien20. Je stärker völkerrechtliche Abkommen nationalen Gesetzen zu ähneln beginnen, desto größer wird aber auch das demokratietheoretische Bedürfnis ihr Zustandekommen nationalen Gesetzgebungsverfahren zumindest anzunähern. Das bedeutet insbesondere, dass der Normgebungsprozess auf einer umfassenden Auseinandersetzung mit allen betroffenen Interessen basieren muss. Diese Interessenabwägung kann nicht erst im Rahmen des Ratifikationsverfahrens in den nationalen Parlamenten erfolgen, denn zu diesem Zeitpunkt kann nur noch pauschal über die Beteiligung eines Staates an dem Vertragsregime entschieden werden. Da die Input-Legitimation internationaler Organisationen und Verhandlungsnetzwerke eher gering zu veranschlagen ist, erscheint die Problemlösungsfähigkeit internationaler Institutionen, die über ihre Output-Legitimation bestimmt, umso wichtiger. In vielen Sachbereichen übernehmen internationale Vertragsregime wichtige Ergänzungsfunktionen zu nationalen Politiken. Die Leistungen der Vereinten Nationen sind trotz des Autoritätsverlustes, den sie infolge des Irak-Krieges im Jahr 2003 erlitten haben, nahezu unbestritten. Sie haben in den letzten Jahren unter anderem erfolgreich an der Befriedung von zwischen- und innerstaatlichen Konflikten, der Wiederherstellung staatlicher Ord-

___________ 18

So war die Frage der Beteiligung deutscher Truppen am Irak-Krieg im Bundestagswahlkampf 2002 ein zentrales Thema. 19 Lacarte-Muró, Transparency, public debate and participation by NGOs in the WTO, JIEL 7 (2004), S. 683; Bayne, Why did Seattle fail?, Governement and opposition 35 (2000), S. 131. 20 Tietje, The changing legal structure of international treaties as an aspect of an emerging global governance architecture, GYIL 42 (1999), S. 26 ff.; Nettesheim, Von der Verhandlungsdiplomatie zur internationalen Verfassungsordnung, in: Classen (Hrsg.), „In einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen …“, S. 381 ff.

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C. Institutionelle Legitimation

nungen und der Durchführung humanitärer Operationen mitgewirkt21. Im Bereich des internationalen Umweltschutzes existiert mittlerweile eine Vielzahl jeweils am Schutz bestimmter Umweltmedien ausgerichteter Abkommen. Mit dem am 16. Februar 2005 in Kraft getretenen Kyoto-Protokoll unternimmt die Staatengemeinschaft nunmehr den Versuch, durch einen Handel mit Verschmutzungsrechten umweltschädliche Emissionen mit Hilfe eines ökonomischen Anreizsystems nachhaltig zu reduzieren22. Gleichzeitig ist die Tätigkeit internationaler Institutionen jedoch in komplexe Handlungszusammenhänge eingebunden, die eine eindeutige Zuordnung politischer Leistungen oftmals erschweren. Einer der wichtigsten Indikatoren für das erreichte Maß an Output-Legitimation ist deshalb das Vertrauen, das die Staaten und die politische Öffentlichkeit bestimmten Institutionen bei der Bewältigung der ihnen zugewiesenen Aufgaben entgegenbringt. Im Fall internationaler Streitbeilegungsmechanismen ist zumindest das Vertrauen, das die Regierungen in das Verfahren setzen, über die Anzahl der durch sie anhängig gemachten Streitigkeiten messbar. So kann auch im Hinblick auf das WTOStreitbeilegungsverfahren das Fallaufkommen neben den traditionellen Funktionen völkerrechtlicher Streitbeilegung als Gradmesser für seine Output-Legitimation herangezogen werden.

II. Input-Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens Die Input-Legitimation des WTO-Streitbeilegungsmechanismus beinhaltet zwei Teilaspekte: Auf völkerrechtlicher Ebene bedurfte der Abschluss der Streitbeilegungsvereinbarung zunächst eines Konsenses der Vertragsparteien. Die Legitimation eines multilateralen Abkommens ist dabei höher zu veranschlagen, wenn mit dem Vertragsabschluss eine echte Zustimmung aller Vertragsstaaten zu den vereinbarten Inhalten einher geht und nicht ein Teil der Verhandlungspartner den Vertrag lediglich auf politischen Druck anderer Delegationen hin unterzeichnet. Auf innerstaatlicher Ebene war die Input-Legitimation des Streitbeilegungsstatuts von der Intensität der demokratischen Rückanbindung der Verhandlungsführer und Repräsentanten abhängig. Die demokratische Kontrolle der Regierungen durch die Parlamente und die Öffentlichkeit ist beim Abschluss völkerrechtlicher Verträge allerdings generell eingeschränkt. So fanden auch die Verhandlungen in der Uruguay-Runde weitgehend hinter verschlossenen Türen statt. Als sich die Regierungsvertreter nach sieben Jahren ___________ 21 Österdahl, By all means, intervene!, Nordic JIL 66 (1997), S. 241; Newmann (Hrsg.), The UN role in promoting democracy; v. Schorlemmer (Hrsg.), Praxishandbuch UNO. 22 Ausführlich Kreuter-Kirchhof, Neue Kooperationsformen im Umweltvölkerrecht.

II. Input-Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

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Verhandlungsdauer auf das Protokoll von Marrakesch einigten, waren die Parlamente in den Unterzeichnerstaaten faktisch gezwungen, auf eine eigenständige Entscheidung zu verzichten und den Ergebnissen der Uruguay-Runde zuzustimmen. Wegen der unterschiedlichen politischen Systeme in den WTOMitgliedstaaten, kann das Maß an völkerrechtlich vermittelter Legitimation letztlich nur im Hinblick auf jeden einzelnen Vertragsstaat ermittelt werden. In dieser Arbeit liegt der Schwerpunkt der Betrachtung auf der Bundesrepublik Deutschland und der Europäischen Gemeinschaft.

1. Völkervertraglicher Konsens Mit der Unterzeichnung der Schlussakte von Marrakesch am 14. April 1994 erklärten die Vertreter der WTO-Gründungsmitglieder ihre Zustimmung zur Errichtung eines stark verrechtlichten Streitbeilegungsverfahrens unter dem Dach der Welthandelsorganisation. Anders als die Abkommen in den Bereichen Landwirtschaft, Dienstleistungen oder geistiges Eigentum, die isoliert kaum die Zustimmung aller Verhandlungspartner gefunden hätten, kann die Verabschiedung des Dispute Settlement Understanding als gemeinsames Anliegen der Teilnehmer der Uruguay-Runde bezeichnet werden. Auch die Entwicklungsländer, die an der Ausarbeitung der Vertragstexte allgemein nur einen geringen Anteil hatten, sahen ihre Interessen durch die Regelungen der Streitbeilegungsvereinbarung gewahrt.

a) Legitimation durch Konsens Der Geltungsgrund eines Vertrages liegt im Völkerrecht wie im nationalen Recht in der formellen Zustimmung der Vertragspartner zu den Vertragsinhalten. Seine Legitimität ergibt sich aus dem Grundsatz volenti non fit iniuria. Über die Voraussetzungen für das Zustandekommen eines völkerrechtlichen Vertrages enthält die Wiener Vertragsrechtskonvention (WVK) detaillierte Bestimmungen. In der Gestaltung der Verhandlungen im Vorfeld des Vertragsschlusses sind die Staaten dagegen vollkommen frei. Weder die WVK noch das allgemeine Völkerrecht kennen Regeln über den Ablauf und die Modalitäten völkerrechtlicher Vertragsverhandlungen23. Die Staaten sind insbesondere nicht dazu verpflichtet, den Verhandlungsprozess öffentlich zu machen. Die als Teil seiner 14-Punkte-Erklärung vom 8. Januar 1918 formulierte Forderung Wodrow Wilsons, die sogenannte Geheimdiplomatie, die als eine der Ursachen des Ersten Weltkrieges angesehen wurde, abzuschaffen – „diplomacy shall proceed ___________ 23

Dahm/Delbrück/Wolfrum, Völkerrecht, Bd. I/3, S. 548.

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C. Institutionelle Legitimation

always frankly and in the public view24“ –, fand weder in der Staatenpraxis noch im Völkerrecht Niederschlag. Auch massiver politischer Druck während der Verhandlungen stellt eine zu einem späteren Zeitpunkt erklärte Zustimmung in rechtlicher Hinsicht nicht in Frage. Die Wiener Vertragsrechtskonvention geht erst dann von einer Ungültigkeit des Vertrages aus, wenn die Zustimmung eines Staatenvertreters durch Bestechung oder durch Zwang erwirkt wurde oder wenn ein Staat durch betrügerisches Verhalten eines anderen Verhandlungsstaates oder durch Androhung oder Anwendung von Zwang zum Vertragsabschluss veranlasst wurde25. Für die Legitimationswirkung eines völkerrechtlichen Konsenses ist der Ablauf der Vertragsverhandlung jedoch von Bedeutung26. Die Dominanz einzelner Staaten im Verhandlungsprozess führt zu einer verminderten Legitimationswirkung des völkervertraglichen Konsenses. Auf das Legitimationsniveau eines Abkommens wirkt es sich weiter aus, ob die getroffenen Vereinbarungen aus Sicht der Verhandlungspartner lediglich eine Anhäufung von Einzelkompromissen darstellt, die keinen Unterzeichner voll zufrieden stellt, oder ob die Unterzeichner die vereinbarten Regelungen auch im Detail unterstützen.

b) Die Verhandlungen in der Uruguay-Runde aa) Verhandlungsmandat Wie die sieben vorangegangenen Handelsrunden des GATT ging auch die Uruguay-Runde maßgeblich auf die politische Initiative der USA zurück27. Auf der 38. Ministerkonferenz des GATT im Jahr 1982 legte der amerikanische Handelsbeauftragte Bill Brock im Zeichen einer allgemeinen Krise der Welthandelsordnung neue Vorschläge für eine Weiterentwicklung des GATT-Regimes vor28. Den USA war nicht nur an einer Stärkung des GATT gelegen, sie wollten auch weitere Sachgebiete, unter anderem Dienstleistungen, den Schutz des geistigen Eigentums und Investitionsmaßnahmen, in die Verhandlungen einbeziehen29. Dagegen standen die Entwicklungsländer einer Liberalisierung weiterer Wirtschaftssektoren skeptisch gegenüber. Insbesondere der Verwirkli___________ 24

Link (Hrsg.), The Papers of Wodrow Wilson, Vol. 45 (1917-1918), S. 534, 536. Art. 49 ff. WVK. 26 Krajewski, Democratic Legitimacy and Constitutional Perspectives of WTO Law, JWT 35 (2001), S. 167, 168 ff. 27 Schott, US P olicy Toward the GATT, in: Rode (Hrsg.), GATT and Conflict Management, S. 23, 42. 28 Tietje, Normative Grundstrukturen, S. 87. 29 Stoll, Die WTO, ZaöRV 54 (1994), S. 241, 246. 25

II. Input-Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

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chung offener Dienstleistungsmärkte begegneten sie teils mit Angst vor einer wachsenden Konkurrenz für die eigenen, meist staatlichen Dienstleistungsunternehmen, teils mit dem Einwand, die vorgeschlagene Erweiterung würde die Erfordernissen des Technologietransfers, die zunehmende Verschuldung und die Mobilität von Arbeitskräften zu wenig berücksichtigen30. Ihr Interesse richtete sich stattdessen auf eine erhöhte Durchsetzungskraft des GATT und verbesserte Marktzugänge im Agrar- und Textilsektor31. Trotz der Divergenzen über die Zukunft des GATT-Regimes einigten sich die Vertragsparteien schließlich am 20. September 1986 in Punta del Este in Uruguay auf ein umfangreiches Verhandlungsmandat für eine neue Handelsrunde des GATT32. Neben dem weiteren Abbau von Zöllen und nichttarifären Handelshemmnissen sollten einzelne Regelungen des GATT, darunter auch der Streitbeilegungsmechanismus, überprüft und über eine Verbesserung der Überwachungsfunktionen und Willensbildungsprozesse sowie eine verstärkte Zusammenarbeit mit den internationalen Währungs- und Finanzinstitutionen verhandelt werden. Die Agenda sah weiter die Beschäftigung mit besonderen Sektoren wie Textilien, Landwirtschaft, tropische Produkte und Rohstoffprodukte vor. Außerdem wurden mit den Themen Investitionsmaßnahmen, Schutz geistigen Eigentums und Dienstleistungen Bereiche in das Mandat mit aufgenommen, die bislang außerhalb der GATT-Ordnung gestanden hatten33. Der Zeitplan für die Verhandlungen war ursprünglich auf vier Jahre angelegt34. Die Uruguay-Runde stand allen Vertragsparteien des GATT sowie denjenigen Staaten offen, die dem GATT nur vorläufig beigetreten waren oder das GATT auf einer de facto Basis anwandten35. In eingeschränkter Form konnten sich auch Staaten an den Gesprächen beteiligen, die ihre Absicht bekundet hatten, dem GATT zu einem späteren Zeitpunkt beizutreten. Neben der Verhandlungsagenda enthielt das Mandat der Uruguay-Runde auch Leitlinien zum Ablauf der Verhandlungen36. Charakteristisch für die Uruguay-Runde war dabei der single undertaking approach, das Prinzip der Einheit von Verhandlung und Verhandlungsergebnissen. Die Handelsrunde sollte erst dann geschlossen werden, wenn die Verhandlungspartner in allen Punkten zu einem Ergebnis gekommen waren. Durch den single undertaking approach wollten die Verhand___________ 30

Senti, Die neue Welthandelsordnung, ORDO 45 (1994), S. 301, 308. Benedek, Einführung in die Ergebnisse der Uruguay Runde, in: Thürer/Kux (Hrsg.), GATT 94 und die Welthandelsorganisation, S. 17, 18. 32 GATT-Dok. No. 1395 vom 25. September 1986, GATT BISD 33S/19. 33 Stoll, Die WTO, ZaöRV 54 (1994), S. 241, 248. 34 Stoll, Die WTO, ZaöRV 54 (1994), S. 241, 250. 35 Teil I, F (a) des Mandats. 36 Teil I, B (i) und (ii) des Mandats. 31

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C. Institutionelle Legitimation

lungspartner eine weitere „Balkanisierung“37 des GATT verhindern. Gleichzeitig erzeugten sie einen enormen Einigungsdruck38.

bb) Verhandlungsverlauf Die Verhandlungen in den folgenden sieben Jahren wurden wesentlich von den Handelsriesen USA, EG, Kanada und Japan geprägt39. Obwohl die GATTMitglieder auch das Transparenzprinzip als Verhandlungsgrundsatz in das Mandat aufgenommen hatten, wurden wichtige Verhandlungspunkte oftmals vorab in sogenannten green room Gesprächen, informellen Treffen zwischen dem Vorsitzenden der Verhandlungsrunde, dem GATT-Generalsekretär, und einzelnen, ausgewählten Mitgliedern, geklärt. Vor allem Entwicklungsländer mit geringer Verhandlungsmacht wurden auf diese Weise unter dem Vorwand einer effektiven Verhandlungsführung von der Ausarbeitung der Vertragstexte ausgeschlossen. Ihnen blieb am Ende nichts anderes übrig, als den Vertragstext in der ausgehandelten Form anzunehmen. Allerdings verliefen die Konfliktlinien in den Verhandlungen weniger zwischen Nord und Süd als vielmehr zwischen den Industrieländern40. Die USA und die EG stritten teilweise erbittert über eine Liberalisierung des Agrarmarktes. Während die EG darum bemüht war, die europäische Landwirtschaft auch weiterhin vom Weltmarkt abzuschotten, forderten die USA den zügigen Abbau europäischer Handelsbarrieren. Der Durchbruch in den Verhandlungen im Bereich Marktöffnung kam schließlich auf dem G7-Treffen Anfang Juli 1993 in Tokio zustande41. Auch in der Verhandlungsgruppe, die sich mit der Reform der Streitbeilegung beschäftigte, beteiligten sich vor allem Industriestaaten aktiv an den Verhandlungen42. Mit der Wahl von Julio Lacarte-Muró aus Uruguay zum Vorsitzenden der Verhandlungsgruppe nahmen die Delegationen im April 1987 ihre Gespräche auf43. Im Juni 1987 brachten die USA einen ersten schriftlich formulierten Vorschlag in die Verhandlungsgruppe ein44. Darauf folgten Eingaben der ___________ 37 Als „Balkanisierung“ wurde die zunehmende Rechtszersplitterung unter dem GATT bezeichnet. Siehe Stoll, Die WTO, ZaöRV 54 (1994), S. 241, 245, 265; Benedek, Die Rechtsordnung des GATT, S. 104 ff. 38 Beise, Die Welthandelsorganisation, S. 66. 39 Beise, Die Welthandelsorganisation, S. 78. 40 Beise, Die Welthandelsorganisation, S. 71. 41 May, Der erfolgreiche GATT-Abschluss, EA 1994, S. 33, 35. 42 Ausführlich Stewart, The GATT Uruguay Round, S. 2663 ff. 43 Stewart, The GATT Uruguay Round, S. 2726. 44 Improved Dispute Settlement: Elements for Consideration, Discussion P aper P repared by the United States Delegation, GATT-Dok. No. MTN.GNG/NG13/W/6 vom 25. Juni 1987, S. 2.

II. Input-Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

135

EG45, Japans46, der Schweiz47 und der nordischen Staaten48. Im Kreis der Entwicklungsländer nahm Mexiko eine führende Rolle ein49. Während die USA und Kanada in den Gesprächen auf ein stärker gerichtsförmiges Streitbeilegungsverfahren drängten, wollte vor allem die EG anfangs den politischen Charakter des GATT-Streitbeilegungssystems beibehalten. Im Laufe der Verhandlungen ließen sich die Europäer jedoch von der Idee eines verrechtlichen Streitbeilegungsmechanismus überzeugen50. Zwar hatten die Entwicklungsländer am Zustandekommen des Verhandlungskompromisses letztlich nur einen geringen Anteil. Die Neuerungen im Streitbeilegungsverfahren spiegelten dennoch in weiten Teilen ihre vor Beginn der Verhandlungsrunde artikulierten Interessen wider. Die Verhandlungsergebnisse zur Streitbeilegung waren damit nicht lediglich Teil eines übergeordneten Kompromisses, die gemeinsam mit Kompromisslösungen in anderen Verhandlungsbereichen einen Abschluss der Uruguay-Runde ermöglichte. Das Dispute Settlement Understanding fand bei nahezu allen Verhandlungspartnern unabhängig von den Lösungen, die in anderen Bereichen erzielt wurden, große Zustimmung. Der damalige WTO-Generaldirektor Renato Ruggiero bilanzierte im September 1996 die Ergebnisse der Uruguay-Runde entsprechend: „One success that stands out above all the rest is the strengthening of the dispute settlement mechanism. This is the heart of the WTO system51.“

2. Demokratische Rückanbindung Input-Legitimation kommt dem Konsens der Verhandlungspartner nur dann zu, wenn die Akteure selbst demokratisch legitimiert sind. Zwischen den mit den Verhandlungen und der Vertragsunterzeichnung betrauten Regierungsvertretern und ihren obersten Dienstherren und den Bürgern muss ein über das Parlament, von dem die Regierung in parlamentarischen Systemen gewählt wird, ___________ 45

Communication from the European Communities, GATT-Dok. No. MTN.GNG/ NG13/W/12 vom 24. September 1987, S. 3. 46 Communication from Japan, GATT-Dok. No. MTN.GNG/NG13/W/7 vom 1. Juli 1987, S. 1; Japan’s Proposal on Dispute Settlement, GATT-Dok. No. MTN.GNG/ NG13/W/9 vom 18. September 1987. 47 Communication from Switzerland, GATT-Dok. No. MTN.GNG/NG13/W/8, vom 18. September 1987, S. 1. 48 Communication from the Nordic Countries, GATT-Dok. No. MTN.GNG/ NG13/W10 vom 18. September 1987, S. 1 f. 49 Im Juni 1988 unternahm die mexikanische Delegation den Versuch, den Stand der Verhandlungen in einem einheitlichen Entwurf zusammenzufassen. Siehe Communication from Mexico, GATT-Dok. No. MTN.GNG/NG13/W/26 vom 23. Juni 1988. 50 Beise, Die Welthandelsorganisation, S. 80 ff. 51 Zitiert nach Hilf, in: Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, § 27, Rn. 1.

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C. Institutionelle Legitimation

vermittelter Rückkoppelungszusammenhang bestehen. Zusätzliche Legitimation wird einem völkerrechtlichen Abkommen mit der Verabschiedung eines parlamentarischen Zustimmungsgesetzes oder mit der Billigung in einem Referendum verliehen. Das Maß an Input-Legitimation, das einem völkerrechtlichen Vertrag zukommt, wird damit durch das Verfassungsrecht der Vertragsstaaten und die mit dem konkreten Vertragsschluss einher gehende politische Praxis bestimmt. Entscheidend ist, wie eng die Verhandlungsführer an den demokratischen Prozess angekoppelt bleiben und in welchem Maße die Bürger am Vertragsabschlussverfahren beteiligt werden. Die Legitimationswirkung von Parlamentsentscheidungen ist im Hinblick auf völkerrechtliche Verträge allerdings begrenzt. Die Verabschiedung eines Zustimmungsgesetzes ist zumeist politisch vorbestimmt. Außerdem kann die einmal erteilte parlamentarische Zustimmung, anders als im Gesetzgebungsverfahren, zu einem späteren Zeitpunkt nicht wieder rückgängig gemacht werden.

a) Verfassungsrechtliche Vorgaben Im Nationalstaat liegt die Kompetenz zur Gestaltung der auswärtigen Angelegenheiten und zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge grundsätzlich bei der Regierung52. Der Exekutive wird es wegen ihrer personellen, sachlichen und organisatorischen Möglichkeiten eher zugetraut als der Legislative, über die Entwicklungen der internationalen Politik informiert zu sein, Verhandlungsnetzwerke aufzubauen und zu unterhalten sowie schnell und flexibel auf sich verändernde Umstände in den auswärtigen Beziehungen zu reagieren53. Mit dem wachsenden Einfluss völkerrechtlicher Verträge auf innerstaatliche Regelungsmaterien und dem damit einher gehenden Aufgabenverlust der nationalen Parlamente erscheint jedoch auch eine stärkere Beteiligung der Legislative bereits in der Verhandlungsphase geboten54. Bereits Alexander Hamilton forderte wegen der enormen Verantwortung, die mit außenpolitischen Verhandlungen verbunden ist, „mit Nachdruck die Beteiligung der gesamten oder eines Teils der Legislative am Gesamtprozess des Abschlusses“55.

___________ 52

Hörmann, in: Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, § 3, Rn. 15. Kokott, Kontrolle der auswärtigen Gewalt, DVBl. 1996, S. 937. 54 Wolfrum, Kontrolle der auswärtigen Gewalt, VVDStRL 56 (1997), S. 39, 41 ff. 55 Hamilton, in: Hamilton/Madison/Jay, Die Federalist-Artikel, 75. Artikel, S. 454. 53

II. Input-Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

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aa) Verhandlungskompetenzen Die Verhandlungen der Uruguay-Runde wurden mit Ausnahme der EG-Mitgliedstaaten, die ihr Verhandlungsmandat auf die Europäische Kommission übertragen hatten, von nationalen Regierungsvertretern geführt. Der Verhandlungsführer der USA war der jeweils amtierende US Trade Representative (USTR). Er wird direkt vom Präsidenten ernannt und steht im Rang eines Kabinettsmitglieds56. Während der Uruguay-Runde hatten das Amt des USTR Clayton Yeutter (1985 – 1989), Carla Hills (1989 – 1993) und Michael Kantor (1993 – 1996) inne. Ihnen standen auf Seiten der Europäischen Gemeinschaft die Außenhandelskommissare Willy de Clercq (1986 – 1988), Frans Andriessen (1989 – 1992) und Sir Leon Brittan (1993 – 1999) als Verhandlungsführer gegenüber. Auch die Europäischen Kommissare für Landwirtschaft spielten im Verhandlungsprozess jeweils eine wichtige Rolle57. Die Europäische Gemeinschaft besitzt eine eigene relative Völkerrechtspersönlichkeit, die sie auch zur Verhandlung und zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge ermächtigt58. Nach der Rechtsprechung des EuGH, der sog. AETRDoktrin, ergibt sich der Umfang der Völkerrechtsfähigkeit der EG zum einen aus den ihr durch den EG-Vertrag ausdrücklich übertragen Kompetenzen zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge und zum anderen aus ihrer Zuständigkeit zum Erlass von Rechtsakten im Inneren59. Immer dann, wenn eine interne Zuständigkeit besteht, ist die Gemeinschaft ermächtigt, auch die zu Erreichung dieses Ziels erforderlichen Verträge mit Drittstaaten abzuschließen. Nach neuerer Rechtsprechung ergibt sich eine ausschließliche Vertragsabschlusskompetenz der EG aber erst mit der tatsächlichen Ausübung der gemeinschaftsrechtlichen Innenzuständigkeit60. Für den Bereich des Außenhandels ist die Vertragsabschlusskompetenz der Gemeinschaft in Art 133 EG (Art. 113 EGV a. F.) ausdrücklich normiert. Das Verfahren für den Abschluss von völkerrechtlichen Abkommen regelt dem Grundsatz nach Art. 300 EG (Art. 228 EGV a. F.). Nach Art. 300 Abs. 1 EG werden völkerrechtliche Verträge von der Kommission mit Ermächtigung des Rates ausgehandelt und durch den Rat, gegebenenfalls nach Anhörung des Parlaments und der zuständigen Ausschüsse, geschlossen. Für den Abschluss ___________ 56

Ausführlich Schiltz, Der Handelsbeauftragte der USA. Landwirtschaftskommissare der EG waren von 1986 bis 1988 Frans Andriessen, von 1989 bis 1992 Ray MacSharry und von 1993 bis zum Abschluss der Verhandlungen René Steichen. 58 Art. 281 EG (Art. 210 EGV a. F.). 59 EuGH, Rs. 22/70, Kommission/Rat (AETR), Slg. 1971, 263. Ausdrückliche Kompetenzen enthalten bspw. Art. 133 EG, Art. 300 bis 304 EG und Art. 310 EG. 60 EuGH, Gutachten 1/94, GATS und TRIPS, Slg. 1994, I-5267, Rn. 77. 57

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C. Institutionelle Legitimation

von Handelsabkommen wird das Verfahren nach Art. 300 EG durch Art. 133 EG (Art. 113 EGV a. F.) ergänzt. Nach Art. 133 Abs. 3 UAbs. 2 EG hat die Kommission die Verhandlungen über den Abschluss eines Handelsabkommens im Benehmen mit einem zu ihrer Unterstützung vom Rat bestellten besonderen Ausschuss, dem Art. 133er-Ausschuss, und nach Maßgabe der Richtlinien zu führen, die ihr vom Rat erteilt werden können. Eine Beteiligung des Europäischen Parlaments am völkerrechtlichen Vertragsabschlussverfahren sieht Art. 133 EG nicht vor. In der Praxis werden die zuständigen Ausschüsse des Parlaments jedoch im Rahmen des sogenannten Luns-Westerterp-Verfahrens vor und während der Verhandlungen von der Kommission und nach deren Abschluss vom Rat unterrichtet61. Für die Uruguay-Runde waren die Regelungen des EGVertrages in ihrer vor Abschluss des Vertrages von Amsterdam gültigen Fassung maßgebend62. Anders als noch in der Tokio-Runde (1973 – 1979) verzichtete der Rat während der Uruguay-Runde darauf, gegenüber der Kommission Richtlinien für die Vertragsverhandlungen nach Art. 113 Abs. 3 UAbs. 2 EGV a. F. zu erlassen63. Er beschränkte sich auf gelegentliche, allgemein gehaltene Stellungnahmen und nahm nur im Agrarstreit mit den USA unmittelbar Einfluss. Die Kommission berichtet dem Rat ihrerseits regelmäßig über den Fortgang der Gespräche. Das Europäische Parlament war zwar als Gemeinschaftsorgan nicht unmittelbar in den Verhandlungsprozess eingebunden, es diskutierte aber zu verschiedenen Gelegenheiten über die Verhandlungen und fasste eine Reihe von Resolutionen, in denen es seinen Standpunkt zum Ausdruck brachte64. Darüber hinaus machte es von seinem Fragerecht gegenüber der Kommission und dem Rat Gebrauch und informierte sich auch auf diese Weise über den Fortgang der Gespräche. Schließlich nahmen Europaparlamentarier als Mitglieder in der Delegation der Kommission an den Ministerkonferenzen von Montreal (1988), Brüssel (1990) und Marrakesch (1994) teil. Bis zum Abschluss der Verhandlungen war umstritten, ob die Vertragsabschlusskompetenz für das WTO-Übereinkommen in die alleinige Kompetenz der Gemeinschaft fiel oder ob eine geteilte Zuständigkeit von Gemeinschaft und Mitgliedstaaten bestand. Um eine möglichst effektive Verhandlungsführung zu garantieren, hatten die Mitgliedstaaten der Kommission jedoch auch das Man___________ 61

Streinz, Europarecht, Rn. 650. Durch den Vertrag von Amsterdam erfolgte auch eine Neunummerierung des EGVertrages. 63 van den Bossche, The European Community and the Uruguay Round Agreements, in: Jackson/Sykes (Hrsg.), Implementing the Uruguay Round Agreements, S. 23, 59 f. 64 van den Bossche, The European Community and the Uruguay Round Agreements, in: Jackson/Sykes (Hrsg.), Implementing the Uruguay Round Agreements, S. 23, 71. 62

II. Input-Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

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dat übertragen, stellvertretend für die nationalen Regierungen zu verhandeln65. Die Mitgliedstaaten waren daher offiziell nur über ihre Vertreter in dem Art. 133er-Ausschuss an den Verhandlungen beteiligt. Der Ausschuss stand allerdings in engem Kontakt mit der Kommission und übte einen erheblichen Einfluss auf die Verhandlungsführung aus. Da die Kommission versuchte, für alle Verhandlungsinitiativen einen Konsens im Ausschuss herzustellen, führte sie ihre Gespräche stets auf zweierlei Ebenen. Einerseits nahm sie ihr Mandat gegenüber den Verhandlungspartnern der Uruguay-Runde wahr, andererseits stimmte sie ihre Verhandlungsposition mit den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft ab. Für die Europäische Gemeinschaft, die nach Art. XI Abs. 1 WTO-Übereinkommen den Status eines ursprünglichen Mitglieds erhielt, wurde das Protokoll von Marrakesch schließlich sowohl vom damals amtierenden Außenhandelskommissar Sir Leon Brittan als auch vom damaligen Ratspräsidenten, dem griechischen Außenminister Theodoros Pangalos, unterzeichnet66. Wegen des schwelenden Kompetenzkonflikts leisteten neben den Repräsentanten der EG auch die Vertreter der EG-Mitgliedstaaten ihre Unterschrift unter das Protokoll. Die Zeichnung des WTO-Abkommens entfaltete nach Art. XIV Abs. 1 S. 2 auch für sämtliche in seinen Anhängen aufgeführten Übereinkommen, also auch für die Streitbeilegungsvereinbarung, Wirkung67.

bb) Vertragsabschlusskompetenzen Auf völkerrechtlicher Ebene entsteht grundsätzlich bereits mit der Unterschrift des bevollmächtigten Vertreters eine völkerrechtliche Bindung an den Vertrag68. Die Unterschrift kann jedoch auch in der Weise geleistet werden, dass der Vertrag erst beim Eintritt einer bestimmten Bedingung wirksam werden soll. In Marrakesch leisteten von den 104 Unterzeichnerstaaten 71 Staaten ihre Unterschrift unter dem Vorbehalt der Ratifikation69. Sieben weitere Staaten, die an den Verhandlungen teilgenommen hatten, darunter auch die USA, sahen aufgrund innerstaatlicher Vorgaben für das Zustimmungsverfahren von einer Zeichnung des WTO-Übereinkommens vorerst ab70. Endgültig in Kraft treten sollte das WTO-Übereinkommen nach einem entsprechenden Beschluss ___________ 65 van den Bossche, The European Community and the Uruguay Round Agreements, in: Jackson/Sykes (Hrsg.), Implementing the Uruguay Round Agreements, S. 23, 56 f. 66 van den Bossche, The European Community and the Uruguay Round Agreements, in: Jackson/Sykes (Hrsg.), Implementing the Uruguay Round Agreements, S. 23, 75. 67 Die Vereinbarung über Regeln und Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten ist als Anhang 2 dem WTO-Abkommen beigefügt. 68 Kimminich/Hobe, Einführung in das Völkerrecht, S. 209 ff. 69 Stoll, Die WTO, ZaöRV 54 (1994), S. 241, 255. 70 Stoll, Die WTO, ZaöRV 54 (1994), S. 241, 255.

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C. Institutionelle Legitimation

der Minister auf der Grundlage des Absatzes 3 der Schlussakte71. Entgegen der im Völkerrecht sonst üblichen Praxis wurde das Inkrafttreten des neuen Welthandelsregimes damit nicht an die Hinterlegung einer bestimmten Anzahl von Ratifikationsurkunden geknüpft. Intern einigten sich die Verhandlungsführer aber auf ein Quorum, das eine repräsentative Teilnahme von Staaten aller Kontinente mit einem Weltmarktanteil von insgesamt zwei Dritteln vorsah72. In der Europäischen Gemeinschaft erfolgt der Abschluss von Handelsabkommen gemäß Art. 300 Abs. 2 EG durch einen Beschluss des Rates. Der zum Zeitpunkt der Unterzeichung des Protokolls von Marrakesch geltende Art. 113 Abs. 4 EGV a. F. lies einen Beschluss des Rates mit qualifizierter Mehrheit genügen. Seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Nizza sieht Art. 133 Abs. 5 UAbs. 2 EG ein einstimmiges Beschlussverfahren vor, soweit es sich um ein Abkommen handelt, das Bestimmungen enthält, bei denen für den Erlass gemeinschaftsinterner Vorschriften Einstimmigkeit erforderlich ist oder wenn das Abkommen einen Bereich betrifft, in dem die Gemeinschaft ihre interne Zuständigkeit noch nicht ausgeübt hat. Am 6. April 1994, wenige Tage vor der Unterzeichnung des MarrakeschProtokolls, gab die Europäische Kommission beim Europäischen Gerichtshof ein Gutachten in Auftrag, um die Frage der Abschlusskompetenz für das Protokoll von Marrakesch verbindlich zu klären73. Nach der Rechtsauffassung des Gerichtshofs fielen das GATT 1994 und seine Nebenabkommen gemäß Art. 113 EGV a. F. in den alleinigen Zuständigkeitsbereich der EG74. Im Hinblick auf das GATS und das TRIPS ging der Gerichtshof unter einer restriktiven Fortentwicklung der AETR-Doktrin75 dagegen von einer geteilten Zuständigkeit der EG und der EG-Mitgliedstaaten aus. Mit dem Vertrag von Nizza wurde die Zuständigkeit der EG auch auf die „Aushandlung und den Abschluss von Abkommen betreffend den Handel mit Dienstleistungen und Handelsaspekten des geistigen Eigentums“ erweitert76. Weiterhin im Bereich der geteilten Zuständigkeit bleiben dagegen kulturelle und audiovisuelle Dienstleistungen sowie Dienstleistungen in den Bereichen Bildung, Soziales, Gesundheitswesen und Transport77. ___________ 71

Art. XIV Abs. 1 S. 3 WTO-Übereinkommen. Benedek, Die neue Welthandelsorganisation und ihre internationale Stellung, VN 34 (1995), S. 13, 15. 73 van den Bossche, The European Community and the Uruguay Round Agreements, in: Jackson/Sykes (Hrsg.), Implementing the Uruguay Round Agreements, S. 23, 26. 74 EuGH – Gutachten 1/94, GATT/WTO, Slg. 1994, I-5267 ff. 75 EuGH – Rs. 22/70, AETR, Slg. 1971, 253 ff. 76 Art. 133 Abs. 5 EG. 77 Art. 133 Abs. 6 UAbs. 2 EG. 72

II. Input-Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

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Für die Europäische Gemeinschaft fasste der Rat am 22. Dezember 1994 nach Anhörung des Europäischen Parlaments einstimmig einen förmlichen Beschluss über die Annahme des Marrakesch-Protokolls78. Er stützte seinen Beschluss nicht nur auf Art. 113 EGV a. F., sondern zusätzlich auf die Art. 43, 54, 57, 66, 75, 84 Abs. 2, 99, 100, 100a, 113, 235 EGV a. F. sowie Art. 228 Abs. 3 EGV a. F79. Auch die Ratifikationsverfahren in den EG-Mitgliedstaaten waren bis Ende Dezember 1994 abgeschlossen. Die Ratifikationsurkunden der Europäischen Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten konnten so am 30. Dezember 1994, zwei Tage bevor das WTO-Übereinkommen in Kraft treten sollte, gemeinsam in Genf hinterlegt werden80.

cc) Ratifikationsverfahren Auch über die Notwendigkeit und den Ablauf eines Ratifikationsverfahrens bestimmt allein das jeweilige Verfassungsrecht. Die Wiener Vertragsrechtskonvention umschreibt den Begriff der Ratifikation lediglich als diejenige „völkerrechtliche Handlung, durch die ein Staat im internationalen Bereich seine Zustimmung bekundet, durch einen Vertrag gebunden zu sein“. An der Durchführung eines Ratifikationsverfahrens ist daher auch nicht notwendigerweise das nationale Parlament beteiligt81. So erfolgt in den skandinavischen Staaten und in Großbritannien die Ratifikation eines völkerrechtlichen Vertrages allein durch die Exekutive82. Das deutsche Grundgesetz verlangt in Art. 59 Abs. 2 für Verträge, die die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen eine Zustimmung der gesetzgebenden Körperschaften in der Form eines Vertrags- oder Zustimmungsgesetzes83. Neben der Zustimmung des Bundestages war in Deutschland zur Ratifikation des WTO-Übereinkommens auch ein positives Votum des Bundesrates erforderlich, da die den WTO-Mitarbeitern eingeräumten Privilegien das Steueraufkommen der Länder berühren84. Art. 24 GG war dagegen nicht berührt, denn der WTO wurden keine Hoheitsrechte übertragen. ___________ 78

Entscheidung 94/800/EC, ABl. EG 1994, L336/1. Entscheidung 94/800/EC, ABl. EG 1994, L336/2. 80 van den Bossche, The European Community and the Uruguay Round Agreements, in: Jackson/Sykes (Hrsg.), Implementing the Uruguay Round Agreements, S. 23, 83. 81 Art. 2 Nr. 1 lit b WVK. 82 Rechtsvergleichend Riesenfeld/Abbott, Parliamentary Participation in the Making and Operation of Treaties. 83 Zum Anwendungsbereich des Art. 59 Abs. 2 GG Kokott, Kontrolle der auswärtigen Gewalt, DVBl. 1996, S. 937; Wolfrum, Kontrolle der auswärtigen Gewalt, VVDStRL 56 (1997), S. 38, 39. 84 Art. 80 Abs. 2, 105 Abs. 3 GG. 79

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C. Institutionelle Legitimation

Nach der amerikanischen Verfassung ist für die Ratifikation eines völkerrechtlichen Vertrages grundsätzlich eine Zweidrittelmehrheit im Senat erforderlich85. Daneben erlaubt es die amerikanische Verfassungspraxis, dass der Präsident parlamentarische Exekutivabkommen mit Zustimmung einer einfachen Mehrheit in beiden Häusern und präsidiale Exekutivabkommen ohne Zustimmung des Kongresses abschließt86. Im Bereich des Außenhandels werden Verträge hauptsächlich in der Form parlamentarischer Exekutivabkommen abgeschlossen, da die Zuständigkeit für den Außenhandel beim Kongress liegt87. Auch die WTO-Abkommen bedurften damit einer Zustimmung im Senat und im Repräsentantenhaus. Speziell für den Abschluss und die Ratifikation von Handelsabkommen wurde während der Tokio-Runde das sogenannte fast trackVerfahren entwickelt88. Darin verpflichtet sich der Präsident dazu, den Kongress in das Verhandlungsverfahren mit einzubeziehen. Im Gegenzug verzichtet der Kongress im Ratifikationsverfahren darauf, Änderungsanträge zu stellen, und stimmt über das Abkommen im Ganzen ab.

b) Demokratische Rückanbindung der Regierungen aa) Formelle Rückanbindung In der repräsentativen Demokratie erfolgt die demokratische Rückanbindung der politisch Verantwortlichen formell durch regelmäßig stattfindende freie, allgemeine und geheime Wahlen89. Im Hinblick auf die Art der Rückanbindung lassen sich zwei Grundtypen der repräsentativen Demokratie unterscheiden: die Präsidialdemokratie und die parlamentarische Demokratie90. In der Präsidialdemokratie wählt das Volk den Präsidenten direkt. Dieser ernennt, gegebenenfalls mit Zustimmung des Parlaments, die Regierung. In der parlamentarischen De___________ 85

Art. 2 Abs. 2 UAbs. 2 US-Verfassung. Jackson, US Constitutional Law Principles and Foreign Trade Law and Policy, in: Hilf/Petersmann (Hrsg.), National Constitutions and International Economic Law, S. 65, 73 ff. 87 Jackson, US Constitutional Law Principles and Foreign Trade Law and Policy, in: Hilf/Petersmann (Hrsg.), National Consitutions and International Economic Law, S. 65, 74. 88 Zum fast track-Verfahren Leebron, Implementation of the Uruguay Round Results in the United States, in: Jackson/Sykes (Hrsg.), Implementing the Uruguay Round Agreements, S. 175, 190 ff.; van Grasstek, Is the Fast Track Really Necessary?, JWT 31 (1997), S. 97; Goldmann, The Democratization of the United States Trade Policy, Cornell ILJ 27 (1994), S. 633, 654 ff. 89 Merkel, „Eingebettete“ und defekte Demokratien, in: Offe (Hrsg.), Demokratisierung der Demokratie, S. 43, 47 ff.; Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 197 ff. 90 Allgemein zu parlamentarischen und präsidentiellen Demokratiemodellen Schmidt, Demokratietheorien, S. 309 ff. 86

II. Input-Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

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mokratie stehen den Bürgern nur die Abgeordneten des Parlaments unmittelbar zur Wahl. Hier ist es dem Parlament vorbehalten, den Regierungschef zu wählen, der dann seinerseits die Minister ernennt. Spiegelt sich der Mehrheitswille der Bürger nicht im Regierungshandeln wider, wird die Regierung am Ende ihrer Amtsperiode abgewählt. In der parlamentarischen Demokratie kann die Regierung auch während ihrer Amtszeit durch ein Misstrauensvotum der Parlamentarier gestürzt werden. Im Zeitraum zwischen den Wahlen wird demokratische Kontrolle durch Parlamentsdebatten und die Berichterstattung der Medien ausgeübt. Im Plenum und in den Ausschüssen des Parlaments hat sich die Regierung für ihr politisches Handeln zu rechtfertigen und ist gezwungen, sich öffentlich mit den politischen Alternativen der Opposition auseinanderzusetzen. Heute gewährleisten vor allem die Massenmedien einen offenen Kommunikations- und Meinungsbildungsprozess, in dem politische Entscheidungen vorbereitet, kontrolliert und gegebenenfalls revidiert werden. Sowohl Sachentscheidungen als auch Personalentscheidungen der Regierung sind über Wahlen formal auf den Willen der Bürger rückführbar91. Neben den Ministern und Regierungsbeamten sind auch die Regierungsvertreter in internationalen Vertragsverhandlungen, zumeist Angehörige der Ministerialbürokratie, Teil einer solchen Legitimationskette. Die Legitimationskraft des Wahlaktes verliert sich jedoch bei zunehmender Zahl der Bestellungsakte. Auch in der Außenpolitik müssen aber Verantwortungszusammenhänge zwischen den handelnden Personen und den Bürgern erkennbar bleiben. In der Literatur wird teilweise bereits dann von Legitimationsdefiziten gesprochen, wenn Verhandlungen nicht durch Minister oder andere Regierungsvertreter geführt werden, die eine unmittelbare politische Verantwortung gegenüber den Parlamenten und den Bürgern ausüben, sondern durch Diplomaten und Ministerialbeamte92. Auch personelle Doppelstrukturen zwischen den nationalen Delegationen in den Verhandlungen und den Entscheidungsträgern in den Ministerien werden unter dem Blickwinkel demokratischer Legitimation kritisiert, da es für den Bürger in solchen Konstellationen kaum mehr möglich sei, die Umstände und den Ort einer Entscheidung zu erkennen93. Die Anforderungen an internationale Verhandlungsprozesse dürfen aber nicht überspannt werden. Ein multilateraler Vertrag wie das WTO-Abkommen beinhaltet zahlreiche Kompromissentscheidungen, die sich erst im Laufe der Verhandlungen zu einem Gesamtergebnis addieren. Eine exakte Zurechnung der vertraglichen Verpflichtungen zum Auftreten einzelner Delegationsmitglieder kann daher nicht vorgenommen werden. Ausrei___________ 91

Böckenförde, Demokratie als Verfassungsprinzip, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HbStR, Bd. 2, § 24, Rn. 11 ff. 92 Krajewski, Verfassungsperspektiven und Legitimation, S. 228 f.; Zürn, Regieren jenseits des Nationalstaates, S. 244; Classen, Europäische Integration und demokratische Legitimation, AöR 119 (1994), S. 238, 252. 93 Krajewski, Verfassungsperspektiven und Legitimation, S. 229 f.

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C. Institutionelle Legitimation

chend ist, dass den Regierungen der Unterzeichnerstaaten der Vertrag als solcher zurechenbar ist und sie für das Verhandlungsergebnis insgesamt politisch verantwortlich gemacht werden können. Aus demokratietheoretischer Sicht sind Vertragsabschlüsse der Europäischen Gemeinschaft problematisch94. Nach Art. 300 Abs. 1 UAbs. 1 EG (Art. 228 Abs. 1 UAbs. 1 EGV a.F.) liegt die Vertragsabschlusskompetenz beim Rat. Für den Vertragsabschluss genügt nach Art. 300 Abs. 1 UAbs. 2 EG (Art. 228 Abs. 1 UAbs. 2 EGV a.F.) grundsätzlich ein Beschluss mit qualifizierter Mehrheit. Mehrheitsbeschlüsse im Rat unterbrechen jedoch den über die nationalen Parlamente und Regierungen hergestellten Verantwortungszusammenhang, denn wird eine Regierung bei einer Mehrheitsentscheidung im Rat überstimmt, können sie ihre Bürger auch nicht für das Handeln des Rates verantwortlich machen. Das Europäische Parlament, das über eine eigenständige demokratische Legitimation verfügt, ist in den Entscheidungsprozess nicht eingebunden; es muss nach Art. 300 Abs. 3 UAbs. 1 EG (Art. 228 Abs. 3 UAbs. 1 EGV a.F.) lediglich angehört werden. Bei einem Abschluss von Handelsabkommen nach Art. 133 Abs. 3 EG (Art. 113 Abs. 3 EGV a.F.) ist selbst die Anhörung des Parlaments entbehrlich. Die Ergebnisse der Uruguay-Runde wurden indes nicht durch einen bloßen Mehrheitsbeschluss des Rates in Geltung gesetzt. Der Rat nahm das Protokoll von Marrakesch einstimmig an95. Außerdem wurden parallel zu dem Annahmeverfahren im Rat in allen EU-Mitgliedstaaten nationale Ratifikationsverfahren durchgeführt96.

bb) Materielle Rückanbindung Materiell setzt eine demokratische Rückankoppelung von Regierungshandeln voraus, dass die Bürger über das Regierungshandeln hinreichend informiert sind ___________ 94

Aus der neueren Literatur zum europäischen Demokratiedefizit siehe nur Nettesheim, Europäische Integration und Europäisierung der Demokratietheorie, in: Dörr (Hrsg.), Ein Rechtslehrer in Berlin, S. 55; Abromeit, Wozu braucht man Demokratie?; Schmalz-Bruns, Demokratisierung der Europäischen Union – oder Europäisierung der Demokratie? Überlegungen zur Zukunft der Demokratie jenseits des Nationalstaates, in: Lutz-Bachmann/Bohmann (Hrsg.), Weltstaat oder Staatenwelt?, S. 260; Schmitter, How to Democratize the European Union … And Why Bother?; Kohler-Koch, Regieren in der Europäischen Union. Auf der Suche nach demokratischer Legitimität, Aus Politik und Zeitgeschichte, B6/2000, S. 30. 95 van den Bossche, The European Community and the Uruguay Round Agreements, in: Jackson/Sykes (Hrsg.), Implementing the Uruguay Round Agreements, S. 23, 74 ff. 96 Zum Annahmeverfahren in der Bundesrepublik Hilf, Negotiating and Implementing the Uruguay Round, in: Jackson/Sykes (Hrsg.), Implementing the Uruguay Round Agreements, S. 121.

II. Input-Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

145

und ihren politischen Willen frei bilden können97. Nur bei Kenntnis des politischen Sachverhalts, der unterschiedlichen Handlungsoptionen und der Konsequenzen der möglichen Entscheidungen können die Bürger sinnvoll demokratische Kontrolle ausüben98. Regierungsvertreter und Parlamentarier trifft die Verpflichtung, im politischen Geschehen für größtmögliche Transparenz zu sorgen und ihre Handlungen nachvollziehbar zu begründen. Auch wenn sich die Willensbildung grundsätzlich von den Bürgern zu den Staatsorganen vollziehen muss und nicht umgekehrt, haben die gewählten Volksvertreter und Regierungsbeamten die Bürger aktiv über die anstehenden Entscheidungen aufzuklären. Dies gilt insbesondere für Bereiche, wie die Verhandlung völkerrechtlicher Abkommen, in denen sich die Bürger, auch mit Hilfe der Medien, kein zureichendes Bild von der Sachlage machen können. Diese Pflicht zur Kommunikation können die Regierungen freilich nur dann erfüllen, wenn sie über die Materie selbst hinreichend informiert sind99. Mit Blick auf die Uruguay-Runde ist zweifelhaft, ob neben den wenigen Experten in den Verhandlungsgremien auch die Delegationsführer und die entscheidungsbefugten Politiker in den Hauptstädten genaue Vorstellungen vom Inhalt der Handelsübereinkommen besaßen100. John Jackson, der wesentliche Vorarbeiten für die Errichtung der Welthandelsorganisation geleistet hat, äußerte die Vermutung, dass keine Regierung, die dem Marrakesch-Protokoll zustimmte, die Auswirkungen der Handelsabkommen wirklich erfasst habe101. Entsprechend überrascht waren die Verantwortlichen in Brüssel und in den europäischen Hauptstätten auch, als die Streitbeilegungsorgane der WTO die europäische Praxis bei der Einfuhr hormonbehandelten Rindfleischs auf der Grundlage des neu ausgehandelten SPS-Abkommens für rechtswidrig erklärten. Jedenfalls versäumten es die meisten Regierungen, ihre Bürger über die Themen der Uruguay-Runde und ihre Positionen in den Verhandlungen ausreichend zu informieren. Auch die Medien zeigten während der Welthandelsrunde wenig Interesse an den Gesprächen in Genf102. Infolgedessen spielten die Standpunkte der Regierungen zu den materiellen und institutionellen Fragen des Welthandels bei nationalen Wahlen während der Uruguay-Runde auch keine Rolle. Unter dem Gesichtspunkt materieller demokratischer Rückanbindung verfügten die Regierungen damit nur über eine schwache Legitimation zum Abschluss des Marrakesch-Protokolls und des Dispute Settlement Understanding. ___________ 97

Dreier, in: ders. (Hrsg.), GG, Art. 20 (Demokratie), Rn. 72 ff. Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 201 ff. 99 Preuß, Die Bedeutung kognitiver und moralischer Lernfähigkeit für die Demokratie, in: Offe (Hrsg.), Demokratisierung der Demokratie, S. 259 ff. 100 Oeter, in: Hilf/Oeter (Hrsg), WTO-Recht, § 1, Rn. 31. 101 Jackson, The World Trade Organization, S. 33. 102 Ostry, WTO, in: Porter u. a. (Hrsg.), Efficiency, Equity, and Legitimacy, S. 361 f. 98

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C. Institutionelle Legitimation

c) Demokratische Rückanbindung durch die Parlamente In den meisten Mitgliedstaaten der WTO stimmten auch die Parlamente den Ergebnissen der Uruguay-Runde zu. Nur in etwa 20 Staaten war ein Entscheid des Parlaments von Verfassungs wegen nicht verlangt103. Eine Beteiligung nationaler Parlamente am Zustandekommen eines völkerrechtlichen Vertrages erhöht generell dessen demokratische Legitimität104. In der parlamentarischen Demokratie ist das Parlament das einzige Verfassungsorgan, das unmittelbar aus allgemeinen Wahlen hervorgegangen ist. Der Kontroll- und Verantwortungszusammenhang zwischen dem Parlament und den Bürgern ist damit enger als zwischen der Regierung und den Bürgern. Weiterhin trifft im Parlament üblicherweise ein breiteres Spektrum an gesellschaftlichen Interessen zusammen als in der Regierung. Ein parlamentarisches Zustimmungsverfahren erzeugt schließlich Öffentlichkeit und verstärkt dadurch die Kontrolle des politischen Handelns. Die Legitimationswirkung eines Parlamentsbeschlusses ist im Fall einer Zustimmung zu einem völkerrechtlichen Vertrag jedoch geringer als bei einem nationalen Parlamentsgesetz105. Dies liegt zunächst daran, dass die Parlamente nahezu keine Möglichkeiten besitzen, auf den Inhalt eines Vertrages Einfluss zu nehmen. Bei Bestehen von stabilen Regierungsmehrheiten steht ihre Zustimmung außerdem faktisch fest und ist nicht Ergebnis einer gesellschaftlichen Auseinandersetzung über das Inkrafttreten des Vertrages. Schließlich wird die Legitimationswirkung eines Parlamentsentscheids dadurch geschwächt, dass sie nicht der Reversibilitätsbedingung unterliegt. Hat das Parlament dem Vertrag einmal zugestimmt kann es sich selbst nicht mehr davon lösen.

aa) Geringer Einfluss auf die Vertragsinhalte Parlamente können einen völkerrechtlichen Vertrag in der Regel nur als Ganzen annehmen oder ablehnen106. Die Initiative zur Aufnahme von Verhandlungen und die Verhandlungsführung selbst liegen meistens ganz in den Händen der Exekutive. In der Ratifikationsphase nach der Unterzeichnung eines Abkommens durch die Regierungsvertreter sind Änderungen am Vertragstext praktisch ausgeschlossen. Die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages unter___________ 103

Jackson, The World Trade Organization, S. 30, Fn. 48. Bellmann/Gerster, Accountability in the World Trade Organization, JWT 30 (1996), S. 31, 35; Goldmann, The Democratization of United States Trade Policy, Cornell ILJ 27 (1994), S. 633 ff. 105 Dazu Krajewski, Verfassungsperspektiven und Legitimation, S. 223 ff. 106 Oeter, in: Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, § 1, Rn. 36. 104

II. Input-Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

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sagt in § 82 Abs. 2 Änderungsanträge zu Verträgen ausdrücklich und bestimmt in § 81 Abs. 4 S. 2 GO BT, dass über völkerrechtliche Verträge nur im Ganzen abzustimmen ist. Soweit ersichtlich, lässt es lediglich die amerikanische Verfassungspraxis außerhalb des fast track-Verfahrens zu, dass der Kongress den Inhalt eines völkerrechtlichen Abkommens abändert107. Im Hinblick auf den Vertrag fällt das Parlament damit in der Regel keine eigene politische Gestaltungsentscheidung, sondern führt lediglich eine Art Ergebniskontrolle durch108. Ähnlich einem Gericht entscheidet es nur auf Vorlage hin109. Dies bringt mit sich, dass sich in der Ratifikationsphase auch die öffentliche Auseinandersetzung darauf beschränkt, Argumente für und gegen eine Zustimmung zu dem Vertrag auszutauschen. Diese Ergebniskontrolle wurde im Fall des WTO-Abkommens außerdem in den meisten Staaten nur oberflächlich vorgenommen. Nach Ansicht von Beobachtern fehlte nicht nur den Regierungen bei der Unterzeichnung des Marrakesch-Protokolls die Kenntnis über Einzelheiten der eingegangenen Verpflichtungen, auch die Parlamente in den Vertragsstaaten seien nur unzureichend informiert gewesen110. Vielfach habe auch gar kein Interesse bestanden, die Regelungen der WTO-Handelsabkommen ausführlich zu erörtern. Lediglich der US-Kongress und das Europäische Parlament haben sich nach allgemeiner Einschätzung eingehender mit den Verhandlungsergebnissen der Uruguay-Runde auseinander gesetzt. Am 24. März 1994, knapp ein Monat vor der Unterzeichnung des Marrakesch-Protokolls, verabschiedeten die Parlamentarier in Straßburg eine Resolution, in der sie sich generell für den erzielten Verhandlungskompromiss aussprachen111. Kritisch würdigten sie die Ergebnisse in den Bereichen Landwirtschaft und Dienstleistungen sowie die Vereinbarungen über den künftigen Status von Entwicklungsländern in der WTO. Am 4. Oktober 1994 legte dann der Rat dem Europäischen Parlament im Anhörungsverfahren nach Art. 228 Abs. 3 EGV a. F. die Ergebnisse der Uruguay-Runde vor112. Nachdem die Stellungnahmen des auswärtigen Ausschusses und weiterer Parlamentsausschüsse eingegangen waren, stimmten die Parlamentarier der Vorlage am 14. Dezember

___________ 107

Glennon, Constitutional Diplomacy, S. 126; Henkin, Foreigen Affairs, S. 133 ff. Krajewski, Verfassungsperspektiven und Legitimation, S. 223. 109 Marschall, „Niedergang“ und „Aufstieg“ des Parlamentarismus in Zeiten der Globalisierung, ZParl 2002, S. 377, 382. 110 Hilf, Negotiating and Implementing the Uruguay Round, in: Jackson/Sykes (Hrsg.), Implementing the Uruguay Round, S. 121, 124 ff. 111 van den Bossche, The European Community and the Uruguay Round Agreements, in: Jackson/Sykes (Hrsg.), Implementing the Uruguay Round Agreements, S. 23, 75. 112 van den Bossche, The European Community and the Uruguay Round Agreements, in: Jackson/Sykes (Hrsg.), Implementing the Uruguay Round Agreements, S. 23, 79. 108

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C. Institutionelle Legitimation

1994 mit 327 von 405 gültigen Stimmen zu113. Mit der Zustimmung verband das Parlament jedoch eine Aufforderung an die WTO, ihre Handelspolitik auch mit Rücksicht auf Umwelt- und Verbraucherbelange sowie soziale Angelegenheiten zu betreiben114. Es bekräftigte außerdem seinen Wunsch, auf den WTOMinisterkonferenzen durch eine eigene Delegation mit Beobachterstatus vertreten zu sein und zwischen den Konferenzen durch die Kommission über alle Entwicklungen in der WTO informiert zu werden115. Gegen die Vereinbarung hatten vor allem Grüne Abgeordnete, Mitglieder der französischen Sozialisten und die Gruppe der Nationalisten gestimmt116. Da das Europäische Parlament aber lediglich angehört werden musste, spielte seine Zustimmung für das Zustandekommen der Handelsabkommen keine Rolle. Der amerikanische Kongress hatte sich bereits im Zusammenhang mit dem vom Präsidenten beantragten fast track-Mandat mit den Themen der UruguayRunde beschäftigt117. Nach dem Ende der Verhandlungen im Dezember 1993 begannen die Expertenanhörungen im Kongress bereits Anfang Februar 1994. Im Mai 1994 wurde ein erster Gesetzentwurf in das Repräsentantenhaus eingebracht und anschließend in den Ausschüssen beider Häuser diskutiert. Der endgültige Gesetzentwurf für den Uruguay Round Agreements Act lag im September 1994 vor. In den USA war die politische Öffentlichkeit an den Ergebnissen der Uruguay-Runde weitaus stärker interessiert als in Europa. Die Gegner der WTO befürchteten, die Errichtung einer multilateralen Handelsorganisation könnte zu einem Verlust an Souveränität führen. Auch die amerikanische Umweltbewegung stand einer Ratifizierung durch den Kongress skeptisch gegenüber. In ihren Augen ging eine Stärkung des Freihandels automatisch mit einer Schwächung des Umweltschutzes einher118. Durch das fast track-Verfahren war der Kongress jedoch daran gehindert, Änderungsvorschläge zu formulieren. Am Ende eines politischen T auziehens ratifizierten die Abgeordneten des Repräsentantenhauses den Uruguay Round Agreements Act am 29. November 1994

___________ 113

van den Bossche, The European Community and the Uruguay Round Agreements, in: Jackson/Sykes (Hrsg.), Implementing the Uruguay Round Agreements, S. 23, 79. 114 European Parliament Resolution of 15 Dec. 1994 on the conclusion of the Uruguay Round and the future activities of the WTO, ABl. EG 1995 C 18/165, Rn 23 – 29. 115 European Parliament Resolution of 15 Dec. 1994, ABl. EG 1995 C18/165, Rn 16. 116 Die Grünen hatten sich zuvor mit der Begründung, die Auswirkungen der Handelsabkommen auf umwelt- und sozialpolitische Belange seien noch nicht bekannt, für eine Verschiebung der Abstimmung eingesetzt. van den Bossche, The European Community and the Uruguay Round Agreements, in: Jackson/Sykes (Hrsg.), Implementing the Uruguay Round Agreements, S. 23, 81. 117 Leebron, Implementig the Uruguay Round in the US, in: Jackson/Sykes (Hrsg.), Implementing the Uruguay Round, S. 175, 202 ff. 118 Zur „GATTzilla“-Kampagne Beise, Die Welthandelsorganisation, S. 136.

II. Input-Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

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mit 288 zu 146 Stimmen. Der Senat stimmte den WTO-Abkommen am 1. Dezember 1994 mit einer noch deutlicheren Mehrheit von 76 zu 23 Stimmen zu119. In der Bundesrepublik Deutschland haben Bundestag und Bundesrat nur am Rande von den WTO-Abkommen Notiz genommen120. Da im Oktober 1994 Bundestagwahlen stattfinden sollten, drang die Bundesregierung darauf, das Ratifikationsverfahren im Bundestag noch vor der parlamentarischen Sommerpause zu beenden. Die 26.000 Textseiten der Schlussakte von Marrakesch, über die es abzustimmen galt, lagen jedoch zunächst nur in der englischen, französischen und spanischen Fassung vor121. Im Juni 1994 übermittelte die Bundesregierung Bundestag und Bundesrat eine vorläufige amtliche Übersetzung122. Um sich bis zur Ratifikationsdebatte im Bundestag am 29. Juni 1994 mit den komplizierten Regelungen vertraut zu machen, verblieb den Abgeordneten aber kaum mehr Zeit. Außerdem waren die Parlamentarier durch die bevorstehenden Bundestagswahlen zusätzlich in Anspruch genommen. In der Aussprache wurden neben den Ergebnissen der Uruguay-Runde auch andere wirtschaftliche Themen diskutiert, die im Bundestagwahlkampf Bedeutung erlangt hatten123. Eine der Dimension der Entscheidung angemessene parlamentarische Behandlung kam den WTO-Abkommen in Deutschland damit nicht zu. Im Anschluss an die Debatte votierte der Bundestag mit wenigen Gegenstimmen für die WTO-Abkommen124. Der Bundesrat stimmte dem „Gesetz zu dem Übereinkommen vom 15. April 1994 zur Errichtung der Welthandelsorganisation und zur Änderung anderer Gesetze“ am 8. Juli 1994 einstimmig und ohne Aussprache zu125.

bb) Begrenzte Entscheidungsfreiheit Parlamentsabgeordnete sind in ihrer Entscheidung, einem völkerrechtlichen Vertrag zuzustimmen oder ihn abzulehnen, faktisch stark eingeschränkt. In parlamentarischen Regierungssystemen wird die Regierung vom Parlament ins Amt gewählt und während ihrer Amtszeit von der Regierungsfraktion oder den Regierungsfraktionen unterstützt. Die Regierung ist aber nicht einseitig von den ___________ 119

Krajewski, Verfassungsfunktionen und Legitimation, S. 100. Hilf, Negotiating and Implementing the Uruguay Round: The Role of EC Member States – the Case of Germany, in: Jackson/Sykes (Hrsg.), Implementing the Uruguay Round, S. 121, 124 f. 121 Hilf, Negotiating and Implementing the Uruguay Round, in: Jackson /Sykes (Hrsg.), Implementing the Uruguay Round, S. 121, 129. 122 BT-Drs. 12/7986. 123 Deutscher Bundestag, Stenogr. Berichte, 12. Wahlperiode, Bd. 175, S. 20839 C. 124 Deutscher Bundestag, Stenogr. Berichte, 12. Wahlperiode, Bd. 175, S. 20870 B. 125 Bundesrat, Sitzungsberichte 24. Band, 1993-1994, S. 380 B (TO-Punkt 59). 120

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C. Institutionelle Legitimation

Parlamentariern abhängig. Sie verfügt über die Möglichkeit, über den oder die Parteiapparate das Abstimmungsverhalten „ihrer“ Parlamentarier zu beeinflussen126. Die Regierung wird daher in der Praxis nicht vom Parlament als einheitlichem Verfassungsorgan kontrolliert, sondern lediglich von den Parlamentariern der Opposition127. Ein von der Regierung ausgehandelter Vertrag wird daher in der Regel im Parlament auch die Zustimmung der Regierungsfraktionen finden. Die Legitimationskraft eines positiven Parlamentsvotums ist daher eher gering128. Ein gewisses Störpotential kann allerdings von einer zweiten Kammer, wie sie etwa in föderalen Staatssystemen in Gestalt einer Staaten- oder Länderkammer besteht, ausgehen. In einem Präsidialsystem wie in den USA ist die Zustimmung der Parlamentskammern zu einem von der Regierung ausgehandelten Abkommen dagegen in geringerem Maße prädeterminiert. Gerade im Bereich des Außenhandels hat der amerikanische Kongress seine Unabhängigkeit immer wieder unter Beweis gestellt. So verweigerte er etwa dem in der KennedyRunde ausgehandelten Anti-Dumping-Abkommen die Zustimmung129. Das Gründungsstatut der International Trade Organization (ITO), das im März 1948 von 53 Staaten unterzeichnet worden war, legte die amerikanische Regierung dem Kongress aus Angst vor einer Niederlage erst gar nicht zur Abstimmung vor130. Neben den politischen Zwängen in parlamentarischen Regierungssystemen verhindern die besonderen Umstände, die sich beim Abschluss eines multilateralen Vertrages ergeben, eine freie Entscheidung des Parlaments131. Ein negatives Votum des Parlaments zu einem von der Regierung ausgehandelten Vertrag, löst wegen der weiten Einschätzungsprärogative, die der Regierung in auswärtigen Angelegenheiten allgemein zugebilligt wird, einen erheblichen Begründungszwang für die Parlamentarier aus. Um seine Glaubwürdigkeit nicht aufs Spiel zu setzen, muss das Parlament gute Argumente anführen, warum es der Überzeugung ist, dass ein Scheitern des Vertrages mehr Vorteile für das Land mit sich bringt als der Vertragsabschluss. Das Parlament ist jedoch nicht in gleicher Weise wie die Regierung in der Lage, außenpolitische Entwicklungen abzuschätzen132. Ihm fehlt unter anderem der unmittelbare Zugang zu den in ___________ 126

Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 440. Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 441. 128 Jackson, The World Trade Organization, S. 33, 100; Oeter, in: Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, § 1, Rn. 36. 129 Leebron, Implementing the Uruguay Round in the US, in: Jackson/Sykes (Hrsg.), Implementing the Uruguay Round, 1997, S. 175, 183. 130 Gardner, Sterling-Dollar Diplomacy in Current Perspective, S. 378. 131 Krajewski, Verfassungsfunktionen und Legitimation, S. 224 f. 132 Kokott, Kontrolle der auswärtigen Gewalt, DVBl. 1996, S. 937. 127

II. Input-Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

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den diplomatischen Vertretungen gesammelten Informationen. Eine Einschätzung, ob Nachverhandlungen möglich und erfolgversprechend sind, kann es daher kaum treffen. Bei dem breit angelegten multilateralen Vertragsregime der WTO konnten die nationalen Parlamente noch nicht einmal über das prinzipielle Inkrafttreten oder Nichtinkrafttreten der Verträge entscheiden. Dass die WTO errichtet werden würde, stand nach der Unterzeichnung des WTO-Abkommens in Marrakesch kaum im Zweifel. Die Parlamente konnten bei ihrer Entscheidung also nicht den bestehenden Zustand mit der bei Inkrafttreten des Vertrages entstehenden Rechtslage vergleichen. Sie mussten die politischen, wirtschaftlichen und sozialen Konsequenzen abschätzen, die zu befürchten gewesen wären, wenn das eigene Land der WTO nicht beigetreten wäre133. Da ein Verzicht auf die Handelsvergünstigungen, die sich die Verhandlungspartner der UruguayRunde gegenseitig versprochen hatten, unabschätzbare Folgen für die eigene Volkswirtschaft ausgelöst hätte, kam eine Ablehnung des WTO-Abkommens faktisch nicht in Betracht.

cc) Mangelnde Reversibilität der Entscheidung Schließlich verleihen parlamentarische Zustimmungsgesetze völkerrechtlichen Verträgen auch deshalb nur bedingt demokratische Legitimität, weil sie nicht dem Reversibilitätsgrundsatz unterliegen. In einer Demokratie ist der Mehrheitsentscheid nur insoweit legitimiert, wie er von künftigen Mehrheiten wieder aufgehoben werden kann134. Die Zustimmung zu einem völkerrechtlichen Vertrag kann allerdings durch ein späteres Gesetz nicht wieder rückgängig gemacht werden. Bei der Errichtung einer internationalen Organisation fehlen in der Regel Mechanismen für eine nachträgliche Kontrolle durch die nationalen Parlamente. Ist ein völkerrechtlicher Vertrag einmal in Kraft getreten, liegt es in der Hand der Regierung sich von dem Abkommen in rechtlich zulässiger Weise zu lösen135. Mit einem solchem Schritt sind jedoch regelmäßig hohe Austrittskosten verbunden136. Ein Rückzug aus der WTO hätte nicht nur einen immensen Reputationsverlust für den austrittswilligen Staat, sondern auch gravierende

___________ 133

Krajewski, Legitimation und Verfassungsperspektiven, S. 225. Hillgruber, Die Herrschaft der Mehrheit, AöR 127 (2002), S. 460, 465; Zürn, Regieren jenseits des Nationalstaates. S. 241 ff. 135 Umstritten ist die Kündbarkeit der Verträge lediglich bei der EU. Siehe dazu Kokott, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 312 EGV. 136 Zürn, Regieren jenseits des Nationalstaates, S. 242. 134

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C. Institutionelle Legitimation

ökonomische Nachteile zur Folge137. Eine Neuverhandlung des Welthandelsregimes wäre wohl selbst beim Austritt der Handelsriesen USA oder EU fraglich.

d) Weitere Formen demokratischer Rückanbindung aa) Erweiterung der Verhandlungsdelegationen Soweit ersichtlich waren die Verhandlungsdelegationen der Uruguay-Runde ausschließlich mit Regierungsvertretern besetzt. Lediglich an den Ministerkonferenzen, die während der Verhandlungen stattfanden, nahmen auch Parlamentarier teil. Eine stärkere Beteiligung der Parlamente an den Entscheidungsprozessen der WTO würde die Legitimation der Verhandlungsergebnisse indes stärken138. Mit einer Aufnahme nationaler bzw. europäischer Parlamentarier in die Verhandlungsdelegationen könnten die unterschiedlichen innergesellschaftlichen Interessen in den Verhandlungen in größerem Maße Berücksichtigung finden. Im Hinblick auf das Ratifikationsverfahren bietet eine Information des Parlaments durch seine eigenen Mitglieder außerdem eine zusätzliche Gewähr dafür, dass eine spätere Parlamentsentscheidung mit ausreichender Sachkenntnis getroffen wird. Auf europäischer Ebene hat sich bei der Ausarbeitung der Grundrechtecharta und bei den Verhandlungen über einen Europäischen Verfassungsvertrag das Konventsmodell als taugliches Verfahren für die Zusammenarbeit zwischen Regierungsvertretern und Parlamentariern erwiesen139. Über die Möglichkeit von Eingaben und über Anhörungen wurde auch die Zivilgesellschaft in weitem Umfang am Verhandlungsprozess beteiligt. Wegen der quasi-universellen Mitgliedschaft der WTO würde ein WTO-Konvent den europäischen Konvent zahlenmäßig aber weit übertreffen. Um ein kollektives Arbeiten zu ermöglichen, müssten zahlreiche Ausschüsse und Unterausschüsse gebildet werden, was zu erheblichen Reibungsverlusten und Verzögerungen führen würde. Die Konventsmethode erscheint damit zumindest für die WTO-Handelsrunden nicht geeignet. Bei der Überprüfung einzelner Abkommen wie etwa der Streitbeilegungsvereinbarung könnte die Konventsmethode dagegen durchaus zu ei___________ 137

Krajewski, Verfassungsperspektiven und Legitimation, S. 227. So auch Bellmann/Gerster, Accountability in the World Trade Organization, JWT 30 (1996), S. 31, 35; Goldmann, The Democratization of United States Trade Policy, Cornell ILJ 27 (1994), S. 633, 654 ff.; kritisch Hilf/Schorkopf, Das Europäische Parlament in den Außenbeziehungen der Europäischen Union, EuR 1999, S. 185 ff. 139 Zum Konventsmodell Meyer/Hartleif, Die Konventsidee, ZParl 2002, S. 368; Göler/Marhold, Die Konventsmethode, Integration 26 (2003), S. 317; Maurer, Die Methode des Konvents, Integration 26 (2003), S. 130. 138

II. Input-Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

153

ner stärkeren demokratischen Rückanbindung beitragen, ohne die Effektivität der Verhandlungen wesentlich zu beeinträchtigen.

bb) Nationale Referenden Die engste Verbindung, die sich aus input-orientierter Perspektive zwischen einem völkerrechtlichen Vertrag und den Bürgern der Unterzeichnerstaaten herstellen lässt, wird durch die Durchführung von Referenden geschaffen. Allgemein sollen Referenden dazu dienen, das politische Engagement der Bürger zu stärken und die durch ein Repräsentativsystem begünstigten Machstrukturen demokratisch zu kontrollieren140. Anders als bei Parlamentswahlen, wo für die Parteien den Bürgern häufig nur lose Bündel von Zielbestimmungen in den unterschiedlichsten Politikfeldern zur Auswahl stellen, können die Bürger bei Referenden über eine konkrete Sachfrage abstimmen. In einigen Staaten lassen es die Verfassungen auch zu, dass die Bürger über die Ingeltungsetzung völkerrechtlicher Verträge abstimmen141. Eine Befragung der Bürger ist jedoch zumeist nur bei einer Übertragung von Hoheitsgewalt obligatorisch. Ansonsten kann die Regierung fakultativ über die Durchführung von Volksentscheiden entscheiden. Referenden können in ihrer Wirkung außerdem bindend oder lediglich konsultativ sein. Trotz der in vielen Vertragsstaaten bestehenden verfassungsrechtlichen Möglichkeiten hat soweit ersichtlich kein WTO-Mitglied seine Zustimmung zu dem Protokoll von Marrakesch an ein Referendum gekoppelt. In der politischen Praxis zeigt sich auch, dass der Umgang mit Instrumenten unmittelbarer Demokratie eingeübt werden muss und gerade außenpolitische Fragestellungen nicht unbedingt für Volksabstimmungen geeignet sind. Die Erfahrungen mit Referenden in der Europäischen Union machen deutlich, dass die Bürger die Abstimmungen oftmals dazu nutzen, ihre Zustimmung oder Ablehnung gegenüber ihrer nationalen Regierung zum Ausdruck zu bringen und dabei den eigentlichen Gegenstand des Referendums vernachlässigen. Dieses Dilemma ergäbe sich erst Recht bei Volksabstimmungen über WTO-Handelsabkommen. Die Bürger sind über das Mandat und die Aktivitäten der WTO noch weitaus schlechter informiert als über die Politik der europäischen Institutionen. Die Befürchtung ist außerdem nicht von der Hand zu weisen, dass viele Bürger ein solches Referendum als eine Art Abstimmung über den Prozess der Globalisierung insgesamt betrachten würden und mit einer Ablehnung die Illusion ver___________ 140

Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 204. Zur Rechtslage in Europa Hölscheidt/Putz, Referenden in Europa, DÖV 2003, S. 737, 738 ff. 141

154

C. Institutionelle Legitimation

bänden, ökonomische Interdependenzen auflösen und die Dynamik der Weltwirtschaft schwächen zu können.

3. Zusammenfassung Die Regelungen des Dispute Settlement Understanding fanden am Ende der Verhandlungen der Uruguay-Runde bei den meisten Verhandlungspartnern große Unterstützung. Die für die Legitimationswirkung eines völkerrechtlichen Konsenses entscheidende demokratische Rückanbindung der Verhandlungsführer war dagegen eher schwach. Ein Kommunikationsprozess zwischen den Regierungsvertretern in den Verhandlungen und den nationalen Öffentlichkeiten, der eine demokratische Kontrolle der Verhandlungsergebnisse ermöglicht hätte, fand kaum statt. Auch in den Staaten, in denen das Parlament am Vertragsabschlussverfahren von Verfassungs wegen beteiligt werden musste, erfuhren die Ergebnisse der Uruguay-Runde durch die Ratifikationsbeschlüsse nur eine geringfügig höhere Legitimation. In den meisten Unterzeichnerstaaten brachten die Parlamentarier nur wenig Interesse für die Neugestaltung der Welthandelsordnung auf. Nur der amerikanische Kongress und das Europäische Parlament setzten sich intensiver mit den Ergebnissen der Uruguay-Runde auseinander. Das Europäische Parlament war in den Ratifikationsprozess allerdings überhaupt nicht eingebunden und erregte mit seinen Debatten in der Öffentlichkeit auch nur wenig Aufsehen. Da die Parlamentarier in den Vertragsstaaten damit rechnen mussten, dass die WTO in jedem Fall errichtet werden würde und sie die wirtschaftlichen und politischen Nachteile, die für ihr Land aus einer ablehnenden Entscheidung erwachsen würden, nicht abschätzen konnten, waren sie außerdem faktisch zu einer Zustimmung gezwungen.

III. Output-Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens In den Funktionen des WTO-Streitbeilegungsverfahrens liegt der zweite, rationelle Aspekt seiner institutionellen Legitimation. Die Autonomie des Einzelnen als Grundnorm normativ-ethischer Legitimation verwirklicht sich nicht nur in der unmittelbaren und freien Betätigung des politischen Willens und den damit verbundenen Beteiligungsrechten in einem politischen Entscheidungsverfahren, sondern auch in der Gewährleistung ihrer Bedingungen. Zu diesen Bedingungen gehören auf nationaler wie auf überstaatlicher Ebene die gewaltfreie Bewältigung von Konflikten und ein stabiler politischer Ordnungsrahmen. Mit dem WTO-Streitbeilegungsverfahren haben die Unterzeichner des MarrakeschProtokolls einen Mechanismus zur friedlichen Beilegung von internationalen Handelsstreitigkeiten geschaffen, der die Stabilität und Funktionstüchtigkeit der Welthandelsordnung in einem umfassenden Sinne gewährleistet142. Im Gegen-

III. Output-Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

155

satz zu dem historisch abgeschlossenen Vorgang der völker- und verfassungsrechtlichen Zustimmungsverfahren vollzieht sich die Output-Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens in einen ständig fortlaufenden Prozess. Mit der verblassenden Legitimationskraft des Errichtungsaktes rechtfertigt sich die Existenz des Streitbeilegungsverfahrens zunehmend über seine praktischen Erfolge. Diese Erfolge strahlen auch auf die Entscheidungsprozesse in den Handelsrunden aus und haben einen wichtigen Anteil an der Gesamtlegitimation der Welthandelsordnung143.

1. Friedliche Streitbeilegung Das Völkerrecht kennt weder ein Gewaltmonopol noch einen übergeordneten Normgaranten, dem die zwangsweise Rechtsdurchsetzung übertragen ist. Die Völkerrechtsordnung ist schwach organisiert, dezentralisiert und von reziproken Handlungsmustern bestimmt144. Verfahren zur friedlichen Streitbeilegung sind daher unverzichtbare Instrumente, um die jeder Rechtsordnung innewohnenden friedens- und ordnungsstiftenden Funktionen zu erfüllen. Zu den völkerrechtlichen Methoden friedlicher Streitbeilegung gehören alle Verfahren, die auf die Lösung einer zwischenstaatlichen Streitigkeit abzielen, ohne dass militärische Gewalt ausgeübt wird145. Die völkerrechtliche Streitbeilegung steht dabei im Spannungsfeld zweier, bisweilen gegenläufiger Zielsetzungen: Zum einen soll der zwischen den Parteien bestehende Konflikt ausgeräumt werden. Zum anderen soll dem Völkerrecht zur Durchsetzung verholfen werden146. Im Bereich des internationalen Wirtschaftsrechts fanden schon zu Beginn des 20. Jahrhunderts Bemühungen statt, um Gewaltanwendung bei der Durchsetzung von Vermögensansprüchen auszuschließen. Ein wichtiger Schritt auf ___________ 142 Entsprechend lautet die Formulierung in Art. 3 Abs. 2 S. 1 DSU: „Das Streitbeilegungssystem der WTO ist ein zentrales Element zur Schaffung von Sicherheit und Vorhersehbarkeit im multilateralen Handelssystem“. 143 Nettesheim, Legitimizing the WTO, Rivista Trimestrale die Diritto Publico 53 (2003), S. 711, 724 ff.; Howse, The legitimacy of the World Trade Organization, in: Coicaud/Heiskanen (Hrsg.), 2001, S. 355; Cass, The ‚Constitutionalization‘ of International Trade Law, EJIL 12 (2001), S. 39 ff. 144 Vitzthum, Begriff, Geschichte und Quellen des Völkerrechts, in: ders. (Hrsg.), Völkerrecht, S. 1, Rn. 45 ff. 145 Allgemein zur friedlichen Streitbeilegung im Völkerrecht Schröder, Verantwortlichkeit, Völkerstrafrecht, Streitbeilegung und Sanktionen, in: Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, S. 535, Rn. 57 ff.; Merrills, International Dispute Settlement; Bilder, An Overview of International Dispute Settlement, Emory JIDR 1 (1986), S. 1 ff.; Berber, Lehrbuch des Völkerrechts, Bd. 3, S. 29 ff. 146 Siehe B. II. 1.

156

C. Institutionelle Legitimation

diesem Weg war die auf der II. Haager Friedenskonferenz von 1907 unterzeichnete Drago-Porter Convention über die Begrenzung der Gewaltanwendung bei der Einforderung von Vertragsschulden.147. Nach dem Ersten Weltkrieg wurde das Anliegen, Mechanismen zur friedlichen Streitbeilegung zu schaffen, in den Völkerbund hineingetragen und führte zur Errichtung des Ständigen Internationalen Gerichtshofs. Parallel dazu wurde die internationale Schiedsgerichtsbarkeit ausgebaut148. Mit der Gründung der Vereinten Nationen hat sich das Prinzip der friedlichen Streitbeilegung zu einem Grundpfeiler der internationalen Staatengemeinschaft entwickelt. Art. 2 Abs. 3 der UN-Charta fordert alle Mitglieder der Vereinten Nationen auf, ihre internationalen Streitigkeiten mit friedlichen Mitteln zu lösen. Infolge der wachsenden Abhängigkeit nationaler Volkswirtschaften vom Außenhandel, haben sich allerdings auch die Konfliktpotentiale in den internationalen Handelsbeziehungen erhöht. Regionale Integrationsabkommen und die Bereitstellung institutionalisierter Streitbeilegungsmechanismen haben daher auch eine wichtige Funktion bei der Eindämmung und Verhinderung zwischenstaatlicher Gewaltanwendung149.

a) Entstehung von Handelsstreitigkeiten Hinter einem internationalen Handelskonflikt steht zumeist die Überzeugung eines Staates, seine Wirtschaft werde durch eine Maßnahme eines anderen Staates benachteiligt oder erleide in sonstiger Weise Schaden. Als Ursache eines solchen Schadens werden zumeist diskriminierende Handelspraktiken, unfaires Wettbewerbsverhalten oder ein schädigender Gebrauch von Ressourcen genannt150. Für die Entstehung des Konflikts ist daher oftmals entscheidend, was eine Regierung unter einer fairen Außenhandelspolitik versteht151. Diese unilateral entwickelten Standards werden dann auf die Handelspartner übertragen. Vereinzelt wird von der Klagemöglichkeit vor der WTO auch aus taktischen Gründen Gebrauch gemacht, etwa um die Verhandlungsmasse in einem anderen Verfahren zu vergrößern oder ein Mitglied in sonstiger Weise politisch unter Druck zu setzen.

___________ 147 Benedek, Drago-Porter Convention (1907), in: Bernhardt (Hrsg.), EPIL, Bd. 1, S. 1102 f. 148 Berber, Lehrbuch des Völkerrechts, Bd. 3, S. 47 ff. 149 Cottier/Schefer, Non-Violation Complaints in WTO/GATT Dispute Settlement, in: Petersmann (Hrsg.), International Trade Law and the GATT/WTO Dispute Settlement System, S. 143, 145. 150 Fawcett, International Economic Conflicts, S. 5. 151 Siehe dazu Hudec, Essays on the Nature of International Trade Law, S. 227 ff.

III. Output-Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

157

An der Entstehung eines Handelskonflikts sind selten nur zwei Streitparteien beteiligt. Zumeist stehen Gruppen von Staaten mit gleich gelagerten Interessen und ähnlich ausgerichteten Volkswirtschaften hinter einem spezifischen Streitfall. Zudem sind die Staaten, die als Streitparteien auftreten, häufig nicht die entscheidenden Akteure in dem zugrunde liegenden Konflikt. Zumeist geht es um die Bedürfnisse von privaten Wirtschaftssubjekten, deren sich die Staaten aus volkswirtschaftlichen oder politischen Gründen annehmen152. Nicht selten handelt es sich bei den betroffenen Unternehmen um multinationale Konzerne, die in mehr als einer Volkswirtschaft tätig sind. Dadurch kann auch die Zahl der am Konflikt beteiligten Parteien wachsen. Großkonzerne haben für die Entstehung internationaler Wirtschaftskonflikte auch deshalb eine eminente Bedeutung gewonnen, weil sie über den notwendigen Einfluss verfügen, um die sie belastenden wirtschaftlichen Rahmenbedingungen zum Gegenstand einer internationalen Streitigkeit zu erheben. Neben privaten und öffentlich-rechtlich organisierten Unternehmen haben in den vergangenen Jahren aber auch Verbraucherverbände und Umweltorganisationen zum Entstehen von zwischenstaatlichen Wirtschaftskonflikten beigetragen. Damit aus einem internationalen Wirtschaftskonflikt eine zwischenstaatliche Streitigkeit entsteht, müssen die Konfliktparteien ihr Anliegen in rechtliche Ansprüche fassen153. Um die Justiziabilität zwischenstaatlicher ökonomischer Konflikte zu verbessern, hat die Staatengemeinschaft bereits mit dem GATT ein Verfahren geschaffen, über das tatsächliche und potentielle Einbußen im Wirtschaftsbereich gerügt werden können, auch wenn kein rechtswidriges Verhalten seitens des Schädigers vorliegt154. Auch im Streitbeilegungssystem der WTO ist das Instrument der Nichtverletzungsbeschwerde erhalten geblieben, obwohl sich die Regelungsdichte im internationalen Wirtschaftsrecht spürbar erhöht hat. Die Folge ist, dass immer mehr wirtschaftliche Konflikte in Rechtsstreitigkeiten transponiert und damit einer richterlichen Entscheidung zugeführt werden können. Allerdings sind nicht alle wirtschaftlichen Sachverhalte gleichermaßen für ___________ 152

Shaffer, Defending interests; Komuro, Kodak-Fuji Film Dispute and the WTO Panel Ruling, JWT 32 (1998), S. 161 ff. 153 Im South West Africa-Fall hat der Internationale Gerichtshof gefordert: „… it is not sufficient for one party to a contentious case to assert that a dispute exists with the other party. A mere assertion is not sufficient to prove the existence of a dispute any more than a mere denial of the existence of the dispute proves its non-existence. Nor is it adequate to show that the interests of the two parties to such a case are in conflict. It must be shown that the claim of one party is positively opposed by the other“, South West Africa (preliminary objections), ICJ Reports 1962, S. 328. Siehe auch The Case concerning the Interpretation of Peace Treaties with Bulgaria, Hungary and Romania, ICJ Reports 1950, S. 47; Right of Passage over Indian Territory, ICJ Reports 1960, S. 34. 154 Siehe v. Bogdandy, The Non-Violation Procedure of Article XXIII:2 GATT, JWT 26 (1992), S. 95.

158

C. Institutionelle Legitimation

eine Verrechtlichung geeignet. So besteht in vielen Bereichen der Weltwirtschaftsordnung selbst innerhalb der Wirtschaftswissenschaften Streit über die ökonomischen Auswirkungen bestimmter staatlicher Maßnahmen. Das gilt für Zahlungsbilanzmaßnahmen155 ebenso wie für das Antidumping-Recht156. Umso problematischer erscheint es aber dann, im Zusammenhang mit solchen Aktivitäten rechtliche Verhaltensregeln zu normieren und deren Verletzung als quantifizierbaren Schaden zu behandeln. In diesen Fällen ist daher ein Bemühen um eine einvernehmliche Lösung besonders gefragt.

b) Effektivität des WTO-Streitbeilegungsverfahrens Das WTO-Streitbeilegungsverfahren bietet eine besonders effektive Kombination völkerrechtlicher Streitbeilegungsmethoden. Das Ineinandergreifen von diplomatischen und gerichtlichen Elementen hat in den unterschiedlichsten Fallkonstellationen zu einer zügigen und endgültigen Beilegung der Streitigkeit geführt und den Ausbruch von „Handelskriegen“ zwischen WTO-Mitgliedern bislang wirksam verhindern. Auch die in der Folge einer Autorisierung von Sanktionen entstandenen atmosphärischen Störungen – vor allem im Verhältnis zwischen der EU und den USA – konnten im institutionellen Rahmen der Welthandelsorganisation wieder abgebaut werden157. Bereits die Zahl von 324 anhängig gemachten Streitfällen in zehn Jahren158 macht deutlich, dass die WTOMitglieder das Verfahren als wichtiges Instrument zur Beilegung ihrer Handelsstreitigkeiten begreifen. Der Internationale Gerichtshof hat demgegenüber in etwa 60 Jahren nur 89 Fälle entschieden und 25 Rechtsgutachten erstattet159. Formal besteht eine Streitigkeit zwischen WTO-Mitgliedern, wenn ein Mitglied ein Konsultationsbegehren gemäß Art. 4 Abs. 3 DSU an ein anderes Mitglied gerichtet hat. Das Streitbeilegungsverfahren ist beendet, wenn eine verbindliche Feststellung über die Rechtsbeziehungen der Streitparteien getroffen wurde oder die Streitigkeit auf eine sonstige Weise aufgelöst wurde, sei es durch eine einvernehmliche Streitbeendigung, die förmliche Rücknahme der Beschwerde oder die faktische Aufgabe der Rechtsverfolgung. Die in der völkerrechtlichen Literatur häufig anzutreffende Unterscheidung zwischen rechtli___________ 155

Roessler, The Institutional Balance between the Judicial and the Political Organs of the WTO, in: Bronckers/Quick (Hrsg.), New Directions in International Economic Law, S. 325. 156 Pauwelyn, The Nature of WTO Obligations, Jean Monnet Working Paper 1/02, S. 19. 157 Zum Verhältnis zwischen den USA und der EU in der WTO Davey, The WTO Dispute Settlement System: The First Ten Years, JIEL 8 (2005), S. 17, 30 ff. 158 Leitner/Lester, WTO Dispute Settlement 1995 – 2004, JIEL 8 (2005), S. 231, 232. 159 www.icj-cij.org/icjwww/idecisions.htm (zuletzt besucht am 28. August 2006).

III. Output-Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

159

chen und politischen Streitigkeiten, die meist mit der T hese einhergeht, politische Auseinandersetzungen seien eher mit diplomatischen Mitteln, Rechtsstreitigkeiten dagegen mit gerichtlichen Methoden zu lösen, hilft bei einer Bewertung der WTO-Streitbeilegungspraxis nicht weiter160. Bereits das einleitende Konsultationsbegehren muss Angaben über die strittigen Maßnahmen und einen Hinweis auf die Rechtsgrundlage enthalten161. Der Beschwerdeführer ist damit gezwungen, sich mit dem Welthandelsrecht auseinander zu setzen und sein Anliegen juristisch zu formulieren. Allgemein gilt, dass Verhandlungen eher dazu geeignet sind, den einer Rechtsstreitigkeit zugrunde liegenden Konflikt zu beseitigen und zukünftigen Streitigkeiten vorzubeugen, als eine gerichtliche Entscheidung162. Verhandlungen zwischen den Streitparteien können ohne größeren Aufwand und abgeschirmt von der Öffentlichkeit durchgeführt werden. Dadurch, dass die Parteien eigenständig an einer Beilegung ihres Dissenses arbeiten, besteht für beide Seiten die Chance, zumindest einen Teil ihrer Interessen im Wege eines wechselseitigen Kompromisses durchzusetzen und eine Alles-Oder-Nichts-Lösung zu vermeiden. Der Ausgang eines gerichtlichen Verfahrens ist außerdem stets zu einem gewissen Grad vom Zufall abhängig. Auch Fehleinschätzungen seitens der Richter lassen sich nie vollkommen ausschließen163. Bei einem international besetzten Spruchkörper kommt hinzu, dass bei der Entscheidungsfindung in Gestalt der Richter unterschiedliche Rechts- und Kulturtraditionen aufeinander prallen, die auch zu missverständlichen Formulierungen in der Urteilsbegründung führen können164. Das obligatorische Konsultationsverfahren schafft indes auch Anreize für Lobbygruppen, auf die Verhandlungen zugunsten von Partikularinteressen Einfluss zu nehmen. Unternehmen und Nichtregierungsorganisationen versuchen aber nicht nur in der Konsultationsphase, sondern in jedem Abschnitt des Streitbeilegungsverfahrens, ihre Interessen durchzusetzen165. Während des Pa___________ 160 Skeptisch gegenüber einer Unterscheidung von politischen und rechtlichen Streitigkeiten im Völkerrecht Berber, Lehrbuch des Völkerrechts, Bd. 3, S. 30 f. 161 Art. 4 Abs. 4 S. 2 DSU. 162 Allgemein zu den Vor- und Nachteilen von Verhandlungen und gerichtlichen Verfahren im Rahmen der völkerrechtlichen Streitbeilegung Bilder, An Overview of International Dispute Settlement, Emory JIDR 1 (1986), S. 1, 22 Fn. 36; Letzel, Streitbeilegung im Rahmen der WTO, S. 95 ff. 163 Bilder, International Dispute Settlement and the Role of International Adjudication, in: Damrosch (Hrsg.), The International Court of Justice at a Crossroads, S. 155, 167. 164 Dieses Problem stellt sich im Fall des WTO-Streitbeilegungsverfahrens aufgrund der vom WTO- und vom Appellate Body-Sekretariat geleisteten Unterstützung nur in abgemilderter Form. 165 Vgl. Shaffer, Defending interests.

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C. Institutionelle Legitimation

nel- und Appellate Body-Verfahrens haben sie die Möglichkeit, amicus curiae briefs zu verfassen und damit die Streitbeilegungsgremien von ihrer Tatsachenoder Rechtsauffassung zu überzeugen. Schließlich spielen Unternehmensinteressen auch in der Sanktionsphase bei der Auswahl der Sektoren, die mit einer Aussetzung von Handelszugeständnissen belegt werden sollen, eine wichtige Rolle. In der Konsultationsphase besteht weiterhin die Gefahr, dass sich das wirtschaftliche und politische Kräfteverhältnis Streitparteien unmittelbar im Ergebnis der Verhandlungen niederschlägt. Nach einer Untersuchung von Christopher Parlin hat es sich auf den Anteil der durch Verhandlungen gelösten Streitfälle jedoch nicht ausgewirkt, ob ein Entwicklungs- oder Industrieland am Verfahren beteiligt war und ob es als Beschwerdeführer oder Beschwerdegegner auftrat166. Empirisch lässt sich damit die These, Entwicklungsländer müssten sich in Verhandlungen dem Druck wirtschaftlicher stärkerer Staaten beugen, nicht nachweisen. Offen bleibt allerdings, inwieweit sich das Kräfteverhältnis zwischen den Kontrahenten bereits im Vorfeld der Konsultationen bemerkbar macht. Die Aussichten auf eine einvernehmliche Lösung hängen stark vom jeweiligen Streitgegenstand ab. Generell lassen sich WTO-rechtswidrige Verwaltungsentscheidungen schneller und mit geringerem Aufwand rückgängig machen als gesetzliche Regelungen. Für eine Regierung, die innenpolitisch unter Druck steht, ist die Umsetzung einer Streitbeilegungsentscheidung nach einem verlorenen Verfahren oft leichter zu realisieren als eine „freiwillige“ Gesetzesänderung auf der Grundlage einer Verhandlungslösung. So führten die Konsultationen im Verfahren US – Reformulated Gas167 zur Rücknahme einer Verwaltungsentscheidung. Eine einvernehmliche Lösung aller Streitpunkte wurde aber durch einen Gesetzesbeschluss des amerikanischen Kongresses verhindert168. Eine einvernehmliche Lösung zu finden, ist auch dann schwierig, wenn in einer Sache mehrere Beschwerden vorliegen. So wurden gegen die USA im Jahr 2002 wegen ihrer Schutzmaßnahmen im Stahlbereich von acht Mitgliedern Beschwerden eingereicht. Nachdem die Konsultationen in allen acht Fällen gescheitert waren, wurde der Streit zu einem einheitlichen Verfahren zusammengefasst und letztlich vom Appellate Body entschieden169. ___________ 166

Parlin, Operation of Consultation, Deterrence and Mediation, LPIB 31 (2000), S. 565, 569. 167 US – Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, WTO-Dok. WT/DS2/R, Panel Report vom 29. Januar 1996 und WTO-Dok WT/DS2/AB/R Appellate Body Report vom 29. April 1996. 168 Horlick, The Consultation Phase of WTO Dispute Resolution, IL 32 (1998), S. 685, 687. 169 United States – Definitive safeguard measures on imports of certain steel products, WTO-Dok. WT/DS248, DS249, DS251, DS252, DS253, DS254, DS258 und DS259/AB/R, Appellate Body Report vom 10. November 2003.

III. Output-Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

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Problematisch für das Zustandekommen einer Verhandlungslösung sind auch Maßnahmen, die in einem föderalen Staatssystem auf einer nachgeordneten Ebene getroffen wurden. Da die zuständigen Stellen an den Verhandlungen über eine Anpassung der Rechtslage oftmals nicht beteiligt sind, hängt die Beilegung der Streitigkeit letztlich davon ab, ob es der Regierung des Beschwerdegegners gelingt, die verantwortlichen innerstaatlichen Stellen von der erreichten Verhandlungslösung zu überzeugen. Zu Interessendivergenzen kann es auch zwischen der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedern kommen. Diese Gefahr ist dann besonders groß, wenn die Kompetenz für die angegriffene Maßnahme geteilt oder die Zuständigkeit umstritten ist. Für die Mitglieder der Gemeinschaft, die in den Konsultationen in der Regel von der Kommission vertreten werden, kann es in einem solchen Fall günstiger sein, einen bilateralen Ausgleich außerhalb des WTO Streitbeilegungsverfahrens zu suchen170. Weder eine Verhandlungslösung noch die abschließende Entscheidung eines Panels oder des Appellate Body gewährleistet freilich, dass der Konflikt, der zur Klage geführt hat, dauerhaft gelöst ist. Der Verhandlungskompromiss kann von den Parteien jederzeit aufgekündigt werden. Auch eine verbindliche Entscheidung eines Panels oder des Appellate Body garantiert nicht, dass sich die unterlegene Partei mit ihr abfindet. Sie kann sogar dazu führen, dass der Konflikt politisch weiter eskaliert und das Streitbelegungssystem insgesamt geschwächt wird171. Die Bilanz des WTO-Streitbeilegungsverfahrens nach zehn Jahren fällt jedoch ganz überwiegend positiv aus. Etwa in der Hälfte aller anhängig gemachten Fälle wurde die Streitigkeit noch vor Errichtung eines Panels beigelegt oder vom Beschwerdeführer aus anderen Gründen nicht weiter verfolgt172. In denjenigen Fällen, in denen eine Streitbeilegungsentscheidung ergangen ist, wurde diese im Großteil der Fälle auch umgesetzt173. Unstimmigkeiten hinsichtlich der Umsetzung gibt es derzeit in zehn anhängigen Verfahren174. Das Streitbeilegungsverfahren der WTO wird vor allem von den Industrienationen genutzt. 46 % der Verfahren wurden entweder von den USA oder der EG initiiert175. Gleichzeitig richteten sich 43 % der Beschwerden gegen die USA oder die EG176. In 45 der 324 bis zum 1. Januar 2005 anhängig gemachten ___________ 170 Horlick, The Consultation Phase of WTO Dispute Resolution, IL 32 (1998), S. 685, 689, Fn. 25. 171 Green, Antilegalistic Approaches to Resolving Disputes Between Governments, Yale JIL 23 (1998), S. 79, 130; Letzel, Streitbeilegung im Rahmen der WTO, S. 98. 172 Jackson, The Changing Fundamentals of International Law and Ten Years of the WTO, JIEL 8 (2005), S. 3, 5. 173 Davey, The WTO Dispute Settlement System, JIEL 8 (2005), S. 17, 46 f. 174 Davey, The WTO Dispute Settlement System, JIEL 8 (2005), S. 17, 47. 175 Leitner/Lester, WTO Dispute Settlement 1995 – 2004, JIEL 8 (2005), S. 231, 233. 176 Leitner/Lester, WTO Dispute Settlement 1995 – 2004, JIEL 8 (2005), S. 231, 233.

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C. Institutionelle Legitimation

Streitfällen standen sich die USA und die EG direkt gegenüber177. In den letzten Jahren haben aber auch Entwicklungsländer, vor allem die Schwellenländer Brasilien und Indien, verstärkt von dem Streitbeilegungsmechanismus Gebrauch gemacht und konnten dabei teilweise beachtliche Erfolge gegenüber den großen Industrienationen verbuchen178. Gemessen an ihrer Mitgliederzahl in der WTO ist die Beteiligung von Entwicklungsländern an Streitbeilegungsverfahren zwar eher gering. Insgesamt liegt die Beteiligungsrate aber weit über dem Anteil der Entwicklungsländer am Welthandel179.

2. Stabilität und Rechtssicherheit in der Welthandelsordnung Das anarchische System der Staatenbeziehungen ist in besonderem Maße auf Stabilisatoren und Kontrollmechanismen als Grundlage der Kooperation angewiesen. Handelsbeziehungen gedeihen nur dort, wo Rechtssicherheit und ein Mindestmaß an politischer Verlässlichkeit zwischen den Handelspartnern besteht180. Die Stabilität einer Rechtsordnung wächst mit der gewohnheitsmäßigen Anwendung und Konkretisierung ihrer Normen181. Um der Komplexität globaler Handlungszusammenhänge gerecht zu werden, darf das internationale Recht eine bestimmte Ordnung aber nicht zementieren, sondern muss Bedingungen schaffen, die eine fortwährende Erneuerung ermöglichen. Bedingt durch die Rechtsetzungsdefizite in der WTO, ist auch das erforderliche dynamische Moment in der WTO-Rechtsordnung gegenwärtig vor allem in den Entscheidungen der Streitbeilegungsorgane zu finden.

a) Stärkung des Welthandelsrechts Die WTO-Streitbeilegungsorgane haben das Profil des WTO-Rechts durch die große Anzahl der von ihnen entschiedenen Fälle wesentlich geschärft. In zehn Jahren ergingen etwa 87 Panelentscheidungen und 56 Appellate Body Entscheidungen182. John Jackson will insgesamt nahezu 25.000 Seiten Rechtspre___________ 177

Leitner/Lester, WTO Dispute Settlement 1995 – 2004, JIEL 8 (2005), S. 231, 233. Davey, The WTO Dispute Settlement System, JIEL 8 (2005), S. 17, 40 ff. 179 Leitner/Lester, WTO Dispute Settlement 1995 – 2004, JIEL 8 (2005), S. 231, 244. 180 Long, Law and its Limitations in the GATT Multilateral System, S. 65; Benedek, Die Rechtsordnung des GATT, S. 10 f.; Tietje, Grundlagen und Perspektiven der WTORechtsordnung, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 17, Rn. 13 ff. 181 Romano, The Proliferation of International Tribunals, N.Y.U. JILP 31 (19981999), S. 709, 750; Jäger, Streitbeilegung und Überwachung, S. 38 f.; Palmeter/Mavroidis, Dispute Settlement in the Word Trade Organization, S. 41. 182 Jackson, The Changing Fundamentals of International Law and Ten Years of the WTO, JIEL 8 (2005), S. 3, 5. 178

III. Output-Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

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chung gezählt haben183. Die Gründe für die häufige Inanspruchnahme des Streitbeilegungsmechanismus liegen zum einen in der hohen Effektivität des Verfahrens und der rechtlichen Qualität der Streitbeilegungsentscheidungen. Zum anderen haben die Unterzeichner des Marrakesch-Protokolls kaum prozessuale Hürden für die Initiierung eines Streitbeilegungsverfahrens vor der WTO errichtet und damit die Voraussetzungen für eine starke Inanspruchnahme durch die Mitglieder geschaffen. So muss der Beschwerdeführer keine individuelle Klagebefugnis nachweisen. Vielmehr gelten bei einem Rechtsverstoß eines Mitglieds alle Vertragspartner als nachteilig betroffen und können Beschwerde vor der WTO erheben184. Der Appellate Body hat die niedrigen Zugangsschwellen zum Streitbeilegungsverfahren mit der zunehmenden Integrationsdichte in der Weltwirtschaft begründet: „[W]ith increased interdependence of the global economy […] Members have a greater stake in enforcing WTO rules than in the past since any deviation from the negotiated balance of rights and obligations is more likely than ever to affect them, directly or indirectly185.“ Auch für eine Revision zum Appellate Body bestehen für die Streitparteien neben den Einlegungs- und Begründungsfristen keine weiteren prozessualen Hindernisse. Die Geltendmachung einer eigenen Beschwer ist nicht erforderlich186. Auch die obsiegende Streitpartei kann Revision einlegen, wenn sie mit der Begründung der Panelentscheidung nicht zufrieden ist. Vor allem die Grundnormen des Welthandelsrechts, wie das Beschränkungsverbot, der Nichtdiskriminierungsgrundsatz und die Allgemeinen Ausnahmetatbestände, wurden anhand verschiedener Sachverhalte von den Streitbeilegungsorganen erörtert und präzisiert187. Für mehr Rechtsklarheit sorgten unter anderem die Entscheidungen zu „gleichartigen Waren“ (like products) im Rahmen des Nichtdiskriminierungsgrundsatzes188 und zur Auslegung des Cha-

___________ 183 Jackson, The Changing Fundamentals of International Law and Ten Years of the WTO, JIEL 8 (2005), S. 3, 5. 184 Art. 3 Abs. 8 DSU. 185 European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, WTO-Dok. WT/DS27/AB/R Appellate Body Report vom 9. September 1997, Rn. 136. 186 Letzel, Streitbeilegung im Rahmen der WTO, S. 316. 187 Siehe dazu die Statistiken bei Park/Panizzon, WTO Dispute Settlement 1995 – 2001, JIEL 5 (2002), S. 221, 236 ff. 188 Vgl. Japan – Taxes on Alcoholic Beverages, WTO-Dok. WT/DS8, DS10 und DS11/AB/R, Appellate Body Report vom 4. Oktober 1996; Canada – Measures Prohibiting or Restricting Importation of Certain Periodicals, WTO-Dok. WT/DS31/AB/R, Appellate Body Report vom 30. Juni 1997; European Communities – Measures Affecting Asbestos and Products Containing Asbestos, WTO-Dok. WT/DS135/AB/R, Appellate Body Report vom 13. März 2001.

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C. Institutionelle Legitimation

peau des Art. XX GATT189. Bei anderen Rechtsgrundlagen haben die Streitbeilegungsorgane dagegen Zurückhaltung geübt. So wurde erst im Jahr 2002 im Streitfall EC – Sardines190 eine Entscheidung hauptsächlich auf das TBTAbkommen gestützt, obwohl das Abkommen bereits zuvor in einer Reihe von Beschwerden als Rechtsgrundlage genannt wurde191. Bei der Entwicklung einer einheitlichen Rechtsprechung spielt der Appellate Body als Revisionsinstanz eine maßgebliche Rolle. Der Appellate Body hat die Streitbeilegungspanels schon früh dazu aufgefordert, frühere Entscheidungen, auch Panelberichte des GATT 1947, bei ihrer Rechtsprechung zu berücksichtigen, da diese berechtigte Erwartungen bei den Streitparteien hervorrufen könnten192. Auch wenn den Entscheidungen des Appellate Body in der WTORechtsordnung keine Präzedenzwirkung zukommt, haben die Streitbeilegungsorgane eine einmal vom Appellate Body gewählte Auslegungsvariante generell beibehalten193. Infolge dieser Praxis besteht heute ein kohärenter Rechtsprechungskorpus in der WTO, der eine große Zahl prozessualer und materieller Aspekte des Welthandelsrechts abdeckt194.

b) Konkretisierung des Welthandelsrechts Viele Vorschriften in den Handelsübereinkommen enthalten keine präzisen Verhaltensgebote. Den oft generalklauselartig formulierten Tatbeständen fehlt es an sprachlicher und inhaltlicher Klarheit, so dass die WTO-Mitglieder ihre Handlungsspielräume anhand der Abkommen nur selten exakt bestimmen können. Für die weiten Interpretationsspielräume und die Überscheidungen und Kollisionen zwischen den Abkommen werden in der Literatur unterschiedliche Gründe genannt. Rechtliche Widersprüche zwischen einzelnen Verträgen werden darauf zurückgeführt, dass die Verhandlungen parallel verliefen und die Abkommen ursprünglich autonom Geltung erhalten sollten195. In der Terminologie der public choice theory werden interpretationsoffene Rechtssätze mit er___________ 189 Vgl. United States Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, WTODok. WT/DS2/AB/R, Appellate Body Report vom 29. April 1996; United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WTO-Dok. WT/DS58/AB/R, Appellate Report vom 12. Oktober 1998. 190 European Communities – Trade Description of Sardines, WTO-Dok, WT/DS231/AB/R, Appellate Body Report vom 26. September 2002. 191 Jessen/Gehring, in: Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, § 20, Rn. 34. 192 Japan – Taxes on Alcoholic Beverages, WTO-Dok. WT/DS8, DS10 und DS11/AB/R, Appellate Body Report vom 4. Oktober 1996, Rn. 11 ff. 193 Steinberg, Judicial Lawmaking at the WTO, AJIL 98 (2004), S. 247, 254. 194 McRae, What is the Future of WTO Dispute Settlement?, JIEL 6 (2004), S. 3, 5. 195 Weiler, The Rule of Lawyers and the Ethos of Diplomats, JWT 35 (2002), S. 191.

III. Output-Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

165

sparten Verhandlungskosten erklärt196. Während über unbestimmte Rechtsbegriffe Konflikte zwischen den Verhandlungspartnern verdeckt oder zumindest in der Schwebe gehalten werden können, fordern präzisere Bestimmungen, dass die Parteien über den Anwendungsbereich der Norm und ihre Rechtsfolgen Einigkeit erzielen. Detaillierte Regelungen ziehen damit einen erheblich größeren Verhandlungsaufwand nach sich und setzen die Verhandlungsparteien regelmäßig der Gefahr aus, hinsichtlich des eigenen Verhandlungsziels Abstriche hinnehmen zu müssen. Um einen berechenbaren Rechtsrahmen für die Handelsbeziehungen der WTO-Mitglieder zu bilden, müssen die Handelsabkommen ausgelegt und konkretisiert werden. Eine nachträgliche Präzisierung und Fortentwicklung der Handelsregeln durch Rechtssetzungsakte scheidet allerdings praktisch aus. Die WTO besitzt kaum eigene Rechtssetzungskompetenzen und die Verhandlungen über den Neuabschluss oder die Änderung von Handelsübereinkommen im Rahmen der Handelsrunden sind langwierig und störanfällig197. Konkretisierungen im Rechtsbestand der Handelsübereinkommen müssen daher im Wesentlichen von den WTO-Streitbeilegungsorganen geleistet werden. Mit der Auslegung der Handelsübereinkommen durch die Panels und den Appellate Body ist damit auch ein Mehr an Stabilität und Vorhersehbarkeit verbunden.

aa) Rechtssetzung durch WTO-Organe Die Organe der WTO besitzen nur im begrenzten Maße Befugnisse zum Erlass von Sekundärrecht. Eine autonome Kompetenz zur Änderung materieller Vorschriften besteht nur im Bereich der institutionellen Selbstorganisation. Für das Streitbeilegungsverfahren und den Trade Policy Review Mechanism kann die Ministerkonferenz im Konsens für alle Mitglieder bindende Rechtsänderungen vornehmen198. Daneben ist die WTO mit der Befugnis zur authentischen Interpretation der Verträge ausgestattet199. Angesichts der oft generalklauselartigen Formulierung der Vertragsregeln enthalten die interpretativen Bestimmungen häufig eigenen Normcharakter. Dennoch lassen sich substantielle Änderungen und Weiterentwicklungen des Rechts nicht im Wege einer authentischen Interpretation herbeiführen. Das WTO-Abkommen macht deutlich, dass echte Modifikationen des Rechtsbestands prinzipiell über das Vertragsänderungsver___________ 196 Hadfield, Weighing the Value of Vagueness, 82 California LR (1994), S. 541, 550; Trachtman, The Domain of WTO Dispute Resolution, Harvard ILJ 40 (1999), S. 333 ff. 197 v. Bogdandy, Verfassungsrechtliche Dimensionen der Welthandelsorganisation, KJ 2001, S. 264, 272 f.; Barfield, Free Trade, Sovereignty, Democracy, S. 39. 198 Art. X Abs. 8 WTO-Abkommen. 199 Art. IX Abs. 2 WTO-Abkommen.

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C. Institutionelle Legitimation

fahren in Art. X herbeizuführen sind200. Ein Vertragsänderungsverfahren mit dem Ziel, Rechte und Pflichten der Mitglieder neu zu gestalten, kann aber nur mit der Zustimmung der betreffenden Mitgliedstaaten durchgeführt werden. Da im Zweifel von einer Vertragsänderung alle Mitgliedstaaten betroffen sind, müssen auch alle der Änderung zustimmen. In der zehnjährigen Geschichte der WTO ist ein Vertragsänderungsverfahren allerdings noch nie angestrengt worden201. Die Entscheidungsfindung innerhalb der WTO wird vor allem durch das Fehlen eines effektiven Steuerungsorgans und durch die Beschlussfassung im Konsensverfahren erschwert. Die entscheidungsbefugten Gremien der WTO sind für alle Mitglieder offen. Der Vorschlag, wie in der Weltbank und dem IWF ein Verwaltungsorgan mit begrenzter Mitgliedschaft einzurichten, wurde von der Mehrzahl der Verhandlungspartner in der Uruguay-Runde abgelehnt202. Die Initiative zur Beschlussfassung ist grundsätzlich den Mitgliedern vorbehalten. Vorschläge zur Änderung des WTO-Statuts oder der Multilateralen Handelsübereinkommen können in der Ministerkonferenz allerdings auch von den Räten für den Handel mit Waren, für den Handel mit Dienstleistungen und für handelsbezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums formuliert werden203. Das Sekretariat verfügt innerhalb der WTO-Gremien über keine formellen Partizipationsmöglichkeiten und ist auch nicht ermächtigt, ein Beschlussverfahren einzuleiten. Nur in wenigen Ausnahmefällen ist es Mitgliedern des Sekretariats erlaubt, Leitungsfunktionen in den Räten und Ausschüssen der Organisation zu übernehmen204. Auch private Interessengruppen und Nichtregierungsorganisationen sind letztlich darauf angewiesen, ihre Anliegen über die Mitglieder in die WTO einzubringen. Wegen der starken Stellung der Mitgliedstaaten in den Entscheidungsgremien bezeichnet sich die WTO deshalb selbst als „member-driven organization“205. Die Beschlussfassung in den Gremien der WTO soll außerdem im Konsens erfolgen. Das WTO-Statut knüpft hier ausdrücklich an die gewohnheitsrechtlich verfestigte Praxis des GATT an206. Konsens meint daher nicht nur das Ergebnis ___________ 200

Art. IX Abs. 2 S. 4 WTO-Abkommen. Schaefer, Sovereignty, Influence, Realpolitik and the World Trade Organization, Hastings ICLR 25 (2002), S. 341, 354. 202 In der Wissenschaft wird die Diskussion über die Einrichtung einer sogenannten steering group weitergeführt. Siehe Jackson, The WTO ‚Constitution‘ and Proposed Reforms, JIEL 4 (2001), S. 67, 75; Barfield, Free Trade, Sovereignty, Democracy, S. 146 f.; Beise, Die Welthandelsorganisation, S. 188 ff. 203 Art. X Abs. 1 S. 2 und Art. IV Abs. 5 WTO-Abkommen. 204 Blackhurst, The Capacity of the WTO to Fulfill its Mandate, in: Krueger (Hrsg.), The WTO as an International Organization, S. 31, 41. 205 WTO, Trading into the Future, S. 60. 206 Art. IX Abs. 1 S. 1 WTO-Abkommen. 201

III. Output-Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

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der Beschlussfassung, sondern auch das Beschlussverfahren selbst207. Der Beschluss des betreffenden Organs gilt dann als im Konsens gefasst, wenn keines der anwesenden Mitglieder der Beschlussfassung förmlich widersprochen hat208. Mit Konsens ist folglich nicht Einstimmigkeit bei der Zustimmung, sondern das Fehlen einer ausdrücklichen Ablehnung gemeint. Kritische Äußerungen im Vorfeld der Beschlussfassung verhindern den Konsens nicht, solange sie nicht als förmlicher Einspruch formuliert werden. Es entspricht der Praxis in den WTO-Organen, dass nach Abschluss einer Debatte der Vorsitzende fragt, ob noch eines der Mitglieder das Wort ergreifen will. Ist dies nicht der Fall, fasst er das Ergebnis der bisherigen Verhandlungen zusammen. Bleibt seine Darstellung der Diskussionsergebnisse von Seiten der Anwesenden unwidersprochen, stellt er den Konsens der Teilnehmer fest und die betreffende Angelegenheit gilt als beschlossen. Erhebt ein anwesendes Mitglied Einspruch, erklärt der Vorsitzende, dass in dieser Frage kein Konsens besteht und vertagt die Sitzung, um in informellen Gesprächen zu einer Einigung zu gelangen209. Dem Vorsitzenden des beschlussfassenden Gremiums wächst durch das Konsensverfahren ein wichtiger Gestaltungsspielraum zu. Er formuliert den Konsensbeschluss und steckt damit die inhaltlichen Grenzen der Entscheidung ab. Ferner führt er die Verhandlungen mit den Mitgliedern, die dem Konsens widersprochen haben210. Kann kein Konsens unter den Mitgliedern erzielt werden, bestehen abhängig vom Antragsgegenstand unterschiedliche Mehrheitserfordernisse211. Für die Annahme einer Vereinbarung über die Auslegung einer Vertragsbestimmung212 oder die Gewährung einer Befreiung von einzelnen Vertragspflichten213 muss jeweils eine Dreiviertelmehrheit unter den Mitgliedern erreicht werden. Gegenüber den Zweidrittelquoren im GATT 1947 stellen die Regelungen des WTOAbkommens eine Verschärfung dar, die vor dem Hintergrund der gewachsenen Zahl von Entwicklungsländern auch als Instrument der Industriestaaten verstanden werden kann, Abstimmungsniederlagen in diesen Bereichen zu vermei___________ 207 Zemanek, Majority Rule and Consensus Technique in Law-Making Diplomacy, in: MacDonald/Johnston (Hrsg.), The Structure and Process of International Law, S. 857, 872; Footer, The Role of Consensus in GATT/WTO Decision-making, Northw. JILB 17 (1996/97), S. 653, 658. 208 Interpretative Fußnote zu Art. IX Abs. 1 S. 1 WTO-Abkommen. 209 Mit einem Beispiel aus der WTO-Praxis Krajewski, Verfassungsperspektiven und Legitimation, S. 82 ff. 210 Krajewski, Verfassungsperspektiven und Legitimation, S. 84. 211 Siehe die Tabelle bei Blackhurst, The Capacity of the WTO to Fulfill its Mandate, in: Krueger (Hrsg.), The WTO as an International Organization, S. 31, 57. 212 Art. IX Abs. 2 WTO-Abkommen. 213 Art. IX Abs. 3 WTO-Abkommen.

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C. Institutionelle Legitimation

den214. Einer Zweidrittelmehrheit bedarf die Genehmigung der Bedingungen für den Beitritt eines Neumitglieds215 und die Annahme des jährlichen Haushaltsvorschlages216. Werden dagegen keine besonderen Mehrheitserfordernisse vorgeschrieben, genügt die Mehrheit der abgegebenen Stimmen217. Bislang wurde jedoch von der Möglichkeit zur Abstimmung kaum Gebrauch gemacht. Ein Grund wird darin gesehen, dass häufig die für die Durchführung einer Mehrheitsentscheidung erforderliche Zahl der anwesenden Mitglieder nicht erreicht wird218. Jedes Mitglied verfügt bei der Abstimmung über eine Stimme. Dies gilt sowohl für die Beschlussfassung in der Ministerkonferenz, als auch im Allgemeinen Rat219. Üben die Europäischen Gemeinschaften ihr Stimmrecht geschlossen aus, verfügen sie über eine Anzahl von Stimmen die der Anzahl ihrer Mitgliedstaaten, die auch Mitglieder der WTO sind, entspricht220. Derzeit haben alle 25 Mitgliedstaaten der EG auch den Beitritt zur WTO vollzogen. Den Europäischen Gemeinschaften stehen damit bei einheitlicher Abstimmung 25 Stimmen zu.

bb) Rechtssetzung in den Handelsrunden Neues Recht können die WTO-Mitglieder jederzeit auf der Grundlage des allgemeinen Völkerrechts schaffen. Art. III Abs. 2 WTO-Abkommen zählt es zu den Hauptaufgaben der Organisation, ein „Forum für Verhandlungen zwischen ihren Mitgliedern über deren multilaterale Handelsbeziehungen“ zu bilden. Die Öffnungsklausel in Art. III Abs. 2 S. 2 WTO-Abkommen stellt dabei klar, dass die Verhandlungen nicht auf die bisher einbezogenen Rechtsbereiche beschränkt sind, sondern neue Themen in die Handelsagenda aufgenommen werden können. Bereits unter dem GATT haben die Mitgliedstaaten ihre Verhandlungen über eine Fortentwicklung des Welthandelsrechts in der Form von Handelsrunden institutionalisiert221. Das Instrument der Handelsrunden wurde auch in die WTO-Ordnung übernommen. Gegenstand der Verhandlungen können entweder die Zolllisten des GATT und des GATS, eine Änderung bestehender Bestimmungen oder die Übernahme neuer Verpflichtungen sein. Die ___________ 214

Beise, Die Welthandelsorganisation, S. 199. Art. XII Abs. 2 WTO-Abkommen. 216 Art. VII Abs. 3 WTO-Abkommen. 217 Art. IX Abs. 1 S. 5 WTO-Abkommen. 218 Siehe Rule 16 Rules of Procedure for Sessions of the Ministerial Conference; Rule 16 Rules of Procedure for meetings of the General Council; abgedruckt bei Hummer/Weiss, GATT 47 – WTO 94, S. 325 und 332. 219 Art. IX Abs. 1 S. 3 WTO-Abkommen. 220 Art. IX Abs. 1 S. 4 WTO-Abkommen. 221 Benedek, Die Rechtsordnung des GATT, S. 242. 215

III. Output-Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

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Negativlisten zum GATT und die Positivlisten zum GATS können die WTOMitglieder zugunsten eines höheren Liberalisierungsniveaus einseitig oder durch koordiniertes Vorgehen verändern222. Die Verhandlungspartner der Uruguay-Runde wollten der Rechtserzeugung in der WTO Dynamik verleihen, indem sie konkrete Zeitpläne für zukünftige Verhandlungen bereits in den Vertragstext mit aufnahmen. Die betreffenden Vorschriften werden auch als built in-agenda bezeichnet. Je nachdem, ob die Verhandlungen von einer vorherigen Überprüfung des Rechtszustands und der Feststellung eines Defizits durch den zuständigen Ausschuss abhängig gemacht werden oder ob die Verhandlungspflicht unabhängig von einer Untersuchung und allein durch Zeitablauf ausgelöst wird, kann von einer built in-agenda im weiteren oder im engeren Sinne gesprochen werden223. Durch diese Methode sollte eine kontinuierliche Arbeit zur Erreichung der ehrgeizigen Liberalisierungsziele aus der Uruguay-Runde sichergestellt und gleichzeitig der teilweise rasanten Entwicklung in einzelnen Handelssektoren und dem damit verbundenen Bedürfnis nach Flexibilität Rechnung getragen werden224. Die Erwartung, die WTO könne sich als ein „Katalysator für die Erzeugung neuen Rechts“225 erweisen, hat sich indes nicht erfüllt. Insoweit Berichte über einzelne Regelungsbereiche erarbeitet wurden, kamen die zuständigen Gremien zumeist zu dem Ergebnis, dass kein Änderungsbedarf bestehe. Die gegenwärtige Handelsrunde, die sogenannte „Milleniums-Runde“, kommt nur schleppend voran. Sie sollte als erste Welthandelsrunde nach Gründung der WTO ursprünglich auf der Ministerkonferenz von Seattle im Dezember 1999 eröffnet werden. Da sich die Mitglieder unter den chaotischen Umständen der Konferenz aber nicht auf eine gemeinsame Agenda einigen konnten, wurde eine neue Handelsrunde erst zwei Jahre später, im November 2001, in Doha eingeläutet. In das Verhandlungsmandat integrierten die Mitglieder die Themen „Landwirtschaft“, „Dienstleistungen“, „nichtagrarische Güter“, „Schutz geographischer Herkunftsbezeichnungen“, „Antidumping und Subventionen“, „regionale Handelsabkommen“, „Streitschlichtung“ sowie „Handel und Umwelt“226. Außerdem sollten Entwicklungsfragen einen Schwerpunkt der Verhandlungen bilden. Für die zwischen den Industrie- und Entwicklungsstaaten besonders umstrittenen Singapur-Themen „Handel und Investitionen“, „Handel ___________ 222 In den Bereichen Telekommunikation und Finanzdienstleistungen wurde allerdings über eine zwischen den Mitgliedern koordinierte Erweiterung der Positivlisten zum GATS noch vor der Eröffnung der Doha-Runde der Abbau von Handelsbeschränkungen vereinbart. 223 Krajewski, Verfassungsperspektiven und Legitimation, S. 47 f. 224 Hilpold, Die Fortentwicklung der WTO-Ordnung, RIW 1998, S. 90, 100. 225 Beise, Die Welthandelsorganisation, S. 127. 226 Hauser, Die Ministererklärung von Doha, Aussenwirtschaft 57 (2002), S. 127.

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C. Institutionelle Legitimation

und Wettbewerb“, „Transparenz im öffentlichen Beschaffungswesen“, „administrative Grenzmaßnahmen“, sollte ein Verhandlungsmandat vorbereitet werden. Konkrete Verhandlungen zu diesen Themen sollten erst nach der fünften Ministerkonferenz beginnen. Die Mitglieder vereinbarten, den single undertaking approach der Uruguay-Runde auch in der Doha-Runde grundsätzlich fortzuführen227. Das bedeutet, während des Verhandlungsprozesses sollen keine Teilergebnisse festgeschrieben werden, stattdessen soll das Verhandlungsergebnis erst am Ende der Handelsrunde als Gesamtergebnis formuliert werden. Davon ausgenommen sind die Verhandlungen über die Reform des Streitbeilegungsverfahrens228. Der für die neue Handelsrunde vereinbarte zeitliche Fahrplan, ein Abschluss der Verhandlungen bis zum 1. Januar 2005229, konnte nach dem Scheitern der Ministerkonferenz von Cancún jedoch nicht eingehalten werden. Hauptursache für die stockenden Verhandlungen in der Doha-Runde sind die großen Interessengegensätze zwischen den nunmehr 150 Mitgliedern der WTO230 und der fehlende Wille auf allen Seiten Kompromisse einzugehen. Hinderlich für schnelle Vertragsabschlüsse ist auch die intensive Lobbyarbeit von Wirtschaftsverbänden und Nichtregierungsorganisationen. Der single undertaking approach führt dazu, dass es in den Verhandlungen stets um „alles oder nichts“ geht. Eine Abschichtung von Problemen ist gerade nicht erwünscht. Dadurch kann es aber geschehen, dass bestimmte Fragen, die bereits als im allseitigen Interesse gelöst angesehen wurden, aus taktischen Erwägungen wieder auf den Verhandlungstisch gebracht werden231.

cc) Konkretisierung des Rechts im Streitbeilegungsverfahren In Art. 3 Abs. 2 S. 2 DSU werden die Streitbeilegungsorgane dazu aufgefordert, die geltenden Bestimmungen der unter die Streitbeilegungsvereinbarung fallenden Übereinkommen „im Einklang mit den herkömmlichen Regeln der Auslegung des Völkerrechts zu klären“. Im selben Absatz macht das DSU allerdings deutlich, dass „die Empfehlungen und Entscheidungen des DSB […] die in den unter die Vereinbarung fallenden Übereinkommen enthaltenen Rechte ___________ 227

WTO, The Doha Ministerial Conference, WT/MIN(01)/1, Ziff. 47, angenommen am 14. November 2001, im Internet erhältlich unter www.wto.org/english/thewto_e/ minist_e/min01_e/mindecl_e.htm (zuletzt besucht am 28. August 2006). 228 Weiß/Herrmann, Welthandelsrecht, Rn. 1118. 229 WTO, The Doha Ministerial Conference, WT/MIN(01)/1, Ziff. 45, angenommen am 14. November 2001, im Internet erhältlich unter www.wto.org/english/thewto_e/ minist_e/min01_e/mindecl_e.htm (zuletzt besucht am 28. August 2006). 230 Stand September 2006. 231 Beise, Die Welthandelsorganisation, S. 67.

III. Output-Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens

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und Pflichten weder ergänzen noch einschränken [dürfen]“232. Art. 3 Abs. 9 DSU stellt außerdem klar, dass die Kompetenz der Mitglieder, eine verbindliche Auslegung von Vertragsbestimmungen vorzunehmen, durch die Tätigkeit der Streitbeilegungsorgane nicht beeinträchtigt werden soll. Allgemeinverbindliche Interpretationen des Rechtsbestandes können nach Art. IX Abs. 2 WTOAbkommen nur von der Ministerkonferenz und dem Allgemeinen Rat auf Vorschlag der jeweiligen Fachgremien und mit einer Mehrheit von drei Viertel der Mitglieder ausgesprochen werden233. Von den unterschiedlichen Abstufungen richterlicher Rechtsfortbildung gestattet das DSU den Streitbeilegungsgremien damit lediglich eine Normpräzisierung. Zu einer intensiven Rechtsfortbildung wären die Streitbeilegungsorgane allerdings auch nicht legitimiert. Richterliche Rechtsfortbildung ist aus demokratietheoretischer Sicht nur unter der Bedingung zulässig, dass ein demokratischer Gesetzgeber über die Möglichkeit verfügt, Fehlentscheidungen des Gerichts zu korrigieren234. Als demokratisch legitimierte Kontrollinstanz eines richterlichen Gremiums können theoretisch auch politische Organe einer internationalen Organisation fungieren. In der WTO ist das richterlich geprägte Recht aber dem politischen Entscheidungsprozess zumindest kurz- und mittelfristig entzogen. Die Regierungsvertreter in den Handelsrunden können auf die Streitbeilegungsentscheidungen infolge des hohen zeitlichen Aufwandes, der mit der Schaffung einer korrigierenden Vertragsbestimmung verbunden sei, kaum adäquat reagieren. Damit fehlt eine wichtige Vorbedingung für eine legitime richterliche Rechtsfortbildung. Es ergibt sich also das Dilemma, dass die Streitbeilegungsorgane durch den institutionellen Zuschnitt der Welthandelsorganisation und die mangelnde Präzision des materiellen Rechts einerseits zur Rechtsfortbildung gezwungen sind, andererseits aber die konstitutionellen Voraussetzungen für eine legitime schöpferische Rechtsfindung fehlen. Aus den bestehenden Rechtssetzungsdefiziten erwächst weiterhin die Gefahr, dass die Mitgliedstaaten bereits im Vorfeld einer Streitbeilegungsentscheidung massiven politischen Druck auf den Spruchkörper ausüben, um eine missliebige Auslegung zu verhindern, und die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Richter darunter leidet235.

___________ 232

Art. 3 Abs. 2 S. 3 DSU. Eine fast wortgleiche Regelung enthält auch Art. 19 Abs. 2 DSU. 233 Art. IX Abs. 2 WTO-Abkommen. 234 v. Bogdandy, Verfassungsrechtliche Dimensionen der Welthandelsorganisation, KJ 2001, S. 264, 271. 235 Charnovitz, Judicial Independence in the World Trade Oganization, in: Boisson de Chazournes u.a. (Hrsg.), International Organizations and International Dispute Settlement, S. 219, 233 ff.

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C. Institutionelle Legitimation

Über eine berechenbare Auslegungsmethodik, die im Einklang mit den allgemeinen Auslegungsgrundsätzen der Wiener Vertragsrechtskonvention steht, haben die Streitbeilegungsorgane den WT O-Mitgliedern wichtige Hilfestellung bei der Bestimmung ihrer Rechte und Pflichten geleistet236. Gleichzeitig ist den Mitgliedern auch die Einschätzung erleichtert worden, ob ein anderes Mitglied gegen seine Verpflichtungen aus dem Welthandelsrecht verstoßen hat und ob die Einleitung eines Streitbeilegungsverfahrens erfolgversprechend wäre237. Der Vorwurf der unzulässigen Rechtsfortbildung wurde von Beobachtern mit einer gewissen Vehemenz lediglich bei der Interpretation des Prüfungsmaßstabes aus Art. 17 Abs. 6 des Antidumping-Abkommens238 und bei den Entscheidungen zur Zulassung von amicus curiae briefs239 geäußert. Im Vergleich zu den Rechtsschöpfungen des Internationalen Gerichtshofs nehmen sich die Rechtsfortbildungsaktivitäten des Appellate Body allerdings bescheiden aus240. So hat der IGH etwa im Reparations-Fall241 das Institut der Rechtspersönlichkeit internationaler Organisationen geschaffen, im ersten South West Africa-Fall242 das Konzept des „sacred trust“ in das Mandatssystem der Vereinten Nationen eingeführt und im Expenses-Fall243 das Verhältnis zwischen Generalversammlung Sicherheitsrat neu bestimmt.

3. Zusammenfassung Die Vielzahl der Beschwerden, die die WTO-Mitglieder in den vergangenen Jahren vor die Welthandelsorganisation getragen haben, spiegelt das große Maß an Vertrauen wieder, dass sie dem Streitbeilegungsmechanismus bei der Lösung ihrer Handelsstreitigkeiten entgegen bringen. Von der regen Entscheidungstätigkeit der Streitbeilegungsorgane haben aber nicht nur die unmittelbar an dem Verfahren Beteiligten profitiert. Die mit der Anwendung und Auslegung der Handelsübereinkommen verbundene Aktualisierung und Präzisierung des Welthandelsrechts hat zu mehr Rechtssicherheit und Vorhersehbarkeit und damit zu einem stabilen Handlungsrahmen für die internationalen Wirtschafts___________ 236

McRae, What Is the Future of WTO Dispute Settlement?, JIEL 7 (2004), S. 3, 5. Lennard, Navigating by the Stars, JIEL 5 (2002), S. 17, 87. 238 Greenwald, WTO Dispute Settlement, JIEL 6 (2003), S. 113; Durling, Deference, but only when due, JIEL 6 (2003), S. 125. 239 Appleton, Amicus curiae submissions in the carbon steel case, JIEL 3 (2000), S. 691; Robbins, False friends, Harvard ILJ 44 (2003), S. 317. 240 McRae, What Is the Future of WTO Dispute Settlement?, JIEL 7 (2004), S. 3, 15. 241 Reperations for Injuries Suffered in the Service of the United Nations, Advisory Opinion, ICJ Reports 1949, S. 174. 242 South West Africa, ICJ Reports 1950, S. 128. 243 Certain Expenses of the United Nations, ICJ Reports 1962, S. 151. 237

IV. Ergebnis

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beziehungen geführt, der der Staatengemeinschaft und privaten Wirtschaftssubjekten gleichermaßen zugute kommt.

IV. Ergebnis Völkerrechtliche Vertragsregime verfügen generell nur über eine geringe Input-Legitimität. Die Gestaltung der Außenpolitik liegt traditionell in den Händen der Exekutive. Mit den Verhandlungen für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge werden Diplomaten und Experten aus der Ministerialbürokratie betraut. Die Verhandlungen selbst laufen unter Ausschluss der Öffentlichkeit ab. Auch die parlamentarische Zustimmung zu einem völkerrechtlichen Vertrag im Rahmen eines Ratifikationsverfahrens besitzt nur eine geringe Legitimationskraft. Das Parlament kann den Vertrag nur noch im Ganzen annehmen oder ablehnen. Für eine intensive Auseinandersetzung mit den Vertragsgegenständen und möglichen Regelungsalternativen fehlt den Abgeordneten häufig die erforderliche Sachkenntnis. Die Parlamente sollten daher schon frühzeitig in die Vertragsverhandlungen mit eingebunden werden. Eine Aufnahme von Abgeordneten in die Verhandlungsdelegationen würde einerseits das Spektrum der auf internationaler Ebene artikulierten innergesellschaftlicher Interessen erweitern und andererseits die Verhandlungsgegenstände für die nationale politische Öffentlichkeit transparenter und kontrollierbarer machen. Ob der WTO-Streitbeilegungsmechanismus auf der Outputseite sein hohes Legitimationsniveau auch in Zukunft halten kann, hängt vor allem von zwei Faktoren ab244. Erstens könnte ein weiteres Anwachsen des Fallaufkommens die Streitbeilegungsorgane überlasten und dadurch zu Verzögerungen im Verfahren und zu Qualitätseinbußen in der Rechtsprechung führen. Kritisch ist daher die Tendenz hin zu einer Häufung von Beschwerdeführern in einer Streitsache zu sehen245. Zweitens sind nicht alle Streitgegenstände gleichermaßen für eine Verhandlung vor den WTO-Streitbeilegungsgremien geeignet246. Es wird daher darauf ankommen, dass die Mitglieder in gesellschaftlich besonders umstrittenen Bereichen Zurückhaltung üben und die Streitbeilegungsorgane Techniken entwickeln, diejenigen Streitpunkte, die nicht für eine richterliche Entscheidung geeignet sind, zu umgehen. In einer gemeinsamen Stellungnahme aus dem Jahr 2001 warnten die ehemaligen GATT- und WTO-Generaldirektoren Arthur Dunkel, Peter Sutherland

___________ 244

McRae, What Is the Future of WTO Dispute Settlement, JIEL 7 (2004), S. 3, 18 ff. McRae, What Is the Future of WTO Dispute Settlement, JIEL 7 (2004), S. 3, 18. 246 Dazu ausführlich Abschnitt E. 245

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C. Institutionelle Legitimation

und Renato Ruggiero vor allem die USA und die EU vor einer Überbeanspruchung des Streitbeilegungssystems: „Dispute settlement is one of the great successes of the WTO. Yet the current burden of cases is probably too heavy. […] It is unfortunate if the first option for governments seeking to put right trade grievances is to resort to the WTO dispute settlement process. The better route – and it should be the first option – must always be good faith consultation and direct bilateral negotiation. Above all, the spate of disputes and the large overhang of retaliatory actions – actual or threatened – between the United States and the European Union is one of the most troublesome barriers to securing leadership from the WTO’s two biggest beneficiaries. […] We believe that all WTO Members – but the EU and the US in particular – must exercise the utmost restraint in their recourse to the dispute settlement system. Litigation in trade matters 247 is not, and must not become, an automatic alternative to negotiation .“

Schließlich hängt der Erfolg des Verfahrens maßgeblich von der Folgebereitschaft der Mitglieder und einer zügigen Umsetzung der Streitbeilegungsentscheidungen ab. Die Folgebereitschaft der Mitglieder basiert wiederum auf der Grundüberzeugung, dass das WTO-Streitbeilegungsverfahren das richtige Instrument für die Lösung zwischenstaatlicher Handelsstreitigkeiten ist und dass die Streitbeilegungsorgane in ihren Entscheidungen Kernbereiche staatlicher Souveränität respektieren.

___________ 247 Joint Statement on the Multilateral Trading System vom 1. Februar 2001, www.wto.org/english/news_e/news01_e/jointstatdavos_jan01_e.htm (zuletzt besucht am 28. August 2006).

D. Rationell-prozedurale Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens Die institutionelle Legitimation des Streitbeilegungsmechanismus bildet das Fundament für die Anerkennungswürdigkeit der einzelnen Streitbeilegungsentscheidungen. Wie im Verfassungsverbund ist aber auch auf völkerrechtlicher Ebene sowohl die Konstituierung als auch die Ausübung von Entscheidungsgewalt legitimationsbedürftig. Die Anforderungen, die an das Entscheidungsverfahren gerichtet sind, und die Legitimationsquellen, über die es verfügt, ergeben sich im Wesentlichen aus seiner Einordnung als quasi-gerichtliches Verfahren. Richterliche Verfahren beziehen ihre Legitimität vor allem aus der Rationalität der Entscheidungsprozesse. Rationalität wird einerseits personellorganisatorisch über die Auswahl und Kontrolle der Entscheidungsträger und andererseits sachlich-inhaltlich über die Gestaltung des Verfahrens hergestellt. Auswahlmodi und Verfahrensabläufe sind zwar kontextabhängig. Dennoch existiert ein vages normatives Leitbild für die Gestaltung richterlicher Verfahren, an dem auch das WTO-Streitbeilegungsverfahren gemessen werden kann. Der notwendige fortwährende Legitimationszusammenhang zwischen den Streitbeilegungsentscheidungen und den durch die Mitgliedstaaten mediatisierten Bürgern wird daher erst durch die personell-organisatorische und sachlichinhaltliche Legitimation des Verfahrens gewährleistet.

I. Normativer Maßstab Die normativen Maßstäbe für die inhaltliche Ausgestaltung eines Gerichtsverfahrens sind eng an seine Funktionen und das Wesen der Rechtsprechungstätigkeit gekoppelt1. Auf eine Kurzformel gebracht kann Rechtsprechung als Streitentscheidung durch einen neutralen Dritten zur Beendigung einer ungewissen Rechtslage am Maßstab des Rechts beschrieben werden2. In einem kontradiktorischen Verfahren führt der Richter anhand des ihm von den Parteien vorgelegten Streitgegenstandes eine verbindliche Rechtskontrolle durch. Die ___________ 1

Voßkuhle/Sydow, Die demokratische Legitimation des Richters, JZ 2002, S. 673, 674 f. 2 Achterberg, Rechtsprechung als Staatsfunktion, in: ders. (Hrsg.), Rechtsprechungslehre, S. 3, 7. Ausführlich zu den Bestimmungsversuchen des Rechtssprechungsbegriffs Voßkuhle, Rechtsschutz gegen den Richter, S. 65 ff.

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D. Rationell-prozedurale Legitimation

Funktionsreihe der Spruchrichtertätigkeit umfasst die Ermittlung des Sachverhalts, die Auswahl und Auslegung der einschlägigen Rechtsnormen, die Subsumtion des Sachverhalts unter die rechtlichen Entscheidungsgrundlagen sowie die Ziehung und Proklamation der Rechtsfolge3. Aus dem Inhalt der Rechtsprechungstätigkeit ergeben sich bestimmte Anforderungen an die Person des Richters und das Verfahren. Diese bilden gleichzeitig die Grundbausteine für die Legitimation gerichtlicher Verfahren.

1. Legitimation gerichtlicher Verfahren In der deutschen Verfassungslehre ist der Legitimation von Gerichten bislang nur wenig Aufmerksamkeit geschenkt worden4. Gerd Roellecke hat das Verhältnis zwischen Demokratie und Rechtsprechung daher als „eine - wenn auch durch Tradition und Gewohnheit gut versorgte – Wunde der Staatstheorie“ bezeichnet5. Die normative Rechtfertigung der Judikative wird meist nur im Kontext des traditionellen Modells der funktionell-institutionellen, personellorganisatorischen und sachlich-inhaltlichen Legitimation der Staatsgewalt behandelt6. Funktionell-institutionelle Legitimation fließt den Gerichten demnach aufgrund ihrer aus dem Gewaltenteilungsprinzip abgeleiteten, organisatorischen Unabhängigkeit zu und setzt sich in der persönlichen und sachlichen Unabhängigkeit des Richters fort. Die personell-organisatorische Legitimation des Richters vollzieht sich über eine ununterbrochene, auf die Bürger zurückführende Legitimationskette von Wahl- und Bestellungsakten. Sachlich-inhaltlich wird die Rechtsprechung nach diesem Modell durch eine strikte Gesetzesbindung der Richter legitimiert, die mit ihrer Weisungsunabhängigkeit korrespondiert. Eine funktionsgerechte Rechtsprechung ist jedoch in einen umfassenderen Legitimationsprozess eingebunden. Die schematische Anwendung weitgehend identischer Legitimationskriterien auf alle drei Staatsgewalten wird ihren spezifischen Funktionen nicht gerecht. So ist im Hinblick auf die Rechtsprechung zwischen Legitimationsmomenten, die an der Person des Richters ausgerichtet ___________ 3 Bettermann, Rechtsprechung, rechtsprechende Gewalt, in: Herzog u. a. (Hrsg.), Evangelisches Staatslexikon, Sp. 2773, 2775. 4 Voßkuhle/Sydow, Die demokratische Legitimation des Richters, JZ 2002, S. 673 mit weiteren Nachweisen. 5 Roellecke, Zur demokratischen Legitimation der rechtsprechenden Gewalt, in: Isensee/Lecheler (Hrsg.), Freiheit und Eigentum, S. 553, 554. 6 Siehe Böckenförde, Demokratie als Verfassungsprinzip, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HbStR, Bd. 2, § 24, Rn. 14 ff.; Herzog, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz (Hrsg.), GG, Art. 20 II. Abschnitt, Rn. 46 ff.; Dreier, in: ders. (Hrsg.), GG, Art. 20 (Demokratie) Rn. 131 ff.; Epping, Demokratische Legitimation der Dritten Gewalt der Gemeinschaften, Der Staat 36 (1997), S. 349.

I. Normativer Maßstab

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sind, und solchen, die eher die Verfahrensgestaltung betreffen, zu unterscheiden. Die personell-organisatorische Legitimation der Gerichte erschöpft sich dabei nicht im Erfordernis einer demokratisch vermittelten Bestellung der Richter. Ihr ist auch die Unabhängigkeit, Unparteilichkeit, Kompetenz sowie die Verantwortlichkeit der Richter in einem umfassenderen Sinne zuzuordnen. Als Teil der sachlichen Legitimation wird hier nicht nur die Rechtsbindung des Richters, sondern auch die im Verfahren verankerten rechtsstaatlichen Grundsätze sowie die Beteiligungsrechte der Parteien und betroffener Dritter verstanden. Die richterliche Entscheidung wird in einem kognitiven Erkenntnisprozess gewonnen7. Der Richter erkennt für Recht. Eine wesentliche Legitimationsquelle gerichtlicher Verfahren ist damit die Rationalität des Entscheidungsprozesses und des Entscheidungsergebnisses8.Um zu verhindern, dass sachfremden Erwägungen in den Entscheidungsprozess einfließen, müssen institutionelle und prozedurale Vorkehrungen zum Schutz seiner Unabhängigkeit getroffen werden9. Weiterhin muss sichergestellt sein, dass der Richter unparteilich entscheidet und über das nötige juristische Sachwissen verfügt. Garantien für eine rationelle Ausübung von Rechtsprechungsfunktionen liegen in der institutionellen Verfasstheit des Gerichts, dem Auswahlmodus für die Besetzung von Richterstellen sowie in der Verwirklichung bestimmter Verfahrensgrundsätze wie dem Öffentlichkeitsgrundsatz und dem Grundsatz der Waffengleichheit10. Um den Sachverhalt umfassend und inhaltlich korrekt zu ermitteln, ist der Richter zudem auf die Mitwirkung der Parteien und sachverständiger Dritter angewiesen. Der Richter entwickelt seinen Kontrollmaßstab nicht selbst. Er stützt sich bei seiner Entscheidung auf bestehendes Recht. Die Rechtsbindung ist praktische Voraussetzung der Rechtskontrolle. Im Nationalstaat stellt die Bindung an das Gesetz sicher, dass die richterliche Entscheidung den im Gesetz verkörperten Willen des Parlaments verwirklicht. Rechtssprechung erschöpft sich aber nicht in einer an juristischen Rationalitätskriterien ausgerichteten Rechtskontrolle. Der Richter ist kein bloßer Subsumtionsautomat11. Nahezu jeder Rechtssatz ist ___________ 7 Bettermann, Rechtsprechung, rechtsprechende Gewalt, in: Herzog u. a. (Hrsg.), Evangelisches Staatslexikon, Sp. 2773, 2776; kritisch zur Annahme eines rein kognitiven Prozesses Petev, Die spezifische Rationalität der richterlichen Entscheidungstätigkeit, in: Achterberg (Hrsg.), Rechtsprechungslehre, S. 565, 569 ff. 8 Bettermann, Rechtsprechung, rechtsprechende Gewalt, in: Herzog u. a. (Hrsg.), Evangelisches Staatslexikon, Sp. 2773, 2775 f. 9 Wolf, Gerichtsverfassungsrecht aller Verfahrenszweige, S. 13. 10 Wolf, Gerichtsverfassungsrecht aller Verfahrenszweige, S. 13. 11 Voßkuhle/Sydow, Die demokratische Legitimation des Richters, JZ 2002, S. 673, 678; Weil, „The Court Cannot Conclude Definitely …“, Columbia JTL 36 (1998), S. 109, 110.

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D. Rationell-prozedurale Legitimation

konkretisierungsbedürftig. Kaum eine Norm ist so präzise, dass sie eine Regelung für alle denkbaren Sachverhaltsalternativen enthält12. Teilweise schafft der Normgeber auch bewusst Generalklauseln, um der Rechtsprechung die Konkretisierung nach ihrem Erfahrungshorizont zu überlassen. Der Richter muss deshalb bei der Rechtsauslegung und Rechtsanwendung Wertungen vornehmen. Solche Wertungen sind allerdings weder auf nationaler noch auf internationaler Ebene in sein Belieben gestellt. Vielmehr hat er sich bei der Interpretation der Rechtssätze so eng wie möglich am Willen des Normgebers zu orientieren. Den Spielraum, der ihm darüber hinaus bleibt, muss er in einem offenen Kommunikationsprozess mit den Streitparteien und der Rechtsgemeinschaft füllen13. Der amerikanische Verfassungsrechtler Alexander Bickel hat die richterliche Rechtsauslegung deshalb auch als „sober second thought of the community“ bezeichnet14. Vom Inhalt der Rechtsprechungstätigkeit zu trennen, sind die von ihr erfüllten rechtssoziologischen Funktionen. Allerdings tragen auch sie zur Legitimation gerichtlicher Verfahren bei. Besonders wichtig ist insoweit die Befriedungsfunktion gerichtlicher Verfahren15. Sowohl der Verfahrenablauf als auch die richterliche Entscheidung sollen den mit dem Ausbruch des Rechtsstreits gestörten Rechtsfrieden wieder herstellen16. Um diesen Zweck zu erfüllen, muss neben einem rationellen Entscheidungsprozess eine hinreichende Einbindung der Parteien in das Verfahren gewährleistet sein. Die Parteien müssen sich als Subjekte des Verfahrens mit substantiellen Gestaltungsmöglichkeiten begreifen. Eine besondere Bedeutung innerhalb dieses Befriedungsprozesses kommt einer stringenten Begründung der Entscheidung zu17. Durch eine klare und nachvollziehbare Argumentation soll auch die unterlegene Streitpartei von der inhaltlichen Richtigkeit der getroffenen Entscheidung überzeugt werden.

___________ 12 Ipsen, Rechtsprechung im Grenzbereich zur Gesetzgebung, in: Achterberg (Hrsg.), Rechtsprechungslehre, S. 435, 436. 13 Wolf, Gerichtsverfassungsrecht aller Verfahrenszweige, S. 154 f., 183 ff.; Zippelius, Juristische Methodenlehre, S. 83 ff. 14 Bickel, The Least Dangerous Branch, S. 26. 15 Zippelius, Legitimation durch Verfahren?, in: Paulus u. a. (Hrsg.), Festschrift für Larenz, S. 293, 299. 16 Wolf, Gerichtsverfassungsrecht aller Verfahrenszweige, S. 37 ff.; Luhmann, Legitimation durch Verfahren, S. 55 ff. 17 Weiler, The Rule of Lawyers and the Ethos of Diplomats, JWT 35 (2001), S. 191, 200.

I. Normativer Maßstab

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2. Legitimation zwischenstaatlicher Gerichte Auf internationaler Ebene fehlt ein durch das Gewaltenteilungsprinzip begründeter funktionell-institutioneller Legitimationsstrang18. Diejenigen Prinzipien, die den Wesensmerkmalen der Rechtsprechungstätigkeit zugrunde liegen, wirken jedoch unabhängig von der Entscheidungsebene legitimierend. Insoweit spielt auch kaum eine Rolle, ob das WTO-Streitbeilegungsverfahren eher als schiedsgerichtliches oder als quasi-gerichtliches Verfahren eingeordnet wird19. Unabhängigkeit, Unparteilichkeit und Kompetenz des Richters sind sowohl auf nationaler wie auf internationaler Ebene unabdingbare Bestandteile der Legitimation von Gerichten20. Auch die Grundsätze eines rechtsstaatlichen Verfahrens zählen in ihrem Kern zu den Wesensmerkmalen der Rechtssprechung. Sie sind deshalb nicht an eine bestimmte Entscheidungsebene gebunden und können als Legitimitätsraster auch auf ein zwischenstaatliches Streitbeilegungsverfahren übertragen werden. Entscheidungsrationalität und Verfahrensgerechtigkeit können in gerichtlichen Verfahren jedoch auf unterschiedliche Weise verwirklicht werden. Einen Idealtypus des Gerichtsverfahrens gibt es deshalb ebenso wenig, wie eine detaillierte „Checkliste“ für die Legitimität der rechtsprechenden Gewalt. Auf nationaler Ebene wird dies bereits anhand eines Vergleichs der unterschiedlichen nationalen Bestimmungen über die Bestellung und Kontrolle von Richtern deutlich21. Auch das Verhältnis zwischen Judikative und Legislative und die Voraussetzungen für ein richterliches Normenkontrollverfahren – soweit ein solches Verfahren von Verfassungs wegen überhaupt zugelassen ist – unterliegen jeweils eigenen, historisch vorgeprägten Regeln. Auch für zwischenstaatliche Verfahren besteht vor allem in sachlicher Hinsicht ein weiter Spielraum, um ein ausreichendes Legitimationsniveau zu sichern. Für das WTO-Streitbeilegungsverfahren existiert daher nur ein schwach konturiertes normatives Leitbild. Prägend für die inhaltliche Gestaltung zwischenstaatlicher Gerichtsverfahren wirkt bis heute vor allem das Statut des In-

___________ 18

Charnovitz, Judicial Independence in the World Trade Organization, in: Boisson de Chazournes u. a. (Hrsg.), International Organizations and International Dispute Settlement, S. 219, 220. 19 Zu den Gemeinsamkeiten Internationaler Gerichte und Schiedsgerichte Schröder, Verantwortlichkeit, Völkerstrafrecht, Streitbeilegung und Sanktion, in: Vitzthum (Hrsg.), Völkerecht, S. 535, Rn. 76; Steinberger, Judicial Settlement of International Disputes, in: Bernhardt (Hrsg.), EPIL, Bd. 3, S. 42 ff. 20 Voßkuhle, Rechtsschutz gegen den Richter, S. 80. 21 Zur Rechtslage in den USA und in Deutschland Zätzsch, Richterliche Unabhängigkeit und Richterauswahl in den USA und Deutschland.

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D. Rationell-prozedurale Legitimation

ternationalen Gerichtshofs22. So wurden bei der Errichtung des Internationalen Seegerichtshofes zahlreiche Bestimmungen aus dem IGH-Statut wortgleich übernommen. Die normative Ausstrahlungskraft des IGH-Verfahrens lag jedoch wenigstens zum Teil in der Monopolstellung des Haager Gerichtshofs begründet. Mit dem Anwachsen der Zahl internationaler Gerichte und Tribunale hat sie an Intensität verloren. Neben dem Internationalen Gerichtshof und dem Internationalen Seegerichtshof formen heute vor allem regionale Gerichte, wie der Europäische Gerichtshof, der Europäische Menschenrechtsgerichtshof und der Interamerikanische Gerichtshof für Menschenrechte das Bild der zwischenstaatlichen und supranationalen Gerichtsbarkeit23. Für die Verhandlungspartner der Uruguay-Runde waren bei der Ausarbeitung des WTO-Streitbeilegungsstatuts weniger existierende Gerichte und Streitbeilegungsmechanismen, als vielmehr die Erfahrungen von Bedeutung, die sie mit dem Streitbeilegungssystem des GATT gesammelt hatten24. Auch die WTOStreitbeilegungsorgane haben sich bei der Fortentwicklung der Verfahrensregeln, etwa im Bereich der Beweislastverteilung, bislang kaum an der Praxis anderer internationaler Gerichte und Tribunale orientiert25. Stattdessen hat der Appellate Body wiederholt betont, dass die Entscheidungen der Streitbeilegungsorgane auf allgemeinen „due process considerations“ gegründet sein müssten, ohne sich dabei auf ein bestehendes Verfahren zu beziehen oder einen spezifischen Maßstab zu benennen26.

II. Personell-organisatorische Legitimation Die Legitimation gerichtlicher Verfahren hängt in besonderer Weise von der Person und der Rechtsstellung des Richters ab. Das Amt des Richters ist in nahezu allen Rechtsordnungen und unabhängig von seiner Zugehörigkeit zu einer ___________ 22 Thirlway, Procedure of International Courts and Tribunals, in: Bernhardt (Hrsg.), EPIL, Bd. 3, S. 1128; Gaffney, Due Process in the World Trade Organization, Am. U. ILR 14 (1998-1999), S. 1173. 23 Buergenthal, Proliferation of International Courts and Tribunals, Leiden JIL 14 (2001), S. 267; Romano, The Proliferation of International Judicial Bodies, N.Y.U. JILP 31 (1998-1999), S. 709. 24 Letzel, Streitbeilegung im Rahmen der WTO, S. 211 ff. 25 McRae, What Is the Future of WTO Dispute Settlement?, JIEL 7 (2004), S. 3, 14. 26 United States – Restrictions on Imports of Cotton and Man-made Fibre Underwear, WTO-Dok. WT/DS24/AB/R, Appellate Body Report vom 15. Januar 1996, Rn. VI; European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution for Bananas, WTO-Dok. WT/DS27/AB/R, Appellate Body Report vom 9. September 1997, Rn. 144; Argentina – Measures Affecting Imports of Footwear, Textiles, Apparel and Other Items, WTO-Dok. WT/DS56/AB/R, Appellate Body Report vom 15. Okotober 1996, Rn. 31.

II. Personell-organisatorische Legitimation

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bestimmten Gerichtsbarkeit durch dieselben Charaktermerkmale gekennzeichnet. Es verlangt nach Unabhängigkeit, Unvoreingenommenheit und Kompetenz. Weiterhin muss der Richter als Inhaber öffentlicher Gewalt in den demokratischen Prozess eingebunden sein. Das gilt für seine Bestellung ebenso wie für ein hinreichendes Maß an Kontrolle. Auch in zwischenstaatlichen Verfahren kann er seine Entscheidungsmacht letztlich nur von den Bürgern ableiten. Die für die personelle Legitimation der Entscheidungsträger notwendigen Kriterien finden sich auch im Selbstverständnis der in den WTO-Streitbeilegungsorganen handelnden Personen wieder. Der ehemalige Vorsitzende des Appellate Body Julio Lacarte-Muró wird mit den Worten zitiert: „The Appellate Body has been described as unflinching in its rulings. I believe this to be the case. We are well aware that none of our rulings is likely to be greeted with universal approval; but our function is another: to be independent, impartial and 27 objective at all times. I believe this also to have been the case .“

1. Unabhängigkeit Die Unabhängigkeit des Richters gehört zu den wesentlichen Bedingungen, um die Rationalität richterlicher Entscheidungen zu gewährleisten28. Kann ein Richter nicht unabhängig entscheiden, besteht die Gefahr, dass er parteiisch „Recht“ spricht29. Seine Unabhängigkeit muss auf verschiedenen Ebenen geschützt werden. In der Staatslehre wird üblicherweise zwischen organisatorischer, persönlicher und sachlicher Unabhängigkeit unterschieden30. Diese Unterscheidung lässt sich entsprechend auch auf das WTO-Streitbeilegungsverfahren übertragen.

a) Organisatorische Unabhängigkeit Im Nationalstaat ist die organisatorische Unabhängigkeit der rechtsprechenden Gewalt wesentliches Kriterium ihrer funktionellen Legitimität und Ausfluss des Gewaltenteilungsprinzips31. Alexander Hamilton mahnte: „[T]here is no ___________ 27

Zitiert nach Ehlermann, Reflections on the Appellate Body of the WTO, JIEL 6 (2003), S. 695, 696. 28 Eichenberger, Die richterliche Unabhängigkeit als staatsrechtliches Problem, S. 83 ff.; Loewenstein, Verfassungslehre, S. 232. 29 Loewenstein, Verfassungslehre, S. 232. 30 Zätzsch, Richterliche Unabhängigkeit, S. 57 ff. 31 Für die deutsche Staatsrechtslehre Herzog, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz (Hrsg.), GG, Art. 97 Rn. 10; Böckenförde, Demokratie als Verfassungsprinzip, in: Isen-

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D. Rationell-prozedurale Legitimation

liberty, if the power of judging be not separated from the legislative and executive powers32.“ Jeder der drei Staatsgewalten sind bestimmte Funktionen zugewiesen, die sie mit eigenen Organen und unter Ausschluss der anderen Staatsgewalten ausüben soll33. Der Judikative kommt die Aufgabe der Rechtsprechung zu; sie stellt um der Rechtsverwirklichung willen fest, was Rechtens ist34. Neben einer funktionellen Dreiteilung der Staatsgewalten beinhaltet der Gewaltenteilungsgrundsatz auch die Errichtung eines Systems gegenseitiger Machthemmung und Machtkontrolle der einzelnen Teilgewalten. Institutionell kommt die Eigenständigkeit der Judikative im Nationalstaat durch die Einrichtung von Gerichten als unabhängigen Rechtsprechungsorganen und durch das Richtermonopol zum Ausdruck. Auf internationaler Ebene stellt sich das Problem der organisatorischen Unabhängigkeit in anderer Weise. Hier geht es im Wesentlichen darum festzustellen, inwieweit politische Organe einer internationalen Organisation nach dem Organisationsrecht dazu befugt sind, auf die Entscheidungsfindung im Streitbeilegungsverfahren einzuwirken. Die organisatorische Unabhängigkeit sichert dabei primär die Durchführung eines objektiven Verfahrens. Nur in Organisationen, die neben judikativen Funktionen über echte Rechtssetzungs- und Rechtsdurchsetzungskompetenzen verfügen, kann es bei einer Funktionenvermischung zu einem Missbrauch von Entscheidungsgewalt gegenüber den Mitgliedstaaten und ihren Bürgern kommen. In allen anderen Fällen – so auch in der WTO – bildet die organisatorische Unabhängigkeit der Streitbeilegungsorgane vielmehr einen äußeren Kreis um die persönliche und sachliche Unabhängigkeit der Richter35. Innerhalb der WTO sind neben dem DSB keine weiteren politischen Organe in den Verfahrensablauf eingebunden. Durch das negative Konsensprinzip ist es den Mitgliedstaaten verwehrt, über das DSB das Wirksamwerden der Streit___________ see/Kirchhof (Hrsg.), HbStR, Bd. 2, § 24, Rn. 15; Voßkuhle/Sydow, Die demokratische Legitimation des Richters, JZ 2002, S. 673, 676. 32 Hamilton, Federalist Nr. 78, zitiert nach Zätzsch, Richterliche Unabhängigkeit, S. 57 Fn. 29. Zuvor schrieb bereits Montesquieu, auf den sich Hamilton beruft: „Sobald in ein und derselben Person oder derselben Beamtenschaft die legislative Befugnis mit der exekutiven verbunden ist, gibt es keine Freiheit. … Freiheit gibt es auch nicht, wenn die richterliche Befugnis nicht von der legislativen und der exekutiven Befugnis geschieden wird“, Montesquieu, Vom Geist der Gesetze, S. 216 f. 33 Ausführlich zum Gewaltenteilungsprinzip Tsatsos, Zur Geschichte und Kritik der Lehre von der Gewaltenteilung; Stern, Staatsrecht, Bd. 3, § 36. 34 Zum Wesen der Rechtsprechung Bettermann, Rechtsprechung, rechtsprechende Gewalt, in: Herzog u. a. (Hrsg.), Evangelisches Staatslexikon, Sp. 2773 ff; Stern, Staatsrecht, Bd. 2, S. 893 ff. 35 Charnovitz, Judicial Independence in the World Trade Organization, in: Boisson de Chazournes u. a. (Hrsg.), International Organizations and International Dispute Settlement, S. 207 ff.

II. Personell-organisatorische Legitimation

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beilegungsentscheidungen zu verhindern. Das DSU verpflichtet allerdings in Art. 27 das WTO-Sekretariat dazu, die Panels zu unterstützen und ihnen insbesondere in Bezug auf die „rechtlichen Hintergründe, die Vorgeschichte und Verfahrensfragen der behandelten Angelegenheiten“ Hilfestellung zu leisten. Auch durch die Mitwirkung des Sekretariats wird die organisatorische Unabhängigkeit des Streitbeilegungsverfahrens aber nicht in Frage gestellt. Art. VI Abs. 4 WTO-Abkommen stellt klar, dass die Aufgaben des Sekretariats ausschließlich internationalen Charakter haben. Bei der Wahrnehmung ihrer Pflichten dürfen die Mitarbeiter des Sekretariats Weisungen von einer nationalen Regierung oder einer anderen Stelle außerhalb der WTO weder einholen noch entgegennehmen36. Satzungsmäßig liegt die Hauptaufgabe des Sekretariats in der Umsetzung der von der Ministerkonferenz und den Räten und Ausschüssen der WTO gefassten Beschlüssen37. Daneben leistet es gegenüber den Beschlussorganen logistische und fachliche Unterstützung, berät die Entwicklungsländer, organisiert die Informationsarbeit und richtet in Zusammenarbeit mit den Gastgeberländern die Ministerkonferenzen aus. Zwischen dem Appellate Body und dem WTO-Sekretariat ist die Zusammenarbeit weniger intensiv38. Die Revisionsinstanz verfügt über ein eigenes Sekretariat, das die Richter in technischer Hinsicht unterstützt39. Ein gewisses Konfliktpotential ergibt sich jedoch daraus, dass das Sekretariat nach Art. 27 Abs. 2 DSU auch damit betraut wurde, Entwicklungsstaaten bei einer Streitsache juristische Unterstützung zukommen zu lassen, wobei dies in einer Weise geschehen soll, welche die Unparteilichkeit des Sekretariats nicht gefährdet. Im Jahr 1999 haben allerdings eine Reihe von Mitgliedstaaten das Advisory Centre on WTO Law (ACWL) gegründet40. Es bildet eine eigenständige organisatorische Einheit außerhalb der WTO und bietet gegen ein nach wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit gestaffeltes Honorar Rechtshilfe und Schulungsprogramme an. Damit wurde verhindert, dass das Sekretariat in seiner Funktion als Rechtsbeistand der Entwicklungsländer zu stark in das Streitbeilegungsverfahren hineingezogen wurde.

___________ 36

Art. VI Abs. 4 S. 2 WTO-Abkommen. Tietje, Die institutionelle Ordnung der WTO, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTOHandbuch, S. 39, Rn. 33 ff. 38 Letzel, Streitbeilegung im Rahmen der WTO, S. 318 f. 39 Ohlhoff, Die Streitbeilegung in der WTO, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 677, Rn. 81. 40 van der Borght, The Advisory Center on WTO Law, JIEL 2 (1999), S. 723, 724 ff. 37

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D. Rationell-prozedurale Legitimation

b) Persönliche und sachliche Unabhängigkeit Die persönliche Unabhängigkeit des Richters beinhaltet die Freiheit, Entscheidungen zu treffen, ohne persönliche Nachteile fürchten zu müssen41. Zur persönlichen Unabhängigkeit gehört auf nationaler Ebene etwa der Schutz des Richters vor einer Absetzung vor Ablauf seiner Amtszeit und eine angemessene, nicht herabsetzbare Besoldung42. Die persönliche Unabhängigkeit des Richters schafft die Voraussetzungen für seine sachliche Unabhängigkeit43. Sachliche Unabhängigkeit bedeutet Freiheit zur eigenverantwortlichen Entscheidung. Der Richter soll das Verfahren selbständig leiten und die Rechtsfindung ohne unzulässige Beeinflussung von außen vornehmen44. Ihm kommt die alleinige und ausschließliche Entscheidungsbefugnis zu45. In völkerrechtlichen Verfahren wird die persönliche Unabhängigkeit der Richter durch eine mehrjährige Amtsdauer geschützt46. Am IGH kann ein Richter nur dann seines Amtes enthoben werden, wenn er nach einstimmiger Auffassung der übrigen Mitglieder in seiner Person nicht mehr die erforderlichen Voraussetzungen erfüllt47. Für seine Tätigkeit wird er aus dem Haushalt der Vereinten Nationen entlohnt48. Das Gehalt wird von der Generalversammlung der Vereinten Nationen festgesetzt und darf während seiner Amtszeit nicht herabgesetzt werden49. Richtern an internationalen Gerichten werden außerdem üblicherweise diplomatische Immunitäten und Vorrechte eingeräumt50. In sachlicher Hinsicht steht die Weisungsunabhängigkeit der Richter von nationalen Regierungen im Vordergrund51. Als weitere Schutzvorkehrungen bestehen in der Regel bestimmte berufliche Inkompatibilitäten52. Nach dem Statut des Internationalen Gerichtshofs dürfen die Richter weder ein politisches Amt noch ___________ 41

Zätzsch, Richterliche Unabhängigkeit, S. 60. Zätzsch, Richterliche Unabhängigkeit, S. 60. 43 Für das deutsche Recht Herzog, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz (Hrsg.), GG, Art. 97, Rn. 47. 44 Rädler, Independence and Impartiality of Judges, in: Weissbrodt/Wolfrum (Hrsg.), The Right to a Fair Trial, S. 727, 729; Zätzsch, Richterliche Unabhängigkeit, S. 62 f. 45 Wolf, Gerichtsverfassungsrecht aller Verfahrenszweige, S. 220. 46 Die Amtsdauer am IGH und am Internationalen Seegerichtshof beträgt je 9 Jahre, Art. 13 Abs. 1 IGH-Statut, Art. 5 Abs. 1 ISGH-Statut. 47 Art. 18 Abs. 1 IGH-Statut. 48 Art. 32 IGH-Statut. 49 Art. 32 Abs. 5 IGH-Statut. 50 Art. 19 IGH-Statut; Art. 10-ISGH Statut. 51 Letzel, Streitbeilegung im Rahmen der WTO, S. 356. 52 Mackenzie/Sands, International Courts and Tribunals and the Independence of the International Judge, Harvard ILJ 44 (2003), S. 271, 282. 42

II. Personell-organisatorische Legitimation

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ein Amt in der Verwaltung ausüben, noch sich einer anderen Beschäftigung beruflicher Art widmen53. In der WTO wurden geeignete Vorkehrungen getroffen, um die Unabhängigkeit der Richter in beiden Instanzen zu gewährleisten. Den Panelrichtern dürfen die WTO-Mitglieder weder Weisungen erteilen, noch versuchen, sie als Einzelpersonen hinsichtlich der Angelegenheit vor dem Panel zu beeinflussen54. Die Mitglieder eines Panels können zwar Angehörige einer nationalen Verwaltung oder einer internationalen Organisation sein. Das DSU stellt jedoch klar, dass sie dem Panel in persönlicher Eigenschaft und nicht als Vertreter einer Regierung oder einer Organisation angehören55. Weder dem Panel noch dem Appellate Body dürfen bezüglich anhängiger Streitfälle einseitige Mitteilungen gemacht werden56. Allerdings verfügen die Panelrichter nicht über eine feste Amtszeit und beziehen auch kein festes Gehalt. Stattdessen werden sie anhand einer Vorschlagsliste des Sekretariats jeweils nur für einen bestimmten Streitfall eingesetzt57. Für die Mitglieder des Appellate Body bestimmt das DSU ausdrücklich, dass sie von einer Regierung unabhängig sein müssen58. Den Empfehlungen des Vorbereitungskomitees der WTO zufolge schließt dies aber Bewerber in Positionen, die durch Regierungsgelder finanziert werden, nicht aus, solange diese selbst keine Regierungsfunktionen ausüben59. Den Appellate Body Richtern ist ihr Amt für vier Jahre übertragen, wobei eine einmalige Wiederernennung möglich ist60. Die Möglichkeit einer Absetzung sieht das DSU nicht vor. Nach den Rules of Conduct kann ein Richter aber wegen Befangenheit von einem laufenden Verfahren ausgeschlossen werden61. Die finanzielle Unabhängigkeit der Panel- und Appellate Body Richter wird dadurch gewahrt, dass ihre Auslagen, einschließlich Reisekosten und Tagegelder, aus dem WTOHaushalt erstattet werden62. Die sachliche Unabhängigkeit der Richter kann jedoch nicht nur durch förmliche Weisungen, sondern auch durch massiven politischen Druck unterminiert ___________ 53 Art. 16 Abs. 1 IGH-Statut. Weniger strenge Anforderungen formuliert Art. 7 Abs. 1 ISGH-Statut. 54 Art. 8 Abs. 9 S. 2 DSU. 55 Art. 8 Abs. 9 S. 1 DSU. 56 Art. 18 Abs. 1 DSU. 57 Ausführlich Shoyer, Panel Selection in WTO Dispute Settlement Proceedings, JIEL 6 (2003), S. 203 ff. 58 Art. 17 Abs. 3 S. 2 DSU. 59 Establishment of the Appellate Body: Recommendations by the Preparatory Committee for the WTO approved by the Dispute Settlement Body10 February 1995, WTODok. WT/DSB/1 vom 19. Juni 1995, Rn. 7. 60 Art. 17 Abs. 2 S. 1 DSU. 61 Art.VIII Rules of Conduct, WTO-Dok. WT/DSB/RC/1 vom 11. Dezember 1996. 62 Art. 8 Abs. 11, 17 Abs. 8 DSU.

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D. Rationell-prozedurale Legitimation

werden63. In der WTO lässt sich bislang allerdings erst ein Fall anführen, in dem die Mitgliedstaaten gemeinsam Druck auf den Appellate Body ausgeübt haben. Als der Asbestos-Streits vor dem Appellate Body anhängig gemacht wurde, stellten die Richter interne Richtlinien für die Behandlung von amicus curiae briefs auf64. Die meisten Regierungen waren jedoch der Ansicht, dass der Appellate Body zivilgesellschaftlichen Gruppen darin zu viel Einfluss auf das Streitbeilegungsverfahren einräumte. Die Richter wurden daraufhin von Seiten der Mitgliedstaaten mit Beschwerden überhäuft65. Außerdem beriefen die Mitglieder während des laufenden Verfahrens eine Sondersitzung des Allgemeinen Rates ein, in der sie die Richter harsch kritisierten66. Bereits im Vorfeld der der Sitzung wies der Appellate Body daraufhin alle Anträge auf die Zulassung von amicus curiae briefs zurück, ohne dabei spezifische Gründe anzugeben67.

2. Individuelle Legitimation a) Unvoreingenommenheit Richterliche Rationalität und Verfahrensgerechtigkeit setzen voraus, dass der Richter den Parteien und den zu entscheidenden Sach- und Rechtsfragen unvoreingenommen gegenüber steht. Diese Haltung des Richters wird auch als innere Unabhängigkeit, Unparteilichkeit, Unbefangenheit oder Neutralität bezeichnet68. Der Richter darf vom konkreten Rechtsstreit nicht in seinen Interessen betroffen sein und muss generell zu einer vorurteilsfreien, alle Umstände abwägenden Beurteilung in der Lage sein69. Je größer die Entscheidungsspielräume sind, desto bedeutsamer wird das Kriterium der Unvoreingenommenheit. Die Unvoreingenommenheit des Richters soll durch seine persönliche und sach___________ 63

Charnovitz, Judicial Independence in the World Trade Organization, in: Boisson de Chazournes u.a. (Hrsg.), International Organizations and International Dispute Settlement, S. 219, 233 ff. 64 European Communities – Measures Affecting Asbestos and Asbestos-Containing Products, Communication from the Appellate Body, WTO-Dok. WT/DS135/9 vom 8. November 2000. Siehe auch Zonnekeyn, The Appellate Body’s Communication on Amicus Curiae Briefs in the Asbestos Case, JWT 35 (2001), S. 553. 65 Charnovitz, Judicial Independence in the World Trade Organization, in: Boisson de Chazournes u.a. (Hrsg.), International Organizations and International Dispute Settlement, S. 219, 234. 66 General Council, Minutes of Meeting Held on 22 November 2000, WTO-Dok. WT/GD/M/60. 67 European Communities – Measures Affecting Asbestos and Asbestos-Containing Products, WTO-Dok. WT/DS135/AB/R, Appellate Body Report vom 5. April 2000, Rn. 53, 55 – 56. 68 Zu den unterschiedlichen Begriffen Zätzsch, Richterliche Unabhängigkeit, S. 54 f. 69 Wolf, Gerichtsverfassungsrecht aller Verfahrenszweige, S. 219

II. Personell-organisatorische Legitimation

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liche Unabhängigkeit begünstigt werden. Äußere Unabhängigkeit ist indes nicht die einzige und auch keine notwendige Bedingung richterlicher Unvoreingenommenheit70. Wegen der Vielzahl der Fälle, die vor den nationalen Gerichten verhandelt werden, spielt eine mögliche Voreingenommenheit zugunsten bestimmter Personen oder Sachverhalte bei der Richterauswahl gewöhnlich keine Rolle. Dies ändert sich bei der Besetzung oberster Gerichte, die in den meisten Staaten durch politische Instanzen vorgenommen werden. Hier gehen einer Bestellung zum Richter üblicherweise intensive Befragungen voraus, in denen auch persönliche Überzeugungen, die sich in den Entscheidungen niederschlagen könnten, ermittelt werden71. Auf nationaler Ebene wird die Unvoreingenommenheit der Richter vor allem über eine Reihe gesetzlicher Ausschluss- und Ablehnungsgründe sichergestellt72. Für die Richter internationaler Gerichte und Tribunale ist die persönliche Unvoreingenommenheit dagegen üblicherweise ein entscheidendes Auswahlkriterium73. Unabhängigkeit und Unparteilichkeit werden in den Statuten allerdings teilweise synonym verwandt74. Wird in einer Bestimmung über die Auswahl von Richtern deren Unabhängigkeit verlangt, so ist damit regelmäßig auch ihre innere Unabhängigkeit gemeint. Bei der Auswahl der Mitglieder eines WTO-Panels soll nach Art. 8 Abs. 2 DSU neben den fachlicher Qualifikation auch die Unabhängigkeit der Kandidaten gewährleistet sein75. Der Unparteilichkeit der Panel- und Appellate Body Richter dient weiterhin ein Verhaltenskodex des DSB76. Er verpflichtet die Mitglieder der Streitbeilegungsinstanzen unter anderem dazu, alle Umstände und Entwicklungen anzuzeigen, die ihre Unabhängigkeit und Unparteilichkeit in Zweifel ziehen könnten77. Daneben enthält er Regelungen über das Verfahren bei einem Verdacht der Befangenheit von Panel- und Appellate Body Richtern78. Die Verhandlungspartner der Uruguay-Runde befürchteten insbesondere, dass Panelrichter zugunsten ihrer Heimatstaaten voreingenommen sein könnten. Deshalb ordnet das DSU an, dass Staatsangehörige von Mitgliedern, deren Regierungen Parteien eines Streitfalls oder als Dritte am Verfahren beteiligt sind, ___________ 70

Eichenberger, Richterliche Unabhängigkeit als staatsrechtliches Problem, S. 25. Zu den Wahlen zum Bundesverfassungsgerichts und zum US Supreme Court Pieper, Verfassungsrichterwahlen, S. 22 ff., 42 ff. 72 Zätzsch, Richterliche Unabhängigkeit, S. 193 f. 73 Mackenzie/Sands, International Courts and Tribunals and the Independence of the International Judge, Harvard ILJ 44 (2003), S. 271, 280 ff. 74 Siehe Art. 2 IGH Statut. Anders in Art. 2 Abs. 1 ISGH Statut. 75 Art. 8 Abs. 2 DSU. 76 Rules of Conduct, WTO-Dok. WT/DSB/RC/1 vom 1. Dezember 1996. 77 Art. III Abs. 1, VI Rules of Conduct. 78 Art. VIII Rules of Conduct. 71

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D. Rationell-prozedurale Legitimation

nicht in einem mit dieser Streitsache befassten Panel tätig sein dürfen, es sei denn, die Streitparteien treffen eine entsprechende Vereinbarung79. Dabei stellt das DSU in einer Fußnote klar, dass im Fall, dass eine Zollunion oder ein gemeinsamer Markt als Streitpartei auftritt, die Staatsangehörigen aller Mitgliedstaaten prinzipiell von der Mitwirkung in einem Panel ausgeschlossen sind80. Diese Regelung findet derzeit nur auf die EG Anwendung. Das Auswahlverfahren für die WTO-Panels hat gelegentlich Zweifel an der Unvoreingenommenheit der Panellisten aufkommen lassen. Das Verfahren sieht vor, dass zunächst das WTO-Sekretariat Kandidaten für das Panel vorschlägt81. Das Sekretariat greift dabei regelmäßig auf die Nominierungsliste nach Art. 8 Abs. 4 DSU zurück, da es über die hierauf geführten Personen eine Reihe von fachlichen und persönlichen Informationen besitzt, auf die es in den Verhandlungen mit den Streitparteien über die Berufung der Panelrichter mit ankommt82. Zwar schreibt das DSU vor, dass die Streitparteien die Nominierungen des Sekretariats nur aus zwingenden Gründen ablehnen dürfen. In der Regel werden aber zwischen dem Sekretariat und den Streitparteien intensive Verhandlungen über die Besetzung des Panels geführt und vom Sekretariat mehrere Alternativvorschläge nachgereicht, bevor letztendlich der Generaldirektor bindend über den personellen Zuschnitt des Panels entscheidet83. Es liegt in der Natur der Sache, dass die Streitparteien bei der Prüfung der Kandidaten Mutmaßungen darüber anstellen, welche der als Panelrichter in Frage kommenden Person am ehesten ihre eigene Rechtsauffassung vertritt und darauf hinwirken, ein Panel zusammenzustellen, das der Streitsache gerade nicht neutral gegenüber steht. Allgemein bevorzugen die Parteien Kandidaten mit einem ökonomischen Hintergrund gegenüber Juristen84. Weiterhin erhoffen sich die Streitgegner von Handelsdiplomaten aus den Hauptstätten der Mitgliedstaaten mehr Verständnis für die Schwierigkeiten, die bei der Umsetzung der Handelsverpflichtungen entstehen können, als von den bei der WTO selbst akkreditierten Staatenvertreter85. Um die Glaubwürdigkeit und Unvoreingenommenheit der Panel-Mitglieder zu erhöhen, hat sich die Europäische Gemeinschaft in einer Stellungnahme zur ___________ 79

Art. 8 Abs. 3 DSU. Art. 8 Abs. 3 Fn. 6 DSU. 81 Art. 8 Abs. 6 S. 1 DSU. 82 Shoyer, Panel Selection in WTO Dispute Settlement Proceedings, JIEL 6 (2003), S. 203, 204. 83 Shoyer, Panel Selection in WTO Dispute Settlement Proceedings, JIEL 6 (2003), S. 203, 205. 84 Shoyer, Panel Selection in WTO Dispute Settlement Proceedings, JIEL 6 (2003), S. 203, 205. 85 Roessler, Comment on a WTO Permanent Panel Body, JIEL 6 (2003), S. 230, 233. 80

II. Personell-organisatorische Legitimation

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Reform des Streitbeilegungsverfahrens für die Errichtung einer ständigen Panelinstanz ausgesprochen86. Legitimitätsgewinne erhofft sich die EG vor allem durch eine Verringerung von Interessenkonflikten, die ihrer Ansicht nach dadurch zustande kommen, dass die Panels typischerweise aus Regierungsvertreter bestehen. Der Vorstoß der Europäischen Gemeinschaft ist in der Literatur teilweise auf Kritik gestoßen. Es wird einerseits angezweifelt, dass die gegenwärtige Form der Panelerrichtung Interessenkonflikte begünstigt87. Andererseits wird bestritten, dass eine ständige Instanz die Gefahr der Voreingenommenheit einzelner Richter beseitigen kann88. Auch wenn die Mitglieder einer permanenten Instanz bereits aus dem öffentlichen Dienst ihrer Heimatstaaten ausgeschieden seien, könne nicht mit letzter Gewissheit gesagt werden, dass Loyalitäten nicht dennoch fortbestünden. Für eine ständige Panelinstanz spricht jedoch neben dem Schutz vor parteiischen Entscheidungen die Möglichkeit, Fachwissen zu akkumulieren, und die Konsistenz der Rechtsprechung zu gewährleisten89. In Bezug auf die Mitglieder des Appellate Body stellt das DSU nicht die Vermutung auf, sie könnten in einem Streitfall zugunsten ihres Heimatstaates Partei ergreifen. Die Streitbeilegungsvereinbarung ordnet lediglich an, dass sich die Richter nicht an der Erörterung von Streitigkeiten beteiligen dürfen, die zu einem mittelbaren oder unmittelbaren Interessenkonflikt führen würden90. Dass sich die vergleichsweise kurze Amtszeit der Richter negativ auf ihre Unparteilichkeit auswirkt, konnte bislang nicht nachgewiesen werden. Es ist zwar nicht auszuschließen, dass der Wunsch, wieder ernannt zu werden, auf Seiten der Richter dazu führt, Positionen zu vermeiden, die bei besonders einflussreichen Mitgliedern auf Missfallen stoßen könnten91. Diese Gefahr besteht aber grundsätzlich, wenn eine zeitlich beschränkte Amtszeit mit der Möglichkeit zur Wiederernennung vorgesehen ist. Hinzu kommt, dass mit einer verstärkten politischen Kontrolle auch die demokratische Legitimation der Richter gestärkt wird. Gegenüber den Richtern in den WTO-Streitbeilegungsorganen ist aber nicht nur der Verdacht geäußert worden, zugunsten ihrer Heimatstaaten zu entscheiden. Vor allem den Mitgliedern der Panels in den Streitfällen EC – Hormones92 ___________ 86 Communication from the European Communities, WTO-Dok. TN/DS/W/1, vom 13. März 2002. 87 Davey, The Case for a WTO Permanent Panel Body, JIEL 6 (2003), S. 177, 180 f. 88 Davey, The Case for a WTO Permanent Panel Body, JIEL 6 (2003), S. 177, 181. 89 Cottier, The WTO Permanent Panel Body, JIEL 6 (2003), S. 187, 194. 90 Art. 17 Abs. 3 S. 5 DSU. 91 Ähnliche Befürchtungen äußern in Bezug auf die europäische Gerichtsbarkeit Epping, Demokratische Legitimation der Dritten Gewalt der Gemeinschaften, Der Staat 36 (1997), S. 349, 373; Everling, Justiz im Europa von morgen, DRiZ 1993, S. 5, 6. 92 WTO-Dok. WT/DS26/R/USA und WT/DS48/R/CAN, Panel Reports vom 18. August 1997.

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D. Rationell-prozedurale Legitimation

und US – Shrimp93 wurde teilweise vorgeworfen, bei der Rechtsauslegung einer rein ökonomischen Betrachtung zuzuneigen und umwelt- und verbraucherschutzpolitischen Belangen gegenüber voreingenommen zu sein94. Der Appellate Body sah sich im Fall US – Shrimp deshalb genötigt, obwohl er die amerikanische Regelung zum Schutz von Meeresschildkröten letztlich für WTOrechtswidrig erklärte, die Bedeutung, die er dem Umweltschutz in der WTOOrdnung beimisst, klar herauszustreichen und dem Verdacht der Voreingenommenheit schon einmal präventiv zu begegnen: „In reaching these conclusions, we wish to underscore what we have not decided in this appeal. We have not decided that the protection and the preservation of the environment is of no significance to the Members of the WTO. Clearly, it is. We have not decided that the sovereign nations that are Members of the WTO cannot adopt effective measures to protect endangered species, such as sea turtles. Clearly, they can and should. And we have not decided that sovereign states should not act together bilaterally, plurilaterally or multilaterally, either within the WTO or in other international fora, to protect endangered species or to otherwise protect the envi95 ronment. Clearly, they should and do .“

Auch der ehemalige Appellate Body Richter James Bacchus hat sich gegen den Vorwurf der Voreingenommenheit verwahrt: „The Members of the WTO have not instructed the Members of the Appellate Body to ‚take into account‘ any considerations other than those of law. So we do not. Further, the Members of the WTO have specifically instructed us – not once, but twice – in the WTO Rules of Conduct to be both ‚independent‘ and ‚impartial‘ in WTO dis96 pute settlement. So we are .“

Tatsächlich wird man aus den bislang ergangenen Entscheidungen mit umwelt- und gesundheitsschutzpolitischen Bezügen wohl kaum den Schluss ziehen können, dass die Mitglieder der Streitbeilegungsorgane gegenüber bestimmten Sachfragen persönlich voreingenommen sind. Ob das WTO-Recht Umwelt- und Gesundheitsbelange ausreichend schützt, ist dagegen eine ganz andere Frage. Das Vertrauen in die richterliche Neutralität muss vor allem aus Sicht der Beteiligten bestehen; ein rein objektiver Maßstab lässt sich nicht anlegen97. Soweit ___________ 93

WTO-Dok. WT/DS58/R, Panel Report vom 15. Mai 1998. Siehe etwa Wallach, Fünf Jahre Welthandelsorganisation: Ein trauriges Fazit, in: Mander/Goldsmith (Hrsg.), Schwarzbuch der Globalisierung, S. 261; Howse, The Turtles Panel – Another Environmental Disaster in Geneva, JWT 34 (1998), S. 73. 95 United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WTODok. WT/DS58/AB/R, Appellate Body Report vom 12. Oktober 1998, Rn. 185 (Hervorhebungen im Original). 96 Bacchus, Lone Star: The Historic Role of the WTO, Texas ILJ 39 (2003-2004), S. 401, 409 (Fußnote weggelassen). 97 Wolf, Gerichtsverfassungsrecht aller Verfahrenszweige, S. 221. 94

II. Personell-organisatorische Legitimation

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ersichtlich haben die Parteien aber bislang noch nie einen Befangenheitsantrag nach den Rules of Conduct gestellt. Die Judikatur der Streitbeilegungsinstanzen zur Zulassung von amicus curiae briefs ist außerdem ein Indiz dafür, dass die WTO-Richter auf einen breiten Dialog setzen und bereit sind, auch kritischen Stimmen eine Bühne zu geben.

b) Kompetenz Zur Legitimation der Rechtsprechung gehört neben der Unabhängigkeit und Unvoreingenommenheit der Richter auch deren fachliche Kompetenz98. Ein hinreichendes juristisches Fachwissen der Richter ist Voraussetzung dafür, dass ein Gericht den ihm vorgelegten Sachverhalt unter die einschlägigen Rechtsnormen subsumieren kann und zu rechtlich korrekten Entscheidungen kommt. Wo es um komplexe Sachverhaltsfeststellungen geht, kann sich der Richter auch auf externen Sachverstand stützen. Es bleibt allerdings Aufgabe des Richters im Rahmen der Beweiswürdigung zu entscheiden, inwieweit die Ergebnisse eines Sachverständigen dem Urteil als richtig zugrunde zu legen sind99. Auf nationaler Ebene unterscheiden sich die Anforderungsprofile an die Qualifikation von Richtern teilweise stark. In der Bundesrepublik Deutschland ist Qualifikationsvoraussetzung für eine Berufung als Richter zunächst die durch ein juristisches Studium und den juristischen Vorbereitungsdienst nachgewiesene Befähigung zum Richteramt100. Auswahlkriterien bei nachgewiesener formaler Qualifikation sind Eignung, Befähigung und fachliche Leistung101. Insoweit besteht im Hinblick auf die hauptamtliche Richtertätigkeit anders als in anderen Rechtsordnungen ein Juristenmonopol102. Dagegen ist eine berufliche Erfahrung, etwa als Rechtsanwalt oder Verwaltungsbeamter, nach deutschem Recht keine Zulassungsvoraussetzung. Zu den Berufsrichtern werden in nationalen Verfahren häufig ehrenamtliche Richter hinzugezogen, um die allgemeine juristische Kompetenz der Berufsrichter durch besondere Eigenschaften zu ergänzen103. Die Laienrichter werden je nach Gerichtszweig und Verfahren unter drei unterschiedlichen Gesichtspunkten ausgewählt. Sie können als Vertreter ___________ 98

Voßkuhle/Sydow, Die demokratische Legitimation des Richters, JZ 2002, S. 673,

680. 99

Wolf, Gerichtsverfassungsrecht aller Verfahrenszweige, S. 291. §§ 5 ff. und 9 DRiG. 101 Art. 33 Abs. 2 GG. 102 Voßkuhle/Sydow, Die demokratische Legitimation des Richters, JZ 2002, S. 673, 680. 103 Zum deutschen Recht Barbey, Der Status des Richters, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HbStR, Bd. 3, § 74; Klausa, Ehrenamtliche Richter, 1974. 100

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D. Rationell-prozedurale Legitimation

der Allgemeinheit (quivis ex populo), als Kompetenzträger im Zusammenhang mit bestimmten Rechtsmaterien oder als reine Interessenvertreter fungieren. Die Anforderungen, die auf internationaler Ebene an einen Richter gestellt werden, sind zumeist sehr allgemein. Die Richter am Internationalen Gerichtshof müssen die in ihrem Heimatstaat für die höchsten richterlichen Ämter erforderlichen Voraussetzungen erfüllen oder Völkerrechtsgelehrte von anerkanntem Ruf sein104. Zusätzlich verlangt das IGH Statut von den Richtern ein hohes sittliches Ansehen105. Die Richter am Internationalen Seegerichtshofs müssen laut seines Statuts über anerkannte fachliche Leistungen auf dem Gebiet des Seerechts verfügen106. Für die Richter am Europäischen Gerichtshof gilt ebenfalls, dass sie in ihrem Heimatstaat die für die höchsten richterlichen Ämter erforderlichen Voraussetzungen erfüllen oder Juristen von anerkannt hervorragender Befähigung sein müssen107. Detailliertere Vorgaben für die Auswahl der Richter enthält das Statut des Internationalen Strafgerichtshofs. Die Richter müssen nicht nur die Voraussetzungen für die höchsten richterlichen Ämter in ihren Heimatstaaten erfüllen108. Sie müssen auch entweder über Kenntnisse im materiellen Strafrecht und im Strafprozessrecht sowie über entsprechende berufliche Erfahrungen verfügen oder Kompetenzen in einem für die Arbeit des Gerichts relevanten Bereich des internationalen Rechts besitzen und eine intensive Berufserfahrung im Bereich der Justiz aufweisen109. Außerdem wird verlangt, dass die Richter mindestens eine der beiden Arbeitssprachen des Gerichts – Englisch oder Französisch – fließend beherrschen110. Das DSU fordert, dass die WTO-Streitbeilegungspanels aus „hochqualifizierten Einzelpersonen“ bestehen, „die dem öffentlichen Dienst angehören können, aber nicht müssen“111. Die Erfahrung als Richter in einem GATT-Panel oder als Handelsdiplomat oder Rechtsberater im Dienst eines Mitgliedstaates oder der WTO wird ebenfalls positiv berücksichtigt, ebenso wissenschaftliche Verdienste im Bereich des internationalen Handelsrechts oder der internationalen Handelspolitik112. Allgemein sollen bei der Auswahl der Mitglieder eines ___________ 104

Art. 2 IGH-Statut. Art. 2 IGH-Statut. 106 Art. 2 ISGH-Statut. 107 Art. 223 Abs. 1 EG. Die Richter des Europäischen Gerichts erster Instanz müssen lediglich über die Befähigung zur Ausübung richterlicher Tätigkeiten verfügen. Art. 225 Abs. 3 EG. 108 Art. 36 Abs. 3 lit. a IStGH-Statut. 109 Art. 36 Abs. 3 lit. b IStGH-Statut. 110 Art. 36 Abs. 3 lit. c IStGH-Statut. 111 Art. 8 Abs. 1 DSU. 112 Art. 8 Abs. 1 DSU. 105

II. Personell-organisatorische Legitimation

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Panels „die Unabhängigkeit der Mitglieder, ein ausreichend weit gefächerter Hintergrund und ein breites Spektrum an Erfahrung gewährleistet sein“113. Zumindest die Panelvorsitzenden brachten bislang stets eine hohe Kompetenz in internationalen Handelsfragen mit ein114. Sie wurden typischerweise aus dem Kreis ehemaliger GATT- und WTO-Panelmitglieder ausgewählt. Diejenigen Panelvorsitzenden ohne Panelerfahrung waren als Mitarbeiter des WTOSekretariats tätig, fungierten als Vorsitzende des Dispute Settlement Body oder beschäftigten sich wissenschaftlich mit internationalen Handelsfragen115. Die Beisitzer eines Panels besitzen ein sehr unterschiedliches Maß an Erfahrung in der Beilegung internationaler Handelsstreitigkeiten. Während einzelne Personen häufiger als Panelrichter bestellt werden, kam die Mehrzahl der als Richter Nominierten bislang nur in einem oder in zwei Verfahren tatsächlich zum Zuge116. Die Zahl von Richtern, die in vier oder mehr Panelverfahren mitgearbeitet haben, ist gering. Eine Einigung über die Besetzung der Panels fällt den Streitparteien in der Regel auch leichter, wenn die Nominierten zumindest hinsichtlich der streitbefangenen Materie bislang noch nicht Farbe bekannt haben117. Inwieweit die juristische Unterstützung der Panels durch das WTO-Sekretariat Kompetenzdefizite auszugleichen vermag, ist schwer zu beurteilen. Insgesamt spricht deshalb viel dafür, bei einer Reform des Streitbeilegungsmechanismus die gegenwärtige Besetzungspraxis durch die Schaffung einer ständige Panelinstanz zu ersetzen. Als Richter des Appellate Body sollen nur „anerkannte und angesehene Fachleute mit ausgewiesenen Sachkenntnissen auf dem Gebieten Recht, internationaler Handel und allgemein den Gegenständen der unter die [Streitbeilegungs-]Vereinbarung fallenden Übereinkommen“ tätig werden118. Wenn auch nicht alle Richter einen juristischen Studienabschluss aufweisen können, so handelte es sich dennoch bei allen Mitgliedern des Appellate Body um ausge-

___________ 113

Art. 8 Abs. 2 DSU. Davey, A Permanent Panel Body for WTO Dispute Settlement, in: Kennedy/Southwick (Hrsg.), The Political Economy of International Trade Law, S. 496, 508. 115 Davey, A Permanent Panel Body for WTO Dispute Settlement, in: Kennedy/Southwick (Hrsg.), The Political Economy of International Trade Law, S. 496, 508. 116 Davey, The Case for a WTO Permanent Panel Body, JIEL 6 (2003), S. 177, 179; ders., A Permanent Panel Body for WTO Dispute Settlement, in: Kennedy/Southwick (Hrsg.), The Political Economy of International Trade Law, S. 496, 508. 117 Roessler, Comment on a WTO Permanent Panel Body, JIEL 6 (2003), S. 230, 233. 118 Art. 17 Abs. 3 S. 1 DSU. 114

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D. Rationell-prozedurale Legitimation

wiesene Fachleute auf dem Gebiet des internationalen Rechts119. Die meisten Richter haben eine wissenschaftliche Karriere im Bereich des Völkerrechts und des internationalen Wirtschaftsrechts oder der Wirtschaftswissenschaften durchlaufen und unterrichteten vor ihrer Berufung an renommierten Universitäten120. Die übrigen Mitglieder des Appellate Body waren als Diplomaten oder Handelsexperten für nationale Regierungen oder internationale Organisationen tätig. Viele Mitglieder brachten bereits Erfahrungen als Richter an internationalen Gerichten und Schiedsgerichten mit. Die Vorwürfe, die Mitglieder der WTO-Streitbeilegungsorgane seien in Fällen mit Umweltbezug voreingenommen, wurden teilweise durch Behauptungen flankiert, ihnen fehle es in ökologischen Fragen an Kompetenz121. Auch diese Kritik vermag indes nicht zu überzeugen. Gerade in den Fällen US – Tuna und US – Shrimp standen reine Rechtsfragen wie die Unterscheidung von produktund herstellungsbezogenen Maßnahmen und die korrekte Auslegung des Chapeau zu Art. XX GATT im Vordergrund. Auf ökologisches Spezialwissen kam es nicht an.

c) Repräsentativität Die geographische Repräsentativität der Richter in internationalen Gerichten ist zum einen Ausdruck des Prinzips der Staatengleichheit und soll zum anderen eine zusätzliche Gewähr für die Unparteilichkeit des Gerichts bieten. Das Statut des Internationalen Gerichtshofs bestimmt, dass die Richter „in ihrer Gesamtheit eine Vertretung der großen Kulturkreise und der hauptsächlichen Rechtssysteme der Welt gewährleisten“122. In der politischen Praxis stellen die fünf ständigen Sicherheitsratsmitglieder je einen Richter; die übrigen zehn Posi___________ 119 Ehemalige Appellate Body Richter waren James Bacchus aus den USA (19952003), Christopher Beeby aus Neuseeland (1995-2000), Claus-Dieter Ehlermann aus Deutschland (1995-2001), Said El-Naggar aus Ägypten (1995-2000), Florentino Feliciano aus den Philippinen (1995-2001), Julio Lactarte-Muró aus Uruguay (19952001), Mitsuo Matsushita aus Japan (1995-2000) und John Lockhart aus Australien (2001-2006). Gegenwärtig sind Georges Michel Abi-Saab aus Ägypten (seit 2004), Luiz Olavo Baptista aus Brasilien (seit 2001), Arumugamangalam Venkatachalam Ganesan aus Indien (seit 2004), Merit E. Janow aus den USA (seit 2003), Giorgio Sacerdoti aus Italien (seit 2001), Yasuhei Taniguchi aus Japan (seit 2003) David Unterhalter aus Südafrika (seit 2006) als Mitglieder des Appellate Body tätig, www.wto.org/english/tratop_e/ dispu_e/ab_members_descrp_e.htm (zuletzt besucht am 28. August 2006). 120 www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/ab_members_bio_e.htm (zuletzt besucht am 28. August 2006). 121 So etwa Charnovitz, Participation of Nongovernmental Organizations in the World Trade Organization, U. Pa. JIEL 17 (1996), S. 331, 352. 122 Art. 9 IGH-Statut.

II. Personell-organisatorische Legitimation

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tionen werden durch je zwei Richter aus einer der fünf UN-Weltregionen besetzt123. Auch das Statut des Internationalen Seegerichtshofs verpflichtet seine Mitgliedstaaten dazu, bei Besetzung der 21 Richterstellen des Gerichtshofs „eine Vertretung der hauptsächlichen Rechtssysteme der Welt und eine gerechte geographische Verteilung zu gewährleisten“. Im Europäischen Gerichtshof und im Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte ist jeder Mitgliedstaat mit einem Richter vertreten124. Die Statute des EGMR und des IStGH enthalten zusätzlich zu einer Klausel, die eine faire geographische Verteilung der Richterposten sicherstellen soll, auch eine Bestimmung, wonach eine ausgewogene Repräsentation von männlichen und weiblichen Richtern bestehen soll125. Das DSU enthält keine Bestimmung, die eine angemessene geographische Repräsentativität bei der Zusammenstellung der Nominierungsliste der Panels verlangt. Es ordnet jedoch an, dass in Verfahren, in denen sich ein Entwicklungsland und ein Industriestaat gegenüber stehen, auf Ersuchen des Entwicklungslandes zumindest ein Panelmitglied aus einem Entwicklungsland stammen soll126. Die Interessen von Entwicklungsstaaten sind allerdings nicht immer deckungsgleich. So verlangte Ecuador im Bananenstreit mit der EG127 zunächst, dass dem Panel auch mindestens ein Mitglied aus einem Entwicklungsland angehören solle. Als Ecuador jedoch festgestellt hatte, dass die Mehrzahl der Entwicklungsländer innerhalb der WTO die Position der Gemeinschaft unterstützte, zog es seinen Antrag wieder zurück128. In der Regel bemüht sich aber das Sekretariat, den Streitparteien für die Besetzung eines Panels einen geographisch ausgewogenen Vorschlag zu unterbreiten129. Die Regelung, dass Staatsangehörige der am Streit Beteiligten grundsätzlich nicht als Panelmitglieder tätig werden können, begünstigt weiterhin die Bestellung von Panelrichtern aus kleinen und mittleren Mitgliedstaaten, da diese Staaten seltener in Streitbeilegungsverfahren auftreten130. Dagegen sind die Chancen für Panelrichter aus den USA und der EG sehr gering, da an fast jedem Rechtsstreit entweder die ___________ 123 Mackenzie/Sands, International Courts and Tribunals and the Independence of the International Judge, Harvard ILJ 44 (2003), S. 271, 278. 124 Art. 221 Abs. EG; Art. 20 EMRK. 125 Art. 36 Abs. 8 (a) (iii) IStGH-Statut; Art. 14 EGMR-VerfahrensO. 126 Art. 8 Abs. 10 DSU. 127 European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, WTO-Dok. WT/DS27/R, Panel Report vom 22. Mai 1997. 128 Shoyer, Panel Selection in WTO Dispute Settlement Proceedings, JIEL 6 (2003), S. 203, 206. 129 Shoyer, Panel Selection in WTO Dispute Settlement Proceedings, JIEL 6 (2003), S. 203, 204. 130 Siehe dazu die statistischen Erhebungen bei Davey, A Permanent Panel Body for WTO Dispute Settlement, in: Kennedy/Southwick (Hrsg.), The Political Economy of International Trade Law, 2002, S. 496, 500.

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D. Rationell-prozedurale Legitimation

USA oder die EG in der einen oder anderen Weise beteiligt sind. Der Anteil von Panelrichtern aus Entwicklungsländern liegt bei etwa 35 Prozent131 und damit deutlich unter ihrem Anteil an der Mitgliedschaft, der mit über 75% Prozent zu veranschlagen ist. Die Zahl der Panelrichter aus Entwicklungsländern entspricht aber in etwa ihrer Beteiligung am Verfahren als Streitparteien132. Für den Appellate Body bestimmt das DSU, dass die Mitgliedschaft in diesem Gremium weitgehend die Mitgliedschaft in der WTO widerspiegeln soll133. In der Auswahlpraxis wird das Bemühen deutlich, jedenfalls die verschiedenen Regionen der Erde angemessen zu repräsentieren. So setzt sich das siebenköpfige Richtergremium gegenwärtig aus je einem Mitglied aus Nordamerika, Lateinamerika, Afrika, Europa und Australien sowie zwei Mitgliedern aus Asien zusammen134. Die Richter stammen allerdings vor allem aus den großen Handelsnationen. So stellen die USA, Japan und die Europäische Gemeinschaft seit Errichtung des Appellate Body jeweils schon den zweiten Richter. Aus der Gruppe der am wenigsten entwickelten Länder wurde dagegen noch kein Richter berufen. Der Einfluss der verschiedenen Rechtskulturen auf die Entscheidungen des Appellate Body soll dadurch gewährleistet werden, dass die im Verfahren zuständigen Kammern, die jeweils nur mit drei Richtern besetzt sind, vor der endgültigen Abfassung ihres Berichts Konsultationen mit den übrigen Mitgliedern des Appellate Body aufnehmen135.

3. Organisatorische Legitimation Im Nationalstaat ist das Kernelement der personell-organisatorischen Legitimation des Richters die demokratische Rückanbindung seiner Ernennung136. Nach der traditionellen deutschen Staatsrechtslehre muss jeder mit der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben betraute Amtswalter durch eine ununterbrochene Kette individueller Berufungsakte mit dem Volk als Inhaber der Staatsgewalt verbunden sein137. Da die Kette von Wahl- und Bestellungsakten theoretisch beliebig lang sein kann und auch für die zeitliche Distanz zwischen dem Legitimationsakt und der Ausübung öffentlicher Gewalt keine festen Kriterien bestehen, ___________ 131

Davey, The Case for a WTO Permanent Panel Body, JIEL 6 (2003), S. 177, 181. Davey, The Case for a WTO Permanent Panel Body, JIEL 6 (2003), S. 177, 181. 133 Art. 17 Abs. 3 S. 3 DSU. 134 www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/ab_members_descrp_e.htm (zuletzt besucht am 28. August 2006). 135 McRae, What Is the Future of WTO Dispute Settlement?, JIEL 7 (2003), S. 3, 8. 136 Voßkuhle/Sydow, Die demokratische Legitimation des Richters, JZ 2002, S. 673, 676. 137 Böckenförde, Demokratie als Verfassungsprinzip, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HbStR, Bd. 2, § 24, Rn. 16; BVerfGE 93, 37, 67. 132

II. Personell-organisatorische Legitimation

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liegt jedoch in dem Erfordernis einer ununterbrochenen Legitimationskette jedenfalls nicht die behauptete Identitätsgarantie zwischen Bürger- und Staatswillen138. Dennoch müssen auch die Richter in völkerrechtlichen Verfahren in effektive Verantwortungs- und Kontrollsysteme eingebunden sein, um den Entscheidungen eine hinreichende personell-organisatorische Legitimation zu verleihen.

a) Bestellung In der Bundesrepublik existieren im Wesentlichen drei Grundmodelle der Richterbestellung: die Ernennung durch den zuständigen Landesminister oder einen nachgeordneten Amtswalter, die Wahl durch das Parlament oder einen Parlamentsausschuss und die Wahl durch einen Richterwahlausschuss, der sich üblicherweise aus Vertretern der Legislative, der Exekutive, der Richterschaft und Dritten zusammensetzt139. Im anglo-amerikanischen Rechtskreis werden Richter teilweise direkt vom Volk gewählt140. Das für die Bestellung von Richtern an zwischenstaatlichen Gerichten übliche Verfahren räumt jedem Mitgliedstaat zunächst das Recht ein, mindestens einen Kandidaten für die Richterbank vorzuschlagen141. Über die einzelnen Personalvorschläge stimmen die Mitgliedstaaten dann ab, wobei je nach Statut unterschiedliche Mehrheitserfordernisse gelten142. Die WTO-Panels werden in der Regel anhand einer vom Sekretariat geführten Liste besetzt143. Die Nominierungsliste enthält Namen von Experten in internationalen Handelsfragen, die bereits unter dem GATT einem Panel angehörten und von Personen, die von den Mitgliedstaaten der WTO als Panellisten vorgeschlagen wurden144. Das DSU sieht vor, dass das Sekretariat den Streitpar___________ 138 Zur Kritik am traditionellen Modell der deutschen Staatsrechtslehre Bryde, Die bundesrepublikanische Volksdemokratie als Irrweg der Demokratietheorie, Staatswissenschaft und Staatspraxis 1994, S. 305; Blanke, Antidemokratische Effekte der verfassungsgerichtlichen Demokratietheorie, KJ 1998, S. 452; Nettesheim, Europäische Integration und Europäisierung der Demokratietheorie, in: Dörr (Hrsg.), Ein Rechtslehrer in Berlin, S. 55, 67 ff. 139 Voßkuhle/Sydow, Die demokratische Legitimation des Richters, JZ 2002, S. 673, 676 f. m. w. N. 140 Zätzsch, Richterliche Unabhängigkeit, S. 40 ff. 141 Vgl. Art. 4 ff. IGH-Statut; Art. 22 EMRK; Art. 4 ISGH-Statut; Art. 36 Abs. 4 lit. b IStGH-Statut. 142 Art. 10 IGH-Statut; Art. 22 EMRK; Art. 4 ISGH-Statut; Art 36 Abs. 5 und 6 IStGH-Statut. 143 Ausführlich zum Prozedere Shoyer, Panel Selection in WTO Dispute Settlement Proceedings, JIEL 6 (2003), S. 203, 204 ff. 144 Art. 8 Abs. 4 DSU.

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D. Rationell-prozedurale Legitimation

teien einen ersten Vorschlag mit geeigneten Panellisten unterbreitet145. Zwar dürfen die Parteien die Nominierungen laut Statut nur aus zwingenden Gründen ablehnen146. In der Praxis schließen sich jedoch an den Vorschlag des Sekretariats üblicherweise intensive Verhandlungen an, in denen die Parteien versuchen, sich mit Hilfe des Sekretariats auf ein Panel zu einigen147. Kommt es innerhalb von zwanzig Tagen zu keinem Einvernehmen, werden die Panels durch den Generaldirektor besetzt148. In den letzten Jahren kam dem Generaldirektor immer häufiger die Rolle zu, über die Auswahl der Panellisten zu entscheiden149. Zwischen den Mitgliedern der Panels und den Bürgen in den Mitgliedstaaten ist damit eine ununterbrochene Legitimationskette vorhanden. Sowohl eine Besetzung der Panels durch die Streitparteien, als auch durch den Generaldirektor ist formal auf die Bürger in den Mitgliedstaaten rückführbar. Werden die Panelmitglieder von den Streitparteien berufen, verläuft der Legitimationsstrang von den Bürgern über die Parlamente hin zu den Regierungen und den mit WTO-Streitbeilegungsangelegenheiten betrauten Ministerialbeamten. Nimmt der Generaldirektor die Besetzung vor, verkürzt sich die Legitimationskette sogar eventuell um ein Glied. Der Generaldirektor der WTO wird von der Ministerkonferenz im Konsensverfahren ernannt150. Wegen der gewachsenen politischen Bedeutung des Amtes wirken die Regierungen der Mitgliedstaaten bei der Ernennung des Generaldirektors unmittelbar mit151. Die Richter des Appellate Body werden vom DSB auf Vorschlag eines Auswahlkomitees hin ernannt152. Das Auswahlkomitee setzt sich aus dem Generaldirektor der WTO und den Vorsitzenden des Allgemeinen Rats, des DSB sowie der Räte für den Warenhandel, den Dienstleistungshandel und das TRIPS zusammen153. Das DSB entscheidet über die Besetzung im Konsens154. An der ___________ 145

Art. 8 Abs. 6 S. 1 DSU. Art. 8 Abs. 6 S. 2 DSU. 147 Shoyer, Panel Selection in WTO Dispute Settlement Proceedings, JIEL 6 (2003), S. 203, 205 ff. 148 Art. 8 Abs. 7 S. 1 DSU. 149 Von den 23 Panels, die im Zeitraum 2001-2002 ihre Arbeit aufnahmen, wurden 16 durch den Generaldirektor zusammengestellt, siehe Davey, The Case for a WTO Permanent Panel Body, JIEL 6 (2003), S. 177, 178. 150 Art. VI Abs. 2, IX Abs. 1 WTO-Abkommen. Die WTO hat mittlerweile detaillierte Regeln für das Auswahl- und Bestellungsverfahren erlassen. Siehe WTO-Dok. WT/L/509 vom 20. Januar 2003. 151 Beise, Die Welthandelsorganisation, S. 191 f. 152 Art. 17 Abs. 2 S. 1 DSU; Cottier, The WTO Permanent Panel Body, JIEL 6 (2003), S. 187, 197 f. 153 Steinberg, Judicial Law Making at the WTO, AJIL 98 (2004), S. 247, 264. 154 Art. 2 Abs. 4 DSU. 146

II. Personell-organisatorische Legitimation

199

Auswahl der Appellate Body-Richter sind somit alle Regierungen der WT OMitglieder zumindest formal beteiligt. Zwischen den Appellate Body-Richtern und den Bürgern in den WTO-Mitgliedstaaten besteht daher ebenfalls ein über die Parlamente, Regierungen und Ministerialbürokratien vermittelter Legitimationszusammenhang.

b) Verantwortlichkeit Auch während seiner Amtszeit muss sichergestellt werden, dass ein Richter sein Amt unvoreingenommen ausübt und auf der Grundlage des Gesetzes in juristisch einwandfreier Weise Recht spricht. Einige Verfassungsordnungen sehen für die Bestellung von Richtern periodische Wahlen vor155. Zwar ist mit der Bestätigung eines Richters in einer demokratischen Wahl in personeller Hinsicht jeweils ein Legitimationsschub verbunden. Das Bemühen des Richters um seine Wahl oder Wiederwahl kann jedoch seine Unabhängigkeit gefährden. In den meisten Staaten werden Richter deshalb für die Dauer ihres gesamten Berufslebens ernannt. Ihr Amt endet erst dann, wenn sie die gesetzlich vorgeschriebene Altersgrenze erreicht haben. Eine präventive Kontrolle der richterlichen Unvoreingenommen ermöglicht der Richterausschluss und die Richterablehnung156. Richter unterliegen weiterhin einer Dienstaufsicht, die es bei schweren Rechtsverstößen ermöglicht, den Richter mit Disziplinarmaßnahmen zu belegen oder vorzeitig seines Amtes zu entheben157. Eine solche Kontrolle kann durch Organe der Exekutive, der Legislative oder der Judikative ausgeübt werden158. Außerdem können Richter zivil- und strafrechtlich verantwortlich gemacht werden159. Die Gesetzesbindung wird ferner durch eine Entscheidung in Kammern und durch die Einrichtung eines Instanzenzugs gesichert160. Durch eine gemeinsame Beratung und Entscheidung in einem Kollektivorgan findet eine gegenseitige Kontrolle und Korrektur der Richter statt161. Auf internationaler Ebene wird die Verantwortlichkeit des Richters vor allem durch eine zeitlich begrenzte Amtszeit gewährleistet. Sie beträgt am Internationalen Gerichtshof und am Internationalen Seegerichtshof je neun Jahre mit ___________ 155

Zätzsch, Richterliche Unabhängigkeit, S. 173 ff. Für das deutsche Recht Wolf, Gerichtsverfassungsrecht aller Verfahrenszweige, S. 221 ff.; rechtsvergleichend Zätzsch, Richterliche Unabhängigkeit, S. 193 f. 157 Für das deutsche Recht Wolf, Gerichtsverfassungsrecht aller Verfahrenszweige, S. 195 ff. 158 Zätzsch, Richterliche Unabhängigkeit, S. 198 ff. 159 Zätzsch, Richterliche Unabhängigkeit, S. 204 ff. 160 Voßkuhle/Sydow, Die demokratische Legitimation des Richters, JZ 2002, S. 673, 679. 161 Voßkuhle, Rechtsschutz gegen den Richter, S. 294 f. 156

200

D. Rationell-prozedurale Legitimation

der Möglichkeit der Wiederwahl162. Das Statut des Internationalen Strafgerichtshofs sieht ebenfalls eine neunjährige Amtszeit vor, schließt die Wiederwahl aber grundsätzlich aus163. Internationale Gerichte entscheiden außerdem grundsätzlich als Kollektiv, entweder im Plenum oder in Kammern164. Verantwortlichkeit wird schließlich auch dadurch erzeugt, dass in den Urteilen üblicherweise die Namen der Richter genannt werden, die bei der Entscheidung mitgewirkt haben165. Ein WTO-Panel besteht aus drei Mitgliedern, es sei denn, die Streitparteien einigen sich innerhalb der vorgegebenen Zeit darauf, das Panel mit fünf Personen zu besetzen166. Die Entscheidung über die Besetzung eines Panels wird in jedem Verfahren von den jeweiligen Streitparteien oder dem WTO-Generaldirektor neu gefällt. Dadurch haben die Mitgliedstaaten und die WTO weitreichende Kontrollmöglichkeiten. Eine gegenseitige Kontrolle der Panellisten ist dagegen nur eingeschränkt möglich. In der Regel ist von den drei Mitgliedern eines Panels nur ein Mitglied in Genf angesiedelt ist, während die übrigen Panellisten in den Mitgliedstaaten der WTO leben und arbeiten167. Da die Panelberichte anonym veröffentlicht werden, hat auch die Öffentlichkeit kaum Gelegenheit, die Panelmitglieder zu kontrollieren. Infolge dieser Praxis ist die Bezeichnung der WTO-Panels als „three faceless bureaucrats in Geneva“ mittlerweile zum Standardvokabular in WTO-kritischen Aufsätzen geworden. In der Literatur ist die fehlende Sichtbarkeit der Panelrichter zum einen mit dem Bemühen des WTO-Sekretariats, seinen Einfluss auf die Streitentscheidung zu wahren, und zum anderen mit der Scheu der Panelrichter und ihrer Heimatstaaten vor öffentlicher Kritik erklärt worden168. Kritik müssen die Richter des Appellate Body als letzte Entscheidungsinstanz im WTO-Streitbeilegungssystem aber noch in weit größerem Maße fürchten. Dennoch haben viele Mitgliedstaaten auf die Ernennung eigener Staatsangehörige als Mitglieder des Gremiums gedrängt. Es ist damit kein vernünftiger Grund ersichtlich, warum nicht auch die Namen der Panelrichter mit der Entscheidung veröffentlicht werden.

___________ 162

Art. 13 Abs. 1 IGH-Statut; Art. 5 Abs. 1 ISGH-Statut. Art. 36 Abs. 9 IStGH-Statut. 164 Art. 26 ff. IGH-Statut; Art. 26 ff. EMRK; Art. 13 ff. ISGH-Statut; Art. 39 IStGHStatut. 165 Art. 56 Abs. 2 IGH-Statut; Art. 30 Abs. 2 ISGH-Statut; Art. 33 S. 2 EuGH-Satzung. 166 Art. 8 Abs. 5 S. 1 DSU. 167 Chang, Comment on a WTO Permanent Panel Body, JIEL 6 (2003), S. 219, 220 ff. 168 Cottier, The WTO Permanent Panel Body, JIEL 6 (2003), S. 187, 194. 163

II. Personell-organisatorische Legitimation

201

Die Richter des Appellate Body werden für eine Amtszeit von vier Jahren ernannt, wobei die Möglichkeit einer einmaligen Wiederernennung besteht169. Von dieser Möglichkeit wurde bislang bei jedem Mitglied des Gremiums Gebrauch gemacht170. Wegen des Konsenserfordernisses im DSB ist dies allerdings keine Selbstverständlichkeit. Der Appellate Body entscheidet jeweils als Kammer, der drei der insgesamt sieben Mitglieder angehören171. Eine gegenseitige Kontrolle ist damit möglich. Auch die Öffentlichkeit kann die Entscheidungen des Appellate Body ihren Urhebern zuordnen. Jede Entscheidung wird vom Vorsitzenden der Kammer und den beiden Beisitzern unterzeichnet. Eine Ausnahme bilden Sondervoten. Sie dürfen nicht gesondert unterzeichnet werden und sind damit nur der Kammer insgesamt zuzuordnen172. Bislang wurde aber erst in einem einzigen Fall von einem Mitglied des Appellate Body ein zustimmendes Sondervotum (concurring opinion) veröffentlicht173.

4. Zusammenfassung Zu den wichtigsten Legitimationsgrundlagen eines gerichtlichen Verfahrens zählen die Unabhängigkeit, Unvoreingenommenheit und Kompetenz der Richter. Insoweit ergeben sich zwischen innerstaatlichen und zwischenstaatlichen Verfahren keine Unterschiede. Die WTO-Panels und der Appellate Body sind in ihrer Tätigkeit von den WTO-Mitgliedstaaten unabhängig. Ihre Spruchpraxis gab bislang auch keinen Anlass dazu, an der Unparteilichkeit und Kompetenz der Streitbeilegungsgremien zu zweifeln. Allerdings erschwert der häufige Wechsel der Panellisten die Akkumulation von Fachwissen und Erfahrung innerhalb der Eingangsinstanz. Der Einfluss der WTO-Mitglieder auf die Besetzung der Panels bildet außerdem eine latente Bedrohung für die Unparteilichkeit der Panelmitglieder. Eine Reform des DSU sollte daher auch dazu genutzt werden, eine ständige Panelinstanz einzuführen.

___________ 169

Art. 17 Abs. 2 S. 1 DSU. www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/ab_members_descrp_e.htm (zuletzt besucht am 28. August 2006). 171 Art. 17 Abs. 1 S. 3 DSU. 172 Art. 17 Abs. 11 DSU. 173 European Communities – Measures Affecting Asbestos and Asbestos-Containing Products, WTO-Dok. WT/DS135/AB/R, Appellate Body Report vom 12. März 2001, Rn. 149 ff. 170

202

D. Rationell-prozedurale Legitimation

III. Sachliche Legitimation Sachlich-inhaltlich wird das WTO-Streitbeilegungsverfahren durch alle Regeln und Verfahrenspraktiken gerechtfertigt, die eine rationale und faire Streitentscheidung auf der Grundlage des geltenden Rechts ermöglichen. Zur sachlichen Legitimation zählt damit nicht nur die Rechtsbindung der Streitbeilegungsinstanzen, sondern auch die Verwirklichung rechtsstaatlicher Verfahrensgrundsätze. Auch die Beteiligungsmöglichkeiten Dritter tragen zur sachlichen Legitimation des Verfahrens bei. Durch die Zulassung von amicus curiae briefs kann das Sonderwissen Privater für die Tatsachenaufklärung nutzbar gemacht werden. Da Private jedenfalls faktisch von den Streitbeilegungsentscheidungen betroffen sind, ohne jedoch vor der WTO als Partei auftreten zu können, werden mit der Rechtsprechung des Appellate Body zu amicus curiae briefs auch gleichzeitig berechtigte Beteiligungsansprüche befriedigt.

1. Rechtsbindung Aus demokratietheoretischer Sicht ist die Bindung des Richters an das Gesetz das notwendige Korrelat zu seiner Unabhängigkeit174. Die Gesetzesbindung ist dazu bestimmt, die Rechtsprechung auch ihrem Inhalt nach von den Bürgern abzuleiten175. Der Richter trifft seine Entscheidung unabhängig von äußeren Einflüssen, er muss sich aber an den Willen des Normgebers halten. Die Legitimität der richterlichen Entscheidung ist daher untrennbar mit der Legitimität des Gesetzes und des Gesetzgebungsverfahrens verbunden. Indem der Richter seine Entscheidung auf einer vorgegebenen gesetzlichen Grundlage fällt, aktualisiert er das Gesetz und konkretisiert die abstrakt-generellen Norminhalte für die Rechtsanwendung im Einzelfall. Die Gesetzesbindung schließt freilich nicht aus, dass der Richter von Wertungsspielräumen Gebrauch macht176. Je unbestimmter die Entscheidungsgrundlage gefasst ist, desto größer ist daher die Bedeutung anderer Legitimationsquellen. Die Legitimationswirkung der richterlichen Rechtsbindung auf internationaler Ebene hängt stärker von den Rechtsinhalten als von dem Rechtserzeugungsverfahren ab. Sowohl das Völkervertragsrecht als auch das allgemeine Völkerrecht haben ihren Geltungsgrund im Konsens der beteiligten Staaten. Auch wenn dem Inkrafttreten eines völkerrechtlichen Vertrages ein innerstaat___________ 174

Böckenförde, Demokratie als Verfassungsprinzip, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HbStR, Bd. 2, § 24, Rn. 24. 175 Böckenförde, Demokratie als Verfassungsprinzip, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HbStR, Bd. 2, § 24, Rn. 21. 176 Voßkuhle/Sydow, Die demokratische Legitimation des Richters, JZ 2002, S. 673, 678.

III. Sachliche Legitimation

203

liches Zustimmungsverfahren vorausgegangen ist, sind die Möglichkeiten der Bürger, an der Rechtsgestaltung mitzuwirken, generell gering177. Unter dem Aspekt der Partizipation kommt dem Völkervertragsrecht daher nur ein geringer Legitimationsvorsprung zu. Im Wesentlichen ergibt sich die Legitimität einer völkerrechtlichen Regelung daraus, was sie für die Bürger zu leisten vermag. Das Völkergewohnheitsrecht hat sich aus einer kontinuierlichen Übung der Staaten auf der Grundlage einer entsprechenden Rechtsüberzeugung entwickelt. Es enthält Regeln, die über einen längeren Zeitraum hinweg für eine friedliche Koordination und Kooperation der Staaten als unerlässlich angesehen wurden. Dazu zählen Sekundärregeln des Völkerrechts wie der Grundsatz pacta sunt servanda, die das entstehen einer Völkerrechtsordnung überhaupt erst ermöglichen, und Primärregeln wie das Gewaltverbot, die das Völkerrecht inhaltlich ausgestalten178. Zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Völkerrechts gehören die in den nationalen Rechtsordnungen verschiedener Rechtskreise verankerten Rechtsprinzipien wie etwa das Gebot von Treu und Glauben.

a) Bindung an die WTO-Handelsübereinkommen Für die WTO-Streitbeilegungsorgane gilt die Rechtsbindung zunächst im Hinblick auf die WTO-Handelsübereinkommen179. Das DSU macht deutlich, dass sich die Panels bei ihrer Entscheidung auf die einschlägigen Bestimmungen der Handelsübereinkommen zu stützen haben180. Dieser Prüfungsmaßstab gilt auch für das Revisionsverfahren, denn der Appellate Body kann nur die bereits vor den Panels erörterten Rechts- und Auslegungsfragen überprüfen181. Zum Teil enthalten die Handelsübereinkommen Verweise auf andere völkerrechtliche Verträge182. Das TRIPS erklärt eine Reihe von internationalen Verträgen über den Schutz des geistigen Eigentums innerhalb der WTORechtsordnung für anwendbar. Einige Abkommen, insbesondere das TBT- und das SPS-Abkommen, nehmen auch auf internationale Standards Bezug183. Die so inkorporierten Vorschriften und Standards zählen ebenfalls zu den Entscheidungsgrundlagen der WTO-Streitbeilegungsorgane. Im Fall von dynamischen ___________ 177

Siehe C. II. 2. Pauwelyn, The Role of Public International Law in the WTO, AJIL 95 (2001), S. 535, 536. 179 Art. 1 Abs. 1 S. 1 DSU i.V.m. Anhang 1 zum DSU. 180 Art. 7 Abs. 1 und 2, 11 DSU. 181 Art. 17 Abs. 6 DSU. 182 Näher dazu Olhoff, Die Streitbeilegung in der WTO, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 677, Rn. 40; Pauwelyn, The Role of Public International Law in the WTO, AJIL 95 (2001), S. 535, 555. 183 Art. 2 Abs. 5 TBT-Abkommen; Art. 3 Abs. 2 SPS-Abkommen. 178

204

D. Rationell-prozedurale Legitimation

Verweisen, wie sie das TBT- und das SPS-Abkommen vornimmt, sind die Streitbeilegungsorgane dazu verpflichtet, die Rechtsentwicklungen in den jeweiligen Bereichen zu verfolgen und die Entscheidungsgrundlagen entsprechend anzupassen184. Wegen der normativen Offenheit vieler Regelungen des WTO-Rechts kommt den Auslegungsmethoden der Streitbeilegungsorgane für die sachliche Legitimation des Verfahrens eine besondere Bedeutung zu185. Ein quasi-universelles multilaterales Vertragsregime wie das Welthandelsrecht verlangt prinzipiell nach einer eng am Wortlaut orientierte Auslegung, um ein möglichst hohes Maß an Berechenbarkeit zu erreichen186. Bedingt durch die großen Unterschiede zwischen den in der WTO versammelten politischen Systemen und Rechtsgemeinschaften erscheint es außerdem kaum praktikabel, einzelne Vertragsbestimmungen auf dahinter stehende, gemeinsame Zielsetzungen hin zu untersuchen. Es ist vielmehr zu vermuten, dass die Vertragspartner mit bestimmten Formulierungen unterschiedliche Ziele verbunden haben und an diesen divergierenden Auffassungen auch heute noch festhalten187. Gleichzeitig muss einer dynamischen Auslegung gegenüber der historischen Interpretation der Übereinkommen Vorrang eingeräumt werden. Eine Privilegierung der historischen Absichten der Verhandlungspartner gegenüber den Interessen der in der Gegenwart durch die Anwendung der auslegungsbedürftigen Rechtsnormen Betroffenen würde die Legitimität der Streitbeilegungsentscheidungen schwächen188. Mit Hilfe einer dynamischen Auslegung können demgegenüber Spannungen zwischen den Handelsübereinkommen und der übrigen Völkerrechtsordnungen ausgeglichen und aktuelle Rechtsentwicklungen integriert werden. Nach Art. 3 Abs. 2 S. 2 DSU haben die Streitbeilegungsorgane den Umfang der Rechte und Pflichten nach den herkömmlichen Auslegungsregeln des Völkerrechts zu klären. Das DSU nimmt damit auf die in Art. 31 bis 33 der Wiener Vertragsrechtskonvention kodifizierten völkergewohnheitsrechtlichen Auslegungsregeln Bezug. Danach ist der Wortlaut einer Bestimmung das vorrangige Auslegungsmittel. Daneben können auch der rechtliche Kontext der Vereinba___________ 184

Olhoff, Die Streitbeilegung in der WTO, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 677, Rn. 41. 185 Ehlermann, Reflections on the Appellate Body of the WTO, JIEL 6 (2003), S. 695, 699; Lennard, Navigating by the Stars: Interpreting the WTO Agreements, JIEL 5 (2002), S. 17, 87; Howse, The legitimacy of the World Trade Organization, in: Coicaud/Heiskanen (Hrsg.), The legitimacy of international organizations, S. 355, 384 ff. 186 Howse, The legitimacy of the World Trade Organization, in: Coicaud/Heiskanen (Hrsg.), The legitimacy of international organizations, S. 355, 384 ff. 187 Ehlermann, Reflections on the Appellate Body of the WTO, JIEL 6 (2003), S. 695, 699. 188 Howse, The legitimacy of the World Trade Organization, in: Coicaud/Heiskanen (Hrsg.), The legitimacy of international organizations, S. 355, 387 f.

III. Sachliche Legitimation

205

rung sowie der Sinn und Zweck der betreffenden Norm als Interpretationshilfen herangezogen werden. Nur ergänzendes Mittel der Auslegung sind die Verhandlungsgeschichte und die Umstände des Vertragsschlusses. Die Verhandlungspartner in der Uruguay-Runde wollten eine extensive Auslegung der Handelsabkommen durch die Streitbeilegungsorgane vermeiden. Das DSU stellt deshalb in Art. 3 Abs. 2 S. 3 klar, dass die „Empfehlungen und Entscheidungen des DSB […] die in den unter die Vereinbarung fallenden Übereinkommen enthaltenen Rechte und Pflichten weder ergänzen noch einschränken“ können. Allgemein verbindliche Auslegungsbeschlüsse zu einzelnen WTO-Rechtsnormen können nur die Mitglieder fassen189. Der Appellate Body hat sich bei der Auslegung des WTO-Rechts bislang stark an der textlichen Grundlage orientiert und sowohl eine teleologische als auch eine historische Auslegung vermieden190. Das GATT, dessen Formulierungen im Wesentlichen aus dem Jahr 1947 stammen, unterzieht er einer dynamischen Interpretation. So bekräftigten die Richter etwa in der Entscheidung US – Shrimp, dass das Tatbestandsmerkmal „erschöpfliche Naturschätze“ in Art. XX lit. g) GATT im Licht der heute bestehenden Bemühungen zur Erhaltung der Umwelt ausgelegt werden müsse und deshalb nicht nur mineralische Ressourcen erfasse191. In Bezug auf die in der Uruguay-Runde ausgehandelten Abkommen ist der Verzicht der Streitbeilegungsorgane auf eine historische Auslegung nach der Einschätzung des ehemaligen Appellate Body Richters Claus-Dieter Ehlermann jedoch nicht nur mit dem von der Wiener Vertragsrechtskonvention vorgegebenen Stufenverhältnis zu erklären. Vielmehr fehlten verlässliche Aufzeichnungen über die Verhandlungen. Soweit Stellungnahmen der einzelnen Delegationen existierten, widersprächen sich diese häufig in der Darstellung der Verhandlungsgenese192.

b) Bindung an sonstiges Völkerrecht Die WTO-Mitglieder sind nicht nur den Verpflichtungen aus den WTOHandelsübereinkommen, sondern der Völkerrechtsordnung insgesamt unterworfen. Inwieweit diese Verpflichtungen in einem Streitbeilegungsverfahren vor der WTO zu beachten sind, muss jeweils im Hinblick auf die einzelne Norm bestimmt werden. Eine erste Unterscheidung kann zwischen dispositivem und ___________ 189

Art. 3 Abs. 9 DSU; IX Abs. 2 WTO-Abkommen. Ehlermann, Reflections on the Appellate Body of the WTO, JIEL 6 (2003), S. 695, 699 ff. 191 United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WTO-Dok. WT/DS58/AB/R, Appellate Body Report vom 12. Oktober 1998, Rn. 129. 192 Ehlermann, Reflections on the Appellate Body of the WTO, JIEL 6 (2003), S. 695, 700. 190

206

D. Rationell-prozedurale Legitimation

zwingendem Völkerrecht getroffen werden. Ius cogens-Normen beanspruchen Vorrang vor allen anderen völkerrechtlichen Rechtsnormen193. Ist in einem WTO-Streitbeilegungsverfahren zwingendes Völkerrecht berührt, muss es von den Streitbeilegungsorganen durchgesetzt werden194. Eine Verdrängung von WTO-Recht in einem Streitbeilegungsverfahren erscheint vor allem im Bereich der Menschenrechte denkbar195. Entsprechende Entscheidungen der Streitbeilegungsorgane stehen allerdings noch aus. So ist bislang noch nicht abschließend geklärt, inwieweit etwa Entwicklungsländer bei der Bekämpfung von Epidemien den durch das TRIPS gewährten Schutz von Patentrechten für Arzneimittel ignorieren dürfen. Völkergewohnheitsrecht und allgemeine Rechtsgrundsätze des Völkerrechts gelten in den Rechtsbeziehungen zwischen Staaten, solange sie nicht ausdrücklich davon abweichen196. Die Streitbeilegungsorgane sind demnach immer dann an das allgemeine Völkerrecht gebunden, wenn das WTO-Recht eine Lücke aufweist, die durch eine völkerrechtliche Regel geschlossen werden kann, oder wenn Völkergewohnheitsrecht zur Auslegung einer WTO-Rechtsnorm herangezogen werden muss197. Dies gilt vor allem für die völkergewohnheitsrechtlichen Sekundärregeln. Die Streitbeilegungsinstanzen nehmen in ihrer Rechtsprechung zwar häufig auf das allgemeine Völkerrecht Bezug198. Bereits in seiner ersten Entscheidung stellte der Appellate Body fest: „[T]he General Agreement is not to be read in clinical isolation from public international law199.“ Welchen Stellenwert die Streitbeilegungsorgane dem materiellen Völkergewohnheitsrecht zumessen, blieb dagegen bis heute unklar. Bedeutung erlangte das Verhältnis von WTORecht und Völkergewohnheitsrecht insbesondere im Fall EC – Hormones. Darin lehnten es sowohl die Panels als auch der Appellate Body ab, das SPSAbkommen im Lichte des völkergewohnheitsrechtlichen Vorsorgeprinzips aus-

___________ 193

Frowein, Jus Cogens, in: Bernhardt (Hrsg.), EPIL, Bd. 3, S. 65 ff.; Kunig, Völkerrecht und staatliches Recht, in: Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, S. 79, Rn. 153. 194 Weiß/Herrmann, Welthandelsrecht, Rn. 348. 195 Marceau, WTO Dispute Settlement and Human Rights, EJIL 13 (2002), S. 753; Macklem, Labour Law Beyond Borders, JIEL 5 (2002), S. 605. 196 Pauwelyn, The Role of Public International Law in the WTO, AJIL 95 (2001), S. 535, 541 f. 197 Ohlhoff, Die Streitbeilegung in der WTO, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 677, Rn. 37; Bartels, Applicable Law in WTO Dispute Settlement Proceedings, JWT 35 (2001), S. 499 ff.; Göttsche, Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, § 7, Rn. 31. 198 Göttsche, in: Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, § 7, Rn. 31 f. mit Rechtsprechungsnachweisen. 199 United States – Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, WTODok. WT/DS2/AB/R, Appellate Body Report vom 29. April 1996, S. 11.

III. Sachliche Legitimation

207

zulegen200. Die Vertragsregelungen seien insoweit als Spezialregelungen anzusehen und bedürften keiner völkergewohnheitsrechtlichen Ergänzung. An sonstige völkerrechtliche Verträge, die zwischen den Streitparteien gelten, sind die WTO-Streitbeilegungsorgane nicht unmittelbar gebunden. Von ihrer Zuständigkeit ist es nicht umfasst, über die Rechtsverhältnisse zwischen den Parteien aufgrund von Vereinbarungen zu entscheiden, die außerhalb der WTORechtsordnung geschlossen wurden201. Völkerrechtliche Verträge können aber zum einen dann zur Auslegung der Verpflichtungen aus den WTOHandelsübereinkommen herangezogen werden, wenn sie mit dem Zweck abgeschlossen wurden, WTO-rechtliche Verpflichtungen zu konkretisieren oder zu modifizieren202. Zum anderen hat der Appellate Body einen völkerrechtlichen Vertrag als Vergleichsmaßstab benutzt, um zu erläutern, welche Maßnahmen ein Mitglied im Bereich des internationalen Artenschutzes ergreifen muss, um dem Vorwurf einer ungerechtfertigten Diskriminierung im Sinne des Art. XX GATT zu entgehen203.

c) Bindung an die GATT/WTO-Streitbeilegungsentscheidungen Eine konsistente Rechtsprechung dient der Schaffung von Rechtssicherheit und Vorhersehbarkeit204. Jedes Abweichen von einer gefestigten Rechtsprechungspraxis löst ein zusätzliches Begründungserfordernis aus205. Die Bezugnahme auf frühere Entscheidungen fördert zusätzlich die Prozessökonomie206. Der Richter muss sich insoweit nicht erneut mit bestimmten Rechtsfragen auseinandersetzen und kann sich anderen Aspekten des Verfahrens intensiver widmen. Die Bindung von Gerichten an eine frühere Rechtsprechung kann dabei unterschiedlich eng ausgestaltet sein. Auf nationaler Ebene sind die Prinzipien, die die Art und Weise der Bindung regeln, wesentlicher Bestandteil im Verhält___________ 200 European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WTO-Dok. WT/DS26 und DS48/AB/R, Appellate Body Report vom 16. Januar 1998, Rn. 124 f. 201 Ohlhoff, Die Streitbeilegung in der WTO, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 677, Rn 44. 202 European Communities – Measures Affecting the Importation of Certain Poultry Products, WTO-Dok. WT/DS69/AB/R Appellate Body Report vom 13. Juli, Rn. 83. 203 United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WTO-Dok. WT/DS58/AB/R, Appellate Body Report vom 12. Oktober 1998, Rn. 171 und United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products – Recourse by Malaysia to Art. 21.5, WTO-Dok. WT/DS58/AB/RW, Appellate Body Report vom 22. Oktober 2001, Rn. 130. 204 Palmeter/Mavroidis, Dispute Settlement in the Word Trade Organization, S. 41. 205 Palmeter/Mavroidis, Dispute Settlement in the World Trade Organization, S. 42 f. 206 Palmeter/Mavroidis, Dispute Settlement in the Word Trade Organization, S. 41.

208

D. Rationell-prozedurale Legitimation

nis zwischen Rechtsprechung und Gesetzgebung. So ist eine strikte stare decisis doctrine wie sie im anglo-amerikanischen Recht besteht im Nationalstaat nur dann mit dem Demokratieprinzip vereinbar, wenn ein Gesetzgeber existiert, der eine veraltete Rechtsprechungstradition wieder beseitigen kann. Im Völkerrecht kommt den Entscheidungen zwischenstaatlicher Gerichte keine Präzendenzwirkung zu. Sie werden in Art. 38 Abs. 1 lit. d IGH Statut nur als Hilfsmittel zur Feststellung von Rechtsinhalten genannt. Tatsächlich stützten sich jedoch alle internationalen Gerichte in ihrer Spruchpraxis auch auf frühere Entscheidungen. Der Appellate Body setzte sich zunächst mit der rechtlichen Bedeutung von Panelberichten des GATT 1947 in der WTO-Rechtsordnung auseinander. In dem Fall Japan – Taxes on Alcoholic Beverages betonte er, die Berichte bildeten einen wichtigen Teil des WTO/GATT acquis und begründeten legitime Erwartungen für die Mitglieder207. Gleichzeitig lehnte er es ab, ihnen eine rechtlich bindende Wirkung für spätere Verfahren zuzusprechen. Dabei berief er sich auch explizit auf Art. 59 IGH Statut und die entsprechende Rechtssprechungspraxis des Internationalen Gerichtshofs208. Diese Rechtsprechung haben die Richter später auch auf frühere Entscheidungen des Appellate Body übertragen209. Auch sie seien Teil des acquis und lösten legitime Erwartungen bei den Mitgliedern aus. Die WTO-Panels setzen sich mittlerweile ausführlich mit den Entscheidungen früherer Panels und des Appellate Body auseinander210. Auch in der Rechtsprechung des Appellate Body ist die Berufung auf frühere Judikate gängige Praxis geworden211. Angesichts der schwerfälligen Rechtssetzungsprozesse in der WTO sollte der Appellate Body jedoch in jedem Einzelfall sorgfältig prüfen, ob nicht in Bezug auf eine bestimmte Auslegungspraxis aufgrund veränderter Umstände ein Rechtsprechungswechsel notwendig ist212.

___________ 207 Japan – Taxes on Alcoholic Beverages, WTO-Dok. WT/DS8, DS10 und DS11/AB/R, Appellate Body Report vom 4. Oktober 1996, Rn 11 ff. 208 Japan – Taxes on Alcoholic Beverages, WTO-Dok. WT/DS8, DS10 und DS11/AB/R, Appellate Body Report vom 4. Oktober 1996, Fn. 30. 209 United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, Recourse by Malaysia to Art. 21.5 of the DSU, WTO-Dok. WT/DS58/AB/RW, Appellate Body Report vom 22. Oktober 2001, Rn. 108 f. 210 Palmeter/Mavroidis, Dispute Settlement in the World Trade Organization, S. 42 ff.; Götsche, in: Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, § 7, Rn. 22. 211 Götsche, in: Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, § 7, Rn. 23. 212 So auch Palmeter/Mavroidis, Dispute Settlement in the World Trade Organization, S. 47.

III. Sachliche Legitimation

209

2. Rechtsstaatliche Verfahrensgrundsätze Als Voraussetzung für eine rationale Rechtsfindung gelten rechtsstaatliche Verfahrensgrundsätze nicht nur im Nationalstaat. Sie bilden auch in zwischenstaatlichen Verfahren einen normativen Maßstab, dem die Statute und Verfahrensordnungen gerecht werden müssen. Eine Reihe von Prozessgrundsätzen gelten darüber hinaus als allgemeine Rechtsgrundsätze im Sinne von Art. 38 Abs. 1 lit. c) IGH-Statut213.

a) Mündlichkeits- und Öffentlichkeitsprinzip Das Mündlichkeitsprinzip trägt in verschiedener Hinsicht zur rationalen Legitimation eines gerichtlichen Verfahrens bei. Durch den mündlichen Vortrag der Parteien bietet sich dem Gericht ein anschauliches Bild des Lebenssachverhalts und der rechtlichen Streitpunkte. Lücken und Unklarheiten in der Darstellung lassen sich schnell beseitigen. Die Parteien können auf das Vorbringen der Gegenseite und auf richterlicher Fragen und Hinweise sofort reagieren. Ferner ist der Mündlichkeitsgrundsatz Bedingung für das Entstehen eines echten Rechtsgesprächs, das wiederum in erheblichem Maße zur Akzeptanz der richterlichen Entscheidung bei den Beteiligten und zum Rechtsfrieden beitragen kann214. Eine mündliche Verhandlung ist außerdem Voraussetzung, um die Öffentlichkeit am Prozessgeschehen zu beteiligen215. Durch die öffentliche Kontrolle wird eine Einflussnahme der Verfahrensbeteiligten oder Dritter auf die Richter erschwert und damit die Objektivität der Rechtsprechung gesichert216. Mit den eröffneten Kontrollmöglichkeiten soll aber nicht nur den Interessen der Rechtsschutzsuchenden und des Gerichts gedient werden. Nach der Maxime „justice must not only be done, it must also be seen to be done“217 soll Öffentlichkeit auch das Vertrauen der Allgemeinheit in die Rechtsprechung erhalten und weiter stärken218. ___________ 213

Bin Cheng, General Principles of Law as Applied by International Courts and Tribunals, 1953; Thomas, The Need for Due Process in WTO Proceedings, JWT 31 (1997), S. 45; Palmeter, The Need for Due Process in WTO Proceedings, JWT 31 (1997), S. 51. 214 Siehe zum Rechtsgespräch Goebel, Rechtsgespräch und kreativer Dissens; Laumen, Das Rechtsgespräch im Zivilprozess. 215 Voßkuhle/Sydow, Die demokratische Legitimation des Richters, JZ 2002, S. 673, 680. 216 Kissel/Meyer, GVG, § 169, Rn. 1. 217 EGMR, Delcourt v. Belgium, Ser. A, No. 11, Rn. 31; Rädler, Independence and Impartiality of Judges, in: Weissbrodt/Wolfrum (Hrsg.), The Right to a Fair Trial, S. 727, 729 f. 218 Wolf, Gerichtsverfassungsrecht aller Verfahrenszweige, S. 243.

210

D. Rationell-prozedurale Legitimation

Soweit ersichtlich findet in allen zwischenstaatlichen Gerichtsverfahren eine mündliche Verhandlung statt219. Der Öffentlichkeitsgrundsatz hat in einer nationalen Regelungen vergleichbaren Form Eingang in die jeweiligen Verfahrensordnungen gefunden. Die mündlichen Verhandlungen vor dem Internationalen Gerichtshof sind öffentlich, sofern der Gerichtshof nicht etwas anderes beschließt oder die Parteien nicht den Ausschluss der Öffentlichkeit beantragen220. Eine entsprechende Regelung gilt für das Verfahren vor dem Internationalen Seegerichtshof221. Auch vor dem Europäischen Menschenrechtsgerichtshof222 und dem Europäischen Gerichtshof223 wird grundsätzlich öffentlich verhandelt. Im WTO-Streitbeilegungsverfahren wechseln sich schriftliche und mündliche Verfahrenselemente ab. Auf der Panelebene findet zunächst ein schriftliches Vorverfahren statt. Daran schließt sich eine erste mündliche Verhandlung an, in der zunächst der Beschwerdeführer und anschließend der Beschwerdegegner Gelegenheit zur Stellungnahme erhält224. Die Nebenintervenienten werden in einer Sondersitzung angehört225. Nach Durchführung eines schriftlichen Zwischenverfahrens kommt es zu einer zweiten mündlichen Verhandlung, in der die Reihenfolge der Stellungnahmen von Beschwerdeführer und Beschwerdegegner umgekehrt wird226. Das Verfahren vor dem Appellate Body wird durch eine schriftliche Revisionsanzeige eröffnet, auf die innerhalb von 7 Tagen eine ausführliche schriftliche Begründung folgen muss227. Nachdem der Beschwerdegegner die Gelegenheit zu einer schriftlichen Stellungnahme erhalten hat, wird die mündliche Verhandlung anberaumt228. Darin können sich neben den Streitparteien auch die Nebenintervenienten äußern229. Eine förmliche Urteilsverkündung sieht das DSU weder im Panel- noch im Revisionsverfahren vor. Beide Verfahren finden ihren Abschluss durch die Weiterleitung der Streitbeilegungsberichte an das DSB und deren Annahme durch die Mitglieder230.

___________ 219

Siehe nur Art. 43 ff. IGH-Statut; Art. 26 ISGH-Statut; Art. 18 EuGH-Satzung; Art. 63 ff. EGMR-VerfahrensO. 220 Art. 46 IGH-Statut. 221 Art. 26 Abs. 2 ISGH-Statut. 222 Art. 33 EGMR-VerfahrensO. 223 Art. 28 EuGH-Satzung. 224 Appendix 3 zum DSU Abs. 5. 225 Appendix 3 zum DSU Abs. 6. 226 Appendix 3 zum DSU Abs. 7 S. 2. 227 Art. 21 WPAR. 228 Art. 27 WPAR. 229 Art. 27 Abs. 3 WPAR. 230 Art. 16 Abs. 4, 17 Abs. 14 DSU.

III. Sachliche Legitimation

211

Der Öffentlichkeitsgrundsatz hat im WTO-Streitbeilegungsverfahren bis dato nur bedingt Niederschlag gefunden. Die mündlichen Verhandlungen vor dem Panel und vor dem Appellate Body finden grundsätzlich hinter verschlossenen Türen statt. Nur die Abschlussberichte der Streitbeilegungsorgane und eine Reihe unbedeutender Dokumente werden der Öffentlichkeit zugänglich gemacht231. Der Zwischenbericht des Panels wird nur den Parteien zur Verfügung gestellt232. In den mündlichen Verhandlungen vor den Panels und dem Appellate Body dürfen nur die Vertreter der Parteien und der Nebenintervenienten sowie deren Rechtsbeistände auftreten233. Auch die Schriftsätze der Parteien sind vertraulich234. Den Nebenintervenienten werden nur die Beschwerdebegründung und die darauf folgende Beschwerdeerwiderung zugeleitet235. Allerdings bleibt es den Parteien unbenommen, ihre eigenen Schriftsätze zu veröffentlichen, solange sie damit keine Geschäftsgeheimnisse preisgeben236. Dies entspricht auch der Prozessführungspraxis der USA und der EG237. Ebenso werden Angaben einer Partei im Rahmen der Beweiserhebung, soweit sie von ihr als vertraulich bezeichnet wurden, nur an die andere Partei weitergegeben und nicht veröffentlicht238. Jedes Mitglied kann jedoch an die Streitparteien herantreten und sie dazu auffordern, eine nichtvertrauliche Zusammenfassung der in ihren Vorlagen enthaltenen Informationen zu erstellen, die dann auch der Öffentlichkeit bekannt gemacht werden kann239. Vertraulich ist schließlich auch die Entscheidungsfindung der Streitbeilegungsorgane240. Einer eher restriktiven Politik der WTO unterliegen auch Informationen über Mitglieder der Streitbeilegungsgremien. So lehnt es die WTO ab, Angaben über die Qualifikationen der Panellisten und über mögliche Beziehungen zu Wirtschaftsunternehmen und Verbän-

___________ 231 Ohlhoff, Die Streitbeilegung in der WTO, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.) WTO-Handbuch, S. 677, Rn. 68. 232 European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, WT/DS27/R, Panel Report vom 25. Mai 1997, Rn. 7.9. 233 Ohlhoff, Die Streitbeilegung in der WTO, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 677, Rn. 68. 234 Art. 18 Abs. 2 S. 1 1. HS DSU. 235 Palmeter/Mavroidis, Dispute Settlement in the World Trade Organization, S. 74. 236 Art. 18 Abs. 2 S. 2 DSU. 237 Ohlhoff kritisiert diese Praxis, da die Schriftsätze oft den Inhalt des gegnerischen Schriftsatzes mit enthielten und dabei gegen das Vertraulichkeitsgebot des DSU verstießen. Ohlhoff, Die Streitbeilegung in der WTO, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 677, Rn. 68, Fn. 177. 238 Art. 13 Abs. 1 S. 3 DSU. 239 Art. 18 Abs. 2 S. 4 DSU. 240 Art. 14 Abs. 2 und 17 Abs. 10 DSU.

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D. Rationell-prozedurale Legitimation

den zu machen241. Kurze Lebensläufe der Appellate Body-Mitglieder können dagegen über die Internetseite der WTO abgerufen werden242. Da die WTO das Streitbeilegungsverfahren über weite Strecken dem Vertraulichkeitsgrundsatz unterwirft, verwundert es nicht, dass einer der am häufigsten geäußerten Kritikpunkte gegenüber dem Streitbeilegungsmechanismus die Rolle der Öffentlichkeit betrifft243. Auf der einen Seite geht es um den Zugang der Öffentlichkeit zu den Verhandlungen vor den Streitbeilegungsorganen. Auf der anderen Seite wird diskutiert, inwieweit die in das Verfahren eingeführten Dokumente der Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt werden können. Im Schrifttum plädiert die große Mehrheit für eine vollständige Öffnung der mündlichen Verhandlungen für die Öffentlichkeit244. Zur Begründung wird in erster Linie auf die rechtsstaatliche Bedeutung des Öffentlichkeitsgrundsatzes in nationalen Gerichtsverfahren und auf Verwirklichung des Öffentlichkeitsgrundsatzes in anderen völkerrechtlichen Verfahren, wie etwa vor dem Internationalen Gerichtshof, verwiesen. Von politischer Seite haben sich vor allem die USA für mehr Transparenz ausgesprochen. Der damalige US Präsident Bill Clinton schlug in einer Rede vor der WTO im Mai 1998 konkrete Änderungen für eine stärkere Rolle der Öffentlichkeit in der Streitbeilegung vor245. In der Wissenschaft fordern viele Stimmen neben dem Zugang der Öffentlichkeit zu den mündlichen Verhandlungen auch eine vollständige Veröffentlichung aller Dokumente, die in das Streitbeilegungsverfahren eingeführt wurden, jedenfalls soweit darin keine Geschäftsgeheimnisse enthalten sind246. Allerdings gibt es auch Beobachter, die einer stärkeren Beteiligung der Öffentlichkeit delegitimierende Effekten zuschreiben. Steve Charnovitz befürchtet, dass die Austragung eines Handelsstreits im Licht der Öffentlichkeit das Verhalten der Parteien verändern und eine einvernehmliche Lösung erschweren

___________ 241 Charnovitz, Participation of Nongovernmental Organizations in the World Trade Organization, U. Pa. JIEL 17 (1996), S. 331, 333. 242 www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/ab_members_bio_e.htm (zuletzt besucht am 28. August 2006) 243 Hudec, The New WTO Dispute Settlement Procedures, Minnesota JGT 8 (1999), S. 1, 43 ff.; Shoyer, The First Three Years of WTO Dispute Settlement, JIEL 1 (1998), S. 277, 296 ff.; Wolff, Reflections on WTO Dispute Settlement, IL 32 (1998), S. 951, 954; Letzel, Streitbeilegung im Rahmen der WTO, S. 288 f.; Palmeter, The Need for Due Process in WTO Proceedings, JWT 31 (1997), S. 51, 54. 244 Siehe nur Letzel, Streitbeilegung im Rahmen der WTO, S. 291; Palmeter, The Need for Due Process in WTO Proceedings, JWT 31 (1997), S. 51, 54; Roessler, Comment on a WTO Permanent Panel Body, JIEL 6 (2003), S. 230, 232. Eine schrittweise Öffnung schlägt Barfield, Free Trade, Sovereignty, Democracy, S. 136, vor. 245 International Trade Reporter vom 20. Mai 1998, S. 889. 246 Barfield, Free Trade, Sovereignty, Democracy, S. 136.

III. Sachliche Legitimation

213

könne247. Philip Nichols hält es für möglich, dass durch ein Mehr an Öffentlichkeit protektionistische Kräfte in den Mitgliedstaaten mobilisiert werden und die Autorität der Regierungen im Streitbeilegungsverfahren Schaden nimmt248. Seiner Ansicht nach war der geschlossene Charakter des GATT und das geringe Interesse der Öffentlichkeit an Handelsfragen eine wesentliche Voraussetzung für dessen Erfolg249. Diese Einwände überzeugen jedoch nicht. Ein Zugang der Öffentlichkeit zu den Verhandlungen vor den Streitbeilegungsgremien ist zur Sicherung der Objektivität des Verfahrens und zur Verstärkung der demokratischen Verantwortlichkeit der Richter dringend geboten. Der Umstand, dass bei der Sachverhaltsermittlung im Panelverfahren gegebenenfalls auf Geschäftsgeheimnisse betroffener Unternehmen Rücksicht zu nehmen ist, rechtfertigt keinen vollständigen, sondern lediglich einen zeitweiligen Ausschluss der Öffentlichkeit. In den Verhandlungen vor dem Appellate Body kommen ohnehin nur Rechtsfragen zur Sprache. Insoweit kann kein Geheimhaltungsbedürfnis geltend gemacht werden250. Auch die Chancen der Streitparteien, zu einer einvernehmlichen Lösung zu gelangen, werden durch den Zugang der Öffentlichkeit zu den Verhandlungen nicht verkürzt251. Es gibt außerhalb der Verhandlungen genügend Gelegenheiten für informelle Zusammentreffen der Streitparteien, die auch für diplomatische Initiativen in einem Streitbeilegungsverfahren genützt werden können. Aus rechtssoziologischer Perspektive kommt der Beteiligung der Öffentlichkeit auch für die Durchsetzbarkeit der Entscheidung eine wichtige Bedeutung zu. Niklas Luhmann hat darauf hingewiesen, dass erst die Nachvollziehbarkeit des Urteils durch das Publikum eine Isolierung des uneineinsichtigen Verlierers ermöglicht und so verhindert, dass sich Dritte dem Widerstand der unterlegenen Streitpartei anschließen252. Zumindest für die breite Öffentlichkeit dürften die Entscheidungen der WTO-Streitbeilegungsorgane besser nachvollziehbar sein, wenn sie zusätzlich zu den Streitbeilegungsberichten auch Kenntnis vom unmittelbaren Austausch der Argumente in den mündlichen Verhandlungen haben. ___________ 247 Charnovitz, Participation of Nongovernmental Organizations in the World Trade Organization, U. Pa. JIEL 17 (1996), S. 331, 340. 248 Nichols, Extension in Standing in World Trade Organization Disputes of Nongovernmental Parties, U. Pa. JIEL 17 (1996), S. 295, 314 ff. 249 Nichols, Extension in Standing in World Trade Organization Disputes of Nongovernmental Parties, U. Pa. JIEL 17 (1996), S. 295, 319 f. 250 Palmeter, The Need for Due Process in WTO Proceedings, JWT 31 (1997), S. 51, 54. 251 Palmeter, The Need for Due Process in WTO Proceedings, JWT 31 (1997), S. 51, 54. 252 Luhmann, Legitimation durch Verfahren, S. 107 ff.

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D. Rationell-prozedurale Legitimation

In dem von der EG angestrengten Panelverfahren zur Überprüfung der von den USA und Kanada verhängten Sanktionen im Hormonfall253 ist es nun zum ersten Mal zu einer öffentlichen mündlichen Verhandlung gekommen. Auf die Initiative der Streitparteien hin hat die WTO zugestimmt, die Verhandlung über Fernsehkameras in einen Zuschauerraum übertragen zu lassen, zu dem neben Repräsentanten anderer WTO-Mitglieder auch die Öffentlichkeit zugelassen wurde. Die 400 für die Öffentlichkeit zur Verfügung gestellten Plätze wurden von der WTO dabei nach dem Zeitpunkt des Eingangs des Zulassungsantrags vergeben, der auf der Internetseite der Organisation veröffentlicht wurde254. Es dürfte damit zu rechnen sein, dass dieses Verfahren auch in weiteren Streitfällen zur Anwendung kommt und das WTO-Streitbeilegungsverfahren auf diese Weise nach und nach dem Öffentlichkeitsgrundsatz unterworfen wird.

b) Vertretung durch Rechtsbeistände Ein faires Verfahren setzt voraus, dass die Streitparteien mit dem Ablauf des Verfahrens und den ihnen zur Verfügung stehenden Verfahrensrechten hinreichend vertraut sind255. Rechtsbeistände üben für die Parteien wichtige Beratungsfunktionen aus. Die Mitwirkung von Rechtsbeiständen dient ferner der Rationalisierung und der Effektivierung des Verfahrens. Durch eine Filterung des Tatsachen- und Rechtsvortrags der Partei und eine fachkundige Aufarbeitung der dem Streit zugrunde liegenden Rechtsprobleme wird das Gericht wesentlich entlastet256. Gleichzeitig kontrollieren Rechtsbeistände das Gericht und wirken auf die Einhaltung der Verfahrensvorschriften hin257. Eine anwaltliche Vertretung der Parteien kann außerdem das Bemühen um eine einvernehmliche Streitbeilegung erleichtern, da Rechtsbeistände nicht unmittelbar am Konflikt beteiligt, sondern in fremder Sache tätig werden. In völkerrechtlichen Schieds- und Gerichtsverfahren ist die Mitwirkung von Rechtsbeiständen allgemein üblich. Die Verfahrensordnungen überlassen es jedoch in der Regel den Streitparteien

___________ 253 United States – Continued Suspension of Obligations in the EC – Hormones Dispute, WTO-Dok. WT/DS320, Request for Consultations by the European Communities vom 8. November 2004; Canada – Continued Suspension of Obligations in the EC – Hormones Dispute, WTO-Dok. WT/DS321, Request for Consultations by the European Communities vom 8. November 2004. 254 www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/public_hearing_e.htm (zuletzt besucht am 28. August 2006). 255 Zippelius, Rechtsphilosophie, S. 246. 256 Wolf, Gerichtsverfassungsrecht aller Verfahrenszweige, S. 306. 257 Howse, The legitimacy of the World Trade Organization, in: Coicaud/Heiskanen (Hrsg.), The legitimacy of international oragnizations, S. 355, 380 f.

III. Sachliche Legitimation

215

selbst, ob sie von einem Regierungsvertreter oder einem Rechtsanwalt vertreten werden wollen258. Das DSU trifft keine Regelungen über die Rolle von Rechtsbeiständen im Streitbeilegungsverfahren. Daher war für die Mitgliedstaaten zunächst unklar, ob sie sich im Verfahren von Anwälten vertreten lassen können. Fest stand lediglich, dass Rechtsanwälte in den Verhandlungen auftreten konnten, wenn sie als offizielle Mitglieder der betreffenden Delegation notifiziert wurden259. Die Forderung nach einer Zulassung von Rechtsbeiständen wurde in der Literatur vor allem mit den Bedürfnissen der Entwicklungsstaaten begründet. Ein verrechtliches Handelssystem wie das der WTO erfordere personelle Ressourcen in den Mitgliedstaaten, um Informationen zu sammeln und rechtliche Argumente zu entwickeln260. Kaum ein Entwicklungsland verfüge aber in seinem Regierungsapparat über Juristen mit Erfahrungen im internationalen Wirtschaftsrecht261. Dagegen beschäftigten die USA und die EU einen Stab von Wirtschaftsjuristen sowohl in ihren Hauptstädten als auch in Genf. Um auch nur annähernd Chancengleichheit zwischen den WTO-Mitgliedern herzustellen, müssten daher auch Entwicklungsstaaten die Möglichkeit erhalten, sich durch ausgebildete Wirtschaftsanwälte vertreten zu lassen. Die Frage ist mittlerweile von den Streitbeilegungsorganen entschieden worden. Zunächst hat der Appellate Body eine Vertretung der Parteien durch Rechtsbeistände im Berufungsverfahren für zulässig erklärt262. Später wurde dieses Recht auch im Panelverfahren anerkannt263. Die Zulassung von Rechtsbeiständen durch die WTO-Streitbeilegungsorgane hat aber auch Kritik ausgelöst. Joseph Weiler hält es für möglich, dass die Aktivitäten der Anwälte mit dem diplomatisch orientierten Selbstverständnis der Akteure innerhalb der Organisation in Konflikt geraten und es dadurch zu einer Schwächung der internen Legitimität des Streitbeilegungsverfahrens kommt264. ___________ 258

Palmeter, The Need for Due Process in WTO Proceedings, JWT 31 (1997), S. 51,

53. 259 European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, WT/DS27/AB/R, Appellate Body Report vom 9. September 1997, I.A.10. 260 Palmeter, The Need for Due Process in WTO Proceedings, JWT 31 (1997), S. 51, 53; Ehrenhaft, “Right to Counsel” in WTO Dispute Settlement Proceedings, JIEL 1 (1998), S 159; Martha, Representation of Parties in World Trade Disputes, JWT 31 (1997), S. 83. 261 Palmeter, The Need for Due Process in WTO Proceedings, JWT 31 (1997), S. 51, 53. 262 European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, WT/DS27/AB/R, Appellate Body Report vom 9. September 1997, Rn. 10 ff. 263 Indonesia – Certain Measures Affecting the Automobile Industry, WTO-Dok. WT/DS54, DS55, DS59 und DS64/R, Panel Report vom 2. Juli 1998, 14.1 f. 264 Weiler, The Rule of Lawyers and the Ethos of Diplomats, JWT 35 (2001), S. 191, 198 ff.

216

D. Rationell-prozedurale Legitimation

Die Befürchtungen Weilers dürften allerdings weitgehend unbegründet sein. Zum einen ist der Durchlauf an Mitarbeitern in der WTO relativ hoch. Zum anderen dürfte aber auch die breite Unterstützung, die die Verrechtlichung der Streitbeilegung in der Uruguay-Runde in der Wissenschaft gefunden hat, nicht ohne Einfluss auf das Selbstverständnis der WTO-Mitarbeiter geblieben sein.

c) Grundsatz der Waffengleichheit In einem Gerichtsverfahren ist allen Beteiligten ausreichend Gelegenheit zu geben, ihre Positionen darzutun. Dies ist gleichermaßen Voraussetzung für eine rationale Entscheidung des Gerichts, die alle Aspekte der Streitsache mit einbezieht, und für die Akzeptanz der Entscheidung bei den Streitparteien. Im Verhältnis zwischen den Parteien ist dabei stets nach dem Grundsatz audiatur et altera pars zu verfahren265. Der Grundsatz eines rechtsstaatlichen Verfahrens ist aber nur dann voll verwirklicht, wenn über formal gleichberechtigte Mitwirkungsmöglichkeiten hinaus eine Art „Waffengleichheit“ zwischen den Parteien besteht266. Das beinhaltet auch, dass besondere Schwächen einer Partei vom Gericht ausgeglichen werden. Ein solcher Ausgleich kann in einer verfahrensmäßigen Privilegierung einer Partei, in der Bestellung eines Rechtsbeistands oder in der Gewährung finanzieller Unterstützung liegen. Der Grundsatz der souveränen Staatengleichheit gehört zu den Grundprinzipien des Völkerrechts267. Bei einer rein formalen Betrachtung ist die verfahrensmäßige Begünstigung bestimmter Staaten mit dem Gleichheitsgrundsatz nicht zu vereinbaren. Weder das Statut des Internationalen Gerichtshofs noch andere zwischenstaatliche Verfahren enthalten daher Ausnahmebestimmungen für bestimmte Staaten. Allerdings haben sich im Bereich des materiellen Völkerrechts, insbesondere im internationalen Umweltrechts – hier nach dem Prinzip „common but differentiated responsibility“ – und im Bereich des Wirtschaftsvölkerrechts Sonderregelungen und Privilegien für wirtschaftlich schwächere Staaten herausgebildet268. Die Verhandlungspartner der Uruguay-Runde waren sich einig, dass die Fairness Streitbeilegungsverfahrens durch die unterschiedliche Wirtschaftskraft der Mitglieder beeinträchtigt werden kann. Sie haben deshalb Sonderregeln ge-

___________ 265

Zippelius, Rechtsphilosophie, S. 246. Zippelius, Rechtsphilosophie, S. 246. 267 Vitzthum, Begriff, Geschichte und Quellen des Völkerrechts, in: ders. (Hrsg.), Völkerrecht, S. 1, Rn. 45 ff. 268 Dahm/Delbrück/Wolfrum, Völkerrecht, Bd. I/3, § 166. 266

III. Sachliche Legitimation

217

schaffen, die Entwicklungsländer in dem Verfahren begünstigen269. Treten Entwicklungsländer als Beschwerdeführer auf, haben sie gemäß Art. 3 Abs. 12 S. 1 DSU hinsichtlich des Vorverfahrens, der Einrichtung des Panels und der Durchführung des Panelverfahrens die Wahl zwischen den Regelungen des DSU und den Bestimmungen einer Entscheidung der GATT-Vertragsparteien vom 5. April 1966270. Die Regelungen der Entscheidung ermöglichen dem beschwerdeführenden Entwicklungsland, die guten Dienste des WTO-Generaldirektors auch ohne Zustimmung des Beschwerdegegners in Anspruch zu nehmen und das Panelverfahren bei Bedarf abzukürzen. Im Übrigen gelten die Regelungen des DSU, soweit sie den Bestimmungen der Entscheidung nicht widersprechen. Die Einschaltung des WT O-Generaldirektors kann dazu beitragen, die personellen Ressourcen des Entwicklungslandes während der Verhandlungsphase zu schonen. Mit einer Verfahrensbeschleunigung können die Beeinträchtigungen, die von einer WT O-rechtswidrigen Maßnahme für die Volkswirtschaft des Entwicklungslandes ausgehen, reduziert werden. Erleichterungen gelten auch für den Fall, dass ein Entwicklungsland verklagt wird. Zunächst kann der Zeitraum für Konsultationen durch den Vorsitzenden des DSB verlängert werden271. Das Panel hat einem Entwicklungsland außerdem genügend Zeit für die Vorbereitung und Durchführung seiner Beweisführung einzuräumen272. Bei der Umsetzung einer Streitbeilegungsentscheidung sollen die Folgen für die Volkswirtschaften von Entwicklungsländern besonders berücksichtigt werden273. Das WTO-Sekretariat leistet Entwicklungsstaaten bei einer Rechtsstreitigkeit schließlich in juristischer Hinsicht Hilfe, indem es ihnen einen Mitarbeiter des juristischen Dienstes zu Beratungszwecken zur Verfügung stellt, ohne dass dadurch jedoch die Neutralität des Sekretariats gefährdet werden darf274. Darüber hinaus bietet das Advisory Centre on WTO Law gegen ein nach wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit gestaffeltes Honorar Rechtshilfe und führt auch außerhalb von Streitbeilegungsverfahren rechtliche Schulungsmaßnahmen durch275.

___________ 269 Ausführlich zur Stellung der Entwicklungsländer im WTO-Streitbeilegungsverfahren Lacarte-Muró/Gappah, Developing Countries, and WTO Legal and Dispute Settlement System, JIEL 3 (2000), S. 395; Brewer/Young, Disputes and Developing Countries, JWT 33 (1999), S. 169. 270 Decision of the CONTRACTING PARTIES of 5 April 1966 on Procedures under Article XXIII, GATT BISD 14S/18. 271 Art. 12 Abs. 10 S. 2 DSU. 272 Art. 12 Abs. 10 S. 3 DSU. 273 Art. 21 Abs. 8 DSU. 274 Art. 27 Abs. 2 DSU. 275 van der Borght, The Advisory Centre on WTO Law, JIEL 2 (1999), S. 723 ff.

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D. Rationell-prozedurale Legitimation

Die bestehenden Regelungen bieten wichtige Hilfestellungen für Entwicklungsländer, führen aber nicht zu einer völligen Gleichstellung. So stellen die Kosten eines WTO-Streitbeilegungsverfahrens für wirtschaftliche schwache Staaten trotz der Unterstützung durch das Advisory Centre eine große Belastung dar, da sie auch im Fall eines Obsiegens in der Streitsache nicht ersetzt werden. Besondere Schwierigkeiten ergeben sich auch bei der Durchsetzung von Streitbeilegungsentscheidungen zugunsten von Entwicklungsländern276. Wirtschaftlich schwache Mitglieder können einen Industriestaat mit der Aussetzung von Zugeständnissen kaum zur Umsetzung einer Streitbeilegungsentscheidung zwingen. Oftmals schaden sie ihrer eigenen Volkswirtschaft durch Wirtschaftssanktionen mehr als der des Beschwerdegegners. Dieser Problematik sind sich auch die Streitbeilegungsorgane bewusst. In der Streitsache EC – Bananas stellte das Schiedspanel in einer Entscheidung nach Art. 22 Abs. 6 DSU fest: „One may ask whether this objective [i.e. to induce compliance with DSB rulings] may ever be achieved in a situation where a great imbalance in terms of trade volume and economic power exists between the complaining party seeking suspension and the other party which has failed to bring WTO-inconsistent measures into compliance with WTO law277.“ Abhilfe könnte ein kollektiver Sanktionsmechanismus schaffen, der es anderen WTO-Mitgliedern erlauben würde, den Sanktionsmaßnahmen eines Entwicklungslandes beizutreten und damit den Druck auf den Rechtsbrecher zu erhöhen278. Eine solche Regelung birgt allerdings auch die Gefahr einer Eskalation des Handelskonflikts und einer Destabilisierung der Weltwirtschaftsordnung.

d) Beschleunigungsgrundsatz Gerichtliche Verfahren sollen zügig durchgeführt werden, um mögliche Schäden des Klägers gering zu halten und schnell für Rechtssicherheit in der Sache zu sorgen. Genaue Zeitvorgaben lassen sich dabei freilich nicht definieren. Als Kriterien für die Beurteilung einer angemessenen Verfahrensdauer dürften unter anderem die Bedeutung der Sache für den Beschwerdeführer und die Komplexität des Falles zu berücksichtigen sein. Seine Grenze findet das Beschleunigungsgebot dort, wo Sachverhaltsaufklärung und Rechtsfindung durch ___________ 276 Siehe dazu Müller, Die effektive Durchsetzung von WTO-Recht zugunsten von Entwicklungsländern, Aussenwirtschaft 56 (2001), S. 391 ff. 277 European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, WTO-Dok. WT/DS27/ARB/ECU, Panel Report vom 24. März 2000, Rn. 73. 278 van den Broek, Power Paradoxes in Enforcement and Implementation of World Trade Organization Dispute Settlement Reports, JWT 37 (2003), S. 127, 155; Hudec, Broadening the Scope of Remedies in WTO Dispute Settlement, in: Weiss (Hrsg.), Improving WTO Dispute Settlement Procedures, S. 369, 392 f.

III. Sachliche Legitimation

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zu knappe Fristen beeinträchtigt werden und infolgedessen die Verfahrensgerechtigkeit leidet. Der Beschleunigungsgrundsatz beansprucht im nationalen wie im internationalen Recht gleichermaßen Geltung279. Üblicherweise sind in den Prozess- und Verfahrensordnungen jedoch nur wenige Fristen geregelt. Es ist vor allem Sache der Gerichte, durch enge Fristbestimmungen einen zügige Fortgang des Prozesses zu gewährleisten280. So bestimmt etwa die Verfahrensordnung des Internationalen Gerichtshofs, dass die vom Gerichtshof gesetzten Fristen „dem Charakter der Rechtssache entsprechend so kurz wie möglich“ sein sollen281. In Art. 3 Abs. 3 DSU heißt es: „Die sofortige Klärung von [Handelsstreitigkeiten] [...] trägt wesentlich zum wirksamen Funktionieren der WTO und zur Erhaltung eines ausgewogenen Verhältnisses zwischen den Rechten und Pflichten der Mitglieder bei.“ Im WTO-Streitbeilegungsverfahren wird diesem Gedanken durch eine Vielzahl von Fristbestimmungen Rechnung getragen. Die engen zeitlichen Vorgaben können von den Parteien allerdings teilweise einvernehmlich erweitert werden. Für das Konsultationsverfahren sieht das DSU einen Zeitraum von maximal 60 Tagen vor. Nach Ablauf dieser Frist kann die beschwerdeführende Partei die Einsetzung eines Panels verlangen282. In der Praxis einigen sich die Streitparteien aber häufig darauf, die Konsultationsphase zu verlängern. Das Panelverfahren soll grundsätzlich in sechs Monaten abgeschlossen werden283. Im Einzelfall steht ein Zeitraum von bis zu neun Monaten zur Verfügung284. Ist ein Panel der Auffassung, dass das Verfahren nicht innerhalb der vorgegeben sechs Monate beendet werden kann, muss es dem DSB hierfür eine schriftliche Begründung vorlegen285. Das Verfahren vor dem Appellate Body ist spätestens 60 Tage nach der Weiterleitung des Panelberichts an das DSB einzuleiten, sonst wird die Entscheidung rechtskräftig286. Das Revisionsverfahren soll höchstens 60 Tage, in Ausnahmefällen 90 Tage in Anspruch nehmen287. Beabsichtigt der Appellate Body, die 60-T age-Frist zu überschreiten, muss er dies gegenüber dem DSB ___________ 279

Gaffney, Due Process in the World Trade Organization, Am. U. ILR 14 (19981999), S. 1173, 1194. 280 Vgl. Art. 48 IGH-Statut; Art. 27-ISGH; Art. 41 § 2 und Art. 54 EuGH-VerfahrensO; Art. 38 EGMR-VerfahrensO. 281 Art. 48 S. 2 IGH-VerfahrensO. 282 Art. 4 Abs. 7 DSU. 283 Art. 12 Abs. 8 S. 1 DSU. 284 Art. 12 Abs. 9 S. 2 DSU. 285 Art. 12 Abs. 9 S. 1 DSU. 286 Art. 16 Abs. 4 S. 1 DSU. 287 Art. 17 Abs. 5 S. und 4 DSU.

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D. Rationell-prozedurale Legitimation

schriftlich begründen288. Schließt sich an das Panel- oder das Revisionsverfahren noch ein Schiedsverfahren über die angemessene Frist für die Umsetzung der Entscheidung nach Art. 21 Abs. 3 lit. c DSU an, soll der Zeitraum zwischen der Einsetzung des Panels durch das DSB und der Schiedsentscheidungen 15 Monate nicht überschreiten289. Fristverlängerungen durch das Panel oder den Appellate Body werden zusätzlich berücksichtigt. Nur wenn die Streitparteien übereinkommen, dass ungewöhnliche Umstände vorliegen, darf der Gesamtzeitraum 18 Monate überschreiten290. Bei besonderer Eilbedürftigkeit, etwa in Fällen, die verderbliche Güter betreffen, sind die vom DSU vorgegebenen Zeiträume noch kürzer bemessen291. Das Sanktionsverfahren unterliegt ebenfalls engen zeitlichen Bindungen. Der durch das DSU vorgegebene, ehrgeizige Zeitplan für die Durchführung eines Streitbeilegungsverfahrens ist im Völkerrecht einzigartig. Hans-Joachim Letzel spricht vom „schnellsten Streitbeilegungsverfahren des Völkerrechts“292. Zwar werden die Fristen von den Streitparteien in der Praxis häufig verlängert. Dennoch ist die Dauer eines Verfahrens vor der WTO im Vergleich mit anderen zwischenstaatlichen Verfahren äußerst gering. Derzeit nimmt ein Streitbeilegungsverfahren von der Einrichtung des Panels bis zum Wirksamwerden der Streitbeilegungsentscheidung durchschnittlich etwa 15 bis 16 Monate in Anspruch293. Bis der Rechtsverstoß von dem Beschwerdegegner tatsächlich rückgängig gemacht wird, können freilich noch weitere Monate vergehen294.

e) Begründungserfordernis Begründungspflichten sollen willkürliche und in sich widersprüchliche Entscheidungen von Gerichten verhindern. Erst die Entscheidungsbegründung und die damit verbundene Einordnung des gerichtlichen Votums in den Kontext vergleichbarer Entscheidungen lassen erkennen, ob sich der Richter an die rechtliche Entscheidungsgrundlage gehalten hat295. Das Begründungserfordernis ___________ 288

Art. 17 Abs. 5 S. 3 DSU. Art. 17 Abs. 4 S. 1 DSU. 290 Art. 17 Abs. 4 S. 2 DSU. 291 Art. 4 Abs. 8, 12 Abs. 8 S. 2 DSU. 292 Letzel, Streitbeilegung im Rahmen der WTO, S. 322. 293 Davey, The WTO Dispute Settlement System: The First Ten Years, JIEL 8 (2005), S. 17, 49. 294 Mit einzelnen Beispielen Davey, The WTO Dispute Settlement System, JIEL 8 (2005), S. 17, 49. 295 Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 313; Howse, The legitimacy of the World Trade Organization, in: Coicaud/Heiskanen (Hrsg.), The legitimacy of international organizations, S. 355, 383 f. 289

III. Sachliche Legitimation

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zwingt den Richter zur Selbstkontrolle und erleichtert es den Kontrollinstanzen, das richterliche Votum auf fehlerhafte Tatsachenfeststellungen und Mängel in der rechtlichen Würdigung zu überprüfen. Die Verpflichtung, eine Entscheidung auf nachvollziehbare Gründe zu stützen, dient aber nicht nur der Kontrolle des Richters, sondern auch dem Rechtsfrieden. Der unterlegenen Partei soll in anschaulicher und für sie einsichtiger Weise erklärt werden, warum das Gericht zu ihren Ungunsten entschieden hat. Damit wird ihr gleichzeitig Gelegenheit gegeben, Schlussfolgerungen für ihr Verhalten in der Zukunft abzuleiten. Die Begründung und Veröffentlichung richterlicher Entscheidungen ermöglicht es schließlich auch der Fachöffentlichkeit, die Rechtsprechung eines Gerichts kritisch zu begleiten296. Auf nationaler Ebene ist die Begründung einer Entscheidung nur in Ausnahmefällen verzichtbar297. Internationale Gerichte haben ihre Urteile stets zu begründen298. Ein einheitlicher Maßstab für den gebotenen Umfang der Begründung besteht allerdings nicht. Die Entscheidungen der WTO-Panels müssen laut DSU die Sachverhaltsfeststellungen, die Anwendbarkeit der einschlägigen Bestimmungen und die wesentliche Begründung der Feststellungen und Empfehlungen der Panels enthalten299. Diese Vorgaben hat der Appellate Body im Streitfall Mexico – HFCS präzisiert: „In our view, the duty of panels under Article 12.7 of the DSU to provide a ‚basic rationale‘ reflects and conforms with the principles of fundamental fairness and due process that underlie and inform the provisions of the DSU. In particular, in cases where a Member has been found to have acted inconsistently with its obligations under the covered agreements, that Member is entitled to know the reasons for such finding as a matter of due process. In addition, the requirement to set out a ‚basic rationale‘ in the panel report assists such Member to understand the nature of its obligations and to make informed decisions about: (i) what must be done in order to implement the eventual rulings and recommendations made by the DSB; and (ii) whether and what to appeal. Article 12.7 also furthers the objectives, expressed in Article 3.2 of the DSU, of promoting security and predictability in the multilateral trading system and of clarifying the existing provisions of the covered agreements, because the requirement to provide ‚basic‘ reasons contributes to other WTO Mem-

___________ 296

Voßkuhle/Sydow, Die demokratische Legitimation des Richters, JZ 2002, S. 673,

680. 297 Im deutsche Zivilprozess ist eine Entscheidungsbegründung in den von §§ 313a, 313b ZPO erfassten Fällen entbehrlich. 298 Art. 56 Abs. 1 IGH-Statut; Art. 30 Abs. 1 ISGH-Statut; Art. 33 S. 1 EuGH-Satzung; Art. 45 Abs. 1 EMRK. 299 Art. 12 Abs. 7 S. 2 DSU.

222

D. Rationell-prozedurale Legitimation

bers' understanding of the nature and scope of the rights and obligations in the cov300 ered agreements .“

Die Entscheidungsbegründungen des Appellate Body müssen sich gemäß Art. 17 Abs. 12 DSU mit jeder im Revisionsverfahren aufgeworfenen Rechtsfrage befassen.

f) Instanzenzug Die Kontrolle einer Entscheidung durch ein Rechtsmittelgericht dient der Richtigkeitsgewähr der Entscheidung301. Das Bedürfnis nach einer Überprüfung in zweiter Instanz ist umso größer, je fehleranfälliger das Verfahren in der Eingangsinstanz ist. Das Rechtsmittel der Revision hat über die Rechtskontrolle im Einzelfall hinaus zum Zweck, die Einheit der Rechtsordnung zu wahren und das Recht fortzubilden302. Auf nationaler Ebene besteht üblicherweise für alle Verfahrenszweige ein mehrstufiger Instanzenzug303. Erstinstanzliche Urteile können in der Regel im Wege der Berufung sowohl in tatsächlicher als auch in rechtlicher Hinsicht vollumfänglich überprüft werden. Über ein Revisionsverfahren können einzelne Rechtsfragen zum Gegenstand einer erneuten Kontrolle gemacht werden. Zwischenstaatliche Streitbeilegungsverfahren beschränken sich dagegen üblicherweise auf eine Instanz304. Auch in der Europäischen Union steht nur natürlichen und juristischen Personen im Rahmen bestimmter Verfahrensarten ein zweistufiges Verfahren zur Verfügung305. Die Mitgliedstaaten können sich nur an den EuGH wenden, dessen Urteile keiner weiteren Überprüfung unterliegen. In der WTO bestehen mit den Streitbeilegungspanels und dem Appellate Body zwei Entscheidungsinstanzen. Mit der Errichtung einer Revisionsinstanz wollten die Verhandlungspartner der Uruguay-Runde einen Ausgleich für die automatische Annahme der Panelentscheidungen schaffen und das Vertrauen ___________ 300

Mexico – Anti-Dumping Investigation of High Fructose Corn Syrop (HFCS) from the United States – Recourse to Art. 21.5 by the United States, WTO-Dok. WT/DS132/AB/RW, Appellate Body Report vom 22. Oktober 2001, Rn. 107 (Fußnote ausgelassen). 301 Voßkuhle, Rechtsschutz gegen den Richter, S. 242 ff. 302 Voßkuhle, Rechtsschutz gegen den Richter, S. 246 ff. 303 Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die Gewährleistung von Rechtsmitteln und eines Instanzenzuges allerdings nicht grundgesetzlich geboten. BVerfGE 28, 21, 36; a. A. Voßkuhle, Rechtsschutz gegen den Richter, S. 298 ff. 304 Palmeter, The WTO Appellate Body Needs Remand Authority, JWT 32 (1998), S. 41. 305 Art. 49 und 50 EuGH-Satzung.

III. Sachliche Legitimation

223

der WTO-Mitglieder in das neue Streitbeilegungsverfahren erhöhen306. Nach Abschluss des Panelverfahrens haben beide Streitparteien die Möglichkeit, innerhalb von 60 Tagen Rechtsmittel beim Appellate Body einzulegen307. Der Appellate Body hat nach Art. 17 Abs. 6 DSU jedoch nur ein Mandat zur Rechtskontrolle; Tatsachenentscheidungen der Panels können nicht angefochten werden. Allerdings lässt der Appellate Body auch die Rüge von schwerwiegenden Fehlern bei der Tatsachenermittlung zu308. Der Appellate Body kann die Entscheidung des Panels bestätigen, abändern oder aufheben309. Eine Rückverweisung der Sache zur erneuten Verhandlung vor dem Panel ist nicht möglich310. Gegen die Entscheidungen des Appellate Body gibt es kein weiteres Rechtsmittel. Ungenauigkeiten und Fehler der Panels werden vor allem durch zwei Faktoren begünstigt. Zum einen verfügen die Panellisten in der Regel über wenig praktische Erfahrung bei der Auslegung und Anwendung von WTORecht, da die Panels in jedem Verfahren neu besetzt werden. Zum anderen müssen die Panels ihre Entscheidung innerhalb eines engen zeitlichen Korsetts treffen, das es kaum zulässt, dass die Richter eine bereits vorgefasste Rechtsmeinung noch einmal überdenken. Die fehlende Kontrolle in tatsächlicher Hinsicht wirkt sich kaum negativ aus, da die Parteien bereits im Zwischenverfahren in erster Instanz unrichtige Sachverhaltsdarstellungen des Panels rügen können311.

3. Beteiligung Dritter In entwickelten Gerichtssystemen werden Dritte unter zwei Aspekten am Verfahren beteiligt. Sie erhalten Zugang, wenn sie als Zeugen oder Sachverständige zur Sachverhaltsaufklärung beitragen können. Zum anderen werden Dritten Beteiligungsrechte eingeräumt, deren Rechtspositionen durch die Entscheidung beeinträchtigen werden können. Diese Grundsätze sind auch im WTO-Streitbeilegungsverfahren verwirklicht. Eine Repräsentation aller am Verfahrensausgang Interessierten ist zur Legitimation gerichtlicher Verfahren ___________ 306

Letzel, Streitbeilegung im Rahmen der WTO, S. 232. Art. 16 Abs. 4 DSU. 308 United States – Definitive Safeguard Measures on Imports of Wheat Gluten from the European Communities, WTO-Dok. WT/DS26 und DS48/AB/R, Appellate Body Report vom 22. Dezember 2000, Rn. 151; European Communities – Measures Affecting Asbestos and Asbestos-Containing Products, WTO-Dok. WT/DS135/AB/R, Appellate Body Report vom 12. März 2001, Rn. 161 f.; kritisch Lugard, Scope of Appellate Body Review: Objective Assessment of the Facts and Issues of Law, JIEL 1 (1998), S. 323. 309 Art. 17 Abs. 13 DSU. 310 Palmeter, The WTO Appellate Body Needs Remand Authority, JWT 32 (1998), S. 41. 311 So auch Weiß/Herrmann, Welthandelsrecht, Rn. 303 307

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D. Rationell-prozedurale Legitimation

dagegen nicht erforderlich. Gerichtsentscheidungen sind keine allgemeinverbindlichen politischen Gestaltungsakte312. Ihnen muss keine Auseinandersetzung aller betroffenen Interessen vorausgegangen sein. Das Ziel eines gerichtlichen Verfahrens ist nicht, zu einer mehrheitsfähigen Lösung zu kommen. Gerichtsentscheidungen sind in erster Linie das Ergebnis eines juristischen Erkenntnisprozesses und wirken grundsätzlich nur im Verhältnis zwischen den Streitparteien. Gerade weil Gerichte nicht anstelle des Gesetzgebers handeln dürfen, sind sie allerdings dazu verpflichtet, bei der Rechtsauslegung und – fortbildung die in der Rechtsgemeinschaft bestehenden Werteauffassungen zu berücksichtigen. Je größer die Interpretationsspielräume sind, desto dringender wird das Bedürfnis nach einer Rückkoppelung an den gesellschaftlichen Diskurs. Allerdings darf die Ausweitung von Beteiligungsrechten nicht auf Kosten der Rechtsschutzinteressen der Streitparteien und der Prozessökonomie gehen313.

a) WTO-Mitglieder Der WTO-Rechtsordnung gehören nur die Vertragsparteien der WTO-Handelsübereinkommen, also Staaten, die Europäische Gemeinschaft und autonome Zollgebiete (seperate customs territories) an314. Die Parteifähigkeit im Streitbeilegungsverfahren beschränkt sich entsprechend auf die Mitglieder der WTO. In Verfahren, die ein autonomes Zollgebiet betreffen, tritt derjenige Mitgliedstaat prozessstandschaftlich für das Zollgebiet auf, der das Gebiet auch völkerrechtlich vertritt315. Anders als vor dem IGH, dessen Statut es auch Staaten, die keine Mitglieder der Vereinten Nationen sind, erlaubt, sich seiner Gerichtsbarkeit zu unterwerfen, besteht für Staaten, die der Welthandelsorganisation nicht beigetreten sind, auch keine Möglichkeit, ein Streitbeilegungsverfahren vor der WTO durchzuführen316. Der WTO-Streitbeilegungsmechanismus ist ___________ 312 Bettermann, Rechtsprechung, rechtsprechende Gewalt, in: Herzog u. a. (Hrsg.), Evangelisches Staatslexikon, Sp. 2773, 2776. 313 Umbricht, An ‚Amicus Curiae Brief’ on Amicus Curiae Briefs at the WTO, JIEL 4 (2001), S. 773, 774. 314 Weiß/Herrmann, Welthandelsrecht, Rn. 236. 315 So wurde Hongkong in den Rechtssachen Norway – Restrictions on Imports of Certain Textile Products, GATT-Dok. L/4959, Panel Report angenommen am 18. Juni 1980, GATT BISD 27S/119, und European Economic Communities – Quantitative Restrictions against Imports of Certain Products from Hong Kong, GATT-Dok. L/5511, Panel Report angenommen am 12. Juli 1983, GATT BISD 30S/129 von Großbritannien vertreten und die Niederländischen Antillen in der Rechtssache US – Import Restrictions on Tuna, nicht angenommen, ILM 33 (1994), S. 839, von den Niederlanden. 316 Vgl. Art. 35 IGH-Statut.

III. Sachliche Legitimation

225

als rein zwischenstaatliches Verfahren ausgestaltet. Natürliche oder juristische Personen können nicht als Streitparteien vor der WTO auftreten.

aa) Mehrheit von Beschwerdeführern Ein Streitbeilegungsverfahren vor der WTO ist jedoch nicht auf zwei Streitparteien beschränkt317. Bereits in der Konsultationsphase kann ein Mitglied, das binnen 10 Tagen, nachdem der ursprüngliche Antrag auf Konsultationen förmlich in Umlauf gebracht wurde, ein wesentliches Handelsinteresse an den Konsultationen geltend macht, an den Gesprächen teilnehmen, sofern der Beschwerdegegner einer Teilnahme zustimmt318. Einem bereits anhängigen Panelverfahren kann jedes Mitglied, das der Auffassung ist, dass eine außenhandelspolitische Maßnahme eines anderen Mitglieds eigene Handelsvorteile aus den WTO-Abkommen zunichte macht oder schmälert, als Beschwerdeführer beitreten319. Den Nachweis, dass es tatsächlich wirtschaftliche Einbußen erlitten hat, braucht es nicht zu erbringen. Nach Art. 3 Abs. 8 DSU genügt die Behauptung, der Beschwerdegegner habe gegen eine Verpflichtung aus den Handelsübereinkommen verstoßen320. Bei einer Mehrzahl von Beschwerdeführern werden die Schriftsätze jedes Beschwerdeführers an alle anderen Beschwerdeführer weitergeleitet. Jeder Beschwerdeführer erhält weiterhin das Recht, während der Stellungnahme eines anderen Beschwerdeführers vor dem Panel anwesend zu sein321. In der Praxis werden von mehreren Mitgliedern getrennt eingeleitete Beschwerden gegen bestimmte handelspolitische Maßnahmen eines anderen Mitglieds regelmäßig zu einer Rechtssache verbunden322. Teilweise wird eine Verbindung auch erst im Revisionsverfahren vorgenommen323. Werden in ein und derselben Angelegenheit mehrere Panels eingesetzt, sollen die Mitglieder der Panels möglichst identisch sein und die Zeitpläne in den Verfahren aufeinander ___________ 317

Art. 9 Abs. 1 DSU. Art. 4 Abs. 11 DSU. 319 Art. 10 Abs. 4 S. 1 DSU. 320 Art. 3 Abs. 8 DSU. 321 Art. 9 Abs. 2 S. 3 DSU. 322 Siehe Indonesia – Certain Measures Affecting the Automobile Industry, WTODok. WT/DS54, DS55, DS59 und DS64/R, Panel Report vom 2. Juli 1998; Canada – Certain Measures Affecting the Automotive Industry, WTO-Dok. WT/DS139 und DS142/R, Panel Report vom 11. Februar 2000. 323 Siehe European Communities – Measures Affecting Meat and Meat Products (Hormones), WTO-Dok. WT/DS26/R/CAN, Panel Report vom 18. August 1997; WTODok. WT/DS48/R/USA, Panel Report vom 18. August 1997; WTO-Dok. WT/DS26 und DS48/AB/R, Appellate Body Report vom 16. Januar 1998. 318

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D. Rationell-prozedurale Legitimation

abgestimmt werden324. Auf Antrag einer der Streitparteien erlässt das Panel für die betreffende Streitigkeit jedoch eine eigenständige Entscheidung325. So wurden in der Streitsache EC – Bananas vier Streitbeilegungsberichte mit identischem Tatbestand, aber unterschiedlichen Entscheidungsgründen gefertigt326.

bb) Nebenintervenienten Die Mitglieder können sich auch als Nebenintervenienten an einem Streitbeilegungsverfahren beteiligen327. Voraussetzung ist, dass sie ein „wesentliches Interesse“ an einer Streitsache besitzen und dem DSB ihr Interesse angezeigt haben328. Nach Auffassung des Panels in Turkey – Textiles gibt es im WTORecht allerdings keine indispensible third party Regel, die es den Streitbeilegungsorganen verbieten würde, über bestimmte Angelegenheiten, die rechtlich geschützte Interessen am Streit unbeteiligter Mitglieder betreffen, zu entscheiden329. Die Nebenintervenienten erhalten Einsicht in die Schriftsätze, die vor der ersten mündlichen Verhandlung beim Panel eingereicht wurden, sie können ihrerseits Schriftsätze einreichen und dürfen in der mündlichen Verhandlung auftreten330. Die Stellungnahmen der Nebenintervenienten hat das Panel bei seiner Entscheidung zu berücksichtigen331. Nebenintervenienten können zwar nicht selbst Revision einlegen. Ruft jedoch eine der Streitparteien den Appellate Body an, haben die Nebenintervenienten auch im Revisionsverfahren Gelegenheit, Schriftsätze einzureichen und in der mündlichen Verhandlung aufzutreten332. ___________ 324

Art. 9 Abs. 3 DSU. Art. 9 Abs. 2 S. 2 DSU. 326 European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, WTO-Dok. WT/DS27/R/ECU, Panel Report vom 22. Mai 1997; WTO-Dok. WT/DS27/R/GTM und WT/DS27/R/HND, Panel Report vom 22. Mai 1997; WTO-Dok. WT/DS27/R/MEX, Panel Report vom 22. Mai 1997; WTO-Dok. WT/DS27/R/USA, Panel Report vom 22. Mai 1997. 327 Ausführlich zur Nebenintervention Carmody, Substantial Interest: Third Parties under GATT, Michigan JIL 18 1997, S. 615; Covelli, Public International Law amd Third Party Participation in WTO Panel Proceedings, JWT 33 (1999), S. 125; Footer, Some Aspects of Third Party Intervention in GATT/WTO Dispute Settlement Proceedings, in: P etersmann (Hrsg.), International Trade Law and the GATT/WTO Dispute Settlement System, 1997, S. 211. 328 Art. 10 Abs. 2 S. 1 DSU. 329 Turkey – Restrictions on Imports of Textile and Clothing Products, WTO-Dok. WT/DS34/R, Panel Report vom 31. Mai 1999, Rn. 9.11 ff. 330 Art. 10 Abs. 2 und 3 DSU. 331 Art. 10 Abs. 2 S. 2 DSU. 332 Art. 17 Abs. 4 DSU. 325

III. Sachliche Legitimation

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b) Sachverständige Streiten die Parteien über komplexe naturwissenschaftliche oder technische Fragen, werden üblicherweise Sachverständige in das Verfahren mit einbezogen. Häufig präsentieren die Streitparteien Sachverständigengutachten bereits als Teil ihrer Schriftsätze. So enthielten etwa die Stellungnahmen der Parteien in der Rechtssache US – Shrimp Zitate aus einer Reihe von wissenschaftlichen Studien333. Teilweise wurden sogar dieselben Quellen als Beleg für unterschiedliche Auffassungen angeführt334. Sachverständige können aber auch von Seiten des Panels zu Rate gezogen werden. Art. 13 DSU gewährt den Panels eine umfassendes Beweiserhebungsbefugnis. Danach hat jedes Panel das Recht, „von jeder Einzelperson oder jedem Gremium, die es für geeignet hält, Informationen oder fachlichen Rat einzuholen“335. Sachverständige können die Panels nach eigenem Ermessen entweder einzeln oder als Sachverständigengremium hinzuziehen336. Für die Einsetzung und die Tätigkeit einer Gutachtergruppe hält das DSU eine eigene Verfahrensordnung bereit337. Danach erstattet die Expertengruppe ein schriftliches Gutachten, zu dem die Streitparteien Stellung nehmen können. Anschließend erstellt die Gruppe einen Abschlussbericht, in dem sie Einwände der Parteien berücksichtigen kann, und leitet diesen an das Panel und die Streitparteien weiter338. Bestellt ein Panel einzelne Gutachter, kann es die Regeln für das Verfahren ad hoc festlegen339. In der Praxis geben die Panels zumeist individuelle Gutachten in Auftrag und machen nicht von dem Verfahren des DSU Gebrauch340. Bevor die Panels Sachverständige beauftragen, fordern sie die Streitparteien in der Regel auf, geeignete Personen vorzuschlagen. Das weitere Verfahren hängt von den jeweiligen Vorgaben des Panels ab341. In der Rechtssache Australia – Salmon bereitete das Panel in Zusammenarbeit mit den Streitparteien eine Liste von Fragen vor, die den vier Sachverständigen zur individuellen ___________ 333 United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WTO-Dok. WT/DS58/R, Panel Report vom 15. Mai 1998. 334 Palmeter/Mavroidis, Dispute Settlement in the World Trade Organization, S. 77 f. 335 Art. 13 Abs. 1 S. 1 DSU. 336 European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WTO-Dok. WT/DS26 und DS48/AB/R, Appellate Body Report vom 16. Januar 1998, Rn. 147. 337 Art. 13 Abs. 2 S. 3, Anhang 4 zum DSU. 338 Anhang 4 zum DSU Abs. 6. 339 European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WTO-Dok. WT/DS26 und 48/AB/R, Appellate Body Report vom 16. Januar 1998, Rn. 148. 340 Stoll/Schorkopf, WTO – Welthandelsordnung und Welthandelsrecht, Rn. 461. 341 Siehe Palmeter/Mavroidis, Dispute Settlement in the World Trade Organization, S. 77 ff.

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D. Rationell-prozedurale Legitimation

Beantwortung übersandt wurden342. Die Sachverständigen antworteten zunächst schriftlich, bevor ein Termin anberaumt wurde, an dem sie die Ergebnisse mit dem Panel und den Streitparteien diskutierten343. Ein Panel ist allerdings nicht verpflichtet, Sachverständige zu bestellen, wenn es der Auffassung ist, den Sachverhalt auch ohne externe Hilfe ermitteln zu können344.

c) Unternehmen Der Außenhandel liegt in nahezu allen WTO-Mitgliedstaaten in den Händen der Privatwirtschaft. Hinter einem Handelskonflikt stehen deshalb letztlich die Interessen von Unternehmen345. Diese Interessen können durchaus unterschiedlich sein. Unternehmen, die als Exporteure oder Importeure auf internationalen Märkten tätig sind, sind in der Regel an einem Abbau von Handelshemmnissen interessiert. Unternehmen, die primär im Inland tätig sind, befürworten tendenziell eine Abschottung des Marktes gegenüber der ausländischen Konkurrenz. Unternehmen können gegen eine ausländische Außenhandelsmaßnahme, die ihren wirtschaftlichen Interessen zuwider läuft, aber nicht selbst vor der WTO klagen. Sie sind vielmehr darauf angewiesen, dass sich ein Mitglied ihrer Sache annimmt346. Damit das Streitbeilegungsverfahren seine volle Effektivität entfalten kann, müssen die unmittelbar am Handel beteiligten Wirtschaftssubjekte jedoch in die Vorbereitung und Durchführung eines Streitbeilegungsverfahrens eingebunden werden. Tatsächlich spielen Wirtschaftsunternehmen vor allem im Vorfeld eines Streitbeilegungsverfahrens eine entscheidende Rolle. Sowohl in der Europäischen Gemeinschaft als auch in den USA bestehen gesetzlich normierte Verfahren, mit Hilfe derer Unternehmen ihre Regierung bzw. die Europäische Kommission veranlassen können, ein WTO-Streitbeilegungsverfahren zu eröff-

___________ 342

Australia – Measures Affecting Importation of Salmon, WTO-Dok. WT/DS18/R, Panel Report vom 12. Juni 1998. 343 Australia – Measures Affecting Importation of Salmon, WTO-Dok. WT/DS18/R, Panel Report vom 12. Juni 1998, Rn. 6.5. 344 Argentina – Safeguard Measures on Import of Footwear, WTO-Dok. WT/DS121/AB/R, Appellate Body Report vom 14. Dezember 1999, Rn 84. 345 Shaffer, Defending interests. 346 Eine Ausnahme hiervon besteht lediglich nach dem Übereinkommen über Vorversandkontrollen, das über einen eigenen Streitbeilegungsmechanismus verfügt, der für Beschwerden betroffener Unternehmen offen steht. Siehe Behrens, Die private Durchsetzung von WTO-Recht, in: Nowak/Cremer (Hrsg.), Individualrechtsschutz in der EG und der WTO, S. 201, 214.

III. Sachliche Legitimation

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nen347. Daneben existieren vielfältige informelle Möglichkeiten, wie Unternehmen auf die politischen Akteure Einfluss nehmen können. Manche Streitfälle sind so stark auf bestimmte Unternehmen zugeschnitten, dass sie auch in der Öffentlichkeit nicht unter der Bezeichnung der beteiligten Streitparteien, sondern der jeweils im Hintergrund agierenden Unternehmen bekannt geworden sind. Das gilt etwa für den Kodak/Fuji-Fall348 oder den Airbus/Boing-Fall349. Die Mitgliedstaaten werden aber ganz unabhängig davon, ob die Initiative zu einem Streitbeilegungsverfahren von einem bestimmten Unternehmen ausgegangen ist oder durch politisches Kalkül veranlasst wurde, schon im Vorfeld eng mit den betroffenen Wirtschaftskreisen zusammenarbeiten, um möglichst umfangreiches Tatsachen- und Beweismaterial zu gewinnen350. Aufgrund der begrenzten personellen und finanziellen Kapazitäten nationaler Behörden werden von den Unternehmen häufig nicht nur eine detaillierte Bestandsaufnahme der belastenden handelspolitischen Maßnahmen vorgelegt, sondern auch Rechtsgutachten über die Vereinbarkeit der Regelung mit dem WTO-Recht beigebracht351. Art. 13 DSU ermächtigt die Panels, von jeder Einzelperson oder Institution, die es für geeignet hält, Informationen einzuholen. Unternehmen können daher auch unmittelbar vor einem Panel Gehör finden, wenn sie von den Richtern dazu aufgefordert wurden, dem Panel bestimmte Angaben zum Sachverhalt zu übermitteln. Weiterhin können sich Unternehmen auch als amici curiae an einem Streitbeilegungsverfahren beteiligen. In der Entscheidung US – Shrimp hat der Appellate Body zunächst für das Panelverfahren anerkannt, dass interessierte Organisationen und Privatpersonen auch unaufgefordert und unabhängig von den Parteien eigene Stellungnahmen in das Verfahren einbringen können352. Mit seiner Rechtsprechung zu amicus curiae briefs bezieht sich der Apellate Body auf ein Institut des anglo-amerikanischen Prozessrechts. Dieses erlaubt am Prozess nicht beteiligten Dritten, unter bestimmten Voraussetzungen eigene Stel___________ 347 Jansen, Die Rolle der Privatwirtschaft im Streitschlichtungsverfahren der WTO, ZEuS 2000, S. 293, 295 ff.; Butler, Die Beteiligung von Privatpersonen am WTOStreitbeilegungsverfahren, S. 121 ff. 348 Japan – Measures Affecting Consumer Photographic Film and Paper, WTO-Dok. WT/DS44/R, Panel Report vom 31. März 1998. 349 European Communities and Certain Member States – Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft, WTO-Dok. WT/DS316/2, Request for the Establishment of a Panel by the United States vom 3. Juni 2005; United States – Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft, WTO-Dok. WT/DS317/2, Request for the Establishment of a Panel by the European Communities vom 3. Juni 2005. 350 Behrens, Die private Durchsetzung von WTO-Recht, in: Nowak/Cremer (Hrsg.), Individualrechtsschutz in der EG und der WTO, S. 201, 215. 351 Jansen, Die Rolle der Privatwirtschaft im Streitschlichtungsverfahren der WTO, ZEuS 2000, S. 293, 300. 352 WTO-Dok. WT/DS58/AB/R, Rn. 98 ff.

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D. Rationell-prozedurale Legitimation

lungnahmen an das Gericht zu senden, um dadurch das Gericht von der Richtigkeit eines bestimmten Prozessergebnisses zu überzeugen353. In einer späteren Entscheidung hat der Appellate Body seine Rechtsprechung auch auf das Revisionsverfahren übertragen354. Im Streitfall EC – Asbestos355 haben die Richter schließlich für die Zulassung von amicus curiae briefs eine verfahrensleitende Verfügung erlassen356. Darin werden in formaler Hinsicht detaillierte Anforderungen an einen Antrag auf Zulassung als amicus curiae formuliert357. Letztlich hat der Appellate Body die Entscheidung über die Zulassung aber in sein Ermessen gestellt und im konkreten Fall sämtliche Anträge ohne nähere Begründung zurückgewiesen358. Am Erlass der Verfügung ist in den Mitgliedstaaten und in der Literatur viel Kritik geübt worden359. Um den Grundsätzen der Gleichheit und der Fairness zu genügen, ist der Appellate Body jedenfalls aufgefordert, die Kriterien, nach denen er sein Ermessen ausübt, zu konkretisieren. Unternehmen, die einen Antrag auf Zulassung als amici curiae stellen, sollten zumindest eine konkrete Betroffenheit durch die streitbefangene Maßnahme nachweisen. In der Literatur ist vielfach gefordert worden, die Rechte von Wirtschaftsunternehmen im WTO-Streitbeilegungsverfahren weiter auszubauen. Die Vorschläge über Art und Ausmaß der Beteiligung von Unternehmen gehen allerdings weit auseinander. Teilweise wird lediglich eine vereinfachte Zulassung von schriftlichen Stellungnahmen oder mündlichen Stellungnahmen betroffener Wirtschaftsunternehmen angemahnt360. Einige Autoren sprechen sich dagegen für direkte Klagemöglichkeiten von Wirtschaftsunternehmen aus361. Sie ver___________ 353

Stoll/Schorkopf, WTO – Welthandelsordnung und Welthandelsrecht, Rn. 474 Fn.

51. 354 United States – Imposition of Countervailing Duties on Certain Hot-Rolled Lead and Bismuth Carbon Steel Products Originating in the United Kingdom, WTO-Dok. WT/DS138/AB/R, Appellate Body Report vom 7. Juni 2000, Rn. 39 ff. 355 WTO-Dok. WT/DS135/AB/R, Appellate Body Report vom 12. März 2001. 356 WTO-Dok. WT/DS135/9, Communication from the Appellate Body vom 8. November 2000. 357 European Communities – Measures Affecting Asbestos and Asbestos-Containing Products, WTO-Dok. WT/DS135/AB/R, Appellate Body Report vom 12. März 2001, Rn. 52. 358 European Communities – Measures Affecting Asbestos and Asbestos-Containing Products, WTO-Dok. WT/DS135/AB/R, Appellate Body Report vom 12. März 2001, Rn. 53 ff. 359 Siehe nur Barfield, Free Trade, Sovereignty, Democracy, S. 137 ff. 360 Jansen, Die Rolle der Privatwirtschaft im Streitschlichtungsverfahren der WTO, ZEuS 2000, S. 293, 303. 361 Ragosta, Unmasking the WTO-access to the DSB System, LPIB 31 (2000), S. 739, 747; Cho, GATT Non-Violation Issues in the WTO Framework, Harvard ILJ 39 (1998), S. 311, 347 ff. Schleyer, Power to the People: Allowing Private Parties to Raise

III. Sachliche Legitimation

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sprechen sich davon vor allem eine weitere Effektivierung der Rechtsdurchsetzung in der WTO362. Da in international operierenden Wirtschaftsunternehmen tagtäglich Entscheidungen über die Allokation von Produktionsmitteln gefällt und in die Analysen alle ökonomischen Variablen miteinbezogen werden müssten, seien Wirtschaftsunternehmen besser in der Lage, unfaire Handelsregelungen zu erkennen und anzugreifen. Die Ersetzung nationaler Regierungen durch die betroffenen Wirtschaftsunternehmen wirke sich außerdem entpolitisierend auf das Verfahren aus363. Von anderer Seite ist jedoch zu Recht betont worden, dass eine Zulassung von Wirtschaftsunternehmen als Streitparteien vor den WTO-Streitbeilegungsorganen den Streitbeilegungsmechanismus überfordern würde364. Die dadurch ausgelöste Flut von Beschwerden könnte durch die Streitbeilegungsorgane in ihrer jetzigen Gestalt kaum bewältigt werden. Außerdem bezieht der WTOStreitbeilegungsmechanismus einen gewichtigen Teil seiner Legitimation aus seiner Funktion als Schiedsstelle für zwischenstaatliche Streitigkeiten365. Eine Umwidmung des Streitbeilegungsmechanismus zu einem Rechtsschutzinstrument für Wirtschaftsunternehmen müsste auch mit einer erheblichen Umgestaltung des Verfahrens einhergehen. Vor allem der Sanktionsmechanismus des DSU ist nicht für Klagen von Wirtschaftsunternehmen geeignet. So bliebe es auch bei einer Klagemöglichkeit Privater letztlich Aufgabe der Regierungen, den Verletzerstaat zur Rücknahme einer WTO-rechtswidrigen Maßnahme zu veranlassen. Bereits die Feststellung, welches Mitglied zur Durchführung von Gegenmaßnahmen berechtigt wäre, könnte aufgrund der Verflechtungen zwischen weltweit tätigen Konzernen zu Schwierigkeiten führen. Weiterhin ist fraglich, ob das betreffende Mitglied auch stets bereit sein würde, zugunsten eines privaten Klägers zu handeln. Handelsliberalisierungen sollen außerdem der gesamten Volkswirtschaft zugute kommen und nicht nur einzelne Branchen ___________ Claims Before the WTO Dispute Resolution System, Fordham LR 65 (1997), S. 2275, 2293; Young, Dispute Resolution in the Uruguay Round, IL 29 (1995), S. 389, 406. 362 Killmann, The Access of Individuals to International Trade Dispute Settlement, JIA 13 (1996), S. 143, 167; Lukas, The Role of Private Parties in the Enforcement of the Uruguay Round Agreements, JWT 29 (1995), S. 181, 197; Schleyer, Power to the People: Allowing Private Parties to Raise Claims Before the WTO Dispute Resolution System, Fordham LR 65 (1997), S. 2275, 2277. 363 Lukas, The Role of Private Parties in the Enforcement of the Uruguay Round Agreements, JWT 29 (1995), S. 181, 203; Schleyer, Power to the People: Allowing Private Parties to Raise Claims Before the WTO Dispute Resolution System, Fordham LR 65 (1997), S. 2275, 2277, 2294. 364 Oeter, Gibt es ein Rechtsschutzdefizit im WTO-Streitbeilegungsverfahren?, in: Nowak/Cremer (Hrsg.), Individualrechtsschutz in der EG und der WTO, S. 221, 232 ff.; Esty, Non-Governmental Organizations at the World Trade Organization, JIEL 1 (1998), S. 123, 143 ff. 365 Nettesheim, Legitimizing the WTO, Rivista Trimestrale di Diritto Publico 53 (2003), S. 711, 724 ff.

232

D. Rationell-prozedurale Legitimation

oder Unternehmen begünstigen. Auch im Rechtsschutzsystem der WTO ist daher das Konzept der Zunichtemachung und Schmälerung von Handelsvorteilen auf die Gesamtheit der Handelstransaktionen bezogen. Gegen eine Zulassung von Wirtschaftsunternehmen spricht schließlich, dass damit die Ungleichgewichte zwischen entwickelten und weniger entwickelten Staaten noch verstärkt würden. Fiele die Mediation unternehmenseigener Interessen durch den Staat weg, stünde plötzlich eine Vielzahl von finanzstarken Wirtschaftsunternehmen, die allesamt in Industriestaaten angesiedelt sind, den in der WTO versammelten Entwicklungsstaaten gegenüber.

d) Nichtregierungsorganisationen Eine beschränkte Zulassung von Nichtregierungsorganisationen366 stärkt die Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens vor allem im Bereich der Tatsachenermittlung. Mit Expertenwissen ausgestatte NGOs können einen wichtigen Beitrag zur Aufklärung des Tatsachenstoffes leisten und damit das Zustandekommen sachlich richtiger Entscheidungen befördern367. Oftmals stellen die Streitparteien den Panels aus Gründen der politischen Ideologie, der Prozessstrategie oder wegen innen- oder außenpolitischer Erwägungen nicht alle für die Entscheidung relevanten Informationen zur Verfügung368. Dieses Informationsdefizit kann zumindest teilweise durch die Eingaben Privater ausgeglichen werden. Da es von den Panels schlechterdings nicht erwartet werden kann, einen Überblick über alle mit einem bestimmten Thema befassten Organisationen zu haben, muss es für NGOs auch die Möglichkeit geben, unabhängig von einer konkreten Anfrage des Panels eine Stellungnahmen zu dem Verfahren abzugeben. Weiterhin können Nichtregierungsorganisationen demokratisch gewählte Regierungen unter bestimmten Voraussetzungen in deren Funktion als Sachwalter divergierender gesellschaftlicher Interessen ergänzen369. Diese Rolle ___________ 366 Hier sind mit Nichtregierungsorganisationen auf unbegrenzte Dauer angelegte privatrechtliche Vereinigungen mit nationalem oder internationalem Tätigkeitsschwerpunkt gemeint, die keine unmittelbaren Gewinnerzielungsabsichten verfolgen. Zu den unterschiedlichen Definitionen siehe Butler, Die Beteiligung von Privatpersonen am WTOStreitbeilegungsverfahren, S. 33; Hobe, Der Rechtsstatus der Nichtregierungsorganisationen nach gegenwärtigem Völkerrecht, AVR 37 (1999), S. 153, 154 ff.; Epping, in: Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, § 6 Rn,. 19 ff.; Nohlen, NGO, in: Nohlen/Schultze (Hrsg.), Lexikon der Politikwissenschaft, S. 576; Charnovitz, Two Centuries of Participation: NGOs and International Governance, Michigan JIL 18 (1997), S. 183, 187. 367 Charnovitz, Participation of Nongovernmental Organizations in the World Trade Organization, U. Pa. JIEL 17 (1996), S. 331, 342. 368 Hernández-López, Recent Trends and Perspectives for Non-State Actor Participation in World Trade Organization Disputes, JWT 35 (2001), S. 469, 485.

III. Sachliche Legitimation

233

kommt immer dann zum Tragen, wenn die WTO-Streitbeilegungsorgane wertungsoffene Rechtssätze in den Handelsübereinkommen auslegen und auf den konkreten Streitfall anwenden. Bei der Interpretation des WTO-Rechts müssen die Streitbeilegungsorgane auch auf Positionen eingehen, die zwar von den gegenwärtigen Regierungen der am Streit beteiligten Mitgliedern vernachlässigt werden, in den Zivilgesellschaften aber starken Rückhalt haben. Viele transnational aktive NGOs bündeln die Interessen und Wertvorstellungen der Menschen in unterschiedlichen Weltregionen und Kulturen und formen sie zu operablen politischen Forderungen. Dadurch erleichtern sie es den Streitbeilegungsorganen, bei der Auslegung und Fortbildung des WTO-Rechts auch auf diejenigen Interessen innerhalb der WTO-Rechtsgemeinschaft einzugehen, die nicht schon von Seiten der Regierungen im Verfahren artikuliert wurden. Nach dem gegenwärtigen Entwicklungstand des WTO-Rechts haben NGOs in derselben Weise Zugang zum Streitbeilegungsverfahren wie Unternehmen. Machen sich die Streitparteien die Auffassungen von nichtstaatlichen Verbänden und Organisationen zu Eigen, können sie deren Stellungnahmen als Teil ihrer Schriftsätze in das Verfahren einführen. Den Parteien steht es auch grundsätzlich frei, Vertreter von NGOs oder Unternehmen in ihre Delegation aufzunehmen, soweit sie diese bei der WTO entsprechend notifizieren370. Private Vereinigungen können weiterhin von den Streitbeilegungspanels gemäß Art. 13 DSU ausdrücklich um bestimmte Informationen gebeten werden. Schließlich haben NGOs nach der Rechtsprechung des Appellate Body die Möglichkeit, als amici curiae aufzutreten371. Wie im Fall von Unternehmen existieren aber insoweit noch keine gesicherten Kriterien für eine Auswahl. Es sind jedenfalls nicht alle Organisationen gleichermaßen geeignet, als Sachwalter gesellschaftlicher Interessen vor der WTO aufzutreten372. In ihrem Antrag auf Zulassung als amici curiae sollten sie daher zunächst verpflichtet sein darzulegen, dass sie in Bezug auf die verhandelten Fragen über eine eigene Kompetenz verfügen. Zweitens sollten sie in mehreren WTO-Mitgliedern über gefestigte Organisationsstrukturen verfügen und drittens im Inneren selbst demokratische und transparente Strukturen der Willensbildung und der Verantwortlichkeit aufweisen. Nach Ansicht einiger Beobachter sollten die Beteiligungsmöglichkeiten von Nichtregierungsorganisationen im Streitbeilegungsverfahren ausgeweitet werden. Daniel Esty befürwortet etwa einen allgemeinen Beobachterstatus für ___________ 369 Charnovitz, Participation of Nongovernmental Organizations in the World Trade Organization, U. Pa. JIEL 17 (1996), S. 331, 342. 370 Stoll/Schorkopf, WTO – Welthandelsordnung und Welthandelsrecht, Rn. 473. 371 European Communities – Measures Affecting Asbestos and Asbestos-Containing Products, WTO-Dok. WT/DS135/AB/R, Appellate Body Report vom 12. März 2001, Rn. 50 ff. 372 Zürn, Regieren jenseits des Nationalstaates, S. 359.

234

D. Rationell-prozedurale Legitimation

NGOs im WTO-Streitbeilegungsverfahren373. Dadurch erhofft sich Esty mehr Transparenz und einen Zwang der Regierungen zur Aufrichtigkeit im Umgang mit der Öffentlichkeit374. Eine Öffnung der mündlichen Verhandlungen vor den WTO-Streitbeilegungsorganen für die Öffentlichkeit, wie sie hier vertreten wird, würde jedoch einen förmlichen Beobachterstatus überflüssig machen. Steve Charnovitz schlägt vor, ergänzend zur Zulassung von amicus briefs in jedem Panelverfahren eine öffentliche Anhörung von NGOs abzuhalten375. Eine solche Anhörung sollte dann stattfinden, wenn das Panel den Sachverhalt festgestellt und die Positionen der Parteien zusammengefasst hat. Weiterhin stellt Charnovitz zur Diskussion, eine intergouvernementale Organisation dazu zu ermächtigen, einen Anwalt für Umweltbelange („Environmental Advocate“) zu nominieren376. Diese Person würde dann in Streitbeilegungsfällen mit Umweltbezügen in Zusammenarbeit mit privaten Organisationen und Wissenschaftlern ökologische Interessen repräsentieren. Eine intensivere Beteiligung von NGOs als sie nach geltendem Recht zulässig ist erscheint aber weder aus Gründen der Sachverhaltsaufklärung noch der Interessenrepräsentation geboten. Die Beweiserhebungsbefugnisse der Panels nach Art. 13 DSU ermöglichen es den Panellisten, jederzeit externen Sachverstand in das Verfahren mit einzubeziehen. Eigenständige Beteiligungsrechte von Privaten, die über einen Status als amici curiae hinausgehen, gefährden dagegen einen zügigen Ablauf des Verfahrens und damit die Rechtsschutzinteressen der Streitparteien. Weiterhin steht auch auf überstaatlicher Ebene die Repräsentation gesellschaftlicher Interessen in erster Linie den Staaten zu. Nur innerhalb staatlicher oder staatsähnlicher Verbände wie der Europäischen Union, die über ein Parteien- und Parlamentswesen sowie eine aktive politische Öffentlichkeit verfügen, kann das Meinungsspektrum innerhalb der Gesellschaft in einer Weise in den politischen Prozess einfließen, die einen möglichst schonenden Ausgleich zwischen den unterschiedlichen Positionen ermöglicht. Demgegenüber genügen die Willensbildungsprozesse innerhalb von NGOs selten demokratischen Anforderungen377. Häufig werden die mit Entscheidungskompetenzen ausgestatteten Positionen nicht durch Wahl besetzt, Verantwor___________ 373 Esty, Non-Governmental Organizations at the World Trade Organization, JIEL 1 (1998), S. 123. 374 Esty, Non-Governmental Organizations at the World Trade Organization, JIEL 1 (1998), S. 123, 144. 375 Charnovitz, Participation of Nongovernmental Organizations in the World Trade Organization, U. Pa. JIEL 17 (1996), S. 331, 355. 376 Charnovitz, Participation of Nongovernmental Organizations in the World Trade Organization, U. Pa. JIEL 17 (1996), S. 331, 356. 377 Nichols, Extension in Standing in World Trade Organization Disputes of Nongovernmental Parties, U. Pa. JIEL 17 (1996), S. 295; Marceau/Pedersen, Is the WTO Open and Transparent?, JWT 33 (1999), S. 5, 44.

III. Sachliche Legitimation

235

tungszusammenhänge zwischen den Entscheidungsebenen sind oftmals unklar und die von der Organisation wahrgenommen Aufgaben unterliegen selten einem festen Mandat. Es besteht daher auch keine Gewähr dafür, dass der Vertreter der Organisation auch tatsächlich im Interesse des einzelnen Mitglieds handelt. Schließlich verfügen einige Nichtregierungsorganisationen über ein Budget, das die Staatshaushalte vieler Entwicklungsländer übersteigt378. Allein dadurch stellen sie bereits einen wichtigen politischen Einflussfaktor in den internationalen Beziehungen dar, und sind ihrerseits kontrollbedürftig. Die Bedenken, die einer Erweiterung der Beteiligungsrechte von NGOs entgegenstehen, gelten erst Recht für Vorschläge, ihnen die Möglichkeit einzuräumen, sich auch als Streitpartei am Verfahren zu beteiligen. Darüber hinaus ist aber auch unklar, welche in den Handelsübereinkommen verankerten Rechtspositionen eine nicht ökonomischen Zielen verpflichtete NGO einklagen sollte. Ingesamt bestehen daher erhebliche Zweifel, ob eine stärkere Einbeziehung von NGOs dazu geeignet ist, die Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens zu verstärken.

4. Zusammenfassung Sachlich-inhaltlich wird das WTO-Streitbeilegungsverfahrens durch die Rechtsbindung der Streitbeilegungsorgane, die Verwirklichung von rechtsstaatlichen Verfahrensgrundsätzen und eine angemessene Beteiligung Dritter legitimiert. Die Streitbeilegungsgremien haben sich bei der Auslegung der Handelsabkommen, bislang primär am Wortlaut und damit am objektivierten Willen der Vertragspartner orientiert. Zur Konsistenz und Vorhersehbarkeit ihrer Rechtsprechung trägt weiter die Berücksichtigung früherer Entscheidungen bei. Auch die Zulassung von Rechtsbeiständen durch den Appellate Body hat das WTO-Streitbeilegungsverfahren weiter den normativen Erwartungen an ein gerichtliches Verfahren angenähert. Mit der Zulassung von amici curiae hat der Appellate Body schließlich die Beteiligungsrechte von Unternehmen und Nichtregierungsorganisationen maßvoll ausgeweitet. Diese Rechtsprechung trägt der gewachsenen Bedeutung von Privaten in der globalen politischen Ökonomie und dem Bedürfnis nach einem transnationalen Diskurs bei der Interpretation auslegungsbedürftiger Rechtssätze Rechnung. Einer Konkretisierung bedürfen allerdings die Kriterien für die Auswahl von amicus curiae briefs. Aus Gründen der Gleichbehandlung und der Fairness darf die Auswahlentscheidung nicht allein im Belieben der Streitbeilegungsorgane stehen.

Wichtige Verfahrensgrundsätze wie der Öffentlichkeitsgrundsatz und das Prinzip der Waffengleichheit werden im WTO-Streitbeilegungsverfahren dage___________ 378 Zu den finanziellen Ressourcen wichtiger NGOs Barfield, Free Trade, Sovereignty, Democracy, S. 87 f.

236

D. Rationell-prozedurale Legitimation

gen nur halbherzig verwirklicht. Es sind keine überzeugenden Gründe ersichtlich, warum die Öffentlichkeit nicht zu den mündlichen Verhandlungen vor den Panels und dem Appellate Body zugelassen wird. Auch für die Stellung der Entwicklungsländer im Streitbeilegungsverfahren ist in der Uruguay-Runde keine befriedigende Lösung gefunden worden. Viele Entwicklungsländer sind auf finanzielle und juristische Unterstützung angewiesen, um von dem Streitbeilegungsverfahren adäquat Gebrauch zu machen. Der auf die unilaterale Aussetzung von Zugeständnissen ausgerichtete Sanktionsmechanismus gibt ihnen außerdem kaum eine Chance, eine Streitbeilegungsentscheidung gegenüber einem uneinsichtigen Industriestaat durchzusetzen. Andererseits wäre es illusorisch anzunehmen, dass die enormen wirtschaftlichen und politischen Unterschiede, die zwischen den WTO-Mitgliedern bestehen, im Streitbeilegungsverfahren vollständig eingeebnet werden können. Zumindest die Förderung durch das Advisory Center on WTO Law sollte jedoch weiter ausgebaut werden.

IV. Ergebnis Sowohl in personell-organisatorischer als auch in sachlicher Hinsicht schöpft das WTO-Streitbeilegungsverfahren die ihm zur Verfügung stehenden Legitimationsquellen weitgehend aus. Die Streitbeilegungsinstanzen entscheiden die anhängig gemachten Streitfälle unabhängig von den politischen Organen der WTO und den Mitgliedstaaten. Die WTO-Panels und der Appellate Body sind mit unparteilichen Handelsexperten besetzt, deren Bestellung auch formal auf die Bürger der Mitgliedsaaten zurückgeführt werden kann. In den Panelverfahren werden die Panelmitglieder jeweils ad hoc berufen. Dadurch können die Streitparteien zwar eine gewisse Kontrolle ausüben. Gleichzeitig verhindert das Fehlen einer ständigen Panelinstanz jedoch ein Anwachsen von Erfahrung und Sachwissen. Die Verantwortlichkeit der Appellate Body Richter wird über eine begrenzte Amtszeit und die Möglichkeit einer Ablehnung wegen Befangenheit im Revisionsverfahren sichergestellt. Über die Rechtsbindung der Streitbeilegungsinstanzen bleiben die Streitbeilegungsentscheidungen an den Willen der Vertragsparteien angekoppelt. Zusätzliche Legitimation erfahren die Berichte durch die Anwendung völkergewohnheitsrechtlicher Normen und eine angemessene Berücksichtigung früherer Streitbeilegungsentscheidungen. Das Verfahren orientiert sich weiterhin in hohem Maße an rechtsstaatlichen Verfahrensgrundsätzen. Defizite bestehen allerdings noch bei der Umsetzung des Öffentlichkeitsgrundsatzes und des Prinzips der Waffengleichheit. Mit der Einbeziehung von Unternehmen und Nichtregierungsorganisationen als amici curiae nutzen die Streitbeilegungsinstanzen schließlich in effektiver Weise das Expertenwissen Privater und erhöhen gleichzeitig ihre Sensibilität für die Bedürfnisse und Wertvorstellungen der Bürger.

E. Grenzen der Legitimationsfähigkeit Auch globale Ordnungssysteme wie die Welthandelsorganisation bleiben auf die Staaten als Fundament einer politischen Mehrebenenarchitektur angewiesen1. Internationale Kooperation kann die Letztverantwortlichkeit des Nationalstaates für Freiheit und Wohlergehen der Bürger nicht ersetzen, sondern nur ergänzen. Mit der Gründung der WTO haben sich die Regierungen auf ein Handelsregime geeinigt, das weit in traditionell nationale Politikbereiche hineinreicht. Entscheidungen, die die Kernbereiche gesellschaftlicher Identität betreffen, müssen aber in konsensorientierten Verfahren gefasst und dürfen nicht an eine völkerrechtliche Streitbeilegungsinstanz delegiert werden. Den WTOStreitbelegungsorganen, die mit der Durchsetzung der rechtlichen Verpflichtungen aus den Handelsübereinkommen betraut wurden, kommt daher bei der Auslegung und Anwendung des Welthandelsrechts ein hohes Maß an Verantwortung zu. In dem Umfang, in dem sie den normativ gebotenen Respekt vor den Kernbereichen staatlicher Souveränität verletzen, riskieren sie politische Akzeptanzverluste für das Streitbeilegungsverfahren und für die gesamte Welthandelsordnung.

I. Kritische Fallkonstellationen in der WTO-Streitbeilegung Nach Gründung der WTO hat die Einschätzung, dass das WTO-Streitbeilegungsverfahren nicht für alle Streitgegenstände gleichermaßen legitimiert ist, stetig an Boden gewonnen2. Die Problematik wurde zunächst anhand der sogenannten „trade and …“ issues diskutiert3. Die Legitimität der Streitbeilegungsorgane, über handelsfremde Sachverhalte, insbesondere nationale Umwelt___________ 1

Zur Diskussion über die Zukunft des Nationalstaates siehe Beck, Wie wird Demokratie im Zeitalter der Globalisierung möglich?, in: ders. (Hrsg.), Politik der Globalisierung, S. 7; Habermas, Die postnationale Konstellation; Zürn, Regieren jenseits des Nationalstaates; Maus, Vom Nationalstaat zum Globalstaat oder: der Niedergang der Demokratie, in: Bachmann/Bohman (Hrsg.), Weltstaat oder Staatenwelt?, S. 226; Nettesheim, Das kommunitäre Völkerrecht, JZ 2002, S. 569; v. Bogdandy, Demokratie, Globalisierung, Zukunft des Völkerrechts, ZaöRV 63 (2003), S. 853. 2 Siehe nur Esserman/Howse, ‚The WTO on Trial‘, Foreign Affairs 82 (2003), S. 130, 136. 3 Dunoff, „Trade and“, Northw JILB 17 (1996-1997), S. 759; Hughes, Limiting the Jurisdiction of Dispute Settlement Panels, Georgetown IELR 10 (1998), S. 915; Howse, From Politics to Technocracy – and Back Again, AJIL 96 (2002), S. 94.

238

E. Grenzen der Legitimationsfähigkeit

schutzmaßnahmen, zu entscheiden, wurde häufig unter Hinweis auf die fehlende Fachkompetenz und Neutralität der Streitbeilegungsorgane bestritten. Diese Einschätzung wird hier zwar nicht geteilt4. Die Grenzen der Legitimationsfähigkeit von WTO-Streitbeilegungsentscheidungen sind jedoch dort erreicht, wo die Anordnungen der Streitbeilegungsinstanzen, eine nationale Regelung aufzuheben, nachhaltig in die Funktionsbedingungen nationalstaatlicher Demokratie eingreifen.

1. „Wrong Cases“ unter dem GATT Wie weit die Legitimation der Streitbeilegungsentscheidungen reicht, erregte unter dem GATT noch kein wissenschaftliches Interesse. Das Streitbeilegungssystem wurde ganz überwiegend als diplomatisches Verfahren angesehen, dessen Resultate keinem eigenständigen Legitimationsbedürfnis unterliegen. Diskutiert wurden stattdessen die Fälle, die nach Ansicht von Beobachtern aus tatsächlichen Gründen für eine Entscheidung durch die GATT-Panels nicht geeignet waren. Robert Hudec hat den Diskussionsstand während der Tokio-Runde zu drei Fallgruppen sogenannter wrong cases zusammengefasst5. Zur ersten Fallgruppe rechnete Hudec diejenigen Streitigkeiten, in denen sich ein Mitgliedstaat aus innenpolitischen Gründen nicht in der Lage sah, seinen GATTVerpflichtungen nachzukommen. In die zweite Kategorie ordnete er Verfahren ein, denen ein Verstoß gegen eine GATT-Norm zugrunde lag, die durch die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung als überholt angesehen und deshalb von der Mehrzahl der Vertragsparteien ignoriert wurde. Die dritte Gruppe von Fällen bildeten nach Hudec Handelskonflikte, die wegen der Komplexität des zugrunde liegenden Sachverhalts und der Menge der zu verarbeitenden Informationen mit den vorhandenen Kapazitäten nicht in angemessener Zeit zu bewältigen waren. Mit der Weiterentwicklung der Handelsabkommen in der Uruguay-Runde und der Verrechtlichung der Streitbeilegungsregelungen haben sich viele Problemfelder aufgelöst. Die unter dem GATT häufig diskutierte Fallgruppe wirtschaftlich überholter Rechtsnormen hat für die WTO keine Bedeutung mehr6. Die im Protokoll von Marrakesch enthaltenen Regeln wurden von allen Handelspartnern als verbindlich anerkannt. Es existiert außerdem ein System von Ausnahmebestimmungen, das es ermöglicht, auf wirtschaftliche Veränderungen zu reagieren. Für den Fall, dass die Mitgliedstaaten eine bestimmte Regelung zu ___________ 4

Siehe dazu D. II. 2 a) und b). Hudec, GATT Dispute Settlement after the Tokyo Round, Cornell ILJ 13 (1980), S. 145, 159 ff. 6 So auch Letzel, Streitbeilegung im Rahmen der WTO, S. 245 f. 5

I. Kritische Fallkonstellationen in der WTO-Streitbeilegung

239

einem späteren Zeitpunkt als veraltet oder unbrauchbar ansehen, haben die Verhandlungspartner der Uruguay-Runde Vorschriften über das bei Rechtsänderungen einzuhaltende Verfahren vereinbart7. Anders als unter dem GATT hat sich bislang auch keine Praxis der Nichtanwendung bestimmter Handelsregeln entwickelt. Zumindest an Bedeutung verloren hat auch die Kategorie besonders komplexer Streitbeilegungsfälle. Die Präzisierung und Straffung des Verfahrensrechts in der Uruguay-Runde hat mit dazu beigetragen, dass die WTOPanels bislang stets in der Lage waren, die Fülle von Sachverhaltsinformationen innerhalb enger Zeiträume zu verarbeiten. Bei der Aufbereitung des Sachverhalts und der rechtlichen Bewertung werden sie außerdem vom WTOSekretariat logistisch unterstützt. Eine erhöhte Belastung der vorhandenen Kapazitäten ergibt sich derzeit allerdings durch die Tendenz zu einer Mehrheit von Beschwerdeführern8. Innenpolitische Widerstände gegen die Umsetzung von Streitbeilegungsentscheidungen bestehen dagegen auch in der WTO. Deshalb ist die Frage, wie in den Mitgliedstaaten Folgebereitschaft erzeugt werden kann, weiterhin aktuell. Trotz der Verschärfung des Sanktionsmechanismus ist auch das WTO-Streitbeilegungssystem als völkerrechtliches Verfahren auf den Selbstvollzug der Entscheidungen durch die Mitglieder angewiesen. Die Rechtsverbindlichkeit der Streitbeilegungsentscheidungen kann für die Regierungen allerdings auch eine Argumentationshilfe bei der Umsetzung unpopulärer Maßnahmen darstellen9. Zumindest eine pauschale Berufung auf „innenpolitisches Unvermögen“ kann die Nichtumsetzung von Streitbeilegungsentscheidungen jedenfalls nicht rechtfertigen. Dort wo gesellschaftliche Widerstände gegen eine Streitbeilegungsentscheidung bestehen, muss diesen einerseits durch eine verstärkte Aufklärung der Bürger über die Vorteile eines Abbaus von Handelsbeschränkungen begegnet werden. Diese Aufgabe kann nicht allein der Welthandelsorganisation aufgebürdet werden, auch die Mitgliedstaaten müssen sich hieran beteiligen. Dies gilt umso mehr, als die WTO von vielen Bürgern nicht als neutrale Instanz angesehen wird. Andererseits ist zu prüfen, ob die WTO-Streitbeilegungsorgane aufgrund der gegenwärtigen Rechtslage in die Lage versetzt worden sind, über bestimmte Sachfragen zu entscheiden, zu deren Regelung ihnen die notwendige Legitimation fehlt. Sollte dies der Fall sein, müssen Gegenstrategien entwickelt werden, um ein einheitliches Legitimationsniveau in der WTO-Streitbeilegung zu gewährleisten.

___________ 7

Art. X WTO-Abkommen. McRae, What Is the Future of WTO Dispute Settlement?, JIEL 7 (2004), S. 3, 18. 9 Stewart/Burr, The WTO Panel Process, The International Lawyer 32 (1998), S. 709, 710. 8

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E. Grenzen der Legitimationsfähigkeit

2. Kernbereiche gesellschaftlicher Selbstbestimmung Die Legitimationsfähigkeit von WTO-Streitbeilegungsentscheidungen endet dort, wo die Entscheidungen in Kernbereiche des politischen und kulturellen Selbstverständnisses eines Mitglieds eingreifen. Die WTO-Streitbeilegungsorgane sind bereits deshalb zu einer besonderen Sensibilität im Umgang mit demokratisch legitimierten Entscheidungen in den Mitgliederstaaten verpflichtet, weil der Abschluss des WTO-Abkommens, auf dessen Grundlage sie ihre Entscheidungskompetenzen ausüben, unter erheblichen demokratischen Mängeln litt10. So wurden die Verhandlungen weitgehend abseits der Öffentlichkeit geführt. Den Parlamenten der Mitgliedstaaten fehlte es außerdem häufig an Detailkenntnissen über die verhandelten Abkommen, so dass auch im Rahmen des Ratifikationsverfahrens keine Inhaltskontrolle mehr stattfand. Eine Pflicht zu einem behutsamen Umgang mit den ihnen übertragenen Entscheidungskompetenzen ergibt sich weiter aus der statischen Natur des WTO-Rechts. Die WTO verfügt praktisch über keine eigenen Rechtssetzungskompetenzen11. Eine Abänderung der Handelsübereinkommen ist nur durch einen völkerrechtlichen Konsens aller WTO-Mitglieder möglich. Durch die stetig wachsende Mitgliedschaft und das zunehmend selbstbewusstere Auftreten der Entwicklungsländer wird eine Einigung aller Mitglieder jedoch immer schwieriger. Die Entscheidungen der Streitbeilegungsorgane bilden daher derzeit den einzigen dynamischen Faktor im Recht der WTO. Das bedeutet aber auch, dass die Auslegung des WTO-Rechts durch den Appellate Body nicht durch ein rechtsgestaltendes Eingreifen der Mitgliedstaaten korrigiert werden kann. Politische Entscheidungen, die die Existenzbedingungen und die Identität einer Gesellschaft betreffen, müssen auf einen breitest möglichen Konsens gestützt werden, um den Zusammenhalt der Gemeinschaft und ihren Gemeinsamkeitsglauben (Max Weber) nicht zu gefährden12. Um einen solchen Konsens herzustellen, sind besondere Verständigungsprozesse und Entscheidungsverfahren notwendig. Dazu gehört ein intensiver, öffentlicher Diskurs, in dem über den Austausch von Argumenten und Gegenargumenten nach mehrheitsfähigen Lösungen gesucht wird13. Im Rahmen der WTO mit ihren 150 Mitgliedern14 lassen sich solche Verfahren nicht verwirklichen. Dies gilt erst Recht für das Streitbeilegungsverfahren, das seiner Funktion nach ein juristisches Er___________ 10

Siehe ausführlich C. II. Siehe C. III. 2. b) aa). 12 Scheuner, Das Mehrheitsprinzip in der Demokratie, S. 54 ff.; Heun, Das Mehrheitsprinzip in der Demokratie, S. 176 ff. 13 Kettner/Schneider, Öffentlichkeit und entgrenzter politischer Handlungsraum, in: Brunkhorst/Kettner (Hrsg.), Globalisierung und Demokratie, S. 364, 388 ff.; Habermas, Faktizität und Geltung, S. 623 ff. 14 Stand September 2006. 11

I. Kritische Fallkonstellationen in der WTO-Streitbeilegung

241

kenntnisverfahren ist und deshalb nicht auf die Artikulation und den Ausgleich widerstreitender Interessen gerichtet sein kann. Solche normativen Erfordernisse bei der Zuordnung von Entscheidungsgewalt stehen in einem engen Zusammenhang mit der politischen Akzeptanz durch die Bürger. So hat Pascal Lamy seinen Vorschlag, bestimmte Themenbereiche im WTO-Streitbeilegungsverfahren zu privilegieren, mit drohenden Akzeptanzverlusten für die Welthandelsordnung begründet15. Lamy geht es dabei um Streitigkeiten, denen so genannte collective preferences eines Mitglieds zugrunde liegen. Collective preferences definiert Lamy als „[…] end results of choices made by human communities that apply to the Community as a whole“16. Diejenigen Regelungen, die für das Identitätsgefühl einer Gemeinschaft von Bedeutung sind und deren Aufhebung durch die WTO zu politischem Protest und destabilisierenden Effekten für die Welthandelsordnung führen könnten, sollen nach Lamys Auffassung trotz eines möglichen Widerspruchs zum WTO-Recht bestehen bleiben. Collective preferences können nach Ansicht Lamys entweder in Nationen oder regionalen Integrationsverbänden wie die Europäische Union gebildet werden. Als Beispiele für collective preferences in der Europäischen Union nennt Lamy Multilateralismus, Umweltschutz, Nahrungsmittelsicherheit, kulturelle Vielfalt, die öffentliche Organisation des Ausbildungs- und des Gesundheitswesens, eine restriktive Behandlung der Biotechnologie sowie sozialstaatliche Leistungen17. Die Streitfälle EC – Hormones, US – Shrimp und EC – Asbestos bezeichnet er ausdrücklich als Auseinandersetzungen über collective preferences18. Einen festen Katalog von einzelnen Sachfragen oder ganzen Politikfeldern zu benennen, in denen den WTO-Mitgliedern ihre volle Regelungsautonomie belassen werden sollte, ist allerdings nahezu unmöglich. Dies gilt auch unabhängig davon, ob eine solche Forderung eher ethisch-normativ oder politisch begründet wird. Die Kernanliegen einer Gesellschaft unterliegen stetigen Veränderungsprozessen. Bestimmte Themen gewinnen durch spezifische Ereignisse an Relevanz und können nach einer gewissen Zeit wieder im gesellschaftlichen Unterbewusstsein versinken. Die politischen Erwartungen der Bürger sind außerdem von der bestehenden Wirtschaftslage und von der Existenz und Intensität sicherheitspolitischer Bedrohungen abhängig. Schließlich unterscheiden sich die Wertigkeiten, die eine Gesellschaft bestimmten politischen Fragestellungen beimisst, je nach Kultur und geschichtlicher Vorprägung. Verallgemeinernd ___________ 15 Lamy, The Emergence of Collective Preferences in International Trade S. 1, 10 ff. im Internet erhältlich unter http://europa.eu.int/comm/archives/commission_1999_2004/ lamy/speeches_articles/indexpldat_en.htm (zuletzt besucht am 28. August 2006). 16 Lamy, The Emergence of Collective Preferences in International Trade, S. 1, 2 f. 17 Lamy, The Emergence of Collective Preferences in International Trade, S. 1, 3. 18 Lamy, The Emergence of Collective Preferences in International Trade, S. 1, 6.

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E. Grenzen der Legitimationsfähigkeit

lässt sich deshalb lediglich feststellen, dass konsensorientierte Entscheidungsverfahren in den Bereichen besondere Bedeutung haben, die den Schutzauftrag des Staates für das Leben und die Sicherheit der Bürger betreffen oder ethischreligiöse Fragen zum Gegenstand haben. Auch der Kultur als Medium der Sinnstiftung und Orientierung für den Einzelnen und als Instrument sozialer Integration kommt eine herausgehobene Bedeutung zu.

3. Konfliktbereiche und materiell-rechtliche Aspekte Die Konflikte zwischen genuin nationalen Politiken und dem Welthandelsrecht wurden bereits in den 1970er Jahren sichtbar, als der Schwerpunkt der Handelsliberalisierung vom Abbau von Zollschranken und Kontingentierungsregeln auf die Beseitigung nichttarifärer Schranken verlagert wurde19. Um einen verdeckten Protektionismus der Mitglieder zu verhindern, erweiterten die GATT-Streitbeilegungsorgane die Auslegung des Nichtdiskriminierungsgebots aus Art. III GATT. Nicht nur ausdrückliche de jure Diskriminierungen, deren handelspolitische Zielsetzungen ohne weiteres erkennbar waren, sondern auch faktische Benachteiligungen ausländischer Anbieter durch die Auswirkungen einer Gesetzesmaßnahme, die ihrem Wortlaut nach nicht zwischen inländischen und ausländischen Produkten unterschied, sollten fortan dem Anwendungsbereich des Diskriminierungsverbots unterfallen20. Nach Abschluss der Uruguay-Runde haben sich die Reibungsflächen zwischen den politischen Selbstbestimmungsansprüchen der Bürger und den Kontrollbefugnissen der Streitbeilegungsorgane noch erheblich vergrößert. Dies ist vor allem auf die Ergänzung des Handelsregimes um das Abkommen über gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen (SPS-Abkommen), das Abkommen über technische Handelshemmnisse (TBTAbkommen), die Vereinbarung über handelsrelevante Aspekte des geistigen Eigentums (TRIPS) und das Dienstleistungsabkommen (GATS) zurückzuführen. Politische Konfliktpotentiale ergeben sich demzufolge vor allem in den Bereichen des Gesundheits- Umwelt- und Verbraucherschutzes sowie in der Menschenrechts- und Kulturpolitik. Im Rahmen dieser Arbeit kann allerdings nur ein knapper Überblick über die Rechtslage und mögliche Konflikte gegeben werden.

___________ 19 Trebilcock/Soloway, International trade policy and domestic food safety regulation, in: Kennedy/Southwick (Hrsg.), The Political Economy of International Trade Law, S. 537; Hudec, Enforcing International Trade Law, S. 373 ff. 20 Dazu Hudec, Essays on the Nature of International Trade Law, S. 359 ff.

I. Kritische Fallkonstellationen in der WTO-Streitbeilegung

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a) Gesundheitsschutz Im Bereich der Gesundheitspolitik können die Mitgliedstaaten mit dem Welthandelsrecht in Konflikt geraten, wenn sie die Einfuhr ausländischer Waren, die sie für gesundheitsschädlich halten, untersagen oder an bestimmte Bedingungen knüpfen21. Aber auch Vorschriften, die sich gegen die Produktion und Vermarktung bestimmter, gesundheitsgefährdender Substanzen im Inland richten, können den Regelungsbereich der WTO-Abkommen berühren. Zu den gesundheitspolitischen Maßnahmen, die in den letzten Jahren zu einem Streitbeilegungsverfahren vor der WTO führten, gehörten unter anderem das europäische Einfuhrverbot für hormonbehandeltes Rindfleisch22, ein französisches Herstellungs- und Vermarktungsverbot für asbesthaltige Produkte23 sowie japanische Quarantänemaßnahmen beim Import von Äpfeln24. In einem weiteren Fall wurde über den Patentschutz für Pharmazeutika zur Bekämpfung von HIV/AIDS gestritten25.

aa) Vereinbarkeit mit dem GATT Im Anwendungsbereich des GATT kommen vor allem Verstöße gesundheitspolitischer Maßnahmen gegen den Nichtdiskriminierungsgrundsatz in Art. III GATT und gegen das Verbot mengenmäßiger Beschränkungen nach Art. XI GATT in Betracht. Das Nichtdiskriminierungsgebot bezieht sich auf Anforderungen an die Ware und ihre Vermarktung im Inneren eines Landes, während das Verbot mengenmäßiger Beschränkungen die Frage betrifft, inwiefern überhaupt ein Marktzugang für ein Produkt besteht26. Wird von einem Mitglied ein Verstoß gegen Art. III GATT geltend gemacht, kommt es darauf an, ob eine ___________ 21 Ausführlich Correa, Implementing National Public Heath Policies in the Framework of WTO Agreements, JWT 35 (2000), S. 89; Landwehr, Globalisierung, Freihandel und Gesundheitsschutz; Trebilcock/Soloway, International trade policy and domestic food safety regulation, in: Kennedy/ Southwick (Hrsg.), The Political Economy of International Trade, S. 537; Sander, Gesundheitsschutz in der WTO, ZEuS 2000, S. 335; Ritter, Das WTO-Übereinkommen und seine Auswirkungen auf das deutsche und europäische Lebensmittelrecht, EuZW 1997, S. 133. 22 European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WTO-Dok. WT/DS26 und DS48/AB/R, Appellate Body Report vom 16. Januar 1998. 23 European Communities – Measures Affecting Asbestos and Asbestos Containing Products, WTO-Dok. WT/DS135/AB/R, Appellate Body Report vom 12. März 2001. 24 Japan – Measures Affecting the Imporation of Apples, WTO-Dok.WT/ DS245/AB/R, Appellate Body Report vom 26. November 2001. 25 Brazil – Measures Affecting Patent Production, WTO-Dok. WT/DS199/3, Request for the Establishment of a Panel vom 9. Januar 2001. 26 Weiß/Herrmann, Welthandelsrecht, Rn. 470.

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E. Grenzen der Legitimationsfähigkeit

Diskriminierung gleichartiger Waren (like products) vorliegt. Als Kriterien für die Bestimmung der Gleichartigkeit hat der Appellate Body unter anderem die physischen Eigenschaften der Ware, ihre Verwendung im Endgebrauch sowie Verbrauchergewohnheiten im Umgang mit der Ware genannt27. Nationale Regelungen, die nicht das Produkt selbst, sondern die Umstände, unter denen es hergestellt wird, betreffen – sogenannte process and production methods (PPM) –, sind nach überwiegender Meinung nicht an Art. III, sondern an Art. XI GATT zu messen28. Gesundheitspolitische Maßnahmen, die gegen das Nichtdiskriminierungsgebot oder das Verbot mengenmäßiger Beschränkungen verstoßen, können aber gleichwohl nach Art. XX lit. b) GATT gerechtfertigt sein. Dieser Ausnahmetatbestand erfasst als Schutzgüter das Leben und die Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen. Nach der authentischen, englischen Fassung des Art. XX lit. b) GATT muss allerdings sichergestellt sein, dass die getroffenen Maßnahmen zur Erreichung der genannten Zwecke auch erforderlich sind29. Eine Erforderlichkeit ist grundsätzlich immer dann anzunehmen, wenn keine andere, den Handel weniger belastende Maßnahme zur Erreichung des Regelungsziels in Betracht kommt30. Im Fall EC – Asbestos hat der Appellate Body bekräftigt, dass es jedem WTO-Mitglied frei steht, selbst festzulegen, welches Schutzniveau es im Bereich der Gesundheitsvorsorge verfolgen will31. Bei der Prüfung, ob Alternativmaßnahmen in Betracht kämen, sei zu berücksichtigen, inwieweit diese zur Erreichung der angestrebten Ziele geeignet seien32. Je wichtiger die verfolgten Schutzinteressen seien, desto eher müssten die von dem Mitglied ergriffenen Maßnahmen auch als erforderlich angesehen werden. Damit eine Maßnahme nach Art. XX GATT gerechtfertigt ist, haben die Mitglieder zusätzlich zu den individuellen Ausnahmetatbeständen die Bedingungen des Chapeau einzuhalten. Die Maßnahme darf demnach nicht so angewendet werden, dass sie zu einer willkürlichen oder ungerechtfertigten Diskriminierung oder zu einer verschleierten Beschränkung des internationalen Han___________ 27 European Communities – Measures Affecting Asbestos and Asbestos-Containing Products, WTO-Dok. WT/DS135/AB/R, Appellate Body Report vom 12. März 2001, Rn. 101. 28 Weiß/Herrmann, Welthandelsrecht, Rn. 475. 29 „[…] (b) necessary to protect human, animal or plant life or health; […]. “ 30 Stoll/Schorkopf, WTO – Welthandelsordnung und Welthandelsrecht, Rn. 174. 31 European Communities – Measures Affecting Asbesots and Asbestos-Containing Products, WTO-Dok. WT/DS135/AB/R, Appellate Body Report vom 12. März 2001, Rn. 168. 32 European Communities – Measures Affecting Asbesots and Asbestos-Containing Products, WTO-Dok. WT/DS135/AB/R, Appellate Body Report vom 12. März 2001, Rn. 172.

I. Kritische Fallkonstellationen in der WTO-Streitbeilegung

245

dels führt33. Der Chapeau ist demnach in erster Linie eine Ausprägung des Grundsatzes von Treu und Glauben (good faith)34. Der Appellate Body hat aus dem Chapeau unter anderem eine Verpflichtung der WTO-Mitglieder zur internationalen Kooperation herausgelesen35. Einem Mitglied sei es unter bestimmten Umständen zuzumuten, auch über den Abschluss einer internationalen Vereinbarung zu verhandeln, um das verfolgte Schutzziel des Art. XX GATT zu erreichen.

bb) Vereinbarkeit mit dem SPS-Abkommen Mit dem SPS-Abkommen haben sich die Verhandlungspartner der UruguayRunde auf eine über das GATT hinaus gehende Reglementierung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen geeinigt. Soweit der Anwendungsbereich des SPS-Abkommens eröffnet ist, besitzen dessen Regelungen Vorrang vor dem GATT. Maßnahmen, die mit dem SPS-Abkommen in Einklang stehen, gelten daher als mit dem GATT vereinbar36. Umgekehrt kann sich ein Mitglied, das gegen das SPS-Abkommen verstößt, aber nicht auf die Ausnahmebestimmungen des GATT stützen. In Art. 2 Abs. 2 SPS-Abkommen verpflichten sich die Mitgliedstaaten, gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen nur insoweit anzuwenden, wie dies zum Schutz des Lebens oder der Gesundheit von Menschen, Tieren oder Pflanzen notwendig ist. Die Vorschrift ordnet außerdem an, dass solche Maßnahmen auf wissenschaftlichen Grundsätzen beruhen müssen und nicht ohne wissenschaftlichen Nachweis beibehalten werden dürfen. Als Teil dieses Nachweises haben die Mitgliedstaaten eine Risikobewertung durchzuführen, die grundsätzlich auf Risikobewertungsmethoden zuständiger internationaler Organisationen gestützt sein muss37. Ist kein ausreichendes wissenschaftliches Beweismaterial vorhanden, sind nach dem SPS-Abkommen nur vorübergehende Maßnahmen erlaubt38. Treffen die Mitgliedstaaten gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen, die auf internationale Normen, Richtlinien und Empfehlungen gestützt sind, wird widerleglich vermutet, dass sie zum Schutz des ___________ 33

Die amtliche deutsche Übersetzung spricht von einer „willkürlichen und ungerechtfertigten Diskriminierung“. Im authentischen englischen Original heißt es dagegen „arbitrary or unjustifiable discriminiation“ (Hervorhebungen durch den Verfasser). 34 United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WTODok. WT/DS58/AB/R, Appellate Body Report vom 12. Oktober 1998, Rn. 158. 35 United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WTODok. WT/DS58/AB/R, Appellate Body Report vom 12. Oktober 1998, Rn. 166 ff. 36 Art. 2 Abs. 4 SPS-Abkommen. 37 Art. 5 Abs. 1 SPS-Abkommen. 38 Art. 5 Abs. 7 SPS-Abkommen.

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E. Grenzen der Legitimationsfähigkeit

Lebens oder der Gesundheit von Menschen, Tieren oder Pflanzen notwendig sind und auch im Übrigen mit den Bestimmungen aus dem SPS-Abkommen und dem GATT in Übereinstimmung stehen39. Wollen die Mitgliedstaaten dagegen über das international festgelegte Schutzniveau hinausgehen, müssen sie dafür eine wissenschaftliche Risikobewertung vorlegen, die das Abweichen von internationalen Standards rechtfertigt40. Darüber hinaus wird verlangt, dass die Maßnahme nur insoweit angewendet wird, wie dies zum Schutz des Lebens oder der Gesundheit von Menschen, Tieren oder Pflanzen notwendig ist. Schließlich darf die Maßnahme nicht zu einer verschleierten Beschränkung des internationalen Handels führen41. Nicht abschließend regelt das SPS-Abkommen, welche Faktoren in einer Risikobewertung berücksichtigt werden dürfen. Der Appellate Body hat im Fall EC – Hormones allerdings bekräftigt, dass sich die erforderliche Risikobewertung nicht nur auf rein naturwissenschaftliche Kriterien beschränken muss, sondern auch Fragen des Risikomanagements im Alltag – „where people live and work and die“ – berücksichtigt werden können42. Die Risikobewertung müsse außerdem nicht von der herrschenden Meinung innerhalb der Wissenschaft getragen werden, sondern könne sich auch auf die abweichende Einschätzung einzelner qualifizierter Wissenschaftler stützen43. Ob eine Maßnahme als SPSwidrig anzusehen ist, hängt damit im Wesentlichen davon ab, ob auf nationaler Ebene überhaupt eine Risikobewertung durchgeführt wurde und ob die Bewertung auf hinreichend plausible Kriterien gestützt wurde. Sowohl im Fall EC – Hormones als auch im Fall Japan – Apples war der Appellate Body der Überzeugung, dass die gebotene Risikobewertung nur unzureichend vorgenommen wurde44. Er ordnete deshalb die Aufhebung der angegriffenen Maßnahmen an. Im Fall EC – Asbestos erklärten die Richter das Herstellungs- und Vermarktungsverbot dagegen für rechtmäßig. Ein Verstoß ___________ 39

Art. 3 Abs. 2 SPS-Abkommen. Art. 2 Abs. 2 SPS-Abkommen. Ausführlich Sander, Gesundheitsschutz in der WTO, ZEuS 2000, S. 335; Pauwelyn, The WTO Agreement on Sanitary and Phytosanitary (SPS) Measures as Applied in the First Three SPS Disputes, JIEL 2 (1999), S. 641. 41 Art. 2 Abs. 3 S. 2 SPS-Abkommen. 42 European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WTO-Dok., WT/DS26 und DS48/AB/R, Appellate Body Report vom 16. Januar 1998, Rn. 187. 43 European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WTO-Dok., WT/DS26 und DS48/AB/R, Appellate Body Report vom 16. Januar 1998, Rn. 194. 44 European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WTO-Dok. WT/DS26 und DS48/AB/R, Appellate Body Report vom 16. Januar 1998; Japan – Measures Affecting the Importation of Apples, WTO-Dok. WT/DS245/AB/R, Appellate Body Report vom 26. November 2001. 40

I. Kritische Fallkonstellationen in der WTO-Streitbeilegung

247

gegen das SPS-Abkommen war von dem Beschwerdeführer nach Ansicht der Richter nicht ausreichend begründet worden45. Der Appellate Body konnte aber auch keine Verletzung des GATT erkennen. Eine Verletzung des Nichtdiskriminierungsgebotes lehnte er ab, da asbesthaltige Produkte und ihre Substitute nicht als gleichartig im Sinne des Art. III GATT anzusehen seien. Jedenfalls hielt er die Maßnahme für gesundheitspolitisch erforderlich und damit nach Art. XX lit. b) GATT für gerechtfertigt.

cc) Vereinbarkeit mit dem TRIPS Für viele Entwicklungsländer hat auch das TRIPS einen wesentlichen Einfluss auf die Gestaltung ihrer Gesundheitspolitik, da seine Regelungen auch auf die Einfuhr und Vermarktung von Pharmazeutika anwendbar sind46. Zwischen den USA und Brasilien kam es im Jahr 2000 zu einer Auseinandersetzung über das brasilianische Patentgesetz47. Nach brasilianischem Recht müssen die Inhaber von Patenten für Pharmazeutika die Medikamente nach einer gewissen Zeit in Brasilien produzieren, um den vollen Patentschutz zu genießen. Unter Berufung auf diese Vorschrift stellte Brasilien selbst antiretrovirale Medikamente zur Bekämpfung von HIV/AIDS her und gab diese kostenlos an HIV-infizierte und AIDS-kranke Patienten ab. Die USA machten geltend, dass die brasilianischen Regelungen gegen das TRIPS-Abkommen verstießen und verlangten nach dem Scheitern der Konsultationen die Einsetzung eines Panels. Später einigten sich die Parteien jedoch darauf, das Verfahren zu beenden, obwohl keine der Parteien inhaltlich Zugeständnisse gemacht hatte48. Um die Spannungen zwischen dem TRIPS und Gesundheitsschutzbelangen zu entschärfen, verabschiedeten die Mitglieder auf der Ministerkonferenz von Doha eine Erklärung49. Danach sollen die WTO-Mitglieder jede Maßnahme zum Schutz der Gesundheit ihrer Bürger ergreifen dürfen, ohne deswegen von der WTO autorisierte Handelssanktionen befürchten zu müssen. Zur Bekämpfung der in der Erklärung aufgelisteten Krankheiten und Epidemien wie HIV/AIDS, Tuberkulose oder Malaria soll auch eine Verpflichtung von Phar___________ 45 European Communities – Measures Affecting Asbestos and Asbestos Containing Products, WTO-Dok. WT/DS135/AB/R, Appellate Body Report vom 12. März 2001. 46 Kampf, Patents versus Patients?, AVR 40 (2002), S. 90; Herrmann, TRIPS, Patentschutz für Medikamente und staatliche Gesundheitspolitik, EuZW 2002, S. 37. 47 Brazil – Measures Affecting Patent Production, WTO-Dok. WT/DS199/3, Request for the Establishment of a Panel vom 9. Januar 2001. 48 Brazil – Measures Affecting Patent Production, WTO-Dok. WT/DS199/4, Notification of Mutually Agreed Solution vom 19. Juli 2001. 49 Declaration on the TRIPS Agreement and Public Health, WTO-Dok. WT/MIN(01)/DEC/2 vom 20. November 2001, abgedruckt in EuZW 2002, S. 47.

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E. Grenzen der Legitimationsfähigkeit

maunternehmen zur Vergabe von Zwangslizenzen erlaubt sein, um auf diese Weise verbilligt Generika herzustellen. Zunächst ungeklärt blieb aber die Frage, inwieweit auch der Export von Generika, die unter Zwangslizenzen hergestellt wurden, in Entwicklungsländer zulässig ist. Art. 31 lit. f) TRIPS knüpft die Erteilung von Zwangslizenzen an die Bedingung, dass sie vorwiegend zur Versorgung des Binnenmarkts desjenigen Mitglieds dient, das sie erteilt hat. Viele afrikanische Staaten sind jedoch weder technisch noch wirtschaftlich in der Lage, Pharmazeutika zur Bekämpfung von AIDS im eigenen Land herzustellen. Eine Einigung wurde am 30. August 2003 kurz vor der Konferenz von Cancún erzielt. Auf der Grundlage von Art. IX Abs. 1, 3 und 4 WTO-Abkommen einigten sich die Mitglieder auf eine Ausnahmegenehmigung (waiver) vom TRIPS-Abkommen, die eine Erteilung von Exportzwangslizenzen für Pharmazeutika ermöglicht50. Ein Novum stellt der waiver insoweit dar, da er für alle WTO-Mitglieder gleichermaßen und zeitlich unbegrenzt gilt. Es ist lediglich vereinbart worden, dass der TRIPS-Rat jährlich überprüft, ob die außergewöhnlichen Umstände, die zu den Voraussetzungen für die Erteilung eines waivers gehören, noch vorliegen. Für die bedürftigen Länder ist die Einigung jedoch mit der Auflage verknüpft, dem Patentinhaber eine Entschädigung zu gewähren und umfangreiche Notifizierungs- und Etikettierungspflichten zu erfüllen, die insbesondere Re-Exporte verhindern sollen51.

b) Umweltschutz Das spannungsreiche Verhältnis von Umweltschutz und Freihandel wurde schon unter dem GATT sichtbar. Die Entscheidungen der GATT-Panels in den Thunfischfällen52 lösten bei Umweltgruppen weltweit Proteste aus und regten in der Wissenschaft eine intensive Diskussion über den rechtlichen Stellenwert von Umweltbelangen in der Welthandelsordnung an53. Gemessen an der großen ___________ 50 Implementation of Paragraph 6 of the Doha Declaration on the TRIPS Agreement and Public Health – Decision of 30 August, WTO-Dok. WT/L/540 vom 2. September 2003. 51 Herrmann, Viagra für den Welthandel oder historischer Wendepunkt für den internationalen Patentschutz?, EuZW 2003, S. 673. 52 United States – Restrictions on Imports of Tuna, nicht angenommen, ILM 30 (1991), S. 1594 und United States – Restrictions on Imports of Tuna, nicht angenommen, ILM 33 (1994), S. 839. 53 Ausführlich Helm, Sind Freihandel und Umweltschutz vereinbar?; Diem, Freihandel und Umweltschutz in GATT und WTO; Reichert, Resolving the trade and environment conflict, Minnesota JGT 5 (1996), S. 219; Wirth, Some reflections on turtles, tuna, dolphin, and shrimp, YIEL 9 (1998), 40; Hilf, Freiheit des Welthandels contra Umweltschutz?, NVwZ 2000, S. 481; Shaw/Schwartz, Trade and Environment in the WTO, JWT 36 (2002), S. 129.

I. Kritische Fallkonstellationen in der WTO-Streitbeilegung

249

Aufmerksamkeit, die dem Verhältnis von nationalen Umweltschutzmaßnahmen und Welthandelsrecht entgegengebracht wird, hatten die WT O-Streitbeilegungsorgane bislang eher selten über Klagen gegen umweltrechtliche Regelungen zu entscheiden. Streitgegenstand im Fall US – Gasoline waren Vorschriften der amerikanischen Umweltbehörde zur Luftreinhaltung, die auf eine Verbesserung der Benzinqualität abzielten54. Der Fall US – Shrimp betraf amerikanische Einfuhrbeschränkungen für Shrimps, die in einer Weise gefangen wurden, die den amerikanischen Standards zum Schutz von Meeresschildkröten beim Shrimpfang widersprachen55. Inwieweit eine Beschränkung des internationalen Handels aus umweltpolitischen Gründen zulässig ist, richtet sich im Wesentlichen nach der Auslegung des Art. XX lit. g) GATT. Diese Ausnahmevorschrift des GATT verlangt, dass es sich bei der Beschränkung um eine Maßnahme zur Erhaltung erschöpflicher Naturschätze handelt. Unter den Begriff der erschöpflichen Naturschätze fallen sämtliche in der Natur vorkommende und für den Menschen bedeutsame Ressourcen56. Erschöpflich bedeutet, dass sie nicht vom Menschen reproduziert werden können; die Möglichkeit einer natürlichen Regeneration hindert eine Subsumtion unter Art. XX lit. g) GATT nicht57. Ob auch die Biodiversität in abstrakter Hinsicht zu den Schutzgütern der Norm zählt, ist derzeit offen58. Eine Rechtfertigung nach Art. XX lit. g) GATT setzt zwar nicht voraus, dass die konkrete Maßnahme zum Schutz erschöpflicher Naturschätze „notwendig“ ist, sie muss aber dennoch „zur Erhaltung“ eines entsprechenden Schutzgutes getroffen worden sein, also zumindest einen entsprechenden Regelungszweck erkennen lassen. Der Appellate Body lässt dafür einen substantiellen und vernünftigen Zusammenhang zwischen der Maßnahme und dem angestrebt Ziel ausreichen59. Maßnahmen zur Erhaltung erschöpflicher Naturschätze dürfen schließlich nur im Zusammenhang mit der Beschränkung der inländischen Produktion oder des inländischen Verbrauchs angewendet werden. Dieser Zusatz unterstreicht das Gebot der Inländergleichbehandlung. Ausländische Exporteure dürfen gegenüber den eigenen Bürgern nicht benachteiligt werden60. ___________ 54 United States – Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, WTODok. WT/DS2/AB/R, Appellate Body Report vom 29. April 1996. 55 United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WTODok. WT/DS58/AB/R, Appellate Body Report vom 12. Oktober 1998. 56 United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WTODok. WT/DS58/AB/R, Appellate Body Report vom 12. Oktober 1998, Rn. 128 ff. 57 United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WTODok. WT/DS58/AB/R, Appellate Body Report vom 12. Oktober 1998, Rn. 128. 58 Weiß/Herrmann, Welthandelsrecht, Rn. 530. 59 United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WTODok. WT/DS58/AB/R, Appellate Body Report vom 12. Oktober 1998, Rn. 136 ff. 60 Weiß/Herrmann, Welthandelsrecht, Rn. 532.

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E. Grenzen der Legitimationsfähigkeit

Im Fall US – Gasoline verstießen die Vorschriften zur Qualitätssicherung von Benzin nach Auffassung des Appellate Body gegen das Nichtdiskriminierungsgebot, da sie unterschiedliche Übergangsregelungen für in- und ausländische Raffinerien enthielten61. Eine Rechtfertigung nach Art. XX lit. g) GATT lehnten die Richter mit der Begründung ab, die Regelungen beinhalteten eine ungerechtfertigte Diskriminierung und eine verschleierte Beschränkung des internationalen Handels im Sinne des Chapeau. Auch im Fall US – Shrimp gab der Appellate Body der Klage statt und rügte, dass sich die USA nicht ausreichend um eine multilaterale Lösung zum Schutz der Meeresschildkröten bemüht hatten, bevor sie einseitig Handelsbarrieren errichteten. Welche Anstrengungen einem Mitglied durch den Chapeau des Art. XX GATT auferlegt werden, um zu einer multilateralen Lösung zu kommen, wird der Appellate Body in Zukunft weiter präzisieren müssen. Er hat es bislang auch offen gelassen, ob über Art. XX GATT auch Maßnahmen zum Schutz bestimmter Rechtsgüter, die unter ausländischer Jurisdiktion stehen, gerechtfertigt werden können62. Diese Frage stellt sich vor allem dann, wenn Handelsbarrieren errichtet werden, um andere Staaten dazu zu veranlassen, bei der Produktion bestimmter Güter oder der Gewinnung von Rohstoffen vergleichbare Umwelt- oder Sozialstandards zu erlassen. Solche Maßnahmen lassen sich zwar auf der einen Seite als Versuch, komparative Kostenvorteile anderer Handelspartner zunichte zu machen, und als paternalistische Außenpolitik kritisieren. Auf der anderen Seite können bestimmte Umweltschutzziele, wie der Erhalt des Regenwalds oder der Schutz seltener, vom Aussterben bedrohter Arten, auch nur in den Ländern verwirklicht werden, wo die bedrohten Tier- und Pflanzenarten ihren Lebensraum haben.

c) Verbraucherschutz Verbraucherschutzpolitische Maßnahmen im internationalen Handelsverkehr, die nicht vorrangig gesundheitspolitische Ziele verfolgen, unterfallen in der Regel dem TBT-Abkommen63. Sein Anwendungsbereich umfasst alle pro___________ 61 United States – Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, WTODok. WT/DS2/AB/R, Appellate Body Report vom 29. April 1996. 62 In der US – Shrimp Entscheidung heißt es: „We do not pass upon the question of whether there is an implied jurisdictional limitation in Art. XX (g), and if so, the nature or extent of that limitation. We note only that in the specific circumstances of the case before us, there is a sufficient nexus between the migratory and endangered marine populations involved and the United States for purposes of Article XX (g)“, United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WTO-Dok. WT/DS58/AB/R, Appellate Body Report vom 12. Oktober 1998, Rn. 133. 63 Dazu allgemein Pardo Quintillán, Free Trade Public Health Protection and Consumer Information in the European and the WTO Cotext, JWT 1999, S. 147; York, Global Foods, Local Tastes and Biotechnology: the New Legal Architecture of International Agricultural Trade, Columbia JEL 7 (2001), S. 423.

I. Kritische Fallkonstellationen in der WTO-Streitbeilegung

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duktbezogenen Normierungen sowie Regelungen über Herstellungsmethoden mit Produktbezug64. Noch ungeklärt ist, inwieweit auch Labelling-Programme zur Kennzeichnung von umweltfreundlichen Produkten oder von Waren aus fairem Handel als Produktstandards anzusehen sind65. Der WTO-Ausschuss für Handel und Umwelt hat sich zwar mit der Frage beschäftigt, ist bislang aber zu keinem eindeutigen Ergebnis gekommen66. Im Bereich des Verbraucherschutzes beinhalten gegenwärtig vor allem Regelungen über den Umgang mit gentechnisch veränderten Organismen ein großes Konfliktpotential67. Als Streitgegenstände kommen vor allem Genehmigungsverfahren für die Marktzulassung, Etikettierungsverpflichtungen sowie Schwellenwerte für Restverunreinigungen in Betracht68. Ein Verfahren zur Überprüfung der WTO-Rechtskonformität europäischer Zulassungsregelungen für gentechnisch veränderte Lebensmittel ist derzeit bei der WTO anhängig69. Da nicht nur gegensätzliche Vorstellungen über die gesundheitlichen Risiken gentechnisch veränderter Lebensmittel aufeinander stoßen, sondern auch über ethische Fragen gestritten wird, ist der Konflikt von einer besonderen Brisanz. Alle wesentlichen Verpflichtungen der WTO-Mitglieder für den Umgang mit handelsrelevanten Produktstandards sind in Art. 2 TBT zusammengefasst. Art. 2 Abs. 2 TBT fordert, dass die Mitglieder durch den Erlass technischer Vorschriften keine unnötigen Handelshemmnisse schaffen. Technische Vorschriften sollen den Handel nicht stärker beschränken, als zur Erreichung legitimer Schutzziele erforderlich ist. Die in Art. 2 Abs. 2 TBT enthaltene Aufzählung möglicher Ziele ist allerdings nicht abschließend70. Auf eine Harmonisierung technischer Standards zielt Art. 2 Abs. 4 TBT. Die Regelung verpflichtet die Mitglieder, ihre technischen Vorschriften auf internationale Standards zu stützen, soweit diese bereits bestehen oder deren Fertigstellung unmittelbar bevor steht. Ein Abweichen von internationalen Standards ist nur dann zulässig, wenn diese als unwirksam oder ungeeignet zur Erreichung der angestrebten Ziele erscheinen. Beispielhaft nennt Art. 2 Abs. 4 TBT klimatische und geographische Faktoren sowie grundlegende technologische Probleme. ___________ 64

Jessen/Gehring, in: Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, § 20, Rn. 18. Vgl. Tietje, Voluntary Eco-Labelling Programmes and Questions of State Responsibilty in the GATT/WTO Legal System, JWT 29 (1995), S. 123; Chang, GATTing a Green Trade Barrier, JWT 31 (1997), S. 137. 66 WTO-Dok. WT/CTE/1 vom 12. November 1996, Rn. 55 ff. 67 Ausführlich Stökl, Der welthandelsrechtliche Gentechnikkonflikt; Sander/Sasdi, Welthandelsrecht und „grüne“ Gentechnik, EuZW 2006, S. 140. 68 Weiß/Herrmann, Welthandelsrecht, Rn. 597. 69 European Communities – Measures Affecting the Approval an Marketing of Biotech Products, WTO-Dok. WT/DS291, DS292 und DS293. 70 Weiß/Herrmann, Welthandelsrecht, Rn. 574. 65

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E. Grenzen der Legitimationsfähigkeit

Im Fall EC – Sardines, der ersten Entscheidung, die ausschließlich auf das TBT-Abkommen gestützt wurde, hat der Appellate Body keine hinreichenden Gründe für ein Abweichen der EG vom Standard Codex Stan 9471 gesehen72. Während die EG in der Verordnung 2136/8973 die Handelsbezeichnung „Sardinen“ nur für die Gattung sardina pilchardus zuließ, die hauptsächlich im Nordostatlantik gefangen wurde, regelt der Codex, dass auch bestimmte im Ostpazifik vorkommende Sardinenarten, unter anderem die Gattung sardinops sagax, zumindest in Verbindung mit einem Zusatz, der auf das Herkunftsland oder die Herkunftsregion verweist, als „Sardinen“ in den Handel gebracht werden dürfen.

d) Menschenrechtsschutz Handelsbeschränkungen zur Ahndung von Menschenrechtsverletzungen sind bereits wiederholt zum Gegenstand von WTO-Streitbeilegungsverfahren geworden. Konflikte können zum einen dadurch entstehen, dass ein Mitglied aufgrund der Menschenrechtssituation in einem anderen Mitglied, Handelssanktionen gegenüber diesem Mitglied ergreift. Vor allem die USA haben in der Vergangenheit aber auch Gesetze erlassen, um andere Mitgliedstaaten vom Handel mit bestimmten Drittstaaten, in denen Menschenrechtsverletzungen bestehen, abzuhalten74. So erließ der amerikanische Bundesstaat Massachusetts im Jahr 1996 ein Gesetz, das die Vergabe öffentlicher Aufträge an die Bedingung knüpfte, dass der der Bieter keine Geschäftsbedingungen zu Myanmar (Birma) unterhielt75. Bevor das Panel in dem von der EG und Japan anhängig gemachten Verfahren76 entscheiden konnte, wurde das Gesetz wegen eines Verstoßes gegen amerikanisches Bundesrecht jedoch wieder aufgehoben. Der vom amerikanischen Kongress erlassene Helms-Burton Act ermöglicht unter anderem Scha___________ 71 Im Internet erhältlich unter www.codexalimentarius.net/standard_list.asp (zuletzt besucht am 28. August 2006). 72 European Communities – Trade Description of Sardines, WTO-Dok. WT/DS231, Appellate Body Report vom 26. September 2002. 73 Verordnung 2136/89 des Rates vom 21. Juni 1989 über gemeinsame Vermarktungsnormen für Sardinenkonserven, ABl. EG L 212/79. 74 Ausführlich Vázquez, Trade Sanctions and Human Rights, JIEL 6 (2003), S. 797; Marceau, WTO Dispute Settlement and Human Rights, EJIL 2002, S. 753; Lim, Trade and Human Rights, JWT 2001, S. 275; Charnovitz, The Moral Exception in Trade Policy, Virginia JIL 38 (1998), S. 689. 75 Mass. Gen. Laws ch. 7, §§ 22G-M (1996). 76 United States – Measures Affecting Government Procurement, WTO-Dok. WT/DS88/1, Request for Consultations by the European Communities vom 26. Juni 1997; United States – Measures Affecting Government Procurement, WTO-Dok. WT/DS95/1, Request for Consultations by Japan vom 21. Juli 1997.

I. Kritische Fallkonstellationen in der WTO-Streitbeilegung

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densersatzklagen amerikanischer Bürger gegen ausländische Firmen, die in Kuba in enteignetes Grundeigentum investieren77. Auch hiergegen initiierte die EG ein Streitbeilegungsverfahren vor der WTO78. Nachdem der damalige US Präsident Clinton wiederholt von seinem Suspensionsrecht bezüglich möglicher Schadensersatzklagen Gebrauch gemacht hatte, verzichtete die EG Kommission jedoch auf eine weitere Verfolgung der Beschwerde79. Ein weiterer Streit zwischen der EG und den USA betraf ebenfalls eine handelspolitische Maßnahme, die die USA im Rahmen ihrer Kuba-Politik getroffen hatten. Nach Sec. 211 Omnibus Appropriations Act of 1998 wurde in den USA der Erwerb von Marken und Geschäftsbezeichnungen, die von der kubanischen Regierung konfisziert wurden, durch ein ausländisches Unternehmen nur dann anerkannt, wenn auch der ursprüngliche Rechteinhaber dem Erwerb ausdrücklich zustimmte. In dieser Streitsache kam der Appellate Body zu dem Ergebnis, dass die angegriffenen Regelungen gegen den Meistbegünstigungsgrundsatz und das Nichtdiskriminierungsgebot verstießen80. Die Menschenrechtssituation in anderen Staaten kann Regierungen und Parlamente aber nicht nur aus moralischen und politischen Gründen zum Handeln veranlassen. Einfuhrbeschränkungen, die an einer Unterdrückung der Bevölkerung in dem Exportstaat anknüpfen, können auch ökonomisch motiviert sein. Viele Industriestaaten sehen sich durch mangelnde arbeits- und sozialrechtliche Schutzvorschriften in den Entwicklungsstaaten im globalen Wettbewerb benachteiligt. Die durch das Fehlen von sozialen Mindeststandards ermöglichten niedrigen Produktionskosten gefährden aus ihrer Sicht die Existenz von Wirtschaftszweigen und Arbeitsplätzen im eigenen Land. Inwieweit das Welthandelsrecht einseitige Maßnahmen zum Schutz von Menschenrechten und Sozialstandards in anderen Staaten zulässt, ist noch weitgehend ungeklärt. Fest steht nur, dass vom UN-Sicherheitsrat angeordnete Handelssanktionen nach Art. XXI lit. c) GATT mit dem Welthandelsrecht vereinbar sind. In der Literatur wird teilweise vertreten, dass Handelsbeschränkungen auch nach Art. XX lit. a) GATT als Maßnahme zum Schutz der öffentlichen Sittlichkeit gerechtfertigt werden können, wenn die Produktionsmethoden in einem Land universell aner-

___________ 77

Cuban Liberty and Democratic Solidarity (LIBERTAD) Act of 1996, Pub. L. No. 104-114, 110 Stat. 785 (1996). 78 United States – The Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act, WTO-Dok. WT/DS38/1, Request for Consultations by the European Communites vom 13. Mai 1996. 79 Niessen, Der Helms-Burton Act vor der WTO, RIW 1999, S. 350, 353. 80 United States – Section 211 Omnibus Appropriations Act of 1998, WTO-Dok. WT/DS176/AB/R, Appellate Body Report vom 2. Januar 2002.

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E. Grenzen der Legitimationsfähigkeit

kannte Menschenrechte verletzen81. Teilweise wird es auch für möglich gehalten, Importbeschränkungen wegen gesundheitsschädigender oder lebensgefährlicher Produktionsmethoden mit einer Berufung auf Art. XX lit. b) GATT zu rechtfertigen82.

e) Kulturgüterschutz Schließlich können nationale Maßnahmen zur Wahrung der kulturellen Identität und zur Kulturförderung mit dem WTO-Recht in Konflikt geraten. Dies gilt etwa für Quoten für nationale Fernseh- oder Filmproduktionen, Beihilfen zur Förderung nationaler Kulturerzeugnisse oder Abgaben im Zusammenhang mit der Vermarktung ausländischer Produkte. Denkbar sind weiter wettbewerbsund immaterialgüterrechtliche Bestimmungen wie Regelungen über die Erteilung von Sendelizenzen83. Im Fall Canada – Periodicals griffen die USA eine Reihe von Fördermaßnahmen an, die kanadische Printmedien vor der USamerikanischen Marktmacht schützen sollten84. Unter anderem wurde der Import bestimmter Wochenzeitungen verboten, deren Werbeanzeigen speziell auf den kanadischen Markt ausgerichtet waren. Im audiovisuellen Bereich wurden bislang zwei Verfahren vor der WTO anhängig gemacht. Die USA wandten sich im Jahr 1996 gegen eine türkische Steuer auf Erlöse aus dem Verkauf von Kinokarten für die Vorführung ausländischer Filme85. In einem anderen Fall aus dem Jahr 1998 griff die EG eine kanadische Regelung an, die amerikanische Filmverleiher beim Marktzugang gegenüber europäischen Verleihern bevorzugte86. Nachdem das europäische Unternehmen, auf dessen Betreiben das Streitbeilegungsverfahren initiiert wurde, von einem kanadischen Konkurrenten übernommen wurde, gab die EG allerdings eine weitere Rechtsverfolgung auf87.

___________ 81

Cleveland, Human Rights Sanctions and International Trade, JIEL 5 (2002), S. 133, 162 f.; Charnovitz, The Moral Exception in Trade Policy, Virginia JIL 38 (1998), S. 689, 704 f. 82 Bartels, Article XX and the Rules of Public International Law on Extraterritorial Jurisdiction, JWT 36 (2002), S. 353, 402. 83 Theune, in: Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, § 35, Rn. 12. 84 Canada – Certain Measures Concerning Periodicals, WTO-Dok. WT/DS31/AB/R, Appellate Body Report vom 30. Juni 1997. 85 Turkey – Taxation of Foreign Film Revenues, WTO-Dok. WT/DS43/1, Request for Consultations by the United States vom 17. Juni 1996; WTO-Dok. WT/DS43/3, Notification of Mutually Agreed Solution vom 24. Juli 1997. 86 Canada – Measures Affecting Film Distribution Services, WT/DS117/1, Request for Consultations by the European Communities vom 22. Januar 1998. 87 Theune, in: Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, § 35, Rn. 38.

I. Kritische Fallkonstellationen in der WTO-Streitbeilegung

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Im Bereich des Warenhandels dürfen die Mitglieder nach Art. XX lit. f) GATT Maßnahmen durchführen, die zum Schutz des nationalen Kulturguts von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert erforderlich sind. Diese Regelung ermöglicht allerdings nur die Beschränkung der Ausfuhr von nationalen Kulturgütern. Darüber hinaus enthält das GATT eine Sondervorschrift für Kinofilme. Art. IV GATT erlaubt den Mitgliedern in Abweichung zum Nichtdiskriminierungsgebot in Bezug auf die Gesamtspielzeit eines Lichtspielhauses innerstaatlichen Produktionen höhere Spielzeitkontingente zuzuweisen als ausländischen. In der Praxis wird von Spielzeitkontingenten allerdings kaum mehr Gebrauch gemacht88. Die welthandelsrechtliche Bewertung von Fördermaßnahmen im audiovisuellen Bereich hängt von der Einordnung audiovisueller Erzeugnisse als Waren oder Dienstleistungen ab89. Gelten sie als Waren, ist der Anwendungsbereich des GATT und seiner Seitenabkommen eröffnet. Sind sie dagegen als Dienstleistungen anzusehen, findet das GATS Anwendung, das den Mitgliedern wesentlich größere Regelungsspielräume belässt. Das GATS ist als bloßes Rahmenabkommen konzipiert. Marktzugang und Inländergleichbehandlung werden nur insoweit gewährt, wie die Vertragspartei in dem entsprechenden Sektor eine spezifische Verpflichtung übernommen hat. Auch der Meistbegünstigungsgrundsatz gilt nur in dem Umfang, in dem keine Ausnahmen angemeldet wurden90. Die EG ist im Bereich audiovisueller Dienstleistungen bislang keine über das Mindestmaß des GATS hinaus reichende Verpflichtungen eingegangen und hat insgesamt 28 Ausnahmen vom Grundsatz der Meistbegünstigung angemeldet91. Der audiovisuelle Sektor ist jedoch Gegenstand der laufenden Verhandlungsrunde. Künftige Rechtsänderungen erscheinen daher nicht ausgeschlossen. Außerdem spricht einiges dafür, dass der Handel mit Film- und Fernsehproduktionen nicht dem GATS, sondern dem GATT unterfällt und damit bereits heute weitgehenden Liberalisierungsverpflichtungen unterliegt92. Zum Bereich des Kulturgüterschutzes im weitesten Sinne kann auch der Schutz traditionellen Wissens und die patentrechtliche Behandlung genetischer Ressourcen gezählt werden93. Noch ungeklärt ist, ob bisher frei verfügbares ___________ 88

Theune, in: Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, § 35, Rn. 21. Hahn, Eine kulturelle Bereichsausnahme im Recht der WTO?, ZaöRV 56 (1996), S. 315, 326 ff.; Theune, in: Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, § 35, Rn. 13 ff. 90 Art. II Abs. 2 GATS. 91 Hahn, Eine kulturelle Bereichsausnahme im Recht der WTO?, ZaöRV 56 (1996), S. 315, 317. 92 Oeter, Rundfunk als Wirtschaftsgut?, AfP 2005, S. 6, 12. 93 Dazu im Einzelnen Spranger, Indigene Völker, „Biopiraterie“ und internationales Patentrecht, GRUR 2001, S. 89; ders., Der Zugriff auf pflanzliche Genressourcen im internationalen Regelungsgeflecht, AVR 2002, S. 64. 89

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E. Grenzen der Legitimationsfähigkeit

Wissen bestimmter Volksgruppen über traditionelle Behandlungsmethoden und die Heilkraft von Pflanzen patentierbar ist und ob von Unternehmen erworbene Patente an solchem Wissen durch das TRIPS geschützt werden. In diesem Zusammenhang werden auch mögliche Kollisionen des TRIPS mit der Biodiversitätskonvention94 diskutiert, die das Recht der Staaten an ihren genetischen Ressourcen bekräftigt und Regelungen enthält, die eine Beteiligung der Ursprungsstaaten und ihrer Bürger an der Forschung, Entwicklung und kommerziellen Nutzung biotechnologischer Patente sicherstellen sollen95. Diese Bereiche sind vor allem für die Entwicklungsländer von Bedeutung, die ihr kulturelles und biologisches Erbe durch die Aktivitäten von großen Pharmaunternehmen aus den Industriestaaten bedroht sehen.

4. Zusammenfassung Je stärker ein Streitgegenstand das Identitätsgefühl einer Gesellschaft betrifft, desto geringer ist die Legitimation der WTO-Streitbeilegungsorgane, die Aufhebung der angegriffenen Maßnahme anzuordnen. Vor allem in den westlichen Industriestaaten schöpfen die Bürger einen nicht geringen Teil ihrer politischen Identität aus einem hohen Niveau im Bereich der Gesundheits-, Umweltschutzund Verbraucherschutzpolitik sowie aus einer aktiven Menschenrechtspolitik und einer engagierten nationalen Kulturförderung. Regelungen in diesen Bereichen müssen im Rahmen konsensorientierter Verfahren getroffen werden, um das Gefühl der Zusammengehörigkeit in einer Gesellschaft nicht zu schwächen. In jedem dieser besonders sensiblen Politikbereiche können sich jedoch Kollisionen mit dem Welthandelsrecht ergeben. Um eine Delegitimation der Streitbeilegung zu vermeiden, müssen deshalb Lösungen gefunden werden, die das Ausgreifen von WTO-Streitbeilegungsentscheidungen auf genuin nationale Politiken verhindern.

II. Lösungswege zur Erhaltung des Legitimationsniveaus In der Literatur werden derzeit unterschiedliche Vorschläge diskutiert, um trotz der bestehenden, sachbereichsspezifischen Konfliktpotentiale ein einheitliches Legitimationsniveau in der WTO-Streitbeilegung zu erhalten. Teilweise wird über Änderungen des materiellen Rechts nachgedacht und eine Rückführung des Liberalisierungsniveaus auf das unter dem GATT bestehende Maß ge___________ 94

Übereinkommen über die biologische Vielfalt, BGBl. 1993 II, 1741. Stoll/Raible, Schutz geistigen Eigentums und das TRIPS-Abkommen, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 565, Rn. 185. 95

II. Lösungswege zur Erhaltung des Legitimationsniveaus

257

fordert. Eine so weitreichende Reform würde jedoch mit erheblichen Wohlfahrtseinbußen in allen Mitgliedstaaten einhergehen und entspricht auch nicht dem politischen Willen der Regierungen96. Andere Stimmen wollen die Eingriffsintensität der WTO-Streitbeilegungsentscheidungen über eine Änderung der Streitbeilegungsvereinbarung reduzieren. Dieser Ansatz hat den Vorteil, dass die Streitbeilegungsregeln fast vollständig in einem Rechtsdokument gebündelt sind. Dadurch werden die Verhandlungen über eine Weiterentwicklung des Verfahrens erleichtert. Als Alternative zu einer Vertragsänderung kommt schließlich eine Fortentwicklung des Verfahrensrechts durch die Streitbeilegungsinstanzen selbst in Betracht. Sie könnten sich in kritischen Fallkonstellationen bestimmter Rechtsprechungstechniken bedienen, die den legitimen Selbstbestimmungsansprüchen der Bürger Rechnung tragen.

1. Änderungen der Streitbeilegungsvereinbarung Neben den Vorschlägen zu einer stärkeren Einbeziehung von Nichtregierungsorganisationen in das Streitbeilegungsverfahren, die hier nicht für geeignet gehalten werden, um die Legitimation des Verfahrens zu erhöhen97, sind in der Literatur in jüngerer Zeit auch Änderungen des DSU angeregt worden, die auf eine allgemeine Absenkung des Eingriffsniveaus der Entscheidungen abzielen. Für viel Aufsehen hat weiterhin ein Vorschlag von Pascal Lamy gesorgt, der die Ergänzung der Streitbeilegungsvereinbarung um eine Schutzklausel angeregt hat.

a) Alternative Streitbeilegungsmethoden Am pointiertesten hat sich bislang Claude Barfield für eine Wiederannäherung des WTO-Streitbeilegungsverfahrens an das stärker diplomatisch ausgerichtete Verfahren des GATT ausgesprochen. Barfield propagiert eine Stärkung alternativer Streitbeilegungsmechanismen wie der Schiedsgerichtsbarkeit und der Mediation und regt an, in bestimmten Fallkonstellationen entweder dem WTO-Generaldirektor oder einem Komitee des DSB die Autorität zu übertragen, in ein Streitbeilegungsverfahren einzugreifen und die Streitparteien dazu zu veranlassen, ihren Konflikt in bilateralen Verhandlungen zu lösen oder durch die Guten Dienste eines Dritten schlichten zu lassen98. Seien die Parteien nicht ___________ 96 Nettesheim, Legitimizing the WTO, Rivista Trimestrale di Diritto Publico 53 (2003), S. 711, 722 ff. 97 Siehe D. III. 3. d). 98 Barfield, Free Trade, Sovereignty, Democracy, S. 112 f.

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E. Grenzen der Legitimationsfähigkeit

in der Lage, ihre Streitigkeit innerhalb eines bestimmten Zeitraums beizulegen, solle die Sache zur Entscheidung an die nächste Verhandlungsrunde übertragen werden. Eine diplomatische Streitbeilegung sollte nach Ansicht Barfields immer dann durchgeführt werden, wenn der Streitgegenstand politisch stark umstritten sei und eine richterliche Entscheidung einen dauerhaften Schaden für die WTO befürchten ließe oder wenn sich der Konflikt um Sachgegenstände ranke, die durch die Handelsabkommen nicht klar geregelt seien99. Ob eine entsprechende Fallkonstellation vorliege, müsse durch den Generaldirektor oder das zuständige Gremium entschieden werden. Für eine Ansiedlung der Schlichtungskompetenz beim Generaldirektor spreche, dass er als Einzelperson effektiver handeln könne. Außerdem sei er mit einem umfassenderen Wissen über die WTO als Institution ausgestattet und könne die politischen und ökonomischen Details eines Falles besser beurteilen100. Für die Möglichkeit der Suspendierung eines Streitbeilegungsverfahrens spricht sich auch Thomas Schoenbaum aus101. Wenn die ökonomischen und politischen Faktoren eines Konflikts die rechtlichen Erwägungen verdrängten, müssten die Streitbeilegungsorgane über die Kompetenz verfügen, das Verfahren auszusetzen und die Parteien zurück an den Verhandlungstisch zu schicken. Sei eine richterliche Entscheidung aber zu einem späteren Zeitpunkt notwendig und auch angemessen, könnten die Streitbeilegungsorgane den Streitfall auch durch einen Urteilsspruch beenden. Auch von Seiten der Zivilgesellschaft wird Unterstützung für eine Stärkung der diplomatischen Elemente im WTO-Streitbeilegungsverfahren signalisiert. Zwei bedeutende Nichtregierungsorganisationen, das Center for International Environmental Law (CIEL) und der World Wildlife Fund International (WWF), haben eigene Vorschläge zu einer entsprechenden Umgestaltung des Verfahrens entwickelt102. Dabei wird der Fokus jedoch eher auf eine Streitvermeidung als auf eine Streitbeilegung gerichtet. Ein rechtlich bindendes Streitbeilegungsverfahren solle nur als letztes Mittel, und nachdem alle Mittel der Kooperation erschöpft seien, durchgeführt werden103. Wirtschaftsverbände haben ebenfalls die Hoffnung zum Ausdruck gebracht, dass die Mitgliedstaaten in Handelsstreitigkeiten häufiger zu einvernehmlichen ___________ 99

Barfield, Free Trade, Sovereignty, Democracy, S. 113. Barfield, Free Trade, Sovereignty, Democracy, S. 114. 101 Schoenbaum, WTO Dispute Settlement: Praise and Suggestions for Reform, ICLJ 47 (1998), S. 647. 102 Stillwell, Applying the EPTSD Framework to Reconcile Trade, Development, and Environmental Policy Conflicts, EPTSD Working Paper 1999 und World Wildlife Fund, Reform of WTO’s Dispute Settlement Mechanism for Sustainable Development, World Wildlife Fund Discussion Paper, 1999, jeweils zitiert nach Barfield, Free Trade, Sovereignty, Democracy, S. 116 f. 103 Stillwell, Applying the EPTSD Framework to Reconcile Trade, Development, and Environmental Policy Conflicts, S. 6. 100

II. Lösungswege zur Erhaltung des Legitimationsniveaus

259

Lösungen kommen. Der Trans-Atlantic Business Dialogue (TABD) hat die Regierungen zu einem größeren Engagement bei der Verhinderung von Wirtschaftskonflikten aufgerufen und sich dafür ausgesprochen, verstärkt auf Schiedsverfahren und Mediation auszuweichen104. Soweit ersichtlich ist in der Streitbeilegungspraxis bislang erst ein einziges Mal ein Antrag auf Vermittlung durch den WTO-Generaldirektor gestellt worden105. Die geringe Bedeutung, die alternative Streitbeilegungsmethoden in der WTO besitzen, ist demnach nicht auf fehlende Zugangsmöglichkeiten zu den Instrumenten der Mediation oder der Guten Dienste zurückzuführen, sondern auf die eindeutigen Präferenzen der Mitglieder für das Panelverfahren106. Der Vorschlag, die Stellung des WTO-Generaldirektors im Streitbeilegungsverfahren zu stärken, würde die Legitimität des Verfahrens sogar eher schwächen. Der Generaldirektor verfügt weder über die Unabhängigkeit noch über die Kompetenz eines mehrköpfigen Gremiums von Handelsexperten. Auch die Aussetzung des Verfahrens durch die Panelrichter würde Streitigkeiten in politisch sensiblen Bereichen wohl nur in Ausnahmefällen entschärfen. Betrifft eine Beschwerde collective preferences eines Mitglieds, dürften Kompromissentscheidungen regelmäßig ausscheiden. Eine Aussetzung würde das Streitbeilegungsverfahren daher nur unnötig verlängern.

b) Sperrminoritäten im Annahmeverfahren In Ergänzung zur Stärkung alternativer Streitschlichtungsformen spricht sich Barfield auch für eine Reform des Annahmeverfahrens für die Streitbeilegungsberichte im DSB aus. Um das Streitbeilegungsverfahren politisch flexibler zu gestalten, schlägt er die Einführung einer Sperrminorität im DSB vor. Sollte mindestens ein Drittel der Mitglieder, die gemeinsam mindestens ein Viertel des Welthandels repräsentieren, die Entscheidung eines Panels oder des Appellate Body ablehnen, würde sie keine Rechtsverbindlichkeit erhalten107. Die Streitigkeit müsste dann im politischen Prozess gelöst werden, entweder im Wege einer speziellen Rechtsergänzung durch den Allgemeinen Rat oder als Teil eines Verhandlungspaketes im Rahmen der Handelsrunde. Dadurch werde es ermöglicht, dass alle WTO-Mitglieder an dem Rechtssetzungsprozess teilnähmen108. ___________ 104

Cincinnati Recommendations, Trans-Atlantic Business Dialogue, 16 – 18 November 2000 abgedruckt bei Barfield, Free Trade, Sovereignty, Democracy, S. 118. 105 McRae, What Is the Future of WTO Dispute Settlement?, JIEL 7 (2004), S. 3, 9 f. 106 Zu den Vorteilen diplomatischer und gerichtlicher Verfahren C. III. 1. b). 107 Barfield, Free Trade, Sovereignty, Democracy, S. 127. 108 Barfield, Free Trade, Sovereignty, Democracy, S. 129.

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E. Grenzen der Legitimationsfähigkeit

Die Einführung eine Sperrminorität im Annahmeverfahren ist damit für Barfield eine Garantie für eine höhere Akzeptanz der Streitbeilegungsentscheidungen. Die Einführung einer Sperrminorität hätte aber vor allem eine Re-Politisierung des Streitbeilegungsverfahrens zur Folge. Dadurch würde sie die mit der Verrechtlichung der Streitbeilegung in der WTO erreichte Stabilität und Vorhersehbarkeit in den internationalen Handelsbeziehungen gefährden. Kurzfristige Interessen von Staaten und Staatengruppen würden sich gegenüber den langfristigen in den Handelsabkommen festgeschriebenen Zielen durchsetzen. In dem anlässlich des 10-jährigen Bestehens der WTO in Auftrag gegebenen Expertenbericht „The Future of the WTO“ heißt es zu entsprechenden Reformvorschlägen: „To inject the opportunity for political or dipolmatic activity to interfere with the basic result so carefully arrived at by the relatively intense dispute settlement procedures would shift the emphasis away from reasoned advocacy, with all sides having an equal and fair opportunity to present their arguments and ideas. It would undermine and bring discredit on the procedures, and in some ways, would be a regression towards some of the very important problems in the GATT era, such as the opportunity for losing parties to block the adoption of the report. For these reasons, the Consultative Board would strongly advise against any such measures as part of 109 a reform package .“

Mit der Zurückweisung einer Streitbeilegungsentscheidung wäre außerdem der zugrunde liegende Streit nicht beendet. Die zu erwartende Zahl solcher schwelender Handelskonflikte könnte das politische Klima in der WTO insgesamt belasten. Problematisch erscheint aber auch, unerledigte Streitigkeiten in die Handelsrunden zu tragen, um sie dort in Verhandlungen zu lösen. Eine Beschäftigung mit bilateralen Handelskonflikten würde die Verhandlungen vollends paralysieren und eine Weiterentwicklung des Handelsrechts nahezu unmöglich machen.

c) Modifikation der Rechtsfolgen Zum Schutz von collective preferences hat Pascal Lamy dafür geworben, das WTO-Streitbeilegungsverfahren durch eine Schutzklausel zu ergänzen, die es dem DSB in bestimmten Fallkonstellationen ermöglicht, statt eine Rücknahme der Maßnahme anzuordnen, die unterlegene Streitpartei zu Entschädigungsleistungen zu verpflichten110. Ob eine Maßnahme tatsächlich collective prefe___________ 109 110

Sutherland u. a., The Future of the WTO, S. 56. Lamy, The Emergence of Collective Preferences in International Trade, S. 1, 10.

II. Lösungswege zur Erhaltung des Legitimationsniveaus

261

rences widerspiegelt, soll durch eine Befragung der Bürger ermittelt werden111. Eine Berufung auf die Schutzklausel ist nach dem Vorschlag Lamys nur dann gerechtfertigt, wenn die angegriffene Maßnahme auf einem kohärenten gesellschaftlichen Bedürfnis basiert. Jedes Mitglied, das die Schutzklausel in Anspruch nehmen möchte, soll außerdem verpflichtet sein nachzuweisen, dass die Maßnahme verhältnismäßig ist, den Handel also nicht stärker beschränkt als zur Erreichung des zugrunde liegenden Regelungsziels unbedingt erforderlich ist112. Im Gegenzug für die Möglichkeit, eine auf collective preferences basierende Regelung aufrechtzuerhalten, soll die Regierung die betroffenen Exporteure teilweise entschädigen113. Die Höhe der Entschädigung soll von der Art der negativ betroffenen Interessen abhängig sein. Werden die Interessen von Entwicklungsstaaten tangiert, soll nach der Meinung Lamys statt einer Geldzahlung auch die Gewährung von handelsbezogener Entwicklungshilfe möglich sein. Die Verpflichtung zur Zahlung von Entschädigungsleistungen statt zur Rücknahme der WTO-rechtswidrigen Maßnahme vermag das Problem der begrenzten Legitimationsfähigkeit von WTO-Streitbeilegungsentscheidungen allerdings nicht zu lösen. Zwar würde das Mitglied im Bereich seiner collective preferences nicht mehr mit Hilfe der Aussetzung von Handelszugeständnissen dazu gezwungen werden, politische Handlungsspielräume aufzugeben. Dafür wäre es aber nunmehr zu Geldzahlungen verpflichtet. In gewisser Hinsicht würde das von Lamy vorgeschlagene Entschädigungsregime die Legitimationsproblematik sogar verschärfen. Nach geltendem Recht werden Kompensationsleistungen infolge eines Streitbeilegungsverfahrens nämlich nur WTO-Mitgliedern, also Staaten oder Zollgemeinschaften, gewährt. Lamys Konzeption sieht dagegen unter anderem eine Entschädigung der betroffenen Exporteure und damit Privater vor. Das Welthandelsregime geht jedoch davon aus, dass ein Abbau von Handelshemmnissen jeweils der gesamten Volkswirtschaft zugute kommt und nicht nur einzelnen Wirtschaftsunternehmen. An der durch zwischenstaatlichen Handel entstehenden Wertschöpfungskette sind nicht nur die Exporteure und Importeure beteiligt, sondern auch die Hersteller und die zahlreichen Zwischenhändler. Die Entschädigung einzelner Exporteure beinhaltet daher eine ungerechtfertigte Privilegierung. Gleichzeitig würden auf einzelne WTO-Mitglieder beschränkte Kompensationsleistungen das Meistbegünstigungsprinzip verletzen114. Handelszugeständnisse müssten demnach gegenüber allen Mitgliedern gewährt werden. Dies wäre jedoch für die unterlegene Streitpartei mit erheblichen Kosten verbunden. Schließlich würde eine Verpflichtung ___________ 111

Lamy, The Emergence of Collective Preferences in International Trade, S. 1, 10 f. Lamy, The Emergence of Collective Preferences in International Trade, S. 1, 10. 113 Lamy, The Emergence of Collective Preferences in International Trade, S. 1, 11. 114 Charnovitz, An Analysis of Pascal Lamy’s Proposal on Collective Preferences, JIEL 8 (2005), S. 449, 459. 112

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E. Grenzen der Legitimationsfähigkeit

zu Entschädigungsleistungen diejenigen WTO-Mitglieder benachteiligen, die nicht über entsprechende Mittel verfügen115. Für sie bliebe nur die Option, ihre collective preferences aufzugeben. Ganz unabhängig von den inhaltlichen Bedenken, denen Lamys Vorschlag ausgesetzt ist, dürfte er derzeit aber auch wenig Aussicht auf eine praktische Verwirklichung haben. Die Einführung einer Schutzklausel hätte nämlich die Änderung der Streitbeilegungsvereinbarung zur Voraussetzung. Gegenwärtig scheinen die Vorstellungen der WTO-Mitglieder über eine Reform des DSU jedoch so weit auseinander zu gehen, dass mit einer baldigen Einigung nicht zu rechnen ist116. Nach einer auf der Konferenz von Doha getroffenen Ministerentscheidung sollte die Überprüfung des DSU ursprünglich bis Mai 2003 abgeschlossen sein. Dieser Zeitplan wurde mittlerweile verworfen. Gleichzeitig machen die Mitglieder aber weiterhin mit einer hohen Frequenz von dem Streitbeilegungsverfahren Gebrauch. Das lässt darauf schließen, dass auch eine Fortführung des status quo für sie akzeptabel ist. Für die WTO haben gegenwärtig die Verhandlungen über die Themen der Doha-Runde, insbesondere über eine weitere Liberalisierung des Agrarbereichs und des Dienstleitungssektors, Priorität117.

2. Richterliche Selbstbeschränkung Um eine Überstrapazierung des Streitbeilegungsverfahrens zu vermeiden, sind zunächst die Mitglieder aufgerufen, vor der Eröffnung eines Verfahrens sorgfältig die Risiken zu prüfen, die ihre Beschwerde für die Legitimation des WTO-Streitbeilegungssystems beinhalten kann. Die Regierungen werden bei ihrer Entscheidung, einen Handelsstreit vor die WTO zu tragen, allerdings häufig durch Wirtschaftsverbände und Unternehmen unter Druck gesetzt. Mehrere WTO-Mitglieder haben spezifische Verfahren eingerichtet, die es Unternehmen erlauben, auf die Einleitung eines Streitbeilegungsverfahrens durch die Regierung hinzuwirken118. Der Appell an die Regierungen der Mitgliedstaaten, auf Beschwerden in politisch sensiblen Bereichen zu verzichten, wird deshalb kaum ___________ 115 Charnovitz, An Analysis of Pascal Lamy’s Proposal on Collective Preferences, JIEL 8 (2005), S. 449, 472. 116 Zur Diskussion auch Leier, Fortentwicklung und weitere Bewährung, EuZW 1999, S. 204; van der Borght, The Review of the WTO Understanding on Dispute Settlement, Am. U. Int’l L. Rev. 1999, S, 1223; Witt, WTO: Reform des Streitbeilegungsmechanismus, RIW 2000, S. 691. 117 WTO-Dok. TN/C/5, Report of the Chairman of the Trade Negotiations Committee vom 28. Juli 2005. 118 Hörmann/Neugärtner, in: Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, § 28, Rn. 1 ff.

II. Lösungswege zur Erhaltung des Legitimationsniveaus

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ausreichen, um ein einheitliches Legitimationsniveau in der WTO-Streitbeilegung sicherzustellen. Es liegt damit vor allem in den Händen der Streitbeilegungsinstanzen, die anhängig gemachten Verfahren so zu führen und zu entscheiden, dass die Grenzen der Legitimationsfähigkeit nicht überschritten werden. Die Methoden, mit denen eine richterliche Entscheidung über politisch sensible Fragestellungen umgangen werden können, werden in der amerikanischen Verfassungstheorie zumeist als „issue avoidance techniques“ bezeichnet und gelten als Ausdruck der „passive virtues“ (Alexander Bickel) des Supreme Court119. In den vergangenen Jahren wurde die Bedeutung von issue avoidance Techniken auch für die Rechtsprechung des Internationalen Gerichtshofes und der WTO-Streitbeilegungsinstanzen entdeckt120. Hier stellt sich die Frage, inwieweit eine Überprüfung des Rechtsschutzbedürfnisses des Beschwerdeführers, non liquet Entscheidungen der Panels und des Appellate Body, die Lockerung des Prüfungsmaßstabes und eine souveränitätsfreundliche Auslegung der Handelsübereinkommen geeignete Instrumente darstellen, um politisch sensible Bereiche zu schonen.

a) Überprüfung des Rechtsschutzbedürfnisses Die Streitbeilegungsorgane könnten eine Auseinandersetzung mit besonders problematischen Streitgegenständen zunächst dadurch vermeiden, dass sie entsprechende Beschwerden erst gar nicht zur Entscheidung annehmen. Verfahrensrechtlich könnte die Zückweisung einer Beschwerde über eine Verneinung des Rechtsschutzbedürfnisses begründet werden. Das Erfordernis des Rechtsschutzbedürfnisses soll zweckwidrige Prozesse verhindern. Rechtsstreitigkeiten, die gemessen am Prozesszweck des Rechtsschutzes nicht bedürfen, sollen das Stadium der Begründetheitsprüfung erst gar nicht erreichen121. Wann das Rechtsschutzbedürfnis zu versagen ist, hängt somit eng mit den Funktionen und Zielen des betreffenden Verfahrens zusammen. In völkerrechtlichen Verfahren werden Fragen des Rechtsschutzbedürfnisses vor allem unter dem Begriff ___________ 119

Bickel, The least dangerous branch, S. 111 ff.; Sunstein, One Case at a Time, S. 3. Zum Internationalen Gerichtshof Alvarez, Judging the UN Security Council, AJIL 90 (1996), S. 1; Perez, The Passive Virtues and the World Court, Michigan JIL 18 (1996-1997), S. 399; zur WTO Dunoff, The Death of the Trade Regime, EJIL 10 (1999), S. 733, 757 ff.; Davey, Has the WTO Dispute Settlement System Exceeded Its Authority?, JIEL 4 (2001), S. 79, 96 ff.; Bartels, The Separation of P owers in the WTO, ICLQ 53 (2004), S. 861, 868 ff.; Hilf, in: ders./Oeter, (Hrsg.) WTO-Recht, § 27, Rn. 51 f. 121 So für das deutsche Zivilprozessrecht Schumann, in: Stein/Jonas (Hrsg.), ZPO, vor § 253 Rn. 101. 120

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E. Grenzen der Legitimationsfähigkeit

„abuse of the process of the Court“ diskutiert122. Im WT O-Recht könnte das Erfordernis eines Rechtsschutzbedürfnisses rechtsdogmatisch entweder an Art. 3 Abs. 7 S. 1 DSU oder an dem allgemeinen völkerrechtlichen Grundsatz von Treu und Glauben festgemacht werden. Nach Art. 3 Abs. 7 S. 1 DSU soll jedes Mitglied, bevor es einen Streitfall bei der WTO anhängig macht prüfen, „whether action under these procedures would be fruitful“123. Vor dem Hintergrund ihrer Erfahrungen mit dem GATTStreitbeilegungssystem ging es den Verhandlungspartnern der Uruguay-Runde in erster Linie darum, das WTO-Streitbeilegungsverfahren vor besonders umfangreichen und komplexen Fällen zu schützen124. Aber auch Fallkonstellationen, für deren Entscheidung die WTO-Streitbeilegungsinstanzen nicht ausreichend legitimiert sind, können unter den Wortlaut des Art. 3 Abs. 7 S. 1 DSU subsumiert werden. Fraglich ist allerdings, ob die Streitbeilegungsinstanzen rechtlich dazu befugt sind, die von dem Beschwerdeführer getroffene Ermessensentscheidung, ein Beschwerdeverfahren einzuleiten, nachträglich zu überprüfen und bei einem negativen Ergebnis die Beschwerde für unzulässig zu erklären. Grundsätzlich können nach Art. 1 Abs. 1 S. 1 DSU in einem Streitbeilegungsverfahren auch Verstöße gegen das DSU geltend gemacht werden. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 7 S. 1 DSU müsste indes von der Gegenpartei gerügt werden. Das ist deshalb problematisch, weil es das DSU ausschließt, Beschwerden und Gegenbeschwerden miteinander zu verbinden125. Rechtsverstöße des Beschwerdeführers müssen deshalb vom Beschwerdegegner grundsätzlich in einem eigenen Verfahren geltend gemacht werden. Bestimmte Zulässigkeitsfragen werden von den Streitbeilegungsinstanzen aber ex officio geprüft. Nach der Rechtsprechung des Appellate Body muss es sich um einen Mangel handeln, „that, by its very nature, deprives a panel of its authority to deal with and dispose of a matter“126. Diese Anforderungen dürften bei mangelndem Rechtsschutzbedürfnis jedoch gegeben sein, so dass der Ausschluss ___________ 122

Gaffney, Due Process in the World Trade Organization, Am. U. ILR 14 (19981999), S. 1173, 1211. 123 Die deutsche Übersetzung, „Bevor ein Mitglied einen Fall vorbringt, soll es prüfen, ob Maßnahmen nach diesem Verfahren erfolgreich wären“, ist sprachlich weniger klar. Die deutsche Fassung lässt auch die Auslegung zu, wonach die Mitglieder lediglich dazu angehalten werden, vor dem Einreichen des Konsultationsbegehrens ihre Erfolgschancen in der Sache besonders eingehend zu prüfen. 124 Letzel, Streitbeilegung im Rahmen der WTO, S. 247. 125 Art. 3 Abs. 10 S. 2 DSU. 126 Mexico – Anti-Dumping Investigation of High Fructose Corn Syrup (HFCS), Recourse by the United States to Art. 21.5 of the DSU, WTO-Dok. WT/DS132/AB/RW, Appellate Body Report vom 22. Oktober 2001, Rn. 64.

II. Lösungswege zur Erhaltung des Legitimationsniveaus

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der Widerklage einer Überprüfung der Klageerhebung anhand des Art. 3 Abs. 7 S. 1 DSU nicht entgegensteht. Gegen eine nachträgliche Kontrolle spricht aber der Wortlaut der Vorschrift. Die Formulierung lautet im authentischen englischen Text: „[…] a Member shall exercise its judgement“127. Die Bestimmung bringt dadurch zum Ausdruck, dass die Streitbeilegungsorgane den Beurteilungsspielraum der Mitglieder nicht durch ihren eigenen ersetzen sollen128. Aus diesem Grund hat auch der Appellate Body im Fall Mexico – HFCS die Entscheidung des Beschwerdeführers, Klage bei der WTO zu erheben, für nicht justiziabel erklärt: „Given the ‚largely self-regulating‘ nature of the requirement in the first sentence of Article 3.7, panels and the Appellate Body must presume, whenever a Member submits a request for establishment of a panel, that such Member does so in good faith, having duly exercised its judgement as to whether recourse to the panel would be ‚fruitful‘. Article 3.7 neither requires nor authorizes a panel to look behind that 129 Member’s decision and to question the exercise of judgement .“

Das Erfordernis eines Rechtsschutzbedürfnisses im WTO-Streitbeilegungsverfahren und dessen Überprüfbarkeit durch die Streitbeilegungsinstanzen könnten sich jedoch aus dem Grundsatz von Treu und Glauben (good faith) ergeben130. Das DSU stellt in Art. 3 Abs. 10 S. 1 das gesamte Streitbeilegungsverfahren unter den Grundsatz von Treu und Glauben, indem es die Erwartung äußert, „dass sich beim Entstehen einer Streitigkeit alle Mitglieder nach Treu und Glauben an diesen Verfahren beteiligen in dem Bemühen, die Streitigkeit beizulegen“. Jedes Mitglied ist daher dazu verpflichtet, sein Recht auf die Durchführung von Konsultationen und auf die Errichtung eines Panels nach dem Grundsatz von Treu und Glauben auszuüben. Fraglich ist aber, ob die Streitbeilegungsinstanzen rechtlich in der Lage sind, das Handeln der Mitglieder insoweit auch zu überprüfen. Im Völkerrecht ist der Anwendungsbereich von Treu und Glauben auf die Ausübung bestehender Rechte und Kompetenzen beschränkt. Neue Befugnisse können aus dem Prinzip nicht abgeleitet werden. Der IGH hat insoweit klargestellt: „The principle of good faith is, as the Court has observed, ‚one of the basic principles governing the creation and perfomance of legal obligations‘ (Nu___________ 127

Hervorhebung durch den Verfasser. Bartels, The Separation of Powers in the WTO, ICLQ 53 (2004), S. 861, 886; Letzel, Streitbeilegung im Rahmen der WTO, S. 249. 129 Mexico – Anti-Dumping Investigation of High Fructose Corn Syrup (HFCS), Recourse by the United States to Art. 21.5 of the DSU, WTO-Dok. WT/DS132/AB/RW, Appellate Body Report vom 22. Oktober 2001, Rn. 74. 130 Ausführlich Bartels, The Separation of Powers in the WTO, ICLQ 53 (2004), S. 861, 886 ff. 128

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E. Grenzen der Legitimationsfähigkeit

clear Tests, […]); it is not in itself a source of obligation where none would otherwise exist131.“ Art. 3 Abs. 7 S. 1 DSU überlässt es letztlich den Mitgliedern, ob sie die Durchführung eines Streitbeilegungsverfahrens für sinnvoll halten. Die Einräumung dieses Ermessensspielraumes darf nicht dadurch konterkariert werden, dass die Streitbeilegungsinstanzen ihre Prüfungskompetenz aus dem Grundsatz von Treu und Glauben ableiten.

b) Non liquet-Entscheidungen Als non liquet wird die Entscheidung eines Gerichts bezeichnet, zu einer bestimmten Streitfrage keine Stellung zu nehmen, weil die rechtliche Entscheidungsgrundlage insoweit unklar oder lückenhaft ist132. Über die Frage, ob non liquet-Entscheidungen im Völkerrecht zulässig sind, werden in der Literatur schon seit langem heftige Kontroversen geführt133. Durch das Rechtsgutachten des IGH in der Sache Legality of the Threat and Use of Nuclear Weapons hat der Streit neue Aktualität gewonnen134. Darin stellt der Gerichtshof fest: „[I]n view of the current state of international law, and of the elements at its disposal, the Court cannot conclude definitively whether the threat or use of nuclear weapons would be lawful or unlawful in an extreme circumstance of self-defence, in which the very survival of a State would be at stake135.“ Gegen non liquet Entscheidungen werden vor allem zwei Begründungsansätze vorgebracht. Einerseits wird argumentiert, die Annahme von Lücken sei mit der konsensualistischen Konzeption des Völkerrechts nicht in Einklang zu bringen136. Wenn für einen bestimmten Anspruch keine Rechtsgrundlage vorhanden sei, müsse die Klage insoweit abgewiesen werden. Dieser Begründungsansatz wird häufig in die Tradition der Lotus-Rechtsprechung137 des Ständigen Internationalen Gerichtshofes gestellt, wonach das Völkerrecht jede staat___________ 131 Border and Transborder Armed Actions (Nicaragua/Honduras); Jurisdiction and Admissibility, ICJ Rep. [1988], S. 68, Rn. 94. 132 Bartels, The Separation of Powers in the WTO, ICLQ 53 (2004), S. 861, 873. 133 Siehe Stone, Non Liquet and the Function of Law in the International Community, BYIL 35 (1959), S. 124; Weil, „The Court Cannot Conclude Definitively …“, Columbia JTL 36 (1997), S. 109. 134 Bodansky, Non Liquet and the Incompleteness of International Law, in: Boisson de Chazournes (Hrsg.), International Law, the International Court of Justice and Nuclear Weapons, S. 153; Aznar Gómez, The 1996 Nuclear Weapons Advisory Opinion and Non Liquet in International Law, ICLQ 48 (1999), S. 3; Weil, „The Court Cannot Conclude Definitively …“, Columbia JTL 36 (1997), S. 109. 135 ICJ Reports 1996, S. 226, Rn. 105. 136 Weil, „The Court Cannot Conclude Definitively …“, Columbia JTL 36 (1997), S. 109, 112 ff. 137 S. S. Lotus, PCIJ Reports 1927, Ser. A, No. 10.

II. Lösungswege zur Erhaltung des Legitimationsniveaus

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liche Handlung erlaube, die es nicht ausdrücklich verbiete138. Andererseits wird behauptet, es gehöre gerade zu den Funktionen völkerrechtlicher Streitbeilegungsinstanzen Lücken im Vertragsrecht und im Völkergewohnheitsrecht mit Hilfe allgemeiner Rechtsprinzipien und Billigkeitserwägungen zu schließen139. Die Streitparteien hätten die jeweilige Streitbeilegungsinstanz gerade deshalb eingesetzt, um eine Entscheidung herbeizuführen140. Ein non liquet käme deshalb einem déni de justice gleich. Ob ein non liquet im allgemeinen Völkerrecht statthaft ist, braucht hier jedoch nicht endgültig entschieden zu werden, denn das DSU macht an verschiedenen Stellen deutlich, dass jedenfalls im WTO-Streitbeilegungssystem non liquet-Entscheidungen nicht vorgesehen sind141. Die WTO-Mitglieder haben sich in Art. 23 DSU verpflichtet, Streitigkeiten in Bezug auf die Handelsabkommen ausschließlich innerhalb des WTO-Streitbeilegungssystems auszutragen. Rechtsschutz kann daher nur durch die WTO-Streitbeilegungsorgane gewährt werden. Art. 3 Abs. 2 S. 2 DSU gibt den Streitbeilegungsorganen weiterhin ausdrücklich den Auftrag, „die geltenden Bestimmungen […] zu klären“. Unklarheiten und Widersprüche des Welthandelsregimes können damit nicht zum Anlass genommen werden, eine Entscheidung in der Sache zu verweigern142. Für den Appellate Body stellt schließlich Art. 17 Abs. 12 DSU fest: „Das Berufungsgremium befasst sich mit jeder […] während des Berufungsverfahrens aufgeworfenen Frage.“ Auch dem Appellate Body ist es deshalb verwehrt, wegen Unklarheiten oder Lücken in den Handelsübereinkommen eine Entscheidung zu verweigern.

c) Prüfungsmaßstab Die Prüfungsmaßstäbe der WTO-Panels und des Appellate Body sind ein zentrales Element bei der Aufteilung von Entscheidungsmacht in der Welthan___________ 138

Steinberg, Judicial Lawmaking at the WTO, AJIL 98 (2004), S. 247, 259; Weil, „The Court Cannot Conclude Definitively …“, Columbia JTL 36 (1997), S. 109, 112 f. 139 Weil, „The Court Cannot Conclude Definitively …“, Columbia JTL 36 (1997), S. 109, 110 ff. 140 Weil, „The Court Cannot Conclude Definitively …“, Columbia JTL 36 (1997), S. 109, 114 ff. 141 Diese Überzeugung haben auch die ehemaligen Appellate Body Richter James Bacchus und Claus-Dieter Ehlermann zum Ausdruck gebracht. Bacchus, The Bicycle Club, JWT 37 (2003), S. 429, 439; Ehlermann, Tensions between the Dispute Settlement Process and the Diplomatic Treaty-Making Activities of the WTO, WTR 1 (2002), S. 301, 305. 142 So auch Davey, Has the WTO Dispute Settlement System Exceeded Its Authority?, JIEL (2001), S. 79, 106; a. A. Bartels, The Separation of Powers in the WTO, ICLQ 53 (2004), S. 861, 877.

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E. Grenzen der Legitimationsfähigkeit

delsordnung143. Auch von der Kontrollintensität der Streitbeilegungsinstanzen hängt es ab, inwieweit nationale Stellen in der Lage sind, ihre Regelungskompetenzen auszuschöpfen und wann sie den rechtlichen und tatsächlichen Einschätzungen der WTO-Streitbeilegungsorgane Folge leisten müssen144. Bereits subtile Veränderungen in der Formulierung des Prüfungsmaßstabes können den Ausschlag geben, ob eine nationale Maßnahme bestätigt oder als WTO-rechtswidrig verworfen wird. Der Prüfungsmaßstab hat sich folglich auch in der Literatur zu einem besonders kontrovers diskutierten Aspekt der WTO-Rechtsprechung entwickelt145. In dem zweizügigen Verfahren vor der WTO kommen dem Prüfungsmaßstab der Panels und des Appellate Body jeweils unterschiedliche Funktionen zu. Die Streitbeilegungspanels überprüfen die angegriffene mitgliedstaatliche Maßnahme in tatsächlicher und in rechtlicher Hinsicht. Sie sind deshalb zunächst mit der Frage konfrontiert, inwieweit sie die tatsächlichen Einschätzungen, die den Beschwerdegegner zum Erlass der streitumfangenen Maßnahme bewogen haben, ihrer Bewertung zugrunde legen und in welchem Umfang sie eine eigene Sachverhaltsermittlung durchführen. Zum zweiten unterliegt es ihrer Prüfung, ob die nationalen Stellen aus den ihnen vorliegenden Tatsachen rechtlich zulässige Schlussfolgerungen gezogen haben. Schließlich haben sie zu entscheiden welchen Stellenwert sie der WTO-rechtlichen Bewertung der Maßnahme durch die nationalen Stellen einräumen. Das Revisionsverfahren vor dem Appellate Body hat zum Ziel festzustellen, ob das Panel bei seiner Entscheidung das Welthandelsrecht korrekt ausgelegt und angewendet hat. Dabei ist aber auch der von dem Panel angewandte Prüfungsmaßstab eine revisionsfähige Rechtsfrage. Das DSU enthält nur vage Vorgaben zum Prüfungsmaßstab der Streitbeilegungsinstanzen. Die Verpflichtung der Panels aus Art. 11 S. 2 DSU, eine ob___________ 143

„The standard of review […] must reflect the balance established in [the particular WTO agreement] between the jurisdictional competences conceded by the Members to the WTO and the jurisdictional competences retained by the Members for themselves“, European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WTO-Dok. WT/DS26 und DS/48/AB/R, Appellate Body vom 16. Januar 1998, Rn. 115. 144 Ohlhoff, Die Streitbeilegung in der WTO, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 677, Rn. 93. 145 Aus der Debatte Ehlermann/Lockhart, Standard of Review in WTO Law, JIEL 7 (2004), S. 491; Oesch, Standards of Review in WTO Dispute Resolution, JIEL 6 (2003), S. 635; Cottier/Oesch, The Paradox of Judicial Review in International Trade Regulation: Towards a Comprehensive Framework, in: Cottier/Mavroidis (Hrsg.), The Role of the Judge in International Trade Regulation, S. 28; Durling, Deference, But Only When Due, JIEL 6 (2003), S. 125; Zleptnig, The Standard of Review in WTO Law, EBLR 2002, S. 427; Croley/Jackson, WTO Dispute Settlement Panel Deference to National Governement Decisions, in: Petersmann (Hrsg.), International Law and the GATT/WTO Dispute Settlement System, S. 185.

II. Lösungswege zur Erhaltung des Legitimationsniveaus

269

jektive Beurteilung („objective assessment“) des Sachverhalts und der aufgeworfenen Rechtsfragen vorzunehmen, gibt keine Auskunft darüber, inwieweit die Streitbeilegungsinstanzen ihr eigene Beurteilung an die Stelle des mitgliedstaatlichen Ermessens setzen sollen146. Der Appellate Body hat sich zur Frage des Prüfungsmaßstabes im WTO-Streitbeilegungsverfahren zum ersten Mal im Fall EC – Hormones geäußert. Darin äußern die Richter die Auffassung, der Prüfungsmaßstab des DSU sei zwischen „total deference“ und „de novo review“ anzusiedeln147. Damit bedient sich der Appellate Body zweier Begriffe der anglo-amerikanischen Rechtssprache, die jeweils die äußeren Pole richterlicher Prüfungsintensität beschreiben148. Die Vorgaben für den Prüfungsmaßstab der Panels aus dem DSU werden durch diese Rechtsprechung allerdings nicht wesentlich präzisiert. In der Praxis neigen die Panels einer strikten Überprüfung des Tatsachenvortrags und der Rechtsausführungen der Streitparteien zu149. Dies wurde vom Appellate Body bislang auch nicht beanstandet. Zum Schutz mitgliedstaatlicher Selbstbestimmungsansprüche kommt eine Lockerung des Prüfungsmaßstabes nur im Hinblick auf tatsächliche Feststellungen in Betracht. Bei der Auslegung des Welthandelsrechts besitzen die Mitgliedstaaten keine Ermessensspielräume. Die Zuständigkeit, die Rechte und Pflichten der Mitglieder aus den Handelsübereinkommen zu klären, steht allein den Streitbeilegungsorganen der WTO zu. Zum einen verfügen die Panels gegenüber den nationalen Stellen über eine höhere Kompetenz im Umgang mit dem Welthandelsrecht150. Zum anderen würde ein eigenständiger Ermessensrahmen der Mitglieder zu Auslegungsdivergenzen innerhalb der Welthandelsordnung führen151. Die damit einher gehende Rechtsunsicherheit würde letztlich auch die Legitimation des Streitbeilegungsmechanismus schwächen. Für eine gewisse Zurückhaltung der Panels bei der Überprüfung von Tatsachenfeststellungen sprechen dagegen bereits rein pragmatische Gründe. Die Ressourcen der Streitbeilegungspanels sind begrenzt. Gleichzeitig besitzen nationale Stellen eine größere Nähe und Erfahrung bei der Zusammenstellung der maßgeblichen ___________ 146

So auch Ehlermann/Lockhart, Standard of Review in WTO Law, JIEL 7 (2004), S. 491, 495. 147 European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WTO-Dok. WT/DS26 und DS/48/AB/R, Appellate Body Report vom 16. Januar 1998, Rn. 117. 148 Oesch, Standards of Review in WTO Dispute Resolution, JIEL 6 (2003), S. 635, 638. 149 Siehe B. I. 3. b). 150 Croley/Jackson, WTO Dispute Settlement Panel Deference to National Governement Decisions, in: Petersmann (Hrsg.), International Law and the GATT/WTO Dispute Settlement System, S. 185, 204 f. 151 Ehlermann/Lockhart, Standard of Review in WTO Law, JIEL 7 (2004), S. 491, 498.

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E. Grenzen der Legitimationsfähigkeit

Fakten152. Außerdem sind die Panellisten bei der Sachverhaltsaufklärung in vielen Bereichen ohnehin vom Entgegenkommen und dem Kooperationswillen des Beschwerdegegners abhängig. Von besonderer Bedeutung ist die Überprüfung von Gefahrenprognosen. Risikoabschätzungen spielen im Welthandelsrecht sowohl im Bereich des Umweltschutzes als auch im Bereich der Gesundheitsvorsorge eine wichtige Rolle. Umweltschutzpolitische Maßnahmen müssen, um die Voraussetzungen des Art. XX GATT zu erfüllen, zur Erreichung des Schutzzieles erforderlich sein. Das bedeutet, es muss ein Vergleich mit anderen, gleich wirksamen, aber potentiell weniger belastenden Maßnahmen vorgenommen werden. Hier besteht durchaus die Möglichkeit, den Mitgliedern einen gewissen Einschätzungsspielraum einzuräumen. Welche anderen Maßnahmen in Betracht gekommen wären, ist primär eine tatsächliche Frage. Eine Lockerung des Prüfungsmaßstabes würde daher die einheitliche Auslegung des WTO-Recht nicht gefährden. Allerdings dürfte es den WTO-Mitgliedern im Regelfall durchaus zumutbar sein, in dem Maße auf die Interessen ihrer Handelspartner Rücksicht zu nehmen, wie dadurch die Verwirklichung ihre Umweltschutzziele nicht in Frage gestellt wird. Zu beachten ist außerdem, dass ein Absenken der Prüfungsintensität dazu führen kann, protektionistische Tendenzen in der Politik der Mitglieder zu stärken und die durch die Handelsliberalisierung erzielten Wohlfahrtsgewinne abzuschwächen. Im Anwendungsbereich des SPS-Abkommens sind die Mitglieder dazu verpflichtet, jede handelsbeschränkende Maßnahme auf eine wissenschaftliche Risikoabschätzung zu stützen. Im Streitfall EC – Hormones hat der Appellate Body eine Reihe von Hinweisen gegeben, welchen Anforderungen eine solche Risikoabschätzung genügen muss. Der Begriff der Risikobewertung umfasst danach „a process characterized by systematic, disciplined and objective enquiry and analysis, that is, a mode of studying and sorting out facts and opinions“153. Die Richter haben allerdings bekräftigt, dass eine Risikoabschätzung nach dem SPS-Abkommen kein rein naturwissenschaftlicher Prozess ist. Die in Art. 5 Abs. 2 SPS-Abkommen genannten Faktoren sind daher nicht abschließend. Die Mitglieder können auch auf andere Kriterien zurückgreifen, die über Risiken, die

___________ 152 Ehlermann/Lockhart, Standard of Review in WTO Law, JIEL 7 (2004), S. 491, 502; Croley/Jackson, WTO Dispute Settlement Panel Deference to National Government Decisions, in: Petersmann (Hrsg.), International Law and the GATT/WTO Dispute Settlement System, S. 185, 205. 153 European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WTO-Dok. WT/DS26/AB/R, Appellate Body Report vom 16. Januar 1998, Rn. 187.

II. Lösungswege zur Erhaltung des Legitimationsniveaus

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sich in der Gesellschaft realisieren können, Auskunft geben154. Welche Kriterien damit im Einzelnen gemeint sind, ließ der Appellate Body allerdings offen. Nach der Rechtsprechung des Appellate Body ist eine Maßnahme dann auf eine Risikoabschätzung gestützt, wenn zwischen der Maßnahme und der Risikobewertung ein rationales Verhältnis besteht155. Die Richter haben es außerdem ausreichen lassen, dass die Maßnahme auf eine respektierte wissenschaftliche Mindermeinung gestützt ist156. Im Hinblick auf diese Vorgaben haben die Mitglieder einen breiten Spielraum, gesundheitspolitische Maßnahmen in einem WT O-Streitbeilegungsverfahren zu rechtfertigen. Auch bei gesundheitspolitischen Maßnahmen dürfte sich daher nur in extremen Ausnahmefällen aus demokratietheoretischen Gründen das Bedürfnis ergeben, den Prüfungsmaßstab der Panels zu lockern.

d) Souveränitätsfreundliche Auslegung der Handelsübereinkommen Ungerechtfertigte Eingriffe in nationale Selbstbestimmungsansprüche können schließlich auch über die Anwendung bestimmter Vertragsauslegungsgrundsätze vermieden werden. Grundsätzlich gilt, dass völkerrechtliche Verträge entsprechend der Wiener Vertragsrechtskonvention nach dem Willen der Vertragsparteien und nach dem Sinn und Zweck des Vertrages auszulegen sind157. Diese Grundsätze sind bei der Auslegung der WT O-Handelsübereinkommen allerdings nur schwer zu verwirklichen. Wegen der großen Zahl der Vertragspartner und der unterschiedlichen Interessen, die die Mitglieder in der WT O verfolgen, dürfte kaum einer Regelung des WT O-Rechts ein einheitlicher Wille aller Vertragsparteien zugrunde liegen. Ausweislich seiner Präambel verfolgt das WTO-Abkommen außerdem unterschiedliche, teilweise sogar divergierende Ziele, wodurch auch eine teleologische Auslegung häufig erschwert wird. Die Streitbeilegungsinstanzen sind daher oftmals gezwungen, auf objektive Vertragsauslegungsgrundsätze zurückzugreifen. Für eine souveränitätsfreundliche Auslegung der Handelsübereinkommen kann etwa der Grundsatz in dubio mitius herangezogen werden. Danach ist bei ___________ 154

European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WTO-Dok. WT/DS26/AB/R, Appellate Body Report vom 16. Januar 1998, Rn. 187. 155 European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WTO-Dok. WT/DS26/AB/R, Appellate Body Report vom 16. Januar 1998, Rn. 193. 156 European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WTO-Dok. WT/DS26/AB/R, Appellate Body Report vom 16. Januar 1998, Rn. 194. 157 Siehe Doehring, Völkerecht, Rn. 387 ff.

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E. Grenzen der Legitimationsfähigkeit

Bestehen zweier gleichwertiger Auslegungsalternativen diejenige zu wählen, welche die Souveränität der betroffenen Staaten am wenigsten beeinträchtigt158. Der Appellate Body berief sich im Fall EC – Hormones ausdrücklich auf diesen Auslegungsgrundsatz. Bei der Auslegung des Art. 3 Abs. 1 SPS-Abkommen kamen die Richter zu dem Ergebnis, die Mitglieder hätten nicht beabsichtigt, den Standards der Codex Alimentarius Kommission über den Abschluss des SPS-Abkommens rechtsverbindliche Wirkung zu verschaffen. Dabei bekräftigten sie, „[w]e cannot lightly assume that sovereign states intended to impose upon themselves the more onerous, rather than the less burdensome obligation“ und verwiesen in einer Fußnote auf den Grundsatz in dubio mitius159. In der Literatur wird die Anwendung des Grundsatzes in dubio mitius auf rechtssetzende Verträge dagegen überwiegend abgelehnt160. So wird argumentiert, die Übernahme rechtlicher Verpflichtungen sei gerade der Zweck eines Vertrages. Es müsse daher angenommen werden, dass die Parteien eine effektive Wirkung des Vertrages beabsichtigt hätten. Teilweise wird auch die innere Logik des Auslegungsgrundsatzes angezweifelt. Die Erweiterung des Handlungsspielraumes der einen Partei gehe nämlich zwangsläufig zulasten der Souveränität der anderen. Zumindest im Hinblick auf die hier erörterten Themenbereiche dürfte sich eine souveränitätsfreundliche Auslegung allerdings nicht als bloßes Nullsummenspiel beschreiben lassen. Aus demokratietheoretischer Sicht macht es einen erheblichen Unterschied, ob die Aufhebung einer demokratisch legitimierten Maßnahme in einem politisch sensiblen Bereich angeordnet wird oder ob einer Beschwerde gegen handelsbeschränkende Maßnahmen eines anderen Staates nicht abgeholfen wird. Wenn zu befürchten ist, dass eine weite Auslegung eines Vertrages zu einer Schwächung der Folgebereitschaft der Parteien führt, dient eine restriktive Interpretation besonders eingriffsintensiver Verpflichtungen schließlich auch der Effektivität des gesamten Vertragswerkes. Eine souveränitätsfreundliche Auslegung kann jedoch nicht allein über den Grundsatz in dubio mitius erreicht werden. Vielmehr kommen alle Auslegungsprinzipien in Betracht, die zu einer engen Interpretation der betreffenden Verpflichtungen oder einer weiten Auslegung einschlägiger Rechtfertigungstatbestände führen. Im Fall US – Shrimp entschied sich der Appellate Body für eine evolutionäre Auslegung des Tatbestandsmerkmals „erschöpfliche Natur___________ 158 Göttsche, in: Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, § 7, Rn. 45; Lennard, Navigating by the Stars, JIEL 5 (2002), S. 17, 61 ff. 159 European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WTO-Dok. WT/DS26/AB/R, Appellate Body Report vom 16. Januar 1998, Rn. 165. 160 Lennard, Navigating by the Stars, JIEL 5 (2003), S. 17, 62 ff.; Bernhardt, Interpretation in International Law, in: ders. (Hrsg.) EPIL, Bd. 2, S. 1416, 1419; Doehring, Völkerrecht, Rn. 394 f.

II. Lösungswege zur Erhaltung des Legitimationsniveaus

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schätze“ in Art. XX lit. g) GATT161. Er unterstrich, dass der Begriff „erschöpfliche Naturschätze“ im Licht der heute bestehenden Anstrengungen zum Schutz der Umwelt interpretiert werden müsse und deshalb alle in der Natur vorkommenden lebenden und nicht lebenden Ressourcen umfasse. Nach dieser Lesart konnten auch die amerikanischen Vorschriften zum Schutz von Shrimpvorkommen unter den Ausnahmetatbestand des Art. XX lit. g) GATT subsumiert werden. Eine weitere Methode, um legitime Regelungsansprüche in den WTO-Mitgliedstaaten zur Geltung zu bringen, ist eine stärkere Berücksichtigung völkergewohnheitsrechtlicher Grundsätze bei der Auslegung das Welthandelsrecht. Im Bereich des Umwelt- und Verbraucherschutzes ist hier in erster Linie an das Vorsorgeprinzip (precautionary principle) zu denken162. Es beinhaltet den Grundsatz, dass vorbeugende Maßnahmen zum Schutz vor Umweltbelastungen bereits dann ergriffen werden können, wenn noch kein vollständiger wissenschaftlicher Nachweis für die befürchtete Gefahr vorliegt163. Die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts sollen dabei umso geringer sein, je größer die möglichen Schadensfolgen sind164. Auf internationaler Ebene wurde auf das Vorsorgeprinzip erstmals in der Weltnaturcharta der Generalversammlung der Vereinten Nationen aus dem Jahr 1982 Bezug genommen. Seitdem hat es in zahlreichen völkerrechtlichen Erklärungen und Abkommen im Umweltbereich Erwähnung gefunden165. Im Fall EC – Hormones berief sich die EG zur Rechtfertigung ihres Einfuhrverbotes für hormonbehandeltes Rindfleisch ausdrücklich auf das Vorsorgeprinzip166. Der Appellate Body kam allerdings zu dem Schluss, dass das Vorsorgeprinzip neben den Regelungen des SPS-Abkommens keinen eigenständigen Anwendungsbereich bean___________ 161

„[T]he generic term ‚natural ressources‘ in Article XX (g) is not ‚static‘ in its content or reference but is rather ‚by definition, evolutionary‘“, United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WTO-Dok. WT/DS58/AB/R, Appellate Body Report vom 12. Oktober 1998, Rn. 130. 162 Ausführlich zum Vorsorgeprinzip Trouwborst, Evolution and Status of the Precautionary Principle in International Law; Freestone/Hey (Hrsg.), The Precautionary Principle in International Law. 163 Kamann, Übereinkommen über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 211, Rn. 73 164 Vitzthum, Raum und Umwelt im Völkerrecht, in: ders. (Hrsg.), Völkerrecht, S. 357, Rn. 116. 165 Dazu im Einzelnen Kamann, Übereinkommen über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen, in: Prieß/Berrisch (Hrsg.), WTO-Handbuch, S. 211, Rn. 74. 166 European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WTO-Dok. WT/DS26/AB/R, Appellate Body Report vom 16. Januar 1998, Rn. 16.

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E. Grenzen der Legitimationsfähigkeit

spruchen könne und die Verpflichtungen zur Durchführung einer Risikobewertung nicht überlagere167.

3. Zusammenfassung Mit Änderungen der Handelsübereinkommen oder der Streitbeilegungsvereinbarung ist gegenwärtig nicht zu rechnen. Da die Panels und der Appellate Body durch die Anwendung bestimmter Rechtsprechungstechniken in der Lage sind, die mit den Streitbeilegungsentscheidungen verbundenen Eingriffe in die Regelungshoheit der Mitglieder je nach Streitgegenstand so auszutarieren, dass ein hinreichendes Legitimationsniveau gewahrt ist, ist eine Reform des materiellen Rechts aber auch nicht erforderlich. Die Streitbeilegungsinstanzen können dabei im Wesentlichen auf zwei Instrumente zurückgreifen. Zum einen lässt ihnen der durch das DSU vorgegebene Prüfungsmaßstab bei der Sachverhaltsfeststellung gewisse Spielräume. Zum anderen erlaubt ihnen die Interpretationsbedürftigkeit des WTO-Rechts bei der Präzisierung der einschlägigen Verpflichtungs- und Befreiungstatbestände eine souveränitätsfreundliche Auslegung vorzunehmen. Um zu einer adäquaten Einschätzung zu gelangen, ob einer Maßname legitime gesellschaftliche Selbstbestimmungsansprüche oder rein protektionistische Interessen zugrunde liegen, benötigen die WTO-Streitbeilegungsinstanzen ein gewisses Maß an politischer Sensibilität. Die in der Tagespresse und in wissenschaftlichen Beiträgen formulierten Stellungnahmen zu einem Handelskonflikt und die Reaktionen von Regierungen und Nichtregierungsorganisationen dürften für die Streitbeilegungsinstanzen jedoch eine hinreichende Auswahl an Indizien bieten, um die Brisanz einer Streitigkeit angemessen zu beurteilen. Befragungen der Bürger, um herauszufinden, ob die betreffende Maßnahme tatsächlich von einer hohen gesellschaftlichen Zustimmung getragen ist, wie sie Pascal Lamy vorgeschlagen hat, erscheinen dagegen verzichtbar. Allgemein gilt letztlich nur, dass ein demokratisch verabschiedetes Parlamentsgesetze über ein höheres Maß an Legitimation verfügt als eine bloße Verwaltungsvorschrift und deshalb auch im WTO-Streitbeilegungsverfahren mit größerer Zurückhaltung zu behandeln ist. Auch die Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft sollten von den Streitbeilegungsinstanzen wie nationale Parlamentsgesetze behandelt werden. Jedenfalls ist zum einen der gewachsenen Bedeutung des Europäischen Parlaments und der steten Entwicklung hin zu einer europäischen Öffentlichkeit Rechnung zu tragen. Zum anderen ist zu berücksichtigen, dass die Mitgliedstaa___________ 167 European Communities – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WTO-Dok. WT/DS26/AB/R, Appellate Body Report vom 16. Januar 1998, Rn. 123 ff.

III. Ergebnis

275

ten der EG in wichtigen Bereichen Kompetenzen an die Gemeinschaft abgegeben haben und deshalb oftmals selbst nicht mehr handlungsfähig sind.

III. Ergebnis Politische Fragen, die den Kernbereich gesellschaftlicher Selbstbestimmungsansprüche betreffen, müssen in konsensorientierten Verfahren auf nationaler oder regionaler Ebene gelöst werden und können nicht einer völkerrechtlichen Streitbeilegungsinstanz zur Entscheidung überantwortet werden. Da die WTO-Handelsübereinkommen jedoch zahlreiche Verpflichtungen enthalten, die weit in den Bereich genuin nationaler Politik hineinreichen, besteht die Notwendigkeit, Gegenstrategien zu entwickeln, um zu vermeiden, dass die Streitbeilegungsinstanzen die Aufhebung politisch sensibler Rechtsakte anordnen und damit die Akzeptanz des WTO-Streitbeilegungssystems gefährden. Eine Änderung der WTO-Abkommen kommt hierzu nicht in Betracht. Die Regierungen der WTO-Mitglieder sind derzeit nicht bereit, substantielle Reformen der Verträge auf den Weg zu bringen. Es erscheint außerdem kaum möglich, über eine vertragliche Regelung besonders sensible Sachbereiche aus dem Welthandelsregime auszunehmen, ohne gleichzeitig die mit den Handelsübereinkommen verbundenen Liberalisierungsgewinne erheblich zu schmälern. Damit liegt es vor allem in der Verantwortung der Streitbeilegungsinstanzen, ein einheitliches Legitimationsniveau der Streitbeilegungsentscheidungen zu gewährleisten. Zu diesem Zweck kommen in kritischen Fallkonstellationen vor allem zwei sogenannte issue avoidance Techniken in Betracht. Zum einen haben die Panels die Möglichkeit, den Prüfungsmaßstab im Hinblick auf tatsächliche Feststellungen abzusenken. Zum anderen kann in solchen Fällen eine souveränitätsfreundliche Auslegung der Entscheidungsgrundlagen durch die Panels und den Appellate Body geboten sein.

Schlussbetrachtung Während der Uruguay-Runde wurde das diplomatisch ausgerichtete Streitbeilegungssystem des GATT zu einem effektiven quasi-gerichtlichen Verfahren fortentwickelt. Die Entscheidungen der WTO-Streitbeilegungsinstanzen werden nunmehr unabhängig vom politischen Willen der Mitglieder für die Streitparteien verbindlich. Kommt die unterlegene Streitpartei der Anordnung zur Aufhebung einer WTO-rechtswidrigen Maßnahme nicht nach, wird die obsiegende Partei auf Antrag dazu ermächtigt, zur Durchsetzung der Entscheidung Handelssanktionen zu erlassen. Die Rechtswirkungen der Streitbeilegungsentscheidungen sind allerdings auf das Verhältnis der Streitparteien beschränkt. Die Bürger können sich vor den nationalen Behörden und Gerichten nicht auf eine WTO-Entscheidung berufen. Institutionell bezieht das WTO-Streitbeilegungsverfahren seine Legitimation aus dem völkerrechtlichen Errichtungsakt und aus seinen Funktionen innerhalb der Welthandelsordnung. Es lassen sich damit input- und output-orientierte Aspekte unterscheiden. Die Uruguay-Runde hat besonders deutlich gemacht, wo die demokratischen Defizite völkerrechtlicher Rechtssetzung liegen. Die Verhandlungen werden von spezialisierten Ministerialbeamten abseits der Öffentlichkeit und ohne wesentlichen Einfluss der Parlamente geführt. Die Politik ist über Verhandlungsdetails nicht hinreichend informiert und übt typischerweise nur in den Bereichen Kontrolle aus, die sie für innenpolitisch brisant hält. Infolgedessen werden die Bürger nicht über die bestehenden Verhandlungsoptionen aufgeklärt. Auch die Ratifikationsverfahren im Anschluss an die Unterzeichnung des Protokolls von Marrakesch trugen nur wenig zur Legitimation der WTO-Abkommen bei. In den Parlamenten bestand zumeist nur ein geringes Interesse an den Verhandlungsergebnissen. Wegen der unabsehbaren ökonomischen Folgen, die eine Ablehnung der Handelsübereinkommen mit sich gebracht hätte, sahen sich die Abgeordneten außerdem faktisch zu einer Zustimmung gezwungen. Die Input-Legitimation der WTO-Streitbeilegungsvereinbarung ist damit nur schwach ausgeprägt. Verbesserungen könnten sich in Bezug auf künftige Rechtsänderungen durch eine stärkere Beteiligung von Parlamentariern an den Verhandlungen ergeben. Damit würde die politische Kontrolle über die Verhandlungsabläufe erhöht und die Information der Öffentlichkeit und der Parlamente verbessert. Auf der Output-Seite ist die institutionelle Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens an seiner Qualität als Instrument zur friedlichen Streitbeilegung und an seinem Beitrag zur Gewährleistung von Stabilität und Vorhersehbarkeit in den internationalen Handelsbezie-

Schlussbetrachtung

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hungen zu messen. Insoweit kann das DSU trotz der Belastungen, denen es vor allem durch die europäisch-amerikanischen Handelsstreitigkeiten ausgesetzt ist, bislang als Erfolgsgeschichte bezeichnet werden. In personell-organisatorischer und sachlicher Hinsicht wird der WTOStreitbeilegungsmechanismus den normativen Anforderungen an ein quasigerichtliches Verfahren in weiten Teilen gerecht. Kritisch zu würdigen ist das Auswahlverfahren für die Panelrichter. Die Ad hoc-Nominierung der Panellisten durch die Streitparteien kann zu Zweifeln an der Unabhängigkeit der Panels führen und verhindert die stetige Akkumulation von Sachwissen und Erfahrung in der Eingangsinstanz. Vorzugswürdig wäre stattdessen die Errichtung eines stehenden Panels nach dem Vorbild des Appellate Body. Auch die Stellung der Entwicklungsländer im Streitbeilegungsverfahren ist verbesserungsbedürftig. Der Grundsatz der Waffengleichheit erfordert zumindest eine stärkere finanzielle Unterstützung der am wenigsten entwickelten Staaten durch die WTO. Mit der Zulassung der Öffentlichkeit zu einem Panelverfahren hat die WTO einen wichtigen Schritt hin zu einer konsequenten Verwirklichung rechtsstaatlicher Verfahrensgrundsätze vollzogen. In Zukunft sollte die Zulassung der Öffentlichkeit aber nicht mehr von dem Willen der Streitparteien abhängig gemacht werden, sondern einheitlich in allen Verfahren vor WTO-Panels und vor dem Appellate Body gewährleistet werden. Insgesamt ist festzustellen, dass die einer völkerrechtlichen Streitbeilegungsinstanz zur Verfügung stehenden Legitimationsquellen im WTO-Streitbeilegungsverfahren weitgehend ausgeschöpft werden. Gleichwohl ist die WTO nicht für die Entscheidung aller Streitgegenstände gleichermaßen geeignet. Nationale und europäische Rechtsakte, die Kernbereiche gesellschaftliche Selbstbestimmungsansprüche reflektieren, sollten von der WT O sowohl aus demokratietheoretischen wie aus politisch-pragmatischen Gründen nicht angetastet werden. Obwohl mit der Gründung der WT O die Liberalisierung des Welthandels stark vorangetrieben wurde und die Mitglieder ihre Politik auch in Bereichen wie dem Umwelt- und Gesundheitsschutz oder der Kulturförderung einer stärkeren Disziplin unterworfen haben, konnten die Streitbeilegungsinstanzen Eingriffe in besonders sensible Bereiche nationaler Politik bislang weitgehend vermeiden. Dazu bedurfte es weder nachträglicher Korrekturen an den Handelsübereinkommen noch an der Streitbeilegungsvereinbarung. Auch eine gezielte Umgehung politisch brisanter Streitfragen über eine Verneinung des Rechtsschutzbedürfnisses des Beschwerdeführers oder im Wege einer non liquet-Entscheidung wurde von den Streitbeilegungsinstanzen bis dato zu Recht abgelehnt. Stattdessen hat sich der Appellate Body in besonders kritischen Fallkonstellationen darum bemüht, über eine souveränitätsfreundliche Auslegung der Handelsabkommen legitimen Regelungszielen der Mitglieder Raum zu verschaffen. Diesen Weg sollten die WTO-Streitbeilegungsinstanzen auch in Zukunft konsequent weiterverfolgen.

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Sowie ergänzende Hinweise auf die deutsche und ausländische Presse und im Internet veröffentlichte Reden und Stellungnahmen. WTO- und GATT-Dokumente werden mit ihrer offiziellen Dokumentennummer zitiert.

Personen- und Sachverzeichnis Advisory Center on WTO Law 183, 217 alternative 257

Streitbeilegungsmethoden

Demokratische Rückanbindung 41, 142, 146 Denationalisierung 39

amicus curiae 191, 229, 233

Deutscher Bundesrat 149

Appellate Body 63, 69

Deutscher Bundestag 97, 149

Appellate Body Richter

Dispute Settlement Body 61, 71

– Bestellung 198

Doha-Runde 34

– Kompetenz 193 – persönliche und sachliche Unabhängigkeit 185 – Repräsentativität 196 – Unvoreingenommenheit 189 – Verantwortlichkeit 201 Appellate Body Verfahren siehe Revisionsverfahren

Entschädigung 73 Entstehung 156

von

Handelsstreitigkeiten

Entwicklungsländer 33, 44, 135, 160, 195, 216 Europäische Gemeinschaft

Asbestfall 58, 186, 230, 241, 244

– Kommission 137

audiovisueller Sektor 254

– Parlament 144, 147

Ausschuss nach Art. 133 EG 138

– Rat 137, 140

Außenhandelstheorie 43 Aussetzung von Zugeständnissen 74

Europäischer Gerichtshof 91, 93, 98, 112, 137, 140, 180, 192, 195

Bananenfall 89, 112

Europäischer Menschenrechtsgerichtshof 180, 195

Begründungserfordernis 220 berechtigte Erwartungen 54, 58 Beschleunigungsgrundsatz 218

Fast track-Verfahren 142, 148

Beschwerdearten 51

Folgebereitschaft der WTO-Mitgliedstaaten 174

built-in-agenda 169

Folgeverfahren 72 Codex Alimentarius Commission 42, 272

friedliche Streitbeilegung

collective preferences 241, 260

– diplomatische Verfahren 115

cross retaliations 75

– gerichtliche Verfahren 116

– allgemein 155

Personen- und Sachverzeichnis GATS 59, 95, 140, 168, 255

Labelling 251

GATT 1947

Lamy, Pascal 34, 241, 260

– GATT-Panels 80, 238, 242

Landwirtschaft 44

– Rechtsnatur 39, 97, 121

Legitimation

GATT 1994 168, 243, 249, 253, 255

– Begriff 35

Geheimdiplomatie 131

– demokratische 126

Gentechnik 251

– empirische 36, 40

Gesundheitsschutz 243, 270

– Input- 126, 128, 130

Gewaltenteilungsprinzip 176, 179

– normative 36, 40

Globalisierung 26

– Output- 126, 128, 154

GMOs siehe Gentechnik

Legitimationsbedürftigkeit 39, 50

green room 41, 134

like products 163, 244

Gute Dienste 108

Lincoln, Abraham 126

303

Mehrheit von Beschwerdeführern 225

Hamilton, Alexander 136, 181 Hormonfall 30, 112, 189, 206, 214, 246, 269

Menschenrechtsschutz 252 Millenniums-Runde siehe Doha-Runde Ministerkonferenz – von Cancún 33

Implementierungsphase 71

– von Doha 32

Inländergleichbehandlung siehe Nichtdiskriminierungsgebot

– von Hongkong 34

Instanzenzug 222

Mündlichkeitsprinzip 209

Internationaler Gerichtshof 118, 172, 179, 184, 192, 194, 199

– von Seattle 27

Nationale Referenden 153

Internationaler Seegerichtshof 180, 192, 195, 199

Nationalstaat 26, 40

Internationaler 195, 200

negativer Konsens 46, 51, 62

Strafgerichtshof

issue avoidance techniques 263

192,

Nebenintervenienten 226 NGOs siehe Nichtregierungsorganisationen Nichtdiskriminierungsgebot 80, 243

Karussellsanktionen 76

Nichtregierungsorganisationen 27, 232

kognitiver Erkenntnisprozess 177

Nichtverletzungsbeschwerde 56

Kompensation siehe Entschädigung

non liquet 266

Konsultationen 65, 106 Konventsmodell 152

Öffentlichkeitsprinzip 209

Kulturgüterschutz 254

Organisatorische Unabhängigkeit 181

304

Personen- und Sachverzeichnis

Panelrichter

Revisionsverfahren 69

– Bestellung 197

Ricardo-Theorem 43

– Kompetenz 192

richterliche Bestellung 197

– persönliche und sachliche Unabhängigkeit 185

richterliche Kompetenz 191

– Repräsentativität 195

richterliche Selbstbeschränkung 262

– Unvoreingenommenheit 187

richterliche Unabhängigkeit 181, 184

– Verantwortlichkeit 200

richterliche Unvoreingenommenheit 186

Panelverfahren 66

richterliche Verantwortlichkeit 199

richterliche Repräsentativität 194

Parlamentarier 152 Parlamente 42, 135, 141, 146 Patentschutz 29, 247

Sachverständige 227

Prüfungsgegenstände 79

Sardinenfall 252

Prüfungsmaßstab 82, 267

Schutzklausel 260 Schwertfischfall 47

Ratifikationsverfahren 42, 141, 146 reasonable expectations siehe berechtigte Erwartungen

Seattle siehe Ministerkonferenz von Seattle Shrimpfall 30, 190, 194, 241, 249, 272

Rechtsbeistände 214

single undertaking approach 133, 170

Rechtsbindung

Situationsbeschwerde 60

– allgemein 177, 202

souveränitätsfreundliche Auslegung 271

– an GATT/WTOStreitbeilegungsentscheidungen 207

Sperrminoritäten 259

– an Völkerrecht 205

stare decisis 208

– an WTO-Handelsabkommen 203

subjektive Rechte

Rechtsdurchsetzung 109

– allgemein 94

Rechtsfortbildung 171 Rechtskonkretisierung 170, 178

– aus den GATT/WTO-Streitbeilegungsentscheidungen 103

Rechtsprechung 175, 176, 179, 263

Subventionsabkommen 58, 77

SPS-Abkommen 42, 81, 206, 245

Rechtsschutzbedürfnis 263 Rechtssicherheit in der Welthandelsordnung 162 rechtsstaatliche 209

Verfahrensgrundsätze

Rechtsverbindlichkeit der WTOStreitbeilegungsentscheidungen 87, 121 restrictive business practices 61

TBT-Abkommen 42, 98, 250 Thunfischfälle 29, 194, 248 Trade Policy (TPRM) 110

Review

Mechanism

trade and … issues 238 TRIPS-Abkommen 29, 43, 98, 140, 206, 247, 256

Personen- und Sachverzeichnis Umweltschutz 29, 190, 234, 248, 270

Verletzungsbeschwerde 52

UN

Verrechtlichung 51, 216

– allgemein 114, 129, 156

völkervertraglicher Konsens 131

– Sicherheitsrat 38, 116, 253

Vorsorgeprinzip 206, 273

unmittelbare Anwendbarkeit

Vorverfahren siehe Konsultationen

305

– allgemein 93 – der WTO-Abkommen 94

Waffengleichheit 216

– der WTO-Streitbeilegungsentscheidungen 101

Welthandelsorganisation (WTO)

Unternehmen 26, 157, 228

– Mandat 45

Uruguay-Runde 27, 41, 50, 132, 134, 238

– Rechtssetzung 165, 168

US Kongress 142, 147, 150

– und Öffentlichkeit 27

US Supreme Court 263

Wiener Vertragsrechtskonvention 131, 204, 271

US Trade Representative 137

Weber, Max 35, 240

– Sekretariat 31, 183, 217

Wilson, Wodrow 131 Verbot mengenmäßiger Beschränkungen 243

wrong cases 238

Verbraucherschutz 250

Zielkonflikte in der Streitbeilegung 112

Vergleich 108

Zivilgesellschaft 40, 152

Verhandlungsmacht 41, 134

Zunichtemachung und Schmälerung von Handelsvorteilen 54

Verhandlungsmandat 132

SUMMARY The WTO dispute settlement mechanism draws its institutional legitimacy from its establishment under international law and its specific functions in the global economic order. Yet, the negotiations in the Uruguay Round, that preceded the Installation of the WTO dispute settlement system, have clearly demonstrated the democratic deficiencies of international lawmaking. The Input-legitimacy of the WTO dispute settlement undertanding is, therefore, weak. A different picture appears with regard to the Output of the system. The WTO dispute settlement mechanism has mastered a remarkable number of cases and has become an indispensable instrument for the solution of trade conflicts. The procedural legitimation of WTO dispute settlement decisions is further ensured by independent and qualified panellists and Appellate Body judges as well as by the guarntee of basic due process rights. From a normative perspective, the WTO is, however, not legitimated to rule an maters that involve societal value decisions. Since the trade agreements touch an many of these issues, the dispute settlement organs must exercise judicial self-restraint in applyng WTO law. Thereby, they can fall back an a variety of issue-avoidance techniques that are practised under national law.

RÉSUMÉ La procédure de règlement des différends de l’OMC tire sa légitimité institutionnelle du droit international ainsi que des fonctions spécifiques que l’OMC exerce dans l’ordre économique mondial. Les négociations du Cycle d’Uruguay qui ont précédé la mise en place de la procédure ont clairement démontré le déficit démocratique qui affecte en général le processus de conclusion des traités multilatéraux. Pour cette raison, la légitimité «input» de l’accord sur le règlement des differénds est faible. Du côte «output», une aure Image se dessine. Le mécanisme a résolu un grand nombre de disputes et est devenu un Instrument indispensable pour le règlement des conflits commerciaux. La Légitimaion procédurale des décisions prises dann le cadre du règlement des différends de l’OMC est garantie par des juges indépendants et compétents et par une procédure orientée selon les principes fondamentaux de droit. Sur le plan normatif, l’OMC n’a pas la légitimite pour juger des litiges qui regardent des décisions de valeur sociale dans les Etats membres. La plupart de ces questions étant contenues dann les traités commerciaux, les Organes du règlement des différends sont obligés d’exercer une juridiction restreinte dans leur application du droit de l’OMC. Pour cela, ils disposent des techniques dites d’ «issue-avoidance» qui sont également employées au niveau national.