Die Gerichtsverwaltung in Deutschland und England [1 ed.] 9783428553310, 9783428153312

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Studien zum vergleichenden Öffentlichen Recht Studies in Comparative Public Law Band / Volume 2

Die Gerichtsverwaltung in Deutschland und England

Von

Alexander von Bernstorff

Duncker & Humblot · Berlin

ALEXANDER VON BERNSTORFF

Die Gerichtsverwaltung in Deutschland und England

Studien zum vergleichenden Öffentlichen Recht Studies in Comparative Public Law Band / Volume 2

Die Gerichtsverwaltung in Deutschland und England

Von

Alexander von Bernstorff

Duncker & Humblot · Berlin

Die Rechtswissenschaftliche Fakultät der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster hat diese Arbeit im Jahre 2017 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

D6 Alle Rechte vorbehalten © 2018 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Satz: Konrad Triltsch GmbH, Ochsenfurt Druck: buchbücher.de GmbH, Birkach Printed in Germany ISSN 2511-9648 ISBN 978-3-428-15331-2 (Print) ISBN 978-3-428-55331-0 (E-Book) ISBN 978-3-428-85331-1 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

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Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Wintersemester 2016 von der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster als Dissertation angenommen. Rechtsprechung und Literatur sind auf dem Stand vom Juli 2017; spätere Publikationen konnten nur vereinzelt berücksichtigt werden. Mein erster Dank gilt meinem Doktorvater, Herrn Professor Dr. Fabian Wittreck. Seine wertvollen Hinweise und seine hervorragende Betreuung haben zum Gelingen der Arbeit wesentlich beigetragen. Herrn Professor Dr. Gernot Sydow danke ich für die zügige Erstellung des Zweitgutachtens. Frau Dr. Lynn Wilhelmy und Herrn Dr. Nana Baidoo danke ich für die konstruktive Kritik und ihre Unterstützung bei der Korrektur der Arbeit. Schließlich danke ich meiner Familie und ganz besonders meinen Eltern für ihre vorbehaltlose Unterstützung und Förderung. Frankfurt am Main, im Dezember 2017

Alexander Graf von Bernstorff

Inhaltsverzeichnis Kapitel 1 Einleitung

21

A. Thematische Eingrenzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 B. Problemaufriss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 C. Gang der Darstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

Kapitel 2 Vorgaben für die Gerichtsverwaltung

28

A. Vorgaben des Internationalen Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 I. Völkerrechtliche Vorgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 1. Völkerrechtliche Verträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 2. Gewohnheitsrecht und allgemeine Rechtsgrundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 3. Erklärungen und Beschlüsse internationaler Organisationen und Vereinigungen 32 a) Allgemeine Erklärung der Menschenrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 b) UN Basic Principles on the Independence of the Judiciary . . . . . . . . . . . . . . 33 c) IBA Minimum Standards of Judicial Independence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 d) Draft Principles on the Independence of the Judiciary . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 e) Universal Declaration on the Independence of Justice . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 f) Draft Universal Declaration on the Independence of Justice . . . . . . . . . . . . 40 g) Universal Charter of the Judge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 h) Bangalore Principles of Judicial Conduct . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 i) Mount Scopus International Standards on Judicial Independence . . . . . . . . 46 j) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 II. Europarechtliche Vorgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 1. Europarecht im weiteren Sinne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 a) Europäische Menschenrechtskonvention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 aa) Art. 6 Abs. 1 EMRK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 bb) Art. 13 EMRK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 b) Empfehlungen des Ministerkomitees des Europarats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 aa) Empfehlung Nr. R (94) 12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

8

Inhaltsverzeichnis bb) Empfehlung Nr. R (2010) 12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 c) Empfehlungen des Beratenden Ausschusses der Europäischen Richter . . . . 60 aa) Stellungnahmen des Beratenden Ausschusses der Europäischen Richter 60 bb) Magna Charta der Richter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 d) European Charter on the Statute for Judges . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 2. Europarecht im engeren Sinne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 a) Die Grundrechtecharta als Unabhängigkeitsgarant . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 b) Legitimationsvermittlung über den unionsrechtlichen Haftungsanspruch . . . 69

B. Vorgaben des deutschen Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 I. Richterliche Unabhängigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 1. Regelungsort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 2. Regelungsinhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 a) Sachliche Unabhängigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 b) Persönliche Unabhängigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 c) Institutionelle Unabhängigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 3. Schutzrichtungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 a) Exekutive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 b) Legislative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 c) Judikative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 d) Öffentlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 4. Schutzzweck . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 II. Gewaltenteilungsgrundsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 III. Demokratische Legitimation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 1. Die demokratische Legitimation nach dem organisatorisch-formalen Modell

84

2. Die demokratische Legitimation der Dritten Gewalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 a) Sachlich-inhaltliche Legitimation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 aa) Gesetzesbindung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 bb) Sicherung der Gesetzesbindung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 (1) Prozessuale Kontrollinstrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 (a) Instanzenzug und Befangenheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 (b) Kollegialprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 (2) Formelle Kontrollinstrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 (a) Dienstaufsicht und Disziplinargewalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 (b) Amtshaftung und strafrechtliche Verantwortung . . . . . . . . . . . . . 93 (c) Richteranklage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 (3) Informelle Kontrollinstrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 (a) Saal-, Medien- und Fachöffentlichkeit als Garanten der richterlichen Gesetzesbindung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 (b) Die amtliche Urteilskritik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

Inhaltsverzeichnis

9

b) Personelle Legitimation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 aa) Richterwahl durch das Volk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 bb) Richterwahl durch die Parlamente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 cc) Exekutivbestellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 dd) Bestellung durch Richterwahlausschüsse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 ee) Kooptation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 c) Funktionell-institutionelle Legitimation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 IV. Justizgewähranspruch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 C. Vorgaben des englischen Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 I. Lokalisierung der Vorgaben des englischen Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 II. Die einzelnen Vorgaben des englischen Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 1. Gewaltenteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 2. Richterliche Unabhängigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 a) Regelungsort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 b) Regelungsinhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 aa) Persönlicher Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 bb) Sachliche Reichweite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 c) Schutzrichtungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 3. Verantwortlichkeit für richterliches Handeln – Judicial Accountability . . . . . . . 113

Kapitel 3 Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte

115

A. Die Verwaltung der deutschen Gerichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 I. Die Gerichte des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 1. Das Bundesverfassungsgericht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 a) Stellung und Funktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 b) Organe der Gerichtsverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 c) Aufgaben der Gerichtsverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 aa) Haushalt und Finanzverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 bb) Geschäftsverteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 cc) Personalverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 (1) Richter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 (a) Persönliche Anforderungen an die Richter und Vorgaben für die Zusammensetzung der Senate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 (b) Bestellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 (c) Amtszeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 (d) Besoldung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 (e) Beendigung des Richteramtes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

10

Inhaltsverzeichnis (2) Mitarbeiter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 (a) Mitarbeiter in der Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 (b) „Wissenschaftliche Mitarbeiter“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 dd) Dienstaufsicht und Disziplinarwesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 ee) Sachverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 (1) Gerichtssitz und -gebäude . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 (2) Bibliothek des Bundesverfassungsgerichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 ff) Ablaufverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 (1) Öffentlichkeitsarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 (2) Amtstracht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 2. Oberste Bundesgerichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 a) Stellung und Funktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 b) Organe der Gerichtsverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 aa) Legislative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 bb) Exekutive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 (1) Bundesministerien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 (2) Gerichtspräsidenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 (3) Minister der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 cc) Judikative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 (1) Präsidien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 (2) Richterräte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 (3) Präsidialräte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 (4) Dienstgericht des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 c) Aufgaben der Gerichtsverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 aa) Haushalt und Finanzverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 bb) Geschäftsverteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 cc) Personalverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 (1) Richter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 (a) Persönliche Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 (b) Bestellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 (aa) Berufsrichter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 (bb) Ehrenamtliche Richter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 (c) Beurteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 (d) „Beförderung“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 (e) Besoldung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 (f) Beendigung des Richteramtes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 (2) Mitarbeiter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 dd) Dienstaufsicht und Disziplinarwesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 (1) Dienstaufsicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 (2) Disziplinarwesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152

Inhaltsverzeichnis

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ee) Sachverwaltung: Gerichtsgebäude und -bibliotheken . . . . . . . . . . . . . . . 154 ff) Ablaufverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 (1) Öffentlichkeitsarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 (2) Bild- und Tonaufnahmen aus Gerichtssälen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 (3) Amtstracht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 II. Gerichte der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 1. Landesverfassungsgerichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 a) Stellung und Funktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 b) Organe der Gerichtsverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 c) Aufgaben der Gerichtsverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 aa) Haushalt und Finanzverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 bb) Geschäftsverteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 cc) Personalverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 (1) Richter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 (a) Persönliche Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 (b) Bestellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 (c) Amtszeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 (d) Besoldung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 (e) Beendigung des Richteramtes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 (2) Wissenschaftliche Mitarbeiter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 dd) Dienstaufsicht und Disziplinarwesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 2. Ordentliche Gerichte und Fachgerichte der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 a) Stellung und Funktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 b) Organe der Gerichtsverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 aa) Legislative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 bb) Exekutive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 (1) Ministerialebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 (2) Gerichtspräsidenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 cc) Judikative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 (1) Präsidien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 (2) Richterräte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 (3) Präsidialräte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 (4) Dienstgerichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 dd) Gewaltenübergreifende Organe: die Richterwahlausschüsse . . . . . . . . . 182 c) Aufgaben der Gerichtsverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 aa) Haushalt und Finanzverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 bb) Geschäftsverteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 cc) Personalverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 (1) Richter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 (a) Persönliche Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189

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Inhaltsverzeichnis (b) Richterbestellungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 (aa) Berufung der Berufsrichter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 (bb) Ernennung der Berufsrichter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 (cc) Bestellung der ehrenamtlichen Richter . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 (c) Beurteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 (d) „Beförderung“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 (e) Besoldung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 (f) Versetzung und Abordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 (g) Beendigung des Richteramtes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 (2) Mitarbeiter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 dd) Dienstaufsicht und Disziplinarwesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 (1) Dienstaufsicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 (2) Disziplinarwesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 ee) Sachverwaltung: Gerichtsgebäude . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 ff) Ablaufverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 (1) Öffentlichkeitsarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 (2) Amtstracht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211

B. Die Verwaltung der englischen Gerichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 I. Stellung und Funktion der einzelnen Gerichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 1. Gerichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 a) Supreme Court . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 b) Judicial Committee of the Privy Council . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 c) Court of Appeal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 d) High Court . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 e) Crown Court . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 f) County Court . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 g) Magistrates’ Courts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 h) Family Court . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 2. Tribunale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 a) Das Tribunalsystem nach der Reform durch den TCEA 2007 . . . . . . . . . . . . 224 b) Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen Tribunalen und Gerichten . . 225 II. Organe der Gerichtsverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 1. Legislative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 2. Exekutive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 a) Ministry of Justice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 b) Lord Chancellor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 aa) Der historische Lord Chancellor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 bb) Die Reform des Amts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 cc) Der Lord Chancellor nach der Reform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235

Inhaltsverzeichnis

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c) HM Courts & Tribunals Service . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 aa) Geschichtlicher Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 bb) Heute: Grundsatz der partnerschaftlichen Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . 238 (1) Chief Executive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 (2) Das Board . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 cc) Morgen: HMCTS unter richterlicher Verwaltung oder Effizienzsteigerungen in heutiger Struktur? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 d) Chief Executive of the Supreme Court . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 3. Judikative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 a) Amtsträger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 aa) Lord Chief Justice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 bb) Senior Presiding Judge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 cc) Heads of Division . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 (1) Master of the Rolls . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 (2) President of the Queen’s Bench Division . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 (3) President of the Family Division . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 (4) Chancellor of the High Court . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 dd) Presiding Judges . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 ee) Resident Judges . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 b) Organisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 aa) Judicial Executive Board . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 bb) Judicial Office . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 (1) Judicial Conduct Investigations Office . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 (2) Judicial College . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 (3) Judicial Press Office . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 cc) Richterliche Interessenvertretungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 (1) Vertretung aller Richter: Judges’ Council for England and Wales 252 (2) Interessenvertretungen bestimmter Richtergruppen . . . . . . . . . . . . . . 253 4. Gewaltenübergreifende und unabhängige Organe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 a) Judicial Appointments Commission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 aa) Zusammensetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 bb) Auswahl und Ernennung der Mitglieder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 (1) Vorauswahl durch panels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 (2) Vorauswahl durch Richtervertretungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 cc) Die Verwaltung der Judicial Appointments Commission . . . . . . . . . . . . 256 dd) Mitwirkung an Richterberufungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 b) Judicial Appointments and Conduct Ombudsman . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257

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Inhaltsverzeichnis III. Aufgaben der Gerichtsverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 1. Haushalt und Finanzverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 a) Supreme Court . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 aa) Bereitstellung der Finanzmittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 (1) Finanzmittel aus dem Staatshaushalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 (2) Gebühren und finanzielle Zuweisungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 (3) Kritik an der Finanzierungsmethode . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 bb) Verwaltung der bereitgestellten Finanzmittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 b) Gerichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 aa) Bereitstellung der Finanzmittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 bb) Verwaltung der bereitgestellten Finanzmittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 2. Geschäftsverteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 a) Supreme Court . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 b) Gerichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 aa) Strafgerichtsbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 bb) Zivilgerichtsbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 cc) Familiengerichtsbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 3. Personalverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 a) Richter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 aa) Richterämter und persönliche Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 (1) Professionelle Richter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 (a) Lord Chief Justice und Heads of Division . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 (b) Justices of the Supreme Court . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 (c) Lord Justices of Appeal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 (d) Justices of the High Court („Puisne Judges“) . . . . . . . . . . . . . . . 271 (e) Circuit Judges . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 (f) Recorders . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 (g) District Judges . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 (h) District Judges (Magistrates’ Courts) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 (2) Laienrichter: Magistrates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 bb) Bestellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 (1) Traditioneller Bestellmodus und Reform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 (2) Gegenwärtiger Bestellmodus für die Richter des Supreme Court . . . 279 (a) Einberufung einer Richterauswahlkommission . . . . . . . . . . . . . . 279 (b) Besetzung der Richterauswahlkommission . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 (c) Verfahren und Entscheidung der Richterauswahlkommission . . 280 (d) Entscheidung des Lord Chancellor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 (3) Gegenwärtige Bestellmodi für alle weiteren Richter . . . . . . . . . . . . . 282 (a) Lord Chief Justice und Heads of Division . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 (aa) Einberufung des selection panel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283

Inhaltsverzeichnis

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(bb) Besetzung des selection panel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 (cc) Verfahren des selection panel und Entscheidung des Lord Chancellor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 (b) Lords Justices of Appeal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 (c) Puisne Judges und alle weiteren Richter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 (aa) Befassung der Judicial Appointments Commission . . . . . . . . 288 (bb) Verfahren der Judicial Appointments Commission . . . . . . . . 289 (cc) Entscheidung der Judicial Appointments Commission . . . . . 292 (dd) Entscheidung des Lord Chancellor oder des Lord Chief Justice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 (4) Rechtsschutzmöglichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 (5) Bewertung des gegenwärtigen Bestellmodus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293 (6) Bestellung der Laienrichter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 cc) Amtszeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 dd) Erhebung gerichtlicher Erledigungszahlen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 ee) Richterliche Beurteilung und Leistungskontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296 (1) Formelles Beurteilungssystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296 (2) Informelle Leistungskontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 ff) Schulungen und Fortbildungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 gg) Beförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300 hh) Besoldung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301 ii) Versetzung und flexibler Richtereinsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 jj) Beendigung des Richteramtes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 b) Mitarbeiter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306 aa) Supreme Court . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306 bb) Weitere Gerichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 4. Disziplinarwesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308 a) Supreme Court Justices . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310 b) Professionelle Richter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 aa) Erste Stufe: Untersuchung durch das JCIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 bb) Zweite Stufe: Schnellverfahren oder Untersuchung durch nominated judge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 (1) Schnellverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 (2) Untersuchung durch nominated judge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 cc) Mögliche dritte Stufe: Untersuchung durch investigating judge . . . . . . . 313 dd) Mögliche vierte Stufe: Empfehlung eines disciplinary panel . . . . . . . . . 314 ee) Letzte Stufe: Entscheidung von Lord Chancellor und Lord Chief Justice 314 c) Laienrichter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 d) Überprüfung eines konkreten Disziplinarverfahrens durch den Ombudsman 318 5. Sachverwaltung: Gerichtsgebäude . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318

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Inhaltsverzeichnis 6. Ablaufverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 a) Öffentlichkeitsarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320 b) Amtstracht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322

Kapitel 4 Diskussionsbeiträge aus der englischen Gerichtsverwaltungspraxis

324

A. Vergleichbarkeit der Vorgaben für die Gerichtsverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324 B. Die englische Gerichtsverwaltung als Vorbild für die deutsche? . . . . . . . . . . . . . . . . . 326 I. Veränderung der Zuständigkeit für die Gerichtsverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326 1. Verwaltung aller Gerichte durch eine einheitliche Organisation . . . . . . . . . . . . 326 2. Partnerschaftliche Verwaltung der Gerichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 II. Veränderung der Abläufe in der Gerichtsverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 1. Flexibilisierung der starren Geschäftsverteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328 2. Richterliche Personalverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328 a) Richterberufungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328 b) Richterbesoldung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329 c) Flexibler Richtereinsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330 3. Öffentlichkeitsarbeit – Fernsehkameras in Gerichten? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331 C. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333 Stichwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366

Abkürzungsverzeichnis a.A. Abs. a.E. AEMR AGGerStrukG AGGVG AGVwGO Anm. AnO AöR ArbGG Art. Aufl. Az. BAG BayVBl. BBG Bd. BDG BFH BGB BGBl. BGH BGHSt BGHZ BHO BNotO BPersVG BRAO BSG BT-Drucks. BVerfG BVerfGE BVerfGG BVerwG BVerwGE bzw. CCJE CLSA 1990 CRA 2005 dass.

anderer Ansicht Absatz am Ende Allgemeine Erklärung der Menschenrechte vom 10. 12. 1948 Ausführungsgesetz zum Gerichtsstrukturgesetz Ausführungsgesetz zum Gerichtsverfassungsgesetz Ausführungsgesetz zur Verwaltungsgerichtsordnung Anmerkung Anordnung Archiv des öffentlichen Rechts Arbeitsgerichtsgesetz Artikel Auflage Aktenzeichen Bundesarbeitsgericht Bayerische Verwaltungsblätter Bundesbeamtengesetz Band Bundesdisziplinargesetz Bundesfinanzhof Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof Entscheidungen des Bundesgerichtshofs in Strafsachen Entscheidungen des Bundesgerichtshofs in Zivilsachen Bundeshaushaltsordnung Bundesnotarordnung Bundespersonalvertretungsgesetz Bundesrechtsanwaltsordnung Bundessozialgericht Bundestagsdrucksache Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bundesverfassungsgerichtsgesetz Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts beziehungsweise Consultative Council of European Judges Courts and Legal Services Act 1990 Constitutional Reform Act 2005 dasselbe

18 DDR ders. DGH dies. DJT DÖD DÖV DRB DRiG DRiZ DVBl. E ebda. EGMR EGMRE Einl. EMRK EU EuGH EU-GRCh EuR EUV EuZW f./ ff. FamFG FGO Fn. Frhr. v. FS gem. GG ggü. GO GS GVBl. GVG h.M. HMCTS HRA 1998 Hrsg. IBA i. d. R. IGH IGH-Statut IPbpR i.S.d. i.S.v.

Abkürzungsverzeichnis Deutsche Demokratische Republik derselbe Dienstgerichtshof dieselbe(n) Deutscher Juristentag Der öffentliche Dienst Die öffentliche Verwaltung Deutscher Richterbund Deutsches Richtergesetz Deutsche Richterzeitung Deutsches Verwaltungsblatt Entscheidung ebenda Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte Einleitung Europäische Menschenrechtskonvention Europäische Union Europäischer Gerichtshof Charta der Grundrechte der Europäischen Union Europarecht Vertrag über die Europäische Union Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht folgende/fortfolgende Gesetz über das Verfahren in Familiensachen und in den Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit Finanzgerichtsordnung Fußnote Freiherr von Festschrift gemäß Grundgesetz gegenüber Geschäftsordnung Gedächtnisschrift Gesetz- und Verordnungsblatt Gerichtsverfassungsgesetz herrschende Meinung Her Majesty’s Courts and Tribunals Service Human Rights Act 1998 Herausgeber International Bar Association in der Regel Internationaler Gerichtshof Statut des Internationalen Gerichtshofs Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte im Sinne des im Sinne von

Abkürzungsverzeichnis i.V.m. JAC JCIO JMBl. JöR JOR JR Jura JuS JZ krit. KritJ KritV LBG LHO lit. LJIL LKV LPersVG LRiG LRiStaG LT-Drucks. LVerf. LVerfG LVerfGG m. MDR MEDEL MoJ NdsVbl. n.F. NJW NJW-RR NordÖR Nr./Nrn. NRV NRW NStZ NVwZ NVwZ-RR NZA NZS OVG PEBB§Y RdA RGBl. RiWG RLP

19

in Verbindung mit Judicial Appointments Commission Judicial Conduct Investigations Office Justizministerialblatt Jahrbuch des öffentlichen Rechts Jahrbuch für Ostrecht Juristische Rundschau Juristische Ausbildung Juristische Schulung Juristenzeitung kritisch/e Kritische Justiz Kritische Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Rechtswissenschaft Landesbeamtengesetz Landeshaushaltsordnung Buchstabe Leiden Journal of International Law Landes- und Kommunalverwaltung Landespersonalvertretungsgesetz Landesrichtergesetz Landesrichter- und Staatsanwältegesetz Landtagsdrucksache Landesverfassung Landesverfassungsgericht Gesetz über das Landesverfassungsgericht mit Monatsschrift für deutsches Recht Magistrats européens pour la démocratie et les libertés Ministry of Justice Niedersächsische Verwaltungsblätter neue Fassung Neue Juristische Wochenschrift Neue Juristische Wochenschrift, Rechtsprechungs-Report Zeitschrift für öffentliches Recht in Norddeutschland Nummer/Nummern Neue Richtervereinigung Nordrhein-Westfalen Neue Zeitschrift für Strafrecht Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, Rechtsprechungs-Report Neue Zeitschrift für Arbeitsrecht Neue Zeitschrift für Sozialrecht Oberverwaltungsgericht Personalbedarfberechnungssystem Recht der Arbeit Reichsgesetzblatt Richterwahlgesetz Rheinland-Pfalz

20 Rn. Rspr. RuP S. sec. SGG SGV. NRW s. o. StGB StGH StGHG StWStP s. u. TCEA 2007 u. u. a. UN UN-Charta v. Var. Verf. VerfGH VerfGHG VerwArch. VG VGH vgl. VO Vorb. VVDStRL VwGO WLR ZaöRV z. B. ZBR ZPO ZRP ZustVO JM NRW

ZZP

Abkürzungsverzeichnis Randnummer Rechtsprechung Recht und Politik Seite section Sozialgerichtsgesetz Geltende Gesetze und Verordnungen des Landes Nordrhein-Westfalen siehe oben Strafgesetzbuch Staatsgerichtshof Gesetz über den Staatsgerichtshof Staatswissenschaft und Staatspraxis siehe unten Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007 und und andere Vereinte Nationen Charta der Vereinten Nationen von Variante Verfassung Verfassungsgerichtshof Gesetz über den Verfassungsgerichtshof Verwaltungsarchiv Verwaltungsgericht Verwaltungsgerichtshof vergleiche Verordnung Vorbemerkung(en) Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer Verwaltungsgerichtsordnung The Weekly Law Reports Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht zum Beispiel Zeitschrift für Beamtenrecht Zivilprozessordnung Zeitschrift für Rechtspolitik Verordnung über richter- und beamtenrechtliche Zuständigkeiten sowie zur Bestimmung der mit Disziplinarbefugnissen ausgestatteten dienstvorgesetzten Stellen im Geschäftsbereich des Justizministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen Zeitschrift für Zivilprozess

Kapitel 1

Einleitung Die folgende Arbeit untersucht die Gerichtsverwaltung in Deutschland und England. Zu Beginn des ersten Kapitels sollen zunächst das Thema der vorliegenden Arbeit einleitend erläutert und die für das Verständnis der folgenden Kapitel essentiellen Begrifflichkeiten definiert werden (A.). Sodann soll die zu untersuchende Problematik dargestellt und verdeutlicht werden, weshalb es sich lohnt, in gerichtsverwaltenden Fragen nach England zu blicken (B.). Die Einleitung schließt mit einem kurzen Überblick über den Gang der Darstellung in den folgenden Kapiteln (C.).

A. Thematische Eingrenzung Die Thematik, mit der sich die vorliegende Arbeit befasst, bedarf einer gewissen Eingrenzung und Erläuterung. Dies gilt zunächst für den Begriff „Gerichtsverwaltung“. Hierunter wird zumeist – und auch in dieser Arbeit – die verwaltende Tätigkeit verstanden, die sich mit der Bereitstellung der personellen und sachlichen Mittel gegenüber den Gerichten befasst und die damit für die Bereitstellung jener Mittel zuständig ist, die die Gerichte erst in die Lage versetzen, ihren Tätigkeiten in Rechtsprechung und Justizverwaltung nachzukommen1. Konkret zählen zu den Aufgaben der Gerichtsverwaltung die Zuweisung und Verwaltung der finanziellen Mittel der Gerichte (Finanzverwaltung), die Verwaltung der Personalangelegenheiten (Personalverwaltung), die Bereitstellung und der Unterhalt von Gerichtsgebäuden und Gerichtsbibliotheken (Infrastrukturverwaltung) und die Organisation des gerichtlichen Dienstbetriebs (Ablaufverwaltung)2. Zusammenfassend handelt die Gerichtsverwaltung demnach von der Verwaltung der Gerichte. Dass dabei gerade über die Personalverwaltung ganz erheblicher Einfluss auf die Judikative ausgeübt werden kann, wurde mit Blick auf die polnische Justizreform zuletzt auch in das Bewusstsein einer breiteren Öffentlichkeit gerückt3. Die Gerichtsverwaltung 1 K. F. Röhl, Selbstverwaltung für die Dritte Gewalt, in: JZ 2002, S. 838 (840); F. Wittreck, Die Verwaltung der Dritten Gewalt, 2006, S. 16; R. Kissel/H. Mayer, Gerichtsverfassungsgesetz, 8. Aufl. 2015, § 12 Rn. 85. 2 Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 17. 3 A. Zoll, Die Rechtsstaatskrise vertieft sich, in: DRiZ 2017, S. 114 f.; T. Guddat, Quo vadis Polonia, in: Betrifft Justiz 129 (2017), S. 5 ff.

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Kap. 1: Einleitung

ist abzugrenzen von der Verwaltung durch die Gerichte. Letztere umfasst alle Verwaltungsaufgaben, die die Gerichte außerhalb eines anhängigen Verfahrens mit Außenwirkung gegenüber Bürgern wahrnehmen4. In solchen Fällen nehmen die Gerichte keine rechtsprechende Tätigkeit, sondern Tätigkeiten der allgemeinen öffentlichen Verwaltung wahr5. Derartige Tätigkeiten können den Gerichten aus Zweckmäßigkeitserwägungen, wegen eines inneren Zusammenhangs oder aus Traditionsgründen zugewiesen sein6. Konkret handelt es sich etwa um Befreiungen vom Ehefähigkeitszeugnis für Ausländer (§ 1309 Abs. 2 Satz 1 BGB) oder Entscheidungen im Berufsrecht der Rechtsanwälte und Notare7. Soweit in dieser Arbeit von der englischen Gerichtsverwaltung die Rede ist, meint dies die Gerichtsverwaltung in England und Wales. Beide Länder teilen sich eine einheitliche Gerichtsverwaltung, die abzugrenzen ist von den Gerichtsverwaltungen Schottlands und Nordirlands. Die Verkürzung der Gerichtsverwaltung von England und Wales zur englischen Gerichtsverwaltung hat primär sprachliche Gründe, spiegelt aber auch die Gewichtung der beiden Länder innerhalb der einheitlichen Gerichtsverwaltung wieder: Diese wird von England und damit letzten Endes von London dominiert.

B. Problemaufriss Fast so alt wie die Bundesrepublik ist die fortdauernde Debatte um die Frage, wem in der rechtsstaatlich verfassten Demokratie des Grundgesetzes die Verwaltung der Gerichte zustehen soll. Schon 1951 forderte der Präsident des Oberverwaltungsgerichts Münster Paulus van Husen in aller Deutlichkeit die „Entfesselung“ der Dritten Gewalt aus den so empfundenen Fängen der Exekutive8. Er war davon überzeugt, dass es dem Prinzip der richterlichen Unabhängigkeit widerspräche, wenn 4 Röhl, Selbstverwaltung (Fn. 1), S. 840; Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 13 f.; Kissel/ Mayer (Fn. 1), § 12 Rn. 106. 5 Kissel/Mayer (Fn. 1), § 12 Rn. 106. 6 H. Domcke, Verfassungsrechtliche Aspekte der Justizverwaltung, in: FS Bengl, 1984, S. 3 (6); Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 11; Kissel/Mayer (Fn. 1), § 12 Rn. 106. 7 Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 14; Kissel/Mayer (Fn. 1), § 12 Rn. 106. 8 Sein Ausführungen zur „Entfesselung der Dritten Gewalt“ sind veröffentlicht in AöR 78 (1952/1953), 49 (49 f.), wobei die Dringlichkeit seines Anliegens auf S. 59 deutlich wird: Hier erklärt van Husen, dass der Weg zur Selbstständigkeit der Gerichte „nur über die Leiche des Justizministers“ führe. – Erwähnung findet van Husen bis heute, etwa bei C. Dästner, Selbstverwaltung der Gerichte als Voraussetzung ihrer Unabhängigkeit im schlanken Staat?, in: H. Schulze-Fielitz/C. Schütz (Hrsg.), Justiz und Justizverwaltung zwischen Ökonomisierungsdruck und Unabhängigkeit, 2002, S. 201 (201 f.); G. Mackenroth/H. Teetzmann, Mehr Selbstverwaltung der Justiz – Markenzeichen zukunftsfähiger Rechtsstaaten, in: ZRP 2002, 337 (337); H.-J. Papier, Zur Selbstverwaltung der Dritten Gewalt, in: NJW 2002, 2585 (2585) oder C. Sennekamp, Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus! Demokratieprinzip und Selbstverwaltung der Justiz, in: NVwZ 2010, 213 (213).

B. Problemaufriss

23

die Gerichtsverwaltung in den Händen der Exekutive läge9. Genau dies war in Deutschland aber traditionell der Fall: Mit Inkrafttreten des Gerichtsverfassungsgesetzes von 1877 übernahm die Exekutive weitestgehend die Verwaltung der Gerichte10. Hieran änderte sich weder in der Weimarer Zeit noch zu Zeiten der NSDiktatur Grundlegendes11. Lediglich innerhalb der Exekutive verschob sich in den Jahren 1934 und 1935 die Kompetenz für die Gerichtsverwaltung von den Ländern auf das Reich und konkret auf das Reichsjustizministerium12. In der jungen Bundesrepublik fiel die Forderung van Husens zunächst auf fruchtbaren Boden: Sie wurde schon bald von anderen aufgegriffen und prägte unter der Schlagzeile „Selbstverwaltung der Justiz“ eine in den fünfziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts energisch geführte Debatte13. Praktisch blieb die Gerichtsverwaltung in Deutschland dem Grunde nach Exekutivverwaltung. Hieran änderte sich auch in den folgenden Jahrzehnten wenig, was in nicht unerheblichem Maße damit zusammenhing, dass die Selbstverwaltungsdebatte weitestgehend eingeschlafen war14.

9

van Husen, Entfesselung (Fn. 8), S. 55 ff. Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 49 f. 11 Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 43 ff. 12 L. Gruchmann, Die Überleitung der Justizverwaltung auf das Reich 1933 – 1935, in: Bundesministerium der Justiz (Hrsg.), Vom Reichsjustizamt zum Bundesministerium der Justiz, 1977, S. 119 (125 ff.); Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 59 f. 13 Siehe etwa auf der zustimmenden Seite O. Kollmann, Die Dritte Gewalt (Tragweite und Folgerungen), in: DRiZ 1952, S. 186 (187 f.); ders., Selbstverwaltung der Gerichte?, in: DÖV 1953, S. 600 ff.; Eb. Schmidt, Richtertum, Justiz und Staat, in: JZ 1953, S. 321 (325); K. F. Freiherr von Schowingen, Selbstverwaltung der Gerichte und Personalpolitik, in: DÖV 1953, S. 531 ff.; W. Verweyen, Magna cum diligentia. Ein Beitrag zum Postulat: „Selbstverwaltung der Justiz“, in: DRiZ 1953, S. 154 ff.; dagegen R. Amelunxen, Selbstverwaltung der rechtsprechenden Gewalt, in: DRiZ 1953, S. 52 f.; E. Kern, Selbstverwaltung der Gerichte?, in: AöR 79 (1953), S. 87 (90); U. Scheuner, Die Selbständigkeit und Einheit der Rechtspflege, in: DÖV 1953, S. 517 (521 f.). Die in juristischen Kreisen große Prominenz dieser Debatte lässt sich daran ablesen, dass die „vollständige Selbstverwaltung aller Gerichte im Rahmen des Grundgesetzes“ auch auf dem 40. Deutschen Juristentag 1953 thematisiert wurde, siehe H. K. J. Ridder, Empfiehlt es sich, die vollständige Selbstverwaltung aller Gerichte im Rahmen des Grundgesetzes gesetzlich einzuführen?, in: Verhandlungen des Vierzigsten Deutschen Juristentages, Bd. I, 1953, S. 91 ff.; H. P. Ipsen, Empfiehlt es sich, die vollständige Selbstverwaltung aller Gerichte im Rahmen des Grundgesetzes gesetzlich einzuführen?, in: Verhandlungen des Vierzigsten Deutschen Juristentages, Bd. II, 1953, S. C 5 ff.; A. Arndt, Empfiehlt es sich, die vollständige Selbstverwaltung aller Gerichte im Rahmen des Grundgesetzes gesetzlich einzuführen?, ebda., S. C 41 ff. – Dass van Husen heute (wohl zu Recht) als Auslöser der größeren Debatte gilt, sollte allerdings nicht darüber hinwegtäuschen, dass erste Selbstverwaltungsforderungen schon in der NS-Zeit artikuliert wurden; dazu Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 644 ff. 14 Den Grund hierfür sieht Röhl, Selbstverwaltung (Fn. 1), S. 839 darin, dass mit der Verabschiedung des Deutschen Richtergesetzes und der Einführung einer eigenständigen Richterbesoldung zwei wichtige Forderungen der Richterschaft erfüllt wurden; auch J. Grotheer, Selbstverwaltung der Justiz, in: Schulze-Fielitz/Schütz, Justiz (Fn. 8), S. 55 (56) konstatiert, dass „das Thema totgeschwiegen [wurde]“. 10

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Kap. 1: Einleitung

Ihre Renaissance erlebte die Debatte erst zu Beginn des neuen Jahrtausends. Auslöser waren die von der Richterschaft zunehmend als Bedrohung empfundenen Forderungen nach einer Ökonomisierung der Dritten Gewalt15. Wirklichen Schwung nahm die Debatte allerdings erst auf, als der Deutsche Richterbund im Jahr 2001 vorschlug, die Gerichtsverwaltung in die Hände eines Justizverwaltungsrats zu legen16. Die Selbstverwaltungsfrage wurde zu einem der Themen des im darauffolgenden Jahr stattfindenden 64. Deutschen Juristentages17 sowie zum Inhalt einer großen Zahl von Aufsätzen18. Vorläufig mündete die Debatte in zwei unterschiedlichen Modellvorschlägen für die zukünftige Ausgestaltung der Verwaltung der Dritten Gewalt. Beim ersten Modell handelt es sich um das „Zwei-Säulen-Modell“ des Deutschen Richterbundes19, das in den vergangenen Jahren zum Entwurf eines 15 Diesen Auslöser nennen K. F. Röhl, Vom Gerichtsmanagement zur Selbstverwaltung der Justiz, in: DRiZ 1998, S. 241 (246); ders., Justiz als Wirtschaftsunternehmen, in: DRiZ 2000, S. 220 ff.; ders., Selbstverwaltung (Fn. 1), S. 839 f.; J. Grotheer, Neues Steuerungsmodell – Segen oder Fluch?, in: DRiZ 1999, S. 458; B. Kramer, Modernisierung der Justiz: Das Neue Steuerungsmodell, in: NJW 2001, S. 3449 (3451); Dästner, Selbstverwaltung (Fn. 8), S. 203 ff.; T. Groß, Selbstverwaltung der Gerichte als Voraussetzung ihrer Unabhängigkeit?, in: Schulze-Fielitz/Schütz, Justiz (Fn. 8), S. 217 (218); ders., Selbstverwaltung der Gerichte als Voraussetzung ihrer Unabhängigkeit, in: DRiZ 2003, S. 298 (298); Mackenroth/Teetzmann, Selbstverwaltung (Fn. 8), S. 338 f.; Papier, Selbstverwaltung (Fn. 8), S. 2586; Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 655; H. Landau, Justiz und Verfassung, in: FS 100 Jahre Deutscher Richterbund, 2009, S. 41 (48); umfassend zu den Bestrebungen die Justiz „wirtschaftlicher“ zu machen C. Schütz, Der ökonomisierte Richter. Gewaltenteilung und richterliche Unabhängigkeit als Grenzen Neuer Steuerungsmodelle in den Gerichten, 2005, S. 329 ff. 16 Röhl, Selbstverwaltung (Fn. 1), S. 838; Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 655; den Vorschlag des Richterbundes besprechen auch H. Mertin, Selbstverwaltung der Justiz als Verfassungsauftrag?, in: ZRP 2002, S. 332 (332 f.) und Papier, Selbstverwaltung (Fn. 8), S. 2586 f. 17 Es sprachen W. Hoffmann-Riem, Mehr Selbstständigkeit für die Dritte Gewalt?, in: Verhandlungen des Vierundsechzigsten Deutschen Juristentages, Bd. II/1, 2002, S. Q 11 ff.; G. Mackenroth, Selbstverwaltung der Justiz – Modelle, Chancen und Gefahren, ebda., S. Q 33 ff.; F. Busse, Mehr Selbstständigkeit für die Dritte Gewalt?, ebda., S. Q 43 ff. zum Ganzen siehe etwa H. Kintzi, Mehr Selbstständigkeit für die Dritte Gewalt – eine Revolution, in: DRiZ 2002, S. 405 f. 18 Über die bereits genannten Stimmen hinaus, siehe etwa U. Berlit, Justizmodernisierung zwischen Demokratie und Ökonomie, in: Betrifft Justiz 70 (2002), S. 319 ff.; ders., Selbstverwaltung (in) der Justiz und grundgesetzliche Demokratie, in: DRiZ 2003, S. 292 ff.; H. Ha¨ user, Demokratie an der Legitimationskette, in: Betrifft Justiz 72 (2002), S. 426 ff.; L. M. Peschel-Gutzeit, Abschied von der ministeriellen Verwaltung der Gerichte und Staatsanwaltschaften, in: DRiZ 2002, S. 345 ff.; R. Zickler, Mehr Selbstverwaltung der Justiz, in: ZRP 2002, S. 531; W. Hoffmann-Riem, Mehr Selbstständigkeit für die Dritte Gewalt, in: DRiZ 2003, S. 284 ff.; H. Küpper, Die Forderung der deutschen Justiz nach Selbstverwaltung – Modell Osteuropa?, in: JOR 44 (2003), S. 11 ff.; H. Weber-Grellet, Eigenständigkeit und Demokratisierung der Justiz, in: ZRP 2003, S. 145 ff.; P. Brause, Notwendigkeit der Stärkung der dritten Gewalt, in: ZRP 2005, S. 82 ff. 19 Hierzu ausführlich H. Weber-Grellet, Selbstverwaltung der Justiz – Zwei-Säulen-Modell des Deutschen-Richterbundes, in: ZRP 2007, S. 153 ff.; siehe auch Landau, Justiz (Fn. 15), S. 49; G. Mackenroth, Selbstverwaltung der Justiz – Zwischenbilanz in Frageform, in: DRiZ 2009, S. 79 (81).

B. Problemaufriss

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„Landesgesetzes zur Selbstverwaltung der Justiz“ weiterentwickelt wurde20. Danach sollen die aus fünf Richtern und Staatsanwälten bestehenden Justizverwaltungsräte („Erste Säule“) an der Spitze der Gerichtsverwaltung stehen21. Die Justizverwaltungsräte sollen die gerichtsverwaltenden Funktionen der Justizministerien übernehmen und insbesondere für die richterliche Personalverwaltung22, die Dienstaufsicht und die Finanzverwaltung der Gerichte zuständig sein23. Die Wahl der Mitglieder der Justizverwaltungsräte wiederum soll sog. Justizwahlausschüssen („Zweite Säule“) übertragen werden24. Letztere sollen sich zusammensetzen aus den Landtagspräsidenten als Vorsitzenden, neun weiteren Landtagsabgeordneten, sieben Richtern, zwei Staatsanwälten und einem Rechtsanwalt mit beratender Stimme25. Neben dem Deutschen Richterbund hat auch die Neue Richtervereinigung ein eigenes Modell zur Herstellung der institutionellen Unabhängigkeit der Judikative erarbeitet und in diesem Zuge zwei Gesetzesentwürfe vorgestellt26. Der erste Gesetzesentwurf sieht eine Änderung des Grundgesetzes vor und möchte die Berufung der Bundesrichter und die Einstellung der Landesrichter vollständig in die Hände von Richterwahlausschüssen legen, die sich zu zwei Dritteln aus Parlamentariern und zu einem Drittel aus Richtern und Staatsanwälten zusammensetzen27. Der zweite Gesetzesentwurf sieht insbesondere Änderungen bzw. Ergänzungen des Gerichtsverfassungsgesetzes vor und möchte die gerichtsverwaltenden Aufgaben der Justizministerien auf sog. Justizräte übertragen28. Den Justizräten von Bund und Ländern sollen jeweils zwanzig Richter und zehn Parlamentarier angehören29. Darüber hinaus sollen die Präsiden der Gerichte personell vergrößert30 und ihre Kompetenzen erweitert werden31. Hingegen soll der Einfluss der Gerichtspräsidenten verringert32 und

20 Deutscher Richterbund, Entwurf für ein Landesgesetz zur Selbstverwaltung der Justiz, 2010, abzurufen unter http://www.drb.de/fileadmin/docs/sv_gesetzentwurf_100325.pdf (8. 9. 2017). 21 § 15 Abs. 1 Entwurf fu¨ r ein Landesgesetz zur Selbstverwaltung der Justiz („LJSvG-E“). 22 § 15 Abs. 1 und § 16 LJSvG-E. 23 § 15 Abs. 1 und § 17 LJSvG-E. 24 § 8 Abs. 1 LJSvG-E. 25 § 2 LJSvG-E. 26 Neue Richtervereinigung, Entwurf eines … Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 92, 95, 96, 97 und 98), 2011, abzurufen unter https://www.neuerichter.de/fileadmin/ user_upload/bundesmitgliederversammlung/BMV-2011-03_Verfassungsaenderung.pdf (8. 9. 2017); dies., Entwurf eines Gesetzes zur Herstellung der institutionellen Unabhängigkeit der Justiz, 2011, abzurufen unter https://www.neuerichter.de/fileadmin/user_upload/bundesmitglie derversammlung/BMV-2011-03_AEnderung_einfachgesetzlicher_Vorschriften.pdf (8. 9. 2017). 27 Art. 95 Abs. 2, 98 Abs. 4 GG-Entwurf. 28 §§ 21k, 21l GVG-Entwurf. 29 §§ 21d Abs. 2, 21e GVG-Entwurf. 30 § 21b Abs. 2 GVG-Entwurf. 31 § 21g Abs. 1 GVG-Entwurf. 32 § 21i Abs. 1 GVG-Entwurf.

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Kap. 1: Einleitung

ihre Amtszeit auf vier Jahre begrenzt werden33. Dem Modell der Neuen Richtervereinigung und dem Modell des Deutschen Richterbunds ist gemein, dass ihre Verfassungsmäßigkeit zumindest angezweifelt werden darf34. Dennoch beweisen die Modelle die Vehemenz, mit der das Interesse der Richterschaft an nachdrücklichen Veränderungen der Gerichtsverwaltung wieder entflammt ist. Möchte man – und das sollte man – der Richterschaft unterstellen, dass die Vorschläge aus einem ernsthaften Interesse am Funktionieren des deutschen Rechtsstaats erwachsen sind, sollten sie nicht vorschnell als Verstoß gegen das deutsche Verfassungsrecht abgetan werden. Vielmehr empfiehlt sich ein Blick über die deutschen Grenzen, um zu verhindern, dass ein auf das Grundgesetz zentrierter Blick zur Folge hat, dass rechtsstaatliche Entwicklungen auf dem Gebiet der Gerichtsverwaltung verschlafen werden. Zugespitzt kann es nur schwerlich im Interesse der deutschen Rechtspflege sein, als grundgesetzkonformer, aber im rechtsstaatlichen Vergleich gerichtsverwaltender Geisterfahrer unterwegs zu sein. Die vorliegende Arbeit blickt daher nach England und illustriert die dortigen Entwicklungen auf dem Gebiet der Gerichtsverwaltung. Auch wenn England mitnichten zu den klassischen Selbstverwaltungsländern zählt (ganz anders als etwa Italien35), lohnt ein Blick über den Ärmelkanal wegen der zahlreichen Veränderungen, die sich in der dortigen Gerichtsverwaltung in den vergangenen Jahren vollzogen haben. So blieb in der englischen Gerichtsverwaltung seit Inkrafttreten des Constitutional Reform Act im Jahr 2005 kaum ein Stein auf dem anderen und – soviel sei vorweggenommen – der Einfluss der Richterschaft auf die Gerichtsverwaltung nahm in erheblichem Maße zu. Hieran wird sich voraussichtlich auch nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union nichts ändern. Zwar haben die europäischen Einflüsse den Reformprozess in ganz erheblichem Maße befeuert, allerdings gibt es bisher keine Anzeichen, die eine Rücknahme der Reformen im Anschluss an den „Brexit“ wahrscheinlich erscheinen ließen. Daher kann, unabhängig vom „Brexit“, über der folgenden Untersuchung die vorrangige Frage stehen, ob die englischen Entwicklungen bezüglich der Gerichtsverwaltung – zumindest in Teilen – als Beispiel für die Reformbestrebungen in Deutschland herangezogen werden können oder ob sich die Gerichtsverwaltungssysteme so fundamental unterscheiden, dass diese Option ausscheiden muss.

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§ 21c Abs. 1 Satz 4 i.V.m. § 21b Abs. 4 Satz 1 GVG-Entwurf. Die Vereinbarkeit der Modelle mit dem Grundgesetz prüft und verneint K. Fuchs, Verfassungsmäßigkeit und Umsetzbarkeit von Modellen für eine selbstverwaltete Justiz in Deutschland, 2013, S. 154 ff.; in diese Richtung auch F. Wittreck, Dritte Gewalt im Wandel – Veränderte Anforderungen an Legitimität und Effektivität?, in: VVDStRL 74 (2014), S. 115 (155 f.), der das Modell des Richterbunds deutlich näher an der Verfassungskonformität sieht als jenes der NRV. 35 Siehe nur M. Minkner, Die Gerichtsverwaltung in Deutschland und Italien, 2015, S. 336 ff. 34

C. Gang der Darstellung

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C. Gang der Darstellung Der inhaltliche Teil der Arbeit beginnt mit der Darstellung der rechtlichen Vorgaben, die für die Ausgestaltung der Gerichtsverwaltung in Deutschland und England maßgeblich sind. Hierbei wird zunächst auf Vorgaben des internationalen Rechts eingegangen, bevor solche der nationalen Rechtsordnungen dargestellt werden (Kapitel 2). Im Anschluss an die Darstellungen der rechtlichen Vorgaben wird die Ausgestaltung der Gerichtsverwaltung in Deutschland und England dargelegt. In diesem – umfassendsten – Teil der Arbeit wird die gerichtsverwaltende Praxis beider Länder besprochen und insbesondere in Bezug auf England auf die zahlreichen Veränderungen der vergangenen Jahre eingegangen (Kapitel 3). Die Arbeit schließt mit Erörterungen zu der Frage, ob einzelne Bestandteile der englischen Gerichtsverwaltungspraxis als Vorbild für Deutschland dienen könnten (Kapitel 4).

Kapitel 2

Vorgaben für die Gerichtsverwaltung Im zweiten Kapitel sollen die Vorgaben, die für die Ausgestaltung der Gerichtsverwaltung in Deutschland und England gelten, umfassend dargestellt werden. Dem Kapitel liegt dabei die Annahme zugrunde, dass die Gesetzgeber beider Länder die Gerichtsverwaltung nicht völlig frei ausgestalten können, sondern gewissen – mitunter auch nur faktischen – Bindungen unterliegen. Diese Bindungen bilden den Rahmen, innerhalb dessen der Gesetzgeber agieren kann. Für den deutschen wie auch für den englischen Gesetzgeber können sich derartige Bindungen zunächst aus dem internationalen Recht (A.) ergeben. Wichtiger erscheinen allerdings jene Vorgaben, die sich in den nationalen Rechtsordnungen Deutschlands (B.) und Englands (C.) finden.

A. Vorgaben des Internationalen Rechts Im internationalen Recht sind zwei Rechtsräume potenziell geeignet, Vorgaben für die Ausgestaltung der Gerichtsverwaltung zu machen. Dies sind auf der einen Seite das Völkerrecht (I.) und auf der anderen Seite das Europarecht (II.).

I. Völkerrechtliche Vorgaben Anders als im Recht der Nationalstaaten fehlt es im Völkerrecht an einem Gesetzgebungsorgan, das für alle Staaten verbindlich Recht setzen kann1. In Ermangelung eines internationalen Gesetzgebungsorgans fehlt es auch an internationalen Gesetzen, die als allgemeingültige Rechtsquelle fungieren könnten2. Dennoch gibt es auch im Völkerrecht eine Reihe von anerkannten Rechtsquellen. Als klassischer Kanon der Völkerrechtsquellen wird Art. 38 Abs. 1 lit. a bis c des Statuts des In-

1 J. Crawford, Brownlie’s Principles of Public International Law, 8. Aufl. 2012, S. 20; R. Geiger, Grundgesetz und Völkerrecht, 6. Aufl. 2013, S. 8; M. Shaw, International Law, 7. Aufl. 2014, S. 49; T. Stein/C. von Buttlar/M. Kotzur, Völkerrecht, 14. Aufl. 2017, Rn. 23. 2 Crawford, Brownlie’s Principles (Fn. 1), S. 20; Stein/von Buttlar/Kotzur, Völkerrecht (Fn. 1), Rn. 23.

A. Vorgaben des Internationalen Rechts

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ternationalen Gerichtshofs betrachtet3. Die von dieser Vorschrift genannten Rechtsquellen, also völkerrechtliche Verträge (1.), Völkergewohnheitsrecht und die allgemeinen Rechtsgrundsätze des Völkerrechts (2.), sollen im Folgenden darauf überprüft werden, ob sie Vorgaben für die Ausgestaltung der Gerichtsverwaltung in Deutschland und England enthalten. Über diese „klassischen“ Völkerrechtsquellen hinaus werden mitunter auch Beschlüsse internationaler Organisationen zu den Rechtsquellen des Völkerrechts hinzugezählt4. Auch sie sollen im Folgenden Erwähnung finden, soweit sie für die Ausgestaltung der Gerichtsverwaltung von Belang sein könnten (3.). 1. Völkerrechtliche Verträge Völkerrechtliche Verträge sind Vereinbarungen von Völkerrechtssubjekten, also insbesondere Staaten, auf dem Gebiet des Völkerrechts5. Innerhalb des Völkervertragsrechts finden sich Vorgaben für die Ausgestaltung der Gerichtsverwaltung am ehesten im Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (IPbpR) vom 16. Dezember 1966. Dieser multilaterale völkerrechtliche Vertrag trat im Jahr 1976 in Kraft und schützt vor allem die klassischen Freiheitsrechte6. Darüber hinaus enthält der Pakt auch bestimmte Verfahrensgarantien. So schützt Art. 14 IPbpR das Recht auf ein faires Gerichtsverfahren und damit einhergehend die – für die Ausgestaltung der Gerichtsverwaltung zu beachtenden – Rechte auf ein unabhängiges und unparteiliches Gericht sowie eine Entscheidung in angemessener Frist7. Deutschland und das Vereinigte Königreich haben den IPbpR ratifiziert8 und damit die jeweiligen Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der Gerichtsverwaltung an die

3 Crawford, Brownlie’s Principles (Fn. 1), S. 21 ff.; Shaw, International Law (Fn. 1), S. 50; A. von Arnauld, Völkerrecht, 3. Aufl. 2016, Rn. 185; M. Schweitzer/H.-G. Dederer, Staatsrecht III, 11. Aufl. 2016, Rn. 267; M. Herdegen, Völkerrecht, 16. Aufl. 2017, § 14 Rn. 1 f.; Stein/von Buttlar/Kotzur, Völkerrecht (Fn. 1), Rn. 23 f. 4 Diese Diskussion findet sich in vielen Standardwerken zum Völkerrecht wieder, siehe etwa K. Doehring, Völkerrecht, 2. Aufl. 2004, Rn. 276, 305 ff.; Stein/von Buttlar, Völkerrecht (Fn. 1), Rn. 24; W. Graf Vitzthum, Begriff, Geschichte und Rechtsquellen des Völkerrechts, in: ders./A. Proelß (Hrsg.), Völkerrecht, 6. Aufl. 2013, S. 57 Rn. 150; Herdegen, Völkerrecht (Fn. 3), § 14 Rn. 4 f., § 20. 5 Graf Vitzthum, Völkerrecht (Fn. 4), S. 42 f. Rn. 150 ff.; Herdegen, Völkerrecht (Fn. 3), § 15 Rn. 1; von Arnauld, Völkerrecht (Fn. 3), Rn. 188 ff. führt in seiner Definition des völkerrechtlichen Vertrags zusätzlich den – freilich notwendigen – Rechtsbindungswillen der Vertragsparteien explizit auf. 6 Herdegen, Völkerrecht (Fn. 3), § 48 Rn. 3; Stein/von Buttlar/Kotzur, Völkerrecht (Fn. 1), Rn. 1002, 1008 ff. 7 T. Schilling, Internationaler Menschenrechtsschutz, 2. Aufl. 2010, Rn. 495 ff., 531 ff. 8 Siehe die Angaben auf der Internetseite der Vereinten Nationen https://treaties.un.org/ Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-4&chapter=4&lang=en (8. 9. 2017).

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Kap. 2: Vorgaben für die Gerichtsverwaltung

Vorgaben des Pakts gebunden9. Allerdings hat der Pakt bei den Debatten um die Ausgestaltung der Gerichtsverwaltungen offenbar weder in Deutschland noch in England eine Rolle gespielt10. Als Begründung für diesen Umstand erscheinen drei Ansätze naheliegend: Erstens stehen zur Rechtsdurchsetzung nur vergleichsweise schwache Mittel zur Verfügung11. Zweitens besteht nicht die Möglichkeit der gerichtlichen Überprüfung des staatlichen Handelns durch ein internationales Gericht, wie sie etwa die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) vorsieht (dazu näher unten S. 51)12. Drittens entspricht der Gewährleistungsgehalt des Art. 14 IPbpR weitestgehend den Regelungen, die sich in der wesentlich populäreren Europäischen Menschenrechtskonvention sowie in den nationalen Verfassungen finden, sodass es eines Rückgriffs auf den IPbpR nicht bedarf13. 2. Gewohnheitsrecht und allgemeine Rechtsgrundsätze Im Unterschied zum Völkervertragsrecht bindet das Völkergewohnheitsrecht grundsätzlich14 alle Völkerrechtssubjekte und ist in seiner Bindungswirkung nicht 9

Für Deutschland siehe etwa H. Dreier, in: ders. (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. I, 3. Aufl. 2013, Vorb. Rn. 26, der erklärt, dass der IPbpR „eindeutig verbindliches Völkervertragsrecht“ darstellt. 10 Für Deutschland konstatiert dies F. Wittreck, Die Verwaltung der Dritten Gewalt, 2006, S. 209 f. In England wird schon ein generelles Desinteresse des Gesetzgebers an den Vorgaben des IPbpR beklagt, siehe nur F. Klug, The British way of doing things: the United Kingdom and the International Covenant of Civil and Political Rights, 1976 – 94, in: Public Law 1995, S. 504 (504): „The United Kingdom […] has […] done nothing substantial to give effect to ratification […]“; D. Fottrell, Reinforcing the Human Rights Act – the role of the International Covenant on Civil and Political Rights, in: Public Law 2002, S. 485 (492 ff.). 11 Alle Staaten haben sich einem obligatorischen Berichtssystem unterworfen; zudem besteht die fakultative Möglichkeit für Staatenbeschwerden und – nach Inkrafttreten des Ersten Zusatzprotokolls – die Möglichkeit für Individualbeschwerden nach Ausschöpfung des innerstaatlichen Rechtswegs. Anders als Deutschland hat das Vereinigte Königreich das Zusatzprotokoll nicht ratifiziert; siehe auch hier https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx? src=TREATY&mtdsg_no=IV-5&chapter=4&lang=en (8. 9. 2017). Vgl. zu der Thematik etwa S. Hobe, Einführung in das Völkerrecht, 9. Aufl. 2008, S. 437 f., der die internationalen Organe, die die Einhaltung der Pakte überwachen, als „mit sehr geringen exekutivischen Befugnissen ausgestattet“ beschreibt; zum Verfahren siehe auch Stein/von Buttlar/Kotzur, Völkerrecht (Fn. 1), Rn. 1011 ff. 12 Allerdings erklären W. Kälin/J. Künzli, Universeller Menschenrechtsschutz, 2005, S. 220, dass die Entscheide der Menschenrechtsausschusses sich „inhaltlich kaum von den Urteilen eines Gerichts unterscheiden“ und ihnen „de facto Urteilskraft“ zugemessen werde. 13 S. Hobe, Einführung in das Völkerrecht, 10. Aufl. 2014, S. 411 konstatiert beispielsweise: „Gemessen an den Menschenrechtskatalogen in den Verfassungen westlicher Industriestaaten stellen die beiden Menschenrechtspakte, was die Kodifikation materieller Menschenrechtskataloge betrifft, kaum eine Weiterentwicklung dar“. 14 Eine Ausnahme von der universellen Geltung des Völkergewohnheitsrechts ist für den persistent objector zu machen, vgl. B. Kempen/C. Hillgruber, Völkerrecht, 2. Aufl. 2012, S. 88 f.; Herdegen, Völkerrecht (Fn. 3), § 16 Rn. 2, 13; Stein/von Buttlar/Kotzur, Völkerrecht (Fn. 1), Rn. 138 ff.

A. Vorgaben des Internationalen Rechts

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auf die vertragsschließenden Völkerrechtssubjekte beschränkt15. Völkergewohnheitsrecht entsteht, sofern zweierlei vorliegt: Eine allgemeine Übung der Völkerrechtssubjekte16 und deren Überzeugung, dass diese Übung rechtens ist („opinio iuris“)17. Unter „allgemeinen Rechtsgrundsätzen“ sind solche Normen zu verstehen, die in den nationalen Rechtsordnungen übereinstimmend anerkannt sind und auf die Ebene des Völkerrechts übertragen werden können18. Ganz wesentlich erfüllen die allgemeinen Rechtsgrundsätze eine Lückenfüllerfunktion, wenn völkerrechtliche Verträge oder das Völkergewohnheitsrecht in bestimmten Belangen unvollständig sind19. Sowohl das Völkergewohnheitsrecht als auch die allgemeinen Rechtsgrundsätze des Völkerrechts haben als Vorgaben für die Ausgestaltung der Gerichtsverwaltung keine Bedeutung. Beide Rechtsquellen mögen zwar menschenrechtsschützende Vorschriften, einschließlich des hier interessierenden Rechts auf ein faires Gerichtsverfahren, enthalten20 und können somit als Vorgabe für die Gerichtsverwaltung in Bezug genommen werden. Jedoch garantieren weder das Völkergewohnheitsrechts noch die allgemeinen Rechtsgrundsätze des Völkerrechts weitergehende Verfahrensgarantien als die jeweiligen nationalen Rechtsordnungen oder die Europäischen Menschenrechtskonvention. Ein Rückgriff auf das ungeschriebene – und damit grundsätzlich mit Unsicherheiten hinsichtlich seines Inhaltes behaftete – Völkerrecht ist daher überflüssig.

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Stein/von Buttlar/Kotzur, Völkerrecht (Fn. 1), Rn. 122. An dieser Stelle ist umstritten, ob für die allgemeine Übung auf alle Völkerrechtssubjekte oder ausschließlich auf die Staaten („Staatenpraxis“ im klassischen Sinne) abzustellen ist; vgl. von Arnauld, Völkerrecht (Fn. 3), Rn. 251. 17 Doehring, Völkerrecht (Fn. 4), Rn. 286; Hobe, Völkerrecht (Fn. 13), S. 209 ff.; Stein/von Buttlar/Kotzur, Völkerrecht (Fn. 1), Rn. 124 ff. Die opinio iuris des Staaten kann wiederum in völkerrechtlichen Verträgen zum Ausdruck kommen, dazu A. Boyle, Reflections on the Treaty as a Law-making Instrument, in: A. Orakhelashvili/S. Williams (Hrsg.), 40 Years of the Vienna Convention on the Law of Treaties, 2010, Kapitel 1, S. 1 (4 ff.). 18 Graf Vitzthum, Völkerrecht (Fn. 4), S. 54 Rn. 143; Stein/von Buttlar/Kotzur, Völkerrecht (Fn. 1), Rn. 161. 19 Doehring, Völkerrecht (Fn. 4), Rn. 416; Herdegen, Völkerrecht (Fn. 3), § 17 Rn. 1; Stein/von Buttlar/Kotzur, Völkerrecht (Fn. 1), Rn. 166. 20 Welche Menschenrechte völkergewohnheitsrechtlich anerkannt sind, ist hochumstritten, siehe etwa Kälin/Künzli, Menschenrechtsschutz (Fn. 12), S. 75 ff., die das Recht auf ein faires Verfahren augenscheinlich nicht dazu zählen; a.A. Kempen/Hillgruber, Völkerrecht (Fn. 14), S. 310. Aus den allgemeinen Rechtsgrundsätzen wurden bisher vor allem Regeln des Privatrechts gewonnen, sodass eine Ausweitung auf den Bereich der Menschenrechte eher eine Zukunftsfrage ist, vgl. Herdegen, Völkerrecht (Fn. 3), § 17 Rn. 5; zurückhaltend gegenüber einer solchen Ausweitung äußert sich von Arnauld, Völkerrecht (Fn. 3), Rn. 267. 16

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Kap. 2: Vorgaben für die Gerichtsverwaltung

3. Erklärungen und Beschlüsse internationaler Organisationen und Vereinigungen Zahlreiche Versammlungen und Gremien internationaler Organisationen und privater (zumeist richterlicher) Vereinigungen haben in den vergangenen Jahren und Jahrzehnten Beschlüsse gefasst, die potenziell Einfluss auf die zulässigen Ausgestaltungsmöglichkeiten der Verwaltung der Dritten Gewalt nehmen. Die Bandbreite reicht dabei von Resolutionen der Generalversammlung der Vereinten Nationen, wie der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte [a)] oder den UN Basic Principles on the Independence of the Judiciary [b)], bis hin zu Beschlüssen und Erklärungen internationaler Organisationen bzw. Juristenvereinigungen, wie den IBA Minimum Standards [c)], den Draft Principles on the Independence of the Judiciary [d)], der Universal Declaration on the Independence of Justice [e)], der Draft Universal Declaration on the Independence of Justice [f)], der Universal Charter of the Judge [g)], den Bangalore Principles of Judicial Conduct [h)] und den Mount Scopus International Standards on Judicial Independence [i)]. Gemein haben all diese Beschlüsse, dass sie rechtlich unverbindlich sind. Für Generalversammlungsresolutionen ist dies ganz allgemein anerkannt21. Aber auch die Beschlüsse anderer internationaler Organisationen, sind – soweit die Staaten solche Beschlüsse nicht im Gründungsvertrag der Organisationen als rechtsverbindlich anerkannt haben22 – allenfalls als unverbindliches soft law einzuordnen23. Für die Beschlüsse internationaler Organisationen, die ohne Staatenbeteiligung auskommen, erscheint – wegen des Staatenprimats in der völkerrechtlichen Rechtssetzung – selbst die Klassifizierung als soft law als grenzwertig24. Trotz ihrer rechtlichen Unverbindlichkeit tragen die Beschlüsse – teilweise nicht unerheblich – zur Weiterentwicklung des Rechts bei und sollen daher im Folgenden zumindest überblicksartig gewürdigt werden.

21 Crawford, Brownlie’s Principles (Fn. 1), S. 42; Hobe, Völkerrecht (Fn. 13), S. 226 ff.; Herdegen, Völkerrecht (Fn. 3), § 20 Rn. 2; Stein/von Buttlar/Kotzur, Völkerrecht (Fn. 1), Rn. 401, 134; wobei alle genannten Autoren den Einfluss von Generalversammlungsresolutionen auf die Entwicklung von Völkergewohnheitsrecht diskutieren. 22 In diesem Fall hätten die Staaten der internationalen Organisation die Schaffung von rechtsverbindlichem „Sekundärrecht“ zugestanden, siehe dazu von Arnauld, Völkerrecht (Fn. 3), Rn. 276. 23 Herdegen, Völkerrecht (Fn. 3), § 20 Rn. 4. 24 In diesem Sinne wohl auch J. Ellis, Shades of grey: soft law and the validity of public international law, in: Leiden Journal of International Law 25 (2012), 313 (320), der treffend zusammenfasst: „The version of soft law that presents the most serious challenge to international law’s rule of recognition is that which encompasses norms promulgated by non-state actors“.

A. Vorgaben des Internationalen Rechts

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a) Allgemeine Erklärung der Menschenrechte Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (AEMR) wurde am 10. Dezember 1948 von der Generalversammlung der Vereinten Nationen verabschiedet25. Als Generalversammlungsresolution ist sie zwar rechtlich unverbindlich26. Sie diente aber vielen späteren Menschenrechtskodifikationen als Vorbild, sodass die von der AEMR geforderten Rechte zahlreich Eingang in das verbindliche Völkervertragsrecht gefunden haben27. Zudem hat mittlerweile ein Teil der geforderten Menschenrechte28 völkergewohnheitsrechtlichen Status erlangt29. Art. 10 der AEMR fordert das Recht auf ein unabhängiges und unparteiisches Gericht. Darüber hinaus enthält die AEMR keine weiteren Rechtsgarantien, denen sich Vorgaben für die Ausgestaltung der Gerichtsverwaltung entnehmen ließen. Der Gewährleistungsgehalt geht damit weder über den des IPbpR30 oder den der Europäischen Menschenrechtskonvention31 hinaus, sodass die rechtlich unverbindliche AEMR als Vorgabe für die Ausgestaltung der Gerichtsverwaltung – zumindest unmittelbar – keine Rolle spielt. b) UN Basic Principles on the Independence of the Judiciary Die Basic Principles on the Independence of the Judiciary wurden vom 7. Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders der Vereinten Nationen, der 1985 in Mailand tagte, ausgearbeitet und verabschiedet. Im selben Jahr bestätigte die UN-Generalversammlung den Inhalt der Basic Principles, indem sie diese als Resolutionen vom 29. November und 13. Dezember 1985 annahm. In der Präambel der Basic Principles wird auf die UN-Charta, die AEMR und die UN-Menschenrechtspakte Bezug genommen. Allerdings gehen die Basic Principles in Fragen der richterlichen Unabhängigkeit konzeptionell und materiell erheblich über die drei genannten Instrumente hinaus. AEMR und UN-Menschenrechtspakte haben vorrangig individualschützenden Charakter. Dieser Zielsetzung entsprechend 25

Hobe, Völkerrecht (Fn. 13), S. 408; Stein/von Buttlar/Kotzur, Völkerrecht (Fn. 1), Rn. 1005. 26 Siehe schon oben Fn. 21; explizit für die AEMR betonen dies Kälin/Künzli, Menschenrechtsschutz (Fn. 12), S. 75; Kempen/Hillgruber, Völkerrecht (Fn. 14), S. 301; von Arnauld, Völkerrecht (Fn. 3), Rn. 608. 27 Schilling, Menschenrechtsschutz, (Fn. 7), Rn. 5; Kempen/Hillgruber, Völkerrecht (Fn. 14), S. 301; Herdegen, Völkerrecht (Fn. 3), § 47 Rn. 3; Stein/von Buttlar/Kotzur, Völkerrecht (Fn. 1), Rn. 1007. 28 Wie bereits erwähnt, ist allerdings äußerst umstritten, welche Menschenrechte im Einzelnen zum völkergewohnheitsrechtlichen Bestand hinzuzuzählen sind, vgl. bereits oben Fn. 20. 29 von Arnauld, Völkerrecht (Fn. 3), Rn. 608; Stein/von Buttlar/Kotzur, Völkerrecht (Fn. 1), Rn. 1007. 30 Dazu näher oben S. 29. 31 Die EMRK wird auf den S. 51 ff. behandelt.

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Kap. 2: Vorgaben für die Gerichtsverwaltung

werden richterliche Unabhängigkeit und Unparteilichkeit sowie die Öffentlichkeit des Gerichtsverfahrens aus der Sicht des, von einem Gerichtsverfahren betroffenen Individuums geregelt. So liest Art. 10 AEMR: „Jeder Mensch hat […] Anspruch auf ein […] öffentliches Verfahren vor einem unabhängigen und unparteiischen Gericht […]“, und Art. 14 IPbpR garantiert „[j]edermann [einen] Anspruch darauf, dass über [sein Anliegen] ein zuständiges, unabhängiges, unparteiisches […] Gericht […] öffentlich verhandelt […]“. Einen anderen Weg schlagen die Basic Principles ein: Sie zielen nicht darauf ab, das Individuum zu schützen – vielmehr geht es ihnen darum, die UN-Mitgliedsstaaten bei Sicherung und Förderung der richterlichen Unabhängigkeit zu unterstützen32. Sie setzen sich aus 20 „Grundprinzipien“ zusammen, die in sechs Abschnitte unterteilt sind. Im ersten Abschnitt „Independence of the Judiciary“ werden als solche unter anderem die verfassungsrechtliche Garantie der richterlichen Unabhängigkeit (Nr. 1), die Freiheit der Judikative von externen Einflüssen (Nr. 4) und eine angemessene Ausstattung der Dritten Gewalt mit den für die Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Mitteln (Nr. 7) genannt. Im zweiten Abschnitt „Freedom of expression and association“ wird den Richtern zunächst – und unter erneuter Bezugnahme auf die AEMR – die Meinungs-, Glaubens-, und Vereinigungsfreiheit zugesichert (Nr. 8). Diese Rechte werden allerdings nicht vorbehaltlos gewährleistet. Vielmehr sollen Einschränkungen, die mit Blick auf die Würde des Amtes und die Unparteilichkeit und Unabhängigkeit der Judikativen ergehen, zulässig sein. Im folgenden neunten Grundprinzip wird die Vereinigungsfreiheit dahingehend konkretisiert, dass diese insbesondere auch die richterlichen Interessenverbände einschließen soll. Der dritte Abschnitt „Qualifications, selection and training“ beinhaltet nur ein Grundprinzip (Nr. 10), das sich vor allem gegen Diskriminierungen bei der Richterauswahl wendet. Im vierten Abschnitt „Conditions of service and tenure“ wird zunächst gefordert, das richterliche Dienstrecht gesetzlich abzusichern (Nr. 11). Sodann werden eine garantierte Amtszeit (Nr. 12) und ein objektives Beförderungssystem (Nr. 13) verlangt. Auch soll die Geschäftsverteilung in den Händen der Richterschaft liegen (Nr. 14). Der fünfte Abschnitt steht unter der Überschrift „Professional secrecy and immunity“ und fordert eine richterliche Schweigepflicht (Nr. 15) und die persönliche Immunität des einzelnen Richters gegenüber Schadenersatzforderungen, die in Zusammenhang mit der richterlichen Tätigkeit stehen (Nr. 16). Der sechste und letzte Abschnitt „Discipline, suspension and removal“ fordert verschiedene Rechte, die Richtern im Falle von disziplinarrechtlichen Maßnahmen oder einer möglichen Amtsenthebung zustehen sollen. So sollen beispielsweise Suspendierungen oder Amtsenthebungen nur möglich sein, wenn sich die Richter aufgrund ihrer Leistungsfähigkeit oder ihres Verhaltens als ungeeignet für die Erfüllung ihrer Pflichten erweisen (Nr. 18). Für alle Disziplinarmaßnahmen soll zudem die Möglichkeit einer unabhängigen Überprüfung bestehen (Nr. 20). 32

So die Präambel der Basic Principles on the Independence of the Judiciary a.E.

A. Vorgaben des Internationalen Rechts

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Mit den UN Basic Principles wurde erstmals der Inhalt des Prinzips der richterlichen Unabhängigkeit auf der Ebene der Vereinten Nationen konkretisiert. Dabei zeichnen die UN Basic Principles zwar noch ein relativ unscharfes Bild jener Forderungen, die in späteren Jahren mit der richterlichen Unabhängigkeit verbunden werden sollten. Aber gerade die Forderungen nach einer diskriminierungsfreien Richterauswahl und besonderen Vorkehrungen im richterlichen Disziplinarrecht finden sich auch in späteren Dokumenten wieder und haben die internationale Unabhängigkeitsdebatte nachhaltig geprägt. c) IBA Minimum Standards of Judicial Independence Die Minimum Standards aus dem Jahr 1982 haben einen anderen Urheber als die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte und die Basic Principles. Sie tragen nicht die Handschrift der Vereinten Nationen, sondern wurden über den Zeitraum von zwei Jahren unter dem Dach der International Bar Association (IBA) erarbeitet33 und im Jahr 1982 auf deren Generalkonvent in Neu-Delhi verabschiedet34. Die IBA wurde 1947 gegründet und zählt laut eigener Aussage zum heutigen Tage mehr als 40.000 Juristen und knapp 200 Anwaltskammern und -verbände zu ihren Mitgliedern35. Die Minimalstandards fußen auf der Auswertung von einem Generalbericht sowie 29 Länderberichten und 15 thematisch eingegrenzten Berichten, die sich jeweils mit der richterlichen Unabhängigkeit auseinandersetzten36. Die Federführung bei der Erarbeitung der Minimum Standards hatte Shimon Shetreet von der Hebräischen Universität Jerusalem inne37. Die Minimum Standards gehen den Basic Principles der Vereinten Nationen zeitlich vor, sodass es nicht überraschen könnte, wenn erstere in materieller Hinsicht weniger gehaltvoll wären. Es wäre zu erwarten, dass die Basic Principles, gleichsam als Weiterentwicklung der Minimum Standards, einen umfassenderen Entwurf des Inhalts der richterlichen Unabhängigkeit zeichneten. Das Gegenteil ist der Fall: Die aus 46 Artikeln bestehenden und auf sieben Abschnitte aufgeteilten Minimum Standards weisen einen deutlich weiteren und detaillierteren Regelungsgehalt auf als die nachfolgenden Basic Principles. Der Grund hierfür liegt auf der Hand: Abseits des auf einen möglichst breiten Konsens getrimmten Umfelds der Vereinten Nationen lassen sich weitergehende Forderungen wesentlich einfacher formulieren. 33

J. H. Wassermann, Ein Kodex der Minimalgrundsätze richterlicher Unabhängigkeit, in: DRiZ 1982, S. 338 ff.; D. K. Haese, The International Bar Association Project on Minimum Standards of Judicial Independence, in: S. Shetreet/J. Deschênes (Hrsg.), Judicial Independence: The Contemporary Debate, 1985, Kapitel 31, S. 382 ff.; S. Shetreet, The Emerging Transnational Jurisprudence on Judicial Independence: The IBA Standards and Montreal Declaration, in: ders./Deschênes, Independence (Fn. 33) Kapitel 33, S. 394 ff. 34 Haese, Project (Fn. 33), S. 385 ff. 35 Siehe http://www.ibanet.org/About_the_IBA/intro_german.aspx (8. 9. 2017). 36 Shetreet, Jurisprudence (Fn. 33), S. 394. 37 Haese, Project (Fn. 33), S. 382 f.

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Kap. 2: Vorgaben für die Gerichtsverwaltung

Dabei stechen insbesondere die ersten beiden Abschnitte mit ihren, das Verhältnis der Judikative zur Exekutive bzw. zur Legislative beschreibenden, Artikeln ins Auge. Allein Abschnitt A, der die Beziehung zwischen der Judikative und der Exekutive betrifft, umfasst 18 Artikel. Allerdings ist der Begriff der Beziehung in diesem Zusammenhang weniger als Definition des Verbindenden denn des Trennenden zu verstehen. Deutlich wird dies an mehreren Stellen und schon ganz zu Beginn, wenn für die Judikative als solche Autonomie und kollektive Unabhängigkeit von der Exekutive gefordert wird (Nr. 2). Auch die Mitwirkung von Legislative und Exekutive an Richterernennungen und -beförderungen soll nur zulässig sein, sofern Ernennungen und Beförderungen entweder einem Gremium obliegen, dessen Mehrheit von „members of the judiciary and the legal profession“ geformt wird oder aber langer historischer und demokratischer Tradition in einem Land entsprechen und zufriedenstellend funktionieren (Nr. 3). Die Gerichtsverwaltung soll ausschließlich in richterlichen Händen liegen (Nr. 8) und die Aufsicht über die Gerichtsverwaltung vorzugsweise ebenfalls (Nr. 9)38. Ferner soll die Höhe richterliche Gehälter und Pensionen der exekutiven Kontrolle entzogen sein (Nr. 14). Deutlich kürzer als Abschnitt A fällt der die Beziehung von Judikative und Legislative behandelnde Abschnitt B aus (Nr. 19 – 21). Schon die unterschiedliche Länge dieser ersten beiden Abschnitte lässt erahnen, dass die Verfasser im Verhältnis Exekutive zu Judikative ein wesentliche größeres Gefährdungspotenzial für die richterliche Unabhängigkeit gesehen haben müssen als im Verhältnis Legislative zu Judikative39. Größeres Gewicht messen die Verfasser wiederum den Bedingungen und Umständen von Richterernennungen bei (Abschnitt C). Der betreffende Abschnitt umfasst fünf Artikel und enthält unter anderem die Forderung, dass Richterernennungen grundsätzlich auf Lebenszeit erfolgen sollen (Nr. 22) und dass die Auswahl der Richter auf Grundlage der individuellen Leistung stattzufinden habe (Nr. 26). Es folgt ein Abschnitt zum richterlichen Disziplinarrecht (Abschnitt D), zu dessen Beginn die Erwartung formuliert wird, dass die nationalstaatlichen Vorschriften, die das Disziplinarverfahren gegenüber Richtern regeln, der Sicherung eines fairen Verfahrens dienen (Nr. 27). Dass Amtsenthebungen auf seltene Ausnahmefälle begrenzt sein sollen, wird deutlich, wenn Nr. 30 als Fallgruppen für zulässige Amtsenthebungen die Begehung einer Straftat oder die offenkundige Untauglichkeit zur Ausübung des Richteramts40 nennt. Der folgende Abschnitt E thematisiert das Verhältnis von Richtern und Presse und mahnt die Presse, ob der richterlichen Unabhängigkeit, zur Zurückhaltung in ihrer Berichterstattung über laufende Verfahren (Nr. 33 und Nr. 34). Als letzter längerer Abschnitt beschäftigt sich Ab38

Wobei Nr. 9 auch eine gemeinsame Verantwortlichkeit von Judikative und Exekutive für die Aufsicht als zulässig erachtet. 39 So auch Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 212. 40 Indiziert werden, soll letztere Voraussetzung durch „gross or repeated neglect or physical or mental incapacity“ des Richters, vgl. Nr. 30.

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schnitt F mit dem richterlichen Verhaltenskodex. In diesem Zuge wird sowohl die Inkompatibilität des Richteramtes mit anderen öffentlichen Ämtern (Nr. 35) genannt, wie auch das Gebot, dass Richter keine parteipolitischen Posten bekleiden sollen (Nr. 37). In Nr. 40 werden die Richter aufgefordert, sich so zu verhalten, dass die Würde des Richteramts und die Unparteilichkeit und Unabhängigkeit der Judikative erhalten bleiben. Die gewählte Formulierung wurde später auch von Nr. 8 der Basic Principles aufgegriffen (siehe dazu schon oben S. 33 f.). Abschnitt G beschäftigt sich mit der Sicherung von Unparteilichkeit und Unabhängigkeit der Richter und will diese fördern, indem den Richtern ein gewisses Maß an Immunität zugestanden werden soll (Nr. 43) und indem sie aufgefordert werden, einerseits keine Fälle zu entscheiden, in denen sie befangen sein könnten (Nr. 44) und andererseits jegliches Verhalten zu unterlassen, dass den Eindruck von Parteilichkeit wecken könnte (Nr. 45). Im letzten Abschnitt H wird in der Kürze eines Artikels (Nr. 46) darauf hingewiesen, dass die richterliche Unabhängigkeit im Entscheidungsfindungsprozess auch gegenüber anderen Richtern gilt. Trotz dieser relativen Kürze ist dieser Artikel insoweit bemerkenswert, als von der IBA anerkannt wird, dass Gefährdungen der richterlichen Unabhängigkeit auch von anderen Richtern ausgehen können. d) Draft Principles on the Independence of the Judiciary Die Draft Principles on the Independence of the Judiciary („Syracuse Principles“)41 wurden im Mai 1981 auf einer Konferenz im sizilianischen Syrakus erarbeitet. Die Konferenz wurde von zwei internationalen Juristenvereinigungen organisiert, der International Association of Penal Law und der Internationalen Juristenkommission (ICJ)42. Das Ziel der Konferenz bestand darin, Prinzipien zur richterlichen Unabhängigkeit zu erarbeiten, um den indischen Rechtsanwalt L. M. Singhvi bei der Ausarbeitung seines Berichts zur Unabhängigkeit der Justiz zu unterstützen (siehe zu diesem S. 40 ff.)43. Die Syracuse Principles beginnen im ersten Abschnitt mit einer kurzen Präambel (Art. 1), die Bezug nimmt auf Art. 10 AEMR und Art. 14 IPbpR, welche jeweils das Recht auf ein faires Gerichtsverfahren enthalten. In aller Deutlichkeit schreiben die Verfasser, dass die Unabhängigkeit der Richterschaft eine unverzichtbare Voraussetzung für die Durchsetzung des Rechts auf ein faires Gerichtsverfahren sei. Im zweiten Abschnitt wird die richterliche Unabhängigkeit definiert als einerseits autonome Entscheidungsgewalt des einzelnen Richters (Art. 2 Abs. 1) und andererseits Unabhängigkeit der Judikative gegenüber Exekutive und Legislative (Art. 2 Abs. 2). Der gleiche und diskriminie41 Abgedruckt sind die Syracuse Principles beispielsweise in: Shetreet/Deschênes, Independence (Fn. 33), Kapitel 35, S. 414 ff. 42 Eine kurze Einführung in die Arbeit der Konferenz findet sich bei M. Simon, Commentary on the Syracuse Draft Principles on the Independence of the Judiciary, in: Shetreet/ Deschênes, Independence (Fn. 33), Kapitel 36, S. 422 ff. 43 Simon, Commentary (Fn. 42), S. 422.

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Kap. 2: Vorgaben für die Gerichtsverwaltung

rungsfreie Zugang zum Richteramt wird im dritten Abschnitt gefordert (Art. 4, 5). Es folgt der vierte Abschnitt mit der Forderung, dass die gerichtsinterne Stellenzuweisung nur durch das Gericht selbst zu erfolgen habe (Art. 8). Zudem wird in Art. 9 darauf gedrungen, die Versetzung von Richtern grundsätzlich von deren Zustimmung abhängig zu machen. Art. 10 und Art. 11 fordern, dass Beförderungen aufgrund einer objektiven Bewertung der Kandidaten erfolgen sollen und dass die Entscheidungen über Beförderungen einer Kommission obliegen sollen, die zumindest mehrheitlich mit Richtern besetzt ist44. Im fünften Abschnitt werden unter anderem die Erwartungen der Verfasser bezüglich richterlicher Disziplinarverfahren dargelegt. So dringt Art. 13 darauf, dass die Zuständigkeit für Disziplinarverfahren gegen Richter in den Händen eines Gerichts oder Gremiums liegt, dessen Mitglieder der Richterschaft entstammen und von dieser gewählt werden. Amtsenthebungen sollen nach Art. 16 nur in Frage kommen, falls ein Richter eine Straftat begangen hat oder sich als offenkundig untauglich45 zur Ausübung des Richteramts erwiesen hat. Art. 17 wiederum sieht vor, dass den Richtern eine beschränkte Immunität zugestanden werden soll. Der folgende sechste Abschnitt betrifft vor allem Fragen der Gerichtsverwaltung: Nach Art. 19 ist die Geschäftsverteilung eines Gerichts Sache des jeweiligen Gerichts. Art. 24 fordert, dass die Gerichte mit den für ihre Arbeit notwendigen Ressourcen ausgestattet werden und nach Art. 25 soll der Richterschaft bei der Festlegung des, den Gerichten zur Verfügung stehenden, Budgets ein Mitspracherecht zustehen. Zwischen diesen Regelungen zur Gerichtsverwaltung findet sich noch Art. 22, der den Richtern einerseits die klassischen Freiheitsrechte zusichert, sie aber andererseits dazu auffordert, bei öffentlichen Aussagen zur Regierung oder kontroversen politischen Themen Zurückhaltung zu üben. In Art. 27 wird die Exekutive ermahnt, für die Sicherheit und das körperliche Wohlergehen von Richtern und ihren Familien Sorge zu tragen. Insbesondere aus deutscher Sicht ist zuletzt noch Art. 29 von Interesse, der die Unabhängigkeit von Staatsanwälten46 und Rechtsanwälten als notwendiges Gegenstück zur richterlichen Unabhängigkeit sieht.

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Sofern die Beförderungsentscheidung einer anderen Instanz obliegt, soll der Kommission zumindest ein Vorschlagsrecht für Kandidaten eingeräumt werden. 45 Indiziert werden, soll letztere Voraussetzung wie bei den Basic Principles durch „gross or repeated neglect or physical or mental incapacity“ des Richters. 46 Diese, wird – mit Blick auf die gegenüber den Justizministern bestehende Weisungsgebundenheit – immer wieder diskutiert; zuletzt im Jahr 2015 im Zusammenhang mit den Landesverratsermittlungen gegen Autoren des Blogs „netzpolitik.org“, siehe dazu C. Trentmann, Der Fall netzpolitik.org – Lehrstück für den Rechtsstaat, in: ZRP 2015, S. 198 ff.; zur Weisungsgebundenheit im Allgemeinen siehe C. Roxin, Zur Rechtsstellung der Staatsanwaltschaft damals und heute, in: DRiZ 1997, S. 109 (116 ff.).

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e) Universal Declaration on the Independence of Justice Ein breiteres thematisches Feld als die Basic Principles oder die Minimum Standards deckt die Universal Declaration on the Independence of Justice47 („Montreal Declaration“) ab. Sie beschränkt sich thematisch nicht auf die Judikative, sondern beschäftigt sich mit den verschiedenen mit der Justizgewähr betrauten Personen48. In fünf Abschnitten trifft die Montreal Declaration Gestaltungsvorschläge, die im Einzelnen weit über die reine Ausgestaltung der Unabhängigkeitsgarantie hinausgehen. Die Montreal Declaration wurde auf Betreiben des kanadischen Richters Jules Deschênes im Juni 1983 auf einer Konferenz in der gleichnamigen Stadt in Kanada erarbeitet. Ziel der Konferenz war es, eine Erklärung zu entwerfen, die als Grundlage für die Verabschiedung einer Universal Declaration on the Independence of Justice durch die Vereinten Nationen dienen könnte49. Der erste Abschnitt der Montreal Declaration befasst sich mit Richtern und Schiedsrichtern an internationalen (Schieds-)Gerichten. Der zweite Abschnitt, der im Folgenden näher betrachtet werden soll, ist mit 49 Artikeln der längste der Erklärung und betrifft die Richter an nationalstaatlichen Gerichten. Es folgen sodann Abschnitte zu Rechtsanwälten, Geschworenen und Sachverständigen. Der zweite Abschnitt beginnt in seinem ersten Unterabschnitt mit einem einleitenden Artikel zum Richterbild (2.01). Der zweite Unterabschnitt ist der Unabhängigkeit gewidmet, wobei Art. 2.02 zunächst die richterliche Freiheit und Unparteilichkeit bei der Entscheidungsfindung betont, bevor in Art. 2.03 erstmals ausdrücklich die Forderung nach richterliche Unabhängigkeit – bemerkenswerterweise zunächst im Verhältnis zu anderen Richtern – zur Sprache kommt. Erst der nachfolgende Art. 2.04 betont die Unabhängigkeit der Richter gegenüber der Exekutive und der Legislative. Art. 2.07 konkretisiert das Verhältnis von Judikative und Exekutive unter Bezugnahme auf die richterliche Unabhängigkeit und fordert die Exekutive auf, sich jeglicher Eingriffe in die Rechtsprechung zu enthalten. In Art. 2.10 wird für die Richter – wiederum vorbehaltlich solcher Einschränkungen, die mit Blick auf Würde, Unparteilichkeit oder Unabhängigkeit des Richteramtes ergehen – die Zusicherung von Glaubens-, Meinungs- und Vereinigungsfreiheit gefordert. Es folgt der dritte Unterabschnitt, der sich vorrangig mit der Richterauswahl beschäftigt und in dessen ersten drei Artikeln (2.11 bis 2.13) auf einen diskriminierungsfreien Zugang zum Richteramt gedrungen wird. Art. 2.14 Abs. a betont, dass es nicht die einzig zulässige Methode der Richterauswahl gibt und dass die 47 Die Erklärung ist abgedruckt in: Shetreet/Deschênes, Independence (Fn. 33), Kapitel 39, S. 447 ff. und S. Shetreet/C. Forsyth (Hrsg.), The Culture of Judicial Independence: Conceptual Foundations and Practical Challenges, 2012, Appendix VII S. 579 ff. 48 J. Deschênes, The Montreal Declaration on the Independence of Justice, in: Shetreet/ ders., Independence (Fn. 33), Kapitel 38, S. 445 (446) sieht gerade diesen breiteren thematischen Ansatz als Besonderheit im Vergleich zu den anderen Arbeiten, die sich regelmäßig auf die richterliche Unabhängigkeit beschränken. 49 Deschênes, Declaration (Fn. 48), S. 446.

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Kap. 2: Vorgaben für die Gerichtsverwaltung

Zulässigkeit davon abhängt, ob der Einfluss sachfremder Erwägungen auf die Auswahl ausgeschlossen werden kann. Nach Art. 2.14 Abs. b sind Exekutive und Legislative gerade nicht von der Richterauswahl ausgeschlossen, solange der Auswahlprozess zumindest eine Beratung mit Mitgliedern der Richterschaft und der Anwaltschaft vorsieht. Der vierte Unterabschnitt betrifft vor allem die Beförderung und die Versetzung von Richtern, wobei Art. 2.17 vorsieht, dass die soeben erläuterten Regeln für die Richterauswahl auch auf die Beförderung Anwendung finden sollen und dass die Versetzung von Richtern grundsätzlich von deren Zustimmung abhängig gemacht werden soll. Der fünfte Unterabschnitt ist mit dem Wort tenure überschrieben und beschäftigt sich folgerichtig vorrangig mit der richterlichen Amtszeit, die gemeinsam mit den Arbeitsbedingungen durch Gesetz gesetzlich fixiert werden soll (2.19 a). Art. 2.20 greift eine besondere Frage im Regelungsbereich der Amtszeit auf und bezeichnet die Ernennung von Richtern auf Zeit oder auf Probe als unvereinbar mit der richterlichen Unabhängigkeit50. Art. 2.23 erinnert an die Vorgaben des Art. 27 der Syracuse Principles, wenn er die Exekutive auffordert, für das körperliche Wohlergehen von Richtern und ihren Familien Sorge zu tragen. Im sechsten Unterabschnitt verlangen die Verfasser der Erklärung wiederum nach einem gewissen Maß an Immunität zugunsten der Richter. Der folgende siebte Unterabschnitt trifft Regelungen zur Inkompatibilität des Richteramtes mit Ämtern innerhalb der Exekutive oder Legislative (2.26), aktiver parteipolitischer Beteiligung (2.28) und dem Tätigwerden als Rechtsanwalt (2.29). Im achten Unterabschnitt wird das richterliche Disziplinarrecht thematisiert. Von besonderem Interesse ist hier Art. 2.33, der Disziplinarverfahren zwar grundsätzlich in die Hände der Richterschaft legen möchte, eine Ausnahme aber dort vorsieht, wo eine Amtsenthebung in Frage steht. Über eine solche solle die Legislative entscheiden – vorzugsweise auf Antrag eines mit Richtern besetzten Disziplinarausschusses oder Disziplinargerichts. Der neunte Unterabschnitt beschäftigt sich mit der Gerichtsverwaltung und fordert gleich zu Beginn, dass das Gros an Verantwortung für die Gerichtsverwaltung der Richterschaft zuzugestehen sei (2.40). Außerdem seien die Gerichte angemessen auszustatten (2.41) und die Richter bei der Festlegung der den Gerichten zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel zu beteiligen (2.42). Zuletzt gesteht Art. 2.44 den Gerichtspräsidenten noch ein Aufsichtsrecht über die Richter ihres Gerichts zu, soweit die Letztenannten Verwaltungstätigkeiten ausführen. f) Draft Universal Declaration on the Independence of Justice Ausgangspunkt für die Entstehung der Draft Universal Declaration on the Independence of Justice („Singhvi Declaration“) war eine 1980 getroffene Entscheidung des Wirtschafts- und Sozialrats der Vereinten Nationen, die es der UN Sub50 Die der Montreal Declaration angehängte Explanatory Note lässt hiervon allerdings eine Ausnahme zu und erklärt, dass Probezeiten unmittelbar nach der Ersternennung in solchen Jurisdiktionen, die eine richterliche Karrierelaufbahn vorsehen, zulässig sein sollen.

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Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities erlaubte, den indischen Rechtsanwalt L. M. Singhvi mit der Ausarbeitung eines Berichts zur Unabhängigkeit und Unparteilichkeit von Richtern, Geschworenen und Sachverständigen sowie zur Unabhängigkeit von Rechtsanwälten zu betrauen51. Der Inhalt, der im Jahr 1989 von der Sub-Commission angenommenen, Singhvi Declaration orientiert sich am Untersuchungsauftrag, der L. M. Singhvi erteilt wurde: Die Erklärung beginnt mit einem Abschnitt zu Richtern, wobei die Erklärung – anders als die Montreal Declaration – nicht auf die Richter an internationalen Gerichten eingeht. Es folgen Abschnitte zu Sachverständigen, Geschworenen und schließlich Rechtsanwälten. Von besonderem Interesse ist an dieser Stelle nur der Abschnitt zu Richtern, dessen zweiter Unterabschnitt „Independence“ sich ausgiebig mit der richterlichen Unabhängigkeit auseinandersetzt. Zunächst wird die individuelle Freiheit der Richter gegenüber Dritten und deren Einwirkungsversuchen betont (Art. 2). Dass diese Freiheit auch im Verhältnis zu anderen Richtern bestehen müsse, macht Art. 3 deutlich, wenn er fordert, dass Richter im Entscheidungsprozess unabhängig gegenüber ihren Kollegen und Vorgesetzten sein sollen. Art. 4 fordert sodann ausdrücklich die Unabhängigkeit der Dritten Gewalt von den ersten beiden Staatsgewalten. In Bezug auf die Exekutive nennt Art. 5 Abs. h bis j konkrete Beispielsfälle, in denen die Einwirkung der Exekutive auf die Judikative gegen das Prinzip der richterlichen Unabhängigkeit verstoße. So dürfe die Gerichtsverwaltung der Exekutive nicht dazu führen, dass sie Kontrolle über die rechtsprechende Tätigkeit erhält oder dass sie den gerichtlichen Betrieb verzögert oder aussetzt. Art. 8 garantiert die klassischen Freiheitsrechte und schränkt diese wiederum – in der bereits aus anderen Erklärungen bekannten Weise52 – mit Blick auf die Würde, Unparteilichkeit oder Unabhängigkeit des Richteramtes ein. Der nächste Unterabschnitt beschäftigt sich unter anderem mit der Richterauswahl und fordert hier einen gleichen und diskriminierungsfreien Zugang zum Richteramt (Art. 9, 10). Art. 11 dringt darauf, dass das Ziel des Richterauswahlprozesses darin bestehen müsse, dass die Richterschaft ein Abbild der Gesellschaft darstellt. Unabhängig von der konkreten Methode der Richterauswahl, müsse diese jedenfalls peinlichst darauf bedacht sein, sachfremde Erwägungen bei der Auswahl auszuschließen. Soweit sachfremde Erwägungen ausgeschlossen werden können, stehe auch der Mitwirkung der Exekutive und der Legislative nichts entgegen. Um die besten Kandidaten auszuwählen, solle aber trotzdem ein Weg gefunden werden, die Richterschaft an der Auswahl zu beteiligen. Innerhalb des folgenden vierten Unterabschnitts beschäftigt sich Art. 14 mit Beförderungen und verlangt, dass diese nur auf Grundlage objektiver Kriterien erfolgen sollen. Für Versetzungen von Richtern sieht Art. 15 vor, dass diese grundsätzlich der Zustimmung des jeweils 51 L. M. Singhvi, United Nations’ study on the independence and impartiality of the judiciary, jurors and assessors, and the independence of lawyers, in: Shetreet/Deschênes, Independence (Fn. 33), Kapitel 43, S. 489 ff. 52 Siehe etwa Prinzip Nr. 8 der UN Basic Principles sowie Art. 2.10 der Universal Declaration on the Independence of Justice.

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Kap. 2: Vorgaben für die Gerichtsverwaltung

betroffenen Richters bedürfen. Die im folgenden Unterabschnitt geregelte Amtszeit soll nach Art. 16 durch Gesetz festgelegt werden und grundsätzlich bis zum Erreichen des Renteneintrittsalters oder bis zu einem gesetzlich bestimmten Ende der Amtszeit andauern. In Art. 19 wird die Exekutive – in bekannter Form53 – zum Schutz der Richter und ihrer Familien aufgerufen. Art. 20 verlangt für die Richter wiederum die Zusicherung eines gewissen Maßes an Immunität54. Der siebte Unterabschnitt beschäftigt sich mit den verschiedenen Inkompatibilitäten des Richteramts und fordert von Richtern, all’ jene nichtrichterlichen Tätigkeiten zu unterlassen, die die richterliche Unabhängigkeit gefährden (Art. 22). Im folgenden Unterabschnitt wird das Disziplinarrecht thematisiert: Während das Verfahren an sich nach Art. 26 lit. b in – zumindest mehrheitlich – richterlichen Händen liegen soll, kann die Entscheidung über Amtsenthebungen auch der Legislative anvertraut werden. Der neunte Unterabschnitt trifft Aussagen über die Gerichtsverwaltung und verlangt gleich zu Beginn, dass die Hauptverantwortung für die Gerichtsverwaltung der Richterschaft zugestanden werden solle (Art. 32). Art. 33 fordert, dass die Gerichte mit angemessenen Ressourcen ausgestattet werden und Art. 34 betont, dass das Budget der Gerichte nur unter Mitwirkung der Richterschaft festgelegt werden solle. Im folgenden Art. 35 wird unterstrichen, dass die Geschäftsverteilung alleinige Aufgabe der Richterschaft sei und dass ein Aufsichtsrecht der Gerichtspräsidenten über die Richter nur bei der Erledigung von Verwaltungsaufgaben bestehen dürfe. g) Universal Charter of the Judge Die Universal Charter of the Judge stellt wiederum eine vollständig als Privatarbeit – ohne Beteiligung der Vereinten Nationen oder staatlicher Institutionen – entstandene Erklärung dar. Laut ihrer Präambel wurde die Universal Charter von Richtern aus aller Welt erarbeitet und von den Mitgliedsverbänden der International Association of Judges (IAJ) als allgemeiner Minimalstandard anerkannt. Im November 1999 fand sie zudem unter den Delegierten des Zentralrats der IAJ einhellige Zustimmung. Die Universal Charter besteht aus insgesamt 15 Artikeln und beginnt mit einem Artikel, der mit „Unabhängigkeit“ überschrieben ist. Art. 1 Abs. 1 geht zwar über den – nach dieser Überschrift – zu erwartenden thematischen Bereich hinaus, wenn er betont, dass es die Aufgabe der Richter sei, für das Recht auf ein faires Verfahren für jedermann einzustehen. Ganz klassisch in der Unabhängigkeitsthematik hält sich dagegen zunächst Art. 1 Abs. 2, der hervorhebt, dass die richterliche Unabhängigkeit 53 So schon Art. 27 der Draft Principles on the Independence of the Judiciary und Art. 2.23 der Universal Declaration on the Independence of Justice. 54 Diese Forderung darf zum Basiskatalog der Forderungen gezählt werden, die sich in so gut wie allen Erklärungen zur richterlichen Unabhängigkeit wiederfinden – sie findet sich zumindest in allen bis zu diesem Punkt dargestellten Erklärungen wieder.

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unverzichtbar für eine unparteiische, nach dem Recht handelnde Justiz sei. Art. 1 Abs. 2 geht allerdings noch weiter und ruft im letzten Satz alle nationalen und internationalen Institutionen und Amtsträger dazu auf, die richterliche Unabhängigkeit zu respektieren, zu schützen und zu verteidigen. Art. 2 beschäftigt sich mit dem Richterstatus und verlangt in Satz 1, dass die richterliche Unabhängigkeit durch Gesetz geschützt werden soll, um eine wirkliche Unabhängigkeit im Verhältnis zu den anderen Staatsgewalten zu garantieren. In Satz 2 wird deutlich, dass die Verfasser die richterliche Unabhängigkeit nicht nur durch externe Einflüsse gefährdet sehen. So soll der Richter seine richterliche Tätigkeit nicht nur frei von sozialem, ökonomischem und politischem Druck ausüben können, sondern auch unabhängig von anderen Richtern. Art. 3 hebt die Gesetzesbindung der Richter hervor und Art. 4 deren Weisungsfreiheit. In den folgenden Art. 5 bis 7 wenden sich die Verfasser vorrangig an die Richterschaft und betonen in Art. 5 Abs. 1, dass die Richter in Ausübung ihrer richterlichen Aufgaben unparteiisch sein müssen. In Art. 5 Abs. 2 werden die Richter aufgefordert, ihre Tätigkeit mit Zurückhaltung und Achtung gegenüber der Würde des Gerichts auszuüben. Art. 6 erinnert die Richter daran, ihre Tätigkeit „fleißig und effizient“ zu erledigen und Art. 7 Abs. 1 fordert sie auf, jegliche nichtrichterlichen Tätigkeiten zu unterlassen, die nicht vollständig vereinbar mit Pflichten und Status des Richteramts sind. Art. 8 hat die „Sicherheit des Richteramts“ zum Thema und fordert in Abs. 1 die grundsätzliche Unversetzbarkeit und Unabsetzbarkeit der Richter. Nach Art. 8 Abs. 2 sollen Richter auf Lebenszeit oder für einen bestimmten Zeitraum und unter Bedingungen ernannt werden, die die richterliche Unabhängigkeit nicht gefährden. Art. 8 Abs. 3 drängt schließlich darauf, dass Änderungen des verbindlichen Ruhestandsalters keine Rückwirkung haben dürfen. Art. 9 geht auf Richterernennungen ein und pocht in Satz 1 darauf, dass diese nach einem objektiven und transparenten Verfahren auf Basis der Qualifikationen der einzelnen Kandidaten erfolgen. In Satz 2 erklären die Verfasser, dass die Auswahl von einem Gremium getroffen werden solle, an dem die Richterschaft in substanziellem Maße beteiligt ist, es sei denn es bestehe ein anderes Verfahren, das bereits in „etablierter und bewährter Tradition“ in dem jeweiligen Land verwurzelt ist. Die Verfolgung zivil- oder strafrechtlicher Verfahren gegen Richter hält Art. 10 – ohne sich weiter mit der Frage einer etwaig bestehenden Immunität aufzuhalten – grundsätzlich für zulässig, soweit gewährleistet ist, dass die richterliche Unabhängigkeit durch das Verfahren nicht verletzt wird. Gerichtsverwaltung und Disziplinarverfahren sollen nach Art. 11 Satz 1 in solch einer Weise organisiert werden, dass die richterliche Unabhängigkeit nicht beeinträchtigt wird. Nach Art. 11 Satz 2 gelte auch für Gerichtsverwaltung und Disziplinarverfahren, dass sie – vorbehaltlich einer anderen „etablierten und bewährten Tradition“ – in die Hände von Gremien gelegt werden sollen, an denen die Richterschaft in substanziellem Maße beteiligt ist. Art. 12 verlangt für die Richter das Recht, sich zu Richtervereinigungen zusammenschließen zu dürfen, um so ihre „legitimen Interessen“ zu verfolgen. Während Art. 13 die finanzielle Ausstattung des einzelnen Richters betrachtet und auf eine angemessene Gehälter und Pensionen dringt, be-

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Kap. 2: Vorgaben für die Gerichtsverwaltung

schäftigt sich Art. 14 mit der finanziellen Ausstattung der Judikative als solcher. In Satz 1 des letztgenannten Artikels fordern die Verfasser insoweit, dass die anderen Staatsgewalten die Judikative mit den, zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendigen, Mitteln ausstatten. Satz 2 greift die – aus mehreren der bereits dargestellten Erklärungen bekannte55 – Forderung auf, die Richter bei der Festlegung des Budgets der Dritten Gewalt zu beteiligen. h) Bangalore Principles of Judicial Conduct Die Bangalore Principles of Judicial Conduct wurden ursprünglich von der Judicial Group on Strengthening Judicial Integrity, einer aus acht obersten Richtern aus Afrika und Asien bestehenden Gruppe, als Draft Bangalore Code erarbeitet und als solcher im Februar 2001 verabschiedet56. Da der Draft Bangalore Code in starkem Maße auf den Traditionen des common law aufbaute und so nur schwerlich als globaler Standard gelten konnte, wurden weitere Schritte unternommen, um auch das civil law in den Draft Code einfließen zu lassen57. Dazu wurden in einem ersten Schritt kontinentaleuropäische Richter in verschiedenen Foren nach ihrer Meinung zum Draft Bangalore Code befragt, bevor in einem zweiten Schritt im November 2002 eine Vielzahl höchster Richter aus Ländern mit cicil law-Jurisdiktion in Den Haag zusammenkam, um dort den Draft Bangalore Code zu überarbeiten und sodann als Bangalore Principles of Judicial Conduct zu veröffentlichen58. Der deutlichste Unterschied der Bangalore Principles im Vergleich zu allen bisher dargestellten Erklärungen wird in deren Präambel erläutert: Während sich nach der Präambel namentlich die Basic Principles vorrangig an Staaten wenden, wurden die Bangalore Principles entworfen, um einerseits Richtern eine Orientierungshilfe in Bezug auf die Standards ethisch korrekten richterlichen Handelns an die Hand zu geben und andererseits der Justiz ein Konzept für die Regelung richterlicher Verhaltensstandards zu präsentieren. Adressat ist also vorrangig die Richterschaft und weniger der Staat59. Nach der Präambel setzen die Bangalore Principles voraus, dass die Richter für ihr Handeln gegenüber geeigneten Institutionen, deren Aufgabe die Aufrechterhaltung der ethischen Standards richterlichen Handelns ist, verantwortlich sind. Diese Institutionen sollen selbst unabhängig und unparteiisch sein.

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Siehe Art. 25 der Draft Principles on the Independence of the Judiciary, Art. 2.42 der Universal Declaration on the Independence of Justice und Art. 34 der Draft Universal Declaration on the Independence of Justice. 56 P. Cumaraswamy, Report of the Special Rapporteur on the independence of judges and lawyers, UN-Dokument E/CN.4/2003/65, 2003, S. 12 Rn. 32 f.; G. Mayne, Judicial integrity: the accountability gap and the Bangalore Principles, in: Transparency International (Hrsg.), Global Corruption Report 2007. Corruption in Judicial Systems, 2007, S. 40 (42). 57 Cumaraswamy, Report (Fn. 56), S. 13 Rn. 34. 58 Cumaraswamy, Report (Fn. 56), S. 13 Rn. 34. 59 Mayne, Integrity (Fn. 56), S. 42.

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Das Grundgerüst der Bangalore Principles bilden sechs Grundwerte, die der Richter bei der Amtsausübung beherzigen soll60. Die einzelnen Grundwerte sind: Unabhängigkeit, Unparteilichkeit, Integrität, Korrektheit, Gleichbehandlung, Kompetenz und Sorgfalt61. Beginnend mit der Unabhängigkeit entfalten sich entlang dieser Grundwerte die einzelnen Artikel. Art. 1.1 unterstreicht, dass die Richter ihre richterliche Tätigkeit unabhängig und frei von externen Einflüssen ausüben sollen. Die Unabhängigkeitsgarantie wird zunächst betont für das Verhältnis zur gesamten Gesellschaft im Generellen und den Prozessparteien im Speziellen (Art. 1.2), im Weiteren für das Verhältnis zur Exekutive und zur Legislative (Art. 1.3) und zuletzt auch für das Verhältnis zu anderen Richtern (Art. 1.4). Nach den Bangalore Principles bietet der Grundwert „Unabhängigkeit“ damit einen Rundumschutz gegen externe Einflüsse. Notwendige Voraussetzung für die Erhaltung dieses Schutzes ist nach Art. 1.6, dass die Richter sich im Sinne der höchsten ethischen Standards verhalten, da nur dann das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Richterschaft, das fundamental für den Fortbestand der richterlichen Unabhängigkeit sei, aufrechterhalten werden könne. Es folgt der Abschnitt zur Unparteilichkeit, die in Art. 2.1 sachlich insofern konkretisiert wird, als die Richter ihre richterliche Tätigkeit ohne Bevorzugungen, Vorurteile oder Voreingenommenheit ausüben sollen. Art. 2.2 beschäftigt sich wieder mit der Außenwirkung des richterlichen Verhaltens und ermahnt die Richter, sich innerhalb und außerhalb des Gerichts so zu verhalten, dass das Vertrauen von Öffentlichkeit, Rechtsanwälten und Prozessparteien in die Unparteilichkeit der Richter und der Justiz gestärkt wird. Art. 2.3 und 2.5 widmen sich der Befangenheit, für deren Vorliegen die Richter mit ihrem Verhalten zwar möglichst wenige Anhaltspunkte liefern sollen (Art. 2.3), die aber zumindest immer dann vorliegen soll, wenn der einzelne Richter nicht in der Lage ist, einen Fall unparteiisch zu entscheiden. Der dritte Grundwert „Integrität“ wird von zwei Aufforderungen an die Richter flankiert: Zum einen sollen sie dafür Sorge tragen, dass ihr Verhalten in den Augen eines unabhängigen Dritten tadellos ist (Art. 3.1). Zum zweiten soll das Verhalten der Richter das Vertrauen der Gesellschaft in die Integrität der Justiz stärken (Art. 3.2). Mit 16 Artikeln erfährt der Grundwert „Korrektheit“ die umfangreichste Ausgestaltung, beginnt aber sehr grundsätzlich, indem er an die Richter appelliert, in ihrem Handeln jegliche Inkorrektheit zu vermeiden (Art. 4.1). Die nachfolgenden Artikel konkretisieren diese pauschale Aufforderung; beispielhaft sei hier etwa Art. 4.2 genannt, der die Richter dazu auffordert, sich der Würde ihres Amtes entsprechend zu verhalten. In mittlerweile bestens bekannter Art und Weise garantiert Art. 4.6 den Richtern die klassischen Freiheitsrechte, erinnert sie aber zugleich – und hier zum wiederholten Male – daran, dass sie sich auch in Ausübung dieser Rechte so 60

Mayne, Integrity (Fn. 56), S. 42. Die Bangalore Principles fassen die beiden letztgenannten Grundwerte zu einem Punkt, namentlich „competence and diligence“, zusammen. 61

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Kap. 2: Vorgaben für die Gerichtsverwaltung

zu verhalten hätten, dass Würde des Richteramtes und Unparteilichkeit wie Unabhängigkeit der Justiz erhalten blieben (Art. 4.6). Neben dem Schutz der richterlichen Würde steht in diesem Abschnitt vor allem die Verhinderung von Vorteilsnahme und Vorteilsgewährung durch die Richter im Fokus (Art. 4.8 – 4.10 und 4.14 – 4.16). Den dritten größeren Themenkomplex des Abschnitts bilden Inkompatibilitätsregelungen: Während nach Art. 4.11 insbesondere rechtsvermittelnde Tätigkeiten zulässig sein sollen, sofern die richterliche Tätigkeit nicht darunter leidet, sind rechtsanwaltliche Tätigkeiten nach Art. 4.12 ausgeschlossen. Auch Art. 4.13 erinnert an bereits aus anderen Erklärungen Bekanntes, wenn er zugunsten der Richter das Recht fordert, sich in Richtervereinigungen zusammenschließen zu dürfen. Im folgenden Abschnitt zur Gleichbehandlung werden die Richter dazu ermahnt, ihre richterliche Tätigkeit frei von jeglichen Diskriminierungen auszuüben (Art. 5.1 – 5.3) und gleichzeitig darauf hinzuwirken, dass auch die Angestellten der Gerichte und die Rechtsanwälte vor Gericht ihre Tätigkeit entsprechend ausüben (Art. 5.4 f.). „Kompetenz und Sorgfalt“ bilden den letzten Grundwert, in dessen Rahmen die Richter aufgefordert werden, ihren richterlichen Aufgaben Priorität gegenüber allen anderen Aufgaben einzuräumen (Art. 6.1), sich dauerhaft fortzubilden (Art. 6.3 f.) und ihre richterlichen Aufgaben effizient, gerecht und in angemessener Zeit zu erledigen (Art. 6.5). Sodann appellieren die Verfasser an die Richter, in allen Prozessen für Anstand und Ordnung vor Gericht einzutreten und die Prozessbeteiligten mir Höflichkeit und Geduld zu behandeln (Art. 6.6). Der Abschnitt schließt mit einer letzten Ermahnung an die Richter, auf jegliches Verhalten, das nicht mit der sorgfältigen Ausübung der richterlichen Pflichten vereinbar ist, zu verzichten. i) Mount Scopus International Standards on Judicial Independence Jüngsten Datums unter den hier dargestellten internationalen Erklärungen zur richterlichen Unabhängigkeit sind die Mount Scopus International Standards on Judicial Independence62. Die Mount Scopus Standards wurden von einer Gruppe internationaler Juristen auf mehreren Konferenzen erarbeitet und im März 2008 in Jerusalem verabschiedet63. Nach der Präambel bestand das erklärte Ziel der Verfasser darin, eine aktualisierte Fassung der bisherigen Erklärungen zur richterlichen Unabhängigkeit zu entwerfen. Treibende Kraft hinter der Erarbeitung der Mount Scopus Standards war wieder Shimon Shetreet, der zuvor schon maßgeblichen Anteil an der Entwicklung der Basic Principles hatte64. Aufbautechnisch nehmen die Verfasser eine Idee der Montreal Declaration on the Independence of Justice auf und unter62 Die Erklärung findet sich beispielsweise in: Shetreet/Forsyth, Culture (Fn. 47), Appendix I S. 502 ff. 63 S. Shetreet, The Mt. Scopus International Standards on Judicial Independence: The innovative concepts and the formulation of a concensus in a legal culture of diversity, in: ders./ Forsyth, Culture (Fn. 47), Kapitel 33, S. 475 ff. 64 Shetreet, Mt. Scopus (Fn. 63) S. 479.

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scheiden zwischen nationalen Richtern (Kapitel 1) und internationalen Richtern (Kapitel 2). Inhaltlich beziehen sich die Mount Scopus Standards laut ihrer Präambel vor allem auf die Minimum Standards und die Basic Principles. Die Mount Scopus Standards wurden in der Zeit nach ihrer Verabschiedung auf Konferenzen in Wien und Gent um einzelne Artikel sowie zwei vollständige Abschnitte ergänzt65. Kapitel 1 zu den nationalen Richtern ist – in der Ursprungsfassungsfassung – in neun Abschnitte ganz unterschiedlicher Länge und Gewichtung gegliedert. Der erste Abschnitt stellt in der Kürze zweier Artikel die Bedeutung der richterlichen Unabhängigkeit heraus, bevor der zweite Abschnitt das Verhältnis von Judikative und Exekutive thematisiert und der dritte Abschnitt jenes von Judikative und Legislative. Schon auf den ersten Blick fällt hier die unterschiedliche Bedeutung auf, die die Verfasser den jeweiligen Verhältnissen für die richterliche Unabhängigkeit zumessen: Besteht der Abschnitt zum Verhältnis zur Exekutive aus 26 Artikeln, sind dies im Falle des Abschnitts zum Verhältnis zur Legislative nur sechs Artikel. Auch hier darf der jeweilige Umfang als starkes Indiz dafür gewertet werden, dass die Verfasser Gefahren für die richterliche Unabhängigkeit eher im exekutiven als im legislativen Umfeld verorten. Der zweite Abschnitt beginnt mit der Forderung nach einerseits kollektiver Unabhängigkeit für die Judikative (Art. 2.1), insbesondere gegenüber der Exekutive (Art. 2.3), und andererseits nach persönlicher und sachlicher Unabhängigkeit für den individuellen Richter (Art. 2.2). Nach Art. 2.4 stellen Richterernennungen durch die Exekutive nicht notwendigerweise einen Verstoß gegen die richterliche Unabhängigkeit dar. Vielmehr sei entscheidend, dass sachfremde Erwägungen bei der Auswahl und Ernennung der Richter außen vor blieben. Auszuschließen seien aber exekutive Anordnungen, die Urteile abändern oder – zwecks Entscheidungsbeeinflussung – die Zusammensetzung eines Gerichts verändern. An Disziplinarverfahren gegen Richter solle die Exekutive zwar mitwirken dürfen, die Entscheidung über die jeweilige Disziplinarmaßnahme sei aber einem Organ zu übertragen, das unabhängig von der Exekutive ist (Art. 2.6, 2.7). Für Amtsenthebungen solle vorzugsweise ein richterliches Gremium zuständig sein (Art. 2.8). Richterliche Tätigkeiten sollen nach den Mount Scopus Standards generell der exekutiven Kontrolle entzogen werden (Art. 2.9). Das gelte auch für die richterlichen Belange innerhalb der Gerichtsverwaltung; diese unterfielen der ausschließlichen Zuständigkeit der Judikative (Art. 2.12). Ganz grundsätzlich fordert Art. 2.13, dass die Hauptverantwortung für die Gerichtsverwaltung vorzugsweise allein in richterlichen Händen liegen oder zumindest Judikative und Exekutive gemeinsam übertragen werden soll. Die folgenden Artikel beschäftigen sich vorrangig mit Richterauswahl und -ernennungen. So soll die Beteiligung der Legislative an Richterernennungen, mit Blick auf das Prinzip der „democratic accountability“, zulässig sein, sofern das Prinzip der 65 Die Abschnitte betreffen „Administrative adjucators“ (Abschnitt 9 A) und „Public inquiries by judges“ (Abschnitt 9B); die ergänzte Fassung der Mount Scopus Standards findet sich unter http://www.jiwp.org/#!mt-scopus-standards/c14de (8. 9. 2017).

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Kap. 2: Vorgaben für die Gerichtsverwaltung

richterlichen Unabhängigkeit nicht außen vor bleibt (Art. 2.14). Das Auswahlverfahren solle das Ziel berücksichtigen, die Richterschaft in ihrer Zusammensetzung zum Abbild der Gesellschaft zu machen (Art. 2.15). Unter den – hinreichend qualifizierten – Kandidaten für das Richteramt müsse der Grundsatz des gleichen Zugangs zum öffentlichen Amt gelten (Art. 2.16). Im folgenden Art. 2.17 wird eine Forderung nahezu aller bisher dargestellter Erklärungen aufgenommen und vom Staat eine angemessene finanzielle Ausstattung der Judikative gefordert. Dass die Forderung in diesem Abschnitt formuliert wird, darf wohl als Fingerzeig an all jene Jurisdiktionen gedeutet werden, in denen die Exekutive maßgeblichen Einfluss auf die Ausstattung der Dritten Gewalt hat. Es schließt sich Art. 2.18 an, der sich für einen im Vorhinein festgelegten Geschäftsverteilungsplan ausspricht, bevor Art. 2.19 betont, dass die Richterschaft selbst über Versetzungen von Richtern entscheiden solle und dass mögliche Versetzungen grundsätzlich unter dem Zustimmungsvorbehalt des betroffenen Richters stünden. Mit den richterlichen Einkünften beschäftigen sich Art. 2.20 bis 2.22, die unterstreichen, dass deren Höhe angemessen und unabhängig von der Exekutive sein soll, dass die Bedingungen des Richteramtes in der Verfassung oder Gesetz festgeschrieben sein sollen und dass grundsätzlich keine Möglichkeit bestehen soll, die Besoldung der Richter während ihrer Amtszeit zu verringern. Der Abschnitt schließt mit vier Artikeln, die die Exekutive und ihre Minister nochmals in aller Deutlichkeit zu äußerster Zurückhaltung gegenüber den rechtsprechenden Funktionen der Judikative auffordern (Art. 2.23 – 2.26). Im dritten Abschnitt zum Verhältnis von Judikative und Legislative wird auch der Legislative zunächst Zurückhaltung im Verhältnis zur Judikative nahegelegt. So soll die Legislative keine Gesetze erlassen, die bestimmte Gerichtsentscheidungen umkehren, die die Bedingungen des Richteramts für aktuelle Amtsträger verschlechtern oder die im Falle einer Gerichtsreorganisation zulasten der betroffenen richterlichen Amtsträger weitergehende Folgen zulassen, als die Versetzung zu einem „im wesentlichen vergleichbaren“ Gericht (Art. 3.1 – 3.3). In Art. 3.6 wird sodann ein Recht thematisiert, dass nicht nur die Mount Scopus Standards, sondern auch eine Vielzahl weiterer Erklärungen, der Ersten Gewalt zugestehen wollen: So soll das Recht zur Amtsenthebung von Richtern in den Händen der Legislative liegen. Die Legislative soll dabei auf Vorschlag eines richterlichen Gremiums und auf Grundlage eines in der Verfassung oder in Gesetzen festgelegten Verfahrens handeln. Der folgende vierte Abschnitt geht ein weiteres Mal auf Bedingungen und Wesen der Richterernennungen ein. Gleich zu Beginn fordern die Verfasser – in bekannter Weise –, dass die jeweils gewählte Methode der Richterauswahl gegen Ernennungen aus unsachgemäßen Motiven schützen solle (Art. 4.1). Die Mitwirkung der Legislative und der Exekutive an Richterernennungen wird vor dem Hintergrund des Prinzips der „democratic accountability“ als zulässig erachtet, soweit das Prinzip der richterlichen Unabhängigkeit nicht unbeachtet bleibt und im Falle der Auswahl durch gewaltenübergreifend besetze Kommissionen auf ein gesundes Gleichgewicht der beteiligten Gewalten geachtet wird (Art. 4.2). Die nachfolgenden Artikel kon-

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kretisieren die Bedingungen von Richterernennungen und -beförderungen, indem sie grundsätzliche Ernennungen auf Lebenszeit, allein auf objektiven Faktoren basierende Beförderungen und transparente Ernennungs- und Beförderungsverfahren fordern (Art. 4.3 – 4.5). Art. 4.6 und 4.7 wenden sich gegen Ernennungen auf Probe66 und auf Zeit67. Eine Neuerung gegenüber den bisherigen Erklärungen findet sich in Art. 4.9, nach dem die Zahl der Richter des höchsten Gerichts eines Landes festgelegt und ebenso wie die Richterzahl an allen übrigen Gerichten nicht aus sachfremden Erwägungen verändert werden soll. Das richterliche Disziplinarrecht wird in Abschnitt 5 behandelt, der wiederum mit der Forderung nach zügigen und fairen Disziplinar- und Amtsenthebungsverfahren (Art. 5.1) und in Verfassung oder Gesetz eindeutig festgeschriebenen Tatbeständen (Art. 5.3) beginnt. Die in Art. 5.5 genannten Voraussetzungen für Amtsenthebungen folgen dem schon aus den Basic Principles bekannten Muster68. Was die Entscheidung über Disziplinarmaßnahmen oder Amtsenthebungen angeht, sollen diese entweder der Legislative oder einem Gremium obliegen, das mehrheitlich mit Richtern besetzt ist (Art. 5.6). Die Dienstaufsicht über die verwaltenden Tätigkeiten der Richter soll bei den jeweiligen Gerichtspräsidenten liegen (Art. 5.7). Im sechsten Abschnitt wird das Verhältnis von Medien und Judikative beleuchtet und beiderseitige Zurückhaltung gefordert. So sollen sich einerseits die Richter mit öffentlichen Äußerungen – insbesondere zu laufenden Verfahren – zurückhalten und andererseits die Medien Zurückhaltung bei der Bewertung von Urteilen und der Berichterstattung über laufende Verfahren üben. Die wohl deutlichste Neuerung gegenüber fast allen bisherigen Erklärungen zur richterlichen Unabhängigkeit stellt der siebte Abschnitt dar. Er nimmt unter anderem Anleihen bei den Bangalore Principles und fasst in der relativen Kürze von elf Artikeln das Grundgerüst der richterlichen Verhaltensstandards zusammen. Der Abschnitt beginnt mit Vorschriften zur Inkompatibilität des Richteramtes: Nach Art. 7.1 bis 7.3 darf der Richter keine exekutiven oder legislativen Funktionen wahrnehmen, Ämter in politischen Parteien ausüben oder als Rechtsanwalt tätig sein. Zudem solle der Richter grundsätzlich auf geschäftliche Aktivitäten verzichten (Art 7.4) und sich der Würde seines Amtes entsprechend verhalten (Art. 7.5). Art. 7.6 fordert zugunsten der Richter das Recht, sich zu Interessenverbänden zusammenschließen zu dürfen, während sich die verbleibenden Vorschriften des siebten Abschnitts vorrangig mit Regeln zur richterlichen Befangenheit befassen. Der achte Abschnitt thematisiert die Sicherung der richterlichen Unparteilichkeit und Unabhängigkeit. In diesem Zuge soll der Richter Immunität gegenüber Forderungen genießen, die sich aus der Ausübung der richterlichen Tätigkeit ergeben 66

Auch hier soll eine Ausnahme für solche Rechtssysteme gelten, in denen Personen ohne juristische Berufserfahrung zum Richter ernannt werden können. 67 Wobei die Ernennung auf Zeit dort zulässig sein soll, wo der ebenfalls bekannte Ausnahmetatbestand der langen, historischen und demokratischen Tradition vorliegt. 68 Siehe S. 33 f.

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(Art. 8.1). Des Weiteren wird gefordert, dass der Richter nicht in solchen Fällen tätig werden soll, in denen zumindest der begründete Verdacht einer möglichen Parteilichkeit des Richters besteht (Art. 8.2). Zuletzt ergeht noch eine Aufforderung an den Staat, die Freiheit und Unabhängigkeit des Richters im Entscheidungsprozess zu schützen (Art. 8.4). Das Kapitel zu nationalen Richtern schließt mit einem Abschnitt zur inneren Unabhängigkeit des Richters. Hier wird erstmals in dieser Erklärung – und in aller Kürze – auf die mögliche Gefährdung der richterlichen Unabhängigkeit durch andere Richter eingegangen. So betont Art. 9.1 für den Entscheidungsprozess die Unabhängigkeit des einzelnen Richters gegenüber seinen Kollegen und Vorgesetzten, während Art. 9.2 erklärt, dass Hierarchien innerhalb der Richterschaft ohne Einfluss auf die Entscheidungsfreiheit des einzelnen Richters bleiben sollen. j) Fazit Auf internationaler Ebene ist ein immer dichteres Netz an Erklärungen zur richterlichen Unabhängigkeit gesponnen worden. Fast noch dichter ist dieses Netz auf europäischer Ebene, wo insbesondere Europarat und europäische Richtervereinigungen eine Vielzahl von entsprechenden Dokumenten erarbeitet haben (dazu sogleich). Den internationalen Erklärungen ist zuzugestehen, dass sie einen internationalen Standard dessen geschaffen haben, was unter richterlicher Unabhängigkeit zu verstehen ist. Allerdings scheinen die dargestellten Erklärungen in der Vergangenheit insgesamt nur wenig Einfluss auf die Gerichtsverwaltung in England und Deutschland gehabt zu haben. Der Grund hierfür dürfte einerseits in der Unverbindlichkeit der Erklärungen und andererseits darin zu finden sein, dass die Erklärungen ganz vorrangig die judikative Perspektive betonen. Dies ist zwar mit Blick auf die Verfasser keineswegs verwunderlich, hat aber zur Folge, dass die Forderungen der Erklärungen nur schwerlich eins zu eins übernommen werden können, sondern immer wieder gegen die berechtigten Interessen von Legislative und Exekutive abgewogen werden müssen. Damit sind die dargestellten Erklärungen vor allem ein Instrument der richterlichen Selbstversicherung, das in Verhandlungen mit den übrigen Staatsgewalten auf argumentativer Ebene zum Einsatz kommen kann. Der Einfluss der Erklärungen auf die Gerichtsverwaltung ist damit ganz vorrangig mittelbarer Natur; eine Ausnahme hiervon gilt für die zuletzt entwickelten Verhaltensstandards in den Erklärungen, die mitunter unmittelbaren Niederschlag auf nationalstaatlicher Ebene gefunden haben69.

II. Europarechtliche Vorgaben Im Rahmen der Beschäftigung mit den europarechtlichen Vorgaben für die Verwaltung der Dritten Gewalt liegt es nahe auf die bewährte Einteilung der 69 So nimmt der englische Guide to Judicial Conduct zahlreiche Anleihen bei den Bangalore Principles, siehe dazu unten S. 308 ff.

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Rechtsquellen des Europarechts in solche des Europarechts im weiteren Sinne und solche des Europarechts im engeren Sinne zurückzugreifen70. Das Europarecht im engeren Sinne steht synonym für das Recht der Europäischen Union, während das Europarecht im weiteren Sinne nebst dem Recht der EU auch die Rechtssätze des Europarats und weiterer europäischer Organisationen umfasst71. Der weitere Rechtsbereich soll zunächst auf Vorgaben für die Gerichtsverwaltung überprüft werden (1.), bevor auf derartige Vorgaben im Recht der EU eingegangen wird (2.). 1. Europarecht im weiteren Sinne Zu jenen Teilen des Europarechts im weiteren Sinne, die für die Ausgestaltung der Gerichtsverwaltung erheblich sein könnten, zählen einerseits die rechtsverbindliche Europäische Menschenrechtskonvention des Europarats [a)] und andererseits die rechtlich unverbindlichen Empfehlungen und Beschlüsse verschiedener europäische Organisationen und Interessengruppen. Dies sind etwa die Empfehlungen des Ministerkomitees des Europarats [b)], die Empfehlungen des Beratenden Ausschusses der Europäischen Richter [c)] und die European Charter on the Statute for Judges [d)]. a) Europäische Menschenrechtskonvention Die Europäische Menschenrechtskonvention wurde als erste international rechtsverbindliche Menschenrechtskodifikation und als das bis heute bedeutendste Abkommen des Europarats am 4. November 1950 in Rom unterzeichnet72. Sie wurde nach dem Zweiten Weltkrieg einerseits als Reaktion auf die grauenhaften Menschenrechtsverletzungen der damals jüngsten Vergangenheit und andererseits als Ausdruck des Selbstbehauptungswillens gegenüber einer erlebten sowjetischen Bedrohung entworfen73. Gerade im Vergleich zu anderen Menschenrechtskatalogen 70

Das europäische Recht wird von einer Vielzahl von Autoren in dieser Weise unterschieden; nur beispielhaft seien hier genannt R. Streinz, Europarecht, 9. Aufl. 2012, Rn. 1; A. Haratsch/C. Koenig/M. Pechstein, Europarecht, 10. Aufl. 2016, Rn. 2; Schweitzer/Dederer, Staatsrecht (Fn. 3), Rn. 23 f. 71 Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht (Fn. 70), Rn. 2; T. Siegel, Europäisierung des Öffentlichen Rechts, 2012, Rn. 5 ff. 72 Zur Entstehungsgeschichte K. J. Partsch, Die Entstehung der Europäischen Menschenrechtskonvention, in: ZaöRV 15 (1953/54), S. 631 ff.; aus heutiger Sicht überblicksartig A. Peters/T. Altwicker, Europäische Menschenrechtskonvention, 2. Aufl. 2012, Rn. 1 f.; ausführlicher C. Grabenwarter/K. Pabel, Europäische Menschenrechtskonvention, 6. Aufl. 2016, § 1 Rn. 1 ff.; zur Bewertung D. Ehlers, Allgemeine Lehren der EMRK, in: ders. (Hrsg.), Europäische Grundrechte und Grundfreiheiten, 4. Aufl. 2014, § 2 Rn. 8 („Weitaus die größte Bedeutung von allen Abkommen des Europarates kommt […] der EMRK zu.“). 73 R. Grote, Entstehungs- und Rezeptionsgeschichte der EMRK, in: O. Dörr/ders./T. Marauhn (Hrsg.), EMRK/GG. Konkordanzkommentar zum europäischen und deutschen Grundrechtsschutz, Bd. I, 2. Aufl. 2013, Kapitel 1 Rn. 10.

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konnte die EMRK seit ihrem Bestehen große Wirkmacht entfalten. Der Grund hierfür ist vor allem in der seit Inkrafttreten der EMRK stetig ausgebauten eigenen Gerichtsbarkeit zu finden74. In Deutschland kommt der EMRK seit Inkrafttreten des Zustimmungsgesetzes der Rang eines einfachen Bundesgesetzes zu75. In England wurde die EMRK durch den Human Rights Act 1998 (HRA 1998) in das innerstaatliche Recht inkorporiert76. Der HRA 1998 stellt insoweit ein Novum in der englischen Rechtsgeschichte dar, als er dem Supreme Court, dem Court of Appeal und dem High Court gestattet, Parlamentsgesetze für inkompatibel mit den Vorschriften der EMRK zu erklären (sec. 4 HRA 1998). Derartige Inkompatibilitätserklärungen haben zwar keine unmittelbaren rechtlichen Folgen für die Wirksamkeit des Gesetzes77, entfalten aber dennoch praktische Wirkung: So unterliegt der englische Gesetzgeber einem nicht zu unterschätzenden politischen Rechtfertigungsdruck, wenn er an einem Gesetz festhalten möchte, dessen Unvereinbarkeit mit der Menschenrechtskonvention festgestellt wurde78. In Bezug auf die Gerichtsverwaltung gilt für Europäische Menschenrechtskonvention, was auch für alle anderen Instrumente gilt, die ganz vorrangig individualschützenden Charakter haben: Da staatsorganisations- und verwaltungsrechtliche Regelungen keinen Eingang in die EMRK gefunden haben, lassen sich Vorgaben zur Gerichtsverwaltung nur mittelbar aus den individualschützenden Vorschriften ableiten. In Frage kommen hierbei insbesondere Art. 6 Abs. 1 EMRK [aa)] und Art. 13 EMRK [bb)]. 74 C. D. Classen/M. Nettesheim, Europäische Grundrechte, in: T. Oppermann/ders./ders. (Hrsg.), Europarecht, 6. Aufl. 2014, § 17 Rn. 13. 75 BVerfGE 74, 358 (370); 82, 106 (114); 111, 307 (317); Grabenwarter/Pabel, Menschenrechtskonvention (Fn. 72), § 3 Rn. 8; T. Giegerich, Wirkungen und Rang der EMRK in den Rechtsordnungen der Mitgliedsstaaten, in: Dörr/Grote/Marauhn, EMRK/GG I (Fn. 73), Kapitel 2 Rn. 47, wobei letzterer auch die Möglichkeiten zur Begründung eines Übergesetzesrangs der EMRK in Rn. 51 ff. ausführlich darstellt; vgl. dazu auch C. Walter, Die Europäische Menschenrechtskonvention als Konstitutionalisierungs-Prozeß, in: ZaöRV 59 (1999), S. 961 (971 ff.); E. Pache, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die deutsche Rechtsordnung, in: EuR 39 (2004), S. 393 (398 ff.). 76 A. Lester, Human Rights and the British Constitution, in: J. Jowell/D. Oliver (Hrsg.), The Changing Constitution, 7. Aufl. 2011, Kapitel 3, S. 70 f., 79 ff.; zur Diskussion um die Inkorporierung und den Regierungsentwurf zum Human Rights Act: R. Grote, Die Inkorporierung der Europäischen Menschenrechtskonvention in das britische Recht durch den Human Rights Act 1998, in: ZaöRV 58 (1998), S. 309 ff. 77 So ausdrücklich sec. 4 (6) (a) HRA 1998 – die Vorschrift darf als Zugeständnis an das traditionelle Konzept der Parlamentssouveränität gewertet werden, wonach nur der Gesetzgeber selbst Gesetze verändern darf; zu diesem Konzept und dessen Auswirkungen auf den Ablauf des „Brexit“: M. Alter, Der „Brexit“ zwischen Parlamentssouveränität, Prärogativbefugnissen und regionaler Autonomie, in: JZ 2017, S. 405 ff. 78 So auch M. Elliott/R. Thomas, Public Law, 2014, S. 717 ff. Tatsächlich kam der englische Gesetzgeber bis 2014 insgesamt neunzehn von zwanzig rechtskräftigen Inkompatibilitätserklärungen nach und änderte die Gesetze – in dem einen verbliebenen Fall läuft die Erörterung, wie der Erklärung nachgekommen werden kann; diese Angaben sind entnommen Ministry of Justice, Responding to human rights judgments, 2014, S. 32 (abzurufen unter https://www.gov. uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/389272/responding-to-humanrights-judgments-2013-2014.pdf; 8. 9. 2017).

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aa) Art. 6 Abs. 1 EMRK Art. 6 EMRK sichert den Konventionsberechtigten ein faires Verfahren und effektiven Rechtsschutz zu79. Ausprägung des Rechts auf ein faires Verfahren ist wiederum das Recht auf ein unabhängiges und unparteiisches Gericht. Aus der Gewährleistung dieser Rechte können sich Vorgaben für die Ausgestaltung der Personalverwaltung der Judikative ergeben80. So ist die Richterbestellung durch das Parlament zulässig aber nicht zwingend81 und die Richterbestellung durch die Exekutive ist nur dann zulässig, wenn die individuelle und weisungsfreie Amtsausübung gewährleistet ist82. Darüber hinaus verlangt ein unabhängiges und unparteiisches Gericht nach genereller Weisungsfreiheit83 und Unabsetzbarkeit der Richter während ihrer Amtszeit84. Für die Bewertung der Unabhängigkeit ist weiterhin entscheidend, wie die Richter vor Einmischungen durch Dritte geschützt werden85. Mehrfach hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte zudem betont, dass bei der Frage nach der Unabhängigkeit eines Gerichts auch darauf Rücksicht zu nehmen ist, ob das Gericht in seiner Außenwirkung unabhängig scheint86. Ausdruck des Anspruchs auf effektiven Rechtsschutzes ist das in Art. 6 Abs. 1 EMRK explizit genannte Recht auf ein Verfahren in angemessener Zeit. Diese Garantie liegt den meisten Beschwerden vor dem Straßburger Gericht zugrunde und führt zugleich am häufigsten zu verletzungsbejahenden Urteilen87. Auch die Bun79 Wobei die Rechtsgewährung freilich voraussetzt, dass der Anwendungsbereich des Art. 6 Abs. 1 EMRK eröffnet ist, also ein Verfahren über „zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen“ oder ein Verfahren über eine „strafrechtliche Anklage“ in Frage steht. Zu den genannten Voraussetzungen hat sich eine umfassende Kasuistik gebildet; vgl. die Zusammenstellungen bei Grabenwarter/Pabel, Menschenrechtskonvention (Fn. 72), § 24 Rn. 4 ff.; ders./dies., Der Grundsatz des fairen Verfahrens, in: Dörr/Grote/Marauhn, EMRK/GG I (Fn. 73), Kapitel 14 Rn. 12 ff. 80 Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 210. 81 Grabenwarter/Pabel, Menschenrechtskonvention (Fn. 72), § 24 Rn. 35. 82 EGMR-E 2, 409 (423 f.), Campbell und Fell ./. Vereinigtes Königreich vom 28. 6. 1984, Rn. 79; Grabenwarter/Pabel, Menschenrechtskonvention (Fn. 72), § 24 Rn. 35. 83 J. Meyer-Ladewig/M. Nettesheim/S. von Raumer, Europäische Menschenrechtskonvention, 4. Aufl. 2017, Art. 6 Rn. 66. 84 EGMR-E 2, 409 (424), Campbell und Fell ./. Vereinigtes Königreich vom 28. 6. 1984, Rn. 80; Meyer-Ladewig/Nettesheim/von Raumer, Menschenrechtskonvention (Fn. 83), Art. 6 Rn. 67. 85 EGMR-E 2, 173 (174), Piersack ./. Belgien vom 1. 10. 1982, Rn. 27; EGMR-E 4, 313 (320), Langborger ./. Schweden vom 22. 6. 1989, Rn. 32. 86 EGMR-E 1, 103 (174), Delcourt ./. Belgien vom 17. 1. 1970, Rn. 31; EGMR-E 2, 409 (423), Campbell und Fell ./. Vereinigtes Königreich vom 28. 6. 1984, Rn. 78; EGMR-E 2, 480 (492), Sramek ./. Österreich vom 22. 10. 1984, Rn. 42; EGMR NVwZ 2006, 1267 (1269), Öcalan ./. Türkei vom 12. 5. 2005. 87 Meyer-Ladewig/Nettesheim/von Raumer, Menschenrechtskonvention (Fn. 83), Art. 6 Rn. 1, 188.

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desrepublik Deutschland war schon häufig Partei in Verfahren wegen überlanger Verfahrensdauer und musste sich wiederholt für die Dauer einzelner Gerichtsverfahren rügen lassen88. Als grobe Faustregel für eine angemessene Verfahrenszeit hat der Gerichtshof in einer Entscheidung die Maximaldauer von einem Jahr angegeben89, zugleich nimmt er aber regelmäßig eine Bewertung der Umstände des Einzelfalls vor90. Unabhängig von der konkreten Ausgestaltung des Tatbestandsmerkmals „angemessene Verfahrensdauer“, lassen sich der EMRK an dieser Stelle zumindest insofern Vorgaben für die Gerichtsverwaltung entnehmen, als sich auch die Gerichtsverwaltung daran messen lassen muss, ob sie hinlänglich dazu beiträgt, dass Verfahren verzögerungsfrei abgeschlossen werden können91. bb) Art. 13 EMRK Den Ausführungen zu Art. 13 EMRK sei vorweggeschickt, dass diese nur für Deutschland gelten, da der englische Gesetzgeber von einer Inkorporation dieses Artikels in das nationalstaatliche Recht abgesehen hat (siehe sec. 1 (1) HRA 1998). In Deutschland allerdings hat Art. 13 EMRK, dank einiger erfolgreicher Rügen vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, neuerdings einige Prominenz erlangt92. Art. 13 EMRK verpflichtet die Konventionsstaaten dazu, einen wirksamen innerstaatlichen Rechtsbehelf gegen die Verletzung von Konventionsrechten zur Verfügung zu stellen. Angewandt auf Art. 6 Abs. 1 EMRK bedeutet dies, dass das nationale Recht wirksame Rechtsbehelfe gegen Verfahrensverzögerungen bereithalten muss. Seine neuerlangte Prominenz im Rechtsschutzsystem der Konvention verdankt Art. 13 EMRK einer im Jahr 2000 getroffenen Entscheidung des Gerichtshofs93, nach der das Gericht bei Klagen, die sich gegen eine unangemessene Verfahrensdauer wenden, von sich aus überprüft, ob das nationalstaatliche Recht hiergegen wirksame Rechtsbehelfe bereithält94. Im Falle der Bundesrepublik 88 So stellte der EGMR in seiner Entscheidung NJW 2010, 3355 (3357), Rumpf ./. Deutschland vom 2. 9. 2010, Rn. 64 fest, dass der Gerichtshof von 1959 bis 2009 „mehr als 40 Urteile gegen Deutschland erlassen [hat], in denen er wiederholte Konventionsverletzungen durch überlange zivilgerichtliche Verfahren festgestellt hat“. 89 EGMRE Nazarov ./. Russland vom 29. 11. 2009 (13591/05), Rn. 126 („one year per level of jurisdiction may be a rough rule of thumb in Article 6 § 1 cases“). 90 Meyer-Ladewig/Nettesheim/von Raumer, Menschenrechtskonvention (Fn. 83), Art. 6 Rn. 200. 91 Meyer-Ladewig/Nettesheim/von Raumer, Menschenrechtskonvention (Fn. 83), Art. 6 Rn. 202 führt beispielsweise an, dass Verzögerungen in Gerichtsverfahren, die auf die Nichtbesetzung von Richterplanstellen oder sonstige Personalengpässe zurückzuführen sind, zulasten des Mitgliedsstaates gehen. 92 Meyer-Ladewig/Nettesheim/von Raumer, Menschenrechtskonvention (Fn. 83), Art. 13 Rn. 1 attestiert dem Artikel, dass er „in der Rechtsprechung des Gerichtshofs von großer Bedeutung“ ist. 93 EGMR NJW 2001, 2694 (2699), Kudła ./. Polen vom 26. 10. 2000, Rn. 146 ff. 94 Dabei kommt es nicht darauf an, ob eine Verletzung des Art. 13 EMRK gerügt wurde, denn es steht dem EGMR frei, den Sachverhalt rechtlich anders zu würdigen als vom Be-

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Deutschland folgten daraufhin mehrfach Urteile des Gerichtshofs, die jeweils eine Verletzung von Art. 13 EMRK feststellten95. In seiner im Jahr 2010 getroffenen Entscheidung Rumpf ./. Deutschland forderte der Gerichtshof die Bundesrepublik dann ausdrücklich auf, innerhalb eines Jahres einen wirksamen Rechtsbehelf einzuführen96. Dieser Aufforderung ist die Bundesrepublik mit dem Gesetz über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren97 nachgekommen98. Aufgrund dieses Gesetzes wurde in den §§ 198 ff. GVG ein Entschädigungsanspruch für Fälle einer unangemessenen Verfahrensdauer eingeführt99. Entscheidungen, die auf die Geltendmachung dieses Anspruchs zurückgehen100, können in Zukunft Vorgaben für die angemessene Dauer von Verfahren und damit mittelbar auch für die Verwaltung der Dritten Gewalt machen. b) Empfehlungen des Ministerkomitees des Europarats Das Ministerkomitee des Europarats ist nach Art. 15b Satz 1 des Statuts des Europarats dazu berechtigt, Empfehlungen an die Regierungen der Mitgliedsstaaten auszusprechen. Diesen Empfehlungen fehlt es – wie schon der Wortlaut nahelegt – an Rechtsverbindlichkeit101, sodass die Wirkungsmacht dieses Instruments zumindest schwerdeführer vorgetragen, vgl. EGMR JR 2009, 172, Kaemena und Thöneböhn ./. Deutschland vom 22. 1. 2009, Rn. 70; siehe dazu R. Esser/K. Gaede/M. Tsambikakis, Übersicht zur Rechtsprechung des EGMR in den Jahren 2008 bis Mitte 2010 – Teil II, in: NStZ 2011, S. 140 (140 ff.). 95 Siehe etwa EGMR NJW 2006, 2389 ff., Sürmeli ./. Deutschland vom 8. 6. 2006; EGMR JR 2009, 172, Kaemena und Thöneböhn ./. Deutschland vom 22. 1. 2009. 96 EGMR NJW 2010, 3355 (3358), Rumpf ./. Deutschland vom 2. 9. 2010, Rn. 73. 97 Gesetz vom 24. 11. 2011, BGBl. I S. 2302; vgl. dazu W.-R. Schenke, Rechtsschutz bei überlanger Dauer verwaltungsgerichtlicher Verfahren, in: NVwZ 2012, S. 257 ff.; C. Gercke/ J. Heinisch, Auswirkungen der Verzögerungsrüge auf das Strafverfahren, in: NStZ 2012, S. 300 ff. 98 Ob die Bundesrepublik mit dem Gesetz den Vorgaben des Urteils vollständig entsprochen hat, wird sich erst in Zukunft erweisen; neuere Urteile des Menschenrechtsgerichtshofs weisen jedenfalls in diese Richtung, vgl. etwa EGMR NVwZ 2013, 47 (48), Taron ./. Deutschland vom 29. 5. 2012, Rn. 40; bejahend auch B. J. Scholz, Erfahrungen mit dem Rechtsschutz gegen überlange Verfahren, in: DRiZ 2014, S. 136 (137); dagegen bezweifelt dies noch R. Zuck, Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren vor dem BVerfG, in: NVwZ 2012, S. 265 (266). 99 Die für das Bundesverfassungsgericht geltenden und in §§ 97a – 97e BVerfGG eingeführten Sonderregelungen beleuchten kritisch Zuck, Rechtsschutz (Fn. 98), S. 265 ff.; T. Barczak, Rechtsschutz bei Verzo¨ gerung verfassungsgerichtlicher Verfahren. Zugleich die Konturierung eines verfassungsrechtlichen Anspruchs auf Verzögerungsfolgenkompensation, in: AöR 138 (2013), S. 536 (556 ff.). 100 Eine aufschlussreiche Zusammenfassung der Rechtsprechung in den ersten zwei Jahren nach Verabschiedung des Gesetzes findet sich bei C. Steinbeiß-Winkelmann/T. Sporrer, Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren. Eine Zwischenbilanz anhand der Rechtsprechung, in: NJW 2014, S. 177 (178 ff.). 101 So schon K. Carstens, Das Recht des Europarats, 1956, S. 86; instruktiv aus der neueren – sehr übersichtlichen – Literatur zur Thematik H. Jung, Die Empfehlungen des Ministerko-

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fraglich ist. Lange Zeit wurden die Empfehlungen einstimmig getroffen und bezogen daraus „beträchtliches politisches und moralisches Gewicht“102. Das Einstimmigkeitserfordernis ist zwar heute dem Erfordernis einer Zweidrittelmehrheit gewichen103, weiterhin besteht aber ein „Gesamtgefüge […] [der] ,sanften Kontrolle‘“104, dessen sichtbarste Form Art. 15b Satz 2 des Statuts bildet, der dem Ministerkomitee erlaubt, die Regierungen aufzufordern, ihm über die aufgrund der Empfehlungen getroffenen Maßnahmen zu berichten105. aa) Empfehlung Nr. R (94) 12 Unter den Empfehlungen des Ministerkomitees, die sich ausführlich mit der richterlichen Unabhängigkeit, aber auch den Arbeitsbedingungen und der Verantwortung von Richtern, beschäftigen, war die Empfehlung Nr. R (94) 12 vom 13. Oktober 1994 die erste. Sie sieht sich in der Tradition von Art. 6 EMRK und den Basic Principles der Vereinten Nationen und beinhaltet – untergliedert in sechs Prinzipien – eine Vielzahl einzelner Verhaltensaufforderungen, die sich an die drei Staatsgewalten richten. Der Umfang der Empfehlung wurde gegenüber den Basic Principles deutlich erweitert, bleibt aber ebenso deutlich hinter vielen in jüngerer Zeit verabschiedeten und sehr detaillierten Erklärungen zur richterlichen Unabhängigkeit zurück. Als erstes Prinzip wird die richterliche Unabhängigkeit aufgeworfen und detailreich beschrieben, wie diese zu schützen sei. Dabei wird, neben der Aufforderung zur gesetzlichen Absicherung des Richterstatus, insbesondere auch vorgeschlagen, die Entscheidung über Richterernennungen und -beförderungen nicht in die Hände von Regierung oder Verwaltung, sondern in jene der Richterschaft zu legen. Im Rahmen des des zweiten Prinzips, der „Authority of Judges“ wird empfohlen, alle Beteiligten eines Falles – einschließlich staatlicher Stellen – der richterlichen Autorität zu unterwerfen. Das dritte Prinzip befasst sich mit den gerichtlichen Arbeitsbedingungen und fordert einerseits die angemessene personelle und sachliche Ausstattung der Gerichte und andererseits die Einstellung einer ausreichenden Zahl an Richtern. Letzteres soll augenscheinlich dadurch erreicht werden, dass zugleich mitees des Europarats – zugleich ein Beitrag zur europäischen Rechtsquellenlehre, in: FS Ress, 2005, S. 519 (520 ff.). 102 Carstens, Recht (Fn. 101), S. 86; ganz ähnlich auch A. H. Robertson, The Council of Europe, 1949 – 1953: I, in: The International and Comparative Law Quarterly 3 (1954), S. 235 (250), der zu den Empfehlungen schreibt: „since they are adopted by fourteen Foreign Ministers, they carry great weight“. 103 M. Wittinger, Der Europarat: Die Entwicklung seines Rechts und der „europäischen Verfassungswerte“, 2005, S. 131 ff. beschreibt anschaulich, wie sich im November 1994 aufgrund eines Gentlemen’s Agreement das Mehrheitserfordernis für Empfehlungen des Ministerkomitees verändert hat. 104 Jung, Empfehlungen (Fn. 101), S. 524. 105 Dieses besondere Instrument des Ministerkomitees stellt auch Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 216 heraus.

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eine angemessene Entlohnung und eine verständliche Karrierestruktur gefordert wird. Daneben wird empfohlen, Vorkehrungen für die Sicherheit von Richtern zu treffen – eine Forderung, die sich in schon in mehreren internationalen Erklärungen zur richterlichen Unabhängigkeit findet106. Das vierte Prinzip knüpft an die Basic Principles an und fordert für die Richter die Freiheit, Verbände zum Schutze ihrer Interessen und ihrer Unabhängigkeit zu gründen. Im Fokus des fünften Prinzips steht die Verantwortlichkeit der Richter, wobei diese insbesondere als Verpflichtung zum Schutz der Rechte aller Verfahrensbeteiligten, aber auch als Aufforderung an die Richter zur effizienten Amtsausübung verstanden wird. Auch das sechste Prinzip „Failure to carry out responsibilities and disciplinary offences“ lässt wieder Parallelen zu den Basic Principles erkennen. So werden Maßnahmen des richterlichen Disziplinarrechts unter den Vorbehalt der richterlichen Unabhängigkeit gestellt, und es wird empfohlen, die Gründe für Amtsenthebungen in präziser Form gesetzlich festzulegen. Zudem sollen die Mitgliedsstaaten erwägen, die Disziplinarverfahren speziellen Gremien zu übertragen, sofern sie nicht den Gerichten übertragen sind. Zuletzt wird die Empfehlung ausgesprochen, durch gesetzliche Regelungen dafür Sorge zu tragen, dass die Disziplinarverfahren fair ablaufen. bb) Empfehlung Nr. R (2010) 12 Mit seiner Empfehlung Nr. R (2010) 12 vom 17. November 2010 veröffentlichte das Ministerkomitee eine substanzielle Überarbeitung der Empfehlung Nr. R (94) 12 und bat die Staaten um Beachtung der neuen Empfehlung. Wie schon die Empfehlung aus dem Jahr 1994 nimmt auch die überarbeitete Empfehlung in ihrer Präambel Bezug auf Art. 6 EMRK und die Basic Principles. Neu ist die Bezugnahme auf die seit dem Jahr 2000 regelmäßig veröffentlichten Empfehlungen des Beratenden Ausschusses der Europäischen Richter (CCJE)107. Darüber hinaus ist der Umfang der Empfehlung gegenüber ihrer Vorgängerin ganz erheblich angewachsen: Wo die Empfehlung aus dem Jahr 1994 überblicksartig blieb, präsentiert sich nun ein detailliert ausgeformtes Richterbild. Die Empfehlung Nr. R (2010) 12 fächert sich in insgesamt acht Kapitel ganz unterschiedlicher Länge auf und beginnt mit einem Kapitel, das unter der Überschrift „General Aspects“ steht. Viel treffender wäre allerdings gewesen, das gesamte Kapitel der zweiten Unterüberschrift des Kapitels „Judicial Independence and the level at which it should be safeguarded“ zu unterstellen, denn nach nur zwei Artikeln zum personalen Anwendungsbereich der Empfehlung widmen sich die folgenden acht der insgesamt zehn Artikel des Kapitels der richterlichen Unabhängigkeit. Sie propagieren dabei eine bemerkenswerte Reichweite des Grundsatzes der richterlichen Unabhängigkeit, welche sich vor allem in Art. 4 und Art. 8 offenbart. Im 106 Siehe etwa Art. 27 der Syracuse Principles und Art. 2.23 der Universal Declaration on the Independence of Justice. 107 Dazu sogleich ab S. 60.

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Erstgenannten wird, als Absicherung der individuellen richterlichen Unabhängigkeit, die Einführung der kollektiven Unabhängigkeit der Judikative empfohlen. Im Letztgenannten wird empfohlen, einen Richterrat zu schaffen, an den sich Richter wenden können, die sich in ihrer Unabhängigkeit verletzt sehen. Das folgende zweite Kapitel befasst sich mit der „External Indepencence“ und verfestigt den Eindruck, dass sich die Verfasser der Empfehlung der Unabhängigkeit in ihrer ganzen Umfänglichkeit widmen wollten. Zu Beginn dieses Kapitels wird zunächst die große Bedeutung der äußeren Unabhängigkeit für den Rechtsstaat betont (Art. 11), deren Schutz gefordert (Art. 13) und die Sanktionierung von Versuchen unzulässiger Einflussnahme auf Richter empfohlen (Art. 14). In einem zweiten Schritt wird die Schutzrichtung des Grundsatzes der äußeren Unabhängigkeit in Richtung Legislative und Exekutive konkretisiert und beide Gewalten werden aufgefordert, unabhängigkeitsgefährdende Kritik zu unterlassen (Art. 18) und keine Maßnahmen zu ergreifen, die richterliche Entscheidungen aufheben (Art. 17). Die ausführliche Illustration der richterlichen Unabhängigkeit findet ihre Vervollkommnung in Kapitel 3 zur „Internal Independence“. An dieser Stelle ist nicht etwa die innerliche Unabhängigkeit des einzelnen Richters gemeint. Vielmehr wird die Unabhängigkeit des Richters von Einflüssen, die ihren Ursprung innerhalb der Richterschaft haben, betont. Zwar findet diese Schutzrichtung der richterlichen Unabhängigkeit nicht in allen Erklärungen zur richterlichen Unabhängigkeit Beachtung108, dass die Empfehlung Nr. R (2010) 12 sie aufgenommen hat, erscheint aber – mit Blick auf den umfassend verstandenen Unabhängigkeitsbegriff – nur konsequent. Kapitel 4 befasst sich näher mit den Richterräten, deren Einführung bereits in Art. 8 empfohlen wurde. Art. 26 beschreibt ihre Aufgabe mit der Sicherung der Unabhängigkeit des einzelnen Richters und der Judikativen als solcher. Sie sollen sich zumindest zur Hälfte aus Richtern zusammensetzen, die von der Richterschaft eines Landes in den Rat gewählt werden sollen. Kapitel 5 ist mit „Independence, efficiency and resources“ überschrieben und verlangt in Art. 30 f. einerseits von den Richtern effizientes Handeln, da dies die Grundvoraussetzung für einen effektiven individuellen Rechtsschutz sei. Andererseits wird diese Aufforderung an die Richter verbunden mit der Verpflichtung der Gerichtsverwaltung, Arbeitsbedingungen für die Richter zu schaffen, die ihnen ein effizientes Arbeiten ermöglichen (Art. 32). Letzteres wird in den folgenden Unterabschnitten konkretisiert: So sollen die Mitgliedsstaaten angemessene Ressourcen zur Verfügung stellen (Art. 33), den Gerichten eine ausreichende Zahl an Richtern und qualifizierten Mitarbeitern zuweisen (Art. 35) und den Einsatz elektronischer Datenverarbeitung fördern (Art. 37). In Art. 38 wird von den Staaten wiederum gefordert, Sorge für die Sicherheit der Richter zu tragen. Eine Neuerung gegenüber den bisher besprochenen Erklärungen 108 Sie findet sich etwa in Art. 2.03 der Universal Declaration on the Independence of Justice, Art. 3 der Draft Universal Declaration on the Independence of Justice, Art. 2 der Universal Charter of the Judge und Art. 1.4 der Bangalore Principles of Judicial Conduct.

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zur richterlichen Unabhängigkeit bietet Art. 40, der sich explizit mit der Gerichtsverwaltung befasst und an dieser Stelle empfiehlt, Richterräte oder andere unabhängige Gremien, die die Richterschaft vertreten, bei der Ausarbeitung des Justizhaushalts hinzuzuziehen. Es folgt das sechste Kapitel, das sich mit den Bedingungen des Richteramts beschäftigt und mit einem Abschnitt zur Richterauswahl beginnt. Nach Art. 44 f. soll diese nach objektiven Kriterien und frei von jeglicher Diskriminierung erfolgen. Art. 46 empfiehlt, die Auswahl- und Beförderungsentscheidungen unabhängig von Exekutive und Legislative zu treffen und stattdessen in die Hände eines Gremiums zu legen, das mindestens zur Hälfte aus – von ihren Richterkollegen gewählten – Richtern besteht. Auch für den Fall, dass das geltende (Verfassungs-)Recht vorsieht, dass die genannten Entscheidungen in der Hand von Regierung oder Legislative liegen, soll ein unabhängiges Gremium, das in wesentlichen Teilen aus Richtern besteht, den Entscheidungsprozess durch Empfehlungen und Stellungnahmen, denen in der Regel zu folgen ist, beeinflussen dürfen. Es folgen mehrere Artikel, die die Bedeutung einer gesetzlich abgesicherten Amtszeit und der Unabsetzbarkeit bzw. Unversetzbarkeit für die richterliche Unabhängigkeit betonen (Art. 49 – 52). In Bezug auf die Vergütung wird deren gesetzliche Festschreibung auf eine den richterlichen Aufgaben angemessene Höhe empfohlen und – für den Hauptteil der Vergütung – von jeglicher Leistungsabhängigkeit abgeraten (Art. 53 – 55). Der folgende Art. 56 empfiehlt den Mitgliedsstaaten, ihren Richtern Fortbildungen, die im Zusammenhang mit dem Richteramt stehen, anzubieten und vollständig zu finanzieren. Als Reaktion auf Diskussionen um die Ökonomisierung der Justiz darf Art. 58 gewertet werden, der für den Fall der Einführung von Richterbewertungssystemen deren Objektivität fordert. Zudem wird empfohlen, den Richtern die Möglichkeit einzuräumen, ihre Meinung in den Bewertungsprozess einfließen zu lassen und die Ergebnisse des Prozesses vor einer unabhängigen Stelle anzufechten. Das siebte Kapitel befasst sich mit „Duties and responsibilities“ der Richter und sieht u. a. vor, dass die Richter alle Verfahrensbeteiligten gleichbehandeln und sich unabhängig und unparteiisch verhalten sollen. Fehler in der Ausübung des Richteramts sollen grundsätzlich keine zivil- oder strafrechtliche Haftung begründen (Art. 66 und 68). Disziplinarverfahren gegen Richter sollen in die Zuständigkeit eines unabhängigen Gremiums oder Gerichts fallen, dessen Entscheidungen verhältnismäßig sein sollen und im Zweifel angefochten werden können (Art. 69). Das achte und letzte Kapitel ist der richterlichen Ethik gewidmet und greift damit ein Thema auf, das in den letzten Jahren stark an Bedeutung hinzugewonnen hat. Den Richtern wird in diesem Zusammenhang empfohlen, ihr Verhalten an solchen ethischen Regeln auszurichten, die ein professionelles Verhalten in den Vordergrund stellen (Art. 72). Zudem wird die Ausarbeitung eines richterlichen Ethikkodexes empfohlen, um das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Justiz zu stärken (Art. 73).

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c) Empfehlungen des Beratenden Ausschusses der Europäischen Richter Der Beratende Ausschuss der Europäischen Richter (Consultative Council of European Judges, CCJE) ist ein seit dem Jahr 2000 bestehendes Beratungsgremium des Ministerkomitees des Europarats109. Das Gremium, das sich aus Richtern der Mitgliedsstaaten des Europarats zusammensetzt, hat die Aufgabe, Stellungnahmen zu Unabhängigkeit, Unparteilichkeit und Kompetenz der mitgliedsstaatlichen Richter zu erarbeiten110. Dabei stützt es sich unter anderem auf Fragebögen, die von den Mitgliedsstaaten zu den jeweiligen Themen beantwortet werden111. Seit seinem Bestehen hat der CCJE jährlich mindestens eine Stellungname ausgearbeitet und dem Ministerkomitee zugeleitet112, sodass die einschlägigen Stellungnahmen – mit Blick auf ihre mittlerweile eindrucksvolle Anzahl – im Folgenden nur überblicksartig dargestellt werden können [aa)]. Den bisherigeren Höhepunkt der Arbeit des CCJE bildet die anlässlich seines zehnjährigen Bestehens im Jahr 2010 entworfene Magna Charta der Richter, die die wesentlichen Schlussfolgerungen der bis dahin veröffentlichten zwölf Stellungnahmen zusammenfasst und kodifiziert [bb)]113. aa) Stellungnahmen des Beratenden Ausschusses der Europäischen Richter Gleich mit seiner ersten Stellungnahme114 im Jahr 2001 hat der CCJE sich in den Mittelpunkt des thematischen Geschehens begeben und eine vergleichsweise lange115 Stellungnahme zur richterlichen Unabhängigkeit und Unabsetzbarkeit veröffentlicht. Dass den Mitgliedern des CCJE bewusst war, dass das Feld auf diesem 109 Einen kurzen Überblick über die Entstehung des CCJE liefert der Beratende Ausschuss selbst in seiner ersten Empfehlung CCJE (2001) OP N8 1, § 54; Wittinger, Europarat (Fn. 103), S. 127 Fn 60 a.E. macht im Rahmen seiner Erläuterungen zu den Fachministerkonferenzen darauf aufmerksam, dass die Gründung auf Initiative der 22. Justizfachministerkonferenz erfolgt ist; dass über die Rolle des CCJE allerdings selbst in den richterlichen Interessenverbänden nicht immer Klarheit besteht, verdeutlicht der ehemalige Bundesgeschäftsführer des DRB P. Schilling, Europa schreitet bei der Selbstverwaltung der Justiz weiter voran, in: DRiZ 2011, S. 112, der den Ausschuss als „wichtige[s] Beratungsgremium der Europäischen Kommission“ bezeichnet. 110 O. Mallmann, Stellungnahmen des Consultative Council of European Judges (CCJE) zu aktuellen Themen, in: ZRP 2009, S. 151 (151); ders., Zur Tätigkeit des Consultative Council of European Judges, in: FS Hailbronner, 2013, S. 479 (479). 111 A. Tschirky, The Council of Europe’s activities in the judicial field, 2011, S. 78 f. 112 Eine Liste der bisher veröffentlichten Stellungnahmen findet sich bei Mallmann, Tätigkeit (Fn. 110), S. 480. 113 So die Einleitung der Magna Charta der Richter, die wie alle Stellungnahmen des CCJE auf dessen Internetseite zu finden ist, siehe http://www.coe.int/t/DGHL/cooperation/ccje/de fault_en.asp (8. 9. 2017). 114 CCJE (2001) Op N81; siehe dazu Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 222 ff. 115 Der mit 73 Unterpunkten große Umfang der Stellungnahme erklärt sich nicht zuletzt dadurch, dass nicht jeder der Unterpunkte gleichzeitig eine Empfehlung enthält, sondern in einer Vielzahl von Unterpunkten über die Situation in den Mitgliedsstaaten oder die Diskussionen innerhalb des CCJE referiert wird.

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Gebiet weitestgehend bestellt ist, wird in Nr. 6 der Stellungnahme deutlich, wenn betont wird, dass es dem CCJE nicht um die Vervollkommnung der Grundsätze zur richterlichen Unabhängigkeit und stattdessen um die effektive Umsetzung der bereits erarbeitenden Grundsätze gehe. Zwar wird diese Zielvorgabe nicht durchgängig beachtet116, gleichzeitig sticht diese erste Stellungnahme aber auch nicht durch besondere Innovationskraft hervor. Vielmehr werden zumeist die Vorschläge der bereits bekannten Erklärungen zur richterlichen Unabhängigkeit dargestellt und sich sodann einem Vorschlag angeschlossen. Dabei weist die Stellungnahme die Tendenz auf, nach einem Mehr an richterlicher Unabhängigkeit zu streben: So schließen sich die Verfasser der ausgesprochen autonomiefreundlichen European Charter on the Statute for Judges (siehe unten d)) an und plädieren beispielsweise dafür, unabhängige, vorrangig mit Richtern besetzte Gremien an Ernennungen und Beförderungen mitwirken zu lassen (Nr. 45) und Disziplinarverfahren in die Hände ebensolcher Gremien zu legen (Nr. 68). Auch die zweite Stellungnahme117 des CCJE befasste sich mit einem Thema, das eine besondere Relevanz für die Ausgestaltung der Gerichtsverwaltung aufweist: der Gerichtsfinanzierung. Hier wird gefordert, die richterliche Unabhängigkeit zu beachten und die Zuweisung von Haushaltsmitteln nicht dazu zu verwenden, unzulässigen Druck auf die Judikative auszuüben (Nr. 5). Auch soll der Judikative ermöglicht werden, über Stellungnahmen Einfluss auf die Ergebnisse der Verhandlungen über den Justizhaushalt zu nehmen (Nr. 10). Zuletzt unterstreicht der CCJE die Bedeutung der Zuwendung ausreichender Ressourcen an die Gerichte, um ihnen ein Handeln in Einklang mit Art. 6 EMRK zu ermöglichen118. Die dritte Stellungnahme119 behandelte zwei große Themenkomplexe: die beruflichen Verhaltensstandards von Richtern und die Grundsätze, nach denen straf-, zivil- und disziplinarrechtliche Verfahren gegen Richter ablaufen sollen. Von Interesse für die Gestaltung der Gerichtsverwaltung sind hier die Vorgaben für Disziplinarverfahren, welche vorsehen, dass über die Einleitung eines Disziplinarverfahrens (Nr. 68) ein unabhängiges Organ entscheiden soll und dass auch die Disziplinarmaßnahmen selbst von einem unabhängigen Organ beschlossen werden sollen (Nr. 71). Bezüge zur Gerichtsverwaltung weist auch die vierte Stellungnahme120 auf, die die Aus- und Fortbildung von Richtern zum Thema hat. Der CCJE empfiehlt in diesem Zusammenhang, dass die Richterschaft für die Aus- und Fortbildung der Richter selbst verantwortlich sein soll (Nr. 16 und Nr. 37 Abs. 3) und dass die Teilnahme an Fortbildungen nur in Ausnahmefällen zwingend sein soll (Nr. 37 Abs. 1, 2). 116 117 118 119 120

Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 223. CCJE (2001) Op N82. Siehe zu Art. 6 EMRK schon oben S. 53. CCJE (2002) Op N83. CCJE (2003) Op N84.

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Die sechste Stellungnahme befasst sich mit fairen Verfahren und deren Ablauf innerhalb einer angemessenen Frist121. Besonders beachtenswert für die Gerichtsverwaltung ist hier der Abschnitt B, in dem sich der CCJE erstmals mit MonitoringVerfahren zur Evaluierung der Qualität von Gerichtsverfahren befasst. Der Ausschuss sieht zwar durchaus eine Notwendigkeit für solche Verfahren (Nr. 32). Er plädiert aber dafür, dass die Besonderheiten der Justiz beachtet werden und dass klar zwischen der durchzuführenden qualitativen Evaluierung der gesamten Justiz und der auf andere Weise zu erstellenden beruflichen Bewertung der individuellen Richter differenziert wird (Nr. 34). Zudem spricht sich der CCJE für eine zentrale Rolle eines unabhängigen Selbstverwaltungsorgans der Richterschaft in den jeweiligen Monitoring-Verfahren aus (Nr. 43). Spätestens in seiner zehnten Stellungnahme122, in der der CCJE sich ausführlich mit richterlichen Selbstverwaltungsorganen (bezeichnet als „High Council for the Judiciary“ bzw. „Justizverwaltungsrat“) befasst, wird deutlich, dass der CCJE in diesen einen der Hauptgaranten für die Unabhängigkeit des einzelnen Richters und der Justiz als solcher sieht (Nr. 1, 2, 8, 14). Die Stellung der Justizverwaltungsräte soll (verfassungs-)rechtlich verankert sein und außerhalb der Gerichtshierarchie liegen (Nr. 11, 13). Sie sollen sich zumindest mehrheitlich aus – von ihren Richterkollegen gewählten – Richtern zusammensetzen (Nr. 15 ff.), wobei die Mitglieder nicht zugleich Ämter in Legislative oder Exekutive innehaben sollen (Nr. 23). Der CCJE empfiehlt, die Ernennung der nichtrichterlichen Mitglieder nichtpolitischen Organen und keinesfalls der Exekutive anzuvertrauen. Werden sie vom Parlament gewählt, soll eine Mehrheit erforderlich sein, die eine maßgebliche Unterstützung der Opposition erfordert (Nr. 32). Als Aufgaben, deren Ausführung den Justizverwaltungsräten entweder selbst obliegen oder an deren Ausführung sie sich maßgeblich beteiligen sollen, sieht der CCJE die Auswahl (Nr. 48), Ausbildung (Nr. 65 ff.) und Ernennung der Richter, sowie deren Beurteilung (Nr. 52) und Beförderung (Nr. 48) vor. Hinzu kommen noch die Verwaltung der Gerichte (Nr. 76 ff.) und ihrer Haushalte (Nr. 74), der Schutz des Ansehens der Judikative (Nr. 80 ff.) und die Befugnis zur Stellungnahme gegenüber anderen staatlichen Gewalten123 (Nr. 87). Da der CCJE den Justizverwaltungsräten auch die Zuständigkeit für die Ausarbeitung von berufsethischen Standesregeln übertragen möchte und bei einer gleichzeitigen Zuständigkeit für Disziplinarverfahren die Gefahr von Interessenkonflikten sieht, möchte er letztere in die Hände von Disziplinargerichten oder -kommissionen legen (Nr. 62 ff.).

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CCJE (2004) Op N86. CCJE (2007) Op N810. 123 Hier soll vor allem die Möglichkeit zur Stellungnahme gegenüber dem parlamentarischen Gesetzgeber eingeräumt werden, soweit Gesetzesvorhaben die Judikative (über die Rechtsanwendung hinaus) betreffen. 122

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Weiter als die sechste Stellungnahme geht die siebzehnte Stellungnahme des CCJE124, die sich nicht nur mit der Evaluierung von Gerichtsverfahren im Allgemeinen befasst, sondern ganz vorrangig mit der Evaluierung der Amtsausführung des einzelnen Richters und deren Verhältnis zur richterlichen Unabhängigkeit. Bezüglich dieses Verhältnisses betont der CCJE schon ganz zu Beginn, dass Voraussetzung für die Zulässigkeit jeglicher individuellen Evaluierung die Achtung des Prinzips der richterlichen Unabhängigkeit sei (Nr. 6). Allerdings erkennt der CCJE durchaus an, dass es für eine qualitativ hochwertige Rechtsprechung auch der individuellen Evaluierung des einzelnen Richters bedürfe (Nr. 23). Der CCJE unterscheidet zwischen informellen und formellen Beurteilungsmethoden, wobei erstere die richterliche Selbsteinschätzung, Peer-Review und Empfehlungen unter Richtern umfassen (Nr. 25), während letztere auf der Bewertung der individuellen Leistung anhand objektiver Kriterien beruhen (Nr. 30 f.). Nach Nr. 37 sollen die Evaluierungsprozesse ganz wesentlich in richterlichen Händen liegen und die Justizverwaltungsräte – dort wo sie existieren – eine gewichtige Rolle spielen. Ausdrücklich wird von Evaluierungen durch das Justizministerium oder andere externe Gremien abgeraten. bb) Magna Charta der Richter Die im Jahr 2010 verfasste Magna Charta der Richter fasst die ersten zwölf Stellungnahmen des CCJE in erstaunlicher Kürze zusammen: Sie besteht aus 23 – ganz mehrheitlich – kurzen Artikeln. Die Magna Charta beginnt mit einer Wiederholung der allgemein anerkannten Grundannahme, dass die Judikative eine der drei Staatsgewalten im demokratischen Staat darstellt (Art. 1). Im Folgenden wird die Notwendigkeit des Schutzes der richterlichen Unabhängigkeit und Unparteilichkeit betont, wobei die Unabhängigkeitsgarantie augenscheinlich rein personal verstanden wird; die kollektive Unabhängigkeit der Dritten Gewalt wird nicht gefordert (Art. 2 – 4). Die Art. 5 – 12 führen weiter aus, welche Umstände gegeben sein müssen, um die Unabhängigkeitsgarantie zu wahren: So sollen Personalentscheidungen auf objektiven Kriterien beruhen, Disziplinarverfahren vor unabhängigen Organen stattfinden, der Justiz ausreichende personale und sachliche Mittel zur Verfügung gestellt werden und Vergütung bzw. Pensionen der Richter eine angemessene Höhe haben. Auch soll die richterliche Aus- und Weiterbildung unter Aufsicht der Judikative organisiert werden. Darüber hinaus sollen Richter einzig dem Gesetz – und nicht etwa Vorgaben ihrer Vorgesetzten – unterworfen sein und das Recht haben, Richtervereinigungen beizutreten. Es folgt Art. 13, in dem der CCJE jeden Staat auffordert, einen Justizverwaltungsrat zur Sicherstellung der richterlichen Unabhängigkeit einzusetzen, bevor in den Art. 14 – 17 eine transparente Justiz gefordert wird und die Richter aufgefordert werden, sich für eine rasche, wirksame und kostengünstige Streitbeilegung einzusetzen. Welch große Bedeutung der CCJE Standesregeln beimisst, verdeutlicht Art. 18, in dem betont wird, dass die Richter 124

CCJE (2014) Op N817.

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Kap. 2: Vorgaben für die Gerichtsverwaltung

sich in ihrem Handeln von standesrechtlichen Grundsätzen leiten lassen sollen. Nach Art. 19 soll gesetzlich festgelegt sein, welches Fehlverhalten zu disziplinarrechtlichen Sanktionen führen kann. Auch Art. 20 – 22 befassen sich mit der Verantwortlichkeit der Richter bei Fehlverhalten und sprechen sich für deren Immunität gegenüber straf- und zivilrechtliche Ansprüchen aus, soweit sie nicht vorsätzlich fehlerhaft gehandelt haben. d) European Charter on the Statute for Judges Die letzte der im Rahmen dieser Arbeit dargestellten Erklärungen zum Richterstatus bzw. zur richterlichen Unabhängigkeit ist zugleich die wohl autonomiefreundlichste Erklärung, die von einer internationalen (Richter-)Vereinigung verfasst wurde. Verfasst wurde sie im Jahr 1998 auf Betreiben zweier richterlicher Interessenverbände: der European Association of Judges (EAJ) und der European Association of Judges for Democracy and Freedom (MEDEL)125. Die Initiative für die Entstehung des Papiers geht allerdings zurück auf das Themis Projekt des Europäischen Rates126. Dies mag der Grund dafür sein, dass die European Charter on the Statute for Judges mitunter als Erklärung des Europarats bezeichnet wird127. Interessanterweise diskutierten die an der Entstehung beteiligten Konferenzteilnehmer laut dem Memorandum zur European Charter, ob die Bestimmungen der Erklärung als verbindlich oder lediglich als Empfehlungen verstanden werden sollten128. Wirkliche Rechtsverbindlichkeit gegenüber Staaten, im Sinne einer völkerrechtlichen Verbindlichkeit, können die Verfasser nur schwerlich gemeint haben129. Vor diesem Hintergrund war es letztlich nur stringent, dass sie sich im Ergebnis damit begnügten, für die Bestimmungen der European Charter in Anspruch zu nehmen, dass sie die bestmöglichen Mittel enthielten, um die Ziele der European Charter zu erreichen. Als höchste Ziele der 28 Paragraphen umfassenden Charter dürfen die gleich zu Beginn des ersten Abschnitts („General Principles“) Genannten gelten. Im Einzelnen sind dies: die Gewährleistung einer hohen Qualität in der Rechtsprechung sowie der Schutz der richterlichen Unabhängigkeit und Unparteilichkeit (§ 1.1). Um diese Ziele zu erreichen, soll ein von Exekutive und Legislative unabhängiges, mehrheitlich richterlich besetztes130 Gremium (§ 1.3) an nahezu allen die Richterschaft 125

Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 218. Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 218. 127 So etwa G. Oberto, Richterliche Unabha¨ ngigkeit – Rechtsvergleichende Betrachtung ihrer institutionellen Ausgestaltung in den La¨ ndern Europas, in: ZRP 2004, S. 207 (207). 128 Memorandum, Nr. 1.1. 129 Zu den Rechtsquellen des Völkerrechts zählen schließlich keine Erklärungen privater Interessenverbände, zu den Quellen siehe schon oben S. 28. 130 Wobei diese richterlichen Mitglieder nach von ihren Richterkollegen gewählt werden sollen. 126

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betreffenden Entscheidungen mitwirken131. Dabei betonen die Verfasser zwar ihre Offenheit gegenüber den verschiedenen Spielarten der Mitwirkung, die von der Beratung der exekutiven oder legislativen Entscheider bis hin zur Entscheidung durch das unabhängige Gremium reiche132, den Verfassern darf aber unterstellt werden, dass vor allem die letztgenannte Variante in ihrem Sinne ist133. So ergibt schon die starke richterliche Mitwirkung innerhalb des Gremiums nur wenig Sinn, wenn dessen Mitwirkung auf das reine Beraten beschränkt bleiben soll. Nach § 1.4 soll das unabhängige Gremium jedenfalls auch für solche Beschwerden der Richter zuständig sein, in denen sie die Verletzung ihrer richterlichen Unabhängigkeit beanstanden, und dem Gremium sollen wirksame Mittel eingeräumt werden, um in derartigen Fällen Abhilfe zu schaffen. § 1.5 wendet sich an die Richter und fordert diese zur gewissenhaften Ausübung ihres Amtes und zur Wahrung der Rechte der Prozessbeteiligten auf. Ganz klassisch geben sich der folgende § 1.6, der die Verantwortung des Staates zur angemessenen Ausstattung der Judikative betont, und § 1.7, der sich für die richterliche Vereinigungsfreiheit ausspricht. Für größere richterliche Mitwirkungsrechte spricht sich § 1.8 aus, der für die Vertreter der Richter134 und die richterlichen Interessenverbände Mitwirkungsrechte bei Fragen des richterlichen Dienstrechts, der Besoldung und der sozialen Absicherung einfordert. Der zweite Abschnitt zu „Selection, Recruitment, Initial Training“ macht gleich zu Beginn (§ 2.1) Vorgaben, nach denen die Auswahl der Richter zu erfolgen habe, wobei er sich ausdrücklich gegen Diskriminierungen wendet. § 2.3 befasst sich in diesem Zusammenhang wieder mit den Kompetenzen des unabhängigen Gremiums und spricht sich dafür aus, dass diesem die Aufgabe zufallen sollte, die Angemessenheit der Richterausbildung zu überprüfen. Auch der dritte Abschnitt „Appointment and Irremovability“ geht auf diese Kompetenzen ein, wenn er in § 3.1 für die Ernennung eines ausgewählten Kandidaten zum Richter und dessen Zuweisung zu einem konkreten Gericht die Mitwirkung des Gremiums fordert. Nach § 3.2 soll das Gremium auch an der Entscheidung über die endgültige Ernennung nach einer Probezeit135 oder die wiederholte Ernennung nach einer zeitlich begrenzten Amtszeit beteiligt werden. § 3.4 wird dem zweiten Teil der Abschnittsüberschrift gerecht und betont, dass Richter – vorbehaltlich ihrer Zustimmung – grundsätzlich unversetzbar sind. Der vierte Abschnitt steht unter der Überschrift „Career Development“ und beginnt mit § 4.1, der auf Beförderungen eingeht. Für diese soll, dort wo sie nicht 131 Art. 1.3 der European Charter liest dann auch „In respect of every decision affecting the selection, recruitment, appointment, career progress or termination of office of a judge, the statute envisages the intervention of an authority independent of the executive and legislative powers […]“. 132 Memorandum, Nr. 1.3. 133 So auch Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 219. 134 Als solche „representatives“ sieht die Charter nach Memorandum, Nr. 1.8 insbesondere die Mitglieder des unabhängigen Gremiums an. 135 Wobei die Probezeit von den Verfassern als „necessarily short“ beschrieben wird.

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Kap. 2: Vorgaben für die Gerichtsverwaltung

nach dem Senioritätsprinzip erfolgen, allein die Eignung des einzelnen Richters maßgeblich sein. Die Entscheidungen über Beförderungen sollen wiederum unter Mitwirkung des unabhängigen Gremiums fallen, welches auch für Beschwerden gegen die Entscheidungen zuständig sein soll. § 4.2 garantiert den Richtern die Freiheit auch anderen Tätigkeiten neben dem Richteramt nachzugehen, begrenzt diese aber zugleich auf solche Tätigkeiten, die mit der richterlichen Tätigkeit und dem Vertrauen in die Richterschaft vereinbar sind. § 4.4 wiederum fordert, dass der Staat für regelmäßige Fortbildungen seiner Richter sorgen und deren Kosten tragen soll. Der fünfte Abschnitt („Liability“) sieht in § 5.1 vor, dass auch jede Entscheidung über eine Disziplinarmaßnahme gegen einen Richter, der Mitwirkung eines Gremiums oder Gerichts bedarf, das zumindest zur Hälfte aus Richtern besteht136. Die Haftung des Staates für erlittenes judikatives Unrecht soll garantiert sein (Art. 5.2); ein Rückgriffsrecht des Staates gegen Richter soll aber nur unter der Bedingung einer vorherigen Einigung des Staates mit dem unabhängigen Gremium aus § 1.3 möglich sein. Nach § 5.3 soll wiederum ein anderes unabhängiges Gremium für Dienstaufsichtsbeschwerden zuständig sein und die Möglichkeit haben, seine Erkenntnisse an jene Stelle weiterzugeben, die Disziplinarmaßnahmen erlassen kann. Der sechste Abschnitt geht auf die Besoldung und sozialen Absicherung der Richter ein. § 6.1 fordert eine angemessene Besoldung, die gleichzeitig als Schutz gegen Einflüsse von Außen dienen soll. Nach § 6.3 sollen die Richter zudem eine angemessene soziale Absicherung und Altersversorgung erhalten. Der letzte Abschnitt befasst sich schließlich mit der Beendigung des Richteramtes („Termination of Office“) und sieht für alle Beendigungsgründe außer dem Ruhestand und dem Ablauf der Amtszeit – in gewohnter Weise – die Mitwirkung des unabhängigen Gremiums aus § 1.3 vor (§ 7.2). 2. Europarecht im engeren Sinne Im Recht der Europäischen Union finden sich keine Vorschriften, die sich explizit auf die Verwaltung der Dritten Gewalt beziehen und den Mitgliedsstaaten Vorgaben für deren Ausgestaltung machen. Das bedeutet allerdings nicht, dass sich aus dem Unionsrecht keine Vorgaben für die Gerichtsverwaltung ableiten ließen. Vielmehr sollten die Grundrechtecharta der EU [a)] und der unionsrechtliche Haftungsanspruch für judikatives Unrecht [b)] nicht unbeachtet bleiben, da sich aus beiden mittelbar Vorgaben für die Ausgestaltung der Gerichtsverwaltung ableiten lassen. Das Fehlen unmittelbarer Vorgaben für die Gerichtsverwaltung im Unionsrecht stützt die eingangs geäußerte These, dass die Konsequenzen des Austritts des Ver-

136 Da in der Charter wie auch im Memorandum bezüglich dieses Gremiums nicht auf § 1.3 verwiesen wird und erneut auf die Besetzung eingegangen wird, handelt es sich hier augenscheinlich um ein anderes Gremium.

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einigten Königreichs aus der Europäischen Union für den Bereich der englischen Gerichtsverwaltung gering sein werden. a) Die Grundrechtecharta als Unabhängigkeitsgarant Die Grundrechtecharta wurde ab 1999 als eigenständige, umfassende Grundrechtskodifikation der EU erarbeitet und am 7. 12. 2000 von Europäischem Parlament, Rat und Kommission feierlich proklamiert137. Zunächst nur unverbindliche Erklärung, wurde sie durch den Vertrag von Lissabon in den gleichen Rang wie die primärrechtlichen Verträge erhoben (Art. 6 Abs. 1 Satz 1 a.E. EUV)138. Der aus den Art. 47 bis 50 bestehende Titel VI der Charta ist den Justizgrundrechten gewidmet, wobei die letzten drei Artikel umfangreiche Garantien für von Strafverfahren betroffene Personen enthalten. Von größerer Relevanz für die Gerichtsverwaltung dürfte daher allein Art. 47 EU-GRCh sein, der den Unionsbürgern in drei Absätzen einen wirksamen Rechtsschutz garantiert139 : Gerade dessen Abs. 2, nach dem jede Person das Recht auf ein faires Verfahren vor einem unabhängigen und unparteiischen Gericht und eine Entscheidung in angemessener Frist hat, könnte zumindest insoweit mittelbar auf die Gerichtsverwaltung einwirken, als die genannten Vorgaben von den nationalen Gesetzgebern bei der Ausgestaltung der Gerichtsverwaltung beachtet werden müssten. Dies setzte allerdings voraus, dass Art. 47 Abs. 2 EUGRCh den nationalen Gesetzgeber bindet. Dafür spricht, dass die Grundrechtecharta zum verbindlichen Primärrecht zu zählen ist. Andererseits begrenzt Art. 51 Abs. 1 Satz 1 der EU-GRCh die Bindung der Mitgliedsstaaten an die Charta auf Fälle, in denen sie Unionsrecht durchführen.

137 Einen kurzen Überblick über die unmittelbaren Reaktionen auf die Proklamation liefert C. Calliess, Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Fragen der Konzeption, Kompetenz und Verbindlichkeit, in: EuZW 2001, S. 261 (261); die erstaunliche Kürze des „nur dem Zeitraum einer Schwangerschaft entsprechend[en]“ Entstehungsprozesses unterstreicht P. Tettinger, Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union, in: NJW 2001, S. 1010 (1010); nicht unkritisch gegenüber diesem Prozess ist T. Schmitz, Die Grundrechtecharta als Teil der Verfassung der Europäischen Union, in: EuR 39 (2004), S. 691 (694), der sich mehr Transparenz im Entstehungsprozess und einen höheren Legitimationsgrad der Mitglieder des Konvents gewünscht hätte; den i.E. – für einen Grundrechtskatalog – außerordentlichen Umfang hebt hervor R. Knöll, Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Inhalte, Bewertung und Ausblick, in: NVwZ 2001, S. 392 (393). 138 H. D. Jarass, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 3. Aufl. 2016, Einleitung Rn. 4, 6 ff. 139 H. D. Jarass, Bedeutung der EU-Rechtsschutzgewährleistung für nationale und EUGerichte, in: NJW 2011, S. 1393 (1393 f.) sieht in den unterschiedlichen Absätzen deshalb ein „gemeinsames Grundrecht“; dieses hat einen weiteren Gewährleistungsbereich als Art. 6 EMRK, da es nicht auf zivilrechtliche Ansprüche oder strafrechtliche Anklagen begrenzt ist, sondern alle Streitsachen umfasst, vgl. E. Pache, Das europäische Grundrecht auf einen fairen Prozess, in: NVwZ 2001, S. 1342 (1343 f.).

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Kap. 2: Vorgaben für die Gerichtsverwaltung

Die Frage, wann die Mitgliedsstaaten Unionsrecht „durchführen“, ist im Einzelnen hochumstritten und kann hier nicht ausführlich erörtert werden140. Nicht überraschend verläuft die Konfliktlinie hier zwischen zwei alten Bekannten, deren Ansichten auf dem Gebiet der europäischen Kompetenzen sich gerne zuwiderlaufen141: Auf der einen Seite steht der extensiv auslegende Europäische Gerichtshof mit ˚ kerberg Fransson“142. Danach soll die Grundrechtecharta seiner Entscheidung „A schon dann zur Anwendung gelangen, wenn sich die nationalen Gerichte für ihre Entscheidung zumindest teilweise im Geltungsbereich des Unionsrechts bewegen. Demgegenüber steht das restriktiv auslegende Bundesverfassungsgericht, das die Durchführung des Unionsrechts nur dann annimmt, wenn das vom nationalen Gericht anzuwendende Recht vom europäischen Recht determiniert wird143. Mit Blick auf die europarechtliche Durchdringung des nationalstaatlichen Rechts wird es aber auch nach der letztgenannten Ansicht eine große Zahl von Verfahren geben, in denen die nationalen Gerichte europäisches Recht durchführen. Zumindest in diesen Verfahren sind die Gerichte an die Charta gebunden und müssen den Beteiligten einen wirksamen Rechtsschutz garantieren. Um in diesen Fällen eine Verletzung der Charta zu vermeiden, besteht eine – zumindest mittelbare – Verpflichtung der nationalstaatlichen Gerichtsverwaltung, auf ein faires Verfahren vor einem unabhängigen und unparteilichen Gericht und eine Entscheidung in angemessener Frist hinzuwirken144. Dies gilt für alle Mitgliedsstaaten der Europäischen Union, einschließlich Polens und des Vereinigten Königreichs. Hieran soll auch das für diese beiden Mitgliedsstaaten geltende Protokoll Nr. 30 zum Lissaboner Vertrag nichts ändern145, in dem sich Polen und das Vereinigte Königreich die Nichtanerkennung bestimmter Rechtsfolgen der Charta vorbehalten haben. 140 Zu dieser Frage ist in den vergangenen Jahren eine große Zahl von Aufsätzen erschienen; nur beispielhaft genannt seien daher P. Huber, Auslegung und Anwendung der Charta der Grundrechte, in: NJW 2011, S. 2385 ff.; H.-J. Rabe, Grundrechtsbindung der Mitgliedstaaten, in: NJW 2013, S. 1407 ff.; C. Ohler, Grundrechtliche Bindungen der Mitgliedstaaten nach Art. 51 GRCh, in: NVwZ 2013, S. 1433 ff. 141 Instruktiv zum neuerlichen Kompetenzenstreit D. Thym, Die Reichweite der EUGrundrechte-Charta – Zu viel Grundrechtsschutz?, in: NVwZ 2013, S. 889 ff. 142 EuGH EuZW 2013, 302 ff. 143 BVerfGE 133, 277 (313). 144 K. Pabel, Justizgrundrechte, in: C. Grabenwarter (Hrsg.), Enzyklopädie Europarecht, Bd. II: Europäischer Grundrechtsschutz, 2014, § 19 Rn. 10 betont, dass die Justizgrundrechte insbesondere auch Organisationsgarantien enthalten: Danach sind beispielsweise die Gerichte so einzurichten, dass sie den Anforderungen der Justizgrundrechte genügen. 145 So ist die ganz herrschende Ansicht im Vereinigten Königreich, dass das Protokoll Nr. 30 keinesfalls zur Folge hat, dass das Land nicht an die Vorschriften der Charta gebunden ist; siehe dazu den umfassenden Bericht des European Scrutiny Committee des House of Commons, The application of the EU Charter of Fundamental Rights in the UK: a state of confusion, HC 979 (2014), Rn. 112 f., 141 („Protocol 30 was designed for comfort rather than protection: it is in no sense an opt-out Protocol.“), 141 ff.; so i.E. auch schon J. F. Lindner, Zur grundsa¨ tzlichen Bedeutung des Protokolls u¨ ber die Anwendung der Grundrechtecharta auf Polen und das Vereinigte Ko¨ nigreich – zugleich ein Beitrag zur Auslegung von Art. 51 EGC, in: EuR 43 (2008), S. 786 (793 ff.); J. P. Terhechte, Konstitutionalisierung und Normativität der euro-

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b) Legitimationsvermittlung über den unionsrechtlichen Haftungsanspruch Wie weiter unten (ab S. 93) noch ausführlicher dargestellt, können Staatshaftungsansprüche auf sachlich-inhaltlicher Ebene legitimationsvermittelnd wirken. Nach dem unionsrechtlichen Haftungsanspruch müssen die Mitgliedsstaaten für Verstöße ihrer Gerichte gegen das Unionsrecht einstehen – und zwar ohne Rücksicht auf das im deutschen Recht bekannte „Spruchrichterprivileg“146. Der Anspruch besteht, sofern die verletzte Rechtsnorm individualschützend ist, der Verstoß hinreichend qualifiziert ist und zwischen dem Verstoß und dem eingetretenen Schaden ein unmittelbarer Kausalzusammenhang besteht147. Ein hinreichend qualifizierter Verstoß soll für den „Ausnahmefall [vorliegen], dass das Gericht offenkundig gegen das geltende Recht verstoßen hat.“148 Dies wiederum soll jedenfalls dann der Fall sein, „wenn die fragliche Entscheidung die einschlägige Rechtsprechung des EuGH offenkundig verkennt.“149

B. Vorgaben des deutschen Rechts Im Vergleich zwischen den dargestellten internationalen Vorgaben und jenen des nationalen Rechts kommt den Letztgenannten für die Ausgestaltung der Gerichtsverwaltung in Deutschland die entscheidendere Rolle zu. Dabei leiten sich alle Vorgaben aus ganz grundsätzlichen Verfassungsprinzipien ab, begonnen mit der richterlichen Unabhängigkeit (I.), über Gewaltenteilungs- (II.) und Demokratieprinzip (III.) bis hin zum Justizgewähranspruch (IV.). Diese Kategorisierung soll freilich nicht darüber hinwegtäuschen, dass mitunter historische Gründe die Ausgestaltung in größerem Maße beeinflusst haben als die vorgenannten Prinzipien.

päischen Grundrechte, 2011, S. 69 ff.; anders aber etwa E. Pache/F. Rösch, Der Vertrag von Lissabon, in: NVwZ 2008, S. 473 (474), die ein „opt-out“ von der Bindungswirkung annehmen. 146 Eine entsprechende Bewertung des Urteils EuGH NJW 2003, 3539 (3540) „Köbler“ findet sich bei P. E. Sensburg, Staatshaftung für judikatives Unrecht, in: NVwZ 2004, S. 179 (180 Fn. 41); W. Frenz/V. Götzkes, Staatshaftung für Gerichtsentscheidungen bei auslegungsbedürftigem Recht, in: EuR 44 (2009), S. 622 (640 f.); F. Wittreck/S. Wagner, Der Amtshaftungsanspruch nach Art. 34 S. 1 GG/§ 839 I 1 BGB, in: Jura 2013, S. 1213 (1222 f.). 147 EuGH NVwZ 2001, 903 (905) „Haim“; NJW 2003, 3539 (3541) „Köbler“; C. D. Classen, Vollzug des Unionsrechts, in: Oppermann/ders./Nettesheim, Europarecht (Fn. 74), § 12 Rn. 49. 148 EuGH NJW 2003, 3539 (3541); zu Recht vermissen Frenz/Götzkes, Staatshaftung (Fn. 146), S. 630 f. beim Begriff des offenkundigen Rechtsverstoßes die „klaren Konturen“. 149 Ebenda.

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I. Richterliche Unabhängigkeit Im Anschluss an die Vorgaben des internationalen Rechts, deren Fokus auf der richterlichen Unabhängigkeit lag, sollen diese auch unter den Vorgaben des nationalen Rechts zuvörderst besprochen werden. Es soll zunächst dargestellt werden, an welcher Stelle die richterliche Unabhängigkeit im deutschen Recht geregelt ist (1.), bevor auf den konkreten Inhalt des Unabhängigkeitsprinzips eingegangen wird (2.). Sodann soll erläutert werden, welche Schutzrichtung (3.) und welchen Schutzzweck (4.) das Prinzip verfolgt. 1. Regelungsort Das Prinzip der richterlichen Unabhängigkeit ist im deutschen Recht im Verfassungs- wie im einfachen Recht kodifiziert: Auf verfassungsrechtlicher Ebene schützt Art. 97 Abs. 1 GG die richterliche Unabhängigkeit und auf einfachgesetzlicher Ebene § 25 DRiG und § 1 GVG. Die letztgenannte Vorschrift des Gerichtsverfassungsgesetzes unterscheidet sich von den beiden vorgenannten Vorschriften dadurch, dass sie ausweislich ihres Wortlauts nicht die Unabhängigkeit der Richter, sondern jene der Gerichte schützt. Allerdings soll der ausdrückliche Schutz der Unabhängigkeit der Gerichte den Schutz der richterlichen Unabhängigkeit einschließen150 bzw. kein sachlicher Unterschied zwischen den Vorschriften bestehen151. 2. Regelungsinhalt Die Unabhängigkeit des Richters setzt voraus, dass er seine Entscheidungen frei von fremden Einflüssen treffen kann, also sachlich unabhängig ist [a)]. Diese sachliche Unabhängigkeit wäre nicht viel wert, wenn der Richter in seiner persönlichen und beruflichen Lebensentfaltung nicht vor fremden Einflüssen geschützt würde und auf diesem Wege mittelbar Einfluss auf seine Rechtsprechung ausgeübt werden könnte. Daher ist der Richter auch in seiner persönlichen Unabhängigkeit geschützt [b)]. Im Folgenden sollen zunächst die sachliche und die persönliche Unabhängigkeit dargestellt werden, die in Deutschland unstreitig Facetten des Unabhängigkeitsprinzips darstellen. Ob hingegen auch die institutionelle Unabhängigkeit, die in viele internationale Erklärungen zur richterlichen Unabhängigkeit aufgenommen wurde, zu diesen Facetten hinzuzuzählen ist, ist alles andere als unstreitig [c)].

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W. Zimmermann, in: W. Krüger/T. Rauscher (Hrsg.), Münchener Kommentar zur Zivilprozessordnung mit Gerichtsverfassungsgesetz und Nebengesetzen, Bd. III, 4. Aufl. 2013, § 1 GVG Rn. 15. 151 R. Kissel/H. Mayer, Gerichtsverfassungsgesetz, 8. Aufl. 2015, § 1 Rn. 4.

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a) Sachliche Unabhängigkeit Die sachliche Unabhängigkeit der Richter bedeutet die Unabhängigkeit von Weisungen152. Dabei ist der Weisungsbegriff keineswegs eng zu verstehen, sondern umfasst „jede vermeidbare Einflußnahme auf die Judikative“153, wie etwa Bitten, Empfehlungen oder Anregungen154. Allerdings bezieht sich diese Weisungsfreiheit nicht auf alle dem Richter übertragenen Aufgaben. Vielmehr beschränkt sie sich auf die „richterliche Tätigkeit“155, in deren Mittelpunkt die Rechtsprechung steht156. Rechtsprechung bedeutet insoweit nicht nur die eigentliche Entscheidung in der Sache, sondern umfasst auch den Weg dorthin157. So sind insbesondere auch Maßnahmen, die die Entscheidung vorbereiten, wie etwa Terminbestimmungen158 und Fristsetzungen159 zum geschützten Bereich zu zählen160. Gleiches gilt für Maßnahmen, die während der Verhandlung getroffen werden, wie solche der Sitzungspolizei161 und Beweiserhebung162 sowie Maßnahmen, die im unmittelbaren Anschluss an die Entscheidung folgen, wie die Abfassung der Entscheidungsgründe163. Über die Rechtsprechung hinaus sind von der richterlichen Tätigkeit alle Aufgaben umfasst, die den Richtern gerade mit Blick auf ihre Unabhängigkeit übertragen sind164: Dies 152

BVerfGE 3, 214 (224); 4, 331 (344 ff.); 14, 56 (69); 27, 312 (322); 87, 68 (85); BVerfG NJW 2013, 2102 (2103); NJW 2015, 1935 (1940); N. Achterberg, Die richterliche Unabhängigkeit im Spiegel der Dienstgerichtsbarkeit, in: NJW 1985, S. 3041 (3042); H. Schulze-Fielitz, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, 2. Aufl. 2008, Art. 97 Rn. 19; A. Heusch, in: B. Schmidt-Bleibtreu/H. Hofmann/H.-G. Henneke (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz, 13. Aufl. 2014, Art. 97 Rn. 6; S. Detterbeck, in: M. Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, 7. Aufl. 2014, Art. 97 Rn. 11. 153 BVerfGE 12, 81 (88); 26, 79 (93); 38, 1 (21); 55, 372 (389) krit. zu dieser Formulierung J. von Bargen, Die Rechtsstellung der Richterinnen und Richter in Deutschland – Teil 1, in: DRiZ 2010, S. 100 (103), der die Gefahr sieht, dass der Schutz des Art. 97 Abs. 1 GG überdehnt wird. 154 E. Schilken, Die Sicherung der Unabhängigkeit der Dritten Gewalt, in: JZ 2006, S. 860 (863); ders., Gerichtsverfassungsrecht, 4. Aufl. 2007, Rn. 466; Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 40. 155 H.-J. Papier, Die richterliche Unabhängigkeit und ihre Schranken, in: NJW 2001, S. 1089 (1090); Schilken, Sicherung (Fn. 154), S. 862 f. 156 Heusch (Fn. 152), Art. 97 Rn. 10. 157 F. Wittreck, Erledigungszahlen unter (Dienst-)Aufsicht, in: DRiZ 2013, S. 60. 158 BVerwGE 46, 69 (71); BGH NJW-RR 02, 575; C. D. Classen, in: H. v. Mangoldt/ F. Klein/C. Starck (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz, Bd. III, 6. Aufl. 2010, Art. 97 Rn. 4; Detterbeck (Fn. 152), Art. 97 Rn. 13. 159 Schulze-Fielitz (Fn. 152), Art. 97 Rn. 30; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/ders., Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 13. Aufl. 2014, Art. 97 Rn. 3. 160 Papier, Unabhängigkeit (Fn. 155), S. 1090; Heusch (Fn. 152), Art. 97 Rn. 10. 161 BGHZ 67, 184 (188 f.); dazu M. Wolf, Abgrenzung zwischen richterlicher Unabhängigkeit und Dienstaufsicht, in: NJW 1977, S. 1063 f. 162 BGHZ 71, 9 (11 f.); Heusch (Fn. 152), Art. 97 Rn. 10; Pieroth (Fn. 159), Art. 97 Rn. 3. 163 Papier, Unabhängigkeit (Fn. 155), S. 1090. 164 Papier, Unabhängigkeit (Fn. 155), S. 1090; Detterbeck (Fn. 152), Art. 97 Rn. 11a.

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Kap. 2: Vorgaben für die Gerichtsverwaltung

gilt beispielsweise für Geschäftsverteilungsangelegenheiten165 sowie die Verfahren der freiwilligen Gerichtsbarkeit166. Auch wenn die richterliche Tätigkeit frei von Weisungen zu bleiben hat, unterliegt sie doch regelmäßig der Dienstaufsicht167. Eine Ausnahme soll nur für einen Kernbereich der richterlichen Tätigkeit gelten168. Weder Weisungsfreiheit noch Beschränkungen für die Dienstaufsicht bestehen für solche Aufgaben, die die Richter abseits ihrer richterlichen Tätigkeit wahrnehmen. Hierzu zählen viele Aufgaben der Justiz- und Gerichtsverwaltung169. Sind die Richter in diesem Bereich tätig, unterliegen sie – ebenso wie Beamte – den Weisungen ihrer Vorgesetzten170. b) Persönliche Unabhängigkeit Art. 97 Abs. 2 GG garantiert die persönliche Unabhängigkeit des Richters und soll auf diesem Wege seine sachliche Unabhängigkeit absichern171. Jegliche Weisungsfreiheit verlöre ihren Wert, wenn der Richter, in Folge einer für den Dienstherrn unliebsamen Entscheidung, negative Auswirkungen auf seinen Status zu befürchten hätte172: Wo Versetzung oder Amtsverlust drohen, wird der Richter nicht sachlich unabhängig entscheiden173. Art. 97 Abs. 2 GG schützt vor Entlassungen, Amtsenthebungen und Versetzungen (Prinzip der Inamovibilität)174. Das Grundgesetz beschränkt die Garantie der persönlichen Unabhängigkeit auf die „hauptamtlich und planmäßig endgültig ange165 BGHZ 46, 147 (148 f.); 112, 197 (201); BVerwGE 50, 11 (16); C. Hillgruber, in: T. Maunz/G. Dürig u. a. (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Art. 97 (2008), Rn. 20; W. Meyer, in: I. von Münch/P. Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. II, 6. Aufl. 2012, Art. 97 Rn. 5. 166 Schilken, Sicherung (Fn. 154), S. 863; Detterbeck (Fn. 152), Art. 97 Rn. 11a; Heusch (Fn. 152), Art. 97 Rn. 10. 167 Siehe dazu unten S. 90 ff. 168 Ebenda. 169 Papier, Unabhängigkeit (Fn. 155), S. 1090; Classen (Fn. 158), Art. 97 Rn. 3; Kissel/ Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 26. 170 Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 41; Heusch (Fn. 152), Art. 97 Rn. 10. 171 BVerfGE 14, 56 (69); 14, 156 (162); 30, 149 (160), 42, 206 (209); Achterberg, Unabhängigkeit (Fn. 152), S. 3042; Hillgruber (Fn. 165), Art. 97 Rn. 98; ihrer Hilfsfunktion zu Absicherung der sachlichen Unabhängigkeit entsprechend wird sie auch als Auxiliargarantie eingeordnet, vgl. Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 178 f.; Heusch (Fn. 152), Art. 97 Rn. 41. 172 Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 141; Heusch (Fn. 152), Art. 97 Rn. 41. 173 Achterberg, Unabhängigkeit (Fn. 152), S. 3042; Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 178. 174 Siehe dazu R. Gröschner, Reichweite richterlicher Inamovibilität im Verfassungsstaat des Grundgesetzes, 2005; ders., Iudex inamovibilis – wie unversetzbar ist der deutsche Richter?, in: NJW 2005, S. 3691 ff.; Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 179 unter Hinweis auf die Wortherkunft aus dem kanonischen Recht; Hillgruber (Fn. 165), Art. 97 Rn. 98; H.-J. Papier, Richterliche Unabhängigkeit, in: D. Merten/ders. (Hrsg.), Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Bd. V, 2013, § 130 Rn. 60; Detterbeck (Fn. 152), Art. 97 Rn. 22; Heusch (Fn. 152), Art. 97 Rn. 41; Pieroth (Fn. 159), Art. 97 Rn. 11.

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stellten“ Richter175. Dies sind all jene Richter, die neben der Haupttätigkeit als Richter keine andere Haupttätigkeit ausüben und als Richter auf Lebenszeit (§ 10 DRiG) oder Richter auf Zeit176 (§ 11 DRiG) auf eine konkrete Planstelle bei einem konkreten Gericht berufen worden sind177. Nicht umfasst sind demnach ehrenamtliche Richter178 (vgl. § 1 DRiG) und Richter im Nebenamt179. Gleiches gilt für die Richter auf Probe (§ 12 DRiG)180, die während ihrer drei bis fünf Jahre dauernden Probezeit (§§ 10 Abs. 1, 12 Abs. 2 Satz 1 DRiG) gegen ihren Willen versetzt (§ 13 DRiG) und ohne besonderen Grund bzw. – nach Ablauf des zweiten Jahres – bei mangelnder Eignung entlassen werden können (§ 22 DRiG)181. Gleichwohl sind auch jene Richtertypen, die nicht von Art. 92 Abs. 2 GG umfasst sind, gegenüber Eingriffen in ihre persönliche Unabhängigkeit nicht völlig schutzlos. Ihnen wird ebenfalls ein Mindestmaß an persönlicher Unabhängigkeit garantiert182. Grundlage dieser Garantie ist dann aber Art. 33 Abs. 5 GG, der die persönliche Unabhängigkeit als einen für das Amtsrecht der Richter charakteristischen Grundsatz schützt183. Da der Schutzumfang aber hinter Art. 92 Abs. 2 GG zurückbleibt, dürfen die nur eingeschränkt persönlich unabhängigen Richter (auf Probe) nur in dem Maße herangezogen werden, wie es sich aus zwingenden Gründen, etwa der notwendigen Herausbildung richterlichen Nachwuchses, ergibt184. 175

Nach BVerfGE 87, 68 (85) handelt es sich bei diesem Richtertyp um den Normalfall („Das Grundgesetz geht grundsätzlich von der Beschäftigung hauptamtlicher und planmäßig endgültig angestellter Richter aus.“). 176 Kritisch insoweit H. Geiger, Nochmals: Der Kampf um Art. 19 IV GG, in: ZRP 1998, S. 252 (253 f.); anders und zustimmend aber J. Schmidt-Räntsch, in: G. Schmidt-Räntsch/ders. (Hrsg.), Deutsches Richtergesetz, 6. Aufl. 2009, § 1 Rn. 8 („Die Unabhängigkeit des Richters auf Zeit ist in gleichem Maße wie die des Richters auf Lebenszeit gesichert“); ebenso die in der folgenden Fn. genannten Stimmen. 177 Schulze-Fielitz (Fn. 152), Art. 97 Rn. 49, 51; Classen (Fn. 158), Art. 97 Rn. 36; Meyer (Fn. 165), Art. 97 Rn. 39; Heusch (Fn. 152), Art. 97 Rn. 42. 178 Hillgruber (Fn. 165), Art. 97 Rn. 100; Detterbeck (Fn. 152), Art. 97 Rn. 23; Heusch (Fn. 152), Art. 97 Rn. 42. 179 Hillgruber (Fn. 165), Art. 97 Rn. 100; Schulze-Fielitz (Fn. 152), Art. 97 Rn. 50; Heusch (Fn. 152), Art. 97 Rn. 42; a.A. Detterbeck (Fn. 152), Art. 97 Rn. 24. 180 BVerwGE 102, 7 (8); 102, 81 (84); Hillgruber (Fn. 165), Art. 97 Rn. 100; Detterbeck (Fn. 152), Art. 97 Rn. 27. 181 Für Einzelheiten vgl. Schmidt-Räntsch (Fn. 176), § 22 Rn. 5 ff. 182 BVerfGE 14, 56 (70); 18, 241 (255); 26, 186 (198 f.); 27, 312 (322); 42, 206 (209 f.) 87, 68 (85); Hillgruber (Fn. 165), Art. 97 Rn. 101; Schulze-Fielitz (Fn. 152), Art. 97 Rn. 60; Classen (Fn. 158), Art. 97 Rn. 42; Meyer (Fn. 165), Art. 97 Rn. 38; Detterbeck (Fn. 152), Art. 97 Rn. 31; Pieroth (Fn. 159), Art. 97 Rn. 10. 183 Schulze-Fielitz (Fn. 152), Art. 97 Rn. 60; Meyer (Fn. 165), Art. 97 Rn. 38; Detterbeck (Fn. 152), Art. 97 Rn. 32; Pieroth (Fn. 159), Art. 97 Rn. 10; a.A. Hillgruber (Fn. 165), Art. 97 Rn. 101, der diese Garantie auch für andere als die hauptamtlich und planmäßig endgültig angestellten Richter aus Art. 97 Abs. 2 GG entnehmen will. 184 BVerfGE 4, 313 (345); 14, 56 (70) 14, 156 (162); BVerwGE 102, 7 (8); Schulze-Fielitz (Fn. 152), Art. 97 Rn. 53; Meyer (Fn. 165), Art. 97 Rn. 40; Detterbeck (Fn. 152), Art. 97 Rn. 33 – krit. Betrachtung des Richters auf Probe aus menschenrechtlicher Perspektive (Art. 6 EMRK)

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Kap. 2: Vorgaben für die Gerichtsverwaltung

Art. 97 Abs. 2 Satz 1 formuliert für Eingriffe in die richterliche Inamovibilität gegen des Willen des Richters einen „Doppelvorbehalt“185 aus gesetzlicher Regelung und richterlicher Entscheidung. Nicht unter diesen Vorbehalt fällt die Versetzung oder Entfernung aus dem Amte aufgrund einer Veränderung an der Einrichtung der Gerichte oder ihrer Bezirke (Art 97 Abs. 2 Satz 3 GG)186. Auf die richterliche Entscheidung über das Ausscheiden aus dem Richterdienst kann nach Art. 97 Abs. 2 Satz 2 GG verzichtet werden, wenn gesetzliche Altersgrenzen festgelegt wurden, bei deren Erreichen die Richter in den Ruhestand treten. Ebenfalls nicht dem präventiven Richtervorbehalt unterliegen soll die Abordnung eines Richters zur Vertretung eines anderen Richters für längstens drei Monate innerhalb eines Geschäftsjahres (§ 37 Abs. 3 DRiG)187. Für alle übrigen Maßnahmen, die in die richterliche Inamovibilität eingreifen, gilt der Doppelvorbehalt aus Gesetzesvorbehalt und Richtervorbehalt. Dem Gesetzesvorbehalt wurde dadurch Rechnung getragen, dass die weiteren Maßnahmen im DRiG festgeschrieben wurden. So sieht beispielsweise § 30 Abs. 2 DRiG vor, dass die in § 30 Abs. 1 Nr. 1 – 3 genannten Maßnahmen nur aufgrund einer richterlichen Entscheidung ausgesprochen werden können. Im Einzelnen sind dies die Versetzung bzw. Amtsenthebung aufgrund einer Richteranklage (§ 30 Abs. 1 Nr. 1), aufgrund eines gerichtlichen Disziplinarverfahrens (§ 30 Abs. 1 Nr. 2) oder im Interesse der Rechtspflege (§ 30 Abs. 1 Nr. 3). Ebenfalls stehen die Entlassung aus dem Dienstverhältnis kraft Gesetzes (§ 21 Abs. 1 DRiG) oder durch Entlassungsverfügung (§ 21 Abs. 2 DRiG) unter dem Vorbehalt einer richterlichen Entscheidung bzw. Zulässigkeitserklärung (§ 21 Abs. 3 DRiG)188. Gleiches gilt, wenn das Richteramt beendet werden soll, weil die Ernennung nichtig ist (§ 18 DRiG) oder zurückgenommen werden soll (§ 19 DRiG). Auch die Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit steht unter dem Richtervorbehalt (§ 34 Satz 1 DRiG). Muss ein Richter aufgrund einer gerichtlichen Entscheidung eine Freiheitsstrafe von mindestens einem Jahr verbüßen (§ 24 Nr. 1 DRiG) oder liegt der Verurteilung ein Staatsschutzdelikt zugrunde (§ 24 Nr. 2 DRiG), endet das Richterverhältnis, ohne dass es einer weiteren gerichtlichen Entscheidung bedarf. Gleiches gilt für den Fall, dass ihm

bei R. Lippold, Der Richter auf Probe im Lichte der Europäischen Menschenrechtskonvention, in: NJW 1991, S. 2383 ff. 185 Heusch (Fn. 152), Art. 97 Rn. 44. 186 Für derartige Veränderungen an der Gerichtsorganisation bedarf es allerdings einer gesetzlichen Grundlage, vgl. BVerfGE 2, 307 (320); 27, 18 (34 f.); Schulze-Fielitz (Fn. 152), Art. 97 Rn. 58; Classen (Fn. 158), Art. 97 Rn. 39; Meyer (Fn. 165), Art. 97 Rn. 41; Detterbeck (Fn. 152), Art. 97 Rn. 38; Pieroth (Fn. 159), Art. 97 Rn. 12. 187 Schmidt-Räntsch (Fn. 176), § 37 Rn. 14 hält die Vorschrift für verfassungsrechtlich bedenklich. 188 Für Einzelheiten vgl. Schmidt-Räntsch (Fn. 176), § 21 Rn. 3 ff., 24 f.

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durch Urteil die Fähigkeit zur Bekleidung öffentlicher Ämter aberkannt wird oder er gem. Art. 18 GG ein Grundrecht verwirkt hat189. Der Grundsatz der Inamovibilität schützt den Richter nicht nur vor Amtsenthebung und Versetzung, sondern auch vor einer Reihe von Maßnahmen, die den gleichen Effekt haben, also in ihrer Wirkung mit einer Amtsenthebung oder Versetzung vergleichbar sind190. Danach darf das Präsidium eines Gerichts einen Richter nicht faktisch aus dem Amt drängen, indem es ihm im Wege der Geschäftsverteilung von fast jeder richterlichen Tätigkeit ausschließt191. Auch die Übertragung eines weiteren Richteramts, das mehr als die Hälfte der Arbeitskraft des Richters bindet, ist nicht zulässig192. Das Prinzip der persönlichen Unabhängigkeit soll aber nicht nur als Abwehrrecht dienen, sondern zugleich gewisse Ansprüche enthalten: So soll die persönliche Unabhängigkeit eine angemessene, durch Gesetz bestimmte Besoldung der Richter193 und eine angemessene Ausstattung der Gerichte194 vorschreiben. c) Institutionelle Unabhängigkeit Aus der Garantie der richterlichen Unabhängigkeit, wie sie Art. 97 des Grundgesetzes versteht, lässt sich keine Vorgabe für die vollständige institutionelle Unabhängigkeit der Dritten Gewalt von den beiden anderen Staatsgewalten ableiten195. Anders als viele internationale Erklärungen zur richterlichen Unabhängigkeit, die in der institutionellen Unabhängigkeit der Judikative eine notwendige Voraussetzung für die Unabhängigkeit des einzelnen Richters sehen, propagiert das Grundgesetz demnach einen engeren Unabhängigkeitsbegriff. Auch unter diesem Unabhängigkeitsbegriff konnten sich freilich einzelne Merkmale einer institutionellen bzw. organisatorischen Unabhängigkeit der Dritten Gewalt etablieren: Dies gilt zunächst für die Inkompatibilitätsvorschriften, nach denen ein Richter, der Rechtsprechungsaufgaben wahrnimmt, nicht zugleich Aufgaben der Legislative oder Exekutive wahrnehmen darf (§§ 4 Abs. 1, 21 Abs. 2 Nr. 2, 36 Abs. 2 DRiG)196. Darüber 189

Auch hier sei für Einzelheiten wieder auf die einschlägige Kommentierung in SchmidtRäntsch (Fn. 176), § 23 Rn. 3 ff. verwiesen. 190 Schulze-Fielitz (Fn. 152), Art. 97 Rn. 55; Heusch (Fn. 152), Art. 97 Rn. 45; Pieroth (Fn. 159), Art. 97 Rn. 11. 191 BVerfGE 17, 252 (259 f.); Hillgruber (Fn. 165), Art. 97 Rn. 106; Detterbeck (Fn. 152), Art. 97 Rn. 35. 192 BGHZ 67, 159 (164); Schulze-Fielitz (Fn. 152), Art. 97 Rn. 55; Pieroth (Fn. 159), Art. 97 Rn. 11. 193 BVerfGE 12, 81 (88); 26, 79 (98); Schulze-Fielitz (Fn. 152), Art. 97 Rn. 55; Meyer (Fn. 165), Art. 97 Rn. 42. 194 Schulze-Fielitz (Fn. 152), Art. 97 Rn. 55. 195 E. G. Mahrenholz, Justiz – eine unabhängige Staatsgewalt?, in: DRiZ 1992, S. 432 (433); H.-J. Papier, Zur Selbstverwaltung der Dritten Gewalt, in: NJW 2002, S. 2585 (2587); Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 182; Hillgruber (Fn. 165), Art. 97 Rn. 111. 196 Schilken, Gerichtsverfassungsrecht (Fn. 154), Rn. 464; Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 32.

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Kap. 2: Vorgaben für die Gerichtsverwaltung

hinaus kann auch die (begrenzte) Selbstverwaltung der Gerichte in Form der Geschäftsverteilung durch die ausschließlich mit Richtern besetzten Präsidien als Merkmal der organisatorischen Unabhängigkeit gewertet werden197. Im Übrigen bleibt es aber dabei, dass die richterliche Unabhängigkeit in Deutschland ganz vorrangig individualschützend verstanden wird. 3. Schutzrichtungen Die richterliche Unabhängigkeit soll den einzelnen Richter gegen Einflüsse von Außen abschirmen. Ausgangspunkt solcher Einflüsse kann jede einzelne der drei Staatsgewalten sein, also die Exekutive [a)], die Legislative [b)] und auch die Judikative selbst [c)]. Zudem können sie ihren Ursprung auch außerhalb der Staatsgewalten haben [d)]. a) Exekutive Eingriffe in die richterliche Unabhängigkeit können ihren Ursprung zunächst im Handeln der Exekutive finden. Gerade – aber nicht nur – von richterlicher Seite wird die Unabhängigkeitsgarantie oftmals als vorrangig exekutivgerichtet verstanden198. Zugleich hat sich heute ganz allgemein die Überzeugung durchgesetzt, dass die Eingriffe grundsätzlich von allen drei Staatsgewalten ausgehen können und sich lediglich in ihrer Qualität unterscheiden199. Die Fixierung auf die Exekutive erscheint jedoch aus zwei Gründen nachvollziehbar: Zum einen weckt ein Blick auf die Historie Verständnis für die richterliche Position. So wurde die richterliche Unabhängigkeit insbesondere der Exekutive abgerungen und ist damit schon aus historischer Sicht exekutivgerichtet200. Zum anderen besteht zwischen richterlicher Unabhängigkeit und Gerichtsverwaltung ein „klassische[s] Spannungsverhältnis“201. Die Gerichtsverwaltung obliegt in Deutschland klassischerweise der Exekutive, sodass der Boden für Konflikte zwi197

Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 34. Beispiele hierfür finden sich bei H. Sodan, Der Status des Richters, in: J. Isensee/ P. Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. V, 3. Aufl. 2007, § 113 Rn. 23, für den die exekutive Schutzrichtung das „zentrale Element der richterlichen Unabhängigkeit“ bildet; Papier, Unabhängigkeit (Fn. 155), S. 1090, der die Unabhängigkeit gegenüber Eingriffen der Exekutive als „wesentliche[n] Inhalt des Art. 97 I GG“ bezeichnet; Hillgruber (Fn. 165), Art. 97 Rn. 75, der die „richterliche Unabhängigkeit in erster Linie als Abwehrrecht gegen exekutive Ingerenzen […]“ sieht. 199 Schilken, Sicherung (Fn. 154), S. 862 f.; A. Weber, Richterliche Unabhängigkeit in menschenrechtlicher Perspektive – Teil 1, in: DRiZ 2012, S. 16 (17). 200 G. Plathner, Der Kampf um die richterliche Unabhängigkeit bis zum Jahre 1848 unter besonderer Berücksichtigung Preußens, 1935, S. 7 ff., 69 ff.; H. J. Faller, Die richterliche Unabhängigkeit im Spannungsfeld von Politik, Weltanschauung und öffentlicher Meinung, in: FS Zeidler, Bd. I, 1987, S. 81 (83); Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 186. 201 Classen (Fn. 158), Art. 97 Rn. 39. 198

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schen den beiden Gewalten schon durch die Kompetenzzuteilung bereitet wurde. Gerade dort, wo der Exekutive dienstaufsichts- oder disziplinarrechtliche Kompetenzen zustehen oder ihr eine Mitwirkung an Beurteilungs- oder Beförderungsverfahren eingeräumt wurde, besteht ein erhebliches Konfliktpotential. b) Legislative Mag die Unabhängigkeit auch nicht primär mit Blick auf Eingriffe der Legislative gewährt worden sein, so steht doch außer Frage, dass die Legislative der richterlichen Unabhängigkeit verpflichtet ist202. Gefahren für die richterliche Unabhängigkeit gehen dabei weniger von der üblichen parlamentarischen Gesetzgebung aus. Vielmehr besteht die Unabhängigkeit gerade, um eine neutrale Durchsetzung eben dieser Gesetze zu gewährleisten203. Kritischer zu betrachten sind punktuelle Maßnahmen der Legislative: Nimmt sie durch ein Parlamentsgesetz, einen schlichten Parlamentsbeschluss oder auf informellem Wege gezielt Einfluss auf die Entscheidung in einem konkreten Gerichtsverfahren, kann dies einen Verstoß gegen die richterliche Unabhängigkeit begründen204. Allerdings darf die Legislative ergangene Entscheidungen zum Anlass nehmen, die abstrakt-generelle Rechtslage zu ändern205. Werden in den entsprechenden, die Gesetzgebung begleitenden, Parlamentsdebatten die ergangenen Entscheidungen kritisiert, ist dies als Ausdruck einer lebendigen parlamentarischen Debatte hinzunehmen206. Dies gilt zumindest solange, wie sich die Kritik auf sachlicher Ebene bewegt207. Auch die Befassung eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses mit einem Sachverhalt, mit dem bereits ein Gericht befasst ist, erscheint vor dem Hintergrund der unterschiedlichen Zielsetzungen als zulässig208. Zuletzt erscheint es denkbar, dass die Legislative über Parlamentsgesetze, die eine unangemessene Besoldung der Richter209 oder Haushaltsgesetze, die eine unzurei202

BVerfGE 12, 67 (71); A. Tschentscher, Demokratische Legitimation der dritten Gewalt, 2006, S. 150 ff.; Schilken, Gerichtsverfassungsrecht (Fn. 154), Rn. 465; Hillgruber (Fn. 165), Art. 97 Rn. 24; Schulze-Fielitz (Fn. 152), Art. 97 Rn. 21 ff.; Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 101 ff. 203 Schilken, Sicherung (Fn. 154), S. 864; Schulze-Fielitz (Fn. 152), Art. 97 Rn. 21; Heusch (Fn. 152), Art. 97 Rn. 27. 204 Schilken, Sicherung (Fn. 154), S. 864; Hillgruber (Fn. 165), Art. 97 Rn. 92; SchulzeFielitz (Fn. 152), Art. 97 Rn. 23; J. von Bargen, Die Rechtsstellung der Richterinnen und Richter in Deutschland – Teil 2, in: DRiZ 2010, S. 133 (133); Papier (Fn. 174), § 130 Rn. 17; Detterbeck (Fn. 152), Art. 97 Rn. 12. 205 Tschentscher, Legitimation (Fn. 202), S. 195 ff.; Schulze-Fielitz (Fn. 152), Art. 97 Rn. 23; Classen (Fn. 158), Art. 97 Rn. 8; Heusch (Fn. 152), Art. 97 Rn. 27. 206 Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 103; Heusch (Fn. 152), Art. 97 Rn. 27. 207 Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 103; Heusch (Fn. 152), Art. 97 Rn. 27. 208 Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 105; Heusch (Fn. 152), Art. 97 Rn. 27. 209 Papier (Fn. 174), § 130 Rn. 17; Heusch (Fn. 152), Art. 97 Rn. 28.

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chende Ausstattung der Gerichte zur Folge haben, in die richterliche Unabhängigkeit eingreift210. c) Judikative Nur auf den ersten Blick paradox211 erscheint die Feststellung, dass die richterliche Unabhängigkeit den einzelnen Richter auch innerhalb der Judikative schützen muss212. Schon auf den zweiten Blick wird deutlich, dass ein enges Beziehungsgeflecht, wie es innerhalb der Judikative besteht, zwingend die Anwendung des Unabhängigkeitsprinzips erfordert, soll eine unabhängige Rechtsprechung durch den einzelnen Richter gewährleistet werden. In Bezug auf die rechtsprechende Tätigkeit des Richters bedeutet die judikative Schutzrichtung zunächst, dass der Richter grundsätzlich nicht an die Rechtsauffassung anderer – auch übergeordneter – Gerichte gebunden ist213. Ebenso wenig besteht eine Bindung an die eigene – bisherige – Rechtsprechung214. Demnach ist die Rechtspflege zwar „konstitutionell uneinheitlich“215, im Interesse der Einheit der Rechtsordnung kann der Gesetzgeber aber Durchbrechungen dieses Grundsatzes vorsehen, soweit die Durchbrechungen zu den „typischen und herkömmlichen

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Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 103; Papier (Fn. 174), § 130 Rn. 17; Heusch (Fn. 152), Art. 97 Rn. 28, a.A. Schulze-Fielitz (Fn. 152), Art. 97 Rn. 24, der hierin eher einen Verstoß gegen die hergebrachten Grundsätze des richterlichen Amtsrechts aus Art. 33 Abs. 5 GG sieht, zu denen die Gewährung zumutbarer Arbeitsbedingungen zu rechnen sei; ebenso Detterbeck (Fn. 152), Art. 97 Rn. 12, der in diesen Fällen noch die Möglichkeit der Verletzung der staatlichen Justizgewährungspflicht bzw. des Justizgewährungsanspruchs ins Spiel bringt. 211 So Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 107. 212 Die judikative Schutzrichtung der richterlichen Unabhängigkeit wird mittlerweile von der ganz h.M. anerkannt, vgl. BVerfG (K), NJW 1996, 2149 (2150); Schilken, Sicherung (Fn. 154), S. 864 f.; Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 183 ff.; Hillgruber (Fn. 165), Art. 97 Rn. 94 ff.; Schulze-Fielitz (Fn. 152), Art. 97 Rn. 41 f.; von Bargen, Rechtsstellung (Fn. 204), S. 133; Meyer (Fn. 165), Art. 97 Rn. 15; Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 107 f.; Papier (Fn. 174), § 130 Rn. 18 f.; Detterbeck (Fn. 152), Art. 97 Rn. 14 ff.; Heusch (Fn. 152), Art. 97 Rn. 29 ff.; Pieroth (Fn. 159), Art. 97 Rn. 7; anders wohl noch BVerfGE 12, 67 (71); deutlich BVerfGE 31, 137 (140): „Art. 97 Ab. [sic!] 1 GG […] betrifft nur das Verhältnis der Richter zu den Trägern nichtrichterlicher Gewalt“. 213 BVerfGE 87, 273 (278); 98, 17 (48); K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, 1980, S. 913; H. Maurer, Kontinuitätsgewähr und Vertrauensschutz, in: J. Isensee/P. Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. IV, 3. Aufl. 2006, § 79 Rn. 137; Schulze-Fielitz (Fn. 152), Art. 97 Rn. 41; Heusch (Fn. 152), Art. 97 Rn. 29 ff.; Pieroth (Fn. 159), Art. 97 Rn. 7. 214 BVerwG NJW 1996, 867; Schulze-Fielitz (Fn. 152), Art. 97 Rn. 41; Pieroth (Fn. 159), Art. 97 Rn. 7. 215 BVerfGE 78, 123 (126); 87, 273 (278) – im ersten Urteil unter ausdrücklichem Verweis auf G. Dürig, in: Maunz/ders., GG (Fn. 165), Art. 3 Abs. 1 (1973), Rn. 410; ebenso SchulzeFielitz (Fn. 152), Art. 97 Rn. 41; Detterbeck (Fn. 152), Art. 97 Rn. 15.

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Funktionsbedingungen der rechtsprechenden Gewalt“216 gehören. Eine solche stellt vor allem die Bindung an rechtskräftige Entscheidungen dar217. Ebenso besteht eine Bindung des Instanzengerichts an ein Revisionsurteil, durch das die Rechtssache zurückverwiesen wird, sowie aller Gerichte an Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (Art. 31 Abs. 1 BVerfGG)218. Der Schutz gegen judikative Ingerenzen wirkt sich auch auf das Verhältnis der Richter innerhalb eines Spruchkörpers aus. Gerade hier bestehen Gefährdungen der richterlichen Unabhängigkeit, da der Vorsitzende Richter regelmäßig maßgeblich an der Beurteilung der Beisitzer durch den Gerichtspräsidenten beteiligt ist219. Dieses faktische Abhängigkeitsverhältnis in Laufbahnfragen darf aber nicht vergessen machen, dass bezüglich der Rechtsprechung alle Mitglieder innerhalb eines Spruchkörpers gleichwertig sind und das gleiche Stimmrecht haben. Weisungen und andere sachfremde Einflussnahmen des Vorsitzenden Richters stellen daher einen Eingriff in die richterliche Unabhängigkeit dar220. Ebenso ist es dem Vorsitzenden versagt, Streichungen an den einzelrichterlichen Entscheidungen der anderen Mitglieder des Spruchkörpers vorzunehmen221. Dagegen darf der Vorsitzende auf eine konsistente Rechtsprechung dringen222 und bei den Beratungen argumentativ auf die übrigen Mitglieder des Spruchkörpers Einfluss nehmen223. Darüber hinaus wendet sich der Schutz der richterlichen Unabhängigkeit gegen unzulässige Eingriffe des Gerichtspräsidiums. Zu denken ist hier vor allem an Maßnahmen, durch die ein Richter – beispielsweise über gezielte Veränderungen an Geschäftsverteilung oder Spruchkörperbesetzung – „kaltgestellt“ werden soll224. Auch gezielte Maßnahmen – oder allein deren Androhung – durch Richter in Richterwahlausschüssen und Präsidialräten können sich auf Seiten des Adressaten unabhängigkeitsverletzend auswirken225.

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Pieroth (Fn. 159), Art. 97 Rn. 7; sehr ähnlich Schulze-Fielitz (Fn. 152), Art. 97 Rn. 42; Detterbeck (Fn. 152), Art. 97 Rn. 14. 217 Schulze-Fielitz (Fn. 152), Art. 97 Rn. 42; Papier (Fn. 174), § 130 Rn. 19; Heusch (Fn. 152), Art. 97 Rn. 29. 218 Schulze-Fielitz (Fn. 152), Art. 97 Rn. 42; Papier (Fn. 174), § 130 Rn. 19; Heusch (Fn. 152), Art. 97 Rn. 29. 219 Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 107. 220 Schilken, Sicherung (Fn. 154), S. 865. 221 BVerfG NJW 1996, 2149 (2150 f.); Schulze-Fielitz (Fn. 152), Art. 97 Rn. 44; Detterbeck (Fn. 152), Art. 97 Rn. 16. 222 Nach höchstrichterlicher Rechtsprechung ist dies sogar Aufgabe des Vorsitzenden Richters, siehe BGHZ 37, 210 (213); 49, 64 (66); 88, 1 (6); BVerwG NJW 1986, 1366 (1367). 223 Schilken, Sicherung (Fn. 154), S. 865; Schulze-Fielitz (Fn. 152), Art. 97 Rn. 44; Classen (Fn. 158), Art. 97 Rn. 17; Papier (Fn. 174), § 130 Rn. 19. 224 Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 185; Hillgruber (Fn. 165), Art. 97 Rn. 95. 225 Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 185.

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Kap. 2: Vorgaben für die Gerichtsverwaltung

d) Öffentlichkeit Auch und gerade aus der Öffentlichkeit, und hier insbesondere aus der Sphäre der Medien, können Eingriffe in die rechtsprechende Tätigkeit der Richter erfolgen226. Allerdings bindet Art. 97 GG nur die Staatsorgane und entfaltet gegenüber privaten Dritten keine vergleichbaren Pflichten227. Dies gilt umso mehr als auf Seiten privater Dritter regelmäßig Art. 5 Abs. 1 GG zugunsten einer – auch kritischen – Meinungsäußerung streitet228. Um den Richter gegenüber Eingriffen privater Dritter nicht völlig schutzlos zu stellen, wird ganz herrschend eine Schutzpflicht des Gesetzgebers und des Dienstherrn gegen private Beeinträchtigungen der richterlichen Unabhängigkeit angenommen229. Gerade im Falle (unberechtigter) öffentlicher Urteilsschelte, hat sich der Dienstherr schützend vor den Richter zu stellen230. Weil aber diese Schutzfunktion des Dienstherrn nicht institutionalisiert ist und schützende Maßnahmen auch ausbleiben können, wird darüber hinaus vielerorts zum Schutze einer unabhängigen Rechtsprechung an die „innere Unabhängigkeit“231 des Richters bzw. den richterlichen Amtsethos appelliert232. In räumlicher Sicht wesentlich näher als die mediale Öffentlichkeit kommt dem Richter die Saalöffentlichkeit. Greift diese in die Rechtsprechungstätigkeit des Richters ein, kann er sich mit sitzungspolizeilichen Maßnahmen nach §§ 176 ff. GVG zur Wehr setzen233.

226

von Bargen, Rechtsstellung (Fn. 204), S. 133 f.; Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 109. Schilken, Sicherung (Fn. 154), S. 862; Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 189; Hillgruber (Fn. 165), Art. 97 Rn. 24; Heusch (Fn. 152), Art. 97 Rn. 34; wohl auch Classen (Fn. 158), Art. 97 Rn. 33; a.A. Tschentscher, Legitimation (Fn. 202), S. 158 f.; Sodan (Fn. 198), § 113 Rn. 27; Detterbeck (Fn. 152), Art. 97 Rn. 18; Pieroth (Fn. 159), Art. 97 Rn. 9. 228 Die in diesem Zusammenhang besondere Bedeutung der in Art. 5 Abs. 1 GG garantierten Meinungs- und Pressefreiheit wird von nahezu allen Autoren betont, vgl. nur Schilken, Sicherung (Fn. 154), S. 862; Sodan (Fn. 198), § 113 Rn. 27; Schulze-Fielitz (Fn. 152), Art. 97 Rn. 46; Papier (Fn. 174), § 130 Rn. 20; Detterbeck (Fn. 152), Art. 97 Rn. 19. 229 A. Voßkuhle, Rechtsschutz gegen den Richter, 1993, S. 121; Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 189; Schulze-Fielitz (Fn. 152), Art. 97 Rn. 46; Classen (Fn. 158), Art. 97 Rn. 33; Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 192; Heusch (Fn. 152), Art. 97 Rn. 33. 230 Hillgruber (Fn. 165), Art. 97 Rn. 93. 231 Instruktiv zur inneren Unabhängigkeit und ihrem Verhältnis zur sachlichen und persönlichen Unabhängigkeit G. Pfeiffer, Die innere Unabhängigkeit des Richters, in: FS Zeidler, Bd. I, 1987, S. 67 ff. 232 So etwa bei Faller, Unabhängigkeit (Fn. 200), S. 95, der fordert, dass der Richter auch harte und falsche Kritik mit Gleichmut über sich ergehen lassen muss; vgl. auch Papier, Unabhängigkeit (Fn. 155), S. 1091; H. Sendler, Politikermeinung und richterliche Unabhängigkeit, in: NJW 2001, S. 1909 (1910); Schilken, Sicherung (Fn. 154), S. 862; Sodan (Fn. 198), § 113 Rn. 27. 233 Schilken, Sicherung (Fn. 154), S. 862; Hillgruber (Fn. 165), Art. 97 Rn. 93; dazu näher unten S. 208. 227

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4. Schutzzweck Die richterliche Unabhängigkeit ist kein Standesprivileg der Richter, das ihnen nur um ihrer selbst willen gewährt wurde234. Vielmehr steht das Unabhängigkeitsprinzip in direkter Verbindung zur ausschließlichen Bindung der Richter an Recht und Gesetz: Es ist die notwendige Voraussetzung dafür, dass der Richter in seiner rechtsprechenden Tätigkeit frei von allen Bindungen – außer denen an Recht und Gesetz – entscheiden kann235. Oder anders gewendet: Die Richter sind an Recht und Gesetz gebunden und deshalb unabhängig236. Es ist dieser Schutzzweck, der zugleich die Reichweite der Forderungen begrenzt, die zulässigerweise an die richterliche Unabhängigkeit geknüpft werden können. Gerät die dienende Funktion des Prinzips aus den Augen und wird – ohne Blick auf den eigentlichen Regelungsgrund – schlicht immer mehr Unabhängigkeit gefordert, verliert das Unabhängigkeitsprinzip seine Legitimation und wird zu dem, was es gerade nicht sein möchte: ein Standesprivileg237. Wird dagegen der Schutzzweck gewürdigt und werden die mit dem Prinzip der richterlichen Unabhängigkeit verknüpften Forderungen nicht uferlos ausgedehnt, kann nicht nur der Anschein der Standesprivilegierung vermieden werden. Darüber hinaus bleibt das Prinzip auch dogmatisch beherrschbar.

II. Gewaltenteilungsgrundsatz Politische Klugheitsregel und fundamentaler Verfassungsgrundsatz238, Leitgedanke des Staatsorganisationsrechts239 und tragendes Organisationsprinzip des

234 BGHZ 67, 184 (187); BGHSt 47, 105 (111); E. Benda/E. Klein, Bemerkungen zur richterlichen Unabhängigkeit, in: DRiZ 1975, S. 166 (170); H. Sendler, Richterliche Unabhängigkeit im Zwielicht?, in: FS Fürst, 2002, S. 307 (309); E. Kreth, Die richterliche Unabhängigkeit: Wahrung einer sich nicht selbst erfüllenden Aufgabe, in: DRiZ 2009, S. 198 (200); Detterbeck (Fn. 152), Art. 97 Rn. 3; soweit noch übereinstimmend A. Arndt, Die Unabhängigkeit des Richters (1946), in: E.-W. Böckenförde/W. Lewald (Hrsg.), Adolf Arndt, Gesammelte Juristische Schriften, 1976, S. 315 (319), der aber einen etwas anderen Fokus wählt, wenn er schreibt, dass dem Richter die Unabhängigkeit „wegen seiner Abhängigkeit vom souveränen Volke“ verliehen worden sei. 235 P. Kirchhof, Mittel des staatlichen Handelns, in: Isensee/ders., Handbuch V (Fn. 198), § 99 Rn. 236; Classen (Fn. 158), Art. 97 Rn. 6; Meyer (Fn. 165), Art. 97 Rn. 15; Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 12; Papier (Fn. 174), § 130 Rn. 2; Heusch (Fn. 152), Art. 97 Rn. 3. 236 W. Geiger, Die richterliche Unabhängigkeit in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, in: G. Erdsiek (Hrsg.), Juristen-Jahrbuch Bd. III, 1962/1963, S. 82 (86); Kissel/ Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 11. 237 Heusch (Fn. 152), Art. 97 Rn. 3. 238 U. Di Fabio, Gewaltenteilung, in: J. Isensee/P. Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, 3. Aufl. 2004, § 27 Rn. 1; F. Ossenbühl, Aktuelle Probleme der Gewaltenteilung, in: DÖV 1980, S. 545 (545).

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Kap. 2: Vorgaben für die Gerichtsverwaltung

Grundgesetzes240 wurde der Gewaltenteilungsgrundsatz schon genannt. All diese Attribute deuten darauf hin, dass der Gewaltenteilung auch für die Ausgestaltung der Verwaltung der Dritten Gewalt eine entscheidende Rolle zukommt. Dem ist mitnichten so. Der Gewaltenteilungsgrundsatz geht in seiner klassischen Form zurück auf Vorarbeiten Lockes und Montesquieus241. Der Rezeption des Gewaltenteilungsgrundsatzes in Deutschland stand zunächst das monarchische Prinzip entgegen242. Auch die Reichsverfassung von 1871 und die Weimarer Reichsverfassung enthielten keine ausdrückliche Regelung des Grundsatzes243. So dauerte es bis 1949, bis der Gewaltenteilungsgrundsatz – auch als Reaktion auf den Gewaltenmonismus des Nationalsozialismus244 – über Art. 20 Abs. 2 Satz 2 explizit ins Grundgesetz aufgenommen wurde. Nach dieser Norm übt das Staatsvolk die Staatsgewalt durch besondere Organe der Gesetzgebung, vollziehenden Gewalt und Rechtsprechung aus. Die Gewaltenteilung im Grundgesetz dient vorrangig zwei Zielen: Einerseits soll Staatsgewalt gemäßigt und dadurch die Freiheit des Einzelnen geschützt werden245. Andererseits soll die Qualität der zu treffenden Entscheidungen optimiert werden, indem die jeweiligen Entscheidungen nur durch solche Organe getroffen werden, die nach ihren rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen dazu am besten geeignet sind246. Der Gewaltenteilungsgrundsatz ist im Grundgesetz nicht in Form einer strikten Gewaltentrennung verwirklicht247. Für das Grundgesetz kennzeichnend sind vielmehr die vielen Durchbrechungen des Trennungsprinzips, die zur „gegenseitigen 239

A. Voßkuhle, Leitideen des Staatsorganisationsrechts, in: H. Kube u. a. (Hrsg.), Die Leitgedanken des Rechts in der Diskussion, 2013, S. 5 (13). 240 BVerfGE 3, 225 (247); 67, 100 (130). 241 Stern, Staatsrecht II (Fn. 213), S. 516 ff.; Voßkuhle, Rechtsschutz (Fn. 229), S. 34 f.; ders./A.-K. Kaufhold, Grundwissen – Öffentliches Recht: Der Grundsatz der Gewaltenteilung, in: JuS 2012, S. 314 (314); ders., Leitideen (Fn. 239), S. 13; R. Weber-Fas, Freiheit durch Gewaltenteilung – Montesquieu und der moderne Verfassungsstaat, in: JuS 2005, S. 882 (882 f.); K.-P. Sommermann, in: H. v. Mangoldt/F. Klein/C. Starck (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz, Bd. II, 6. Aufl. 2010, Art. 20 Rn. 200 f.; B. Grzeszick, in: Maunz/Dürig, GG (Fn. 165), Art. 20 V (2013), Rn. 4; T. Puhl, Gewaltenteilung, in: FS Kirchhof, Bd. I, 2013, § 23 Rn. 2. 242 Grzeszick (Fn. 241), Art. 20 V Rn. 5; M. Sachs, in: ders., GG (Fn. 152), Art. 20 Rn. 79. 243 E. Schmidt-Aßmann, Der Rechtsstaat, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch II (Fn. 238), § 26 Rn. 48; Grzeszick (Fn. 241), Art. 20 V Rn. 5 f. 244 Stern, Staatsrecht II (Fn. 213), S. 520; K.-U. Meyn, Kontrolle als Verfassungsprinzip, 1982, S. 215; Voßkuhle, Rechtsschutz (Fn. 229), S. 38. 245 BVerfGE 3, 225 (247); 95, 1 (15, 17). 246 In diese Richtung BVerfGE 95, 1 (17). 247 BVerfGE 95, 1 (15); 124, 78 (120); BVerwGE 93, 287 (288 f.); H. Schulze-Fielitz, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. II, 3. Aufl. 2015, Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 71, 75; H. Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/ders./Henneke, GG (Fn. 152), Art. 20 Rn. 53; H. D. Jarass, in: ders./Pieroth, GG (Fn. 159), Art. 20 Rn. 24.

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Kontrolle, Hemmung und Mäßigung“248 der Gewalten führen sollen249. Dieses System der „checks and balances“ findet seine Grenze dort, wo der Kernbereich einer Gewalt betroffen ist250. In diesem Bereich ist jeder Staatsgewalt ein Mindestbestand an Kompetenzen zu belassen, die sie ohne Eingriffsmöglichkeit der übrigen Gewalten ausüben kann251. Für die Judikative bildet den Kernbereich insbesondere ihre rechtsprechende Tätigkeit252. Abseits ihres Rechtsprechungsmonopols ist die Dritte Gewalt dagegen in das System der Gewaltenverschränkung und -balancierung einbezogen253. Danach lässt sich aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz nicht folgern, dass die Legislative oder die Exekutive grundsätzlich von der Gerichtsverwaltung auszuschließen sind. Sind die genannten Gewalten an der Gerichtsverwaltung beteiligt, etwa indem Budgetzuweisungen der Legislative und Richterernennungen der Exekutive übertragen sind, kann dies nur dann einen Verstoß gegen die Gewaltenteilung darstellen, wenn auf Grundlage dieser Zuständigkeiten in den judikativen Kernbereich, also die Rechtsprechung, eingegriffen wird. Dies erscheint allerdings nur für absolute Ausnahmefälle vorstellbar.

III. Demokratische Legitimation Art. 20 Abs. 1 GG formuliert, dass die Bundesrepublik Deutschland ein demokratischer Staat ist. Die derart getroffene Entscheidung für die Demokratie bedarf aber – schon allein ob des durch seine „notorische Unschärfe“254 geprägten Demokratiebegriffs – der weiteren Konkretisierung255. Eine erste Konkretisierung findet sie in Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG, der erklärt, dass alle Staatsgewalt vom Volk ausgeht und damit das Volk als Souverän zur einzigen Legitimationsquelle aller 248

BVerfGE 34, 52 (59); 95, 1 (15). Sommermann (Fn. 241), Art. 20 Rn. 212; Voßkuhle/Kaufhold, Grundsatz (Fn. 241), S. 314; Puhl (Fn. 241), § 23 Rn. 7. 250 BVerfGE 34, 52 (59); 95, 1 (15); Sommermann (Fn. 241), Art. 20 Rn. 215 f.; Voßkuhle/ Kaufhold, Grundsatz (Fn. 241), S. 315; Puhl (Fn. 241), § 23 Rn. 8; allerdings ist die Kernbereichslehre nicht unumstritten, siehe nur H.-D. Horn, Gewaltengeteilte Demokratie, demokratische Gewaltenteilung, in: AöR 127 (2002), S. 427 (438 ff.). 251 Schulze-Fielitz (Fn. 247), Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 71 unter Hinweis auf BVerfGE 9, 268 (279 f.); 30, 1 (27 f.); 34, 52 (59); 95, 1 (15 f.) 106, 51 (60); Schmidt-Aßmann (Fn. 243), § 26 Rn. 56; Voßkuhle/Kaufhold, Grundsatz (Fn. 241), S. 315; Jarass (Fn. 247), Art. 20 Rn. 24. 252 Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 201; D. Wilke, Die rechtsprechende Gewalt, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch V (Fn. 198), § 112 Rn. 27; Puhl (Fn. 241), § 23 Rn. 17 ff. 253 Wilke (Fn. 252), § 112 Rn. 27. 254 H. Dreier, in: ders., GG II (Fn. 247), Art. 20 (Demokratie), Rn. 60; ähnlich K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, 2. Aufl. 1984, S. 588 ff.; K. Bugiel, Volkswille und repräsentative Entscheidung, 1991, S. 29; S. Unger, Das Verfassungsprinzip der Demokratie, 2008, S. 85. 255 F. E. Schnapp, in: I. von Münch/P. Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. I, 6. Aufl. 2012, Art. 20 Rn. 19. 249

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Kap. 2: Vorgaben für die Gerichtsverwaltung

Staatsgewalt bestimmt256. Diese Staatsgewalt übt das Volk nach Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG unmittelbar in Wahlen und Abstimmungen aus. Mittelbar übt das Volk sie durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung aus. Im letztgenannten Fall wird Staatsgewalt demnach unmittelbar durch die besonderen Organe ausgeübt, sodass sich die Frage nach deren demokratischer Legitimation stellt. Da diese Organe ihre Legitimation nur vom Volk als einziger Legitimationsquelle beziehen können, heißt nach der Legitimation der besonderen Organe zu fragen, nach dem Legitimationszusammenhang zwischen Volk und den besonderen Organen zu fragen. Zur Beantwortung dieser Frage wurde von Rechtsprechung und Literatur das organisatorisch-formale Modell entwickelt, das im Folgenden dargestellt werden soll (1.). Anschließend soll anhand des Modells überprüft werden, welche Vorgaben sich aus dem Legitimationserfordernis für die Verwaltung der Dritten Gewalt ableiten lassen (2.). 1. Die demokratische Legitimation nach dem organisatorisch-formalen Modell Das organisatorisch-formale Modell unterscheidet mehrere Formen demokratischer Legitimation: die sachlich-inhaltliche, die personelle und die institutionelle Legitimation257. Ein Legitimationszusammenhang zwischen Volk und besonderen Organen besteht nur dann, wenn durch das Zusammenwirken der genannten Legitimationsformen ein hinreichend effektiver Einfluss des Volkes auf das staatliche Handeln gewährleistet wird258. Die sachlich-inhaltliche Legitimation dient in diesem Zusammenhang der inhaltlichen Rückkopplung des staatlichen Handelns an den Willen des Volkes259. Sie wird in zweierlei Weise vermittelt: einerseits durch die Bindung an Parlamentsgesetze und andererseits durch die „sanktionierte demokratische Verantwortlichkeit“260 der Amtswalter, sei es im Falle der Legislative gegenüber dem Volk selbst, im Falle der Regierung gegenüber der Legislative oder im Falle der nachgeordneten Behörden gegenüber dem jeweiligen zur Aufsicht und Weisung befugten Minister261. Die personelle Legitimation bezieht sich auf die konkrete Person, die mit der Ausübung von Staatsgewalt betraut wird262. Sie liegt vor, sofern der individuelle Amtswalter 256 E.-W. Böckenförde, Demokratie als Verfassungsprinzip, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch II (Fn. 238), § 24 Rn. 11; Grzeszick (Fn. 241), Art. 20 II Rn. 60 f. 257 Grzeszick (Fn. 241), Art. 20 II Rn. 120. 258 Dreier (Fn. 254), Art. 20 (Demokratie), Rn. 109; Böckenförde (Fn. 238), § 24 Rn. 11. 259 Dreier (Fn. 254), Art. 20 (Demokratie), Rn. 112; Böckenförde (Fn. 238), § 24 Rn. 21; A. Voßkuhle/A.-B. Kaiser, Grundwissen – Öffentliches Recht: Demokratische Legitimation, in: NJW 2009, S. 803 (804); Grzeszick (Fn. 241), Art. 20 II Rn. 121. 260 Böckenförde (Fn. 238), § 24 Rn. 21. 261 Dreier (Fn. 254), Art. 20 (Demokratie), Rn. 112; Böckenförde (Fn. 238), § 24 Rn. 21; Sommermann (Fn. 241), Art. 20 Rn. 168. 262 Sommermann (Fn. 241), Art. 20 Rn. 164.

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durch eine ununterbrochene Legitimationskette mit dem Volk verbunden ist263. Eine Unterbrechung der Legitimationskette ist insbesondere für den Fall anzunehmen, dass die Auswahl des einzelnen Amtswalters maßgeblich in den Händen nicht demokratisch legitimierter Personen oder Organe liegt264. Bei der Bestellung eines Amtswalters durch ein Kollegialorgan, das nur teilweise aus personell legitimierten Amtsträgern zusammengesetzt ist, soll es daher erforderlich sein, dass das Kollegialorgan zumindest mehrheitlich aus unbeschränkt demokratisch legitimierten Mitgliedern besteht und „daß die die Entscheidung tragende Mehrheit sich ihrerseits aus einer Mehrheit unbeschränkt demokratisch legitimierter Mitglieder […] ergibt“265 (sog. Prinzip der doppelten Mehrheit)266. Voraussetzung für die funktionellinstitutionelle Legitimation ist, dass der Verfassunggeber die in Frage stehenden Staatsgewalten konstituiert hat267. Die einzelnen Legitimationsformen wirken zusammen und vermögen einander wechselseitig zu kompensieren, um im Ergebnis ein bestimmtes Legitimationsniveau zu gewährleisten268. Das bedeutet, dass etwa eine stärkere personelle Legitimation eine schwächere sachlich-inhaltliche Legitimation bis zu einem gewissen Grad kompensieren kann269. Das Legitimationsniveau ist dabei nicht statisch, vielmehr hängt die erforderliche Höhe des Legitimationsniveaus grundsätzlich von der Bedeutung und Reichweite der zu treffenden Entscheidung ab270. Nicht verschwiegen werden soll, dass das organisatorisch-formale Modell im Laufe seiner Entwicklung von vielen Seiten Kritik ausgesetzt war und dies bis heute 263 BVerfGE 52, 95 (130); 68, 1 (88); 77, 1 (40); 83, 69 (72 f.); D. Ehlers, Die Staatsgewalt in Ketten – Zum Demokratiegebot im Sinne des Grundgesetzes, in: FS Stein, 2002, S. 125 (134); Dreier (Fn. 254), Art. 20 (Demokratie), Rn. 111; Grzeszick (Fn. 241), Art. 20 II Rn. 121; Sommermann (Fn. 241), Art. 20 Rn. 164. 264 Böckenförde (Fn. 238), § 24 Rn. 16; Voßkuhle/Kaiser, Legitimation (Fn. 259), S. 804; Grzeszick (Fn. 241), Art. 20 II Rn. 121; Sommermann (Fn. 241), Art. 20 Rn. 165. 265 BVerfGE 93, 37 (67 f.); ebenso – mit nur leicht abweichendem Wortlaut – BVerfGE 107, 59 (88). 266 T. Hebeler, Verfassungsrechtliche Probleme „besonderer“ Rechtssetzungsformen funktionaler Selbstverwaltung, in: DÖV 2002, S. 936 (939); W. Kahl, Hochschulra¨ te – Demokratieprinzip – Selbstverwaltung, in: AöR 130 (2005), S. 225 (238); Pieroth (Fn. 159), Art. 20 Rn. 9a; a.A. Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 121 ff., der zumindest für Richterwahlausschüsse von dem Erfordernis absehen möchte, dass jede Entscheidung auch von der Mehrheit der unbeschränkt demokratisch legitimierten Mitglieder getragen werden muss; Sachs (Fn. 242), Art. 20 Rn. 40, der sich für die Notwendigkeit der unbeschränkten demokratischen Legitimation jedes einzelnen Mitglieds des Kollegialorgans ausspricht. 267 BVerfGE 49, 89 (125); 68, 1 (88); 83, 60 (72); Dreier (Fn. 254), Art. 20 (Demokratie), Rn. 110; Böckenförde (Fn. 238), § 24 Rn. 15; Voßkuhle/Kaiser, Legitimation (Fn. 259), S. 804. 268 M. Jestaedt, Demokratische Legitimation – quo vadis?, in: JuS 2004, S. 649 (650); Dreier (Fn. 254), Art. 20 (Demokratie), Rn. 113; Sachs (Fn. 242), Art. 20 Rn. 35. 269 Jestaedt, Legitimation (Fn. 268), S. 650. 270 Sommermann (Fn. 241), Art. 20 Rn. 186; Pieroth (Fn. 159), Art. 20 Rn. 9.

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Kap. 2: Vorgaben für die Gerichtsverwaltung

ist. Die Kritik reicht von kleineren Änderungsvorschlägen271, die eher Detailfragen betreffen, bis hin zur grundsätzlichen Ablehnung272 und Entwicklung von Gegenmodellen273. Keines der Gegenmodelle konnte allerdings in solch einem Maße überzeugen, dass es ein Abrücken vom organisatorisch-formalen Modell begründete274. Es darf daher als ganz herrschend angesehen werden, weshalb sich die folgenden Ausführungen zur demokratischen Legitimation der Dritten Gewalt auch ausschließlich auf das organisatorisch-formale Modell konzentrieren. 2. Die demokratische Legitimation der Dritten Gewalt Richter üben in Rechtsprechung und Gerichtsverwaltung Staatsgewalt aus. Dies geschieht auch nicht im stillen Kämmerlein, sondern ganz überwiegend öffentlich275 und „Im Namen des Volkes“276. Mit ihren Entscheidungen kontrollieren und korrigieren sie nicht nur die Exekutive, sondern – als Verfassungsgerichte – auch die Legislative. Umso dringender stellt sich die Frage nach der demokratischen Legitimation der Richter277. Im Folgenden soll diese Legitimation anhand des organisatorisch-formalen Modells untersucht werden. Ausgangspunkt der Untersuchung ist die sachlich-inhaltliche Legitimation [a)], sodann wird auf die personelle Legiti271 Als solche dürften wohl die kritischen Bemerkungen zum Prinzip der doppelten Mehrheit durchgehen, vgl. dazu Fn. 266. 272 Dabei werden als Ablehnungsgründe vor allem die Beschränkung auf das deutsche Volk als Legitimationsquelle und die vermeintlichen hierarchischen Tendenzen des Legitimationsmodells genannt; zum Erstgenannten siehe B.-O. Bryde, Die bundesrepublikanische Volksdemokratie als Irrweg der Demokratietheorie, in: StWStP 5 (1994), S. 305 (318 ff.) und D. Zacharias, Das Prinzip der demokratischen Legitimation, in: Jura 2001, S. 446 (447 f.); zum Letztgenannten siehe Bryde, Volksdemokratie, S. 315. 273 So etwa das von Tschentscher, Legitimation (Fn. 202), S. 112 ff., 189 ff. und passim entwickelte Kontrollmodell. 274 Jestaedt, Legitimation (Fn. 268), S. 653; Dreier (Fn. 254), Art. 20 (Demokratie), Rn. 114. 275 Der „Öffentlichkeitsbegriff“ soll hier weit verstanden werden – so sind einerseits die Verhandlungen grundsätzlich öffentlich, andererseits stehen auch die Richter und noch vielmehr ihre Entscheidungen im Blickpunkt der (Medien-)Öffentlichkeit. 276 Eine Ausnahme bildet der Bayerische Verfassungsgerichtshof, der nach Art. 25 Abs. 1 des bayerischen VerfGHG „Im Namen des Freistaates Bayern“ entscheidet; zur Entwicklung der Urteilsformel im Allgemeinen siehe M. Stolleis, Im Namen des Gesetzes, in: H. Dreier (Hrsg.), Rechts- und staatstheoretische Schlüsselbegriffe: Legitimität – Repräsentation – Freiheit, 2005, S. 33 ff. (57 ff. für die Darstellungen zur Bundesrepublik). 277 Dass die Richter bei der Ausübung von Staatsgewalt demokratisch legitimiert sein müssen, nimmt die ganz herrschende Meinung an: BVerfG (3. Kammer des Zweiten Senats), NVwZ 1993, 1077 (1077 f.); BVerfG (1. Kammer des Ersten Senats), NVwZ 1999, 638 (640); A. Voßkuhle/G. Sydow, Die demokratische Legitimation des Richters, in: JZ 2002, S. 673 (674); H. Weber-Grellet, Eigenständigkeit und Demokratisierung der Justiz, in: ZRP 2003, S. 145 (146); Tschentscher, Legitimation (Fn. 202), S. 145; Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 125; C. Sennekamp, Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus! Demokratieprinzip und Selbstverwaltung der Justiz, in: NVwZ 2010, S. 213 (214).

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mation [b)] und schließlich auf die funktionell-institutionelle Legitimation eingegangen [c)]. a) Sachlich-inhaltliche Legitimation Der Beitrag, den die sachlich-inhaltliche Legitimation zur Erhöhung des Legitimationsniveaus der Richter leisten kann, ist begrenzt. Grund dafür ist die richterliche Unabhängigkeit, die die Richter in ihrer rechtsprechenden Tätigkeit weisungsfrei stellt (vgl. oben S. 71). Allerdings ist die sachlich-inhaltliche Legitimation auch nicht völlig abstinent. Vielmehr leistet die strikte Gesetzesbindung der Richter [aa)] den entscheidenden Beitrag zur ihrer sachlich-inhaltlichen Legitimation und kann ihre Weisungsfreiheit bis zu einem gewissen Grad kompensieren. Da die sachlich-inhaltliche Legitimation der Richter so maßgeblich von der Gesetzesbindung abhängt, stellt sich um so dringlicher die Frage, wie die Gesetzesbindung abgesichert werden kann [bb)]. aa) Gesetzesbindung Während Art. 20 Abs. 3 GG die Rechtsprechung an Recht und Gesetz bindet, schreibt Art. 97 Abs. 1 GG die Bindung der Richter (nur) an das Gesetz vor. Art. 97 GG betont damit die Monistik des richterlichen Bindungskomplexes, welcher alle Einflüsse – außer solche in Gesetzesform – auszuschließen versucht. Die Gesetzesbindung der Richter wird daher ganz überwiegend als besonders „strikt“ kategorisiert278. Trotz strikter Gesetzesbindung beschränkt sich die richterliche Tätigkeit nicht auf die reine Subsumtionsarbeit279. Stattdessen eröffnet gerade die Auslegungsbedürftigkeit vieler Gesetze den Richtern einen weiten Entscheidungsspielraum280. Daraus lässt sich zugleich folgender Schluss ziehen: Je größer die Auslegungsbedürftigkeit der einzelnen Gesetze ist, desto weiter ist auch der Entscheidungsspielraum der Richter. Je weiter der Entscheidungsspielraum ist, desto geringer ist wiederum die Bindungskraft der einzelnen Gesetze. Voraussetzung einer wirksamen Bindung ist damit die inhaltliche Bestimmtheit der Gesetze281. Die sachlichinhaltliche Legitimation der Richter hängt demnach in wesentlichen Teilen von der

278 H. Dreier, Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes, in: Jura 1997, S. 249 (256); Papier, Selbstverwaltung (Fn. 195), S. 2589; Tschentscher, Legitimation (Fn. 202), S. 182; Böckenförde (Fn. 238), § 24 Rn. 24; Hillgruber (Fn. 165), Art. 97 Rn. 32 ff. 279 So auch Voßkuhle/Sydow, Legitimation (Fn. 277), S. 678; Tschentscher, Legitimation (Fn. 202), S. 183; Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 134. 280 Tschentscher, Legitimation (Fn. 202), S. 184 f.; Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 134; Voßkuhle/Sydow, Legitimation (Fn. 277), S. 678 sprechen insoweit von „bestehende[n] Wertungsspielräume[n]“. 281 H. Sendler, Zur Unabhängigkeit des Verwaltungsrichters, in: NJW 1983, S. 1449 (1456 f.); Böckenförde (Fn. 238), § 24 Rn. 24.

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Bereitschaft des Gesetzgebers ab, insbesondere in wichtigen Fragen, inhaltlich bestimmte Gesetze zu erlassen. bb) Sicherung der Gesetzesbindung Sind die einzelnen Gesetze inhaltlich bestimmt, steht der strikten Gesetzesbindung dem Grunde nach nichts mehr entgegen. Ob sich die Richter der Gesetzesbindung allein verpflichtet fühlen, darf aber mit Blick auf die Existenz des Richterrechts angezweifelt werden282. Zwar mögen dem Richterrecht noch keine schwerwiegenden Legitimationsdefizite zu Grunde liegen, wenn es zur – im Einzelfall zweifelsohne notwendigen – Lückenfüllung im gesetzlichen Rahmen eingesetzt wird283. Etwas anderes gilt aber für die Fälle der „gesetzeskorrigierenden“ Rechtsprechung, in der sich deutliche Emanzipationstendenzen vom parlamentarisch gesetzten Recht zeigen und die deshalb unter legitimatorischen Gesichtspunkten bedenklich sind284. Zumindest im zweiten Fall kommt es zum Ausfall der 282 Die grundsätzliche verfassungsrechtliche Zulässigkeit des Richterrechts hat das Bundesverfassungsgericht in seiner „Soraya“-Entscheidung (BVerfGE 34, 269 [286 ff.]) anerkannt und seitdem wiederholt bestätigt in BVerfGE 65, 182 (190 f.); 69, 315 (371 f.); 71, 354 (362 f.); 128, 193 (210); 132, 99 (127) und zuletzt BVerfG NJW 2015, 1506 (1508); die Literatur zum Richterrecht ist ausgesprochen zahlreich, siehe etwa F.-J. Säcker, Zur demokratischen Legitimation des Richter- und Gewohnheitsrechts, in: ZRP 1971, S. 145 ff.; J. Ipsen, Richterrecht und Verfassung, 1975; G. Roellecke, Die Bindung des Richters an Gesetz und Verfassung, in: VVDStRL 34 (1976), S. 7 ff.; R. Wank, Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung, 1978; A. Meier-Hayoz, Strategische und taktische Aspekte der Fortbildung des RechtS. Zur Frage nach den Grenzen richterlicher Rechtssetzung, in: JZ 1981, S. 417 ff.; F. Ossenbühl, Richterrecht im demokratischen Rechtsstaat, 1987; C. Hillgruber, Richterliche Rechtsfortbildung als Verfassungsproblem, in: JZ 1996, S. 118 ff.; F. Hufen, Verfassungsrechtliche Grenzen des Richterrechts – Zum neuen Sterbehilfe-Beschluss, in: ZRP 2003, S. 248 ff.; U. Steiner, Richterliche Rechtsfortbildung und Grundgesetz, in: FS Hirsch, 2008, S. 611 ff.; J. Wenzel, Die Bindung des Richters an Gesetz und Recht, in: NJW 2008, S. 345 ff.; C. Bumke, Richterrecht, in: FS Kirchhof, Bd. I, 2013, S. 985 ff.; bemerkenswert auch die zahlreichen Beiträge von B. Rüthers, Demokratischer Rechtsstaat oder oligarchischer Richterstaat?, in: JZ 2002, S. 365 ff.; ders., Geleugneter Richterstaat und vernebelte Richtermacht, in: NJW 2005, S. 2759 ff.; ders., Methodenrealismus in Jurisprudenz und Justiz, in: JZ 2006, S. 53 ff.; ders., Zwischenruf aus der methodischen Wüste: „Der Richter wird’s schon richten“(?), in: JZ 2006, S. 958 ff.; ders., Klartext zu den Grenzen des Richterrechts, in: NJW 2011, S. 1856 ff.; ders., Die heimliche Revolution vom Rechtsstaat zum Richterstaat, 2014; ders., Richterrecht im Diskurs, in: RabelZ 79 (2015), S. 142 ff. und G. Hirsch, Die Bedeutung des Richterrechts hat zugenommen – Der Richter darf das Gesetz weiterdenken, aber nicht umdenken, in: ZRP 2004, S. 29 f.; ders., Zwischenruf. Der Richter wird’s schon richten, in: ZRP 2006, S. 161; ders., Auf dem Weg zum Richterstaat? Vom Verhältnis des Richters zum Gesetzgeber in unserer Zeit, in: JZ 2007, S. 853 ff.; Beachtung verdient zuletzt noch das Sammelwerk von C. Bumke (Hrsg.), Richterrecht zwischen Gesetzesrecht und Rechtsgestaltung, 2012. 283 Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 136 f.; zurückhaltender wohl Tschentscher, Legitimation (Fn. 202), S. 184. 284 Rüthers, Rechtsstaat (Fn. 282), S. 369; Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 137; Dreier (Fn. 254), Art. 20 (Demokratie), Rn. 140; speziell zur Problematik der verfassungskonformen Auslegung von Gesetzen Ipsen, Richterrecht (Fn. 282), S. 167 ff.

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Gesetzesbindung auf Seiten des Richters, der gleichbedeutend sein muss mit dem Ausfall seiner sachlich-inhaltlichen Legitimation. Um der Gefahr derartiger Legitimationsdefizite zu begegnen, bestehen verschiedene Instrumente, die kombinatorisch die Sicherung der Gesetzesbindung und damit der sachlich-inhaltlichen Legitimation gewährleisten sollen285. Dies sind zum einen prozessuale (1) und zum anderen formelle (2) wie informelle (3) Kontrollinstrumente. (1) Prozessuale Kontrollinstrumente Die im Folgenden beschriebenen Instrumente zeichnen sich dadurch aus, dass ihre prozessuale Natur im Vordergrund steht, da sie entweder nur auf Verlangen einer Prozesspartei zur Anwendung gelangen (a) oder ihr Vorliegen von den Vorgaben der jeweiligen Prozessordnung abhängt (b). (a) Instanzenzug und Befangenheit Eines der Instrumente, dass zur Sicherung der Gesetzesbindung beiträgt, ist der Instanzenzug deutscher Gerichte286. Danach können übergeordnete Gerichte die Entscheidungen unterer Instanzen überprüfen. Es obliegt damit den höheren Gerichten, ihren Beitrag zur Sicherung der Gesetzesbindung in den unteren Instanzen zu leisten. Dieser Beitrag wird allerdings in mancherlei Hinsicht geschmälert: So wurden die Möglichkeiten zur Einlegung von Rechtsmitteln in den vergangenen Jahren reduziert287. Auch obliegt es zumindest in allen Verfahren ohne staatliche Prozessbeteiligung den privaten Prozessbeteiligten, Rechtsmittel einzulegen und damit den gesetzesbindungssichernden Prozess in Gang zu setzen288. Insoweit besteht eine gewisse Ähnlichkeit zum Befangenheitsvorwurf gegenüber einem Richter, denn auch dieser muss vom einzelnen Prozessteilnehmer erhoben werden289. Während der Befangenheitsantrag, der im Erfolgsfall den Ausschluss des befangenen Richters zur Folge hat, auf den ersten Blick noch als wirksames Mittel zur Sicherung der richterlichen Gesetzesbindung erscheint, erweist er sich bei genauerem Hinsehen als stumpfes Schwert290. Dies liegt vor allem daran, dass auch schwere Verstöße 285

Hierzu ausführlich Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 140 ff. Voßkuhle/Sydow, Legitimation (Fn. 277), S. 679; Tschentscher, Legitimation (Fn. 202), S. 230, 232, 265 f.; Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 140 f. 287 Voßkuhle/Sydow, Legitimation (Fn. 277), S. 679. 288 U. Berlit, Richterliche Unabhängigkeit und Organisation im „ökonomisierten“ Staat, in: H. Schulze-Fielitz/C. Schütz (Hrsg.), Justiz und Justizverwaltung zwischen Ökonomisierungsdruck und Unabhängigkeit, 2002, S. 135 (165). 289 Instruktiv zu Befangenheit und Richterablehnung J. Riedel, Das Postulat der Unparteilichkeit des Richters – Befangenheit und Parteilichkeit – im deutschen Verfassungs- und Verfahrensrecht, 1980; N. Ghassemi-Tabar/R. Nober, Die Richterablehnung im Zivilprozess, in: NJW 2013, S. 3686 ff. 290 Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 142; siehe auch E. Schneider, Erfolglose Richterablehnungen im Zivilprozeß, in: NJW 1996, S. 2285 ff., der eine Vielzahl von Gründen für die chronische Erfolglosigkeit von Befangenheitsanträgen nennt. 286

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gegen den Grundsatz der Gesetzesbindung nur dann Relevanz für die Frage der Befangenheit haben, wenn sie Anlass für Zweifel an der Unparteilichkeit des Richters geben291. Selbst wenn solche Zweifel bestehen, wird ein Befangenheitsantrag nur in den seltensten Fällen von Erfolg gekrönt sein, denn die Richterschaft gibt solchen Anträgen nur sehr zurückhaltend statt292. (b) Kollegialprinzip In jenen Fällen, in denen die Prozessordnungen vorsehen, dass Entscheidungen von Richterkollegien zu treffen sind, leistet auch das richterliche Kollegialprinzip einen Anteil zur Gesetzesbindung: In den Kammern und Senaten der Gerichte wirken die Richter gleichberechtigt an der Entscheidungsfindung mit. Die gemeinsamen Beratungen und Diskussionen tragen zur gegenseitigen Kontrolle bei und fördern damit die Gesetzesbindung des einzelnen Richters293. Allerdings unterliegt auch das Kollegialprinzip einem „Ökonomisierungsdruck“, der sich im verstärkten Einsatz von Einzelrichtern äußert294. (2) Formelle Kontrollinstrumente Neben den primär prozessualen Instrumenten sollen auch Instrumente, deren Fokus auf Kontrolle liegt und die nicht notwendigerweise in unmittelbarem Zusammenhang mit einem Prozess stehen, zur Sicherung der richterlichen Gesetzesbindung beitragen. Ihnen allen gemein ist, dass sie in einem Spannungsverhältnis zum Institut der richterlichen Unabhängigkeit stehen, das sich gegenüber der Kontrolle und Sanktion richterlicher Tätigkeiten äußerst unnachgiebig zeigt. Im Vordergrund stehen hier die Dienstaufsicht bzw. das richterliche Disziplinarrecht (a). Auch die Gefahr, sich Amtshaftungsansprüchen auszusetzen oder strafrechtlich zur Verantwortung gezogen zu werden, könnte den einzelnen Richter zur Einhaltung der Gesetzesbindung bewegen (b). Dagegen wird dem Institut der Richteranklage nur geringer Einfluss in der Frage der Sicherung der richterlichen Gesetzesbindung zugestanden (c). (a) Dienstaufsicht und Disziplinargewalt Mit Ausnahme der Richter des Bundesverfassungsgerichts295 unterliegen die Richter in der Bundesrepublik Deutschland einer Dienstaufsicht. Allerdings wird diese in ihrer Reichweite durch die richterliche Unabhängigkeit begrenzt296. Daher bleibt der Beitrag, den die Dienstaufsicht der Richter zu ihrer sachlich-inhaltlichen Legitimation leisten kann, deutlich hinter jenem Beitrag zurück, den die Dienst291 292 293 294 295 296

Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 142. Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 142. Voßkuhle/Sydow, Legitimation (Fn. 277), S. 679; Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 142. Voßkuhle/Sydow, Legitimation (Fn. 277), S. 679 f. Schmidt-Räntsch (Fn. 176), § 26 Rn. 3, 9; dazu auch unten S. 129. Schmidt-Räntsch (Fn. 176), § 26 Rn. 2.

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aufsicht zur Legitimation exekutiver Amtswalter leistet. Dennoch hat die Dienstaufsicht erheblichen Anteil an der Sicherung der Gesetzesbindung der Richter und wirkt damit an deren sachlich-inhaltlicher Legitimation mit297. Die Zuständigkeit für die Dienstaufsicht ist nicht einheitlich und nur unvollkommen geregelt298. Als Normalfall darf aber gelten, dass die oberste Dienstaufsicht beim jeweiligen Justizminister liegt. Diesem nachgeordnet sind als obere bzw. untere dienstaufsichtsführende Stelle der Präsident des Oberlandesgerichts und der jeweilige Gerichtspräsident299. Die zentrale Vorschrift im richterlichen Dienstaufsichtsrecht ist § 26 DRiG. Nach § 26 Abs. 1 DRiG untersteht der Richter der Dienstaufsicht, soweit seine Unabhängigkeit dadurch nicht beeinträchtigt wird. Sofern eine derartige Beeinträchtigung ausgeschlossen werden kann, umfasst die Dienstaufsicht nach § 26 Abs. 2 DRiG „auch die Befugnis, die ordnungswidrige Art der Ausführung eines Amtsgeschäfts vorzuhalten und zu ordnungsgemäßer, unverzögerter Erledigung der Amtsgeschäfte zu ermahnen“. Das Gesetz nennt damit explizit Vorhalt und Ermahnung als zulässige berichtigende Maßnahmen der Dienstaufsicht. Während sich die erstgenannte Maßnahme als „Kundgabe einer objektiven Feststellung zur Sache“ beschreiben lässt, bedeutet die Ermahnung einen Apell an das Verantwortungsbewusstsein des Richters300. Eingriffsintensivere Maßnahmen sind unzulässig301; zulässig sind hingegen mildere berichtigende Maßnahmen302, wie Hinweise303 und kollegiale Gespräche304. Nicht ausdrücklich genannt und dennoch zulässig sind die, den berichtigenden Maßnahmen notwendigerweise vorangehenden, beobachtenden Maßnahmen der Dienstaufsichtsbehörde305. Unabhängig von der konkret ergriffenen Maßnahme stehen alle Dienstaufsichtsmaßnahmen unter dem Vorbehalt, dass sie nur ergriffen werden dürfen, wenn sie die richterliche Unabhängigkeit nicht beeinträchtigen. Der Bundesgerichtshof 297

Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 143; Pieroth (Fn. 159), Art. 97 Rn. 5; a.A. einen Beitrag der Dienstaufsicht zur sachlich-inhaltlichen Legitimation verneinend T. Groß, Selbstverwaltung der Gerichte als Voraussetzung ihrer Unabhängigkeit, in: Schulze-Fielitz/ Schütz, Justiz (Fn. 288), S. 217 (230); Weber-Grellet, Eigenständigkeit (Fn. 277), S. 148. 298 Schmidt-Räntsch (Fn. 176), § 26 Rn. 8. 299 Dieser Grundsatz gilt für die ordentliche Gerichtsbarkeit der Länder; siehe für die jeweiligen Gerichtszweige von Bund und Ländern Schmidt-Räntsch (Fn. 176), § 26 Rn. 10 ff. 300 Schmidt-Räntsch (Fn. 176), § 26 Rn. 38 f. 301 BGHZ 47, 275 (285); BGH NJW 1984, 2534 (2535); Schmidt-Räntsch (Fn. 176), § 26 Rn. 35; Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 46. 302 BGHZ 47, 275 (285); Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 52. 303 BGH NJW-RR 2005, 433 (434); H. Arndt, Die Unabhängigkeit des Richters – insbesondere ihre Bedeutung für die Beurteilung, in: DRiZ 1971, S. 254 (257); Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 52. 304 Arndt, Unabhängigkeit (Fn. 303), S. 257; W. Geiger, Die Unabhängigkeit des Richters, in: DRiZ 1979, S. 65 (68); Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 52. 305 BGH NJW 1978, 2033 (2034); Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 52.

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konkretisiert diese Vorgabe des § 26 Abs. 1 DRiG in ständiger Rechtsprechung dahingehend, dass er einen Kernbereich richterlicher Tätigkeit annimmt, in dem Dienstaufsichtsmaßnahmen schlechthin unzulässig sind306. Zu diesem Kernbereich sollen grundsätzlich die richterliche Rechtsfindung und die damit in engem Zusammenhang stehenden Tätigkeiten zählen307. Liegen die in Frage stehenden Tätigkeiten nicht im Kernbereich richterlicher Tätigkeit oder geht es bei der Erledigung richterlicher Tätigkeiten allein um die äußere Form, ist nur der „Bereich der äußeren Ordnung“ betroffen, in dem, anders als im Kernbereich, Dienstaufsichtsmaßnahmen zulässig sind308. Der Bereich der äußeren Ordnung ist ebenfalls betroffen, bei Tätigkeiten, die sich dem Grunde nach zwar im Kernbereich vollziehen, sich aber konkret als offensichtliche Fehlgriffe darstellen309. Danach kann die Dienstaufsicht auf krasse rechtliche Fehlgriffe, wie die Anwendung eines formell aufgehobenen Gesetzes oder die Nichtanwendung eines allgemein bekannten Gesetzes310, reagieren und so zumindest in diesen Fällen die richterliche Gesetzesbindung fördern. Reichen die auf Vorhalt und Ermahnung begrenzten Mittel der Dienstaufsicht nicht aus, bleibt dem Dienstvorgesetzten die Einleitung eines Disziplinarverfahrens311. Dabei kann der Dienstvorgesetzte selbst durch Disziplinarverfügung lediglich einen Verweis aussprechen (§§ 64 Abs. 1, 83 DRiG); weitergehende Maßnahmen bedürfen dagegen einer dienstgerichtlichen Entscheidung (§§ 62 Abs. 1 Nr. 1, 63 Abs. 2, 78 Nr. 1, 83 DRiG). Mit dem Disziplinarrecht können sowohl Dienstvergehen, als auch außerdienstliche Vergehen verfolgt werden312. Für die Sicherung der richterlichen Gesetzesbindung von besonderem Interesse ist freilich die Frage, ob auch die richterliche Spruchtätigkeit zum Gegenstand eines Disziplinarverfahrens gemacht werden kann. Dies wurde vor allem in früheren Zeiten mitunter bejaht, sofern dem Richter eine schuldhafte Verletzung seiner Amtspflichten vorzuwerfen war313. Heute wird, unter dem Hinweis, dass es sich bei Disziplinarverfahren um 306 BGHZ 42, 163 (169 f.); 47, 275 (286 f.); 51, 280 (287); 67, 184 (187); 70, 1 (4); 76, 288 (291); 90, 41 (45); BGH NJW 2006, 1674 (1674 f.); NJW 2010, 302 (303); vertiefend Achterberg, Unabhängigkeit (Fn. 152), S. 3043 ff.; diese „Kernbereichslehre“ des BGH ist nicht unumstritten, für krit. Anm. siehe etwa H. Arndt, Grenzen der Dienstaufsicht über Richter, in: DRiZ 1974, S. 248 (250); ders., Zur Dienstaufsicht über Richter, in: DRiZ 1978, S. 78; K. Rudolph, Zur Dienstaufsicht über Richter, in: DRiZ 1978, S. 146 (146 f.); W. Funk, Grenzen der Dienstaufsicht über Richter im Hinblick auf deren verfassungsrechtlich geschützte Unabhängigkeit, DRiZ 1978, S. 357 (361 f.); R. Schmidt-Räntsch, Dienstaufsicht über Richter, 1985, S. 61 ff., 111 ff. 307 BGHZ 42, 163 (169); BGH NJW 2010, 302 (303); BGH DRiZ 2012, 169 (170); SchmidtRäntsch (Fn. 176), § 26 Rn. 28 mit vielen Beispielen; Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 54. 308 BGH NJW 2006, 1674; NJW 2010, 302 (303); NJW 2012, 939. 309 BGHZ 67, 184 (187 ff.); 70, 1 (4); 100, 271 (276); NJW-RR 2008, 1660 (1661). 310 BGHZ 46, 147 (150); 47, 275 (287 f.). 311 Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 51. 312 Schmidt-Räntsch (Fn. 176), Vor § 63 Rn. 6; C. Fischer, Disziplinarrecht und Richteramt, 2012, S. 61 ff.; Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 201. 313 NdsDGH Celle, DRiZ 1982, 429 f.

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„potenzierte Dienstaufsichtssachen“314 handle, zur Beantwortung dieser Frage mehrheitlich die aus dem Dienstaufsichtsrecht bekannte Kernbereichslehre herangezogen. Danach kommt ein Disziplinarverfahren, wenn es den Kernbereich der richterlichen Tätigkeit betrifft, ebenfalls nur dann in Frage, wenn ein offensichtlicher Fehlgriff vorliegt315. Eine andere Auffassung gibt sich restriktiver und möchte den Inhalt einer richterlichen Entscheidung erst dann zum Gegenstand eines Disziplinarverfahrens machen, wenn der Tatbestand der Rechtsbeugung (§ 339 StGB) erfüllt wurde316. Von dieser Auffassung unterscheidet sich ganz wesentlich eine weitere Meinung, die dem Disziplinarrecht erheblich größeren Einfluss in Bezug auf die Sicherung der Gesetzesbindung einräumen möchte, indem sie die Gesetzesbindung zu den richterlichen Dienstpflichten zählt und nicht nur offensichtliche Fehlgriffe, sondern auch schlichte Rechtsfehler und Fälle der Rechtsfortbildung contra legem der Disziplinargewalt unterstellen möchte317. (b) Amtshaftung und strafrechtliche Verantwortung Auch dem in Art. 34 GG und § 839 BGB geregelten Amtshaftungsrecht wird ein Beitrag zur Sicherung der richterlichen Gesetzesbindung zugesprochen318. Begründen lässt sich dies damit, dass ein Richter, der fürchten muss, im Falle einer rechtsfehlerhaften Entscheidung in Regress genommen zu werden, dazu neigen wird, seiner (strikten) Gesetzesbindung gerecht zu werden. Allerdings spricht zweierlei dagegen, dass die Gefahr von Amtshaftungsansprüchen einen größeren Beitrag zur Gesetzesbindung der Richter leistet: Zunächst gilt im bundesrepublikanischen Amtshaftungsrecht319 das sog. Spruchrichterprivileg (oder „Richterspruchprivileg“)320. So sieht § 839 Abs. 2 Satz 1 BGB vor, dass Entscheidungen in einer Rechtssache nur dann zum Gegenstand eines Amtshaftungsanspruchs gemacht werden können, wenn die bei der Entscheidung begangene Pflichtverletzung in einer Straftat besteht. Voraussetzung ist danach, dass die Pflichtverletzung eine Rechtsbeugung (§ 339 StGB) darstellt, oder dass ihr eine Vorteilsannahme bzw. Bestechlichkeit (§§ 331 Abs. 2, 332 Abs. 2 StGB) zugrunde liegt. All dies wird – auch und gerade wegen der restriktiven Auslegung des Tatbestands der Rechtsbeugung321 – nur 314

A. Arndt im Rechtsausschuss des Bundestages, zitiert nach DRiZ 1962, S. 117 Fn 22. OLG Hamm DRiZ 1974, 232 (233); W. Dütz, Richterliche Unabhängigkeit und Politik, in: JuS 1985, S. 745 (750); Achterberg, Unabhängigkeit (Fn. 152), S. 3043 (3047); J. Thomas, Richterrecht, 1986, S. 157; Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 GVG Rn. 203. 316 Schmidt-Räntsch (Fn. 176), Vor § 63 Rn. 18. 317 Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 149 f. 318 Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 150 ff. 319 Zu diesem bezogen auf richterliche Amtspflichtverletzungen umfassend M. Breuer, Staatshaftung für judikatives Unrecht, 2011, S. 204 ff. 320 Siehe hierzu instruktiv D. Merten, Zum Spruchrichterprivileg des § 839 Abs. 2 BGB, in: FS Wengler Bd. II, 1973, S. 519 ff. 321 Nach H.-J. Papier, in: Maunz/Dürig, GG (Fn. 165), Art. 34 (2009), Rn. 262; ders., in: F. J. Säcker/R. Rixecker (Hrsg.), Münchener Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, 315

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selten der Fall sein. Das sehr weite Haftungsprivileg wird zwar von § 839 Abs. 2 Satz 2 BGB insoweit eingeschränkt, als die pflichtwidrige Verweigerung oder Verzögerung der Ausübung des Amts explizit von der Privilegierung ausgenommen ist und zudem alle richterlichen Entscheidungen, die nicht Urteil in einer Rechtssache sind, aus dem privilegierten Bereich herausfallen322. Für die letztgenannte Gruppe hat sich allerdings wiederum eine richterrechtliche Privilegierung entwickelt, wonach einem Richter bei objektiv unrichtiger Rechtsanwendung außerhalb des Spruchrichterprivilegs ein Schuldvorwurf nur bei besonders groben Verstößen gemacht werden kann323. Die sehr weitgehende Privilegierung wird damit in den allermeisten Fällen die Geltendmachung eines Amtshaftungsanspruchs verhindern. Eine weitere Einschränkung in Bezug auf die Wirksamkeit des Amtshaftungsanspruchs für die Sicherung der Gesetzesbindung liegt in der Natur des Anspruchs begründet. So sind es die Behörden der Gerichtsverwaltung, gegenüber denen der Anspruch geltend gemacht wird324. Der Richter, der die Amtspflichtverletzung begangen hat, ist also nicht der Anspruchsgegner. Die den einzelnen Richter zur Gesetzesbindung anhaltende Drohkulisse, dass er sich im Falle einer Pflichtverletzung einem Haftungsanspruch ausgesetzt sehen könnte, beschränkt sich damit auf die – eher theoretische325 – Möglichkeit, dass der Staat ihn in Regress nehmen kann. Damit wird sich der gesetzesbindungssichernde Effekt der Amtshaftung in den meisten Fällen darauf beschränken, dass der betroffene Richter anhand der Art und Weise, wie die Gerichtsverwaltung mit dem geltend gemachten Amtshaftungsanspruch verfährt, eine implizite Bewertung seines Handelns durch die Gerichtsverwaltung erdulden muss326. Zwar wurde damit festgestellt, dass der Amtshaftungsanspruch in nur sehr begrenztem Maße legitimationsvermittelnd wirkt, allerdings könnte eine drohende strafrechtliche Verantwortlichkeit des Richters einen möglichen Ansatzpunkt für die sachlich-inhaltliche Legitimationsvermittlung bilden. Dies setzte voraus, dass dem Richter im Falle der Missachtung seiner Gesetzesbindung strafrechtliche Sanktionen Bd. V, 6. Aufl. 2013, § 839 Rn. 321 handelt es sich bei der Rechtsbeugung um den relevantesten Anwendungsfall des § 839 Abs. 2 BGB. Die Rechtsprechung legt den Tatbstand der Rechtsbeugung allerdings ausgesprochen restriktiv aus – hierzu sogleich im dritten Absatz. 322 Hierzu zählen etwa Entscheidungen der Gerichts- oder Justizverwaltung sowie der freiwilligen Gerichtsbarkeit, siehe Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 152; S. Pieper, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG (Fn. 152), Art. 34 Rn. 42. 323 BGHZ 155, 306 (309 f.); siehe auch BGHZ 187, 286 (292 f.); Zustimmung kommt von Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 195; Kritik von H. Wollweber, Amtshaftung bei richterlichen Amtspflichtverletzungen, in: DVBl. 2004, S. 511 f. 324 Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 153. 325 M. Thode, Amtshaftung für Akte der Strafjustiz, in: DRiZ 2002, S. 417 (424); Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 154. Siehe aber das Urteil OLG Dresden NVwZ 2010, 471 f., in welchem dem Freistaat Sachsen ein Regressanspruch gegen einen Amtsrichter zugesprochen wird; dazu M. Scheffer, Regressanspruch gegen Richter wegen Amtspflichtverletzung, in: NVwZ 2010, S. 425 ff. 326 Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 154.

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drohten. In Frage käme hier insbesondere der Tatbestand der Rechtsbeugung nach § 339 StGB327, für dessen Erfüllung sich der Richter bei der Leitung oder Entscheidung einer Rechtssache zugunsten oder zum Nachteil einer Partei einer Beugung des Rechts schuldig gemacht haben müsste. Der Bundesgerichtshof präzisiert diesen Tatbestand in restriktiver Weise, indem er nicht in jeder unrichtigen Rechtsanwendung eine Beugung des Rechts sieht, sondern einen „Rechtsbruch [, der sich] als elementarer Verstoß gegen die Rechtspflege“328 darstellt, verlangt. Ein solcher soll nur vorliegen, wenn sich der Amtsträger „bewußt und in schwerwiegender Weise von Recht und Gesetz entfernt.“329 Allein die Unvertretbarkeit einer Entscheidung soll noch keine Rechtsbeugung begründen330. Diese restriktive Auslegung, die die praktische Relevanz des Tatbestands arg begrenzt, führt letztlich dazu, dass auch der Rechtsbeugungstatbestand in nur sehr geringem Maße zur Sicherung der richterlichen Gesetzesbindung beiträgt. Dies gilt umso mehr, als § 339 StGB zusätzlich eine Sperrwirkung entfaltet: So kann ein Richter, wegen der Begehung anderer Delikte, die im Zusammenhang mit seiner rechtsprechenden Tätigkeit stehen (z. B. Freiheitsberaubung oder Bestechlichkeit) nur bestraft werden, wenn er zugleich eine Rechtsbeugung begangen hat331. Demnach ist die Bedeutung des Strafrechts in Fragen der sachlich-inhaltlichen Legitimationsvermittlung insgesamt minimal332. (c) Richteranklage Art. 98 GG regelt in Abs. 2 die Richteranklage für Bundesrichter und ermächtigt die Länder in Abs. 5 eine entsprechende Regelung für Landesrichter zu treffen333. 327

Instruktiv aus der neueren Literatur J. Lehmann, Der Rechtsbeugungsvorsatz nach den neueren Entscheidungen des BGH, in: NStZ 2006, S. 127 ff.; zum Verhältnis von Rechtsbeugung und richterliche Unabhängigkeit siehe M. Hoenings, Zur Existenzberechtigung des Straftatbestandes der Rechtsbeugung. Korrelat oder Widerspruch zur richterlichen Unabhängigkeit?, 2010, S. 106 ff. 328 BGHSt 38, 381 (383); 40, 272 (283); 41, 247 (251); 47, 105 (108 f.); BGH NJW 1997, 1455; NStZ 2013, 648 (651); noch weiter erschwert, wird der Nachweis der Rechtsbeugung bei Kollegialgerichten, dazu etwa V. Erb, Zur Verfolgung von Rechtsbeugung in Kollegialgerichten – Eine Besprechung von OLG Naumburg, Beschl. v. 6. 10. 2008 – 1 Ws 504/07 –, in: NStZ 2009, S. 189 ff. und umfassend C. Putzke, Rechtsbeugung in Kollegialgerichten, 2012. 329 BGHSt 40, 272 (283); so auch BGHSt 38, 381 (383); 41, 247 (251); 47, 105 (109); BGH NJW 1997, 1455; NStZ 2013, 648 (651); NJW 2014, 1192 (1193). 330 BGHSt 41, 247 (251); 47, 105 (109); BGH NJW 1997, 1455. 331 BGHSt 10, 294 (298); OLG Düsseldorf NJW 1990, 1374 (1375); OLG Frankfurt a.M NJW 2000, 2037 (2038); OLG Naumburg NJW 2008, 3585 (3587) – zurückgehend auf G. Radbruch, Gesetzliches Unrecht und übergesetzliches Recht, in: SJZ 1946, S. 105 (108). 332 Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 159. 333 Hiervon haben die Länder in der großen Mehrzahl Gebrauch gemacht; vgl. BadenWürttemberg: Art. 66 Abs. 2 LVerf.; Brandenburg: Art. 111 LVerf.; Bremen: Art 136 Abs. 3, 138 LVerf.; Hamburg: Art. 63 Abs. 3 LVerf.; Hessen: Art. 127 Abs. 4 LVerf.; MecklenburgVorpommern: Art. 77 LVerf.; Niedersachsen: Art. 52 LVerf.; Nordrhein-Westfalen: Art. 73 LVerf.; Rheinland-Pfalz: Art. 132 LVerf.; Sachsen: Art. 80 LVerf.; Sachsen-Anhalt: Art. 84

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Durch die Richteranklage soll dem Staat für den Fall eine Handlungsmöglichkeit eingeräumt werden, dass die richterliche Unabhängigkeit zum Kampf gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung missbraucht wird334. Die bloß fehlerhafte Auslegung und Anwendung des Verfassungsrechts soll dagegen nicht mit der Richteranklage sanktioniert werden können335. Nach Art. 98 Abs. 2 Satz 1 GG kann ein Bundesrichter, der im Amt oder außerhalb des Amtes gegen die Grundsätze des Grundgesetzes oder gegen die verfassungsmäßige Ordnung eines Landes verstößt, durch eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, die einer Zweidrittelmehrheit bedarf und nur auf Antrag des Bundestages ergehen kann, in ein anderes Amt oder in den Ruhestand versetzt werden. Art. 98 Abs. 2 Satz 2 GG sieht auch die Möglichkeit einer Entlassung vor, beschränkt diese aber auf Fälle eines vorsätzlichen Verstoßes. Diese Beschränkung ist freilich eher theoretischer Natur, denn ein nur fahrlässiger Verstoß gegen die verfassungsmäßige Ordnung dürfte kaum zu realisieren sein336. Nicht zuletzt aufgrund der hohen verfahrensrechtlichen Hürden, die schon in der Übertragung des Antragsrechts auf die Legislative und noch vielmehr in der Zuständigkeitskonzentration beim Bundesverfassungsgericht (Art. 98 Abs. 5 Satz 3 GG) deutlich werden, ist die Richteranklage in Deutschland ohne praktische Bedeutung geblieben337. Ihre Bedeutung für die sachlich-inhaltliche Legitimationsvermittlung ist daher überschaubar338. Immerhin aber geben das Grundgesetz und die Mehrheit der Landesverfassungen der Legislative mit der Richteranklage ein Sanktionsmittel an die Hand, dass es ihr erlaubt, gegen einen Richter, der sich besonders weit von seiner Gesetzesbindung distanziert hat, vorzugehen. Darüber hinaus lässt sich aus den Vorschriften zur Richteranklage auch der Schluss ziehen, dass parlamentarische Kritik an der rechtsprechenden Tätigkeit eines Richters zumindest dann zulässig sein muss, wenn das Parlament über einen Antrag nach Art. 98 Abs. 2 GG oder nach den entsprechenden Landesvorschriften debattiert339. Auch LVerf.; Schleswig-Holstein: Art. 50 Abs. 4 LVerf.; Thüringen: Art. 89 Abs. 3 LVerf.; keinen Eingang in die Länderverfassungen hat das Institut der Richteranklage in Bayern, Berlin und dem Saarland gefunden; zum Ganzen siehe G. Burmeister, Die Richteranklage im Bundesstaat – Verschuldenserfordernis, Verfahrensvorgaben und landesrechtliche Gestaltungsspielräume, in: DRiZ 1998, S. 518 ff. 334 R. Wassermann, Richteranklage im Fall Orlet?, in: NJW 1995, S. 303; Hillgruber (Fn. 165), Art. 98 Rn. 34. 335 Hillgruber (Fn. 165), Art. 98 Rn. 34; Schulze-Fielitz (Fn. 152), Art. 98 Rn. 38; Detterbeck (Fn. 152), Art. 98 Rn. 15. 336 E. G. Mahrenholz, Zur Funktionsfähigkeit des BVerfG, in: ZRP 1997, S. 129 (133); Hillgruber (Fn. 165), Art. 98 Rn. 39; Schulze-Fielitz (Fn. 152), Art. 98 Rn. 38; Heusch (Fn. 152), Art. 98 Rn. 5. 337 Schulze-Fielitz (Fn. 152), Art. 98 Rn. 40; Hillgruber (Fn. 165), Art. 98 Rn. 47; Detterbeck (Fn. 152), Art. 98 Rn. 12; Pieroth (Fn. 247), Art. 98 Rn. 1 a.E. 338 Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 162 f. misst ihr in dieser Frage offenbar einen größeren Wert bei. 339 Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 162.

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insoweit leisten sie einen – wenn auch kleinen Beitrag – zur Legitimationsvermittlung. (3) Informelle Kontrollinstrumente Auch die kritische Resonanz auf Gerichtsentscheidungen kann zur Gesetzesbindung und damit zur demokratischen Legitimation der Dritten Gewalt beitragen. Dabei ist einerseits an die Kontrolle durch Saal-, Medien- und Fachöffentlichkeit (a) und andererseits an die amtliche Urteilskritik zu denken (b). (a) Saal-, Medien- und Fachöffentlichkeit als Garanten der richterlichen Gesetzesbindung? Einen spührbaren Beitrag zur Sicherung der Gesetzesbindung der Dritten Gewalt vermag die Öffentlichkeit zu leisten, indem sie Rechtsprechung kritisch begleitet. Der Öffentlichkeitsbegriff ist vielschichtig; er erfasst die Saalöffentlichkeit ebenso wie die mediale und die Fachöffentlichkeit. Nach § 169 Satz 1 GVG sind Gerichtsverhandlungen – vorbehaltlich solcher Fälle, die von den Ausnahmetatbeständen der §§ 170 ff. GVG erfasst sind – öffentlich340. Hauptzweck dieser Regelung ist die Kontrolle des Verfahrensgangs durch die Allgemeinheit341. Wollte sich die Allgemeinheit zur wirksamen Ausübung dieser Kontrollfunktion durch die Saalöffentlichkeit allein auf einzelne interessierte Bürger stützen, würde dies zunächst voraussetzen, dass in einer Vielzahl – wenn nicht gar der Mehrzahl – von Prozessen interessierte Bürger dem Fortgang des Verfahrens folgen. Dies ist mitnichten der Fall, und so kann als Grundtypus der Saalöffentlichkeit heute auch nicht mehr der einzelne Bürger gelten. Vielmehr wurde dieser abgelöst vom „professionellen“ Prozessbeobachter, der als Berichterstatter für die Massenmedien tätig ist und auf diesem Wege die Allgemeinheit über das Prozessgeschehen informiert342. Freilich darf dem Prozessberichterstatter ebenso wie dem interessierten Bürger unterstellt werden, dass sich ihr

340 Detailliert zum Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgrundsatzes Kissel/Mayer (Fn. 151), § 169 Rn. 5 ff.; zu der Ausnahme vom Öffentlichkeitsgrundsatz in Familiensachen V. Lipp, Öffentlichkeit der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsverkündung?, in: FPR 2011, S. 37 ff. 341 BGHSt 27, 13 (15); Kissel/Mayer (Fn. 151), § 169 Rn. 3; prägnant auch W. Hassemer, Über die Öffentlichkeit gerichtlicher Verfahren – heute, in: ZRP 2013, S. 149 (150): das Verbot der Geheimjustiz als „Fundament einer Gerichtsbarkeit, die zugänglich ist, durchsichtig, diskutierbar und kontrollierbar“. 342 Voßkuhle/Sydow, Legitimation (Fn. 277), S. 680; Kissel/Mayer (Fn. 151), § 169 Rn. 1; dieser Vorgang entspricht letztlich nur den gesamtgesellschaftlichen Veränderungen, vgl. etwa F. Schellenberg, Überlegungen zur öffentlichen Justizkritik, in: ZRP 1995, S. 41, der konstatiert: „Die Gesellschaft der Bundesrepublik Deutschland wandelt sich zu einer vom Fernsehen geprägten Mediengesellschaft.“

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Interesse vor allem auf einzelne spektakuläre Prozesse konzentriert343. Ihre Kontrollfunktion und ihr Beitrag zu richterlichen Gesetzesbindung beschränkt sich daher auf eine „disziplinierende Vorwirkung“344 in dem Sinne, dass der Richter immer mit der Möglichkeit rechnen muss, dass seine Entscheidung und deren Begründung zum Gegenstand einer öffentlichen Diskussion werden, auch wenn dies nur selten tatsächlich der Fall sein wird345. Diese für das Gros der deutschen Richter gültige Aussage bedarf einer natürlichen Einschränkung: So müssen die Richter an den höchsten Gerichten ständig damit rechen, im Fokus des Medieninteresses zu stehen, da ihre Entscheidungen aufgrund ihrer großen faktischen Bindungswirkung regelmäßig größere Aufmerksamkeit erregen. Die kritische Begleitung der Rechtsprechung durch Saal- und Medienöffentlichkeit ist damit nur in Teilen gewährleistet. Umso entscheidender ist der Beitrag, den die juristische Fachöffentlichkeit zur Sicherstellung der Gesetzesbindung der Dritten Gewalt leistet. Dabei ist das Spektrum an Entscheidungen, die für die Fachöffentlichkeit interessant sind, nahezu unbegrenzt. Zudem kommt der Fachöffentlichkeit zugute, dass ihre Kritik nicht unter Verweis auf die juristische Inkompetenz des Kritisierenden zurückgewiesen werden kann346. Im Ergebnis bleibt es zwar der Rechtsprechung selbst überlassen, ob sie die Kritik anderer Juristen beherzigt, dennoch sollte der Beitrag, den die Fachöffentlichkeit zur Sicherstellung der Gesetzesbindung der Rechtsprechung leisten kann, nicht unterschätzt werden347. (b) Die amtliche Urteilskritik Von der öffentlichen Urteilskritik abzugrenzen ist die Kritik, die Legislative, Exekutive oder die Judikative selbst an einzelnen Entscheidungen äußern. Dass auch diese amtliche Urteilskritik eine Kontrollfunktion erfüllt und damit zur Sicherung der 343 Voßkuhle/Sydow, Legitimation (Fn. 277), S. 680; G. Widmaier, Gerechtigkeit – Aufgabe von Justiz und Medien, in: NJW 2004, S. 399 ff. 344 Tschentscher, Legitimation (Fn. 202), S. 227; C. von Coelln, Zur Medienöffentlichkeit der Dritten Gewalt, 2005, S. 186 ff. spricht insoweit von der „Kontrollierbarkeit“ der Rechtsprechung, wobei er annimmt, „daß durch die Medien eine echte öffentliche Kontrolle der Rechtsprechung stattfindet“. 345 Voßkuhle/Sydow, Legitimation (Fn. 277), S. 680; Tschentscher, Legitimation (Fn. 202), S. 227. 346 Erkenntnisreich sind insoweit die vom ehemaligen Vorsitzenden des DRB Voss in einem Interview in ZRP 1995, S. 226 (228) getroffenen Aussagen: Zunächst lobt er, dass die überregionalen sowie einige große regionale Tageszeitungen „hervorragende Journalisten für unser Sachgebiet [beschäftigen], die zum großen Teil auch Recht studiert haben, die also wissen worüber sie schreiben.“ Auch bei den öffentlich-rechtlichen Rundfunk- und Fernsehanstalten sei „das Niveau der Justizkritik von hoher Sachkunde und Engagement geprägt.“ Ein ganz anderes Bild biete sich aber bei den privaten Fernsehanbietern, Boulevard-Blättern, Illustrierten und kleineren Zeitungen: Hier habe man es „häufig mit Journalisten zu tun, […] die wenig über die Justiz und ihre Arbeitsweise wissen, die mitunter das, worüber sie sprechen oder schreiben, gar nicht verstehen.“ 347 In diese Richtung auch Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 167 f.

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richterlichen Gesetzesbindung beitragen kann, steht außer Frage348. Wie weit die Kritik aber im Einzelfall gehen darf, hängt nicht unwesentlich davon ab, welcher Gewalt der Kritisierende zuzuordnen ist. Der Bundestag bildet – flankiert von den Landesparlamenten – den „institutionellen Mittelpunkt des politischen Lebens der Bundesrepublik“349. So dient das parlamentarische Regierungssystem gerade dazu, einen „freiheitlichen politischen Meinungsprozess“ zu gewährleisten350. Dieser Meinungsprozess sollte nicht aus übertriebener Sorge um die richterliche Unabhängigkeit zu engen Grenzen unterworfen werden, denn es ist gerade die öffentliche Diskussion, die zu den „von einem Rechtsstaat an das Parlament gestellten Forderungen zählt“351. Den Parlamenten ist daher ein sehr weitgehendes Recht auf öffentliche Urteilskritik einzuräumen352. Die Reichweite ist allerdings nicht unbegrenzt: Zulässig ist nur Urteils- und keine „Verfahrenskritik“. Die Parlamente haben sich daher Debatten und Beschlüssen zu andauernden Gerichtsverfahren zu enthalten353. Auch gebietet der Interorganrespekt, dass die Kritik an gerichtlichen Entscheidungen in ihrer Form angemessen bleibt354. Die Grenze ist erreicht, wenn „die Kritik über die sachlich inhaltliche Auseinandersetzung und die Kundgabe einer abweichenden Meinung hinaus[geht]“355. Dies

348 R. Mishra, Zulässigkeit und Grenzen amtlicher Urteilsschelte, in: ZRP 1998, S. 402 (404); Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 170. 349 K. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl. 1999, Rn. 574. 350 Stern, Staatsrecht I (Fn. 254), S. 763. 351 N. Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, S. 93. 352 R. Mishra, Zulässigkeit und Grenzen der Urteilsschelte, 1997, S. 221 f.; Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 170. 353 Schulze-Fielitz (Fn. 152), Art. 97 Rn. 25; Detterbeck (Fn. 152), Art. 97 Rn. 12; Heusch (Fn. 152), Art. 97 Rn. 27. 354 Mishra, Zulässigkeit (Fn. 348), S. 405; Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 173; Heusch (Fn. 152), Art. 97 Rn. 27; was die Form der Kritik bestimmt, ist im Verhältnis zum Bundesverfassungsgericht außerdem der Grundsatz der Verfassungsorgantreue zu beachten; dazu R. Häußler, Der Konflikt zwischen Bundesverfassungsgericht und politischer Führung, 1994, S. 225 ff.; H. Schulze-Fielitz, Das Bundesverfassungsgericht in der Krise des Zeitgeists, in: AöR 122 (1997), S. 1 (27 f.); A. Voßkuhle, Der Grundsatz der Verfassungsorgantreue und die Kritik am BVerfG, in: NJW 1997, S. 2216 ff.; vgl. auch W.-R. Schenke, Die Verfassungsorgantreue, 1977, S. 115 ff., der sich allerdings vorrangig mit der Verfassungsorgantreue des BVerfG ggü. den anderen Verfassungsorganen befasst. 355 Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 103; unzweifelhaft wurde diese Grenze vom ehemaligen Vizepräsidenten des Bundestags Thierse überschritten, als er ein Urteil des Landesarbeitsgerichts Berlin als „barbarisches Urteil von asozialer Qualität“ bezeichnete; zitiert nach Detterbeck (Fn. 152), Art. 97 Rn. 19; dazu lesenswert der kurzweilige Beitrag von V. Rieble, Barbara Emme: Ein Lehrstück über den Umgang mit der Justiz!, in: NJW 2009, S. 2101 ff.; ein bunter Strauß ähnlicher Zitate politischer Akteure findet sich bei R. Lamprecht, Feindbild Karlsruhe. Wie Politiker Urteils- und Richterschelte betreiben – und betrieben, in: DRiZ 2009, S. 145 ff.

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gilt insbesondere für alle Maßnahmen, die auf eine Urteilsvereitelung hinauslaufen oder zu einer solchen beitragen356. Umstritten ist die Frage, inwieweit auch der Exekutive ein Recht auf Urteilskritik zuzubilligen ist. Einige wollen der Exekutive ein solches Recht zumindest dann zugestehen, wenn die Kritik nicht aus dem Munde oder der Feder des Dienstvorgesetzten stammt357. Andere halten Urteilskritik von Seiten der Exekutive für grundsätzlich zulässig, denn wenn dieser über die gesetzgeberische Initiativkompetenz (Art. 76 Abs. 1 GG bzw. Parallelbestimmungen der Länder) und das Gnadenrecht die Einzelfallkorrektur von Urteilsfolgen zugestanden werde, müsse es ihr auch erlaubt sein, sich in der öffentlichen Diskussion zu Wort zu melden358. Wird der Exekutive das Recht auf Urteilskritik zugebilligt, bestehen für die Ausübung dieses Rechts inhaltliche Grenzen: Formelle urteilskritische Beschlüsse, in denen das Urteil als falsch bezeichnet wird359, sowie Aufforderungen zur Nichtbefolgung sind danach ebenso unzulässig360, wie die Abwendung von Urteilsfolgen durch die Übernahme eines Buß- oder Ordnungsgeldes361. Was die Form der Kritik angeht, gelten dieselben Grenzen, die auch im Verhältnis zwischen Legislative und Judikative gelten. Während die private richterliche Urteilskritik, etwa in Fachaufsätzen, von Art. 5 Abs. 1 GG gedeckt und damit grundsätzlich zulässig ist, ist die amtliche richterliche Urteilskritik im Regelfall unzulässig362. So ist es nicht Aufgabe der Gerichte, durch 356 U. Berlit, Modernisierung der Justiz, richterliche Unabhängigkeit und RichterInnenbild, in: KritJ 1999, S. 58 (61); Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 170 f.; Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 103. 357 G. Kisker, Zur Reaktion von Parlament und Exekutive auf „unerwünschte Urteile“, in: NJW 1981, S. 889 (890 ff.); tendenziell auch Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 103 („Kritische Stellungnahmen des Justizministers zu richterlichen Urteilen außerhalb des Parlaments sind […] bedenklich […]“.) und W. J. Habscheid/P. Schlosser, Die richterliche Unabhängigkeit in der Bundesrepublik Deutschland, in: P. Gilles (Hrsg.), Effektivität des Rechtsschutzes und verfassungsmäßige Ordnung, 1983, S. 239 (253), wobei die gewählte Formulierung auch so verstanden werden könnte, dass die Autoren lediglich eine fremde Ansicht wiedergeben wollten, ohne sich dieser anzuschließen. 358 P. Held, Die Unabhängigkeit des Richters – Norm und Wirklichkeit, in: DRiZ 1972, S. 77 (79 f.); Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 171 f.; i.E. auch Mishra, Zulässigkeit (Fn. 352), S. 276 f. („Dem Dienstaufsichtführenden ist […] Urteilsschelte nicht schlechthin versagt.“); tendenziell auch Sendler, Unabhängigkeit (Fn. 281), S. 1452, nach dessen Ansicht es „[…] nicht ausgemacht zu sein [scheint], ob bereits die Äußerung von gewissen Zweifeln an der Richtigkeit einer Entscheidung durch den dienstaufsichtsführenden Justizminister […] einen unzulässigen Eingriff in die richterliche Unabhängigkeit darstellt […]“. 359 Als klassisches Beispiel darf der Beschluss des Bundeskabinetts, wonach das Fernsehurteil vom 28. 2. 1961 (BVerfGE 12, 205) falsch sei, gelten; dazu Häußler, Konflikt (Fn. 354), S. 47 ff., 226. 360 Schulze-Fielitz (Fn. 152), Art. 97 Rn. 35; Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 103. 361 H.-J. Wipfelder, „Rechtswegstaat“ oder „Eingriffe in die Unabhängigkeit der Richter durch die Verwaltung“?, in: DRiZ 1982, S. 143 (145 f.); Mishra, Zulässigkeit (Fn. 348), S. 405 f.; Kissel/Mayer (Fn. 151), § 1 Rn. 103. 362 Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 172 f.

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kritische Bemerkungen zu Urteilen an der öffentlichen Diskussionen teilzunehmen. Ausnahmsweise zulässig ist die amtliche richterliche Urteilskritik damit nur, wenn sie im Rahmen von Rechtsmittelentscheidungen oder in einem Sondervotum geäußert wird363. b) Personelle Legitimation Die personelle Legitimation der Richter wird durch die Richterbestellung gewährleistet. Dabei sind verschiedene Bestellmodi denkbar: die Richterwahl durch das Volk [aa)], die Richterwahl durch die Parlamente [bb)], die Exekutivbestellung durch einen dem Parlament verantwortlichen Minister [cc)], die Bestellung durch Richterwahlausschüsse [dd)] und die kooptative Bestellung durch andere Richter [ee)]. aa) Richterwahl durch das Volk Allein die Wahl des einzelnen Richters durch das Volk bietet eine unmittelbare personelle Legitimation der Richter und die Möglichkeit zum Verzicht auf jegliche Legitimationsketten364. Aus legitimationsrechtlicher Perspektive wird die Volkswahl ganz mehrheitlich als verfassungsrechtlich zulässig erachtet365, aber ebenso häufig als systemfremd oder wenig praktikabel verworfen366. Praktikabilitätserwägungen dürften auch der Hauptgrund dafür sein, dass entsprechende Regelungen nie Einzug in die Richterwahlgesetze von Bund und Ländern gefunden haben367. bb) Richterwahl durch die Parlamente Die Wahl der Richter durch die Parlamente kommt dem hohen persönlichen Legitimationsgrad der Volkswahl am nächsten. Hier wird der Volkswille lediglich einmal, und zwar durch das Parlament, vermittelt. Fast ausnahmslos wird die Par363

Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 172 f. Vgl. nur Tschentscher, Legitimation (Fn. 202), S. 242 („Die persönliche Legitimation, die durch unmittelbare Volkswahl vermittelt wird, hat die größte Intensität unter allen reinen Formen der Richterbestellung“). 365 R. Wassermann, Der politische Richter, 1972, S. 98; U. K. Preuß, Die Wahl der Mitglieder des BVerfG als verfassungsrechtliches und -politisches Problem, in: ZRP 1988, S. 389 (389); O. R. Kissel, Gerichtsinterne Demokratie, in: DRiZ 1995, S. 125 (125); C. D. Classen, Wahl contra Leistung? – Zu Wahlbeamten und Richterwahlen, in: JZ 2002, S. 1009 (1017); Dreier (Fn. 254), Art. 20 (Demokratie), Rn. 139. 366 U. Scheuner, Die Selbstständigkeit und Einheit der Rechtspflege, in: DÖV 1953, S. 517 (523); D. Oppermann, Richterberufung und Richterunabhängigkeit, 1966, S. 67 ff.; F. Baur, Richterwahl und Gewaltenteilung, in: DRiZ 1971, S. 401 (404); Wassermann, Richter (Fn. 365), S. 98; Kissel, Demokratie (Fn. 365), S. 125. 367 Ganz anders in der Mehrheit der Einzelstaaten der USA sowie der Mehrheit der Schweizer Kantone, siehe dazu wieder Tschentscher, Legitimation (Fn. 202), S. 272 ff. 364

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lamentswahl von Richtern in Deutschland nur für die Wahl der Richter der Verfassungsgerichte von Bund und Ländern praktiziert. Neben den Verfassungsrichtern werden lediglich die Präsidenten der oberen Landesgerichte Berlins (Art. 82 Abs. 2 LVerf.) und Schleswig-Holsteins (Art. 43 Abs. 3 LVerf.) von den jeweiligen Landesparlamenten gewählt. Dabei werden diese landesrechtlichen Vorschriften mitunter als Verstoß gegen Art. 98 Abs. 4 GG gewertet368. cc) Exekutivbestellung Als klassisches Modell der Richterbestellung darf die Exekutivbestellung durch den Justiz- oder jeweils zuständigen Fachminister gelten. Zwischen dem Volkswillen und der Ernennung des jeweiligen Richters werden hier mehrere Schritte eingefügt, sodass erstmals von einer „Legitimationskette“ gesprochen werden kann. Die Voraussetzungen der personellen Legitimation werden von dieser Legitimationskette unproblematisch erfüllt369. Etwas anderes mag allerdings für den Fall gelten, dass der Minister die materielle Entscheidung vollständig auf ihm untergeordnetes Verwaltungspersonal überträgt und schon getroffene Entscheidungen nur noch absegnet370. dd) Bestellung durch Richterwahlausschüsse Mittlerweile nicht mehr aus der bundesdeutschen Richterberufungspraxis hinwegzudenken sind Richterwahlausschüsse. Über die Zusammensetzung der Ausschüsse kann der Einfluss der verschiedenen Gewalten auf die Richterberufung fein austariert werden. Diesen Tarierungsprozessen sind allerdings verfassungsrechtliche Grenzen gesetzt: So sehen Art. 95 Abs. 2 GG und Art. 98 Abs. 4 GG vor, dass für die Bestellung von Bundes- und Landesrichtern jeweils ein Zusammenwirken von Justiz- bzw. dem jeweiligen Fachminister und dem Richterwahlausschuss nötig ist. Die konkrete Ausgestaltung dieses Zusammenwirkens entscheidet darüber, welche Ausschussbesetzung zulässig ist. Ist der Minister nicht an die Vorschläge des Richterwahlausschusses gebunden, sollte aus Legitimationsgründen nichts dagegen sprechen, wenn sich der Ausschuss mehrheitlich aus Mitgliedern zusammensetzt, die nicht demokratisch legitimiert sind. Ist der Minister dagegen an die Vorschläge gebunden, muss der einzelne Vorschlag auf den Beschluss eines Ausschusses zurückzuführen sein, der mehrheitlich aus demokratisch legitimierten Mitgliedern besteht, die wiederum mehrheitlich den Vorschlag tragen (sog. Prinzip der doppelten 368 J. Ziekow/A. Guckelberger, NordÖR 1999, 218 (219); dies., NordÖR 2000, 13 (16 f., 19); dagegen aber die wohl h.M.: Stern, Staatsrecht II (Fn. 213), S. 405; T. Groß, Verfassungsrechtliche Möglichkeiten und Begrenzungen für eine Selbstverwaltung der Justiz, in: ZRP 1999, S. 361 (364); Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 131, 404 ff. 369 D. Ehlers, Verfassungsrechtliche Fragen der Richterwahl, 1998, S. 41 f.; Voßkuhle/ Sydow, Legitimation (Fn. 277), S. 677; Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 127 f.; Sennekamp, Staatsgewalt (Fn. 277), S. 214. 370 Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 128.

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Mehrheit)371. Fehlt es an einer der genannten Mehrheiten, kommt es zum „Abreißen“ der Legitimationskette. Auf Bundesebene wird ein derartiges Abreißen schon durch die verfassungsimmanenten Vorgaben zur Besetzung des Richterwahlausschusses für Bundesrichter verhindert (Art. 95 Abs. 2 GG). Danach setzt sich dieser zu gleichen Teilen aus den, vom jeweiligen Landesvolk durch Wahl bzw. Ernennung durch den Regierungschef legitimierten, Landesjustiz- bzw. Fachministern und den vom Bundestag bestimmten und durch ihre Wahl unmittelbar legitimierten Mitgliedern zusammen. Für die Bundesländer trifft das Grundgesetz keine derartige Vorgabe; ob die Zusammensetzung mit den Vorgaben des Demokratieprinzips im Einklang steht, ist daher von den konkreten Regelungen des einzelnen Bundeslandes abhängig372. ee) Kooptation Die richterliche Kooptation (Selbstergänzung der Richterschaft) hat in ihrer Reinform nie Eingang in die deutsche Rechtsordnung finden können. Sie widerspricht dem Demokratieprinzip373, da die Richterschaft zwar demokratisch legitimiert ist Aufgaben der Dritten Gewalt wahrzunehmen, nicht aber dazu, sich als Berufsstand selbst zu ergänzen374. Durch Kooptation berufenen Richtern fehlte es damit an der notwendigen personellen Legitimation. Darüber hinaus blendete ein Berufungssystem, das ausschließlich auf Kooptation setzt, erstrebenswerte gewaltenverschränkende Tendenzen, die etwa Richterwahlausschüsse mit sich bringen, vollständig aus. c) Funktionell-institutionelle Legitimation Die Frage nach der funktionell-institutionellen Legitimation der Dritten Gewalt lässt sich unproblematisch mit einem Verweis auf die verfassungsunmittelbare Gewährleistung der Rechtsprechung in den Art. 20 Abs. 2 S. 2 und Art. 92 ff. GG beantworten375. Mit Blick auf die große Bestimmtheit, mit der das Grundgesetz die 371

Siehe dazu oben S. 84 f. Dazu mehr unten ab S. 182. 373 E.-W. Böckenförde, Verfassungsfragen der Richterwahl, 1974, S. 80 f.; Sendler, Unabhängigkeit (Fn. 281), S. 1449; S. Lovens, Verfassungswidrige Richterwahl, in: ZRP 2001, S. 465 (467); K. J. Grigoleit/A. Siehr, Die Berufung der Bundesrichter: Quadratur des Kreises?, in: DÖV 2002, S. 455 (462); U. Berlit, Selbstverwaltung (in) der Justiz und grundgesetzliche Demokratie, in: DRiZ 2003, S. 292 (293); Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 131; B. Kramer, Die Selbstverwaltung der Dritten Gewalt, in: NJW 2009, S. 3079 (3082); L. Lütgens, Das Selbstverwaltungsprojekt der Dritten Gewalt, in: ZRP 2009, S. 82 (83 f.); Sennekamp, Staatsgewalt (Fn. 277), S. 214; a.A. (für Beförderungen) Groß, Möglichkeiten (Fn. 368), S. 363. 374 Voßkuhle/Sydow, Legitimation (Fn. 277), S. 677. 375 Tschentscher, Legitimation (Fn. 202), S. 186, 263 f.; Dreier (Fn. 254), Art. 20 (Demokratie), Rn. 139. 372

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Kap. 2: Vorgaben für die Gerichtsverwaltung

Rolle der Dritten Gewalt beschreibt, erscheint es durchaus denkbar, die funktionellinstitutionelle Legitimation in das wechselseitige Beziehungsgeflecht der Legitimationsformen einzubeziehen: Damit ließe sich bis zu einem gewissen Grad das Minus an sachlich-inhaltlicher Legitimation, das durch die richterliche Unabhängigkeit entsteht, durch ein Plus an funktionell-institutioneller Legitimation kompensieren376.

IV. Justizgewähranspruch Vorgaben für die Ausgestaltung der Gerichtsverwaltung lassen sich zuletzt auch aus dem allgemeinen Justizgewähranspruch ableiten. Hierbei handelt es sich um eine Forderung des Rechtsstaatsprinzips, wonach der Staat als Träger des Gewaltmonopols verpflichtet ist, seinen Bürgern wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz zu gewähren377. Eine ausdrückliche Regelung des Prinzips findet sich nur für Akte der öffentlichen Gewalt (Art. 19 Abs. 4 GG)378. Als Kehrseite des umfassenden Gewaltund Rechtsprechungsmonopols des Staates bezieht sich der Justizgewähranspruch aber auch auf Streitigkeiten zwischen Privatpersonen379. Der Beitrag, den die Gerichtsverwaltung zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes leisten kann, besteht insbesondere darin, auf angemessene Verfahrenszeiten hinzuwirken380. Hierzu kann die Gerichtsverwaltung dienstaufsichts376

In diese Richtung Tschentscher, Legitimation (Fn. 202), S. 264; Wittreck, Verwaltung (Fn. 10), S. 126; Dreier (Fn. 254), Art. 20 (Demokratie), Rn. 142. 377 BVerfGE 85, 337 (345); 97, 169 (185); 101, 275 (294 f.); 107, 395 (401 ff.); 108, 341 (347 f.); 116, 135 (150); D. Lorenz, Der grundrechtliche Anspruch auf effektiven Rechtschutz, in: AöR 105 (1980), S. 623 (625 ff.); Schulze-Fielitz (Fn. 247), Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 211 f.; H.-J. Papier, Justizgewährungsanspruch, in: J. Isensee/P. Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. VIII, 3. Aufl. 2010, § 176 Rn. 1; Sachs (Fn. 242), Art. 20 Rn. 162; G.-P. Calliess, Der Richter im Zivilprozess – Sind ZPO und GVG noch zeitgemäß?, in: Verhandlungen des 70. Deutschen Juristentages, Bd. I, 2014, S. A 45. 378 Weitere spezielle Justizgewährungen enthalten Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG (Enteignungsentschädigung) und Art. 34 Satz 3 GG (Schadenersatz bei Amtspflichtverletzung); zur Einordnung dieser Vorschriften als Spezialregelungen des allgemeinen Justizgewähranspruchs siehe BVerfGE 107, 395 (403); dazu H. Maurer, Der Justizgewährungsanspruch, in: FS Bethge, 2009, S. 535 (547 ff.). 379 BVerfGE 54, 277 (291); 93, 99 (107); 97, 169 (185); 107, 395 (407; Plenum); W. Dütz, Rechtsstaatlicher Gerichtsschutz im Privatrecht, 1970, S. 95 ff.; K. Sobota, Das Prinzip Rechtsstaat, 1997, S. 188 ff.; Hofmann (Fn. 247), Art. 20 Rn. 59; Sachs (Fn. 242), Art. 20 Rn. 162. 380 Zum Recht auf angemessene Verfahrensdauer als Bestandteil des Justizgewähranspruchs siehe BVerfGE 88, 118 (124); 93, 99 (107 f.); BVerfG (K) NJW 2000, 797; NJW 2001, 214 (215); NJW-RR 2010, 207 (208); NJW 2013, 3432 (3432); Dütz, Gerichtsschutz (Fn. 379), S. 122 f.; H.-J. Papier, Richterliche Unabhängigkeit und Dienstaufsicht, in: NJW 1990, S. 8 (9 f.); ders. (Fn. 377), § 176 Rn. 21 ff.; V. Schlette, Der Anspruch auf gerichtliche Entscheidung in angemessener Frist, 1999, S. 24 f.; G. Britz/D. Pfeifer, Rechtsbehelf gegen unange-

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rechtliche Maßnahmen gegenüber solchen Richtern ergreifen, die ihre Amtsgeschäfte nicht verzögerungsfrei erfüllen381. Die Motivation zur Geltendmachung derartiger Maßnahmen durch die Dienstaufsichtsbehörde dürfte durch die kürzlich erfolgte Einfügung des Entschädigungsanspruchs bei unangemessener Verfahrensdauer in § 198 GVG eher zugenommen haben382. Allerdings hängt die Wirksamkeit der konkreten Maßnahme auch davon ab, ob die finanzielle und personelle Ausstattung der Gerichte dem Richter überhaupt ein verzögerungsfreies Arbeiten ermöglicht. Ist dies nicht der Fall, wird die Ermahnung zur verzögerungsfreien Erledigung der Amtsgeschäfte zweifelsohne nicht auf fruchtbaren Boden fallen können. Für die Ausstattung der Gerichte zeichnet allerdings nicht die Exekutive allein verantwortlich. Sie muss sich vielmehr mit den vom Haushaltsgesetzgeber bereitgestellten Mitteln begnügen und diese möglichst effektiv verwenden.

C. Vorgaben des englischen Rechts In Bezug auf die Vorgaben des englischen Rechts soll zunächst erläutert werden, wo diese zu finden sind (I.), bevor in einem zweiten Schritt auf die einzelnen Vorgaben eingegangen wird (II.).

I. Lokalisierung der Vorgaben des englischen Rechts Waren die Vorgaben, die das deutsche Recht für die Ausgestaltung der Gerichtsverwaltung bereithält, noch durch einen tieferen Blick in das Grundgesetz zu identifizieren, hält das englische Recht an dieser Stelle eine erste Hürde bereit: Es wurde bisher auf die einheitliche Kodifikation des Verfassungsrechts verzichtet383. messene Verfahrensdauer im Verwaltungsprozeß, in: DÖV 2004, S. 245 (246); Sachs (Fn. 242), Art. 20 Rn. 164. 381 Siehe hierzu oben S. 90 ff. 382 Diese Vorschrift wurde eingefügt durch das Gesetz über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren (ÜGRG) vom 24. 11. 2011 (BGBl. I 2011, S. 2302 ff.); erste Bilanzen finden sich bei Steinbeiß-Winkelmann/Sporrer, Rechtsschutz (Fn. 100), S. 177 ff.; S. Roller, Rechtsschutz bei überlangen Verfahren – eine Zwischenbilanz, in: DRiZ 2015, S. 66 ff.; knapper H. Reiter, Die Rechtsnatur des Entschädigungsanspruchs wegen unangemessener Verfahrensdauer, in: NJW 2015, S. 2554 (2554 f.); Kritik kommt von L. M. Peschel-Gutzeit, Noch immer keine Untätigkeitsbeschwerde in Kindschaftssachen – Erneute Kritik des EGMR, in: ZRP 2015, S. 170 ff. 383 A. Tomkins, Public Law, 2003, S. 7 ff.; R. Blackburn, Constitutional and Administrative Law, in: Lord Mackay of Clashfern (Hrsg.), Halsbury’s Laws of England, Bd. 20, 5. Aufl. 2014, § 1; N. Parpworth, Constitutional and Administrative Law, 8. Aufl. 2014, Rn. 1.19, 1.26 ff.; zu den Hintergründen siehe V. Bogdanor, The New British Constitution, 2009, S. 10 ff.; lesenswert auch die – teils rechtsvergleichenden – Ausführungen von A. King, The British Constitution, 2007, S. 3 ff.

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Vielmehr setzt sich das englische Verfassungsrecht aus Rechtsquellen unterschiedlichster Herkunft zusamen: Hierzu zählen Parlamentsgesetze, Verfassungskonventionen384 und Gerichtsentscheidungen385. Ob es in Zukunft zu einer einheitlichen Kodifikation des englischen Verfassungsrechts kommen soll, wird in England schon seit einigen Jahren sehr kontrovers diskutiert386. Teilweise wird der Kodifikationswunsch sehr deutlich vertreten387, während andere Stimmen für die Beibehaltung des Status quo werben388 oder eine Kodifikation zum jetzigen Zeitpunkt für verfrüht halten389. Solange es an einer einheitlichen Kodifikation fehlt, bleibt es dabei, dass der genaue Gehalt des Verfassungsrechts fast zwangsläufig umstritten ist390. Damit kann eine Zusammenstellung der Vorgaben, die das englische Recht für die Ausgestaltung der Gerichtsverwaltung bereithält, auch nicht dieselbe inhaltliche Sicherheit bieten, wie dies im Geltungsbereich des Grundgesetzes der Fall ist.

II. Die einzelnen Vorgaben des englischen Rechts Zu den Vorgaben des englischen Rechts, die bei der Ausgestaltung der Gerichtsverwaltung zu beachten sein könnten, zählen der Grundsatz der Gewaltenteilung (1.), die richterliche Unabhängigkeit (2.) und das Prinzip der Verantwortlichkeit für das eigene Handeln (sog. accountability, 3.). Die Einordnung dieser drei Rechtsinstitute als Vorgaben des nationalen Rechts leidet allerdings schon ganz grundsätzlich an zwei Mängeln. Zum einen kann es – wie bereits im vorherigen 384 Bei diesen sog. conventions handelt es sich um Gewohnheitsregeln, die durch längere Staatspraxis entstehen und nach allgmeiner Sicht Verfassungsrang haben; ihren Inhalt definiert etwa P. Leyland, The Constitution of the United Kingdom, 2. Aufl. 2012, S. 33: „Conventions consist of the understandings, habits, practices, maxims, and precepts which are necessary to regulate the conduct of the souvereign, the Prime Minister, ministers, and officials, and also that of other constitutional players.“; instruktiv die Ausführungen von D. Feldman, Constitutional Conventions, in: FS Bogdanor, 2013, S. 93 ff. 385 Tomkins, Law (Fn. 383), S. 9 ff.; A. Le Sueur/M. Sunkin/J. Murkens, Public Law: Text, Cases, and Materials, 2. Aufl. 2013, S. 6 ff.; Blackburn, Law (Fn. 383), § 1. G. Sydow, Die britische Verfassung im Stadium der Präkodifikation, in: FS Würtenberger, 2013, S. 575 (577) nennt zudem noch autoritative Schriften und schlichte Staatspraxis als Quellen des britischen Verfassungsrechts. 386 Eine Zusammenfassung der Argumente für und gegen eine Kodifikation findet sich etwa bei Elliott/Thomas, Law (Fn. 78), S. 73 ff. 387 R. Gordon, Repairing British PoliticS. A Blueprint for Constitutional Change, 2010, S. 2 ff., 33 f. 388 N. W. Barber, Against a written constitution, in: Public Law 2008, S. 11 ff.; J. Melton/ C. Stuart/D. Helen, To codify or not to codify? Lessons from consolidating the United Kingdom’s constitutional statutes, 2015, S. 32 ff. 389 V. Bogdanor/T. Khaitan/S. Vogenauer, Should Britain Have a Written Constitution?, in: The Political Quarterly 78 (2007), S. 499 (505); Bogdanor, Constitution (Fn. 383), S. 230 f.; J. Baker, The unwritten constitution of the United Kingdom, in: Ecclesiastical Law Journal 15 (2013), S. 4 (18 ff.). 390 Blackburn, Law (Fn. 383), § 1.

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Abschnitt erläutert wurde – für keines dieser Institute als völlig unstreitig gelten, ob es zum englischen (Verfassungs-)Recht zu zählen ist. Zum anderen hat der britische Grundsatz der Parlamentssuprematie zur Folge, dass der englische Gesetzgeber jederzeit alle Vorgaben des englischen Rechts mit einfacher Mehrheit verändern oder neu fassen kann, ohne dass er dabei an höherrangiges Recht gebunden wäre391. 1. Gewaltenteilung Wie bereits angedeutet, wird schon die Frage, ob der Gewaltenteilungsgrundsatz als Bestandteil des englischen (Verfassungs-)Rechts anzusehen ist, nicht einheitlich beantwortet392. Eine große Zahl englischer Richter geht davon aus, dass die Gewaltenteilung zu den Säulen des englischen Verfassungsrechts zu zählen ist393. Ein Teil der englischen Literatur pflichtet dieser Sichtweise zumindest insoweit bei, als die Gewaltenteilung als Bestandteil des englischen Rechts angesehen wird394. Dagegen haben einige Autoren – teils wortgewandt – die Gegenposition vertreten395. Mehrheitlich wird aber wohl davon ausgegangen, dass die Gewaltenteilung Bestandteil des englischen Rechts ist. Diese grundsätzliche Einordnung sagt freilich noch nichts darüber aus, in welchem Maße der Gewaltenteilungsgrundsatz zu verwirklichen ist: Wie in der deutschen Rechtswissenschaft besteht an dieser Stelle auch in England Einigkeit, dass eine strikte Gewaltenteilung weder in der Verfassung vorgesehen ist noch der englischen Rechtstradition entspricht396. Stattdessen wird betont, dass gerade auch Gewaltenüberschneidungen ein traditioneller Bestandteil des englischen Rechts sind397. Wie weit diese Überschneidungen im Einzelfall rei-

391 G. Sydow, Parlamentssuprematie und Rule of Law, 2005, S. 7 ff.; Leyland, Constitution (Fn. 384), S. 48; kritisch beleuchtet das Prinzip J. Goldsworthy, Parliamentary Sovereignty. Contemporary Debates, 2010, S. 277 ff. 392 Einen Überblick über die gegensätzlichen Ansichten bieten R. Masterman, The Separation of Powers in the Contemporary Constitution, 2011, S. 9 f.; K. Syrett, The Foundations of Public Law, 2. Aufl. 2014, S. 24 ff. 393 Besonders deutlich etwa die Aussage Lord Diplocks in „Duport Steels Ltd v. Sirs“ (1980), 1 WLR 142 (157): „[…] it cannot be too strongly emphasised that the British constitution, though largely unwritten, is firmly based upon the separation of powers; Parliament makes the laws, the judiciary interpret them.“; weitere richterliche Stimmen zählen auf Parpworth, Law (Fn. 383), Rn. 2.23 ff. und Syrett, Foundations (Fn. 392), S. 26 ff. 394 R. Masterman/J. Murkens, Skirting supremacy and subordination: the constitutional authority of the United Kingdom Supreme Court, in: Public Law 2013, S. 800 (801); Parpworth, Law (Fn. 383), Rn. 2.32; Syrett, Foundations (Fn. 392), S. 25. 395 Etwa S. A. de Smith, The Separation of Powers in New Dress, in: McGill Law Journal 12 (1966), S. 491 (491): „irrelevant distraction for the English law student and his teachers“. 396 C. Saunders, Separation of Powers and the Judicial Branch, in: Judicial Review 11 (2006), S. 337 (338): „Complete separation is impossible.“; Leyland, Constitution (Fn. 384), S. 73 ff.; Parpworth, Law (Fn. 383), Rn. 2.31 ff.; Syrett, Foundations (Fn. 392), S. 35. 397 Masterman, Separation (Fn. 392), S. 17 f.; Parpworth, Law (Fn. 383), Rn. 2.7; Syrett, Foundations (Fn. 392), S. 29 ff.

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chen dürfen, ist häufig unsicher und mitunter hochumstritten398. Damit unterliegt die Umsetzung des Gewaltenteilungsgrundsatzes in der englischen Rechtspraxis weitestgehend Einzelfallabwägungen. Naturgemäß führen diese Abwägungen auch auf Seiten des englischen Gesetzgebers zu unterschiedlichen Ergebnissen: So hat der Human Rights Act im Jahr 1998 der Judikative ein – aus deutscher Sicht – sehr beschränktes Kontrollrecht über Legislativakte eingeräumt und damit zur größeren Verschränkung der judikativen und der legislativen Staatsgewalt beigetragen399. Ganz andere Folgen hatte der Constitutional Reform Act des Jahres 2005 (CRA 2005), der durch die Schaffung des Supreme Court und die Reform des Amts des Lord Chancellor eine deutlichere Trennung der Judikative von den beiden anderen Staatsgewalten bewirkte. Gerade im Falle des CRA 2005 wurde als Begründung für die Reform auf den Grundsatz der Gewaltenteilung verwiesen400. Ob durch die Verfassungsreform der Stellenwert des Gewaltenteilungsgrundsatzes im englischen Recht tatsächlich gestiegen ist, bleibt abzuwarten401. Jedenfalls zu weit ginge wohl die Annahme, dass die Gewaltenteilung in Zukunft als generelle Vorgabe für alle die Gerichtsverwaltung betreffenden Regelungen zu fungieren habe. Vielmehr bleibt es grundsätzlich dabei, dass die Strenge, mit der der Gewaltenteilungsgrundsatz umgesetzt wird, einer Abwägung im Einzelfall unterliegt. Insofern erscheint es naheliegend, dem Gewaltenteilungsgrundsatz eine im Vergleich zum deutschen Recht ähnliche – und damit verhältnismäßig geringe – Bedeutung für die Gerichtsverwaltung zu bescheinigen. 2. Richterliche Unabhängigkeit Etwas anderes gilt für das Prinzip der richterlichen Unabhängigkeit. Dass diesem Prinzip Verfassungsrang zukommt, betont eine Vielzahl von Autoren402. Die 398

Saunders, Separation (Fn. 396), S. 338; Elliott/Thomas, Law (Fn. 78), S. 94 f. Im Einzelnen wird den Gerichten in sec. 4 HRA 1998 das Recht eingeräumt, gegenüber Legislativakten eine sog. declaration of incompatibility auszusprechen, sofern sie von deren Unvereinbarkeit mit der EMRK überzeugt sind; siehe dazu Sydow, Parlamentssuprematie (Fn. 391), S. 56 f. und oben S. 51 f. 400 M. Dakolias, Are We There Yet?: Measuring Success of Constitutional Reform, in: Vanderbilt Journal of Transnational Law 39 (2006), S. 1117 (1124). 401 In diesem Sinne etwa Masterman, Separation (Fn. 392), S. 222; R. White, Separation of powers and legislative supremacy, in: Law Quarterly Review 127 (2011), S. 456 (456) und F. Cownie/A. Bradney/M. Burton, English Legal System in Context, 6. Aufl. 2013, S. 157. 402 K. Loewenstein, Staatsrecht und Staatspraxis von Grossbritannien, Bd. II, 1967, S. 13; J. Mackay, The Administration of Justice, 1994, S. 12 („key principle of the constitution“); Masterman, Separation (Fn. 392), S. 29 f.; Syrett, Foundations (Fn. 392), S. 180; Le Sueur/ Sunkin/Murkens, Law (Fn. 385), S. 586 („fundamental constitutional principle“); zurückhaltender (allerdings aus der Zeit vor dem CRA 2005) R. Stevens, A Loss of Innocence?: Judicial Independence and the Separation of Powers, in: Oxford Journal of Legal Studies 19 (1999), S. 365 (376): „It is acceptable, if not entirely accurate, to say that England has independence of the judiciary […]“; wortgleich ders., The English Judges. Their Role in the Changing Constitution, 2005, S. 79. 399

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Mehrzahl dieser Autoren betont zudem die große Bedeutung, die die richterliche Unabhängigkeit im englischen Rechtssystem spielt. Im folgenden Abschnitt soll zunächst darauf eingegangen werden, an welcher Stelle im englischen Recht die richterliche Unabhängigkeit geregelt ist [a)]. Anschließend sollen der Inhalt der richterlichen Unabhängigkeit erläutert [b)] und ihre Schutzrichtungen dargestellt werden [c)]. a) Regelungsort Für das Prinzip der richterlichen Unabhängigkeit galt lange Zeit das, was bis heute für eine ganze Reihe von englischen Verfassungsgrundsätzen gilt: Es gab keine ausdrückliche schriftliche Fixierung403. Zwar bestimmte schon im Jahr 1701 der Act of Settlement, dass Richter nur mit Zustimmung beider Parlamentskammern ihres Amtes enthoben werden konnten404. Zu einer ausdrücklichen Erwähnung des Prinzips in der englischen Verfassung kam es aber erst mit Inkrafttreten des CRA 2005405. So bestimmt sec. 3 (1) CRA, dass der Lord Chancellor, die weiteren Minister und alle Personen, die Verantwortung für Rechtsprechung und Rechtspflege tragen, zur Aufrechterhaltung der richterlichen Unabhängigkeit verpflichtet sind. Gemäß sec. 3 (4) CRAwird diese Verpflichtung in sec. 3 (5) CRA und sec. 3 (6) CRA konkretisiert. Sec. 3 (5) CRA gibt dem Lord Chancellor und den Ministern auf, nicht zu versuchen, ihre besonderen Einwirkungsmöglichkeiten zur Beeinflussung konkreter richterlicher Entscheidungen zu nutzen. Sec. 3 (6) CRA wiederum wendet sich nur an den Lord Chancellor und bestimmt, dass dieser dreierlei beachten muss: erstens die Notwendigkeit zur Verteidigung der richterlichen Unabhängigkeit, zweitens die Notwendigkeit zur Bereitstellung der – für die Ausübung der richterlichen Aufgaben – erforderlichen Unterstützung und drittens die Notwendigkeit zur angemessenen Vertretung des öffentlichen Interesses bei Entscheidungen in Fragen, die Rechtsprechung und Rechtspflege betreffen.

403 Allerdings wurden in der englischen Rechtsgeschichte nach und nach einzelne richterliche (Schutz-)Rechte kodifiziert, die dem Bereich der richterlichen Unabhängigkeit zugeordnet werden können, siehe H. Brooke, The history of judicial independence in England and Wales, in: European Human Rights Law Review 5 (2015), S. 446 ff. 404 Stevens, Judges (Fn. 402), S. 9; S. Shetreet/S. Turenne, Judges on Trial. The Independence and Accountability of the English Judiciary, 2. Aufl. 2013, S. 29. 405 D. Woodhouse, The Constitutional Reform Act 2005 – defending judicial independence the English way, in: International Journal of Constitutional Law 5 (2007), S. 153 (153); S. Turenne, Judicial Independence in England and Wales, in: A. Seibert-Fohr (Hrsg.), Judicial Independence in Transition, 2012, S. 147 (147); Le Sueur/Sunkin/Murkens, Law (Fn. 385), S. 588 ff.

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b) Regelungsinhalt Die schriftliche Fixierung des Unabhängigkeitsprinzips hat allerdings nichts daran geändert, dass der genaue Inhalt des Prinzips ausgesprochen vage bleibt406. Dies gilt weniger für den persönlichen Anwendungsbereich [aa)], aber umso mehr für die sachliche Reichweite und dabei in besonderem Maße für die Frage, ob das englische Recht auch die kollektive Unabhängigkeit der Judikative schützt oder sich – wie das deutsche Recht – auf den Schutz des individuellen Richters beschränkt [bb)]. aa) Persönlicher Anwendungsbereich Vom Schutz der richterlichen Unabhängigkeit sind in England heute alle Richter umfasst und zwar ohne Rücksicht darauf, ob sie ihre Tätigkeit an Gerichten oder Tribunalen ausüben. Nach sec. 3 (7) CRA 2005 zählen zu den Richtern, deren Unabhängigkeit zu schützen ist, zunächst die Richter des Supreme Court. Hinzu kommen alle Richter, die an den nach dem Recht des Vereinigten Königreichs eingerichteten Gerichten tätig sind, sowie die Richter der internationalen Gerichte. Außen vor blieben zunächst die Richter, die an Tribunalen tätig sind. Allerdings wurden auch diese im Jahr 2007 durch sec. 1 Tribunals, Courts and Enforcement Act (TCEA 2007) zum persönlichen Anwendungsbereich von sec. 3 CRA 2005 hinzugefügt407. Nach dem durch sec. 1 TCEA 2007 neu eingefügten sec. 3 (7 A) CRA 2005 zählen zu den Richtern i.S.d. sec. 3 CRA 2005 nun auch die Richter an den Tribunalgerichten. bb) Sachliche Reichweite Wie weit der Schutz der richterlichen Unabhängigkeit in sachlicher Hinsicht reicht, ist nicht abschließend geklärt408. Insbesondere existiert im englischen Recht keine ausdrückliche Regelung, die die Reichweite in abstrakter Weise festlegt409. Es herrscht zwar Einigkeit darüber, dass die richterliche Unabhängigkeit den einzelnen Richter gegen unzulässige Einflussnahme von Außen schützen soll410. Im Einzelnen wird der Inhalt der Unabhängigkeitsgarantie aber eher kasuistisch und anhand 406 Masterman, Separation (Fn. 392), S. 207 („elusive concept“); ebenso Woodhouse, Reform (Fn. 405), S. 164. 407 Auch insoweit zeigt sich die zunehmende Gleichbehandlung von Richtern und Tribunalsrichtern. 408 Cownie/Bradney/Burton, System (Fn. 401), S. 157; Le Sueur/Sunkin/Murkens, Law (Fn. 385), S. 586. 409 Woodhouse, Reform (Fn. 405), S. 157; G. Gee/R. Hazell/K. Malleson/P. O’Brien, The politics of judicial independence in the UK’s changing constitution, 2015, S. 4. 410 Elliott/Thomas, Law (Fn. 78), S. 258; Cownie/Bradney/Burton, System (Fn. 401), S. 157; Blackburn, Law (Fn. 383), § 130; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 10.

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einzelner möglicher Bestandteile diskutiert. Zu diesen Bestandteilen sollen etwa die Richterernennung nach Leistung411, ein sicheres Amt412, ein angemessenes Einkommen413 oder auch die Immunität gegenüber Ansprüchen, die sich aus der Richtertätigkeit ergeben414, zählen. Darüber hinaus sollen die Richter selbst zum Schutz der richterlichen Unabhängigkeit beitragen, indem sie unparteiisch agieren und jeden Anschein von Parteilichkeit vermeiden415. Dies beinhaltet nach verschiedenen Stellungnahmen die Verpflichtung, nicht parteipolitisch aktiv zu werden416 oder sich an öffentlichen Debatten zu beteiligen417, sowie die Verpflichtung, kein Regierungsamt wahrzunehmen418 und sich nicht vom öffentlichen Druck zu populären Entscheidungen hinreißen zu lassen419. Gerade anhand des Punktes „Beteiligung an öffentlichen Debatten“ lässt sich verdeutlichen, dass der Inhalt der Unabhängigkeitsgarantie im Laufe der Zeit Veränderungen unterworfen ist420. Nach den ab 1955 geltenden Kilmuir Rules421 sollten Richter sich überhaupt nicht an öffentlichen Debatten beteiligen422. Hier hat sich eine Entwicklung hin zu größerer Offenheit vollzogen423: So erhebt der aktuelle Guide to Judicial Conduct424 ausdrücklich keine Einwände gegen die Beteiligung an öffentlichen Debatten, falls diese sich um die Arbeit der Gerichte, die richterliche Unabhängigkeit oder die Rechtspflege drehen425. 411

Blackburn, Law (Fn. 383), § 130. P. Darbyshire, Darbyshire on the English Legal System, 11. Aufl. 2014, Rn. 14-013; Elliott/Thomas, Law (Fn. 78), S. 259; Syrett, Foundations (Fn. 392), S. 185. 413 Cownie/Bradney/Burton, System (Fn. 401), S. 157 f.; Darbyshire, Darbyshire (Fn. 412), Rn. 14-014; Syrett, Foundations (Fn. 392), S. 185. 414 Cownie/Bradney/Burton, System (Fn. 401), S. 158; Syrett, Foundations (Fn. 392), S. 185. 415 Blackburn, Law (Fn. 383), § 130; Darbyshire, Darbyshire (Fn. 412), Rn. 14-023. 416 Cownie/Bradney/Burton, System (Fn. 401), S. 158; Darbyshire, Darbyshire (Fn. 412), Rn. 14-015; Syrett, Foundations (Fn. 392), S. 184. 417 Syrett, Foundations (Fn. 392), S. 184. 418 Cownie/Bradney/Burton, System (Fn. 401), S. 158. 419 N. Andrews, Judicial Independence: The British Experience, in: Shetreet/Forsyth, Culture (Fn. 47), Kapitel 24, S. 361 (370). 420 Siehe auch Woodhouse, Reform (Fn. 405), S. 157 u. 164 („a key characteristic of the concept is its fluidity“). 421 Benannt nach dem damals amtierenden Lord Chancellor Kilmuir und zurückgehend auf einen Brief Kilmuirs an den damaligen Direktor der BBC – abgedruckt in: Public Law 1986, S. 383 ff. 422 Public Law 1986, S. 385. 423 Elliott/Thomas, Law (Fn. 78), S. 260 f.; Syrett, Foundations (Fn. 392), S. 184. 424 Guide to Judicial Conduct 2016, der die Richter nicht bindet, ihnen aber in Fragen des richterlichen Verhaltens Hilfestellungen liefern soll (siehe S. 3), abzurufen unter https://www.ju diciary.gov.uk/wp-content/uploads/2010/02/guidance-judicial-conduct-v2016-update.pdf (8. 9. 2017). 425 So § 8.2.1. des Guide to Judicial Conduct 2016. 412

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Kap. 2: Vorgaben für die Gerichtsverwaltung

Alle bisher besprochenen Punkte befassen sich mit der Unabhängigkeit des einzelnen Richters. Ob darüber hinaus auch die institutionelle Unabhängigkeit der Judikative dem Schutz der richterlichen Unabhängigkeit unterfällt, zählt zu den kontroversesten Fragen, die sich in Bezug auf die Unabhängigkeitsgarantie stellen. Traditionell wird auch in England davon ausgegangen, dass vom Schutz der richterlichen Unabhängigkeit nur die individuellen Richter umfasst sind426. Allerdings finden sich, insbesondere auf richterlicher Seite, Stimmen, die sich für eine institutionelle Unabhängigkeit der Judikative stark machen427. Einige Autoren sehen in den Entwicklungen der vergangenen Jahre eine Stärkung dieser Unabhängigkeit: Danach haben die Schaffung eines Supreme Court sowie die Reform des Amts des Lord Chancellor und des Tribunalsystems428 zu einer größeren institutionellen Unabhängigkeit der Judikative geführt429. c) Schutzrichtungen Dass sich die richterliche Unabhängigkeit gegen exekutive und legislative Ingerenzen wendet, steht außer Frage. In Deutschland ist darüber hinaus mittlerweile ganz herrschend anerkannt, dass das Prinzip der richterlichen Unabhängigkeit auch im Verhältnis der Richter zur Judikative gilt430. Gleiches gilt in zunehmenden Maße auch für England. Dort beschränken sich zumindest einige der Autoren, die sich umfassender mit der richterlichen Unabhängigkeit befassen, nicht darauf, den Schutz der richterlichen Unabhängigkeit vor legislativen und exekutiven Eingriffen herauszustellen. Stattdessen wird wird von diesen Autoren auch die judikative Schutzrichtung der richterlichen Unabhängigkeit betont431.

426 Dies konstatieren Cownie/Bradney/Burton, System (Fn. 401), S. 158; ebenso Darbyshire, Darbyshire (Fn. 412), Rn. 14-012; siehe auch die Ausführungen von K. Malleson, The New Judiciary: The Effects of Expansion und Activism, 1999, S. 45 ff.; zusammenfassend noch Masterman, Separation (Fn. 392), S. 210 f. 427 Deutlich etwa der ehemalige Präsident des Supreme Court N. Phillips, Judicial Independence & Accountability: AView from the Supreme Court, 2011, S. 1, abzurufen unter http:// www.ucl.ac.uk/constitution-unit/events/judicial-independence-events/lord-phillips-transcript. pdf (8. 9. 2017). 428 Siehe dazu J. Jansing, Verwaltungsrechtsschutz durch tribunals in England, 2013, S. 223 ff. 429 In diesem Sinne Elliott/Thomas, Law (Fn. 78), S. 253 ff.; Masterman, Separation (Fn. 392), S. 210 ff.; L. Neudorf, The Supreme Court and the new judicial independence, in: Cambridge Journal of International and Comparative Law 1 (2012), S. 25 (29 f.); R. Hazell, Judicial independence and accountability in the UK have both emerged stronger as a result of the Constitutional Reform Act 2005, in: Public Law 2015, S. 198 (201 f.); a.A. wohl Woodhouse, Reform (Fn. 405), S. 157 („What is clear is that the [Constitutional Reform A]ct does not support the notion that judicial independence requires institutional autonomy.“). 430 Siehe oben S. 78. 431 Ausführlich D. Heydon, Threats to judicial independence: the enemy within, in: Law Quarterly Review 129 (2013), S. 205 ff.; ebenso Malleson, Judiciary (Fn. 426), S. 94; deutli-

C. Vorgaben des englischen Rechts

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3. Verantwortlichkeit für richterliches Handeln – Judicial Accountability Vielfach wird auf englischer Seite betont, dass das Prinzip der richterlichen Unabhängigkeit nicht für sich allein stehen darf, sondern zwingend einhergehen muss mit der sog. judicial accountability (etwa: Verantwortlichkeit für richterliches Handeln)432. Traditionell wurde unter dem Prinzip der accountability vor allem zweierlei verstanden: Die Verantwortlichkeit der Minister gegenüber dem britischen Parlament und die Verantwortlichkeit der (gewählten) Parlamentarier gegenüber dem Wahlvolk433. Dieses traditionell enge Verständnis gilt heute als überholt – statt dessen wird das Prinzip heute wesentlich umfassender verstanden434 : Danach sollen alle, die Staatsgewalt ausüben, für die Art und Weise ihrer Ausübung zur Verantwortung gezogen werden können435. Dieses weitere Verständnis kann die Judikative, die aufgrund ihrer Unabhängigkeit ohnehin größere Freiheiten genießt, notwendigerweise – und mittlerweile auch anerkanntermaßen436 – nicht ausnehmen. Für die Judikative haben sich eine Reihe von Mechanismen entwickelt, die bestimmen, auf welchem Wege sie Verantwortung für ihr Handeln übernimmt. Dabei ist zu unterscheiden zwischen Mechanismen, die zum Bereich der sog. explanatory accountability zählen und solchen, die der sog. sacrificial accountability zugeordnet werden437. In beiden Bereichen können die Mechanismen ein weiteres chen Nachholbedarf im Sinne einer Stärkung der formellen Schutzmechanismen gegen judikative Ingerenzen sieht Turenne, Independence (Fn. 405), S. 164, 183. 432 Malleson, Judiciary (Fn. 426), S. 37 ff.; A. Le Sueur, Developing mechanisms for judicial accountability in the UK, in: Legal Studies 24 (2004), S. 73 (74); D. Woodhouse, The constitutional and political implications of a United Kingdom Supreme Court, in: Legal Studies 24 (2004), S. 134 (155); Stevens, Judges (Fn. 402), S. 87; Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 404), S. 2; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 409), S. 5, 16 ff.; zum mitunter spannungsgeladenen Verhältnis der beiden Prinzipien siehe auch G. Drewry/D. Oliver, Parliamentary accountability for the administration of justice, in: D. Oliver/G. Drewry (Hrsg.), The Law and Parliament, 1998, Kapitel 3, S. 33 ff. 433 Le Sueur, Mechanisms (Fn. 432), S. 74; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 409), S. 16 f.; ausführlich zur traditionellen ministerialen Verantwortlichkeit D. Woodhouse, Ministers an Parliament. Accountability in Theory and Practice, 1998, S. 3 ff. 434 Le Sueur, Mechanisms (Fn. 432), S. 73 f.; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 409), S. 16 f. 435 Le Sueur, Mechanisms (Fn. 432), S. 74; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 409), S. 19. 436 A. Le Sueur, Parliamentary Accountability and the Judicial System, in: N. Bamforth/ P. Leyland (Hrsg.), Accountability in the Contemporary Constitution, 2013, Kapitel 9, S. 200 (201); beispielhaft für die überholte, das Prinzip der accountability in Bezug auf die Judikative einschränkende, Sichtweise R. Cooke, Empowerment and Accountability: The Quest for Administrative Justice, in: Commonwealth Law Bulletin 18 (1992), S. 1326 (1331): „Judicial accountability has to be mainly a matter of self-policing […]“. 437 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 409), S. 18 ff.; Woodhouse, Implications (Fn. 432), S. 150 nennt darüber hinaus die sog. amendatory accountability, die den gerichtlichen Instanzenzug umfassen und auf diesem Wege zur richterlichen Verantwortlichkeit bei-

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Kap. 2: Vorgaben für die Gerichtsverwaltung

Mal danach unterschieden werden, ob sie auf die Verantwortlichkeit der Judikative als Kollektiv oder die des einzelnen Richters abzielen438. Beispiele für die explanatory accountability sind immer dort zu finden, wo sich einzelne Richter oder die Richterschaft als solche gegenüber der Öffentlichkeit oder übergeordneten Richtern für ihr Handeln erklären. Dies kann auf Wegen geschehen, die aus Sicht der Unabhängigkeitsgarantie absolut unproblematisch erscheinen, wie etwa in Form der Veröffentlichung von Urteilsgründen. Wenig problematisch und aus Transparenzgesichtspunkten umso erfreulicher sind auch die regelmäßigen Veröffentlichungen von Jahresberichten durch den Lord Chief Justice und den Supreme Court439. Deutlich mehr Konfliktpotenzial tritt zu Tage, wenn sich der einzelne Richter, insbesondere im Rahmen eines Disziplinarverfahrens, Vorgesetzten gegenüber erklären muss oder hochrangige Richter als Vertreter der Richterschaft von Parlamentsausschüssen, sog. select committees, befragt werden440. In solchen Fällen sind die Übergänge zur sacrificial accountability fließend: Diese stellt Sanktionsmittel bereit, die immer dann zum Einsatz kommen können, wenn für fehlerhaftes Handeln keine ausreichende Erklärung gefunden werden konnte441. Naturgemäß birgt dieser Bereich der judicial accountability großen Raum für Konflikte mit der richterlichen Unabhängigkeit. Um die sacrificial accountability im richterlichen Bereich nicht zugunsten der richterlichen Unabhängigkeit völlig leerlaufen lassen zu müssen, wurden in das richterliche Disziplinarrecht unterschiedliche Mechanismen zum Schutz der richterlichen Unabhängigkeit implementiert. Zu den wohl bekanntesten zählt der Act of Settlement, der schon 1701 festlegte, dass Richter nur mit Zustimmung beider Parlamentskammern ihres Amtes enthoben werden können. Auch die noch sehr junge Formalisierung der richterlichen Disziplinarrechts442 trägt zum Schutz der richterlichen Unabhängigkeit bei.

tragen soll; Malleson, Judiciary (Fn. 426), S. 38 ff. unterscheidet zwischen hard und soft mechanisms. 438 Le Sueur, Mechanisms (Fn. 432), S. 78 f. 439 Le Sueur, Accountability (Fn. 436), S. 206 fasst diesbezüglich zusammen: „Transparency has swept through the judicial system in recent years.“ – eine Verpflichtung zur Veröffentlichung solcher Berichte besteht nach sec. 54 CRA 2005 nur für den Supreme Court. 440 Umfassend zum Letztgenannten Le Sueur, Accountability (Fn. 436), S. 207 ff. 441 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 409), S. 19. 442 Dazu unten S. 308 ff.

Kapitel 3

Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte A. Die Verwaltung der deutschen Gerichte Im folgenden Abschnitt wird die Gerichtsverwaltung der deutschen Gerichte darstellend besprochen. Dabei wird zunächst auf die Gerichte des Bundes eingegangen (I.), bevor im zweiten Teil die Landesgerichte im Fokus stehen (II.).

I. Die Gerichte des Bundes Unter den Gerichten des Bundes bildet das Bundesverfassungsgericht mit seiner besonderen Funktion und Stellung als Verfassungsorgan ein Solitär. Auch seine Verwaltung unterscheidet sich von den anderen Gerichten des Bundes ganz erheblich1. Es wird daher getrennt von den anderen Bundesgerichten und zuvörderst behandelt (1.). Die Verwaltung der anderen Bundesgerichte wird sodann im zweiten Teil thematisiert (2.). 1. Das Bundesverfassungsgericht Der hiernach zum ersten Male eingeführte Aufbau des folgenden Abschnitts zum Bundesverfassungsgericht wird sich – mit nur leichten – Abweichungen auch in den folgenden Abschnitten zu den anderen Gerichten wiederfinden. Hierbei soll in Bezug auf das jeweilige Gericht bzw. die jeweiligen Gerichte zunächst dessen bzw. deren Stellung und Funktion im judikativen Gefüge erläutert werden [a)]. Im zweiten Schritt wird der Fokus darauf gerichtet, welche Organe an der Verwaltung des jeweiligen Gerichts bzw. der Gerichte mitwirken [b)]. Der letzte und dritte Teil beschäftigt sich mit den einzelnen Aufgaben der Gerichtsverwaltung [c)].

1 Dies betont in aller Deutlichkeit etwa C. Sennekamp, Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus! Demokratieprinzip und Selbstverwaltung der Justiz, in: NVwZ 2010, S. 213 (213 f.); siehe auch F. Wittreck, Die Verwaltung der Dritten Gewalt, 2006, S. 266 ff.

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Kap. 3: Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte

a) Stellung und Funktion Wie Art. 92 GG klarstellt, ist das Bundesverfassungsgericht ein Gericht und damit Teil der Dritten Gewalt2. Zugleich ist in § 1 BVerfGG seine Stellung als Verfassungsorgan festgeschrieben3. Weitergehende Befugnisse in Bezug auf die Rechtsprechungstätigkeit lassen sich aus der Verfassungsorganqualität wohl nicht ableiten4. Ohnehin verfügt das Bundesverfassungsgericht schon über einen sehr weitgehenden Zuständigkeitsbereich, der sich nicht auf die Entscheidung der – besonders im Fokus der Öffentlichkeit stehenden – Verfassungsbeschwerden (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG) beschränkt. Über den von der Verfassungsbeschwerde ausgefüllten Bereich des Individualschutzes hinaus ist dem Bundesverfassungsgericht insbesondere auch die Kompetenz zur Entscheidung in Organstreitverfahren zugewiesen (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG). Den amerikanischen Supreme Court zum Vorbild nahmen sich die Verfassungsmütter und -väter, als sie das Bundesverfassungsgericht mit einer umfassenden Normenkontrollkompetenz ausstatteten (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2, 2a; Art. 100 GG)5. Die Karlsruher Richter haben diese Kompetenzen in den vergangenen Jahrzehnten viele Male genutzt, um aktiv in den politischen Prozess einzugreifen.

2 BVerfGE 40, 356 (360); W. Seuffert, Die Abgrenzung der Ta¨ tigkeit des Bundesverfassungsgerichts gegenüber der Gesetzgebung und der Rechtsprechung, in: NJW 1969, S. 1369 (1369); A. Voßkuhle, in: H. v. Mangoldt/F. Klein/C. Starck (Hrsg.), GG III, 6. Aufl., 2010, Art. 93 Rn. 19; H. Bethge, in: T. Maunz/B. Schmidt-Bleibtreu u. a. (Hrsg.), BVerfGG, § 1 (2016), Rn. 4; K. Schlaich/S. Korioth, Das Bundesverfassungsgericht, 10. Aufl. 2015, Rn. 26. 3 Freilich hat das Bundesverfassungsgericht bereits im ersten Jahr seines Bestehens in seinerStatus-Denkschrift deutlich gemacht, dass ihm diese Stellung schon unmittelbar durch das Grundgesetz zugewiesen sei; die Denkschrift und die späteren Bemerkungen des Gerichts zu der Denkschrift sind abgedruckt in JöR 6 (1957), 144 ff., 194 (198 ff.); dazu E. Benda/ E. Klein, Der Status des Bundesverfassungsgerichts, in: ders./ders./O. Klein, Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl. 2012, § 4 Rn. 107 ff. – Die Stellung als Verfassungsorgan ist heute allgemein anerkannt; siehe etwa C. Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, 3. Aufl. 1991, § 2 Rn. 13; G. Roellecke, Roma locuta – Zum 50-jährigen Bestehen des BVerfG, in: NJW 2001, S. 2924 (2927 f.); Bethge (Fn. 2), § 1 Rn. 16 ff.; A. Hopfauf, in: B. Schmidt-Bleibtreu/ H. Hofmann/H.-G. Henneke (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz, 13. Aufl. 2014, Vorb. v. Art. 92 Rn. 91; Schlaich/Korioth, Bundesverfassungsgericht (Fn. 2), Rn. 27. 4 Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht (Fn. 3), § 2 Rn. 13; J. Wieland, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, 2. Aufl. 2008, Art. 93 Rn. 30; Voßkuhle (Fn. 2), Art. 93 Rn. 29; Bethge (Fn. 2), § 1 Rn. 34 f.; Hopfauf (Fn. 3), Art. 93 Rn. 35, Art. 94 Rn. 64; Schlaich/ Korioth, Bundesverfassungsgericht (Fn. 2), Rn. 31 ff. 5 B. Pieroth, Amerikanischer Verfassungsexport nach Deutschland, in: NJW 1989, S. 1333 (1337); J. Limbach, Das Bundesverfassungsgericht und der Grundrechtsschutz in Europa, in: NJW 2001, S. 2913 (2913); beide betonen allerdings, dass die Normenkontrollkompetenz des Bundesverfassungsgerichts noch wesentlich weiter reicht, als jene des Supreme Court; siehe auch G. Casper, Zur Rolle der Verfassungsgerichtsbarkeit in der Bundesrepublik und den Vereinigten Staaten, in: DÖV 1976, S. 695 ff., der insoweit zwischen „Verwerfungsmonopol“ des Bundesverfassungsgerichts und „Interpretationsmonopol“ des Supreme Court unterscheidet.

A. Die Verwaltung der deutschen Gerichte

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Nicht umsonst wurde die Titulierung als „Ersatzgesetzgeber“ zum geflügelten Wort6 und die Frage nach dem „judicial self-restraint“ zum vieldiskutierten Thema7. Die für den Bereich der Gerichtsverwaltung relevanteste Folge des Status als oberstes Verfassungsorgan ist die Geschäftsordnungsautonomie des Bundesverfassungsgerichts8. So ist es neben Grundgesetz und Bundesverfassungsgerichtsgesetz vor allem die Geschäftsordnung, die Regelungen zur Verwaltung des Bundesverfassungsgerichts trifft. b) Organe der Gerichtsverwaltung Die Gerichtsverwaltung am Bundesverfassungsgericht obliegt heute in erster Linie den Verfassungsrichtern selbst. Damit hat sich das Bundesverfassungsgericht – seiner Stellung als Verfassungsorgan entsprechend – vollständig von der anfänglichen ressortmäßigen Abhängigkeit vom Bundesjustizministerium emanzipiert9. Die Leitung der Gerichtsverwaltung wird dabei vom Präsidenten und dem Plenum der Richter zusammen wahrgenommen (§ 1 Abs. 1 GO BVerfG). Das Plenum berät und beschließt über den Haushalt des Gerichts, entscheidet über alle Fragen, die die Richter unmittelbar betreffen und legt – soweit erforderlich – die allgemeinen Grundsätze für die Verwaltung des Gerichts fest (§ 1 Abs. 2 GO BVerfG). Der Präsident führt die Beschlüsse des Plenums aus und leitet die Verwaltung in allen Fragen, die nicht von grundsätzlicher Bedeutung sind (§ 1 Abs. 3 GO BVerfG). Bestimmte Geschäfte der laufenden Verwaltung kann der Präsident dem Direktor beim Bundesverfassungsgericht zur selbstständigen Erledigung überlassen (§§ 14, 15 Abs. 1 GO BVerfG); hiervon macht er in der Praxis regelmäßig Gebrauch10. Im 6 Siehe nur U. Steiner, Der Richter als Ersatzgesetzgeber. Richterliche Normenkontrolle – Erfahrungen und Erkenntnisse, in: NJW 2001, S. 2919 ff.; A. Götz/L. Schneider, Das Bundesverfassungsgericht als Ersatzgesetzgeber, in: DVBl. 2012, S. 145 (146 ff.). 7 Siehe etwa R. Lamprecht, Oligarchie in Karlsruhe: Über die Erosion der Gewaltenteilung, in: NJW 1997, S. 3272 (3273 f.); ders., Vom Untertan zum Bürger – Wie das Bonner Grundgesetz an seinem Karlsruher „Über-Ich“ gewachsen ist, in: NJW 2009, S. 1454 (1456); R. Wahl, Elemente der Verfassungsstaatlichkeit, in: JuS 2001, S. 1041 (1046). 8 Dem 1986 in das BVerfGG eingefügten § 1 Abs. 3, nach dem sich das BVerfG eine Geschäftsordnung gibt, wird dementsprechend ganz herrschend nur deklaratorische Bedeutung zugemessen; so W. R. Wand, Fragen zu einer Geschäftsordnung des Bundesverfassungsgerichts, in FS Gebhard Müller, 1970, S. 563 (566 f., 573); ders., Befugnisse der Gerichtsverwaltung und Aspekte der Vorprüfung im Verfassungsbeschwerdeverfahren, in: NJW 1984, S. 950 (952); H. Simon, Verfassungsgerichtsbarkeit, in: E. Benda/W. Maihofer/H.-J. Vogel (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl. 1994, § 34 Rn. 28; D. C. Umbach, in: ders./T. Clemens/F.-W. Dollinger (Hrsg.), BVerfGG, 2. Aufl. 2005, § 1 Rn. 43 f.; Bethge (Fn. 2), § 1 Rn. 60; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/ders., Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 13. Aufl. 2014, Art. 93 Rn. 2; kritisch Schlaich/Korioth, Bundesverfassungsgericht (Fn. 2), Rn. 28. 9 G. Leibholz, Der Status des Bundesverfassungsgerichts, in: Bundesverfassungsgericht (Hrsg.), Das Bundesverfassungsgericht, 1963, S. 61 (80); Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 274. 10 Umbach (Fn. 8), Art. 1 Rn. 49.

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Kap. 3: Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte

Übrigen sieht § 15 Abs. 1 Satz 1 GO BVerfG vor, dass der Direktor beim Bundesverfassungsgericht als Verwaltungsleitung im Auftrag des Präsidenten handelt. Zudem unterstützt er gemeinsam mit der Abteilungsleitung „Justizverwaltung“ insbesondere die Vorsitzenden der Senate bei der Erledigung der Senatsgescha¨ fte (§ 12 Abs. 1 GO BVerfG). c) Aufgaben der Gerichtsverwaltung Im folgenden Abschnitt werden die Aufgaben der Gerichtsverwaltung am Bundesverfassungsgericht behandelt. Dabei wird zunächst darauf eingegangen, wer den Haushalt des Gerichts festlegt und wer die Verantwortung für die Finanzverwaltung trägt [aa)]. Sodann wird die Geschäftsverteilung am Bundesverfassungsgericht thematisiert [bb)]. Ausführlicher besprochen wird sodann die richterliche Personalverwaltung bevor kurz auf die Mitarbeiter des Gerichts eingegangen wird [cc)]. Obwohl im eigentlichen Sinne noch Personalverwaltung, soll den Themen Dienstaufsicht und Disziplinarwesen aufgrund ihrer Bedeutung ein eigener Abschnitt gewidmet werden [dd)]. Zuletzt soll noch auf einzelne Fragen der Sach- [ee)] und Ablaufverwaltung [ff)] eingegangen werden. aa) Haushalt und Finanzverwaltung Als konkrete Folge seiner Verfassungsorganqualität stellt das Bundesverfassungsgericht seinen Haushaltsplan selbstständig auf11. Das Plenum des Bundesverfassungsgerichts beschließt über den Haushaltsplan des Gerichts (§ 1 Abs. 2 GO BVerfG). Sofern dieser Voranschlag nicht unverändert in den Entwurf der Bundesregierung für den Gesamthaushalt aufgenommen wird, ist er dem Bundestag dennoch in seiner unveränderten Form zuzuleiten (§ 29 Abs. 3 BHO; sog. Doppelvorlage)12. Im vom Bundestag beschlossenen Gesamthaushaltsplan ist der Haushalt des Bundesverfassungsgerichts als Einzelplan an Stelle 19 ausgewiesen. Die danach zur Verfügung stehenden Finanzmittel verwaltet das Bundesverfassungsgericht in eigener Verantwortung13. bb) Geschäftsverteilung Die Geschäftsverteilung am Bundesverfassungsgericht erfolgt in zwei Stufen. Auf der ersten Stufe wird bestimmt, welcher Senat für die eingegangene Sache zuständig ist. Die Zuständigkeiten der Senate und damit die Vorgaben für die Verteilung der Geschäfte zwischen den Senaten wurden in § 14 Abs. 1 bis 3 BVerfGG 11

S. Detterbeck, in: M. Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, 7. Aufl. 2014, Art. 93 Rn. 8. Gleichfalls hat der Bundesfinanzminister dem Bundeskabinett den unveränderten Voranschlag zuzuleiten, wenn er bei der Aufstellung des Entwurfs für den Gesamthaushaltsplan von diesem abweicht, vgl. § 28 Abs. 3 BHO. 13 Hopfauf (Fn. 3), Art. 94 Rn. 67. 12

A. Die Verwaltung der deutschen Gerichte

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gesetzlich festgeschrieben. Allerdings kann das Plenum des Bundesverfassungsgerichts nach § 14 Abs. 4 BVerfGG von diesen Regelungen abweichen, wenn dies infolge einer nicht nur vorübergehenden Überlastung eines Senats unabweislich geworden ist. Von dieser Ermächtigung hat das Bundesverfassungsgericht mehrfach Gebrauch gemacht, sodass heute für die Geschäftsverteilung zwischen den Senaten eine parallele Betrachtung des Gesetzes und der nachfolgenden Plenumsbeschlüsse notwendig geworden ist14. Bestehen Zweifel darüber, welcher Senat im konkreten Fall zuständig ist, entscheidet nach § 14 Abs. 5 BVerfGG der sog. Sechserausschuss15. Dieser setzt sich zusammen aus dem Präsidenten, dem Vizepräsidenten und vier Richtern, von denen je zwei von jedem Senat für die Dauer des Geschäftsjahres berufen werden. Nachdem die Sache einem der beiden Senate zugewiesen wurde, folgt auf der zweiten Stufe die Geschäftsverteilung innerhalb der Senate. Nach § 20 Abs. 1 Satz 1 GO BVerfG beschließen die Senate vor Beginn eines Geschäftsjahres, nach welchen Grundsätzen die Verfahren auf die Mitglieder des Gerichts einschließlich der Vorsitzenden zur Berichterstattung zu verteilen sind. Die Senatsvorsitzenden stellen sodann in den konkreten Fällen fest, wer für die Berichterstattung zuständig ist (§ 20 Abs. 2 Satz 1 GO BVerfG). cc) Personalverwaltung Auch in der Personalverwaltung gibt es eine Reihe von Besonderheiten gegenüber der Verwaltung der anderen Bundesgerichte. Diese betreffen zunächst die Richter (1), aber auch die Mitarbeiter des Bundesverfassungsgerichts (2). (1) Richter In Bezug auf die Personalverwaltung der Richter des Bundesverfassungsgerichts soll zunächst erörtert werden, welche persönlichen Anforderungen potenzielle Verfassungsrichter erfüllen müssen, um in den Kreis der sechzehn Richter aufgenommen zu werden (a). Sodann soll auf den für die Richter geltenden Bestellmodus eingegangen werden (b), bevor die Länge ihrer Amtszeit thematisiert wird (c). Zuletzt sollen noch die Besoldung der Verfassungsrichter (d) und die Gründe für die Beendigung dieses Richteramts behandelt werden (e). (a) Persönliche Anforderungen an die Richter und Vorgaben für die Zusammensetzung der Senate Die formellen Anforderungen, die die Kandidaten für die Wahl zum Bundesverfassungsrichter erfüllen müssen, regelt § 3 BVerfGG. Nach Abs. 1 dieser Vor14 O. Klein, Die Spruchkörper, in: Benda/Klein/Klein, Verfassungsprozessrecht (Fn. 3), § 6 Rn. 148 ff.; Schlaich/Korioth, Bundesverfassungsgericht (Fn. 2), Rn. 38. 15 Siehe hierzu Klein, Spruchkörper (Fn. 14), Rn. 152 f.

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Kap. 3: Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte

schrift müssen die Richter das 40. Lebensjahr vollendet haben, zum Bundestag wählbar sein und sich schriftlich zur Übernahme des Amtes bereit erklärt haben. Abs. 2 verlangt außerdem, dass die Verfassungsrichter die Befähigung zum Richteramt besitzen oder im Gebiet der ehemaligen DDR die Befähigung als Diplomjurist erworben haben und nach Maßgabe des Einigungsvertrages einen gesetzlich geregelten juristischen Beruf aufnehmen dürfen. Zum Richteramt befähigt sind Personen, die die erste juristische Prüfung und die zweite Staatsprüfung bestanden haben, sowie Professoren der Rechte an einer deutschen Universität (§§ 5, 7 DRiG). Auf den Richterbänken des Bundesverfassungsgerichts herrscht danach – anders als an der Mehrzahl der Landesverfassungsgerichte16 – ein Juristenmonopol17. Zwar legt das BVerfGG in § 2 Abs. 1, 2 fest, dass das Bundesverfassungsgericht aus zwei Senaten mit je acht Richtern besteht, wie sich die Senate im Einzelnen zusammensetzen – ob beispielsweise Hochschullehrer oder Berufsrichter die Mehrheit bilden – ist aber weitgehend den wahlberechtigten Verfassungsorganen selbst überlassen. Eine Einschränkung ergibt sich allein aus § 2 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG, der vorsieht, dass drei Richter jedes Senats Richter der obersten Bundesgerichte gewesen sein müssen18. (b) Bestellung Die Regelungen, die das Grundgesetz zur Wahl der Richter des Bundesverfassungsgerichts trifft, sind rudimentär. So bestimmt Art. 94 Abs. 1 Satz 2 GG, dass die Richter des Bundesverfassungsgerichts je zur Hälfte vom Bundestag und vom Bundesrat gewählt werden. Indem der Verfassunggeber die Wahl der Richter in die Hände der Gesetzgebungsorgane gelegt hat, wird den Richtern ein vergleichsweise hoher Grad an personeller Legitimation vermittelt19. Im Übrigen bleiben aber alle 16

R. Wassermann, Nichtjuristen als Verfassungsrichter – zum Fall Dahn, in: NJW 1999, S. 471 (471); siehe auch unten S. 162. 17 Ebenso mit dem Grundgesetz vereinbar wären Regelungen, wonach Laien zu Bundesverfassungsrichtern werden können; siehe K. Stüwe, Die Opposition im Bundestag und das Bundesverfassungsgericht, 1997, S. 110; K. J. Grigoleit, Bundesverfassungsgericht und deutsche Frage, 2004, S. 61; P. Heinrichsmeier, in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG (Fn. 8), § 3 Rn. 7; Hopfauf (Fn. 3), Art. 94 Rn. 8; Schlaich/Korioth, Bundesverfassungsgericht (Fn. 2), Rn. 41; ganz mehrheitlich wird allerdings angenommen, dass sich die einfachgesetzliche Entscheidung für ein „reines Juristengericht“ bewährt hat; so etwa K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, 1980, S. 360; W. K. Geck, Wahl und Amtsrecht der Bundesverfassungsrichter, 1986, S. 16 f.; Heinrichsmeier (Fn. 17), § 3 Rn. 8; Wieland (Fn. 4), Art. 94 Rn. 8; D. Hömig, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu, BVerfGG (Fn. 2), § 3 (2011), Rn. 9; Hopfauf (Fn. 3), Art. 94 Rn. 21. 18 § 2 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG konkretisiert damit die Vorschrift des Art. 94 Abs. 1 Satz 1 GG, die sich auf die Festlegung beschränkt, dass das BVerfG „aus Bundesrichtern und anderen Mitgliedern“ zu bestehen habe. 19 U. Kischel, Amt, Unbefangenheit und Wahl der Bundesverfassungsrichter, in: J. Isensee/ P. Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III, 3. Aufl. 2005, § 69 Rn. 5; den Beitrag, den das spezielle Wahlverfahren zur demokratischen Legitimation der Richter am Bundesverfassungsgericht leistet, betonen auch Voßkuhle (Fn. 2), Art. 94 Rn. 8; Detterbeck (Fn. 11), Art. 94 Rn. 2; Hopfauf (Fn. 3), Art. 94 Rn. 31.

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Regelungen zu den Wahlmodalitäten, wie auch zur Bestimmung von Präsident und Vizepräsident, der Entscheidung durch den einfachen Gesetzgeber überlassen. Dieser konkretisierte zunächst Art. 94 Abs. 1 Satz 2 GG insoweit, als er in § 5 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG festlegte, dass die Richter nicht wie üblich auf eine Stelle am Gericht, sondern auf eine Stelle entweder im Ersten oder im Zweiten Senat gewählt werden. Die Wahl der Richter durch den Bundestag ist in § 6 BVerfGG, die durch den Bundesrat in § 7 BVerfGG geregelt. Nach der bis einschließlich 29. Juni 2015 geltenden Fassung des § 6 Abs. 1 BVerfGG wurden die vom Bundestag zu berufenden Richter in indirekter Wahl gewählt. Dazu wählte der Bundestag aus seiner Mitte und nach den Regeln der Verhältniswahl einen zwölfköpfigen Wahlausschuss. Dieser Ausschuss wählte wiederum die von Seiten des Bundestags zu bestimmenden Richter des Bundesverfassungsgerichts. Die indirekte Wahl stieß insbesondere mit Blick auf den Wortlaut des Art. 94 Abs. 1 Satz 2 GG, die fehlende Transparenz, die angeblich mangelnde demokratische Legitimation der Richter und die fehlende Beteiligung aller Abgeordneten auf verfassungsrechtliche Bedenken20. Das Bundesverfassungsgericht selbst und Teile der Literatur hielten sie aber für verfassungsgemäß21. Der Gesetzgeber griff die Kritik auf und führte mit der Neufassung des § 6 Abs. 1 BVerfGG zum 30. Juni 2015 die Wahl der Richter durch das Plenum des Bundestags ein. Der Wahlausschuss behält zwar seinen Namen, wird in Zukunft aber nur noch Wahlvorschläge machen. Keinen Anlass für ähnliche Reformtendenzen gab die Verfassungsrichterwahl durch den Bundesrat: Nach § 7 BVerfGG 20 Geck, Wahl (Fn. 17), S. 24 f., 33 ff.; U. Preuß, Die Wahl der Mitglieder des BVerfG als verfassungsrechtliches und -politisches Problem, in: ZRP 1988, S. 389 (390); J. Pietzcker/ D. Pallasch, Verfassungswidrige Bundesverfassungsrichterwahl? – Ein Bericht über eine öffentlich-rechtliche Hausarbeit, in: JuS 1995, S. 511 (512 ff.); H.-P. Schneider, Der Schuster und seine Leisten – Brauchen wir ein „Fachgericht für Verfassungsrecht“?, in: NJW 1997, S. 2030 (2031 f.); S. U. Pieper, Verfassungsrichterwahlen, 1998, S. 29 ff.; B. Großfeld, Zur Stellung des Bundesverfassungsgerichts im Grundgesetz, in: NJW 1998, S. 3544 (3545); Kischel (Fn. 19), § 69 Rn. 48 ff.; Voßkuhle (Fn. 2), Art. 94 Rn. 10; Wieland (Fn. 4), Art. 94 Rn. 14 f.; M. Sachs, Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl. 2010, Rn. 48; C. Landfried, Vorhang auf für die Bühne in Karlsruhe, in: ZRP 2011, S. 156 ff.; dies., Sollen Bundesverfassungsrichter vom Plenum gewählt werden?, in: ZRP 2012, S. 191; J. Montag, Reform der Bundesverfassungsrichterwahlen? Pro: Weder demokratisch legitimiert noch transparent, in: RuP 47 (2011), S. 140; D. Wiefelspütz, Die Bundesverfassungsrichter werden vom Deutschen Bundestag direkt gewählt, in: DÖV 2012, S. 961 ff.; Pieroth (Fn. 8), Art. 94 Rn. 1. 21 BVerfGE 131, 230 ff.; K. Kröger, Richterwahl, in: FS 25 Jahre BVerfG, Bd. I, 1976, S. 76 (91 f.); F. Klein, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu, BVerfGG (Fn. 2), § 6 (1993), Rn. 4; S. Ruppert, in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG (Fn. 8), § 6 Rn. 8 ff.; R. Scholz, Karlsruhe im Zwielicht – Anmerkungen zu den wachsenden Zweifeln am BVerfG, in: FS Stern, 1997, S. 1201 (1222 f.); H. Lechner/R. Zuck, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 6. Aufl. 2011, § 6 Rn. 2; F. Wittreck, Reform der Bundesverfassungsrichterwahlen?, in: RuP 47 (2011), S. 141; R. Scholz, Sollen Bundesverfassungsrichter vom Plenum gewählt werden?, in: ZRP 2012, S. 191; E. Klein, Die Richter, in: Benda/Klein/Klein, Verfassungsprozessrecht (Fn. 3), § 5 Rn. 132 ff.; E. M. Schnelle, Die indirekte Wahl der Bundesverfassungsrichter durch den Wahlausschuss des Bundestages vor dem Hintergrund der parlamentarischen Repräsentationsfunktion, in: NVwZ 2012, S. 1597 ff.

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werden die vom Bundesrat zu wählenden Richter seit jeher in direkter Wahl durch das Plenum des Bundesrats gewählt22. Hinsichtlich der erforderlichen Mehrheiten hat der einfache Gesetzgeber für die Wahl durch den Bundestag ebenso wie für die Wahl durch den Bundesrat das Erfordernis einer Zwei-Drittel-Mehrheit festgelegt (§ 6 Abs. 1 Satz 2 bzw. § 7 BVerfGG)23. Dieses Quorum macht Kompromisse und personelle Absprachen notwendig und trägt somit zum Schutz der politischen Minderheit bei24. Daneben kann die Wahl als Zeugnis parteiübergreifenden Vertrauens eingestuft werden25. Ein Wahlmodus, der eine einfache Mehrheit ausreichen ließe, wird dann auch als „verfassungspolitisch bedenklich“26 eingeordnet27. Allerdings sollte die konsensfördernde Wirkung der Zwei-Drittel-Mehrheit nicht überbewertet werden: Sie hat dazu geführt, dass CDU/CSU und SPD als die beiden traditionell großen politischen Parteien die Richterstellen hälftig untereinander aufgeteilt haben28. Ganz zu Recht wird die Wahlpraxis daher mit dem Begriff der „Erbhöfe“29 gekennzeichnet. Konkret haben sich die großen Parteien darauf geeinigt, drei ihrer vier Richterstellen je Senat mit „parteigebundenen“ Mitgliedern und eine Stelle mit einem „neutralen“ Mitglied zu besetzen30. Dabei können parteigebundene Kandidaten von der Gegenseite nur mit einer substantiierter Begründung abgelehnt werden, während es für die Ablehnung eines neutralen Kandidaten keiner Begründung bedarf31. Zudem hat es sich einge-

22 Zurecht wies aber schon Kischel (Fn. 19), § 69 Rn. 50 darauf hin, dass die direkte Wahl nicht dazu führte, dass das Legitimationsniveau der vom Bundesrat direkt gewählten Mitglieder höher war als das der vom Bundestag ehemals indirekt gewählten Mitglieder, denn im Gegensatz zum Bundestag ist der Bundesrat nicht direkt gewählt und damit selbst nur mittelbar legitimiert. 23 Auch für den Beschluss eines Wahlvorschlags durch den Wahlausschuss ist eine ZweiDrittel-Mehrheit erforderlich, § 6 Abs. 2 Satz 1, Abs. 5 BVerfGG. 24 Wieland (Fn. 4), Art. 94 Rn. 14; Hopfauf (Fn. 3), Art. 94 Rn. 39; Schlaich/Korioth, Bundesverfassungsgericht (Fn. 2), Rn. 44. 25 K. Bahlmann, Bedarf die Mitwirkung der Opposition bei Verfassungsrichterwahlen einer zusätzlichen verfassungsrechtlichen Absicherung?, in: ZRP 1973, S. 287 (288 f.); A. Hopfauf, Kein Präsentationsrecht bei Verfassungsrichterwahlen, in: ZRP 1994, S. 89 f.; ders. (Fn. 3), Art. 94 Rn. 39. 26 Voßkuhle (Fn. 2), Art. 94 Rn. 9. 27 Ganz ähnlich Detterbeck (Fn. 11), Art. 94 Rn. 4, der das qualifizierte Mehrheitserfordernis für „verfassungspolitisch notwendig“ hält; strenger Klein (Fn. 21), § 5 Rn. 129 demzufolge gegen ein Abweichen hiervon „verfassungsrechtliche Bedenken“ bestehen. 28 Zu dieser Wahlpraxis siehe etwa Kischel (Fn. 19), § 69 Rn. 21; Voßkuhle (Fn. 2), Art. 94 Rn. 14; Schlaich/Korioth, Bundesverfassungsgericht (Fn. 2), Rn. 45. 29 Hopfauf, Präsentationsrecht (Fn. 25), S. 89. 30 E.-W. Böckenförde, Verfassungsgerichtsbarkeit: Strukturfragen, Organisation, Legitimation, in: NJW 1999, S. 9 (16 mit Fn. 31), der auch darauf hin weist, dass das Vorschlagsrecht bei „parteigebundenen“ Kandidaten weiter reicht als bei „neutralen“ Kandidaten. 31 Hopfauf (Fn. 3), Art. 94 Rn. 46.

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bürgert, dass in Koalitionsregierungen der größere Koalitionspartner dem kleineren einen seiner Besetzungsvorschläge für einen parteigebundenen Richter abtritt32. Der parteipolitische Übergriff auf die Verfassungsrichterwahl hat zur Folge, dass die von § 8 BVerfGG vorgesehenen Vorschlagslisten nicht mehr sind als ein Sammelverzeichnis, „durch das den Wahlgremien ein erster Überblick über Personen geboten wird, die ihrer Qualifikation nach für das Amt eines Verfassungsrichters in Frage kommen können.“33 Die entscheidenden Wahlvorschläge werden Bundestag und Bundesrat dagegen von parteiinternen Findungskommissionen unterbreitet, in denen die jeweiligen Partei- und Fraktionsspitzen über maßgeblichen Einfluss verfügen34. Für die Abstimmung der Parteien untereinander und die Vorbereitung der internen Entscheidungsfindungen haben die großen Parteien zudem Obleute ernannt, deren Rolle bei der Entscheidung über die Besetzung der Richterposten am Bundesverfassungsgericht nicht überschätzt werden kann35. Bezüglich der Wahl des Präsidenten und des Vizepräsidenten des Bundesverfassungsgerichtsgerichts bestimmt § 9 Abs. 1 Satz 1, dass Bundestag und Bundesrat im Wechsel den Präsidenten und den Vizepräsidenten wählen. Der Präsident und der Vizepräsident führen den Vorsitz in ihrem jeweiligen Senat (§ 15 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG). Auf informellen Wege haben SPD und CDU/CSU vereinbart, dass die Präsidentschaft zwischen dem Ersten und dem Zweiten Senat wechselt und dass das Vorschlagsrecht für die Stelle des Vorsitzenden im Ersten Senat der CDU/CSU, das für die Stelle des Vorsitzenden im Zweiten Senat der SPD zustehe36. Den letzten Schritt im Bestellungsverfahren nimmt die Ernennung der Gewählten durch den Bundespräsidenten ein (§ 10 BVerfGG). Erst durch die Ernennung wird die Rechtsstellung als Richter am Bundesverfassungsgericht erworben und die zwölfjährige Amtszeit beginnt zu laufen37. Zugleich ruhen ab dem Ernennungszeitpunkt die Ämter und Mandate, die mit der Stellung als Verfassungsrichter unvereinbar sind (§ 3 Abs. 3 BVerfGG). 32

Hopfauf (Fn. 3), Art. 94 Rn. 43; Schlaich/Korioth, Bundesverfassungsgericht (Fn. 2), Rn. 45. 33 W. Billing, Das Problem der Richterwahl zum Bundesverfassungsgericht, 1969, S. 155; die faktisch geringe Bedeutung der Listen betonen auch Geck, Wahl (Fn. 17), S. 22; F. Klein, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu, BVerfGG (Fn. 2), § 8 (1993), Rn. 1; Voßkuhle (Fn. 2), Art. 94 Rn. 13; Klein (Fn. 21), § 5 Rn. 135. 34 Hopfauf (Fn. 3), Art. 94 Rn. 44; Schlaich/Korioth, Bundesverfassungsgericht (Fn. 2), Rn. 45. 35 Kischel (Fn. 19), § 69 Rn. 21; H. H. Klein, Verfassungsrichterwahlen: Praxis und Kritik, in: D. Merten (Hrsg.), Verfassungsgerichtsbarkeit in Deutschland und Österreich, 2008, S. 65 (72 f.) betont zwar deren „Schlüsselposition“, weist aber nicht zu Unrecht daraufhin, dass die Obleute auf „mannigfache Rückkopplungen“ angewiesen sind und ein schlichtes Abnicken realiter Seltenheitswert haben dürfte. 36 Klein, Verfassungsrichterwahlen (Fn. 35), S. 72. 37 Kröger, Richterwahl (Fn. 21), S. 101 f.; F. Klein, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu, BVerfGG (Fn. 2), § 10 (1978), Rn. 6.

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(c) Amtszeit Das Grundgesetz trifft keine Vorgaben für die Amtszeit der Richter, sodass der einfache Gesetzgeber bei der Regelung dieser Frage einen weiten Spielraum genoss38. Nach § 4 Abs. 1 BVerfGG beträgt die Amtszeit der Richter zwölf Jahre; sie endet aber in jedem Fall mit dem Erreichen der Altersgrenze. Die Altersgrenze wird erreicht zum Ende des Monats, in dem der Richter das 68. Lebensjahr vollendet (§ 4 Abs. 3 BVerfGG). Eine anschließende oder spätere Wiederwahl der Richter ist ausgeschlossen (§ 4 Abs. 2 BVerfGG). Die Beschränkung auf eine Amtszeit soll der Sicherung der Unabhängigkeit der Verfassungsrichter dienen39. Lediglich für den Fall, dass die Wahlgremien mit der Neuwahl in Verzug geraten sind, sieht § 4 Abs. 4 BVerfGG eine faktische Verlängerung der „Amtszeit“ vor, indem er bestimmt, dass die Richter nach Ablauf ihrer Amtszeit ihre Amtsgeschäfte bis zur Ernennung des Nachfolgers fortführen40. (d) Besoldung Die Besoldung der Richter am Bundesverfassungsgericht bestimmt sich nach dem Gesetz über das Amtsgehalt der Mitglieder des Bundesverfassungsgerichts vom 28. Februar 1964. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 dieses Gesetzes erhalten die Mitglieder des Bundesverfassungsgerichts als Amtsgehalt (Dienstbezüge) ein Grundgehalt und ggf. einen Familienzuschlag41. Daneben wird dem Präsidenten und dem Vizepräsidenten des Bundesverfassungsgerichts eine Dienstaufwandsentscha¨ digung gewährt (§ 1 Abs. 1 Satz 2). Nach §§ 1a Abs. 1, 1c entsprechen das Grundgehalt und die Dienstaufwandsentscha¨ digung des Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts in ihrer Höhe dem Amtsgehalt und der Dienstaufwandsentscha¨ digung eines Bundesministers. Die Bundesminister erhalten gem. § 11 Abs. 1 lit. a BMinG ein Amtsgehalt in Höhe von 38 Von diesem Spielraum hat der Gesetzgeber gerade in den ersten 20 Jahren des Bestehens des Bundesverfassungsgerichts Gebrauch gemacht und die Regelungen zur Amtszeit der Verfassungsrichter mehrfach verändert, bevor im Jahr 1970 die noch heute bestehende Regelung gefunden wurde; siehe dazu D. Hömig, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu, BVerfGG (Fn. 2), § 4 (2011), Rn. 1. 39 Schlaich/Korioth, Bundesverfassungsgericht (Fn. 2), Rn. 42. 40 Verfassungsrechtliche Bedenken gegen den im Asylrechtsprozess offenbar gewordenen Umgang mit der Vorschrift wurden allerdings geäußert von R. Wassermann, Manipulationen bei der Amtsdauer von Bundesverfassungsrichtern?, in: NJW 1996, S. 702 f.; B. Rüthers, Nicht wiederholbar!, in: NJW 1996, S. 1867 ff. – Hier wurde auf Anregung des BVerfG die Wahl der Nachfolger verzögert, um zwei Richtern, deren gesetzliche Amtszeit auslief, die weitere Mitwirkung am umfangreichen Asylrechtsprozess zu ermöglichen. Weniger Bedenken hat dagegen B. Sangmeister, Manipulierte Richterbank des BVerfG in den Asylverfahren?, in: NJW 1996, S. 2561 ff. 41 Für den Familienzuschlag sind die Regelungen der §§ 39 bis 41 des Bundesbesoldungsgesetzes und die Anlage V dieses Gesetzes maßgeblich; darüber hinaus bestimmt § 1b des Gesetzes vom 28. 2. 1964, dass sich der Zuschlag des Pra¨ sidenten um eineindrittel, der des Vizepra¨ sidenten um eineinsechstel erhöht.

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eineindrittel des Grundgehalts der Besoldungsgruppe B 11. Die Höhe des Amtsgehalts der Minister und damit des Grundgehalts des Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts betrug für das Jahr 2014 17.144,93 E monatlich. Hinzu kommt die Dienstaufwandsentscha¨ digung, deren Höhe nach § 11 Abs. 1 lit. c BMinG jährlich 7.200 DM, also monatlich 306,78 E beträgt. Das Grundgehalt des Vizepräsidenten entspricht eineinsechstel des Grundgehalts eines nach B 11 zu besoldenden Staatssekretärs (§ 1a Abs. 2). Es betrug damit für Jahr 2014 15.001,82 E monatlich. Darüber hinaus erhält auch er eine Dienstaufwandsentscha¨ digung in derselben Ho¨ he wie ein Bundesminister (§ 1c). Die Grundgehälter der weiteren Richter des Bundesverfassungsgerichts richten sich in ihrer Höhe nach dem Grundgehalt der Präsidenten bei den obersten Gerichtshöfen des Bundes (§ 1a Abs. 3 Satz 1). Die Präsidenten erhielten im Jahr 2014 ein monatliches Grundgehalt von 12.909,91 E (Besoldungsgruppe R 10). Zusätzlich zu ihrem Grundgehalt erhalten die weiteren Richter des Bundesverfassungsgerichts eine nichtruhegehaltsfa¨ hige Stellenzulage (§ 1a Abs. 3 Satz 2) in Höhe von 12,5 % ihres Grundgehalts (monatlich 1.452,36 E). (e) Beendigung des Richteramtes Als Normalfälle der Beendigung des Richteramtes am Bundesverfassungsgericht dürfen der Ablauf der vollen Amtszeit von 12 Jahren und das Erreichen der Altersgrenze gelten (§ 4 Abs. 1 BVerfGG). In beiden Fällen tritt der Richter mit der Beendigung des Amts in den Ruhestand ein (§ 98 Abs. 1 BVerfGG). Allerdings besteht keine Pflicht der Richter des Bundesverfassungsgerichts ihre Amtszeit vollständig abzuleisten; vielmehr erlaubt ihnen § 12 Satz 1 BVerfGG jederzeit ihre Entlassung aus dem Amt zu beantragen. In solch einem Fall hat42 der Bundespräsident die Entlassung auszusprechen (§ 12 Satz 2 BVerfGG). Der Richter tritt in diesem Fall nicht in den Ruhestand, sondern scheidet schlicht aus43. Hat er das Amt für mindestens zwei Jahre bekleidet, erhält er für die Dauer eines Jahres ein Übergangsgeld (§ 100 Abs. 1 Satz. 1 BVerfGG). § 98 Abs. 2, 3 BVerfGG regelt die Versetzung des Richters in den Ruhestand. Nach § 98 Abs. 2 BVerfGG ist ein Richter bei dauernder Dienstunfähigkeit in den Ruhestand zu versetzen. Dienstunfähigkeit liegt nach §§ 69, 44 DRiG i.V.m. § 44 Abs. 1 Satz 1 BBG vor, wenn ein Richter wegen seines körperlichen Zustands oder aus gesundheitlichen Gründen zur Erfüllung seiner Dienstpflichten dauernd unfähig ist. Darüber hinaus kann nach § 44 Abs. 1 Satz. 1 BBG als dienstunfähig angesehen werden, wer infolge einer Erkrankung innerhalb von sechs Monaten mehr als drei Monate keinen Dienst getan hat, wenn keine Aussicht besteht, dass innerhalb weiterer sechs Monate die Dienstfähigkeit wieder voll hergestellt ist. Die Versetzung in den Ruhestand erfolgt entweder auf Antrag bzw. nach Zustimmung des betroffenen

42 Der Bundespräsident kann die Entlassung nicht ablehnen; siehe nur F. Klein, in: Maunz/ Schmidt-Bleibtreu, BVerfGG (Fn. 2), § 12 (1987), Rn. 2. 43 B. Schmidt-Bleibtreu, in: Maunz/ders., BVerfGG (Fn. 2), § 98 (1987), Rn. 4.

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Richters44 oder durch einen Beschluss des Plenums des Bundesverfassungsgerichts, mit welchem der Bundespräsident ermächtigt wird, den Richter in den Ruhestand zu versetzen (§ 105 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG)45. Dass einem solchen Beschluss Ausnahmequalität zukommen soll, wird nicht zuletzt dadurch deutlich, dass § 105 Abs. 4 BVerfGG für den Plenumsbeschluss das Erfordernis einer Zwei-Drittel-Mehrheit vorsieht. Auch ohne den Nachweis der Dienstunfähigkeit ist ein Richter auf seinen Antrag hin in den Ruhestand zu versetzen, wenn er sein Amt für mindestens sechs Jahre bekleidet hat und das 65. Lebensjahr bzw. im Falle einer Schwerbehinderung des 60. Lebensjahr vollendet hat (§ 98 Abs. 3 BVerfGG). Weder einen Anspruch auf Ruhegehalt noch auf Übergangsgeld (§ 105 Abs. 6 BVerfGG) hat der nach § 105 Abs. 1 Nr. 2 BVerfGG entlassene Richter (sog. Disziplinarentlassung). Danach kann das Plenum des Bundesverfassungsgerichts mit einer Mehrheit von zwei Dritteln seiner Mitglieder den Bundespräsidenten ermächtigen, einen Richter zu entlassen, wenn dieser wegen einer entehrenden Handlung46 oder zu einer Freiheitsstrafe von mehr als sechs Monaten rechtskräftig verurteilt worden ist oder wenn er sich einer so groben Pflichtverletzung schuldig gemacht hat, dass sein Verbleiben im Amt ausgeschlossen ist47. (2) Mitarbeiter In Fragen der Personalverwaltung der Mitarbeiter des Bundesverfassungsgerichts erscheint es sinnvoll, zwischen den in Verwaltungsangelegenheiten tätigen Mitarbeitern (a) und den „Wissenschaftlichen Mitarbeitern“ (b) zu unterscheiden. (a) Mitarbeiter in der Verwaltung Den größten Teil seiner Mitarbeiter beschäftigt das Bundesverfassungsgericht in seinem Verwaltungsapparat. Dieser ist hierarchisch organisiert und in die Bereiche Justizverwaltung, allgemeine Verwaltung, die Abteilung EDV/Juris und die Bi44

Hier wird auf den Rechtsgedanken des § 34 DRiG zurückgegriffen; siehe SchmidtBleibtreu (Fn. 43), § 98 Rn. 7; W. Heyde, in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG (Fn. 8), § 98 Rn. 8. 45 Bei feststehender dauernder Dienstunfähigkeit muss der Bundespräsident von seiner Ermächtigung durch das Plenum Gebrauch machen und den Richter in den Ruhestand versetzen; siehe Schmidt-Bleibtreu (Fn. 43), § 105 (1978), Rn. 13; C. Lenz/R. Hansel, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 1. Aufl. 2013, § 105 Rn. 9. 46 Völlig zu Recht betont Schmidt-Bleibtreu (Fn. 43), § 105 (1978), Rn. 5 die Schwierigkeit der Ausfüllung dieses „emotional gefärbten Wertbegriffs“; H. Lechner/R. Zuck, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 7. Aufl. 2015, § 105 Rn. 5 sind dann auch der Meinung, dass der Begriff noch der näheren Bestimmung durch das BVerfG selbst bedürfe, bevor er überhaupt auf einen Fall angewandt werden könne. 47 Anders als in den bisherigen Fällen, wird dem Bundespräsidenten hier ein Ermessen eingeräumt, ob er von der Ermächtigung Gebrauch macht; faktisch würde er dies wohl regelmäßig tun – siehe wieder Schmidt-Bleibtreu (Fn. 45), § 105 Rn. 13; Lenz/Hansel (Fn. 45) § 105 Rn. 9.

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bliothek unterteilt48. Die Leitung der Verwaltung obliegt dem Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts (§ 1 Abs. 3 Satz 2 Hs. 1 GO BVerfG), wird aber in der Praxis ganz vorrangig vom Direktor beim Bundesverfassungsgericht wahrgenommen (siehe dazu schon oben S. 117). Dennoch bleibt es dabei, dass der Präsident des Bundesverfassungsgerichts als oberste Dienstbehörde für Ernennung und Entlassung der Beamten des Gerichts zuständig ist49. (b) „Wissenschaftliche Mitarbeiter“ Die Richter des Bundesverfassungsgerichts werden bei ihrer dienstlichen Tätigkeit von wissenschaftlichen Mitarbeitern unterstützt. Alleinige „Rechtsgrundlage“ für die Beschäftigung der wissenschaftlichen Mitarbeiter ist § 13 GO BVerfG. Der Gesetzgeber hat bisher keine Regelung betreffend die wissenschaftlichen Mitarbeiter getroffen. Wie viele wissenschaftliche Mitarbeiter am Bundesverfassungsgericht beschäftigt und welche Aufgaben ihnen zugewiesen werden, bleibt damit dem Bundesverfassungsgericht und seinen Richtern weitgehend selbst überlassen. Die ersten wissenschaftlichen Mitarbeiter beschäftigte das Gericht schon im Jahr 195250. Zu Anfang hatte noch nicht jeder Richter einen eigenen wissenschaftlichen Mitarbeiter. Mit der Zunahme der Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht ging aber auch eine Erhöhung der Zahl der wissenschaftlichen Mitarbeiter einher51. Heute kann jeder Verfassungsrichter auf die Hilfe von durchschnittlich vier wissenschaftlichen Mitarbeitern zurückgreifen52. Für die Auswahl seiner Mitarbeiter ist jeder Verfassungsrichter selbst verantwortlich (§ 13 Abs. 2 Satz 1 GO BVerfG), was zur Folge hat, dass die meisten Richter auf Personen zurückgreifen, die ihnen durch sonstige Tätigkeiten bekannt sind oder ihnen von Dritten empfohlen wurden53. Bei den wissenschaftlichen Mitarbeitern handelt es sich fast ausschließlich um Juristen 48 Siehe das Organigramm der Verwaltung des Bundesverfassungsgerichts, abzurufen unter http://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Downloads/DE/Organigramm_Verwal tung.pdf?__blob=publicationFile&v=6 (8. 9. 2017). 49 So schon Leibholz, Status (Fn. 9), S. 80. 50 H. J. Faller, Das Ringen um Entlastung des Bundesverfassungsgerichts, in: FS Benda, 1995, S. 43 (44 ff.); B. Gehle, in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG (Fn. 8), Vor §§ 93a ff. Rn. 20; R. Zuck, Die Wissenschaftlichen Mitarbeiter des Bundesverfassungsgerichts, in: R. C. van Ooyen/M. H. W. Möllers (Hrsg.), Handbuch Bundesverfassungsgericht im politischen System, 2. Aufl. 2015, S. 443 (447). 51 Den steten Anstieg stellt dar Zuck, Mitarbeiter (Fn. 50), S. 447; siehe auch Faller, Entlastung (Fn. 50), S. 44 ff.; D. Hömig, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu, BVerfGG (Fn. 2), § 2 (2011), Rn. 10; kritisch betrachten den Anstieg R. Zuck, Der „3. Senat“ am Bundesverfassungsgericht, in: DÖV 1974, S. 305 (307); R. Wahl, Die Reformfrage, in: FS 50 Jahre BVerfG, 2001, Bd. I, S. 461 (477 Fn. 68). 52 Gehle (Fn. 50), Vor §§ 93a ff. Rn. 20; Lechner/Zuck (Fn. 46), § 15a Rn. 5; A. Maatsch, Der „Dritte Senat“ des Bundesverfassungsgerichts, in: DRiZ 2011, S. 391 (391); O. Klein, Binnenorganisation und Verwaltung, in: Benda/Klein/Klein, Verfassungsprozessrecht (Fn. 3), § 7 Rn. 184. 53 Maatsch, Senat (Fn. 52), S. 391.

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mit der Befähigung zum Richteramt54. Ganz überwiegend sind es Richter, seltener Beamte aus der Ministerialverwaltung, die für regelmäßig drei Jahre an das Bundesverfassungsgericht abgeordnet werden55. Bei der Erfüllung ihrer Aufgaben unterliegen die Mitarbeiter den Weisungen ihres Verfassungsrichters (§ 13 Abs. 1 Satz 2 GO BVerfG).Welche Aufgaben den wissenschaftlichen Mitarbeitern konkret zugewiesen werden, obliegt „ihrem“ Richter – die Bandbreite reicht hier von der Recherche in Einzelfragen bis zur Gesamtvorbereitung einer Sache56. Die letztgenannte Aufgabe darf dabei – konkret in Form der Vorbereitung von Voten der Kammern – als Hauptaufgabe der wissenschaftlichen Mitarbeiter bezeichnet werden57. Diesbezüglich ist mehrfach die Frage gestellt worden, wie weit die Vorbereitungshandlungen gehen dürfen und ob ab einem gewissen Punkt ein Verstoß gegen Art. 92 GG („Die rechtsprechende Gewalt ist den Richtern anvertraut“) oder das Recht auf den gesetzlichen Richter aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG angenommen werden muss58. Gerade mit Blick auf derartige Unsicherheiten forderte namentlich Zuck die gesetzliche Regelung des Einsatzes der wissenschaftlichen Mitarbeiter59. Der Gesetzgeber freilich scheint keine derartige Notwendigkeit zu sehen, hat er doch in den mehr als 60 Jahren des Einsatzes von wissenschaftliche Mitarbeitern keine Anstalten gemacht, eine entsprechende Regelung zu treffen. Auch ohne gesetzliche Regelung besteht unter allen Autoren Einigkeit, dass das Wirken der wissenschaftlichen Mitarbeiter für ein erfolgreiches Arbeiten des Bundesverfassungsgerichts unabdingbar ist60. Aus Respekt vor diesem 54

Gehle (Fn. 50), Vor §§ 93a ff. Rn. 21; prägnant R. Lamprecht, Ist das BVerfG noch gesetzlicher Richter?, in: NJW 2001, S. 419 (420), der schreibt, „dass es sich bei den wissenschaftlichen Mitarbeitern überwiegend um hochqualifizierte junge Juristen handelt, die samt und sonders den Marschallstab im Tornister tragen“. 55 Klein (Fn. 52), § 7 Rn. 184; Hopfauf (Fn. 3), Art. 94 Rn. 30; Schlaich/Korioth, Bundesverfassungsgericht (Fn. 2), Rn. 48. 56 R. Zuck, WiMis – Die Gesetzlosen, in: NJW 1996, S. 1656 (1656). 57 E. Benda, Aktuelle Probleme der Praxis des Bundesverfassungsgerichts, in: NJW 1980, S. 2097 (2102); Gehle (Fn. 50), Vor §§ 93a ff. Rn. 23; Hopfauf (Fn. 3), Art. 94 Rn. 30. 58 Das derartige Sorgen nicht leichtfertig von der Hand zu weisen sind, legen die Ausführungen des früheren wissenschaftlichen Mitarbeiters Maatsch, Senat (Fn. 52), S. 392 nahe, der darlegt, dass die Mitarbeiter „einige Möglichkeiten [haben], der Arbeit des Gerichts ihren Stempel aufzudrücken“ und „oft auch ein[en] nicht ganz unerhebliche[n] Einfluss auf den Rechtsfindungsvorgang“ nehmen; einen Verstoß gegen Art. 92 GG befürchten Zuck, WiMis (Fn. 56), S. 1656; Lechner/Zuck (Fn. 46), Vor §§ 93a ff. Rn. 16; einen Verstoß gegen das Recht auf den gesetzlichen Richter sieht Lamprecht, BVerfG (Fn. 54), S. 419 f.; keine derartigen Verstöße nehmen an G. Roellecke, Das Ansehen des Bundesverfassungsgerichts und die Verfassung, in: M. Piazolo (Hrsg.), Das Bundesverfassungsgericht, 1995, S. 33 (35); Gehle (Fn. 50), Vor §§ 93a ff. Rn. 24; Hömig (Fn. 51), § 2 Rn. 10; Klein (Fn. 52), § 7 Rn. 185; wohl auch O. Lembcke, Hüter der Verfassung, 2007, S. 363 f. 59 R. Zuck, Der Zugang zum BVerfG: Was läßt das 5. Änderungsgesetz zum Gesetz über das BVerfG von der Verfassungsbeschwerde noch übrig?, in: NJW 1993, S. 2641 (2642); ders., WiMis (Fn. 56), S. 1657; Zuck, Mitarbeiter (Fn. 50), S. 456 f. 60 Benda, Probleme (Fn. 57), S. 2102; K. Graßhof, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu, BVerfGG (Fn. 2), § 93b (2001), Rn. 11; Lechner/Zuck (Fn. 46), Vor §§ 93a ff. Rn. 16; M. Pagenkopf,

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Wirken, aber auch als Ausdruck der Unsicherheit über die Reichweite des Einflusses der wissenschaftlichen Mitarbeiter hat sich deren Bezeichnung als „Dritter Senat“ etabliert61. dd) Dienstaufsicht und Disziplinarwesen Die Mitarbeiter des Bundesverfassungsgerichts unterliegen der Dienstaufsicht des Präsidenten. Eine Ausnahme gilt für die wissenschaftlichen Mitarbeiter des Gerichts, die der Aufsicht ihres jeweiligen Richters unterliegen (§ 13 Abs. 2 Satz 2 GO BVerfG)62. Keiner Dienstaufsicht unterstehen die Richter des Bundesverfassungsgerichts63. Als einzig mögliche Disziplinarmaßnahme gegen die Richter des Bundesverfassungsgerichts ist die Disziplinarentlassung nach § 105 Abs. 1 Nr. 2 BVerfGG vorgesehen. Die übrigen – weniger intensiven – Maßnahmen aus dem allgemeinen Disziplinarrecht (wie etwa Verweis, Geldbuße oder Gehaltskürzung) finden im verfassungsrichterlichen Disziplinarrecht keine Entsprechung64. ee) Sachverwaltung In Bezug auf die Sachverwaltung des Bundesverfassungsgerichts soll zunächst auf den Karlsruher Amtssitz des Gerichts eingegangen werden (1). In einem zweiten Schritt wird sodann die Bibliothek des Gerichts thematisiert, der wohl zurecht der Ruf vorauseilt, zu den am besten ausgestatteten juristischen Bibliotheken des Landes zu zählen (2). (1) Gerichtssitz und -gebäude In § 1 Abs. 2 BVerfGG hat der Gesetzgeber festgelegt, dass das Bundesverfassungsgericht seinen Sitz in Karlsruhe hat. Anders als die heutige Fassung ließ die Ursprungsfassung des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes vom 12. März 1951 noch

Fachkompetenz und Legitimation der Richter des BVerfG, in: ZRP 2011, S. 229 (232); Schlaich/Korioth, Bundesverfassungsgericht (Fn. 2), Rn. 45; Zuck, Mitarbeiter (Fn. 50), S. 454. 61 Hopfauf (Fn. 3), Art. 94 Rn. 30; Schlaich/Korioth, Bundesverfassungsgericht (Fn. 2), Rn. 48. 62 Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 278. 63 Geck, Wahl (Fn. 17), S. 107; Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht (Fn. 3), § 2 Rn. 13; K. Lerch, Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Richterstatus, in: DRiZ 1993, S. 225 (225); J. Schmidt-Räntsch, in: G. Schmidt-Räntsch/ders. (Hrsg.), Deutsches Richtergesetz, 6. Aufl. 2009, § 26 Rn. 9. 64 Dafür, dass der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gebiete, dass es schon im Vorfeld eines Amtsenthebungsverfahrens die Möglichkeit geben müsse, einen Richter auf sein pflichtverletzenden Handeln hinzuweisen, spricht sich aus Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 279.

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offen, an welchem Ort das Gericht in Zukunft seinen Sitz haben sollte65. Schon im Mai 1951 hatte sich der Gesetzgeber dann zwar für Karlsruhe entschieden, endgültig festlegen wollte er sich aber noch nicht: So beschloss er, dass das Gericht seinen Sitz „vorerst“ in Karlsruhe haben sollte66. Erst im Jahr 1970 bekannte man sich endgültig zu Karlsruhe und verabschiedete die heutige Fassung des § 1 Abs. 2 BVerfGG67. Die Entscheidung zugunsten Karlsruhes knüpfte an die deutsche Rechtstradition an, das oberste Gericht und das politische Machtzentrum räumlich zu trennen68. Daneben sprach für die ehemalige badische Hauptstadt vor allem, dass sie schon 1950 zum Sitz des Bundesgerichtshofs bestimmt worden war. Konkret erhoffte sich der Gesetzgeber Synergieeffekte, als er auch das Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe platzierte69. Gedacht wurde insoweit an die Doppeltätigkeit von Richtern an beiden Gerichten oder die Nutzung einer gemeinsamen Bibliothek oder Verwaltung. Nichts dergleichen wurde verwirklicht, aber Karlsruhe etablierte sich als Sitz beider Gerichte, und auch als es nach der Wiedervereinigung um die Neuaufteilung der Bundesbehörden ging, wurde nie ernstlich erwogen, den Sitz des Bundesverfassungsgerichts zu ändern70. Als Amtssitz des Gerichts diente zunächst das Prinz-Max-Palais im Karlsruher Stadtzentrum. Dieses Gebäude war allerdings schon beim Einzug des Gerichts zu klein und bot weder ausreichend Platz für eine angemessen ausgestattete Bibliothek noch für Dienstzimmer der Richter – geschweige denn ihrer wissenschaftlichen Mitarbeiter71. Schon früh gab es daher Bestrebungen, in ein größeres Gebäude umzuziehen. Diese wurden im Jahr 1969 mit dem Umzug des Gerichts in die von Paul Baumgarten gestalteten Gebäude im Schlossbezirk in die Tat umgesetzt72. Die Bauten wurden seitdem erweitert und in den Jahren 2011 bis 2014 aufwendig saniert. 65

Siehe § 1 Abs. 2 BVerfGG in der im BGBl. I S. 243 veröffentlichten Fassung: „Der Sitz des Bundesverfassungsgerichts wird durch Gesetz bestimmt“. 66 Siehe § 1 des Gesetzes über den Sitz des Bundesverfassungsgerichts vom 4. 5. 1951 (BGBl. I S. 288). 67 Viertes Gesetz zur Änderung des BVerfGG vom 21. 12. 1970 (BGBl. I S. 1765). 68 Wieland (Fn. 4), Art. 94 Rn. 14; Hopfauf (Fn. 3), Art. 94 Rn. 44. 69 Roellecke, BVerfG (Fn. 3), S. 2926 f.; Umbach (Fn. 8), § 1 Rn. 18; Hopfauf (Fn. 3), Art. 94 Rn. 44. 70 Roellecke, BVerfG (Fn. 3), S. 2927; etwas anderes gilt freilich für den Sitz des Bundesgerichtshofs, dessen (vollständige) Verlegung nach Leipzig diskutiert wurde; dazu: R. Wassermann, Karlsruhe oder Leipzig? – Zum Sitz des Bundesgerichtshofs im vereinten Deutschland, in: NJW 1990, S. 2530 ff. 71 T. Ritterspach, Erinnerungen an die Anfänge des Bundesverfassungsgerichts, in: FS Benda, 1995, S. 201 (204), dessen detailreiche Beschreibung der Arbeitsbedingungen in den ersten Jahren des Bundesverfassungsgerichts auch im Übrigen sehr lesenswert ist; Gleiches gilt für Roellecke, BVerfG (Fn. 3), S. 2927, der betont, dass man sich habe fühlen dürfen, wie im heimischen Amtsgericht: „Es roch nach Aktenstaub, kaltem Zigarrenrauch und Bohnerwachs“. 72 Aus der reichhaltigen Literatur zur Entstehung und Fortentwicklung des BaumgartenBaus vgl. die plastischen Darstellungen von T. Bürklin, Bauen als (demokratische) Sinnstiftung. Das Gebäude des Bundesverfassungsgerichts als „Staatsbau“, in: van Ooyen/Möllers, Bundesverfassungsgericht (Fn. 50), S. 11 ff. und C. Kieser, „Zweckmäßigkeit und Ruhe“ – Das

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Das Hausrecht in den Räumlichkeiten des Bundesverfassungsgerichts übt nach § 6 Satz 1 GO BVerfG der Präsident aus. Nach § 6 Satz 2 GO BVerfG kann es durch Verfügung des Präsidenten delegiert werden. (2) Bibliothek des Bundesverfassungsgerichts Die Bibliothek des Bundesverfassungsgerichts besteht seit der Konstituierung des Gerichts73. Ihre Rechtsstellung ist weder im BVerfGG noch in der GO BVerfG geregelt, allerdings wird ihr Bestehen von § 3 Abs. 1 Satz 1 lit. d und § 18 GO BVerfG vorausgesetzt. Anfangs waren ihr zwei Aufgaben zugedacht74 : Zum einen sollte sie als Handbibliothek fungieren und so einen (überschaubaren) Bestand an Standardwerken dauerhaft vor Ort verfügbar halten. Zum anderen sollte sie die Funktion einer Fernleihstelle wahrnehmen, die zur Erfüllung detaillierterer Literaturwünsche auf die Bibliotheksbestände des Bundesgerichtshofs hätte zurückgreifen können. Früh zeigte sich, dass dieses Aufgabenprofil nicht den Anforderungen des Gerichts gerecht wurde und dass die „Notwendigkeit einer eigenen, wohlausgestatteten Sammlung“75 bestand76. Ausbau und Erhalt dieser Sammlung zählen noch heute zu den Hauptaufgaben des Gerichts77, was zur Folge hat, dass der Bibliotheksbestand von rund 70.000 Bänden im Jahr 1961 auf derzeit knapp 400.000 Bände angewachsen ist78. Die dafür erforderlichen Mittel werden von den Mitgliedern des Bibliotheksausschusses bei der jährlichen Haushaltsaufstellung im Plenum geltend gemacht79. Der Bibliotheksbestand steht in erster Linie den Richtern des Bundesverfassungsgerichts, ihren wissenschaftlichen Mitarbeitern, sowie den sonstigen Angehören des Gerichts zur Verfügung80. Aber auch auswärtigen Benutzern – vor

Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe, in: Denkmalpflege in Baden-Württemberg 37 (2008), S. 210 ff. 73 J. Mackert, Die Bibliothek des Bundesverfassungsgerichts, in: Bundesverfassungsgericht, Bundesverfassungsgericht (Fn. 9), S. 269 (269). 74 Mackert, Bibliothek (Fn. 73), S. 269; C. Holland, Die Bibliotheken der obersten Gerichtshöfe der Bundesrepublik Deutschland einschließlich des Bundesverfassungsgerichts, 1991, S. 18. 75 So der erste Leiter der Bibliothek Mackert, in: Bibliothek II (Fn. 74), S. 269. 76 Gegen die gemeinsame Nutzung der Bibliothek des BGH sprachen organisatorische Schwierigkeiten ebenso wie die Erkenntnis, dass die Anforderungen, die die Verfassungsrechtsprechung an die Zusammensetzung der Bibliotheksbestände stellt sich erheblich von jenen der ordentlichen Gerichtsbarkeit unterscheiden; dazu: Mackert, Bibliothek I (Fn. 73), S. 89 f.; Holland, Bibliotheken (Fn. 74), S. 18 f. 77 V. Roth-Plettenberg, Die Bibliothek des Bundesverfassungsgerichts. Ihre Entwicklung zwischen 1992 und 2010, in: FS Pannier, 2010, S. 373 (374 ff., 393 ff.). 78 Die Zahlen sind entnommen Mackert, Bibliothek II (Fn. 74), S. 269 und der Internetseite des BVerfG (http://www.bundesverfassungsgericht.de/DE/Das-Gericht/Bibliothek/bibliothek_ node.html; 8. 9. 2017). 79 Holland, Bibliotheken (Fn. 74), S. 27. 80 Mackert, Bibliothek II (Fn. 74), S. 269; Holland, Bibliotheken (Fn. 74), S. 28.

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allem Doktoranden und ausländische Staatsrechtlern – kann der Zugang genehmigt werden81. ff) Ablaufverwaltung Zur Ablaufverwaltung des Bundesverfassungsgerichts zählt eine Vielzahl unterschiedlicher Bestandteile. Von diesen sollen im Folgenden nur die Öffentlichkeitsarbeit des Gerichts (1) und die Amtstracht der Richter näher thematisiert werden (2). (1) Öffentlichkeitsarbeit Seit dem Jahr 1996 besteht am Bundesverfassungsgericht eine eigenständige Presseabteilung, die für die Öffentlichkeitsarbeit des Bundesverfassungsgerichts verantwortlich ist82. Sie ist funktional dem Präsidenten zugeordnet und hat nach § 17 Abs. 1 Satz 1 GO BVerfG ganz allgemein die Aufgabe, die Verlautbarungen des Gerichts zu verbreiten. Zu diesen Verlautbarungen sind insbesondere die Pressemitteilungen zu ergangenen Entscheidungen zu zählen (§ 32 GO BVerfG). Für die Fachöffentlichkeit von besonderer Bedeutung sind zudem die vom Bundesverfassungsgericht autorisierten „amtlichen Sammlungen“ BVerfGE und BVerfGEK. Einen wesentlichen Beitrag zur Bürgernähe des Gerichts leistet § 17a BVerfGG, der abweichend von von der bisherigen Regelung in § 169 GVG schon seit fast zwanzig Jahren Bild- und Tonaufnahmen im Gerichtssaal insbesondere auch bei der Entscheidungsverkündung zulässt. Auch besteht die Möglichkeit, das Gericht – auch jenseits von Verhandlungen und Urteilsverkündungen – im Rahmen von Führungen zu besuchen. (2) Amtstracht Nach § 64 GO BVerfG tragen die Richter in der mündlichen Verhandlung eine Robe mit Barett. Anders als die übrigen Bundesgerichte regelt das Bundesverfassungsgericht seine Amtstracht damit autonom83. Für die heutige Amtstracht aus kardinalrotem Stoff mit weißem Jabot hat sich das Plenum des Bundesverfassungsgerichts im Jahr 1961 entschieden84. Ob als Vorbild für die Amtstracht eine florentinische Richtertracht aus dem 15. Jahrhundert oder das Bild „Die drei Richter“ 81

Roth-Plettenberg, Bibliothek (Fn. 77), S. 373 f. betont, dass externe Nutzer „[…] nicht selten von einem literarischen Juristenparadies [schwärmen]“; siehe auch Holland, Bibliotheken (Fn. 74), S. 27. 82 G. Schraft-Huber, in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG (Fn. 8), § 17a Rn. 50; Klein (Fn. 52), § 7 Rn. 186. 83 S. Felz, Duchesse-Schwerrot – Wie die Richter des Bundesverfassungsgerichts zu ihren Roben kamen und warum diese ein Symbol für die Autorität des Gerichts sind, in: Ad Legendum 2008, S. 246 (249). 84 Felz, Duchesse-Schwerrot (Fn. 83), S. 249.

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(1913) von Georges Rouault diente, lässt sich heute nicht mehr endgültig klären85. Zweifelsohne aber konnte das Bundesverfassungsgericht als Institution vom hohen Wiedererkennungswert der Robe profitieren. 2. Oberste Bundesgerichte Neben dem Bundesverfassungsgericht zählen zu den Bundesgerichten insbesondere die von Art. 95 Abs. 1 GG vorgesehenen obersten Gerichtshöfe des Bundes. Im Einzelnen sind dies der Bundesgerichtshof, das Bundesverwaltungsgericht, der Bundesfinanzhof, das Bundesarbeitsgericht und das Bundessozialgericht. Nur deren Verwaltung soll im Folgenden dargestellt werden86. Wie im Abschnitt zum Bundesverfassungsgericht soll auch hier zunächst die Stellung und Funktion der Gerichte erläutert werden [a)]. Sodann soll auf die an der Verwaltung der obersten Bundesgerichte beteiligten Organe eingegangen werden [b)]. Zuletzt soll dargestellt werden, welche gerichtsverwaltenden Aufgaben von diesen Organen erfüllt werden [c)]. a) Stellung und Funktion Die Einrichtung von Bundesgerichtshof, Bundesverwaltungsgericht, Bundesfinanzhof, Bundesarbeitsgericht und Bundessozialgericht ist von Art. 95 Abs. 1 GG vorgesehen. Damit hat sich der Verfassunggeber für einen fünfgliedrigen Gerichtsaufbau entschieden, der sich auch in den niedrigeren Instanzen wiederfindet. Die obersten Gerichtshöfe des Bundes sind die höchsten Gerichte ihres jeweiligen Gerichtszweigs. Der Bundesgerichtshof ist der oberste Gerichtshof des Bundes für das Gebiet der ordentlichen Gerichtsbarkeit (§ 12 GVG). Die ordentliche Gerichtsbarkeit ist nach § 13 GVG mit der Entscheidung von Zivilsachen, also bürgerlichen Rechtsstreitigkeiten, Familiensachen und Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit, und Strafsachen betraut. Die 129 Richter87 des Bundesgerichtshofs sind Mitglieder einzelner Senate, die jeweils in der Besetzung von fünf Berufsrichtern entscheiden (§ 139 GVG). Die zwölf Zivilsenate des Gerichts, sowie vier der fünf Strafsenate residieren am Sitz des Gerichts in Karlsruhe88. Ebenfalls in Karlsruhe beheimatet

85 Die letztgenannte Variante findet sich bei Roellecke, BVerfG (Fn. 3), S. 2928; beide Varianten nennen Felz, Duchesse-Schwerrot (Fn. 83), S. 249 und E. François, Das Bundesverfassungsgericht und die deutsche Rechtskultur: ein Blick nach Frankreich, in: M. Stolleis (Hrsg.), Herzkammern der Republik. Die Deutschen und das Bundesverfassungsgericht, 2011, S. 52 (60). 86 Für einen Überblick über die Verwaltung der weiteren Bundesgerichte siehe Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 320 ff. 87 Deutscher Richterbund (Hrsg.), Handbuch der Justiz 2014/2015, 2014, S. 9 f. 88 Lediglich der ehemals in Berlin beheimatete „auswärtige“ 5. Strafsenat des Bundesgerichtshofs hat seinen Sitz in Leipzig, siehe dazu R. Kissel/H. Mayer, Gerichtsverfassungsgesetz,

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sind die Spezialsenate des Gerichts89 und die Senate für Ehren-, Berufs- und Dienstsachen90. Das höchste deutsche Gericht auf dem Gebiet der Verwaltungsgerichtsbarkeit ist das Bundesverwaltungsgericht mit Sitz in Leipzig (§ 2 VwGO)91. Untergebracht ist das Gericht im aufwendig restaurierten Reichsgerichtsgebäude92. Das Bundesverwaltungsgericht ist zuständig für letztinstanzliche öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art (§ 40 Abs. 1 VwGO; §§ 49, 132 ff. VwGO). Nach § 10 VwGO werden auch am Bundesverwaltungsgericht Senate gebildet, die in der Besetzung von fünf Berufsrichtern entscheiden. Am Bundesverwaltungsgericht sind aktuell zehn mit Revisionssachen betraute Senate und vier Spezialsenate93 eingerichtet94. Die Zahl der (Berufs-)Richterstellen beläuft sich auf 5895. Der Bundesfinanzhof in München (§ 2 FGO) ist höchstes und zugleich einziges Rechtsmittelgericht auf dem Gebiet der Finanzgerichtsbarkeit (§ 36 FGO)96. Auch am Bundesfinanzhof obliegen die Entscheidungen Senaten, die mit fünf Berufsrichtern besetzt sind (§ 10 FGO). Aktuell sind am Bundesfinanzhof elf Senate gebildet97, in denen insgesamt 59 Richter tätig sind98.

8. Aufl. 2015, § 130 Rn. 4; für eine krit. Betrachtung siehe G. Pfeiffer, Der BGH – nur ein Gericht für das Grundsätzliche?, in: NJW 1999, S. 2617 (2622). 89 Im Einzelnen sind dies der Kartellsenat (§ 94 GWB) und der Senat für Landwirtschaftssachen (§ 2 Abs. LwVG). 90 Dies sind das Dienstgericht des Bundes (§§ 61, 79 DRiG), der Senat für Notarsachen (§ 106 BnotO), der Senat für Anwaltssachen (§ 106 BRAO), der Senat für Patentanwaltssachen (§ 90 PatAnwO), der Senat für Wirtschaftsprüfersachen (§ 74 Wirtschaftsprüferordnung), der Senat für Steuerberater- und Steuerbevollmächtigtensachen (§ 97 StBerG). 91 Zum Umzug des Gerichts von Berlin nach Leipzig siehe H. Lehmann-Grube, Von Berlin nach Leipzig. Eine Vereinigungsgeschichte, in: FS 50 Jahre BVerwG, 2003, S. 1105 ff. 92 Zur Wiederbelebung des historischen Gebäudes siehe P. Gielen, Das neue Dienstgebäude des Bundesverwaltungsgerichts, in: FS BVerwG (Fn. 91), S. 1121 ff. 93 Dies sind ein Fachsenat für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO (§ 189 VwGO), ein Disziplinarsenat für Beamtendisziplinarsachen (§ 51 Abs. 2 BDG) und zwei Wehrdienstsenate (§ 80 Abs. 1 WDO) – Für diese gelten abweichende Besetzungsregelungen: Der Fachsenat ist mit fünf Berufsrichtern besetzt, die zugleich den Revisionssenaten angehören; Disziplinar- und Wehrdienstsenate entscheiden in der Besetzung von drei Berufs- und zwei ehrenamtlichen Richtern. 94 Siehe den Geschäftsverteilungsplan des Bundesverwaltungsgerichts fu¨ r das Gescha¨ ftsjahr 2016, http://www.bverwg.de/medien/pdf/gvp_bverwg.pdf (24. 5. 2016). 95 Richterbund, Handbuch 2014/2015 (Fn. 87), S. 16. 96 Für einen Überblick über die konkreten Zuständigkeiten siehe etwa H.-R. Koch, in: F. Gräber (Hrsg.), Finanzgerichtsordnung, 8. Aufl. 2015, § 36 Rn. 1 ff. 97 Siehe den Geschäftsverteilungsplan des BFH, der auf der Internetseite des Gerichts abgerufen werden kann (http://www.bundesfinanzhof.de/gericht/geschaeftsverteilung; 24. 5. 2016). 98 Richterbund, Handbuch 2014/2015 (Fn. 87), S. 14.

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Seit dem Jahr 1999 hat das Bundesarbeitsgericht seinen Sitz in Erfurt (§ 40 Abs. 1 ArbGG)99. Die Entscheidungen am höchsten deutschen Gericht für Arbeitssachen werden von Senaten getroffen, die mit drei Berufsrichtern und je einem ehrenamtlichen Richter aus den Kreisen der Arbeitnehmer und der Arbeitgeber besetzt sind (§ 41 Abs. 2 ArbGG). Insgesamt sind in den zehn Senaten des Gerichts100 38 Berufsrichter tätig101. Das Bundessozialgericht mit Sitz in Kassel (§ 38Abs. 1 SGG) entscheidet einerseits als Rechtsmittelgericht über Revisionen auf dem Gebiet der Sozialgerichtsbarkeit (§ 39 Abs. 1 SGG) und andererseits im ersten und letzten Rechtszug über Streitigkeiten nicht verfassungsrechtlicher Art zwischen dem Bund und den Ländern sowie zwischen verschiedenen Ländern in sozialrechtlichen Angelegenheiten nach § 51 SGG (§ 39 Abs. 2 SGG). Die am Bundessozialgericht zu bildenden Senate bestehen aus drei Berufs- und zwei ehrenamtlichen Richtern (§§ 40 Satz 1, 33 Abs. 1 Satz 1 SGG). Der Geschäftsverteilungsplan des Gerichts verzeichnet 14 Senate102, in denen insgesamt 43 Berufsrichter tätig sind103. b) Organe der Gerichtsverwaltung Die mit der Verwaltung der obersten Bundesgerichte betrauten Organe entstammen allen drei Gewalten, also der Legislative [aa)], der Exekutive [bb)] und der Judikative selbst [cc)]. aa) Legislative Die Legislative wirkt vor allem dadurch an der Gerichtsverwaltung mit, dass sie den gesetzlichen Rahmen entwickelt, in dem die Judikative fungiert. Soweit die Legislative materiell-rechtliche Vorschriften verabschiedet, sind die Auswirkungen auf die Gerichtsverwaltung relativ gering. Wesentlich größeren Einfluss auf die Verwaltung der Dritten Gewalt kann sie durch die Verabschiedung (gerichts-)verfahrensrechtlicher Vorschriften nehmen: Durch diese werden in ganz erheblichem Maße die Bedingungen und der Ablauf der Arbeit von Richtern und des gerichtlichen Verwaltungspersonals bestimmt. Verfahrensregelnde Vorschriften sind eine – aber 99 Zur Geschichte der Arbeitsgerichtsbarkeit in Deutschland im Allgemeinen und dem Umzug des Bundesarbeitsgerichts von Kassel nach Erfurt im Speziellen siehe W. Linsenmaier, Von Lyon nach Erfurt – Zur Geschichte der deutschen Arbeitsgerichtsbarkeit, in: NZA 2004, S. 401 (407 f.). 100 Siehe den Geschäftsverteilungsplan des Gerichts, abzurufen unter http://www.bundesar beitsgericht.de/download/gvpl_2016.pdf (24. 5. 2016). 101 Richterbund, Handbuch 2014/2015 (Fn. 87), S. 13. 102 Auch im Falle des BSG findet sich der Geschäftsverteilungsplan auf der Internetseite des Gerichts (http://www.bsg.bund.de/SharedDocs/Publikationen/Geschaeftsverteilungsplaene/Ge schaeftsverteilungsplan_2016.pdf?__blob=publicationFile; 24. 5. 2016). 103 Richterbund, Handbuch 2014/2015 (Fn. 87), S. 15.

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nicht die einzige – gesetzgeberische Stellschraube, derer sich die Legislative bedienen kann, um Einfluss auf die Verwaltung der Dritten Gewalt zu nehmen. Hinzu kommen vor allem noch haushaltsgesetzgeberische Maßnahmen (Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG): Der Gesetzgeber bestimmt im Rahmen seines Budgetrechts, welche Mittel er den Bundesgerichten zur Verfügung stellt, und entscheidet damit letztlich über die sachliche und personelle Ausstattung der Gerichte104. Kein gesetzgeberischer Entscheidungsspielraum besteht bezüglich des Bestands der obersten Gerichtshöfe des Bundes. Art. 95 Abs. 1 GG spricht für diese Gerichte eine institutionelle Bestandsgarantie aus und verhindert insoweit jegliche gesetzgeberische Einflussnahme105. Nicht von der Bestandsgarantie umfasst sind allerdings der konkrete Sitz der jeweiligen Bundesgerichte und die verwaltungsorganisatorische Trennung106. Demnach konnte107 und kann der Gesetzgeber den Sitz der Bundesgerichte verändern108. Gerade angesichts der – mittlerweile dauerhaft – angespannten öffentlichen Haushaltslage erscheint es durchaus denkbar, dass durch die lokale Zusammenlegung der obersten Bundesgerichte finanzielle Einspareffekte erzielt werden können109. Ob diese Effekte allerdings eine Maßnahme rechtfertigen, die sich in Widerspruch zur föderalen Struktur der Bundesrepublik setzt, darf bezweifelt werden. Neben den Einflussmöglichkeiten, die der Legislative durch ihre gesetzgeberische Tätigkeit eingeräumt sind, sind ihre Möglichkeiten zur Beeinflussung der Verwaltung der Dritten Gewalt überschaubar110. Als originär gerichtsverwaltende Tätigkeit bleibt insbesondere noch die Mitwirkung des Bundestags an der Berufung der Bundesrichter (Art. 95 Abs. 2 GG)111. Über die Berufung entscheidet der für das jeweilige Sachgebiet zuständige Bundesminister gemeinsam mit einem Richterwahlausschuss, der wiederum zur Hälfte mit Mitgliedern besetzt ist, die vom Bun104 H. Schnellenbach, Personalpolitik in der Justiz, in: NJW 1989, S. 2227 (2227); Kissel/ Mayer (Fn. 88), Einl. Rn. 170; § 12 Rn. 87. 105 F. Wittreck, Auftakt zu einer neuen Runde: die Vereinheitlichung der öffentlich-rechtlichen Fachgerichtsbarkeiten, in: DVBl. 2005, S. 211 (216); C. Degenhart, Gerichtsorganisation, in: J. Isensee/P. Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. V, 3. Aufl. 2007, § 114 Rn. 14; H. Schulze-Fielitz, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, 2. Aufl. 2008, Art. 95 Rn. 17; Voßkuhle (Fn. 2), Art. 95 Rn. 21; Detterbeck (Fn. 11), Art. 95 Rn. 3; A. Heusch, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG (Fn. 3), Art. 95 Rn. 8. 106 Degenhart (Fn. 105), § 114 Rn. 26; Schulze-Fielitz (Fn. 105), Art. 95 Rn. 23; Voßkuhle (Fn. 2), Art. 95 Rn. 23; Detterbeck (Fn. 11), Art. 95 Rn. 7; Heusch (Fn. 105), Art. 95 Rn. 8. 107 So wie beim Umzug des Bundesverwaltungsgerichts von Berlin nach Leipzig und des Bundesarbeitsgerichts von Kassel nach Erfurt geschehen. 108 Schulze-Fielitz (Fn. 105), Art. 95 Rn. 17. 109 Schon insoweit zweifelnd E. Hien, Verwaltungs-, Sozial- und Finanzgerichtsbarkeit unter einem Dach?, in: DVBl. 2004, S. 464 (466 f.). 110 Einen Überblick liefert Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 303 ff. 111 Zur Wahl der Richter an den obligatorischen obersten Bundesgerichten siehe R. Scholz, Die Wahl der Bundesrichter, in: FS BVerwG (Fn. 91), S. 151 ff. und unten S. 146 ff.

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destag gewählt werden112. Zudem steht allein dem Bundestag das Antragsrecht für die Richteranklage beim Bundesverfassungsgericht zu (Art. 98 Abs. 2 GG). bb) Exekutive Auf Seiten der Exekutive sind insbesondere zwei Institutionen mit der Verwaltung der Dritten Gewalt im Bund betraut: Bundesministerien und Gerichtspräsidenten. Traditionell obliegt den jeweils zuständigen Bundesministerien die Verwaltung jener Gerichte, die ihnen organisatorisch zugeordnet sind (1). Den Ministerien in Verwaltungsfragen nachgeordnet sind die Gerichtspräsidenten der obersten Gerichtshöfe des Bundes (2). Lediglich auf dem eng begrenzten Gebiet der Richterberufungen wirken zudem die Landesminister an der Gerichtsverwaltung auf Bundesebene mit (3). (1) Bundesministerien Auf der Ebene des Bundes sind verschiedene Bundesministerien an der Gerichtsverwaltung beteiligt: Beim Bundesministerium der Justiz ressortieren der Bundesgerichtshof, das Bundesverwaltungsgericht und der Bundesfinanzhof. Für den Bundesgerichtshof ergab sich dies lange Zeit aus §§ 14, 18 der Verordnung zur einheitlichen Regelung der Gerichtsverfassung113. Diese Verordnung wurde im Jahr 2006 aufgehoben114. Seitdem findet sich keine Regelung mehr, die bestimmt, welchem Ministerium der Bundesgerichtshof zugeordnet ist. Die Praxis geht freilich weiterhin davon aus, dass der Bundesgerichtshof zum Geschäftsbereich des Bundesjustizministeriums zählt115. Gleichfalls zu dessen Geschäftsbereich sind das Bundesverwaltungsgericht116 und der Bundesfinanzhof117 zu zählen. Auch diese Zuordnung basiert nicht auf gesetzlichen Regelungen; vielmehr ist sie auf Organisationserlasse des Bundeskanzlers zurückzuführen118. Für die beiden weiteren obersten Gerichtshöfe des Bundes – namentlich das Bundesarbeitsgericht und das Bundessozialgericht – hat der Gesetzgeber explizite 112

Die andere Hälfte wird von den 16 jeweils zuständigen Landesministern gebildet. Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 286. 114 Art. 21 des Ersten Gesetzes über die Bereinigung von Bundesrecht im Zuständigkeitsbereich des Bundesministeriums der Justiz vom 19. 4. 2006 (BGBl. I S. 869). 115 Hierfür spricht auch § 125 Abs. 1 GVG, der vorsieht, dass die Richter des Bundesgerichtshofs von Bundesjustizminister und Richterwahlausschuss gemeinsam berufen werden; siehe auch Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 26 Rn. 11 (für den Bereich der Dienstaufsicht). 116 P. Stelkens/N. Panzer, in: F. Schoch/J.-P. Schneider/W. Bier (Hrsg.), Verwaltungsgerichtsordnung, § 1 (2013), Rn. 30; § 2 (2013), Rn. 1. 117 Bundesfinanzhof (Hrsg.), 60 Jahre Bundesfinanzhof – eine Chronik, 2010, S. 81, 118 f. 118 Umfassend dazu H. R. Külz, Justizministerium und Verwaltungsgerichte, in: DRiZ 1970, S. 49 (49); kürzer K. F. Röhl, Selbstverwaltung für die Dritte Gewalt, in: JZ 2002, S. 838 (841); siehe auch S. Detterbeck, Innere Ordnung der Bundesregierung, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch III (Fn. 19), § 66 Rn. 37, der die Änderungsanfälligkeit dieser Regelung betont. 113

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Kap. 3: Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte

Regelungen getroffen. Nach § 40 Abs. 2 Satz 1 ArbGG bzw. § 38 Abs. 3 Satz 1 SGG führt das Bundesministerium für Arbeit und Soziales die Gerichtsverwaltung und Dienstaufsicht an diesen Gerichten. Darüber hinaus hat der Gesetzgeber ebenfalls ausdrücklich geregelt, dass der Bundesminister für Arbeit und Soziales zuständiger Bundesminister i.S.d. § 1 Abs. 1 RiWG ist, also gemeinsam mit dem Richterwahlausschuss über die Berufung der Richter des Bundesarbeitsgerichts und des Bundessozialgerichts entscheidet (§ 42 Abs. 1 Satz 2 ArbGG bzw. § 38 Abs. 2 Satz 4 SGG). (2) Gerichtspräsidenten Den Gerichtspräsidenten der obersten Gerichtshöfe des Bundes kommt – wie allen Gerichtspräsidenten119 – eine Doppelstellung zu. Einerseits sind sie Richter und in Ausübung ihrer richterlichen Funktionen unabhängig. Andererseits sind sie Behörde und in Ausübung ihrer verwaltenden Funktionen weisungsgebunden gegenüber dem jeweils zuständigen Ressortminister sowie ihrerseits weisungsbefugt gegenüber nachgeordneten Richtern und Mitarbeitern120. In der letztgenannten Rolle nehmen die Gerichtspräsidenten eine Vielzahl gerichtsverwaltender Tätigkeiten wahr. Für das Bundesarbeitsgericht ist ausdrücklich geregelt, dass das Bundesministerium für Arbeit und Soziales die Geschäfte der Verwaltung und die Dienstaufsicht führt und auf den Präsidenten des Bundesarbeitsgerichts übertragen kann (§ 40 Abs. 2 ArbGG). Für das Bundessozialgericht findet sich eine inhaltsgleiche Regelung in § 38 Abs. 3 SGG. Für die obersten Bundesgerichte, die beim Bundesjustizministerium ressortieren, fehlt es an entsprechenden ausdrücklichen Regelungen. In der Praxis nehmen deren Präsidenten dennoch die gleichen gerichtsverwaltenden Tätigkeiten wahr wie die Präsidenten von Bundesarbeits- und Bundessozialgericht121. (3) Minister der Länder Nach Art. 95 Abs. 2 GG entscheidet über die Berufung der Richter der obersten Bundesgerichte der für das jeweilige Sachgebiet zuständige Bundesminister gemeinsam mit einem Richterwahlausschuss. Der Richterwahlausschuss wiederum ist hälftig mit den für das jeweilige Sachgebiet zuständigen Ministern der Länder besetzt. Somit wirken die Landesminister in Bezug auf Richterberufungen an der Gerichtsverwaltung auf Bundesebene mit.

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Siehe zu den Präsidenten der Landesgerichte S. 170. Wilke (Fn. 252), § 112 Rn. 42; Kissel/Mayer (Fn. 88), § 124 Rn. 1; § 12 Rn. 89 f. 121 Siehe etwa für den Präsidenten des beim Bundesjustizministerium ressortierenden Bundesfinanzhofes Bundesfinanzhof, Chronik (Fn. 117), S. 89. 120

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cc) Judikative Auch die Judikative ist an der Verwaltung der obersten Bundesgerichte beteiligt. Dies gilt zum einen für die vor allem für die Geschäftsverteilung zuständigen Präsidien (1), zum anderen aber auch für die Richter- (2) und Präsidialräte (3) der Gerichte. Insbesondere in dienstaufsichts- und disziplinarrechtlichen Fragen ist die Judikative zudem durch das Dienstgericht des Bundes eingebunden (4). (1) Präsidien Wie sich aus § 21a Abs. 1 GVG ergibt, ist an jedem Gericht ein Präsidium zu bilden. Bei diesem handelt es sich um ein „zentrales Organ richterlicher Selbstverwaltung“122, dessen Zuständigkeiten gesetzlich begründet und zugleich begrenzt werden123. Den Vorsitz in den Präsidien der obersten Gerichtshöfe des Bundes führen die jeweiligen Präsidenten, während die übrigen Mitglieder – deren Zahl sich nach der Anzahl an Richterplanstellen bestimmt124 – gewählt werden (§ 21a Abs. 2 GVG). Wahlberechtigt sind alle Berufsrichter eines Gerichts (§ 21b Abs. 1 Satz 1 GVG), soweit sie nicht für mehr als drei Monate beurlaubt bzw. an ein anderes Gericht oder eine Verwaltungsbehörde abgeordnet sind (§ 21b Abs. 1 Satz 3 GVG)125. Es besteht Wahlpflicht126; ein Verstoß gegen diese Pflicht stellt ein Dienstvergehen dar und kann mit Maßnahmen der Dienstaufsicht geahndet werden127. Das passive Wahlrecht steht gem. § 21b Abs. 1 Satz 2 GVG nur den Richtern auf Lebenszeit sowie den Richtern auf Zeit, denen bei dem Gericht ein Richteramt übertragen ist, zu. Die praktischen Auswirkungen dieser Einschränkung sind auf der Ebene der obersten Gerichtshöfe des Bundes denkbar gering, da dort ohnehin nur Richter auf Lebenszeit tätig sind. Die Wahl in das Präsidium kann nicht abgelehnt werden, da das Präsidium gerade auch tätig wird, um eine geordnete Rechtspflege zu gewährleisten128. Die einzelnen Aufgaben und Befugnisse des Präsidiums regelt § 21e Abs. 1 Satz 1 GVG. Danach bestimmt das Präsidium über die Besetzung der Spruchkörper und verteilt die Geschäfte; mithin konkretisiert es den gesetzlichen Richter i.S.d. Art. 101 122

BT-Drucks. VI/557 vom 19. 03. 1970, S. 15. Kissel/Mayer (Fn. 88), § 21a Rn. 7, § 21e Rn. 2 f. 124 Danach besteht das Präsidium des Bundesgerichtshofs aus dem Präsidenten und zehn weiteren Mitgliedern (§ 21a Abs. 2 Nr. 1 GVG). Den Präsidenten von Bundesverwaltungsgericht, Bundesfinanzhof und Bundessozialgericht sind jeweils acht Richter (§ 21a Abs. 2 Nr. 2 GVG), dem Präsidenten des Bundesarbeitsgerichts sechs Richter zur Seite gestellt (§ 21a Abs. 2 Nr. 3 GVG). 125 Kissel/Mayer (Fn. 88), § 21b Rn. 1 ff. 126 BVerwG DRiZ 1975, 375; F. Scholz, Die neuen Präsidien und ihre Wahl, in: DRiZ 1972, S. 301 (302); Kissel/Mayer (Fn. 88), § 21b Rn. 16; krit. E. Schickedanz, Wahlpflicht für die Präsidiumswahl, in: DRiZ 1996, S. 328: „Etwas Deregulierung, Entkrampfung und Lockerheit sind geboten; das Gerichtspräsidium ist nicht der Nabel der Welt oder das Papst-Konklave“. 127 Kissel/Mayer (Fn. 88), § 21b Rn. 16. 128 Kissel/Mayer (Fn. 88), § 21a Rn. 8, § 21b Rn. 16. 123

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Abs. 1 Satz 2 GG129. Bei den genannten Aufgaben handelt es sich um richterliche Tätigkeiten, weshalb sich das Präsidium bei deren Erfüllung auf die richterliche Unabhängigkeit berufen kann130. (2) Richterräte Nach § 49 DRiG werden bei den Bundesgerichten Richtervertretungen eingerichtet: Dies sind auf der einen Seite Richterräte und auf der anderen Seite Präsidialräte. Die vom Gesetz zuerst behandelten Richterräte sollen die richterliche Beteiligung an allgemeinen und sozialen Angelegenheiten sicherstellen (§ 49 Nr. 1 DRiG). Beim Bundesgerichtshof besteht der Richterrat aus je fünf Richtern (§ 50 Abs. 1 Nr. 1 DRiG), bei Bundesverwaltungsgericht, Bundesfinanzhof, Bundesarbeitsgericht und Bundessozialgericht aus je drei Richtern (§ 50 Abs. 1 Nr. 2 DRiG). Die jeweiligen Gerichtspräsidenten und deren ständige Vertreter können dem Richterrat nicht angehören (§ 50 Abs. 3 DRiG). Die Mitglieder des jeweiligen Richterrats werden von den (Berufs-)Richtern131 des entsprechenden Bundesgerichts für eine vierjährige Amtszeit gewählt (§ 51 Abs. 1 DRiG). Auf welche Weise der Richterrat die Beteiligung der Richter an allgemeinen und sozialen Fragen sicherstellen soll, versucht § 52 DRiG durch eine umfassende, aber vor allen Dingen kleinteilige132, Verweisung auf die Vorschriften des Bundespersonalvertretungsgesetzes deutlich zu machen. Der Versuch des Deutlichmachens misslingt zwar wegen der Unübersichtlichkeit der Vorschrift133, dennoch sollen einige der Fragen, an denen der Richterrat beteiligt werden muss, im Folgenden exemplarisch dargestellt werden. Zu den allgemeinen Fragen, an denen der Richterrat zu beteiligen ist, zählen vor allem bestimmte Mitbestimmungs- und Mitwirkungsrechte134. So hat der Richterrat bei Regelungen mitzubestimmen, die die Ordnung im Gericht und das Verhalten von Richtern betreffen (§ 75 Abs. 3 Nr. 14 BPersVG)135. Ebenso steht ihm ein Mitbestimmungsrecht zu bei der Gestaltung der richterlichen Arbeitsplätze (§ 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG)136 wie auch bei der Einführung grundlegend neuer Arbeitsme129

Kissel/Mayer (Fn. 88), § 21e Rn. 4. BGHZ 46, 147 (149); BVerwGE NJW 1976, 1224 (1225); H.-J. Papier, Richterliche Unabhängigkeit und Dienstaufsicht, in: NJW 1990, S. 8 (9); Degenhart (Fn. 105), § 114 Rn. 36; Kissel/Mayer (Fn. 88), § 21e Rn. 20. 131 Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 51 Rn. 5 f. 132 So Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 296. 133 Diese Unübersichtlichkeit resultiert nicht zuletzt daraus, dass eine Vielzahl der beamtenrechtlichen Normen, auf die § 52 DRiG verweist, für den Richterrat nicht recht passen und deshalb nicht angewendet werden können; dazu Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 52 Rn. 136, der die Aufnahme eines eigenen Aufgabenkatalogs in das DRiG empfiehlt. 134 Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 52 Rn. 48 ff. 135 Ausführlich Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 52 Rn. 51 ff. 136 Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 52 Rn. 56, der darauf hinweist, dass der richterliche Arbeitsplatz neben dem Dienstzimmer auch Sitzungssaal und Bibliothek umfasst. 130

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thoden (§ 76 Abs. 2 Nr. 7 BPersVG)137. Die sozialen Fragen, an denen der Richterrat zu beteiligen ist, umfassen etwa sein Mitbestimmungsrecht bei der Vergabe und Gewährung bestimmter Sozialleistungen an einen Richter (§ 75 Abs. 2 BPersVG)138. Ebenfalls zu den mitbestimmungspflichtigen sozialen Fragen zählt die Aufstellung des Urlaubsplans (§ 75 Abs. 3 Nr. 3 BPersVG). Schon diese Beispiele verdeutlichen, dass es eine Vielzahl von Fragestellungen gibt, an denen die Richterräte zu beteiligen sind. Welche Wirkung diese Beteiligung entfalten kann, hängt freilich von ihrer konkreten Form ab139. Noch entscheidender ist allerdings, welche Auswirkungen es hat, wenn der Richterrat einer Maßnahme des Gerichtsvorstands seine Zustimmung verweigert. In diesem Fall entscheidet nur bei Maßnahmen nach § 76 letztverbindlich eine Einigungsstelle (§ 69 Abs. 4 Satz 1 BPersVG), während der Gerichtsvorstand bei Maßnahmen nach § 75 das Letztentscheidungsrecht hat (§ 69 Abs. 4 Satz 3 u. 4 BPersVG). Die schon durch diese Aufgabenverteilung geschwächte praktische Durchsetzungskraft der Richterräte erscheint noch schwächer, wenn von Schmidt-Räntsch konstatiert wird, dass auch der Einigungsstelle nur „geringe praktische Bedeutung“140 zukomme. Insgesamt erscheint der Einfluss der Richterräte daher überschaubar141. (3) Präsidialräte Über die Präsidialräte sollen die Richter der obersten Bundesgerichte an der Ernennung neuer Richter beteiligt werden (§ 49 Nr. 2 DRiG). Der Präsidialrat besteht beim Bundesgerichtshof aus dem Präsidenten als Vorsitzenden, seinem ständigen Vertreter, zwei vom Präsidium aus seiner Mitte gewählten Mitgliedern und drei weiteren Mitgliedern (§ 54 Abs. 1 Nr. 1 DRiG). Bei Bundesverwaltungsgericht, Bundesfinanzhof, Bundesarbeitsgericht und Bundessozialgericht besteht der Präsidialrat aus dem Präsidenten als Vorsitzenden, seinem ständigen Vertreter, einem vom Präsidium aus seiner Mitte gewählten Mitglied und zwei weiteren Mitgliedern (§ 54 Abs. 1 Nr. 2 DRiG). Die „weiteren Mitglieder“ werden von den Richtern des jeweiligen Gerichts gewählt (§ 54 Abs. 1 Satz 5 DRiG). § 55 DRiG konkretisiert das Aufgabenspektrum des Präsidialrats: Danach ist dieser vor jeder Ernennung oder Wahl eines Richters zu beteiligen (Satz 1). Ebenfalls beteiligt werden muss der Präsidialrat, wenn einem Richter ein Richteramt an einem Gericht eines anderen Gerichtszweigs übertragen werden soll (Satz 2). Obwohl es der Wortlaut des § 55 Satz 2 DRiG nahelegt, spielt die Vorschrift bei Wechseln von Richtern eines obersten Bundesgerichts an ein anderes oberstes Bundesgericht ge137

Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 52 Rn. 65, der den Anwendungsbereich dieses Mitbestimmungstatbestands bei Richtern aber für „eher schmal“ hält. 138 Detailliert Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 52 Rn. 75, der unterstreicht, dass der betroffene Richter in diesen Fällen selbst entscheidet, ob der Richterrat mitbestimmt. 139 Hierzu ausführlich Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 52 Rn. 93 ff. 140 Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 52 Rn. 114. 141 Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 292, 297 f.

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rade keine Rolle. In diesen – ohnehin sehr seltenen Fällen – wird eine „Umwahl“ bzw. „Zuwahl“ notwendig, sodass der Präsidialrat schon nach § 55 Satz 1 DRiG zu beteiligen ist142. Das Initiativrecht für die Einleitung des Beteiligungsverfahrens liegt bei der obersten Dienstbehörde, also – je nach Gericht – beim Bundesjustizministerium oder dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales143. Das Ministerium beantragt nach eigenem Ermessen (§ 56 Abs. 1 Satz 1 DRiG) oder auf Ersuchen eines Mitglieds des Richterwahlausschusses (§ 56 Abs. 2 DRiG i.V.m. § 10 Abs. 1 Satz 1 RiWG) eine Stellungnahme des Präsidialrats zum jeweiligen Bewerber. § 56 Abs. 1 Satz 2 DRiG sieht vor, dass dem Präsidialrat die Bewerbungsunterlagen, die Personal- und Befähigungsnachweise und – mit Zustimmung des Bewerbers – die Personalakte zur Verfügung gestellt werden, so dass dieser eine schriftlich begründete Stellungnahme über die persönliche und fachliche Eignung des Bewerbers anfertigen kann (§ 57 Abs. 1 Satz 1 DRiG). In der Praxis beschränken sich die Präsidialräte der obersten Bundesgerichte allerdings nicht auf die schriftlichen Unterlagen der Bewerber, vielmehr werden diese regelmäßig zu einem Vorstellungsgespräch („Vorsingen“) am Sitz des jeweiligen Bundesgerichts eingeladen144. Die inhaltliche Ausgestaltung der Stellungnahme ist den jeweiligen Präsidialräten weitestgehend selbst überlassen145. Es ist ihnen jedoch verwehrt, in ihren Stellungnahmen Gegenvorschläge zu machen146. Die Stellungnahmen des Präsidialräte sind zu den Personalakten der Bewerber zu nehmen (§ 57 Abs. 1 Satz 1 DRiG). Weder die Bundesminister noch die Richterwahlausschüsse sind an die Stellungnahmen der Präsidialräte gebunden147. Es kann daher nicht verwundern, dass die Meinungen über deren praktische Bedeutung weit auseinandergehen148. 142

Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 55 Rn. 11. Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 56 Rn. 3. 144 Siehe E. Schübel, Chancengleichheit beim Zugang zu den obersten Bundesgerichten?, in: NJW 2014, S. 1355 (1356 f.), die erläutert, dass etwa am BGH neben einer fachlichen Befragung vor dem Präsidialrat auch Gespräche mit Hausleitung und ein bis zwei berichterstattenden Richtern üblich sind, während am BFH nur eine Vorstellung beim Präsidialrat vorgesehen sei. 145 Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 57 Rn. 9. 146 Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 57 Rn. 10. 147 Stern, Staatsrecht II (Fn. 17), S. 404; S. Lovens, Verfassungswidrige Richterwahl, in: ZRP 2001, S. 465 (467); Scholz, Wahl (Fn. 111), S. 162; Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 57 Rn. 17; Voßkuhle (Fn. 2), Art. 95 Rn. 33; M. Jachmann, in: T. Maunz/G. Dürig u. a. (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Art. 95 (2011), Rn. 127; W. Meyer, in: I. von Münch/P. Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. II, 6. Aufl. 2012, Art. 95 Rn. 12; Heusch (Fn. 105), Art. 95 Rn. 24. 148 Eine größere Bedeutung sieht etwa Scholz, Wahl (Fn. 111), S. 165 (Stellungnahmen spielen „außerordentliche große Rolle“); eine geringere Bedeutung sehen P. Nappenbach, „Der Zustand der Dritten Gewalt“, in: DRiZ 1990, S. 354 (355); W. Kinold, Stärkung der Mitbestimmung bei der Besetzung von Richterämtern, in: DRiZ 1992, S. 55 (57 f.); Schübel, Chancengleichheit (Fn. 144), S. 1356 („Der Wahlausschuss nimmt die Stellungnahmen kaum zur Kenntnis“). 143

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(4) Dienstgericht des Bundes Als Dienstgericht des Bundes wird am Bundesgerichtshof ein besonderer Senat eingerichtet (§ 61 Abs. 1 DRiG). Es ist besetzt mit einem Vorsitzenden, zwei ständigen Beisitzern und zwei nichtständigen Beisitzern (§ 61 Abs. 2 Satz 1 DRiG), wobei der Vorsitzende und die ständigen Beisitzer Richter am Bundesgerichtshof sind und die nichtständigen Beisitzer dem Gerichtszweig des betroffenen Richters angehören (§ 61 Abs. 2 Satz 2 DRiG). Bei der konkreten Besetzung der Richterbank kommt dem Präsidium des Bundesgerichtshofs die entscheidende Rolle zu: Es bestimmt den Vorsitzenden und die Beisitzer sowie deren Vertreter für fünf Geschäftsjahre (§ 61 Abs. 3 Satz 1 DRiG). Nur für die nichtständigen Beisitzer ist das Präsidium des Bundesgerichtshofs an die Reihenfolge in den Vorschlagslisten gebunden, die von den Präsidien der anderen obersten Gerichtshöfe des Bundes aufgestellt werden (§ 61 Abs. 3 Satz 2 DRiG). Das Dienstgericht des Bundes ist für die endgültige Entscheidung von disziplinarrechtlichen Sachen und einer Reihe von dienstrechtlichen Sachen zuständig (§ 62 Abs. 1 DRiG)149. c) Aufgaben der Gerichtsverwaltung Im folgenden Abschnitt soll auf die Aufgaben eingegangen werden, die im Rahmen der Verwaltung der obersten Bundesgerichte anfallen. Mit Blick auf die Aufgabenvielfalt und die rechtsvergleichende Zielsetzung der vorliegenden Arbeit kann der folgende Abschnitt dabei notwendigerweise nur einen Überblick liefern. Dieser startet mit einem Blick auf den Haushalt und die Finanzverwaltung an den obersten Bundesgerichten [aa)]. Sodann wird die Geschäftsverteilung an diesen Gerichten thematisiert [bb)]. Es folgen Unterpunkte zu den wichtigen Themen der Personalverwaltung [cc)] und der Dienstaufsicht wie dem Disziplinarwesen [dd)]. Zuletzt sollen noch einzelne Punkte aus den Bereichen der Sach- [ee)] und der Ablaufverwaltung [ff)] besprochen werden. aa) Haushalt und Finanzverwaltung Der Haushaltsgesetzgeber verabschiedet für die obersten Bundesgerichte keinen eigenen Haushalt. Stattdessen sind die Haushalte der Gerichte Teil der Einzelpläne der Ministerien, zu deren Geschäftsbereich das jeweilige Gericht zählt150. Anders als das Bundesverfassungsgericht haben die obersten Bundesgerichte demnach nicht die Möglichkeit, sich mit ihren Budgetvorstellungen direkt an den Haushaltsgesetzgeber zu wenden. Vielmehr müssen sie ihre Vorstellungen gegenüber dem jeweils zuständigen Bundesminister zum Ausdruck bringen, der sie dann in die Haushaltsverhandlungen in Kabinett und Bundestag einbringen kann. 149

Detailliert Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 62 Rn. 6 ff. H. Triller, Die innere Organisation des Bundesfinanzhofs, in: FS von Wallis, 1985, S. 107 (114). 150

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Die den obersten Bundesgerichten zugewiesenen Haushaltsmittel werden vom jeweiligen Gerichtspräsidenten als gerichtsverwaltende Tätigkeit verwaltet151. Demnach unterliegen die Gerichtspräsidenten bei der Finanzverwaltung der Aufsicht des jeweils zuständigen Ressortministers152. bb) Geschäftsverteilung Die Geschäftsverteilung an den Bundesgerichten bestimmt sich nach den Regelungen des Gerichtsverfassungsgesetzes. Nach § 21e Abs. 1 Satz 1 dieses Gesetzes sind die Präsidien dafür zuständig, vor Beginn jedes Geschäftsjahres einen Geschäftsverteilungsplan aufzustellen, nach dem sich die Verteilung der eingehenden Sachen an die jeweiligen Senate richtet. Die Senate entscheiden nach § 21g Abs. 1 Satz 1 GVG wiederum darüber, welchem Richter welche Sachen senatsintern zur Berichterstattung zugewiesen werden. Die Entscheidungen der Senate sind gem. § 21g Abs. 2 GVG ebenfalls vor Beginn eines jeden Geschäftsjahrs zu treffen und in inhaltlicher Sicht möglichst so abstrakt zu gestalten, dass sie Manipulationen bei der Fallzuweisung unmöglich machen153. cc) Personalverwaltung Die Personalverwaltung an den Bundesgerichten umfasst die Bundesrichter ebenso wie die an den Gerichten beschäftigten Mitarbeiter. In einem ersten Schritt wird auf die unterschiedlichen Bestandteile der richterlichen Personalverwaltung eingegangen (1), bevor in einem zweiten Schritt kurz die Personalverwaltung der Mitarbeiter der Gerichte thematisiert wird (2). (1) Richter Die Richterstellen an den obersten Bundesgerichten zählen zu den höchsten Richterstellen in Deutschland. Die Inhaber dieser Richterämter nehmen mit ihrer Rechtsprechung großen Einfluss auf die Rechtspolitik der Bundesrepublik154. Schon allein aus diesem Grund empfiehlt es sich, die Zusammensetzung der Bundesrichterschaft immer wieder kritisch zu reflektieren. In diesem Zusammenhang wird heute vor allem kritisiert, dass die Zahl der Frauen, die Bundesrichterstellen bekleiden, zu 151

Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 319 f. Darüber hinaus besteht auch ein Prüfungsrecht des Bundesrechnungshofs – dazu und zu dessen Spannungsverhältnis mit Art. 97 GG siehe T. Franz, Prüfungen des Bundesrechnungshofs bei den Gerichten des Bundes, in: H. Schulze-Fielitz (Hrsg.), Fortschritte der Finanzkontrolle in Theorie und Praxis, 2000, S. 75 ff.; H. Blasius/B. Stadtmann, Justiz und Finanzkontrolle, in: DÖV 2002, S. 12 ff. 153 Kissel/Mayer (Fn. 88), § 21g Rn. 34. 154 Man denke nur an die Mietrechtsrechtsprechung des Bundesgerichtshofs oder die richterrechtliche Ausgestaltung des Arbeitskampfrechts durch das Bundesarbeitsgericht. 152

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niedrig sei155. Dagegen sei die Zahl derjenigen Bundesrichter, die das Amt ihrem Parteibuch verdankten, zu hoch156. Den Forderungen nach mehr Frauen in roten Roben ist zuzugeben, dass nicht einmal ein Viertel der Bundesrichterstellen mit Frauen besetzt ist157. Diese Zahl bleibt weit hinter dem Frauenanteil in unteren Instanzen zurück und verdeutlicht, dass auf diesem Feld ohne jeden Zweifel personalpolitischer Nachholbedarf besteht158. In Bezug auf die richterliche Personalverwaltung an den obersten Bundesgerichten soll zunächst auf die persönlichen Anforderungen eingegangen werden, die für Bundesrichter bestehen (a). Sodann wird das Bestellungsverfahren für diese Richter thematisiert (b). Es folgen Abschnitte zur Beurteilung (c) und zur „Beförderung“ (d), denen auf der Ebene der Bundesrichter jeweils nur überschaubare Bedeutung zukommt. Danach wird der Fokus auf die Besoldung der Bundesrichter gerichtet (e), bevor zuletzt die Gründe für die Beendigung des Richteramts an einem obersten Bundesgericht dargestellt werden (f). (a) Persönliche Anforderungen Die Mindestvoraussetzungen, die für die Berufung in das Richterverhältnis erfüllt werden müssen, ergeben sich aus § 9 DRiG. Danach muss der zu Berufende Deutscher im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG sein (Nr. 1) und die Gewähr dafür bieten, dass er jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung eintritt (Nr. 2). Darüber hinaus muss er die Befähigung zum Richteramt besitzen (Nr. 3) und über die erforderliche soziale Kompetenz verfügen159 (Nr. 4). Für die Richterämter an den obersten Bundesgerichten hat der Gesetzgeber zudem ein Mindestalter von 35 Jahren vorgesehen (§ 125 Abs. 2 GVG; § 15 Abs. 3 VwGO; § 14 Abs. 2 FGO; § 42 Abs. 2 ArbGG; § 38 Abs. 2 Satz 2 SGG).

155 Siehe etwa B. Brückner, Länderquote statt Frauenquote? Frauenquote statt Länderquote!, in: DRiZ 2012, S. 44 ff.; C. Nordmann, Modernisierung der Bundesrichterwahl mit Frauenquote, in: ZRP 2012, S. 139 ff., die sich für Frauenquoten bei der Bundesrichtwahl einsetzen; Schübel, Chancengleichheit (Fn. 144), S. 1355 ff.; den höchsten Richterämtern kritisiert auch S. Schneider, Wird die Justiz weiblich? Frauen in der Justiz – Chancen und Hindernisse, in: DRiZ 2010, S. 245 (246 f.). 156 Für entsprechende Stimmen siehe unten Fn. 166. 157 Zum 1. Januar 2014 waren am Bundesgerichtshof 26 der 129 Richter weiblich, am Bundesfinanzhof 11 der 59 Richter, am Bundesverwaltungsgericht 14 der 57 Richter, am Bundessozialgericht 11 der 43 Richter und am Bundesarbeitsgericht 10 der 38 Richter. Die Zahlen basieren auf einer Auswertung der Vornamen der Bundesrichter, deren Namen entnommen wurden aus: Richterbund, Handbuch 2014/2015 (Fn. 87), S. 9 ff. 158 Siehe auch die Ausführungen von F. Wittreck, Dritte Gewalt im Wandel – Veränderte Anforderungen an Legitimität und Effektivität?, in: VVDStRL 74 (2014), S. 115 (129). 159 Siehe hierzu M. Flotho, Richterpersönlichkeit und Richterauslese, in: DRiZ 1988, S. 167 (169).

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(b) Bestellung Bei der im folgenden Abschnitt thematisierten Bestellung der Bundesrichter ist zwischen den Verfahren für die Bestellung der Berufsrichter (aa) und jenem für die Bestellung der ehrenamtlichen Richter (bb) zu unterscheiden. (aa) Berufsrichter In Art. 95 Abs. 2 enthält das Grundgesetz erste Vorgaben, wie die Berufung der (Berufs-)Richter160 an die obersten Bundesgerichte abzulaufen hat. Danach entscheidet über deren Berufung der für das jeweilige Sachgebiet zuständige Bundesminister gemeinsam mit einem Richterwahlausschuss, der zu gleichen Teilen aus den jeweils zuständigen Ressortministern der Länder und vom Bundestag gewählten Mitgliedern besteht. Konkretisiert werden die grundgesetzlichen Vorgaben in verfahrensrechtlicher Hinsicht insbesondere durch die Vorschriften des Richterwahlgesetzes. Nach § 8 Abs. 1 RiWG beruft der Bundesjustizminister den nichtöffentlich tagenden (§ 9 Abs. 2 RiWG) Richterwahlausschuss ein. Den Vorsitz hat der jeweils zuständige Bundesminister inne, wobei diesem im Richterwahlausschuss kein Stimmrecht zusteht (§ 9 Abs. 1 Satz 1 u. 2 RiWG). Allerdings kann er, wie auch die Mitglieder des Richterwahlausschusses, Wahlvorschläge machen (§ 10 Abs. 1 Satz 1 RiWG). Stehen die Wahlvorschläge fest, hat der Bundesminister dem Richterwahlausschuss die Personalakten der Vorgeschlagenen vorzulegen (§ 10 Abs. 2 RiWG). Diese enthalten auch die zu den Personalakten gegebenen Stellungnahmen des Präsidialrats (dazu schon oben S. 141 f.). Sodann ist der Richterwahlausschuss aufgerufen zu prüfen, ob der Vorgeschlagene die sachlichen und persönlichen Voraussetzungen für das Amt eines obersten Bundesrichters besitzt (§ 11 RiWG). Anschließend entscheidet der Ausschuss in geheimer Abstimmung mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen über die Wahl des Vorgeschlagenen (§ 12 Abs. 1 RiWG). Sofern der zuständige Bundesminister der Entscheidung des Richterwahlausschusses zustimmt, hat er die Ernennung des Gewählten beim Bundespräsidenten zu beantragen (§ 13 RiWG). Damit ist die Einigung zwischen Bundesminister und Richterwahlausschuss zwingende Voraussetzung für die Berufung161. Das dargestellte Wahlverfahren billigt den einzelnen Beteiligten einen persönlichen Einschätzungsspielraum zu und soll den Bundesrichtern eine besonders starke

160 So die h.M. – siehe BVerfGE 26, 186 (201); BGHZ 33, 381 (382); Schulze-Fielitz (Fn. 105), Art. 95 Rn. 27; Meyer (Fn. 147), Art. 95 Rn. 10; Detterbeck (Fn. 11), Art. 95 Rn. 17; Heusch (Fn. 105), Art. 95 Rn. 20; Pieroth (Fn. 8), Art. 95 Rn. 4; nach der a.A. ist Art. 95 Abs. 2 GG dagegen auch auf die ehrenamtlichen Richter an den obersten Bundesgerichten anzuwenden – in diese Richtung G. Heinemann, Richterwahlausschuß und ehrenamtliche Richter, in: FS Kunze, 1969, S. 3 ff.; deutlich Voßkuhle (Fn. 2), Art. 95 Rn. 32; Jachmann (Fn. 147), Art. 95 Rn. 126. 161 Schulze-Fielitz (Fn. 105), Art. 95 Rn. 28; Voßkuhle (Fn. 2), Art. 95 Rn. 37; Meyer (Fn. 147), Art. 95 Rn. 10; Detterbeck (Fn. 11), Art. 95 Rn. 14; Heusch (Fn. 105), Art. 95 Rn. 24.

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föderale und demokratische Legitimation verleihen162. Das spezielle Wahlverfahren soll allerdings nicht zur Folge haben, dass das für die Berufung in öffentliche Ämter geltende Leistungsprinzip (Art. 33 Abs. 2 GG) verdrängt oder modifiziert wird163. Lediglich bei gleicher Eignung soll auf Hilfskriterien und als solches insbesondere auf den Länderproporz (Art. 36 Abs. 1 Satz 1 GG) zurückgegriffen werden dürfen164. Daneben gelten auch das Geschlecht (Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG) und eine Behinderung (Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG) als zulässige Hilfskriterien165. Dennoch wird vielerorts angezweifelt, dass das Leistungsprinzip in der Praxis tatsächlich im Mittelpunkt steht. Gerade parteipolitischen Nähebeziehungen wird ein ganz erheblicher Einfluss auf die Auswahl des richterlichen Personals an den obersten Bundesgerichten zugeschrieben166. Zudem wird angeführt, dass der Länderproporz nicht nur als Hilfskriterium bei gleicher Eignung herangezogen werde, sondern, dass schon vorab Länderquoten aufgestellt würden, „und diesem Quotenschlüssel bei der Auswahl der zu wählenden Bundesrichter auch in hohem Maße Rechnung getragen“167 werde. Haben sich der zuständige Ressortminister des Bundes und der Richterwahlausschuss auf einen Kandidaten geeinigt und diesen berufen, wird der Kandidat gem. 162

C. D. Classen, Funktional ausdifferenzierte Rechtsprechungskompetenzen?, in: JZ 2007, S. 53 (60); Voßkuhle (Fn. 2), Art. 95 Rn. 38; Meyer (Fn. 147), Art. 95 Rn. 11; Pieroth (Fn. 8), Art. 95 Rn. 4. 163 OVG Schleswig-Holstein NJW 2001, 3495 (3497 ff.); Detterbeck (Fn. 19), § 66 Rn. 37; ders. (Fn. 11), Art. 95 Rn. 15; D. Zöllner, Die Wahl von Amtsträgern durch das Parlament – ein rechtsschutzfreier Raum?, in: FS Isensee, 2007, S. 359 (366); Schulze-Fielitz (Fn. 105), Art. 95 Rn. 32; Voßkuhle (Fn. 2), Art. 95 Rn. 38; Meyer (Fn. 147), Art. 95 Rn. 11; a.A. Lovens, Richterwahl (Fn. 147), S. 467; J. Hellermann/H. Sievers, Der praktische Fall – Öffentliches Recht: Bundesrichterwahl zwischen Bestenauslese und Länderparität, in: JuS 2002, S. 998 (1003 f.); Scholz, Wahl (Fn. 111), S. 168 („[verfassungsgewolltes!] Spannungsverhältnis“ zwischen Art. 33 Abs. 2 GG und Art. 36 Abs. 1 Satz 1 GG); Heusch (Fn. 105), Art. 95 Rn. 25; differenzierend zwischen an Art. 33 Abs. 2 GG gebundenen Vorschlag und freier Wahl K. J. Grigoleit/A. Siehr, Die Berufung der Bundesrichter: Quadratur des Kreises?, in: DÖV 2002, S. 455 (458 f.); ebenso A. Tschentscher, Demokratische Legitimation der dritten Gewalt, 2006, S. 223. 164 Schulze-Fielitz (Fn. 105), Art. 95 Rn. 29; Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 13 RiWG Rn. 9; Meyer (Fn. 165), Art. 95 Rn. 11; a.A. Voßkuhle (Fn. 2), Art. 95 Rn. 38. 165 Schulze-Fielitz (Fn. 105), Art. 95 Rn. 29; Meyer (Fn. 147), Art. 95 Rn. 11; Voßkuhle (Fn. 2), Art. 95 Rn. 38. 166 Schulze-Fielitz (Fn. 105), Art. 95 Rn. 30; siehe auch W. Schmidt-Hieber/E. Kiesswetter, Parteigeist und politischer Geist in der Justiz, in: NJW 1992, S. 1790 (1791); H. J. Faller, Beratungsgeheimnis, „dissenting vote“ und richterliche Unabhängigkeit, in: DVBl. 1995, S. 985 (991); M. Bohlander/C. Latour, Zum Einfluss der politischen Parteien auf die Ernennungen zum Bundesgerichtshof, in: ZRP 1997, S. 437 ff.; G. Bertram, Von Richtern und Kröten, in: NJW 2001, S. 1838 (1839); B. Rüthers, Demokratischer Rechtsstaat oder oligarchischer Richterstaat?, in: JZ 2002, S. 365 (369 ff.); J. F. Staats, Defizitäres Recht der deutschen Richterbeförderung, in: DRiZ 2002, S. 338 (339 f.); Schübel, Chancengleichheit (Fn. 144), S. 1356. 167 Scholz, Wahl (Fn. 111), S. 160 ff.; ebenso schon K. Ipsen, Die Richterwahl in Bund und Ländern, in: DÖV 1971, S. 469 (472); kürzlich auch Schübel, Chancengleichheit (Fn. 144), S. 1356.

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Kap. 3: Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte

Art. 60 Abs. 1 GG vom Bundespräsidenten ernannt. Dem Bundespräsidenten soll bezüglich der Ernennung kein persönlicher Einschätzungsspielraum zukommen168. Stattdessen wird nach umstrittener, aber wohl herrschender Meinung angenommen, dass ihm nur eine formelle oder – inhaltlich stark beschränkte – materielle Rechtmäßigkeitskontrolle zusteht169. Der Streit hat freilich nur wenig praktische Relevanz: So ist nur ein Fall bekannt, in dem der Bundespräsident die Ernennung abgelehnt hat170. Die eigentliche Ernennung erfolgt durch die Aushändigung der Ernennungsurkunde (§ 17 Abs. 1 DRiG). (bb) Ehrenamtliche Richter Einem vollkommen anderem als dem soeben dargestellten Verfahren folgt die Berufung der ehrenamtlichen Richter. Der Einsatz von ehrenamtlichen Richtern ist an den obersten Bundesgerichten i.S.d. Art. 95 GG auf das Bundesarbeits- und das Bundessozialgericht begrenzt (§ 41 Abs. 1 Satz 1 ArbGG u. § 38 Abs. 2 Satz 1 SGG). An beiden Gerichten werden die ehrenamtlichen Richter vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales aufgrund von Vorschlagslisten für die Dauer von fünf Jahren berufen (§ 43 Abs. 1 ArbGG u. § 45 Abs. 2 Satz 1 SGG)171. Für die Erstellung der Vorschlagslisten sind im Falle des Bundesarbeitsgerichts Arbeitnehmer- bzw. Arbeitgebervereinigungen zuständig (§ 43 Abs. 1 Satz 2 ArbGG). Im Falle des Bundessozialgerichts wird diese Aufgabe je nach Zuständigkeit des zu besetzenden Senats von Arbeitnehmer- und Arbeitgebervereinigungen, obersten Bundes- oder Landesbehörden, Kassenärztlichen und Kassenzahnärztlichen Vereinigungen, Zusammenschlüssen der Krankenkassen und den sozialen Spitzenverbänden übernommen (§ 46 i.V.m. § 14 Abs. 1 u. 3 Satz 2, 3 SGG). (c) Beurteilung Ist ein Richter erst mal ernannt, spielen regelmäßig die Beurteilungen seiner Leistung eine sehr große Rolle. Sie fallen in den Zuständigkeitsbereich des Dienstvorgesetzten und entscheiden maßgeblich über den weiteren Karriereweg, also insbesondere darüber, ob der beurteilte Richter für ein „Beförderungs“-Amt 168 Scholz, Wahl (Fn. 111), S. 168; Schulze-Fielitz (Fn. 105), Art. 95 Rn. 32; SchmidtRäntsch (Fn. 63), § 13 RiWG Rn. 3; Voßkuhle (Fn. 2), Art. 95 Rn. 40; Jachmann (Fn. 147), Art. 95 Rn. 143; Detterbeck (Fn. 11), Art. 95 Rn. 16; Heusch (Fn. 105), Art. 95 Rn. 24. 169 Für eine (nur) formelle Rechtmäßigkeitskontrolle Schulze-Fielitz (Fn. 105), Art. 95 Rn. 32; Heusch (Fn. 105), Art. 95 Rn. 24; grundsätzlich auch Detterbeck (Fn. 11), Art. 95 Rn. 16, der aber eine Ausnahme macht für die „Berufung einer Person, deren Ernennung dem Staatswohl in hohem Maße abträglich wäre“; für ein – inhaltlich auf die Rechtmäßigkeit des vom Bundespräsidenten geforderten Ernennungsakts beschränktes – materielles Prüfungsrecht Scholz, Wahl (Fn. 111), S. 167 f.; Jachmann (Fn. 147), Art. 95 Rn. 143. 170 Scholz, Wahl (Fn. 111), S. 168; Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 13 RiWG Rn. 3. 171 Siehe dazu R. Hohmann, Entnahme aus Vorschlagslisten, Berufung und Ernennung, in: P. Bader/ders./H. Klein (Hrsg.), Die ehrenamtlichen Richterinnen und Richter in der Arbeitsund Sozialgerichtsbarkeit, 13. Aufl. 2012, V Rn. 1 ff.

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vorgeschlagen wird172. An den Bundesgerichten gibt es zwei verschiedene Gruppen von Richtern, die (potenziell) einer Beurteilung nach § 46 DRiG i.V.m. §§ 40 ff. Bundeslaufbahnverordnung unterliegen. Auf der einen Seite stehen die Bundesrichter, für die eine (Regel-)Beurteilung zwar theoretisch in Frage käme, jedoch als nicht vereinbar mit deren Stellung als Richter an den obersten Gerichtshöfen abgelehnt wird173. So beschränken sich die Beurteilungen für Bundesrichter auf Anlassbeurteilungen im Vorfeld einer möglichen Beförderung174. Auf der anderen Seite steht die Gruppe der als wissenschaftliche Mitarbeiter an die obersten Bundesgerichte abgeordneten Richter. Für diese Richter werden Beurteilungen angefertigt, die für deren Karriereweg eine ausgesprochen große Rolle spielen: Die Abordnung als wissenschaftlicher Mitarbeiter an die obersten Gerichtshöfe des Bundes wird nur ausgewählten Nachwuchskräften ermöglicht175. Für diese ist die Abordnung „einmalige Bewährungschance“176 und zugleich Vorbereitung auf höhere Weihen – wer sich bewährt, zählt fortan zum Kreise derjenigen, aus dem Bundes- und Landesjustiz ihr Spitzenpersonal rekrutieren177. (d) „Beförderung“ Naturgemäß spielen Beförderungen an den höchsten deutschen Gerichten nicht die Rolle, die sie in den unteren Instanzen spielen, denn der Aufstieg in die „Eliteklasse“ ist bereits geschafft. Auch an den obersten Bundesgerichten gilt es allerdings Posten wie die der Senatsvorsitzenden und darüber hinaus des Präsidenten bzw. Vizepräsidenten zu besetzen. Gerade was die Besetzung der Vorsitzendenämter angeht, laufen diese Beförderungen häufig alles andere als konfliktfrei ab: Konkurrentenstreitigkeiten gehören zur Tagesordnung und führen dazu, dass herausgehobene Richterämter längere Zeit unbesetzt bleiben178. Die Entscheidung, welcher Richter zum Senatsvorsitzenden zu berufen ist, trifft der zuständige Ressortminister 172 R. Müller-Piepenkötter, Die dienstlichen Beurteilungen der Richter und Staatsanwälte, in: DRiZ 2005, S. 101 (101); R. Neumann, Beurteilt und befördert. Sinn und Nutzen der Beurteilungen, in: DRiZ 2005, S. 102. 173 Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 46 Rn. 82; H. Arndt, Die Beurteilung des Richters und seine Unabhängigkeit, in: DRiZ 1971, S. 418 (418) hält Beurteilung der Bundesrichter für „unnötig, weil sie regelmäßig am Ende ihres beruflichen Werdegangs angelangt sind“. 174 Dazu sogleich im folgenden Abschnitt. 175 Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 314. 176 Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 314. 177 Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 314; Bundesfinanzhof, Chronik (Fn. 117), S. 182 („Die Gewinnung des Bundesrichternachwuchses aus früheren wissenschaftlichen Mitarbeitern wurde beim Bundesfinanzhof […] sehr ernst genommen“); ebenso Schübel, Chancengleichheit (Fn. 144), S. 1357, die darauf hinweist, dass die Bundesgerichte sich bemühen, ehemalige wissenschaftliche Mitarbeiter auf die Wahllisten für Bundesrichterstellen zu bringen. 178 Siehe etwa R. Lamprecht, Quadratur des Kreises, in: NJW 2013, S. 440 ff.; B. Wittkowski, Streit um den Senatsvorsitz beim BGH und kein Ende in Sicht, in: NVwZ 2013, S. 341 ff.; W. Haferanke, Horror Vacui – Unbesetzte Richterämter im Konkurrentenstreit, in: DRiZ 2014, S. 24 ff.; D. Herrmann, Klagen statt Zähneknirschen, in: DRiZ 2016, S. 94 f.

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auf Vorschlag des jeweiligen Gerichtspräsidenten179. Zudem scheint es Usus zu sein, dass der Ressortminister einen Kabinettsbeschluss über seine beabsichtigte Entscheidung herbeiführt180. Die Berufung der Präsidenten und Vizepräsidenten der obersten Bundesgerichte läuft offenbar entsprechend ab181. Regelmäßig ist eine Stellungnahme des Präsidialrats des jeweiligen obersten Bundesgerichts einzuholen (§§ 55 Satz 1, 17 Abs. 2 Nr. 3 DRiG i.V.m. § 57 Abs. 1 Satz 1 DRiG)182. In allen Fällen folgt auf die Entscheidung des Ministers bzw. des Kabinetts die Ernennung durch den Bundespräsidenten. (e) Besoldung Die fünf obersten Bundesgerichte sind untereinander gleichrangig183. Daraus folgt, dass sie auch besoldungsrechtlich zwingend gleichzustellen sind184. Konkret liegt die Höhe des Grundgehalts einfacher Bundesrichter (Besoldungsgruppe R 6) bei 9.167,62 E. Einen spürbaren Sprung in der Besoldungshöhe machen die Vorsitzenden Richter (Besoldungsgruppe R 8), die jeweils 10.133,77 E verdienen185. Ebenfalls zur Besoldungsgruppe R 8 zählen die Vizepräsidenten der obersten Bundesgerichte, die allerdings zusätzlich zu ihrem Grundgehalt eine Amtszulage in Höhe von 443,13 E erhalten186. Eine deutlich höhere Besoldung erhalten die Präsidenten der obersten Bundesgerichte: Mit einem Grundgehalt in Höhe von 13.193,93 E wird ihnen eine der höchsten Besoldungen im öffentlichen Dienst zuteil. (f) Beendigung des Richteramtes Für die Richter an den obersten Gerichtshöfen des Bundes gilt keine einheitliche Amtszeit. Vielmehr handelt es sich bei ihnen um Richter auf Lebenszeit, die grundsätzlich erst mit dem Erreichen der Altersgrenze aus dem Amt ausscheiden und in den Ruhestand eintreten. Die Altersgrenze erreichen die Bundesrichter in der Regel mit Vollendung des 67. Lebensjahres (§ 48 Abs. 1 Satz 2 DRiG). Alternativ kommt auch die vorzeitige Versetzung in den Ruhestand in Frage: Nach § 48 Abs. 5 DRiG ist ein Richter schon mit Vollendung des 63. Lebensjahres (im Falle einer 179

Bundesfinanzhof, Chronik (Fn. 117), S. 91. VGH Baden-Württemberg NJW 1996, 2525 (2526 f.); VG Karlsruhe NVwZ-RR 2013, 233 (236). 181 Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 310 f. 182 Keiner Beteiligung des Präsidialrats bedarf allerdings die Beförderung eines Vorsitzenden Richters zum Vizepräsidenten, da beide Ämter dasselbe Endgrundgehalt (R 8) haben; siehe Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 55 Rn. 6. 183 BVerfGE 12, 326 (333); 26, 100 (110); Degenhart (Fn. 105), § 114 Rn. 22; Voßkuhle (Fn. 2), Art. 95 Rn. 25; Jachmann (Fn. 147), Art. 95 Rn. 74; Meyer (Fn. 147), Art. 95 Rn. 4; Heusch (Fn. 105), Art. 95 Rn. 7. 184 BVerfGE 12, 326 (333); 26, 72 (76 f.); Voßkuhle (Fn. 2), Art. 95 Rn. 25; Jachmann (Fn. 147), Art. 95 Rn. 74; Heusch (Fn. 105), Art. 95 Rn. 7. 185 Anlage IV zum BBesG, gültig ab 1. März 2015. 186 Anlage IX zum BBesG, gültig ab 1. März 2015. 180

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Schwerbehinderung mit Vollendung des 62. Lebensjahres, § 48 Abs. 4 Satz 1 DRiG) in den Ruhestand zu versetzen, sofern er dies beantragt. In diesem Fall ist die Dienstbehörde verpflichtet, den Richter in den Ruhestand zu versetzen; sie hat diesbezüglich kein Ermessen187. Jederzeit in den Ruhestand versetzt werden kann ein Richter wegen Dienstunfähigkeit. Zum Schutz der richterlichen Unabhängigkeit bedarf eine solche Ruhestandsversetzung der Zustimmung des Betroffenen oder einer zustimmenden Entscheidung des Dienstgerichts des Bundes (§ 34 DRiG, § 62 Abs. 1 Nr. 3 lit. d DRiG). Ohne Versetzung in den Ruhestand wird das Richteramt beendet, wenn das Dienstgericht des Bundes die Nichtigkeit der Ernennung feststellt (§§ 18, 62 Abs. 1 Nr. 3 lit. a DRiG). Auch die unter dem Vorbehalt der Zustimmung des Betroffenen oder einer zustimmenden Entscheidung des Dienstgerichts (§§ 19 Abs. 3, 62 Abs. 1 Nr. 3 lit. b DRiG) stehende Rücknahme der Ernennung hat die Beendigung des Richteramts zur Folge. Als weitere Gründe für die Beendigung des Richteramts kommen die Entlassung kraft Gesetzes (§ 21 Abs. 1 DRiG) und kraft Verfügung der obersten Dienstbehörde (§ 21 Abs. 2 DRiG) in Frage. Die Entlassung kraft Gesetzes steht unter dem Vorbehalt einer feststellenden Entscheidung des Dienstgerichts (§§ 21 Abs. 3 Satz 2, 62 Abs. 1 Nr. 3 lit. c DRiG), die Entlassung kraft Verfügung unter dem Vorbehalt der Zustimmung des Betroffenen oder einer zustimmenden Entscheidung des Dienstgerichts (§§ 21 Abs. 3 Satz 1, 62 Abs. 1 Nr. 3 lit. c DRiG). § 24 DRiG wiederum sieht die unmittelbare Beendigung des Dienstverhältnisses für den Fall vor, dass ein Richter wegen strafrechtlichen Vorkommnissen von besonderer Schwere verurteilt wird (Nr. 1 u. 2), ihm die Fähigkeit zur Bekleidung öffentlicher Ämter aberkannt wird (Nr. 3) oder er ein Grundrecht gem. Art. 18 GG verwirkt (Nr. 4). Zuletzt kann das Dienstgericht des Bundes das Richteramt auch durch eine im gerichtlichen Disziplinarverfahren ausgesprochene Entfernung aus dem Dienst beenden (§ 64 Abs. 2 DRiG). (2) Mitarbeiter Auch an den obligatorischen Bundesgerichten nach Art. 95 GG ist eine Vielzahl von Mitarbeitern beschäftigt. Dazu zählen einerseits die Mitarbeiter der Verwaltung und andererseits die wissenschaftlichen Mitarbeiter. Dienstvorgesetzter der Mitarbeiter ist der jeweilige Gerichtspräsident188, der wiederum dem jeweils zuständigen Ressortminister unterstellt ist. Der Aufgabenkatalog, den die Mitarbeiter der Gerichte bearbeiten, ist breit und erfasst zahlreiche Tätigkeiten aus den Bereichen der Gerichts- und der Justizverwaltung. Dagegen nehmen die wissenschaftlichen Mitarbeiter der Gerichte grundsätzlich keine verwaltenden Tätigkeiten wahr, sondern wirken durch die fachliche Unterstützung der Richter zumindest mittelbar an der Rechtsprechung der Gerichte mit. Die wissenschaftlichen Mitarbeiter unterscheiden 187

Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 48 Rn. 10. So auch die Geschäftsordnungen von BGH und BAG: § 4 Abs. 3 Satz 2 GO-BGH; § 2 Abs. 2 GO-BAG; siehe auch Bundesfinanzhof, Chronik (Fn. 117), S. 89. 188

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Kap. 3: Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte

sich darüber hinaus auch dadurch von den übrigen Mitarbeitern, dass sie nur für einen vergleichsweise kurzen Zeitraum an den Gerichtshöfen beschäftigt sind. dd) Dienstaufsicht und Disziplinarwesen Wie bereits im Abschnitt zur demokratischen Legitimation der Dritten Gewalt erläutert wurde, tragen Dienstaufsicht und Disziplinarwesen zur richterlichen Gesetzesbindung bei. Auch wenn ihre Bedeutung an den obersten Gerichten des Bundes hinter der Bedeutung, die ihnen an den Landesgerichten zukommt, zurückbleibt, soll in den folgenden Abschnitten zumindest überblicksartig auf Dienstaufsicht (1) und Disziplinarwesen (2) an den obersten Bundesgerichten eingegangen werden. (1) Dienstaufsicht Die Dienstaufsicht über die Mitarbeiter der obersten Bundesgerichte führen die jeweiligen Gerichtspräsidenten. Gleiches gilt für die Richter an den obersten Bundesgerichten, wobei der jeweilige Gerichtspräsident wiederum der Dienstaufsicht des zuständigen Ressortministers untersteht189. Diese grundsätzlichen Kompetenzzuordnungen werden zwar in der Praxis nicht angezweifelt, dennoch betont namentlich Schmidt-Räntsch, dass es für Bundesgerichtshof, Bundesverwaltungsgericht und Bundesfinanzhof an ausdrücklichen Regelungen fehle und diese Gerichte aktuell keiner Dienstaufsicht unterstünden190. Ausdrückliche Regelungen existieren dagegen für das Bundesarbeitsgericht in § 40 Abs. 2 Satz 1 ArbGG und für das Bundessozialgericht in § 38 Abs. 3 SGG. Der Inhalt der Dienstaufsicht bestimmt sich nach § 26 DRiG (dazu schon oben S. 90 ff.), wobei betont werden sollte, dass dienstaufsichtsrechtliche Maßnahmen an den obersten Gerichtshöfen des Bundes in der Praxis äußersten Seltenheitswert haben191. (2) Disziplinarwesen Die Regelungen, die das DRiG zum Disziplinarrecht der Richter im Bundesdienst trifft, sind rudimentär. Sie beschränken sich weitestgehend darauf, dass § 62 Abs. 1 Nr. 1 DRiG die Zuständigkeit des Dienstgerichts des Bundes für Disziplinarsachen bestimmt, § 63 Abs. 1 DRiG festlegt, dass für Verfahren in Disziplinarsachen die Vorschriften des Bundesdisziplinargesetzes sinngemäß gelten und § 64 Abs. 2 DRiG den Kreis der zulässigen Disziplinarmaßnahmen auf Verweis, Geldbuße und Entfernung aus dem Dienst begrenzt. Hingegen fehlt es vollständig an einer Regelung des materiellen Disziplinarrechts. Für dieses muss daher auf die Regelung des § 46 DRiG zurückgegriffen werden, wonach für die Richter im Bundesdienst im Falle des

189 190 191

Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 314. Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 26 Rn. 11, 13, 16. Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 315.

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Fehlens einer besonderen Regelung die Vorschriften für Bundesbeamte entsprechend gelten192. Ausgangspunkt des beamtenrechtlichen Disziplinarverfahrens ist das Dienstvergehen, also die schuldhafte Verletzung einer Dienstpflicht i.S.d. § 77 Abs. 1 BBG193. Als Dienstpflichten, deren Verletzung ein Dienstvergehen begründet, kommen in Frage die besonderen Richterpflichten aus §§ 38 ff. DRiG und – über die Verweisung in § 46 DRiG – die allgemeinen beamtenrechtlichen Pflichten aus §§ 60 – 74 BBG. Letztere stehen dabei unter dem Vorbehalt, dass das DRiG nichts Abweichendes bestimmt und die Rechtsstellung der Richter der entsprechenden Anwendung der beamtenrechtlichen Pflichten nicht entgegensteht194. Zu den besonderen Richterpflichten zählen beispielsweise das Mäßigungsgebot (§ 39 DRiG) und das Beratungsgeheimnis (§ 43 DRiG), während zu den anwendbaren allgemeinen beamtenrechtlichen Pflichten insbesondere die Treuepflicht des Richters (§ 61 Abs. 1 BBG) gehört195. Das Disziplinarverfahren beginnt mit der Einleitung eines behördlichen Disziplinarverfahrens, sofern zureichende tatsächliche Anhaltspunkte vorliegen, die den Verdacht eines Dienstvergehens rechtfertigen (§ 17 Abs. 1 Satz 1 BDG). Die Zuständigkeit für das behördliche Disziplinarverfahren liegt beim jeweiligen Gerichtspräsidenten als Dienstvorgesetztem; der Ressortminister kann das Verfahren aber jederzeit an sich ziehen (§ 17 Abs. 1 Satz 2 BDG). Das behördliche Disziplinarverfahren endet mit einer Einstellungsverfügung (§ 32 BDG), einer Disziplinarverfügung (§ 33 BDG) oder der Erhebung einer Disziplinarklage (§ 34 BDG). Während der Dienstvorgesetzte im Beamtenrecht als Disziplinarverfügung einen Verweis aussprechen, eine Geldbuße auferlegen oder eine Kürzung der Dienstbezüge festsetzen kann (§ 33 Abs. 1 BDG), beschränkt sich die Disziplinarbefugnis des Dienstvorgesetzen im Disziplinarverfahren gegen Bundesrichter auf die Aussprache eines Verweises (§ 64 Abs. 1 DRiG). Gegen die Disziplinarverfügung kann der Richter Disziplinarklage erheben und so ein gerichtliches Disziplinarverfahren einleiten196. Der Dienstvorgesetzte wird ein gerichtliches Disziplinarverfahren anstrengen, wenn er eine strengere Disziplinarmaßnahme als einen Verweis für angemessen hält197. Das Dienstgericht kann sodann neben dem Verweis auch eine Geldbuße verhängen oder den Richter aus dem Dienst entfernen (§§ 62 Abs. 1 Nr. 1, 64 Abs. 2 DRiG). Unabhängig davon, wer die Disziplinarklage erhoben hat, ist das Urteil des Bundesdienstgerichts endgültig198.

192 193 194 195 196 197 198

Schmidt-Räntsch (Fn. 63), Vor § 63 Rn. 1, 3. Schmidt-Räntsch (Fn. 63), Vor § 63 Rn. 3. Schmidt-Räntsch (Fn. 63), Vor § 63 Rn. 6 ff. Schmidt-Räntsch (Fn. 63), Vor § 63 Rn. 8, 11 f. Schmidt-Räntsch (Fn. 63), Vor § 63 Rn. 27 ff. Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 63 Rn. 7, 30 ff. Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 63 Rn. 32.

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Kap. 3: Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte

Das soeben dargestellte Verfahren findet keine Anwendung auf Disziplinarverfahren gegen die ehrenamtlichen Richter am Bundesarbeitsgericht und am Bundessozialgericht. Als Disziplinarverfügung gegen diese Richter kommen in Frage Ordnungsgeld, Amtsentbindung und Amtsenthebung (§§ 43 Abs. 3, 21 Abs. 5, 27 f. ArbGG u. §§ 47 Satz 2, 21 f. SGG). Über die Verhängung einer derartigen Verfügung entscheidet in der Regel ein vom Präsidium im Voraus bestimmter Senat des jeweiligen Gerichts (§§ 43 Abs. 3 ArbGG u. §§ 47 Satz 2 SGG). ee) Sachverwaltung: Gerichtsgebäude und -bibliotheken Die obersten Bundesgerichte sind sämtlich in repräsentativen Gebäuden untergebracht. Dabei handelt es sich mehrheitlich um aufwendig renovierte Altbauten199. Einzig das Bundesarbeitsgericht ist in einem Neubau am Erfurter Petersberg untergebracht200. Mit Blick auf das Hausrecht in den Gebäuden ergeben sich keine Unterschiede zu den Gerichten der Länder: Das Hausrecht wird vom Gerichtspräsidenten ausgeübt201, wobei während der Gerichtsverhandlungen Besonderheiten für die Sitzungssäle bestehen202. Die obersten Bundesgerichte unterhalten Bibliotheken, die – gerade im Vergleich zu den Bibliotheken vieler Gerichte der Länder – außerordentlich gut ausgestattet sind203. Sie stehen primär den Angehörigen des jeweiligen Gerichts zur Verfügung, mit Blick auf ihre Ausstattung erfreuen sie sich aber auch unter externen Nutzern – wie (in- und ausländischen) Wissenschaftlern und Doktoranden oder (seltener) Rechtsanwälten – großer Beliebtheit204. ff) Ablaufverwaltung In Bezug auf das breite Feld der Ablaufverwaltung soll im Folgenden nur auf zwei einzelne Punkte, nämlich die immer wichtiger werdende Öffentlichkeitsarbeit (1) und das – gerade im Vergleich zu den englischen Richtern – interessante Thema der Amtstrachten (2) eingegangen werden.

199 Siehe etwa für das Bundesverwaltungsgericht: Gielen, Dienstgebäude (Fn. 92), S. 1121 ff.; für den Bundesfinanzhof: Bundesfinanzhof, Chronik (Fn. 117), S. 262 ff. 200 Durchaus kritisch haben sich mit diesem Gebäude auseinandergesetzt R. Wassermann, Eine Chance blieb ungenutzt – Zum Neubau für das Bundesarbeitsgericht in Erfurt, in: NJW 1997, S. 1545 (1546); U. Fischer, Fünf Jahre neues BAG-Gebäude in Erfurt – Gedanken über Raumsprache und Rechtsprechung, in: NZA 2004, S. 408 (409 f.). 201 Kissel/Mayer (Fn. 88), § 124 Rn. 1; § 12 Rn. 93 ff. 202 Siehe dazu die entsprechenden Ausführungen zu den Landesgerichten ab S. 208. 203 Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 319; für die Bibliothek des BGH siehe D. Pannier, Die Bibliothek des Bundesgerichtshofs, in: FS 50 Jahre Bundesgerichtshof, 2000, S. 733 ff.; für jene des Bundesverwaltungsgerichts R. Brinktrine, Wie arbeitet das Bundesverwaltungsgericht? Ein Überblick zu der Struktur und Arbeitsweise des höchsten deutschen Verwaltungsgerichts, in: FS 600 Jahre Universität Leipzig, 2009, S. 319 (321). 204 Bundesfinanzhof, Chronik (Fn. 117), S. 237 f.

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(1) Öffentlichkeitsarbeit Die Öffentlichkeitsarbeit der obersten Bundesgerichte wendet sich an verschiedene Zielgruppen. Die in Zahlen kleinste Gruppe bilden diejenigen, die das Gericht besuchen, sei es im Rahmen einer Führung oder um ein Verfahren zu verfolgen. Um den Bedürfnissen dieser Gruppe gerecht zu werden, müssen die Gerichte eine Stelle einrichten, an die sich die Besucher im Vorfeld des Besuchs wenden können und – im Falle von Führungen – fachkundiges Personal bereithalten, dass sich der Betreuung der Besucher während deren Aufenthalts widmet. Eine größere Gruppe bildet die juristische Fachöffentlichkeit, die die Rechtsprechung der obersten Bundesgerichte mitunter kritisch begleitet und kommentiert. Um dies tun zu können, ist die Fachöffentlichkeit darauf angewiesen, dass die Entscheidungen der Gerichte zeitnah und umfassend veröffentlicht werden. Dies geschieht einerseits in den „amtlichen Sammlungen“ der obersten Bundesgerichte205, sowie – mittlerweile nahezu vollständig und zeitnah – auf der Internetseite des jeweiligen Gerichts206. Die mit Abstand größte Zielgruppe der Öffentlichkeitsarbeit der obersten Bundesgerichte stellt die mediale Öffentlichkeit dar. Die ohnehin schon großen Herausforderungen, denen sich die Gerichte beim Umgang mit dieser Zielgruppe gegenüber sehen, haben sich in den letzten Jahren, vor allem mit Blick auf die in erheblichem Maße zunehmende Geschwindigkeit der medialen Berichterstattung, potenziert. An den obersten Bundesgerichten sind Pressestellen eingerichtet, die regelmäßig Pressemitteilungen herausgeben und die Jahrespressekonferenzen anberaumen207. In einer Medienwelt, in der schon objektiv unbedeutende Meldungen innerhalb kürzester Zeit ein enormes mediales Echo hervorrufen können, werden auch die obersten Bundesgerichte nicht umhinkommen, ihre mediale Öffentlichkeitsarbeit weiter zu professionalisieren. Welch große Rolle dabei der eigene Internetauftritt spielt, scheint von den Gerichten erkannt worden zu sein208. Die

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Bei diesen Sammlungen handelt es sich nicht um amtliche Sammlungen im Wortsinne – herausgegeben werden sie von den Richtern bzw. Richtervereinen der jeweiligen Gerichte und nicht von den Gerichten selbst; siehe etwa H. Kirchner, Stufen der Öffentlichkeit richterlicher Erkenntnisse. Zur Geschichte der Entscheidungssammlungen und der Bildung von Leitsätzen, in: FS Faller, 1984, S. 503 (503 ff.); zu den einzelnen amtlichen Sammlungen siehe etwa Brinktrine, Bundesverwaltungsgericht (Fn. 203), S. 329; Bundesfinanzhof, Chronik (Fn. 117), S. 186; P. Hanau, 60 Jahre Bundesarbeitsgericht. Eine Chronik, 2014, S. 64 ff. 206 C. von Coelln, Zur Medienöffentlichkeit der Dritten Gewalt, 2005, S. 491; M. Huff, Wie Rechtsprechung der Öffentlichkeit vermittelt wird, in: FS 100 Jahre Deutscher Richterbund, 2009, S. 151 ff.; K. Tolksdorf, Der Bibliothekar, der Jurist und der Computer. Dietrich Pannier und die EDV beim Bundesgerichtshof, in: FS Pannier, 2010, S. 405 (414); Bundesfinanzhof, Chronik (Fn. 117), S. 189 f. 207 M. Huff, Justiz und Öffentlichkeit, 1996, S. 9 f., 13; Bundesfinanzhof, Chronik (Fn. 117), S. 257. 208 Brinktrine, Bundesverwaltungsgericht (Fn. 203), S. 322; Bundesfinanzhof, Chronik (Fn. 117), S. 256.

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Kap. 3: Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte

Schaffung von Stellen für hauptamtliche Pressesprecher an allen obersten Bundesgerichten könnte dabei ein weiterer sinnvoller Schritt sein209. (2) Bild- und Tonaufnahmen aus Gerichtssälen Keine Rolle für die Öffentlichkeitsarbeit haben bislang Bild- und Tonaufnahmen der Verhandlungen und Urteilverkündungen spielen können, da diese wegen § 169 Satz 2 GVG unzulässig waren. Im Jahr 2001 hatte das Bundesverfassungsgericht die Verfassungsmäßigkeit dieser Regelung bestätigt210. Ob die Vorschrift gelockert werden sollte, war lange Zeit sehr umstritten211. Wahrscheinlicher denn je erschien die Reform des § 169 Satz 2 GVG nach einem Beschluss der 86. Justizministerkonferenz vom Juni 2015: Gefordert wurde eine „zeitgemäße Neufassung des § 169 GVG“, nach der die Medien in Zukunft grundsätzlich das Recht haben sollten, die Entscheidungsverku¨ ndungen der obersten Gerichtsho¨ fe des Bundes zu u¨ bertragen212. Das Bundesjustizministerium hat dieser Forderung mit dem Entwurf eines Gesetzes u¨ ber die Erweiterung der Medieno¨ ffentlichkeit in Gerichtsverfahren (EMöGG)213 entsprochen und die Änderung der Vorschrift in Angriff genommen214. Der Bundestag hat den Gesetzesentwurf am 22. Juni 2017 einstimmig angenommen215. Mit Inkrafttreten des § 169 Abs. 3 Satz 1 GVG n.F. können daher in Zukunft die Senate

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Das fordert etwa J. Gnisa, Justiz und Medien – das passt!, in: DRiZ 2017, S. 237 (237). BVerfGE 103, 44 (59). 211 Für eine solche Lockerung sprechen sich etwa aus J. Gündisch/P. Dany, Rundfunkberichterstattung aus Gerichtsverhandlungen, in: NJW 1999, S. 256 ff.; J. Dieckmann, Zur Zulassung von Ton- und Fernseh-Rundfunkaufnahmen in Gerichtssälen: „Drum prüfe, wer sich ewig bindet!“, in: NJW 2001, S. 2451 f.; A.-M. Kaulbach, Moderne Medien in der Gerichtsverhandlung – Ein Plädoyer für eine neue Debatte, in: ZRP 2009, S. 236 ff.; dagegen etwa R. Hamm, Hauptverhandlungen in Strafsachen vor Fernsehkameras – auch bei uns?, in: NJW 1995, S. 760 f.; M. Huff, Saalöffentlichkeit auch in Zukunft ausreichend – Keine Änderung des § 169 S. 2 GVG, in: NJW 2001, S. 1622 (1623); Kissel/Mayer (Fn. 88), § 169 Rn. 62 ff.; G. Friedrichsen/R. Gerhardt, „Fernsehen hat meiner Meinung nach im Gerichtssaal nichts zu suchen“, in: ZRP 2015, S. 187 ff. 212 Der entsprechende Beschluss lässt sich abrufen unter http://justizministerium-bw.de/pb/ site/jum2/get/documents/jum1/JuM/Justizministerium%20NEU/JuMiKo/Beschlüsse/2015%2 0Frühjahr/TOP%20II.16%20-%20Abschlussbericht%20der%20AG%20Zeitgemäße%20Neu fassung%20des%20§%20169%20GVG%20%28oA%29.pdf (8. 9. 2017). 213 BT-Drucks. 18/10144 vom 26. 10. 2016. 214 Dies stößt auf ganz erhebliche Kritik in der Bundesrichterschaft, siehe etwa I. Schmidt, „Rechtsfindung und Glamour vertragen sich nicht“, in: Süddeutsche Zeitung vom 2. 5. 2016, S. 6; B. Limperg/R. Gerhardt, Gru¨ nde gegen Fernsehu¨ bertragungen aus dem Gerichtssaal, in: ¨ ffentlichkeit im Strafverfahren, in: NJW 2016, S. 2618 ZRP 2016, S. 124 f.; U. Franke, O (2620 f.); positiv aber A. Mosbacher, Keine Angst vor Fernsehkameras!, in: DRiZ 2016, S. 299; für eine entsprechende Änderung auch der Journalist W. Janisch, Gesicht zeigen!, in: DRiZ 2016, S. 136; gleichfalls sein Kollege F. Bräutigam, Mehr Selbstbewusstsein!, in: DRiZ 2017, S. 164; auch der Vorsitzende des Deutschen Richterbundes begrüßt die Änderungen: J. Gnisa, Justiz und Medien – das passt!, in: DRiZ 2017, S. 237. 215 Plenarprotokoll 18/240 S. 24635 f. 210

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der obersten Bundesgerichte bei den Entscheidungsverkündungen Bild- und Tonaufnahmen zulassen216. (3) Amtstracht Die Regelungen über die Amtstracht der Richter an den obersten Gerichtshöfen des Bundes sind ausgesprochen lückenhaft. Gemäß § 46 DRiG i.V.m. § 74 BBG bestimmt der Bundespräsident über die Amtsrobe der Bundesrichter217. Dieses Recht hat der Bundespräsident bisher nur teilweise in Anspruch genommen und die Amtstracht für die Richter des Bundesverwaltungsgerichts218 sowie des Bundesarbeits- und des Bundessozialgerichts bestimmt219. Die Anordnungen des Bundespräsidenten sind allerdings teilweise überholt. So wird an keinem der Gerichte mehr das vorgesehene Barett getragen, und die für alle Richter vorgesehene „breite weiße Binde mit herabhängenden Ecken“ wurde für die männlichen Richter durch eine weiße Krawatte ersetzt, während die Richterinnen grundsätzlich eine weiße Bluse mit offenem Kragen tragen220. Die „breite weiße Binde“ verdeutlicht einen weiteren Grund für den antiquarischen Charakter der Anordnungen: Sie beziehen sich nur auf männliche Amtsträger221. Keine Regelungen hat der Bundespräsident in Bezug auf die Amtstracht der Richter am Bundesgerichtshof und am Bundesfinanzhof getroffen. In beiden Fällen wird daher auf noch ältere – und entsprechend überholte – Regelungen Bezug genommen. Für den Bundesgerichtshof wird auf den Erlass des Kaisers vom 29. Oktober 1879 und den Begleiterlass des Reichskanzlers vom 2. November 1879 zurückgegriffen222, für den Bundesfinanzhof auf die Verordnung über die Amtstracht beim Reichsfinanzhof aus dem Jahr 1937223. Ihre Aktualität bewahrt haben die verschiedenen Regelungen in einem entscheidenden Punkt: Die Richter an den obersten Bundesgerichten tragen bis heute karmesinrote Roben224.

216 Daneben kann das Gericht nach der Neufassung des § 169 GVG Tonu¨ bertragungen in einen Nebenraum fu¨ r Pressevertreter zulassen und darüber hinaus – wenn es sich um Verfahren von herausragender zeitgeschichtlicher Bedeutung handelt – zu wissenschaftlichen und historischen Zwecken Ton- und Filmaufnahmen der Verhandlung einschließlich der Verku¨ ndung der Urteile und Beschlu¨ sse zulassen. 217 Siehe dazu Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 46 Rn. 44 f. 218 AnO vom 11. 6. 1953 (BGBl. I S. 382), zuletzt geändert durch AnO vom 19. 12. 2001 (BGBl. I S. 1510). 219 AnO vom 7. 5. 1954 (BGBl. I S. 119). 220 Schmidt-Räntsch (Fn. 63), Amtstrachtvorschriften Rn. 2. 221 Schmidt-Räntsch (Fn. 63), Amtstrachtvorschriften Rn. 2. 222 Schmidt-Räntsch (Fn. 63), Amtstrachtvorschriften Rn. 8. 223 VO vom 13. 1. 1937 (RGBl. I S. 21). 224 Hier weicht nur die Verordnung über die Amtstracht beim Reichsfinanzhof ab, die eine Robe aus „weinrotem Wollstoff“ vorsieht.

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Kap. 3: Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte

II. Gerichte der Länder Die Gerichte der Länder bilden den maßgeblichen Pfeiler des deutschen Gerichtsaufbaus; der Löwenanteil der Verfahren läuft vor diesen Gerichten, und sie beschäftigen den ganz überwiegenden Teil der Richter und des Justizpersonals. Als Folge dessen ist der Einfluss, den die Gerichtsverwaltung der Länder auf die Lebenswirklichkeit von Richtern, Justizbeschäftigten und Bürgern nehmen kann, ungleich höher als der Einfluss, den die Gerichtsverwaltung des Bundes zu nehmen imstande ist. Die Gerichtsorganisation der Länder entspricht im Wesentlichen der des Bundes; sie besteht also aus einem Verfassungsgericht (1.) und den Gerichten der ordentlichen Gerichtsbarkeit sowie der verschiedenen Fachgerichtsbarkeiten (2.). 1. Landesverfassungsgerichte In der Bundesrepublik verfügt nicht nur der Bund, sondern auch jedes Bundesland über sein eigenes Verfassungsgericht225. Wie das Bundesverfassungsgericht sind auch die Landesverfassungsgerichte nicht in den üblichen Instanzenzug eingebunden und haben als Verfassungsorgane der Länder eine Sonderstellung unter den Landesgerichten inne226. Ganz anders als dem Bundesverfassungsgericht wurde den Landesverfassungsgerichten aber lange Zeit nur eine sehr begrenzte Bedeutung zugemessen227. Dies änderte sich erst mit der Wiedervereinigung und der damit einhergehenden Errichtung von Landesverfassungsgerichten in den neuen Bundesländern. Diese sollten zum „Motor“ des Aufschwungs der deutschen Landesverfassungsgerichtsbarkeit werden228. In den vergangenen Jahren trat insbesondere

225 So sehen mittlerweile alle Landesverfassungen die Einrichtung von Verfassungsgerichten vor: Baden-Württemberg in Art. 68 LVerf.; Bayern in Art. 60 ff. LVerf.; Brandenburg in Art. 112 ff. LVerf.; Bremen in Art. 139 f. LVerf.; Berlin in Art. 84 LVerf.; Hamburg in Art. 65 LVerf.; Hessen in Art. 130 ff. LVerf.; Mecklenburg-Vorpommern in Art. 52 ff. LVerf.; Niedersachsen in Art. 54 f. LVerf.; Nordrhein-Westfalen in Art. 75 f. LVerf.; Rheinland-Pfalz in Art. 134 ff. LVerf.; Saarland in Art. 96 f. LVerf.; Sachsen in Art. 81 LVerf.; Sachsen-Anhalt in Art. 74 ff. LVerf.; Schleswig-Holstein in Art. 51 LVerf.; Thüringen in Art. 79 f. LVerf. 226 So betont das Bundesverfassungsgericht, dass die Landesverfassungsgerichte innerhalb der Verfassungsordnung ihres Landes ebenso oberste Verfassungsorgane sind wie das Bundesverfassungsgericht innerhalb der Verfassungsordnung der Bundesrepublik, siehe: BVerfGE 36, 342 (357); 60, 175 (213); ebenso C. Bock/W. Bock, Zur Verfassungsgerichtsbarkeit der Länder, in: LKV 1991, S. 182 (186); G. Hüpper, Der Staatsgerichtshof des Landes Niedersachsen, 1999, S. 55 ff.; H. Sodan, Landesverfassungsgerichtsbarkeit in Berlin und den neuen Bundesländern, in: LKV 2010, S. 440 (442); S. von Ammon, Die Verfassungsgerichte der neuen Länder, in: Verfassungsgerichte (Hrsg.), 20 Jahre Verfassungsgerichtsbarkeit in den neuen Ländern, 2014, S. 201 (202). 227 H. Dreier, Grundrechtsschutz durch Landesverfassungsgerichte, 2000, S. 7. 228 H.-J. Papier, Die Bedeutung der Landesverfassungsgerichtsbarkeit im Verha¨ ltnis zur Bundesverfassungsgerichtsbarkeit, in: H. Sodan (Hrsg.), Zehn Jahre Berliner Verfassungsgerichtsbarkeit, 2002, S. 19 (30); Sodan, Landesverfassungsgerichtsbarkeit (Fn. 226), S. 449.

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der nordrhein-westfälische Verfassungsgerichtshof sichtbar in Erscheinung, als er den Landeshaushalt des Jahres 2011 für ungültig erklärte229. a) Stellung und Funktion Die Stellung der Landesverfassungsgerichte in den Ländern entspricht als Landesverfassungsorgan der Stellung, die das Bundesverfassungsgerichts im Bund als Bundesverfassungsorgan innehat. Auch die Funktion unterscheidet sich nicht wesentlich: Sie liegt in der Kontrolle staatlichen Handelns anhand der Verfassung. Dies geht soweit, dass auch bei der Mehrzahl der Landesverfassungsgerichte Individualbeschwerden eingelegt werden können230. Eine Besonderheit – die zugleich als Reminiszenz an die ehemals geringe Bedeutung der Landesverfassungsgerichtsbarkeit gedeutet werden kann – ist die personelle oder organisatorische Angliederung der Mehrzahl der Verfassungsgerichte an andere Landesgerichte231. b) Organe der Gerichtsverwaltung Für die Gerichtsverwaltung der Verfassungsgerichte der Länder zeichnen Organe aller drei Staatsgewalten verantwortlich. Während die Personalverwaltung vorrangig in den Händen der Landesparlamente und der Landesjustizverwaltungen liegt, sind die Gerichte selbst – vertreten durch den jeweiligen Präsidenten bzw. das jeweilige Plenum – für die Geschäftsverteilung und die laufende Verwaltung zuständig. Allerdings wird die Rolle des Präsidenten in den meisten der Verfassungsgerichtsgesetze nur rudimentär232, die Rolle des Plenums in nahezu keinem der Verfassungsgerichtsgesetze beschrieben233, sodass die konkrete Ausgestaltung in weiten Teilen den Geschäftsordnungen der Gerichte obliegt. Über eine eigene Geschäftsstelle, die die Geschäfte der laufenden Verwaltung selbstständig ausführt, verfügen nur die wenigsten Gerichte234. Regelmäßig haben die Verfassungsgerichte keine organisa229

Die Entscheidung ist abgedruckt in NVwZ-RR 2013, 665 ff.; eine umfassende Würdigung der rechtsprechenden Tätigkeit des Gerichts findet sich bei M. Bertrams, 60 Jahre Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen, in: NWVBl. 2012, S. 81 ff. 230 Sodan, Landesverfassungsgerichtsbarkeit (Fn. 226), S. 446. 231 Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 498. 232 Bayern (Art. 12 VerfGHG); Berlin (§ 10 VerfGHG), Brandenburg (§ 7 VerfGG), Hessen (§ 13 Abs. 3 StGHG); Niedersachsen (§ 10 StGHG), Nordrhein-Westfalen (§ 6 Abs. 1 VerfGHG), Sachsen (§ 8 Abs. 1 Satz 1 VerfGHG) und Thüringen (§ 7 Satz 1 VerfGHG); etwas ausführlicher Mecklenburg-Vorpommern (§ 10 Abs. 1 LVerfGG), das Saarland (§ 8VerfGHG), Sachsen-Anhalt (§ 14 LVerfGG) und Schleswig-Holstein (§ 10 Abs. 1 LVerfGG). 233 Eine in jeder Hinsicht ausführliche Regelung bietet dagegen das bayerische VerfGHG, das in Art. 3 Abs. 6 die Besetzung und den Verfahrensablauf des Berufsrichterplenums bestimmt und das Plenum in Art. 10, 30 mit der Geschäftsverteilung und der Verabschiedung einer Geschäftsordnung betraut. 234 Hessen (§ 13 Abs. 1 StGHG); wohl auch Bayern (Art. 13 VerfGHG sieht die Einrichtung einer eigenen Geschäftsstelle vor, das Gericht ist aber organisatorisch an das OLG München

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torisch selbstständige Geschäftsstelle235 oder die vorhandene Geschäftsstelle wird bei ihrer Aufgabenerfüllung von der Geschäftsstelle eines ortsansässigen Landesgerichts unterstützt236. c) Aufgaben der Gerichtsverwaltung In Bezug auf die Verwaltung der Verfassungsgerichte der Länder wird in den folgenden Abschnitten auf Haushalt und Finanzverwaltung [aa)], Geschäftsverteilung [bb)], Personalverwaltung [cc)] sowie Dienstaufsicht und Disziplinarwesen [dd)] eingegangen. aa) Haushalt und Finanzverwaltung Als Verfassungsorgan des Bundes stellt das Bundesverfassungsgericht einen eigenen Voranschlag für seinen Einzelplan im Bundeshaushalt auf. Dieser Voranschlag wird dem Haushaltsgesetzgeber in unveränderter Form vorgelegt237. Entsprechendes gilt für eine Reihe von Landesverfassungsgerichten238. Auch dort, wo solche Regelungen nicht existieren, wird mitunter ein Einzelhaushalt für das jeweilige Lan-

angegliedert, Art. 1 VerfGHG), ebenso das Saarland (eigene Geschäftsstelle nach § 5 Abs. 1 GO VerfGH, aber Angliederung an OLG Saarbrücken, § 1 GO VerfGH), Sachsen (eigene Geschäftsstelle nach § 5 GO VerfGH, aber Angliederung an LG Leipzig, § 1 GO VerfGH) und Thüringen (eigene Geschäftsstelle nach § 5 GO VerfGH, wobei § 10 Abs. 1 VerfGHG nur vorsieht, dass sich der VerfGH der Gescha¨ ftseinrichtungen des OVG bedienen kann). 235 Brandenburg (§ 11 VerfGG, nutzt Geschäftsstelle des LG Potsdam), Bremen (§ 7 Abs. 2 StGHG, nutzt die Geschäftsstelle des OVG), Hamburg (§ 11 Abs. 1 VerfGG, bedient sich der Geschäftsstelle des OLG Hamburg), Mecklenburg-Vorpommern (§ 12 LVerfGG, richtet die Geschäftsstelle beim OVG ein), Niedersachen (§ 11 StGHG, Aufgaben der Gescha¨ ftsstelle werden von Gescha¨ ftsstelle des LG Bu¨ ckeburg wahrgenommen), Nordrhein-Westfalen (§ 11 VerfGHG, nutzt die Geschäftsstelle des OVG), Rheinland-Pfalz (Art. 134 Abs. 5 LVerf., nutzt die Geschäftsstelle des OVG), Sachsen-Anhalt (§ 14 Abs. 2 Satz 1 LVerfGG, kann sich der Gescha¨ ftsstelle des LG Dessau-Roßlau bedienen, wobei nach § 14 Abs. 2 Satz 2 auf Ersuchen des Präsidenten vom Justizministerium eine Gescha¨ ftsstelle beim Landesverfassungsgericht eingerichtet wird) und Schleswig-Holstein (§ 12 Abs. 1 LVerfGG, § 4 GO LVerfG, Geschäftsstelle wird beim OVG eingerichtet). 236 Baden-Württemberg (§ 2 GO StGH) und Berlin (§ 12 Abs. 1 VerfGHG, § 2 GO VerfGH). 237 Entweder als Teil des Regierungsentwurfs oder – sofern die Regierung vom Voranschlag des Gerichts abweichen möchte – unabhängig vom Regierungsentwurf, siehe dazu oben S. 118. 238 Baden-Württemberg (§ 28 f. LHO – Einzelplan 16), Brandenburg (§§ 28 Abs. 3, 29 Abs. 3 LHO – Einzelplan 14), Bremen (§ 29 Abs. 2 LHO – Kapitel 12 im Einzelplan 00), Hamburg (§ 30 Abs. 2 LHO – Einzelplan 1.03), Hessen (§§ 28 Abs. 3, 29 Abs. 3 LHO – Einzelplan 10), Niedersachsen (§§ 28 Abs. 2, 29 Abs. 2 LHO – Einzelplan 12), NordrheinWestfalen (§ 29 Abs. 3 LHO – Mittel des VGH im Einzelplan 02 der Ministerpräsidentin) und Schleswig-Holstein (§§ 28 Abs. 1, 29 Abs. 3 LHO – Einzelplan 15).

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desverfassungsgericht ausgewiesen239. Weder das Recht zur Doppelvorlage noch ein Einzelhaushaltsplan findet sich in Bayern, Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt240. bb) Geschäftsverteilung Mit Ausnahme des bayerischen Verfassungsgerichtshofs verfügen die Verfassungsgerichte der Länder nur über eine Richterbank, sodass der Umfang der geschäftsverteilenden Tätigkeit an den Gerichten begrenzt ist241. Festzulegen ist allerdings der für die jeweilige Entscheidungsfassung zuständige Berichterstatter – diese Aufgabe ist entweder dem Gerichtspräsidenten242 oder dem Plenum243 zugewiesen. Nur in Brandenburg, Sachsen und Schleswig-Holstein sieht schon die Geschäftsordnung ein Verteilverfahren vor244. Wiederum am sächsischen Verfassungsgerichtshof findet sich eine weitere Besonderheit: Dort werden Kammern eingerichtet, über deren Zahl, Zusammensetzung und die Zuständigkeit für die zu verteilenden Verfassungsbeschwerden das Plenum entscheidet (§ 9 VerfGHG). cc) Personalverwaltung Der folgende Abschnitt befasst sich vor allem mit der richterlichen Personalverwaltung an den Landesverfassungsgerichten (1). Nur überblicksartig soll auf die – auch an den Landesverfassungsgerichten zu findenden – wissenschaftlichen Mitarbeiter eingegangen werden (2). (1) Richter Die Zahl der Richter an den Landesverfassungsgerichten variiert, bewegt sich aber größtenteils zwischen sieben und neun245. Die Ausnahme bilden der bayerische 239 So etwa in Berlin (§ 5 Abs. 3 LHO setzt einen Einzelplan für den Verfassungsgerichtshof voraus – Einzelplan 02), Mecklenburg-Vorpommern (Einzelplan 14), dem Saarland (Einzelplan 18) und Thüringen (Einzelplan 12). 240 In diesen Ländern zählt das Budget der Verfassungsgerichte jeweils zum Einzelplan der Justizminister. 241 Die Geschäftsverteilung am bayerischen Verfassungsgerichtshof obliegt dem Berufsrichterplenum (Art. 10 VerfGHG). 242 So in Baden-Württemberg (§ 14 Abs. 1 GO StGH); Hamburg (§ 12 Abs. 1 Satz 1 GO VerfG); Niedersachsen (§ 8 Abs. 1 Satz 2 GO StGH) und Sachsen-Anhalt (§ 2 Abs. 1 Satz 1 GO LVerfG, § 13 LVerfGG). 243 Etwa in Berlin (§ 8 Abs. 2 GO VerfGH); Bremen (§ 5 Abs. 2 GO StGH); NordrheinWestfalen (§ 3 GO VerfGH); dem Saarland (§ 16 Abs. 1 GO VerfGH) und Thüringen (§ 12 Abs. 2 GO VerfGH). 244 Siehe für Brandenburg: § 10 Abs. 1 GO VerfG; Sachsen: § 12 AbS. 2 GO VerfGH und Schleswig-Holstein: § 48 AbS. 2 GO LVerfG. 245 Sieben Mitglieder haben der bremische Staatsgerichtshof (Art. 139 Abs. 2 Satz 1 LVerf.), das Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Art. 52 Abs. 2 Satz 1 LVerf.), der Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen (Art. 76 Abs. 1 LVerf.), das Lan-

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Verfassungsgerichtshof mit seinen 38 Mitgliedern und der hessische Staatsgerichtshof mit elf Mitgliedern246. Charakteristisch für die Richter an den Landesverfassungsgerichten ist, dass sie ihre Tätigkeit nebenamtlich wahrnehmen247. Große Überschneidungen zwischen den einzelnen Landesverfassungsgerichten finden sich mit Blick auf die persönlichen Anforderungen, die an die Richter gestellt werden (a). In Bezug auf die Bestellungsverfahren unterscheiden sich die für die Wahl erforderlichen Mehrheiten (b). Größere Unterschiede finden sich in Bezug auf Länge der Amtszeiten der Verfassungsrichter (c), während in Bezug auf die Besoldung weitgehende Parallelität zwischen den Ländern herrscht (d). Wiederum größere Uneinheitlichkeit bieten die die Beendigung des Richteramts regelnden Vorschriften (e). (a) Persönliche Anforderungen Während auf den Richterbänken des Bundesverfassungsgerichts ein Juristenmonopol herrscht248, wird an der Mehrzahl der Verfassungsgerichte der Länder großer Wert auf die Beteiligung von juristischen Laien gelegt249. In allen Ländern bestehen Vorgaben für die Besetzung der juristischen Plätze, die vom Innehaben eines bestimmten Richteramtes – wie etwa des Präsidentenpostens an einem obersten Landesgericht250 – über die Tätigkeit als Berufsrichter bis zur Befähigung zum Richteramt oder zum höheren Verwaltungsdienst reichen251. Speziell für die Bedesverfassungsgericht von Sachsen-Anhalt (Art. 74 Abs. 2 LVerf.) und das schleswig-holsteinische Landesverfassungsgericht (Art. 51 Abs. 3 Satz 1 LVerf.); acht Mitglieder hat ausschließlich der saarländische Verfassungsgerichtshof (Art. 96 Abs. 1 LVerf.); neun Mitglieder finden sich am baden-württembergischen Staatsgerichtshof (Art. 68 Abs. 3 Satz 1 LVerf.), am Verfassungsgerichtshof Berlin (Art. 84 Abs. 1 Satz 1 LVerf.), in Brandenburg (Art. 112 Abs. 2 Satz 1 LVerf.), in Hamburg (Art. 65 Abs. 1 Satz 1 LVerf.), am niedersächsischen Staatsgerichtshof (Art. 55 Abs. 1 LVerf.), in Rheinland-Pfalz (Art. 134 Abs. 2 Satz 1 LVerf.), in Sachsen (Art. 81 Abs. 2 LVerf.) und am Verfassungsgerichtshof des Landes Thüringen (Art. 79 Abs. 2 Satz 1 LVerf.). 246 Siehe Art. 3 Abs. 1 VerfGHG Bayern und Art. 130 Abs. 1 Satz 1 LVerf. Hessen. 247 Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 498. 248 Siehe dazu oben S. 119. 249 Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 499 u. Übersicht auf S. 502; die Ausnahme bilden der bayerische Verfassungsgerichtshof, bei dem auch die „weiteren Mitglieder“ die Befähigung zum Richteramt haben oder Rechtslehrer an einer bayerischen Universität sein sollen (Art. 5 Abs. 1 Satz 3 VerfGHG), der saarländische Verfassungsgerichtshof, bei dem alle Mitglieder die Befa¨ higung zum Richteramt oder zum ho¨ heren Verwaltungsdienst besitzen müssen (§ 2 Abs. 3 Satz 1 VerfGHG), und das schleswig-holsteinische Landesverfassungsgericht, bei dem alle Mitglieder die Befähigung zum Richteramt besitzen müssen (Art. 51 Abs. 3 Satz 3 LVerf.). 250 So sind etwa in Nordrhein-Westfalen (Art. 76 Abs. 1 LVerf.) und Rheinland-Pfalz (Art. 134 Abs. 2 Satz 1 LVerf.) die Präsidenten der Oberverwaltungsgerichte geborene Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs. 251 So in Baden-Württemberg (Art. 68 Abs. 3 Satz 1 LVerf.); Bayern (Art. 68 Abs. 2 LVerf.; Art. 5 Abs. 3 Satz 1 u. 2 VerfGHG); Berlin (Art. 84 Abs. 1 Satz 1 LVerf.; § 3 Abs. 1 VerfGHG); Brandenburg (Art. 112 Abs. 2 Satz 2 LVerf.; § 2 Abs. 1 Satz 2 VerfGG); Bremen (Art. 139 Abs. 2 Satz 1 LVerf.; § 2 Abs. 1 StGHG); Hamburg (Art. 65 Abs. 1 Satz 2 u. 3 LVerf.; § 2

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setzung der Laienplätze bestehen vereinzelt Vorgaben, wie etwa: Kenntnis im öffentlichen Recht und Erfahrung im öffentlichen Leben252 oder die Charakterisierung als im öffentlichen Leben erfahrene Personen des allgemeinen Vertrauens, die für das Amt besonders geeignet ist253. Als allgemeingültigen Anforderungen, die von allen Richtern erfüllt werden müssen, enthalten fast alle Landesregelungen die Vorgabe, dass der Kandidat ein Mindestalter (35 oder 40 Jahre) erreicht haben und zum Landtag oder Bundestag wählbar sein muss254. Alle Landesverfassungen bzw. Verfassungsgerichtsgesetze enthalten teils weitreichende Inkompatibilitätsregelungen, die die Mitglieder anderer Verfassungsorgane und/oder Beamte – mit Ausnahme von Richtern und Hochschulprofessoren – von einer Richtertätigkeit an den Verfassungsgerichtshöfen ausschließen255. In mehreren Verfassungsgerichtsgesetzen finden sich zudem Vorgaben, die für eine – in Geschlechterhinsicht – möglichst he-

Abs. 2 VerfGG); Hessen (Art. 130 Abs. 1 Satz 1 LVerf.; § 3 Abs. 1 Satz 2 StGHG); Mecklenburg-Vorpommern (Art. 52 Abs. 2 Satz 2 LVerf.; § 2 Abs. 2 u. 3 VerfGG); Niedersachsen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 StGHG); Nordrhein-Westfalen (Art. 76 Abs. 1 LVerf.; § 2 VerfGHG); Rheinland-Pfalz (Art. 134 Abs. 2 LVerf.; § 3 VerfGHG); dem Saarland (§ 2 Abs. 3 Satz 1 VerfGHG); Sachsen (Art. 81 Abs. 2 LVerf.; § 2 Abs. 1 VerfGHG); Sachsen-Anhalt (§ 4 Abs. 1 Satz 1 LVerfGG); Schleswig-Holstein (Art. 51 Abs. 3 Satz 3 LVerf.; §§ 4 Abs. 1 Satz 2 u. 3; 5 LVerfGG); Thüringen (Art. 79 Abs. 2 Satz 2 u. 3 LVerf.; § 2 Abs. 1 Satz 2 u. 3 VerfGHG). 252 Diese bremische Regelung verlangt also doch juristisches Vorwissen (§ 3 Abs. 3 StGHG). 253 So das hessische Staatsgerichtshofgesetz in § 3 Abs. 1 Satz 3; ebenso § 4 Abs. 2 Satz 2 VerfGHG RLP; ähnlich § 5 Abs. 1 Satz 1 LVerfGG Sachen-Anhalt, das darüberhinaus fordert, dass mindestens ein Mitglied und sein Vertreter auch Juraprofessoren sind; eine der hessischen Regelung ähnliche Vorgabe findet sich für Laienmitglieder und juristische Mitglieder des niedersächsischen Staatsgerichtshofs (§ 2 Abs. 1 StGHG). 254 Die ist der Fall in Bayern (§ 5 Abs. 1 Satz 1 VerfGHG); Berlin (§ 3 Abs. 1 VerfGHG); Brandenburg (Art. 112 Abs. 5 Satz 1 LVerf.); Bremen (§ 3 Abs. 2 Satz 1 StGHG); Hamburg (§ 2 Abs. 1 VerfGG); Hessen (§ 3 Abs. 1 Satz 1 StGHG); Mecklenburg-Vorpommern (§ 3 Abs. 1 Satz 1 VerfGG); Niedersachsen (§ 2 Satz 1 StGHG); Nordrhein-Westfalen (§ 3 Abs. 1 VerfGHG); Rheinland-Pfalz (§ 4 Abs. 1 u. 2 VerfGHG), wobei das Mindestalter nur für die nicht berufsrichterlichen Mitglieder gilt; dem Saarland (§ 2 Abs. 3 Satz 2 VerfGHG); Sachsen (§ 2 Abs. 3 Satz 1 VerfGHG); Sachsen-Anhalt (§§ 4 Abs. 1 Satz 2, 5 Abs 1 Satz 2 LVerfGG), wobei auch hier das Mindestalter nur für die nicht berufsrichterlichen Mitglieder gilt; Schleswig-Holstein (§ 5 Abs. 1 LVerfGG); Thüringen (§ 4 Abs. 1 VerfGHG); nur BadenWürttemberg hat keine entsprechende Regelung getroffen. 255 Baden-Württemberg (Art. 68 Abs. 3 Satz 6 LVerf.; § 2a StGHG); Bayern (Art. 5 Abs. 2 VerfGHG); Berlin (§ 3 Abs. 2 VerfGHG); Brandenburg: § 3 Abs. 2 VerfGG; Bremen (Art. 139 Abs. 2 Satz 4 LVerf.; § 3 Abs. 2 Satz 2 u. 3 StGHG); Hamburg (Art. 65 Abs. 1 Satz 4 LVerf.; § 3 VerfGHG); Hessen (§ 3 Abs. 2 StGHG); Mecklenburg-Vorpommern (Art. 52 Abs. 4 LVerf; § 3 Abs. 2 u. 3 VerfGG); Niedersachsen (Art. 55 Abs. 3 LVerf.); Nordrhein-Westfalen (§ 3 Abs. 3 u. 4 VerfGHG); Rheinland-Pfalz (§ 4 Abs. 3 VerfGHG); das Saarland (§ 2 Abs. 3 Satz 2 u. 3 VerfGHG); Sachsen (Art. 81 Abs. 3 Satz 3 LVerf.; § 2 Abs. 3 Satz 2 VerfGHG); SachsenAnhalt (Art. 74 Abs. 4 Satz 1 LVerf.; § 5 Abs. 2 u. 3 LVerfGG); Schleswig-Holstein (Art. 51 Abs. 4 Satz 1 LVerf.; § 5 Abs. 2 LVerfGG); Thüringen (Art. 79 Abs. 3 Satz 1 u. 2 LVerf.; § 4 Abs. 2 VerfGHG).

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Kap. 3: Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte

terogene Besetzung der Richterstellen sorgen sollen256. Durch Laienbeteiligung und ausgeglichene Geschlechterverhältnisse auf den Richterbänken soll insbesondere auch die Bürgernähe der Verfassungsgerichte der Länder betont werden257. (b) Bestellung Typisch für die Landesverfassungsgerichte ist, dass die Richter durch die Legislative bestellt werden. Mehrheitlich wählen die Landesparlamente die Richter mit Zweidrittelmehrheit258, wodurch die Überparteilichkeit der Richterbank gewährleistet werden soll259. Geringere Mehrheitserfordernisse finden sich aber für die Wahl der Verfassungsrichter in Baden-Württemberg, Bayern, Bremen, Hamburg, Hessen und Nordrhein-Westfalen260. Einige Verfassungsgerichtsgesetze treffen auch Regelungen bezüglich der Ernennung und übertragen diese dem Präsidenten der Volksvertretung261, der Landesregierung262 oder dem Regierungschef263.

256 Solche Regelungen finden sich insbesondere in Brandenburg (§ 2 Abs. 2 VerfGG), Niedersachsen (§ 1 Abs. 2 Satz 3 StGHG) und dem Saarland (§ 2 Abs. 3a Satz 1 VerfGHG). 257 B. Harms-Ziegler, Verfassungsrichterwahl in Bund und Ländern, in: P. Macke (Hrsg.), Verfassung und Verfassungsgerichtsbarkeit auf Landesebene. Beiträge zur Verfassungsstaatlichkeit in den Bundesländern, 1998, S. 191 (207 f.); Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 499; krit. äußert sich zur Laienbeteiligung R. Wassermann, Bürgerbeteiligung in der Verfassungsgerichtsbarkeit, in: NdsVBl. 1996, S. 131 (132 f.). 258 Berlin (Art. 84 Abs. 1 Satz 2 LVerf.; § 2 Abs. 1 Satz 1 VerfGHG); Brandenburg (Art. 112 Abs. 4 Satz 5 LVerf.; § 4 Satz 4 VerfGG); Mecklenburg-Vorpommern (§ 4 Abs. 1 LVerfGG); Niedersachsen (Art. 55 Abs. 2 Satz 1 LVerf.); Rheinland-Pfalz (Art. 134 Abs. 3 Satz 1 LVerf.; § 5 Abs. 1 Satz 1 VerfGHG); Saarland (Art. 96 Abs. 1 Satz 1 LVerf.; § 3 Abs. 1 VerfGHG); Sachsen (Art. 81 Abs. 3 Satz 1 LVerf.; § 3 Abs. 3 Satz 1 VerfGHG); SachsenAnhalt (Art. 74 Abs. 3 LVerf.; § 3 Abs. 1 Satz 3 LVerfGG); Schleswig-Holstein (Art. 51 Abs. 3 Satz 2 LVerf.; § 6 Abs. 1 LVerfGG); und Thüringen (Art. 79 Abs. 3 Satz 3 LVerf.; § 3 Abs. 1 Satz 2 VerfGHG. 259 Harms-Ziegler, Verfassungsrichterwahl (Fn. 257), S. 204 ff.; Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 503. 260 Baden-Württemberg (Verhältniswahl, § 2 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 2 StGHG), Bayern (wohl kein qualifiziertes Mehrheitserfordernis für Präsidenten und berufsrichterliche Mitglieder, Art. 4 Abs. 1 VerfGHG, sowie ausdrücklich Verhältniswahl für weitere Mitglieder, Art. 4 Abs. 2 VerfGHG); Bremen (kein qualifiziertes Mehrheitserfordernis, bei der Wahl soll aber die Stärke der Fraktionen berücksichtigt werden, Art. 139 Abs. 2 Satz 3 LVerf.); Hamburg (kein qualifiziertes Mehrheitserfordernis, Art. 65 Abs. 2 Satz 1 LVerf.; § 4 Abs. 1 Satz 1 VerfGHG); Hessen (kein qualifiziertes Mehrheitserfordernis; § 2 StGHG); Nordrhein-Westfalen (kein qualifiziertes Mehrheitserfordernis; § 4 VerfGHG). 261 Berlin (§ 4 VerfGHG); Brandenburg (§ 5 Abs. 1 Satz 1 VerfGG) und Thüringen (§ 5 Abs. 1 Satz 1 VerfGHG). 262 Niedersachsen (§ 4 Abs. 1 StGHG). 263 Nordrhein-Westfalen (§ 5 Satz 1 VerfGHG), Saarland (§ 4 Abs. 1 Satz 1VerfGHG); Sachsen-Anhalt (§ 7 LVerfGG); Schleswig-Holstein (§ 7 Abs. 1 LVerfGG).

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(c) Amtszeit Die Amtszeiten an den Verfassungsgerichten der Länder unterscheiden sich stark: Sie liegen zwischen sechs und zwölf Jahren264. In Bremen ist die Amtszeit an die Wahlperiode der Volksvertretung geknüpft265, in Hessen findet sich eine derartige Verknüpfung für die Laienmitglieder des Gerichts266. Die große Mehrzahl der Länder lässt eine Wiederwahl der Verfassungsrichter zu267. Ausgeschlossen ist diese nur in Berlin, Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern268. (d) Besoldung Die Mitglieder der Verfassungsgerichte der Länder sind in aller Regel ehrenamtlich tätig und erhalten – sofern dies vorgesehen ist – nur eine Aufwandsentschädigung269. Eine Ausnahme bildet hier Hessen, das den Mitgliedern des Staatsgerichtshofs eine zu versteuernde Vergu¨ tung zukommen lässt270.

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Sechs Jahre in Hamburg (Art. 65 Abs. 2 Satz 1 LVerf.), Nordrhein-Westfalen (Art. 76 Abs. 1 LVerf.), Rheinland-Pfalz (Art. 134 Abs. 3 Satz 1 LVerf.; § 5 Abs. 1 Satz 1 VerfGHG), Saarland (§ 2 Abs. 1 Satz 3 VerfGHG), Schleswig-Holstein (Art. 51 Abs. 3 Satz 2 LVerf.; § 6 Abs. 1 Satz 1 LVerfGG); sieben Jahre in Berlin (§ 2 Abs. 1 Satz 1 VerfGHG), Hessen (nur für die berufsrichterlichen Mitglieder, § 3 Abs. 1 StGHG); Niedersachsen (Art. 55 Abs. 2 Satz 1 LVerf.), Sachsen-Anhalt (§ 3 Abs. 1 Satz 3 LVerfGG) und Thüringen (§ 3 Abs. 1 Satz 1 VerfGHG); acht Jahre in Bayern (Art. 4 Abs. 1 VerfGHG); neun Jahre in Baden-Württemberg (Art. 68 Abs. 3 Satz 2 LVerf.) und Sachsen (Art. 81 Abs. 3 Satz 1 LVerf.; § 2 Abs. 3 Satz 2 VerfGHG); zehn Jahre in Brandenburg (Art. 112 Abs. 4 Satz 1 LVerf.; § 4 Satz 1 VerfGG; zwölf Jahre in Mecklenburg-Vorpommern (§ 5 Abs. 1 Satz 1 LVerfGG). 265 Siehe §§ 2 Abs. 2, 5 StGHG Bremen. 266 Siehe Art. 130 Abs. 2 LVerf., § 3 Abs. 2 StGHG. 267 Baden-Württemberg (§ 3 Abs. 1 Satz 3 StGHG); Bayern (Art. 4 Abs. 3 VerfGHG); Bremen (§ 2 Abs. 5 StGHG); Hamburg (einmalig: Art. 65 Abs. 2 Satz 2 LVerf.); Hessen (Art. 130 Abs. 3 LVerf.); Niedersachsen (einmalig: Art. 55 Abs. 2 Satz 2 LVerf.); NordrheinWestfalen (§ 4 Abs. 4 VerfGHG); Rheinland-Pfalz (einmalig: Art. 134 Abs. 3 Satz 2 LVerf.; § 5 Abs. 1 Satz 2 VerfGHG); Saarland (§ 3 Abs. 2 Satz 2 VerfGHG); Sachsen (§ 3 Abs. 3 Satz 4 VerfGHG); Sachsen-Anhalt (einmalig: § 3 Abs. 1 Satz 4 LVerfGG); Schleswig-Holstein (Art. 51 Abs. 3 Satz 2 LVerf.; § 6 Abs. 1 Satz 2 LVerfGG) und Thüringen (§ 3 Abs. 2 Satz 1 VerfGHG). 268 Berlin (§ 2 Abs. 1 Satz 2 VerfGHG); Brandenburg (Art. 112 Abs. 4 Satz 3 LVerf.; § 4 Satz 3 VerfGG) und Mecklenburg-Vorpommern (§ 5 Abs. 1 Satz 3 LVerfGG). 269 Baden-Württemberg (§ 7 StGHG); Berlin (§ 3 Abs. 3 Satz 1 VerfGHG); Brandenburg (§ 9 VerfGG), Bremen (§§ 2 Abs. 6, 6 StGHG); Hamburg (§ 13 VerfGG); Mecklenburg-Vorpommern (§ 8 Abs. 2 LVerfGG); Niedersachen (§ 5 Abs. 1, 3 StGHG); Nordrhein-Westfalen (§ 9 VerfGHG); Rheinland-Pfalz (§ 10 VerfGHG); Saarland (§ 7 VerfGHG); Sachsen (differenziert zwischen nebenamtlich tätigen berufsrichterlichen Mitgliedern und ehrenamtlich tätigen anderen Mitgliedern, § 3 Abs. 2 VerfGHG); Sachsen-Anhalt (§ 8 LVerfGG); SchleswigHolstein (§ 8 Abs. 2 LVerfGG) und Thüringen (§ 9 VerfGHG). 270 § 14 Abs. 1 StGHG Hessen.

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Kap. 3: Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte

(e) Beendigung des Richteramtes Das Amt endet regelmäßig mit dem Ablauf der Amtszeit. In einigen Ländern wurden besondere Vorschriften erlassen, die das Ausscheiden aus dem Amt – und insbesondere die Amtsenthebung – regeln271. In Rheinland-Pfalz, dem Saarland und Sachsen hingegen werden die allgemeinen richterrechtlichen Vorschriften in Bezug genommen und von den Verfassungsgerichtsgesetzen leicht modifiziert272. In BadenWürttemberg wiederum wird nur auf die allgemeinen richterrechtlichen Vorschriften verwiesen, ohne dass die Landesgesetzgebung Modifizierungen für die Verfassungsrichter vorsieht273. Im Übrigen besteht in den meisten Ländern die Möglichkeit zum freiwilligen Ausscheiden aus dem Amt274. (2) Wissenschaftliche Mitarbeiter Nur wenige Länder haben in ihren Verfassungsgerichtsgesetzen Regelungen bezüglich der Beschäftigung von wissenschaftlichen Mitarbeitern getroffen. So bestimmt das VerfGG Hamburgs in § 30 Abs. 2, dass das Verfassungsgericht durch wissenschaftliche Mitarbeiter unterstützt wird, die der Präsident des Verfassungsgerichts bestimmt. Die wissenschaftlichen Mitarbeiter rekrutieren sich aus dem Kreis der hamburgischen Richter auf Lebenszeit und sollen sich durch besondere Kenntnisse im öffentlichen Recht auszeichnen. Nur wenn es der Geschäftsanfall erfordert, soll der Verfassungsgerichtshof Berlins auf die Hilfe von wissenschaftlichen Hilfskräften zurückgreifen (§ 12 Abs. 3 VerfGHG). Eine ähnliche Regelung treffen die Verfassungsgerichtsgesetze Sachsen-Anhalts (§ 14 Abs. 3) und Schleswig-Holsteins (§ 12 Abs. 3). Zwar enthalten die Verfassungsgerichtsgesetze der übrigen Länder keine Regelungen zu wissenschaftlichen Mitarbeitern. Dies hat die

271

Berlin (§ 7 VerfGHG); Brandenburg (§ 6 Abs. 3 VerfGG); Hamburg (§§ 8, 9 VerfGG); Hessen (§ 11 f. StGHG); Mecklenburg-Vorpommern (§ 6 LVerfGG); Niedersachen (§ 6 StGHG); Nordrhein-Westfalen (§ 8 VerfGHG); Sachsen (der Katalog des § 6 Abs. 1 VerfGHG enthält aber keine Bestimmungen zur Amtsenthebung); Sachsen-Anhalt (§§ 10 f. LVerfGG); Schleswig-Holstein (§ 9 LVerfGG) und Thüringen (§ 6 VerfGHG). 272 Rheinland-Pfalz (§ 6 Abs. 1 Satz 1 VerfGHG); Saarland (§ 4 Abs. 2 VerfGHG), Sachsen (§ 5 Abs. 3 VerfGHG für Amtsenthebungen). 273 Baden-Württemberg (§ 6 StGHG). 274 Baden-Württemberg (§ 5 StGHG); Berlin (§ 6 VerfGHG); Brandenburg (§ 6 Abs. 1 VerfGG); Hamburg (§ 9 Abs. 1 VerfGG); Hessen (§ 11 Abs. 1 StGHG); Mecklenburg-Vorpommern (§ 6 Abs. 2 Nr. 1 LVerfGG); Niedersachen (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 StGHG); NordrheinWestfalen (§ 8 Abs. 3 VerfGHG); Sachsen (§ 6 Abs. 1 Nr. 7 VerfGHG); Sachsen-Anhalt (§ 10 Satz 1 LVerfGG); Schleswig-Holstein (§ 6 Abs. 3 Nr. 1 LVerfGG) und Thüringen (§ 6 Abs. 2 VerfGHG); außergewöhnlich ist die rheinland-pfälzische Regelung, wonach der Verfassungsgerichtshof über die Berechtigung der Amtsniederlegung entscheidet (§ 6 Abs. 1 Satz 3 VerfGHG).

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Verfassungsgerichte aber nicht daran gehindert, deren Einsatz in ihren Geschäftsordnungen vorzusehen275. dd) Dienstaufsicht und Disziplinarwesen Ganz herrschend wird vertreten, dass die Verfassungsrichter der Länder – wie die Richter des Bundesverfassungsgerichts – keiner Dienstaufsicht unterliegen276. Auch disziplinarrechtliche Regelungen finden auf die Landesverfassungsrichter keine Anwendung277. Zur Dienstaufsicht über die Mitarbeiter der Verfassungsgerichte finden sich in der ganz großen Mehrheit der Verfassungsgerichtsgesetze der Länder keine Regelungen. Eine Ausnahme bildet Hessen, das in § 13 Abs. 3 Satz 1 StGHG geregelt hat, dass das Justizministerium die Dienstaufsicht über die Mitarbeiter führt. Dabei hat das Ministerium die Belange des Staatsgerichtshofs zu wahren und im Benehmen mit dessen Präsidenten zu agieren. Daneben trifft nur noch das niedersächsische Staatsgerichtshofgesetz eine Regelung und bestimmt in § 10, dass der Präsident die dienstrechtlichen Befugnisse auch insoweit ausübt, als sie sonst der obersten Dienstbehörde oder der Landesregierung obliegen. 2. Ordentliche Gerichte und Fachgerichte der Länder Auch in Bezug auf die ordentlichen Gerichte und die Fachgerichte der Länder soll an dem bewährten Aufbau festgehalten werden, wonach zunächst deren Stellung und Funktion erläutert wird [a)]. Sodann wird der Fokus auf die Organe der Gerichtsverwaltung in den Ländern gelegt, die weitestgehend jenen entsprechen, die bereits aus dem Bund bekannt sind [b)]. Zuletzt wird ein weiteres Mal auf die gerichtsverwaltenden Aufgaben eingegangen, die diese Organe zu erfüllen haben [c)]. a) Stellung und Funktion Die Gerichte der Länder sind verantwortlich für das Brot- und Buttergeschäft der deutschen Justiz. Während so gut wie alle vor deutschen Gerichten verhandelten Fälle die Instanzen der Landesgerichtsbarkeit durchlaufen, wird der größte Teil dieser Fälle niemals seinen Weg zu den Bundesgerichten finden. Der von der Bundesebene bekannte fünfgliedrige Gerichtsaufbau mit ordentlicher, Verwaltungs-, 275 So etwa in Baden-Württemberg (§ 3 GO StGH), Brandenburg (§ 5 GO VerfG), Niedersachen (§ 6 GO StGH), Rheinland-Pfalz (§ 4 GO VerfGH), dem Saarland (§ 8 GO VerfGH), Sachsen (§ 8 GO VerfGH) und Thüringen (§ 8 GO VerfGH). 276 C. Starck, Der verfassungsrechtliche Status der Landesverfassungsgerichte, in: ders./ K. Stern (Hrsg.), Landesverfassungsgerichtsbarkeit, Bd. I, 1983, S. 155 (173); H.-J. Bauer, Der Thüringer Verfassungsgerichtshof, in: LKV 1986, S. 385 (386); Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 513; M. Haas, Der Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen, 2006, S. 34. 277 Starck, Status (Fn. 276), S. 173; S. Wille, Der Berliner Verfassungsgerichtshof, 1993, S. 61 f.; a.A. Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 513.

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Kap. 3: Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte

Finanz-, Arbeits- und Sozialgerichtsbarkeit setzt sich auch auf der Landesebene fort. Ob die Länder nach Art. 95 Abs. 1 GG verpflichtet sind, diese Aufgliederung beizubehalten oder ob sie hiervon abweichen, und etwa die verschiedenen Gerichtsbarkeiten zusammenlegen dürfen, ist hochumstritten278. Die Zahl der Instanzen hängt in allen Ländern von der jeweiligen Gerichtsbarkeit ab: Die ordentliche Gerichtsbarkeit ist überall dreistufig organisiert, Verwaltungs-, Arbeits- und Sozialgerichtsbarkeit jeweils zweistufig und die Finanzgerichtsbarkeit einstufig. Im Falle der ordentlichen Gerichtsbarkeit bedeutet dies, dass Amts- und Landgerichte jeweils als erstinstanzliche Gerichte in Zivil- und Strafsachen tätig werden (§§ 13, 23, 23a, 24, 71, 74 ff. GVG), wobei die Landgerichte auch als Rechtsmittelinstanz für amtsgerichtliche Entscheidungen fungieren (§§ 72, 73, 74 Abs. 3 GVG). Finale Rechtsmittelinstanz auf Landesebene sind die Oberlandesgerichte (§§ 119, 121 GVG), die in einigen wenigen Fällen auch erstinstanzliche Zuständigkeiten haben (§§ 118, 120 GVG). Die Verwaltungsgerichtsbarkeit entscheidet über öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art (§ 40 VwGO). Sie besteht aus den erstinstanzlichen Verwaltungsgerichten und den Oberverwaltungsgerichten als Rechtsmittelinstanz (§§ 2, 46 VwGO), wobei § 48 VwGO wiederum Ausnahmefälle normiert, in denen die Oberverwaltungsgerichte erstinstanzlich tätig werden. Arbeitsrechtliche Streitigkeiten landen vor den Arbeitsgerichten und in der Berufung vor den Landesarbeitsgerichten (§§ 1, 14, 33, 64 ArbGG), während sozialrechtliche Streitigkeiten vor den Sozialgerichten verhandelt werden und die Landessozialgerichte als Berufungsinstanz fungieren (§§ 2, 7, 28, 29 SGG). Auch hier gilt, dass es wieder einige Fälle gibt, in denen die Landessozialgerichte erstinstanzlich tätig werden (§ 29 Abs. 2 bis 4 SGG). b) Organe der Gerichtsverwaltung Auch in den Ländern wirken alle drei Staatsgewalten an der Gerichtsverwaltung mit. In den folgenden Abschnitten soll zunächst auf die Mitwirkung der Legislative [aa)] eingegangen werden, bevor jene der Exekutive [bb)] und der Judikative [cc)] ins 278

Zugunsten einer derartigen grundgesetzlichen Vorgabe sprechen sich aus Jachmann (Fn. 147), Art. 95 Rn. 110; B. Stüer/C. D. Hermanns, Der verfassungsrechtliche Rahmen einer Vereinheitlichung der öffentlich-rechtlichen Fachgerichtsbarkeiten, in: DÖV 2001, S. 505 (508 f.); K. Redeker, Vereinheitlichung der öffentlich-rechtlichen Gerichtsbarkeiten?, in: NJW 2004, S. 496 (496 f.); J.-R. von Renesse, Ausübung der Sozialgerichtsbarkeit durch besondere Spruchkörper der Verwaltungsgerichte?, in: NZS 2004, S. 452 (454); H.-P. Jung, Auf ein Neues: Die Koalitionsvereinbarung und die Zusammenlegung von Gerichtsbarkeiten, in: DRiZ 2009, S. 352 (355); A. Tabbara, Zusammenführung oder Einverleibung? – Die Sozialgerichtsbarkeit und ihr Verhältnis zur Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: NZS 2009, S. 483 (485); Detterbeck (Fn. 11), Art. 95 Rn. 9; a.A. Stern, Staatsrecht II (Fn. 17), S. 388; F. Wittreck, Auftakt zu einer neuen Runde: die Vereinheitlichung der öffentlich-rechtlichen Fachgerichtsbarkeiten, in: DVBl. 2005, S. 211 (216 f.); ders., Flexibilisierung des Richtereinsatzes, in: DRiZ 2007, S. 356 (360); J.-E. Schenkel, Verbietet Art. 95 Abs. 1 GG die Zusammenlegung von Gerichtsbarkeiten auf Landesebene?, in: DÖV 2011, S. 481 ff.; Meyer (Fn. 147), Art. 95 Rn. 5; Heusch (Fn. 105), Art. 95 Rn. 11.

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Blickfeld rückt. Zuletzt sollen die Richterwahlausschüsse der Länder thematisiert werden, die als (einziges) gewaltenübergreifendes Organ an der Gerichtsverwaltung beteiligt sind [dd)]. aa) Legislative Wie der Bundestag wirken auch die Volksvertretungen der Länder in ihrem Kompetenzbereich durch die (Fort-)Entwicklung des gesetzlichen Rahmens, in dem die Judikative fungiert, an der Gerichtsverwaltung mit. Nicht zu vernachlässigen ist auch der Einfluss, der den Landesparlamenten durch ihre Rolle als Haushaltsgesetzgeber zukommt: So sind es die zur Verfügung gestellten finanziellen Mittel, die letztlich über die sachliche und personelle Ausstattung der Gerichte entscheiden. Gerichtsverwaltend tätig werden die Landesparlamente auch durch die Mitwirkung an den Bestellungen der Landesrichter. Regelmäßig besteht diese Mitwirkung in der Wahl der Mitglieder oder eines Teils der Mitglieder des Richterwahlausschusses279. Nur in wenigen Ländern sind es die Volksvertretungen selbst, die zumindest Teile der Richterschaft wählen280. Zuletzt sind es in fast allen Bundesländern die Landesparlamente, denen das Initiativrecht für die Erhebung einer Richteranklage vor dem Bundesverfassungsgericht zusteht281. bb) Exekutive Traditionell spielt die Exekutive die entscheidende Rolle bei der Verwaltung der Dritten Gewalt in Deutschland. Ausgangspunkt der exekutiven Gerichtsverwaltung ist die Ministerialebene (1), die aber nicht alleine tätig wird, sondern in vielerlei Hinsicht auf die Unterstützung der Gerichtspräsidenten zurückgreift (2).

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Siehe dazu unten ab S. 182. Dies ist etwa in Berlin der Fall, wo Art. 82 Abs. 2 der Landesverfassung bestimmt, dass die Pra¨ sidenten der oberen Landesgerichte auf Vorschlag des Senats vom Abgeordnetenhaus mit der Mehrheit seiner Mitglieder gewa¨ hlt und vom Senat ernannt werden. Eine ähnliche Regelung findet sich in Schleswig-Holstein, wo die Präsidenten der oberen Landesgerichte auf Vorschlag des für die jeweilige Gerichtsbarkeit zuständigen Landesministers vom Landtag mit der Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen gewählt werden (Art. 50 Abs. 3 LVerf.). 281 Siehe für Baden-Württemberg Art. 66 Abs. 2 LVerf.; für Berlin Art. 50 Abs. 4 LVerf.; für Brandenburg Art. 111 LVerf.; für Bremen Art. 138 LVerf.; für Hamburg Art. 63 LVerf.; für Mecklenburg-Vorpommern Art. 77 LVerf.; für Niedersachen Art. 53 LVerf.; für NordrheinWestfalen Art. 73 LVerf.; für Sachsen Art. 80 LVerf.; für Sachsen-Anhalt Art. 84 LVerf.; für Schleswig-Holstein Art. 50 Abs. 4 LVerf.; für Thüringen Art. 89 Abs. 3 LVerf.; in Hessen entscheidet das Landesverfassungsgericht über die Richteranklage (Art. 27 Abs. 4 LVerf.); in Rheinland-Pfalz liegt das Antragsrecht für die Richteranklage vor dem Bundesverfassungsgericht beim Ministerpräsidenten (Art. 132 LVerf.); in Bayern und dem Saarland finden sich keine Regelungen zur Richteranklage. 280

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Kap. 3: Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte

(1) Ministerialebene Klassisch ressortierten die verschiedenen Gerichtsbarkeiten bei den entsprechenden Ressortministerien, also die ordentliche Gerichtsbarkeit beim Justizministerium, die Verwaltungsgerichtsbarkeit beim Innenministerium, die Finanzgerichtsbarkeit beim Finanzministerium und die Arbeits- und Sozialgerichtsbarkeit beim Arbeits- und Sozialministerium. Diese strenge Zuordnung von „Hausgerichtsbarkeiten“ zu ihren Ministerien hat sich weitestgehend überholt und findet sich heute nur noch in Bayern282. In Berlin hat sie sich nur für die Arbeitsgerichtsbarkeit erhalten, die bei der Senatsverwaltung für Arbeit, Integration und Frauen ressortiert, während die Verwaltung der anderen Gerichtsbarkeiten der Senatsverwaltung für Justiz und Verbraucherschutz obliegt283. Mit Ausnahme der beiden genannten Länder haben alle Bundesländer die Verwaltung aller Gerichtsbarkeiten beim Justizministerium gebündelt284 und damit in dieser Hinsicht den Forderungen nach einem einheitlichen „Rechtspflegeministerium“ entsprochen. (2) Gerichtspräsidenten Wie auf Bundesebene kommt den Gerichtspräsidenten auch auf Landesebene eine Doppelstellung zu: Sie changieren zwischen unabhängigem Richter und weisungsgebundener Behörde. Als Behörde nehmen sie gerichtsverwaltende Tätigkeiten wahr, wobei diese Tätigkeiten mitunter einen solch großen Umfang erreichen, dass die Rechtsprechungstätigkeit in den Hintergrund rückt285. Diesen Gegebenheiten trägt § 21e Abs. 1 Satz 3 GVG Rechnung, der festlegt, dass der Präsident selbst bestimmt, welche richterlichen Aufgaben er wahrnimmt. Dieses Recht reicht aber nicht so weit, dass der Präsident sich von jeder richterlichen Aufgabe freistellen könnte286. Welche gerichtsverwaltenden Tätigkeiten dem Gerichtspräsidenten im Einzelnen übertragen werden, bestimmt sich nach bundes- wie landesrechtlichen Vorgaben, die in ihrer Gesamtheit nur schwer überschaubar sind. Ganz grundsätzlich wird der Gerichtspräsident aber die Aufsicht über die Richter und nichtrichterlichen Mitarbeiter führen und für die allgemeine Verwaltung seines Gerichts verantwortlich zeichnen287. Zur Erfüllung seiner gerichtsverwaltenden Tätigkeiten kann er auf 282

Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 345 f. Dementsprechend finden sich das Landesarbeitsgericht Berlin-Brandenburg und das Arbeitsgericht Berlin innerhalb des Haushaltsplans des Landes im Einzelplan 09 der Senatsverwaltung für Arbeit, Integration und Frauen wieder. 284 Siehe Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 347 ff.; als vorerst letztes Bundesland hat Schleswig-Holstein die Gerichtsverwaltung beim Justizministerium zusammengefasst: vgl. Bekanntmachung des Ministerpräsidenten zur Geschäftsverteilung der Landesregierung vom 11. März 2006 (GVBl. 2006 S. 40). 285 Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 351 spricht dann auch von einer „faktisch stark beschränkten Rechtsprechungsfunktion“. 286 Kissel/Mayer (Fn. 88), § 21e Rn. 126; § 59 Rn. 7 ff. 287 Siehe nur die Regelungen in Baden-Württemberg (§§ 16 f. AGGVG), Bayern (Art. 19 f. AGGVG), Berlin (§§ 14 ff. AGGVG). 283

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seinen ständigen Vertreter zurückgreifen288, einzelne Richter entsprechend §§ 4 Abs. 2 Nr. 1, 42 DRiG heranziehen oder die Justizbeamten des Gerichts mit Verwaltungsaufgaben betrauen289. cc) Judikative Häufig unterschätzt, aber dennoch mannigfaltig sind die judikativen Mitwirkungsmöglichkeiten an der Verwaltung der Dritten Gewalt. Sie werden von verschiedenen Organen wahrgenommen – im Einzelnen sind dies: die insbesondere mit der Geschäftsverteilung betrauten Präsidien der Gerichte (1), die Richterräte, die in allgemeinen und sozialen Angelegenheiten der Richter zu beteiligen sind (2), die Präsidialräte, die in Personalfragen zu beteiligen sind (3), und zuletzt die Dienstgerichte (4). (1) Präsidien Für die Gerichte der Länder gilt die bundesrechtliche Festlegung des § 21a Abs. 1 GVG, wonach an jedem Gericht ein Präsidium zu bilden ist. Was die Besetzung dieser Gremien angeht, ergeben sich keine Abweichungen zu den für die Bundesgerichte geltenden Regelungen. So bestehen die Präsidien aus dem Gerichtspräsidenten und – je nach Zahl der Richterplanstellen des jeweiligen Gerichts – vier bis zehn gewählten richterlichen Mitgliedern (§ 21a Abs. 2 GVG). Wie für die Bundesgerichte, ergibt sich auch für die Landesgerichte die Hauptaufgabe der Präsidien aus § 21e Abs. 1 Satz 1 GVG: Danach konkretisieren die Präsidien den gesetzlichen Richter, indem sie über die Besetzung der Spruchkörper bestimmen und die Geschäfte verteilen290. Darüber hinaus bestimmen die Präsidien der Gerichte, bei denen ein Dienstgericht eingerichtet ist, über die Besetzung dieses Dienstgerichts (§ 77 Abs. 3 Satz 1 DRiG). (2) Richterräte Neben den Präsidien der Gerichte sind es vor allem die Richter- und Präsidialräte, die für richterliche Mitbestimmung in Fragen der Gerichtsverwaltung stehen. Die Bildung der Richterräte ist den Ländern durch § 72 Satz 1 DRiG bundesrechtlich vorgegeben. Bezüglich der organisatorischen Ausgestaltung der Richterräte sind die Länder weitestgehend frei: Eine verbindliche Vorgabe trifft einzig § 72 Satz 2 DRiG, der bestimmt, dass die Mitglieder durch die Richter unmittelbar und geheim aus ihrer 288 Siehe etwa die Bestimmungen in Berlin (§ 4 Abs. 1 u. 2 AGGVG); Niedersachen (§ 11 Satz 1 JustG); Rheinland-Pfalz (§ 18a Abs. 2 GerOrgG); Sachsen-Anhalt (§ 5 Abs. 2 AGGVG). 289 Siehe etwa die Regelungen Baden-Württembergs (§ 17 Abs. 1 Satz 2 AGGVG), Bayerns (§ 19 Abs. 1 Satz 2 AGGVG), Nordrhein-Westfalens (§§ 7 Abs. 2, 8 Abs. 4 Satz 1 JustG), Niedersachsens (§ 11 Satz 2 JustG) und Mecklenburg-Vorpommerns (§ 6 Satz 2 AGGerStrukG). 290 Kissel/Mayer (Fn. 88), § 21e Rn. 4.

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Mitte gewählt werden müssen. Ähnlich weit wie die organisatorische Freiheit reicht die Freiheit, die die Länder mit Blick auf die inhaltliche Ausgestaltung der Richterräte genießen. Als einzige bundesrechtliche Vorgabe steht hier § 73 DRiG im Raum, der als Mindestaufgabe des Richterrats die Beteiligung an allgemeinen und sozialen Angelegenheiten der Richter (Nr. 1) bzw. der Richter und der Bediensteten des Gerichts (Nr. 2) formuliert. Eine Besonderheit der Richterräte der Länder und zugleich Ausdruck der erwähnten Organisationsfreiheit sind die in allen Ländern bis auf Hamburg291 eingerichteten Stufenvertretungen292. Die Stufenvertretungen sind bei Instanzgerichten und obersten Dienstbehörden eingerichtet und können – vereinfacht – als höherrangige Richterräte verstanden werden. Sie sind – je nach Bundesland – regelmäßig dann zu beteiligen, wenn der Präsident eines Instanzgerichts oder die oberste Dienstbehörde eine beteiligungspflichtige Entscheidung trifft293 oder die Angelegenheit mehrere Gerichte bzw. mehrere Gerichtszweige betrifft294. Hinzu kommt die Beteiligung der Stufenvertretungen an Schlichtungs- und Einigungsversuchen mit den obersten Dienstbehörden (s. u.). Die Mitgliederzahl der Richterräte bestimmt sich typischerweise nach der Größe des Gerichts, an dem der Richterrat eingerichtet ist. Sie variiert zumeist zwischen einem über drei bis hin zu fünf Mitgliedern295. Seltener finden sich Regelungen, die bis zu sieben296 oder noch mehr Mitglieder297 vorsehen. Die Mitgliederzahlen der 291

Siehe § 29 LRiG Hamburg, wonach nur Richterräte gebildet werden. Baden-Württemberg (§ 20 Abs. 2 u. 3 LRiStaG), Bayern (Art. 25 ff. LRiG), Berlin (§ 33 LRiG), Brandenburg (§ 33 Nr. 2 u. 3 LRiG), Bremen (§ 18 LRiG), Hessen (§ 30 LRiG), Mecklenburg-Vorpommern (§ 16 Abs. 3 u. 4 LRiG), Niedersachsen (§ 18 Abs. 2 u. 3 LRiG), Nordrhein-Westfalen (§ 31 Abs. 2 u. 3 LRiStaG), Rheinland-Pfalz (§ 25 Nr. 1 LRiG), Saarland (§ 24a Abs. 1 Satz 1 LRiG), Sachsen (§ 11 Abs. 1 LRiG), Sachsen-Anhalt (§§ 45 Abs. 3 Satz 1, 46 LRiG), Schleswig-Holstein (§ 38 LRiG), Thüringen (§ 40 Abs. 3 LRiG). 293 Bayern (Art. 31 LRiG), Mecklenburg-Vorpommern (§ 15 Satz 3 LRiG i.V.m. § 73 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 LPersVG), Nordrhein-Westfalen (§ 45 LRiStaG), Rheinland-Pfalz (§ 44 Abs. 1 Satz 1 LRiG i.V.m. § 53 Abs. 1 LPersVG), Saarland (§ 15 LRiG i.V.m. § 54 Abs. 1 LPersVG), Sachsen (§ 15 Abs. 4 LRiG), Thüringen (§ 42 Abs. 2 Var. 2 LRiG). 294 Baden-Württemberg (§ 20b Nr. 2 u. 3 LRiStaG), Berlin (§ 39 Abs. 1 Nr. 2 u. 3 LRiG), Brandenburg (§ 39 Abs. 1 Nr. 2 u. 3 LRiG), Bremen (§ 19 Abs. 2 LRiG), Hessen (§ 37 Nr. 2 LRiG), Niedersachsen (§ 23 Abs. 1 Nr. 2, 3, 4 LRiG), Sachsen-Anhalt (§§ 52 Abs. 2 u. 4 LRiG), Thüringen (§ 42 Abs. 2 Var. 1 LRiG). 295 Bis zu fünf Mitglieder finden sich in Baden-Württemberg (§ 20a Abs. 1 LRiStaG), Bremen (§ 20 Abs. 2 LRiG), Hamburg (§ 29 Abs. 2 Satz 1 LRiG), Hessen (§ 31 Abs. 1 LRiG), Mecklenburg-Vorpommern (§ 16a Abs. 1 LRiG), Rheinland-Pfalz (§ 40 Abs. 1 Satz 1 LRiG), Saarland (§ 17 LRiG), Sachsen (§ 16 Abs. 1 LRiG), Sachsen-Anhalt (§§ 45 Abs. 2 LRiG), Thüringen (§ 40 Abs. 4 LRiG); kleinere Richterräte bestehen dagegen in Niedersachsen, wo sie sich unabhängig von der Größe des Gerichts aus drei Mitgliedern zusammensetzen (§ 24 Satz 1 LRiG) und in Schleswig-Holstein, wo bis zu drei Mitglieder vorgesehen sind (§ 39 Abs. 1 LRiG). 296 Bis zu sieben Mitglieder sehen vor Bayern (Art. 21 Abs. 3 LRiG), Berlin (§ 34 Abs. 1 LRiG), Brandenburg (§ 34 Abs. 1 LRiG). 292

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Stufenvertretungen sind regelmäßig gesetzlich fixiert – vorgesehen sind häufig drei oder fünf Mitglieder298, teilweise finden sich aber auch höhere Mitgliederzahlen299. Während die Richterräte der verschiedenen Länder aus organisatorischer Perspektive starke Ähnlichkeiten aufweisen, lassen sich in Bezug auf die Beteiligungsrechte wesentlich größere Unterschiede feststellen. Die Beteiligung an allgemeinen und sozialen Angelegenheiten ist bundesrechtlich vorgegeben und wird wortgleich in den meisten Richtergesetzen der Länder wiederholt300. Die Länder konkretisieren diese Vorgabe allerdings auf unterschiedlichste Art und räumen teilweise Beteiligungsrechte ein, die weit über diese Mindestbeteiligung hinausgehen301. Die Festlegung der beteiligungspflichtigen Tatbestände erfolgte dabei ent297 Besonders große Richterräte finden sich in Nordrhein-Westfalen (bis zu neun, § 32 Abs. 1 LRiStaG). 298 So in Hessen (§ 31 Abs. 2 LRiG), Mecklenburg-Vorpommern (§ 16a Abs. 2 u. 3 LRiG), Niedersachsen (§ 24 Satz 2 LRiG), Rheinland-Pfalz (§ 40 Abs. 2 Satz 1 LRiG), SchleswigHolstein (§ 39 Abs. 2 u. 3 LRiG), Thüringen (§ 40 Abs. 5 LRiG); dasselbe gilt mit Ausnahme des Hauptrichterrats der ordentlichen Gerichtsbarkeit und des Bezirksrichterrats beim OLG München auch für Bayern (Art. 26 f. LRiG); in Sachsen bestimmt sich die Größe der Gesamtrichterräte nach der Zahl der Wahlberechtigten (§ 45 Abs. 3 Satz 1 a.E., Abs. 2 LRiG), während die Größe des Landesrichterrats (5 Richter) gesetzlich fixiert ist (§ 46 Abs. 2 Satz 1 LRiG). 299 Größere Stufenvertretungen finden sich in Berlin, wo Gesamt- und Hauptrichterrat aus sieben bzw. neun Mitgliedern bestehen (§ 34 Abs. 2 u. 3 LRiG), ebenso in Brandenburg (§ 34 Abs. 2 u. 3 LRiG); in Bremen hat der Gesamtrichterrat sieben Mitglieder (§ 20 Abs. 3 LRiG); in Nordrhein-Westfalen bestehen die Stufenvertretungen der ordentlichen Gerichtsbarkeit aus neun, in den anderen Gerichtszweigen aus sieben Richtern (§ 32 Abs. 2 LRiStaG); im Saarland besteht der Hauptrichterrat aus neun Mitgliedern (§ 24a Abs. 1 Satz 1 LRiG); in Sachsen setzt sich der Hauptausschuss des Landesrichterrats aus neun, die Fachausschüsse aus drei bis fünf Mitgliedern zusammen (§ 16 Abs. 2 Satz 3 u. 4 LRiG). 300 Baden-Württemberg (§ 15 Nr. 1 LRiStaG), Bayern (Art. 17 Abs. 1 Nr. 1 u. 2 LRiG), Bremen (§ 19 Abs. 1 Nr. 1 LRiG), Hamburg (§ 31 Abs. 1 Nr. 1 LRiG), Hessen (§ 36 Abs. 1 Nr. 1 LRiG), Mecklenburg-Vorpommern (§ 15 Satz 1 LRiG), Sachsen (§ 15 Abs. 1 Satz 1 LRiG). 301 Dies gilt etwa für: Bremen, wo der Richterrat in allen sozialen und organisatorischen Angelegenheiten der Richter mitzubestimmen hat (§ 19 Abs. 1 Nr. 1 LRiG); Hamburg, wo der Richterrat auch an den personellen und sonstigen Angelegenheiten der Richter zu beteiligen ist (§ 31 Abs. 1 Nr. 2 u. 3 LRiG); Niedersachsen, wo der Richterrat – ganz allgemein und damit weit – bei der Regelung der Angelegenheiten der Richterinnen und Richter zu beteiligen ist; ebenso weit scheinen auf den ersten Blick auch die Regelungen Berlins und Brandenburgs: Der Richterrat ist zu beteiligen „in Angelegenheiten, welche die Richterinnen und Richter des Gerichts betreffen“ (§ 39 Abs. 1 Nr. 1 LRiG Berlin bzw. § 39 Abs. 1 Nr. 1 LRiG Brandenburg) – in beiden Ländern wird die Zuständigkeit des Richterrats aber schon durch § 26 LRiG auf die nach dem jeweiligen LRiG zugewiesenen Angelegenheiten begrenzt; Nordrhein-Westfalen sieht vor, dass der Richterrat neben allgemeinen und sozialen Angelegenheiten an Personalangelegenheiten zu beteiligen ist, bei denen nicht der Präsidialrat mitzubestimmen hat (§ 15 Nr. 1 LRiStaG); in Rheinland-Pfalz ist der Richterrat an allgemeinen, sozialen, innerdienstlichen, organisatorischen und wirtschaftlichen Angelegenheiten zu beteiligen (§ 25 Nr. 1 LRiG); Schleswig-Holstein schreibt die Mitbestimmung an allen personellen, sozialen, organisatorischen und sonstigen innerdienstlichen Maßnahmen vor (§ 36 LRiG i.V.m. § 51 Abs. 1 Satz 1 MitbestG).

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weder durch die Aufnahme eines Katalogs in das Landesrichtergesetz oder durch den Verweis auf die Vorschriften des jeweiligen Landespersonalvertretungsgesetzes302. Eine Kombination aus Katalog und Verweisung findet sich nur in Hessen (§§ 25 Abs. 2, 36 LRiG) und Sachsen (§§ 15 Abs. 2 u. 3, 15b LRiG). Wittreck kategorisierte die Länder aufgrund dieser Unterschiede in zwei Gruppen: Danach orientierten sich namentlich Baden-Württemberg, Bayern, Nordrhein-Westfalen und das Saarland weitgehend an Systematik und Inhalt der Vorschriften des Richtergesetzes des Bundes (siehe dazu schon oben S. 141 f.), während insbesondere die neuen Bundesländer auf überflüssige Verweise verzichten und sich in ihren Beteiligungskatalogen generell kürzer fassten303. Diese Unterscheidung hat sich in Bezug auf die genannten Länder insoweit überholt, als Baden-Württemberg und NordrheinWestfalen zuletzt Beteiligungkataloge in ihre Landesrichtergesetze aufgenommen haben304. Auch wenn es den Ländern weitestgehend selbst überlassen ist, welche Beteiligungsrechte sie den Richterräten einräumen, soll sich die Grenze der zulässigen Beteiligung doch wieder aus der bundesrechtlichen Rahmengesetzgebung ergeben: Konkret soll die Grenze der zulässigen Beteiligung des Richterrats dort erreicht sein, wo es um Aufgaben geht, die eindeutig dem Aufgabenkreis des Präsidialrats zugeordnet werden können305. Dies sind insbesondere solche Aufgaben, die das Gesamtinteresse einer Gerichtsbarkeit berühren und gegenüber der obersten Dienstbehörde vertreten werden sollen306. Schmidt-Räntsch zählt zu den zwingenden Aufgaben des Präsidialrats vor allem die personelle Ausstattung der Gerichte und damit richterliche Einstellungen und Beförderungen ebenso wie Versetzungen oder

302 Nur Katalog: Baden-Württemberg (§§ 23a f. LRiStaG), Berlin (§§ 41 f. LRiG), Brandenburg (§§ 41 f. LRiG), Hamburg (§ 31 Abs. 1 LRiG – „wird nach Maßgabe dieses Gesetzes beteiligt“, §§ 55 ff. LRiG), Niedersachsen (§§ 20 ff. LRiG), Nordrhein-Westfalen (§§ 41 ff. LRiStaG), Sachsen-Anhalt (§§ 54 f. LRiG), Thüringen (§ 39 LRiG); nur Verweis: Bayern (Art. 17 Abs. 2 LRiG), Bremen (§ 19 Abs. 3 LRiG), Mecklenburg-Vorpommern (§ 15 Satz 3 LRiG), Rheinland-Pfalz (§ 44 Abs. 1 LRiG), Saarland (§ 15 LRiG), Schleswig-Holstein (§§ 36, 40 LRiG). 303 Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 377, allerdings unter dem Hinweis auf „ein weites Feld von Ländern“ zwischen diesen Gruppen. 304 In Baden-Württemberg beruhte diese Änderung auf dem Gesetz zur Änderung des Landesrichter- und -staatsanwaltsgesetzes vom 6. Oktober 2015, in Nordrhein-Westfalen auf dem Gesetz zur Neuregelung der Rechtsverha¨ ltnisse der Richterinnen und Richter sowie Staatsanwa¨ ltinnen und Staatsanwa¨ lte im Land Nordrhein-Westfalen vom 8. Dezember 2015; eine umfassende Würdigung des letztgenannten Gesetzes findet sich bei T. Trierweiler/ T. Baumanns, Das Richter- und Staatsanwältegesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, in: NWVBl. 2016, S. 52 ff.; siehe auch N. Alkonavi, Das neue Landesrichter- und Staatsanwältegesetz NRW. Kleine Schritte nach vorn – große Chance verpasst!, in: Betrifft Justiz 124 (2015), S. 195. 305 Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 73 Rn. 3 ff.; kritisch zu dieser Unterscheidung Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 380. 306 Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 73 Rn. 5.

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Übertragungen weiterer Richterämter307. Dagegen seien dem Richterrat all jene Aufgaben zu übertragen, bei denen es um die Interessen der Richter eines Gerichts gegenüber dessen Vorstand geht308. Welches Gewicht der Mitwirkung der Richterräte zuzumessen ist, hängt nicht nur davon ab, welche Themen die Bundesländer mit einer Beteiligungspflicht versehen haben. Darüber hinaus ist ebenso entscheidend, inwieweit der Meinung der Richterräte Beachtung geschenkt werden muss, weil sie durch ihre Ablehnung konkrete Maßnahmen der Verwaltung verhindern können. Hier wird in der großen Mehrheit der Bundesländer zwischen mitbestimmungs- und mitwirkungspflichtigen Maßnahmen unterschieden309. Bestehen zwischen Richterrat und Gerichtsverwaltung in einer mitbestimmungspflichtigen Frage unterschiedliche Ansichten, sehen die Länder in einem ersten Schritt zumeist vor, dass die übergeordnete Dienststelle und die entsprechende Stufenvertretung einen Schlichtungsversuch unternehmen310. Scheitert dieser Versuch, wird eine Einigungsstelle tätig, die sich aus einem unparteiischen Vorsitzenden und einer jeweils gleichen Zahl an Beisitzern von Seiten des Richterrats und der obersten Dienstbehörde zusammensetzt311. Häufig ent307

Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 73 Rn. 5. Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 73 Rn. 5. 309 Bayern (Art. 17 Abs. 2 LRiG i.V.m. Art. 70, 72 LPersVG), Berlin (§§ 41 f. LRiG), Brandenburg (§§ 41 f. LRiG), Hamburg (§§ 49, 52 LRiG), Hessen (§ 25 Abs. 2 LRiG i.V.m. §§ 69 ff., 72 LPersVG), Mecklenburg-Vorpommern (§ 15 Satz 3 LRiG i.V.m. § 62 Abs. 1 u. 10 LPersVG), Niedersachsen (Mitbestimmung und „Benehmen“, §§ 20 f. LRiG), Rheinland-Pfalz (§ 44 Abs. 1 Satz 1 LRiG i.V.m. §§ 74, 82 LPersVG), Saarland (§ 15 LRiG i.V.m. §§ 73 f. LPersVG), Sachsen (§ 15 Abs. 2 u. 3 LRiG, § 15b LRiG i.V.m. §§ 76 Abs. 1, 79 Abs. 1 LPersVG), Sachsen-Anhalt (§§ 54 f. LRiG); ausschließlich mitbestimmungspflichtige Maßnahmen finden sich in Bremen (§ 19 Abs. 1 Nr. 1 LRiG, § 19 Abs. 3 LRiG i.V.m. § 52 Abs. 1 Satz 1 LPersVG) und Schleswig-Holstein (§ 36 LRiG i.V.m. § 51 Abs. 1 Satz 1 MitbestG); das LRiG Thüringens kennt nur „beteiligungspflichtige“ Maßnahmen (§ 39 LRiG); in BadenWürttemberg (§§ 23a f. LRiStaG) und Nordrhein-Westfalen (§§ 41 ff. LRiStaG) finden sich neben mitbestimmungs- und mitwirkungspflichtigen auch noch anhörungspflichtige Maßnahmen. 310 So in Baden-Württemberg (§ 24a Abs. 1 u. 2 LRiStaG), Bayern (Art. 17 Abs. 2 LRiG i.V.m. Art. 70 Abs. 4 Satz 1 LPersVG), Berlin (§ 47 Abs. 1 u. 2 LRiG), Brandenburg (§ 47 Abs. 1 u. 2 LRiG), Hessen (§ 25 Abs. 2 LRiG i.V.m. § 70 Abs. 1 LPersVG), MecklenburgVorpommern (§ 15 Satz 3 LRiG i.V.m. § 62 Abs. 3 Satz 1 u. Abs. 10 Satz 1 LPersVG), Niedersachsen (§ 33 Abs. 1 Satz 1 LRiG), Nordrhein-Westfalen (§ 23 Abs. 5 LRiStaG), Rheinland-Pfalz (§ 44 Abs. 1 Satz 1 LRiG i.V.m. § 74 Abs. 4 Satz 1 u. 4 LPersVG) Saarland (§ 15 LRiG i.V.m. § 73 Abs. 4 Satz 1 u. 2 LPersVG), Sachsen (§ 15b LRiG i.V.m. § 79 Abs. 3 Satz 1 LPersVG) Sachsen-Anhalt (§§ 57 Satz 2, 56 Abs. 3 Satz 1 u. 3, Abs. 4 Satz 4 LRiG), Schleswig-Holstein (§ 40 LRiG i.V.m. § 52 Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 MitbestG) und Thüringen (§ 44 Abs. 4 Satz 1 LRiG); ein eigenständiges Schlichtungsverfahren vor einer Schlichtungsstelle findet sich dagegen nur in Bremen (§ 19 Abs. 3 LRiG i.V.m. § 59 LPersVG), Hamburg (§ 50 LRiG). 311 Baden-Württemberg (§§ 24a Abs. 3, 24b LRiStaG), Bayern (Art. 17 Abs. 2 LRiG i.V.m. Art. 70 Abs. 5, 71 Abs. 1 LPersVG), Berlin (§ 47 Abs. 4 Satz 1 LRiG), Brandenburg (§ 47 Abs. 4 Satz 1 LRiG), Bremen (§ 19 Abs. 3 LRiG i.V.m. § 60 LPersVG), Hamburg (§ 52 Abs. 1 u. 2 LRiG), Hessen (§ 25 Abs. 2 LRiG i.V.m. § 71 Abs. 1 LPersVG), Mecklenburg-Vorpom308

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scheidet die Einigungsstelle endgültig über die strittige Frage und bindet damit Richterrat und Dienstbehörde312. Teilweise kommt der eigentlich endgültigen Entscheidung aber auch nur Empfehlungscharakter zu und die oberste Dienstbehörde entscheidet endgültig313 oder die oberste Dienstbehörde bzw. die Regierung kann die Letztentscheidungskompetenz unter besonderen Umständen an sich ziehen314. Somern (§ 15 Satz 3 LRiG i.V.m. §§ 62 Abs. 5, 63 Abs. 2 Satz 1 LPersVG), Niedersachsen (§§ 33 Abs. 5 Satz 1, 67 Abs. 1 LRiG), Nordrhein-Westfalen (§§ 23 Abs. 5, 24 LRiStaG), RheinlandPfalz (§ 44 Abs. 1 Satz 1 LRiG i.V.m. §§ 74 Abs. 5 Satz 1, 75 Abs. 1 Satz 2 LPersVG), Saarland (§ 15 LRiG i.V.m. § 73 Abs. 5 Satz 2 LPersVG), Sachsen (§ 15a Abs. 4 Satz 2, § 15b LRiG i.V.m. § 79 Abs. 4 Satz 1 LPersVG), Sachsen-Anhalt (§§ 57 Satz 2, 56 Abs. 3 Satz 4, 41 Abs. 1 Satz 2 u. 3 LRiG), Schleswig-Holstein (§ 40 LRiG i.V.m. §§ 52 Abs. 5 Satz 1, 53 Abs. 3 Satz 1 MitbestG), Thüringen (§ 44 Abs. 5, Abs. 6 Satz 2 LRiG). 312 Baden-Württemberg (§ 24a Abs. 4 Satz 1 LRiStaG), Bayern (Art. 17 Abs. 2 LRiG i.V.m. Art. 71 Abs. 5 Satz 2 LPersVG), Bremen (§ 19 Abs. 3 LRiG i.V.m. § 61 Abs. 4 Satz 2 LPersVG), Mecklenburg-Vorpommern (§ 15 Satz 3 LRiG i.V.m. § 64 Abs. 4 Satz 3 LPersVG), Nordrhein-Westfalen (§ 23 Abs. 7 Satz 1 LRiStaG), Rheinland-Pfalz (§ 44 Abs. 1 Satz 1 LRiG i.V.m. § 75 Abs. 4 Satz 1 LPersVG), Saarland (§ 15 LRiG i.V.m. §§ 73 Abs. 5 Satz 2, 75 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 7 LPersVG), Sachsen-Anhalt (§§ 57 Satz 2, 56 Abs. 3 Satz 4 LRiG), Schleswig-Holstein (§ 40 LRiG i.V.m. § 54 Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 Satz 3 MitbestG), Thüringen (§ 44 Abs. 6 Satz 4 u. 7 a.E. LRiG); nur in Angelegenheiten der uneingeschränkten Mitbestimmung gilt dies für Hamburg (§ 51 Abs. 6 Satz 1 LRiG) und Sachsen (§ 15b LRiG i.V.m. § 79 Abs. 4 Satz 5 LPersVG); nur ausnahmsweise endgültig entscheidet die Einigungsstelle in Berlin (§ 49 Abs. 3 LRiG), Brandenburg (§ 49 Abs. 3 LRiG), Hessen (§ 25 Abs. 2 LRiG i.V.m. § 71 Abs. 4 Satz 2 LPersVG) und Niedersachsen (§ 33 Abs. 6 LRiG): Regelmäßig spricht dort die Einigungsstelle eine Empfehlung an die oberste Dienstbehörde aus und letztere entscheidet sodann endgültig. 313 Baden-Württemberg (§ 24a Abs. 5 LRiStaG), Bayern (Art. 17 Abs. 2 LRiG i.V.m. Art. 71 Abs. 5 Satz 2, 70 Abs. 6 LPersVG); Baden-Württemberg (in Angelegenheiten der eingeschränkten Mitbestimmung, §§ 20 Nr. 1, 21 LRiG i.V.m. § 74 Abs. 4 LPersVG), Hamburg (§ 51 Abs. 7 Satz 1 LRiG), Mecklenburg-Vorpommern (bei Maßnahmen, die die Regierungsverantwortung wesentlich berühren, § 15 Satz 3 LRiG i.V.m. § 64 Abs. 3 Satz 4 LPersVG), Niedersachsen (§ 33 Abs. 7 Satz 2 u. 3 LRiG, wenn etwa von einem Beschluss der Landesregierung abgewichen werden soll), Nordrhein-Westfalen (§ 23 Abs. 7 Satz 3 LRiStaG), Rheinland-Pfalz (im personalrelevanten und organisatorischen Bereich, § 44 Abs. 1 Satz 1 LRiG i.V.m. § 75 Abs. 5 LPersVG), Saarland (§ 15 LRiG i.V.m. §§ 73 Abs. 6, 75 Abs. 4 Satz 1 LPersVG), Sachsen (in Angelegenheiten der eingeschränkten Mitbestimmung, § 15b LRiG i.V.m. § 79 Abs. 4 Satz 3 LPersVG), Schleswig-Holstein (§ 40 LRiG i.V.m. § 54 Abs. 4 Satz 4 MitbestG). 314 So kann in Hamburg die Landesregierung endgültig entscheiden, wenn der Beschluss der Einigungsstelle wesentliche Bestandteile der Regierungsverantwortung berührt (§ 51 Abs. 6 Satz 2 LRiG; eine inhaltsgleiche Regelung findet sich in Hessen (§ 25 Abs. 2 LRiG i.V.m. § 71 Abs. 5 Satz 1 LPersVG), Mecklenburg-Vorpommern (§ 15 Satz 3 LRiG i.V.m. § 64 Abs. 3 Satz 4 LPersVG), Niedersachsen (§ 33 Abs. 8 LRiG), Nordrhein-Westfalen (§ 23 Abs. 7 Sätze 4 u. 6 LRiStaG), Rheinland-Pfalz (§ 44 Abs. 1 Satz 1 LRiG i.V.m. § 75 Abs. 6 Satz 1 LPersVG), Sachsen (§ 15b LRiG i.V.m. § 85 Abs. 5 Satz 1 LPersVG) und Schleswig-Holstein (§ 40 LRiG i.V.m. § 55 Abs. 1 MitbestG); in Baden-Württemberg (§ 24a Abs. 4 Satz 2 LRiStaG) findet sich die exekutive Letztentscheidung im Falle der Rechtswidrigkeit und für den Fall, dass durch den Beschluss der Amtsauftrag, fu¨ r eine geordnete Rechtspflege zu sorgen, nicht nur unerheblich berührt wird, wortgleich Berlin (§ 50 LRiG), Brandenburg (§ 50 LRiG) und Thüringen (§ 44 Abs. 6 Satz 7 LRiG); in Bremen findet sich die exekutive Letztent-

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fern die Meinungsverschiedenheit in Bezug auf eine mitwirkungspflichtige Maßnahme besteht, sind die Einwirkungsmöglichkeiten des Richterrats vergleichsweise beschränkt: Regelmäßig kann er nur seine Einwände vorbringen und bestenfalls durchsetzen, dass die Entscheidung von der nächsthöheren Dienstbehörde (unter Mitwirkung der (höheren) Stufenvertretung) getroffen wird315. Letztlich entscheidet aber die Exekutive. Welchen Einfluss die Richterräte tatsächlich ausüben können, hängt danach insbesondere von den Regelungen des jeweiligen Bundeslandes ab. Je länger der Katalog mitbestimmungspflichtiger Maßnahmen und je häufiger damit die Letztentscheidung in die Hände der Einigungsstelle gelegt wird, desto größer wird regelmäßig der Einfluss des Richterrats sein. Daneben sollte aber nicht vergessen werden, dass der praktische Einfluss der Richterräte in nicht unerheblichem Maße von tatsächlichen Umständen wie persönlichen Beziehungen, der Fachkompetenz und dem Renommee der Richterratsmitglieder sowie der allgemeinen „Mitbestimmungskultur“ in der Gerichtsverwaltung des jeweiligen Bundeslandes beeinflusst wird316. (3) Präsidialräte Nach § 74 Abs. 1 Satz 1 DRiG sind die Länder zur Einrichtung eines Präsidialrats für jeden Gerichtszweig verpflichtet317. Von diesem Grundsatz können die Länder durch Gesetz abweichen und für mehrere Gerichtszweige einen gemeinsamen Präsidialrat einrichten (§ 74 Abs. 1 Satz 2 DRiG). Mit Ausnahme von MecklenburgVorpommern (§ 23 Abs. 1 LRiG) und Schleswig-Holstein (§ 44 LRiG) haben sich scheidung für alle organisatorischen Maßnahmen (§ 19 Abs. 3 LRiG i.V.m. § 61 Abs. 4 Satz 3 LPersVG). 315 Baden-Württemberg (§ 25 Abs. 6 LRiStaG), Bayern (Art. 17 Abs. 2 LRiG i.V.m. Art. 72 LPersVG), Hessen (§ 25 Abs. 2 LRiG i.V.m. § 72 Abs. 5 Satz 1 LPersVG), Mecklenburg-Vorpommern (§ 15 Satz 3 LRiG i.V.m. § 62 Abs. 10 Satz 5 LPersVG), Niedersachsen (§ 34 Abs. 2 Satz 2, 3, 4 LRiG), Nordrhein-Westfalen (§ 26 Abs. 3 LRiStaG), Rheinland-Pfalz (§ 44 Abs. 1 Satz 1 LRiG i.V.m. § 82 Abs. 1, Abs. 4 Satz 1 LPersVG), Saarland (§ 15 LRiG i.V.m. § 74 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 LPersVG), Sachsen (§ 15a Abs. 4 Satz 2, § 15b LRiG i.V.m. § 76 Abs. 1, Abs. 4 Satz 1 LPersVG), Sachsen-Anhalt (§ 56 Abs. 3 Satz 1 u. 3, Abs. 4 Satz 4 LRiG); nur eine mündliche Erörterung findet statt in Berlin u. Brandenburg (§§ 51 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 LRiG Berlin bzw. Brandenburg); die Entscheidung nur mitgeteilt, bekommt der Richterrat in Hamburg (§ 52 Abs. 4 LRiG). 316 Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 386, 371 f. 317 Für einen Überblick über die Einrichtung der Präsidialräte und ihre Kompetenzen siehe H. Timm, Die Präsidialräte der Länder in der Praxis, in: DRiZ 1970, S. 120 ff.; A. Pentz, Aufgaben und Befugnisse des Präsidialrats, in: DÖD 1980, S. 221 ff.; W. Buschmann, Der Präsidialrat, in: RiA 1982, S. 44 ff.; W. Schaffer, Bemerkungen zum geltenden Richteramtsrecht, in: DRiZ 1985, S. 48 ff.; H. Schnellenbach, Bemerkungen zur Stellung der Präsidialräte in den Ländern, in: NWVBl. 1989, S. 329 ff.; H. Willems, Rechtsstellung und Aufgaben des Präsidialrats, in: DVBl. 2003, S. 370 ff.; O. Mosthaf, Die Präsidialratsverfassung des Landesrichtergesetzes Baden-Württemberg, in: DRiZ 2012, S. 88 ff.; F. Wittreck, Der Pra¨ sidialrat als „Garant einer unabhängigen Dritten Gewalt“?, in: ZRP 2013, S. 72 ff.

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Kap. 3: Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte

dennoch alle Bundesländer an den Grundsatz gehalten und für jeden Gerichtszweig einen eigenen Präsidialrat gebildet318. Die Mitgliederzahl der Präsidialräte variiert je nach Gerichtszweig auch innerhalb der einzelnen Bundesländer. Häufig bestehen die Präsidialräte aus bis zu sieben319, seltener aus bis zu fünf320 oder bis zu neun321 Mitgliedern. Einzig den Präsidialräten Hamburgs gehören bis zu dreizehn Mitglieder an322. Den Vorsitz über den Präsidialrat hat in der Mehrheit der Bundesländer der ranghöchste Präsident des jeweiligen Gerichtszweigs inne323. In einem Teil der Länder wählen dagegen alle Richter eines Gerichtszweigs den Vorsitzenden aus dem

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Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 74 Rn. 5. Bayern: sieben Mitglieder in der ordentlichen Gerichtsbarkeit (Art. 37 Satz 1 LRiG), fünf in den anderen Gerichtsbarkeiten (Art. 38 LRiG); Berlin: sieben Mitglieder in der ordentlichen Gerichtsbarkeit, fünf in Verwaltungs-, der Sozial- und der Arbeitsgerichtsbarkeit, drei in der Finanzgerichtsbarkeit (§ 57 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 LRiG); Brandenburg: sieben Mitglieder in der ordentlichen Gerichtsbarkeit, fünf in Verwaltungs-, der Sozial- und der Arbeitsgerichtsbarkeit, drei in der Finanzgerichtsbarkeit (§ 57 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 LRiG); Bremen: sieben in der ordentlichen Gerichtsbarkeit, fünf in der Verwaltungsgerichtsbarkeit, zwei in der Finanzgerichtsbarkeit, je drei in der Arbeits- und Sozialgerichtsbarkeit (§ 26 LRiG); Hessen: sieben Mitglieder in der ordentlichen Gerichtsbarkeit, fünf in der Verwaltungsund Sozialgerichtsbarkeit, drei in der Finanz- und Arbeitsgerichtsbarkeit (§ 41 Abs. 1 LRiG); Niedersachsen: sieben Mitglieder in der ordentlichen Gerichtsbarkeit, fünf in der Verwaltungs-, Sozial- und der Arbeitsgerichtsbarkeit, drei in der Finanzgerichtsbarkeit (§ 47 Abs. 1 LRiG); Sachsen: sieben Mitglieder in der ordentlichen Gerichtsbarkeit, fünf in den Fachgerichtsbarkeiten (§ 23 Abs. 1 Satz 2 LRiG); Thüringen: sieben Mitglieder in der ordentlichen Gerichtsbarkeit, fünf in Verwaltungs-, der Sozial- und der Arbeitsgerichtsbarkeit, drei in der Finanzgerichtsbarkeit (§ 44 Abs. 6 Satz 7 LRiG). 320 Rheinland-Pfalz: fünf Mitglieder in der ordentlichen Gerichtsbarkeit sowie der Verwaltungs- und Arbeitsgerichtsbarkeit, drei Mitglieder in der Sozial- und Finanzgerichtsbarkeit (§ 46 LRiG); Saarland: fünf Mitglieder in der ordentlichen Gerichtsbarkeit, drei Mitglieder in der Verwaltungsgerichtsbarkeit, zwei Mitglieder in der Finanzgerichtsbarkeit und drei Mitglieder in der Arbeits- und Sozialgerichtsbarkeit (§§ 27 bis 31 LRiG); Sachsen-Anhalt: fünf Mitglieder in der ordentlichen Gerichtsbarkeit, drei in den Fachgerichtsbarkeiten (§ 59 Abs. 2 Satz 1 LRiG). 321 Baden-Württemberg: neun Mitglieder in der ordentlichen Gerichtsbarkeit, fünf in den anderen Gerichtsbarkeiten (§ 34 Abs. 1 Satz 1 LRiStAG); Mecklenburg-Vorpommern: der gemeinsame Präsidialrat hat neun Mitglieder (§ 23 Abs. 2 Nr. 1, 2, 3 LRiG); NordrheinWestfalen: neun Mitglieder in der ordentlichen Gerichtsbarkeit, fünf in der Verwaltungsgerichtsbarkeit, vier in der Finanz- und Arbeitsgerichtsbarkeit, fünf in der Sozialgerichtsbarkeit (§§ 53 bis 57 LRiStAG); Schleswig-Holstein: der gemeinsame Präsidialrat hat neun Mitglieder (§ 45 Abs. 1 Nr. 1, 2, 3 LRiG). 322 Konkret 13 Mitglieder in der ordentlichen Gerichtsbarkeit, sieben in der Verwaltungs-, Arbeits- und Sozialgerichtsbarkeit, drei in der Finanzgerichtsbarkeit (§ 61 Abs. 2 LRiG). 323 Bayern (in den Fachgerichtsbarkeiten, Art. 38 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LRiG), Berlin (§ 57 Abs. 1 Satz 2 LRiG), Brandenburg (§ 57 Abs. 1 Satz 2 LRiG), Bremen (§ 26 LRiG), Hamburg (§ 66 Abs. 1 LRiG), Hessen (§ 41 Abs. 1 LRiG), Mecklenburg-Vorpommern (§ 23 Abs. 2 Nr. 1 LRiG), Rheinland-Pfalz (in der Arbeits- und Finanzgerichtsbarkeit, § 48 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 LRiG), Saarland (§ 27 bis 31 LRiG), Schleswig-Holstein (§ 45 Abs. 1 Nr. 1 LRiG); wohl auch Thüringen, wo es allerdings an einer ausdrücklichen Regelung fehlt (§ 46 LRiG). 319

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Kreis aller Gerichtspräsidenten des jeweiligen Gerichtszweigs324. Bayern allein setzt für seinen Präsidialrat der ordentlichen Gerichtsbarkeit auf ein zweischrittiges Verfahren: Zunächst wählen alle Richter aus ihrem Kreis sechs Richter zu Mitgliedern des Präsidialrats. Die gewählten Mitglieder wiederum wählen den Vorsitzenden des Präsidialrats aus dem Kreise der Präsidenten der ordentlichen Gerichte (Art. 37 Abs. 1, 37a Abs. 1 Satz 1 LRiG). Alle übrigen Mitglieder werden in allen Bundesländern, mit Ausnahme von Bremen und Mecklenburg-Vorpommern325, von den Richtern des jeweiligen Gerichtszweigs gewählt326. Nach § 75 Abs. 1 Satz 1 DRiG ist der Präsidialrat an der Ernennung eines Richters für ein Amt mit höherem Endgrundgehalt zu beteiligen. Über diese bundesrechtlich vorgeschriebene Mindestbeteiligung hinaus können die Länder dem Präsidialrat weitere Aufgaben übertragen (§ 75 Abs. 2 DRiG). Hiervon haben die Länder in großem Maß Gebrauch gemacht und den Präsidialräten teils weitreichende Mitwirkungsrechte in personellen Fragen eingeräumt327. So sind diese zumeist nicht nur an Beförderungen, sondern – je nach Bundesland – auch an Einstellungen328, Versetzungen329, Entlassungen330 oder auch disziplinarrechtlichen Maßnahmen331 zu 324

Baden-Württemberg (§§ 34 Abs. 1 Satz 2, 37 Abs. 1 LRiStAG), Niedersachsen (§ 48 Abs. 3 LRiG), Nordrhein-Westfalen (§ 59 Abs. 1 LRiStAG), Rheinland-Pfalz (in der ordentlichen Gerichtsbarkeit, der Verwaltungsgerichtsbarkeit und der Sozialgerichtsbarkeit, § 47 Abs. 2 Satz 1 LRiG), Sachsen (§ 25 Abs. 1 LRiG), Sachsen-Anhalt (§§ 61 Abs. 1 Satz 2, 62 Satz 2 LRiG). 325 Beide Bundesländer nutzen die Möglichkeit, die ihnen § 74 Abs. 2 DRiG einräumt: In Bremen werden die Mitglieder der Präsidialräte der ordentlichen Gerichtsbarkeit und der Verwaltungsgerichtsbarkeit nur zur Hälfte von den Richtern gewählt, während die andere Hälfte von den Gerichtspräsidenten bestimmt wird (§ 26 LRiG Bremen). In Mecklenburg-Vorpommern werden drei der acht einfachen Mitglieder des Präsidialrats vom Präsidium des obersten Gerichts des jeweiligen Gerichtszweigs gewählt (§§ 23 Abs. 2 Nr. 3, 25 Abs. 2 Satz 1 LRiG). 326 Baden-Württemberg (§§ 34 Abs. 1 Satz 2, 37 Abs. 1 LRiStAG), Bayern (Art. 40 Abs. 2 Satz 1 LRiG), Berlin (§ 57 Abs. 1 Satz 2 LRiG), Brandenburg (§ 57 Abs. 1 Satz 2 LRiG), Hamburg (§ 64 Abs. 1 LRiG, wobei dort die Richter des jeweiligen Gerichts und nicht des Gerichtszweigs aus ihrer Mitte die Mitglieder wählen), Hessen (§ 41a Abs. 1 Satz 1 LRiG), Niedersachsen (§ 48 Abs. 1 LRiG), Nordrhein-Westfalen (§§ 58, 60 LRiStAG), RheinlandPfalz (§ 27 LRiG), Saarland (§§ 32 Abs. 1, 33 Abs. 1 LRiG), Sachsen (§§ 23 Abs. 1, 24 Abs. 1 LRiG), Sachsen-Anhalt (§ 61 Abs. 1 LRiG), Schleswig-Holstein (§ 46 Abs. 1 LRiG), Thüringen (§§ 28, 46 LRiG). 327 Lediglich die Mindestbeteiligung findet sich nur in Bremen (§ 24 Abs. 1 LRiG) und Nordrhein-Westfalen (§ 65 Abs. 1 LRiStAG). 328 Baden-Württemberg (§ 32 Abs. 1 Nr. 1 LRiStAG), Berlin (§ 60 Abs. 1 Nr. 1 LRiG), Brandenburg (§ 60 Abs. 1 Nr. 1 LRiG), Hamburg (§ 62 Abs. 1 Nr. 1 u. 2 LRiG), MecklenburgVorpommern (genauer: Entscheidung über die Übernahme eines Richters auf Probe in das Richterverha¨ ltnis auf Lebenszeit, § 22 Nr. 2 LRiG), Rheinland-Pfalz (§ 52 Abs. 1 Nr. 1 LRiG), Saarland (§ 38 Abs. 1 Nr. 1 u. 2 LRiG), Sachsen-Anhalt (§ 60 Abs. 1 Nr. 1 u. 7 LRiG) und Schleswig-Holstein (§ 43 LRiG). 329 Baden-Württemberg (§ 32 Abs. 1 Nr. 4, 5 LRiStAG), Bayern (Art. 35 Abs. 1 Nr. 2, 3 LRiG), Berlin (§ 60 Abs. 1 Nr. 3 u. 6 LRiG), Brandenburg (§ 60 Abs. 1 Nr. 3 u. 6 LRiG), Hamburg (§ 62 Abs. 1 Nr. 4 u. 5 LRiG), Hessen (§ 46 Abs. 1 Nr. 3 u. 5 LRiG), Niedersachsen (nur bei Versetzung in Amt mit höherem Endgrundgehalt, § 45 Abs. 1 Nr. 2 LRiG), Rheinland-

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beteiligen332. Erweitert haben die Länder aber nicht nur das beteiligungspflichtige Themenspektrum, sondern auch das Mitwirkungsinstrumentarium. Als Mindestbeteiligung sieht § 75 Abs. 1 Satz 2 DRiG das Recht zur Stellungnahme vor333. Hierüber geht eine Reihe von Bundesländern hinaus und erlaubt ihren Präsidialräten Gegenvorschläge zu unterbreiten334. Ob sich die Mitwirkung als Stellungnahme oder Gegenvorschlag äußert, spielt allerdings nur eine untergeordnete Rolle, wenn die Mitwirkungsmaßnahme die Verwaltung in keiner Weise bindet und einfach über sie hinweggegangen werden kann335. Gegenüber einer solchen Regelung kann das Landesrecht schon dann ein Mehr an Mitwirkung bieten, wenn es für den Fall, dass die Meinungen von Präsidialrat und Minister auseinandergehen, eine Aussprache oder mündliche Erörterung vorsieht336. Auch dann bleibt es aber dabei, dass die Pfalz (§ 52 Abs. 1 Nr. 3 u. 5 LRiG), Saarland (§ 38 Abs. 1 Nr. 4 u. 6 LRiG), Sachsen (§ 22 Abs. 1 Nr. 2 u. 3 LRiG), Sachsen-Anhalt (§ 60 Abs. 1 Nr. 2 LRiG), Schleswig-Holstein (§ 43 LRiG) und Thüringen (§ 45 Abs. 1 Nr. 2, 3 u. 5 LRiG). 330 Baden-Württemberg (§ 32 Abs. 1 Nr. 7 LRiStAG), Bayern (Art. 35 Abs. 1 Nr. 5 LRiG), Berlin (§ 60 Abs. 1 Nr. 4 LRiG), Brandenburg (§ 60 Abs. 1 Nr. 4 LRiG), Hamburg (§ 62 Abs. 1 Nr. 8 LRiG), Mecklenburg-Vorpommern (nur bei Richtern auf Probe oder kraft Auftrags, § 22 Nr. 3 LRiG), Niedersachsen (nur bei Richtern auf Probe oder kraft Auftrags, § 45 Abs. 1 Nr. 5 LRiG), Rheinland-Pfalz (nur bei Richtern auf Probe oder kraft Auftrags, § 52 Abs. 1 Nr. 2 LRiG), Saarland (nur bei Richtern auf Probe oder kraft Auftrags, § 38 Abs. 1 Nr. 3 LRiG), Sachsen (§ 22 Abs. 1 Nr. 4 LRiG), Sachsen-Anhalt (nur bei Richtern auf Probe oder kraft Auftrags, § 60 Abs. 1 Nr. 8 LRiG) und Schleswig-Holstein (nur bei Richtern auf Probe oder kraft Auftrags, § 43 LRiG). 331 Allerdings nur, sofern der Richter dies beantragt: Baden-Württemberg (§ 37 Abs. 1 Nr. 8 LRiStAG) und Bayern (Art. 35 Abs. 1 Nr. 6 LRiG). 332 Im Einzelnen siehe Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 365 ff. 333 Ausschließlich das Recht zur Stellungnahme haben die Präsidialräte in Berlin (§ 61 LRiG), Brandenburg (§ 61 LRiG), Bremen (§ 33 LRiG), Hamburg (§ 69 LRiG), Niedersachsen (bei Beförderungen aber auch Stellungnahmen zu den anderen Bewerbern, § 59 Abs. 1 u. 2 LRiG), Rheinland-Pfalz (§ 53 Abs. 1 u. 2 Satz 2 LRiG), Schleswig-Holstein (§ 52 LRiG), Thüringen (aber auch Stellungnahmen zu den anderen Bewerbern, § 48 Abs. 5 Satz 2 LRiG); in Hessen ist der Präsidialrat bei allen Maßnahmen außer Beförderungen auf das Recht zur Stellungnahme beschränkt (§ 48 Abs. 1 LRiG), ebenso in Mecklenburg-Vorpommern (§ 28 Abs. 1 Satz 1 LRiG) und Sachsen (§ 30 Abs. 1 u. 3 LRiG). 334 Baden-Württemberg (§ 43 Abs. 4 Satz 4 LRiStAG), Bayern (Art. 43 Abs. 4 Satz 2 LRiG), Hessen (nur bei Beförderungen, § 47 Abs. 2 Satz 2 LRiG), Mecklenburg-Vorpommern (nur bei Beförderungen, § 28 Abs. 2 Satz 3 LRiG), Nordrhein-Westfalen (§ 65 Abs. 2 Satz 2 LRiStAG), Saarland (für Ernennungen und die Beschäftigung eines Richters auf Probe über die Dauer von 18 Monaten hinaus, § 39 Abs. 4 Satz 2 LRiG), Sachsen (nur bei Beförderungen, § 30 Abs. 2 Satz 1 u. 3 LRiG), Sachsen-Anhalt (§ 72 Abs. 2 Satz 2 LRiG). 335 Nahe liegt dies insbesondere in Bremen, wo die Stellungnahme des Präsidialrats nur zu den Personalakten zu nehmen ist (§ 33 Abs. 1 Satz 2 LRiG); Gleiches gilt für Hamburg, wo die Stellungnahme sogar nur auf Antrag des Bewerbers zu den Personalakten zu nehmen ist (§ 69 Abs. 1 Satz 2 LRiG). 336 Solche Anordnungen finden sich in Baden-Württemberg (§ 43 Abs. 5 LRiStAG), Bayern (Art. 43 Abs. 4 Satz 3 a.E. LRiG), Hessen (nur bei Beförderungen, § 47 Abs. 5 LRiG), Mecklenburg-Vorpommern (nur bei Beförderungen, § 28 Abs. 2 Satz 5 LRiG), Niedersachsen (§ 60 Abs. 1 LRiG), Rheinland-Pfalz (§ 54 LRiG), Saarland (§ 41a LRiG), Sachsen (nur bei

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Letztentscheidung nach einer solchen Aussprache bei der obersten Dienstbehörde liegt. Ein Einigungsverfahren, für den Fall, dass die Aussprache ergebnislos bleibt, sehen nur wenige Bundesländer vor337. (4) Dienstgerichte Zuletzt wirkt die Judikative auch über die nach § 77 Abs. 1 DRiG einzurichtenden Dienstgerichte an der Gerichtsverwaltung mit. Dabei lässt sich das Wirken der Dienstgerichte nach zwei Hauptaufgabenfeldern unterscheiden: Auf der einen Seite nehmen die Dienstgerichte disziplinargerichtliche Aufgaben wahr und entscheiden über die Verhängung von Disziplinarmaßnahmen gegen Richter (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 DRiG). Auf der anderen Seite entscheiden sie letztverbindlich über fast alle Maßnahmen, die den Richterstatus betreffen und damit potenziell in die richterliche Unabhängigkeit eingreifen (siehe unten etwa die Ausführungen zur Beendigung des Richteramts an den Landesgerichten, S. 203). Nach § 77 Abs. 2 Satz 1 DRiG entscheiden die Dienstgerichte in der Besetzung mit einem Vorsitzenden und je zur Hälfte ständigen und nichtständigen Beisitzern, wobei die nichtständigen Mitglieder dem Gerichtszweig des betroffenen Richters angehören sollen (§ 77 Abs. 2 Satz 3 DRiG). Ganz mehrheitlich ist die Richterbank der Dienstgerichte erster Instanz mit drei Richtern338, die der Dienstgerichtshöfe mit fünf Richtern besetzt339. Bei den Beförderungen, § 30 Abs. 2 Satz 5 LRiG), Sachsen-Anhalt (§ 73 Abs. 1 LRiG) und Thüringen (§ 49 LRiG). 337 Derartige Verfahren finden sich in Baden-Württemberg (gemeinsame Entscheidung von zuständigem Minister und einem „Richterwahlausschuss“, § 43 Abs. 6 LRiStAG), Niedersachsen (Einigungsstelle entscheidet durch Beschluss – endgültige Entscheidung trifft Landesregierung in Kenntnis des Beschlusses, § 60 Abs. 2 bis 6 LRiG), Nordrhein-Westfalen (Einigungsstelle beschließt Empfehlung an endgültig entscheidende Landesregierung, § 23 Abs. 7 Satz 3 LRiStAG), dem Saarland (Vermittlungsstelle spricht durch Beschluss eine Empfehlung aus – endgültige Entscheidung trifft oberste Dienstbehörde oder Landesregierung in Kenntnis des Beschlusses, §§ 41b bis 41d LRiG) und Sachsen-Anhalt (Einigungsstelle entscheidet durch Beschluss – endgültige Entscheidung trifft Ministerpräsident in Kenntnis des Beschlusses, § 73 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 2, Abs. 5 LRiG). 338 So in Baden-Württemberg (§ 68 Abs. 1 LRiStAG), Bayern (Art. 62 Abs. 1 Satz 1 LRiG), Berlin (§ 69 Abs. 1 LRiG), Brandenburg (§ 69 Abs. 1 LRiG), Bremen (§ 46 Abs. 1 LRiG), Hamburg (§ 78 Abs. 1 Satz 1 LRiG), Hessen (§ 57 Abs. 1 LRiG), Mecklenburg-Vorpommern (§ 36 LRiG), Niedersachsen (§ 84 LRiG), Nordrhein-Westfalen (§ 72 LRiStAG), RheinlandPfalz (§ 63 Abs. 1 LRiG), Saarland (§ 48 Abs. 1 LRiG), Sachsen (§ 38 Abs. 1 Satz 1 LRiG), Sachsen-Anhalt (§ 85 Abs. 1 LRiG), Schleswig-Holstein (§ 63 LRiG) und Thüringen (§ 56 Abs. 1 Satz 1 LRiG). 339 Dies ist der Fall in Baden-Württemberg (§ 69 Abs. 1 LRiStAG), Bayern (Art. 64 Abs. 1 Satz 1 LRiG), Berlin (§ 70 Abs. 1 LRiG), Brandenburg (§ 70 Abs. 1 LRiG), Bremen (§ 46 Abs. 2 LRiG), Hessen (§ 59 Abs. 1 LRiG), Mecklenburg-Vorpommern (§ 36c LRiG), Niedersachsen (§ 87 LRiG), Nordrhein-Westfalen (§ 76 Abs. 1 LRiStAG), Rheinland-Pfalz (§ 64 Abs. 1 LRiG), Saarland (§ 48 Abs. 2 LRiG), Sachsen-Anhalt (§ 87 Abs. 1 LRiG), SchleswigHolstein (§ 66 LRiG); nur drei Mitglieder haben der Hamburger Richterdienstsenat (§ 78 Abs. 1 Satz 1 LRiG) sowie die Dienstgerichtshöfe Sachsens (§ 38 Abs. 1 Satz 1 LRiG) und Thüringens (§ 56 Abs. 1 Satz 1 LRiG).

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Dienstrichtern hat es sich grundsätzlich um auf Lebenszeit ernannte Richter zu handeln (§ 77 Abs. 2 Satz 2 DRiG). Eine Ausnahme hiervon lässt § 77 Abs. 4 Satz 1 DRiG zu, der bestimmt, dass der Landesgesetzgeber auch die Mitwirkung von Rechtsanwälten als ständige Beisitzer vorsehen kann340. Derartige Regelungen finden sich in Baden-Württemberg (§§ 66 Abs. 1, 68 Abs. 1, 69 Abs. 1 LRiStAG), Berlin (§§ 69 Abs. 1, 70 Abs. 1 LRiG) und Nordrhein-Westfalen (§§ 69 Abs. 3, 73 Abs. 1 Satz 3, 76 Abs. 2 Satz 4 LRiStAG). Die Richter der Dienstgerichte werden von den Präsidien der Gerichte, bei denen die jeweiligen Dienstgerichte ihren Sitz haben, bestimmt341. Die Präsidien sind dabei an Vorschlagslisten gebunden, die von den Präsidien der Fachgerichtsbarkeiten bzw. den Vorständen der jeweiligen Rechtsanwaltskammern (§ 77 Abs. 4 Satz 5 DRiG) aufzustellen sind342. dd) Gewaltenübergreifende Organe: die Richterwahlausschüsse Nach Art. 98 Abs. 4 GG können die Länder bestimmen, dass über die Anstellung der Richter in den Ländern der Landesjustizminister gemeinsam mit einem Richterwahlausschuss entscheidet. Die Entscheidung, ob sie einen Richterwahlausschuss einrichten, ist damit den Ländern ebenso selbst überlassen, wie die Entscheidung über die Ausgestaltung des Verfahrens der Richterberufung und die Rolle des Ausschusses in diesem Verfahren343. Die Landesgesetzgeber unterliegen bei ihren Entscheidungen aber gewissen verfassungsrechtlichen Bindungen344. Von der Möglichkeit, einen Richterwahlausschuss einzurichten, hat die Mehrheit der Bun340 Siehe dazu F. Wittreck, Anwälte als Richter über Richter? – Anmerkungen zur jüngsten Novellierung des Richtergesetzes und der Neubesetzung der Richterdienstgerichte, in: NJW 2004, S. 3011 ff. 341 Baden-Württemberg (§ 67 Abs. 2 Satz 1 LRiStAG), Bayern (Art. 63 Abs. 1, 65 Abs. 1 Satz 1 LRiG), Berlin (§ 68 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 LRiG), Brandenburg (§ 68 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 LRiG), Bremen (§ 43 Abs. 2 Satz 1 LRiG), Hamburg (§ 75 Abs. 1 Satz 2 LRiG), Hessen (§ 52 Abs. 3 Satz 1 LRiG), Mecklenburg-Vorpommern (§§ 35 LRiG), Niedersachsen (§ 81 Abs. 2 Satz 1 LRiG), Nordrhein-Westfalen (§ 69 Abs. 4 Satz 1 LRiStAG), Rheinland-Pfalz (§ 62 Abs. 3 Satz 2 LRiG), Saarland (§ 45 Abs. 2 Satz 1 LRiG), Sachsen (§ 37 Abs. 2 LRiG), Sachsen-Anhalt (§ 82 Abs. 2 Satz 1 LRiG), Schleswig-Holstein (§ 60 Satz 1 LRiG), Thüringen (§ 55 Abs. 2 Satz 1 LRiG). 342 Baden-Württemberg (§ 67 Abs. 1 LRiStAG i.V.m. § 77 Abs. 4 DRiG, § 67 Abs. 2 Satz 1 u. 2 LRiStAG), Bayern (Art. 63 Abs. 4 Satz 1, 65 Abs. 2 Satz 1 LRiG), Berlin (§ 68 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 LRiG), Brandenburg (§ 68 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 LRiG), Bremen (§§ 47 Abs. 2, 48 Abs. 2 Satz 1 LRiG), Hamburg (§ 75 Abs. 1 Satz 3 LRiG), Hessen (§§ 55 f., 58 LRiG), Mecklenburg-Vorpommern (§§ 36a Abs. 1, 36b Abs. 2, 36d LRiG), Niedersachsen (§§ 85 Abs. 2 Satz 1, 86 Abs. 2, 88 Abs. 2 u. 3 Satz 2, 89 LRiG), Nordrhein-Westfalen (§§ 73 Abs. 2 u. 3, 74 Abs. 1 u. 2, 76 Abs. 4 LRiStAG), Rheinland-Pfalz (§ 62 Abs. 3 Satz 3 LRiG), Saarland (§§ 49 Abs. 2, 50 Abs. 2 Satz 1 LRiG), Sachsen (§ 38 Abs. 2 LRiG), Sachsen-Anhalt (§§ 85 Abs. 3, 86 Abs. 1 Satz 2, 87 Abs. 2 Satz 2 LRiG), Schleswig-Holstein (§§ 64 Abs. 1, 65 Abs. 2, 66, 67 LRiG), Thüringen (§ 55 Abs. 3 LRiG). 343 C. Hillgruber, in: T. Maunz/G. Dürig u. a. (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Art. 98 (2010), Rn. 48. 344 Siehe dazu unten im Abschnitt zu den Berufungen der Landesrichter ab S. 190.

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desländer Gebrauch gemacht345; keine Richterwahlausschüsse bestehen in Bayern, Niedersachsen346, Nordrhein-Westfalen, Mecklenburg-Vorpommern347, dem Saarland, Sachsen348 und Sachsen-Anhalt349. Größe und Zusammensetzung der Richterwahlausschüsse variieren von Bundesland zu Bundesland. Bezüglich der Größe sind Mitgliederzahlen zwischen elf und fünfzehn üblich350. Für wesentlich mehr Diskussionsstoff als die Ausschussgröße sorgt seit jeher die Zusammensetzung der Ausschüsse351. Dies gilt weniger für die in fast allen Landesrichterwahlausschüssen vertretenen Mitglieder der Landesparlamente, die von den Parlamenten in den jeweiligen Richterwahlausschuss gewählt werden352. In ihrem Fall steht außer Frage, dass ihre Mitgliedschaft dem Willen des (Grund-)Gesetzgebers entspricht und dass sie demokratisch legitimiert sind, an der

345 Baden-Württemberg (§§ 46 ff. LRiStAG), Berlin (§ 11 ff. LRiG), Brandenburg (§ 11 ff. LRiG), Bremen (§§ 7 ff. LRiG), Hamburg (§§ 14 ff. LRiG), Hessen (§§ 8 ff. LRiG), RheinlandPfalz (§§ 14 ff. LRiG), Schleswig-Holstein (§§ 10 ff. LRiG) und Thüringen (§ 13 ff. LRiG). 346 Nach Art. 51 Abs. 3 LVerf. Niedersachsen kann durch Gesetz bestimmt werden, das bei der Anstellung von Berufsrichterinnen und Berufsrichtern ein Richterwahlausschuss mitwirkt; zur entsprechenden Diskussion C. Schütz, Parlamentarischer Rat – reloaded. Es lohnt sich nicht nur in Niedersachsen, das Volk bei der Richterwahl zu beteiligen – Zur Einführung von Richterwahlausschüssen, in: Betrifft Justiz 116 (2013), S. 181 ff.; ein 2017 in Angriff genommenes Gesetzesvorhaben zur Einführung eines Richterwahlausschusses (LT-Drucks. 17/ 8188) scheiterte wegen vorzeitiger Neuwahlen; zum Entwurf siehe A. Niewisch-Lennartz/ F. Bornemann, Mehr Transparenz durch Richterwahlausschuss, in: DRiZ 2017, S. 234 f. 347 Art. 76 Abs. 3 Satz 1 LVerf. Mecklenburg-Vorpommern bestimmt allerdings, dass ein Gesetz vorsehen kann, dass die Ernennung zum Richter auf Lebenszeit von dem Votum eines Richterwahlausschusses abhängig gemacht wird. 348 Art. 79 Abs. 3 LVerf. Sachsen kann ein Gesetz die Mitwirkung eines Richterwahlausschusses an Ernennung und Anstellung bestimmen. 349 Nach Art. 83 Abs. 4 Satz 1 LVerf. Sachsen-Anhalt kann das LRiG bestimmen, dass über die Anstellung der Justizminister gemeinsam mit einem Richterwahlausschuss entscheidet. 350 Baden-Württemberg: fünfzehn Mitglieder (§ 46 Abs. 1 LRiStAG); Berlin: elf Mitglieder (§ 12 Abs. 1 Satz 1 LRiG); Brandenburg: elf Mitglieder (§ 12 Abs. 1 Satz 1 LRiG); Bremen: elf Mitglieder (§ 8 LRiG); Hamburg: vierzehn Mitglieder (§§ 15 ff. LRiG); Rheinland-Pfalz: elf Mitglieder (§ 15 Abs. 1 LRiG); Schleswig-Holstein: grundsätzlich zwölf Mitglieder (§ 11 Abs. 1 Nr. 1, 3, 4, 5 LRiG), sechs weitere Mitglieder, wenn über eine Anstellung, Beförderung oder Versetzung in der Arbeits- oder Sozialgerichtsbarkeit zu entscheiden ist (§ 11 Abs. 1 Nr. 2 u. 6 LRiG); Thüringen: zwölf Mitglieder (§ 14 LRiG). 351 Siehe Fn. 356. 352 Baden-Württemberg: sechs Abgeordnete (§§ 46 Abs. 1 Nr. 3, 47 LRiStAG); Berlin: acht Abgeordnete (§ 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LRiG), wobei das Abgeordnetenhaus anstelle von Abgeordneten auch „sonstige Personen“ wählen darf; Brandenburg: acht Abgeordnete (§ 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LRiG); Bremen: fünf Mitglieder der Bürgerschaft (§ 8 LRiG); Hamburg: sechs Mitglieder der Bürgerschaft (§ 16 Abs. 1 Satz 1 LRiG); in Hessen werden sieben Mitglieder vom Landtag gewählt, die allerdings keine Abgeordneten des Landtags sein müssen (§§ 9 f. LRiG); Rheinland-Pfalz: acht Abgeordnete (§§ 15 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 17 Abs. 2 LRiG LRiG); Schleswig-Holstein: acht bzw. zwölf Abgeordnete (§ 11 Abs. 1 Nr. 1 u. 2 LRiG); Thüringen: acht Abgeordnete (§ 14 Nr. 1 LRiG).

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Kap. 3: Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte

Richterberufung mitzuwirken353. Kontrovers wird dagegen die in zahlreichen Bundesländern zu findende Mitgliedschaft von Richtern354 und Rechtsanwälten355 in den Ausschüssen diskutiert356. Gleiches gilt für die nur in Schleswig-Holstein zu findende Mitgliedschaft je eines Vertreters der Arbeitgeber und Arbeitnehmer, wenn über eine Anstellung, Beförderung oder Versetzung in der Arbeits- oder Sozialgerichtsbarkeit zu entscheiden ist (§ 11 Abs. 1 Nr. 6 LRiG). Die Kontroverse betrifft zunächst die Grundfrage, ob Vertreter dieser Gruppen überhaupt in den Richterwahlausschüssen vertreten sein dürfen357 oder ob die Mitgliedschaft in den Ausschüssen den Landesparlamentariern vorbehalten sein sollte358. Darüber hinaus wird zumindest in zwei Konstellationen in Frage gestellt, dass richterliche bzw. rechtsanwaltliche Ausschussmitglieder zur Richterberufung demokratisch legitimiert sind: Dies gilt insbesondere für den Fall, dass die richterlichen bzw. rechtsanwaltlichen Ausschussmitglieder von ihren Berufsvereinigungen oder ihren Kollegen in den Ausschuss entsandt werden359, wird aber in ähnlicher Form vorgebracht, sofern die

353 Dass ihre Mitwirkung notwendigerweise eine Politisierung der Richterwahl bewirkt, steht auf einem anderen Blatt; dazu Wittreck, Gewalt (Fn. 158), S. 146 f. 354 Baden-Württemberg: acht Richter (§ 46 Abs. 1 Nr. 1 u. 2 LRiStAG); Berlin: zwei Richter (§ 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LRiG); Brandenburg: zwei Richter (§ 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LRiG); Bremen: drei Richter (§ 8 LRiG); Hamburg: drei Richter (§ 17 Abs. 2 u. 3 Satz 2 LRiG); Hessen: fünf Richter (§§ 9 Abs. 1, 11 LRiG), Rheinland-Pfalz: zwei Richter (§§ 15 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 u. 3 LRiG), Schleswig-Holstein: drei Richter (§ 11 Abs. 1 Nr. 3 u. 4 LRiG); Thüringen: vier Richter (§ 14 Nr. 2, 3 u. 4 LRiG). 355 Baden-Württemberg: ein Rechtsanwalt (§ 46 Abs. 1 Nr. 4 LRiStAG); Berlin: ein Rechtsanwalt (§ 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LRiG); Brandenburg: ein Rechtsanwalt (§ 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LRiG); Hamburg: zwei Rechtsanwälte (§ 18 Abs. 1 LRiG); Hessen: ein Rechtsanwalt (§ 9 Abs. 1 LRiG), Rheinland-Pfalz: ein Rechtsanwalt (§§ 15 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LRiG), Schleswig-Holstein: ein Rechtsanwalt (§ 11 Abs. 1 Nr. 5 LRiG). 356 Zur Mitgliedschaft von Richtern siehe E. Kern, Über die Mitwirkung von Richtern bei der Berufung von Richtern, in: DRiZ 1958, S. 301 (303 f.); O. R. Pulch, Wer „macht“ die Dritte Gewalt?, in: DRiZ 1971, S. 253 (254); G. Mackenroth, Die Qual der Wahl, in: DRiZ 2001, S. 214; Ausführungen zur Mitgliedschaft beider Gruppen finden sich bei F. Baur, Richterwahl und Gewaltenteilung, in: DRiZ 1971, S. 401 (402 ff.); Sennekamp, Staatsgewalt (Fn. 1), S. 215. 357 Dies bejahen etwa Baur, Richterwahl (Fn. 356), S. 404; G. Hennies, Richterwahlausschuß – Wege und Irrwege, in: DRiZ 1972, S. 410 (411); R. Enzian, Verfassungsrechtliche Zwänge für die Richterwahlgesetze, in: DRiZ 1974, S. 118 (119). 358 So Hillgruber (Fn. 343), Art. 98 (2010), Rn. 52. 359 So sieht Baden-Württemberg vor, dass die richterlichen Mitglieder von den Richtern gewählt werden (§ 48 Abs. 1 LRiStAG); ebenso Bremen (§ 9 Abs. 3 LRiG) und Thüringen (§ 14 LRiG); in Hessen werden die richterlichen Mitglieder von den Richtern gewählt (§ 15a Abs. 1 Satz 1 LRiG), und bei dem Vertreter der Rechtsanwaltschaft handelt es sich um den Präsidenten einer der beiden Rechtsanwaltskammern des Landes (§ 9 Abs. 1 LRiG, Mitglied kraft Amtes) – für die Kritik daran siehe Enzian, Zwänge (Fn. 357), S. 120; Schulze-Fielitz (Fn. 105), Art. 98 Rn. 45; Sennekamp, Staatsgewalt (Fn. 1), S. 215; a.A. Baur, Richterwahl (Fn. 356), S. 404; W. Priepke, Richter im Richterwahlausschuß, in: DRiZ 1989, S. 229; in diese Richtung auch P. Marqua, Ein enttäuschender Entwurf, in: DRiZ 1989, S. 386.

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Landesparlamente zwar auch diese Ausschussmitglieder wählen, dabei aber an Vorschlagslisten gebunden sind360. Die Mitgliedschaft von nicht unmittelbar demokratisch legitimierten Mitgliedern in Richterwahlausschüssen provoziert die Folgefrage, wie die Mehrheitsverhältnisse im Richterwahlausschuss ausgestaltet sein müssen, um zu gewährleisten, dass der einzelne gewählte Richter demokratisch legitimiert ist. Das Bundesverfassungsgericht vertritt bei der Bestellung von Amtswaltern durch ein Kollegialorgan, das – wie die Richterwahlausschüsse – nur teilweise aus personell legitimierten Amtsträgern zusammengesetzt ist, das Prinzip der doppelten Mehrheit: Danach soll es zumindest erforderlich sein, dass das Kollegialorgan mehrheitlich aus unbeschränkt demokratisch legitimierten Mitgliedern besteht und, „daß die die Entscheidung tragende Mehrheit sich ihrerseits aus einer Mehrheit unbeschränkt demokratisch legitimierter Mitglieder […] ergibt“361. Problematisch erscheint vor diesem Hintergrund zumindest der Richterwahlausschuss Baden-Württembergs, in dem acht Richter und ein Rechtsanwalt nur sechs Landtagsabgeordneten gegenüberstehen362. c) Aufgaben der Gerichtsverwaltung Die Aufgaben der Gerichtsverwaltung der Länder entsprechen größtenteils denen, die auch die Gerichtsverwaltung des Bundes zu erfüllen hat. Auch im Folgenden soll daher zunächst auf Haushalt und Finanzverwaltung eingegangen werden [aa)], bevor Geschäftsverteilung [bb)] und Personalverwaltung [cc)] thematisiert werden. Sodann wird der Fokus auf Dienstaufsicht und die Disziplinarverwaltung [dd)] gerichtet. Die letzten beiden Abschnitte haben einerseits die Sachverwaltung [ee)] und andererseits Fragen der Ablaufverwaltung zum Inhalt [ff)].

360 Baden-Württemberg: für den Vertreter der Rechtsanwaltschaft (§ 50 Satz. 1 LRiStAG); Berlin: für die Richter und den Rechtsanwalt (§§ 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 u. 3, 15 Abs. 1 u. 2 LRiG); Brandenburg: für die Richter und den Rechtsanwalt (§§ 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 u. 3, 15 Abs. 1 u. 2 LRiG); Hamburg: für die zwei Rechtsanwälte (§ 18 Abs. 1 LRiG), während die drei Richter zwar auf Vorschlag der Richterschaft aber vom Senat berufen werden (§ 17 Abs. 1 Satz 1 LRiG); Rheinland-Pfalz: für die Richter und den Rechtsanwalt (§ 18 LRiG); SchleswigHolstein: für die drei Richter, den Vertreter der Rechtsanwaltschaft und die Vertreter der Arbeitgeber und Arbeitnehmer (§§ 13 Abs. 2 Satz 1, 14 Abs. 1 Nr. 1, 2 u. 3 LRiG) – für die Kritik daran siehe H. Henrichs, Mehr Unabhängigkeit durch mehr Mitbestimmung, in: DRiZ 1990, S. 41 (47); aus legitimationsrechtlicher Perspektive sollen derartige Vorschläge allerdings unproblematisch sein, wenn sie vollständig zurückgewiesen werden können, siehe SchulzeFielitz (Fn. 105), Art. 98 Rn. 45. 361 BVerfGE 93, 37 (67 f.); ebenso – mit nur leicht abweichendem Wortlaut – BVerfGE 107, 59 (88). 362 Diese Zusammensetzung ergibt sich aus § 46 Abs. 1 LRiStAG; dazu Wittreck, Garant (Fn. 317), S. 73 f.

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aa) Haushalt und Finanzverwaltung Mit Ausnahme von Bayern und Berlin ressortieren in allen Bundesländern die Gerichte ausschließlich bei den Justizministern (s. o. S. 170). Haushaltsrechtlich hat dies zur Folge, dass die Höhe der den Gerichten zu Verfügung stehenden Finanzmittel davon abhängt, welche Mittel den Gerichten in den jeweiligen Einzelplänen der Justizministerien zugewiesen werden. Die konkrete Höhe der zur Verfügung stehenden Finanzmittel hängt damit maßgeblich vom Zusammenwirken mehrerer Organe ab: Den Gerichtspräsidenten, die ihren Finanzbedarf gegenüber den Justizministern anmelden, den Justizministern die auf dieser Grundlage den Entwurf für ihren Einzelplan erstellen, den Landesregierungen, die diesen Entwurf in ihren Entwurf für ein Haushaltsgesetz aufnehmen und beschließen, sowie schließlich den Landesparlamenten, die das Haushaltsgesetz verabschieden. Alle genannten Organe unterliegen in diesem Prozess der Justizgewährungspflicht und damit der Pflicht, für die Bereitstellung der für eine funktionsfähige Rechtsprechung erforderlichen Mittel zu sorgen363. Dennoch besteht die Möglichkeit, dass die Justizminister nicht alle Vorschläge der Gerichtspräsidenten berücksichtigen oder die Landesregierung bzw. das Parlament vom Justizminister Änderungen am Einzelplan fordern. Es besteht demnach die Gefahr, dass die Budgetwünsche der Gerichtspräsidenten auf dem Weg durch die Gesetzgebungsinstanzen zerrieben werden364. Um dieser Gefahr zu begegnen, wurde für die Judikative immer wieder das Recht eingefordert, sich mit ihren Haushaltsvorschlägen unmittelbar an den Haushaltsgesetzgeber wenden zu dürfen365. Mitunter wird aber bezweifelt, dass ein derartiges Antragsrecht finanzielle Vorteile für die Justiz mit sich bringe, da es ihr an politischer Verhandlungsmacht fehle366. In jedem Fall steht das Recht zur Doppelvorlage bis heute ausschließlich Verfassungsgerichten zu (s. o. S. 160).

363

Degenhart (Fn. 105), § 114 Rn. 13; Schulze-Fielitz (Fn. 105), Art. 92 Rn. 59. Die Gefahr eines noch späteren (exekutiven) Eingriffs sehen W. Mackenroth/H. Teetzmann, Mehr Selbstverwaltung der Justiz – Markenzeichen zukunftsfähiger Rechtsstaaten, in: ZRP 2002, S. 337 (338), wenn sie befürchten, dass „die Haushaltsgesetze […] auf dem Verwaltungswege ausgehöhlt“ würden. 365 J. Grotheer, Neues Steuerungsmodell – Segen oder Fluch, in: DRiZ 1999, S. 458; P. Macke, Die Dritte Gewalt als Beute der Exekutive, in: DRiZ 1999, S. 481 (482); L. M. Peschel-Gutzeit, Abschied von der ministeriellen Verwaltung der Gerichte und Staatsanwaltschaften, in: DRiZ 2002, S. 345 (347, 351 f.); T. Schulte-Kellinghaus, Die begrenzte Macht der Dritten Gewalt – Zur Notwendigkeit der Selbstverwaltung der Gerichte, in: ZRP 2008, S. 205 (205 f.); die hohe Aktualität der Frage der Budgethoheit der Judikative lässt sich daran ablesen, dass sie erst 2014 wieder Bestandteil einer CCJE-Debatte war, siehe P.-A. Albrecht, Sicherungsmechanismen für Autonomie und Unabhängigkeit der Justiz, in: KritV 97 (2014), S. 387 (410 ff.). 366 So etwa Röhl, Selbstverwaltung (Fn. 118), S. 844, der auch nach geltendem Verfassungsrecht „keinen Raum“ für ein eigenes Budgetantragsrecht sieht; ebenso U. Berlit, Selbstverwaltung (in) der Justiz und grundgesetzliche Demokratie, in: DRiZ 2003, S. 292 (296 f.). 364

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Die Höhe der zur Verfügung gestellten Finanzmittel sagt noch nichts über deren Bewirtschaftung. Das traditionelle Modell geht davon aus, dass den einzelnen Gerichten von der Landesjustizverwaltung auf Grundlage des Einzelplans zweckgebundene Finanzmittel zugewiesen werden367. Im Zuge der Diskussion um die „Neuen Steuerungsmodelle“ bekundeten viele Autoren Sympathie für eine Reform des traditionellen Modells368. Die Grundidee einer solchen Reform lässt sich folgendermaßen zusammenfassen: Die bisherige zweckgebundene Zuweisung von Finanzmitteln wird ersetzt durch dezentrale Budgets, die von den Gerichten weitestgehend selbstständig bewirtschaftet werden369. Über die Höhe der Budgets entscheidet eine kaufmännische Kosten- und Leistungsrechnung: Dazu werden die einzelnen Tätigkeiten der Rechtsprechung als „Produkte“ kategorisiert und die Qualität und Quantität der in einem Haushaltsjahr zu erbringenden „Produkte“ zwischen der Landesjustizverwaltung und dem einzelnen Gericht festgelegt370. Die Menge der in dieser Zielvereinbarung festgelegten „Produkte“ und deren Kosten bestimmt sodann über die Höhe der Finanzmittel, die dem Gericht zugewiesen werden371. Durch ein laufendes (internes und externes) „Controlling“ kann die Zahl der tatsächlich erbrachten „Produkte“ einerseits an der gerichtseigenen Zielvereinbarung gemessen und andererseits mit den Zahlen anderer Gerichte verglichen werden372. Zwar stieß die Kategorisierung richterlicher Tätigkeiten als „Produkt“ auf teils deutliche Kritik373, dennoch haben Teile des Reformmodells Aufnahme in die Finanzverwaltung der Gerichte gefunden. So ist die Bewirtschaftung eigener Budgets

367

Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 474 f. Dazu etwa L. Osterloh, Budgetierung und parlamentarisches Budgetrecht aus juristischer Sicht, in: StWStP 8 (1997), S. 79 ff.; Papier, Unabhängigkeit (Fn. 155), S. 1093 f.; B. Kramer, Modernisierung der Justiz: Das Neue Steuerungsmodell, in: NJW 2001, S. 3449 ff.; U. Berlit, Justizmodernisierung zwischen Demokratie und Ökonomie, in: Betrifft Justiz 70 (2002), S. 319 ff.; J. Francken, Das Neue Steuerungsmodell und die Arbeitsgerichtsbarkeit, in: NZA 2003, S. 457 ff. 369 Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 474 f.; siehe auch Berlit, Justizmodernisierung (Fn. 368), S. 323, der eine Reihe von Problemfeldern erläutert, die seines Erachtens mit der Budgetierung einhergehen; auf die Gefahr, dass notwendige interne Steuerungsinstrumente die richterliche Unabhängigkeit stärker berühren als externe, von der Ministerialverwaltung ausgehende weist hin W. Hoffmann-Riem, Mehr Selbstständigkeit für die Dritte Gewalt?, in: DRiZ 2003, S. 284 (288). 370 ¨ konomisierungsH. Schulze-Fielitz/C. Schütz, Justiz und Justizverwaltung zwischen O druck und Unabhängigkeit. Eine einleitende Problemskizze, in: dies. (Fn. 288), S. 9 (16). 371 Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 475; Berlit, Justizmodernisierung (Fn. 368), S. 323 hält derartige Festlegungen für „rechtsprechungsfremd“. 372 Zu den verschiedenen Formen des Controllings siehe R. Böttcher, Die Produkte der Justiz, in: Schulze-Fielitz/Schütz, Justiz (Fn. 288), S. 27 (30); Hoffmann-Riem, Selbstständigkeit (Fn. 369), S. 288. 373 Dazu vertiefend Böttcher, Produkte (Fn. 372), S. 29 ff.; A. Voßkuhle, Das „Produkt“ der Justiz, in: Schulze-Fielitz/Schütz, Justiz (Fn. 288), S. 35 (37 ff.). 368

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heute keine Ausnahme mehr374. Allerdings wird betont, dass es sich hierbei vorrangig um verhältnismäßig kleine Budgets handle, die lediglich Teile der Sachkosten umfassten, während die Verwaltung der großen Posten – also Ausgaben für Personal und Infrastruktur – im Verantwortungsbereich der Ministerien verblieben sei375. bb) Geschäftsverteilung Die jährliche Aufstellung eines Geschäftsverteilungsplans zählt zu den wichtigsten Aufgaben der Präsidien der Gerichte der Länder (§ 21e Abs. 1 Satz 1 u. 2 GVG). Die Geschäfte des Gerichts sind nach allgemeinen, abstrakten Kriterien auf die Richter zu verteilen, wobei die Kriterien so genau definiert sein müssen, dass schon im Voraus gewiss ist, welcher Richter zuständig ist376. Wo dies nicht der Fall ist, verstößt der Geschäftsverteilungsplan gegen die Garantie des gesetzlichen Richters (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG). Bei der Aufstellung der Geschäftsverteilungspläne handeln die Präsidien in richterlicher Unabhängigkeit und nach pflichtgemäßem Ermessen377. Sie müssen alle Rechtsprechungsaufgaben, die ihrem Gericht obliegen, in der Art auf die einzelnen Spruchkörper verteilen, dass eine optimale Erledigung gewährleistet ist378. Zwingende Voraussetzung hierfür ist die Rücksichtnahme auf die Arbeitskraft und Einsatzfähigkeit des einzelnen Richters379. Als Orientierungshilfe dürfen insoweit Pensenschlüssel und Personalbedarfsberechnungssysteme herangezogen werden380. cc) Personalverwaltung Auch die Personalverwaltung an den Gerichten der Länder lässt sich nach zwei Gruppen unterteilen. So findet sich zum einen die mit den Richtern befasste Personalverwaltung, die im Folgenden ausführlicher besprochen werden soll (1), und zum anderen die mit den Gerichtsmitarbeitern befasste Personalverwaltung, auf die zumindest kurz eingegangen werden soll (2). 374 Diskussionsbeitrag von E. Kreth, aufgenommen von Albrecht, Sicherungsmechanismen (Fn. 365), S. 410. 375 Ebenda. 376 K. Bettermann, Der gesetzliche Richter in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, in: AöR 94 (1969), S. 263 (292); E. Marx, Der gesetzliche Richter im Sinne von Art. 101 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz, 1969, S. 49 f.; C. Gloria, Verfassungsrechtliche Anforderungen an die gerichtlichen Geschäftsverteilungspläne, in: DÖV 1988, S. 849 (852); Kissel/ Mayer (Fn. 88), § 21e Rn. 94; R. Müller-Terpitz, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG (Fn. 3), Art. 101 Rn. 26. 377 BVerfG-K NJW 2008, 909 (910); Kissel/Mayer (Fn. 88), § 21e Rn. 78. 378 Kissel/Mayer (Fn. 88), § 21e Rn. 79 f., 92. 379 Kissel/Mayer (Fn. 88), § 21e Rn. 85. 380 E. Herrler, „PEBB§Y“ – Ein neuer Geschäftsverteilungsmaßstab, in: DRiZ 2001, S. 478 f.; Kissel/Mayer (Fn. 88), § 21e Rn. 85.

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(1) Richter In den Gerichtsbarkeiten der Länder waren im Jahr 2010 19.953 Richter beschäftigt381. Damit ist der allergrößte Teil der insgesamt 20.411 in der Bundesrepublik tätigen Richter382 in der Landesgerichtsbarkeit beschäftigt. Zu den Berufsrichtern hinzu kommen noch die in den verschiedenen Gerichtsbarkeiten einzusetzenden ehrenamtliche Richter, deren Stimme bei der Urteilsfindung das gleiche Gewicht hat wie die Stimme der Berufsrichter (§§ 30 Abs. 1, 105 Abs. 2 GVG§ 19 VwGO; § 16 FGO; § 19 SGG). In den folgenden Abschnitten stehen vor allem die Berufsrichter im Mittelpunkt. Es soll zunächst auf die persönlichen Anforderungen eingegangen werden, die für die Richter an den Gerichten der Länder bestehen (a). Sodann werden die Bestellungsverfahren für die Berufsrichter und die ehrenamtlichen Richter erläutert (b). Es folgen Abschnitte zur Beurteilung (c) und zur „Beförderung“ (d), denen hier – anders als auf der Ebene der Bundesrichter – große Bedeutung zukommt. Anschließend wird die Besoldung der Richter der Länder thematisiert und dabei insbesondere die hierzu in jüngster Vergangenheit ergangene Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in den Blick genommen (e). Es folgt ein Abschnitt zur Versetzung und Abordnung von Landesrichtern (f), bevor auf die Gründe für die Beendigung des Richteramts eingegangen wird (g). (a) Persönliche Anforderungen Wie im Falle der Bundesrichter (s. o. S. 145) bestimmt § 9 DRiG auch im Falle der Landesrichter die Mindestanforderungen, die für die Berufung in ein Richteramt gelten383. Es bleibt also dabei, dass der zu Berufende Deutscher im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG sein (Nr. 1) und die Gewähr dafür bieten muss, dass er jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung eintritt (Nr. 2). Darüber hinaus muss er die Befähigung zum Richteramt besitzen (Nr. 3) und über die erforderliche soziale Kompetenz verfügen (Nr. 4). Sind diese Anforderungen erfüllt, soll die Berufung von der persönlichen und fachlichen Eignung des Bewerbers abhängen384. Traditionell hängt die Beurteilung der fachlichen Eignung in besonderem Maße von den Examensnoten ab385. (b) Richterbestellungen Im folgenden Abschnitt zur Bestellung der Richter der Länder wird in einem ersten Schritt auf die Berufung (aa) und Ernennung (bb) der Berufsrichter einge-

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Statistisches Bundesamt (Hrsg.), Rechtspflege. Ausgewa¨ hlte Zahlen fu¨ r die Rechtspflege (Fachserie 10 Reihe 1), 2012, 2013, S. 15. 382 Ebenda. 383 Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 9 Rn. 2. 384 Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 9 Rn. 26. 385 Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 9 Rn. 26; krit. betrachtet diesen Befund Schnellenbach, Personalpolitik (Fn. 104), S. 2228.

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gangen. In einem zweiten Schritt wird sodann die Bestellung der ehrenamtlichen Richter thematisiert (cc). (aa) Berufung der Berufsrichter Der Mehrheit der Länder ist gemein, dass zu Beginn des Berufungsverfahrens eine Stellenausschreibung steht386. Es folgt das eigentliche Auswahlverfahren, für dessen Ablauf entweder die Personalabteilungen der zuständigen Ministerien verantwortlich sind oder die Pra¨ sidenten der Obergerichte, die hierbei von ihren Verwaltungsabteilungen unterstützt werden387. Allein in Bayern müssen neue Richter vor ihrem Amtsantritt eine Anfrage beim Verfassungsschutz durchlaufen388. Die Auswahl unter den Bewerbern trifft in Deutschland traditionell die Exekutive, der sodann auch die Ernennung der Bewerber obliegt389. Bewerber werden in der Regel zunächst zum Richter auf Probe ernannt (§ 12 DRiG), bevor sie nach frühestens drei Jahren zum Richter auf Lebenszeit ernannt werden können (§ 10 Abs. 1 DRiG)390. Bis heute hat sich das System der Berufung (nur) durch die Exekutive in Bayern, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, dem Saarland, Sachsen und Sachsen-Anhalt gehalten391. In diesen Ländern wird zwar die personelle demokratische Legitimation der Richter unproblematisch gewährleistet392, kritisiert wird aber die Möglichkeit der politischen Einflussnahme, die sich aus der Auswahl der Richter allein durch die Exekutive ergibt393.

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Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 416. Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 417; M. Minkner, Die Gerichtsverwaltung in Deutschland und Italien, 2015, S. 302. 388 S. Rebehn, Nur Bayern u¨ berpru¨ ft neue Richter bisher beim Verfassungsschutz, in: DRiZ 2016, S. 402 (402 f.); kritisch hierzu C. Dieterle/T. Kühn, Wiedereinfu¨ hrung der Regelanfrage fu¨ r angehende Richter in Bayern, in: ZD 2017, S. 69 ff. 389 Schmidt-Räntsch (Fn. 63), Vor § 8 Rn. 5. 390 Allerdings gibt es eine Reihe von verwaltenden und juristischen Tätigkeiten abseits des richterlichen Diensts, bei denen der Gesetzgeber annimmt, dass sie Kenntnisse und Erfahrungen für die Ausübung des Richteramts vermitteln und die deshalb – regelmäßig bis zu einer Zeit von zwei Jahren – auf die richterliche Vortätigkeit angerechnet werden können (§ 10 Abs. 2 DRiG). 391 Dies soll aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass an den Berufungsentscheidungen in der Praxis durchaus Richter mitwirken, sei es weil sie in das Ministerium abgeordnet wurden oder weil bestimmte Berufungsentscheidungen an die Präsidenten der Obergerichte deligiert wurden; siehe dazu E. Isermann, Enthierarchisierung der Personalverwaltung: Ein großes Reformpotential fu¨ r die deutsche Justiz, in: KritV 91 (2008), S. 442 (443); Minkner, Gerichtsverwaltung (Fn. 387), S. 300 f. 392 Siehe oben S. 102. 393 G. Furtner, Mitwirkung von Richtern bei der Berufung von Richtern, in: DRiZ 1958, S. 127 (128); Baur, Richterwahl (Fn. 356), S. 402; bedenkenswert allerdings die Ausführungen von C. Dästner, Selbstverwaltung der Gerichte als Voraussetzung ihrer Unabhängigkeit im schlanken Staat?, in: Schulze-Fielitz/Schütz, Justiz (Fn. 288), S. 201 (210 f.), der darauf hinweist, dass die eigentlichen Entscheidungsträger in der Praxis die Gerichtspräsidenten und nicht die Justizminister sind. 387

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Dieser Einflussnahme könnte dadurch begegnet werden, dass die Exekutive von der Richterberufung ausgeschlossen würde und die Berufung der Richter entweder in die Hände des Volkes bzw. der Volksvertretungen oder der Richter selbst gelegt würde. Allerdings hat die Richterwahl durch das Volk bisher noch keine praktische Anwendung gefunden, und auch die Wahl durch die Volksvertretung findet sich nur in Einzelfällen394. Zugleich dem deutschen Recht unbekannt und vor dem Hintergrund des Erfordernisses der demokratischen Legitimation auch höchstproblematisch ist die richterliche Kooptation395. Dies gilt freilich nur für die Kooptation in ihrer Reinform – die richterliche Mitwirkung an Richterbestellungen hat sich hingegen etabliert. So sind mittlerweile in einer Reihe von Bundesländern Richter über die Stellungnahmen oder Gegenvorschläge der Präsidialräte an den Berufungen beteiligt (s. o. S. 177 ff.). Eine darüberhinausgehende Beteiligung findet sich in jenen Bundesländern, die über einen Richterwahlausschuss verfügen (s. o. S. 182 ff.). Diesen Ländern ist gemein, dass Richter in den Richterwahlausschüssen vertreten sind und dass die Ausschüsse gemeinsam mit den Landesministern über die Anstellung (Ernennung des Richters auf Probe, § 12 DRiG) und/oder die Einstellung (Ernennung auf Lebenszeit, § 10 DRiG) der Richter entscheiden396. Dabei sieht das Grundgesetz in Art. 98 Abs. 4 vor, dass die Entscheidung („gemeinsam“) durch ein Kondominium aus Landesminister und Richterwahlausschuss zu treffen ist. Eine verfassungskonforme Regelung muss dem Landesminister demnach ein gleichberechtigtes (Letzt-)Entscheidungsrecht einräumen397. Folglich wären Regelungen, die das ministeriale Mitentscheidungsrecht in der Form marginalisieren, dass der Minister zwar stimmberechtigtes Mitglied des Richterwahlausschusses ist, er dort aber überstimmt werden kann und auch über kein Vetorecht verfügt, verfassungswidrig. Dennoch

394

Siehe oben S. 101. Auch dazu schon oben S. 103; vor diesem Hintergrund kritisch zu betrachten, ist die Praxis in Nordrhein-Westfalen, wo Richterberufungen an die Obergerichte delegiert wurden und es sich nur deshalb nicht um Kooptation im eigentlichen Sinne handelt, weil die berufenden Richter auf das „Ticket“ der Exekutive gebucht werden. 396 Nur über die Anstellung entscheiden die Richterwahlausschüsse in Baden-Württemberg (§ 43 Abs. 6 Satz 1 LRiStAG) und Rheinland-Pfalz (§ 14 Abs. 1 LRiG); nur über die Einstellung entscheiden die Ausschüsse in Bremen (§ 7 Abs. 1 LRiG), Hamburg (Art. 63 Abs. 1 Satz 1 LVerf. – siehe aber auch Art. 63 Abs. 2 Satz 3 LVerf.), Schleswig-Holstein (§ 10 Abs. 1 LRiG) und Thüringen (Art. 89 Abs. 2 LVerf.; § 13 Abs. 1 LRiG); über Anstellung und Einstellung entscheiden die Ausschüsse in Berlin (§ 11 Abs. 1 LRiG), Brandenburg (§ 11 Abs. 1 LRiG) und Hessen (Art. 127 Abs. 3 LVerf.; § 20 LRiG). 397 BVerfG (1. Kammer des Zweiten Senats), NJW 1998, 2590 (2592); G. Kisker, Die Beteiligung von Richtern an Entscheidungen über Anstellung und Beförderung als staatsrechtliches Problem, in: DRiZ 1982, S. 81 (86 f.); Henrichs, Unabhängigkeit (Fn. 360), S. 47; Schulze-Fielitz (Fn. 105), Art. 98 Rn. 43; Hillgruber (Fn. 343), Art. 98 (2010), Rn. 56; Detterbeck (Fn. 11), Art. 98 Rn. 23; Pieroth (Fn. 8), Art. 98 Rn. 4; a.A. T. Groß, Selbstverwaltung der Gerichte als Voraussetzung ihrer Unabhängigkeit, in: DRiZ 2003, S. 298 (302); Tschentscher, Legitimation (Fn. 163), S. 236 ff. 395

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findet sich eine entsprechende Regelung in Bremen (Art. 136 LVerf., §§ 7 Abs. 1, 8 LRiG). (bb) Ernennung der Berufsrichter Die Ernennung der Richter erfolgt durch die Aushändigung der Ernennungsurkunde i.S.v. § 17 DRiG. Die Urkunde wird in allen Bundesländern von Vertretern der Exekutive an den zu Ernennenden ausgehändigt. Je nach Bundesland und/oder der zu besetzenden Richterstelle liegt das Ernennungsrecht entweder in den Händen des Ministerpräsidenten oder der gesamten Landesregierung398, wird allerdings – zumindest in Teilen – regelmäßig delegiert. So hat sich etwa die Landesregierung Nordrhein-Westfalens nur die Ernennung der Richter der Besoldungsgruppen R3 und höher vorbehalten399, während R1-Ernennungen ausdrücklich an die Präsidenten der Obergerichte delegiert wurden400. (cc) Bestellung der ehrenamtlichen Richter In einer ganzen Reihe von Fällen hat der deutsche Gesetzgeber die Besetzung von Spruchkörpern mit ehrenamtlichen Richtern vorgesehen. Dieser vergleichsweise starke Einsatz von ehrenamtlichen Richtern hat – auch mit Blick auf die Bestellmodi – eine mitunter kritische Resonanz in der Literatur erfahren401. Obwohl in allen Gerichtszweigen ehrenamtliche Richter eingesetzt werden, hat sich kein für alle Gerichtszweige einheitlicher Bestellmodus herausgebildet. Im Gegenteil: Trotz der nur untergeordneten Rolle des Landesrechts in diesem Bereich herrscht große Uneinheitlichkeit zwischen den Gerichtszweigen. In der ordentlichen Gerichtsbarkeit finden sich ehrenamtliche Richter vorrangig in der Strafgerichtsbarkeit („Schöffen“, § 45a DRiG)402 und bei den Kammern für 398

Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 413 f. § 1 der Verordnung über die Ernennung, Entlassung und Zurruhesetzung der Beamtinnen und Beamten und Richterinnen und Richter des Landes Nordrhein-Westfalen vom 25. 2. 2014. 400 § 3 Abs. 2 ZustVO JM NRW vom 4. 12. 2007. 401 Kritisch etwa F. Baur, Laienrichter – Heute?, in: FS Kern, 1968, S. 49 ff.; R. Kühne, Die Zusammenarbeit zwischen Berufsrichtern und ehrenamtlichen Richtern, in: DRiZ 1975, S. 390 ff.; D. Presting, Laienrichter in der Verwaltungsgerichtsbarkeit?, in: DÖV 1975, S. 155 ff.; R. Wassermann, Der Bürger als Richter, RuP 1982, S. 117 ff.; H.-H. Kühne, Laienrichter im Strafprozess?, in: ZRP 1985, S. 237 ff.; P. Windel, Soll am Laienrichterwesen festgehalten werden?, in: ZZP 112 (1999), S. 293 ff.; U. Kramer, Soll der Staat sich heute noch ehrenamtliche Richter leisten?, in: DRiZ 2002, S. 150 ff.; G. Duttge, Laienrichter in der Strafgerichtsbarkeit – Anspruch und Wirklichkeit, in: JR 2006, S. 358 ff.; dagegen sprechen sich für ihren Einsatz aus M. Cappelletti, Laienrichter – heute?, in; FS Baur, 1981, S. 313 ff.; H. Möller, Ehrenamtliche Richter – bewährtes Element der Rechtsprechung oder abzuschaffendes Relikt?, in: Betrifft Justiz 35 (1993), 128 (132 f.); prägnant die Pro- bzw. Contradarstellung von U. Vultejus/K. Volk, Stärkung der Rolle der Schöffen, in: ZRP 2004, S. 63. 402 Instruktiv zum Einsatz von Schöffen H. Satzger, Die Schöffen im Strafprozess, in: Jura 2011, S. 518 ff. 399

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Handelssachen („Handelsrichter“, § 45a DRiG). Weniger praktische Relevanz haben die ehrenamtlichen Richter an den Landwirtschaftsgerichten (§§ 2 Abs. 2, 3 f. LwVG). In der Strafgerichtsbarkeit bilden je zwei Schöffen gemeinsam mit einem Berufsrichter die Schöffengerichte an den Amtsgerichten (§ 29 Abs. 1 Satz 1 GVG). Die Schöffen werden von einem Wahlausschuss gewählt, der jedes fünfte Jahr beim Amtsgericht zusammentritt (§ 40 Abs. 1 DRiG). Den Vorsitz über den Ausschuss führt ein Richter am Amtsgericht; weitere Mitglieder sind ein von der Landesregierung zu bestimmender Verwaltungsbeamter und sieben Vertrauenspersonen (§ 40 Abs. 2 Satz 1GVG). Die Vertrauenspersonen werden von den Gemeindevertretungen des Amtsgerichtsbezirks gewählt (§ 40 Abs. 3 Satz 1 GVG). Der Wahlausschuss wählt die Schöffen mit Zweidrittelmehrheit aus Vorschlagslisten (§ 42 Abs. 1 GVG), die von den Gemeinden – mit Zustimmung der Gemeindevertretungen – aufgestellt werden (§ 36 Abs. 1 GVG). Dabei ist zu beachten, dass nur Deutsche zum Schöffen berufen werden können (§ 31 Satz 2 GVG). Sowohl bei der Aufstellung der Vorschlagslisten, als auch bei der Schöffenwahl „sollen“ alle Bevölkerungsgruppen angemessen berücksichtigt werden (§§ 36 Abs. 1 Satz 1, 42 Abs. 2 GVG). Auch im Übrigen hat sich der Gesetzgeber bezüglich der Vorgaben für die Auswahl der Schöffen weitestgehend auf „Soll“-Vorschriften beschränkt. So sollen solche Personen nicht zum Schöffen berufen werden, die jünger als 25 oder älter als 70 Jahre sind (§ 33 Nr. 1 u. 2 GVG). Gleiches gilt für Personen, die aus gesundheitlichen Gründen für das Amt nicht geeignet sind (§ 33 Nr. 4 GVG). Auch sollen Personen, die bestimmte Ämter ausüben (z. B. Regierungsmitglieder, Richter oder Beamte der Staatsanwaltschaft, § 34 Abs. 1 Nr. 2 u. 4 GVG) oder zu bestimmten Berufsgruppen zählen (wie Notare oder Rechtsanwälte, § 34 Abs. 1 Nr. 4 GVG) nicht zum Schöffen berufen werden. Ein ausdrücklicher Ausschluss vom Schöffenamt besteht zum einen für Personen, die die Fähigkeit zur Bekleidung eines öffentlichen Amtes nicht besitzen bzw. gegen die ein Ermittlungsverfahren wegen einer Tat schwebt, die den Verlust dieser Fähigkeit zur Folge haben könnte (§ 32 Nr. 1 u. 2 GVG). Zum anderen besteht ein Ausschluss vom Schöffenamt für solche Personen, die wegen einer vorsätzlichen Tat zu einer mehr als sechsmonatigen Freiheitsstrafe verurteilt sind (§ 32 Nr. 1 GVG). Die Kammern für Handelssachen werden von zwei ehrenamtlichen Handelsrichtern und einem Berufsrichter gebildet (§ 105 Abs. 1 GVG). Die Handelsrichter werden von der Landesjustizverwaltung403 auf Vorschlag der Industrie- und Handelskammer für die Dauer von fünf Jahren ernannt (§ 108 GVG). Zum Handelsrichter kann gemäß § 109 Abs. 1 GVG nur ernannt werden, wer Deutscher ist, das dreißigste Lebensjahr vollendet hat und als Kaufmann, Vorstandsmitglied, Geschäftsführer oder Prokurist in das Handelsregister eingetragen ist. Darüber hinaus soll eine gewisse räumliche Nähebeziehung zum jeweiligen Gerichtsbezirk bestehen (§ 109 Abs. 2 Satz 1 GVG). 403

Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 428.

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Auch die Kammern der Verwaltungsgerichte sind neben drei Berufsrichtern mit jeweils zwei ehrenamtlichen Richtern besetzt (§ 5 Abs. 3 Satz 1 VwGO)404. Die Entscheidung, ob auch an den Oberverwaltungsgerichten ehrenamtliche Richter eingesetzt werden sollen, obliegt dem Landesgesetzgeber (§ 34 VwGO)405. Für die Wahl der ehrenamtlichen Richter werden an den Gerichten Wahlausschüsse eingerichtet (§ 26 Abs. 1 VwGO), die mit dem Präsidenten des jeweiligen Verwaltungsgerichts, einem von der Landesregierung bestimmten Verwaltungsbeamten und sieben Vertrauensleuten besetzt sind (§ 26 Abs. 2 Satz 1 VwGO)406. Die Vertrauensleute werden aus dem Kreise der Einwohner des Verwaltungsgerichtsbezirks vom Landtag, einem Landtagsausschuss oder nach Maßgabe eines Landesgesetzes gewählt (§ 26 Abs. 2 Satz 2 VwGO). Die ehrenamtlichen Richter werden aus Vorschlagslisten, die die Kreise und kreisfreien Städte aufstellen (§§ 28 Satz 1, 29 Abs. 1 VwGO)407, für die Dauer von fünf Jahren gewählt (§ 25 VwGO). Sie müssen Deutsche sein, das 25. Lebensjahr vollendet und ihren Wohnsitz innerhalb des Gerichtsbezirks haben (§ 20 VwGO). Die Ablehnungs- und Ausschlussgründe für das Amt als ehrenamtlicher Richter in der Verwaltungsgerichtsbarkeit entsprechen weitestgehend denen, die für die Schöffen in der ordentlichen Gerichtsbarkeit gelten (§§ 20 ff. VwGO). An den Finanzgerichten sind Senate zu bilden (§ 5 Abs. 2 Satz 1 FGO), die in der Besetzung mit drei Berufsrichtern und zwei ehrenamtlichen Richtern entscheiden (§ 5 Abs. 3 Satz 1 FGO)408. Die für die Bestellung der ehrenamtlichen Richter an den Finanzgerichten geltenden Vorschriften (§§ 17 FGO ff.) sind weitestgehend wortgleich mit den entsprechenden Vorschriften der VwGO, die vorstehend erläutert wurden. Der einzige nennenswerte Unterschied besteht darin, dass die Vorschlags-

404

Zusammenfassend die Monographien von G. Schiffmann, Die Bedeutung der ehrenamtlichen Richter bei Gerichten der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit, 1974, S. 79 ff. und M. Baderschneider, Der Bürger als Richter, 2010, S. 43 ff. 405 Dies ist regelmäßig der Fall am Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (§ 2 Satz 1 AGVwGO Berlin, § 4 Abs. 3 Satz 2 VwGG Brandenburg), am Oberverwaltungsgericht Bremen (Art. 2 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO), am Oberverwaltungsgericht Hamburg (§ 3 Satz 1 AGVwGO), am Verwaltungsgerichtshof Hessen (§ 17 Abs. 1 AGVwGO), am Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (§ 12 Abs. 1 AGGerStrukG), am Oberverwaltungsgericht Niedersachsen (§ 76 Abs. 1 JustG), am Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (§ 109 Abs. 1 Satz 1 JustG), am Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (§ 2 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO), am Oberverwaltungsgericht Sachsen-Anhalt (§ 4 Abs. 1 AGVwGO) und am Oberverwaltungsgericht Schleswig Holstein (§ 3 Abs. 1 AGVwGO). 406 Zum Ganzen siehe H. Geiger, Die Wahl der ehrenamtlichen Verwaltungsrichter, in: BayVBl. 2014, S. 485 ff. 407 Siehe hierzu H. Schnellenbach, Die Aufstellung der Vorschlagslisten für die Wahl der ehrenamtlichen Verwaltungsrichter, in: NJW 1988, S. 703 ff. 408 Siehe etwa F. Haueisen, Die ehrenamtlichen Richter in der Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: DÖV 1962, S. 161 (166 f.). J. Rüggeberg, Zur Funktion der ehrenamtlichen Richter in den öffentlich-rechtlichen Gerichtsbarkeiten, in: VerwArch. 61 (1970), S. 189 (196, 199); H. Ehlers, Die ehrenamtlichen Richter beim Finanzgericht, in: BB 1982, S. 160.

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listen nicht von den Kreisen und kreisfreien Städten, sondern vom jeweiligen Gerichtspräsidenten aufgestellt werden (§ 25 Satz 1 FGO). Auch in der Arbeits- und der Sozialgerichtsbarkeit werden ehrenamtliche Richter eingesetzt409. Die Kammern der Arbeits- und Landesarbeitsgerichte entscheiden in der Besetzung mit einem Berufsrichter und zwei ehrenamtlichen Richter (§§ 16 Abs. 2, 35 Abs. 2 ArbGG). Gleiches gilt für die Kammern der Sozialgerichte (§ 12 Abs. 1 Satz 1 SGG), während die Senate der Landessozialgerichte aus drei Berufsrichtern und zwei ehrenamtlichen Richtern bestehen (§ 33 Abs. 1 Satz 1 SGG). In der Arbeitsgerichtsbarkeit werden die ehrenamtlichen Richter von der zuständigen obersten Landesbehörde oder von einer Stelle, die von der Landesregierung oder der obersten Landesbehörde beauftragt wurde, für die Dauer von fünf Jahren berufen (§§ 20 Abs. 1, 37 Abs. 1 ArbGG)410. Dabei sind die ehrenamtlichen Richter aufgrund von Vorschlagslisten zu berufen, die von Arbeitnehmer- wie der Arbeitgeberseite eingereicht werden (§ 20 Abs. 2 ArbGG)411. Zum ehrenamtlichen Richter kann nur berufen werden, wer Arbeitgeber oder Arbeitnehmer ist, das 25. Lebensjahr vollendet hat und im Bezirk des Arbeitsgerichts tätig ist oder wohnt (§ 21 Abs. 1 ArbGG). Die Ausschlussgründe für die Berufung zum ehrenamtlichen Richter in der Arbeitsgerichtsbarkeit sind nahezu identisch mit denen, die für Schöffen gelten (§ 21 Abs. 2 Satz 1 ArbGG). Die ehrenamtlichen Richter in der Sozialgerichtsbarkeit werden von der nach Landesrecht zuständigen Stelle aufgrund von Vorschlagslisten für fünf Jahre berufen (§§ 13 Abs. 1 Satz 1, 35 Abs. 1 Satz 2 SGG)412. Die Vorschlagslisten werden – je nach Zuständigkeit der Kammer bzw. des Senats, um dessen Besetzung es geht – von verschiedenen Verbänden, Vereinigungen und Interessenvertretungen aufgestellt (§§ 14, 35 Abs. 1 Satz 2 SGG). Als persönliche Voraussetzungen gelten auch für die ehrenamtlichen Richter der Sozialgerichtsbarkeit die deutsche Staatsangehörigkeit und die Vollendung des fünfundzwanzigsten Lebensjahrs (§§ 16 Abs. 1, 35 Abs. 1 Satz 2 SGG). Die Ausschlussgründe, die für die ehrenamtlichen Richter der Sozialgerichtsbarkeit gelten, entsprechen weitestgehend jenen, die für die ehrenamtlichen Richter in der Arbeitsgerichtsbarkeit gelten (§§ 17 Abs. 1, 35 Abs. 1 Satz 2 SGG). Allerdings besteht für die ehrenamtlichen Richter der Sozialgerichtsbarkeit 409 Eine umfassende Darstellung des Einsatzes ehrenamtlicher Richter in diesen Gerichtsbarkeiten bieten Bader/Hohmann/Klein, Richterinnen (Fn. 171), siehe auch U. BergerDelhey, Zur Mitwirkung ehrenamtlicher Richter in der Arbeits- und Sozialgerichtsbarkeit – Fehlertatbestände und Fehlerfolgen, in: RdA 1988, S. 15 ff. und speziell zur Arbeitsgerichtsbarkeit R. Künzl, Die Beteiligung ehrenamtlicher Richter am arbeitsgerichtlichen Verfahren, in: ZZP 104 (1991), S. 150 ff. 410 Die Möglichkeit zur Delegation betrachtet kritisch R. Hohmann, Delegation der Berufung der ehrenamtlichen Richter auf die Landesarbeitsgerichte?, in: NZA 2002, S. 651 ff. 411 Siehe dazu P. Bader/R. Hohmann, Bindung an Vorschlagslisten bei der Berufung ehrenamtlicher Richterinnen und Richter in der Arbeits- und Sozialgerichtsbarkeit, in: NZA 2015, S. 321 (323 ff.). 412 Siehe auch hier Bader/Hohmann, Bindung (Fn. 411), S. 321 ff.

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darüber hinaus eine Reihe von Inkompatibilitätsvorschriften (§§ 17 Abs. 2 bis 4, 35 Abs. 1 Satz 2 SGG). (c) Beurteilung Der Justizgewährleistungsanspruch (Art. 20 Abs. 3 GG) einerseits und das Leistungsprinzip (Art. 33 Abs. 2 u. 5 GG) andererseits können nur verwirklicht werden, wenn der Staat dafür Sorge trägt, dass Richterämter mit den jeweils bestgeeigneten Richtern besetzt werden bzw. besetzt sind413. Um dies zu gewährleisten, bedienen sich die Länder des Instruments der dienstlichen Beurteilung. Dabei ist zu unterscheiden zwischen der Regelbeurteilung, die „ein Urteil über Leistungen und Persönlichkeit des Richters im allgemeinen“414 abgegeben soll, und der Anlassbeurteilung, die „ein Urteil über die Eignung des Richters für das (Beförderungs-)Amt abgeben“415 soll. Die Richtergesetze der Länder regeln die Beurteilung der Richter in den meisten Fällen nur lückenhaft416. Einige Länder haben sogar gänzlich auf Regelungen in den Richtergesetzen verzichtet417. Bezüglich der Zuständigkeit für die Beurteilung der Richter steht zwar auch ohne gesetzliche Regelung ganz grundsätzlich fest, dass sie bei der dienstaufsichtsführenden Stelle, also dem Dienstvorgesetzten, liegt418. Für die Frage, wer genau – also ob etwa nur der unmittelbare Dienstvorgesetzte oder auch die oberste Dienstbehörde – tätig werden soll, fehlt es aber ebenso an einer gesetzlichen Vorgabe wie für den Ablauf des Verfahrens. Umso wichtiger sind die Beurteilungsrichtlinien der Länder, die nicht nur Zuständigkeiten und Verfahren festlegen, sondern auch inhaltliche Vorgaben enthalten419. Im Folgenden soll das Beurteilungsverfahren am Beispiel Nordrhein-Westfalens dargestellt werden. Die Beurteilung der Richter in Nordrhein-Westfalen bestimmt sich nach der Allgemeinen Verfügung des Justizministers vom 2. Mai 2005 (AV)420, die aufgrund der § 4 Abs. 1 Satz 1 LRiG NRW, § 104 Abs. 1 LBG NRW erlassen

413

Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 26 Rn. 41 f. Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 26 Rn. 42. 415 Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 26 Rn. 42. 416 Siehe die Regelungen in Baden-Württemberg (§ 5 LRiStAG), Bayern (Art. 6 LRiG), Berlin (§ 9 LRiG), Brandenburg (§ 9 LRiG), Bremen (§ 5 LRiG), Hamburg (§ 3a LRiG), Hessen (nur Verweis auf Richtlinien des Justizministeriums, § 2b LRiG), Mecklenburg-Vorpommern (§ 6 LRiG), Niedersachsen (§ 5 LRiG), Nordrhein-Westfalen (§ 14 LRiStAG) und Sachsen (§ 6 LRiG). 417 Dies gilt für Rheinland-Pfalz, das Saarland, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen. 418 Die Zulässigkeit der Beurteilung von Richtern durch den Dienstvorgesetzten bestätigten BVerfG DRiZ 1975, 284; BGH NJW 2002, 359 (360). 419 Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 437 f. 420 JMBl. NRW S. 121. 414

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wurde421. Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 AV bilden dienstliche Beurteilungen die Grundlage für Personalentscheidungen. Sie sind insbesondere vorzunehmen bei jeder Bewerbung um ein Eingangs- oder Beförderungsamt (§ 3 Abs. 1 lit. a AV), aus Anlass und nach Beendigung einer mindestens dreimonatigen Abordnung (lit. b), nach Beendigung einer Erprobung (lit. c), bei Versetzungen (lit. d) und in regelmäßigen Zeitabständen (lit. e). In regelmäßigen Zeitabständen erfolgt die Beurteilung vor der Ernennung auf Lebenszeit nach sechs, achtzehn und sechsunddreißig Monaten seit der Einstellung (§ 3 Abs. 2 lit. a AV) und nach der Ernennung auf Lebenszeit alle vier Jahre (lit. b). Von der Beurteilung in regelmäßigen Zeitabsta¨ nden ausgenommen, sind die Präsidenten der oberen Landesgerichte und – auf Antrag – Richter, die das 50. Lebensjahr vollendet haben (lit. c). Nach § 4 AVobliegt die dienstliche Beurteilung dem Dienstvorgesetzten im Sinne des § 1 Abs. 1 ZustVO JM NRW422. Dies ist grundsätzlich der Gerichtspräsident (§ 1 Abs. 1 Satz 1 ZustVO JM NRW) und für Richter an Amtsgerichten ohne Präsident der Präsident des übergeordneten Landgerichts, für Richter der Arbeitsgerichtsbarkeit der Präsident des übergeordneten Landesarbeitsgerichts (§ 1 Abs. 1 Satz 2 ZustVO JM NRW). Die Beurteilung soll auf der Grundlage des für das jeweilige Amt geltenden Anforderungsprofils erfolgen, wobei sich die Dienstvorgesetzten zu den Hauptmerkmalen Sach- und Fachkompetenz, persönliche Kompetenz, soziale Kompetenz sowie Fu¨ hrungs- und Leitungskompetenz äußern sollen (§ 5 Abs. 1 AV). Die Beurteilung ist mit einer zusammenfassenden Würdigung abzuschließen. Dazu ordnet der Dienstvorgesetzte die Leistungen und Fähigkeiten des Richters als „hervorragend“, „erheblich u¨ ber dem Durchschnitt“, „überdurchschnittlich“, „durchschnittlich“ oder „unterdurchschnittlich“ ein, wobei die Zwischenstufen – außer bei der Spitzennote – durch die Zusätze „oberer Bereich“ bzw. „unterer Bereich“ gekennzeichnet werden (§ 5 Abs. 2 AV). Erfolgt die Beurteilung anlässlich einer Bewerbung, ist darüber hinaus eine Prognose über die Eignung für das angestrebte Amt abzugeben. Der Grad der Eignung ist dabei zusammenfassend zu bewerten als „hervorragend geeignet“, „besonders gut geeignet“, „gut geeignet“, „geeignet“ oder „nicht geeignet“ (§ 5 Abs. 3 AV). Der zu Beurteilende ist von der beabsichtigten Beurteilung in Kenntnis zu setzen und ihm ist Gelegenheit zur mündlichen Erörterung der beabsichtigten Beurteilung zu geben (§ 6 Abs. 1 AV). Widerspricht der zu Beurteilende der Beurteilung, ist nicht nur diese, sondern auch die Gegenäußerung zur Personalakte zu nehmen (§ 6 Abs. 2 AV)423. Zur gerichtlichen Überprüfung einer Beurteilung kann sich der betroffene Richter entweder an das Dienstgericht oder das Verwaltungsgericht wenden. Dabei kann der 421 Auch nach Inkrafttreten des LRiStaG NRW zum 1. 1. 2016 sieht dessen § 14 Abs. 5 weiterhin vor, dass das Justizministerium die Zeitabstände der Beurteilungen, die Beurteilungsanlässe und die Einzelheiten des Beurteilungsverfahrens bestimmt. 422 SGV. NRW 2030. 423 Wird dieses Verfahren nicht eingehalten, sieht der BGH die richterliche Unabhängigkeit verletzt, siehe BGHZ 95, 313 (320 f.); BGH NJW-RR 2003, 492 (493).

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Richter nicht frei wählen: Er hat das Dienstgericht anzurufen, wenn er sich in seiner richterlichen Unabhängigkeit unzulässig beeinträchtigt sieht, während er das Verwaltungsgericht anzurufen hat, wenn die Rechtmäßigkeit im Übrigen überprüft werden soll424. (d) „Beförderung“ Die nach der Bestellung zum Richter wohl prominenteste Maßnahme der richterlichen Personalverwaltung ist die Beförderung. Vom DRiG als Ernennung eines Richters für ein Amt mit höherem Endgrundgehalt als dem eines Eingangsamts bezeichnet (§ 75 Abs. 1 Satz 1), ist es die Beförderungsentscheidung, die festlegt, ob ein Richter Zeit seines Berufslebens im Eingangsamt verbleibt oder in höhere Instanzen oder Leitungsämter aufrückt. Für die Beförderung der Richter zeichnet grundsätzlich die Stelle verantwortlich, die auch mit deren Bestellung betraut ist425. Demnach entscheidet je nach Bundesland entweder der zuständige Ressortminister allein oder der Ressortminister gemeinsam mit einem Richterwahlausschuss426. Ausnahmen finden sich ausschließlich in Ländern mit Richterwahlausschüssen: So ist die Mitentscheidung der Richterwahlausschüsse in Bremen, Hamburg, Hessen und Thüringen zwar im Bestellungsverfahren, nicht aber im Beförderungsverfahren vorgesehen427. Dort, wo die Richterwahlausschüsse an Beförderungsentscheidungen mitwirken, wird ihre Beteiligung mitunter kritisch betrachtet, da Art. 98 Abs. 4 GG ihre Beteiligung nur für die Anstellung, also die Ernennung unter erster Verleihung eines Amtes, vorsehe428. Ganz herrschend wird allerdings angenommen, dass eine extensive Auslegung des Art. 98 Abs. 4 GG429 oder dessen analoge Anwendung430 die Beteiligung des 424

BVerfG (K), Nichtannahmebeschluss vom 4. 2. 2016, Az. 2 BvR 2223/15 juris Rn. 93 ff., wobei das Gericht in Rn. 96 ausführt, dass die verwaltungsgerichtliche Überprüfung einer dienstlichen Beurteilung umfassend erfolgt und auch eine mögliche Beeinträchtigung der richterlichen Unabhängigkeit in diese Prüfung einbezogen wird; ebenso VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27. 10. 2015, Az. 4 S 1733/15 juris Rn. 6 ff. und NVwZ-RR 2005, 585 (587 f.) sowie OVG Nordrhein-Westfalen NVwZ-RR 2004, 874 (877 ff.); die Abgrenzung betonen BGHZ 90, 41 (48 ff.); BGH NJW 2002, 359 (359 f.); BVerwGE 67, 222 (223 ff.). 425 Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 419. 426 Gemeinsame Entscheidungen finden sich in Baden-Württemberg (§ 43 Abs. 6 S. 1 LRiStaG), Berlin (§ 11 Abs. 1 LRiG), Brandenburg (§ 11 Abs. 1 LRiG), Rheinland-Pfalz (§ 14 Abs. 1 S. 1 LRiG) und Schleswig-Holstein (§ 10 Abs. 1 LRiG). – In allen übrigen Bundesländern entscheidet grundsätzlich der zuständige Ressortminister. 427 Bremen (§ 7 Abs. 1 LRiG), Hamburg (Art. 63 Abs. 1 Satz 1 u. Abs. 2 Satz 1 LVerf.), Hessen (Art. 127 Abs. 3 LVerf.; §§ 20, 47 LRiG), Thüringen (Art. 89 Abs. 2 LVerf.; § 13 Abs. 1 LRiG). 428 W. Schmidt, Bundesgesetzgebung und Länderrichter, in: JR 1950, S. 167 (167); Enzian, Zwänge (Fn. 357), S. 119. 429 So etwa Hillgruber (Fn. 343), Art. 98 (2010), Rn. 52. 430 In diesem Sinne D. Ehlers, Verfassungsrechtliche Fragen der Richterwahl, 1998, S. 487 ff.

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Richterwahlausschusses an Beförderungen erlaube431. Neben dem Ressortminister und – wo dies vorgesehen ist – dem Richterwahlausschuss sind auch die Präsidialräte an den Beförderungen beteiligt (§ 75 Abs. 1 Satz 1 DRiG). Je nach Bundesland erschöpft sich diese Beteiligung in der rahmenrechtlich vorgegebenen Erstellung von Stellungnahmen zum vorgesehenen Kandidaten oder geht darüber hinaus und präsentiert sich etwa als Recht, eigene Kandidaten vorzuschlagen (s. o. S. 177). Die Beförderungsentscheidung unterliegt dem Prinzip der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG)432. Die Einschätzung über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Kandidaten soll vorrangig auf Grundlage der vorliegenden Beurteilungen und des Besetzungsberichts des jeweiligen Gerichtspräsidenten erfolgen433. Eine ganz maßgebliche Rolle kommt darüber hinaus der Erprobung bei einem Obergericht zu434. Die regelmäßig sechsmonatige Abordnung gilt als Lackmustest für höhere Weihen, was ihr den Spitznamen „Drittes Staatsexamen“ eingebracht hat. Höchste Weihen, wie etwa der Posten als Gerichtspräsident, setzen regelmäßig Abordnungen in die Justizministerien voraus („Viertes Staatsexamen“)435. (e) Besoldung Bis zur Föderalismusreform des Jahres 2006 hatte der Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für das Besoldungsrecht aller Richter. Seit der Reform entscheiden die Länder über die Besoldung ihrer Richter436. Die Entscheidungsfreiheit der Länder besteht allerdings nicht uneingeschränkt: Insbesondere müssen 431 Ohne weitere Begründung nehmen dies auch an Schulze-Fielitz (Fn. 105), Art. 98 Rn. 44; Detterbeck (Fn. 11), Art. 98 Rn. 26; Pieroth (Fn. 8), Art. 98 Rn. 4. 432 Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 419 f. 433 Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 419 f. 434 Zur Erprobung siehe etwa W. Ranniger, Drittes Staatsexamen – eine Saga, in: DRiZ 1967, S. 120 f.; O. Tiebing, Nochmals: Zur Erprobung von Hilfsrichtern beim Oberlandesgericht, in: DRiZ 1968, S. 120 ff.; Schnellenbach, Personalpolitik (Fn. 104), S. 2230; S. Patella, Die Erprobung bei einem Gericht der 2. Instanz – unabdingbare Voraussetzung für eine Beförderung zum Kammervorsitzenden?, in: DÖD 1997, S. 49 (51 f.); E. Isermann, Qualifikation der Richter, in: RuP 39 (2003), S. 238 (243); W. Arenhövel, Wozu das alles?, in: DRiZ 2011, S. 114; kritisch G. Simon, Wider das dritte Staatsexamen, in: DRiZ 1967, S. 118 ff.; O. Marzinek, Doch und unzulässigerweise drittes Staatsexamen, in: DRiZ 1967, S. 190 f.; A. Mösl, Nochmal: „Drittes Staatsexamen“, in: DRiZ 1967, S. 259 ff.; C. Lückemann, Die Richtigen befördern – ohne Drittes Staatsexamen, in: DRiZ 2011, S. 115. 435 Dazu kritisch T. Giesen, Das 4. Staatsexamen: Bewährte Praxis oder Angriff auf die richterliche Unabhängigkeit?, in: DRiZ 2012, S. 375 ff.; kritisch zur nordrhein-westfälischen Praxis, Ersatzerprobungstellen nicht nur in den Fachabteilungen des Ministeriums, sondern auch in im Büro des Ministers oder des Staatssekretärs zuzuweisen M. Bertrams, Richterliche Erprobung an der Seite der Politik?, in: NWVBl. 2008, S. 291 (294 f.). 436 Dies hat zu erheblichen Unterschieden in der Besoldungshöhe geführt; diese Entwicklung kritisieren W. Tappert, Richterbesoldung – ein Ausdruck des Respekts!, in: DRiZ 2013, S. 198 (199); O. Sporré, Bundeseinheitliche R-Besoldung, in: DRiZ 2014, S. 234 f.; F. Wittreck, Die Justiz im Spannungsfeld zwischen Rechtsschutzgarantie, Erledigungsdruck und Alimentationsmisere, in: Betrifft Justiz 118 (2014), S. 67 (69 f.); S. Rebehn, Steiles Gehalts-Gefa¨ lle in der Justiz, in: DRiZ 2017, S. 46 ff.

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die Länder den Anforderungen der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums aus Art. 33 Abs. 5 GG genügen437. Zu diesen zählt das für die Besoldung der Richter maßgebliche Alimentationsprinzip438. Das Alimentationsprinzip „verpflichtet den Dienstherrn, Richter […] sowie ihre Familien lebenslang angemessen zu alimentieren und ihnen nach ihrem Dienstrang, nach der mit ihrem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung der rechtsprechenden Gewalt und des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren.“439 Bei der Entscheidung, welche Besoldungshöhe angemessen ist, haben die Länder einen weiten Entscheidungsspielraum440. Danach soll sich die gerichtliche Kontrolle auf die Frage beschränken, ob die Bezüge der Richter „evident unzureichend“ sind441. Für die Beantwortung dieser Frage hat das Bundesverfassungsgericht eine dreistufige Prüfung entwickelt442. Auf der ersten Prüfungsstufe soll anhand von fünf Parametern überprüft werden, ob eine verfassungswidrige Unteralimentation zu vermuten ist443. Die Parameter sind: erstens eine deutliche Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und den Tarifergebnissen der Angestellten im o¨ ffentlichen Dienst444; zweitens eine deutliche Abweichung der Besoldungsentwicklung von der Entwicklung des Nominallohnindex445; drittens eine deutliche Abweichung der Besoldungsentwicklung von der Entwicklung des Verbraucherpreisindex in dem jeweils betroffenen Land446 ; viertens ein Verstoß gegen das Abstandsgebot, das es dem Gesetzgeber untersagt, den Abstand zwischen verschiedenen Besoldungsgruppen dauerhaft einzuebnen447 und fünftens eine im Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und anderer La¨ nder übermäßig stark abweichende Besoldung448. Sofern drei der fünf Parameter erfüllt sind, wird auf der ersten Prüfungsstufe eine verfassungswidrige Unteralimentation vermutet449. Diese Vermutung soll auf der zweiten Pru¨ fungsstufe durch die Beru¨ cksichtigung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien im Rahmen einer Gesamtabwa¨ gung wi-

437 438 439 440 441 442 443 444 445 446 447 448 449

BVerfG NJW 2015, 1935 (1936). BVerfG NJW 2015, 1935 (1936). BVerfG NJW 2015, 1935 (1936). BVerfG NJW 2015, 1935 (1937). BVerfG NJW 2015, 1935 (1937). BVerfG NJW 2015, 1935 (1937 ff.). BVerfG NJW 2015, 1935 (1937). BVerfG NJW 2015, 1935 (1937 f.). BVerfG NJW 2015, 1935 (1938). BVerfG NJW 2015, 1935 (1938). BVerfG NJW 2015, 1935 (1938 f.). BVerfG NJW 2015, 1935 (1939). BVerfG NJW 2015, 1935 (1937).

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derlegt oder weiter erha¨ rtet werden450. Auch hier nennt das Bundesverfassungsgericht wieder eine ganze Reihe von Kriterien. Im Einzelnen sind dies: das Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft, die vom Amtsinhaber geforderte Ausbildung und Beanspruchung, die Entwicklung der Qualifikation der eingestellten Bewerber, die besondere Qualita¨ t der Ta¨ tigkeit und Verantwortung eines Richters, die Entwicklungen im Bereich der Beihilfe sowie der Versorgung und zuletzt der Vergleich mit den durchschnittlichen Bruttoverdiensten sozialversicherungspflichtig Beschäftigter mit vergleichbarer Qualifikation und Verantwortung451. Erhärtet sich danach auf der zweiten Prüfungsstufe die Unteralimentationsvermutung, ist vom Vorliegen einer verfassungswidrigen Unteralimentation auszugehen. Auf der dritten Pru¨ fungsstufe ist sodann zu untersuchen, ob diese Unteralimentation ausnahmsweise verfassungsrechtlich gerechtfertigt werden kann452. Dies könnte dann der Fall sein, wenn der Grundsatz der angemessenen Alimentation im konkreten Fall mit anderen Rechtsgütern von Verfassungsrang kollidiert453. Mit Blick auf die verfassungsrechtlich verankerte „Schuldenbremse“ (Art. 109 Abs. 3, 143d GG) baut das Bundesverfassungsgericht schon eventuellen Einschränkungen des Grundsatzes der angemessenen Alimentation vor und betont, dass ihr besonderes Treueverha¨ ltnis zum Staat die Richter nicht dazu verpflichtet, sta¨ rker als andere zur Konsolidierung der o¨ ffentlichen Haushalte beizutragen454. Eine solche Einschränkung soll demnach nur in Frage kommen, wenn sie Teil eines schlu¨ ssigen und umfassenden Konzepts der Haushaltskonsolidierung ist, was wiederum einer aussagekräftigen Begründung in den Gesetzgebungsmaterialien bedürfe455. Mit seiner dreistufigen Prüfung hat das Bundesverfassungsgericht den Landesgesetzgebern ein – zwar komplexes, aber dennoch praktiables – Werkzeug an die Hand gegeben, um die Verfassungsmäßigkeit der Richterbesoldung bestimmen zu können456. Allerdings wird die Entscheidung dafür kritisiert, dass sie den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers zu weit einenge457. 450

BVerfG NJW 2015, 1935 (1937, 1939 f.). BVerfG NJW 2015, 1935 (1939 ff.). 452 BVerfG NJW 2015, 1935 (1941). 453 BVerfG NJW 2015, 1935 (1941). 454 BVerfG NJW 2015, 1935 (1941). 455 BVerfG NJW 2015, 1935 (1941 f.). 456 In diesem Sinne auch I. Schübel-Pfister, Koordinatensystem für die Richter- und Beamtenbesoldung, in: NJW 2015, S. 1920 ff. 457 T. Hebeler, Verfassungsmäßigkeit der Richterbesoldung, in: JA 2015, S. 718 (720); dies sieht auch M. Stuttmann, Zeitenwende – Die Bestimmung der Minimalbesoldung nach dem BVerfG, in: NVwZ 2015, S. 1007 (1007), der allerdings argumentiert, dass die Besoldungspolitik der Länder das Bundesverfassungsgericht „in eine Art verfassungsrechtlicher Notwehrlage gebracht“ habe; dagegen ist J. Vetter, Konsequenzen aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 5. 5. 2015 auch für die Besoldung im Land Berlin?, in: LKV 2015, S. 445 (446) der Ansicht, dass das Gericht den „weiten politischen Ermessensspielraum der Landesparlamente […] nicht antasten konnte und auch nicht antasten wollte“. 451

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Konkret lag das Grundgehalt der nordrhein-westfälischen Richter in der Besoldungsgruppe R1 und der untersten Erfahrungsstufe zum 1. Juni 2015 bei 3.865,56 E458. Wie sich aus Anlage III zum BBesG ergibt, zählen zur Besoldungsgruppe R1 etwa die Richter an den Amts-, Arbeits-, Sozial-, Verwaltungs- und ¨ BesG NRW Landgerichten. Der Aufstieg in den Erfahrungsstufen erfolgt nach § 38 U im Abstand von zwei Jahren. Mit steigender Erfahrung steigt demnach auch das Grundgehalt, was zur Folge hat, dass ein Richter in der Besoldungsgruppe R1 und der zwölften Erfahrungsstufe zum 1. Juni 2015 ein Grundgehalt von 5.962,08 E erhielt. Bei den Richtern der Besoldungsgruppe R2, also etwa Richtern an den Finanz-, Landessozial-, Oberlandes- und Oberverwaltungsgerichten liegt die Grundgehaltsspanne zwischen 4.486,72 E (Erfahrungsstufe 3) und 6.496,61 E (Erfahrungsstufe 12). Ab der Besoldungsgruppe R3, der etwa die Vorsitzenden Richter an den Finanz-, Landesarbeits-, Landessozial-, Oberlandes- und Oberverwaltungsgerichten angehören, verzichtet die Besoldungsordnung R auf Erfahrungsstufen und bestimmt ein einheitliches Grundgehalt von 7.138,04 E. Das höchste Grundgehalt, der im Landesdienst tätigen Richter, erhalten die Präsidenten größerer Landesarbeits-, Landessozial-, Oberlandes- und Oberverwaltungsgerichte459 : Sie finden sich in der Besoldungsgruppe R8 wieder, in der das Grundgehalt bei 9.360,30 E liegt. (f) Versetzung und Abordnung Die §§ 30 bis 34 DRiG regeln die Versetzung der Richter auf Lebenszeit und der Richter auf Zeit. Als Versetzung wird dabei die dauerhafte Übertragung eines Richteramts bei einem anderen Gericht unter gleichzeitigem Verlust des Richteramts bei dem bisherigen Gericht bezeichnet460. Der in Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG enthaltene Grundsatz der Inamovibilität garantiert den „hauptamtlich und planmäßig endgültig angestellten“ Richtern grundsätzliche Unversetzbarkeit. Danach können Richter auf Lebenszeit und Richter auf Zeit ohne ihre Zustimmung im Regelfall nur dann versetzt werden, wenn sowohl der Gesetzes- als auch der Richtervorbehalt des Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG erfüllt sind. Der einfache Gesetzgeber hat dem Gesetzesvorbehalt mit der Verabschiedung des § 30 Abs. 1 DRiG entsprochen461. Die Vorschrift zählt die Fälle, in denen Richter ohne ihre Zustimmung versetzt werden dürfen, abschließend auf: Danach ist die Versetzung gegen den Willen des betroffenen Richters nur möglich im Verfahren über die Richteranklage (§ 30 Abs. 1 Nr. 1 DRiG), im gerichtlichen Disziplinarverfahren (§ 30 Abs. 1 Nr. 2 DRiG), im Interesse der Rechtspflege (§§ 30 Abs. 1 Nr. 3, 31 DRiG) und bei Veränderungen der Gerichtsorganisation (§§ 30 Abs. 1 Nr. 4, 32 DRiG). Entsprechend dem grundgesetzlich 458 Die im Folgenden genannten Zahlen entstammen der Besoldungstabelle für die Besoldungsgruppe R in Nordrhein-Westfalen. Diese kann abgerufen werden auf der Internetseite des nordrhein-westfälischen Landesamts für Besoldung und Versorgung: http://www.lbv.nrw. de/beztab/besoldung_01062015/beso_abrw_010615.pdf (8. 9. 2017). 459 Gerichte mit 101 und mehr Richterplanstellen im Bezirk. 460 Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 30 Rn. 4. 461 Heusch (Fn. 105), Art. 97 Rn. 44.

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vorgesehenen Richtervorbehalt schreibt § 30 Abs. 2 DRiG vor, dass die Versetzung grundsätzlich nur aufgrund einer richterlichen Entscheidung ausgesprochen werden kann. Die Entscheidung im Fall des § 30 Abs. 1 Nr. 1 DRiG obliegt dem Bundesverfassungsgericht (Art. 98 Abs. 5 GG), während in den Fällen der Nrn. 2 u. 3 die Dienstgerichte der Länder entscheiden. Eine Ausnahme vom Richtervorbehalt gilt nur für die Versetzung aufgrund von Veränderungen der Gerichtsorganisation: diese kann lediglich nachträglich durch das Dienstgericht überprüft werden (§ 30 Abs. 2 i.V.m. § 78 Nr. 4 lit. a DRiG). Von der Versetzung zu unterscheiden ist die Abordnung i.S.d. § 37 DRiG. Bei der Abordnung übt der betroffene Richter seine Tätigkeit zwar an anderer Stelle im Bereich des öffentlichen Dienstherrn aus, behält dabei aber sein bisheriges Richteramt462. Das bedeutet, dass der Richter die richterlichen Geschäfte bei einem anderen Gericht wahrnimmt, ohne dass ihm an diesem Gericht ein Richteramt übertragen würde. Allerdings ist die Abordnung nicht auf Tätigkeiten an Gerichten beschränkt. Vielmehr kann ein Richter an jede Stelle im Bereich des öffentlichrechtlichen Dienstherrn abgeordnet werden463. Mit Ausnahme des § 37 Abs. 3 DRiG, der die längstens dreimonatige Abordnung zur Vertretung eines Richters regelt, unterliegt die Abordnung dem Vorbehalt der Zustimmung des betroffenen Richters (§ 37 Abs. 1 DRiG)464. Besondere Bedeutung hat die Abordnung im Beförderungswesen erlangt (s. o. (d) a.E.) (g) Beendigung des Richteramtes Wie im Falle der Bundesrichter endet auch das Amt der auf Lebenszeit ernannten Richter der Länder grundsätzlich mit Eintritt in den Ruhestand bei Erreichen der Altersgrenze. Abhängig von den Regelungen des jeweiligen Bundeslandes wird die Altersgrenze mit Vollendung des 65. oder des 67. Lebensjahres erreicht465. Zudem finden sich – wie auch im Bund – in allen Bundesländern Regelungen, die es den Richtern erlauben, sich ab einem bestimmten Alter und (nur) auf ihren Antrag vorzeitig in den Ruhestand versetzen zu lassen466. Eine vorzeitige Versetzung in den 462

Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 37 Rn. 3 f. Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 37 Rn. 4. 464 Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 37 Rn. 4. 465 Mit Ablauf des Monats, in dem das 65. Lebensjahr vollendet wird, wird die Altersgrenze erreicht in: Berlin (§ 3 Abs. 1 LRiG), Rheinland-Pfalz (§ 4 Abs. 1 LRiG), Sachsen-Anhalt (§ 6 Abs. 1 LRiG) und Thüringen (§ 8 Abs. 1 LRiG); mit Ablauf des Monats, in dem das 67. Lebensjahr vollendet wird, in: Baden-Württemberg (§ 6 Abs. 1 LRiStaG), Bayern (Art. 7 Abs. 1 Satz 1 LRiG), Brandenburg (§ 3 Abs. 1 LRiG), Bremen (§ 3 Abs. 1 LRiG), Hamburg (§ 7 Abs. 1 LRiG), Hessen (§ 7 Abs. 1 LRiG), Mecklenburg-Vorpommern (§ 5 Abs. 1 LRiG), Niedersachsen (§ 7 Abs. 2 Satz 1 LRiG), Nordrhein-Westfalen (§ 4 Abs. 1 LRiStaG), dem Saarland (§ 3 Abs. 1 LRiG), Sachsen (§ 5 Abs. 1 Satz 1 LRiG) und Schleswig-Holstein (§ 3 Abs. 1 LRiG). 466 Baden-Württemberg: § 6 Abs. 3 LRiStaG (Vollendung des 63. Lebensjahres bzw. des 62. bei Schwerbehinderung); Bayern: Art. 7 Abs. 3 Satz 1 LRiG (Vollendung des 64. Lebensjahres bzw. des 60. bei Schwerbehinderung); Berlin: § 3 Abs. 3 LRiG (Vollendung des 463

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Ruhestand ist zudem für den Fall angezeigt, dass ein Richter dienstunfähig wird. Sie unterliegt freilich dem Vorbehalt der Zustimmung des betroffenen Richters oder des Dienstgerichts (§ 34 DRiG, § 78 Nr. 3 lit. d DRiG). Für die Beendigung des Richteramts ohne Versetzung in den Ruhestand (§§ 18, 19, 21, 24 DRiG) kann auf die Ausführungen zu den Bundesrichtern verwiesen werden (s. o. S 150), wobei anstelle des Dienstgerichts des Bundes die Dienstgerichte der Länder tätig werden. Für die Entlassung der Richter auf Probe gelten besondere Gründe, wobei der Schutz, den das Gesetz den Richtern auf Probe vor einer Entlassung einräumt, mit der Dauer des Richterverhältnisses zunimmt. In den ersten beiden Jahren nach der Ernennung können Richter auf Probe noch halbjährlich ohne besonderen Grund aus dem Richterverhältnis entlassen werden (§ 22 Abs. 1 DRiG). Somit ist die Entlassung aus jedem sachlichen Grund zulässig467. Es genügen also ernstliche Zweifel an der Eignung für das Richteramt468 oder auch solche Gründe, die nicht in der Person des Richters liegen, wie etwa geringerer Nachwuchsbedarf469. Nach Ablauf des zweiten Jahres kann der Richter auf Probe nur noch zum Ablauf des dritten oder vierten Jahres entlassen werden, wenn er für das Richteramt nicht geeignet ist (§ 22 Abs. 2 Nr. 1 DRiG) oder wenn ein Richterwahlausschuss seine Übernahme in ein Richterverhältnis auf Lebenszeit oder auf Zeit ablehnt (§ 22 Abs. 2 Nr. 2 DRiG). Jederzeit möglich – und unabhängig von der Dauer des Richterverhältnisses – ist die Entlassung aus disziplinarrechtlichen Gründen gem. § 22 Abs. 3 DRiG: Danach kann ein Richter auf Probe bei einem Verhalten, das bei Richtern auf Lebenszeit eine im gerichtlichen Disziplinarverfahren zu verhängende Disziplinarmaßnahme zur Folge hätte, entlassen werden.

63. Lebensjahres bzw. des 60. bei Schwerbehinderung); Brandenburg: § 3 Abs. 3 LRiG (Vollendung des 63. Lebensjahres bzw. des 60. bei Schwerbehinderung); Bremen: § 3 Abs. 5 LRiG (Vollendung des 63. Lebensjahres bzw. des 60. bei Schwerbehinderung); Hamburg: § 7 Abs. 4 LRiG (Vollendung des 63. Lebensjahres bzw. des 62. bei Schwerbehinderung); Hessen: § 7 Abs. 6 LRiG (Vollendung des 62. Lebensjahres bzw. des 60. bei Schwerbehinderung); Mecklenburg-Vorpommern: § 5 Abs. 5 u. 6 LRiG (Vollendung des 63. Lebensjahres bzw. des 62. bei Schwerbehinderung); Niedersachsen: § 11 Abs. 4 Satz 1 LRiG (Vollendung des 60. Lebensjahres); Nordrhein-Westfalen: § 4 Abs. 4 LRiStaG (Vollendung des 63. Lebensjahres bzw. des 60. bei Schwerbehinderung); Rheinland-Pfalz: § 4 Abs. 3 LRiG (Vollendung des 63. Lebensjahres bzw. des 60. bei Schwerbehinderung); Saarland: § 3 Abs. 4 LRiG (Vollendung des 63. Lebensjahres bzw. des 62. bei Schwerbehinderung); Sachsen: § 5 Abs. 3 u. 4 LRiG (Vollendung des 63. Lebensjahres bzw. des 60. bei Schwerbehinderung); SachsenAnhalt: § 6 Abs. 3 LRiG (Vollendung des 63. Lebensjahres bzw. des 60. bei Schwerbehinderung); Schleswig Holstein: § 3a Abs. 1 u. 2 LRiG (Vollendung des 63. Lebensjahres bzw. des 62. bei Schwerbehinderung); Thüringen: § 8 Abs. 3 LRiG (Vollendung des 63. Lebensjahres bzw. des 60. bei Schwerbehinderung). 467 BGHZ 78, 93 (98); NJW-RR 2007, 279 (281). 468 BGH DRiZ 1997, 67 (68). 469 Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 22 Rn. 8.

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(2) Mitarbeiter Die Personalverwaltung der Landesjustiz beschränkt sich nicht auf das richterliche Personal, sondern erfasst auch das nichtrichterliche Personal der Gerichte. Unter dem nichtrichterlichen Personal der Gerichte finden sich Beamte aller Laufbahngruppen und Beschäftigte im öffentlichen Dienst470. Wie viel Personal der Justiz eines Landes insgesamt zur Verfügung steht, entscheidet der jeweilige Haushaltsgesetzgeber, indem er die Zahl der Planstellen für Beamte und die Zahl der Stellen für Arbeitnehmer im Haushaltsgesetz festlegt471. Bei der Zuteilung der zugebilligten Stellen auf die einzelnen Gerichte kommt der Ministerialverwaltung die entscheidende Rolle zu. Die Besetzung der Stellen wiederum liegt fast vollständig in den Händen der Präsidenten der Obergerichte472. So bestimmt etwa § 3 Abs. 1 i.V.m. § 2 ZustVO JM des Landes Nordrhein-Westfalen, dass die Ernennung der Beamten des einfachen, des mittleren und des gehobenen Dienstes, sowie des höheren Dienstes (sofern ihnen ein Amt der Besoldungsgruppen A 13 bis A 15 verliehen ist oder wird) und der entsprechenden Personen ohne Amt, den Leitungen der Obergerichte obliegt. Die gleiche Verordnung bestimmt, dass als Dienstvorgesetzter die Leitung des Gerichts fungiert, bei dem der jeweilige Mitarbeiter beschäftigt ist (§ 1 Abs. 1 Satz 1 ZustVO JM NRW). dd) Dienstaufsicht und Disziplinarwesen Wie schon in den bisherigen Ausführungen zu den Gerichten des Bundes soll auch in den folgenden Abschnitten zunächst auf die Dienstaufsicht (1) und sodann auf das Disziplinarwesen (2) an den Gerichten der Länder eingegangen werden. (1) Dienstaufsicht Die Dienstaufsicht über die Richter der Länder ist nicht bundeseinheitlich geregelt. Dennoch weisen die Aufsichtssysteme der Länder große Parallelen auf. Dies gilt zunächst hinsichtlich der Zuständigkeit für die Aufsicht über die Landesrichter, welche sich ganz überwiegend nach dem bereits beschriebenen gestuften System richtet, an deren Spitze der jeweilige Minister als oberste Dienstaufsichtsbehörde steht (siehe schon oben S. 90)473. Über die Zuständigkeit hinaus bestehen die Par470

Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 432 ff. Siehe etwa die Kapitel 04 210 des Haushalts des Landes Nordrhein-Westfalen für das Jahr 2005, S. 54 ff., 64 f., in dem die Stellen für die ordentliche Gerichtsbarkeit des Landes festgelegt sind. 472 Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 435. 473 Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 442; zum Landgerichtspräsidenten als „Zwischeninstanz“ in diesem System siehe H. Schäfer, Rechtsprechung und Justizverwaltung, in: DRiZ 1972, S. 405 (406); ausdrückliche Regelungen finden sich etwa in den Ausführungsgesetzen zum GVG der Länder Baden-Württemberg (§ 16 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3), Bayern (Art. 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3), Bremen (§ 24 Nr. 1, 2, 4, 6 u. 7) und Berlin (§ 14 Nr. 1 bis 4) bzw. in 471

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allelen aber auch für den materiellen Gehalt der Dienstaufsicht fort: Die Länder selbst haben keine eigenen Regelungen zum Inhalt der Dienstaufsicht getroffen, sodass sich dieser auch auf Länderebene nach der Vorschrift des § 26 DRiG richtet474. Auch insoweit kann auf die Erläuterungen im vorderen Teil der Arbeit verwiesen werden (siehe auch hier S. 90). Besondere Erwähnung sollen an dieser Stelle noch die richterlichen Erledigungszahlen finden. Nach neueren Entscheidungen des Richterdienstgerichtshofs Baden-Württemberg darf die Dienstaufsicht die Erledigungszahlen eines Richters beanstanden, wenn diese deutlich hinter dem Durchschnitt zurückbleiben475. Konkret führte das Gericht aus: „Bleibt […] die Arbeitsleistung des Richters hinter der so zu bestimmenden durchschnittlichen Arbeitsleistung – also dem Arbeitspensum, das ein durchschnittlicher Richter vergleichbarer Position innerhalb der für Beamte geltenden Regelarbeitszeit bewältigt – erheblich zurück, liegt regelmäßig ein Fall der verzögerten Erledigung der Amtsgeschäfte i.S.v. § 26 Abs. 2 DRiG vor. Stellt aber somit die Leistung eines durchschnittlichen Richters in vergleichbarer Position einen wesentlichen Maßstab für die Beurteilung der Ordnungsmäßigkeit der Erledigung der Amtsgeschäfte dar, so begegnet es unter dem Gesichtspunkt der richterlichen Unabhängigkeit keinen Bedenken, wenn […] die Erledigungszahlen eines Richters im Rahmen der Dienstaufsicht mit denen anderer Richter vergleichbarer Position oder einem aus diesen Erledigungszahlen gebildeten Durchschnittswert verglichen werden.“476 Die der Entscheidung zugrundeliegende dienstaufsichtsrechtliche Maßnahme wurde von vielen Autoren ausgesprochen kritisch aufgenommen und als unzulässiger Eingriff in die richterliche Unabhängigkeit zurückgewiesen477. Auch das Dienstgericht des Bundes, das auf die Revision des betroffenen Richters mit der Sache befasst war, entschied sodann jüngst, dass es an ausreichenden Feststellungen des Dienstgerichtshofs dazu fehle, was von anderen Richtern sachgerecht zu bewältigen ist. Durchschnittszahlen könnten dafür nur ein Anhaltspunkt sein478. den Justizgesetzen Niedersachsens (§ 8 Abs. 1 u. 2) und Nordrhein-Westfalens (§ 8 Abs. 1 u. 2). 474 Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 442 f. 475 OLG Stuttgart, Urteile vom 17. 4. 2015, Az. DGH 1/13 und 2/13; kritisch kommentiert die Entscheidungen C. Schütz, Von Karlsruhe nach Stuttgart und zurück. Dienstgerichtshof verneint Verletzung der richterlichen Unabhängigkeit, in: Betrifft Justiz 123 (2015), S. 151 f. 476 OLG Stuttgart, Urteile vom 17. 4. 2015, Az. DGH 1/13 juris Rn. 111 und 2/13 juris Rn. 82. 477 F. Wittreck, Durchschnitt als Dienstpflicht? Richterliche Erledigungszahlen als Gegenstand der Dienstaufsicht, in: NJW 2012, S. 3287 ff.; ders., Erledigungszahlen unter (Dienst-)Aufsicht, in: DRiZ 2013, S. 60 f.; C. Schütz, Durchschnitt soll doch Dienstpflicht sein, in: Betrifft Justiz 112 (2012), S. 378; M. Dudek, Richter sein 2013, in: Betrifft Justiz 113 (2013), S. 11 ff.; A. Schwintuchowski, Faires Verfahren nicht für Richter?, in: Betrifft Justiz 113 (2013), S. 14 ff.; G. Kirchhoff, Erledigung als Dienstpflicht. Disziplinarmaßnahmen wegen Unterschreitung durchschnittlicher Erledigungszahlen – Anmerkung aus Sicht eines Praktikers, in: Betrifft Justiz 114 (2013), S. 63 ff. 478 BGH Urteile vom 7. 9. 2017 – RiZ (R) 2/15, RiZ (R) 1/15, RiZ (R) 3/15.

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(2) Disziplinarwesen In den Richtergesetzen aller Bundesländer finden sich Regelungen zum Disziplinarverfahren gegen Richter. Die Regelungen orientieren sich weitestgehend an den Vorschriften des DRiG für die Disziplinarverfahren gegen Bundesrichter (zu diesem siehe schon oben S. 152). So sehen alle Landesrichtergesetze vor, dass mit einer Disziplinarverfügung lediglich ein Verweis ausgesprochen werden kann479. Die übrigen Disziplinarmaßnahmen, also Geldbußen, Kürzungen der Bezüge, Versetzungen und Entfernungen aus dem Richterverhältnis, können nur durch ein Dienstgericht verhängt werden480. Unterschiede zu den bundesrechtlichen Regelungen finden sich nur im Detail, wie etwa in einer verstärkten Beteiligung der Richter-481 bzw. Präsidialräte482. Die disziplinarrechtlichen Regelungen für die ehrenamtlichen Landesrichter unterscheiden sich erheblich von den vorstehend erläuterten Regelungen für Berufsrichter. Anstelle des differenzierten Katalogs an möglichen Disziplinarmaßnahmen rückt ein Sanktionsduo aus Ordnungsgeld und Amtsenthebung. Ein Ordnungsgeld kann festgesetzt werden, wenn sich der ehrenamtliche Richter seinen Pflichten entzieht, also insbesondere ohne genügende Entschuldigung nicht oder nicht rechtzeitig zu den Sitzungen erscheint (§ 56 Abs. 1 Satz 1 GVG; § 33 Abs. 1 Satz 1 VwGO; § 30 Abs. 1 Satz 1 FGO; § 28 Satz 1 ArbGG; § 21 Satz 1 SGG)483. Die Zuständigkeit für die Festsetzung des Ordnungsgeldes liegt in der ordentlichen Gerichtsbarkeit bei dem in der jeweiligen Schöffensache zuständigen Richter beim Amtsgericht (§ 56 Abs. 2 Satz 1 GVG) und in der Fachgerichtsbarkeit regelmäßig beim jeweiligen Vorsitzenden (§ 33 Abs. 2 Satz 1 VwGO; § 30 Abs. 2 Satz 1 FGO; § 21 Satz 1 SGG)484. Die Amtsenthebung kommt als Disziplinarmaßnahme für den 479 Siehe die Regelungen in Baden-Württemberg (§ 73 Abs. 3 Satz 1 LRiStaG), Bayern (Art. 67 Abs. 2 Satz 1 LRiG), Berlin (§ 73 Abs. 3 LRiG), Brandenburg (§ 73 Abs. 3 LRiG), Bremen (§ 52 LRiG), Hamburg (§ 85 Abs. 1 Satz 1 LRiG), Hessen (§ 60 Abs. 3 LRiG), Mecklenburg-Vorpommern (§ 39 Abs. 2 LRiG), Niedersachsen (§ 95 Abs. 1 LRiG), Nordrhein-Westfalen (§ 78 Abs. 4 LRiStaG), Rheinland-Pfalz (§ 69 Abs. 1 LRiG), dem Saarland (§ 53 Abs. 1 LRiG), Sachsen (§ 41 Abs. 2 LRiG), Sachsen-Anhalt (§ 89 Abs. 2 Satz 1 LRiG), Schleswig-Holstein (§ 72 Abs. 1 LRiG) und Thüringen (§ 61 Abs. 4 LRiG). 480 Die Aufzählung der übrigen Disziplinarmaßnahmen orientiert sich an § 78 Abs. 1 LRiStaG NRW. 481 Die Beteiligung des Richterrats auf Antrag des Betroffenen sehen vor Berlin (§ 42 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LRiG), Brandenburg (§ 42 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LRiG), Hessen (§ 36 Abs. 2 Nr. 7 LRiG), Nordrhein-Westfalen (§ 42 Nr. 4 LRiStaG), Sachsen (§ 15 Abs. 3 Nr. 10 LRiG) und Thüringen (§ 39 Nr. 12 LRiG). 482 Die Beteiligung des Präsidialrats auf Antrag des Betroffenen findet sich in BadenWürttemberg (§ 32 Abs. 1 Nr. 8 LRiStaG) und Bayern (Art. 35 Abs. 1 Nr. 6 LRiG). 483 Auffällig ist, dass es an Regelungen zur Verhängung eines Ordnungsgeldes gegen Handelsrichter fehlt. 484 Eine Ausnahme gilt für die Arbeitsgerichtsbarkeit und die Landessozialgerichte: Im ersten Fall entscheidet über die Verhängung eines Ordnungsgelds eine im Voraus bestimmte Kammer des Landesarbeitsgerichts (§§ 28 Satz 1, 37 Abs. 2 ArbGG), im zweiten Fall ent-

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Fall in Frage, dass der Richter seine Amtspflichten gröblich verletzt (§ 51 Abs. 1 GVG; § 113 Abs. 1 Nr. 2 GVG; § 24 Abs. 1 Nr. 2 VwGO; § 21 Abs. 1 Nr. 3 FGO; §§ 27 Satz 1, 37 Abs. 2 ArbGG; §§ 22 Abs. 1 Satz 2, 35 Abs. 1 Satz 2 SGG). Die Entscheidung trifft in der Regel ein Senat bzw. eine Kammer des obersten Gerichts der jeweiligen Gerichtsbarkeit des Landes (§ 51 Abs. 2 Satz 1 GVG; § 113 Abs. 3 Satz 1 GVG; § 24 Abs. 3 Satz 1 VwGO; § 21 Abs. 3 Satz 1 FGO; §§ 21 Abs. 5 Satz 2, 27 Satz 2, 37 Abs. 2 ArbGG; § 35 Abs. 2 i.V.m. § 22 Abs. 2 SGG)485. ee) Sachverwaltung: Gerichtsgebäude Die Gerichtsgebäude der Länder zeichnen sich in jeder Hinsicht durch ihre Vielfalt aus: Es finden sich große, repräsentative Bauten für die Oberlandesgerichte, genauso wie kleine – teils renovierungsbedürftige – Gebäude, in denen die Amtsgerichte untergebracht sind. Bau und Unterhalt dieser Gebäude zählen ebenso zu den Aufgaben der Gerichtsverwaltung, wie die Ausstattung der Gebäude mit den für den Geschäftsgang erforderlichen Mitteln486. Zu den letztgenannten Aufgaben zählt insbesondere auch der Unterhalt der Gerichtsbibliotheken487. In enger Verbindung mit der Verwaltung der Gerichtsgebäude steht das für diese geltende Hausrecht. Dieses beinhaltet sowohl positive Maßnahmen, wie die Zuweisung von Dienstzimmern und Sitzungssälen, wie auch negative Maßnahmen, also insbesondere die Entfernung von Störern aus dem Gerichtsgebäude488. Die Ausübung des Hausrechts in den Gerichtsgebäuden steht grundsätzlich dem jeweiligen Gerichtspräsidenten zu489. So entscheidet dieser beispielsweise nach pflichtgemäßem Ermessen darüber, welche Kontrollmaßnahmen ergriffen werden sollen, um die Sicherheit im Gerichtsgebäude zu gewährleisten490. Das Hausrecht des Präsidenten ist in zweierlei Weise begrenzet: erstens durch den Grundsatz der Öffentlichkeit (§ 169 GVG) und zweitens durch die sitzungspolizeilichen Befugnisse des Vorsitzenden nach §§ 176 ff. GVG491. In der Folge kann das Hausrecht nur insoweit ausscheidet der vom Präsidium des Landessozialgerichts im Voraus bestimmte Senat (§ 35 Abs. 2 SGG). 485 Nur an den Sozialgerichten wird die Entscheidung von einer Kammer des Gerichts getroffen und nicht von einem Senat des Landessozialgerichts, siehe § 22 Abs. 2 Satz 1 SGG. 486 Kissel/Mayer (Fn. 88), § 12 Rn. 86 nennt hier beispielhaft die Bereitstellung der Gebäudeeinrichtung und -möblierung sowie der erforderlichen Bürogeräte, Arbeitsmittel und Vordrucke. 487 Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 460. 488 E. Schilken, Gerichtsverfassungsrecht, 4. Aufl. 2007, Rn. 206. 489 BVerfG (K), NJW 2012, 1863 (1683); BVerwG NJW 2011, 2530 (2531); Schilken, Gerichtsverfassungsrecht (Fn. 488), Rn. 206; Kissel/Mayer (Fn. 88), § 12 Rn. 93. 490 BVerfG (K), NJW 2012, 1863 (1683 f.); OVG Berlin-Brandenburg NJW 2010, 1620 (1621). 491 BGHSt 24, 329 (330 f.); BVerwG NJW 2011, 2530 (2531); Schilken, Gerichtsverfassungsrecht (Fn. 488), Rn. 207; Kissel/Mayer (Fn. 88), § 12 Rn. 93 ff.; umstritten ist insbesondere die räumliche Reichweite der Sitzungspolizei: Während BGHSt 44, 23 (24 f.) Flure und

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geübt werden, wie niemand aus dem Gebäude entfernt wird, dessen Anwesenheit die Verfahrensordnungen verlangen (Verfahrensbeteiligte) oder erlauben (Zuhörer)492. ff) Ablaufverwaltung Entsprechend der Ausführungen zu den Bundesgerichten soll auch im Folgenden nur auf zwei einzelne Punkte der Ablaufverwaltung eingegangen werden: zum einen auf die Öffentlichkeitsarbeit an den Gerichten der Länder (1) und zum anderen auf die Amtstrachten der Landesrichter (2). In beiden Fällen wird der Fokus auf die Verwaltungsvorschriften bzw. die Verwaltungspraxis des Landes Nordrhein-Westfalen gelegt. (1) Öffentlichkeitsarbeit Auch die Öffentlichkeitsarbeit der Gerichte der Länder muss vor allem drei unterschiedliche – sich im Einzelfall überlappende – Öffentlichkeiten im Blick haben: die Saalöffentlichkeit, die Fachöffentlichkeit und die allgemeine bzw. mediale Öffentlichkeit. Für die Saalöffentlichkeit von größter Bedeutung ist § 169 Satz 1 GVG, nach dem die Verhandlungen vor den Gerichten öffentlich sind. Die Vorschrift gilt unmittelbar nur für die ordentliche Gerichtsbarkeit, sie wird aber von § 55 VwGO, § 52 FGO, § 52 ArbGG und § 61 SGG auch für die übrigen Gerichtsbarkeiten für anwendbar erklärt. Ausnahmen vom Grundsatz der Öffentlichkeit ergeben sich aus den §§ 170 ff. GVG oder aus „gesetzlich nicht erfaßte[n] unabweisbare[n] Bedürfnisse[n] der Rechtspflege“493. In Verfahren vor den ordentlichen Gerichten gilt eine solche Ausnahme etwa für Verhandlungen in Familiensachen und in Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit (§ 170 GVG). Eine bemerkenswerte Ausnahme findet sich auch in der dem Steuergeheimnis dienenden494 Vorschrift des § 52 Abs. 2 FGO: Danach muss die Öffentlichkeit schon dann ausgeschlossen werden, wenn ein Beteiligter, der nicht Finanzbehörde ist, dies beantragt. Liegt kein Ausnahmefall vor, müssen die Gerichte, und damit auch und insbesondere die Gerichtsverwaltung, es jedermann ermöglichen, an den Verhandlungen als Zuhörer teilzunehmen495. Die Teilnahmemöglichkeit muss aber nur soweit gewährleistet werden, wie dies die räumlichen Gegebenheiten zulassen496. Im Regelfall nicht Korridore in unmittelbarer Nähe zum Sitzungssal einbezieht und G. Lehr, Bildberichterstattung der Medien über Strafverfahren, in: NStZ 2001, S. 63 (66) die Einbeziehung des Weges vom Eingangsbereich zum Sitzungssaal nahelegt, fordert Kissel/Mayer (Fn. 88), § 176 Rn. 10 eine in räumlicher Hinsicht restriktivere Handhabung der Sitzungspolizei. 492 Schilken, Gerichtsverfassungsrecht (Fn. 488), Rn. 207; Kissel/Mayer (Fn. 154), § 176 Rn. 4. 493 BGHSt 27, 13 (15). 494 T. Stapperfend, in: F. Gräber (Hrsg.), Finanzgerichtsordnung, 8. Aufl. 2015, § 52 Rn. 9. 495 Kissel/Mayer (Fn. 88), § 169 Rn. 21. 496 BGH NStZ-RR 2001, 261; OLG Köln NStZ-RR 1999, 335; Kissel/Mayer (Fn. 154), § 169 Rn. 24.

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zulässig sind Verhandlungen in einem Raum, der keine oder nur einen Zuhörer fasst497. Von größtem Interesse für die juristische Fachöffentlichkeit ist die rasche Veröffentlichung der Entscheidungen der Landesgerichte. Dabei liegt der Fokus der Fachöffentlichkeit selbstredend auf den Entscheidungen der obersten Landesgerichte, während die Eingangsinstanzen nur in seltenen Fällen in ihr Blickfeld geraten. Diese Gewichtung spiegelt sich auch in der Veröffentlichungswirklichkeit wieder, die die höheren Instanzen in den Vordergrund rückt. Diese Praxis ändert allerdings nichts daran, dass für alle Entscheidungen, an deren Veröffentlichung die Öffentlichkeit ein Interesse hat oder haben kann, eine Veröffentlichungspflicht besteht498. Diese schließt regelmäßig auch die Namen der von Berufs wegen am Prozess Beteiligten ein499. Bei der Herausgabe der Entscheidungen zur Veröffentlichung obliegt den Gerichten eine Neutralitätspflicht500. Aus dieser folgt, dass alle an einer Publikation Interessierten gleich zu behandeln sind und nicht etwa ein Verlag vor einem anderen die Entscheidung zu Verfügung gestellt bekommen darf501. Allgemeine und mediale Öffentlichkeit können nicht getrennt voneinander betrachtet werden, da zwischen beiden ein Abhängigkeitsverhältnis besteht: So hängt die allgemeine bzw. breite Öffentlichkeit zur Befriedigung ihres, in Bezug auf gerichtliche Entscheidungen bestehenden, Informationsbedürfnisses von der Berichterstattung der (Massen-)Medien ab. Schon allein um auch die breite Öffentlichkeit an der Rechtsprechung in der Bundesrepublik teilhaben zu lassen, muss es im Interesse der Judikative liegen, die mediale Öffentlichkeit möglichst umfassend zu informieren. Um dies zu gewährleisten, haben viele Bundesländer Presserichtlinien erarbeitet. Die aktuellen „Richtlinien für die Zusammenarbeit mit den Medien“ des Landes Nordrhein-Westfalen stammen aus dem Jahr 2007502. Nach § 1 Abs. 1 lit. a, Abs. 3 ist bei den Amts- und Arbeitsgerichten im Bedarfsfall und bei den übrigen Gerichten zu jeder Zeit ein Richter oder Staatsanwalt zum Pressedezernenten zu bestellen. Für die Bestellung ist der jeweilige Gerichtspräsident zuständig, der die Bestellung dem Justizminister anzuzeigen hat (§ 1 Abs. 4). Das Pressereferat des Justizministeriums unterstützt die Pressedezernenten bei Ereignissen von überregionaler Bedeutung, für die sich ein außergewöhnliches Medieninteresse abzeichnet (§ 1 Abs. 2 Satz 1). 497

BGHSt 5, 75; BayObLG NJW 1982, 395; Kissel/Mayer (Fn. 88), § 169 Rn. 25. BVerwGE 104, 105 (108) m. zust. Anm. M. Huff, Die Veröffentlichungspflicht der Gerichte, in: NJW 1997, S. 2651 ff.; P. Tiedemann, Der Öffentlichkeitsauftrag der Gerichte, in: NVwZ 1997, S. 1187 ff. 499 BVerwGE NJW 2015, 807 (808 ff.) m. zust. Anm. M. Huff, Medien haben Anspruch auf Urteile, in: DRiZ 2014, S. 371. 500 BVerwGE 104, 105 (108) unter Hinweis auf BVerfGE 80, 124 (133 f.). 501 BVerwGE 104, 105 (108). 502 Allgemeine Verfügung des Justizministers vom 12. November 2007, abgedruckt in JMBl. NRW 2008 S. 2 – hier besprochen in der Fassung vom 28. Juli 2015, abgedruckt in JMBl. NRW S. 329. 498

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Darüber hinaus kann das Pressereferat des Justizministeriums bei Vorliegen besonderer Gründe einzelne Angelegenheiten an sich ziehen (§ 1 Abs. 2 Satz 2). Um möglichst umfassend informiert zu sein, sollen die Pressedezernenten über alle Vorgänge in ihrem Gericht, die für die Öffentlichkeit von Bedeutung sind, unterrichtet werden und zugleich selbst alle regionalen und überregionalen Medien mit Justizbezug auswerten (§§ 2 f.). Um wiederum möglichst rasch nach Außen treten und die Medien informieren zu können, sind Medienangelegenheiten als Eilsachen zu behandeln (§ 4 Satz 1). § 6 Abs. 1 Satz 1 betont, dass die Gerichte grundsätzlich verpflichtet sind, den Medien Auskunft zu erteilen. Allerdings macht § 6 Abs. 3 deutlich, dass bei der Entscheidung, ob und in welchem Umfang Auskunft erteilt werden kann, das Schutzinteresse der Betroffenen und das Informationsinteresse der Öffentlichkeit gegeneinander abzuwägen sind. (2) Amtstracht Die Richter an den Gerichten der Länder sind verpflichtet, in den Sitzungen Roben zu tragen503. Die Richterrobe repräsentiere die Würde des Gerichts504 und stehe stellvertretend für „das Zurücktreten der Person des Richters hinter seinem demokratisch legitimierten Amt“505. Wie die von den Landesrichtern zu tragenden Roben im Einzelfall auszusehen haben, entscheiden die Länder. In NordrheinWestfalen finden sich die entsprechenden Vorgaben in der „Anordnung über die Amtstracht bei den Gerichten“506. Danach ist die Robe beim Oberverwaltungsgericht in Münster karmesinrot, bei den ordentlichen Gerichten und den Gerichten der Arbeitsgerichtsbarkeit schwarz und bei den übrigen Gerichten dunkelblau. An der Robe wird ein Besatz getragen, der in allen Fällen aus Samt besteht. Männliche Richter tragen zur Amtstracht ein weißes Hemd mit einem weißen Lang- oder Querbinder. Richterinnen tragen zur Amtstracht eine weiße Bluse, zu der eine weiße Schleife, Damenkrawatte oder ein vergleichbares Kleidungsstück getragen werden kann. Die richterliche Amtstracht wurde zuletzt insbesondere mit Blick auf die Frage diskutiert, ob Richterinnen (bzw. Laienrichterinnen oder Referendarinnen) das Tragen religiöser Symbole (hier: Kopftuch) gestattet sein sollte507. Die Konfliktlinie verläuft – wie gewohnt – zwischen staatlicher Neutralität und Religionsfreiheit. Wie 503 BVerwGE 67, 222 (228); Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 46 Rn. 44; Kissel/Mayer (Fn. 88), § 1 Rn. 71; diese Pflicht hat auch Eingang in die Gesetzgebung vieler Länder gefunden, siehe etwa § 21 AGGVG Baden-Württemberg, § 20 AGGVG Berlin, § 29b AGGVG Bremen, § 7 AGGerStrukG Mecklenburg-Vorpommern, § 18d GerOrgG Rheinland-Pfalz, § 18 AGGVG Saarland, § 11 AGGVG Sachsen-Anhalt; § 4 AGGVG Thüringen; Ausnahmen können sich nur im Einzelfall, ewa bei der Vernehmung von Kindern, ergeben – siehe DGH Frankfurt a.M. NJW 1987, 1208 f. 504 Schmidt-Räntsch (Fn. 63), § 46 Rn. 44. 505 Wittreck, Verwaltung (Fn. 1), S. 453. 506 Allgemeine Verfügung des Justizministers vom 8. August 2006, abgedruckt in JMBl. NRW S. 193. 507 Dafür H. Wißmann, Justitia mit Kopftuch?, in: DRiZ 2016, S. 224 ff.; dagegen W. Bausback, Justitia ohne Kopftuch!, in: DRiZ 2016, S. 248.

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die einzelnen Bundesländer diesen Konflikt in Zukunft aufzulösen versuchen, darf mit Spannung erwartet werden508.

B. Die Verwaltung der englischen Gerichte Der folgende Teil befasst sich mit der Verwaltung der englischen Gerichte. Nur am Rande wird auf die englischen Tribunals eingegangen. Diese Einrichtungen spielen eine entscheidende Rolle für die Dritte Gewalt des Vereinigten Königreichs, nehmen sie doch einen großen Teil der Rechtsprechungsaufgaben wahr, die in Deutschland in der Verwaltungsgerichtsbarkeit zusammengefasst sind. Allerdings zeichnet sich das Tribunalsystem – trotz der Reformanstrengungen der vergangenen Jahre – durch eine nur schwer zu überblickende Kleinteiligkeit aus, die eine Konzentration der vorliegenden Arbeit auf die englischen Gerichte im engeren Sinne umso sinnvoller erscheinen lässt. Da sich aber auch das englischen Gerichtssystem kaum auf den ersten Blick erschließt, beginnt der folgende Teil mit einem Abschnitt zur Stellung und Funktion der einzelnen Gerichte (I.). Erst in einem zweiten bzw. dritten Schritt wird auf die Organe (II.) und die Aufgaben (III.) der englischen Gerichtsverwaltung eingegangen.

I. Stellung und Funktion der einzelnen Gerichte Für die staatliche Rechtsprechung in England zeichnen nicht nur Gerichte, sondern auch sog. Tribunale verantwortlich. Auch wenn sich diese Arbeit vor allen Dingen der Verwaltung der englischen Gerichte widmet und deshalb deren Stellung und Funktion einen größeren Raum einräumt (1.), sollen auch die englischen Tribunale zumindest überblicksartig vorgestellt und in ihrer Stellung und Funktion von den Gerichten abgegrenzt werden (2.). 1. Gerichte Die englischen Gerichte sind hierarchisch organisiert. An ihrer Spitze steht der Supreme Court [a)], während das Judicial Committee of the Privy Council [b)] zwar das höchste Gericht einiger Commonwealth-Länder, nicht aber Englands, ist. Dem Supreme Court nachgeordnet sind der Court of Appeal [c)], der High Court [d)] und der Crown Court [e)]. Hinzu kommt noch der ausschließlich erstinstanzlich tätige 508

Die baden-württembergische Landesregierung etwa plant die Einführung eines Neutralitätsgesetzes, wonach hauptamtliche Richter keine Symbole oder Kleidungsstu¨ cke tragen dürfen, sofern diese bei objektiver Betrachtung eine bestimmte religio¨ se, weltanschauliche oder politische Auffassung zum Ausdruck bringen, siehe LT-Drucks. 16/1954 vom 25. 04. 2017 und dazu G. Wolf, Strikte Neutralita¨ t der Justiz, in: DRiZ 2016, S. 412 (412).

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County Court [f)], sowie die ebenfalls als Eingangsinstanz tätigen Magistrates’ Courts [g)]. Der Abschnitt schließt mit den Erläuterungen zur Stellung und Funktion des erst jüngst geschaffenen Family Court [h)]. a) Supreme Court Mit Verabschiedung des sec. 23 (1) CRA 2005 wurde die Einrichtung des Supreme Court of the United Kingdom beschlossen509. Das Gericht nahm seine Arbeit allerdings erst zum 1. Oktober 2009 und damit mehr als vier Jahren nach Verabschiedung des CRA 2005 auf510. Der Supreme Court löste das Appellate Committee of the House of Lords als höchstes englisches Rechtsmittelgericht in Zivil- und Strafsachen ab511, wobei Zivilsachen den allergrößten Teil seiner Rechtsprechungstätigkeit ausmachen512. Darüber hinaus übernahm der Supreme Court vom Judicial Committee of the Privy Council die Rechtsprechungskompetenz in devo-

509 Siehe dazu G. Sydow, Der geplante Supreme Court für das Vereinigte Königreich im Spiegel der britischen Verfassungsreformen, in: ZaöRV 64 (2004), S. 65 ff.; im Überblick C. von Bernstorff, Einführung in das englische Recht, 4. Aufl. 2011, S. 20 f.; die englischsprachige Literatur zum neu geschaffenen Supreme Court ist ausgesprochen zahlreich – instruktiv zur Gesetzgebungshistorie, an deren Ende die Errichtung des Supreme Court stand A. Le Sueur, From Appellate Committee to Supreme Court: A Narrative, in: L. Blom-Cooper/ B. Dickson/G. Drewry (Hrsg.), The Judicial House of Lords: 1876 – 2009, 2011, Kapitel 5, S. 64 ff.; aus der Zeit vor Inkrafttreten des CRA 2005 siehe auch I. Scott, A Supreme Court for the United Kingdom, in: Civil Justice Quarterly 22 (2003), S. 318 ff.; P. Fitzgerald, Constitutional Crisis over the proposed Supreme Court for the United Kingdom, in: Temple International and Comparative Law Journal 18 (2004), S. 233 ff.; B. Hale, A Supreme Court for the United Kingdom?, in: Legal Studies 24 (2004), S. 36 ff.; T. Legg, Brave New World – The new Supreme Court and judicial appointments, in: Legal Studies 24 (2004), S. 45 ff.; aus der Zeit zwischen der Verabschiedung des CRA 2005 und der Aufnahme der Tätigkeit des Supreme Court siehe etwa M. Fennell, Emergent identity: a comparative analysis of the new Supreme Court of the United Kingdom and the Supreme Court of the United States, in: Temple International and Comparative Law Journal 22 (2008), S. 279 ff.; Einordnungen der bisherigen Tätigkeit finden sich bei J. Lennan, A Supreme Court for the United Kingdom: a note on early days, in: Civil Justice Quarterly 29 (2010), S. 139 ff.; P. Darbyshire, The UK Supreme Court – is there anything left to think about?, in: European Journal of Current Legal Issues 21 (2015). 510 N. Phillips, The birth and first steps of the UK Supreme Court, in: Cambridge Journal of International and Comparative Law 1 (2012), S. 9 (9 f.) – der erste Präsident des Supreme Court betont, dass die Verzögerung größtenteils auf die Dauer der Suche eines angemessenen Gerichtsgebäudes sowie die anschließende Herrichtung des Gebäudes zurückzuführen sei. 511 Über England hinaus ist der Supreme Court in Zivilsachen höchstes Gericht des gesamten Vereinigten Königreichs, in Strafsachen des Vereinigten Königreichs mit Ausnahme Schottlands; siehe etwa G. Slapper/D. Kelly, The English Legal System, 15. Aufl. 2014, S. 226 f.; die Frage, wie weit die Jurisdiktion des Supreme Court in Schottland reichen sollte, diskutieren C. Himsworth/A. Paterson, A Supreme Court for the United Kingdom: Views from the Northern Kingdom, in: G. Canivet/M. Andenas/D. Fairgrieve (Hrsg.), Independence, Accountability and the Judiciary, 2006, Kapitel 5, S. 99 (102 ff.). 512 Nach Phillips, Birth (Fn. 510), S. 11 sind etwa 85 % der Fälle, die es vor den Supreme Court schaffen, zivilrechtlicher Natur.

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lution-Fragen (sec. 40 (4) (b) CRA 2005)513. Er entscheidet damit insbesondere, wenn Streitigkeiten über Legislativ- oder Exekutivkompetenzen zwischen London auf der einen Hand und den Parlamenten bzw. Regierungen in Edinburgh, Cardiff oder Belfast auf der anderen Hand bestehen (sec. 41 (4) CRA 2005)514. Überdies kann der Supreme Court in seinen Entscheidungen die Unvereinbarkeit von bestimmten Gesetzen mit der EMRK feststellen515. Obwohl die beiden letztgenannten Kompetenzen des Gerichts starke Ähnlichkeit zu den typischen Kompetenzen eines Verfassungsgerichts aufweisen, handelt es sich beim Supreme Court (noch)516 nicht um ein Verfassungsgericht kontinentaleuropäischen Zuschnitts517. Bis zu Einrichtung des Supreme Court war es eine Besonderheit des britischen Rechtssystems, dass die zwölf Law Lords zugleich höchste Richter des Landes und Mitglieder des Oberhauses des britischen Parlaments waren518. Diese – mit Blick auf den Gewaltenteilungsgrundsatz – teilweise kritisch betrachtete Akkumulation von Staatsgewalt sollte mit der Übertragung der Rechtsprechungsaufgaben des House of Lords auf einen eigenständigen obersten Gerichtshof aufgelöst werden519. Dies galt 513

Unter „devolution“ wird im Vereinigten Königreich die – insbesondere seit 1998 stattfindende – Verlagerung politischer Kompetenzen von den Houses of Parliament auf die Volksvertretungen Schottlands, Wales und Nordirlands bezeichnet; dazu überblicksartig B. Hadfield, Devolution: A national conversation?, in: J. Jowell/D. Oliver (Hrsg.), The Changing Constitution, 7. Aufl. 2011, Kapitel 8, S. 213 ff.; siehe auch dies., Devolution, Westminster and the English question, in: Public Law 2005, S. 286 ff.; umfassender (insb. in historischer Sicht) J. Mitchell, Devolution in the UK, 2009. 514 R. Walker, Moving in and moving on – one justice’s view, in: Cambridge Student Law Review 7 (2011), S. 1 (1) hebt die Bedeutung dieses Kompetenzzuwachses – gerade vor dem Hintergrund sich verstärkender nationaler Bestrebungen insbesondere in Schottland – hervor. 515 Siehe dazu schon oben S. 51 f. 516 Einige Autoren erwarten, dass sich das Gericht im Laufe der Zeit in ein Verfassungsgericht verwandeln wird; exemplarisch die deutlichen Worte des ehemaligen Chief Justice von Australien A. Mason, Envoi to the House of Lords – a view from afar, in: Law Quarterly Review 125 (2009), S. 584 (597): „Indeed, the Supreme Court will almost certainly develop into a constitutional court“. 517 Aufschlussreich insweit die Ausführungen von K. Malleson, The evolving role of the Supreme Court, in: Public Law 2011, S. 754 (755 ff.); die unterschiedlichen rechtlichen und tatsächlichen Rahmenbedingungen, die für ein Verfassungsgericht in Deutschland und England bestehen, erläutert P. Ramadori, Jackson v HM Attorney General: a German perspective, in: UCL Jurisprudence Review 2011, S. 147 ff. 518 Siehe dazu Blom-Cooper/Dickson/Drewry, House (Fn. 509) und mit besonderem Blick auf die letzten Jahre des Appellate Committee die Monographie von A. Paterson, Final Judgment: The Last Law Lords and the Supreme Court, 2013; lesenswert – zumal umfassend und in deutscher Sprache – auch S. Strauch, House of Lords. Geschichte und Stellung des höchsten Gerichts im Vereinigten Königreich, 2003, S. 105 ff. 519 J. Boylan-Kemp, English Legal System – The Fundamentals, 3. Aufl. 2014, Rn. 2-009; allerdings betonen G. Drewry/L. Blom-Cooper, The Appellate Function, in: Blom-Cooper/ Dickson/Drewry, House (Fn. 518), Kapitel 6, S. 113 (113), dass schon seit den 1870er Jahren eine faktische Trennung zwischen rechtsprechender und gesetzgeberischer Tätigkeit existierte („physical overlap […] has become largely ceremonial and symolic“); ähnlich Lennan, Court (Fn. 509), S. 142 f., der jedoch auch darauf hinweist, dass diese Trennung zwar insoweit galt,

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zunächst in personeller Hinsicht: So sah sec. 24 CRA 2005 zwar vor, dass die bisherigen Law Lords die ersten „Justices of the Supreme Court“ (sec. 23 (6) CRA 2005) werden sollten, verloren sie für den Zeitraum ihrer richterlichen Tätigkeit ihr Teilnahme- und Stimmrecht im House of Lords (sec. 137 CRA 2005). Mit der personellen Trennung von Legislative und Judikative sollte auch die räumliche Trennung beider Staatsgewalten einhergehen: Während das Appellate Committee of the House of Lords seinen Sitz im Palace of Westminster hatte, und damit an dem Ort ansässig war, der bekanntermaßen die Houses of Parliament beheimatet, hat der Supreme Court seinen Sitz in der Middlesex Guildhall520. Das historische Gebäude liegt gegenüber der Westminster Abbey, in unmittelbarer Umgebung des Palace of Westminster, und wurde vor dem Einzug des Gerichts aufwendig saniert521. Mit der personellen und räumlichen Trennung von House of Lords und Supreme Court sollte nicht nur dem Gewaltenteilungsgrundsatz Rechnung getragen werden. Hinzu kam der Wille der damaligen Regierung Blair, durch die deutliche Trennung der Institutionen jeden Anschein zu vermeiden, der Zweifel an der Unabhängigkeit der höchsten Richter des Landes hätte wecken können522. Keine Änderungen sah der CRA 2005 bezüglich der Zahl der Richter am höchsten englischen Gericht vor: Sowohl am House of Lords als auch am Supreme Court waren bzw. sind – einschließlich des Präsidenten und des Vizepräsidenten523 – zwölf Richter tätig (sec. 23 (2) (5) CRA 2005). Im Jahr 2013 wurde erstmals die Möglichkeit geschaffen, die zwölf Richterstellen unter einer größeren Zahl von Personen aufzuteilen, soweit dies nicht dazu führt, dass die Zahl von zwölf Vollzeitstellen überschritten wird524. Über diese zwölf Justices of the Supreme Court hinaus können sog. acting judges als Richter an den Entscheidungen des Supreme Court mitwirken (sec. 38 (1) CRA 2005). Zu ihnen zählen insbesondere die Richter der Gerichte, die dem Supreme Court unmittelbar nachgeordnet sind525. Das Gericht ist nach sec. 42 (1) CRA 2005 ordnungsgemäß besetzt, wenn es aus einer ungeraden Zahl von als sich die nichtrichterlichen Lords aus der Rechtsprechungstätigkeit heraushielten, die Law Lords ihrerseits jedoch bis in die 90er Jahre des 20. Jahrhunderts an den gesetzgeberischen Tätigkeiten des House of Lords mitwirkten; siehe auch D. Hope, Law Lords in Parliament, in: Blom-Cooper/Dickson/Drewry, House (Fn. 518), Kapitel 11, S. 164 ff. 520 Die Standortsuche und die Bedenken der Law Lords gegenüber der Middlesex Guildhall beschreibt Le Sueur, Committee (Fn. 509), S. 89 ff. 521 Le Sueur, Committee (Fn. 509), S. 92. 522 Die Bedeutung dieser Forderung der damaligen Regierung unterstreicht A. Kavanagh, From Appellate Committee to UK Supreme Court, in: J. Lee (Hrsg.), From House of Lords to Supreme Court. Judges, Jurists and the Process of Judging, 2011, Kapitel 3, S. 35 (36 f.). 523 Nach sec. 24 (b) (c) CRA 2005 wurde das Amt des Senior Lord of Appeal in Ordinary vom Amt des President of the Court und das des Second Senior Lord of Appeal in Ordinary vom Amt des Deputy President of the Court abgelöst. 524 Sec. 23 (2) CRA 2005 in der Fassung nach Inkrafttreten von Schedule 13 para. 2 Crime and Courts Act 2013. 525 Nach sec. 38 (8) CRA 2005 sind dies die Richter des Court of Appeal von England and Wales, des schottischen Court of Session und des nordirischen Court of Appeal.

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Richtern (mindestens drei) besteht und die Mehrheit der Richter Justices of the Supreme Court sind. Damit wäre das Gericht nicht ordnungsgemäß besetzt, wenn alle zwölf Justices of the Supreme Court gemeinsam entscheiden würden526. In der Praxis wurde die Tradition des House of Lords beibehalten, wonach regelmäßig fünf Richter an einer Entscheidung mitwirken527. Lediglich in Ausnahmefällen entscheiden sieben oder neun Richter528. Ob ein solcher Ausnahmefall vorliegt, entscheidet das Gericht selbst, welches sich dabei nach fünf „established criteria“ richtet529. Unabhängig von der Zahl der an einer Entscheidung beteiligten Richter, seien es nun fünf, sieben oder neun, stellt sich des Weiteren die Frage, wie und von wem entschieden wird, welche Richter das jeweilige „panel“ formen (siehe dazu unten S. 264). b) Judicial Committee of the Privy Council Innerhalb des Vereinigten Königreichs ist das Judicial Committee of the Privy Council nur auf sehr wenigen und noch dazu sehr speziellen Rechtsgebieten das höchste Rechtsmittelgericht530. Eine entscheidendere Rolle spielt es außerhalb des Vereinigten Königreichs: Es ist das höchste Rechtsmittelgericht für die Überseegebiete des Vereinigten Königreichs, die britischen Kronbesitzungen und eine Reihe 526 D. Pannick, „Better that a horse should have a voice in the House [of Lords] than that a judge should“ (Jeremy Bentham): replacing the Law Lords by a Supreme Court, in: Public Law 2009, S. 723 (733) weist in diesem Zusammenhang auch darauf hin, dass die Richterbänke in den Gerichtssälen der Middlesex Guildhall nur neun Richtern Platz bieten, womit auch eine formell zulässige Entscheidung von elf Richtern faktisch ausscheidet. 527 Darbyshire, Court (Fn. 509) betont, dass die in den letzen Jahren des House of Lords spürbare Tendenz zu größeren panels mit seiner Ablösung durch den Supreme Court deutlich nachgelassen hat; zur Praxis des House of Lords siehe auch B. Dickson, The processing of appeals in the House of Lords, in: Law Quarterly Review 123 (2007), S. 571 (592 f.); eine Reihe von Fällen mit größeren panels nennt auch T. Ingman, The English Legal Process, 13. Aufl. 2011, S. 11. 528 P. Darbyshire, Sitting in Judgment. The working Lives of Judges, 2011, S. 372. 529 Nach diesen established criteria entscheiden sieben oder neun Richter „[if] the Court is being asked to depart, or may decide to depart from a previous decision“ und in Fällen „of high constitutional importance“, „great public importance“, „where a conflict between decisions in the House of Lords, Judicial Committee of the Privy Council and/or the Supreme Court has to be reconciled“ sowie in Fällen „[that raise] an important point in relation to the European Convention on Human Rights“ (abrufbar auf der Internetseite des Supreme Court: https://www.sup remecourt.uk/procedures/panel-numbers-criteria.html; 8. 9. 2017). 530 So entscheidet das Gericht etwa über appeals gegen Entscheidungen des Disciplinary Committee of the Royal College of Veterinary Surgeons sowie einiger Kirchengerichte. Darüber hinaus dient das Judicial Committee of the Privy Council etwa als Rechtsmittelgericht für appeals gegen prisengerichtliche Entscheidungen des High Court (sec. 16 (2) Senior Courts Act 1981). Für eine detailierte Aufzählung der sachlichen Zuständigkeiten des Gerichts siehe dessen Internetseite: https://www.jcpc.uk/about/role-of-the-jcpc.html (8. 9. 2017); instruktiv, wenn auch teilweise überholt, die Arbeit von C. Philipp, Das Judicial Committee of the Privy Council und seine Gerichtsbarkeit für das Commonwealth. Ursprung, Entwicklung und heutige Stellung, 1990.

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von ehemaligen und aktuellen Ländern des Commonwealth531. Die Richter des Supreme Court sind zugleich Richter des Privy Council, hinzukommen in Einzelfällen Richter des betroffenen Landes532. c) Court of Appeal Der Court of Appeal of England and Wales ist das zweithöchste englische Gericht und als höchstes Gericht der Senior Courts533 nur dem Supreme Court untergeordnet. Es besteht aus einer Civil Division und einer Criminal Division (sec. 3 (1) Senior Courts Act 1981), wobei Präsident der erstgenannten der Master of the Rolls und Präsident der letztgenannten der Lord Chief Justice ist (sec. 3 (2) Senior Courts Act 1981). Der Court of Appeal entscheidet über Rechtsmittel, die gegen Entscheidungen des High Court, des Crown Court, des County Court und einiger Tribunale eingelegt werden534. Sitz des Gerichts sind die Royal Courts of Justice in London535. Am Court of Appeal sind bis zu 38 ordentliche Richter, die sog. Lord Justices of Appeal oder Lady Justices of Appeal, tätig (sec. 2 (1) (3) Senior Courts Act 1981). Im Jahr 2013 wurde erstmals die Möglichkeit geschaffen, die 38 Richterstellen unter einer größeren Zahl von Personen aufzuteilen, soweit dies nicht dazu führt, dass die Zahl von 38 Vollzeitstellen überschritten wird536. Hinzu kommen verschiedene (gegenwärtige oder ehemalige) Amtsträger, die ex officio das Richteramt am Court of Appeal innehaben. Dies sind zunächst alle Personen, die vor dem 12. Juni 2003 das Amt des Lord Chancellor inne hatten, sowie alle Richter des Supreme Court, die auch die Voraussetzungen für die Ernennung zum Richter am Court of Appeal erfüllt hätten (sec. 2 (2) (b) (c) Senior Courts Act 1981)537. Darüber hinaus zählen auch der Lord Chief Justice, der Master of the Rolls, der Präsident der Queen’s Bench Division, der Präsident der Family Division und der Chancellor of the High Court zu den ex officio Richtern des Gerichts (sec. 2 (2) (d)–(h) Senior Courts Act 1981). Der Court of Appeal entscheidet regelmäßig in der Besetzung mit drei Richtern, wobei sehr

531 Auch hier findet sich eine detailierte Aufzählung auf der soeben genannten Internetseite des Gerichts. 532 Boylan-Kemp, System (Fn. 519), Rn. 2-012; Slapper/Kelly, System (Fn. 511), S. 228. 533 Zu den Senior Courts zählen gem. sec. 1 (1) Senior Courts Act 1981 neben dem Court of Appeal noch der High Court und der Crown Court. 534 R. Ward/A. Akhtar, Walker & Walker’s English Legal System, 11. Aufl. 2011, S. 250 ff.; S. Shetreet/S. Turenne, Judges on Trial. The Independence and Accountability of the English Judiciary, 2. Aufl. 2013, S. 53; Slapper/Kelly, System (Fn. 511), S. 221. 535 https://www.justice.gov.uk/courts/rcj-rolls-building/rcj (8. 9. 2017). 536 Sec. 2 (1) (b) Senior Courts Act 1981 in der Fassung nach Inkrafttreten von Schedule 13 para. 13 Crime and Courts Act 2013. 537 Nach sec. 2 (2) Senior Courts Act 1981 können diese Personen für das Richteramt am Court of Appeals nur auf Bitten des Lord Chief Justice und mit ihrer Einwilligung herangezogen werden.

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wichtige Fälle von fünf und einfachere Fälle von zwei Richtern gehört werden538. Dabei sind mitnichten nur die ordentlichen oder die ex officio Richter des Gerichts an den Entscheidungen beteiligt. Dies gilt schon für die dreiköpfigen Richterbänke der Civil Division, auf denen häufig ein Richter des High Court vertreten ist und umso mehr für die Richterbänke der Criminal Division, die sich in aller Regel zwei High Court Richter oder ein High Court Richter und ein Circuit Richter mit einem Lord bzw. einer Lady Justice of Appeal teilen539. d) High Court Der High Court ist das zweithöchste Gericht der Senior Courts of England and Wales und wie der Court of Appeal in den Royal Courts of Justice untergebracht540. Allerdings ist der High Court nicht nur in London tätig: Den größeren Teil seiner Entscheidungen fällt das Gericht in High Court Centres, die über das ganze Land verteilt sind541. Neben der fehlenden Ortsgebundenheit unterscheidet sich der High Court auch darüber hinaus ganz wesentlich von Supreme Court und Court of Appeal, als er sowohl als Rechtsmittelgericht, wie auch als erstinstanzliches Gericht tätig wird542. Strukturell ist der High Court in drei divisions, namentlich die Chancery Division, die Family Division und die Queen’s Bench Division aufgeteilt (sec. 5 (1) (a)–(c) Senior Courts Act 1981), deren Zuständigkeiten sich teilweise überschneiden. Die Chancery Division hört u. a. Fälle, die einen eigentumsrechtlichen, konzernrechtlichen oder patentrechtlichen Schwerpunkt haben543. Die Family Division beschäftigt sich mit all jenen Fällen die im weitesten Sinne familienrechtlicher Natur sind544. Die größte Abteilung des Gerichts, die Queen’s Bench Division, ist mit allen zivilrechtlichen Fragen befasst, die nicht einer der beiden anderen Abteilungen zugeordnet sind545. Darüber hinaus hat die Queen’s Bench Division auch strafgerichtliche Zuständigkeiten und hört appeals gegen Entscheidungen der Magistrates’ Courts und des Crown Court (sec. 111 (1) Magistrates’ Court Act 1980; sec. 28 (1) Senior

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Darbyshire, Judgment (Fn. 528), S. 324; Slapper/Kelly, System (Fn. 511), S. 221. Darbyshire, Judgment (Fn. 528), S. 324; F. Cownie/A. Bradney/M. Burton, English Legal System in Context, 6. Aufl. 2013, S. 45. 540 Slapper/Kelly, System (Fn. 511), S. 216. 541 Nach sec. 71 (1) Senior Courts Act kann der High Court an jedem Ort in England und Wales Gerichtsverfahren abhalten; auf Grundlage des sec. 71 (2) (a) Senior Courts Act hat der Lord Chancellor 27 Orte bestimmt, an denen der High Court Verfahren abhält; siehe Slapper/ Kelly, System (Fn. 511), S. 216. 542 von Bernstorff, Recht (Fn. 509), S. 18; Cownie/Bradney/Burton, System (Fn. 539), S. 46. 543 Siehe Anhang 1 des Senior Courts Act. 544 Ebenda. 545 Ebenda. 539

B. Die Verwaltung der englischen Gerichte

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Courts Act 1981)546. Hört das Gericht appeals, werden die sog. Divisional Courts der jeweiligen division tätig547. Diese zeichnen sich insbesondere dadurch aus, dass sie mit mindestens zwei Richtern besetzt sind (sec. 66 (3) Senior Courts Act 1981), während die erstinstanzlichen Entscheidungen des High Court von Einzelrichtern getroffen werden (sec. 19 (3) Senior Courts Act 1981)548. Nach sec. 4 (1) Senior Courts Act 1981 sind Richter des High Court: Als ex officio Richter der Lord Chief Justice, die Präsidenten der Queen’s Bench Division und der Family Division, der Chancellor of the High Court, der Senior Presiding Judge, der Vizepräsident der Queen’s Bench Division und als ordentliche Richter nicht mehr als 108 Puisne Judges549. Dabei werden die letztgenannten ordentlichen Richter als „Justices of the High Court“ bezeichnet (sec. 4 (2) Senior Courts Act 1981). Im Jahr 2013 wurde auch für den High Court erstmals die Möglichkeit geschaffen, die 108 Richterstellen unter einer größeren Zahl von Personen aufzuteilen, soweit dies nicht dazu führt, dass die Zahl von 108 Vollzeitstellen überschritten wird550. Die Leitung der jeweiligen Abteilungen des Gerichts obliegt im Falle der Queen’s Bench Division und der Family Division den entsprechenden Präsidenten und im Falle der Chancery Division dem Chancellor of the High Court (sec. 5 (1) Senior Courts Act 1981). e) Crown Court Das unterste Gericht der Senior Courts of England and Wales ist der Crown Court. Der Crown Court hat 75 Standorte, die über ganz England und Wales verteilt sind551 und befasst sich nahezu ausschließlich mit strafrechtlichen Fällen552. Dabei entscheidet das Gericht erstinstanzlich in Fällen, in denen dem Angeklagten die Begehung schwerer Straftaten vorgeworfen wird553 oder in denen sich der Angeklagte für einen Geschworenenprozess („jury trial“) entscheidet554. Als Berufungsinstanz wird der Crown Court tätig in Verfahren, in denen Rechtsmittel gegen Entschei546

Cownie/Bradney/Burton, System (Fn. 539), S. 50. Boylan-Kemp, System (Fn. 519), Rn. 2-021. 548 Cownie/Bradney/Burton, System (Fn. 539), S. 46; Slapper/Kelly, System (Fn. 511), S. 219. 549 Sec. 4 (1) (e), (4) Supreme Court Act 1981 i.V.m. Maximum Number of Judges Order 2003 (Nr. 775) vom 20. März 2003. 550 Sec. 4 (1) (e) Senior Courts Act 1981 in der Fassung nach Inkrafttreten von Schedule 13 para. 14 Crime and Courts Act 2013. 551 Ministry of Justice, Criminal Court Statistics Quarterly, England and Wales: July to September 2016, 2016, S. 6 (abrufbar unter https://www.gov.uk/government/uploads/system/up loads/attachment_data/file/577429/ccsq-bulletin-jul-sept-2016.pdf; 8. 9. 2017). 552 Cownie/Bradney/Burton, System (Fn. 539), S. 51; A. Gillespie/S. Weare, The English Legal System, 5. Aufl. 2015, S. 202. 553 Siehe sec. 46 (1) Senior Courts Act 1981; dazu Cownie/Bradney/Burton, System (Fn. 539), S. 51. 554 Boylan-Kemp, System (Fn. 519), Rn. 9-038. 547

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dungen der Magistrates’ Courts eingelegt werden555. Darüber hinaus entscheidet der Crown Court bei Verfahren, die einem Magistrates’ Court zugewiesen sind, über die Länge der Haftstrafe, sofern die von einem Magistrates’ Court zulässigerweise zu verhängende Haftstrafenlänge überschritten werden soll556. Anders als an den bisher dargestellten Gerichten, die über „eigene“ ordentliche Richter verfügen, sind am Crown Court viele verschiedene Richter tätig. Dabei wirkt an den Prozessen im Regelfall nur ein Richter mit (sec. 73 (1) Senior Courts Act 1981). Etwas anderes gilt nach sec. 74 (1) Senior Courts Act 1981 und part 63.11 Criminal Procedure Rules 2015 für appeals gegen Entscheidungen der Magistrates’ Courts: In diesen Verfahren werden dem Richter zwischen zwei und vier ehrenamtliche Richter (sog. Justices of the Peace) zur Seite gestellt. Wie die Richterbank im konkreten Fall zu besetzen ist, bestimmt sich nach einem Klassifizierungssystem, das der Lord Chief Justice als Teil der Criminal Practice Directions erlassen hat557. Dieses System ordnet die verschiedenen Straftaten einer bestimmten Klasse zu und legt zugleich fest, welche Richter an den Entscheidungen über Straftaten der jeweiligen Klasse mitwirken dürfen. Danach fallen etwa Mord und Totschlag in Klasse 1 A, in der die Richterbank nur mit einem High Court Judge oder – sofern diese vom Lord Chief Justice autorisiert wurden – mit einem Circuit Judge oder Deputy High Court Judge besetzt werden kann. Dagegen können an einem Prozess wegen schweren Betrugs oder Korruption, die beide in Klasse 2C fallen, High Court Judges, Circuit Judges, Deputy High Court Judges, Deputy Circuit Judges, Recorders oder auch qualifying judge advocates mit ausreichend Erfahrung mitwirken. f) County Court Bis zum Inkrafttreten des Crime and Courts Act 2013 waren 216 verschiedene county courts über England und Wales verteilt558. Sec. 17 des genannten Gesetzes fasste diese Gerichte zu einem einheitlichen County Court mit verschiedenen Standorten zusammen559. Während der soeben dargestellte Crown Court fast ausschließlich für Strafsachen zuständig ist und diese erstinstanzlich wie auch als Rechtsmittelgericht verhandelt, ist der County Court ein Zivilgericht erster Instanz560. Dabei entspricht seine Zuständigkeit weitestgehend der Zuständigkeit, die der High Court in Zivilsachen hat561. Die Zuweisung eines Falles an eines der beiden 555

Siehe sec. 108 (1) Magistrates’ Courts Act 1980. Siehe sec. 3 (2) Powers of Criminal Courts (Sentencing) Act 2000. 557 Criminal Practice Directions XIII Listing B u. E. 558 Boylan-Kemp, System (Fn. 519), Rn. 8-021; P. Darbyshire, Darbyshire on the English Legal System, 11. Aufl. 2014, Rn. 6-003. 559 Dazu wurde mit der genannten Vorschrift eine neue sec. A1 („Establishment of a single county court“) in den County Courts Act 1984 eingefügt. 560 Ward/Akhtar, Walker (Fn. 26), S. 258; Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 201. 561 Ward/Akhtar, Walker (Fn. 26), S. 258; Cownie/Bradney/Burton, System (Fn. 539), S. 55; Boylan-Kemp, System (Fn. 519), Rn. 8-021. 556

B. Die Verwaltung der englischen Gerichte

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Gerichte bestimmte sich traditionell nach dessen Streitwert562. Abhängig vom Rechtsgebiet bestanden verschieden hohe Wertgrenzen, mit deren Erreichen die Zuständigkeit des High Court begründet wurde. In den vergangenen Jahren wurden die Wertgrenzen für eine Vielzahl von Rechtsgebieten stark erhöht oder ganz abgeschafft, was zu einer starken Zunahme der Fälle vor dem County Court geführt hat563. Die Reformen der vergangen Jahre haben dazu geführt, dass die Zuweisung in immer stärkeren Maße von der Komplexität und Bedeutung des konkreten Falles abhängig gemacht wird564. Die Entscheidungen am County Court werden von Einzelrichtern getroffen. Die Richterbank des Gerichts ist dabei mit einem Circuit Judge, einem District Judge oder einem Deputy District Judge besetzt (sec. 5 ff. County Courts Act 1984). g) Magistrates’ Courts Die Magistrates’ Courts sind erstinstanzliche Gerichte, die zum größten Teil mit strafrechtlichen Fällen befasst sind565. Insgesamt finden sich in England und Wales rund 240 derartige Gerichte566. Die strafrechtliche Zuständigkeit der Magistrates’ Courts besteht nur für weniger schwere Delikte567, während die schwereren Delikte vor dem Crown Court verhandelt werden. Allerdings durchlaufen auch viele der schwereren Delikte zunächst einen Magistrates’ Court, bevor sie von diesem an den Crown Court verwiesen werden568. Auf diese Art kommen die Magistrates’ Courts mit ca. 98 % aller strafrechtlichen Fälle in Berührung569. Neben ihrer strafrechtlichen Zuständigkeit sind die Magistrates’ Courts auch mit einer nennenswerten zivilgerichtlichen Zuständigkeit ausgestattet: So entscheiden sie beispielsweise über konzessionsrechtliche Fragen570. Bis zur Schaffung eines einheitlichen Family Court im

562

S. 55. 563

Ward/Akhtar, Walker (Fn. 26), S. 259; Cownie/Bradney/Burton, System (Fn. 539),

Slapper/Kelly, System (Fn. 511), S. 213. Ward/Akhtar, Walker (Fn. 26), S. 259; Boylan-Kemp, System (Fn. 519), Rn. 8-021; Slapper/Kelly, System (Fn. 511), S. 213. 565 Boylan-Kemp, System (Fn. 519), Rn. 9-003; Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 200; die Einzelheiten lassen sich part 1 und 2 Magistrates’ Courts Act 1980 entnehmen. 566 Ministry of Justice, Statistics (Fn. 551), S. 6. 567 Cownie/Bradney/Burton, System (Fn. 539), S. 57; Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 7-002. 568 Wiederum in 95 % aller strafrechtlichen Fälle, ist es ein Magistrates’ Court, der die abschließende Entscheidung trifft; siehe Boylan-Kemp, System (Fn. 519), Rn. 9-003, Rn. 5-001; Slapper/Kelly, System (Fn. 511), S. 497 f.; Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 7-002. 569 Boylan-Kemp, System (Fn. 519), Rn. 9-003. 570 Cownie/Bradney/Burton, System (Fn. 539), S. 58; Boylan-Kemp, System (Fn. 519), Rn. 8-020. 564

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Kap. 3: Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte

Jahr 2014 entschieden die Magistrates’ Courts zudem über eine ganze Reihe von familienrechtlichen Angelegenheiten571. Die Richterbank der Magistrates’ Courts ist regelmäßig mit drei Laienrichtern, sog. „Magistrates“ besetzt572. Die Entscheidungen können als Mehrheitsentscheidungen gefasst werden, wobei alle Magistrates über dasselbe Stimmgewicht verfügen573. Die Magistrates werden bei ihrer Arbeit von Justices’ Clerks unterstützt, die sie insbesondere bei Fragen zur Rechtslage und zu ihrer Amtsführung beraten (sec. 28 (4) Courts Act 2003, siehe unten S. 307). Außer den Magistrates sind an den Gerichten auch – allerdings in wesentlich geringerer Zahl – professionelle Richter tätig. Konkret sind dies die District Judges (Magistrates’ Courts) (sec. 22 ff. Courts Act 2003). Diese Richter sitzen allerdings nur in den seltensten Fällen mit den ehrenamtlichen Richtern gemeinsam auf der Richterbank, denn sec. 26 Courts Act 2003 erlaubt ihnen, den allergrößten Teil ihrer Entscheidungen einzelrichterlich zu treffen. h) Family Court Traditionell war die Zuständigkeit für familienrechtliche Verfahren in England unter dem High Court, dem County Court und den Magistrates’ Courts aufgeteilt574. Die Zusammenfassung aller familienrechtlichen Verfahren vor einem einheitlichen Familiengericht wurde bereits seit den 1960er Jahren diskutiert, den entscheidenden Reformanstoß gab allerdings erst der Family Justice Review 2011575. Dieser Bericht wurde auf Betreiben des Ministry of Justice, des Department for Education und der walisischen Regierung von zehn Experten verfasst und kritisierte vor allem die Ineffizienz und die hohen Kosten des tradierten Systems576. Neben einer ganzen Reihe weiterer Vorschläge, empfahl der Bericht die Einführung eines einheitlichen Familiengerichts577. Der Family Court wurde durch sec. 17 Crime and Courts Act 2013 geschaffen und nahm im Jahr 2014 seine Arbeit auf. Das neugeschaffene Gericht übernahm die familienrechtlichen Zuständigkeiten des County Court und der Magistrates’ Courts578. Damit ist der Family Court nun grundsätzlich für alle familienrechtlichen Fälle zuständig. Eine Ausnahme besteht nur für Fälle, die einen in571 Cownie/Bradney/Burton, System (Fn. 539), S. 57 f.; Boylan-Kemp, System (Fn. 519), Rn. 8-020; Slapper/Kelly, System (Fn. 511), S. 212 f. 572 Boylan-Kemp, System (Fn. 519), Rn. 5-001. 573 Boylan-Kemp, System (Fn. 519), Rn. 5-001. 574 Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 6-009; N. Lowe/G. Douglas, Bromley’s Family Law, 11. Aufl. 2015, S. 15 ff. 575 Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 6-009. 576 Family Justice Review Panel, Family Justice Review, 2011, S. 41 ff. (der Bericht lässt sich abrufen unter https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/ file/217343/family-justice-review-final-report.pdf; 8. 9. 2017). 577 Panel, Review (Fn. 576), S. 73 ff. 578 Für Einzelheiten siehe Schedule 11 des Crime and Courts Act 2013.

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ternationalen Bezug haben oder Vormundschaftsfragen betreffen; diese sind weiterhin dem High Court zugewiesen579. Nach sec. 31B (1) Matrimonial and Family Proceedings Act 1984 können Verfahren vor dem Family Court an allen Orten in England und damit grundsätzlich in allen englischen Gerichtsgebäuden stattfinden. In der Praxis finden die Verfahren vor allem in Gebäuden des County Court und der Magistrates’ Courts statt580. Die Richterbank des Family Court wird besetzt mit einem Berufsrichter, der den Rang eines High Court, Circuit oder District Judge hat, oder mit zwei bis drei Laienrichtern581. Über die Besetzung im konkreten Fall entscheidet ein „gate-keeping and allocation team“582, das aus einem oder mehreren Circuit oder District Judges besteht583. 2. Tribunale Mit der Entstehung des Verwaltungsstaats im England des 19. Jahrhunderts entstand das Bedürfnis nach wirksamen Rechtsschutz etwa auf den Gebieten des Steuer-, Grundstücks- oder Sozialversicherungsrechts584. Die bisher bestehenden Gerichte wurden als ungeeignet für diese Aufgabe angesehen, da insbesondere ihre Verfahrensregeln für „zu technisch, komplex und unflexibel“ gehalten wurden585. Zudem waren die Kosten eines Verfahrens wegen des zwingend erforderlichen Rechtsbeistands für viele Bürger schlicht unerschwinglich586. Ein einfacher und vor allem kostengünstiger Rechtsbehelf musste her, womit der Grundstein für die Schaffung der sog. tribunals gelegt war587. Bei den Tribunalen handelt es sich nach der – bewusst groben – Definition Jansings um „Spruchkörper, die Streitigkeiten zwischen zwei Parteien – vornehmlich, aber nicht ausschließlich, Staat und Bürger – entscheiden, welche in einem bestimmten, gemeinhin durch ein Parlamentsgesetz geregelten Lebensbereich entstehen.“588 Damit weist das Tribunalsystem aus materiell-rechtlicher Sicht Ähnlichkeiten zur deutschen Verwaltungsgerichtsbarkeit auf. Allerdings soll es sich bei 579

Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 6-009. Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 203. 581 Rule 3 (1) Family Court (Composition and Distribution of Business) Rules 2014. 582 Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 203. 583 Rule 4 Family Court (Composition and Distribution of Business) Rules 2014. 584 Einen Überblick über die Geschichte der Tribunale findet sich bei J. Jansing, Verwaltungsrechtsschutz durch tribunals in England, 2013, S. 171 ff.; siehe auch A. W. Bradley/ K. Ewing/C. Knight, Constitutional and Administrative Law, 16. Aufl. 2015, S. 601 f. 585 Jansing, Verwaltungsrechtsschutz (Fn. 584), S. 184. 586 Jansing, Verwaltungsrechtsschutz (Fn. 584), S. 184 f. 587 Jansing, Verwaltungsrechtsschutz (Fn. 584), S. 187 f.; K. Syrett, The Foundations of Public Law, 2. Aufl. 2014, S. 270. 588 Jansing, Verwaltungsrechtsschutz (Fn. 584), S. 39. 580

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Kap. 3: Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte

den Tribunalen nicht um Gerichte handeln589. Diese Feststellung ändert freilich nichts daran, dass die Unterscheidung zwischen Tribunalen und Gerichten im Einzelfall schwierig ist und die Übergänge mitunter fließend. Nach einer kurzen Einführung in das heutige Tribunalsystem [a)] sollen die Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen Gerichten und Tribunalen dargestellt werden [b)]. a) Das Tribunalsystem nach der Reform durch den TCEA 2007 Das englische Tribunalsystem wurde auf Grundlage des Tribunals, Courts and Enforcement Act (TCEA) 2007 umfassend reformiert590. In struktureller Hinsicht wurde das bisher weitestgehend ungeordnete Nebeneinander einer Vielzahl von Tribunalen beseitigt591. An dessen Stelle ist ein klareres, aus zwei Instanzen bestehendes System getreten. Allerdings sind nicht alle bisherigen Tribunale in das System aufgenommen worden; namentlich das wichtige Employment Tribunal und dessen Rechtsmittelinstanz, das Employment Appeal Tribunal, blieben eigenständige Tribunale außerhalb des neuen Systems592. Die Regelungen, die der TCEA 2007 in Bezug auf die Ausgestaltung des neuen Tribunalsystems getroffen hat, beschränken sich auf die Festlegung, dass das zu schaffende System aus einem erstinstanzlichen First-tier Tribunal und einem Upper Tribunal als Rechtsmittelinstanz bestehen soll (sec. 3 (1) (2) TCEA 2007). Die konkretere Ausgestaltung hat der Gesetzgeber der Verwaltung überlassen: So sieht sec. 7 (1) (9) TCEA 2007 vor, dass der Lord Chancellor mit Zustimmung des Senior President of Tribunals die Aufteilung von First-tier und Upper Tribunal in verschiedene Kammern vornehmen und über die Zuständigkeiten der einzelnen Kammern entscheiden sollen593. Der Lord Chancellor hat in Art. 2 der First-tier Tribunal and Upper Tribunal (Chambers) Order 2010 festgelegt, dass das First-tier Tribunal aus sieben Kammern zu bestehen habe: der General Regulatory Chamber594, der Health, Education and Social Care Chamber, der Immigration and Asylum Chamber, der Property Chamber, der Social Entitlement Chamber, der Tax Chamber und der War Pensions and Armed Forces Compensation Chamber. Diesen sieben Kammern ist das aus vier 589 Deutlich N. Parpworth, Constitutional and Administrative Law, 8. Aufl. 2014, Rn. 15.4: „Although it is clear that both courts and tribunals perform an adjudicative function, they are distinct bodies.“; zum Verhältnis von Gerichten und Tribunalen siehe M. Elliott/R. Thomas, Tribunal justice and proportionate dispute resolution, in: Cambridge Law Journal 71 (2012), S. 297 (298 ff.). 590 R. Carnwath, Tribunal Justice: A New Start, in: Public Law 2009, S. 48 ff. 591 A. Webb, Franks revisited: a model of the ideal tribunal, in: Civil Justice Quarterly 9 (1990), S. 36 (36) sprach insoweit von einem „rich and colourful tapestry“; siehe auch die deutschen Beiträge aus der Zeit vor Verabschiedung des TCEA 2007. 592 Siehe dazu Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 601 f. 593 Eine aktuelle Übersicht über die einzelnen Kammern und ihre Zuständigkeiten findet sich bei Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), S. 215. 594 Die Kammer entscheidet grundsätzlich über alle aufsichtsbehördlichen Fälle (Art. 3 First-tier Tribunal and Upper Tribunal (Chambers) Order 2010).

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Kammern bestehende Upper Tribunal übergeordnet. Es besteht aus der Administrative Appeals Chamber, der Immigration and Asylum Chamber of the Upper Tribunal, der Lands Chamber und der Tax and Chancery Chamber595. Den Kammern des Upper Tribunal sind nur einzelne erstinstanzliche Zuständigkeiten – vor allem in komplexeren Fragen – zugewiesen; nahezu ausschließlich sind sie mit Rechtsmitteln gegen Entscheidungen des First-tier Tribunal befasst596. Die Tribunale sind mit Judges und other members besetzt (sec. 4 f. TCEA 2007), wobei erstere Juristen sind und letztere juristische Laien. Anders als an den Gerichten handelt es sich bei den Laienrichtern der Tribunale zumeist um Personen mit besonderer Expertise auf dem Gebiet, auf dem das Tribunal seine Entscheidungen fällt597. Die tribunal panels sind regelmäßig mit einem Richter alleine oder einem Richter und zwei Laienrichtern besetzt598. Die konkrete Besetzung unterscheidet sich mitunter stark bestimmt sich nach den Practice Directions des Senior President of Tribunals599. b) Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen Tribunalen und Gerichten Als größte Gemeinsamkeit von Tribunalen und Gerichten darf ihre ganz grundsätzliche Aufgabe, nämlich Recht zu sprechen, gesehen werden600. Damit einher geht in beiden Fällen die Verpflichtung, den Parteien ein faires Verfahren zukommen zu lassen601. Um dies zu erreichen, können die Richter an den Tribunalen ebenso wie die Richter an den Gerichten den Schutz der richterlichen Unabhängigkeit für sich in Anspruch nehmen602. Neben diesen deutlichen Übereinstimmungen finden sich gerade bezüglich zahlreicher Detailfragen eine ganze Reihe von Unterschieden zwischen der Mehrzahl der Tribunale und den Gerichten. Allerdings gelten diese Unterschiede nie für alle Tribunale oder alle Gerichte. Gerade die Gerichte der unteren Instanzen weisen zum Teil große Ähnlichkeiten mit den Tribunalen auf.

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Siehe Art. 9 First-tier Tribunal and Upper Tribunal (Chambers) Order 2010. Für Einzelheiten siehe Art. 10 bis 14 First-tier Tribunal and Upper Tribunal (Chambers) Order 2010. 597 Boylan-Kemp, System (Fn. 519), Rn. 8-065; Slapper/Kelly, System (Fn. 511), S. 643 f.; Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 586. 598 Boylan-Kemp, System (Fn. 519), Rn. 8-065; Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 586. 599 Dem Senior President of Tribunals wurde die Besetzungskompetenz eingeräumt durch die First-tier Tribunal and Upper Tribunal (Composition of Tribunal) Order 2008 des Lord Chancellor. 600 Bradley/Ewing/Knight, Law (Fn. 584), S. 602. 601 Bradley/Ewing/Knight, Law (Fn. 584), S. 602; Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 582. 602 Siehe dazu schon oben S. 110. 596

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Kap. 3: Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte

Demnach soll der folgende Abschnitt eher der Veranschaulichung dienen und keinesfalls als allgemeingültig begriffen werden603. Eine besonders naheliegende Unterscheidung betrifft zunächst die Parteien: Während an den Gerichten in aller Regel Privatpersonen gegeneinander vorgehen, treffen an den Tribunalen zumeist der Staat und Privatpersonen aufeinander604. In engem Zusammenhang mit den Prozessparteien steht eine weitere Besonderheit der Tribunale, wonach sich Privatpersonen zumeist nur dann an diese wenden können, wenn in einem ersten Schritt eine staatliche Behörde eine – für die Privatperson dann regelmäßig nachteilige – Entscheidung getroffen hat605. Je nachdem, welchem Rechtsgebiet diese Entscheidungen zuzuordnen sind, wird die Zuständigkeit unterschiedlicher Tribunale begründet. Die Tribunale sind daher regelmäßig in besonderem Maße auf die Rechtsgebiete, in denen sie tätig sind, spezialisiert606. Im Gegensatz dazu sind die Gerichte, jenseits der Differenzierung zwischen Straf- und Zivilrecht in den unteren Instanzen, grundsätzlich Generalisten607. Auch sind die (Laien-)Richter an den Tribunalen im Allgemeinen Experten auf ihrem Gebiet, während die Gerichte diese Experten als Zeugen oder Sachverständige von Außen hinzuziehen müssen608. Insgesamt gilt das Tribunalsystem als informeller, günstiger und nutzerfreundlicher als das Gerichtssystem609. Ausdruck dessen ist nicht zuletzt die vor den meisten Tribunalen bestehende Möglichkeit, das Verfahren ohne Rechtsbeistand zu führen610. 603 Warnend auch Carnwath, Justice (Fn. 590), S. 53: „When talking about tribunals, generalisations are dangerous. Tribunals vary greatly in the complexity of the cases before them, their financial significance, and the degree of procedural formality appropriate to them“. 604 Cownie/Bradney/Burton, System (Fn. 539), S. 65. 605 Syrett, Foundations (Fn. 587), S. 270; Bradley/Ewing/Knight, Law (Fn. 584), S. 603. 606 Cownie/Bradney/Burton, System (Fn. 539), S. 65 f.; Slapper/Kelly, System (Fn. 511), S. 645; Parpworth, Law (Fn. 589), Rn. 15.14; Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 589; vertiefend E. Laurie, Assessing the Upper Tribunal’s potential to deliver administrative justice, in: Public Law 2012, S. 288 (291 ff.), die den Umgang der Gerichte mit den Entscheidungen der spezialisierten Tribunale darstellt. 607 Cownie/Bradney/Burton, System (Fn. 539), S. 65; Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 589 f., der aber auch darauf hinweist, dass mit dem Bankruptcy Court, dem Commercial Court und dem Admirality Court spezialisierte Gerichte innerhalb der Queen’s Bench Division des High Court bestehen. 608 Die Laienrichter an den Tribunalen sind in einigen Fällen aber auch nur Repräsentanten ihrer Gruppen (etwa Arbeitgebervertreter für Arbeitgeber bzw. Gewerkschafter für Angestellte an den Employment Tribunals, siehe Regulations 8 and 9 Employment Tribunals (Constitution and Rules of Procedure) Regulations 2013). 609 Cownie/Bradney/Burton, System (Fn. 539), S. 66; Slapper/Kelly, System (Fn. 511), S. 644 f.; Parpworth, Law (Fn. 589), Rn. 15.10 ff.; Bradley/Ewing/Knight, Law (Fn. 584), S. 602. 610 Cownie/Bradney/Burton, System (Fn. 539), S. 63; Bradley/Ewing/Knight, Law (Fn. 584), S. 602; ausführlich dazu Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 593 f., der auch die Nachteile dieser Regelung beleuchtet; Erwähnung finden diese ebenfalls bei Slapper/Kelly, System (Fn. 511), S. 646.

B. Die Verwaltung der englischen Gerichte

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II. Organe der Gerichtsverwaltung Wie in jenem Teil der Arbeit, der sich mit der Gerichtsverwaltung in Deutschland befasst, soll auch im Falle der Organe der Gerichtsverwaltung in England zwischen solchen der Legislative (1.), der Exekutive (2.) und der Judikative (3.) sowie gewaltenübergreifenden Organen (4.) unterschieden werden. 1. Legislative Wie der deutsche Gesetzgeber bestimmt auch der englische Gesetzgeber den Rahmen, in dem die Judikative tätig wird. Dass der englische Gesetzgeber aber nicht nur imstande, sondern auch willens ist, eine ausgesprochen große Rolle bei der Verwaltung der Dritten Gewalt zu spielen, hat er durch die Verabschiedung des Constitutional Reform Act 2005 vorgeführt. Das Gesetz hat die Verwaltung der Dritten Gewalt in England grundlegend reformiert. Dabei spielt die Schaffung eines neuen obersten Gerichts, des Supreme Court611, aus gerichtsverwaltender Perspektive noch die geringste Rolle. Viel größere Veränderungen an der Gerichtsverwaltung ergaben sich durch die Reform des Amtes des Lord Chancellor612, die Aufwertung des Amtes des Lord Chief Justice613 und die Schaffung der Judicial Appointments Commission614. Auch der englische Gesetzgeber spielt bei der Frage, welche finanziellen Mittel für die Gerichtsverwaltung zur Verfügung stehen, eine gewisse Rolle. So muss das englische Parlament einem Großteil der Ausgaben, die die Regierung für ein bestimmtes Jahr einplant, zustimmen615. Die praktische Bedeutung dieses Zustimmungsvorbehalts ist zwar relativ gering616, dennoch gilt: Da die Ausgaben für die Justiz zu den Ausgaben des Justizministeriums zählen617, muss das Parlament diesen 611

Zu diesem bereits oben S. 213 ff. Siehe dazu unten S. 232 ff. 613 Siehe zu diesem unten S. 242. 614 Zu dieser weiter unten S. 254 ff. 615 Dass es sich bei diesem Zustimmungsvorbehalt um eines der traditionellen Rechte des englischen Parlaments handelt, wird in der Einleitung der jährlichen Ausgabenschätzung betont: „Under long-established constitutional practice it is for the Crown (the Government) to demand money, the House of Commons to grant it and the House of Lords to assent to the grant.“, siehe etwa HM Treasury, Central Government Supply Estimates 2014 – 15, HC 1233 (2014), Section 3 Nr. 3. 616 So konstatierte das Procedure Committee des House of Commons im Jahr 1998 bzgl. der parlamentarischen Kontrolle über die Ausgaben der Regierung: „if not a constitutional myth, it is close to one“ (Procedure Committee, Resource Accounting and Budgeting, HC 438 (1997 – 98), Nr. 10); in den vergangenen Jahren wurden allerdings einige Reformen umgesetzt, mit denen die parlamentarische Kontrolle in diesem Bereich gestärkt werden sollte, siehe dazu C. Turpin/A. Tomkins, British Government and the Constitution, 7. Aufl. 2012, S. 646 f. 617 Das Justizministerium reicht die für die Verwaltung der Dritten Gewalt vorgesehenen Mittel wiederum an den HMCTS, der für deren Verteilung innerhalb der Dritten Gewalt ver612

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zustimmen. Eine Ausnahme gilt für die Richtergehälter – diese Staatsausgaben sind schon von Gesetzes wegen vorgesehen und bedürfen keiner (weiteren) zustimmenden Parlamentsentscheidung618. Ebenfalls nur geringe praktische Bedeutung ist dem Recht des Parlaments zur Richterabsetzung beizumessen619. Dagegen wirken die Select Committees (etwa ständige Untersuchungsausschüsse) in nicht unerheblichem Maße an der Entwicklung der englischen Gerichtsverwaltung mit. Diese Mitwirkung beruht vor allem auf der Veröffentlichung von Berichten zum englischen Rechts- oder Gerichtssystem, die sodann zum Anlass für Reformen genommen werden können. Des weiteren tragen die Select Committees zur judicial accountability bei, indem sie einzelne Richter befragen, um etwa ihre Meinung zu in Aussicht genommenen Reformen in Erfahrung zu bringen620. Derartige Befragungen sind mittlerweile alles andere als ungewöhnlich: So erschienen im Zeitraum von 2003 bis 2013 insgesamt 72 Richter in 148 Befragungen vor 16 verschiedenen Ausschüssen621. 2. Exekutive Auf Seiten der Exekutive wirken verschiedene Institutionen und Organe an der Gerichtsverwaltung mit: Dies sind das Ministry of Justice [a)], dessen Minister, der Lord Chancellor [b)] und der HM Courts & Tribunals Service [c)]. Allein an der Verwaltung des Supreme Court, der als einziges englisches Gericht über eine eigene Gerichtsverwaltung verfügt, wirkt dessen Chief Executive mit [d)]. a) Ministry of Justice Das Ministry of Justice (MoJ) ist eine vergleichsweise junge Einrichtung: Es wurde erst im Jahr 2007 geschaffen und übernahm alle Zuständigkeiten des Department for Constitutional Affairs622, das bis dahin nahezu ausschließlich mit der antwortlich zeichnet; hierzu kurz S. Turenne, Judicial Independence in England and Wales, in: A. Seibert-Fohr (Hrsg.), Judicial Independence in Transition, 2012, S. 147 (173); ausführlicher G. Gee/R. Hazell/K. Malleson/P. O’Brien, The politics of judicial independence in the UK’s changing constitution, 2015, S. 70 ff. 618 Turpin/Tomkins, Government (Fn. 616), S. 645 f. 619 Siehe dazu unten S. 304. 620 Eine Aufstellung der häufigsten Themen der Befragungen findet sich bei Gee/Hazell/ Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 106 ff. – darunter sind etwa das Richterberufungssystem und die Arbeit von MoJ und HMCTS. 621 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 101 ff. 622 Das Department for Constitutional Affairs selbst war eine ausgesprochen kurzlebige Organisation: Es nahm erst im Jahr 2003 als Nachfolgeorganisation des Lord Chancellor’s Department seine Arbeit auf. Einen Überblick über die damalige Umgestaltung – eines der ersten sichtbaren Zeichen der schon angekündigten Justizreform – gibt A. Le Sueur, New Labour’s next (surprisingly quick) steps in constitutional reform, in: Public Law 2003, S. 368 ff.

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Gerichtsverwaltung befasst war. Hinzu kamen noch einzelne Zuständigkeiten des Home Office, darunter insbesondere die Zuständigkeit für den Strafvollzug623. Das MoJ untersteht dem Justizminister (sog. Secretary of State for Justice), der in Personalunion Lord Chancellor ist624. Die Zuständigkeitskonzentration im neugeschaffenen MoJ stieß vor allem auf Seiten der Richterschaft auf deutliche Kritik625. Dies galt zunächst für die Art und Weise der Zusammenlegung: Der damalige Premierminister Tony Blair gab diese bekannt, ohne sich vorher mit dem Lord Chief Justice oder anderen hohen Vertretern der Richterschaft abgestimmt zu haben626. Auch das Parlament spielte bei der Entscheidung keine Rolle, was das Constitutional Affairs Committee des House of Commons mit Blick auf die Reichweite der Entscheidung kritisierte627. Darüber hinaus beanstandete die Richterschaft die Entscheidung auch inhaltlich: Während das Department for Constitutional Affairs seine Mittel umfänglich für die Verwaltung der Dritten Gewalt einsetzen konnte, bestünde durch die Zusammenlegung die Gefahr, dass die der Dritten Gewalt zur Verfügung gestellten Mittel gekürzt würden, um die freiwerdenden Mittel für den Strafvollzug einzusetzen628. Zudem sei durch die Erweiterung der Aufgaben des Lord Chancellor nicht mehr gewährleistet, dass dieser seiner Verpflichtung, für den Schutz der richterlichen Unabhängigkeit einzustehen, nachkommen könne629. Durch die Zusammenfassung der unterschiedlichen Kompetenzen ist das MoJ zu einem Sammelbecken verschiedener mit der Justiz zusammenhängender Kompetenzbereiche geworden630. Dabei wird nur ein sehr kleiner Teil der gerichtsverwaltenden Tätigkeiten vom MoJ selbst wahrgenommen. Von besonderer Bedeutung ist dabei die Aufgabe des MoJ, sein eigenes Budget mit dem Finanzministerium auszuhandeln, denn die Höhe des MoJ-Budgets hat entscheidenden Einfluss darauf, welche Mittel dem Her Majesty’s Courts and Tribunals Service (HMCTS) und damit 623 Für Einzelheiten siehe B. Gibson, The New Ministry of Justice: An Introduction, 2. Aufl. 2008, S. 15 ff. 624 Siehe Turenne, Independence (Fn. 617), S. 149 („The Lord Chancellor and the Minister of Justice are now one and the same person, although confusingly both titles remain […]“); eine Aufzählung der Aufgaben, die die jeweiligen Ämter mit sich bringen, findet sich in einem Bericht des Constitution Committee (eines Parlamentsausschusses des House of Lords), siehe Constitution Committee, The office of Lord Chancellor, HL 75 (2014), Rn. 12 ff.; siehe auch Gibson, Ministry (Fn. 623), S. 113 ff. 625 Eine detaillierte Chronologie der Schaffung des MoJ unter Bezugnahme auf die verschiedenen Ansichten hierzu hat das Constitutional Affairs Committee des House of Commons erstellt: The creation of the Ministry of Justice, HC 466 (2007). 626 Constitutional Affairs Committee, Creation (Fn. 625), Rn. 7. 627 Constitutional Affairs Committee, Creation (Fn. 625), Rn. 8. 628 Constitutional Affairs Committee, Creation (Fn. 625), Rn. 11. 629 Constitutional Affairs Committee, Creation (Fn. 625), Rn. 11 f. 630 Eine aktuelle und zugleich vergleichsweise detaillierte Aufzählung der Aufgaben des MoJ und seiner sieben Business Groups findet sich im Budgetentwurf des Ministeriums, siehe Ministry of Justice, Memorandum on Main Estimate 2015 – 2016, 2015, S. 6 ff.

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der Gerichtsverwaltung zur Verfügung gestellt werden können. Der größere Teil der gerichtsverwaltenden Tätigkeiten ist entweder dem Lord Chancellor direkt zugewiesen (hierzu sogleich unter b) cc) oder wird vom HMCTS wahrgenommen, der zwar organisatorisch dem MoJ unterstellt ist, bei der Erledigung seiner Aufgaben aber den Grundsatz der partnerschaftlichen Verwaltung beachten muss (siehe dazu unten unter c) bb), ab S. 238). b) Lord Chancellor Insbesondere in den vergangenen Jahren war das Amt des Lord Chancellor großen Veränderungen unterworfen. Diese sollen dargestellt werden, indem zunächst auf den historischen Lord Chancellor eingegangen wird [aa)]. Es folgt ein Abschnitt, in dem die jüngsten Reformschritte in Bezug auf das Amt erläutert werden [bb)], bevor die heutige Gestalt des Amts umrissen wird [cc)]. aa) Der historische Lord Chancellor Mit einer Geschichte, die bis ins 11. Jahrhundert zurückreicht, gehört das Amt des Lord Chancellor zu den traditionsreichsten Ämtern im Vereinigten Königreich631. Ursprünglich Sekretär des Königs wurde der Lord Chancellor im Laufe der Zeit zu einer bestimmenden Figur in Parlament, Regierung und Richterschaft632. Die Bedeutung, die dem Amt einst inne wohnte, verdeutlicht noch heute dessen protokollarischer Rang: Unterhalb der königlichen Familie hat nur der Erzbischof von Canterbury, das geistliche Oberhaupt der Kirche von England, einen höheren Rang633. Die größte Machtfülle wies das Amt in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts auf, in dessen Verlauf dem Lord Chancellor immer mehr Aufgaben übertragen worden waren634. Zu diesem Zeitpunkt übte der Lord Chancellor in allen drei Staatsgewalten Funktionen aus. Primär war er Mitglied der Exekutive im Rang eines Kabinettsministers und stand dem Lord Chancellor’s Department635 vor636. Wie alle

631 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 31; prägnant D. Woodhouse, The Office of Lord Chancellor, 2001, S. 1: „The office of Lord Chancellor has been in existence nearly as long as the monarchy and longer than Parliament“; eine noch längere, bis in das 7. Jahrhundert zurückreichende, Geschichte schreibt dem Amt zu J. Campbell, The Lives of the Lord Chancellors and Keepers of the Great Seal of England, Bd. I, 2. Aufl. 1846, S. 3; eine Darstellung der verschiedenen Ansichten zum Alter des Amts unter Nennung zahlreicher weiterer Nachweise bei Strauch, House (Fn. 518), S. 126 Fn. 246. 632 Campbell, Lives (Fn. 631), S. 3 ff.; N. Underhill, The Lord Chancellor, 1978, S. 1 ff.; Strauch, House (Fn. 518), S. 126 ff.; Constitution Committee, Office (Fn. 624), Rn. 4. 633 Woodhouse, Office (Fn. 631), S. 1; Constitution Committee, Office (Fn. 624), Rn. 4. 634 H. Woolf, The Rule of Law and a Change in the Constitution, in: Cambridge Law Journal 63 (2004), S. 317 (320); Constitution Committee, Office (Fn. 624), Rn. 5. 635 Das Lord Chancellor’s Department ging im späteren MoJ auf; zum Letztgenannten siehe die vorstehenden Ausführungen ab S. 228.

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englischen Minister war er zudem Mitglied der Legislative637, wobei er, anders als fast alle übrigen Kabinettsminister638, Mitglied des Oberhauses war639. Die parlamentarische Rolle des Lord Chancellor erschöpfte sich darüber hinaus nicht in der einfachen Mitgliedschaft im House of Lords. Vielmehr war er auch Speaker des House of Lords640 und leitete als solcher – auf dem Woolsack sitzend641 – die Sitzungen im britischen Oberhaus642. Das Amt komplettierten höchste judikative Weihen643: Der Lord Chancellor war das Oberhaupt der englischen Richterschaft und hatte das Recht, als Vorsitzender Richter auf den Richterbänken des Appellate Committee of the House of Lords und des Privy Council Platz zu nehmen644. Zudem entschied er selbst über die Besetzung aller Richterstellen in den unteren Instanzen und wirkte maßgeblich an der Besetzung der Richterstellen am House of Lords, dem Court of Appeal und dem High Court mit645. Darüber hinaus war es auch der Lord 636 Strauch, House (Fn. 518), S. 133 betont, dass dem Lord Chancellor innerhalb des Kabinetts eine bedeutende Rolle, vor allem auch als Experte für Rechts- und Verfassungsangelegenheiten, zukam; ebenso Woodhouse, Office (Fn. 631), S. 70 f., die die exekutive Rolle des Lord Chancellor auf S. 67 ff. umfassend darstellt. 637 Alle englischen Minister müssen zugleich einen Sitz im Parlament haben; dazu R. Brazier, Ministers of the Crown, 1997, S. 63 ff.; Leyland, Constitution (Fn. 384), S. 172. 638 In aller Regel gehörten dem Kabinett des Vereinigten Königreichs in jüngerer Zeit nur zwei peers an: der Lord Chancellor und der Leader of the House of Lords; siehe Brazier, Ministers (Fn. 637), S. 67 Fn. 32 und P. Norton, Parliament in British Politics, 2. Aufl. 2013, S. 53. 639 Brazier, Ministers (Fn. 637), S. 74; Strauch, House (Fn. 518), S. 133. 640 Woodhouse, Office (Fn. 631), S. 100 ff.; Strauch, House (Fn. 518), S. 133; Constitution Committee, Office (Fn. 624), Rn. 6. 641 Der Woolsack ist ein großes Kissen aus rotem Stoff und der traditionelle Platz des Lord Speaker im House of Lords; zu seiner Symbolik siehe R. Blackburn, Parliament, in: Lord Mackay of Clashfern (Hrsg.), Halsbury’s Laws of England, Bd. 78, 5. Aufl. 2010, § 841 Fn. 1: „Introduced by King Edward III (1327 – 1377) and originally stuffed with English wool as a reminder of England’s traditional source of wealth (the wool trade) and a sign of prosperity. Today the Woolsack is stuffed with wool from several countries of the Commonwealth, to symbolise unity“. 642 Den symbolischen Wert dieses Amtes unterstreicht R. Cooke, The Law Lords: an endangered heritage, in: Law Quarterly Review 119 (2003), S. 49 (67): „Then comes the value of the Lord Chancellor’s parliamentary role. His presence on the woolsack has symbolic significance, underlining the history and the unity of the kingdom, and the origin of the House in the Curia Regis“. 643 Eine lesenswerte Zusammenfassung der richterlichen Funktionen des Lord Chancellor bietet D. Oliver, The Lord Chancellor as Head of the Judiciary, in: Blom-Cooper/Dickson/ Drewry, House (Fn. 509), Kapitel 6, S. 97 ff.; ausführlich auch Woodhouse, Office (Fn. 631), S. 102 ff., die auch die Geschichte der richterlichen Rolle beleuchtet. 644 Constitution Committee, Office (Fn. 624), Rn. 5; Strauch, House (Fn. 518), S. 135 weist darauf hin, dass der Lord Chancellor ebenfalls als Vorsitzender Richter an Verfahren vor dem Court of Appeal und dem High Court mitwirken konnte, hiervon allerdings keinen Gebrauch machte. 645 Woodhouse, Office (Fn. 631), S. 133 ff.; S. Kentridge, The highest court: selecting the judges, in: Cambridge Law Journal 62 (2003), S. 55 ff.; Strauch, House (Fn. 518), S. 135 f.

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Chancellor, der faktisch über die Disziplin der englischen Richter wachte646 und gemeinsam mit dem Finanzminister die Höhe der Gehälter der englischen Richter festlegte647. bb) Die Reform des Amts Zum Ende des 20. Jahrhunderts stieß die Machtfülle des Lord Chancellor gerade mit Blick auf den Gewaltenteilungsgrundsatz auf zunehmende Kritik648. Die Kritik kam jedoch nicht von allen Seiten: Insbesondere die Richterschaft wusste die Vorteile des Amts zu schätzen. So wurde es von richterlicher Seite als besonders positiv gewertet, dass das Oberhaupt der Richterschaft der Regierung angehörte und sich damit an entscheidender Stelle für die Interessen der Richterschaft stark machen konnte649. Gleichwohl wurde das traditionelle Amt des Lord Chancellor selbst von dessen Verfechtern als verfassungsrechtliche Anomalie betrachtet650. Darüber, ob 646 Woodhouse, Office (Fn. 631), S. 27 f.; Oliver, Lord Chancellor (Fn. 643), S. 104 f.; G. Gee, What are Lord Chancellors for?, in: Public Law 2014, S. 11 (13). 647 Woodhouse, Office (Fn. 631), S. 31; Strauch, House (Fn. 518), S. 139; Gee, Lord Chancellors (Fn. 646), S. 13. 648 Siehe etwa D. Woodhouse, The Office of Lord Chancellor, in: Public Law 1998, S. 617 ff.; zusammenfassend D. Oliver, Constitutionalism and the Abolition of the Office of Lord Chancellor, in: Parliamentary Affairs 57 (2004), S. 754 (759): „The office is extraordinary, breaching all the formal elements of seperation of powers doctrines“; bemerkenswert ist auch die kritische Haltung des damaligen Law Lord J. Steyn, The case for a Supreme Court, in: Law Quarterly Review 118 (2002), S. 382 (383): „[…] nowhere outside Britain is the independence of the judiciary potentially compromised in the eyes of citizens by permitting a serving politician to sit as a judge at any level, let alone in the highest court which fulfils constitutional functions.“ – Gegen diese Kritik wandten sich eine ganze Reihe früherer Lord Chancellor: siehe beispielsweise Q. Hogg (Lord Hailsham), The office of Lord Chancellor and the separation of powers, in: Civil Justice Quaterly 8 (1989), S. 308 (310 ff.) und J. Mackay, The Lord Chancellor in the 1990s, in: Current Legal Problems 44 (1991), S. 241 (250 ff.) – treffend beschreibt T. Bingham, The old order changeth, in: Law Quarterly Review 122 (2006), S. 211 (215): „The most prominent defenders of the office and its multiple roles have been the Lord Chancellors themselves.“; prägnant im Sinne der Lord Chancellor wird das Amt beschrieben von A. W. Bradley, Constitutional change and the Lord Chancellor, in: Public Law 1988, S. 165 (165): „[…] living proof that the separation of powers does not exist in Britain and that we are better off without it“. 649 Als Beispiel dürfen hier die Ausführungen des damaligen Master of the Rolls und späteren Lord Chief Justice Harry Woolf dienen, der in: Judicial review – the tensions between the executive and the judiciary, in: Law Quarterly Review 114 (1998), S. 579 (582) schrieb: „As a member of the Cabinet, he can act as an advocate on behalf of the courts and the justice system. […] He can, as a member of the Government, ensure that the courts are properly resourced.“; siehe dazu auch Stevens, Judges (Fn. 402), S. 102 f. 650 So schon der damalige Lord Chancellor D. Hogg (Lord Hailsham), The Duties of a Lord Chancellor, 1936, S. 22, der heraushob: „The very anomaly of his position enables him to achieve results which would be impossible to the holder of a new ministery“ (zitiert nach Bingham, Order [Fn. 648], S. 215); und noch früher W. Bagehot, The English Constitution, 1867, S. 256 („The whole office of the Lord Chancellor is a heap of anomalies.“); rückblickend wird die damalige Gestalt des Amts offenbar noch mehr als Anomalie betrachtet, siehe etwa

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allein diese Kritik genügt hätte, um die Regierung zur Reform des Amts zu bewegen, kann rückblickend nur spekuliert werden651. Entscheidend dürften aber zumindest drei weitere Gründe gewesen sein: Erstens spürte die britische Regierung einen zunehmenden Druck aus europäischer Richtung652. Dieser Druck manifestierte sich schon im Jahr 2000 im Urteil des Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in der Sache McGonnell v. the United Kingdom653 : Das Gericht befasste sich in der Entscheidung mit dem Amt des Bailiff der Kanalinsel Guernsey, welches große Parallelen mit dem Amt des Lord Chancellor aufwies654. Es entschied, dass die richterliche Rolle des Bailiff der Kanalinsel Guernsey gegen Art. 6 EMRK verstoße, da er zugleich der Legislative und der Judikative angehöre und damit als Richter in nicht ausreichendem Maße unabhängig wirke. Im Jahr 2003 fand dann auch ein Report des Committee on Legal Affairs and Human Rights der parlamentarischen Versammlung des Europarats kritische Worte für die Rolle des Lord Chancellor655. Als zweiter Grund für die Reform wird die generelle Reformfreudigkeit der Regierung Blair genannt656. Der dritte Grund wirkt zunächst erstaunlich trivial, scheint aber eine nicht zu unterschätzende Rolle gespielt zu haben: So sollen Spannungen im persönlichen Verhältnis zwischen dem damaligen Lord Chancellor und dem damaligen Home Secretary als Katalysator für die Reform des Amts des Lordkanzlers gewirkt haben657. B. Jones/D. Kavanagh, British Politics Today, 7. Aufl. 2003, S. 166 („[…] the Lord Chancellor […] was something of a constitutional anomaly“); Kavanagh, Committee (Fn. 14), S. 36 („glaring anomaly in the UK’s constitutional structure“); M. Garnett/P. Lynch, Exploring British Politics, 2014, S. 129. 651 Daran zweifelt Bingham, Order (Fn. 648), S. 216: „It may well be doubted whether the anomalies inherent in the Lord Chancellor’s traditional role would of themselves have led to its demise“. 652 Diesen Faktor nennen etwa J. Mance, Constitutional reforms, the Supreme Court and the Law Lords, in: Civil Justice Quarterly 25 (2006), S. 155 (156 f.); Oliver, Constitutionalism (Fn. 648), S. 761; Stevens, Judges (Fn. 402), S. 104 f.; R. Masterman, The Seperation of Powers in the Contemporary Constitution, 2011, S. 214 f.; Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 4-060 f. 653 Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vom 8. 2. 2000 (RS. 28488/ 95, McGonnell v. The United Kingdom). 654 Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 4-060; eine vertiefte Beschäftigung mit den möglichen Auswirkungen der Entscheidung auf das Amt des Lord Chancellor (und die Law Lords) findet sich schon bei R. Cornes, McGonnell v. United Kingdom, the Lord Chancellor and the Law Lords, in: Public Law 2000, S. 166 (169 ff.). 655 Committee on Legal Affairs and Human Rights, Office of the Lord Chancellor in the constitutional system of the United Kingdom (Doc. 9798), 2003. 656 So etwa Mance, Reforms (Fn. 652), S. 157 unter Verweis auf den Human Rights Act 1998 und die devolution-Gesetzgebung (Scotland Act 1998 und Government of Wales Act 1999); insgesamt 15 verfassungsrechtliche Reformen in den ersten sechs Jahren der Regierung Blair zählt V. Bogdanor, Our new constitution, in: Law Quarterly Review 120 (2004), S. 242 (243 f.), der insoweit von einer „unprecedented […] series of constitutional reforms“ spricht. 657 Mance, Reforms (Fn. 652), S. 157; von den Spannungen berichtet auch Oliver, Constitutionalism (Fn. 648), S. 755.

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Die eigentliche Reform des Amts erfolgte in zwei Schritten. Am 12. Juni 2003 gab das Büro des Premierministers eine Presseerklärung heraus, in der es eine weitgreifende Justizreform ankündigte658. Vorgesehen war vor allem dreierlei: Die Schaffung eines Supreme Court, die Einführung eines neuen Berufungssystems für Richter und die Abschaffung des Amts des Lord Chancellor. Trotz der im vorigen Absatz genannten Gründe, die insbesondere eine Reform des Amts des Lord Chancellor immer wahrscheinlicher werden ließen, wurde die Reformankündigung allgemein sehr überrascht aufgenommen659. Der erste und unmittelbare Reformschritt bestand in einer Kabinettsreform, die dazu führte, dass die ministeriellen Zuständigkeiten des Lord Chancellor auf den Secretary of State for Constitutional Affairs übertragen wurden und dass das Lord Chancellor’s Department von nun an unter dem Namen Department for Constitutional Affairs firmierte660. Eine Art Zwischenschritt bildete das sog. Concordat, eine im Jahr 2004 zwischen Lord Chancellor und Lord Chief Justice geschlossene Vereinbarung661, die insbesondere vorsah, dass der Letztgenannte zum Oberhaupt der Richterschaft werden sollte662. Zahlreiche Regelungen des Concordat flossen in die große Justizreform des Jahres 2005 ein. Diese Reform sollte das Amt des Lord Chancellor nach den ursprünglichen Plänen der Regierung abschaffen. Nach heftigem Widerstand des House of Lords663 begnügte sich die Regierung aber mit einer grundlegenden Reform, die dem Amt seine heutige Form verlieh.

658

Die Presseerklärung trägt den Titel „Modernising Government – Lord Falconer appointed Secretary of State for Constitutional Affairs“ und lässt sich abrufen unter http://www. cjp.org.uk/news/archive/modernising-government-lord-falconer-appointed-secretary-of-statefor-constitutional-affairs-12-06-2003/ (8. 9. 2017). 659 Wie im Falle der Schaffung des MoJ im Jahr 2007 wurde auch im Jahr 2003 das einseitige Vorgehen der Regierung Blair kritisiert, das verhinderte, dass es vor der Kabinettsreform zu einer breiteren Debatte in Parlament oder Öffentlichkeit kommen konnte; eine mustergültige Zusammenfassung der Reaktionen auf die Ankündigung des Reformprozesses findet sich bei S. Fischer, Playing Poohsticks with the British Constitution? The Blair Government’s Proposal to Abolish the Lord Chancellor, in: Penn State International Law Review 24 (2005), S. 257 (295 ff.); lesenswert auch die Ausführungen von Stevens, Judges (Fn. 402), S. 154 ff. 660 Diese Veränderungen folgten unmittelbar auf die Pressemitteilung; dazu Oliver, Constitutionalism (Fn. 648), S. 754; Sydow, Parlamentssuprematie (Fn. 399), S. 36 f. 661 Formal firmiert das Concordat unter dem Titel „The Lord Chancellor’s Judiciary-Related Functions: Proposals“; es lässt sich abrufen unter http://www.publications.parliament.uk/ pa/ld200304/ldselect/ldcref/125/12514.htm (8. 9. 2017). 662 Sec. 11 Concordat; das Concordat wies einen bemerkenswerten Detailreichtum auf und enthielt noch eine ganze Reihe weiterer Voschläge, die zusammenfassend erläutert Fischer, Poohsticks (Fn. 659), S. 306 ff. 663 Auch hier darf wieder auf die umfassenden Ausführungen von Fischer, Poohsticks (Fn. 659), S. 315 ff. verwiesen werden.

B. Die Verwaltung der englischen Gerichte

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cc) Der Lord Chancellor nach der Reform Der Lord Chancellor hat durch den CRA 2005 eine ganze Reihe seiner ursprünglichen Funktionen eingebüßt. Dies gilt im besonderen Maße für seine judikativen Funktionen, die er vollständig verloren hat664. Auch hat der Lord Chancellor seinen Platz an der Spitze der englischen Richterschaft an den Lord Chief Justice abgetreten665 und seine Rolle als Speaker des House of Lords wurde vom Lord Speaker übernommen666. Das Amt des Lord Chancellor wurde damit im Großen und Ganzen auf das die Position eines gewöhnlichen Kabinettsministers zurechtgestutzt667. Diesen Umstand unterstreichen auch die Auswahlkriterien: War es vormals gewohnheitsrechtlich anerkannt, dass der Lord Chancellor ein Mitglied des Oberhauses und noch dazu Jurist sein muss668, soll es heute genügen, dass er dem Premierminister als „qualified by experience“ erscheint669. Dabei ist es keinesfalls erforderlich, dass die für das Amt notwendige Erfahrung juristischer Natur ist. Zwar sieht sec. 2 (2) CRA 2005 vor, dass die notwendige Erfahrung insbesondere auch durch eine Senior Courts qualification670 oder Erfahrung als Rechtsprofessor nachgewiesen werden kann, allerdings kommt auch die Erfahrung als Minister, als Parlamentsmitglied oder jede andere Erfahrung, die der Premierminister für relevant erachtet, in Betracht. Was die gerichtsverwaltenden Tätigkeiten des Lord Chancellor betrifft, so haben die Reformen einige Kompetenzeinbußen mit sich gebracht, die zumeist mit einem Kompetenzgewinn auf Seiten des Lord Chief Justice einhergingen. Trotz dieser Kompetenzeinbußen bleibt der Einfluss des Lord Chancellor auf die Gerichtsverwaltung erheblich671. Ganz grundsätzlich bestimmt dies schon sec. 1 (1) Courts Act 2003672, wonach den Lord Chancellor die Verpflichtung trifft, sicherzustellen, dass 664 Bingham, Order (Fn. 648), S. 220 f.; N. Andrews, Judicial Independence: The British Experience, in: S. Shetreet/C. Forsyth (Hrsg.), The Culture of Judicial Independence: Conceptual Foundations and Practical Challenges, 2012, Kapitel 24, S. 361 (364); Gee, Lord Chancellors (Fn. 646), S. 14. 665 Sec. 7 (1) CRA 2005. 666 M. Russel/M. Sciara, Parliament: The House of Lords – Negotiating a Stronger Second Chamber, in: M. Rush/P. Giddings (Hrsg.), The Palgrave Review of British Politics 2006, 2007, Kapitel 9, S. 119 (126 f.); siehe auch House of Lords Select Committee on the Speakership of the House, The Speakership of the House of Lords, HL 92 (2005), Rn. 1 ff. 667 Andrews, Independence (Fn. 664), S. 364; Gee, Lord Chancellors (Fn. 646), S. 14. 668 Woodhouse, Office (Fn. 631), S. 7 ff., wobei sie auch darauf hinweist, dass die Ernennung zum Lord Chancellor mit der Ernennung zum peer zusammenfallen konnte. 669 Sec. 2 (1) CRA 2005. 670 Sec. 2 (2) (c), (3) CRA 2005 i.V.m. Sec. 71 (3) (a), wonach Senior Courts qualification bedeutet, dass derjenige, der diese besitzt, vor allen Senior Courts auftreten darf. 671 Ebenso Gee, Lord Chancellors (Fn. 646), S. 14 („The judiciary-related functions of the new-style Lord Chancellors remain fairly extensive and overlap with those of the old-style office.“). 672 In der Fassung nach Inkrafttreten des CRA 2005.

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Kap. 3: Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte

ein effizientes und effektives System zur Unterstützung der Arbeit der Gerichte besteht. Ebenso grundsätzlich legt sec. 3 (6) CRA 2005 fest, dass der Lord Chancellor die Notwendigkeit, die Judikative mit den für ihre Amtsführung nötigen Mitteln auszustatten, beachten muss. Konkret ist er etwa beteiligt an der Ernennung der Richter673, der Entscheidung über die Höhe der Richterbesoldung674 und der Verhängung von Disziplinarmaßnahmen gegen Richter675. Darüber hinaus zeichnet er gemeinsam mit dem Lord Chief Justice für die Verwaltung der Gerichte durch den HMCTS verantwortlich676. c) HM Courts & Tribunals Service Der Her Majesty’s Courts & Tribunals Service (HMCTS) ist eine dem Justizministerium organisatorisch unterstellte Behörde (sog. executive agency), die mit der Verwaltung der englischen Gerichte und Tribunale befasst ist. Der HMCTS wurde im Jahr 2011 gegründet und ist der Nachfolger des 1972 geschaffenen Court Service677 und des aus diesem im Jahr 2005 hervorgegangen HM Court Service678. Im Framework Document des HMCTS werden seine Aufgaben folgendermaßen zusammengefasst: „HM Courts & Tribunals Service provides the system of support, including infrastructure and resources, for the administration of the business of the courts […] and […] tribunals […].“679 aa) Geschichtlicher Überblick Bis zur Gründung des Court Service aufgrund des Courts Act 1971 war die Gerichtsverwaltung in organisatorischer Hinsicht weitestgehend ungeregelt. Es bestand ein fragmentiertes System ohne einheitliche Zuständigkeiten, das in der Praxis dazu führte, dass die Gerichtsverwaltung weitestgehend in Händen der lokalen Richter lag680. Mit Gründung des Court Service im Jahr 1972 übernahm dieser die Zuständigkeit für eine Vielzahl gerichtsverwaltender Tätigkeiten681 und legte damit das Fundament für die einheitliche Verwaltung der englischen Gerichte682. Faktisch 673

Siehe dazu unten S. 282 ff. Siehe dazu unten S. 301 ff. 675 Siehe dazu unten S. 308 ff. 676 Siehe dazu die sogleich folgenden Ausführungen. 677 Zu diesem etwa Woodhouse, Office (Fn. 631), S. 52 ff. 678 Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 195 f. 679 Para. 1.7 HMCTS Framework Document 2014. 680 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 68. 681 Darunter insbesondere die finanzielle, sachliche und – nichtrichterliche – personelle Ausstattung der Gerichte. 682 Ausgenommen von der einheitlichen Verwaltung waren nur die Magistrates’ Courts und das House of Lords; dazu Woodhouse, Office (Fn. 631), S. 52 und Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 72. 674

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bedeutete diese Zuständigkeitskonzentration einen Verlust an Mitwirkungsmöglichkeiten für den einzelnen Richter. Statt dessen lag die Gerichtsverwaltung von nun an weitestgehend in exekutiven Händen683, denn der Court Service war dem Lord Chancellor unterstellt und Teil des Lord Chancellor’s Department. Letzteres wandelte sich ab den 1970er Jahren von einer kleinen Kanzlei des Lord Chancellor zu einem vollwertigen Ministerium684. Im Jahr 1995 wurde der Court Service aus dem Lord Chancellor’s Department herausgelöst und fungierte fortan als eigenständige – dem Ministerium aber weiterhin unterstellte – Behörde685. Die nächsten größeren Veränderungen folgten knapp zehn Jahre später: Der Courts Act 2003 schrieb die Verantwortung des Lord Chancellor für eine effiziente und effektive Gerichtsverwaltung gesetzlich fest686 und im Jahr 2004 entschieden Lord Chancellor und Lord Chief Justice im Rahmen des Concordat, dass die Richterschaft in Zukunft an der Ressourcenplanung des Court Service zu beteiligen sei687. Darüber hinaus wurde dem Court Service im Jahr 2005 auch die Verwaltung der Magistrates’ Courts übertragen und sein Name in Her Majesty’s Courts Service (HMCS) geändert688. Obwohl die Beteiligung der Richter an der Ressourcenplanung formell vorgesehen war, blieben sie in der Praxis weitgehend außen vor689. Dies änderte sich erst im Jahr 2008 mit der Einigung von Lord Chancellor und Lord Chief Justice auf ein erstes Framework Document für den HMCS690. Das Framework Document sollte die Befürchtungen der Richterschaft ob der Schaffung des MoJ691 ausräumen692 und sah vor, dass der HMCS in Zukunft partnerschaftlich von Lord Chancellor und Lord Chief Justice geführt werden sollte693. Die nächste größere Veränderung brachte das Jahr 2011 mit sich: Der bisherige Tribunal Service wurde mit dem HMCS unter dem 683

Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 68. Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 68; bezeichnend D. Oliver, The Lord Chancellor’s Department and the judges, in: Public Law 1994, S. 157 (163): „It looks very much as if managerialism is, by stealth and unnoticed, taking over from constitutionalism in the Lord Chancellor’s Department“. 685 Die praktischen Folgen dieser Strukturreform waren vergleichweise gering, da der Court Service auch innerhalb des Lord Chancellor’s Department eine eigenständige Einheit gebildet hatte; siehe Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 69. 686 Sec. 1 (1) Courts Act 2003. 687 Para. 20 Concordat. 688 Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 72; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 70. 689 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 70: „Expectations of real participation in decicion-making about budgets and resource allocation were soon dashed, as judges again found themselves sidelined“. 690 HMCS Framework Document 2008 (abrufbar unter https://www.gov.uk/government/up loads/system/uploads/attachment_data/file/238748/7350.pdf; 8. 9. 2017). 691 Siehe dazu oben S. 228. 692 Turenne, Independence (Fn. 617), S. 150; Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 72; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 71. 693 Para. 1.1 HMCS Framework Document 2008. 684

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Namen Her Majesty’s Courts & Tribunals Service zusammengeführt. Dieser Zusammenschluss änderte nichts an der bestehenden partnerschaftlichen Verwaltung, die auch von den jüngeren Framework Documents vorgesehen wird. bb) Heute: Grundsatz der partnerschaftlichen Verwaltung Auch das HMCTS Framework Document 2014694 sieht vor, dass der HMCTS, wenn auch eine Behörde des Justizministeriums, auf Basis einer Partnerschaft von Lord Chancellor und Lord Chief Justice agiert695. Diese partnerschaftliche Verwaltung zeigt sich etwa mit Blick auf die Mitarbeiter der Behörde, die gegenüber Lord Chancellor und Lord Chief Justice gemeinsam für eine effiziente Verwaltung der Gerichte und Tribunale verantwortlich sind696. Im Framework Document haben sich Lord Chancellor und Lord Chief Justice verpflichtet, nicht in das Tagesgeschäft des HMCTS einzugreifen697. Vielmehr soll für das Tagesgeschäft und die Leitung der Behörde der Chief Executive (1) zuständig sein698. Die Überwachung des Handelns des HMCTS wiederum wurde in die Hände seines Board (2) gelegt699. Beide Organe sind so ausgestaltet, dass Exekutive wie Judikative auf Besetzung und Amtsführung Einfluss nehmen können und stehen somit ebenfalls für die Verwirklichung des Grundsatzes der partnerschaftlichen Verwaltung. Dass dieser Grundsatz allerdings nicht auf ewig in Stein gemeißelt ist, macht das Framework Document selbst deutlich: Mindestens alle drei Jahre soll diese Vereinbarung und damit die Basis der partnerschaftlichen Verwaltung von Lord Chancellor und Lord Chief Justice überprüft werden700. (1) Chief Executive Der Chief Executive leitet Tagesgeschäft sowie Verwaltung der Behörde und steht deren Mitarbeitern vor701. Er ist seinerseits an die Vorgaben, die ihm das Board macht, gebunden702. Werden im Rahmen der Amtsführung Fragen aufgeworfen, die von besonderer Bedeutung für die Öffentlichkeit, das Parlament oder die Justiz sein können, soll sich die Chief Executive über das weitere Vorgehen mit dem Lord

694 Das jüngste Framework Document lässt sich abrufen unter https://www.gov.uk/govern ment/uploads/system/uploads/attachment_data/file/384922/hmcts-framework-document-2014. pdf (8. 9. 2017). 695 Para. 1.1 HMCTS Framework Document 2014. 696 Para. 2.4 HMCTS Framework Document 2014. 697 Para. 1.6 HMCTS Framework Document 2014. 698 Para. 1.6 HMCTS Framework Document 2014. 699 Para. 1.6 HMCTS Framework Document 2014. 700 Para. 10.1 HMCTS Framework Document 2014. 701 Para. 3.1 HMCTS Framework Document 2014. 702 Para. 3.1 HMCTS Framework Document 2014.

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Chancellor und dem Lord Chief Justice beraten703. Das Berufungsverfahren für den Chief Executive soll gemäß Richtlinien des Cabinet Office erfolgen und die Beteiligung einer Auswahlkommission vorsehen, der ein – vom Lord Chief Justice ausgewählter – Senior Judge angehört704. Dem Chief Executive unterstellt sind acht Regionaldirektoren, an welche der Erstgenannte Aufgaben delegieren kann705. (2) Das Board Das Board des HMCTS überwacht, ob die Behörde ihren Verpflichtungen so nachkommt, dass das Ziel eines effektiven und effizienten Gerichts- und Tribunalsystems erreicht werden kann706. Um dem Board eine effektive Überwachung zu ermöglichen, erarbeitet der Chief Executive für jede Sitzung einen Bericht, der auf die allgemeine Leistung des HMCTS, Budgetfragen, Entwicklungen in der Zukunft, operative Schlüsselentscheidungen und strategische Risiken eingeht707. Das Board setzt sich aus richterlichen, behördlichen und unabhängigen Mitgliedern zusammen708, wobei die Berufungen aller Mitglieder, mit Ausnahme einzelner ex officioMitglieder, von der Zustimmung des Lord Chancellor und des Lord Chief Justice abhängen709. An der Spitze des Board steht ein unabhängiger710 Vorsitzender (sog. Chair), dem vorrangig die Leitung des Board obliegt711. Daneben soll er an der Außenrepräsentation des HMCTS mitwirken und die Beziehungen der Behörde zum Justizministerium und der Richterschaft stärken712. Ausdrücklich legt das Framework Document fest, dass dem Chair direkter Zugang zum Lord Chancellor und dem Lord Chief Justice einzuräumen ist713. Die Berufung des Chair erfolgt auf Empfehlung eines Auswahlkomitees, dem eine Person, die vom Staatssekretär des Justizministeriums ausgewählt wurde, und ein Senior Judge, der vom Lord Chief Justice ausgewählt wurde, angehören714. Dem Board gehören neben dem Chair zunächst drei richterliche Mitglieder an, wobei der Senior Presiding Judge for England and Wales zu den geborenen Mitgliedern des Board zählt715. Jeweils eines der beiden weiteren richterlichen Mit703

Para. 3.3 HMCTS Framework Document 2014. Para. 3.5 HMCTS Framework Document 2014. 705 Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 196. 706 Para. 4.1 HMCTS Framework Document 2014. 707 Para. 4.4 HMCTS Framework Document 2014. 708 Für Einzelheiten siehe Para. 4.5 HMCTS Framework Document 2014. 709 Para. 4.5 HMCTS Framework Document 2014. 710 Nach para. 4.8 HMCTS Framework Document 2014 darf der Chair weder Richter noch Beamter sein. 711 Para. 4.7 HMCTS Framework Document 2014. 712 Para. 4.7 HMCTS Framework Document 2014. 713 Para. 4.7 HMCTS Framework Document 2014. 714 Para. 4.8 HMCTS Framework Document 2014. 715 Para. 4.5 HMCTS Framework Document 2014. 704

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Kap. 3: Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte

glieder wählen der Lord Chief Justice und der Senior President of Tribunals aus716. Von Behördenseite gehören dem Board an: der Chief Executive des HMCTS und drei Executive Directors des HMCTS, wobei die Letztgenannten vom Chief Executive ausgewählt werden717. Zudem darf der Staatssekretär des Justizministeriums ein Ministry of Justice Member in das Board entsenden718. Zuletzt gehören dem Board drei unabhängige Non-Executive Directors an, deren Berufung – wie schon im Falle des ebenfalls unabhängigen Chair des Board – auf Empfehlung einer gemischt besetzten Auswahlkommission erfolgt; diese setzt sich zusammen aus: dem Chair, dem Chief Executive und einem Senior Judge, der vom Lord Chief Justice ausgewählt wird719. Eine Besonderheit des Board besteht darin, dass es sich bei seinen Entscheidungen um Einstimmigkeit bemühen muss720. Misslingt dies, entscheiden Lord Chancellor und Lord Chief Justice über die strittige Frage721. cc) Morgen: HMCTS unter richterlicher Verwaltung oder Effizienzsteigerungen in heutiger Struktur? Schon seit den 1980er Jahren gibt es in der englischen Richterschaft Überlegungen, die Gerichtsverwaltung weitgehend in die ihren Hände zu legen722. Vor dem Hintergrund der Weltwirtschaftskrise und der angespannten Haushaltslage im Vereinigten Königreich machten diese Überlegungen in den vergangen Jahren wieder verstärkt die Runde723. Allerdings waren die Reformüberlegungen nicht auf die Zuständigkeitsfrage begrenzt. Vielmehr ging und geht es generell um die Frage, wie die Gerichtsverwaltung in England effektiver gestaltet werden kann724. Die Frage, in 716

Para. 4.5 HMCTS Framework Document 2014. Para. 4.5 HMCTS Framework Document 2014. 718 Para. 4.6 HMCTS Framework Document 2014. 719 Para. 4.5 HMCTS Framework Document 2014. 720 Para. 4.9 HMCTS Framework Document 2014. 721 Para. 4.9 HMCTS Framework Document 2014. 722 So namentlich des spätere Law Lord N. Browne-Wilkinson, The independence of the judiciary in the 1980’s, in: Public Law 1988, S. 44 (54 ff.), der diese Überlegungen allerdings mit dem Hinweis auf die accountability-Problematik versah: „In this country, all public expenditure has to be the responsibility of a minister who is accountable to Parliament.“ und im nächsten Absatz „[The system] requires the acceptance of some degree of executive involvement in the administration of justice.“ 723 Hiervon berichten Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 77 ff.; Gee/Hazell/Malleson/ O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 75 ff. 724 So liest sich die Reformankündigung des ehemaligen Lord Chancellor C. Grayling, Written Ministerial Statement of 26 March 2013, 2013: „The Courts and Tribunals are at the centre of our justice system […]. As in other areas, we need to look at the way we deliver our services to provide a more efficient service […].“ (abrufbar unter: http://www.parliament.uk/ documents/commons-vote-office/March-2013/26-3-13/22-Justice-Courtandtribunalreform.pdf; 8. 9. 2017). 717

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welchen Händen die Gerichtsverwaltung liegen soll, stellt daher nur eine Facette einer wesentlich breiteren Diskussion dar. Ihren Höhepunkt fanden die Zuständigkeitsüberlegungen Mitte 2013, als publik wurde, dass im Justizministerium die Idee kursierte, die Gerichtsverwaltung Privatunternehmen zu übertragen725. In jüngster Zeit scheint sich die Diskussion wieder weniger um die Zuständigkeitsfrage und zunehmend um inhaltliche Fragen zu drehen. So wurden Pläne erarbeitet, die vorsehen, dem HMCTS zwischen 2015 und 2020 jährlich zusätzliche Finanzmittel i.H.v. 75 Millionen Pfund zur Verfügung zu stellen, um die IT-Infrastruktur und den Gebäudebestand der englischen Gerichte und Tribunale zu modernisieren726. Gleichzeitig ist geplant, die Zahl der englischen Gerichte und Tribunale deutlich zu reduzieren: Von den 460 Gerichten und Tribunalen, die der HMCTS aktuell verwaltet, sollen 91 schließen und weitere 31 zusammengelegt werden727. Was die IT-Infrastruktur betrifft, gibt es naheliegende Pläne, eine Reihe gerichtlicher Dienstleistungen, wie etwa die Entgegennahme von Strafzahlungen oder die Erteilung von Erbscheinen, zu digitalisieren728. Darüber hinaus hat die Diskussion aber auch wesentlich ambitioniertere Vorschläge hervorgebracht: So schlägt namentlich die Online Dispute Resolution Advisory Group des Civil Justice Council vor, dass der HMCTS einen neuen internetbasierten Court Service gründen soll729. Dieser solle den Namen HM Online Court (HMOC) tragen und über geeignete zivilrechtliche Fälle mit einem Streitwert unter 25.000 Pfund entscheiden730. Inwieweit ein solcher Vorschlag in der Praxis umgesetzt werden kann, muss abgewartet werden731. In jedem Fall verdeutlichen derartige Vorschläge, dass der Effizienzgedanke für die Reformüberlegungen in der englischen Gerichtsverwaltung mittlerweile prägend ist.

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Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 76. HM Courts & Tribunals Service, Business Plan 2014 – 15, S. 16. 727 Ministry of Justice, Proposal on the provision of court and tribunal estate in England and Wales, 2015, S. 8 (abzurufen unter https://consult.justice.gov.uk/digital-communications/propo sal-on-the-provision-of-court-and-tribunal-es/user_uploads/reform-estates-national-consultati on_official-sensitive_final.pdf; 8. 9. 2017). 728 So der Courts Minister S. Vara, Written Ministerial Statement of 16 July 2015, 2015 (abzurufen unter https://www.gov.uk/government/speeches/hmcts-estates-announcement; 8. 9. 2017). 729 Deren Bericht „Online Dispute Resolution for low value civil claims“ lässt sich abrufen unter https://www.judiciary.gov.uk/wp-content/uploads/2015/02/Online-Dispute-Resolution-Fi nal-Web-Version1.pdf (8. 9. 2017); die Vorschläge werden auf S. 6 f. zusammengefasst. 730 Ebenda. 731 Politischen Willen jedenfalls signalisiert die Aussage des Courts Minister Vara, Statement (Fn. 728): „Many straightforward cases do not need face to face hearings which should be reserved for the most sensitive or complex cases“. 726

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Kap. 3: Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte

d) Chief Executive of the Supreme Court Im Gegensatz zu allen anderen englischen Gerichten wird der Supreme Court nicht vom HMCTS verwaltet, sondern verfügt über eine eigene Verwaltung. Deren Leitung obliegt dem Chief Executive, der insbesondere eine Reihe von Führungsaufgaben in Bezug auf die Mitarbeiter der Gerichts wahrnimmt732. Darüber hinaus kann der Präsident des Supreme Court die nichtrichterlichen Funktionen des Gerichts an ihn delegieren (sec. 48 (3) (b) CRA 2005). Bei seiner Amtsführung ist der Chief Executive an die Weisungen des Präsidenten gebunden (sec. 48 (4) CRA 2005). Bis zum Inkrafttreten des Crime and Courts Act 2013 sah sec. 48 (2) CRA 2005 vor, dass der Chief Executive vom Lord Chancellor nach Rücksprache mit dem Präsidenten des Supreme Court berufen wird. Diese Regelung wurde im Jahr 2013 grundlegend verändert: Seitdem beruft der Präsident des Gerichts den Chief Executive733. Jenny Rowe, die das Amt als erste Chief Executive von Mai 2008 bis Oktober 2015 inne hatte, wird demnach die einzige vom Lord Chancellor berufene Amtsinhaberin bleiben. 3. Judikative Auch die englische Judikative wirkt in vielfältiger Weise an der Gerichtsverwaltung mit. In Bezug auf die an der Gerichtsverwaltung beteiligten Organe soll im folgenden Abschnitt zwischen richterlichen Amtsträgern [a)] und richterlichen Organisationen [b)] unterschieden werden. a) Amtsträger Als richterliche Amtsträger sind an der Gerichtsverwaltung insbesondere beteiligt: der Lord Chief Justice [aa)], der Senior Presiding Judge [bb)], die Heads of Division [cc)] sowie die Presiding [dd)] und Resident Judges [ee)]. aa) Lord Chief Justice Unter allen judikativen Amtsträgern kommt dem Lord Chief Justice die bedeutendste Rolle für die Gerichtsverwaltung zu. Er ist das Oberhaupt der englischen Richterschaft („Head of the Judiciary of England and Wales“) und zugleich der Präsident der englischen Gerichte734 (sec. 7 (1) CRA 2005)735. Darüber hinaus ist er

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Siehe unten S. 306. Sec. 48 (2) CRA 2005 in der Fassung nach Inkrafttreten von sec. 29 (1) Crime and Courts Act 2013. 734 Sec. 7 (4) zählt zu diesen Gerichten den Court of Appeal, den High Court, den Crown Court, den County Court und die Magistrates’ Courts. 733

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Präsident der Criminal Division des Court of Appeal (sec. 3 (2) Senior Courts Act 1981) und Head of Criminal Justice (sec. 8 (2) (a) CRA 2005). Seine Verantwortung für die Strafgerichtsbarkeit wird darüber hinaus verdeutlicht durch seine ex officioMitgliedschaft im Criminal Procedure Rule Committee736 (sec. 70 (1) (a) Courts Act 2003), das mit der Erarbeitung und Fortentwicklung des Strafverfahrensrechts betraut ist (sec. 69 (1), (2) Courts Act 2003). Noch weiter allerdings reicht seine Verantwortung in der Rolle als Präsident der englischen Gerichte; in dieser ist er nach sec. 7 (2) CRA 2015 ganz grundsätzlich für dreierlei verantwortlich: Er soll die Ansinnen der Richterschaft gegenüber dem Parlament737 und den Ministern vertreten. Er trägt Sorge dafür, dass im Rahmen der zur Verfügung stehenden Mittel angemessene Maßnahmen für das Wohlbefinden, die Ausbildung und die Leitung der englischen Richter getroffen werden. Und er ist dafür verantwortlich, dass angemessene Regelungen für die Anstellung der englischen Richter und die Aufgabenverteilung innerhalb der Gerichte bestehen. Die dem Lord Chief Justice im Rahmen der Gerichtsverwaltung zugewiesenen Aufgaben sind zahlreich: Er ist etwa beteiligt am Verfahren zur Festlegung der den Gerichten zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel738, an Richterberufungen739, an richterlichen Disziplinarverfahren740 und er ist es, der über das Aussehen der richterlichen Amtstracht bestimmt741. bb) Senior Presiding Judge Sec. 72 (2) Courts and Legal Services Act 1990 („CLSA 1990“) sieht vor, dass aus dem Kreise der Lords Justices of Appeal ein Senior Presiding Judge for England and Wales ausgewählt wird. Er wird vom Lord Chief Justice mit Zustimmung des Lord Chancellor ernannt (sec. 72 (3) CLSA 1990). Zu seinen originären Aufgaben zählt 735 Ob ihn dies auch zum höchsten englischen Richter („most senior judge“) macht, oder ob dies nicht der Präsident des Supreme Court ist, diskutiert L. Blom-Cooper, Who is the most senior judge?, in: Public Law 2008, S. 413 f. 736 Das Criminal Procedure Rule Committee gehören nach sec. 70 (2) Courts Act 2003 des weiteren an: eine vom Lord Chanellor bestimmte Person, sechs Berufs- und ein Laienrichter, ein Justices’ Clerk, der Director of Public Prosecution, vier Rechtsanwälte, ein Vertreter der Association of Chief Police Officers und zwei Vertreter von Freiwilligenorganisationen mit direktem Bezug zum Strafgerichtssystem. Die Regelungen, die das Committee aufstellt, müssen vom Lord Chancellor genehmigt werden, bevor sie in Kraft treten können (sec. 72 (3) Courts Act 2003). 737 Neben informellen Kanälen kann er sich hierzu eines formellen Mittels, der sog. written representations bedienen (sec. 5 (1) CRA 2005). Dabei handelt es sich um Schreiben zu Themen, die dem Lord Chief Justice als wichtig für Richterschaft oder Rechtspflege erscheinen und unmittelbar dem Parlament vorgelegt werden. 738 Siehe dazu S. 262. 739 Siehe hierzu insbesondere S. 292 f. 740 Die entsprechen Ausführungen finden sich ab S. 314. 741 Auch hierzu unten S. 322.

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die Koordination und Aufsicht der Arbeit der Presiding Judges der sechs Gerichtsbezirke von England und Wales742. Darüber hinaus ist er der Stabschef des Lord Chief Justice und übernimmt eine Reihe von Aufgaben, die dieser ihm delegiert743. So hat der Lord Chief Justice ihm etwa die Kompetenz zur Ernennung der Magistrates übertragen744. Zudem gehört er dem Judicial Executive Board745 sowie dem Judges’ Council for England and Wales746 an. Überdies ist er einer der drei richterlichen Vertreter im Board des HMCTS747. Die zahlreichen Aufgaben haben zur Folge, dass die richterlichen Tätigkeiten des Senior Presiding Judge auf ein Minimum reduziert sind748. Dies ist der Hauptgrund dafür, dass die Amtszeit des Senior Presiding Judge auf drei Jahre beschränkt ist749. cc) Heads of Division Als Heads of Division werden die Richter bezeichnet, die einer Abteilung („division“) des Court of Appeal oder des High Court vorstehen. Im Einzelnen sind dies der Master of the Rolls (1), der President of the Queen’s Bench Division (2), der President of the Family Division (3) und der Chancellor of the High Court (4). Sie alle eint, dass sie neben ihren richterlichen Tätigkeiten auch Führungsaufgaben gegenüber den Richtern ihrer Abteilungen wahrnehmen750 und ex officio Mitglied zahlreicher Organisationen sind, die an der Gerichtsverwaltung mitwirken. (1) Master of the Rolls Das Amt des Master of the Rolls blickt auf eine ähnlich lange Historie zurück wie das Amt des Lord Chancellor751. Ursprünglich war er der Chefbeamte in der Chancery des Lord Chancellor und mit der Verwahrung der königlichen Korre742 Lord Chief Justice, The Lord Chief Justice’s Review of the Administration of Justice in the Courts, 2010, Rn. 5.3; Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 69; Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 197. 743 Lord Chief Justice, Review (Fn. 742), Rn. 5.3; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 139. 744 Siehe dazu unten S. 294 und Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 141. 745 Lord Chief Justice, The Lord Chief Justice’s Report 2013, 2013, S. 51; siehe zu diesem unten S. 248. 746 Lord Chief Justice, Report 2013 (Fn. 745), S. 52; auch hierzu unten S. 252. 747 Siehe dazu schon oben S. 239. 748 Lord Chief Justice, Review (Fn. 742), Rn. 5.3; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 140. 749 Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 69; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 140. 750 Lord Chief Justice, Review (Fn. 742), Rn. 5.2. 751 Der erste namentlich bekannte Master of the Rolls übte sein Amt 1265 aus; siehe E. Pollock (Lord Hanworth), Some notes on the office of Master of the Rolls, in: Cambridge Law Journal 5 (1935), S. 313 (313); A. Samuels, The Master of the Rolls, in: Civil Justice Quarterly 28 (2009), S. 281 (281).

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spondenz und Akten betraut752. Wie im Falle des Lord Chancellor kamen im Laufe der Zeit zu seinen administrativen Tätigkeiten auch juristische und insbesondere richterliche Tätigkeiten hinzu753. Mit dem Legal Services Act 2007 gingen zahlreiche allgemeinverwaltende Kompetenzen des Master of the Rolls auf andere Organe über, sodass heute richterliche und gerichtsverwaltende Tätigkeiten im Mittelpunkt seines Handelns stehen754. Dabei ist der Master of the Rolls das Oberhaupt der englischen Zivilgerichtsbarkeit (Head of Civil Justice; sec. 62 (2) (a) Courts Act 2003) und der Präsident der Civil Division des Court of Appeal (sec. 3 (2) Senior Courts Act 1981). Als Head of Civil Justice ist er nach sec. 2 (1) (a) Civil Procedure Act 1997 ex officio Vorsitzender des Civil Procedure Rule Committee, das die Verfahrensregelungen für die Zivilgerichte bestimmt755. Zudem hat der Lord Chief Justice ihm die Kompetenz zum Erlass der Civil Practice Directions übertragen756, mit denen die Civil Procedure Rules konkretisiert werden. Die Rolle als Vorsitzender hat der Master of the Rolls nicht nur im Civil Procedure Rule Committee, sondern auch im Civil Justice Council757 inne758. Zuletzt gehört er – wenn auch als normales Mitglied – dem Judicial Executive Board759 und dem Judges’ Council for England and Wales760 an.

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Pollock, Notes (Fn. 751), S. 313 ff.; Samuels, Master (Fn. 751), S. 281. Pollock, Notes (Fn. 751), S. 325 ff.; Samuels, Master (Fn. 751), S. 281. 754 Samuels, Master (Fn. 751), S. 281; Lord Chief Justice, Review (Fn. 742), Rn. 3.12. 755 Nach sec. 1, 2 (1) Civil Procedure Act 1997 stellt das Civil Procedure Rule Committee die Verfahrensregelungen für Zivilverfahren vor dem Court of Appeal, dem High Court und dem County Court auf. Das Civil Procedure Rule Committee setzt sich zusammen aus bis zu acht Richtern, sechs Rechtsanwälten und zwei Laien mit „experience in and knowledge of the lay advice sector or consumer affairs“ (sec. 2 (1) (2) Civil Procedure Act 1997). Die Regelungen, die das Committee aufstellt, müssen vom Lord Chancellor genehmigt werden, bevor sie in Kraft treten können (sec. 2 (8) Civil Procedure Act 1997). 756 Nach Schedule 2 para. 2 (1) werden die Practice Directions vom Lord Chief Justice oder einem von ihm bestimmten richterlichen Amtsträger mit Zustimmung des Lord Chancellor festgelegt. Der Lord Chief Justice hat die Kompetenz zur Festlegung der Practice Directions dem Master of the Rolls übertragen, siehe Lord Chief Justice, Delegation of Statutory Functions, 2015, S. 14 ff. (abrufbar unter https://www.judiciary.gov.uk/wp-content/uploads/2015/05/lcj-de legations-schedule-may2015.pdf; 8. 9. 2017). 757 Der Civil Justice Council wurde durch sec. 6 (1) Civil Procedure Act 1997 ins Leben gerufen. Seine Mitglieder rekrutieren sich aus einem sehr breiten Feld: Ihm gehören Richter, Rechtsanwälte, Beamte, Verbraucherschützer und Vertreter verschiedener gesellschaftlicher Interessengruppen an (sec. 6 (2) Civil Procedure Act 1997). Der Council soll das Zivilgerichtssystem mit Blick auf dessen Fairness und Effizienz ständig kritisch hinterfragen, den Lord Chancellor und die Judikative zur Entwicklung des Systems beraten sowie dem Erstgenannten und dem Civil Procedure Rule Committee Vorschläge zur Reform des Systems unterbreiten (sec. 6 (3) Civil Procedure Act 1997). 758 Lord Chief Justice, Review (Fn. 742), Rn. 3.1. 759 Lord Chief Justice, Report 2013 (Fn. 745), S. 51. 760 Lord Chief Justice, Report 2013 (Fn. 745), S. 51. 753

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(2) President of the Queen’s Bench Division Wie schon seinem Namen entnommen werden kann, steht der President of the Queen’s Bench Division der entsprechenden Abteilung des High Court vor. Als solcher ist er verantwortlich für die Verwaltung der Queen’s Bench Division, wobei er die Aufsicht über das Tagesgeschäft regelmäßig an den Senior Master deligiert761. Er ist Mitglied des Judicial Executive Board762 und des Judges’ Council for England and Wales763. (3) President of the Family Division Auch im Falle des President of the Family Division macht schon der Name deutlich, dass er der Family Division des High Court vorsteht. Darüber hinaus ist er Head of Family Justice764 sowie Vorsitzender des Family Procedure Rule Committee765 und des Family Justice Council766. Als Head of Family Justice wurde ihm vom Lord Chief Justice die Kompetenz zum Erlass der Family Practice Directions übertragen767. Aufgrund seines Amtes ist er außerdem ex officio Mitglied des Judicial Executive Board768 und des Judges’ Council for England and Wales769. 761 Queen’s Bench Division, The Queen’s Bench Guide. A Guide to the working practices of the Queen’s Bench Division within the Royal Courts of Justice, 2016, S. 10 (abzurufen unter https://www.judiciary.gov.uk/wp-content/uploads/2016/01/qb-guide-2016-final-2.pdf; 8. 9. 2017). 762 Lord Chief Justice, Report 2013 (Fn. 745), S. 51. 763 Lord Chief Justice, Report 2013 (Fn. 745), S. 52. 764 Sec. 9 (1) CRA 2005. 765 Nach sec. 75 (1) (2) Courts Act 2003 stellt das Family Procedure Rule Committee die Verfahrensregelungen für familienrechtliche Verfahren vor dem Court of Appeal, dem High Court und dem County Court auf. Die Zusammensetzung des Family Procedure Rule Committee bestimmt sich nach sec. 77 (1) (2) Courts Act 2003. Danach zählen zu den Mitgliedern des Committee sieben Berufs- und ein Laienrichter, ein Justices’ clerk, sechs Rechtsanwälte, ein Vertreter des Children and Family Court Advisory Support Service sowie ein Laienmitglied mit „experience in and knowledge of the lay advice sector or the system of justice in relation to family proceedings“. Die Regelungen, die das Committee aufstellt, müssen vom Lord Chancellor genehmigt werden, bevor sie in Kraft treten können (sec. 79 (3) Courts Act 2003). 766 Lord Chief Justice, The Lord Chief Justice’s Report 2010 – 12, 2012, S. 18; der Family Justice Council ist ein nicht von Gesetzes wegen vorgesehenes Gremium, das aus interdisziplinärer Perspektive unabhängigen Expertenrat zu Funktion und Verbesserungsmöglichkeiten des Familienrechts bereitstellen möchte – eine Zusammenfassung seiner Arbeit findet sich in Judicial Office, Triennial Review: Civil Justice Council and Family Justice Council, 2015, S. 7 f. (abzurufen unter https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_da ta/file/444682/triennial-review-cjc-fjc-2015-print.pdf; 8. 9. 2017). 767 Nach Schedule 2 para. 2 (1) werden die Practice Directions vom Lord Chief Justice oder einem von ihm bestimmten richterlichen Antsträger mit Zustimmung des Lord Chancellor festgelegt. Der Lord Chief Justice hat die Kompetenz zur Festlegung der Practice Directions dem President of the Family Division übertragen (siehe Lord Chief Justice, Delegation (Fn. 756), S. 53 ff.). 768 Lord Chief Justice, Report 2013 (Fn. 745), S. 51. 769 Lord Chief Justice, Report 2013 (Fn. 745), S. 52.

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(4) Chancellor of the High Court Der Chancellor of the High Court steht der Chancery Division desselbigen Gerichts vor (sec. 5 (1) (a) Senior Courts Act 2003). Das Amt des Chancellor of the High Court entstand durch den CRA 2005 und entspricht weitestgehend dem des vormaligen Vice-Chancellor770. Er ist Mitglied des Judicial Executive Board771 und des Judges’ Council for England and Wales772. dd) Presiding Judges Die Gerichte von England und Wales sind auf sechs Bezirke („circuits“) verteilt, wobei jedem dieser Bezirke mindestens zwei Presiding Judges zugeteilt sind (sec. 72 (1) CLSA 1990). Die Presiding Judges rekrutieren sich aus dem Kreis der Richter des High Court und werden vom Lord Chief Justice mit Zustimmung des Lord Chancellor ernannt (sec. 72 (1) (3) CLSA 1990). Sie zeichnen auf richterlicher Seite für die Gerichtsverwaltung in ihrem Bezirk verantwortlich773. Konkret sind sie insbesondere mit Fragen der Geschäftsverteilung befasst774. Des Weiteren unterstützen sie den Lord Chief Justice, indem sie auf Bezirksebene seine Verantwortung für die Aufsicht über die Richterschaft und das richterliche Disziplinarrecht wahrnehmen775. ee) Resident Judges Die unterste richterliche Ebene, die Führungsaufgaben in der Gerichtsverwaltung wahrnimmt, wird von den Resident Judges gebildet. Bei diesen handelt es sich um Circuit Judges, die der Richterschaft eines bestimmten Strafgerichts vorstehen776. Sie sollen insbesondere durch ihr Einwirken auf die Geschäftsverteilung den effektiven Arbeitsgang an diesem Gericht sicherstellen777. Daneben obliegt ihnen die Sorge für die effektive Zusammenarbeit mit den Beamten des HMCTS, die in dem jeweiligen Gericht beschäftigt sind778. Für die Zivil- und die Familiengerichtsbarkeit wird die

770 R. Walker, The new Supreme Court and the changes in the justice system, in: Legal Information Management 6 (2006), S. 292 (293). 771 Lord Chief Justice, Report 2013 (Fn. 745), S. 51. 772 Lord Chief Justice, Report 2013 (Fn. 745), S. 52. 773 Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 68; Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 197. 774 Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 70; Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 197, 251; siehe dazu unten ab S. 265. 775 Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 70. 776 Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 70; Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 225. 777 Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 70; Lord Chief Justice, Report 2013 (Fn. 745), S. 8. 778 Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 70; Lord Chief Justice, Report 2013 (Fn. 745), S. 8.

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entsprechende Rolle von den Designated Civil Judges bzw. den Designated Family Judges wahrgenommen779. b) Organisationen Zu den richterlichen Organisationen, die an der englischen Gerichtsverwaltung beteiligt sind, zählen insbesondere das Judicial Executive Board [aa)], das Judicial Office [bb)] und die – zumindest mittelbar – an den Richterbestellungen beteiligten richterlichen Interessenvertretungen [cc)]. aa) Judicial Executive Board Das Judicial Executive Board wurde im Jahr 2005 ins Leben gerufen. Es setzt sich vorrangig aus den höchsten englischen Richtern zusammen und bildet damit eine Art „Kabinett der Richterschaft“780. Die Idee für eine solche Einrichtung entstand nicht erst im Jahr 2005, vielmehr gab es schon davor regelmäßig informelle Treffen der höchsten englischen Richter, in denen sich diese abstimmen und gemeinsame Positionen entwickeln konnten781. Mit der Einrichtung des Judicial Executive Board kam es letztlich nur zu einer Formalisierung des bisherigen Formats. Das Board trifft sich formell monatlich für einen ganzen Tag, wobei es weiterhin kürzere Treffen in informellen Rahmen gibt782. Im Rahmen dieser Treffen befasst es sich etwa mit der Verwendung der zur Verfügung stehenden Ressourcen, Richterberufungen und dem Verhältnis zwischen Richterschaft und HMCTS783. Dabei hat das Judicial Executive Board keine eigenen Entscheidungskompetenzen. Dem Grunde nach handelt es sich um ein reines Beratungsgremium des Lord Chief Justice, wobei der Letztgenannte die alleinige Entscheidungskompetenz besitzt. Aufgrund der Besetzung des Gremiums mit den höchsten englischen Richtern sollte dessen Bedeutung für die Entscheidungsfindung des Lord Chief Justice – und damit für eine ganze Reihe ent779

Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 225. Constitution Committee, Relations between the executive, the judiciary and Parliament, HL 151 (2007), S. 64; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 140; konkret gehören dem Judicial Executive Board an: der Lord Chief Justice, der Master of the Rolls, der President of the Queen’s Bench Division, der President of the Family Division, der Chancellor of the High Court, der Vice President of the Queen’s Bench Division, der Chairman of the Judicial College, der Vice-President of the Court of Appeal Criminal Division, der Senior President of Tribunals, der Senior Presiding Judge und der Chief Executive of the Judicial Office – eine Liste der aktuellen Mitglieder kann abgerufen werden unter https://www.judiciary.gov.uk/about-thejudiciary/the-judiciary-the-government-and-the-constitution/how-the-judiciary-is-governed/judi cial-executive-board/ (8. 9. 2017). 781 Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 68; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 142. 782 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 142. 783 Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 68; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 142. 780

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scheidender Fragen der Gerichtsverwaltung – jedoch keinesfalls unterschätzt werden784. Nur in Ausnahmefällen wird der Lord Chief Justice eine Entscheidung gegen den deutlichen Widerspruch des Judicial Executive Board durchsetzen785. bb) Judicial Office Stellt das Judicial Executive Board das Kabinett der englischen Richterschaft dar, so ist das Judicial Office deren Behörde786. Das Judicial Office wurde im Jahr 2006 geschaffen und soll den Lord Chief Justice, den Senior President of Tribunals und die anderen ranghohen Richter bei der Erfüllung der zahlreichen Aufgaben unterstützen, die ihnen durch den CRA 2005 zugewiesen wurden787. Vor Inkrafttreten des CRA 2005 hatte der Lord Chief Justice lediglich ein persönliches Büro mit einer Handvoll Mitarbeitern788. Das Judicial Office dagegen beschäftigt 188 Mitarbeiter789, die dem Lord Chief Justice und dem Senior President of Tribunals gegenüber verantwortlich sind790. Trotz dieser Verantwortlichkeit gegenüber der Judikative handelt es sich beim Judicial Office um eine Behörde des Ministry of Justice, das auch den Betrieb des Judicial Office finanziert791. Über die Unterstützung der höchsten englischen Richter hinaus hat das Judicial Office in den Jahren seit seiner Gründung eine Reihe weiterer Aufgaben übernommen: So wurden etwa Teile der richterlichen Personalverwaltung vom Ministry of Justice auf das Judicial Office übertragen792. Einen bedeutenden Teil seiner Aufgaben wickelt das Judicial Office durch Unterorganisationen ab. Mit Blick auf die Personalverwaltung besonders bemerkenswert sind in dieser Hinsicht zwei Einrichtungen: das Judicial Conduct Investigations Office (1) und das Judicial College (2). Nicht mit personalverwaltenden Aufgaben betraut, aber

784 In diesem Sinne Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 142: „While the leadership styles of [Lord Chief Justices] vary, and some will be quicker to consult with the [Judicial Executive Board] than others, its role is increasingly established as a central body in the architecture of the internal governance of the judiciary“. 785 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 143. 786 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 143 f.: „The creation of the Judicial Office in 2006 has provided, in effect, a judicial civil service […]“. 787 Lord Chief Justice, Report 2010 – 12 (Fn. 766), S. 23; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 143 f. 788 Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 66; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 143 f. 789 Judicial Office, Business Plan 2015 – 16, 2015, S. 20 (abzurufen unter https://www.judi ciary.gov.uk/wp-content/uploads/2015/06/jo-bp-15-16-final2.pdf; 8. 9. 2017). 790 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 145; Judicial Office, Plan 2015 – 16 (Fn. 789), S. 6. 791 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 145; Judicial Office, Plan 2015 – 16 (Fn. 789), S. 6. 792 Lord Chief Justice, Report 2010 – 12 (Fn. 766), S. 23; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 144.

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ebenfalls bedeutend für den richterlichen Einfluss auf die Gerichtsverwaltung ist das Judicial Press Office (3). (1) Judicial Conduct Investigations Office Das Judicial Conduct Investigations Office (bis 2013 „Office for Judicial Complaints“793) wurde im Jahr 2006 als eine mit dem Justizministerium assoziierte Behörde (sog. associated office) geschaffen und im Jahr 2011 in das Judicial Office eingegliedert794. Das Investigations Office beschäftigt 15 Mitarbeiter795, die Lord Chief Justice und Lord Chancellor bei der Wahrnehmung ihrer gemeinsamen Verantwortung für die richterliche Disziplin unterstützen796. Dabei stellt das Judicial Conduct Investigations Office in erster Linie den administrativen Rahmen für die Disziplinarverfahren zur Verfügung797. Da das Judicial Conduct Investigations Office vor Einleitung eines Disziplinarverfahrens alle eingegangenen Beschwerden gegen richterliches Verhalten einer Plausibilitätsprüfung unterzieht798, wirkt es aber auch in materieller Hinsicht an den Disziplinarverfahren mit. (2) Judicial College Sowohl dem Lord Chief Justice als auch dem Senior President of Tribunals obliegt die gesetzliche Pflicht, für eine angemessene Aus- und Weiterbildung von Richtern bzw. Tribunalsrichtern zu sorgen799. Zur Erfüllung dieser Pflicht bedienen sie sich des Judicial College. Das Judicial College entstand im Jahr 2011 durch die Zusammenlegung von Judicial Studies Board und Tribunals Judicial Training Group800. Erstgenanntes war bis dahin für die Schulung der Richter, letztgenanntes für die Schulung der Tribunalsrichter zuständig. Mit der Gründung des Judicial College

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Judicial Office, Business Plan 2013-14, 2013, S. 23 (abzurufen unter https://www.judi ciary.gov.uk/wp-content/uploads/JCO/Documents/Reports/jo_busplan_1314.pdf; 8. 9. 2017). 794 Lord Chief Justice, Report 2010 – 12 (Fn. 766), S. 23. 795 Judicial Office, Plan 2015 – 16 (Fn. 789), S. 20. 796 Lord Chief Justice, Report 2010 – 12 (Fn. 766), S. 23; Lord Chief Justice, The Lord Chief Justice’s Report 2014, 2014, S. 22; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 58 f. 797 Die Aufgaben des Judicial Conduct Investigations Office im Diszilpinarverfahren werden weiter unten ab S. 308 erläutert. 798 Siehe dazu unten S. 311. 799 Vgl. für den Lord Chief Justice sec. 7 (2) (b) CRA 2005; für den Senior President of Tribunals ergibt sich dies aus seiner Verpflichtung, dafür zu sorgen, dass die Tribunalsmitglieder Experten auf den Gebieten sind, auf denen sie Entscheidungen treffen (sec. 2 (3) (c) TCEA). 800 Erstgenanntes war bis dahin für die Schulung der Richter, letztgenanntes für die Schulung der Tribunalsrichter zuständig; siehe Lord Chief Justice, Report 2010 – 12 (Fn. 766), S. 23; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 147 ff.

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wurde auch die Schulung von Richtern und Tribunalsrichtern in einheitliche Hände gelegt801. Das Judicial Studies Board, das bis 2011 mit der Schulung der Richter betraut war, wurde im Jahr 1979 gegründet802. Der Gründung vorausgegangen waren die Proteste zahlreicher Richter, die entweder keine Notwendigkeit für derartige Schulungen sahen803 oder sich in ihrer Unabhängigkeit bedroht fühlten804. Die Folgen dieser Haltung sind bis heute spürbar: So wird das Judicial College weiterhin von Richtern geführt805 und der allergrößte Teil der Kurse von Richtern geleitet806. Mittlerweile ist der große Nutzen der Arbeit des Judicial College allerdings auch unter den Richtern unbestritten807. (3) Judicial Press Office Das Jucicial Press Office ist Teil des Judicial Office und kümmert sich um die Beziehungen der englischen Richter zur Presse808. Zum einen bietet das Judicial Press Office der Richterschaft Unterstützung im Umgang mit den Medien an: So offeriert das Press Office den einzelnen Richtern Hilfe bei der Beantwortung von Medienanfragen und berät sie zur richtigen Reaktion auf fehlerhafte oder negative Verfahrensberichte und zur medialen Handhabung brisanter Themen809. Zum anderen möchte das Judicial Press Office Ansprechpartner der Medien sein. Dafür bearbeitet es rund um die Uhr Medienanfragen und veröffentlicht Pressemitteilungen 801 Mit der Gründung des HMCTS entstand im selben Jahr eine Organisation für die einheitliche Verwaltung von Gerichten und Tribunalen, siehe dazu schon oben S. 236 f. 802 Umfassend zu Entstehung und Arbeit des Judicial Studies Board M. Partington, Training the judiciary in England and Wales: the work of the Judicial Studies Board, in: Civil Justice Quarterly 13 (1994), S. 319 (322 ff.). 803 Dabei darf nicht vergessen werden, dass sich die englische Richterschaft fast ausschließlich aus dem Kreise erfahrener barristers rekrutiert, also Anwälten mit jahrelanger Prozesserfahrung – siehe dazu unten die Ausführungen zu den Anforderungen für die einzelnen Richterämter ab S. 268 ff. 804 Ein viel zitiertes Beispiel hierfür bietet P. Devlin, The Judge, 1979, S. 43 ff.; von derartigen Ressentiments berichten Partington, Training (Fn. 802), S. 322 („Twenty years ago, a majority of judges would have denied there was any need for judicial training. Today only a minority would share that view.“); K. Malleson, Judicial Training and Performance Appraisal: The Problem of Judicial Independence, in: Modern Law Review 60 (1997), S. 655 (655); Darbyshire, Judgment (Fn. 528), S. 103 f.; dies., Darbyshire (Fn. 558), Rn. 14-077; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 147. 805 Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 139; Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 14-077; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 147. 806 Darbyshire, Judgment (Fn. 528), S. 104. 807 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 147 f. 808 Judicial Press Office, Media Guidance for the Judiciary, 2012, S. 3 (abzurufen unter https://www.whatdotheyknow.com/request/125047/response/307849/attach/8/mediaguide2 012%201.pdf; 8. 9. 2017). 809 Judicial Press Office, Media Guidance (Fn. 808), 2012, S. 3.

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zu Themen, die von öffentlichem Interesse sein könnten810. Seite an Seite mit dem Judicial Press Office arbeitet das Corporate Communications Team811. Letzteres ist für die Kommunikation des Jucicial Office in solchen Belangen zuständig, die nicht unmittelbar mit der Presse in Zusammenhang stehen. Es kümmert sich um das richterliche Intranet und den richterlichen Newsletter, verantwortet die Internetseite und die Publikationen der englischen Richterschaft und berät Organisationen und Regierungsstellen zu der Frage, wie sie am besten mit den Richtern in Kontakt treten können812. cc) Richterliche Interessenvertretungen In Bezug auf die richterlichen Interessenvertretungen kann zwischen dem Judges’ Council for England and Wales (1) und jenen Vertretungen unterschieden werden, die sich ausdrücklich für bestimmte Richtergruppen einsetzen (2). (1) Vertretung aller Richter: Judges’ Council for England and Wales Als Interessenvertretung aller englischen Richter sieht sich der Judges’ Council for England and Wales813. Seine Historie reicht bis in das Jahr 1873 zurück, als er als Council of the Judges of the Supreme Court gegründet wurde814. Anfangs eine einflussreiche Organisation, verlor er im Laufe des 20. Jahrhunderts so weit an Bedeutung, dass er im Jahr 1981 nahezu geräuschlos abgeschafft wurde815. Schon sieben Jahre später, hatte sich auf Seiten der Richterschaft allerdings die Meinung durchgesetzt, dass es an der Zeit sei, eine Nachfolgeorganisation zu gründen, um mit einheitlicher Stimme gegenüber den beiden anderen Staatsgewalten auftreten zu können816. Der 1988 gegründete Judges’ Council konnte allerdings noch nicht als Sprachrohr aller englischen Richter gelten, gehörten ihm doch nur sieben der höchsten englischen Richter an817. Dies änderte sich erst im Jahr 2002, als der Judges’ Council beschloss, in Zukunft die gesamte englische Richterschaft repräsentieren zu wollen, und konsequenterweise auch Vertreter aller Richterklassen in seinen Kreis aufnahm818. 810

Judicial Press Office, Media Guidance (Fn. 808), 2012, S. 3. Judicial Press Office, Media Guidance (Fn. 808), 2012, S. 4. 812 Judicial Press Office, Media Guidance (Fn. 808), 2012, S. 3. 813 Turenne, Independence (Fn. 617), S. 151 f.; Darbyshire, Judgment (Fn. 528), S. 420. 814 J. Thomas (Lord Thomas), The Judges’ Council, in: Public Law 2005, S. 608 (610); Gee/ Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 142. 815 I. Scott, The Council of Judges in the Supreme Court of England and Wales, in: Public Law 1989, S. 379 (385); Thomas, Judges’ Council (Fn. 814), S. 618 ff. 816 Thomas, Judges’ Council (Fn. 814), S. 620 ff. 817 Scott, Council (Fn. 815), S. 386; Thomas, Judges’ Council (Fn. 814), S. 622. 818 Thomas, Judges’ Council (Fn. 814), S. 624 f.; Turenne, Independence (Fn. 617), S. 151 f.; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 142 f. 811

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Heute besteht der Judges’ Council aus 28 Richtern819, wobei die neun Mitglieder des Judicial Executive Board von Amts wegen Mitglieder des Judges’ Council sind820. Die übrigen Mitglieder sind größtenteils Repräsentanten der Interessenvertretungen der einzelnen Richterklassen821. Der Judges’ Council tritt dreimal im Jahr unter dem Vorsitz des Lord Chief Justice zusammen822, wobei ein Großteil der Arbeit des Council in seinen Ausschüssen und Arbeitsgruppen stattfindet823. Beispielhaft sei hier der Guide to Judicial Conduct824 genannt, der von einer solchen Arbeitsgruppe erstellt wurde825. Gerade dieser Guide darf auch als Zeichen dafür gelten, dass sich der Judges’ Council nicht nur als Repräsentationsorgan nach Außen wahrnimmt, sondern auch innerhalb der Judikative wirken möchte. Als Repräsentationsorgan im Wortsinne wirkt der der Judges’ Council an den Richterwahlen mit, indem er zwei richterliche Vertreter für die Judicial Appointments Commission bestimmt826. (2) Interessenvertretungen bestimmter Richtergruppen Neben dem Judges’ Council findet sich in England eine ganze Reihe weiterer richterlicher Interessenvertretungen. Hierzu zählen insbesondere die Interessenvertretungen der einzelnen Richterklassen: die Association of High Court Masters, der Council of Her Majesty’s Circuit Judges, die Association of Her Majesty’s District Judges, die Magistrates’ Association und das National Bench Chairmen’s Forum827. Allen diesen Organisationen ist gemein, dass sie Vertreter in den Judges’ Council entsenden.

819 Eine aktuelle Übersicht über die Mitglieder findet sich auf der Internetseite des Judges’ Council: https://www.judiciary.gov.uk/about-the-judiciary/the-judiciary-the-government-andthe-constitution/how-the-judiciary-is-governed/judges-council/ (8. 9. 2017). 820 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 143; die Mitglieder des Judicial Executive Board werden in Fn. 780 aufgezählt. 821 Turenne, Independence (Fn. 617), S. 151 f.; Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 71; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 143. 822 Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 71; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 143. 823 Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 71; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 143. 824 Siehe zu diesem auch im untenstehenden Abschnitt zum richterlichen Disziplinarrecht ab S. 308. 825 Judicial Office, Guide to Judicial Conduct, 2016, S. 3 (der Guide kann abgerufen werden unter https://www.judiciary.gov.uk/wp-content/uploads/2010/02/guidance-judicial-conduct-v2 016-update.pdf; 8. 9. 2017). 826 Siehe dazu unten S. 256. 827 Eine Aufzählung der Interessenvertretungen findet sich auf der Internetseite der englischen Richterschaft: https://www.judiciary.gov.uk/related-offices-and-bodies/representativebodies-2/ (8. 9. 2017).

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Kap. 3: Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte

4. Gewaltenübergreifende und unabhängige Organe Als gewaltenübergreifendes Organ wirkt die Judicial Appointments Commission an der englischen Gerichtsverwaltung mit [a)]. Als – ausweislich seines Selbstverständnisses – einziges unabhängiges Organ in der englischen Gerichtsverwaltung fungiert der Judicial Appointments and Conduct Ombudsman [b)]. Allerdings steht dieser in mehrerlei Hinsicht in einem Abhängigkeitsverhältnis zum Lord Chancellor, der ihn ernennt und entlassen kann. Seine Unabhängigkeit wird somit durch die strukturelle Ausgestaltung des Amtes in gewissem Maße unterlaufen. a) Judicial Appointments Commission Die Judicial Appointments Commission („JAC“) wurde durch sec. 61 (1) CRA 2005 geschaffen. Sie gehört zum Organisationsbereich des Justizministeriums und legt gemeinsam mit dem Lord Chancellor ihre strategischen Ziele fest828. In ihrem Tagesgeschäft ist die Kommission zwar unabhängig829, allerdings ist ihr Vorsitzender in seiner Amtsführung gegenüber dem Lord Chancellor verantwortlich830. Die JAC setzt sich aus Richtern, Rechtsanwälten und juristischen Laien zusammen [aa)], die nach unterschiedlichen Verfahren berufen werden [bb)]. Die Kommissionsmitglieder werden bei ihrer Arbeit von einem Verwaltungsapparat unterstützt [cc)]. Die Arbeit der Kommissionsmitglieder besteht maßgeblich darin, Vorschläge für die Besetzung offener Richterstellen zu erarbeiten [dd)]. aa) Zusammensetzung Die Zusammensetzung der JAC bestimmt sich nach Anhang 12 des CRA 2005 und den auf Grundlage der Vorschriften dieses Anhangs vom Lord Chancellor mit Zustimmung des Lord Chief Justice erlassenen Vorgaben. Letztere finden sich in den Judicial Appointments Regulations und den Judicial Appointments Commission Regulations aus dem Jahr 2013. Danach setzt sich die JAC aus 15 Mitgliedern zusammen831, wobei der Vorsitz in den Händen eines juristischen Laien (sog. lay

828

Ministry of Justice/Judicial Appointments Commission, Framework Document, 2012, para. 2.3 (dieses Framework Document, das das Verhältis von Ministry of Justice und Judicial Appointments Commission regelt, lässt sich abrufen unter https://jac.judiciary.gov.uk/organisati on; 8. 9. 2017). 829 Ministry of Justice/Judicial Appointments Commission, Framework Document (Fn. 828), para. 2.2; Ministry of Justice, Triennial Review – Judicial Appointments Commission, 2015, Rn. 19 ff. (abzurufen unter https://www.gov.uk/government/uploads/system/uplo ads/attachment_data/file/396362/jac-triennial-review.pdf; 8. 9. 2017). 830 Ministry of Justice/Judicial Appointments Commission, Framework Document (Fn. 828), para. 3.9. 831 Regulation 3 Judicial Appointments Commission Regulations 2013.

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member832) liegt833. Insgesamt stellen die juristischen Laien sechs Mitglieder834 und bilden damit nach den Richtern, die sieben Mitglieder stellen835, die zweitgrößte Gruppe innerhalb der Auswahlkommission. Die beiden übrigen Plätze werden von Rechtsanwälten oder legal executives besetzt836. bb) Auswahl und Ernennung der Mitglieder Die Mitglieder der JAC werden von der Queen auf Empfehlung des Lord Chancellor ernannt837. Dabei trifft der Lord Chancellor seine Empfehlungen nicht völlig frei, sondern ist an die Vorauswahl unterschiedlicher Gremien, nämlich der sog. panels (1) oder des Judges’ Council bzw. des Tribunal Judges’ Council (2), gebunden838. Die Ernennung erfolgt für höchstens fünf839 und regelmäßig zwei bis drei Jahre840 pro Amtszeit. Erneute Ernennungen sind möglich, wobei JAC-Mitglieder ihr Amt insgesamt nicht länger als zehn Jahre ausüben dürfen841. (1) Vorauswahl durch panels Nach Regulation 9 Judicial Appointments Commission Regulations 2013 sind für die Vorauswahl des größten Teils der Kandidaten, die der Lord Chancellor der Queen zur Ernennung vorschlagen kann, panels zuständig. Lediglich die drei Kandidaten im Rang eines Lord Justice of Appeal, eines Puisne Judge of the High Court und eines senior tribunal office-holder werden von den Richtervertretungen vorgeschlagen (dazu sogleich). Der panel-Entscheidung soll ein ergebnisoffener Bewerbungsprozess („open competition“) vorangehen842. Die panels bestehen aus vier Mitglie-

832 Den Begriff des lay member definiert Regulation 8 Judicial Appointments Commission Regulations 2013 als eine Person, die in England oder Wales lebt und niemals ein richterliches Amt inne hatte oder als Rechtsanwalt oder legal executive tätig war. 833 Schedule 12 para. 2 (1) CRA 2005. 834 Schedule 12 para. 2 (1) CRA 2005, Regulation 4 (1) (b) Judicial Appointments Commission Regulations 2013. 835 Nach Regulation 4 (1) (a), (2) Judicial Appointments Commission Regulations 2013 setzen sich diese sieben richterlichen Mitglieder zusammen aus einem Lord Justice of Appeal, einem Puisne Judge of the High Court, einem senior tribunal office-holder, einem circuit judge; einem district judge, master oder resgistrar, einem erstinstanzlichern Tribunalsrichter und einem Laienrichter. 836 Regulation 4 (1) (c), (4), (5) Judicial Appointments Commission Regulations 2013. 837 Schedule 12 para. 1 CRA 2005. 838 Regulation 9 (2) (b), 10 (3), 11 (3) Judicial Appointments Commission Regulations 2013. 839 Regulation 17 (a) Judicial Appointments Commission Regulations 2013. 840 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 164. 841 Regulation 17 (b) Judicial Appointments Commission Regulations 2013. 842 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 164; Judicial Appointments Commission, Annual Report and Accounts 2014/15, 2015, S. 5.

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Kap. 3: Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte

dern843: Das erste Mitglied führt den Vorsitz und wird vom Lord Chancellor mit Zustimmung des Lord Chief Justice und/oder des Senior President of Tribunals ausgewählt844. Dieses panel-Mitglied darf nicht Mitglied oder Mitarbeiter der JAC sein845. Zugleich darf es sich nicht um einen Richter, Rechtsanwalt oder ein Mitglied des House of Commons handeln846. Das zweite Mitglied ist der Lord Chief Justice selbst oder eine Person seiner Wahl847. Das dritte Mitglied wird vom ersten Mitglied ausgewählt848, wobei die Wahl nicht auf ein Mitglied des House of Commons fallen darf849. Beim vierten Mitglied der panels handelt es sich um den Vorsitzenden der JAC850. Für alle panel-Mitglieder gilt, dass sie nicht im civil service des Staats beschäftigt sein dürfen851. (2) Vorauswahl durch Richtervertretungen Die beiden Kommissionsmitglieder im Rang eines Lord Justice of Appeal und eines Puisne Judge of the High Court werden vom Judges’ Council ausgewählt, der seine Wahl gegenüber dem Lord Chancellor in einem Bericht begründet852. Das Kommissionsmitglied im Rang eines senior tribunal office-holder wird vom Tribunal Judges’ Council ausgewählt. Auch diese Wahl ist gegenüber dem Lord Chancellor in einem Bericht zu begründen853. cc) Die Verwaltung der Judicial Appointments Commission Den Mitgliedern der JAC standen im Geschäftsjahr 2014/15 insgesamt 59 Mitarbeiter zur Seite854. Die Mitarbeiterzahl hat sich in den vergangenen Jahren stetig verringert: So waren im Geschäftsjahr 2011/12 noch 73 Mitarbeiter für die JAC tätig855. Die Verringerung der Mitarbeiterzahl ist Folge der Kürzungen der Mittel, die der JAC vom Justizministerium zur Verfügung gestellt werden856. Den Mitarbeitern 843

Regulation 13 (1) Judicial Appointments Commission Regulations 2013. Regulation 13 (2) bis (5) Judicial Appointments Commission Regulations 2013. 845 Regulation 13 (11) (a) (b) Judicial Appointments Commission Regulations 2013. 846 Regulation 13 (11) (c), (d), (e) Judicial Appointments Commission Regulations 2013. 847 Regulation 13 (6) Judicial Appointments Commission Regulations 2013. 848 Regulation 13 (8) Judicial Appointments Commission Regulations 2013. 849 Regulation 13 (12) Judicial Appointments Commission Regulations 2013. 850 Regulation 13 (9) Judicial Appointments Commission Regulations 2013. 851 Regulation 13 (10) Judicial Appointments Commission Regulations 2013. 852 Regulation 10 (1), (2) Judicial Appointments Commission Regulations 2013. 853 Regulation 10 (1), (2) Judicial Appointments Commission Regulations 2013. 854 Judicial Appointments Commission, Report 2014/15 (Fn. 842), S. 9. 855 Judicial Appointments Commission, Report 2014/15 (Fn. 842), S. 9. 856 Judicial Appointments Commission, Report 2014/15 (Fn. 842), S. 9: „We have met all of the budget reduction targets required by the Ministry of Justice – staff numbers, as expressed as an average throughout the year, have reduced from 67 to 59 […]“; die finanziellen Verhältnisse 844

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der Kommission steht ein Chief Executive vor, der das Tagesgeschäft der Kommission führt857. Er wird von der JAC mit Zustimmung des Lord Chancellor ausgewählt858 und ist als accounting officer der Kommission dem Parlament gegenüber für die effiziente Verwendung der Haushaltsmittel verantwortlich859. dd) Mitwirkung an Richterberufungen Die JAC wirkt, mit Ausnahme der Berufungen der Richter des Supreme Court860, des Senior Presiding Judge sowie seines Vertreters und der Chamber Presidents des Upper Tribunal861, an allen Richterberufungen in England mit. In allen diesen Fällen beschränkt sich ihre Mitwirkung auf eine Empfehlung an den Lord Chancellor, den Lord Chief Justice oder den Senior President of Tribunals, wobei einem dieser Amtsträger die Letztentscheidung über die Besetzung zusteht. Welcher der drei genannten Amtsträger dies ist, bestimmt sich in Abhängigkeit von der konkret zu besetzenden Richterstelle. Für die Mitwirkung der JAC gibt es zwei verschiedene Formen: Bei der großen Mehrzahl der zu besetzenden Richterstellen spricht die Kommission selbst die Besetzungsempfehlung aus862. Bei der Besetzung der höchsten englischen Richterstellen wird diese Empfehlung von ad hoc gebildeten selection panels ausgesprochen, denen neben Mitgliedern der JAC auch andere Personen angehören863. b) Judicial Appointments and Conduct Ombudsman Der Judicial Appointments and Conduct Ombudsman dient als Beschwerdeinstanz im richterlichen Berufungs- und Disziplinarverfahren. Er wird von der Königin auf Vorschlag des Lord Chancellor ernannt864. Bei seinem Vorschlag hat der Lord Chancellor umfassende Inkompatibilitätsregelungen zu beachten, mit denen der Neutralität des Amtes Rechnung getragen werden soll: Konkret kann er weder

der beiden Institutionen bestimmen sich nach Ministry of Justice/Judicial Appointments Commission, Framework Document (Fn. 828), para. 4.5 ff. 857 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 166. 858 Schedule 12 para. 22 (1) (a), (2) CRA 2005. 859 Ministry of Justice/Judicial Appointments Commission, Framework Document (Fn. 828), para. 3.2 f., 3. 17. 860 Für diese Berufungen wird eine eigene Auswahlkommission gebildet, siehe unten ab S. 279. 861 Nach sec. 7 (7), Schedule 4 para. 2 des TCEA 2007 werden die Chamber Presidents des Upper Tribunal vom Lord Chancellor nach Rücksprache mit (zumindest) dem Senior President of Tribunals ernannt. 862 Siehe dazu unten S. 283 ff. 863 Hier finden sich die entsprechenden Ausführungen ab S. 287. 864 Schedule 13 para. 1 (1) CRA 2005.

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Kap. 3: Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte

Beamte noch Richter oder Rechtsanwälte vorschlagen865. Auch andere Personen in exponierten gesellschaftlichen Rollen, wie etwa ehemalige Parlamentarier oder politisch aktive Personen, soll er nur mit Bedacht vorschlagen866. Der Ombudsman wird für eine feste Amtszeit von längstens fünf Jahren ernannt, wobei wiederholte Ernennungen statthaft sind, solange die Amtsdauer insgesamt zehn Jahre nicht überschreitet867. Er kann vom Lord Chancellor abberufen werden, wenn er durch sein Handeln Umstände begründet, die eine Inkompatibilität mit dem Amt zur Folge haben, wenn er seine Amtsgeschäfte nicht wahrnimmt, wenn er straffällig wird oder in die Insolvenz fällt oder wenn ihn seine physische oder psychische Verfassung daran hindert, sein Amt auszuüben868.

III. Aufgaben der Gerichtsverwaltung Im folgenden Abschnitt soll auf die einzelnen Aufgaben der englischen Gerichtsverwaltung eingegangen werden. Die Darstellung orientiert sich dabei an den Ausführungen zu den deutschen Gerichten. Sie beginnt demnach mit einer Besprechung des Haushalts und der Finanzverwaltung der englischen Gerichte (1.). Es folgen Ausführungen zur Geschäftsverteilung an diesen Gerichten (2.). Sodann wird auf die Personalverwaltung (3.) und das damit in engem Zusammenhang stehende Disziplinarwesen (4.) eingegangen. Wie gehabt, werden abschließend noch einzelne Punkte aus den Bereichen der Sach- (5.) und der Ablaufverwaltung (6.) besprochen. 1. Haushalt und Finanzverwaltung Was den Haushalt und die Finanzverwaltung angeht, ist zwischen dem weitestgehend selbstverwalteten Supreme Court [a)] und allen übrigen Gerichten zu unterscheiden [b)]. a) Supreme Court In Bezug auf die Finanzverwaltung bietet es sich an, zunächst darzustellen, auf welche Weise dem Supreme Court die erforderlichen Finanzmittel bereitgestellt werden [aa)] und in einem zweiten Schritt darauf einzugehen, wie die bereitgestellten Finanzmittel verwaltet werden [bb)].

865 866 867 868

Schedule 13 para. 1 (2) CRA 2005. Schedule 13 para. 1 (3, 4) CRA 2005. Schedule 13 para. 3, 4 CRA 2005. Schedule 13 para. 5 CRA 2005.

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aa) Bereitstellung der Finanzmittel Die gesetzlichen Regelungen bezüglich der finanziellen Ausstattung des Supreme Court sind ausgesprochen rudimentär. Sie beschränken sich auf sec. 50 (1) (b) CRA 2005, wonach der Lord Chancellor gewährleisten muss, dass der Supreme Court mit solchen Mitteln ausgestattet wird, die der Lord Chancellor für angemessen hält, um dem Gericht die Erledigung seiner Aufgaben zu ermöglichen869. In der Praxis entstammen die Finanzmittel des Supreme Court drei unterschiedlichen Quellen870 : Der erste Teil entstammt unmittelbar dem Staatshaushalt des Vereinigten Königreichs (1). Der zweite Teil besteht aus den Gerichtsgebühren und den Zuweisungen des HMCTS, des Northern Ireland Courts and Tribunals Service und der schottischen Regierung (2). Den dritten – und mit weitem Abstand kleinsten – Teil bilden die Einnahmen des Gerichts aus dem hauseigenen Andenkenladen und aus der Vermietung der Räumlichkeiten des Gerichts für Veranstaltungen871. Insgesamt ist die Finanzierungsmethode des Supreme Court auf deutliche Kritik gestoßen (3). (1) Finanzmittel aus dem Staatshaushalt Da es an gesetzlichen Regelungen dazu fehlt, welche Finanzmittel dem Supreme Court aus dem Staatshaushalt zur Verfügung gestellt werden sollen, ist auf die zwischen dem Gericht und dem Justizministerium bestehende Rahmenvereinbarung zurückzugreifen. Auf diese Vereinbarung haben sich beide Seiten geeinigt, um eine Reihe der vom Gesetz offen gelassenen Fragen zu ihrem Verhältnis zu beantworten872. Zwar wird schon zu Beginn der Rahmenvereinbarung klar gestellt, dass die getroffenen Regelungen keinesfalls rechtsverbindlich sind, gleichfalls wird aber darauf gedrungen, dass sich die Entscheidungsträger beider Seiten in ihrem Handeln von den Regelungen leiten lassen sollen873. Vergleichsweise breiten Raum räumt die Vereinbarung der Frage der Finanzierung des Supreme Court ein. So wird in sec. 5 der Vereinbarung – unter der Überschrift „Finance“ – insbesondere auch das Ver869 Der damalige Lord Chancellor hatte sich ursprüngliche für eine detailierte gesetzliche Regelung eingesetzt – diese wurde allerdings nicht in den Regelungsteil des CRA 2005 aufgenommen und ist nur in Explanatory Note No. 184 zu diesem Gesetz dargelegt; ausführlich dazu der ehemalige Präsident des Gerichts N. Phillips, Judicial Independence & Accountability: AView from the Supreme Court, 2011, S. 9 ff. (abzurufen unter http://www.ucl.ac.uk/consti tution-unit/events/judicial-independence-events/lord-phillips-transcript.pdf; 8. 9. 2017); siehe auch Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 206 f. 870 Diese dargestellte Dreiteilung orientiert sich an den Ausführungen von Phillips, Independence (Fn. 869), S. 14. 871 Im Geschäftsjahr 2014 – 2015 konnte das Gericht durch diese Tätigkeit 66.000 Pfund einnehmen; siehe Supreme Court of the United Kingdom, The Supreme Court Annual Report and Accounts 2014 – 2015, 2015, S. 96 (abzurufen unter https://www.supremecourt.uk/docs/an nual-report-2014-15.pdf; 8. 9. 2017). 872 „Concordat between: The Ministry of Justice (MOJ) and the Supreme Court of the United Kingdom (The Court)“ aus dem Jahr 2013, abzurufen unter https://www.supremecourt. uk/docs/concordat-with-ministry-of-justice-150113.pdf (8. 9. 2017). 873 Sec. 1 Concordat between MOJ and Supreme Court 2013.

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Kap. 3: Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte

fahren geregelt, nach dem sich die Zuweisung von Haushaltsmitteln an das Gericht bestimmt. Die Rahmenvereinbarung sieht vor, dass der Präsident des Supreme Court und dessen Chief Executive eine sog. bid for resources aufstellen. Diese sollen sie mit dem Finanz- und dem Justizministerium erörtern, bevor sie sie in einem zweiten Schritt formell an den Lord Chancellor weiterleiten. Der Lord Chancellor wiederum leitet die bid unverändert an das Finanzministerium weiter. Er kann ihr aber eigene Anmerkungen beifügen, sofern er seine Anmerkungen zunächst mit dem Präsidenten des Supreme Court besprochen hat. Im folgenden Prüfverfahren des Finanzministeriums ist es dann wiederum am Lord Chancellor, sich dafür einzusetzen, dass das Ministerium keine für die Arbeit des Gerichts erforderlichen Mittel streicht. Zum Ende des Prüfverfahrens steht fest, welche Mittel das Finanzministerium dem Supreme Court in Reaktion auf seine bid gewähren will. Diese Mittel fließen sodann – gemeinsam mit den Finanzmitteln aus den beiden anderen Quellen – in den Voranschlag des Gerichts ein. Der Voranschlag wird wiederum dem Finanzministerium übermittelt, der diesen als Teil des Haushaltsentwurfs der Regierung dem House of Commons vorlegt. Genehmigt das Unterhaus den Haushaltsentwurf, fließen dem Gericht die veranschlagten Haushaltsmittel unmittelbar – also ohne Umweg über das Justizministerium – aus dem consolidated fund874 des Vereinigten Königreichs zu. Im Geschäftsjahr 2014 – 2015 flossen dem Gericht auf diesem Weg rund 6,3 Mio. Pfund zu, die allerdings nicht vollständig verbraucht wurden875. (2) Gebühren und finanzielle Zuweisungen Neben den Mitteln aus dem Staatshaushalt finanziert sich das Gericht auch durch Verfahrensgebühren und finanzielle Zuweisungen der drei Gerichtsbarkeiten, deren oberstes Zivilgericht der Supreme Court ist. Dass das Gericht nicht vollständig aus Haushaltsmitteln finanziert wird, liegt im Grundsatz der britischen Regierung begründet, wonach sich das Zivilgerichtssystem selbst tragen soll876. Allerdings ersetzen die von den Parteien zu tragenden Verfahrensgebühren die zivilgerichtlichen Kosten des Supreme Court nur zu einem kleinen Teil877. Der größere Teil wird dem Gericht vom HMCTS, dem Northern Ireland Courts and Tribunals Service und der schottischen Regierung zugewiesen878. Diese Zuweisungen sind Ausdruck der Überzeugung, dass der Supreme Court als höchstes Zivilgericht einen entscheidenden Beitrag zum Funktionieren des Zivilgerichtssystems des Vereinigten Kö874

Entspricht in etwa dem deutschen „Staatshaushalt“. Supreme Court, Annual Report 2014 – 2015 (Fn. 871), S. 84. 876 G. Gee, The Financial and Administrative Independence of the UK Supreme Court: Five Years On, in: European Journal of Current Legal Issues 21 (2015); ders./Hazell/Malleson/ O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 208. 877 Im Geschäftsjahr 2014 – 2015 beliefen sich die Einnahmen aus Verfahrensgebühren auf 966.000 Pfund; siehe Supreme Court, Annual Report 2014 – 2015 (Fn. 871), S. 96. 878 Die Höhe der Zuweisungen betrug im Geschäftsjahr 2014 – 2015 insgesamt 6,6 Mio. Pfund; siehe Supreme Court, Annual Report 2014 – 2015 (Fn. 871), S. 96. 875

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nigreichs leistet879. Die Höhe der zugewiesenen Beträge wurde im Rahmen der Verhandlungen um die Schaffung des Supreme Court festgelegt. Die größte Zuweisung stammt vom HMCTS, gefolgt von der schottischen Regierung und dem Northern Ireland Courts and Tribunals Service880. (3) Kritik an der Finanzierungsmethode Vor dem Hintergrund des ursprünglichen Plans, die Unabhängigkeit des Supreme Court durch eine spezielle, sich von allen anderen Gerichten unterscheidende Finanzierungsmethode zu stärken881, wird die gewählte, und in den vorigen Absätzen erläuterte Methode, durchaus kritisch betrachtet. Dies gilt zunächst für das Verfahren der Finanzierung aus Haushaltsmitteln: Hier liegt es allein am Finanzministerium, darüber zu entscheiden, ob es dem Supreme Court, die in der bid geforderten Mittel gewährt882. Eine Möglichkeit des höchsten englischen Gerichts, sich direkt an das Parlament zu wenden, besteht nicht. Darüber hinaus wird auch das System der Zuweisungen von Finanzmitteln durch HMCTS, schottische Regierung und Northern Ireland Courts and Tribunals Service für seine Abhängigkeit vom politischen Willen der Beteiligten kritisiert. Beispielhaft sei hier das Jahr 2011 genannt, in dem der schottische Justizminister Kenny MacAskill öffentlich mit dem Gedanken spielte, den schottischen Beitrag zur Finanzierung des Gerichts einzubehalten und auf eine Zuweisung zu verzichten883. Er reagierte damit auf eine Entscheidung des Supreme Court in einem schottischen Strafrechtsverfahren, für die dem Gericht seines Erachtens die Zuständigkeit gefehlt hatte884. Wörtlich sagte er: „He who pays the piper, as they say, calls the tune“885.

879

Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 208. Die Zuweisungen beliefen sich auf 5,9 Mio. Pfund vom HMCTS, 478.000 Pfund von der schottischen Regierung und 239.000 Pfund vom Northern Ireland Courts and Tribunals Service; siehe auch hier wieder Supreme Court, Annual Report 2014 – 2015 (Fn. 871), S. 96. 881 Phillips, Independence (Fn. 869), S. 9 ff. 882 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 208: „[…] it is important to note the very real scope under the current arrangements for the Treasury to impose cuts unilaterally on the Court […]“. 883 Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 78 f.; Gee, Independence (Fn. 876); ders./Hazell/ Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 210. 884 Gee, Independence (Fn. 876); ders./Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 210. 885 Zitiert nach Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 79; das entsprechende Zitat findet sich auch bei Gee, Independence (Fn. 876); ders./Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 210. 880

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bb) Verwaltung der bereitgestellten Finanzmittel Für die Verwaltung der dem Supreme Court bereitgestellten Finanzmittel zeichnet der Chief Executive des Gerichts verantwortlich886. Er ist dabei an die Weisungen des Präsidenten des Supreme Court gebunden887. In der Praxis allerdings hat der Präsident von diesem Weisungsrecht bisher nie Gebrauch gemacht888. Dem Chief Executive obliegt die Sorge dafür, dass die Finanzmittel des Gerichts in solch einer Weise eingesetzt werden, dass dem Gericht eine effektive und effiziente Verwaltung zur Verfügung steht889. Als Accounting Officer des Gerichts ist er zudem dem Parlament gegenüber für die Verwendung der öffentlichen Mittel verantwortlich890. b) Gerichte Wie im Falle des Supreme Court soll auch für die übrigen Gerichte zwischen der Bereitstellung von Finanzmittel [aa)] und deren Verwaltung [bb)] unterschieden werden. aa) Bereitstellung der Finanzmittel Das Verfahren, nach dem sich die Bereitstellung von Finanzmittel gegenüber den Gerichten bestimmt, ist im Framework Document des HMCTS dargelegt. Die Regelungen sind demnach nicht gesetzlicher Natur, sondern geben den Stand der Einigung zwischen dem Lord Chancellor und dem Lord Chief Justice wieder. Ihnen – wie dem gesamten Framework Document – liegt der Grundsatz der partnerschaftlichen Verwaltung zugrunde891. Die Regelungen sehen vor, dass der Lord Chancellor den Lord Chief Justice über den Gang der Haushaltsverhandlungen zwischen dem Justiz- und dem Finanzministerium informieren muss892. Der Lord Chief Justice wiederum hat das Recht, dem Finanzministerium die Sicht der Judikative nahezubringen, indem er einen Brief an den Lord Chancellor schreibt, der diesen an das Finanzministerium weiterleitet893. Sobald über die Höhe der Haushaltsmittel, die 886 W. Arnold, The Supreme Court of the United Kingdom (UKSC), an Exploration of the Roles of Judicial Officers and Court Administrators and how the Relationship between them may be improved and enhanced: a Case Study, in: International Journal For Court Administration 6 (2014), S. 19 (22); Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 215. 887 Sec. 48 (4) CRA 2005; wiederholt in sec. 5 Concordat between MOJ and Supreme Court 2003 (Fn. 365). 888 Arnold, Supreme Court (Fn. 886), S. 23. 889 Sec. 3 Concordat between MOJ an Supreme Court 2003 (Fn. 365). 890 Sec. 3 Concordat between MOJ an Supreme Court 2003 (Fn. 365); Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 215; Supreme Court, Annual Report 2014 – 2015 (Fn. 871), S. 55. 891 Dazu schon oben S. 238 ff. 892 Para. 7.1 HMCTS Framework Document 2014. 893 Para. 7.1 HMCTS Framework Document 2014.

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dem Justizministerium zur Verfügung gestellt werden sollen, entschieden wurde, versuchen sich der Lord Chancellor und der Lord Chief Justice über die Höhe der Mittel zu einigen, die aus dem Haushalt des Justizministeriums an den HMCTS weitergereicht werden894. Dabei hat der Lord Chancellor seiner Verpflichtung zur Bereitstellung angemessener Mittel für eine effektive und effiziente Gerichtsverwaltung gerecht zu werden895. Sofern der Lord Chief Justice Bedenken in Bezug auf den geplanten oder den tatsächlichen Etat des HMCTS hat, kann er diese gegenüber dem Lord Chancellor oder dem Parlament anmelden896. Die letztgenannte Variante wird mitunter als „nuclear option“ beschrieben, da die Uneinigkeit zwischen Regierung und Richterschaft in aller Öffentlichkeit sichtbar würde897. bb) Verwaltung der bereitgestellten Finanzmittel Der HMCTS ist mit der Finanzverwaltung aller englischen Gerichte mit Ausnahme des Supreme Court betraut. Damit obliegt die Finanzverwaltung zunächst dem Leiter des HMCTS, also dessen Chief Executive. Dieser kann alle Ausgaben, die sich innerhalb der vom Justizministeriums gesetzten Limits halten, genehmigen und ist zugleich für die Verwendung der zur Verfügung stehenden Mittel verantwortlich898. Soweit es der Chief Executive für notwendig erachtet, kann er Teile der Finanzverwaltung intern delegieren899. Auf diese Weise kann er insbesondere die acht Regionaldirektoren des HMCTS in die Finanzverwaltung einbinden: Diesen können zur Finanzverwaltung der Gerichte ihrer jeweiligen Region Budgets zur eigenverantwortlichen Verwaltung zugewiesen werden900. 2. Geschäftsverteilung In England findet sich kein dem deutschen Recht auf den gesetzlichen Richter vergleichbares Rechtsinstitut901 und damit auch kein Anspruch auf einen im Voraus

894

Para. 7.2 HMCTS Framework Document 2014. Para. 7.2 HMCTS Framework Document 2014 unter Verweis auf sec. 1 Courts Act 2003, sec. 39 TCEA 2007 und sec. 17 CRA 2005. 896 Para. 7.2 HMCTS Framework Document 2014. 897 Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 199. 898 Para. 7.7 bis 7.12 HMCTS Framework Document 2014. 899 Para. 7.13 HMCTS Framework Document 2014. 900 Para. 7.14 HMCTS Framework Document 2014. 901 M. Fabri/P. Langbroek, Is There a Right Judge for Each Case? A Comparative Study of Case Assignment in Six European Countries, in: European Journal of Legal Studies 1 (2007), Nr. 2; U. Müßig, Gesetzlicher Richter ohne Rechtsstaat?, 2007, S. 13; K. Bohn, Der gesetzliche Richter als rechtsstaatstragendes Prinzip in europäischen Staaten. Eine Untersuchung der Fallzuteilung unter besonderer Berücksichtigung Englands, 2011, S. 97; Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 93. 895

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bestimmbaren Richter902. Anstelle von formellen Kriterien wird die Geschäftsverteilung an englischen Gerichten von Praktikabilitätserwägungen wie dem individuellen Geschäftsanfall oder der Expertise der in Frage kommenden Richter bestimmt903. Konsequenterweise kommen die Gerichte ohne starren Geschäftsverteilungsplan aus904. Stattdessen wird die Geschäftsverteilung in das Ermessen der Richter gelegt, die ihre Entscheidung regelmäßig ad hoc auf Grundlage der Vorschläge des Verwaltungspersonals treffen905. Rechtlich ist zu unterscheiden zwischen dem Supreme Court, der für seine Geschäftsverteilung selbst verantwortlich zeichnet [a)] und den übrigen Gerichten, für deren Geschäftsverteilung der Lord Chief Justice die Verantwortung trägt [b)]. a) Supreme Court Wie bereits im Abschnitt zu Stellung und Funktion des Supreme Court erläutert wurde (s. o. S. 213 ff.), entscheiden die insgesamt zwölf Richter des Gerichts meist in panels, die im Regelfall aus fünf Richtern bestehen. Die panels werden für jeden Fall neu zusammengesetzt906, wobei die Zuständigkeit für die Entscheidung über die Zusammensetzung nicht eindeutig geregelt ist. In der Praxis des House of Lords hat sich ein Verfahren herausgebildet, wonach die Besetzung der panels in den Händen des Principal Clerk to the Judicial Office lag907. Der Principal Clerk erarbeitete vor jedem term908 des Gerichts einen Vorschlag, welche Richter in welchen Verfahren auf der Richterbank platznehmen sollten und stellte diesen den beiden dienstältesten Law Lords vor909. Den Lords stand sodann das Letztentscheidungsrecht über die panel-Besetzung zu, wurde von diesen aber äußerst selten wahrgenommen, sodass es im Regelfall beim Vorschlag des Principal Clerk blieb910. Dieses Verfahren hat der Supreme Court augenscheinlich übernommen: Hier erarbeitet nun der Registrar den Vorschlag, der noch immer faktisch der Entscheidung gleichkommt, da der Präsident

902

U. Müßig, Recht und Justizhoheit, 2. Aufl. 2009, S. 369. P. Langbroek/M. Fabri, A comparison of case assignment systems, in: dies. (Hrsg.), The Right Judge for Each Case, 2007, Kapitel 3, S. 27 (38). 904 Müßig, Recht (Fn. 902), S. 371. 905 Müßig, Recht (Fn. 902), S. 377. 906 Darbyshire, Judgment (Fn. 528), S. 369 ff.; A. Paterson, Final Judgment: The Last Law Lords and the Supreme Court, 2013, S. 70. 907 Darbyshire, Judgment (Fn. 528), S. 370; Paterson, Judgment (Fn. 906), S. 71. 908 Das englische legal year wird in vier terms unterteilt: Michaelmas term (von Oktober bis Dezember), Hilary term (von Januar bis April), Easter term (von April bis Mai) und Trinity term (von Juni bis Juli) – zwischen den terms finden am Supreme Court sowie am Court of Appeal und am High Court keine Verhandlungen statt; siehe dazu die Internetseite der englischen Richterschaft: https://www.judiciary.gov.uk/about-the-judiciary/the-justice-system/term-datesand-sittings/ (8. 9. 2017). 909 Dickson, Processing (Fn. 527), S. 589; Paterson, Judgment (Fn. 906), S. 71. 910 Paterson, Judgment (Fn. 906), S. 71. 903

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und der Vizepräsident des Gerichts weiterhin nur in den seltensten Fällen vom Vorschlag abweichen911. Wie das Besetzungsverfahren an sich ist auch die Frage, von welchen Kriterien sich der Registrar des Supreme Court bei seinem Besetzungsvorschlag zu leiten lassen hat, nicht eindeutig geregelt912. In der Praxis wird entscheidend auf die Spezialisierung der Richter913, mögliche Interessenkonflikte sowie die Arbeitsbelastung und Verfügbarkeit der jeweiligen Richter abgestellt914. Zudem sollen die Richter, die über die Zulassung des appeal entschieden haben, der Richterbank angehören915 und in schottischen Fällen mindestens ein schottischer Richter an der Entscheidung mitwirken916. Hinzu kommt, dass es gerade unter den dienstälteren Richtern des Gerichts nicht unüblich sein soll, den Registrar darum zu bitten, bei der panel-Besetzung für bestimmte Fälle, die der jeweilige Richter als besonders interessant erachtet, berücksichtigt zu werden917. b) Gerichte Für alle übrigen Gerichte hat der Lord Chief Justice dafür Sorge zu tragen, dass angemessene Regelungen für die Geschäftsverteilung bestehen918. Entsprechende Regelungen finden sich insbesondere in den jeweiligen Practice Directions, finden aber keine Anwendung auf den Court of Appeal, weshalb dessen Geschäftsverteilung einem besonders weiten Ermessen der Richter – und in der Praxis des Verwaltungspersonals – unterliegt919. Die Anwendung der Practice Directions auf die übrigen Gerichte ändert nichts am Grundkonzept, wonach die Geschäftsverteilung an den Gerichten formell unter richterlicher Aufsicht, in der Praxis aber weitgehend autonom von sog. listing officers wahrgenommen wird920. Die jeweiligen Practice 911

Paterson, Judgment (Fn. 906), S. 71. Gleiches galt für das House of Lords; Dickson, Processing (Fn. 527), S. 589 ff. stellt die damals praktisch angewandten Kriterien vor – sie entsprechen den heute für die panel-Besetzung des Supreme Court angewandten Kriterien. 913 Krit. dazu R. Buxton, Sitting en banc in the new Supreme Court, in: Law Quarterly Review 125 (2009), S. 288 (292), der sich u. a. darauf beruft, dass „judges are appointed to a final appellate court not because of their expertise in a particular area, but because of their leading skills as lawyers, broadly understood“. 914 Paterson, Judgment (Fn. 906), S. 71; siehe auch Darbyshire, Judgment (Fn. 528), S. 370. 915 Paterson, Judgment (Fn. 906), S. 71 f. 916 Darbyshire, Judgment (Fn. 528), S. 370. 917 Paterson, Judgment (Fn. 906), S. 71. 918 Sec. 7 (2) (c) CRA 2005. 919 Müßig, Recht (Fn. 902), S. 376 f. 920 Deutlich wird dies an vielen Stellen des umfassenden (wenn auch teilweise überholten) Beitrags von J. Flood/A. Whyte/R. Banadar/J. Webb, Case Assignment in English Courts, in: P. Langbroek/M. Fabri (Hrsg.), The Right Judge for Each Case, 2007, Kapitel 6, S. 133 (141 ff.). 912

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Directions für die Straf- [aa)] und Zivilgerichtsbarkeit [bb)] sowie die Composition and Distribution of Business Rules für die Familiengerichtsbarkeit [cc)] enthalten sodann einzelne, dieses Grundkonzept ergänzende, Vorgaben. aa) Strafgerichtsbarkeit Das Verfahren zur Geschäftsverteilung innerhalb der Strafgerichtsbarkeit wird von den Criminal Practice Directions mitbestimmt921. Diese bekräftigen zunächst, dass es sich bei der Geschäftsverteilung um eine Tätigkeit handelt, die zum richterlichen Verantwortungsbereich zählt922. Der Zweck der Geschäftsverteilung müsse insbesondere darin liegen, die für die Strafgerichtsbarkeit verfügbaren Mittel so effektiv wie möglich zu nutzen und dafür zu sorgen, dass die Fälle innerhalb kürzester Zeit von einem geeigneten923 Richter oder einer geeigneten Richterbank gehört werden924. Die Gesamtverantwortung für die Geschäftsverteilung in den Crown Court-Zentren und Magistrates’ Courts ihres Gerichtsbezirks tragen die Presiding Judges925. In den Crown Court-Zentren fällt den jeweiligen Resident Judges die Verantwortung für die Geschäftsverteilung in ihren Gerichten zu926, wobei sie dabei unter der Aufsicht der Presiding Judges stehen927. In der Praxis liegt die Geschäftsverteilung in den Händen der sog. listing officers928. Bei ihnen handelt es sich um Beamte des HMCTS, die in Geschäftsverteilungsfragen gegenüber den Resident Judges weisungsgebunden sind929. In den Magistrates’ Courts liegt die Verantwortung für die Geschäftsverteilung bei den sog. Jucicial Business Groups, die wiederum unter der Aufsicht der Presiding Judges stehen930. Praktisch wird die Geschäftsverteilung von Justices’ Clerks wahrgenommen, die dabei von listing officers unterstützt werden931.

921 Genauer nach den Criminal Practice Directions XIII Listing A (abzurufen unter http:// www.justice.gov.uk/courts/procedure-rules/criminal/docs/criminal-procedure-rules-and-crimi nal-practice-directions-complete-edition.pdf; 8. 9. 2017). 922 Criminal Practice Directions XIII A.1. 923 Ob ein Richter die Eignung dazu besitzt, einen konkreten Fall zu hören, bestimmt sich danach, ob der Richter die Klassifizierung für die in Frage stehende Straftat besitzt – hierfür ist entscheidend, ob ihm die nötige Berechtigung vom Lord Chief Justice erteilt wurde (sog. ticketing); siehe Criminal Practice Directions XIII D. 924 Criminal Practice Directions XIII A.1. 925 Criminal Practice Directions XIII A.2 (a). 926 Criminal Practice Directions XIII A.2 (b). 927 Criminal Practice Directions XIII A.2 (c). 928 Criminal Practice Directions XIII A.2 (c). 929 Criminal Practice Directions XIII A.2 (c). 930 Criminal Practice Directions XIII A.2 (d). 931 Criminal Practice Directions XIII A.2 (d).

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bb) Zivilgerichtsbarkeit Die Regelungen, die die Civil Practice Directions zur Geschäftsverteilung treffen, weisen nicht den Detailreichtum der entsprechenden Regelungen der Criminal Practice Directions auf. Die Systematik ist aber relativ ähnlich, denn auch die Civil Practice Directions legen zunächst fest, welche Richter für welche Entscheidungen in Frage kommen932. Da die Civil Practice Directions vom Master of the Rolls erlassen werden933, bietet sich für diesen an dieser Stelle die Möglichkeit zu einer gewissen – wenn auch noch abstrakten – Einflussnahme auf die Geschäftsverteilung der Gerichte. Konkretere Einflussnahme auf die Geschäftsverteilung – und zwar in Bezug auf das Hauptverfahren am County Court – lässt Practice Direction 2B para. 13 zu: Danach kann der Designated Civil Judge für solche Fälle, die sowohl einem Circuit Judge als auch einem District Judge zugewiesen werden können, Vorgaben treffen, nach denen sich die Zuweisung zu richten hat. Darüber hinaus kann der Designated Civil Judge für den High Court und für den County Court Vorgaben treffen, nach denen sich richtet, welche Verfahren einzelnen District Judges zuzuweisen sind934. Die Flexibilität des Systems wird verdeutlicht durch Practice Direction 2B para. 14.2, wonach ein schon zugewiesener Fall von einem anderen District Judge übernommen werden kann, sofern dies erforderlich ist. cc) Familiengerichtsbarkeit Wie der Master of the Rolls für die Zivilgerichtsbarkeit hat der President of the Family Division für die Familiengerichtsbarkeit einzelne grundlegende Regeln für die Geschäftsverteilung erlassen. In den Family Court (Composition and Distribution of Business) Rules 2014 hat er für eine Reihe verschiedener Fälle festgelegt, welche Richter geeignet sind, bestimmte Entscheidungen zu treffen. Soweit die Court Rules keine Festlegung treffen, wird in den jeweiligen Familiengerichtszentren ein sog. gatekeeping team tätig, das eingehende Verfahren einem geeigneten Richter zuweist935. Das gatekeeping team besteht aus dem Designated Family Judge, dem Justices’ Clerk, District Judges und Legal Advisers936. 3. Personalverwaltung Wie in den obigen Abschnitten zur Personalverwaltung an den deutschen Gerichten soll auch im folgenden Abschnitt zwischen der Personalverwaltung in Bezug 932

Siehe Civil Practice Direction 2B – Allocation of Cases to Levels of Judiciary. Siehe oben S. 244 f. 934 Civil Practice Direction 2B para. 14.1. 935 Siehe President’s Guidance on Allocation and Gatekeeping for Care, Supervision and other Proceedings under Part IV of the Children Act 1989, No. 3 und President’s Guidance on Allocation and Gatekeeping for Proceedings under Part II of the Children Act 1989, No. 6. 936 Ebenda. 933

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Kap. 3: Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte

auf die englischen Richter [a)] und jener in Bezug auf die mit der Gerichtsverwaltung befassten Mitarbeiter der Gerichte [b)] unterschieden werden. a) Richter Innerhalb dieser Arbeit wurde bereits mehrfach deutlich, welch facettenreiches Feld die richterliche Personalverwaltung ist. Auf viele dieser Facetten soll im Folgenden zumindest überblicksartig eingegangen werden. Dafür sollen zunächst die einzelnen englischen Richterämter dargestellt und die persönlichen Anforderungen für die jeweiligen Ämter erläutert werden [aa)]. Es folgen Ausführungen zum Bestellungsverfahren für die einzelnen Ämter [bb)] und zu den für einige Ämter bestehenden festen Amtszeiten [cc)]. Sodann sollen bestimmte Themenkomplexe abgehandelt werden, die die Richter während ihrer Amtszeit betreffen – hierzu zählen: die Erhebung von Erledigungszahlen [dd)], die Beurteilung von Richtern bzw. deren Leistungskontrolle [ee)] sowie richterliche Schulungen und Fortbildungen [ff)]. Von besonderem Interesse für die Richterschaft sind zudem Fragen der Beförderung [gg)] und Besoldung [hh)]. Gleiches gilt für die Themen „Versetzung und flexibler Richtereinsatz“ [ii)] und die Beendigung des Richteramts [jj)], deren Spannungsverhältnis mit der richterlichen Unabhängigkeit schon in der Natur der Sache liegt. aa) Richterämter und persönliche Anforderungen Im folgenden Abschnitt zu den einzelnen Richterämtern und den persönlichen Anforderungen, die für die jeweiligen Ämter erfüllt werden müssen, wird zunächst auf die „professionellen“ Richter, also jene mit juristischer Vorbildung, eingegangen (1). Erst im zweiten Schritt werden die Laienrichter in den Fokus gerückt (2). (1) Professionelle Richter Die im folgenden Abschnitt aufgeführten professionellen Richter haben zwar mit den deutschen Berufsrichtern die juristische Vorbildung gemein. Sie unterscheiden sich aber insoweit, als bestimmte professionelle Richterämter in England in Nebentätigkeit ausgeübt werden. Da es sich bei diesen gerade nicht um Berufsrichterämter handelt, sollten die Bezeichnungen „professionelle Richter“ und „Berufsrichter“ in England nicht synonym verwendet werden. Diese Aussage soll nicht darüber hinwegtäuschen, dass es in England zahlreiche Richterämter gibt, auf die beide Bezeichnungen zutreffen: Dies gilt etwa für den Lord Chief Justice und die Heads of Division (a), die Justices of the Supreme Court (b), die Lord und Lady Justices of Appeal (c), die Justices of the High Court (d) und die Circuit Judges (e). Dagegen handelt es sich bei den Recorders (f) nur um professionelle Richter, nicht aber um Berufsrichter. Beide Bezeichnungen treffen wiederum zu auf die District Judges (g) und die District Judges (Magistrates’ Courts) (h).

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(a) Lord Chief Justice und Heads of Division Der Inhaber des Amts des Lord Chief Justice füllt das höchste englische Richteramt aus. Das Amt wurde bereits im Rahmen der Darstellung der gerichtsverwaltenden Organe beschrieben937. Gleiches gilt für die Heads of Division, denen ebenfalls Führungsrollen innerhalb der englischen Richterschaft zukommen938. An dieser Stelle soll daher nur auf die persönlichen Anforderungen für deren Bestellung eingegangen werden. Formell sind diese Anforderungen für den Lord Chief Justice dieselben wie für den Master of the Rolls, den President of the Queen’s Bench Division, den President of the Family Division und den Chancellor of the High Court. Nach sec. 10 (3) (a) Senior Courts Act 1981 setzt die Berufung in jedes der genannten Ämter voraus, dass die zu ernennende Person entweder die Qualifikation besitzt, zum Lord Justice of Appeal ernannt zu werden939 oder Richter am Court of Appeal ist. In der Praxis hatten alle Lord Chief Justices seit der Verfassungsreform im Jahr 2005 vor ihrer Ernennung das Amt eines Head of Division inne940, sodass die entsprechenden Ämter durchaus als Karrieresprungbrett für das höchste englische Richteramt betrachtet werden dürfen941. (b) Justices of the Supreme Court Die Justices of the Supreme Court sind die zwölf ordentlichen Richter des höchsten Gerichts des Vereinigten Königreichs. Sie sind die Nachfolger der Lords of Appeal in Ordinary, wobei die Law Lords mit Schaffung des Supreme Court zu dessen ersten Justices wurden (sec. 24 (a) CRA 2005). Die formellen Anforderungen, die für das Amt eines Justice of the Supreme Court bestehen, ergeben sich aus sec. 25 CRA 2005: Danach kann eine Person nur zum Richter am Supreme Court ernannt werden, wenn sie für mindestens zwei Jahre ein hohes richterliches Amt („high judicial office“) inne hatte, 15 Jahre lang die Bedingung für die Befähigung zum Richteramt („judicial-appointment eligibility condition“) erfüllt hat oder für mindestens 15 Jahre als qualifizierender Praktiker („qualifying practitioner“) tätig war. Als hohes richterliches Amt gilt nach sec. 60 (2) (a) CRA 2005 ein Richteramt am Supreme Court, am Court of Appeal in England and Wales, am High Court in England and Wales, am Court of Session in Schottland, am Court of Appeal in 937

Siehe dazu schon oben S. 242 f. Auch hier kann nach oben verwiesen werden, siehe 244 ff. 939 Siehe dazu unten S. 270. 940 So hatten Lord Phillips (2005 bis 2008) und sein Nachfolger Lord Judge (2008 bis 2013) vor ihrer Ernennung zum Lord Chief Justice das Amt des Master of the Rolls inne, und der gegenwärtige Lord Chief Justice Cwmgiedd war vor seiner Ernennung Präsident der Queen’s Bench Division. 941 Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 230, die darauf hinweisen, dass es sich hierbei um eine neuere Entwicklung handelt und das Amt des Lord Chief Justice früher in aller Regel mit Richtern des House of Lords oder des Court of Appeal besetzt wurde. 938

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Northern Ireland oder am High Court in Northern Ireland. Diesen Ämtern gleichgestellt ist eine ehemalige Tätigkeit als Lord of Appeal in Ordinary. Die Bedingung für die Befähigung zum Richteramt erfüllt nach sec. 50 (2) TCEA 2007, wer die nötige Qualifikation hat und eine für das jeweilige Amt ausreichend lange Praxiserfahrung („qualifying period“) vorweisen kann. Als Praxiserfahrung werden all jene Zeiträume gewertet, in denen eine Person die nötige Qualifikation besitzt und zugleich juristische Erfahrung942 sammelt (sec. 50 (3) TCEA 2007). Die nötige Qualifikation besitzt eine Person grundsätzlich, wenn sie ein solicitor oder ein barrister ist (sec. 50 (4) TCEA 2007)943. Nach sec. 51 (1) TCEA 2007 können weitere Tätigkeiten nur auf Anordnung des Lord Chancellor die nötige Qualifikation vermitteln. Eine solche Anordnung hat der Lord Chancellor im Jahr 2008 erlassen und die Tätigkeiten, die die Mitglieder des Institute of Legal Executives sowie die eingetragenen patent agents und trade mark agents ausüben, zum Kreis der qualifizierenden Tätigkeiten hinzugefügt944. Als qualifizierender Praktiker gilt, wer eine rechtsanwaltliche Tätigkeit in Schottland oder Nordirland ausübt (sec. 25 (2) CRA 2005). Die geltenden Regelungen lassen demnach zu, dass Rechtsanwälte mit mindestens fünfzehnjähriger Berufserfahrung unmittelbar an das höchste Gericht des Vereinigten Königreichs berufen werden. In der Praxis bilden solche Fälle allerdings die absolute Ausnahme: Neben Lord Sumption, der dem Gericht gegenwärtig angehört, wurden bisher nur zwei weitere Personen ohne richterliche Erfahrung an das (Vorgänger-)Gericht berufen945. Stattdessen rekrutieren sich die Justices of the Supreme Court in aller Regel aus dem Kreise der Richter des Court of Appeal946. Zudem gehört es zu den traditionellen Konventionen des Gerichts, dass zwei Richter aus Schottland stammen und ein weiterer nordirischer Herkunft ist947. (c) Lord Justices of Appeal Die Lord und Lady Justices of Appeal sind die ordentlichen Richter des Court of Appeal (sec. 2 (3) Senior Courts Act 1981). Die Ernennung zu einem der bis zu 38 942 Diese sog. experience in law wird in sec. 52 TCEA 2007 genauer definiert und umfasst im Grunde alle Facetten des juristischen Betätigungsfelds, sofern die Betätigung – aus zeitlicher Perspektive – nicht nur unerheblich ist. 943 Dabei meint solicitor einen solicitor of the Senior Courts of England and Wales und barrister einen barrister of England and Wales (sec. 50 (4) TCEA 2007). 944 Judicial Appointments Order 2008 (Nr. 2995) vom 17. 11. 2008. 945 Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 14-025. 946 Turenne, Independence (Fn. 617), S. 154; Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 14-025. 947 Sec. 27 (8) CRA 2005 bezieht sich auf diese Konvention, wenn er bestimmt: In making selections for the appointment of judges of the Court the commission must ensure that between them the judges will have knowledge of, and experience of practice in, the law of each part of the United Kingdom. – Siehe dazu Turenne, Independence (Fn. 617), S. 154.

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ordentlichen Richter948 setzt voraus, dass der Kandidat entweder sieben Jahre lang die Bedingung für die Befähigung zum Richteramt erfüllt hat oder ein Richter des High Court ist (sec. 10 (3) (b) Senior Courts Act 1981). Letztere Variante darf dabei als der übliche Weg auf die Richterbank des Court of Appeal gelten949. Dagegen hat der direkte Weg aus der rechtsanwaltlichen Praxis an den Court of Appeal absoluten Seltenheitswert950. (d) Justices of the High Court („Puisne Judges“) Als ordentliche Richter des High Court fungieren die 108 Justices of the High Court951. Diese Richter werden auch als „Puisne Judges“ bezeichnet, wobei puisne für einen niedrigen Rang steht und die Richter des High Court als niedrigste aller ordentlichen Richter der Senior Courts kennzeichnet952. Die formellen Anforderungen für die Ernennung ähneln den Anforderungen, die für die Lord und Lady Justices of Appeal gelten: Die Kandidaten müssen entweder sieben Jahre lang die Bedingung für die Befähigung zum Richteramt953 erfüllt haben oder Circuit Judge sein (sec. 10 (3) (c) Senior Courts Act 1981). Die Ernennungspraxis unterscheidet sich dagegen erheblich vom Court of Appeal, denn am High Court ist der Quereinstieg die Regel: Die Richter rekrutieren sich größtenteils aus dem Kreise der barrister, die auf eine langjährige Berufserfahrung zurückblicken können und denen der Titel eines Queen’s Counsel verliehen wurden954. Ausgesprochen selten sind Ernennungen von solicitors955. Die Puisne Judges werden vom Lord Chief Justice nach Rücksprache mit dem Lord Chancellor einer der drei divisions des High Court zugeordnet (sec. 5 (2) Senior Courts Act 1981)956. Ebenfalls nur eine derartige Rücksprache war bisher erforderlich, wenn der Lord Chief Justice sog. Deputy Judges of the High Court ernennen wollte (sec. 9 (4) Senior Courts Act 1981). Bei diesem Amt handelt es sich um eine richterliche Nebentätigkeit, die für eine begrenzte Zeit ausgeübt wird. Die Bedeutung des Amtes des 948

Sec. 2 (1) Senior Courts Act 1981. Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 14-027 („the normal route“); Boylan-Kemp, System (Fn. 519), Rn. 6-012. 950 Dies kritisieren G. Drewry/L. Blom-Cooper/C. Blake, The Court of Appeal, 2007, S. 111 („refusal to appoint practising lawyers direct to the Court of Appeal has meant that there has been some obvious loss of talent to the highest judiciary“). 951 Sec. 4 (1) (e), (4) Supreme Court Act 1981 i.V.m. Maximum Number of Judges Order 2003 (Nr. 775) vom 20. 3. 2003. 952 Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 224. 953 Dieses Kriterium wird oben unter (b) erläutert. 954 Boylan-Kemp, System (Fn. 519), Rn. 6-013; Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 14-028. 955 In den 20 Jahren, die auf die Zulassung der Ernennung von solicitors zu Puisne Judges im Jahr 1990 folgten, wurden nur vier solicitors auf die Richterbank des High Court berufen; siehe Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 128. 956 Zur Möglichkeit der Versetzung von einer divison in die andere siehe unten ab S. 303. 949

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Deputy Judge of the High Court begründet sich damit, dass die Ernennung eine zeitlich begrenzte Erprobung der Amtsträger erlaubt, die – den erfolgreichen Verlauf der Erprobung vorausgesetzt – den Aufstieg in den Kreis der Puisne Judges ermöglicht957. Im Jahr 2015 sollte erstmals ein von der Judicial Appointments Commission beaufsichtigter Auswahlprozess für diese Richterstellen stattfinden958. Dabei zielt das Verfahren nach sec. 9 (4) Senior Courts Act 1981 darauf ab, Rechtsanwälte und andere juristische Praktiker in den Kreis der Deputy Judges of the High Court aufzunehmen959. Die formellen Anforderungen, die in diesem Verfahren erfüllt werden müssen, entsprechen ausdrücklich jenen, die auch für die Puisne Judges gelten. Da sich das Verfahren explizit an Praktiker richtet, wird es demnach darauf ankommen, ob die Bedingung für die Befähigung zum Richteramt sieben Jahre erfüllt wurde. (e) Circuit Judges An der Spitze der niederrangigen („inferior“) Richter stehen die 640 Circuit Judges960. Ihren Namen tragen diese Richter, weil sie einem der sechs Gerichtsbezirke („circuits“) von England und Wales zugewiesen werden961. Dabei sind sie sowohl als Strafrichter im Crown Court (sec. 16 (1) Courts Act 1971; sec. 8 (1) (b) Senior Courts Act 1981), als auch als Zivilrichter im County Court tätig (sec. 16 (1), 20 (1) Courts Act 1971)962. Gerade zu Beginn der Tätigkeit als Circuit Judge ist es üblich, dass der Richter an einer Vielzahl von Gerichten des jeweiligen Bezirks arbeitet963. Mit zunehmender Seniorität konzentriert sich die Tätigkeit in der Regel auf ein oder zwei Gerichte964. Überdies können die Circuit Judges nach sec. 9 (1) Senior Courts Act 1981 als Richter am High Court und am Court of Appeal eingesetzt werden965. Formell müssen die Kandidaten für die Ernennung zum Circuit Judge die Bedingung für die Befähigung zum Richteramt sieben Jahre lang erfüllt haben, ein Recorder sein oder für mindestens drei Jahre in Vollzeit ein richterliches oder

957

Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 14-027. Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 14-027 spricht insoweit von einem Schritt hin zu mehr Offenheit und Transparenz; die Ausschreibung findet sich auf der Internetseite der Judicial Appointments Commission, siehe https://jac.judiciary.gov.uk/vacancies/011 (8. 2. 2016). 959 Eben dies ergibt sich wiederum aus der Stellenausschreibung; dagegen sollen die richterlichen Kandidaten für eine solche Stelle über das Verfahren nach sec. 9 (1) Senior Courts Act 1981 rekrutiert werden. 960 Siehe 2015 UK Courts Judicial Diversity Statistics (abrufbar unter https://www.judiciary. gov.uk/publications/judicial-statistics-2015/; 8. 9. 2017). 961 Boylan-Kemp, System (Fn. 519), Rn. 6-014. 962 Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 14-031; Slapper/Kelly, System (Fn. 511), S. 464; Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 225. 963 Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 225. 964 Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 225. 965 Dazu mehr unten ab S. 303. 958

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richterähnliches Amt966 ausgeübt haben (sec. 16 (3) Courts Act 1971). Praktisch waren die meisten Circuit Judges zuvor als Recorder tätig967. Aus dem Kreise des Circuit Judges rekrutieren sich die Resident Judges der einzelnen Gerichtszentren968. An den größeren Gerichtszentren werden die Resident Judges regelmäßig zu Senior Circuit Judges befördert969, was mit einer höheren Besoldung einhergeht970. Aus dem Kreise der Richter im Ruhestand wiederum kann der Lord Chief Justice mit Zustimmung des Lord Chancellor sog. Deputy Circuit Judges ernennen (sec. 24 (1) (a) Courts Act 1971971). Diese Richter werden befristet ernannt („temporary measure“), sind in Teilzeit tätig und haben in Bezug auf die Rechtsprechung die gleichen Kompetenzen wie Circuit Judges (sec. 24 (2) Courts Act 1971). Ausdrücklich keine Gleichbehandlung findet dagegen statt in Bezug auf Ernennungs- und Amtsenthebungsverfahren sowie Amtszeit und Besoldung (sec. 24 (2) Courts Act 1971). (f) Recorders Die 1031 Recorders sind juristische Praktiker, die für einen bestimmten Zeitraum in Nebentätigkeit richterliche Aufgaben wahrnehmen (sec. 21 (1), (3) (a) Courts Act 1971)972. Von den Recorders wird erwartet, dass sie an mindestens 15 Sitzungstagen pro Jahr richterlich tätig sind973. Wie die Circuit Judges sind auch die Recorders als Strafrichter (sec. 21 (1) Courts Act 1971; sec. 8 (1) (b) Senior Courts Act 1981) und als Zivilrichter (sec. 5 (1) (c), (2) (k) County Courts Act 1984) tätig, wobei ihnen regelmäßig weniger schwere Fälle zugewiesen werden als den Circuit Judges974. Die einzige formelle Voraussetzung für die Ernennung besteht darin, dass die Kandidaten die Bedingung für die Befähigung zum Richteramt sieben Jahre lang erfüllt haben müssen (sec. 21 (2) Courts Act 1971). Traditionell und noch immer vorherrschend sind die meisten Recorders von Hause aus barrister und nur selten solicitor975. Für diese ist die Tätigkeit als Recorder häufig lehrreiche Eingangsstufe in das Richteramt und zugleich (praktische) Voraussetzung für die Ernennung zum Circuit Judge976. 966 Schedule 3 part IA Courts Act 1971 zählt die einschlägigen Ämter abschließend auf; zu ihnen zählen insbesondere die Präsidenten einer Reihe von Tribunalen sowie District Judges. 967 Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 14-031. 968 Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 225. 969 Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 225. 970 Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 225. 971 In der Fassung nach Inkrafttreten von Schedule 13 para. 34 (3) Crime and Courts Act 2013. 972 Siehe 2015 UK Courts Judicial Diversity Statistics (Fn. 960). 973 Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 14-033. 974 Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 14-033. 975 So waren zum 1. April 2015 von insgesamt 1031 Recorders 971 barrister und nur 60 solicitor, 2015 UK Courts Judicial Diversity Statistics (Fn. 960). 976 Turenne, Independence (Fn. 617), S. 155; siehe auch Lord Chief Justice, Review (Fn. 742), Rn. 6.15 („because gaining experience as a Recorder is usually a key stage in moving

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(g) District Judges Insgesamt 441 District Judges waren im Jahr 2015 in England und Wales tätig977. Sie sind in Vollzeit beschäftigt und als Zivilrichter im County Court tätig (sec. 5 (1) (b) County Courts Act 1984)978. Nach sec. 9 County Courts Act 1984 kann zum District Judge nur ernannt werden, wer die Bedingung für die Befähigung zum Richteramt für fünf Jahre erfüllt hat. Im Unterschied zu allen höheren Richterämtern waren die meisten District Judges vor ihrer Berufung solicitor979. Die District Judges werden ergänzt durch 622 nebentätige Deputy District Judges980. Letztere nehmen im Regelfall an 20 bis 50 Tagen pro Jahr auf der Richterbank Platz981 und haben zu dieser Zeit dieselben Rechte wie die Vollzeitrichter (sec. 8 (1) (c) County Courts Act 1984). Für ihre Berufung gelten nach sec. 8 (1ZA) (a) County Courts Act 1984 dieselben Voraussetzungen, die auch für die Berufung der District Judges gelten. Auch unter den Deputy District Judges stellen die solicitor den größeren Teil der Richter982. (h) District Judges (Magistrates’ Courts) Wie sich schon aus dem Namen ergibt, sind die die 138 District Judges (Magistrates’ Courts) an den Magistrates’ Courts tätig983. Sie sind dabei vor allem als Strafrichter, aber in einigen Fällen – entsprechend des weiten Tätigkeitsfeldes der Magistrates’ Courts – auch als Zivilrichter tätig. Wie die Ernennung zum District Judge setzt auch jene zum District Judge (Magistrates’ Courts) voraus, dass die Bedingung für die Befähigung zum Richteramt für fünf Jahre erfüllt wurde (sec. 22 (1) Courts Act 2003). Zudem finden sich auch im Falle der District Judges (Magistrates’ Courts) wiederum 115 Deputies984. Berufs- und nebentätige Richter nehmen dieselben Tätigkeiten wahr und sind mit Blick auf ihre rechtsprechende Tätigkeit gleich zu behandeln (sec. 24 (5) Courts Act 2003). (2) Laienrichter: Magistrates Die mit Abstand meisten Richter in England und Wales sind Laienrichter: 19.634 dieser sog. Magistrates waren zum 1. April 2015 auf den Richterbänken der Mato a full-time career as a Circuit Judge or High Court Judge, the lack of solicitor Recorders has a serious impact on who is available to be appointed to those posts“). 977 Siehe 2015 UK Courts Judicial Diversity Statistics (Fn. 960). 978 Slapper/Kelly, System (Fn. 511), S. 464; Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 225. 979 Zum 1. 4. 2015 waren von den insgesamt 441 District Judges vor ihrer Berufung 74 barrister und 367 solicitor gewesen, siehe 2015 UK Courts Judicial Diversity Statistics (Fn. 960). 980 Siehe 2015 UK Courts Judicial Diversity Statistics (Fn. 960). 981 Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 14-035. 982 Zum 1. April 2015 waren von insgesamt 622 Deputy District Judges 171 barrister und 448 solicitor, siehe 2015 UK Courts Judicial Diversity Statistics (Fn. 960). 983 Ebenda. 984 Ebenda.

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gistrates’ Courts tätig985. Die Magistrates sind ehrenamtlich tätig und erhalten lediglich den ihnen aufgrund der richterlichen Tätigkeit entgangenen Lohn und ihre Reisekosten ersetzt (sec. 15 (1) Courts Act 2003)986. Sie müssen an mindestens 13 Tagen im Jahr Richterdienst tun, wobei viele Magistrates freiwillig häufiger auf der Richterbank Platz nehmen987. Die formellen Anforderungen, die Kandidaten für das Amt erfüllen müssen, beschränken sich darauf, dass sie zwischen 18 und 65 Jahre alt sein müssen988. In der Praxis sind fast 90 Prozent der Magistrates älter als 50 Jahre989. Die britische Staatsangehörigkeit ist keine Voraussetzung für die Ernennung990. Vom Amt ausgeschlossen sind allerdings die Mitglieder unterschiedlicher Strafverfolgungsbehörden (sec. 41 Courts Act 2003)991. bb) Bestellung Im folgenden, sich mit der Bestellung der englischen Richter befassenden, Abschnitt sollen zunächst der traditionelle Bestellmodus und dessen stetige Reform dargestellt werden (1). Es folgen Erläuterungen zu den gegenwärtigen Bestellmodi der Richter des Supreme Court (2) und der weiteren englischen Richter (3). Sodann soll auf die Rechtsschutzmöglichkeiten im Bestellungsverfahren eingegangen werden (4). Im darauffolgenden Abschnitt soll das gegenwärtige Bestellungsverfahren kritisch hinterfragt und überprüft werden, ob die Reformziele verwirklicht werden konnten (5). Zuletzt soll noch kurz auf das für Laienrichter angewandte Bestellungsverfahren eingegangen werden (6). (1) Traditioneller Bestellmodus und Reform Traditionell wurden die englischen Richter von der Queen auf Vorschlag des Lord Chancellor oder des Premierministers ernannt. Der Ernennungsakt durch den Souverän war allerdings rein formeller Natur, während sich die materielle Entscheidung schon im Vorschlag manifestierte992. Das Vorschlagsrecht war traditionell zweigeteilt: Für die Law Lords und die Lord Justices of Appeal wurde es vom Premierminister ausgeübt, der seinerseits auf eine shortlist des Lord Chancellor 985

Siehe Serving Magistrates Report 2015 (abrufbar unter https://www.judiciary.gov.uk/ wp-content/uploads/2015/07/Serving-Magistrates-Report-as-at-1-April-2015-for-July-2015-Pu blication3.xls; 8. 9. 2017). 986 Judicial Office, Becoming a Magistrate in England and Wales, 2015, S. 4 (abzurufen unter https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/428901/ma gistrate-application-form-guidance-notes.pdf; 8. 9. 2017). 987 Judicial Office, Magistrate (Fn. 478), S. 7. 988 Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 15-002; Judicial Office, Magistrate (Fn. 478), S. 5. 989 Siehe Serving Magistrates Report 2015 (Fn. 985). 990 Judicial Office, Magistrate (Fn. 478), S. 7. 991 Judicial Office, Magistrate (Fn. 478), S. 31. 992 Woodhouse, Office (Fn. 631), S. 134 f.

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zurückgreifen konnte993. Für die übrigen Richter stand das Vorschlagsrecht allein dem Lord Chancellor zu994. Da sich der Premierminister für seine Vorschläge für die Besetzung der höchsten Richterämter in aller Regel an die Vorschläge seines Lord Chancellor hielt995, entschied der Letztgenannte faktisch über die Besetzung aller englischen Richterämter. Das System, dessen sich der Lord Chancellor bediente, um die von ihm vorzuschlagenden Richter auszuwählen, war ausgesprochen intransparent. Es verzichtete auf die öffentliche Ausschreibung von Stellen oder offenen Bewerbungsverfahren996. Vielmehr basierte es auf persönlichen Beziehungen, und es galt: Wer sich als barrister verdient (und auf sich aufmerksam) gemacht hatte, durfte darauf hoffen, dass der Lord Chancellor auf ihn zukommen und ihm als Krönung seiner Karriere eine Richterstelle anbieten würde997. Von Zeit zu Zeit gab es zudem Lord Chancellor, die der politischen Einstellung der Kandidaten größeres Gewicht beimaßen als ihren juristischen Fähigkeiten998. Dennoch erwies sich das informelle System bis in die siebziger Jahre des vergangenen Jahrhunderts als erstaunlich praktikabel. Bis dahin bestand die Richterschaft aus nicht mehr als 300 Richtern, und bei nicht mehr als 50 Ernennungen pro Jahr waren die in Frage kommenden Kandidaten in aller Regel dem Lord Chancellor selbst oder aber maßgeblichen Personen in Lord Chancellor’s Department oder den höchsten Richterrängen persönlich bekannt999. Vor eine große Herausforderung gestellt sah sich dieses System durch die zunehmende Vergrößerung der Richterschaft seit Inkrafttreten des Courts Act 19711000. Die wachsende Richterzahl hatte fast zwangsläufig zur Folge, dass es nicht mehr möglich war, jeden einzelnen Kandidaten persönlich zu kennen1001. Diese Erkenntnis führte allerdings nicht zuf Abschaffung des auf persönlichen Beziehungen basierenden Systems. Es fand lediglich eine Verlagerung statt: Konnte sich der Lord Chancellor bisher auf seine eigenen Kontakte zu den Kandidaten stützen, wurden nun erfahrene barrister und Richter um ihre Meinung zu bestimmten Kandidaten

993 Woodhouse, Office (Fn. 631), S. 133; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 160. 994 Woodhouse, Office (Fn. 631), S. 134 f.; Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 105; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 160. 995 J. A. G. Griffith, The Politics of the Judiciary, 4. Aufl. 1991, S. 22; Woodhouse, Office (Fn. 631), S. 133 f. 996 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 161. 997 Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 107. 998 Woodhouse, Office (Fn. 631), S. 138 ff. führt als Beispiel Lord Halsbury an, der das Amt von 1886 bis 1892 und 1895 bis 1905 inne hatte, wobei sie ebenfalls erklärt, dass die politische Einstellung in der jüngeren Zeit keine große Bedeutung für die Besetzung von Richterstellen gehabt habe; siehe auch Stevens, Judges (Fn. 402), S. 95. 999 K. Malleson, The New Judiciary: The Effects of Expansion und Activism, 1999, S. 80. 1000 Malleson, Judiciary (Fn. 999), S. 81; Woodhouse, Office (Fn. 631), S. 135. 1001 Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 106.

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gebeten1002. Mit der Einführung dieser sog. secret soundings fand erstmals eine gewisse Strukturierung des Berufungsverfahrens statt. Allerdings wuchs auch der Einfluss der Beamten des Lord Chancellor’s Department, während sich die direkte Mitwirkung des Lord Chancellor am Auswahlprozess verminderte1003. Überdies blieben das Verfahren äußerst intransparent und die Chancen der jeweiligen Kandidaten in großem Maße abhängig von ihren Beziehungen. Die Konsequenz dieses auf Beziehungen basierenden Berufungssystems war eine äußerst homogene Richterschaft, die aus älteren, an den englischen Eliteuniversitäten ausgebildeten und sodann als barrister praktizierenden Männern bestand und sich fortwährend replizierte1004. Diese Homogenität, die Intransparenz des Verfahrens und die Abhängigkeit von persönlichen Beziehungen boten stete Ansatzpunkte für die immer stärker werdende Kritik1005. Die Kritik verhallte nicht vollkommen ungehört: Im Jahr 1986 veröffentlichte das Lord Chancellor’s Department einen Leitfaden, in dem es das Berufungsverfahren erläuterte1006. Der Leitfaden erlaubte zwar nur einen sehr begrenzten Einblick in das Verfahren, konnte aber dennoch als erstes Zeichen des guten Willens in dem Bestreben nach etwas mehr Offenheit gewertet werden1007. Den ersten größeren Schritt hin zu einem transparenteren Verfahren vollzog das Lord Chancellor’s Department im Jahr 1994, als es erstmals alle freien Richterstellen unterhalb des Rangs eines High Court Judge öffentlich ausschrieb1008. Im gleichen Jahr wurden überdies verpflichtende Vorstellungsgespräche für die Kandidaten für eben jene Richterstellen eingeführt1009. Die Vorstellungsgespräche führten ein Beamter des Lord Chancellor’s Department, ein Richter und ein Laie, und die Ergebnisse der Gespräche sollten gemeinsam mit den

1002 Woodhouse, Office (Fn. 631), S. 135 f.; Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 105 f.; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 160 f. 1003 Malleson, Judiciary (Fn. 999), S. 81; Woodhouse, Office (Fn. 631), S. 135 ff.; Gee/ Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 160 f. 1004 Malleson, Judiciary (Fn. 999), S. 93; dies., Appointment, discipline and removal of judges: fundamental reforms in the United Kingdom, in: H. P. Lee (Hrsg.), Judiciaries in comparative perspective, 2011, Kapitel 6, S. 117 (120); J. Maute, English Reforms to Judicial Selection: Comparative Lessons for American States?, in: Fordham Urban Law Journal 34 (2006), S. 387 (389); Woodhouse, Office (Fn. 631), S. 142; Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 107. 1005 Woodhouse, Office (Fn. 631), S. 142; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 161. 1006 Lord Chancellor’s Department, Judicial Appointments: the Lord Chancellor’s Policies and Procedures, 1986. 1007 Malleson, Judiciary (Fn. 999), S. 90; Woodhouse, Office (Fn. 631), S. 143 f. 1008 Malleson, Judiciary (Fn. 999), S. 91; Woodhouse, Office (Fn. 631), S. 145 ff.; Shetreet/ Turenne, Judges (Fn. 534), S. 106. 1009 Malleson, Judiciary (Fn. 999), S. 81 f.; siehe zu diesen auch Woodhouse, Office (Fn. 631), S. 137 f.; Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 106.

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Antworten auf die secret soundings in die Auswahlentscheidung des Lord Chancellor einfließen1010. Der nächste bedeutende Schritt folgte im Jahr 1998, als öffentliche Ausschreibungen für freie Richterstellen am High Court eingeführt wurden1011. Jedoch behielt sich der Lord Chancellor das Recht vor, die ausgeschriebenen Stellen mit solchen Juristen zu besetzen, die sich nicht auf die Ausschreibung hin beworben hatten, die er aber dennoch für geeignet hielt1012. Hiervon machte der Lord Chancellor in den ersten beiden Jahren nach Einführung der öffentlichen Ausschreibungen regelmäßig Gebrauch: Von den neunzehn in dieser Zeit ernannten Puisne Judges hatten sich elf nicht auf eine Ausschreibung hin beworben, sondern wurden auf Initiative des Lord Chancellor ernannt1013. Ebenfalls im Jahr 1998 gab der Lord Chancellor bekannt, dem Parlament ab dem folgenden Jahr einen jährlichen Bericht über das Berufungssystem vorlegen zu wollen1014. Zudem sollte ein feedback-Prozess in das System integriert werden, in dessen Rahmen jenen Kandidaten, deren Bewerbung nicht von Erfolg gekrönt war, die Gründe hierfür geschildert werden sollten1015. Ein Jahr später wurde darüber hinaus eine unabhängige Untersuchung des Berufungssystems in Auftrag gegeben1016, deren Ergebnisse in der Schaffung der Commission for Judicial Appointments mündeten1017. Letztere sollte das Berufungssystem längerfristig untersuchen und Verbesserungsvorschläge unterbreiten1018. Sie kam zu dem Ergebnis, dass das traditionelle Berufungssystem der gewünschten Diversifizierung der Richterschaft entgegenstehe, und empfahl die Schaffung eines unabhängigen Richterwahlausschusses1019. Dieser Ansicht schloss sich die Regierung Blair an, was letzten Endes maßgeblich dafür war, dass alle genannten Schritte aus heutiger Perspektive als Ouvertüre zum großen Reformschritt des Jahres 2005 erscheinen. Die in den folgenden beiden Abschnitten darzustellenden gegenwärtigen Bestellmodi beruhen auf diesem Reformschritt und einzelnen Maßnahmen, die im Nachgang zum CRA 2005 getroffen wurden.

1010

Malleson, Judiciary (Fn. 999), S. 81. Malleson, Judiciary (Fn. 999), S. 91; Woodhouse, Office (Fn. 631), S. 150; Shetreet/ Turenne, Judges (Fn. 534), S. 107. 1012 Woodhouse, Office (Fn. 631), S. 150; Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 107. 1013 Woodhouse, Office (Fn. 631), S. 150. 1014 Malleson, Judiciary (Fn. 999), S. 90; Woodhouse, Office (Fn. 631), S. 150. 1015 Woodhouse, Office (Fn. 631), S. 150 f. 1016 Die im Jahr 1999 erschienen Studie von Leonard Peach trägt den Namen „Independent Scrutiny of the Appointment Processes of Judges and Queen’s Counsel“; ausführlich zu dieser Woodhouse, Office (Fn. 631), S. 152 ff. 1017 Boylan-Kemp, System (Fn. 519), Rn. 6-024; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 161. 1018 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 161. 1019 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 161. 1011

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(2) Gegenwärtiger Bestellmodus für die Richter des Supreme Court Die Regelungen für das Berufungsverfahren der höchsten Richter des Landes finden sich größtenteils in den sec. 26 ff. CRA 2005, wobei der Crime and Courts Act 2013 und die vom Lord Chancellor auf dessen Grundlage erlassenen Supreme Court (Judicial Appointments) Regulations 20131020 die im Jahr 2005 in Kraft getretenen Regelungen an einigen Stellen modifiziert haben1021. Sec. 23 (2) CRA 2005 bestimmt, dass die Justices of the Supreme Court von der Queen ernannt werden. Die Queen ernennt die Richter – wie gehabt – auf Vorschlag des Premierministers (sec. 26 (2) CRA 2005). Nach dem bisherigen Berufungsverfahren gründeten die Vorschläge des Premierministers in aller Regel auf den in der shortlist des Lord Chancellor aufgeführten Vorschlägen. Formal stand es allerdings allein im Ermessen des Premierministers, ob er sich an die Vorschläge des Lord Chancellor halten wollte. Diese Ermessensfreiheit schafft sec. 26 (3) CRA 2005 ab, indem er den Premierminister ausdrücklich an die Vorschläge des Lord Chancellor bindet, wobei dessen Vorschläge wiederum auf dem Bericht einer ad hoc einzurichtenden Auswahlkommission beruhen. Die Einberufung (a), Besetzung (b) und das Verfahren (c) dieser Kommission sollen im Folgenden ebenso thematisiert werden, wie der abschließende Vorschlag des Lord Chancellor (d). (a) Einberufung einer Richterauswahlkommission Eine Richterauswahlkommission muss vom Lord Chancellor einberufen werden, wenn das Amt des Präsidenten oder Vizepräsidenten des Supreme Court unbesetzt ist oder eine Vakanz zu erwarten ist (sec. 26 (5) CRA 2005). Ist zu erwarten, dass einer der übrigen Justices aus dem Amt ausscheidet und hält es entweder der Lord Chancellor oder der Präsident der Gerichts1022 für wünschenswert, die Stelle erneut zu besetzen, muss der Lord Chancellor ebenfalls eine Auswahlkommission einberufen (sec. 26 (5 A) CRA 2005). (b) Besetzung der Richterauswahlkommission Die Richterauswahlkommission für die Richter des Supreme Court muss nach den Vorgaben des CRA 2005 aus einer ungeraden Zahl von nicht weniger als 5 Mitgliedern bestehen (sec. 27 (1 A) CRA 2005). Ihr haben nach sec. 27 (1B) CRA 2005 grundsätzlich anzugehören: ein juristischer Laie, ein Richter des Supreme Court, ein 1020

Die Supreme Court (Judicial Appointments) Regulations 2013 wurden vom Lord Chancellor mit Zustimmung des Präsidenten des Supreme Court erlassen; Rechtsgrundlage war sec. 27 A CRA 2005. 1021 Eine Übersicht über die Veränderungen am Berufungsverfahren in Folge des Crime and Courts Act 2013 liefert P. O’Brien, Changes to judicial appointments in the Crime and Courts Act 2013, in: Public Law 2014, S. 179 ff. 1022 Ist die Präsidentenstelle zu diesem Zeitpunkt nicht besetzt, kommt es auf die Sichtweise des Vizepräsidenten an (sec. 26 (5B) (b) CRA 2005); ist die Stelle des Vizepräsidenten ebenfalls nicht besetzt, ist jene des dienstältesten ordentlichen Richters entscheidend (sec. 26 (5B) (c) CRA 2005).

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Mitglied der englischen Judicial Appointments Commission, ein Mitglied des Judicial Appointments Board for Scotland und ein Mitglied der Northern Ireland Judicial Appointments Commission, wobei auch ein Mitglied mehrere der erforderlichen Eigenschaften in seiner Person vereinen kann. Die konkrete Zusammensetzung bestimmt sich nach den Supreme Court (Judicial Appointments) Regulations 2013 und wurde demnach vom Lord Chancellor festgelegt. Sie hängt davon ab, ob die Präsidentenstelle oder eine der übrigen Richterstellen zu besetzen ist. Ist die Stelle des Präsidenten zu besetzen, gehören der Kommission an: der Vizepräsident des Gerichts, ein Senior UK Judge1023, der grundsätzlich vom ausscheidenden Präsidenten benannt wird1024, sowie jeweils ein Mitglied der drei nationalen Richterauswahlgremien1025. Unter den drei Vertretern der nationalen Richterauswahlgremien müssen zwei Laien sein1026, wobei einer dieser Laien wiederum zum Vorsitzenden der Supreme-Court-Auswahlkommission zu bestimmen ist1027. Der Vorsitz rotiert unter den Vertretern der nationalen Richterauswahlgremien1028. Soll eine der übrigen Richterstellen am Supreme Court besetzt werden, ändert sich die Zusammensetzung der Auswahlkommission nur insoweit als ihr, anstelle des Vizepräsidenten, der Präsident des Supreme Court angehört1029. Letzterer führt sodann auch den Vorsitz über das Gremium1030. (c) Verfahren und Entscheidung der Richterauswahlkommission Die Richterauswahlkommission entscheidet ad hoc über das von ihr anzuwendende Verfahren (sec. 27 (1) CRA 2005). Vorgegeben ist ihr lediglich, dass sie im Rahmen des Verfahrens die Senior UK Judges1031, den Lord Chancellor, den First Minister of Scotland, den First Minister of Wales und die Northern Ireland Judicial Appointments Commission konsultieren muss1032. Ihre Entscheidung soll die Kom1023 Regulation 2 (f) verweist für die Definition dieses Begriffs auf sec. 60 (1) (b) bis (i) CRA 2005: Danach zählen zu den senior UK judges der Lord Chief Justice of England and Wales, der Master of the Rolls, der Lord President des schottischen Court of Session, der Lord Chief Justice of Northern Ireland, der schottische Lord Justice Clerk, der President of the Queen’s Bench Division, der President of the Family Division und der Chancellor of the High Court. 1024 Siehe Regulation 7 (1), die auch vorsieht, dass der Präsident bei der Auswahl des Richters die „territoriale Zusammensetzung“ der Auswahlkommission beachten soll; ist der Präsident schon aus dem Amt geschieden, greift Regulation 7 (2), wonach der Vizepräsident das richterliche Mitglied benennt. 1025 Regulation 5 (1). 1026 Regulation 5 (2). 1027 Regulation 8 (1). 1028 Regulation 8 (3). 1029 Regulation 11 (1). 1030 Regulation 11 (1) (a). 1031 Mit Ausnahme der Richter, die Mitglied der Auswahlkommission sind oder selbst zur Auswahl für die Berufung zum Supreme Court Justice stehen. 1032 Regulation 18 (1).

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mission von der Leistung der Kandidaten abhängig machen (sec. 27 (5) CRA 2005: „Selection must be on merit.“). Stehen zwei Kandidaten mit ebenbürtiger Leistung zur Auswahl, erlaubt sec. 27 (5 A) CRA 2005 der Kommission, einen Kandidaten zu bevorzugen, dessen Wahl zur Diversifizierung der Richterschaft des Supreme Court beitragen würde1033. Die Kommission muss ihre Entscheidung dem Lord Chancellor im Rahmen eines Berichts zukommen lassen, in welchem sie überdies darzulegen hat, welche Richter sie im Rahmen des Auswahlverfahrens konsultiert hat1034. (d) Entscheidung des Lord Chancellor Nach Erhalt des Berichts muss der Lord Chancellor zunächst all jene Personen konsultieren, die die Auswahlkommission vor ihrer Entscheidung konsultiert hat. In einem darauffolgenden ersten Entscheidungsschritt muss der Lord Chancellor festlegen, wie er mit dem Vorschlag der Auswahlkommission verfährt, wobei ihm drei Möglichkeiten zur Verfügung stehen: Er kann sich erstens dem Vorschlag anschließen und den Kandidaten seinerseits dem Premierminister vorschlagen1035. Er kann zweitens den vorgeschlagenen Kandidaten ablehnen („reject“)1036 oder er kann drittens die Auswahlkommission auffordern, ihren Vorschlag zu überdenken („reconsider“)1037. Die Ablehnung eines Kandidaten kommt nur in Frage, wenn der Lord Chancellor der Meinung ist, dass der vorgeschlagene Kandidat für das Amt eines Justice of the Supreme Court nicht geeignet ist1038. Die Aufforderung, den Vorschlag zu überdenken, setzt voraus, dass der Lord Chancellor der Meinung ist, dass es entweder erstens noch nicht ausreichend Belege für die Eignung des vorgeschlagenen Kandidaten gibt, oder es zweitens Belege dafür gibt, dass der vorgeschlagene Kandidat nicht der beste Kandidat ist, oder es drittens noch nicht ausreichend Belege dafür gibt, dass auf der Richterbank des Supreme Court im Falle der Berufung des vorgeschlagenen Kandidaten ausreichend Wissen um das Recht des gesamten Vereinigten Königreichs vorhanden ist1039. Hat sich der Lord Chancellor dem Vorschlag nicht angeschlossen, sondern sich für die zweite oder die dritte Möglichkeit entschieden, muss die Auswahlkommission erneut einen Vorschlag machen. Dabei kann sie einen Kandidaten, den der Lord Chancellor abgelehnt hat, nicht erneut vorschlagen1040. Sollte sie nur die Auswahl eines Kandidaten überdenken, kann sie diesen Kandidaten dagegen erneut vor-

1033 Diese Regelung ist jüngeren Ursprungs als die Verfassungsreform des Jahres 2005 und wurde erst durch Schedule 13 para. 9 Crime and Courts Act 2013 in den CRA 2005 eingefügt. 1034 Regulation 19 (1), (2). 1035 Regulation 20 (2) (a). 1036 Regulation 20 (2) (b). 1037 Regulation 20 (2) (c). 1038 Regulation 21 (1). 1039 Regulation 21 (2). 1040 Regulation 22 (1), (2).

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schlagen1041. Hat die Kommission einen erneuten Vorschlag gemacht, kommt es für den Lord Chancellor zu einem zweiten Entscheidungsschritt, wobei ihm erneut drei Möglichkeiten zur Verfügung stehen. Wieder kann er erstens den Vorschlag billigen und den Kandidaten seinerseits dem Premierminister vorschlagen1042. Er kann zweitens den Kandidaten ablehnen, allerdings nur, wenn die Kommission erneut zusammentreten musste, weil der Lord Chancellor sie im ersten Entscheidungsschritt aufgefordert hatte, ihren Vorschlag zu überdenken1043. Drittens kann der Lord Chancellor die Kommission auffordern, die Auswahl des Kandidaten zu überdenken, aber nur, wenn die Kommission erneut zusammentreten musste, weil er ihren Vorschlag im ersten Entscheidungsschritt abgelehnt hatte1044. Hat der Lord Chancellor sich für die zweite oder die dritte Möglichkeit entschieden, kommt es zum dritten Entscheidungsschritt: In diesem muss der Lord Chancellor grundsätzlich den nun von der Auswahlkommission vorgeschlagenen Kandidaten dem Premierminister vorschlagen1045. Eine Ausnahme besteht nur für den Fall, dass die Auswahlkommission einen Kandidaten nicht erneut für den dritten Entscheidungsschritt vorschlägt, dessen Auswahl sie nach dem ersten oder zweiten Entscheidungsschritt überdenken sollte. In diesem Fall kann der Lord Chancellor anstelle des im dritten Entscheidungsschritt vorgeschlagenen neuen Kandidaten auch einen reconsider-Kandidaten aus Entscheidungsschritt eins oder zwei als Vorschlag an den Premierminister weiterleiten1046. (3) Gegenwärtige Bestellmodi für alle weiteren Richter Das gegenwärtige Berufungssystem für alle weiteren Richter entspricht – wie auch das Berufungssystem für die Richter des Supreme Court – in weiten Teilen den Vorgaben, die durch die Verfassungsreform des Jahres 2005 eingeführt wurden. Kleinere Änderungen wurden vor allem durch den TCEA 2007 und den Crime and Courts Act 2013 vorgenommen. Alle im folgenden Abschnitt genannten richterlichen Amtsträger sollen allein nach Leistung ausgewählt werden („Selection must be solely on merit.“, sec. 63 (2) CRA 2005). Darüber hinaus muss das Auswahlgremium davon überzeugt sein, dass der zu Berufende persönlich zuverlässig ist („A person must not be selected unless the selecting body is satisfied that he is of good character.“, sec. 63 (3) CRA 2005). Durch den Crime and Courts Act 20131047 wurde eine weitere allgemeingültige Regelung eingefügt, wonach das Auswahlgremium bei gleicher Leistung Kandi1041 1042 1043 1044 1045 1046 1047

Regulation 22 (1), (3). Regulation 20 (3) (a). Regulation 20 (3) (b). Regulation 20 (3) (c). Regulation 20 (4). Regulation 20 (5). Schedule 13 para. 10 (3) Crime and Courts Act 2013.

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daten bevorzugen darf, deren Berufung zur Diversifizierung der Richterschaft beiträgt (sec. 63 (4) CRA 2005). Denselben Regelungszweck verfolgte schon seit Inkrafttreten der Verfassungsreform sec. 64 CRA 2005, welcher vorsieht, dass die Judicial Appointments Commission – vorbehaltlich der Einhaltung des Leistungsprinzips – die Notwendigkeit einer stärkeren Diversifizierung der Richterschaft beachten muss. In Bezug auf die im Folgenden dargestellten Bestellmodi soll zwischen dem Lord Chief Justice und den Heads of Division (a), den Lords Justices of Appeal (b) und den Puisne Judges sowie allen übrigen Richtern unterschieden werden (c). (a) Lord Chief Justice und Heads of Division Die Regelungen für das Berufungsverfahren des Lord Chief Justice und der Heads of Division finden sich vorrangig in den sec. 67 ff. CRA 2005 sowie in parts 2 und 3 der vom Lord Chancellor mit Zustimmung des Lord Chief Justice erlassenen Judicial Appointments Regulations 20131048. Nach sec. 68 (1), (2) CRA 2005 trifft den Lord Chancellor die Verpflichtung, einen Besetzungsvorschlag zu machen, wenn das Amt des Lord Chief Justice, des Master of the Rolls, des President of the Queen’s Bench Division, des President of the Family Division oder des Chancellor of the High Court unbesetzt ist. Der Vorschlag ist an die Queen zu richten, die die vorgeschlagenen Kandidaten nach sec. 10 (1) Senior Courts Act 1981 ernennt. Der Lord Chancellor übt sein Vorschlagsrecht nicht frei aus, sondern ist selbst an die Vorschläge eines selection panel der Judicial Appointments Commission gebunden. In den folgenden Unterpunkten soll zunächst auf die Einberufung (aa) und Besetzung (bb) dieser selection panels eingegangen werden, bevor deren Verfahren und der eigentliche Vorschlag des Lord Chancellor thematisiert werden sollen (cc). (aa) Einberufung des selection panel Soll das Amt des Lord Chief Justice oder eines der Heads of Division neu besetzt werden, bittet der Lord Chancellor die JAC darum, ihm einen Vorschlag für die Besetzung zu machen (sec. 69 (1) CRA 2005). Sobald die Bitte bei der Kommission eingegangen ist, setzt sie ein selection panel ein, das mit der Kandidatenfindung beauftragt wird und dem Lord Chancellor einen Besetzungsvorschlag machen muss (sec. 70 (1), (2) CRA 2005). (bb) Besetzung des selection panel Die Besetzung der selection panels, die einen Vorschlag für die Besetzung des Amts des Lord Chief Justice oder der Heads of Division machen sollen, bestimmt sich zunächst nach sec. 70 (1 A) bis (1D) CRA 2005: So sollen die panels eine ungerade Zahl von nicht weniger als fünf Mitgliedern haben (sec. 70 (1 A) CRA 2005). Unter 1048 Die Judicial Appointments Regulations 2013 wurden vom Lord Chancellor auf Grundlage des sec. 94C CRA 2005 erlassen, der erst von Schedule 13 para. 53 (3) Crime and Courts Act 2013 in den CRA 2005 eingefügt wurde.

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den Mitgliedern sollen jeweils mindestens zwei juristische Laien, zwei Richter und zwei Mitglieder der JAC sein (sec. 70 (1B) CRA 2005). Dabei können einzelne Mitglieder mehrere der geforderten Eigenschaften in ihrer Person vereinen – wie etwa ein Richter, der zugleich Mitglied der JAC ist. Von der Mitgliedschaft im selection panel ausgeschlossen ist der derzeitige Inhaber des Amtes, für welches ein Besetzungsvorschlag gemacht werden soll (sec. 70 (1C) CRA 2005). Was den Vorsitz im panel betrifft, bestimmt sec. 70 (1D) CRA 2005, dass ein juristischer Laie den Vorsitz führen soll, wenn das panel einen Vorschlag für die Besetzung des Amts des Lord Chief Justice macht. Konkretere Regelungen für die Besetzung der selection panels treffen die Judicial Appointments Regulations 2013. Danach bestehen die panels aus jeweils fünf Mitgliedern1049. Soll ein Vorschlag für die Besetzung des Amts des Lord Chief Justice gemacht werden, ist das erste Mitglied der Vorsitzende der JAC1050, also ein juristischer Laie1051. Dieser führt auch den Vorsitz im panel1052. Das zweite Mitglied ist der ranghöchste Richter des Supreme Court oder eine von ihm benannte Person1053. Das dritte Mitglied ist ein vom Vorsitzenden der JAC benanntes Laienmitglied der JAC1054. Auch das vierte Mitglied des panel muss der JAC angehören und wird ebenfalls von deren Vorsitzenden benannt1055. Das fünfte Mitglied wird vom ausscheidenden Lord Chief Justice oder – falls dieser verhindert ist – vom ranghöchsten Richter des Supreme Court benannt1056. Beim zweiten und beim fünften Mitglied des panel muss es sich um Richter handeln1057. Da es sich beim ersten und beim dritten Mitglied um Laien handeln muss, bleibt es dem Vorsitzenden der JAC überlassen, durch seine Auswahl des vierten Mitglieds entweder eine Laien- oder eine richterliche Mehrheit im panel zu erzeugen. Soll ein Vorschlag für die Besetzung des Amts eines der Heads of Division gemacht werden, ist das erste Mitglied des panel der Lord Chief Justice oder ein von ihm benannter Richter1058. Das erste Mitglied führt wiederum den Vorsitz im panel1059. Das zweite Mitglied ist auch hier der ranghöchste Richter des Supreme

1049

Regulations 5 (1) und 11 (1) Judicial Appointments Regulations 2013. Regulation 5 (2) Judicial Appointments Regulations 2013. 1051 Siehe oben S. 254. 1052 Regulation 5 (4) Judicial Appointments Regulations 2013. 1053 Regulation 5 (5) Judicial Appointments Regulations 2013. 1054 Regulation 5 (6) Judicial Appointments Regulations 2013. 1055 Regulation 5 (7) Judicial Appointments Regulations 2013. 1056 Regulation 5 (8), (10), (11) Judicial Appointments Regulations 2013. 1057 Regulation 5 (12) Judicial Appointments Regulations 2013 schreibt vor, dass es sich um einen Richter des Supreme Court, einen Head of Division oder einen Lord Justice of Appeal handeln muss. 1058 Regulation 11 (2), (10) Judicial Appointments Regulations 2013. 1059 Regulation 11 (14) Judicial Appointments Regulations 2013. 1050

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Court oder ein von ihm benannter Richter1060. Das dritte Mitglied ist der Vorsitzende der JAC oder eine von ihm benannte Person1061. Wiederum muss das vierte Mitglied des panel der JAC angehören und wird von deren Vorsitzenden benannt1062. Allerdings muss es sich beim vierten Mitglied des panel diesmal um ein Laienmitglied handeln1063. Das fünfte Mitglied wird vom Lord Chief Justice nach Rücksprache mit dem Vorsitzenden der JAC benannt1064. Es muss sich um einen Richter oder ein Mitglied der JAC handeln1065. Mit der Benennung des fünften Mitglieds des panel liegt es in den Händen des Lord Chief Justice, darüber zu entscheiden, ob das panel mehrheitlich aus Laien oder aus Richtern besteht. (cc) Verfahren des selection panel und Entscheidung des Lord Chancellor Nach sec. 70 (2) (a) CRA 2005 entscheidet das selection panel selbst über sein Verfahren. Vorgegeben ist dem panel lediglich, dass es im Rahmen des Verfahrens bestimmte Amtsträger konsultieren muss. Das selection panel für das Amt des Lord Chief Justice muss, wenn es dies für zweckmäßig erachtet, den ausscheidenden Lord Chief Justice konsultieren1066. In jedem Fall muss es den Lord Chancellor und den First Minister of Wales konsultieren1067. Das selection panel für das Amt eines Head of Division muss – soweit zweckmäßig – den ausscheidenden Amtsträger und in jedem Fall den Lord Chancellor konsultieren1068. Zum Ende des Auswahlverfahrens darf das panel dem Lord Chancellor nur einen Kandidaten vorschlagen (sec. 70 (3) CRA 2005). Dessen Name ist dem Lord Chancellor, neben allen weiteren von ihm gewünschten Informationen, in einem Bericht mitzuteilen1069. Der Lord Chancellor kann sich dem Vorschlag anschließen, ihn ablehnen oder das selection panel dazu auffordern, den Vorschlag zu überdenken1070. In den beiden letztgenannten Fällen schließt sich ein insgesamt maximal dreischrittiges Verfahren an, für dessen Ablauf auf die obigen Darstellungen zur Berufung der Richter des Supreme Court verwiesen werden kann1071. Auch die Gründe, die es dem Lord Chancellor erlauben, den Vorschlag abzulehnen oder das panel zum Überdenken des Vorschlags aufzufordern, stimmen weitgehend mit den oben genannten Gründen

1060 1061 1062 1063 1064 1065 1066 1067 1068 1069 1070 1071

Regulation 11 (3), (10) Judicial Appointments Regulations 2013. Regulation 11 (4) Judicial Appointments Regulations 2013. Regulation 11 (5) Judicial Appointments Regulations 2013. Regulation 11 (11) Judicial Appointments Regulations 2013. Regulation 11 (6) Judicial Appointments Regulations 2013. Regulation 11 (12) Judicial Appointments Regulations 2013. Regulation 6 (1) Judicial Appointments Regulations 2013. Regulation 6 (2) Judicial Appointments Regulations 2013. Regulation 12 (1), (2) Judicial Appointments Regulations 2013. Regulations 7 (1), (2) und 13 (1), (2) Judicial Appointments Regulations 2013. Regulations 8 und 14 Judicial Appointments Regulations 2013. Siehe oben S. 281 f.

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überein1072. Wieder kann er den Vorschlag nur ablehnen, wenn er den Kandidaten nicht für geeignet hält, das Amt zu übernehmen1073. Die Aufforderung zum Überdenken setzt erneut voraus, dass der Lord Chancellor der Meinung ist, dass es noch nicht ausreichend Belege für die Eignung des vorgeschlagenen Kandidaten gibt, oder dass es Belege dafür gibt, dass der vorgeschlagene Kandidat nicht der beste Kandidat ist1074. (b) Lords Justices of Appeal Die Lords Justices of Appeal werden von der Queen auf Vorschlag des Lord Chancellor ernannt (sec. 10 (2) Senior Courts Act 1981). Der Lord Chancellor übt sein Vorschlagsrecht auch hier nicht frei aus, sondern ist an die Vorschläge eines selection panel der Judicial Appointments Commission gebunden. Das selection panel wird wiederum auf Bitte des Lord Chancellor von der JAC einberufen (sec. 78 (1), 79 (1) CRA 2005). Die Zusammensetzung des selection panel ergibt sich aus sec. 79 (1 A), (1B) CRA 2005 i.V.m. Regulation 23 Judicial Appointments Regulations 2013. Danach besteht das panel aus fünf Mitgliedern1075. Das erste Mitglied, das zugleich Vorsitzender des panel ist1076, ist der Lord Chief Justice oder ein von ihm benannter Richter1077. Das zweite Mitglied wird vom Lord Chief Justice benannt, wobei es sich nur um einen Head of Division oder Lord Justice of Appeal handeln darf1078. Das dritte Mitglied ist der Vorsitzende der JAC oder eine von ihm benannte Person1079. Das vierte Mitglied ist ein vom Vorsitzenden der JAC benanntes Laienmitglied der Kommission1080. Beim fünften Mitglied muss es sich um einen Richter oder ein Mitglied der JAC handeln1081. Es wird wiederum vom Lord Chief Justice nach Rücksprache mit dem Vorsitzenden der JAC benannt1082. Damit liegt es auch hier in der Hand des Lord Chief Justice, durch die Benennung des fünften Mitglieds, für ein Laien- oder ein richterliches Übergewicht im selection panel zu sorgen. 1072 Der einzige Unterschied besteht darin, dass es hier keine Rolle spielt, ob die Kandidaten (zumindest teilweise) das Recht des gesamten Vereinigten Königreichs kennen, da sie – anders als die Richter des Supreme Court – keine Richter des Vereinigten Königreichs, sondern nur von England und Wales sind. 1073 Regulations 9 (1) und 15 (1) Judicial Appointments Regulations 2013. 1074 Regulations 9 (2) und 15 (2) Judicial Appointments Regulations 2013. 1075 Regulation 23 (1) Judicial Appointments Regulations 2013. 1076 Regulation 23 (7) Judicial Appointments Regulations 2013. 1077 Regulation 23 (2) Judicial Appointments Regulations 2013; benennen kann er nur einen Head of Division oder einen Lord Justice of Appeal (Regulation 23 (8) Judicial Appointments Regulations 2013). 1078 Regulation 23 (3), (8) Judicial Appointments Regulations 2013. 1079 Regulation 23 (4) Judicial Appointments Regulations 2013. 1080 Regulation 23 (5) Judicial Appointments Regulations 2013. 1081 Regulation 23 (10) Judicial Appointments Regulations 2013. 1082 Regulation 23 (6) Judicial Appointments Regulations 2013.

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Das selection panel bestimmt wiederum selbst über das von ihm anzuwendende Verfahren (sec. 79 (2) (a) CRA 2005). Konsultieren muss das panel im Rahmen des Verfahrens lediglich den Lord Chancellor1083. Das panel teilt seinen Vorschlag dem Lord Chancellor im Rahmen eines Berichts mit1084. Der Lord Chancellor kann sich dem Vorschlag anschließen, ihn ablehnen oder das selection panel dazu auffordern, den Vorschlag zu überdenken1085. Die Gründe, die es dem Lord Chancellor erlauben, sich für eine der beiden letztgenannten Varianten zu entscheiden, entsprechen den Gründen, die im Abschnitt zur Besetzung der Ämter des Lord Chief Justice und der Heads of Division dargestellt wurden1086. Entschließt er sich für eine dieser Varianten, kommt es zu einem mehrschrittigen Verfahren, welches bereits im Abschnitt zur Besetzung der Richterstellen am Supreme Court erläutert wurden1087. (c) Puisne Judges und alle weiteren Richter Das Besetzungsverfahren für die Puisne Judges des High Court und alle weiteren Richter – also insbesondere Circuit Judges, Recorders und District Judges – bestimmt sich nach sec. 85 ff. CRA 2005 und den Judicial Appointments Regulations. Es ist das Verfahren, das bei der großen Mehrheit der englischen Richter zum Tragen kommt. Während die Aufgabe, einen Besetzungsvorschlag zu machen, in allen bisher dargestellten Verfahren zunächst einem ad hoc zu bildenden selection panel oblag, wird die Aufgabe hier von der Judicial Appointments Commission (JAC) selbst wahrgenommen. Der Vorschlag der JAC richtet sich bei den Puisne Judges an den Lord Chancellor. Auf Grundlage des Vorschlags der JAC empfiehlt der Lord Chancellor der Queen einen Kandidaten zur Ernennung. Die empfohlenen Kandidaten werden sodann von der Queen ernannt (sec. 10 (2) Senior Courts Act 1981). Bei allen übrigen Richtern wendet sich die JAC mit ihrem Vorschlag an den Lord Chief Justice1088. Dieser trifft seine Besetzungsempfehlung auf Grundlage des Vorschlags der JAC und teilt sie dem Lord Chancellor mit. Der Letztgenannte leitet die Empfehlung sodann an die Queen weiter, die den empfohlenen Kandidaten ernennt (sec. 86 (1 A) CRA 2005). Eine Ausnahme gilt für die nebenamtlichen Richter auf Zeit („deputies“), die nach dem Vorschlagsverfahren unmittelbar vom Lord Chief Justice ernannt werden (sec. 86 (2 A) CRA 2005). Die dargestellten Regelungen zum Vorschlagsrecht sind in dieser Form noch sehr jung. Traditionell lag das Vorschlagsrecht für die genannten Richter allein in den Händen des Lord Chancellor. Indem der Crime and Courts Act 2013 das 1083

Regulation 24 Judicial Appointments Regulations 2013. Regulation 25 Judicial Appointments Regulations 2013. 1085 Regulation 26 Judicial Appointments Regulations 2013. 1086 Siehe dazu die Ausführungen ab S. 285; hier: Regulation 27 Judicial Appointments Regulations 2013. 1087 Siehe oben S. 281; hier: Regulations 26 und 28 Judicial Appointments Regulations 2013. 1088 Schedule 14 part 1 table 2 CRA 2005 in der Fassung nach Inkrafttreten von Schedule 13 para 29 Crime and Courts Act 2013. 1084

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Vorschlagsrecht für alle Besetzungsentscheidungen unterhalb des Rangs eines Puisne Judge in die Hände des Lord Chief Justice legte, wird erstmals von dieser Tradition abgewichen und das richterliche Element im Besetzungsverfahren gestärkt. Die praktischen Auswirkungen dieser veränderten Zuständigkeiten lassen sich noch nicht vollends abschätzen1089. Sollte der Lord Chief Justice dem Beispiel des Lord Chancellor folgen und sich ebenfalls in fast allen Fällen den Vorschlägen der JAC anschließen1090, wären die praktischen Folgen denkbar gering. In den folgenden Abschnitten soll der Ablauf des Berufungsverfahrens für die Puisne Judges und alle weiteren Richter erläutert werden. Wie gehabt, wird dabei zunächst darauf eingegangen, wann und in welcher Weise die JAC mit einer Stellenbesetzung befasst wird (aa). Sodann wird das Verfahren (bb) und die Entscheidungsfindung (cc) der JAC dargestellt und zuletzt der Vorschlag des Lord Chancellor bzw. des Lord Chief Justice thematisiert (dd). (aa) Befassung der Judicial Appointments Commission Wird eine Richterstelle frei, so wird diese grundsätzlich neu besetzt (sec. 86 (1), (1 A), (1B) CRA 2005). Dies gilt nur dann nicht, wenn sich Lord Chancellor und Lord Chief Justice darauf einigen, dass die Stelle nicht erneut besetzt werden soll (sec. 86 (3), (4) CRA 2005). Für den Regelfall, dass die Stelle neu besetzt wird, ruft der Lord Chancellor – nach Rücksprache mit dem Lord Chief Justice (sec. 87 (2) CRA 2005) – die JAC an und beauftragt sie damit, einen Besetzungsvorschlag zu machen (sec. 87 (1) CRA 2005). Die dem Anruf der JAC voranstehende Rücksprache soll es Lord Chancellor und Lord Chief Justice ermöglichen, gemeinsam zu bestimmen, ob sie, über die gesetzlichen Anforderungen hinaus1091, weitere Anforderungen festlegen möchten, die die Kandidaten für die Besetzung der freien Richterstelle erfüllen müssen1092. Besonders häufig legen Lord Chancellor und Lord Chief Justice zu diesem Zeitpunkt fest, dass der Berufung in das konkrete Vollzeitrichteramt die Nebentätigkeit als Richter auf Zeit vorangegangen sein muss1093. Derartige zusätzliche Anforderungen führen dazu, dass Bewerber ein Plus an Qualifikationen aufweisen müssen, womit sich zwangsläufig der Kreis der geeigneten Bewerber verringert. So führt etwa die Forderung nach einer vorangegangenen richterlichen Nebentätigkeit dazu, dass sich kaum ein solicitor wird bewerben können, da diesen nur selten die für eine solche Tätigkeit erforderliche (Frei-)Zeit zur Verfügung steht1094. Gerade vor dem Hintergrund der Forderungen und gesetzge1089 Dies liegt vor allem daran, dass es keine öffentlich zugänglichen Daten darüber gibt, inwieweit der Lord Chief Justice den Empfehlungen der JAC folgt. 1090 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 178 nennen die Zahl von fünf Zurückweisungen bei 3500 Vorschlägen. 1091 Siehe zu diesen bereits oben S. 271 ff. 1092 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 171. 1093 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 171. 1094 Constitution Committee, Judicial Appointments, HL 272 (2012), Rn. 123; Shetreet/ Turenne, Judges (Fn. 534), S. 124; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 172.

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berischen Anstrengungen zugunsten einer größeren Diversifizierung des richterlichen Personals sind solch zusätzliche Anforderungen daher kritisch zu betrachten. Die JAC ist nicht gezwungen, die zusätzlichen Anforderungen bei ihrer Auswahl zu beachten1095. Gerade in den ersten Jahren ihres Bestehens hat sie die zusätzliche Anforderungen, unter Verweis auf ihre Diversifizierungsanstrengungen, regelmäßig abgelehnt1096. In der jüngeren Vergangenheit jedoch ist die JAC dazu übergegangen, die zusätzliche Anforderungen in den meisten Fällen zu beachten1097. Diese Kehrtwende lässt sich auf unterschiedliche Weise deuten: entweder als Einknicken der (eigentlich unabhängigen) Judicial Appointments Commission vor den Wünschen von Ministerium und Richterschaft oder als Zugeständnis an die Zwänge der Realität1098. Zur Verdeutlichung der zweiten Deutungsmöglichkeit kann wieder auf das obige Beispiel der vorangegangenen richterlichen Nebentätigkeit zurückgegriffen werden: So steht außer Frage, dass ein neuer Vollzeitrichter sich schneller und mit geringerem Schulungsaufwand in seiner neuen Stelle einfindet, wenn er vorher als Richter im Nebenamt tätig war. In Anbetracht der – auch in England – chronisch angespannten Haushaltslage, erscheint es daher aus Sicht der JAC verständlich, dass sie den günstigeren Weg des geringeren Schulungsaufwands geht und die zusätzliche Qualifikation fordert. (bb) Verfahren der Judicial Appointments Commission Wie die selection committees bestimmt auch die Judicial Appointments Commission selbst über das von ihr anzuwendende Verfahren (sec. 88 (1) (a) CRA 2005)1099. Das Verfahren beginnt grundsätzlich damit, dass die freie Stelle öffentlich, also insbesondere auf der Internetseite der JAC, ausgeschrieben wird1100. Gleichzeitig wird eine Frist gesetzt, bis zu der die Bewerbungen für die freie Stelle bei der JAC eingegangen sein müssen. Nach dem Ablauf dieser Frist erstellt die JAC eine Liste all’ jener Kandidaten, die sie in der engeren Auswahl für die Besetzung der Stelle sieht (sog. shortlist)1101. Um die shortlist aufstellen zu können, führt die JAC entweder Eignungstests (sog. qualifying tests) durch oder sie orientiert sich an den Informationen, die unmittelbar aus den Bewerbungen hervorgehen (sog. paper sifts)1102.

1095

Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 172. Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 172. 1097 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 172. 1098 Offenlassend Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 172 f. 1099 Eine umfassende Darstellung des Verfahrens findet sich auf der Internetseit der Judicial Appointments Commission (https://jac.judiciary.gov.uk/overview-selection-process; 8. 9. 2017). 1100 Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 110; JAC Internetseite (Fn. 1099). 1101 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 173; JAC Internetseite (Fn. 1099). 1102 Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 110; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 173; MoJ/JAC, Triennial Review (Fn. 829), S. 11; JAC Internetseite (Fn. 1099). 1096

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Die qualifying tests sind internetbasierte Eignungsprüfungen, anhand derer festgestellt werden soll, ob der Bewerber die notwendigen Fähigkeiten besitzt, um ein Richteramt zu übernehmen1103. Die JAC nutzt qualifying tests1104 nur für größere Bewerberrunden1105 und nur für freie Stellen unterhalb des Circuit Judge-Rangs1106. Hat ein Kandidat den qualifying test erfolgreich absolviert, prüft die JAC in einem zweiten Schritt die Empfehlungsschreiben des Kandidaten (sog. references). Gerade die Empfehlungsschreiben haben nach Meinung vieler Bewerber großen Einfluss darauf, wen die JAC in ihre shortlists aufnimmt1107. Die paper sifts werden grundsätzlich nicht von JAC-Mitgliedern, sondern von speziell für diesen Zweck ausgewählten panels durchgeführt, die aus einem Richter und zwei Laien bestehen und in denen einer der Laien den Vorsitz inne hat1108. Die panels prüfen die Bewerbungsunterlagen und beziehen dabei insbesondere auch die Selbsteinschätzung der Bewerber sowie deren Empfehlungsschreiben ein1109. Hat sich die JAC mithilfe der paper sifts oder qualifying tests auf eine engere Kandidatenauswahl geeinigt, überprüft sie, ob die ausgewählten Kandidaten die Mindesteinstellungskriterien erfüllen1110 ; ist dies der Fall, lädt sie die Kandidaten zu einem Auswahltag (sog. selection day) ein. Das Programm am Auswahltag bestimmt sich nach der im konkreten Fall zu besetzenden Richterstelle1111. Sollen niedrigere Richterstellen besetzt werden, zählen regelmäßig Rollenspiele dazu; sollen höhere Richterstellen besetzt werden, müssen die Kandidaten in der Regel Präsentationen halten und Fallfragen beantworten1112. Zum Auswahltag zählt darüber hinaus ein Einzelgespräch der Kandidaten mit einem panel. Dieses panel führt nicht nur die Einzelgespräche, sondern leitet und beaufsichtigt alle Aufgaben, die die Kandidaten am Auswahltag erfüllen müssen1113. Das panel besteht aus zwei Laien und einem Richter, wobei auch hier wieder einer der Laien den Vorsitz inne hat1114. Bei den panel-Mitgliedern handelt es sich nicht um Mitglieder der JAC, sondern um Dritte, die eigens dafür ausgewählt und ausgebildet wurden, die Auswahltage zu leiten1115. 1103

JAC Internetseite (Fn. 1099). Zur Rezeption der qualifying tests innerhalb der Richterschaft Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 111 f. 1105 Diese bestehen regelmäßig aus mehr als 200 Bewerbern; siehe MoJ/JAC, Triennial Review (Fn. 829), S. 11. 1106 JAC Internetseite (Fn. 1099). 1107 Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 112. 1108 JAC Internetseite (Fn. 1099). 1109 MoJ/JAC, Triennial Review (Fn. 829), S. 11; JAC Internetseite (Fn. 1099). 1110 JAC Internetseite (Fn. 1099). 1111 JAC Internetseite (Fn. 1099). 1112 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 173; MoJ/JAC, Triennial Review (Fn. 829), S. 11; JAC Internetseite (Fn. 1099). 1113 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 173. 1114 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 173. 1115 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 173. 1104

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Unmittelbar an den Auswahltagen beteiligt sind die JAC-Mitglieder nur, wenn es um die Besetzung von Richterstellen am High Court geht und die JAC-Mitglieder Auswahlgespräche mit den Kandidaten führen1116. Im Anschluss an den Auswahltag fertigt das panel einen Bericht an, in dem es seine Eindrücke schildert und Gesamtnoten für die einzelnen Kandidaten vergibt. Diesen Bericht leitet das panel der JAC zu, für die der Bericht eine der beiden Grundlagen ihres Besetzungsvorschlags bildet1117. Die andere Grundlage bilden die sog. statutory consultations. Schon in den weiter oben dargestellten Verfahren zur Besetzung der höchsten Richterämter waren Konsultationen mit verschiedenen Amtsträgern vorgesehen. Solche Konsultationen finden auch im hier dargestellten Verfahren statt und fließen gemeinsam mit den Ergebnissen des Auswahltages in die Entscheidung über den Besetzungsvorschlag ein1118. Geht es um die Besetzung einer Richterstelle am High Court, muss die JAC den Lord Chief Justice konsultieren1119, in allen anderen Fällen einen erfahrenen Richter, der über die Anforderungen des zu besetzenden Amtes im Bilde ist1120. Die Meinungen der konsultierten Richter entfalten keine rechtliche Bindungswirkung gegenüber der JAC, sodass sie ihre Besetzungsvorschläge ohne Rücksicht auf diese Meinungen machen kann. Allerdings muss sie in ihrem Bericht an den Lord Chancellor bzw. den Lord Chief Justice ausweisen, wenn sie der Meinung eines konsultierten Richters nicht gefolgt ist1121. Trotz der fehlenden rechtlichen Bindungswirkung wird den Konsultationen in der Praxis eine große Bedeutung zugemessen, wobei die Bedeutung umso größer werden soll, je höher die zu besetzende Richterstelle ist1122. Gerade bei der Besetzung der höchsten Richterämter wird die JAC nur selten einen Kandidaten vorschlagen, der im Rahmen der statutory consultations ernsthaften Widerspruch erregt hat1123. Fälle des ernsthaften Widerspruchs sind zwar selten und beschränken sich in der Regel auf ein bis zwei Fälle pro Jahr1124; dann allerdings soll der Widerspruch des konsultierten Richters meist als faktisches Veto wirken1125.

1116

Allerdings beaufsichtigen einzelne JAC-Mitglieder den Ablauf der Auswahltage; siehe Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 173. 1117 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 409), S. 173; JAC Internetseite (Fn. 1099). 1118 MoJ/JAC, Triennial Review (Fn. 829), S. 11. 1119 Regulation 30 (1) (a) Judicial Appointments Regulations 2013. 1120 Regulation 30 (1) (b) Judicial Appointments Regulations 2013. 1121 Regulation 31 (2) (c), (d) Judicial Appointments Regulations 2013. 1122 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 174. 1123 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 175. 1124 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 175. 1125 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 175.

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(cc) Entscheidung der Judicial Appointments Commission Am Ende des Verfahrens steht die Besetzungsempfehlung der JAC. Die JAC trifft sich zweimal im Monat und entscheidet darüber, welche Kandidaten sie Lord Chancellor oder Lord Chief Justice zur Besetzung vorschlägt1126. Die Entscheidungen der JAC werden einstimmig getroffen1127. Die Entscheidungsfähigkeit der JAC wird durch das Einstimmigkeitserfordernis in aller Regel nicht behindert, da die Meinungen zu den Kandidaten nur in den seltensten Fällen auseinandergehen1128. Ohnehin handelt es sich bei den Entscheidungen um ein „Massengeschäft“: So wird beispielsweise von einem Treffen der JAC berichtet, bei dem sie innerhalb von jeweils 50 Minuten über die Empfehlungen für 53 District Judge-Stellen und 22 Circuit Judge-Stellen entschied1129. Die Entscheidungen der JAC werden als Teil eines Berichts an den Lord Chancellor bzw. den Lord Chief Justice weitergeleitet1130. Neben der Empfehlung und den Informationen zur statutory consultation enthält der Bericht auch eine Beschreibung des Auswahlprozesses und weitere von Lord Chancellor bzw. Lord Chief Justice gewünschte Informationen1131. (dd) Entscheidung des Lord Chancellor oder des Lord Chief Justice Der Lord Chancellor bzw. der Lord Chief Justice kann sich dem Vorschlag anschließen, ihn ablehnen oder das selection panel dazu auffordern, den Vorschlag zu überdenken1132. Die Gründe, die dem Lord Chancellor bzw. dem Lord Chief Justice erlauben, sich für eine der beiden letztgenannten Varianten zu entscheiden, entsprechen den Gründen, die im Abschnitt zur Besetzung der Ämter des Lord Chief Justice und der Heads of Division dargestellt wurden1133. Entschließen sie sich für eine dieser Varianten, kommt es zu einem mehrschrittigen Verfahren, welches dem im Abschnitt zur Besetzung der Richterstellen am Supreme Court erläuterten Verfahren entspricht1134. (4) Rechtsschutzmöglichkeiten Falls Bewerber der Auffassung sind, ihr Auswahlverfahren sei nicht frei von Fehlern abgelaufen, haben sie die Möglichkeit, hiergegen Beschwerde einzulegen. Die Beschwerde ist bei der JAC selbst einzulegen, die die Beschwerde prüft und dem Beschwerdeführenden das Ergebnis ihrer Prüfung mitteilt. Sind die Bewerber der 1126

Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 176. Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 177. 1128 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 177. 1129 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 177. 1130 Regulation 31 (1), (2) Judicial Appointments Regulations 2013. 1131 Regulation 31 (2) Judicial Appointments Regulations 2013. 1132 Regulation 32 Judicial Appointments Regulations 2013. 1133 Siehe oben S. 285 f.; hier: Regulation 33 Judicial Appointments Regulations 2013. 1134 Siehe auch dazu oben ab S. 281; hier: Regulations 32 und 34 Judicial Appointments Regulations 2013. 1127

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Auffassung, dass der Vorschlag des Lord Chancellor oder des Lord Chief Justice fehlerhaft war, können sie hiergegen Beschwerde beim Justizministerium bzw. beim Lord Chief Justice einlegen. In allen Fällen sind die Verfahren weitestgehend ungeregelt: Konkret bestimmen die sec. 99 f. CRA 2005 lediglich, dass eine Beschwerdeverfahren vorzusehen ist. Wie dieses auszugestalten ist und welche Folgen eine erfolgreiche Beschwerde haben soll, bleibt JAC, Justizministerium und Lord Chief Justice selbst überlassen. Hatte der Beschwerdeführer keinen Erfolg mit seiner Beschwerde, kann er sich zweit- und zugleich letztinstanzlich an den Judicial Appointments and Conduct Ombudsman wenden (sec. 101 (1) CRA 2005). Die Möglichkeiten des Ombudsman sind allerdings ausgesprochen begrenzt. Selbst wenn er die Beschwerde für begründet hält, kann er lediglich einen Bericht verfassen, in dem er gegenüber dem jeweiligen Beschwerdeadressaten eine Empfehlung ausspricht, wie seines Erachtens mit der begründeten Beschwerde umgegangen werden sollte (sec. 102 (2) (c) CRA 2005). Ausdrücklich kann er den Ersatz des Schadens empfehlen, der dem Kandidaten durch das fehlerhafte Verfahren entstanden ist (sec. 102 (3), (4) CRA 2005). Ebenso ausdrücklich ausgeschlossen ist die Empfehlung eines Ersatzes für den Schaden, der dem Beschwerdeführer dadurch entstanden ist, dass er nicht in das von ihm anvisierte Amt berufen wurde (sec. 102 (4) CRA 2005). Die begrenzten Möglichkeiten des Judicial Appointments and Conduct Ombudsman dürften einer der Hauptgründe dafür sein, dass sich praktisch kein erstinstanzlich erfolgloser Beschwerdeführer an ihn wendet. So hatte er im gesamten Geschäftsjahr 2014 – 2015, bei immerhin elf erstinstanzlich erfolglosen JAC-Beschwerden1135, lediglich eine einzige Beschwerde mit Bezug zum Auswahlverfahren zu bearbeiten1136. (5) Bewertung des gegenwärtigen Bestellmodus Der gegenwärtige Bestellmodus räumt der englischen Judikative einen erheblichen Einfluss auf die Besetzungsentscheidungen für freie Richterstellen ein. Die Judikative stellt sieben der fünfzehn Mitglieder der JAC, ist – mitunter mehrheitlich – in allen selection panels vertreten und vor allen Besetzungsentscheidungen zu konsultieren1137. Darüber hinaus trifft mit dem Lord Chief Justice der höchste Vertreter der englischen Richterschaft die endgültige Besetzungsentscheidung für die große Mehrzahl der englischen Richterstellen. Im Vergleich zur Judikative hat die Exekutive durch die Einführung des gegenwärtigen Bestellmodus und die zunehmende Übertragung des Letztentscheidungsrechts vom Lord Chancellor auf den 1135

Judicial Appointments Commission, Report 2014/15 (Fn. 842), S. 13. Judicial Appointments and Conduct Ombudsman, Annual Report 2014 – 15, 2015, S. 19 (abzurufen unter https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/ file/459758/judicial-appointments-and-conduct-ombudsman-annual-report-2014- 2015.pdf; 24. 5. 2016). 1137 Da in England ein formelles Beurteilungswesen weitestgehend fehlt (hierzu ab S. 296), dürfen diese Konsultationen durchaus als funktionales Äquivalent zu den deutschen Beurteilungen begriffen werden. 1136

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Lord Chief Justice deutlich an Einfluss eingebüßt. Gerade aus deutscher Perspektive bemerkenswert ist zudem, dass die Schaffung der JAC mitnichten zu einer verstärkten Beteiligung der Legislative geführt hat. Anders als in Deutschland, wo die Mitgliedschaft von Parlamentariern für fast alle Richterwahlausschüsse obligatorisch ist, bleiben diese in England gänzlich außen vor. Mit der Einführung des gegenwärtigen Bestellmodus wurde vor allem das Ziel verfolgt, die Diversifizierung der Richterschaft voranzutreiben. Dies ist bisher nicht in signifikantem Maße gelungen. So ist weiterhin der größte Teil der Richter männlich, hat weiße Hautfarbe, einen Abschluss aus Oxford oder Cambridge und kann auf eine langjährige Karriere als barrister zurückblicken1138. Gerade ethnische Minderheiten sind weiterhin sehr selten in höheren Richterämtern zu finden: Konkret lag ihr Anteil im Jahr 2015 in keiner der höheren Richterstufen bei mehr als 3 Prozent1139. Als Lichtblick darf bezeichnet werden, dass sich der Anteil an weiblichen Richtern seit dem Jahr 2005 auf nahezu allen Richterstufen verdoppelt hat1140. Allerdings bleibt der Anteil weiterhin auf niedrigem Niveau: So sind nur 23 Prozent der Circuit Judges, 20 Prozent der High Court Judges und 21 Prozent der Lord Justices of Appeal weiblich1141. Es ist demnach noch ein weiter Weg zu gehen. Dass der englische Gesetzgeber hierzu bereit ist, hat er zuletzt mit dem Crime and Courts Act 2013 unter Beweis gestellt. Dieses Gesetz versucht mit vielen Einzelmaßnahmen, wie etwa der Möglichkeit, einzelne Richterstellen mit mehreren Personen zu besetzen, zur Diversifizierung der englischen Richterschaft beizutragen. (6) Bestellung der Laienrichter Nach sec. 10 (1) Courts Act 2003 werden die Magistrates vom Lord Chief Justice ernannt. Er kann diese Kompetenz allerdings auch an einen Senior Judge i.S.d. sec. 109 (5) CRA 2005 übertragen (sec. 10 (6 A) Courts Act 2003). Hiervon hat der Lord Chief Justice Gebrauch gemacht und die Zuständigkeit für die Ernennung der Magistrates dem Senior Presiding Judge übertragen1142. Bei den Ernennungen kann der Senior Presiding Judge auf die Vorschläge von rund fünfzig sog. advisory committees zurückgreifen1143. Diese Gremien bestehen zu zwei Dritteln aus Ma1138 Siehe 2015 UK Courts Judicial Diversity Statistics (Fn. 960); siehe auch Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 14-056, die die verbleibende Probematik einer mangelnden Diversifizierung ausführlich beleuchtet. 1139 Siehe 2015 UK Courts Judicial Diversity Statistics (Fn. 960). 1140 Vergleich der Judicial Diversity Statistics des Jahres 2005 und des Jahres 2015 – erstere sind abzurufen unter https://www.judiciary.gov.uk/publications/annual-ethnicity-statistics-2005/ (8. 9. 2017). 1141 Siehe 2015 UK Courts Judicial Diversity Statistics (Fn. 960). 1142 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 140. 1143 B. Gibson, The Magistrates’ Court: An Introduction, 5. Aufl. 2009, S. 42 ff.; siehe auch K. Malleson/R. Moules, The Legal System, 4. Aufl. 2010, Rn. 18.26; Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 15-002; Slapper/Kelly, System (Fn. 511), S. 500; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 177.

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gistrates und zu einem Drittel aus Personen, die selbst keine Magistrates sind1144. Die advisory committees machen ihre Vorschläge auf der Basis zweier Auswahlgespräche, in denen sie insbesondere die Zuverlässigkeit des Kandidaten sowie deren allgemeine Fähigkeiten wie logisches Denken, Sozialkompetenz und Gerechtigkeitssinn überprüfen1145. cc) Amtszeit Die englischen Richter werden grundsätzlich auf Lebenszeit ernannt (sec. 33 CRA 2005; sec. 11 (2), (3) Senior Courts Act 1981; sec. 11 (4) County Courts Act 1984)1146. Sie scheiden damit regelmäßig erst mit Erreichen der Altersgrenze von 70 Jahren (sec. 26 Judicial Pensions and Retirement Act 1993) aus dem Amt1147. Diese Aussage gilt allerdings nicht für die zahlreichen Recorders, die für eine bestimmte Amtszeit berufen werden (sec. 21 (3) (a) Courts Act 1971). In aller Regel beträgt die Länge ihrer Amtszeit fünf Jahre1148. Auch für die auf Lebenszeit ernannten Richter gilt, dass sie nicht ihr gesamtes Berufsleben auf der Richterbank verbringen. Stattdessen ist es die absolute Regel, dass der Richtertätigkeit eine langjährige Tätigkeit als barrister und in selteneren Fällen als solicitor vorangegangen ist. Eine länger als zwanzig Jahre andauernde richterliche Tätigkeit hat daher Seltenheitswert. dd) Erhebung gerichtlicher Erledigungszahlen Erledigungszahlen werden nur an wenigen englischen Gerichten erhoben: In der Zivilgerichtsbarkeit werden sie überhaupt nicht und in der Strafgerichtsbarkeit ausschließlich am Crown Court erhoben1149. Dabei werden die Zahlen grundsätzlich nicht individuell für die einzelnen Richter, sondern nur für die Gerichte als solche erhoben. Die Erhebung liegt in den Händen des HMCTS. Von richterlicher Seite wird die Erhebung der Erledigungszahlen vor allem als Möglichkeit begriffen, den Bedarf für die Einstellung von richterlichem und nichtrichterlichem Personal festzustellen1150. Allerdings werden die Zahlen auch zur Leistungskontrolle herangezogen: Der HMCTS leitet die Erledigungszahlen in Form eines Berichts an den Senior

1144

Gibson, Court (Fn. 1143), S. 42; Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 15-002. Gibson, Court (Fn. 1143), S. 46 f.; Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 15-002. 1146 Prägnant fasst dies zusammen Andrews, Independence (Fn. 664), S. 368: „And so, apart from retirement at the specified age, the collapse of their health, or death, judges cease to hold office only if their conduct is flagrantly unprofessional.“ – die letzte Option wird im Ramen des richterlichen Disziplinarrechts weitergehend erläutet, dazu unten ab S. 308. 1147 Siehe auch dazu unten S. 304. 1148 Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 124; Boylan-Kemp, System (Fn. 519), Rn. 6-015; Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 14-033. 1149 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 150 f. 1150 Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 82. 1145

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Presiding Judge weiter1151. Der Letztgenannte vergleicht die Zahlen der Gerichte und kann sich, sofern er bei einzelnen Gerichten Verbesserungsbedarf sieht, an die lokalen Resident Judges wenden1152. Diese haben wiederum die Möglichkeit, die Zahlen mit den Richtern und Verwaltungsbeamten eines Gerichts zu analysieren und zu diskutieren1153. Damit trägt das eigentlich kollektive – weil auf die Erhebung der Erledigungszahlen der Gerichte gerichtete – System mitunter Züge eines individuellen Leistungskontroll- bzw. Beurteilungssystems. Dies gilt insbesondere dann, wenn einzelnen Richtern oder einer Gruppe von Richtern die schwächere Leistung zugeordnet werden kann1154. Die Unterschiede zu einem – im folgenden Abschnitt dargestellten – richterlichen Beurteilungssystem sind demnach mitunter fließend1155. ee) Richterliche Beurteilung und Leistungskontrolle Was richterliche Beurteilungen und die richterliche Leistungskontrolle angeht ist für England zwischen einem kaum vorhanden formellen Beurteilungssystem (1) und einer umso stärker ausgeprägten informellen Leistungskontrolle zu unterscheiden (2). (1) Formelles Beurteilungssystem England verfügt im Gegensatz zu einer ganzen Reihe kontinentaleuropäischer Staaten nur über ein äußerst rudimentär ausgebildetes formelles Beurteilungssystem1156. Exemplarisch hierfür ist, dass die in Vollzeit tätigen Richter überhaupt nicht in das Beurteilungssystem eingebunden sind1157. Stattdessen sind nur Magistrates und nebenamtliche Richter in das System eingebunden, wobei dies auch unter den nebenamtlichen Richtern nur für die Deputy District Judges gilt1158. Im Rahmen dieses Systems beobachten (Vollzeit-)District Judges die Deputies einen Tag lang bei ihrer Arbeit im Gericht und teilen letzteren anschließend ihre Meinung mit1159. Zwischenzeitlich waren auch die Recorders in das formelle Beurteilungssystem eingebunden, dies wurde allerdings aus finanziellen Gründen wieder rückgängig 1151

Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 150 f. Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 150 f. 1153 Lord Chief Justice, Report 2010 – 12 (Fn. 766), S. 7; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 151; siehe auch Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 81. 1154 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 151. 1155 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 151 f. 1156 Malleson, Judiciary (Fn. 999), S. 202; Turenne, Independence (Fn. 617), S. 163 f. 1157 Malleson, Judiciary (Fn. 999), S. 201; Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 14-077; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 154. 1158 Darbyshire, Judgment (Fn. 528), S. 115; dies, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 14-077; Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 137; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 154. 1159 Darbyshire, Judgment (Fn. 528), S. 125; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 154. 1152

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gemacht1160. Finanzielle Erwägungen dürften auch der Hauptgrund dafür sein, dass das Beurteilungssystem bisher nicht auf die englischen Vollzeitrichter erweitert wurde1161. Hinzu kommt, dass zumindest Teile der Richterschaft einer solchen Erweiterung – zumeist unter dem Hinweis auf ihre richterliche Unabhängigkeit – ablehnend gegenüberstehen1162. Andererseits existieren auch innerhalb der Richterschaft Bestrebungen, das Beurteilungssystem deutlich auszubauen1163. Die Gründe hierfür sind vielschichtig: Eine gewisse Bedeutung kommt der zunehmenden Integration der Tribunalsrichter in die englische Richterschaft zu1164. Diese hat dazu geführt, dass innerhalb der englischen Richterschaft eine Gruppe von Richtern entstanden ist, die traditionell offener gegenüber individueller Beaufsichtigung und Beurteilung ist. An vielen Tribunalen finden Beurteilungen standardmäßig statt1165, sodass die Tribunalsrichter diese weniger als Eingriff in die richterliche Unabhängigkeit und stattdessen als Instrument zur Verhinderung mangelhafter Leistung begreifen1166. Ein weiterer Grund soll in der zunehmenden Professionalisierung der Gerichtsverwaltung zu finden sein, welche etwa mit Blick auf das reformierte Berufungssystem1167 und das richterliche Aus- und Weiterbildungssystem1168 deutlich wird. Diese Professionalisierungstendenz soll nicht ohne Auswirkungen auf das Beurteilungssystem bleiben1169. Zuletzt soll auch eine Rolle spielen, dass schon seit vielen Jahren die Erledigungszahlen der Crown Courts erhoben und verglichen werden1170. Wird anhand dieser Daten eine schwächere Leistung von Richtern eines bestimmten Gerichts festgestellt, soll dieser durch ein effektives individuelles Beurteilungssystem besser begegnet werden können1171.

1160

Turenne, Independence (Fn. 617), S. 164 Fn. 68. Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 137; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 154. 1162 Malleson, Judiciary (Fn. 999), S. 202 f.; Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 137; Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 14-077. 1163 Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 14-079; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 154. 1164 Malleson, Judiciary (Fn. 999), S. 201 f.; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 154. 1165 Malleson, Judiciary (Fn. 999), S. 201 f.; Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 137. 1166 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 154 f. 1167 Siehe hierzu oben ab S. 279. 1168 Siehe hierzu sogleich unter ff). 1169 Malleson, Judiciary (Fn. 999), S. 201; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 155. 1170 Siehe oben dd). 1171 Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 155. 1161

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(2) Informelle Leistungskontrolle Während die formelle Beurteilung in der englischen Richterschaft Seltenheitswert genießt, ist die informelle Leistungskontrolle tief verwurzelt1172. Die Funktionsweise dieses informellen Systems ist denkbar einfach: Gute Leistungen erhalten Anerkennung und Lob durch dienstältere oder übergeordnete Richter und schwachen Leistungen wird durch „peer pressure“ begegnet1173. Diesem System wohnt zwar unvermeidlich eine kaum zu überschätzende subjektive Komponente inne, allerdings hat die große Homogenität der englischen Richterschaft dazu geführt, dass das informelle System über viele Jahrzehnte sehr effektiv funktionierte1174. Allen englischen Richtern war nach meist jahrzehntelanger Tätigkeit als barrister bewusst, was von ihnen erwartet wurde und dass ein Enttäuschen dieser Erwartungen unweigerlich die Kritik ihrer peers auf sich ziehen würde. Bis heute funktioniert dieses System innerhalb der äußerst homogenen Gruppe der nicht einmal zweihundert Senior Judges ausgesprochen effektiv1175. Unterhalb dieser Ebene erschwert aber schon alleine die schiere Zahl von rund dreitausend haupt- und nebenamtlichen Richtern eine effektive informelle Kontrolle1176. Hinzu kommt: Sollte sich der Wunsch nach einer größeren Diversifizierung der Richterschaft auf lange Sicht tatsächlich in deren Zusammensetzung niederschlagen, würde dies die Funktion des informellen Systems weiter schwächen. ff) Schulungen und Fortbildungen Galt es bis in die 1970er Jahre zumeist als Tabubruch und Angriff auf die richterliche Unabhängigkeit, Eingangsschulungen und Fortbildungen für Richter zu fordern, so hat sich diese Sichtweise heute mehr als überholt. Das Jucicial College hat sich derweil als wichtigste Einrichtung der richterlichen Kompetenzvermittlung etabliert1177. Das College ist für die Schulungen von rund 36.000 richterlichen Amtsträgern zuständig, wobei hierzu alle Richter von England und Wales und die Tribunalsrichter des gesamten Vereinigten Königreiches zählen1178. Von April 2012 bis März 2013 nahmen von den damals noch 37.000 richterlichen Amtsträgern

1172

Malleson, Judiciary (Fn. 999), S. 199. Malleson, Judiciary (Fn. 999), S. 199. 1174 Malleson, Judiciary (Fn. 999), S. 199. 1175 Malleson, Judiciary (Fn. 999), S. 199. 1176 Malleson, Judiciary (Fn. 999), S. 199 f. 1177 Siehe zum College schon oben S. 250. 1178 Judicial College, Prospectus for the Courts Judiciary April 2014 – March 2015, 2013, S. I (Foreword by the Lord Chief Justice), abzurufen unter https://www.judiciary.gov.uk/wp-con tent/uploads/JCO/Documents/judicial-college/judicial-college-prospectus-2014-15-v8.pdf (8. 9. 2017). 1173

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14.747 an mindestens einem der 473 Seminare teil1179. Darunter waren 3.044 Richter und 11.033 Tribunalsmitglieder1180. Die Schulungen lassen sich in drei verschiedene Kategorien unterteilen: erstens Einführungslehrgänge für neue richterliche Amtsträger, zweitens kontinuierliche Seminare für alle richterlichen Amtsträger und drittens Seminare, die aktuelle Änderungen in der Rechtslage aufgreifen und Hinweise für die Umsetzung geben1181. Dabei ist die Teilnahme an den Einführungslehrgängen für neue Amtsträger verpflichtend1182. Da die Einstellungstermine für Richter allerdings über das gesamte Jahr verteilt sind, kann es vorkommen, dass einzelne Richter den Lehrgang vor ihrem ersten Einsatz auf der Richterbank noch nicht besucht haben1183. Ebenfalls verpflichtend für alle in Vollzeit tätigen Circuit Judges und District Judges ist die jährliche Teilnahme an einem i. d. R. zweitägigen Seminar auf Landesebene1184. Ob sich die Richter für ein Seminar der zweiten oder dritten Kategorie entscheiden, bleibt ihnen dabei – so wie überhaupt die Entscheidung, an welchem Seminar sie teilnehmen wollen – selbst überlassen1185. Über die Verpflichtung zur Teilnahme an einem landesweiten Seminar hinaus besteht für Circuit Judges und District Judges regelmäßig die Verpflichtung zur jährlichen Teilnahme an einem eintägigem Seminar auf Bezirksebene1186. Überhaupt keine Verpflichtung zur Teilnahme besteht für die Senior Judges, also die Richter des High Court, des Court of Appeal und des Supreme Court1187. Dennoch werden Seminare angeboten, deren Programm speziell auf die Bedürfnisse der Richter des High Court zugeschnitten ist1188. Diese Seminare erfreuen sich augenscheinlich einer großen Beliebtheit unter den Puisne Judges1189, was nicht zuletzt als Beleg dafür gelten darf, welch große Akzeptanz die Arbeit des Judicial College mittlerweile unter den englischen Richtern genießt. Inwieweit sich diese Akzeptanz auch in Seminarteilnahmen der Lords Justices of Appeal und der Justices of the

1179 Judicial College, Review of Avtivities April 2012 – March 2013, 2013, S. 1 (abzurufen unter https://www.judiciary.gov.uk/wp-content/uploads/JCO/Documents/eLetters/Review+of+ Activities+2012_13_final.pdf; 8. 9. 2017). 1180 Judicial College, Review 2012 – 2013 (Fn. 1179), S. 3. 1181 Turenne, Independence (Fn. 617), S. 163. 1182 Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 246 f. 1183 Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 246 f. 1184 Judicial College, Prospectus 2014 – 2015 (Fn.), S. 10; Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 246. 1185 Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 246. 1186 Judicial College, Prospectus 2014 – 2015 (Fn. 1178), S. 10; Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 14-078. 1187 Darbyshire, Judgment (Fn. 528), S. 116 wertet dies als „enormous gap“. 1188 Judicial College, Prospectus 2014 – 2015 (Fn. 1178), S. 10; Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 14-078; Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 246 f. 1189 Judicial College, Review 2012 – 2013 (Fn. 1179), S. 4.

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Supreme Court widerspiegelt, lässt sich anhand der öffentlich zugänglichen Daten nicht nachvollziehen1190. gg) Beförderung Lord Denning schrieb im Jahr 1955: „Once a man becomes a judge, he has nothing to gain from further promotion and does not seek it.“1191 Dieser Satz spiegelt die traditionelle Meinung wieder, wonach es in England keine Richterbeförderungen gibt und das englische Richteramt Krönung und Abschluss einer erfolgreichen rechtsanwaltlichen Karriere sei. Auch wenn aus heutiger Perspektive argumentiert wird, dass Lord Dennings Satz nie vollständig der Wirklichkeit entsprach1192, hatte er durchaus einen wahren Kern. Denn es galt regelmäßig: solicitor werden zu District Judges berufen, barrister zu Circuit Judges und Queen’s Counsel zu High Court Judges1193. Klassischerweise fanden Beförderungen damit nur ab den Richterrängen des High Court statt, denn aus dem Kreise der High Court Judges rekrutierten sich die Richter des Court of Appeal und aus deren Kreise wiederum die Law Lords1194. Heute freilich ginge ein Satz wie jener von Lord Denning an der Realität vorbei. Dies liegt zum einen daran, dass seit den siebziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts verstärkt Stellen für nebenamtliche Richter, wie Deputy District Judges und Recorders, geschaffen wurden1195. Diese Stellen gelten als Sprungbrett für Vollzeitstellen, und viele der nebenamtlichen Richter vefolgen das Ziel, diesen Sprung zu schaffen1196. Zum anderen hat sich die Gesetzeslage seit Lord Dennings Zeiten erheblich geändert. Sie erlaubt mittlerweile einen stetigen Aufstieg auf der richterlichen Karriereleiter und hat den im vorigen Absatz dargestellten traditionellen Quereinstieg zu nur einem von zwei möglichen Wegen in die hohen Richterränge gemacht1197. Inwieweit diese Gesetzeslage tatsächlich von Richtern in den niedrigeren Rängen zum Ausstieg genutzt werden kann, hängt maßgeblich davon ab, welche Bedeutung dem Ziel der stärkeren Diversifizierung der Richterschaft bei der 1190

Mehr Offenheit wünscht sich hier Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 247; der einzige Hinweis findet sich in Judicial College, Review 2012 – 2013 (Fn. 1179), S. 4 („A number of Court of Appeal judges also attended the family seminar.“). 1191 A. Denning, The Road to Justice, 1955, S. 17. 1192 Deutlich K. Malleson, Appointments to the House of Lords: Who Goes Upstairs?, in: Blom-Cooper/Dickson/Drewry, House (Fn. 509), Kapitel 7, S. 116 („claim […] was not, even at the time, plausible“); Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 129 („statement was never wholly true“); anders aber Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 258 („at the time this was probably true“). 1193 Darbyshire, Judgment (Fn. 528), S. 405 f. 1194 Darbyshire, Judgment (Fn. 528), S. 405; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 129. 1195 Malleson, Judiciary (Fn. 999), S. 79. 1196 Malleson, Judiciary (Fn. 999), S. 79. 1197 Zu den Einstellungsvoraussetzungen für die einzelnen Richterämter siehe oben S. 268 ff.

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Besetzung der höheren Richterstellen eingeräumt wird. Entscheidend hierfür wird in einem ersten Schritt sein, ob es gelingt, Juristen, die einen anderen als den konventionellen Hintergrund haben (und hierzu zählen in England insbesondere auch niederrangige Richter), dazu zu motivieren, sich auf höhere Richterstellen zu bewerben. Dass es dem britischen Gesetzgeber ernst mit diesem Thema ist, hat er erst kürzlich bewiesen, als er mit dem Crime and Courts Act 2013 die Möglichkeit geschaffen hat, Vollzeitrichterstellen mit mehreren Personen zu besetzen1198. Sollte von dieser Möglichkeit in der Praxis tatsächlich Gebrauch gemacht werden, ist anzunehmen, dass die Richterstellen an den höheren Gerichten auch für jene Bewerber attraktiver würden, die heute noch vor der hohen Arbeitsbelastung an diesen Gerichten zurückschrecken1199. Allerdings liegen die Besetzungsentscheidungen zum entscheidenden Teil in den Händen der Judicial Appointments Commission, deren Verfahren wiederum ganz wesentlich von richterlicher Mitwirkung geprägt sind. Damit sind es insbesondere die Richter selbst, die darüber befinden, ob sich der Aufstieg auf der richterlichen Karriereleiter nicht nur in den Gesetzen, sondern auch in der Realität als zweiter Weg in die höheren Richterränge manifestiert. Zusammenfassend lässt sich konstatieren, dass Beförderungen für einen bedeutenden Teil der englischen Richter schon heute eine gewichtige Rolle spielen und zumindest die Rechtslage einem Aufstieg auf der richterlichen Karriereleiter nicht mehr im Wege steht. Dies macht die englische Richterschaft zwar noch nicht zu einer Karriererichterschaft im kontinentaleuropäischen Sinne1200, ebenso wenig aber kann sie – anders als in klassischen Zeiten – jegliche Beförderungsbestrebungen von sich weisen. hh) Besoldung Der englische Gesetzgeber hat das Recht, die Höhe der richterlichen Besoldung festzulegen, dem Lord Chancellor zugewiesen (sec. 18 (1) Courts Act 1971; sec. 9 (1) Administration of Justice Act 1973; sec. 12 (1) Senior Courts Act 1981; sec. 6 (5) County Courts Act 1984). Bei der Bestimmung der Höhe der richterlichen Besoldung hat er das Ermessen des Lord Chancellor allerdings in einer Hinsicht stark beschränkt: Der Lord Chancellor kann die Besoldung nur erhöhen und nicht verringern (sec. 18 (2) (d) Courts Act 1971; sec. 9 (3) Administration of Justice Act 1973; sec. 12 (3) Senior Courts Act 1981; sec. 6 (6) County Courts Act 1984). Das Prinzip, dass die englische Exekutive die Richterbesoldung ausschließlich erhöhen kann, hat seinen Ursprung im Act of Settlement des Jahres 1701 und galt für alle Richter, die nach 1786 1198

Darbyshire, Judgment (Fn. 528), S. 105 f. Von solch einem Zurückschrecken vor der höheren Arbeitsbelastung berichtet Darbyshire, Judgment (Fn. 528), S. 105. 1200 Von dieser unterscheidet sich die englische Richterschaft weiterhin schon allein dadurch, dass Erfahrung in einem juristischen Beruf zwingende Voraussetzung für die Richterernennung ist – siehe auch dazu die S. 268 ff. 1199

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ernannt wurden1201. Dies schließt Gehaltskürzungen nicht vollständig aus, sie bedürften allerdings eines Parlamentsgesetzes1202. Dies gilt freilich nur für ausdrückliche Gehaltskürzungen; faktische Gehaltskürzungen, die dadurch auftreten, dass die Inflation nicht durch (nominelle) Gehaltserhöhungen ausgeglichen wird, bleiben demnach möglich. Die Höhe der Richterbesoldung wird nicht alljährlich zwischen Richtern und Lord Chancellor ausgehandelt. Stattdessen macht der Senior Salaries Review Body einen Vorschlag, auf dessen Grundlage der Lord Chancellor die Besoldungshöhe festlegt1203. Der Senior Salaries Review Body soll in Zukunft aus regelmäßig neun Mitgliedern bestehen, die vom Premierminister ernannt werden1204. Im Jahr 2014 zählte das Gremium noch acht Mitglieder und bestand aus drei Mitgliedern mit einem wirtschaftlichen Hintergrund, zwei Ökonomen, einer Juraprofessorin und einem Experten für den öffentlichen Sektor sowie dem Vorsitzenden des Armed Forces Pay Review Body1205. Der Lord Chancellor ist zwar nicht an die Vorschläge des Review Body gebunden, allerdings kann er sie auch nur schwerlich ohne weiteres übergehen, denn die Vorschläge entstehen auf Basis zahlreicher Befragungen von höchsten Beamten und Richtern sowie der Judicial Appointments Commission1206. Die Beteiligung der Judicial Appointments Commission verdeutlicht eine der Schwierigkeiten bei der Festlegung einer angemessenen Besoldung: Diese muss eine Höhe haben, die die fähigsten Juristen – die in Kanzleien oder der Privatwirtschaft mitunter ein Vielfaches verdienen könnten – nicht von vornherein vor einer Bewerbung zurückschrecken lässt, und muss zugleich Rücksicht auf die generelle Haushaltslage und die verfügbaren Finanzmittel nehmen1207. Insbesondere mit Blick auf die Besetzung der Stellen der High Court-Richter, die sich größtenteils aus dem Kreise der ausgesprochen gut verdienenden Queen’s Counsel rekrutieren, scheint dieser Spagat zunehmende Schwierigkeiten zu bereiten1208. 1201 Woodhouse, Office (Fn. 631), S. 26; M. Beloff, Paying Judges: why, who, whom, how much?, in: Denning Law Journal 18 (2006), S. 1 (2). 1202 Beloff, Judges (Fn. 1201), S. 2; Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 156 f., 162; Gee/ Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 79. 1203 Das Verfahren beschreiben Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 157 ff.; Gee/Hazell/ Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 79 f. 1204 Cabinett Office, Triennal Review Report of the Senior Salaries Review Body, 2014, S. 12 (abrufbar unter https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/ file/448681/Senior_Salaries_Review_Body_Triennial_Review_2014.pdf; 8. 9. 2017). 1205 Cabinett Office, Review Report (Fn. 1204), S. 12. 1206 Review Body on Senior Salaries, Thirty-Seventh Annual Report on Senior Salaries 2015, 2015, S. 32. 1207 Nach den terms of reference des Senior Salaries Review Body soll dieses bei seiner Empfehlung beiden Punkten Beachtung schenken, siehe Review Body on Senior Salaries, Annual Report 2015 (Fn. 1206), S. iii. 1208 Ausführlich hat sich dieser Problematik angenommen H. Genn, The attractiveness of senior judicial appointment to highly qualified practitioners, 2008, Rn. 26 f., 56 ff.; 99 f. (die Studie lässt sich abrufen unter https://www.ucl.ac.uk/laws/judicial-institute/files/The_Attractive

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Die Orientierung an den Gehältern der Privatwirtschaft, verbunden mit dem Umstand, dass die englischen Richter regelmäßig eine mindestens zwanzigjährige Berufserfahrung aufweisen, führt dazu, dass die Besoldung der englischen Vollzeitrichter1209 aus deutscher Perspektive als vergleichsweise hoch zu bezeichnen ist. Der mit Abstand bestbezahlteste englische Richter ist der Lord Chief Justice, der im im Jahr 2014 auf einen Verdienst von 244.665 Pfund kam. Jeweils 218.470 Pfund verdienten der Master of the Rolls und der Präsident des Supreme Court. Die übrigen Heads of Division sowie die Richter des Supreme Court kamen auf ein Gehalt von jeweils 211.015 Pfund. Mit 200.661 Pfund nicht viel weniger verdienten die 38 Richter des Court of Appeal. Ein größerer Gehaltsunterschied bestand zu den Richtern des High Court, deren Gehalt sich auf 176.226 Pfund belief. Noch größer war der Gehaltsunterschied zu Circuit Judges und District Judges, die 130.875 Pfund bzw. 104.990 Pfund verdienten. Die genannten Gehälter gelten grundsätzlich nur für Vollzeitrichter; nebenamtliche Richter erhalten dagegen ein Honorar („fee-paid“) für jeden Tag, den sie auf der Richterbank Platz nehmen. Die Höhe des Honorars bestimmt sich nach dem Rang des Richters1210. Das höchste Tageshonorar erhalten pensionierte Supreme Court Justices: für die Rückkehr auf die Richterbank erhalten sie 969 Pfund pro Tag. Mit 921 bzw. 848 Pfund ähnlich hoch sind die Honorare der pensionierten Richter des Court of Appeal und des High Court. Denselben Betrag wie die pensionierten Richter des High Court erhalten auch die Deputy Judges des Gerichts. Wie im Falle der hauptamtlichen Richter folgt auch hier sodann ein größerer Sprung: Für Recorders und Deputy Circuit Judges beträgt das Tageshonorar jeweils 629 Pfund und für Deputy District Judges 493 Pfund. Laienrichter wiederum erhalten weder Gehalt noch Honorar. Sie können sich nur ihre mit dem Richterdienst in Zusammenhang stehenden Auslagen und den ihnen entgangen Arbeitslohn ersetzen lassen (sec. 15 Courts Act 2003). Über das Verfahren, nach dem den Laienrichtern ihre Kosten ersetzt werden und über die (Höchst-)Sätze, entscheidet der Lord Chancellor (sec. 15 (2), (8) Courts Act 2003). ii) Versetzung und flexibler Richtereinsatz Die Anstellungsverhältnisse der englischen Richter weisen in Bezug auf den örtlichen wie den instanziellen Einsatz der einzelnen Richter ein großes Maß an ness_of_Senior_Judicial_Appointment_Research_Report.pdf; 8. 9. 2017); siehe auch Beloff, Judges (Fn. 1201), S. 33 ff.; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 79 ff. 1209 Die in diesem Abschnitt genannten Gehaltszahlen sind allesamt entnommen aus Review Body on Senior Salaries, Annual Report 2015 (Fn. 1206), S. 31, 79 ff. 1210 Die Gehaltszahlen in diesem Abschnitt entstammen einer Übersicht des Justizministerium, siehe Ministry of Justice, Judicial Fees from 1 April 2015, 2015, S. 1 (die Übersicht lässt sich abrufen unter https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/ file/412282/judicial-fees-1-april-2015.pdf; 8. 9. 2017).

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Flexibilität auf1211. Diese Flexibilität wird vor allem deshalb als vereinbar mit dem Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit angesehen, weil die Entscheidung über die Zuweisung der Richter an die jeweiligen Gerichte in den Händen der Judikative – genauer: in jenen des Lord Chief Justice (sec. 7 (1), (2) (c) CRA 2005; sec. 21 (1) (b) Crime and Courts Act 2013) – liegt1212. Konkret kann dieser auf Grundlage verschiedener Verfahren, die meist die Konsultation des Lord Chancellor und seltener dessen Zustimmung oder die Zustimmung der Judicial Appointments Commission vorsehen (sec. 9 (2 A), (2B), (2C), (2D) Senior Courts Act 1981), die verschiedenen Senior Judges den unterschiedlichen Senior Courts zuweisen. Nach sec. 9 (1) Senior Courts Act 1981 kann der Lord Chief Justice etwa den Einsatz von Richtern des Court of Appeal am High Court und am Crown Court vorsehen. Richter des High Court wiederum können am Court of Appeal eingesetzt werden und Circuit Judges am High Court oder dem Court of Appeal. Die Zuweisung der betroffenen Richter bedarf nicht deren Zustimmung1213; vielmehr sind die Richter nach sec. 9 (3) Senior Courts Act 1981 verpflichtet, dem „Ersuchen“ des Lord Chief Justice Folge zu leisten. Eine Ausnahme gilt für die Versetzung von High Court Judges von einer Abteilung des High Court in eine andere: Diese ist von der Zustimmung des betroffenen Richters und des leitenden Richters der aufnehmenden Abteilung1214 abhängig (sec. 5 (2) Senior Courts Act 1981). Unterhalb des Senior Judge-Rangs, d. h. für Circuit Judges und District Judges, liegt die Verantwortung für die Zuweisung in den Händen der Presiding Judges1215. jj) Beendigung des Richteramtes Das englische Richteramt endet grundsätzlich mit dem Erreichen der Altersgrenze. Diese wurde erst im Jahr 1959 eingeführt1216 und liegt heute bei 70 Jahren1217. Da die Vollzeitrichter auf Lebenszeit ernannt werden, ist für sie die Altersgrenze zugleich der regelmäßige Beendigungsgrund für ihr Richteramt. Diese Regel ist aber keinesfalls in Stein gemeißelt, denn für alle englischen Richter mit Ausnahme von Supreme Court Justices und Laienrichtern gilt: Ist der Lord Chief Justice der Auffassung, dass es das öffentliche Interesse gebietet, dass ein Richter sein Amt über die Altersgrenze hinaus bekleidet, kann er dies mit Zustimmung des Lord Chancellor erlauben (sec. 26 (5), (12) (b), (13) Judicial Pensions and Retirement Act 1993). Eine 1211

Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 132. Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 85 f. 1213 Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 86. 1214 Dies sind in der Queen’s Bench Division und der Family Division die jeweiligen Präsidenten und im Falle der Chancery Division der Chancellor of the High Court (sec. 5 (1) Senior Courts Act 1981). 1215 Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 86. 1216 Stevens, Judges (Fn. 402), S. 80. 1217 Für alle Richter mit Ausnahme der Laienrichter ergibt sich dies aus sec. 26 (1) Judicial Pensions and Retirement Act 1993, für die Laienrichter aus sec. 12 (2), 13 (1) Courts Act 2003. 1212

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solche Erlaubnis kann für die Dauer von längstens einem Jahr erteilt werden (sec. 26 (5) Judicial Pensions and Retirement Act 1993). Sie kann auch erneuert werden, allerdings nicht über den Zeitpunkt hinaus, zu dem der Richter das 75. Lebensjahr erreicht (sec. 26 (6) Judicial Pensions and Retirement Act 1993). Zwar gilt diese Ausnahmeregelung auch für nebenamtliche Richter (Recorders und Deputies), allerdings spielt die Altersgrenze für sie ohnehin eine weniger große Rolle. Dies liegt daran, dass diese Richter nur für eine begrenzte Amtszeit1218 berufen werden, mit deren Ablauf sie – auch schon vor Erreichen der Altersgrenze – aus dem Amt ausscheiden. Neben der Beendigung aufgrund des Erreichens der Altersgrenze oder des Ablaufs der Amtszeit kann das Richteramt auch durch den Rücktritt des Richters1219 oder dessen Amtsenthebung beendet werden. Eine Amtsenthebung kommt dann in Frage, wenn ein Richter durch Fehlverhalten aufgefallen oder nicht mehr fähig ist, sein Amt auszuüben. Für die Senior Judges hat der Act of Settlement 1701 erstmals hohe Hürden für ihre Entfernung aus dem Amt festgelegt1220. Auch heute gilt: Soll ein Supreme Court Justice, ein Richter des Court of Appeal oder ein High Court Judge wegen Fehlverhaltens seines Amtes enthoben werden, bedarf es hierfür eines Disziplinarverfahrens und einer Entscheidung der beiden Parlamentskammern (sec. 33 CRA 2005; sec. 11 (3) Senior Courts Act 1981). Ist ein Senior Judge dagegen aus Krankheitsgründen nicht mehr fähig, sein Amt auszuüben, entfällt das Erfordernis der parlamentarischen Mitwirkung an der Amtsenthebung (sec. 36 CRA 2005; sec. 11 (8), (9) Senior Courts Act 1981). In diesem Fall kann der Lord Chancellor den betroffenen Richter seines Amtes entheben, bedarf hierfür aber der Zustimmung eines oder mehrerer Senior Judges1221. Für alle übrigen Richter, also insbesondere alle Circuit Judges, Recorders und District Judges, gelten diese strengen Vorgaben 1218 Die Länge dieser Amtszeit beträgt regelmäßig fünf Jahre; siehe Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 14-033. 1219 Für die Supreme Court Justices bestimmt sec. 35 (1) CRA 2005, dass sie jederzeit durch Mitteilung an den Lord Chancellor von ihrem Amt zurücktreten können; gleiches gilt nach sec. 11 (7) Senior Courts Act 2003 für die Richter des Court of Appeal und des High Court. 1220 Erstmals wurde bestimmt, dass die Absetzung eines Richters die Zustimmung beider Parlamentskammern erforderte, siehe R. Stevens, The Act of Settlement and the questionable History of Judicial Independence, in: Oxford University Commonwealth Law Journal 1 (2001), S. 253 (260); ders., Judges (Fn. 402), S. 9; Masterman/Murkens, Supremacy (Fn. 394), S. 804. 1221 Nach sec. 36 (4) CRA 2005 muss der Amtsenthebung des Präsidenten des Supreme Court der Vizepräsident und der dienstälteste einfache Richter zustimmen, der des Vizepräsidenten der Präsident und der dienstälteste einfache Richter, der eines einfachen Richters der Präsident und der Vizepräsident. Für die übrigen Senior Judges bestimmt sec. 11 (9) Senior Courts Act 1981: Soll der Lord Chief Justice, der Master of the Rolls, der President of the Queen’s Bench Division, der President of the Family Division oder der Chancellor of the High Court seines Amtes enthoben werden, müssen zwei andere Amtsträger aus dem genannten Kreise zustimmen. Soll ein Lord Justice of Appeal seines Amtes enthoben werden, muss der Master of the Rolls zustimmen und soll ein Puisne Judge seines Amtes enthoben werden, muss der Vorsitzende der Abteilung des High Court zustimmen, der der jeweilige Richter zugeordnet ist.

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nicht. Demnach unterliegt der zahlenmäßig weit größere Teil der Richterschaft keinen besonderen Schutzvorschriften. Stattdessen bestimmen sec. 17 (4) Courts Act 1971 für die Circuit Judges und sec. 11 (5), (6) County Courts Act 1984 für die District Judges, dass der Lord Chancellor diese Richter mit Zustimmung des Lord Chief Justice ihres Amtes entheben kann, wenn sie durch Fehlverhalten auffallen oder nicht mehr fähig sind, ihr Amt auszuüben. Gleiches gilt nach sec. 11 (2) (a) Courts Act 2003 für die Laienrichter, für die aber nach sec. 11 (2) (b), (c) Courts Act 2003 darüber hinaus zwei weitere Amtsenthebungsgründe bestehen: So kann der Lord Chancellor mit Zustimmung des Lord Chief Justice einen Laienrichter auch dann seines Amtes entheben, wenn er dauerhaft die für die Ausübung des Amtes notwendigen Fähigkeiten vermissen lässt oder seinen Amtspflichten nicht nachkommt, also insbesondere die vorgeschriebene Mindestzahl an Sitzungstagen nicht erreicht. b) Mitarbeiter Mit Blick auf die in der Verwaltung der englischen Gerichte beschäftigten Mitarbeiter ist zwischen solchen zu unterscheiden, die am Supreme Court tätig sind [aa)] und jenen, die ihrer Arbeit in den weiteren englischen Gerichten nachgehen [bb)]. aa) Supreme Court Der Chief Executive des Supreme Court legt die Zahl der Mitarbeiter des Gerichts fest (sec. 49 (2) (a) CRA 2005)1222. Im Jahr 2015 waren am Supreme Court 49 Mitarbeiter beschäftigt, wobei sich diese Zahl aus 42 unbefristeten Mitarbeitern in der Verwaltung und sieben befristeten wissenschaftlichen Mitarbeitern zusammensetzte1223. Über die Einstellung der einzelnen Mitarbeiter entscheidet dem Grunde nach der Präsident des Gerichts (sec. 49 (1) CRA 2005), in der Praxis allerdings haben alle bisherigen Präsidenten diese Kompetenz gem. sec. 48 (3) (a) CRA 2005 auf den Chief Executive übertragen1224. Der Chief Executive steht allen Mitarbeitern des Gerichts vor1225. Ihm unmittelbar nachgeordnet sind seine beiden Stellvertreter, der Director of Corporate Services und der Registrar, die zugleich die beiden Verwaltungseinheiten des Gerichts führen1226. Zu den Corporate Services zählen die allgemeinen Verwaltungsaufgaben des Gerichts, wie Finanzen, Personal, Öffentlichkeitsarbeit und die Bibliothek1227. Zu den Aufgaben der Registry zählen dagegen jene Aufgaben, die nahe mit der richterlichen Tätigkeit zusammenhängen, 1222 Mit Inkrafttreten von sec. 29 (3) Crime and Courts Act 2013 ist das bis dahin vorgesehene Zustimmungserfordernis des Lord Chancellor entfallen. 1223 Supreme Court, Annual Report 2014 – 2015 (Fn. 871), S. 58. 1224 Supreme Court, Annual Report 2014 – 2015 (Fn. 871), S. 55. 1225 Sec. 5 Concordat between MOJ an Supreme Court 2003 (Fn. 365). 1226 Supreme Court, Annual Report 2014 – 2015 (Fn. 871), S. 56. 1227 Supreme Court, Annual Report 2014 – 2015 (Fn. 871), S. 56.

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wie etwa die Geschäftsverteilung oder die Veröffentlichung der Urteile1228. Darüber hinaus ist der Registrar verantwortlich für die Sekretariate und die wissenschaftlichen Mitarbeiter (sog. Judicial Assistants) der Richter1229. Die wissenschaftlichen Mitarbeiter des Supreme Court werden für ein Jahr eingestellt und unterstützen die Richter insbesondere durch Recherchetätigkeiten und das Zusammenfassen der Schriftsätze der Prozessparteien1230. bb) Weitere Gerichte Der mit der Verwaltung der englischen Gerichte befasste HMCTS beschäftigt rund 17.000 Mitarbeiter1231. Diese sind zum größten Teil über die einzelnen englischen Gerichte bzw. Gerichtszentren verteilt und stellen das dortige Verwaltungspersonal1232. Über ihre Einstellung, ihr Gehalt, ihre Beförderung und auch ihre Entlassung entscheidet der HMCTS. Auch über die Zahl der Mitarbeiter, die einem Gericht zugeordnet werden, entscheidet die Behörde. Die Mitarbeiter arbeiten nach Weisung und unter Aufsicht des HMCTS. Eine Ausnahme besteht lediglich für Geschäftsverteilung; bei dieser Tätigkeit sind die HMCTS-Mitarbeiter gegenüber den Richtern weisungsgebunden1233. Zu den Mitarbeitern des HMCTS zählen seit dem Jahr 2005 auch die Justices’ Clerks und Legal Advisers der Magistrates’ Courts1234. Während das erstgenannte Amt von sec. 27 ff. Courts Act 2003 ausdrücklich vorgesehen ist, wurde das letztgenannte Amt vom Lord Chancellor geschaffen, um seiner allgemeinen Verantwortung für die effektive Verwaltung der Magistrates’ Courts gerecht zu werden (sec. 2 (1) i.V.m. sec. 1 (1) (c) Courts Act 2003)1235. Die Kernaufgabe beider Ämter besteht darin, die Laienrichter der Magistrates’ Courts in juristischen Fragen zu beraten1236. Um dies effektiv tun zu können, müssen sowohl Justices’ Clerks als auch Legal Advisers juristisch vorgebildet sein (sec. 27 (2) Courts Act 2003 bestimmt dies ausdrücklich für die Justices’ Clerks)1237. Teilweise wird bezweifelt, ob sich Justices’ Clerks und Legal Advisers in der Praxis tatsächlich auf ihre Beraterrolle beschränken 1228 1229 1230 1231

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Supreme Court, Annual Report 2014 – 2015 (Fn. 871), S. 56. Supreme Court, Annual Report 2014 – 2015 (Fn. 871), S. 56. Supreme Court, Annual Report 2014 – 2015 (Fn. 871), S. 58. HM Courts & Tribunals Service, Annual Report and Accounts 2014 – 15, 2015, S. 21,

Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 73. Siehe oben ab S. 263. 1234 Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 15-016. 1235 Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 420. 1236 Für die Justices’ Clerks schreibt dies schon sec. 28 (4), (5) Courts Act 2003 vor, für die Legal Advisers ergibt sich dies aus Rule 37.15 (2) Criminal Procedure Rules. 1237 Für die Legal Advisers besteht dieses Erfordernis erst seit dem Jar 2010; siehe Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 15-016; Slapper/Kelly, System (Fn. 511), S. 295; Gillespie/ Weare, System (Fn. 552), S. 420. 1233

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und nicht darüber hinaus steuernd auf die Entscheidungsfindung der Laienrichter einwirken. Von entsprechenden Vorgängen berichten im Jahr 1985 Penny Darbyshire1238 und im Jahr 1990 Hugh McLaughlin1239. Allerdings betont Darbyshire in jüngerer Zeit, dass Laienrichter wie auch Legal Advisers heute viel besser geschult seien als in der damaligen Zeit und deshalb davon auszugehen sei, dass die Fälle unzulässiger Einflussnahme auf die Laienrichter zurückgegangen seien1240. In jedem Fall wurde versucht, einer derartigen Einflussnahme dadurch zu begegnen, dass die Legal Advisers ihre Hinweise mittlerweile grundsätzlich im Gerichtssaal geben sollen oder sie – sofern sie die Hinweise außerhalb des Saals gegeben haben – im Gerichtssaal wiederholen müssen1241. 4. Disziplinarwesen Die Disziplinargewalt gegenüber den englischen Richtern übte traditionell der Lord Chancellor aus1242. Formell stand dem Lord Chancellor dabei nur eine Disziplinarmaßnahme zu: Er konnte die Richter unterhalb des Rangs eines Puisne Judge ihres Amtes entheben1243. Alle übrigen Disziplinarmaßnahmen – wobei sich diese auf Hinweise oder Warnungen beschränkten1244 – hatten gemein, dass sie informell vorgenommen wurden1245. Der CRA 2005 wirkte auch an dieser Stelle als Wendepunkt: Zwar schaffte dieser das informelle System nicht vollständig ab1246, er regelte aber die Zuständigkeiten für richterliche Disziplinarmaßnahmen neu und wies dem Lord Chief Justice die Zuständigkeit für alle Disziplinarmaßnahmen mit Ausnahme von Amtsenthebungen zu (sec. 108 CRA 2005). Überdies erlaubten sec. 115 ff. CRA 2005 dem Lord Chief Justice mit Zustimmung des Lord Chancellor Regeln zu entwerfen, nach denen das richterliche Disziplinarverfahren in Zukunft abzulaufen hätte. Auf diese Verfahrensregeln wird in den weiter unten folgenden Abschnitten nahezu ausschließlich Bezug genommen – sie haben dazu geführt, dass das richterliche Disziplinarverfahren in England heute einem genau geregelten System folgt. Darüber hinaus wurde mit dem damaligen Office for Judicial Complaints (heute: Judicial Conduct Investigations Office) eine Organisation geschaffen, die die rich1238

The Magistrates’ Clerk, 1985, S. 184 ff. Seine Studie mit dem Titel „Court Clerks: Advisers or Decision-Makers?“, deren Ergebnis dafür spricht, dass Einflussnahme und Beeinflussung häufig von beiden Seiten unbewusst abliefen, ist abgedruckt in: British Journal of Criminology 30 (1990), S. 358 (362 ff.). 1240 Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 15-015. 1241 Rule 37.15 (2) (b) Criminal Practice Rules. 1242 Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 14-044; Gee/Hazell/Malleson/O’Brien, Politics (Fn. 617), S. 58. 1243 Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 14-044. 1244 Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 14-079. 1245 Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 14-079. 1246 So ausdrücklich sec. 108 (3) CRA 2005 in Bezug auf formelle Disziplinierungen durch den Lord Chief Justice: „but this section does not restrict what he may do informally“. 1239

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terlichen Disziplinarverfahren bis zur Entscheidungsreife führt und Lord Chief Justice und Lord Chancellor am Ende des Verfahrens die Vornahme einer konkreten Disziplinarmaßnahme empfiehlt. Dem Judicial Conduct Investigations Office („JCIO“) verdankt das englische Disziplinarverfahren seine zunehmende Professionalisierung und Transparenz. Letztere wird insbesondere durch zweierlei erreicht: Zum einen veröffentlicht das JCIO zum Abschluss jeden Geschäftsjahres einen Bericht, in dem es darstellt, aufgrund wie vieler Beschwerden ein Disziplinarverfahren eröffnet wurde und wie viele Verfahren die Verhängung einer Disziplinarmaßnahme zur Folge hatten1247. Für das Geschäftsjahr 2014 – 15 etwa vermeldete das JCIO genau 1.956 Beschwerden gegen professionelle Richter, von denen zwölf eine Disziplinarmaßnahme zur Folge hatten1248. Zum anderen werden alle Richter, gegen die eine Disziplinarmaßnahme verhängt wurde, mitsamt der Begründung für die Maßnahme, namentlich auf der Internetseite des JCIO erwähnt1249. Aus deutscher Perspektive erscheint der letztgenannte Punkt mitunter unverhältnismäßig: So darf es als gesichert gelten, dass die drei nun namentlich bekannten Richter, die im März 2015 wegen der Betrachtung pornographischen Materials auf ihren Dienstrechnern des Amtes enthoben wurden, nicht nur damit leben mussten, dass sie ihr Richteramt verloren hatten1250. Während der sogleich darzustellende Ablauf der Disziplinarverfahren ausgesprochen genau geregelt ist, sind die materiellen Maßstäbe, nach denen sich bestimmt, ob eine Disziplinarmaßnahme verhängt werden soll, vergleichsweise unklar. Klar ist im Grunde nur, dass das richterliche Disziplinarrecht ausschließlich dann zum Greifen kommt, wenn auf Seiten eines Richters ein Fehlverhalten („misbehaviour“ oder „misconduct“) vorliegt. Trotz dieser Abhängigkeit des Disziplinarrechts von einem Fehlverhalten findet sich im englischen Recht keine gesetzliche Definition des Begriffs1251. Einen Anhaltspunkt – und zugleich Orientierung für die Richter – sollen der Guide to Judicial Conduct1252 und das Memorandum on Conditions of Appointment and the Terms of Services geben1253. Beim Erstgenannten handelt es sich um eine Ausarbeitung des Judges’ Council, die an vielen Stellen 1247

Siehe etwa Judicial Conduct Investigations Office, Annual Report 2014 – 15, 2015 (abzurufen unter http://judicialconduct.judiciary.gov.uk/reports-and-publications.htm; 8. 9. 2017). 1248 Judicial Conduct Investigations Office, Report 2014 – 15 (Fn. 1247), S. 5 f. 1249 Das Recht zur Veröffentlichung basiert auf sec. 116 (1) (i) CRA 2005, Regulation 18 Judicial Discipline (Prescribed Procedures) Regulations 2014 – die entsprechende Seite ist abrufbar unter http://judicialconduct.judiciary.gov.uk/975.htm (8. 9. 2017); siehe hierzu auch Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 290 f. 1250 JCIO Statement 18/15 vom 17. 3. 2015, abzurufen unter http://judicialconduct.judiciary. gov.uk/documents/JCIO_press_statement_-_4_judges_-_17_March_2015.pdf (8. 2. 2016). 1251 Turenne, Independence (Fn. 617), S. 170; Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 293; Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 14-044. 1252 Der Guide lässt sich abrufen unter https://www.judiciary.gov.uk/wp-content/uploads/2 010/02/guidance-judicial-conduct-v2016-update.pdf (8. 9. 2017). 1253 Turenne, Independence (Fn. 617), S. 170; Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 294.

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Anleihen bei den Bangalore Principles of Judicial Conduct nimmt1254. Das Letztgenannte ist ein Merkblatt, das die wichtigsten, das Richteramt betreffenden, Regelungen enthält und neuberufenen Richtern ausgehändigt wird1255. Das JCIO nennt auf seiner Internetseite Beispiele für richterliches Fehlverhalten1256 ; nach Ansicht des Investigations Office zählen hierzu: Die Verwendung rassistischer, sexistischer oder beleidigender Sprache, das Einschlafen im Gericht, durchgängige Unhöflichkeit, der Missbrauch des richterlichen Status zur Verschaffung persönlicher Vorteile, die Missachtung der Amtspflichten, strafrechtliche Verurteilungen sowie die Nichtoffenlegung von Interessenkonflikten. Die Disziplinarverfahren unterscheiden sich, abhängig davon, ob das Verfahren einen Supreme Court Justice [a)], einen anderen professionellen Richter [b)] oder einen Laienrichter [c)] betrifft. Nach Abschluss des Disziplinarverfahrens besteht die Möglichkeit zur Beschwerde beim Judicial Appointments and Conduct Ombudsman [d)]. a) Supreme Court Justices Das Disziplinarverfahren für die Richter des Supreme Court bestimmt sich nach Regelungen, die sich das Gericht selbst gegeben hat1257. Demnach gibt es zwei Gründe, die zur Einleitung eines Disziplinarverfahrens führen können: Erstens das Vorliegen einer Beschwerde oder zweitens die infolge einer strafrechtlichen Verurteilung oder des Verhaltens des betroffenen Richters geweckten ernsthaften Zweifel an der Eignung des Richters, sein Amt weiterhin auszuüben1258. In beiden Fällen entscheidet grundsätzlich der Präsident des Supreme Court über die Einleitung eines formellen Disziplinarverfahrens1259. Anstelle eines formellen Verfahrens kann er den betroffenen Richter auch nur über die Beschwerde informieren und die Angelegenheit auf informellem Wege klären1260. Entscheidet sich der Präsident des Gerichts, ein formelles Verfahren einzuleiten, wird zunächst eine Untersuchungskommission gebildet. Die Kommission besteht aus dem Lord Chief Justice, dem Lord President des schottischen Court of Session, dem Lord Chief Justice of Northern Ireland und zwei weiteren unabhängigen Personen hohen Ansehens, wobei die unabhängigen Mitglieder vom Lord Chancellor ausgewählt werden1261. Die Kommission befasst sich mit den Vorwürfen, die gegen den betroffenen Richter des Supreme Court er1254

So ausdrücklich para. 1.5 Guide to Judicial Conduct 2016. Turenne, Independence (Fn. 617), S. 170. 1256 Siehe http://judicialconduct.judiciary.gov.uk/what-complain-about.htm (8. 9. 2017). 1257 Supreme Court Judicial Complaints Procedure, abzurufen unter https://www.supreme court.uk/about/judicial-conduct-and-complaints.html (8. 9. 2017). 1258 §§ 1, 4 Supreme Court Judicial Complaints Procedure. 1259 § 6 Supreme Court Judicial Complaints Procedure. 1260 § 3 (2) Supreme Court Judicial Complaints Procedure. 1261 § 7 (1) Supreme Court Judicial Complaints Procedure. 1255

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hoben wurden und erstattet dem Präsident des Supreme Court Bericht1262. Der Letztgenannte leitet den Bericht der Untersuchungskommission an den Lord Chancellor weiter1263, der darüber entscheidet, ob ein Amtsenthebungsverfahren gegen den betroffenen Richter eingeleitet werden soll1264. Die Entscheidung über die Amtsenthebung eines Supreme Court Justice liegt in den Händen beider Parlamentskammern (sec. 33 CRA 2005). b) Professionelle Richter Nach sec. 108 (1) bis (3), 115 CRA 2005 liegt die Zuständigkeit für das richterliche Disziplinarrecht in den Händen von Lord Chancellor und Lord Chief Justice. Sie wachen allerdings nicht alleine über die richterliche Disziplin, sondern werden bei dieser Aufgabe vom JCIO unterstützt1265. Das richterliche Disziplinarverfahren bestimmt sich nach den Regelungen des CRA 2005 sowie den Judicial Discipline (Prescribed Procedures) Regulations 2014 und den Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. Es ist ein mehrstufiges Verfahren, das in den folgenden Unterpunkten stufenweise erläutert werden soll. aa) Erste Stufe: Untersuchung durch das JCIO Das Disziplinarverfahren gegen einen Richter beginnt grundsätzlich mit einer Untersuchung durch das JCIO1266. Eine solche Untersuchung kann auf unterschiedlichen Wegen ausgelöst werden: Im Regelfall geschieht dies durch eine Beschwerde, mit der sich der Beschwerdeführer unmittelbar an das JCIO wendet1267. Eine Untersuchung kann aber auch dadurch in Gang gesetzt werden, dass Lord Chancellor, Lord Chief Justice oder der Judicial Appointments and Conduct Ombudsman den Fall an das JCIO verweisen1268. Die Untersuchung beginnt mit einer Evidenzprüfung, in deren Rahmen das JCIO solche Verfahren einstellt, die erkennbar ohne jede Aussicht auf Erfolg sind1269. Dies ist etwa dann der Fall, wenn die Beschwerde eine richterliche Entscheidung und nicht richterliches Fehlverhalten zum Inhalt hat1270 oder wenn sie einen Richter betrifft, der bereits aus dem Amt ausgeschieden ist1271. Der erstgenannte Fall ist der häufigste Grund, weshalb Beschwerden 1262 1263 1264 1265 1266 1267 1268 1269 1270 1271

§ 7 (3) bis (5) Supreme Court Judicial Complaints Procedure. § 7 (6) Supreme Court Judicial Complaints Procedure. § 7 (7) Supreme Court Judicial Complaints Procedure. Regulation 4 (1), (2) Judicial Discipline (Prescribed Procedures) Regulations 2014. Rule 20 Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. Rule 19 (a) Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. Rule 19 (b) bis (d) Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. Rule 21 Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. Rule 21 (b) Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. Rule 21 (i) Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014.

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schon an dieser Stelle zurückgewiesen werden: Von den gut 2.400 Beschwerden des Geschäftsjahres 2014 – 15 enthielten mehr als die Hälfte keinen Vorwurf richterlichen Fehlverhaltens oder griffen explizit die Entscheidung an1272. Ist die Beschwerde allerdings nicht ohne jede Aussicht auf Erfolg, erreicht sie die zweite Verfahrensstufe. bb) Zweite Stufe: Schnellverfahren oder Untersuchung durch nominated judge Hat die Beschwerde die Evidenzprüfung mit positivem Ergebnis durchlaufen, entscheidet das JCIO, ob es die Beschwerde im weiteren Verlauf in einem Schnellverfahren behandelt (1) oder ob es die Beschwerde an einen sog. nominated judge verweist (2)1273. (1) Schnellverfahren Das Schnellverfahren kommt nur zur Anwendung, wenn das JCIO dem Lord Chancellor und dem Lord Chief Justice empfehlen möchte, den betroffenen Richter ohne weitere Untersuchung des Amtes zu entheben. Von den insgesamt 32 Amtsenthebungen des Geschäftsjahres 2014 – 15 ergingen elf im Schnellverfahren1274. Die möglichen Anwendungsfälle sind in Rule 30 abschließend aufgezählt: Es handelt sich um schwerwiegende und vor allem eindeutige Fälle, wie etwa solche, in denen der Betroffene wegen schwerer Straftaten verurteilt wurde1275, Insolvenz anmelden musste1276 oder im Zuge seiner Berufung zum Richter bestimmte Informationen, die von Bedeutung für die Bewertung seiner Eignung waren, unterschlagen hat1277. Nach einer Anhörung des betroffenen Richters1278, muss das JCIO einen Bericht für Lord Chancellor und Lord Chief Justice verfassen1279, in dem es erläutert, weshalb der betroffene Richter seines Amts enthoben werden soll1280. (2) Untersuchung durch nominated judge Handelt es sich nicht um einen eindeutigen und schwerwiegenden Sachverhalt, der im Schnellverfahren abgehandelt werden könnte, verweist das JCIO die Be1272

Judicial Conduct Investigations Office, Report 2014 – 15 (Fn. 1247), S. 7 f. Rule 25 Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. 1274 Siehe Judicial Conduct Investigations Office, Report 2014 – 15 (Fn. 1247), S. 5, wonach fünf Richter, 19 Laienrichter und acht Tribunalsrichter ihres Amtes enthoben wurden. 1275 Rule 30 (a) bis (e) Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. 1276 Rule 30 (g), (h) Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. 1277 Rule 30 (k) Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. 1278 Rule 31 Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. 1279 Rules 34, 36 Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. 1280 Rule 35 (a) Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. 1273

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schwerde an einen nominated judge1281. Dieser ist ein vom Lord Chief Justice ausgewählter Richter, der mindestens denselben richterlichen Rang wie der betroffene Richter haben muss1282. Der nominated judge führt zunächst die Untersuchungen des JCIO fort1283 und muss anschließend entscheiden, wie er mit der Beschwerde verfährt: Er kann Lord Chancellor und Lord Chief Justice empfehlen, das Verfahren einzustellen1284 oder er kann – sofern er die Beschwerde für unbegründet hält1285 – das Verfahren selbst einstellen1286 oder in informellem Rahmen fortführen1287. Darüber hinaus kann er eine Disziplinarmaßnahme empfehlen1288 oder die Beschwerde an einen investigating judge verweisen1289. Sofern der nominated judge die Einstellung des Disziplinarverfahrens oder die Verhängung einer Disziplinarmaßnahme empfiehlt, hat er dies, samt seiner Gründe, in einem Bericht darzulegen1290, der an Lord Chancellor und Lord Chief Justice weitergeleitet wird1291. cc) Mögliche dritte Stufe: Untersuchung durch investigating judge Die dritte Verfahrensstufe erreicht eine Beschwerde nur, wenn der nominated judge die Vorwürfe für besonders schwerwiegend oder kompliziert hält und er der Ansicht ist, dass der Sachverhalt einer noch ausführlicheren Aufklärung bedarf1292. In diesen Fällen weist er die Beschwerde einem investigating judge zu1293. Wie der nominated judge wird auch der investigating judge vom Lord Chief Justice bestimmt1294, allerdings muss es sich diesmal nicht um einen im Vergleich zum betroffenen Richter mindestens gleichrangigen, sondern um einen höherrangigen Richter handeln1295. Der investigating judge soll den der Beschwerde zugrunde liegenden Sachverhalt genau untersuchen, entscheiden, ob sich in dem Sachverhalt richterliches Fehlverhalten wiederfindet und eine Empfehlung aussprechen, ob und wenn ja, welche Disziplinarmaßnahme ergriffen werden soll1296. Wie der investi1281 1282 1283 1284 1285 1286 1287 1288 1289 1290 1291 1292 1293 1294 1295 1296

Rule 37 Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. Regulation 9 Judicial Discipline (Prescribed Procedures) Regulations 2014. Rules 38 bis 40 Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. Rule 41 (a) Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. Rule 42 Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. Rule 41 (b) Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. Rule 41 (c) Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. Rule 41 (d) Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. Rule 41 (e) Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. Rules 46 bis 49 Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. Rules 50 bis 56 Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. Rule 44 Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. Rule 57 Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. Regulation 10 (1) Judicial Discipline (Prescribed Procedures) Regulations 2014. Regulation 10 (3) Judicial Discipline (Prescribed Procedures) Regulations 2014. Rule 59 Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014.

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gating judge vorgeht, ist ihm weitestgehend selbst überlassen1297, am Ende der Untersuchung steht jedenfalls wieder ein Bericht an Lord Chancellor und Lord Chief Justice1298. dd) Mögliche vierte Stufe: Empfehlung eines disciplinary panel Das sog. disciplinary panel wird nicht in allen Disziplinarverfahren eingeschaltet; stattdessen sind die Fälle abschließend in Rules 73 und 77 aufgezählt. Von den insgesamt vier in Rule 73 genannten Fällen, in denen ein disciplinary panel einzuschalten ist, dürfte der erste Fall die größte Praxisrelevanz aufweisen: Danach wird das panel eingeschaltet, wenn es der vom Disziplinarverfahren betroffene Richter verlangt1299. Noch größere Relevanz kommt offenbar Rule 77 zu, die bestimmt, dass das panel immer dann einzuschalten ist, wenn ein nominated judge die Suspendierung oder Amtsenthebung des betroffenen Richters empfiehlt1300. In diesen Fällen ist es die Aufgabe des disciplinary panel den Lord Chancellor und den Lord Chief Justice darüber zu beraten, ob diese Empfehlung gerechtfertigt ist1301. Das disciplinary panel setzt sich aus zwei Richtern und zwei Laien zusammen, wobei die Erstgenannten vom Lord Chief Justice ausgewählt werden und die Letztgenannten vom Lord Chancellor mit Zustimmung des Lord Chief Justice1302. In allen Fällen untersucht das disciplinary panel den Sachverhalt ein weiteres Mal1303 und fertigt einen Bericht für Lord Chancellor und Lord Chief Justice an1304. In dem Bericht legt das panel die Fakten des Falls dar, erläutert, ob richterliches Fehlverhalten vorlag und spricht eine Empfehlung aus, ob eine und wenn ja, welche Disziplinarmaßnahme ergehen soll1305. ee) Letzte Stufe: Entscheidung von Lord Chancellor und Lord Chief Justice Die Entscheidung darüber, ob eine und wenn ja, welche Disziplinarmaßnahme im konkreten Fall ergehen soll, liegt in den Händen von Lord Chancellor und Lord Chief

1297

Rules 61 bis 66 Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. Rules 67 bis 72 Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. 1299 Rule 73 (a) Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. 1300 Im Geschäftsbericht des JCIO wird für die Einschaltung des panel nur dieser Fall genannt, siehe Judicial Conduct Investigations Office, Report 2014 – 15 (Fn. 1247), S. 11. 1301 Rule 77 Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. 1302 Regulation 11 (1), (3), (4) Judicial Discipline (Prescribed Procedures) Regulations 2014. 1303 Rules 75 bis 81 Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. 1304 Rules 82 bis 89 Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. 1305 Rule 82 Judicial Conduct (Judicial and other office holders) Rules 2014. 1298

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Justice1306. Diese treffen ihre Entscheidung auf Grundlage der ihnen zugeleiteten Berichte und den darin enthaltenen Empfehlungen1307. Traditionell war die Amtsenthebung durch den Lord Chancellor bzw. auf dessen Antrag die einzige formelle Disziplinarmaßnahme. Diese Maßnahme kann immer noch ausgesprochen werden (dazu sogleich), allerdings wurden durch den CRA 2005 weitere Disziplinarmaßnahmen eingeführt, die samt und sonders vom Lord Chief Justice mit Zustimmung des Lord Chancellor verhängt werden können (sec. 108 (2) CRA 2005). Bei diesen Maßnahmen handelt es sich um die formelle Empfehlung1308, die formelle Warnung1309 und den formellen Tadel1310 (sec. 108 (3) CRA 2005). Überdies erlaubt sec. 108 (4) bis (7) CRA 2005 dem Lord Chief Justice, Richter in bestimmten Fällen zu suspendieren: Diese Maßnahme kommt insbesondere dann in Betracht, wenn strafrechtliche Ermittlungen oder ein parlamentarisches Amtsenthebungsverfahren gegen den Richter laufen (sec. 108 (4) (a), (6) CRA 2005). Während der Suspendierung darf der betroffene Richter keine mit seinem Amt zusammenhängenden Tätigkeiten ausüben; die übrigen mit dem Amt zusammenhängenden Rechte bleiben ihm aber erhalten (sec. 108 (8) CRA 2005). Entscheidet sich der Lord Chancellor dafür, dass der betroffene Richter seines Amtes enthoben werden soll1311, hängt das weitere Vorgehen vom Rang des betroffenen Richters ab. Handelt es sich um einen Richter des Court of Appeal oder des High Court, spricht er eine Empfehlung an beide Parlamentskammern aus, den Richter seines Amtes zu entheben (sec. 11 (3 A) Senior Courts Act 1981). Stimmen beide Parlamentskammern der Empfehlung zu, enthebt die Queen den Richter seines Amtes (sec. 11 (3) Senior Courts Act 1981). Dieser Fall ist allerdings so selten, dass das einzige Beispiel aus dem Jahr 1830 stammt: Damals wurde ein High CourtRichter seines Amtes enthoben, weil er Gerichtsgebühren unterschlagen hatte1312. Handelt es sich um einen niederrangigen Richter, entscheidet der Lord Chancellor selbst, mit Zustimmung des Lord Chief Justice, über die Amtsenthebung; eines Parlamentsbeschlusses bedarf es in diesen Fällen nicht (sec. 17 (4), 21 (6) Courts Act 1971; sec. 11 (5) County Courts Act 1984). Dieser Fall kommt regelmäßig vor: So 1306

Regulation 15 Judicial Discipline (Prescribed Procedures) Regulations 2014. Regulation 12 Judicial Discipline (Prescribed Procedures) Regulations 2014. 1308 Eine solche sprach der Lord Chief Justice im Geschäftsjahr 2014 – 15 gegenüber einem professionellen Richter und vierzehn Laienrichtern aus; siehe Judicial Conduct Investigations Office, Report 2014 – 15 (Fn. 1247), S. 5. 1309 Eine solche sprach der Lord Chief Justice im Geschäftsjahr 2014 – 15 gegenüber drei professionellen Richtern und vier Laienrichtern aus; siehe Judicial Conduct Investigations Office, Report 2014 – 15 (Fn. 1247), S. 5. 1310 Einen solchen verhängte der Lord Chief Justice im Geschäftsjahr 2014 – 15 gegenüber drei professionellen Richtern und neun Laienrichtern; siehe Judicial Conduct Investigations Office, Report 2014 – 15 (Fn. 1247), S. 5. 1311 Im Geschäftsjahr 2014 – 15 wurden 5 professionelle Richter ihres Amtes enthoben. 1312 D. Pannick, Judges, 1987, S. 90; Malleson, Judiciary (Fn. 999), S. 211 f.; Shetreet/ Turenne, Judges (Fn. 534), S. 312 f.; Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 257. 1307

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wurden im Geschäftsjahr 2011 – 12 drei1313, im Geschäftsjahr 2012 – 13 ein1314, im Geschäftsjahr 2013 – 14 vier1315 und im vergangenen Geschäftsjahr fünf1316 professionelle(r) Richter ihres bzw. seines Amtes enthoben. So niedrig diese Zahlen auf den ersten Blick wirken, so erstaunlich hoch sind sie vor dem Hintergrund, dass Amtsenthebungen bis zur Einführung des neuen Disziplinarverfahrens auch in den niedrigeren Richterrängen praktisch nie vorkamen1317. Für die zunehmende Zahl an Amtsenthebungen dürften zwei Gründe verantwortlich sein: zunächst eine strengere Auslegung des Disziplinarrechts, nach der gravierendes Fehlverhalten auch dann eine Amtsenthebung begründen kann, wenn es keine strafrechtliche Verurteilung zur Folge hat1318. Darüber hinaus stellt sich heute offenbar eine größere Zahl der Richter auch Disziplinarverfahren wegen gravierenden Fehlverhaltens, während die Richter in früheren Zeiten in aller Regel schon auf die Einleitung derartiger Verfahren mit ihrem Rücktritt reagierten1319. c) Laienrichter Die Disziplinarverfahren gegen Laienrichter weisen große Ähnlichkeit zu den Disziplinarverfahren gegen professionelle Richter auf. Die einschlägigen Verfahrensregelungen sollen daher nur überblicksartig, und mit besonderem Fokus auf die Unterschiede zu den oben erläuterten Regelungen, dargestellt werden. Die Verfahrensregelungen finden sich vor allem in den Judicial Conduct (Magistrates) Rules 2014. Wie gehabt ist Ausgangspunkt des Verfahrens in aller Regel eine Beschwerde1320. Diese ist allerdings nicht an das JCIO, sondern an das örtlich zuständige Advisory Committee zu richten1321. Diese Gremien, die auch an der Berufung der Magistrates mitwirken, übernehmen die Evidenzkontrolle und verwerfen in einem ersten Schritt all jene Beschwerden, die ohne jede Aussicht auf Erfolg sind1322. In einem zweiten Schritt entscheiden die Advisory Committees für alle Beschwerden, die nicht verworfen wurden, ob sie im Schnellverfahren behandelt1323 oder einem

1313

Office for Judicial Complaints, Annual Report 2011 – 12, 2012, S. 5. Office for Judicial Complaints, Annual Report 2012 – 13, 2013, S. 5. 1315 Judicial Conduct Investigations Office, Annual Report 2013 – 14, 2014, S. 6. 1316 Judicial Conduct Investigations Office, Report 2014 – 15 (Fn. 1247), S. 5. 1317 Malleson, Appointment (Fn. 1004), S. 128. 1318 Dagegen setzte eine Amtsenthebung in früheren Zeiten quasi zwingend die Begehung einer Straftat voraus; siehe Malleson, Appointment (Fn. 1004), S. 128. 1319 Malleson, Appointment (Fn. 1004), S. 128; Turenne, Independence (Fn. 617), S. 170; siehe auch die Ausführungen von J. Bell, Judiciaries within Europe. A Comparative Review, 2006, S. 323. 1320 Rule 23 (a) Judicial Conduct (Magistrates) Rules 2014. 1321 Rule 9 Judicial Conduct (Magistrates) Rules 2014. 1322 Rule 32 Judicial Conduct (Magistrates) Rules 2014. 1323 Rule 31 (c) Judicial Conduct (Magistrates) Rules 2014. 1314

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Conduct Panel zugewiesen werden sollen1324. Das Schnellverfahren wird wiederum bei eindeutigen und schwerwiegenden Sachverhalten angewandt1325, während des Conduct Panel in allen übrigen Fällen tätig wird1326. Das Conduct Panel setzt sich grundsätzlich aus drei Mitgliedern des Advisory Committee zusammen1327 und untersucht den der Beschwerde zugrunde liegenden Sachverhalt in ähnlicher Weise, wie der nominated judge im richterlichen Disziplinarverfahren1328. Unabhängig davon, ob die Beschwerde im Schnellverfahren abgehandelt oder von einem Conduct Panel untersucht wird, endet das Verfahren zunächst mit einer Empfehlung an Lord Chancellor und Lord Chief Justice1329. Das Verfahren läuft allerdings weiter, wenn Advisory Committee oder Conduct Panel nicht die Einstellung des Verfahrens empfehlen, sondern in ihrem Abschlussbericht für die Verhängung einer Disziplinarmaßnahme plädieren1330. In diesem Fall nimmt sich das JCIO des Verfahrens an und führt die Untersuchung fort1331. Auch hier besteht für das JCIO wiederum die Möglichkeit das Verfahren an einen investigating judge zu verweisen1332. Auf Verlangen des betroffenen Laienrichters wird das Verfahren zudem einem disciplinary panel vorgelegt1333. Wiederum steht in jedem Fall am Ende des Verfahrens ein Bericht an Lord Chancellor und Lord Chief Justice1334. Ob und wenn ja, welche Disziplinarmaßnahme Lord Chancellor und Lord Chief Justice verhängen, entscheiden sie wiederum auf Grundlage der an sie adressierten Berichte und Empfehlungen1335. Zur Auswahl stehen dieselben Disziplinarmaßnahmen, die auch gegenüber den professionellen Richtern verhängt werden können1336, wobei sich das Recht des Lord Chancellor, einen Laienrichter mit Zustimmung des Lord Chief Justice seines Amtes zu entheben, aus sec. 11 (2) Courts Act 2003 ergibt. Insgesamt wurden im Geschäftsjahr 2014 – 15 gegenüber Laienrichtern vierzehn formelle Empfehlungen, vier formelle Warnungen und neun formelle Tadel ausgesprochen1337. Darüber hinaus wurden ein Laienrichter suspendiert und neunzehn des Amtes enthoben1338. 1324

Rule 31 (b) Judicial Conduct (Magistrates) Rules 2014. Rule 43 Judicial Conduct (Magistrates) Rules 2014. 1326 Rule 52 Judicial Conduct (Magistrates) Rules 2014. 1327 Rule 53 Judicial Conduct (Magistrates) Rules 2014. 1328 Rules 58 bis 78 Judicial Conduct (Magistrates) Rules 2014. 1329 Rules 47 bis 51 bzw. 79 bis 81 Judicial Conduct (Magistrates) Rules 2014. 1330 Rule 82 Judicial Conduct (Magistrates) Rules 2014. 1331 Rule 86 (2) Judicial Conduct (Magistrates) Rules 2014. 1332 Rule 98 Judicial Conduct (Magistrates) Rules 2014. 1333 Rule 103 Judicial Conduct (Magistrates) Rules 2014. 1334 Rules 116 bis 121 bzw. 130 bis 137 Judicial Conduct (Magistrates) Rules 2014. 1335 Regulation 12 Judicial Discipline (Prescribed Procedures) Regulations 2014. 1336 Siehe sec. 108 CRA 2005 und die vorstehenden Ausführungen zu den professionellen Richtern. 1337 Judicial Conduct Investigations Office, Report 2014 – 15 (Fn. 1247), S. 5. 1338 Judicial Conduct Investigations Office, Report 2014 – 15 (Fn. 1247), S. 5. 1325

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Kap. 3: Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte

d) Überprüfung eines konkreten Disziplinarverfahrens durch den Ombudsman Sowohl der Beschwerdeführer als auch der betroffene Richter können beim Judicial Appointments and Conduct Ombudsman einen Antrag auf Überprüfung des Disziplinarverfahrens stellen, wenn sie der Auffassung sind, dass dem JCIO bzw. dem Advisory Committee im Verfahren Fehler unterlaufen sind. Hält der Ombudsman den Antrag für ganz oder teilweise begründet, spricht er gegenüber Lord Chancellor und Lord Chief Justice eine Empfehlung aus, wie sie auf den Fehler reagieren sollen (sec. 111 (2), (4) CRA 2005). Dabei kann der Ombudsman insbesondere auch empfehlen, dass dem Antragsteller etwaige finanzielle Schäden ersetzt werden (sec. 111 (3) CRA 2005). Haben die Nachforschungen des Ombudsman ergeben, dass der Fehler im Disziplinarverfahren dazu geführt hat, dass die abschließende Entscheidung über die Disziplinarmaßnahme fehlerhaft („unreliable“) war, kann er die Entscheidung aufheben (sec. 111 (5), (6) CRA 2005) und eine neue Untersuchung initiieren (sec. 111 (7) CRA 2005). Im Geschäftsjahr 2014 – 15 hat der Ombudsman insgesamt 640 Anträge auf Überprüfung eines konkreten Disziplinarverfahrens erhalten1339. Ganz oder teilweise Erfolg hatten 25 dieser Anträge, wobei der Ombudsman die ursprüngliche Entscheidung in sieben Fällen aufhob1340. 5. Sachverwaltung: Gerichtsgebäude Der HMCTS verwaltet heute rund 460 Gerichtsgebäude in England und Wales, die Gerichten und Tribunalen als Sitzungsorte dienen1341. Diese Zahl ist vor dem Hintergrund zu sehen, dass seit 1945 rund 800 englische Gerichte geschlossen wurden1342. Der Zustand und die Ausstattung der Gerichtsgebäude variiert stark1343. Alte, renovierungsbedürftige Gebäude, denen es ebenso an Barrierefreiheit wie an den nötigen räumlichen Kapazitäten fehlt, stehen modernen Gerichtszentren gegenüber, in denen verschiedene Gerichte ihrer Arbeit nachgehen1344. Auch die Auslastung der Gebäude variiert in großem Maße1345, wobei der HMCTS niedrige Auslastungszahlen insbesondere in den Magistrates’ Courts und den Gerichtszentren des Crown Court ausgemacht haben will1346. Insbesondere die mitunter geringe 1339

Ombudsman, Report 2014 – 15 (Fn. 1136), S. 9, 20 – darunter sind auch 102 Anträge mit Bezug zu Tribunalsrichtern; von den übrigen 538 Anträgen hatten 512 richterlichen und 26 laienrichterlichen Bezug. 1340 Ombudsman, Report 2014 – 15 (Fn. 1136), S. 9. 1341 Ministry of Justice, Proposal (Fn. 727), S. 5. 1342 Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 6-025. 1343 HM Courts & Tribunals Service, Report 2014 – 15 (Fn. 1231) S. 18. 1344 HM Courts & Tribunals Service, Report 2014 – 15 (Fn. 1231) S. 18; Ministry of Justice, Proposal (Fn. 727), S. 18. 1345 Ministry of Justice, Proposal (Fn. 727), S. 5, 9 f. 1346 Ministry of Justice, Proposal (Fn. 727), S. 9 f.

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Auslastung der Gerichtsgebäude hat das Justizministerium dazu bewogen, im Jahr 2015 die Schließung von insgesamt 91 Gerichten vorzuschlagen1347. Inwieweit dieser Vorschlag in die Tat umgesetzt werden wird, bleibt abzuwarten. Kritik von richterlicher wie von gesellschaftlicher Seite ist solchen Plänen in jedem Falle sicher1348. Für alle englischen Gerichtsgebäude gilt, dass für ihre Sicherheit sog. Court Security Officers eingesetzt werden können. Über die Anstellung entscheidet im Falle des Supreme Court dessen Präsident (sec. 51 A (1) CRA 2005) und für alle übrigen Gerichte der Lord Chancellor (sec. 51 (1) Courts Act 2003). Die Security Officers üben das Hausrecht im Gericht aus. Sie dürfen Personen, die das Gericht betreten wollen, durchsuchen und solchen Personen, die sich einer Durchsuchung widersetzen, den Zutritt verwehren (sec. 51B (1), (2) CRA 2005; sec. 52 (1), 53 (1) Courts Act 2003). Überdies dürfen sie Personen, die den ordentlichen Geschäftsgang des Gerichts stören oder die Sicherheit und Ordnung gefährden, festnehmen („restrain“) oder aus dem Gericht entfernen (sec. 51B (4), (5) CRA 2005; sec. 53 (2), (3) Courts Act 2003). Für die Richter setzen sie zudem das Hausrecht in den Verhandlungssälen durch und entfernen auf Verlangen eines Richters dort befindliche Personen aus dem Saal (sec. 51B (6) CRA 2005; sec. 53 (4) Courts Act 2003). Generell reichen die sitzungspolizeilichen Rechte der englischen Richter weiter, als jene ihrer deutschen Kollegen: Das Institut des Contempt of Court, welches in seiner Schärfe ohne Entsprechung im deutschen Recht ist1349, erlaubt den Richtern, in Fällen von beleidigendem Verhalten, der Missachtung des Gerichts oder der unberechtigten Aussageverweigerung Geld- und Haftstrafen zu verhängen1350. Konkret können die niedrigeren Gerichte maximal einmonatige Haftstrafen ausurteilen und der Supreme Court, der Court of Appeal, der High Court und der Crown Court Haftstrafen von bis zu zwei Jahren verhängen (sec. 14 (1) Contempt of Court Act 1981). 6. Ablaufverwaltung Wie in den obigen Ausführungen zur Ablaufverwaltung an den unterschiedlichen deutschen Gerichten sollen auch im folgenden Abschnitt zur Ablaufverwaltung der englischen Gerichte die gerichtliche Öffentlichkeitsarbeit [a)] und die richterliche Amtstracht [b)] überblicksartig besprochen werden.

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Ministry of Justice, Proposal (Fn. 727), S. 8 f. Hiervon berichtet Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 6-024. 1349 P. Gilles, Contempt of Court – Ungebühr vor Gericht – Richter in eigener Sache, in: GS Arens, 1993, S. 143 (151) spricht von einer „jedenfalls aus deutscher Sicht unglaublichen Strenge“; diese spiegelt sich auch in der Bewertung von K. Rudolph, Die Unabhängigkeit des Richters, in: DRiZ 1983, S. 135 (139 Fn. 60) wider, der ein solches Institut in Deutschland für „kaum verfassungsgemäß“ hielte. 1350 Bradley/Ewing/Knight, Law (Fn. 584), S. 332 f. 1348

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Kap. 3: Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte

a) Öffentlichkeitsarbeit Für die Öffentlichkeitsarbeit der englischen Gerichte gilt wie auch in Deutschland: Sie ist grob auf drei verschiedene, sich aber im Einzelfall überlappende, Zielgruppen zugeschnitten. Die erste Zielgruppe bildet die Saalöffentlichkeit bzw. jener Teil der Öffentlichkeit, der ein Gericht persönlich besucht. Gerichtsverfahren in England werden grundsätzlich öffentlich verhandelt (sog. Principle of Open Justice)1351, sodass Interessierte die Verfahren im Gerichtssaal verfolgen können. Ausnahmen können die Gerichte insbesondere für familiengerichtliche Verfahren aber auch für einige (allgemein-)zivilgerichtliche Verfahren zulassen1352. Regelmäßige Führungen durch das Gerichtsgebäude bietet, soweit ersichtlich, nur der Supreme Court an. Allerdings veranstalten gerade die unteren Gerichtsinstanzen sog. open days, an denen Besuchern Arbeit und Räumlichkeiten der Gerichte vorgestellt werden1353. Die zweite Zielgruppe gerichtlicher Öffentlichkeitsarbeit bildet die Fachöffentlichkeit. Diese Zielgruppe ist vor allem an einer zeitnahen Veröffentlichung der gerichtlichen Entscheidungen interessiert. Für die Veröffentlichung von Gerichtsentscheidungen haben sich in England verschiedene Verbreitungskanäle etabliert. Unter allen schriftlichen Veröffentlichungen haben die größte Tradition die Law Reports, die seit 1865 vom Incorporated Council of Law Reporting herausgegeben werden1354. Sie erscheinen monatlich, enthalten Entscheidungen der höchsten englischen Gerichte und gelten nach Ansicht des Lord Chief Justice als verlässlichste Quelle für gerichtliche Entscheidungen1355. Dieser Ansicht folgend hat der Lord Chief Justice vorgeschrieben, dass Entscheidungen, auf die sich die Parteien vor Gericht berufen wollen, immer aus den Law Reports zitiert werden müssen, sofern die jeweiligen Entscheidungen in diesen erschienen sind1356. Nur wenn dies nicht der Fall ist, soll auf die Urteilsveröffentlichungen in den Weekly Law Reports („W.L.R.“) oder den All England Law Reports („All ER“) zurückgegriffen werden dürfen1357. Neben schriftlichen Urteilsveröffentlichungen finden sich auch eine Reihe von Internetseiten, auf denen Urteile veröffentlicht werden. Dies sind zum ersten die Internetseite des Supreme Court für Entscheidungen dieses Gerichts sowie die Seite der englischen Richterschaft für ausgewählte Entscheidungen der übrigen englischen 1351 J. Jaconelli, Open Justice. A Critique of the Public Trial, 2002, S. 6 ff.; Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 6-026. 1352 Ausführlich, aber in Bezug auf familiengerichtliche Verfahren teilweise überholt Jaconelli, Justice (Fn. 1351), S. 157 ff.; knapper, aber aktueller Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 6-027 f.; Slapper/Kelly, System (Fn. 511), S. 282 f. 1353 Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 6-028. 1354 Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 2-039; siehe auch P. Magrath, Judgments as public information, in: Legal Information Management 15 (2015), S. 189 (191 f.). 1355 Lord Chief Justice, Practice Direction: Citation of Authorities (2012), 2012, Nr. 6. 1356 Lord Chief Justice, Practice Direction: Citation (Fn. 1355), Nr. 6. 1357 Lord Chief Justice, Practice Direction: Citation (Fn. 1355), Nr. 7.

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Gerichte. Zum zweiten sind dies die Internetseiten kommerzieller Betreiber, wie Westlaw oder Nexis. In beiden Fällen liegt der Fokus eindeutig auf der Veröffentlichung höchstrichterlicher Entscheidungen – eine Feststellung, die sich auf alle genannten Veröffentlichungskanäle übertragen lässt. So finden sich nur in seltenen Fällen Veröffentlichungen von Entscheidungen der Magistrates’ Courts, des County Court oder des Crown Court1358. Die letzte und zugleich größte Zielgruppe bildet die allgemeine Öffentlichkeit. Um diese Zielgruppe zu erreichen, müssen sich die Gerichte zumeist der Hilfe der Medien bedienen. Diese wollen durch Pressemitteilungen und Interviews „gefüttert“ werden, was wiederum einen nicht unerheblichen Verwaltungs- und Koordinationsaufwand auf richterlicher Seite bedeutet. Um ein möglichst einheitliches und professionelles Auftreten zu gewährleisten, greifen die Richter daher auf die Hilfe des Judicial Press Office zurück1359. Gerade in prominenteren Fällen veröffentlicht das Judicial Press Office regelmäßig Pressemitteilungen, um das Risiko einer negativen Berichterstattung zu minimieren1360. Bild- und Tonaufnahmen aus den Gerichtssälen sind dagegen grundsätzlich nicht gestattet (sec. 41 Criminal Justice Act 1925; sec. 9 (1) Contempt of Court Act 1981). Allerdings haben sich hier in den vergangenen Jahren einige Ausnahmen etabliert. So gestattete der Supreme Court gleich zu Beginn seines Bestehens im Jahr 2009 Videoaufnahmen aus seinen Gerichtssälen, und zwar nicht nur zur Urteilsverkündung, sondern während des gesamten Verfahrens1361. Inzwischen ist der Supreme Court nicht mehr das einzige Gericht, in dem Videoaufnahmen zugelassen sind1362. Seit dem Jahr 2013 sind mehrere Verhandlungssäle des Court of Appeal mit Kameras ausgestattet und den Medien steht es frei, diese für ihre Übertragungen zu nutzen1363. Bemerkenswert ist auch der YouTube-Kanal des Supreme Court, auf welchem das Gericht seine Ur-

1358

Cownie/Bradney/Burton, System (Fn. 539), S. 35. Zum Judicial Press Office siehe schon oben S. 251; der Supreme Court unterhält dagegen eine eigene Presseabteilung und veröffentlicht seine Pressemitteilungen selbstständig – deren inhaltliche Aufmachung kritisiert J. Rozenberg, The media and the UK Supreme Court, in: Cambridge Journal of International and Comparative Law 1 (2012), S. 44 (45): „They read as if they are written by lawyers for lawyers.“ 1360 Shetreet/Turenne, Judges (Fn. 534), S. 392. 1361 Die Verfahren lassen sich im Livestream auf der Internetseite des Nachrichtensenders Sky News verfolgen; einen eigenen Livestream bietet das Gericht nicht an – siehe auch dazu Rozenberg, Media (Fn. 1359), S. 45 f. oder auch R. Cornes, A constitutional disaster in the making? The communications challenge facing the United Kingdom’s Supreme Court, in: Public Law 2013, S. 266 (280 f.). 1362 Nach sec. 32 (1) Crime and Courts Act 2013 kann der Lord Chancellor mit Zustimmung des Lord chief Justice Ausnahmen vom grundsätzlichen Verbot von Bild- und Tonaufnahmen zulassen. 1363 Darbyshire, Darbyshire (Fn. 558), Rn. 6-028; die vom Lord Chancellor erlassene Ausnahmeregelung findet sich in der Court of Appeal (Recording and Broadcasting) Order 2013 vom 29. Oktober 2013. 1359

322

Kap. 3: Die Verwaltung der deutschen und der englischen Gerichte

teilsverkündungen veröffentlicht1364. Allerdings bewegen sich die Abrufzahlen der Mitschnitte fast ausschließlich im niedrigen vierstelligen Bereich, was dafür spricht, dass der Kanal anstelle der allgemeinen doch eher die Fachöffentlichkeit anspricht. Ob sich durch diese Maßnahmen insgesamt das Interesse der allgemeinen Öffentlichkeit an Gerichtsverfahren steigern lässt, bleibt abzuwarten. Als wahrscheinlich darf wohl gelten, dass das Interesse der Allgemeinheit an der ganz großen Mehrheit von Gerichtsverfahren gering bleibt, während es sich in einigen wenigen prominenten Verfahren potenziert1365. b) Amtstracht Die englischen Richter sind bekannt für ihre ausgefallenen Roben und vor allem für die Perücken, die seit dem Ende des 17. Jahrhunderts ihre Häupter zieren1366. Eine Ausnahme galt allerdings für das House of Lords: Die höchsten englischen Richter verzichteten auf Roben und Perücken und erschienen in gewöhnlicher Geschäftskleidung auf der Richterbank1367. Dieser Tradition folgend tragen auch die Richter des Supreme Court weder Roben noch Perücken1368. Nicht zuletzt aus finanziellen Motiven haben sich auch in Bezug auf die Amtstracht der übrigen Richter in den vergangenen Jahren deutliche Rationalisierungstendenzen bemerkbar gemacht1369. So entschied der Lord Chief Justice im Jahr 2008, dass die Richter der Zivil- und der Familiengerichtsbarkeit – mit Ausnahme der Circuit Judges1370 – in Zukunft einfache schwarze Roben tragen und auf Perücken gänzlich verzichten sollten1371. Als einziges Unterscheidungskriterium zwischen den Hierarchiestufen der Richter dienen

1364

2017).

Dieser lässt sich aufrufen unter https://www.youtube.com/user/UKSupremeCourt (8. 9.

1365 So auch J. Morton, Court TV – the cameras are switched on again, in: Journal of Criminal Law 68 (2004), S. 451 (452): „There will certainly be a market for televising major trials, but only major trials.“ 1366 Eine lesenswerte Typologie der englischen Richter- und Anwaltsperücken findet sich bei J. Drinkwater, Perücken auf ehrwürdigen Häuptern, in: DRiZ 1960, S. 292. 1367 D. Hope, A phoenix from the ashes? Accommodating a new Supreme Court, in: Law Quarterly Review 121 (2005), S. 253 (259); Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 226. 1368 Hope, Phoenix (Fn. 1367), S. 271; Phillips, Birth (Fn. 510), S. 10. 1369 Dies gilt nur für die Roben, die die Richter auf der Richterbank tragen – die traditionelle Farbenpracht entfaltet sich damit weiterhin bei feierlichen Anlässen; auf der Internetseite der englischen Richterschaft werden die jährlichen Einsparungen durch die Vereinfachung der Amtstracht mit rund 200.000 Pfund angegeben, siehe https://www.judiciary.gov.uk/about-the-ju diciary/who-are-the-judiciary/court-dress/ (8. 9. 2017). 1370 Diese entschieden sich, ihre traditionelle lilafarbene Robe weiterhin zu tragen; siehe dazu Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 227. 1371 Practice Direction (Court Dress) (No. 5) and Amendment No. 20 to the Consolidated Criminal Practice Direction (Court Dress) [2008] 1 WLR 1700, auch abrufbar auf der Internetseite des Bar Council unter http://www.barcouncil.org.uk/media/61240/1508_court_dress_ pract_dir.pdf (8. 9. 2017).

B. Die Verwaltung der englischen Gerichte

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seitdem kurze farbige Steifen unterhalb des Kragens1372. In der Strafgerichtsbarkeit hingegen werden weiterhin die traditionellen Roben und Perücken getragen1373. Konkret bedeutet dies, dass die Richter des Court of Appeal eine seidene, schwarze Robe und eine Richterperücke (d. h. eine kurze Zopfperücke) tragen, während die Richter des High Court rote Roben und Richterperücken tragen1374. Circuit Judges tragen eine lilafarbene Robe, eine rote Schärpe über die linke Schulter und auf dem Haupt ebenfalls die Richterperücke1375.

1372

Wie aus § 3 des in Fn. 1371 genannten Dokuments hervorgeht, tragen Richter des Court of Appeal goldene Streifen, Richter des High Court rote Streifen und District Judges blaue Streifen. 1373 § 5 des in Fn. 1371 genannten Dokuments. 1374 Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 226 f. 1375 Gillespie/Weare, System (Fn. 552), S. 227.

Kapitel 4

Diskussionsbeiträge aus der englischen Gerichtsverwaltungspraxis Im folgenden Kapitel, das zugleich den Abschluss dieser Arbeit bildet, soll untersucht werden, ob sich in der englischen Gerichtsverwaltungspraxis einzelne Punkte finden, deren Einführung sich auch für das deutsche Gerichtsverwaltungssystem empfiehlt. Dabei soll zunächst auf die in Kapitel 2 erörterten Vorgaben für die Gerichtsverwaltung in England und Deutschland eingegangen und überprüft werden, ob sich diese Vorgaben zumindest soweit gleichen, dass nicht jede Handlungsempfehlung aus der englischen Gerichtsverwaltungspraxis schon allein mit einem Verweis auf die zu unterschiedlichen Vorgaben abgetan werden kann (A.). Im darauffolgenden Abschnitt sollen sodann jene einzelnen Punkte der englischen Gerichtsverwaltung genauer beleuchtet werden, deren Übernahme empfehlenswert erscheinen könnte (B.). Das Kapitel schließt mit einer kurzen Zusammenfassung der Ergebnisse dieses Kapitels (C.).

A. Vergleichbarkeit der Vorgaben für die Gerichtsverwaltung Die Problematik der Vergleichbarkeit der Vorgaben für die Gerichtsverwaltung stellt sich ersichtlicherweise nicht mit Blick auf die internationalen Vorgaben. Dies muss schon deshalb richtig sein, weil beide Länder hier fast identischen Verpflichtungen unterliegen. Wesentlich virulenter ist dieses Problem mit Blick auf die nationalstaatlichen Regelungen, denen als Vorgaben für die Ausgestaltung der Gerichtsverwaltung ohnehin die wesentlich größere Bedeutung zukommt. Was diese Regelungen angeht, so ist zuzugeben, dass mit dem englischen common law und dem deutschen civil law zwei im Ansatz völlig verschiedene Rechtssysteme aufeinanderprallen. Allerdings weisen die jeweiligen Rechtsordnungen in Bezug auf die Vorgaben, die sie für die Ausgestaltung der Gerichtsverwaltung enthalten, erstaunliche Parallelen auf. In beiden Ländern werden als derartige Vorgaben vor allem die Gewaltenteilung und die richterliche Unabhängigkeit ins Spiel gebracht. In Deutschland kommt darüber hinaus dem Grundsatz der demokratischen Legitimation eine ausgesprochen bedeutsame Rolle zu, während in England der Einfluss des Prinzips der accountability nicht unterschätzt werden darf.

A. Vergleichbarkeit der Vorgaben für die Gerichtsverwaltung

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Während der Gewaltenteilungsgrundsatz in Deutschland Teil des Verfassungsrechts ist, wird eine derartige Stellung des Grundsatzes im englischen Recht von vielen angezweifelt. Jedoch sieht auch das Grundgesetz keinesfalls eine strikte Verwirklichung des Grundsatzes vor. Prägend für den Gewaltenteilungsbegriff des Grundgesetzes sind vielmehr Gewaltenverschränkung und checks and balances. Die Verwirklichung eines ähnlich „weichen“ Gewaltenteilungsgrundsatzes wird auch für England von jenen angenommen, die dem Grundsatz einem Platz im dortigen nationalstaatlichen Recht einräumen. Ohnehin spielt der Grundsatz aber als Vorgabe für die Gerichtsverwaltung in beiden Ländern nicht die entscheidende Rolle, sodass ein Zurückgreifen auf die englische Gerichtsverwaltungspraxis in keinem Fall mit Blick auf den Gewaltenteilungsgrundsatz scheiterte. Ungleich größere Bedeutung für die Gerichtsverwaltungspraxis beider Länder hat das Prinzip der richterlichen Unabhängigkeit. Für dieses darf konstatiert werden, dass sich sein Inhalt in beiden Ländern fast vollständig entspricht. Zwar sind insbesondere in England gesetzgeberische Tendenzen spürbar, die dafür sprechen, dass das Unabhängigkeitsprinzip in zunehmenden Maße institutionell begriffen wird. Dem Grunde nach gilt aber weiterhin, dass in beiden Ländern vor allem die individuelle Unabhängigkeit der Richter geschützt werden soll. Demnach muss die Gerichtsverwaltung in England wie in Deutschland in erster Linie so ausgestaltet werden, dass Unabhängigkeitseinbußen des einzelnen Richters vermieden werden. Keine unmittelbare Entsprechung im Recht des jeweiligen Gegenübers findet sich für das deutsche Prinzip der demokratischen Legitimation und das englische Prinzip der accountability. Beide Prinzipien eint allerdings, dass sie den Zweck erfüllen, die Ausübung von Staatsgewalt an den Willen des Souveräns, also des Volkes, bzw. den Willen seines parlamentarischen Vertreters rückzukoppeln. Dabei ist die dogmatische Aufladung des Prinzips der demokratischen Legitimation mit seinen unterschiedlichen Legitimationsarten und feinen Verästelungen ungleich größer als jene des Prinzips der accountability. In Bezug auf die Gerichtsverwaltung kommt beiden Prinzipien in ihren jeweiligen Rechtsordnungen dennoch dieselbe Funktion zu: Sie begrenzen den Einfluss der richterlichen Unabhängigkeit als Vorgabe für die Gerichtsverwaltung, indem sie zugunsten der Rückkopplung des richterlichen Handelns an den Volkswillen gewisse Unabhängigkeitseinbußen zulassen. Die Vorgaben für die Ausgestaltung der Gerichtsverwaltung, die das englische Recht macht, sind demnach jenen Vorgaben, die das deutsche Recht macht, sehr ähnlich. Aus dieser Perspektive erscheint es daher zweifelsohne möglich, die englische Gerichtsverwaltungspraxis dahingehend zu überprüfen, ob sie einzelne Handlungsempfehlungen für die deutsche Gerichtsverwaltung enthält.

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Kap. 4: Diskussionsbeiträge aus der englischen Gerichtsverwaltungspraxis

B. Die englische Gerichtsverwaltung als Vorbild für die deutsche? In Bezug auf diese Prüfung soll zwischen Handlungsempfehlungen, die die Veränderung der Zuständigkeit für die Gerichtsverwaltung zur Folge hätten (I.), und solchen, die die Veränderung von Arbeitsabläufen in der Gerichtsverwaltung zur Folge hätten (II.), unterschieden werden.

I. Veränderung der Zuständigkeit für die Gerichtsverwaltung In der Zuständigkeitsfrage erscheint die Verwaltung der englischen Gerichte aus zwei Gründen als interessant: erstens werden die Gerichte durch eine einheitliche Organisation verwaltet (1.) und zweitens werden sie partnerschaftlich verwaltet (2.). 1. Verwaltung aller Gerichte durch eine einheitliche Organisation Mit Ausnahme des Supreme Court werden alle englischen Gerichte von einer einheitlichen Organisation – dem HMCTS – verwaltet. Die Vorteile liegen auf der Hand: In der Personalverwaltung etwa kann der Personalbedarf der einzelnen Gerichte zentral erhoben werden. Anschließend können die Gerichte mit dem benötigten Personal ausgestattet werden. Ergeben sich Verschiebungen im Personalbedarf der einzelnen Gerichte, kann hierauf flexibel reagiert und die Personalausstattung einzelner Gerichte verringert werden, während jene anderer Gerichte vergrößert wird. „Synergieeffekte“ ergeben sich insbesondere in Fragen der Ablaufverwaltung, wie etwa dem Einkauf von Fachliteratur oder Büromaterial. Dagegen stellt sich die Gerichtsverwaltung der Bundesrepublik als Flickenteppich dar: Sechzehn Länder und der Bund verwalten jeweils ihre Gerichte und ganz so, als wäre dies noch nicht Vielfalt genug, haben der Bund und die Länder Bayern und Berlin ihre Gerichtsverwaltung auch noch in die Hände unterschiedlicher Ministerien gelegt. Nun muss Vielfalt nicht notwendigerweise etwas Schlechtes sein, erlaubt sie doch auf lokale Besonder- und Eigenheiten Rücksicht zu nehmen. Auch kommt diese Vielfalt ja nicht von ungefähr, sondern ist zu großen Teilen Produkt des deutschen Föderalismus. Nun ist es auch eben dieser Föderalismus, der einer Vereinheitlichung der deutschen Gerichtsverwaltung nach englischem Vorbild im Wege steht. Unabhängig davon, ob man dies begrüßt oder bedauert, gilt es sich eines deutlich zu machen: Die noch immer bestehende große Vielfalt in der deutschen Gerichtsverwaltung ist ein Luxus, den sich zu leisten man nicht nur willens, sondern auch in der Lage sein muss. In Zeiten einer chronisch angespannten Haushaltslage sollte dies zumindest kritisch hinterfragt werden. Auch wenn es mit Blick auf die Vorgaben des Föderalismus unwahrscheinlich erscheint, dass die Gerichtsverwaltungen in Zukunft vereinheitlicht werden, sollten die Gerichtsverwaltungen von Bund und Ländern ihre Tätigkeitsbereiche stetig dahingehend überprüfen, ob sich eine engere Zusammenarbeit

B. Die englische Gerichtsverwaltung als Vorbild für die deutsche?

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lohnen würde. Dies gilt in besonderem Maße für solch unproblematische Fragen, wie den gemeinsamen Einkauf von Bedarfsmaterialien oder die Schaffung eines bundesweit einheitlichen Internetauftritts für die Justiz. 2. Partnerschaftliche Verwaltung der Gerichte Einen weiteren interessanten Ansatz für die deutsche Gerichtsverwaltung liefert die „partnerschaftliche“ Verwaltung der englischen Gerichte. Danach sind etwa alle Mitarbeiter des HMCTS gegenüber dem Justizminister und dem Lord Chief Justice rechenschaftspflichtig. Auch wirken Justizminister und Lord Chief Justice beide an jenem Verfahren mit, nach dem sich die Bereitstellung von Finanzmitteln gegenüber den Gerichten bestimmt. Darüber hinaus obliegt ihnen gemeinsam die Verhängung von Disziplinarmaßnahmen gegen Richter. Mit Blick auf die deutsche Gerichtsverwaltung fällt auf, dass hier ganz Ähnliches geschieht. Schon der hierarchische Aufbau der Gerichtsverwaltung, an deren Spitze der Minister steht und dem die unterschiedlichen Gerichtspräsidenten nachfolgen, macht eine enge Zusammenarbeit zwischen ministerialer Spitze auf der einen Seite und Gerichtspräsidenten auf der anderen Seite unumgänglich. Es bleibt freilich dabei, dass diese Zusammenarbeit auf Grundlage eines hierarchischen Verhältnisses geschieht. Dies ist in einigen Fragen – zu denken ist hier etwa an die Dienstaufsicht – schon aus Legitimationsgesichtspunkten unumgänglich. In anderen Fragen – wie etwa der Anmeldung des Finanzbedarfs beim Parlament – stünde einer partnerschaftlichen und damit weitestgehend gleichberechtigten Zusammenarbeit zumindest aus Legitimationsgesichtspunkten nichts entgegen. Die partnerschaftliche Verwaltung der englischen Gerichte wird allerdings durch eine Besonderheit des englischen Gerichtssystems vereinfacht, die sich in Deutschland nicht ohne weiteres einführen ließe: Mit dem Lord Chief Justice hat die englische Judikative einen eindeutigen obersten Vertreter, der mit dem Justizminister auf gleicher Ebene verhandeln kann. Ein solcher oberster Vertreter der Richterschaft fehlt in Deutschland und auch wenn die öffentliche Präsenz des Bundesverfassungsgerichtspräsidenten dazu verleitet, diesem noch am ehesten die Rolle eines solchen obersten Vertreters zuzusprechen, so muss gerade die autarke Stellung des Bundesverfassungsgerichts gegen eine derartige Charakterisierung seines Präsidenten als Oberhaupt aller Richter sprechen.

II. Veränderung der Abläufe in der Gerichtsverwaltung Ganz grundsätzlich zeichnet sich die englische Gerichtsverwaltung durch ein im Vergleich zur deutschen Gerichtsverwaltung größeres Maß an Flexibilität aus. Besonders deutlich wird dies in Geschäftsverteilungsfragen (1.), aber auch in einzelnen Fragen der richterlichen Personalverwaltung (2.). Daneben findet sich mit der verstärkten Zulassung von Fernsehkameras in Gerichtssälen eine Entwicklung im Bereich der Öffentlichkeitsarbeit, die mit Blick auf das ausgeprägte Traditionsbewusstsein der englischen Richter zumindest erstaunen darf (3.).

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Kap. 4: Diskussionsbeiträge aus der englischen Gerichtsverwaltungspraxis

1. Flexibilisierung der starren Geschäftsverteilung Die Geschäftsverteilung an englischen Gerichten orientiert sich in erster Linie an Effektivitätsgesichtspunkten. Das Ziel besteht darin, die eingehenden Fälle so zu verteilen, dass mit einem möglichst raschen Abschluss der Sache gerechnet werden kann. In Deutschland steht einem solchen Primat der Effektivität das Recht auf den gesetzlichen Richter entgegen. Danach muss schon vor Eingang des konkreten Falls klar sein, welcher Richter, welche Kammer oder welcher Senat zuständig ist. Selbst wenn die Geschäftsverteilungspläne immer auf gewissen Erfahrungswerten beruhen, ist es durchaus möglich, dass einzelne Richter aufgrund des Plans – und trotz der Vorschrift des § 21e Abs. 3 GVG – in einem Geschäftsjahr „untergehen“. Auch wenn an dieser Stelle nicht für die völlige Aufgabe des Rechts auf den gesetzlichen Richter geworben werden soll, darf der Umstand, dass die englische Gerichtsverwaltung mit ihrem flexibleren Geschäftsverteilungskonzept offenbar sehr gut fährt, zumindest anregen, darüber nachzudenken, ob sich eine weitere Interpretation des „gesetzlichen Richters“ empfiehlt1. 2. Richterliche Personalverwaltung In Bezug auf die richterliche Personalverwaltung könnten sich Handlungsempfehlungen aus den Bereichen Richterberufung [a)], Richterbesoldung [b)] und flexibler Richtereinsatz [c)] ergeben. a) Richterberufungen Besonders große Veränderungen in der englischen Gerichtsverwaltung haben sich in den vergangenen Jahren auf dem Gebiet der Richterberufungen vollzogen. Lag die Verantwortung für die Berufung der englischen Richter bis in die Anfangsjahre dieses Jahrhunderts noch ganz maßgeblich in den Händen der Exekutive, wurde deren Einfluss durch die Schaffung von Richterauswahlkommissionen und die verstärkte Mitwirkung der Judikative in den vergangenen Jahren erheblich zurückgedrängt. Allerdings ist das Maß der Mitwirkung der englischen Judikative mittlerweile so erheblich, dass sie sich in Deutschland mit Sicherheit des Vorwurfs der unzulässigen Kooptation ausgesetzt sähe. Zugleich hat die Einführung von öffentlichen Stellenausschreibungen – und die damit einhergehende Verringerung der Bedeutung des „tap on the shoulder“ – zur Transparenz der Berufungsverfahren beigetragen. Wie in Deutschland bleibt es allerdings dabei, dass für die höchsten 1 Für eine – mit Blick auf das Gebot des effektiven Rechtsschutzes – weitere Interpretation spricht sich ebenfalls aus F. Brosius-Gersdorf, Dritte Gewalt im Wandel: Veränderte Anforderungen an Legitimität und Effektivität?, in: VVDStRL 74 (2014), S. 169 (199 ff.); mit dem Verhältnis von gesetzlichem Richter und flexibler Geschäftsverteilung beschäftigt sich auch G.-P. Calliess, Der Richter im Zivilprozess – Sind ZPO und GVG noch zeitgemäß?, in: Verhandlungen des 70. Deutschen Juristentages, Bd. I, 2014, S. A 60 ff., der eine Flexibilisierung zumindest für den Fall fordert, dass die Parteien zustimmen.

B. Die englische Gerichtsverwaltung als Vorbild für die deutsche?

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Richterstellen des Landes auf öffentliche Stellenausschreibungen verzichtet wird. Hier sollte keines der Länder als Vorbild dienen. Vielmehr ist England wie Deutschland die zeitnahe Einführung öffentlicher Stellenausschreibungen für alle Richterämter nahezulegen. Nur so kann verhindert werden, dass qualifizierten Personen, die unter dem Radar der Entscheidungsträger fliegen, die Chance auf eine höchstrichterliche Stelle genommen wird. Mit Interesse verfolgt werden, sollten die Anstrengungen der englischen Regierung, die Diversifizierung der englischen Richterschaft voranzutreiben, denn auch für die deutsche Richterschaft lässt sich schon heute ein Mangel an diversity konstatieren2. Dass sich auch für die deutsche Berufungspraxis das Thema der Förderung von Personen mit Migrationshintergrund – neben dem Thema der Frauenförderung – in immer stärkeren Maße stellen wird, macht schon ein flüchtiger Blick auf die zunehmenden Einwanderungsströme in die Bundesrepublik deutlich. b) Richterbesoldung In Sachen Besoldungshöhe muss man den deutschen Richtern den ein oder anderen neidvollen Blick nach England nachsehen, denn die Besoldung der englischen Richter übersteigt jene ihrer deutschen Kollegen deutlich. Allerdings bedarf der Blick auf die absoluten Zahlen – nach denen etwa die Besoldung eines District Judge jene eines neu berufenen R1-Richters in Nordrhein-Westfalen um das Doppelte übersteigt – in mehrfacher Hinsicht einer Relativierung. So sollte zunächst das durchschnittliche Alter bei Eintritt in den richterlichen Dienst betrachtet werden: Dieses liegt bei den englischen Richtern um rund 20 Jahre über jenem der deutschen Richter. Damit geht auch ein deutliches Plus an Berufserfahrung einher: Während deutsche Richter bei ihrer Einstellung in der Regel über keine oder kaum nennenswerte vorherige juristische Berufspraxis verfügen, handelt es sich bei den englischen Kollegen um ausgewiesene Praktiker, die zumeist auf eine mehr als zwanzigjährige Tätigkeit als barrister oder seltener als solicitor zurückblicken können. Gerade der letztgenannte Punkt verdeutlicht, weshalb die Richterbesoldung in England vergleichsweise hoch ist. Da die englische Gerichtsverwaltung mit Gehältern von der deutschen Größenordnung keinen potenziellen Richter aus seiner Praxis hervorlocken könnte, wären derartige Gehälter dort schlicht impraktikabel. In Deutschland hingegen stehen Berufsanfänger, die die praktischen Anforderungen für den Richterdienst erfüllen, vor der Wahl, ob sie das zumeist höhere Gehalt in Kanzlei oder freier Wirtschaft wählen oder sich für den Richterdienst entscheiden, wo sie zwar regelmäßig weniger verdienen werden, dafür aber größere berufliche Sicherheit genießen. Dabei ist es Aufgabe der Gerichtsverwaltung, darauf zu achten, dass die 2 Siehe dazu K. Jäger, Diversity und Justiz. Zur notwendigen Auseinandersetzung der Dritten Gewalt und der einzelnen Richter_innen mit gesellschaftlicher Vielfalt, in: Betrifft Justiz 122 (2015), S. 79 ff.; F. Wittreck, Dritte Gewalt im Wandel – Veränderte Anforderungen an Legitimität und Effektivität?, in: VVDStRL 74 (2014), S. 115 (130).

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Kap. 4: Diskussionsbeiträge aus der englischen Gerichtsverwaltungspraxis

Richterbesoldung sich nicht zu weit von der freien juristischen Praxis entfernt. Nur solange dies der Fall ist, kann das niedrigere Gehalt durch die übrigen Vorteile des Richterdienstes ausgeglichen werden und der Richterberuf seine Attraktivität für die besten Juraabsolventen behalten. Zuletzt sollte beim Blick auf die englische Richterbesoldung nicht vergessen werden, dass der englische Staat diese Gehälter einer vergleichsweise kleinen Zahl von Richtern zahlt: So sind in England rund 3.000 Personen im Richterdienst beschäftigt3, während in Deutschland gut 20.000 Personen als Richter tätig sind4. Ohne dass dies als Ausschlusskriterium gegen eine höhere Besoldung der deutschen Richter angeführt werden könnte, gilt es doch zu bedenken, dass eine deutlich höhere Besoldung der deutschen Richter sich auch wesentlich deutlicher im Staatshaushalt niederschlagen würde, als dies in England der Fall ist. Alles in allem bleiben Gehälter englischen Formats für deutsche Richter unrealistisch. Im besten Falle sollten die dortigen Gehälter als Mahnung verstanden werden, auch in Deutschland angemessene Gehälter zu zahlen. c) Flexibler Richtereinsatz Zu den Grundfesten der persönlichen Unabhängigkeit des deutschen Richters zählt der in Art. 97 Abs. 2 GG normierte Grundsatz der Inamovibilität. Dieser begrenzt die Versetzbarkeit des auf Lebenszeit ernannten Richters, sofern dieser seiner Versetzung nicht zustimmt, auf wenige Ausnahmefälle: Danach darf der Richter längstens für drei Monate zum Zwecke der Vertretung abgeordnet (§ 37 Abs. 3 DRiG) oder im Zuge einer Veränderung der Gerichtsorganisation versetzt werden (§ 32 Abs. 1 DRiG). Im Vergleich zu diesen restriktiven Regelungen stellen sich die englischen Regelungen als äußerst flexibel dar. Sie lassen es zu, einzelne Richter nicht nur an verschiedenen Orten, sondern auch in verschiedenen Instanzen einzusetzen. Die Entscheidung über derartige Zuweisungen an andere Gerichte liegt in den Händen der Judikative, was als ausreichender Schutz der richterlichen Unabhängigkeit betrachtet wird. Die englischen Regelungen erlauben es, zeitnah auf Auslastungsveränderungen einzelner Gerichte zu reagieren. Es gilt das Primat der Funktionsfähigkeit der gerichtlichen Rechtspflege, das auch zulasten einzelner Richter durchgesetzt werden kann – denn dass diese hohe Flexibilität dem einzelnen Richter in persönlicher Hinsicht einiges abverlangen kann, steht außer Frage. Aus Unabhängigkeitsgesichtspunkten allerdings spricht solange nichts gegen die englischen Regelungen, wie sie nicht dazu missbraucht werden, unliebsame Entschei-

3 Siehe 2015 UK Courts Judicial Diversity Statistics (abrufbar unter https://www.judiciary. gov.uk/publications/judicial-statistics-2015/; 8. 9. 2017), wobei die Zahl die Tribunalsrichter ausnimmt. 4 Statistisches Bundesamt (Hrsg.), Rechtspflege. Ausgewa¨ hlte Zahlen fu¨ r die Rechtspflege (Fachserie 10 Reihe 1), 2012, 2013, S. 15.

B. Die englische Gerichtsverwaltung als Vorbild für die deutsche?

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dungen mit Versetzungen zu sanktionieren5. Diese Gefahr haben die – im Vergleich geradezu statisch wirkenden – deutschen Regelungen weitestgehend gebannt. Gleichzeitig verzichten die deutschen Regelungen auf erhebliche Flexibiltätsreserven. Auch hier kann aus englischer Perspektive zumindest nicht davon abgeraten werden, die bereits einmal – größtenteils ergebnislos – geführte Diskussion zur Flexibilisierung des Richtereinsatzes, ein weiteres Mal zu führen6. 3. Öffentlichkeitsarbeit – Fernsehkameras in Gerichten? Immer wieder wurde und wird die Zulassung von Fernsehkameras in deutschen Gerichten diskutiert. Zuletzt entzündete sich die Diskussion im Rahmen des NSUProzesses am Oberlandesgericht München7. Vor diesem Hintergrund sollten die Versuche der englischen Gerichtsverwaltung, durch die begrenzte Zulassung von Fernsehkameras im Court of Appeal das Interesse einer breiteren Öffentlichkeit an den Verhandlungen dieses Gerichts zu wecken, aufmerksam verfolgt werden. Dies gilt umso mehr, als diese englische Praxis weiter geht als die in Deutschland jüngst verabschiedeten Gesetze, nach denen Fernsehkameras nur in den Obersten Bundesgerichten und nur zu den Urteilsverkündungen zugelassen werden. Gleichfalls lohnt sich der Blick nach England, wenn es um den Umgang der Justiz mit neuen Medien und sozialen Netzen geht: Judicial Office und Supreme Court nutzen Twitter und der Supreme Court unterhält darüber hinaus einen eigenen YouTube-Kanal. Auch wenn die genannten Institutionen über diese Kanäle (noch) nicht auf das ganz große Interesse stoßen, ist der offensivere Umgang der englischen Justiz mit neuen Medien und sozialen Netzen allemal beachtenswert8.

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S. Shetreet/S. Turenne, Judges on Trial. The Independence and Accountability of the English Judiciary, 2. Aufl. 2013, S. 85 erklären diesbezüglich, dass sie keine Kenntnis davon hätten, dass dies in England jemals vorgekommen sei; für Deutschland erkärt dann auch Brosius-Gersdorf, Gewalt (Fn. 1), S. 207, dass Art. 97 Abs. 2 GG einer Versetzung nicht engegensteht, „[s]oweit die Gefahr von Einflussnahmen der Justizverwaltung auf die konkrete Entscheidungstätigkeit des Richters ausgeschlossen ist“. 6 Eine Flexibilisierung für den Fall ganz erheblicher Auslastungsunterschiede denkt – unter dem Hinweis auf eine notwendige Änderung des Art. 97 Abs. 2 GG – auch an F. Wittreck, Dritte Gewalt im Wandel – Veränderte Anforderungen an Legitimität und Effektivität?, in: VVDStRL 74 (2014), S. 115 (161 f). 7 Für eine behutsame Öffnung des § 169 GVG (Übertragung des Prozessgeschehens in einen für Medenvertreter reservierten Nebenraum) plädiert S. Hegmann, Vorsichtige Öffnung des § 169 GVG, in: DRiZ 2014, S. 202 f.; ebenso F. Bräutigam, Ein wenig mehr Offenheit schadet nicht!, in: DRiZ 2014, S. 294; ders., Die Urteilsverkündung als Fernsehereignis. Pro, in DRiZ 2015, S. 378 und J. Jahn, Die Urteilsverkündung als Fernsehereignis. Contra, in: DRiZ 2015, S. 379. 8 In den – mit Blick auf die deutsche Justiz geäußerten – Worten J. Gnisas (Justiz und Medien – das passt!, in: DRiZ 2017, S. 237 (237): „Bereitschaft, mit der modernen Zeit mitzugehen, ist gefordert“.

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Kap. 4: Diskussionsbeiträge aus der englischen Gerichtsverwaltungspraxis

C. Fazit Wenn der Unterschied zwischen der englischen und der deutschen Gerichtsverwaltung in einem Wort zusammengefasst werden sollte, träfe es am ehesten „Flexibilität“. Die englischen Regelungen beruhen in weiten Teilen auf dem „Framework Document“ des HMCTS, das keinen Gesetzesrang hat und damit ausgesprochen einfach abgeändert werden kann. Aber selbst große Veränderungen, die der Gesetzesform bedürfen, können ohne großen Aufwand durchgesetzt werden: So bedürfen derartige Veränderungen insbesondere keiner Abstimmungen zwischen 17 Justizministern. Das Fehlen des Prinzips des gesetzlichen Richters erlaubt eine große Flexibilität in der Geschäftsverteilung und sollten Richter im Ruhestand zur Unterstützung der Richterschaft gebraucht werden, besteht die Möglichkeit, diese zu reaktivieren. Gleichfalls hat sich der flexible Richtereinsatz – in geographischer wie in instanzieller – Hinsicht etabliert. Diese Flexibilität darf als Ausdruck eines über Jahrhunderte gewachsenen demokratischen Selbstverständnisses gewertet werden, das in dieser Form in Deutschland noch nicht vorzufinden ist. Stattdessen werden die für die Ausgestaltung der Gerichtsverwaltung maßgeblichen verfassungsrechtlichen Vorgaben vergleichsweise strikt ausgelegt, was zwar die Schutzwirkung dieser Prinzipien erhöht, aber zwangsläufig die Flexibilität der Gerichtsverwaltung vermindert. Da angenommen werden darf, dass ein höheres Maß an Flexibilität einen effektiveren Einsatz von personellen wie sachlichen Mitteln zulässt und damit letztlich einen Beitrag zur Senkung des notwendigen Bedarfs an finanziellen Mitteln aus dem Staatshaushalt leistet, muss sich der deutsche Gesetzgeber fragen, ob er zugunsten einer strikten Auslegung der verfassungsrechtlichen Vorgaben eine vergleichsweise unflexible Gerichtsverwaltung in Kauf nehmen möchte. Dabei wäre es keinesfalls verwerflich diese Frage zu bejahen – schließlich ist die deutsche Gerichtsverwaltung in den vergangenen Jahrzehnten mit den bestehenden Regelungen alles andere als schlecht gefahren. Dennoch lehrt der Blick nach England, dass eine gefestigte Demokratie – und zu diesen ist die Bundesrepublik mittlerweile glücklicherweise zu zählen – auch ein höheres Maß an Flexibilität in der Gerichtsverwaltung verträgt.

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Stichwortverzeichnis Abordnung 74, 149, 199, 202 f. Accountability 113, 325 Allgemeine Erklärung der Menschenrechte 33 Amtshaftung 93 – Unionsrechtlicher Haftungsanspruch 69 Amtstracht 132, 157, 211, 243, 322 Amtszeit 124, 150, 165, 295 Anforderungen, persönliche 119, 145, 162, 189, 268, 288

Bangalore Principles of Judicial Conduct 44 Basic Principles on the Independence of the Judiciary 33 Beendigung des Richteramtes 125, 150, 166, 203, 304 Befangenheit, richterliche 89 Beförderung der Richter 149, 179, 198, 300 Beratender Ausschuss der Europäischen Richter 60 Besoldung der Richter 124, 150, 165, 199, 301, 329 Bestellung der Richter 53, 85, 101, 169, 185, 275, 287 – Bundesrichter 146 – Bundesverfassungsrichter 120 – Englische Laienrichter 294 – Heads of Division 283 – Landesrichter 189 – Landesverfassungsrichter 164 – Lord Chief Justice 283 – Lords Justices of Appeal 286 – Puisne Judges 287 – Rechtsschutz 292 – Supreme Court Justices 279 Bestenauslese 147, 199 Beurteilung der Richter 148, 196, 296

Bewertung des englischen Bestellmodus 293 Brexit 26 Bundesgerichte, Oberste 133 – Amtstracht der Richter 157 – Anforderungen an Richter 145 – Bild- und Tonaufnahmen 156 – Dienstaufsicht über Richter 152 – Disziplinarwesen 152 – Gerichtsgebäude 154 – Geschäftsverteilung 144 – Haushalt und Finanzverwaltung 143 – Öffentlichkeitsarbeit 155 – Präsidenten 138 – Präsidialräte 141 – Präsidien 139 – Richterbeförderungen 149 – Richterbesoldung 150 – Richterbestellung 146 – Richterbeurteilung 148 – Richterräte 140 – Stellung und Funktion 133 – Zusammensetzung der Bundesrichterschaft 144 – Zuständige Bundesministerien 137 Bundesverfassungsgericht 115 – Amtstracht 132 – Amtszeit der Richter 124 – Anforderungen an Richter 119 – Bibliothek 131 – Direktor 117 – Doppelvorlage 118 – Gerichtssitz 129 – Geschäftsordnungsautonomie 117 – Geschäftsverteilung 118 – Haushalt und Finanzverwaltung 118 – Öffentlichkeitsarbeit 132 – Plenum 117 – Präsident 117 – Richterwahl 120 – Sechserausschuss 119

Stichwortverzeichnis – Stellung 116 – Verfassungsorgan 116 – Wissenschaftliche Mitarbeiter

127

Constitutional Reform Act 26, 108, 227 Contempt of Court 319 County Court 220 Court of Appeal of England and Wales 217 Crown Court 219 Demokratische Legitimation 83, 325 – Demokratische Legitimation der Dritten Gewalt 86 – Funktionell-institutionelle Legitimation 103 – Organisatorisch-formales Modell 84 – Personelle Legitimation 101 – Sachlich-inhaltliche Legitimation 87 Deutscher Richterbund 24 Dienstaufsicht – Bundesrichter 152 – Bundesverfassungsrichter 129 – Landesrichter 205 – Landesverfassungsrichter 167 – Minister 91, 205 – Sicherung der Gesetzesbindung 90 Dienstgerichte 92, 143, 151 f., 181, 197, 202 f., 207 Disziplinarrecht – Bundesrichter 152 – Bundesverfassungsrichter 129 – Englische Laienrichter 316 – Englische professionelle Richter 311 – Englische Richter 308 – Judicial Accountability 114 – Judicial Appointments and Conduct Ombudsman 257, 318 – Judicial Conduct Investigations Office 250, 308 – Landesrichter 207 – Landesverfassungsrichter 167 – Lord Chancellor 308 – Lord Chief Justice 308 – Sicherung der Gesetzesbindung 92 – Supreme Court Justices 310 Draft Principles on the Independence of the Judiciary 37

367

Draft Universal Declaration on the Independence of Justice 40 Erledigungszahlen 206, 295 Europäische Menschenrechtskonvention 51 European Charter on the Statute for Judges 64 Family Court 222 Finanzverwaltung – Bundesverfassungsgericht 118 – Englische Gerichte 262 – Landesgerichte 186 – Landesverfassungsgerichte 160 – Oberste Bundesgerichte 143 – Supreme Court 258 Flexibilisierung der Geschäftsverteilung 328 Flexibilisierung des Richtereinsatzes 330 Fortbildungen 298 Framework Document 236 – 238 Frauenquote 144 Gerichtsgebäude 154, 208, 318 Gerichtsverwaltung – Begriff 21 – Bundesverfassungsgericht 115 – Englische Gerichte 212 – Exekutive 117, 137, 169, 228 – Gewaltenübergreifende und unabhängige Organe 182, 254 – Judikative 139, 171, 242 – Landesgerichte 167 – Landesverfassungsgerichte 158 – Legislative 135, 169, 227 – Oberste Bundesgerichte 133 – Vorgaben des deutschen Rechts 69 – Vorgaben des englischen Rechts 105 – Vorgaben des europäischen Rechts 50 – Vorgaben des internationalen Rechts 28 Geschäftsverteilung 118, 139, 144, 161, 188, 247, 263, 307, 328 Gesetzlicher Richter 128, 139, 171, 188, 263 Gewaltenteilungsgrundsatz 81, 107, 214, 232, 325 Grundrechtecharta der EU 67

368

Stichwortverzeichnis

Heads of Division 244, 269, 283, 303 Her Majesty’s Courts & Tribunals Service 236 High Court 218 – Chancellor of the High Court 247 – President of the Family Division 246 – President of the Queen’s Bench Division 246 Inamovibilität 72 Instanzenzug 89 Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte 29 Judges’ Council for England and Wales 252 Judicial Appointments and Conduct Ombudsman 257, 293, 318 Judicial Appointments Commission 254, 272, 280, 283, 286 f., 301 Judicial College 250, 298 Judicial Committee of the Privy Council 213, 216 Judicial Conduct Investigations Office 250 Judicial Executive Board 248, 253 Judicial Office 249 Judicial Press Office 251, 321 Juristentag, deutscher 24 Justices’ Clerks 222, 266, 307 Justizgewähranspruch 104 Justizminister 137 f., 142 – Dienstaufsicht 91 – Justizhaushalt 186 – Rechtspflegeministerium 170 – Richterbeförderung 198 – Richterbestellung 146, 182 Kollegialprinzip 90 Konkurrentenstreitigkeiten Kooptation 103

149

Länderquote 147 Landesgerichte 167 – Abordnung der Richter 203 – Amtstracht 211 – Anforderungen an Richter 189 – Beendigung des Richteramtes 203 – Beförderungen der Richter 198

– Besoldung der Richter 199 – Bestellung der Richter 189 – Beurteilung der Richter 196 – Dienstaufsicht 205 – Disziplinarrecht 207 – Finanzverwaltung 186 – Gerichtspräsidenten 170 – Geschäftsverteilung 188 – Mitarbeiter 205 – Öffentlichkeitsarbeit 209 – Präsidialräte 177 – Präsidien 171 – Richterräte 171 – Versetzung der Richter 202 Landesverfassungsgerichte 158 – Amtszeit der Richter 165 – Dienstaufsicht und Disziplinarwesen 167 – Geschäftsverteilung 161 – Haushalt und Finanzverwaltung 160 – Richter 161 – Richterbestellung 164 – Stellung und Funktion 159 – Wissenschaftliche Mitarbeiter 166 Legal Advisers 307 Leistungsprinzip 147, 199 Lord Chancellor 230 – Disziplinarrecht 311, 314 – heutiges Amt 235 – historisches Amt 230 – Justizhaushalt 258 – Reform des Amts 232 – Richterbesoldung 301 Lord Chief Justice 242, 327 – Bestellung in das Amt 283 – Bestellung von Richtern 287 – Disziplinarrecht 311, 314 – Geschäftsverteilung 265 – Justizhaushalt 262 – Persönliche Anforderungen 269 – Versetzung von Richtern 304 Magistrates’ Courts 221 Magna Charta der Richter 63 Master of the Rolls 244 Minimum Standards of Jucicial Independence 35 Ministerkomitee des Europarats 55

Stichwortverzeichnis Mount Scopus International Standards on Judicial Independence 46 Neue Richtervereinigung

25

Öffentlichkeit 97 Öffentlichkeitsarbeit 132, 155, 209, 320, 331 Ökonomisierung der Justiz 24, 90 Parteibuch 147 Partnerschaftliche Verwaltung 238, 327 Personalverwaltung 119, 144, 161, 188, 267, 328 Präsidialräte 141, 177 Präsidien 139, 143, 171 Presiding Judges 247 Rechtspflegeministerium 170 Resident Judges 247 Richter, englische – Circuit Judges 272 – District Judges 274 – District Judges (Magistrates’ Courts) 274 – Heads of Division 244, 269 – Justices of the High Court 271 – Justices of the Supreme Court 269 – Lord Chief Justice 242, 269 – Lord und Lady Justices of Appeal 270 – Magistrates 274 – Recorders 273 Richteranklage 95 Richterliche Unabhängigkeit 70, 108 – gegenüber der Exekutive 76 – gegenüber der Judikative 78 – gegenüber der Legislative 77

369

– gegenüber der Öffentlichkeit 80 – Institutionelle Unabhängigkeit 75, 112 – Persönliche Unabhängigkeit 72 – Regelungsort 70, 109 – Sachliche Unabhängigkeit 71, 110 – Schutzzweck 81 Richterräte 140, 171 Richterwahl 101, 120 Richterwahlausschüsse 102, 182, 198 Selbstverwaltung der Dritten Gewalt 23 Senior Presiding Judge for England and Wales 243 Sitzungspolizei 71, 80, 208, 319 Supreme Court 213 – Chief Executive 242 – Disziplinarwesen 310 – Finanzverwaltung 262 – Geschäftsverteilung 264 – Haushalt 259 – Mitarbeiter 306 – Richterbestellungen 279 Tribunale 223 – Abgrenzung zu Gerichten

225

Universal Charter of the Judge 42 Universal Declaration on the Independence of Justice 39 Urteilskritik, amtliche 98 Verfahrensdauer

54 f.

Wissenschaftliche Mitarbeiter 166 Zwei-Säulen-Modell

24

127, 149,