Die Fallpraxis der Informationsbeauftragten und ihr Beitrag zur Entwicklung des Informationsfreiheitsrechts [1 ed.] 9783428533800, 9783428133802

Citation preview

Beiträge zum Informationsrecht Band 25

Die Fallpraxis der Informationsbeauftragten und ihr Beitrag zur Entwicklung des Informationsfreiheitsrechts Von David Lukaßen

Duncker & Humblot · Berlin

David Lukaßen

Die Fallpraxis der Informationsbeauftragten und ihr Beitrag zur Entwicklung des Informationsfreiheitsrechts

Beiträge zum Informationsrecht Herausgegeben von Prof. Dr. Hansjürgen Garstka, Prof. Dr. Michael Kloepfer, Prof. Dr. Friedrich Schoch

Band 25

Die Fallpraxis der Informationsbeauftragten und ihr Beitrag zur Entwicklung des Informationsfreiheitsrechts

Von David Lukaßen

Duncker & Humblot · Berlin

Der Fachbereich Rechtswissenschaft der Universität Bremen hat diese Arbeit im Jahre 2009 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten

© 2010 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fremddatenübernahme: Werksatz, Berlin Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 1619-3547 ISBN 978-3-428-13380-2 (Print) ISBN 978-3-428-53380-0 (E-Book) ISBN 978-3-428-83380-1 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Die für die Veröffentlichung nach den Gutachten und dem Promotionskolloquium sprachlich überarbeitete und gestraffte Arbeit wurde im Februar 2009 vom Fachbereich Rechtswissenschaft der Universität Bremen angenommen. Die bis Januar 2010 veröffentlichte Rechtsprechung und Literatur sind eingearbeitet worden. Insbesondere die veränderte Rechtslage nach der Neufassung des Hamburgischen Informationsfreiheitsgesetzes wurde hierbei aufgegriffen. Danken möchte ich an dieser Stelle Herrn Prof. Dr. Gerd Winter für die Betreuung und die Möglichkeit der Arbeit an der Forschungsstelle für Europäisches Umweltrecht an der Universität Bremen (FEU) sowie die Erstellung des Erstgutachtens. Er hat mich zu dem gewählten Thema angeregt und eine Bearbeitung im Rahmen eines von der DFG geförderten Projektes ermöglicht, aus deren Mitteln auch ein Druckkostenzuschuss gewährt wurde. Für die Erstellung des Zweitvotums danke ich Herrn Prof. Dr. Ulli Rühl, ebenso wie den Teilnehmern des Promotionskolloquiums am 30. 09. 2009, Frau Prof. Dr. Sabine Schlacke, Herrn Dr. Till Markus sowie Frau Sarah StoppeRamadan und Frau Pamela Domröse. Herrn Prof. Dr. Hansjürgen Garstka, Herrn Prof. Dr. Michael Kloepfer und Herrn Prof. Dr. Friedrich Schoch danke ich für die Aufnahme in die Schriftenreihe „Beiträge zum Informationsrecht“. Wichtige Voraussetzung für die Arbeit war die Möglichkeit der Aktenauswertung bei der Landesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit Nordrhein-Westfalen Frau Bettina Sokol und die Durchführung vertiefender Interviews mit Antragstellern und Behördenvertretern, denen ich ebenfalls zu Dank verpflichtet bin. Besonders danken möchte ich hier den Mitarbeitern des Referates 4 bei der Landesbeauftragten, die stets für Fragen offen waren. Mein Dank gilt darüber hinaus den Kollegen an der Forschungsstelle und allen anderen, die mich bei und während der Arbeit unterstützt haben, nicht zuletzt meiner Familie. Bremerhaven, im April 2010

David Lukaßen

Inhaltsübersicht Kapitel 1:

Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

25

Kapitel 2:

Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

28

Kapitel 3:

Allgemeine Informationszugangsansprüche in der Bundesrepublik

50

Kapitel 4:

Informationsbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

73

Kapitel 5:

Weitere nationale Informationszugangsrechte . . . . . . . . . . . . . . . . .

91

Kapitel 6:

Erhebung: Grundlagen der Aktenauswertung und Interviews . . . . .

101

Kapitel 7:

Allgemeine Ergebnisse der Erhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

112

Kapitel 8:

Darstellung und Bewertung der in der Verwaltungspraxis bedeutsamen Rechtsfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

127

Kapitel 9:

Selbsteinschätzung und Außenwahrnehmung der Funktionsweise der Beauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

213

Kapitel 10:

Beauftragte und Verwaltungsmodernisierung . . . . . . . . . . . . . . . . .

225

Kapitel 11:

Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

235

Kapitel 12:

Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

239

Anhänge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

242

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

254

Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

262

Inhaltsverzeichnis Kapitel 1 Einleitung

25

Kapitel 2 Grundlagen

28

A. Begriff der Informationsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

28

B. Begriff des „voraussetzungslosen“ Zugangsanspruches . . . . . . . . . . . . . . . . . .

29

C. Historische Entwicklung der Informationsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Rechtsentwicklung außerhalb der Bundesrepublik . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Rechtsentwicklung in der Bundesrepublik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

30 30 33

D. Verfassungsrechtliche Grundlagen der Informationszugangsfreiheit . . . . . . . . . I. Allgemeiner verfassungsunmittelbarer Zugangsanspruch . . . . . . . . . . . . . 1. Vorherrschendes Verständnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Zugangsanspruch aus dem Grundrecht der Informationsfreiheit . . . . . a) Position Wegener . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Position Scherer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Position Jahn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Position Angelov . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Position Rossen-Stadtfeld . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Zugangsanspruch aus dem Demokratieprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Verhältnis von Informationsfreiheitsgesetzen und dem Grundrecht der Informationsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Rechtslage und Meinungsstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Umfang der Grundrechtsaktivierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Meinungsstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36 37 38 38 38 40 40 40 41 41 42 43 44 44 45 46 47 47 48

10

Inhaltsverzeichnis Kapitel 3 Allgemeine Informationszugangsansprüche in der Bundesrepublik

A. Grundsätzliche Gemeinsamkeiten der Informationsfreiheitsgesetze . . . . . . . . .

50 50

I.

Anspruchsberechtigte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

50

II.

Anspruchsverpflichtete und Anspruchsweite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

51

III. Antragserfordernisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

52

IV.

Bescheidung und Frist zur Bescheidung von Anträgen . . . . . . . . . . . . . . .

53

V.

Gebührenerhebung: Grundsätze und Bemessung . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

54

VI. Ausnahmegründe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

56

VII. Informationsfreiheitsbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

57

B. Besonderheiten der Informationsfreiheitsgesetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I.

Brandenburg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

II.

57 57

Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

59

III. Schleswig-Holstein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

61

IV.

Nordrhein-Westfalen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

62

V.

Bund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

64

VI. Hamburg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

65

VII. Bremen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

66

VIII. Mecklenburg-Vorpommern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

67

IX. Saarland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

69

X.

69

Thüringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

XI. Sachsen-Anhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

70

XII. Rheinland-Pfalz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

71

C. Gesetzestypen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

71

Kapitel 4 Informationsbeauftragte

73

A. Grundsätzliches . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

73

B. Besonderheiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

77

C. Rechtsvergleichende Betrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

78

I.

Schweden: das Ombudsmannmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

79

1. Stellung und Funktion der schwedischen Ombudsmänner . . . . . . . . .

79

2. Vergleich mit deutschen Beauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

80

Inhaltsverzeichnis II.

11

Frankreich: das Kommissionsmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

81

1. Stellung und Funktion der CADA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

81

2. Vergleich mit deutschen Beauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

83

III. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

84

D. Kritik an Dopplung: Zuständigkeit der Datenschutzbeauftragten für die Informationsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

84

I.

Eigenständige Beauftragte: Trennung von Datenschutz und Informationsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

85

II.

Doppelte Zuständigkeit: Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

86

III. Praxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

86

IV.

Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

87

1. Rechtliche Bewertung der „Dopplung“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

88

2. Erfahrungen der Praxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

89

Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

90

V.

Kapitel 5 Weitere nationale Informationszugangsrechte A. Umweltinformationsgesetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

91 92

I.

Grundsätzlicher Aufbau der Umweltinformationsgesetze . . . . . . . . . . . . .

94

II.

Besonderheiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

96

B. Verbraucherinformationsgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

96

C. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

Kapitel 6 Erhebung: Grundlagen der Aktenauswertung und Interviews

101

A. Aktenauswertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 I.

Vorüberlegungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

II.

Auswahl der LDI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

III. Konzeption . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 1. Vorgaben LDI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 2. Form der Vorgänge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 3. Methodik der Auswertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

12

Inhaltsverzeichnis IV.

Durchführung der Auswertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

V.

Probleme bei der Auswertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

B. Interviews . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 I.

Konzeption . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

II.

Auswahl der Interviewpartner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

III. Auswertung: Reaktion und Zusammenarbeit mit den Interviewpartnern . 109 IV.

Probleme und Problemquellen bei der Durchführung der Interviews . . . . 110

Kapitel 7 Allgemeine Ergebnisse der Erhebung

112

A. Antragszahlen und Nutzergruppen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 B. Antragsgegner und betroffene Rechtsgebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 C. Versagungsgründe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 D. Verfahrensdauer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 E.

Erfolgsquote LDI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

F.

Weitere Ergebnisse der Auswertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

G. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

Kapitel 8 Darstellung und Bewertung der in der Verwaltungspraxis bedeutsamen Rechtsfragen

127

A. Anspruchsberechtigte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 I. II.

Rechtslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 Erhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 1. Auslegung des § 4 Abs. 1 IFG NRW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 2. Vorschieben Privater . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 a) Position Behörden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 b) Position LDI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 c) Position in Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 3. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

III. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 B. Passivlegitimation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

Inhaltsverzeichnis

13

Rechtslage und Erhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Enge Auslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Vorherrschende Auslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Weite Auslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Bewertung und Konsequenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Vorherrschende Auslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Weite Auslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

136 136 136 137 138 138 139 141 141 143

C. Verhältnis IFG NRW zu anderen Gesetzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Vorrangigkeit anderer Rechtsvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Rechtslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Erhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Bewertung und Konsequenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Verhältnis Abgabenordnung und IFG NRW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Rechtslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Verständnis der Finanzverwaltung und Finanzgerichte . . . . . . . . . b) Verständnis der Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Anwendbarkeit des IFG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Erhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Bewertung und Konsequenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Zugangsanspruch aufgrund gebundenen Ermessens? . . . . . . . . . . b) Bereichsabhängiger Zugangsanspruch? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Position Liedtke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Eigene Position . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Bewertung des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichtes . bb) Verändertes Verständnis durch Inkrafttreten der Informationsfreiheitsgesetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Informationsfreiheitsgesetze und Vergaberecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Systematik des Vergaberechts und Erhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Systematik im Vergaberecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Erhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Vertretene Positionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Informationsfreiheitsgesetze unabhängig von der Auftragshöhe anwendbar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Zugang bei Vergabeverfahren unterhalb des Schwellenwertes cc) Kein Zugang bei Vergabeverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

143 144 144 145 145 146 147 147 148 148 150 151 151 152 152 153 153

I.

154 156 157 157 158 158 159 159 160 161

14

Inhaltsverzeichnis 2. Bewertung und Konsequenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 a) Informationsfreiheitsgesetze unabhängig von der Auftragshöhe anwendbar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 b) Kein Zugang bei Vergabeverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 aa) Verbindlichkeit der Verdingungsordnungen auch bei Unterschreitung der Schwellenwerte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 bb) Ausschluss von Zugangsrechten aufgrund vergaberechtlicher Grundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 c) Zugang bei Vergabeverfahren unterhalb des Schwellenwertes . . . . 166 3. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 IV.

Verhältnis Informationsfreiheitsgesetze und Archivgesetz . . . . . . . . . . . . 167 1. Rechtslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 2. Bewertung und Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

D. Auslegungsfragen zu den Ausnahmegründen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 I.

Schutz des behördlichen Entscheidungsbildungsprozesses . . . . . . . . . . . . 170 1. Rechtslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 2. Erhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 a) Beispiele aus der Praxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 b) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 3. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

II.

Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 1. Rechtslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 2. Erhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 3. Stimmen in der Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 4. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 5. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186

III. Akteneinsicht bei Dienstaufsichtsbeschwerden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 1. Rechtslage und Erhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 2. Anwendung des Ausnahmegrundes Schutz personenbezogener Daten

189

3. Bewertung und Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 IV.

Missbrauchsverbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 1. Rechtslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 2. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 3. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

V.

Ablehnung eines Antrages aufgrund Überlastung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 1. Rechtslage und Erhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 2. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195

E.

Verbindlichkeit der gesetzlichen Entscheidungsfrist . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196

Inhaltsverzeichnis

15

I.

Rechtslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196

II.

Erhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

III. Bewertung und Konsequenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 1. Lösungsansätze im Rahmen des geltenden Rechts . . . . . . . . . . . . . . . 199 2. Lösungsansätze im Rahmen von Gesetzesänderungen . . . . . . . . . . . . 200 a) Abschaffen der Frist . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 b) Orientierung an den Bestimmungen des USFOIA . . . . . . . . . . . . . 200 c) Weiterführende Überlegungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 IV. F.

Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202

Gebühren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 I.

Ausschließlichkeit der VerwGebO IFG NRW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 1. Rechtslage und Erhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 2. Bewertung und Konsequenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 3. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206

II.

Vorschusszahlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 1. Rechtslage und Erhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 a) Ermessensreduzierung auf Null infolge des IFG NRW: Position der LDI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 b) Einzelfallentscheidung mit intendiertem Ermessen . . . . . . . . . . . . 207 2. Bewertung und Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208

III. Gebührenerhebung in der Praxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 1. Rechtslage und Erhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 2. Bewertung und Konsequenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 G. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211

Kapitel 9 Selbsteinschätzung und Außenwahrnehmung der Funktionsweise der Beauftragten

213

A. Arbeit der Beauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 I. II.

Beauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 Behörden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 1. Kritik an der Arbeit der Beauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 2. Positive Aspekte der Arbeit der Beauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217

III. Antragsteller . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 1. Kritik an der Arbeit der Beauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 2. Positive Aspekte der Arbeit der Beauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218

16

Inhaltsverzeichnis IV.

V.

Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Verzögerung des Verfahrens durch Beauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Umgang und Einstellung der Beauftragten gegenüber der Verwaltung 3. Mangelnde Durchsetzungsfähigkeit der Beauftragten . . . . . . . . . . . . . 4. Ausstattung der Beauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Positive Aspekte bei der Einschätzung der Funktionsweise der Beauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

219 219 220 221 222 222 222

B. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223

Kapitel 10 Beauftragte und Verwaltungsmodernisierung A. New Public Management und Neues Steuerungsmodell: eine kurze Einführung I. Entwicklung der Reformmodelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Begriffe des NPM und NSM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Grundsätzliches zum NPM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. NSM – der deutsche Weg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

225 225 226 227 227 229

B. Umsetzung der Modelle: Kultur- und Organisationswandel . . . . . . . . . . . . . . . 229 C. Beauftragte als Element von NPM und NSM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 I. Beauftragte als Teil des NPM und NSM: Verfahren und Funktion der Beauftragten als Merkmale der Verwaltungsmodernisierung . . . . . . . . . . 231 II. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 D. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234

Kapitel 11 Ausblick

235

A. Bundesrepublik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 B. Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238

Kapitel 12 Zusammenfassung

239

Inhaltsverzeichnis

17

Anhänge

242

Anhang 1: Anwendbare Normen des Datenschutzrechts und Stellung der Beauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 Anhang 2: Bogen zur Auswertung der Akten bei der LDI . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 Anhang 3: Leitfaden für die Befragungen der Behörden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 Anhang 4: Synopse Informationsfreiheitsgesetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 Anhang 5: Synopse Datenschutzgesetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 Anhang 6: Vergleichende Gegenüberstellung von UIG, IFG und VIG . . . . . . . . . 250 Anhang 7: Übersicht über Besonderheiten in den Landesumweltinformationsgesetzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262

Übersichtsverzeichnis Übersicht 1:

Nutzergruppen bei Eingaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

Übersicht 2:

Nutzergruppen bei Anfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

Übersicht 3:

Antragsgegner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

Übersicht 4:

Ordnungssystem Aktenauswertung / Fallgruppen . . . . . . . . . . . . . 116

Übersicht 5:

Zusammenfassung nach Bereichen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

Übersicht 6:

Übersicht über Versagungsgründe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

Übersicht 7:

Verfahrensdauer nach Einschaltung LDI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

Übersicht 8:

Verfahrensdauer vor Einschaltung LDI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

Übersicht 9:

Erfolgsquote LDI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

Übersicht 10: Hinweis gem. §5 Abs. 4 S. 4 IFG NRW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 Übersicht 11: Rechtsbehelfsbelehrung erfolgt? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

Abkürzungsverzeichnis a. a. O. ABl. a.F. AFIG AGID AIG AK-GG

AKIF AktG AO APA APr ArchivG NRW AVerwGebO NRW AZRG BauGB BayUIG BB BBergG BbgDSG BbgUIG BDG BDSG BFH BGB BGH BGHZ BHO BlnDSG BremDSG

am angegebenen Ort Amtsblatt der europäischen Gemeinschaften alte Fassung Agrar- und Fischereifonds-Informationen-Gesetz Arbeitsgemeinschaft der Informationsbeauftragten in Deutschland Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetz Brandenburg Denninger, Erhard / Hoffmann-Riem, Wolfgang / Schneider, HansPeter / Stein, Ekkehart (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, Reihe Alternativkommentare Arbeitskreises Informationsfreiheit Aktiengesetz Abgabenordnung Administrative Procedure Act Ausschussprotokoll Gesetz über die Sicherung und Nutzung öffentlichen Archivguts im Lande Nordrhein-Westfalen Allgemeine Verwaltungsgebührenordnung Nordrhein-Westfalen Gesetz über das Ausländerzentralregister Baugesetzbuch Bayrisches Umweltinformationsgesetz Betriebs-Berater (Zeitschrift) Bundesberggesetz Brandenburgisches Datenschutzgesetz Umweltinformationsgesetz des Landes Brandenburg Bundesdisziplinargesetz Bundesdatenschutzgesetz Bundesfinanzhof Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgerichtshof Entscheidungen des Bundesgerichtshofes in Zivilsachen Bundeshaushaltsordnung Berliner Datenschutzgesetz Bremer Datenschutzgesetz

20 BremIFG BremUIG BRRG BT-Drs. BVerfG BVerfGE BVerwG BVerwGE CADA CNIL CR DB DÖV DSG-LSA DSG M-V DSG NRW DStZ DVBl. DuD EFOIA EG EGV EU EuG EuGH EuGHE EuR EUV EWG f. ff. Fn. GebG NRW GebVO BremIFG GemHVO GG GewArch

Abkürzungsverzeichnis Gesetz über die Freiheit des Zugangs zu Informationen für das Land Bremen (Bremer Informationsfreiheitsgesetz) Umweltinformationsgesetz für das Land Bremen Beamtenrechtsrahmengesetz Bundestagsdrucksache Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgericht Commission d’accès aux documents administratifs Commission Nationale de l’Informatique et des Libertés Computer und Recht (Zeitschrift) Der Betrieb (Zeitschrift) Die Öffentliche Verwaltung Gesetz zum Schutz personenbezogener Daten der Bürger Gesetz zum Schutz des Bürgers bei der Verarbeitung seiner Daten Datenschutzgesetz Nordrhein-Westfalen Deutsche Steuer-Zeitung (Zeitschrift) Deutsches Verwaltungsblatt (Zeitschrift) Datenschutz und Datensicherheit (Zeitschrift) Electronic Freedom of Information Act Europäische Gemeinschaft Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft Europäische Union Europäisches Gericht erster Instanz Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften: Entscheidungssammlung der Rechtsprechung des Gerichtshofs Europarecht (Zeitschrift) Vertrag über die Europäische Union Europäische Wirtschaftsgemeinschaft folgende fortfolgende Fußnote Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen Verordnung über die Gebühren und Auslagen nach dem Bremer Informationsfreiheitsgesetz Verordnung über das Haushaltswesen der Gemeinden im Lande Nordrhein-Westfalen Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland Gewerbearchiv (Zeitschrift)

Abkürzungsverzeichnis GO NRW GVwR GWB HGB HmbIFG HmbUIG HUIG i. d. R. i. S. d. i.V. m. IFG IFG Berlin IFG M-V

IFG NRW

IFG-SH

IFK IHK IHKG IWG IZG KGSt LBG LDA LDI LDSG SH LFGB LHO NRW LIFG

21

Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen Schmidt-Aßmann, Eberhard / Voßkuhle, Andreas (Hrsg.): Grundlagen des Verwaltungsrechts Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen Handelsgesetzbuch Hamburgisches Informationsfreiheitsgesetz Hamburgisches Umweltinformationsgesetz Hessisches Umweltinformationsgesetz in der Regel im Sinne des (der) in Verbindung mit Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz) Gesetz zur Förderung der Informationsfreiheit im Land Berlin (Berliner Informationsfreiheitsgesetz) Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen für das Land Mecklenburg-Vorpommern (Informationsfreiheitsgesetz – IFG M-V) Gesetz über die Freiheit des Zugangs zu Information für das Land Nordrhein-Westfalen (Informationsfreiheitsgesetz NordrheinWestfalen) Gesetz über die Freiheit des Zugangs zu Informationen für das Land Schleswig-Holstein (Informationsfreiheitsgesetz für das Land Schleswig-Holstein) Konferenz der Informationsfreiheitsbeauftragten in Deutschland Industrie- und Handelskammer Gesetz zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern Gesetz über die Weiterverwendung von Informationen öffentlicher Stellen (Informationsweiterverwendungsgesetz) Informationszugangsgesetz Sachsen-Anhalt Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung Beamtengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen Landesbeauftragter für den Datenschutz und für das Recht auf Akteneinsicht Brandenburg Landesbeauftragter für Datenschutz und Informationsfreiheit Nordrhein-Westfalen Landesdatenschutzgesetz Schleswig-Holstein Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch (Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch) Landeshaushaltsordnung Nordrhein-Westfalen Landesgesetz über die Freiheit des Zugangs zu Informationen Rheinland-Pfalz

22 LKV LT-Drs. LT NRW LUIG B-W LUIG M-V LUIG R-P LVwG MG NRW NdsPresseG NJW NordÖR NPM NSM NUIG NVwZ NWVBl NZBau OLG OVG OwiG RDV sächsUIG SDSG SGB X SIFG StGB StiftG StPO SUIG ThürIFG ThürUIG UIG UIG LSA UIG NRW UIG-SH UIRL ULD UPR USFOIA UWG

Abkürzungsverzeichnis Landes- und Kommunalverwaltung (Zeitschrift) Landtagsdrucksache Landtag Nordrhein-Westfalen Landesumweltinformationsgesetz Baden-Württemberg Landesumweltinformationsgesetz Mecklenburg-Vorpommern Landesumweltinformationsgesetz Rheinland-Pfalz Allgemeines Verwaltungsgesetz für das Land Schleswig-Holstein Meldegesetz für das Land Nordrhein-Westfalen Niedersächsisches Pressegesetz Neue Juristische Wochenschrift (Zeitschrift) Zeitschrift für öffentliches Recht in Norddeutschland (Zeitschrift) New Public Management Neues Steuerungsmodell Niedersächsisches Umweltinformationsgesetz Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (Zeitschrift) Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter (Zeitschrift) Neue Zeitschrift für Baurecht und Vergaberecht (Zeitschrift) Oberlandesgericht Oberverwaltungsgericht Gesetz über Ordnungswidrigkeiten Recht der Datenverarbeitung Sächsisches Datenschutzgesetz Saarländische Datenschutzgesetz Sozialgesetzbuch, Zehntes Buch (X) Saarländisches Informationsfreiheitsgesetz Strafgesetzbuch Stiftungsgesetz Strafprozessordnung Saarländisches Umweltinformationsgesetz Thüringer Informationsfreiheitsgesetz Thüringer Umweltinformationsgesetz Umweltinformationsgesetz Umweltinformationsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt Umweltinformationsgesetz Nordrhein-Westfalen Umweltinformationsgesetz für das Land Schleswig-Holstein Umweltinformationsrichtlinie (EG) Unabhängiges Landeszentrum für den Datenschutz (SchleswigHolstein) Umwelt- und Planungsrecht (Zeitschrift) US Freedom of Information Act Gesetz gegen den Unlauteren Wettbewerb (Zeitschrift)

Abkürzungsverzeichnis

23

VerwArch Verwaltungsarchiv (Zeitschrift) VerwGebO Schleswig-Holstein Verwaltungsgebührenordnung VerwGebO IFG NRW Verwaltungsgebührenordnung zum Informationsfreiheitsgesetz Nordrhein-Westfalen VG Verwaltungsgericht vgl. vergleiche VgV Vergabeverordnung VIG Gesetz zur Verbesserung der gesundheitsbezogenen Verbraucherinformationen (Verbraucherinformationsgesetz) VO Verordnung VOB / A Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen VOF Verdingungsordnung für Freiberufliche Leistungen VOL Verdingungsordnung für Leistungen VwGO Verwaltungsgerichtsordnung VwVfG Verwaltungsverfahrensgesetz VwVfG NRW Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen WRP Wettbewerb in Recht und Praxis (Zeitschrift) ZfA Zentrale Zulagenstelle für Altersvermögen ZLR Zeitschrift für das gesamte Lebensmittelrecht (Zeitschrift) ZPO Zivilprozessordnung ZUR Zeitschrift für Umweltrecht (Zeitschrift) Im Übrigen wird auf Kirchner, Hildebert, Abkürzungsverzeichnis der Rechtssprache, 6. Auflage, Berlin 2008, verwiesen.

Kapitel 1

Einleitung „Verwaltungsöffentlichkeit ist ein transnationales Thema mit nationalen Variationen.“ 1 Diese Aussage von Winter hat, obwohl beinahe zwei Jahrzehnte alt, bis heute nichts von ihrer Aktualität verloren. Die vorliegende Arbeit rückt die nationalen Variationen der Verwaltungsöffentlichkeit in der Bundesrepublik in den Vordergrund der Betrachtung, greift aufgrund der transnationalen Bezüge der Informationsfreiheit aber auch die Rechtslage in anderen Staaten auf. In den letzten zwei Jahrzehnten ist die Entwicklung im Bereich der Verwaltungsöffentlichkeit auch in der Bundesrepublik vorangeschritten. Seit der Verkündung des ersten deutschen Informationsfreiheitsgesetzes im Jahr 1998 und der Verabschiedung weiterer Gesetze in den Bundesländern sowie auf Bundesebene, befindet sich die bisherige deutsche Praxis, einen Informationszugang nur beim Vorliegen eines entsprechend nachweisbaren Interesses zu gewähren, im Wandel. 2 Im Zusammenhang mit diesen neuen Gesetzten wurden von der Rechtssprechung einige Auslegungsfragen aufgeworfen, die – von der Literatur begleitet – teilweise beantwortet worden sind. Die Tätigkeit der Informationsbeauftragten des Bundes und der Länder, denen durch einen Großteil der Informationsfreiheitsgesetze eine Art informelle Einspruchs- und Beratungsfunktion zugewiesen wurde, ist dabei jedoch noch weitgehend unerschlossen. 3 1

Vgl. Winter, S. 3. Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetz des Landes Brandenburg vom 10. 03. 1998; Gesetz zur Förderung der Informationsfreiheit im Land Berlin vom 15. 10. 1999; Gesetz über die Freiheit des Zugangs zu Informationen für das Land Schleswig-Holstein vom 09. 02. 2000; Gesetz über die Freiheit des Zugangs zu Information für das Land Nordrhein-Westfalen vom 27. 11. 2001; Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes vom 05. 08. 2005; Hamburgisches Informationsfreiheitsgesetz vom 11. 04. 2006; Gesetz über die Freiheit des Zugangs zu Informationen für das Land Bremen vom 16. 05. 2006; Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen für das Land Mecklenburg-Vorpommern vom 27. 06. 2006; Saarländisches Informationsfreiheitsgesetz vom 12. 07. 2006; Thüringer Informationsfreiheitsgesetz vom 20. 12. 2007; Informationszugangsgesetz Sachsen-Anhalt vom 19. 06. 2008; Landesgesetz über die Freiheit des Zugangs zu Informationen Rheinland-Pfalz vom 26. 11. 2008. 3 Eine Übersicht bisheriger Erfahrungsberichte zum Informationszugangsrecht und damit auch den Beauftragten findet sich bei Schoch, Informationsfreiheitsgesetz, Einleitung, Rn. 163 ff. m.w. N. 2

26

Kap. 1: Einleitung

Die vorliegende Arbeit soll diese Lücke für die weitere Debatte schließen, indem sie sich mit der bei den Beauftragten anfallenden reichen Kasuistik befasst. Dies geschieht durch die Auswertung der Fallpraxis der Landesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit Nordrhein-Westfalen (LDI). Hierfür wurden die dort vorliegenden Akten gesichtet und ausgewertet, sowie vertiefende und ergänzende Interviews mit ausgewählten Antragstellern, Angestellten der angerufenen Behörden und den zuständigen Mitarbeitern bei der LDI geführt. Zur Vertiefung und besseren Übertragbarkeit der so gewonnen Erkenntnisse auf andere Länder und Gesetze erfolgten daneben weitere Interviews mit den zuständigen Fachreferenten bei ausgewählten Landesbeauftragten. NordrheinWestfalen bietet sich für eine solche Erhebung an, da es mit seiner Vielzahl von Ballungszentren und auch ländlichen Gebieten eine Struktur aufweist, die Rückschlüsse auf das gesamte Bundesgebiet ermöglicht. Aufgrund seiner weiten Fassung verspricht das Landesgesetz zudem Aufschluss über den besonders kontroversen Bereich des Informationszugangs zu Informationen über Betriebsund Geschäftsgeheimnisse. Nordrhein-Westfalen bietet sich zudem als größtes Bundesland für eine Auswertung an, da es im Vergleich zu den anderen Ländern und dem noch jungen Informationsfreiheitsgesetz des Bundes (IFG) die höchsten Fallzahlen aufweist. Mit der Arbeit werden dabei mehrere Ziele verfolgt: 1. Durch die empirische Erhebung soll das „Entdeckungsverfahren Praxis“ für eine weitere rechtsdogmatische Vertiefung und eine Beantwortung der bekannten und noch unbekannten Auslegungsfragen der Informationsfreiheit erschlossen werden. Hierbei sollen vor allem Theorie und Praxis zusammengebracht werden, indem festgestellt wird, welche Probleme in der Anwendung der Gesetze tatsächlich von Bedeutung sind. 2. Indem die Interaktionsprozesse zwischen Behörden und Informationsbeauftragten untersucht werden, soll die Funktion der Informationsbeauftragten bei der Entwicklung einer neuen, dem Leitbild der Transparenz verpflichteten Behördenkultur ermittelt werden. 3. Dies ist insofern von verwaltungstheoretischem Interesse, als zugleich untersucht werden kann, ob die Tätigkeit der Beauftragten sich in die Systematik des Konzepts des New Public Management (NPM) einordnen lässt und die Beauftragten als Modell auch in anderen Rechtgebieten Anwendung finden können. 4. Durch eine vergleichende Betrachtung mit anderen Zugangsansprüchen sollen die in dieser Arbeit gewonnen Erkenntnisse soweit möglich verallgemeinert und auf andere Zugangsansprüche übertragen werden. 5. Mit der Arbeit wird zugleich der Versuch unternommen, den bislang weitgehend ohne empirische Basis geführten Streit zwischen Befürwortern und Gegnern einer transparenten Verwaltung zu versachlichen und mit einem trag-

Kap. 1: Einleitung

27

fähigen Fundament zu versehen. 4 Im Rahmen des Möglichen soll durch den Vergleich der unterschiedlichen Gesetze aufgezeigt werden, ob die Ängste im Zusammenhang mit den Informationsfreiheitsgesetzen berechtigt sind. Zu Beginn der Arbeit stehen zunächst einige grundlegende Ausführungen zum Verständnis. Begriffe und Hintergründe des Informationsfreiheitsrechts werden hierbei ebenso dargestellt, wie die geltenden Informationsfreiheitsgesetze und die Rechtsgrundlagen für die Tätigkeit der Beauftragten. Diese werden darüber im Rahmen eines Rechtsvergleichs mit ausgewählten „Beauftragten“ anderer Staaten verglichen. Der Fokus dieser Ausführungen liegt dabei auf der Darstellung der rechtlichen Gemeinsamkeiten und Unterschiede in den Gesetzen und bei den „Beauftragten“. Im Anschluss werden in vergleichbarer Weise die Gemeinsamkeiten und Unterschiede zu anderen nationalen Zugangsansprüchen herausgearbeitet. An diesen ersten Teil der Arbeit schließen Ausführungen zum Hintergrund, der Systematik der Aktenauswertung und den durchgeführten Interviews an. Nach der Darstellung allgemeiner Erkenntnisse, etwa Angaben über Fallzahlen und die Bearbeitungsdauer von Anträgen, werden die jeweiligen Probleme und Lösungsansätze vorgestellt. Hierzu werden die jeweiligen Probleme und verschiedenen zu deren Lösung verfolgten Ansätze unter Beachtung der Auffassung der LDI dargestellt, um sodann im Rahmen einer eigenen Bewertung zu einem Lösungsvorschlag zu gelangen. Nach diesen Ausführungen erfolgt, unter dem Gesichtspunkt der Verwaltungsmodernisierung und der möglichen Übertragbarkeit des Modells auf andere Bereiche, eine Analyse der Arbeit der Beauftragten. Zum Ende der Arbeit erfolgt ein Ausblick, in dem mögliche Entwicklungen des Informationsfreiheitsrechts skizziert werden. Darüber hinaus werden zu erwartende Veränderungen und Perspektiven, die Auswirkungen auf die Informationsfreiheitsgesetze und die Beauftragten haben könnten, aufgezeigt. Den Abschluss der Arbeit bildet schließlich eine Zusammenfassung der Ergebnisse der einzelnen Kapitel, unter Aufgreifen der zuvor als Ziele genannten Punkte.

4 Der grundsätzlichen Kritik an Informationsfreiheitsgesetzen wird sich in dieser Arbeit nicht angenommen. Die Arbeit als ganzes stellt eine Bewertung der Gesetze und der Beauftragten dar, so dass auf eine explizite Auseinandersetzung zu dieser Frage verzichtet wird. Zur Kritik vgl. aber vertiefend Ibler, S. 405 ff.

Kapitel 2

Grundlagen Zunächst werden einige grundlegende Begriffe und Hintergründe der Informationsfreiheit in gebotener Kürze dargestellt. Neben dieser Einführung sei zur Vertiefung daher auch auf die im Folgenden immer wieder zitierte Literatur verwiesen.

A. Begriff der Informationsfreiheit Der Begriff der Informationsfreiheit bezeichnet den Anspruch eines Bürgers auf Zugang zu Informationen der Verwaltung. Er hat sich in der deutschen Rechtswissenschaft als Bezeichnung durchgesetzt, was nicht zuletzt an der Namensgebung der meisten Gesetze als Informationsfreiheitsgesetze ablesbar ist. Die Bezeichnung geht dabei u. a. auf die Übersetzung des englischen Begriffes Freedom of Information zurück, was zugleich die prägende Rolle des US Freedom of Information Act (USFOIA) für die weltweite Rechtsentwicklung und die Transnationalität dieses Rechtsgebietes aufzeigt. Die Übersetzung und Verwendung des Begriffes wird jedoch immer wieder kritisch hinterfragt. 1 Die Ausgestaltung im deutschen Recht sei die eines Zugangsrechtes und nicht die einer Freiheit aller Informationen. Auch sei der Begriff zu unscharf, benenne er doch nicht klar, ob es um den Zugang zu Informationen oder die grundsätzliche Freiheit gehe, diese zu gewähren. Die Kritiker sprechen sich daher für eine treffendere Bezeichnung aus, die bei Antragstellern keine falschen Hoffnungen wecken kann. Sie schlagen Formulierungen wie „Informationszugangsgesetz“ 2 oder „staatsbürgerlicher Informationszugangsanspruch“ 3 als Alternativen vor. Auch wenn diese Ansicht in ihrer Analyse zu teilen ist, die Gesetze gewähren lediglich einen Zugang und keine grundsätzliche Freiheit von Informationen, ist die Verwendung der Begriffe Informationsfreiheit und Informationsfreiheitsge1 2 3

Vgl. zum folgenden Jastrow / Schlatmann, Einleitung, Rn. 15 ff.; Angelov, S. 30 f. Jastrow / Schlatmann, Einleitung, Rn. 18. Angelov, S. 31.

B. Begriff des „voraussetzungslosen“ Zugangsanspruches

29

setze konsequent. Zum einen greifen sie den seit langem gebräuchlichen verfassungsrechtlichen Begriff des Grundrechtes der Informationsfreiheit auf. Zum anderen tragen die Gesetze des Bundes und der Länder zum überwiegenden Teil entsprechende Kurzbezeichnungen. Der Begriff ist also bereits etabliert, so dass eine andere, wenn auch genauere, Bezeichnung nicht mehr durchsetzbar ist. Dies zeigt sich nicht zuletzt daran, dass die Gesetze in ihrer amtlichen Langfassung bereits präzisere Bezeichnungen aufweisen, diese jedoch in der Praxis kaum verwendet werden. 4

B. Begriff des „voraussetzungslosen“ Zugangsanspruches Ansprüche nach den Informationsfreiheitsgesetzen werden als „voraussetzungslose“ oder auch „bedingungslose“ Zugangsansprüche bezeichnet. Bezeichnungen die allerdings die Gefahr der Irreführung in sich bergen, wird doch impliziert, dass ein solcher Anspruch keinerlei Voraussetzungen hat. 5 Zwar unterscheiden sich die Gesetze von anderen Zugangsrechten gerade darin, dass grundsätzlich kein besonderes Interesse rechtlicher oder persönlicher Art vom Antragsteller geltend gemacht werden muss, doch auch sie kennen Voraussetzungen, um Anwendung zu finden. Ein solcher Anspruch ist aber, wenn auch nur in Teilen, ein beschränkter, da er sich nur auf Informationen i. S. d. jeweiligen Gesetzes bezieht und bestimmte, in den Gesetzen näher benannte, Verwaltungsinformationen nicht erfasst. 6 In einigen Fällen verlangen die Gesetze darüber hinaus auch die Geltendmachung eines berechtigen Interesses, wenn sie von der Verwaltung eine Abwägung der Interessen eines Dritten mit den Interessen der Allgemeinheit, bzw. des Antragstellers verlangen, wie etwa bzgl. des Geheimhaltungsinteresses in Bezug auf ein Geschäftsgeheimnis nach § 8 S. 3 IFG NRW. Ebenso kann es geschehen, dass ein Informationsfreiheitsgesetz nicht anwendbar ist, da ihm eine speziellere Rechtsvorschrift vorgeht. Für die weitere Arbeit soll daher von einem allgemeinen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen anstatt eines voraussetzungslosen Zugangsanspruchs die Rede sein und damit eine treffende Formulierung aus der Gesetzesbegründung zum IFG verwendet werden. 7

4

Vgl. zu dieser Frage auch Schoch, Informationsfreiheitsgesetz, Einleitung, Rn. 10 f. Vgl. Rossi, Informationszugangsfreiheit und Verfassungsrecht, S. 161. 6 Rossi spricht hier treffenderweise von anspruchsbeschränkenden und anspruchsausschließenden Voraussetzungen, vgl. Rossi, Informationsfreiheitsgesetz, § 1, Rn. 27. 7 Vgl. BT-Drs. 15/4493, S. 7. 5

30

Kap. 2: Grundlagen

C. Historische Entwicklung der Informationsfreiheit „Jeder hat nach Maßgabe dieses Gesetzes das Recht auf Einsicht in Akten“ – mit diesem in § 1 des Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetzes des Landes Brandenburg (AIG) vom 10. 03. 1998 normierten Halbsatz wurde in der Bundesrepublik erstmals ein allgemeiner Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen geschaffen. Weitere Länder folgten in den Jahren danach und seit dem 01. 01. 2006 ist mit dem IFG auch für den Bereich der Bundesverwaltung ein entsprechendes Gesetz in Kraft. Die Entwicklung, die zur Verabschiedung der Gesetze in der Bundesrepublik führte, muss damit als lang und äußerst schleppend bezeichnet werden. Zu einem besseren Verständnis der deutschen Gesetze, aber auch aufgrund der Tatsache, dass die zum überwiegenden Teil älteren ausländischen Vorschriften die deutschen stark beeinflusst haben, soll daher zunächst die Entwicklung im Ausland und der EU skizziert werden, ehe auf die nationale Entwicklung eingegangen wird.

I. Rechtsentwicklung außerhalb der Bundesrepublik Die älteste Tradition bei der Informationsfreiheit hat Schweden. Dort wurde im Jahr 1766 mit der Tryckfrihetsförordningen das erste Informationsfreiheitsgesetz der Welt verabschiedet. Wörtlich ist sie mit Druckfreiheitsverordnung zu übersetzen, wobei die Bezeichnung als Grundgesetz über die Pressefreiheit gebräuchlicher ist. 8 Indem der schwedische König es als „unverrückbares Grundgesetz“ verkündete, erhielt es dabei den Rang eines Grundgesetzes und wurde somit verfassungsrechtlich verankert. 9 Die Tryckfrihetsförordningen gilt, mit einer Unterbrechung von 1772 bis 1809, dem Grundsatz nach mit Änderungen bis heute fort. 10 Schweden war es auch, das mit dem seit 1809 vorgesehenen Ombudsmann als erste Nation ein entsprechendes Amt schaffte. 11 Es sollte für über 100 Jahre das einzige Land sein, in dem ein Informationsfreiheitsgesetz auf

8

Vgl. Griebel, S. 30. Vgl. zum Hintergrund und der Bedeutung der Verkündung als unverrückbares Gesetz Haellmigk, S. 34 ff. 10 Die Unterbrechung ist Folge zweier Staatsstreiche, durch die sich unter Gustaf III. eine absolutistische Herrschaft durchsetzte, die ihrerseits im Jahre 1809 durch einen weiteren Staatsstreich beendet wurde. In der Folge wurde die Tryckfrihetsförordningen 1949 durch ein Gesetz mit gleichem Namen ersetzt; vgl. zum historischen Hintergrund Griebel, S. 31 ff. 11 Vgl. hierzu vertiefend Griebel, S. 283 ff. 9

C. Historische Entwicklung der Informationsfreiheit

31

nationaler Ebene galt. Erst 1888 folgte Kolumbien mit seinem Informationsfreiheitsgesetz. 12 Neben der Tryckfrihetsförordningen war jedoch vor allem die Verabschiedung des USFOIA durch den Kongress der Vereinigten Staaten von Amerika im Jahre 1966 entscheidend, der seinerseits Vorläufer auf Ebene der Bundesstaaten hatte. 13 Ein Gesetz, dem bis heute eine zentrale Vorbildfunktion für die internationale Rechtsentwicklung im Bereich der Informationsfreiheit zukommt. Der USFOIA wurde als neues Kapitel des Administrative Procedure Act (APA), des amerikanischen Verwaltungsverfahrensgesetzes, eingeführt. 14 Sein Anwendungsbereich erstreckt sich auf Bundesbehörden, so dass in den Bundesstaaten jeweils eigene Zugangsgesetze verabschiedet werden mussten. 15 Im Rahmen einiger Novellierungen wurde der USFOIA bereits mehrfach modifiziert und auf diese Weise den sich veränderten Gegebenheiten angepasst. Als wichtigste Änderungen gelten hierbei die Reform von 1974 sowie die Novellierung von 1996. Die Reform des Jahres 1974 geht auf die Erfahrungen der Watergate-Affäre zurück. Mit dem Electronic Freedom of Information Act (EFOIA) wurde das Gesetz 1996 hingegen den veränderten technischen Gegebenheiten angepasst. 16 Nachdem es zuvor nur sehr vereinzelt zur Einführung entsprechender Ansprüche gekommen war, setzte in Europa und der übrigen Welt nach der Verabschiedung des USFOIA eine rege Gesetzgebungstätigkeit ein. Diese neuen Gesetze orientierten sich eindeutig an dem schwedischen und vor allem dem amerikanischen Gesetz. 17 In Europa ist festzustellen, dass es zunächst die skandinavischen Länder waren, die entsprechende Gesetze beschlossen haben. In den 1970er und 1980er Jahren folgten weitere Länder, wie Frankreich (1978) oder Griechenland (1986). Nach Ende des kalten Krieges kam es dann zu einer deutlichen Zunahme in der Gesetzgebungstätigkeit. Viele der nunmehr auch tatsächlich unabhängigen Staaten führten im Rahmen des Aufbaus demokratischer Strukturen die Informationsfreiheit als Teil einer bewussten Hinwendung zu mehr Transparenz ein. 18 Wie in Schweden wurde die Informationsfreiheit dabei in vielen dieser Staaten in der Verfassung verankert und durch Gesetze näher ausgestaltet. 12

Vgl. Banisar, S. 58. Bereits 1849 wurde in Wisconsin das erste Informationszugangsgesetz in den USA verabschiedet, vgl. Kollbeck / v. Dobeneck, in: Berger / Roth / Scheel, I., Rn. 12 m.w. N. 14 Vgl. Griebel, S. 43 f. 15 Vgl. Macdonald / Jones, Rn. 25.278. 16 Die Novellierung von 1974 ist gegen das Veto des damaligen Präsidenten Ford und den Widerspruch der Verwaltung vorgenommen worden, vgl. Griebel, S. 46 ff. 17 Eine ausführliche Darstellung der Staaten in denen ein Informationsfreiheitsgesetz verabschiedet wurde mit Stand Juli 2006 findet sich bei Banisar, S. 1 ff. Andere Aufzählungen oder Übersichten sind etwas widersprüchlich, da anstatt des erstmaligen Inkrafttretens der Zeitpunkt einer Novellierung genannt wird, so etwa bei Bruch, S. 145 f. 18 Vgl. Wegener, S. 414. 13

32

Kap. 2: Grundlagen

Auch die übrigen Mitgliedstaaten der EU waren Teil dieser Gesetzgebungsdynamik bzw. – wie im Falle Schwedens – deren Vorreiter. So stellte die EUKommission im Rahmen einer vergleichenden Untersuchung im August 2000 fest, dass lediglich in vier der fünfzehn Mitgliedstaaten keine gesetzliche Regelung zu finden sei, die einen freien Zugang zu Dokumenten der Verwaltung gewährt. Diese vier Staaten waren Österreich, Großbritannien, Luxemburg und die Bundesrepublik, auf deren Länderebene allerdings drei Gesetze existierten. Österreich kannte zu diesem Zeitpunkt jedoch bereits ein eingeschränktes Zugangsrecht und in Großbritannien lag der Gesetzesentwurf zu einem Freedom of Information Act vor, der in der Folge auch als Freedom of Information Act 2000 verabschiedet wurde. 19 Die Tendenz zum Erlass von weiteren Informationsfreiheitsgesetzen hielt seit dem Erstellen der Untersuchung weiter an, so dass mit den Gesetzen in den Mitgliedsstaaten nach der Studie Banisars mit Stand Juli 2006 weltweit in 68 Staaten Informationsfreiheitsgesetze in Kraft waren. Darüber hinaus weisen viele föderal aufgebaute Staaten auf Länderebene, bzw. der jeweiligen Entsprechung, ebenfalls Informationsfreiheitsgesetze auf. Außer den Mitgliedsstaaten hat auch die EU den Gedanken der Transparenz aufgegriffen und zu einem wichtigen Bestandteil ihrer Tätigkeit gemacht. Mit der 2003 novellierten Umweltinformationsrichtlinie von 1990 wurde erstmals beschlossen, in den Mitgliedsstaaten einen bereichsspezifischen Zugangsanspruch einzuführen. 20 Neben der Umweltinformationsrichtlinie liegt darüber hinaus mit der Informationsweiterverwendungsrichtlinie 21 eine Richtlinie vor, die den Zugang zu Informationen in Mitgliedsstaaten betrifft und ein europäisches Mindestniveau für die Informationsverwertung im Binnenmarkt schaffen soll. Die Richtlinie eröffnet dabei keine neuen Zugangsrechte, sondern greift bestehende nationale Rechte auf. Daher finden die Vorgaben der Richtlinie nur dann Anwendung, wenn nach nationalem Recht eine Weiterverwendung schon vorgesehen oder zulässig ist. 22 Die EU hat neben diesen Richtlinien im Wege von Verordnungen Mindestanforderungen festgelegt, nach denen europaweit Daten über die Zahlung von Mitteln aus den Europäischen Fonds für Landwirtschaft und Fischerei im Internet zu veröffentlichen sind. 23 Von dieser Pflicht erfasst sind die Namen der 19

Vgl. Wegener, S. 401 f. m.w. N. Richtlinie 90/313/EWG, ABl. Nr. L 158, S. 56. 21 Richtlinie 2003/98/EG. 22 Vgl. Schoch, NVwZ 2006, S. 872 (873). 23 Art. 44a der VO (EG) 1290/2005 vom 21. 06. 2005 i. d. F. der VO (EG) 1437/2007; VO (EG) 259/2008; Art. 51 der VO (EG) 1198/2006 vom 27. 07. 2006 i.V. m. Art. 30 und 31 VO (EG) 498/2007. Die Tätigkeit in diesem Bereich ist eine Folge der Europäischen Transparenzinitiative zur Steigerung der Öffentlichkeit in einer Vielzahl von Feldern und Bereichen, Grünbuch Europäische Transparenzinitiative, KOM (2006) 194. 20

C. Historische Entwicklung der Informationsfreiheit

33

Empfänger und der Kommunen, in denen diese wohnen oder ihren Sitz haben, sowie die Höhe der erhaltenen Geldleistungen. Diese Informationen sind jeweils im Folgejahr der erfolgten Zahlung zu veröffentlichen. Der Gedanke der Aktenöffentlichkeit wurde von der EU aber auch für die eigenen Gremien und Organe aufgegriffen. Beginnend mit der „Erklärung zum Recht auf Zugang zu Informationen“ 24 anlässlich des Vertrags von Maastricht im Jahr 1992 kam es zu weiteren Beschlüssen der Kommission und des Rates, allesamt mit dem Ziel, den Zugang zu Dokumenten dieser beiden Gremien zu vereinfachen bzw. zu eröffnen. 25 Dies mündete 1997 im Rahmen des Vertrages von Amsterdam in der Aufnahme des Art. 255 in den EG-Vertrag, der jedem Unionsbürger, jeder juristischen Person mit Sitz und jeder natürlichen Person mit Wohnsitz in einem Mitgliedsstaat, ein Zugangsrecht zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission gewährt. Näher ausgestaltet wurde das Zugangsverfahren in der Folge in der Transparenzverordnung vom 30. Mai 2001. 26 Damit besteht auch auf Ebene der EU ein allgemeiner Zugangsanspruch zu „Verwaltungsinformationen“, der mit den deutschen Bestimmungen vergleichbar ist. Eine Entwicklung, deren letzte Stufe die Verankerung im Vertrag von Lissabon vom 13. Dezember 2007 war. 27 Aufgrund der hier skizzierten Entwicklung und Rechtslage wird in der Literatur bereits auch von einem Generalprinzip oder einem allgemeinen Rechtsgrundsatz des Dokumentenzugangs im Gemeinschaftsrecht gesprochen. 28

II. Rechtsentwicklung in der Bundesrepublik Das Amtsgeheimnis 29, das mit der grundsätzlichen Nichtöffentlichkeit von Verwaltungsverfahren begründet wurde, prägte lange die Rechtslage in der Bundesrepublik. Die Einsicht in Akten und der Zugang zu den bei öffentlichen Stellen befindlichen Informationen stellt nach diesem Grundsatz eine Ausnahme dar, die stets zu begründen ist und einer gesetzlichen Verankerung bedarf. Lange 24 Erklärung Nr. 17, Schlussakte des Vertrages über die Europäischen Union, ABl. EG Nr. C 191. 25 Vgl. Griebel, S. 51 ff. Ausführlich zur Entwicklung auf europäischer Ebene die Arbeit von Wewers, Das Zugangsrecht zu Dokumenten in der europäischen Rechtsordnung und Feik, Zugang zu EU-Dokumenten: Demokratie durch Transparenz. 26 Verordnung (EG) Nr. 1049/2001, ABl. EG 2001 Nr. L 145, S. 43. 27 Vgl. Artikel 16a des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union in der Fassung des Vertrages von Lissabon. 28 Vgl. Meltzian, S. 313 ff. m.w. N. 29 Zur Rechtslage in Deutschland vor und nach Gründung der Bundesrepublik sei auf die ausführliche Darstellung bei Wegener, S. 31 ff., verwiesen. Zum Amtsgeheimnis vgl. im folgenden Rossi, Informationsfreiheitsgesetz, Einleitung, Rn. 1 m.w. N.

34

Kap. 2: Grundlagen

war eine Akteneinsicht somit im deutschen Recht nur in einem engen Rahmen möglich, in Gerichtsverfahren und bei anderen normierten Zugangsrechten, wie etwa der Einsicht in Register. Am weitesten gefasst waren dabei die Zugangsrechte zu Archiven. Ein grundsätzliches Zugangsrecht von Verfahrensbeteiligten bestand hingegen in Ermangelung eines entsprechenden Gesetzes nicht. Die Frage einer Zugangsgewährung und ihres Umfangs, lag einzig im Ermessen der handelnden Behörde. Erst 1977 kam es in Folge des Inkrafttretens des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) und der Verabschiedung des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG) zu einer Veränderung dieser strikten Praxis. Nachdem das Bundesverwaltungsgericht zuvor schon beim Vorliegen eines berechtigen Interesses ein Recht auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung über Anträge bestätigt hatte, führte das Verwaltungsverfahrensgesetz den Grundsatz der beschränkten Aktenöffentlichkeit ein. Beteiligte i. S. d. § 13 VwVfG haben nach den §§ 29, 30 VwVfG seitdem für die Dauer des Verfahrens das Recht auf Akteneinsicht, wobei das VwVfG einige Ausnahmen vom Einsichtsrecht vorsieht. Mit dem BDSG und den zum Teil zuvor erlassenen landesrechtlichen Vorschriften wurde daneben ein Auskunftsrecht geschaffen, das einen grundsätzlichen Zugang zu den über die eigene Person gespeicherten Daten gewährt. Dieses Zugangsrecht ist dabei gemäß des 1983 ergangenen Urteils zum Volkzählungsgesetz durch das Bundesverfassungsgericht eine Ausprägung des aus Art. 2 Abs. 1 i.V. m. Art. 1 Abs. 1 GG hergeleiteten Rechts auf informationelle Selbstbestimmung. 30 Trotz Bestrebungen ein Informationsfreiheitsgesetz auf nationaler Ebene zu verabschieden, blieb es in der Folge zunächst bei der Einführung weiterer bereichsspezifischer Zugangsrechte. Eine wichtige Rolle bei dieser Entwicklung spielte die EU, die 1990 mit der weiter oben bereits erwähnten Umweltinformationsrichtlinie die Mitgliedsstaaten zur Einführung eines freien Zugangs zu Umweltinformationen verpflichtete. Auch wenn die Bundesrepublik die Richtlinie verspätet und nicht in vollem Umfang umsetzte, trat 1994 mit dem Umweltinformationsgesetz (UIG) a.F. erstmals ein umfassendes bereichsspezifisches Zugangsrecht in Kraft. 31 Dieses Recht wurde in der Folge weiterentwickelt, so dass es nach einer Novellierung durch eine weitere Richtlinie aus dem Jahr 2003, 32 welche u. a. der Umsetzung der am 25. Juni 1998 in Aarhus unterzeichneten Aarhus-Konvention 33 diente, zu einer Neufassung des UIG kam. Aufgrund der 30

BVerfG, Urteil vom 15. 12. 1983, BVerfGE 65, 1 ff. Vgl. dazu Gassner, § 1, 1.3. 32 Richtlinie 2003/4/EG, ABl. Nr. L 41, S. 26. 33 Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Beteiligung der Öffentlichkeit an den Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten. 31

C. Historische Entwicklung der Informationsfreiheit

35

eingeschränkten Gesetzgebungskompetenz des Bundes beschränkt sich der Anwendungsbereich des UIG seitdem allerdings auf die Verwaltung des Bundes. 34 Die Bundesländer waren daher verpflichtet, eigene Umweltinformationsgesetze zur Umsetzung der Richtlinie zu verabschieden. 35 Es sollten die Bundesländer sein, die als erstes einen allgemeinen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen einführten. Dabei waren es auch hier die Erfahrungen mit einem Regime, die dazu führten, dass bereits in Art. 21 Abs. 4 der Verfassung des Landes Brandenburg von 1992 ein Informationszugangsanspruch verankert wurde. 36 Zu dessen Konkretisierung wurde 1998 mit dem AIG schließlich das erste Informationsfreiheitsgesetz in der Bundesrepublik verabschiedet. Mit Berlin (1999), Schleswig-Holstein (2000) und Nordrhein-Westfalen (2002) folgten in den nächsten Jahren weitere Länder dem Vorbild Brandenburgs, die seitdem auch als „Pioniere“ der Informationsfreiheit in Deutschland bezeichnet werden. 37 2005 kam es in der Folge mit dem IFG auch auf Bundesebene zur Verabschiedung eines Informationsfreiheitsgesetzes, dem ein langer Gesetzgebungsprozess mit parlamentarischen Beratungen voran gegangen war, in dessen Rahmen mehrere Gesetzesentwürfe scheiterten. 38 Das Inkrafttreten des Bundesgesetzes wirkte dabei wie eine Initialzündung für die Einführung weiterer Informationsfreiheitsgesetze auf Länderebene, die sich zum Großteil auch an diesem orientieren. So wurden 2006 in Hamburg, Bremen, Mecklenburg-Vorpommern und dem Saarland vier weitere Gesetze beschlossen und verkündet. 2007 folgte Thüringen und im Jahr 2008 Sachsen-Anhalt und Rheinland-Pfalz. Daneben ist auch auf der kommunalen Ebene und in anderen Bereichen die zunehmende Tendenz zu erkennen, den Bürgerinnen und Bürgern mehr Informationen zugänglich zu machen. So werden in einer wachsenden Anzahl von Kommunen Unterlagen ebenso wie Sitzungen von Ausschüssen und Parlamenten für die Öffentlichkeit zugänglich gemacht. Auch in den Ländern werden zunehmend weitere Initiativen zur Steigerung der Transparenz ergriffen. Etwa im Bereich der von der öffentlichen Hand kontrollierten Gesellschaften. Hier werden verstärkt die Gehälter der Geschäftsführer und andere Informationen 34

Vgl. zum Hintergrund der Einschränkung Scheidler, UPR 2006, 13 (14). Vgl. Anhang 7, Übersicht über Besonderheiten in den Landesumweltinformationsgesetzen. 36 Wortlaut des Art. 21 Abs. 4: „Jeder hat nach Maßgabe des Gesetzes das Recht auf Einsicht in Akten und sonstige amtliche Unterlagen der Behörden und Verwaltungseinrichtungen des Landes und der Kommunen, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen.“ Zur Vorgeschichte: Partsch, S. 150 ff. 37 Vgl. Gill, in: Hart / Welzel / Garstka, S. 29 ff. 38 Ausführlich zur Gesetzgebungsgeschichte des IFG, Kollbeck / v.Dobeneck, in: Berger / Roth / Scheel, II., Rn. 38 ff. 35

36

Kap. 2: Grundlagen

veröffentlicht. 39 Auf Bundesebene wurde zuletzt 2007 mit dem Verbraucherinformationsgesetz (VIG) ein weiteres bereichsspezifisches Gesetz verabschiedet. Dort wurde 2008 auch ein Antrag von Bündnis 90/Die Grünen eingebracht, der die Verankerung von Datenschutz und Informationsfreiheit im Grundgesetz zum Ziel hatte. 40 Daneben liegt mit dem Informationsweiterverwendungsgesetz (IWG) seit 2006 ein Gesetz zur Umsetzung der Informationsweiterverwendungsrichtlinie vor, das die wirtschaftliche Verwendung von Informationen wie etwa Geodaten gesetzlich regelt. 41 Wenn es auch kein eigenes Zugangsrecht einräumt, so ist dieses Gesetz dennoch zum Komplex der Informationsfreiheit zu zählen. Die Abgrenzung und das Verhältnis des IWG zu anderen Regeln über den Informationszugang sind allerdings umstritten. 42 Jüngstes Gesetz im Bereich der Informationsfreiheit ist schließlich das Agrar- und Fischereifonds-InformationenGesetz (AFIG). 43 Es dient der Umsetzung der im Abschnitt zuvor genannten Verordnungen und beinhaltet Informationspflichten des Staates zur Veröffentlichung von Empfängern und Höhe der aus den namensgebenden Fonds gewährten Subventionen im Internet. Damit dürfte zugleich der bislang bestehende Streit über das Ob und Wie von Zugangsansprüchen zu Informationen über entsprechende Subventionen der Vergangenheit angehören. Für Subventionen in anderen Bereichen dürfte es zumindest eine Tendenz vorgeben. 44

D. Verfassungsrechtliche Grundlagen der Informationszugangsfreiheit Das Grundrecht der Informationsfreiheit des Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG gewährt jedem das Recht, „sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten“. Besteht schon begrifflich eine starke Nähe zu den Informationsfreiheitsgesetzen, so spricht auch der Wortlaut des Grundrechts für eine solche Nähe. Das Verhältnis, in dem beide Rechte zueinander stehen und sich womöglich beeinflussen, kann demnach Auswirkungen auf Fragen der Rechtsanwendung haben. So wird die Gewichtung der unterschiedlichen Belange, welche 39 Vgl. etwa den Public Corporate Governance Kodex der Freien Hansestadt Bremen, abrufbar auf der Homepage der Senatskanzlei (www.rathaus-bremen.de, Stand 27. 01. 2010). 40 Vgl. BT-Drs. 16/9607. 41 Informationsweiterverwendungsgesetz vom 13. 12. 2006. 42 Vgl. Püschel, in: Fluck / Theuer, IWG, Einführung, Rn. 83 f. 43 Agrar- und Fischereifonds-Informationen-Gesetz, vgl. zur Begründung BT-Drs. 16/ 10299. 44 Vgl. zu „Subventionsfällen“ VG Hamburg, Urteil vom 22. 05. 2008, 13 K 1173/ 07, in dem es allerdings um die Frage ging, ob Informationen über Empfänger von Ausfuhrerstattungen Umweltinformationen i. S. d. UIG sind.

D. Verfassungsrechtliche Grundlagen

37

bei einer Antragstellung nach den Informationsfreiheitsgesetzen betroffen sein können, nicht zuletzt von ihrem Verhältnis zueinander und zu anderen Grundrechten beeinflusst. 45 Folglich gilt es, das Recht der Informationsfreiheit mit Blick auf das Grundrecht einzuordnen und einzugrenzen. Noch grundsätzlicher ist aber die Frage, ob sich nicht aus dem Grundgesetz selbst ein Anspruch auf Zugang zu behördlichen Informationen ergibt. Ein solcher wird von der h.M. zwar grundsätzlich abgelehnt, von Stimmen in der Literatur jedoch eingefordert. Aus diesem Grund wird zunächst der Meinungsstand zu dieser Frage dargestellt und in der Folge Stellung hierzu bezogen (I.). Sodann wird das Verhältnis von Informationsfreiheitsgesetzen und dem Grundrecht der Informationsfreiheit betrachtet und dargestellt (II.). Unabhängig von der vertretenen Position im Rahmen des unter I. thematisierten Streits, wird hier mit Blick auf die Informationsfreiheitsgesetze der Frage nachgegangen, wie die Gesetze die Weite dessen, was allgemein zugängliche Quelle i. S. d. Art. 5 Abs. 1 Alt. 2 GG ist, beeinflussen. Am Ende steht eine Zusammenfassung der Ergebnisse dieses Abschnittes (III.).

I. Allgemeiner verfassungsunmittelbarer Zugangsanspruch Einzig die brandenburgische Landesverfassung enthält mit Art. 21 Abs. 4 einen klar formulierten, allgemeinen und unmittelbaren Zugangsanspruch. Zugangsrechte finden sich daneben in den Landesverfassungen der übrigen neuen Länder, allerdings beziehen sich diese einzig auf Umweltdaten. Umstritten ist allerdings, ob das Grundgesetz einen der Brandenburger Verfassung ähnlichen Zugangsanspruch enthält, der dann auch auf die Länder ausstrahlen würde. Von der h.M. wird ein entsprechender Zugangsanspruch verneint (1.). Es gibt jedoch Stimmen, die einen Zugangsanspruch aus der Verfassung herleiten. Dabei werden vor allem zwei Argumentationslinien vertreten. 46 Eine direkte Herleitung aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG (2.) und eine Ableitung aus dem Demokratieprinzip (3.), deren Argumentation hier jeweils kurz wiedergegeben wird. Neben den näher vorgestellten Ansichten, werden einige weitere Ansichten vertreten, die die h.M. in einigen Punkten modifizieren. 47 Zumpe und andere vertreten beispielsweise die Auffassung, dass Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG, ebenso wie dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip, eine Gewährleistungspflicht des Staates zu entnehmen sei, aufgrund derer sich eine Verpflichtung des Staates zur Transparenz ergebe. Einen individuellen Anspruch beinhalte das Grundgesetz 45

Vgl. Berger, in: Berger / Roth / Scheel, vor § 1, Rn. 5. Eine kurze Übersicht über die vertretenen Ansätze aus anderen Artikeln des Grundgesetzes einen Anspruch herzuleiten findet sich bei Partsch, S. 102 ff. 47 Eine Übersicht entsprechender Ansichten mit Stand 2000 findet sich bei Angelov, S. 55 ff. 46

38

Kap. 2: Grundlagen

jedoch nicht. 48 Rotta hingegen, der sonst in vergleichbarer Weise argumentiert, nimmt einen solchen verfassungsrechtlichen Anspruch unter gewissen Voraussetzungen an. Die Gewährleistungspflicht wird von ihm als Mindeststandard bezeichnet, bei dessen Unterschreitung sich ein Anspruch der Bürger ergeben könne. 49 Da allerdings keine dieser Ansichten zu einem allgemeinen aus der Verfassung herleitbaren unmittelbaren Zugangsanspruch gelangt, wird in dieser Arbeit nicht weiter auf sie eingegangen. 1. Vorherrschendes Verständnis Die Ablehnung eines Zugangsanspruchs aus dem Grundrecht der Informationsfreiheit wird mit dessen Charakter als Abwehrrecht begründet, dem keinerlei Leistungsrecht zu entnehmen sei. 50 Nach Ansicht der herrschenden Meinung wird dies durch die Formulierung „ungehindert zu unterrichten“ in Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG deutlich. Entscheidend sei ferner die Tatsache, dass sich die Informationsfreiheit nur auf „allgemein zugängliche Quellen“ beziehe. Der Schutzbereich des Grundrechts sei damit normengeprägt. Nur unter den weiteren von der Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen seien Informationen daher zugänglich. Sie müssen demnach ein Träger von Informationen sein, der geeignet und bestimmt ist der Allgemeinheit Informationen zu verschaffen. 51 Ein allgemeiner Zugangsanspruch aus der Verfassung sei damit ausgeschlossen. 2. Zugangsanspruch aus dem Grundrecht der Informationsfreiheit a) Position Wegener Wegener hinterfragt die h.M., da diese der Ansicht ist, dass Verwaltungsinformationen grundsätzlich nicht aus einer allgemein zugänglichen Quelle i. S. d. Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG stammen. 52 Seiner Ansicht nach steht hinter diesem Verständnis eine „zirkuläre Auslegung“ 53, nach der Verwaltungsinformationen deshalb nicht allgemein zugänglich sind, weil sie es nicht sein sollen. Die h.M. berufe sich damit auf eine Verwaltungstradition aus vordemokratischen 48

Vgl. Zumpe, S. 80 ff. m.w. N., zusammenfassend S. 297. Vgl. Rotta, S. 46 ff. Im Ergebnis so auch Trantas, S. 336, der jedoch aus dem Demokratieprinzip einen subjektiv-rechtlichen Anspruch auf ein Informationsminimum ableitet. 50 Zum folgenden vgl. die zusammenfassende Darstellung bei Schoch, Informationsfreiheitsgesetz, Einleitung, Rn. 52 f. m.w. N. 51 Vgl. Jarass, in: Jarass / Pieroth, Art. 5, Rn. 15 f. 52 Zum folgenden vgl. Wegener, S. 480 ff. 53 So schon 1978 die Kritik von Scherer, S. 31. 49

D. Verfassungsrechtliche Grundlagen

39

Zeiten und widerspreche sich hierdurch selbst. Einerseits räume sie dem Staat das Recht ein zu definieren, wann eine Informationsquelle zugänglich sei. Andererseits spreche sie der Verwaltung dieses Definitionsrecht ab. Somit sei es aber „erst das Postulat einer verfassungsrechtlich nicht determinierten, freien gesetzgeberischen und administrativen Entscheidung über den Zugang bzw. Nichtzugang zu Verwaltungsinformationen“, der diese „ihres Charakters als einer allgemein zugänglichen Informationsquelle“ beraube. 54 Die h.M. verweise auf eine vordemokratische Verwaltungstradition, die auch nicht mit der Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes begründet werden könne. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes sei der historische Hintergrund des Verfassungsgebers ein wichtiger Anhaltspunkt bei der Interpretation von Grundrechten, doch könne bei einem ausreichend offenen Wortlaut auch von dessen Willen abgewichen werden. Beurteilungen können in starkem Maße von ihrem Zeitpunkt abhängig sein und durch neue Einsichten einem Wandel unterliegen. Dies sei, so Wegener, bei einer von Art. 20 Abs. 1 GG geleiteten Interpretation geboten, insbesondere, wenn Anknüpfungspunkt die Tradition der Aufklärung und das internationale Demokratieverständnis seien. 55 Unverständlich ist nach Wegener auch die Ablehnung eines verfassungsunmittelbaren Zugangsanspruches mit Verweis auf den abwehrrechtlichen Charakter des Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG. 56 Entgegen der Bedenken der h.M. führe ein solcher Anspruch nicht zu einem leistungsrechtlichen Informationsverschaffungsanspruch. Auch die bestehenden allgemeinen Zugangsrechte wie die Umweltinformationsgesetze können seiner Ansicht nach keine solche Pflicht begründen. Der Anspruch beziehe sich nur auf bereits bei der Verwaltung vorhandene Informationen, die erst durch konkrete staatliche Geheimhaltungsgebote verschlossen würden. Zudem sei hier bereits die Bezeichnung Leistung, die hinter einem Leistungsrecht stehen müsse, fehlerhaft, da es sich bei Verwaltungsinformationen um keine verbrauchbare Ressource handle. Wegener sieht sich in seiner Auffassung durch die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes zur Medienöffentlichkeit von Gerichtsverhandlungen bestätigt. Die Entscheidung, der es nach dem Gericht bedarf, um eine Informationsquelle allgemein zugänglich zu machen, sei durch die Informationsfreiheit, das Rechtsstaats- und das Demokratieprinzip beschränkt. 57 Im Ergebnis besteht daher für Wegener ein verfassungsunmittelbarer Zugangsanspruch, da dieser jedoch von der h.M. abgelehnt wird, plädiert er zugleich für eine Klarstellung im Grundgesetz. 58 54 55 56 57

Vgl. Wegener, S. 484. Vgl. Wegener, S. 480 ff. m.w. N. Zum folgenden vgl. Wegener, S. 484 f. m.w. N. Vgl. Wegener, S. 485 f.

40

Kap. 2: Grundlagen

b) Position Scherer Für eine ganz ähnliche Interpretation von Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG spricht sich Scherer aus. Seine Kritik zielt jedoch vor allem auf die abwehrrechtliche Bewertung des Grundrechtes durch die h.M. Durch eine solche Interpretation solle nur der bestehende Zustand bewahrt werden, was einer Verwirklichung des Demokratieprinzips entgegenstünde. 59 Hierin besteht zugleich auch der wichtige Unterschied zur Argumentation Wegeners, dieser stellt den abwehrrechtlichen Charakter des Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG nicht in Frage. 60 c) Position Jahn Ebenfalls auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes stellt Jahn ab. 61 Dieser kommt im Rahmen seiner Analyse nicht nur zu dem Ergebnis, dass dem Gesetzgeber das Recht zustehe, zu bestimmen, wann eine seiner Informationen allgemein zugänglich sein soll. Nach seinem Verständnis besteht gerade auch in diesen Fällen ein subjektiv öffentliches Zugangsrecht, das die Ansprüche nach den Informationsfreiheitsgesetzen verstärke. Der Staat mache eine Quelle durch die Informationsfreiheitsgesetze allgemein zugänglich, so dass auch das Grundrecht des Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG greifen müsse. d) Position Angelov Im Zuge einer Auslegung des Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG i.V. m. dem demokratischen Publizitätsgebot kommt auch Angelov zu einem verfassungsunmittelbaren Zugangsanspruch. 62 Seiner Ansicht nach, reicht die von den Medien gewährleistete Informationsvermittlung nicht aus, um „die für die Demokratie erforderliche Öffentlichkeit staatlichen Handelns“ 63 zu garantieren. Aufgrund der Art und Weise der Informationsvermittlung durch die Medien bedürfe es daher eines unmittelbaren Zugangsanspruches. Damit einher gehe eine Abkehr von der bisherigen Auslegung der Informationsfreiheit als Abwehrrecht hin zu einem leistungsrechtlichen Anspruch. 58 Wegener schlägt eine Formulierung vor, die sich an Anträgen Hessens und der SPD orientiert, die diese im Rahmen der Verhandlungen zur Neufassung des Grundgesetzes aus Anlass der deutschen Einheit gemacht hatten: „Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen zu unterrichten. Allgemein zugänglich sind auch die im Besitz der öffentlichen Verwaltung befindlichen Informationen.“ Vgl. Wegener, S. 488 m.w. N. 59 Vgl. Scherer, S. 27 ff. 60 Vgl. Wegener, S. 487. 61 Zum folgenden vgl. Jahn, S. 69 f. 62 Zum folgenden vgl. Angelov, S. 86 ff. 63 Vgl. Angelov, S. 92.

D. Verfassungsrechtliche Grundlagen

41

e) Position Rossen-Stadtfeld Als letztes soll das Verständnis von Rossen-Stadtfeld dargestellt werden, der ebenfalls Position für einen grundrechtlichen Anspruch aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG bezieht. Aufgrund der Vorgaben der Verfassung, er spricht an dieser Stelle von „Verwaltungsöffentlichkeit [als] Gegenstand eines objektiv-rechtlichen Verfassungsauftrags“ 64, seien die Daten der Verwaltung öffentlich und damit vom grundgesetzlichen Zugangsanspruch erfasst. Diese grundsätzliche Öffentlichkeit finde ihre Begrenzung nach Art. 5 Abs. 2 GG in den allgemeinen Gesetzen, die sich jedoch immer auch an den Vorgaben des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG messen lassen müssen. 65 3. Zugangsanspruch aus dem Demokratieprinzip Ausgangspunkt der Herleitung eines Informationszugangs aus dem Demokratieprinzip ist die Annahme, dass die Bürger sich neben den Wahlen nur politisch einbringen können, wenn sie die Möglichkeit haben, sich umfassend zu informieren. 66 Nach den Vertretern dieser Auffassung gilt dies vor allem für den Wandel, den die Parlamente seit Gründung der Bundesrepublik durchgemacht haben. So mache die zunehmende „Verschmelzung“ von Regierung und den regierungstragenden Fraktionen eine Kontrolle durch gut informierte Bürger neben der parlamentarischen Opposition erforderlich. Der Bürger trage letztlich für das staatliche Handeln eine Mitverantwortung. Volkssouveränität setze daher sachgerechte Informationen über die Organe des Staates voraus. Nur durch solche Informationen könne der Bürger seine Wahlentscheidung fundiert treffen. Daher sei aus dem Demokratieprinzip ein subjektives Leistungsrecht der Bürger ableitbar. Mit dem Verweis auf weitere Stimmen in der Literatur kommt Angelov zudem zu einem durch das Maastricht-Urteil veränderten Verständnis des Art. 38 GG, aus dem ein verfassungsunmittelbarer Zugangsanspruch folgt. 67 Nach seiner Ansicht räumt das Bundesverfassungsgericht neben den bereits vorher aus Art. 38 GG ableitbaren subjektiven Rechten in bestimmten Fällen einen Anspruch des Bürgers auf Beachtung des Demokratieprinzips ein. Mit Bezugnahme auf Epiney verweist er darauf, dass die Funktion des Wahlrechtes zur Verwirklichung des 64 Vgl. Rossen-Stadtfeld, in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle, GVwR II, § 29, Rn. 102. 65 Vgl. Rossen-Stadtfeld, in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle, GVwR II, § 29, Rn. 102 f. 66 Vgl. zum folgenden die Darstellung der Kritik an dem herrschenden Verständnis des Demokratieprinzips bei Angelov, S. 76 ff. 67 Vgl. Angelov, S. 88 ff.

42

Kap. 2: Grundlagen

Demokratieprinzips nur gewährleistet sei, wenn die Bürger auch tatsächlich eine Möglichkeit der Teilhabe hätten. Daher müsse der Schutzbereich des Art. 38 GG entsprechend ausgeweitet werden. 68 Wenn der Bürger sich folglich nicht ausreichend aus den allgemein zugänglichen Quellen nach Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG informieren könne, dann habe er aus Art. 38 GG einen unmittelbaren staatsbürgerlichen Informationszugang. Ebenfalls auf das Demokratieprinzip als Grundlage für einen verfassungsunmittelbaren Zugangsanspruch stellt Partsch ab. Er spricht sich jedoch, ähnlich Wegener, für eine Auslegung des Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG im Licht des Demokratieprinzips aus. Dass dies in der Konsequenz zu einem Leistungsrecht führe, stünde dabei keinesfalls im Widerspruch zum Grundgesetz, da Leistungsrechte auch an anderen Stellen im Grundgesetz zu finden seien. 69 4. Bewertung Die herrschende Ansicht lehnt einen verfassungsunmittelbaren Anspruch grundsätzlich ab. Dabei bedient sie sich allerdings einer zirkulären und damit widersprüchlichen Auslegung: Verwaltungsinformationen sind nicht allgemein zugänglich, da sie es nicht sind oder sein sollen. 70 Diese Position hat spätestens durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Medienöffentlichkeit von Gerichtsverhandlungen Risse bekommen. Das Gericht führt darin aus: „Über die Zugänglichkeit und die Art der Zugangseröffnung entscheidet, wer nach der Rechtsordnung über ein entsprechendes Bestimmungsrecht verfügt. [...] Auch soweit der Staat bestimmungsberechtigt ist, kann er im Rahmen seiner Aufgaben und Befugnisse Art und Umfang des Zugangs bestimmen. Legt der Gesetzgeber die Art der Zugänglichkeit von staatlichen Vorgängen und damit zugleich das Ausmaß der Öffnung dieser Informationsquellen fest, so wird in diesem Umfang zugleich der Schutzbereich der Informationsfreiheit eröffnet.“ 71 Der Staat hat demnach ein Bestimmungsrecht über seine Informationsquellen. Die Ablehnung eines Zugangsrechtes aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG steht darüber vor allem in einer Verwaltungstradition aus vordemokratischen Zeiten. Soll diese Tradition fortgelten, muss sie sich an den Vorgaben einer modernen, demokratischen Verfassung messen lassen. Wird dieser Maßstab zugrunde gelegt, kann ein Zugangsanspruch nur in sehr engen Grenzen verweigert werden, da eine funktionierende Demokratie gut informierte Bürger voraussetzt, bzw. die Möglichkeit sich grundsätzlich entsprechend informieren zu können. Allein auf 68 69 70 71

Vgl. Angelov, S. 89 m.w. N. Vgl. Partsch, S. 105 f. Anschaulich die Kritik zu diesem Verständnis Partsch, S. 103 f. BVerfG, Urteil vom 24. 01. 2001, BVerfGE 103, 44 (60 f.).

D. Verfassungsrechtliche Grundlagen

43

die Medien zu verweisen, verkennt die Informationsmengen, die bei der Verwaltung vorliegen und greift demnach zu kurz. Die Grenzen des so gebotenen Zugangsanspruches finden sich wiederum in den Grundrechten und den schützenswerten Rechten anderer. Würde die h.M. weiterhin konsequent angewandt, zöge dies eine Art Ewigkeitsanspruch für den Gedanken des Amtsgeheimnisses nach sich, welcher erst dann aufgehoben werden könnte, wenn es zu einer Verfassungsänderung käme. 72 Ein Grundsatz aus vordemokratischen Zeiten, der selbst nicht in der Verfassung verankert ist und sich auch nicht aus ihr ergibt, kann also nur aufgehoben werden, wenn die Verfassung geändert wird. Hier gebietet schon die EU mit ihren Vorgaben zu Transparenz und Informationszugang etwas anderes. So hat etwa die Umweltinformationsrichtlinie schon heute dazu geführt, dass Umweltinformationen ganz grundsätzlich als allgemein zugängliche Verwaltungsinformationen zu betrachten sind. Ein festhalten an der bisherigen Auffassung ist nach alledem überholt. Die Zeiten, in denen Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG allein auf Massenmedien zu beziehen war, sind vorbei. Die funktionierende Demokratie, wie sie das Demokratieprinzip voraussetzt, benötigt heute mehr denn je den informierten Bürger. Informationen, die er nur erhalten kann, wenn ihm auch ein grundsätzlicher Zugang zu den Akten der Verwaltung eröffnet wird. Ein so verstandener verfassungsunmittelbarer Zugangsanspruch ist jedoch keinesfalls gleichbedeutend mit einem Leistungsrecht des Bürgers gegenüber dem Staat, denn aus einem solchen würde eine einklagbare Pflicht zur Informationsvorsorge durch den Staat folgen. Ziel der Informationsfreiheit ist es hingegen, einen Zugang zu bestehenden Informationsquellen zu gewährleisten und zu garantieren. Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG enthält damit einzig eine objektive Pflicht des Staates zur Informationsvorsorge, bei deren Erfüllung er einen großen Spielraum hat. 73 Erst wenn Informationen bei der Verwaltung vorhanden sind, greift das Grundrecht der Informationsfreiheit mit dem in ihm enthaltenen, klar formulierten Zugangsanspruch der Bürger.

II. Verhältnis von Informationsfreiheitsgesetzen und dem Grundrecht der Informationsfreiheit Entscheidend für das Verhältnis von Grundrecht und Informationsfreiheitsgesetzen ist, wann eine Quelle als allgemein zugänglich anzusehen ist. Insbesondere dann, wenn ein verfassungsrechtlicher Zugangsanspruch abgelehnt wird. 72

Vgl. zu einem möglichen Wortlaut einer solchen Änderung Fn. 58. Vgl. vertiefend zur Frage der objektivrechtlichen Grundrechtswirkung des Art. 5 Abs. 1 GG Schoch, Informationsfreiheitsgesetz, Einleitung, Rn. 56 m.w. N. 73

44

Kap. 2: Grundlagen

Nur wenn die Informationsfreiheitsgesetze sich auf Informationen aus solchen Quellen beziehen, ist der Schutzbereich des Grundrechts eröffnet. 1. Rechtslage und Meinungsstand Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes sind allgemein zugänglich i. S. d. Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG nur solche Informationsquellen die „technisch geeignet und bestimmt [sind], der Allgemeinheit, d. h. einem individuell nicht bestimmbaren Personenkreis, Informationen zu verschaffen.“ 74 Umstritten und Gegenstand unterschiedlicher Auslegungen war und ist, wie das Merkmal der Bestimmtheit zu interpretieren ist. 75 Mehrheitlich wurde und wird dies so verstanden, dass es einzig auf eine faktische Bestimmung oder die objektive Tatsachenlage bzgl. des Zugangs zu einer Quelle durch die Allgemeinheit ankommt. Entscheidend soll demzufolge allein die tatsächliche Form der Informationsherausgabe sein. 76 Dagegen steht eine Ansicht, nach der es gerade auch auf eine subjektive Bestimmung einer Quelle als der Allgemeinheit zugänglich ankommt. 77 Diese Ansicht gewährt dem Informationsinhaber das Bestimmungsrecht, ob eine Quelle zugänglich sein soll oder nicht. 78 Auslöser dieses Meinungsstreites ist die Frage, ob der Staat, wenn er ein solches Bestimmungsrecht ausüben könnte, nicht selbst in unzulässiger Weise den Schutzbereich der Informationsfreiheit bestimmt. 79 Aufgrund der Tatsache, dass der Gesetzgeber mit den Informationsfreiheitsgesetzen ein solches Bestimmungsrecht ausgeübt hat, Informationen i. S. d. Gesetze sind der Öffentlichkeit grundsätzlich zugänglich zu machen, offenbart sich die Bedeutung dieses Meinungsstreites. 2. Bewertung Die von der h.M. vertretene generelle Verneinung eines Bestimmungsrechtes durch den Informationsinhaber, wird kritisch hinterfragt. 80 Die Kritiker unterschieden hierbei jedoch: Für private Informationsquellen würden Gesetze und 74

BVerfG, Beschluss vom 03. 10. 1969, BVerfGE 27, 71 (83). Vgl. Rossi, Informationszugangsfreiheit und Verfassungsrecht, S. 209. Vgl. zur Auffassung der h.M. auch Wegener, S. 476 m.w. N. 76 So etwa Bethge, in: Sachs, Art. 5, Rn. 55 f.; Herzog, in: Maunz-Dürig, Art. 5, Rn. 89 f. 77 Rossi, Informationszugangsfreiheit und Verfassungsrecht, S. 210 ff. So auch wohl Jastrow / Schlatmann, Informationsfreiheitsgesetz, Einleitung, Rn. 16. 78 Vgl. Hoffmann-Riem, AK-GG, Art. 5 Abs. 1, 2, Rn. 104. 79 Vgl. Rossi, Informationszugangsfreiheit und Verfassungsrecht, S. 214; Herzog, in: Maunz-Dürig, Art. 5, Rn. 89. 75

D. Verfassungsrechtliche Grundlagen

45

Bestimmungen staatlicher Seite als Schranken wirken, die sich an Art. 5 Abs. 2 GG messen lassen müssten. Hier sei der h.M. zuzustimmen. Die Entscheidung über eine allgemeine Zugänglichkeit von staatlichen Informationsquellen unterliege jedoch dem Staat selbst. Als Beleg für diese Ansicht wird die bereits zitierte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes zur Medienöffentlichkeit von Gerichtsverhandlungen herangezogen. 81 Diese Entscheidung vor Augen, ist das alleinige Abstellen auf eine faktische Bestimmung und das Absprechen eines Bestimmungsrechtes überholt. Durch die Informationsfreiheitsgesetze hat der Gesetzgeber bisher weitgehend unzugängliche Informationsquellen für die Öffentlichkeit zugänglich gemacht. Er hat dies gerade dadurch getan, dass er sie dazu bestimmt hat. An ihrer faktischen Qualität und Tauglichkeit als eine allgemeine Informationsquelle hat sich am Tag des Inkrafttretens des jeweiligen Gesetzes selbst nichts geändert. Rossi führt mit dem UIG und anderen Regelungen weitere Beispiele für eine solche Bestimmung durch den Gesetzgeber an. 82 In all diesen Fällen war es eine subjektive Bestimmung durch diesen, die eine zugängliche Informationsquelle eröffnet hat, und keine faktische Bestimmung einer Information, der Öffentlichkeit zu dienen. Entscheidet sich der Gesetzgeber für die Schaffung einer solchen Quelle, eröffnet er damit zugleich entsprechend der Ausführungen des Bundesverfassungsgerichtes den Schutzbereich des Grundrechtes der Informationsfreiheit. 3. Umfang der Grundrechtsaktivierung Macht der Gesetzgeber von dem ihm zustehenden Bestimmungsrecht Gebrauch, so ist dennoch fraglich in welchem Umfang durch dieses gesetzgeberische Tätigwerden das Grundrecht der Informationsfreiheit und dessen Schutzbereich aktiviert werden. Die Gesetze beinhalten nicht allein einen allgemeinen Anspruch auf Zugang zu Informationen, sondern zugleich auch eine Vielzahl von Ausnahmen. Entscheidend für die Bestimmung des Umfangs der Grundrechtsaktivierung ist damit die Frage, ob nur der allgemeine Anspruch oder aber auch die Einschränkungen bei der Bestimmung des Schutzbereiches heranzuziehen sind. 83

80 Zum folgenden vgl. Rossi, Informationszugangsfreiheit und Verfassungsrecht, S. 214; Hoffmann-Riem, AK-GG, Art. 5 Abs. 1, 2, Rn. 104 f.; Gurlit, DVBl. 2003, 1119 (1121). 81 Vgl. Fn. 75. 82 Vgl. Rossi, Informationszugangsfreiheit und Verfassungsrecht, S. 215. 83 So auch Berger, in: Berger / Roth / Scheel, vor § 1, Rn. 6 f.; Rossi, Informationszugangsfreiheit und Verfassungsrecht, S. 215 ff.

46

Kap. 2: Grundlagen

a) Meinungsstand Würde einzig auf den allgemeinen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen abgestellt, dann wären alle entsprechenden Informationen eine allgemein zugängliche Quelle nach Art. 5 Abs. 1 Alt. 2 GG. Die Einschränkungen und Ausnahmen der Gesetze wären dann Schranken des Grundrechtes der Informationsfreiheit. 84 Konsequenz wäre, dass jede Ablehnung eines Antrages nach einem Informationsfreiheitsgesetz als Grundrechtseingriff zu qualifizieren und mithin zu begründen wäre. Argument der Vertreter dieser Sichtweise ist der Wille des Gesetzgebers. 85 Dieser habe mit den Gesetzen das bislang bestehende Verhältnis von Amtsgeheimnis auf der einen und Öffentlichkeit der Verwaltung auf der anderen Seiten umgekehrt. Die Ausnahmen in den Gesetzen könnten den Schutzbereich daher nicht einschränken. Sie finden sich vielmehr in den Gesetzen, um anderen Rechtspositionen Rechnung zu tragen und diese in einen Ausgleich mit dem Grundrecht zu bringen. Wenn hingegen nicht allein der Zugangsanspruch, sondern auch die Beschränkungen und Ausnahmen mit zur Bestimmung des Umfanges der Grundrechtsaktivierung herangezogen werden, dann ist der Schutzbereich deutlich enger gefasst. 86 In diesem Fall stünde immer erst die Abwägung der verschiedenen Belange und Berücksichtigung etwaiger Ausnahmen, wenn es darum ginge, ob der Schutzbereich der Informationsfreiheit eröffnet ist. Nur in Fällen, in denen ein Antrag zu Unrecht abgelehnt wird, würde das Vorgehen gegen die Ablehnung zusätzlich durch Art. 5 Abs. 1 Alt. 2 GG verstärkt. Bei einer rechtmäßigen Ablehnung wäre der Schutzbereich hingegen nicht eröffnet. Auch für dieses Verständnis wird der Gesetzgeber angeführt. Dieser habe durch die Gesetze die Entscheidung getroffen, nicht alle Verwaltungsinformationen zugänglich zu machen, sondern Einschränkungen und Begrenzungen vorgesehen. Zur Feststellung des Merkmales der Bestimmtheit einer Quelle als allgemein zugänglich sei jedoch immer das ganze Gesetz heranzuziehen und nicht allein eine Norm aus diesem. Dies entspreche auch der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wonach immer auf alle Bestimmungen eines Gesetzes abzustellen ist, wenn es darum geht, den Umfang der Schutzbereichseröffnung zu bestimmen.

84

Vgl. Rossi, Informationszugangsfreiheit und Verfassungsrecht, S. 217. Zum folgenden vgl. Berger, in: Berger / Roth / Scheel, vor § 1, Rn. 7. 86 Zum folgenden vgl. Rossi, Informationszugangsfreiheit und Verfassungsrecht, S. 218 f. 85

D. Verfassungsrechtliche Grundlagen

47

b) Bewertung Der Gesetzgeber hat mit Einführung der Informationsfreiheitsgesetze zwar eine Umkehr vom bisherigen Regel-Ausnahmeverhältnis zwischen dem Amtsgeheimnis und der Öffentlichkeit der Verwaltung geschaffen, doch hat er dies in einer Art und Weise getan, die selbst viele Ausnahmen und Einschränkungen vorsieht. Dies auszublenden, wäre, wie Rossi zu Recht feststellt, eine Verkürzung des Willens des Gesetzgebers. 87 Dieser hat gerade keinen voraussetzungslosen Anspruch schaffen wollen, sondern einen Anspruch, der unter zu erfüllenden Voraussetzungen gewährt wird. Es ist jeweils das Gesetz als Ganzes, in dem bestimmt wird, ob und in welchem Umfang Informationen bei der öffentlichen Verwaltung solche aus allgemein zugänglichen Quellen sind. Dies folgt nicht zuletzt aus dem bereits zitierten Urteil des Bundesverfassungsgerichtes zur Medienöffentlichkeit von Gerichtsverhandlungen: „Der Bestimmungsberechtigte kann sein Bestimmungsrecht auch in differenzierender Weise ausüben und Modalitäten des Zugangs festlegen,... [...]. Legt der Gesetzgeber die Art der Zugänglichkeit von staatlichen Vorgängen und damit zugleich das Ausmaß der Öffnung dieser Informationsquelle fest, so wird in diesem Umfang zugleich der Schutzbereich der Informationsfreiheit eröffnet.“ 88 Die Aktivierung der Informationsfreiheit hat dabei, neben den bereits genannten Folgen im Falle einer unrechtmäßigen Ablehnung eines Antrages, wiederum Auswirkungen auf die Informationsfreiheitsgesetze und ihre Rechtsanwendung. Vor allem ist die Verwaltung in ihrem Handeln an das Grundrecht gebunden. Durch die Grundrechtsaktivierung kommt es aber auch zu einer stärkeren Position des Informationszuganges im Rahmen der Abwägung und Gesetzesanwendung. 89 4. Ergebnis Mit Verabschiedung der Informationsfreiheitsgesetze hat der Gesetzgeber von seinem Bestimmungsrecht Gebrauch gemacht und Informationen i. S. d. Gesetze zu solchen aus allgemein zugänglichen Quellen nach Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG gemacht. Zur Bestimmung des auf diese Weise eröffneten Schutzbereiches ist das gesamte Gesetz heranzuziehen, so dass die Ausnahmegründe nicht bereits Schranken des Grundrechts darstellen, sondern gemeinsam mit dem grundsätzlichen Zugangsanspruch den Schutzbereich bilden. Für die Anwendung der Gesetze kann damit festgehalten werden, dass bei ihrer Einhaltung das Grund87

So Rossi, Informationszugangsfreiheit und Verfassungsrecht, S. 218. BVerfG, Urteil vom 24. 01. 2001, BVerfGE 103, 44 (60 f.). 89 Vgl. hierzu ausführlich Rossi, Informationszugangsfreiheit und Verfassungsrecht, S. 220 ff. 88

48

Kap. 2: Grundlagen

recht der Informationsfreiheit stets gewahrt wird. Einzig eine Ablehnung, die nicht von den Gesetzen getragen wird, stellt einen Verstoß gegen den Schutzbereich des Grundrechts dar. Ein solches Ergebnis mag ernüchternd sein und der Schutzbereich als zu eng erscheinen, darf mit Blick auf die Praxis allerdings nicht unterbewertet werden. 90 In vielen Fällen in der Praxis werden Anträge in Folge einer fehlerhaften Anwendung der Ausnahmegründe abgelehnt. Hier ist der Schutzbereich eröffnet und ein in der hier beschriebenen Weise verstandenes Zugangsrecht ein Gewinn für die Antragsteller, wird doch ihre Position deutlich gestärkt.

III. Zusammenfassung Die Kritik an der Auffassung der h. M hat in den letzten Jahren zugenommen. So spricht sich mittlerweile eine Vielzahl von Kommentaren für ein verändertes Verständnis des Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG aus bzw. zieht dieses in Betracht. 91 Wegener und andere Autoren führen in diesem Zusammenhang überzeugend aus, dass im Wege einer Neuinterpretation des Grundrechtes der Informationsfreiheit, von einem verfassungsunmittelbaren Zugangsanspruch auszugehen ist. Dieses Zugangsrecht umfasst gem. des Wortlautes des Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG alle allgemein zugängliche Quellen, die bei öffentlichen Stellen vorliegen. Auch wenn dieser Ansicht nicht gefolgt wird, kann mit Rossi festgehalten werden, dass dem Gesetzgeber ein Bestimmungsrecht zusteht, um im Wege von Gesetzen zu definieren, was allgemein zugängliche Quellen sein sollen. Macht er von diesem Bestimmungsrecht Gebrauch, so ist stets das Gesetz als Ganzes zu betrachten, um festzustellen, ob und inwieweit der Schutzbereich besteht und ggfs. eröffnet ist. Hierzu liegt mit dem Urteil zur Medienöffentlichkeit von Gerichtsverhandlungen eine Entscheidung vor, die ein solches Verständnis des Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG stützt. Dies mag zunächst zwar als Widerspruch zu dem festgestellten verfassungsrechtlichen Zugangsanspruch erscheinen, allerdings leisten die Gesetze an dieser Stelle nichts anderes, als die sich aus dem Verfassungsrecht und den Rechten anderer ergebenen Einschränkungen eines Zugangsanspruches näher auszugestalten. Um dies zu verdeutlichen, soll eine Aussage des Bundesverfassungsgerichts aus einem Beschluss zu Fragen des Rechtes der informationellen Selbstbestimmung herangezogen werden: „Soweit gegenläufige Geheimhaltungsinteressen des Staates oder Dritter der Information [des Bürgers] entgegenstehen können, 90 So etwa die Tendenz bei Rossi, Informationszugangsfreiheit und Verfassungsrecht, S. 219 f. 91 Vgl. etwa Bethge, in: Sachs, Art. 5, Rn. 54 a; Jarass, in: Jarass / Pieroth, Art. 5, Rn. 16 a; Schulze-Fielitz, in: Dreier, Art. 5, Rn. 79.

D. Verfassungsrechtliche Grundlagen

49

ist es Aufgabe des Gesetzgebers, geeignete Ausschlusstatbestände zu schaffen, die den einander gegenüberstehenden Interessen Rechnung tragen.“ 92 Auch hier besteht ein verfassungsrechtlicher Zugangsanspruch, der durch ein Gesetz unter Wahrung möglicher gegenläufiger Geheimhaltungsinteressen näher ausgestaltet werden muss. Indem der Gesetzgeber dieser Pflicht nachkommt, bestimmt er erst den eigentlichen Schutzbereich.

92

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. 03. 2008, RDV 2008, 117 (119).

Kapitel 3

Allgemeine Informationszugangsansprüche in der Bundesrepublik Ein allgemeiner Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen ist bis heute neben dem Bund in elf Bundesländern verabschiedet worden. Die Gesetze folgen dabei grundsätzlich der gleichen Systematik. Seit dem Inkrafttreten des IFG sind sogar vier Gesetze verabschiedet worden, die lediglich auf das IFG verweisen (Thüringen) oder eine fast wörtliche Kopie darstellen (Bremen, SachsenAnhalt und Rheinland-Pfalz). 1 Trotz starker Gemeinsamkeiten in ihrem Aufbau, unterscheiden sich die Gesetze jedoch im Detail. Im Folgenden werden daher zunächst die grundsätzlichen Gemeinsamkeiten der Gesetze dargestellt werden (A), um dann in einem zweiten Schritt die Besonderheiten der Gesetze herauszuarbeiten (B). Abschließen wird das Kapitel mit einer Einteilung der Gesetze in bestimmte Gruppen von Gesetzestypen (C). Zur Orientierung und einem besseren Verständnis finden sich im Anhang der Arbeit zwei Synopsen, eine für die Informationsfreiheitsgesetze (Anhang 4) und eine weitere für die Bestimmungen der Datenschutzgesetze auf welche in den Gesetzen verwiesen wird (Anhang 5).

A. Grundsätzliche Gemeinsamkeiten der Informationsfreiheitsgesetze I. Anspruchsberechtigte Alle Gesetze gewähren grundsätzlich denselben allgemeinen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. Sie unterscheiden sich jedoch bereits in der Frage, wer diesen Anspruch geltend machen kann. Trotz zum Teil erheblicher Unterschiede in der Weite der Frage der Anspruchsberechtigung, gewähren die Gesetze zumindest allen natürlichen Personen, die zugleich Unionsbürger sind oder ihren Wohnsitz in einem Mitgliedsstaat der EU haben, einen Zugangs1 Der sachsen-anhaltinische Gesetzgeber verweist in seinem Gesetzesentwurf explizit darauf, dass dessen Begründung „im Wesentlichen auf der Begründung zum IFG“ beruht. Vgl. LT-Drs. 5/748, S. 14.

A. Gemeinsamkeiten der Informationsfreiheitsgesetze

51

anspruch. 2 Dieser Anspruch bezieht sich auf Informationen bei Behörden und öffentlichen Stellen, die nicht über bereits zugängliche Quellen, etwa das Internetangebot einer Behörde oder eine Gesetzessammlung, eingesehen werden können.

II. Anspruchsverpflichtete und Anspruchsweite In allen Gesetzen finden sich darüber hinaus für bestimmte öffentliche Stellen oder Arten der Verwaltungstätigkeit Ausnahmen, nach denen diese nicht oder nur in einem beschränkten Rahmen zu Auskünften nach den Informationszugangsgesetzen verpflichtet sind. So unterfallen Organe der Rechtspflege den Gesetzen etwa nur, insoweit es sich um Informationen im Rahmen ihrer Verwaltungstätigkeit handelt. Etwas anderes gilt nur für Thüringen, dort sind Organe der Rechtspflege gem. § 1 Abs. 3 Nr. 1 des Thüringer Informationsfreiheitsgesetzes (ThürIFG) in Gänze von einem Informationszugang ausgeschlossen. Bis auf das Berliner und Thüringer Gesetz kennen auch alle Gesetze eine ausdrückliche Ausnahme bezogen auf Parlamente, wonach diese nur im Rahmen ihrer Verwaltungstätigkeit Zugangsansprüchen offen stehen. Die Rechtsprechung hat jedoch im Falle Berlins eine solche Regelung ebenfalls angenommen. 3 In Thüringen ist der Zugang zum Landtag dagegen gem. § 1 Abs. 3 Nr. 1 ThürIFG in Gänze ausgeschlossen. Ebenfalls von einem Zugangsrecht ausgenommen sind Entwürfe und Notizen, die nicht Bestandteil eines Vorgangs werden sollen. Gemeint sind hiermit Aufzeichnungen mit einem sehr vorläufigen Charakter oder solche, die der Vorbereitung genauerer Aufzeichnungen dienen. 4 Die Gesetze im Bund, Bremen, Mecklenburg-Vorpommern, dem Saarland, Thüringen, Sachsen-Anhalt und Rheinland-Pfalz nehmen diese Aufzeichnungen im Rahmen der Begriffsbestimmung aus dem Anwendungsbereich heraus. Sie sind keine amtlichen Informationen, 5 bzw. Informationen 6 die einem Zugangsanspruch unterfallen. In Brandenburg, Schleswig-Holstein, Nordrhein-Westfalen und Hamburg existieren ähnliche Vorschriften. Hier wird jedoch zusätzlich verlangt, dass die Entwürfe und Notizen 2 Dort wo „Jeder“ einen Anspruch auf Zugang hat, haben nach einer Entscheidung des BVerwG zum Zugang zu Umweltinformationen nunmehr auch Bürgerinitiativen und Körperschaften des öffentlichen Rechts ein Zugangsanspruch zu stehen, soweit ihr Selbstverwaltungsbereich berührt ist. Vgl. BVerwG, Urteil v. 21. 02. 2008, NVwZ 2008, 791 ff. 3 OVG Berlin, Beschluss vom 18. 10. 2000, DÖV 2001, S. 824 f. 4 Vgl. Franßen / Seidel, § 7, Rn. 847, Scheel, in: Berger / Roth / Scheel, § 2, Rn. 34 ff. m.w. N. 5 § 2 Nr. 1 Satz 2 IFG, auf den SIFG und ThürIFG verweisen, und § 2 Nr. 1 BremIFG, § 2 Nr. 1 IZG und § 3 Nr. 1 LIFG. 6 § 2 IFG M-V.

52

Kap. 3: Allgemeine Informationszugangsansprüche

alsbald vernichtet werden sollen, um nicht als Informationen i. S. d. Gesetze zu gelten. 7 Zu beachten ist allerdings, dass nach § 10 Abs. 3 des Informationsfreiheitsgesetzes für das Land Schleswig-Holstein (IFG-SH) beim Vorliegen entsprechender Entwürfe und Notizen der Zugang verwehrt werden kann, während der Zugang nach § 7 Abs. 2c des Informationsfreiheitsgesetzes Nordrhein-Westfalen (IFG NRW) verwehrt werden soll. Das Gesetz zur Förderung der Informationsfreiheit im Land Berlin (IFG Berlin) ist somit das einzige der Gesetze, das in diesem Bereich keine ausdrückliche Zugangsbeschränkung beinhaltet. Zugangsansprüche können daneben auch gegenüber Privaten bestehen. So erfassen alle Gesetze zumindest Beliehene. Anknüpfungspunkt ist hier in allen Fällen, dass sich der Staat zur Erfüllung einer öffentlich-rechtlichen Aufgabe des Privaten bedient. Der Begriff und sein Verständnis sind dabei jedoch umstritten. Die damit verbundenen Fragen werden daher in Kapitel 9 näher betrachtet.

III. Antragserfordernisse In Bezug auf die inhaltlichen Anforderungen eines Antrages, können die Gesetze zunächst in zwei Gruppen unterteilt werden: Gesetze die sich am IFG orientieren und eigenständige Gesetze. Zur ersten Gruppe zählen die Regelungen im Saarland und Thüringen, die lediglich auf die Regelung im Bund verweisen und einige ergänzende, landesspezifische Abweichungen normiert haben, sowie Bremen, Sachsen-Anhalt und Rheinland-Pfalz, deren Formulierungen zum Großteil denen des Bundesgesetzes entsprechen. Zur zweiten Gruppe zählen die. Gesetze in den übrigen Ländern. In diesen Gesetzen ist eine hinreichende Bestimmtheit des Antrages erforderlich. Es liegt dabei jedoch in der Natur der Sache, dass keine zu hohen Anforderungen mit diesem Erfordernis verbunden sind 8, da ein Antragsteller i. d. R. die gewünschten Informationen nicht präzise benennen kann. 9 In den anderen Gesetzen findet sich eine entsprechende Anforderung nicht. Es wird jedoch in der Literatur davon ausgegangen, dass ein entsprechendes Erfordernis trotzdem besteht. 10 Praktische Erfordernisse, wie die Erkennbarkeit des Antragstellers und die Benennung der gewünschten In7

§ 3 AIG, § 10 Abs. 3 IFG-SH, § 7 Abs. 2c IFG NRW und § 9 Abs. 3 HmbIFG. Vgl. hierzu LDA, Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetz, Anwendungshinweise, § 6, Nr. 1 f. 9 Die Aktenauswertung hat gezeigt, dass Anträge sich in einem Großteil der Fälle nur ganz allgemein auf ein Thema beziehen, so werden etwa Informationen zu einem konkreten Bauvorhaben verlangt. Eine genaue Bezeichnung ohne Kenntnis der Akte und der Rechtslage ist den Antragstellern gerade nicht möglich. So auch Rossi, Informationsfreiheitsgesetz, § 7 IFG Bund, Rn. 11. 10 Rossi, Informationsfreiheitsgesetz, § 7 IFG Bund, Rn. 11 f.; Kloepfer / v. Lewinski, DVBl. 2005, 1277 (1285) m.w. N. 8

A. Gemeinsamkeiten der Informationsfreiheitsgesetze

53

formationen, sprechen für eine solche Bestimmtheit des Antrages auch ohne ausdrückliche Festschreibung im Gesetz. Ohne entsprechende Angaben dürfte ein Antrag nur schwer zu bearbeiten sein. Das Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit darf dabei aber nicht mit einer Pflicht zur Begründung eines Antrages gleichgesetzt werden. Diese sehen die Gesetze nur in Ausnahmefällen vor, wenn es aufgrund einer Abwägungsentscheidung konkreter Ausführungen des Antragstellers bedarf. Die Formerfordernisse eines Antrages sind in allen Ländern vergleichbar. Neben der schriftlichen ist in den meisten Ländern auch eine elektronische und mündliche Antragstellung möglich. Ferner sind bei der Anwendung aller Gesetze die allgemeinen Verfahrensregeln zu beachten, wie sie in den Verwaltungsverfahrensgesetzen niedergelegt und durch die Rechtsprechung ausgestaltet sind. Die ausdrücklichen Vorschriften in einigen Gesetzen hierzu, haben insoweit einen klarstellenden Charakter. So ist beispielsweise die aus § 29 VwVfG folgende Pflicht der Behörden zum Führen von Akten nach den Geboten der Aktenmäßigkeit, der Vollständigkeit und der wahrheitsgetreuen Führung zu beachten. 11

IV. Bescheidung und Frist zur Bescheidung von Anträgen Nach der Antragstellung haben die Behörden unverzüglich, so die Regelung in Berlin, oder innerhalb einer Frist, so die Rechtslage in Brandenburg, über den Antrag zu entscheiden. In allen anderen Gesetzen findet sich eine Mischform. Dort ist ein Antrag unverzüglich, spätestens jedoch innerhalb eines Monats zu bescheiden. Von den entsprechenden Fristen kann allerdings in begründeten Fällen abgewichen werden bzw. verlängern sich diese, etwa für den Fall, dass Daten Dritter betroffen sind und diese von der Behörde befragt werden müssen. Unverzüglich meint hierbei nichts anderes als die bereits nach § 10 S. 2 VwVfG und den entsprechenden Landesgesetzen normierte Pflicht von Behörden, Verfahren zügig durchzuführen. 12 Sind Rechte Dritter betroffen, sehen alle Gesetze ferner grundsätzlich deren Beteiligung vor. 13 Die anschließende Bescheidung des Antrages ist ein Verwaltungsakt, gegen den mittels Widerspruch und Klage vor dem Verwaltungsgericht vorgegangen werden kann. Im Falle eines positiven Bescheids sehen alle Regelungen einen Zugang zu den Verwaltungsinformationen vor. Sind Daten Dritter betroffen, so trifft nur das AIG keine Aussage darüber, ob betroffene Dritte über den gewährten Zugang zu informieren sind. Die anderen Gesetze sehen dies ausdrücklich 11 12 13

Scheel, in: Berger / Roth / Scheel, § 2, Rn. 38 m.w. N. Vgl. etwa Gesetzesbegründung, Bundestag-Drucksache 15/4493, S. 15. Vgl. Trotzewitz, S. 40.

54

Kap. 3: Allgemeine Informationszugangsansprüche

vor 14, bzw. dann, wenn es mit keinem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden ist. 15 Während der Einsicht räumt ein Großteil der Informationszugangsgesetze auch das Anfertigen von Notizen und Kopien ein. Doch auch dort, wo eine solche ausdrückliche Regelung nicht getroffen wurde, wird aus praktischen Gründen entsprechend verfahren. 16 Einige Gesetze kennen darüber hinaus Vorschriften für den Fall, dass nur ein Teil der begehrten Informationen zugänglich gemacht werden soll. 17 Betreffen Ausnahmegründe nicht eine gesamte Akte, können hiernach Einsicht- oder Auskunftsrechte bzgl. der übrigen Aktenteile bestehen, wenn eine Trennung oder Schwärzung möglich und nicht mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden ist. Ist dies nicht der Fall, besteht die Möglichkeit einer Auskunft durch die Behörde. Der überwiegende Teil der Gesetze enthält neben Regelungen zu konkreten Anträgen zudem aber auch Veröffentlichungspflichten, durch die die Verwaltung angehalten wird, Aktenpläne und näher bestimmte Verzeichnisse allgemein zugänglich zu machen. 18

V. Gebührenerhebung: Grundsätze und Bemessung Für einen gewährten Informationszugang werden grundsätzlich Gebühren erhoben. Die Gebühren dürfen allerdings keine prohibitive Wirkung entfalten, also nicht abschreckend sein. Dies findet sich entweder ausdrücklich in den Gesetzen 19 oder ergibt sich aus der Zielsetzung der Informationsfreiheitsgesetze 20. Keine Gebühren sind in den meisten Ländern und dem Bund zu erheben, wenn ein Antrag abgelehnt wurde. Das IFG NRW und das LIFG normieren dies als einzige Gesetze ausdrücklich. 21 Bei den übrigen Gesetzen ergibt sich dies aus den Gebührenordnungen, wo eine Tarifstelle für den Fall einer Ablehnung fehlt 22 14 § 8 Abs. 1 IFG und die auf ihn verweisenden Gesetze (SIFG und ThürIFG), § 14 Abs. 2 IFG Berlin, § 8 Abs. 2 BremIFG, § 9 Abs. 2 IFG M-V, § 8 Abs. 2 IZG, § 6 Abs. 1 LIFG. 15 § 9 Abs. 2 Satz 1 IFG NRW, § 12 Abs. 1 IFG-SH, § 11 Abs. 2 HmbIFG. 16 Dies wurde in den Interviews für NRW durchweg von Behördenvertretern und Antragstellern bestätigt. 17 § 10 Abs. 1 IFG NRW, § 6 Abs. 2 AIG, § 12 IFG Berlin, § 14 IFG-SH, § 7 Abs. 2 IFG, § 7 Abs. 2 BremIFG, § 13 HmbIFG, §§ 10 Abs. 2, 11 Abs. 3 IFG M-V, § 5 Abs. 3 LIFG. 18 § 11 IFG auf den das SIFG und ThürIFG verweisen, § 11 BremIFG, § 12 IFG NRW, § 17 IFG Berlin, § 11 IZG, § 14 LIFG. 19 So etwa § 10 Abs. 2 IFG. 20 Vgl. Franßen / Seidel, § 11, Rn. 1056; Trotzewitz, S. 44 f. 21 § 11 Abs. 1 Satz 2 IFG NRW, § 13 Abs. 1 LIFG. 22 AIG, IFG-SH, IFG, IFG M-V, SIFG und IZG.

A. Gemeinsamkeiten der Informationsfreiheitsgesetze

55

bzw. wie im Falle Bremens die Gebührenfreiheit einer Ablehnung in einer eigenen Tarifstelle festgelegt ist. 23 In Thüringen und Hamburg, wo es keine eigene Gebührenordnung für die Gesetze gibt, erscheint die Rechtslage hingegen unklar. Hier sehen die jeweils geltenden Gebührengesetze die Ermäßigung von und den Verzicht auf Gebühren grundsätzlich vor, ob und wie diese Bestimmungen allerdings bei der Gebührenerhebung bei der Ablehnung von Anträgen nach den Informationsfreiheitsgesetzen gehandhabt werden, ist nicht ersichtlich. Die Erfahrungen mit den anderen Gesetzen legen aber nahe, dass auch hier im Sinne der Gesetze auf eine abschreckende Gebührenpraxis i. d. R. verzichtet wird. Gebühren sind darüber nur in Schleswig-Holstein im Falle einfacher Anfragen nicht zu erheben. Die Gebührenordnungen stellen solche Anfragen grundsätzlich gebührenfrei oder sehen einen Gebührenrahmen vor, dessen Untergrenze 0 Euro beträgt. Die VerwGebO Schleswig-Holstein beinhaltet jedoch eine Billigkeitsklausel, 24 nach der von einer Gebührenerhebung abgesehen werden kann. Im Interview mit der zuständigen Fachreferentin beim Unabhängigen Landeszentrum für Datenschutz (ULD) wurde berichtet, dass es in Schleswig-Holstein deshalb die Regel sei, in Fällen einfacher Anfragen gem. der Klausel auf eine Gebührenerhebung zu verzichten. Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung ist entweder eine bereits bestehende Gebührenordnung, die evtl. um entsprechende Gebührentatbestände ergänzt wurde, so geschehen in Berlin, Schleswig-Holstein, Hamburg, dem Saarland, Thüringen und Rheinland-Pfalz, oder eine eigens zum jeweiligen Gesetz erlassene Gebührenordnung. Entsprechende Gebührenordnungen finden sich in Nordrhein-Westfalen, dem Bund, Bremen, Mecklenburg-Vorpommern und SachsenAnhalt. In Brandenburg wurde ein anderer Weg gewählt. 25 Dort wurde einzig für die Landesbehörden eine Gebührenordnung erlassen, für den Bereich der kommunalen Aufgaben müssen die Gemeinden und Gemeindeverbände hingegen eigene Gebührenordnungen als Satzung erlassen oder bestehende mit Blick auf das Gesetz ergänzen. 26 In ähnlicher Weise, allerdings beschränkt auf den Bereich der Selbstverwaltungsaufgaben, sind in Schleswig-Holstein von den Kommunen eigene Satzungen zu erlassen.

23

Teil A, Tarifstelle 6 der Anlage zur GebVO BremIFG. Anmerkung zu Tarifstelle 25.2. der VerwGebO Schleswig-Holstein: „Von der Erhebung der Gebühr kann ganz oder teilweise abgesehen werden, wenn dies im Einzelfall aus Gründen der Billigkeit oder des öffentlichen Interesses geboten ist.“ 25 § 10 Abs. 3 AIG. 26 Dies führt dazu, dass ohne Änderung der kommunalen Satzungen keine Gebühren erhoben werden können; vgl. auch LDA, Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetz, Anwendungshinweise, § 10, Nr. 28. 24

56

Kap. 3: Allgemeine Informationszugangsansprüche

VI. Ausnahmegründe In allen Informationsfreiheitsgesetzen findet sich eine Vielzahl von Ausnahmegründen. Hier kann unterschieden werden in Ausnahmegründe, die dem Schutz von Interessen Privater dienen, und in Ausnahmegründe zum Schutz öffentlicher Interessen. Die Gesetze kennen in beiden Bereichen Ausnahmegründe, die sich in ihrer Weite nicht unerheblich unterscheiden. Der Schutz öffentlicher Interessen umfasst in allen Gesetzen bestimmte, ausgewählte Belange. So sind Informationen über die Landesverteidigung, internationale Beziehungen und in den Bundesländern zu Beziehungen zum Bund und den anderen Ländern vom Informationszugang ausgeschlossen. Auch Bereiche wie die Tätigkeit oder Kerntätigkeit von Geheimdiensten, Polizei und Staatsanwaltschaften sind vom Zugangsanspruch ausgenommen. Neben diesen Ausschlussgründen kennen alle Gesetze den Schutz des behördlichen Entscheidungsbildungsprozesses als weiteren Ausschlussgrund. Darunter fallen Protokolle vertraulicher Beratungen, sowie vorbereitende Entwürfe von Entscheidungen, Arbeiten und Beschlüssen. Schützenswert und damit ebenfalls ausgenommen sind auch Informationen zu ausgewählten anhängigen Verfahren, wie Disziplinar- oder Ordnungswidrigkeitsverfahren. Hier können die Gesetze erneut in zwei Gruppen unterschieden werden. In Schleswig-Holstein, Nordrhein-Westfalen, Mecklenburg-Vorpommern und Hamburg muss eine erhebliche Beeinträchtigung vorliegen 27, damit ein Zugang zu Informationen in diesen Fällen abzulehnen ist. Eine Einschränkung, die in den übrigen Gesetzen nicht vorgesehen ist. Der von allen Gesetzen eingeräumte Schutz privater Interessen umfasst den Schutz personenbezogener Daten und bestimmter wirtschaftlicher Interessen. Alle Gesetze gewähren in diesem Bereich einen Zugang, wenn der Betroffene in diesen eingewilligt hat (sog. Rückausnahmen). Bis auf die Gesetze in SchleswigHolstein, Mecklenburg-Vorpommern und Hamburg, die hierzu keine Aussagen treffen, sind auch Rückausnahmen in den übrigen Gesetzen bei Amtsträgern, Gutachtern oder vergleichbaren Personen vorgesehen. Die personenbezogenen Daten, die im Rahmen ihrer Tätigkeit anfallen, wie Dienst- und Berufsbezeichnung oder Kontaktdaten, sind nicht grundsätzlich geschützt. Diese Rückausnahmen sind selbst jedoch nicht absolut und sollen dann nicht greifen, wenn ein Ausnahmetatbestand vorliegt oder schutzwürdige Belange einem Zugang entgegenstehen. 28 27

§ 9 2) IFG-SH, § 6 b) IFG NRW, § 5 2) IFG M-V, § 8 Nr. 2 HmbIFG. Etwa wenn es um Tätigkeiten geht, bei denen eine Belästigung oder ein „an den Pranger stellen“ zu befürchten ist. So wurde eine Akte ausgewertet, bei dem die Daten eines Außendienstmitarbeiters des Ordnungsamtes nicht zugänglich gemacht worden, da eine Anprangerung aufgrund von Äußerungen des Antragsstellers im Internet mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten war. 28

B. Besonderheiten der Informationsfreiheitsgesetze

57

Auch eine Abwägung der Interessen des Dritten mit den Offenlegungsinteressen des Antragstellers bzw. der Allgemeinheit findet sich in allen Gesetzen. In diesem Fall ist vom Antragsteller allerdings ein rechtliches Interesse darzulegen und der Antrag zu begründen. Die weitere Ausgestaltung variiert in den Gesetzen allerdings sehr stark. Dies lässt sich auch für den Bereich der wirtschaftlichen Interessen festhalten. Hier ist allen Gesetzen zwar der Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen zu Eigen, die Konsequenzen für den begehrten Zugang sind jedoch sehr unterschiedlich geregelt. Dabei beinhaltet keines der Gesetze eine Definition dessen, was ein Betriebs- und Geschäftsgeheimnis ist. Heranzuziehen ist daher die bestehende Definition des Begriffes, wie sie zu anderen Rechtsvorschriften, allen voran zu § 17 UWG 29, von Literatur und Rechtsprechung entwickelt wurde.

VII. Informationsfreiheitsbeauftragte Bis auf die Gesetze in Thüringen und Rheinland-Pfalz ist ferner allen Gesetzen zu eigen, dass sie den zuständigen Datenschutzbeauftragten unter Verweisung auf die einschlägigen Normen der jeweils geltenden Datenschutzgesetze 30, die Funktion eines Informationsfreiheitsbeauftragten zuweisen. Dies geschieht Vor allem sind dies die Vorschriften bzgl. der Kontrollbefugnisse der Datenschutzbeauftragten und ihrer Rechte, aber auch das ein- oder zweijährige Vorlegen eines Tätigkeitsberichtes, welcher in den entsprechenden Parlamenten beraten wird und zu dem die Regierungen Stellung nehmen müssen. Einige der Gesetze sind darüber zeitlich befristet und vor ihrem Außerkrafttreten zu evaluieren. Andere sehen eine Evaluierungspflicht innerhalb einer festen Frist nach Inkrafttreten des Gesetzes vor.

B. Besonderheiten der Informationsfreiheitsgesetze I. Brandenburg Mit seinem Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetz vom 10. März 1998 ist Brandenburg das erste deutsche Bundesland, das ein Informationsfreiheitsgesetz erlassen hat. Brandenburg kam damit einem seit Inkrafttreten seiner Verfassung im Jahr 1992 gem. Art. 21 Abs. 4 bestehenden Auftrag nach, einen 29 Vgl. Berger, in: Berger / Roth / Scheel, § 6, Rn. 12, Rossi, Informationsfreiheitsgesetz § 6, Rn. 63, jeweils m.w. N. 30 Vgl. hierzu Anhang 5, Synopse Datenschutzgesetzen.

58

Kap. 3: Allgemeine Informationszugangsansprüche

allgemeinen Zugangsanspruch gesetzlich auszugestalten. Diese Verankerung in einer Landesverfassung ist in Deutschland noch immer einzigartig. § 1 AIG gewährt jedem das Recht auf Akteneinsicht, was auch juristische Personen des Privatrechts umfasst. 31 Eine Beschränkung auf Bürger oder Firmen des Landes Brandenburg, Deutsche oder EU-Bürger wird in Folge der Formulierung in der Verfassung nicht vorgenommen. Diesem Gedanken folgend enthält das AIG mit § 9 eine Norm, die auch Bürgerinitiativen und Verbänden zur Beeinflussung öffentlicher Angelegenheiten ein Antragsrecht einräumt. Nicht abschließend geklärt ist jedoch die Frage, ob auch juristische Personen des öffentlichen Rechts anspruchsberechtigt sind. Die bisherige Rechtsprechung und der Verfassungsauftrag der Landesverfassung, legen eine solche Anspruchsberechtigung jedoch nahe. 32 Über den gestellten Antrag selbst ist innerhalb eines Monats zu entscheiden. Ist dies nicht möglich, so ist nach § 6 Abs. 1 S. 7 AIG ein Zwischenbescheid zu erlassen. Das AIG trifft allerdings eine Vielzahl von Ausnahmen in Bezug auf Behörden und Einrichtungen, auf die es nicht anwendbar ist. Bei Privaten findet das AIG ebenfalls nur eingeschränkt Anwendung. Eine Behörde muss sich zur Erledigung einer hoheitlichen Aufgabe gem. § 2 Abs. 4 AIG eines Privaten bedienen, womit vom AIG einzig Beliehene erfasst sind. 33 Beinhaltet eine andere Rechtsvorschrift bereichsspezifische Regelungen, die einen unbeschränkten Personenkreis betreffen, so gehen diese nach § 1 AIG vor. Nach § 2 Abs. 5 AIG ist das Gesetz ferner in einem laufenden Verfahren nicht anwendbar. In einem solchen Fall kann ein Zugang nur nach dem jeweils einschlägigen Verfahrensrecht gewährt werden. Erst nach dem Abschluss eines solchen Verfahrens findet das AIG Anwendung. Die Akteneinsicht selbst unterliegt ebenfalls einer Vielzahl von Ausnahmen. So nennt § 4 AIG Gründe, die zur Ablehnung eines Antrages zum Schutz öffentlicher Interessen führen bzw. in der Regel führen können. § 4 Abs. 2 Nr. 4 AIG beinhaltet dabei eine sehr weitgehende Bestimmung, wonach erhebliche Beeinträchtigungen bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben zur Ablehnung eines Antrages führen können. Ein solch generellen „Auffangtatbestand“ kennt daneben nur noch das IZG. In den anderen Gesetzen finden sich entsprechende Bestimmungen hingegen einzig zum Schutz ausgewählter Verfahren. Daneben sind Anträge gem. § 5 AIG abzulehnen, wenn bestimmte Interessen Privater einem Zugang entgegenstehen. Das AIG ist somit enger gefasst als andere Gesetze. Besonders strikt ist das AIG etwa beim Schutz des Geschäftsbetriebes. Es reicht 31

Vgl. Scheel, in: Berger / Roth / Scheel, § 1, Rn. 7 ff.; Partsch, S. 171 m.w. N. Vgl. Partsch, S. 171 f. m.w. N. So auch das BVerwG in einer Entscheidung zum UIG, vgl. BVerwG, Urteil vom 21. 02. 2008, NVwZ 2008, 791 (793 f.). 33 Vgl. dazu LDA, Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetz, Anwendungshinweise, § 2, Nr. 13. 32

B. Besonderheiten der Informationsfreiheitsgesetze

59

nach § 5 Abs. 1 Nr. 3 AIG aus, dass es sich um Informationen handelt, die nur einem eng begrenzten Personenkreis bekannt sind, diese in Beziehung zu einem Geschäftsbetrieb stehen und die Informationen nach dem Willen des Unternehmens geheim zu halten sind bzw. das Unternehmen alternativ ein schutzwürdiges Interesse an der Geheimhaltung hat. Die Entscheidung, ob ein Informationszugang gewährt wird, liegt demzufolge beim Unternehmer und nicht bei der Behörde. Dies wird auch durch § 5 Abs. 2 Nr. 4 AIG bestätigt, wonach die betroffenen Informationen mit Zustimmung des Unternehmens offenbart werden können. Eine weitere Besonderheit des AIG ist die Missbrauchsklausel des § 6 Abs. 4 AIG. Demnach sind Anträge abzulehnen, wenn sie einzig zur Vereitelung oder Verfahrensverzögerung gestellt werden. Wird eine Akteneinsicht schließlich gewährt, so sind nach § 10 Abs. 1 AIG Kosten zu erheben. Die Gebühren haben dabei in einem Verhältnis zu stehen, welches Aufwand der Behörde und das Recht auf Akteneinsicht zu einem Ausgleich bringt. Hierunter wird verstanden, dass Gebühren nicht kostendeckend und auch nicht abschreckend sein dürfen. 34 Im Falle der Ablehnung des Antrages ist der Antragsteller darüber nach § 6 Abs. 1 S. 9 AIG auf sein Recht hinzuweisen, den Landesbeauftragten für den Datenschutz und für das Recht auf Akteneinsicht (LDA) anzurufen.

II. Berlin Nach § 3 Abs. 1 des IFG Berlin hat „jeder Mensch“ einen Anspruch auf Akteneinsicht, was neben natürlichen Personen gem. § 3 Abs. 1 S. 2 IFG Berlin auch ausdrücklich juristische Personen erfasst. Der Anspruch richtet sich nach § 2 Abs. 1 S. 1 IFG Berlin gegen öffentliche Stellen, worunter auch Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts fallen. Ausgenommen sind auch in Berlin nach § 2 Abs. 1 S. 2 IFG Berlin ausgewählte Behörden, wenn ein Antrag sich nicht auf ihr Verwaltungshandeln bezieht. Bei Privaten findet das IFG Berlin darüber nur dann Anwendung, wenn diese mit der Ausübung einer hoheitlichen Aufgabe betraut sind. Eigenbetriebe sind hierbei gem. § 2 Abs. 1 S. 1 IFG Berlin ausdrücklich vom Gesetz erfasst. Das IFG Berlin kennt keine grundsätzliche Beschränkung bezogen auf ein laufendes Verfahren. § 3 Abs. 3 IFG Berlin trifft lediglich die Aussage, dass ein weitergehendes Zugangsrecht nach einer anderen Rechtsvorschrift unberührt bleibt. Aufgrund der Integration des Umweltinformationsrechts in das IFG Berlin liegt in Berlin allerdings kein Umweltinformationsgesetz vor, dass dem Gesetz grundsätzlich vorgehen könnte. § 2 Abs. 2 IFG Berlin bestimmt lediglich, dass 34

Vgl. dazu LDA, Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetz, Anwendungshinweise, § 10, Nr. 4.

60

Kap. 3: Allgemeine Informationszugangsansprüche

bei Umweltinformationen die Bestimmungen des § 18a IFG Berlin anzuwenden sind. Nach Auffassung des Beauftragten für das Recht auf Akteneinsicht ist im Falle von anderen Auskunfts- und Einsichtsrechten zu entscheiden, ob das entsprechende Gesetz den Sachverhalt abschließend regelt oder nicht. Ist dies nicht der Fall, dann soll das IFG Berlin neben dem Gesetz anwendbar sein. 35 Diese Auffassung entspricht u. a. auch der durch Gerichte bestätigten Praxis in Nordrhein-Westfalen, wo sich in § 4 Abs. 2 IFG NRW eine dem IFG Berlin vergleichbare Regelung findet. 36 Ein Alleinstellungsmerkmal des IFG Berlin stellt das Fehlen einer Frist zur Bearbeitung eines Antrages dar. Das Gesetz trifft lediglich die Aussage in § 14 Abs. 1 S. 1, dass über einen Antrag unverzüglich zu entscheiden ist. § 15 Abs. 5 IFG Berlin verlangt daneben von einer Behörde, welche einen Antrag ablehnen will, den Antrag innerhalb von zwei Wochen nach der Antragstellung zu bescheiden. Der Informationszugang unterliegt auch in Berlin einer Vielzahl von Schranken. Besonderheiten gegenüber anderen Informationsfreiheitsgesetzen finden sich beim Schutz von personenbezogenen Daten und dem Schutz von Betriebsund Geschäftsgeheimnissen. So ist der Katalog der Rückausnahmen bzgl. des Schutzes personenbezogener Daten in § 6 Abs. 2 IFG Berlin weit gefasst. Neben den dort genannten personenbezogenen Daten 37, wie sie sich auch in den anderen Gesetzen finden, sind ferner die Beteiligung an einem Verfahren oder die Tatsache einer bestimmten rechtlichen Stellung des Betroffenen zu offenbaren. Beim Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen muss, wie bei den übrigen Informationsfreiheitsgesetzen, zur Definition des Begriffs auf die gängigen Definitionen bestehender Rechtsvorschriften zurückgegriffen werden. Das IFG Berlin schließt einen Anspruch daneben aber auch aus, wenn durch eine Offenbarung ein nicht nur unwesentlicher Schaden entstehen würde. Der Ausschlussgrund des § 7 IFG Berlin greift allerdings dann nicht, wenn ein öffentliches Interesse die Schutzinteressen des Betroffenen überwiegt. Um dies in einem Fall feststellen zu können, ist jedoch vom Antragsteller geltend zu machen, aus welchem Grund ein Antrag gestellt wird. Auf den Schutz eines Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses soll sich ferner dann nicht berufen werden können, wenn tatsächliche Anhaltspunkte für das Vorliegen einer strafbaren Handlung bestehen. 38 Der Schutz eines Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses kann des Weiteren nach § 8 IFG Berlin ebenso wenig wie der Schutz personenbezogener Daten einem Antragsteller entgegengehalten werden, wenn er sich auf Inhalte bezieht, 35 Vgl. Berliner Beauftragter für Datenschutz und Informationsfreiheit, Jahresbericht 2001, S. 158 f. 36 Vgl. Franßen / Seidel, § 4, Rn. 436 m.w. N. 37 Vgl. Berliner Beauftragter für Datenschutz und Informationsfreiheit, Jahresbericht 2006, S. 207, der hier von Kerndaten spricht. 38 Partsch, S. 221, geht in diesen Fällen allerdings mit Blick auf Art. 14 GG davon aus, dass dies nur gelten solle, wenn der Private selbst den Anfangsverdacht gesetzt habe.

B. Besonderheiten der Informationsfreiheitsgesetze

61

die im Zusammenhang mit Angaben über Gesundheitsgefährdungen und den von den Betroffenen dagegen eingesetzten Schutzvorkehrungen stehen. Eine weitere Besonderheit des Berliner Gesetzes findet sich in § 13 Abs. 7 IFG Berlin. Demnach ist die Veröffentlichung, Speicherung oder Sammlung von durch Akteneinsichten oder Aktenauskünfte erhaltenen Informationen zu gewerblichen Zwecken nicht zulässig. Ob diese Regelung im Lichte des IWG und der hinter ihm stehenden Richtlinie als rechtmäßig ist, ist umstritten und dürfte von den Gerichten zu klären sein. 39 Auch das IFG Berlin weist dem bisherigen Berliner Datenschutzbeauftragten die Aufgabe des Beauftragten für das Recht der Akteneinsicht zu. Hierzu verweist § 18 IFG Berlin auf verschiedene Normen des Berliner Datenschutzgesetzes (BlnDSG) die entsprechend Anwendung finden. Eine Verweisung auf § 26 BlnDSG fehlt jedoch, so dass der Beauftragte im Rahmen seiner Tätigkeit als Beauftragter für das Recht der Akteneinsicht nicht die Möglichkeit hat, eine Beanstandung auszusprechen. 40

III. Schleswig-Holstein Das Informationsfreiheitsgesetz für das Land Schleswig-Holstein gewährt jeder natürlichen und juristischen Person des Privatrechts einen Zugangsanspruch, § 4 IFG-SH. Dem Anwendungsbereich unterfallen nach § 3 IFG-SH die bereits bekannten Behörden mit den entsprechenden Einschränkungen, etwa bei Gerichten oder dem Landtag. Private unterfallen der Anwendung des IFG-SH nach § 3 Abs. 4, wenn eine Behörde sich ihrer zur Erfüllung einer öffentlich-rechtlichen Aufgabe bedient oder ihnen die Erfüllung einer entsprechenden Aufgabe übertragen wurde. Zugangsregelungen, die einen weitergehenden Zugang zu Informationen ermöglichen oder ihre Grundlage in besonderen Rechtsverhältnissen haben, bleiben nach § 17 IFG-SH unberührt. Was dies für die konkrete Rechtsanwendung bedeutet ist strittig. Die Ansicht des ULD, das ein anderes Gesetz nur dann vorrangig sei, wenn es einen Sachverhalt abschließend regele, 41 hat sich in der Praxis jedoch durchgesetzt. 42 Dies ist mit Blick auf die Rechtsprechung in an39

Vgl. Schoch, Informationsfreiheitsgesetz, Einleitung, Rn. 105 m.w. N. Ein solches Recht mag ihm allerdings durch die Rechtsprechung, insbesondere mit Blick auf die Zielsetzung des Gesetzes und Funktion des Beauftragten, zugesprochen werden, ein entsprechendes Urteil ist allerdings noch nicht ergangen. 41 So ULD, Hinweise zum Gesetz über die Freiheit des Zugangs zu Informationen für das Land Schleswig-Holstein, § 17, S. 74; auch Nordmann, RDV 2001, 71 (82); a. A. Friedersen / Lindemann, § 17, S. 73 f., der von einem grundsätzlichen Vorrang spezialgesetzlicher Vorschriften ausgeht. 42 Zumindest legt dies der Tätigkeitsbericht des Landesbeauftragten nahe, vgl. ULD, Tätigkeitsbericht 2004, S. 162. 40

62

Kap. 3: Allgemeine Informationszugangsansprüche

deren Ländern, in denen die Gesetze eine vergleichbare Formulierung aufweisen, auch nur konsequent. Nach der Stellung eines Antrages hat die Behörde diesen unverzüglich, spätestens jedoch innerhalb eines Monats zu bescheiden. Diese Frist kann unter Mitteilung der Gründe gem. § 7 IFG-SH gegenüber dem Antragsteller auf zwei Monate verlängert werden. Wird ein Zugang gewährt, so können nach § 8 IFGSH Gebühren erhoben werden. Eine eigene Gebührenordnung hat der Gesetzgeber nicht erlassen, so dass die bestehenden Gebührenordnungen nach entsprechenden Änderungen heranzuziehen sind. Eine Besonderheit stellt allerdings der Verweis auf § 8 Abs. 1 Nr. 6 des Verwaltungskostengesetzes Schleswig-Holstein dar. Körperschaften, Vereinigungen und Stiftungen, die gemeinnützigen Zwecken nach dem Steuerrecht dienen, sind demnach von der Erhebung einer Verwaltungsgebühr befreit. Dies gilt jedoch nicht, wenn es um eine Angelegenheit geht, die einen steuerpflichtigen wirtschaftlichen Geschäftsbetrieb betrifft. 43 Bei seinen Ausnahmen ist das IFG-SH vergleichbar mit den anderen Rechtsvorschriften. Es zählt zu den Gesetzen, die keinen strikten Ausschluss des Zugangs beim Vorliegen eines Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses normiert haben. So räumt § 11 IFG-SH einen Zugang für die Fälle ein, in denen ein Offenbarungsinteresse der Allgemeinheit überwiegt. Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Schleswig-Holstein ist dies jedoch aufgrund der Tatsache, dass das Recht am ein- und ausgeübten Geschäftsbetrieb eine Ausprägung des Art. 14 GG ist, eng auszulegen. 44 Im Bereich des Schutzes personenbezogener Daten beinhaltet § 12 Abs. 1 Nr. 1 IFG-SH eine Rückausnahme. Zur Abwehr erheblicher Nachteile für das Allgemeinwohl, gemeint sind ausgewählte Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit und vergleichbare Rechte, ist hier trotz des Vorliegens personenbezogener Daten ein Zugang zu gewähren.

IV. Nordrhein-Westfalen Nordhrein-Westfalen weist mit dem IFG NRW gemeinsam mit Thüringen die strikteste Regelung bzgl. des Kreises der Anspruchsberechtigten auf. § 4 Abs. 1 IFG NRW spricht jeder natürlichen Person das Recht des Informationszugangs zu. Juristische Personen des Privatrechts sind damit im Gegensatz zu den übrigen Ländern und dem Bund nicht anspruchsberechtigt. Der Anspruch richtet sich dabei gegen Behörden. Behörde und damit vom Gesetz erfasst ist nach § 2 Abs. 1 S. 2 IFG NRW jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Juristische Personen des Privatrechts und natürliche Personen 43

Vgl. Friedersen / Lindemann, § 8, S. 43. OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 22. 06. 2005, NordÖR 2005, S. 528 (530 f.). 44

B. Besonderheiten der Informationsfreiheitsgesetze

63

sollen daneben nach § 2 Abs. IFG NRW dem Gesetz immer dann unterfallen, wenn sie eine öffentlich-rechtliche Aufgabe wahrnehmen. Auf eine Beleihung kommt es demnach nicht an. Einziges Kriterium ist, dass eine Person des Privatrechts eine öffentlich-rechtliche Aufgabe wahrnimmt. 45 Strittig ist jedoch, ob § 2 Abs. 4 IFG NRW in seiner Anwendung auf juristische Personen des Privatrechts nicht weiter zu verstehen ist. 46 Ausgeschlossen in seiner Anwendung soll das IFG NRW nach § 4 Abs. 2 IFG NRW immer dann sein, wenn nach besonderen Rechtsvorschriften ein Zugangsanspruch besteht. Nach der Rechtsprechung ist dies der Fall, wenn eine andere Vorschrift denselben Sachverhalt abschließend regelt. 47 Ist das Gesetz anwendbar, so ist der Antrag unverzüglich, spätestens innerhalb eines Monats zu bescheiden, § 5 Abs. 1 S. 1 IFG NRW. Beim Schutz privater Interessen und öffentlicher Belange zählt das IFG NRW mit seinem § 8 ebenfalls zu den Ländergesetzen, die beim Schutz von Betriebsund Geschäftsgeheimnissen eine Abwägung vorsehen, ob nicht ein überwiegendes Interesse der Allgemeinheit besteht. Eine vergleichbare Regelung findet sich in § 9 Abs. 1c IFG NRW. Der Schutz personenbezogener Daten steht einem Zugang nicht im Wege, wenn bestimmte Nachteile für das Allgemeinwohl oder individuelle Rechtsgüter, etwa die Gesundheit, einen Zugang gebieten. Auch beinhaltet das IFG NRW in § 9 einen ausführlichen Katalog, der Aussagen darüber trifft, wann einem Zugangsanspruch auch bei Vorliegen personenbezogener Daten stattzugeben ist. Sind personenbezogene Daten betroffen, dann sieht § 10 IFG NRW eine Prüfung vor, ob nicht durch eine Abtrennung oder Schwärzung betroffener Aktenteile ein Zugang teilweise zu ermöglichen ist. Voraussetzung ist allerdings, dass Abtrennung oder Schwärzung nicht mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden sind. Durch einen Verweis auf § 4 Abs. 6 DSG NRW stellt das Gesetz hierzu klar, dass durch eine geeignete Aktenführung der Aufwand im Falle einer Abtrennung möglichst gering zu halten ist. Mit der Vorgabe des § 5 Abs. 2 Satz 4 IFG NRW hat der Gesetzgeber ferner eine Hinweispflicht normiert, die Behörden im Falle der Ablehnung verpflichtet, den Antragsteller auf das Recht hinzuweisen, den Landesbeauftragten anzurufen. Eine letzte Besonderheit des IFG NRW ist die ausdrückliche Bestimmung einer Überprüfung der Auswirkungen des Gesetzes in § 14. Neben dieser Pflicht zur Evaluation, die den Zeitraum der ersten zwei Jahre umfasst und 2004 vom Innenministerium vorgelegt wurde 48, sind die öffentlichen Stellen gem. § 14 45

Vgl. Franßen / Seidel, § 2, Rn. 312. Zum Streitstand vgl. LDI, 18. Datenschutz- und Informationsfreiheitsbericht, S. 150 f. 47 So OVG NRW, Beschluss vom 19. 06. 2002, RDV 2002, S. 240 ff.; vgl. auch Franßen / Seidel, § 4, Rn. 436. 48 Informationsfreiheitsgesetz Nordrhein-Westfalen, Bericht über die Auswirkungen des Gesetzes (Evaluierung) 1. Januar 2002 bis 31. Dezember 2003, zu finden auf der Homepage des Innenministerium NRW (www.im.nrw.de, Stand 27. 01. 2010). 46

64

Kap. 3: Allgemeine Informationszugangsansprüche

Abs. 2 IFG NRW dazu verpflichtet, eine Statistik über ausgewählte Angaben zu erstellen.

V. Bund Mit dem IFG besteht einen Zugangsanspruch zu Informationen gegenüber Bundesbehörden und, im Bereich der Wahrnehmung öffentlich-rechtlicher Verwaltungsaufgaben, gegenüber Bundesorganen. Erfasst sind ebenfalls Beliehene und Verwaltungshelfer. 49 Anspruchsberechtigt ist nach § 1 Abs. 1 S. 1 IFG „jeder“. Dies umfasst schon nach dem Wortlaut natürliche Personen, soll aber nach dem Willen des Gesetzgebers auch juristische Personen erfassen. Nicht antragsberechtigt sollen hingegen ausdrücklich Verbände oder Bürgerinitiativen sein. 50 Gegenüber spezialgesetzlichen Informationszugangsregelungen tritt das IFG stets zurück. Lediglich neben den Ansprüchen aus § 29 VwVfG und § 25 SGB X soll das IFG nach § 1 Abs. 3 ausdrücklich anwendbar sein. Es ist daher unerheblich, ob die spezialgesetzliche Regelung weiter oder enger gefasst ist als ein Informationszugang nach dem IFG. 51 In den §§ 3 ff. IFG hat der Gesetzgeber einen umfangreichen Katalog von Ausnahmegründen vorgesehen. Zugang zu einem Betriebs- und Geschäftsgeheimnis ist nach § 6 IFG nur möglich, wenn der Betroffene diesem zustimmt. Auch ein Zugang zu personenbezogenen Daten ist nur in einem engen Rahmen möglich. Entweder der Dritte stimmt einer Weitergabe zu oder das Informationsinteresse des Antragstellers überwiegt dessen schutzwürdige Interessen. § 5 IFG beinhaltet hierzu in den Absätzen 2 bis 4 eine Aufzählung, wann ein Schutzinteresse und wann ein Informationsinteresse überwiegen. Über den Antrag ist nach § 7 Abs. 5 IFG unverzüglich zu entscheiden. Der Informationszugang soll nach einem Monat erfolgen. Das Gesetz beinhaltet damit keine strikte Monatsfrist, sieht aber eine Regelfrist vor. 52 Im Falle der Beteiligung eines Dritten, dessen Belange betroffen sind, ist diesem nach § 8 Abs. 1 IFG die Gelegenheit für eine Stellungnahme innerhalb eines Monats zu geben. Eine Besonderheit des Gesetzes stellt die mit § 13 Abs. 2 IFG vorgenommene Veränderung des Bundesarchivgesetzes dar. Die Schutzfristen des § 5 Abs. 1 bis Abs. 3 Bundesarchivgesetz gelten demnach gem. des neueingefügten § 5 Abs. 4 S. 2 nicht für Unterlagen, die vor dem Übergang ins Archiv nach dem IFG einem Informationszugang offen gestanden haben. 53 49 50 51 52 53

Vgl. Rossi, Informationsfreiheitsgesetz, § 1, Rn. 72 f. Vgl. die Gesetzesbegründung, BT-Drs. 15/4493, S. 7. Vgl. die Gesetzesbegründung, BT-Drs. 15/4493, S. 8. Vgl. die Gesetzesbegründung, BT-Drs. 15/4493, S. 15. Vgl. Rossi, Informationsfreiheitsgesetz, § 13, Rn. 13 ff. m.w. N.

B. Besonderheiten der Informationsfreiheitsgesetze

65

Auf einen Fehler während der redaktionellen Arbeit an dem Gesetzentwurf geht § 14 IFG zurück. Dort ist ein Bericht über die Anwendung des Gesetzes vorgesehen, der dem Bundestag zwei Jahre vor Außerkrafttreten des Gesetzes vorzulegen ist. Ein Jahr vor dem Außerkrafttreten hat eine wissenschaftliche Evaluierung zu erfolgen. Damit bezieht sich § 14 IFG auf den im Rahmen des Gesetzentwurfes zunächst vorgesehenen § 15, der eine Befristung des Gesetzes zum Inhalt hatte. Aufgrund der fehlenden Befristung werden daher verschiedene Auffassungen vertreten, wie § 14 IFG anzuwenden ist. 54 Nach der zustimmungswürdigen h.M. sind die Fristen des § 14 IFG in fortlaufende Fristen umzuwandeln. Sie beziehen sich also nicht auf den Tag des Außerkrafttretens, sondern den Zeitpunkt des Inkrafttretens. 55

VI. Hamburg Das Hamburgische Informationsfreiheitsgesetz war zunächst ein Verweisungsgesetz, das gegenüber dem IFG deutlich striktere Ausnahmegründe und schärfere Formulierungen beinhaltet hat. Das Amt eines Beauftragten sah das Gesetz nicht vor. Im Koalitionsvertrag der CDU und GAL in Hamburg wurde jedoch eine Erweiterung des Anwendungsbereiches des Gesetzes beschlossen. Darüber hinaus soll ein gemeinsamer Beauftragter für den Datenschutz und die Informationsfreiheit mit Schleswig-Holstein angestrebt werden. 56 Die Hamburgische Bürgerschaft hat daraufhin am 17. 02. 2009 mit dem Gesetz zum Neuerlass des Hamburgischen Informationsfreiheitsgesetzes, ein neues Gesetz erlassen. Der Gesetzgeber hat sich mit Neufassung des Gesetzes für ein eigenständiges Gesetz entschieden. Der Anwendungsbereich des Gesetzes wird in § 3 HmbIFG näher bestimmt, wobei Abs. 2 detaillierte Angaben beinhaltet. Neben den auch in anderen Gesetzen zu findenden Einschränkungen, sind dabei Nr. 5 bis Nr. 8 beachtenswert. Vorgänge der Steuererhebung sollen nach Nr. 5 vom Anwendungsbereich ausgenommen sein. Der in Kapitel 9 (C. II.) näher dargelegte Streit zum Verhältnis von AO und Informationsfreiheitsgesetzen ist damit für Hamburg ohne Bedeutung. Nr. 6 nimmt ferner Informationen von der Anwendung aus, die in einem gerichtlichen oder außergerichtlichen Streit der Geltendmachung oder Abwehr von Ansprüchen dienen. Eine Vorschrift, die in keinem der anderen Gesetze zu finden ist. Eine weitere Besonderheit ist die ausdrückliche Ausnahme der Arbeitsgruppe Scientology bei der Behörde für Inneres gem. Nr. 7. Nr. 8 zuletzt 54

Vgl. die Übersicht bei Rossi, Informationsfreiheitsgesetz, § 14, Rn. 21 ff. m.w. N. Vgl. Rossi, Informationsfreiheitsgesetz, § 14, Rn. 25; Berger, in: Berger / Roth / Scheel, § 14, Rn. 4 f. 56 Vgl. Vertrag über die Zusammenarbeit in der 19. Wahlperiode der Hamburgischen Bürgerschaft vom 17. April 2008, S. 58, abrufbar auf der Homepage der CDU Hamburg (www.cduhamburg.de, Stand 27. 01. 2010). 55

66

Kap. 3: Allgemeine Informationszugangsansprüche

beinhaltet eine Einschränkung dahingehend, dass eigentlich dem Anwendungsbereich unterfallende Stellen, die als Unternehmen am Wettbewerb teilnehmen oder näher benannte Forschungen betreiben, nicht dem HmbIFG unterfallen. Ist das Gesetz anwendbar, so steht der Anspruch gem. § 4 HmbIFG jeder Person und juristischen Person des Privatrechts zu. Die Ausgestaltung des Anspruchs folgt den üblichen Vorgaben. Ein Zugang ist unverzüglich, spätestens nach einem Monat zu gewähren, wobei sich die Frist in näher benannten Fällen auf zwei Monate verlängern kann (§ 7 HmbIFG). Bei seinen Ausnahmegründen sieht das HmbIFG in § 8 Nr. 4 zum Schutz öffentlicher Belange eine Beschränkung des Zugangs vor, wenn dieser geeignet wäre die fiskalischen Interessen des Landes im Wirtschaftsverkehr zu beeinträchtigen. Darüber hinaus ist der HmbIFG mit seiner Neufassung im Bereich des Schutzes von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen in § 10 den Weg der Abwägung mit den Interessen der Allgemeinheit gegangen. Für den Fall einer nur teilweisen Ablehnung sieht auch das HmbIFG in § 13 eine Abtrennung vor und hat in § 14 das Trennungsprinzip beim Führen von Akten gesetzlich verankert. In § 16 HmbIFG findet sich darüber hinaus die Vorgabe, dass weitergehende Ansprüche aus anderen Vorschriften nicht vom HmbIFG verdrängt werden. Was dies im Umkehrschluss für engere Zugangsansprüche aus anderen Vorschriften bedeutet, wird sich noch zeigen müssen. 57 Die größte Neuerung ist jedoch in § 15 HmbIFG normiert worden. Der Hamburgische Beauftragt für den Datenschutz ist nunmehr auch Beauftragter für die Informationsfreiheit. Seine Rechte und Pflichten sind im Gesetz ausführlicher dargelegt als in allen anderen Gesetzen.

VII. Bremen Auch wenn das Gesetz über die Freiheit des Zugangs zu Informationen für das Land Bremen (BremIFG) sich stark am IFG orientiert und zum Großteil dessen Formulierungen übernimmt, hat sich der Landesgesetzgeber für ein eigenes, ausformuliertes Gesetz entschieden. Demzufolge gewährt das BremIFG gem. § 1 jedem einen Zugangsanspruch, was nach dem bereits Ausgeführten neben natürlichen Personen auch juristische Personen des Privatrechts umfasst. Ebenfalls erfasst von einem Zugangsanspruch sind nach § 1 Abs. 1 BremIFG Beliehene. Entgegen der bundesrechtlichen Regelung ist das BremIFG im Bezug auf andere Zugangsansprüche etwas enger gefasst. Nach § 1 Abs. 3 BremIFG ge57 So könnte im Zusammenhang mit § 16 HmbIFG vorgetragen werden, dass alle Gesetze mit engeren Bestimmungen vom HmbIFG verdrängt werden, wenn diese nicht ausdrücklich im Gesetz von der Anwendung ausgenommen sind. Dies wäre etwa bei der AO mit § 3 Abs. 2 Nr. 5 HmbIFG der Fall.

B. Besonderheiten der Informationsfreiheitsgesetze

67

hen entsprechende Rechtsvorschriften dem Zugangsanspruch des BremIFG vor, ausgenommen ist nur § 29 des Bremischen Verwaltungsverfahrensgesetzes. Auch in Bremen gilt, dass über einen Antrag unverzüglich zu entscheiden ist, spätestens jedoch nach einem Monat. Nach § 7 Abs. 5 BremIFG kann sich diese Frist in umfangreichen Fällen um einen Monat auf zwei Monate verlängern. Das BremIFG sieht wie die meisten anderen Gesetze Veröffentlichungspflichten vor, weist hierüber aber eine Besonderheit auf. Nach § 11 Abs. 5 BremIFG ist ein zentrales elektronisches Informationsregister einzurichten, das allgemein zugänglich ist. Dieses soll das Auffinden von Informationen erleichtern und somit helfen Anträgen vorzubeugen. An dieses Register haben die Behörden eine Vielzahl von Informationen zu melden, die in § 11 BremIFG aufgezählt werden. Näheres regelt eine Rechtsverordnung. Das Register befindet sich derzeit noch in der Aufbau- und Testphase. 58 Aufgrund der starken Orientierung am IFG, sieht auch das BremIFG einen Zugang zu Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen nur beim Vorliegen einer Einwilligung des Betroffenen vor. Der Schutz geistigen Eigentums soll einem Anspruch ferner nach § 6 BremIFG grundsätzlich entgegenstehen. Beim Schutz besonderer öffentlicher Belange beinhaltet das BremIFG neben den üblichen Ausnahmen, wie sie auch im IFG und dem Großteil der anderen Gesetze zu finden sind, mit § 3 Nr. 9 einen weiteren Ausnahmegrund. Demnach besteht ein Zugangsanspruch nicht gegenüber Radio Bremen in Bezug auf journalistisch-redaktionelle Informationen. Zugang zu personenbezogenen Daten gewährt das BremIFG nur, wenn das Informationsinteresse des Antragstellers das schutzwürdige Interesse des Dritten überwiegt, § 5 Abs. 1 S. 1 BremIFG. Hierzu enthält das Gesetz eine nicht abschließende Aufzählung, wann ein Informationsinteresse grundsätzlich überwiegt und wann das Interesse des Drittens voranging ist. Eine letzte Gemeinsamkeit mit dem IFG besteht in der Bestimmung des § 13 BremIFG. Wie in § 14 IFG ist dort eine Evaluierung des Gesetzes ein Jahr vor seinem Außerkrafttreten vorgesehen. Im Gegensatz zum IFG wurde in Bremen jedoch ein Zeitpunkt für das Außerkrafttreten in § 14 BremIFG bestimmt.

VIII. Mecklenburg-Vorpommern Nach § 1 Abs. 2 des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen für das Land Mecklenburg-Vorpommern (IFG M-V) haben neben natürlichen und juristischen Personen des Privatrechts auch Personenvereinigungen einen Informationsanspruch. Eine Ausnahme für laufende Verfahren findet sich nicht 58

Das Register kann aufgerufen werden unter: www.bremen.de, Rubrik „Recht aus Information“, Unterpunkt „Informationssuche“ (Stand 27. 01. 2010).

68

Kap. 3: Allgemeine Informationszugangsansprüche

im IFG M-V. § 1 Abs. 3 IFG M-V bestimmt jedoch, dass besondere Rechtsvorschriften über den Zugang zu amtlichen Informationen unberührt bleiben. Das IFG M-V erfasst gem. § 3 Abs. 3 natürliche und juristische Personen des Privatrechts, soweit sie eine Aufgabe der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen oder ihnen die Erfüllung öffentlicher Aufgaben übertragen wurde. Erfasst sind somit nicht allein Beliehene. 59 Daneben sollen solche juristischen Personen des Privatrechts dem IFG M-V unterfallen, an denen eine oder mehrere der in § 3 Abs. 1 des Gesetzes genannten juristischen Personen des öffentlichen Rechts eine Mehrheit haben. Entscheidend ist in diesen Fällen folglich nur, dass die öffentliche Hand eine beherrschende Rolle einnimmt, auf die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe kommt es hingegen nicht an. 60 Eine solche ausdrückliche Anwendbarkeit eines Informationszugangsgesetzes auf von der öffentlichen Hand beherrschte Unternehmen findet sich in keinem der übrigen Informationsfreiheitsgesetze. Beim Schutz von öffentlichen und privaten Interessen weist der IFG M-V einige Besonderheiten auf, ist im Übrigen aber mit den anderen Vorschriften vergleichbar. § 7 IFG M-V trifft Aussagen über den Schutz personenbezogener Daten. § 7 Abs. 1 Nr. 3 IFG M-V beinhaltet dabei wie das IFG-SH und das IFG NRW eine Rückausnahme für die Fälle, in denen erhebliche Nachteile für die Allgemeinheit oder bestimmte Rechtsgüter einen Zugang zu personenbezogenen Daten gebieten. Aussagen über Daten von Behördenmitarbeitern wie in anderen Rechtsvorschriften beinhaltet er jedoch nicht. Beim Schutz geistigen Eigentums und von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen bedarf es nach § 8 IFG M-V einer Zustimmung des Betroffenen, womit eine bekannte Lösung für die Konfliktfälle gewählt wurde. Einem Betriebs- und Geschäftsgeheimnis gleichgestellt sind dabei wettbewerbsrelevante Informationen, die ihrem Wesen nach einem Betriebsgeheimnis gleichkommen. Wie auch in Bremen verlangt das IFG M-V die unverzügliche Bearbeitung eines Antrages und nennt hierzu in § 11 Abs. 1 und Abs. 2 die Frist von einem Monat bzw. zwei Monaten bei komplexen und umfangreichen Verfahren. Nach einer erfolgreichen Antragstellung sind Gebühren nach einer eigens erlassenen Rechtsverordnung zu erheben. Eine weitere Ähnlichkeit zum bremischen Gesetz besteht mit § 15 IFG M-V. Dieser sieht eine Berichtspflicht und Evaluierung des Gesetzes vor und bezieht sich mit seinen Fristen auf den Zeitpunkt des Außerkrafttretens des Gesetzes. Eine entsprechende Evaluation wurde im September 2009 dem Landtag vorgelegt. 61 Entgegen dem IFG beinhaltet das IFG M-V mit 59

So auch Neumann, LKV 2007, 1 (2). Vgl. Neumann, LKV 2007, 1 (3), der zur Begründung ferner anführt, „eine Beteiligung ohne öffentlichen Zweck wäre ohnehin kommunalverfassungsrechtlich unzulässig“. 61 Die Ergebnisse der ausführlichen Evaluation konnten für die vorliegende Arbeit nicht mehr berücksichtigt werden, da diese erst nach Abschluss der Arbeit vorlag. Sie 60

B. Besonderheiten der Informationsfreiheitsgesetze

69

§ 16 allerdings eine Befristung, nach der das Gesetz am 30. Juni 2011 außer Kraft treten soll. Wie das IFG NRW und das AIG, beinhaltet auch das IFG MV in § 12 Abs. 1 eine Hinweispflicht bzgl. des Anrufungsrechts des Landesbeauftragten.

IX. Saarland Auch das Saarland hat sich für ein Gesetz entschieden, das in weiten Teilen auf das IFG verweist. Wie schon in Hamburg sind dies die §§ 1 bis 9 und § 11 des IFG. Das SIFG erweitert den Kreis der Anspruchsberechtigten jedoch ausdrücklich gegenüber dem IFG. So sind nach § 1 S. 2 SIFG auch juristische Personen des öffentlichen Rechts anspruchsberechtigt, soweit sie Grundrechtsträger sind und den Anspruch nach SIFG zur Ausübung des entsprechenden Grundrechts geltend machen. Im Übrigen trifft das SIFG einige ergänzende Angaben, die in der Tatsache begründet liegen, dass sich die Verwaltungsstruktur des Saarlandes von der des Bundes unterscheidet. Entgegen dem Thüringer Informationsfreiheitsgesetz (ThürIFG), dem es ansonsten in weiten Teilen ähnelt, sieht das SIFG einen Landesbeauftragten für Informationsfreiheit vor. § 4 Abs. 2 SIFG überträgt diese Aufgabe in bekannter Weise dem bisherigen Landesdatenschutzbeauftragten. Das SIFG sieht darüber in § 6 S. 2 wie auch das IFG M-V eine Befristung vor, so dass das SIFG am 31. Dezember 2010 außer Kraft treten soll. Im Unterschied zum IFG M-V findet sich im SIFG allerdings keine damit verbundene Evaluationspflicht. Eine solche ergibt sich jedoch aus der Gesetzesbegründung, bzw. wird in dieser vorausgesetzt. 62

X. Thüringen Der thüringische Gesetzgeber hat weitestgehend das ehemalige HmbIFG übernommen und hat sich wie das Saarland für ein Verweisungsgesetz entschieden. Es wird auf das IFG verwiesen und es werden nur vereinzelte Änderungen diesem gegenüber vorgenommen. Eingeschränkt wurde vom Gesetzgeber gegenüber dem IFG die Weite der Antragsberechtigung. Antragsteller können gem. § 1 Abs. 2 ThürIFG nur Personen sein, die Unionsbürger sind bzw. ihren Wohnsitz oder Sitz im Gebiet der Europäischen Union haben. In § 1 Abs. 3 ThürIFG werden weitere Ausnahmen normiert. So sind der Landtag, der Rechnungshof, der kann aufgerufen werden unter: www.lfd.m-v.de/inffrei/evaluierung/Eval_Rodi.pdf (Stand 27. 01. 2010). 62 Vgl. LT-Drs. 13/758, S. 20.

70

Kap. 3: Allgemeine Informationszugangsansprüche

Bürgerbeauftragte, der Datenschutzbeauftragte und die Organe der Rechtspflege von einem Anspruch ausgenommen. Eine solche weite und generelle Ausnahme kennt ansonsten kein anderes Gesetz. Ausgenommen sind ferner Behörden und sonstige öffentlich-rechtlich organisierte Einrichtungen, soweit diese als Unternehmer am Wettbewerb teilnehmen, grundlagen- oder anwendungsbezogene Forschung betreiben oder mit der Aufsicht oder Anerkennung von Stiftungen des bürgerlichen Rechts betraut sind. Ebenfalls nicht anwendbar soll das ThürIFG auf Informationen eines laufenden Verfahrens sein. In § 3 ThürIFG ist ferner eine Befristung vorgesehen, wonach das Gesetz am 28. 12. 2012 außer Kraft treten soll.

XI. Sachsen-Anhalt Auch der sachsen-anhaltinische Gesetzgeber ist auf bekannten Pfaden gewandelt, als er das Informationszugangsgesetz Sachsen-Anhalt (IZG) verabschiedet hat. Wie Bremen hat er ein dem Wortlaut nach weitgehend mit dem IFG identisches Gesetz verabschiedet. Abweichungen vom IFG finden sich vor allem dort, wo dies im Landesrecht begründet ist. So stellt § 1 Abs. 1 Nr. 1c IZG klar, dass auch unter Aufsicht des Landes stehende Anstalten, Körperschaften und Stiftungen des öffentlichen Rechts dem Gesetz unterfallen. In § 1 Abs. 3 IZG hingegen findet sich, wie auch schon in § 1 Abs. 3 BremIFG, die Aussage, dass alle Zugangsregelungen bis auf § 29 VwVfG dem IZG vorgehen. Ebenfalls mit dem BremIFG gemein ist die Bestimmung des § 3 Abs. 1 Nr. 10 IZG, der den Zugangsanspruch in Bezug auf journalistisch-redaktionelle Informationen ausschließt. Einzigartig ist hingegen § 3 Abs. 1 Nr. 11 IZG. Nach dieser Bestimmung besteht kein Anspruch gegenüber Finanzbehörden, wenn es um Verfahren in Steuersachen geht. Mit dem AIG gemein ist die Regelung des § 3 Abs. 2 IZG. Dieser sieht eine Ablehnung neben den ausdrücklichen Ausnahmegründen der §§ 3 und 4 IZG vor, wenn durch eine Zugangsgewährung eine erhebliche Beeinträchtigung eintreten würde und dieser nicht ein Interesse entgegensteht, welches die Einsichtnahme rechtfertigt. Sachsen-Anhalt hat sich mit dem § 12 IZG ferner ebenfalls für eine Betrauung des Datenschutzbeauftragten mit der Aufgabe als Beauftragter für die Informationsfreiheit entschlossen. Eine Besonderheit stellt die Kostenverordnung dar, die gem. § 10 Abs. 3 IZG erlassen wurde. Diese fällt durch ihren sehr weit gefassten Gebührenrahmen ohne eine Staffelung auf. Gebühren können zwischen 0 und 1000 und zwischen 0 und 2000 Euro liegen. Eine Eingrenzung ist so nur schwer möglich. Ebenfalls auffallend sind die hohen Kosten, die bei Auslagen erhoben werden können. Eine Kopie im Format DIN A4 kostet so etwa 65 Cent. Das IZG beinhaltet ferner einen Hinweis zur möglichen Einschränkung des Art. 6 Abs. 1 S. 1 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt, dem Recht auf

C. Gesetzestypen

71

Schutz personenbezogener Daten durch die Anwendung des Gesetzes. Zuletzt findet sich im Gesetz mit § 15 IZG eine Vorschrift zur Überprüfung der Auswirkungen des Gesetzes. Fünf Jahre nach dem Inkrafttreten des IZG hat die Landesregierung eine Evaluierung durchzuführen und dem Landtag Bericht zu erstatten.

XII. Rheinland-Pfalz Mit seinem Landesgesetz über die Freiheit des Zugangs zu Informationen (LIFG) hat sich Rheinland-Pfalz für die fast wörtliche Übernahme des IFG entschieden, ebenfalls mit den nötigen Angaben und Ergänzungen zum Landesrecht. Nennenswert sind lediglich einige Abweichungen gegenüber dem IFG. Das LIFG kennt nicht das Amt eines Beauftragten für die Informationsfreiheit und nimmt in § 2 Abs. 5 Selbstverwaltungsorganisationen der Wirtschaft und der freien Berufe vom Anwendungsbereich aus. Im Gegensatz zu den anderen Ländern unterfallen somit etwa die Industrie- und Handelskammern nicht dem Gesetz. In § 15 LIFG ist darüber hinaus eine Evaluierung unter Mitwirkung der kommunalen Spitzenverbände vorgesehen, die in einem Bericht drei Jahre nach dem Inkrafttreten des Gesetzes münden soll.

C. Gesetzestypen Die Informationsfreiheitsgesetze lassen sich mit Blick auf die Ausführungen zuvor in verschiedene Typen unterscheiden, um auf diese Weise die im weiteren Verlauf der Arbeit getroffenen Aussagen einfacher auf die anderen Gesetze übertragen zu können. So sind insbesondere die Erkenntnisse und Ergebnisse in Bezug auf Rechtsfragen und -probleme auf andere, entsprechende Informationsfreiheitsgesetze zu beziehen. Aber auch wenn es darum geht, zu bewerten, ob die Gesetze sich bewährt haben, ist eine Unterscheidung bedeutsam. Ist eine Regel etwa zu weit gefasst oder zu eng, so lässt sich diese Erkenntnis auf diese Weise auf andere Gesetze beziehen. Eine entsprechende Unterscheidung kann in Gesetze mit einem eher weit gefassten Zugangsanspruch und solche mit im Vergleich dazu eher engen Zugangsanspruch vorgenommen werden. Dem AIG kommt dabei als erstes Gesetz seiner Art in Deutschland eine besondere Rolle zu. Als Pionier sollte es nicht zu den beiden anderen Gruppen gezählt werden. Damit ergibt sich die folgende Unterteilung: • Pionier: AIG • Weite Zugangsregelungen: Berlin, Schleswig-Holstein, Nordrhein-Westfalen, Mecklenburg-Vorpommern und Hamburg

72

Kap. 3: Allgemeine Informationszugangsansprüche

• Enge Zugangsregelungen: Bund, Bremen, Saarland, Thüringen, Sachsen-Anhalt und Rheinland-Pfalz. Betrachtet man die Gesetze mit weiten Zugangsregelungen genauer, so zeigen sich zwar die zuvor dargelegten Unterschiede, aber auch grundsätzliche Gemeinsamkeiten. Gegenüber dem IFG und den an ihm orientierten Gesetzen liegt ihnen ein eher weites Verständnis der Informationsfreiheit zugrunde. Dies offenbart sich insbesondere beim Zugang zu Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen, der nicht allein vom Willen der Betroffenen abhängig ist. Doch auch das Verhältnis zu Verfahrensvorschriften ist Ausdruck dieses anderen Verständnisses. Bei den Gesetzen dieser Gruppe steht damit vor allem ein einzelfallbezogener Abwägungsprozess im Vordergrund. Dem gegenüber stehen das IFG und die ihm folgenden Landesgesetze. Sie weisen schon deshalb starke Ähnlichkeiten auf, weil sie zeitlich alle nach dem IFG erlassen wurden und auf dieses verweisen, bzw. in weiten Teilen den gleichen Wortlaut aufweisen. Diesen Gesetzen gemein ist, dass sie im Vergleich zu den anderen Gesetzen ein engeres Verständnis der Informationsfreiheit aufweisen. So sind andere Verfahrensvorschriften bis auf wenige Ausnahmen vorrangig und beim Vorliegen eines Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses hängt es von der Zustimmung des Betroffenen ab, ob ein Zugang gewährt wird. Am engsten ist hierbei der Anwendungsbereich nach dem ThürIFG, das noch über das IFG hinausgeht. Hier sind ganze Sektoren grundsätzlich vom Anwendungsbereich ausgenommen oder ein Anspruch in einem laufenden Verfahren ausgeschlossen. Neben dieser Einteilung ist eine rechtsgeschichtliche Unterteilung verbreitet. Diese bezeichnet die Gesetze in Brandenburg, Berlin, Schleswig-Holstein und Nordrhein-Westfalen als Informationsfreiheitsgesetze der ersten Generation. Demgegenüber werden das IFG und die nach ihm erlassenen Landesgesetze als Gesetze der zweiten Generation bezeichnet. Eine solche Unterteilung, dies zeigen Mecklenburg-Vorpommern und Hamburg, hat jedoch, soll sie mehr als die zeitliche Dimension zum Ausdruck bringen, den Nachteil, dass sie die inhaltlichen Unterschiede nicht klar benennt.

Kapitel 4

Informationsbeauftragte Datenschutz und Informationsfreiheit werden in der Literatur immer wieder als zwei Seiten einer Medaille und in ähnlicher Weise bezeichnet. 1 Diese Einschätzung hat dazu geführt, dass sich alle Informationsfreiheitsgesetze bei der Schaffung von Informationsfreiheitsbeauftragten an den bestehenden Datenschutzgesetzen und den darin normierten Datenschutzbeauftragten und ihren Befugnissen orientieren. Ein Weg, der nicht unumstritten war und ist. Die aus dem Bereich des Datenschutzes bekannten Befugnisse und Aufgaben sollen demnach entsprechend für den Bereich der Informationsfreiheit anwendbar sein. Wie schon zuvor bei den Informationsfreiheitsgesetzen ausgeführt gilt auch hier, dass die Regelungen der Länder und des Bundes starke Gemeinsamkeiten aufweisen, im Detail jedoch Unterschiede bestehen, die vor allem in der Weite der Anwendbarkeit der Datenschutzgesetze begründet liegen. Die Gemeinsamkeiten der Datenschutzgesetze sind grundsätzlich jedoch deutlich stärker ausgeprägt. Wie zuvor sollen auch in diesem Kapitel zunächst die rechtlichen Grundlagen und Gemeinsamkeiten der Beauftragten dargestellt werden (A), um dann auf einige Besonderheiten in einzelnen Ländern einzugehen (B). An diese nationale Betrachtung wird eine kurze, rechtsvergleichende Darstellung der Ausgestaltung in anderen Staaten anschließen, um so Gemeinsamkeiten und Unterschiede klarer herauszuarbeiten (C). Aufgrund der grundsätzlichen Kritik, die gegen die Wahrnehmung der Aufgaben eines Informationsbeauftragten durch die Datenschutzbeauftragten vorgebracht wird, werden abschließend die zu dieser Frage vertretenen Ansichten dargestellt und mit Blick auf die Praxis bewertet (D).

A. Grundsätzliches Das Datenschutzrecht ist eine noch junge Rechtsmaterie. Mit dem hessischen Datenschutzgesetz vom 07. 10. 1970 wurde das weltweit erste Gesetz dieser Art geschaffen und mit ihm erstmals das Amt des Datenschutzbeauftragten. 2 In den 1

Vgl. Roth, in: Berger / Roth / Scheel, Informationsfreiheitsgesetz, § 12, Rn. 8 m.w.N; Kloepfer, DÖV 2003, 221 (223).

74

Kap. 4: Informationsbeauftragte

nächsten Jahren folgten die übrigen Bundesländer und der Bund. 3 Auf diese Vorschriften und die mit ihnen gemachten Erfahrungen greifen die Informationsfreiheitsgesetze zurück, wenn sie dem Datenschutzbeauftragten die Aufgabe eines Informationsbeauftragten zuweisen. Hierbei wurden zwei verschiedene Wege gewählt. Entweder es wird auf ausgesuchte Vorschriften der Datenschutzgesetze verwiesen oder die Datenschutzgesetze für entsprechend anwendbar erklärt (vgl. Anhang 1). Aufgabe der so geschaffenen Beauftragten ist die Kontrolle der Einhaltung der Vorschriften der Informationsfreiheitsgesetze. Eine entsprechende Vorschrift findet sich in allen Gesetzen. 4 Bei der Wahrnehmung dieser Aufgabe sind die Beauftragten unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen. Sie unterliegen demzufolge keinerlei Fachaufsicht, sondern lediglich einer Rechtsaufsicht. 5 Ihre Unabhängigkeit spiegelt sich auch in ihrer Wahl wieder. Die Beauftragten werden vom Bundestag und den Landtagen gewählt, wobei ihre Amtszeit ebenso wie die Möglichkeit bzw. Häufigkeit einer Wiederwahl variiert (vgl. Anhang 1). Das Vorschlagsrecht für einen Kandidaten liegt entweder bei der Regierung oder dem Parlament. Bei der Rechtsstellung der Beauftragten und ihrer Dienststellen lassen sich drei Organisationsformen unterscheiden. Eine Gruppe von Beauftragten ist bei den Regierungen angesiedelt (Bund, Nordrhein-Westfalen, Bremen und Hamburg). Hier sind die Beauftragten oberste Landes- bzw. Bundesbehörde und einem Ministerium zugeordnet. Bisher war dies stets das Innenressort, in Folge der Bildung der rot-grünen Koalition in Bremen im Jahr 2007 ist dies in Bremen nunmehr jedoch das Finanzressort bzw. die Finanzsenatorin als Senatskommissarin für den Datenschutz. Diese Zuordnung stellt allerdings keine organisatorische Angliederung dar, würde diese doch der unabhängigen Stellung des Beauftragten widersprechen. 6 Eine andere Form stellt die Zuordnung zu den Parlamenten dar, wie es in Brandenburg, Berlin, Mecklenburg-Vorpommern, dem Saarland und Sachsen-Anhalt geschehen ist. Bisher einzigartig ist die Organisationsform, die Schleswig-Holstein gewählt hat. Dort steht der Ministerpräsident dem Beauftragten als Dienstvorgesetzter vor, der seinerseits dem Unabhängigen Landeszentrum für Datenschutz, einer rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen Rechts, vorsteht. Die Möglichkeit, als Privater die Beauftragten anzurufen, ist in der Mehrzahl abhängig von der Geltendmachung der Verletzung eigener Rechte nach dem 2 Bereichsspezifischer Datenschutz, wie die ärztliche Schweigepflicht, ist allerdings weitaus älter, vgl. vertiefend Rudolf, S. 1347. 3 Vgl. zur Entwicklung des Datenschutzrechts Garstka / Gill, 5.2., Rn. 2 ff. 4 § 24 Abs. 1 BDSG, zu den anderen vgl. Anhang 5, Synopse Datenschutzgesetze. 5 Vgl. Dammann, in: Simitis, § 22, Rn. 16, 18. 6 Vgl. Heil, 5.1., Rn. 34.

A. Grundsätzliches

75

einschlägigen Informationsfreiheitsgesetz. Nur AIG, IFG-SH und IFG NRW gewähren ein Anrufungsrecht ohne eine solche Voraussetzung. Alle Beauftragten haben jedoch nach den Datenschutzgesetzen die Aufgabe Behörden und Bürger zu beraten und zu informieren, so dass das Verlangen der Geltendmachung einer Rechtsverletzung faktisch keine Hürde bei der Anrufung der Beauftragten darstellt und in der Praxis auch nicht entsprechend verstanden wird. Hinzu kommt, dass die entsprechenden Gesetze lediglich die Behauptung einer Rechtsverletzung voraussetzen. Auf eine Rechtsverletzung, die tatsächlich vorliegt, kommt es aus diesem Grund nicht an. 7 Eine solche Hürde, die Eingaben bei den Beauftragten erschweren würde, wäre auch nicht mit der Zielsetzung der Informationsfreiheitsgesetze und der den Beauftragten zugedachten Aufgabe vereinbar. Neben Privaten können sich öffentliche Stellen an die Beauftragten wenden. Die Parlamente haben ebenso wie die Regierungen das Recht, die Beauftragten mit der Erstellung von Gutachten und Stellungnahmen zu informationsrechtlichen Fragen zu betrauen. Ferner können sie die Beauftragten mit der Durchführung von Untersuchungen in informationsfreiheitsrechtlich relevanten Bereichen und Fällen betrauen. Weiterhin sind die Beauftragten frühzeitig einzubinden, wenn Rechtsvorschriften er- und bearbeitet werden, die Fragen der Informationsfreiheit zum Inhalt haben oder in Bezug zu diesen stehen. 8 Den Beauftragten des Bundes, Brandenburgs, Berlins, Nordrhein-Westfalens, Mecklenburg-Vorpommerns, Hamburgs und des Saarlandes steht daneben das weitergehende Recht zu, sich jederzeit auch selbst an das Parlament zu wenden. 9 Auch der in den Datenschutzgesetzen verankerte Tätigkeitsbericht wurde für den Bereich der Informationsfreiheit übernommen. Die Gesetze unterscheiden hier in Berichte die jährlich (Brandenburg, Berlin, Schleswig-Holstein, Bund, Bremen) und solche die mindestens zweijährlich (Nordrhein-Westfalen, Mecklenburg-Vorpommern, Saarland, Sachsen-Anhalt, Hamburg) zu erstellen sind. Adressaten sind die Parlamente und Regierungen, wobei die Regierung zu dem Bericht gegenüber dem Parlament schriftlich Stellung nehmen muss. Die Berichte werden dann ihrerseits vom jeweils zuständigen Fachausschuss aufgegriffen und beraten, wobei es im Ermessen der Parlamentarier liegt, welche Themen aufgegriffen werden. 10 Neben dieser offiziellen Zielrichtung richten sich die Beauftragten mit ihren Berichten aber auch an die Öffentlichkeit, um auf Probleme hinzuweisen und zukünftigen Antragstellern eine Hilfestellung zu bieten.

7

Vgl. Roth, in: Berger / Roth / Scheel, § 12, Rn. 18 f. m.w. N. Vgl. zum Landesrecht Garstka / Gill, 5.1., Rn. 18 ff.; zum Bundesrecht Gola / Schomerus, § 26 Rn. 6. 9 Vgl. § 26 Abs. 2 BDSG, § 23 Abs. 5 BbgDSG, § 29 Abs. 3 S. 2 BlnDSG, § 21 Abs. 6 DSG NRW, § 29 Abs. 9 DSG M-V, § 15 Abs. 4 HmbIFG, § 25 Abs. 7 SDSG. 10 Vgl. vertiefend v. Lewinski, RDV 2004, 163 ff. 8

76

Kap. 4: Informationsbeauftragte

Ultima ratio der Beauftragten stellt die Beanstandung dar 11, die in allen Ländern bis auf Berlin auch im Feld der Informationsfreiheit Anwendung findet. Mit der Beanstandung können die Beauftragten im Fall von Verstößen gegen die Vorschriften der Informationsfreiheitsgesetze die betroffene Stelle unter Setzung einer Frist zu einer Stellungnahme auffordern. Auch wenn dies nicht ausdrücklich in den Gesetzen normiert ist, so ist eine weitere Voraussetzung für die Beanstandung, dass alle vorherigen Versuche zur Beseitigung des Verstoßes fruchtlos geblieben sind. 12 Sie richtet sich nicht allein an die handelnde Stelle, sondern schaltet auch die ihr übergeordnete Stelle ein. Mit ihr sind jedoch keine Sanktionsmöglichkeiten oder weiteren Folgen außer der Pflicht zur Stellungnahme verbunden. Die Frage ob eine Beanstandung ausgesprochen wird, liegt dabei stets im Ermessen der Beauftragten, so dass insbesondere in Fällen in denen der Verstoß gegen die informationsfreiheitsrechtlichen Vorschriften bereits behoben wurde oder es sich lediglich um kleine Verstöße handelt, auf eine Beanstandung verzichtet wird. 13 Die Beauftragten selbst besitzen jedoch kein Kassations- oder Weisungsrecht. 14 Grund hierfür ist ihre unabhängige Stellung, aufgrund derer sie selbst nicht Teil der Verwaltungshierarchie sind. Besäßen die Beauftragten ein Weisungsrecht, so würde dies die Weisungsbefugnisse der Regierung unterlaufen und so gegen das Ressortprinzip verstoßen oder die Beauftragten ihre Unabhängigkeit verlieren. 15 Zur Abstimmung und um eine, im Rahmen der jeweiligen Grenzen der Gesetze, möglichst gleiche Rechtsanwendung und -auslegung der Informationsfreiheitsgesetze zu erreichen, arbeiten die Beauftragten wie auch im Datenschutz zusammen. Im Rahmen der Konferenz der Informationsfreiheitsbeauftragten in Deutschland (IFK), die aus der Arbeitsgemeinschaft der Informationsfreiheitsbeauftragten (AGID) hervorgegangen ist, finden regelmäßige Treffen statt, auf denen eine Abstimmung zu Anwendungs- und Rechtsfragen stattfindet und durch Entschließungen eine Positionierung zu strittigen und aktuellen Fragen der Informationsfreiheit erfolgt. 16 Bei der Konferenz handelt es sich um einen freiwilligen Zusammenschluss, der auf einer Arbeitsebene zu der genannten Koordinierung und Abstimmung kommen soll. Die Sitzungen der IFK werden wechselnd von den verschiedenen Beauftragten geleitet und finden zweimal jährlich statt. Zur 11

Vgl. Heil, 5.1., Rn. 56. Vgl. Gola / Schomerus, § 25, Rn. 4; Mitrou, S. 125; aber auch die Interviews bestätigen dies, die Beauftragten greifen immer nur als letztes Mittel zur Beanstandung. 13 Bei den Interviews wurde seitens der Fachreferenten stets betont, dass das Mittel der Beanstandung nur sehr selten genutzt wird. 14 Vgl. Heil, 5.1., Rn. 57. 15 Vgl. vertiefend Mitrou, S. 47 f. 16 Eine Übersicht findet sich auf der Internetseite der LDA (www.lda.brandenburg.de, Stand 27. 01. 2010) in der Rubrik „Infos zur Akteneinsicht“, Unterpunkt „Zusammenarbeit der Informationsfreiheitsbeauftragten“. 12

B. Besonderheiten

77

Vorbereitung finden ebenfalls zweimal jährlich Treffen des Arbeitskreises Informationsfreiheit (AKIF) auf Mitarbeiterebene der Beauftragten statt. Alle diese Sitzungen sind grundsätzlich öffentlich. 17 Diese Zusammenarbeit ergibt sich in den meisten Fällen aus den Datenschutzgesetzen, wo sie ausdrücklich vorgesehen ist. 18 In Schleswig-Holstein und Hamburg, wo es an einer solchen Bestimmung fehlt, kann sie aus dem grundsätzlichen Auftrag der Beauftragten abgeleitet werden. Die Zusammenarbeit kann aber auch als wichtige Informationsquelle für die Beratungspflicht des § 43 Abs. 1 LDSG SH gesehen werden. 19

B. Besonderheiten Die Bestimmungen der Datenschutzgesetze weisen deutlich stärkere Gemeinsamkeiten als die Informationsfreiheitsgesetze auf. Neben der schon behandelten Besonderheit des ThürIFG, das als einziges Gesetz seiner Art keinen Informationsfreiheitsbeauftragten vorsieht, ist der fehlende Verweis auf § 26 BlnDSG, die Beanstandung, durch § 18 IFG Berlin die größte und auch wichtigste Abweichung bei den Befugnissen eines Beauftragten. Daneben weist auch die Rechtslage in Sachsen-Anhalt eine kleine Besonderheit auf, die aber ein theoretisches Problem zu sein scheint. § 12 Abs. 3 IZG verweist nicht auf § 21 Abs. 2 DSGLSA, der dem Datenschutzbeauftragten das Recht einräumt, sich jederzeit an den Landtag zu wenden. Es ist jedoch eher unwahrscheinlich, dass Anregungen des Beauftragten im Bereich der Informationsfreiheit vom Landtag mit Berufung auf die fehlende Verweisung ignoriert werden. Ginge man nach dem strikten Gesetzeswortlaut, so wäre dies allerdings möglich. Aber auch das bereits erwähnte ULD in Schleswig-Holstein stellt eine Besonderheit dar. In Folge der EG-Datenschutzrichtlinie 20 sollte in Schleswig-Holstein der Datenschutz im öffentlichen und im nicht-öffentlichen Bereich in einer Einrichtung zusammengeführt werden, wie dies etwa auch in NRW der Fall ist. In diesem Zusammenhang wurden zwei mögliche Modelle erarbeitet: Die Schaffung eines Landesbeauftragten als oberste Landesbehörde mit Verankerung in der Landesverfassung, sowie die Errichtung einer Anstalt öffentlichen Rechts. 21 Da eine verfassungsändernde Mehrheit nicht zustande kam, wurde das zweite 17 Zum Modus der Öffentlichkeit von Sitzungen des AKIF und der IFK, vgl. Beschluss der IFK vom 14. 11. 2005, zu finden auf der Internetseite der LDI (www.ldi.nrw.de, Stand 27. 01. 2010) in der Rubrik „Informationsfreiheit“, Unterpunkt „Zusammenarbeit“, Unterpunkt „IFK“. 18 § 23 Abs. 7 BbgDSG, § 24 Abs. 4 BlnDSG, § 22 Abs. 6 DSG NRW, § 26 Abs. 4 BDSG, § 27 Abs. 4 BremDSG, § 33 Abs. 3 DSG M-V, § 26 Abs. 5 SDSG und § 22 Abs. 7 DSG-LSA. 19 Vgl. Heil, 5.1., Rn. 74. 20 Richtlinie 95/46/EG, ABl. Nr. L 281 vom 23. 11. 1995, S. 31.

78

Kap. 4: Informationsbeauftragte

Modell gewählt und mit dem ULD eine Anstalt öffentlichen Rechts geschaffen. 22 Das ULD untersteht dabei der Leitung des Landesbeauftragten, der ihm auch als Vorstand vorsteht und oberste Dienstbehörde und Dienstvorgesetzter für die dort tätigen Beamten ist.

C. Rechtsvergleichende Betrachtung Ebenso wie bei den Informationsfreiheitsgesetzen zählt die Bundesrepublik auch im Bereich der „Beauftragten“ zu den Nachzüglern. International lassen sich hierbei drei verschiedene Wege unterscheiden, die gewählt wurden. Länder, in denen eine eigenständige Stelle für die Informationsfreiheit eingeführt wurde. Solche, in denen sich für eine Dopplung mit dem Datenschutz entschieden wurde. Sowie Länder, die auf die Schaffung entsprechender Stellen gänzlich verzichtet haben. Auf eine ausführliche Darstellung und Analyse der Rechtslage einer Vielzahl von Ländern soll an dieser Stelle verzichtet werden. 23 Stattdessen soll der Fokus auf zwei ausgewählte Länder gerichtet werden, um so einen Vergleich zum deutschen Recht zu ermöglichen. Auf diese Weise sollen die Stärken und Schwächen der deutschen Rechtslage klarer herausgearbeitet und für die späteren Kapitel Anhaltspunkte gewonnen werden, wie ggfs. auf Schwächen und Fehler der deutschen Beauftragten reagiert werden kann. Für diese nähere Untersuchung wurden Schweden (I.) und Frankreich (II.) gewählt. Die Zugangsregelungen in den beiden Ländern sollen jeweils kurz skizziert werden, ehe auf die „Beauftragten“ und ihre rechtliche Ausgestaltung eingegangen wird, um dann jeweils abschließend einen Vergleich zur deutschen Rechtslage vorzunehmen (III.). Schweden wurde ausgewählt, da es nicht nur das erste Land war, das einen Beauftragten eingeführt hat, sondern mit dem Ombudsmann auch eine im Vergleich zu anderen Staaten besondere Art gewählt hat. Frankreich hingegen wurde aufgrund seiner geographischen Nähe zu Deutschland ausgewählt. Zudem weist es eine klare Trennung von Datenschutz und Informationsfreiheit mit einer starken Stellung der dortigen „Beauftragten“ im Verfahren auf. Ein weiterer Grund, der für die beiden Länder spricht, ist die ausführliche Quellenlage, die einen Vergleich erst ermöglicht. 21 Vgl. LT-Drs. 14/1933, Bericht des Innenministeriums über den Stand der organisatorischen und institutionellen Zusammenlegung des Datenschutzes für den öffentlichen und den privaten Bereich in Schleswig-Holstein. 22 Vgl. Nordmann, NordÖR 2000, 19 (22). 23 Hierzu sei vertiefend auf entsprechende Arbeiten verwiesen. Vgl. etwa Bruch, S. 219 ff. und Griebel, S. 282 ff. Eine ausführliche Übersicht zur Rechtslage weltweit findet sich bei Banisar.

C. Rechtsvergleichende Betrachtung

79

I. Schweden: das Ombudsmannmodell Seit 1809 kennt Schweden das Amt des parlamentarischen Ombudsmannes (Justitieombudsman). 24 Nach einer Periode absolutistischer Herrschaft in den Jahren von 1772 bis 1809, während der auch der Grundsatz der Aktenöffentlichkeit außer Kraft gesetzt wurde, wurde dieses Amt im Rahmen der neuen Verfassung eingeführt. Seine Aufgabe war die Überwachung der Verwaltung, um die Rechte der Bürger zu wahren und zu sichern. 1915 wurde ein zweiter Ombudsmann geschaffen, der das Militär überwachen sollte. 1968 wurde diese beiden bestehenden organisatorisch zusammengefasst und um einen dritten erweitert. Seit 1976 existieren nunmehr vier Ombudsmänner, wobei die Bezeichnung auch für die weiblichen Amtsträger gilt. Ihre Rechten und Pflichten sollen im Weiteren dargestellt werden. 1. Stellung und Funktion der schwedischen Ombudsmänner Die Ombudsmänner sind in der Verfassung verankert (Regeringsformen). 25 Ihre Rechte sind sehr weit gefasst. Neben der Möglichkeit Akten anzufordern, haben sie das Recht an Beratungen der Verwaltung und der Gerichte teilzunehmen. Ferner können sie als Strafverfolgungsbehörde fungieren und klagen, was jedoch nur selten geschieht. Die Staatsanwaltschaft hat ihnen darüber auf Ersuchen Amtshilfe zu leisten. Diese starke Position ist mit den Besonderheiten des schwedischen Rechts zu erklären. Die dortige Verwaltung ist sehr unabhängig und auch weniger von Hierarchien geprägt. Weisungsrechte bestehen dort in weit geringerem Umfang als in der deutschen Verwaltung. Gewählt werden die Ombudsmänner vom Parlament in getrennten Wahlgängen für eine Dauer von vier Jahren, wobei ein Ombudsmann zum leitenden parlamentarischen Ombudsmann gewählt wird. Ihre Stellvertreter werden für zwei Jahre gewählt. Die Kandidaten, die Richter an den obersten Gerichten des Landes waren oder sind, zumindest aber entsprechende Qualifikationen besitzen, werden so ausgewählt, dass sie von allen Parteien getragen werden. Jeder von ihnen ist in seiner Amtszeit für ausgewählte Sachgebiete verantwortlich, innerhalb derer jeweils auch Fragen der Aktenöffentlichkeit aufgegriffen werden. Eine ausdrückliche Zuständigkeit für den Bereich der Informationsfreiheit kennt das schwedische Recht nicht. Tätig werden die Ombudsmänner i. d. R. in Folge einer Bürgerbeschwerde, auf die sie auf drei Arten reagieren können: Mit einer Zurückweisung, der Verweisung an eine Verwaltungsstelle, die zuständig ist, oder indem sie sich der Sache annehmen. Im letzten Fall steht am Ende stets 24 25

Zum folgenden vgl. auch Griebel, S. 33 ff. m.w. N. Zum folgenden vgl. auch Griebel, S. 33 ff., S. 283 ff. jeweils m.w. N.

80

Kap. 4: Informationsbeauftragte

eine Entscheidung, in der zum jeweiligen Sachverhalt Stellung genommen wird. Daneben haben sie auch das Recht, von sich aus die Initiative zu ergreifen. Dies braucht aber stets die Zustimmung des leitenden parlamentarischen Ombudsmannes. Die Einschaltung der Ombudsmänner ist mit keinen Kosten verbunden. Eine bei den Ombudsmännern eingegangene Bürgerbeschwerde hat im Übrigen keinen Suspensiveffekt. Die Fristen der behördlichen und gerichtlichen Rechtsbehelfe begingen unabhängig davon zu laufen. Zwangsmittel stehen den Ombudsmännern nicht zur Verfügung. Allerdings können sie im Wege einer Beanstandung gegen Behörden vorgehen. Aufgrund der langen Tradition der Ombudsmänner in Schweden und dem hohen Rang der Informationsfreiheit kommt einer solchen einige Bedeutung zu. In den meisten Fällen wird sich daher der Rechtsauffassung der Ombudsmänner angeschlossen. Ein weiteres Mittel ist der jährlich für den Zeitraum vom 01. Juli bis zum 30. Juni des Folgejahres zu erstellende Jahresbericht. Die evtl. Aufnahme einer Behörde in diesen, kann einige Wirkung entfalten. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass sie Ombudsmänner in Schweden eine sehr starke Akzeptanz genießen. Zum einen aufgrund ihrer verfassungsrechtlichen Verankerung, zum anderen aufgrund ihres langen Bestehens. Dies wird bei der Frage der Akteneinsicht noch durch ein ebenso stark verankertes Recht ergänzt. Verbindliche Entscheidungen können sie allerdings nicht treffen. Einzig durch ihre Argumente und den Druck der Öffentlichkeit sind sie in der Lage, sich in den meisten Fällen durchzusetzen. 2. Vergleich mit deutschen Beauftragten Es bestehen einige Gemeinsamkeiten zwischen Ombudsmännern und den deutschen Beauftragten. Beide können nur kraft ihrer Argumente versuchen, die öffentlichen Stellen von ihrer Auffassung zu überzeugen. Folgen einzig moralischer Druck erzeugt werden, indem das fehlerhafte Verhalten angeprangert wird. Ähnlich sind auch die Wahlen, da beide von den Parlamenten gewählt werden, sowie ihre unabhängige Stellung. Weitere Gemeinsamkeiten sind die Kostenfreiheit beim Tätigwerden in Folge einer Anrufung durch die Bürger und der fehlende Suspensiveffekt. Demgegenüber stehen aber auch gewichtige Unterschiede. Die Ombudsmänner haben weitergehende Rechte und einen deutlich weiter gefassten Tätigkeitsbereich. Sie können auch Gerichte überwachen und als Kläger fungieren. Hierbei ist zwar zu beachten, dass sie nicht allein für die Informationsfreiheit verantwortlich sind, doch auch in diesem Bereich haben sie die entsprechenden Rechte. Verbunden mit ihrer langen Tradition nehmen sie zudem eine deutlich stärkere Stellung ein. In Schweden sind die Ombudsmänner eine starke moralische Instanz, der ein hoher Stellenwert zukommt. Dies ist in der Bundesrepublik nicht

C. Rechtsvergleichende Betrachtung

81

der Fall und es bleibt abzuwarten, ob sie es je in vergleichbarer Weise sein werden.

II. Frankreich: das Kommissionsmodell Frankreich hat seit dem 17. Juli 1978 ein Akteneinsichtsgesetz 26, durch das zugleich die „Commission d’accès aux documents administratifs“ geschaffen wurde (CADA), die „Kommission für den Zugang zu administrativen Dokumenten“ 27. Die Initiative für das Gesetz ging dabei vom französischen Parlament aus, nachdem in einer von der damaligen Regierung eingebrachten Verwaltungsreform ein entsprechendes Recht noch fehlte. 28 Das Akteneinsichtsgesetz wurde in den Jahren seit seiner Verabschiedung bereits mehrmals novelliert und angepasst. Vom grundsätzlichen Aufbau und seiner Struktur ist es mit den deutschen Gesetzen vergleichbar. Es besteht ein Zugangsrecht zu allen Verwaltungsakten, wobei Gerichtsakten und weitere ausgewählte Akten ausgenommen sind, wenn nicht einer der Ausnahmegründen zum Schutz privater oder öffentlicher Interessen einem Zugang entgegensteht. 29 1. Stellung und Funktion der CADA Bei der CADA handelt es sich, das zeigt schon die Bezeichnung, nicht um einen Beauftragten oder eine Einzelperson wie den Ombudsman, sondern um eine Kommission. 30 Von den Präsidenten des Staatsrates, des Kassationshofes und des Rechnungshofes wird jeweils ein aktiver oder im Ruhestand befindlicher Richter dafür vorgeschlagen. Der ernannte Staatsrat ist dabei zugleich Präsident der CADA. Ferner werden drei Volksvertreter benannt, jeweils ein Vertreter der beiden Kammern, der vom jeweiligen Präsidenten bestimmt wird, und ein von den beiden Präsidenten der Kammern gemeinsam bestimmter Gemeindeoder Departementrat. Hinzu kommen ein vom Premierminister entsandter Vertreter, sowie ein durch Dekret ernannter Professor. Zu diesen acht entsandten oder ernannten Vertretern kommen zwei Personen, die aufgrund ihres Amtes automatisch zu berufen sind. Dies sind der Generaldirektor der staatlichen Archive und der Direktor der Documentation Francaise. Für jedes dieser Mitglieder 26

Gesetz No. 78 – 753 vom 17. 07. 1978. Übersetzung entnommen bei Trantas, S. 226. 28 Vgl. Trantas, S. 174 ff., siehe zum geschichtlichen Hintergrund auch Winter, S. 176 ff. 29 Vgl. zum Aufbau und der Struktur des Gesetzes Puybasset, S. 95 ff. Vertiefend zur Rechtslage auch die Arbeiten von Trantas und Winter aus dem Jahr 1990. 30 Zu den Folgenden Ausführungen vgl. Puybasset, S. 99 ff., Trantas, S. 226 ff. und Winter, S. 199 ff. 27

82

Kap. 4: Informationsbeauftragte

wird zudem ein entsprechender Vertreter bestimmt. Die Amtszeit der ernannten Mitglieder beträgt drei Jahre und eine Wiederwahl ist möglich. Neben diesen zehn Personen, die die Kommission bilden, sind die Berichterstatter (rapporteurs) von Bedeutung. Sie setzen sich aus jungen Beamten zusammen und rekrutieren sich aus dem „grand corps de l’Etat“ und einer der „inspection générale“ (Aufsichtsbehörden). 31 Über ihnen steht der Generalberichterstatter (Rapporteur général), der ebenfalls wie der Präsident der CADA ein Mitglied des Staatsrats ist. Schon die Zusammensetzung zeigt, dass die Tätigkeit der Mitglieder der CADA nicht im Rahmen einer Vollzeitstelle ausgefüllt wird, sondern neben der eigentlichen Tätigkeit geleistet wird. Für die tägliche Arbeit existiert lediglich ein kleines Sekretariat unter einem Generalsekretär. Die Aufgaben der CADA ergeben sich aus Art. 5 und 6 des Akteneinsichtsgesetzes. Hauptaufgabe ist das Tätigwerden in Folge eines abgelehnten Antrages. Hier nimmt die CADA die Rolle einer Art Widerspruchsbehörde ein, da eine spätere Anfechtungsklage grundsätzlich nur statthaft ist, wenn die CADA vorher eingeschaltet wurde und die Behörde auf ihre Ablehnung besteht. Dieses Tätigwerden geschieht im Wege einer Stellungnahme (Avis), die auch von einer Behörde selbst beantragt werden kann. Gegenüber Behörden erteilt die CADA aber auch einen Rat (Conseil), wenn dies gewünscht wird. Auf ihren etwa zweimal monatlich stattfindenden Sitzungen werden einige Sachverhalte jeweils von einem Berichterstatter vorgetragen, dessen Einschätzung Grundlage für die spätere Entscheidung ist. In vielen Fällen entfällt aber ein Bericht und die CADA schließt sich dem Vorschlag an oder die Sache hat sich bereits erledigt. 32 Eine wichtige Vorgabe für die CADA und Verwaltung ist das Einhalten von im Gesetz vorgesehenen Fristen. Innerhalb eines Monats nach Antragsstellung muss eine Stellungnahme ergangen sein. Der Antrag selbst muss damit, da die Einschaltung Voraussetzung für die spätestens zwei Monate nach Ablehnung einzulegende Anfechtungsklage ist, einen Monat nach der Ablehnung gestellt werden. Die Behörde ihrerseits hat bis zu einen Monat Zeit, um über die Berücksichtigung der Stellungnahme zu entscheiden. Um eine solche Stellungnahme erstellen zu können, bestehen weitreichende Befugnisse. So können Akten angefordert und vor Ort Nachforschungen durchgeführt werden. Eine Anhörung von Bürgern gehört allerdings nicht zu ihren Rechten. Die dann am Ende stehende Entscheidung ist jedoch nicht verbindlich, hier besteht auch ein Unterschied zum Datenschutz. Die dort verantwortliche „Commission Nationale de l’Informatique et des Libertés“ (CNIL) kann Verweise erteilen und Verwarnungen aussprechen. Aufgrund einer im Gesetz vorgesehenen Berichtspflicht der Behörden über ihre Reaktion kann jedoch festgestellt werden, dass die Behörden auch ohne ein 31 32

Vgl. Puybasset, S. 99. Vgl. zu den Zahlen und der Arbeitsweise Trantas, S. 243 m.w. N.

C. Rechtsvergleichende Betrachtung

83

Weisungsrecht in vielen Fällen den Stellungnahmen der CADA folgen. Ihre Erfolgsquote liegt zwischen 80% 33 und 85% 34. Neben dieser zentralen Aufgabe der CADA hat sie über das Gesetz und seine Anwendung zu informieren. Das umfasst sowohl die allgemeine Öffentlichkeit als auch die Verwaltung. Des Weiteren soll sie Vorschläge unterbreiten, um auf notwendige Änderungen im Zusammenhang mit dem Zugang zu Akten der Verwaltung in Gesetzen und Verordnungen hinzuweisen. Als letztes Mittel ihrer Arbeit ist der Jahresbericht zu nennen, mit dem die CADA auf ihre Arbeit aufmerksam macht und der ihr als Druckmittel zur Verfügung steht, um auf Fälle hinzuweisen, in denen Behörden sich nicht ihrer Ansicht angeschlossen haben. Der rechtliche Charakter der CADA war in der französischen Rechtswissenschaft länger umstritten, mittlerweile ist es jedoch ganz h.M., dass es sich bei ihr um eine sog. unabhängige Verwaltungsbehörde handelt. 35 Dies war umstritten, da es sich bei der CADA um keine klassische Verwaltungsbehörde handelt. Die Mitglieder der Kommission werden ernannt oder entsandt, so dass sie nicht in gleicher Weise unabhängig agieren können, wie dies der Mitarbeiter einer Behörde könnte. Ein Problem für das französische Recht ist auch, dass ihre Entscheidungen selbst nicht gerichtlich überprüft werden können, was gegen einen Behördencharakter spricht. Ausschlaggebend dafür, dass mittlerweile eine deutliche Mehrheit dennoch von einer unabhängigen Verwaltungsbehörde spricht, ist einzig die tatsächlich herausgebildete Unabhängigkeit ihrer Mitglieder. 36 Es kann damit festgehalten werden, dass die CADA aufgrund einer zwingenden Anrufung vor Erhebung einer Anfechtungsklage als Widerspruchsbehörde anzusehen ist. Ihre Stellungnahme nach einer Antragsablehnung stellt insoweit einen förmlichen Rechtsbehelf da. Rechtlich verbindlich sind die Entscheidungen der CADA allerdings nicht. Einzige Druckmittel sind der Jahresbericht und die Öffentlichkeit. Die CADA wirkt damit vor allem aufgrund ihrer fachlichen Autorität und versucht die Behörden, zu einem anderen Verhalten zu erziehen. 2. Vergleich mit deutschen Beauftragten Augenfällig ist zunächst die Trennung von Datenschutz und Informationsfreiheit. Doch entscheidender als dieser Unterschied erscheinen einige andere 33

Vgl. Puybasset, S. 99. Vgl. Winter, S. 201. 35 Merkmale einer solchen sind die Tatsache, dass es sich um eine Behörde handelt, die staatliches Verwaltungsorgan und unabhängig ist. Zum Begriff und den rechtlichen Hintergründen vgl. Trantas, S. 227 ff. m.w. N. 36 Vgl. Trantas, S. 234 m.w. N. 34

84

Kap. 4: Informationsbeauftragte

Merkmale. In Frankreich gibt es mit der CADA eine Behörde für das gesamte Land, die für alle Fälle verantwortlich ist. Es existiert nur ein Gesetz und nur eine zuständige Stelle. Eine Abstimmung unter den Beauftragten wie in Deutschland ist nicht notwendig und es fehlt auch der typischen Vielfalt des föderalen Staates. Neben dieser „Aufbaufrage“ ist die Funktion der CADA als Widerspruchsbehörde der zentrale Unterschied zum deutschen System der Beauftragten. Zwar sind ihre Entscheidungen nicht verbindlich, sie sind jedoch Voraussetzung für eine spätere Klage. In diesem Zusammenhang sind auch die klaren Fristen anzusprechen, die in Frankreich bestehen und einzuhalten sind. Interessant sind ferner die Zusammensetzung und Besetzung der CADA, sowie das Fehlen einer Beanstandung in Frankreich.

III. Zusammenfassung Die Betrachtung der Rechtslage in Schweden und Frankreich offenbart deutliche Unterschiede und liefert interessante Ansätze für die Fortentwicklung des deutschen Rechts. Der vorgenommene Vergleich kann jedoch nicht mehr als Denkanreize hierzu liefern. Für eine ausführliche Bewertung und Herausarbeitung von Aspekten, die von beiden Ländern übernommen werden könnten, fehlt es an Datenmaterial. Als zentrale Erkenntnis lässt sich aus dem Vergleich der Modelle jedoch etwas anderes gewinnen. Unabhängig davon, wie das jeweilige Recht ausgestaltet ist, kommt es vor allem auf die Akzeptanz und moralische Stellung der „Beauftragten“ an. Da sie nicht verbindlich entscheiden können und mit Blick auf ihre Unabhängigkeit auch nicht sollten, ist dies der entscheidende Faktor. Nur wenn sie durch ihre Arbeit erzieherisch auf die Verwaltung einwirken können, können sie etwas bewirken. Dies wiederum kann nur erfolgreich gelingen, wenn ihre Entscheidungen fachlich akzeptiert und respektiert werden.

D. Kritik an Dopplung: Zuständigkeit der Datenschutzbeauftragten für die Informationsfreiheit Mit der Debatte um die Einführung der Informationsfreiheitsgesetze setzte auch eine Auseinandersetzung über die Ausgestaltung der Funktion eines Informationsbeauftragten ein. Umstritten war und ist dabei nicht so sehr die Frage, ob es einen Beauftragten geben soll, als vielmehr die Frage des Rahmens, in dem dieser seine Aufgabe ausüben soll. So stehen sich das Modell eines eigenständigen Beauftragten und das einer Übertragung auf die bisherigen Datenschutzbeauftragten gegenüber. Auch wenn sich alle Länder und der Bund bei der Schaffung eines Informationsbeauftragten für die zweite Lösung entschieden haben, ist die Frage noch immer aktuell. Die Kritik, die in diesem Zusammenhang

D. Kritik an Dopplung

85

angeführt wird, ist vielfältig. Mit den Erfahrungen aus der Praxis der letzten 10 Jahre besteht eine ausreichende Basis, um diesen Streit zu versachlichen und aufzulösen, soweit dies möglich ist. Die vorliegende Arbeit will mit den gewonnenen Erkenntnissen aus der Praxis zu einer solchen Auflösung beitragen. Dazu sollen zunächst die Ansichten und die in der Praxis vorgefundene Situation dargestellt werden.

I. Eigenständige Beauftragte: Trennung von Datenschutz und Informationsfreiheit Für eine strikte Trennung vom Amt des Datenschutzbeauftragten spricht sich eine Vielzahl von Stimmen aus. Die Vertreter dieser Ansicht betonen, dass die Doppelzuständigkeit zwar aufgrund einer ähnlichen Materie attraktiv erscheinen mag, eine solche Lösung aber das Spannungsverhältnis verkennt, das zwischen beiden Materien besteht. 37 Der Datenschutzbeauftragte habe die Interessen derjenigen zu vertreten, deren Daten eingesehen werden sollen. Diesem Schutzinteresse stehe das Interesse des Informationsbeauftragten gegenüber, welcher diejenigen zu vertreten habe, die einen Zugang erhalten wollen. 38 Insbesondere in strittigen Fällen würde dieses Spannungsverhältnis zu Tage treten, bzw. intransparente Entscheidungen innerhalb der Behörden der Beauftragten zur Folge haben. 39 Ibler kommt daher zum Ergebnis, dass im Rahmen des gewählten Weges der „Gärtner zum Bock gemacht“ worden sei. 40 Es gebe auch keinen internationalen Standard, der für die gewählte Lösung sprechen würde. Damit müsse der Weg gewählt werden, der auch in anderen Rechtsgebieten gute Tradition sei: eine klare Trennung der beiden Bereiche. 41

37 Vgl. Rossi, § 12, Rn. 34; Bräutigam, DVBl. 2006, 950 (956). Zu dieser Frage auch Kloepfer, DÖV 2003, 221 (224 ff.), der sich ausführlich dem Verhältnis von Datenschutz und Informationszugangsfreiheit widmet, die für ihn zwei „Säulen ein und desselben Gebäudes sind“. Allerdings kommt Kloepfer in seinem Aufsatz gegenüber einem späteren Aufsatz (vgl. Kloepfer / v. Lewinski, DVBl. 2005, 1277 ff.) hier noch zum Ergebnis, dass beide Materien „in die Hand eines einheitlichen Informationsbeauftragten gelegt werden“ können (230). 38 Vgl. Bräutigam, DVBl. 2006, 950 (956). 39 Vgl. Kloepfer / v. Lewinski, DVBl. 2005, 1277 (1287). 40 Vgl. Ibler, 405 (416). 41 Vgl. Bräutigam, DVBl. 2006, 950 (956).

86

Kap. 4: Informationsbeauftragte

II. Doppelte Zuständigkeit: Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit Auf Seiten der Befürworter des gewählten Weges stehen vor allem die Beauftragten selbst. Ihrer Ansicht nach stehen beide Materien nur auf den ersten Blick, in einem Widerspruch zueinander zu stehen. 42 Gemeinsame Basis von Datenschutz und Informationsfreiheit sei das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. So habe das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass es nicht allein ein Abwehrrecht darstelle, sondern auch ein Teilhaberecht, welches den Bürger durch den Zugang zu Informationen befähigen solle, sein Recht auf informationelle Selbstbestimmung überhaupt ausüben zu können. 43 „Öffentliche Kontrolle staatlichen Handelns im Wege der Allgemeinzugänglichkeit von Informationen soll den mit dem staatlichen Informationsvorsprung gegebenen Machtvorteil gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern mindern.“ 44 Die Informationsfreiheitsgesetze würden daneben klare Vorschriften zum Schutz personenbezogener Daten beinhalten, die aufgrund der Erfahrungen der Datenschutzbeauftragten ebenfalls für die Übertragung auf diese sprächen. Damit sei die Bündelung in den Händen eines Beauftragten der gebotene Weg. Für den eingeschlagenen Weg werden aber auch ganz praktische Erwägungen ins Feld geführt. Entschiede man sich für einen eigenständigen Informationsbeauftragten mit entsprechender Dienststelle, wäre dies mit zusätzlichen Belastungen für den Haushalt und den Gesetzesvollzug verbunden. Aber auch ein erhöhter Koordinationsaufwand wäre zu befürchten, könnten Datenschutz- und Informationsbeauftragte diesen doch mit sich widersprechenden Stellungnahmen hervorrufen. 45

III. Praxis Seit 1998 finden Informationsfreiheitsgesetze Anwendung. Dabei ist bis heute kein Fall bekannt geworden, in dem es aufgrund der Doppelzuständigkeit der Beauftragten zu unauflösbaren Problemen gekommen wäre. Die Aktenauswertung und die Interviews mit Mitarbeitern der Beauftragten bestätigen den Eindruck, dass eine praxisgerechte Lösung gewählt wurde. Begründet wird dies von Seiten der Beauftragten, neben dem zuvor ausgeführten Verständnis, mit dem in den Informationszugangsgesetzen verankerten Datenschutz. Dieser entspreche 42

Zum folgenden vgl. Sokol, CR 2005, 835 (837). Vgl. Roth, in: Berger / Roth / Scheel, § 12, Rn. 7; Nordmann, RDV 2001, 71 (72 f.) m.w. N. 44 Vgl. Sokol, CR 2005, 835 (837). 45 Vgl. Roth, in: Berger / Roth / Scheel, § 12, Rn. 6. S.a. zum IZG LT-Drs. 5/748, S. 11. 43

D. Kritik an Dopplung

87

dem Niveau der jeweiligen Datenschutzgesetze oder gehe noch über ihn hinaus. Dieser Standard werde gewahrt und gegenüber Behörden und Antragstellern vertreten. Nach Auswertung der Akten kann diese Selbsteinschätzung der Beauftragten bestätigt werden. Der Schutz personenbezogener Daten wird gegenüber Antragstellern betont und von den Behörden eingefordert. Anhand eines ausgewerteten Falles kann dies beispielhaft aufgezeigt werden. Eine Behörde wollte Informationen zugänglich machen, die dem Schutz des § 9 IFG NRW unterfallen. Hier war es die LDI, die sich gegen einen zu weiten Zugang aussprach. In den anderen Ländern ist die Situation nach Aussagen der Befragten entsprechend. In Anbetracht der Tatsache, dass bis heute noch keine Gerichtsverhandlung oder Gerichtsentscheidung bekannt wurde, die für das Gegenteil sprechen würde, ist dies eine durchaus allgemeingültige Erkenntnis. Von den befragten Antragstellern wurde die Dopplung der Zuständigkeiten ebenfalls als unproblematisch angesehen. Entweder die Befragten konnten zu dieser Frage nichts sagen, da ihnen diese Rechtsfrage bisher unbekannt war und sie auch keine Meinung zu ihr hatten, oder sie kannten die Frage und hielten die Dopplung für eine gelungene Lösung. Auf Seiten der Behörden waren die Antworten zu dieser Rechtsfrage deutlich differenzierter. Der überwiegende Teil hält die gewählte Lösung für praxisnah. Oftmals hat man auch auf der entsprechenden Ebene eine Zuständigkeit der vormaligen Datenschutzbeauftragten für den Bereich der Informationsfreiheit, was sich bewährt habe. Insbesondere wenn es um die Klärung der Begründetheit eines Antrages gehe, sei dies festzustellen. Es spare Zeit, wenn ein Beauftragter sich zu beiden Bereichen äußern kann. Einige Behördenvertreter haben sich hingegen für eine klare Trennung ausgesprochen. Mit der Landesdatenschutzbeauftragten habe man gute Erfahrungen machen können. Das zuständige Referat für den Bereich der Informationsfreiheit gehe jedoch sehr viel weiter in seiner Interpretation des Gesetzes. Sei die LDI vorher bestrebt gewesen, dem Datenschutz gerecht zu werden, würde nunmehr ein „Zugang um jeden Preis“ propagiert und eingefordert. Es wurde in diesem Zusammenhang auch immer wieder berichtet, dass man von Fällen gehört habe, in denen das für Datenschutz und das für Informationsfreiheit zuständige Referat der LDI gegenüber einer Behörde zwei widersprüchliche Meinungen vertreten haben. Ein solcher Fall lag bei der Auswertung allerdings nicht vor und es gab ihn nach Angaben der LDI auch nie. Doch offenbart es eine grundlegende Distanz gegenüber dem gewählten Weg, wenn Gerüchte wie diese entstehen und sich auch halten können.

IV. Bewertung Der bei Einführung der Gesetze gewählte Weg einer Doppelzuständigkeit hat sich in der Praxis bewährt. Die befürchteten intransparenten Entscheidun-

88

Kap. 4: Informationsbeauftragte

gen innerhalb der Dienststellen der Beauftragten sind ausgeblieben. Die Frage bleibt jedoch, wäre eine Trennung eine bessere Lösung? Zur Beantwortung müssen zwei Ebenen unterschieden werden. Die Bewertung des Verhältnisses von Datenschutz und Informationsfreiheit, also die rechtliche Dimension (1.), und die Anforderungen und Gegebenheiten in der Praxis (2.), wie sie sich aus der bisherigen Tätigkeit der Beauftragten ergeben. 1. Rechtliche Bewertung der „Dopplung“ Unbestritten stehen Datenschutz und der freie Zugang zu Informationen in einem engen Verhältnis zueinander. Dies zeigen Formulierungen, die von „zwei Säulen des Rechts der Informationsgesellschaft“ 46 sprechen oder das Bild zwei sich überschneidender Kreise 47 bemühen. Auch wenn die eine Bezeichnung gegenüber den anderen als genauer und vorzugswürdig erscheinen mag, wird doch die grundsätzliche Einschätzung geteilt. Die Konsequenzen, die hieraus gezogen werden, unterscheiden sich allerdings. 2003 hat Kloepfer hierzu nach einer ausführlichen Analyse der beiden Rechte eine treffende Begründung für die unterschiedlichen Lösungsansätze geliefert: „Während die letztere Konstruktion [eine Trennung der Bereiche] das Widersprechende von Informationszugangsfreiheit und Datenschutz betont, hebt das Konzept des einheitlichen Informationsbeauftragten das Gemeinsame zwischen beiden hervor.“ 48 Einmal wird das bestehende Verhältnis der Rechte zueinander vor allem als Spannungsverhältnis gesehen, werden die Gefahren betont und sich folgerichtig für eine Trennung ausgesprochen. Demgegenüber wird auf der anderen Seite das verbindende, der gemeinsame Ursprung im Recht auf informationelle Selbstbestimmung herausgestellt. Welche Gewichtung ist nun aber vorzugswürdig? Der jeweilige Gesetzgeber hat in jedem Informationsfreiheitsgesetz Vorschriften zum Schutz personenbezogener Daten verankert, die dem Schutzniveau der Datenschutzgesetze zumindest entsprechen. Diese Vorschriften bewegen sich im Rahmen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes zum Recht auf informationelle Selbstbestimmung. 49 Dem Datenschutz wird damit innerhalb der Gesetze in ausreichendem Maße Rechnung getragen. Wenn aber, was auch von keinem der Kritiker am gewählten Weg in Frage gestellt wird, auf diese Weise personenbezogene Daten einen ausreichenden Schutz genießen, dann kann das Spannungsverhältnis von Datenschutz und Informationsfreiheit kaum ein Problem darstellen. Ein Anspruch auf Zugang besteht, wenn der Schutz personenbezogener Daten dem nicht entgegensteht. Damit hat der Gesetzgeber den 46 47 48 49

Vgl. Kloepfer, DÖV 2003, 221 ff. Vgl. Roth, in: Berger / Roth / Scheel, § 12, Rn. 8 m.w. N. Vgl. Kloepfer, DÖV 2003, 221 (230). Vgl. etwa Rossi, Informationszugangsfreiheit und Verfassungsrecht, S. 137 ff.

D. Kritik an Dopplung

89

Lösungsweg in Konfliktfällen vorgegeben, indem er das Spannungsverhältnis zwischen beiden Bereichen, wenn nicht aufgelöst, so doch zumindest weitestgehend entschärft hat. Wenn sich trotz alledem für eine Trennung von Datenschutz und Informationsfreiheit ausgesprochen wird und die oben beschriebenen Auswirkungen befürchtet werden, spricht daraus vor allem eine starke Skepsis gegenüber den Beauftragten. Zumindest muss es so erscheinen, bleibt doch kaum mehr als der Vorwurf, dass die Vorgaben des Gesetzgebers nicht beachtet werden und es in der täglichen Arbeit zu Konflikten innerhalb der Behörden der Beauftragten kommen könnte. 2. Erfahrungen der Praxis Ein Blick auf die bisherige Praxis mit „einheitlichen Informationsbeauftragten“, wie Kloepfer sie nennt, bestätigt die Einschätzung, dass der gewählte Weg sowohl Datenschutz, als auch Informationsfreiheit gerecht wird. Wie bereits ausgeführt sind keine Fälle bekannt, in denen es aufgrund der Dopplung zu Problemen gekommen wäre. Hingegen hat sich in den Interviews gezeigt, dass vor allem aufgrund der langen Erfahrungen im Bereich des Datenschutzes eine hohe Kompetenz in Fragen des Verhältnisses der Rechtsgebiete besteht. Fälle die problematisch oder besonders strittig erscheinen, werden innerhalb der Behörden der Beauftragten unter den zuständigen Referaten abgestimmt, um zu einer sachgerechten und einheitlichen Lösung zu kommen. Dennoch wird die Dopplung von Behörden kritisiert. Ist der gewählte Weg gegenüber einer Trennung damit vielleicht doch die schlechtere Wahl gewesen? Eine nähere Analyse dieser Kritik zeigt, dass es weniger um die Arbeit der Beauftragten, als vielmehr um das Gesetz und die mit ihm einhergehenden Veränderungen selbst geht. Alle Befragten, die eine Doppelzuständigkeit der Landesbeauftragten kritisch sahen, teilten die Einschätzung, dass nunmehr der Grundsatz gelte „alles ist zugänglich zu machen“. Dabei ging es in keinem der Fälle im Kern um die Frage, ob eine Information als personenbezogen zu schützen ist oder nicht. Stattdessen ging es um die in Kapitel 9 aufgeworfenen Fragen, wie die Handhabung des Ausnahmegrundes zum Schutz von Betriebsund Geschäftsgeheimnisen. Aber auch ganz praktische Fragen spielten eine Rolle, beispielsweise wann die Schwärzung von Daten noch zumutbar und wann dies unverhältnismäßig i. S. d. § 10 Abs. 1 IFG NRW ist. Daneben ist auch festzuhalten, dass es mit Einführung der Informationsfreiheitsgesetze sehr wohl auch zu einer veränderten Einstellung bei den Beauftragten gekommen ist. Wo es zuvor keine Rechtsgrundlage für einen Anspruch gegeben hat, besteht diese nunmehr und wird auch von den Beauftragten vertreten. Mit Blick auf die gesammelten Erfahrungen von zehn Jahren kann daher festgestellt werden, dass sich die gemeinsame Aufgabenwahrnehmung von Datenschutz und Informationsfreiheit bewährt hat. Es hat sich jedoch gezeigt, dass eines der größten Probleme der

90

Kap. 4: Informationsbeauftragte

Beauftragten die geringe Personalstärke ihrer Behörden ist. Dies hat ebenso wie in der übrigen Verwaltung regelmäßig Probleme in der alltäglichen Arbeit zur Folge.

V. Ergebnis Datenschutz und Informationsfreiheit bei einem Beauftragten zu verankern, wird dem Verhältnis beider Rechtsgebiete zueinander gerecht und scheint der gebotene Weg. Insbesondere unter Effizienzgesichtpunkten ist diese doppelte Zuständigkeit vorzugswürdig. Der Datenschutz ist in den Informationsfreiheitsgesetzen ausreichend verankert. Durch den gewählten Weg wird bei strittigen Fällen zudem immer auch die langjährige Erfahrung der Beauftragten im Datenschutz einbezogen. 50

50 Damit wird auch der möglichen Gefahr widersprüchlicher Entscheidungen bei einer Benennung zweier Beauftragter begegnet, die mit Verweis auf entsprechende Erfahrungen in Frankreich angesprochen wird. Vgl. etwa Dix, Anhörung des BT-Innenausschusses vom 14. 03. 2005, Protokoll Nr. 15/58, S. 14.

Kapitel 5

Weitere nationale Informationszugangsrechte Nach den Ausführungen gilt es nun, weitere im deutschen Recht bekannte Zugangsrechte genauer darzustellen. Betrachtet werden hierbei allein solche Zugangsrechte, die einen allgemeinen, bereichsspezifischen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen in einer den Informationsfreiheitsgesetzen vergleichbaren Weise gewähren. Ziel der Darstellung ist, einen Vergleich der unterschiedlichen Zugangsgesetze zu ermöglichen, um auf diese Weise die Erkenntnisse der Arbeit soweit möglich auf diese Gesetze beziehen zu können. Die übrigen dem deutschen Recht bekannten Zugangsrechte lassen sich unterteilen in Verfahrensrechte, unterschieden in Verwaltungs- und Gerichtsverfahren, die den entsprechenden Verfahrensbeteiligten Zugangsrechte gewähren, etwa nach § 29 VwVfG oder § 100 VwGO, und beschränkte Zugangsrechte, bei denen ein Zugang vom Geltendmachen eines berechtigten, rechtlichen oder öffentlichen Interesses oder einer anderen Form der Betroffenheit des Antragstellers abhängig ist, wie es beispielhaft auf die datenschutzrechtlichen Zugangsrechte zutrifft. Diese Rechte sind für die vorliegende Arbeit allerdings aufgrund ihres unterschiedlichen Charakters gegenüber den Informationsfreiheitsgesetzen ohne weitere Bedeutung und sollen daher nicht weiter betrachtet werden. 1 Die folgende Darstellung wird sich somit einzig mit den Umweltinformationsgesetzen und dem VIG beschäftigen. Zwar liegen mit den Zugangsrechten zu Registern weitere allgemeine, bereichsspezifische Zugangsrechte vor, doch sind die Einsichtsrechte in das Handelsregister nach § 9 Abs. 1 HGB oder das Vereinsregister nach § 79 Abs. 1 S. 1 BGB nicht mit den Informationsfreiheitsgesetzen vergleichbar. Nicht weiter aufgegriffen wird daher auch das Informationsweiterverwendungsgesetz (IWG). Dieses gewährt für sich genommen keinen eigenen Zugangsanspruch, sondern regelt aufgrund europarechtlicher Vorgaben einzig die Weiterverwendung von Informationen. 2 Ebenso außen vorgelassen wird, außerhalb des Anwendungsbereiches des VIG, der Bereich der Informationsrechte im Produkt- und Lebensmittelrecht. § 40 des Lebensmittel- und Futtermilch1 Ausführliche Darstellungen bestehender Zugangs- und Einsichtsrechte finden sich u. a. bei Höffler, S. 21 ff. und bei Palm, S. 77 ff. 2 Vertiefend zum IWG Schoch, NVwZ 2006, 872 ff. Vgl. aber auch die Kommentierung von Püschel, in: Fluck / Theuer, IWG.

92

Kap. 5: Weitere nationale Informationszugangsrechte

gesetzbuchs (LFGB) und vergleichbare Vorschriften betreffen Informationen, normieren vor allem aber Pflichten zur Information der Öffentlichkeit durch den Staat und haben mithin einen anderen Inhalt und eine andere Zielsetzung als aktive Zugangsrechte durch den Bürger. 3

A. Umweltinformationsgesetze 1994 und damit beinahe zwei Jahre nach Ablauf der Umsetzungsfrist der Umweltinformationsrichtlinie 90/313/EWG wurde das UIG a.F. verabschiedet. Mit ihm wurde erstmals, wenn auch auf den Bereich der Umweltinformationen beschränkt, ein allgemeiner Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen im deutschen Recht eingeführt. Die Initiative ging hierbei von Europa aus, auch wenn es auf nationaler Ebene schon vorher entsprechende Bestrebungen gegeben hatte. Deutschland setzte die Richtlinie jedoch nicht nur zögerlich, sondern auch fehlerhaft um. Dies führte zu einem Verfahren vor dem EuGH, der 1999 die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des UIG a.F. u. a. wegen Fragen der Gebührenerhebung feststellte. 4 Diese Entscheidung und weitere durch andere Richtlinien gebotene Änderungen aufgreifend, novellierte der Gesetzgeber das UIG a.F. im Jahr 2001. 2004 folgte dann die Neufassung des Gesetzes, die auf die Richtlinie 2003/4/EG (UIRL) zurückgeht, welche der Umsetzung der Aarhus Konvention in EG- und in der Folge auch nationales Recht diente. Sie greift aber auch Erfahrungen mit der vorherigen Richtlinie auf und nimmt einige Anpassungen vor. Für die Zukunft bestimmt sie ferner, dass die Richtlinie alle vier Jahre zu überprüfen ist. Grundlage sollen gem. des 22. Erwägungsgrundes der UIRL Berichte der Mitgliedsstaaten und ein Bewertungsbericht der Kommission an Parlament und Rat sein. Aufgrund der zum Zeitpunkt der Verabschiedung des Gesetzes eingeschränkten Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, entschied dieser sich bei der Umsetzung für ein Gesetz, das einzig für den Zuständigkeitsbereich des Bundes gilt. 5 Die Länder hatten aus diesem Grunde für eine eigene Umsetzung der europarechtlichen Vorgaben in Landesrecht Sorge zu tragen. Dem sind mittlerweile alle Länder, wenn auch mit einiger Verzögerung, nachgekommen, was, wie bereits beim UIG a.F., zur Einleitung eines Verfahrens durch die Kommission vor dem EuGH geführt hat. Damit existieren nunmehr ein UIG des Bundes und 16 Landes-Umweltinformations3 Zu Informationsmaßnahmen des Staates und den damit einhergehenden Rechtsfragen, vor allem nach § 40 LFGB, vgl. vertiefend Seemann, S. 93 ff. 4 EuGH, Urteil vom 09. 09. 1999, NVwZ 1999, 1209 ff. 5 Vgl. zu den Gründen der Beschränkung Scherzberg, in: Fluck / Theuer, UIG, § 1, Rn. 21 ff. m.w. N.

A. Umweltinformationsgesetze

93

gesetze. 6 Zwar könnte in Folge der Föderalismusreform der Bund mittlerweile wieder ein auch die Länder umfassendes Gesetz verabschieden, doch ist dies derzeit nicht zu erwarten. 7 Bei den Umweltinformationsgesetzen ist dabei eine Tendenz festzustellen, die bei der Umsetzung von Richtlinien schon seit längerem zu beobachten ist. Die Möglichkeit weiter zu gehen, als in der Richtlinie vorgesehen, wird kaum genutzt. Vielmehr ist auch im Bereich der Umweltinformationsgesetze nach der Devise vorgegangen worden, dass lediglich eine Umsetzung eins zu eins geboten und ausreichend sei. Aufgrund der Tatsache, dass alle Umweltinformationsgesetze auf Vorgaben des Europarechts zurückgehen und kaum von diesen abgewichen wurde, weisen sie eine sehr starke Ähnlichkeit auf, die im Folgenden vom UIG ausgehend näher dargestellt werden wird (I.). 8 Die Gesetze ähneln sich allerdings nicht allein aufgrund der europarechtlichen Vorgaben. Bei der Umsetzung der Richtlinie sind von Ländern drei Wege gewählt worden: 9 Eine Verweisung auf das UIG, 10 die in verschiedenen Ausprägungen möglich ist, ein eigenes Gesetz im Rahmen einer Volltextversion 11 und die Zusammenführung mit einem bestehenden Gesetz, wobei dies streng genommen auch eine Verweisung darstellt. 12 Insbesondere der erste Weg führt, wie auch schon bei den Informationsfreiheitsgesetzen, zu einer weitgehenden Übereinstimmung mit dem Bundesgesetz. Unterschiede gibt es 6 Landesumweltinformationsgesetz Baden-Württemberg vom 07. 03. 2006; Bayerisches Umweltinformationsgesetz vom 08. 12. 2006; Gesetz zur Förderung der Informationsfreiheit im Land Berlin, zuletzt geändert durch Gesetz vom 11. 07. 2006; Umweltinformationsgesetz des Landes Brandenburg vom 26. 03. 2007; Umweltinformationsgesetz für das Land Bremen vom 15. 11. 2005; Gesetz über den Zugang zu Umweltinformationen in Hamburg vom 04. 11. 2005; Hessisches Umweltinformationsgesetz vom 14. 12. 2006; Landesumweltinformationsgesetz Mecklenburg-Vorpommern vom 14. 07. 2006; Niedersächsisches Umweltinformationsgesetz vom 07. 12. 2006; Umweltinformationsgesetz Nordrhein-Westfalen vom 29. 03. 2007; Landesumweltinformationsgesetz Rheinland-Pfalz vom 19. 10. 2005; Saarländisches Umweltinformationsgesetz vom 12. 09. 2007; Umweltinformationsgesetz für den Freistaat Sachsen vom 01. 06. 2006; Umweltinformationsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt vom 14. 02. 2006; Umweltinformationsgesetz für das Land Schleswig-Holstein vom 02. 03. 2007; Thüringer Umweltinformationsgesetz vom 10. 10. 2006. 7 Vgl. zu dieser Frage Schomerus / Tolkmitt, NVwZ 2007, 1119 (1124 f.) m.w. N. 8 Auf eine Synopse, die UIG und Landesgesetze gegenüber stellt, wird verzichtet. Entsprechende Übersichten finden sich bei Tolkmitt, in: Fluck / Theuer, C., Überblick. 9 Zu den drei Varianten Schomerus / Tolkmitt, NVwZ 2007, 1119 (1120). 10 Eine Verweisung in unterschiedlicher Ausprägung findet sich im LUIG B-W, BbgUIG, BremUIG, HmbUIG, LUIG M-V, NUIG, UIG NRW und UIG LSA. 11 Eine Volltextversion stellen BayUIG, HUIG, LUIG R-P, SUIG, sächsUIG, UIG-SH und das ThürUIG dar. 12 Die Integration in ein anderes Gesetz ist bislang einzig in § 18a IFG Berlin erfolgt, war nach der Begründung zum BbgUIG jedoch auch in Brandenburg angedacht. Am 19. 12. 2008 beschloss jedoch der Landtag Brandenburgs die Streichung der Befristung im BbgUIG, so dass unklar ist, ob es noch zu einer Integration kommt.

94

Kap. 5: Weitere nationale Informationszugangsrechte

lediglich dort, wo die Richtlinien dem Gesetzgeber einen Spielraum einräumen oder dieser von den Vorgaben der Richtlinie abgewichen ist. Auf diese Abweichungen und Besonderheiten wird im Anschluss insoweit eingegangen, wie sie auch mit Blick auf die Informationsfreiheitsgesetze und das VIG von Interesse sind (II.).

I. Grundsätzlicher Aufbau der Umweltinformationsgesetze Alle Umweltinformationsgesetze gewähren „jeder Person“ einen Anspruch auf Zugang zu Umweltinformationen i. S. d. des Gesetzes. Eine § 3 Abs. 1 UIG entsprechende Vorschrift zur Frage der Anspruchsberechtigung findet sich in allen Landesgesetzen. Gleiches gilt für die Definition dessen, was Gegenstand des Anspruches ist: Umweltinformationen nach § 2 Abs. 3 UIG. Der Begriff der Umweltinformationen wurde hierbei gegenüber dem UIG a.F. deutlich erweitert, beispielsweise um Informationen über gentechnisch veränderte Organismen. Nach der Rechtsprechung sind beide Begriffe weit zu verstehen. So haben auch Verbände und Bürgerinitiativen einen Zugangsanspruch, wenn sie organisatorisch hinreichend verfestigt sind. Anspruchsberechtigt sind aber etwa auch Kirchengemeinden. Ebenfalls durch die Rechtsprechung des BVerwG anerkannt ist die Anspruchsberechtigung von Kommunen, wenn diese in ihrem Selbstverwaltungsbereich berührt sind. 13 Der Anspruch umfasst im Sinne eines weiten Verständnisses Informationen bereits dann, wenn ein indirekter Zusammenhang zu den in § 2 Abs. 3 UIG genannten Umweltinformationen besteht. In der Frage wer in diesem Sinne anspruchsverpflichtet ist, bestehen hingegen Unterschiede in den einzelnen Gesetzen. 14 Zum einen ist dies in den unterschiedlichen Strukturen und dem Verwaltungsaufbau von Bund und Ländern begründet. Zum anderen unterscheiden sich die Definitionen und Formulierungen von denen des § 2 Abs. 1 UIG, der bestimmt, welche Stellen informationspflichtig sind. Weitestgehend ist der Umfang der Anspruchsverpflichteten jedoch deckungsgleich. Erfasst sind insbesondere Behörden. Eine Behörde ist bereits dann informationspflichtig, wenn bei ihr Umweltinformationen vorliegen. Eine Beschränkung auf Behörden, die mit Aufgaben des Umweltschutzes betraut sind, wie sie sich noch im § 3 Abs. 1 UIG a.F. fand, besteht nicht mehr. Gegenüber Privaten besteht ein Anspruch grundsätzlich immer dann, wenn diese eine öffentliche Aufgabe wahrnehmen, im Weiteren bestehen hier allerdings einige Unterschiede. Auch die Umweltinformationsgesetze gewähren allerdings keinen grenzlosen Zugang zu Umweltinformationen, sondern sehen Ausnahmegründe vor. Wie bei 13

Vgl. nur BVerwG, Urteil vom 21. 02. 2008, NVwZ 2007, 791 ff. Eine Übersicht über die jeweils erfassten „Anspruchsgegner“ und die zugehörigen Normen in den Landesgesetzen ist bei Tolkmitt, in: Fluck / Theuer, C., Rn. 80 zu finden. 14

A. Umweltinformationsgesetze

95

den Informationsfreiheitsgesetzen können diese in Ausnahmegründe zum Schutz öffentlicher und privater Belange unterschieden werden, im UIG zu finden in § 8 und § 9. In Folge der weitgehenden Umsetzung der Vorgaben der Richtlinie eins zu eins, unterscheiden sich die Gesetze in diesem Punkt kaum. Lediglich im sächsischen UIG findet sich eine Formulierung, die inhaltlich von den anderen Gesetzen abweicht. Dort fehlt der Anspruch einer Person auf ein faires Verfahren als Ausnahmegrund, wie er in § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 UIG normiert ist. Darüber hinaus finden sich in allen Gesetzen den Informationsfreiheitsgesetzen vergleichbare oder entsprechende Ausnahmegründe. Dies sind u. a.: der Schutz internationaler Beziehungen, die Vertraulichkeit von Beratungen, der Schutz ausgewählter Verfahren, der Ausschluss rechtsmissbräuchlich gestellter Anträge, der Schutz personenbezogener Daten, von Urheberrechten und von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen. 15 Sind schützenswerte Belange betroffen, so hat eine Abwägung mit dem Interesse der Öffentlichkeit an der Offenbarung stattzufinden. Die Umweltinformationsgesetze sehen ferner eine Rückausnahme für den Fall vor, dass es sich bei den Umweltinformationen um Emissionsdaten handelt. Von dieser Rückausnahme sind ihrerseits nur wenige Bereiche ausgenommen. 16 Die Antragstellung nach den Umweltinformationsgesetzen folgt dem aus § 10 VwVfG bekannten Grundsatz der Nichtförmlichkeit. Ein Informationszugang hat spätestens nach einem und in komplexen Fällen nach zwei Monaten zu erfolgen, vgl. § 3 Abs. 3 UIG. Bei der Prüfung des Antrages sind evtl. betroffene Dritte zu beteiligen. Unterschiede bestehen bzgl. der Gebührenerhebung, auch wenn sich der Großteil der Länder an den Bestimmungen des Bundes orientiert hat. Es gelten jedoch die gleichen Grundsätze, wie sie sich aus der Richtlinie ergeben. Gebühren dürfen demnach in angemessener Höhe erhoben werden. Zu beachten ist daneben die Rechtsprechung des EuGH, nach der Kosten nur für einen gewährten Zugang erhoben werden und keine abschreckende Wirkung haben dürfen. 17 Aus den Vorgaben der Richtlinie folgen zuletzt noch einige weitere Pflichten. Diese sind, von unterschiedlichen Formulierungen abgesehen, inhaltlich in gleicher Weise wie in § 10 und § 11 des UIG normiert worden. So haben die informationspflichtigen Stellen Vorkehrungen zu treffen, um den Zugang zu bei ihnen befindlichen Umweltinformationen zu erleichtern. Weiterhin sehen die Gesetze aktive Pflichten zur Information der Öffentlichkeit vor. 18

15 Vgl. ausführlich zu den Ausnahmegründen der Länder die Kommentierung von Tolkmitt, in: Fluck / Theuer, C., Rn. 202 ff. 16 Vgl. Tolkmitt, in: Fluck / Theuer, C., Rn. 199/201. 17 Vgl. Tolkmitt, in: Fluck / Theuer, C., Rn. 671 m.w. N. 18 Ausführlich zu den Handlungspflichten Tolkmitt, in: Fluck / Theuer, C., Rn. 714 ff.

96

Kap. 5: Weitere nationale Informationszugangsrechte

II. Besonderheiten Inhaltlich unterscheiden sich die Umweltinformationsgesetze aufgrund der Vorgaben der UIRL nur in wenigen Punkten. Zwar werden in den Gesetzen oftmals unterschiedliche Formulierungen gewählt, doch ist dies in den meisten Fällen auch der einzige nennenswerte Unterschied. In einigen, durchaus zentralen Punkten, wie der Frage unter welchen Umständen Personen des Privatrechts anspruchsverpflichtet sind, weichen die Gesetze allerdings voneinander ab. Hieraus folgt vereinzelt, dass die jeweiligen Umweltinformationsgesetze nur eingeschränkt mit den Vorgaben der UIRL übereinstimmen. Wichtigste Abweichung dürfte dabei die mangelhafte Umsetzung des Art. 3 Abs. 1 UIRL darstellen. Bis auf Niedersachsen und Sachsen finden sich entgegen den Vorgaben der UIRL in allen Gesetzen Formulierungen, die zwar die Erfordernis eines rechtlichen Interesses ausschließen, es aber ermöglichen, das Vorliegen eines anderen Interesses zu verlangen. Alle Abweichungen basieren jedoch auf Fehlern bei der Umsetzung der UIRL. In diesen Fällen ist im Zweifel die Richtlinie im Rahmen der gängigen Regeln direkt anzuwenden. Die Probleme selbst sind für das Verhältnis zu Informationsfreiheitsgesetzen und VIG ohne Bedeutung und werden aus diesem Grund nicht weiter dargestellt. Zur Vertiefung dieser Fragen wird daher auf weiterführende Literatur verwiesen. 19 Abweichungen in Umweltinformationsgesetzen, die auch mit Blick auf die Informationsfreiheitsgesetze von Interesse sind, finden sich in zwei Gesetzen. Berlin hat sich mit seinem Gesetz für eine Integration in ein bestehendes Gesetz, das IFG Berlin, entschieden. Mit § 18a IFG Berlin wurde eine Norm zu Umweltinformationen in das Gesetz eingefügt, die in weiten Teilen auf die Bestimmungen des UIG verweist. Durch die Einbeziehung erstreckt sich nunmehr die Tätigkeit des Landesbeauftragten auch auf den Bereich der Umweltinformationen. Mit dieser Zuständigkeit nimmt der Berliner Beauftragte eine Sonderstellung unter den Informationsbeauftragten ein. Daneben hat sich Bremen als einziges Bundesland für die Einrichtung eines Umweltinformationssystems im Internet entschieden, § 4 BremUIG. Es wird sich zeigen, ob und wie hier eine Verknüpfung mit dem vergleichbaren System nach § 11 Abs. 5 BremIFG möglich und wünschenswert ist.

B. Verbraucherinformationsgesetz Vor dem Hintergrund einer Reihe von Skandalen um sog. „Gammelfleisch“ und in anderen Bereichen der Lebensmittelindustrie trat am 01. Mai 2008 das 19

Stellvertretend für viele Schomerus / Tolkmitt, NVwZ 2007, 1119 ff.; Tolkmitt, in: Fluck / Theuer, C., Rn. 21 ff.

B. Verbraucherinformationsgesetz

97

VIG in Kraft. Ihm voraus gegangen waren lange und kontroverse Diskussionen darüber, was Zielsetzung und Inhalt eines Verbraucherinformationsgesetzes sein sollte. Bundesweit Aufmerksamkeit erzielte das VIG als Bundespräsident Köhler mit Verweis auf verfassungsrechtliche Bedenken dem ursprünglich verabschiedeten Gesetz am 08. Dezember 2006 seine Unterschrift verweigerte. 20 Zur Begründung führte er einen Verstoß gegen die Kompetenzvorschrift des Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG an, wonach Gemeinden und Gemeindeverbänden durch Bundesgesetz keine Aufgaben übertragen werden dürfen. 21 Dies führte zu einer Überarbeitung und Anpassung des Gesetzes, das in der Folge verabschiedet wurde und in Kraft treten konnte. Das VIG, dessen Systematik und Aufbau im Folgenden dargestellt wird, war dabei von Beginn an in der Kritik. Zentraler Vorwurf ist, dass es sich bei ihm lediglich um ein symbolisches Gesetz handele mit dem kein Mehrwert verbunden sei. 22 Es gibt aber auch Stimmen, die das VIG als vierte Entwicklungsstufe eines immer umfassenderen Informationsfreiheitsrechts ansehen. 23 Wie das IFG hat nach dem VIG „jeder“ einen Anspruch auf Zugang zu Informationen i. S. d. Gesetzes, § 1 Abs. 1 VIG. Aufgrund der gleichartigen Formulierung ist der Kreis der Anspruchsberechtigten deckungsgleich. Gegenstand dieses Anspruches sind Informationen i. S. d. § 1 Abs. 1 S. 1 VIG. Bei diesen „Verbraucherinformationen“ handelt es sich um solche Informationen, die bisher im Wesentlichen in den Anwendungsbereich des LFGB gefallen sind, auf das auch in Teilen verwiesen wird. Dies sind beispielsweise Daten über Verstöße nach dem LFGB oder über Gefahren und Risiken für die Gesundheit, die von einem Erzeugnis i. S. d. LFGB ausgehen. Nach dem Willen des Gesetzgebers sind die in § 1 Abs. 1 S. 1 VIG verwendeten Definitionen dabei weit zu verstehen. 24 Eine Verpflichtung Zugang zu gewähren, besteht vor allem für Stellen i. S. d. § 1 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VIG. Dies sind solche Behörden, die öffentlich-rechtliche Aufgaben zur Erfüllung der in § 1 LFGB genannten Zwecke wahrnehmen. In gleicher Weise werden Personen des Privatrechts nach § 1 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 VIG erfasst, wenn sie bei Erfüllung einer solchen Aufgabe der Aufsicht einer Behörde unterstellt sind. Hier zeigt sich auch die Änderung gegenüber dem vom Bundespräsidenten abgelehnten Entwurf. Gemeinden und Gemeindeverbände sind gem. § 1 Abs. 2 S. 2 VIG ausdrücklich nur dann erfasst, wenn ihnen diese Aufgaben durch Landesrecht übertragen worden sind. § 1 Abs. 3 VIG umfasst 20

Vgl. BT-Drs. 16/3866. Zur Frage der Verfassungswidrigkeit des bundesgesetzlichen Durchgriffs auf Kommunen, Schoch, DVBl. 2007, 261 (265 ff.). 22 Vgl. etwa Schomerus / Tolkmitt, DÖV 2007, 985 (993). Ausführlich auch die Kritik am VIG bei Wustmann, ZLR 2007, 242 ff. 23 Vgl. Fluck / Gündling, in: Fluck / Theuer, UIG, § 3, Rn. 96. 24 Vgl. Schomerus / Tolkmitt, DÖV 2007, 985 (989) m.w. N. 21

98

Kap. 5: Weitere nationale Informationszugangsrechte

hingegen einige ausdrückliche Ausnahmen von öffentlichen Stellen, wie Gerichte und Strafverfolgungsbehörden. Ein Anspruch ist zu versagen bzw. zu beschränken, wenn einer der Ausschlussund Beschränkungsgründe des § 2 VIG erfüllt ist. Das Gesetz unterscheidet hierbei in vom UIG und den Informationsfreiheitsgesetzen bekannter Weise zwischen öffentlichen und privaten Belangen. Die von § 2 S. 1 Nr. 1 VIG erfassten öffentlichen Belange sind sehr stark unterteilt und umfassend. 25 Sie beinhalten den bekannten Schutz der Vertraulichkeit von Beratungen, internationalen Beziehungen, ausgewählten Verfahren, die anhängig sind, und weiteren Belangen, die als schützenswert angesehen werden. Die privaten Belange werden hingegen in § 2 S. 1 Nr. 2 VIG aufgezählt. Sie umfassen, neben dem Schutz personenbezogener Daten und von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen, ebenfalls die aus IFG und UIG bekannten Belange. Der Schutz personenbezogener Daten kann allerdings seinerseits zurückstehen, wenn das Informationsinteresse des Antragstellers überwiegt, § 2 S. 2 Nr. 2a VIG. Dies ist zugleich die einzige Abwägung von schützenswerten Belangen mit den Interessen des Antragstellers, die im VIG vorgesehen ist. Über einen Verweis in § 2 S. 2 VIG gelten ferner § 5 Abs. 3 und 4 IFG, die ausgewählte personenbezogene Daten, wie Angaben über die zuständigen Bearbeiter in einer Behörde, grundsätzlich für nicht schützenswert erklären. Die Auslegung des Ausnahmegrundes zum Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen oder genauer seine Anwendung im Lichte des Grundgesetzes ist dabei in der Literatur umstritten. Fraglich ist, ob und wie bei den sog. Füllmengenunterschreitungen und ähnlich gelagerten Sachverhalten zu verfahren ist. Eine Frage die nicht allein mit Blick auf das VIG, sondern auf den gesamten Bereich der Informationsfreiheit von Bedeutung ist und auch bereits bei Fällen nach Informationsfreiheitsgesetzen eine Rolle gespielt hat. Das VIG stellt für entsprechende Fälle eine klare Regel auf. Nach § 2 S. 3 VIG kann man sich nicht auf den Ausschlussgrund des § 2 S. 1 Nr. 2c VIG berufen, wenn es sich um Informationen i. S. d. § 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 VIG handelt. Informationen über Rechtsverstöße gegen das LFGB und aufgrund des LFGB erlassene Rechtsverordnungen, sowie unmittelbar anwendbare Rechtsakte der EG im Bereich des LFGB, stellen nach dem Willen des Gesetzgebers also keine schützenswerte Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse dar. Diese Entscheidung wird in der Literatur hinterfragt. 26 Es wird die Meinung vertreten, der Gesetzgeber habe sich vor dem Hintergrund eines bestehenden Meinungsstreites die Position der Mindermeinung zu Eigen gemacht. Damit verkenne er aber die Vorgaben der Rechtsprechung. Das Bundesverfassungsgericht habe bereits mehrmals bekräf25

Vgl. Schomerus / Tolkmitt, DÖV 2007, 985 (992). Vgl. zur Kritik an dem gewählten Weg des Gesetzgebers Wustmann, ZLR 2007, 242 (253 ff.) m.w. N. 26

B. Verbraucherinformationsgesetz

99

tigt, dass dem Schutz des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses ein besonderes Gewicht zukomme. Auch die Rechtsprechung zum IFG-SH bestätige diese Lesart. Entgegen des im Grundgesetz verankerten Schutzes von Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses in Art. 12 und 14 GG, sei der Verbraucherschutz nicht in der Verfassung verankert. Geboten sei daher eine differenzierte Lösung, die den Besonderheiten in jedem Einzelfall gerecht wird. Der Verstoß und seine Schwere müssten dabei dem Geheimnisschutz gegenüber gestellt werden. Die Vertreter dieser Ansicht verkennen jedoch, dass es sich bei Informationen über Rechtsverstöße schon nicht um ein Betriebs- und Geschäftsgeheimnis handelt. Entsprechenden Informationen fehlt es gerade an zwei Merkmalen der von der Rechtsprechung entwickelten Definition eines Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses. Es liegt weder ein berechtigtes, noch ein schützenswertes Interesse des jeweiligen Rechtsträgers vor. Ein Abstellen auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 12 und 14 GG ist daher verfehlt. Der Gesetzgeber bewegt sich im Rahmen des ihm zustehenden Spielraums, wenn er bestimmt, dass bei Rechtsverstößen die betreffenden Informationen nicht unter den Ausnahmegrund des § 2 S. 1 Nr. 2c VIG fallen. Form und Verfahren sind in den §§ 3 und 4 VIG normiert. Demnach bedarf ein Antrag der Schriftform und muss hinreichend bestimmt sein, § 3 Abs. 1 VIG. Bei der Betroffenheit Dritter sind diese entsprechend zu beteiligen. Die Regelfrist zur Bescheidung des Antrages beträgt gem. § 4 Abs. 2 S. 1 VIG einen Monat und verlängert sich bei der Beteiligung Dritter auf zwei Monate (§ 4 Abs. 3 S. 1 VIG). Wird ein Zugang gewährt, so steht die Form des Zugangs im Ermessen der Behörde, § 5 Abs. 1 VIG. Es ist jedoch zu beachten, dass die Informationen in einer für den Verbraucher verständlichen Form dargestellt werden. Wurde ein Zugang gewährt, werden nach § 6 Abs. 1 VIG grundsätzlich kostendeckende Gebühren und Auslagen erhoben. Davon ausgenommen werden Informationen nach § 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 VIG. Ferner wurde die Bundesregierung zum Erlass einer Gebührenordnung ermächtigt. In dieser fehlt es an einer Bestimmung zur Gebührenerhebung bei einer Antragsablehnung, so dass auch beim VIG in diesen Fällen eine Gebührenfreiheit gegeben ist. Zum Abschluss soll auf eine weitere strittige Vorschrift des VIG hingewiesen werden. § 5 Abs. 3 VIG besagt, dass die informationspflichtige Stelle die Richtigkeit der Informationen nur zu überprüfen hat, wenn es sich bei diesen um personenbezogene Daten handelt. Kritisiert wird zum einen, dass sich der in der Verfassung verankerte Amtshaftungsanspruch nicht auf diese Weise durch ein einfaches Gesetz aushebeln lasse. 27 Zum anderen wird in § 5 Abs. 3 VIG ein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG gesehen, da dieser in unverhältnismäßiger Art und Weise in das Recht der freien Berufsausübung der betroffenen Unterneh27

Vgl. Kritik bei Wustmann, ZLR 2007, 242 (250 ff.) m.w. N.

100

Kap. 5: Weitere nationale Informationszugangsrechte

men eingreife. 28 Mit Verweis auf die Rechtsprechung, vor allem den sog. GlykolBeschluss des Bundesverfassungsgerichts, aber auch auf andere bekannte Fälle, wie den sog. Flüssigei-Skandal, wird daher auf einen ungeschriebenen Ausschlussgrund für Fälle geschlossen, in denen die Unrichtigkeit der Informationen bekannt sei. Darüber stelle § 5 Abs. 3 VIG nach dem Glykol-Beschluss einen Eingriff in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG dar, der verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen sei, was im Ergebnis zu nichts anderem als einer Nichtigkeit ex tunc führen würde. Aus der Praxis ist bislang noch nicht bekannt, ob es Fälle gab, in denen die von Werner aufgeworfene Problematik von Bedeutung war. Es dürfte allerdings nur eine Frage der Zeit sein, bis es zu entsprechenden Fällen kommt. Eine Entscheidung wird dann auch zumindest mittelbare Auswirkungen auf Umweltinformations- und Informationsfreiheitsgesetze haben, geht es doch darum, welche Sorgfalt in Bezug auf die Richtigkeit von Informationen bei ihrer Weitergabe zu beachten ist.

C. Zusammenfassung Die Ähnlichkeiten von Umweltinformationsgesetzen und VIG sind augenfällig. Gemeinsam mit den Informationsfreiheitsgesetzen weisen sie grundsätzlich den gleichen Aufbau und im Kern die gleichen Ausnahmegründe auf, wobei hier auch feine Formulierungsunterschiede starke Wirkung entfalten und zu ganz unterschiedlichen Weiten in der Anwendbarkeit der Gesetze führen können. Der Einfluss des jeweils vorhergegangenen Gesetzes auf die ihm folgenden ist hierbei nicht zu übersehen. Zur besseren Vergleichbarkeit der Gesetze findet sich im Anhang eine Gegenüberstellung von UIG, IFG und VIG (vgl. Anhang 6) und eine Übersicht der Besonderheiten der Landesumweltinformationsgesetze (vgl. Anhang 7). Im Zusammenspiel mit der Synopse zu den Informationsfreiheitsgesetzen wird so die Vergleichbarkeit der verschiedenen Gesetze erleichtert. Der wichtigste Unterschied der Gesetze bleibt ihre unterschiedliche Zielrichtung. Umweltinformationsgesetze und VIG beziehen sich ausschließlich auf einzelne Bereiche, während die Informationsfreiheitsgesetze allgemeiner gehalten sind und von den anderen Gesetzen im Wege der Spezialität verdrängt werden. Die Umweltinformationsgesetze sind dabei am weitesten gefasst. Wie auch die Informationsfreiheitsgesetze sind Umweltinformationsgesetze und VIG allerdings nicht unumstritten. Einige wenige strittige Fragen wurden hier skizziert und es wird sich zeigen müssen, ob es in Folge von Rechtsprechung zu Änderungen kommt, die sich auch auf die Informationsfreiheitsgesetze auswirken.

28

Zum folgenden vgl. Werner, ZLR 2008, 115 (117 ff.).

Kapitel 6

Erhebung: Grundlagen der Aktenauswertung und Interviews Die Datenerhebung durch Auswertung von Akten und das Führen von Interviews sind von zentraler Bedeutung für die vorliegende Arbeit. Die Ergebnisse und die daraus gezogenen Schlussfolgerungen mussten somit im Rahmen eines Verfahrens gewonnen werden, das sich an den Grundsätzen und Regeln der Sozialforschung messen lässt. Nur auf diese Weise können belastbare Ergebnisse erzielt werden. Daher soll im Folgenden zunächst das jeweils gewählte Verfahren bei der Aktenauswertung (A.) und den Interviews (B.) und die ihnen zugrunde liegende Zielsetzung dargestellt werden, sowie auf die eigentliche Erhebung und die dabei aufgetretenen Probleme eingegangen werden.

A. Aktenauswertung Aus der Aktenauswertung als Kern der Arbeit ergaben sich neben dem Großteil der Fragen für die Interviews auch die ausgewählten Interviewpartner. Die aus den Akten gewonnenen Erkenntnisse waren darüber hinaus die Grundlage für die Betrachtung und Bewertung von praktischen Auslegungsfragen der Informationsfreiheitsgesetze, sowie der Arbeit und Funktion der Informationsbeauftragten.

I. Vorüberlegungen Um das „Entdeckungsverfahren Praxis“ für eine rechtsdogmatische Vertiefung bekannter und noch unbekannter Auslegungsfragen zu erschließen, war zunächst entscheidend bei wem die gewünschten Informationen vorliegen und wo diese für eine Auswertung zugänglich sind. Dies sind neben den öffentlichen Stellen, die Adressat eines Antrages nach einem der Informationszugangsgesetze waren oder sind, die Informationsbeauftragten. Es stellte sich sodann die Frage, in welcher Form die Informationen erhoben werden sollen. Hierfür kamen das Auswerten der entsprechenden Vorgänge und eine Befragung der mit den Vor-

102

Kap. 6: Grundlagen der Aktenauswertung und Interviews

gängen betrauten Mitarbeiter in Betracht. 1 Befragung und Auswertung konnten dabei bei einer oder wenigen öffentlichen Stellen, die mit einer Vielzahl von Fällen befasst sind, oder bei einer Vielzahl von Stellen, die sich jedoch bisher jeweils mit wenigen Fällen auseinander zu setzen hatten, vorgenommen werden. Der Aufwand bei letzterem wäre jedoch enorm gewesen. Es hätte eine Vielzahl von Stellen angeschrieben werden müssen, um zunächst festzustellen, ob diese Erfahrungen mit dem jeweiligen Gesetz haben. Damit verbunden wäre die Frage, inwieweit die Bereitschaft besteht, sich zu diesen Vorgängen zu äußern. Ein solches Vorgehen hätte, neben der grundsätzlichen Problematik einer niedrigen Rücklaufquote 2, mit einem sehr hohen Reise-, Kosten- und Zeitaufwand einige gravierende Nachteile aufgewiesen. Ferner hätte hierbei nur wenig in Bezug auf die Arbeit der Beauftragten in Erfahrung gebracht werden können. Ähnliches galt auch für eine schriftliche Befragung. Neben dem großen Aufwand und einer unsicheren Rücklaufquote käme hier jedoch noch als weiterer Punkt hinzu, dass ein Fragebogen feststehende Fragen beinhaltet hätte. Eine Erhebung, die bezweckt, neue Erkenntnisse über die praktische Anwendung der Gesetze zu gewinnen, kann allerdings nur schwerlich entsprechend präzise Fragen im Vorfeld formulieren. Zwar hätte die Möglichkeit eines sehr offen gehaltenen Fragebogens bestanden, dies hätte seinerseits jedoch die Gefahr einer Überforderung der Befragten beinhaltet. 3 Anstelle vieler öffentlicher Stellen wurde daher eine Stelle gewählt, bei der zum einen die Möglichkeit bestand, auf eine Vielzahl von Vorgängen zuzugreifen, welche darüber hinaus aber auch ein möglichst breites Spektrum im Bereich der berührten Rechtsgebiete aufweist. Kriterien, die einzig auf die Informationsbeauftragten zutrafen. Durch ihre Tätigkeit verfügen sie über einen umfassenden Aktenbestand zu einem breiten Themenfeld. Die Vorgänge betreffen zwar aufgrund ihrer Aufgabe oftmals problematische Fälle, so dass weniger strittige eher selten vertreten sind, doch zielte die Erhebung gerade auf Erkenntnisse aus streitigen Verfahren ab. Eine Auswertung direkt bei einem Informationsbeauftragten ermöglichte es darüber hinaus, einen verstärkten Fokus auf dessen Arbeit zu legen. Auch wurde auf diese Weise ein Zugang für eine vertiefende Befragung von ausgewählten Antragstellern und Vertretern öffentlicher Stellen vereinfacht.

1 Die Dritte in der empirischen Sozialforschung bekannte Erhebungsmethode der Beobachtung scheidet vorliegend hingegen aus. Vgl. zu den Methoden der empirischen Sozialforschung Diekmann, S. 433 ff. 2 Zur Problematik niedriger Rücklaufquoten bei Befragungen vgl. Diekmann, S. 516 ff. 3 Vgl. zu den Grundlagen der Fragebogengestaltung, Diekmann, S. 479 ff.

A. Aktenauswertung

103

II. Auswahl der LDI Durch die Anwendung der zuvor genannten Kriterien kam es zu einer Eingrenzung der fraglichen Informationsbeauftragten auf Länder der ersten Generation, da nur in diesen über einen längeren Zeitraum Informationsfreiheitsgesetze in Kraft sind und somit eine ausreichende Anzahl von Vorgängen für eine mögliche Auswertung zur Verfügung stand. Die damit in Betracht kommenden Bundesländer unterscheiden sich in ihrer Größe und damit auch in den Fallzahlen jedoch nicht unerheblich. Nordrhein-Westfalen als einwohnerstärkstes Bundesland mit einer Struktur, die sowohl große Ballungszentren, als auch ländliche Räume aufweist, bot sich dabei als „Bundesrepublik im Kleinen“ besonders für eine Erhebung an. Durch seine Strukturen weist es das größtmögliche Spektrum an betroffenen Bereichen auf, wodurch auch Rückschlüsse auf andere Länder und den Bund möglich sind. Obwohl es das jüngste Informationsfreiheitsgesetz unter den Ländern der ersten Generation besitzt, hat es in Folge seiner Größe dennoch die höchsten Fallzahlen. 4 Aufgrund dieser Erwägungen wurde die LDI für das Auswerten von Akten gewählt, die nach der Vorstellung des Vorhabens dankenswerter Weise auch ihre Bereitschaft und Unterstützung für eine Zusammenarbeit zusicherte.

III. Konzeption Die Zielsetzung der Erhebung, die in der empirischen Sozialforschung angewandte Methodik, die Form, in welcher die Vorgänge bei der LDI vorliegen, sowie die Vorgaben, die seitens der LDI für die Arbeit aufgestellt wurden, waren die Kriterien, welche bei der Konzeption der Auswertung zu berücksichtigen waren. 1. Vorgaben LDI Seitens der Landesbeauftragten wurden aufgrund datenschutzrechtlicher Vorschriften die folgenden Vorgaben gemacht, deren Einhaltung der Verfasser durch Unterzeichnen einer entsprechenden Verpflichtung zusicherte: Die Auswertung der Vorgänge durfte einzig in den Räumen der LDI vorgenommen werden und nur in einer anonymisierten Form erfolgen, um eine Bestimmbarkeit von Einzelpersonen auszuschließen. Die dazu verwendeten Erhebungsbögen waren zur stichprobenartigen Kontrolle der Wahrung datenschutzrechtlicher Belange den 4 In NRW leben mit 18.028.745 mehr als doppelt so viele Einwohner, wie in den drei anderen Ländern der ersten Generation mit zusammen 8.786.063 Einwohnern. Quelle: statistisches Bundesamt, Stand 29. 01. 2008.

104

Kap. 6: Grundlagen der Aktenauswertung und Interviews

Mitarbeitern des zuständigen Referats auf deren Aufforderung hin vorzulegen. Eine entsprechende stichprobenartige Durchsicht wurde auch für die fertig gestellte Arbeit zur Auflage gemacht, um so eine abschließende Kontrolle bzgl. der Wahrung des Schutzes personenbezogener Daten zu gewährleisten. 2. Form der Vorgänge Die Vorgänge liegen in Form von Akten vor, die nach einem eigenen Aktenverzeichnis geführt werden. Sie beinhalten den Schriftverkehr mit dem Petenten und der jeweiligen öffentlichen Stelle, sowie Auszüge aus dem zugrunde liegenden Verfahren und weitere fallbezogene Unterlagen. Das Aktenverzeichnis unterscheidet dabei zwei Arten von Vorgängen. Zum einen Anfragen, beispielsweise seitens einer Behörde, die Fragen zum grundsätzlichen Umgang mit Anträgen nach dem IFG NRW hat. Zum anderen Eingaben, denen ein konkreter Fall zu Grunde liegt, etwa die Ablehnung eines Antrages durch eine Behörde. Diese sind im Aktenverzeichnis aufgeführt, welches nach der jeweiligen betroffenen Verwaltungsebene, also Landes- oder Kommunalverwaltung, gegliedert und weiter nach Rechtsgebieten untergliedert ist. 3. Methodik der Auswertung Aufgrund dieser Rahmenbedingungen war die Auswertung methodisch zu konzipieren. Hierzu wurde als erstes ein Erhebungsbogen für die Auswertung der Eingaben erstellt, in den die für die weitere Arbeit als relevant empfundenen Daten zu übertragen waren. 5 Grundlage für die Erarbeitung dieses Bogens war die erste Sichtung einiger Akten, noch vor der eigentlichen Erhebung. Zunächst war ferner geplant, einen weiteren Bogen zu erarbeiten, um in einem zweistufigen Verfahren vorzugehen. In einem ersten Schritt sollten alle Akten gesichtet werden, um festzustellen, welche für eine genauere Auswertung in Betracht kommen. Dies hat sich jedoch als zu umständlich und wenig zielführend erwiesen. Es wurden daher alle Eingaben gesichtet und jede Akte in einer ersten Lesung durchgearbeitet, wobei statistische Daten erhoben wurden. Akten, die einen interessanten Sachverhalt aufwiesen oder beispielhaft für eine Antragsart waren, wurden dann mittels des Erhebungsbogens genauer ausgewertet. Auf diese Weise fielen vor allem Eingaben heraus, bei denen ein Anspruch eindeutig nicht gegeben war oder ein kurzes Schreiben seitens der LDI ausreichte, um eine öffentliche Stelle von ihrer Rechtsauffassung zu überzeugen. Aber auch solche mit einem Rechtsproblem, das schon in einer anderen Akte ausgewertet worden war. Während dieses Verfahrens wurde ferner ein eigenes Ordnungssystem erarbeitet, da sich das System der LDI für die Zwecke der Arbeit als 5

Vgl. Anhang 2, Bogen zur Auswertung der Akten der LDI.

A. Aktenauswertung

105

wenig praktikabel erwies. Zudem wurde durch dieses Vorgehen eine weitere Anonymisierung erreicht. Nachdem auf diese Weise alle zum Zeitpunkt der Auswertung bei der LDI vorhandenen Eingaben, einschließlich der laufenden Verfahren, ausgewertet wurden, sind in einem zweiten Schritt alle vorhandenen Anfragen gesichtet worden. Da sich diese jedoch nicht auf konkrete Fälle beziehen, wurde auf eine Auswertung mittels Bogen verzichtet und nur Angaben über den Antragsteller erhoben.

IV. Durchführung der Auswertung Die Aktenauswertung fand in der Zeit vom 11. September bis zum 13. Oktober 2006 in den Räumlichkeiten der LDI in Düsseldorf statt. Daneben wurden einige wenige Akten anlässlich eines Besuchs am 13. und 14. März 2007 ausgewertet, die bei der ersten Auswertung noch nicht vorlagen, da sie sich zur Bearbeitung bei Fachreferenten befanden oder zum Zeitpunkt des ersten Besuches innerhalb der Dienststelle im Umlauf waren. Für diese Arbeit wurde dem Verfasser ein Büro im zuständigen Referat mit Computerzugang zu den das Thema Informationsfreiheit betreffenden Dateien zur Verfügung gestellt. Die Akten wurden dort nach dem Ordnungssystem der LDI, d. h. in der Reihenfolge ihrer Ablage in den entsprechenden Ordnern, abgearbeitet. Bei Fragen zu einem konkreten Vorgang war es stets möglich, mit dem entsprechenden Bearbeiter Rücksprache zu halten, wenn dieser noch bei der LDI beschäftigt war. 6 Bezüglich der Zeiteinteilung bestand ferner eine große Unabhängigkeit, da dem Verfasser eine eigene Zugangsmöglichkeit zur Behörde und dem zugeteilten Büro ermöglicht wurde. Nach diesem Verfahren wurden insgesamt 419 Eingaben und 158 Anfragen gesichtet. 129 Eingaben wurden dabei mittels des Erhebungsbogens ausgewertet.

V. Probleme bei der Auswertung Die gewählte Form der Erhebung, sowie die Art der Auswertung bei der LDI barg einige Problemquellen. Nicht alle von ihnen ließen sich ausräumen, ihre Kenntnis ermöglicht es jedoch die Ergebnisse entsprechend zu bewerten und einzuordnen. Durch die Entscheidung die Akten der LDI auszuwerten, sind vor allem solche Vorgänge im Fokus, die einen eher kritischen Inhalt haben. Zwar zielt die Arbeit insbesondere auf diese Vorgänge, da sich aus ihnen Erkenntnisse 6 Insbesondere die Sachbearbeiter aus der Anfangsphase waren nicht mehr bei der LDI tätig. Hier konnten jedoch die zuständige Fachreferentin und der Referatsleiter aufkommende Nachfragen i. d. R. beantworten.

106

Kap. 6: Grundlagen der Aktenauswertung und Interviews

über den Umgang mit Rechtsfragen in der Praxis gewinnen lassen, doch die statistische Erhebung wird auf diese Weise verfälscht. Hinzu kommt die Gefahr einer gewissen Verfälschung mit Blick auf die Petenten. Das Einschalten der LDI nach der Ablehnung eines Antrages stellt eine Hürde dar. In vielen der ausgewerteten Fälle hatte ein Widerspruchsverfahren bereits stattgefunden und der Petent stand vor der Entscheidung, ob er den Fall weiter verfolgen möchte. Neben dem Wissen, dass die LDI angerufen werden kann, braucht es zu diesem Zeitpunkt einen gewissen Durchhaltewillen und Hartnäckigkeit. Ein Blick auf die tatsächliche Praxis ist daher nur eingeschränkt möglich. 7 Ferner ist zu berücksichtigen, dass die Daten ihrerseits bereits bearbeitet worden sind und Inhalte oder Sachverhalte verzerrt wiedergeben können. Dies ist bei der Auswertung stets zu beachten. Ein gängiges Mittel, um diesem Problem zu begegnen, für das sich vorliegend ebenfalls entschieden wurde, sind ergänzende Interviews, die helfen sollen, den Inhalt der Akten besser bewerten zu können. 8 Durch die Auswertung in Düsseldorf bestanden allerdings auch zwei ganz praktische Probleme. Aufgrund des laufenden Geschäftsbetriebes waren nicht alle Vorgänge tatsächlich zugänglich. Akten befanden sich entweder bei Referenten im Referat 4 oder aufgrund einer thematischen Überschneidung in einem anderen Referat. Sie konnten sich aber auch im Umlauf befinden, so dass sie zum Zeitpunkt, in dem der entsprechende Ordner ausgewertet wurde nicht vorlagen. Zwar konnte zu einem später versucht werden, die Akten auszuwerten, doch geschah dies zu einem Zeitpunkt, an dem thematisch bereits ein anderer Themenkomplex ausgewertet wurde. Hierdurch war ein erhöhter Zeitaufwand notwendig, um zu prüfen, ob ein solcher Vorgang schon mittels Bogen ausgewertet und die entscheidenden Ansichten zu einer Rechtsfrage schon aufgenommen worden waren.

B. Interviews Die Interviews bauen auf den Ergebnissen der Aktenauswertung auf. Neben einer Vertiefung der dort gewonnenen Erkenntnisse dienten sie vor allem der Gewinnung von Informationen, die helfen sollten, eine Bewertung der Funktion und Arbeit der Informationsbeauftragten vornehmen zu können. Das „Interaktionsdreieck“ von Bürgern, öffentlichen Stellen und Beauftragten, in dem jeder mit jedem in Kontakt steht, lag somit im Fokus der Befragungen.

7 Ein Hinweis der auch von den Datenschutzbeauftragten selbst gegeben wird. Vgl. etwa den Bundesbeauftragten Schaar in der Einleitung des Tätigkeitsbericht zur Informationsfreiheit für die Jahre 2006 und 2007, S. 9. 8 Alemann, S. 230.

B. Interviews

107

I. Konzeption Interviews, unterschieden in persönliches und telefonisches, stellen eine in der empirischen Sozialforschung gebräuchliche Befragungsform dar. 9 Für die vorliegende Arbeit wurde das persönliche Interview als Befragungsform gewählt, da es nach einer umfangreichen Aktenauswertung Ziel war, ausgewählte Fragen zu vertiefen. Die jeweiligen Anwendungs- und Auslegungsfragen zum IFG NRW konnten bereits in den Akten ausführlich studiert werden. Gleiches galt für die Bestimmung der zeitlichen Dimension der Verfahren. Die Befragungen sollten vielmehr, neben der Bewertung der Arbeit und der Instrumentarien der Informationsbeauftragten, sowie einer Bewertung der Informationsfreiheitsgesetze, vor allem der Wiedergabe persönlicher Einschätzungen und Erfahrungen dienen. Hieraus ergab sich ein kleiner Personenkreis von ausgewählten Petenten, Behördenvertretern und Mitarbeitern der LDI und weiterer Beauftragter, so dass ein persönliches Interview als direkteste Form der Befragung das bestgeeignete Mittel war. Es wurde sich daher für die Durchführung einer qualitativen Befragung, anstatt einer quantitativen entschieden. 10 Ein versendeter Fragebogen hätte die persönlichen Erfahrungen, die jeweils stark vom Einzelfall oder der Behörde, bei der eine Person tätig ist, abhängig sind, nur schwer erfassen können. Auch bei offenen Fragen ermöglicht er dem Befragenden nicht auf Antworten direkt zu reagieren und das Interview an einer entsprechenden Stelle zu vertiefen. Ein telefonisches Interview wäre diesem Problem zwar entgegentreten, jedoch mit einem deutlich höheren technischen Aufwand verbunden gewesen, hätte das Gespräch doch für die Auswertung aufgenommen werden müssen. Auch ist es schwieriger, insbesondere für einen ungeübten Interviewer, seinen Interviewpartner ohne direkten Kontakt einschätzen zu können. Da die Interviews ferner auf einen Zeitaufwand von einer bis zwei Stunden angelegt waren, schien es angemessen, ein solches Interview vor Ort durchzuführen. Aus dem eben Ausgeführten folgte damit auch die Form der Interviews. Sie wurden im Rahmen eines Leitfadeninterviews durchgeführt. 11 Auf diese Weise war zum einen eine Grundstruktur vorgegeben, das Eingehen auf den jeweiligen Interviewpartner jedoch in einem ausreichenden Rahmen möglich. Dabei waren in einem ersten Schritt drei Leitfäden zu erstellen, für Interviews mit Petenten, Behördenvertretern und Mitarbeitern der Beauftragten. In einem weiteren Schritt wurden diese Leitfäden jeweils dem zugrunde liegenden Sachverhalt, dem Bundesland und der Funktion des Interviewpartners angepasst, um möglichst präzise Informationen zu gewinnen. 9

Vgl. Diekmann, S. 437 f. Vgl. ausführlich zu den beiden Befragungstypen, Mayer, S. 37 ff. 11 Vgl. hierzu Mayer, S. 37 ff. 10

108

Kap. 6: Grundlagen der Aktenauswertung und Interviews

Die Leitfäden für die Behörden und Informationsbeauftragten folgen alle dem gleichen Grundaufbau. In einem ersten Teil wurden Fragen zu den konkreten Erfahrungen mit dem Gesetz gestellt. Der zweite Teil bezieht sich hingegen auf die Gesetze und konkrete Rechtsfragen. 12 Der Leitfaden für die Interviews mit Petenten wurde hingegen anders aufgebaut. Bedingt durch einen Fokus, der auf den Erfahrungen im eigenen Verfahren liegt, orientiert sich der Aufbau am Verfahrensablauf. Hinzu kamen Fragen zum Hintergrund des Antrages und der Einschätzung von LDI und Behörden. Die Interviews selbst wurden zur Sicherung und für eine spätere Auswertung aufgezeichnet. Auf diese Weise stehen die Aussagen der Befragten jederzeit für eine erneute Auswertung zur Verfügung. Außerdem wird so das Risiko, dass einem Informationen entgehen oder das Interview durch ein Mitschreiben ins Stocken gerät, minimiert.

II. Auswahl der Interviewpartner Bei der Auswahl ist zunächst zu unterscheiden in Mitarbeiter der Beauftragten und übrige Gesprächspartner. Die Partner bei den Beauftragten ergaben sich aus ihrer jeweiligen Zuständigkeit für das Themengebiet Informationsfreiheit bzw. aus ihrer Leitungsposition. So wurden bei der LDI alle mit dem Themenkomplex Informationsfreiheit betrauten Mitarbeiter interviewt, sowie die Landesbeauftragte und ihr Stellvertreter. Aufgrund der Aktenauswertung und dem Fokus auf die dortige Beauftragte erschien eine umfangreiche Befragung in Nordrhein-Westfalen geboten. Zur Vertiefung wurden die zuständigen Mitarbeiter in vier weiteren Bundesländern (Brandenburg, Berlin, Schleswig-Holstein, Bremen) befragt. Ziel der Interviews war, die Besonderheiten und die damit verbundenen speziellen Rechtsfragen, vor allem aber die Gemeinsamkeiten in diesen Ländern, herauszuarbeiten. Darüber hinaus sollten die im Rahmen der Aktenauswertung in NordrheinWestfalen gewonnen Erkenntnisse aufgegriffen und mit den Fachreferenten diskutiert werden. Brandenburg, Berlin und Schleswig-Holstein wurden aus dem Grund gewählt, dass sie zusammen mit Nordrhein-Westfalen die Bundesländer der ersten Generation mit einem Informationsfreiheitsgesetz sind. Bremen wurde stellvertretend für ein Gesetz der zweiten Generation gewählt, das sich sehr stark am Bundesinformationsfreiheitsgesetz orientiert. Aber auch aufgrund der räumlichen Nähe bot sich ein Interview in Bremen an. Zusätzlich konnte im Rahmen des Interviews angesprochen werden, ob aus den Erfahrungen in den Ländern der ersten Generation gelernt wurde und welche Rechtsfragen dadurch bestehen, dass sich am Bundesinformationsfreiheitsgesetz orientiert wurde. Der 12

Vgl. Anhang 3, Leitfaden für die Befragung der Behörden.

B. Interviews

109

Kontakt zu den Fachreferenten wurde stets telefonisch hergestellt, nachdem über die LDI die nötigen Kontaktdaten in Erfahrung gebracht wurden. Die Auswahl der Behörden und Petenten erfolgte demgegenüber nach der nochmaligen Durchsicht der Erhebungsbögen. Es wurden solche Partner gewählt, die an besonders interessanten, aber auch typischen Verfahren beteiligt waren und dem zufolge einen tieferen Einblick in den Verfahrensablauf und die Arbeit der LDI geben konnten. Ein weiteres Kriterium war die Häufigkeit von Anträgen nach dem IFG NRW, die von einer Person oder bei einer öffentlichen Stelle gestellt worden sind.

III. Auswertung: Reaktion und Zusammenarbeit mit den Interviewpartnern In der Folge der Aktenauswertung fanden in der Zeit vom 13. März bis zum 05. November 2007 insgesamt 20 Interviews statt. Am einfachsten war es hierbei, Termine mit den Mitarbeitern der Beauftragten zu vereinbaren. Bei der LDI war bereits zu Beginn der Auswertung ein entsprechender Wunsch geäußert worden, dem seitens der Beauftragten und ihrer Mitarbeiter gerne entsprochen wurde, so dass am 13. und 14. März in den Räumlichkeiten der LDI insgesamt 5 Interviews stattfanden. Ähnlich verhielt es sich bei den Fachreferenten der übrigen Informationsbeauftragten. Mit diesen konnten kurzfristig Termine vereinbart werden. 13 Nach Auswahl der öffentlichen Stellen, bei denen ein Interview durchgeführt werden sollte, wurde die Nummer der entsprechenden Auswertungsbögen an die LDI weitergeleitet, die daraufhin die Kontaktdaten der Stellen zur Verfügung stellte. Insgesamt 7 öffentliche Stellen wurden auf diese Weise telefonisch kontaktiert und es wurde ihnen versichert, dass die Inhalte der Interviews nur in einer anonymisierten Form Verwendung in der Arbeit finden würden. Von diesen zeigten sich grundsätzlich alle bereit, an einer Befragung teilzunehmen, machten eine endgültige Zustimmung in Teilen jedoch von weiteren Angaben oder einer Abstimmung innerhalb ihrer Stelle abhängig. Auf diese Weise wurden schließlich 5 Interviews durchgeführt. Davon fanden drei Interviews mit behördlichen bzw. städtischen Datenschutzbeauftragten statt, eines mit dem zuständigen Rechtsamt und ein weiteres mit den zuständigen Referenten eines Ministeriums. In den zwei Fällen, in denen es zu keinem Interview gekommen ist, steht in einem Fall bis heute eine weitere Antwort aus. In dem anderen erschien es aufgrund einiger Einschränkungen durch die Behörde als wenig zielführend, an 13 Am 07. 08. 2007 in Kleinmachnow (Brandenburg), am 09. 08. 2007 in Kiel (Schleswig-Holstein), am 20. 08. 2007 in Berlin (Berlin) und am 30. 08. 2007 in Bremerhaven (Bremen).

110

Kap. 6: Grundlagen der Aktenauswertung und Interviews

einer Befragung festzuhalten. 14 Die Befragungen, bei denen seitens der Stellen oftmals mehrere Vertreter teilnahmen, wurden jeweils in ihren Räumlichkeiten durchgeführt. Die Petenten wurden über ein Schreiben, welches ihnen über die LDI zugeleitet wurde, um ihre Zusammenarbeit gebeten. Von den angeschriebenen Petenten reagierten alle auf die Anfrage. Nachdem Termine vereinbart und weitere Fragen geklärt worden waren, wurden in der Folge insgesamt 6 Interviews vereinbart und jeweils vor Ort in der Zeit vom 08. bis zum 25. Mai durchgeführt. Auch an diesen Interviews nahmen in einigen Fällen weitere Personen teil, die mit dem Verfahren zu tun hatten.

IV. Probleme und Problemquellen bei der Durchführung der Interviews Interviews bergen einige grundsätzliche Problemquellen, 15 zu denen weitere mit der konkreten Arbeit verbundene hinzutreten. So stellt eine zu geringe Bereitschaft, sich an einer Befragung zu beteiligen, oftmals eine Hürde dar. Hier war es jedoch weniger die grundsätzliche Zustimmung, scheinen Petenten und öffentliche Stellen die Interviews doch als willkommene Möglichkeit angesehen zu haben, ihre Sicht der Dinge nochmals darstellen zu können. Vielmehr birgt die Tatsache der vorherigen Aktenauswertung bei der LDI die Gefahr, nicht als unparteiisch angesehen zu werden. Die tatsächliche Bereitschaft der öffentlichen Stellen widerlegte diese Befürchtung jedoch. Auch die geringe Anzahl an durchgeführten Interviews kann eine weitere Problemquelle darstellen. Weniger unter dem Aspekt der gewünschten Vertiefung, sondern vielmehr mit Blick auf die Bewertung der Arbeit und Funktion der Informationsbeauftragten. Bei 11 Interviewterminen mit Behörden und Petenten besteht die grundsätzliche Gefahr, dass die daraus gezogenen Schlüsse und Erkenntnisse keine allgemeinen Rückschlüsse ermöglichen. Es wurde zwar eine Auswahl vorgenommen, die ein möglichst breites Spektrum abbildet. Fälle, in denen die LDI bereits mehrmals lange Auseinandersetzungen mit einer Behörde hatte, und Petenten, die sich mehrmals an die LDI gewandt haben und denen die LDI zum Erfolg verhelfen konnte, sowie solche, bei denen ein Zugang nicht ermöglicht werden konnte. Auf diese Weise sollte ein Meinungsbild gewonnen werden, das in erster Linie dazu dienen sollte, die bei der Aktenauswertung gewonnenen Erkenntnisse zu vertiefen und ergänzen. Die Gefahr einer zu geringen Datenbasis besteht aber dennoch. Hier war jedoch abzuwägen zwischen dem 14 Besagte Stelle wollte sich im Falle eines Interviews nicht zur Zusammenarbeit mit der LDI äußern und nur abstrakt zu Fragen des IFG NRW Stellung beziehen. 15 Vgl. Diekmann, S. 446 ff.

B. Interviews

111

Gewinn bei einer deutlich höheren Anzahl von Interviews und den damit verbundenen Kosten und dem Aufwand, so dass sich im Ergebnis für eine geringe Zahl von Interviews entschieden wurde. Im Zusammenspiel mit der Aktenauswertung liefern diese ausreichend Daten und Erkenntnisse für die weitere Arbeit. Als problematisch konnte sich darüber die Tatsache erweisen, dass die Bedingungen, unter denen die Interviews erfolgen sollten, unterschiedlich waren. Nicht für jede Befragung stand die gleiche Zeit zur Verfügung und auch Ort und Zeitpunkt der Interviews unterschieden sich. Diese Gefahrenquellen können allerdings nie gänzlich ausgeräumt werden. Sie stellen sich ebenso bei einem telefonischen Interview oder Interviews, die stets am gleichen Ort durchgeführt werden. Ihnen kann daher kaum anders als durch eine gründliche Arbeitsweise begegnet werden. Ein letztes Problem kann die oftmals große zeitliche Differenz zwischen ursprünglicher Antragstellung und dem Zeitpunkt des Interviews darstellen. So mag ein Fall aus der Anfangszeit des Gesetzes mit all seinen Aspekten dem Mitarbeiter einer Behörde oder dem Antragsteller nur noch vage geläufig sein. Ein Problem, dem dadurch begegnet wurde, dass zwischen dem Zeitpunkt der Terminabsprache und dem Interview stets genug Zeit lag, um sich das oder die Verfahren bis dahin wieder in Erinnerung zu rufen. Auch mögen einzelne Aspekte eines Falles zwar in Vergessenheit geraten sein, doch eine Beurteilung der Zusammenarbeit mit der LDI ist grundsätzlicherer Natur. Die damit verbundenen Fragen und Einschätzungen, wie auch alle Interviews gezeigt haben, sind einfacher in Erinnerung zu rufen als eine Frage zu einem ganz bestimmten Problem.

Kapitel 7

Allgemeine Ergebnisse der Erhebung Wie in vielen Bereichen, wenn über die Frage der Effektivität, das Für und Wider eines Gesetzes gestritten wird, so wird auch die Auseinandersetzung um die Informationsfreiheitsgesetze und die dahinter stehende Zielsetzung einer transparenten Verwaltung oftmals ohne eine empirische Basis geführt. In diesem Abschnitt der Arbeit sollen daher einige grundsätzliche Ergebnisse der vorgenommenen Erhebung vorgestellt werden. Eine Betrachtung unter dem Gesichtspunkt der Bewertung von Auslegungsfragen und der Funktion und Arbeitsweise der Beauftragten bleibt dabei weitgehend ausgeklammert und wird ausführlich in den Kapiteln 8 und 9 vorgenommen.

A. Antragszahlen und Nutzergruppen Bei der LDI lagen zum Zeitpunkt der Aktenauswertung 419 Eingaben und 158 Anfragen vor. Auf ganz NRW bezogene Fallzahlen wurden nicht erhoben. Hier kann allerdings auf bereits vorliegende Erhebungen und Evaluationen verwiesen werden. So liegen aufgrund der jeweils normierten Evaluationspflicht ein Bericht des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen (§ 14 Abs. 1 IFG NRW) 1, sowie ein Bericht zu den Erfahrungen in Mecklenburg-Vorpommern vor (§ 15 IFG M-V). 2 Im Bund (§ 14 IFG) und in Bremen (§ 13 BremIFG) sollen entsprechende Berichte 2010 vorgelegt werden. Daneben existiert eine ältere Erhebung des ULD zum IFG-SH, die Angaben zu Antragszahlen und Erfahrungen mit dem IFG-SH beinhaltet. 3 Informativ ist darüber hinaus der erste Bericht des Bundesbeauftragten, der Zahlen für die Jahre 2006 und 2007 beinhaltet. Er nennt darin einen Anteil von ca. 20 Prozent an den gesamten Fällen, in denen er eingeschaltet worden sei. 4

1 2 3 4

Vgl. Kapitel 3, Fn. 48. Vgl. Kapitel 3, Fn. 61. Vgl. Köster, DuD 2003, S. 36 ff. Vgl. Tätigkeitsbericht zur Informationsfreiheit für die Jahre 2006 und 2007, S. 24 ff.

A. Antragszahlen und Nutzergruppen

113

Die Erhebungen bestätigen dabei die Erfahrungen, die bereits mit dem Umweltinformationsgesetz gemacht wurden. 5 Die Gesetze werden genutzt und führen immer wieder zu medienwirksamen Fällen, wie etwa dem „Amtskettenfall“ in Nordrhein-Westfalen. 6 Es gibt hierbei auch regelmäßig Fälle, die mit einem hohen Bearbeitungs- und Zeitaufwand seitens der öffentlichen Stellen verbunden sind. Eine Nutzung der Gesetze, die vergleichbar mit der in Schweden oder den USA wäre, kann jedoch nicht festgestellt werden. Aus diesem Grund ist aber auch die oft als Kritik angebrachte Antragsflut, die mit Informationsfreiheitsgesetzen einhergehen und zu einer Lähmung der Verwaltung führen soll, 7 ausgeblieben. Zugleich ist festzuhalten, dass die von vielen Befürwortern erhofften hohen Antragszahlen ausgeblieben sind. Was die Nutzer angeht, so offenbart die Auswertung der Vorgangsliste ein aufschlussreiches Bild (vgl. hierzu Übersicht 1). Übersicht 1 Nutzergruppen bei Eingaben Auswertung Eingaben Antragsteller

Anzahl

Prozente 8

Privatpersonen

334

79,71%

Rechtsanwälte

34

8,11%

Verbände

8

1,91%

Städte / Kreise

8

1,91%

Firmen

8

1,91%

Eingetragene Vereine

8

1,91%

Presse

6

1,43%

Politik (Abgeordnete und Fraktionen)

4

0,95%

Interessensgemeinschaften / Bürgerinitiativen

4

0,95%

Hochschulen / Schulen

2

0,48%

Landesverwaltung (Ministerien, Stiftungen, Landesanstalten)

2

0,48%

Gerichte

1

0,24%

Gesamt

419

100%

5

Vgl. hierzu die Erhebung von Schmillen, S. 17 ff. Vgl. LDI, 17. Datenschutz- und Informationsfreiheitsbericht, S. 164 f. 7 Vgl. hierzu die Übersicht zur Entstehung des IFG bei Kollbeck / v. Dobeneck, in: Berger / Roth / Scheel, II., Rn. 63 ff. m.w. N. 8 Alle in dieser Arbeit genannten Prozentzahlen sind auf zwei Dezimalstellen gerundet. 6

114

Kap. 7: Allgemeine Ergebnisse der Erhebung

Mit annähernd 80 Prozent sind Privatpersonen der Großteil der Antragsteller. Eine Zahl, die sich noch erhöht, wenn man zumindest einen Teil der von Anwälten gestellten Anträge dieser Gruppe zuschlägt, da auch in diesen Fällen hinter den Anträgen Private stehen, die zur Durchsetzung ihrer Interessen einen Anwalt eingeschaltet haben. Die Zahl kann jedoch nicht unkommentiert bleiben, da sie eine Vielzahl von Faktoren beinhaltet, die beachtet werden müssen. So gewährt § 4 Abs. 1 IFG NRW jeder natürlichen Person einen Zugangsanspruch. Eine Formulierung, die in der Praxis dazu führt, dass juristische Personen des Privatrechts, Initiativen oder andere Zusammenschlüsse mehrerer Privater sich immer wieder eines Antrags einer natürlichen Person bedienen. 9 Aber auch die Presse kann sich bei Recherchen hinter einem Privaten verbergen, um auf diese Weise nicht auf ihre Nachforschungen aufmerksam zu machen. So finden sich unter den 80 Prozent zu einem gewissen Teil Antragsteller, die einer der anderen Gruppe zuzuordnen wären. Wie groß dieser Anteil ist, kann nur geschätzt werden. Er dürfte nach den Erfahrungen der Aktenauswertung aber lediglich einen kleineren Anteil ausmachen. Dies legen zumindest die konkreten Inhalte der meisten Anträge auf Informationszugang und Verfahren in den Akten der LDI nahe. Übersicht 2 Nutzergruppen bei Anfragen Auswertung Anfragen Antragsteller

Anzahl

Prozente

Privatpersonen

79

50,00%

Städte / Kreise

39

24,68%

Landesverwaltung (inkl. Bezirksregierungen)

7

4,43%

Rechtsanwälte

6

3,80%

Verbände

6

3,80%

Politik (Abgeordnete und Fraktionen)

6

3,80%

Hochschulen / Schulen

5

3,16%

Eingetragene Vereine

4

2,53%

Gerichte

3

1,90%

Firmen

2

1,27%

Bund (Bundesministerium)

1

0,63%

158

100%

Gesamt

9

Vgl. zu den damit verbundenen Rechtsfragen Kapitel 8, A. I.

B. Antragsgegner und betroffene Rechtsgebiete

115

Dem gegenüber sind nur 3,10 Prozent der Eingaben von öffentlichen Stellen. Ein Vergleich der Antragsteller von Eingaben mit denjenigen, die eine Anfrage an die LDI richten, bekräftigt diese Einschätzung (vgl. Übersicht 2). Auch wenn hier der Anteil öffentlicher Stellen annähernd 35 Prozent beträgt, so zeigt sich doch mit 50 Prozent erneut ein Übergewicht bei Privatpersonen. Der Unterschied zwischen Eingaben und Anfragen offenbart allerdings ein interessantes Detail. Die Bereitschaft Hilfe der LDI in Anspruch zu nehmen, ist abseits konkreter Sachverhalte seitens öffentlicher Stellen deutlich ausgeprägter.

B. Antragsgegner und betroffene Rechtsgebiete Mit Hilfe der Erhebungsbögen kann eine Unterteilung dahingehend vorgenommen werden, an wen sich ein Antrag nach dem IFG NRW gerichtet hat (vgl. Übersicht 3). Auf Grundlage des bei der Auswertung erarbeiteten Ordnungssystems ist eine Einteilung nach Fallgruppen möglich, die Aufschluss über die betroffenen Rechtsgebiete gibt (vgl. Übersicht 4 und 5). Bei der ersten Rubrik kann eine solche Übersicht jedoch nicht mehr als eine Tendenz zum Ausdruck bringen. Es sind nur ausgewählte Akten ausgewertet worden, so dass kein Querschnitt zustande gekommen ist, der einen exakten Überblick über die Verteilung bei allen Eingaben oder für das ganze Bundesland ermöglicht. Übersicht 3 Antragsgegner Antragsgegner / Behörden Art / Rubrik

Anzahl

Prozente

Kommunen / Städte

73

56,59%

Landesverwaltung (inkl. Bezirksregierungen)

41

31,78%

Finanzämter

5

3,88%

Organe der Selbstverwaltung (Deichverbände, Kammern)

5

3,88%

Gericht

3

2,33%

Private (jur. Personen des Privatrechts)

2

1,55%

129

100%

Gesamt

Betrachtet man zunächst die öffentlichen Stellen, die aus Sicht des Petenten die Verfahrensgegner sind, so wird ein Ergebnis der Evaluation zum IFG NRW und aus der Erhebung des ULD bekräftigt. Der größte Teil der Zugangsbegehren ist auf den Bereich der Kommunen gerichtet, gefolgt von dem Bereich der Landesverwaltung. Dies bestätigt auch die Ergebnisse einer Umfrage der Ber-

116

Kap. 7: Allgemeine Ergebnisse der Erhebung

telsmannstiftung aus dem Jahr 2008 zur Bedeutung der Bundesländer. Nach dieser ist die politische Identifikation mit der Kommune für die Bürgerinnen und Bürger am stärksten ausgeprägt. 10 Ehe im Folgenden näher auf die Unterteilung in verschiedene Fallgruppen eingegangen werden kann, einige einführende Worte zum zugrunde liegenden Ordnungssystem (vgl. Übersicht 4). Vor der Aktenauswertung wurde anhand des Aktenplans der LDI ein System erstellt, zu dem während der Auswertung weitere Punkte hinzukamen, die vorher nicht abzusehen waren. So kam es jedoch auch zu Ordnungsnummern, die entgegen der Erwartung ohne konkreten Fall geblieben sind. Eine Anpassung nach Abschluss der Auswertung schied allerdings aus, da die Auswertungsbögen entsprechend markiert worden waren und die verwendeten Nummern darüber hinaus der späteren Identifizierung im Falle von Rückfragen bei der LDI dienen sollten. 11 Um eine bessere Übersicht gewährleisten zu können, wurde deshalb eine weitere Einteilung nach Bereichen vorgenommen (vgl. Übersicht 5). Übersicht 4 Ordnungssystem Aktenauswertung / Fallgruppen Aufteilung nach eigenem Ordnungssystem Ordnungsnummer

Anzahl Prozente

1.1. Bauen: Eingabe durch Bauherren / Betroffenen

3

2,33%

1.2. Bauen: Eingabe durch Dritten

18

13,95%

2.1. Straßenbau: Bauherr

–

–

2.2. Straßenbau: Dritter

3

2,33%

3.1. Vergaberecht / Wirtschaftsförderung: Betreiber / Antragsteller

–

–

3.2. Vergaberecht / Wirtschaftsförderung: Konkurrenten

3

2,33%

3.3. Vergaberecht / Wirtschaftsförderung: Dritter

3

2,33%

4.1. Wirtschaftsaufsicht / Aufsicht: Betroffener

–

–

4.2. Wirtschaftsaufsicht / Aufsicht: Dritter

2

1,55%

5.1. Steuern / öff. Haushalt: Steuerpflichtiger

1

0,78%

5.2. Steuern / öff. Haushalt: Dritter

17

13,18%

10

Vgl. Wintermann / Petersen, S. 13 ff. Zu diesem Zweck wurde eine handschriftliche Liste angefertigt, auf der der Ordnungsnummer die Aktennummer der LDI gegenüberstellt wurde. Diese Liste verblieb bei der LDI, so dass allein mit den Auswertungsbögen eine Rückverfolgbarkeit auf den konkreten Einzelfall nicht möglich war. 11

B. Antragsgegner und betroffene Rechtsgebiete

117

5.3. Steuern / öff. Haushalt: Verhandlungspartner

1

0,78%

6.1. Umwelt: Betreiber

–

–

6.2. Umwelt: Dritter

9

6,98%

7.1. Verbraucherschutz: Betroffener / Produzent

–

–

7.2. Verbraucherschutz: Dritter

2

1,55%

8.1. Ordnungswidrigkeiten / Gerichtsverfahren / Gerichtsakten: Betroffener

8

6,20%

8.2. Ordnungswidrigkeiten / Gerichtsverfahren / Gerichtsakten: Opfer

–

–

8.3. Ordnungswidrigkeiten / Gerichtsverfahren / Gerichtsakten: Dritter

4

3,10%

9.1. Bildung (Schule): Schüler

1

0,78%

9.2. Bildung (Schule): Dritter

–

–

10.1. Bildung (Hochschulen): Studenten / Prüfling

1

0,78%

10.2. Bildung (Hochschulen): Fachschaft / Rektorat

–

–

10.3. Bildung (Hochschulen): Mitarbeiter

1

0,78%

10.4. Bildung (Hochschulen): Dritter

1

0,78%

11.1. Verwaltungsgebühren / Gebührenberechnung: Betroffene

11

8,53%

11.2. Verwaltungsgebühren / Gebührenberechnung: Dritte

2

1,55%

12.1. Beamtenrecht / öff. Dienst: Beamte / Betroffene

2

1,55%

12.2. Beamtenrecht / öff. Dienst: Dritte

5

3,88%

13. Korruptionsbekämpfung

–

–

14. Pol. Bürger

22

17,05%

15. Strafgefangener

2

1,55%

16.1. Sozialrecht: Betroffene

1

0,78%

16.2. Sozialrecht: Dritte

3

2,33%

3

2,33%

129

100%

17. IFG Gesamt

12

12

Ordnungsnummer 17 erfasst Fälle, die keiner anderen Ordnungsnummer zugeordnet werden konnten.

118

Kap. 7: Allgemeine Ergebnisse der Erhebung Übersicht 5 Zusammenfassung nach Bereichen Zusammenfassung nach Bereichen

Bereich

Anzahl

Prozente

Bauen

24

18,60%

Politische Bürger

22

17,05%

Steuern / öff. Haushalt

19

15,00%

Verwaltungsgebühren / Gebührenberechnung

13

10,08%

Ordnungswidrigkeiten / Gerichtsverfahren / Gerichtsakten

12

9,30%

Umwelt

9

6,98%

Beamtenrecht / öff. Dienst

7

5,43%

Vergaberecht

6

4,65%

Sozialrecht

4

3,10%

Bildung (Hochschulen)

3

2,33%

Sonstige Bereiche (IFG)

3

2,33%

Verbraucherschutz

2

1,55%

Wirtschaftsaufsicht / Aufsicht

2

1,55%

Strafgefangene

2

1,55%

Bildung (Schule)

1

0,78%

129

100%

Gesamt

Die drei häufigsten Bereiche, in denen es zu Eingaben kommt, betreffen demnach den Baubereich (18,60%), Fragen „politischer Bürger“ (17,05 %) und haushaltsrechtliche Fragestellungen (15,00%). „Politische Bürger“ meint hierbei solche Anträge, hinter denen politisch interessierte Bürger stehen. Etwa Fragen grundsätzlicher Natur zur Ausgestaltung von Zugangsrechten oder den Hintergründen von Entscheidungen politischer Entscheidungsgremien und der Verwaltung. Auch wenn in bestimmten Bereichen eine Häufung von Anträgen feststellbar ist, so kann doch grundsätzlich festgehalten werden, dass ein sehr breites Spektrum von Verwaltungsbereichen von Anträgen nach dem IFG NRW betroffen ist. Dieses Spektrum zeigt damit auch den Vorteil, den Informationsfreiheitsgesetze gegenüber bereichsspezifischen Zugangsrechten aufweisen. So gewährt ein Gesetz in vielen Feldern einen grundsätzlichen Zugangsanspruch, wo es zuvor einer Vielzahl von spezialgesetzlichen Zugangsregelungen bedurft hätte. Welchen Nutzen die Antragsteller aus den begehrten Informationen ziehen oder ziehen wollen, lässt sich hingegen aufgrund des Charakters des IFG NRW nicht aus einer solchen Übersicht schließen. Das jeweilige Interesse eines

C. Versagungsgründe

119

Antragstellers spielt bei der Antragstellung grundsätzlich keine Rolle. Die Übersichten 4 und 6 legen allerdings den Schluss nahe, dass es vor allem um solche Fragen geht, die die örtliche Gemeinschaft betreffen. Dies würde sich auch mit dem Ergebnis der bereits zitierten Umfrage der Bertelsmannstiftung decken.

C. Versagungsgründe Mit Hilfe der Vorgangsliste der LDI konnte ferner eine Auswertung aller Eingaben unter dem Gesichtspunkt der von den öffentlichen Stellen geltend gemachten Versagungsgründen vorgenommen werden bzw. wie sich die Eingaben in sonstiger Weise erledigt haben. So gibt es immer wieder Fälle, in denen sich Antragsteller direkt nach Ablauf der Monatsfrist des § 5 Abs. 2 S. 1 IFG NRW an die LDI wenden. Oftmals kommt es in diesen Fällen zu einer verspäteten Zugangsgewährung noch ehe sich die LDI der Sache annehmen kann. Es lassen sich jedoch nicht für alle Fälle in der Vorgangsliste die Versagungsgründe finden. Ebenfalls zu berücksichtigen ist, dass in vielen Fällen mehrere Gründe für die Ablehnung eines Antrages geltend gemacht werden. Die Gesamtzahl in der Übersicht übersteigt folglich die Zahl der eigentlichen Eingaben (vgl. Übersicht 6). Aus der Tabelle folgt zunächst, dass sich die LDI mit dem Großteil des Spektrums der möglichen Versagungsgründe zu beschäftigen hatte. Einige Versagungsgründe treten hierbei gehäuft auf: Der Schutz personenbezogener Daten (17,14 %), von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen (11,50 %), sowie der Schutz des behördlichen Entscheidungsfindungsprozesses (8,24 %). In den meisten Fällen einer Versagung wurde zumindest einer dieser Gründe geltend gemacht, wenn nicht ohnehin ein Zugang gewährt wurde (17,14 %) oder der Vorrang einer anderen Rechtsvorschrift angeführt wurde (8,03 %). Beim Vorrang anderer Rechtsvorschriften wurde ein breites Spektrum an bundes- und landesrechtlichen Normen geltend gemacht. Besonders häufig, insbesondere in der Anfangsphase, war dies das Zugangsrecht für Verfahrensbeteiligte gem. § 29 VwVfG. 13 Hier, wie auch bei den übrigen Versagungsgründen, kann aber eine deutliche Verschiebung in der Argumentation der ablehnenden Stellen festgestellt werden. Bereits geklärte Rechtsfragen oder eine pauschale Ablehnung treten zwar immer wieder auf, doch dies in einer deutlich geringeren Anzahl von Fällen. Ein zentrales Problem bei der Versagung von Anträgen ist vor allem die 13 Andere Gesetze waren u. a.: Wasserverbandsgesetz, AktG, SGB X, IHKG, StiftG, OwiG, StPO, BauGB, ZPO, Arbeitsschutzgesetz, BauGB i.V. m. Gutachterausschussverordnung, Schulgesetz, AO, GWB i.V. m. Verdingungsordnungen VOB, VOL und VOF und der Vergabeverordnung, LBG, BBergG, DSG NRW, AZRG und MG NRW, Verbandsgesetz, sowie das Archivgesetz.

120

Kap. 7: Allgemeine Ergebnisse der Erhebung

fehlerhafte Auslegung des Gesetzes. In einer großen Anzahl von Fällen werden Ausnahmegründe geltend gemacht, die nicht gegeben sind. Aufgrund einfacher Verständnisprobleme bei der Anwendung des Gesetzes, die mit Hilfe der Anwendungshinweise des Innenministeriums oder der LDI vermieden werden könnten, kommt es somit immer wieder zur Versagung von Anträgen. Die Folge sind Verzögerungen und eine vermeidbare Belastung der am Verfahren Beteiligten.

Übersicht 6 Übersicht über Versagungsgründe Auswertung Versagungsgründe nach IFG NRW Versagung sgrund

Anzahl Prozente

§ 2: IFG nicht anwendbar

20

4,34%

§ 4: Andere Rechtsvorschriften gehen vor

37

8,03%

§ 4: Information nicht vorhanden

19

4,12%

§ 4: Vorschieben einer nat. Person, bzw. Antragstellung durch jur. Person

14

3,04%

§ 5: Information schon erhalten, bzw. zugänglich, Antrag zu unbestimmt

29

6,29%

§ 6: Schutz öff. Belange und der Rechtsdurchsetzung

21

4,56%

§ 7: Schutz des behördlichen Entscheidungsfindungsprozesses

38

8,24%

§ 8: Betriebs- und Geschäftsgeheimnis

53

11,50%

§ 9: Schutz personenbezogener Daten

79

17,14%

§ 12: Veröffentlichungspflichten, hier verweis auf Geschäftsverteilungspläne

3

0,65%

IFG aus anderen Gründen nicht anwendbar

9

1,95%

Zugang wurde gewährt, rechtlich nicht problematisch

79

17,14%

Antrag zurückgezogen

10

2,17%

Abgabe an andere Referate der LDI oder Ministerien

7

1,52%

Offen, mit Vorgangsliste nicht zu klären

43

9,33%

Gesamt

461

100%

D. Verfahrensdauer

121

D. Verfahrensdauer Bedeutsam für die Bewertung der Arbeitsweise und Effektivität der LDI ist die Frage, wie lange ein Verfahren nach ihrer Anrufung durch einen Petenten bis zu seinem Abschluss gedauert hat (vgl. Übersicht 7). Hier folgt aus den Erhebungsbögen, dass innerhalb der ersten drei Monate nach Einschaltung der LDI etwa 2 von 5 Eingaben erledigt wurden (41,86%). Wird die Betrachtung auf einen Zeitraum bis zu 6 Monaten erweitert, sind es bereits über zwei Drittel der Fälle (67,44 %). Da sich unter den ausgewerteten Akten nur wenige Fälle finden, die mit einer Rücknahme des Antrages oder auf eine ähnliche Weise enden, ist dies ein Hinweis für eine zeitnahe Bearbeitung durch die LDI. Gemessen an den Erfahrungen und Vorgaben in Frankreich und Schweden ist dies jedoch eine noch immer sehr lange Bearbeitungszeit. Allerdings ist die Anzahl an Fällen, in denen der Abschluss 10 oder mehr Monate gebraucht hat, mit 14,73% ebenfalls sehr hoch. Darunter sind sogar zwei Fälle, bei denen bis zum Abschluss des Verfahrens mehr als zwei Jahre vergangen sind. Die Zahlen decken sich insoweit mit den Ausführungen der Mitarbeiter der LDI und der anderen Beauftragten. Diese versuchen nach eigenem Bekunden, möglichst schnell auf eine Eingabe zu reagieren, so dass der Fall oftmals bereits nach einem Schreiben an die ablehnende Behörde erledigt ist. Es gibt aber immer wieder auch Fälle, in denen sich das Verfahren hinzieht. Die Gründe sind dabei vielfältig, häufig benötigen die Behörden allerdings einfach einige Zeit, um auf ein Schreiben zu reagieren, oder es soll eine Gerichtsentscheidung abgewartet werden. Übersicht 7 Verfahrensdauer nach Einschaltung LDI Verfahrensdauer nach Einschaltung LDI Dauer Verfahren nach Einschaltung LDI

Anzahl

Prozente

bis 1 Monat

23

17,83%

1 bis 2 Monate

11

8,53%

2 bis 3 Monate

20

15,50%

3 bis 6 Monate

33

25,58%

6 bis 8 Monate

18

13,95%

8 bis 10 Monate

5

3,88%

10 bis 12 Monate

8

6,20%

über 12 Monate

11

8,53%

Gesamt

129

100%

122

Kap. 7: Allgemeine Ergebnisse der Erhebung

Bei einem Blick auf die Dauer der Verfahren vor Einschaltung der LDI zeigt sich ein durchmischtes Bild (vgl. Übersicht 8). Unter den 129 ausgewerteten Eingaben fanden sich sowohl Anträge in denen eine Bescheidung bereits erfolgt war, als auch solche Verfahren in denen bei Einschaltung der LDI eine Entscheidung noch nicht ergangen war. In fast Zweidrittel (63,57 %) der den Eingaben zugrunde liegenden Verfahren wurde innerhalb der ersten zwei Monate nach der Antragstellung die LDI eingeschaltet. Auch wenn in diesen Verfahren der Antrag zumindest teilweise abgelehnt wurde, so kann doch festgehalten werden, dass die öffentlichen Stellen bei einem Großteil der Fälle schnell zu einer Entscheidung kommen. Das dürfte, bei aller Ungenauigkeit einer solchen Verallgemeinerung, auch für viele Fälle in der Praxis gelten, in denen ein Antrag positiv beschieden wird. 14 Leider ist für einige Verfahren allerdings festzuhalten, dass sich diese nicht unerheblich in die Länge gezogen haben. Immerhin 9,30 % der Verfahren waren vor Einschaltung der LDI mehr als 6 Monate anhängig. Darunter auch Verfahren, in denen eine abschließende Bescheidung noch nicht erfolgt war. Übersicht 8 Verfahrensdauer vor Einschaltung LDI Verfahrensdauer vor Einschaltung LDI Dauer Verfahren vor Einschaltung LDI

Anzahl

Prozente

bis 1 Monat

33

25,58%

bis 2 Monate

49

37,98%

bis 3 Monate

20

15,50%

bis 6 Monate

10

7,75%

bis 8 Monate

8

6,20%

bis 10 Monate

2

1,55%

bis 12 Monate

1

0,78%

1

0,78%

5

3,88%

129

100%

über 12 Monate Anhand der Akte nicht feststellbar Gesamt

15

14 Dies legen auch Erfahrungen in anderen Ländern nahe. Der Erhebung des ULD zufolge entschieden die Behörden in 90 % der Fälle maximal innerhalb einer Woche, vgl. Köster, DuD 2003, 36 (38). 15 Bei einigen Akten ist eine genaue Feststellung nicht möglich gewesen. Etwa wenn Teile des Verfahrens mündlich verlaufen sind und der genaue Termin der Antragstellung mit der Akte nicht mehr festzustellen war.

F. Weitere Ergebnisse der Auswertung

123

E. Erfolgsquote LDI Eine Betrachtung der „Erfolgsquote“ der LDI offenbart, dass sie sich in beinahe der Hälfte der Fälle mit ihrer Ansicht durchsetzen konnte und nach einer anfänglichen Ablehnung noch Zugang gewährt wurde (vgl. Übersicht 9). In 15,50 % der ausgewerteten Eingaben teilte die LDI hingegen Auffassung der Behörden und konnte diese bestätigen. Es bleibt damit ein Kern von 18,60% der Fälle, bei dem die LDI mit ihrer Argumentation nicht durchdringen konnte. Darunter sind Fälle, in denen die Ablehnung später durch Gerichte und Ministerien bestätigt wurde, vor allem aber solche, in denen auch ohne eine Bestätigung durch Gerichte oder vorgesetzte Stellen eine gegenteilige Ansicht vertreten wurde. Bei allen Unsicherheiten, die sich aus der begrenzten Anzahl der näher ausgewerteten Akten ergeben, kann auf einen Anteil von öffentlichen Stellen geschlossen werden, die sich der Argumentation der LDI konsequent verweigern, der bei etwa 20 % liegen dürfte. Eine Zahl die nach den Erkenntnissen der Aktenauswertung und Interviews auf die übrigen Länder und den Bund übertragen werden kann. Übersicht 9 Erfolgsquote LDI Erfolgsquote LDI Ergebnis des Verfahrens nach Einschaltung der LDI

Anzahl

Prozente

Behörde hat sich der Auffassung der LDI angeschlossen

63

48,84%

Behörde ist nicht von ihrer Auffassung abgewichen

24

18,60%

LDI hat der Auffassung der Behörde zugestimmt

20

15,50%

22

17,05%

129

100%

Sonstige Gesamt

16

F. Weitere Ergebnisse der Auswertung Neben den bereits angesprochenen Ergebnissen konnten aus der Aktenauswertung einige weitere Erkenntnisse, gewonnen werden. So erfolgte in gut drei Viertel aller Fälle (75,97%) kein Hinweis auf das bestehende Anrufungsrecht 16 Sonstige umfasst die Fälle, in denen es aus verschiedenen Gründen keinen Erfolg geben konnte. Dies sind etwa Eingaben, in denen eine Behörde „nur“ deutlich nach Ablauf der Frist entschieden hat oder der Antragsteller seinen Antrag zurückgezogen hat.

124

Kap. 7: Allgemeine Ergebnisse der Erhebung

gem. § 5 Abs. 2 S. 4 IFG NRW eines Antragstellers gegenüber der LDI (vgl. Übersicht 10). Wenn trotz unterbliebenen Hinweises auf das Recht, die LDI anzurufen, diese in vielen Fällen eingeschaltet wird, ist dies zumindest ein Indiz für eine gewisse Verbreitung der Kenntnis dieses Rechtes in der Bevölkerung. In den Interviews wurden seitens der Petenten stets die Medien und die Berichterstattung zum Inkrafttreten des IFG NRW als Quelle für ihr Wissen um die Existenz des Gesetzes genannt bzw. Bekannte, die auf diese Weise vom Gesetz erfahren hatten. Daneben erfolgt regelmäßig eine Recherche hinsichtlich der eigenen Rechte und Möglichkeiten über das Internet. In vielen Fällen wird offenbar bereits im Vorfeld auf diese Weise recherchiert, um nach der Ablehnung eines Antrages sogleich die LDI einzuschalten. Übersicht 10 Hinweis gem. § 5 Abs. 4 S. 4 IFG NRW Hinweis gem. § 5 Abs. 2 S. 4 IFG NRW erfolgt? Anzahl

Prozente

Ja

31

24,03%

Nein

98

75,97%

Übersicht 11 Rechtsbehelfsbelehrung erfolgt? Rechtsbehelfsbelehrung erfolgt? Anzahl

Prozente

Ja

92

71,32%

Nein

37

28,68%

Zusammen mit der Erkenntnis, dass in etwas mehr als einem Viertel aller ausgewerteten Fälle (28,68%) keine Rechtsbehelfsbelehrung erfolgte (vgl. Übersicht 11), kann aus der Tatsache eines fehlenden Hinweises nach § 5 Abs. 2. S. 4 IFG NRW ein weiterer Schluss gezogen werden. Viele öffentliche Stellen lassen es an der erforderlichen Sorgfalt bei der Anwendung der Gesetze fehlen. In einem Fall wurde sogar die gesamte Bearbeitung eines Antrages durch eine von der Kommune beauftragte Kanzlei vorgenommen. Dass hier die Behörde selbst tätig sein sollte, war für den Antragsteller nicht zu erkennen. In vielen Fällen fehlt es ferner an einer ausführlichen Begründung der Ablehnung, in acht Fällen ist sie sogar gänzlich unterlassen worden. Eine weitere mögliche Lesart der seltenen Hinweise auf die LDI könnte allerdings auch in einer grundsätzlichen Ablehnung oder Unkenntnis des Gesetzes begründet sein. Für beide

F. Weitere Ergebnisse der Auswertung

125

Annahmen bieten zwar einzelne Akten Hinweise, generalisieren lässt sich dies jedoch nicht. 17 Die Arbeit der Behörden soll damit keinesfalls in ein grundsätzlich schlechtes Licht gerückt werden. Eine dünne Personaldecke und hohe Arbeitsbelastung sind ebenso Gründe für die zuvor genannten Fehler, wie eine hohe Zahl neuer Gesetze. Nur ein Interviewpartner sprach von einer Vorbereitung auf das Gesetz durch seine Behörden, die durch die Bereitstellung von Materialien im Intranet erfolgte. Dennoch kann die häufige Missachtung rechtlicher Vorgaben nicht einfach mit diesen Argumenten erklärt bzw. akzeptiert werden. 18 Es ist nicht Zielsetzung der vorliegenden Arbeit, die genauen Gründe hierfür zu erheben. Doch ist der festgestellte Mangel bei der Anwendung von Verfahrensvorschriften und Gesetzen nicht ohne Bedeutung für einige Probleme, die in der Praxis immer wieder auftauchen. Verfahren unter Beteiligung der LDI, die sich aus einfachen Auslegungsfragen oder aus inhaltlich längst geklärten Rechtsfragen ergeben, spielen in der Praxis keine geringe Rolle. Hier und in anderen Rechtsgebieten wäre eine Bekämpfung der Ursachen, neben dem Gewinn für die verfahrensbeteiligten Privaten, daher sehr hilfreich und im Ergebnis sicher auch ein Zeitgewinn für die unter den eben beschriebenen Problemen leidende Verwaltung. In erster Linie ist es aber das Gebot der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, das die Verwaltung an Gesetze und ihre Vorgaben bindet. Im Rahmen der Befragungen der Fachreferenten der Beauftragten konnte eine weitere, interessante Erkenntnis gewonnen werden. Es wird zwar untereinander eng zusammen gearbeitet, doch setzt diese Zusammenarbeit erst ein, wenn das jeweilige Gesetz verabschiedet wurde. Einzig im Rahmen von Anhörungen kommen Beauftragte anderer Länder zu Wort, doch eine Analyse oder Auswertung bestehender Rechte und Erfahrungen findet nicht statt. Die Hoffnung, dass im Vorfeld der Gesetzgebung eine Abstimmung stattfindet, konnte daher in der Praxis nicht bestätigt werden. Es scheint vielmehr so zu sein, dass in jedem Land von neuem ähnliche oder gleiche Fehler gemacht werden.

17

Ein Beispiel für eine solche Akte war ein Fall, in dem nach Gewährung einer Einsicht vor Ort, der Wunsch nach Kopien durch den Antragsteller als neuer Antrag ausgelegt wurde und dieser unter Berufung auf § 5 Abs. 4 Alt. 1 IFG NRW abgelehnt wurde. 18 Neumann, NordÖR 2008, S. 308, kommt in diesem Zusammenhang in seinem Erfahrungsbericht zu einem Jahr IFG M-V zu dem Ergebnis, dass in einem Teil der Verwaltung das Prinzip der Gesetzesbindung offenbar nur gelte, wenn es den Interessen der Verwaltung dienen würde.

126

Kap. 7: Allgemeine Ergebnisse der Erhebung

G. Zusammenfassung Das IFG NRW wird angenommen, was auch auf die anderen Gesetze übertragen werden kann. Die Fallzahlen sind dabei überschaubar. Die oftmals befürchtete Vielzahl von Anträgen ist ausgeblieben. Womit auch die seit langem gehegte Befürchtung einer „Beeinträchtigung der ordnungsgemäßen Erfüllung der Aufgaben der Verwaltung“, die „den normalen Geschäftsgang der Behörden erheblich belasten würde“, widerlegt wäre. 19 Es sind hierbei in erster Linie Einzelpersonen oder Initiativen, die sich an die LDI wenden und das Gesetz nutzen. Inhaltlich wird vor allem Zugang zu Informationen aus den Bereichen Bau und Verwaltung und die Verwendung öffentlicher Gelder auf der kommunalen Ebene begehrt. Die Gründe, die zur Ablehnung dieser Anträge vorgebracht werden, sind zumeist die der §§ 7, 8 und 9 IFG NRW. Ein weiteres zentrales Problem in der Praxis ist ferner die noch immer mangelhafte Kenntnis vom IFG NRW bei vielen öffentlichen Stellen, die zu Verzögerungen führt. In diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass die Rechtsanwendung immer wieder fehlerhaft ist und bereits grundsätzliche Regeln, wie das Versehen einer Ablehnung mit einer Rechtsbehelfsbelehrung, nicht beachtet werden.

19 So die Bundesregierung in ihrer Antwort auf eine große Anfrage der SPD über „Informationszugangsrechte für Bürgerinnen und Bürger“ im Jahre 1991, in der diese auch verfassungsrechtliche Bedenken gegen allgemeine Zugangsansprüche vorbringt. Vgl. BTDrs. 12/1273, S. 4.

Kapitel 8

Darstellung und Bewertung der in der Verwaltungspraxis bedeutsamen Rechtsfragen Um die Informationsfreiheitsgesetze umfassend bewerten zu können, genügt es nicht, statistische Daten anzuführen und diese zu diskutieren. So hilfreich die Zahlen sind, die Frage, welche Impulse die Rechtsanwendung der Gesetze in der Praxis für die rechtswissenschaftliche und politische Diskussion geben kann, helfen sie nicht zu beantworten. Ausgehend von der Rechtsanwendung in Nordrhein-Westfalen erfolgt in diesem Kapitel daher die Betrachtung und Bewertung der in der Praxis bedeutsamen Rechtsfragen. Zu diesem Zweck werden die zum IFG NRW 1 diskutierten und tatsächlich relevanten Rechtsprobleme und Rechtsfragen aufgegriffen, wie sie sich aus der Aktenauswertung und den Interviews ergeben haben. Hierzu werden jeweils die Rechtslage und die zu einer Frage vertretenen Auffassungen unter besonderer Beachtung der Ansicht der Beauftragten und der Behörden dargelegt und bewertet. Der Fokus liegt hierbei einzig auf aktuellen Rechtsfragen. Fragen, die in der Vergangenheit bestanden haben, mittlerweile jedoch ausgeräumt wurden, werden nicht aufgegriffen. Entscheidendes Kriterium ist das Überschreiten einer gewissen Erheblichkeitsschwelle. So stellt sich zwar immer wieder vereinzelt die Frage des Verhältnisses von § 29 VwVfG zum IFG NRW. Rechtlich ist diese Frage jedoch geklärt und die Rechtslage, trotz einiger gegenteiliger Stimmen 2, eindeutig. Ebenfalls nicht behandelt werden sollen lediglich in der Literatur diskutierte Fragen und Fragen grundsätzlicher Natur, wie etwa die in der Literatur vereinzelt vertretene Ansicht, dass es geboten sei auf eine Gebührenerhebung bei Anträgen nach Informationsfreiheitsgesetzen gänzlich zu verzichten. Zu diesen Fragen wird auf die in dieser Arbeit zitierte Literatur verwiesen. Aufgrund dieser Kriterien wird auch eine Auseinandersetzung mit dem Ausnahmegrund des § 9 IFG NRW zum Schutz personenbezogener Daten nicht 1 Zur besseren Beziehbarkeit der jeweiligen Ausführungen auf die anderen Gesetze vgl. Anhang 4, Synopse Informationsfreiheitsgesetze. 2 Vgl. Franßen, in: Franßen / Seidel, § 4, Rn. 455 ff. m.w. N., der sich in dieser Frage gegen die Ansicht des OVG NRW, der LDI, des Innenministeriums und anderer stellt.

128

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

erfolgen. Dies mag auf den ersten Blick verwundern, handelt es sich doch um einen der am häufigsten angeführten Ausnahmegründe. Rechtsprobleme oder Rechtsfragen, die eine tiefergehende Beschäftigung mit dem Ausnahmegrund begründen würden, konnten bei der Auswertung jedoch nicht herausgearbeitet werden.

A. Anspruchsberechtigte Die Anspruchsberechtigung nach dem IFG NRW richtet sich nach § 4 Abs. 1 IFG NRW. 3 Wie bereits in Kapitel 3 dargestellt, weist das IFG NRW mit dieser Norm eine der striktesten Formulierungen in einem Informationsfreiheitsgesetz der Bundesrepublik auf. Auch wenn sich im Gesetz an dieser Stelle auf den ersten Blick eine eindeutige Formulierung findet, bereitet seine Anwendung immer wieder Schwierigkeiten.

I. Rechtslage § 4 Abs. 1 IFG NRW räumt einzig natürlichen Personen einen Zugangsanspruch ein und greift damit auf die Formulierung und Definition des § 1 BGB zurück. Juristische Personen des Privatrechts und auch solche des öffentlichen Rechts sind mithin von einem Anspruch ausgeschlossen. In der Anfangsphase kritisch hinterfragt, wurde dies aufgrund des eindeutigen Wortlauts der Norm mehrmals gerichtlich geklärt und ist in der Praxis auch nicht weiter umstritten. 4 Die Formulierung „jede“ ist darüber hinaus eindeutig und führt dazu, dass ein Anspruch nicht auf Einwohner oder Bürger Nordrhein-Westfalens oder der Bundesrepublik beschränkt ist.

II. Erhebung In der Praxis kommt es trotz dieser eindeutigen Rechtslage immer wieder zu rechtlichen Auseinandersetzungen zwischen Behörden und Antragstellern. Grund hierfür ist zum einen eine unterschiedliche Auslegung des § 4 Abs. 1 IFG NRW durch die Behörden (1.) und zum anderen der Umgang mit Anträgen, die zur Umgehung der Antragsbeschränkung auf natürliche Personen gestellt werden 3 „Jede natürliche Person hat nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den in § 2 genannten Stellen Anspruch auf Zugang zu den bei der Stelle vorhandenen amtlichen Informationen.“ 4 Vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 12. 06. 2003, NVwZ 2003, 1526 f.

A. Anspruchsberechtigte

129

bzw. worden sein sollen (2.). Bei beiden Punkten kann von keiner einheitlichen Rechtsanwendung durch die öffentlichen Stellen gesprochen werden. Anträge, die von einer Gemeinde abgelehnt werden, können bei gleicher Formulierung in einer Nachbargemeinde ohne weiteres zu einem Informationszugang führen. 1. Auslegung des § 4 Abs. 1 IFG NRW Von einigen öffentlichen Stellen wird der Wortlaut des § 4 Abs. 1 IFG NRW strikt ausgelegt. Ein nicht durch eine natürliche Person gestellter Antrag sei daher stets abzulehnen. Auf der anderen Seite findet der Wortlaut der Norm dem Ergebnis nach Anwendung. Wird ein Antrag etwa von einer Bürgerinitiative oder dem Ortsverband einer Partei gestellt, so wird dieser von der öffentlichen Stelle als Antrag der unterzeichnenden Person ausgelegt. Ein Verständnis des Gesetzes für das auch die LDI eintritt. Neben praktischen Erwägungen, eine Ablehnung würde nur zu einem erneuten Antrag und damit einem Mehraufwand für Antragsteller und öffentliche Stelle führen, wird hierfür ein bürgerfreundliches Verständnis der eigenen Verwaltungstätigkeit angeführt. Ein Verständnis von der eigenen Tätigkeit welches im Übrigen von allen behördlichen Interviewpartnern als Leitbild des eigenen Handelns genannt wurde. Befürworter einer strikten Auslegung des § 4 Abs. 1 IFG NRW führten allerdings an, dass Bürgerfreundlichkeit nicht zu einer vom Gesetz gelösten Rechtsanwendung führen dürfe. 2. Vorschieben Privater In der Praxis ist daneben ein weiterer Aspekt des Verständnisses des § 4 Abs. 1 IFG NRW immer wieder von Bedeutung, das sog. Vorschieben Privater durch juristische Personen des Privatrechts. Hierunter werden Fälle verstanden, in denen von der Umgehung der unzulässigen Antragstellung durch juristische Personen des Privatrechts ausgegangen wird, indem diese einen eigenen Antrag durch eine natürliche Person stellen lassen. In diesen Fällen ist die Bereitschaft der Behörden, den Antrag eines Geschäftsführers oder eines Mitarbeiters einer GmbH als Antrag einer natürlichen Person auszulegen, weitaus geringer als etwa bei einem Sprecher einer Bürgerinitiative. Viele öffentliche Stellen kommen hier zum Schluss, dass der Antragsteller den Antrag nur stelle, um dessen Ausschluss zu umgehen. Zum Zeitpunkt der Auswertung war diese Rechtsfrage hoch umstritten und wurde auch in den Befragungen immer wieder angesprochen. Mittlerweile liegt allerdings ein Beschluss des Oberverwaltungsgerichts NRW vor, in dem dieses klar Stellung bezieht und ausführt, dass auch bei einer Antragstellung durch einen „Strohmann“ ein Zugangsanspruch besteht. 5 Dennoch soll an dieser Stelle die Argumentation der beiden Positionen zu dieser Frage wiedergegeben wer-

130

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

den. Die Erhebung hat mehrmals offenbart, dass eine klare Rechtslage nicht gleichbedeutend mit einer entsprechenden Rechtsanwendung ist. Zu dem ist die Rechtsprechung zwar ein starkes Argument, kann jedoch nie allein ausschlaggebend für die abschließende Bewertung einer Rechtsfrage sein. Dies gilt umso mehr, wenn es sich um eine solch umstrittene Frage handelt. a) Position Behörden Um die Position der Behörden besser verstehen zu können, ist es zunächst hilfreich, sich die Informationen zu vergegenwärtigen, die i. d. R. Gegenstand entsprechender Anträge sind. Diese stehen oftmals in einem engen Zusammenhang mit der juristischen Person, die hinter dem Antrag vermutet wird. Beispielsweise sind dies Daten über Haushalte in einem Gebiet, wie z. B. die Größe von Mülltonnen, oder Verträge einer Kommune mit anderen Wettbewerbern. Entgegen dem Antrag einer Bürgerinitiative scheint es in diesen Fällen für die Behörden offensichtlich zu sein, dass wirtschaftliche Interessen hinter diesem stehen. Warum sonst sollte eine natürliche Person einen Antrag auf Zugang zu entsprechenden Informationen stellen? Damit liegt für die Behörden jedoch weniger eine fehlerhafte Antragstellung vor, die im Wege einer bürgerfreundlichen Auslegung „geheilt“ werden kann, sondern vielmehr der Versuch den klaren Wortlaut des Gesetzes zu umgehen. Es findet sich darüber hinaus regelmäßig ein weiterer Grund, der für die Ablehnung eines entsprechenden Antrages angeführt wird: Die Befürchtung, sich im Falle einer positiven Bescheidung Ansprüchen von Konkurrenten des Antragstellers ausgesetzt zu sehen. Dies können sowohl Schadensersatzforderungen, da vertrauliche Informationen weitergegeben wurden, als auch solche Forderungen sein, die sich aus einer verfälschten Ausschreibung ergeben. So könnte eine juristische Person des Privatrechts durch einen Informationszugang einen Vorsprung gegenüber ihren Konkurrenten erlangen. Viele Behörden lehnen aus diesen Gründen Anträge mit der Begründung ab, dass der Antragsteller nur vorgeschoben worden sei. 6 Als Beleg für diese Annahme wird dabei häufig die Tatsache angeführt, dass ein inhaltsgleicher Antrag zuvor bereits durch die juristische Person selbst gestellt worden sei oder der Antragsteller als Mitarbeiter der juristischen Person bekannt sei. Gestützt wurden diese Ausführungen zum Zeitpunkt der Auswertung regelmäßig auch auf zwei Entscheidungen des Verwaltungsgerichts Düsseldorf aus dem Jahr 2006.

5

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. 08. 2008, DVBl. 2008, 1384 (1386). Einige wenige Behörden legen auch in diesem Fällen Anträge stets als solche natürlicher Personen aus und kommen somit zu einer Anwendung des IFG NRW. 6

A. Anspruchsberechtigte

131

In diesen wird vom Gericht die Unzulässigkeit von Anträgen festgestellt, die nur durch vorgeschobene natürliche Personen gestellt wurden. 7 b) Position LDI Die LDI geht auch beim Vorschieben Privater grundsätzlich von einer Anspruchsberechtigung aus. Im Einzelfall könne jedoch etwas anderes geboten sein. 8 So soll ein Antrag wegen Vorschiebens eines Privaten abgelehnt werden, wenn einzig die hinter ihm stehende juristische Person ein Interesse an den Informationen haben kann und lediglich sie die Sachverhaltskenntnis aufweist, um einen solchen Antrag stellen zu können. Stünden die begehrten Informationen aber zumindest auch im Interesse der Allgemeinheit, so sei dem Antrag stattzugeben. Nach Ansicht der LDI gilt dies auch, wenn der Antrag von der juristischen Person selbst gestellt wurde. In diesen Fällen müsse der Antrag entsprechend zu einem Antrag der unterzeichnenden natürlichen Person umgedeutet werden. Begründet wird dieses Verständnis mit der Wertung, die das IFG NRW enthält. Ausschlaggebend für das Gesetz sei einzig, dass ein Antrag durch eine natürliche Person gestellt wird. Wenn dies der Fall ist, ist zu prüfen, ob die Ausnahmegründe einem Zugang entgegenstehen. Fachwissen, welches ein Antragsteller aufgrund seiner beruflichen Tätigkeit besitze, dürfe bei der Anwendung des Gesetzes nicht zu einem Nachteil führen. c) Position in Literatur In der Literatur findet sich eine noch weitergehende Position, nach der eine Antragsablehnung wegen des Vorschiebens eines Privaten grundsätzlich nicht vom Gesetz getragen wird. 9 Der Zweck einer Antragstellung dürfe für die öffentlichen Stellen nicht von Interesse sein, wobei auch zu beachten sei, dass die Weiterverwendung von Informationen vom IFG NRW nicht ausgeschlossen werde. Einer natürlichen Person könne daher niemals entgegengehalten werden, dass sie lediglich vorgeschoben worden sei. Es sei aber auch nicht praktikabel einen solchen Ausnahmegrund anzunehmen. Je nachdem wie geschickt ein Privater vorgeschoben werde, würde dies erkannt oder eben nicht. So müsste bei den meisten Anträgen ein enormer Aufwand zur Klärung betrieben werden, wobei ein Erfolg, die Feststellung eines Vorschiebens, auch dann nicht abschließend gewährleistet werden könne.

7 VG Düsseldorf, Urteil vom 03. 02. 2006 (nicht rechtskräftig), NWVBl. 2006, 305 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 05. 05. 2006, 26 K 721/05. 8 Zum folgenden vgl. LDI, IFG NRW, Anwendungshinweise, § 4, S. 14 f. 9 Zum folgenden vgl. Franßen, in: Franßen / Seidel, § 4, Rn. 415 ff. m.w. N.

132

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

3. Bewertung Die Formulierung des § 4 Abs. 1 IFG NRW ermöglicht auf den ersten Blick sowohl eine strikte Auslegung seines Wortlautes als auch eine Umdeutung von Anträgen, die nicht von natürlichen Personen gestellt worden sind. Einzig auf den Wortlaut des Gesetzes abzustellen, verkennt allerdings die Intention des Gesetzgebers. Mit dem Informationsfreiheitsgesetz wurde ein Anspruch geschaffen, der ohne das Geltendmachen eines besonderen Interesses oder eine Form individueller Betroffenheit besteht. Ein solches Interesse wird aber zumindest indirekt verlangt, wenn etwa der Antrag eines Geschäftsführers pauschal abgelehnt wird, da dieser nur im Interesse der juristischen Person gestellt werden konnte. Es wäre hier am Antragsteller, der öffentlichen Stelle glaubhaft zu machen, dass er ein individuelles Interesse an den begehrten Informationen hat. Dies wäre allerdings eine zusätzliche Schranke für Antragsteller, die im Gesetz nicht vorgesehen wurde. Das Interesse einer Person an einer Information darf daher bei einem Antrag nach dem IFG NRW für eine öffentliche Stelle grundsätzlich nicht von Bedeutung sein. 10 Eine Ablehnung verkennt daneben auch das Recht des Antragstellers, erhaltene Informationen in einer für ihn wirtschaftlich vorteilhaften Weise zu verwenden. So erhielt ein Apotheker Zugang zu Bautagebüchern einer Baustelle in der Nähe seiner Apotheke, die er in einem Schadensersatzprozess wegen Verdienstausfalls gegen die bauende Kommune verwenden wollte. 11 Durch die Prüfung hinsichtlich des Vorliegens von Ausnahmegründen ist auch in diesen Fällen gewährleistet, dass keine Informationen herausgegeben werden, die eigentlich unter Verschluss gehalten werden müssten. Ist ein Zugang nach dem IFG NRW aber legitim, dann können und dürfen die Daten auch weiterverwendet und weitergegeben werden. Ebenso ist nur schwer verständlich, warum ein Antrag im Namen einer Bürgerinitiative oder anderer Personenmehrheiten ohne Rechtsfähigkeit nicht als Antrag des Unterzeichners ausgelegt werden soll. Bereits allgemeine Verfahrensregeln, allen voran der Grundsatz der Verfahrenseffizienz 12, sprechen für eine antragsstellerfreundliche Rechtsanwendung und Auslegung. In Zweifelsfällen ist es die Aufgabe öffentlicher Stellen, bei einem Antragsteller nachzufragen und diesen nach § 25 VwVfG zu beraten, anstatt dessen Antrag pauschal abzulehnen. 13 10 Eine Position die dem Ergebnis nach auch das Innenministerium zu vertreten scheint. Vgl. Anwendungshinweise des Innenministeriums vom 08. 09. 2006, S. 3 f. 11 Vgl. zum sog. „Apothekerfall“ OVG NRW, Beschluss vom 19. 06. 2002, NWVBl. 2002, 240 ff. 12 Vgl. Schmitz, in: Stelkens / Bonk / Sachs, § 9, Rn. 76 ff. 13 So auch das Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen in seinen Anwendungshinweisen vom 08. 09. 2006, S. 4.

A. Anspruchsberechtigte

133

Es stellt aber auch einen nicht unerheblichen Widerspruch dar, wenn einerseits bei Anträgen in Form von Unterschriftenlisten mit mehr als 20 Unterzeichnern nach § 5 Abs. 5 IFG NRW 14 i. S. d. §§ 17 und 19 VwVfG NRW zu verfahren wäre, andererseits Anträge durch Einzelpersonen im Namen einer Bürgerinitiative abzulehnen wären. Dieser Widerspruch lässt sich mit einem Beispiel veranschaulichen. Stellt der Sprecher einer Bürgerinitiative unter dem Briefkopf der Initiative einen Antrag auf Informationszugang, so würde dieser nach der restriktiven Lesart des § 4 Abs. 1 IFG NRW mit der Begründung, es liege kein Antrag einer natürlichen Person vor, abgelehnt. Würde der gleichlautende Antrag an der Stelle der Unterschrift des Sprechers jedoch eine Unterschriftenliste und mindestens 20 Unterschriften von Mitgliedern der Bürgerinitiative aufweisen und der Sprecher als ihr Vertreter benannt, so würde der Antrag geprüft und ihm, wenn keine Ausnahmegründe greifen, auch stattgegeben. Der Sprecher würde in diesem Fall stellvertretend für die übrigen Unterzeichner Zugang zu den Informationen erhalten. Einziger Unterschied wäre eine Unterschriftenliste, die ausschlaggebend für die negative oder positive Bescheidung des Antrages wäre. In beiden Fällen wäre es der Sprecher als demokratisch legitimierte Vertreter der Initiative, der Zugang zu Informationen begehrt. Wird das Beispiel weiter zugespitzt, indem ein Beschluss der Initiative im Rahmen einer Versammlung beim ersten Beispiel angenommen wird, nach dem vom Sprecher ein Antrag gestellt werden soll, ist der Widerspruch umso augenfälliger. Das Beispiel zeigt den existierenden Widerspruch und legt eine antragsstellerfreundliche Rechtsanwendung und Auslegung des Gesetzes nahe. Die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts NRW untermauert diese Rechtsauffassung und greift ihre Argumentation auf indem es abschließend feststellt, dass es „unerheblich [ist], ob ein Antragsteller im Sinne eines „Strohmanns“ lediglich von einer juristischen Person vorgeschoben wird.“ 15 Damit ist auch der Ansicht der LDI zu widersprechen, die sich in Einzelfällen für eine Ablehnung wegen Vorschiebens ausgesprochen hat. Die von der LDI in diesem Punkt vertretene Auffassung war bestrebt, die Urteile des Verwaltungsgerichts Düsseldorf zu berücksichtigen, zugleich aber zu einer möglichst weiten Anwendung des IFG NRW zu gelangen.

14 „Bei Anträgen, die von mehr als 20 Personen auf Unterschriftlisten unterzeichnet oder in Form vervielfältigter gleichlautender Texte eingereicht werden (gleichförmige Anträge), gelten die §§ 17 und 19 des Verwaltungsverfahrensgesetzes entsprechend. Sind mehr als 20 Personen aufzufordern einen Vertreter zu bestellen, kann die öffentliche Stelle die Aufforderung ortsüblich bekannt machen.“ 15 Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. 08. 2008, DVBl. 2008, 1384 (1386).

134

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

III. Ergebnis Im Wege einer vom Sinn und Zweck des IFG NRW geleiteten Auslegung des § 4 Abs. 1 IFG NRW ist eine sachgerechte Lösung geboten und auch möglich. Anträge sind als solche einer natürlichen Person auszulegen, was im Zweifel im Wege eines Nachfragens und einer Beratung des Antragstellers nach § 25 VwVfG NRW zu erreichen ist. Liegt hingegen der Antrag einer natürlichen Person vor, so können diesem einzig die Ausnahmegründe des Gesetzes entgegengehalten werden, zu denen das Vorschieben Privater nicht zu zählen ist Eine solche Auslegung vermag aber nichts daran zu ändern, dass juristische Personen selbst, entgegen der Regelungen im Bund und in anderen Bundesländern, nicht anspruchsberechtigt sind. Auch kann es zu einigen weiteren spezifischen Problemen in den Fällen, in denen an einer strikten Auslegung festgehalten wird, erst noch kommen. So sind etwa Fälle vorstellbar, in denen es sich um sog. Einmann-Unternehmen handelt, die einen Antrag stellen. Hier würde die oben angesprochene Problematik eines Vorschiebens Privater besonders zum Tragen kommen. Würde ein Antrag etwa zunächst für das Unternehmen oder auch nur unter dem Briefkopf des Unternehmens gestellt, so könnte es auch im Falle einer späteren Antragstellung als Privater immer wieder heißen, dass der Antrag für das Unternehmen gestellt würde. Einmann-Unternehmen wäre ein Antrag demnach kaum möglich. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts aus dem August 2008 bringt hier zwar Klarheit, dürfte das Problem in der Praxis allerdings nicht beseitigen. Aus diesen Gründen erscheint in letzter Konsequenz eine Änderung des Gesetzes als beste Lösung. Auf diesem Wege könnte eine klare Formulierung in das IFG NRW aufgenommen werden, die die in der Praxis immer wieder auftauchenden Probleme beseitigen würde. Eine Orientierung an den Informationsfreiheitsgesetzen anderer Bundesländer und den Umweltinformationsgesetzen, die „jedem“ einen Anspruch einräumen, wäre dabei eine praktikable Lösung, die zugleich zu einer Rechtsangleichung führen würde. Die Erfahrungen zeigen, dass keine sachlichen Gründe gegen eine solche Formulierung sprechen. Zwar birgt auch diese Formulierung die Gefahr verschiedener Auslegungen, wie die Praxis in anderen Ländern und die Erfahrungen mit dem UIG a.F. zeigen, doch sind die damit verbundenen Fragen bereits weitgehend geklärt und tauchen nach Angaben der Interviewpartner bei den Informationsbeauftragten nur vereinzelt auf. 16

16 Vor allem die Frage des Umgangs mit Personenmehrheiten ohne eigene Rechtsfähigkeit, wie Parteien und ihre Gliederungen, ist hier zu nennen. Vgl. hierzu Rossi, Informationsfreiheitsgesetz, § 1, Rn. 13 f.; Nordmann, RDV 2001, 71 (73). Zum UIG vgl. BVerwG, Urteil vom 21. 02. 2008, NVwZ 2008, 791 (793 f.).

B. Passivlegitimation

135

B. Passivlegitimation Eng verbunden mit der Problematik einer bestehenden Antragsberechtigung ist die Frage, ob die Stelle, bei der die begehrten Informationen vorliegen, dem Anwendungsbereich des IFG NRW unterfällt. Der Anwendungsbereich kann dabei in zwei Komplexe unterteilt werden. § 2 Abs. 1 IFG NRW 17 trifft die grundsätzliche Aussage, dass das Gesetz für den Bereich der Verwaltungstätigkeit von Behörden und Einrichtungen sowie weiteren öffentlichen Stellen und juristischen Personen des öffentlichen Rechts unter Aufsicht der öffentlichen Hand anwendbar ist. Die Absätze 2 und 3 konkretisieren dies, indem sie für ausgewählte Tätigkeitsfelder und Bereiche der Verwaltung Einschränkungen und Ausnahmen vorsehen. § 2 Abs. 4 IFG NRW 18 schließlich betrifft den zweiten Komplex, die Wahrnehmung öffentlich-rechtlicher Aufgaben durch natürliche oder juristische Personen des Privatrechts. In der Anfangs- und Einführungsphase des Gesetzes war zunächst auch der Begriff der Verwaltungstätigkeit umstritten. Hier kam es allerdings schnell zu einer Klärung durch die Gerichte. So hat das Oberverwaltungsgericht NRW bereits in mehreren Entscheidungen festgestellt, dass Verwaltungstätigkeit i. S. d. § 2 Abs. 1 IFG NRW weit und unabhängig davon zu verstehen ist, ob sich eine öffentliche Stelle öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Handlungsformen bedient. 19 Die Rechtsform, in der gehandelt wird, ist gerade nicht entscheidend. Wichtig ist lediglich, ob es sich um eine Verwaltungstätigkeit handelt. Jede andere Auslegung würde den Gesetzeszweck verkennen. Damit entschied sich das Oberverwaltungsgericht NRW für eine Lesart, wie sie immer auch von der LDI in dieser Frage vertreten wurde und auch vom BVerwG zum UIG vertreten wird. 20 Von praktischer aber auch grundsätzlicher Bedeutung ist, aufgrund der damit verbundenen Weichenstellung, dafür umso mehr die Frage der Weite der Anwendbarkeit des IFG NRW auf Private.

17 „Dieses Gesetz gilt für die Verwaltungstätigkeit der Behörden, Einrichtungen und sonstigen öffentlichen Stellen des Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbände sowie der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts und deren Vereinigungen (öffentlichen Stellen). Behörde im Sinne dieses Gesetzes ist jede öffentliche Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt.“ 18 „Sofern eine natürliche oder juristische Person des Privatrechts öffentlichrechtliche Aufgaben wahrnimmt, gilt sie als Behörde im Sinne dieses Gesetzes.“ 19 Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. 06. 2002, NVwZ-RR 2003, 800 ff.; OVG NRW, Urteil vom 17. 05. 2006, NWVBl. 2006, 292 ff. 20 Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. 10. 2005, NVwZ 2006, 342 f.

136

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

I. Rechtslage und Erhebung Der Wortlaut des § 2 Abs. 4 IFG NRW ist nur bedingt dazu geeignet, die genaue Rechtslage zu bestimmen, bzw. ist aufgrund seiner Formulierung im Zusammenspiel mit § 2 Abs. 1 IFG NRW der Grund für die unterschiedlichen Ansichten zu seiner Auslegung. Da auch die Rechtsprechung keine einheitliche Linie gefunden hat, werden an dieser Stelle zunächst die drei in der Praxis anzutreffenden Auslegungen des § 2 Abs. 4 IFG NRW dargestellt. 1. Enge Auslegung Die Vertreter dieser Auffassung sehen von § 2 Abs. 4 IFG NRW ausschließlich Beliehene erfasst. Sei die handelnde natürliche Person oder juristische Person des Privatrechts dies nicht, so wäre das IFG NRW auch nicht auf sie anwendbar. Einzig die Wahrnehmung einer öffentlich-rechtlichen Aufgabe lasse sie als Träger staatlicher Gewalt tätig werden. 21 Nach dieser Auffassung, die immer wieder von Behörden vertreten wird, wenn auch deutlich seltener als noch in den ersten Jahren nach Einführung des Gesetzes, findet das IFG NRW damit keine Anwendung auf Private, die lediglich öffentliche Aufgaben erfüllen. 22 2. Vorherrschende Auslegung Eine zweite und in der Praxis am stärksten vertretene Ansicht will den § 2 Abs. 4 IFG NRW nicht allein auf Beliehene beschränkt wissen. Hierzu wird zunächst § 2 Abs. 1 S. 2 IFG NRW angeführt. Die dort verwendete Definition einer Behörde umfasse nach ganz h.M. gerade auch Beliehene. 23 Wenn § 2 Abs. 4 IFG NRW ein eigenständiger Sinn zukommen solle, müsse er anders verstanden werden und durch ihn ein weiterer Anwendungsbereich eröffnet sein. Ausschlaggebend soll hierbei das Merkmal „öffentlich-rechtliche Aufgabe“ sein. Durch dieses Merkmal habe der Gesetzgeber eine Eingrenzung auf solche staatlichen Aufgaben vorgenommen, die sich aus einer öffentlich-rechtlichen Norm ableiten ließen. 24 Diese Eingrenzung und der mit ihr verbundene Maßstab seien einzig und allein entscheidend. 25 Zum gleichen Ergebnis gelangt auch Trotzewitz in 21

Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 03. 02. 2006 (nicht rechtskräftig), NWVBl. 2006, 305 (306). 22 Vgl. auch die Darstellung bei Franßen, in: Franßen / Seidel, § 2, Rn. 309 ff. m.w. N. 23 Vgl. Franßen, in: Franßen / Seidel, § 2, Rn. 313; zum IFG Rossi, § 1, Rn. 73, jeweils m.w. N. 24 Vgl. Franßen, in: Franßen / Seidel, § 2, Rn. 306 ff.; so ist wohl im Ergebnis auch das Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen in seinen Auslegungshinweisen vom 08. 09. 2006 auf S. 2 f. zu verstehen. 25 So zum IFG Rossi, Informationsfreiheitsgesetz, § 1, Rn. 75.

B. Passivlegitimation

137

ihrem Gutachten für den parlamentarischen Berater- und Gutachterdienst im Rahmen einer grammatikalischen, historischen und teleologischen Auslegung des § 2 Abs. 4 IFG NRW. Der Behördenbegriff sei weiter zu verstehen als der des § 2 Abs. 1 S. 2 IFG NRW. Dies folge aus dem Wortlaut, der Gesetzesbegründung und der Zielsetzung des Gesetzes. 26 Demnach wäre, um das Beispiel aus dem Tätigkeitsbericht 2007 der LDI zu wählen, der Zugang zu Informationen bei einem privaten Abwasser- und Abfallentsorgungsunternehmen möglich. 27 Hierbei handelt es sich nämlich um eine so genannte Pflichtaufgabe, die nach § 107 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 GO NRW auch nicht als wirtschaftliche Betätigung einer Kommune gilt, die zur Disposition der Gemeinde steht, und somit um eine staatliche Aufgabe, die sich aus einer öffentlich-rechtlichen Norm ableiten lässt. 28 Wären jedoch Informationen der Wasser- und Energieversorgung betroffen, also Aufgaben die im Vergleich dazu keine Pflichtaufgabe darstellen, so wäre ein Zugang abzulehnen. 29 3. Weite Auslegung Hingegen will eine dritte Auffassung, für die sich auch die LDI in ihrem Tätigkeitsbericht 2007 ausspricht 30, § 2 Abs. 4 IFG NRW weiter verstanden wissen. Das Merkmal „öffentlich-rechtliche Aufgabe“ dürfe nicht enger verstanden werden als das Merkmal „öffentlich“ in § 2 Abs. 1 S. 2 IFG NRW. 31 Beide Formulierungen würden Aufgaben der Verwaltung betreffen, die im öffentlichen Recht begründet seien. Damit würden Personen des Privatrechts schon dann dem Anwendungsbereich des IFG NRW unterliegen, wenn sie eine gemeinwohlerhebliche Aufgabe wahrnähme, die durch den Staat im Rahmen seiner Kompetenzen zu einer öffentlichen Aufgabe gemacht wurde. Nach dieser Ansicht kommt es auch im Bereich der Daseinsvorsorge und bei solchen Unternehmen und Gesellschaften, auf die der Staat einen beherrschenden Einfluss hat, zu einer Anwendung des Gesetzes. Für letztere Interpretation wird auch die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zum Behördenbegriff des niedersächsischen Pressegesetzes 26

Vgl. Trotzewitz, S. 9 f. Vgl. LDI, 18. Datenschutz- und Informationsfreiheitsbericht, S. 150. 28 Hier § 5 Abs. 1 und Abs. 2 Landesabfallgesetz i.V. m. §§ 15 Abs. 1 S. 1 und 13 Abs. 1 S. 1 KrW- / AbfG. 29 Im Ergebnis so auch zum IFG-SH OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 22. 02. 2007, NordÖR 2007, 261 (262). 30 LDI, 18. Datenschutz- und Informationsfreiheitsbericht, S. 151. 31 Interessanterweise so auch das Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen in seinen Auslegungshinweisen vom 08. 09. 2006, S. 3. Im Ergebnis vertritt das Ministerium jedoch eine andere Auffassung. Vgl. Stellungnahme der Landesregierung zum 17. Datenschutz- und Informationsfreiheitsbericht der Landesbeauftragten für den Datenschutz und Informationsfreiheit, LT-Vorlage 14/629, S. 41. 27

138

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

(NdsPresseG) herangezogen. 32 Nach dem Leitsatz der Entscheidung reicht es für einen presserechtlichen Informationsanspruch aus, wenn die öffentliche Hand einen beherrschenden Einfluss auf die privatrechtlich organisierte Gesellschaft hat. Nichts anderes habe beim IFG NRW zu gelten. 4. Zusammenfassung Wie eingangs erwähnt, fehlt es bei dieser Frage an einer endgültigen gerichtlichen Entscheidung. Im Rahmen der Erhebung konnte jedoch ein Wandel der Rechtspositionen in der Praxis festgestellt werden. Wurde zunächst noch seitens der meisten Behörden, aber auch durch das Innenministerium in seinem Leitfaden zum IFG NRW vom 27. 11. 2001 33 vertreten, dass nur Beliehene erfasst seien, so ist diese Ansicht mittlerweile deutlich seltener anzutreffen. Die Änderung der Position vieler Behörden offenbart hierbei einen erzieherischen Einfluss der LDI. So ist im Ergebnis wohl auch das Innenministerium auf diese Ansicht eingeschwenkt. Aber auch die Landesbeauftragte hat in diesem Punkt ihre Position verändert. Spricht sie sich im Tätigkeitsbericht 2005 mit Verweis auf einen entsprechenden Beschluss aller Informationsbeauftragten noch für eine Gesetzesänderung mit dem Ziel einer klaren und weitgefasste Formulierung aus, so bezieht sie im aktuellen Bericht eindeutig Stellung für ein möglichst weites Verständnis des IFG NRW in seiner bestehenden Formulierung, so dass auch ohne eine Änderung im Gesetz der Bereich der Daseinsvorsorge erfasst wird.

II. Bewertung und Konsequenzen Nach der engen Lesart des § 2 Abs. 4 IFG NRW sind einzig Beliehene erfasst. Wäre dieser Interpretation zuzustimmen, würde dies eine weitere Auseinandersetzung mit der Frage des Anwendungsbereiches überflüssig machen. Eine solche einschränkende Interpretation ist jedoch nicht haltbar. Das IFG NRW verwendet in § 2 Abs. 1 die gleiche Definition des Behördenbegriffs wie § 1 Abs. 2 VwVfG NRW und § 1 Abs. 4 VwVfG. 34 Unter diesen Behördenbegriff fallen nach einhelliger Meinung gerade auch Beliehene. 35 § 2 Abs. 4 IFG NRW würde darüber hinaus keinen eigenen Regelungsgehalt aufweisen und damit in der Konsequenz sinnentleert sein, wenn er einzig dazu dienen sollte, das zu normieren, was durch § 2 Abs. 1 IFG NRW bereits gesetzlich geregelt wurde. 32

Vgl. LDI, 18. Datenschutz- und Informationsfreiheitsbericht, S. 150 m.w. N. Vgl. Leitfaden zum Informationsfreiheitsgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 27. 11. 2001, S. 10. 34 „Behörde im Sinne dieses Gesetzes ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt.“ 35 Vgl. Kopp / Ramsauer, § 1, Rn. 58 m.w. N. 33

B. Passivlegitimation

139

Leider weist die Gesetzesbegründung zum IFG NRW an dieser Stelle keine klare Formulierung auf, wie sie etwa in der Begründung zum IFG zu finden ist. Dort heißt es ausdrücklich, dass § 1 Abs. 1 S. 3 IFG vor allem Verwaltungshelfer erfassen und somit nicht allein auf Beliehene beschränkt sein soll. 36 Die Situation ist jedoch die gleiche. Der Gesetzgeber hat jeweils eine Aussage darüber getroffen, dass Behörden vom Gesetz erfasst sind. Zusätzlich wurden Aussagen darüber getroffen, wann natürliche Personen und juristische Personen des Privatrechts dem Anwendungsbereich des Gesetzes unterfallen sollen. Inhaltlich kann diesen Aussagen nur ein Sinn zukommen, wenn in ihnen ein zusätzlicher, über den bereits im Behördenbegriff enthaltener Sinngehalt enthalten sein soll. Auch die Zielsetzung des IFG NRW legt den Schluss nahe, dass durch § 2 Abs. 4 IFG NRW der Anwendungsbereich gegenüber § 2 Abs. 1 IFG NRW erweitert werden soll. Das Gesetz soll „dem Bedürfnis der Gesellschaft nach Informationen und dem Transparenzgebot der öffentlichen Verwaltung gerecht“ werden. 37 Dieses Ziel ist nicht zu erreichen, wenn ein Großteil von Informationen von einem Anspruch ausgeschlossen wäre. Die Behörden könnten sich vielmehr auf einfache Weise dem Anwendungsbereich des Gesetzes entziehen, indem sie sich keiner öffentlich-rechtlichen Handlungs- und Organisationsformen bedienen, sondern auf solche des Privatrechts ausweichen würden. 38 Entscheidend ist daher allein, wie das Merkmal öffentlich-rechtlich in § 2 Abs. 4 IFG NRW zu verstehen ist: Sind Privatpersonen schon immer dann erfasst, wenn durch sie eine gemeinwohlerhebliche Aufgabe wahrgenommen wird, die von der öffentlichen Hand im Rahmen ihrer Kompetenzen zu einer öffentlichen Aufgabe gemacht wurde, oder sind sie nur bei der Durchführung von solchen staatlichen Aufgaben erfasst, die sich aus öffentlich-rechtlichen Normen ableiten lassen? 1. Vorherrschende Auslegung Aus Sicht der Kritiker kann es nur darauf ankommen, ob einer Behörde „durch eine öffentlich-rechtliche Vorschrift eine besondere Aufgabe zugewiesen ist und sie sich zur Erledigung dieser Aufgabe einer privaten Person bedient.“ 39 Eine andere Rechtsanwendung würde Bereiche mit einbeziehen, denen es an der „erforderlichen Staatsnähe“ fehlt und die daher vom Informationsfreiheitsgesetz nicht erfasst sein sollen. 40 Eine Aufgabe der Daseinsvorsorge, die von einer 36 37 38 39 40

Vgl. BT-Drs. 15/4493, S. 8. Vgl. Gesetzesentwurf IFG NRW, LT-Drs. 13/1311, S. 9. Vgl. Franßen, in: Franßen / Seidel, § 2, Rn. 314 m.w. N. Vgl. Rossi, Informationsfreiheitsgesetz, § 1, Rn 74. So Franßen, in: Franßen / Seidel, § 2, Rn. 307.

140

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

juristischen Person des Privatrechts wahrgenommen wird und im öffentlichen Interesse liegt, könnte demzufolge nur dann dem Gesetz unterfallen, wenn sie sich eindeutig aus einer öffentlich-rechtlichen Vorschrift ableiten lässt oder dies klar aus dem Gesetz hervorgeht. Kritisch zu sehen sei daher der Versuch, in das Gesetz etwas hineinzudeuten, was sich dort nicht finden lasse. Es würde zu unrecht mit Verweis auf die Literatur zu § 2 Nr. 2 UIG a.F. 41 argumentiert, dass „öffentlich-rechtlich“ nicht enger zu verstehen sei als „öffentlich“. Eine Interpretation, die schon für das UIG a.F. nicht unumstritten gewesen sei. 42 So führte etwa der Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit anlässlich seiner Stellungnahme zum UIG aus, dass erst durch die Neufassung des Gesetzes nicht mehr nur solche Privatpersonen durch das Gesetz verpflichtet sind, die eine öffentlich-rechtliche Aufgabe wahrnehmen, sondern nunmehr auch die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben zu einer Verpflichtung führt. 43 Aber auch wenn auf die Argumentation zum UIG a.F. zurückgegriffen und die Kritik an dieser außer Acht gelassen werde, sei zu berücksichtigen, dass das UIG a.F. der Umsetzung der Umweltinformationsrichtlinie diente, die in Art. 6 selbst den Begriff „öffentliche Aufgabe“ verwendet habe. Eine andere Interpretation sei aufgrund des unterschiedlichen Wortlauts von Richtlinie und Gesetz beim UIG a.F. zwar im Wege einer europarechtskonformen Auslegung geboten 44, etwas vergleichbares gelte für das Informationsfreiheitsgesetz jedoch nicht. Das IFG NRW gehe gerade nicht auf eine entsprechende Richtlinie zurück, in der eine andere Formulierung auftauche als im Gesetz. Ebenso wenig wie auf die Auslegung zum UIG a.F. abgestellt werden könne, könne man sich auf Entscheidungen zu Landespressegesetzen berufen werden. 45 Die Entscheidungen würden einzig die Aussage treffen, dass „den Landespressegesetzen ein eigenständiger Behördenbegriff zu eigen“ sei. 46 Der Beweis, dass den Informationsfreiheitsgesetzen ebenfalls ein solch eigener Behördenbegriff zugrunde liege, sei noch zu erbringen. Entgegen den Pressegesetzen beinhalte das IFG NRW allerdings in § 2 Abs. 1 S. 2 eine klare Definition. Die dort verwendete Definition entspreche wörtlich dem Behördenbegriff der Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und des Landes Nordrhein-Westfalen. Eine 41

Vgl. etwa Schomerus, in: Schomerus / Schrader / Wegener, § 2, Rn. 14 ff. Vgl. Fluck / Theuer, Stand 3. Ergänzungslieferung, 1997, § 2 Rn. 23/24. 43 Vgl. BT-Drs. 15/4243, S. 17. 44 So etwa Schomerus, in: Schomerus / Schrader / Wegener, § 2, Rn. 15. 45 Zum folgenden vgl. Stellungnahme der Landesregierung zum 18. Datenschutz- und Informationsfreiheitsbericht der Landesbeauftragten für den Datenschutz und Informationsfreiheit, LT-Vorlage 14/1302, S. 36. 46 Vgl. BGH, Urteil vom 10. 02. 2005, DVBl. 2005, 980 (981); OVG Saarland, Urteil vom 01. 04. 1998 (nicht rechtskräftig), AfP 1998, 426 (427). 42

B. Passivlegitimation

141

Notwendigkeit, diese klare und eindeutige Definition des Behördenbegriffes im Falle des IFG NRW anders, eben weiter auszulegen, müsse begründet werden können und insbesondere mit dem Willen des Gesetzgebers bei der Verabschiedung des Gesetzes vereinbar sein. 2. Weite Auslegung Für ein weites Verständnis wird die Systematik des § 2 IFG NRW angeführt. So stellt auch das Innenministerium fest, dass „öffentlich-rechtlich“ in Abs. 4 nicht enger verstanden werden darf als „öffentlich“ in Abs. 1 S. 2. 47 Durch die Verwendung des Begriffes „öffentlich-rechtlich“ solle eine klare Abgrenzung zum Bereich des Privatrechts vorgenommen werden. Öffentlich-rechtlich stelle das Gegenstück zum Begriff privatrechtlich dar und stehe diesem als solches gegenüber. Eine Beschränkung auf lediglich solche Aufgaben, die sich aus einer öffentlich-rechtlichen Vorschrift ableiten lassen, sei damit nicht beabsichtigt. 48 Dies habe der Gesetzgeber auch eindeutig zum Ausdruck gebracht. Nach der Gesetzesbegründung „dient das Informationszugangsrecht einer – wenn auch mittelbaren – Kontrolle staatlichen Handelns“ 49. Ausnahmegründe, die einen Zugang verwehren, seien dabei eng und im Sinne des Gesetzes zu verstehen. Es solle durch das IFG NRW eine effektive Kontrolle staatlichen Handelns gewährleistet sein, was aber nicht der Fall wäre, wenn weite Teile staatlichen Handelns vom Anwendungsbereich des Gesetzes ausgenommen wären. 3. Bewertung Europarechtlich, wie im Falle des UIG a.F., ist eine weite Auslegung nicht geboten. Die Gesetzesbegründung des IFG NRW selbst spricht allerdings deutlich für ein solches Verständnis. Ziel ist eine Kontrolle staatlichen Handelns. Weshalb die Kontrollmöglichkeit bei Behörden nach § 2 Abs. 1 IFG NRW weiter sein sollen, als bei natürlichen Personen und juristischen Personen des Privatrechts, die nach § 2 Abs. 4 IFG NRW eine öffentliche Aufgabe wahrnehmen, ist nicht verständlich, und mit Sinn und Zweck des Gesetzes auch nicht zu vereinbaren. Auf diese Weise findet das IFG NRW folgerichtig aber auch im Bereich der Daseinsvorsorge Anwendung. Die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben im Rahmen privatrechtlicher Rechtsformen eröffnet der öffentlichen Hand somit nicht die Möglichkeit Informationszugangsansprüchen zu entgehen. Damit wird 47

Vgl. Anwendungshinweise vom Innenministerium NRW vom 08. 09. 2006, S. 3. Vgl. auch Bischopink, NWVBl. 2003, 245 (247) m.w. N., der auf die h.M. bei der Auslegung zu § 2 Nr. 2 UIG a.F. verweist. 49 Vgl. LT-Drs. 13/1311, S. 9. 48

142

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

zugleich der Gefahr einer Flucht ins Privatrecht durch die öffentliche Hand begegnet. Im UIG ist dies mit seiner Neufassung ausdrücklich in § 2 Abs. 1 und Abs. 2 klargestellt worden. Private sind vom Gesetz erfasst, wenn sie bei der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben, die im Zusammenhang mit der Umwelt stehen, von der öffentlichen Hand kontrolliert werden. Erfasst sind dabei ausdrücklich auch der Bereich der Daseinsvorsorge und von der öffentlichen Hand kontrollierte natürliche Personen und juristische Personen des Privatrechts. Für das IFG NRW kann nichts anderes gelten. Neben dem beschrieben Verständnis des § 2, dass dieses Ergebnis begründet, folgt dies auch aus der Rechtsprechung zu den Landespressegesetzen. In den bislang ergangenen Entscheidungen 50 sprechen die Gerichte von einem „eigenständigen Behördenbegriff“, der den Landespressegesetzen zu Eigen ist. Begründet wird dieser „funktionell-teleologische“ Behördenbegriff mit dem Sinn und Zweck der Pressegesetze. Nach Ansicht der Gerichte besteht dieser im Beitrag und der Bedeutung der Presse für den demokratischen Meinungs- und Willensbildungsprozess, der durch Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG garantiert ist und in den Pressegesetzen näher ausgestaltet wird. Daher wird gem. dem BGH „überall dort, wo zur Wahrnehmung staatlicher Aufgaben öffentliche Mittel eingesetzt werden, von deren konkreter Verwendung Kenntnis zu erlangen ein berechtigtes öffentliches Interesse besteht, [...] auch ein Informationsbedürfnis der Presse und Bevölkerung begründet. Auf dieses Bedürfnis hat es keinen Einfluss, ob sich die Exekutive zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben im Einzelfall einer privatrechtlichen Organisationsform bedient.“ 51 Diese Aussagen des BGH zum NdsPresseG und anderen Landespressegesetzen konsequent auf das IFG NRW angewandt, müssen zum gleichen Ergebnis führen. Der „Anspruch auf Informationszugang betrifft Bürgerinnen und Bürger in ihrem Interesse an der Entwicklung des Gemeinwesens“. 52 Ferner werden durch den Gesetzgeber im Wege des IFG NRW neue, allgemein zugängliche Informationsquellen i. S. d. Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG eröffnet bzw. zugänglich gemacht 53, so dass das Informationsfreiheitsgesetz, wie die Pressegesetze, einen Beitrag zum demokratischen Meinungs- und Willensbildungsprozess leistet. Dies sogar direkter als bei den Pressegesetzen, sind es hier doch die Bürger selbst, die einen Anspruch haben. Damit stellt sich die Situation aber nicht anders dar als bei den Pressegesetzen, so dass auch die anderen Aussagen der Gerichte für das IFG NRW in der Konsequenz heranzuziehen sind. Juristische 50 Vgl. BGH, Urteil vom 10. 02. 2005, DVBl. 2005, 980 ff.; OVG Saarland, Urteil vom 01. 04. 1998 (nicht rechtskräftig), AfP 1998, 426 ff.; LG München I, Urteil vom 11. 10. 2006, JZ 2007, 307 ff. 51 Vgl. BGH, Urteil vom 10. 02. 2005, DVBl. 2005, 980 ff. 52 Vgl. LT-Drs. 13/1311, S. 9. 53 Vgl. Kapitel 2, D.

C. Verhältnis IFG NRW zu anderen Gesetzen

143

Personen des Privatrechts, derer sich öffentliche Stellen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben bedienen, sind erfasst. Insbesondere solche, auf die von der öffentlichen Hand ein beherrschender Einfluss ausgeübt wird. 54 Das IFG NRW ist demnach grundsätzlich auch für den Bereich der Daseinsvorsorge anwendbar. Klassisch Beispiel für diesen Bereich ist die Privatisierung kommunaler Stadtwerke oder Versorgungseinrichtungen. Auch in diesen Fällen besteht nach den zuvor gemachten Ausführungen ein Zugangsanspruch.

III. Ergebnis Sinn und Zweck des Gesetzes gebieten ein weites Verständnis des Anwendungsbereiches, so dass auch natürliche Personen und juristische Personen des Privatrechts bei der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben nach § 2 Abs. 4 IFG NRW erfasst sind. Nur auf diese Weise kann dem berechtigten Interesse der Bürger Rechnung getragen werden. Auch wenn eine solche Auslegung geboten ist, ist eine Klarstellung im Gesetz wünschenswert und notwendig. Eine Formulierung wie sie in § 2 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 UIG zu finden ist, wäre insoweit deutlich präziser und würde durch ihre Klarheit helfen, die Zahl der strittigen Verfahren aufgrund unterschiedlicher Auslegungen erheblich zu reduzieren. Darüber würde es zu einer Angleichung und Vereinheitlichung bestehender Zugangsrechte kommen.

C. Verhältnis IFG NRW zu anderen Gesetzen Ein Gesetz, das einen neuen Rechtsanspruch einführt, wird immer in einem besonderen Spannungsverhältnis zu den übrigen Rechtsvorschriften stehen, da es sich in den seltensten Fällen widerspruchslos in diese einfügt. Andere Gesetze können ebenfalls Zugangsansprüche beinhalten, schließen diese aus oder stehen in einer anderen Weise in einem Widerspruch oder Spannungsverhältnis zum IFG NRW. Eine öffentliche Stelle oder ein Privater mag daher grundsätzlich dem Anwendungsbereich des Gesetzes unterfallen, im konkreten Fall eine andere Rechtsvorschrift einen Anspruch jedoch ausschließen oder verdrängen. Die damit verbundenen Fragen spielen insbesondere in den ersten Jahren nach dem Inkrafttreten neuer Informationsfreiheitsgesetze eine wichtige Rolle und das unabhängig von vergleichbaren Erfahrungen mit schon bestehenden Gesetzen. 55 An dieser Stelle soll es daher neben der grundsätzlichen und praktisch bedeutsamen Frage, wann ein Gesetz dem IFG NRW vorgeht (I.), um solche Gesetze 54

Vgl. BGH, Urteil vom 10. 02. 2005, DVBl. 2005, 980 (981 f.). Vgl. etwa den Tätigkeitsbericht zur Informationsfreiheit für die Jahre 2006 und 2007, S. 12 f. So aber auch die Aussagen in den Interviews bei den Beauftragten. 55

144

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

und ihr Verhältnis zum IFG NRW gehen, die in der Praxis noch strittig sind (II. und III.). Aufgegriffen wird aber auch eine Frage, die von vielen Interviewpartnern als wichtige Rechtsfrage der Zukunft bezeichnet wurde (IV.).

I. Vorrangigkeit anderer Rechtsvorschriften In der behördlichen Praxis stehen Rechtsanwender regelmäßig vor der Frage, ob ein anderes Gesetz als eine besondere Rechtsvorschrift i. S. d. § 4 Abs. 2 S. 1 IFG NRW 56 diesem vorgeht. Auch wenn diese Frage für viele Gesetze bereits geklärt wurde, kommt es doch immer wieder zu Anfragen in Rechtsgebieten, in denen ein Antrag nach dem IFG NRW noch nicht gestellt wurde oder dies nur sehr vereinzelt vorgekommen ist. Infolgedessen wird das IFG NRW regelmäßig als durch eine besondere Rechtsvorschrift verdrängt angesehen. 1. Rechtslage Nach der ständigen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts NRW geht eine andere Rechtsvorschrift dem IFG NRW vor, wenn sie denselben Sachverhalt abschließend regelt. Sei es in einer identischen oder einer vom IFG NRW abweichenden Art und Weise. 57 Kommt es hierbei zu Konkurrenzfragen, so sind diese immer anhand des Einzelfalls durch eine „systematische, an Sinn und Zweck des Gesetzes orientierte Auslegung der jeweiligen Informationszugangsrechte zu klären.“ 58 Beinhaltet ein anderes Gesetz z. B. einen gegenüber dem IFG NRW beschränkten Zugangsanspruch, so hat dies nur dann eine Beschränkung des Anspruches nach dem IFG NRW zur Folge, „wenn ein umfassender Informationsanspruch dem Schutzzweck des Spezialgesetzes zuwiderlaufen würde.“ 59 Es kann in diesem Zusammenhang beim Vorliegen einer bundesrechtlichen Norm auch nicht einfach auf den Grundsatz „Bundesrecht bricht Landesrecht“ aus Art. 31 GG verwiesen werden, so dass das IFG NRW in diesen Fällen nicht anwendbar ist. „Auch dieser Grundsatz gilt nur insoweit, als das Bundesrecht einen Sachverhalt abschließend regelt.“ 60 Damit ist in jedem Einzelfall zu prüfen, 56 „Soweit besondere Rechtsvorschriften über den Zugang zu amtlichen Informationen, die Auskunftserteilung oder die Gewährung von Akteneinsicht bestehen, gehen sie den Vorschriften dieses Gesetzes vor.“ 57 Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. 06. 2002, NVwZ-RR 2003, 800 (801 ff.); OVG NRW, Beschluss vom 31. 01. 2005, NWVBl. 2006, 296 ff.; OVG NRW, Urteil vom 17. 05. 2006, NWVBl. 2006, 292 (293); OVG NRW, Urteil vom 09. 11. 2006, 8 A 1679/ 04. 58 Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 31. 01. 2005, NWVBl. 2006, 296. 59 Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 31. 01. 2005, NWVBl. 2006, 296 (297). 60 Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. 06. 2002, NVwZ-RR 2003, 800 (802).

C. Verhältnis IFG NRW zu anderen Gesetzen

145

ob das IFG NRW nach § 4 Abs. 2 S. 1 durch eine besondere Rechtsvorschrift verdrängt wird. Eine Position, die sowohl von der LDI, als auch vom Innenministerium 61 von Anfang an geteilt wurde und so auch für die anderen Gesetze gilt. 2. Erhebung Auch in diesem Bereich hat die Erhebung gezeigt, dass eine eindeutige Rechtslage nicht gleichbedeutend mit einer entsprechenden Anwendung in der Praxis ist. Trotz einer in vielen Fällen eindeutigen Rechtslage, wird immer wieder zu unrecht auf § 4 Abs. 2 S. 1 IFG NRW verwiesen. Immerhin in 8,03 % der ausgewerteten Eingaben wurde ein Antrag mit Verweis auf besondere Rechtsvorschriften abgelehnt. Auch wenn hierunter einige Fälle sind, in denen eine andere Norm ohne Frage vorging oder die aus der Anfangsphase stammten, so ist es noch immer ein regelmäßig auftretendes Problem. Dabei wird in den wenigsten Fällen seitens der öffentlichen Stellen bis zum Ende an einer Ablehnung festgehalten. Oftmals bedarf es nur eines Hinweises der LDI zur Rechtslage und es kommt zu einer Änderung der bisherigen Position. Es kann allerdings nur gemutmaßt werden, in wie vielen Fällen, in denen die LDI nicht eingeschaltet wird, es durch ein falsches Verständnis der Norm zu einer nicht mit dem Gesetz zu vereinbarenden Ablehnung eines Antrages kommt. In manchen Fällen mag hier der Fehler allein darin bestehen, dass ein Zugang nicht nach dem eigentlich einschlägigen IFG NRW sondern nach einer anderen Norm erfolgt. Auch wenn dies nicht der Rechtslage entspricht, so ist der Schaden eher gering. Dort wo es allerdings zu einer Verkürzung der Rechte kommt, ist die Einschränkung der Rechte eines Antragstellers umso deutlicher. 3. Bewertung und Konsequenzen Das Problem hat zwei Seiten, die fehlende Kenntnis vieler öffentlicher Stellen bezüglich der eindeutigen Rechtslage und die Formulierung des § 4 Abs. 2 S. 1 IFG NRW. Letzteres scheint zumindest der Fall, wenn immer wieder von einem grundsätzlichen Vorrang anderer Rechtsvorschriften ausgegangen wird. Eine Lösung könnte auch hier eine deutlichere Formulierung des Gesetzes sein. An dem eigentlichen Problem, das hier zu Tage tritt, würde dies aber wenig ändern. Es gibt Behörden, die auch bei einer eindeutigen Rechtsprechung und dem Vorliegen von Leitfäden, die sich ausdrücklich an sie richten, nicht zu einer 61

Vgl. Leitfaden zum Informationsfreiheitsgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 27. 11. 2001, S. 13.

146

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

entsprechenden Anwendung des IFG NRW kommen. Es scheint vielmehr eine gewisse Verwaltungskultur vorzuherrschen, die einer Veränderung des eigenen Handelns entgegensteht. Eine Annahme für die auch der seltene Verweis auf die LDI gem. § 5 Abs. 2 S. 4 IFG NRW spricht. Ob und wie dem zu begegnen ist, ist allerdings weniger eine Frage von Formulierungen in Gesetzen als vielmehr der Verwaltungsorganisation und Implementierung von neuen Konzepten und Prinzipien in der Verwaltung. Ein taugliches Mittel mögen hier Schulungen und ähnliche Maßnahmen sein. Feststellen lässt sich jedenfalls, dass es mehr als ein gut gemeintes und auch formuliertes Gesetz braucht, um einer neuen Idee zum Durchbruch zu verhelfen. Inwieweit die Beauftragten hier einen Beitrag leisten können, wird in Kapitel 9 und 10 diskutiert.

II. Verhältnis Abgabenordnung und IFG NRW Das Verhältnis von Abgabenordnung (AO) und Informationsfreiheitsgesetz ist allen Ländern umstritten. Einzig Sachsen-Anhalt stellt hier mit § 3 Abs. 1 Nr. 11 IZG eine Ausnahme dar, wonach ein Zugangsanspruch bei Finanzbehörden bei Verfahren in Steuersachen nicht besteht. Nach dem Gesetzentwurf eine „ausdrückliche [...] Klarstellung“ der ohnehin geltenden Rechtslage. 62 Auch wenn die Zahl der strittigen Fälle gering ist und die meisten der bekannten Fälle aus der jeweiligen Anfangsphase der Gesetze stammen, ist es doch eine Rechtsfrage von einiger Bedeutung. Je nachdem wem in dieser Frage zuzustimmen ist, würde ein wichtiger Bereich der Verwaltungstätigkeit von den Gesetzen erfasst sein oder nicht. Die „Konfliktlinie“ zwischen der Finanzverwaltung auf der einen und den Informationsbeauftragten auf der anderen Seite ist hierbei stets dieselbe. Während die Finanzverwaltung von einem Vorrang der AO ausgeht, sprechen sich die Beauftragten für eine Anwendbarkeit der Informationsfreiheitsgesetze auch in Bereichen der Finanzverwaltung und des Besteuerungsverfahrens aus. Eines ist allerdings unstrittig: der Zugang zu den Steuerakten Dritter soll nach den Informationsfreiheitsgesetzen keinesfalls eröffnet sein, da diesem das Steuergeheimnis und die Ausnahmegründe zum Schutz als personenbezogene Daten in den Informationsfreiheitsgesetzen entgegenstünden. 63

62

Vgl. LT-Drs. 5/748, S. 16. Dies ist in den meisten Ländern mit einem Informationsfreiheitsgesetz der Fall. Eine Ausnahme stellt insoweit Schweden da, wo im Sinne einer weit verstandenen Transparenz grundsätzlich auch Zugang zu Steuerakten gewährt wird. Vgl. zur Rechtslage in Schweden Haellmigk, S. 34 ff. 63

C. Verhältnis IFG NRW zu anderen Gesetzen

147

1. Rechtslage Der AO ist ein Zugangsanspruch zu Verfahrens- oder Ermittlungsakten fremd. Entsprechende Ansprüche sollen nach der ständigen Rechtsprechung der Finanzgerichte und ganz überwiegender Meinung in der Lehre weder aus Normen der AO, noch aus dem Grundgesetz oder europarechtlichen Vorschriften ableitbar sein. Anerkannt ist ein Zugangsanspruch der im Rahmen des behördlichen Ermessens steht. 64 Umstritten ist jedoch die Frage, ob sich durch das IFG NRW oder andere Informationsfreiheitsgesetze an dieser Rechtslage etwas geändert hat und nunmehr ein Zugangsanspruch besteht oder die AO eine besondere Rechtsvorschrift darstellt, die den Informationsfreiheitsgesetzen vorgeht. a) Verständnis der Finanzverwaltung und Finanzgerichte Seitens der Finanzverwaltung und Finanzgerichte wird unter Bezugnahme auf den Willen des Gesetzgebers vertreten, dass dieser bei Erlass der AO bewusst auf ein Einsichtsrecht im Steuerverfahren verzichtet habe. 65 Es liege damit ein absichtsvolles Unterlassen durch den Gesetzgeber vor, was dazu führe, dass eine Sperrwirkung bzgl. anderer Zugangsvorschriften eingetreten sei. Die Informationsfreiheits- und Datenschutzgesetze vermögen an dieser Entscheidung des Bundesgesetzgebers nichts zu ändern. Die Entscheidung des Gesetzgebers sei umfassend, so dass auch der bestehende, im Ermessen der Finanzverwaltung stehende Auskunftsanspruch nicht modifiziert werde. 66 Auch europarechtlich sei keine andere Interpretation für den Zugang nach den Datenschutzgesetzen durch die Datenschutzrichtlinie geboten. Diese erlaube gerade auch Beschränkungen beim Zugang zu über die eigene Person gespeicherten Informationen im Bereich von Steuerangelegenheiten. 67 Neben der AO seien Zugangsansprüche aus anderen Gesetzen somit nicht anwendbar. Eine Position, die auch in der Literatur häufig vertreten wird. 68 Daneben hat sich der Bundesfinanzgerichthof bereits in zwei Entscheidungen zum Verhältnis von AO und dem IFG geäußert. In einer der Entscheidungen, die sich mit der Frage eines Zugangs zu Informationen über einen Anzeigenerstatter 64 Vgl. etwa BFH, Beschluss vom 04. 06. 2003, NVwZ 2004, 382 ff. m.w. N. Zur Weite und Ausübung dieses Anspruches durch die Finanzverwaltung vgl. AO-Kartei NW, § 91 AO, Karte 802, Stand 11/2004. 65 Vgl. BFH, Beschluss vom 04. 06. 2003, NVwZ 2004, 382 (384). 66 Vgl. FG Münster, Urteil vom 20. 11. 2003, EFG 2004, 387 ff. S.a. BFH, Beschluss vom 04. 06. 2003, NVwZ 2004, 383 f. 67 Vgl. BFH, Beschluss vom 04. 06. 2003, NVwZ 2004, 382 (383). 68 Vgl. etwa Pump, DStZ 2003, 535 ff.; zum IFG-SH Lindemann, in: Lindemann / Friedersen, § 17, 2.4. Ausführlich, wenn auch mit Stand vor Inkrafttreten der Informationsfreiheitsgesetze, Dißars, NJW 1997, 481 ff.

148

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

beschäftigt, spricht sich der BFH für eine Vorrangigkeit des § 30 AO i. S. d. § 1 Abs. 3 IFG aus. Doch auch wenn diese nicht anzunehmen sei, wäre ein Anspruch in diesem Fall nach den §§ 3 Nr. 7 und 5 Abs. 1 IFG ausgeschlossen. 69 In einem anderen Fall, der einen vergleichbaren Sachverhalt betraf, sah der BFH in § 30 AO eine Rechtsvorschrift, die gem. § 3 Nr. 4 IFG die Anwendbarkeit des IFG ausschließt. 70 Neben dieser sehr speziellen Frage fehlt es bislang an einer Entscheidung, die sich mit dem Verhältnis der Gesetze auseinandersetzt. b) Verständnis der Bundesregierung Im Widerspruch zu der Auffassung der Finanzgerichte stehen Aussagen der Bundesregierung in einer Antwort auf eine kleine Anfrage vom 27. 03. 2006. 71 Auf die Frage, ob Anfragen nach dem IFG bei der Zentralen Zulagenstelle für Altersvermögen (ZfA) zulässig sind, führt diese aus, dass einem Antrag nach dem IFG grundsätzlich zu entsprechen wäre, wenn keiner der Ausnahmegründe des Gesetzes greife. Voraussetzung sei jedoch, dass der Antrag auch klar als solcher nach dem IFG gestellt wird. Würde er dies nicht, so liege lediglich ein Antrag vor, der im Ermessen der Behörde stünde. Dieses im Ermessen der Behörde stehende Antragsrecht sei deckungsgleich mit dem entsprechenden Anspruch zur AO, da das Verfahren der ZfA ebenfalls der AO unterliege. Die Bundesregierung spricht sich damit in ihrer Antwort deutlich für eine Anwendbarkeit des IFG bei Verfahren aus, die sich nach der AO richten. Aus ihren Aussagen wird deutlich, dass hierin keine Gefahr für die Arbeit der Finanzbehörden oder den Datenschutz gesehen wird. Zum einen sehe das Gesetz ausreichende Ausnahmegründe vor und zum anderen sei auch in diesen Fällen § 30 AO nach § 3 Nr. 4 IFG zu berücksichtigen. c) Anwendbarkeit des IFG Von den Informationsbeauftragten und Stimmen in der Literatur wird die Position einer grundsätzlichen Anwendbarkeit der Informationsfreiheitsgesetze vertreten. Nach Aussage der AKIF ist „Dritten ein Informationszugang zu gewähren [...], wenn durch eine ausreichende Anonymisierung eine Verletzung des Steuergeheimnisses ausgeschlossen werden kann.“ 72 Die LDI führt hierzu aus 73, dass nach dem IFG NRW alle öffentlichen Stellen grundsätzlich dazu 69

Vgl. BFH Beschluss vom 09. 01. 2007, Az. VII 134/05. Vgl. BFH Beschluss vom 07. 12. 2006, NJW 2007, 1311 (1312); s. a. die Anmerkung von Schuster, jurisPR-SteuerR 10/2007, Anmerkung 1. 71 Interessanterweise wurde die Antwort vom Bundesministerium der Finanzen übermittelt. Vgl. BT-Drs. 16/1056, S. 4 f. 72 Vgl. Protokoll der AKIF-Sitzung vom 10. 05. und 11. 05. 2007, S. 11. 73 Vgl. zum folgenden LDI, IFG NRW, Anwendungshinweise, § 4, S. 19 f. 70

C. Verhältnis IFG NRW zu anderen Gesetzen

149

verpflichtet seien, einen Zugang zu gewähren. Ein solches Zugangsrecht werde von der AO nicht ausdrücklich ausgeschlossen. Zwar müsse den Belangen und Interessen der Finanzverwaltung Rechnung getragen werden, doch seien hierfür die Ausnahmegründe des IFG heranzuziehen. Auf diese Weise würde auch das Steuergeheimnis des § 30 AO berücksichtigt, was etwa bei Informationen aus Besteuerungsverfahren natürlicher Personen i.V. m. § 9 Abs. 1 IFG NRW regelmäßig zur Verweigerung eines Zugangs führen dürfte. Die IFK beruft sich daneben auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, um ihre Position zu bekräftigen. 74 Dieses hat in einem Beschluss vom 10. März 2008, in dem es um Fragen des Zugangs zu über die eigene Person gespeicherten Steuerdaten ging, u. a. festgestellt, dass „ein Informationsrecht des Betroffenen auf eigene Initiative zentraler Baustein einer staatlichen Informationsordnung [ist].“ 75 Grundsätzlich spricht sich das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss für einen verfassungsrechtlich gebotenen Anspruch des Steuerpflichtigen auf Zugang zu Informationen aus der eigenen Steuerakte aus und kommt zu dem Ergebnis, dass das Zugangsrecht des § 19 BDSG diesen Anspruch gewährt. 76 Die Argumentation der Finanzverwaltung, dass die AO eine abschließende Regelung sei, die einen Zugang in ihr Ermessen stellt, sei damit nach der IFK überholt. Liedtke führt dagegen aus, dass die AO als eine allgemeine Verfahrensordnung mit dem VwVfG vergleichbar sei. Damit sei sie aber gerade keine besondere Rechtsvorschrift, da eine allgemeine Verfahrensnorm ein spezielleres Zugangsgesetz nicht verdrängen könne. Im Bereich des VwVfG sei dies anerkannt, für die AO als vergleichbares Gesetz könne nichts anderes gelten. § 4 Abs. 2 S. 1 IFG NRW greife folglich nicht, die Ablehnung eines Antrages könne somit nur im Rahmen der Ausnahmegründe des IFG NRW erfolgen. 77 Franßen vertritt demgegenüber die Ansicht, dass während eines laufenden Steuerverfahrens § 30 AO stets als besondere Rechtsvorschrift anzusehen ist. Sei ein Steuerverfahren allerdings abgeschlossen, müsse das IFG NRW Anwendung finden. Die Entscheidung des Gesetzgebers, in der AO auf ein Zugangsrecht zu verzichten, diene dem Schutz des Steuerverfahrens. Jenseits eines solchen Verfahrens könne sie keine Anwendung finden, der Bundesgesetzgeber besitze hierfür schon nicht die entsprechende Kompetenz. 78 74

Vgl. Entschließung der IFK vom 11. 06. 2008, Transparenz in der Finanzverwaltung. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. 03. 2008, RDV 2008, 117 (119). 76 Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. 03. 2008, RDV 2008, 117 (119 f.). 77 Vgl. Liedtke, NWVBl. 2006, 286 (289); im Ergebnis auch Fluck / Merenyi, VerwArch 2006, 381 (395) und Schoch, Informationsfreiheitsgesetz, § 1, Rn. 212, der darauf hinweist, dass das IFG von einer Anwendbarkeit auch bei Finanzbehörden ausgehe. 78 Vgl. Franßen, in: Franßen / Seidel, § 4, Rn. 462 f. 75

150

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

2. Erhebung In der Frage der Anwendbarkeit des IFG NRW im Bereich der Finanzverwaltung besteht ein grundsätzlicher Dissens. Die Finanzverwaltung vertritt ihre Position dabei bundesweit einheitlich. 79 Gleiches gilt für die Informationsbeauftragten, die allerdings in diesem Feld nach eigenem Bekunden auf Beanstandungen verzichten, da die Finanzministerien als Aufsichtsbehörden die Ansicht der Finanzverwaltung teilen und Beanstandungen folglich ins Leere laufen würden. 80 Stattdessen wird versucht im Wege der Tätigkeitsberichte und einer länderübergreifenden Zusammenarbeit für die eigene Position zu werben. Hier scheint sich allerdings in Teilen eine gewisse Resignation breit gemacht zu haben. So sollte die Frage des Zugangs im Besteuerungsverfahren nach der Ansicht der IFK zwar im Wege einer gemeinsamen Entschließung aufgegriffen werden. 81 Doch hieß es dazu noch 2007 in der Beratung der AKIF, „weil die Erfolgsaussichten zu gering seien“, solle auf eine solche Entschließung verzichtet werden. 82 Die Ebene der Fachreferenten, die die AKIF bilden, ist demnach gegenüber der Ebene der Beauftragten deutlich skeptischer eingestellt. Erst nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom März 2008 kam es dann auch zu der zuvor erwähnten Entschließung vom 11. 06. 2008. Aufgrund dessen wurde in den Interviews von allen Gesprächspartnern auf Seiten der Beauftragten auch eine Änderung der AO als erfolgsversprechender angesehen. Sie müsse um ein eigenes Zugangsrecht ergänzt werden, welches zumindest den Zugangsrechten eines Verfahrensbeteiligten nach § 29 VwVfG gleichkomme. Solange dies nicht geschehen sei, sei eine Änderung der behördlichen Praxis kaum zu erreichen. Ein Eindruck, der durch die Interviews bestätigt wurde. Die Vertreter der Finanzverwaltung haben in diesen deutlich gemacht, dass ihre Aufgabe die Rechtsanwendung sei und, auch wenn dies wünschenswert wäre, nicht ein „verbiegen“ von Normen, um zu anderen als vom Wortlaut der Gesetze gedeckten Lösungen zu gelangen. Interessant in diesem Zusammenhang ist, dass das, was von der Finanzverwaltung als gebotene Rechtsanwendung angesehen wird, vom Bundesbeauftragten für seinen Aufgabenbereich in Teilen als Versuch angesehen wird, eine vom Gesetzgeber versagte Bereichsausnahme doch noch einzuführen. 83

79 So ergaben die Interviews, dass in allen Ländern bei vergleichbaren Fällen inhaltsgleich von Seiten der Finanzbehörden argumentiert wird. Einige Interviewpartner sprachen hier von einer Abstimmung, vergleichbar mit der Arbeit der AKIF und IFK. 80 Auch wenn es in der Vergangenheit in diesem Feld zu einigen wenigen Beanstandungen gekommen ist. Vgl. ULD, Tätigkeitsbericht 2006, S. 155. 81 Vgl. Protokoll der 14. Sitzung der IFK vom 11. 06. 2007, S. 10. 82 Vgl. Protokoll der AKIF-Sitzung vom 10. 05. und 11. 05. 2007, S. 11. 83 Vgl. Tätigkeitsbericht zur Informationsfreiheit für die Jahre 2006 und 2007, S. 28.

C. Verhältnis IFG NRW zu anderen Gesetzen

151

3. Bewertung und Konsequenzen An einer bewussten Nichtregelung eines Einsichts- oder Zugangsrechtes in der AO durch den Gesetzgeber kann aufgrund der klaren Formulierung in der einschlägigen Bundestagsdrucksache nicht gezweifelt werden. 84 Allerdings bleibt fraglich, ob und wie durch die Verabschiedung von Informationsfreiheitsgesetzen entsprechende Ansprüche im Bereich der Finanzverwaltung eröffnet sein könnten. Hierzu erscheinen verschiedene Wege vertretbar. Aber auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kann unter Umständen ein anderes Verständnis gebieten. a) Zugangsanspruch aufgrund gebundenen Ermessens? Bisher bestand lediglich ein in das Ermessen der Verwaltung gestellter Anspruch. Wenn daran festzuhalten ist, dass die AO den Informationsfreiheitsgesetzen vorgeht, so ist zu prüfen, ob sich der Rahmen, in dem das Ermessen ausgeübt wird, verändert hat. Das Ermessen der Behörde könnte durch die vom Gesetzgeber geschaffenen allgemeinen Zugangsregelungen eingeschränkt und damit gebunden sein. 85 Den Informationsfreiheitsgesetzen und auch anderen Gesetzen ist der klare Wille des Gesetzgebers zu einer transparenten Verwaltung zu entnehmen. Um dieses Ziel zu erreichen, soll der Zugang die Regel, eine Verweigerung die Ausnahme sein. Wird ein Antrag auf Zugang zu Informationen gestellt, so ist diese klare und grundsätzliche Wertung zu berücksichtigen. Bei der Ausübung des behördlichen Ermessens im Rahmen eines Verfahrens nach der AO, eines Gesetzes des Bundes, könnte daher zumindest das IFG als grundsätzliche Entscheidung des Bundes heranzuziehen sein. Diese Vorgabe wäre dann der Rahmen, in dem sich öffentliche Stellen bei der Ermessensausübung bei einem Zugangsbegehren zu bewegen hätte. Die Regel wäre damit eine Zugangsgewährung, die Ausnahme eine Verweigerung. Einem solchen Verständnis ist allerdings entgegenzuhalten, dass, wenn die AO den Informationsfreiheitsgesetzen auch weiterhin vorgeht, ebenfalls ihre Wertung weiter vorrangig zu berücksichtigen ist. Der Gesetzgeber hat weder in den Gesetzesbegründungen noch in den Informationsfreiheitsgesetzen eine klare Aussage zu einem veränderten Verständnis der AO getroffen. Ebenso wenig hat er einen eigenen Zugangsanspruch in der AO eingeführt. Im Gegenteil, es findet sich mit § 3 Nr. 4 IFG eine Regelung, die auf das Steuergeheimnis des § 30 AO abstellt und es weiter schützt, mit dem Ergebnis, dass ein Anspruch 84 85

Vgl. BT-Drs. 7/4292, S. 9, 24 f. Im Ergebnis so auch Partsch, S. 174.

152

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

nach dem IFG ausgeschlossen sein soll. 86 Eine vergleichbare Vorschrift hat der Gesetzgeber auch schon mit § 9 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 im UIG vorgesehen. In SachsenAnhalt hat er sogar eine ausdrückliche Formulierung in das IZG aufgenommen, die die Nichtanwendbarkeit des Gesetzes bei Steuerverfahren klarstellt. Wird demnach von einem Vorrang der AO ausgegangen, so ist auch an der bisherigen Rechtsanwendung festzuhalten. b) Bereichsabhängiger Zugangsanspruch? Eine weitere Ansicht, die bei den Beauftragten vertreten wird und vor allem deshalb entwickelt worden zu sein scheint, weil ein weitergehendes Verständnis in der Praxis nicht durchzusetzen ist, stellt auf den betroffenen Bereich der Finanzverwaltung ab. Entscheidendes Kriterium ist hier, nach welchem Recht sich das jeweilige Verfahren und die Arbeit der Finanzverwaltung richten. Diesem Ansatz ist zwar zu zustimmen, die AO gilt nicht außerhalb des Besteuerungsverfahrens und die Finanzverwaltung ist auch nicht grundsätzlich vom Anwendungsbereich des IFG NRW ausgenommen, doch ist dieser Ansatz daher auch nicht zielführend. Strittig ist gerade der von der Abgabenordnung erfasste Bereich der Finanzverwaltung. Zwar gibt es immer wieder Fälle, in denen ein Zugang mit der Begründung verweigert wird, dass die Finanzverwaltung grundsätzlich nicht von den Informationsfreiheitsgesetzen erfasst sei. Das ändert allerdings nichts an der klaren Rechtslage in Ermangelung eines Ausnahmegrundes, der die gesamte Finanzverwaltung aus dem Anwendungsbereich des jeweiligen Gesetzes ausnehmen würde. 87 c) Position Liedtke Auch der Ansatz von Liedtke vermag nicht zu überzeugen. Er stellt darauf ab, dass eine „allgemeine Verfahrensordnung“ wie die AO, im Wege einer Spezialität keine speziellere Vorschrift wie das IFG NRW verdrängen könne. 88 Diese Position verkennt jedoch die allgemein anerkannten Auslegungsregeln zur Bestimmung, ob eine Vorschrift nach § 4 Abs. 2 S. 1 IFG NRW vorgeht. Es heißt dort zwar „soweit besondere Rechtsvorschriften“ vorgehen, doch ist dies nicht so zu verstehen, dass allgemeine Verfahrensvorschriften grundsätzlich nicht erfasst sind. Vielmehr geht es um einen Vorrang „bereichsspezifischer Gesetze“ 89, die einen Sachverhalt abschließend regeln. Auch wenn für andere Verfahrensrechte, wie § 29 VwVfG und § 25 SGB X 90, ein Vorrang ausgeschlossen wurde, 86 87 88 89 90

Vgl. Rossi, Informationsfreiheitsgesetz, § 3, Rn. 50 ff. Vgl. hierzu auch das Protokoll der 14. Sitzung der IFK vom 11. 06. 2007, S. 4. Liedtke, S. 286 (289). Vgl. LT-Drs. 13/1311, S. 11. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 31. 01. 2005, NWVBl. 2006, S. 296 ff.

C. Verhältnis IFG NRW zu anderen Gesetzen

153

kann nicht einfach auf einen gleichen Umgang mit den verfahrensrechtlichen Vorschriften der AO geschlossen werden. „Konkurrenzfragen sind an jedem konkreten Einzelfall [...] zu klären“ 91, die entsprechende Prüfung nimmt Liedtke allerdings nicht vor. Eine Antwort auf das eigentliche Problem, die bewusste Nichtregelung eines Zugangsanspruches in der AO, bleibt dieser Ansatz damit schuldig. Ist an dieser Nichtregelung im Ergebnis festzuhalten, dann kann das Ergebnis kein anderes sein, als ein Vorrang der AO gegenüber dem IFG NRW nach § 4 Abs. 2 S. 1. d) Eigene Position Entscheidend erscheinen nach alldem bei der Bewertung des Verhältnisses von AO und Informationsfreiheitsgesetzen zwei Fragen. Gebietet die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine andere Bewertung der bisherigen Entscheidungen der Finanzgerichte (aa.) und kann nach dem Inkrafttreten von Informationsfreiheitsgesetzen noch davon ausgegangen werden, dass die bewusste Nichtregelung eines Zugangsanspruches in der AO abschließenden Charakter hat (bb.)? aa) Bewertung des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichtes In seinem Beschluss befasst sich das Bundesverfassungsgericht ausführlich mit dem Zugangsanspruch eines Bürgers über ihn selbst betreffende Daten. Die Entscheidung beschäftigt sich dabei im Kern mit Fragen des Zuganges nach den Datenschutzgesetzen, hier § 19 BDSG, der entsprechend in allen Datenschutzgesetzen zu finden ist. Im konkreten Fall ging es um Daten, die im Rahmen eines Verfahrens nach der AO erhoben wurden. Das Bundesverfassungsgericht betont in diesem Zusammenhang, dass das Recht auf informationelle Selbstbestimmung „sich nicht in einem Abwehrrecht gegen staatliche Datenerhebung und Datenverarbeitung“ erschöpfe. Es schütze vielmehr auch das Interesse der Bürgerinnen und Bürger von solchen „staatlichen informationsbezogenen Maßnahmen zu erfahren, die sie in ihren Grundrechten betreffen.“ 92 Bei der Ausgestaltung dieses Informationsanspruches müsse der Gesetzgeber berücksichtigen, „welche Bedeutung ihm für den Grundrechtsschutz des Betroffenen zukommt.“ 93 Das Gericht zieht hieraus die Konsequenz: „... für ein behördliches Ermessen bei der Auskunftserteilung [soll] in derartigen Fällen verfassungsrechtlich kein Raum [sein]. Soweit gegenläufige Geheimhaltungsinteressen des Staates oder Dritter 91 92 93

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 31. 01. 2005, NWVBl. 2006, S. 296. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. 03. 2008, RDV 2008, 117 (118). Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. 03. 2008, RDV 2008, 117 (118).

154

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

der Information entgegenstehen [...], ist es Aufgabe des Gesetzgebers, geeignete Ausschlusstatbestände zu schaffen [...].“ 94 Mit § 19 BDSG habe der Gesetzgeber eine solche Norm geschaffen. Für den ebenfalls seit langem umstrittenen Bereich des Verhältnisses von Datenschutzgesetzen und AO hat das Gericht damit klargestellt, dass ein nur im Ermessen stehender Zugangsanspruch eines Betroffenen den verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht genügt. Es braucht vielmehr einen gesetzlich geregelten Anspruch, der eine Abwägung der betroffenen Belange ermöglicht. Das absichtsvolle Unterlassen des Gesetzgebers kann hier demnach keine Rolle spielen. Doch lässt sich die Argumentation nicht ohne weiteres auf den Bereich der Informationsfreiheit übertragen. Das Bundesverfassungsgericht führt selbst den entscheidenden Unterschied an: „Gegenüber einer Datensammlung wie der hier umstrittenen ist, soweit in ihr ein Grundrechtseingriff liegt, ein Informationsrecht des Betroffenen auf eigene Initiative zentraler Baustein einer staatlichen Informationsordnung, [...]. Der Gesetzgeber ist folglich verpflichtet, ein derartiges Informationsrecht zu schaffen.“ 95 Hier entscheidet das Gericht über ein Einsichtsrecht in Daten, die einen selbst betreffen. Bei den Informationsfreiheitsgesetzen hingegen handelt es sich um einen Anspruch von jedermann. Eine eigene Betroffenheit, wie beim datenschutzrechtlichen Zugangsanspruch, braucht es hier nicht. Die Argumentation des Gerichts ließe sich nur dann übertragen, wenn auch bei den Informationsfreiheitsgesetzen in vergleichbarer Weise Grundrechte betroffen wären. Dies wäre anzunehmen, wenn eine Position vertreten wird, die sich für einen verfassungsunmittelbaren Zugangsanspruch aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 ausspricht (vgl. Kapitel 2, D). Derzeit ist jedoch nicht erkennbar, dass sich das Bundesverfassungsgericht oder die Rechtspraxis dieser Sichtweise angeschlossen hat. Eine Übertragung der Argumentation des Bundesverfassungsgerichts erscheint mithin nicht als Erfolg versprechender Weg, um zu einer anderen Rechtsanwendung zu gelangen. bb) Verändertes Verständnis durch Inkrafttreten der Informationsfreiheitsgesetze Bei der Beratung über die Neufassung der AO im Jahr 1975 war die bewusste Nichtregelung eines Zugangsanspruches unzweifelhaft gegeben. Damals wurde ein dem ebenfalls in dem Gesetzgebungsprozess befindlichen VwVfG vergleichbares Zugangsrecht von Verfahrensbeteiligten in Erwägung gezogen. Da eine „nicht vertretbare Belastung der Verwaltung“ befürchtet wurde, ist auf die Einführung allerdings verzichtet worden. 96 Es ist jedoch fraglich, ob diese 94 95 96

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. 03. 2008, RDV 2008, 117 (118). Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. 03. 2008, RDV 2008, 117 (118). Vgl. BT-Drs. 7/4292, S. 9.

C. Verhältnis IFG NRW zu anderen Gesetzen

155

Begründung vom 07. 11. 1975 nicht durch die seitdem eingetretene Entwicklung einer Neuinterpretation bedarf bzw. diese nicht durch die Entwicklung bereits gegeben ist. So wichtig die Ziele der Verfahrensökonomie und einer funktionierenden Verwaltung sind, es erscheint doch zumindest fraglich, ob eine mangelnde Ausstattung mit Personal überhaupt ein legitimer Grund sein kann, einen Zugangsanspruch und damit integrale Bestandteile eines fairen Verfahrens auszuschließen. Wird ein solches Argument akzeptiert, so könnten beispielsweise in der Konsequenz auch Klagerechte aufgrund überlasteter Gerichte oder Beteiligungsrechte im Planungsrecht eingeschränkt werden. Zum Zeitpunkt der Beratungen zur AO galt noch nicht einmal der Grundsatz der beschränkten Aktenöffentlichkeit. Dieser wurde erst 1977 mit dem VwVfG eingeführt. Auch wenn dessen Entwurf in den Beratungen herangezogen wurde, so bleibt doch zunächst festzustellen, dass erst langsam über ein Aufbrechen oder Aufweichen des Grundsatzes des Amtsgeheimnisses nachgedacht wurde. In den mehr als 30 Jahren, die seitdem vergangen sind, haben sich die Zugangsrechte stetig weiterentwickelt. Zunächst mit dem Grundsatz beschränkter Aktenöffentlichkeit und dann mit dem bereichsspezifischen Zugangsrechten des UIG a.F., um dann schließlich mit dem Erlass der Informationsfreiheitsgesetze einen allgemeinen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen zu normieren. Mit den Informationsfreiheitsgesetzen verbunden ist die klare und bewusste Entscheidung des Gesetzgebers, dass Zugangsrechte die Regel sein sollen. Hieran ändern auch Ausnahmegründe nichts. Wenn in den Gesetzen, wie bei § 3 Nr. 4 IFG, auf das Steuergeheimnis verwiesen wird, dann nicht um einen Anspruch grundsätzlich auszuschließen. Vielmehr wird auf schützenswerte Rechtsgüter hingewiesen, die entsprechend zu berücksichtigen sind. Mit dieser Entwicklung ist ebenfalls ein Wandel im Selbstverständnis der Verwaltung und ihrer Aufgaben verbunden. Der Gedanke der Bürgerfreundlichkeit spielt eine immer zentralere Rolle, ebenso das Verständnis der Verwaltung als Dienstleister am Bürger. Das, was in den Beratungen zu AO noch als Widerspruch zum „wesentlichen Vereinfachungsgedanken“ der AO gesehen wurde 97, die Möglichkeit des Bürgers zum Zugang von Verwaltungsinformationen mit dem damit verbundenen Aufwand, ist nunmehr wichtiger Bestandteil einer offenen Verwaltung. Die vom Gesetzgeber aufgeführten Gründe, die damals zu einer Nichtregelung führten, sind durch die eigene, seitdem ständig fortgeführte Gesetzgebung und Behördenpraxis überholt und widerlegt. Mehr als das, sie stehen im klaren Widerspruch zueinander. Diesen Widerspruch wie bisher dadurch aufzulösen, eine abschließende Nichtregelung anzunehmen und mithin die Informationsfreiheitsgesetze leer laufen zu lassen, ist damit aber kaum mehr haltbar. Der Gesetzgeber hat seinen Willen deutlich zum Ausdruck gebracht. Gründe, die bei der AO für ein anderes Ergebnis sprechen würden, liegen nicht vor. Die Informationsfrei97

Vgl. BT-Drs. 7/4292, S. 9.

156

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

heitsgesetze weisen mit ihren Ausnahmegründen strikte Regeln auf, die dafür Sorge tragen, dass den Belangen der Finanzverwaltung Rechnung getragen wird. Insbesondere dem Zugang zu Daten Dritter wird ein effektiver Riegel vorgeschoben, der ein Ausforschen der Steuerdaten Dritter verhindert. Gleiches gilt für die Daten von Unternehmen, die einen effektiven Schutz genießen. Hier ist § 30 AO, das Steuergeheimnis, weiterhin zu berücksichtigen, so dass in erster Linie Anträge zu über einen selbst gespeicherte Informationen gestellt werden dürften. Nach dem Bundesverfassungsgericht ist hier grundsätzlich aber schon nach den Datenschutzgesetzen ein Zugangsanspruch gegeben. Verstärkt wird dieses Verständnis durch einen weiteren Gedanken der dargestellten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts. Auch wenn es um einen Zugangsanspruch von Betroffenen geht, hat das Gericht klar zum Ausdruck gebracht, dass eine bewusste Nichtregelung eines Zugangsanspruches andere Ansprüche nicht auf Dauer ausschließen kann. Nach dem neuen Verständnis einer transparenten und offenen Verwaltung ist aber gerade auch die Informationsfreiheit ein wichtiger Baustein einer staatlichen Informationsordnung. Dies führt der Gesetzgeber selbst aus, etwa im Entwurf zum IZG. Dort heißt es: „In unserer modernen Informationsgesellschaft können die Informations- und Partizipationsanliegen der Menschen zudem verwaltungstechnisch leichter als noch in der Vergangenheit erfüllt werden. Mit dieser Entwicklung geht ein gewandeltes Staats- und Verwaltungsverständnis einher, nach dem der Staat den Menschen nicht mehr vorwiegend als Hoheitsträger, sondern zunehmend konsensorientiert gegenübertritt.“ 98 Damit kann zumindest auf Dauer nicht am überholten Verständnis des Verhältnisses von AO und Informationsfreiheitsgesetzen festgehalten werden. 4. Ergebnis Die Informationsfreiheitsgesetze finden auch im Bereich der Finanzverwaltung und bei Besteuerungsverfahren Anwendung. § 4 Abs. 2 S. 1 IFG NRW und die entsprechenden Normen greifen in diesem Fall nicht. Dies entspricht auch der Zielsetzung des Gesetzgebers bei der Beratung der AO, deren Ziel es war das „allgemeine Verwaltungsrecht und Steuerverwaltungsrecht weitgehend harmonisiert“ zu wissen. 99 Zum Zeitpunkt seines Inkrafttretens entsprach es dem allgemeinen Verwaltungsrecht, Zugangsrechte nur sehr beschränkt zu gewähren. Nunmehr gilt jedoch der Leitgedanke einer transparenten Verwaltung und eine erneute Harmonisierung ist geboten. Die Anwendbarkeit der Informationsfrei98 Vgl. LT-Drs. 5/748, S. 9. Der Gesetzgeber in Sachsen-Anhalt verhält sich damit allerdings sehr widersprüchlich, normiert er mit § 3 Abs. 1 Nr. 1 IZG doch selbst einen absoluten Vorrang der AO. 99 Vgl. BT-Drs. 7/4292, S. 1.

C. Verhältnis IFG NRW zu anderen Gesetzen

157

heitsgesetze folgt dabei je nach Lesart in Anwendung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aus der Verfassung selbst, oder aber im Wege einer Auslegung des veränderten Verwaltungsverständnisses und der veränderten Rechtslage seit dem Inkrafttreten der AO. Es erscheint allerdings einmal mehr als äußerst fraglich, ob sich die Verwaltung diesem Verständnis in absehbarer Zeit anschließen wird und die Beauftragten allein durch ihre Tätigkeit einen entsprechenden Wandel herbeiführen können. Deutlich erfolgversprechender und zielführender wäre es daher, in die AO eine zumindest dem § 29 VwVfG vergleichbare Formulierung aufzunehmen. Die Aussagen der Bundesregierung und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts lassen hier zumindest auf eine Änderung hoffen.

III. Informationsfreiheitsgesetze und Vergaberecht Neben einer persönlichen Betroffenheit stellt das Interesse der Allgemeinheit am Wirtschaften und Haushalten – oder einfacher formuliert an der Verwendung von Mitteln durch die öffentliche Hand – das wichtigste Feld dar, in dem es zu Anfragen und Informationsersuchen kommt. Der Zugang zu Informationen, die im Zusammenhang mit Auftragsvergabeverfahren stehen, ist entsprechend einzuordnen. Bei diesen Verfahren ist je nach Auftragsvolumen zu unterscheiden in Vergabefälle, die unter und über den Schwellenwerten nach §§ 97 ff. des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) i.V. m. der Vergabeverordnung (VgV) liegen. 100 Abhängig von der Höhe richtet sich das Verfahren nach unterschiedlichen vergaberechtlichen Vorschriften. Auch hier stellt sich die Frage, ob die einschlägigen Rechtsvorschriften Informationsfreiheitsgesetzen vorgehen. Ein Bereich der aufgrund der hohen Summen und den Auswirkungen vor Ort für die Bürgerinnen und Bürger immer wieder von Interesse ist. Dabei ist auch dieses Problem vor allem eines der Praxis, das in der umfangreichen vergaberechtlichen Literatur kaum diskutiert wird 1. Systematik des Vergaberechts und Erhebung Die Frage des Verhältnisses von Informationsfreiheit und Vergaberecht ist bislang nicht abschließend geklärt. Doch ehe auf die verschiedenen Ansichten eingegangen wird, die im Zusammenhang mit Vergabefällen vertreten werden, soll kurz die Systematik im Vergaberecht dargestellt und auf die bei der praktischen Rechtsanwendung aufkommenden Fragestellungen eingegangen werden. 100 Der Schwellenwert – es handelt sich um Nettoauftragswerte – beträgt gem. § 2 der VgV bei Bauaufträgen 5.278.000 €, sowie 211.000 € für Liefer- und Dienstleistungsaufträge, die nicht näher in § 2 Nr. 2 der VgV bezeichnet werden.

158

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

a) Systematik im Vergaberecht Im Vergaberecht wird in Fälle unter und oberhalb eines Schwellenwertes unterteilt. Die Schwellenwerte haben ihre Quelle im Europarecht und gehen auf die Vorgaben der einheitlichen Vergabekoordinierungsrichtlinie zurück. 101 Sind sie überschritten, ist eine europaweite Ausschreibung des Auftrages durchzuführen. Die vergaberechtlichen Vorgaben dieses Verfahrens richten sich in diesem Fall nach den §§ 97 ff. GWB i.V. m. der VgV. Dies hat wiederum zur Folge, dass auch die Verdingungsordnungen, bei denen es sich um Verwaltungsvorschriften handelt, über § 6 VgV zur Anwendung kommen. Die Vergabeverordnung bezieht auf diese Weise Teile der Verdingungsordnungen mit ein, die in der Folge nicht mehr als Verwaltungsvorschriften, sondern vielmehr als verbindlicher Teil des Vergabeverfahrens anzuwenden sind. 102 Werden die Schwellenwerte hingegen unterschritten, so greifen die §§ 97 ff. GWB nicht und es kommt somit auch nicht zu der eben beschriebenen Verweisungskette. In diesen Fällen finden die Verdingungsordnungen hingegen über § 55 Abs. 2 Landeshaushaltsordnung NordrheinWestfalen (LHO NRW) auf der Ebene des Landes und über § 133 Abs. 1 Nr. 6 GO NRW i.V. m. § 25 der Verordnung über das Haushaltswesen der Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen (GemHVO) im Bereich der Kommunen Anwendung. Entsprechende Normen finden sich in allen Ländern. b) Erhebung In der Praxis selbst stellt sich die Frage des Verhältnisses der beiden Rechtsgebiete eher selten, die Zahl der strittigen Fälle ist gering. Auch wenn sich nicht alle Antragsteller im Falle von Ablehnungen an die LDI wenden, kann hier aufgrund der niedrigen Zahl entsprechender Eingaben bei der LDI von einer insgesamt niedrigen Fallzahl ausgegangen werden, auch da es bislang an einer gerichtlichen Entscheidung zu dieser Frage fehlt. Die Ursachen hierfür sind vielfältig und im Rahmen einer Erhebung nur begrenzt feststellbar. Einige Punkte können jedoch festgehalten werden. So stellen sich regelmäßig dort, wo Vergaberecht von Bedeutung ist, weitere Auslegungsund Anwendungsfragen, wie etwa das Vorschieben eines Privaten bei einem vermeintlichen Antrag eines Konkurrenten oder der Schutz von Angaben als Betriebs- und Geschäftsgeheimnis. Fragen, die in einem Antragsverfahren schnell im Vordergrund stehen. Zu beachten ist auch, dass Anträge sich nicht immer auf ein noch laufendes Verfahren beziehen. Oftmals wird Zugang zu Verträgen, die nach Abschluss eines Vergabeverfahrens geschlossen wurden, und zu Ver101

Vgl. Richtlinie 2004/18/EG. Vgl. OLG Saarland, Beschluss vom 29. 04. 2003, VergabeR 2003, 429 (432). S.a. Bischoff, in: Willenbruch / Bischoff, § 6 VgV, Rn. 1. 102

C. Verhältnis IFG NRW zu anderen Gesetzen

159

gabevermerken, die nach § 30 Verdingungsordnung Bau / A (VOB / A) erstellt wurden, begehrt. Aber auch eine genauere Kenntnis der Erwägungen und Gründe, die zu einer Entscheidung geführt haben, liegen im Fokus der Antragsteller. Entsprechende Anträge werden dabei insbesondere im Vorfeld und der Erwartung einer neuen Ausschreibung gestellt. Anträge, die damit zwar in einem engen Zusammenhang zur Frage des Verhältnisses von Vergabe- und Informationsfreiheitsrecht stehen, im konkreten Fall dieses allerdings nicht zum Inhalt haben. Trotz der aus diesen Gründen geringen Fallzahl ist das Problem jedoch zu vertiefen. Neben der grundsätzlichen Bedeutung für die Weite der Informationsfreiheitsgesetze und der gesellschaftlichen Bedeutung, die dem Umgang mit öffentlichen Mitteln zukommt, folgen aus der Beurteilung des Problems Antworten für die eben skizzierten Fälle. Wenn dem Vergaberecht etwa ein genereller Vorrang gebührt, so wäre dies bei der Beurteilung der Ausnahmegründe auch nach Abschluss eines Vergabeverfahrens zu beachten. c) Vertretene Positionen Von den Beteiligten, der LDI und öffentlichen Stellen, aber auch von vereinzelten Stimmen in der Literatur werden drei Positionen vertreten. Einigkeit besteht allerdings darin, dass auch im Falle eines grundsätzlichen Zugangs regelmäßig die Ausnahmegründe der §§ 7 und 8 IFG NRW bzw. der entsprechenden bundes- und landesrechtlichen Vorschriften greifen würden. So sind in einem Vergabeverfahren oftmals Daten von Unternehmen betroffen, die dem Schutz als Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis unterfallen würden. Ebenso sind viele Informationen eng mit dem Entscheidungsbildungsprozess verwoben, was einem Informationszugang entgegenstehen würde. 103 aa) Informationsfreiheitsgesetze unabhängig von der Auftragshöhe anwendbar Eine sehr weitgehende Position wird von Scheel vertreten. Dieser setzt sich mit dem Charakter des vergaberechtlichen Verfahrens auseinander, genauer dem Adressatenkreis der dort normierten Zugangsansprüche. Da der Kreis nur auf Bieter begrenzt werde, sei er wesentlich enger gefasst als der des IFG und aus diesem Grund nicht mit ihm vergleichbar. Auf eine abschließende Regelung könne in diesem Zusammenhang somit nicht abgestellt werden, da ein allgemeiner Zugangsanspruch neben den vergaberechtlichen Ansprüchen bestehen könne. Beide Gesetze regeln demnach einen unterschiedlichen Sachverhalt. Die §§ 4 bis 103 Vgl. Scheel, in: Berger / Roth / Scheel, § 1, Rn. 126; LDI, 16. Datenschutz- und Informationsfreiheitsbericht, S. 196 f.; Stellungnahme der Landesregierung zum 16. Datenschutzbericht der Landesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit Nordrhein-Westfalen, Landtag NRW Vorlage 13/2332, S. 36 ff.

160

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

6 IFG würden dabei einen ausreichenden Schutz sensibler Daten gewährleisten und mit dem Schutz vertraulicher Daten dem Ziel des Vergaberechtes gerecht werden. 104 Im Ergebnis besteht nach Scheel mithin in allen Vergabefällen ein grundsätzlicher Anspruch auf Informationszugang nach den Informationsfreiheitsgesetzen. bb) Zugang bei Vergabeverfahren unterhalb des Schwellenwertes Einschränkender ist hingegen das Verständnis der LDI und der übrigen Beauftragten, für das sich im Ergebnis auch Partsch ausspricht. 105 Oberhalb des Schwellenwertes seien die Vorgaben des Vergaberechtes abschließend. Die Verdingungsordnungen seien in diesen Fällen als spezialgesetzliche Regelungen anzusehen, die ein eingeschränktes Zugangsrecht festlegen. Unterhalb der Schwellenwerte müsse das Ergebnis jedoch ein anderes sein. Hier fehle es an einer Verweisung über das GWB, durch das aus den Verwaltungsvorschriften verbindliche Rechtsvorschriften werden. Als bloße Verwaltungsvorschriften können die Verdingungsordnungen allerdings ein Gesetz nicht verdrängen. Auch über die Anwendung des § 55 LHO NRW könne es zu keinem anderen Ergebnis kommen, dies zeige schon Punkt Nr. 3.2. der Verwaltungsvorschrift zu § 55 LHO NRW. Demnach hätten die Verdingungsordnungen lediglich den Charakter von „einheitlichen Richtlinien“. 106 In vergleichbarerer Weise führt der Bundesbeauftragte aus, dass es an einem ausdrücklichen Verweis auf die Verdingungsordnungen in § 55 der Bundeshaushaltsordnung (BHO) fehle und damit auch an der nötigen Rechtsnormqualität. Unterhalb der Schwellenwerte wären die Informationsfreiheitsgesetze daher folgerichtig anzuwenden. 107 Aufgrund der Tatsache, dass die Beauftragten und die öffentlichen Stellen auf ihren Positionen beharren und eine Änderung nicht zu erwarten ist 108, aber auch weil nach den Worten der LDI in diesem Bereich allgemeine Informationszugänge noch möglich erscheinen 109, betont die LDI gegenüber öffentlichen Stellen stets die folgenden Punkte: Unterlagen seien bis zu einer Ausschreibung nach 104

Vgl. Scheel, in: Berger / Roth / Scheel, § 1, Rn. 126. Zum folgenden vgl. LDI, IFG NRW, Anwendungshinweise, § 4, S. 23 f.; zur Auffassung des Bundesbeauftragten Tätigkeitsbericht zur Informationsfreiheit für die Jahre 2006 und 2007, S. 64; Partsch, S. 220 f. 106 Vgl. LDI, IFG NRW, Anwendungshinweise, § 4, S. 23. 107 Vgl. Tätigkeitsbericht zur Informationsfreiheit für die Jahre 2006 und 2007, S. 64. 108 Es liegt in diesem Bereich allerdings eine Entschließung der AGID aus dem Jahr 2003 vor, in dem diese ihre Forderungen zum Verhältnis der beiden Rechtsgebiete darlegt und ein entsprechendes Tätigwerden des Gesetzgebers einfordern. Vgl. Entschließung der AGID Korruptionsbekämpfung durch Informationsfreiheit vom 20. 11. 2002. 109 Vgl. LDI, 16. Datenschutz- und Informationsfreiheitsbericht, S. 197. 105

C. Verhältnis IFG NRW zu anderen Gesetzen

161

dem IFG NRW zugänglich, wenn keine Ausnahmegründe greifen. Ferner sei der Vergabevermerk, der nach § 30 VOB / A am Ende der Ausschreibung steht, grundsätzlich im Rahmen des IFG NRW zugänglich zu machen. In beiden Fällen sei ggfs. das Mittel der Schwärzung zu wählen, um so einen Zugang und damit Transparenz zumindest in Teilen zu gewährleisten. 110 Auf diese Weise soll ein Mindestmaß an Zugangsmöglichkeiten gewährleistet werden. In diesem Zusammenhang zu nennen, ist auch die Position von Schoch. 111 Dieser weist darauf hin, dass in einem laufenden Vergabeverfahren das Vergaberecht vorrangig sei, es nach dessen Abschluss aber nicht mehr greifen könne. Das Vergaberecht enthalte für diesen Zeitpunkt keine Vorschriften über Zugangsrechte, die im Wege der Spezialität vorrangig sein könnten. cc) Kein Zugang bei Vergabeverfahren Von der Landesregierung NRW und einigen Stimmen in der Literatur wird hingegen jedes Zugangsrecht neben den Rechten aus dem Vergaberecht abgelehnt. 112 Auch in Fällen unterhalb der Schwellenwerte bestehe eine Verweisungskette, durch die die Verdingungsordnungen den Charakter von Rechtsvorschriften erlangen. Es müsse ferner dem Prinzip des Geheimwettbewerbs, eines zentralen Elements des Vergaberechts, Rechnung getragen werden. Das Prinzip gelte unabhängig davon, ob die Schwellenwerte unter- oder überschritten werden und würde bei einem Zugangsrecht in unzulässiger Weise ignoriert. Hier die Ausnahmegründe des IFG NRW, allen voran den Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen nach § 8 IFG NRW, anzuführen, vermag daran nichts zu ändern. Nach dem IFG NRW soll dieser Schutz die Ausnahme, im Vergaberecht hingegen die Regel sein. Holtfester kommt zum gleichen Ergebnis, führt aber weiter an, dass eine Anwendbarkeit von Informationsfreiheitsgesetzen der Intention des Gesetzgebers entgegenstehe. 113 Reinhart kommt zu einem ganz ähnlichen Ergebnis, allerdings im Rahmen einer anderen Argumentation. Er stellt darauf ab, dass alle vergaberechtlichen Vorschriften von der ungeschriebenen Prämisse des Fehlens eines allgemeinen Informationszugangsanspruchs ausgingen. Das Vergaberecht stehe aber auch unter einem allgemeinen Grundsatz der Vertraulichkeit, da nur auf diese Weise ein ordnungsgemäßer Wettbewerb gewährleistet werden könne. Dieser Grundsatz sei umfassend und solle dazu führen, dass die sensiblen Daten eines Vergabeverfahrens nicht publik würden. Die geänderte Rechtslage mit Inkrafttreten der 110

Vgl. LDI, IFG NRW, Anwendungshinweise, § 4, S. 23. Zum folgenden vgl. Schoch, Informationsfreiheitsgesetz, § 1, Rn. 189 f. 112 Vgl. Stellungnahme der Landesregierung zum 16. Datenschutzbericht der Landesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit Nordrhein-Westfalen, S. 36 ff. 113 Vgl. Holtfester, NZBau 2002, 189 (193). 111

162

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

Informationsfreiheitsgesetze könne nicht unter Missachtung dieses Hintergrundes zu einem Zugang führen. Es sei ein entscheidendes Problem der Spezialität, dass bei der Entstehung von Gesetzen und Grundsätzen immer nur das derzeit geltende Recht berücksichtigt werden könne. Mangels eines IFG habe bei Schaffung des Vergaberechts keine Veranlassung bestanden, sich von einem solchen Recht konsequent abzugrenzen. Daher brauche es eine Gesamtbetrachtung, die im Wege einer teleologischen Reduktion Vergaberecht und IFG miteinander abgleicht. Informationen, die vergaberechtlich als vertraulich einzuordnen seien, seien nach diesem auch nicht herauszugeben. 114 2. Bewertung und Konsequenzen In welchem Umfang steht Antragstellern ein Zugangsrecht bei öffentlichen Auftragsvergabeverfahren zu? Stets, unabhängig davon ob die Schwellenwerte unter- oder überschritten wurden, nur bei einer Unterschreitung oder in keinem Fall? Die Beantwortung dieser Fragen ist davon abhängig, welcher der drei aufgezeigten Ansichten zuzustimmen ist. Hierzu sollen zunächst die beiden striktesten Ansichten bewertet werden. Nur wenn keine der beiden vorzugswürdig ist, bleibt der nötige Raum für die Auffassung, die einen Zugang vom Vergabevolumen abhängig macht. a) Informationsfreiheitsgesetze unabhängig von der Auftragshöhe anwendbar Aufgrund eines unterschiedlichen Adressatenkreises der vergaberechtlichen Vorschriften und der Informationsfreiheitsgesetze sollen letztere nicht im Wege einer Spezialität verdrängt werden. Dies würde aufgrund der Ausnahmegründe der Informationsfreiheitsgesetze auch mit dem Schutzzweck der Zugangsregelungen im Vergaberecht vereinbar sein. So lautet etwas verkürzt die Aussage der Position Scheels. Bei dieser Auslegung des Verhältnisses der beiden Rechtsgebiete werden jedoch, mit den Regeln, nach denen eine andere Vorschrift einem Informationsfreiheitsgesetz vorgeht, sowie die bei Vergabefällen oberhalb der Schwellenwerte zugrunde liegenden europarechtlichen Vorgaben, einige wichtige Punkte außer Acht gelassen. Nach Ansicht Scheels ist vom Gesetzgeber keine abschließende Regelung gewollt. Einen Beleg oder eine Quelle hierzu führt er allerdings nicht an. Ein Blick auf die §§ 97 ff. GWB i.V. m. der VgV, spricht hingegen für eine andere Lesart. Die eingeschränkten Zugangsrechte, die sich hier finden, sind in der Tat, hier ist Scheel zuzustimmen, auf den Bieterkreis beschränkt. Rechte Dritter sind nicht 114

Vgl. Reinhart, DÖV 2007, 18 (20 f.).

C. Verhältnis IFG NRW zu anderen Gesetzen

163

vorgesehen. Wichtiger Bestandteil eines Vergabeverfahrens ist allerdings Vertraulichkeit. Dies zeigt sich schon in der zugrunde liegenden Richtlinie 2004/18/EG. Art. 6 der Richtlinie sieht die Vertraulichkeit im Umgang mit sensiblen Daten vor, die im Wege des jeweils nationalen Rechts zu wahren ist. Art. 23 spricht in diesem Zusammenhang etwa von einer Gleichbehandlung, so dürfe keine der an einem Verfahren beteiligten Parteien einen Informationsvorsprung haben. In einem Verfahren oberhalb des Schwellenwertes ist demnach die Vertraulichkeit ein integraler Bestandteil. Dass hier keine Aussagen über Zugangsrechte Dritter enthalten sind, ist in diesem Kontext zu bewerten. Vertraulichkeit auf der einen und Zugang auf der anderen Seite stehen in einem Widerspruch zueinander. Dieses Verhältnis hat der Normgeber unter Beachtung europarechtlicher Vorgaben dahingehend aufgelöst, dass ein Zugang nur in einem sehr engen, auf den Bieterkreis begrenzten Rahmen möglich sein soll. Der Gesetzgeber hat damit, auch wenn den Vorschriften keine direkten Aussagen dieser Art zu entnehmen sind, abschließend bei Vergabefällen oberhalb der Schwellenwerte Zugangsrechte Dritter ausgeschlossen. Die Ansicht Scheels ist damit nicht haltbar. b) Kein Zugang bei Vergabeverfahren Dem weiten Verständnis eines Informationszugangs in allen Vergabefällen steht ein einschränkendes Verständnis gegenüber. Unabhängig vom Auftragsvolumen sollen hiernach die Informationsfreiheitsgesetze stets vom Vergaberecht verdrängt werden. Transparenz widerspreche dem Grundsatz vom Geheimwettbewerb. Diesem Grundsatz dienten die in den Verdingungsordnungen festgelegten Bestimmungen zur Vertraulichkeit, die auch unterhalb der Schwellenwerte über die Verweisung des § 55 LHO NRW zur Anwendung kämen und folglich als Rechtsvorschriften nach § 4 Abs. 2 IFG NRW vorgingen. 115 Die Entscheidung des Gesetzgebers einer besonderen Vertraulichkeit im Vergaberecht darf nach Reinhart auch nicht auf dem Wege eines allgemeinen Anspruches umgangen werden. Dies würde zu Wertungswidersprüchen führen und könne für den Staat darüber hinaus mit Kosten in der Folge von Schadensersatzforderungen einhergehen, wenn nach einem Bruch der Vertraulichkeit Beteiligte am Vergabeverfahren diesen geltend machen. Im Rahmen eines Vergleiches der Ziele des Vergabe- und Informationsfreiheitsrechts seien diese daher abzugleichen. Ein Zugang könne demzufolge nur dort gewährt werden, wo Informationen nicht dem Schutz der Vertraulichkeit unterfallen. 116 Die beiden Ansichten ergänzen sich, können allerdings auch alleine stehen. Entscheidend erscheinen jedoch zwei Fragen für die Bewertung dieser Positi115 Stellungnahme der Landesregierung zum 16. Datenschutzbericht der Landesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit Nordrhein-Westfalen, S. 36 f. 116 Vgl. Reinhart, DÖV 2007, 18 (21).

164

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

on. Können § 55 Abs. 2 LHO NRW, bzw. § 55 BHO und § 133 Abs. 1 Nr. 6 GO NRW i.V. m. § 25 der GemHVO zu einer verbindlichen Einbeziehung der Verdingungsordnungen führen? Und wie wirken sich die Gebote der Vertraulichkeit und der Grundsatz des Geheimwettbewerbs auf die Informationsfreiheitsgesetze und ihre evtl. Anwendbarkeit aus? aa) Verbindlichkeit der Verdingungsordnungen auch bei Unterschreitung der Schwellenwerte Unstrittig ist zunächst die Tatsache, dass die Verdingungsordnungen lediglich den Charakter von Verwaltungsvorschriften haben 117, die weder Gewohnheitsrecht noch einen Handelsbrauch darstellen. 118 In den Verwaltungsvorschriften zu § 55 der BHO und den Landeshaushaltsordnungen werden die Verdingungsordnungen aus diesem Grund auch als Dienstanweisungen charakterisiert. 119 Fraglich ist allerdings, ob sie den Charakter von Dienstanweisungen behalten oder ob diese durch die Haushaltordnungen im Bund und den übrigen Ländern wie auch bei Vergabefällen oberhalb der Schwellenwerte den Charakter von Rechtsvorschriften erhalten. In der Kommentierung zu den Verdingungsordnungen findet sich in diesem Zusammenhang lediglich der Hinweis, dass nur eine haushaltsrechtliche Verpflichtung zu ihrer Einhaltung bestehe. 120 Im Zusammenspiel mit Äußerungen der Bundesregierung anlässlich eines Berichtes über „Eckpunkte für die Verschlankung des Vergaberechts“ von 2004, in dem es in Nr. 4 heißt, dass es in diesem Bereich nur um eine Schutzfunktion für die öffentlichen Budgets gehe 121, spricht ihr Charakter jedoch gegen eine solche Interpretation. Die Verdingungsordnungen sind Verwaltungsvorschriften, die nichts anderes besagen als die Haushaltsordnungen und die einschlägigen kommunalrechtlichen Normen. Wenn dort von einheitlichen Richtlinien die Rede ist, so meint dies einzig verwaltungsinterne Anordnungen. 122 Eine Verwaltungsvorschrift für sich genommen kann aber niemals geeignet sein, eine Rechtsvorschrift wie das IFG NRW zu verdrängen.

117 So die ständige Rechtsprechung des BGH, vgl. nur BGH Urteil vom 11. 11. 1993, BGHZ 124, 64 (69). 118 Vgl. Vygen, in: Ingenstau / Korbion, Einleitung, Rn. 37 ff. 119 Vgl. etwa Verwaltungsvorschrift zu § 55 LHO NRW, 3.2., s. a. Köppen, S. 146 f. 120 Vygen, in: Ingenstau / Korbion, Einleitung, Rn. 45. 121 Vgl. Eckpunkte für eine Verschlankung des Vergaberechts, 12. 05. 2004, S. 4, abrufbar auf der Homepage „Verwaltung innovativ“ der Bundesregierung (www.verwaltung -innovativ.de, Stand 27. 01. 2010). 122 Vgl. Köppen, S. 146.

C. Verhältnis IFG NRW zu anderen Gesetzen

165

bb) Ausschluss von Zugangsrechten aufgrund vergaberechtlicher Grundsätze Können der Grundsatz des Geheimwettbewerbs und die damit einhergehende wichtige Stellung der Vertraulichkeit im Vergaberecht eine Verdrängung eines Informationsfreiheitsgesetzes bewirken? Ehe diese Frage beantwortet werden kann, bedarf es eines genaueren Blickes auf das Wettbewerbsprinzip als einen von drei Grundsätzen des Vergaberechts. 123 Dem Wettbewerbsprinzip kommt eine zentrale Bedeutung im vergaberechtlichen Verfahren zu. Schon der Austausch von Informationen einzelner Bieter untereinander kann 124, ebenso wie die teilweise Kenntnis des Angebotes eines Mitbewerbers 125, zu einem Ausschluss führen. Hier wird auch die Rolle der Vertraulichkeit im Verfahren offensichtlich. Durch sie soll ein Wettbewerb erst ermöglicht und Absprachen verhindert werden. Ein Grundsatz, der im gesamten Vergaberecht Geltung findet. Burgi spricht in diesem Zusammenhang etwa auch vom Wettbewerbsgrundsatz als Auslegungsdirektive. 126 Den Ministerien und anderen Vertretern eines Vorranges des Vergaberechts gegenüber Informationsfreiheitsgesetzen ist daher insoweit beizupflichten, als sie anführen, dass ein Zugang im klaren Widerspruch zu den anerkannten Grundsätzen des Vergaberechts steht. In Vergabeverfahren bestehen lediglich eingeschränkte und auf den Kreis der Bieter beschränkte Zugangsrechte. Ein Zugang würde zu Situationen führen, die nach der Rechtsprechung zum Ausschluss von Bietern aufgrund eines Informationsvorsprungs führen müssten. Dieser Befund kann aber kaum zu einer Nichtanwendbarkeit des IFG NRW und anderer Informationsfreiheitsgesetze führen. Unterhalb der Schwellenwerte fehlt es an bereichsspezifischen Rechtsvorschriften, derer es nach § 4 Abs. 2 IFG NRW zwingend bedarf, um ein solches Ergebnis rechtfertigen zu können. Prinzipien und Grundsätze allein sind aber nicht geeignet, das IFG NRW zu verdrängen. Sie sind vielmehr bei der Anwendung des Gesetzes zu berücksichtigen und zu würdigen. Hier ist Reinhart zuzustimmen: es braucht eine Gesamtschau, die Vergaberecht auf der einen und Zugangsrechte auf der anderen Seite zu einem Ausgleich bringt. Hierfür sind allerdings die Ausnahmegründe der Informationsfreiheitsgesetze, allen voran der Schutz von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen, sowie des behördlichen Entscheidungsfindungsprozesses, die geeigneten Mittel. Dies entspricht auch der Ansicht der LDI. Einem generellen Ausschluss der Informationsfreiheitsgesetze in Vergabeverfahren ist demzufolge zu widersprechen. 123 124 125 126

Vgl. ausführlicher zu den Grundsätzen Burgi, S. 29 ff. Vgl. Bechthold, GWB Kommentar, § 1, Rn. 27. Vgl. OLG Düsseldorf, Beschluss vom 16. 09. 2003, VergabeR 2003, 690 ff. Vgl. Burgi, 29 (33).

166

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

c) Zugang bei Vergabeverfahren unterhalb des Schwellenwertes Ein Zugangsanspruch nach dem IFG NRW in einem Vergabeverfahren bei Unterschreitung der Schwellenwerte soll grundsätzlich bestehen, so die Auffassung der LDI und anderer. 127 Dieser Ansicht ist, wie den Ausführungen zuvor zu entnehmen ist, beizupflichten. Es fehlt schlicht an einer Rechtsvorschrift, die geeignet wäre, die Informationsfreiheitsgesetze zu verdrängen. Allerdings, und dies wird auch von Vertretern dieser Position gesehen, wird ein solcher Zugang oftmals im Rahmen der Ausnahmegründe in den Gesetzen in Gänze oder in Teilen zu verweigern sein. 128 Insbesondere der Grundsatz des Geheimwettbewerbs ist in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen. Ihm wird vor allem dadurch Rechnung getragen, dass die Regeln des Wettbewerbsschutzes, unter die auch der Geheimwettbewerb zu zählen ist, einen Unterfall des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses darstellen. 129 3. Ergebnis Im Ergebnis ist einzig der Weg einer Anwendbarkeit der Informationsfreiheitsgesetze bei Vergabefällen unterhalb der Schwellenwerte mit der Rechtslage in Einklang zu bringen. Auch wenn am praktischen Ergebnis zwischen dieser Auffassung und der gegenteiligen Position regelmäßig kein Unterschied bestehen wird, so ist es dennoch der gebotene Weg. In Ermangelung einer Rechtsvorschrift bei Fällen unterhalb der Schwellenwerte, kann die Anwendbarkeit der Informationsfreiheitsgesetze nicht ausgeschlossen werden. Dies wäre eine Umgehung der Rangordnung von Normen und Rechtssätzen und somit von Beginn an fehlerhaft. Das verständliche Bestreben den Grundsätzen des Vergaberechts Rechnung zu tragen, darf auch nicht zu einem Außerachtlassen der Systematik des Rechts führen. Einem Gesetz ist im Rahmen des Rechts zu begegnen, ohne dabei selbst dessen Grundsätze zu verletzen. Es wäre äußerst bedenklich, wenn Verwaltungsvorschriften wie die Verdingungsordnungen mit dem IFG NRW ein Gesetz verdrängen könnten. Die Lösung liegt daher in einem Ausgleich der beiden Rechtsgebiete, der einen grundsätzlichen Vorrang des Einen gegenüber dem Anderen ausschließt. Es bleibt dem Gesetzgeber unbenommen, durch eine Änderung des Vergaberechts eine andere Rechtslage herbeizuführen. Eine Änderung die zwar nicht zwingend geboten ist, aber der Klarstellung dienen würde, insbesondere dann, wenn sie mit Ausführungen zu den Rechten Dritter versehen wäre. 130 Mit oder 127

Vgl. LDI, 16. Datenschutz- und Informationsfreiheitsbericht, S. 196 f. Vgl. Partsch, S. 220 f. 129 So auch Schoch / Kloepfer, IFG-ProfE, § 8 Rn. 19. 130 Vgl. auch AGID, Entschließung vom 20. 11. 2002, Korruptionsbekämpfung durch Informationsfreiheit. 128

C. Verhältnis IFG NRW zu anderen Gesetzen

167

ohne eine solche Änderung bliebe es jedoch bei den Ausführungen der LDI. Vor Beginn und nach Abschluss eines Vergabeverfahrens sind die Informationsfreiheitsgesetze anwendbar, wobei auch hier die Ausnahmegründe einen ausreichenden Schutz bieten, insbesondere das Mittel der Schwärzung.

IV. Verhältnis Informationsfreiheitsgesetze und Archivgesetz Eine Frage in den Interviews zielte darauf zu erfahren, welche Probleme für die Zukunft bei der Anwendung der Informationsfreiheitsgesetze erwartet werden. Alle befragten Mitarbeiter der Informationsbeauftragten, aber auch einige der behördlichen Interviewpartner, nannten in diesem Zusammenhang das Verhältnis von Informationsfreiheits- zu Archivgesetzen, welches auch unter Archivaren seit Einführung der Informationsfreiheitsgesetze kontrovers diskutiert wird. 131 In der Praxis selbst spielte die Frage bislang allerdings so gut wie keine Rolle. 132 Dennoch, insbesondere wegen der häufigen Nennung als relevante Fragestellung der Zukunft, soll im Folgenden genauer auf das Verhältnis von IFG NRW und Archivgesetz NRW (ArchivG NW) eingegangen werden. Ein Verhältnis das beispielhaft für die anderen Länder herangezogen werden kann und mit den Jahren aufgrund einer wachsenden Zahl von Akten, die nach Verabschiedung der Informationsfreiheitsgesetze in die Archive gelangen, an Bedeutung gewinnen wird. Dabei stellt sich die Frage vor allem in Bezug auf die Länder, da der Bundesgesetzgeber mit § 13 Abs. 2 IFG eine Anpassung des einschlägigen Archivrechts mit der Verabschiedung des Gesetzes verbunden hat. 1. Rechtslage Aufgrund der äußerst geringen Fallzahl entsprechender Sachverhalte und dem Mangel an Gerichtsentscheidungen, kann einzig auf den Wortlaut des IFG NRW und des ArchivG NRW und die hierzu vertretenen Interpretationen abgestellt werden. So wird unter Anwendung der Auslegungsregeln des § 4 Abs. 2 S. 1 IFG NRW von Franßen vertreten, dass das ArchivG NRW gegenüber dem IFG NRW vorrangig sei. 133 Als Begründung wird der Wortlaut des Gesetzes angeführt, wonach Archivgut nach Ablauf der gesetzlichen Sperrfristen genutzt werden kann, wenn ein berechtigtes Interesse an der Nutzung glaubhaft gemacht wird. Diese Regelung wird als abschließend i. S. d. § 4 Abs. 2 S. 1 IFG NRW verstanden, da sie nach § 6 und § 7 des ArchivG NRW für Betroffene und Dritte gilt. 131 132 133

Vgl. etwa Oldenhage, Der Archivar, 2005, 291. Vgl. auch Protokoll der AKIF-Sitzung vom 10. 05. und 11. 05. 2007, S. 7. Zum folgenden vgl. Franßen, in: Franßen / Seidel, § 4, Rn. 538.

168

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

Oebbecke und Nienkemper widersprechen einer solchen Lesart des ArchivG NRW unter Verweis auf eine entscheidende Besonderheit im Archivgesetz. 134 § 7 Abs. 2 S. 4 ArchivG NRW treffen die Aussage, dass Nutzungsrechte und Fristen, die sich aus anderen Rechtsvorschriften ergeben, unberührt bleiben. Diese Formulierung im Gesetz macht deutlich, dass das Archivgesetz nicht den Anspruch hat, den Zugang zu Archivgut abschließend zu regeln. Solle dieser Vorschrift ein Sinn zukommen, so müssten die Archive daher neben dem ArchivG NRW auch das IFG NRW anwenden. Insbesondere in den Fällen, in denen nach dem Archivgesetz kein Zugang gewährt werden würde. Die Informationsbeauftragten haben sich ihrerseits 2003 erstmals im Rahmen einer Entschließung mit dem Titel „Gleiche Transparenz in Verwaltung und Archiven“ zu der Frage geäußert. 135 Aufgrund des eindeutigen Widerspruches, der sich ergebe, wenn Akten, die zuvor noch im Wege eines Antrages nach einem Informationsfreiheitsgesetz zugänglich gewesen sind, durch die Weitergabe in ein Archiv plötzlich deutlich strengeren Vorschriften unterfallen, sei der Gesetzgeber zu einer Veränderung der „archivrechtlichen Regelungen nach den Maßstäben der Informationsfreiheit“ aufgefordert. Daraus folgt im Umkehrschluss jedoch, dass die Beauftragten bei der aktuellen Rechtslage von einem Vorrang der Archivgesetze ausgehen. 136 Daneben werden zwei weitere Möglichkeiten von Dix vorgebracht, um den Wertungswiderspruch von Archiv- und Informationsfreiheitsgesetzen aufzulösen. 137 Eine Möglichkeit sei, Akten, die bevor sie in ein Archiv gegeben wurden bereits Gegenstand eines Antrages nach einem Informationsfreiheitsgesetz gewesen seien, als solche zu kennzeichnen. Diese würden in der Folge auch weiterhin dem Informationsfreiheitsgesetz unterfallen, da die Sperrfristen des Archivrechts hier nicht gelten könnten. Eine andere Möglichkeit entspricht der Regelung, wie sie auch mit § 13 Abs. 2 IFG gewählt wurde. Eine ausdrückliche Klarstellung, dass Akten, die nach dem Informationsfreiheitsgesetz grundsätzlich zugänglich waren, dies auch nach der Übergabe an ein Archiv sein sollen.

134 Zum folgenden vgl. Oebbecke / Nienkemper, Archivpflege in Westfalen-Lippe, 2004, 13 (17). 135 Vgl. Entschließung der Arbeitsgemeinschaft der Informationsbeauftragten vom 26. Mai 2003. 136 Nachdem die entsprechenden Bestrebungen für gut zwei Jahre ruhten, arbeiten die Beauftragten nunmehr gemeinsam mit der Archivreferentenkonferenz (ARK) an einer Auflösung des Spannungsverhältnisses von Archiv- und Informationsfreiheitsgesetzen, vgl. Protokoll der AKIF-Sitzung vom 10. 05. und 11. 05. 2007, S. 7. 137 Zum folgenden vgl. Dix, Archivpflege in Westfalen-Lippe, 2004, 19 (20).

C. Verhältnis IFG NRW zu anderen Gesetzen

169

2. Bewertung und Ergebnis „Weitergehende Nutzungsrechte an Unterlagen, die bereits vor deren Ablieferung an die staatlichen Archive bestanden haben, werden durch dieses Gesetz nicht eingeschränkt.“ 138 Diese Aussage aus der Begründung zum ArchivG NRW verdeutlicht, dass Archivgut nach § 7 Abs. 2 S. 4 ArchivG NRW auch nach seiner Archivierung von Zugangsrechten erfasst ist, wenn es bereits vor seiner Abgabe in das Archiv diesen Rechten unterlag. Auch wenn das ArchivG NRW ansonsten alle Kriterien erfüllt, um als eine abschließende Regelung verstanden zu werden, kann in diesen Fällen keinesfalls davon gesprochen werden. Der Gesetzgeber hat durch den Wortlaut des Gesetzes und die Gesetzesbegründung zum Ausdruck gebracht, dass andere Zugangsansprüche nicht verdrängt werden sollen. Dies ist auch nur konsequent, da ansonsten das Problem bestünde, dass Vorgänge, die zuvor noch zugänglich gewesen wären, durch die Abgabe an ein Archiv plötzlich den strikten Sperrfristen, vor allem aber dem Erfordernis eines berechtigten Interesses gem. § 7 ArchivG NRW, unterfallen würden. Die Rechtslage ist insoweit in Nordrhein-Westfalen eindeutig, wobei es etwas seltsam anmutet, dass in der Diskussion bisher kaum auf das ArchivG NRW und dessen klare Formulierung eingegangen wurde. 139 Archivierte Akten sind daher immer auch dann vom IFG NRW erfasst, wenn sie dies bereits vor der Archivierung waren. Entsprechende Anträge sind an das jeweilige Archiv zu richten, welches zu prüfen hat, ob die Voraussetzungen für einen Zugang gegeben sind. In den anderen Ländern, in denen es überwiegend an einer dem § 7 ArchivG NRW vergleichbaren Vorschrift fehlt, die Rechtslage ansonsten aber vergleichbar ist, muss die Lösung eine andere sein. Die von Dix vorgetragenen Optionen können hier allerdings aus zwei Gründen nicht greifen. Würde die Anwendung der Informationsfreiheitsgesetze davon abhängig gemacht, dass eine Akte zuvor schon Gegenstand eines entsprechendes Antrags war, so würde eine Unterscheidung gegenüber den anderen Akten vorgenommen, die sachlich nicht begründet ist. 140 Entscheidend kann nur die abstrakte Rechtslage hinsichtlich der Frage der Anwendbarkeit der Informationsfreiheitsgesetze vor dem Übergang in die Archive sein. Eine Orientierung an konkreten vorherigen Antragstellungen würde zu beliebigen Entscheidungen führen, die inhaltlich nur schwerlich zu begründen wären. Demgegenüber erscheint die zweite Möglichkeit als sachgerecht und geboten, muss jedoch daran scheitern, dass mit den Archivgesetzen Vorschriften vorliegen, die den Informationsfreiheitsgesetzen nach ihren eigenen Bestimmungen vorgehen. In Ermangelung anderer Möglichkeiten kann folglich 138

Vgl. LT-Drs. 10/3372, S. 20. So auch Oebbecke / Nienkemper, 13 (17). 140 Aufgrund dieser Problematik verwirft Dix diese Option auch. Vgl. Dix, Archivpflege in Westfalen-Lippe, 2004, 19 (20) m.w. N. 139

170

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

nur dafür geworben werden, dass die Vorschriften der Archivgesetze im Sinne der Informationsfreiheit weit verstanden werden, um auf dieser Weise einer Widersprüchlichkeit im Einzelfall zu begegnen. Aufgrund der Tatsache, dass bislang kaum Anträge bei Archiven gestellt werden, sollte vor allem aber das vorhandene Zeitfenster genutzt werden und das gemeinsame Bestreben der Archivare und Informationsbeauftragten vorangetrieben werden, um zu einer Lösung zu kommen, die auch den Bedenken der Archivare Rechnung trägt. Das Archivrecht betrifft eine Vielzahl von Verwaltungsinformationen und wird zutreffend als ein „Vorläufer der Informationsfreiheitsgesetze“ bezeichnet. 141 Eine Angleichung und Abstimmung der beiden Rechtsgebiete ist somit eine wichtige Voraussetzung, um dem Ziel einer stärkeren Transparenz gerecht zu werden. 142

D. Auslegungsfragen zu den Ausnahmegründen Mit den §§ 6 bis 9 IFG NRW und ihren Entsprechungen in den anderen Informationsfreiheitsgesetzen hat der Gesetzgeber Ausnahmegründe zum Schutz öffentlicher und privater Belange geschaffen. So wichtig ihre Anwendung und Auslegung für die Erfolgsaussichten eines Antrages sind, ebenso umstritten sind sie immer wieder. Dabei haben sich in den Jahren seit dem Inkrafttreten der Gesetze einige Rechtsfragen herausgebildet, die bis heute keiner Klärung zugeführt werden konnten. Sie führen in der Praxis ebenso zu Problemen, wie solche Fragen, in denen die Rechtslage zwar geklärt wurde, dies allerdings noch nicht zu allen öffentlichen Stellen vorgedrungen zu sein scheint oder diese von der Rechtslage dennoch nicht überzeugt sind.

I. Schutz des behördlichen Entscheidungsbildungsprozesses Sowohl § 6 (Schutz öffentlicher Belange und Rechtsdurchsetzung) als auch § 7 IFG NRW (Schutz des behördlichen Entscheidungsbildungsprozesses) dienen dem Schutz öffentlicher Belange. Von beiden Normen ist es § 7 IFG NRW, der in der Praxis in einer Vielzahl von Fällen (8,24 %) 143 zu Problemen führt. 141 Vgl. Entschließung der Arbeitsgemeinschaft der Informationsbeauftragten vom 26. Mai 2003. 142 Zur Diskussion um eine stärke Angleichung der beiden Rechtsgebiete vgl. auch Schoch / Kloepfer / Garstka, Entwurf eines Archivgesetzes des Bundes, insbesondere Rn. 10 und Rn. 28 f. 143 Vgl. Übersicht 6.

D. Auslegungsfragen zu den Ausnahmegründen

171

Die Fragen, um die es dabei geht, sind, wie weit der Schutz von Protokollen (§ 7 Abs. 1 IFG NRW) reicht und was unter dem Prozess der Willensbildung (§ 7 Abs. 2a IFG NRW) zu verstehen ist. Problematisch ist aber immer wieder auch, was unter unmittelbarer Vorbereitung i. S. d. § 7 Abs. 1 IFG NRW zu verstehen ist. Aufgrund einer hohen Anzahl von Anträgen, die sich auf entsprechende Verfahren beziehen, eine bedeutende Rechtsfrage bei allen Informationsfreiheitsgesetzen. 144 1. Rechtslage Nach § 7 Abs. 1 IFG NRW ist ein Antrag abzulehnen, wenn sich dieser auf Entwürfe zu Entscheidungen, für Arbeiten und Beschlüsse zu ihrer unmittelbaren Vorbereitung oder auf Protokolle vertraulicher Beratungen bezieht. Ein Antrag soll darüber hinaus abgelehnt werden, wenn sich der Inhalt der Information auf den Prozess der Willensbildung innerhalb von und zwischen öffentlichen Stellen bezieht, § 7 Abs. 2a IFG NRW. Diese beiden Ausnahmegründe oder besser Untergruppen des Ausnahmegrundes Schutz des behördlichen Entscheidungsbildungsprozesses sind regelmäßig umstritten. 145 Die Gesetzesbegründung ist bei dieser Fragestellung leider nur bedingt dazu geeignet, für Klarheit zu sorgen. Demnach orientiert sich § 7 IFG NRW im Wesentlichen an § 29 Abs. 2 VwVfG, 146 so dass auf die entsprechende Rechtslage vergleichend zurückgegriffen werden kann. Gemeinsam mit der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte zu § 7 IFG NRW ergibt sich damit die folgende Lesart des § 7 Abs. 1 und Abs. 2a IFG NRW: Die Ausnahmegründe sind nach dem Willen des Gesetzgebers eng zu verstehen. Dies ist bei der Auslegung zu beachten. § 7 Abs. 1 IFG NRW dient dem Schutz von Entwürfen und unmittelbar vorbereitenden Arbeiten, wie etwa der Stellungnahme von einem fachlich zuständigen Amtsträger. 147 Einen allumfassenden Schutz aller nur erdenklichen Informationen, die bei einer öffentlichen Stelle vorliegen und bei der Entscheidungsfindung eine Rolle spielen können, ist vom Gesetz nicht vorgesehen. Geschützt sein sollen lediglich „unmittelbar entscheidungsvorbereitende Arbeiten.“ 148 Aktenvermerke, Berichte, Stellungnah144

Was laufende Verfahren betrifft, so ist eigentlich § 6 S. 1b IFG NRW einschlägig, die Auswertung hat jedoch gezeigt, dass es im Kern um Entscheidungsbildungsprozesse geht und sich in den meisten Fällen allgemein hierauf oder auf § 7 IFG NRW berufen wird. Die beiden Normen überschneiden sich jedoch auch, wie an § 7 III IFG NRW zu sehen ist, der ebenfalls Aussagen zu Verfahren trifft. 145 Vgl. Seidel, in: Franßen / Seidel, § 7, Rn. 810. 146 Vgl. LT-Drs. 13/1311, S. 13. 147 Vgl. Beispiele bei Seidel, in: Franßen / Seidel, § 7, Rn. 818. 148 Vgl. LT-Drs. 13/1311, S. 13.

172

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

men von Fachbehörden und Rechtsgutachten sind damit i. d. R. gerade nicht von § 7 Abs. 1 IFG NRW erfasst. 149 Diese Informationen sind zwar Grundlage der zu treffenden Entscheidung, bereiten diese aber nicht unmittelbar vor. Eine Stellungnahme durch eine andere öffentliche Stelle unterfällt demzufolge nicht dem Ausschlusstatbestand. Stellt sie doch regelmäßig schon selbst das Ergebnis eines abgeschlossenen Entscheidungsprozesses dar. 150 Schon früh führte das Oberverwaltungsgericht NRW daher aus, dass es neben dem Merkmal der Unmittelbarkeit einer Zweckbestimmung bedürfe. So konnten Bautagebücher, die lediglich der Dokumentation des Fortganges einer Baumaßnahme dienten, dies also der Zweck war dem sie dienen sollten, nicht als Teil eines Entscheidungsbildungsprozesses für eine Taktik in einem Zivilprozess nach § 7 Abs. 1 IFG NRW von einem Zugangsanspruch ausgenommen werden. 151 Sie können zwar bei der unmittelbaren Vorbereitung der Taktik von Bedeutung sein, doch fehlte es an einer solchen Zweckbestimmung bei ihrem Anlegen. Ebenso eng zu verstehen, ist § 7 Abs. 1 IFG NRW bezüglich des Schutzes vertraulicher Beratungen. Die Tatsache, dass eine Beratung oder Versammlung in nicht öffentlicher Form stattfindet, reicht für sich genommen nicht aus, um eine Vertraulichkeit anzunehmen. Es braucht immer spezieller Gründe, die sich aus dem Schutzzweck der zu Grunde liegenden Norm ergeben müssen, damit eine Vertraulichkeit der Beratung auch tatsächlich gegeben ist. 152 Nach der Rechtsprechung des BVerwG zum vergleichbaren Ausnahmegrund des § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 UIG soll es hierbei ausreichen, „wenn der Schutz der Vertraulichkeit von Beratungen auf ein Gesetz im formellen Sinne zurückgeführt werden kann.“ 153 § 7 Abs. 2a IFG NRW soll hingegen dem Schutz „behördeninterner Entscheidungsbildungsprozesse“ dienen. 154 Geschützt werden soll demnach der Willensbildungsprozess öffentlicher Stellen. Entscheidend ist, was die Schwelle ist, die zu einem Schutz nach § 7 Abs. 2a IFG NRW führt. Das Oberverwaltungsgericht NRW führt hierzu aus, dass „zwischen den Grundlagen und Ergebnissen der Willensbildung auf der einen Seite und dem eigentlichen Prozess der Willensbildung zu unterscheiden“ ist. 155 Der Ausnahmegrund greift daher nur dann, wenn Informationen betroffen sind, durch die der Willensbildungsprozess gesteuert 149

Vgl. Kopp / Ramsauer, § 29, Rn. 24. Vgl. auch LDI, 18. Datenschutz- und Informationsfreiheitsbericht, S. 153 f. Auch das Innenministerium folgt dieser Auffassung grundsätzlich, auch wenn entsprechende Stellungnahmen in Einzelfällen sehr wohl dem Schutz des § 7 IFG NRW unterfallen können. Vgl. Stellungnahme der Landesregierung zum 18. Datenschutz- und Informationsfreiheitsbericht der LDI, LT-Vorlage 14/1302, S. 34. 151 OVG NRW, Beschluss vom 19. 06. 2002, NVwZ-RR 2003, 800 (803). 152 OVG NRW, Urteil vom 09. 11. 2006, NWVBl. 2007, 187 (190). 153 Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. 09. 2007, NWVBl 2008, 179 (180). 154 Vgl. LT-Drs. 13/1311, S. 13. 155 OVG NRW, Urteil vom 09. 11. 2006, NWVBl. 2007, 187 (189). 150

D. Auslegungsfragen zu den Ausnahmegründen

173

werden soll. Solche Informationen, die sich jedoch auf den Inhalt der Entscheidung beziehen, wie die Mitteilung von Tatsachen oder Hinweisen zur Rechtslage, sind kein Teil des Prozesses der Willensbildung und folglich auch nicht von § 7 Abs. 2a IFG NRW erfasst. Die Norm muss eng verstanden werden und darf nicht allein nach ihrem Wortlaut angewandt werden. Indem interne Meinungen und auch Meinungsverschiedenheiten nicht nach außen dringen, dient sie dem Schutz des internen Entscheidungsbildungsprozesses. Entscheidungen sollen als solche eines Verwaltungsträgers wahrgenommen werden und nicht als Entscheidung einer bestimmten Person oder Abteilung einer Behörde. 156 Unterlagen, „die weder interne Meinungsverschiedenheiten noch unterschiedliche Auffassungen innerhalb einer Behörde erkennen lassen“, sind aus diesem Grund i. d. R. zugänglich zu machen. 157 Nur ein solches Verständnis des § 7 Abs. 2a IFG NRW hat auch zur Folge, dass § 7 Abs. 1 IFG NRW eine eigenständige Bedeutung zukommt. Ein weites Verständnis, durch das etwa jeder Vorschlag eines untergeordneten Angestellten erfasst ist, würde alle internen Informationen und Vorgänge innerhalb einer gestuften Verwaltung erfassen und in der Folge § 7 Abs. 1 IFG NRW leer laufen lassen. 158 Diese durch das Oberverwaltungsgericht NRW vertretene Auffassung des § 7 Abs. 1 und Abs. 2a IFG NRW wird von der LDI geteilt. Eine enge, einzelfallbezogene Auslegung mit den eben genannten Konsequenzen ist nach ihr geboten. 2. Erhebung Dass die Rechtsprechung der Auffassung der LDI entspricht, wurde eben ausgeführt. Dennoch soll an dieser Stelle, ehe die restriktive Lesart vieler Behörden im Zusammenhang mit § 7 IFG NRW dargestellt wird, noch einmal kurz auf die Erfahrungen der LDI im Zusammenhang mit dieser Norm eingegangen werden. Einer Norm zu der die LDI im 18. Datenschutzbericht selbst ausführt, dass „kein anderer Verweigerungsgrund [...] nach den bisherigen Erfahrungen [...] so häufig missverstanden“ wird. 159 Die hohe Zahl von Ablehnungen die sich auf § 7 IFG NRW stützen, wurde weiter oben bereits genannt. Immerhin in 10,41 % der ausgewerteten Fälle, wenn nur die Ablehnungen unter Ausblendung von Rücknahme oder Stattgabe von Anträgen betrachtet werden, wird versucht, einen Zugang unter Berufung auf den Schutz des behördlichen Entscheidungsbildungsprozesses zu verwehren. Beinahe immer, wenn aktuelle Verfahren bei einer öffentlichen Stelle betroffen 156 157 158 159

OVG NRW, Urteil vom 09. 11. 2006, NWVBl. 2007, 187 (189). OVG NRW, Urteil vom 09. 11. 2006, NWVBl. 2007, 187 (190). OVG NRW, Urteil vom 09. 11. 2006, NWVBl. 2007, 187 (190). Vgl. LDI, 18. Datenschutz- und Informationsfreiheitsbericht, S. 153.

174

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

sind, wird auf diesen Ausnahmegrund verwiesen. Damit kommt ihm die bereits genannte zentrale Bedeutung zu, wenn es darum geht, ob, und wenn in welchem Umfang sich das IFG NRW bewährt hat. Dabei, dies ist eine wichtige Erkenntnis der Auswertung, wird der Norm in der rechtswissenschaftlichen Debatte bislang keine große Bedeutung beigemessen. 160 Die Rechtslage scheint zwar geklärt und wird in der Literatur auch kaum einmal entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts und der LDI vertreten, 161 dennoch stellt es sich in der Praxis als ein äußerst relevantes Problem dar, welches mit Blick auf das Vorbringen vieler öffentlicher Stellen auf das in der Folge eingegangen werden soll, zu bewerten und diskutieren ist. a) Beispiele aus der Praxis Von einer einheitlichen Argumentation öffentlicher Stellen bei Anwendung des § 7 IFG NRW kann nicht gesprochen werden, auch wenn einige Argumente immer wieder genannt werden. Die Auswertung hat vor allem aber offenbart, dass bei Anwendung und Auslegung dieses Ausnahmegrundes verschiedene Ansichten über die Arbeit und Funktionsfähigkeit der Verwaltung aufeinander prallen. Dies dürfte im Schutzbereich des Ausnahmegrundes begründet sein, der den Kern behördlicher Arbeit betrifft. Bei vielen öffentlichen Stellen spricht daher auch ein deutliches Unverständnis aus den Akten, die geprägt durch die jahrelange Verwaltungstradition zuvor, zu einer einschränkenden Lesart des IFG NRW kommen. So wurde ein Antrag etwa unter Berufung auf § 7 Abs. 2a IFG NRW abgelehnt, da der Antragsteller bereits Jahre vor Inkrafttreten des Gesetzes einen vergleichbaren Antrag gestellt hatte, der ablehnend beschieden worden war. Ein schon abgeschlossenes Verfahren könne aber nicht mit einem Antrag nach dem IFG NRW erneut aufgegriffen werden. Daneben ist aber auch eine gewisse Angst und Unsicherheit feststellbar, die sich stärker nur im Umgang mit Fragen des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses zeigt. Grundsätzlich besteht zwar die Bereitschaft zu einer deutlich stärkeren Öffnung, zugleich scheint aber die Befürchtung zu bestehen, dass durch diese zu viel preisgegeben werde. Beispielhaft hierfür ist ein Fall, in dem Kostenansätze für eine Planung nicht herausgegeben werden sollten. Die Kommune hoffte auf die Gewährung von Fördergeldern für das Bauvorhaben und befürchtete, dass sich ihre Chancen mindern würden, wenn der Antragsteller sich mit den Unterlagen und eigenen Anmerkungen hierzu an die zuständige Bezirksregierung 160 Stellvertretend für viele Partsch / Schurig, DÖV 2003, 482 (486); Bischopink, NWVBl. 2003, 245 (249). 161 Vgl. Lindemann, in: Friedersen / Lindemann, § 10, S. 54 f., der sich in SchleswigHolstein für einen generellen Vorrang des LVwG in laufenden Verwaltungsverfahren ausspricht.

D. Auslegungsfragen zu den Ausnahmegründen

175

wenden würde. Der Hinweis der LDI, dass die Bezirksregierung im Zweifel nur ihrer gesetzlichen Prüfpflicht nachkomme und es sich bei den Kostenansätzen um abgeschlossene Berechungen handelt, ein Willensbildungsprozess gar nicht mehr betroffen sein kann, konnte die Behörde nicht überzeugen. Erst ein anhängiges Gerichtsverfahren führte hier zu einem Zugang. 162 Ein wichtiges Feld, in dem es regelmäßig zu Ablehnungen kommt, sind Beratungen die unter Ausschluss der Öffentlichkeit stattgefunden haben, vor allem solche von Gemeinderäten. Viele öffentliche Stellen vertreten in diesen Fällen die Auffassung, dass entsprechende Sitzungen aufgrund ihrer Nichtöffentlichkeit automatisch als eine vertrauliche Beratung einzustufen seien und somit Protokolle dieser Sitzungen dem Schutz des § 7 Abs. 1 IFG NRW unterfielen. Eine Auffassung die so nicht haltbar ist, wie auch von Gerichten festgestellt wurde. 163 Ist eine Sitzung nicht öffentlich durchgeführt worden, da im Gemeinderat über Fragen gesprochen wurde, die z. B. Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse darstellen, so ist in der Folge auch der entsprechende Ausnahmegrund heranzuziehen und zu prüfen. § 7 IFG NRW hingegen bezweckt einzig den Schutz des behördlichen Entscheidungsfindungsprozesses, nicht den Schutz einer jeden Befassung von Tagesordnungspunkten einer Gemeinderatssitzung in einem nicht öffentlichen Teil. Oftmals geht es bei einer solchen Sitzung lediglich um die Kenntnisnahme von Berichten oder Antworten zu Anfragen von Fraktionen, die nicht öffentlich behandelt werden. Einen behördlichen Entscheidungsbildungsprozess betreffen solche Tagesordnungspunkte grundsätzlich damit jedoch nicht. Wie alle Ausnahmegründe ist auch § 7 IFG NRW eng auszulegen. Es ist daher für jeden Punkt einer nichtöffentlichen Sitzung zu belegen, dass dieser eine vertrauliche Beratung i. S. d. IFG NRW darstellt. Ist jedoch eine solche vertrauliche Beratung gegeben, so greift der Schutz des § 7 IFG NRW. In diesem Fall sind gem. § 7 Abs. 3 S. 2 IFG NRW nur die Ergebnisse der Beratung bekannt zu machen. 164 Dies ist auch die Sichtweise der Beauftragten, die sie in einer Entschließung von 2004 bekräftigt haben und betonen, dass die Öffentlichkeit bei Sitzungen die Regel sein sollte. 165 In einer ähnlichen Weise wird argumentiert, wenn der Zugang zu Informationen mit der Begründung abgelehnt wird, dass diese noch nicht im Rat behandelt 162 In diesem Fall war laut Vermerk auch eine Beanstandung angedacht, von der nach Gewährung des Zugangs allerdings abgesehen wurde. Dieser Fall ist auch ein typisches Beispiel dafür, dass ein Zugang oft erst mit einiger Verzögerung gewährt wird und damit zu einem Zeitpunkt an dem die Information für den Antragsteller deutlich an Wert verloren hat. 163 Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. 05. 2006, NWVBl. 2006, 292 (294). 164 In einem Fall wurde daher auch der Zugang zu Tonbändern einer vertraulichen Beratung verwährt. Diese dienten lediglich als eine Gedächtnisstütze zur Protokollierung und sollten nach eben dieser vernichtet werden. 165 Vgl. Entschließung vom 22. 11. 2004, Öffentlichkeit der Sitzungen von Entscheidungsgremien.

176

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

wurden und daher auch nicht an Dritte weitergegeben werden dürften. Dies mag in vielen Fällen vertretbar sein, etwa bei Informationen die eine Entscheidung unmittelbar vorbereiten sollen. Aber auch hier ist eine öffentliche Stelle nicht davon entbunden, zu prüfen, ob die Voraussetzungen für das Greifen des Ausnahmegrundes des § 7 IFG NRW tatsächlich vorliegen. Ebenfalls regelmäßig kommt es unter Berufung auf § 7 IFG NRW zur Ablehnung eines Antrages, weil Unterlagen der Vorbereitung eines Prozesses dienen sollen. Auch hier ist jedoch eine enge Auslegung und Einzelfallprüfung geboten. So ist etwa der Schriftverkehr einer Behörde mit einem von ihr beauftragten Anwalt über die Strategie eines Prozesses als vertrauliche Beratung schützenswert. 166 Im bekannten „Apothekerfall“ konnten hingegen Bautagebücher nicht vom Zugang ausgeschlossen werden, da diese gerade nicht der unmittelbaren Vorbereitung eines Prozesses dienten oder gar das Ergebnis einer vertraulichen Beratung zwischen Behörde und Anwalt darstellen. 167 In Schreiben an die LDI wird in diesen Fällen als Begründung immer wieder angeführt, dass eine Herausgabe zu einer Schlechterstellung in einem möglichen Prozess führen würde, was nicht im Sinne des Gesetzgebers sein könnte. So verständlich diese Angst seitens öffentlicher Stellen auch sein mag, sie widerspricht dem IFG NRW und der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte. Akteneinsicht soll auch dann möglich sein, wenn der Einsichtnehmende hierdurch erst an Informationen gelangt, die ihm einen Prozess gegen die aktenführende Stelle ermöglicht. 168 Es würde auch seltsam anmuten, wenn der Staat und seine Gliederungen Informationen, die sie ihm Rahmen ihrer in weiten Teilen gesetzlich vorgeschriebenen Tätigkeiten gesammelt haben oder im Zusammenhang mit diesen stehen, zurückhalten dürften, nur weil diese zu Ansprüchen gegen sie führen könnten. Ein solch striktes Informationsmonopol des Staates mag in den Zeiten des Obrigkeitsstaates seine Berechtigung gehabt haben, in einem demokratischen Staat ist es allerdings überholt. Auch andere von öffentlichen Stellen vorgebrachte Gründe, die zur Anwendung des § 7 IFG NRW führen sollen, weisen eine entsprechende Stoßrichtung auf, wie in den Beispielen zuvor. Es wird immer wieder in einer Art und Weise argumentiert, die sich wie folgt zusammenfassen lässt: Die gewünschten Informationen dienen ausschließlich der Vorbereitung einzelner Verfahrensschritte oder der Willensbildung und sind folglich nach § 7 IFG NRW von einem Zugang ausgenommen. Da Informationen jedoch fast immer auch Grundlage anderer Entscheidungen sein können, käme es nach dieser Ansicht somit in den meisten Fällen zu einer Antragsablehnung, zumindest in laufenden Verfahren. 166

Vgl. Leitsätze 1 und 2 VG Arnsberg, Beschluss vom 12. 06. 2006, Az. 12 L 502/06. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. 06. 2002, NVwZ-RR 2003, 800 (803). Kritisch zur Entscheidung und einer Herausgabe von Informationen zur Vorbereitung oder Unterstützung eines Amtshaftungsprozesses allerdings Franßen, NWVBl. 2003, 252. 168 OVG NRW, Beschluss vom 19. 06. 2002, NVwZ-RR 2003, 800 (803) m.w. N. 167

D. Auslegungsfragen zu den Ausnahmegründen

177

b) Zusammenfassung Öffentliche Stellen neigen oftmals dazu, unter Zuhilfenahme des § 7 IFG NRW zu versuchen, Anträge abzulehnen, die nach der Rechtslage positiv zu bescheiden sind. In einigen Fällen scheint dies bewusst zu geschehen, um einen Zugang zumindest so lange nicht gewähren zu müssen, bis ein Verfahren endgültig abgeschlossen wurde. So werden Gutachten oder Stellungnahmen entsprechend zurückgehalten. Eine Einschätzung, die sich allerdings kaum nachweisen lässt. Es gibt in einzelnen Fällen lediglich Indizien, die einen entsprechenden Eindruck verstärken. Schreiben werden langsam beantwortet und Verfahren vor Gericht in Kauf genommen. Ist das zugrunde liegende Verfahren jedoch zum Abschluss gebracht worden, wird recht schnell die bisherige Position geräumt und die gewünschte Information gewährt. Gründe die diesen Sinneswandel erklären könnten, sind dabei allerdings nicht ersichtlich und werden auch nicht von den öffentlichen Stellen dargelegt. Aber auch wenn es einige solche Fälle gibt, in den meisten der Fälle, wo unter Verweis auf § 7 IFG NRW ein Zugang abgelehnt wird, sind es die zu Beginn dieses Abschnitts genannten Beweggründe. Der Zugang zu entsprechenden Informationen steht im Widerspruch zur bisherigen Tradition und damit zu einem gewissen Teil auch dem eigenen Selbstverständnis. In diesen Fällen ist es vor allem Überzeugungsarbeit, die von der LDI zu leisten ist, was sich oftmals als ein langsamer Prozess darstellt. Dies zeigt sich auch darin, dass, wenn ein Zugang schließlich gewährt wird, dies oftmals mit dem Hinweis geschieht die Informationen seien keinesfalls weiter zu verwenden oder an Dritte weiterzuleiten. Die Denkweise und Arbeit verläuft demzufolge noch immer sehr stark in den gewohnten Strukturen. 3. Bewertung Die Erhebung offenbart, dass es sich bei der Anwendung des § 7 IFG NRW vor allem um ein Umsetzungsproblem handelt. Die Rechtslage selbst ist eindeutig, wird allerdings in der Praxis immer wieder missachtet. Die Auswertung, vor allem aber die Interviews haben an dieser Stelle gezeigt, dass viele öffentliche Stellen ebenso wie Mitarbeiter der Landesbeauftragten den Wunsch haben, das Gesetz klarer zu fassen. Eine Formulierung zu wählen, die die Voraussetzungen für das Vorliegen des Ausschlussgrundes eindeutig definiert. Nach Aussagen von Beauftragten auf kommunaler Ebene, denen innerhalb ihrer Kommune eine der LDI vergleichbare Funktion zukommt, braucht es diese Klarstellung im Gesetz. Nur so könnten viele Mitarbeiter öffentlicher Stellen zu einer Abkehr der bisherigen Praxis bewogen werden und eine dauerhafte Veränderung herbeigeführt werden.

178

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

Ein solches Vorgehen würde auch der Rechtslage in anderen Ländern oder dem Bund entsprechen. § 10 Abs. 2 IFG-SH führt beispielsweise aus, dass insbesondere Ergebnisse von Beweiserhebungen und Stellungnahmen nicht der unmittelbaren Vorbereitung dienen. Eine vergleichbare Formulierung findet sich in § 4 Abs. 1 S. 2 IFG. Eine Einführung entsprechender Formulierungen könnte allerdings nicht mehr als ein erster Schritt sein. Viele der angesprochenen Probleme und Fehler in der Auslegung gehen darüber hinaus und finden ihren Ursprung in der bisherigen Verwaltungstradition. Gegen diese Praxis kann zwar angeführt werden, dass die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts NRW auch ohne eindeutige Formulierungen im Gesetz heranzuziehen ist, eine Klarstellung also nur das in das IFG NRW aufnehmen würde, was ohnehin geltendes Recht ist. Dem ist zwar zuzustimmen, dies ändert jedoch wenig an den immer wieder auftretenden Problemen. Umso klarer das Gesetz formuliert ist, desto schneller kann ein Antragsteller den begehrten Zugang erhalten und umso schwieriger ist es für öffentliche Stellen diesen gegebenenfalls zu verzögern, sei es bewusst oder unbewusst. Bei einem Gesetz dessen Ziel eine verstärkte Kontrolle und erhöhte Transparenz des Verwaltungshandelns ist, erscheint ein solches Vorgehen umso angebrachter. Es kann jedoch festgestellt werden, dass seit Inkrafttreten des IFG NRW ein langsamer Wandel eingetreten ist. Dieser Wandel ist in weiten Teilen in der Tätigkeit der Beauftragten begründet, die die Verwaltung insoweit zu einem anderen Verhalte erzogen haben.

II. Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse Über kaum einen Ausnahmegrund wurde und wird bei der Einführung von Zugangsregelungen so gestritten, wie über den Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen. 169 Bereits bei der Einführung des UIG a.F. war die Frage des Schutzes von Unternehmensdaten höchst umstritten. 170 Die Versuche zur Novellierung und einer Änderung des IFG-SH, insbesondere des § 11 IFG-SH, zeigen darüber hinaus, wie auch nach Verkündung der Gesetze weiter um diesen Ausnahmegrund und seine Weite gerungen wird. 171 Eine Formulierung aus der Gesetzesbegründung zum IFG NRW zeigt die Befürchtungen und damit auch 169 Vgl. etwa das Protokoll der öffentlichen Anhörung des Innenausschusses von Sachverständigen zum Entwurf des IFG vom 14. 03. 2005, Protokoll 15/58. 170 Vgl. Fluck, DVBl 2006, 1406. Zur Vertiefung sei die ausführliche Arbeit von Tege zum Verhältnis von Zugang zu Umweltinformationen und dem Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen empfohlen. 171 Im Rahmen der Debatte um eine Änderung sollte die bestehende Abwägung mit dem Offenbarungsinteresse der Allgemeinheit gem. § 11 Abs. 1 IFG-SH abgeschafft werden. Vgl. Stellungnahme des ULD vom 16. 02. 2006 zum Entwurf eines Informationsfreiheitsgesetzes für das Land Schleswig-Holstein Gesetzesentwurf der Landesregierung, S. 2.

D. Auslegungsfragen zu den Ausnahmegründen

179

die Gründe für die Diskussionen und Auseinandersetzungen zu diesem Ausnahmegrund auf: „Der Standort Nordrhein-Westfalen als wichtige Wirtschaftsregion soll durch dieses Gesetz nicht beeinträchtigt werden.“ 172 Zugangsrechte werden zwar eingeräumt, um auf diese Weise ein Mehr an Transparenz und „bürgerschaftlichen Mitwirken“ 173 zu erreichen. Zugleich wird aber alles unternommen, damit der Standort und die Wirtschaft nicht gefährdet werden. In den Debatten, die auch schon anlässlich des UIG a.F. geführt wurden, 174 offenbart sich damit immer wieder auf der einen Seite die Angst, dass Unternehmen durch Anträge nach den Informationsfreiheitsgesetzen ausgeforscht werden und so einen Schaden erleiden könnten. 175 Dem gegenüber stehen die Befürworter eines weitverstandenen Zugangsrechtes, dem möglichst wenige und wenn nur enge Ausnahmetatbestände entgegen gehalten werden sollen. Die Unsicherheit scheint insgesamt groß zu sein, insbesondere auf Seiten der öffentlichen Stellen, wo Schäden für die Wirtschaft und den Standort und infolgedessen Schadensersatzforderungen gegenüber der herausgebenden Stelle befürchtet werden. 176 Die Auseinandersetzung und Konfliktlage ist dabei alles andere als neu. So wurde schon im Umweltrecht Jahre vor Einführung des UIG a.F. über die Frage diskutiert. Auf einer Fachtagung im Jahr 1985 hieß es etwa: „Wie es scheint, hütet man sich auf Verwaltungs- wie auf Unternehmerseite, auf Grundlage der vorgefundenen Rechtsnormen die ebenso brisante wie riskante Auseinandersetzung über den rechtlichen Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen durchzustehen.“ 177 Ganz unabhängig davon, ob sich in einem Gesetz ein strikter Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen findet oder eine Abwägung mit den Interessen der Allgemeinheit vorgesehen ist, kommt es im Rahmen der Prüfung dieses Ausnahmegrundes regelmäßig zu Meinungsverschiedenheiten. Die Definition dessen was ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis ist, ist hierbei nicht umstritten. Vielmehr ist es die Subsumtion unter die einzelnen Merkmale, welche zu Problemen führt. Als bekanntes Beispiel hierfür kann der Fall um die Spender für die neue Amtskette eines Bürgermeisters dienen. Strittig war nicht die Definition, sondern u. a. ob die Spende eines Unternehmens hierunter fällt. 178 172

Vgl. LT-Drs. 13/1311, S. 13. Vgl. LT-Drs. 13/1311, S. 9. 174 Vgl. etwa Schmillen, S. 127 f. m.w. N. 175 Vgl. zu den Befürchtungen im Zusammenhang mit einem Zugang etwa Fluck, DVBl 2006, 1406 (1410 ff.). 176 Hieran konnten bisher auch keine Erhebungen und Untersuchungen etwas ändern. So stellte bereits Schmillen 2002 fest, dass das UIG keine negativen Auswirkungen auf die Wirtschaft hatte. Vgl. Schmillen, S. 131. 177 Vgl. Breuer, S. 89. 178 Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 09. 07. 2004, Az. 26 K 4163/03. 173

180

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

Ein anderes Beispiel waren die sog. Eichfälle, in denen es in mehreren Ländern um den Zugang zu Mess- und Kontrollergebnissen der Eichämter ging. Bei diesen Fällen war die entscheidende Frage, ob sich ein Unternehmen auf den Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen berufen kann, wenn festgestellt wurde, dass die angegebenen Füllmengen nicht der tatsächlichen Menge entsprechen. Eine Position die von den Behörden vertreten und seitens der Beauftragten kritisiert wurde. Auch hier war das eigentliche Problem die Frage wann ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse vorliegt. Eine Frage die sogar von den Gerichten unterschiedlich beantwortet wurde 179 und trotz klarer Formulierung im nunmehr einschlägigen VIG noch immer als strittig anzusehen ist. 180 1. Rechtslage Die Definition eines Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses ist nicht strittig und allgemein anerkannt. Daher wurde auch in allen Informationsfreiheitsgesetzen auf eine eigene Definition verzichtet. Stattdessen finden sich mit der Gesetzesbegründung zum IFG NRW vergleichbare Aussagen, in denen auf die von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien zum Betriebs- und Geschäftsgeheimnis abgestellt wird. 181 Die Informationsfreiheitsgesetze bedienen sich damit wie schon das UIG a.F. bei der Rechtsprechung zu den §§ 17 UWG, 203 Abs. 1, 204, 355 Abs. 1 Nr. 2 StGB und 30 Abs. 2 Nr. 2 AO. So führt etwa das Bundesverfassungsgericht aus: „Als Betriebs- und Geschäftsgeheimnis werden alle auf ein Unternehmen bezogenen Tatsachen, Umstände und Vorgänge verstanden, die nicht offenkundig, sondern nur einem begrenzten Personenkreis zugänglich sind und an deren Nichtverbreitung der Rechtsträger ein berechtigtes Interesse hat.“ 182 Ein Betriebs- und Geschäftsgeheimnis ist demnach immer dann gegeben, wenn die folgenden Kriterien erfüllt sind: 183 Die begehrten Informationen müssen erstens in einem Zusammenhang mit einem wirtschaftlichen Geschäftsbetrieb stehen. Ein Kriterium, das sich aus einem sachlichen und einem zeitlichen 179 Vgl. OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 22. 06. 2005, NordÖR 2005, 528 (529 ff.), das hier ein Geheimhaltungsinteresse annimmt, und VG Berlin, Urteil vom 10. 05. 2006, 2 A 72.04, das in diesen Fällen hingegen ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse ablehnt. 180 Vgl. die Ausführungen und weiterführenden Verweise in Kapitel 5, B. 181 „Die Vorschrift enthält keine Legaldefinition des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses, sondern setzt diesen Begriff so voraus, wie er in der Rechtsprechung entwickelt ist.“ Vgl. LT-Drs. 13/1311, S. 13. 182 Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. 03. 2006., BVerfGE 115, 205 (230 f.). Vgl. aber auch etwa BGH, Urteil vom 10. 05. 1995, NJW 1995, S. 2301, auf das auch beispielhaft in der Begründung zum IFG verwiesen wird, vgl. BT-Drs. 15/4493, S. 14. 183 Vgl. zu den Kriterien Rossi, Informationsfreiheitsgesetz, § 6, Rn. 67 ff.

D. Auslegungsfragen zu den Ausnahmegründen

181

Bestandteil zusammensetzt. So müssen die Informationen sich auf bestimmte Bereiche eines Unternehmens beziehen und dieses auf die Informationen in einer Weise zugreifen können, die ihm eine wirtschaftliche Verwertung für die Gegenwart und Zukunft ermöglichen. Zweitens dürfen die Informationen nur einem eingeschränkten Personenkreis zu Verfügung stehen, also weder öffentlich zugänglich, noch in anderer Art und Weise offenkundig sein. Das Unternehmen muss drittens einen erkennbaren und berechtigten Willen aufweisen, die Informationen geheim zu halten, worunter ein objektiv feststellbares Interesse zur Geheimhaltung verstanden wird. Wenn diese Kriterien in ihrer Gesamtheit erfüllt sind, liegt ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis vor. Ein Geschäftsgeheimnis bezieht sich dabei auf den kaufmännischen und ein Betriebsgeheimnis auf den technischen Bereich eines Unternehmens. Ist nach dieser Definition ein entsprechendes schutzwürdiges „Geheimnis“ gegeben, so kommt in Nordrhein-Westfalen (§ 8 S. 1 IFG NRW) und Berlin (§ 7 S. 1 IFG Berlin) noch ein weiterer Punkt hinzu. Durch die Offenbarung müsste dem Unternehmen ein wirtschaftlicher Schaden entstehen. Wenn nach alldem ein „Geheimnis“ festgestellt wurde, so ist ein Zugang in Bezug auf die betroffenen Daten abzulehnen. Etwas anderes gilt jedoch für Berlin (§ 7 S. 1 IFG Berlin), Schleswig-Holstein (§ 11 Abs. 1 IFG-SH) und Nordrhein-Westfalen (§ 8 S. 3 IFG NRW). Dort besteht ein Zugangsanspruch auch beim Vorliegen eines schützenswerten Geheimnisses, wenn das Informationsinteresse überwiegt. Auf den von § 8 IFG NRW eingeräumten Schutz kann sich hierbei gem. § 8 S. 5 IFG NRW ausdrücklich auch eine öffentliche Stelle berufen, was bei anderen Gesetzen hingegen umstritten ist. 184 Die Rechtslage ist damit eindeutig. Es wird auf bekannte Rechtsprechung und somit vertraute Kriterien abgestellt. Auslegung und Anwendung des § 8 IFG NRW und der vergleichbaren Vorschriften führen in der Praxis allerdings regelmäßig zu Auseinandersetzungen. Strittig ist hierbei immer wieder, wie die einzelnen Kriterien der Definition zu verstehen und vor allem wie sie anzuwenden sind. Dabei spielt das Vorhandensein einer Abwägungsklausel nur eine untergeordnete Rolle. 2. Erhebung Bei der Erhebung hat sich gezeigt, dass die Probleme im Umgang mit Informationen die im konkreten Fall als Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis zu klassifizieren sind, nichts mit der eigentlichen Definition zu tun haben. 185 Das 184 Vgl. Rossi, Informationsfreiheitsgesetz, § 6, Rn. 68 m.w.N; zum IFG-SH Nordmann, RDV 2001, 71 (77). 185 Auch wenn mehrere behördliche Interviewpartner ihren Wunsch geäußert haben, zu einer Regelung zu kommen, bei der die Entscheidung darüber was Betriebs- und Geschäftsgeheimnis ist einzig bei den Unternehmen liegt.

182

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

Hauptproblem scheint dabei in einem grundsätzlich unterschiedlichem Verständnis des Gesetzes im Allgemeinen und der Ausnahmegründe zum Schutz des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses im Speziellen begründet zu sein. In vielen Fällen erfolgt keine Prüfung, ob die Kriterien bezogen auf eine begehrte Information auch tatsächlich vorliegen. Stattdessen wird regelmäßig ausschließlich auf den Willen des Unternehmens abgestellt. 186 Sei es nach Rücksprache mit diesem oder aufgrund einer eigenen Einschätzung durch die öffentliche Stelle. Eine Prüfung der Merkmale erfolgt hingegen oftmals nicht. Dabei ist es die Aufgabe der öffentlichen Stellen, bei einer Antragstellung zu prüfen, ob die Kriterien für das Greifen des Ausschlussgrundes gegeben sind. 187 Ist dies der Fall, haben die öffentlichen Stellen weiter die Rückausnahme des § 8 S. 3 IFG NRW und entsprechender Normen zu prüfen. 188 Was sind aber die Gründe für diese häufig anzutreffende und weit verbreitete Form der Rechtsanwendung? Ein Vertreter einer öffentlichen Stelle nannte einen wichtigen Grund im Interview. Es bestehe eine große Angst dahingehend, zu Unrecht Informationen herauszugeben und sich infolgedessen Schadensersatzansprüchen eines Unternehmens ausgesetzt zu sehen. 189 Ebenso fürchte man einen unternehmerfeindlichen Ruf zu erlangen und damit Standort als unattraktiv zu gelten, wenn Informationen von Dritten erlangt werden können. Als öffentliche Stelle lehne man, so der Interviewpartner, lieber rigoros ab und gehe auch gerichtlich bis in die letzte Instanz, ehe man sich dieser Gefahr aussetze. Ferner ist, insbesondere in diesem Bereich, eine tief verwurzelte Ablehnung gegen den Gedanken allgemeiner Zugangsrechte zu spüren. Das Gesetz selbst spielt dabei keine Rolle. Immer wieder wird sich daher auch auf Vertraulichkeitsklauseln berufen, die vertraglich vereinbart worden sein. Eine Abrede die nicht in der Lage sein kann, einen gesetzlich eingeräumten Anspruch zu verdrängen. Der Zugang in diesem Bereich wird, so scheint es zumindest in Teilen, ganz grundsätzlich als Fehler angesehen und daher verwährt. Hier ist es dann kaum möglich, ohne Klage zu einer dem Gesetz entsprechenden Anwendung zu kommen. Ein solcher Befund gilt natürlich nicht für alle öffentlichen Stellen. Oft ist es auch „nur“ Unwissenheit bezüglich des IFG NRW und der Rechte der Antragsteller, die zunächst zu einer Ablehnung führt. Keinesfalls kann den öffentlichen Stellen in 186

Vgl. Tätigkeitsbericht zur Informationsfreiheit für die Jahre 2006 und 2007, S. 18. In der Gesetzesbegründung zum IFG heißt es dazu: „Es obliegt der Behörde, zu prüfen, ob ein berechtigtes und schutzwürdiges Interesse des Geschäftsinhabers an der Geheimhaltung anzuerkennen ist.“ Vgl. BT-Drs. 15/4493, S. 14. Ähnlich auch in NRW: „Ob ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis betroffen ist, ist anhand der Besonderheiten des jeweiligen Sach- oder Rechtsgebietes zu bestimmen.“ Vgl. LT-Drs. 13/1311, S. 13. 188 So auch ausdrücklich das Innenministerium NRW in seinen Anwendungshinweisen vom 08. 09. 2006., S. 7. 189 Als Beispiel werden hier die großen Energieversorger genannt. Deren Rechtsabteilungen viele Stellen für den Fall einer fehlerhaften Entscheidung fürchten. 187

D. Auslegungsfragen zu den Ausnahmegründen

183

Gänze eine ablehnende Haltung oder gar Verweigerung gegenüber dem Gesetz unterstellt werden. 3. Stimmen in der Literatur Es sind nicht allein öffentliche Stellen, die eine kritische Haltung gegenüber den Ausnahmegründen zum Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen vertreten. In ihrer Rechtsanwendung finden sie sich in guter Gesellschaft, sprechen sich in der Literatur doch ebenfalls Stimmen für ein vergleichbares Vorgehen aus. So gehen Jastrow und Schlatmann, bezogen auf das IFG, ausdrücklich davon aus, dass Behörden nur „ausnahmsweise über hinreichende Kenntnisse verfügen, um eigenständig zu entscheiden, ob ein Betriebs- und Geschäftsgeheimnis vorliegt.“ 190 Auch wenn das IFG in § 6 einen anderen Wortlaut hat, als § 8 IFG NRW, und ihm gem. § 6 S. 2 IFG ein Zugang zu Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen nur nach Einwilligung der Betroffenen gewährt werden darf, entspricht ein solches Vorgehen der Position der Behörden in NRW. Nicht die öffentliche Stelle soll prüfen, ob ein Betriebs- und Geschäftsgeheimnis gegeben ist, sondern das Unternehmen. Hierbei wird ebenfalls die Gefahr von Amtshaftungsansprüchen genannt, die eine solch enge Beteiligung begründen soll. Der Kritik, die von einer unzulässigen eigenen und ausschließlichen Entscheidungsbefugnis der Unternehmen spricht, wird dabei entgegengehalten, dass es letztlich immer noch die öffentliche Stelle sei, die nach § 6 S. 2 IFG den Verwaltungsakt erlasse. 191 Jastrow und Schlatmann sprechen in diesem Zusammenhang zwar auch davon, dass eine Behörde die Auffassung eines Unternehmens nicht teilen müsse, 192 doch scheinen sie selbst nicht überzeugt von dieser Möglichkeit. Führen sie doch weiter aus: „Im Regelfall wird die Behörde dazu das betroffene Unternehmen nach § 8 Abs. 1 IFG beteiligen und keine von dessen Stellungnahme abweichende Entscheidung treffen können. Alternativ kann sich der Antragsteller unmittelbar an das Unternehmen wenden.“ 193 Diese und ähnliche gewählte Formulierungen sprechen für die ganz grundsätzliche Überzeugung, dass die Unternehmen entscheiden sollen, wann und ob etwas ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis ist. Insbesondere der Hinweis, sich als Antragsteller direkt an ein Unternehmen zu wenden, offenbart wie ein Antragsverfahren zu verlaufen hat bzw. wie die „Machtverteilung“ in diesem sein sollte. Zu einem ähnlichen Ergebnis kamen 1993 bereits Eilers und Schröer zum UIG a.F. 194 Sie sprachen davon, dass eine Behörde nur in sehr wenigen Ausnahmefällen von den Vorgaben eines Unter190 191 192 193 194

Vgl. Jastrow / Schlatmann, § 6, Rn. 62. Vgl. Jastrow / Schlatmann, § 6, Rn. 62. Vgl. Jastrow / Schlatmann, § 6, Rn. 55. Vgl. Jastrow / Schlatmann, § 6, Rn. 59 f. Zum folgenden vgl. Eilers / Schröer, BB 1993, 1025 (1028 f.).

184

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

nehmens abweichen könne. Der Entscheidungsspielraum, der den Unternehmen dabei zukomme, sei weit zu verstehen. Nur eine solch enge Auslegung würde den verfassungsrechtlichen Vorgaben gerecht. Interessant ist aber auch die Einschätzung zu § 6 IFG durch verschiedene Autoren in wirtschaftsrechtlichen Zeitschriften. 195 Zunächst wird dort in den Gesetzen ein Risiko für die Wirtschaft gesehen, was u. a. mit einem Verweis auf Erfahrungen in den USA begründet wird. Dabei wird das IFG gegenüber den Landesgesetzen, die wie das IFG NRW eine Abwägung mit den Interessen der Allgemeinheit vorsehen, ausdrücklich gelobt. In der Frage, wer über das Vorliegen eines Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisses zu entscheiden habe, vertreten die Autoren allerdings leicht abweichende Sichtweisen. Während Sieberg und Ploeckl in ihrer Bewertung ausdrücklich darauf hinweisen, dass öffentliche Stellen Dritte nur einzuschalten haben, wenn sie davon ausgehen es mit einem schützenswerten Geheimnis zu tun zu haben, ist dies bei Kiethe und Groeschke hingegen nicht so eindeutig. Alle vier Autoren sprechen sich jedoch für einen Weg aus, der gewährleisten soll, dass eine Informationsweitergabe die Ausnahme bleibt. 196 Unternehmen sollen bereits bei der Weitergabe von Informationen diese als vertraulich kennzeichnen. Während Sieberg und Ploeckl dies jedoch nur auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse beziehen und darüber Unternehmen raten, sich bei schon im Vorfeld Gedanken darüber zu machen, wie im Wege einer Abtrennung oder Schwärzung ein Zugang möglich wäre, gehen Kiethe und Groeschke weiter. Sie sprechen sich dafür aus Informationen bei Weitergabe an öffentliche Stellen „generell als vertraulich“ zu kennzeichnen. Darüber hinaus solle stets auf die erheblichen Schäden hingewiesen werden, die bei einer Weitergabe drohten. 197 Mit Blick auf die Formulierung im IFG NRW bedeutend ist in diesem Zusammenhang die Aussage, dass stets auf die fehlende Geringfügigkeit des drohenden Schadens hingewiesen werden soll. Auch eine Schwärzung und Abtrennung solle im Vorfeld abgelehnt werden. Dies würde nach Kiethe und Groeschke nur zu eigenen, nachteiligen Abgrenzungsfragen führen. Ausdrücklich hingewiesen wird auch auf die Gefahr von Ausforschungsanträgen durch andere Marktteilnehmer. Hier weisen Sieberg und Ploeckl auf eine besondere Pflicht der Behörden hin, einen Antrag aufmerksam zu prüfen. Kiethe und Groeschke raten den Unternehmen ferner darauf zu bestehen, dass diese über den Antragsteller informiert

195 Zum folgenden vgl. Kiethe / Groeschke, WRP 2006, 303 ff.; Sieberg / Ploeckl, DB 2005, 2062 ff. 196 Zum folgenden vgl. Sieberg / Ploeckl, DB 2005, 2062 (2064); Kiethe / Groeschke, WRP 2006, 303 (306). 197 Auch dies ist nicht neu und wurde bereits im Zusammenhang mit dem UIG a.F. vorgebracht. Vgl. Bachelin, GewArch 1996, 154 (156).

D. Auslegungsfragen zu den Ausnahmegründen

185

werden und ihnen der Name und die Anschrift genannt werden sollen. 198 Diese Verfahrensweisen sollten, wenn möglich, in einem öffentlich-rechtlichen oder zivilrechtlichen Vertrag festgelegt werden. 4. Bewertung In der Literatur und Kommentierung wird den öffentlichen Stellen immer wieder beigepflichtet. Wenn im Detail auch Unterschiede bestehen, so ist die Tendenz doch die gleiche. Insbesondere bei Kiethe und Groeschke zeigt sich das Bestreben gegenüber der Wirtschaft Zugangsrechte nach Informationsfreiheitsgesetzen möglichst zu begrenzen. Informationen sollen immer als vertraulich gekennzeichnet werden und für den evtl. eintretenden Fall eines Zugangs soll ein nicht unerheblicher Schaden angekündigt werden. Genau diese zu erwartenden Schäden sind es aber, die vielen öffentlichen Stellen Angst machen. Ein entsprechendes Auftreten durch Unternehmen, was weder mit den Akten noch den Interviews belegt werden kann, aber in der Literatur angeraten wird, verschärft diese nur. Wie groß diese Angst tatsächlich ist, offenbart sich, wenn bewusst gegen das Gesetz gehandelt wird und Behördenvertreter dies im Interview offen einräumen. Neben Angst spielt aber auch der mit einer solchen Prüfung verbundene Aufwand eine gewisse Rolle. Vertreter öffentlicher Stellen haben in den Interviews darauf hingewiesen, dass sie mit immer weniger Personal ein Mehr an Aufgaben zu bewältigen hätten. Auch fehle oft die nötige Fachkompetenz und der Sachverstand, um nachprüfen zu können, ob etwas tatsächlich ein schützenswertes Geheimnis sei. 199 Dies sind Gründe, die den Wunsch begründen, dass die Entscheidung ganz den Unternehmen überlassen wird. In die gleiche Richtung argumentiert auch der Gesetzgeber in Sachsen-Anhalt, wenn er ausführt, dass „die Vornahme von Güterabwägungen die Gesetzesanwendung verkomplizieren“ würde und die „sich daraus ergebende zusätzliche Belastung der Verwaltungsbehörden [...] erheblich“ wäre. 200 Auch wenn diese Argumente nachvollziehbar sind, so ändert dies doch nichts an dem was gesetzlich geboten ist. Die öffentlichen Stellen haben zu prüfen, ob ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis gegeben ist. Die Entscheidung liegt bei ihnen, auch wenn in Zweifelsfällen, etwa nach § 8 S. 4 IFG NRW, die Betroffenen anzuhören sind. Dies ist auch nur folgerichtig. 198 Für ein entsprechendes Recht der Unternehmen spricht sich auch Fluck, DVBl 2006, 1406 (1411) aus. 199 So auch die Bundesregierung in der Antwort auf eine kleine Anfrage, in der sie davon ausgeht, dass den Behörden regelmäßig die Kenntnisse fehlen würden, um komplexe Sachverhalte, hier die Verträge mit Toll Collect, bewerten zu können. Vgl. BTDrs. 16/2168, S. 3 f. 200 Vgl. LT-Drs. 5/748, S. 13.

186

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

Es soll eine möglichst umfassende Transparenz geschaffen werden. Um dieses Ziel zu erreichen, muss insbesondere auch das Feld von bei öffentlichen Stellen vorliegenden Informationen zu und von Unternehmen eröffnet sein. Durch das Abstellen auf eine Definition, die durch die Rechtsprechung ausgeformt wurde und allgemein anerkannt ist, ist dabei ein Schutzniveau gegeben, welches den Interessen der Betroffenen und den Grundrechten ausreichend Rechnung trägt. 5. Ergebnis Die Rechtslage ist nach dem zuvor ausgeführten eindeutig und lässt für Fälle wie den der Amtskette keinerlei Raum. Die Entscheidung darüber, ob ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis vorliegt, liegt bei den öffentlichen Stellen. Sie müssen im Rahmen der Definition prüfen, ob die Voraussetzungen erfüllt sind und dürfen sich nicht ausschließlich auf die Unternehmen berufen. Mit dieser rechtlich gebotenen Anwendung der Ausnahmegründe, sind auch andere Fragen aufzulösen, die im Zusammenhang mit dem Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen diskutiert werden. Dazu ein Beispiel von der Bundesebene: Dort kam es bereits zu mehreren Fällen, in denen darüber gestritten wurde, ob ein Zugang zu Zuwendungsbescheiden oder Informationen über gewährte Subventionen zu gewähren ist. 201 Eine Fragestellung die auch die LDI in ihrem 18. Tätigkeitsbericht aufgegriffen hat, in dem sie sich für einen grundsätzlichen Zugang zu solchen Informationen ausgesprochen hat. 202 Die Lösung kann auch in diesen Fällen nur lauten, dass in jedem Fall zu prüfen ist, ob die Voraussetzungen des Ausnahmegrundes gegeben sind. 203 Dabei sind jedoch neben dem Ziel der Informationsfreiheitsgesetze auch die Vorgaben der EU zu beachten. Dort werden mit der Änderung der Haushaltsordnung ab dem Jahr 2009 Informationen über Subventionsempfänger und Höhe der Subventionen öffentlich zugänglich gemacht. Im nationalen Recht wurden die entsprechenden Vorgaben durch das AFIG umgesetzt. Wichtiger erscheint im Zusammenhang mit den praktischen Erfahrungen und Ergebnissen der Erhebung aber die Feststellung, dass die Informationsfreiheitsgesetze in der Praxis, wenn auch deutlich weniger als bei ihrer Einführung, an einer mangelhaften Umsetzung und Akzeptanz „kranken“. Es stellt sich dann aber die Frage, was Gesetze wert sind, die trotz klarer Rechtslage in Teilen kon201

Vgl. Tätigkeitsbericht zur Informationsfreiheit für die Jahre 2006 und 2007, S. 50 f. Vgl. LDI, 18. Datenschutz- und Informationsfreiheitsbericht, S. 156 f. 203 Dies ist auch die Ansicht der LDI, die von der Landesregierung in ihrer Stellungnahme zum 18. Datenschutz- und Informationsfreiheitsbericht der LDI in diesem Punkt missverstanden zu werden scheint, vgl. Landtag NRW Vorlage 14/1302, S. 35 f. So sprechen sich beide für eine entsprechende Lesart aus, nur das die LDI hier für die meisten Fälle von einem Nichtgreifen des § 8 IFG NRW ausgeht. 202

D. Auslegungsfragen zu den Ausnahmegründen

187

sequent falsch angewandt werden. Zu fragen ist daher, wie eine Umsetzung der Gesetze in Zukunft gewährleistet werden kann. Festzustellen ist aber auch, dass in keinem der Interviews Fälle angesprochen wurden, in denen es tatsächlich zu Schäden bei Unternehmen durch eine Weitergabe von Informationen gekommen ist. Auch bei der Aktenauswertung sind entsprechende Fälle nicht aufgetaucht. Die Angst und Hysterie im Umgang mit diesem Ausnahmegrund ist mit der praktischen Sachlage also nicht zu erklären.

III. Akteneinsicht bei Dienstaufsichtsbeschwerden Der durch die Informationsfreiheitsgesetze eingeräumte Zugangsanspruch erstreckt sich grundsätzlich auf alle bei öffentlichen Stellen vorhandenen Informationen. Infolgedessen beziehen sich Anträge immer wieder auch auf Informationen, die im Vorfeld nicht erwartet wurden und somit im Gesetzgebungsverfahren und der Literatur nicht diskutiert wurden. Ein Beispiel hierfür sind Zugangsanträge, die sich auf Dienstaufsichtsbeschwerden und die zugehörigen Akten beziehen. In der Kommentierung und in der Literatur wird auf die in diesem Zusammenhang auftretenden Probleme bislang jedenfalls nicht eingegangen. Ebenso finden sich in den Gesetzesbegründungen keinerlei Anhaltspunkte, die auf dieses Feld von Zugangsanträgen hinweisen würden. In den Gesetzen finden sich zwar Bestimmungen wie in § 6 b) IFG NRW, die von Disziplinarverfahren sprechen, doch betreffen sie anhängige und noch laufende Verfahren und Ermittlungen. In der Praxis werden allerdings Anträge gestellt die auf die Ergebnisse von Dienstaufsichtsbeschwerden und einzelne Stellungnahmen abzielen. Antragsteller sind dabei sowohl Beschwerdeführer, als auch diejenigen gegen die eine Beschwerde anhängig ist. Rechtlich zu bewerten und umstritten ist bei diesen Anträgen, ob und inwieweit der Schutz personenbezogener Daten einem Zugang entgegensteht. 1. Rechtslage und Erhebung Kommt es dazu, dass eine Dienstaufsichtsbeschwerde einlegt wird, ist der entsprechende Dienstvorgesetzte gem. dem Legalitätsprinzip verpflichtet, dieser nachzugehen. Begründet das Vorbringen konkrete Anhaltspunkte für ein Dienstvergehen, so ist nach § 17 Abs. 1 Bundesdisziplinargesetz (BDG) ein Disziplinarverfahren von Amts wegen einzuleiten. 204 Besteht hingegen nur die Vermutung

204 In diesem Fall werden die Unterlagen nach dem Abschluss des Disziplinarverfahrens Bestandteil der Personalakte, so dass die entsprechenden Vorschriften des Beamtenrechts zur Einsicht in Personalakten heranzuziehen sind. Vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 08. 05. 2006, RiA 2006, 235 (236).

188

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

eines Vergehens, so werden Verwaltungsermittlungen durchgeführt. 205 Je nachdem was im Rahmen der Untersuchung ermittelt wird, verläuft das weitere Verfahren. Entweder es sind weitere Schritte einzuleiten oder die Beschwerde war unberechtigt bzw. konnte nicht bewiesen werden und die Ermittlungen werden eingestellt. Entscheidend für die Frage, ob ein Zugang zu den Unterlagen des Beschwerdeverfahrens nach den Informationsfreiheitsgesetzen zu gewähren ist, ist hierbei zunächst die Form in welcher diese als Akte geführt werden. Entweder sie sind Teil der Personalakte oder werden in einer eigenen Sachakte geführt. Als Teil der Personalakte würden die §§ 56 ff. Beamtenrechtsrahmengesetz (BRRG) und sie umsetzenden Landes- und Bundesgesetze greifen, die den Informationsfreiheitsgesetzen unbestritten als abschließende Sonderregelung vorgehen. 206 Läge hingegen eine Sachakte vor, so wäre der Zugang in Ermangelung einer abschließenden Sonderregelung nach den Informationsfreiheitsgesetzen zu beurteilen und im Rahmen ihrer Ausnahmegründe möglich. Die entscheidenden Punkte bei Zugangsanträgen zu Unterlagen im Zusammenhang mit Dienstaufsichtsbeschwerden sind damit aufgezeigt: Die Frage, ob sich ein Antrag auf die Personalakte oder eine Sachakte bezieht, sowie die Prüfung, ob der Schutz personenbezogener Daten einem Zugang entgegensteht oder nicht. Ausschlaggebend ist demnach zunächst, in welcher Form ein Vorgang zu den Akten genommen wird. Nach § 56 Abs. 1 S. 2 BRRG und den ihn umsetzenden Gesetzen, sind alle Unterlagen in die Personalakte aufzunehmen, die in einem unmittelbaren inneren Zusammenhang mit dem Dienstverhältnis eines Beamten stehen. Hierbei gilt, umso begründeter die Vorwürfe im Einzelfall sind, desto eher sind die Unterlagen in die Personalakte zu übernehmen. 207 So werden die Unterlagen über ein Disziplinarverfahren, an dessen Ende die Feststellung eines Dienstvergehens steht, stets in die Personalakte aufzunehmen sein. Bei den Unterlagen und Ergebnissen einer Verwaltungsermittlung oder eines eingestellten Disziplinarverfahrens kommt es hingegen auf den Einzelfall an. Einen Anspruch oder eine Verpflichtung zur Aufnahme in der Personalakte besteht hier gerade nicht. 208 Auch wenn es in Einzelfällen über diese Frage zum Streit kommt, insbesondere wenn ein Beamter sich gegen die Aufnahme in die Akte wehrt, so spielte dies bei den ausgewerteten Akten keine Rolle und soll hier auch nicht weiter behandelt werden. Gleiches gilt für eine weitere, einzig in einem Urteil des Verwaltungsgerichts Minden zu findende Auffassung. Dort wurde der Zugang zu der Stellungnahme eines Richters, gegen den sich das Beschwerdeverfahren richtete, mit Verweis auf § 7 Abs. 2a IFG NRW abgelehnt. Die Stellungnahme 205

Vgl. vertiefend Schmiemann, in: Schütz / Schmiemann, § 17, Rn. 7. Vgl. zur Rechtslage in NRW Franßen, in: Franßen / Seidel, § 4, Rn. 534. Vgl. auch zu einem Fall nach dem IFG Berlin, VG Berlin, Urteil vom 26. 11. 2004, Az. 2 A 59.04. 207 Vgl. vertiefend Schnellenbach, Rn. 500 f. 208 Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. 02. 2003, BVerwGE 118, 19 (13). 206

D. Auslegungsfragen zu den Ausnahmegründen

189

sei als ausgetauschte Meinungsäußerung anzusehen, die dem Schutz des § 7 Abs. 2a IFG NRW unterfällt. 209 Auch diese Frage spielte in den Akten keinerlei Rolle und soll an dieser Stelle daher nicht weiter vertieft werden. 2. Anwendung des Ausnahmegrundes Schutz personenbezogener Daten Strittig ist hingegen, wie zu verfahren ist, wenn eine Dienstaufsichtsbeschwerde keine Aufnahme in die Personalakte gefunden hat. Neben der Auffassung, die die Informationsfreiheitsgesetze hier für nicht anwendbar hält, ist dies vor allem ein Streit über die Anwendung des Ausnahmegrundes zum Schutz personenbezogener Daten. Während die Ansicht einer Nichtanwendbarkeit eindeutig nicht haltbar ist, fehlt es in diesen Fällen doch an einer Vorschrift, die den Informationsfreiheitsgesetzen vorgehen könnte, ist der Streit um die Anwendung des Ausnahmegrundes komplexer. Bei den Unterlagen, die im Beschwerdeverfahren erstellt werden, handelt es sich um Stellungnahmen zu den konkreten Vorwürfen. Diese umfassen sowohl Äußerungen der Beamten, gegen die ermittelt wurde, als auch Stellungnahmen von Vorgesetzten oder Kollegen. Auf diese beziehen sich die Anträge auf Zugang auch regelmäßig. Nach Ansicht der LDI handelt es sich bei solchen Stellungnahmen in den meisten Fällen um Informationen, die im Zusammenhang mit einer dienstlichen Tätigkeit stehen. Daher soll in der Regel § 9 Abs. 3a IFG NRW einschlägig sein. Die betroffenen Personen würden gerade als Amtsträger an dem Vorgang mitwirken. In jedem einzelnen Fall sei dann weiter zu prüfen, inwieweit schutzwürdige Belange einem Zugang dennoch entgegenstehen könnten. 210 So könnte etwa der Zugang zu einer persönlichen Stellungnahme eines Beamten, in Folge einer Beschwerde zu verweigern sein. Ein Beispiel aus der Aktenauswertung für eine solche Verweigerung ist die Stellungnahme eines Lehrers in Folge einer Dienstaufsichtsbeschwerde durch Eltern eines Schülers, in der dieser sich wertend über den Schüler und dessen Eltern äußert. Eine Schwärzung käme aufgrund der eindeutigen Rückverfolgbarkeit in einem solchen Fall auch nicht in Betracht. 211 Einen anderen Weg gehen einige öffentliche Stellen, ohne diesen allerdings näher zu begründen. Da die beamtenrechtlichen Vorschriften nicht einschlägig sind, seien die betroffenen Personen bzgl. ihrer Daten nicht anders zu behandeln als natürliche Personen, so dass § 9 Abs. 1 IFG NRW einschlägig sei. Will ein 209

Vgl. VG Minden, Urteil vom 09. 03. 2006, 7 K 1138/05. Dies auch das Ergebnis des VG Berlin, Urteil vom 26. 02. 2002, NVwZ-RR 2002, S. 810 ff. 211 Vgl. auch Tätigkeitsbericht zur Informationsfreiheit für die Jahre 2006 und 2007, S. 60. 210

190

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

Dritter folglich Zugang zu einer Sachakte, so ist dies nur im Rahmen des § 9 Abs. 1 IFG möglich, was, wenn keine Einwilligung nach § 9 Abs. 1a IFG NRW vorliegt, in der Regel zu versagen sein wird. 3. Bewertung und Ergebnis Beide Ansichten beziehen sich auf § 9 IFG NRW, gehen jedoch von unterschiedlichen Voraussetzungen aus. Vorzugswürdig erscheint dabei jedoch der Weg den die LDI einschlägt. Die Tatsache, dass die beamtenrechtlichen Vorschriften nicht einschlägig sind, ändert nichts an der Eigenschaft als Amtsträger. Die Stellungnahme eines Dienstvorgesetzten oder des Beamten, dem ein Dienstvergehen zur Last gelegt wird, erfolgen nur aufgrund des jeweils zugrunde liegenden Dienstverhältnisses. Eine Verwaltungsermittlung ist ein Vorgang in einer Behörde, an der verschiedene Personen einzig aufgrund ihrer Eigenschaft als Amtsträger beteiligt sind. Im Falle von Zugangsanträgen ist daher wegen der betroffenen personenbezogenen Daten § 9 IFG NRW zu beachten, der in Abs. 3 für eben solche Fälle Rückausnahmen vom Ausnahmegrund vorsieht. Durch diese Rechtsanwendung kommt es auch nicht zu einer Einschränkung der Rechte der Beteiligten. Diesen wird im Rahmen des § 9 Abs. 3 IFG NRW Rechnung getragen, nach dem die schutzwürdigen Belange betroffener Personen ausdrücklich zu beachten sind. Dies entbindet öffentliche Stellen jedoch nicht von einer einzelfallbezogenen Prüfung.

IV. Missbrauchsverbot Immer wieder angesprochen wurde in den Interviews die Frage, wann und wie rechtsmissbräuchlich gestellte Anträge abgelehnt werden können. Aber auch in der Literatur wird ein Ausnahmegrund zum Schutz vor missbräuchlich gestellten Anträgen gefordert. 212 Hintergrund ist, dass sich eine ausdrückliche Missbrauchsklausel, wie sie § 8 Abs. 2 Nr. 1 UIG aufweist, in keinem der Informationsfreiheitsgesetze findet. § 6 Abs. 4 AIG 213 weist allerdings eine weitergehende Formulierung als die übrigen Gesetze auf, die entsprechend verstanden wird, 214 was aufgrund der ähnlichen Formulierung in § 3 Abs. 2 IZG 215 auch für die noch 212

Vgl. Zilkens, RDV 2002, 300 (302). „Der Antrag kann abgelehnt werden, wenn der Antragsteller bereits über die begehrten Informationen verfügt oder sich diese in zumutbarer Weise aus allgemein zugänglichen Quellen beschaffen kann oder wenn der Antrag zum Zweck der Vereitelung oder Verzögerung von Verwaltungshandlungen erfolgt“. 214 Vgl. Kloepfer / v. Lewinski, DVBl. 2005, 1277 (1286). 215 „Der Antrag auf Informationszugang soll abgelehnt werden, wenn in anderen als in Absatz 1 oder § 4 geregelten Fällen die ordnungsgemäße Erfüllung der Aufgaben der 213

D. Auslegungsfragen zu den Ausnahmegründen

191

junge Regelung in Sachsen-Anhalt gelten dürfte. So wird sich immer wieder für eine Missbrauchsklausel in den anderen Gesetzen ausgesprochen bzw. diese auch ohne ausdrückliche Formulierung angenommen. Auf diese Weise soll in erster Linie Anträgen von „Querulanten“ begegnet werden. Anträge von denen insbesondere während der Gesetzgebungsverfahren befürchtet wurde, dass sie ohne einen möglichen, klar formulierten Ausnahmegrund durch ihre Vielzahl zu einer Lähmung der Verwaltung führen könnten. 216 1. Rechtslage Fälle in denen ein Antrag ausdrücklich mit Verweis auf dessen Rechtsmissbräuchlichkeit abgelehnt wurde, lagen bei der LDI nicht vor. In anderen Ländern kamen sie hingegen vereinzelt vor. Aufgrund der häufigen Nennung in den Interviews durch die Vertreter der öffentlichen Stellen, aber auch da es immer wieder im Schriftwechsel zwischen LDI und öffentlichen Stellen thematisiert wurde, ist es dennoch eine Frage von einiger Relevanz. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass es in Fällen, in denen die LDI nicht eingeschaltet wird, mit der Begründung der Antrag sei rechtsmissbräuchlich gestellt worden, zu einer Ablehnung eines Antrages kommt. Die verschiedenen Positionen in dieser Frage sind dabei einfach zu bestimmen. Einerseits wird auf den Wortlaut der Gesetze abgestellt, eine Missbrauchsklausel damit grundsätzlich ausgeschlossen. Andererseits wird auf den Grundsatz von Treu und Glauben und das daraus folgende Verbot des Rechtsmissbrauchs, das auch bei Anwendung der Informationsfreiheitsgesetze beachtet werden müsse, abgestellt. „Das Gebot sich so zu verhalten, wie Treu und Glauben es verlangen, gehört im Verwaltungsrecht zu den sog. allgemeinen Grundsätzen“, 217 so das Bundesverwaltungsgericht. Es umfasst dabei auch ein Verbot des Rechtsmissbrauches. 218 So unumstritten dieser Befund ist, führt er dennoch zur Frage, ob und wenn in welcher Form das Gebot im Bereich der Informationsfreiheitsgesetze zur Geltung kommt. Der Bundesgesetzgeber geht in der Begründung zum IFG hierzu davon aus, dass querulatorische Anträge „bereits nach allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen des Rechtsmissbrauchs [...] weder entgegengenommen noch bearbeitet“ werden müssen. 219 Dieser Einschätzung ist zuzustimmen. Es ist die Natur eines allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsatzes, dass dieser öffentlichen Stellen erheblich beeinträchtigt würde, es sei denn, dass das Interesse an der Einsichtnahme das entgegenstehende öffentliche Interesse im Einzelfall überwiegt.“ 216 Vgl. zum Bund Berger, in: Berger / Roth / Scheel, § 9, Rn. 8. 217 Vgl. BVerwGE 55, 337 (339). 218 Vgl. Pitschas, in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle, GVwR II, § 42, Rn. 94 m.w. N. 219 Vgl. BT-Drs. 15/4493, S. 16.

192

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

immer zu beachten ist. Während die erste Frage damit einfach zu beantworten ist, ist die Frage über den konkreten Umfang und die Art der Anwendung des Grundsatzes das eigentliche Problem. Um die Frage beantworten zu können, bedarf es zunächst der Begriffsbestimmung, wann ein Antrag als missbräuchlich gestellt anzusehen ist. Die bestehenden Bestimmungen in anderen Gesetzen sind hierfür jedoch größtenteils nicht geeignet. Was als missbräuchlich anzusehen ist, ist abhängig von der missbrauchsfreien Anwendung eines Gesetzes, die bei jedem Gesetz differiert. 220 Hilfreich erscheint allerdings ein Blick in das UIG. Neben der bereits erwähnten Aufnahme einer Missbrauchsklausel in das Gesetz, weisst es zu den Informationsfreiheitsgesetzen die bekannten Ähnlichkeiten auf. In der Kommentierung zum UIG a.F. wurde in zwei Arten des möglichen Missbrauchs unterschieden: Einen behördenbezogenen, die Belastung einer öffentlichen Stelle durch die Antragstellung, und einen verwendungsbezogenen Missbrauch, die Verwendung der Informationen entgegen der Zielsetzung des Gesetzes. Franßen spricht darüber hinaus im Rahmen einer Begriffbestimmung von einem „Unwerturteil“ welches in der Rechtsmissbräuchlichkeit enthalten sei, der „unlauteren“ Nutzung einer Rechtsposition. 221 Im Rahmen dieser Vorgaben ist zu bewerten, ob ein Missbrauchsverbot weit oder eng zu verstehen ist. 2. Bewertung Die Diskussion um ein Missbrauchsverbot offenbart erneut vor allem eines, das noch immer weit verbreitete Unverständnis im Umgang mit den Informationsfreiheitsgesetzen. Die Gesetze gewähren einen allgemeinen Zugangsanspruch, für den es gerade keine Betroffenheit oder einer Darlegung der Hintergründe bedarf. Greifen bei einer Antragstellung die Ausnahmegründe nicht, so ist ein Zugang zu gewähren. Einem hohen Verwaltungsaufwand im Rahmen der Prüfung des Anspruches ist dann ggfs. im Wege der Gebührenerhebung zu begegnen, die für rein „querulatorische Anträge“ eine effektive Schranke darstellt. Lediglich in Fällen in denen ein Anspruch im Ergebnis nicht besteht, erscheint es möglich, dass ein Antrag nur gestellt wurde, um der öffentlichen Stelle Arbeit und Kosten zu verursachen. 222 Doch auch in diesen Fällen ist stets zu prüfen, ob ein Anspruch besteht. In Fällen, in denen dies offensichtlich nicht der Fall 220

Zum folgenden vgl. Schrader, § 7, Rn. 31 m.w. N. Vgl. Franßen, in: Franßen / Seidel, § 4, Rn. 405. 222 Kloepfer / v. Lewinski, DVBl. 2005, 1277 (1286), sprechen in diesem Zusammenhang von Anträgen zur Verfahrensverzögerung oder Behördenblockierung. Vgl. auch Franßen, in: Franßen / Seidel, § 4, Rn. 425 ff. Wobei der Begriff des Missbrauchs hier nur schwerlich greifen kann, fehlt es hier dann doch an einem Recht, welches missbraucht werden kann. 221

D. Auslegungsfragen zu den Ausnahmegründen

193

ist, führt dies bereits zur Ablehnung. In Fällen, in denen dies nur mittels einer umfangreichen Prüfung möglich ist, hat diese auch zu erfolgen. Problematisch bei all dem ist vor allem, dass kaum Fälle vorstellbar sind, in denen einem Antragsteller eine Missbrauchsabsicht ohne weiteres nachgewiesen werden kann. Wird sie ihm vorgeworfen, besteht die große Gefahr eines Verstoßes gegen die Zielsetzung des Gesetzes, nach der es nicht eines besonderen Interesses bedarf. Ziel des Gesetzgebers ist ferner eine erhöhte Transparenz, dieser dürften jedoch die aller meisten Informationen in irgendeiner Weise dienen, da die Einschätzung, ob sie dies tun, grundsätzlich beim Antragsteller liegt und nicht bei der öffentlichen Stelle. 223 Alles andere würde eine Einschränkung des Zweckes des Gesetzes zur Folge haben und mittelbar zu einer erneuten Einführung der Voraussetzung eines berechtigten Interesses für die Antragstellung führen. Es wäre an den öffentlichen Stellen, im Rahmen einer Art „Gesinnungsprüfung“ zu entscheiden, was ein Antragsteller mit den Informationen eigentlich bezweckt. 3. Ergebnis Es hat sich gezeigt, dass oftmals Gründe für ein weit verstandenes Missbrauchsverbot angeführt werden, die nicht von den Gesetzen und dem Willen des Gesetzgebers gedeckt sind. So steht etwa die Weitergabe von erlangten Informationen mit dem Gesetz im Einklang. Aber auch der am häufigsten in den Interviews genannte Wunsch nach einem Schutz vor querulatorischen Anträgen in einer dem UIG vergleichbaren Weise, vermag als Ablehnungsgrund nicht zu überzeugen. Mit der Entscheidung für Informationsfreiheitsgesetze soll eine Abkehr des bisherigen Verständnisses im Umgang mit Informationen einhergehen. Nur wenn die Ausnahmegründe einschlägig sind, ist ein Antrag abzulehnen. Für die Informationsfreiheitsgesetze kann es damit in der Konsequenz auch kaum Querulanten geben. Entweder ein Anspruch besteht oder es sprechen Ausnahmegründe gegen diesen. Der allgemeine verwaltungsrechtliche Grundsatz des Rechtsmissbrauchs kann somit aber kaum bei ihnen greifen, ohne gegen die Intention der Informationsfreiheitsgesetze zu verstoßen.

V. Ablehnung eines Antrages aufgrund Überlastung Auch wenn nur in einem einzigen Fall aufgetreten, soll aufgrund der Wirkung und den damit verbundenen Rechtsfragen, die Ablehnung eines Antrages wegen Überlastung der handelnden öffentlichen Stelle aufgegriffen werden. Diese sind 223

So auch Raabe / Helle-Meyer, NVwZ 2004, 641 (647).

194

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

zumindest mittelbar praxisrelevant. Es handelt sich dabei um einen Fall, den auch die LDI in ihren Anwendungshinweisen als beispielhaft für den Ausnahmegrund des § 6 S. 1 b) IFG NRW 224 anführt: 225 Die Ablehnung eines Antrages wegen erheblicher Beeinträchtigung eines anhängigen Verfahrens oder wegen Überlastung, wie es die öffentliche Stelle in dem Verfahren gegenüber der LDI ausdrückte. 1. Rechtslage und Erhebung Im damaligen Fall wurden während eines laufenden bergrechtlichen Planfeststellungsverfahrens von mehrere hundert Anträge mit zum Teil sehr umfangreichen Fragestellungen nach dem IFG NRW gestellt. Mit Verweis auf die hohe Zahl von Einwendungen (mehr als 13.000) im laufenden Planfeststellungsverfahren, die in weiten Teilen den Fragestellungen der Antragsteller glichen, lehnte die zuständige öffentliche Stelle die Anträge nach § 6 S. 1 b) IFG NRW ab. Die Beantwortung der Fragen hätte das eigentliche Verfahren in nicht unerheblicher Weise verzögert. Mit dem Verfahren war eine Fachabteilung der öffentlichen Stelle betraut, deren Sachverstand für eine Beantwortung nötig gewesen wäre. Eine Beurteilung des Sachverhalts die von der LDI geteilt wird. Solange das Verfahren nicht abgeschlossen war, war ein Zugang demnach abzulehnen. Bestünden die Fragen nach dem Abschluss des Planfeststellungsverfahrens fort, so wäre ein Zugang zu diesem Zeitpunkt jedoch zu ermöglichen. Zu erwähnen ist in diesem Zusammenhang auch eine Kritik am Gesetz, die von der öffentlichen Stelle gegenüber der LDI angesprochen wurde. Planfeststellungsverfahren als Massenverfahren hätten einen eigenen Charakter. Mit diesem seien Einzelanfragen nur sehr schwer vereinbar. Damit wird auf die nach bisherigem Recht eingeschränkten Akteneinsichtsrechte in entsprechenden Verfahren abgestellt. Eine Feststellung die ihre Berechtigung hat, bei der Abkehr vom bisherigen Grundsatz der beschränkten Aktenöffentlichkeit in diesem und anderen Verfahrensarten allerdings zu erwarten war und vom Gesetzgeber in kauf genommen wurde. 226 Hinter diesem Sachverhalt verbirgt sich die abstrakte Frage, wann ein Antrag wegen Überlastung einer Behörde zu versagen ist. Damit in gewisser Weise verbunden, aber nicht gleichzusetzen, ist die Frage, wann ein „unverhältnismäßiger 224 „Der Antrag auf Informationszugang ist abzulehnen soweit und solange (...) durch die Bekanntgabe der Information der Verfahrensablauf eines anhängigen Verwaltungsverfahrens, eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens, eines Disziplinarverfahrens oder der Erfolg einer bevorstehenden behördlichen Maßnahme erheblich beeinträchtigt würde.“ 225 Vgl. LDI, IFG NRW, Anwendungshinweise, § 6, S. 37 f. 226 Vgl. zur Akteneinsicht im Rahmen von Planfeststellungsverfahren vor Einführung der Informationsfreiheitsgesetze Palm, S. 120 ff.

D. Auslegungsfragen zu den Ausnahmegründen

195

Verwaltungsaufwand“ eine Ablehnung begründen kann. Eine Frage, welche sich auf Bundesebene in einigen Fällen bereits gestellt hat. 227 Zugegeben, es handelt sich hierbei um eine bislang eher theoretische Frage, die jedoch in der Zukunft an Bedeutung gewinnen dürfte. Es besteht eine Tendenz in der Gesetzgebung, die ganz im Sinne des Grundsatzes der Verwaltungseffizienz auf eine Verkürzung und Beschleunigung von Verfahren setzt. Verbunden mit einem Ab- und Umbau der Verwaltung führt dies zu einer erhöhten Arbeitsbelastung öffentlicher Stellen. Die Bearbeitung von komplexen Anfragen nach den Informationsfreiheitsgesetzen kann somit in Zukunft häufiger mit dem eigentlichen „Kerngeschäft“ einer Behörde kollidieren, insbesondere bei größeren Vorhaben und umfangreichen Anträgen. 2. Bewertung Im angeführten bergrechtlichen Planfeststellungsverfahren ist der öffentlichen Stelle und der LDI zu folgen. Für Ausnahmefälle wie diesen sind Vorschriften wie § 6 S. 1 b) IFG NRW geschaffen worden. Hier, wie auch in anderen Extremfällen, kann nur eine Ablehnung und spätere Bescheidung geboten sein. Warum aber wurde die Frage aufgegriffen, wenn bei einer engen Anwendung des Gesetzes nur in sehr wenigen Fällen eine solche Ablehnung überhaupt in betracht kommt? Es offenbart sich in dieser Frage die grundsätzliche Gefahr, dass die Informationsfreiheitsgesetze in bestimmten Bereichen ausgehebelt werden. Ob bewusst oder unbewusst, wird eine immer stärker ausgelastete Verwaltung im Bereich von Planfeststellungsverfahren Zugangsrechte leer laufen lassen. Hinzu kommt, dass es sich um Verfahren handelt, die i. d. R. einen längeren Zeitraum in Anspruch nehmen. Eine zeitnahe Einsichtsnahme in die zugehörigen Vorgänge, die oftmals große und besonders kontroverse und damit im Fokus der Öffentlichkeit stehende Vorhaben betreffen, wäre hier vor Abschluss des Verfahrens oft nicht mehr möglich. Wenn parallel oder kurz darauf ein weiteres, vergleichbares Verfahren bei derselben öffentlichen Stelle beginnt, würde sogleich wieder eine neue erhebliche Beeinträchtigung existieren. So eng die öffentlichen Stellen den Ausnahmegrund auch auslegen mögen, im Falle einer geringen Personaldichte könnten sie in einem solchen Fall kaum anders entscheiden, als einen Antrag abzulehnen. Zu groß, das haben die Interviews gezeigt, wäre hier auch die Angst sich durch einen privaten Investor dem Vorwurf der Verzögerung oder eines zu langsamen Verfahrens ausgesetzt zu sehen. Dabei wird dieser Gefahr kaum zu begegnen sein. Eine Verstärkung des Personals als Lösungsweg ist bei der aktuellen Haushaltslage in Bund und Ländern illusorisch. Lediglich eine veränderte Aktenführung erscheint eine Maßnahme, die diese Gefahr etwas 227

Vgl. Tätigkeitsbericht zur Informationsfreiheit für die Jahre 2006 und 2007, S. 13 f.

196

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

reduzieren könnte. Auf diesem Wege könnte es unter Umständen möglich sein, Anträge einfacher zu bearbeiten und zu bescheiden. Mehr als auf die bestehende Gefahr hinzuweisen und für sie zu sensibilisieren, scheint derzeit hingegen kaum möglich.

E. Verbindlichkeit der gesetzlichen Entscheidungsfrist Nachdem zuvor auf die im Zusammenhang mit den Ausnahmegründen auftretenden Probleme und Rechtsfragen eingegangen worden ist, wird im Folgenden, die in allen bis auf dem Berliner Gesetz verankerte Frist von einem Monat, innerhalb derer die begehrten Informationen in der Regel zugänglich zu machen sind, bzw. über den Antrag zu entscheiden ist, aufgegriffen. 228 Eine Frist die in den seltensten Fällen eingehalten wird und sowohl von Seiten der Antragsteller, als auch den Behörden in den Interviews kritisiert und hinterfragt wurde. Aber auch aus Berlin, wo über einen Antrag unverzüglich zu entscheiden ist, sind entsprechende Probleme bekannt.

I. Rechtslage „Die Information soll unverzüglich, spätestens innerhalb eines Monats nach Antragstellung, zugänglich gemacht werden.“ Dies ist der Wortlaut des § 5 Abs. 2 S. 1 IFG NRW, der sich inhaltlich in ähnlichen Formulierungen auch in den übrigen Gesetzen findet. Auch wenn in einigen Gesetzen Bestimmungen enthalten sind, nach denen sich die Frist bei umfangreichen oder prüfungsintensiven Anträgen verlängern kann, ist die Kernaussage damit in allen Gesetzen dieselbe. Einem Antrag ist ohne schuldhaftes Zögern stattzugeben. Dies folgt auch schon aus dem Grundsatz der Verwaltungseffizienz und ist nach Ansicht des Gesetzgebers in NRW „von zentraler Bedeutung für die Effektivität des Rechts auf Informationszugang.“ 229 Den verbindlichen Charakter der Fristen bestätigt auch ein Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin, 230 in dem es bei Erhebung einer Untätigkeitsklage nicht auf die allgemeine Frist des § 75 S. 2 VwGO von drei Monaten, sondern auf die speziellere Frist des zugrunde liegenden Gesetzes, hier die Monatsfrist des § 11 Abs. 1 IFG M-V, abstellt. 228 In Berlin gibt es mit § 15 Abs. 5 IFG Berlin jedoch eine indirekte Frist. Demnach ist ein Antrag innerhalb von zwei Wochen zu bescheiden, wenn der Antrag zurückgewiesen werden soll. 229 Vgl. LT-Drs. 13/1311, S. 11. 230 VG Schwerin, Beschluss vom 05. 01. 2007, 1 A 2000/06.

E. Verbindlichkeit der gesetzlichen Entscheidungsfrist

197

Ist die Rechtslage insoweit eindeutig, ist in der Literatur strittig, wie die Frist genau zu verstehen ist. Wird auf eine rechtliche Entscheidung innerhalb der Frist abgestellt, der eigentliche Zugang muss also noch nicht erfolgt sein, oder sind die Informationen bereits innerhalb der Frist zugänglich zu machen. Dieser Streit hat für die Praxis allerdings keine Bedeutung, 231 so dass lediglich auf ihn hingewiesen werden soll. Zumindest ist er weder bei der Auswertung, noch in den Interviews aufgetaucht. Viel entscheidender sind erneut der grundsätzliche Umgang und das Verständnis der Gesetze.

II. Erhebung Während der Erhebung ist vielmehr ein anderes, viel grundsätzlicheres Problem zu Tage getreten. In der Praxis wird die Frist regelmäßig ignoriert. Auch wenn bei den Zahlen der Auswertung zu beachten ist, dass sich diese auf besonders strittige Sachverhalte beziehen, zeigt sich doch eine deutliche Tendenz. Eine Tendenz die in weiten Teilen auch sehr offen in den Interviews mit den Vertretern der Behörden bestätigt wurde. Ein Interviewpartner sagte etwa wörtlich, eine „fixe Frist von einem Monat ist völlig unsinnig“. Eine Einschätzung die von fast allen befragten Vertretern auf der Behördenseite geteilt wurde. Lediglich seitens eines kommunalen Beauftragten für die Informationsfreiheit wurde die Frist als hilfreiches Druckmittel gegenüber Fachbehörden angesehen. Ansonsten ist die Kritik von Seiten der öffentlichen Stellen an einer Bescheidung von Anträgen binnen eines Monats sehr vielfältig. Etwa die Feststellung, dass die Strukturen der Verwaltung durch Teilzeitstellen, Unterbesetzung und andere Gründe für eine solch schnelle Bearbeitung nicht geeignet seien. Die Dienstwege innerhalb und mit anderen Behörden würden in komplizierten Fällen eine Bescheidung in einem, aber auch zwei Monaten kaum möglich machen. Insbesondere bei Fachbehörden sei darüber hinaus zu beachten, dass gerade auch die Alltagsaufgaben viele Ressourcen benötigen. Anträge auf Informationszugang könnten daher, sollen diese Aufgaben nicht leiden, nicht umgehend bearbeitet werden. Dies müsse auch der Gesetzgeber sehen, der Personal abbaue, Kosten einsparen wolle und zugleich immer neue Aufgaben einführe. Es bestünde ein gewisses Konfliktfeld, in dem Behörden auf sich allein gestellt seien und einen Ausgleich finden müssten, der den Gegebenheiten der Praxis gerecht werde. Aus der Frist spreche insoweit auch ein Misstrauen gegenüber der Verwaltung. Eine Formulierung, die lediglich auf ein Bearbeiten ohne schuldhaftes Zögern abstelle, würde den tatsächlichen Gegebenheiten gerechter und einen Beleg für das Vertrauen in die Arbeit und die Leistungsfähigkeit der Verwaltung darstellen. Ei-

231

Vgl. zum Streit vertiefend Rossi, Informationsfreiheitsgesetz, § 7, Rn. 40 ff. m.w. N.

198

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

ne Kritik, die in ähnlicher Weise bereits während des Gesetzgebungsverfahrens vorgebracht worden ist. 232 Ganz anders hingegen die Äußerungen der Antragsteller in den Befragungen, aber auch im Schriftverkehr mit der LDI. Auch hier sind die Aussagen und Erfahrungen differenziert zu betrachten, handelt es sich doch i. d. R. um Personen deren Anträge nicht ohne Probleme beschieden wurden. Durchweg in allen Interviews benannt wurde die Einschätzung, dass die Frist in der Praxis keine bzw. nur eine sehr geringe Bedeutung habe. Dabei besteht grundsätzlich ein Verständnis für die Situation der Behörden. Doch zumindest ein Zwischenbescheid oder Hinweis, wann mit einer Bescheidung zu rechnen sei oder warum es zu Verzögerungen komme, werde erwartet. Vor allem fehle es leider an einer Verbindlichkeit oder Möglichkeit, die Frist auch tatsächlich durchzusetzen. Wobei ein Anwalt die Möglichkeit einer Unterlassungsklage als ausreichendes Mittel bezeichnet hat, um Druck auszuüben. Weit verbreitet ist daneben das Gefühl, dass die öffentlichen Stellen auf Zeit spielen würden. Informationen würden erst dann gewährt, wenn diese nutzlos oder das Interesse daran erloschen sei. Von einem Anwalt wurde im Interview aus diesem Grund auch ein konkreter Vorschlag unterbreitet, wie eine höhere Verbindlichkeit zu erreichen sei. Er sprach sich für eine dem USFOIA vergleichbare Regelung aus. Für den Fall einer Antragsbescheidung außerhalb der gesetzlichen Frist ist in Section (a) (4) (A) (viii) USFOIA ein Sanktionsmechanismus gegenüber der Behörde vorgesehen. In diesen Fällen ist es untersagt eine Gebühr für den Informationszugang zu erheben. Auf diesen Vorschlag angesprochen, haben sich viele der befragten Antragsteller ebenfalls für ihn ausgesprochen. Aber auch von den Mitarbeitern der Beauftragten ist verschiedentlich Kritik an der gesetzlichen Regelung bzw. ihrer Handhabung im Alltag geäußert worden. Wobei auch hier ein gewisses Verständnis für die Behörden existiert. Jeder Antrag betreffe einen Einzelfall, so dass auch nicht verallgemeinert werden könne und dürfe. Entscheidend sei jedoch, dass ein Antragsteller nicht das Gefühl bekäme sein Antrag würde verzögert oder ignoriert. Daher sollten die Behörden stärker im Wege von Zwischenbescheiden und kurzen Mitteilungen dieser Gefahr entgegenwirken. Eine Möglichkeit eine schnellere Bearbeitung zu erzwingen, bestünde für die Beauftragten gerade nicht. 233 Es sei aber auch nicht vorstellbar, wie eine solche aussehen sollte, solle zugleich der Charakter als unabhängige Behörde gewahrt werden. Für Antragsteller sei dies sicher oftmals unbefriedigend, da auch eine Untätigkeitsklage oder Klage aufgrund der überlasteten Gerichte wenig Erfolg verspreche. Ein Verzicht auf die Frist und ein 232

Vgl. zum Bund Berger, in: Berger / Roth / Scheel, § 7, Rn. 18. Vgl. zur Situation im Bund Tätigkeitsbericht zur Informationsfreiheit für die Jahre 2006 und 2007, S. 19. 233

E. Verbindlichkeit der gesetzlichen Entscheidungsfrist

199

Abstellen auf allgemeine Grundsätze beim Bearbeiten der Anträge würde am Ergebnis im Übrigen aber nichts ändern. Die Bearbeitungszeiten seien regelmäßig schon unter dem Gesichtpunkt einer Entscheidungsfindung ohne schuldhaftes Zögern zu lang. Eine rasche Bearbeitung, hierin sind sich alle Beteiligten einig, ist in der Praxis demnach in vielen Fällen kaum gewährleistet. Einzig in der Frage, ob dies begründet sei, unterscheiden sich die Bewertungen. So sind die öffentlichen Stellen grundsätzlich der Ansicht, in einem Zeitfenster zu entscheiden, das sich im Rahmen des vertretbaren bewegt und damit unverzüglich im Sinne der Gesetze und allgemeiner Grundsätze des Verfahrensrechts. Während die Antragsteller die Auffassung vertreten, dass die Verwaltung den vertretbaren Rahmen überschreitet und zu viel Zeit für ihre Entscheidungen benötigt.

III. Bewertung und Konsequenzen Alle interviewten Personen haben bestätigt, dass die Fristen regelmäßig missachtet bzw. nicht eingehalten werden. Doch während die eine Seite eine Einhaltung einfordert und anmahnt, ist es in den Augen der anderen regelmäßig unmöglich diese einzuhalten. Neben der nunmehr schon häufiger getroffenen Feststellung, dass die Informationsfreiheitsgesetze offensichtlich an einem Vollzugsdefizit leiden, stellt sich jedoch die Frage, wie diesem Problem zu begegnen ist. Im Wege von Gesetzesänderungen, wie sie mit unterschiedlicher Zielsetzung von den Behördenvertretern und Antragstellern angesprochen wurden? Oder bietet sich eine Lösung ohne ein Tätigwerden des Gesetzgebers an? 1. Lösungsansätze im Rahmen des geltenden Rechts Eine Lösung im Rahmen des geltenden Rechts, kann dabei kaum im Dulden der bisherigen Zustände bestehen. In vielen Fällen, das zeigen die Akten, kommt es zu vermeidbaren Verzögerungen, weil sich nicht auf die veränderte Rechtslage eingestellt wurde. Hier kann nur auf eine Veränderung mit der Zeit gesetzt werden, unterstützt durch die beratende und erzieherische Tätigkeit der Beauftragten. Von Seiten der übergeordneten Stellen und verantwortlichen Ministerien ist ebenfalls auf die öffentlichen Stellen einzuwirken. Verwaltungsvorschriften müssen klare Hinweise auf die Rechtslage und zur Handhabung von Anträgen beinhalten. Auch die Aktenführung und interne Organisation der Verwaltung muss stärker als bisher mit Blick auf die veränderten Vorgaben ausgerichtet werden. Ebenfalls stärker als bisher ist das Mittel von Zwischenbescheiden und Sachstandsmitteilungen zu wählen, um auf diese Weise auf die Antragsteller einzugehen. Die Interviews haben hier gezeigt, dass die Atmosphäre zwischen öffentlichen Stellen und Antragstellern ein nicht zu unterschätzender Faktor ist.

200

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

Den öffentlichen Stellen wird in vielen Fällen ein großes Maß an Verständnis entgegengebracht. Dieses lässt allerdings nach, wenn über Wochen nichts über den Sachstand zu erfahren ist und so ein Gefühl der Machtlosigkeit oder des Nichternstgenommenwerdens entsteht. Ein Verständnis welches auch von Seiten der Beauftragten aufgebracht wird. Je nach Einzelfall kann es geboten sein, dass ein Verfahren sich in die Länge zieht. Auch dies ist zu berücksichtigen und in einem gewissen Rahmen hinzunehmen. 2. Lösungsansätze im Rahmen von Gesetzesänderungen Neben dieser Lösung im Rahmen des geltenden Rechts sind auch verschiedene Änderungen denkbar, die ein Tätigwerden des Gesetzgebers erfordern. In den Interviews wurden zwei entsprechende Vorschläge gemacht. Ein Abschaffen der Frist und die Übernahme einer dem § 14 Abs. 1 S. 1 IFG Berlin vergleichbaren Formulierung, also eine Bearbeitung die unverzüglich zu erfolgen hat (a.). Außerdem die Einführung einer dem USFOIA vergleichbaren Regelung für den Fall einer Bescheidung außerhalb der Frist (b.). a) Abschaffen der Frist Der Vorschlag die Frist abzuschaffen, kann nicht ernstlich in Erwägung gezogen werden. Es wäre eine Problemlösung nach dem Prinzip „aus den Augen, aus dem Sinn“. Ohne Frist, so offensichtlich die Hoffnung, auch kein Verstoß mehr gegen das jeweilige Gesetz. Dass Anträge auch bei einer solchen Regelung immer noch unverzüglich zu bearbeiten wären, scheint dabei außer Acht gelassen zu werden, wobei es deutlich schwieriger ist, den Nachweis zu erbringen, dass nicht unverzüglich gehandelt wurde, als einen Verstoß gegen eine Frist belegen zu können. Das Problem ist aber gerade die lange Bearbeitungszeit von Anträgen, ob nun eine Frist existiert oder nicht. Ohne die bereits angesprochenen Maßnahmen und Möglichkeiten hieran etwas zu ändern, würde eine Gesetzesänderung zu keiner positiven Veränderung führen. Es wäre im Gegenteil zu befürchten, das öffentliche Stellen die Änderung vereinzelt nutzen würden und eine Bescheidung in der Folge noch länger brauchen würde. Eine Gefahr die auch der Gesetzgeber beim IFG NRW gesehen hat, der ausführt, „die Festlegung einer Frist ist von zentraler Bedeutung für die Effektivität des Rechts auf Informationszugang.“ 234 b) Orientierung an den Bestimmungen des USFOIA Verständlich und überlegenswert erscheint hingegen der Vorschlag, durch die Schaffung einer Sanktionsmöglichkeit zu einer stärkeren Verbindlichkeit der 234

Vgl. LT-Drs. 13/1311, S. 11.

E. Verbindlichkeit der gesetzlichen Entscheidungsfrist

201

Frist und so auch zu einer schnelleren Bearbeitung von Anträgen zu gelangen. Genannt wurde hier ausdrücklich das Modell der USA. Mit dem Openess Promotes Effectiveness in our National Government Act of 2007, durch den der USFOIA einmal mehr novelliert wurde, findet sich nunmehr in Section (a) (4) (A) (viii) USFOIA eine Regelung, nach der die Behörden keine Gebühren erheben dürfen, wenn sie einen Antrag nicht innerhalb der Fristen und Vorschriften des Gesetzes beschieden haben. Zum besseren Verständnis: Gebühren werden nach dem USFOIA sowohl bei einem gewährten Zugang, als auch einer Ablehnung erhoben und sollen helfen die behördlichen Kosten decken. Das Gesetz kennt hierbei drei verschiedene Kategorien von Antragstellern und Regelungen, wann auf eine Gebührenerhebung zu verzichten ist. Das Gesetz unterscheidet in wirtschaftliche Nutzer, eine Nutzung durch die Presse und Forscher, sowie übrige Nutzungen. Für die ersten 100 Kopien, bzw. 2 Stunden Suchzeit sind dabei grundsätzlich keine Gebühren zu erheben. 235 Entgegen den deutschen Gesetzen ist die Gebührenerhebung damit deutlich strikter. Es gibt einen weiteren, wichtigen Unterschied zwischen den beiden Rechtsordnungen. Die Erhebung von Gebühren ist für Behörden in den USA deutlich wichtiger, da diese eine wichtige Einnahmequelle darstellen. Allen voran zu beachten, ist jedoch die Vorgabe, dass eine Gebührenerhebung bei den Informationsfreiheitsgesetzen nicht abschreckend sein darf und in vielen Fällen auf eine Gebühr ganz zu verzichten ist. Während es für eine öffentliche Stelle in der Bundesrepublik nicht von Bedeutung ist, ob eine Gebühr erhoben wird, da sich dies nicht in ihrem Budget oder Haushalt auswirkt, ist dies in den USA anders. Dieser sehr grundsätzliche Unterschied lässt es daher aber auch fraglich erscheinen, ob sich das us-amerikanische Modell auf die Informationsfreiheitsgesetze in der Bundesrepublik übertragen lässt. Der Druck, der mit einer solchen Regelung erzeugt werden soll, würde ausbleiben. Ob eine Gebühr erhoben wird oder nicht, ist im deutschen Recht ohne Belang für die handelnde öffentliche Stelle, da die Einnahmen nicht bei ihr verbleiben. An diesem Befund ändert sich auch nichts in Zeiten leerer Kassen. So interessant der gewählte Weg in den USA ist, für das deutsche Recht ist er wenig geeignet. c) Weiterführende Überlegungen Bleibt die Frage, ob es Möglichkeiten gibt, eine stärkere Verbindlichkeit von Fristen oder eine schnellere Bearbeitung von Zugangsanträgen im Wege einer Gesetzesänderung zu erreichen. Eine solche Frage führt zu sehr grundsätzlichen Überlegungen über Gesetze und den Gestaltungsspielraum der mit ihnen einhergeht, die den Umfang und die Zielsetzung dieser Arbeit überschreiten würden und auch wenig zielführend erscheinen. So könnte, die grundsätzliche Problema235

Vgl. vertiefend die Darstellung bei Griebel, S. 208 ff.

202

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

tik von zu langen Verfahren aufgreifend, etwa geprüft werden, ob eine Haftung oder eine Art Schadensersatz ein geeignetes Mittel wäre. Hier wäre aber vor allem problematisch, wie ein Schaden festzustellen und zu beziffern wäre.

IV. Ergebnis Im Ergebnis bleibt daher festzuhalten, was bereits weiter oben als Lösung im Rahmen des bestehenden Rechts ausgeführt wurde. Die bestehende Rechtslage ist klar und eindeutig, sie wird nur in weiten Teilen nicht ausreichend beachtet. Die Gründe hierfür sind in einer nur dünnen Personaldecke bei den öffentlichen Stellen, in Teilen aber auch einer grundsätzlichen Skepsis, in Einzelfällen sicher auch Ablehnung, gegenüber dem Leitgedanken der Informationsfreiheitsgesetze, zu finden. Als geeignetes Mittel dem entgegen zu wirken, erscheint eine stärkere Schulung und Sensibilisierung der Verwaltung durch die ihnen übergeordneten Stellen und die Beauftragten.

F. Gebühren „Ein besseres Instrument zur Abschreckung des Bürgers wie hohe und unvorhersehbare Kostenfestsetzungen kann den öffentlichen Stellen schwerlich an die Hand gegeben werden“, 236 diese Einschätzung Griebels findet sich inhaltlich an vielen Stellen in der Literatur zur Gebührenerhebung. Selten sind hingegen gegensätzliche Stimmen, die in Gebühren ein Mittel sehen „die Antragsflut“ zu steuern. 237 Beide Positionen veranschaulichen die Bedeutung, die den Gebühren zukommt. Immer wieder sind es daher auch nicht Fragen der Anwendung und Auslegung der Informationsfreiheitsrechte, sondern solche der Gebührenerhebung und -höhe, welche die Beauftragten und Gerichte beschäftigen. Die Auswirkungen der damit verbundenen Fragen liegen auf der Hand. Je nachdem wie hoch die Gebühren für einen Zugang ausfallen, desto höher oder niedriger ist die Akzeptanz und damit in der Folge auch die Effektivität der Gesetze. Alle befragten Antragsteller haben aus diesen Gründen die Wichtigkeit der Gebührenhöhe für eine Antragstellung genannt. Oftmals wurden Fragen in diesem Zusammenhang als weitaus wichtiger erachtet, als etwa die Auslegung von Ausnahmegründen. Dabei existieren in der Praxis drei Problemfelder: Die rechtlichen Fragestellungen, ob im Bereich der Kommunen neben der VerwGebO IFG NRW Raum für eigene kommunale Gebührensatzungen besteht (I.), ob das Verlangen 236

Vgl. Griebel, S. 229. Vgl. Breuer / Kloepfer / Marburger / Schröder, S. 58, wo die entsprechende Position von einem Mitarbeiter der BASF AG im Rahmen einer Diskussion vertreten wird. 237

F. Gebühren

203

einer Vorschusszahlung vor dem eigentlichen Zugang zu Informationen möglich ist (II.), sowie das rein praktische Problem der tatsächlichen Rechtsanwendung (III.).

I. Ausschließlichkeit der VerwGebO IFG NRW Eine dem § 10 Abs. 3 AIG vergleichbare Vorschrift ist den übrigen Informationsfreiheitsgesetzen fremd. Der Gesetzgeber hat dort auf eine Formulierung verzichtet, die ausdrücklich auf die Gebührenerhebung durch Gemeinden eingeht. Hintergrund einer solchen Vorschrift ist die Erhebung von Gebühren für Anträge, die Angelegenheiten der kommunalen Selbstverwaltung betreffen. In solchen Fällen ist fraglich, ob die Gebührenordnungen der Gesetze ausschließlich anzuwenden sind oder aber die Kommunen die Möglichkeit haben eigene Satzungen zu erlassen, bzw. bestehende zu modifizieren, um in der Folge eigene Gebühren von Antragstellern zu verlangen. 1. Rechtslage und Erhebung Sowohl die LDI als auch die Landesregierung vertreten die Auffassung, dass in diesen wie allen anderen Fällen ausschließlich die VerwGebO IFG NRW zur Erhebung von Gebühren heranzuziehen ist. Die LDI führt an, dass das Gesetz in § 11 Abs. 1 IFG NRW 238 die Kostenpflichtigkeit abschließend regelt. 239 Die Landesregierung stellt darüber auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts Arnsberg ab. 240 Das Gericht führt in seiner Entscheidung aus, dass „keinerlei Anhaltspunkte dafür [bestehen], dass der Verordnungsgeber neben diesen spezialrechtlichen Regelungen Platz lassen wollte für die Anwendung allgemeiner Bestimmungen.“ 241 Dieser Auffassung wird in der Praxis auch in den meisten Fällen im Ergebnis gefolgt, allerdings inhaltlich von vielen Behörden in Frage gestellt. Von tatsächlich überzeugten Behörden kann somit nicht gesprochen werden. Begründet wird eine entsprechende Kompetenz der Gemeinden entweder mit § 1 Abs. 2 Nr. 2.1 GebG NRW, wonach das GebG nicht bei Angelegenheiten der Selbstverwaltung gelte, oder mit § 2 Abs. 3 GebG NRW. Gemeinden hätten hiernach das Recht, für Amtshandlungen in ihrem Aufgabenbereich eigene Gebührenordnun-

238 „Für Amtshandlungen, die aufgrund dieses Gesetzes vorgenommen werden, werden Gebühren erhoben. Die Ablehnung eines Antrages auf Informationszugang ist gebührenfrei.“ 239 Vgl. LDI, IFG NRW, Anwendungshinweise, § 11, S. 70. 240 Vgl. Stellungnahme der Landesregierung zum 18. Tätigkeitsbericht der LDI, S. 36 f. 241 Vgl. VG Arnsberg, Urteil vom 25. 06. 2004, NWVBl. 2005, S. 114.

204

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

gen zu erlassen. Beide Ansichten führen zum selben Ergebnis, einem Recht der Kommunen, eigene Gebührenordnungen zu erlassen. 242 Auch wenn in der Praxis nur in seltenen Fällen kommunale Gebührenordnungen zur Anwendung kommen, und dies im Falle einer Einschaltung der LDI bislang immer auch revidiert wurde, ist es dennoch eine bedeutende Frage. Die Interviews zeigen, dass dieser Punkt bei Behörden regelmäßig entgegen der Auffassung der LDI und der Regierung interpretiert wird. Die Akzeptanz sowohl des IFG NRW, als auch der LDI ist jedoch nicht zuletzt von Fragen wie dieser abhängig. 2. Bewertung und Konsequenzen Das IFG NRW selbst macht eine wichtige Vorgabe, die auch bei der Gebührenerbung durch Gemeinden zu beachten wäre. Nach § 11 Abs. 1 S. 2 IFG NRW ist die Ablehnung eines Antrages gebührenfrei. In der Gesetzesbegründung trifft der Gesetzgeber darüber eine weitere wichtige Vorgabe, die auf die Rechtsprechung des EuGH zum UIG a.F. zurückgeht. 243 Die Kosten eines Antrages dürfen für den Antragsteller keine abschreckende Wirkung haben. 244 Können Gemeinden jedoch im Rahmen dieser Vorgaben Satzungen beschließen, die von der VerwGebO IFG NRW abweichen? Der Gebührenrahmen der VerwGebO IFG NRW beträgt 0 bis 1000 Euro und ist nach verschiedenen Tarifstellen gestaffelt. Dieser Rahmen könnte in einem gewissen Maße sicher ausgeweitet werden, auch wenn eine Gebühr von beispielhaft 1500 Euro für einen außergewöhnlichen Verwaltungsaufwand nur in sehr wenigen Fällen vorstellbar wäre. Die Gemeinden könnten jedoch eine differenziertere Staffelung vornehmen und so im Ergebnis zu einer anderen Erhebungspraxis kommen. Entscheidender für die Praxis dürfte aber eine mögliche Änderung bei der Erhebung von Auslagen sein. Hier könnte etwa für eine Kopie anstatt 10 Cent eine Gebühr von 12 oder 15 Cent erhoben werden. Die Grenze wann etwas abschreckend ist, ist dabei schwierig zu bestimmen. 245 Eine allgemeingültige Definition ist kaum möglich, so dass es im Endeffekt immer auf den Einzelfall ankommen dürfte und die Gerichte den Kommunen im Zweifel 242 Vgl. Zilkens, RDV 2002, 300 (305) m.w. N. Er weist ferner darauf hin, dass es zumindest auch zweifelhaft ist, ob das Vorschreiben abschließender Gebührensätze, die eine kostendeckende Gebührenerhebung nicht grundsätzlich ermöglichen, mit den Vorgaben der §§ 3 Abs. 4 GO NRW, 2 Abs. 4 KrO NRW und damit dem Konnexitätsprinzip in Einklang zu bringen ist. 243 Vgl. EuGH, Urteil vom 09. 09. 1999, C 217/97, EuGHE I, 5105 (5119). 244 Vgl. LT-Drs. 13/1311, S. 14. 245 So bestimmt die Kostenverordnung zum IZG bereits Kosten von 65 Cent pro Kopie im Format DIN A4.

F. Gebühren

205

einen gewissen Spielraum einräumen würden. Mit Klauseln zur Befreiung und Ermäßigung von Gebühren, vergleichbar dem § 2 VerwGebO IFG NRW, besteht zudem ein geeignetes Mittel, um einzelnen Härtefällen gerecht zu werden und so die Vorgaben des Gesetzgebers einzuhalten. Eine Abweichung ist demnach grundsätzlich möglich und mit Blick auf die angespannte Finanzsituation der Kommunen wäre diese im Falle eigener Gebührenordnungen auch wahrscheinlich. Etwas was für die Zukunft im Übrigen auch für den Landesgesetzgeber gelten dürfte. Zumindest ist aufgrund des Außer-Kraft-Tretens der GebO nach § 4 VerwGebO IFG NRW mit Beginn des Jahres 2010 eine entsprechende Diskussion zu erwarten. Steht einer solchen Änderungen aber nun entgegen, dass das Land eine abschließende Gebührenordnung erlassen kann und es von diesem Recht auch gebrauch gemacht hat? § 11 Abs. 2 IFG NRW ermächtigt die Landesregierung zum Erlass einer Gebührenordnung, die Bestimmungen des GebG NRW sollen im Übrigen unberührt bleiben. Das GebG NRW gibt damit den Rahmen vor, innerhalb dessen Gemeinden eigene Gebührenordnungen erlassen dürfen, ist dem IFG NRW selbst in diesem Punkt doch keine Regelung zu entnehmen. Nach dem GebG NRW soll es selbst keine Geltung haben, wenn es um Angelegenheiten der Selbstverwaltung gem. § 1 Abs. 2 Nr. 2.1 GebG NRW geht. Hier können die Gemeinden im Rahmen der Vorgaben des Kommunalenabgabengesetzes Satzungen erlassen und eigene Gebühren erheben. Doch auch wenn des GebG NRW auf die Tätigkeit der Gemeinden anzuwenden ist, steht diesen nach § 2 Abs. 3 GebG NRW grundsätzlich das Recht zu, für Amtshandlungen in ihrem Aufgabenbereich eigene Gebührenordnungen neben solchen des Landes zu erlassen. Etwas anderes gilt nur, wenn dies ausdrücklich in der Gebührenordnung des Landes ausgeschlossen wurde und für einige weitere in § 2 Abs. 3 GebG NRW genannte Bereiche. So gilt etwa nach § 1 Abs. 2 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung NRW (AVerwGebO NRW) für ausgewählte Tarifstellen die Ermächtigung der Gemeinden zum Erlass eigener Gebührenordnungen nicht. Dies betrifft auch die Tarifstellen bzgl. der Gebühren für Anträge nach dem UIG NRW. Ein solch ausdrücklicher Ausschluss i. S. d. § 2 Abs. 3 GebG NRW findet sich in der VerwGebO IFG NRW allerdings nicht. Nach der aufgezeigten Systematik wäre die Folge, dass Gemeinden für ihren Aufgabenbereich eigene Gebührensätze erlassen können. Nach der weiter oben zitierten Entscheidung des Verwaltungsgerichts Arnsberg und der ihm folgenden Landesregierung und LDI, soll es allerdings an Anhaltspunkten dafür fehlen, dass neben der VerwGebO IFG NRW noch andere Gebührenordnungen herangezogen werden können. § 11 Abs. 1 IFG NRW stelle eine abschließende Regelung zur Kostenpflichtigkeit dar. Ein Blick in das Gesetz und seine Gebührenordnung offenbart jedoch, dass eine klare Formulierung und mithin eine ausdrückliche Ausnahme i. S. d. § 2 Abs. 3 GebG NRW fehlt. So besagt § 11 IFG NRW nicht mehr, als das Gebühren erhoben werden

206

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

können und dies in einer Gebührenordnung der Landesregierung auszugestalten ist. Auch die Gesetzesbegründung führt hier zu keinem anderen Ergebnis. Ihr lässt sich zwar entnehmen, dass Gebühren unter den beschriebenen Vorgaben erhoben und die einschlägige Gebührenordnung per Rechtsverordnung festgesetzt werden sollen, 246 doch ist dies nichts anderes als der Inhalt des § 11 IFG NRW selbst. Hier das Urteil des Verwaltungsgerichts Arnsberg anzuführen, erscheint daneben als verfehlt. Das Gericht spricht sich einzig gegen eine Gebührenfestsetzung aufgrund der AVerwGebO NRW aus. Die VerwGebO IFG NRW sei die speziellere Vorschrift und daher abschließend, wenn es um die Festsetzung von Gebühren gehe. 247 Über Gebühren von Gemeinden findet sich in dem Urteil hingegen nichts. 3. Ergebnis Im Ergebnis bleibt somit festzuhalten, dass es Gemeinden nach § 2 Abs. 3 GebG NRW möglich ist, eigene Gebührensatzungen zu verabschieden. Diese dürfen in einem gewissen Rahmen auch von den Festsetzungen der VerwGebO IFG NRW abweichen. Einzig die grundsätzlichen Vorgaben des Gesetzes und Gesetzgebers sind zu beachten. Solange es an entsprechenden Satzungen allerdings fehlt, ist die bestehende Gebührenordnung anzuwenden. Da dies in der Praxis zu unerfreulichen Ergebnissen führen kann, denkbar sind Nachbargemeinden die für vergleichbare Anträge unterschiedliche Gebühren oder Auslagen verlangen, ist der Gesetzgeber gefordert. Auch um gegenüber der Gebührenpraxis beim Zugang zu Umweltinformationen keine andere Rechtspraxis zu erhalten, sollte eine vergleichbare Formulierung in das Gesetz oder die Gebührenordnung aufgenommen werden. Bis dahin ist zu hoffen, dass es bei der bestehenden Praxis bleibt und die VerwGebO IFG NRW Anwendung findet.

II. Vorschusszahlung Ebenfalls eine Frage rechtlicher Art, die einen ähnlichen Hintergrund wie die zuvor diskutierte hat, ist die in der Praxis immer wieder auftauchende Problematik einer Vorschusszahlung nach § 16 GebG NRW. 248 Ähnlich deshalb, da es auch hier um Gesichtspunkte des Verhältnisses von IFG NRW und GebG NRW geht, welches nach § 11 Abs. 2 IFG NRW Anwendung finden soll. Ohne den fol246

Vgl. LT-Drs. 13/1311, S. 15. Vgl. VG Arnsberg, Urteil vom 25. 06. 2004, NWVBl. 2005, S. 115 f. 248 Die Frage von Sicherheitsleistungen, die ebenfalls nach § 16 GebG NRW möglich sind, wird hingegen nicht gestellt. Dies dürfte mit der Höchstsumme möglicher Gebühren nach der VerwGebO IFG NRW zu tun haben. Vgl. dazu auch Franßen / Seidel, § 11, Rn. 1124. 247

F. Gebühren

207

genden Ausführungen vorgreifen zu wollen, kann festgehalten werden, dass dies eine Problemstellung ist, welche sich den meisten Tätigkeitsberichten der Beauftragten zufolge im Umgang mit den jeweiligen Informationsfreiheitsgesetzen stellt oder gestellt hat. 1. Rechtslage und Erhebung Von allen Akteuren als unproblematisch angesehen wird die Tatsache, dass über die Verweisung im IFG NRW auch § 16 GebG NRW grundsätzlich anwendbar ist. Dieser sieht vor, dass bei Anträgen die auf die Vornahme einer Amtshandlung zielen, diese von der Zahlung eines angemessenen Vorschusses abhängig gemacht werden kann. Wie jedoch im Weiteren mit dem Spielraum durch das eingeräumte Ermessen umzugehen ist, darüber werden verschiedene Ansichten vertreten. a) Ermessensreduzierung auf Null infolge des IFG NRW: Position der LDI Gegen das Recht Vorschusszahlungen zu verlangen, spricht sich die LDI aus. § 16 GebG NRW ermögliche dies zwar, doch würde dies im Falle des IFG NRW klar gegen die Intention des Gesetzes verstoßen. Der Anspruch nach dem IFG NRW sei bedingungslos, die Erhebung von Vorschüssen wäre folglich eine Umgehung dieses essentiellen Gebotes des Gesetzes. Das in § 16 GebG NRW eingeräumte Ermessen müsse dementsprechend ausgeübt werden. Eine solche Ermessensausübung könne aber zu keinem anderen Ergebnis führen, als einer grundsätzlichen Ermessensreduzierung auf Null. 249 Mit dieser Auffassung konnte sich die LDI bislang in allen Fällen durchsetzen, an denen sie beteiligt war. b) Einzelfallentscheidung mit intendiertem Ermessen Einschränkend wollen auch Franßen und Seidel § 16 GebG NRW verstanden wissen. 250 Ausgehend von der Rechtsprechung des EuGH, der sich gegen eine prohibitive Gebührenerhebung ausgesprochen hat, die nach dem Willen des Gesetzgebers auch für das IFG NRW gelten soll, hinterfragen sie die Möglichkeit von Vorschusszahlungen kritisch. Diese könnten eine abschreckende Wirkung haben. Aufgrund der Tatsache, dass Vorschüsse allerdings nur in wenigen Fällen vorstellbar sind, käme es hier auf eine Betrachtung im Einzelfall an. Sie führen ferner an, dass die Ablehnung eines Antrages nach § 11 Abs. 1 S. 2 IFG 249 250

Vgl. LDI, 17. Datenschutz- und Informationsfreiheitsbericht, S. 173 f. Zum folgenden vgl. Franßen / Seidel, § 11, Rn. 1123 f.

208

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

NRW gebührenfrei ist. Im Falle eines dann bereits gezahlten Vorschusses könnte dies ebenfalls zu Problemen führen. Konsequenz ihrer Betrachtung ist allerdings entgegen der LDI kein absoluter Ausschluss von Vorschusszahlungen. Die Behörden sollten vielmehr mit dieser Möglichkeit sehr zurückhaltend umgehen. Ein Ergebnis das vom Innenministerium in seinen Auslegungshinweisen geteilt wird. Dort heißt es: „im Hinblick auf das mit dem IFG verfolgte rechtspolitische Ziel [...] sollte jedoch von der Forderung nach Vorauszahlung [...] abgesehen werden.“ 251 Beide Ansichten führen somit ebenfalls zu einer Reduzierung des Ermessens. Die gewählte Umschreibung von Franßen und Seidel, sowie die Verwendung des Wortes „Soll“ durch das Innenministerium dürften dabei dem Ergebnis nach im Sinne eines intendierten Ermessens nach dem BVerwG oder, wenn der Kritik an dieser Rechtsfigur gefolgt wird, als „Soll-Vorschrift“ zu verstehen sein, 252 die sich aus dem IFG NRW und dem Willen des Gesetzgebers ergibt. Der Verzicht auf einen Vorschuss soll der Grundsatz sein, eine Erhebung die absolute Ausnahme. Eine Lesart die der Bundesbeauftragte dem Ergebnis nach ebenfalls teilt. In seinem Tätigkeitsbericht führt er aus, dass eine Vorschusszahlung unter gewissen Umständen angebracht sein könne, doch müsse dies mit Blick auf das Gesetz und seine Intention die Ausnahme sein. 253 Der Tätigkeitsbericht des Bundesbeauftragten offenbart damit im Übrigen anschaulich, dass auch die Beauftragten nicht grundsätzlich eine gemeinsame Linie verfolgen. 2. Bewertung und Ergebnis Ein Vorschuss bei Anträgen nach dem IFG NRW ist aufgrund des Charakters dieser Gesetze äußerst problematisch. In dieser Analyse sind sich alle Akteure einig. Können diese kritischen Aspekte allerdings zu einem absoluten Ausschluss von Vorschusszahlungen führen oder müssen in wenigen Einzelfällen Zahlungen dennoch möglich sein? Die Antwort auf diese Fragestellung kann sich einzig aus dem Wortlaut des § 16 GebG NRW im Zusammenspiel mit dem IFG NRW ergeben. Auf den ersten Blick scheint alles für die Ansicht zu sprechen, ein Vorschuss könne in Einzelfällen geltend gemacht werden. Ist Ermessen doch der Ausgleich zwischen dem Zweck eines Gesetzes und der konkreten Rechtsausübung im Einzelfall. Hier soll die Verwaltung die Möglichkeit erhalten, anhand der gegebenen Umstände zu einer sachgerechten Lösung zu gelangen. Indem die Möglichkeit eines Vorschusses also grundsätzlich offen gelassen wird, wird der Verwaltung die Entscheidungsmöglichkeit in jedem Einzelfall offen gelassen.

251 252 253

Vgl. Innenministerium NRW, Auslegungshinweise vom 08. 09. 2006, S. 8. Vgl. zu den Begriffen und der Kritik am BVerwG Maurer, § 7, Rn. 11 f. m.w. N. Vgl. Tätigkeitsbericht zur Informationsfreiheit für die Jahre 2006 und 2007, S. 19.

F. Gebühren

209

Kann es aber überhaupt Fälle geben in denen ein Vorschuss trotz der Intention des Gesetzgebers möglich ist? Nach dem Willen des Gesetzgebers soll durch das IFG NRW ein allgemeiner Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen eingeführt werden. Ein Anspruch der grundsätzlich bedingungslos bzw. nur im Rahmen ausgewählter Einschränkungen gewährt wird. Ein Teil der zu zahlenden Gebühr für einen Antrag vor dem Zugang als Vorschuss zu verlangen, wäre jedoch in allen Fällen eine zusätzliche Bedingung und Einschränkung der Rechte des Antragstellers. Auf die anderen von Franßen und Seidel zu recht angeführten kritischen Punkte im Verhältnis IFG NRW und Vorschusszahlungen kommt es daher schon nicht mehr an. In keinem Fall ist ein Vorschuss denkbar, der mit dieser zentralen Aussage des IFG NRW in Einklang zu bringen ist. Die von § 16 GebG NRW eingeräumte Möglichkeit der Verwaltung, im Rahmen ihrer Ermessensausübung zu der jeweils im Einzelfall rechtlich gebotenen Entscheidung zu finden, existiert in dem Sinne nicht. Es ist hier nur eine Entscheidung möglich, will die Verwaltung dem IFG NRW gerecht werden. Womit ein klassischer Fall einer „Ermessensreduzierung auf Null“ gegeben ist. Ein Informationszugang darf somit nicht von einer Vorauszahlung abhängig gemacht werden. In wenigen Fällen kann dies zu unbefriedigenden Ergebnissen führen. In einem ausgewerteten Fall weigerte sich etwa ein Antragsteller von Beginn an, eine Gebühr zu zahlen. Dem versuchte die Behörde durch das Geltendmachen eines Vorschusses zu begegnen. In Fällen wie diesen kann es dazu kommen, dass der Gerichtsweg beschritten werden muss, um als Behörde am Ende eine Zahlung zu erhalten. Doch auch trotz eines solchen Mehraufwands, ist dies der rechtlich gebotene Wege und Vorschusszahlungen sind auszuschließen.

III. Gebührenerhebung in der Praxis In allen Tätigkeitsberichten finden sich Passagen, die von einer fehlerhaften Gebührenerhebung berichten. Auch ohne eine komplexe rechtliche Fragestellung hinter dieser Erhebungspraxis ist der Umgang mit den Gebührenordnungen aufgrund der hohen Bedeutung für die Antragsteller damit das bedeutendste Problem im Bezug auf die Gebührenerhebung. 1. Rechtslage und Erhebung Die Rechtslage ist in den beiden Punkten zuvor klar umrissen worden. Die Gebührenerhebung bestimmt sich nach den Informationsfreiheitsgesetzen und den einschlägigen Verwaltungsgebührenordnungen im Zusammenspiel mit den Gebührengesetzen. Diese Regelungen sind es, in deren Rahmen sich die öffentlichen Stellen zu bewegen haben. Die beiden wichtigsten Vorgaben sind hierbei die Gebührenfreiheit der Ablehnung eines Antrages und dass die Erhebung von

210

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

Gebühren keine abschreckende Wirkung entfalten darf. Trotz dieser klar umrissenen Grenzen und Vorgaben, kommt es dennoch regelmäßig zur Einschaltung der Beauftragten in Fragen der Gebührenerhebung. Häufig sind Fälle, in denen die öffentlichen Stellen den kompletten Gebührenrahmen der Gebührenordnung anstatt des tatsächlich zu erwartenden Rahmens nennen. Dieses Vorgehen wird nach Angabe der befragten Antragsteller oft als abschreckend empfunden. 254 Regelmäßig wird aber auch, und in den Interviews wird dies für alle entsprechenden Länder durch die Mitarbeiter der Beauftragten bestätigt, versucht Kosten geltend zu machen, die von den Gebührenordnungen nicht gedeckt sind. So wird der Versuch unternommen Stundensätze für Personalkosten geltend zu machen, die außerhalb des Rahmens der einschlägigen Gebührenordnung liegen. In einer anderen Fallkonstellation, die ebenfalls in den anderen Ländern zu finden ist, werden durch zu umfangreiches Schwärzen die Kosten in die Höhe getrieben. Ein vergleichbares Problem zeigt sich, wenn schon allgemeine Prüfungskosten über die Frage, ob das jeweilige Informationsfreiheitsgesetz einschlägig ist, in Rechnung gestellt werden oder die Prüfung eines Zugangs zu einer Baugenehmigung mit zwei Seiten Umfang ein erheblichen Verwaltungsaufwand darstellen soll. Auch wenn die Auswertung nur einen kleinen Ausschnitt zeigt, gemeinsam mit den Berichten der Beauftragten spricht sie doch eine deutliche Sprache. Immer wieder kommt es zu einer fehlerhaften Erhebung von Gebühren. Die auftretenden Probleme im Zusammenhang mit der Gebührenerhebung sind dabei sehr vielfältig. Es bleibt aber festzuhalten, dass in vielen Fällen unzulässige Gebühren von Antragstellern verlangt werden. Den öffentlichen Stellen soll und kann mit dieser Feststellung nicht grundsätzlich unterstellt werden, dass die fehlerhafte Erhebung bewusst zur Abschreckung durchgeführt wird, auch wenn diese Vermutung bei einigen Fällen auf der Hand liegt. Dennoch, Gebühren werden in vielen Fällen erhöht erhoben und sind damit ein Hindernis für die Akzeptanz und Verankerung der Gesetze. Ein Problem das leider nicht neu ist und sich ganz ähnlich auch schon beim UIG a.F. gestellt hat. 255 2. Bewertung und Konsequenzen Die Ursache für das eben beschriebene Problem dürfte, neben einem gewissen Anteil an Fällen in denen tatsächlich durch hohe Gebühren bewusst abgeschreckt werden soll, in der Neuartigkeit der Zugangsrechte zu finden sein. Eine Neuartigkeit die auch noch immer für das UIG und seine Vorgänger gelten dürfte. Mit diesen neuen Zugangsansprüchen geht auch eine veränderte Gebührenerhebung 254 Vgl. dazu LDI, 17. Tätigkeitsbericht, S. 174; Bundesbeauftragter, Tätigkeitsbericht zur Informationsfreiheit für die Jahre 2006 und 2007, S. 19. 255 Vgl. Schmillen, S. 51 ff.

G. Ergebnis

211

einher. Wie aufgezeigt, sollen gewisse Vorgaben der Gebührengesetze nicht mehr gelten. Nicht mehr alles ist gebührenpflichtig. Dies dürfte ein zentraler Punkt dessen sein, welcher den Behörden immer wieder Schwierigkeiten bereitet. Die §§ 3 und 9 GebG NRW treffen Aussagen über die Gebührenbemessung. Demnach ist neben dem Verwaltungsaufwand auch der wirtschaftliche Nutzen einer Amtshandlung für den Antragsteller zu berücksichtigen. Letzterer dürfte aber kaum zu bestimmen sein. Mehr noch, eine Bestimmung des wirtschaftlichen Nutzens ist kaum mit der Intention des Gesetzgebers in Einklang zu bringen. Der Hintergrund und damit auch die Frage welche Bedeutung und Nutzen eine Information für einen Antragsteller hat, sind gleichbedeutend mit einer Umgehung des Gesetzeszwecks. Die Behörde hat es gerade nicht zu interessieren, warum ein Antrag gestellt wird. 256 Der damit verbundene Konflikt zwischen der gewohnten Praxis der Behörden und den neuen Vorgaben, scheint der zentrale Grund zu sein, warum in diesem Punkt oftmals so entschieden wird, wie entschieden wird. Ein Ergebnis welches erneut zu der Frage führt, wie ein Wandel und damit eine dem Gesetz entsprechende Rechtspraxis erreicht werden kann. Die Antworten darauf sind die bereits wiederholt getroffenen Aussagen: Verstärkte Schulungen im Sinne der veränderten Rechtslage und eines gewandelten Verständnisses von Verwaltung, sowie ein stärkeres Einwirken auf die Verwaltungspraxis durch die Ministerien und Aufsichtsbehörden in Form von Richtlinien und Verwaltungsvorschriften. Ein Ergebnis zu dem 2002 bereits Schmillen im Rahmen seiner Arbeit zum Umweltinformationsrecht gekommen ist, der von einer grundsätzlich veränderten Einstellung bei den Behörden als Notwendigkeit spricht. 257 Leider zeigt sich, dass in den Jahren seit dem keine wesentliche Veränderung eingetreten ist.

G. Ergebnis Die Probleme im Umgang mit den Informationsfreiheitsgesetzen sind vielfältiger Natur. Auch wenn viele Fragen der Anfangszeit einer Klärung zugeführt werden konnten, sind an ihre Stelle oftmals andere Rechtsfragen getreten. Auch wenn überwiegend auf Nordrhein-Westfalen bezogen, lassen sich doch aufgrund gleicher Formulierungen und einer vergleichbaren Systematik einige grundsätzliche Erkenntnisse gewinnen, die sich auch auf die übrigen Länder und den Bund beziehen lassen. Sowohl die Rechtsfragen der Anfangszeit, als auch die aktuell bestehenden haben oftmals ihre Ursache in den Formulierungen der Gesetze. Unklare Formu256 257

Vgl. zu dieser Problematik auch Franßen / Seidel, § 11, Rn. 1102 ff. Vgl. Schmillen, S. 57 f.

212

Kap. 8: In der Verwaltungspraxis bedeutsame Rechtsfragen

lierungen stellen damit die wichtigste Ursache für die Probleme in der Anwendung der Informationsfreiheitsgesetze dar. Diese lassen sich zu einem gewissen Teil ausräumen. Doch scheint nunmehr ein Punkt erreicht, an dem es entweder einer Entscheidung durch die Gerichte oder eines erneuten Tätigwerdens des Gesetzgebers bedarf. Die Beauftragten können zwar durch ihre Tätigkeit in einem gewissen Maße eine Vereinheitlichung von Entscheidungen herbeiführen, doch stoßen auch sie mit ihrer Tätigkeit ab einem bestimmten Punkt an eine Grenze. Sie können zwar, dies zeigt etwa die Frage von Vorschusszahlungen, in eigentlich strittigen Fragen eine Auffassung durchsetzen, dies allerdings eher langsam und auch nicht flächendeckend. Neben den oft unklaren Formulierungen in den Gesetzen zeigt sich eine weitere wichtige Ursache für die relevanten Rechtsfragen. In nicht wenigen Fällen hat sich in den öffentlichen Stellen das mit den Informationsfreiheitsgesetzen verbundene veränderte Rechtsverständnis noch nicht durchgesetzt. Oft genug wird versucht, bewusst oder zumindest unbewusst, einen Zugang möglichst zu begrenzen. Dies dürfte auch der Bereich sein, in dem es am Einfachsten ist, eine Änderung zu erreichen. Neben Schulungen sind vor allem die Landesregierungen durch die verantwortlichen Ministerien gefordert, im Wege überarbeiteter Anwendungshinweise klare Vorgaben zu treffen. Aber auch jede andere übergeordnete Behörde hat auf die ihr nachgeordneten Stellen entsprechend einzuwirken. Dies wäre bereits ein deutlicher Beitrag zur stärkeren Einhaltung und Implementierung der Gesetze. Die in dieser Arbeit aufgegriffenen Rechtsfragen sind diejenigen, die dem Verfasser als besonders relevant im Rahmen der Aktenauswertung erschienen sind. Es wäre allerdings ein Trugschluss, ginge man davon, dass es ausreicht eine Rechtsfrage aufzugreifen und im Rahmen einer Bewertung unter Berücksichtigung der verschiedenen Argumente zu einem Ergebnis zu finden. Es bedarf immer noch der tatsächlichen Umsetzung. Dies wird in vielen Fragen nur gelingen, wenn die Beauftragten mit ihrer Fachkompetenz gemeinsam und deutlich stärker als bisher in der eben aufgezeigten Weise mit den öffentlichen Stellen zusammenarbeiten und diese durch ihre stetige Arbeit zu einem den veränderten Gegebenheiten angepassten Rechtsverständnis erziehen.

Kapitel 9

Selbsteinschätzung und Außenwahrnehmung der Funktionsweise der Beauftragten Die Beauftragten bilden, wenn sie eingeschaltet wurden, mit Behörden und antragstellenden Bürgern ein Dreieck, in dem jeder mit dem jeweils anderen in Kontakt tritt, sich austauscht und auf diese Weise auch beeinflusst. Dieses Verhältnis bestimmt die Arbeit der Beauftragten bei Eingaben, Anfragen und ihren anderen Tätigkeiten die im Zusammenhang mit der Informationsfreiheit stehen. Nachdem in den vorherigen Kapiteln rechtliche Grundlagen und konkrete Rechtsfragen behandelt wurden, wird im Folgenden das eben beschriebene Verhältnis der Beauftragten zu den beiden anderen Akteuren aufgegriffen. Ausgangspunkte sind dabei auch in diesem Fall die Aktenauswertung und Interviews.

A. Arbeit der Beauftragten Eine Analyse der Funktionsweise der Beauftragten ist abhängig von zwei Voraussetzungen. Das eine sind die Grundlagen ihrer Arbeit. Die entsprechenden rechtlichen Grundlagen wurden bereits in Kapitel 4 vorgestellt und skizziert, so dass es an dieser Stelle genügen soll aus der Gesetzesbegründung des IFG NRW zu zitieren, um die Aufgabe der Beauftragten noch einmal in Erinnerung zu rufen: „Zur Sicherstellung dieses [Informationszugangs-] Rechts ist im Streitfall die oder der Landesbeauftragte für den Datenschutz zuständig.“ 1 Zum anderen kann die Funktionsweise nur näher beleuchtet werden, wenn die tatsächliche Arbeit der Beauftragten und ihre Wahrnehmung durch die Behörden und Antragsteller bekannt sind. Im Folgenden wird daher zunächst die praktische Arbeit der Beauftragten näher betrachtet und die Einschätzung von Antragstellern, Behördenmitarbeitern und Mitarbeitern der Beauftragten wiedergegeben, ehe sich dann der Frage nach der Effizienz der Arbeit der Beauftragten angenommen werden wird.

1

Vgl. LT-Drs. 13/1311, S. 9.

214

Kap. 9: Selbsteinschätzung der Funktionsweise der Beauftragten

I. Beauftragte Der weit überwiegende Anteil der Tätigkeit der Beauftragten bzw. der zuständigen Mitarbeiter im Bereich der Informationsfreiheit ist die Beschäftigung mit Eingaben und die Beantwortung telefonischer Anfragen und Nachfragen. Daneben sind die regelmäßige Arbeit an den Tätigkeitsberichten und die Durchführung von Veranstaltungen und Fortbildungen zu nennen. Je nach Größe und Personalstärke der Dienststellen des jeweiligen Beauftragten kommen hier noch weitere Aufgaben jenseits der Informationsfreiheit hinzu. So sind die zuständigen Mitarbeiter in Brandenburg und Berlin etwa auch für Teile der Öffentlichkeitsarbeit der dortigen Beauftragten und ihrer Dienststellen verantwortlich. Da die Interviews gezeigt haben, dass in allen befragten Ländern bis auf kleine Unterschiede in gleicher Weise wie bei der LDI gearbeitet wird, soll dieser Arbeitsalltag zunächst skizziert werden. Im Falle von Eingaben oder Anfragen werden diese zunächst über die Poststelle angenommen und an die zuständigen Referate weitergeleitet. Findet eine telefonische Kontaktaufnahme statt, entfällt dieser Schritt. Je nach Sachlage wird dann telefonisch Kontakt mit den Petenten und in der Folge den öffentlichen Stellen aufgenommen oder das Anliegen der Petenten gegenüber den öffentlichen Stellen schriftlich aufgegriffen. In Fällen deren Sachlage eindeutig gegen einen Zugang spricht, wird dies dem Petenten mitgeteilt und ein Schreiben an die öffentlichen Stellen entfällt. Zu diesem frühen Zeitpunkt der Einschaltung der Beauftragten gilt der Grundsatz einer möglichst schnellen und zeitnahen Reaktion. Hierzu gehört für die Fälle in denen dies als sinnvoll erscheint auch der persönliche Kontakt mit den Akteuren des jeweiligen Sachverhaltes. Dieser ist jedoch sehr stark von der Auslastung der jeweiligen Mitarbeiter abhängig. So findet bei der LDI deutlich seltener vor den ersten Schreiben eine Kontaktaufnahme über das Telefon statt, als etwa in Schleswig-Holstein oder Berlin. Von diesem Zeitpunkt an kommt es zu einem Austausch für den das Bild eines Tischtennisspiels treffend ist. Die Beauftragten teilen ihre Rechtsauffassung mit und bitten um eine Stellungnahme. Entweder die öffentliche Stelle geht auf diese ein und der Vorgang ist damit erledigt oder es beginnt ein „Ballwechsel“ von Stellungnahme und Reaktion auf diese, der sich lange hinziehen kann (vgl. Übersicht 8). Auf diesem Wege kommt es zu einer Lösung oder die Gegensätze bleiben bis zum Ende bestehen. Für die Dauer eines solchen Vorgangs ist aber auch das Verhalten der Antragsteller von einiger Bedeutung. Immer wieder bringen diese in laufenden Verfahren neue Fragen an und verzögern so eine eigentlich bereits gefundene Lösung. Festzustellen ist, dass umso länger ein Vorgang anhängig ist, die Beantwortung von Schreiben mehr Zeit in Anspruch nimmt, aber auch länger gewartet wird, wenn es um das Anmahnen einer Antwort geht. Dies wurde in den Interviews bestätigt. Neue Verfahren genießen einen gewissen Vorrang. Hier soll zeitnah

A. Arbeit der Beauftragten

215

reagiert werden und die Erfahrungen würden zeigen, dass in vielen Fällen schon nach einem oder wenigen Schreiben eine Lösung erreicht werden kann. Zieht sich ein Fall allerdings hin und zeigt sich etwa, dass eine öffentliche Stelle kaum oder nur schwierig von der eigenen Position zu überzeugen ist, so genießen neue Fälle Priorität. Entscheidend sei selbstverständlich aber immer, ob noch etwas einem Fall erreicht werden könne oder in irgendeiner Weise Fristen betroffen seien. Die Zusammenarbeit mit den öffentlichen Stellen wird durchweg auf die gleiche Weise beschrieben. Entscheidend für den Umgang mit ihnen sei, dass man als Behörde ernst genommen werde. Mag die Einstellung zu einzelnen Fragen auch unterschiedlich sein, die Arbeit der Beauftragten könne nur funktionieren, wenn diese fachlich ernst genommen würde. Ansonsten komme es immer auf den Einzelfall an. Hier habe sich aber gezeigt, dass Antragsteller und öffentliche Stellen sich in vielen Fällen bereits aus der Vergangenheit kennen. Ohne für die eine oder andere Seite Partei zu beziehen, könne regelmäßig festgestellt werden, dass es sich um ein belastetes Verhältnis handelt. In solchen Fällen sei das Vermitteln die wichtigste Aufgabe der Beauftragten. Neben diesem Schwerpunkt ihrer Arbeit ist die Erstellung der Tätigkeitsberichte eine wichtige Aufgabe der zuständigen Mitarbeiter, die für einen kurzen Zeitraum viele Ressourcen bindet. Einige Beauftragte bieten daneben mehr oder weniger regelmäßig Schulungen und Fortbildungsveranstaltungen an. Diese richten sich an Vertreter öffentlicher Stellen oder die kommunalen und behördlichen Datenschutzbeauftragten, die in ihren Gemeinden in vielen Fällen auch für die Informationsfreiheit mit verantwortlich sind. Hier wurde von allen Befragten allerdings das Fehlen von ausreichendem Personal beklagt, wodurch Schulungen in einem größeren Rahmen verhindert würden. Nach diesen Gemeinsamkeiten soll noch auf einen Unterschied in den anderen Ländern, wo eine Befragung stattgefunden hat, gegenüber Nordrhein-Westfalen hingewiesen werden. Aufgrund der räumlichen Nähe bzw. der geringeren Anzahl an Fällen werden dort immer wieder auch die öffentlichen Stellen besucht. Im direkten Gespräch wird so an einer Lösung gearbeitet oder für die eigene Position geworben. Dieser direkte Kontakt wird dabei als wichtige Möglichkeit der eigenen Tätigkeit angesehen. Auf Wunsch werden daher auch für einzelne Verwaltungen Schulungen vor Ort angeboten. Nach Angaben der Befragten habe sich dies als erfolgreiches Mittel zur Konfliktbewältigung bewiesen. So zeige sich bei späteren Vorgängen immer wieder, dass die Zahl von strittigen Fällen bei den besagten Stellen deutlich reduziert wären bzw. diese ganz ausbleiben. Ein Vorgehen welches auch von den Mitarbeitern der LDI nach eigenem Bekunden gerne gewählt würde, personell jedoch nicht zu leisten sei. Nur in besonders festgefahrenen Fällen würde ein Mitarbeiter die öffentliche Stelle direkt aufsuchen.

216

Kap. 9: Selbsteinschätzung der Funktionsweise der Beauftragten

II. Behörden Auf Seiten der Behörden sind es insbesondere Äußerungen aus den Interviews, die hier wiedergegeben werden sollen. Akten, aus denen die Einstellung von Behörden gegenüber den Beauftragten klar zu entnehmen war, waren eher die Seltenheit, dann jedoch sehr interessante Einzelfälle, wie etwa der eines Gerichtspräsidenten. Dieser hat konsequent die Anwendbarkeit des IFG NRW auf die Verwaltungstätigkeit seines Gerichtes geleugnet und sich eine „Einmischung“ seitens der LDI verbeten. Das Spektrum der Aussagen über die Arbeit und Zusammenarbeit mit der LDI ist sehr breit. Es reicht von öffentlichen Stellen, die von einer sehr konstruktiven Zusammenarbeit und einer im Zweifel schnellen und hilfreichen telefonischen Kontaktaufnahme sprechen, bis zu der Aussage eine Informationsbeauftragte sei überflüssig und würde lediglich zur Verzögerung von Verfahren führen. Die Aussagen der Befragten sollen an dieser Stelle daher in negative und positive Aussagen zur Arbeit der LDI unterteilt werden. Verallgemeinern lässt sich hierbei kaum, allerdings sind Tendenzen klar zu erkennen. 1. Kritik an der Arbeit der Beauftragten Immer wieder angesprochen wurde, dass die LDI zu sehr Partei sei, die klar auf Seiten der Bürger stünde. Dabei sei die Zusammenarbeit im Falle der eigenen Anrufung deutlich besser, als im Falle der Anrufung durch Antragsteller. Dies gelte allerdings nur für den Bereich der Informationsfreiheit. Im Bereich des Datenschutzes sei die LDI hingegen ein echter Partner. Auch hänge es zu sehr davon ab mit wem man es bei der LDI zu tun habe. Je nach Ansprechpartner würden nach dem eigenem Empfinden Fragen unterschiedlich bewertet bzw. die Zusammenarbeit mit öffentlichen Stellen. Auch verzögere die Beauftragte mit ihrer Tätigkeit schon abgeschlossene Verfahren und sorge so für ein mehr an Bürokratie. Angesprochen wurden ferner auch „Kommunikationsdefizite“ auf Seiten der LDI. Anstelle des direkten Weges per Telefon würde nur schriftlicher Kontakt gesucht. Immer wieder kritisiert wurde auch das Selbstverständnis der LDI. Dies sei allzu oft von einer politischen Zielsetzung geprägt und ginge offensichtlich von einem negativen Bild der Verwaltung aus, in dem Teile der Verwaltung als Gegner angesehen würden. Ein Behördenvertreter sprach auch davon, dass ihm die LDI etwas zu engagiert erscheint, was dann zu den eben genannten Problemen führen würde. Vielleicht sei es aber auch Taktik, mehr zu fordern, um am Ende das zu erreichen, was eigentlich gewollt und geboten sei. Auch hier genannt werden, wenn auch nicht Kritik im eigentlichen Sinn, soll eine Äußerung im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses zum UIG NRW. In diesem Rahmen äußerte sich ein Staatssekretär zur Frage, warum im Gesetzentwurf

A. Arbeit der Beauftragten

217

keine Umweltinformationsbeauftragte oder Hinweis auf die LDI vorgesehen sei. Ein solcher Beauftragter sei nicht erforderlich und europarechtlich auch nicht vorgegeben. Das Gesetz habe klare Regelungen, die benennen würden, wann Auskünfte zu erteilen seien. 2 Eine Aussage, die sich auch auf das IFG NRW übertragen lässt, da das Gesetz eine vergleichbare Verständlichkeit aufweist. Damit scheint in Teilen der Landesregierung die gleiche Ansicht wie in Teilen der Verwaltung verbreitet zu sein, dass es einer Informationsbeauftragten eigentlich nicht bedarf. 2. Positive Aspekte der Arbeit der Beauftragten Dagegen ist die Anzahl der positiven Äußerungen deutlich geringer. Doch auch wenn die Kritik bei einer Mehrheit der Befragten überwog, so sind einige der hier genannten Punkte doch von einem Großteil der Befragten geäußert worden. Neben den bereits zu Beginn genannten „kurzen Wegen“ wurde die LDI immer wieder als eine kompetente Behörde gelobt, die einen hohen Grad von Selbständigkeit aufweise, den sie für ihre Aufgabe auch brauche. Es müsse ferner gesehen werden, dass die Beauftragte ein Bürgeranwalt sei, daher könne im Einzelfall, jedoch nicht in der Sache eine gewisse Gegnerschaft bestehen. Es werde sachlich argumentiert und dabei auch die Situation in der Verwaltung gesehen. Gelobt wurde weiterhin der Tätigkeitsbericht, der für die eigene Arbeit hilfreich sei. 3

III. Antragsteller Für die Einschätzung der Antragsteller gilt im Grunde das zuvor Gesagte. Vor allem aus den Interviews ergibt sich, wie die Arbeit der LDI bewertet wird. Allerdings finden sich bei ihnen auch mehr Anhaltspunkte in den ausgewerteten Akten. In diesen lassen sich zwei Reaktionen auf die Arbeit der Beauftragten finden. Zum einen Lob und Dank für die Arbeit, wobei hier die sicher wenig überraschende „Formel“ gilt, dass das Lob umso größer ist, desto stärker das Ergebnis nach Einschaltung der LDI dem ursprünglichen Antrag entspricht. Wobei es immer auch wieder Fälle gibt, in denen das Ergebnis für den Petenten zwar unbefriedigend ist, der LDI aber dennoch für ihre Hilfe und Bemühungen gedankt wird. Zum anderen kommt es aber auch immer wieder zu Kritik. Hier gilt die aufgestellte „Formel“ entsprechend. Desto weniger die LDI im Sinne 2 Vgl. Ausschuss für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, APr 14/325, S. 42. 3 Andererseits wurde der Tätigkeitsbericht immer wieder auch als zu politisch und für die tägliche Arbeit ungeeignet bezeichnet. Eine Einschätzung die insbesondere für die Berichte geäußert wurde, die seit dem Inkrafttreten des IFG NRW verfasst wurden.

218

Kap. 9: Selbsteinschätzung der Funktionsweise der Beauftragten

des Petenten erreichen konnte, desto stärker die Kritik. Diese negativen und positiven Äußerungen werden im Folgenden wie zuvor kurz dargestellt. 1. Kritik an der Arbeit der Beauftragten Häufig vorgebracht wurde die Kritik an der Stellung der LDI gegenüber den Behörden. Sie könne keinen wirklichen Druck ausüben, was die Behörden wüssten und dementsprechend ausnutzen würden. In diesem Zusammenhang wurde davon gesprochen, dass die LDI belogen und nicht ernst genommen werde. In den Fällen, wo es nach einer Antragstellung zu Beanstandungen gekommen ist, habe sich nach Auffassung der Antragsteller gezeigt, dass auch diese zu keinem Umdenken bei den Behörden führten und damit wirkungslos seien. Regelmäßig angesprochen wurde, dass die LDI offenbar unterbesetzt sei. Was nütze aber eine Beauftragte, wenn diese nicht über die Mittel verfüge ihre Arbeit auch effektiv auszuüben? Ein Befragter sah ferner die Tatsache, dass auch die LDI Teil der Verwaltung sei kritisch. So bestünden hier die gleichen Seilschaften wie auch in der übrigen Verwaltung, was mit dem bekannten Spruch kommentiert wurde, „eine Krähe hackt der anderen kein Auge aus.“ Am stärksten kritisiert und von den meisten Befragten erwähnt, wurde die bereits angesprochene Länge der Verfahren. Insbesondere wenn die Behörden nicht gleich auf die LDI eingingen, würden die Verfahren sich hinziehen. Von der LDI würde sich hier zum einen ein höherer Druck gegenüber der Verwaltung, aber auch eine schnellere Bearbeitung gewünscht. Von einem Befragten wurde in diesem Zusammenhang angesprochen, dass es doch unverständlich sei, wenn auch die LDI länger als einen Monat für die Beantwortung eines Briefes bräuchte, wo dies doch die Frist des § 5 Abs. 2 S. 1 IFG NRW sei. 2. Positive Aspekte der Arbeit der Beauftragten Im Gegensatz zu den Behörden, sind positive Äußerungen gegenüber der Arbeit der LDI von Seiten der Antragsteller deutlich häufiger. Diese würde zeitnah reagieren und sich mit einem großen Engagement um die jeweiligen Verfahren bemühen. Dabei würde man als Petent stets auf dem Laufenden gehalten und intensiv betreut bzw. könnte telefonisch mit dem zuständigen Sachbearbeiter in Kontakt treten. Diese Qualität der Arbeit zeige sich nach Angaben mehrer Befragter auch beim Stellen späterer Anträge. Zum einen sei man aufgrund der guten Arbeit deutlich besser vorbereitet und wüsste um seine Rechte. Zum anderen könne man erkennen, wenn ein Antrag zum wiederholten Mal bei der gleichen Behörde gestellt werde, dass ein Umdenken bei öffentlichen Stellen stattgefunden habe. Dieses „Erziehen“ der Behörden sei ein großer Gewinn. Aber auch wenn es trotz aller Bemühungen der LDI zu einem Gerichtsverfahren käme,

A. Arbeit der Beauftragten

219

so könnte die Argumentation der Beauftragten in diesem übernommen werden. Dies mache es zum einen einfacher, sei aber auch aufgrund der Ausführlichkeit eine sehr gute Grundlage für die eigene Argumentation. 4 Ebenfalls als Hilfsmittel genannt wurden der Tätigkeitsbericht und die Homepage der LDI, die das Stellen von Anträgen und Argumentieren gegenüber den öffentlichen Stellen vereinfachen würde. Interessant war auch die häufig zu hörende Aussage, dass die LDI nicht als „normale“ Behörde empfunden wird. Würde man als Bürger bei dieser doch i. d. R. in der Rolle eines Bittstellers sein, so wäre die Einstellung bei der Beauftragten gegenüber dem Bürger das genaue Gegenteil. Ein Selbstverständnis das sich viele Befragte auch für andere Behörden wünschen.

IV. Bewertung Schon Mitrou stellte in ihrer Arbeit über die Datenschutzbeauftragten aus dem Jahre 1993 fest, dass „die Tätigkeit und die Effizienz eines Kontrollorgans anhand von konkreten, wahrnehmbaren Ergebnissen seiner Amtsführung beobachtet und beurteilt“ werden müsse. 5 Im Gegensatz zu Mitrou, die hierbei nur die Tätigkeitsberichte der Beauftragten für ihre Beurteilung zur Verfügung standen, kann in dieser Arbeit zusätzlich auf Befragungen und Akten zurückgegriffen werden. Die Frage nach der Effizienz und damit auch der Effektivität und der Funktionalität des Beauftragtenmodells, wie sie Mitrou verkürzt gestellt hat, kann hier damit umso deutlicher beantwortet werden. Hierzu werden die getroffenen Aussagen aufgegriffen und jeweils einer Bewertung unterzogen. 1. Verzögerung des Verfahrens durch Beauftragte Von öffentlichen Stellen wie auch Antragstellern wird vorgebracht, dass eine Bearbeitung bei der LDI zu lange dauere. Das Verfahren werde auf diese Weise verzögert. Aus Sicht der Behörden ist dies zunächst eine treffende Feststellung. Sie haben ein Verfahren abgeschlossen oder prüfen noch, ob einem Antrag stattzugeben ist. Durch das Tätigwerden der Beauftragten entsteht für sie ein zusätzlicher Arbeitsaufwand. Aber auch das schlichte Warten auf die Reaktion zur eigenen Stellungnahme hat eine zeitliche Komponente. Dieser Mehraufwand ist vom Gesetzgeber zwar gewollt, bedeutet aber eine zusätzliche Belastung. Es stellt sich jedoch die Frage, hätte es hier einen effektiveren Weg gegeben? Ohne etwas zu verändern, wäre eine Kontrolle nur über die Gerichte möglich. Damit 4 Schon beim Auswerten der Akten hat sich gezeigt, dass Stellungnahmen der LDI immer wieder von Klägern wortwörtlich übernommen werden. 5 Vgl. Mitrou, S. 150.

220

Kap. 9: Selbsteinschätzung der Funktionsweise der Beauftragten

verbunden ist ein mehr an Kosten und längere Verfahrenszeiten, da Entscheidungen innerhalb weniger Monate nach Klageerhebung eher die Ausnahme sind. Es würde aber auch keine den Beauftragten vergleichbare Behörde existieren. Zumindest erscheint die Schaffung spezieller Kammern oder Senate für dieses Rechtsgebiet doch als sehr unwahrscheinlich. Damit bleibt aber, soll nicht auf einen Beauftragten oder die Gesetze an sich verzichtet werden, keine Alternative zum gewählten Weg. Dies bedeutet allerdings nicht, dass die Arbeit der Beauftragten nicht verbesserungsfähig wäre. Eine Frage die weiter unten aufgegriffen werden wird. Die Kritik vieler Antragsteller zielt hingegen allein darauf, dass die LDI für die Bearbeitung der jeweiligen Verfahren zu viel Zeit brauche. Ihnen geht es allerdings nicht um einen Mehraufwand durch die Einschaltung der LDI, vielmehr erwarten sie von der LDI eine möglichst rasche Entscheidung in ihrem Sinne. Diese Aussagen sind zwar nur ein Ausschnitt, geäußert von einigen Befragten, denen viele Fälle gegenüberstehen, in denen es schnell zu einer Lösung gekommen ist. Dennoch ist es eine häufig vorgebrachte Kritik. Der von der LDI und den anderen Beauftragten gewählte Weg, scheint allerdings als gelungen. Eingehende Anfragen oder Eingaben genießen Priorität, so dass es vor allem in den Fällen zu Wartezeiten kommt, in denen eine Einigung aus den verschiedensten Gründen nicht schnell zu erreichen ist. Ohne eine Aufstockung des Personals kann hier kaum mehr erreicht werden. Wichtig ist nur, dass die Beauftragten die Antragsteller auf dem Laufenden halten. Dies wird Frust nicht immer vermeiden, hilft jedoch ihn abzubauen, bzw. ihm vorzubeugen. 2. Umgang und Einstellung der Beauftragten gegenüber der Verwaltung Ein häufiger Vorwurf der Verwaltung ist, dass die LDI ihre Aufgabe zu politisch ausübe. Dem Ziel Informationsfreiheit würden andere Fragen und Belange untergeordnet, auch dort wo dies nicht zu vertreten sei. Diese sehr grundsätzliche Kritik ist beachtlich, stellt sie doch die Objektivität der LDI in Frage. Dagegen gestellt werden können nur die Erkenntnisse der Auswertung und übrigen Interviews, aber auch der Eindruck der während des Aufenthalts zur Auswertung gewonnen werden konnte. Ohne Frage sehen es die Beauftragten als ihre Aufgabe an, für den Gedanken der Informationsfreiheit zu werben. Dies tun sie jedoch im Rahmen der rechtlichen Vorgaben der Informationsfreiheitsgesetze. Hier scheint aber einmal mehr der eigentliche Grund für die Kritik zu finden zu sein. Es sind die Veränderungen, die mit dem Gesetz einhergehen, die Probleme bereiten. So sind die Beauftragten als Verfechter dieser „neuen Ordnung“ das Ziel des damit verbundenen Unmuts. Eine grundsätzlich verwaltungsfeindliche Einstellung auf Seiten der Beauftragten war hingegen nicht festzustellen. Was es allerdings gibt, sind

A. Arbeit der Beauftragten

221

Einschätzungen von bestimmten Behörden oder Kommunen, mit denen schlechte Erfahrungen gemacht wurden. Allerdings war auch in diesen Fällen aus den Schriftsätzen oder Gesprächen mit den Mitarbeitern der LDI und anderen Beauftragten nicht zu erkennen, dass dies zu einem unsachlichen Umgang mit den öffentlichen Stellen geführt hätte. Für die Frage der Effektivität der LDI kann diese Einschätzung von Behörden demnach keine Rolle spielen. Sie ist aber zu berücksichtigen, wenn es darum geht, wo Problemfelder bestehen und was geeignete Maßnahmen sein könnten, diese zu beseitigen. 3. Mangelnde Durchsetzungsfähigkeit der Beauftragten Der Vorwurf vieler Antragsteller die LDI könne sich gegenüber den öffentlichen Stellen nicht durchsetzen, offenbart im Zusammenspiel mit der zuvor wiedergegebenen Kritik aus der Verwaltung in welchem „Spannungsverhältnis“ die Beauftragten stehen. Sind sie einigen Behörden zu stark für den Gedanken der Informationsfreiheit eingenommen, klagen Antragsteller hingegen immer wieder darüber, dass es ihnen an der nötigen Durchsetzungskraft fehle. An Möglichkeiten, im Wege einer Anordnung oder Anweisung eine Entscheidung herbeizuführen, fehlt es den Beauftragten in der Tat. Dort wo sie die Möglichkeit haben, steht ihnen die Beanstandung als letztes Mittel zur Verfügung. Aber auch auf diese Weise können öffentliche Stellen nicht dazu gebracht werden, die eigene Rechtsauffassung zu teilen. Zwar ist die Arbeit der Beauftragten erfolgreich, wenn es darum geht gegenüber Behörden, die eigene Auffassung zu vertreten und durchzusetzen, doch so effektiv wie das Mittel einer eigenen Anordnungsbefugnis wird diese Arbeit nie sein können. Eine entsprechende Stelle wäre dem deutschen Recht auch fremd, würde vor allem aber auch der Aufgabe der Beauftragten nicht gerecht. Eine Anordnungsbefugnis würde die Entscheidungen und damit die Arbeit der Beauftragten einer stärkeren Kontrolle unterwerfen. Eine finale Entscheidung ohne gerichtliche Überprüfung kann es nicht geben, diese Überprüfung würde der Rolle als eine unabhängige Stelle widersprechen. Gleiches gilt, wenn die Beauftragten wie der schwedische Ombudsmann das Recht hätten, von sich aus die Gerichte zur Klärung von Rechtsfragen anzurufen. 6 Ihrem Ziel nach sollen sie durch die Kraft ihrer Argumente überzeugen und die öffentlichen Stellen zu einem anderen Verhalten erziehen. Könnten sie die Gerichte anrufen, so wäre diese Funktion in Gefahr. Äußerungen die schon jetzt in Interviews zu hören waren, nach denen ja die Gerichte angerufen werden könnten, um zu einer Lösung zu kommen, würden zunehmen. Wieso sollte sich mit einem Beauftragten in der bisherigen Weise auseinandergesetzt werden, wenn es doch die Gerichte sind, die am Ende entscheiden? Der Informationsfreiheit 6

Für ein solches Recht spricht sich der Landesbeauftragte für Informationsfreiheit Mecklenburg-Vorpommern aus. Vgl. Neumann, NordÖR 2008, S. 308.

222

Kap. 9: Selbsteinschätzung der Funktionsweise der Beauftragten

wäre damit kaum gedient. Ebenso wenig den Bürgern, die auf eine Entscheidung deutlich länger warten müssten. 4. Ausstattung der Beauftragten Die immer wieder bemängelte, schlechte personelle Ausstattung der LDI ist ein sehr praxisbezogener Kritikpunkt. So manchem anderen Kritikpunkt könnte durch eine stärkere personelle Ausstattung sicher begegnet werden. Vorgänge könnten intensiver bearbeitet und betreut, mit öffentlichen Stellen häufiger das direkte Gespräch gesucht werden. Eine Feststellung die so auch für alle anderen besuchten Behörden getroffen werden kann. Es ist jedoch sehr unrealistisch, mit einer Aufstockung zu rechnen. Wünschenswert wäre dies ohne Frage, wenn die Beauftragten derzeit auch mit den hier beschriebenen Abstrichen alles in allem in der Lage sind ihrer Aufgabe gerecht zu werden. Es besteht hingegen viel eher die Gefahr, dass bei den Beauftragten weiteres Personal eingespart werden soll. Zumindest wurde diese Befürchtung mehrmals angesprochen. 5. Positive Aspekte bei der Einschätzung der Funktionsweise der Beauftragten Der Kritik stehen positive Aspekte der Arbeit der LDI gegenüber, die von Antragstellern und öffentlichen Stellen genannt wurden. Diese sprechen für sich und bedürfen keiner weiteren Bewertung, soll an dieser Stelle jedoch noch einmal kurz zusammenfassend dargestellt werden. So wurde immer wieder hervorgehoben, dass es schnell und einfach sei mit der LDI Kontakt aufzunehmen. Diese würde schnell reagieren und wo möglich eine rasche Lösung herbeiführen. Die Arbeit sei dabei von einer hohen Qualität und würde die Behörden in vielen Fällen zu einem anderen Verständnis erziehen. Ebenfalls hervorgehoben wurde die Funktion der LDI als „Schlichter“. Oftmals bestünde aufgrund Erfahrungen in der Vergangenheit ein angespanntes Verhältnis von Antragsteller und Behörde. Hier komme die Beauftragte von außen und könne eine sachgerechte Lösung herbeiführen. In der Einschätzung eines befragten Behördenmitarbeiters ist auch genau dies ihre Aufgabe. Als Bürgeranwältin soll sie sich für deren Belange einsetzen, was natürlich in Einzelfällen immer auch zu einer gewissen Gegnerschaft gegenüber der Verwaltung führen könne.

V. Ergebnis Es zeigt sich, dass die Kritik in Teilen berechtigt ist. Die Arbeit der Beauftragten erfüllt jedoch die vom Gesetzgeber gewünschte Funktion. Indem sie für die neuen Informationsfreiheitsgesetze eintreten, geben sie den Veränderungen der

B. Ergebnis

223

bisherigen Verwaltungspraxis damit in gewisser Weise ein Gesicht. Dies dürfte in Teilen auch zu einem Gefühl der Gegnerschaft in einigen Bereichen der Verwaltung führen, der die Beauftragten im Rahmen ihrer Möglichkeiten begegnen müssen. Hier erscheint eine noch stärkere Kommunikation mit den Behörden ein geeigneter Weg. Wo das noch nicht der Fall ist, sollte daher zukünftig als erstes zum Telefon gegriffen werden, um einen ersten Kontakt herzustellen. Das wird die hier benannte Kritik nicht verstummen lassen, dürfte aber helfen diese abbauen. Das eigentliche Vorgehen der Beauftragten nach ihrer Einschaltung erscheint daneben angemessen. Es wird besonders viel Energie darauf verwendet Fälle schnell einer Lösung zuzuführen. Dies nimmt zwar Ressourcen in Anspruch, so dass kompliziertere Fälle länger liegen bleiben und mitunter noch einmal an eine ausstehende Stellungnahme erinnert wird, ehe weitere Schritte erwogen werden. Doch erscheint die Konzentration der persönlichen Ressourcen auf die Fälle, in denen zeitnah noch etwas erreicht werden kann, als angebracht. 7 Eine Betreuung aller Vorgänge mit der gleichen Intensität zu jedem Zeitpunkt des Verfahrens scheitert jedenfalls an der personellen Ausstattung der Beauftragten. Auch ein Blick auf den Erfolg der Beauftragten in vielen Fällen spricht für die Effektivität des gewählten Weges. Ohne die Möglichkeit die eigene Interpretation des jeweiligen Gesetzes im Zweifel auch durchsetzen zu können, kommt es in vielen Fällen nach ihrer Einschaltung zu einer Änderung der ursprünglichen Entscheidung der öffentlichen Stellen. Da parallel in vielen Fällen ein Widerspruchsverfahren stattfindet oder stattgefunden hat, dass dieses Ergebnis nicht herbeigeführt hat, zeigt dies den Gewinn durch die Arbeit der Beauftragten. Ohne sie wäre in all diesen Fällen nur eine Klage als Ausweg geblieben. Auch wenn es schwierig zu bestimmen ist, ob und in wie vielen Fällen es ansonsten zu einer Klage kommen würde, so lässt sich doch eine Entlastung der Gerichte erkennen. Zumindest wird den Bürgerinnen und Bürgern ein zusätzlicher Weg eröffnet, zu ihrem Recht zu kommen.

B. Ergebnis Es bleibt festzuhalten, dass der gewählte Weg einer doppelten Zuständigkeit für den Datenschutz und die Informationsfreiheit bei einem Beauftragten sich bewährt hat. Trotz einzelner Mängel werden die Beauftragten der ihnen gestellten Aufgabe gerecht. Der immer wieder geäußerten Kritik an der Dopplung oder der Effektivität ihrer Tätigkeit kann der Erfolg von bis zu 10 Jahren Erfah7 An dieser Stelle soll nicht der Eindruck entstehen, dass kritische oder sich hinziehende Fälle bei den Beauftragten weniger engagiert verfolgt werden. Auch hier ist man bestrebt, im Sinne des Gesetzes und der eigenen Interpretation eine Lösung zu erreichen.

224

Kap. 9: Selbsteinschätzung der Funktionsweise der Beauftragten

rung in der Praxis entgegengehalten werden. Ein Erfolg, der sich insbesondere im Abnehmen von Fehlentscheidungen und Fehlinterpretationen im Bereich der Gesetzesanwendung zeigt und damit zugleich die erzieherische Wirkung und Komponenten in der Tätigkeit der Beauftragten bekräftigt. Zwar kann die Arbeit effektiver gestaltet und in einzelnen Bereichen optimiert werden, doch in Anbetracht der personellen Stärke der Beauftragten werden sie den ihnen gestellten Anforderungen gerecht.

Kapitel 10

Beauftragte und Verwaltungsmodernisierung Auch wenn Arbeit und Funktion der Beauftragten für den Datenschutz dem deutschen Recht schon seit dem Inkrafttreten des ersten Datenschutzgesetzes in Hessen im Jahr 1970 bekannt ist, ist ihr Modell bis heute nicht auf andere Bereiche außer der Informationsfreiheit übertragen worden. Das ist in soweit verwunderlich, als das mit dem Ergebnis aus dem vorherigen Kapitel festgehalten werden kann, dass sich ihr Modell bewährt hat. Eine Erkenntnis die für den Datenschutz schon länger bekannt ist bzw. aufgrund der vorliegenden Tätigkeitsberichte und Stellungnahmen der Regierungen bekannt sein könnte. Die Frage, ob und wie vergleichbare Beauftragte auch in anderen Bereichen einen gangbaren Weg darstellen können, ist bislang jedoch nicht gestellt worden. Es werden daher mit Blick auf die Diskussionen zur Verwaltungsmodernisierung der letzten Jahre, die international unter dem Oberbegriff 1 New Public Management und in Deutschland vor allem unter der Überschrift Neues Steuerungsmodell (NSM) geführt wurden und werden, die Beauftragten und ihre Arbeit unter diesem Gesichtpunkt näher betrachtet. Hieran anschließend soll untersucht werden, inwieweit die Beauftragten auch für andere Rechtsgebiete und Bereiche der Verwaltung ein Modell darstellen können.

A. New Public Management und Neues Steuerungsmodell: eine kurze Einführung Ehe eine Einordnung der Beauftragten in den Zusammenhang der beiden Reformmodelle vorgenommen wird, wird zunächst ein Abriss ihrer Entwicklung gegeben, um in der Folge Begrifflichkeiten und Modelle des NPM und NSM vorzustellen. Zur vertiefenden Betrachtung sei schon jetzt auf die umfassende Literatur zum Thema verwiesen. 2 1 Zum NPM als Oberbegriff einer weltweit geführten Diskussion vgl. Schedler / Proeller, S. 5. 2 Vgl. stellvertretend für viele die Einführung bei Schedler / Proeller, New Public Management und das Nachschlagewerk von Blanke / Bandemer / Nullmeier / Wewer, Handbuch zur Verwaltungsreform, in dem die gebräuchlichen Begriffe und Model-

226

Kap. 10: Beauftragte und Verwaltungsmodernisierung

I. Entwicklung der Reformmodelle Der Ursprung des NPM liegt im anglo-amerikanischen Raum. Dort wurden zu Beginn der 1980er Jahre verschiedene Strategien und Leitbilder für die Verwaltung diskutiert. Überlegungen die ganz ähnlich in der Folge auch in anderen Ländern angestellt wurden. In Europa geschah dies zunächst in den skandinavischen Ländern, den Niederlanden und in der Folge auch in den übrigen Ländern des Kontinents, darunter auch die Bundesrepublik. 3 NPM ist dabei vor allem eine Überschrift, hinter der sich verschiedene Konzepte verbergen, deren gemeinsame Klammer eine Ausrichtung an Methoden des Managements ist. 4 Als zentraler Ausgangspunkt für diese Reformbestrebungen wird dabei die finanzielle Krise der Staaten in den 1980er Jahren angesehen, die einen zunehmenden Modernisierungsdruck ausgelöst habe. Aber auch die rasante Veränderung der Technologien und Gesellschaften werden als eine Ursache für den verstärkten Reformdruck angesehen. 5 In Deutschland gab es bereits vor den Diskussionen um das NPM verschiedene Reformen im Bereich der Verwaltung und des Verwaltungsrechts. Als wichtiges und prominentes Beispiel kann hier die Verabschiedung des Verwaltungsverfahrensgesetzes im Jahr 1977 genannt werden. Mit ihm wurde u. a. der Grundsatz der beschränkten Aktenöffentlichkeit in das Verfahrensrecht aufgenommen, was für die Verwaltungspraxis eine beachtliche Neuerung darstellte. Ende der 1980er und zu beginn der 1990er Jahre begann jedoch auch in der Bundesrepublik eine Reformdebatte, die sich auf die Ansätze des NPM bezog und damit andere Ansätze verfolgt als die bisherigen Reformen. Diese Debatte ging vor allem von den Kommunen aus. So war es die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt), die zu Beginn der 1990er Jahre mehrere Konzepte vorlegte. Ziel dieser Reformbestrebungen war u. a. eine verbesserte interne Steuerung der Verwaltung, was zum prägenden Begriff Neues Steuerungsmodell führte. 6 Im Vergleich zu anderen Ländern ist die deutsche Reformdebatte damit dem Ursprung nach vor allem eine „bottom-up“ Debatte, geht die Initiative doch von den Kommunen und in Teilen den Ländern aus und beeinflusst so den Bund. 7 Das NSM stellt dabei je nach Lesart eine deutsche Ausprägung des NPM dar und ist mit diesem deckungsgleich oder nur ein le m.w. N. vorgestellt werden. Vertiefend und mit internationalen Bezügen: Pollitt / Bouckaert, Public Management Reform. 3 Vgl. zu ausgewählten Ländern Pollitt / Bouckaert, Appendix B: country files, S. 210 ff. 4 Vgl. Schröter / Wollmann, S. 63. 5 Vgl. Schedler / Proeller, S. 27 f. mit weiteren Ausführungen zum „Reformdruck“ in den Ländern. 6 Vgl. Jann, S. 74 f. 7 Vgl. Pollitt / Bouckaert, S. 259.

A. New Public Management und Neues Steuerungsmodell

227

Ausschnitt einer größeren Debatte. Im Ergebnis besteht jedoch Einigkeit darüber, dass das NSM „guten Gewissens als dessen deutsche Version bezeichnet werden“ kann. 8

II. Begriffe des NPM und NSM So unbestritten NPM als Überschrift über den Konzepten zur Reform der Verwaltung steht, umso schwieriger ist es, eine allgemeine Definition zu finden. Zu verschieden sind die Rechtssysteme und Bedingungen in den einzelnen Ländern, ihre Geschichte und andere Faktoren, die eine Reform und die zugehörige Debatte beeinflussen, als das von einer einheitlichen Theorie gesprochen werden kann. 9 So stellen Pollitt und Bouckaert beispielsweise in einer Analyse fünf ausgewählte Definitionen dessen gegenüber, was unter Public Management zu verstehen sei, um im Ergebnis festzustellen, dass keine allgemeine Definition vorgenommen werden kann. Stattdessen könnten nur einige grundsätzliche Punkte herausgearbeitet werden. 10 Diesem treffenden Ansatz soll hier gefolgt werden. Daher wird in einem ersten Schritt (1.) einiges grundsätzliches zum NPM dargestellt, um dann in einem zweiten Schritt näher auf die deutsche Debatte zum NSM und den hinter ihm stehenden Maßnahmen und Konzepte einzugehen (2.). 1. Grundsätzliches zum NPM In der umfangreichen Literatur zum NPM finden sich einige allgemeine Merkmale, die immer wieder genannt werden. An dieser Stelle soll die Aufzählung von Lienhard wiedergegeben werden, der in seiner Habilitation insgesamt dreizehn entsprechende Merkmale herausgearbeitet hat und auf dessen ausführliche Darstellung zu den einzelnen Punkten vertiefend verwiesen wird. 11 Nach Lienhard sind die Merkmale des NPM: Ergebnis-, Produkt-, Mitarbeiter-, Qualitäts-, Kosten-, Wettbewerbs-, Führungs-, Kunden- und Bürgerorientierung, Finalprogrammierung, Trennung von Politik und Management, Verknüpfung von Leistungen und Ressourcen, Konzernbildung und Innovationsfähigkeit. Die Begriffe zeigen deutlich, dass sich der Erfahrungen und Mittel der Betriebswirtschaft bedient werden soll, weshalb auch die Bezeichnung NPM als passend empfunden wird. Unter Beachtung dieser Merkmale sollen verschiedene Veränderungen in der Verwaltung eingeleitet und dauerhaft verankert werden: Effizienz- und Effektivitätssteigerung, Erhöhung der Kunden- bzw. Bürgerzufrie8

Vgl. Jann, S. 76. Vgl. Schedler / Proeller, S. 44. 10 Vgl. Pollitt / Bouckaert, S. 8 ff. 11 Vgl. Lienhard, S. 23 ff. m.w. N. 9

228

Kap. 10: Beauftragte und Verwaltungsmodernisierung

denheit, Erhöhung der Mitarbeiterzufriedenheit, Verbesserung der Wettbewerbsund Innovationsfähigkeit, Transparenzgewinn und die Erhaltung der Handlungsfähigkeit. Aus diesen Merkmalen und Zielen folgt daneben eine zentrale Änderung, die in der BRD auch im Vordergrund steht und die Bezeichnung NSM geprägt hat. Die bisherigen bürokratischen Steuerungsabläufe sollen durch eine Anreiz- und Ergebnisorientierung verdrängt werden. 12 Diese Veränderung wird als so zentral angesehen, dass sich Aussagen wie bei Lienhard finden, die sie „als herausragende Veränderung des New Public Management“ bezeichnen. 13 Mit Schedler und Proeller kann NPM damit im Ergebnis treffend in folgender, allgemeiner Weise definiert werden: „New Public Management (NPM) ist der Oberbegriff der weltweit einheitlichen „Gesamtbewegung“ der Verwaltungsreformen, die auf einer institutionellen Sichtweise basieren. Charakteristisch für NPM-Reformen ist der Wechsel der Steuerung von der Input- zur Outputorientierung.“ 14 Im Rahmen dieser Definition ist ein vertiefender Blick auf die verschiedenen Länder für das grundsätzliche Verständnis der Reformdebatte interessant. Pollitt und Bouckaert kommen im Rahmen einer entsprechenden Analyse zu dem Ergebnis, dass sich zwei Gruppen von Reformtypen und einige Mischformen aus beiden feststellen lassen. 15 Das eine sei die Kern-Gruppe („core NPM group“), bestehend aus Australien, Neuseeland, Großbritannien und den USA, die die wichtige Rolle der Privatwirtschaft und ihrer Methoden für die Reform der Verwaltung betonen. Diese Länder seien auch prägend für weite Teile der Debatte um das NPM. Daneben gebe es die Gruppe der kontinentaleuropäischen Modernisierer, Belgien, Finnland, die Niederlande, Italien, Schweden und auf der Ebene der Bundesländer auch die Bundesrepublik. Entgegen vielen Stimmen in der angloamerikanischen Literatur seien diese Staaten aber nicht langsamer oder weniger beherzt in ihrem Reformeifer. Vielmehr würde versucht das bisherige Staatsmodell weiter zu entwickeln und schrittweise zu modernisieren. Pollitt und Bouckaert bezeichnen das Reformmodell dieser Länder als „NeoWeberian State“. Die Unterschiede beider Modelle bestehen ihrer Analyse nach insbesondere aufgrund unterschiedlicher politischer Systeme, Erwartungen und Strukturen, so dass NPM nicht mehr sein könne als ein Rahmen, innerhalb dessen die Debatte um die Modernisierung der Verwaltung geführt werde.

12 13 14 15

Vgl. Schröter / Wollmann, S. 70. Vgl. Lienhard, S. 24. Vgl. Schedler / Proeller, S. 5. Zum folgenden vgl. Pollitt / Bouckaert, S. 98 ff. und 134 ff.

B. Umsetzung der Modelle: Kultur- und Organisationswandel

229

2. NSM – der deutsche Weg Wie schon das NPM ist auch das NSM vor allem eine Überschrift für verschiedene Bestrebungen und Konzepte zur Modernisierung der Verwaltung. Dabei handelt es sich um ein Konzept, dass als das Leitbild für die deutschen Modernisierungsbestrebungen anzusehen ist. Aufbauend auf dem sog. Tillburger Modell aus den Niederlanden hat die KGSt ein Leitbild erarbeitet, welches eine modernisierte Kommunalverwaltung zum Ziel hat. Im Gegensatz zu den Reformdebatten in anderen Ländern sind die Reformbestrebungen in Deutschland damit weitaus weniger von Verwaltungsexternen getragen. 16 Für Jann ist daher auch „nicht Ökonomisierung, sondern Transparenz [...] das implizite Generalthema der Neuen Steuerungsmodelle.“ 17 Den Kern des KGSt Konzept bilden drei eng verzahnte Elemente, denen jeweils mehrere Einzelmaßnahmen und weitere Elemente zugeordnet werden, die hier nach Jann wiedergegeben werden. 18 So soll eine unternehmensähnliche, dezentrale Führungs- und Organisationsstruktur aufgebaut, die Outputsteuerung anstelle einer Inputsteuerung eingeführt und diese neue Struktur durch Wettbewerb und Kundenorientierung aktiviert werden. Die diesen Elementen zugeordneten Maßnahmen sind für die veränderte Führungs- und Organisationsstruktur: Kontraktmanagement und klare Verantwortungsabgrenzung, eine dezentrale Gesamtverantwortung und ein zentraler Steuerungs- und Controllingbereich. Für die Einführung einer Outputsteuerung sind hingegen die Definition von Produkten, ein an diesen Produkten ausgerichtetes Rechnungswesen, sowie ein an den Anforderungen der der Verwaltung gegenüberstehenden Klienten orientiertes Qualitätsmanagement die vorgesehenen Maßnahmen. Der Wettbewerb zuletzt soll durch Leistungsvergleiche, Ausschreibungen, Markttests und Outsourcing initiiert werden. Als ein Leitbild sind es beim NSM nicht alle Merkmale und Maßnahmen, die bei jeder Behörde umzusetzen sind bzw. in der Praxis umgesetzt werden müssen. Jeder Bereich in der Verwaltung hat andere Voraussetzungen und Aufgaben, denen jeweils Rechnung zu tragen ist. Wie auch beim NPM ist das Konzept des NSM damit vor allem eine Art Reformkatalog, aus dem verschiedene Mittel gewählt werden.

B. Umsetzung der Modelle: Kultur- und Organisationswandel Bei den eben vorgestellten Konzepten des NPM und des NSM handelt es sich zunächst einmal nur um theoretische Modelle, deren Umsetzung stark verbunden 16 17 18

Vgl. Pollitt / Bouckaert, S. 257. Vgl. Jann, S. 84. Vgl. Jann, S. 77 ff. m.w. N.

230

Kap. 10: Beauftragte und Verwaltungsmodernisierung

mit der Frage ist, wie der notwendige Wandel in der Organisation, aber auch der Kultur der Verwaltung dauerhaft erreicht werden kann. Soll der Fokus auf die Praxis gerichtet sein, sind folgerichtig auch die mit der Umsetzung verbundenen Probleme und Konzepte zu ihrer Bewältigung in eine Betrachtung mit einzubeziehen. Erst mit Blick auf das so entstandene Gesamtbild lässt sich beurteilen, ob und wie das sich Modell der Beauftragten auch auf andere Bereiche übertragen und sich in die Diskussion zur Verwaltungsmodernisierung einfügen lässt. In der Fachliteratur werden zur Implementierung von Verwaltungsreformen drei Konzepte diskutiert bzw. unter den entsprechenden Überschriften: Organisations- und Verwaltungskultur, Change Management und lernende Organisation. 19 Die drei Konzepte zielen darauf ab, den Wandel in der Verwaltung zu organisieren und durch geeignete Maßnahmen vorzubereiten, bzw. zu erkennen an welchen Widerständen dieser Wandel scheitern könnte und ihnen dementsprechend zu begegnen. Sie stellen keine allgemeinen Theorien dar, die ein Patentrezept liefern, das in allen Fällen zum Erfolg führt. Gleich dem NPM und NSM bieten sie stattdessen Bausteine und Möglichkeiten, die im Idealfall bereits bei der Planung einer Verwaltungsreform mit einbezogen werden. Ihnen zugrunde liegen einige Prämissen, die mit einem Reformprozess oder Wandlungsprozess verbunden sind. So ist ein Wandel i. d. R. mit Widerständen verbunden, die viele Ursachen haben und in verschiedene Typen eingeteilt werden können. Wandel ist ferner immer auch ein politischer Prozess. In einer Verwaltung finden sich verschiedene Strömungen, die beachtet und einbezogen werden müssen. Zuletzt muss gesehen werden, dass Wandel in verschiedenen Phasen verläuft, die je nach Theorie unterschieden werden. Eines der gängigsten Modelle ist hierbei das Dreiphasenmodell, in dem einer Aufbauphase eine Veränderungsphase und dann eine Stabilisierungsphase folgt. Aus diesen Prämissen folgen verschiedene Maßnahmen, die als Bausteine den dauerhaften Wandel in der Verwaltung ermöglichen sollen. Abhängig von den jeweiligen Gegebenheiten sollen die passenden Werkzeuge aus dem „Baukasten“ gewählt werden. Dabei ist zu beachten, dass ein Wandlungs- und Lernprozess kaum erzwungen werden kann. Die gewählte Strategie muss daher darauf ausgerichtet sein, ein Umfeld zu schaffen oder zu begünstigen, in dem diese Prozesse erleichtert werden. Schridde nennt als solche zu schaffenden Rahmenbedingungen eine lernförderliche Struktur, eine lernförderliche Kultur und lernförderliche Strategien. Die Organisation des gesamten Veränderungsprozesses soll hierbei grundsätzlich von einer Führungsspitze mittels einer zumeist dreistufigen Projektorganisation gesteuert und auch überwacht werden. Damit Modernisierungsprozesse erfolgreich sind, muss demnach auf die Praxis eingewirkt und auf diese Weise ein Wandel vorbereitet werden. Ohne eine 19

Der hier gewählte Aufbau orientiert sich an Schridde, S. 216 ff., der im Folgenden auch vertiefend heranzuziehen ist.

C. Beauftragte als Element von NPM und NSM

231

Berücksichtigung der Verwaltungspraxis mag zwar ein durchdachtes Reformkonzept vorliegen, doch wird dieses kaum dauerhaft umgesetzt werden können, wenn nicht auch die hier beschriebenen Faktoren berücksichtigt werden.

C. Beauftragte als Element von NPM und NSM Die Beauftragten sollen dafür Sorge tragen, dass die Gesetze eingehalten und beachtet werden. Bei den Informationsfreiheitsgesetzen handelt es sich zudem noch um eine sehr junge Materie, mit der grundsätzliche Änderungen des bisherigen Verwaltungsverständnisses einhergehen, so dass eine weitere Aufgabe die Implementierung des neuen Rechts ist. Ob und wie diese Arbeit selbst unter die zuvor skizzierten Konzepte des NPM und NSM und die zu ihrer Umsetzung bestehenden Modelle zu fassen ist, wird im Weiteren dargestellt.

I. Beauftragte als Teil des NPM und NSM: Verfahren und Funktion der Beauftragten als Merkmale der Verwaltungsmodernisierung Die Besonderheit der Beauftragten ist die Art ihrer Tätigkeit. Im Bereich der Informationsfreiheit haben sie keinerlei Möglichkeit durch Anordnung oder Zwang zu wirken. Sie können, wo dies gewünscht wird, beraten und nach Anrufung eine Stellungnahme abgeben. Wird gegen ihren Rat gehandelt oder an der eigenen Rechtsauffassung durch eine Behörde festgehalten, bleibt nur einen „moralischen“ Druck aufzubauen oder „anzuprangern“ indem eine Beanstandung ergeht oder der Fall im Tätigkeitsbereich Aufnahme findet. Die Beauftragten können nur überzeugen und versuchen die Verwaltung auf Dauer zu einem anderen Verhalten zu erziehen. Dies stellt auch den zentralen Unterschied zur herkömmlichen Verwaltung dar. Im Rahmen eines hierarchischen Aufbaus mit Weisungsrechten und Anordnungsbefugnissen werden dort Entscheidungen getroffen und klassischerweise im Wege eines Verwaltungsaktes gegenüber Privaten bekannt gegeben. Hiergegen kann im Wege des Widerspruchverfahrens und einer daran evtl. anschließenden Klage vorgegangen werden. Im Gegensatz zur CADA in Frankreich sind die Beauftragten gerade nicht zwingend einzuschalten, um als eine Widerspruchbehörde zu fungieren, die den Gerichten stets vorgeschaltet ist. 20 Die Beauftragten sind damit auf die Zusammenarbeit mit den öffentlichen Stellen, vor allem aber den Antragstellern angewiesen. Was bedeutet dies nun mit Blick auf die Ausführungen zum NPM und NSM und die Einordnung der Beauftragten in diese Modelle? Es konnte herausgearbei20

Vgl. zur CADA die Ausführungen in Kapitel 4 C. II.

232

Kap. 10: Beauftragte und Verwaltungsmodernisierung

tet werden, dass die Beauftragten erzieherisch tätig werden. Die Verwaltung wird auf Fehler in ihrer Rechtsanwendung hingewiesen und reduziert diese bzw. begeht sie in der Folge nicht mehr. Den Beauftragten kommt dabei weit mehr als Gerichte dies je könnten, eine starke Koordinierungsaufgabe im Rahmen des Reformvorhabens Informationsfreiheit zu. Da sie für den jeweils gesamten Anwendungsbereich der Gesetze verantwortlich sind, können sie überblicken, welche Probleme auftreten und Strategien hiergegen entwickeln. Sie entwickeln Argumente, um ihr Verständnis des Gesetzes durchzusetzen, können mit gezielten Schulungen reagieren, aber auch durch eine Abstimmung untereinander und den direkten Kontakt mit den übergeordneten Stellen gegensteuern. Dies haben sie dabei von beginn an in einer Art und Weise gemacht, die den jeweiligem Entwicklungsstand einbezogen hat. Zu beginn galt es die Gesetze zu verankern und einen Mindeststandard zu setzen. Von diesem ausgehend konnte und wird sich nunmehr speziellen Fragen angenommen. Mit dieser Wirkung ihrer Tätigkeit können die Beauftragten unter die Oberbegriffe NPM und NSM mit ihrer Vielzahl verschiedener Konzepte gefasst werden. Beide Reformmodelle beabsichtigen einen Wandel der Verwaltung hin zu einer dezentralen Organisation und Führungsstruktur. Um der damit verbundenen Gefahr von sich verselbständigenden Behörden und Verwaltungseinheiten zu begegnen, sollen jedoch zentrale Steuerungs- und Controllingbereiche eingeführt werden. 21 Auch ohne Teil der klassischen Verwaltungshierarchie zu sein, sind die Beauftragten in der Wirkweise ihrer Arbeit genau dies, in dem sie lenkend und steuernd auf die Praxis einwirken. Die Beauftragten schaffen jedoch etwas weiteres, ohne das es eine bewusste Entscheidung hierfür gegeben hätte. Durch ihre Arbeit und Zusammenarbeit untereinander entwickeln sie einen Standard in der Rechtsanwendung, der in den meisten Fällen auch eingehalten wird. Hierbei ist die parallele zu dem, was in der Literatur unter dem Begriff des Qualitätsmanagement diskutiert wird, offensichtlich. Damit kommen die Beauftragten im Ergebnis dem, was in der Literatur als „zentraler Steuerungsdienst“ bezeichnet wird, zumindest sehr nahe. 22 Dabei, und das scheint die zentrale Überschneidung mit NPM und NSM zu sein, haben sie insbesondere eine wichtige Funktion, um den mit den Neuerungen des Gesetze verbundenen Kultur- und Organisationswandel voranzutreiben und zu etablieren. Wer, wenn nicht die Beauftragten, trägt dafür Sorge, dass das neue Konzept einer erhöhten Transparenz beachtet und eingehalten wird? Sie geben der Verwaltung Hilfestellungen und beraten sie auf Wunsch. Gegenüber dem Gesetzgeber greifen sie Probleme auf und sorgen im Idealfall dafür, dass dieser lenkend tätig wird.

21 22

Vgl. Jann, S. 78. Vgl. Schedler / Proeller, S. 105 f. m.w. N.

C. Beauftragte als Element von NPM und NSM

233

II. Bewertung Mit den Informationsfreiheitsgesetzen beabsichtigt der Gesetzgeber einen grundsätzlichen Wandel hin zu einer transparenteren Verwaltung, was zugleich auch eine Zielsetzung des NPM ist. Für diesen Bereich ist die Einführung von Beauftragten ein erwiesenermaßen gelungenes Modell. Sie üben großen Einfluss auf die Rechtsanwendung und Umsetzung der Gesetze aus. Die Beauftragten sorgen im Rahmen ihrer Möglichkeiten aber auch für eine zunehmende Verankerung und Akzeptanz der Gesetze in der Verwaltungspraxis und helfen auf diese Weise einen dauerhaften Wandel in der Verwaltungskultur herbeizuführen. Das sie dies ohne zur Verfügung stehende Anordnungsbefugnisse leisten, kann nicht oft genug hervorgehoben werden, ist dies doch der zentrale Unterschied zur herkömmlichen Verwaltung. Im Ergebnis sind sie es damit, die in der Praxis eine Steuerungsfunktion für das „Projekt Informationsfreiheit“ ausüben, für das es eine zentrale, fortdauernde Steuerung ansonsten nicht gibt. Mehrere Merkmale der Modernisierungskonzepte treffen demzufolge auf die Beauftragten im Ergebnis zu. Ob vom Gesetzgeber gewollt, wofür sich in den Gesetzesbegründungen keine Anhaltspunkte finden lassen, oder zufälliges Ergebnis, es zeigt sich, dass die Beauftragten in Abwandlung der Konzepte für die jeweilige Situation geeignete Mittel für einen gelungenen Reformprozess sein können. Bietet sich das Modell aber auch bei anderen Reformprozessen als ein geeignetes Mittel an? Für vergleichbare Situationen ist dies einfach zu bejahen. Will der Gesetzgeber einen neuen Anspruch in der Verwaltung schaffen, der mit bisherigen Traditionen bricht, so ist das Beauftragtenmodell bis zu einem bestimmten Grad ein Mittel, um den für einen solchen Bruch erforderlichen Wandel zu unterstützen und zu stabilisieren. Ein Beispiel, wenn auch eher unwahrscheinlich, für eine solche Änderung wäre die Einführung von umfassenden Beteiligungsrechten in grundsätzlich allen Verwaltungsverfahren, die nicht an eine irgendwie geartete Betroffenheit gebunden sind. Aber auch in anderen Bereichen kann die Antwort keine andere sein. Die Beauftragten stellen unabhängige Koordinierungs- und Steuerungsstellen dar, die einigen Einfluss auf die Verwaltung ausüben können. Überall dort, wo ein solcher Einfluss benötigt wird oder zielführend ist, erscheint auch der bei der Informationsfreiheit gewählte Weg als hilfreich. Jeweils angepasst an die speziellen Anforderungen des Einzelfalls. Hierbei kann die Rolle der Beauftragten bei der Implementierung von Reformprozessen kaum stark genug hervorgehoben werden. Die Beauftragten zielen mit ihrer Arbeit auf die Akzeptanz und Berücksichtigung eines „reformierten“ Verwaltungsverständnisses innerhalb der Verwaltung. Ihre Stärke ist dabei ihre Zwitterstellung. Sie sind nicht allein intern tätig, sondern erreichen auch eine erhöhte Akzeptanz bei den Bürgerinnen und Bürgern. Für eine Reform der Verwaltung die dauerhaft sein will, erscheint diese Akzeptanz ebenso bedeutend, wie die innerhalb der Verwaltung selbst. 23 Diese Wirkung gegenüber

234

Kap. 10: Beauftragte und Verwaltungsmodernisierung

beiden Akteuren der Verwaltungspraxis wurde in der bisherigen Reformdebatte bislang allerdings übersehen. Für den Verfasser ist es aber gerade diese Zwitterstellung bei der Implementierung und Verstetigung des Reformprozesses, die die Beauftragten zu einem erfolgreichen Modell für eine Vielzahl von Reformen machen kann.

D. Ergebnis Das bereits im Rahmen des Datenschutzes eingeführte Beauftragtenmodell lässt sich in die Systematik der Reformdebatte zur Verwaltungsmodernisierung einfügen. Auch wenn es zu einem Zeitpunkt ersonnen und eingeführt wurde, als die Modelle des NPM und mit Beginn der 1990er das des NSM in der BRD noch nicht oder kaum diskutiert wurden, lassen sich bei ihrer Arbeit mehrere Elemente dieser beiden Reformansätze ausmachen. Dabei stehen die Verankerung und das Schaffen von Akzeptanz für ein neues Konzept im Vordergrund. Sowohl innerhalb der Verwaltung, als auch gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern, verfolgen die Beauftragten diese Aufgabe. Da sie hierbei erfolgreich sind, sollte das dahinter stehende Modell auch auf andere Bereiche übertragen und bei zukünftigen Reformen entsprechend berücksichtigt werden, auch wenn dies aufgrund der starken Veränderung gegenüber den bisherigen Modellen, insbesondere in der Anfangszeit, zu kontroversen Diskussionen führen dürfte. Bei der Betonung der Stärken des Beauftragtenmodells in einem Reformprozess darf aber nicht ihre Kernaufgabe vergessen werden, die Beratung von öffentlichen Stellen und vor allem Antragstellern. Diese Aufgabe, das zeigt sich beim Datenschutz, erfüllen sie auch lange nach der Etablierung eines neuen Rechtsgedankens effektiv und erfolgreich.

23 Interessant sind hierzu die Ausführungen bei Würtenberger, Die Akzeptanz von Verwaltungsentscheidungen. Auch wenn seine Ausführungen den Zeitpunkt vor dem Erlass von Verwaltungsakten betreffen, so lassen sich diese doch auf die Tätigkeit der Beauftragten und ihr Tätigwerden auf der Stufe zwischen Ablehnung eines Antrages und Widerspruch- und Klageverfahren übertragen.

Kapitel 11

Ausblick Nach Gusy ist „Information [...] Bedingung der Verwirklichung zahlreicher verfassungsrechtlich vorgegebener Rechte und Pflichten.“ 1 An diesem treffenden Maßstab gemessen, hat die Bundesrepublik noch einiges zu tun, um dem Ziel eines „angemessenen Informationsrechts“ 2 gerecht zu werden. Allein in 5 Bundesländern ist bis heute noch kein Informationsfreiheitsgesetz verabschiedet worden. Aber auch zahlreiche der in dieser Arbeit aufgezeigten Probleme bedürfen eines Tätigwerdens des Gesetzgebers. Im Idealfall aufgrund eigener Initiative, ansonsten ausgelöst durch die Rechtsprechung. So ungenau ein Blick in die Kristallkugel auch ist, wird mit diesem Kapitel daher dennoch der Versuch unternommen, die weiteren Entwicklungen auf nationaler und europäischer Ebene zu skizzieren. Dabei sollte nicht vergessen werden, dass das Rechtsgebiet der Informationsfreiheit von Beginn an ein Bereich war, in dem die Entwicklung langsam und wenn dann in kurzen Phasen der gesetzgeberischen Tätigkeit voranschreitet. Der Schwung, der nach dem IFG in der Gesetzgebung einsetzte, scheint hierbei mittlerweile fast gänzlich verschwunden zu sein.

A. Bundesrepublik Realistisch erscheint zunächst, dass auch in den übrigen Ländern Informationsfreiheitsgesetze erlassen werden. Eine Entwicklung die mit Blick auf den derzeitigen Stand in diesen Ländern noch einige Jahre dauern dürfte. Wichtig wird hierbei vor allem sein, an welchem Vorbildern sich orientiert wird. Wünschenswert wäre sicher eine Analyse der bestehenden Vorschriften, unter Berücksichtigung der mit ihnen einhergehenden Probleme. Die letzten erlassenen Gesetze lassen allerdings befürchten, dass sich hingegen für den Verweis oder eine inhaltliche Kopie des IFG entschieden wird. Auf diese Weise würde jedoch zumindest ein gewisser Mindeststandard erreicht. In strittigen Fragen, 1 Vgl. Gusy, in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle, GVwR II, § 23, Rn. 27. 2 Vgl. Gusy, in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle, GVwR II, § 23, Rn. 27.

236

Kap. 11: Ausblick

wie dem Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen, würde dabei jedoch der Weg des geringsten Widerstandes gewählt und die eigentliche Zielsetzung einer grundsätzlichen Aktenöffentlichkeit unnötig eingeschränkt. Entscheidend wird daher für die weitere Entwicklung sein, ob es den Befürwortern eines weitergehenden Zugangsrechts gelingen kann, das Interesse und die Debatte um die Gesetze nicht einschlafen zu lassen. Die Erfahrungen mit den bisherigen Gesetzen sind insoweit eindeutig und sind daher gewichtige Verbündete. Vor allem ist es aber an den Bürgerinnen und Bürgern von ihren neuen Rechten gebrauch zu machen. Nur wenn diese die Gesetze auch tatsächlich in Anspruch nehmen, dürfte es gelingen den nötigen Reformdruck zu erzeugen. Am ehesten sind weitere Impulse für die Aktenöffentlichkeit allerdings von der europäischen Ebene zu erwarten. Die UIRL ist im Abstand von vier Jahren zu überprüfen und damit eine regelmäßige Anpassung der Richtlinie zu erwarten. So kam es bereits mit der jetzt geltenden UIRL zu einer deutlichen Erweiterung des Anwendungsbereiches. Durch die Rechtsprechung dürfte dies weiter ausgebaut und präzisiert werden, um in der Folge in die Richtlinie aufgenommen zu werden. Ob es in der Bundesrepublik zu einer einheitlichen nationalen Regelung kommt, wie mit UIG a.F., bleibt hingegen abzuwarten. Die jüngsten Erfahrungen im Rahmen der Debatte um die Schaffung eines Umweltgesetzbuches sprechen eher dagegen. Hier wurde zwar über eine Einfügung des UIG gesprochen, sich im Ergebnis jedoch dagegen entschieden. Spätestens mit einer Überarbeitung der UIRL dürfte diese Frage jedoch erneut auf der Agenda stehen. Abzuwarten bleibt auch, ob weitere Länder dem Beispiel Berlins folgen und es zu einer Verknüpfung von Umweltinformationsgesetz und Informationsfreiheitsgesetz kommen wird. Für Brandenburg war dies angekündigt, die im § 7 S. 2 BbgUIG aus diesem Grunde eingefügte Befristung des Gesetzes wurde jedoch am 19. 12. 2008 vom Landtag aufgehoben. Dort wo die Informationsfreiheitsgesetze befristet sind, kann es noch zu einer entsprechenden Diskussion über eine Zusammenlegung kommen. Allerdings zeigt das Beispiel Brandenburg, dass sich einer solchen Diskussion auf recht einfache und schnelle Art entzogen werden kann. In Anbetracht der bisherigen Entwicklung dürfte eine weitergehende Zusammenfassung der verschiedenen Zugangsrechte in einem Gesetzeswerk jedoch in weiter Ferne liegen. 3 Die Forderung nach einem solchen Informationsgesetzbuch oder -zugangsgesetz ist nicht neu und auch eine Zusammenführung im VwVfG wird immer wieder gefordert. 4 Ziel ist eine Vereinheitlichung und das Verankern von klaren und allgemeinen Definitionen in einem Gesetz. Ohne diese Forderungen im Einzelnen näher betrachten und bewerten zu wollen, kann festgehalten 3 Vgl. vertiefend zur Zusammenfassung in einem Gesetzeswerk die Ausführungen bei Schoch, Informationsfreiheitsgesetz, Einleitung, Rn. 162 m.w. N. 4 Vgl. nur Fluck, DVBl 2006, 1406 (1415); Guckelberger, VerwArch 2006, 62 (85 f.).

A. Bundesrepublik

237

werden, dass zurzeit keine erfolgsversprechenden Tendenzen oder Initiativen erkennbar sind, die zu einer Zusammenführung führen könnten. Zwar sind, wie eben dargestellt, auf der Ebene der Länder Zusammenführungen vorstellbar und im Falle Berlins auch schon vorgenommen worden, doch von ernsthaften Bestrebungen zu einem Informationsgesetzbuch kann nicht gesprochen werden. Ein solches Gesetzbuch würde sich zudem in erster Linie auf die Bundesebene beziehen. Hier ist bislang aber keine Abkehr von dem Prinzip selbständiger Gesetze zu erkennen. Sowohl beim VIG, als auch beim AFIG wurde sich jeweils für ein eigenständiges Gesetz entschieden. Schomerus und Tolkmitt sprechen hier überzeugend von Ressortegoismen, die einer Zusammenführung entgegenstehen. 5 Sollte es Widererwarten dennoch zu Bestrebungen in dieser Richtung kommen, so wird darauf zu achten sein, dass diese nicht zu einer Absenkung des bestehenden Niveaus führen. Entsprechende Überlegungen wären nicht neu, als Beispiel kann hier der weiter oben angesprochene Versuch einer Einschränkung des IFG-SH dienen. Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass zumindest mittelfristig keine großen Veränderungen im Sinne eines Voranschreitens der Informationsfreiheit durch den Gesetzgeber zu erwarten sind. Eine Erweiterung der Zugangsrechte auf nationaler Ebene wird daher vor allem aufgrund europäischer Impulse und durch die Rechtsprechung geschehen. Die Ergebnisse dieser Arbeit sprechen zwar für Zugangsrechte auf dem Niveau der Länder mit weiten Zugangsreglungen, doch scheint es zu optimistisch von einer mittelfristigen Änderung in diesem Sinne auszugehen. Wichtiger erscheint daher zunächst, dass die bestehenden Vorschriften konsequent angewendet und in der Verwaltung verankert werden. Es bleibt zu hoffen, dass am Ende eines solchen Prozesses der Grundsatz der Aktenöffentlichkeit ebenso verankert ist, wie es heute noch der Grundsatz der beschränkten Aktenöffentlichkeit ist. Daneben mag es auch in Folge technischer Neuerungen und Entwicklungen zu Veränderungen kommen, doch ist dies nur schwer vorauszusehen. Gleiches gilt für die Auswirkungen, die erneute Skandale in einzelnen Bereichen haben können. Das VIG ist nicht zuletzt durch eine solche Entwicklung zustande gekommen, bzw. der Druck es zu beschließen wurde deutlich erhöht. Ein anderer Faktor, der zu nennen ist, sind allgemeine Reformbestrebungen und Veränderungen, die auch auf das Informationsfreiheitsrecht ausstrahlen können. Ein aktuelles Beispiel hierfür ist die Abschaffung des Widerspruchverfahrens für eine wachsende Anzahl von Verfahren, nicht allein in Nordrhein-Westfalen. Hier wird sich noch zeigen müssen, wie sich dies auf die Arbeit der Beauftragten auswirkt. Wird gegen eine Entscheidung Klage erhoben, erscheint es allerdings als realistisch davon auszugehen, dass viele Behörden wie schon bisher auf das

5

Vgl. Schomerus / Tolkmitt, DÖV 2007, 985 (993).

238

Kap. 11: Ausblick

laufende Gerichtsverfahren verweisen und sich darüber hinaus nicht weiter mit den Beauftragten auseinandersetzen.

B. Europa Auf der europäischen Ebene fällt die Einschätzung deutlich optimistischer aus. Hier schreitet die Verankerung des Transparenzprinzips konsequent voran. Die zu erwartende regelmäßige Anpassung der UIRL wurde bereits angesprochen. Aber auch in anderen Feldern sind Richtlinien zu erwarten, die, wie im Bereich der Informationsweiterverwendung, zu einer schrittweisen Erweiterung der Zugangsrechte auf nationaler Ebene führen werden. Vorstellbar wäre etwa eine Verbraucherinformationsrichtlinie, mit dem Ziel einer Stärkung der Verbraucherrechte. 6 Diese zunehmende Erweiterung von Zugangsrechten ist der konsequente Ausfluss der Bedeutung die dem Transparenzprinzip beigemessen wird. Ausdruck dessen ist auch die im Rahmen des Vertrages von Lissabon in Art. 16a des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union vorgesehene Bestimmung zur Transparenz der Arbeit der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, die zeigt welche Bedeutung der Transparenz durch die Union beigemessen wird. Eine Bedeutung die immer wieder von den europäischen Gerichten in ihrer Rechtsprechung betont wird. Auf die nationale Ebene wird sich dies auch in Zukunft in zweierlei Weise auswirken. Zum einen wird in der beschriebenen Form durch Richtlinien und Verordnungen auf das nationale Recht ein direkter Einfluss ausgeübt. Zum anderen kann die starke Betonung der Transparenz in der Rechtsprechung der Gerichte und in den Verträgen auf Dauer nicht ohne Folgen im nationalen Recht bleiben. Aufgrund des Vorranges des EG-Rechts wird dieses entsprechend auf das deutsche Recht abfärben und es beeinflussen. Direkt fassbar ist diese Tendenz des europäischen Rechts nicht. Es ist jedoch, auch in Folge zweier Grünbücher zu diesem Themenkreis, 7 in den nächsten Jahren mit weiteren Impulsen in dieser Richtung zu rechnen. Schon allein in Folge der wichtigen Rolle der Gemeinschaft und einer immer stärkeren Verflechtung von Entscheidungen und ihren europarechtlichen Bezügen wird aber auch das Transparenzgebot immer stärker zu beachten sein.

6 Vgl. zur Möglichkeit einer solchen Richtlinie Schomerus / Tolkmitt, DÖV 2007, 985 (987) m.w. N. 7 Grünbuch Europäische Transparenzinitiative, KOM (2006) 194 und Grünbuch Recht auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Besitz der Organe der Europäischen Gemeinschaft, KOM (2007) 185.

Kapitel 12

Zusammenfassung Wenn über die Informationsfreiheitsgesetze und die Beauftragten gesprochen wird, dann geschieht dies nur selten unter Beachtung der Erfahrungen der Praxis. Deswegen ist es Ziel dieser Arbeit, ausgehend von der Praxis, eine Betrachtung und Bewertung der zentralen Aspekte der Gesetze und Beauftragten vorzunehmen. Im folgenden Abschnitt werden die zentralen Erkenntnisse dieser Arbeit noch einmal zusammenfassend dargestellt. Umstritten sind bereits die verfassungsrechtlichen Grundlagen des Informationsfreiheitsrechts und das Verhältnis des Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG zu den Informationsfreiheitsgesetzen. Hier vermag das bisher herrschende Verständnis des Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG nicht länger zu überzeugen. Den Kritikern dieser Sichtweise ist zuzustimmen, dass im Wege einer Neuinterpretation des Grundrechts der Informationsfreiheit, die sich von vordemokratischen Konzepten wie dem Amtsgeheimnis lösen muss, ein verfassungsunmittelbarer Anspruch auf Zugang zur bei öffentlichen Stellen befindlichen Informationen besteht. Aus dem Grundrecht folgt jedoch, entgegen einzelner Stimmen, kein Leistungsrecht, so dass kein einklagbares Recht zur Informationsvorsorge oder -beschaffung existiert. Unabhängig dieses gebotenen Verständnisses des Grundgesetzes, ist sein Verhältnis zu den Informationsfreiheitsgesetzen zu betrachten. Der hier bestehende Streit, in welchem Umfang durch die Gesetze eine allgemein zugängliche Quelle eröffnet wird, ist durch die Feststellung aufzulösen, dass der Gesetzgeber ein entsprechendes Bestimmungsrecht besitzt und bei der Frage der Weite der Schutzbereichseröffnung des Grundrechts stets das Ganze Gesetz zu betrachten ist. Unabhängig von dieser grundsätzlichen Frage sind Informationsfreiheitsgesetze und Beauftragte zu betrachten. Hierbei sind nicht allein die Informationsfreiheitsgesetze, sondern auch die übrigen, bereichsspezifischen Zugangsregelungen zu betrachten, die eine Vielzahl von grundsätzlichen Übereinstimmungen aufweisen. Im Kern haben sie den gleichen Aufbau und kennen die gleichen Ausnahmegründe. Zentraler Unterschied der Gesetze ist jedoch ihre jeweilige Zielrichtung. Trotz allem stehen die Gesetze zumindest in einer indirekten Wechselwirkung zueinander und beeinflussen sich auf diese Weise. Ein Blick in die gesetzlichen Grundlagen zerstreut darüber hinaus die bestehenden Bedenken gegen die Dopplung der Zuständigkeit für Datenschutz und Informationsfreiheit bei einem

240

Kap. 12: Zusammenfassung

Beauftragten. Die Untersuchung hat hier eindeutig gezeigt, dass die Belange des Datenschutzes in den Gesetzen ausreichend berücksichtigt werden. Im Rahmen eines Rechtsvergleiches der deutschen Beauftragten mit den Modellen in anderen Ländern, konnte die zentrale Voraussetzung für ihren Erfolg herausgearbeitet werden. Die „Beauftragten“ können demnach nur erfolgreich sein, wenn sie von ihren Partnern als moralische Instanz akzeptiert und respektiert werden. Ohne die Möglichkeit verbindliche Entscheidungen treffen zu können, hängt ihre Arbeit an diesem Punkt von dem Grad ihrer Akzeptanz ab. Der Blick auf die Praxis der LDI schließlich hat es ermöglicht, tiefergehende Informationen und Erkenntnisse zur Informationsfreiheit in der Bundesrepublik zu gewinnen. Zunächst sind dies allgemeine Erkenntnisse: Die Gesetze werden angenommen und die Fallzahlen sind überschaubar, so dass die befürchtete Antragsschwemme ausgeblieben ist. In erster Linie sind es dabei Privatpersonen, die sich an die Beauftragten wenden. Der Schwerpunkt liegt hierbei eindeutig im Bereich der Kommunen und entsprechender Inhalte. Zur Ablehnung der Anträge werden vor allem der Schutz von personenbezogenen Daten, der Schutz von Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisses und der Schutz des Entscheidungsbildungsprozesses vorgetragen. Neben diesen allgemeinen Erkenntnissen hat die Auswertung den Kreis der Rechtsfragen und ihre Ursachen offenbart, die in der Praxis von Relevanz sind. Viele der bestehenden Rechtsfragen haben ihren Ursprung in unklaren Formulierungen. Die damit verbundenen Probleme und Fragen lassen sich allerdings nur zu einem Teil durch die Rechtspraxis ausräumen. Die Beauftragten können durch ihre Tätigkeit zwar in einem gewissen Maß eine Vereinheitlichung von Entscheidungen herbeiführen, doch sie stoßen mit ihrer Überzeugungs- und Durchsetzungskraft ab einem bestimmten Punkt an eine Grenze. Mittlerweile ist aus diesem Grund eine Situation eingetreten, in der es abschließender Entscheidungen der Gerichte und einer Klarstellung des Gesetzgebers bedarf. Als eine weitere wichtige Ursache für viele der relevanten Rechtsfragen hat sich die fehlende Akzeptanz der Gesetze herausgestellt. Oft genug wird durch öffentliche Stellen versucht, einen Zugang möglichst zu begrenzen. Hier sind neben der weiteren Tätigkeit durch die Beauftragten vor allem die Landesregierungen gefordert, die im Wege von Anwendungshinweisen und Dienstanweisungen stärker als bisher auf die Verwaltung einwirken müssen. Denn gerade das Fehlen klarer Vorgaben führt oftmals zu Verzögerungen und Fehlern im Umgang mit dem Gesetz. Als größtes Problem hat sich jedoch die tatsächliche Umsetzung und Anwendung der Gesetze erwiesen. Hier kommt es immer wieder zu Verzögerungen und in ihrer Folge zu weiteren Fehlern in der Gesetzesanwendung, welche die Akzeptanz der Gesetze mindern. Aus diesem Grund bedarf es einer Stärkung der Gesetze. Dies und die Befragung von verschiedenen Beteiligten vor Augen, konnten die Beauftragten bewertet werden. Diese haben sich in der gewählten Form zweifellos bewährt. Die doppelte Zuständigkeit der Beauftragten für den

Kap. 12: Zusammenfassung

241

Datenschutz und die Informationsfreiheit stellt kein Problem dar. Zwar bestehen kleinere Mängel und ihre Arbeit könnte durch geeignete Maßnahmen optimiert werden, doch erfüllen die Beauftragten ihre Aufgabe effektiv, insbesondere bei Beachtung ihrer geringen personellen Ausstattung. Bester Beleg hierfür ist die Bilanz der letzten 10 Jahre. Auch wenn sie mit einer anderen Zielsetzung eingeführt wurden, so kann das Beauftragtenmodell in die Reformdebatte zur Verwaltungsmodernisierung eingefügt werden. Mehrere unter der Überschrift des NPM und NSM diskutierte Ansätze finden sich in diesem Modell wieder, insbesondere wenn sich von den bisherigen Ansätzen gelöst wird. Zentrale Aufgabe der Beauftragten ist es, die Akzeptanz der Informationsfreiheitsgesetze zu steigern und den damit verbundenen Wandel im Selbstverständnis der Verwaltung zu verankern. Der Erfolg gibt dem Modell Recht und lässt es, mit Anpassungen, auch für andere Reformen und Rechtsgebiete als zielführendes Mittel erscheinen. Abschließend ist mit Blick auf die zu Beginn aufgeworfene Zielsetzung dieser Arbeit festzuhalten, dass erst die Auseinandersetzung mit der Praxis die nötigen Erkenntnisse liefern konnte, um eine Bewertung der Beauftragten und der Gesetze vornehmen zu können. Unabhängig davon welche Position bei einem Meinungsstreit vertreten wird, konnten erst auf diese Weise, die tatsächlich relevanten Probleme benannt und eine empirische Basis für die weitere Debatte geschaffen werden. Durch dieses Vorgehen wurde zudem die Funktionsweise und Bedeutung der Beauftragten herausgearbeitet, deren Rolle für die Verankerung des neuen Verwaltungsverständnisses stärker ausfällt, als zu erwarten war. Zudem war es möglich den Fokus auf eine bislang kaum behandelte Frage zu lenken, die Einordnung der Beauftragten in die Systematik des NPM und NSM. Die gewonnenen Ergebnisse lassen sich dabei im Rahmen der dargestellten Gemeinsamkeiten und Unterschiede auch auf andere Gesetze übertragen und in einem gewissen Rahmen verallgemeinern.

Anhänge Anhang 1: Anwendbare Normen des Datenschutzrechts und Stellung der Beauftragten Branden- Berlin burg

SH

NRW

Bund

Bremen

MVP

Saarl.

Sachsen- Hamburg Anhalt

§§ DSG anwendbar

22 – 26

21, 22, 24, DSG ent- DSG ent- 24 I, III – 25 – 33 29 spr. anspr. anV, 25 I wendbar wendbar 1 Nr.1, Nr. 4, II, III, 26 I – III

Vorschlagsrecht

Landtag

Landtag

Landtag

Regierung Regierung Regierung Landtag

Regierung Regierung Regierung

Amtszeit 6 Jahre, Wiederwahl möglich

5 Jahre, Wiederwahl möglich

5 Jahre, einmalige Wiederwahl

8 Jahre, Wiederwahl Möglich

6 Jahre, einmalige Wiederwahl

6 Jahre, Wiederwahl möglich

6 Jahre, einmalige Wiederwahl

Angeglie- Landtag dert

Landtag

Ministerpräsident

Innenmi- Innenmi- RegieLandtag nisterium nisterium rung / Finanzsenatorin

Landtag

Landtag

Regierung

5 Jahre, einmalige Wiederwahl

8 Jahre, Wiederwahl Möglich

DSG ent- 25 – 29 spr. anwendbar

6 Jahre, einmalige Wiederwahl

21 III, 22 –24

21, 22

Anhang 3: Leitfaden für die Befragungen der Behörden

243

Anhang 2: Bogen zur Auswertung der Akten bei der LDI Auswertungsbogen mit Anmerkung zu den einzelnen Feldern. Datum Datum Auswertung Auswertungsbogen Nr. Feld zur Nummerierung der Bögen Lebensbereich

Ordnungsnummer / betroffener Lebensbereich

Sachverhalt

Kurze Wiedergabe des Sachverhalts

Rechtsproblem / einschlägige Norm nach IFG inkl. kurzer Schilderung

Nennen der betroffenen Normen und des bestehenden Problems

Rechtsauffassung der angerufenen Behörde

Wiedergabe der Argumentation der Behörde

Rechtsauffassung LDI

Wiedergabe der Argumentation der LDI

Verfahrensablauf

Chronologische Wiedergabe der einzelnen Schritte im Verfahren (Antragstellung, Ablehnung, Daten des Schriftverkehrs, etc.)

Kooperation der Behörde

Angaben zur Beurteilung der Zusammenarbeit von LDI und Behörde

Anhang 3: Leitfaden für die Befragungen der Behörden Auf einen Abdruck der Leitfäden zur Befragung von Antragstellern wurde verzichtet, da diese sich immer auch auf den konkrete Sachverhalte beziehen und so einen Rückschluss auf konkrete Sachverhalte ermöglichen könnten. Ort des Interviews: Datum des Interviews: Dauer des Interviews:

von

bis

Anmerkungen zum Interview: • • •

•

Können Sie kurz darlegen, was ihre genaue Tätigkeit ist und wie Sie zum Themenfeld Datenschutz / Informationsfreiheit gekommen sind? Wie haben Sie sich und ihre Behörde auf das IFG und etwaige Anträge vorbereitet? Gab es Schulungen, veränderte Verwaltungsvorschriften oder ähnliches? Können sie kurz das Verfahren beschreiben, als bei ihnen ein Antrag nach dem IFG gestellt wurde? Wie sind sie vorgegangen, wurde andere Stellen mit eingebunden? Wenn wir vorerst beim Verfahren bleiben. Das Gesetz kennt die Frist von einem Monat bzw. verlangt eine unverzügliche Bearbeitung. Aus Ihrer Erfahrung wie beurteilen Sie diese Frist? Wie sind Ihre Erfahrungen, ist die Regelung ausreichend oder zu eng bemessen, um entsprechend zu reagieren, zu entscheiden?

244

Anhänge

•

Im Zusammenhang mit Fristen wird immer wieder, insbesondere von Petenten im Interview, der Vorwurf erhoben, dass Verfahren zu lange brauchen, ehe beschieden wird. Wie beurteilen sie diese Kritik? Evtl. vertiefend: Bei den Gesprächen mit Petenten wird immer wieder die fehlende Verbindlichkeit der Frist bemängelt. U.a. kam daher der Vorschlag sich an dem Freedom of Information Act (FOIA) der USA zu orientieren. Dort beträgt die Frist 20 Tage und kann unter bestimmten Voraussetzungen, etwa umfangreiche Verfahren oder Akten, verlängert werden. Im Falle von Verzögerungen sind dort die Kosten von der Behörde zu tragen, es können also keine Gebühren erhoben werden. Wie beurteilen Sie diesen Vorschlag?

•

Zur LDI: − Wie oft hatten sie bisher mit der LDI zu tun? Je nach Antwort: haben sie die LDI selbst angerufen oder wurde sie stets von Bürgern eingeschaltet? − Wie bewerten Sie die Zusammenarbeit mit der LDI in diesen Fällen. Wie sehen sie die LDI im Verfahren, wenn sie sich einschaltet. Ist sie für Sie ein Partner, der hilft eine Lösung zu finden oder ist die LDI mehr „Ballast“, der einen schon gelösten Fall in die Länge zieht, auch weil es so noch eine zusätzliche Stufe vor dem Gericht gibt? Wie nehmen sie die LDI also war? [ggfs. unterscheiden in IFG und DSG] − Die Mittel und Möglichkeiten, die der LDI zur Verfügung stehen, werden sie dem Ziel des IFG gerecht? Ist der gewählte Weg Ihrer Ansicht nach der richtige oder fehlt es an Kompetenzen, etwa der oft von Petenten gewünschten Möglichkeit einer Anordnungsbefugnis, oder hat die LDI zu viele Recht und Befugnisse? − Die Instrumente der LDI, Beanstandung und Tätigkeitsbericht, wie bewerten Sie diese? Sind es effektive Mittel, welches Gewicht, welche Rolle haben diese für Sie und ihre Arbeit? − Es gibt die sog. Behördenkultur, nichts was tatsächlich fassbar wäre. Oft ist dabei in Bezug auf die Informationsfreiheit zu lesen, dass es in Deutschland eine Kultur des Amtsgeheimnisses gebe, die durch das IFG aufgebrochen werden soll. Hat das IFG seit seinem Bestehen, aber auch die LDI durch ihre Arbeit Ihrer Ansicht nach tatsächlich etwas verändert? Kann sie das überhaupt? Evtl. nachfragen: Wenn ihrer Ansicht nach nicht, wie kann hier dann ein Wandel erreicht werden? − Die LDI berät kostenlos, das in einer sehr hohen Qualität, so werden Stellungnahmen der Beauftragten immer wieder auch für Schriftsätze bei Klagen verwendet. Dies wird vereinzelt von Anwälten kritisiert, die hier eine Konkurrenz sehen. Wie beurteilen Sie dies? Und daran anschließend, sollte für die Tätigkeit der LDI eine Gebühr erhoben werden, die dieser Arbeit Rechnung trägt? − Mit dem IFG hat die LDI eine neue Aufgabe, bisher nur dem Datenschutz verpflichtet, ist nun auch der Informationsfreiheit hinzugekommen. Wie beurteilen sie diese Dopplung? Wird das gewählte Modell dem Spannungsverhältnis von Datenschutz und Informationsfreiheit gerecht? − Wie ist es bei Ihnen in der Behörde gelöst? Wie reagieren sie, wenn sie einen Vorgang haben, in dem es einen Konflikt gibt? Hat bei Ihnen etwa der verantwortliche DSB eine der LDI vergleichbare Funktion?

Anhang 3: Leitfaden für die Befragungen der Behörden

245

− Abschließend zur LDI noch eine Frage. Die LDI ist eine Variante des Instrumentariums moderner Verwaltungsorganisation, das die Verwaltung nicht über hierarchische Aufsicht und Gerichte, sondern durch beratende, erzieherische und persuasive Mittel steuert. Sie ähnelt der Einrichtung des Ombudsmanns. Könnten Sie sich eine Übertragung dieses Modell auch in anderen Bereichen der Verwaltung vorstellen? •

•

•

•

•

• •

Zum IFG: Kommen wir nun zum IFG. Zunächst, wie oft hatten sie bisher mit Anträgen nach dem IFG zu tun? (wenn mehr als einmal): − Das Gesetz ist seit gut 6 Jahren in Kraft. Dabei kann man bei den Rechtsfragen und Problemen des Gesetzes in solche der Einführungsphase, etwa Fragen des Vorranges anderer Gesetze oder einfache Auslegungsfragen, und solche die noch immer aktuell sind, unterscheiden. Wenn sie vielleicht kurz die Probleme schildern könnten mit denen sie in der Anfangsphase besonders zu tun hatten. Probleme die heute zwar auch noch Vorkommen, rechtlich aber geklärt sind. − Bei den Rechtsfragen die mittlerweile geklärt wurden, etwa das Verhältnis von § 29 VwVfG zum IFG oder dem Zugang zu kommunalen Rechnungsprüfberichten, stimmen sie den gefunden Lösungen zu, soweit sie mit ihnen zu tun haben? Eine wichtige Frage, die auch immer wieder von Petenten angesprochen wurde, ist die Frage der zu erhebenden Gebühren. Nordrhein-Westfalen ist hier den Weg einer allgemeinen RVO gegangen, in anderen Ländern etwa gelten die bestehenden GebO fort, wenn auch entsprechend ergänzt. Wie sind ihre Erfahrungen mit der GebO. Hat sie sich bewährt, fehlen ihnen Möglichkeiten die ihnen das GebG oder andere GebO in anderen Fällen einräumen oder hätte es dieser GebO vielleicht gar nicht bedürft? Was sind Ihrer Meinung nach die Probleme, die Herausforderungen in der kommenden Zeit? Wo sehen sie für die Zukunft die Auseinandersetzungen in Bezug auf das IFG? Ich möchte zum Ende hin noch einige Probleme ansprechen, zu denen ich gerne ihre Auffassung hören würde. Probleme die mir insbesondere nach der Aktenauswertung als besonders wichtig erscheinen: − Frage der Antragsberechtigung und das sog. Vorschieben Privater − Flucht ins Privatrecht − Begriff des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses, Umgang und Erfahrungen in der Praxis − Behördlicher Entscheidungsbildungsprozess, in NRW eines der wichtigsten Probleme der Praxis (wann ist etwas noch vertraulich, Umgang mit Stellungnahmen) Mit Ihren Erfahrungen seit bestehen des IFG, aber auch den Erfahrungen in den Jahren zuvor. Hat es ein IFG gebraucht oder hätten die bestehenden gesetzlichen Vorschriften ausgereicht? Abschließend die Frage, was sind in Ihren Augen die Stärken, was die Schwächen des IFG? (über das zuvor angesprochene hinaus) Zuletzt die Frage, haben Sie noch Punkte, die sie ansprechen wollen, die Ihnen wichtig sind oder die im Zusammenhang mit dem Ziel meiner Arbeit ihrer Ansicht nach von Interesse sind? [etwa IFG und Informationsweiterverwendung / IWG; IFG und Archivrecht]

Sonstiges (im Laufe des Interviews aufkommende Fragen)

246

Anhang 4: Synopse Informationsfreiheitsgesetze Gegenüberstellung Normen des IFG NRW mit denen der übrigen Gesetze. IFG NRW

AIG

IFG

IFG Berlin

IFG SH

Hmb IFG Brem IFG IFG M-V

SIFG

Thür IFG

IZG

LIFG

–

–

§1

§1

§1

–

§1 I

–

–

–

§1

§ 2 I, III

§1 I S. 1 u. 2

§ 2 I S. 1

§ 3 I, II

§3 I

§1 I

§ 3 I, II

IFG + § 1 S. 1, 2, 3

IFG + § 1 III Nr. 1, 2

§ 1 I S. 1

§ 2 I, II

§ 2 II

§ 2 II

–

§ 2 I S. 2

§ 3 III

§ 3 II

§ 1 I S. 2

§1 I § 3 IV

§ 1 S.3

§ 1 III Nr. 1 § 1 I S. 1 Nr. 2

§ 2 IV

§ 2 III

§ 2 II

–

–

–

§ 3 II

–

–

§ 1 S. 4

–

–

–

§ 2 IV

§ 2 IV

§ 1 I S. 3

§ 2 I S. 1

§ 3 IV § 6 IV

§ 2 Nr. 3

§ 1 I S. 3

§ 3 III

IFG + § 1 S. 3

§1 I

§ 1 I S. 2

§ 2 III

§3

§3

§2

§ 3 II

§2

§2

§2

§2

IFG

IFG

§2

§3

§4 I

§1

§ 1 I S. 1

§3 I

§4

§4 I

§ 1 I S. 1

§ 1 II

IFG + § 1 S. 1, 2

IFG + § 1 II

§ 1 I S. 1

§4 I

§ 4 II

§2 V § 4 III

§ 1 III

§ 3 III § 2 II § 17 III § 18a

§ 17

§ 4 II

§ 1 III

§ 1 III

IFG

IFG

§ 1 III

§ 4 II

§5 I

§6 I §7

§ 7 I S. 2, 3, III

§ 7 I S. 1 § 1 II

§ 10 I, II

IFG

IFG

§ 7 I S. 2, 3, III

§ 5 I, II

§ 13 I, III § 6 I, II, III § 5 I § 6 I § 5 I, IV, V

Anhänge

§1 §2 I

§ 5 I, II

–

§ 8 I, II

§4

§4 I

§ 4 II

–

§ 4 III, §5 I Nr. 2, 3

§5 I Nr. 1, II

§ 6 III

§ 5 III

§ 6 II

§ 6 II

§5 V

§6

§7 I

§ 7 II

§ 7 III

§8

§9 I

§ 9 II

§ 9 III

§ 10 I

§ 10 II

§8 I

–

–

§ 5 III, IV

§ 6, § 3 Nr. 7

§ 4 II, § 9 II

§4 I

§ 4 I, § 3

§3

§ 7 I S. 4

§ 9 III

§ 6 III

§ 6 IV, § 7 S. 4

§ 5 III

§7 V § 9 II

§6 I

§ 5 IV

§ 5 II

§ 10 I, II, IV

§9

–

§ 5 VI

§ 13, § 14

§ 7 I, II, III, IV

§ 12

§ 12

§ 6 II

§ 14 II

§ 6 I, II §8

§ 7, § 8

§ 15 IV

§ 15

§ 14

–

§ 12 II

§ 12 I, § 13

§ 11 I, II, § 13

§ 10 VI

§ 10 III, IV § 10 III, V

§ 10 I

§ 9 I, II § 11

–

–

§ 14 II

§ 14 I, § 15 I, § 15 V

§ 14

§ 12

–

§ 11 II

§ 11 I

§ 10

§ 9 VI

§ 9 II, III, IV, V

§9 I

§8

–

§ 5 VI

§ 12

§ 7 I, II

–

§ 7 II

§ 5 III, IV

§ 8 I, II

§ 5 I, II

§ 6, § 3 Nr. 7

§ 4 II

§4 I

§4 I

§3

§ 7 I S. 4

§ 9 III

§8 I

§7 V §9 I

–

§ 10 V, § 11 III

–

§ 7 II

§7 I

§8

§ 6 V, § 12 I

§ 6 IV, VI

§ 6 I, II, III

§5

§ 10 IV

§ 4 IV, § 6 VII

§ 9 I, II

§ 11 I, II, § 10 III, § 12 I

–

–

IFG

–

IFG

IFG

IFG

IFG

IFG

IFG + §2

IFG

IFG

IFG

IFG

–

–

IFG

–

IFG

IFG

IFG

IFG

IFG+ § 1 III Nr. 3, 4

IFG

IFG

IFG

IFG

IFG

–

–

§ 5 III, IV

§ 8 I, II

§ 5 I, II

§ 6, § 3 I Nr. 7

§ 4 II

§4 I

§ 4 I, § 3

§3

§ 7 I S. 4

§ 9 II

§8 I

§ 7 V, § 9 III

–

§ 5 III §6 I

§ 12

§ 12

§ 12

§ 11

§ 10

§ 10

§ 10

§9

§5 I

§ 7 IV

§ 7 III

§ 5 IV

Anhang 4: Synopse Informationsfreiheitsgesetze 247

§ 10 I

§ 10 I

§8

§7 V

§ 10 I, II, III

§ 13 I

§ 11 II

§ 10 II, III

§ 12

–

§ 13 I

§ 10 III

§ 16

§8

§7 V

§ 10 IV

§ 13 II

§ 11

§ 17 I – IV

–

–

§ 11

–

§ 11 I

§ 12 I

§ 18 I

§ 16

§ 15 I, II

§ 12 II

§ 14

§ 13 II

§ 11 I, II

§ 12 II

§ 18 I, II

§ 16

§ 15 I

§ 13 III

§ 11 III

§ 12 III

§ 18 III

§ 16

§ 15 IV

§ 12 III

§ 14

§ 4 III

–

§ 12 III

–

§ 14

§ 12

§ 14, § 15

§ 23

§ 18

§2

§ 13, § 14

§ 15, § 16

§6

§3

§ 15, § 16

§ 15

DSG M–V

SDSG

§ 12 I, III § 12 I, § 14

§5

IFG

§ 10 I

§ 13 I

§5

–

§ 10 III

§ 13 III

IFG

IFG

§ 11

§ 14

§ 4 II

–

§ 12 II

–

§ 4 I, III

–

§ 12 I, III

–

Anhänge

§ 16

Anhang 5: Synopse Datenschutzgesetze Gegenüberstellung der Normen des BDSG mit denen der DSG auf die in den Gesetzen verwiesen wird. BDSG

Bbg DSG

Bln DSG LDSG SH DSG NRW Brem DSG (gilt entspr.) (gilt entspr.)

248

§ 11 I

DSG LSA HmbDSG (eigene Norm im HmbIFG)

(gilt entspr.)

§ 24 Kontrolle durch den BfDI § 24 Abs. 1 Kontrolle Einhaltung der datenschutzrechtlichen Vorschriften

§ 23 I

§ 24 I 1

§ 39 I S. 1

§ 22 I S. 1

§ 27 I S. 1

§ 30 I

§ 26 I

§ 22 I S. 1

§ 15 I HmbIFG

§ 24 Abs. 3 Verwaltungstätigkeit (Bundes-) Gerichte erfasst

–

§ 24 II

§ 39 I S. 2

§2 I

§ 27 I S. 2

§ 2 IV 2

§ 2 I über § 26 I

§ 22 I S. 2

§ 15 I HmbIFG

§ 26 I, II – § 24 Abs. 4 Unterstützungspflichten Verwaltung § 24 Abs. 5 – – Mitteilungspflicht Kontrollergebnisse an kontrollierte Stelle § 25 Beanstandungen durch den § 25 I BfDI § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Beanstandung bei Bundesverwaltung ggü. Oberbehörde Auf § 26 § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 des Beanstandung ggü. Vorstand / Organ BlnDSG bei jur. Personen des öffentlichen wird Rechts nicht § 25 Abs. 2 § 25 II verwiesen Ermessensklausel bei unerheblichen oder schon beseitigten Mängeln § 25 Abs. 3 § 25 IV Inhaltliche Erfordernisse Stellungnahme der Behörden § 26 Weitere Aufgaben des BfDI § 11 III § 29 II § 26 Abs. 1 zweijähriger TätigkeitsAIG bericht § 26 Abs. 2 § 23 III – V § 29 I, III Recht BfDI sich jederzeit an BT zu wenden, Gutachten / Bericht auf Anforderung, Ermittlungen nach Hinweis § 26 Abs. 3 § 23 II § 24 I 2, III Beratung und Empfehlungen ausgewählter Stellen, vor allem Regierung § 27

§ 22 IV

§ 22 I S. 2

§ 39 III, IV S. 1

§ 39 III

§ 27 I S. 3

§ 32 I, II

§ 33

§ 29 IV

§ 24 III

§ 39 IV S. 2

§ 29 II

§ 24 II

§ 29 I

§ 24 I

§ 42 I, II

–

–

–

§ 27 II

§ 22 II

§ 41 I

§ 33 III

§ 33 II

§ 33 I

§ 32 III

§ 32 II

§ 32 I

§ 30 II

§ 31

§ 22 IVa

§ 24 II

§ 24 III

§ 24 I

§ 23 III

§ 23 I, II

§ 26 II

§ 22 IV

§ 26 III, IV § 22 V, VI

§ 29

§ 27 III

§ 27 II

§ 27 I

§ 27 I S. 1

§ 28

§ 15 IV HmbIFG

§ 15 IV HmbIFG

§ 15 IV HmbIFG

§ 15 III HmbIFG

§ 15 V HmbIFG

§ 15 V, VI HmbIFG

§ 15 III HmbIFG § 15 V HmbIFG

Anhang 5: Synopse Datenschutzgesetze 249

250

Anhänge

Anhang 6: Vergleichende Gegenüberstellung von UIG, IFG und VIG Auf Grundlage der vergleichenden Tabelle bei Schrader, ZUR 2005, 568 (573). Vergleichskriterium UIG Zweck

IFG

Verbesserung Vollzug Demokratieprinzip, Kontrolle des staatlides Umweltrechts chen Handelns, europäische Integration

VIG „Verbraucherschutz durch Transparenz“ 8 (Keine ausdrückliche Zweckbestimmung)

Anspruchsberechtigt − Jede Person des − Jede Person des − Jede Person Privatrechts, auch Privatrechts, laut − Voraussetzungslos Bürgerinitiativen Begründung nicht und Verbände Bürgerinitiativen − n. der Rechtspreund Verbände chung unter be− Voraussetzungslos stimmten Umständen auch Person des öff. Rechts Anspruchsverpflichtet Informationspflichtige Behörden des BunStellen des Bundes des, sonstige Bundesorgane und -einrichtungen, soweit sie öff.-rechtl. Verwaltungsaufgaben wahrnehmen

Bundes- und Landesbehörden die öff.rechtl. Aufgaben oder Tätigkeiten wahrnehmen, die der Erfüllung der in § 1 LBFG genannten Zwecke dienen

Personen des Privat- Personen des Privatrechts, rechts, − die öff. Aufgaben − deren sich eine wahrnehmen o. öff. Behörde zur ErDienstleistungen füllung ihrer öff.erbringen, die im rechtl. Aufgabe Zusammenhang bedient mit der Umwelt stehen − und dabei der Kontrolle des Bundes unterliegen

Personen des Privatrechts, − die entsprechende öff.-rechtl. Aufgaben oder Tätigkeiten wahrnehmen − und dabei der Aufsicht einer Behörde unterstellt sind

Vorhandene und be- Zu amtlichen reitgehaltene Umwelt- Zwecken dienende informationen Informationen

Informationen i. S. d. § 1 Abs. 1 VIG („Verbraucherinformationen“)

Anspruchsumfang

8

Vgl. Schomerus / Tolkmitt, DÖV 2007, 985 (987).

Anhang 6: Vergleichende Gegenüberstellung von UIG, IFG und VIG Ausnahmen

251

Ausnahmeinteresse muss das öff. Interesse an der Bekanntgabe überwiegen; eng auszulegen

− zugunsten öff. Be- − 9 Belange ausnah- − 17 Belange ausnah- − 9 Belange ausnahlange mewürdig mewürdig mewürdig − Belange oft weit − Belange oft einge- − Belange oft weit formuliert formuliert grenzt − zugunsten privater − Datenschutz: kei- − Datenschutz: Ab- − Datenschutz: AbBelange wägung mit Interwägung mit Interne Regelung zur esse des Antragesse des AntragAbwägung mit pristellers stellers vatem Interesse an der Bekanntgabe − Betriebs- und Ge- − Betriebs- und Ge- − Betriebs- und Geschäftsgeheimnisschäftsgeheimnisschäftsgeheimnisse: Geheimnisinha- se: Informationen se: Abwägung mit ber muss einwilliüber Verstöße geöff. Interesse an gen gen das LBFG ausder Bekanntgabe genommen Organisation und Verfahren

− Zuständig ist die − Zuständig ist die Behörde, bei der Behörde, die über die Informationen die begehrten Invorhanden sind formationen verfüoder für die sie begen darf reitgehalten werden − Wenn Information − Wenn Information bei Privaten: bei Privaten: AnAnspruch gg. die spruch gg. Private, Behörde, deren die auch entscheiAufgaben Antrag den betrifft. − Entscheidungsfrist: − Entscheidungsfrist: 1 Monat 1 Monat als Regelfrist − Form der Entschei- − Form der Entscheidung: formfrei dung: bei Drittbetroffenheit schriftlich − Art des Zugangs: − Art des Zugangs: Wahlrecht AntragWahlrecht Antragsteller steller

− Zuständig ist Stelle bei der Antrag gestellt wird

− Wenn Information bei Privaten: die Aufsicht führende Behörde ist zuständig − Entscheidungsfrist: 1 Monat als Regelfrist − Form der Entscheidung: formfrei − Art des Zugangs: im Ermessen der Behörde

252

Anhänge − Kostenerhebung nur bei Übermittlung von Informationen

Kosten

−

−

−

−

Unabhängige Stelle Aktive Information

− Kostenerhebung − Kostenerhebung bei Ablehnung nicht ausgeschlosnicht ausdrücklich sen, es gilt ausausgeschlossen, drücklich das jedoch in GebO Kostendeckungskeine Kostenstelle prinzip für Ablehnung Kostenfreiheit bei − Kostenfreiheit − Kostenfreiheit nur Erteilung mündlinur für die Erbei Informationen cher und einfacher teilung einfacher über Verstöße geschriftlicher AusAuskünfte gen das LBFG künfte und bei Einsichtnahme vor Ort Gebührenverordnung mit Gebüh- − Gebührenverord- − Gebührenverordnung mit Gebühnung mit Gebührenrahmen ohne renrahmen und mit renrahmen und mit Mindestgebühr moderater Höchstund mit moderater moderater Höchstgebühr gebühr Höchstgebühr §§ 9, 10 und 15 − Nur § 15 Abs. 2 Abs. 2 VerwKostG − Nur § 15 Abs. 2 VerwKostG findet VerwKostG findet finden keine Ankeine Anwendung keine Anwendung wendung n. Rechtsprechung keine abschreckende Wirkung (–)

Bundesbeauftragter für Datenschutz

Grundsätzliche Nur für OrganisaPflicht zu systemations- und Aktentischer und aktiver pläne Unterrichtung, Vorgabe von Mindestelementen

(–) Stellen können Informationen i. S. d. Gesetzes auch ohne Antrag zugänglich machen

Anhang 7: Übersicht über Besonderheiten in den Landesumweltinformationsgesetzen Auf Grundlage der Übersicht bei Schomerus / Tolkmitt, NVwZ 2007, 1119 (1125), vertiefend zu den Besonderheiten die Ausführungen bei Tolkmitt, in: Fluck / Theuer, C. Rn. 22 ff. Bundesland

Besonderheit

Baden-Württemberg (LUIG B-W)

− Umweltzustandsberichte sind nicht zu erstellen

Anhang 7: Besonderheiten in den Landesumweltinformationsgesetzen

253

Bayern (BayUIG)

− Verzicht auf Definition für „Kontrolle“

Berlin (IFG Berlin)

− Integration im bestehenden IFG Berlin, dadurch Zuständigkeit des Landesbeauftragten auch für Bereich der Umweltinformationen − Umweltzustandsberichte sind nicht zu erstellen

Brandenburg (BbgUIG)

− ursprünglich Befristung bis zum 31. 12. 2008 wurde aufgehoben (Zusammenführung mit AIG war geplant) − bei Gebührenhöhe Berücksichtigung des wirtschaftlichen Wertes der Umweltinformation für den Antragsteller − Umweltzustandsberichte sind nicht zu erstellen

Bremen (BremUIG)

− Einrichtung einer zentralen elektronischen Informationsregisters − Durchführung des Überprüfungsverfahren durch Private ist Klagevoraussetzung − Umweltzustandsberichte sind nicht zu erstellen

Hamburg (HmbIFG)

Hessen (HUIG)

− befristet bis 31. 12. 2011 − Umweltzustandsberichte sind nicht zu erstellen

Mecklenburg-Vorpommern (LUIG M-V)

− Verpflichtung Kosten nur in angemessener Höhe zu berechnen gilt nicht für anspruchsverpflichtete Private − Umweltzustandsberichte sind nicht zu erstellen

Niedersachsen (NUIG)

− Klage gegen Kontrollstelle scheint nicht ausgeschlossen − Private informationspflichtige Stellen können Kosten durch Bescheid geltend machen − unübersichtliche Definition zu „informationspflichtigen Stellen“ (UIRL Konformität fragwürdig) − zahlreiche weitere Abweichungen zum UIG und zur UIRL

Nordrhein-Westfalen (UIG NRW)

Rheinland-Pfalz (LUIG R-P) − Umweltzustandsberichte sind nicht zu erstellen Saarland (SUIG)

− befristet bis 31. 12. 2010 − Umweltzustandsberichte sind nicht zu erstellen

Sachsen (sächsUIG)

− „Kontrolle“ nur als Mehrheitskontrolle (UIRL Konformität fragwürdig) − kein Ablehnungsgrund zum Schutz des Anspruches auf ein faires Verfahren − keine Rechtsmittelbelehrungspflicht für öff. Stellen − Umweltzustandsberichte sind nicht zu erstellen

Sachsen-Anhalt (UIG LSA)

− Umweltzustandsberichte sind nicht zu erstellen

Schleswig-Holstein (UIG-SH) − keine Vorgabe, dass Antragsteller kein Interesse vorzuweisen braucht − Pflicht Privater zur Herausgabe nicht auf Umweltinformationen beschränkt, die bei Wahrnehmung oder Erbringung öff. Dienstleistungen im Zusammenhang mit der Umwelt angefallen sind − keine Rechtsmittelbelehrungspflicht für öff. Stellen − zahlreiche weitere Abweichungen zum UIG und zur UIRL Thüringen (ThürUIG)

− „Kontrolle“ nur als Mehrheitskontrolle (UIRL Konformität fragwürdig) − nur schützwürdige Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse von Ausnahmegrund erfasst

Literaturverzeichnis von Alemann, Heine: Der Forschungsprozess – Eine Einführung in die Praxis der empirischen Sozialforschung, 1. Auflage, Stuttgart 1977. Angelov, Jean: Grundlagen und Grenzen eines staatsbürgerlichen Informationszugangsanspruchs, Dissertation Frankfurt a. M. 2000. Bachelin, Herwig: Fehlstart in die Umweltinformations-Freiheit?, in: GewArch, 1996, Heft 4, S. 154 ff. Banisar, David: Freedom of Information Around the World: A Global Survey of Access to Government Information Laws, London 2006 (Abrufbar auf der Homepage www .freedominfo.org, Stand 27. 01. 2010). Bechthold, Rainer: Kartellgesetz: Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, Kommentar, 5. Auflage, München 2008. Berger, Sven / Roth, Jürgen / Scheel, Christopher: Informationsfreiheitsgesetz: Kommentar, Berlin 2006. Bethge, Herbert: in: Sachs, Michael (Hrsg.), Grundgesetz: Kommentar, 4. Auflage, München 2007, Art. 5. Bischopink, Olaf: Das Gesetz über die Freiheit des Zugangs zu Informationen für das Land Nordrhein-Westfalen vom 27. 11. 2001 (IFG NRW), in: NWVBl. 2003, Heft 7, S. 245 ff. Bräutigam, Tobias: Das deutsche Informationsfreiheitsgesetz aus rechtsvergleichender Sicht, DVBl. 2006, Heft 15, S. 950 ff. Breuer, Rüdiger: Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen im Umweltrecht, in: Dokumentation zur 9. wissenschaftlichen Fachtagung der Gesellschaft für Umweltrecht e.V., S. 89 ff., Berlin 1986. Breuer, Rüdiger / Kloepfer, Michael / Marburger, Peter / Schröder, Meinhard (Hrsg.), Freier Zugang zu Umweltinformationen: Rechtsfragen im Schnittpunkt umweltpolitischer, administrativer und wirtschaftlicher Interessen, Beiträge und Diskussion des Kolloquiums am 09. Juli 1992 in Bonn, Heidelberg 1993. Bruch, Christoph: Informationsfreiheit International: Eine Studie der Bertelsmann Stiftung und der Europäischen Akademie für Informationsfreiheit und Datenschutz, in: Hart, Thomas / Welzel, Carolin / Garstka, Hansjürgen (Hrsg.), Informationsfreiheit: die „gläserne Bürokratie“ als Bürgerrecht, Gütersloh 2004, S. 131 ff. Burgi, Martin: Die Bedeutung der allgemeinen Vergabegrundsätze Wettbewerb, Transparenz und Gleichbehandlung, in: NZBau 2008, Heft 1, S. 29 ff. Dammann, Ulrich: in: Simitis, Spiros (Hrsg.): Bundesdatenschutzgesetz: Kommentar, 6. Auflage, Baden-Baden 2006, § 22.

Literaturverzeichnis

255

Diekmann, Andreas: Empirische Sozialforschung: Grundlagen, Methoden, Anwendungen, 18. Auflage, Reinbek bei Hamburg 2007. Dißars, Ulf-Christian: Das Recht auf Akteneinsicht des Beteiligten im Steuerrecht, in: NJW 1997, Heft 8, S. 481 ff. Dix, Alexander: Gleiche Transparenz in Verwaltungen und Archiven, in: Archivpflege in Westfalen-Lippe 61 (2004), S. 19 ff. Dix, Alexander: Akteneinsicht und Informationszugang in Brandenburg, in: DuD 2002, Heft 26, S. 291 ff. Eilers, Stephan / Schröer, Thomas: Der Schutz der betrieblichen Informationssphäre im Umweltinformationsgesetz, in: BB 1993, Heft 15, S. 1025 ff. Epping, Volker: in: Vedder, Christoph / von Heinegg, Wolff Heintschel, Europäischer Verfassungsvertrag, Baden-Baden 2007, Artikel I-50. Feik, Rudolf: Zugang zu EU-Dokumenten: Demokratie durch Transparenz, Wien 2002. Fluck, Jürgen: Verwaltungstransparenz durch Informationsfreiheit: Informationsansprüche nach den Umweltinformations-, Verbraucherinformations- und Informationsfreiheitsgesetzen, in: DVBl. 2006, Heft 22, S. 1406 ff. Fluck, Jürgen / Gündling, Benjamin: in: Fluck, Jürgen / Theuer, Andreas, Informationsfreiheitsrecht mit Umweltinformations-, Verbraucherinformations- und Informationsweiterverwendungsrecht, IFG / UIG / VIG / IWG, Heidelberg, Stand 23. Aktualisierung, Juni 2008. Fluck, Jürgen / Merenyi, Stefanie, Zugang zu behördlichen Informationen, in: VerwArch 2006, Heft 3 – 4, S. 381 ff. Fluck, Jürgen / Theuer, Andreas: in: Fluck, Jürgen / Theuer, Andreas, Informationsfreiheitsrecht mit Umweltinformations-, Verbraucherinformations- und Informationsweiterverwendungsrecht, IFG / UIG / VIG / IWG, Heidelberg, Stand 23. Aktualisierung, Juni 2008. Franßen, Gregor / Seidel, Sabine: Das Informationsfreiheitsgesetz Nordrhein-Westfalen: Ein Praxiskommentar, Berlin 2007. Friedersen, Gerd-Harald / Lindemann, Nils: Das Informationsfreiheitsgesetz für das Land Schleswig-Holstein (IFG-SH): Kommentar, Wiesebaden 2000. Garstka, Hansjürgen / Gill, David: Datenschutzbeauftragte der Länder, in: Roßnagel, Alexander, Handbuch Datenschutzrecht: Die neuen Grundlagen für Wirtschaft und Verwaltung, München 2003, 5.2. Gassner, Ulrich: Umweltinformationsgesetz (UIG): Kommentar, Wiesbaden 2006. Gill, David: Vier Pioniere: Informationsfreiheit in den deutschen Bundesländern; in: Hart, Thomas / Welzel, Carolin / Garstka, Hansjürgen (Hrsg.), Informationsfreiheit: die „gläserne Bürokratie“ als Bürgerrecht, Gütersloh 2004, S. 29 ff. Gola, Peter / Schomerus, Rudolf: Bundesdatenschutzgesetz: Kommentar, 9. Auflage, München 2007.

256

Literaturverzeichnis

Griebel, Thomas: Die verfahrensrechtliche Absicherung von Informationsfreiheitsrechten in rechtsvergleichender Sicht – Eine Betrachtung der Rechtslage in Schweden, den USA, Deutschland und der Europäischen Union, Dissertation Berlin 2007. Guckelberger, Annette: Informatisierung der Verwaltung und Zugang zu Verwaltungsinformationen, in: VerwArch 2006, Heft 1, S. 62 ff. Gurlit, Elke: Konturen eines Informationsverwaltungsrechts, in: DVBl. 2003, Heft 17, S. 1119 ff. Gusy, Christoph: Die Informationsbeziehungen zwischen Staat und Bürgern, in: Hoffmann-Riem, Wolfgang / Schmidt-Aßmann, Eberhard / Voßkuhle, Andreas (Hrsg.): Grundlagen des Verwaltungsrechts Band II: Informationsordnung, Verwaltungsverfahren, Handlungsformen, § 23, München 2008. Haellmigk, Christian: Schweden und das Europäische Gemeinschaftsrecht, Dissertation Bonn 2003. Heil, Helmut: Bundesbeauftragter für den Datenschutz, in: Roßnagel, Alexander, Handbuch Datenschutzrecht: Die neuen Grundlagen für Wirtschaft und Verwaltung, München 2003, 5.1. Herzog, Roman: in: Maunz, Theodor / Dürig, Günter (Begr.), Grundgesetz: Kommentar, München, Stand Mai 2008, Bd. I, Art. 5. Höffler, Imke: Akteneinsichtsrechte des Bürgers bei deutschen Verwaltungsbehörden: Amtsgeheimnis oder Aktenöffentlichkeit?, Dissertation Münster 2002. Hoffmann-Riem, Wolfgang: in: Denninger, Erhard / Hoffmann-Riem, Wolfgang / Schneider, Hans-Peter / Stein, Ekkehart (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, Reihe Alternativkommentare, 3. Auflage, Neuwied 2001, Stand August 2002, Bd. 1, Art. 5 Abs. 1, 2. Holtfester, Ingo: Landesrechtliche Mitteilungspflichten bei der Vergabe von Bauleistungen, in: NZBau 2002, Heft 4, S. 189 ff. Ibler, Martin: Zerstören die neuen Informationszugangsgesetze die Dogmatik des deutschen Verwaltungsrechts?, in: Eberle, Carl-Eugen / Ibler, Martin / Lorenz, Dieter (Hrsg.), Der Wandel des Staates vor den Herausforderungen der Gegenwart: Festschrift für Winfried Brohm zum 70. Geburtstag, S. 405 ff., München 2002. Jahn, Mark: Das Informationszugangsrecht nach dem Informationsfreiheitsgesetz Schleswig-Holstein, Dissertation Hamburg 2007. Jann, Werner: Neues Steuerungsmodell, in: Blanke, Bernhard / v. Bandemer, Stephan / Nullmeier, Frank / Wewer, Göttrik (Hrsg.): Handbuch zur Verwaltungsreform, S. 74 ff, 3. Auflage, Wiesbaden 2005. Jarass, Hans: in: Jarass, Hans / Pieroth, Bodo (Hrsg.), Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland: Kommentar, 9. Auflage, München 2007, Art. 5. Jastrow, Serge-Daniel / Schlatmann, Arne: Informationsfreiheitsgesetz: Kommentar, Heidelberg 2006. Kiethe, Kurt / Groeschke, Peer: Informationsfreiheitsgesetz – Informationsfreiheit contra Betriebsgeheimnis? – notwendige Vorkehrungen für den Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen, in: WRP 2006, Heft 3, S. 303 ff.

Literaturverzeichnis

257

Kloepfer, Michael: Informationszugangsfreiheit und Datenschutz: Zwei Säulen des Rechts der Informationsgesellschaft, in: DÖV 2003, Heft 6, S. 221 ff. Kloepfer, Michael / von Lewinski, Kai: Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes (IFG), in: DVBl. 2005, Heft 20, S. 1277 ff. Kollbeck, Johannes / von Dobeneck, Julia: in: Berger, Sven / Roth, Jürgen / Scheel, Christopher, Informationsfreiheitsgesetz: Kommentar, Berlin 2006. Kopp, Ferdinand / Ramsauer, Ulrich: Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Auflage, München 2008. Köppen, Jaqueline: Rechtsschutz im Vergaberecht, in: Stöye, Jörg / Freitag, Oliver / Benken, Hartwig / Herma, Michael / Köppen, Jaqueline (Hrsg.): Aktuelle Probleme des Vergaberechts, Speyrer Arbeitsheft Nr. 61, Speyer 2004. Köster, Birthe: Erfahrungen mit dem schleswigholsteinischen Informationsfreiheitsgesetz, in: DuD 2003, Heft 27, S. 36 ff. von Lewinski, Kai: Tätigkeitsbericht im Datenschutz, in: RDV 2004, Heft 4, S. 163 ff. Liedtke, Stefan: Freier Zugang zu den Unterlagen der Finanzbehörden?, in: NWVBl. 2006, Heft 8, S. 286 ff. Lienhard, Andreas: Staats- und verwaltungsrechtliche Grundlagen für das New Public Management in der Schweiz: Analysen – Anforderungen – Impulse, Bern 2005. Macdonald, John / Jones, Clive H. (Hrsg.): The Law of Freedom of Information, Oxford, 2003. Maurer, Hartmut: Allgemeines Verwaltungsrecht, 17. Auflage, München, 2009. Mayer, Horst Otto: Interview und schriftliche Befragung: Entwicklung, Durchführung und Auswertung, 4. Auflage, München 2008. Meltzian, Daniel: Das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Gemeinschaftsorgane, Dissertation Berlin 2004. Mitrou, Evangelia: Die Entwicklung der institutionellen Kontrolle des Datenschutzes in der Bundesrepublik Deutschland und Frankreich, Dissertation Baden-Baden 1993. Neumann, Karsten: Informationsfreiheit für Mecklenburg-Vorpommern – ein erster Überblick, in: LKV 2007, Heft 1, S. 1 ff. Neumann, Karsten: Ein Jahr Informationsfreiheit in Mecklenburg-Vorpommern: Erste Erfahrungen – zugleich ein Beitrag zur Auslegung strittiger Regelungen, in: NordÖR 2008, Heft 7 – 8, S. 308 ff. Nordmann, Christine: Umfassende Modernisierung des Datenschutzrechts in SchleswigHolstein, in: NordÖR 2000, Heft 1, S. 19 ff. Nordmann, Christine: Das Informationsfreiheitsgesetz Schleswig-Holstein, in: RDV 2001, Heft 2, S. 71 ff. Oebbecke, Janbernd / Nienkemper, Christian: Archivbenutzung im veränderten Umfeld, Archivpflege in Westfalen-Lippe 61 (2004), S. 13 ff. Oldenhage, Klaus: Bundesarchivgesetz und Informationsfreiheitsgesetz, in: Der Archivar 2005, S. 291 f.

258

Literaturverzeichnis

Palm, Thomas: Akteneinsicht im öffentlichen Recht: eine Darstellung der Voraussetzungen für die Gewährung von Akteneinsicht in behördlichen und in gerichtlichen Verfahren, Dissertation Frankfurt a. M. 2002. Partsch, Christoph: Die Freiheit des Zugangs zu Verwaltungsinformationen: Akteneinsichtsrecht in Deutschland, Europa und den USA, Dissertation Eul 2002. Partsch, Christoph / Schurig, Wiebke: Das Informationsfreiheitsgesetz von NordrheinWestfalen: ein weiterer Schritt aus dem Entwicklungsrückstand Deutschlands, in: DÖV 2003, Heft 12, S. 482 ff. Pitschas, Rainer: Maßstäbe des Verwaltungshandelns, in: Hoffmann-Riem, Wolfgang / Schmidt-Aßmann, Eberhard / Voßkuhle, Andreas (Hrsg.): Grundlagen des Verwaltungsrechts Band II: Informationsordnung, Verwaltungsverfahren, Handlungsformen, § 42, München 2008. Pollitt, Christopher / Bouckaert, Geert: Public Management Reform: A Comparative Analysis, Second Edition, Oxford 2004. Pump, Hermann: Das Informationsfreiheitsgesetz und seine Bedeutung für die Finanzbehörden, in: DStZ 2003, Nr. 15, S. 535 ff. Püschel, Jan Ole: in: Fluck, Jürgen / Theuer, Andreas, Informationsfreiheitsrecht mit Umweltinformations-, Verbraucherinformations- und Informationsweiterverwendungsrecht, IFG / UIG / VIG / IWG, Heidelberg, Stand 23. Aktualisierung, Juni 2008. Puybasset, Michèle: Der französische Ansatz, in: Hart, Thomas / Welzel, Carolin / Garstka, Hansjürgen (Hrsg.), Informationsfreiheit: die „gläserne Bürokratie“ als Bürgerrecht, Gütersloh 2004, S. 95 ff. Raabe, Marius / Helle-Meyer, Niels: Informationsfreiheit und Verwaltungsverfahren: zum Verhältnis neuer und klassischer Informationsrechte gegenüber der Verwaltung, in: NVwZ 2004, Heft 6, S. 641 ff. Reinhart, Oliver: Das gläserne Amt – Das Informationsfreiheitsgesetz als Jedermannrecht auf Akteneinsicht, in: DÖV 2007, Heft 1, S. 18 ff. Rossen-Stadtfeld, Helge: Beteiligung, Partizipation und Öffentlichkeit, in: HoffmannRiem, Wolfgang / Schmidt-Aßmann, Eberhard / Voßkuhle, Andreas (Hrsg.): Grundlagen des Verwaltungsrechts Band II: Informationsordnung, Verwaltungsverfahren, Handlungsformen, § 29, München 2008. Rossi, Matthias: Informationszugangsfreiheit und Verfassungsrecht: Zu den Wechselwirkungen zwischen Informationsfreiheitsgesetzen und der Verfassungsordnung in Deutschland, Berlin 2004. Rossi, Matthias: Informationsfreiheitsgesetz: Handkommentar, Baden-Baden 2006. Rotta, Christian: Nachrichtensperre und Recht auf Information, Dissertation Stuttgart 1986. Rudolf, Walter: Datenschutzkontrolle in Deutschland und die Europäische Datenschutzrichtlinie, in: Burmeister, Joachim (Hrsg.), Verfassungsstaatlichkeit, Festschrift für Klaus Stern zum 65.Geburtstag, München 1997, S. 1347 ff. Schedler, Kuno / Proeller, Isabella: New Public Management, 3. Auflage, Bern 2006.

Literaturverzeichnis

259

Scheidler, Alfred: Der Anspruch auf Zugang zu Umweltinformationen, in: UPR 2006, Heft 1, S. 13 ff. Scherer, Joachim: Verwaltung und Öffentlichkeit, Baden-Baden 1978. Scherzberg, Arno: in: Fluck, Jürgen / Theuer, Andreas (Hrsg.), Informationsfreiheitsrecht mit Umweltinformations-, Verbraucherinformations- und Informationsweiterverwendungsrecht, IFG / UIG / VIG / IWG, Heidelberg, Stand 23. Aktualisierung, Juni 2008, UIG Bund, § 1. Schiemann, Klaus: in: Schütz, Erwin / Schmiemann, Klaus (Hrsg.), Disziplinarrecht des Bundes und der Länder: Kommentar, 4. Auflage, Bielefeld, Stand Juli 2006, § 17. Schmillen, Markus: Das Umweltinformationsrecht zwischen Anspruch und Wirklichkeit: Rechtliche und praktische Probleme des Umweltinformationsgesetzes unter Einbeziehung der UIG-Novelle und der neuen Umweltinformationsrichtlinie, Dissertation Berlin 2003. Schmitz, Heribert: in: Stelkens, Paul / Bonk, Joachim / Sachs, Michael, Verwaltungsverfahrensgesetz: Kommentar, 7. Auflage, München 2008, § 9. Schnellenbach, Helmut: Beamtenrecht in der Praxis, 6. Auflage, München 2005. Schomerus, Thomas / Schrader, Christian / Wegener, Bernhard: Umweltinformationsgesetz: Handkommentar, 2. Auflage, Baden-Baden 2002. Schomerus, Thomas / Tolkmitt, Ulrike: Informationsfreiheit durch Zugangsvielfalt? – Ein Vergleich der Informationszugangsrechte nach IFG, UIG und VIG, in: DÖV 2007, Heft 23, S. 985 ff. Schomerus, Thomas / Tolkmitt, Ulrike: Die Umweltinformationsgesetze der Länder im Vergleich, in: NVwZ 2007, Heft 10, S. 1119 ff. Schoch, Friedrich: Der Entwurf eines Informationsweiterverwendungsgesetzes des Bundes, in: NVwZ 2006, Heft 8, S. 872 ff. Schoch, Friedrich: Informationsfreiheitsgesetz: Kommentar, München 2009. Schoch, Friedrich: Verfassungswidrigkeit des bundesgesetzlichen Durchgriffs auf Kommunen, in: DVBl. 2007, Heft 5, S. 261 ff. Schoch, Friedrich / Kloepfer, Michael: Informationsfreiheitsgesetz (IFG-ProfE): Entwurf eines Informationsfreiheitsgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland, Berlin 2002. Schoch, Friedrich / Kloepfer, Michael / Garstka, Hansjürgen: Entwurf eines Archivgesetzes des Bundes, Berlin 2007. Schrader, Christian: UIG und IFG – Umweltinformationsgesetz und Informationsfreiheitsgesetz im Vergleich, in: ZUR 2005, Heft 12, S. 568 ff. Schridde, Henning: Verwaltungskultur, Change Management und lernende Organisation, in: Blanke, Bernhard / v. Bandemer, Stephan / Nullmeier, Frank / Wewer, Göttrik (Hrsg.): Handbuch zur Verwaltungsreform, S. 216 ff., 3. Auflage, Wiesbaden 2005. Schröter, Eckhard / Wollmann, Hellmut: New Public Management, in: Blanke, Bernhard / v. Bandemer, Stephan / Nullmeier, Frank / Wewer, Göttrik (Hrsg.): Handbuch zur Verwaltungsreform, S. 63 ff., 3. Auflage, Wiesbaden 2005.

260

Literaturverzeichnis

Schulze-Fielitz, Helmuth: in: Dreier, Horst (Hrsg.), Grundgesetz: Kommentar, 2. Auflage, Tübingen 2004, Bd. I, Art. 5. Seemann, Jan: Behördliche Produktinformation im europäischen und deutschen Lebensmittelrecht: Unter besonderer Berücksichtigung der Art. 10 VO (EG) 178/2002 und § 40 LFGB, Dissertation Baden-Baden 2008. Siegberg, Christoph / Ploeckl, Barbara: Das neue Bundes-Informationsfreiheitsgesetz: Gefahr der Ausforschung durch Wettbewerber, in: DB 2005, Heft 38, S. 2062 ff. Sokol, Bettina: Informationszugang und Datenschutz, in: Roßnagel, Alexander (Hrsg.), Handbuch Datenschutzrecht: Die neuen Grundlagen für Wirtschaft und Verwaltung, München 2003, 9.1. Sokol, Bettina: Informationsfreiheit im Bund: Ein zögerlicher erster Schritt, in: CR 2005, Heft 11, S. 835 ff. Tege, Claudia: Offene Umweltakten versus Geschäftsgeheimnisse: Zu den Grenzen des Rechts auf Zugang zu Umweltinformationen durch Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, Dissertation Sinzheim 2000. Tolkmitt, Ulrike: in: Fluck, Jürgen / Theuer, Andreas, Informationsfreiheitsrecht mit Umweltinformations-, Verbraucherinformations- und Informationsweiterverwendungsrecht, IFG / UIG / VIG / IWG, Heidelberg, Stand 23. Aktualisierung, Juni 2008. Trantas, Georgios: Akteneinsicht und Geheimhaltung im Verwaltungsrecht: eine vergleichende Untersuchung zum deutschen und französischen Verwaltungsrecht, Dissertation Berlin 1998. Trotzewitz, Sabine: Anwendbarkeit des Informationsfreiheitsgesetzes Nordrhein-Westfalen (IFG NRW) auf juristische Personen des Privatrechts in öffentlicher Hand, Parlamentarischer Beratungs- und Gutachterdienst des Landtages NRW, Information 13/ 1136. Vygen, Klaus: in: Ingenstau, Heinz / Korbion, Hermann (Begr.), VOB – Teil A und B: Kommentar, 16. Auflage, Neuwied 2007, Einleitung. Wegener, Bernhard: Der geheime Staat: Arkantradition und Informationsfreiheitsrecht, Göttingen 2006. Werner, Matthias: Verbraucherinformation ohne Prüfung der inhaltlichen Richtigkeit? – Verfassungs- und systemwidrige Vorschriften im neuen Verbraucherinformationsgesetz, in: ZLR 2008, Heft 1, S. 115 ff. Wewers, Johannes: Das Zugangsrecht zu Dokumenten in der europäischen Rechtsordnung: die Entwicklung eines Rechts auf Transparenz zugunsten des Unionsbürgers und seine Einordnung in die Strukturprinzipien des Gemeinschaftsrechts, Dissertation Frankfurt a. M. 2003. Willenbruch, Klaus / Bischoff, Kristina (Hrsg.): Kompaktkommentar Vergaberecht, Köln 2008. Winter, Gerd: Zusammenfassender Bericht, in: Winter, Gerd (Hrsg.), Öffentlichkeit von Umweltinformationen: europäische und nordamerikanische Rechte und Erfahrungen, S. 1 ff., Baden-Baden 1990.

Literaturverzeichnis

261

Winter, Gerd: Akteneinsicht in Frankreich, in: Winter, Gerd (Hrsg.), Öffentlichkeit von Umweltinformationen: europäische und nordamerikanische Rechte und Erfahrungen, S. 175 ff., Baden-Baden 1990. Wintermann, Ole / Petersen, Thieß: Bürger und Föderalismus: Eine Umfrage zur Bedeutung der Bundesländer, Gütersloh 2008. Würtenberger, Thomas: Die Akzeptanz von Verwaltungsentscheidungen, Baden-Baden 1996. Wustmann, Ulrich: „VIG – Klappe – die Vierte“: Dauerbrenner Verbraucherinformation, in: ZLR 2007, Heft 2, S. 242 ff. Zilkens, Martin: Zur Bedeutung des neuen Informationsfreiheitsgesetz NRW für die kommunale Rechtspraxis: Eine kritische Betrachtung, in: RDV 2002, Heft 6, S. 300 ff. Zumpe, Bodo: Öffentlichkeit staatlicher Informationen: Dargestellt am Beispiel der Informationsfreiheitsgesetze des Bundes und der Länder, Dissertation Dresden 2007.

Sachwortverzeichnis Aarhus-Konvention 34 Abgabenordnung 19, 65 – 66, 119, 146 – 157, 180 Ablehnung eines Antrages aufgrund Überlastung 193 – 194 Abtrennung 63, 66, 184 Aktenauswertung 5, 18, 27, 52, 86, 101, 105 – 112, 114, 116, 123, 127, 187, 189, 212 – 213, 245 Aktenpläne 54, 252 Aktenverzeichnis 104 allgemeiner Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen 29, 35, 46, 50, 155 Allgemeinwohl 62 – 63 Amtsgeheimnis 33, 43, 46 – 47, 155, 239, 244 Anhörung 82, 90, 125, 178 Anspruchsberechtigte 5, 26, 28 – 29, 48, 50, 52 – 54, 57, 59 – 60, 62 – 64, 67, 69, 75, 87, 91, 97 – 98, 102, 105, 111, 113 – 116, 118 – 119, 123 – 125, 128 – 134, 145, 158 – 159, 162, 174 – 175, 178, 182 – 184, 187, 190, 193 – 194, 196, 198 – 199, 201 – 204, 209 – 211, 213 – 222, 231, 234, 243, 251, 253 – Bürgerinitiative 51, 58, 64, 94, 113, 129 – 130, 132 – 133, 250 – Jeder 30, 35, 40, 51, 79, 198, 229 – Verbände 58, 64, 94, 113 – 114, 250 – Vorschieben Privater 129, 131, 134, 245 Anspruchsverpflichtete 18, 94, 115 – Handelskammer 21, 71 Anspruchsweite 51 Antragsablehnung 18, 38 – 39, 42, 46 – 48, 99, 119 – 120, 176, 234, 240, 243, 252

Antragstellung 169, 192, 196, 243 Antragszahlen 112 –113 Anwendungsbereich 31, 35, 51, 61, 65 – 66, 71 – 72, 91, 97, 135 –139, 141, 143, 152, 232, 236 – Behördenbegriff 137 –142 – Beliehene 52, 58, 64, 66, 68, 136, 138 – 139 – Besteuerungsverfahren 146, 149 –150, 152, 156 – Daseinsvorsorge 137 –139, 141 –143 – Finanzverwaltung 146 –147, 149 –152, 156 – Flucht ins Privatrecht 142, 245 Anwendungshinweise 52, 55, 58 –59, 120, 131 –132, 141, 148, 160 –161, 182, 194, 203, 212, 240 Arbeitsgemeinschaft der Informationsbeauftragten in Deutschland 19, 76, 160, 166 Arbeitskreises Informationsfreiheit 19, 77, 148, 150, 167 –168 Archivgesetz 19, 167 –169 Ausforschungsantrag 184 Auslagen 20, 70, 99, 204, 206 Ausnahmegründe 47 –48, 54, 56, 64 – 66, 70, 81, 94 –95, 100, 120, 128, 131 – 134, 141, 146, 148 –149, 155 – 156, 159, 161 –162, 165 –167, 170 – 171, 175, 182 –183, 186, 188, 192 –193, 196, 202, 239 – Betriebs- und Geschäftsgeheimnis 159, 179, 181 –186, 240, 253 – Dienstaufsichtsbeschwerde 187 –189 – Missbrauchsverbot 190, 192 –193 – Schutz des Geschäftsbetriebes 58

Sachwortverzeichnis – Schutz öffentlicher Interessen 56, 58 – Schutz personenbezogener Daten 20, 56, 60, 63, 68, 71, 86 – 88, 95, 98, 119 – 120, 127, 187 – 189 – Schutz privater Interessen 56, 63 Beauftragte 5, 21, 26, 57, 59 – 61, 63, 65 – 66, 69 – 70, 73 – 74, 76 – 78, 84 – 87, 89 – 90, 96, 103, 106 – 109, 137 – 138, 140, 159, 161, 163, 177, 213, 215, 217, 219, 221, 253 – Anfrage 18, 55, 104 – 105, 110, 112, 114 – 115, 126, 144, 148, 157, 175, 185, 195, 213 – 214, 220 – Arbeitsgemeinschaft der Informationsbeauftragten in Deutschland 19, 76, 160, 166 – Arbeitskreises Informationsfreiheit 19, 77, 148, 150, 167 – 168 – Beanstandung 61, 76 – 77, 80, 84, 150, 175, 218, 221, 231, 244, 249 – Eingabe 18, 75, 104 – 105, 112 – 113, 115 – 116, 118 – 119, 121 – 123, 145, 158, 213 – 214, 220 Befristung 65, 69 – 70, 93, 236, 253 Begriff der Informationsfreiheit 28 Beliehene 63 Betriebs- und Geschäftsgeheimnis 26, 29, 57, 60, 62 – 64, 66 – 68, 72, 89, 95, 98 – 99, 119 – 120, 158, 161, 166, 174 – 175, 178 – 180, 182 – 183, 186, 236, 240, 245, 251, 253 Commission d’accès aux documents administratifs 20, 81 –84, 231 Datenerhebung 26, 55, 62, 83, 101 – 106, 112 – 113, 115, 122, 130, 138, 145, 153, 158, 177, 181, 186, 196 – 197, 201, 203 – 204, 207 – 210 Demokratieprinzip 37 – 43, 250 Dienstaufsichtsbeschwerde 187 – 188, 194 Doppelfunktion 78, 84, 87 – 89, 223, 239, 244

263

Dopplung 85 –87, 89 Druckfreiheitsverordnung 30 –31 Entscheidungsfrist 53, 57, 60, 62, 65 –68, 76, 80, 82, 84, 123, 168, 196 –201, 215, 218, 243 –244, 251 Entwürfe 51 –52, 56, 171 Erfolgsquote 18, 83, 123 Evaluation 57, 63, 65, 67 –69, 71, 112 – 113, 115, 179 Finanzverwaltung 65, 70, 115, 146, 148 – 150 Fragebogen 102 –103, 107, 109, 115, 121 Freedom of Information 20, 22, 28, 31 – 32, 244 Füllmengenunterschreitungen 98 Funktionsfähigkeit der Verwaltung 174 Gebühr 20, 54 –55, 59, 62, 68, 70, 92, 95, 99, 117 –118, 127, 192, 198, 201 –207, 209 – 211, 244 –245, 252 –253 – Vorschusszahlung 203, 206 –209, 212 Geheimhaltungsinteresse 29, 48 –49, 153, 180 Gesetzmäßigkeit der Verwaltung 125 Grundrecht der Informationsfreiheit 36 – 40, 42 – 45, 47 –48, 239 Grundrechtsaktivierung 45 –47 Grundsatz der beschränkten Aktenöffentlichkeit 34, 155, 194, 226, 237 Informationelle Selbstbestimmung 86, 88, 153 Informationsgesetzbuch 236 –237 Informationsregister 34, 67, 91, 253 Interview 5, 26 –27, 54 –55, 76, 86, 89, 101 –102, 106 –111, 123 –125, 127, 129, 134, 143 –144, 150, 167, 177, 181 – 182, 185, 187, 190 –191, 193, 195 – 200, 204, 210, 213 –217, 219 –221, 240, 243 – 245 – Leitfaden 107 –108, 138, 145, 243

264

Sachwortverzeichnis

Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung 21, 226, 229 Kopien 54, 125, 201 Massenverfahren 194 Missbrauchsverbot 59, 190 – 193 Neues Steuerungsmodell 234, 241

22, 225 – 232,

Offenbarungsinteresse 62, 178 Ombudsmann 30, 78 – 81, 221, 245 Petent 104, 106 – 110, 115, 121, 124, 214, 217 – 218, 244 – 245 Pressefreiheit 30 Protokolle 56, 171, 175 Rechtsbehelfsbelehrung 18, 124, 126 Rechtsprechung Bundesverfassungsgericht – Maastricht-Urteil 41 – Medienöffentlichkeit 39, 42, 45, 47 – 48 Rechtsstaatsprinzip 37 Schutz des behördlichen Entscheidungsbildungsprozesses 56, 119 – 120, 159, 165, 170 – 173, 175, 199, 240, 245 Schutz des Geschäftsbetriebes 58 – 59, 62, 106, 180 Schwärzung 54, 63, 89, 161, 167, 184, 189 Steuergeheimnis 146, 148 – 149, 151, 155 – 156 Subventionen 36, 186 Tätigkeitsbericht 57, 61, 75, 106, 112, 137 – 138, 143, 150, 160, 182, 186, 189, 195, 198, 203, 207 – 210, 214 – 215, 217, 219, 225, 244, 249

Transparenzprinzip 238 Transparenzverordnung 33 Umweltinformationsgesetz 19 –22, 34 – 36, 39, 45, 58 –59, 91 –98, 100, 113, 134 – 135, 140 –143, 152, 155, 172, 178 – 180, 183 –184, 190, 192 –193, 204 – 205, 210, 216, 236, 250 Umweltinformationsrichtlinie 22, 32, 34, 43, 92, 96, 140, 236, 238, 253 Verbraucherinformationsgesetz 23, 36, 91, 94, 96 –100, 180, 237, 250 Verfahrensdauer 18, 121 –122 verfassungsunmittelbarer Zugangsanspruch 39, 41, 43 Vergaberecht 23, 119, 157 –167 Verhältnis zu anderen Gesetzen – Abgabenordnung 19, 146, 152 – Archivgesetz 19, 167 –169 – Steuerverfahren 147, 149, 152 – Vergaberecht 22, 116, 118, 157 –166 – Vorrang anderer Rechtsvorschriften 119, 144 –145 Vertraulichkeit 95, 98, 161, 163 –165, 172, 182 Verwaltungsmodernisierung 27, 225, 230 – 231, 234, 241 – Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung 21, 226 – Kultur- und Organisationswandel 229, 232 – Neues Steuerungsmodell 22, 225 –226 – New Public Management 22, 26, 225 – 234, 241 Vorrang anderer Rechtsvorschriften 144 Vorschusszahlung 208 –209, 212 Zugangsanspruch 28, 35, 161