Die Deutsche Bundesbank im Prozeß der europäischen Währungsintegration: Rechtliche und währungspolitische Fragen aus deutscher Sicht [Reprint 2011 ed.] 9783110906608, 9783110150452

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Gunbritt Galahn Die Deutsche Bundesbank im Prozeß der europäischen Währungsintegration

R.I.Z.-Schriften 2

Schriften des Rechtszentrums für Europäische und Internationale Zusammenarbeit (R.I.Z.) herausgegeben von

Norbert Horn, Köln Jürgen F. Baur, Köln Klaus Stern, Köln

Band 2

Walter de Gruyter · Berlin · New York

Die Deutsche Bundesbank im Prozeß der europäischen Währungsintegration Rechtliche und währungspolitische Fragen aus deutscher Sicht

von

Gunbritt Galahn

W G DE

1996

Walter de Gruyter · Berlin · New York

Das R.I.Z. wird als wissenschaftliche Einrichtung der Universität zu Köln finanziell von der Gemeinnützigen Hertie-Stiftung, Frankfurt a. M., getragen. Dr. Gunbritt Galahn, Rechtsreferendarin im Landgerichtsbezirk Aachen und wissenschaftliche Mitarbeiterin im Rechtszentrum für Europäische und Internationale Zusammenarbeit (R.I.Z.) in Köln.

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Galahn, Gunbritt: Die Deutsche Bundesbank im Prozeß der europäischen Währungsintegration: rechtliche und währungspolitische Fragen aus deutscher Sicht / von Gunbritt Galahn. — Berlin; New York: de Gruyter, 1996 (R.IZ.-Schriften; Bd. 2) Zugl.: Köln, Univ., Diss., 1995 ISBN 3-11-015045-X NE: Rechtszentrum für Europäische und Internationale Zusammenarbeit : R.IZ.-Schriften

© Copyright 1996 by Walter de Gruyter & Co., D-10785 Berlin Dieses Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Ubersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Printed in Germany Druck: Druckerei Gerike, Berlin Buchbinderische Verarbeitung: Mikolai GmbH, Berlin Einbandentwurf: Angela Dobrick, Hamburg

Meinen Eltern

Vorwort Die Arbeit wurde von der Rechtswissenschafdichen Fakultät der Universität zu Köln im April 1995 als Inaugural-Dissertation angenommen. Rechtsprechung und Schrifttum sind bis August 1995 berücksichtigt. Herzlich danken möchte ich meinem Doktorvater, Herrn Prof. Dr. Dres. h.c. Klaus Stern, der das Thema der Arbeit angeregt und mich durch weiterfuhrende Hinweise bei der Bearbeitung unterstützt hat. Besonderer Dank gilt auch meinen Eltern und Geschwistern. Sie haben die Entstehung der Arbeit stets mit großem Interesse begleitet. Dank schulde ich schließlich allen, die mir bei der Quellensuche mit Rat und Tat behilflich waren, insbesondere Frau Beate Zimmer, Bibliothekarin des Instituts fur das Recht der Europäischen Gemeinschaften der Universität zu Köln, sowie den Mitarbeitern der Deutschen Bundesbank. Köln, im August 1995 Gunbritt

Galahn

Inhaltsverzeichnis Vorwort Abkürzungsverzeichnis Literaturverzeichnis Einleitung

1. Teil: Grundlagen und Entwicklungsstufen der europäischen Währungsintegration 1. Kapitel: Das Weltwährungssystem von Bretton Woods § 1 Grundzüge des ursprünglichen Systems I. Feste Wechselkurse innerhalb enger Bandbreiten II. Goldstandard des US-Dollars III. Konvertibilität der W ä h r u n g e n sowie Gold-Dollar-Konvertibilität § 2 Zusammenbruch des Fixkurssystems und Übergang zu einem System flexibler Wechselkurse I. Zusammenbruch des Fixkurssystems II. Neuregelung des I W F - U b e r e i n k o m m e n s

VII XVII XXIII 1

5 7 8 8 9 9 10 10 12

2. Kapitel: Die Anfänge der europäischen Währungsintegration § 3 Währungspolitische Zusammenarbeit im Rahmen von OEEC und OECD § 4 Wirtschafts- und währungspolitische Zusammenarbeit innerhalb der EG vordem Zusammenbruch des Bretton Woods-Systems I. Zurückhaltung im EWG-Vertrag 1. Die Zahlungsbilanz, Art. 104 bis 109 E W G V 2. Der Kapitalverkehr, Art. 67 bis 73 E W G V II. Institutionen zur Koordinierung der Währungspolitik . . . 1. Der Beratende Währungsausschuß 2. Der Ausschuß der Zentralbankpräsidenten

16 17 17 18 19 20 21

3. Kapitel: Erster Anlauf der EG-Mitgliedstaaten zur Errichtung einer Wirtschafts- und Währungsunion

24

14 14

X

§ 5

§ 6

§ 7

Inhaltsverzeichnis

Begriffsbestimmung: Gemeinsamer Markt, Wirtschaftsunion, Währungsunion I. Gemeinsamer Markt (Binnenmarkt) II. Wirtschaftsunion III. Währungsunion Werner-Bericht und Folgebeschluß des Rates zur Errichtung einer Wirtschafts- und Währungsunion I. Der Barre-Plan II. Grundsatzstreit zwischen „Monetaristen" und „Ökonomisten" III. Der Werner-Bericht IV. Der Folgebeschluß des Rates Europäischer Wechselkursverbund (,Schlange") und Europäischer Fonds für währungspolitische Zusammenarbeit I. Errichtung und Funktionsweise des Europäischen Wechselkursverbundes II. Errichtung und Aufgaben des Europäischen Fonds fur währungspolitische Zusammenarbeit III. Entwicklung im Zeichen von Währungs- und Ölkrise . . . IV. Bewertung des Europäischen Wechselkursverbundes und des E F W Z

4. Kapitel: Das Europäische Währungssystem (EWS) § 8 Errichtung des EWS § 9 Funktionsweise des EWS I. Die Europäische Währungseinheit (ECU) II. Wechselkurssystem und Interventionsmechanismus 1. Das Wechselkurssystem des E W S 2. Interventionsmechanismus III. Interventionsfinanzierung und sonstige Kreditmechanismen 1. Sehr kurzfristige Finanzierung und Saldenausgleich . . . 2. Sonstige Kreditmechanismen §10 Entwicklungen im EWS und Bandbreitenerweiterung mit Wirkung vom 2.8.1993 I. Stabilisierung der Wechselkurse in den achtziger Jahren . . II. Währungskrisen und Beschluß der zeitweiligen Bandbreitenerweiterung zum 2.8.1993 III. Bewertung der EWS-Krise und Ausblick 5. Kapitel: Vom E W S zu den Regierungskonferenzen über eine Europäische Union

24 24 25 25 26 26 27 28 29 30 31 32 33 34 36 36 38 38 40 40 41 41 41 42 42 42 44 46

49

XI

Inhaltsverzeichnis §11 §12

Ergänzung des EWG-Vertrages mit Inkrafttreten der Europäischen Akte am 1.7.1987 Delors-Bericht und Folgebeschlüsse

I.

II.

Einheitlichen

Drei-Stufen-Plan des Delors-Berichts 1. Erste Phase 2. Zweite Phase 3. Dritte Phase Folgebeschlüsse des Europäischen Rates in Madrid am 26./ 27.6.1989 zur Wirtschafts- und Währungsunion: Beginn der ersten Stufe

§ 13 Einberufung und Arbeit der Regierungskonferenzen Europäische Union

§15

Der Maastrichter Vertrag als völkerrechtlicher Vertrag im Geltungsbereich des Wiener Vertragsrechtsübereinkommens Das Ratifikationsverfahren in der Bundesrepublik Deutschland: Maastrichter Vertrag und Grundgesetz

I.

II.

52 53 54 54

55

über eine

6. Kapitel: Zustandekommen des „Vertrages über die Europäische Union": Verfassungsrechtliche Fragen im Rahmen des deutschen Ratifikationsverfahrens §14

49 51

Verfassungsrechtliche Grundlagen fur das innerstaatliche Wirksamwerden des Maastrichter Vertrages 1. Abschlußkompetenz des Bundes gemäß den Art. 30; 32 Abs. 1 GG 2. Umsetzung in deutsches Recht: Verhältnis zwischen den Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG - Art. 24 Abs. 1 GG - Art. 23 n.F. GG a. Maastrichter Vertrag im Anwendungsbereich des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG b. Maastrichter Vertrag im Anwendungsbereich des Art. 24 Abs. 1 GG c. Änderungen des Grundgesetzes im Zusammenhang mit der Ratifikation des Maastrichter Vertrages . . . d. Art. 23 GG als neue verfassungsrechtliche Grundlage fur die Verwirklichung der Europäischen Union . . e. Das Zustimmungsgesetz zum Maastrichter Vertrag auf der verfassungsrechtlichen Grundlage des Art. 23 Abs. 1 GG Die verfassungsrechtlichen Streitfragen und das „Maastricht-Urteil" des Bundesverfassungsgerichts vom 12.10.1993

56

59 59 61

61 61

62 62 63 67 71

75

76

XII

Inhaltsverzeichnis

1. Antragsgründe und Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden a. Recht aus Art. 38 Abs. 1 GG b. Grundrechte aus den Art. 1 Abs. 1; 2 Abs. 1; 5 Abs. 1; 9 Abs. 1 i.V.m. 21 Abs. 1 Satz 2; 12 Abs. 1; 14 Abs. 1 GG c. Recht auf „andere Abhilfe" gemäß Art. 20 Abs. 4 GG i.V.m. Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG d. Recht auf Durchführung einer Volksabstimmung aus Art. 38 GG (analog) oder aus Art. 146 GG 2. Begründetheit der zulässigen Vefassungsbeschwerde . . a. Sicherung der demokratischen Legitimation auch innerhalb eines Staatenverbundes b. Hinreichende Bestimmbarkeit der Vertragsregelungen III. Bewertungen des „Maastricht-Urteils" und weiterhin offene Fragen IV. Erklärung der Bundesregierung zum „Maastricht-Urteil" . §16

Uberblick über die Ratifikationsverfahren

I. II.

in den übrigen Mitgliedstaaten

Zwei Referenda in Dänemark Entscheidungen der nationalen Verfassungsgerichte in Großbritannien, Frankreich und Spanien

78 78

79 81 82 83 84 85 90 94 97

97 100

2. Teil: Die zweite Stufe für die Verwirklichung der Wirtschaftsund Währungsunion

103

1. Kapitel: Eintritt in die zweite Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion . . .

105

§ ? 7 Errichtung und Funktionsweise

des EWI

105

Rechtsfähigkeit und Organisation des EWI Aufgaben und Befugnisse des EWI 1. Drei Aufgabenbereiche 2. Die Aufgaben und Befugnisse des EWI im Spannungsfeld der nationalen Interessen a. Koordinierung der Geldpolitiken der Mitgliedstaaten b. Verwendung der E C U c. Vorbereitung der dritten Stufe III. Finanzmittel des EWI IV. Rechtsschutz V. Liquidation des EWI

106 109 109

I. II.

111 111 112 112 117 118 119

XIII

Inhaltsverzeichnis

§18 Einsetzung des Beratenden Währungsausschusses §19 Neuordnung der Kapital-und Zahlungsverkehrsfreiheit § 20 Wirtschajtspolitische Rahmenbedingungen für die Währungsunion: Art. 102 α bis 104 c EGV

I. II.

§21

119 120

123 124 125 125 128 130 130

Grundzüge der Wirtschaftspolitik Haushaltsdisziplin 1. Verbot in Art. 104 EGV 2. Verbot in Art. 104 a Abs. 1 EGV 3. Verbot in Art. 104 b Abs. 1 EGV 4. Überwachung der Haushaltsdisziplin

Deutsche Bundesbank in der zweiten Stufe: Novellierung des Bundesbankgesetzes

133

I. Änderung des § 20 BBankG II. Streichung des § 17 BBankG III. Änderungen des § 19 BBankG

133 134 135

2. Kapitel: Übergangsphase: Verfahren über den Eintritt in die dritte Stufe der Wirtschafts-und Währungsunion

136

§22

Formale Prüfungsveifahren gemäß Art. 109 j EGV

136

I. Beginn der dritten Stufe bis Ende 1997 II. Beginn der dritten Stufe am 1.1.1999 III. Streit über die „Sperrminorität" nach Art. 148 Abs. 2 EGV IV. „Mitgliedstaaten, fur die eine Ausnahmeregelung gilt" . . .

136 137 138 139

Voraussetzungen für die Einführung einer einheitlichen Währung

139

§23

I.

II.

...

Unabhängigkeit der nationalen Zentralbanken 1. Kriterien der Unabhängigkeit a. Institutionelle und funktionelle Unabhängigkeit . . . b. Personelle Unabhängigkeit c. Finanzielle Unabhängigkeit 2. Beurteilung der einzelnen nationalen Zentralbanken . . Erfüllung der Konvergenzkriterien 1. Kriterium der Preisstabilität 2. Kriterium der stabilen Finanzlage der öffentlichen Haushalte 3. Kriterium der spannungsfreien Teilnahme am EWS . . 4. Kriterium der Konvergenz der langfristigen Zinssätze . 5. Stand des Konvergenzfortschritts in der EU

3. Kapitel: Wirtschafts- und währungspolitische Bedenken hinsichtlich der Übergangsphase

139 140 141 142 142 143 149 149 150 150 151 152

154

XIV §24

Inhaltsverzeichnis

Schwächen der Konvergenzkriterien

154

I. II.

154

Kriterium der Kriterium der Haushalte III. Kriterium der IV. Kriterium der V. Bewertung

Preisstabilität stabilen Finanzlage der öffentlichen spannungsfreien Teilnahme am EWS Konvergenz der langfristigen Zinssätze . . .

§ 25 Fehlen weiterer Voraussetzungen für den Übergang in die dritte Stufe der Währungsunion

I. Interdependenz der Ordnungen II. Vollständige Verwirklichung des Binnenmarktes III. Währungsunion ohne Politische Union? 1. Verschiedene Lösungsansätze 2. Bewertung 3. Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten 4. Einbeziehung der mittel-und osteuropäischen Staaten . § 26 Kritik an der Terminplanung

3. Teil: Die dritte Stufe — Vollendung der Währungsunion 1. Kapitel: Das Europäische System der Zentralbanken nach Vorbild des Gesetzes über die Deutsche Bundesbank §27

155 157 158 158 159

159 160 161 162 163 165 168 170

173

175

Die Deutsche Bundesbank

175

I. II.

175 177 177 178 179 180 181 181 184 184 184 186 188 189 191 191

Rechtsform und Rechtsstellung Organisation 1. Zentralbankrat der Deutschen Bundesbank 2. Direktorium der Deutschen Bundesbank 3. Vorstände der Landeszentralbanken 4. Vertretung der Deutschen Bundesbank III. Aufgaben und geld- bzw. währungspolitische Instrumente 1. Aufgaben und Funktionen der Deutschen Bundesbank 2. Geld-und währungspolitische Instrumente a. Ziel der Währungssicherung b. Refinanzierungspolitik c. Offenmarktpolitik d. Mindestreservepolitik e. Währungspolitik IV. Unabhängige Deutsche Bundesbank im Staatsgefuge . . . . 1. Rechtsgrundlage der Unabhängigkeit

Inhaltsverzeichnis

XV

2. Verhältnis zu den Staatsorganen 3. Kapital der Deutschen Bundesbank § 28 Das Europäische System der Zentralbanken I. Rechtsform und Rechtsstellung II. Organisation des ESZB 1. E Z B - R a t 2. Direktorium der E Z B 3. Nationale Zentralbanken 4. Erweiterter R a t der E Z B 5. Vertretung der E Z B III. Aufgaben und geld- bzw. währungspolitische Instrumente 1. Aufgaben und Funktionen des ESZB 2. Geld- und währungspolitische Instrumente a. Ziel der Preisstabilität b. Refinanzierungspolitik c. Offenmarktpolitik d. Mindestreservepolitik e. Währungspolitik f. Sonstige geldpolitische Instrumente IV. Unabhängige E Z B in der Europäischen Union 1. Rechtsgrundlage der Unabhängigkeit 2. Verhältnis zu den EU-Organen und dem Wirtschaftsund Finanzausschuß 3. Kapital der E Z B §29 Ergebnis des Vergleichs

193 194 195 195 196 196 197 198 199 200 201 201 203 203 204 204 205 205 206 207 207 207 210 210

2. Kapitel: Einfuhrung einer einheitlichen W ä h r u n g §30 Technische Vorbereitungsarbeiten I. Entwicklung des europäischen Bargeldes II. Umstellung des bargeldlosen Zahlungsverkehrs §31 Akzeptanz hinsichtlich der neuen Währung

212 212 213 215 216

3. Kapitel: Wirtschafts- und währungspolitische Bedenken hinsichtlich der Effizienz der Geldpolitik des ESZB § 32 Zweifel an der Dauerhaftigkeit der Konvergenz § 33 Gefährdung der Unabhängigkeit des ESZB §34 Subsidiaritätsprinzip als Konfliktpotential im Verhältnis zwischen der EZB und den nationalen Zentralbanken I. Ursprung und Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips

218 218 221 223 224

XVI

Inhaltsverzeichnis

II.

Auswirkungen auf die Aufgabenverteilung zwischen der EZB und den nationalen Zentralbanken

Ausblick Zusammenfassung Sachregister

226 228 231 237

Abkürzungsverzeichnis a.A. abgedr. ABl.EG Abs. a.E. a.F. Alt. a.M. Anm. AöR APuZ Art. Aufl. AUME Β BayVBl. BB BBankG Bd. BGBl. BIZ Bulletin Bulletin.EG Bulletin.EU BVerfG BVerfGE BVerfGG BVerwG BVerwGE bzw. CEEC

CML Rev. DDR ders. d.h.

anderer Ansicht abgedruckt Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Absatz am Ende alte Fassung Alternative am Main Anmerkung Archiv des öffentlichen Rechts Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung „Das Parlament" Artikel Auflage Association for the Monetary Union of Europe Beilage Bayerische Verwaltungsblätter Der Betriebs-Berater Gesetz über die Deutsche Bundesbank Band Bundesgesetzblatt Bank fur Internationalen Zahlungsausgleich Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung Bulletin der Europäischen Gemeinschaften Bulletin der Europäischen Union Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bundesverfassungsgerichtsgesetz Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts beziehungsweise Commitee for European Economic Cooperation (Ausschuß für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit) Common Market Law Review Deutsche Demokratische Republik derselbe das heißt

XVIII dies. DM, D-Mark DöV Dok. DRiZ dt. DVB1. EBWE ECOFIN-Rat ECU EEA EFWZ EG EGKS-Vertrag EGV, EG-Vertrag ERP ESZB ESZB-Statut

EU EuGH EuGRZ EuR Euratom-Vertrag EUV EuZW EVG EWA EWG EWGV, EWG-Vertrag EWI EWI-Statut

Abkürzungsverzeichnis

dieselbe (n) Deutsche Mark Die öffentliche Verwaltung Dokument Deutsche Richterzeitung deutsch(e,r) Deutsches Verwaltungsblatt Europäische Bank fur Wiederaufbau und Entwicklung Rat der Wirtschafts- und Finanzminister European Currency Unit (Europäische Währungseinheit) Einheitliche Europäische Akte Europäischer Fonds fur währungspolitische Zusammenarbeit Europäische Gemeinschaften Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft fur Kohle und Stahl Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft European Recovery Programme (Europäisches Wiederaufbauprogramm) Europäisches System der Zentralbanken Protokoll über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank Europäische Union Europäischer Gerichtshof Europäische Grundrechte-Zeitschrift Europarecht Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft Vertrag über die Europäische Union Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht Europäische Verteidigungsgemeinschaft Europäisches Währungsabkommen Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft Europäisches Währungsinstitut Protokoll über die Satzung des Europäischen Währungsinstituts

Abkürzungsverzeichnis

EWRE EWS EWU EZB EZBS EZU f., ff. FAZ FIW Fn. FS GeschOBT GG GUS Hrsg. i.d.F. IGH i.V.m. IWF JA Jura JuS JZ Kreditwesen KWG lit. Mio. Mrd. m.w.N. n.F. NIESR NJW No. N° Nr. NVwZ NZZ OECD

XIX Europäische Währungs- und Rechnungseinheit Europäisches Währungssystem Europäische Währungsunion Europäische Zentralbank Europäisches Zentralbanksystem Europäische Zahlungsunion folgend(e) Frankfurter Allgemeine Zeitung Forschungsinstitut für Wirtschaftsverfassung und Wettbewerb Fußnote Festschrift Geschäftsordnung des Bundestages Grundgesetz Gemeinschaft unabhängiger Staaten Herausgeber in der Fassung Internationaler Gerichtshof in Verbindung mit Internationaler Währungsfonds Juristische Arbeitsblätter Juristische Ausbildung Juristische Schulung Juristenzeitung Zeitschrift fur das gesamte Kreditwesen Kreditwesengesetz lit(t)era (Buchstabe) Millionen Milliarden mit weiteren Nachweisen neue Fassung National Institute of Economic and Social Research Neue Juristische Wochenschrift Number (Nummer) Numero (Nummer) Nummer Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Neue Zürcher Zeitung Organization for Economic Co-operation and Development (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung)

XX OEEC

OPEC o.V. P· p.a. Prot. Rat RdC Rn. Rs. s. S. s.a. sig. s.o. sog. StabG, Stabilitätsgesetz s.u. SZR TF1 u.a. u.a. UNO Unterabs. USA usw. VB1BW Verf. vgl. Vol. vr WdStRL

Abkürzungsverzeichnis

Organization for European Economic Co-operation (Organisation fur europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit) Organization of the Petroleum Exporting Countries (Organisation der Erdöl exportierenden Länder) ohne Verfasserangabe page (Seite) per annum (jährlich) Protokoll Ministerrat der Europäischen Gemeinschaften bzw. der Europäischen Union Recueil des Cours de l'Academie de Droit International Randnummer Rechtssache siehe Seite siehe auch Sammlung siehe oben sogenannte(r,s) Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft siehe unten Sonderziehungsrechte Television Fran£aise 1 (1. Französisches Fernsehprogramm) unter anderem und ähnliche(s) United Nations Organization (Organisation der Vereinten Nationen) Unterabsatz United States of America (Vereinigte Staaten von Amerika) und so weiter Verwaltungsblätter fur Baden-Württemberg Verfasserin vergleiche Volume (Band) Verwaltungsrundschau Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer

Abkürzungsverzeichnis

Vw GO VwVfG WM WSI Mitteilung WVU WWU ZaöRV z.B. ZBB Zit. ZRP ZVglRWiss

XXI Verwaltungsgerichtsordnung Verwaltungsverfahrensgesetz Wertpapier-Mitteilungen Monatszeitschrift des Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Instituts des Deutschen Gewerkschaftsbundes Wiener Vertragsrechtsübereinkommen Wirtschafts- und Währungsunion Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht zum Beispiel Zeitschrift für Bankrecht und Bankwirtschaft Zitierweise Zeitschrift für Rechtspolitik Zeitschrift für vergleichende Rechtswissenschaft

Literaturverzeichnis Achterberg, Norbert, Parlamentsrecht, Tübingen 1984. Alternativkommentar, K o m m e n t a r zum Grundgesetz fur die Bundesrepublik Deutschland, Band 1 (Art. 1 - 3 7 GG), 2. Aufl. N e u w i e d 1989. (Zit.: AlternativkommentarBearbeiter). Altmann, Jörn, Ist die Europäische U n i o n ein optimaler Währungsraum?, in: Wirtschaftsdienst 1994, 312. Aschinger, Franz E., Das Währungssystem des Westens, Frankfurt a.M. 1971. AUME/NIESR, Maastricht u n d was dann? Perspektiven der Europäischen Wirtschaftsund Währungsunion, Landsberg/Lech 1992. Baehring, Bernd, Die O r d n u n g hält, solange sie hält, Fünfzigjahre Bretton Woods, BörsenZeitung, Frankfurt a.M., v o m 12.7.1994, in: Deutsche Bundesbank/Auszüge aus Presseartikeln Nr. 51 v o m 20.7.1994, 6. Bär, Hans J., „Es gibt keine ökonomisch zwingenden Argumente fur eine europäische Einheitswährung", in: Kreditwesen 1993, 1091. Balassa, Bela, T h e T h e o r y of Economic Integration, 2. Aufl. L o n d o n 1965. Bangemann, Martin, V o m Binnenmarkt zur U n i o n — Der D u r c h b r u c h z u m europäischen Bundesstaat m u ß gelingen, in: U n t e r n e h m e n und Gesellschaft 8 / 1 9 9 2 , 2. Bank fiir Internationalen Zahlungsausgleich, Acht europäische Zentralbanken, Frankfurt a.M. 1963. (Zit.: BIZ). Barber, Lionel, M o r e does not mean merrier, Financial Times, F r a n k f u r t / L o n d o n , v o m 14.3.1994, in: Deutsche Bundesbank/Auszüge aus Presseartikeln N r . 18 v o m 16.3.1994, 15. Basler Ausschuß für Bankenaufsicht, Richtlinien für das Risikomanagement im Derivativgeschäft, Basel Juli 1994. Beck, Heinz, Gesetz über die Deutsche Bundesbank v o m 20. Juli 1957, Kommentar, Mainz-Gonsenheim, Düsseldorf 1959. o.V., Beirat will strenges Defizitkriterium, Börsen-Zeitung, Frankfurt a.M., v o m 31.8.1994, in: Deutsche Bundesbank/Auszüge aus Presseartikeln N r . 62 v o m 2.9.1994, 8. (Zit.: o.V., Beirat). Beisse, Heinrich, Verfassungshürden vor der Europäischen W ä h r u n g s u n i o n , in: BB 1992, 645. Benkhoff, Werner, Einheitliche Geldpolitik braucht klares R e g e l w e r k , Handelsblatt Wirtschafts- und Finanzzeitung, Düsseldorf/Frankfurt, v o m 29.10.1993, in: Deutsche Bundesbank/Auszüge aus Presseartikeln Nr. 77 v o m 2.11.1993, 6. ders., Goodharts Gesetz, Bundesbank legt neues Geldmengenziel fur 1994 fest, H a n delsblatt Wirtschafts- u n d Finanzzeitung, Düsseldorf/Frankfurt, v o m 16.12.1993, in: Deutsche Bundesbank/Auszüge aus Presseartikeln Nr. 90 v o m 17.12.1993, 6. ders.. Nicht „für die Katz", EG-Währungsinstitut ohne Währungsunion?, Handelsblatt Wirtschafts- und Finanzzeitung, Düsseldorf/Frankfurt, v o m 8.11.1993, in: Deutsche Bundesbank/Auszüge aus Presseartikeln Nr. 80 v o m 9.11.1993, 6.

XXIV

Literaturverzeichnis

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Einleitung Am 7. Februar 1992 unterzeichneten die Staats- und Regierungschefs der zwölf Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften (EG) den „Vertrag über die Europäische Union" (EUV). Das inzwischen in der Öffentlichkeit als „Maastrichter Vertrag" geläufige Ubereinkommen ist nach Abschluß der mehr oder minder schwierigen und langwierigen Ratifikationsverfahren in den Mitgliedstaaten — zehn Monate später als vorgesehen — am 1. November 1993 in Kraft getreten. Die Europäischen Gemeinschaften werden seitdem als „ E u r o p ä i s c h e Union" (EU) bezeichnet, der EWG-Vertrag trägt gemäß Artikel G E U V nunmehr die Benennung „Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft" (EG-Vertrag, EGV). Das Verhältnis zwischen E G und E U wird von der Europäischen Kommission offiziell in Form von drei Säulen dargestellt:1 Danach enthält der Maastrichter Vertrag neben der grundlegenden Revision und Ergänzung der drei Gründungsverträge (EGKS-, E W G - und EuratomVertrag) die neuen Bestimmungen über die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik" sowie „über die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres" . Ein Kernstück des überarbeiteten E W G - bzw. EG-Vertrages (sog. „erste Säule") bilden die Regelungen über „die Wirtschafts- und Währungspolitik". Sie haben die Schaffung einer europäischen Wirtschafts- und Währungsunion zum Gegenstand und bedeuten zugleich den Beginn einer neuen Phase im Prozeß der europäischen Währungsintegration. Zu den Regelungen über die Wirtschafts- und Währungsunion gehören nicht nur die Vorschriften des E G Vertrages, sondern außerdem elf Protokolle und sieben ergänzende Erklärungen der Konferenzen der Regierungsvertreter der Mitgliedstaaten. Während die Wirtschaftspolitik zwar nach Maßgabe bestimmter wirtschaftlicher Rahmendaten koordiniert wird, aber im Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten verbleiben soll, wird die Währungspolitik nach einer Ubergangsphase in der Endstufe vollständig auf das zu errichtende Europäische System der Zentralbanken (ESZB) übertragen werden. Als Mitglied dieses Systems wird die Deutsche Bundesbank im Verhältnis zur nach ihrem Vorbild geregelten unabhängigen Europäischen Zentralbank weisungsgebunden sein, ihre U n abhängigkeit also verlieren. Insbesondere das spätestens bis zum 1.7.1998 durchzuführende Verfahren über den Eintritt in die Endstufe der Wirtschafts- und Währungsunion sowie die Regelungen über die Endstufe selbst sind in den letzten Jahren, vor allem im Zuge des deutschen Ratifikationsverfahrens, verstärkt 1 EU-informationen Nr. 2, April/Mai 1994, 1; Spieker, WSI Mitteilungen 1994, 721 (726); Seidel, E u R 1992, 125; vgl. auch: BVerfG, Urteil vom 1 2 . 1 0 . 1 9 9 3 - 2 B v R 2 1 3 4 / 92, 2 B v R 2 1 5 9 / 9 2 , BVerfGE 89, 155 (159, Α. I. 1. a).

2

Einleitung

Die Europäische Union Ente Säule: Europäische Gemeinschaft * Zollunion und Binnenmarkt

Zweite Säule: Gemeinsame Auften- und Sicherheitspolitik

Dritte Säule: Zusammenaibeit Innen- und Justiipolitik

AuBenpoMk:

k Asylpolitik

k Kooperation, gemein-

k AuBengrenzen

•k Agrarpolitik

same Standpunkte

k Einwonderungspolitik

• StnikhiipoTdik

und Aktionen

*

•

HandebpoMk

•

Neue oder geänderte

k Menschenrechte

Regelungen fün

•

• Wirttdwfts- und

Demokratie

k Hilfe für Drittstooten

Wdhnjngsunion

SkherbeitspolHik:

*

UnionsbOrgersdiofl

• Gestützt auf die WEU:

*

Bildung und Kultur

• TranseuropGische Netze *

Veifcraixhersdiutz

•k Gesundheitswesen •k Fondiung und Umwelt •k Sozialpolitik

die Sicherheit der Union | betreifende Fragen k Abrüstung

Kampf gegen Drogenabhängigkeit

Fiiedenserholtung •

Bekämpfung des organisierten Verbrechens

•k Justitielle Zusammenarbeit in Zivil- und Strafsachen k Polizeiliche Zusammenarbeit

k wirtschaftliche Aspekte der Rüstung k Langfristig; Europäische | ^^dwrfwjtsordnung

1

Entscheidungsverfohren:

EG-Vertrag

Entstheidungsverfahren:

EntscheidungsveHahren:

RegierungszusammenaifeeitRegierungszusammenarbeit

Γ

Quelle:

EU-informationen Nr. 2, April/Mai 1994, 1.

Schaubild 1:

Die Europäische Union

Gegenstand einer kontrovers geführten Diskussion im rechts- und wirtschaftswissenschaftlichen Schrifttum gewesen. Es soll die Aufgabe der vorliegenden Untersuchung sein, die Bestimmungen des Maastrichter Vertrages über die europäische Wirtschafts- und Währungspolitik in einen Zusammenhang mit den diesbezüglich bestehenden verfassungsrechtlichen [1. Teil, 6. Kapitel], aber auch wirtschafts- und währungspolitischen Zweifelsfragen [2. und 3. Teil] zu stellen. Besonderes Interesse kommt freilich der „Maastricht" — Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Oktober 1993 zu, die unbestreitbar zu den wichtigsten, unter der Geltung des Grundgesetzes getroffenen Gerichtsentscheidungen zu zählen ist. Ein weiteres Augenmerk wird auf die Bedeutung einer europäischen Währungsunion im Hinblick auf die veränderte politische Lage in Mittel- und Osteuropa gelegt. Die Arbeit beginnt mit einem Abriß der historischen Entwicklung der europäischen Währungsintegration. Hier wird deutlich, daß die Weichen fur eine

Einleitung

3

europäische Wirtschafts- und Währungsunion innerhalb der Europäischen G e meinschaften bereits gestellt worden waren, noch bevor der politische Wandel in Mittel- und Osteuropa in seinen dramatischen Ausmaßen erkennbar wurde. Aus diesem Grunde ist der Maastrichter Vertrag von seinen Kritikern auch mitunter als ein inzwischen von der Geschichte überholtes „Kind des kalten Krieges" 2 , als „letzter Akt des Antikommunismus" 3 bezeichnet worden. Die Vertreter dieser Auffassung verkennen indes, daß der Maastrichter Vertrag nicht das Ende der westeuropäischen, sondern vielmehr der Anfang einer vor wenigen Jahren unerreichbar erscheinenden gesamteuropäischen Integration sein kann.

J°ffe< Deutsche Bundesbank/Auszüge aus Presseartikeln Nr. 56 v o m 16.8.1993, 8. Dornbusch, Deutsche Bundesbank/Auszüge aus Presseartikeln Nr. 55 v o m 11.8.1993, 10 (11 a.E.); vgl. auch Rupp, List F o r u m Bd. 19 (1993), 294 (305 f.). 2

3

1. Teil: Grundlagen und Entwicklungsstufen der europäischen Währungsintegration

1. Kapitel: Das Weltwährungssystem von Bretton Woods Im Juli 1944 fand in Bretton Woods (New Hampshire, USA) die von 45 Nationen beschickte „Internationale Währungs- und Finanzkonferenz der Vereinigten und Assoziierten Nationen" statt. Basierend auf amerikanischen („WhitePlan") und britischen („Keynes-Plan") Entwürfen 1 einigte man sich auf den Text des „Ubereinkommens über den Internationalen Währungsfonds" (IWFÜbereinkommen) 2 , das am 1.7.1944 unterzeichnet und am 27.12.1945 formell in Kraft gesetzt wurde. Das IWF-Übereinkommen läßt sich aus völkerrechtshistorischer Sicht als die erste völkervertragsrechtliche Reglementierung der nationalen Wechselkurspolitiken bezeichnen. 3 Vorrangige Absicht der Vertragsstaaten war es, eine Weltwährungsordnung 4 der Nachkriegszeit zu begründen, durch die vor allem die Fehlentwicklungen vermieden werden sollten, die zur Weltwirtschaftskrise der zwanziger und dreißiger Jahre gefuhrt hatten: Nach der spätestens durch den für alle Beteiligten kostspieligen Ersten Weltkrieg beendeten Epoche uneingeschränkter nationaler Währungshoheit 5 folgte in der Zwischenkriegszeit von 1918 bis 1939 eine Phase, in der weder das durch den Krieg geschwächte Großbritannien noch die eher isolationistisch ausgerichteten USA durch eine gewisse Führung flir ein stabiles internationales Währungswesen sorgen konnten bzw. wollten. 6 Statt dessen betrieben die Staaten ausschließlich im Interesse der eigenen nationalen Wirtschaft eine protektionistische Politik der Währungsmanipulationen. Ständige Währungsabwertungen sollten den jeweils nationalen Exportunternehmen auf dem Weltmarkt Wettbewerbsvorteile verschaffen, während ausländische Importe durch Devisenbewirtschaftung und mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen erschwert wurden. 7 Das Ergebnis war ein dramatischer Rückgang des Welthandelsvolumens von 34 auf 13 Milliar-

1

Ausfuhrlich in: Rettberg, S. 3 2 ff.; auch Baehring, Deutsche Bundesbank/Auszüge aus Presseartikeln Nr. 51 v o m 20.7.1994, 6 (7); Stratmann, S. 22 f. 2 Abgedr. in: Sartorius II Nr. 4 4 (mit Ausnahme der Anhänge A-L); Beitritt der B u n desrepublik Deutschland z u m 28.7 1952, vgl. BGBl. II 1952, 637 ff. und 728. 3 Petersmann, Wirtschaftsrecht 1974, 119 (125); den., Z a ö R V Bd. 3 4 (1974), 4 5 2 (462). 4 Ein Beitritt der damaligen Ostblockstaaten (mit Ausnahme des früheren Jugoslawiens) erfolgte allerdings nicht, Hahn in: Kewenig (Hrsg.), S. 215. 5 Hahn, Parlamentarische Diplomatie, S. 17. 6 Vgl. Wuffli, S. 11. 7 Vgl. Wuffli, S. 11, 14; Knieper, ZVglRWiss Bd. 89 (1990), 29 (43 f.); ders., R e c h t und Politik 1992, 90 (94); Petersmann, Wirtschaftsrecht 1974, 119 (124); zur Problematik v o n Währungsauf- und abwertung: Hahn, Aufwertung, S. 1 (8 ff.).

8

§ 1 Grundzüge des ursprünglichen Systems

den US-Dollar im Zeitraum von 1929 bis 1932,8 der letztlich allen nationalen Volkswirtschaften gleichermaßen schadete. Auf der Grundlage dieser Erkenntnis wurden u.a. folgende Zielbestimmungen in Art. I IWF-Übereinkommen festgeschrieben:9 „Der Internationale Währungsfonds hat folgende Ziele: [...] iii) die Stabilität der Währungen zu fördern, geordnete Währungsbeziehungen unter den Mitgliedern aufrechtzuerhalten und Währungsabwertungen aus Wettbewerbsgründen zu vermeiden; iv) bei der Errichtung eines multilateralen Zahlungssystems für die laufenden Geschäfte zwischen den Mitgliedern und bei der Beseitigung von Devisenverkehrsbeschränkungen, die das Wachsen des Welthandels hemmen, mitzuwirken; [...]"

§ 1

Grundzüge

des ursprünglichen

Systems

Die Weltwährungsordnung nach dem IWF-Ubereinkommen von 1944 wurde insbesondere durch drei wesentliche Prinzipien bestimmt: 10

I. Feste Wechselkurse innerhalb enger Bandbreiten Das IWF-Ubereinkommen sah ein System stabiler Wechselkurse vor, bei dem jeder Vertragsstaat verpflichtet war, eine Anfangsparität seiner Währung in Goldeinheiten oder in US-Dollar festzulegen und seine Währung danach innerhalb einer engen Bandbreite von 1 % unter- bzw. oberhalb der Parität stabil zu halten. 11 Zur Vermeidung von Schwankungen einer Währung um mehr als ± 1 % waren die zuständigen Währungsbehörden gehalten, aus ihren Währungsreserven die zur Kursstabilisierung erforderliche Menge Gold bzw. US-Dollar über den Markt anzukaufen bzw. zu verkaufen. 12

8

Wuffli, S. 14. Aktuell bestätigt durch: Camdessus, Geschäftsführender Direktor des IWF, Deutsche Bundesbank/Auszüge aus Presseartikeln N r . 53 v o m 26.7. 1994, 7 (9 f.). 10 Vgl. Hahn in: Kewenig (Hrsg.), S. 215 (216 ff.); ders., Aufwertung, S. 1 (12 f.); den., Währungsrecht, § 13 I. 1., S. 174 f. R n . 2 f. 11 Vgl. Art. IV Abschnitt 1 , Art. X X Abschnitt 4 I W F - Ü b e r e i n k o m m e n i. d. F. von 1944 ( I W F - Ü b e r e i n k o m m e n 1944), abgedr. in: BGBl. II 1952, 637 f f ; später verengt auf ± 0,75 %. 12 Vgl. Art. IV Abschnitte 3 und 4 I W F - Ü b e r e i n k o m m e n 1944. 9

III. Konvertibilität der W ä h r u n g e n sowie Gold-Dollar-Konvertibilität

9

II. Goldstandard des US-Dollars Die Wahlmöglichkeit zwischen Gold und US-Dollar ergab sich aus der einmaligen Festlegung des offiziellen Goldpreises von 35 US-Dollar für eine U n ze Feingold zum 1.7.1944 13 , womit über das Gold bzw. den US-Dollar alle Währungen miteinander verknüpft waren. 14

III. Konvertibilität der Währungen sowie Gold-Dollar-Konvertibilität Zur Förderung des Welthandels strebten die Mitglieder des IWF-Übereinkommens die Verwirklichung eines freien zwischenstaatlichen Kapital- und Zahlungsverkehrs als Grundlage eines freien Waren- und Dienstleistungsverkehrs an. Voraussetzungen waren die Vermeidung von Beschränkungen im laufenden Zahlungs- und Überweisungsverkehr 15 , die Vermeidung diskriminierender Währungsregelungen oder multipler (gespaltener) Wechselkurse 16 sowie die Konvertibilität der Währungen 17 . Die letztgenannte Verpflichtung eines Vertragsstaates zur Konvertibilität der Währung umfaßt jedoch nur Ausländerguthaben, also nur die auf seine Währung lautenden Guthaben von Angehörigen anderer Mitgliedstaaten, nicht dagegen Inländerguthaben (sog. Ausländerkonvertibilität) 18 . Neben dieser allgemeinen Konvertibilitätsverpflichtung der Vertragsstaaten galt die Gold-Dollar-Konvertibilität, die auf dem am 30.1.1934 entsprechend der Initiative des amerikanischen Präsidenten Roosevelt vom Congress verabschiedeten US-Bundesgesetz „Gold Reserve Act" in Verbindung mit einer „Public Interpretation" des US-Schatzamtes vom 1.4.1934 beruhte. 19 Danach bestand eine Pflicht der amerikanischen Währungsbehörden, Dollarguthaben ausländischer Kotenbanken und Devisensammelstellen uneingeschränkt und zu jeder Zeit zum offiziellen Goldpreis in Gold einzulösen. 13

Vgl. Art. IV Abschnitt 1 I W F - Ü b e r e i n k o m m e n 1944. Vgl. Definition Recktenwald, S. 2 3 6 — Stichwort .Goldstandard oder Goldwährung'; eingehende Darstellung des Wechselkurssystems v o n 1944 bei: Stratmann, S. 108 ff. 15 Vgl. Art. VIII Abschnitt 2 I W F - Ü b e r e i n k o m m e n . 16 Vgl. Art. VIII Abschnitt 3 I W F - Ü b e r e i n k o m m e n ; Definition Recktenwald, S. 221 Stichwort ,Gespaltene (multiple) Wechselkurse': „nach sachlichen oder räumlichen G e sichtspunkten differenzierte Preise für eine Währungseinheit". 17 Vgl. Art. VIII Abschnitt 4 I W F - Ü b e r e i n k o m m e n ; Definition Duden Fremdwörterbuch, S. 4 2 9 - Stichwort .Konvertibilität' und .Konvertierbarkeit': „die freie Austauschbarkeit der Währungen verschiedener Länder zum jeweiligen Wechselkurs"; eingehend dazu: Aschinger, S. 69. 18 Hahn in: Kewenig (Hrsg.), S. 215 (224); Aschinger, S. 70. 19 Eingehende Darstellung der U S - G e s e t z g e b u n g bei: Zehetner, S. 17 ff. 14

10

§ 2

Zusammenbruch und Übergang zu flexiblen Wechselkursen

Diese Verpflichtung wurde im IWF-Übereinkommen völkervertragsrechtlich verankert. 20

§ 2

I.

Zusammenbruch des Fixkurssystems und Übergang zu einem System flexibler Wechselkurse Z u s a m m e n b r u c h des Fixkurssystems 21

Abgesehen von zwei einschneidenden Paritätenänderungen in den Jahren 1949 und 1967 (jeweils Abwertungen des britischen Pfund Sterling um 30,5 % bzw. 14,3 %) 22 sowie der Schaffung des Systems der Sonderziehungsrechte (SZR) 2 3 hatte die ursprüngliche IWF-Währungsordnung im wesentlichen bis zum Sommer 1971 Bestand. Das Ende des Paritätensystems wurde mit der zu Anfang der siebziger Jahre offenkundig werdenden Dollarschwäche eingeläutet. Im Zusammenhang mit der Finanzierung des Vietnam-Krieges betrieben die USA in der zweiten Hälfte der sechziger Jahre eine inflatorische Wirtschaftspolitik. 24 Darüber hinaus erzeugte ein fundamentales Ungleichgewicht in der amerikanischen Zahlungsbilanz 25 , das insbesondere auf einem stetig wachsenden Importüberschuß in der amerikanischen Warenhandelsposition seit etwa 1965 beruhte, großes Mißtrauen gegenüber der Dollarparität.26 Es kam zu teils zins-, teils spekulationsbedingten Kapitalabflüssen aus den USA nach Großbritannien, in die Bundesrepublik Deutschland und in einige andere Länder. Auf Grund dieser Umstände und angesichts der rapide wachsenden Dollarverbindlichkeiten der USA gegenüber ausländischen Währungsbehörden verkündete US-Präsi-

Vgl. Art. IV Abschnitt 4 lit. b Satz 2 IWF-Übereinkommen 1944; zur völkerrechtlichen Verpflichtung: Hahn in: Kewenig (Hrsg.), S. 215 (224 f.). 21 Chronologische Darstellung und Analysen: Deutsche Bundesbank, Geschäftsbericht 1971, S. 3 0 ff.; Pohl, Europa-Archiv 1976, 139 ff, Emminger, Kreditwesen Bd. 29 (1976), 8 1 5 ff. 22 Hahn in: Kewenig (Hrsg.), S. 215 (218); Aschinger, S. 36 f. 2 3 Vgl. Gesetz zum Ersten Abkommen zur Änderung des IWF-Übereinkommens vom 3 1 . 5 . 1 9 6 8 , abgedr. in: BGBl. II 1968, 1225 f.; zum System der S Z R : Rettberg, S. 290 ff.; kritisch: Schwarzer, Kreditwesen 1994, 1028. 24 Pennant-Rea, Deutsche Bundesbank/Auszüge aus Presseartikeln Nr. 93 vom 2 0 . 1 2 . 1 9 9 4 , 11 (13). 2 5 Definition Recktenwald, S. 692 - Stichwort Zahlungsbilanz': „Gegenüberstellung der Werte aller außenwirtschaftlichen Transaktionen eines Landes in einem bestimmten Zeitraum. Sie setzt sich aus der Leistungs- (Warenhandels- und Dienstleistungs-), der Kapital-, der Devisen- und der Bilanz der unentgeltlichen Leistungen zusammen". 26 Deutsche Bundesbank, Geschäftsbericht 1971, S. 38. 20

I. Zusammenbruch des Fixkurssystems

11

dent Nixon am 15.8.1971 die Aufhebung der Gold-Dollar-Konvertibilität. 27 Zugleich strebten die USA eine Wechselkursanpassung für den US-Dollar zur Beseitigung des Zahlungsbilanzungleichgewichts an, waren aber nicht zur Übernahme der von allen anderen Vertragsstaaten eingegangenen Verpflichtung bereit, den Wechselkurs des US-Dollars durch Devisenmarktinterventionen innerhalb der vorgeschriebenen Bandbreite zu halten. Nach diesen amerikanischen Erklärungen stellten die meisten anderen Industrieländer den Dollarankauf zu einem garantierten festen Preis — dem unteren Interventionspunkt — ein, und es kam erstmals nach fast dreißigjährigem Fixkurssystem wieder zur Freigabe der Wechselkurse (sog. Floating). 28 Am 18.12.1971 wurde das Washingtoner Abkommen der Zehnergruppe 29 (nach dem Konferenzgebäude auch „Smithonian Agreement" genannt) 30 unterzeichnet, das eine gleichzeitige und aufeinander abgestimmte Änderung der Wechselkurse (sog. Realignment) der zehn beteiligten Währungen, insbesondere eine Dollarabwertung 31 , sowie an Stelle der bisherigen Paritäten die Einfuhrung von einseitig widerrufbaren Leitkursen mit erweiterten Bandbreiten von ± 2,25 % vorsah. Auf Grund der anhaltenden Dollarschwäche kam es im Frühjahr 1972 erneut zu massiven spekulativen Bewegungen aus dem U S Dollar in andere Währungen, so daß auch die Aufrechterhaltung der neuen Leitkurse nicht mehr möglich war. 32 Am 23.6.1972 erfolgte die Freigabe des Pfund Sterling-Wechselkurses; weitere IWF-Mitgliedstaaten wie die Schweiz (23. Januar 1973), Italien und Irland (beide Februar 1973) folgten dem britischen Beispiel. 33 Kurz nachdem der US-Dollar im Februar 1973 erneut um 10 % abgewertet worden war, beschloß die Mehrzahl der EG-Mitgliedstaaten sowie zwei weitere europäische Staaten 34 , ihre Währungen ab dem 19.3.1973

Text der Rede in: Europa-Archiv 1971, D 425 ff.; zur Frage der Rechtmäßigkeit: Zehetner, S. 5 ff.; Petersmann, Wirtschaftsrecht 1974, 119 (135). 2 8 Vgl. Deutsche Bundesbank, Geschäftsbericht 1971, S. 41; Freigabe der Wechselkurse der D-Mark und des niederländischen Gulden bereits am 10.5.1971, vgl. Bulletin.EG 6 1971, 15 (22). 2 9 Die zehn wichtigsten Industrieländer innerhalb des IWF-Übereinkommens: Belgien, Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien, Japan, Kanada, Niederlande, Schweden, USA. 3 0 Abgedr. in: International Financial News Survey Vol. 23 (1971), 417 (419); zusammenfassend: Deutsche Bundesbank, Sonderdruck Nr. 3, S. 3; Hahn in: Kewenig (Hrsg.), S. 215 (218). 31 Gegenüber dem Gold um 7,89 % (auf 38 US-Dollar für die Feinunze Gold) und gegenüber den anderen Währungen um durchschnittlich 9 %. 3 2 Vgl. Reszat, Wirtschaftsdienst 1993, 104 ; Deutsche Bundesbank, Geschäftsbericht 1971, S. 30. 33 Petersmann, ZaöRV Bd. 34 (1974), 4 5 2 (466). 3 4 Mitglieder des Europäischen Wechselkursverbundes, s.u. § 7 I. und III., S. 31 und 33. 27

12

§ 2 Zusammenbruch und Übergang zu flexiblen Wechselkursen

gemeinsam gegenüber dem US-Dollar floaten zu lassen, gleichzeitig aber untereinander stabile Wechselkurse beizubehalten (sog. Blockfloating). 35 Damit wurde das System fester Paritäten von dem bis heute bestehenden System flexibler Wechselkurse abgelöst.

II.

N e u r e g e l u n g des I W F - U b e r e i n k o m m e n s

Infolge dieser von den Wechselkursregelungen des IWF-Ubereinkommens 36 abweichenden Entwicklung wurde eine völkerrechtliche Neuregelung des internationalen Währungssystems erforderlich. Die bereits im Herbst 1972 eingeleiteten Beratungen konnten am 30.4.1976 mit der Verabschiedung des Zweiten Abkommens zur Änderung des IWF-Übereinkommens 37 abgeschlossen werden. Es trat schließlich am 1.4.1978 in Kraft und beinhaltete neben der Ausweitung der Rolle der SZR bei gleichzeitiger Aufhebung der Wertmesserfunktion des Goldes38 die Anpassung der Wechselkursregelungen des IWF-Übereinkommens an die bestehenden Wechselkursbeziehungen der Vertragsstaaten; der neugefaßte Art. IV Abschnitt 2 lit. b IWF-Übereinkommen bestimmt folgendes: „Im R a h m e n eines internationalen Währungssystems der am 1. Januar 1976 bestehenden Art sind unter anderem folgende Wechselkursregelungen zulässig: i) Aufrechterhaltung des Wertes einer W ä h r u n g durch das betreffende Mitglied in Sonderziehungsrechten oder in einem anderen, v o m Mitglied gewählten Maßstab außer Gold, ii) Gemeinschaftsregelungen, nach denen Mitglieder den Wert ihrer W ä h r u n g e n im Verhältnis zum Wert der W ä h r u n g oder Währungen anderer Mitglieder aufrechterhalten, oder iii) andere W e c h selkursregelungen nach Wahl des Mitglieds."

Nach Art. IV Abschnitt 2 lit. b ii) IWF-Übereinkommen war somit das Modell des gemeinsamen Floating bei gegenseitigen Interventionspflichten (z.B. Europäischer Währungsverbund bzw. Europäisches Währungssystem)39 als mit dem internationalen Währungssystem des IWF-Übereinkommens vereinbare Wechselkursregelung anerkannt. Daneben sind die für die Verwirklichung ei35

Vgl. Mitteilung des Bundesfinanzministers über Ergebnis der Ratstagung der E G , Bulletin N r . 29 vom 13.3.1973, S. 256; Beratungen im Bundeskabinett, Bulletin Nr. 30 v o m 15.3.1973, S. 263; Deutsche Bundesbank, Geschäftsbericht 1972, S. 32 ff. 36 Vgl. Art. IV I W F - Ü b e r e i n k o m m e n 1944. 37 Vgl. Gesetz zur Neufassung des I W F - Ü b e r e i n k o m m e n s , abgedr. in: BGBl. II 1978, 13 f.; Bekanntmachung über Inkrafttreten, BGBl. II 1978, 838; zur Entstehungsgeschichte: A. Weber in: FS für F.A. Mann, S. 807 (808 f.). 38 Ausführliche Erläuterungen bei: Weberin·. FS für F.A. Mann, S. 807 (825 ff., 831 ff.); Hahn in: Kewenig (Hrsg.), S. 215 (216 ff.). 39 S.u. §§ 7 und 9 II., S. 31 und 40.

II. Neuregelung des IWF-Übereinkommens

13

nes freien zwischenstaatlichen Kapital- und Zahlungsverkehrs wichtigen Konvertibilitätsregelungen des ursprünglichen IWF-Übereinkommens (Art. VIII Abschnitt 4 IWF-Ubereinkommen) mit Ausnahme der Konversion in Gold unverändert geblieben. Zudem hält das geänderte IWF-Übereinkommen die Möglichkeit der Wiedereinführung eines Paritätensystems nach altem Vorbild offen (Art. IV Abschnitt 4 IWF-Übereinkommen). 40

40

Zur Frage der Rückbesinnung auf feste Wechselkurse: Tietmeyer, Deutsche Bundesbank/Auszüge aus Presseartikeln Nr. 81 vom 28.10.1994, 1 ff.; Zwätz, Deutsche Bundesbank/Auszüge aus Presseartikeln Nr. 35 vom 19.5.1994, 18; W. Wolf, Deutsche Bundesbank/Auszüge aus Presseartikeln Nr. 21 vom 30.3.1994, 14 f.; Randzio-Plath, Wirtschaftsdienst 1994, 307 (310 f.); vgl. auch Diskussionsbeiträge in der gesamten Ausgabe von Deutsche Bundesbank/Auszüge aus Presseartikeln Nr. 53 vom 28.7.1994 zum 50jährigcn Bestehen des IWF.

2. Kapitel: Die Anfange der europäischen Währungsintegration Parallel zur Schaffung eines Weltwährungssystems der Nachkriegszeit im R a h men des IWF-Ubereinkommens nahm eine hierin eingebettete, nur den europäischen R a u m betreffende Währungsintegration ihren Anfang. Sie umfaßte in einem weiteren Sinne währungspolitische Zusammenschlüsse aller europäischen Staaten mit Ausnahme der Mitgliedstaaten des ehemaligen Ostblocks, in einem engeren Sinne den wirtschafts- und währungspolitischen Integrationsprozeß lediglich der EG-Mitgliedstaaten 1 .

§ 3

Währungspolitische Zusammenarbeit im Rahmen von und OECD

OEEC

Bereits unmittelbar nach Beendigung des Zweiten Weltkrieges wurden zahlreiche Vorschläge zur Schaffung einer einheitlichen europäischen Währungsordnung entwickelt, die vor allem zu Anfang der fünfziger Jahre im Schrifttum 2 erörtert wurden, aber angesichts der weitreichenden politischen und wirtschaftlichen Kriegsfolgen in Europa nicht umzusetzen waren. Statt dessen wurde 1948 in Paris die Organisation für Europäische W i r t schaftliche Zusammenarbeit ( O E E C ) 3 gegründet. Ihre Hauptaufgabe bestand in der möglichst wirkungsvollen Verteilung und Nutzung der amerikanischen Wirtschafts- und Finanzhilfe im R a h m e n des Europäischen Wiederaufbauprogramms ( E R P ) nach dem sogenannten Marshallplan. Als weiteres Ziel sah das Wiederaufbauprogramm der „Konvention für wirtschaftliche Zusammenarbeit" 4 unter anderem die für eine Neueingliederung in einen liberalisierten Welthandel notwendige Herstellung zumindest der Ausländerkonvertibilität der Teilnehmerwährungen vor. Zu diesem Z w e c k unterzeichneten die Mitgliedstaaten am 19.9.1950 das „Abkommen über die Gründung einer Europäischen

Vgl. Definition .Europarecht': Schweitzer/Hummer, § 2 A. III., S. 4 6 f.; Deutsches Rechtslexikon, Bd. 1, S. 1 3 5 9 - Stichwort,Europarecht'. 2 Umfassender Überblick bei Möhlenbeck: insbesondere E n t w u r f von Mackay in: C o u n cil o f Europe, Consultive Assembly 2nd Ordinary Session, Documents II, S. 6 6 2 ff. 1

Nachfolgeorganisation des 1 9 4 7 gegründeten C o m m i t e e for European E c o n o m i c Co-operation ( C E E C ) ; die O E E C wurde ihrerseits 1961 abgelöst durch die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung ( O E C D ) . 3

Vertragsstaaten neben heutigen EU-Mitgliedstaaten (mit Ausnahme von Spanien und Finnland): Island, Norwegen, Schweiz, Türkei. 4

§ 3 Währungspolitische Zusammenarbeit im R a h m e n von O E E C und O E C D

15

Zahlungsunion" 5 . Die Europäische Zahlungsunion (EZU) trat am 1.7.1950 in Kraft und löste das System der bilateralen völkerrechtlichen Abkommen der unmittelbaren Nachkriegszeit sowie die drei Verrechnungsabkommen der CEECbzw. OEEC- Mitgliedstaaten von 1947, 1948 und 1949 ab.6 Unter Beteiligung der seit 1930 bestehenden Bank fur Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) 7 als Agent wurde ein multilaterales Abrechnungs- und Verrechnungssystem geschaffen, bei dem zwischenstaatliche Zahlungen ohne Inanspruchnahme von Devisen zunächst zu festen, ab dem 11.5.1954 zu flexiblen Wechselkursen innerhalb der engen Bandbreite des IWF-Ubereinkommens ausgeglichen wurden (sog. Clearing). Die gemeinsame Verrechnungseinheit fur den Ausgleich der Zahlungen entsprach dem Wert eines US-Dollar. Bei Zahlungsbilanzstörungen gewährte die EZU ihren Mitgliedstaaten Kredite aus dem durch das E R P in Höhe von 350 Mio. US-Dollar ausgestatteten Grundkapital. 8 Auf Grund des erfolgreichen Wirkens der EZU konnten die wichtigsten Mitgliedstaaten Ende 1958 die Ausländerkonvertibilität ihrer Währungen, insbesondere gegenüber dem US-Dollar, einfuhren. 9 Damit war die Aufgabe der EZU erfüllt; sie wurde liquidiert, 10 und an ihre Stelle trat mit Wirkung vom 27.12.1958 das fiir diesen Fall vorausschauend bereits am 5.8.1955 unterzeichnete „Europäische Währungsabkommen" (EWA)11. Durch ein „Multilaterales System des Zahlungsausgleichs" sicherte das EWA den reibungslosen Zahlungsverkehr zwischen den OECD-Mitgliedstaaten mit bereits konvertiblen bzw. noch nicht konvertiblen Währungen. 12 Das System der automatisch mit den Abrechnungsergebnissen verknüpften EZU-Kredite wurde durch die Einrichtung des mit 600 Mio. US-Dollar dotierten Europäischen Fonds" ab-

5

Abgedr. in: BGBl. II 1951, 31 ff.; Vertragsstaaten neben heutigen EU-Mitgliedstaaten (mit Ausnahme von Spanien und Finnland): Island, N o r w e g e n , Schweiz, Türkei, brit.amerik. Z o n e des freien Gebiets von Triest. 6 Jeweils abgedr. in den Jahresberichten der BIZ: Bd. 18 (1947/48), S. 181 ff.; Bd. 19 (1948/49), S. 250 ff.; Bd. 20 (1949/50), S. 278 ff., zitiert nach: Hahn, Parlamentarische Diplomatie, S. 19 (Fn. 51). 7 Z u r Arbeit der BIZ: Hahn, Parlamentarische Diplomatie, S. 24 ff. 8 Hahn, Parlamentarische Diplomatie, S. 20. 9 Hierzu gehörten alle damaligen sechs EG-Mitgliedstaaten, außerdem Dänemark, Großbritannien, N o r w e g e n und Schweden; zur Ausländerkonvertibilität der O E E C Währungen, insbesondere der D - M a r k : Deutsche Bundesbank, Geschäftsbericht 1958, S. 45 ff.; dies., Monatsbericht Dezember 1958, S. 3 ff. 10 Ausfuhrlich: Deutsche Bundesbank, Monatsbericht Januar 1959, S. 54 ff. 11 Abgedr. in: BGBl. II 1959, 293 ff; Vertagsstaaten übereinstimmend mit E Z U (Hafen und Stadt Triest gemäß Teilungsabkommen von 1954 inzwischen Teil Italiens). 12 Bundesministerium für Wirtschaft (Hrsg.), O E E C , S. 45.

16

§ 4 EG vor d e m Zusammenbruch des Bretton Woods-Systems

gelöst.13 Er gewährte den Mitgliedstaaten in Einzelfällen kurz- und mittelfristige Zahlungsbilanzhilfen, die gegebenenfalls mit wirtschafts- und finanzpolitischen Auflagen verbunden wurden. Das EWA wurde 1965 und 1968 jeweils nach Überprüfung um drei Jahre, sodann um ein weiteres Jahr bis Ende 1972 verlängert. Als sich herausstellte, daß der Großteil der Kreditvergabe — nämlich an die Türkei in Wirklichkeit mehr Entwicklungshilfe denn vorübergehende Zahlungsbilanzhilfe war, baten insbesondere die USA um Rückzahlung des von ihnen eingebrachten Kapitalanteils.14 Aus Billigkeitsgründen wurde diesem Wunsch entsprochen und in der Folge das EWA beendet, der Europäische Fonds zum 31.12.1972 liquidiert.15 Am 20.12.1972 schlossen die Zentralbanken der OECD-Mitgliedstaaten das zunächst auf drei Jahre befristete „Abkommen über eine Wechselkursgarantie" 16 , das aber nach Ablauf dieses ersten 3-JahresZeitraums mit Wirkung vom 1.1.1976 fur drei Jahre suspendiert und schließlich Ende 1979 beendet wurde. 17

§ 4

Wirtschafts- und währungspolitische Zusammenarbeit innerhalb der EG vor dem Zusammenbruch des Bretton Woods-Systems

Die Entwicklung der wirtschafts- und währungspolitischen Zusammenarbeit innerhalb der EG während der ersten vierzehn Jahre nach Inkrafttreten des „Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft" (EWGVertrag, EWGV) 18 am 1.1.1958 ist insbesondere vor dem Hintergrund des Weltwährungssystems von Bretton Woods sowie der europäischen Regelungen in der E Z U und später im EWA zu würdigen.

13

Bestehend aus 271,6 Mio. U S - D o l l a r durch Übertragung des aus dem E R P stammenden Restkapitals der E Z U und 328 M i o . US-Dollar durch Aufbringung v o n Mitgliedsbeiträgen: Deutsche Bundesbank, Geschäftsbericht 1958, S. 45 (50). 14 Vgl. A n n e x I des Interimsberichts des EWA-Direktoriums v o m 18.3.1971 [Doc. N o . C (71) 48], zitiert nach: Hahn/A. Weber, S. 247 (Fn. 173). 15 Ratsentscheidung C (72) 2 5 2 v o m 13.12.1972, Ziffer 4; 43. Jahresbericht der BIZ ( 1 9 7 2 / 7 3 ) , S. 2 0 0 ff., zitiert nach: Hahn/A. Weber, S. 247 (Fn. 178, 179). 16 D o c . N o . C (72) 241 (1st Revision), zitiert nach: Hahn/A. Weber, S. 248. 17 Deutsche Bundesbank, Sonderdruck Nr. 3; S. 165. 18 Abgedr. in: BGBl. II 1957, 766 ff.; aktuelle Fassung des seit Inkrafttreten des Maastrichter Vertrages am 1.11.1993 neubenannten EG-Vertrages in: Sartorius II Nr. 150.

I. Zurückhaltung im EWG-Vertrag

I.

17

Zurückhaltung im EWG-Vertrag

Alle sechs EWG-Gründungsmitgliedstaaten waren zum Zeitpunkt der Vertragsunterzeichnung am 25.3.1957 Vertragsparteien des IWF-Übereinkommens sowie der EZU bzw. des bereits abgeschlossenen EWA, so daß sie weder die Notwendigkeit sahen noch bereit waren, ihren währungspolitischen Handlungsspielraum durch zusätzliche Übertragungen von monetären Hoheitsrechten an ein Gemeinschaftsorgan weiter einzuschränken. 19 Hieraus erklärt sich die große Zurückhaltung 20 des EWG-Vertrages bei der Regelung der Gemeinschaftstätigkeiten in den Bereichen von Geld- und Währungspolitik. So beinhaltete der EWG-Vertrag kein gesondertes Kapitel zur Währungspolitik; vielmehr fanden sich entsprechende Bestimmungen vor allem in den Abschnitten über die „Wirtschaftspolitik", insbesondere die „Zahlungsbilanz", sowie über den „Kapitalverkehr". Sie enthielten lediglich marginale Beschränkungen der Währungshoheit der Mitgliedstaaten: 1. Die Zahlungsbilanz, Art. 104 bis 109 EWGV 21 Art. 105 Abs. 2 EWGV verpflichtete die Mitgliedstaaten zwar zur Koordinierung der Währungspolitik „in dem für das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes erforderlichen Umfang", überließ Ausmaß und Verfahren der Koordinierung aber — im Gegensatz zu anderen Vertragsbestimmungen, die eine Koordinierung vorsahen - 22 vollständig dem Ermessen der Mitgliedstaaten. Es wurde lediglich ein Beratender Währungsausschuß 23 zur Förderung der Koordinierung, nicht zur Koordinierung selbst, eingesetzt.24 Auch der Rat konnte gemäß Art. 105 Abs. 1 Unterabs. 2 EWGV — vorausgesetzt, man leitete hieraus überhaupt eine diesbezügliche Zuständigkeit des Rates ab - 25 nur unverbindliche Empfehlungen im Sinne des Art. 189 Abs. 5 EWGV unterbreiten. Hinsichtlich der Zusammenarbeit im wichtigen Bereich der Wechselkurspolitik enthielt Art. 107 Abs. 1 EWGV die möglichst unverbindliche 19

v. d. Groeben, S. 315 f.; Kohler/Schlaeger, S. 18; Gold, R d C Tome 174 (1982 I), 107 (237) 20 Knieper, ZVglRWiss Bd. 89 (1990), 29 (43); Mann, S. 501; Blanc in: Blanc/Rigaux II, S. 1 (227) spricht von „extremer Bescheidenheit und Vorsicht" ( dt. Übersetzung der Verfasserin); Harbrecht, S. 50, zieht Rückschlüsse aus dem Scheitern der Gründung einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft Ende 1954. 21 Art. mit der Angabe ,EWGV' sind solche des EG-Vertrages in einer Fassung vor dem Inkrafttreten des Maastrichter Vertrages am 1.11.1993; im folgenden Fassung v o m 25.3.1957, abgedr. in: BGBl. II 1957, 753 ff. 22 Harbrecht, S. 41; vgl. z.B. Art. 56; 111 EWGV. 23 Zu den Institutionen zur Koordinierung der Währungspolitik, s.u. § 4 II., S. 19. 24 Harbrecht, S. 43. 25 v. d. Groeben/Thiesing/Ehlermann-Smits, Art. 105 E W G V Rn. 9, 13.

18

§ 4 EG vor dem Zusammenbruch des Bretton Woods-Systems

Formulierung 26 : , Jeder Mitgliedstaat behandelt seine Politik auf dem Gebiet der Wechselkurse als eine Angelegenheit von gemeinsamem Interesse." Im Fall einer mißbräuchlichen Wechselkursänderung durch einen Mitgliedstaat konnte die Kommission lediglich gemäß Art. 107 Abs. 2 EWGV die betroffenen anderen Mitgliedstaaten zur Ergreifung bestimmter Abwehrmaßnahmen ermächtigen, ein direktes Vorgehen der Kommission selbst war dagegen nicht vorgesehen. Nach Art. 106 Abs. 1 EWGV verpflichteten sich die Mitgliedstaaten zu einer der Freizügigkeit des Waren-, Dienstleistungs-, Kapital- und Personenverkehrs angepaßten Liberalisierung des diesbezüglichen Zahlungsverkehrs. Sie erklärten sich zu darüber hinausgehenden Maßnahmen „bereit, [...] soweit ihre Wirtschaftslage im allgemeinen und der Stand ihrer Zahlungsbilanz im besonderen dies [zuließen]." Besondere Bestimmungen für den Fall von Zahlungsbilanzschwierigkeiten eines Mitgliedstaates enthielt Art. 108 EWGV: Danach konnte „die Kommission dem Rat nach Anhörung des Währungsausschusses einen gegenseitigen Beistand und die dafür geeigneten Methoden", z.B. die Bereitstellung von Krediten in begrenzter Höhe, empfehlen (Abs. 1 Unterabs. 2, Abs. 2). Im Fall eines Fehlschlagens dieses Verfahrens war auch eine Ermächtigung des betroffenen Mitgliedstaates zur Ergreifung von bestimmten Schutzmaßnahmen möglich (Abs. 3). Gemäß Art. 109 EWGV wurde den Mitgliedstaaten aber bei plötzlich auftretenden Zahlungsbilanzkrisen ausdrücklich Autonomie bei der Wahl ihrer Abwehrmaßnahmen zugestanden, solange diese im Hinblick auf „Störungen im Funktionieren des Gemeinsamen Marktes" verhältnismäßig waren. 2. Der Kapitalverkehr, Art. 67 bis 73 EWGV Für die mit dem Kapitalverkehr verbundenen Zahlungen zwischen den Mitgliedstaaten untereinander bzw. mit Drittländern galten neben Art. 106 EWGV die Sondervorschriften der Art. 67 bis 73 EWGV 2 7 . Auch gemäß Art. 67 Abs. 1 EWGV verpflichteten sich die Mitgliedstaaten zur Beseitigung von Kapitalverkehrsbeschränkungen nur in dem Umfang, in dem „es für das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes notwendig" war;28 weiterhin erklärten sie in Art. 68 Abs. 1 EWGV, hinsichtlich der „noch erforderlichen devisenrechtlichen Genehmigungen so großzügig wie möglich" zu verfahren. Anders als gemäß den Art. 104 bis 109 EWGV war der Rat nach den Art. 69; 70 Abs. 1 EWGV befugt, verbindliche Richtlinien für die Durchführung von Art. 67 EWGV bzw. für die Koordinierung der Devisenpolitik der Mitgliedstaaten gegenüber Drittländern

26

Rometsch, S. 24; Willgerodt/Domsch/Hasse/Merx, S. 42; vgl. Hudeczek, S. 106 f. Z u m Verhältnis Art. 67 - Art. 106 E W G V : Schweitzer/Hummer, § 10 D III. 2.; S. 302; Grabitz/Hilf-Ress, Art. 67 E W G V R n . 53. 28 Vgl. Parallelität z u m Wortlaut des Art. 105 Abs. 2 E W G V . 27

II.

Institutionen zur Koordinierung der Währungspolitik

19

zu erlassen.29 Im Fall von Kapitalmarktstörungen konnten die betroffenen Mitgliedstaaten dennoch gemäß Art. 73 Abs. 2 EWGV Schutzmaßnahmen, „falls sie sich als notwendig [erwiesen], aus Gründen der Geheimhaltung oder Dringlichkeit von sich aus treffen." Dieser kurze Überblick über die währungspolitisch relevanten Bestimmungen des EWG-Vertrages zeigt, daß die Währungshoheit der Mitgliedstaaten mangels echter gemeinschaftlicher Zuständigkeit kaum angetastet worden war. Nichts im EWG-Vertrag deutete auf eine Entwicklung in Richtung einer Europäischen Währungsunion 30 hin.

II.

Institutionen zur K o o r d i n i e r u n g der Währungspolitik

Daß die Mitgliedstaaten dennoch eine enge Zusammenarbeit nicht nur im Bereich der allgemeinen Wirtschaftspolitik, sondern auch der Währungspolitik anstrebten, läßt sich an der frühzeitigen Errichtung von Institutionen zur Förderung bzw. Durchführung der im EWG-Vertrag vorgesehenen Koordinierung der Wirtschafts- und Währungspolitik ablesen. So wurden noch vor dem drohenden Zusammenbruch des Bretton Woods-Systems folgende, der Kommission angegliederte Ausschüsse gegründet: 31 — Beratender Währungsausschuß (1958); — Ausschuß fur Konjunkturpolitik (1960); — Ausschuß für mittelfristige Wirtschaftspolitik (1964); — Ausschuß für Haushaltspolitik (1964); — Ausschuß der Präsidenten der Zentralbanken der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (Ausschuß der Zentralbankpräsidenten; 1964). Eine besondere Bedeutung für die Vertiefung der Währungsintegration innerhalb der EG bis zum aktuellen Entwicklungsstand ist insbesondere zwei der genannten Ausschüsse zugekommen:

29

Überblick über R i c h t l i n i e n bis 1986 in: Währungsausschuß (Hrsg.), K o m p e n d i u m , S. 8 7 ff.; letzte geltende Richtlinie: R i c h t l i n i e 8 8 / 3 6 1 / E W G des Rates v o m 2 4 . 6 . 1 9 8 8 zur D u r c h f ü h r u n g v o n Art. 67 E W G V , AB1.EG Nr. L 178 v o m 8 . 7 . 1 9 8 8 , 5 ff., mit deren Inkrafttreten am 1 . 7 . 1 9 9 0 grundsätzlich alle Kapitalverkehrsgeschäfte vollständig liberalisiert w u r d e n . 30

Z u Begriff u n d ersten Ansätzen: s.u. § 5 III., S. 25 ff. Überblick bei: v. d. Groeben/Thiesing/Ehlermami-Smits, Art. 105 E W G V R n . 13 ff.; Willgerodt/Domsch/Hasse/Merx, S. 4 5 ff.; Müller-Armack/Hasse/Merx/Starbatty, S. 6 6 ff. 31

20

§ 4 EG vor dem Zusammenbruch des Bretton Woods-Systems

1. Der Beratende Währungsausschuß Zusammensetzung und Arbeitsweise des Beratenden Währungsausschusses von 1958 waren in Art. 105 Abs. 2 Satz 2 E W G V und eingehend in der gemäß Art. 153 E W G V vom Rat am 18.3.1958 erlassenen Satzung 32 geregelt. Danach ernannten die Kommission und jeder Mitgliedstaat je zwei „ihre Tätigkeit in voller Unabhängigkeit" (Art. 5 der Satzung) ausübende „Währungsfachleute von anerkannter Sachkunde" zu Mitgliedern des Ausschusses und die gleiche Anzahl zu deren Stellvertretern. Die Mitglieder aus den Mitgliedstaaten waren in der Regel je ein hoher Regierungsbeamter aus dem fur die Währungspolitik zuständigen Finanzministerium sowie je ein Zentralbankmitglied. Der Beratende Währungsausschuß trat mindestens sechsmal jährlich zusammen (Art. 9 der Satzung). Die Tätigkeit des Beratenden Währungsausschusses bis zum Inkrafttreten des Maastrichter Vetrages am 1.11.1993 läßt sich in drei Aufgabenbereiche einteilen: 33 -

Beobachtung: Gemäß Art. 105 Abs. 2 Satz 1 , 1 . Spiegelstrich E W G V hatte der Ausschuß die Aufgabe, die Währungs- und Finanzlage sowie den allgemeinen Zahlungsverkehr der Mitgliedstaaten zu beobachten und regelmäßig dem R a t und der Kommission darüber zu berichten. - Anhörung: Der Ausschuß konnte gemäß Art. 105 Abs. 2 Satz 1, 2. Spiegelstrich E W G V entweder auf Ersuchen des Rates bzw. der Kommission oder von sich aus gemäß Art. 189 Abs. 5 E W G V unverbindliche Stellungnahmen abgeben. Eine Anhörung des Ausschusses durch Kommission oder Rat war gemäß den Art. 69; 71 Abs. 3; 73 Abs. 1 Unterabs. 1, Abs. 2; 102 a Abs. 2 34 ; 107 Abs. 2; 108 Abs. 1 Unterabs. 2; 109 Abs. 3 E W G V verbindlich vorgeschrieben. Besondere Bedeutung kam dem Währungsausschuß in den letzten Jahren hinsichtlich der Durchführung der Liberalisierung des Kapital Verkehrs35 sowie im Rahmen der am 1.7.1990 begonnenen ersten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion 3 6 zu.

32

Abgedr. in: ABl.EG 1958, 390 ff. Vgl. v. d. Groeben/Thiesing/Ehlermann-Smits, Art. 105 EWGV Rn. 15 ff. 34 Art. 102 a EWGV eingefügt durch Art. 20 EEA vom 17./28.2.1986; s.u. § 11, S. 50. 35 Vgl. Art. 1 Ziffer 2; 4 der Richtlinie des Rates vom 11.5.1960 zur Durchführung des Art. 67 des Vertrages, Währungsausschuß (Hrsg.), Kompendium, S. 87 ff.; Art. 8 der Richtlinie zur Liberalisierung des Kapitalverkehrs von 1988 (s. Fn. 72), ABl.EG Nr. L 178 vom 8.7.1988, 5 (7). 36 Vgl. Art. 3 Abs. 3; 9 der Entscheidung 90/141/EWG des Rates vom 12.3.1990 zur Erreichung einer schrittweisen Konvergenz der Politiken und der wirtschaftlichen Ergebnisse während der ersten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion, ABl.EG Nr. L 78 vom 24.3.1990, 23 (24). 33

II. Institutionen zur Koordinierung der Währungspolitik

21

Beratung: D u r c h einen Beschluß des Rates v o m 8.5.1964 3 7 w u r d e der Beratende Währungsausschuß außerdem damit beauftragt, die zum Z w e c k e einer engeren „Koordinierung der Politik der Mitgliedstaaten auf d e m G e biet der internationalen Währungsbeziehungen" erforderlichen Konsultationen vorzunehmen. Diese Konsultationen führten dazu, daß die E W G Mitgliedstaaten im I W F im allgemeinen übereinstimmende Auffassungen vertreten haben. 3 8

-

Auch nach Inkrafttreten des Maastrichter Vertrages wird gemäß dem neuen Art. 109 c Abs. 1 E G V ein Beratender Währungsausschuß eingesetzt. O b und inwieweit sich danach Änderungen hinsichtlich der Zusammensetzung und dem Aufgabenbereich dieses Ausschusses zu dem 1958 gegründeten ergeben haben, wird an anderer Stelle der Untersuchung behandelt. 3 9 2.

Der Ausschuß der Zentralbankpräsidenten

Dank der stabilen internationalen Währungslage im R a h m e n des I W F Übereinkommens erschien die eher lose währungspolitische Zusammenarbeit der EWG-Mitgliedstaaten auf der Grundlage der Bestimmungen des E W G Vertrages sowie innerhalb des Beratenden Währungsausschusses in den ersten Jahren als ausreichend. Im März 1962 machte der Beratende Währungsausschuß in seinem Jahresbericht 4 0 j e d o c h erstmals auf die unzureichenden Konsultationen vor den Wechselkursänderungen durch die Bundesrepublik Deutschland und die Niederlande v o m 4./5.3.1961 aufmerksam. Auch die Kommission stellte im O k t o b e r 1962 in ihrem „ M e m o r a n d u m zum Aktionsprogramm der Gemeinschaft für die zweite Stufe" (Aktionsprogramm) 4 1 fest, daß der EWG-Vertrag auf Grund des Fehlens einer gemeinsamen Währungspolitik angesichts der fortschreitenden Entwicklung des Gemeinsamen Agrarmarktes eine Lücke aufwies, „die auszufüllen versucht werden m u ß " ( Ziffer 130 Aktionsprogramm). So machte die Kommission einige konkrete Vorschläge zur Intensivierung der währungspolitischen Zusammenarbeit; unter anderem enthielt Ziffer 132 Aktionsprogramm den Vorschlag der Neuschaffung eines Rates der Notenbankpräsidenten der E W G , in dem die in den Zuständigkeitsbereich der

37

Beschluß 6 4 / 3 0 1 / E W G des Rates v o m 8.5.1964, abgedr. in: ABl.EG Nr. 77 v o m 21.5.1964, 1207 f. 38 Deutsche Bundesbank, Sonderdruck Nr. 3, S. 295. 39 S.u. § 18, S. 119 ff. 40 Vierter Jahresbericht über die Tätigkeit des Währungsausschusses, AB1.EG Nr. 37 vom 14.5.1992, 1197 (1200). 41 EWG-Kommission, Aktionsprogramm; vgl. Art. 8 E W G V über die dreistufige Übergangszeit von zwölf Jahren für die Verwirklichung des Gemeinsamen Marktes.

22

§ 4 EG vor dem Zusammenbruch des Bretton Woods-Systems

Zentralbanken fallenden währungspolitischen Fragen behandelt und Entscheidungen aufeinander abgestimmt werden sollten. Dieser Empfehlung entsprechend wurde durch Beschluß des Rates vom 8.5.1964 42 der Ausschuß der Zentralbankpräsidenten eingesetzt. Mitglieder waren die Präsidenten der nationalen Zentralbanken sowie der Generaldirektor des Luxemburgischen Währungsinstituts 43 ; die Kommission war als Mitglied nicht vertreten und hatte lediglich einen Beobachterstatus inne. 44 Die Tatsache, daß die Zentralbankpräsidenten bei ihren Beratungen weitgehend unter sich blieben, schaffte die Voraussetzung fur die erforderliche Diskretion und damit für einen freimütigen Meinungsaustausch. 45 Ursprünglich war es die Aufgabe dieses Ausschusses, über die allgemeinen Grundsätze und großen Linien der Zentralbankpolitik, der Kreditpolitik, des Geld- und Devisenmarktes zu beraten und regelmäßig über die wichtigsten geplanten Zentralbankmaßnahmen Informationen auszutauschen. Im Laufe der Jahre wuchs die Bedeutung des Ausschusses.46 Im Zusammenhang mit dem Eintritt in die erste Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion am 1.7.1990 47 wurde der Aufgabenbereich des Ausschusses der Zentralbankpräsidenten durch den Änderungsbeschluß des Rates vom 12.3.1990 48 konkretisiert und erweitert. Er umfaßte nach dem geänderten Beschluß die multilaterale Überwachung der Wirtschaftspolitik im Hinblick auf das Ziel der wirtschaftlichen Annäherung (Konvergenz) der Mitgliedstaaten sowie die Koordinierung ihrer Geldpolitik mit dem Ziel der Preisstabilität (Art. 3 Abs. 3 geänderter Beschluß). Der Ausschuß war zu nationalen geldpolitischen Maßnahmen einschließlich der Festlegung von Geldund Kreditmengenzielen im voraus zu hören ( Art. 3 Abs. 2 geänderter Beschluß) und konnte gegenüber einzelnen Regierungen oder dem Rat unverbindliche Stellungnahmen abgeben (Art. 3 Abs. 4 und 5 geänderter Beschluß). Nach dem eingefugten Art. 3 a des Beschlusses handelten die Mitglieder des Ausschusses, die als Zentralbankpräsidenten in den jeweiligen Mitgliedstaaten ein unterschiedliches Maß an politischer Unabhängigkeit genossen, ausdrücklich „in eigener Verantwortung", lediglich unter Berücksichtigung der „Ziele der Gemeinschaft". 42

Beschluß 6 4 / 3 0 0 / E W G des Rates vom 8.5.1964, ABl.EG Nr. 77 vom 21.5.1964, 1206 f. 43 Vgl. Belgisch-Luxcmburgische Währungsunion, s.u. § 23 I. 2., S. 146. 44 Das Sekretariat des Ausschusses befand sich am Sitz der B I Z in Basel, w o er in der Regel zehnmal jährlich zusammentrat. 45 Gleske in: Hahn (Hrsg.), Integration, S. 87 (91). 46 Vgl. A b k o m m e n der Zentralbanken zum Europäischen Wechselkursverbund bzw. z u m Europäischen Währungssystem, s.u. §§ 7 und 8, S. 31 und 37. 47 S.u. § 12 II., S. 55. 48 Änderungen des Beschlusses 6 4 / 3 0 0 / E W G v o m 8.5.1964 durch Beschluß 9 0 / 1 4 2 / E W G des Rates vom 12.3.1990, ABl.EG Nr. L 78 v o m 24.3.1990, 25 f.

II. Institutionen zur Koordinierung der Währungspolitik

23

Mit Beginn der zweiten Stufe fur die Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion am 1.1.1994 wurde der Ausschuß der Zentralbankpräsidenten gemäß Art. 109 f Abs. 1 Unterabs. 4 EGV aufgelöst. Die enge Zusammenarbeit der Zentralbankpräsidenten wird seitdem im Rahmen des Rates des Europäischen Währungsinstituts fortgeführt. 49

49

S.u. § 17 I., S. 106; vgl. Pressemitteilung des Ausschusses der Zentralbankpräsidenten, Basel, 14.12.1993, abgedr. in: Deutsche Bundesbank/Auszüge aus Presseartikeln Nr. 92 vom 23.12.1993, 8 f.

3. Kapitel: Erster Anlauf der EG-Mitgliedstaaten zur Errichtung einer Wirtschafts- und Währungsunion § 5

Begriffsbestimmung: Währungsunion

Gemeinsamer Markt,

Wirtschaftsunion,

Ursprünglich hatten sich die EWG-Mitgliedstaaten gemäß Art. 2 EWGV „die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes und die schrittweise Annäherung [ihrer] Wirtschaftspolitik" zur Aufgabe gemacht. In dem bereits erwähnten Aktionsprogramm der Kommission von Oktober 1962 finden sich erstmals Vorschläge fur den Ausbau der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft von einem Gemeinsamen Markt zu einer Wirtschaftsunion. Als Voraussetzung fur die Herstellung einer Wirtschaftsunion werden feste Wechselkurse genannt, was „wesensgemäß auf eine Währungsunion hinausläuft." 1 Die verwendeten Begriffe bezeichnen verschiedene Formen internationaler wirtschaftlicher bzw. monetärer Integration: 2

I.

G e m e i n s a m e r Markt (Binnenmarkt)

Der enge wirtschaftliche Zusammenschluß der EWG-Mitgliedstaaten zu einem Gemeinsamen Markt ist nach den Vorschriften des EWG-Vertrages durch zwei Grundvoraussetzungen gekennzeichnet: den freien Warenverkehr sowie die Freizügigkeit der Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital3. Der freie Warenverkehr erfordert zum einen die Errichtung einer Zollunion, d.h. die Abschaffung aller Zölle zwischen den Mitgliedstaaten und die Einführung eines gemeinsamen Zolltarifs gegenüber Drittstaaten. Zum anderen setzt er die Beseitigung von mengenmäßigen Handelsbeschränkungen der Mitgliedstaaten untereinander voraus.

1

EWG-Kommission, Aktionsprogramm (Ziffer 128 Abs. 2 Aktionsprogramm); H.P. Ipsen, Achter Teil, § 45 II. 1. b, S. 804. 2 Oberblick bei Harbrecht, S. 15 ff.; Balassa, S. 2 ff.; vgl. auch Begriffsbestimmung im Delors-Bericht, Europa-Archiv 1989, D 283 (D 288 ff., Ziffern 22-30) 3 Z u m freien Kapital- und Zahlungsverkehr, s.o. § 4 I. 2., S. 18 f.

II. Wirtschaftsunion

II.

25

Wirtschaftsunion

Der Zusammenschluß der Volkswirtschaften mehrerer Staaten zu einer Wirtschaftsunion stellt eine noch weitergehendere Form internationaler wirtschaftlicher Integration dar. Zusätzlich zur Errichtung eines Gemeinsamen Marktes verpflichten sich die Mitgliedstaaten im Rahmen einer Wirtschaftsunion zur Harmonisierung ihrer nationalen Wirtschaftspolitiken, so daß Diskriminierungen der Marktteilnehmer verschiedener Nationalität auf Grund unterschiedlicher Wirtschaftspolitiken ausgeschlossen sind. 4 Die Staaten geben somit wesentliche wirtschaftspolitische Hoheitsrechte zugunsten einer übergeordneten einheitlichen Wirtschaftspolitik auf.

III.

Währungsunion

Der Begriff ,Währungsunion' 5 bezeichnet die höchste Form währungspolitischer Zusammenarbeit zwischen souveränen Staaten. Eine Währungsunion besteht, 1. wenn sich souveräne Staaten mit unterschiedlichen Währungen zu einem einheitlichen Währungsraum zusammenschließen, indem sie untereinander feste Wechselkurse ihrer Währungen unwiderruflich festlegen und ihre Währungen untereinander für uneingeschränkt konvertibel erklären, oder 2. wenn mehrere souveräne Staaten eine gemeinsame W ä h r u n g besitzen. Darüber hinaus erfordert die Währungsunion eine gemeinsame Geldpolitik innerhalb des einheitlichen Währungsraumes sowie eine gemeinsame Währungspolitik gegenüber Drittstaaten. Eine Währungsunion ist grundsätzlich unabhängig vom Grad der wirtschaftlichen Integration zwischen den beteiligten Staaten zu verwirklichen/' Das Zusammentreffen von Wirtschafts- und Währungsunion stellt sicherlich die vollkommenste internationale wirtschaftliche Integration ansonsten souveräner Staaten dar.

Balassa, S. 2. Vgl. Feldsieper in: Handwörterbuch der Wirtschaftswissenschaften Bd. 8, S. 546 ff. 6 Harbrecht, S. 17; anders: Balassa, S. 2, der die Währungsunion nicht als eigenständige Integrationsform anführt; s.u. Streit im Zusammenhang mit Maastrichter Vertrag, § 25 III. 1., S. 162 ff. 4

5

26 § 6

§ 6 Werner-Bericht und Folgebeschluß des Rates

Werner-Bericht und Folgebeschluß des Rates zur Errichtung einer Wirtschafts- und Währungsunion

I. Der Barre-Plan Die im Aktionsprogramm von 1962 enthaltenen Anregungen der Kommission hinsichtlich der Herstellung einer Währungsunion zwischen den E W G Mitgliedstaaten blieben auf Grund des zu diesem Zeitpunkt noch intakten Bretton Woods-Systems und der damit verbundenen Wechselkursstabilität ohne entscheidende Resonanz. Erst als sich Ende der sechziger Jahre die durch die Dollarschwäche ausgelöste Krise des Weltwährungssystems abzeichnete, erkannten die EG 7 -Mitgliedstaaten angesichts der Bedrohung für den bereits erreichten Integrationsstand die Notwendigkeit einer Vertiefung ihrer wirtschafts- und währungspolitischen Zusammenarbeit. Am 12.2.1969 unterbreitete daher die Kommission dem R a t in dem nach ihrem damaligen VizePräsidenten benannten „Barre-Plan" 8 erneut Vorschläge für eine Intensivierung der Koordinierung der Wirtschaftspolitik und eine Verbesserung der währungspolitischen Zusammenarbeit, die ausdrücklich parallel voranzutreiben seien. Für den Fall von nicht mehr auszuschließenden Währungsschwierigkeiten der Mitgliedstaaten wurde erstmals die Schaffung eines kurzfristigen sowie eines mittelfristigen Währungsbeistandes als Kern eines Gemeinschaftsmechanismus der währungspolitischen Zusammenarbeit angeregt. 9 Die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten griffen diese Vorschläge auf ihrer Gipfelkonferenz am 1./2. Dezember 1969 in Den Haag auf. Gemäß Punkt 8 des Schlußkommuniques 10 kamen sie darin überein, „im Rat [...] im Laufe des Jahres 1970 einfen] Stufenplan für die Errichtung einer Wirtschafts- und Währungsunion" auszuarbeiten und „die Möglichkeit der Errichtung eines europäischen Reservefonds prüfen zu lassen."

7

Seit Inkrafttreten des Fusionsvertrages (Sartorius II Nr. 220 a) am 1.7.1967 einheitliche Bezeichnung der drei Gemeinschaften als „EG". 8 Memorandum der Kommission an den Rat über die Koordinierung der Wirtschaftspolitik und die Zusammenarbeit in Währungsfragen innerhalb der Gemeinschaft vom 12.2.1969, abgedr. in: Sonderbeilage zum Bulletin.EG 3-1969, S. 1 ff. 9 Ebenda, S. 1 (6). 10 Schlußkommunique der Konferenz der Staats- und Regierungschefs vom 1./ 2.12.1969 in Den Haag, abgedr. in: Anhang des Dritten Gesamtberichts über die Tätigkeit der Gemeinschaften 1969, S. 527 ff.

II. Grundsatzstreit zwischen „Monetaristen" u n d „ Ö k o n o m i s t e n "

27

II. Grundsatzstreit zwischen „Monetaristen" und „Ökonomisten" Dieser Beschluß hinsichtlich des Ausbaus der E G zu einer Wirtschafts- und W ä h r u n g s u n i o n löste im wirtschaftswissenschaftlichen Schrifttum eine rege Diskussion über den bestmöglichen W e g der Verwirklichung aus. 11 Es bildeten sich im wesentlichen zwei gegensätzliche Anschauungen heraus: 1 2 In A n l e h n u n g an die traditionelle, insbesondere v o n Milton Friedman vertretene monetaristische Theorie, die grundsätzlich der Geldpolitik eine ganz ü b e r ragende B e d e u t u n g als Instrument zur Steuerung des wirtschaftlichen Ablaufs zumißt, 1 3 w u r d e hinsichtlich der Europäischen Wirtschafts- u n d W ä h r u n g s union die sogenannte „Sachzwangtheorie" entwickelt. D i e Anhänger der Sachzwangtheorie w u r d e n im Schrifttum als „Monetaristen" bezeichnet: 1 4 Ihnen zufolge sei durch eine ad hoc-Fixierung der Wechselkurse zwischen den W ä h r u n g e n der Mitgliedstaaten übergangslos eine W ä h r u n g s u n i o n zu schaffen, die in der Folge als M o t o r fur die Koordinierung der Wirtschaftspolitik, insbesondere der Geld- u n d Währungspolitik, in den Mitgliedstaaten diene u n d schließlich die Vollendung auch der Wirtschaftsunion erzwinge. Die Gegenposition bildet die sogenannte „Krönungstheorie", die von den im Schrifttum so b e n a n n t e n „ Ö k o n o m i s t e n " 1 5 vertreten wird: Sie fordern u m gekehrt zunächst eine enge Koordinierung der Wirtschafts- u n d W ä h r u n g s politiken der Mitgliedstaaten, sodann die E i n f u h r u n g einer gemeinsamen Wirtschafts- u n d Währungspolitik. Erst mit fortschreitender wirtschaftlicher Konvergenz seien die Bandbreiten fur die Wechselkursschwankungen zwischen den Gemeinschaftswährungen allmählich zu verengen, u m schließlich nach Vollendung der Wirtschaftsunion — gewissermaßen als K r ö n u n g — eine einheitliche W ä h r u n g einzuführen.

11

Überblick über diskutierte Pläne bei: Krämer in: Giersch (Hrsg.), Integration, S. 78 f.; Gehrmann/Harmsen, S. 2 0 4 ff.; Willgerodt/Domsch/Hasse/Merx, S. 79 ff. 12 Überblick bei: Emminger in: Giersch (Hrsg.), Integration, S. 67 ff.; aktueller Stand der Streitpunkte bei: Hasse, A P u Z Β 7 - 8 / 1 9 9 2 , 23 (24 ff.). 13 Vgl. Definition Recktenwald, S. 412 - Stichwort .Monetaristen'. 14 Monetaristen i m traditionellen Sinne sind die Anhänger der o b e n skizzierten m o netaristischen T h e o r i e ; im folgenden w e r d e n dagegen die A n h ä n g e r der „Sachzwangtheorie" im Z u s a m m e n h a n g mit der Europäischen Wirtschafts- u n d W ä h r u n g s u n i o n entsprechend ständiger Ü b u n g i m Schrifttum (vgl. Fn. 15) — als „ M o n e t a r i s t e n " (also in Anfuhrungszeichen!) bezeichnet. 15

Die Begriffe „Monetaristen" u n d „ Ö k o n o m i s t e n " erscheinen erstmals bei: Krämer in: Giersch (Hrsg.), Integration, S. 78 (104).

28

§ 6 Werner-Bericht und Folgebeschluß des Rates

III. Der Werner-Bericht A m 6.3 1970 beauftragte der R a t eine Arbeitsgruppe unter d e m Vorsitz des damaligen luxemburgischen Ministerpräsidenten und Finanzministers Pierre Werner, — ausgehend v o n zwischenzeitlich unterbreiteten Vorschlägen der Kommission 1 6 und der R e g i e r u n g e n Belgiens, der Bundesrepublik Deutschland sowie Luxemburgs 1 7 - einen Stufenplan für die Errichtung einer Wirtschaftsund W ä h r u n g s u n i o n innerhalb der E G auszuarbeiten. Die Arbeitsgruppe legte am 20.5.1970 einen Zwischenbericht 1 8 und am 8.10.1970 den endgültigen Bericht (sog. Werner-Bericht) 1 9 vor. D e r Werner-Bericht enthielt ein Konzept zur Verwirklichung der Wirtschafts- u n d W ä h r u n g s u n i o n in drei Stufen, das einen K o m p r o m i ß zwischen d e m „monetaristischen" und d e m „ökonomistischen" Ansatz herstellte 20 . Die Arbeitsgruppe gab in ihrem Bericht weder der Verwirklichung der W ä h r u n g s u n i o n noch der Vollendung der Wirtschaftsunion zwischen den Mitgliedstaaten den Vorrang, sondern sprach sich vielmehr für eine gleichlaufende Entwicklung des währungspolitischen u n d des wirtschaftspolitischen Integrationsprozesses aus. So sollte die Schaffung der W ä h r u n g s u n i on nicht „ohne Ubergang" erfolgen, sondern „mit ausreichenden Fortschritten in der Konvergenz und später der Vereinheitlichung der Wirtschaftspolitiken v e r b u n d e n sein." 21 D e r Werner-Bericht konzentrierte sich ausdrücklich auf die Ausgestaltung der z u m 1.1.1971 beginnenden, auf drei Jahre befristeten ersten Stufe. D i e se Phase sollte zu einer verstärkten Koordinierung der allgemeinen W i r t schaftspolitik (Haushalts-, Steuer- und Kapitalmarktpolitik), der internen Geldu n d Kreditpolitik sowie der externen Währungspolitik genutzt werden. Die D u r c h f ü h r u n g wurde insbesondere d e m R a t , der Kommisson sowie d e m Ausschuß der Zentralbankpräsidenten anheimgestellt. So w u r d e n die Zentralbanken ersucht, mit „Beginn der ersten Stufe [...] versuchsweise durch abgestimmtes Vorgehen die Wechselkursschwankungen zwischen ihren W ä h r u n g e n „de

16

Vorschlag der Kommission an den Rat vom 5.3. 1970, abgedr. in: Bulletin.EG 41971, 11 (14). 17 18

Überblick bei: Gehrmann/Harmsen, S. 187 ff.

Zwischenbericht über die stufenweise Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion, , abgedr. in: Beilage zum Bulletin.EG 7-1970, 1 ff. 19 Bericht an Rat und Kommission über die stufenweise Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion in der Gemeinschaft vom 8.10.1970, (endgültiger Text), abgedr. in: Europa-Archiv 1970, D 530 ff. 20 Während Frankreich, Belgien, Luxemburg und die Kommission eher die „monetaristischc" Strategie befürworteten, waren die Bundesrepublik Deutschland und die N i e derlande mehr „ökonomistisch" ausgerichtet. 21 Abschnitt IV Wcrner-Bericht, Europa-Archiv 1970, D 530 (D 536).

IV. Der Folgebeschluß des Rates

29

facto" innerhalb engerer Bandbreiten" 22 zu halten als denen, die sich aus der Interventionsverpflichtung gegenüber dem US-Dollar nach dem IWF-Ubereinkommen ergaben. Bei positivem Verlauf sollte in der ersten Stufe, jedenfalls aber während der zweiten Stufe ein „Europäischer Fonds für währungspolitische Zusammenarbeit" als Vorläufer des gemeinschaftlichen Zentralbanksystems der Endstufe geschaffen werden. In diesen Fonds war nach dem Bericht der kurz- bzw. mittelfristige Währungsbeistand einzugliedern. Konkrete Vorschläge für die Maßnahmen und den Zeitplan hinsichtlich der zweiten und dritten Stufe beinhaltete der Werner-Bericht nicht, Einzelheiten sollten vielmehr am Ende der ersten Stufe festgelegt werden.

IV.

D e r Folgebeschluß des R a t e s

Nach langwierigen Beratungen, die um die Jahreswende 1970/71 auf Grund der Bedenken Frankreichs sogar zu scheitern drohten, einigten sich die im Rat versammelten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten auf ihrer Tagung am 8./9. Februar 1971 auf die Annahme einer Entschließung 23 , in der sie ihren politischen Willen bekundeten, „im Laufe der nächsten zehn Jahre nach einem am 1. Januar 1971 beginnenden Stufenplan eine Wirtschafts- und Währungsunion zu schaffen." Sie akzeptierten fast uneingeschränkt alle Vorschläge des Werner-Berichts für die erste Stufe von 1971 bis 1973. Hinsichtlich der zweiten und dritten Stufe wurden zumindest politische Absichtserklärungen abgegeben. Auf derselben Tagung beschloß der Rat darüber hinaus auf der Grundlage von Art. 108 EWGV die Schaffung eines mittelfristigen finanziellen Beistandssystems.24 Gemäß dieser Vereinbarung zwischen den Mitgliedstaaten haben die im Rahmen bestimmter Höchstbeträge gewährten mittelfristigen Darlehen eine Laufzeit von zwei bis fünfJahren. Sie können von Mitgliedstaaten mit Zahlungsbilanzschwierigkeiten in Anspruch genommen werden. Uber Form und Umfang der Darlehensvergabe sowie die Erteilung von wirtschaftspolitischcn Auflagen entscheidet der Rat mit qualifizierter Mehrheit 25 . Bereits

22

Abschnitt V Werner-Bericht, Europa-Archiv 1970, D 530 (D 541). Entschließung des Rates und der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten v o m 9.2.1971 über die stufenweise Verwirklichung der Wirtschafts- und W ä h r u n g s u n i o n in der Gemeinschaft (verabschiedet am 22.3.1971), abgedr. in: Bulletin.EG 4-1971, 20 ff. 24 Entscheidung 7 1 / 1 4 3 / E W G des Rates v o m 22.3.1971 über die E i n f ü h r u n g eines Mechanismus für den mittelfristigen finanziellen Beistand, abgedr. in: Hellmann /Molitor, S. 78 ff. 25 Stimmgcwichtung nach Art. 148 Abs. 2 EGV. 23

30

§ 7

Europäischer Wechselkursverbund („Schlange") und E F W Z

am 9.2.1970 war durch ein Abkommen der Zentralbanken 26 ein System des kurzfristigen Währungsbeistands errichtet worden. Kurzfristiger Währungsbeistand wird den Mitgliedstaaten im Falle von vorübergehenden Zahlungsbilanzproblemen und ohne wirtschaftspolitische Auflagen gewährt. Die Inanspruchnahme durch die Zentralbanken wird durch eine bestimmte Schuldnerquote, die Finanzierungsverpflichtung durch eine doppelt so hohe Gläubigerquote begrenzt. Die Laufzeit beträgt in der Regel drei Monate und konnte ursprünglich einmal um drei Monate verlängert werden. Mithin war schon frühzeitig ein gut ausgestattetes finanzielles Beistandssystem geschaffen worden, das die Errichtung eines Systems mit festen Wechselkursen innerhalb der EG unterstützen sollte.

§ 7 Europäischer Wechselkursverbund (,JSchlange") und Europäischer Fonds für währungspolitische Zusammenarbeit Auf Grund der im Frühjahr 1971 offen ausgebrochenen Dollarkrise und der anschließenden Freigabe der Wechselkurse wurde die Durchführung der Entschließung zur Wirtschafts- und Währungsunion von Februar 1971, insbesondere eine für den 15.6.1971 avisierte erste Bandbreitenverengung zwischen den Gemeinschaftswährungen auf ± 1,2 % zunächst zurückgestellt. Mit der Vereinbarung des Washingtoner Abkommens vom 18.12.197127 kehrten die Gemeinschaftswährungen wieder in ein Fixkurssystem mit erweiterten Schwankungsbreiten von ± 2,25 % gegenüber dem US-Dollar zurück. Das bedeutete aber, daß die Wechselkurse zweier Gemeinschaftswährungen untereinander (sog. cross-rates) im ungünstigsten Fall um 9 %-Punkte schwanken konnten: dann nämlich, wenn der Wechselkurs der einen Gemeinschaftswährung gegenüber dem US-Dollar von seinem untersten auf den obersten Interventionspunkt, also zweimal um 2,25 %, insgesamt um 4,5 % stieg, gleichzeitig aber der Wechselkurs der anderen Gemeinschaftswährung gegenüber dem US-Dollar von seinem obersten auf den untersten Interventionspunkt, also um ebenfalls insgesamt 4,5 % fiel.28 Eine solche Erweiterung der Schwankungsbreiten zwischen den Gemeinschaftswährungen lief jedoch klar der Durchführung des beschlossenen Stufenplans zur Verwirklichung einer Wirtschafts- und Währungsunion zuwider. Daher erging am 21.3.1972 eine weitere „Entschließung des Rates und der 26

A b k o m m e n der Zentralbanken der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft v o m 9 . 2 . 1 9 7 0 zur Errichtung eines Systems des kurzfristigen W ä h r u n g s b e i stands, abgedr. in: Heitmann/Molitor, S. 7 2 ff. 27 28

S.o. § 2 1., S. 11. Vereinfachte Darstellung; mathematisch korrekt: Gerdes, Kreditwesen 1994, 119 ff.

I. Errichtung und Funktionsweise des Europäischen Wechselkursverbundes

31

Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten betreffend die Anwendung der Entschließung vom 22. März 1971 über die stufenweise Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion in der Gemeinschaft." 29 Sie bekräftigte den Plan eines parallel voranzutreibenden wirtschafts- und währungspolitischen Integrationsprozesses. Zur besseren Koordinierung der kurzfristigen Wirtschaftsund Finanzpolitiken der Mitgliedstaaten wurde eigens eine Koordinierungsgruppe beim Rat geschaffen. Auf währungspolitischem Gebiet beschloß der Rat erneut die Errichtung eines Europäischen Wechselkursverbundes durch Verengung der Bandbreiten zwischen den Gemeinschaftswährungen auf ± 2,25 % bis spätestens 1.7.1972. Darüber hinaus wurden der Währungsausschuß und der Ausschuß der Zentralbankpräsidenten aufgefordert, bis zum 30.7.1972 einen Bericht über Errichtung, Aufgaben und Satzung des im Werner-Berichts angeregten Europäischen Fonds fur währungspolitische Zusammenarbeit auszuarbeiten.

I. Errichtung und Funktionsweise des Europäischen Wechselkursverbundes In ihrem Basler Abkommen vom 10.4.1972 legten die Zentralbanken der Mitgliedstaaten die Einzelheiten des in der Entschließung vorgesehenen Europäischen Wechselkursverbundes fest und setzten ihn vorzeitig zum 24.4.1972 in Kraft.30 Um ihre Währungen untereinander innerhalb der Bandbreite von ± 2,25 % zu halten, verpflichteten sich die Zentralbanken in dem Abkommen dazu, die Währungen der Teilnehmerstaaten bei Erreichen der untereinander festgelegten und öffentlich bekanntgemachten unteren und oberen Interventionspunkte auf den Devisenmärkten in unbegrenzter Höhe anzukaufen bzw. abzugeben (obligatorische Intervention). Die Interventionen der Notenbanken der jeweils betroffenen Währungen erfolgten gleichzeitig: d.h., die Zentralbank mit der starken Währung kaufte auf ihrem Devisenmarkt die schwache Währung an, während die Zentralbank des Schwachwährungslandes die starke Währung an ihren Markt abgab. Um sich die Durchführung dieser Interventionen zu erleichtern, stellten sich die Notenbanken gegenseitig ihre Währungen im Kreditwege bis zur Abrechnung am Ende des auf die Intervention folgenden Monats (30 Tage) in unbegrenzter Höhe zur Verfügung (sog. sehr kurzfristige Finanzierung). 29

Abgedr. in: ABl.EG Nr. C 38 v o m 18.4.1972, 3 f. Umfassend zum Europäischen Wechselkursverbund: Deutsche Bundesbank, Monatsbencht Januar 1976, S. 23 (24 ff.); Lutz, Außenwirtschaft Bd. 2 9 (1974), 6 3 ff. (175 ff.); Hahn, Aufwertung, S. 1 (13 f.); Gegenüberstellung mit Bretton W o o d s - S y s t e m bei: Dicken in: Hahn (Hrsg.), Integration, S. 11 (17 ff.). 30

32

§ 7 Europäischer Wechselkursverbund („Schlange") und E F W Z

Auf Grund des Washingtoner Abkommens hatten die Zentralbanken gleichzeitig über die Einhaltung der Bandbreiten ihrer Währungen gegenüber dem US-Dollar zu wachen. Die Kursschwankungen innerhalb des Europäischen Währungsverbundes wurden also zudem durch die Bandbreitenvereinbarung im Verhältnis zum US-Dollar begrenzt; es bürgerte sich die schlagwortartige Bezeichnung „Schlange im Tunnel" ein. Die Zentralbanken vereinbarten erstmals, daß Interventionen in Währungen, die sich noch innerhalb der Schwankungsgrenzen befanden (intramarginale Interventionen), nur nach vorheriger gemeinschaftlicher Abstimmung (Konzertation) zulässig waren. Die technischen Voraussetzungen für solche Konzertationen und den allgemeinen Informationsaustausch waren bereits 1971 mit einem besonderen Telefonnetz zwischen den Zentralbanken geschaffen worden.

II. Errichtung und Aufgaben des Europäischen Fonds für währungspolitische Zusammenarbeit Durch Verordnung des Rates 31 wurde am 6.4.1973 auch der bereits im WernerBericht als Vorstufe für ein gemeinschaftliches Zentralbanksystem angeregte Europäische Fonds für währungspolitische Zusammenarbeit (EFWZ) 32 gegründet, der am 1. Juli 1973 seine Arbeit aufnahm. Der EFWZ wurde durch einen Verwaltungsrat geleitet, dessen Zusammensetzung personengleich mit der des Ausschusses der Zentralbankpräsidenten war. Im Rahmen der ersten Stufe wurde dem EFWZ lediglich die Verwaltung der sehr kurzfristigen Finanzierung sowie des kurzfristigen Währungsbeistandes übertragen. Der EFWZ verbuchte die aus Interventionen der Zentralbanken in Gemeinschaftswährungen entstehenden Salden, die nach Umrechnung in eine Europäische WährungsRechnungseinheit (EWRE) 33 über ihn verrechnet wurden. Damit bildete der EFWZ den technischen Rahmen des Europäischen Währungsverbundes.

31

Verordnung (EWG) Nr. 9 0 7 / 7 3 des Rates v o m 3.4.1973 zur E r n c h t u n g eines E u ropäischen Fonds für währungspolitische Zusammenarbeit, abgedr. in: Hellmann/Molitor, S. 90 ff. 32 Überblick bei: Gleske in: Hahn (Hrsg.), Integration, S. 87 (91 ff.); Schleiminger in: Hahn (Hrsg.), Institutionen, S. 45 (54 ff.); Hellmann /Moli tor, S. 37 f.; Deutsche Bundesbank, M o natsberichtjanuar 1976, S. 23 (28); Ehlermann, E u R 1973, 193 ff. 33 Vgl. Umrechnungskurse fur E W G - W ä h r u n g e n bei Dicken in: Hahn (Hrsg.), Integration, S. 11 (18): z.B. 1 E W R E « 3,03524 D M (Stand: 16.10.1978).

III.

III.

Entwicklung im Zeichen von Währungs- und Ölkrise

33

Entwicklung im Zeichen von Währungs- und Ölkrise

Zum Zeitpunkt seines Inkrafttretens am 24.4.1972 gehörten dem Europäischen Wechselkursverbund alle sechs EG-Mitgliedstaaten an; im Mai 1972 traten außerdem die Beitrittskandidaten Großbritannien, Irland und Dänemark 34 sowie — in Form einer Assoziierung — Norwegen bei. Auf Grund des mit der anhaltenden Dollarschwäche verbundenen spekulativen Drucks traten Großbritannien am 23. Juni 1972, Irland und Italien im Februar 1973 endgültig aus dem Europäischen Wechselkursverbund aus und ließen ihre Währungen floaten. Auch Dänemark schied vorübergehend vom 27. Juni bis 10. Oktober 1972 aus. Mit dem Zusammenbruch des Bretton Woods-Systems stellten die verbliebenen Mitgliedstaaten des Verbundes ab dem 19.3.1973 ihre Interventionen gegenüber dem US-Dollar ein und gingen zum Blockfloating über. Damit entfiel der Dollar-"Tunnel" ersatzlos, es blieb nur noch die europäische Währungs"Schlange", der sich zeitgleich Schweden als weiterer assoziierter Mitgliedstaat anschloß. Trotz dieser schwierigen internationalen währungspolitischen Lage hatten die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten zuvor auf ihrer Pariser Gipfelkonferenz vom 19. bis 21. Oktober 1972 das Ziel einer schrittweisen Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion noch einmal bekräftigt und sich erstmalig das Ziel gesetzt, die Gesamtheit der Beziehungen der Mitgliedstaaten in eine Europäische Union umzuwandeln.35 Eine weitere Zerreißprobe fur den Europäischen Wechselkursverbund bildete die im Oktober 1973 ausgebrochene Ölkrise 36 , verursacht durch die Kartellpolitik der O P E C gegenüber den Industrieländern in Form von Liefersperre und drastischer Erhöhung der Erdölpreise. Die EG-Mitgliedstaaten stellten den ursprünglich für den 1.1.1974 vorgesehenen Eintritt in die zweite Stufe zur Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion nun doch zurück. Darüber hinaus verließ Frankreich zum 19.01.1974 den Europäischen Wechselkursverbund 37 , um seine Währungsreserven für den Fall ölbedingter Defizite zu schonen. Mithin hatte sich der Europäische Wechselkursverbund inzwischen zu einer „Mini-Schlange" entwickelt, die sich auf Grund der D o -

34

Beitritt zu den E G mit W i r k u n g v o m 1 . 1 . 1 9 7 3 .

Vgl. Schlußerklärung der Konferenz der Staats- und Regierungschefs der M i t gliedsländer der erweiterten Europäischen Gemeinschaft in Paris v o m 19. bis 2 1 . 1 0 . 1 9 7 2 , abgedr. in: Hellmann/Molitor, S. 57 ff. 3 6 Ausführlich zu Währungs- und Ölkrise: Deutsche Bundesbank, Monatsbericht Januar 1 9 7 6 , S. 2 3 (24 ff.); dies., Geschäftsbericht 1 9 7 2 , S. 3 0 ff.; dies.· Geschäftsbericht 1 9 7 3 , S. 5 2 ff.; Harbrecht, S. 1 0 5 f. 35

3 7 Frankreich kehrte zum 1 0 . 7 . 1 9 7 5 zurück, u m endgültig am 1 5 . 3 . 1 9 7 6 wieder auszuscheiden; Schweden verließ den Verbund zum 2 9 . 8 . 1 9 7 7 , N o r w e g e n zum 1 2 . 1 2 . 1 9 7 8 (mit dem Bcschluß des neuen Europäischen Währungssystems).

34

§ 7 Europäischer Wechselkursverbund („Schlange") und E F W Z

minanz der D-Mark als einer Art Leitwährung immer mehr als DM-Block darstellte.

IV.

B e w e r t u n g des Europäischen Wechselkursverbundes u n d des EFWZ

So sehr der Europäische Wechselkursverbund zunächst als ein wichtiger „erster Schritt auf dem Weg zu einer eigenständigen Währungspersönlichkeit der Gemeinschaft nach außen" 38 anzusehen war, so wenig konnte er schließlich auf Grund des Fehlens gewichtiger EG-Mitgliedstaaten und gleichzeitiger Mitgliedschaft von Nicht-EG-Staaten als Motor für die Verwirklichung einer Wirtschafts- und Währungsunion innerhalb der EG dienen. Eine von der Kommission eingesetzte Studiengruppe stellte sodann auch im März 1975 in ihrem Bericht „Wirtschafts- und Währungsunion 1980" 39 hinsichtlich des 1969 eingeleiteten Versuchs der Errichtung einer Wirtschafts- und Währungsunion zwar gewisse Fortschritte technischer Art fest, mußte den Versuch selbst jedoch für gescheitert erklären. Für den Mißerfolg machte die Studiengruppe nicht ausschließlich die widrigen äußeren Umstände in Gestalt von Weltwährungsund Ölkrise verantwortlich. Sie warf darüber hinaus den Regierungen der Mitgliedstaaten mangelnden politischen Willen hinsichtlich der Durchführung des Stufenplans vor,40 räumte gleichzeitig aber auch von Anfang an bestehende Schwachpunkte des Werner-Plans selbst ein. So sei etwa zu wenig berücksichtigt worden, daß die nach außen gerichtete Währungspolitik der Mitgliedstaaten sehr eng mit ihrer jeweiligen internen Geldpolitik verflochten ist; die Angleichung der Währungspolitiken bedinge also gleichzeitig ein gegenseitiges Abstimmen der geldpolitischen Instrumente zur Steuerung der Geldmenge. 41 Uberwiegend positiv fiel dagegen die Beurteilung durch die Deutsche Bundesbank aus. Sie schrieb das „gute Funktionieren" des Interventionsmechanismusses des Europäischen Wechselkursverbundes weniger den technischen Fortschritten als vielmehr der gestiegenen Bereitschaft der Mitgliedstaaten zu, „im Interesse ihrer Zugehörigkeit zur Schlange binnenwirtschaftliche Maßmahmen zu treffen, die dem außenwirtschaftlichen Gleichgewicht zugute kommen." 42 Die Errichtung des Europäischen Wechselkursverbundes und des EFWZ hatte somit jedenfalls eine erhebliche Intensivierung der währungspolitischen Zu38

Deutsche Bundesbank, Geschäftsbericht 1971, S. 53. Bericht der Studiengruppe „Wirtschafts- und Währungsunion 1980" Bericht), abgedr. in: Bulletin.EG 4 - 1 9 7 5 , 33 ff. ( Ziffer 2201) 40 Marjolin-Bericht (s. Fn. 131), Bulletin.EG 4 - 1 9 7 5 , 3 3 (34). 41 Maqolin-Bericht (s. Fn. 131), Bulletin.EG 4 - 1 9 7 5 , 3 3 (34). 42 Deutsche Bundesbank, Monatsbericht Januar 1976, S. 2 3 (29 f.). 39

(Marjolin-

IV. Bewertung des Europäischen Wechselkursverbundes und des EFWZ

35

sammenarbeit zwischen den Exekutiven und zwischen den Zentralbanken der EG-Mitgliedstaaten bewirkt. Die Bemühungen um die Verwirklichung einer Wirtschafts- und Währungsunion mußten freilich noch einmal ganz neu beginnen.

4. Kapitel: Das Europäische Währungssystem (EWS) §8

Errichtung

des

EWS1

Der Europäische Wechselkursverbund und der E F W Z blieben zunächst die einzigen verwirklichten Elemente des ursprünglich sehr viel ehrgeizigeren Stufenplans der EG-Mitgliedstaaten zur Schaffung einer Wirtschafts- und Währungsunion bis 1980. Daher forderte Leo Tindemans in seinem ,^Bericht über die Europäische Union" vom 29.12.1975 2 ebenso wie später der damalige Kommissionspräsident Roy Jenkins in seiner vielbeachteten ,Jean MonnetVorlesung" vom 27.10.1977 3 neue Schritte zur Errichtung einer Wirtschaftsund Währungsunion. Vor dem Hintergrund der konjunkturellen Stabilisierung in den EGMitgliedstaaten während der Jahre 1977/78 vereinbarten der französische Staatspräsident Giscard d'Estaing und der deutsche Bundeskanzler Helmut Schmidt im R a h m e n der deutsch-französischen Konsultationsgespräche Anfang 1978 tatsächlich eine gemeinsame neue Initiative zur Schaffung einer „Zone m o netärer Stabilität" mit festen Wechselkursen in Europa. 4 Dieser Initiative folgend berieten die Staats- und Regierungschefs der neun EG-Mitgliedstaaten auf ihren drei Tagungen im Jahr 1978 über die Schaffung einer stabilen Währungszone in Europa als nächsten Schritt in Richtung einer Wirtschaftsund Währungsunion: Auf ihrer Tagung am 6. Π . Juli 1978 in Bremen legten sie bereits die Grundzüge eines neuen „Systems fur eine engere währungspolitische Zusammenarbeit" fest.5 Auf der Tagung am 4./5. Dezember 1978 in Brüssel beschloß der Europäische Rat sodann die Inkraftsetzung dieses neuen „Europäischen Währungssystems" (EWS) zum 1.1.1979. 6 Die Inkraftsetzung m u ß t e j e -

1

Vgl. Harbrecht, S. 145 f.; Hellmann, S. 11 ff.; ders., integration 1978, 140 ff.; Deutsche Bundesbank, Sonderdruck Nr. 3, S. 284. 2 Abgedr. in: Europa-Archiv 1976, D 53 ff.; vgl. Vandamme, integration 1978, 83 ff. 3 R e d e des Präsidenten der Kommission der Europäischen Gemeinschaften R o y J e n kins in Florenz am 27. Oktober 1977 (Jean Monnet-Vorlesung), abgedr. in: EuropaArchiv 1978, D 1 ff. 4 Vgl. Rückblick von: Gotta, D i e Welt v o m 17.7.1993, S. 11; Hellmann, S. 20. 5 Vgl. Punkt I. 2. der Schlußfolgerungen der Präsidentschaft des Europäischen Rates v o m 6 . / 7 . 7 . 1 9 7 8 sowie die Anlage zu den Schlußfolgerungen, abgedr. in: Europa-Archiv 1978, D 4 5 7 (D 458 und D 462) 6 Vgl. „Entschließung des Europäischen Rates auf seiner Tagung in Brüssel am 5. D e zember 1978 über die Errichtung des Europäischen Währungssystems (EWS) und damit zusammenhängende Fragen", abgedr. in: Europa-Archiv 1979, D 124 ff.

§ 8 Errichtung des E W S

37

doch bis zur Einigung über die Währungsausgleichsbeträge im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik auf Grund eines von Frankreich eingelegten Wartevorbehalts aufgeschoben werden und erfolgte schließlich zum 13.3.1979. 7 Die Beschlüsse des Europäischen Rates wurden nicht durch einen einheitlichen, sondern eine Vielzahl von Rechtsakten der verschiedenen zuständigen Organe umgesetzt:8 - Verordnung (EWG) Nr. 3180/78 des Rates vom 18.12.1978 zur Änderung des Wertes der vom EFWZ verwendeten Rechnungseinheit; - Verordnung (EWG) Nr. 3181/78 des Rates vom 18.12.1978 über das EWS; - Abkommen zwischen den Zentralbanken der Mitgliedstaaten der EWG vom 13.3.1979 über die Funktionsweise des EWS; - Beschluß des Verwaltungsrates des EFWZ vom 13.3.1979 über die technische Abwicklung des Abkommens der Zentralbanken des E W G über das Wechselkurssystem (Nr. 12/79); - Entscheidung 78/1041/EWG des Rates vom 21.12.1978 zur Änderung der Entscheidung 71/143/EWG über die Einfuhrung eines Mechanismus für den mittelfristigen finanziellen Beistand;9 - Akte der EG-Zentralbanken vom 13.3.1979 über den kurzfristigen Währungsbeistand, die das Abkommen vom 9.2.1970 10 änderte; - Beschluß des Verwaltungsrates des EFWZ vom 13.3.1979 zur Änderung des kurzfristigen Währungsbeistandes (Nr. 13/79). Angesichts der Vielzahl von Rechtsgrundlagen unterschiedlichen Regelungscharakters war die Frage der rechtlichen Verbindlichkeit des EWS lange Zeit umstritten. 11 Zum 1. Juli 1987 wurde mit Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte ein neuer Art. 102 a in den EWG-Vertrag eingefugt, 12 der ausdrücklich auf die „Zusammenarbeit im Rahmen des Europäischen Währungssystems (EWS)" Bezug nahm und damit insoweit eine eindeutige primärrechtliche Grundlage schuf.13 Seit Inkrafttreten des Maastrichter Vertrages ist das EWS in den Art. 109 g; 109 j Abs. 1, 3. Spiegelstrich EGV verankert. 7

Vgl. „Kommunique des Europäischen Rates v o m 12. März 1979 in Paris über die Inkraftsetzung des Europäischen Währungssystems", abgedr. in: Europa-Archiv 1979, D 170. s Texte abgedr. in: Krägenau/Wetter, S. 123 ff. D o k . 1 4 - 1 6 und Scharrer/Wessels (Hrsg.), S. 557 ff. 9 Abgedr. in: AB1.EG Nr. L 3 7 9 v o m 30.12.1978, 3 f. 1(1 S.o. § 6 IV., S. 30. 11 Vgl. Burgard in: Hahn (Hrsg.), Integration, S. 41 (46 ff.); Hahn, V o m E W S zur E W U , S. 9 ff. m . w . N . 12 Näheres s.u. § 11, S. 50. 13 Vgl. Kommission der EG, Zwanzigster Gesamtbericht über die Tätigkeit der EG 1986, S. 89; Murphy, T h e Irish Jurist Vol. X X (1985), 2 3 9 (254).

38 § 9 I.

§ 9 Funktionsweise des E W S

Funktionsweise

des

EWS14

D i e Europäische Währungseinheit ( E C U )

Das Kernstück des EWS bildet die neue Europäische Währungseinheit (ECU). 15 Die ECU ist als Währungskorb definiert, der sich aus den Währungen der am 1.11.1994 bestehenden zwölf EG-Mitgliedstaaten zusammensetzt. Die Gewichtung der einzelnen Währungen in diesem Korb wurde entsprechend der Wirtschaftskraft des jeweiligen Mitgliedstaates in der Gemeinschaft festgesetzt und anhand wirtschaftlicher Daten wie z.B. des jeweiligen Anteils am innergemeinschaftlichen Warenaustausch und am Bruttosozialprodukt16 der EG bis zum Inkrafttreten des Maastrichter Vertrages alle funfjahre überprüft und gegebenenfalls geändert (vgl. Schaubild 2).17 Seit dem 1.11.1993 kann die Zusammensetzung des ECU-Währungskorbes gemäß Art. 109 g Abs. 1 EGV nicht mehr geändert werden.18 Der Währungskorb hat den Vorteil, daß sich die täglichen Schwankungen der Wechselkurse der einzelnen Teilnehmerwährungen im Korb jeweils nur im Verhältnis zu ihrem Anteil niederschlagen. Das Kursrisiko des ECU ist zudem an die durchschnittliche Wertentwicklung aller ECU-Währungen gebunden. Der Wert der ECU und die Umrechnungskurse gegenüber den Teilnehmerwährungen werden täglich von der Kommission um 14.15 Uhr Brüsseler Zeit auf der Ausfuhrlich: Schweitzer/Hummer, § 10 Κ I I I . 4. b, S. 367 ff. m.w.N.; Deutsche Bundesbank, Sonderdruck Nr. 3, S. 297 ff.; dies., Monatsbericht März 1979, S. 11 (12 ff.); Harbrecht, S. 146 ff.; Hahn, Währungsrecht, § 13 II. 3., S. 183 ff R n . 17 ff.; ders., E u R 1979, 337 (340 ff.); Steinel, A P u Z Β 20-21/1989, 3 ff.; v. Ypersele in: Europa 85, S. 17 (21 ff.); tabellarische Gegenüberstellung mit Europäischem Wechselkursverbund und I W F - Ü b e r e i n k o m m e n bei: Dicken in: Hahn (Hrsg.), Integration, S. 11 (17 ff). 15 Herlt, Deutsche Bundesbank/Auszüge aus Presseartikeln Nr. 9 v o m 9.2.1994, 8 f.; „ E C U " ist die englische Abkürzung für „European Currency U n i t " , wurde j e d o c h als offizielle deutsche Abkürzung ü b e r n o m m e n : vgl. Regierungserklärung des deutschen B u n deskanzlers, Helmut Schmidt, am 6. Dezember 1978 über die Ergebnisse des Europäischen Rates in Brüssel, abgedr. in: Europa-Archiv 1979, D 131 (D 134 f.); die französische Abkürzung lautet in Anlehnung an eine ehemalige französische Goldmünze auf „Ecu", dazu s.u. § 30, S. 213 (Fn. 2). 16 Definition Recktenwald, S. 540 — Stichwort Sozialprodukt': „[...]. Das Bruttosozialprodukt erfaßt den Gesamtwert aller erzeugten Produkte eines Jahres." 17 Erste Korbrevision und Einbeziehung der Drachme am 17.9.1984; Zweite Korbrevision und Einbeziehung von Escudo und Peseta am 21.9.1989; aktuelle Zusammensetzung in: Deutsche Bundesbank, Sonderdruck Nr. 3, S. 196. 1H Aus diesem Grund bleiben die W ä h r u n g e n der z u m 1.1.1995 neu beigetretenen M i t gliedstaaten Österreichs, Finnlands und Schwedens hinsichtlich der Korbzusammensetzung unberücksichtigt, Randzio-Plath, Deutsche Bundesbank/Auszüge aus Presseartikeln Nr. 55 vom 4.8.1994, 1. 14

I.

39

Die Europäische Währungseinheit ( E C U )

paoala

A COL

Drachm BrPfund 11,2%

LFranc 0,3% Gulden 10,0%

Krone 2,7% BFranc 8,2% IrPfund 1,1%

Quelle:

FFranc 20,4% Ura 8,5%

Escudo o,7%

Gerdes, Kreditwesen 1 9 9 4 , 119.

Schaubild 2:

Gewichtung der E U - W ä h r u n g e n im E C U - K o r b

Grundlage des Dollarkurses der einzelnen Währungen berechnet und im Amtsblatt der EG, Teil C bekanntgegeben. 19 Im EWS kommen der E C U die folgenden vier Funktionen zu:20 — Bezugsgröße fur den Wechselkursmechanismus (Leitkurs);21 — Meßgröße fiir den sogenannten Abweichungsindikator;22 — Rechengröße fur Forderungen und Verbindlichkeiten aus Finanzierungsoperationen;23 — Zahlungsmittel und Reserveinstrument zwischen den Währungsbehörden der Gemeinschaft. Die Umsetzung der letztgenannten Funktion erforderte die Schaffung eines Bestandes an „offiziellen" E C U . Zu diesem Zweck kaufte der E F W Z (jetzt das Europäische Währungsinstitut) von den Notenbanken der am EWS beteiligten Währungen jeweils 20 % ihres Goldbestandes sowie ihrer Dollarreserven per Kasse gegen entsprechende ECU-Gutschriften an und verkaufte diese gleichzeitig an die Notenbanken per Termin mit dreimonatiger Laufzeit. Die19

Vgl. Mitteilung betreffend die Berechnung des von der Kommission veröffentlichten

Gegenwertes der E C U und der Europäischen Rechnungseinheit, AB1.EG Nr. C 6 9 v o m 1 3 . 3 . 1 9 7 9 , 4. 2 0 Vgl. Hahn/Siebelt, D ö V 1 9 8 9 , 2 3 3 (235). 21 S.u. § 9 II. 1., S. 40. 2 2 S.u. § 9 II. 2., S. 41. 2 3 S.u. § 9 III., S. 41 f.

40

§ 9

Funktionsweise des E W S

se Geschäfte werden jeweils nach Ablauf der drei Monate verlängert (sog. revolvierende Dreimonats-Swapgeschäfte) 24 . Bei Gelegenheit der Verlängerung wird das Volumen der ECU-Gutschriften an mögliche Änderungen des Goldpreises oder des Dollarkurses angepaßt. Im Rahmen der Swapgeschäfte verlieren die Zentralbanken also nie ihr Eigentum an den betreffenden 20 % ihrer Goldund Dollarreserven. Da die Zentralbanken in der Regel intramarginale Interventionen vorgezogen haben, sind jedoch nur selten in E C U auszugleichende Salden entstanden, so daß die Rolle der offiziellen E C U im EWS entgegen der ursprünglichen Absicht begrenzt blieb.23 Neben ihren Funktionen im EWS hat die E C U zeitweise häufige Verwendung als Rechnungseinheit auf den privaten Geld- und Kapitalmärkten gefunden. 26 Die „private" E C U dient hier insbesondere der Abwicklung von Bankgeschäften oder auch privaten Anleihen, bei denen die Forderungen und Verbindlichkeiten jeweils in E C U benannt sind.27 Der Kreislauf der „offiziellen" ECU bleibt indes streng von dem der „privaten" E C U getrennt.

II.

Wechselkurssystem u n d Interventionsmechanismus

1. Das Wechselkurssystem des EWS Wesentlicher Bestandteil des EWS ist wie beim Europäischen Wechselkursverbund ein System fester Wechselkurse zwischen den Teilnehmerwährungen. Neu ist lediglich die Einführung der E C U als Bezugsgröße. So haben die zuständigen Währungsbehörden der Teilnehmerstaaten mit Zustimmung der Partnerstaaten jeweils für ihre Währung zunächst einen Leitkurs in E C U festgesetzt. Für die noch an der sogenannten „Mini-Schlange" beteiligten fünf Gemeinschaftswährungen wurden die ECU-Leitkurse aus den geltenden bilateralen Leitkursen abgeleitet, während für die übrigen vier Gemeinschaftswährungen die am 12.3.1979 im Verhältnis zu den „Schlange"-Währungen notierten Marktkurse zugrunde gelegt wurden. Aus der Verknüpfung der Leitkurse über die E C U ergeben sich für die Teilnehmerwährungen untereinander feste 24

Vgl. Recktenwald, S. 579 f. — Stichwort ,Swap-Geschäft'; Erläuterungen zum D e v i s e n Swapgeschäft, vgl. Deutsche Bundesbank, Sonderdruck Nr. 7, S. 86. 25 Vgl. Delors-Bericht, Europa-Archiv 1989, D 283 (D 2 8 4 Ziffer 6). 26 Näheres zu den Rechtsgrundlagen bei: Hahn, Währungsrecht, § 13 IL. 3. b, S. 184 R n . 2 0 und § 25 II. 2., S. 370 ff. R n . 6 ff.; Grabitz/Hilf-Krämer, Art. 105 E W G V R n . 47. 27 Ausfuhrlich: Deutsche Bundesbank, Sonderdruck Nr. 3, S. 197, 200; Hahn, Währungsrecht, § 25 II. 2., S. 3 7 0 ff. R n . 6 ff.; Randzio-Plath, Deutsche Bundesbank/Auszüge aus Presseartikeln Nr. 55 v o m 4.8.1994, 1 ff.; auch: Schwarzer, Kreditwesen 1994, 1028 (1029), der auf den Zusammenbruch des Marktes fur E C U - A n l e i h e n nach der EWS-Krise im Jahr 1993 verweist.

III.

Interventionsfinanzierung und sonstige Kreditmechanismen

41

Wechselkurse, die zusammen ein Gitter bilateraler Leitkurse (sog. Paritätengitter) bilden. 28 Dies bedeutet aber, daß jede Auf- oder Abwertung einer Teilnehmerwährung auf Grund dieser engen Verknüpfung gleichzeitig Auswirkungen auf die Wechselkurse der übrigen Teilnehmerwährungen hat. Leitkursänderungen im EWS werden daher ausschließlich im gegenseitigen Einvernehmen im Rahmen eines umfassenden Realignments vollzogen. 2.

Interventionsmechanismus

Die Zentralbanken der am EWS teilnehmenden Währungen verpflichten sich, die bilateralen Leitkurse innerhalb der bereits im Europäischen Wechselkursverbund geltenden Bandbreite von ± 2,25 % zu verteidigen. Für Währungen, die dem Europäischen Wechselkursverbund bei Einführung des EWS nicht angehörten, war vorübergehend eine erweiterte Bandbreite von ± 6 % zulässig. Der Interventionsmechanismus des Europäischen Wechselkursverbundes wurde im wesentlichen in das EWS übernommen. Eine Neuerung stellte die Einführung des sogenannten Abweichungsindikators dar, der als eine Art Frühwarnsystem Spannungen innerhalb des Währungssystems bereits vor dem Erreichen der Interventionspunkte anzeigen sollte. Die Abweichungsschwelle beträgt danach 75 % der maximal zulässigen Abweichung des ECU-Tageswertes einer Währung von ihrem ECU-Leitkurs um ± 2,25 %. Da der Abweichungsindikator jedoch nur bei bestimmten Wechselkurskonstellationen seine Signalwirkung zuverlässig erfüllt,29 sind auf seiner Grundlage nur selten tatsächlich wirtschafts- und währungspolitische Gegenmaßnahmen erfolgt.

III.

Interventionsfinanzierung u n d sonstige K r e d i t m e c h a n i s m e n

1. Sehr kurzfristige Finanzierung und Saldenausgleich Das Instrument der sehr kurzfristigen Finanzierung 30 zur Durchführung der Zentralbankinterventionen wurde aus dem Europäischen Wechselkursverbund übernommen. Die Laufzeit wurde jedoch von 30 Tagen auf 45 Tage nach Ablauf des Interventionsmonats erhöht. 31 Die Interventionssalden wurden weiterhin auf Finanzierungskonten beim EFWZ (jetzt beim Europäischen Währungsinstitut) verbucht, nun jedoch nicht mehr in E W R E , sondern zum jeweiligen 28

Tabellarische Darstellung des Paritätengitters in: Deutsche Bundesbank, Monatsbericht März 1979, S. 11 (14). 29 Vgl. Harbrecht, S. 155 ff.; Deutsche Bundesbank, Monatsbericht März 1979, S. 11 (15). 30 S.o. § 7 1 . , S. 31. 31 Mit Inkrafttreten des B a s e l / N y b o r g - A b k o m m e n s am 10.11.1987 wurde die Frist u m einen Monat verlängert, abgedr. in: Krägenau/Wetter, S. 128 D o k . 18.

42

§ 10 E n t w i c k l u n g e n i m E W S u n d B a n d b r e i t e n e r w e i t e r u n g v o m 2.8.1993

Tageskurs in die neue Rechengröße E C U umgerechnet. Der Saldenausgleich kann zum Teil in E C U erfolgen. 2. Sonstige Kreditmechanismen Die bestehenden Kreditmechanismen des kurzfristigen Währungsbeistandes und des mittelfristigen finanziellen Beistandes32 wurden beibehalten und aufgestockt. Der kurzfristige Währungsbeistand, der nun zweimal statt ursprünglich einmal um drei Monate verlängert werden kann, umfaßt seither insgesamt 14 Mrd. ECU, das rund Zweieinhalbfache der ursprünglichen Beträge. Die Summe der Bereitstellungsplafonds im mittelfristigen finanziellen Beistand wurde von 5,45 Mrd. auf 14,1 Mrd. E C U erhöht.

§ ί0

Entwicklungen Wirkung vom

im EWS und Bandbreitenerweiterung 2.8.1993

mit

Die vorangehend dargestellte Funktionsweise des EWS war vom Europäischen Rat zunächst nur als eine Anlaufphase von längstens zwei Jahren definiert und beschlossen worden. Das EWS sollte danach in ein endgültiges System überfuhrt werden, das die Schaffung eines Europäischen Währungsfonds und die uneingeschränkte Verwendung der E C U als Zahlungs- und Reserveinstrument vorsah. Auf Grund wirtschaftlicher Divergenzen und Meinungsverschiedenheiten über die konkrete Ausgestaltung des endgültigen Systems wurde die Anlaufphase mehrere Male verlängert und der Eintritt in die Endphase bislang nicht beschlossen. Das EWS ist daher in der ursprünglichen Funktionsweise weitergeführt und lediglich in technischer Hinsicht verbessert worden. 33

I. Stabilisierung der Wechselkurse in den achtziger Jahren 34 Dem EWS traten die Notenbanken aller EG-Mitgliedstaaten bei. Die mit dem Wechselkurs- und Interventionssystem verbundenen Verpflichtungen zur Stabilisierung der Wechselkurse innerhalb vereinbarter Bandbreiten übernahmen Großbritannien jedoch zunächst und das zum 1.1.1981 beigetretenen Griechenland bislang nicht. Italien nahm fiir seine Währung die erweiterte Band32

S.o. § 6 IV., S. 29. Vgl. B a s e l / N y b o r g - A b k o m m e n v o m 10.11. 1987 (s. Fn. 31). 34 Überblick bei: Deutsche Bundesbank, S o n d e r d r u c k N r . 3, S. 307 ff.; dies., M o n a t s b e richt N o v e m b e r 1989, S. 3 0 ff.; dies., Geschäftsbericht 1992, S. 79 (80 f.); Steinel, A P u Z Β 2 0 - 2 1 / 1 9 8 9 , 3 (6 ff.); v. Ypersele in: E u r o p a 85, S. 17 (28 f.). 33

I. Stabilisierung der Wechselkurse in d e n achtziger J a h r e n

43

breite von ± 6 % in Anspruch, die — obwohl zunächst nur als vorübergehend gedacht - erst mit Wirkung vom 8.1.1990 auf die Normalmarge von ± 2,25 % verringert wurde. Schließlich verpflichteten sich auch Großbritannien zum 8.1.1990 und die mit Wirkung vom 1.1.1986 beigetretenen Mitgliedstaaten Spanien und Portugal zum 19.6.1989 bzw. zum 6.4.1992 zur Teilnahme ihrer Währungen am Wechselkurs- und Interventionsmechanismus, freilich nur innerhalb der erweiterten Schwankungsbreite von ± 6 % . In der Anfangsphase des EWS verlief die Wechselkursentwicklung auf Grund der unterschiedlichen Koordinationsbereitschaft der Teilnehmerstaaten sowie infolge des zweiten Olpreisanstiegs zu Anfang der achtziger Jahre noch sehr instabil. Die Wechselkursparitäten mußten im Zeitraum von März 1979 bis Mai 1983 insgesamt achtmal neu festgesetzt werden, 35 die D-Mark erfuhr insgesamt eine Aufwertung um 27 %. In der Folgezeit nahmen Häufigkeit und Ausmaß der Leitkursanpassungen erheblich ab; es wurden nur noch vier marktrelevante Realignments — das letzte mit Wirkung vom 12.1.1987 — vorgenommen, durch die der Wert der D-Mark insgesamt lediglich um 8 % aufgewertet wurde. Die anschließende fünfjährige Phase weitgehender Wechselkursstabilität im EWS ist zum einen auf die gestiegene Bereitschaft der beteiligten Regierungen und N o tenbanken zu einer an der Preisstabilität orientierten Wirtschafts- und vor allem Geldpolitik zurückzufuhren; den Stabilitätsstandard hat hier insbesondere die Deutsche Bundesbank gesetzt, da der D-Mark im EWS auf Grund ihrer langfristigen relativen Stabilität sowie dem Gewicht der deutschen Volkswirtschaft allmählich die Funktion einer Leitwährung zugewachsen ist.36 Z u m anderen war es den Teilnehmerstaaten nach 1987 angesichts einer auf politischen Prestigegründen beruhenden ablehnenden Haltung der potentiellen Abwertungskandidaten gar nicht mehr möglich, weitere Realignments einvernehmlich zu vereinbaren. 37

35

Vgl. tabellarische Übersicht in: Deutsche Bundesbank, S o n d e r d r u c k N r . 3, S. 3 0 8 f. Z u r Leitwährungsrolle der D - M a r k : Issing, Wirtschaftsdienst 1993, 395 ff.; Bofinger, Wirtschaftsdienst 1993, 397 ff.; Friedrich/Unterberg, Wirtschaftsdienst 1993, 401 ff. 37 Tietmeyer, D e u t s c h e B u n d e s b a n k / A u s z ü g e aus Presseartikeln N r . 84 v o m 25.11.1993, 1 (2); ders., Deutsche B u n d e s b a n k / A u s z ü g e aus Presseartikeln N r . 18 v o m 16.3.1994, 1 (2)· 36

44

§ 10 Entwicklungen im E W S und Bandbreitenerweiterung v o m 2.8.1993

II. Währungskrisen und Beschluß der zeitweiligen Bandbreitenerweiterung zum 2.8.1993 38 Infolge der zum 1.7.1990 vollzogenen Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der D D R kam es in Westdeutschland zu einem von Ostdeutschland ausgehenden Nachfrageboom, der an den Devisenmärkten einen Aufwertungsdruck auf die D-Mark ausübte. Daher bot die Deutsche Bundesbank ein umfassendes Realignment mit entsprechender Aufwertung der D-Mark an. Dies wurde jedoch von den E W S Partnerländern - allen voran von Frankreich — abgelehnt, da sie in der Abwertung ihrer Währungen eine Gefahrdung der bereits erzielten Stabilitätserfolge sahen und insbesondere einen Glaubwürdigkeitsverlust für ihre bisherige Wirtschaftspolitik (in Frankreich unter dem Schlagwort „franc fort" propagiert) fürchteten. Obwohl mit dem Eintritt in die erste Stufe der Wirtschaftsund Währungsunion, ebenfalls zum 1.7.1990, 39 eine weitgehende Liberalisierung des Kapitalverkehrs zwischen den EG-Mitgliedstaaten einherging, blieben die Wechselkurse der EWS-Währungen auch angesichts der wirtschaftlichen Divergenzen zunächst stabil. Denn das EWS war nun als Vorstadium zu einer konkret avisierten Europäischen Währungsunion definiert, so daß sich die Wechselkurserwartungen an den Finanz- und Devisenmärkten verfestigten. Erst das ablehnende dänischc Referendum bezüglich der Ratifizicrung des Maastrichter Vertrages vom 2.6.1992 sowie die Unsicherheiten über den Ausgang des entsprechenden französischen Referendums am 20.9.1992 lösten Zweifel an der tatsächlichen Verwirklichung der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion aus. Die divergent verlaufenden Entwicklungen der Volkswirtschaften innerhalb der EG rückten plötzlich wieder in den Blickpunkt der Kapitalanleger und boten gerade im R a h m e n des liberalisierten europäischen Kapitalmarktes den Anreiz für eine erfolgreiche Spekulation gegen abwertungsverdächtige EWS-Währungen. Auf Grund des wachsenden spekulativen Drucks, den die Notenbanken auch unter Einsatz hoher Interventionsbeträge (die Deutsche Bundesbank stellte beispielsweise mehr als 90 Mrd. D M zur Verfugung) nicht auffangen konnten, wurde zunächst die italienische Lira mit

38

Ausfuhrliche Analyse der EWS-Krise und der Folgen: Deutsche Bundesbank, Monatsbericht O k t o b e r 1992, S. 14 ff.; dies., Geschäftsbericht 1992, S. 79 ff.; dies., Monatsbericht August 1993, S. 19 ff.; Berthold, Wirtschaftsdienst 1993, 450 ff.; Boßnger, Wirtschaftsdienst 1993, 454 ff.; Smeets, Wirtschaftsdienst 1993, 457 ff.; Randzio-Plath, Wirtschaftsdienst 1993, 533 ff.; Feuerstein, Wirtschaftsdienst 1993, 546 ff.; Tietmeyer, Deutsche B u n desbank/Auszüge aus Presseartikeln Nr. 73 v o m 21.10.1993, 1 (2).; Matthes, Wirtschaftsdienst 1994, 143 ff.; Haller, Deutsche Bundesbank/Auszüge aus Presseartikeln Nr. 86 v o m 3.12.1993, 13 ff.; Reither, Wirtschaftsdienst 1993, 392. 39 S.u. § 12 II., S. 55.

II. Währungskrisen und Beschluß der zeitweiligen Bandbreitenerweiterung

45

Wirkung vom 14.9.1992 um 7 % abgewertet. Schon am 17.9.1992 schied sie zusammen mit dem britischen Pfund aus dem Wechselkursmechanismus aus.40 Die spanische Peseta erfuhr am selben Tag eine Abwertung um 5 %; bis zum 13.5.1993 folgten weitere Abwertungen der Peseta, des portugiesischen Escudo sowie des irischen Punt. 41 Als sich die Lage im EWS im Frühjahr 1993 etwas zu beruhigen schien, ergaben sich neue Anspannungen aus unterschiedlichen Konjunkturentwicklungen und den daraus resultierenden unterschiedlichen Leitzinserfordernissen in den Mitgliedstaaten: Während die Deutsche Bundesbank zur Bekämpfung inflationärer Entwicklungen auf der Beibehaltung eines restriktiv hohen Zinsniveaus beharrte, drängten andere EWS-Partnerländer - insbesondere Frankreich - auf eine konjunkturbelebende Zinssenkungspolitik. Diese war jedoch angesichts des sonst drohenden Abwertungsdrucks gegenüber der Leitwährung D-Mark nur im Gleichschritt mit der insoweit unnachgiebigen Deutschen Bundesbank zu verwirklichen. Im Zusammenhang mit einer vorübergehenden D Mark-Schwäche, die mit einem starken US-Dollar und einem kurzfristig stärkeren französischen Franc einherging, entfachte die Banque de France Ende Juni eine Diskussion darüber, ob die D-Mark weiterhin die Leitwährungsfunktion im EWS erfüllen könne oder insoweit vom Franc abgelöst werde. 42 Getreu seiner Stabilitätsmaxime beschloß der Zentralbankrat der Deutschen Bundesbank auf seiner Sitzung am 29.7.1993 entgegen allen Erwartungen keine Senkung des Diskontsatzes und löste damit eine erneute massive Spekulationswelle nicht gegen die vermeintlich schwache D-Mark, sondern vor allem gegen den französischen Franc, die dänische Krone sowie gegen Peseta und Escudo aus. Die Deutsche Bundesbank versuchte, die unter Druck geratenen EWSWährungen durch Interventionen in Höhe von annähernd 60 Mrd. DM zu stützen. Das EWS hatte jedoch bereits so stark an Glaubwürdigkeit eingebüßt, daß die Finanzminister und Zentralbankpräsidenten auf ihrer Krisensitzung in Brüssel am 2.8.1993 „beschlossen, die Bandbreiten für obligatorische Interventionen der Teilnehmerstaaten am Wechselkursmechanismus des Europäischen Währungssystems zeitweise auf ± 1 5 % beiderseits der bilateralen Leitkurse zu erweitern." 43 Diese Entscheidung bedeutete praktisch die Freigabe der Wechselkurse im EWS; lediglich die Niederlande und die Bundesrepublik Deutsch-

40

Vgl. Parallele zu den Entwicklungen im Europäischen Wechselkursverbund Anfang der siebziger Jahre, s.o. § 7 III., S. 33. 41 Vgl. Übersicht bei: Zänker, Die Welt v o m 2.8.1993, S. 13. 42 Vgl. Diskussionsbeiträge von: John /Webb/Barker, Schwarzer in: Deutsche Bundesbank/Auszüge aus Presseartikeln N r . 45 v o m 28.6.1993, 12 ff.; außerdem: Bofinger, W i r t schaftsdienst 1993, 397 ff.; Friedrich/Unterberg, Wirtschaftsdienst 1993, 401 ff. 43 Deutsche Übersetzung des „ K o m m u n i q u e der Europäischen Gemeinschaft vom 2. August 1993", abgcdr. in: Deutsche Bundesbank, Monatsbericht August 1993, S. 19 (20).

46

§ 10 Entwicklungen im E W S u n d B a n d b r e i t e n e r w e i t e r u n g v o m 2.8.1993

land verpflichten sich in einer bilateralen Vereinbarung, ihre Währungen untereinander weiterhin innerhalb der bisherigen Bandbreite zu verteidigen. Die Leitkurse selbst wurden ebenso wie die bestehenden Interventionsverpflichtungen der Notenbanken unverändert beibehalten. Mit Wirkung vom 9.1.1995 ist Österreich dem Wechselkurs- und Interventionsmechanismus des EWS angesichts der langjährigen stabilen Schilling/DMRelation problemlos beigetreten. Finnland und Schweden bleiben auf Grund der noch nicht stabilisierten Währungslage zunächst fern. 44

III. Bewertung der EWS-Krise und Ausblick Vordergründig betrachtet scheint der Verlauf der Währungskrise im Europäischen Fixkurssystem einige Parallelen zum Zusammenbruch des Bretton Woods-Systems 45 aufzuweisen. Anders als beim Bretton Woods-System beruhte die EWS-Krise jedoch gerade nicht auf der Schwäche der Leitwährung, sondern wurde durch verschiedene zusammenwirkende Faktoren verursacht:46 -

Diskrepanz zwischen den Konjunkturverläufen in den einzelnen Mitgliedstaaten: Die restriktive Geldpolitik der Deutschen Bundesbank zur Bekämpfung von vereinigungsbedingten Inflationstendenzen stellte für andere Mitgliedstaaten mit geringen Inflationsraten (z.B. Frankreich) eine konjunkturelle Belastung dar und führte zu Spannungen im EWS; - Nichtbefolgung der EWS-Regeln, die bei wirtschaftlichen Divergenzen zwischen den Teilnehmerstaaten rechtzeitige Realignments vorsehen; - Aushebelung des Interventionsmechanismus durch institutionelle Anleger mit immensen Transaktionsvolumina auf Grund des weitgehend liberalisierten Kapitalverkehrs zwischen den Finanz-, insbesondere Devisenmärkten der EG-Mitgliedstaaten. Mittels der Bandbreitenerweiterung ist der Spekulation gegen EWS-Währungen zunächst einmal jeglicher Nährboden entzogen worden. Mit der Befreiung von allzu häufigen Interventionspflichten haben die am EWS beteiligten 44

Pressedienst der Oesterreichischen Nationalbank, D e u t s c h e B u n d e s b a n k / A u s z ü g e aus Presseartikeln N r . 2 v o m 10.1.1995, 2 (2 f.); Hellmann, Deutsche B u n d e s b a n k / A u s z ü g e aus Presseartikeln N r . 3 v o m 11.1.1995, 10. 45 S.o. § 2 I., S. 10 ff. 46 Vgl. Ursachenanalyse bei: Deutsche Bundesbank, Geschäftsbericht 1992, S. 79 (82 ff.); dies., Monatsbericht August 1993, S. 19 ff; dies., Geschäftsbericht 1993, S. 90 ff; Haller, D e u t s c h e B u n d e s b a n k / A u s z ü g e aus Presseartikeln N r . 86 v o m 3.12.1993, 13; Smeets, Wirtschaftsdienst 1993, 457 ff; Bofinger, Wirtschaftsdienst 1993, 454 ff; Sievert, Deutsche B u n d e s b a n k / A u s z ü g e aus Presseartikeln N r . 91 v o m 21.12.93, 5 (9).

III. Bewertung der EWS-Krise und Ausblick

47

nationalen Währungsbehörden zudem einen größeren geldpolitischen Handlungsspielraum zurückgewonnen, der eine stärkere Orientierung an nationalen Konjunktur- und Preisentwicklungen zuläßt. Diese neue Freiheit birgt freilich auch die Gefahr des Mißbrauchs in Form von kurzfristig wettbewerbsund konjunkturfordernden Abwertungs- und Zinssenkungsstrategien in sich. Daß solche Entwicklungen bisher nicht erkennbar sind,47 sondern im Gegenteil fast alle Währungen inzwischen sogar wieder in den Bereich der früheren Bandbreiten zurückgekehrt sind,4* zeugt von dem Verantwortungsbewußtsein und dem politischen Willen der Teilnehmerstaaten, den im Maastrichter Vertrag vorgezeichneten Weg zur Vollendung einer Europäischen Wirtschaftsund Währungsunion nicht zu gefährden. 49 Insoweit muß die EWS-Krise keineswegs einen Rückschlag für den wirtschafts- und währungspolitischen Integrationsprozeß in Europa bedeuten. Vielmehr wächst den einzelnen Mitgliedstaaten nun innerhalb des neuen EWS-Rahmens die Eigenverantwortlichkeit zu, die Wechselkursrelation der jeweils eigenen Währung durch eine glaubwürdige Stabilitätspolitik selbst zu stützen. Verzerrungen durch Festkursillusion und den schützenden Interventionsmechanismus sind dadurch ausgeschlossen. Letztlich gewinnt das Vorhaben der Schaffung einer Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion auf der Grundlage nachhaltiger wirtschaftlicher Konvergenzbestrebungen der Mitgliedstaaten an Glaubwürdigkeit. Das Hauptaugenmerk wird in Zukunft nicht mehr auf die unbedingte Fixierung der Wechselkurse als Vorstufe der Währungsunion, sondern auf reale wirtschaftliche Konvergenz gelegt werden, was zunehmend der „ökonomistischen" Vorstellung entspricht. 50 Welche Auswirkungen die Entscheidung für eine Bandbreitenerweiterung speziell auf die Beurteilung des in Art. 109 j Abs. 1, 3. Spiegelstrich EGV ge-

47

Vgl· Jochimsen, Deutsche Bundesbank/Auszüge aus Presseartikeln Nr. 88 v o m 10.12.1993, 2 (3 f.); Tietmeyer, Deutsche Bundesbank/Auszüge aus Presseartikeln Nr. 5 vom 24.1.1994, 1 (3). 48 Deutsche Bundesbank, Monatsbericht Februar 1994, S. 5 (8); der G r u n d liegt angeblich auch in der Vereinbarung von inoffiziellen Bandbreiten, o.V., E W S informell, Die Welt v o m 8.3.1994, S. 17; eine Ausnahme bilden die spanische Peseta und der mit ihr eng verbundene portugiesische Escudo, die auf Grund erneuten Drucks an den Devisenmärkten am 6.3.1995 u m 7 bzw. 3,5 % abgewertet werden mußten, C o m m u n i q u e of the European U n i o n , Brussels, 6.3.1995, abgedr. in: Deutsche Bundesbank/Auszüge aus Presseartikeln Nr. 17 vom 6.3.1995, 1; Hadler, Die Welt vom 7.3.1995, S. 13. 49 Vgl. L. Brittan, Deutsche Bundesbank/Auszüge aus Presseartikeln Nr. 76 v o m 29.10.1993, 11; Tietmeyer, Deutsche Bundesbank/Auszüge aus Presseartikeln Nr. 20 v o m 25.3.1994, 1 (3). 30 Vgl. Smeets, Wirtschaftsdienst 1993, 457 (459); vgl. aber Vorschlag für eine grundlegende R e f o r m i e r u n g des E W S von: Vehrkamp, Wirtschaftsdienst 1994, 633 ff.

48

§10

Entwicklungen im EWS und Bandbreitenerweiterung vom 2.8.1993

regelten Konvergenzkriteriums hat, das eine mindestens zweijährige Teilnahme am EWS unter Einhaltung der „normalen" Bandbreiten vorsieht, bleibt an anderer Stelle zu untersuchen. 51

51

S.u. § 23 II. 3., S. 151.

5. Kapitel: Vom EWS zu den Regierungskonferenzen über eine Europäische Union §11

Ergänzung des EWG-Vertrages mit Inkrafttreten Einheitlichen Europäischen Akte am 1.7.1987

der

Auch nach Errichtung des EWS zum 13.3.1979 gingen innerhalb der EG-Organe die Überlegungen zur Weiterentwicklung der wirtschafts- und währungspolitischen Zusammenarbeit weiter. Am 14.2.1984 nahm das Europäische Parlament den „Entwurf eines Vertrages zur Gründung der Europäischen Union" 1 an, der unter anderem weitgehende Vorschläge zur Verwirklichung einer europäischen Währungsunion enthielt: Art. 33 Abs. 1 i.V.m. Abs. 4 des Entwurfs sah die Errichtung eines Europäischen Währungsfonds vor, der „über die zur Sicherung der Währungsstabilität erforderliche Autonomie verfugen" sollte. Gemäß Art. 51 des Entwurfs hatte die Europäische Union darüber hinaus die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz im Bereich der europäischen Geld- und Kreditpolitik, um schrittweise „die vollständige Währungsunion zu verwirklichen" (Art. 52 Abs. 2 und 3 des Entwurfs). Nach Art. 52 Abs. 3 des Entwurfs umfaßte die Gesetzgebungskompetenz im besonderen etwa die U m wandlung der E C U in ein Zahlungsmittel und eine Reservewährung 2 sowie die Erteilung von Auflagen an die Zentralbanken betreffend die Bestimmung ihrer Geldmengenziele. Schließlich verlangte Art. 52 Abs. 1 des Entwurfes die uneingeschränkte Teilnahme aller Mitgliedstaaten am EWS. Der Europäische Rat setzte als Reaktion auf die parlamentarische Initiative einen Ad-hoc-Ausschuß für institutionelle Fragen ein, der sich aus persönlichen Vertretern der Staats- und Regierungschefs zusammensetzte. 3 Dieser nach seinem Vorsitzenden benannte Doo^e-Ausschuß legte dem Europäischen Rat in Dublin am 3./4. Dezember 1984 einen Zwischenbericht 4 vor, in dem er „die Stärkung des EFWZ durch Übertragung cchter Befugnisse und Förde1

Abgedr. in: A B l . E G Nr. C 7 7 v o m 1 9 . 3 . 1 9 8 4 , 3 3 ff.; zusammenfassend: Grämlich, Kreditwesen 1985, 3 3 4 ; Hahn/Siebelt, D ö V 1 9 8 9 , 2 3 3 (238); zu früheren Initiativen: vgl. Oppermann, § 1 II. 3. b, S. 2 0 R n . 42. 2 D e f i n i t i o n Recktenwald, S. 5 0 9 — Stichwort .Reservewährung*: „wird v o n N o t e n b a n ken und internationalen W ä h r u n g s b e h ö r d e n als Teil ihrer G o l d - u n d Devisenreserven g e halten. Sie dient z u d e m für einen b e d e u t e n d e n Teil des internationalen Handels als Z a h lungsmittel." 3

Hahn, Währungsrecht, § 13 II. 4. b, S. 187 R n . 28. Z w i s c h e n b e r i c h t des A d - h o c - A u s s c h u s s e s für institutionelle Fragen an d e n E u r o p ä ischen R a t in D u b l i n a m 3 . / 4 . 1 2 . 1 9 8 4 , abgedr. in: E u r o p a - A r c h i v 1985, D 9 6 ff. 4

50

§ 11 Ergänzung des EWG-Vertrages der EEA am 1.7.1987

rung der E C U als internationale Reservewährung" forderte und darauf hinwies, daß „nur auf diesem Wege [...] Fortschritte bei der Weiterentwicklung des EWS zu einem gemeinsamen unabhängigen Zentralbanksystem und schließlich zur Schaffung eines Europäischen Währungsfonds und einer gemeinsamen Währung erzielt werden" könnten. Dieser Vorschlag erntete jedoch nicht einhellige Zustimmung, sondern war insbesondere nur unter den Vorbehalten des griechischen und des britischen Ausschußmitglieds5 ergangen. Im Abschlußbericht des Ausschusses, der dem Europäischen Rat in Brüssel am 29./30. März 1985 unterbreitet wurde, 6 kamen die ursprünglichen Forderungen dann auch nur in abgeschwächter Form zum Ausdruck. Im Sinne des Vorbehalts des deutschen Ausschußmitgliedes7 wurden als allgemeine politische Voraussetzungen für den weiteren währungspolitischen Integrationsprozeß die engere Koordinierung der Wirtschafts-, Haushalts- und Währungspolitik sowie die Liberalisierung des Kapitalverkehrs genannt. Die in den Vorbehalten kundgetane Zurückhaltung einiger Mitgliedstaaten gegenüber den weitgehenden Vorschlägen zur Verwirklichung einer Wirtschafts- und Währungsunion hat sich anschließend auch in den betreffenden Bestimmungen der am 17./28.2.1986 unterzeichneten, mit Wirkung vom 1.7.1987 in Kraft getretenen Einheitlichen Europäischen Akte8 niedergeschlagen. Unter Bezugnahme auf die Schlußerklärung der Staats- und Regierungschefs vom 19. bis 21.10.1972 9 sowie auf die Entschließungen des Europäischen Rates von Juli und Dezember 197810 weist die Präambel der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) zwar erneut auf das Ziel der schrittweisen Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion hin. Der Wortlaut des durch Art. 20 EEA neu in den EWG-Vertrag eingefügten Art. 102 a EWGV, der unter der Uberschrift „Die Zusammenarbeit der Wirtschafts- und Währungspolitik (Wirtschafts- und Währungsunion)" ein eigenes Kapitel bildete, blieb in dieser Hinsicht jedoch restriktiv:11 Gemäß Art. 102 a Abs. 1 EWGV verpflichteten sich die Mitgliedstaaten lediglich zur Zusammenarbeit bei der Weiterentwicklung der Konvergenz der Wirtschafts- und Währungspolitiken unter Berücksichtigung der „Erfahrungen, die bei der Zusammenarbeit im Rahmen des 5

Vgl. Zwischenbericht, Vorbehalte Nr. 10 und 11, Europa-Archiv 1985, D 96 (D 98). Abschlußbericht des Ad-hoc-Ausschusses fur institutionelle Fragen an den Europäischen R a t in Brüssel am 29./30.3.1985, abgedr. in: Europa-Archiv 1985, D 240 ff. 7 Vgl. Abschlußbericht des Ad-hoc-Ausschusses (Fn. 6), Europa-Archiv 1985, D 240 (D 244, II. A. c) und Vorbehalt Nr. 15, Europa-Archiv 1985, D 240 (D 244). 8 Abgedr. in : AB1.EG Nr. L 169 vom 29.6.1987. 9 S.o. § 7 III., S. 33. 10 S.o. § 8, S. 36. 11 Vgl. Ensthaler, Z R P 1992, 426 (427); Schmid, VB1BW 1989, 276 (276 f.); Hahn, C M L Rev. Vol. 28 (1991), 783 (793 f.); insbesondere wird eine Begrenzung der A n w e n d u n g der Generalklausel des Art. 235 E W G V angemerkt. 6

§12

Delors-Bericht und Folgebeschlüsse

51

[EWS] und bei der Entwicklung der E C U gesammelt worden sind," sowie zur Respektierung der „bestehenden Zuständigkeiten". Art. 102 a Abs. 2 E W G V schrieb für darüber hinausgehende „institutionelle Veränderungen" im Bereich der Wirtschafts- und Währungspolitik das förmliche Vertragsänderungsverfahren im R a h m e n einer Regierungskonferenz nach Maßgabe des Art. 2 3 6 E W G V zwingend fest und sah für den Bereich der Währungspolitik ausdrücklich die Anhörung des Beratenden Währungsausschusses und des Ausschusses der Z e n tralbankpräsidenten vor. Somit wurden im neuen Art. 102 a E W G V lediglich die bereits bestehenden Kompetenzen der E G im wirtschafts- und währungspolitischen Bereich bestätigt und eine primärrechtliche Grundlage für den bis zum Inkrafttreten erreichten Integrationsstand in der monetären Zusammenarbeit geschaffen. 12 In einer der EEA-Schlußakte beigefügten gemeinsamen „Erklärung des Vorsitzes und der Kommission zu den währungspolitischen Befugnissen der G e m e i n schaft" wurde ausdrücklich klargestellt, daß der eingefügte Art. 102 a E W G V „nicht die Möglichkeit einer weiteren Entwicklung im R a h m e n der bestehenden Befugnisse" präjudiziere. 13 Die Mitgliedstaaten waren mithin bei der U n terzeichnung der Einheitlichen Europäischen Akte noch nicht bereit, die W e i chen für einen zweiten konkreten Anlauf zur Schaffung der Wirtschafts- und Währungsunion zu stellen, sondern zogen es vor, sich auf den Ausbau der Z u sammenarbeit im R a h m e n des E W S zu verlegen.

§ 12

Delors-Bericht

und

Folgebeschlüsse

Die Dominanz der eher restriktiven Geldpolitik der Deutschen Bundesbank im E W S und der von ihr ausgehende Anpassungszwang für die übrigen E W S Teilnehmerstaaten bildeten schließlich den Nährboden für Kritik am E W S und für einen erneuten Vorstoß in Richtung einer Europäischen Währungsunion. 1 4 D e r damalige französische Finanzminister Edouard Balladur stellte Ende 1987 zur Debatte, daß „die Zeit gekommen [sei], die Möglichkeit der Schaffung einer Europäischen Zentralbank zu prüfen, die eine gemeinsame Währung, die E C U , verwaltet." 1 5 Dieser Vorschlag rief bei der deutschen Bundesregierung ein geteiltes Echo hervor: Während der damalige deutsche Bundesaußenminister

Vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Zwanzigster Gesamtbericht über die Tätigkeit der E G 1986, S. 89; Siebelt, D ö V 1 9 9 0 , 3 6 2 ; Hade, E u Z W 1 9 9 2 , 171; Murphy, T h e Irish Jurist Vol. X X (1985), 2 3 9 (254); Glaesner, E u R 1986, 119 (137). 1 3 Abgedr. in: A B l . E G Nr. L 169 vom 2 9 . 6 . 1 9 8 7 , 27. 14 Vgl. Steinel, A P u Z Β 2 0 - 2 1 / 1 9 8 9 , 3 (10). 15 Ausfuhrlich: Scharrer, integration 1988, 95 ff.; Hahn, Währungsrecht, § 14 I. 1. a, S. 191 R n . 2. 12

52

§12

Delors-Bericht und Folgebeschlüsse

Hans-Dietrich Genscher in seinem Memorandum vom 26.2.1988 16 den französischen Forderungen entgegenkam und „die Schaffung eines einheidichen europäischen Währungsraums mit einer Europäischen Zentralbank [...als] ökonomisch notwendige Ergänzung des europäischen Binnenmarktes" begrüßte, äußerte sich der zuständige damalige Bundesfinanzminister Gerhard Stoltenberg in einer Stellungnahme vom 15.3.1988 eher zurückhaltend, indem er im wesentlichen für die Beibehaltung des status quo plädierte und vor unbedachten Schritten warnte. 17 Die französische Initiative wurde anschließend von den Staats- und Regierungschefs im R a h m e n des Europäischen Rates in Hannover am 27./28. Juni 1988 aufgegriffen. In seinen Schlußfolgerungen erinnerte der Vorsitz des Europäischen Rates an die in der Präambel der EEA enthaltene Zielsetzung einer schrittweisen Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion; er beauftragte einen Ausschuß, dem die EG-Zentralbankpräsidenten, vier unabhängige Sachverständige sowie als Vorsitzender der Kommissionspräsident Jacques Delors angehörten, mit der Aufgabe, innerhalb eines Jahres „die konkreten Etappen zur Verwirklichung dieser Union zu prüfen und vorzuschlagen." 18

I.

D r e i - S t u f e n - P l a n des D e l o r s - B e r i c h t s

Der Ausschuß legte seinen ,3ericht zur Wirtschafts- und Währungsunion in der EG" am 17.4.1989 vor. 19 Der Delors-Bericht umfaßt drei Kapitel: In Kapitel I wird zunächst die historische Entwicklung der Wirtschafts- und Währungsintegration in der Gemeinschaft nachgezeichnet, Kapitel II enthält eine detaillierte Untersuchung der Hauptmerkmale einer vollendeten Wirtschafts- und Währungsunion einschließlich der institutionellen Neuerung in Gestalt eines Europäischen Zentralbanksystems, und in Kapitel III stellte der Ausschuß schließlich sein drei Phasen umfassendes Programm zur Verwirklichung dieser Union vor. Gemäß einem Grundsatzkatalog zu Beginn des dritten Kapitels20 sollen bei dem schrittweisen Vorgehen insbesondere das Subsidiaritätsprinzip, 16

Abgedr. in: Duwendag (Hrsg.), S. 390 f. Abgedr. in: Krägenau/Wetter, S. 310 f. Dok. 51; vgl. Steine/, A P u Z Β 20-21/1989, 3 (10 f.). 18 Europäischer Rat in Hannover am 27./28.6.1988, Schlußfolgerungen des Vorsitzes, abgedr. in: Bulletm.EG 6-1988, 186 (188). 19 Delors-Bericht, Bericht zur Wirtschafts- und Währungsunion in der EG, vorgelegt vom Ausschuß zur Prüfung der Wirtschafts- und Währungsunion am 17.4.1989, abgedr. in: Europa-Archiv 1989, D 283 ff.; s.a. Bewertungen bei: Kloten, Europa-Archiv 1989, 251 ff.; Siebelt, DöV 1990, 362 ff. 20 Delors-Bericht, Europa-Archiv 1989, D 283 (D 297 f., Kapitel III Abschnitt 1 Ziffern 40-44). 17

I. Drei-Stufen-Plan des Delors-Berichts

53

d.h. die Begrenzung der Zuständigkeiten höherer Regierungsebenen (z.B. der EG) gegenüber niedrigeren (z.B. nationalen, regionalen, lokalen) Ebenen, 21 sowie der Grundsatz der Parallelität des wirtschaftlichen und des monetären Integrationsprozesses22 beachtet werden. 1. Erste Phase Im Rahmen der ersten Phase zur Schaffung einer Wirtschafts- und Währungsunion 23 sollen die Mitgliedstaaten eine stärkere Annäherung „der volkswirtschaftlichen Ergebnisse durch verstärkte Koordinierung der Wirtschafts- und Währungspolitik in dem bestehenden institutionellen Rahmen", d.h. auf der Rechtsgrundlage des Art. 102 a EWGV, anstreben. Insoweit forderte der Ausschuß den wirtschaftlichen Bereich betreffend: — die Vollendung des Binnenmarktes entsprechend dem Binnenmarktprogramm der Kommission von 1985,24 — die Vollendung der Reform der Strukturfonds zur Förderung der Regionalentwicklung und — die verstärkte Koordinierung der Wirtschafts- und Finanzpolitik durch den Rat der Wirtschafts- und Finanzminister (ECOFIN-Rat) mittels multilateraler Überwachung der nationalen Wirtschaftspolitiken auf der Grundlage vereinbarter Indikatoren sowie Festlegung mittelfristiger Konvergenzprogramme für jedes Mitgliedsland. Als währungspolitische Ziele der ersten Phase nennt der Delors-Bericht: — die vollständige Liberalisierung des Kapitalverkehrs innerhalb der EG, — die Teilnahme aller Gemeinschaftswährungen am EWS-Wechselkursmechanismus innerhalb der engen Bandbreite von ± 2,25 %, — die Beseitigung jeglicher Hindernisse für die private Verwendung von E C U sowie — die Erweiterung des Aufgabenbereichs des Ausschusses der Zentralbankpräsidenten 25 , wodurch die Errichtung einer neuen Institution überflüssig würde. 21

Delors-Bericht, Europa-Archiv 1989, D 283 (D 297, Kapitel III Abschnitt 1 Ziffer 40) sowie Europa-Archiv 1989, D 283 (D 288, Kapitel II Abschnitt 1 Ziffer 20); dazu s.u. § 34 I., S. 224 ff. 22 Delors-Bericht, Europa-Archiv 1989, D 283 (D 297, Kapitel III Abschnitt 1 Ziffer 42) sowie Europa-Archiv 1989, D 283 (D 288, Kapitel II Abschnitt 1 Ziffer 21). 23 Delors-Bericht, Europa-Archiv 1989, D 283 (D 298 ff., Kapitel III Abschnitt 3 Ziffern 50-54). 24 Vgl. Weißbuch der Kommission „Vollendung des Binnenmarktes" an den Europäischen Rat in Mailand am 28./29.6.1985, EG-Dok. KOM(85) 310 endg. vom 14.6.1985. 25 S.o. § 4 II. 2., S. 21 f.

54

§12

Delors-Bericht und Folgebeschlüsse

Anders als bei den Phasen zwei und drei legte sich der Ausschuß hinsichtlich des Beginns der ersten Phase terminlich fest: In Anlehnung an den Richtlinienbeschluß des Rates vom 24.6.1988 26 über die uneingeschränkte Liberalisierung des Kapitalverkehrs innerhalb der EG (mit bis zum 31.12.1992 bzw. 1995 befristeten Ausnahmen fur Irland, Spanien, Portugal und Griechenland) bis zum 1.7.1990 empfahl der Ausschuß diesen Termin als gleichzeitiges Eintrittsdatum fur die erste Phase zur Schaffung der Wirtschafts- und Währungsunion. 2 7 2. Zweite Phase Der Delors-Bericht sieht für die zweite Phase 28 die Einrichtung der „grundlegenden Organe und Strukturen der Wirtschafts- und Währungsunion" vor, was jedoch zunächst das Inkrafttreten der erforderlichen Änderungen des E W G Vertrages im Sinne des Art. 236 E W G V voraussetze. Phase zwei sei als „Lernprozeß [zu sehen], der zu kollektiven Entscheidungen fuhrt, während die endgültige Verantwortung für politische Entscheidungen [...] bei den nationalen Instanzen verbleibe." Im wirtschaftlichen Bereich sollen die Ergebnisse der ersten Phase überprüft und gegebenenfalls konsolidiert werden. Z u r Verminderung übermäßiger D e fizite der öffentlichen Haushalte wurde die Verabschiedung von entsprechenden Leitlinien vorgesehen. Den Kernpunkt der zweiten Phase bildet nach dem Delors-Bericht die Einrichtung des Europäischen Zentralbanksystems (EZBS), dessen Aufgabe während der Übergangsphase in der Erarbeitung und Umsetzung einer für die Endphase vorgesehenen gemeinsamen, vom EZBS selbst verantworteten Geldpolitik" bestehe. Das EZBS soll zu diesem Zweck bereits in der zweiten Phase „allgemeine geldpolitische Leitlinien für die Gemeinschaft" aufstellen. 3. Dritte Phase In der dritten Phase 29 soll laut Delors-Bericht die Vollendung der Wirtschaftsund Währungsunion durch weitgehende Übertragung der wirtschaftlichen und monetären Kompetenzen auf die Gemeinschaftsorgane vollzogen werden. Der Ministerrat sei dann in Zusammenarbeit mit dem Europäischen Parlament be-

26

Vgl. Richtlinie 8 8 / 3 6 1 / E W G des Rates vom 24.6.1988 zur Durchführung von Art. 67 des Vertrages, abgedr. in: AB1.EG Nr. L 178 v o m 8.7.1988, 5 ff. 27 Delors-Bericht, Europa-Archiv 1989, D 283 (D 297, Kapitel III Abschnitt 1 Ziffer 43) sowie Europa-Archiv 1989, D 283 (D 285, Kapitel I Abschnitt 3 Ziffer 9). 28 Delors-Bericht, Europa-Archiv 1989, D 283 (D 301 ff., Kapitel III Abschnitt 4 Ziffern 55-57). 29 Delors-Bericht, Europa-Archiv 1989, D 283 (D 302 f., Kapitel III Abschnitt 5 Ziffern 58-60).

II.

Folgebeschlüsse des Europäischen Rates in Madrid am 2 6 . / 2 7 . 6 . 1 9 8 9

55

fugt, direkt vollstreckbare Entscheidungen „im makroökonomischen und budgetären Bereich" (z.B. Vorgaben für die nationalen Haushalte) zu treffen. Die Währungsunion soll mit der unwiderruflichen Fixierung der Wechselkurse bei voller Konvertibilität der Währungen und durch den Übergang zu einer einheitlichen, von einem autonomen EZBS verantworteten Geldpolitik vollendet werden. Für den weiteren Verlauf der Endphase wird die zwar nicht unbedingt notwendige, „aber aus politischen und psychologischen Gründen" wünschenswerte Umstellung auf eine einheitliche Währung 30 nach Abschluß der technischen und gesetzgeberischen Vorbereitungsarbeiten empfohlen.

II. Folgebeschlüsse des Europäischen Rates in Madrid am 26./ 27.6.1989 zur Wirtschafts- und Währungsunion: Beginn der ersten Stufe31 Zwei Monate nach der Vorlage des Delors-Berichts bekräftigte der Europäische Rat auf seiner Tagung in Madrid am 26./27.6.1989 seine Entschlossenheit zur schrittweisen Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion und bescheinigte dem Delors-Ausschuß, „eine gute Grundlage für die weiteren Arbeiten" erstellt zu haben. Den Vorgaben des Ausschusses folgend beschloß der Europäische Rat, „daß die erste Stufe der Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion am 1. Juli 1990 beginnt" und ersuchte „die zuständigen Gremien [...], die für den Beginn der ersten Stufe am 1. Juli 1990 erforderlichen Maßnahmen zu verabschieden." Der Empfehlung im Delors-Bericht, wonach „die Vorarbeiten zu Verhandlungen über den neuen Vertrag [...] unverzüglich" einzuleiten seien,32 leistete der Europäische Rat dagegen nur teilweise Folge. So beschloß er zwar die Durchführung der vorbereitenden Arbeiten, legte jedoch keinen Termin für die Einberufung einer Regierungskonferenz fest. In den Schlußfolgerungen heißt es hierzu: „Diese Konferenz tritt sofort zusammen, sobald die erste Stufe begonnen hat, und ihr wird eine umfassende und angemessene Vorbereitung vorausgehen."

30

Delors-Bericht, Europa-Archiv 1989, D 2 8 3 (D 298, Kapitel III Abschnitt 2 Ziffer

46). 31

Tagung des Europäischen Rates der Staats- und Regierungschefs am 2 6 . / 2 7 . 6 . 1 9 8 9 in Madrid, Schlußfolgerungen des Rates, , 3 - Wirtschafts- und Währungsunion", EuropaArchiv 1989, D 4 0 3 (D 4 0 6 f., Ziffern 1-4); ausführlich zu den Zielen der ersten Stufe in: Deutsche Bundesbank, Monatsbericht Juli 1990, S. 3 0 ff. 32 Delors-Bericht, Europa-Archiv 1989, D 2 8 3 (D 304, Kapitel III Abschnitt 7 Ziffer 66).

56 § 13

§13

Einberufung Europäische

Einberufung und Arbeit der Regierungskonferenzen

und Arbeit der Regierungskonferenzen Union

über eine

Erst auf ihrer Tagung in Straßburg am 8./9. Dezember 1989 stellten die Staatsund Regierungschefs die gemäß Art. 236 EWGV für die Einberufung einer R e gierungskonferenz erforderliche Mehrheit fest und konkretisierten den terminlichen Rahmen fur den Verhandlungsbeginn wie folgt: „Die Regierungskonferenz wird auf Einladung der italienischen Regierung vor Ende 1990 zusammentreten. Tagesordnung und Beratungszeitplan werden von der Konferenz selbst festgelegt." 33 Mit der grundsätzlichen Entscheidung für die Einberufung einer Regierungskonferenz über die für eine Wirtschafts- und Währungsunion notwendigen Vertragsänderungen lebte auch der Gedanke einer Integrationsvertiefung in Richtung auf eine Politische Union wieder auf. In einer Rede vor dem Europäischen Parlament am 17.1.1990 schlug Jacques Delors vor, den Verhandlungsgegenstand der geplanten Regierungskonferenz zur Wirtschafts- und Währungsunion „auf die übrigen Fragen einer Vertiefung der Gemeinschaft einschließlich der Europäischen Politischen Zusammenarbeit" zu erweitern. 34 Auf die gemeinsame Initiative des französischen Staatspräsidenten Frangois Mitterand und des deutschen Bundeskanzlers Helmut Kohl hin beschloß der E u -

ropäische Rat tatsächlich auf seinen Gipfeltreffen in Dublin im April und Juni 1990 die Einleitung der vorbereitenden Arbeiten für eine weitere Regierungskonferenz über die Politische Union. Sie sollte ebenso wie die Regierungskonferenz über die Wirtschafts- und Währungsunion vor Ende 1990 unter italienischer Ratspräsidentschaft zusammentreten. Darüber hinaus forderte der Europäische Rat beide Regierungskonferenzen zu einem zügigen Abschluß ihrer Arbeiten auf, so daß „die Mitgliedstaaten die Ratifikation [des neuen Vertragswerks über die Wirtschafts- und Währungsunion und die Politische Union] vor Ende 1992 vornehmen können." 35 Auf seiner Sondertagung in R o m am 27./28. Oktober 1990 stellte der Europäische Rat den Stand der vor dem Abschluß stehenden Vorbereitungsarbeiten hinsichtlich Arbeitsprogramm und Zielsetzungen der beiden Konferenzen fest, die am 14.12.1990 in R o m eröffnet und parallel zueinander abgehalten 33

Europäischer Rat in Straßburg, Tagung der Staats- und Regierungschefs der EG am 8./9.12.1989, Schlußfolgerungen des Vorsitzes, abgedr. in: Bulletin Nr. 147 vom 19.12.1989, 1241 (1243, III. 2.). 34 R e d e von Jacques Delors vor dem Europäischen Parlament anläßlich der Vorlage des Arbeitsprogramms der Kommission der Europäischen Gemeinschaft für 1990, Straßburg, 17.1.1990., S. 26 , zitiert nach Thiel, A P u Z Β 7-8/1992, 3 (4). 33 Sondertagung des Europäischen Rates in Dublin am 28.4.1990, Europa-Archiv 1990, D 284 (D 285, 6. b).

§13

Einberufung und Arbeit der Regierungskonferenzen

57

werden sollten. In den Schlußfolgerungen des Vorsitzes wurden bereits wesentliche Voraussetzungen für den Beginn der zweiten Stufe der Wirtschaftsund Währungsunion genannt, der konkret fur den 1.1.1994 in Aussicht gestellt wurde. 36 Die parallel tagenden Regierungskonferenzen erarbeiteten sodann im Verlaufe des Jahres 1991 die Grundzüge des Vertrages über eine Europäische Union. 37 Die Arbeiten der Regierungskonferenz über die Wirtschafts- und Währungsunion stützten sich im wesentlichen auf die Entwürfe der EGKommission vom 10.12.1990 38 sowie des Ausschusses der Zentralbankpräsidenten betreffend das Statut eines Europäischen Zentralbanksystems und einer Europäischen Zentralbank vom 27.11.1990 39 . Bedeutung erlangten weiterhin die Vertragsentwürfe unter der luxemburgischen und der niederländischen Ratspräsidentschaft.40 Unter ihrem Vorsitz wurden insbesondere Fortschritte im Bereich der institutionellen und funktionellen Ausgestaltung des Europäischen Systems der Zentralbanken erzielt, während die Verhandlungen über die Wirtschaftsunion dahinter zurückblieben. Die im Vertragsentwurf vorgesehene gemeinsame Wirtschaftspolitik blieb schließlich im wesentlichen auf eine Koordinierungsaufgabe beschränkt. Spätestens zu Beginn der niederländischen Ratspräsidentschaft im Juli 1991 wurde klar, daß auch eine Einigung über die - vor allem von Seiten der Bundesrepublik Deutschland nachdrücklich geforderte - 41 Parallelität von Politischer Union und Währungsunion nicht zu erreichen sein würde. Da aber die im Vertragsentwurf festgeschriebenen Kriterien für den Eintritt in die Endstufe der Wirtschafts- und Währungsunion sowie der an das deutsche Bundesbankgesetz angelehnte Entwurf der Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank weitgehend den Vorstellungen der

36

Europäischer Rat in R o m , Sondertagung der Staats- und Regierungschefs der EG am 2 7 . / 2 8 . 1 0 . 1 9 9 0 , Schlußfolgerungen des Vorsitzes, Bulletin Nr. 128 v o m 6 . 1 1 . 1 9 9 0 , 1333 (1334). 37 Überblick über Vertragsentwürfe und Verlauf der Regierungskonferenz über die Wirtschafts- und Währungsunion v o m 14.12.1990-30.6.1991 bei: Hahn, C M L R e v . Vol. 28 (1991), 783 (793 ff.). 38 Entwurf der E G - K o m m i s s i o n eines Vertrages zur Änderung des EWG-Vertrages im Hinblick auf die Errichtung der Wirtschafts- und Währungsunion, E G - D o k . SEC(90) 2500, abgedr. in: Krägenau/Wetter, S. 194 ff. D o k . 41. 39 Abgedr. in: Krägenau/Wetter, S. 2 1 2 ff. D o k . 43. 40 Luxemburgischer Vertragsentwurf, E G - D o k . C O N F - U P - U E M 2 0 0 8 / 9 1 v o m 18.6.1991; niederländischer Vertragsentwurf, E G - D o k . C O N F - U P 1 8 4 5 / 9 1 , zitiert nach: Häde, E u Z W 1992, 171. 41 Vgl. Erklärung des Bundeskanzlers über die Ergebnisse des Europäischen Rates, abgedr. in: Bulletin Nr. 128 v o m 6 . 1 1 . 1 9 9 0 , 1338.

58

§ 1 3 Einberufung und Arbeit der Regierungskonferenzen

Bundesrepublik Deutschland entsprachen 42 und der Vertrag zudem eine Revision fur das Jahr 1996 vorsieht (Art. Ν Abs. 2), gab sich auch die Bundesrepublik Deutschland mit dem Ergebnis der Regierungskonferenzen zufrieden. Der von den Regierungskonferenzen dem Europäischen Rat vom 9. bis 11. Dezember 1991 in Maastricht vorgelegte Entwurf des Vertrages über die Europäische Union wurde somit von allen Staats- und Regierungschefs angenommen. 43 Die Unterzeichnung des „Vertrages über die Europäische Union" erfolgte am 7.2.1992 ebenfalls in Maastricht.44

42

Vgl. Stellungnahme des Zentralbankrates der Deutschen Bundesbank, Monatsbericht Februar 1992, S. 45 (53, Ziffern 2 und 3). 43 Schlußfolgerungen der Tagung des Europäischen Rates in Maastricht vom 9.11.12.1991, abgedr. in: Europa-Archiv 1993, D 91. 44 Abgedr. in: ABl.EG Nr. C 191 vom 29.7.1992; Bulletin Nr. 16 vom 12.2.1992,113 ff.

6. Kapitel: Zustandekommen des „Vertrages über die Europäische Union": Verfassungsrechtliche Fragen im R a h m e n des deutschen Ratifikationsverfahrens § 14

Der Maastrichter Vertrag als völkerrechtlicher Vertrag im Geltungsbereich des Wiener Vertragsrechtsübereinkommens

Bei dem „Vertrag über die Europäische Union" (Maastrichter Vertrag; EUV) vom 7.2.1992 handelt es sich um ein mehrseitiges Rechtsgeschäft zwischen souveränen Staaten und damit um einen völkerrechtlichen Vertrag 1 , fur dessen Zustandekommen im Außenverhältnis die Bestimmungen des Wiener Vertragsrechtsübereinkommens (WVÜ) vom 23.5.1969 2 gelten (Art. 1 WVÜ). Danach erfolgt der Vertragsabschluß regelmäßig in einem mehrphasigen Verfahren: 3 Zunächst wird der Text des Vertrages im Wege der Paraphierung oder Unterzeichnung durch die Staatenvertreter mit Abschlußkompetenz (widerlegbare Vermutung nach Art. 7 Abs. 2 WVÜ) angenommen (Art. 9; 10 WVÜ), womit sie erklären, daß sie den unterzeichneten Vertragsentwurf als den bestmöglichen gemeinsamen Vorschlag ansehen. Die Unterzeichnung des Vertragstextes als solche begründet für die beteiligten Staaten jedoch noch keine völkerrechtliche Verbindlichkeit, nicht einmal die Verpflichtung zu deren tatsächlicher Herbeiführung. Vielmehr verpflichten sich die Staaten nach Treu und Glauben dazu, den Vertrag innerhalb angemessener Zeit denjenigen innerstaatlichen Stellen vorzulegen, die entsprechend den verfassungsrechtlichen Bestimmungen des jeweiligen Staates über die völkerrechtlich verbindliche Annahme des Vertrages zu entscheiden haben. 4 In der Regel ist gemäß den nationalen Verfassungsbestimmungen eine parlamentarische Zustimmung in Form eines Zustimmungsgesetzes, unter Umständen auch die Durchführung eines Referendums erforderlich. Erst nach Einholung der jeweils verfassungsrechtlich notwendigen Zustimmungen können die Unterzeichnerstaaten, vertreten durch ihre von der Verfassung ermächtigten Staatsoberhäupter, die nach außen wirksame Zustimmung erklären, durch den Vertrag gebunden zu sein (vgl. Art. 11 WVÜ). Im Sinne des Art. 14 Abs. 1 lit. a W V Ü sieht der Maastrichter Vertrag in Art. R Abs. 1 Satz 1 ausdrücklich die Zustimmung der „Hohen Vertragsparteien" in Form der 1 2 3 4

Vgl. Definition Seidl-Hohenveldern, § 12, S. 56 R n . 190. Wiener Ü b e r e i n k o m m e n über das R e c h t der Verträge, abgedr. in: Sartorius II Nr. 320. Seidl-Hohenveldern, § 17 B., S. 77 ff. R n . 254 ff. Seidl-Hohenveldern, § 17 B. III., S. 78 f. R n . 261.

60

§ 14 Der Maastrichter Vertrag als völkerrechtlicher Vertrag

Ratifikation vor. 5 Die Ratifikation erfolgt durch einen Formalakt des Staatsoberhauptes, das durch Unterzeichnung einer Ratifikationsurkunde erklärt, daß der von ihm vertretene Staat den in dieser Urkunde wiedergegebenen Text des Vertrages nunmehr als völkerrechtlich verbindlich ansieht. 6 Bei bilateralen Verträgen händigen sich die Vertragsparteien die Ratifikationsurkunden gegenseitig aus. Im Falle von multilateralen Verträgen - wie dem Maastrichter Vertrag — wird der Vereinfachung halber ein Vertragsmitglied als Depositär bestimmt, bei dem jeder Staat seine Ratifikationsurkunde zur allgemeinen Kenntnisnahme hinterlegt. Gemäß Art. R Abs. 1 Satz 2 E U V waren die Ratifikationsurkunden der Mitgliedstaaten bei der Regierung der Italienischen Republik zu hinterlegen. Damit ein möglicherweise langwieriges Ratifikationsverfahren für die Vertragsstaaten nicht zu einer Phase der Rechtsunsicherheit wird, bleibt der ursprüngliche Rechtszustand auch nach der Unterzeichnung des Vertrages bis zu dessen tatsächlichem Inkrafttreten unverändert. 7 Das Inkrafttreten des völkerrechtlichen Vertrages erfolgt gemäß Art. 24 Abs. 1 W V Ü zu dem im Vertrag vorgesehenen Zeitpunkt. In Art. R Abs. 2 E U V haben die Mitgliedstaaten festgelegt, daß der Maastrichter „Vertrag am 1. Januar 1993 in Kraft [tritt], sofern alle Ratifikationsurkunden hinterlegt worden sind, oder andernfalls am ersten Tag des auf die Hinterlegung der letzten Ratifikationsurkunde folgenden Monats." Die Ratifikationsverfahren erwiesen sich in einigen Mitgliedstaaten, insbesondere in Dänemark, Großbritannien und auch in der Bundesrepublik Deutschland, als schwieriger und langwieriger als ursprünglich erwartet, so daß der Maastrichter Vertrag mangels vollständiger Hinterlegung aller Ratifikationsurkunden nicht am 1.1.1993 in Kraft treten konnte. 8 Tatsächlich stand das Inkrafttreten des Vertrages angesichts des ablehnenden ersten dänischen Referendums sowie angesichst der beim deutschen Bundesverfassungsgericht anhängigen Verfassungsbeschwerden vorübergehend sogar ganz in Frage. 9 Nachdem die deutsche Bundesregierung noch am Tag der Urteilsverkündung durch das Bundesverfassungsgericht am 12.10.1993 die letzte noch ausstehende Ratifikationsurkunde in R o m hinterlegt hatte, konnte der Maastrichter Vertrag im Sinne des Art. R Abs. 2, 2. Halbsatz EUV schließlich doch zum 1.11.1993 in Kraft treten.

5

Vgl. auch Art. 236 Abs. 3 E W G V . Seidl-Hohenveldem, § 17 Β. V., S. 80 R n 265. 7 Seidl-Hohenveldem, § 17 B. III., S. 79 R n . 262. 8 Vgl. ausfuhrlich zu den einzelnen Ratifikationsverfahren: § § 1 5 und 16, S. 61 ff. und 97 ff. 9 Schotten, vr 1993, 89 (93); Staufenberg/Langenfeld, Z R P 1992, 252 (259); G. Schuster, E u Z W 1993, 177; G. Meier, E u Z W 1993, 265; Pernice, E u Z W 1993, 361. 6

I. Verfassungsrechtliche Grundlagen fur das innerstaatliche Wirksamwerden

§15

Das Ratifikationsverfahren Maastrichter Vertrag und

in der Bundesrepublik Grundgesetz

61

Deutschland:

Nach den Bestimmungen des Wiener Vertragsrechtsübereinkommens ist die völkerrechtliche Verbindlichkeit, d.h. die sogenannte Außenwirksamkeit des Maastrichter Vertrages für die Vertragsstaaten also im Zeitpunkt seines Inkrafttretens eingetreten. Von der Außenwirksamkeit ist das innerstaatliche Wirksamwerden, die sogenannte Innenwirksamkeit, des Vertrages nach Maßgabe des nationalen Verfassungsrechts zu unterscheiden. Da eine fehlende Innenwirksamkeit wegen verfassungsrechtlicher Unvereinbarkeit die Außenwirksamkeit des Vertrages im Verhältnis zu den übrigen Vertragsstaaten nach überwiegender Auffassung1" nur dann berührt, wenn der Verfassungsverstoß schwer und (für die übrigen Vertragsstaaten) offenkundig ist (vgl. Art. 27 Satz 1; 46 WVÜ), war die Vereinbarkeit der Bestimmungen des Vertrages mit dem Grundgesetz (GG) vor Abschluß des deutschen Ratifikationsverfahrens zu klären.

I. Verfassungsrechtliche Grundlagen fiir das innerstaatliche W i r k s a m w e r d e n des Maastrichter Vertrages 1. Abschlußkompetenz des Bundes gemäß den Art. 30; 32 Abs. 1 GG Gemäß den Art. 30; 32 Abs. 1 GG ist die „Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten [...] Sache des Bundes." Der Bundespräsident vertritt den Bund völkerrechtlich und schließt in dessen Namen die Verträge mit auswärtigen Staaten (vgl. Art. 59 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GG). Die Unterzeichnung eines völkerrechtlichen Vertrages wird jedoch in der Regel — so auch im Fall des Maastrichter Vertrages - n durch vom Bundespräsidenten bevollmächtigte Mitglieder der Bundesregierung vorgenommen. 12

10

Schmidt-Bleibtreu/Klein-Klein, Art. 59 GG Rn. 10; Maunz/Dürig-Maunz, Art. 59 GG Rn. 33; Stern I, § 14 IV. 5., S. 507; K. Ipsen, § 10 II. 2., S. 117 (Rn. 30). 11 Unterzeichnung des Maastrichter Vertrages durch den damaligen Bundesaußenminister Hans-Dietrich Genscher und den Bundesfinanzminister Theodor Waigel, ABl.EG Nr. C 191 vom 29.7.1992, 110. 12 Vgl. BVerfG, Urteil vom 18.12.1984 - 2 BvE 13/83, DVB1. 1985, 226 (227); SchmidtBleibtreu/Klein-Klein, Art. 59 GG Rn. 10; Stern II, § 30 III. 3., S. 223 f.; s. auch Art. 7 Abs. 2 lit. a WVÜ.

62

§15

Das Ratifikationsverfahren in der Bundesrepublik Deutschland

2. Umsetzung in deutsches Recht: Verhältnis zwischen den Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG - Art. 24 Abs. 1 GG - Art. 23 n.F. GG Das Völkerrecht und das nationale Recht bilden nach der Lehre vom Dualismus13 zwei grundsätzlich selbständige Rechtsordnungen. Völkerrechtliche Rechtssätze erlangen somit erst durch Umsetzung in nationales Recht innerstaatliche Geltung. a.

Maastrichter Vertrag im Anwendungsbereich

des Art. 59 Abs. 2 Satz

1 GG

Die Umsetzung von Völkerrecht in deutsches Recht ist in den Art. 25 GG und 59 Abs. 2 GG geregelt. Während gemäß Art. 25 GG die allgemeinen Regeln des Völkerrechts (vgl. Art. 38 Abs. 1 lit. b bis d IGH-Statut) 14 „automatisch" Bestandteil des Bundesrechts sind und den Gesetzen vorgehen, sieht 59 Abs. 2 GG für völkerrechtliche Verträge ein spezielles Transformationsverfahren vor. 15 Gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG bedürfen „Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, [...] der Zustimmung oder der Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in Form eines Bundesgesetzes." Verträge, die die politischen Beziehungen des Bundes regeln, sind solche, die „wesentlich und unmittelbar den Bestand des Staates oder dessen Stellung und Gewicht innerhalb der Staatengemeinschaft oder die Ordnung der Staatengemeinschaft betreffen." 16 Sie beziehen sich zudem auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung, wenn es zu ihrem innerstaatlichen Wirksamwerden eines Tätigwerdens des Bundesgesetzgebers bedarf.17 Der Maastrichter Vertrag, insbesondere die Regelungen zur Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, betrifft die Bundesrepublik Deutschland wesentlich und unmittelbar in ihrem Bestand1" und hat außerdem Änderungen des Verfassungsrechts19 sowie des einfachen Rechts 20 durch den Bundesgesetzgeber 13

Vgl. Maunz/Dürig-Maunz, Art. 25 G G R n . 6; Schweitzer, Staatsrecht III, § 2 Α. II., S. 10 ff. R n . 27 ff.; Zuleeg, JA 1983, 1 (6); zur Gegenauffassung des Monismus, w o n a c h Völkerrecht und nationales R c c h t Bestandteile einer einheitlichen Rechtsordnung sind: Seidl-Hohenveldern, § 40, S. 141 ff. R n 541 ff. 14

Abgedr. in: Sartorius II Nr. 2. Vgl. BVerfG, Urteil v o m 3 0 . 7 . 1 9 5 2 - 1 BvF 1 / 5 2 , BVerfGE 1, 396 (410); Beschluß v o m 2 1 . 3 . 1 9 5 7 - 1 B v R 6 5 / 5 4 , BVerfGE 6, 2 9 0 (294); Maunz/Dürig-Maunz, Art. 25 GG R n . 7, Art. 59 G G R n . 22 fF.; v. Münch-Rojahn, Art. 59 G G R n . 40; K. Ipsen, § 7 4 III. 3., S. 1097 ff. R n . 4 2 ff. 16 BVerfG, Urteil v o m 2 9 . 7 . 1 9 5 2 - 2 B v E 2 / 5 1 , BVerfGE 1, 3 7 2 (382). 17 BVerfG,(s. Fn. 16), BVerfGE 1, 3 7 2 (388). 18 Vgl. Erklärung der Bundesregierung v o m 13.12. 1991, abgedr. in: Bulletin Nr. 142 v o m 17.12.1991, 1153 ff. 19 S.u. § 15 I. 2. c„ S. 67 ff. 20 S.u. § 21, S. 133 ff. 15

I. Verfassungsrechtliche Grundlagen fur das innerstaatliche Wirksamwerden

63

erforderlich gemacht. Mithin fällt der Vertrag in den Anwendungsbereich des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG und bedarf grundsätzlich der speziellen Transformation durch ein Zustimmungsgesetz im Wege des in den Art. 76 ff. GG i.V.m. den §§ 75 ff. GeschOBT 21 geregelten Gesetzgebungsverfahrens. Danach beschließt der Bundestag in der Regel gemäß Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen (einfache Mehrheit), der Bundesrat hat grundsätzlich lediglich ein vom Bundestag überstimmbares Einspruchsrecht gemäß Art. 77 Abs. 3 und 4 GG. 22 Ein verfassungsänderndes Gesetz wie das Zustimmungsgesetz zum Maastrichter Vertrag23 erfordert jedoch gemäß Art. 79 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 GG die Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundestages und zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates (qualifizierte Mehrheit). b.

Maastrichter Vertrag im Anwendungsbereich

des Art. 24 Abs.

t GG

Ein anderes ergibt sich hingegen aus Art. 24 Abs. 1 GG, wonach der Bund H o heitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen — zu denen auch die bis zum Inkrafttreten des Maastrichter Vertrages bestehenden Europäischen Gemeinschaften unstreitig gezählt wurden - 24 durch einfaches Bundesgesetz übertragen kann. „Übertragen" im Sinne des Art. 24 Abs. 1 GG bedeutet den partiellen Verzicht auf Ausübung eigener Staatsgewalt durch die Staatsorgane bei gleichzeitiger Anerkennung eines Anwendungsvorrangs des Rechts der zwischenstaatlichen Einrichtung im deutschen Herrschaftsbereich. 25 Selbst wenn durch die Übertragung von Hoheitsrechten in die verfassungsrechtliche Kompetenzund Machtverteilung eingegriffen wird 26 , reicht gemäß Art. 24 Abs. 1 GG ein einfaches Bundesgesetz aus; es bedarf keines mit qualifizierter Mehrheit beschlossenen verfassungsändernden Gesetzes gemäß Art. 79 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 GG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts27 ist die Ermächtigung auf Grund des Art. 24 Abs. 1 GG „indessen nicht ohne ver21

Abgedr. in: Sartorius I Nr. 35. Z u r Zustimmungsbedürftigkeit des Zustimmungsgesetzes im Hinblick auf die Währungsunion: Hahn, Maastricht, S. 115, der sie unter Hinweis aufBVerfG, Urteil v o m 24.7.1962 - 2 BvF 4,5/61, 1,2/62, BVerfGE 14, 197 (215) verneint; anders aber: Häde, E u Z W 1992, 171 (177). 23 Vgl. § 15 I. 2. c„ S. 67 ff. 24 v. Münch-Rojahn, Art. 24 GG R n . 2, 24; Stern I, § 15 II. 4. a, S. 524; s.u. § 15 I. 2. b„ S. 65 ff. 25 BVerfG, Beschluß v o m 29.5.1974 - 2 BvL 52/71, BVerfGE 37, 271 (280); v o m 23.6.1981 - 2BvR 1107,1124/77 und 195/79, BVerfGE 58, 1 (28); vom 10.11.1981 2 B v R 1058/79, BVerfGE 59, 63 (90); Maunz/Dürig-Randelzhofer, Art. 24 Abs. 1 G G R n . 59; vgl. Bonner Kommentar-Tomuschat, Art. 24 G G R n . 15. 26 Vgl. BVerfG, (s. Fn. 25), BVerfGE 58, 1 (36). 27 BVerfG, (s. Fn. 25), BVerfGE 37, 271 (279) [„Solange I"]; vom 22.10.1986 - 2 B v R 197/83, BVerfGE 73, 339 (375 f.) [„Solange II"]. 22

64

§15

Das Ratifikationsverfahren in der Bundesrepublik Deutschland

fassungsrechtliche Grenzen. Die Vorschrift ermächtigt nicht dazu, im Wege der Einräumung von Hoheitsrechten für zwischenstaatliche Einrichtungen die Identität der geltenden Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland durch Einbruch in ihr Grundgefuge, in die sie konstituierenden Strukturen, aufzugeben." Zu den unverzichtbaren Bestandteilen zählt das Bundesverfassungsgericht unter Heranziehung des Art. 79 Abs. 3 GG insbesondere die Grundrechte sowie die in Art. 20 GG niedergelegten Strukturprinzipien. Überträgt der Bund also im R a h m e n eines völkerrechtlichen Vertrages Hoheitsrechte auf eine zwischenstaatliche Einrichtung, wodurch zwar in das Grundgesetz, nicht aber in das „Grundgefuge der Bundesrepublik Deutschland" eingegriffen wird, so fallt dieser Vertrag sowohl in den Anwendungsbereich des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 G G als auch des Art. 24 Abs. 1 GG. Es stellt sich dann die Frage nach dem Verhältnis der beiden Verfassungsnormen zueinander. Hiernach entscheidet sich nämlich, ob das Zustimmungsgesetz zum Vertrag gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG i.V.m. Art. 79 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 GG mit qualifizierter Mehrheit beschlossen werden m u ß oder ob nach Art. 24 Abs. 1 GG ein einfaches Bundesgesetz ausreicht. Überwiegend wird Art. 24 Abs. 1 GG als lex specialis zu Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG angesehen; 28 nach der Gegenauffassung 29 stehen beide Verfassungsnormen nebeneinander. In der Praxis ist bislang allerdings noch kein völkerrechtlicher Vertrag geschlossen worden, der ausschließlich Bestimmungen zur Übertragung von Hoheitsrechten enthielt und daher insgesamt nach Art. 24 Abs. 1 GG zu beurteilen gewesen wäre. Auch der Maastrichter Vertrag — vorausgesetzt, die mit ihm gegründete Europäische Union ist überhaupt als zwischenstaatliche Einrichtung im Sinne des Art. 24 Abs. 1 GG zu bewerten - 30 macht hier keine Ausnahme. Er enthält neben den Regelungen zur Wirtschafts- und Währungsunion, durch die Hoheitsrechte auf Organe der Europäischen Union übertragen werden, zahlreiche Bestimmungen - insbesondere in den Bereichen Justiz und Inneres oder der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik —, in denen keinerlei Hoheitsrechte übertragen werden und die daher nicht in den Anwendungsbereich des Art. 24 Abs. 1 GG, sondern ausschließlich in den des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 G G fallen. Ein Konkurrenzverhältnis zwischen Art. 59 Abs. 2 Satz 1 G G und Art. 24 Abs. 1 GG könnte sich also lediglich in bezug auf einzelne Bestimmungen im Maastrichter Vertrag ergeben, während fur die übrigen Regelungen ausschließlich Art. 59 Abs. 2 Satz 1 G G i.V.m. Art. 79 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 GG gilt. Da ein völkerrechtlicher Vertrag aber „eine Einheit bildet, aus der im Zustimmungs-

28

Stern I, § 15 II. 7. b, S. 533 f.; Waitz von Eschen, BayVBl. 1991, 321 (327); v. Simson/ Schwarze, S. 33 f. 29 Alternativkommentar-Zuleeg, Art. 24 Abs. 1 G G R n . 19. 30 Streit, s.u. § 15 I. 2. b„ S. 65 f.

I. Verfassungsrechtliche Grundlagen für das innerstaatliche Wirksamwerden

65

verfahren nicht einzelne Teile herausgelöst werden können" 31 , hätte das Z u stimmungsgesetz zum Maastrichter Vertrag nach den Art. 24 Abs. 1; 59 Abs. 2 Satz 1 GG nur einheitlich jeweils von Bundestag und Bundesrat mit qualifizierter Mehrheit beschlossen werden können. 32 Bereits im Vorfeld der Unterzeichnung des Maastrichter Vertrages und noch während des Ratifikationsverfahrens war es im deutschen Schrifttum heftig umstritten, ob die im Maastrichter Vertrag geregelte Europäische Union überhaupt als „zwischenstaatliche Einrichtung" im Sinne des Art. 24 Abs. 1 GG angesehen werden kann, oder ob mit ihrer Gründung bereits die Schwelle zum Bundesstaat überschritten wird. Nach überwiegender Auffassung33 nämlich schafft Art. 24 Abs. 1 GG zwar die verfassungsrechtliche Legitimation fur die Öffnung der deutschen Staatsgewalt und für die Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland am Integrationsprozeß innerhalb der EG, sie eröffnet jedoch nicht den Weg zur Eingliederung der Bundesrepublik Deutschland in einen europäischen Bundesstaat. Als Bundesstaat34 im staatsrechtlichen Sinn wird eine Staatenverbindung in der Form bezeichnet, daß durch den Zusammenschluß ein neuer Staat entsteht, die zusammengeschlossenen Staaten jedoch ihre Staatlichkeit nicht verlieren, sondern neben dem neugebildeten Zentralstaat als Gliedstaaten bestehen bleiben und mit ihm zusammen den Gesamtstaat bilden. Sowohl der Zentralstaat als auch die Gliedstaaten besitzen eigene originäre Staatsgewalt. Teilweise wurde im Schrifttum 35 die Auffassung vertreten, daß die Europäische Union nach Maßgabe des Maastrichter Vertrages bereits ein bun-

31

v. Simson/Schwarze, S. 59; vgl. §§ 81 Abs. 4 Satz 2, 82 Abs. 2 G e s c h O B T , w o n a c h über Verträge gemäß Art. 59 Abs. 2 G G „im ganzen abgestimmt" wird, hierzu: v. MünchRojahn, Art. 59 G G R n . 31; Stern I, § 14 IV. 4. d α , S. 504; Achterberg, § 17 II. 3. a (2), S. 385. 32

Vgl. Voraussetzungen nach Art. 2 3 G G n.F. und Einzelheiten z u m Z u s t i m m u n g s g e setz, § 15 I. 2. d., S. 71 ff. 33 Bonner Kommentar-Tomuschat, Art. 2 4 G G R n . 20; Streinz, S. 257; Schilling, A ö R Bd. 116 (1991), 32 (38); Siebelt, D ö V 1990, 3 6 2 (372); Scheuner, integration 1971, 145 (152); Everting, N J W 1971, 1481 (1486); Bleckmann, DVB1. 1992, 335 (342); nach der G e g e n auffassung legitimiert Art. 2 4 Abs. 1 G G zwar nicht zur Gründung eines Einheitsstaates, w o h l aber zur Eingliederung in einen europäischen Bundesstaat: Stern I, § 15 II. 2., S. 521; Ruppert, S. 250 ff.; K.H. Klein, S. 35; Doehring, DVB1. 1979, 633 (638). 34

Vgl. Definition Deutsches Rechtslexikon Bd. 1, S. 855 — Stichwort ,Bundesstaat'. Beisse, BB 1992, 645 (650); Grämlich, Kreditwesen 1985, 334 (335); Stern, Arbeitsunterlage Nr. 28 der Gemeinsamen Verfassungskommission, S. 12 (in späterer Sachverständigenanhörung aber abgeschwächt, s. Fn. 267); Tomuschat, E u G R Z 1993, 4 8 9 (492); Ossenbühl, DVB1. 1993, 629 (630 f.); Rupp, N J W 1993, 3 8 (40); Scholz, N J W 1992, 2 5 9 3 (2594); Schachtschneider, A P u Z Β 2 8 / 1 9 9 3 , 3 (6); vgl. auch: Lepsius in: Wildenmann (Hrsg.), S. 19 (25); Möschel, JZ 1992, 877 ff.; Häberle, E u G R Z 1992, 429 (431, 435); Doehring, Z R P 1993, 98 (102); Hofmann, A P u Z Β 5 2 - 5 3 / 1 9 9 3 , 33 (34). 35

66

§15

Das Ratifikationsverfahren in der Bundesrepublik Deutschland

desstaatsähnliches Gebilde darstelle und jedenfalls nicht mehr unter den Begriff der „zwischenstaatlichen Einrichtung" nach Art. 24 Abs. 1 GG einzuordnen sei. Als eindeutige Merkmale hierfür wurden insbesondere die Bestimmungen über die Unionsbürgerschaft und das damit verbundene kommunale Unionsbürgerwahlrecht (Art. 8 bis 8 c EGV) sowie die Errichtung einer Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion ( Art. 102 a ff. EGV), in der die Mitgliedstaaten ihre Währungshoheit — und damit einen Kernbestandteil nationaler Souveränität - 36 aufgeben, angeführt. Da der Maastrichter Vertrag also nicht mehr auf der Grundlage des Art. 24 Abs. 1 GG ratifiziert werden könne, verlangten die Vertreter dieser Auffassung die Schaffung einer neuen verfassungsrechtlichen Grundlage fur die Verabschiedung des Zustimmungsgesetzes zum Maastrichter Vertrag im Wege einer förmlichen Verfassungsänderung. Ein großer Teil des Schrifttums 37 kam dagegen nach eingehender Untersuchung der genannten Regelungsbereiche des Maastrichter Vertrages, in denen weitgehende Hoheitsrechte auf die Europäische Union übertragen werden, zu der Überzeugung, daß die Europäische Union sich zwar bereits in einem „Zwischenstadium zwischen Staat und klassischer zwischenstaatlicher Einrichtung" 38 bewege, der Maastrichter Vertrag jedoch noch nicht aus dem Anwendungsbereich des Art. 24 Abs. 1 GG herausfalle. Bekräftigt wurde diese Ansicht insbesondere mit dem Hinweis auf die Motive der Vertragsstaaten selbst, die weder im Zielkatalog in Art. Β EUV noch im Rahmen der Sitzungen des Europäischen Rates die Absicht verlauten lassen hatten, der Europäischen Union Staatsqualität zuerkennen zu wollen. 39

36

Stern, Diskussionsbeitrag in: Gemeinsame Verfassungskommission, Stenographischer Bericht, 1. Öffentliche Anhörung, „Grundgesetz und Europa", Berlin, den 22.5.1992, S. 18 (19); Stern II, § 45 II. 3. a, S. 1061; vgl. Isensee/Kirchhof-Vogel, Band I, § 27, S. 1152 f. R n . 2; dies.-R. Schmidt, Band III, § 32, S. 1125 f. R n . 7, 8; Knieper, R e c h t und Politik 1992, 90 (90 f.); Beisse, BB 1992, 645 (647); Häberle, E u G R Z 1992, 429 (432). 37 Hahn, Maastricht, S. 108 ff.; ders., Währungsrecht, § 14 III. 2 b cc, S. 208 f. R n . 45; das., V o m E W S zur E W U , S. 16 ff. (24); v. Simson/Schwarze, S. 54 ff. (58); Schwarze, JZ 1993, 585 (587); Everling, DVB1. 1993, 936 (943); Rubel, JA 1992, 265 (269); Siebelt, D ö V 1990, 3 6 2 (373); Bangemann, U n t e r n e h m e n und Gesellschaft 8 / 1 9 9 2 , 2 (3); E. Klein/ Haratsch, D ö V 1993, 785 (797); Schotten, vr 1992, 305 (311); Oppermann/Classen, NJW 1993, 5 (9). 38 Hahn, Maastricht, S. 113; wohl: Seidel, List Forum Bd. 18 (1992), 219 (229); ders., E u R 1992, 125 (139); vgl. auch Stern, Diskussionsbeitrag in: Gemeinsame Verfassungskommission, Stenographischer Bericht, 1. Öffentliche Anhörung, 22.5.1992, S. 47 (48), der die Europäische U n i o n als „schon etwas in Entwicklung zum Bundesstaat Begriffenes" bezeichnet. 39 Hahn, Maastricht, S. 111; Seidel, E u R 1992, 125 (139).

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I. Verfassungsrechtliche Grundlagen fur das innerstaatliche Wirksamwerden

Auf Grund einer glücklichen historischen Koinzidenz 40 fiel das Ratifikationsverfahren genau in die Zeit, in der auch die gemäß Art. 5 Einigungsvertrag 41 empfohlene Revision des Grundgesetzes in die entscheidende Phase trat. Am 14.1.1992 war die Gemeinsame Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat konstituiert worden, die sich insbesondere auf Initiative eines ihrer beiden Vorsitzenden, Rupert Scholz42, auch mit dem Thema „Grundgesetz und Europa" befaßte. Eine von der Gemeinsamen Verfassungskommission am 22.5.1992 zu diesem Themenbereich durchgeführte Anhörung von neun Sachverständigen43 erbrachte jedoch ebenfalls keinen Konsens über die Frage, ob Art. 24 Abs. 1 GG noch als hinreichende Legitimationsgrundlage für das Zustimmungsgesetz zum Maastrichter Vertrag anzusehen sei. Übereinstimmend wurde daher von den Sachverständigen empfohlen, aus integrations- und verfassungspolitischen Gründen in das Grundgesetz einen eigenen „EuropaArtikel" aufzunehmen. 44 Mit dem daraufhin in das Grundgesetz neu eingefugten Art. 23 GG wurde schließlich eine unstreitige verfassungsrechtliche Grundlage fur das Zustimmungsgesetz zum Maastrichter Vertrag geschaffen, so daß damit der Streit um den Anwendungsbereich des Art. 24 Abs. 1 GG insoweit obsolet geworden ist. c. Änderungen des Grundgesetzes Maastrichter Vertrages

im Zusammenhang

mit der Ratifikation

des

Abgesehen von der Frage der verfassungsrechtlichen Legitimationsgrundlage erforderte die mit der Ratifizierung verbundene Umsetzung des Maastrichter Vertrages nach Auffassung der Gemeinsamen Verfassungskommission insbesondere im Hinblick auf die Einräumung eines kommunalen Unionsbürgerwahlrechts, die Schaffung einer Europäischen Zentralbank mit Währungshoheit und auf die von den Ländern seit langem schon eingeforderte Stärkung ihrer

40

v. Simson/Schwarze, S. 64. Abgedr. in: Sartorius III Nr. 2. 42 Vgl. Scholz, N J W 1992, 2 5 9 3 (2594); ders., D i e Welt v o m 14.10.1993, S. 4; o.V., Scholz, FAZ v o m 13.1.1992, S. 4 (linke Spalte); auch Beiträge in: Gemeinsame Verfassungskommission, Stenographischer Bericht, 2. Sitzung, B o n n , den 13.2.1992, S. 4 0 und Gemeinsame Verfassungskommission, Stenographischer Bericht, 3. Sitzung, B o n n , den 12.3.1992, S. 20 ff. 41

43

Gemeinsame Verfassungskommission, Stenographischer Bericht, 1. Öffentliche Anhörung, „Grundgesetz und Europa", Berlin, den 22.5.1992, S. 3 ff.; Kurzüberblick in: ο. V, Grundgesetz, Z R P 1992, 2 7 9 (280). 44 Scholz, Schlußwort in: Gemeinsame Verfassungskommission, Stenographischer B e richt, 1. Öffentliche Anhörung, „Grundgesetz und Europa", Berlin, den 2 2 . 5 . 1 9 9 2 , S. 3 ff.; Schotten, vr 1993, 89 (90); o.V., Grundgesetz, Z R P 1992, 2 7 9 (280); ausführlich zu Art. 23 GG n.F., s.u. § 15 I. 2. d., S. 71 ff.

68

§15

Das Ratifikationsverfahren in der Bundesrepublik Deutschland

Mitwirkungsrechte im europäischen Integrationsprozeß 45 weitere Änderungen bzw. Ergänzungen des Grundgesetzes. Am 26.6.1992 legte die Kommission ihre diesbezügliche Beschlußempfehlung vor,46 auf deren Grundlage die Bundesregierung einen Gesetzesentwurf zur Änderung des Grundgesetzes47 erarbeitete. Dieser Entwurf erfuhr im Laufe der Beratungen des Deutschen Bundestages, fur die eigens ein Sonderausschuß „Europäische Union (Vertrag von Maastricht)" eingerichtet worden war, noch einige Änderungen, 48 bis das „Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes" 49 schließlich am 21.12.1992 verabschiedet wurde. Neben dem im Anschluß ausführlich zu besprechenden Art. 23 GG hat das Änderungsgesetz folgende Neuerungen im Grundgesetz bewirkt: 50 — Art. 28 Abs. 1 GG ist um einen neu eingefugten Satz 3 ergänzt worden, wonach nun bei Kommunalwahlen in der Bundesrepublik Deutschland auch Personen, die die Staatsangehörigkeit eines anderen Mitgliedstaates der EG besitzen, „nach Maßgabe von Recht der Europäischen Gemeinschaft wahlberechtigt und wählbar" sind. — Gemäß dem neu eingefugten Art. 45 GG kann der Deutsche Bundestag einen Ausschuß für die Angelegenheiten der Europäischen Union bestellen, den er zur Wahrnehmung seiner neuen Mitwirkungsrechte gemäß Art. 23 GG gegenüber der Bundesregierung ermächtigen kann. — Ebenso kann der Bundesrat, durch den die Länder auf Grund des neugefaßten Art. 50 GG in Angelegenheiten der Europäischen Union mitzuwirken ermächtigt sind, gemäß Art. 52 Abs. 3 a GG eine Europakammer bilden, die an seiner Stelle die neuen Mitwirkungsrechte gemäß Art. 23 GG wahrnimmt. Die Stellung der Länder ist darüber hinaus durch die neue Bestimmung des Art. 24 Abs. 1 a GG gestärkt worden, wonach diese im Rahmen ihrer Zuständigkeiten mit Zustimmung der Bundesregierung Hoheitsrechte auf grenznachbarschaftliche Einrichtungen übertragen können. — Der um einen Satz 2 ergänzte Art. 88 GG erlaubt es nun ausdrücklich, die Aufgaben und Befugnisse der Deutschen Bundesbank im Rahmen der Eu45

Vgl. Scholz, NJW 1990, 941 (945 f.); Herdegen, E u G R Z 1992, 589 (593); Hailbronner, JZ 1990, 149 (152 ff.); Ress, E u G R Z 1986, 549 ff; Rupp, Z R P 1990, 1 (3 f.); Weis, JA 1993, 73. 46 Überblick bei: Scholz, NJW 1992, 2593 (2594 ff.) 47 Bundestags-Drucksache 12/3338 v o m 2.10.1992. 48 Vgl. Beschlußempfehlung und Bericht des Sonderausschusses „Europäische Union (Vertrag von Maastricht)", abgedr. in: Bundestags-Drucksache 12/3896 vom 1.12.1992. 49 Abgedr. in: BGBl. I 1992, 2086 f.: Das Gesetz wurde mit 547 von 565 abgegebenen Stimmen durch den Bundestag und mit der Zustimmung aller 16 Bundesländer durch den Bundesrat angenommen. 50 Überblick bei: Weis, JA 1993, 73 f.; ο. V., Maastricht und die Verfassung, D R i Z 1993, 128 (128 f.).

I. Verfassungsrechtliche Grundlagen fur das innerstaatliche Wirksamwerden

69

ropäischen Union auf die Europäische Zentralbank zu übertragen, die (wie es der Maastrichter Vertrag vorsieht) „unabhängig ist und dem vorrangigen Ziel der Sicherung der Preisstabilität verpflichtet." 51 - Schließlich ist Art. 115 e Abs. 2 Satz 2 GG um eine Verweisung auf den neuen Art. 23 GG erweitert worden, wonach der Gemeinsame Ausschuß im Verteidigungsfall nicht zur Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union befugt ist. Im Hinblick auf die Umsetzung der neuen Zuständigkeiten der Europäischen Union auf dem Gebiet der Wirtschaftspolitik (Art. 102 a bis 104 c EGV), insbesondere der Haushaltspolitik, hat der Gesetzgeber dagegen keine Änderungen der betreffenden Grundgesetzbestimmungen für notwendig erachtet. Gemäß Art. 104 c Abs. 2 EGV überwacht die Kommission mit Beginn der zweiten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion am 1.1.1994 die „Entwicklung der Haushaltslage und der Höhe des Schuldenstandes in den Mitgliedstaaten." 52 Stellt sie in einem Mitgliedstaat schwerwiegende Fehlentwicklungen fest, so legt die Kommission dem Rat eine Stellungnahme vor (Art. 104 c Abs. 5 EGV). Der Rat kann nach eigener Überprüfung der Sachlage an den betreffenden Mitgliedstaat gemäß Art. 104 c Abs. 7 EGV Empfehlungen zur Abhilfe richten. 53 Kommt der Mitgliedstaat einer solchen Empfehlung nicht nach, so kann der Rat die Empfehlung veröffentlichen (Art. 104 c Abs. 8 EGV); mit Beginn der dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion sind schärfere Sanktionsmöglichkeiten, unter anderem das Verhängen von Geldbußen, möglich (Art. 104 c Abs. 11 EGV). Um die Wirksamkeit dieses Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit zu gewährleisten, haben die Mitgliedstaaten gemäß Art. 3 des Protokolls über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit 54 dafür zu sorgen, daß sie gemäß den innerstaatlichen Verfahren im Haushaltsbereich in der Lage sind, ihre Verpflichtungen in diesem Bereich zu erfüllen. Die Regierungen der Mitgliedstaaten sind nach Art. 3 Satz 1 i.V.m. Art. 2, 1. Spiegelstrich des Protokolls nämlich auch für die Defizite der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften sowie der Sozialversicherungseinrichtungen verantwortlich. 55 Es stellte sich somit die 51

Näheres zu Art. 88 Satz 2 G G bei: Weikart, N V w Z 1993, 834 ff. Nähere Erläuterungen z u m Überwachungsverfahren, s.u. § 20 II. 4., S. 130 ff. 53 Vgl. erste Ü b e r p r ü f u n g Ende 1994: Beschluß des Rates der EU-Finanzminister v o m 10.10.1994 in Luxemburg, o.V., E U - R a t , Deutsche Bundesbank/Auszüge aus Presseartikeln Nr. 84 vom 9.11.1994, 1. 54 Abgedr. in: Sartorius II Nr. 152 a (EUV-Protokoll Nr. 5) Die Pflicht der Bundesrepublik Deutschland zur Umsetzung sekundären G e m e i n schaftsrechts trifft ohnehin den Bund, der auch für Vertragsverletzungen durch die B u n desländer gemäß Art. 169 f. E G V verantwortlich gemacht werden kann, vgl.: u. d. Groeben/Thiesing/Ehlermann-Krück, Art. 169 E W G V R n . 4; Dörr, S. 84; aber: in Art. 104 c Abs. 10 EGV ist die A n w e n d u n g der Art. 169, 170 E G V ausdrücklich ausgeschlossen! 52

70

§15

Das Ratifikationsverfahren in der Bundesrepublik Deutschland

Frage, ob der Bundesregierung nach dem Grundgesetz wirksame Mittel zur Verfugung stehen, mit denen sie die Haushaltsvorgaben der Europäischen Union auch in bezug auf die Länder umsetzen kann, oder ob insoweit das Grundgesetz ebenfalls einer Ergänzung bedurfte. Gemäß Art. 109 Abs. 1 GG sind Bund und Länder in ihrer Haushaltswirtschaft selbständig und voneinander unabhängig, so daß ein Eingreifen des Bundes in die Haushaltshoheit der Länder grundsätzlich unzulässig ist.56 Ausnahmeregelungen finden sich jedoch in den Absätzen 3 und 4 des Art. 109 GG. Gemäß Absatz 3 kann der Bund durch Gesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, für Bund und Länder gemeinsam geltende Grundsätze fur das Haushaltsrecht aufstellen, eine erschöpfende Regelung ist freilich ausgeschlossen.57 Art. 109 Abs. 4 GG ermächtigt den Bund zwecks Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts dazu, im Wege der Gesetzgebung mit Zustimmung des Bundesrates die Einnahmeseite der öffentlichen Haushalte durch Beschränkungen der Kreditaufnahmebedingungen für Gebietskörperschaften sowie durch Festlegung von Konjunkturausgleichsrücklagen von Bund und Ländern bei der Deutschen Bundesbank zu regulieren. Diese Maßnahmen können auch präventiv ergriffen werden. 5 " Zudem wird aus dem Strukturprinzip der Bundesstaatlichkeit gemäß Art. 20 Abs. 1 GG der ungeschriebene, gewohnheitsrechtlich anerkannte Grundsatz der Bundestreue abgeleitet. Hiernach sind Bund und Länder zur gegenseitigen Rücksichtnahme und Unterstützung verpflichtet, 59 was auch im Bereich der Haushaltswirtschaft gilt.60 Dem Bund stehen mithin durchaus wirksame Mittel zur Umsetzung der von der Europäischen Union aufgestellten Haushaltsvorgaben zur Verfügung. Im

56

Jarass/Pieroth-Pieroth, Art. 109 GG Rn. 1 f.; M. Kloepfer, Jura 1979, 13 (14). Stern/Münch/Hansmeyer-Stern, Zweiter Teil Α. IV. 2. a, b, S. 106; v. Münch-FischerMenshausen, Art. 109 GG Rn. 16 f.; Hüde, EuZW 1992, 171 (177); Schotten, vr 1992, 305 (308). 58 Maunz/Dürig-Maunz, Art. 109 GG Rn. 54. 59 Maunz/Zippelius-Zippelius, § 14 II. 2., S. 104. 60 Maunz/Dürig-Maunz, Art. 109 GG Rn. 23; Schotten, vr 1992, 305 (308); vgl. auch Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats des Bundesfinanzministeriums, o.V., Beirat, Deutsche Bundesbank/Auszüge aus Presseartikeln Nr. 62 v o m 2.9.1994, 8, der eine Aufteilung der zulässigen Gesamtverschuldung auf die einzelnen Gebietskörperschaften und andere staatliche Institutionen vorschlägt. 57

I.

Verfassungsrechtliche Grundlagen für das innerstaatliche W i r k s a m w e r d e n

71

Einklang mit der vorherrschenden Auffassung im Schrifttum 61 wurde somit von einer diesbezüglichen Grundgesetzänderung abgesehen. d.

Art. 23 GG als neue verfassungsrechtliche Grundlage für die Verwirklichung der Europäischen Union

Mit Inkrafttreten des „Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes" vom 21.12.1992 ist an die Stelle des auf Grund der deutschen Wiedervereinigung gegenstandslos gewordenen und daher aufgehobenen ,3eitritts-Artikels" 23 GG ein neuer „Europa-Artikel" getreten. Dieser neue Art. 23 GG behandelt zwei unterschiedliche Regelungsbereiche, die die Rolle der Bundesrepublik Deutschland und ihrer Staatsorgane im europäischen Integrationsprozeß betreffen: In Art. 23 Abs. 1 GG wird erstens der Rahmen der verfassungsrechtlichen Legitimation des Bundes abgesteckt, in dem er gemäß dem Auftrag in der Präambel des Grundgesetzes62 an der Entwicklung eines vereinten Europas mitzuwirken befugt ist. Art. 23 Abs. 2 bis 7 GG regelt zweitens die Frage der innerstaatlichen Kompetenzverteilung, d.h. die jeweiligen Zuständigkeiten der Bundesorgane Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat bzw. der Länder, an der Willensbildung des Bundes in Angelegenheiten der Europäischen Union mitzuwirken. Art. 23 Abs. 1 GG bildet die neue verfassungsrechtliche Legitimationsgrundlage fur die Mitwirkung der Bundesrepublik Deutschland am Integrationsprozeß innerhalb der Europäischen Union und ist insoweit eine lex specialis zu Art. 24 Abs. 1 GG. 63 Art. 23 Abs. 1 Satz 1 , 1 . Halbsatz GG enthält eine neue Staatszielbestimmung, wonach sich die Bundesrepublik Deutschland verpflichtet, an der „Verwirklichung eines vereinten Europas" mitzuwirken. Diese Staatszielbestimmung wird jedoch im zweiten Halbsatz durch eine sogenannte Struktursicherungsklausel insofern eingeschränkt, als die anzustrebende Europäische Union „demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet" sein soll. Darüber hinaus fordert Art. 23 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz GG in Anlehnung

61

Hahn, V o m E W S zur E W U , S. 2 3 f.; ders. später unentschlossen in: Maastricht, S. 138; Häde, E u Z W 1992, 171 (177); Schotten, vr 1992, 3 0 5 (307 f.); Siebelt, D ö V 1990, 3 6 2 (373); Stern, Diskussionsbeitrag in: G e m e i n s a m e Verfassungskommission, Stenographischer Bericht, 1. Ö f f e n t l i c h e A n h ö r u n g , „Grundgesetz und Europa", Berlin, den 2 2 . 5 . 1 9 9 2 , S. 47 (47 f.), Bleckmann, DVB1. 1992, 3 3 5 (340); a.A. w o h l : Herdegen, E u Z W 1992, 5 8 9 (592); Beisse, B B 1992, 6 4 5 (650), der insbesondere den B e g r i f f des „gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts" in d e n Art. 109 Abs. 2 und 4; 1 0 4 a Abs. 4; 115 Abs. 1 Satz 2 G G u m die W o r t e „im R a h m e n einer Europäischen Wirtschafts- u n d W ä h r u n g s ordnung" ergänzt sehen m ö c h t e . 62

63

Vgl. Oppermann/Classen,

Weis,]A 1993, 73.

A P u Z Β 2 8 / 1 9 9 3 , 11 (11 f.).

72

§15

Das Ratifikationsverfahren in der Bundesrepublik Deutschland

an die „Solange"-Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts64, daß die Europäische Union einen diesem Grundgesetz im wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet. Da die Grundgesetzänderungen bereits am 25.12.1992 und damit zu einem Zeitpunkt in Kraft getreten sind, in dem ein Scheitern des Maastrichter Vertrages mangels Ratifikation durch alle Mitgliedstaaten noch möglich war, war die Verwendung des Begriffes „Europäische Union" in Art. 23 GG sowie in den übrigen geänderten Artikeln65 nicht unproblematisch. Zur Sicherstellung der Anwendbarkeit aller in Kraft getretenen Grundgesetzänderungen stellte der Deutsche Bundestag daher ausdrücklich klar, daß der Begriff „Europäische Union" in einem allgemeinen Sinn zu verstehen sei und nicht lediglich der konkreten Ausgestaltung durch die Bestimmungen des Maastrichter Vertrages entspreche. 66 So sei eine Europäische Union im Sinne des Grundgesetzes bereits gegeben, „wenn sich die heute [zum Zeitpunkt der Änderungsberatungen] bestehende Integrationsgemeinschaft gegenüber dem gegenwärtigen [dito] Integrationsstand durch vertragliche Regelungen [...] in Richtung auf eine Europäische Union weiterentwickelt." 67 Gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG kann der Bund durch Gesetz Hoheitsrechte auf eine solche Europäische Union übertragen. Im Unterschied zum früher einschlägigen Art. 24 Abs. 1 GG bedarf dieses Bundesgesetz jedoch ausdrücklich der Zustimmung des Bundesrates, wodurch nun ein generelles Mitwirkungsrecht der Länder bei der Verwirklichung der Europäischen Union sichergestellt ist. Zudem sind auch Verfassungsdurchbrechungen nicht mehr im Wege des einfachen Bundesgesetzes zulässig; Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG verweist insoweit ausdrücklich auf die Geltung von Art. 79 Abs. 2 und 3 GG. Verfassungsändernde Zustimmungsgesetze zur Begründung der Europäischen Union bzw. zur Änderung ihrer vertraglichen Grundlagen bedürfen folglich gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG i.V.m. Art. 79 Abs. 2 GG in Bundestag und Bundesrat jeweils der Zustimmung mit qualifizierter Mehrheit. Hieraus ergibt sich, daß auch das Konkurrenzverhältnis zu Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG hinsichtlich Zustimmungsgesetzen zu völkerrechtlichen Verträgen, durch die Hoheitsrechte auf die 64

BVerfG, Beschluß vom 29.5.1974 - 2 BvL 5 2 / 7 1 , BVerfGE 37, 271 (285 ff.) [„Solange I"]; v o m 22.10.1986 - 2 B v R 197/83, BVerfGE 73, 339 (378) [„Solange II"]. 65 Der B e g r i f f „ E u r o p ä i s c h e Union" hat in alle geänderten Grundgesetz-Artikel Eingang gefunden, lediglich Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG bezieht sich weiterhin auf die „Europäische Gemeinschaft." 66 Vgl. ähnlich gelagerten Fall des Scheiterns der Pariser Verträge über die Errichtung einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) vom 27.5.1952, wonach der neu eingefügte Art. 142 a GG schließlich wieder aufgehoben werden mußte (s. Sartorius I Nr. 1, Fn. zu Art. 142 a GG). 67 Beschlußempfehlung und Bericht des Sonderausschusses „Europäische Union (Maastrichter Vertrag)", Bundestags-Drucksache 12/3896 vom 1.12.1992, 22.

I. Verfassungsrechtliche Grundlagen fur das innerstaatliche Wirksamwerden

73

Europäische Union übertragen werden, nunmehr mit der Anwendbarkeit des Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG an Stelle des Art. 24 Abs. 1 GG unproblematisch ist.68 Fraglich ist jedoch, wann ein Gesetz gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG, durch das der Bund Hoheitsrechte auf die Europäische Union überträgt, ein die Verfassung änderndes im Sinne des Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG i.V.m. Art. 79 Abs. 2 GG ist. Denn grundsätzlich stellt jede Übertragung von Hoheitsrechten strenggenommen die Preisgabe eines Stückes Staatlichkeit dar und berührt deshalb auch die Verfassung.69 Bei so enger Auslegung des Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG bedürfte dann aber jegliche Hoheitsrechtsübertragung im Sinne des Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG von vornherein der qualifizierten Mehrheit in Bundestag und Bundesrat. Angesichts der Staatszielbestimmung in Art. 23 Abs. 1 Satz 1,1. Halbsatz GG sowie in der Präambel des Grundgesetzes, wonach das Grundgesetz grundsätzlich Integrationsoffenheit beweist, 70 kann dies jedoch nicht Sinn und Zweck des Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG sein. Es ist somit davon auszugehen, daß der Anwendungsbereich des Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG i.V.m. Art. 79 Abs. 2 GG nur solche Hoheitsrechtsübertragungen erfaßt, die noch über die Übertragung als solche hinaus Verfassungsinhalte betreffen. 71 Durch die Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union wird auf Grund der damit verbundenen Zuständigkeitsverluste regelmäßig in die vom Grundgesetz austarierte innerstaatliche Kompetenz- und Machtverteilung zwischen den einzelnen Staatsorganen eingegriffen. Mit dem Ziel, hier angemessenen Ausgleich zu schaffen, 72 regelt Art. 23 Abs. 2 bis 7 GG ausfuhrlich die Beteiligung von Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat bzw. der Länder an der Willensbildung des Bundes in Angelegenheiten der Europäischen Union. Die Rechtssetzung auf europäischer Ebene erfolgt in der Regel durch den Rat, der sich aus Vertretern der nationalen Exekutiven zusammensetzt. In diesem Rahmen ist also grundsätzlich nur die Bundesregierung am Rechtssetzungsverfahren in der Europäischen Union beteiligt. In Art. 23 Abs. 2 GG wurde daher fcstgeschrieben, daß auch der Bundestag und durch den Bundesrat die Länder in Angelegenheiten der Europäischen Union mitwirken, und daß die Bundesregierung zu diesem Zweck beide Organe „umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt zu unterrichten" hat.

68

Vgl. die Fragen im Zusammenhang mit d e m Verhältnis v o n Art. 59 Abs. 2 Satz 1 G G zu Art. 2 4 Abs. 1 G G , § 15 I. 2. b., S. 64. 69 Bonner Kommentar-Tomuschat, Art. 2 4 GG R n . 34 m . w . N . ; Scholz, N V w Z 1993, 817 (821); Wilhelm, BayVBl. 1992, 705 (707). 7(1 Vgl. Beschlußempfehlung und Bericht des Sonderausschusses „Europäische U n i o n (Maastrichter Vertrag)", Bundestags-Drucksache 1 2 / 3 8 9 6 v o m 1.12.1992, 22. 71 Schotten, vr 1993, 89 (91). 72 Ossenbühl, DVB1. 1993, 629 (636).

74

§15

Das Ratifikationsverfahren in der Bundesrepublik Deutschland

Das Mitwirkungsrecht des Bundestages wird in Art. 23 Abs. 3 GG näher bestimmt. Danach gibt die Bundesregierung dem Bundestag vor ihrer Mitwirkung an Rechtssetzungsakten der Europäischen Union die Gelegenheit zur Stellungnahme, die sie dann bei den Verhandlungen „berücksichtigt". Im Sinne des Art. 23 Abs. 3 Satz 3 GG regelt das Nähere das „Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union" vom 12.3.1993 73 . In § 5 des Gesetzes heißt es: „Die Bundesregierung gibt vor ihrer Zustimmung zu Rechtssetzungsakten der Europäischen Union dem Bundestag Gelegenheit zur Stellungnahme. [...] Die Bundesregierung legt die Stellungnahme ihren Verhandlungen zugrunde." Die unterschiedlichen Begriffe „berücksichtigen" und „zugrunde legen" stehen nach Auffassung des Sonderausschusses74 nicht im Widerspruch zueinander und umschreiben das Recht des Bundestages, der Bundesregierung fur ihre Entscheidung im Rat Vorgaben zu machen, an die sie innerstaatlich im Verhältnis zum Bundestag zumindest politisch gebunden ist. Demgegenüber sind die Einflußmöglichkeiten der Länder über den Bundesrat gemäß Art. 23 Abs. 4 bis 7 GG erheblich stärker ausgestaltet, allerdings je nach Gegenstand der Willensbildung des Bundes auf europäischer Ebene in ihrer Intensität abgestuft. Wenn von einem Vorhaben der Europäischen Union im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes Interessen der Länder berührt sind, hat die Bundesregierung gemäß Art. 23 Abs. 5 Satz 1 GG die Stellungnahme des Bundesrates ebenfalls zu „berücksichtigen". Sind dagegen im Schwerpunkt die „Gesetzgebungsbefugnisse der Länder, die Einrichtungen ihrer Behörden oder ihre Verwaltungsverfahren betroffen", so ist die Auffassung des Bundesrates nach Art. 23 Abs. 5 Satz 2 GG sogar „maßgeblich zu berücksichtigen"; d.h., die Auffassung des Bundesrates setzt sich im Streitfall durch, außer in Angelegenheiten, die zu Ausgabenerhöhungen oder Einnahmeminderungen für den Bund führen können (Abs. 5 Satz 3).75 Werden schließlich im Schwerpunkt ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse der Länder betroffen, soll laut Art. 23 Abs. 6 Satz 1 GG die Wahrnehmung der Mitwirkungsrechte in der Europäischen Union vom Bund auf einen vom Bundesrat benannten Vertreter der Länder übertragen werden. „Das Nähere zu den Absätzen 4 bis 6 regelt" gemäß der Verweisung in Art. 23 Abs. 7 GG das „Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union" vom 12.3.1993 76 .

73

Abgedr. in: BGBl. I 1993, 311 f. Schlußempfehlung und Bericht des Sonderausschusses „ E u r o p ä i s c h e U n i o n (Maastrichter Vertrag)", Bundestags-Drucksache 12/3896 v o m 1.12.1992, 24. 75 Hofmann, A P u Z Β 52-53/1993, 33 (35 f.). 76 Abgedr. in: BGBl. I 1993, 313 ff. 74

I. Verfassungsrechtliche Grundlagen fiir das innerstaatliche Wirksamwerden

e.

Das Zustimmungsgesetz zum Maastrichter Grundlage des Art. 23 Abs. 1 GG

Vertrag auf der

75

verfassungsrechtlichen

Der Deutsche Bundestag beschloß am 2.12.1992 in abschließender Lesung mit 543 von 568 abgegebenen Stimmen das Zustimmungsgesetz zum Maastrichter Vertrag77; die einstimmige Zustimmung des Bundesrates folgte am 18.12.1992. 78 Beide Gremien faßten in diesem Zusammenhang zugleich jeweils eine Entschließung zur im Maastrichter Vertrag geregelten Wirtschaftsund Währungsunion 79 . Der Bundestag fordert in seiner Entschließung unter anderem folgendes: „Der Deutsche Bundestag wird sich j e d e m Versuch widersetzen, die Stabilitätskriterien aufzuweichen, die in Maastricht vereinbart worden sind. Er wird darüber wachen, daß der Übergang zur dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion sich streng an diesen Kriterien orientiert. Der Ubergang zur dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion erfordert auch eine Bewertung durch den Deutschen Bundestag. Die Bundesregierung bedarf d e m gemäß fur ihr Stimmverhalten bei Beschlüssen des Rates nach Artikel 109 j Abs. 3 und 4 des Vertrages zur G r ü n d u n g der Europäischen Union des zustimmenden Votums des Deutschen Bundestages." Weiterhin fordert der Deutsche Bundestag die Bundesregierung auf, „zu erklären, daß sie dieses Votum des Deutschen Bundestages respektieren wird", und „diese Vorgehensweise den Vertragspartnern sowie der Europäischen K o m mission und dem Europäischen Parlament mitzuteilen." 8 0

Voraussetzung fur die Ausfertigung und das Inkrafttreten des Zustimmungsgesetzes zum Maastrichter Vertrag gemäß Art. 82 GG war, daß sich zuvor das verfassungsändernde Gesetz — speziell die neue verfassungsrechtliche Grundlage in Art. 23 Abs. 1 GG — in Geltung befand. 81 Das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 21.12.1992 wurde daher am 24.12.1992 im Bundesgesetzblatt verkündet und trat bereits am 25.12.1992 in Kraft. Erst daraufhin wurde auch das Zustimmungsgesetz vom 28.12.1992 am 30.12.1992 verkündet und zum 31.12.1992 in Kraft gesetzt.82 Das Zustimmungsgesetz zum Maastrichter 77

Vgl. Deutscher Bundestag, Stenographischer Bericht 12/126, 10879 ff. Deutscher Bundesrat, Stenographischer Bericht der 650. Sitzung v o m 18.12.1992, 623 (653); Beschluß des Bundesrates, Bundesrats-Drucksache 810/92 (Beschluß), 2. 7