Die Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien [1 ed.] 9783428556502, 9783428156504

Citation preview

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1406

Die Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien

Von

Maren Constanze Luy

Duncker & Humblot · Berlin

MAREN CONSTANZE LUY

Die Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1406

Die Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien

Von

Maren Constanze Luy

Duncker & Humblot · Berlin

Der Fachbereich Rechtswissenschaft der Universität Konstanz hat diese Arbeit im Jahr 2018 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten

© 2019 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Satz: Textforma(r)t Daniela Weiland, Göttingen Druck: CPI buchbücher.de gmbh, Birkach Printed in Germany ISSN 0582-0200 ISBN 978-3-428-15650-4 (Print) ISBN 978-3-428-55650-2 (E-Book) ISBN 978-3-428-85650-3 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Die folgende Arbeit wurde im Sommersemester 2018 vom Fachbereich Rechtswissenschaft der Universität Konstanz als Dissertation angenommen. Das Manuskript wurde im Oktober 2017 abgeschlossen, später erschienene Literatur konnte teilweise berücksichtigt werden. Die Arbeit entstand während meiner Zeit als wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl von Prof. Dr. Sophie Schönberger. Bei ihr möchte ich mich ganz herzlich für die hervorragende Betreuung und die große Freiheit während dieser Zeit bedanken. Für die freundliche Erstellung des Zweitgutachtens danke ich Prof. Dr. Marten Breuer. Für das Korrekturlesen danke ich Vincent Calvin Brock. Darüber hinaus möchte ich mich bei den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien bedanken, die geduldig meine Fragen beantwortet haben. Mein besonderer Dank gilt Christel Franz, die meine Anträge nach dem Informationsfreiheitsgesetz bearbeitet hat. Für die Diskussionen, Spaziergänge und Gespräche möchte ich mich bei Katrin Roth bedanken, mit der ich glücklicherweise ein Büro teilen durfte. Die Zeit der Promotion kann ich mir ohne die Unterstützung und die klugen Ratschläge von Clara Neupert-Wentz kaum vorstellen – tausend Dank. Bedanken möchte ich mich auch bei meiner Schreibgruppe, insbesondere bei Nike Dreyer und Martin Schneider. Bei meiner Mama, Joachim und meinem Papa möchte ich mich für die große Unterstützung während der Entstehung dieser Arbeit und zu jeder Zeit bedanken. Zuletzt bedanke ich mich bei Johannes, der immer für mich da war. Berlin, im Januar 2019

Maren Constanze Luy

Inhaltsverzeichnis A. Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 B. Hybride Organisationsstrukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 I. Hintergrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 1. Die Entscheidung für eine Bundeskulturbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 2. Veränderungen im Ressortzuschnitt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 3. Bisherige Amtsinhaberinnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 II. Beauftragte der Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 1. Bezeichnung der Dienststelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 a) Personifizierende vs. institutionelle Bezeichnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 b) Umfang der Bezeichnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 c) Bezug zum Bereich der Regierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 2. Aufgaben von Regierungsbeauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 a) Interessenvertretung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 b) Koordinierende Funktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 c) Keine Programmverantwortung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 3. Rechtsgrundlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 4. Amtsperiode . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 5. Aufgabenübertragung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 6. Innere Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 7. Position im Bereich der Regierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 a) Nachordnung gegenüber der Bundeskanzlerin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 aa) Andere Regierungsbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 bb) Bundeskanzleramt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 cc) Presse- und Informationsamt der Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . 67 dd) Status der jeweiligen Amtsleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 b) Verhältnis zum Bundeskanzleramt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 aa) Varianten organisatorischer Anbindung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 bb) Stabsstellen und organisatorische Angliederungen . . . . . . . . . . . . . . 73 8. Bundestagsausschuss für Kultur und Medien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 9. Befugnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

8

Inhaltsverzeichnis a) Beteiligungsrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 b) Selbständige Verwaltungsführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 aa) Verwaltungsführung der Ministerien als Ausgangspunkt . . . . . . . . . . 80 bb) Verwaltungsführung der BKM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 cc) Organeigenschaft als Konsequenz? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 c) Vertretung der Bundesrepublik innerhalb des Geschäftsbereichs . . . . . . . 87 d) Zutrittsrecht gem. Art. 43 Abs. 2 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 III. Parlamentarische Staatssekretärin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 1. Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 2. Weisungsgebundenheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 3. Bestellung und Entlassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 4. Bezeichnung als Staatsministerin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 5. Status und Besoldung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 IV. Stellung innerhalb der Verwaltungsorganisation des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . 106 1. Oberste Bundesbehörde? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 a) Einordnung anhand der Verwaltungsorganisation des Bundes . . . . . . . . . 109 b) Grundgesetzliches Verständnis des Begriffs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 2. Bundesoberbehörde? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 3. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

C. Das „Ressort“ der BKM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 I. Politikfeld Kultur und Medien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 II. Mitwirkung im Bereich der Regierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 1. Erarbeitung von Gesetzesentwürfen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 2. Reden im Plenum des Bundestages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 a) Inhalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 b) Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 3. Berichtspflichten gegenüber dem Bundestag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 4. Beantwortung parlamentarischer Anfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 a) Einzelfragen und Befragung der Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 b) Kleine und Große Anfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 5. Anwesenheit im Ausschuss für Kultur und Medien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 6. Die BKM im föderalen System . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 7. Internationale Zusammenarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 III. Wahrnehmung von Aufsichts- und Steuerungsfunktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

Inhaltsverzeichnis

9

1. Formen staatlicher Aufsicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 2. Nachgeordnete Behörden des Geschäftsbereichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 a) Bundesarchiv und Bundesinstitut für die Kultur und Geschichte der Deutschen im östlichen Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 b) Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 3. Mittelbare Bundesverwaltung des Geschäftsbereichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 a) Institutionelle Steuerung durch Staatsaufsicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 b) Mitgliedschaft in aufsichtführenden Gremien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 c) Normative Steuerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 aa) Errichtungsgesetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 bb) Rechtsverordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 d) Haushaltsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 aa) Steuerung durch Zuwendungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 (1) Veranschlagung von Mitteln im Bundeshaushaltsplan . . . . . . . . . 145 (2) Bewilligung von Mitteln und Verwendungskontrolle? . . . . . . . . . 147 bb) Haushaltsrechtliche Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 4. Steuerung privatrechtlicher Bundesverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 a) Gewährleistung staatlicher Steuerungsmöglichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . 151 b) Abgrenzung privatrechtlicher Bundesverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 c) Beispiele privatrechtlich organisierter Kulturverwaltung . . . . . . . . . . . . . 154 aa) Die Kulturveranstaltungen des Bundes in Berlin GmbH . . . . . . . . . . 154 bb) Die Kulturstiftung des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 d) Haushaltsrechtliche Steuerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 aa) Zuwendungsvergabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 bb) Verwendungs- und Erfolgskontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 cc) Zusammenarbeit mit dem Bundesverwaltungsamt . . . . . . . . . . . . . . . 161 IV. Vollzugsaufgaben innerhalb des Geschäftsbereichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 1. Aufgaben im Bereich Kulturgutschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 2. Die BKM als Zuwendungsgeberin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 a) Zwischen Kontrolle und „Entstaatlichung“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 b) Zuwendungsvergabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 aa) Institutionelle Förderung und Projektförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 bb) Vergabe von Preisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 c) Mitgliedschaft in Aufsichtsgremien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 V. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172

10

Inhaltsverzeichnis

D. Gefährdung der Regierungsverfassung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 I. Vorüberlegung: begrenzter Regelungsanspruch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 II. Die Doppelfunktionalität der BKM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 III. Maßstab der Regierungsorganisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 IV. Organisationskompetenz der Bundeskanzlerin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 V. Ressortfreiheit der Bundeskanzlerin? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 1. Ressortaufgaben im Geschäftsbereich der Bundeskanzlerin . . . . . . . . . . . . . 193 a) Keine Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 b) Parlamentarische und politische Verantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 c) Leitungs- und Moderationsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 d) Fehlende Spiegelbildlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 2. Die Bundeskanzlerin als Ressortministerin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 3. Ressortaufgaben im Geschäftsbereich der Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . 202 4. Diskrepanzen zwischen Staatspraxis und normativem Idealbild . . . . . . . . . . 203 VI. Erfordernis einer legislativen Entscheidung für die Regierungsorganisation . . . 205 1. Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG als Einfallstor des Parlaments? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 2. Ansatz im Haushaltsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 VII. Folgen für die Wirksamkeit der Bundeskulturpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 1. Abhängigkeit gegenüber der Bundeskanzlerin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 2. Schwache Position innerhalb des Kabinetts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 3. Erhöhter Koordinationsaufwand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 4. Kultur als Mittel staatlicher Repräsentation? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 VIII. Möglichkeiten verfassungsmäßiger Errichtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 1. Errichtung eines Bundesministeriums für Kultur und Medien . . . . . . . . . . . . 220 2. Angliederung an ein bestehendes Ressort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 3. Errichtung einer Bundesoberbehörde nach Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG . . . . . . . . . 224 E. Schlussbetrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 F. Anhang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 I. Ungedruckte Quellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 1. Bundesarchiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 2. Parlamentsarchiv des Deutschen Bundestages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230

Inhaltsverzeichnis

11

II. Organisationspläne der BKM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 1. Organisationsplan v. 28.10.1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 2. Organisationsplan v. 22.11.1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 3. Organisationsplan v. 1.1.2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 4. Organisationsplan v. 5.11.2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 5. Organisationsplan v. 1.11.2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 6. Organisationsplan v. 25.7.2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 7. Organisationsplan v. 9.9.2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 8. Organisationsplan v. 4.1.2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 9. Organisationsplan v. 1.6.2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 10. Organisationsplan v. 6.12.2018 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 III. Abschrift einer Ernennungsurkunde zur BKM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 IV. Vereinbarung zur Vertretung des Auswärtigen Amts durch die BKM v. 11.11.1998 242 V. Schreiben der Bundesjustizministerin an die BKM v. 12.5.1999 . . . . . . . . . . . . 243 VI. Recherche zur Mitwirkung im Bereich der Regierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 1. Auswertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 2. Vorgehensweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 a) Reden im Bundestag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 b) Federführung bei Gesetzesentwürfen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 c) Berichterstattung gegenüber dem Bundestag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 d) Beantwortung parlamentarischer Anfragen nach §§ 105, 106 Abs. 2 GOBT 247 e) Beantwortung Kleiner und Großer Anfragen gem. §§ 100 ff. GOBT . . . . 248 VII. Gesetzlich zugewiesene Aufgaben der BKM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 1. Wahrnehmung von Aufsichtsfunktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 a) Nachgeordnete Behörden des Geschäftsbereichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 b) Mittelbare Bundesverwaltung des Geschäftsbereichs . . . . . . . . . . . . . . . . 250 2. Aufgaben im Bereich Kulturgutschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 a) Kulturgutschutzgesetz v. 31.7.2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 b) Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen . . . . . . . . . . . . 261 c) Rechtslage bis zum 6.8.2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 3. Aufgaben für die Stiftung Berliner Mauer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 VIII. Auszug aus dem Gesellschaftsvertrag der Kulturveranstaltungen des Bundes in Berlin (KBB) Gesellschaft mit beschränkter Haftung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 IX. Beispiel eines Zuwendungsbescheids der BKM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270

12

Inhaltsverzeichnis X. Beispiel eines Übertragungserlasses der BKM an das Bundesverwaltungsamt . . 275 XI. Beispiel eines Zuwendungsbescheids des Bundesverwaltungsamts . . . . . . . . . . 280

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288 Personen- und Sachverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316

Abkürzungsverzeichnis a. A. andere Ansicht a. F. alte Fassung Abs. Absatz AfP Archiv für Presserecht AKMB Arbeitsgemeinschaft der Kunst- und Museumsbibliotheken Alt. Alternative Anl. Anlage AöR Archiv des öffentlichen Rechts AP Associated Press APuZ Aus Politik und Zeitgeschichte Art. Artikel Aufl. Auflage BArch Archivgut des Bundesarchivs BayVBl. Bayerische Verwaltungsblätter Bd. Band BGBl. Bundesgesetzblatt BKM Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien BMBF Bundesministerium für Bildung und Forschung BMEL Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft BMFI Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration BMG Bundesministerium für Gesundheit BMI Bundesministerium des Innern BMWI Bundesministerium für Wirtschaft und Energie BND Bundesnachrichtendienst BPA Presse- und Informationsamt der Bundesregierung BR-Drs. Drucksachen des Deutschen Bundesrates bspw. beispielsweise BStU Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik BT-Drs. Drucksachen des Deutschen Bundestages BT-Plenarprotokoll Plenarprotokoll des Deutschen Bundestages BVerfG Bundesverfassungsgericht BVerfGE Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts BVerwG Bundesverwaltungsgericht BVerwGE Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts d. h. das heißt DDR Deutsche Demokratische Republik ders. derselbe dies. dieselbe / dieselben DÖV Die öffentliche Verwaltung

14

Abkürzungsverzeichnis

Die Verwaltung DV Deutsches Verwaltungsblatt DVBl. f. folgende Frankfurter Allgemeine Zeitung FAZ ff. fortfolgende FFA Filmförderungsanstalt Fn. Fußnote FS Festschrift Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland GG Gemeinsames Ministerialblatt GMBl. herrschende Meinung h. M. Hrsg. Herausgeber HS. Halbsatz Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland HStR in der Fassung vom i. d. F. v. in Verbindung mit i. V. m. Jahrbuch des öffentlichen Rechts JöR Juristische Ausbildung Jura Juristische Schulung JuS JZ Juristenzeitung Kulturgutschutzgesetz v. 31.7.2016 KGSG Kommunal Praxis KommP Kulturgutschutzgesetz gültig bis 6.8.2016 KultgSchG Kunst und Recht KUR LG Landgericht Landes- und Kommunalverwaltung LKV mit weiteren Nachweisen m. w. N. nicht angegeben n. a. Neue Juristische Wochenschrift NJW Nr. Nummer Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht NVwZ Neue Zeitschrift für Gesellschaftsrecht NZG Neue Zürcher Zeitung NZZ OVG Oberverwaltungsgericht Rn. Randnummer Recht und Politik RuP s. siehe Seite / Satz S. siehe oben s. o. siehe unten s. u. Städte- und Gemeindebund StGB Süddeutsche Zeitung SZ Teilbd. Teilband unter anderem u. a. von / vom v. VerwArch Verwaltungsarchiv VG Verwaltungsgericht vgl. vergleiche

Abkürzungsverzeichnis VR Verwaltungsrundschau Verbraucher und Recht VuR Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer VVDStRL VwGO Verwaltungsgerichtsordnung VwVfG Verwaltungsverfahrensgesetz WP Wahlperiode Weimarer Reichsverfassung WRV zum Beispiel z. B. zum Teil z. T. Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht ZaÖRV Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik ZAR Zeitschrift für Beamtenrecht ZBR Zeitschrift für Gesetzgebung ZG Zeitschrift für Wirtschaftsrecht ZIP Zeitschrift für offene Vermögensfragen ZOV Zeitschrift für Parlamentsfragen ZParl Zeitschrift für Rechtspolitik ZRP Zeitschrift zum Stiftungswesen ZSt

15

A. Einleitung „Linker Wilhelminismus“ hieß es, als der damalige SPD-Kanzlerkandidat ­Gerhard Schröder 1998 erklärte, das Amt einer Kulturstaatsministerin auf Bundesebene schaffen zu wollen.1 Schröder kündigte an, „Kulturpolitik wieder zu einer großen Aufgabe europäischer Innenpolitik [zu] machen“2. Durch die Schaffung des Amtes einer Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien3 (BKM)4 wurden Aktivitäten des Bundes im Kulturbereich, die zuvor bei Ministerien angesiedelt waren, beim Bundeskanzler gebündelt und zugleich institutionalisiert.5 Eine unmittelbare Folge war die bessere Sichtbarkeit der kulturellen Aktivitäten des Bundes in der Öffentlichkeit.6 Dabei hatte es auch unter der Regierung Helmut Kohls einen Ansprechpartner für kulturelle Angelegenheiten auf Bundesebene gegeben. Dieser leitete jedoch nur ein entsprechendes Referat im Bundeskanzleramt und betreute daneben andere Themenbereiche.7 Aus dieser Zeit sind keine Bestrebungen erkennbar, die auf eine 1

Schirrmacher, Neuer Wille in der Stadt, FAZ v. 25.07.1998, S. 31, so auch Kohl, Ich stelle mich in eine Ecke, wo man gar nicht bemerkt wird, FAZ v. 17.09.1998, S. 44. 2 BT-Plenarprotokoll 14/3, S. 62. Vgl. dazu auch die Koalitionsvereinbarung zwischen SPD und Bündnis 90/DIE GRÜNEN, abgedruckt in ZRP 1998, 485 ff., sowie allgemeiner zur Wirkung dieser Koalitionsvereinbarung Zuck, ZRP 1998, 457 ff. 3 Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird im Folgenden die weibliche Bezeichnung im Sinne eines generischen Femininums verwendet. Die männliche Bezeichnung wird verwendet, wenn einzelne Männer oder Gruppen von Männern gemeint sind. 4 Dies entspricht auch der offiziellen Abkürzung, vgl. das Abkürzungsverzeichnis, abrufbar unter: https://www.bund.de/SharedDocs/PDF/Abkuerzungsverzeichnis-des-Bundes.pdf zuletzt abgerufen am 5.11.2015. 5 So wurden Aufgaben aus dem Geschäftsbereich des Bundesministeriums des Innern, des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie, des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen sowie des Bundesministeriums für Bildung und Forschung zusammengefasst und der Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien übertragen, vgl. Organisationserlass des Bundeskanzlers v. 27.10.1998 (BGBl. I S. 3288). Daneben wurde 1998 auch erstmals seit 1969 wieder ein eigener Kulturausschuss im Bundestag eingerichtet, vgl. BT-Plenarprotokoll 14/4, S. 131. Die Bündelung der Aufgabenwahrnehmung im Kulturbereich erfolgte dabei allerdings nicht konsequent, so wird bspw. die auswärtige Kulturpolitik auch weiterhin durch das Auswärtige Amt betreut, vgl. Hense, DVBl. 2000, 380 (381), Sievers, Kulturpolitische Mitteilungen, Heft Nr. 83, 1998, S. 4 f. 6 Berggreen-Merkel, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch Föderalismus III, § 57 Rn. 26. So auch Pabel, Grundfragen der Kompetenzordnung im Bereich der Kunst, S. 17. Dazu grundsätzlich Krüger, Allgemeine Staatslehre, S. 243 ff. 7 Dabei kommt der Frage, ob eine Aufgabe bei einer anderen Behörde ressortiert oder von einem eigenen Ministerium wahrgenommen wird, nicht nur hinsichtlich der besseren Öffentlichkeitswirkung große Bedeutung zu, vgl. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, S. 130 f.

18

A. Einleitung

Bündelung von Kompetenzen beziehungsweise eine Institutionalisierung schließen lassen. Vielmehr wurden geteilte Zuständigkeiten und damit geteilte Finanzressourcen als Garant einer pluralistischen Kulturförderung angesehen.8 Die Reaktionen auf Schröders Ankündigung waren dabei sehr unterschiedlich, wobei sich, wie zu erwarten,9 die Länder ablehnend gegenüber der institutionellen Verankerung des Themenbereiches auf Bundesebene zeigten.10 Der Ankündigung war zudem eine jahrzehntelange Debatte über die Sinnhaftigkeit der Einsetzung eines Bundeskulturministers vorausgegangen. Kurt Schmücker hatte sich bspw. bereits 1968 auf einem Parteitag dafür ausgesprochen.11 Diese Debatte hat sich 8

So Anton Pfeifer, Staatsminister unter Helmut Kohl, Pfeifer, Die Kulturpolitik der Bundesregierung unter Helmut Kohl im Zeichen der deutschen und europäischen Einigung, Historisch-Politische Mitteilungen Heft Nr. 12, 2005, 241 (244). Zur Vergleichbarkeit der Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien mit dem in der Weimarer Republik errichteten Reichskunstwart, Wefing, in: Welzbacher (Hrsg.), Der Reichskunstwart, S. 337 ff. 9 Schließlich schien der Bereich Kultur, der seit jeher zum „Hausgut“ der Länder gezählt wurde, gefährdet, den Expansionsbestrebungen des Bundes zum Opfer zu fallen, vgl. Zimmermann, in: ders. (Hrsg.), Wachgeküsst, S. 14 ff. Dazu BVerfGE 34, 9 (19 f.), 87, 181 (196) sowie beispielhaft zur Kulturhoheit der Länder BVerfGE 6, 309 (346), 12, 205 (229), hierzu auch Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR VI, § 126 Rn. 217 sowie zusammenfassend Pabel, Grundfragen der Kompetenzordnung im Bereich der Kunst, S. 11 f. 10 Die Regierungen der Länder Bayern und Baden-Württemberg gingen in diesem Zusammenhang so weit, dem Bund jede Kompetenz für den Kulturbereich abzusprechen, n. a., Südländer sind sich in der Kulturpolitik einig, Nordbayerischer Kurier v. 26.06.1998, S. 38. Gegen einen Bundeskulturminister hat sich zudem wiederholt und mit teilweise recht schillernden Formulierungen der ehemalige bayerische Kultusminister Hans Zehetmair ausgesprochen, vgl. n. a., ZEIT v. 9.7.1998, S. 37 („Berliner Virus“) sowie zit. nach Schmidt, in: Hoffmann / Schneider (Hrsg.), Kulturpolitik in der Berliner Republik, S. 30 („überflüssig wie ein Marineminister in Österreich“). Ebenfalls gegen die Einrichtung vgl. etwa Albowitz, Kulturpolitische Mitteilungen, Heft Nr. 80, 1998, 48 (50), Krüger, Kulturpolitische Mitteilungen, Heft Nr. 80, 1998, 42 (44). Für die Einsetzung eines Bundeskulturministers hingegen etwa Lang, Bitte etwas lauter, FAZ v. 19.05.1998, S. 45, Schmidt, Wider ein kulturelles Sendungsbewusstsein, SZ v. 18.07.1998, S. 15, Schneider, Kultur, Politik, Diskurs 1998, 32 (33), Glotz, Warten auf Malraux, FAZ v. 5.3.1998, S. 39 und Hense, DVBl. 2000, 376 (384). Vgl. auch die Äußerungen von Antje Vollmer beim Politikergespräch in der Münchner Zentrale des Goethe-Instituts, Zips, Ein Homunkulus, SZ v. 8.7.1998, S. 12 sowie Hilmar Hoffmann in Riebsamen, Kritik an Schröders Plan für neuen „Kulturminister“, FAZ v. 19.07.1998, S. 1, der sich für das Amt eines Kulturbeauftragten ausspricht, allerdings aus Kostengründen gegen ein eigenes Ministerium auf Bundesebene, vgl. Hoffmann, Keine neuen Argumente in einem alten Streit, Neue Gesellschaft Frankfurter Hefte 1998 (45), 619 f., so auch Häberle, in: Bundesrat (Hrsg.), 50 Jahre Herrenchiemseer Verfassungskonvent, S. 82 ff. Bischoff schlägt demgegenüber vor, Kulturangelegenheiten beim Bundesministerium für Bildung und Forschung anzusiedeln, Bischoff, ZRP 1999, 240 (243), so auch Hense, DVBl. 2000, 376 (384), vgl. auch die Ausführungen von Klaus Kinkel im Interview Schirrmacher / Steinfeld, Weder Vatikan noch Weißes Haus, FAZ v. 03.09.1998, S. 42, kritisch auch v. Beyme, Kulturpolitik und nationale Identität, S. 20 sowie v. Münch, Szenen einer Vernunftehe, FAZ v. 30.01.1998, S. 40. Zum Stand vor der Bundestagswahl 2013 Zimmermann / Schulz, Kulturpolitik – Sie haben die Wahl, Politik&Kultur, Heft Nr. 5, 2013, S. 1 ff., vgl. auch die ausführlichen Stellungnahmen der Parteien ab S. 8 ff. 11 Leo, Ein Bundeskultusminister, ZEIT v. 12.04.1968, S. n. a. Insofern unzutreffend Bischoff, ZRP 1999, 240 (241). Für die Zulässigkeit eines Bundeskulturministeriums auch Maunz, in: FS

A. Einleitung

19

allerdings auch durch die Schaffung einer Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien nicht erledigt12 und ist regelmäßig Gegenstand von Bundestagswahlkämpfen.13 Die Errichtung des Amtes markierte jedoch den vorläufigen Höhepunkt von verstärkten Aktivitäten des Bundes im Kulturbereich, die seitdem kontinuierlich fortgesetzt wurden.14 Die Einsetzung einer Beauftragten für Kultur und Medien, „die Erfindung eines Mini-Ministeriums“,15 löste eine politische Kontroverse aus.16 Dies allerdings nicht aufgrund der organisationsrechtlichen Konstruktion, sondern vielmehr durch die Frage nach der Kompetenz des Bundes im Kulturbereich. Die vielbeschworene Kulturhoheit der Länder schien gefährdet, wobei durch die organisationsrechtliche Verankerung der kulturellen Aktivitäten des Bundes bei einer Beauftragten für Kultur und Medien eine seit langem geführte Debatte erneut belebt wurde.17 Der vielMüller, S. 257 (272). Demgegenüber sah Stier in der Schaffung eines Bundeskulturministeriums die Gefahr geistiger Gleichschaltung, Stier, Politisch-Soziale Korrespondenz Heft Nr. 10 1961, 3 (4). 12 Vgl. das Sondervotum der Fraktion DIE LINKE im Abschlussbericht der Enquete-Kommission „Kultur in Deutschland“, BT-Drs. 16/7000, S. 56, Fn. 18, Zimmermann, in: Zimmermann / Geißler (Hrsg.), Kulturpolitik der Parteien, S. 164 f. sowie das Wahlprogramm von Bündnis 90/ DIE GRÜNEN aus dem Jahr 2002, S. 56, abrufbar unter http://www.boell.de/ sites/default/files/assets/boell.de/images/download_de/publikationen/2002_Wahlprogramm_ Bundestagswahl.pdf, zuletzt abgerufen am 13.7.2017 sowie die Stellungnahme des Deutschen Kulturrates, Bundeskulturpolitik weiter stärken – für ein eigenständiges Bundeskulturministerium, in: Politik&Kultur Heft Nr. 5, 2013, S. 29, vgl. auch Schaper, Michael, Du bekommst die Million, ZEIT v. 28.10.2008, S. n. a. 13 Vgl. Zimmermann / Schulz, Wahlprüfsteine des Deutschen Kulturrates zur Bundestagswahl 2013, Politik&Kultur Heft Nr. 5, 2013, S. 3 sowie Zimmermann, in: Zimmermann / Geißler (Hrsg.), Kulturpolitik der Parteien, S. 164 ff., Zimmermann / Goppel, Musikforum Heft Nr. 4, 2013, S. 24. 14 Ein verstärktes Engagement wurde bereits Mitte der Achtzigerjahre festgestellt, vgl. Köstlin, DVBl. 1986, 219 (225). Ein zunehmendes Engagement des Bundes im Kulturbereich ist auch an den gestiegenen Ausgaben erkennbar. Die Enquete-Kommission „Kultur in Deutschland“ spricht von einer Vervierfachung des Anteils des Bundes an öffentlichen Kulturausgaben seit der Wiedervereinigung, BT-Drs. 16/7000, S. 54. Dies zeigt auch ein Blick auf die Zahlen: So stiegen die gesamten Ausgaben des Bundes im Bereich Kultur von im Jahr 1995 rund 944 Millionen Euro auf ca. 1,3 Milliarden Euro im Jahr 2012 an. In der Zeit von 2005 bis 2011 stiegen die Kulturausgaben sogar um insgesamt rund 24,8 % an, Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Kulturfinanzbericht 2014, S. 34 f. 15 Lau, Lauter kleine Projekte, ZEIT v. 22.10.1998, S. n. a. 16 Dazu Röbke / Wagner, in: dies. (Hrsg.), Jahrbuch für Kulturpolitik 2001, S. 13 ff. 17 Dazu Scheytt, Kulturstaat Deutschland, S. 132. Die Debatte mag zudem zusätzlich durch die Äußerungen des ersten Beauftragten für Kultur und Medien, Michael Naumann, verstärkt worden sein, der den Begriff der „Kulturhoheit der Länder“ als Verfassungsfolklore bezeichnete, Naumann, Zentralismus schadet nicht, ZEIT v. 2.11.2000, S. n. a. sowie Naumann, Die schönste Form der Freiheit, S. 102. Naumann hatte zudem bereits vor Beginn seiner Amtszeit durch gewisse Forderungen für Unmut gesorgt, v. a. durch seine ablehnende Haltung gegenüber dem Holocaust-Mahnmal in Berlin und seine Befürwortung des Wiederaufbaus des Berliner Stadtschlosses, vgl. Schirrmacher, Neuer Wille in der Stadt, FAZ v. 25.07.1998, S. 31 sowie n. a., Arme Kultur?, SZ v. 21.07.1998, S. 11. Zur anhaltenden Sorge der Länder hinsichtlich der

20

A. Einleitung

fach politisch diskutierte Umfang der kulturellen Kompetenzen des Bundes wurde im Laufe der Zeit auch von zahlreichen rechtswissenschaftlichen Arbeiten untersucht.18 Mit diesen in der tatsächlichen Aufgabenwahrnehmung begründeten, teils evidenten Verstößen des Bundes gegen die kompetenzrechtlichen Bestimmungen des Grundgesetzes im Bereich der Kulturpolitik19 wird sich die vorliegende Arbeit nicht befassen. Vielmehr liegt der Fokus der Untersuchung auf der institutionellen Verankerung und organisatorischen Ausgestaltung der Bundeskulturpolitik. Die Bereiche Organisation und Kompetenz ermöglichen zunächst auch eine getrennte Betrachtungsweise. So kann zwischen der Abgrenzung der Zuständigkeit von Bund und Ländern einerseits und der organisationsrechtlich zulässigen Form der Aufgabenwahrnehmung des Bundes andererseits unterschieden werden.20 Für die Zuständigkeitsabgrenzung zwischen Bund und Ländern ist es dabei unerheblich, welches Organ auf Bundesebene handelt.21 kulturellen Aktivitäten des Bundes vgl. bereits die Erklärung der Kultusministerkonferenz zur „Zuständigkeit der Länder für überregionale Angelegenheiten im Kunst- und Kulturbereich“ vom 17./18.11.1977, abgedruckt in: Fränz (Hrsg.) Handbuch für die Kultusministerkonferenz 1984/85, S. 136. Die Länder haben sich diesbezüglich zudem in zwei Fällen an das Bundesverfassungsgericht gewandt. Zum einen erfolglos gegen die Gründung der Stiftung Preußischer Kulturbesitz, BVerfGE 10, 20, zum anderen erfolgreich gegen die Errichtung der Deutschland-Fernsehen-GmbH, BVerfGE 12, 205. 18 Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 94 ff., Germelmann, Kultur und staatliches Handeln, S. 248 ff., Pabel, Grundfragen der Kompetenzordnung im Bereich der Kunst, S. 31 ff., Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, S. 24 ff., Rübsaamen, in: Röbke / Wagner (Hrsg.), Jahrbuch für Kulturpolitik 2001, S. 153 ff., Küster, Die verfassungsrechtliche Problematik der gesamtstaatlichen Kunst- und Kulturpflege in der Bundesrepublik Deutschland, S. 188 ff., Geißler, Staatliche Kunstförderung nach Grundgesetz und Recht der EG, S. 77 ff., Häberle, Kulturhoheit im Bundesstaat, in: Bundesrat (Hrsg.), 50 Jahre Herrenchiemseer Verfassungskonvent, S. 56 (66 ff.), Steiner, VVDStRL 42, S. 8 (19 ff.), Haug, Der deutsche Kulturföderalismus als verfassungsrechtliche Herausforderung, in: Hrbek (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus, S. 153 (157 ff.), Berggreen-Merkel, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch des Föderalismus III, § 57 Rn. 2 ff., Robbers, DVBl. 2011, 140 ff., Mahrenholz, DVBl. 2002, 857 ff., Stettner, ZG 2002, 315 ff., ders., in: FS Häberle, S. 681 ff., Gallwas, Politische Studien 2001, S. 63 ff., Hense, DVBl. 2000, 376 (377 ff.), Hufen, Kulturstaatlichkeit und Bundesstaat, in: Benda (Hrsg.), Probleme des Föderalismus, S. 199 (207 ff.), ders., BayVBl. 1985, 1 (4 ff.), Eiselstein, NVwZ, 1989, 323 (324 ff.), Geis, DÖV 1992, 522 (527 f.), Maunz, in: FS Müller, S. 257 ff., Oppermann, Kulturverwaltungsrecht, S. 576 ff., für die Kompetenz zur Filmförderung vgl. Berghoff, Die kulturelle Filmförderung des Bundes nach den Filmförderungsrichtlinien am Maßstab des Grundgesetzes, S. 11 ff., für die Berliner Akademie der Künste Grauer, Die Berliner Akademie der Künste, S. 152 ff. 19 Mit Beispielen Steiner, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR IV, § 86 Rn. 19. Vgl. hierzu umfassend Pabel, Grundfragen der Kompetenzordnung im Bereich der Kunst, S. 149 f., Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 129 f. Ein Überblick der zwischen Bund und Ländern streitigen Aufgabenwahrnehmung findet sich in der Ausschussdrucksache Nr. 15 (21) 59, S. 11 des Ausschusses für Kultur und Medien. 20 So auch Pabel, Grundfragen der Kompetenzordnung im Bereich der Kunst, S. 15 f., Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, S. 22, Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 829, Ipsen, Staatsorganisationsrecht, S. 185 Rn. 681, Busse, DÖV, 1999, 313 (315), Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 24 sowie Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 121, mit dem Beispiel der Filmförderungsanstalt. 21 Pabel, Grundfragen der Kompetenzordnung im Bereich der Kunst, S. 16.

A. Einleitung

21

Eine Untersuchung der kulturpolitischen Aktivitäten des Bundes ist dabei gerade auch unter einem institutionellen Blickwinkel reizvoll. So stellt das Amt der Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien22 selbst eine in die Staatsorganisation nicht eindeutig einzuordnende Institution dar.23 Die Ursache hierfür liegt in dessen hybrider Konstruktion.24 Die Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien ist neben ihrer Rolle als Beauftragter auch Parlamentarische Staatssekretärin bei der Bundeskanzlerin und nimmt ganz überwiegend die Aufgaben einer Ministerin wahr. Diese hybride Konstruktion des Amtes stellt den Ausgangspunkt der vorliegenden Untersuchung dar. Wie lässt sich die BKM in die Regierungsorganisation des Bundes einordnen? In Bezug auf welche Aspekte ist sie mit anderen Stellen des Regierungsbereiches vergleichbar, wo weist sie Unterschiede auf? Wie wirkt sich die organisatorisch ­hybride Ausgestaltung des Amtes auf die Aufgabenwahrnehmung aus? Wurde durch die BKM faktisch ein Bundeskulturministerium eingerichtet? Und zuletzt, sind durch die Errichtung der BKM verfassungsrechtliche Konfliktlagen entstanden? Diesen Fragen geht die vorliegende Untersuchung nach. Eine Annäherung an die BKM setzt dabei eine Auseinandersetzung mit den verschiedenen innerhalb des Amtes vereinten beziehungsweise scheinbar vereinten Figuren der öffentlich-rechtlichen Beauftragten, der Parlamentarischen Staats­ sekretärin sowie einer obersten Bundesbehörde25 voraus (B.). Hierbei wird nicht 22

Die Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien firmierte bis 2003 unter der Bezeichnung „Beauftragte der Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur und der Medien“, Organisationserlass des Bundeskanzlers v. 27.10.1998 (BGBl. I S. 3288), seitdem unter der Bezeichnung „Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien“, Bekanntmachung der Bezeichnung der Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien v. 9.12.2003 (BGBl. I S. 2543), vgl. Nevermann, in: Zimmermann (Hrsg.), Wachgeküsst, S. 166. 23 Bedenken hinsichtlich der gewählten Konstruktion bei Hense, DVBl. 2000, 376, (381 f.), Grauer, Die Berliner Akademie der Künste, S. 251 ff., Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 40a, Schröder, in: FS Badura, S. 513 (520 f.) sowie Sommermann, VVDStRL 65, S. 7 (39) sowie Stettner, in: FS Häberle, S. 681 (682), a. A. Busse, DÖV 2003, 407 (410) sowie Berggreen-Merkel, in: Härtel (Hrsg.) Handbuch des Föderalismus III, § 57 Rn. 22. 24 Auch andere Beauftragte des Bundes haben bezüglich ihrer organisationsrechtlichen Verortung im jeweiligen verfassungsrechtlichen Kontext Diskussionen ausgelöst, so die Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages, dazu Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 188 f. sowie der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit, Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 214 ff. 25 Als solche wird die BKM regelmäßig bezeichnet, vgl. bspw. die Einordnung als oberste Bundesbehörde in der Personalübersicht des Gesetzesentwurfs zum Bundeshaushaltsplan, BTDrs. 14/300 S. 76, 82, die Bekanntmachung der Bezeichnung der Beauftragten der Bundes­ regierung für Kultur und Medien v. 9.12.2003 (BGBl. I S. 2543) sowie beispielhaft § 13 II AdKG, Gesetz zur Errichtung der Akademie der Künste v. 1.5.2005 (BGBl. I, S. 1218) und § 35 Abs. 1, 5 StUG, Gesetz über die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik (Stasi-Unterlagen-Gesetz – StUG) v. 20.12.1991 i. d. F. v. 7.8.2013 (BGBl. I, S. 3154), die eine Einordnung der BKM als oberste Bundesbehörde zumindest nahelegen, sowie Busse, der unproblematisch von einer Stellung als oberste Bundesbehörde ausgeht, Busse, DÖV 1999, 313 (315), und Nevermann, in: FS Raue, S. 85, a. A. Lenski,

22

A. Einleitung

nur nach den sich aus der Organisationsstruktur ergebenden rechtlichen Implikationen gefragt, sondern auch auf die tatsächlichen Besonderheiten des Amtes eingegangen. Dem liegt die Beobachtung zugrunde, dass die BKM eine innerhalb der Regierungsorganisation einzigartige Funktion einnimmt und auch organisatorisch mit keiner anderen Stelle vergleichbar ist. Ihre besondere Position lässt sich insbesondere durch den Vergleich mit anderen Regierungsbeauftragten und Dienststellen der Bundeskanzlerin und der Bundesregierung aufzeigen. Die Arbeit kann so auch einen Beitrag zum Verständnis der Regierungsorganisation des Bundes und zur Arbeitsweise der Bundesregierung leisten. In einem zweiten Schritt werden die durch die BKM wahrgenommenen Aufgaben näher untersucht (C.). Dabei soll überprüft werden, ob sich die aufgefundene hybride Organisationsstruktur der BKM auch in deren Aufgabenwahrnehmung widerspiegelt. Der Untersuchung liegt dabei die These zugrunde, dass die BKM zwar nicht zur Ministerin ernannt wurde, dass die Amtsinhaberin und ihre Dienststelle aber die typischen Aufgaben einer Bundesministerin wahrnehmen und sie auch innerhalb der Bundesregierung die Funktion des zuständigen „Regierungsmitglieds“ ausfüllt.26 Die Vergleichbarkeit der Aufgabenwahrnehmung und Funktionsweise der BKM mit einer Bundesministerin kann insbesondere durch den Rekurs auf oberste Bundesbehörden aufgezeigt werden.27 Anhand der Aufgabenwahrnehmung wird auch aufgezeigt, ob und inwiefern innerhalb der Dienststelle den Besonderheiten des Gegenstandes Kultur Rechnung getragen wird. Aus der besonderen Aufgabenwahrnehmung der BKM, die sowohl im Bereich gubernativer wie auch verwaltender Tätigkeit liegt, und ihrer organisatorischen Position ergeben sich verfassungsrechtliche Fragen, denen im dritten Teil der Untersuchung nachgegangen wird (D.). Dabei stellt zunächst die doppelfunktionale Aufgabenwahrnehmung der BKM eine Besonderheit innerhalb der Regierungsorganisation dar. Durch ihre Errichtung sind Ressortaufgaben in den Verantwortungsbereich der Bundeskanzlerin gelangt, wobei sich die Frage stellt, ob die gouvernementalen Bestimmungen auch der Bundeskanzlerin, wie ausdrücklich den Bundesministerinnen, die Funktion eines „Scharniers“ zwischen den Bereichen von Regierung und Verwaltung zuweist.28 Um hierauf eine Antwort geben zu können, Öffentliches Kulturrecht, S. 121 Fn. 293. Endreß bezeichnet hingegen die Dienststelle der BKM offensichtlich unzutreffend als Ministerium und geht insofern konsequent von der Stellung als oberste Bundesbehörde aus, Endreß, Die Kulturpolitik des Bundes, S. 130 ff. 26 Dass es sich bei der BKM faktisch um ein „Bundeskulturministerium“ handelt, konstatiert Knoll, in: FS Ismayr, S. 201 (213). 27 Dass die BKM eine Sonderrolle einnimmt, scheint auch innerhalb der Behörde klar zu sein. So beschrieb der damalige Abteilungsleiter Knut Nevermann, dass es sich bei der Behörde des BKM um einen „für die Bundesverwaltung […] relativ untypische[n] Bereich“ handele und zwar um eine „nichtgesetzesorientierte Verwaltung mit ein bisschen Geld“, Endreß, Die Kulturpolitik des Bundes, S. 246. 28 Dazu Hermes in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 65, Rn. 40, Meyn, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 62 Rn. 18 f., Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 40, Brauneck, Die rechtliche Stellung des Bundeskanzleramtes, S. 115. In diese Richtung auch Oldiges, Die

A. Einleitung

23

bedarf es einer Abgrenzung der Funktionenverteilung innerhalb der Bundes­regie­ rung und damit einer näheren Untersuchung der gouvernementalen Führungsstruktur des Grundgesetzes. Daneben stellt sich in diesem Zusammenhang auch die Frage nach der Zuordnung der Organisationsbefugnis für den Bereich der Regierung, dies auch im Zusammenhang mit dem Erfordernis einer parlamentarischen Entscheidung. Die derzeitige organisatorische Anbindung der BKM erweist sich dabei sowohl für die Bundeskanzlerin selbst als auch für den Gegenstand Kultur als politisch nachteilig.29

Bundes­regierung als Kollegium, S. 182 (Fn. 40) sowie S. 388 ff. Für die Zuordnung zum Kabinett in der Tendenz auch Stern, Staatsrecht Bd. II, S. 303, a. A. Busse, DÖV 1999, 313 (316). Böckenförde geht von der Zulässigkeit der Zuordnung von Ressortaufgaben zur Bundeskanzlerin aus, soweit es sich um hochpolitische Behörden handelt oder solche, die der allgemeinen Geschäftsleitung der Bundesregierung dienen, insgesamt sei die Bundeskanzlerin jedoch „ressortfrei“ gedacht, Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 181 sowie S. 199. So auch Herzog, der bei der Verlagerung von Ressortaufgaben zur Bundeskanzlerin von einer Ausnahme von einem verfassungsrechtlichen Grundsatz ausgeht, die das Vorliegen einer besonderen Situation erfordert. Zulässig soll demgegenüber die Schaffung oberster Bundesbehörden sein, wenn diese der Ausübung der Richtlinienkompetenz der Kanzlerin dienen, wozu neben dem Bundeskanzleramt auch das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung gehören, Herzog, in: Maunz / Dürig, GG, Art. 64 Rn. 8, Art. 62 Rn. 27 ff. Schenke hält es für zulässig, wenn der Bundeskanzler, wie im Fall von Konrad Adenauer geschehen, zugleich ein Ministerium führt, Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 56, wobei sich diese Konstellation von der im Fall der BKM gewählten Konstruktion unterscheidet, bei dem gerade kein eigenes Ministerium geschaffen wurde, sondern eine Ressortaufgabe unmittelbar der Bundeskanzlerin zugeordnet wurde. 29 Der Grund dafür, dass bisher keine eigenständige Arbeit zum vorliegenden Problembereich existiert und überhaupt die Binnenorganisation der Regierung relativ selten als Untersuchungsgegenstand gewählt wird, dürfte zumindest teilweise darin begründet sein, dass diese Fragen des Staatsorganisationsrechts grundsätzlich keiner gerichtlichen Kontrolle zugänglich sind, so Meinel, DÖV 2015, 717 (718) und Brinktrine, Jura 2000, 123. In diese Richtung bezüglich des Parlamentsrechts auch Dreier, JZ 1990, 310 (312), gleiches gilt für die Verwaltungsorganisation, Loeser, System des Verwaltungsrechts 2, § 10 Rn. 92. Dies hat sich durch die Novelle des KGSG teilweise geändert, das in § 24 Abs. 3 KGSG, Gesetz zum Schutz von Kulturgut (Kulturgutschutzgesetz – KGSG) v. 31.7.2016 (BGBl. I, S. 1914) eine Verordnungsermächtigung zugunsten des „für Kultur und Medien zuständigen Mitglieds der Bundesregierung“ enthält und damit erkennbar nicht den Anforderungen von Art. 80 Abs. 1 GG genügt. Jede aufgrund dieser Ermächtigung erlassene Verordnung wäre von vorneherein verfassungswidrig. Ein gerichtliches Vorgehen gegen eine auf dieser Grundlage erlassene Verordnung, hätte zumindest eine inzidente Überprüfung der Binnenorganisation zur Folge. Zum Rechtsschutz gegen Verordnungen des Bundes Remmert, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 80 Rn. 139 ff.

B. Hybride Organisationsstrukturen Mit der Bestellung einer Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien wurde „organisatorisches Neuland“ betreten.1 Die Verankerung der Kulturpolitik auf Bundesebene und die damit einhergehende Institutionalisierung wurde in formeller Hinsicht als „geradezu grotesk“2 bezeichnet. Die BKM ist einerseits „Beauftragte der Bundesregierung“ (II.), andererseits der Bundeskanzlerin unmittelbar unterstellt.3 Sie ist Parlamentarische Staatssekretärin (III.), agiert aber ver gleichbar einem Ministerium und wird in der Folge als oberste Bundesbehörde eingeordnet (IV.).4 Die gewählte Konstruktion wirkt fragmentarisch, wobei eine eindeutige organisationsrechtliche Zuordnung schwierig erscheint.5 Den Fragmenten dieser „grotesken“ Institutionalisierung der Bundeskulturpolitik wird im Folgenden nachgegangen. Dem liegt die These zugrunde, dass die BKM sich in ihrer Struktur, Anbindung und ihren Befugnissen maßgeblich von anderen unselbständigen Institutionen im Bereich der Regierung unterscheidet. Ihr kommt eine Sonderstellung zu, die mit keiner der Institutionen des Regierungsbereichs, insbesondere nicht mit den übrigen Beauftragten der Regierung, gänzlich vergleichbar ist. Allerdings weist die BKM, freilich ohne formal ein solches zu sein, in nahezu allen Bereichen, sei es hinsichtlich ihrer inneren Organisation, sei es bezüglich ihres Auftretens nach außen oder im Verhältnis zu den Mitgliedern der Bundesregierung, auffallende Ähnlichkeit mit einem Bundesministerium auf.6 Da die BKM aber gerade nicht zur Ministerin ernannt wurde und folglich auch über kein Stimmrecht im Kabinett verfügt, tritt immer wieder die formell „groteske“ Institutionalisierung und die daraus resultierende politische Schwäche der Bundeskulturpolitik nach außen in Erscheinung. So 1

Busse, DÖV 1999, 313 (315). Nevermann, in: FS Raue, S. 851. 3 Hense bezeichnet dies als „Zwitterstellung“, Hense, DVBl. 2000, 376 (382). Kruse konstatiert zunächst eine solche Zwitterstellung auch für die Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit aufgrund der möglichen Zuordnung zu Parlament oder Regierung, Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 214 ff. 4 Tettinger, in: Isensee / Kirchhof, HStR V, § 111 Rn. 29. Die BKM wird in dieser Untersuchung aufgrund ihrer faktischen Aufgabenwahrnehmung auch als Behörde bezeichnet, da sie Verwaltungsaufgaben wahrnimmt. Dass die BKM aufgrund ihrer organisatorischen Verortung und wohl auch nach der Intention bei ihrer Errichtung eine gubernative Einheit darstellt, ist der Verfasserin bewusst und wird an geeigneter Stelle näher erläutert. 5 Bischoff spricht diesbezüglich von einem „nur transitorischen Ansatz“, Bischoff, ZRP 1999, 240 (242), wovon nach siebzehnjährigem Bestehen des Amtes allerdings nicht mehr auszugehen ist. 6 Hoffmann spricht von einer „ministerähnliche[n] Stellung“ des BKM, Hoffmann, Die Bundesministerien 1949–1999, S. 575. 2

B. Hybride Organisationsstrukturen

25

musste bereits der erste Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien anerkennen, dass „die Macht (…) immer woanders [liegt]“7. Diese institutionelle Schwäche der BKM und damit zugleich der Bundeskulturpolitik wird an unterschiedlichen Stellen deutlich, vor allem im Verhältnis zu den Regierungsmitgliedern. Dies soll im Folgenden entsprechend aufgezeigt werden. Hierzu wird im Verlauf der Untersuchung insbesondere auch auf die Novelle zum Kulturgutschutzgesetz rekurriert, dem bislang größten und kontrovers diskutierten Vorhaben der fünften Amtsinhaberin, Monika Grütters,8 anhand dessen sich die Stellung der BKM in besonderem Maße offenbart. Eine Möglichkeit, sich der Figur anzunähern und deren Besonderheiten zu verdeutlichen, liegt im Vergleich mit anderen der Bundeskanzlerin beziehungsweise dem Bundeskanzleramt zugeordneten Einheiten, insbesondere mit den übrigen Beauftragten der Bundesregierung.9 Hieraus ergeben sich Hinweise auf die staatsorganisationsrechtliche Struktur und Einordnung, vor allem hinsichtlich des Verhältnisses zur Bundeskanzlerin und zum Bundeskanzleramt. Dieser Vergleich ermöglicht es auch, die Sonderstellung der BKM umfassend aufzuzeigen. Es wird dabei zunächst das Ziel verfolgt, die Figur der Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien in ihren Facetten und Besonderheiten darzustellen, um die unterschiedlichen Aspekte ihrer hybriden Organisationsstruktur aufzeigen zu können. Eine weitere Möglichkeit der Annäherung an die Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien bietet der Errichtungsakt, der die eigentliche Grundlage für die Existenz des Amtes und der Institution bildet.10 Der Organisationserlass des damaligen Bundeskanzlers vom 27.10.1998 trifft dabei grundlegende Entscheidungen bezüglich der wahrzunehmenden Aufgaben und der Struktur der Institution, auch in ihren Bezügen nach außen. Insbesondere durch Rückgriffe auf 7

Interview mit Michael Naumann im kultur Spiegel Heft Nr. 3, 1999, S. 46. Zur Diskussion um das Kulturgutschutzgesetz vgl. etwa Naumann, Ein Erbstreit im Hause Grütters, FAZ v. 7.12.2015, S. 9 sowie Schultz, Das Schleppnetz zieht sich langsam zu, FAZ v. 12.1.2016, S. 12. Zur aktuellen Rechtslage Lenski, DÖV 2015, 677 ff. 9 Miteinbezogen werden dabei die übrigen dem Bundeskanzleramt zugeordneten Beauftragten und weitere zumindest teilweise verselbständigte Einheiten. Im Einzelnen sind das die Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration, die Beauftragte des Bundeskanzleramtes für die Aufarbeitung der Geschichte des BND und seiner Beziehungen zum Bundeskanzleramt, die Beauftragte für die Nachrichtendienste des Bundes, die Persönliche Beauftragte der Bundeskanzlerin für die G7/G20-Gipfel, die Koordinatorin der Bundesregierung für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung sowie für die Bund-Länder-Beziehungen, die sich nur begrifflich unterscheidet, so Kloepfer, Verfassungsrecht I, § 18 Rn 242. Des Weiteren der Nationale Normenkontrollrat, der Bundesnachrichtendienst, das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung sowie das Bundeskanzleramt. Nicht umfasst sind damit die Beauftragten der Bundesregierung und Bundesbeauftragten sowie Koordinatoren, die Bundesministerien oder anderen Stellen zugeordnet sind, bspw. die Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, die zugleich Präsidentin des Bundesrechnungshofes ist, die Drogenbeauftragte der Bundesregierung beim Bundesministerium für Gesundheit und die Beauftragte der Bundes­ regierung für die neuen Bundesländer beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie. 10 Organisationserlass des Bundeskanzlers v. 27.10.1998 (BGBl. I, S. 3288). 8

26

B. Hybride Organisationsstrukturen

dieses Errichtungsdokument kann dabei neben der Stellung im Staatsaufbau auch gezeigt werden, dass die Schaffung eines faktischen Ministeriums von Beginn an angelegt war und nicht etwa das Ergebnis einer langjährigen, gegebenenfalls unkontrollierten Entwicklung darstellt.

I. Hintergrund Ausgangspunkt der vorliegenden Untersuchung sind zunächst die Entstehungsbedingungen der Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien. Neben dem schlichten politischen Willen, den Bereich der Kulturpolitik stärker zu akzen­ tuieren, lassen sich anhand anderer Regierungsbeauftragter typische Konstellationen aufzeigen, in denen Beauftragte geschaffen werden, die teilweise auch auf die BKM zutreffen. Zum Hintergrund der Bundeskulturbeauftragten gehören auch die durch ihre Errichtung veränderten Zuständigkeiten innerhalb der Bundesregierung sowie ein knapper Überblick über die Politik der bisherigen Amtsinhaberinnen. 1. Die Entscheidung für eine Bundeskulturbeauftragte Über die Gründe, die letztlich zur Errichtung einer Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien geführt haben und nicht zur an sich naheliegenden Schaffung eines Bundesministeriums für Kultur und Medien, kann nur spekuliert werden.11 Insbesondere welche Erwägungen den damaligen Bundeskanzler Gerhard Schröder zur Wahl genau dieser hybriden Organisationsform geführt haben, kann nicht abschließend bestimmt werden.12 Mit Sicherheit kann nur von einer entsprechenden politischen Intention ausgegangen werden, durch die Errichtung des Amtes eines „Staatsministers für kulturelle Angelegenheiten“13 die Bedeutung der Kulturpolitik auf Bundesebene zu stärken. Eine zusätzliche Akzentuierung hinsichtlich der politischen Bedeutung hat die BKM dabei dadurch erhalten, dass sie organisatorisch an die Regierungszentrale angebunden ist.14 Ein starkes Indiz dafür, dass der zu 11 Kabinettsprotokolle, die gegebenenfalls Informationen hierzu enthalten könnten, sind (jedenfalls noch) nicht öffentlich zugänglich. Auf dieses Problem hinweisend Meinel, DÖV 2015, 717 (718). 12 Mögliche Gründe, was die personelle Entscheidung für Michael Naumann angeht, finden sich bei Raulff, Vom Fach, FAZ v. 20.7.1998, S. 35 sowie Lühmann, in: Micus / Lorenz (Hrsg.), Seiteneinsteiger, S. 255 (261) und Wefing, in: Welzbacher (Hrsg.), Der Reichskunstwart, S. 337 (341). 13 So Gerhard Schröder in seiner Regierungserklärung am 10.11.1998, BT-Plenarprotokoll 14/3, S. 62, wenngleich zu diesem Zeitpunkt die Bezeichnung des Amtes als „Beauftragter der Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur und der Medien“ durch den Organisationserlass vom 27.10.1998 (BGBl. I S. 3288) bereits determiniert war. 14 Knoll, in: FS Ismayr, S. 201 (213).

I. Hintergrund

27

erwartende Protest der Länder gegen ein eigenes Ministerium für die gewählte Organisationsform eine Rolle gespielt haben könnte,15 stellt die vorangegangene Diskussion über die Sinnhaftigkeit der Errichtung eines Bundeskulturministeriums dar.16 Gerhard Schröder äußerte in diesem Zusammenhang: „Natürlich können wir kein Bundeskultusministerium machen, da würden wir uns unnötigen Ärger mit den Ländern einhandeln“17. Daneben lassen sich aber bestimmte, häufiger auftretende Situationen beobachten, die politisch mit der Schaffung von Beauftragten beantwortet werden.18 Die Beliebtheit von Beauftragten liegt teilweise darin begründet, dass es sich bei ihnen um gewissermaßen „entinstitutionalisierte“ und „entanonymisierte“ Organe handelt,19 denen in geringerem Maße als der regulären Verwaltung misstraut wird.20 Der Eindruck persönlicher Aufgabenwahrnehmung wird durch die personalisierende Bezeichnung noch unterstützt.21 Diese Beliebtheit ist damit Ausdruck dessen, was Herbert Krüger als den Wunsch nach einer „sehr persönlichen Person“ beschreibt, der in stark institutionalisierten Gemeinschaften entstehen kann.22 Dabei werden Beauftragte häufig als politische Reaktion auf gesellschaftliche Probleme benannt,23 wobei diesen regelmäßig Aufgaben mit einem besonderen Stellenwert übertragen werden.24 Diese Interessen-Beauftragten sollen die Anliegen bestimmter Gruppen politisch repräsentieren und zugleich deren Ansprechpartner 15

Hense bezeichnet die BKM insofern als „Mimikry“, deren organisationsrechtliche Stellung gewissermaßen als Tarnung und lediglich aus Rücksicht auf die Länderinteressen gewählt wurde, Hense, DVBl. 2000, 376 (382). Vgl. auch die Debatte im Bundestag hierzu, insbesondere die Äußerungen des Abgeordneten Koschyk, der wohl zutreffend davon ausging, dass die gewählte Konstruktion schlicht der Vermeidung von „Zoff“ im Bundesrat diente, BT-Plenar­ protokoll 14/8, S. 468. Das besondere Problembewusstsein des Bundes in dieser Frage zeigt sich auch in der kontinuierlichen Betonung der „Kulturhoheit der Länder“ bezogen auf die BKM, siehe bereits die Koalitionsvereinbarung zwischen SPD und Bündnis 90/DIE GRÜNEN vom 20.10.1998, abgedruckt in ZRP 1998, 485 (500), und den Organisationserlass des Bundeskanzlers v. 27.10.1998 (BGBl. I S. 3288) sowie die Rede der fünften Staatsministerin, Monika Grütters, BT-Plenarprotokoll 18/10, S. 590. 16 Schröder, in: FS Badura, S. 513 (520) sowie Busse, in: Friauf / Höfling, GG, Art. 64 Rn. 15. 17 n. a., „Wer schimpft hat Angst“, SPIEGEL 23/1998, S. 26. 18 Dazu Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, S. 178 ff., Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 112 ff., Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, S. 21 ff. 19 Fuchs, DÖV 1986, 363 (369), Luch, in: Morlok / Schliesky / Wiefelspütz (Hrsg.), Parlamentsrecht, § 33 Rn. 1, Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, S. 121, Heitmann, NJW 1996, 904 (905), Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung 1991, 15 (21). 20 Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 112. 21 Fuchs, DÖV 1986, 363 (369). 22 Krüger, Allgemeine Staatslehre, S. 175. Dennoch ist eine prinzipielle Apersonalität notwendig, vgl. Krebs, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 108 Rn. 29. 23 Dabei sind die Probleme mit denen Beauftragte betraut werden nicht stets neu, sondern häufig erst durch eine öffentliche Diskussion so in den Vordergrund getreten, dass eine entsprechende politische Reaktion erforderlich wird, Kauß, Der suspendierte Datenschutz bei Polizei und Geheimdiensten, S. 22. 24 Schröder, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 15.

28

B. Hybride Organisationsstrukturen

sein.25 Eine typische Beauftragte im Regierungsbereich ist in diesem Zusammenhang die Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration, die mit dem Ziel geschaffen wurde, in der zu diesem Zeitpunkt relativ neuen Frage der Integration ausländischer Arbeitnehmerinnen Ansprechpartnerin zu sein und koordinierende Aufgaben wahrzunehmen.26 Ein weiterer Grund für die Errichtung von Beauftragten liegt in der Erwartung, Staatsverdrossenheit abbauen zu können, weil von Beauftragten regelmäßig eine unbürokratische und flexible Aufgabenwahrnehmung erwartet wird.27 Geradezu exemplarisch stellt sich in diesem Bereich die Aufgabenwahrnehmung der Koordi­ natorin für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung dar, die diese Erwartung bereits durch ihre Bezeichnung zu erfüllen scheint. Ein wiederkehrender Grund für die Errichtung von Beauftragten ist auch die Besonderheit der jeweiligen Aufgabenwahrnehmung beziehungsweise die Gewährleistung der Aufgabenerledigung.28 Beauftragte werden dabei häufig mit Aufgaben betraut, die in besonderem Maße koordinierende und Verwaltungsebenen übergreifende Tätigkeiten erfordern. Hier erscheint die Aufgabenwahrnehmung durch eine zumindest teilweise außerhalb der Verwaltung stehende Organisation als besonders wirksam angesehen zu werden. In diesem Aufgabenbereich ist die Koordinatorin für die Bund-Länder-Beziehungen anzusiedeln, die zugleich Koordinatorin für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung ist. Diese betreut neuerdings auch den Koordinierungsstab Flüchtlingspolitik im Bundeskanzleramt.29 Dabei hat die Errichtung von Beauftragten generell den Vorteil, dass diese die Aufgabenwahrnehmung einerseits gewährleisten, ohne andererseits in organisatorischer Hinsicht nur schwer umkehrbare Entscheidungen treffen zu müssen.30 Da sich öffentlich-rechtliche Beauftragte in besonderem Maße durch ihre Diversität und ihre uneinheitliche organisatorische Struktur auszeichnen, kann durch ihre Errichtung, die zu keinerlei festen Vorgaben führt, die Schaffung organisatorischer Präjudizen verhindert werden.31 Auch der BKM wurde hinsichtlich ihrer neuartigen

25

Busse, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 10. Zur Errichtungsgeschichte Grindel, Ausländerbeauftragte, S. 19 ff. sowie zur organisatorischen Anbindung Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 234. 27 Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 130 f., Tettinger, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 111 Rn. 64, Loeser, Die Bundesverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland 1, S. 103, Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, S. 121. Vgl. zu den Erwartungen an Beauftragte auch den Zwischenbericht der Enquete-Kommission für Fragen der Verfassungsreform, BT-Drs. 6/3829, S. 33. 28 Dazu Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 113 ff. 29 Vgl. Brost, Merkels Flüchlingskrisenterminator, ZEIT v. 24.9.2015, S. n. a., vgl. auch den Organisationsplan des Bundeskanzleramtes, abrufbar unter: http://www.bundesregierung.de/ Content/DE/_Anlagen/druckversion-organigramm-bkamt.pdf, zuletzt abgerufen am 17.12.2015. 30 Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, S. 154, Bischoff, ZRP 1999, 240 (243), Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, S. 141. 31 Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, S. 154, Bischoff, ZRP 1999, 240 (243). 26

I. Hintergrund

29

organisatorischen Struktur zunächst ein nur „transitorischer Ansatz“ beschieden,32 was mittlerweile allerdings widerlegt sein dürfte. Jedenfalls wird die Institution der BKM in ihrer Existenz nicht mehr in Frage gestellt.33 Der oben genannte Vorteil der Aufgabenerledigung, ohne sich organisatorisch festlegen zu müssen, hat sich für die BKM also zumindest bis heute nicht bewahrheitet. Neben der Vermeidung klarer Organisationsentscheidungen bestand im Falle der BKM auch noch der Vorteil, dass zunächst kaum zusätzliche Kosten entstanden, da die Behörde zu Beginn hauptsächlich aus der ausgegliederten Abteilung K des Bundesministeriums des Innern bestand und dabei zunächst nur wenige neue Stellen geschaffen wurden.34 Unter diesem Aspekt bietet sich die Schaffung von Beauftragten geradezu an, da, jedenfalls soweit es sich um Fälle handelt, in denen keine ganz neue Organisation geschaffen wird,35 in der Regel nur geringe Mehrausgaben erforderlich sind.36 Letztlich kann wohl auch davon ausgegangen werden, dass der Schaffung öffentlich-rechtlicher Beauftragter nicht immer und ausschließlich logische oder sachliche Erwägungen zugrunde liegen, die das Ergebnis grundsätzlicher staatsorganisatorischer Überlegungen darstellen.37 Folglich kann auch beim Vorliegen einer bestimmten Problemstellung nicht auf die Notwendigkeit der Errichtung einer Beauftragten geschlossen werden.38 Dieses Außerachtlassen logischer Erwägungen und damit die Einbeziehung rein politischer Gesichtspunkte kann im Übrigen immer wieder bei der Errichtung oder Abschaffung von Behörden, unabhängig von deren konkreter Organisationsform, beobachtet werden.39 Ähnliches gilt auch für die Frage des jeweiligen Ressortzuschnitts innerhalb einer Regierung,40 der immer wieder auch unter Versorgungsgesichtspunkten einzelner Personen verändert wird.41 Etwaige Versorgungsgesichtspunkte erwecken dabei durch organisatorische Veränderungen zumindest den Anschein, sinnvoll zu sein.42 32

Bischoff, ZRP 1999, 240 (242). Berggreen-Merkel, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch des Föderalismus III, § 57 Rn. 22, Zimmermann / Schulz, Wahlprüfsteine des Deutschen Kulturrates zur Bundestagswahl 2013, Politik& Kultur Heft Nr. 5, 2013, S. 3, Zimmermann, in: Zimmermann / Geißler (Hrsg.), Kulturpolitik der Parteien, S. 164 (165), Kloepfer, Verfassungsrecht I, § 18 Rn. 240. 34 Endreß, Die Kulturpolitik des Bundes, S. 135 f. Zu diesem Vorteil auch Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, S. 126. 35 Gemeint sind Fälle der Organisationsbenutzung, bei denen, im Einzelnen auf sehr unterschiedliche Art und Weise, Aufgaben auf eine bestehende Organisation übertragen werden, Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, S. 111 ff. 36 Fuchs, DÖV 1986, 363 (370). 37 Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung 1991, 15 (19), so auch Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, S. 142. 38 Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, S. 179 ff. 39 So bereits Peters, Lehrbuch der Verwaltung, S. 41. 40 Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 192 ff. Zu den einzelnen Rationalitätskriterien hinsichtlich des Ressortzuschnitts Siedentopf, Die Verwaltung 1976, 1 (3 ff.). 41 Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 193 f. 42 Fuchs, DÖV 1986, 363 (370). 33

30

B. Hybride Organisationsstrukturen

Schließlich ist wohl der entscheidende Grund für die Schaffung jedweder Art von Institutionen schlicht der politische Wille einer Regierung oder des Parlaments, ein bestimmtes Themenfeld stärker zu akzentuieren.43 Dieser Grund dürfte auch für die Errichtung der BKM maßgeblich gewesen sein.44 Von staatlicher Seite aus kann durch die Einsetzung von Beauftragten einerseits politischer Handlungswille demonstriert werden, andererseits erfahren spezifische Aufgabenbereiche auch eine organisatorische Betonung.45 Dabei stellen organisatorische Veränderungen für eine Regierung regelmäßig ein geeignetes Instrument dar, um inhaltliche Schwerpunkte zu setzen,46 und fallen deshalb häufig zeitlich, wie auch im Falle der BKM, mit einem Regierungswechsel zusammen.47 Daneben stellt auch die Verlagerung hin zur Bundeskanzlerin ein starkes Signal dar.48 Dass der Vorwurf, die Schaffung von Beauftragten erschöpfe sich in einem Akt „symbolischer Organisationspolitik“49, auf die BKM nicht zutrifft, dürfte angesichts der umfangreichen Aufgabenwahrnehmung, der Höhe ihres Etats von rund 1,9 Milliarden Euro sowie dem mittlerweile 20-jährigen Bestehen deutlich sein. Die politische Intention, die Kulturpolitik des Bundes aus der „Anonymität und Unpersönlichkeit staatlicher Aufgabenwahrnehmung“50 herauszuheben, stellt letztlich den einzigen gesicherten Grund für die Errichtung der BKM dar. Hinzu kommt noch die Idee, eine besondere Ansprechpartnerin für kulturpolitische Akteure auf Bundesebene zu schaffen,51 die insofern als typisch für die Schaffung von Beauftragten angesehen werden kann. Hinsichtlich anderer Gründe können über 43 Für den Fall der BKM vgl. die Regierungserklärung des damaligen Bundeskanzlers Schröder, BT-Plenarprotokoll 14/3, S. 62. Allgemein Mandelartz, Sisyphos lebt, S. 84, Busse, in: FS Böckenförde, S. 245 (262), Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, S. 121, Püttner, in: FS König, S. 231 (234), Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 328. Loeser spricht bezüglich der Errichtung von Beauftragten von politischem Kalkül, Loeser, Die Bundesverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland 1, S. 103, ders. System des Verwaltungsrechts 2, § 10 Rn. 114. 44 Klein, Kulturpolitik, S. 126. Mögliche Gründe, was die personelle Entscheidung für Michael Naumann angeht, finden sich bei Raulff, Vom Fach, Wer ist Michael Naumann?, FAZ v. 20.7.1998, S. 35 sowie Lühmann, in: Micus / Lorenz (Hrsg.), Seiteneinsteiger, S. 255 (261). 45 Fuchs, DÖV 1986, 363 (370), Staak, StGB 1989, 335, Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 114 f. sowie Schröder, in: FS Badura, S. 513 (518). 46 Siedentopf, Die Verwaltung 1976, 1 (3 ff.), Fuchs, DÖV 1986, 363 (370). Dass bereits die Änderung der Bezeichnung eine veränderte politische Ausrichtung auszudrücken vermag, betont Hoffmann, Die Bundesministerien 1949–1999, S. 10. 47 Schuppert, Die Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch verselbständigte Verwaltungseinheiten, S. 236. 48 Schröder betont, dass die Verlagerung von Aufgaben aus einem Fachressort und hin zum Bundeskanzler häufig um des politischen Stellenwertes geschieht, Schröder, in: FS Badura, S. 513 (518). 49 Derlien, VerwArch 1996, 548 (574) so auch Knoll, Das Bonner Bundeskanzleramt, S. 394 (Fn. 20). 50 Hense, DVBl. 2000, 376 (381). Zur Funktion des Heraushebens aus der Anonymität Fuchs, DÖV 1986, 363 (367). 51 BT-Plenarprotokoll 14/3, S. 62.

I. Hintergrund

31

wiegend nur Mutmaßungen angestellt werden. Vergleicht man die Situation bei der Schaffung anderer Institutionen, unterscheidet sich die BKM hinsichtlich der Errichtungsgründe von anderen Beauftragten im Regierungsbereich insbesondere insoweit, als dass ihre Errichtung gerade nicht auf ein gesellschaftliches Begehren oder eine besondere gesellschaftliche Problemlage zurückzuführen ist. Konstatiert werden kann folglich nur der politische Wille, die Bundeskulturpolitik zu betonen, ohne dabei eine klare organisatorische Entscheidung treffen zu wollen. 2. Veränderungen im Ressortzuschnitt Die BKM sollte nach der Vorstellung Gerhard Schröders „Impulsgeber[in] und Ansprechpartner[in] für die Kulturpolitik des Bundes sein und […] auf internationaler, aber vor allem auf europäischer Ebene als Interessenvertreter[in] der deutschen Kultur“52 auftreten. Zu diesem Zweck wurden der BKM verschiedene Aufgabenbereiche, die zuvor auf andere Ressorts verteilt waren, übertragen, wobei so vormalige Ressortaufgaben letztlich in den Geschäftsbereich des Bundeskanzlers überführt wurden. Praktisch erfolgte die Aufgabenübertragung, wie auch die Errichtung der BKM selbst, durch einen Organisationserlass des Bundeskanzlers,53 ein Instrument, das regelmäßig für Veränderungen im Ressortzuschnitt und damit teilweise auch für die Errichtung neuer Ministerien eingesetzt wird.54 Dabei schien zunächst der erste Amtsinhaber selbst das Vorschlagsrecht hinsichtlich der auf seine neue Behörde zu übertragenden Bereiche gehabt zu haben, konnte sich aber offenbar nicht in allen Bereichen durchsetzen.55 Zwar gab es bereits vor Errichtung einer Beauftragten der Bundesregierung für die Angelegenheiten der Kultur und der Medien56 eine Staatsministerin im Bundeskanzleramt, die die beiden Bereiche koordinierte, zuletzt Staatssekretär Anton Pfeifer, der zugleich für die Bund-Länder-Beziehungen zuständig war.57 Die sachliche Zuständigkeit lag dabei allerdings bei den jeweiligen Ministerien, vorwiegend beim Bundesministerium des Innern.58 Durch den Organisationserlass vom 27.10.1998 wurden zwar zahlreiche Aufgabenbereiche auf die Dienststelle der BKM übertragen, eine konsequente Bündelung der kulturellen Kompetenzen des Bundes hat jedoch nicht stattgefunden.

52

BT-Plenarprotokoll 14/3, S. 62. Organisationserlass v. 27.10.1998 (BGBl. I, S. 3288). 54 Vgl Nevermann, in: Zimmermann (Hrsg.), Wachgeküsst, S. 166 ff. 55 Vgl. Die Ausführungen des damaligen Abteilungsleiters Knut Nevermann bei Endreß, Die Kulturpolitik des Bundes, S. 239 sowie Lau, Lauter kleine Projekte, ZEIT v. 22.10.1998, S. n. a. 56 So die ursprüngliche Bezeichnung der BKM, vgl. den Organisationserlass v. 27.10.1998, (BGBl. I, S. 3288), geändert durch Bekanntmachung v. 9.12.2003 (BGBl. I, S. 2543). 57 Knoll, Das Bonner Bundeskanzleramt, S. 305 ff. 58 Knoll, Das Bonner Bundeskanzleramt, S. 393 f. Dazu auch Rossmann, Die Abteilung K., FAZ v. 22.10.1998, S. 43. 53

32

B. Hybride Organisationsstrukturen

Im Einzelnen wurde die sachliche Zuständigkeit für die folgenden Aufgaben übertragen: zunächst aus dem Zuständigkeitsbereich des Bundesministeriums des Innern die Zuständigkeit für Kultur und Medien, einschließlich der Pflege des Kulturguts für Vertriebene und Flüchtlinge nach § 96 Bundesvertriebenengesetz59 sowie der kulturellen Betreuung fremder Volksgruppen und heimatloser Ausländer.60 Zur Zuständigkeit nach § 96 Bundesvertriebenengesetz gehört beispielsweise die Stiftung Flucht, Vertreibung, Versöhnung, die als unselbständige Stiftung durch das Deutsche Historische Museum als Stiftung des öffentlichen Rechts getragen wird.61 In diesem Zuge kam auch das Bundesinstitut für die Kultur und Geschichte der Deutschen im östlichen Europa in den Geschäftsbereich der BKM, das dieser seitdem nachgeordnet ist.62 Für den Bereich Kultur sei hier beispielhaft die umfangreiche Aufgabenwahrnehmung im Bereich der Kunst- und Kulturförderung genannt, beispielsweise über die Kulturstiftung des Bundes63 und die Stiftung Preußischer Kulturbesitz sowie durch die unmittelbare Gewährung von Zuschüssen an private Empfänger. Behördlich nachgeordnet wurde der BKM in diesem Zuge das Bundesarchiv, das sich ursprünglich auch im Geschäftsbereich des Bundesministeriums des Innern befand.64 Mit der Übertragung der Bereiche Kultur und Medien aus dem Bundesministerium des Innern ging auch die Zuständigkeit für eine Vielzahl von Stiftungen des öffentlichen Rechts einher, über die die BKM seitdem die entsprechende Aufsicht ausübt, beispielsweise die Stiftung Preußischer Kulturbesitz, das Haus der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland und die Politikergedenkstiftungen, etwa die Stiftung Bundeskanzler-Adenauer-Haus.65 Auch die ursprünglich beim Bundesministerium des Innern angesiedelte Geschäftsstelle des Deutschen Nationalkomitees für Denkmalschutz kam so zur Kulturstaatsministerin66 ebenso die Zuständigkeit für den Auslandsrundfunk Deutsche Welle.67 Auch die Zuständigkeit für die Themen Erinnerung und Gedenken kam auf diese Weise zur BKM. 59 Gesetz über die Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge (Bundesvertriebenengesetz – BVFG) v. 19.5.1953 i. d. F. v. 20.11.2015. 60 Zu den vormals vom Bundesministerium des Innern betreuten Bereichen vgl. Hieronymus, in: Fröhlich / Haverkamp / v. d.  Heide / v.  Köckritz / Schiffer (Hrsg.), Das Bonner Innenministerium, S. 174 ff. 61 Dazu Herzog / Westphal, Bundesvertriebenengesetz, § 96. 62 Errichtet durch Erlass v. 27.1.1989 (GMBl., S. 47) im Geschäftsbereich des Bundesministeriums des Innern. Zur verfassungsrechtlichen Problematik der fehlenden Verwaltungskompetenz des Bundes für diesen Fall Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 123. 63 Diese wurde 2002 als Stiftung bürgerlichen Rechts errichtet, wobei der Bund alleiniger Finanzgeber ist, vgl. den Jahresbericht 2012, S. 13 f. abrufbar unter: http://www.kulturstiftungdes-bundes.de/sites/KSB/download/jahresberichte/Jahresbericht-2012.pdf, zuletzt abgerufen am 16.2.2016. 64 Vgl. im Bundeshaushaltsplan 2015, Einzelplan 04 die Vorbemerkung zu Kapitel 0406. Zur fehlenden gesetzlichen Errichtungsgrundlage Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 123. 65 Weitere Beispiele finden sich bei Kluth, in: Wolff / Bachof / Stober (Hrsg.), Verwaltungsrecht 3, § 80 Rn. 201. 66 Hieronymus, in: Fröhlich / Haverkamp / v. d.  Heide / v.  Köckritz / Schiffer (Hrsg.), Das Bonner Innenministerium, S. 179. 67 Vgl. Faude / Fritz, Das Bundesministerium des Innern, S. 94.

I. Hintergrund

33

Beispielhaft kann hier die Förderung verschiedener Gedenkstätten, wie die der in Deutschland gelegenen ehemaligen Konzentrationslager, und die Förderung der Stiftung Denkmal für die ermordeten Juden Europas, ebenfalls eine Stiftung des öffentlichen Rechts, genannt werden. Die Zuständigkeit für die Beauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik, der in Form einer Bundesoberbehörde errichtet wurde,68 sowie die Stiftung zur Aufarbeitung der SED-Diktatur kamen hingegen erst 2004 hinzu.69 Seitdem obliegt der BKM die Ausübung der Dienstaufsicht gegenüber der Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes gem. § 35 Abs. 5 S. 4 StUG. Auch für diesen war ursprünglich das Bundesministerium des Innern zuständig. Aus dem Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Wirtschaft stammt die Zuständigkeit der BKM für das Verlagswesen sowie die Medien- und Filmwirtschaft. Beispielhaft sei hier die Zuständigkeit für die Filmförderanstalt mit dem Deutschen Filmförderfonds sowie für die Deutsche Digitale Bibliothek genannt. Teilweise lag die Zuständigkeit für die Filmförderung, vor allem die Vergabe von Preisen, wie dem Deutschen Filmpreis, ursprünglich ebenfalls beim Bundesministerium des Innern.70 Aus dem Aufgabenbereich des damaligen Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau stammt der Bereich der Kulturförderung der Bundeshauptstadt Berlin und der Bundesstadt Bonn.71 Hier entfaltet der Bund im Rahmen des Hauptstadtfinanzierungsvertrages,72 der auch die Einrichtung eines Hauptstadtkulturfonds beinhaltet, sowie über die Kulturveranstaltungen des Bundes in Berlin GmbH, zu der neben den Internationalen Filmfestspielen Berlin auch die Berliner Festspiele mit dem Martin-Gropius-Bau und das Haus der Kulturen der Welt gehören, eine umfangreiche Fördertätigkeit. Schließlich wurde aus dem Bundesministerium für Bildung und Forschung die Zuständigkeit für die Medienpolitik übertragen.73 Aus der aktuellen Aufgaben 68

§ 35 Abs. 1 S. 1 StUG. Organisationserlass v. 28.12.2004 (BGBl. I, S. 3885). Sowohl die BStU als auch die Zuständigkeit für die Stiftung zur Aufarbeitung der SED-Diktatur lagen vorher im Geschäftsbereich des Bundesministeriums des Innern. Der Wechsel war dabei nicht unumstritten, vgl. Mönch, Koblenz ist nicht Gorleben, FAZ v. 29.12.2004, S. 31. 70 Vgl. Hieronymus, in: Fröhlich / Haverkamp / v. d.  Heide / v.  Köckritz / Schiffer (Hrsg.), Das Bonner Innenministerium, S. 182. 71 Dieses wurde ebenfalls durch den Organisationserlass v. 27.10.1998 (BGBl. I, S. 3288) mit dem Bundesministerium für Verkehr zu einem Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen zusammengelegt. Heute: Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur, Organisationserlass v. 17.12.2013 (BGBl. I, S. 4310). 72 Abrufbar unter: https://www.berlin.de/rbmskzl/_assets/politik/hauptstadtvertraege/haupt​ stadtfinanzierungsvertrag_2007.pdf, zuletzt abgerufen am 16.2.2016 sowie für die Finanzierung von 2018 bis 2027 die Pressemitteilung der BKM v. 8.5.2017. 73 Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, Im Bund mit der Kultur 2000, S. 11. 69

34

B. Hybride Organisationsstrukturen

wahrnehmung kann in diesem Bereich die Bund-Länder-Kommission zur Medienkonvergenz unter dem Vorsitz der BKM sowie die Initiative „Ein Netz für Kinder“ genannt werden. Die Zuständigkeit für die Leibniz-Forschungsmuseen, beispielsweise das Deutsche Museum in München, lag zunächst ebenfalls bei der BKM, wurde dann aber 2008 zurück auf das Bundesministerium für Bildung und Forschung übertragen.74 Zwar sollten durch die Errichtung der BKM die kulturpolitischen Kompetenzen des Bundes gebündelt werden,75 eine vollständige Übertragung der kulturbezogenen Aufgaben hat allerdings nicht stattgefunden.76 In erster Linie ist hier die auswärtige Kulturpolitik zu nennen, die auch weiterhin durch das Auswärtige Amt betreut wird. Diese besteht vor allem in der Förderung von im Ausland wirkenden Mittlerorganisationen durch den Bund,77 allen voran der über 150 GoetheInstitute.78 Auf europäischer Ebene betreut die BKM allerdings faktisch auch die auswärtige Kulturpolitik. Diesbezüglich besteht eine Vereinbarung zwischen der BKM und dem Auswärtigen Amt, wonach diese, sollte die Bundesministerin des Auswärtigen verhindert sein, die EU-Kulturministertreffen wahrnimmt.79 In der Praxis hat sich jedoch gezeigt, dass es sich hierbei nicht um eine Vertretung im Falle der Verhinderung der zuständigen Ministerin des Auswärtigen handelt, sondern um eine regelmäßig durch die BKM wahrgenommene Aufgabe,80 wobei diese die auswärtige Kulturpolitik, jedenfalls innerhalb der Europäischen Union, umfassend mitbestimmt.81 Die Vertretungsbefugnis der BKM wird dabei mittels Mandatierungsschreibens durch das Auswärtige Amt gegenüber jeder Amtsinhaberin er­ neuert.82 Dennoch verfügt das Auswärtige Amt mit dem Referat 603 innerhalb der Abteilung 6 über eine Stelle, die sich mit der Europäischen Kulturpolitik beschäf 74

Organisationserlass v. 19.12.2008 (BGBl. I, S. 22). Vgl. die Regierungserklärung v. 10.11.1998, BT-Plenarprotokoll 14/3, S. 62. 76 So auch Bischoff, ZRP 1999, 240 (242), Wefing, in: Welzbacher, Der Reichskunstwart, S. 337 (339). 77 Dazu Kilian, in: Birk / Dittmann / Erhardt (Hrsg.), Kulturverwaltungsrecht im Wandel, S. 111 ff. 78 Größere Posten im Etat des Auswärtigen Amtes nehmen daneben der Deutsche Akademische Auslandsdienst e. V. und die Alexander von Humboldt-Stiftung ein. Zur Diskussion um die Goethe-Institute im Besonderen: Sartorius, Glanz und Gloria des neuen deutschen Kulturstaates, ZEIT v. 6.8.1998, S. n. a. sowie Schirrmacher / Steinfeld, Weder Vatikan noch Weißes Haus, FAZ v. 3.9.1998, S. 42. 79 Die Vereinbarung befindet sich im Anhang unter F. IV. Vgl. auch Sievers, Kulturpolitische Mitteilungen, Heft Nr. 83, 1998, S. 4 f. 80 Vgl. etwa die Pressemitteilung des BKM zum Treffen des EU-Kulturministerrats v. 24.11.2015, abrufbar unter: http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Pressemitteilungen/ BPA/2015/11/2015-11-24-bkm-kulturgueter.html, zuletzt abgerufen am 4.12.2015 sowie nach Auskunft der BKM selbst. 81 Vgl. hierzu etwa den gemeinsamen Brief Frankreichs, Italiens und Deutschlands an die EU, abrufbar unter: http://www.bundesregierung.de/Content/DE/_Anlagen/BKM/2015/201512-07-brief-der-kulturminister.pdf, zuletzt abgerufen am 8.12.2015. 82 Schriftliche Auskunft des BKM an die Verfasserin v. 4.12.2015. 75

I. Hintergrund

35

tigt. An der überwiegenden kulturpolitischen Vertretung auf europäischer Ebene durch die BKM auch im Verhältnis zu den Ländern hat auch die Neufassung des Art. 23 Abs. 6 GG i. R. d. Föderalismusreform I nichts geändert.83 Des Weiteren blieb das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit für die Themen Baukultur und städtebaulicher Denkmalschutz zuständig,84 wobei der Bereich Kunst am Bau mittlerweile durch das dem Bundesministerium nachgeordnete Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung betreut wird.85 Auch das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend verfügt noch über Kompetenzen im Bereich der kulturellen Bildung und der Medienpolitik.86 Daneben sind auch die normativen Zuständigkeiten für das Urheberrecht, das Steuerrecht und das Stiftungsrecht beim Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz verblieben.87 Ein weiterer Bereich, der nicht auf die BKM übertragen wurde, ist die Künstlersozialversicherung, für die weiterhin über die Unfallversicherung Bund und Bahn das Bundesministerium für Arbeit und Soziales zuständig ist.88 Insgesamt kann festgehalten werden, dass eine konsequente Bündelung der kulturpolitischen Kompetenzen nicht stattgefunden hat.89 Insbesondere der Bereich der auswärtigen Kulturpolitik, für den im Etat des Auswärtigen Amtes mehr als 900 Millionen Euro für das Jahr 2017 ausgewiesen sind,90 fällt insofern ins Gewicht und trägt auch zur institutionellen Schwäche der BKM bei. Dass die nicht konsequente Bündelung in diesem Bereich zu Problemen führt, offenbart sich beispielsweise im Bereich der Rückführung von Beutekunst, der sowohl durch das Auswärtige Amt (Referat 601) als auch durch die BKM (Referat K 47) betreut wird.91 So wurden beispielsweise die Verhandlungen mit Russland in diesem Bereich durch 83

Wagner, Föderalismusreformen und ihre Bedeutungen für Kulturpolitik und kulturelle Bildung, abrufbar unter: http://www.bpb.de/gesellschaft/kultur/kulturelle-bildung/60085/foede​ ralismusreform?p=0, zuletzt abgerufen am 31.7.2017 sowie Sommer, Kulturpolitik als Bewährungsprobe für den deutschen Föderalismus, S. 192 f. 84 Vgl. den Organisationsplan des BMUB, abrufbar unter: http://www.bmub.bund.de/file​ admin/Daten_BMU/Organigramme/organigramm_bmub.pdf, zuletzt abgerufen am 26.10.2015. 85 Errichtet durch das Gesetz über die Errichtung eines Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung (BABauRaumOG) v. 15.12.1997 i. d. F. v. 31.8.2015 (BGBl. I, S. 2902). 86 Vgl. den Organisationsplan des BMFSFJ, abufbar unter: https://www.bmfsfj.de/Redaktion​ BMFSFJ/Internetredaktion/Pdf-Anlagen/pdf-organigramm, zuletzt abgerufen am 26.10.2015. 87 Bischoff, ZRP 1999, 240 (242), sowie den Organisationsplan des BMJV, abrufbar unter: http://www.bmjv.de/SharedDocs/Downloads/DE/Organisationsplan/Organisationsplan_DE_20​ 151016.pdf, zuletzt abgerufen am 26.10.2015. 88 Vgl. die Satzung der Unfallversicherung Bund und Bahn, einer bundesunmittelbaren Körperschaft des öffentlichen Rechts, abrufbar unter: https://www.uv-bund-bahn.de/fileadmin// user_upload/Satzung_UVB_1._Nachtrag_25._Juni_2015.pdf, zuletzt abgerufen am 16.2.2016. 89 Auf entstehende Koordinationsprobleme verweist in diesem Zusammenhang Bischoff, ZRP 1999, 240 (242). 90 Kapitel 0504 innerhalb des Einzelplanes 05 „Auswärtiges Amt“, S. 34 ff. 91 Dazu allgemein Savoy, Barbaren sind immer die anderen, FAZ v. 7.11.2007, S. 3.

36

B. Hybride Organisationsstrukturen

die BKM geführt,92 während das Auswärtige Amt das Thema inhaltlich ebenfalls begleitet. 3. Bisherige Amtsinhaberinnen Seit der Bestellung des ersten Beauftragten für Kultur und Medien 1998, M ­ ichael Naumann, wurde das Amt der BKM von vier weiteren Personen bekleidet.93 Naumann war zuvor als Verleger beim Rowohlt Verlag tätig, wobei die Ernennung seiner Person als relativ überraschend galt, da er politisch bis dahin kaum in Erscheinung getreten war.94 Ursprünglich sollte der langjährige Intendant der Staatsoper Unter den Linden, Jürgen Flimm, zum ersten Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien ernannt werden, der das Amt jedoch ablehnte.95 Der erste „Kulturstaatsminister“96 sorgte während seiner Amtszeit, allerdings auch schon vor seiner Ernennung97 für Aufsehen.98 Dass für die Ernennung Naumanns zum Parlamentarischen Staatssekretär zunächst eine Gesetzesänderung erforderlich war, weil dieser kein Mitglied des Deutschen Bundestages war, sorgte bereits zu Beginn für Unmut. Diesen Unmut rief Naumann auch in der folgenden Zeit durch provokante Äußerungen hervor. Beispielhaft seien hier seine ablehnende Haltung gegenüber dem Denkmal für die ermordeten Juden Europas und seine Aussage, es handele sich um „Speer-Architektur“,99 die massive Kritik hervorrief und von ihm kurze Zeit später widerrufen wurde, genannt.100 Auch seine Ansicht, unter der Regierung Kohls habe sich Deutschland zu einer „kulturpolitischen Sahelzone“ entwickelt,101 sowie die Bezeichnung der Kulturhoheit der Länder als „Verfassungsfolklore“102 führten zu weiterer Kritik an seiner Person.103 Sein Auftreten und die gezielten Provokationen sowie seine Forderungen nach weitergehenden Befug 92

Müller, Ewige Gefangenschaft, FAZ v. 21.5.2011, S. 12. Zimmermann, in: ders. (Hrsg.), Wachgeküsst, S. 39 ff. 94 Raulff, Vom Fach, FAZ v. 20.7.1998, S. 35. 95 Vgl. G.St., Schröders Flimm, FAZ v. 16.6.1998, S. 47. 96 So eine häufige Bezeichnung der BKM in den Medien sowie in der Selbstdarstellung des jeweiligen Amtsinhabers. 97 Vgl. etwa Beaucamp / Schirrmacher / Spiegel, Ein kurzer Anruf aus dem Kanzleramt, FAZ v. 10.9.1998, S. 44 sowie Baum, Wo bleibt die Politik?, SZ v. 29.7.1998, S. 13. 98 Zur Person Michael Naumanns Lühmann, in: Lorenz / Micus (Hrsg.), Seiteneinsteiger, S. 255 ff. sowie Seidl, Eine Republik für ein Pferd, SZ v. 23.7.1998, S. 11 und Jessen, in: Zimmermann (Hrsg.), Wachgeküsst, S. 100 ff. 99 n. a., „Holocaust-Mahnmal wie Speer-Architektur“, SZ v. 22.7.1998, S. 1. 100 Zu dieser Kontroverse vgl. Cullen (Hrsg.), Das Holocaust-Mahnmal, passim, Jeismann (Hrsg.), Mahnmal Mitte, passim. 101 Schwarz, Raus aus Kohls Sahelzone, die tageszeitung v. 21.7.1998, S. 4. 102 Naumann, Die schönste Form der Freiheit, S. 102. 103 Außerdem soll er in Bezug auf die Kulturpolitik des Bundes zur nordrhein-westfälischen Kultusministerin gesagt haben, dass der Föderalismus „ganz schön kalt“ sein könne, so Röbke /  Wagner, in: dies. (Hrsg.), Jahrbuch für Kulturpolitik 2001, S. 13 (14). 93

I. Hintergrund

37

nissen brachten ihm Bezeichnungen wie „Kulturgleichschaltungsminister“104 und „Oberkulturwart“105 ein. Michael Naumann entschied sich 2001 zu einem vorzeitigen Ausscheiden aus der Politik und wechselte zurück in die Privatwirtschaft.106 Trotz seiner zunächst ablehnenden Haltung dürfte Naumanns Einflussnahme auf den Entwurf des Denkmals für die ermordeten Juden Europas eines der prominentesten Vorhaben seiner Amtszeit darstellen ebenso wie sein Einsatz für die Buchpreisbindung auf europäischer Ebene, der Ankauf der Sammlung Berggruen und die Mitwirkung an der Reform des Stiftungsrechts.107 Ihm folgte der Professor für Philosophie und ehemalige Kulturreferent der Stadt München, Julian Nida-Rümelin, nach. In seine Amtszeit fallen neben Veränderungen bei der Buchpreisbindung und Reformen des Urheber- und des Steuerrechts auch die Gründung der Kulturveranstaltungen des Bundes in Berlin GmbH, die die Berliner Festspiele mit dem Martin-Gropius-Bau, die Internationalen Filmfestspiele Berlin und das Haus der Kulturen der Welt unter einem Dach vereint.108 Wichtigstes Projekt seiner Amtszeit ist die Errichtung der Kulturstiftung des Bundes, wobei seit der ersten Idee und der eigentlichen Gründung der Stiftung mehrere Jahrzehnte vergangen waren.109 Von 2002 bis 2005 bekleidete Christina Weiss, ehemals Kultursenatorin der Stadt Hamburg, das Amt. Sie initiierte eine Reform der Filmförderung des Bundes110 und wirkte bei der Gründung der Deutschen Filmakademie, die den Deutschen Filmpreis vergibt, mit.111 In ihre Amtszeit fällt auch die Überführung der Berliner Akademie der Künste in eine vom Bund getragene Körperschaft des öffentlichen Rechts.112 Mit Bernd Neumann kam 2005 erstmals ein Mitglied der bis zu diesem Zeitpunkt oppositionellen CDU ins Amt. Das Amt hatte sich aus politischer Sicht offenbar derart bewährt, dass es auch einen Regierungswechsel überstand.113 In seine Amts 104

AP, 24.7.1998, zit. nach Lühmann, in: Lorenz / Micus (Hrsg.), Seiteneinsteiger, S. 259. Schmitz, Kultur-Hoffnungsträger Michael Naumann stößt im eigenen Lager auf Widerstand, FOCUS Heft Nr. 31, 1998, S. n. a. 106 Dazu Lühmann, in: Lorenz / Micus (Hrsg.), Seiteneinsteiger, S. 255 (266 f.) und Kister /  Kotteder, Chaos, Klatsch und Ungefähres, SZ v. 23.11.2000, S. 3. 107 Vgl. dazu Wefing, Öffnet Herz und Geldbörse, FAZ v. 28.3.2000, S. 51. Allgemein zur Politik Naumanns Schmidt, in: Hoffmann / Schneider (Hrsg.), Kulturpolitik in der Berliner Republik, S. 29 ff. 108 Vgl. n. a., KBB, FAZ v. 18.7.2002, S. 35 sowie Illies, Erster Denker seines Staates, FAZ v. 7.9.2002, S. 33 sowie allgemein Nida-Rümelin, in: Hoffmann / Schneider (Hrsg.), Kulturpolitik in der Berliner Republik, S. 79 (80 ff.). 109 Dazu Schmidt, in: Hoffmann / Schneider (Hrsg.), Kulturpolitik in der Berliner Republik, S. 29 (35 ff.), zur Kulturstiftung des Bundes allgemein Fahrenholtz / Völckers, in: Maurer (Hrsg.), Handbuch Kulturstiftungen, S. 138 ff. 110 F. A. Z., Alles mehr und besser, FAZ v. 15.11.2003, S. 38 sowie Kilb, Nichts ist so erfolgreich wie der Erfolg, FAZ v. 3.11.2005, S. 39. 111 Dazu Wefing, Das Amt ist kein Egotrip, FAZ v. 19.11.2005, S. 37. 112 Dazu Grauer, Die Berliner Akademie der Künste, S. 150 ff. 113 Anders verlief die Diskussion in den Feuilletons, vgl. Bahners, Gescheitertes Experiment, FAZ v. 25.10.2005, S. 37. 105

38

B. Hybride Organisationsstrukturen

zeit fallen die Gründung des Deutschen Filmförderfonds, eine erneute Reform des Filmförderungsgesetzes sowie die Überarbeitung der Gedenkstättenkonzeption des Bundes114 und die Initiative für die Deutsche Digitale Bibliothek.115 Seit 2013 ist die ehemalige Vorsitzende des Ausschusses für Kultur und Medien des Bundestages, Monika Grütters, im Amt.116 Größtes Projekt ihrer ersten Amtszeit dürfte die von ihrer Behörde entwickelte Novelle zum Kulturgutschutz sein,117 für die sie stark kritisiert wurde.118 Daneben war sie maßgeblich für die Einsetzung und Finanzierung der „Taskforce Schwabinger Kunstfund“ verantwortlich,119 die von einer ehemaligen Abteilungsleiterin der BKM, Ingeborg Berggreen-Merkel, geführt wurde, wobei die Thematik mittlerweile durch das ebenfalls neu geschaffene Zentrum für Kulturgutverluste betreut wird.120 Daneben fallen in ihre Amtszeit der Beschluss und die Finanzierung eines Museums der Moderne in Berlin.121 Neben der angesprochenen Novellierung des Kulturgutschutzrechtes dürfte im Übrigen die weitere Begleitung und Entwicklung des Humboldt Forums bis zur geplanten Eröffnung im Jahr 2019 eines der größeren Projekte ihrer Amtszeit bilden.122 Insgesamt kann die Errichtung des Amtes einer Beauftragten für Kultur und Medien politisch weder als Erfolg noch als Fehlschlag eingeordnet werden. Das Amt selbst und die Politik seiner Amtsinhaber ist immer wieder kritisiert worden,123 deren politische Arbeit wird aber auch anerkannt. Insgesamt ist die Kulturpolitik

114

Vgl. BT-Drs. 16/9875. Zur Bilanz der Amtszeit Neumanns vgl. Peitz, Acht Jahre im Amt: Der Kulturstaatsminister zieht Bilanz, Tagesspiegel v. 19.8.2013, S. n. a. sowie Weihser, Bernd Neumann, das Phantom im Ausnahmeressort, ZEIT v. 15.9.2013, S. n. a. und Zimmermann, in: Börnsen / Junkersdorf / Zimmermann (Hrsg.), Roter Teppich für die Kultur, S. 125 ff. 116 Zu ihrer Amtszeit allgemein Kilb, Kunst ist kein Gartenmöbel, FAZ v. 22.8.2017, S. 11 sowie Jessen, in: Zimmermann (Hrsg.), Wachgeküsst, S. 127 ff. 117 Dazu Elmenhorst / Wagalla, ZRP 2016, 15 ff. 118 Zur Diskussion um das Kulturgutschutzgesetz vgl. etwa Naumann, Ein Erbstreit im Hause Grütters, FAZ v. 7.12.2015, S. 9 sowie Schultz, Das Schleppnetz zieht sich langsam zu, FAZ v. 12.1.2016, S. 12, Lenski, Import ohne Export, SZ v. 1.2.2016, S. 13 sowie Hellwig, Rechtswidriger Kulturschutz, FAZ v. 17.3.2016, S. 10 und darauf Wolf, Der Auftrag des Grundgesetzes zum Schutz von Kulturgut, FAZ v. 16.4.2016, S. 8. Zur aktuellen Rechtslage Lenski, DÖV 2015, 677 ff. Zu Monika Grütters insgesamt Schmelcher, Monika Grütters räumt auf, FAZ v. 4.12.2016, S. 9, Schmid, Beliebt und gefürchtet, Kunstzeitung v. März 2016, S. 1 f. 119 Dazu Wasmuth, ZOV 2015, 98 ff. Zur Bilanz der Taskforce vgl. Kilb, Recherche folgt, FAZ v. 15.1.2016, S. 9. 120 Hierbei handelt es sich um eine von Bund, Ländern und kommunalen Spitzenverbänden getragene Stiftung des bürgerlichen Rechts mit Sitz in Magdeburg. 121 Vgl. Kilb, Kunst für Berlin, FAZ v. 14.11.2014, S. 9. 122 Kritisch zur aktuellen Entwicklung Schmidt, Ein Schloss für die Alles-richtig-Macher, ZEIT v. 7.1.2016, S. n. a., sowie Kilb, Ein Forum ist nicht genug, wir brauchen auch noch eine Akademie, FAZ v. 3.11.2016, S. 11. Zum Humboldt-Forum allgemein Flierl / Parzinger (Hrsg.), Die kulturelle Mitte der Hauptstadt. Projekt Humboldt-Forum in Berlin, passim. 123 Vgl. etwa Schmidt, Diesen Mut muss man haben, ZEIT v. 15.10.2015, S. n. a., Bahners, Gescheitertes Experiment, FAZ v. 25.10.2005, S. 37. 115

II. Beauftragte der Bundesregierung

39

des Bundes durch die Schaffung des Amtes dabei stärker in den Fokus der Öffentlichkeit gerückt.124 Festzuhalten bleibt, dass sich das Amt politisch jedenfalls insoweit bewährt hat, als dass zumindest keine ernsthaften Forderungen mehr erhoben werden, es wieder abzuschaffen.125 Gesichert dürfte auch sein, dass die gebündelte Aufgabenwahrnehmung bei der BKM im Vergleich zu den früher auf mehrere Ministerien verteilten Zuständigkeiten etwas effizienter ist.126

II. Beauftragte der Bundesregierung Die BKM ist nach ihrer Bezeichnung „Beauftragte der Bundesregierung“. Namensgebend ist also die Figur der Beauftragten, weshalb mit deren näheren Betrachtung begonnen werden soll. Die Figur der öffentlich-rechtlichen Beauftragten ist ein „schillerndes Rechtsinstitut“.127 Das deutsche Staats- und Verwaltungsrecht kennt dabei eine Vielzahl von Rechtsfiguren, die als „Beauftragte“ bezeichnet werden,128 wobei diese häufig lediglich die Bezeichnung teilen und hinsichtlich ihrer Organisationsstruktur nur wenige Gemeinsamkeiten aufweisen.129 Jedenfalls können aus der Bezeichnung eines Amtes oder einer Institution als „Beauftragte“ kaum gesicherte Schlüsse auf deren Rechtsstellung und Befugnisse gezogen werden.130 Bereits eine einheitliche Definition dessen, was eine Beauftragte sein soll, erscheint ausgeschlossen.131 Hilfreich ist hierbei insofern auch nicht, dass das Grundgesetz den Begriff der Beauftragten an einigen Stellen nennt.132 Beobachtet werden kann lediglich, dass die Organisationsform oder jedenfalls die Bezeichnung als „Beauftragte“ immer häufiger gewählt wird.133 Es wird inso-

124

Pabel, Grundfragen der Kompetenzordnung im Bereich der Kunst, S. 17. Vgl. Kilb, Ein Amt für alle Jahreszeiten, FAZ v. 17.10.2008, S. 35. 126 So auch Sommer, Kulturpolitik als Bewährungsprobe für den deutschen Föderalismus, S. 195. 127 Müller, in: Wolff / Bachof / Stober / Kluth (Hrsg.), Verwaltungsrecht I, § 35 Rn.  21. 128 Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung 1991, 15 (17). 129 Busse, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 10, Wendt, Der Staatsbeauftragte als Mittel der Staatsaufsicht über die wissenschaftlichen Hochschulen, S. 5, Püttner, in: FS König, S. 231 (232), König, Operative Regierung, S. 271 sowie Luch, in: Morlok / Schliesky / Wiefelspütz (Hrsg.), Parlamentsrecht, § 33 Rn. 7, vgl. auch die Übersicht bei BT-Drs. 16/6785 S. 21 ff. 130 Ob hierbei von einer eigenen Rechtsfigur gesprochen werden kann, ist umstritten. So Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 44 ff., eher ablehnend Staak, StGB 1989, 335 (338) und Traumann, der insofern von einer „Schimäre“ spricht, Traumann, Die Organisationsgewalt im Bereich der bundeseigenen Verwaltung, S. 224 f. 131 Peilert, in: Wolff / Bachof / Stober / Kluth (Hrsg.), Verwaltungsrecht II, § 102 Rn.  10. 132 Vgl. Art. 37 Abs. 2, 43 Abs. 2 S. 1, 52 Abs. 4, 61 Abs. 1 S. 4, 84 Abs. 3 S. 2, 85 Abs. 4 S. 2, 115i Abs. 1 S. 1 GG. 133 Vgl. die Übersicht bei Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, S. 58 ff. und nur wenige Jahre später bei Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 18 ff. sowie die umfangreiche, wenn auch nicht abschließende Übersicht bei Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 286 ff. 125

40

B. Hybride Organisationsstrukturen

fern von einem „expandierenden, geradezu explodierenden“134 Anwendungsfeld gesprochen, wobei sich deren Einsatz auf nahezu alle Lebensbereiche erstreckt.135 Diese Entwicklung hin zu einem „Beauftragten-(Un-)Wesen“136 ist dabei fortwährend kritisiert worden.137 Was die BKM betrifft, kann anhand der kaum greifbaren Bezeichnung als „Beauftragte“ lediglich deren in der Tat geradezu „schillernde“138 Sonderstellung aufgezeigt werden und insbesondere durch den Vergleich mit anderen Regierungsbeauftragten deren Besonderheiten herausgearbeitet werden. 1. Bezeichnung der Dienststelle Von der Bezeichnung einer Organisationseinheit als Beauftragte können keinerlei Rückschlüsse auf deren Rechtsstellung oder organisatorische Ausgestaltung gezogen werden. Dies offenbart sich im Falle der BKM bereits daran, dass diese auf der durch das Bundesministerium des Innern gem. § 21 Abs. 3 GGO139 geführten Liste der Beauftragten der Bundesregierung, der Bundesbeauftragten sowie der Koordinatoren / Koordinatorinnen der Bundesregierung nicht aufgeführt ist. Auf dieser Liste wird die ganz überwiegende Anzahl der Beauftragten des Regierungsbereiches genannt und zwar unabhängig von ihrer organisatorischen Stellung oder rechtlichen Grundlage. Alleiniges gemeinsames Merkmal ist die entsprechende Bezeichnung. Die Nennung gewährleistet die frühzeitige Beteiligung der Beauftragten bei allen Vorhaben, soweit deren Aufgaben betroffen sind.140 Dass die BKM trotz ihrer Bezeichnung nicht in dieser Liste auftaucht, ist aus Sicht des Bundesinnenministeriums konsequent, das nach eigener Auskunft nicht von einer Stellung der BKM als Beauftragter ausgeht. Vielmehr sei von einer Gleichartig- bzw. Gleichrangigkeit mit einem Ministerium auszugehen.141 Demgegenüber findet sich die BKM in der Auflistung der Behörden des Bundes unter den „Beauftragten“.142 Die bestehende Konfusion hinsichtlich der Beauftragten zeigt sich auch daran, dass das Bundesministerium des Innern davon ausgeht, dass „Bundesbeauftragte“ durch Gesetz und 134

Tettinger, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 111 Rn. 3. Arndt bezeichnet die Vielzahl an Personen und Organisationen, die unter der Bezeichnung „Beauftragter“ firmieren, als „nahezu unübersehbar“, Arndt, RuP 1987, 32 (33). 135 Vgl. die Übersicht bei Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 286ff sowie Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung 1991, 15 f. 136 Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung 1991, 15 (17). 137 Püttner, Verwaltungslehre, § 10 Rn. 53, Arndt, RuP 1987, 32 (35), Heitmann, NJW 1996, 904 (905), Mandelartz, Sisyphos lebt, S. 83. 138 So in Bezug auf Beauftragte allgemein Müller, in: Wolff / Bachof / Stober / Kluth, Verwaltungsrecht I, § 35 Rn. 21. 139 Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) v. 1.9.2011. 140 § 21  GGO. 141 Schriftliche Auskunft des Bundesministeriums des Innern an die Verfasserin v. 14.9.2015. 142 Abrufbar unter:http://www.bund.de/Content/DE/Behoerden/Suche/Formular.html?nn=464​ 1496&searchResult=true&cl2Categories_Einordnung=beauftragter, zuletzt abgerufen am 4.7.2017.

II. Beauftragte der Bundesregierung

41

„Beauftragte der Bundesregierung“ durch Kabinettsbeschluss oder Organisationserlass errichtet werden.143 Die auf einem Gesetz beruhende Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration offenbart dabei bereits, dass es sich hier nicht um ein verlässliches Unterscheidungsmerkmal handelt. Was aus der Bezeichnung folgt, scheint also bereits behördenintern nicht ganz klar zu sein. a) Personifizierende vs. institutionelle Bezeichnung Bei der Bezeichnung von Behörden können im verwaltungswissenschaftlichen Sinne grundsätzlich zwei Modelle unterschieden werden,144 ohne dass sich dies auf die rechtliche Qualifikation auswirken würde.145 Entweder es wird an die Leitung der Behörde angeknüpft, was als „personifizierende Methode“ bezeichnet werden kann, oder an die Institution.146 Bei personifizierenden Bezeichnungen wird der Fokus auf die entscheidungsbefugte Person gerichtet, während der bürokratische Apparat in den Hintergrund rückt. Umgekehrt führt eine institutionelle Bezeichnung eher zu einer Betonung der Behörde.147 Dies kann mit Blick auf die Außenwirkung kritisch gesehen werden, weil personifizierende Bezeichnungen zwar einerseits die Verantwortlichkeit verdeutlichen,148 andererseits jedoch auch suggerieren, dass es sich nicht um eine bürokratische Behördenorganisation handelt, sondern um eine für bestimmte Belange konkrete Ansprechpartnerin.149 Ob dabei hinter der Beauftragten eine Einzelperson oder eine gesamte Behördenorganisation steht, gerät dabei völlig in den Hintergrund. Auch wird die Person der Amtsinhaberin gegenüber der Institution sehr stark betont.150 Nicht zuletzt ist eine geschlechtsneutrale Bezeichnung von Behörden, wie sie auf Bundesebene durch die sächliche Bezeichnung jedenfalls für die Bundesministerien vorgesehen ist,151 bei der Verwendung der Bezeichnung „Beauftragte“ nicht möglich.152 Allenfalls durch die Verwendung des generischen Maskulinums oder Femininums ist eine geschlechtsneutrale Bezeichnung möglich.153 Dabei überwiegen im staatlichen Bereich bei den Verwaltungsspitzen die personifizierenden Bezeichnungen, während nachgeordnete Behörden eher institutionelle Bezeichnungen tragen.154 Die Bundesregierung hat allerdings für die Bundesminis-

143

Vgl. BT-Drs. 16/6785, S. 30 f. Püttner, Verwaltungslehre, § 8 Rn. 65. 145 Burgi, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 29. 146 Püttner, Verwaltungslehre, § 8 Rn. 65. 147 Püttner, Verwaltungslehre, § 8 Rn. 65. 148 Ellwein, Einführung in die Regierungs- und Verwaltungslehre, S. 185. 149 Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, S. 7. 150 Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 72 f. 151 Kabinettsbeschluss v. 20.1.1993 (GMBl. S. 46). 152 Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 74. 153 Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 74. Vgl. zur Verwendung des generischen Maskulinums Bundesministerium der Justiz (Hrsg.), Handbuch der Rechtsförmlichkeit, Rn. 110. 154 Püttner, Verwaltungslehre, § 8 Rn. 65. 144

42

B. Hybride Organisationsstrukturen

terien generell institutionelle Bezeichnungen eingeführt.155 So agiert beispielsweise das Bundesministerium des Innern unter dieser Bezeichnung und nicht als „Bundesminister / in des Innern“, obwohl auch diese Bezeichnung angesichts der umfassenden hierarchischen Struktur keinesfalls inkorrekt wäre. Im Falle der BKM wurde mit der Entscheidung für die Bezeichnung als „Beauftragte“ demgegenüber eine personifizierende Benennung gewählt, durch die die Person in den Vordergrund tritt. b) Umfang der Bezeichnung Auch was die Konfusion hinsichtlich des von der Bezeichnung als „Beauftragte“ umfassten Gegenstandes angeht, unterscheidet sich die BKM nicht von den übrigen Beauftragten auf Bundesebene. So kann eine Beauftragte Leiterin einer Behörde sein, wie beispielsweise die Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, die zugleich Präsidentin des Bundesrechnungshofes ist.156 Die Behörde selbst kann diese Bezeichnung führen beziehungsweise Behörde und Leiter gleichermaßen, wie bei der Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik, wobei diese Form der doppelten Bezeichnung sogar in § 35 Abs. 2 S. 3 StUG157 normiert ist. Oder es handelt sich um die Bezeichnung eines Verwaltungskörpers innerhalb einer bestehenden Behörde, wie bei der Drogenbeauftragten der Bundesregierung im Bundesministerium für Gesundheit.158 Für den vorliegenden Fall gilt, dass die Bezeichnung „Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien“ sowohl für die Organisation als auch die diese Einheit leitende Person steht.159 c) Bezug zum Bereich der Regierung Für Behördenbezeichnungen typisch, wenn auch nicht immer zutreffend ist, dass diese den Bezug zur Stammeinheit erkennen lassen.160 So lässt die Bezeichnung „Beauftragte der Bundesregierung“ diese Zugehörigkeit erkennen, wobei die BKM tatsächlich nicht als Beauftragte der Bundesregierung, sondern als Beauftragte der Bundeskanzlerin agiert, da sie nicht durch Kabinettsbeschluss eingesetzt wurde und 155

Kabinettsbeschluss v. 20.1.1993 (GMBl. S. 46). Rechtsgrundlage sind die Richtlinien für die Tätigkeit der Bundesbeauftragten (BWV) vom 26. August 1986 (BAnz Nr. 163 S. 12485). 157 Gesetz über die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik (Stasi-Unterlagen-Gesetz  – StUG) v. 20.12.1991 i. d. F. v. 7.8.2013 (BGBl. I, S. 162). 158 Busse, in: FS Böckenförde, S. 245 (262). 159 Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 249, Busse / Hofmann, Bundeskanzleramt und Bundesregierung, S. 129. 160 Püttner, Verwaltungslehre, § 8 Rn. 64. 156

II. Beauftragte der Bundesregierung

43

damit keine Legitimation durch das Kollegialorgan erhalten hat. Folglich ist diese Bezeichnung eher irreführend. Die BKM firmierte zunächst unter der Bezeichnung „Beauftragte der Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur und der Medien“,161 seit 2002 unter der Bezeichnung „Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien“.162 Die ursprüngliche Benennung, die im Vergleich zur gegenwärtigen noch sperriger wirkt, kann im Zusammenhang mit der Betonung der Kulturhoheit der Länder, die sich bereits im ersten Satz des Organisationserlasses findet,163 als Ausdruck von Sensibilität gegenüber den Länderinteressen gewertet werden.164 Tatsächlich führen alle dem Regierungsbereich zugeordneten Beauftragten eine Bezeichnung, die ihre Zugehörigkeit zu diesem Bereich erkennen lässt, wenngleich diese nicht immer der tatsächlichen organisatorischen Verortung entspricht.165 Die dem Bundeskanzleramt zugeordneten Beauftragten führen beispielsweise nur teilweise eine Bezeichnung, die sie ihrer organisatorischen Stammeinheit zuordnet.166 Die Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration167 und die Koordinatorin der Bundesregierung für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung sowie für die Bund-Länder-Beziehungen168 enthalten den zuordnenden Zusatz „Bundesregierung“. Dies kann aufgrund ihrer Einsetzung durch Kabinettsbeschluss gerechtfertigt werden, auch wenn die Koordinatorin der Bundesregierung für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung sowie für die Bund-Länder-Beziehungen in tatsächlicher Hinsicht eher der Chefin des Bundeskanzleramtes zu unterstehen scheint.169 Die Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration ist demgegenüber in ihrer Amtsführung unabhängig, jedoch gem. § 92 Abs. 2 S. 1 AufenthG beim Bundes­ kanzleramt angesiedelt. Demgegenüber lässt die Bezeichnung der persönlichen

161

Organisationserlass v. 27.10.1998 (BGBl. I, S. 3288). Bekanntmachung der Bezeichnung der Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien v. 9.12.2003 (BGBl. I, S. 2543). 163 Organisationserlass des Bundeskanzlers v. 27.10.1998 (BGBl. I, 3288). 164 So Nevermann, in: FS Raue, S. 851. 165 Bspw. ist die Persönliche G8-Afrika-Beauftragte der Bundeskanzlerin dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung zugeordnet und untersteht damit formal dem entsprechenden Bundesminister und nicht der Bundeskanzlerin (Rechtsgrundlage: Kabinettsbeschluss v. 24.3.2010). 166 Vgl. hierzu die Liste der Beauftragten der Bundesregierung, der Bundesbeauftragten sowie der Koordinatoren / Koordinatorinnen der Bundesregierung nach § 21 Abs. 3 Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) v. 11.1.2017 sowie die Übersicht bei Holzapfel, Kürschners Handbuch Bundesregierung, S. 20 ff. 167 Rechtsgrundlage sind die §§ 92 ff. des Aufenthaltsgesetzes, Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz – AufenthG) v. 30.7.2004 i. d. F. v. 20.7.2017 (BGBl. I, S. 2780). 168 Geschaffen durch Kabinettsbeschluss v. 25.4.2006. Abrufbar unter: http://www.bundes​ regierung.de/Content/DE/_Anlagen/Buerokratieabbau/2010-09-17-Kabinettbeschluss-April-20​ 06.pdf?__blob=publicationFile, zuletzt abgerufen am 20.10.2017. 169 Zu deren organisatorischer Stellung unter B. II. 7. a) aa). 162

44

B. Hybride Organisationsstrukturen

Beauftragten der Bundeskanzlerin für die G7/G20-Gipfel170 die Zuordnung zur Bundeskanzlerin direkt erkennen, während die Beauftragte für die Nachrichtendienste171 lediglich durch den Zusatz „des Bundes“ zugeordnet werden kann, wobei beide organisatorisch zum Bundeskanzleramt gehören. Die Beauftragte des Bundeskanzleramtes für die Aufarbeitung der Geschichte des Bundesnachrichtendienstes und seiner Beziehungen zum Bundeskanzleramt trägt demgegenüber als einzige den Zusatz „Bundeskanzleramt“.172 Dabei ist bei Beauftragten häufiger zu beobachten, dass die komplexen Bezeichnungen173 rasch abgekürzt werden, um sie praktikabler zu machen.174 Dass die offizielle Abkürzung der BKM175 große Ähnlichkeit mit den Abkürzungen der Bundesministerien aufweist, dürfte dem Selbstverständnis der Institution entsprechen. Festgehalten werden kann, dass eine organisatorische Verortung einer Beauftragten anhand ihrer Bezeichnung weder für die BKM noch für die anderen hier einbezogenen Beauftragten vorgenommen werden kann. Naheliegend ist es insofern die Bezeichnung des BKM als „Beauftragte“ schlicht als Verschleierung einzuordnen.176 2. Aufgaben von Regierungsbeauftragten Hopp konstatierte bereits 1993, dass auf die Frage „Was tun die Beauftragten?“ fast so viele Antworten möglich sind, wie es unterschiedliche Ausprägungen dieser Rechtsfigur gibt.177 Trotz dieser Vielfalt können bestimmte, typischerweise von Be 170 Für diese gibt es keine Rechtsgrundlage. Zu deren Aufgaben und Arbeitsweise Busse / Hofmann, Bundeskanzleramt und Bundesregierung, S. 154 ff. 171 Organisationserlass v. 3.5.1989 (BGBl. I, S. 901). 172 Zum Hintergrund dieser Beauftragten Hechelhammer, APuZ 18–19/2014, 26 ff. 173 Kruse bezeichnet diese Beauftragten als Bandwurmbeauftragte, Kruse, Der öffentlich-­ rechtliche Beauftragte, S. 76. Beispiele für komplexe Bezeichnungen finden sich etwa bei der „Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik“, die der BKM nachgeordnet ist, oder der „Koordinatorin für die transatlantische zwischengesellschaftliche, kultur- und informationspolitische Zusammenarbeit“, die dem Auswärtigen Amt zugeordnet ist. 174 So firmierte beispielsweise der „Beauftragte der Bundesregierung für die mit der Vermehrung der alliierten zusammenhängenden Fragen“ zügig unter der Bezeichnung „Amt Blank“, Krüger, Das Amt Blank, S. 35 und die „Beauftragte der Bundesregierung für die Integration der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen“ unter der Bezeichnung „Ausländerbeauftragte“, Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 231 f. Die Bezeichnung wurde seitdem noch mehrere Male geändert, wobei das Amt aktuell „Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration“ genannt wird. Dazu allgemein Grindel, Ausländerbeauftragte, passim. 175 Vgl. das offizielle Abkürzungsverzeichnis, abrufbar unter: http://www.bund.de/Shared​ Docs/PDF/Abkuerzungsverzeichnis-des-Bundes.pdf, zuletzt abgerufen am 5.11.2015. Dazu auch Hoffmann, Die Bundesministerien 1949–1999, S. 30 ff. 176 Kloepfer, Verfassungsrecht I, § 18 Rn. 240. 177 Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, S. 2.

II. Beauftragte der Bundesregierung

45

auftragten wahrgenommene Aufgaben beobachtet werden. Hier zeigt sich die besondere Stellung der BKM. Die von ihr wahrgenommenen Aufgaben entsprechen dabei nur teilweise denjenigen anderer Regierungsbeauftragter.178 a) Interessenvertretung Eine häufig von Beauftragten wahrgenommene Aufgabe ist es, für ein bestimmtes Interesse einzutreten, in die Gesellschaft hinein zu vermitteln und neue Entwicklungen anzuregen.179 Hierbei wird umgekehrt zugleich das Ziel verfolgt, die Interessen einer bestimmten Gruppe politisch zu vertreten und deren Anliegen in politische Initiativen umzusetzen.180 Die Beauftragte nimmt also typischerweise eine Mittlerfunktion zwischen Gesellschaft und Politik wahr.181 Hierzu passt, dass die überwiegende Anzahl von Beauftragten Aufgaben wahrnimmt, die über den rein innerbehördlichen Bereich hinausgehen und insbesondere auch die Bürgerinnen und Bürger erreichen.182 Dabei sind es besonders häufig publikumswirksame und mit einem besonderen politischen Stellenwert versehene Themen, die Beauftragten übertragen werden.183 Exemplarisch für diese Form der Aufgabenwahrnehmung ist die Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration, die geschaffen wurde, um die Bundesregierung in Fragen der Integrationspolitik zu unterstützen,184 und deren Aufgaben mittlerweile in § 93 AufenthG normiert sind. Danach kommt der Beauftragten unter anderem die Aufgabe zu, die Integration von Migrantinnen und Migranten zu fördern, Ungleichbehandlungen entgegenzuwirken, über die gesetzliche Lage zu informieren, Initiativen zur Integration auch bei Ländern und Kommunen zu unterstützen und Fremdenfeindlichkeit entgegenzuwirken.185 Sie soll zugleich Ansprechpartnerin und Interessenvertreterin beziehungsweise Repräsentantin sein. Aus § 94 Abs. 3 S. 4 AufenthG ergibt sich zudem, dass die Beauftragte

178

Zur Vergleichbarkeit der Aufgabenwahrnehmung des BKM mit einem Bundesministerium ausführlich unter C. 179 Winkler, Kulturpolitische Mitteilungen, Heft Nr. 80, 1998, 14 (15). Ähnliche Gründe können auch bei der Ernennung von Ministern ohne Geschäftsbereich greifen, Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 224. 180 Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung 1991, 15 (18). 181 Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung 1991, 15 (18). 182 Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, S. 158. 183 Busse, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 10. In diesen Zusammenhang gehört auch die Aufgabenwahrnehmung der Beauftragten des Bundeskanzleramtes für die Aufarbeitung der Geschichte des Bundesnachrichtendienstes und seiner Beziehungen zum Bundeskanzleramt. 184 Dazu Busse / Hofmann, Bundeskanzleramt und Bundesregierung, S. 142 ff. sowie Grindel, Ausländerbeauftragte, S. 19 f., 50 f. 185 Zu den Aufgaben auch Clodius, in: Hofmann / Hoffmann (Hrsg.), Handkommentar-Ausländerrecht, § 92 Rn. 1 sowie Busse / Hofmann, Bundeskanzleramt und Bundesregierung, S. 142 ff.

46

B. Hybride Organisationsstrukturen

für Migration, Flüchtlinge und Integration auch die Aufgabe einer Petitionsinstanz wahrnehmen kann.186 Auch die Tatsache, dass die Beauftragte aufgrund gesellschaftlicher Probleme und der damit einhergehenden Forderungen nach politischem Tätigwerden errichtet wurde, ist typisch.187 In diesen Zusammenhang fügt sich auch die BKM jedenfalls noch dann ein, wenn man von deren ursprünglich vorgesehenen beziehungsweise zumindest formulierten Funktionen ausgeht. So sollte die BKM „Impulsgeber[in] und Ansprechpartner[in] für die Kulturpolitik des Bundes sein und sich auf internationaler, aber vor allem auf europäischer Ebene als Interessenvertreter[in] der deutschen Kultur verstehen“188. Ziel war es also einerseits, eine Stelle zu schaffen, die die Bundeskulturpolitik sichtbar machen und sich für die Anliegen der Kultur einsetzen würde, und zum anderen eine Ansprechpartnerin für die nationale und internationale Kulturszene zu schaffen. In dieser Hinsicht nimmt die BKM durchaus für eine Beauftragte charakteristische Aufgaben wahr. Auch die internationale Vertretung ist insofern nicht untypisch,189 ebenso wie die Repräsentation nach innen und außen, die eine geradezu charakteristische Aufgabe einer Beauftragten darstellt.190 b) Koordinierende Funktionen Beauftragte werden zudem häufig mit Querschnittsaufgaben betraut191 und nehmen koordinierende Funktionen wahr.192 Gemeint sind damit besonders komplexe, ressort- und Verwaltungsebenen übergreifende Aufgaben.193 Dahingehend stellt die Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration wiederum ein charakteristisches Beispiel dar, weil der Aufgabenbereich der Integrationspolitik eine klassische Querschnittsaufgabe darstellt.194 Von dieser Aufgabe betroffen sind nicht nur die Bereiche der Migrations- und Flüchtlingspolitik, sondern beispielsweise auch die der Bildungs- und Arbeitsmarktpolitik. Zudem arbeitet die Beauftragte mit zahlreichen staatlichen Stellen von Bund, Ländern und Kommunen zusammen. Sie unterstützt die Bundeskanzlerin bei den regelmäßigen 186

Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 236. Grindel, Ausländerbeauftragte, S. 3 f. 188 Regierungserklärung v. 10.11.1998, BT-Plenarprotokoll 14/3, S. 62. 189 Da die auswärtige Kulturpolitik weiterhin vom Auswärtigen Amt betreut wird, findet eine Vertretung durch die BKM nur aufgrund einer mit dem Auswärtigen Amt getroffenen Vereinbarung auf europäischer Ebene statt. Vgl. die Vereinbarung im Anhang. 190 Derlien, Verwaltungsarchiv 1996, S. 548 (574). 191 Püttner, in: FS König, S. 231 (233), Staak, StGB 1989, 335 (337), Arndt, RuP, 1987, 32. 192 Derlien, Verwaltungsarchiv 1996, S. 548 (574). 193 Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung 1991, 15 (18). Die Begriffe werden hier nicht immer einheitlich verwendet. So spricht Fuchs von Querschnittsaufgaben nur dann, wenn sie den innerbehördlichen Bereich betreffen, geht aber dennoch davon aus, dass Beauftragte regelmäßig äußerst komplexe Fachaufgaben wahrnehmen, Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, S. 164 ff., so auch Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 116 f. 194 Dazu Laschet, ZAR 2007, 1 (4). 187

II. Beauftragte der Bundesregierung

47

Integrationsgipfeln, koordiniert den Nationalen Integrationsplan und erstattet dem Bundestag gem. § 94 Abs. 2 AufenthG alle zwei Jahre einen Bericht.195 Ein weite­ res Beispiel in diesem Zusammenhang sind die Aufgaben der Beauftragten für die Nachrichtendienste des Bundes, der es obliegt, die Geheimdienste des Bundes zu koordinieren und deren Zusammenarbeit zu intensivieren und die insbesondere ressortübergreifende Aufgaben erfüllen soll.196 Dieser waren ursprünglich auch der Bundesnachrichtendienst und eine Abteilung des Bundeskanzleramtes unterstellt.197 Die Zuständigkeit hierfür wurde jedoch später auf die Chefin des Bundeskanzleramtes übertragen198 mit der Folge, dass die Beauftragte für die Nachrichtendienste über keinerlei nachgeordnete Einheiten mehr verfügt.199 Dass sie faktisch noch immer großen Einfluss ausübt und Weisungen auch ohne bestehendes Weisungsrecht erteilt, stellt Brauneck dar.200 Die typische koordinierende Funktion kann aktuell insbesondere auch hinsichtlich der teilweisen Ausgliederung von koordinativen Fragen der Flüchtlingspolitik aus dem Bundesministerium des Innern und deren Eingliederung ins Bundeskanzleramt beobachtet werden. Diese Aufgabe wurde der Chefin des Bundeskanzleramtes übertragen und wird von einer parlamentarischen Staatssekretärin bei der Bundeskanzlerin betreut,201 die ihrerseits zugleich Koordinatorin für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung sowie Koordinatorin für die Bund-LänderBeziehungen ist.202 In dieser Funktion obliegt ihr die Umsetzung des Programms der Bundesregierung für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung, die Koordinierung zwischen den einzelnen Ressorts sowie die Überwachung und Bilanzierung der jeweiligen Maßnahmen.203 Auch das Themengebiet Bürokratieabbau betrifft ganz verschiedene Politikfelder und bedarf eines Verwaltungsebenen übergreifenden Ansatzes. Es handelt sich damit ebenfalls um eine Querschnittsaufgabe,204 was insofern charakteristisch ist.

195

Bundesministerium des Innern (Hrsg.), Migration und Integration, S. 179 f. Organisationserlass v. 3.5.1989 (BGBl. I, S. 901) sowie Busse / Hofmann, Bundeskanzleramt und Bundesregierung, S. 152 f., Kumpf, Die Kontrolle der Nachrichtendienste des Bundes, S. 216 f. und Uhrlau, in: Schreckenberger (Hrsg.), Polizei und Nachrichtendienste unter veränderten Sicherheitsbedingungen, S. 71 (73 ff.). 197 Organisationserlass v. 17.12.1984 (BGBl. I, S. 1689). 198 Organisationserlass v. 3.5.1989 (BGBl. I, S. 901) sowie § 1 Abs. 1 S. 1 BNDG. Von 1963 bis 1984 war der Bundesnachrichtendienst bereits dem Bundeskanzleramt unterstellt, dazu Weisser, Die Entwicklung des Bundesnachrichtendienstes, S. 214. 199 Brauneck, Die rechtliche Stellung des Bundeskanzleramtes, S. 21. 200 Brauneck, Die rechtliche Stellung des Bundeskanzleramtes, S. 21. 201 Bannas, Superminister, FAZ v. 8.10.2015, S. 10. 202 Dazu auch Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 225. 203 Kabinettsbeschluss v. 25.4.2006. 204 Jantz / Veit, in: Florack / Grunden (Hrsg.), Regierungszentralen, S. 285. 196

48

B. Hybride Organisationsstrukturen

c) Keine Programmverantwortung Untypisch ist allerdings, dass Beauftragte ein eigenes Programm verwalten,205 das heißt über einen eigenen Zuständigkeitsbereich verfügen, in dem sie auch entsprechende Entscheidungskompetenzen innehaben.206 In dieser Hinsicht unterscheidet sich die Aufgabenwahrnehmung der BKM von den beschriebenen Aufgabenbereichen. Zwar können auch die Bereiche der Kultur- und Medienpolitik, wie sie durch die BKM wahrgenommen werden, grundsätzlich als Querschnittsaufgabe betrachtet werden. So berührt auch das Thema Kultur viele verschiedene Politikbereiche, neben der klassischen Kulturförderung sind beispielsweise auch Gebiete wie das Urheberrecht und das Steuerrecht betroffen. Außerdem bedarf es für die wirksame Umsetzung entsprechender kulturpolitischer Ziele einer Verwaltungsebenen übergreifenden Zusammenarbeit. So hat die BKM Versuche unternommen, die Zusammenarbeit mit den Ländern zu intensivieren,207 und kooperiert bereits in vielen Bereichen mit ihnen.208 Allerdings gehen die durch die BKM wahrgenommenen Aufgaben weit über die von anderen Beauftragten, beispielsweise die der Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration, die wie gezeigt überwiegend Aufgaben der Koordination und Repräsentation erfüllt, hinaus. So wurden der BKM zahlreiche Aufgaben übertragen, die bis zu diesem Zeitpunkt durch verschiedene Bundesministerien betreut wurden.209 Hierbei handelt es sich neben den Aufgaben der Leistungsverwaltung, die in Form von umfangreicher Fördertätigkeit und einschließlich der entsprechenden Entscheidungsbefugnis durch die BKM wahrgenommen werden, auch um solche der Aufsicht210 über die mittelbare Bundesverwaltung,211 namentlich über die Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts.212 Zudem verfügt die BKM über nachgeordnete Behörden, die ihrer Fach- und Dienstaufsicht unterstehen und denen gegenüber sie entsprechende Weisungen erteilen kann. Diesbezüglich kann ein Vergleich zur Beauftragten für die Nachrichtendienste des Bundes gezogen werden, der zumin 205

Derlien, Verwaltungsarchiv 1996, S. 548 (574). So auch Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 224. 207 Vgl. die entsprechenden Pressemitteilung der BKM, abrufbar unter: https://www.bun​ desregierung.de/Content/DE/Pressemitteilungen/BPA/2016/10/2016-10-07-bkm-kmk.html, zuletzt abgerufen am 7.10.2016, sowie http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Pressemit​ teilungen/BPA/2014/03/2014-03-14-bkm-kulturpolitisches-spitzengespraech.html, zuletzt abgerufen am 2.12.2015. Eine verstärkte Zusammenarbeit mit Ländern und Kommunen ist auch im Koalitionsvertrag von CDU, CSU und SPD vorgesehen, abrufbar unter: https://www.cdu.de/ sites/default/files/media/dokumente/koalitionsvertrag.pdf S. 89, zuletzt abgerufen am 4.12.2015. 208 Was allerdings verfassungsrechtlich nicht unumstritten ist, dazu Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 133 f., Steiner, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR, § 86 Rn. 19. 209 Im Einzelnen ausführlich unter C. 210 Vergleichbar ist insofern die Aufgabenwahrnehmung der Beauftragten für die Nachrichtendienste des Bundes in der Zeit von 1984 bis 1989, da ihr für diesen Zeitraum auch der Bundesnachrichtendienst unterstand, vgl. Organisationserlass v. 17.12.1984 (BGBl. I, S. 1689). 211 Dazu Kluth, in: Wolff / Bachof / Stober (Hrsg.), Verwaltungsrecht 3, § 86 Rn. 11. 212 Zur Aufsicht durch die BKM ausführlich unter C. III. 206

II. Beauftragte der Bundesregierung

49

dest zeitweise auch der Bundesnachrichtendienst unterstand.213 Zwar obliegt auch der Koordinatorin für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung sowie für die Bund-Länder-Beziehungen in einigen Bereichen die Beschlussfassung zu bestimmten Fragen, dies jedoch stets „zur Vorlage an das Bundeskabinett“, sodass deutlich wird, dass die Letztentscheidungskompetenz bei diesem liegt und nicht durch die Koordinatorin selbst getroffen wird.214 Ein weiterer erheblicher Unterschied in der Aufgabenwahrnehmung der BKM gegenüber anderen Regierungsbeauftragten liegt darin, dass diese auch im Bereich des Gesetzesvollzugs tätig wird. Es ist dabei untypisch, dass Beauftragten hoheitliche Befugnisse übertragen werden, das heißt, dass sie üblicherweise insbesondere keine Verwaltungsakte erlassen können.215 Beispielhaft sei an dieser Stelle die Zuständigkeit für die Erteilung der Ausfuhrgenehmigung gem. § 23 Abs. 4 KGSG genannt.216 Ebenso wenig charakteristisch und im Übrigen verfassungsrechtlich nicht mit Art. 80 GG vereinbar217 ist es, dass Beauftragte Adressaten einer Verordnungsermächtigung sind.218 Zwar ist es nicht völlig untypisch, dass von einer Regierungsbeauftragten politische Initiativen ausgehen, die letztlich in einen Gesetzesentwurf münden, dies kann sogar als erwünscht angesehen werden. Ausgesprochen ungewöhnlich ist es jedoch, dass eine Beauftragte einen Gesetzesentwurf federführend vorbereitet und dem Bundeskabinett vorlegt.219 Die Aufgabenwahrnehmung der BKM unterscheidet sich damit in erheblichem Maß von den üblicherweise von Regierungsbeauftragten wahrgenommenen Aufgaben.

213

Organisationserlass v. 17.12.1984 (BGBl. I, S. 1689) sowie Organisationserlass v. 3.5.1989 (BGBl. I, S. 901) und § 1 Abs. 1 S. 1 BNDG. Von 1963 bis 1984 war der Bundesnachrichtendienst bereits dem Bundeskanzleramt unterstellt, dazu Weisser, Die Entwicklung des Bundesnachrichtendienstes, S. 214. Dies ist seit dem Organisationserlass v. 3.5.1989 (BGBl. I, S. 901) wieder der Fall, dazu Busse, in: Friauf / Höfling, GG, Art. 64 Rn. 16. 214 Kabinettsbeschluss v. 25.4.2006, S. 3 f. 215 Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 52, Fuchs, „Beauftragte“ in der öffent­ lichen Verwaltung, S. 159 f., Redeker, NJW 1967, 1297 (1300). 216 Gesetz zum Schutz von Kulturgut (Kulturgutschutzgesetz – KGSG) v. 31.7.2016 (BGBl. I, S. 1914). Bei dieser Genehmigung handelt es sich um einen Verwaltungsakt i. S. v. § 35 Abs. 1 VwVfG, der gerichtlich voll überprüfbar ist, Bernsdorff / Kleine-Tebbe, Kulturgutschutz in Deutsch‌land, § 1 Rn. 92 f. 217 Vgl. hierzu auch die entsprechenden Bedenken des Ausschusses für Kulturfragen und des Rechtsausschusses des Bundesrates, BR-Drs. 538/1/15, S. 8 f. 218 § 24 Abs. 3 KGSG. 219 Dies ist bspw. im Falle des Gesetzesentwurfs zur Neuregelung des Kulturgutschutzgesetzes geschehen, das durch die Behörde der BKM erarbeitet sowie vorbereitet und im Bundeskabinett von diesem vorgelegt wurde. Vgl. die entsprechende Pressemitteilung v. 4.11.2015, abrufbar unter: http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Pressemitteilungen/BPA/2015/11/201511-04-bkm-kulturgutschutzgesetz.html?nn=402566, zuletzt abgerufen am 1.12.2015, und den Gesetzentwurf, abrufbar unter: http://www.bundesregierung.de/Content/DE/_Anlagen/BKM/​ 2015/2015–11–04-novelle-kulturgutschutzgesetz.pdf, zuletzt abgerufen am 1.12.2015.

50

B. Hybride Organisationsstrukturen

3. Rechtsgrundlage Das Amt der BKM beruht, was insgesamt eher eine Ausnahme darstellt,220 lediglich auf einem Organisationserlass des damaligen Bundeskanzlers.221 Dies trifft daneben nur noch auf die Beauftragte für die Nachrichtendienste des Bundes zu.222 Die jeweilige Rechtsgrundlage hat dabei maßgebliche Bedeutung für den zeitlichen Bestand eines Amtes. Unterschieden werden kann dabei zwischen der Dauer und damit dem Fortbestand des Amtes als solchem und der Amtsperiode223 der jeweiligen Amtsinhaberin.224 Dabei bestehen das Amt und die entsprechenden Befugnisse unabhängig von der Person der Amtsinhaberin fort.225 Die BKM stützt sich also auf einen Organisationserlass der Bundeskanzlerin. Durch Organisationserlasse übt diese die ihr durch das Grundgesetz zugewiesene Organisationsgewalt aus.226 Sie sind Rechtsakte sui generis, die in erster Linie innerhalb der Bundesregierung Wirkung entfalten, durch veränderte Zuständigkeiten aber auch nach außen wirken können.227 Die Organisationsgewalt beinhaltet die Befugnis über die Zahl der Minister, die Schaffung eigener Ministerien und den Ressortzuschnitt zu entscheiden.228 Diese Organisationsentscheidungen, die maßgeblich die Organisation der Bundesregierung betreffen, stützen sich dabei auf den bis zu diesem Zeitpunkt entstandenen Bestand an Organisation, ohne diesen Organisationsbestand umfassend festzulegen.229 Daraus folgt, dass diese einen Regierungswechsel grundsätzlich überdauern, auch wenn sie jederzeit durch die Bundeskanzlerin verändert werden können.230 Anders als beim Bundestag besteht also kein Grundsatz der Diskontinuität, der zur Folge hätte, dass nach jeder Regierungsbildung alle organisatorischen Bestimmungen, wie beispielsweise der Ressortzuschnitt, erneut festgelegt werden müssten und will man den Vergleich zum Bundestag ziehen, all die Einrichtungen, die nicht verfassungsrechtlich vorgesehen 220

Busse, in: FS Böckenförde, S. 245 (264). Organisationserlass v. 27.10.1998 (BGBl. I, S. 3288). 222 Organisationserlass v. 3.5.1989 (BGBl. I, S. 901). 223 Dazu unter B. II. 4. 224 Die Rechtsstellung des jeweiligen Amtswalters bestimmt sich nach dem Recht des öffentlichen Dienstes, Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 21 Rn. 39. Die Stellung der BKM ist dabei vor allem durch die Position als parlamentarische Staatssekretärin bestimmt, weshalb der Themenbereich unter diesem Punkt erörtert werden soll. 225 Depenheuer, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 36 Rn. 59. 226 Busse, in: FS Böckenförde, S. 245. 227 Maurer, in: FS Vogel, S. 331 (337). 228 Epping, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 3. Dazu ausführlich unter D. IV. 229 Epping, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 7.1, Lehngut, DVBl. 1985, 1359 (1362), Lehngut / Vogelgesang, AöR, 531 (534), Busse, in: FS Böckenförde, S. 245 (252), Busse, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 8, Hoffmann, Die Bundesministerien 1949–1999, S. 24, Koch, Das Ressortprinzip, S. 210. 230 Busse, GO-BReg, § 9 Rn. 3, Busse / Hofmann, Bundeskanzleramt und Bundesregierung, S. 41, Lehngut, DVBl. 1985, 1359 (1362), Schürmann, Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung, S. 97 sowie Winands, in: Zimmermann (Hrsg.), Wachgeküsst, S. 172. 221

II. Beauftragte der Bundesregierung

51

sind, wie die nicht über Art. 45, 45a GG abgesicherten Ausschüsse, Unterausschüsse und Enquete-Kommissionen, schlicht als aufgelöst gelten würden und im Bedarfsfall neu errichtet werden müssten.231 Zwar unterliegt auch die Bundesregierung einer personellen Diskontinuität gem. Art. 69 Abs. 2 GG. Diese Diskontinuität betrifft allerdings nicht die bereits getroffenen Organisationsakte,232 vielmehr wird mit diesen an die jeweils bestehende Struktur angeknüpft.233 Für das Bestehen des abstrakten Amtes der BKM bedeutet dies, dass es jedenfalls so lange weiter existiert, bis es durch eine erneue Organisationsentscheidung einem anderen Ressort zugewiesen oder in anderer Weise verändert wird, wobei dies auch konkludent durch schlichte Nichternennung erfolgen kann. Umgekehrt liegt in der erneuten Ernennung einer Person die stillschweigende Bestätigung vorangegangener Organisationsentscheidungen. Diesbezüglich gleichen Organisationserlasse in ihrer Wirkung derjenigen von Kabinettsbeschlüssen. In dieser Hinsicht gleicht die Wirkung eines Organisationserlasses auch derjenigen von Verwaltungsvorschriften, die zunächst ebenfalls fortgelten, auch wenn in der Zwischenzeit ein Regierungswechsel stattgefunden hat, um die zeitlich ununterbrochene Handlungsfähigkeit der Verwaltung zu garantieren.234 Neben Maßnahmen der Organisationsgewalt kommen als Grundlage für Regierungsbeauftragte ansonsten Gesetze, Kabinettsbeschlüsse sowie Erlasse von Bundesministerinnen in Betracht.235 Auf einen Kabinettsbeschluss stützt sich beispielsweise die Koordinatorin der Bundesregierung für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung sowie für die Bund-Länder-Beziehungen.236 Hier gilt, dass Beschlüsse der Bundesregierung Bindungswirkung nur gegenüber den Mitgliedern der Bundesregierung, also gem. Art. 62 GG gegenüber der Bundeskanzlerin und den Bundesministerinnen entfalten.237 Soweit es sich um Beschlüsse handelt, bei denen der Bundesregierung keine verfassungsrechtliche Zuständigkeit zukommt, haben diese jedoch nur politische 231 Zum Grundsatz der Diskontinuität Klein, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 39 Rn. 50. Man kann aber bezüglich der verfassungsrechtlich abgesicherten Institutionen von einer institutionellen Kontinuität sprechen. 232 Busse, DÖV 1999, 313. Überwiegend anerkannt ist, dass die sachliche Diskontinuität nicht für die Bundesregierung gilt, Klein, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 39 Rn. 58, Pieroth, in: Jarass / Pieroth (Hrsg.), GG, Art. 39 Rn. 4. 233 Busse, GO-Breg, § 9 Rn. 3, Busse / Hofmann, Bundeskanzleramt und Bundesregierung, S. 41, Lehngut, DVBl. 1985, 1359 (1362), Schröder, in: v.  Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 17. 234 Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 46 f. mit Verweis auf Möstl, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 19 Rn. 23. Ausführlich zur Wirkung von Verwaltungsvorschriften Ossenbühl, in: Isensee / Kirchhof, HStR V, § 104 Rn. 44 ff. 235 Schröder, in: FS Badura, S. 513 (520), Busse, in: FS Böckenförde, S. 245 (262). Eine umfassende Übersicht der möglichen Rechtsgrundlagen findet sich bei Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 311 ff. 236 Kabinettsbeschluss v. 25.4.2006. 237 Busse, GO-BReg, § 15 Rn. 2.

52

B. Hybride Organisationsstrukturen

und keine rechtliche Bindungswirkung.238 Daraus folgt, dass diese Kabinetts­ beschlüsse jedenfalls mit dem Ende einer Legislaturperiode beziehungsweise bei einem Regierungswechsel keine Wirkung mehr entfalten. Nichtsdestotrotz können diese, wie auch bereits getroffene Organisationsentscheidungen, konkludent bestätigt werden. Für die abstrakte Dauer des Amtes bedeutet das, dass es jedenfalls grundsätzlich auf unbestimmte Zeit bestehen bleibt, allerdings jederzeit verändert und auch gänzlich abgeschafft werden kann. Dies gilt gleichermaßen für die Beauftragte für die Nachrichtendienste des Bundes, die ihrerseits auf einem Organisationserlass der Bundeskanzlerin beruht.239 Die Persönliche Beauftragte der Bundeskanzlerin für die G7/G20-Gipfel agiert demgegenüber ohne jede Grundlage, was allerdings aufgrund ihrer vollständigen Integration in die Organisation des Bundeskanzleramtes und ihrer gleichzeitigen Stellung als Abteilungsleiterin nicht überrascht. Das Gleiche gilt für die Beauftragte des Bundeskanzleramtes für die Aufarbeitung der Geschichte des Bundesnachrichtendienstes, die zugleich als Ministerialdirigentin innerhalb der Abteilung 6 angesiedelt ist. Mit Ausnahme gesetzlich abgesicherter Beauftragter bedeutet dies, dass es grundsätzlich keine Pflicht zur Bestellung von Regierungsbeauftragten geben kann. Anders ist dies bei sog. Pflichtbeauftragten240, wie der Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration, die sich auf § 92 Abs. 1 S. 1 AufenthG stützt und durch die Bundesregierung bestellt werden muss.241 Verfassungsrechtlich abgesichert ist allein die Wehrbeauftragte des Deutschen Bundes­tages gem. Art. 45b GG, die allerdings nicht dem Bereich der Gubernative angehört.242 Hinsichtlich der Rechtsgrundlagen kann festgehalten werden, dass eine vergleichsweise große Vielfalt zwischen den hier einbezogenen Beauftragten herrscht. Bezogen auf die BKM und die Beauftragte für die Nachrichtendienste des Bundes fällt jedoch auf, dass diese politisch eher als sensibel einzustufenden Bereiche, bei der Beauftragten für die Nachrichtendienste des Bundes aufgrund sicherheitspolitischer Aspekte, bei der BKM aufgrund der grundsätzlichen Kulturhoheit der Län 238

Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 31, ders., Die Bundesregierung als Kollegium, S. 405, Epping, in: Epping / Hillgruber, GG, Art. 65 Rn. 12, Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 760 f., Busse, GO-BReg, § 15 Rn. 2. 239 Organisationserlass v. 3.5.1989 (BGBl. I, S. 901) beziehungsweise der ursprüngliche Errichtungserlass v. 17.12.1984 (BGBl. I, S. 1689). 240 Dazu Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 87. 241 Eichenhofer, in: Kluth / Heusch (Hrsg.), Ausländerrecht, § 92 Rn. 5. Ebenfalls gesetzlich abgesichert ist die Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik gem. § 35 StUG, die sich im Geschäftsbereich der BKM befindet sowie die Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit gem. §§ 22 ff. BDSG, die mittlerweile völlig eigenständig agiert und keiner Aufsicht mehr untersteht, Bundesdatenschutzgesetz (BDSG) v. 20.12.1990 i. d. F. v. 25.2.2015 (BGBl. I, S. 162). 242 Dazu Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 186 ff. Diese verfügt mit dem Gesetz über den Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages zusätzlich über eine einfachgesetzliche Grundlage, Gesetz v. 26.06.1957, i. d. F. vom 16.6.1982 (BGBl. I 1982, S. 677), zul. geänd. d. G. v. 5.2.2009 (BGBl. I 2009, S. 160).

II. Beauftragte der Bundesregierung

53

der, auf persönliche Organisationsentscheidungen der jeweiligen Bundeskanzler zurückgehen. Auch wenn den gesetzlich abgesicherten Beauftragten eine größere demokratische Legitimation zukommt, kann daraus nicht notwendigerweise auf eine effektivere Aufgabendurchsetzung im Vergleich zu Beauftragten, die lediglich auf einem Kabinettsbeschluss oder einem Organisationserlass beruhen, geschlossen werden.243 Bedeutsam dürften in diesem Zusammenhang vor allem auch die sachliche und personelle Ausstattung sowie die organisatorische Angliederung und vor allem etwaige Befugnisse der Beauftragten sein. Nicht zuletzt kommt es in dieser Hinsicht in erheblichem Maße auf die Persönlichkeit der Amtsinhaberin an.244 4. Amtsperiode Von der sich maßgeblich aus der Rechtsgrundlage ergebenden abstrakten Dauer des Amtes muss die jeweilige Amtsperiode der Amtsinhaberin unterschieden werden. Auch hier finden sich unterschiedliche Regelungsformen unter den der Regierung zugeordneten Beauftragten. Dabei kann eine Amtsperiode bereits gesetzlich begrenzt sein, wie bei der Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration.245 Bei Beauftragten, die lediglich auf einem Organisationserlass oder einem Kabinettsbeschluss beruhen, wie auch die BKM, könnte man hier einerseits an Art. 69 Abs. 2 GG anknüpfen und die Amtsperiode entsprechend jedenfalls dann enden lassen, wenn ein neuer Bundestag zusammentritt. Allerdings gilt Art. 69 Abs. 2 GG seinem Wortlaut nach ausschließlich für die Bundeskanzlerin und die Bundesministerinnen. Nichteinbezogen werden etwaige Regierungsbeamtinnen, wie parlamentarische Staatssekretärinnen.246 Für Parlamentarische Staatssekretärinnen bestimmt § 4 S. 1 ParlStG, dass das Amtsverhältnis neben der Entlassung oder dem Ausscheiden aus dem Bundestag mit dem Ende des Amtsverhältnisses des zuständigen Mitglieds der Bundesregierung endet.247 Für die hier einbezogenen Beauftragten greift diese Regelung dabei überwiegend, da diese neben ihrer Rolle als Beauftragte auch zu Parlamentarischen Staatssekretärinnen ernannt wurden,248 wenn auch diese Position von der eigent­ 243

Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 88. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, S. 197. Vgl. diesbezüglich für den Beauftragten für die Stasi-Unterlagen Krüper, JöR 2016, 183 (202 ff.). 245 § 92 Abs. 4 AufenthG. 246 Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 69 Rn. 41. 247 Dazu unter B. III. 3. 248 Die Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration kann sich bezüglich dieser Stellung auf § 92 Abs. 2 AufenthG stützen, der bestimmt, dass die Beauftragte noch zusätzlich ein Amt nach dem Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre innehaben kann, allerdings ohne dass hierauf ein Anspruch bestehen würde, Eichenhofer, in: Kluth / Heusch (Hrsg.), Ausländerrecht, § 92 Rn. 6. Für die Koordinatorin für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung fehlt es an einer rechtlichen Grundlage, da diese nur auf einem Kabinettsbeschluss beruht. Dieses Amt wurde jedoch bisher stets einer Parlamentarischen Staatssekretärin bei der Bundeskanzlerin übertragen, vgl. Kabinettsbeschluss v. 25.4.2006. 244

54

B. Hybride Organisationsstrukturen

lichen Beauftragung unabhängig und keineswegs obligatorisch ist.249 Zutreffend ist es folglich, im Verhältnis von Beauftragtenposition und Stellung als Parlamentarischer Staatssekretärin von einer „Zugleichfunktion“ zu sprechen.250 Allerdings kann diesbezüglich nur etwas über die Dauer des Amtes als Parlamentarische Staatssekretärin gesagt werden.251 Noch keine Aussage kann so bezüglich der Frage der Dauer der Beauftragung getroffen werden. Das Amtsverhältnis der Parlamentarischen Staatssekretärin ist abstrakt von der eigentlichen Beauftragung, namentlich dem Amt im konkret-funktionalen252 Sinne, also der Übertragung eines konkreten Aufgabenbereiches. Die zu erledigende Aufgabe findet sich folglich auch nicht in der Ernennungsurkunde zur Parlamentarischen Staatssekretärin.253 Die Dauer der Beauftragung kann sich jedoch aus der Zuordnung zu einem Regierungsmitglied ergeben.254 Diese Beauftragung, für die es, abgesehen von Organisationsplänen, keine tatsächliche verschriftlichte Grundlage gibt, kann als personenbezogene Beauftragung auf politischer Ebene gesehen werden, sodass die jeweilige Beauftragung in entsprechender Anwendung von Art. 69 Abs. 2 GG jedenfalls mit dem Ende der Legislaturperiode erlischt.255 Die Beauftragung kann so gewissermaßen auch als von Beginn an befristet angesehen werden. Dies erscheint insofern folgerichtig, als dass andernfalls dem politischen Aspekt der Beauftragung nicht ausreichend Rechnung getragen würde. Zudem würde das persönliche Element der Beauftragung einer bestimmten Person mit einer Aufgabe andernfalls unbeachtet bleiben. Politische Beauftragte können daher auch jederzeit während einer laufenden Legislaturperiode entlassen werden.256 Danach endet die Beauftragung der BKM parallel zur Amtszeit als parlamentarische Staatssekretärin, jedenfalls aber mit dem Ende der Amtszeit der Bundeskanzlerin. Die Beauftragte für die Nachrichtendienste des Bundes ist demgegenüber beamtete Staatssekretärin,257 was bedeutet, dass ihre Amtszeit grundsätzlich unabhängig von derjenigen der entsprechenden Ministerin ist. Sie kann allerdings gem. § 54 Abs.1 249 So bestimmen die Errichtungsdokumente nur teilweise, ob der Amtsinhaberin auch eine entsprechende Position eingeräumt werden soll. Dies war bspw. bei der Errichtung der Beauftragten der Bundesregierung für die Angelegenheiten der neuen Länder der Fall, wobei hier bereits im Organisationserlass festgelegt wurde, dass diese Aufgabe von einer Staatsministerin bei der Bundeskanzlerin wahrgenommen werden sollte, vgl. Organisationserlass v. 27.10.1998 (BGBl. I, S. 3288). Diese ist mittlerweile dem Bundesministerium für Wirtschaft und Energie zugeordnet, vgl. Organisationserlass v. 17.12.2013 (BGBl. I 2013, S. 4310). 250 Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 226. 251 Dazu unter B. III. 3. 252 Battis, BBG, § 10 Rn. 12. 253 Vgl. die Ernennungsurkunde im Anhang. 254 Busse, in: FS Böckenförde, S. 245 (262). 255 So Busse, DÖV 2003, 407 (410), ders., DÖV 1999, 313 (314), ders., in: FS Böckenförde, S. 245 (262). 256 So Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 237 für den Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration. 257 Dazu Battis, BBG, § 54 Rn. 2 ff.

II. Beauftragte der Bundesregierung

55

Nr.1 BBG jederzeit in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden.258 Gleicher­ maßen stellt sich die Situation bei der Persönlichen Beauftragten der Bundeskanzlerin für die G7/G20-Gipfel und der Beauftragten des Bundeskanzleramtes für die Aufarbeitung der Geschichte des Bundesnachrichtendienstes dar, die ebenfalls direkt in die Hierarchie des Bundeskanzleramtes eingebunden sind. Die Persönliche Beauftragte der Bundeskanzlerin für die G7/G20-Gipfel ist zugleich Abteilungsleiterin im Bundeskanzleramt im Rang einer Ministerialdirektorin und fällt damit ebenfalls unter die Vorschrift des § 54 BBG.259 Die Beauftragte des Bundeskanzleramtes für die Aufarbeitung der Geschichte des Bundesnachrichtendienstes verfügt über eine Position als Ministerialdirigentin, sodass auch sie jederzeit in den einstweiligen Ruhestand entlassen werden kann.260 Aus dieser Stellung als Bundesbeamte ergibt sich gem. § 62 BBG eine Weisungsgebundenheit, sodass diese Beauftragten jederzeit von der Wahrnehmung einer Aufgabe abgezogen beziehungsweise mit der Wahrnehmung einer Aufgabe betraut werden können.261 Ihre Amtsdauer ist also nicht von vorneherein beschränkt, hängt allerdings davon ab, wie lange sie innerbehördlich mit der Wahrnehmung einer Aufgabe betraut werden. Bei einem Regierungswechsel ist es dabei üblich, dass Beamte bis auf die Ebene der Abteilungsleiterinnen ausgetauscht werden,262 sodass insofern ein gewisser Gleichlauf mit den parlamentarischen Staatssekretärinnen entsteht. 5. Aufgabenübertragung Wie Beauftragten im Einzelnen die wahrzunehmenden Aufgaben übertragen werden, hängt stark vom Einzelfall ab. Hiermit ist nicht der Ernennungsakt zur Wahrnehmung eines bestimmten Amtes im statusrechtlichen Sinn gemeint,263 was im Falle der BKM deren Stellung als Parlamentarische Staatssekretärin betrifft,264 und auch nicht die rechtliche Grundlage ihrer Existenz,265 sondern die konkrete Betrauung mit einer Aufgabe, also das Amt im konkret-funktionalen Sinne.266 258

Bundesbeamtengesetz (BBG) v. 5.2.2009 i. d. F. v. 6.3.2015 (BGBl. I, S. 250). Gem. § 54 Abs. 1 Nr. 2 BBG können Beamtinnen des höheren Dienstes von der Besoldungsgruppe B3 aufwärts jederzeit in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden. Ministerialdirektorinnen bei obersten Bundesbehörden werden laut Anlage zum Bundesbesoldungsgesetz in die Besoldungsgruppe B9 eingeordnet. Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) v. 23.05.1975 i. d. F. v. 31.8.2015 (BGBl. I, S. 1474). 260 § 54 Abs. 1 Nr. 2 BBG gilt entsprechend, wobei Ministerialdirigentinnen, von einer Ausnahme im Bundesministerium der Verteidigung abgesehen, in die Besoldungsgruppe B6 eingeordnet werden. 261 Dazu Battis, BBG, § 62 Rn. 3 ff. 262 Zum Austausch politischer Beamter Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 36 f. 263 Parlamentarische Staatssekretärinnen sind formal keine Beamtinnen im statusrechtlichen Sinn, Busse, ParlStG, § 1 Rn. 12. Der Begriff wird hier nur sinngemäß verwandt. 264 Dazu unter B. III. 3. 265 Diese liegt im Organisationserlass v. 27.10.1998 (BGBl. I, S. 3288). 266 Battis, Bundesbeamtengesetz, § 10 Rn. 12. 259

56

B. Hybride Organisationsstrukturen

Hier können, was die dem Bereich der Regierung zuzuordnenden Beauftragten betrifft, zwei Varianten unterschieden werden. Zum einen eine förmliche Aufgabenübertragung im Sinne einer schriftlichen Beauftragung, zum anderen eine formlose Beauftragung, die lediglich anhand von Organisationsplänen nach außen sichtbar wird. Im Falle der ersten Koordinatorin für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung sowie für die Bund-Länder-Beziehungen wurde nicht nur die Errichtung des Amtes, sondern auch die tatsächliche Aufgabenübertragung auf eine bestimmte Person durch einen Kabinettsbeschluss festgelegt.267 Demgegenüber gilt für die BKM, dass sich jedenfalls aus der Ernennungsurkunde zur Parlamentarischen Staatssekretärin bei der Bundeskanzlerin der Aufgabenbestand nicht ergibt, hier finden sich keinerlei zusätzliche Angaben zur Aufgabenwahrnehmung.268 Zwar wäre gem. § 7 ParlStG269 i. V. m. § 2 Abs. 3 BMinG270 in der Ernennungsurkunde der übertragene Geschäftsbereich anzugeben. Da Parlamentarische Staatssekretärinnen gem. § 1 Abs. 1 ParlStG allerdings einem Mitglied der Bundesregierung beigegeben werden und nicht einem Geschäftsbereich zugeordnet sind, wird in der Ernennungsurkunde nur das entsprechende Mitglied der Bundesregierung und nicht das Ressort genannt.271 Dies erscheint auch insofern folgerichtig, als dass § 7 ParlStG nur eine entsprechende Anwendung des Bundesministergesetzes anordnet. Für die BKM ist das entsprechende Mitglied der Bundesregierung die Bundeskanzlerin. Insofern kommt als Anhaltspunkt für die Aufgabenübertragung lediglich die Aufgabenbeschreibung des Organisationserlasses, der weiterhin Bestand hat,272 oder der Organisationsplan der BKM in Betracht, dies auch insofern, weil für die BKM kein entsprechender Kabinettsbeschluss vorliegt.273 Da sowohl der Organisationserlass als auch der Organisationsplan keinerlei konkrete Aufgabenübertragung an eine Person anordnen, handelt es sich bei der Aufgabenübertragung an sich um einen gänzlich informellen Vorgang zwischen Bundeskanzlerin und Parlamentarischer Staatssekretärin. Hinsichtlich des Amtes im konkret-funktionalen Sinn kann also festgehalten werden, dass sich diese formlos vollzieht und erst durch entsprechende Organisationspläne in Erscheinung tritt. Auch bei der Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration geht aus der Ernennungsurkunde zur Parlamentarischen Staatssekretärin 267

Kabinettsbeschluss v. 25.4.2006, S. 3. Erste Koordinatorin für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung wurde Hildegard Müller, die zu diesem Zeitpunkt bereits Staatsministerin beim Bundeskanzler und auch schon Koordinatorin für die Bund-Länder-Beziehungen war. 268 Vgl. die Ernennungsurkunde im Anhang. 269 Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre (ParlStG) v. 24.7.1974 i. d. F. v. 17.7.2015 (BGBl. I, S. 1322). 270 Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Bundesregierung (Bundesministergesetz – BMinG) v. 27.7.1971 i. d. F. v. 17.7.2015 (BGBl. I, S. 1322). 271 Busse, ParlStG, § 2 Rn. 6. 272 Vgl. dazu unter B. 5. b). 273 Auskunft der BKM an die Verfasserin v. 2.5.2016. Allerdings scheint nach Aussage des ersten BKM, Michael Naumann, für dessen Bestellung ein Kabinettsbeschluss vorhanden gewesen zu sein, vgl. BT-Plenarprotokoll 14/10, S. 571.

II. Beauftragte der Bundesregierung

57

die übertragene Aufgabe nicht hervor.274 Gem. § 92 Abs. 1 AufenthG wird diese Beauftragte durch die Bundesregierung bestellt. Damit greift für die Bestellung § 15 Abs. 1 lit. e GOBReg, der bestimmt, dass für Angelegenheiten, die der Bundesregierung durch Gesetz übertragen worden sind, ein Kabinettsbeschluss erforderlich ist.275 In diesem Fall findet die Aufgabenübertragung also durch einen Beschluss der Bundesregierung und damit förmlich statt. Insofern ist hier auch die Bezeichnung als „Beauftragte der Bundesregierung“ zutreffend, da hier die Beauftragung tatsächlich durch die Bundesregierung als Kollegium vorgenommen wird. Für die Aufgabenübertragung auf die Persönliche Beauftragte der Bundeskanzlerin für die G7/G20-Gipfel besteht ausweislich der gem. § 21 Abs. 3 GGO durch das Bundesministerium des Innern geführten Liste keine Grundlage, die hier heran­gezogen werden könnte.276 Insofern dürfte die Betrauung mit dieser Aufgabe schlicht durch eine innerdienstliche Weisung erfolgt sein, der die Beauftragte als Ministerialdirektorin und damit Beamtin im statusrechtlichen Sinne gem. § 62 BBG Folge zu leisten hat.277 Das Gleiche gilt für die Beauftragte für die Nachrichtendienste des Bundes, die als beamtete Staatssekretärin278 ebenfalls den Vorschriften des Bundesbeamtengesetzes unterliegt. Deren Amt beruht zwar auf einem Organisationserlass, dieser enthält jedoch keine Hinweise auf die Art und Weise der Aufgabenübertragung.279 Wenn auch nicht die Aufgabenübertragung im Einzelnen der Bundesregierung vorzulegen ist, so greift für hochrangige Beamtinnen und Beamte § 15 Abs. 2 lit. a GO-BReg, der bestimmt, dass jedenfalls Ernennungen in diesem Bereich der Bundesregierung zu unterbreiten sind.280 Insofern müssen für die jeweiligen Ernennungen Kabinettsbeschlüsse vorliegen, allerdings ohne dass hieraus Schlüsse für das konkret-funktionale Amt gezogen werden könnten. Zusammenfassend gilt, dass die Aufgabenübertragung uneinheitlich erfolgt, was teils statusrechtliche Gründe der jeweiligen Ämter, teilweise keine ersichtlichen Gründe hat. 6. Innere Organisation Hinsichtlich der behördlichen Organisation weist die BKM gegenüber anderen Regierungsbeauftragten erhebliche Unterschiede auf. Von diesen unterscheidet sie sich, vor allem hinsichtlich ihrer personellen und finanziellen Ausstattung, in er 274

Auskunft der BKM an die Verfasserin v. 14.1.2016. Dazu Busse, GOBReg, § 15 Rn. 7 ff. 276 Die Liste nach § 21 Abs. 3 GGO ist abrufbar unter: http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/ Downloads/DE/Ministerium/Beauftragte/beauftragte-der-bundesregierung.pdf?__blob=publica​ tionFile, zuletzt abgerufen am 25.7.2017. 277 Dazu Battis, Bundesbeamtengesetz, § 62 Rn. 3. Gleiches gilt für den Beauftragten des Bundeskanzleramtes für die Aufarbeitung der Geschichte des Bundesnachrichtendienstes und seiner Beziehungen zum Bundeskanzleramt. 278 Holzapfel, Kürschners Handbuch Bundesregierung, S. 18. 279 Organisationserlass v. 3.5.1989 (BGBl. I, S. 901). 280 Dazu Busse, GO-BReg, § 15 Rn. 11 ff. sowie Honnacker, GO-BReg, S. 65 f. 275

58

B. Hybride Organisationsstrukturen

heblichem Maße. Die Behörde der BKM als „Mini-Ministerium“281 zu bezeichnen, ist zwar sachlich unrichtig, zeigt aber dennoch die organisatorische Nähe der Institution zu einem Ministerium. Bei der BKM handelt es sich keinesfalls um eine Einzelperson, wie die Amtsbezeichnung suggerieren könnte. Im Gegenteil verfügt der Verwaltungskörper mit seinen 29 Referaten und 238 Planstellen und Stellen über einen erheblichen Umfang.282 Zählt man daneben noch die der BKM nachgeordneten Behörden mit ihren Mitarbeitern hinzu,283 ergibt sich eine Personalstärke von über 2500 Stellen.284 Dabei verfügt die Behörde über einen Etat von rund 1,9 Milliarden Euro.285 Im Vergleich zu anderen Beauftragten verwirklicht sich im Falle der BKM das sog. „körperschaftliche Modell“, das eine mit erheblichen finanziellen und personellen Mitteln ausgestattete Beauftragte beschreibt, die nach diesem Maßstab bereits Strukturen einer Behörde aufweist.286 Dieses Modell wurde zeitweise auch durch die Beauftragte für die Nachrichtendienste des Bundes verwirklicht, namentlich in der Zeit, als ihr eine Abteilung des Bundeskanzleramtes unterstand.287 Allerdings war diese dabei vollständig in die Organisation des Bundeskanzleramtes integriert. Die BKM übertrifft in dieser Hinsicht die übrigen Regierungsbeauftragten bei weitem. Im Gegensatz zum „körperschaftlichen Modell“ beschreibt das sog. „monistische Modell“ eine Organisationsform, bei der die Person der Beauftragten im Mittelpunkt steht, wobei diese lediglich über einen kleinen, auf sie ausgerichteten Mitarbeiterstab verfügt.288 Ein Beispiel für die Verwirklichung des monistischen Modells im Regierungsbereich stellt die Beauftragte der Bundesregierung für Migra­tion, Flüchtlinge und Integration dar.289 Diese verfügt über einen kleinen Mitarbeiterstab290 und eine noch überschaubare Organisationsstruktur mit lediglich fünf Referaten und einem Etat von rund 26 Millionen Euro.291 Betrachtet man allerdings 281

Lau, Lauter kleine Projekt, ZEIT v. 22.10.1998, S. n. a. Auskunft der BKM an die Verfasserin v. 17.10.2016. 283 Dazu gehören die Bundebeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik, das Bundesarchiv sowie das Bundesinstitut für Kultur und Geschichte der Deutschen im östlichen Europa. 284 Vgl. Bundesrechnungshof, Jahresbericht des Bundesrechnungshofes 2015, S. 137. 285 Die nachgeordneten Behörden werden dabei in eigenen Kapiteln innerhalb des Einzel­ planes 04 „Bundeskanzlerin und Bundeskanzleramt“ ausgewiesen und sind somit nicht im Etat des BKM enthalten. 286 Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 104. 287 Dies war in der Zeit von 1984 bis 1989 der Fall, Organisationserlass v. 17.12.1984 (BGBl. I, S. 1689) sowie Organisationserlass v. 3.5.1989 (BGBl. I, S. 901). 288 Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 103. 289 Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, S. 140. 290 Dieser umfasst derzeit 29 Planstellen, vgl. Bundesrechnungshof, Jahresbericht des Bundesrechnungshofes 2015, S. 137. 291 Vgl. dazu den Organisationsplan der Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration, abrufbar unter: http://www.bundesregierung.de/Content/DE/_Anlagen/ IB/2014-03-19--organigramm.pdf, zuletzt abgerufen am 17.11.2015. 282

II. Beauftragte der Bundesregierung

59

die Entwicklung des Amtes, so sind auch bei der Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration zumindest Tendenzen in Richtung des körperschaftlichen Modells erkennbar.292 Demgegenüber eindeutig monistisch organisiert ist die Koordinatorin der Bundesregierung für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung und die Koordinierung der Bund-Länder-Beziehungen, die im Bereich Bürokratieabbau nur über einen Mitarbeiterstab von etwa zehn Personen verfügt.293 Für die Koordination der Bund-Länder-Beziehungen wird sie durch die zuständigen Einheiten auf der Arbeitsebene des Bundeskanzleramtes unterstützt.294 Die Organisationsstruktur der BKM ist streng hierarchisch. An der Spitze der Einrichtung steht die Staatsministerin, der eine Abteilungsleiterin untersteht. Die Organisation differenziert sich dann in fünf der Abteilungsleiterin unterstehende Gruppen aus, die ihrerseits über fünf bis sechs Referate verfügen. Insgesamt verteilen sich die Zuständigkeiten auf 28 Referate und eine Projektgruppe. Der Organisationsaufbau folgt dem für die Ministerialverwaltung typischen Linienprinzip.295 Diese Aufbauorganisation ist durch ihre klare hierarchische Struktur gekennzeichnet.296 Jede Amtswalterin ist durch eine „Linie“ mit der nächsthöheren Instanz verbunden und erhält Aufgaben nur von der ihr direkt vorgesetzten Position.297 Durch den hierarchischen Aufbau werden demokratische Legitimation und Kontrolle gewährleistet.298 Die Sachaufgaben werden dabei von den einzelnen Referaten getragen. Daneben verfügt die BKM über eine zentrale Gruppe, die mit Haushalts- und Personalangelegenheiten befasst ist. Im Fall der BKM ist dies die Gruppe K1 „Zentrale Angelegenheiten, Kultur und Recht“. Typisch für die Ministerialverwaltung ist es, dass die Ministerin über einen Leitungsstab verfügt. Diesen Leitungsstäben gehören üblicherweise eine persönliche Referentin, die Leiterin der Öffentlichkeitsarbeit und eine Kabinettsreferentin an.299 Auch die BKM verfügt über einen solchen Leitungsstab mit Sitz in Berlin. Hinzu kommt auf Leitungsebene eine Pressestelle, die mit dem Presse- und Informationsamt der Bundesregierung zusammenarbeitet. Dass die BKM zu einem großen Teil aus einer ehemaligen Abteilung des Bundesministeriums des Innern besteht, ist nach wie vor sichtbar und erklärt auch die heu-

292

Zur personellen Entwicklung Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 235. Kabinettsbeschluss v. 25.4.2006. Diese trägt zwar nicht die Bezeichnung „Beauftragte“, soll aber aufgrund der Ähnlichkeit zu den übrigen Beauftragten im Regierungsbereich ebenfalls an dieser Stelle behandelt werden. 294 König / Knoll, in: Westphalen (Hrsg.), Deutsches Regierungssystem, S. 289 (306). 295 Diese wird auch als „Baumstruktur“ beschrieben, Peilert, in: Wolff / Bachof / Stober / Kluth (Hrsg.), Verwaltungsrecht II, § 84 Rn. 36. Zum Aufbau allgemein Karehnke, DVBl. 1973, 833 ff. sowie ders., DÖV 1975, 228 ff. 296 Bischoff / Bischoff, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 54 Rn. 11. 297 Kübler, Organisation und Führung in Behörden 1, S. 58. 298 Peilert, in: Wolff / Bachof / Stober / Kluth (Hrsg.), Verwaltungsrecht II, § 84 Rn.  37. 299 Hesse / Ellwein, Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, S. 415, Bischoff /  Bischoff, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 54 Rn. 16. 293

60

B. Hybride Organisationsstrukturen

tige Struktur.300 Die Organisation gliedert sich in die fünf Gruppen K1 bis K5. Die Bezeichnung einer Einheit als Gruppe entspricht in der Regel den Unterabteilungen in den Bundesministerien.301 Neben der BKM benutzt auch das Bundeskanzleramt die Bezeichnung der Gruppen, deren Führungskräfte folglich Gruppenleiterinnen sind.302 Entsprechend § 8 GGO werden für eine Unterabteilung mindestens fünf Referate zusammengefasst. Bei der Errichtung der BKM wurden mehrere Unterabteilungen aus dem Bundesministerium des Innern herausgelöst und zu Gruppen zusammengefügt.303 Die Abteilung K des BMI verfügte über drei Unterabteilungen mit jeweils fünf Referaten, die in die Zuständigkeit der BKM überführt wurden.304 Zusätzlich wurden vier Referate aus der Unterabteilung Vt I (Vertriebene) übernommen. Daneben kam noch je ein Referat aus dem Wirtschafts-, Bildungs- und Verkehrsministerium hinzu.305 Die Umbenennung der Unterabteilungen in Gruppen ist zwar insofern nachvollziehbar, als dass die übergeordnete Einheit mangels anderer Abteilungen innerhalb der BKM ebenfalls ihre Bezeichnung ändern musste und dann sinnvollerweise auch nicht mehr über Unterabteilungen verfügen konnte. Allerdings hat die Umbenennung die verwaltungssystematisch etwas merkwürdige Folge, dass die Behördenchefin der BKM als Abteilungsleiterin bezeichnet wird, ohne überhaupt über eine Einheit mit der Bezeichnung Abteilung zu verfügen.306 Dass diese auf der Stufe einer Ministerialdirektorin agiert, ist für diese Position wiederum typisch.307 Hinsichtlich der klaren hierarchischen Struktur sowie der Unterteilung in Gruppen und Referate gleicht die BKM den Bundesministerien. Auch wenn sie eigentlich nicht unter den Anwendungsbereich der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien fällt, setzt sie deren Vorgaben doch um. So besteht letztlich, wie von §§ 8, 9 GGO vorgeschrieben, eine Gliederung in Abteilungen und Referate, auch wenn die „Abteilungen“ anders bezeichnet werden. Die einzelnen Gruppen umfassen dabei entsprechend der Vorschrift mindestens fünf Referate. 300

Die Abhängigkeit vom Bundesministerium des Innern wird auch daran deutlich, dass die Hausanordnungen des Innenministeriums zunächst für die Mitarbeiterinnen der BKM fortgalten, vgl. die entsprechende Anordnung BArch 403/736, S. 236. 301 Busse / Hofmann, Bundeskanzleramt und Bundesregierung, S. 108. Zu den Vorteilen der Gruppenstruktur Busse, Verwaltungsarchiv 1998, 137 (142 f.), zu den Abteilungen der Ministerien Kölble, in: Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer (Hrsg.), Aktuelle Probleme der Ministerialorganisation, S. 171 ff. 302 Busse, Verwaltungsarchiv 1998, 137 (139). 303 Vgl. den Organisationsplan des Bundesministerium des Innern vom 23.5.1997, abgedruckt bei Fröhlich / Haverkamp / v. d. Heide / v. Köckritz / Schiffer (Hrsg.), Das Bonner Innenministerium, S. 399 sowie den Organisationsplan des BKM vom 28.10.1998 im Anhang unter F. II. 1., der auch noch die alten Bezeichnungen enthält. 304 Mit Ausnahme des Referats K II 5 „Kirchen und Religionsgemeinschaften“, das beim BMI verblieben ist. 305 Vgl. die Übersicht bei Hoffmann, Die Bundesministerien 1949–1999, S. 577. 306 So die Bezeichnung bis einschließlich zum Organisationsplan v. 4.1.2016, im Anhang unter F. II. 8.  Siehe auch Holzapfel, Kürschners Handbuch Bundesregierung, S. 308. 307 Hesse / Ellwein, Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, S. 415.

II. Beauftragte der Bundesregierung

61

Die Anzahl der Referate hat sich seit der Errichtung des Amtes erhöht. So bestanden zu Beginn 21 Referate und 1 Planungsstab,308 während die Aufgaben derzeit auf 28 Referate und 1 Projektgruppe verteilt sind.309 Auch die Anzahl der Gruppen hat sich durch eine Neuordnung im Juni 2016 auf fünf erhöht. Dabei wurde die neue Gruppe K5 „Grundsatzfragen der Kulturpolitik, Denkmal- und Kulturgutschutz“ geschaffen, die Aufgaben wahrnimmt, die zuvor auf die Gruppen K1, K2 und K4 verteilt waren. Eine besondere Akzentuierung haben die Bereiche Denkmalschutz und Baukultur erhalten, die nun von jeweils eigenen Referaten betreut werden. Daneben besteht nun ein Referat, das als Verbindungsstelle zu den Ländern, Kommunen, Religionsgemeinschaften und Kulturverbänden fungieren soll. Das ehemalige Referat „Kulturelle Bildung“ trägt nun den Zusatz „Integration“. Auch die Zahl der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter hat sich seit der Errichtung der BKM erhöht. Zu Beginn wurde die überwiegende Anzahl der Angestellten sowie der Beamtinnen und Beamten aus den zuvor zuständigen Ministerien übernommen, während lediglich zehn neue Personen eingestellt wurden.310 So waren zu Beginn rund 169 Stellen vorgesehen, während der Haushalt heute 238 Planstellen und Stellen vorsieht.311 Eine Vergrößerung lässt sich also nicht nur anhand der Organisationsstruktur, sondern auch anhand der Anzahl der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter nachweisen. Neue Aufgaben sind demgegenüber nur in geringem Maße hinzugekommen.312 Dass Verwaltungsapparate auch unabhängig von ihrem Aufgabenbestand in der Regel eher wachsen als schrumpfen, ist dabei keineswegs untypisch.313 7. Position im Bereich der Regierung Beauftragte finden sich in verschiedensten Positionen innerhalb des Staats­ aufbaus.314 Für die BKM ist in organisationsrechtlicher Hinsicht deren Verortung in Bezug auf zwei Stellen interessant. Zum einen im Verhältnis zur Bundeskanzlerin, zum anderen im Verhältnis zum Bundeskanzleramt. Insbesondere im Verhältnis zur Bundeskanzlerin zeigt sich allerdings deren besondere Stellung, vor allem im Vergleich zu den übrigen Regierungsbeauftragten.

308

Vgl. Organisationsplan v. 28.10.1998 im Anhang unter F. II. 1. Vgl. Organisationsplan v. 1.6.2017 im Anhang unter F. II. 9. 310 Vgl. das Interview mit dem ersten Abteilungsleiter Knut Nevermann bei Endreß, Die Kulturpolitik des Bundes, S. 135 f. 311 Schriftliche Auskunft der BKM an die Verfasserin v. 17.10.2016. 312 Vgl. dazu oben unter B. I. 2. 313 Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 128. Dieses Anwachsen des Personalkörpers bei einem gleichbleibenden Aufgabenbestand wird als „Parkinsons Gesetz“ beschrieben, Parkinson, Parkinsons Gesetz und andere Studien über die Verwaltung, S. 17 ff. 314 Dazu Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, S. 125 ff. 309

62

B. Hybride Organisationsstrukturen

a) Nachordnung gegenüber der Bundeskanzlerin Die Aussage des ersten Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien, Michael Naumann, sein direkter Vorgesetzter sei der Bundeskanzler,315 ist insofern richtig, als dass auch der Organisationserlass vom 27.10.1998 festlegt, dass die BKM der Bundeskanzlerin unmittelbar untersteht.316 Unzutreffend wurde in diesem Zusammenhang immer wieder behauptet, die BKM würde dem Bundeskanzleramt unterstehen,317 was möglicherweise seine Grundlage in ihrer teilweisen räumlichen Unterbringung im Bundeskanzleramt hat. Aus dieser Formulierung ergibt sich eine Abhängigkeit der BKM gegenüber der Bundeskanzlerin. Ob sich hieraus eine unmittelbare Weisungsabhängigkeit gegenüber der Bundeskanzlerin ergibt, die grundsätzlich ein Über- und Unterordnungsverhältnis voraussetzt,318 kann anhand dessen jedoch nicht zweifelsfrei festgestellt werden. Eine andere Möglichkeit wäre, dass die Bundeskanzlerin die Entscheidungen jedenfalls an sich ziehen und im Sinne eines Selbsteintrittsrechts persönlich treffen kann.319 Kein Indiz hierfür kann beispielsweise sein, dass die Bundeskanzlerin die nach dem Regierungsentwurf an die BKM adressierte Verordnungsermächtigung des Kulturgutschutzgesetzes, nachdem der Bundesrat Zweifel an der Vereinbarkeit der Regelung mit Art. 80 Abs. 1 GG geäußert hatte, selbst wahrnehmen wollte, wobei die Verordnungsermächtigung zwar an die „für Kultur und Medien zuständige oberste Bundesbehörde“ adressiert ist, damit aber auch die Bundeskanzlerin selbst mit der ihr unterstehenden BKM gemeint sein könnte.320 Aufgrund der hierarchischen Position der BKM unterhalb der Bundeskanzlerin muss allerdings von einem Weisungsrecht ausgegangen werden, wenngleich unklar ist, wie häufig dieses tatsächlich ausgeübt wird.321 Auch wenn die unmittelbare Nachordnung gegenüber der Bundeskanzlerin ein gewisses Näheverhältnis suggeriert, werden die Vorlagen der BKM entsprechend § 23 GGO zunächst der Chefin des Bundes-

315

Müller-Wirth, Radunskis Erwartungen…, Tagesspiegel v. 22.10.1998, S. n. a. So die Formulierung, vgl. Organisationserlass v. 27.10.1998, (BGBl. I, 3288). 317 Darauf hinweisend Hense, DVBl. 2000, 376 (381 f.), vgl. etwa Körte, Minister des Scheins, FAZ v. 30.10.2005, S. 32 sowie Bischoff, ZRP 1996, 240 (242), Knoblich, ApuZ, Heft Nr. 20–22, 2016, 7 (11) und König, Operative Regierung, S. 245. Unzutreffend ist insofern auch die Information auf der Seite des Bundeskanzleramtes, wonach sich die BKM im Geschäftsbereich desselben befinde, abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/Content/DE/StatischeSeiten/ Breg/element-chef-des-bundeskanzleramtes.html?nn=391346#doc131058bodyText7, zuletzt ab­ gerufen am 5.7.2017. 318 So auch Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, S. 108 f., Rasch, Die staatliche Verwaltungsorganisation, S. 207 ff. 319 Zu diesem Begriff Klein, Die verfassungsrechtliche Problematik des ministerialfreien Raums, S. 50 ff. 320 Vgl. die Gegenäußerung der Bundesregierung zur Stellungnahme des Bundesrates, BT-Drs. 18/7456, S. 159 (Anlage 5). 321 Hense, DVBl. 2000, 376 (382), Grauer, Die Berliner Akademie der Künste, S. 256. 316

II. Beauftragte der Bundesregierung

63

kanzleramtes zugeleitet.322 Dies entspricht der üblichen Zusammenarbeit zwischen den Bundesministerien und dem Bundeskanzleramt. Die Weisungsgebundenheit der BKM ergibt sich jedoch unzweifelhaft aufgrund einfachgesetzlicher Regelung. Da die BKM bisher immer auch zur Parlamentarischen Staatssekretärin ernannt wurde, was keinesfalls obligatorisch ist, ist diese gem. § 1 Abs. 2 ParlStG an die Weisungen der Bundeskanzlerin gebunden.323 In diesem Zusammenhang zeigt sich zunächst, dass die BKM in ihrer organisatorischen Anbindung nicht alleine steht, mit den anderen Beauftragten des Regierungsbereiches ist sie diesbezüglich jedoch nicht vergleichbar. aa) Andere Regierungsbeauftragte Zwar wurden auch die Koordinatorin für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung sowie für die Bund-Länder-Beziehungen und die Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration jeweils zu Parlamentarischen Staatssekretärinnen bei der Bundeskanzlerin ernannt, sodass auch diese grundsätzlich gem. § 1 Abs. 2 ParlStG weisungsgebunden sind. Für die Koordinatorin gilt dies uneingeschränkt, wobei Dienstvorgesetzte ihres Mitarbeiterstabes die Chefin des Bundeskanzleramtes und nicht die Bundeskanzlerin ist.324 Bei ihrer Aufgabenwahrnehmung wird diese durch Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Bundeskanzleramtes unterstützt,325 wobei sie den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Geschäftsstelle Bürokratieabbau gegenüber weisungsbefugt ist.326 Hinsichtlich des neu eingerichteten Koordinierungsstabes Flüchtlingspolitik agiert sie sogar als Vertreterin der Chefin des Bundeskanzleramtes. Hier zeigt sich, dass eine klare Trennung zwischen der Position als der Bundeskanzlerin gegenüber weisungsgebundenen Parlamentarischen Staatssekretärin einerseits und der Aufgabenwahrnehmung innerhalb des Bundeskanzleramtes andererseits nicht möglich ist. Die Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration ist zwar gem. § 92 Abs. 2 S. 2 AufenthG in ihrer Amtsführung unabhängig und damit nicht weisungsgebunden,327 Dienstvorgesetzte ihres Arbeitsstabes ist jedoch wiederum die Chefin des Bundeskanzleramtes.328 Die Beauftragte für die Nachrichtendienste des Bundes verfügte ursprünglich über eine ähnliche organisatorische Zuordnung wie die

322

Schriftliche Auskunft der BKM an die Verfasserin v. 12.9.2017. Busse, ParlStG, § 1 Rn. 8, Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre im Bund, S. 41 f., Gallois, Rechtsstellung und Aufgaben des Parlamentarischen Staatssekretärs, S. 51, Kloepfer, Verfassungsrecht I, § 18 Rn. 227. Dazu noch ausführlich unter B. III. 2. 324 Schriftliche Auskunft des Bundeskanzleramtes an die Verfasserin v. 23.3.2016. 325 Schriftliche Auskunft des Bundeskanzleramtes an die Verfasserin v. 23.3.2016. 326 Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 227. 327 Eichenhofer, in: Kluth / Heusch (Hrsg.), Ausländerrecht, § 92 Rn. 6. 328 Dazu auch Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 227. 323

64

B. Hybride Organisationsstrukturen

BKM. Auch sie war zunächst der Bundeskanzlerin unmittelbar unterstellt.329 Seit 1989 wird sie „im Geschäftsbereich des Bundeskanzlers und des Bundeskanzleramtes“330 bestellt. Aus dieser etwas unklaren Formulierung kann noch nicht zweifelsfrei geschlossen werden, wessen Weisungen diese Beauftragte unterworfen ist. Hier bietet der Organisationsplan des Bundeskanzleramtes einen Anhaltspunkt, der die Beauftragte für die Nachrichtendienste der Chefin des Bundeskanzleramtes unterstellt und sie damit deren Weisungen unterwirft.331 Teilweise war die Chefin des Bundeskanzleramtes selbst Beauftragte für die Nachrichtendienste des Bundes, teilweise wurde diese Aufgabe einer Staatssekretärin übertragen.332 Seit der Bundestagswahl 2013 wird die Aufgabe von einer beamteten Staatssekretärin innerhalb des Bundeskanzleramtes wahrgenommen. Mit diesen Regierungsbeauftragten ist die BKM nicht vergleichbar, vielmehr steht sie auf einer Stufe mit den anderen der Bundeskanzlerin zugeordneten Dienststellen,333 namentlich dem Bundeskanzleramt und dem Presse- und Informationsamt der Bundesregierung.334 bb) Bundeskanzleramt Ebenfalls unmittelbar der Bundeskanzlerin zugeordnet ist das Bundeskanzleramt.335 Aufgabe des Bundeskanzleramtes ist es, die Bundeskanzlerin über Fragen der Politik und die Arbeit der Bundesministerien zu informieren, deren Entscheidungen vorzubereiten sowie auf deren Durchführung zu achten.336 Daneben obliegt 329 Organisationserlass v. 17.12.1984 (BGBl. I, S. 1689). Zu dieser Rechtslage Schreiber, DVBl. 1986, 974 (977). 330 Organisationserlass v. 3.5.1989 (BGBl. I, S. 901). 331 Busse / Hofmann, Bundeskanzleramt und Bundesregierung, S. 152. Zu dieser Funktion von Organisationsplänen Loschelder, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 107 Rn. 49. 332 Uhrlau, in: Schreckenberger (Hrsg.), Polizei und Nachrichtendienste unter veränderten Sicherheitsbedingungen, S. 71 (73 f.). 333 Von einer „selbständigen Verwaltungseinheit“ spricht insofern Germelmann, Kultur und staatliches Handeln, S. 250. 334 So auch Busse, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 12, ders., DÖV 1999, 313 (315), Knoll, Das Bonner Bundeskanzleramt, S. 393 (Fn. 20), ders., in: FS Ismayr, S. 201 (213), Loeser, Die Bundesverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland 2, S. 23, Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 238 f. Für das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung Kordes / Pollmann, Das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, S. 30. 335 Zur Geschichte des Bundeskanzleramtes Neumann, AöR 1999, 108 (118 ff.). 336 Hennis beschreibt die Bedeutung des Bundeskanzleramtes so, dass der Bundeskanzler ohne dieses „ein bedauerlicher Vollinvalide“ sei, Hennis, Richtlinienkompetenz und Regierungstechnik, S. 19. Der Bundeskanzler sei „eher Geführter als Führender“ meint Stern, Projektgruppe Regierungs- und Verwaltungsreform, Anlagenband I, S. 563 (585), vgl. auch Schürmann, Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung, S. 89 (Fn. 261) und Wahl, Stellvertretung im Verfassungsrecht, S. 44. Allgemein zum Bundeskanzleramt Behrendt, Das Bundeskanzleramt, passim und König, Operative Regierung, S. 236 und Müller-Rommel / Pieper, APuZ 1991 (41), 3 ff.

II. Beauftragte der Bundesregierung

65

dem Bundeskanzleramt die Aufgabe, die Arbeit der Bundesministerien zu koordinieren.337 Beispielsweise werden die parlamentarischen Anfragen beim Bundeskanzleramt gebündelt eingereicht und von diesem an die jeweiligen Ministerien weitergeleitet.338 Für die Bundesregierung werden zudem die Kabinettssitzungen und die Sitzungen der Kabinettsausschüsse sowie deren Beschlüsse vorbereitet.339 Das Bundeskanzleramt hat sechs Abteilungen mit diversen Gruppen und Referaten und verfügt über mehr als 600 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter.340 Dabei werden entsprechend der Regierungsorganisation Spiegelreferate gebildet, die es der Bundeskanzlerin ermöglichen, die Einhaltung ihrer Richtlinien durch die Bundesministerien zu kontrollieren.341 Das Bundeskanzleramt kann als Arbeitsstab bezeichnet werden, nicht jedoch als Ministerium der Bundeskanzlerin, der ja gerade nicht wie einer Bundesministerin eine Doppel- oder Scharnierfunktion zwischen der Verwaltung als Ressortleiterin einerseits und der Vertretung im Kabinett andererseits zukommt.342 Vielmehr ist die gesamte Tätigkeit der Bundeskanzlerin dem Bereich der Regierung zuzuordnen.343 Dennoch wird es aufgrund seiner Größe und dem Umfang der ausgeübten Funktionen als eine den Bundesministerien vergleichbare politische Führungszentrale344 und institutioneller Mittelpunkt der Exekutive345 beschrieben. Weil das Bundeskanzleramt insofern über keine Sachzuständigkeiten mit entsprechenden Entscheidungsbefugnissen verfügt,346 sondern primär informierende und koordinierende Funktionen erfüllt,347 tritt es kaum je nach außen auf.348 Eine ausdrückliche schriftliche Grundlage gibt es im Gegensatz zur BKM und dem Presse- und Informationsamt der Bundesregierung für das Bundeskanz 337

Dazu Mertes, in: Korte / Hirscher (Hrsg.), Darstellungspolitik oder Entscheidungspolitik?, S. 62 (68 f.) und Gruber, Die Stellung des Regierungschefs in Deutschland und Frankreich, S. 104 f. Zum möglichen Kompetenzbereich des Bundeskanzleramtes vgl. Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 240 sowie Knöpfle, in: Marx (Hrsg.), Die Staatskanzlei, S. 39 (41 ff.). 338 Busse, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, vor Art. 62 Rn. 22 sowie ausführlich Magiera, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 52 Rn. 16 ff. 339 Vorwort zu Einzelplan 04 des Bundeshaushaltsplans 2016. 340 Zu seinem Aufbau vgl. König, Der Staat 1989, 49 (55 f.). 341 Rudzio, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, S. 258, Epping, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 19, vgl. auch Dann, ZaöRV 2006, 1 (30) und Mertes, in: Korte / Hirscher (Hrsg.), Darstellungspolitik oder Entscheidungspolitik?, S. 62 (73 f.). 342 Epping, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 24, Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 19. 343 Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 242. 344 Schneider, in: Stein / Denninger / Hoffmann-Riem (Hrsg.), GG, Art.  62 Rn.  14. 345 Uhle / Müller-Franken, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke (Hrsg.), GG, Art.  62 Rn. 25, so auch Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 17. 346 Geradezu kurios erscheint insofern die Zuständigkeit nach § 7 Abs. 1b S. 2 AtG, vgl. Schröder, in: v. Mangoldt / Klein / Stark (Hrsg.), Art. 64 Rn. 10, wobei hierfür keine verfassungsrechtliche Legitimation besteht, so Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 40a. 347 Eigene Zuständigkeiten finden sich lediglich in der eigenen Verwaltung und in dienstrechtlichen Fragen, Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 237 (Fn. 18). 348 Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 237.

66

B. Hybride Organisationsstrukturen

leramt nicht.349 Die Zulässigkeit der Schaffung des Bundeskanzleramtes aufgrund der verfassungsrechtlichen Stellung der Bundeskanzlerin ist jedoch ganz allgemein anerkannt.350 Obwohl das Bundeskanzleramt der Regierungschefin unmittelbar untersteht, ist diese nicht in die Leitung der Behörde eingebunden.351 Dies kann auch an der Formulierung im Vorwort des Einzelplanes 04 des Bundeshaushaltsplans abgelesen werden, wonach die Bundeskanzlerin sich zur Durchführung ihrer Aufgaben des Bundeskanzleramtes bedient, welches durch die Chefin des Bundeskanzleramtes geleitet wird.352 Dass nicht die Bundeskanzlerin selbst Leiterin des Bundeskanzleramtes ist, ergibt sich auch daraus, dass ihr dieses mit der Chefin des Bundeskanzleramtes an dessen Spitze nachgeordnet ist.353 Diese Nachordnung wird auch anhand der Geschäftsordnung der Bundesregierung deutlich, die dem „Staatssekretär des Bundeskanzleramtes“, so die ursprüngliche Bezeichnung,354 verschiedene Aufgaben zuweist.355 Hierzu zählt beispielsweise gem. § 7 Abs. 1 GOBReg356 die Aufgabe, die Geschäfte einer Staatssekretärin der Bundesregierung wahrzunehmen.357 Soweit die Chefin des Bundeskanzleramtes im Rang einer beamteten Staatssekretärin agiert, ist diese gem. § 62 BBG uneingeschränkt den Weisungen der Bundeskanzlerin unterworfen.358 Da zwischen dem Bundeskanzleramt und der Bundeskanzlerin aber kein Instanzenzug besteht, also keine einzuhaltenden hierarchisch organisierten Ebenen, kann diese grundsätzlich, auch unter Umgehung der Chefin des Bundeskanzleramtes, Entscheidungen innerhalb der Institution treffen und ge 349

Brauneck, Die rechtliche Stellung des Bundeskanzleramtes, S. 11, Behrendt, Das Bundeskanzleramt, S. 27. 350 Busse, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 13, Detterbeck, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 66 Rn. 62, Epping, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 21, Stern, Staatsrecht Bd. II, S. 279, Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 246, Schreiber, DVBl. 1986, 974 (976), Kölble, in: Jeserich (Hrsg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte V, 174 (176), Behrendt, Das Bundeskanzleramt, S. 27. 351 Busse / Hofmann, Bundeskanzleramt und Bundesregierung, S. 102, Busse, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 13, Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs im deutschen Staatsrecht, S. 72. 352 Vorwort zu Einzelplan 04 des Bundeshaushaltsplans 2016. 353 Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 237, Stern, Staatsrecht Bd. II, S. 280. 354 Die Geschäftsordnung der Bundesregierung verwendet dabei keine ganz einheitlichen Bezeichnungen, so ist einmal vom „Chef des Bundeskanzleramtes“ die Rede, während ansonsten der „Staatssekretär des Bundeskanzleramtes“ adressiert wird. 1964 wurde die Bezeichnung „Chef des Bundeskanzleramtes“ eingeführt, die Geschäftsordnung der Bundesregierung allerdings bis heute nicht vollständig angepasst, Hoffmann, Die Bundesministerien 1949–1999, S. 544. Dazu auch Knoll, Das Bonner Bundeskanzleramt, S. 392 f. 355 Zu dessen Aufgaben Knoll, in: FS Ismayr, S. 201 (211 f.). 356 Geschäftsordnung der Bundesregierung (GOBReg) v. 11.5.1951 i. d. F. v. 22.10.2002 (GMBl. S. 848). 357 Weitere Zuständigkeiten finden sich in den §§ 16 Abs. 2, 20 Abs. 2, 21 und 23 Abs. 1 ­GOBReg. 358 Detterbeck, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 66 Rn. 62, Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 28, Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 18.

II. Beauftragte der Bundesregierung

67

wissermaßen in diese „hineinregieren“.359 Andernfalls könnte die Bundeskanzlerin das Bundeskanzleramt nicht zur Überwachung und Durchsetzung von Richtlinienentscheidungen nutzen.360 Böckenförde beschreibt dies als „gewissermaßen nach oben hin offene Art der Zusammenarbeit“ im Verhältnis zwischen Bundeskanzleramt und Bundeskanzlerin.361 cc) Presse- und Informationsamt der Bundesregierung Ferner der Bundeskanzlerin unmittelbar unterstellt ist das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung.362 Das Presse- und Informationsamt verfügt über drei Abteilungen mit sieben Unterabteilungen und insgesamt 34 Referaten, auf die sich die ca. 445 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter verteilen.363 Auch das Presse- und Informationsamt folgt dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit, indem es innerhalb der Abteilung 3 den Ressortzuschnitt vereinfacht abbildet. Innerhalb dieser Abteilung ist das Referat 311 für die Pressearbeit der BKM zuständig.364 Diese bereits seit 1949 agierende Dienststelle,365 deren Aufgabe die Unterrichtung der Bundesregierung und der Bundespräsidentin über den gesamten Nachrichtenbereich sowie die Unterrichtung der Bürgerinnen und Bürger und der Medien über die Politik der Bundesregierung ist,366 bestand zunächst auf unklarer Rechtsgrundlage. Insbesondere unklar war dabei die organisatorische Verortung zwischen Bundeskanzleramt und Bundeskanzlerin.367 Eine Grundlage wurde erst annähernd 30 Jahre später durch einen Organisationserlass des damaligen Bundeskanzlers geschaffen.368 Durch diesen Organisationserlass wurde das Presse- und Informationsamt der Bundeskanzlerin auch formal unmittelbar unterstellt, geleitet werden sollte 359

Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 238, ihm zustimmend Wahl, Stellvertretung im Verfassungsrecht, S. 47. 360 Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter, Art.  65 Rn.  71. 361 Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 238. 362 Knoll, in: FS Ismayr, S. 201 (205), Mertes, in: Korte / Hirscher (Hrsg.), Darstellungspolitik oder Entscheidungspolitik?, S. 62 (70). Unzutreffend insofern Kluth, in: Wolf / Bachhof / Stober (Hrsg.), Verwaltungsrecht 3, § 80 Rn. 196 f. Bis 1958 unterstand der Chef des Presse- und Informationsamtes dem Chef des Bundeskanzleramtes, vgl. Bachmann, Das Bundeskanzleramt, S. 164. 363 Vgl. den Organisationsplan des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung, abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/Content/DE/_Anlagen/druckversion-organigrammbpa.pdf, zuletzt abgerufen am 24.2.2016. 364 Das ist insofern interessant, als dass das Presse- und Informationsamt ähnlich wie das Bundeskanzleramt die jeweiligen Ressorts „spiegelt“. Innerhalb des Bundeskanzleramtes existiert allerdings kein Ressort, das sich mit dem Bereich Kultur und Medien auseinandersetzt. 365 Vgl. Hoffmann, Die Bundesministerien 1949–1999, S. 559. 366 Vgl. die Vorbemerkung zum Kapitel 0432 innerhalb des Einzelplanes 04 des Bundeshaushaltsplans 2016 sowie zu den Aufgaben Busse / Hoffmann, Bundeskanzleramt und Bundesregierung, S. 102. 367 Hoffmann, Die Bundesministerien 1949–1999, S. 559. 368 Organisationserlass v. 18.1.1977 (BGBl. I, 128).

68

B. Hybride Organisationsstrukturen

das Amt von einer Staatssekretärin. Von der Leiterin des Presse- und Informationsamtes werden dabei zwei Aufgaben wahrgenommen: Sie ist einerseits Behördenchefin, andererseits Regierungssprecherin.369 Auch wenn die Chefin des Presse- und Informationsamtes ihre Behörde grundsätzlich selbständig leitet, ergibt sich wie bei der Chefin des Bundeskanzleramtes eine umfassende Weisungsabhängigkeit gegenüber der Bundeskanzlerin,370 weil die Regierungssprecherin und Chefin des Bundespresseamtes im Rang einer beamteten Staatssekretärin agiert und damit gem. § 62 BBG verpflichtet ist, die Anordnungen ihres Vorgesetzten auszuführen.371 dd) Status der jeweiligen Amtsleitung Das Presse- und Informationsamt stand zwar seit der Gründung überwiegend unter der Leitung einer beamteten Staatssekretärin, dies jedoch mit zwei Ausnahmen: In der Zeit von April 1989 bis Dezember 1990 war der Leiter des Presse- und Informationsamtes ein Bundesminister für besondere Aufgaben sowie für wenige Monate 1998, als der zum Bundesminister für besondere Aufgaben ernannte Chef des Bundeskanzleramtes formal auch die Leitung des Presse- und Informationsamtes übernahm.372 Der gleiche Fall, allerdings mit größerer Häufigkeit und zunehmender Regelmäßigkeit, trat und tritt auch bei der Chefin des Bundeskanzleramtes auf. Diese wurde seit Bestehen der Bundesrepublik immer wieder zur „Bundesministerin für besondere Aufgaben“ ernannt. Von insgesamt 21 Chefs des Bundeskanzleramts wurden bisher 9 zu Bundesministern für besondere Aufgaben ernannt.373 Aktuell und bereits seit 2005, steht an der Spitze des Bundeskanzleramtes wieder ein Bundesminister für besondere Aufgaben. Hierbei handelt es sich nicht lediglich um eine protokollarische Aufwertung, vielmehr wirkt sich die Ernennung zur Bundesministerin insbesondere auf die oben festgestellte grundsätzliche Weisungsgebundenheit aus. Die BKM wurde bisher stets zur Parlamentarischen Staatssekretärin ernannt, eine Ernennung zur Bundesministerin für besondere Aufgaben mit dem Geschäftsbereich der BKM erscheint unwahrscheinlich,374 da dies der Ernennung einer Bundes 369

Hoffmann, Die Bundesministerien 1949–1999, S. 570. Schürmann, Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung, S. 90, Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 29. 371 Dies ist auch im Organisationserlass festgelegt, vgl. Organisationserlass v. 18.1.1977 (BGBl. I, 128). 372 Schürmann, Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung, S. 88 f. sowie Knoll, Das Bonner Bundeskanzleramt, S. 320 (Fn. 270). Unzutreffend insofern Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 29. 373 Vgl. die Übersicht bei Hoffmann, Die Bundesministerien 1949–1999, S. 540 ff. 374 Dabei scheint die fünfte Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien entgegen der Bestimmung des Art. 62 GG bereits davon auszugehen, Mitglied der Bundesregierung zu sein. So beschreibt Monika Grütters auf ihrer Homepage als Abgeordnete des Deutschen Bundestages, als Mitglied der Bundesregierung regelmäßig an den Kabinettssitzungen teilzunehmen, 370

II. Beauftragte der Bundesregierung

69

kulturministerin faktisch gleichkäme, ausgeschlossen ist dies jedoch nicht. Anders als beim Bundeskanzleramt und dem Presse- und Informationsamt der Bundesregierung wäre dies im Falle der BKM jedoch unproblematisch. Grundsätzlich anerkannt und als verfassungsrechtlich zulässig gilt die Ernennung von Ministerinnen ohne Geschäftsbereich,375 auch „Ministerinnen ohne Portefeuille“, beziehungsweise von sog. Sonderministerinnen, auch als „Ministerinnen für besondere Aufgaben“ bezeichnet, die nur einen begrenzten Aufgabenbereich betreuen.376 Art. 65 S. 2 GG bestimmt zwar, dass jede Bundesministerin ihren Geschäftsbereich selbständig und unter eigener Verantwortung leitet. Dass deshalb auch jeder Ministerin ein eigener Geschäftsbereich zugeordnet werden muss, kann hieraus jedoch nicht abgeleitet werden.377 Das „Ressort“ einer solchen Ministerin beschränkt sich dann allerdings auf ein politisches Büro.378 Ob es jedoch zulässig ist, die Chefin des Bundeskanzleramtes zur Bundesministerin für besondere Aufgaben zu ernennen379 und sie damit aus der uneingeschränkten Weisungsabhängigkeit gegenüber der Bundeskanzlerin, die sich aus der Stellung als Staatssekretärin ergibt,380 zu entlassen und ihr im Kabinett die Möglichkeit zu geben, gegebenenfalls sogar gegen die Bundeskanzlerin

abrufbar unter: http://www.monika-gruetters.de/10_365_Politische-Arbeit_Staatsministerin-fuer-​ Kultur-und-Medien.html, zuletzt abgerufen am 4.3.2016. 375 Minister ohne jeden Geschäftsbereich hat es in der Bundesrepublik bisher noch nicht gegeben, Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 6, Schröder, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 65 Rn. 30. Allerdings gab es bereits Minister, die nur für einen bestimmten Bereich zuständig waren, ohne zugleich einem Ministerium vorzustehen, etwa Franz Josef Strauß von 1953 bis 1955 oder die fünf Bundesminister für besondere Aufgaben, die als Reaktion auf die deutsche Wiedervereinigung ernannt wurden. 376 Roth, Bundeskanzlerermessen im Verfassungsstaat, S. 144, Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 20, Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter, GG, Art.  64 Rn.  98, Detterbeck, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 66 Rn. 26, Oldiges, in: Sachs, GG, Art. 62, Rn. 19, ders., Die Bundesregierung als Kollegium, S. 248, Schröder, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 65 Rn. 30, ders., in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 15, Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 28, Maurer, Staatsrecht I, § 14 Rn. 7, Köttgen, DÖV 1954, 4 ff. Zur Frage, wie sich ein fehlendes Ressort auf die Organisationsbefugnis eines Ministers auswirkt, Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 148. Zu den historischen Zusammenhängen v. Beyme, DV 1969, 279 (286). 377 Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter, GG, Art.  64 Rn.  98, Busse, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 6, Schröder, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 15, Oldiges, in: Sachs, GG, Art. 62, Rn. 19, ders., Die Bundesregierung als Kollegium, S. 248 (Fn. 269), Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 6, Köttgen, DÖV 1954, 4 ff., ders., JöR 1962, 173 (259), Kröger, Die Ministerverantwortlichkeit in der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland, S. 9, a. A. Brauneck, der davon ausgeht, dass ein Bundesminister, der keinerlei Aufgaben hat, Art. 65 S. 2 GG zuwider läuft Brauneck, Die rechtliche Stellung des Bundeskanzleramtes, S. 55 ff., so auch Kölble, in: Jeserich (Hrsg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte V, 174 (179), ders., DÖV 1973, 1 (8). 378 Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 148. 379 Aus Art. 66 GG ergibt sich, dass die Chefin des Bundeskanzleramtes mit der Ernennung zur Bundesministerin aus dem Amt der Staatssekretärin entlassen werden muss, vgl. Detterbeck, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 66 Rn. 62, Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 18. 380 Detterbeck, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 66 Rn. 62.

70

B. Hybride Organisationsstrukturen

abzustimmen, ist bezweifelt worden.381 Dies erscheint gerade hinsichtlich der Verschiedenheit der auszuübenden Funktionen zwischen einer Staatssekretärin einerseits und einer Bundesministerin andererseits problematisch.382 Unstreitig ist, dass der Bundesministerin für besondere Aufgaben wegen Art. 65 S. 2 GG kein Weisungsrecht gegenüber anderen Ministerinnrn zukommen kann.383 Insofern stellt sich die Frage, welche Aufgaben eine Stelle wie der Koordinierungsstab Flüchtlingspolitik, der im Oktober 2015 im Bundeskanzleramt eingerichtet wurde, wobei der eigentliche Sachbereich beim Bundesministerium des Innern verblieben ist, eigentlich wahrnehmen soll.384 Gegen die Zulässigkeit der Ernennung der Chefin des Bundeskanzleramtes zur Bundesministerin für besondere Aufgaben spricht, dass die Bundeskanzlerin, die sich des Bundeskanzleramtes für die Wahrnehmung und Durchsetzung ihrer Richtlinienkompetenz bedient, durch die Ernennung der Chefin des Bundeskanzleramtes zur Bundesministerin für besondere Aufgaben den unmittelbaren Zugriff auf dasselbe verliert.385 Mit der Ernennung kommt der Bundesministerin für besondere Aufgaben der Schutz des Ressortprinzips aus Art. 65 S. 2 GG zugute, mit der Folge, dass sie ihren Geschäftsbereich selbständig und unter eigener Verantwortung leitet. Damit wäre es der Bundeskanzlerin verwehrt, sich unter Umgehung der Bundesministerin für besondere Aufgaben des Bundeskanzleramtes nach ihrer Auffassung und ihren Bedürfnissen für die Ausübung ihrer Richtlinienkompetenz zu bedienen, weil die Chefin des Bundeskanzleramtes als Ministerin nicht mehr seinen Weisungen unterliegt.386 Dieses Problem wird teilweise dadurch gelöst, dass die Ernennung der Chefin des Bundeskanzleramtes zur Ministerin lediglich deren Person betreffen soll und nicht ihre Stellung als Chefin des Bundeskanzleramtes. Das Bundeskanzleramt wäre dann also gerade nicht der Geschäftsbereich der Bundesministerin für 381

Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter, GG, Art.  64 Rn.  100, Kloepfer, Verfassungsrecht I, § 18 Rn. 193, Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 242 (Fn. 39), Kröger, Die Ministerverantwortlichkeit in der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland, S. 46, Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 39a, Schröder, in: v.  Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 15, Brauneck, Die rechtliche Stellung des Bundeskanzleramtes, S. 114, Maurer, Staatsrecht I, § 14 Rn. 15, Stern, Staatsrecht Bd. II, S. 280, Kölble, in: Jeserich (Hrsg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte V, 174 (179), Eschenburg, Zur politischen Praxis in der Bundesrepublik Bd. II, S. 148 ff., der sich speziell auf die Ernennung des ersten Chefs des Bundeskanzleramtes zum Bundesminister für besondere Aufgaben 1964 bezieht, a. A. Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 28, Detterbeck, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 66 Rn. 62, Uhle / Müller-Franken, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke (Hrsg.), GG, Art.  62 Rn. 26, Busse, DÖV 1999, 313 (314, Fn. 11), Kölble, DÖV 1973, 1 (8). 382 Brauneck, Die rechtliche Stellung des Bundeskanzleramtes, S. 31 ff. 383 Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter, GG, Art.  64 Rn.  100. 384 Kabinettsbeschluss v. 7.10.2015. 385 Brauneck, Die rechtliche Stellung des Bundeskanzleramtes, S. 51, Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 39a. In diese Richtung auch Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 18. 386 Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 39a, Detterbeck, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 66 Rn. 62.

II. Beauftragte der Bundesregierung

71

besondere Aufgaben, sodass diese in ihrer Funktion als Chefin des Bundeskanzleramtes weiterhin den Weisungen der Bundeskanzlerin unterworfen wäre.387 Folge dessen wäre auch, dass die parlamentarische Verantwortlichkeit für die Chefin des Bundeskanzleramtes weiterhin bei der Bundeskanzlerin liegen würde, die Bundesministerin für besondere Aufgaben in dieser Funktion als Person daneben aber auch selbst parlamentarische Verantwortung tragen müsste.388 Diese Unterscheidung mag theoretisch möglich sein, eine Trennung dieser beiden Funktionen in einer Person erscheint jedoch praktisch kaum durchführbar.389 Diese Problematik stellt sich für das Presse- und Informationsamt gleichermaßen, soweit dessen Chefin zur Bundesministerin ernannt wird, da auch dieses ein Instrument der Bundeskanzlerin zur Durchführung ihrer Richtlinienkompetenz darstellt, das ihr so entzogen würde.390 Dass diese fragwürdige Konstruktion bisher keine praktischen Probleme verursacht hat, dürfte darin begründet sein, dass die Bundeskanzlerin eine Chefin des Bundeskanzleramtes respektive Bundesministerin für besondere Aufgaben nur dann im Amt halten wird, wenn zu dieser ein besonderes Näheverhältnis besteht, das eine enge Zusammenarbeit ermöglicht.391 Für die BKM erlangt die aufgezeigte Problematik jedoch keine Relevanz. Deren Dienststelle stellt kein Instrument zur Ausübung der Richtlinienkompetenz dar, vielmehr nimmt die BKM ressortspezifische Aufgaben war,392 die insofern inhaltlich ohnehin den Aufgaben einer Bundesministerin gleichen.393 Die Richtlinienkompetenz der Bundeskanzlerin betreffen diese demgegenüber nicht. Insofern erscheint eine Ernennung zur Bundesministerin in der derzeitigen Konstruktion zwar unwahrscheinlich, aber bezogen auf die geschilderte Problematik zulässig.394

387

Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 242 (Fn. 39), Schreiber, DVBl. 1986, 974 (978), Koch, Das Ressortprinzip, S. 321. 388 Dazu Brauneck, Die rechtliche Stellung des Bundeskanzleramtes, S. 96 ff. 389 Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter, GG, Art.  64 Rn.  100, Brauneck, Die rechtliche Stellung des Bundeskanzleramtes, S. 49 f., ähnlich auch Kloepfer, Verfassungsrecht I, § 18 Rn. 193. 390 Schürmann, Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung, S. 94 ff., der allerdings davon ausgeht, dass zwischen den beiden Funktionen, Leitung des Amtes und Bundesminister für besondere Aufgaben, unterschieden werden kann. 391 Maurer, Staatsrecht I, § 14 Rn. 15, Busse, DÖV 1999, 313 (314, Fn. 11), Epping, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 21. 392 Busse, in: FS Böckenförde, S. 245 (264), ders., DÖV 1999, 313 (316), Hoffmann, Die Bundesministerien 1949–1999, S. 575, in diese Richtung auch Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 40a, Knoll, Das Bonner Bundeskanzleramt, S. 393 f. 393 Dazu ausführlich unter C. 394 Zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Wahrnehmung von Ressortaufgaben durch die Bundeskanzlerin vgl. unter D. V. 1.

72

B. Hybride Organisationsstrukturen

b) Verhältnis zum Bundeskanzleramt Immer wieder wird von einer Anbindung der BKM an das Bundeskanzleramt gesprochen. Der Aussage vom „Untermieterstatus im Kanzleramt“395 muss jedoch in organisationsrechtlicher Hinsicht entgegengetreten werden.396 Nach der Formulierung des Koalitionsvertrages schien diese Verortung beim Bundeskanzleramt zwar ursprünglich vorgesehen, wobei der Organisationserlass eine andere Regelung getroffen hat.397 Auch in diesem Zusammenhang weist die BKM Besonderheiten auf. aa) Varianten organisatorischer Anbindung Grundsätzlich können Beauftragte auf verschiedenste Art und Weise an eine bestehende Organisation angebunden sein. Zum einen kommt eine Eingliederung in den Staatsaufbau, zum anderen eine wie auch immer geartete Sonderstellung in Betracht.398 Eine Eingliederung liegt vor, wenn die jeweilige Beauftragte in die entsprechende Hierarchie eingebunden und damit Weisungen unterworfen ist. Soweit eine solche Eingliederung nicht stattgefunden hat, kommt Beauftragten häufig der Status einer Sonderbehörde zu beziehungsweise sind diese als Organisationseinheiten an eine andere Behörde an-, bei- oder von dieser ausgegliedert.399 Eine vollständige Eingliederung liegt sowohl bei der Persönlichen Beauftragten der Bundeskanzlerin für die G7/G20-Gipfel, die zugleich die Abteilung 4 des Bundeskanzleramtes leitet, als auch bei der Beauftragten des Bundeskanzleramtes für die Aufarbeitung der Geschichte des Bundesnachrichtendienstes und seiner Beziehungen zum Bundeskanzleramt vor, die als Ministerialdirigentin der Abteilung 6 angehört. Eine vollständige Eingliederung bestand auch für die Beauftragte für die Nachrichtendienste des Bundes für die Zeit, in der dieser eine Abteilung des Bun-

395 Körte, Minister des Scheins, FAZ v. 30.10.2005, S. 32. Es wurde auch von einem „MiniMinisterium“ gesprochen, das an das Bundeskanzleramt „angedockt“ wurde, so Lau, Lauter kleine Projekte, ZEIT v. 22.10.1998, S. n. a. oder von einer „Behörde des Bundeskanzleramtes“, so Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 261. 396 Busse, DÖV 1999, 313 (316). Unzutreffend insofern Bischoff, der davon ausgeht, dass der Bereich der Kultur ins Bundeskanzleramt „inkorporiert“ wurde beziehungsweise ein „Ministerium im Bundeskanzleramt“ entstanden sei, Bischoff, ZRP 1999, 240 (242). Ebenfalls unscharf ist es die BKM zum „Leitungsbereich des Bundeskanzleramtes“ zu zählen, so aber Knoll, in: FS Ismayr, S. 201 (213), ebenso Wasmuth, ZOV 2015, 98. Die BKM ist auch keine „Behörde des Bundeskanzleramtes“, so Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 261. Auch ist er keine Abteilung des Bundeskanzleramts, so Wefing, in: Welzbacher (Hrsg.), Der Reichskunstwart, S. 337 (339). 397 Dieser bestimmte, dass „[…] die kulturpolitischen Zuständigkeiten und Kompetenzen des Bundes im Amt eines Staatsministers für kulturelle Aufgaben im Bundeskanzleramt“ gebündelt werden sollten, ZRP 1998, 485 (500). 398 Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 104, Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, S. 125. 399 Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 105.

II. Beauftragte der Bundesregierung

73

deskanzleramtes fachaufsichtlich unterstellt war.400 Das Bundeskanzleramt ist dabei in klassischer Ein-Linien-Organisation geordnet, einer Organisationsform, die auf dem Prinzip vertikaler Über- und Nachordnung beruht401 und aus der sich in der Regel eine Gliederung in Abteilungen und Referate ergibt.402 In diese Struktur sind die beiden genannten Beauftragten dabei vollständig eingebunden. bb) Stabsstellen und organisatorische Angliederungen Demgegenüber sind die übrigen Beauftragten nicht vollständig in die Struktur des Bundeskanzleramtes eingebunden, wobei der Bezug der BKM zum Bundeskanzleramt gering ist. Bei den hier einbezogenen Beauftragten ergeben sich dabei zwei Varianten. Zum einen finden sich solche mit Stabsstellencharakter, was bedeutet, dass diese unmittelbar der Behördenleitung zugeordnet sind und besondere koordinierende oder politisch bedeutsame Aufgaben betreuen, dabei aber über keine Eingriffsbefugnisse gegenüber der übrigen Organisation verfügen.403 Hierunter lassen sich die Koordinatorin der Bundesregierung für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung sowie für die Bund-Länder-Beziehungen404 und die Beauftragte für die Nachrichtendienste des Bundes fassen. Die Koordinatorin ist dabei auch für den neu eingerichteten Koordinierungsstab Flüchtlingspolitik zuständig und untersteht zumindest in dieser Funktion auch der Chefin des Bundeskanzleramtes.405 Die Beauftragte für die Nachrichtendienste des Bundes untersteht der Chefin des Bundeskanzleramtes unmittelbar.406 Diese sind dabei nicht in die Linien-Organisation des Bundeskanzleramtes eingebunden, bedienen sich jedoch zur Aufgabenerledigung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Bundeskanzleramtes. Formal verfügen sie über keine Weisungsrechte gegenüber den übrigen Organisationseinheiten.407 Dies stellt sich allerdings dann anders dar, wenn diese in ihrer Funktion als Staatssekretärinnen mit der Behördenleitung betraut sind, was sie zu Weisungen gegenüber untergeordneten Einheiten ermächtigt. 400

Organisationserlass v. 17.12.1984 (BGBl. I, S. 1689). Insofern etwas irreführend Busse / Hofmann, Bundeskanzleramt und Bundesregierung, S. 151, die erst ab 1989 von einer ausdrücklichen Zuständigkeit des Bundeskanzleramtes ausgehen. 401 Kübler, Organisation und Führung in Behörden 1, Rn. 82. 402 Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, S. 131. 403 Püttner, Verwaltungslehre, § 10 Rn. 52, Kruse, Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, S. 108, Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, S. 134 ff. 404 Zur starken Eingliederung in das Bundeskanzleramt passt auch, dass bisher alle Koordinatorinnen der Bundesregierung für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung sowie für die Bund-Länder-Beziehungen der Partei der Regierungschefin angehörten. 405 Auskunft des Bundeskanzleramtes an die Verfasserin v. 23.3.2016. 406 Busse / Hofmann, Bundeskanzleramt und Bundesregierung, S. 152. 407 Dies war beim Beauftragten für die Nachrichtendienste des Bundes von 1984 bis 1989 anders, da ihm in dieser Zeit die Abteilung 6 des Bundeskanzleramtes und der Bundesnachrichtendienst auch fachaufsichtlich unterstellt waren, vgl. Organisationserlass v. 17.12.1984 (BGBl. I, S. 1689).

74

B. Hybride Organisationsstrukturen

Zum anderen existieren angegliederte Organisationseinheiten, zu denen die Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration und im weiteren Sinne auch die BKM zählt. Unter der Angliederung einer Organisationseinheit an eine andere Organisation ist zu verstehen, dass die angegliederte und die ursprüngliche Organisationseinheit zwar eine gewisse räumliche Verbindung aufweisen, das heißt also beispielsweise dieselben Einrichtungen nutzen und am gleichen Dienstsitz ihre Aufgaben wahrnehmen, dabei jedoch nicht der gleichen Führung zu unterliegen.408 Dies trifft auf die Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration teilweise zu, die zwar gem. § 92 Abs. 1 S. 1 AufenthG „bei“ einer obersten Bundesbehörde eingerichtet wird,409 aber im Verhältnis zum Bundeskanzleramt über eine gewisse Selbständigkeit verfügt. So ist die Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration in ihrer Amtsführung grundsätzlich frei und damit keinen Weisungen unterworfen.410 Diese organisatorische Selbständigkeit zeigt sich auch in der Ausweisung in einem eigenen Kapitel innerhalb des Bundeshaushaltsplans.411 Allerdings untersteht deren Stab dienstrechtlich der Chefin des Bundeskanzleramtes. Auch die Stellenbesetzung erfolgt durch das Bundeskanzleramt.412 Es handelt sich also nur um eine teilweise Loslösung vom Bundeskanzleramt. Dieser Stabsstellencharakter, gekennzeichnet durch die Zuordnung zur Behördenleitung, Erledigung von Aufgaben der zugeordneten Behörde und geringe beziehungsweise keine Eingriffsbefugnisse gegenüber der Linien-Verwaltung, findet sich bei Beauftragten häufiger.413 Eine weitere besondere Position im Verhältnis zum Bundeskanzleramt nimmt der Nationale Normenkontrollrat ein.414 Dieses beratende Gremium hat die Aufgabe, die Bundesregierung bei der Reduzierung von Bürokratiekosten zu unterstützen. Es ist zwar gem. § 1 Abs. 1 NKRG415 organisatorisch beim Bundeskanzleramt angesiedelt, in seiner Tätigkeit ansonsten aber unabhängig. Das beim Bundeskanzleramt eingerichtete Sekretariat ist ebenfalls unabhängig und gem. § 3 Abs. 9 S. 3, 4 NKRG nur den Weisungen des Normenkontrollrates beziehungsweise dessen Leiters unterworfen. Die Mitglieder des Gremiums werden auf Vorschlag der Bundeskanzlerin ernannt, die Rechtsaufsicht liegt allerdings bei der Chefin des Bundeskanzleramtes.416 408

Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 106. So auch Busse, in: FS Böckenförde, S. 245 (262). 410 Eichenhofer, in: Kluth / Heusch (Hrsg.), Ausländerrecht, § 92 Rn. 6, Clodius, in: Hofmann / Hoffmann (Hrsg.), Handkommentar-Ausländerrecht, § 92 Rn. 4. 411 Dies ist gem. § 92 Abs. 3 S. 2 AufenthG sogar gesetzlich vorgeschrieben. Die Ausweisung findet sich im Bundeshaushaltsplan im Einzelplan 04 „Bundeskanzlerin und Bundeskanzleramt“ im Kapitel 0409. 412 Schriftliche Auskunft der BMFI an die Verfasserin v. 25.2.2016. 413 Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 108, Püttner, Verwaltungslehre, § 10 Rn. 52, Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, S. 134 ff. 414 Dazu Kersten, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 76 Rn. 37. 415 Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates (NKRG) vom 14. August 2006 i. d. F. v. 16.3.2011 (BGBl. I, S. 420). 416 Busse / Hofmann, Bundeskanzleramt und Bundesregierung, S. 130 ff. 409

II. Beauftragte der Bundesregierung

75

Demgegenüber verfügt die BKM organisationsrechtlich über keinerlei Anbindung an das Bundeskanzleramt.417 Sie ist nicht in die Linien-Organisation des Bundeskanzleramtes eingebunden und stellt auch keine Stabsstelle dar, da die BKM nicht der Chefin des Bundeskanzleramtes zugeordnet ist und auch keine Aufgaben des Bundeskanzleramtes wahrnimmt.418 Vielmehr beschränkt sich die Verbindung auf eine rein räumliche Nutzung. So verfügt die BKM zwar über Büroräume für ihren Leitungsstab im Bundeskanzleramt, der ganz überwiegende Teil der Organisation nimmt die Aufgaben allerdings vom Dienstsitz in Bonn und anderen Räumlichkeiten in Berlin aus wahr.419 Kloepfer bezeichnet dies als „quasi […] eigenständiges Ministerium“ innerhalb des Bundeskanzleramtes.420 Die Zusammenarbeit der BKM läuft dabei in vergleichbarer Weise mit derjenigen der Bundesministerien mit dem Bundeskanzleramt ab. So werden auch die Vorlagen der BKM gem. § 23 GGO zunächst der Chefin des Bundeskanzleramtes zugeleitet.421 Dass die BKM überhaupt über Räume im Bundeskanzleramt verfügt, veranschaulicht die politische Bedeutung, die diesem Amt beigemessen wird. Dienstrechtlich unterstehen die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der BKM selbst und nicht der Chefin des Bundeskanzleramtes, anders beispielsweise als beim Stab der Beauftragten für Migration, Flüchtlinge und Integration. Festgehalten werden kann, dass sich das Verhältnis der BKM zum Bundeskanzleramt auf eine rein räumliche Verbindung beschränkt. 8. Bundestagsausschuss für Kultur und Medien Auch wenn die BKM kein Mitglied der Bundesregierung ist und kein eigenes Ministerium führt, gleicht die Reaktion des Bundestages auf deren Errichtung derjenigen, die üblicherweise auf die Schaffung eines neuen Ressorts folgt.422 So wurde wenige Tage nach Inkrafttreten des Organisationserlasses des Bundeskanzlers vom 27.10.1998 im Bundestag ein Ausschuss für Kultur und Medien eingerichtet,423 der seitdem zu Beginn jeder Legislaturperiode wieder errichtet wurde.424 Ein solcher 417

König / Knoll, in: Westphalen (Hrsg.), Deutsches Regierungssystem, S. 289 (305). Unzutreffend ist insofern die Information auf der Seite des Bundeskanzleramtes, nach der sich die BKM im Geschäftsbereich des Bundeskanzleramtes befinde, abrufbar unter: https:// www.bundesregierung.de/Content/DE/StatischeSeiten/Breg/element-chef-des-bundeskanzler​ amtes.html?nn=391346#doc131058bodyText7, zuletzt abgerufen am 25.7.2017. Dieser Information hat die BKM durch schriftliche Auskunft an die Verfasserin v. 31.3.2016 widersprochen. 419 Vgl. den Organisationsplan des BKM im Anhang unter F. II. 9. 420 Kloepfer, Verfassungsrecht I, § 18 Rn. 240. 421 Schriftliche Auskunft der BKM an die Verfasserin v. 12.9.2017. 422 Dazu Zeh, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 52 Rn. 41. Auch der Bundesrat behandelt den Bereich Kultur in einem Ausschuss für Kulturfragen. Dieser spiegelt aber zusätzlich die Zuständigkeiten des Bundesministeriums für Bildung und Forschung ab. 423 BT-Drs. 14/22. Dazu Rossmann, Der Ausschuss K., FAZ v. 13.11.1998, S. 41. 424 Es handelt sich um einen ständigen Ausschuss kraft Einsetzung nach § 54 GOBT, Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GOBT) v. 25.6.1980 i. d. F. v. 3.4.2014 (BGBl. I, S. 534), Geis, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 54 Rn. 28. 418

76

B. Hybride Organisationsstrukturen

hatte bereits in der Zeit von 1949 bis 1969 bestanden. Dieser wurde vor allem auf Druck der Länder hin abgeschafft, wobei die Kulturpolitik dann im Ausschuss für Bildung und Wissenschaft mitbehandelt wurde, was der damaligen Betonung von Fragen des wissenschaftlich-technischen Fortschritts geschuldet sein dürfte.425 Von 1991 an bestand ein Unterausschuss Kunst und Kultur beim Innenausschuss,426 was die Ressortierung der Kulturpolitik in einer Abteilung des Bundesministeriums des Innern abbildete. Im Verhältnis zum Bundestag zeigt sich wiederum die außergewöhnliche Position der BKM.427 Der Bundestag hat auf die Errichtung der BKM nach dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit reagiert. Danach bildet der Bundestag seine Ausschüsse entsprechend des Ressortzuschnittes innerhalb der Regierung. Hierbei handelt es sich um keine verfassungsrechtliche Verpflichtung,428 vielmehr macht der Bundestag von seiner Selbstorganisationsbefugnis aus Art. 40 Abs. 1  GG Gebrauch.429 Der Organisationsgewalt der Bundeskanzlerin auf Regierungsseite steht damit gewissermaßen die Parlamentsautonomie gegenüber.430 Indem der Bundestag die Regierungsorganisation durch seine Ausschüsse abbildet, entsteht ein interdependentes System zwischen Regierung und Parlament.431 Der Hauptgrund für die Einhaltung der Spiegelbildlichkeit auf Seiten des Bundestages ist die parlamentarische Kontrolle der Regierung. Durch die Errichtung eines einem Ministerium gegenüberstehenden Parlamentsausschusses wird ein Kontrollorgan geschaffen, das die Regierungsarbeit beobachtet und zugleich den Ort für die Ausübung dieses Kontrollrechts bildet.432 Eine Kontrollfunktion üben die Ausschüsse auch im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens aus, wenn sie dem Bundestag bestimmte Beschlüsse empfehlen.433 Daneben wird durch die Ausschüsse ein parlamentarischer Mitwirkungsanspruch gegenüber der Regierung statuiert.434 Dass für die BKM ein eigener Parlamentsausschuss geschaffen wurde, stellt eine Ausnahme dar. So gibt es Ausschüsse, denen bei bestimmten interministeriellen Themen mehr als ein Ressort gegenüber steht,435 oder solche, die über keine ministe 425

Singer, Kulturpolitik und Parlament, S. 15 (Fn. 19). Feldkamp, Datenhandbuch des Deutschen Bundestages 1949–1999, S. 2075 ff. 427 So auch Pabel, Grundfragen der Kompetenzordnung im Bereich der Kunst, S. 17 (Fn. 48) und Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 261. 428 Zeh, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 39 Rn. 10. 429 Dazu Brocker, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 40 Rn. 17 ff. 430 Zeh, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 39 Rn. 10, ders., in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 52 Rn. 41. 431 Fuchs, DVBl. 2015, 1337 (1338). 432 Zeh, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 39 Rn. 11, Fuchs, DVBl. 2015, 1337 (1339). 433 Zeh, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 39 Rn. 11, Di Fabio, Der Staat 1990, 599 (604) und Leonhardt, in: Novak (Hrsg.), Praxis der Gesetzgebung, S. 47 (59). 434 Fuchs, DVBl. 2015, 1337 (1339). Zu den Ausschüssen auch BVerfGE 80, 188 (221 f.). 435 Vgl. das Beispiel bei Fuchs, DVBl. 2015, 1337 (1338). 426

II. Beauftragte der Bundesregierung

77

rielle Entsprechung verfügen, wie etwa der Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung.436 Daneben bestehen auch Ausschüsse, die nur der Abteilung eines Ministeriums gegenüberstehen, so der Sportausschuss im Verhältnis zur Abteilung SP des Bundesministeriums des Innern oder der Unterausschuss Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik des Auswärtigen Ausschusses gegenüber der Abteilung 6 des Auswärtigen Amtes. Ein ähnliches Verhältnis bestand von 1991 bis 1998 für den Unterausschuss Kunst und Kultur beim Innenausschuss gegenüber der Abteilung K des Bundesministeriums des Innern. Über einen eigenen Parlamentsausschuss verfügt neben der BKM aber keine der hier einbezogenen Beauftragten. Dies gilt gleichermaßen im Verhältnis zu den übrigen Parlamentarischen Staatssekretärinnen. Diese treten häufig für die Ministerin, der sie beigegeben sind, gegenüber dem entsprechenden Ausschuss auf, verfügen aber keinesfalls über eigene, ihnen gegenüberstehende Ausschüsse.437 Begreift man die BKM als aus einem Ministerium herausgelöste Abteilung und faktisch, wenn auch nicht rechtlich eigenes Ressort, erscheint die Errichtung eines Ausschusses konsequent. Dennoch zeigt sich an dieser Stelle wiederum das der BKM gegenüber herrschende Verständnis, das diese auf eine Stufe mit den Bundesministerien stellt und deren Arbeit aus diesem Grund einer kontinuierlichen parlamentarischen Begleitung bedarf. 9. Befugnisse Eine Besonderheit der BKM zeigt sich auch anhand der ihr übertragenen Befugnisse. Da Beauftragte häufig errichtet werden, um einen aus verschiedensten Gründen als problematisch angesehenen Bereich zu bearbeiten,438 werden ihnen regelmäßig Befugnisse eingeräumt, die es ihnen ermöglichen, den entsprechenden Bereich zu erfassen und zu beeinflussen.439 Allerdings kommt ihnen dabei in der Regel keine Befugnis zu, bindende Entscheidungen zu treffen.440 Anders ist dies bei der BKM.

436

Dieser hat kaum Berührungspunkte zu einzelnen Ressorts, Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 262. 437 Man kann insofern von „Hausstaatssekretären“ sprechen, Menzenbach, Die Parlamenta­ rischen, S. 261. 438 Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, S. 21 ff. 439 Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 50 ff., Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, S. 21. 440 Für die Persönliche Beauftragte der Bundeskanzlerin für die G7/G20-Gipfel Busse / Hofmann, Bundeskanzleramt und Bundesregierung, S. 156.

78

B. Hybride Organisationsstrukturen

a) Beteiligungsrechte Zu den typischen Befugnissen von Beauftragten gehören neben der notwendi­ gen Beobachtung und Analyse der Situation sowie der Beratung und Berichterstat­ tung Auskunfts- und Beteiligungsrechte innerhalb des staatlichen Systems.441 So hat beispielsweise die Beauftragte für die Nachrichtendienste des Bundes das Recht, an Gesetzesvorhaben, die seinen Aufgabenbereich betreffen, beteiligt zu werden.442 Dieses Recht wird auch der Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration in § 94 Abs. 1 S. 1 AufenthG eingeräumt und ist im Übrigen für alle Beauftragten der Bundesregierung, Bundesbeauftragten und Koordinatorinnen in § 21 i. V. m. § 45 Abs. 3 GGO normiert.443 Danach sind diese frühzeitig zu beteiligen, soweit ihre Aufgaben berührt sind.444 Umgekehrt werden durch § 21 Abs. 2 GGO die Beauftragten verpflichtet, die Bundesministerien über sie betreffende Angelegenheiten zu informieren. Auf dieser gem. § 21 Abs. 3 GGO vom Bundesministerium des Innern geführten Liste findet sich die BKM allerdings nicht. Für sie ist die Beteiligung bei Gesetzgebungsverfahren wie ansonsten nur für die Bundesministerien in der Anlage 6 zu §§ 45 Abs. 1, 74 Abs. 5 Nr. 15 GGO geregelt.445 Danach ist die BKM gem. § 45 Abs. 1 GGO im Rahmen der Vorbereitung eines Gesetzgebungsverfahrens zu beteiligen, „wenn Belange der Kultur- und Medienpolitik berührt sind“.446 Unter den bei Gesetzgebungsverfahren und Vorhaben im Rahmen der Europäischen Union zu beteiligenden Stellen finden sich dabei neben der BKM ausschließlich Bundesministerien.447 Dieser in der GGO verankerte Beteiligungsanspruch wird teilweise als Kulturverträglichkeitsprüfung bezeichnet, wobei eine Regelbeteiligung bei allen Gesetzgebungsvorhaben vergleichbar mit der Darstellung finanzieller Folgen, wie von Christina Weiss angestrebt448 und im Koalitionsvertrag von 2002 vor­ 441

Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 50 ff. III. 2. lit c) des Organisationserlasses v. 3.5.1989 (BGBl. I, S. 901). 443 Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) v. 1.9.2011. Dazu Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S.127 f. 444 Allgemein zur Beteiligung bei Gesetzgebungsvorhaben Leonhardt, in: Novak (Hrsg.), Praxis der Gesetzgebung, S. 47 (54 ff.). 445 Busse begründet dies damit, dass die BKM keine zusätzlichen, neben den von der Bundesregierung wahrgenommenen Aufgaben betreut, sodass es sich nicht um eine zusätzliche Beauftragung, sondern um die originäre Aufgabenwahrnehmung einer Behörde im Geschäftsbereich der Bundeskanzlerin handele, Busse, in: FS Böckenförde, S. 245 (263 f.). In der Auflistung der Behörden des Bundes findet sich die BKM demgegenüber unter den „Beauftragten“. abrufbar unter: http://www.bund.de/Content/DE/Behoerden/Suche/Formular.html?nn=4641496&search​ Result=true&cl2Categories_Einordnung=beauftragter, zuletzt abgerufen am 11.11.2015. 446 Für die Beteiligung Parlamentarischer Staatssekretäre am Gesetzgebungsverfahren Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 231. 447 In die Nähe einer obersten Bundesbehörde wird die BKM auch gerückt, wenn sie in § 3 Nr. 3c BGremBG mit den Bundesministerien genannt wird und nicht wie „die weiteren Beauftragten“ in § 3 Nr. 3d BGremBG. 448 Vgl. Mercker / Mues, Ist zweierlei Maß denn gerecht?, FAZ v. 28.12.2002, S. 41. 442

II. Beauftragte der Bundesregierung

79

gesehen,449 bisher nicht in der Geschäftsordnung verankert wurde.450 Die Überprüfung von Gesetzesentwürfen und anderen Initiativen auf ihre Kulturverträglichkeit scheint allerdings zur informellen Staatspraxis zu gehören.451 Gleiches gilt gem. § 74 Abs. 5 GGO für Vorhaben im Rahmen der Europäischen Union. Im Übrigen erfolgt die Zusammenarbeit zwischen den Bundesministerien und auch mit der BKM entsprechend § 19 GGO.452 Die BKM wird in diesem Zusammenhang also wie ein Bundesministerium behandelt. Hinsichtlich dieser Beteiligungsrechte wurde ihr eine besondere Stellung im Vergleich zu den übrigen Beauftragten des Regierungsbereichs eingeräumt. b) Selbständige Verwaltungsführung Im Organisationserlass vom 27.10.1998 festgelegt ist, dass die BKM ihre „inneren Verwaltungsangelegenheiten selbständig“ führt.453 Sie insofern als „independent agency“ im Sinne einer eigenständigen Einheit zu beschreiben,454 ist jedoch nur in Bezug auf die organisatorische Ausgestaltung richtig. Eine irgendwie geartete Unabhängigkeit der BKM oder gar rechtliche Verselbständigung ist nicht erfolgt. Eine vergleichbare Formulierung wie im Organisationserlass der BKM findet sich für keine der hier einbezogenen Stellen. Zwar ist für das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung bestimmt, dass dieses „unter der Leitung“455 einer Staatssekre­ tärin steht,456 doch auch hieraus lässt sich keine genaue Aussage bezüglich der Reichweite und Grenzen dieser Befugnis ableiten.457 Wie weit die Befugnis zur selbständigen Führung der inneren Verwaltungsangelegenheiten reicht, kann folglich nur anhand einiger sichtbar werdender Tätigkeiten der BKM nachvollzogen werden. Anhand dieser innerbehördlichen Aufgabenwahrnehmung wird wiederum die strukturelle Nähe der BKM zu einem Bundesministerium deutlich. Die BKM verfügt über „ministeriumstypische Leitungsfunktionen“458. 449

SPD / Bündnis90/DIE GRÜNEN, Erneuerung – Gerechtigkeit – Nachhaltigkeit, Koalitions­ vertrag v. 16.10.2002, S. 69, abrufbar unter: https://www.nachhaltigkeit.info/media/1248173898​ php7wc9Pc.pdf, zuletzt abgerufen am 1.8.2017. 450 Zur praktischen Sinnhaftigkeit dieser Prüfung Klein, Kulturpolitik, S. 129. Ausführlich zur Debatte um die Einführung einer Kulturverträglichkeitsprüfung in der GGO und dem letztlichen Scheitern dieser Forderung Schindler, Kulturpolitik und Recht 3.0, S. 118 ff. 451 Vgl. BT-Drs. 15/2729. Ausführlich zur Praxis der BKM in diesem Zusammenhang Schindler, Kulturpolitik und Recht 3.0, S. 124 f. 452 Schriftliche Auskunft der BKM an die Verfasserin vom 4.12.2015. 453 Organisationserlass v. 27.10.1998 (BGBl. I, S. 3288). 454 So Bischoff, ZRP 1999, 240 (243). 455 Organisationserlass v. 18.1.1977 (BGBl. I, S. 128). 456 Auch dieser führt seine Verwaltungsangelegenheiten selbständig, vgl. Busse / Hofmann, Bundeskanzleramt und Bundesregierung, S. 102. 457 Für die BKM so auch Bischoff, ZRP 1999, 240 (243). Busse geht davon aus, dass die BKM „alle Fach- und Personalangelegenheiten seiner Behörde eigenverantwortlich entscheiden kann“, Busse, DÖV 1999, 313 (315). 458 Kloepfer, Verfassungsrecht I, § 18 Rn. 240.

80

B. Hybride Organisationsstrukturen

aa) Verwaltungsführung der Ministerien als Ausgangspunkt Nach Art. 65 S. 2 GG leitet jede Bundesministerin ihren Geschäftsbereich selbständig. Die Ministerin ist dabei neben ihrer Rolle als Regierungsmitglied zugleich Verwaltungschefin.459 Diese Doppelfunktion der Ministerin spiegelt sich auch in der Aufgabenwahrnehmung des Ministeriums wider, welches einerseits Regierungs­ behörde, andererseits oberste Verwaltungsbehörde ist.460 Die Ministerien sind mit administrativen Aufgaben beschäftigt, bereiten aber auch politische Entscheidungen durch die Entwicklung eigener Programme vor.461 Das Ministerium nimmt Auf­ gaben als Verwaltungsbehörde wahr, wenn es etwa Verwaltungsakte erlässt oder Anordnungen gegenüber nachgeordneten Behörden trifft.462 Von der Leitung des Geschäftsbereichs durch die Ministerin umfasst ist die Befugnis, in den jeweiligen Sach-, Personal-, Organisations- und Haushaltsfragen zu entscheiden.463 Die Personalhoheit gewährt der Ministerin die Letztentscheidungsbefugnis hinsichtlich Auswahl, Einstellung und Versetzung der Bediensteten ihres Geschäftsbereichs.464 Die ebenfalls aus dem Ressortprinzip abgeleitete Organisationsgewalt ermöglicht es dieser schließlich, über die Struktur und Aufgabenverteilung innerhalb ihres Ministeriums sowie über neu zu schaffende Behörden in ihrem Geschäftsbereich zu entscheiden,465 wobei sie diesbezüglich an die Vorgaben der GGO gebunden ist.466 Auch die Haushaltsgewalt kommt der Ministerin zu, dies allerdings mit den Einschränkungen, die sich aus den Vorgaben des Bundeshaushaltsplanes und damit des Parlaments ergeben.467 Prägendes Merkmal der Ministerialverwaltung ist ihre hierarchische Struktur,468 was bedeutet, dass letztlich alle Entscheidungen durch die Ministerin oder in ihrem Namen durch die Bediensteten wahrgenommen werden.469 Aus diesem monokratischen Prinzip ergibt sich die Befugnis der Ministerin, Weisungen gegenüber ihren Bediensteten und etwaigen 459

Kluth, in: Wolff, Bachof / Stober (Hrsg.), Verwaltungsrecht 3, § 81 Rn. 62. Dazu ausführlich Koch, Das Ressortprinzip, S. 239. 460 Bischoff / Bischoff, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 54 Rn. 7, Kölble, in: Jeserich (Hrsg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte V, 174 (184), Maurer, in: FS Vogel, S. 331 (332). 461 Löffler, Soziale Marktwirtschaft und administrative Praxis, S. 32. 462 Kölble, in: Jeserich (Hrsg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte V, 174 (184 f.). 463 Epping, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 6, ausführlich Koch, Das Ressortprinzip, S. 238 ff. 464 Koch, Das Ressortprinzip, S. 249, Kluth, in: Wolff / Bachof / Stober (Hrsg.), Verwaltungsrecht 3, § 84 Rn. 154 f., Detterbeck, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 66 Rn. 29. 465 Kluth, in: Wolff / Bachof / Stober (Hrsg.), Verwaltungsrecht 3, § 84 Rn. 152 f., Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 147 ff., Kölble, in: Jeserich (Hrsg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte V, 174 (176). Dazu ausführlich Koch, Das Ressortprinzip, S. 239 ff. 466 Da diese auf dem Konsens der Minister beruht, stellt sie keinen Verstoß gegen Art. 65 S. 2 GG dar, Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 21. 467 Kluth, in: Wolff / Bachof / Stober (Hrsg.), Verwaltungsrecht 3, § 84 Rn. 157. 468 Kluth, in: Wolff / Bachof / Stober (Hrsg.), Verwaltungsrecht 3, § 85 Rn. 4. 469 Kölble, in: Jeserich (Hrsg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte V, 174 (185).

II. Beauftragte der Bundesregierung

81

nachgeordneten Behörden zu erteilen,470 auch wenn das Hierarchieprinzip und das daraus folgende Weisungsrecht im Grundgesetz nicht ausdrücklich normiert sind.471 Diese aus dem Ressortprinzip abgeleiteten Befugnisse einer Ministerin werden durch die BKM gleichermaßen ausgeübt, auch wenn sie hierbei nicht nur der Richtlinienkompetenz der Bundeskanzlerin unterliegt, sondern deren direktem Zugriff ausgesetzt ist.472 Die BKM steht deshalb organisatorisch nicht auf der gleichen Stufe mit den Bundesministerien.473 Dabei zeigt sich dennoch, dass sie vergleichbar mit einer Ministerin ihre Dienststelle eigenständig führt. bb) Verwaltungsführung der BKM Sachfragen werden durch die BKM eigenständig bearbeitet. Sie legt ihre grundsätzliche politische Ausrichtung, ihr Programm, selbständig fest und entscheidet, welche Bereiche besonders akzentuiert werden. Diese Politik wird auch im eigenen Namen nach außen kommuniziert.474 Die auf Sachfragen bezogene Eigenständigkeit wird an einzelnen Verwaltungsentscheidungen sichtbar, wie die Bewilligung von Fördermitteln durch die zuständige Stelle innerhalb der Dienststelle der BKM und unter eigener Amtsbezeichnung. Veränderungen der inneren Organisationsstruktur, wie seit der Schaffung der Behörde im Jahr 1998 immer wieder geschehen, erfolgten auf Anweisung der BKM selbst und nicht etwa durch die Bundeskanzlerin. Die Organisationsgewalt liegt also, was die innere Organisation angeht, bei der BKM. Auch die Geschäftsleitungsbefugnis wird eigenständig wahrgenommen.475 Dass die BKM ihre inneren Verwaltungsangelegenheiten selbständig führt, wird auch anhand des Organisationsplans der Behörde deutlich.476 So verfügt diese über mehrere Referate innerhalb der Gruppe K1, die beispielsweise für Personal- und Haushaltsangelegenheiten zuständig sind und sich folglich mit deren Selbstverwaltung beschäftigen. Die Selbständigkeit zeigt sich zudem daran, dass die BKM als

470

Epping, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 7, Kölble, DÖV 1973 1 (4), ders., in: Jeserich (Hrsg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte V, 174 (185), Burgi, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 44. 471 Loschelder, in: Isensee / Kirchhof, HStR V, § 107 Rn. 38. 472 Grauer, Die Berliner Akademie der Künste, S. 256, Hense, DVBl. 2000, 382. 473 So aber Busse, GOBreg, § 9 Rn. 5. 474 Vgl. etwa die regelmäßige Publikation „Im Bund mit der Kultur“ der BKM (2000–2014), herausgegeben durch das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, oder die Broschüre „Kulturelle Bildung. Projekte und Initiativen der BKM“ von Januar 2016, herausgegeben durch das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung. 475 Zu diesem Begriff vgl. Kluth, in: Wolff / Bachof / Stober (Hrsg.), Verwaltungsrecht 3, § 84 Rn. 164. 476 So auch OVG NRW, Urteil vom 02. Juni 2015 – 15 A 2062/12 – Rn. 42, juris. Die Organisa­ tionspläne müssen gem. § 7 Abs. 4 GGO veröffentlicht werden. Zum Verhältnis von Organisationsplänen und dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip Loschelder, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 107 Rn. 49.

82

B. Hybride Organisationsstrukturen

oberste Dienstbehörde im Sinne von § 3 Abs. 1 BBG agiert.477 Sie ist in Personalfragen Dienstvorgesetzte für die Beamtinnen und Beamten und Angestellten ihrer Behörde.478 Stellen werden durch sie ausgeschrieben und eigenständig besetzt. Die BKM übt auch das durch die Bundespräsidentin auf die obersten Bundesbehörden übertragene Recht zur eigenständigen Beamtenernennung aus.479 Aus der eigenständigen Verwaltungsführung ergibt sich auch, dass die BKM Behörde im funktionellen Sinn ist. Dies ist vor allem für die Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes von praktischer Relevanz.480 Behörden im funktionellen Sinn und damit auch gem. § 1 Abs. 4 VwVfG481 sind Organe, die Verwaltungsmaßnahmen im Außenverhältnis durchführen.482 Bei den durch die BKM wahrgenommenen Aufgaben handelt es sich teilweise um öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit. Diese muss sich dabei nicht auf den Erlass eines Verwaltungsaktes beziehen, sondern schließt auch schlicht-hoheitliches Handeln mit ein.483 Verwaltungstätigkeit liegt auch unabhängig davon vor, ob gesetzesakzessorisches oder gesetzesfreies Handeln vorliegt.484 Die BKM agiert dabei sowohl auf dem Gebiet des gesetzesakzessorischen Handelns, etwa beim Erlass der Ausfuhrgenehmigung gemäß § 23 Abs. 4 KGSG, wie auch im Bereich der gesetzesfreien Verwaltung, dies vor allem im Bereich der Zuwendungen. Diese Aufgaben nimmt sie auch im Außenverhältnis wahr. Sie ist damit Behörde im funktionellen Sinn.485 Aus diesem

477

Plog / Wiedow, BBG, § 3 Rn. 4a (Fn. 2) erheben deshalb „erhebliche Bedenken gegen die ohne Gesetz anscheinend geübte Verwaltungspraxis, wonach der BKM […] als oberste Dienstbehörde der ihm zugeordneten Beamten auftritt“, weil oberste Dienstbehörde immer die oberste Behörde des Dienstherrn, hier der Bundesrepublik Deutschland, sein müsse, was auf den BKM als gegenüber dem Bundeskanzler weisungsabhängige Stelle nicht zutreffe. Der Zuständigkeit der obersten Dienstbehörde komme eine Schutzfunktion für den Beamten zu. Für die Wahrnehmung der Funktion einer obersten Dienstbehörde sei insofern eine gesetzliche Grundlage erforderlich. 478 Schriftliche Auskunft der BKM an die Verfasserin v. 31.3.2016. Von seiner Dienstvorgesetz­ teneigenschaft ging bereits Michael Naumann aus. Der erste Amtsinhaber antwortete auf die Frage, ob er nun Behördenchef, Vorgesetzter oder Dienstvorgesetzter sei: „Ihre implizit gestellten drei Fragen sind zu bejahen.“, BT-Plenarprotokoll 14/10, S. 571. 479 Anordnung des Bundespräsidenten über die Ernennung und Entlassung der Beamtinnen, Beamten, Richterinnen und Richter des Bundes v. 23.6.2004 (BGBl. I, S. 1286). Zum Begriff der obersten Bundesbehörde unter B. IV. 1. 480 Burgi, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 29, Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 21 Rn. 30. 481 Wobei der Anwendungsbereich von § 1 Abs. 4 VwVfG und damit der dortige Behördenbegriff dadurch begrenzt wird, dass das VwVfG nur auf Verfahren, die auf den Erlass eines Verwaltungsaktes oder den Abschluss eines Verwaltungsvertrages abzielen, Anwendung findet, Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 21 Rn. 33, Burgi, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemei­nes Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 29. 482 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 21 Rn. 32. 483 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 21 Rn. 33. 484 Ronellenfitsch, in: Bader / Ronellenfitsch. (Hrsg.), VwVfG, § 1 Rn. 24 f. 485 So auch Grauer, Die Berliner Akademie der Künste, S. 255.

II. Beauftragte der Bundesregierung

83

Grund ist auch das Informationsfreiheitsgesetz486 auf die BKM anwendbar, dessen Behördenbegriff sogar noch weiter als derjenige des § 1 Abs. 4 VwVfG geht und mit gewissen Einschränkungen auch Regierungshandeln umfasst.487 Danach ist diese auch Behörde im Sinne des § 1 Abs. 1 S. 1 IFG.488 In seiner faktischen Selbständigkeit mit der BKM vergleichbar ist das Presseund Informationsamt der Bundesregierung, dessen Chefin als beamtete Staatssekre­ tärin zwar den Weisungen der Bundeskanzlerin unterliegt, das ansonsten aber seine inneren Angelegenheiten eigenständig führt. Die Chefin des Presse- und Informationsamtes ist Dienst- und Fachvorgesetzte ihrer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Sichtbar wird die Eigenständigkeit hinsichtlich der inneren Verwaltung auch anhand des Organisationsplans, da das Presse- und Informationsamt über eine eigene Zentralabteilung verfügt, die für die innere Verwaltung, beispielsweise Personalangelegenheiten, zuständig ist. Nach außen tritt das Presse- und Informationsamt allerdings nicht in eigenem Namen, sondern im Namen der Bundesregierung auf.489 Mitteilungen an die Medien über die Arbeit eines Ministeriums bedürfen gem. § 25 Abs. 2 GGO des Einvernehmens des jeweiligen Ministeriums. Auch ressortübergreifende Vorhaben müssen gem. § 25 Abs. 3 GGO stets mit den betroffenen Ministerien abgestimmt werden. Insofern kann das Presse- und Informationsamt eher als „Dienstleistungsapparat“ der Bundesregierung bezeichnet werden.490 Demgegenüber ist die Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration in ihrer Selbständigkeit noch weiter eingeschränkt. Ihr ist zwar gem. § 92 Abs. 3 S. 1 AufenthG die notwendige Personal- und Sachausstattung zur Verfügung zu stellen. Daneben stellt § 92 Abs. 2 S. 3 AufenthG ihre Unabhängigkeit sicher.491 Formale Dienststelle ihrer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ist jedoch das Bundeskanzleramt, der personale Bestand wird als Arbeitsstab bezeichnet.492 Deshalb ist die Beauftragte zwar Fachvorgesetzte innerhalb ihres Arbeitsstabes, die Chefin des Bundeskanzleramtes ist jedoch Dienstvorgesetzte ihrer Bediensteten.493 Anders als die BKM ist die BMFI also in ihrer inhaltlichen Aufgabenwahrnehmung unabhängig, personalrechtlich jedoch von der Chefin des Bundeskanzleramtes abhängig. Anders stellt sich die Situation beim Bundeskanzleramt selbst dar. Abgesehen von der faktisch stets möglichen Einflussnahme der Bundeskanzlerin leitet die Che-

486 Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz – IFG) v. 5.9.2005 i. d. F. v. 7.8.2013 (BGBl. I, S. 3154). 487 BVerwG, Urteil vom 03. November 2011 – 7 C 4/11 –, juris. 488 Vgl. OVG NRW, Urteil vom 02. Juni 2015 – 15 A 2062/12 – Rn. 42, juris. 489 Schürmann, Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung, S. 81. Vgl. auch § 25 Abs. 1 GGO. 490 Schürmann, Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung, S. 81. 491 Samel, in: Bergmann / Dienelt (Hrsg.), Ausländerrecht- Kommentar, § 92 Rn. 4, Eichenhofer, in: Kluth / Heusch (Hrsg.), Ausländerrecht, § 92 Rn. 6. 492 Schriftliche Auskunft der BMFI an die Verfasserin v. 25.2.2016. 493 Schriftliche Auskunft der Beauftragten für Migration, Flüchtlinge und Integration an die Verfasserin v. 25.2.2016.

84

B. Hybride Organisationsstrukturen

fin des Bundeskanzleramtes das Bundeskanzleramt grundsätzlich selbständig.494 Auch dies wird anhand des Organisationsplanes, insbesondere des Zuständigkeitsbereiches der Gruppe 11 innerhalb der Abteilung 1 des Bundeskanzleramtes deutlich. Die Chefin des Bundeskanzleramtes ist Dienstvorgesetzte der Beamtinnen und Beamten im Sinne von § 3 Abs. 2 BBG. Folglich steht ihr auch die Letztentscheidungsbefugnis in Personal- und Organisationsfragen zu. Sie übt auch die durch die Bundespräsidentin übertragenen Beamtenernennungsrechte aus.495 Die Beauftragte für die Nachrichtendienste des Bundes ist ihr unmittelbar unterstellt. Ebenso der neu eingerichtete Koordinierungsstab Flüchtlingspolitik, wobei sie in dieser Funktion durch die Koordinatorin für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung sowie für die Bund-Länder-Beziehungen vertreten wird. Weil das Bundeskanzleramt eine koordinierende Funktion hat und kein eigenes Programm verwaltet, tritt es kaum nach außen in Erscheinung.496 Das Bundeskanzleramt verfügt jedoch mit dem Bundesnachrichtendienst über eine ihm nachgeordnete Behörde,497 wobei der Chefin des Bundeskanzleramtes hier ein umfassendes Weisungsrecht zukommt. Durch Weisungen im Rahmen der Fachaufsicht können so auch inhaltliche Entscheidungen getroffen werden.498 Demgegenüber sind die Beeinflussungsmöglichkeiten in Bezug auf den ebenfalls beim Bundeskanzleramt angesiedelten Nationalen Normenkontrollrat deutlich eingeschränkt. Die Mitglieder sind in ihrer Tätigkeit gem. § 1 Abs. 1 S. 2 NKRG unabhängig. Auch sind die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des zugehörigen Sekretariats zwar Beamtinnen und Beamte und Angestellte des Bundes mit dem Dienstsitz beim Bundeskanzleramt, sie unterliegen aber gem. § 3 Abs. 9 NKRG ebenfalls allein den Weisungen des Gremiums und können nur im Einvernehmen mit der Vorsitzenden des Normenkontrollrates versetzt, abgeordnet oder umgesetzt werden. Insofern wird die Personalhoheit der Chefin des Bundeskanzleramtes eingeschränkt.499 Für die BKM kann somit ein gewisser Grad an organisatorischer Selbständigkeit festgestellt werden. Die Verselbständigung stellt jedoch in diesem Zusammenhang einen Tendenzbegriff dar, der keine ganz eindeutige Bestimmung des Grades an Selbständigkeit ermöglicht.500 Im Vergleich zum Bundeskanzleramt und dem Presse- und Informationsamt der Bundesregierung zeigt sich, dass die BKM mit diesen hinsichtlich der selbständigen Verwaltungsführung weitestgehend ver­ gleichbar ist, von den Regierungsbeauftragten unterscheidet sie sich demgegenüber. Der größte Unterschied zu Bundespresseamt und Bundeskanzleramt liegt darin, 494

Busse / Hofmann, Bundeskanzleramt und Bundesregierung, S. 107. Anordnung des Bundespräsidenten über die Ernennung und Entlassung der Beamtinnen, Beamten, Richterinnen und Richter des Bundes v. 23.6.2004 (BGBl. I, S. 1286). So auch Böcken­förde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 237 f. 496 Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 237 (Fn. 18). 497 Gem. § 1 Abs. 1 S. 1 BNDG ist der Bundesnachrichtendienst eine Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundeskanzleramtes. 498 Weisser, Die Entwicklung des Bundesnachrichtendienstes, S. 214. 499 Busse / Hofmann, Bundeskanzleramt und Bundesregierung, S. 131. 500 Krebs, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 108 Rn. 27. 495

II. Beauftragte der Bundesregierung

85

dass die BKM über Außenzuständigkeiten verfügt und diese im eigenen Namen wahrnimmt.501 Betrachtet man den Grad der Verselbständigung, der sich vor allem anhand der Ausstattung und den wahrgenommenen Kompetenzen offenbart,502 zeigt sich die Parallelität der BKM zu einem Bundesministerium. Diese Eigenständigkeit hat dabei jedoch keinerlei Auswirkungen auf die grundsätzliche Weisungsabhängigkeit gegenüber der Bundeskanzlerin.503 Nimmt man diese Abhängigkeit in den Blick, relativiert sich die organisatorische Verselbständigung der BKM deutlich.504 cc) Organeigenschaft als Konsequenz? Ob die BKM deshalb als eigenes Organ im Sinne eines organisationsrechtlichen Zurechnungssubjekts505 oder nur als Teil des Verfassungsorgans Bundeskanzlerin eingeordnet werden kann, dient der Systematisierung der Verwaltungsorganisation, hat jedoch insofern geringe Relevanz, als dass der Begriff des Organs kaum praktisch verwendet wird.506 Bedeutung erlangt er allerdings, wenn die genaue Art der Zurechnung festgestellt werden soll.507 Organe in diesem Sinne sind „organisatorische Funktionseinheiten […], die rechtlich in ihrem Namen für eine Organisation zu handeln befugt sind“.508 Soweit die BKM eigenständiges Organ ist, ist sie auch Behörde im organisatorischen Sinn.509 Der Begriff der Behörde wird allerdings nicht einheitlich verwendet und muss je nach Regelungszusammenhang bestimmt werden.510 Entscheidend für die Qualifikation als Organ und damit als Behörde im organisatorischen Sinn sind die organisatorische Selbständigkeit, die Unabhängigkeit des Organs vom Wechsel 501 Dies für das BPA und das Bundeskanzleramt ablehnend Schürmann, Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung, S. 80 f. 502 Für den Bereich der Bundesoberbehörden, mit denen die BKM in gewisser Weise vergleichbar ist, Welz, Ressortverantwortung im Leistungsstaat, S. 113 f. 503 Loschelder, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 107 Rn. 48. Traumann spricht insofern von organisatorisch dekonzentrierten Verwaltungseinheiten, Traumann, Die Organisationsgewalt im Bereich der bundeseigenen Verwaltung, S. 223. 504 Nach den von Wagener entwickelten Kriterien liegt hier noch nicht einmal eine Verselbstän­ digung I. Grades vor, Wagener, in: ders. (Hrsg.), Verselbständigung von Verwaltungsträgern, S. 31 (42). 505 Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 30 (Fn 32). 506 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 21 Rn. 30, so auch Jestaedt, in: Hoffmann-Riem /  Schmidt-Aßmann / Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 14 Rn. 37. 507 Krebs, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 108 Rn. 43. 508 Bull / Mehde, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre, Rn. 384, vgl. auch Je­ staedt, in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, § 14 Rn. 34. 509 Ronellenfitsch, in: Bader / Ronellenfitsch (Hrsg.), VwVfG, § 1 Rn. 65. 510 Ramsauer, in: Kopp / Ramsauer (Hrsg.), VwVfG, § 1 Rdnr. 4, Kastner, in: Fehling / Kastner /  Störmer (Hrsg.), VerwR, § 1 Rn. 8.

86

B. Hybride Organisationsstrukturen

seiner Amtsinhaberinnen und die fehlende Rechtsfähigkeit.511 In funktioneller Hinsicht muss das Organ über bestimmte Zuständigkeiten verfügen, die es für seinen Verwaltungsträger wahrnimmt.512 Behörde nach dieser Definition ist also das Organ eines Verwaltungsträgers, welches befugt ist, mit Außenwirkung Aufgaben wahrzunehmen.513 Für die BKM würde sich bei Anerkennung der Organeigenschaft die Besonderheit ergeben, als Organ eines Organs, nämlich der Bundeskanzlerin,514 zu handeln, wobei dieses Handeln der Bundesrepublik als Verwaltungsträger515 zugerechnet würde.516 Für die Organeigenschaft der BKM spricht, dass sie ein eigenes Programm verwaltet, also über eigene Zuständigkeiten verfügt, die sie für die Bundesrepublik Deutschland wahrnimmt. Die Selbständigkeit zeigt sich auch in der im Verhältnis zur Bundeskanzlerin eigenständigen Aufgabenwahrnehmung und Verwaltungsführung. Daneben besteht das Amt der BKM grundsätzlich unabhängig von ihrem jeweiligen Amtsinhaber fort, wenn es auch jederzeit abgeschafft werden könnte.517 Hinzu kommt, dass die BKM im eigenen Namen nach außen auftritt. Zwar enthält die Amtsbezeichnung der BKM den Zusatz „der Bundesregierung“, dabei besteht jedoch tatsächlich keine Legitimation durch die Bundesregierung oder auch nur eine inhaltliche Rückkoppelung an diese. Praktisch handelt die BKM nicht für die Bundesregierung, sondern im eigenen Namen, anders als beispielsweise das Bundespresseamt, das lediglich im Namen der Bundesregierung handelt,518 und das Bundeskanzleramt, das aufgrund seiner koordinierenden Funktion kaum je nach außen in Erscheinung tritt.519 Insofern kann die BKM, anders als das Bundespresseamt und das Bundeskanzleramt,520 nicht nur als „Dienststelle des Verfassungsorgans Bundeskanzler“521, „Verwaltungsbehörde des Bundeskanzlers“522 oder „attachierte Stabsstelle“523 und damit lediglich als Teil des Verfassungsorgans Bundeskanzlerin

511

Kluth, in: Wolff / Bachof / Stober / Kluth, Verwaltungsrecht II, § 82 Rn.  134, Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 21 Rn. 23. 512 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 21 Rn. 23 f., Kluth, in: Wolff / Bachhof / Stober /  Kluth(Hrsg.), Verwaltungsrecht II, § 82 Rn. 134. 513 Ronellenfitsch, in: Bader / Ronellenfitsch (Hrsg.), VwVfG, § 1 Rn. 66. 514 Stern, Staatsrecht II, S. 274. 515 Zu diesem Begriff Krebs, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 108 Rn. 36. 516 Zur Schwierigkeit der Zurechnung bei verschachtelten Organisationsstrukturen Kluth, in: Wolff / Bachhof / Stober / Kluth (Hrsg.), Verwaltungsrecht II, § 82 Rn.  138. 517 Vgl. dazu die Ausführungen zum zeitlichen Bestand des Amtes unter B. II. 5. b). 518 Schürmann, Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung, S. 81. 519 Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 237. 520 A. A. Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 237, der zugleich anmerkt, dass die organisatorische Selbständigkeit kaum in Erscheinung tritt. 521 Loeser, Die Bundesverwaltung in der Bundesrepublik I, S. 23. Böckenförde spricht von einem Arbeitsstab, Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 236. 522 Kluth, in: Wolff / Bachof / Stober (Hrsg.), Verwaltungsrecht 3, § 80 Rn. 196. 523 Schürmann, Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung, S. 81 (Fn. 200). Für das Bundespräsidialamt so auch Köttgen, DÖV 1954, 4 (5).

II. Beauftragte der Bundesregierung

87

bezeichnet werden.524 Die BKM ist damit Behörde im organisatorischen Sinn.525 Da sie als Organ dem Verfassungsorgan Bundeskanzlerin untersteht, werden die Handlungen der BKM zunächst der Bundeskanzlerin und sodann der Bundesrepublik Deutschland als Verwaltungsträger zugerechnet. Die Anerkennung der Organeigenschaft aufgrund der selbständigen und nach außen wirkenden Aufgabenwahrnehmung der BKM hat allerdings keine Auswirkungen auf die Weisungsabhängigkeit gegenüber der Bundeskanzlerin.526 c) Vertretung der Bundesrepublik innerhalb des Geschäftsbereichs Der Organisationserlass vom 27.10.1998 ermächtigt die BKM auch zur gerichtlichen und außergerichtlichen Vertretung der Bundesrepublik Deutschland.527 Dies stellt eine weitere Besonderheit im Vergleich zu den hier einbezogenen Stellen dar. Neben der BKM ist hierzu ausdrücklich nur die Chefin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung innerhalb ihres Geschäftsbereiches ermächtigt.528 Keine der einbezogenen Regierungsbeauftragten ist hierzu befugt. Die Vertretungsbefugnis ist entscheidend für die alleinige Zuständigkeit der BKM innerhalb des ihr zugeteilten Aufgabenbereichs. Durch die Formulierung, dass die BKM die Bundesrepublik vertritt, wird deutlich, dass eine rechtliche Verselbständigung der BKM nicht vorgesehen war. Eine solche Verselbständigung läge vor, wenn die Handlungen der BKM keiner anderen Instanz mehr zugerechnet würden.529 Die BKM handelt jedoch in Vertretung der Bundesrepublik Deutschland, sodass ihre Handlungen dieser zugerechnet werden. Die Bundesrepublik ist damit als juristische Person des öffentlichen Rechts deren Verwaltungsträger. Dies zeigt sich auch anhand der Vertretungsanordnung der BKM, wonach diese unter der Bezeichnung „Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch den / die Beauftragte(n) der Bundesregierung für Kultur und Medien“ auftritt.530 Für die Verleihung von Rechtsfähigkeit wäre zudem eine gesetzliche Grundlage erforderlich,531 wobei die Rechtsfähigkeit ausdrücklich verliehen wer-

524 Für das Bundeskanzleramt und das BPA so auch Schürmann, Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung, S. 81. Hense, DVBl. 2000, 381 (382) und Grauer, Die Berliner Akademie der Künste, S. 256 beschreiben die BKM als Stabsstelle innerhalb des Geschäftsbereichs der Bundeskanzlerin. 525 Insofern zutreffend Busse, der von einer „eigenen Behörde im Geschäftsbereich des Bundeskanzlers“ spricht, Busse, DÖV 1999, 313 (315). 526 Loschelder, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 107 Rn. 48. 527 Organisationserlass v. 27.10.1998 (BGBl. I, S. 3288). 528 Organisationserlass v. 18.1.1977 (BGBl. I, S. 128). 529 Burgi, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 7. 530 GMBl. 2007, S. 1078 f. 531 Loschelder, in: Isensee / Kirchhof, HStR V, § 107 Rn. 54, Ibler, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 240. Dazu Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, S. 107 f.

88

B. Hybride Organisationsstrukturen

den muss.532 Hierfür finden sich im Organisationserlass keinerlei Hinweise. Die BKM ist damit zumindest auch Teil der Bundesexekutive533 und verfügt als solche über keine eigene Rechtspersönlichkeit.534 Die Selbständigkeit beschreibt insofern, ähnlich wie bei Bundesoberbehörden, nur die Organisation, nicht die rechtliche Selbständigkeit oder die Weisungsunabhängigkeit.535 Dabei tritt die BKM, wie gezeigt, nach außen im eigenen Namen auf, handelt allerdings für die Bundesrepublik Deutschland, die durch rechtserhebliches Handeln berechtigt und verpflichtet wird.536 In Bezug auf die außergerichtliche Vertretung bedeutet dies, dass die BKM die Bundesrepublik für den Bereich der Kultur und der Medien national und international repräsentiert und entsprechende Ansprechpartnerin ist. Sie formuliert wie eine Bundesministerin die Politik ihres Bereiches.537 Außerdem kann die BKM die Bundesrepublik rechtsgeschäftlich verpflichten. Daneben handelt sie im Verwaltungsverfahren in Vertretung der Bundesrepublik. Auch in Bezug auf die gerichtliche Vertretung der Bundesrepublik zeigen sich Ähnlichkeiten der BKM zu den Bundesministerien. Die Bundesrepublik Deutschland ist gem. § 61 Nr. 1, 1. Alt. VwGO als juristische Person des öffentlichen Rechts im Verwaltungsgerichtsverfahren beteiligungsfähig,538 sie ist Klagegegner gem. § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO.539 Sie wird als Vereinigung im Sinne von § 62 Abs. 3, 1. Alt. VwGO durch ihre gesetzlichen Vertreter vertreten, wobei sich die Vertretungsbefugnis im Prozess aus Verwaltungsvorschrift, Gesetz oder Satzung ergeben kann.540 Die Bundesrepublik wird dabei regelmäßig durch die zuständige Bundesministerin vertreten.541 Diese erlässt sodann Anordnungen über die Vertretung innerhalb ihres Geschäftsbereiches,542 die die rechtsgeschäftliche und gerichtliche Vertretung regeln. Insbesondere werden so Vertretungsbefugnisse auf nachgeordnete Behörden übertragen.543 532

Traumann, Die Organisationsgewalt im Bereich der bundeseigenen Verwaltung, S. 226. Zur Einordnung der BKM zwischen Gubernative und Administrative als Teile der Exekutive vgl. unter D. II. 534 Suerbaum, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 86 Rn. 16, Kluth, in: Wolff / Bachof / Stober (Hrsg.), Verwaltungsrecht 3, § 80 Rn. 192 ff., Ibler, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 86 Rn. 68. 535 Traumann, Die Organisationsgewalt im Bereich der bundeseigenen Verwaltung, S. 130, Dittmann, Die Bundesverwaltung, S. 253, Köttgen, JöR 1962, 173 (269). 536 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 21 Rn. 24. 537 Schröder, in Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 64 Rn. 21. 538 Kintz, in: Posser / Wolff (Hrsg.), VwGO, § 61 Rn. 4, Burgi, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 50. 539 Burgi, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 6. 540 Kintz, in: Posser / Wolff (Hrsg.), VwGO, § 62 Rn. 14. 541 Kintz, in: Posser / Wolff (Hrsg.), VwGO, § 62 Rn. 15. 542 Vgl. etwa die Anordnung über die Vertretung der Bundesrepublik Deutschland im Geschäfts­ bereich des Bundesministeriums der Justiz (BMJVertrAnO) v. 14.2.2013 (BGBl. I, S. 167). 543 Vgl. etwa die Übertragung der Vertretungsbefugnis der Bundesrepublik Deutschland auf ressorteigene Behörden in gerichtlichen Prozessen und anderen Verfahren (Vertretungsanordnung BMVg) v. 22.10.2015 (GMBl., S. 1335). Vgl. auch die Anordnung der BKM v. 18.2.2005 (BGBl. I, S. 455), mit der der Präsidentin des Bundesarchivs und der BStU entsprechende Befugnisse übertragen wurden. 533

II. Beauftragte der Bundesregierung

89

Nach dem Wortlaut des Organisationserlasses vom 27.10.1998 vertritt die BKM die Bundesrepublik innerhalb ihres Geschäftsbereiches auch in gerichtlichen Verfahren.544 Sie ist also Vertreterin im Sinne von § 62 Abs. 3, 1. Alt. VwGO.545 Auch sie hat eine entsprechende Vertretungsanordnung erlassen, in der verschiedene Regelungen hinsichtlich der Vertretung innerhalb ihres Geschäftsbereiches getroffen werden, wobei danach die BKM grundsätzlich selbst zur Vertretung berufen ist.546 Daneben wird durch die Anordnung der Beauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes und der Präsidentin des Bundesarchivs die Befugnis übertragen, die Bundesrepublik Deutschland rechtsgeschäftlich, im Verwaltungsverfahren und gerichtlich zu vertreten. Festgelegt wird auch, dass die Vertretung der BKM vorbehalten bleibt, wenn es sich um vor dem Bundesverfassungsgericht anhängige Verfahren handelt. Diese Bestimmung nimmt Bezug auf § 35 Abs. 1 GGO, der festlegt, dass die Bundesregierung in Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht durch „das für das jeweilige Sachgebiet federführende Bundesministerium“ vertreten wird. Hieran zeigt sich wiederum, dass die BKM, ohne formal unter der Leitung einer Ministerin zu stehen, wie eine Bundesministerin behandelt wird und die gleichen Befugnisse ausübt. Neben der BKM ist auch die Chefin des Bundespresseamtes zur gerichtlichen und außergerichtlichen Vertretung der Bundesrepublik Deutschland innerhalb ihres Geschäftsbereiches befugt.547 Der Grund, dass für das Bundespresseamt überhaupt eine Grundlage geschaffen wurde, lag dabei in einem richterlichen Hinweis, dass die Chefin des Bundespresseamts zu einer gerichtlichen Vertretung der Bundesrepublik Deutschland ohne Grundlage in einem Rechtssatz oder Organisationserlass nicht befugt sei.548 Ohne das Vorhandensein einer ausdrücklichen Grundlage vertritt dagegen das Bundeskanzleramt die Bundesrepublik Deutschland.549 Auch dieses hat dem Bundesnachrichtendienst als nachgeordneter Behörde die Befugnis zur Vertretung in im Einzelnen näher bestimmten Bereichen eingeräumt.550

544

Organisationserlass v. 27.10.1998 (BGBl. I, S. 3288). Anders war dies bspw. bei der mittlerweile abgeschafften Bundesbeauftragten für Asylangelegenheiten, die selbst gegen Entscheidungen des damaligen Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge klagen konnte und insofern gerade nicht in Vertretung der Bundesrepublik Deutschland, sondern selbständig tätig wurde, vgl. dazu Fuchs, „Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, S. 108. 546 GMBl. 2007, S. 1078 f. 547 Organisationserlass v. 18.1.1977 (BGBl. I, S. 128). 548 OLG München, Urteil vom 1.10.1976 – 21 U 2690 /76 – nicht veröffentlicht, zitiert nach Schürmann, Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung, S. 79, dazu auch Lehngut / Vogelgesang, AöR 1988, 531 (575). 549 Vgl. etwa Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 06. November 2014 – OVG 12 B 14.13–, juris. 550 Vgl. die Allgemeine Anordnung zur Übertragung von Zuständigkeiten für den Erlass von Widerspruchsbescheiden und die Vertretung des Dienstherrn bei Klagen aus dem Beamten­ verhältnis sowie über die Vertretung in bürgerlichen oder sonstigen rechtlichen Angelegenheiten im Geschäftsbereich des Bundeskanzleramtes v. 12.2.2009 (BGBl. I, S. 387). 545

90

B. Hybride Organisationsstrukturen

d) Zutrittsrecht gem. Art. 43 Abs. 2 GG Nach Art. 43 Abs. 2 S. 1 GG haben die Mitglieder des Bundesrates, der Bundesregierung sowie ihre Beauftragten Zutritt zu allen Sitzungen des Bundestages und seiner Ausschüsse. Daneben müssen sie gem. Art. 43 Abs. 2 S. 2 GG jederzeit gehört werden. Die BKM ist kein Mitglied der Bundesregierung gem. Art. 62 GG, wobei auch die Ernennung zur Parlamentarischen Staatssekretärin hieran nichts ändert.551 Sie ist jedoch Beauftragte im Sinne der Vorschrift.552 Zwar enthält das Grundgesetz keine Konkretisierung dieses Begriffs. Umfasst müssen aber jedenfalls Personen sein, die durch die originären Inhaberinnen des Zutrittsrechts ernannt werden,553 für die BKM ist dies die Bundeskanzlerin. Die Ernennung muss dabei nicht in jedem Einzelfall erneut erfolgen, sondern kann sich allgemein aus der jeweiligen Amtsstellung ergeben.554 Ob sich die Befugnis zur Vertretung gegenüber dem Bundestag aus der übertragenen Befugnis zur Vertretung der Bundesrepublik aufgrund des Organisationserlasses ergibt oder ob es sich um die Wahrnehmung einer eigenen Befugnis der BKM handelt, kann nicht zweifelsfrei festgestellt werden. Jedenfalls nimmt die BKM dieses Recht wahr. Dass diese Aufgabe von einer Parlamentarischen Staatssekretärin wahrgenommen wird, zu dem die Amtsinhaberin bisher immer auch ernannt wurde, ist zwar typisch, aber keinesfalls zwingend.555 Daneben steht ihr auch das Rederecht aus Art. 43 Abs. 2 S. 2 GG zu.556 Aus diesem mit dem Zutrittsrecht korrespondierenden Recht ergibt sich für die BKM die Möglichkeit, sich während laufender Sitzungen und unabhängig von einer bestehenden Tagesordnung oder Rednerliste zu Wort zu melden und ihre Meinung kundzutun.557 Demgegenüber ist die BKM, da sie kein Regierungsmitglied im Sinne von Art. 62 GG ist, nicht Adressatin des Zitier- und Interpellationsrechts nach Art. 43 Abs. 1 GG. Zwar können und lassen sich Regierungsmitglieder vor dem Bundestag durch Parlamentarische Staatssekretärinnen vertreten, wird das Zitierrecht jedoch 551

Dazu unter B. III. 3. Hense, DVBl. 2000, 376 (381), Bischoff, ZRP 1999, 240 (243), Busse, DÖV 1999, 313 (316). 553 Klein, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 43 Rn. 126 und Lorz / Richterich, in: Morlok /  Schliesky / Wiefelspütz (Hrsg.), Parlamentsrecht, § 35 Rn. 13. 554 Kretschmer, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke (Hrsg.), GG, Art. 43 Rn. 25, Brocker, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 43 Rn. 24.1. 555 Kretschmer, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke (Hrsg.), GG, Art. 43 Rn. 25, Klein, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 43 Rn. 126, Brocker, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 43 Rn. 24, Morlok, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 43 Rn. 18, Meier, Zitier- und Zutrittsrecht im parlamentarischen Regierungssystem, S. 156. 556 Zur Reichweite dieses Rechts Meier, Zitier- und Zutrittsrecht im parlamentarischen Regierungssystem, S. 155 ff. 557 Dazu Morlok, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 43 Rn. 23, Kretschmer, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke (Hrsg.), GG, Art.  43 Rn.  33 sowie Meier, Zitier- und Zutrittsrecht im parlamentarischen Regierungssystem, S. 156. 552

III. Parlamentarische Staatssekretärin

91

durch Mehrheitsbeschluss ausgeübt, muss in jedem Fall das jeweilige Regierungsmitglied erscheinen,558 was für die BKM als übergeordnete Stelle die Bundeskanzlerin ist.559

III. Parlamentarische Staatssekretärin „Da hat im Wahlkampf einfach einer einem Mitstreiter handfeste Versprechungen gemacht, ohne die Rechtslage zu kennen“ bemerkte der Bundestagsabgeordnete Edzard Schmidt-Jortzig in der Plenardebatte um die Änderung des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre am 10.12.1998 im Deutschen Bundestag.560 Er spielte damit auf den ersten Inhaber des Amtes der BKM, Michael Naumann, an, dessen Ernennung zum Parlamentarischen Staatssekretär wegen seines fehlenden Bundestagsmandats gem. § 1 Abs. 1 ParlStG a. F. ausgeschlossen war.561 Folglich musste zunächst das Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre geändert werden.562 Die sog. Lex Naumann563 wurde dabei heftig kritisiert564 und als „Einzelfallgesetz“ bezeichnet, das der BKM „einen Platz im Kuriositätenkabinett Deutscher Rechtsgeschichte“ sichere.565 Mit der Gesetzesänderung, die zum 16.1.1999 in Kraft trat, konnte Naumann trotz fehlenden Bundestagsmandats am 3.2.1999 zum Parlamentarischen Staatssekretär beim Bundeskanzler ernannt werden.566 Damit endete sein geradezu prekäres Beschäftigungsverhältnis, welches in einem Dienstvertrag als „Beauftragter der Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur und der Medien beim Bundeskanzler im Angestelltenverhältnis auf unbestimmte Zeit“ bestanden hatte.567 Die bereits parlamentarisch stark kritisierte Gesetzesänderung besteht bis heute.568 Dabei 558 Das Zitierrecht wird nur sehr selten ausgeübt, so wurde in der 17. Wahlperiode von zwölf Anträgen auf Herbeirufung kein einziger angenommen, Feldkamp, Datenhandbuch des Deutschen Bundestages 1990 bis 2010, Kapitel 6.16. 559 Brocker, in: Epping / Hillgruber, GG, Art. 43 Rn. 4. 560 BT-Plenarprotokoll 14/8, S. 471. Zur Debatte Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre im Bund, S. 122 ff. 561 Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre (ParlStG) v. 24.7.1974 (BGBl. I, S. 1538). 562 Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre v. 15.1.1999 (BGBl. I, S. 10). Zur Entwicklung im Vorfeld Hefty, Nicht Staatsminister – oder doch?, FAZ v. 6.10.1998, S. 16. 563 Der Begriff geht auf Hartmut Koschyk (CSU) zurück, vgl. Neumann, ZRP 2002, 203 (205). 564 Vgl. etwa AP, „Lex Naumann“ vom Bundestag verabschiedet, FAZ v. 11.12.1998, S. 2 sowie Bischoff, ZRP 1999, 240 (242). Zu diesem Vorgang vgl. Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre im Bund, S. 40. 565 BT-Plenarprotokoll 14/8, S. 469. 566 Dazu auch Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 141. 567 § 1 des Dienstvertrages vom 27.10.1998, zit. nach Hoffmann, Die Bundesministerien 1949–1999, S. 548. 568 Für eine Abschaffung der „Lex-Naumann“ Neumann, ZRP 2002, 203 (206).

92

B. Hybride Organisationsstrukturen

wurde die Möglichkeit, Parlamentarische Staatssekretärinnen bei der Bundeskanzlerin ohne vorhandenes Bundestagsmandat zu ernennen, auch nach der Amtszeit Michael Naumanns in Anspruch genommen. So verfügten bisher noch zwei weitere BKM, Julian Nida-Rümelin und Christina Weiss, beide unter der Kanzlerschaft von Gerhard Schröder bestellt, über kein Bundestagsmandat.569 Kritisch angemerkt werden muss hinsichtlich der Gesetzesänderung von 1999, dass dem ursprünglichen Ziel bei der Schaffung des Amtes, der jeweiligen Ministerin einen weisungsabhängigen „Gehilfen“ an die Seite zu stellen,570 die insbesondere die Verbindungen zum Parlament pflegt, durch Parlamentarische Staatssekretärinnen ohne Bundestagsmandat jedenfalls nicht gedient werden kann.571 Obwohl bisher

569

Insofern unzutreffend Busse, ParlStG, § 1 Rn. 7, da die von Bundeskanzlerin Angela Merkel ernannten BKM alle über ein Bundestagsmandat verfügten. 570 Busse, ParlStG, Einl. Rn. 1, Stern, Staatsrecht Bd. II, S. 289, Gallois, Rechtsstellung und Aufgaben des Parlamentarischen Staatssekretärs, S. 15. 571 So auch Groß / Bohnefeld, in: FS Ismayr, S. 237 (252). Zur Vereinbarkeit der Institution mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 90 f., Busse, ParlStG, § 1 Rn. 4, Badura, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 15 Rn. 81, Zippelius / Würtenberger, Deutsches Staatsrecht, § 42 Rn. 40, Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre im Bund, S. 45, Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs im deutschen Staatsrecht, S. 201, Laufer, Der Parlamentarische Staatssekretär, S. 25, Gallois, Rechtsstellung und Aufgaben des Parlamentarischen Staatssekretärs, S. 64 ff. und BVerfGE 118, 277 (337), die von der Vereinbarkeit ausgehen, a. A. Meyer, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 4 Rn. 39, der ausführt, die Parlamentarischen Staatssekretäre „zementier[t]en die Regierungslastigkeit des Bundestages auf eine nicht mehr hinnehmbare Art“. Für die unter Bundeskanzler Schröder berufenen BKM stellte sich diese Frage nicht, da weder Christina Weiss noch Michael Naumann und Julian Nida-Rümelin über ein Bundestagsmandat verfügten. Hefty geht davon aus, dass Schröder sich bewusst für Personen ohne Bundestagsmandat entschieden habe, „um die Lex Naumann vom Geruch des Spezialgesetzes zu befreien“, Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre im Bund, S. 126. Demgegenüber waren Bernd Neumann und Monika Grütters zugleich Abgeordnete des Bundestages. Zur teilweise vertretenen Inkompatibilität von Regierungsamt und Abgeordnetenmandat Epping, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG, Art. 66 Rn. 19 ff. m. w. N. sowie Epping, DÖV 1999, 529 (530 ff.). Kloepfer, Verfassungsrecht I, § 10 Rn. 67 geht von einer Vereinbarkeit aus, schlägt aber vor, diese durch eine Verfassungsänderung auszuschließen. Hiergegen spricht, dass das Grundgesetz zwar zwischen den drei Funktionen staatlicher Gewalt unterscheidet, Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG aber „kein ausdrückliches Gebot der Gewaltentrennung“ statuiert, vgl. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, § 13 Rn. 477. Zudem verläuft die Kontrolllinie zwischen Parlament und Regierung im durch Parteien geprägten deutschen System zwischen Regierung und Regierungsfraktion auf der einen und Opposition auf der anderen Seite, sodass die Kontrolle weit weniger eingeschränkt wird, als dies zunächst erscheint, Stern, Staatsrecht Bd. II, S. 538 f., Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 66 Rn. 25b, Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 66 Rn. 18, Schneider, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 38 Rn. 19. Daneben geht auch Art. 53a Abs. 1 S. 2 GG von der Vereinbarkeit von Regierungsamt und Mandat aus, indem er bestimmt, dass Mitglieder des Gemeinsamen Ausschusses nicht zugleich Regierungsmitglied sein dürfen und damit voraussetzt, dass es Abgeordnete mit einer solchen Doppelstellung gibt, Badura, in: FS Quaritsch, S. 295 (304), Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 66 Rn. 25b, Herzog / Klein, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 53a Rn. 22, Tsatsos, in: ders. (Hrsg.), Die Vereinbarkeit von parlamentarischem Mandat und Regie-

III. Parlamentarische Staatssekretärin

93

alle Amtsinhaberinnen zugleich zu Parlamentarischen Staatssekretärinnen ernannt wurden, besteht auf die Ernennung kein Anspruch. Das Amt der Parlamentarischen Staatssekretärin ist grundsätzlich abstrakt von der Aufgabenwahrnehmung als Beauftragter.572 Die Stellung der BKM als Parlamentarische Staatssekretärin formt ihre Position innerhalb des Staatsaufbaus dennoch weiter aus. Auch hier zeigen sich Besonderheiten gegenüber den übrigen Parlamentarischen Staatssekretärinnen bei der Bundeskanzlerin. 1. Aufgaben Gem. § 1 Abs. 2 ParlStG obliegt den Parlamentarischen Staatssekretärinnen die Aufgabe, die Mitglieder der Bundesregierung bei der Erfüllung ihrer Regierungsaufgaben zu unterstützen.573 Dabei wird eine Parlamentarische Staatssekretärin immer einem bestimmten Regierungsmitglied beigegeben, in der Regel den jeweiligen Bundesministerinnen.574 Daneben werden aber auch Parlamentarische Staatssekretärinnen ernannt, die der Bundeskanzlerin beigegeben werden, wobei sich deren Rolle zumindest teilweise von derjenigen einer Parlamentarischen Staatssekretärin bei einer Bundesministerin unterscheidet.575 Während diese in den Bundesministerien hinsichtlich ihrer Aufgabenwahrnehmung häufig eine Zusatzfunktion innehaben, also Aufgaben neben den generell wahrzunehmenden Aufgaben wahrnehmen, werden die Parlamentarischen Staatssekretärinnen bei der Bundeskanzlerin regelmäßig für bestimmte Projekte oder Politikfelder eingesetzt.576 In der aktuellen Legislaturperiode wurden neben der BKM auch die BMFI, die Koordinatorin für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung sowie für die Bund-Länder-Beziehungen und die Staatsministe-

rungsamt in der Parteiendemokratie, S. 20 (22). Eine Grenze wird für die Parlamentarischen Staatssekretärinnen wie auch für Abgeordnete, die zugleich ein Regierungsamt bekleiden, lediglich dahingehend gezogen, dass diese keine über das „reguläre“ Mandat hinausgehenden Positionen innerhalb des Parlaments wahrnehmen sollen, wie etwa die Position der Präsidentin oder die Mitgliedschaft in einem Ausschuss, Dach, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 40 Rn. 14 f. und Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs im deutschen Staatsrecht, S. 201. Demgegenüber schließt Busse, ParlStG, § 1 Rn. 4 nur „besonders herausgehobene Stellung[en]“ aus. In der Praxis sind die Parlamentarischen Staatssekretärinnen nicht Mitglieder in Ausschüssen des Bundestages. 572 Man kann insofern von einer „Zugleichfunktion“ sprechen, Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 228. 573 Zu den Gründen, die zur Schaffung des Amtes eines Parlamentarischen Staatssekretärs geführt haben Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner (Hrsg.), Analyse demokratischer Regierungssysteme, S. 237 (238 ff.). 574 Zu den Funktionen der Parlamentarischen Staatssekretäre ausführlich Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 217 ff. 575 Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 227 f. 576 Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 229 ff.

94

B. Hybride Organisationsstrukturen

rin für Digitalisierung577 zu Parlamentarischen Staatssekretärinnen ernannt.578 Die der Bundeskanzlerin zugeordneten Parlamentarischen Staatssekretärinnen tragen dabei den Zusatz „beim Bundeskanzler“,579 der den Unterschied zu den beamteten Staatssekretärinnen, die den Zusatz „im Bundeskanzleramt“ tragen,580 verdeutlicht.581 Dies betrifft innerhalb des Bundeskanzleramtes nur die Beauftragte für die Nachrichtendienste des Bundes, die häufig schlicht als „Staatssekretärin im Bundeskanzleramt“ bezeichnet wird.582 Auch diese Parlamentarischen Staatssekretärinnen trifft die Verpflichtung nach § 1 Abs. 2 ParlStG, das Regierungsmitglied, dem sie beigegeben sind, also die Bundeskanzlerin, bei ihren Regierungsaufgaben zu unterstützen. Wie diese Unterstützung im Einzelnen aussieht, kann dabei allerdings sehr unterschiedlich sein.583 Für die BKM zeigt sich hier, dass die von ihr wahrgenommenen Aufgaben die typischerweise Staatssekretärinnen übertragenen Aufgaben übersteigen und dabei auch diejenigen einer beamteten Staatssekretärin umfassen. Die Aufgabe der Parlamentarischen Staatssekretärinnen liegt typischerweise darin, die Verbindung zum Parlament zu halten, sowie in der Vertretung der jeweiligen Ministerin, dies etwa durch die Abgabe von Erklärungen gegenüber dem Parlament, vgl. § 14 Abs. 2 GOBReg, der Vertretung im Kabinett und Ausschüssen oder der Öffentlichkeit.584 Besonders typisch ist die Beantwortung mündlicher Fragen durch die jeweilige Parlamentarische Staatssekretärin.585 Mit dieser Aufgabe korrespon-

577

Vgl. kritisch Bannas, Versorgungsposten oder Sprungbrett?, FAZ v. 16.03.2018, S. 8. Holzapfel, Kürschners Handbuch Bundesregierung, S. 16. Kritisch zu Staatsministern beim Bundeskanzler Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 230. 579 Busse, ParlStG, § 2 Rn. 6. 580 Das Gleiche gilt für die einer Ministerin zugeordneten Staatssekretärinnen, die den Titel „Parlamentarische Staatssekretärinnen bei der Bundesministerin“ beziehungsweise „Staats­ sekretärinnen im Bundesministerium“ tragen. 581 Der Unterschied zwischen Parlamentarischen Staatssekretärinnen und beamteten Staatssekretärinnen wird auch anhand der Farbe, die sie für ihre Vermerke nutzen, sichtbar. Anlage 2 zu § 13 Abs. 2 GGO bestimmt, dass Parlamentarische Staatssekretäre für ihre Vermerke den Violettstift nutzen, während beamtete Staatssekretäre in roter Farbe zeichnen. Diese ministerielle Farbenlehre wird allerdings nicht konsequent umgesetzt. So zeichnete die fünfte Amtsinhaberin zwar als Parlamentarische Staatssekretärin in violetter Farbe, der Chef des Bundeskanzleramts in der 18. Wahlperiode, der zugleich zum Bundesminister für besondere Aufgaben ernannt wurde, zeichnete allerdings entgegen seiner Position als Minister nicht mit dem Grünstift, sondern in roter Farbe. Bezüglich der BKM schriftliche Auskunft der BKM an die Verfasserin v. 25.4.2017. 582 Schriftliche Auskunft des Bundeskanzleramtes an die Verfasserin v. 23.3.2016. 583 Nach Busse kann diese Unterstützung auch in der Leitung einer obersten Bundesbehörde im Geschäftsbereich des Bundeskanzlers, wie im Fall der BKM, liegen Busse, ParlStG, § 1 Rn. 11. Zur Frage, ob es sich beim BKM um eine oberste Bundesbehörde handelt unter B. IV. 1. 584 Busse, ParlStG, § 1 Rn. 8, Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 101, Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 43, Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner (Hrsg.), Analyse demokratischer Regierungssysteme, S. 237 (242 ff.), Bischoff / Bischoff, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 54 Rn. 14. 585 Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 312 ff., Epping, DÖV 1999, 529 (540), Gallois, Rechtsstellung und Aufgaben des Parlamentarischen Staatssekretärs, S. 96 f., Rudzio, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, S. 269. Kritisch in Bezug auf die Vertretung 578

III. Parlamentarische Staatssekretärin

95

diert das Recht, als Beauftragte gem. Art. 43 Abs. 2 GG Zutritt zu den Sitzungen des Bundestages und seiner Ausschüsse zu erhalten.586 Die Parlamentarische Staatssekretärin vertritt die Ministerin allerdings nicht in deren verfassungsrechtlicher Stellung. Diese wird gem. § 14 Abs. 1 GOBReg durch die dazu bestimmte Ministerkollegin vertreten.587 Geht man vom ursprünglichen Zweck bei der Einführung des Amtes einer Parlamentarischen Staatssekretärin aus, die jeweilige Ministerin in deren Verbindung zum Parlament zu unterstützen,588 so ist die Gesetzesänderung von 1999 damit, losgelöst von der grundsätzlichen Fragwürdigkeit des Nutzens dieses Amtes,589 äußerst kritisch zu bewerten, da durch eine Parlamentarische Staatssekretärin, die nicht zugleich über ein Bundestagsmandat verfügt,590 diesem Zweck von vorneherein nicht gedient werden kann.591 Der Abdurch Parlamentarische Staatssekretäre im Rahmen der Regierungsbefragung Schönberger, JZ 2016, 486 (492). 586 Dass es sich hierbei um eine typische Aufgabe des Staatssekretärs handelt, betont Pfuhlstein, in: FS Schäfer, S. 405 (408), so auch Lorz / Richterich, in: Morlok / Schliesky / Wiefelspütz (Hrsg.), Parlamentsrecht, § 35 Rn. 13. 587 Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 69 Rn. 25. 588 BT-Plenarprotokoll 5/95, S. 4343. 589 So konnte auch das Ziel, künftige Ministerinnen auszubilden, nicht erreicht werden, vgl. Epping, DÖV 1999, 529 (539), Meyer, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, § 4 Rn. 39 f., Mandelartz, Sisyphos lebt, S. 86 f., v. d. Heide, in: Fröhlich / Haverkamp / v. d.  Heide / v.  Köckritz / Schiffer (Hrsg.), Das Bonner Innenministerium, S. 281 sowie Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre im Bund, S. 289. Kritisch auch Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 22 sowie Derlien, in: Hartwich / Wewer (Hrsg.), Regieren inder Bundesrepublik I, S. 91 (99 f.), differenzierend Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 349 f. 590 Die Stellung als Parlamentarische Staatssekretärin erweist sich in Bezug auf das freie Mandat aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG als unproblematisch, dazu ausführlich Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 97 ff., Gallois, Rechtsstellung und Aufgaben des Parlamentarischen Staatssekretärs, S. 54, Arndt, Der Staat 1970, 501 (506 f.), a. A. Epping, in: v.  Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG, Art. 66 Rn. 24. Der teilweise festgestellte Konflikt mag zwar faktisch bestehen, vgl. Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs im deutschen Staatsrecht, S. 202 sowie Epping, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG, Art. 66 Rn. 24, kann auf verfassungsrechtlicher Ebene allerdings nicht nachgewiesen werden. Hierzu müssen die beiden Funktionen getrennt betrachtet werden. Handelt die BKM in ihrer Rolle als Parlamentarische Staatssekretärin und vertritt etwa die Bundeskanzlerin gegenüber dem Ausschuss für Kultur und Medien oder im Rahmen der Fragestunde, so ist sie an deren Weisungen gebunden, siehe Detterbeck, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 66 Rn. 22. Nimmt sie in ihrer Funktion als Abgeordnete an Abstimmungen des Bundestages teil, entscheidet sie unabhängig von den Vorgaben der Bundeskanzlerin. Möglich wäre es dann auch, entgegen der Regierungsauffassung zu entscheiden, entsprechend für Regierungsmitglieder Schmidt-Jortzig, Die Pflicht zur Geschlossenheit der kollegialen Regierung, S. 40. Möglich wäre es aber auch, sich dieser anzuschließen, da Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG es dem Abgeordneten nicht untersagt, Weisungen zu befolgen, Tsatsos, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 23 Rn. 32, Magiera, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 38 Rn. 47, so auch Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 99. 591 In diese Richtung auch Neumann, ZRP 2002, 203 (205), ebenfalls kritisch Groß / Bohnefeld, in: Schrenk / Soldner (Hrsg.), Analyse demokratischer Regierungssysteme, S. 237 (252), die betonen, dass das Amt so seinen „parlamentarischen Wert“ verliert und damit seine Existenzberechtigung.

96

B. Hybride Organisationsstrukturen

geordnete Schmidt-Jortzig stellte für diesen Fall zutreffend fest, es handele sich um „ein[en] Fisch also, der gar kein Fisch ist, aber doch wie ein Fisch behandelt werden soll, obwohl er eigentlich für seine Aufgabe auch gar nicht Fisch sein müsste“592. Demgegenüber wird die Ministerin in der Behördenleitung gem. § 14 Abs. 3 GOBReg grundsätzlich durch die beamtete Staatssekretärin vertreten.593 Diese werden zwar auf Lebenszeit ernannt, können aber jederzeit gem. § 54 BBG in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden. Ihnen obliegt die Leitung der Verwaltung gem. § 6 Abs. 2 GGO, dementsprechend sind sie weisungsbefugt gegenüber den Bediensteten.594 Auch die Vertretung bei der Unterzeichnung von Kabinettsvorlagen erfolgt durch die beamtete Staatssekretärin nach §§ 23 Abs. 2 i. V. m. 6 Abs. 1 GGO. Im Gegensatz zu den beamteten Staatssekretärinnen, sind die Parlamentarischen Staatssekretärinnen in der Regel nicht in die behördliche Hierarchie eingebunden.595 Welche Aufgaben die jeweilige Parlamentarische Staatssekretärin im Einzelnen zu erledigen hat, kann die zuständige Ministerin gem. § 14a GOBReg festlegen. Umfasst können dann auch Leitungsfunktionen innerhalb des Ministeriums mit entsprechenden Weisungsrechten sein, die grundsätzlich durch die beamtete Staatssekretärin wahrgenommen werden.596 Innerhalb der Ministerien erfolgt die Aufgabenzuweisung an die Parlamentarischen Staatssekretärinnen in der Regel durch Hausanweisungen.597 Eine solche Hausanweisung besteht dabei weder für die BKM598 noch für die anderen Parlamentarischen Staatssekretärinnen der Bundeskanzlerin beziehungsweise des Bundeskanzleramtes.599 Betrachtet man die durch die BKM wahrgenommenen Aufgaben, so zeigt sich, dass diese neben den Aufgaben einer Parlamentarischen Staatssekretärin zugleich diejenigen einer beamteten Staatssekretärin wahrnimmt.600 So tritt die BKM im Parlament auf, etwa gegenüber dem Plenum des Bundestages601 oder im Rahmen von

592

BT-Plenarprotokoll 14/8, S. 472. Busse, ParlStG, § 1 Rn. 10, ders., in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 9, ders. / Hofmann, Bundeskanzleramt und Bundesregierung, S. 31, Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 21, Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 44, Epping, in: Epping / Hillgruber, GG, Art. 62 Rn. 29, Schürmann, Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung, S. 94, Kölble, in: Jeserich (Hrsg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte V, 174 (185). 594 Zum Verhältnis Parlamentarischer Staatssekretärinnen zu beamteten Staatssekretärinnen Brauneck, Die rechtliche Stellung des Bundeskanzleramtes, S. 37 ff. 595 Hense, DVBl. 2000, 376 (381), dazu Hustedt, Ministerialverwaltung im Wandel, S. 282 f. 596 Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 50. 597 Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 45 f., die betont, wie unterschiedlich die Bezeichnungen für diese Weisungen sein können. 598 Schriftliche Auskunft der BKM an die Verfasserin v. 20.9.2016. 599 Das ergibt sich für die 17. Legislaturperiode aus der Übersicht bei Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 374 f. 600 Vgl. zu den wahrgenommenen Aufgaben der Parlamentarischen Staatssekretärinnen bei der Bundeskanzlerin die Auswertungen zur Beantwortung parlamentarischer Anfragen und Reden im Bundestag bei Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 374 ff. 601 Vgl. etwa BT-Plenarprotokoll 18/155, S. 15282. 593

III. Parlamentarische Staatssekretärin

97

Sitzungen des Ausschusses für Kultur und Medien.602 Christina Weiss hat als einzige Amtsinhaberin auch die Bundesregierung im Ältestenrat des Bundestages vertreten.603 Die BKM nimmt auch an Kabinettssitzungen der Bundesregierung teil. Dies stellt eine Besonderheit der Parlamentarischen Staatssekretärinnen bei der Bundeskanzlerin dar, die gem. § 23 Abs. 1 GOBReg berechtigt sind, regelmäßig und nicht nur in Vertretung einer verhinderten Ministerin an den Kabinettssitzungen teilzunehmen. Sie sind allerdings keine Regierungsmitglieder604 und folglich auch nicht stimmberechtigt. Der immer wieder kursierende Begriff der „Staatsminister[in] mit Kabinettsrang“605 ist irreführend, weil es zwar Parlamentarische Staatssekretärinnen gibt, die an Kabinettssitzungen teilnehmen, diese aber in keinem Fall über ein Stimmrecht verfügen.606 Anders ist dies in Bayern und Baden-Württemberg, wo die Staatssekretärinnen Mitglieder der Regierung sind beziehungsweise sein können und entsprechend stimmberechtigt sind.607 Für die Parlamentarischen Staatssekretärinnen im Bund bedeutet dies, dass sie nicht Adressaten des Zitierrechts nach Art. 43 Abs. 1 GG sein können.608 Im Rahmen der Kabinettssitzungen kommt der BKM also nur die Funktion einer Fürsprecherin ohne Entscheidungsbefugnis zu. Bei diesen Tätigkeiten handelt es sich um typische Aufgaben einer Parlamenta­ rischen Staatssekretärin. Daneben leitet die BKM aber auch, wie oben gezeigt, selbständig einen Behördenapparat, was in der Regel der Aufgabenwahrnehmung einer beamteten Staats­ sekretärin entspricht.609 Hierbei unterscheidet sich die BKM von den übrigen Staatssekretärinnen vor allem dadurch, dass sie nicht in Vertretung einer Ministerin oder der Bundeskanzlerin auftritt,610 sondern im Namen ihrer Dienststelle, also im eigenen Namen, was insofern dem üblichen Auftreten einer Bundesministerin 602 Dass ein Bundestagsausschuss für den Bereich der Kultur und der Medien existiert, stellt eine Besonderheit dar, da diesem gerade kein entsprechendes Ministerium gegenübersteht, vgl. Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 261. 603 Feldkamp, Datenhandbuch des Deutschen Bundestages 1990–2013, Kapitel 4.4. 604 Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 41, Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 21, Stern, Staatsrecht II, S. 289, Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre im Bund, S. 42. Die amtierende Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien, Monika Grütters, bezeichnet sich auf ihrer Abgeordnetenseite interessanterweise dennoch als Regierungsmitglied: http://www.monika-gruetters.de/10_365_Politische-Arbeit_Staatsministerin-fuerKultur-​und-Medien.html, zuletzt abgerufen am 29.1.2016. 605 Vgl. etwa die Forderung Markus Lönings, den Menschenrechtsbeauftragten der Bundesregierung zum Staatsminister mit Kabinettsrang zu machen, abgedruckt bei Braml / Merkel / Sandschneider, in: dies. (Hrsg.), Außenpolitik mit Autokratien, S. 422. 606 Vgl. Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 25, Busse, GOBReg, § 23 Rn. 1. Zu dieser Problematik Bannas, Von wegen von Amts wegen, FAZ v. 7.2.2012, S. 4. 607 Vgl. Art. 45 Abs. 2 S. 2 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg v. 11.11.1953 i. d. F. v. 1.12.2015 (GBl., S. 1032) sowie Art. 43 Abs. 2 der Bayerischen Verfassung v. 2.12.1946 i. d. F. v. 15.12.1998 (GVBl., S. 991). Dazu Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 107 ff. 608 Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 317 f. 609 Kritisch für den Chef des Bundespresseamtes Schürmann, Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung, S. 94. 610 Epping, in: Epping / Hillgruber, GG, Art. 62 Rn. 29.1.

98

B. Hybride Organisationsstrukturen

entspricht.611 Während Bundesministerinnen sich in Ausschüssen, im Plenum und in der Öffentlichkeit allerdings häufig durch ihre Parlamentarischen Staatssekretärinnen vertreten lassen, muss die BKM mangels entsprechenden Personals stets selbst auftreten. Durch die Mitwirkung innerhalb der Regierung einerseits und der Behördenleitung andererseits kommt ihr eine mit einer Bundesministerin vergleichbare Scharnierfunktion zwischen Regierung und Verwaltung zu.612 Für die BKM in besonderem Maße zutreffend erscheint es daher, das Amt als Parlamentarische Staatssekretärin als „in Funktion und rechtlicher Ausgestaltung demjenigen des Bundesministers weitgehend“613 angeglichen zu beschreiben. 2. Weisungsgebundenheit Trotz dieser relativen Selbständigkeit folgt aus § 1 Abs. 2 ParlStG eine grundsätzliche Weisungsabhängigkeit aller Parlamentarischen Staatssekretärinnen gegenüber dem jeweils beigegebenen Regierungsmitglied.614 Unterstützen kann die Parlamentarische Staatssekretärin das entsprechende Regierungsmitglied nämlich nur, wenn sie sich auch an deren Vorgaben halten muss. Für die BKM bedeutet dies die Abhängigkeit gegenüber den Weisungen der Bundeskanzlerin. Aufgrund der Weisungsabhängigkeit615 trägt diese die parlamentarische Verantwortung für die BKM.616 Parlamentarische Staatssekretärinnen sind hingegen nicht selbst gegenüber

611

Dies wird bspw. auch bei der Beantwortung parlamentarischer Anfragen offenbar, vgl. etwa BT-Drs. 18/9472, S. 1, die „namens der Bundesregierung mit Schreiben der Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien vom 22. August 2016 übermittelt“ wurde. 612 Zu dieser Scharnierfunktion von Ministerien Kölble, in: Jeserich (Hrsg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte V, 174 (184) sowie Kluth in: Wolff / Bachof / Stober / Kluth (Hrsg.), Verwaltungsrecht II, § 80 Rn. 68, ausführlich zur Doppelfunktionalität des BKM unter D. II. 613 Diese Feststellung wurde allerdings unter Versorgungsgesichtspunkten gemacht, vgl. BVerfGE 76, 256 (345). 614 Busse, ParlStG, § 1 Rn. 8, Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre im Bund, S. 41 f., Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 21, Gallois, Rechtsstellung und Aufgaben des Parlamentarischen Staatssekretärs, S. 51 f., Kloepfer, Verfassungsrecht I, § 18 Rn. 227, Klein, DÖV 1974, 590 (591). 615 Ein Regierungsmitglied kann parlamentarische Verantwortung nur für solche Stellen übernehmen, die ihm gegenüber weisungsabhängig sind, vgl. Böckenförde, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR II, § 24 Rn. 21, Grzeszick, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 94. Daneben ist er selbstverständlich für sein eigenes Handeln unmittelbar verantwortlich. Aus diesem Erfordernis erklärt sich auch die hierarchische Struktur der Ministerialverwaltung im Allgemeinen, Grzeszick, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 20 II Rn. 139, Ohler, AöR 2006, 336 (352). 616 Busse, ParlStG, § 1 Rn. 11, Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 228, vgl. auch BT-Plenarprotokoll 14/10, S. 573 sowie allgemein für den Staatssekretär des Bundeskanzlers Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs, S. 188. Zu diesem Erfordernis allgemein Böckenförde, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR II, § 24 Rn. 21, Grzeszick, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 20 II Rn. 122.

III. Parlamentarische Staatssekretärin

99

dem Parlament verantwortlich.617 Das Verhältnis der BKM zur Bundeskanzlerin ist insofern mit demjenigen der Staatssekretäre unter der Reichsverfassung von 1871 vergleichbar, die ebenfalls selbständig ein Ressort leiteten, dabei aber an die Weisungen des Reichskanzlers gebunden waren und über kein Stimmrecht verfügten und folglich auch nicht unmittelbar dem Kaiser verantwortlich waren.618 Diese sich aus der Stellung als Parlamentarische Staatssekretärin ergebende Weisungsgebundenheit ist im Falle der BKM insofern redundant, als dass sie sich bereits aus ihrer organisatorischen Position, dem unmittelbaren Unterstehen unter der Bundeskanzlerin, ergibt. Auch ohne eine Ernennung zur Parlamentarischen Staatssekretärin wäre die BKM an die Weisungen der Bundeskanzlerin gebunden. Im Vergleich zu einer Parlamentarischen Staatssekretärin, die einer Bundesministerin beigegeben ist, muss für die BKM allerdings berücksichtigt werden, dass diese, auch wenn sie grundsätzlich den Weisungen der Bundeskanzlerin unterliegt, in tatsächlicher Hinsicht einer deutlich geringeren Kontrolle unterworfen und damit seltener Adressat von Weisungen sein dürfte. Der Grund hierfür liegt darin, dass die BKM, wie oben gezeigt, gerade nicht wie das Bundeskanzleramt an der Umsetzung der Richtlinien der Bundeskanzlerin mitwirkt, sondern vielmehr ressortspezifische Aufgaben wahrnimmt. Bereits aus diesem Grund dürfte die Bundeskanzlerin nicht in der Lage sein, vergleichbar mit einer Bundesministerin gegenüber der ihr zugeordneten Staatssekretärin, die Aufgabenwahrnehmung der BKM zu überblicken. Daneben dürfte es schlicht an der Kapazität für eine entsprechende Aufsicht fehlen. Die Beziehung zwischen einer Ministerin und ihrer Parlamentarischen oder beamteten Staatssekretärin kann hinsichtlich der Intensität des Austausches und einer etwaigen Kontrolle nicht mit dem Verhältnis der Bundeskanzlerin gegenüber der BKM verglichen werden. Ungeachtet dessen trägt die Bundeskanzlerin die parlamentarische Verantwortung. Auf die tatsächliche Möglichkeit der Einflussnahme kommt es nicht an.619 Unterschieden werden muss insofern zwischen der tatsächlichen Verantwortung für eine Entscheidung und der parlamentarischen Verantwortlichkeit.620 Die Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration ist demgegenüber in ihrer Amtsführung gem. § 92 Abs. 2 S. 3 AufenthG von der Rechtsstellung als Parlamentarische Staatssekretärin unabhängig und damit gerade nicht weisungsge 617

Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 96. Zur alleinigen Verantwortlichkeit des Reichskanzlers Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, S. 383. Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 74 f. führt aus, dass durch das Stellvertretungsgesetz von 1878 eine beschränkte eigene Verantwortlichkeit der Leiter der Reichsämter entstand, so auch Wahl, Stellvertretung im Verfassungsrecht, S. 59 sowie Eschenburg, DÖV 1954, 193. Zur Diskussion um diese Konstruktion Morsey, Die oberste Reichsverwaltung unter Bismarck, S. 287 ff. und S. 309. 619 Huster / Rux, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 20 Rn. 96. Es wird betont, dass das jeweilige Regierungsmitglied „von Rechts wegen steuernd Einfluss zu nehmen vermag“, Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 94. 620 Klein, DÖV 1974, 590 (591). 618

100

B. Hybride Organisationsstrukturen

bunden. Diese Unabhängigkeit in der Amtsführung ist im Bereich der Staatssekretärinnen außerordentlich ungewöhnlich. Demgegenüber untersteht die Koordinatorin für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung sowie für die Bund-Länder-Beziehungen formal der Bundeskanzlerin. Aufgrund der ihr übertragenen Aufgaben, bei denen sie teilweise durch die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Bundeskanzleramtes unterstützt wird, etwa durch das Referat 133,621 ergibt sich jedoch für sie auch ein gewisses Abhängigkeitsverhältnis gegenüber der Chefin des Bundeskanzleramtes, insbesondere in ihrer Funktion als Vertreterin der Chefin des Bundeskanzleramtes hinsichtlich des Koordinierungsstabes Flüchtlingspolitik, der aufgrund des Kabinettsbeschlusses vom 7.10.2015 im Bundeskanzleramt eingerichtet wurde. Sie ist in diesem Zusammenhang auch teilweise in die Hierarchie des Bundeskanzleramtes eingebunden. Die Bundesregierung vertritt sie im Ältestenrat des Bundestages.622 Die nähere Betrachtung des Aufgabenbereiches der Koordinatorin für Büro­kratieabbau und bessere Rechtsetzung sowie für die Bund-Länder-Beziehungen zeigt auch, dass eine trennscharfe Betrachtungsweise von der Bundeskanzlerin beigegebenen Parlamentarischen Staatssekretärinnen einerseits und dem selbständig durch die Chefin des Bundeskanzleramtes geleiteten Bundeskanzleramt andererseits nicht immer möglich ist. Unzweifelhaft ist demgegenüber die Stellung der Beauftragten für die Nachrichtendienste des Bundes, die zur „Staatssekretärin im Bundeskanzleramt“ ernannt wurde und damit als beamtete Staatssekretärin an die Weisungen der Chefin des Bundeskanzleramtes gebunden ist. Die Problematik sog. ministerialfreier Räume, die teilweise im Zusammenhang mit Beauftragten erörtert wird,623 stellt sich für die BKM nicht. Ein ministerialfreier Raum, das heißt ein Bereich, für den kein Regierungsmitglied die Verantwortung gegenüber dem Parlament übernehmen kann, entsteht, wenn Stellen aus der staatlichen Hierarchie ausgegliedert werden und damit Weisungs- und Kontrollrechte der Regierung eingeschränkt werden.624 Eine solche rechtliche Verselbständigung hat im Falle der BKM durch die Nachordnung gegenüber der Bundeskanzlerin aber nicht stattgefunden. In gewisser Weise ähnelt die BKM in dieser Hinsicht dem bereits erwähnten Beauftragten des Bundeskanzlers für die mit der Vermehrung der alliierten Truppen zusammenhängenden Fragen, bekannt als Amt oder Dienststelle Blank.625 Auch für 621

Schriftliche Auskunft des Bundeskanzleramtes an die Verfasserin v. 23.3.2016. Feldkamp, Datenhandbuch des Deutschen Bundestages 1990–2013, Kapitel 4.4. 623 So Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 228. In Bezug auf Beauftragte Tettinger, in: Isensee / Kirchhof, HStR V, § 111 Rn. 59, Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 100 f., Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, S. 224 ff. 624 Ohler, AöR 2006, 336 (371), ähnlich auch Klein, Die verfassungsrechtliche Problematik des ministerialfreien Raumes, S. 66, ders., DÖV 1974, 590 (592), Müller, JuS 1985, 497 ff. sowie Traumann, Die Organisationsgewalt im Bereich der bundeseigenen Verwaltung, S. 238 ff. 625 Benannt nach dem Amtsinhaber und ersten Verteidigungsminister der Bundesrepublik Deutschland, Theodor Blank, Stern, Staatsrecht Bd. V, S. 1441 f. 622

III. Parlamentarische Staatssekretärin

101

diesen übernahm der Bundeskanzler selbst die parlamentarische Verantwortung, während der Amtsinhaber Blank sich gegenüber dem Verteidigungsausschuss verantworten musste, ohne in rechtlicher Hinsicht parlamentarisch verantwortlich zu sein.626 Ähnlich stellt sich die Situation der BKM gegenüber dem 1998 eingerichteten Ausschuss für Kultur und Medien des Bundestages dar. Während die parlamentarische Verantwortung bei der Bundeskanzlerin liegt, tritt vor dem Ausschuss die BKM auf.627 Konrad Adenauer antwortete auf die Frage des Finanzministers Fritz Schäffer, wie er sich die rechtliche Ausgestaltung des Amtes vorstelle, da er offenbar eine reguläre parlamentarische Verantwortlichkeit vermeiden wolle: „Ich möchte es möglichst unverbindlich. Darum muss er Verbindungsmann zum Kanzler sein.“628. Ob der damalige Bundeskanzler Schröder bei der Errichtung der BKM ähnliche Erwägungen in Betracht gezogen hat, ist nicht gesichert, erscheint aber nicht ganz fernliegend. Die parlamentarische Verantwortung trägt die Bundeskanzlerin auch für die BMFI, die Koordinatorin für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung und das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, die ihr ebenfalls unterstehen.629 Für das Bundeskanzleramt gestaltet sich die Verantwortlichkeit demgegenüber nicht ganz so eindeutig. Soweit an dessen Spitze eine beamtete Staatssekretärin steht, trägt eindeutig die Bundeskanzlerin die Verantwortung gegenüber dem Bundestag.630 Wird die Chefin des Bundeskanzleramtes zur Ministerin ernannt, hängt die Frage der parlamentarischen Verantwortung davon ab, wie man deren Ernennung einordnet. Betrachtet man das Bundeskanzleramt als das ihr zugewiesene „Ressort“, trägt sie selbst die parlamentarische Verantwortung. Lehnt man diese Auffassung ab,631 muss unterschieden werden, ob sie in ihrer Funktion als Amtsleiterin oder als Bundesministerin gehandelt hat.632 Für Handlungen als Ministerin wäre sie selbst verantwortlich, während ansonsten die Bundeskanzlerin die Verantwortung für deren Handlungen als Chefin des Bundeskanzleramtes tragen würde. Da die Bundeskanzlerin die parlamentarische Verantwortung für die BKM trägt, sieht sie sich in dieser Beziehung mit den im Grundgesetz verankerten Kontrollinstrumenten des Parlaments konfrontiert.633 Zu den Kontrollinstrumenten gehören neben dem konstruktiven Misstrauensvotum als dem schärfsten Instrument, das Zitierrecht nach Art. 43 Abs. 1 GG, das Recht, Untersuchungsausschüsse einzurichten, und das Budgetrecht des Parlaments. Hinzu kommen die in der Geschäfts 626

Krüger, Das Amt Blank, S. 32 f. Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 261. 628 Krüger, Das Amt Blank, S. 31. 629 Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 227 f., für das Bundespresseamt Schürmann, Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung, S. 92. 630 Kröger, Die Ministerverantwortlichkeit in der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland, S. 46, Schreiber, DVBl. 1986, 974 (976). 631 So Schreiber, DVBl. 1986, 974 (978). 632 Zu diesem Problem oben unter B. 6. a) dd.). 633 Dazu ausführlich Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 85 ff. 627

102

B. Hybride Organisationsstrukturen

ordnung des Bundestages normierten Interpellationsrechte,634 deren verfassungsrechtliche Grundlage überwiegend in Art. 38 GG gesehen wird.635 Denkbar wäre es deshalb beispielsweise, dass der Bundestag von seinem Zitierrecht nach Art. 43 Abs. 1 GG gegenüber der Bundeskanzlerin Gebrauch macht.636 Zwar treten im Parlament häufig die Parlamentarischen Staatssekretärinnen der jeweiligen Ministerinnen auf, es ist aber jederzeit möglich, die Anwesenheit des verantwortlichen Mitglieds der Regierung zu verlangen.637 Folglich könnte als für die BKM verantwortliches Regierungsmitglied auch die Anwesenheit der Bundeskanzlerin verlangt werden. Dies ist bisher allerdings weder vor dem Plenum noch vor dem Ausschuss für Kultur und Medien vorgekommen.638 3. Bestellung und Entlassung Nach § 2 ParlStG werden die Parlamentarischen Staatssekretärinnen auf Vorschlag der Bundeskanzlerin im Einvernehmen mit der jeweiligen Bundesministerin durch die Bundespräsidentin ernannt.639 Nach § 7 ParlStG i. V. m. § 2 Abs. 3 BMinG soll in der Ernennungsurkunde der übertragene Geschäftszweig angegeben werden. Da die Parlamentarischen Staatssekretärinnen aber nicht einem Ressort, sondern einem Regierungsmitglied zugeordnet werden, wird in der Ernennungsurkunde angegeben, welchem Mitglied der Bundesregierung die Parlamentarische Staatssekretärin zugeordnet ist.640 Entsprechend enthält die Ernennungsurkunde der hier einbezogenen Parlamentarischen Staatssekretärinnen den Zusatz „bei der Bundeskanzlerin“. Die Ernennungsurkunde der BKM enthält dabei keinerlei weitere Angaben über die wahrzunehmenden Aufgaben, was verdeutlicht, dass die tatsächliche Aufgabenübertragung ein rein informeller Akt ist, der erst durch die Veröffentlichung des entsprechenden Organisationsplanes nach außen sichtbar wird.641 Die Parlamentarischen Staatssekretärinnen leisten bei ihrer Ernennung einen Eid nach § 3 S. 1 ParlStG vor dem jeweiligen Regierungsmitglied, dem sie beigegeben sind, der demjenigen des Art. 56 GG entspricht.

634

§§ 100–106 GOBT. Dazu zusammenfassend Harks, JuS 2014, 979 ff. Zu den verschiedenen Auffassungen Klein, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 43 Rn. 79 ff. m. w. N. 636 Zum Zitierrecht als Ausdruck der parlamentarischen Verantwortlichkeit Klein, in: Maunz /  Dürig (Hrsg.), GG, Art. 43 Rn. 37 f. 637 Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 317. 638 Schriftliche Auskunft des Sekretariats des Ausschusses für Kultur und Medien an die Verfasserin v. 16.9.2016. 639 Dazu ausführlich Gallois, Rechtsstellung und Aufgaben des Parlamentarischen Staats­ sekretärs, S. 18 ff. sowie Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 141 ff. 640 Busse, ParlStG, § 2 Rn. 6. 641 Eine Abschrift einer Ernennungsurkunde findet sich im Anhang. 635

III. Parlamentarische Staatssekretärin

103

Das Amt endet gem. § 4 S. 3 ParlStG642 mit dem Ende des Amtes des Mitglieds der Bundesregierung, dem sie beigegeben ist.643 Für die BKM, die zur Parlamentarischen Staatssekretärin „bei der“ der Bundeskanzlerin ernannt wurde, bedeutet dies, dass sich das Ende der Amtszeit gem. § 4 S. 3 ParlStG nach dem Ende der Amtszeit der Bundeskanzlerin richtet. Danach gilt gem. Art. 69 Abs. 2 GG, dass das Amt der Bundeskanzlerin jedenfalls mit dem Zusammentritt eines neuen Bundestages endet. Dieser wird gem. Art. 39 Abs. 1 S. 1 GG auf vier Jahre gewählt, was somit der Amtszeit der BKM entspricht. Dies gilt gleichermaßen für die ebenfalls zur Parlamentarischen Staatssekretärin „bei der“ Bundeskanzlerin ernannten Koordinatorin für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung sowie für die Bund-Länder-Beziehungen. Für die Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration gilt demgegenüber die Sonderregel des § 92 Abs. 4 AufenthG. Danach endet das Amt mit dem Zusammentritt eines neuen Bundestages, sodass ein Gleichlauf mit der Regelung von Art. 69 Abs. 2 GG entsteht. Die Amtszeit der Beauftragten für Migration, Flüchtlinge und Integration beträgt damit i. d. R. vier Jahre.644 Daneben können Parlamentarische Staatssekretärinnen jederzeit entlassen werden oder ihre Entlassung verlangen.645 Soweit sie Mitglieder des Bundestages sind, was für die Parlamentarischen Staatssekretärinnen bei der Bundeskanzlerin seit der Gesetzesänderung von 1999 nicht mehr obligatorisch ist, endet das Amt jedenfalls mit dem Ausscheiden aus dem Bundestag.646 Nach dem Ende einer Legislaturperiode können Parlamentarische Staatssekretärinnen anders als Bundesministerinnen und Bundeskanzlerin gem. Art. 69 Abs. 3 GG nicht zu einer kommissarischen Amtsführung verpflichtet werden.647 Soweit jedoch das Regierungsmitglied, dem sie zugeordnet sind, kommissarisch sein Amt fortführt, bleibt auch die Parlamentarische Staatssekretärin gem. § 4 S. 3 ParlStG im Amt.648 Dabei wird das Ziel verfolgt, die Funktionsfähigkeit der Regierung zu gewährleisten.649

642

Art. 69 Abs. 2 GG gilt nicht für Parlamentarische Staatssekretärinnen, Herzog, in: Maunz /  Dürig (Hrsg.), GG, Art. 69 Rn. 41. 643 Das Amt endet also nicht wie bei der Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration mit dem Zusammentritt eines neuen Bundestages, sondern mit dem Ende der Amtsausübung des jeweiligen Ministers, Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 69 Rn. 25. Dazu auch Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 157 ff. 644 Busse / Hofmann, Bundeskanzleramt und Bundesregierung, S. 142. 645 § 4 S. 1 ParlStG. Dazu Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 157 ff. Auch wenn für den Bundestag keine Möglichkeit besteht, die Entlassung einer Parlamentarischen Staatssekretärin herbeizuführen, wie auch bei Ministerinnen nicht, so gab es bisher zwei Bundestagsbeschlüsse, die dennoch eine Entlassung forderten, vgl. BT-Drs. 14/798, 12/2629. 646 § 4 S. 4 ParlStG. 647 Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 157, Busse, ParlStG, § 4 Rn. 1, Gallois, Rechtsstellung und Aufgaben des Parlamentarischen Staatssekretärs, S. 26. 648 Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 160, Gallois, Rechtsstellung und Aufgaben des Parlamentarischen Staatssekretärs, S. 28 f. 649 Busse, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 69 Rn. 15.

104

B. Hybride Organisationsstrukturen

4. Bezeichnung als Staatsministerin Allen Amtsinhaberinnen wurde bisher entsprechend § 8 ParlStG das Recht verliehen, die Bezeichnung „Staatsministerin“ zu führen. Neben den Parlamentarischen Staatssekretärinnen bei der Bundeskanzlerin wird dieses Recht regelmäßig den Staatssekretärinnen des Auswärtigen Amtes verliehen. Die Gründe hierfür dürften protokollarischer Art sein und darin liegen, der BKM, vor allem bei internationalen Veranstaltungen, zu einer entsprechenden Stellung zu verhelfen.650 Dass der Titel der Staatsministerin eine auffällige Ähnlichkeit zu einigen Kultusministerinnenn auf Landesebene aufweist, bringt die mit der Schaffung des Amtes intendierte Aufwertung der Bundeskulturpolitik zum Ausdruck und dürfte im Übrigen dem Selbstverständnis der Behörde entsprechen.651 Auch die englische Übersetzung als „Minister of State“ führt im Vergleich zur Bezeichnung als „Parliamentary State Secretary“652 insbesondere deshalb zu einer sprachlichen Aufwertung, weil die Bezeichnung international nicht einheitlich verwandt wird.653 Neben der BKM hat die Bundeskanzlerin in der laufenden Legislaturperiode auch den anderen Parlamentarischen Staatssekretärinnen bei der Bundeskanzlerin,654 also der Beauftragten für Migration, Flüchtlinge und Integration sowie der Koordinatorin für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung und die Bund-Länder-Beziehungen, das Recht, den Titel Staatsministerin zu führen, verliehen. Hinzu kommen die beiden Parlamentarischen Staatssekretärinnen des Bundesaußenministers.655 5. Status und Besoldung Die Parlamentarischen Staatssekretärinnen stehen gem. § 1 Abs. 3 ParlStG in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis zum Bund. Die Regelungen gleichen dabei denjenigen des Bundesministergesetzes. Sie sind, wie die Bundesministerinnen, keine Beamtinnen im staatsrechtlichen Sinn.656 Im haftungs- und straf 650

Dazu Neumann, ZRP 2002, 203 (205) sowie König / Knoll, in: Westphalen (Hrsg.), Deutsches Regierungssystem, S. 289 (305), Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter (Hrsg.), GG, Art.  64 Rn. 101, Gallois, Rechtsstellung und Aufgaben des Parlamentarischen Staatssekretärs, S. 46, vgl. auch Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 230 f. 651 Hense, DVBl. 2000, 376 (382). 652 Stern, Staatsrecht II, S. 289. Auf die Aufwertung hinweisend Maurer, Staatsrecht I, § 14 Rn. 13. 653 In einigen Ländern bezeichnet diese eine Art Juniorministerin, in anderen Ämter mit Kabinettsrang, vgl. Dietl / Lorenz, Wörterbuch für Recht, Wirtschaft und Politik, S. 752. 654 Holzapfel, Kürschners Handbuch Bundesregierung, S. 16 sowie die Ernennungsurkunde im Anhang. 655 Dass auch diese den Titel verliehen bekommen, entspricht der gängigen Staatspraxis, vgl. Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 25. 656 Von der Vereinbarkeit der Aufgabenwahrnehmung von Parlamentarischen Staatssekretärinnen mit dem Funktionsvorbehalt von Art. 33 Abs. 4 GG gehen aus Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 92 ff., Gallois, Rechtsstellung und Aufgaben des Parlamentarischen Staatssekretärs,

III. Parlamentarische Staatssekretärin

105

rechtlichen Sinne sind Parlamentarische Staatssekretärinnen allerdings Amtsträger nach den entsprechenden Vorschriften.657 Bisher waren zwar alle Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien zugleich Parlamentarische Staatssekretärinnen, eine Grundlage oder gar ein Anspruch auf eine Ernennung besteht jedoch, wie bereits festgestellt, nicht. Aus der Ernennung zur Parlamentarischen Staatssekretärin ergibt sich der Anspruch auf Amtsbezüge gem. § 5 Abs. 1 ParlStG. Diese erhalten gem. § 5 Abs. 1 S. 2 ParlStG 75 Prozent der Amtsbezüge und der Dienstaufwandsentschädigung einer Bundesministerin.658 Soweit sie zugleich ein Bundestagsmandat innehaben, wird die Abgeordnetenentschädigung nach §§ 29 Abs. 1 S. 1 i. V. m. 11 Abs. 1 S. 1 AbgG659 gekürzt. Da sich aus der Stellung als Beauftragte der Bundesregierung keinerlei Besoldungsansprüche ergeben und bisher nicht alle Beauftragten für Kultur und Medien zugleich über ein Bundestagsmandat verfügten,660 gewährleistet die Ernennung zur Parlamentarischen Staatssekretärin, dass die Tätigkeit überhaupt entlohnt wird. Rein formal betrachtet und unter Außerachtlassen der Stellung als Parlamentarischer Staatssekretärin handelt es sich beim Amt der BKM, wie auch beim Amt der BMFI und der Koordinatorin für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung sowie für die Bund-Länder-Beziehungen, um ein Ehrenamt.661 Nimmt man die durch die BKM wahrgenommenen Aufgaben in den Blick, vor allem auch, inwiefern sich diese von den üblicherweise durch eine Parlamentarische Staatssekretärin wahrgenommenen Aufgaben unterscheiden, und das atypische Verhältnis, das insofern zwischen der Bundeskanzlerin und der BKM besteht, so ist es naheliegend, dass die Ernennung der BKM zur Parlamentarischen Staatssekretärin neben der protokollarischen Aufwertung auch der finanziellen Absicherung der jeweiligen Amtsinhaberin diente.662 Dies gilt in gleicher Weise für die Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration. Die Ernennung zur Parlamentarischen Staatssekretärin in der Folge zur bloßen Finanzierungshülle zu erklären, führt jedoch zu weit. Es muss insbesondere berücksichtigt werden, dass die Ernennung durch die Bundespräsidentin auf Vorschlag der Bundeskanzlerin auch die Funktion hat, die Parlamentarische Staatssekretärin personell demoS. 67, Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs im deutschen Staatsrecht, S. 205 f., a. A. StGH BW, DÖV 1973, 673 (677 f.), der diesbezüglich „schwere verfassungsrechtliche Bedenken“ hat. Zum Ausnahmecharakter der Vorschrift Badura, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 33 Rn. 55, Pieroth, in: Jarass / Pieroth (Hrsg.), GG, Art. 33 Rn. 31. 657 Busse, ParlStG, § 1 Rn. 12. 658 Dazu ausführlich Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 170 ff. 659 Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Deutschen Bundestages (Abgeordnetengesetz – AbgG) v. 18.2.1977 i. d. F. v. 11.7.2014 (BGBl. I, S. 906). 660 Michael Naumann, Julian Nida-Rümelin und Christina Weiss waren nicht zugleich Mitglieder des Bundestages. 661 Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 235. 662 In diesem Zusammenhang wird vorgeschlagen, lediglich den Titel „Beauftragter der Bundesregierung“ zu verleihen und die jeweilige Person mit einem entsprechenden Anstellungsvertrag zu beschäftigen, Neumann, ZRP 2002, 203 (206).

106

B. Hybride Organisationsstrukturen

kratisch zu legitimieren.663 Durch die Ernennung wird eine ununterbrochene Legitimationskette zwischen dem Volk und dem jeweiligen Amtswalter hergestellt.664 Die Exekutive auf Bundesebene erhält ihre demokratische Legitimation durch die vom Bundestag gewählte Bundeskanzlerin und die durch die Bundesversammlung gewählte Bundespräsidentin.665 Für die BKM ergibt sich die Legitimation folglich aus dem Vorschlagsrecht der Bundeskanzlerin für die Parlamentarischen Staatssekretärinnen666 und der Ernennung durch die Bundespräsidentin. Ein vergleichbarer Ernennungsakt für die Beauftragtenfunktion findet demgegenüber nicht statt. Wie oben festgestellt, handelt es sich bei diesem um einen rein informellen Vorgang. Daneben kann auch die Leistung des Eides nach § 3 ParlStG zumindest zu einer subjektiv stärkeren Verpflichtung führen und verdeutlicht die mit dem Amt einhergehende Verantwortlichkeit.667

IV. Stellung innerhalb der Verwaltungsorganisation des Bundes Die dritte mit einer staatsorganisationsrechtlichen Betrachtung der BKM einhergehende Frage ist die nach deren Position im Verwaltungsaufbau. Um eine Einordnung in die herkömmliche Behördenorganisation des Bundes zu erreichen, müsste die BKM als Teil der unmittelbaren Bundesverwaltung entweder als oberste Bundesbehörde oder als Bundesoberbehörde qualifiziert werden können.668 Entgegen der Auffassung des ersten Amtsinhabers, der auf die Frage, ob es sich bei der BKM um eine obere oder oberste Bundesbehörde handele, antwortete: „Für mein politisches Verständnis ist diese Frage relativ unwichtig.“669, soll dennoch der Versuch einer Einordnung unternommen werden. Eine solche gelingt jedoch aufgrund der hybriden Organisationsstruktur nicht. 1. Oberste Bundesbehörde? Die Dienststelle der Kulturstaatsministerin wird, wenn nicht als „Beauftragte“,670 mit großer Regelmäßigkeit als oberste Bundesbehörde beziehungsweise als die „für Kultur und Medien zuständige oberste Bundesbehörde“ bezeichnet.671 663 Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 96. Zum Erfordernis personeller Legitimation Huster / Rux, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 20 Rn. 94. 664 Grzeszick, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 20 II Rn. 121, Huster / Rux, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 20 Rn. 94. 665 Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 20 Rn. 39. 666 Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 96, 667 Zur Bedeutung des Amtseides der Bundesbeamten Battis, BBG, § 64 Rn. 5. 668 Stern, Staatsrecht II, S. 817. 669 BT-Plenarprotokoll 14/10, S. 572. 670 Vgl. etwa §§ 10 Abs. 1 DHMG, 18 II 1 KultgSchG, 23 II DWG. 671 Vgl. etwa die Übersicht über die Planstellen der Beamtinnen und Beamten innerhalb des Bundeshaushaltsplans 2016, BT-Drs. 18/5500, S. 79 sowie Kruse, Der öffentlich-rechtliche Be-

IV. Stellung innerhalb der Verwaltungsorganisation des Bundes

107

Diese Bezeichnung findet sich in zahlreichen gesetzlichen Bestimmungen.672 Dabei ist selbst innerhalb eines Gesetzes die Bezeichnung nicht immer einheitlich. Während § 13 Abs. 2 AdKG die Rechtsaufsicht der „auf Bundesebene für Kultur und Medien zuständige[n] oberste[n] Bundesbehörde“ überträgt, soll die „Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien“ nach § 16 S. 2 AdKG den Tag des Inkrafttretens des Gesetzes bekannt geben.673 Es wurde zudem beobachtet, dass die BKM „als oberste Bundesbehörde agiert“.674 Daneben übt die BKM die Funktionen einer obersten Dienstbehörde im Sinne von § 3 Abs. 1 BBG aus, wobei sich die Stellung als oberste Dienstbehörde nach der Behördenorganisation des Bundes bestimmt und damit wiederum an den Begriff der obersten Bundesbehörde anknüpft.675 Ebenfalls an den Begriff der obersten Bundesbehörde knüpft § 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 VwGO an,676 der bestimmt, dass die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens nicht erforderlich ist, wenn der jeweilige Verwaltungsakt von einer obersten Bundesbehörde677 erlassen wurde.678 Typischerweise ist mit der Bezeichnung der „zuständigen obersten Bundesbehörde“ in Gesetzestexten das jeweilige Fachministerium gemeint.679 Dass die BKM im offiziellen Abkürzungsverzeichnis des Bundes unter den obersten Bundesbehörden auftaucht, hilft bei der Qualifikation als oberste Bundesbehörde allerdings nicht weiter.680 Auch die Zahlung einer Zulage an die Beamtinnen und Beamten der BKM für die Tätigkeit bei einer obersten Bundesbehörde trägt nicht zur Klärung bei.681 Gleiches gilt insofern, als dass die Gleichstellungsbeauftragte der BKM dem „Interministeriellen Arbeitskreis der Gleichstellungsbeauftragten der obersten auftragte, S. 249, Winands, in: Zimmermann (Hrsg.), Wachgeküsst, S. 172 und Ronellenfitsch, in: Bader / Ronellenfitsch (Hrsg.), VwVfG, § 1 Rn. 44. 672 Vgl. etwa §§ 2 Abs. 2 S. 1, 5 Abs. 2 S. 2 FFG, 35 Abs. 1 S. 1, Abs. 3, Abs. 5 S. 4 StUG, 9 DNBG, 13 Abs. 2 AdKG, 3 Abs. 2, 7 Abs. 1 Nr. 2 BauStiftG. 673 Vorteilhaft an der Bezeichnung als „für Kultur und Medien zuständige oberste Bundesbehörde“ anstelle der Bezeichnung als „Beauftragte der Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur und der Medien“ ist, dass bei der zukünftigen Schaffung eines Bundeskulturministeriums nicht alle gesetzlichen Grundlagen verändert werden müssten, so die Begründung zum Gesetzesentwurf der Bundesregierung über die Deutsche Nationalbibliothek, BT-Drs. 16/322, S. 12. 674 Tettinger, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 111 Rn. 29. 675 Battis, BBG, § 3 Rn. 2. 676 Dazu Schoch, in: Schoch / Schneider / Bier (Hrsg.), VwGO, § 68 Rn. 19 sowie Rennert, in: Eyermann (Hrsg.), VwGO, § 68 Rn. 25. 677 Solange der durch den BKM betreute Bereich noch beim Bundesministerium des Innern lag, stellte sich diese Frage nicht, vgl. etwa Bernsdorff / Kleine-Tebbe, Kulturgutschutz in Deutschland, § 1 Rn. 93. 678 Verfügt der Bund allerdings bereits über keine Verwaltungskompetenz, was im Bereich der Kultur ganz überwiegend der Fall ist, stellt sich ein Verwaltungsakt, etwa in Form eines Zuwendungsbescheides, mangels Verbandskompetenz als von vorneherein rechtswidrig dar. 679 Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 22. 680 Abrufbar unter: https://www.bund.de/SharedDocs/PDF/Abkuerzungsverzeichnis-des-Bun​ des.​pdf, zuletzt abgerufen am 14.4.2016. Für das BPA so auch Schürmann, Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung, S. 83. 681 Dies ergibt sich aus den Stellenausschreibungen der BKM.

108

B. Hybride Organisationsstrukturen

Bundesbehörden“ gem. § 36 S. 1 BGleiG angehört.682 Die Frage der Einordnung als oberste Bundesbehörde stellt sich gleichermaßen bei dem mit der BKM auf einer Stufe stehenden Bundeskanzleramt sowie dem Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, wobei auch deren Einordnung umstritten ist.683 Was sind also die Eigenschaften einer obersten Bundesbehörde? Die Auffassungen, welche Behörden des Bundes zu den obersten Behörden gehören, sind ausgesprochen divers.684 Teilweise sollen hierunter nur die Bundesministerien und aufgrund ihrer verfassungsrechtlichen Sonderstellung der Bundesrechnungshof und die Bundesbank fallen.685 Andere zählen daneben das Bundeskanzleramt686 und die Eigenverwaltungen der Verfassungsorgane, also das Bundespräsidialamt, die Verwaltungen von Bundestag und Bundesrat sowie die Verwaltung des Bundesverfassungsgerichts hinzu.687 Am weitestgehenden dürfte die Auffassung sein, neben dem Bundeskanzleramt und den Eigenverwaltungen der Verfassungsorgane stellten auch das Bundespresseamt und die BKM eigenständige oberste Bundesbehörden dar.688 682

Schriftliche Auskunft der Vorsitzenden des Ausschusses an die Verfasserin v. 18.4.2016. Für das Bundespresseamt Schürmann, Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung, S. 82 ff., Kölble, in: Jeserich (Hrsg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte V, 174 (175), Kordes / Pollmann, Das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, S. 30, für das Bundeskanzleramt etwa Detterbeck, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 66 Rn. 62 (Fn. 236, 237 m. w. N.), WeckerlingWilhelm, in: Umbach / Clemens, GG, Art. 62 Rn. 19, Brauneck, Die rechtliche Stellung des Bundeskanzleramtes, S. 89 f., Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 238. 684 So auch Höfling, in: Kahl / Waldhoff / Walter (Hrsg.), GG, Art. 36 Rn. 23 ff. 685 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 22 Rn. 37, Traumann, Die Organisationsgewalt im Bereich der bundeseigenen Verwaltung, S. 147, Schürmann, Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung, S. 87, Stern, Staatsrecht Bd. II, S. 813, Kirchhof, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 83 Rn. 45, Köttgen, DÖV 1954, 4 (6), ders., JöR 1962, 173 (263), Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 144, Bischoff / Bischoff, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 54 Rn. 6. Ablehnend gegenüber einer Stellung des Bundeskanzleramtes als oberste Bundesbehörde Stern, Staatsrecht Bd. II, S. 280, Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 238, a. A. Peilert, in: Wolff / Bachof / Stober /  Kluth (Hrsg.), Verwaltungsrecht II, § 84 Rn. 12, Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 22, Uhle / Müller-Franken, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 25, die auch das Bundeskanzleramt dazuzählen. 686 Vgl. Kluth, in: Wolff / Bachof / Stober (Hrsg.), Verwaltungsrecht 3, § 85 Rn. 12, Ibler, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 251, König, Operative Regierung, S. 241, a. A. Epping, der das Bundeskanzleramt „eher als […] Bundesoberbehörde“ einordnet, Epping, in: Epping /  Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 22. 687 Loeser, System des Verwaltungsrechts 2, § 10 Rn. 109, so auch § 4 Abs. 2 des Referentenentwurfs eines Gesetzes über die Verwaltungsorganisation des Bundes (Bundesverwaltungsorga­ nisationsgesetz) von 1980, abgedruckt bei Loeser, Das Bundes-Organisationsgesetz, S. 107 (Fn. 445), Butzer, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 36 Rn. 18, Kaja, AöR 1964, 381 (392). 688 Busse, DÖV 1999, 313 (315), ders., in: König / Siedentopf (Hrsg.), Öffentliche Verwaltung in Deutschland, S. 123 (125), ders., in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 13 ff., Eichhorn / Lenk / Zimmermann, Verwaltungslexikon, S. 97, Ronellenfitsch, in: Bader / Ronellenfitsch (Hrsg.), VwVfG, § 1 Rn. 44, ablehnend für den BKM Grauer, Die Berliner Akademie der Künste, S. 256, Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 121 (Fn. 293), von der Stellung als oberste Bundesbehörde ausgehend Endreß, Die Kulturpolitik des Bundes, S. 133, Hoffmann, Die Bundesministerien 1949–1999, S. 529, Klein, Kulturpolitik, S. 128. 683

IV. Stellung innerhalb der Verwaltungsorganisation des Bundes

109

a) Einordnung anhand der Verwaltungsorganisation des Bundes Eine Annäherung an die Begrifflichkeit der „obersten“ Behörde kann zunächst anhand der tatsächlichen Verwaltungsorganisation des Bundes erfolgen. Typisch für oberste Bundesbehörden ist, dass diese neben Regierungsaufgaben auch Verwaltungsaufgaben wahrnehmen.689 Neben dem Vorhandensein eines nachgeordneten Bereiches, über den die Dienst- und Fachaufsicht ausgeübt wird,690 ist auch die Errichtung durch Organisationserlass charakteristisch.691 Diese Merkmale werden durch die BKM erfüllt. Wie oben gezeigt, finden sich innerhalb der Aufgabenwahrnehmung der BKM sowohl solche, die dem Regierungsbereich zuzuordnen sind, als auch Handlungen, die als Verwaltungstätigkeit zu qualifizieren sind.692 Außerdem verfügt sie mit dem Bundesarchiv, dem Bundesinstitut für Kultur und Geschichte der Deutschen im östlichen Europa und der Bundesbeauftragten für die Stasi-Unterlagen über einen nachgeordneten Bereich, über den sie die entsprechende Aufsicht ausübt. Ein weiteres Charakteristikum oberster Bundesbehörden stellt die eigene Etatausweisung, also die Ausweisung in einem eigenen Einzelplan innerhalb des Bundeshaushaltsplanes, dar.693 Über diese Etatausweisung verfügt die BKM hingegen nicht. Ihr Haushalt ist in den Kapiteln 0451 und 0452 innerhalb des Einzelplanes 04 „Bundeskanzlerin und Bundeskanzleramt“ aufgeführt.694 Gleiches gilt für das Presse- und Informationsamt, das im Kapitel 0432 innerhalb des Einzelplanes 04 veranschlagt ist. Betrachtet man die Verwaltungsorganisation des Bundes insgesamt, so ist ein Merkmal grundlegend für die Qualifikation als oberste Bundesbehörde. Dieses besteht in der fehlenden organisationsrechtlichen Nachordnung gegenüber einer anderen Behörde.695 Oberste Bundesbehörden unterstehen typischerweise keiner anderen Instanz, sie stellen die Spitzenbehörden dar.696 Würde man das Merkmal 689

Burgi, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 9 Rn. 3, Brauneck, Die rechtliche Stellung des Bundeskanzleramtes, S. 89. 690 Dazu Loeser, System des Verwaltungsrechts 2, § 10 Rn. 73 und Traumann, Die Organisationsgewalt im Bereich der bundeseigenen Verwaltung, S. 147. 691 Grauer, Die Berliner Akademie der Künste, S. 255, Hense, DVBl. 2000, 381 (382), Schürmann, Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung, S. 82. 692 Dazu ausführlich unter C. 693 Schürmann, Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung, S. 87, Köttgen, JöR 1962, 173 (257). 694 Entgegen Kloepfer, Verfassungsrecht I, § 18 Rn. 240 wird der Haushaltsplan des BKM auch nicht getrennt beraten, vgl. BT-Plenarprotokoll 18/139, S. 13605 ff. 695 Burgi, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 9 Rn. 3, Köttgen, JöR 1962, 173 (258), Lerche, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 59 (64. EL), Bischoff, ZRP 1999, 240 (243), Kölble, in: Jeserich (Hrsg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte V, 174, Busse, in: König / Siedentopf (Hrsg.), Öffentliche Verwaltung in Deutschland, S. 123 (125). 696 Traumann, Die Organisationsgewalt im Bereich der bundeseigenen Verwaltung, S. 146, Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 144, Köttgen, JöR 1962, 173 (258), Köttgen, Oberste und obere Bundesbehörden, Voraussetzung ihrer Errichtung, Grenzen

110

B. Hybride Organisationsstrukturen

der fehlenden Nachordnung aufgeben, fiele der Begriff der „obersten“ Behörde in sich zusammen.697 Ein solches Nachordnungsverhältnis liegt für die BKM jedoch gerade vor. Diese ist eben nicht wie eine Bundesministerin in ihrer Amtsführung unabhängig und damit in ihrem Geschäftsbereich selbständig, weil sie nur an die Richtlinien der Bundeskanzlerin gebunden ist, sondern unterliegt den Weisungen der Bundeskanzlerin unmittelbar.698 Folglich kommt der BKM im Verhältnis zur Bundeskanzlerin der Charakter einer nachgeordneten Dienststelle zu. Das Gleiche gilt für die Stellung des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung und diejenige des Bundeskanzleramtes, welches ungeachtet seiner politischen Bedeutung ebenfalls unmittelbar der Bundeskanzlerin nachgeordnet ist.699 Demgegenüber benennt § 78 GGO sogar ausdrücklich „die […] dem Bundeskanzler unmittelbar unterstellten obersten Bundesbehörden“ und hebt das Erfordernis der fehlenden Nachordnung damit auf. Es kann zwar argumentiert werden, dass die Bundeskanzlerin keine Verwaltungsbehörde und damit auch keine übergeordnete Instanz darstellt. Dennoch verbleibt ihr ein Weisungsrecht gegenüber der Amtsinhaberin der BKM selbst, aber auch bis hinunter auf die Referatsebene und theoretisch sogar gegenüber den nachgeordneten Behörden. Insofern kann, auch wenn man die Behördeneigenschaft der Bundeskanzlerin, die ausschließlich im gubernativen Bereich tätig wird,700 ablehnt, ein organisationsrechtliches Nachordnungsverhältnis der BKM gegenüber der Bundeskanzlerin als ihr übergeordneter Stelle nicht bestritten werden. Daraus folgt, dass der BKM jedenfalls das Merkmal der mangelnden Nachordnung fehlt.701 Gleiches gilt für das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung und das Bundeskanzleramt.702 b) Grundgesetzliches Verständnis des Begriffs Nach den sich anhand der Behördenorganisation darstellenden typischen Eigenschaften handelt es sich bei der BKM nicht um eine oberste Bundesbehörde. Allerdings ist der Begriff der obersten Bundesbehörde auch verfassungsrechtlich geihrer Kompetenz, Vortrag v. 2.3.1951, Bundesjustizministerium-1000 E-, S. 3, Loeser, Die Bundesverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland 1, S. 70. Da sie die Spitzenbehörden darstellen, unterstehen sie auch einem Kabinettsmitglied, so Köttgen, JöR 1962, 173 (257). 697 Für das Bundeskanzleramt so auch Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 239. 698 Hense, DVBl. 2000, 376 (382). 699 So auch Weckerling-Wilhelm, in: Umbach / Clemens, GG, Art. 62 Rn. 19, der allerdings unzutreffend davon ausgeht, dass das Bundeskanzleramt über keine nachgeordneten Behörden verfügt. 700 Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 242. 701 So auch Pabel, Grundfragen der Kompetenzordnung im Bereich der Kunst, S. 15, a. A. Busse, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 13 ff., Hoffmann, Die Bundesministerien, 1949–1999, S. 575. 702 So auch Brauneck, Die rechtliche Stellung des Bundeskanzleramtes, S. 92, Schürmann, Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung, S. 89.

IV. Stellung innerhalb der Verwaltungsorganisation des Bundes

111

prägt und muss folglich anhand dessen bestimmt werden. Dem Grundgesetz liegt dabei allerdings kein einheitliches Begriffsverständnis zugrunde. Es nennt den Begriff der obersten Bundesbehörde zwar an verschiedenen Stellen, definiert diesen jedoch nicht näher.703 Vielmehr geht es schlicht von der Existenz oberster Bundesbehörden aus.704 Art. 36 Abs. 1 S. 1 GG bestimmt, dass bei den obersten Bundesbehörden Beamtinnen und Beamte aus allen Ländern in angemessenem Verhältnis zu verwenden sind, und nimmt damit Bezug auf das Bundesstaatsprinzip.705 Die Regelung verfolgt das Ziel, die Bundesverwaltung durch Beamtinnen und Beamte, die die Praxis in den Bundesländern kennen, effizienter zu machen und aus Perspektive der Länder das Vertrauen in die Verwaltung des Bundes zu steigern.706 Bezieht man diesen Zweck der Norm mit ein, liegt ein weites Begriffsverständnis nahe. So fallen unter den Begriff nach Art. 36 Abs. 1 S. 1 GG nicht nur die Bundesministerien, die Bundesbank und der Bundesrechnungshof sowie die Eigenverwaltungen der Verfassungsorgane. Ganz überwiegend wird auch eine analoge Anwendung auf Bundesoberbehörden und die Behörden der mittelbaren Bundesverwaltung befürwortet.707 Ein anderes Begriffsverständnis liegt demgegenüber Art. 85 Abs. 3 S. 1 GG zugrunde, der den zuständigen obersten Bundesbehörden im Fall der Bundesauftragsverwaltung ein Weisungsrecht einräumt. Dass der Begriff in diesem Zusammenhang anders, nämlich nur die Bundesministerien umfassend,708 verstanden werden muss, ist insofern folgerichtig, als dass die Vorschrift auf den hierarchischen Aufbau der Bundesverwaltung Bezug nimmt.709 Dies ergibt sich bereits daraus, dass sie sich im VIII. Abschnitt des Grundgesetzes befindet. Folglich kommen als Adressaten der 703

Art. 36 Abs. 1, 85 Abs. 3 S. 1, 87 b Abs. 2 S. 2, 120a Abs. 1 S. 1, 130 Abs. 3 GG. Köttgen, JöR 1962, 173 (256). 705 v. Danwitz, in: v. Mangoldt / Klein / Stark (Hrsg.), GG, Art. 36 Rn. 1. 706 Hense, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 36 Rn. 1, Bauer, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 36 Rn. 8, Butzer, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 36 Rn. 15 ff., Klein, ZBR 1988, 126 (127). Kritisch zur Aktualität dieses Zweckes Höfling, in: Kahl / Waldhoff / Walter (Hrsg.), GG, Art. 36 Rn. 14. 707 Bauer, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 36 Rn. 11, Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke (Hrsg.), GG, Art. 36 Rn. 7 f., Battis, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 36 Rn. 7 f., Pieroth, in: Jarass / Pieroth (Hrsg.), GG, Art. 36 Rn. 2, Butzer, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 36 Rn. 18 f., Gubelt, in: Münch / Kunig (Hrsg.), GG, Art. 36 Rn. 4, Bothe, in: Stein / Denninger / Hoffmann-Riem (Hrsg.), GG, Art. 36 Rn. 4, Höfling, in: Kahl / Waldhoff / Walter (Hrsg.), GG, Art.  36 Rn. 25 ff. 708 Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 85 Rn. 46, Broß / Mayer, in: Münch / Kunig (Hrsg.), GG, Art. 85 Rn. 19, Bull, in: Stein / Denninger / Hoffmann-Riem (Hrsg.), GG, Art. 85 Rn. 17, Dittmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 85 Rn. 18, Suerbaum, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art 85 Rn. 34.1, der allerdings davon ausgeht, dass es neben den Bundesministerien weitere oberste Bundesbehörden geben kann. In diese Richtung auch Lerche, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 10 (63. EL). 709 Das gilt auch für das Art. 120a Abs. 1 S. 1 und 130 Abs. 3 GG zugrundeliegende Begriffsverständnis, vgl. für Art. 120a Abs. 1 S. 1 GG Maunz, in: ders. / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 120a Rn. 16 für Art. 130 Abs. 3 GG, Suerbaum, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 130 Rn. 18. 704

112

B. Hybride Organisationsstrukturen

Weisungsbefugnis nur die Verwaltungsspitzen710 in Betracht. Verwaltungsspitzen können aber grundsätzlich nur die Bundesministerien sein, da diese innerhalb der hierarchischen Bundesverwaltung die obersten Stellen sind, die neben ihrer Regierungstätigkeit auch Verwaltungsaufgaben wahrnehmen. Betrachtet man die Position der BKM, so zeigt sich, dass diese zwar neben ihrer Regierungstätigkeit auch Verwaltungsaufgaben wahrnimmt, dabei aber den Weisungen der Bundeskanzlerin untersteht. Für ihren Geschäftsbereich „Kultur und Medien“ stellt sie jedoch die letzte verwaltende Instanz dar und rückt damit zumindest funktional in die Nähe einer obersten Bundesbehörde. Art. 85 Abs. 3 S. 1 GG hat dabei praktisch keinerlei Relevanz für die BKM, weil der Bereich der Kultur und der Medien nicht Gegenstand der Bundesauftragsverwaltung ist. Aus dem unterschiedlichen Verständnis des Begriffes innerhalb des Grundgesetzes sowie den damit teilweise inkongruenten verwaltungsorganisatorischen Merkmalen ergibt sich, dass der Bezeichnung einer Dienststelle oder Verwaltungseinheit als oberste Bundesbehörde keine eindeutige Bedeutung entnommen werden kann. Es besteht kein einheitliches Begriffsverständnis dahingehend, welche Merkmale erfüllt sein müssen. Es handelt sich um eine begriffliche Hülle, unter der sich unterschiedliche Organisationsformen verbergen können und die damit ohne Aussagekraft ist. „Oberste Bundesbehörde“ kann dann etwa auch die Bundesdatenschutzbeauftragte gem. § 22 Abs. 5 S. 1 BDSG sein, die seit dem 1.1.2016 vollständig losgelöst von ministeriellen Strukturen ist und keiner Dienst- oder Rechtsaufsicht mehr unterliegt.711 Auch wenn hinter der Bezeichnung keine eindeutige Organisationsform steht, ist sie doch irreführend, weil sie suggeriert, es würde keine übergeordnete Instanz existieren. In Anbetracht dessen erscheint es zumindest für die der Bundeskanz­ lerin unterstellten Institutionen zutreffender, von einem Stab712, einer Dienststelle713 oder gubernativen Untereinheit714 zu sprechen. Dies mag zumindest für das Bundeskanzleramt in Anbetracht seiner politischen Bedeutung zu kurz gegriffen erscheinen, entspricht aber der organisationsrechtlichen Wirklichkeit. Es handelt sich eben nicht wie bei einem Ministerium um eine „Organisationseinheit für sachlich-gegenständlich zusammengehörige Verwaltungsangelegenheiten auf der obersten Verwaltungsstufe“715, die von einer durch das Ressortprinzip geschützten Ministerin eigenständig geleitet wird, sondern um der Bundeskanzlerin nachgeordnete 710

Dazu Kluth, in: Wolff / Bachof / Stober, Verwaltungsrecht 3, § 80 Rn.  192. Zur organisationsrechtlichen Stellung der Bundesdatenschutzbeauftragten Thomé, VuR 2015, 130 ff. Zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von vollkommen weisungsunabhängigen Behörden Ohler, AöR 2006, 336 (373 f.). 712 So auch Grauer, Die Berliner Akademie der Künste, S. 256 sowie für das Bundespresseamt Schürmann, Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung, S. 88. 713 Für das Bundeskanzleramt und das Bundespresseamt Loeser, Die Bundesverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland 2, S. 23. 714 Schönberger, in: Weller / Kemle (Hrsg.), Kultur im Recht – Recht als Kultur, S. 51 (64). 715 Stern, Staatsrecht Bd. II, S. 287. 711

IV. Stellung innerhalb der Verwaltungsorganisation des Bundes

113

und weisungsgebundene Dienststellen.716 Dabei ist das Verhältnis zwischen diesen Dienststellen und der Bundeskanzlerin auch nicht mit demjenigen einer Bundes­ ministerin zu ihrem Ministerium vergleichbar, da die Bundeskanzlerin an der Leitung dieser Dienststellen gerade nicht beteiligt ist.717 Die BKM nimmt gegenüber dem Bundeskanzleramt und dem Bundespresseamt allerdings wiederum eine Sonderstellung ein. Dies gilt insbesondere, weil sie anders als das Bundeskanzleramt und das Bundespresseamt kein Instrument zur Um- und Durchsetzung von Richtlinien ist, sondern ressortspezifische Aufgaben wahrnimmt. Folglich stellt sich die BKM in ihrer Funktion als Dienststelle der Bundeskanzlerin als Fremdkörper und insofern einzigartig innerhalb der Verwaltungsorganisation des Bundes dar. 2. Bundesoberbehörde? Nach den obigen Ausführungen bleibt die Frage nach der Einordnung der BKM in das System der Bundesverwaltung. Hier zeigt sich wiederum, dass die BKM sich auch unter keine andere bekannte behördliche Organisationsform der Verwaltung des Bundes vollumfänglich fassen lässt. Allerdings gleicht sie aufgrund der organisatorischen Nachordnung den Bundesoberbehörden. Schlichte Bundesoberbehörden sind Behörden, die innerorganisatorisch abgetrennt und damit nicht nach außen hin verselbständigt sind und über keine eigenen Zuständigkeiten verfügen.718 Hierunter lässt sich die BKM nicht fassen, da sie nach außen in eigenem Namen, jedenfalls aber als Beauftragte der Bundesregierung auftritt und über einen eigenen abgetrennten Aufgabenbereich verfügt. Hiervon müssen die selbständigen Bundesoberbehörden unterschieden werden. Der Begriff der (selbständigen) Bundesoberbehörde wird an zwei Stellen des Grundgesetzes genannt, ohne näher definiert zu werden.719 Aus der Gegenüberstellung mit den obersten Bundesbehörden ergibt sich, dass es sich um eine einem Ministerium nachgeordnete Behörde auf Bundesebene handelt, die lediglich organisatorisch verselbständigt und für das gesamte Bundesgebiet zuständig ist.720 Für deren Errichtung gilt abgesehen von den Fällen des Art. 87 Abs. 1, 2 GG721 ein Gesetzesvorbehalt nach Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG. Der aufgrund der festgestellten Nachordnung der BKM in Betracht kommenden Einordnung als Bundesoberbehörde 716

So auch Grauer, Die Berliner Akademie der Künste, S. 256. Für das Bundeskanzleramt so auch König, Operative Regierung, S. 242. 718 Ibler, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 253. 719 Art. 87 Abs. 3 S. 1, 87b Abs. 2 S. 2 GG. 720 Oebbecke, in: Isensee / Kirchhof, HStR VI, § 136 Rn. 90ff, Traumann, Die Organisationsgewalt im Bereich der bundeseigenen Verwaltung, S. 130, Dittmann, Die Bundesverwaltung, S. 253, Burgi, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 9 Rn. 4, Loeser, Die Bundesverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland 1, S. 80 f., Becker, Verwaltungsarchiv 1978, 149 (153), Köttgen, JöR 1962, 173 (269). 721 Becker, Verwaltungsarchiv 1978, 149 (153). 717

114

B. Hybride Organisationsstrukturen

im Sinne von Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG stehen jedoch ebenfalls Bedenken entgegen. Formal fehlt hierfür zunächst die erforderliche gesetzliche Grundlage.722 Was die organisatorische und funktionale Selbständigkeit angeht, ist die BKM mit den Bundesoberbehörden demgegenüber vergleichbar. Sie ist organisatorisch verselbständigt und in keine andere Verwaltungshierarchie integriert, insbesondere dürfen Bundesoberbehörden nicht in das jeweilige Ministerium integriert sein.723 In funktionaler Hinsicht verfügt sie über einen eigenständigen Aufgabenbereich.724 Außerdem werden Sachentscheidungen grundsätzlich selbständig getroffen und Haushaltsmittel eigenständig verwaltet.725 Allerdings sind Bundesoberbehörden einem Ministerium nachgeordnet und unterliegen dessen Dienst- und Fachaufsicht,726 sie sind also weisungsgebunden.727 Zwar zeigt die Nachordnung des Bundesnachrichtendienstes gegenüber dem Bundeskanzleramt, dass die Nachordnung nicht notwendigerweise im Verhältnis zu einem Ministerium erfolgen muss.728 Diese Konstruktion stellt dennoch eine Sondersituation dar.729 Für die BKM existiert keine Stelle, die die Dienst- und Fachaufsicht ausübt und in der Lage wäre, entsprechende Weisungen zu erteilen. Zwar besteht ein Weisungsrecht der Bundeskanzlerin. Dass diese neben ihrer Funktion als Bundeskanzlerin aber tatsächlich in der Lage sein soll, die Aufsicht über eine nachgeordnete Behörde auszuüben, erscheint mehr als zweifelhaft. Theoretisch besteht jedoch durch die Bundeskanzlerin eine solche übergeordnete Stelle für die BKM. Die festgestellte Nachordnung rückt die BKM in organisatorischer Hinsicht in die Nähe einer Bundesoberbehörde. Geht man davon aus, dass der Begriff der Bundesoberbehörde keinen klar umrissenen Behördentypus beschreibt, sondern nur die „Stufigkeit“ innerhalb der Verwaltungshierarchie,730 steht die BKM aufgrund ihrer Nachordnung gegenüber der Bundeskanzlerin auf einer Stufe mit den Bundesoberbehörden. Dieser Annahme steht auch nicht entgegen, dass die BKM selbst über Weisungsbefugnisse gegenüber ihr nachgeordneten Stellen verfügt.731 Allerdings entsprechen die durch die BKM wahrgenommenen Aufgaben nicht der regelmäßigen Aufgabenwahrnehmung einer Bundesoberbehörde. Diese liegen 722 Grauer, Die Berliner Akademie der Künste, S. 256. Für das Bundespresseamt dazu Schürmann, Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung, S. 85. Zur Frage, ob für die Errichtung der BKM deshalb ein Gesetzesvorbehalt eingreift, unter D. VI. 1. 723 Stern, Staatsrecht Bd. II, S. 828, Becker, Verwaltungsarchiv 1978, 149 (153). 724 Zu diesen Voraussetzungen Ibler, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 254. 725 Oebbecke, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR VI, § 136 Rn. 91. 726 Traumann, Die Organisationsgewalt im Bereich der bundeseigenen Verwaltung, S. 130. 727 Ibler, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 251. 728 Der Bundesnachrichtendienst ist gem. § 1 Abs. 1 S. 1 BNDG eine Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundeskanzleramtes. 729 Die Zulässigkeit von Bundesoberbehörden im Geschäftsbereich des Bundeskanzleramtes bestreitend Köttgen, Oberste und obere Bundesbehörden, Voraussetzung ihrer Errichtung, Grenzen ihrer Kompetenz, Vortrag v. 2.3.1951, Bundesjustizministerium-1000 E-, S. 8. 730 Dittmann, Die Bundesverwaltung, S. 87. 731 Ibler, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 255 m. w. N.

IV. Stellung innerhalb der Verwaltungsorganisation des Bundes

115

typischerweise in der Entlastung des jeweiligen Ministeriums, häufig im Bereich von Aufgaben, deren Erledigung eines besonderen Sachverstands bedarf.732 Insgesamt sind sie dabei überwiegend im Bereich des Gesetzesvollzugs tätig.733 Die BKM nimmt demgegenüber Aufgaben wahr, die weitestgehend denjenigen eines Ministeriums entsprechen und dem Regierungsbereich zuzuordnen sind. Soweit sie selbst verwaltend tätig wird, handelt sie nicht als nachgeordnete Behörde, sondern übt beispielsweise selbst Aufsichtsbefugnisse gegenüber dem ihr nachgeordneten Bereich aus.734 Kein Argument kann in diesem Fall sein, dass die BKM die Bundeskanzlerin entlastet und insofern eine vergleichbare Funktion wie eine einem Ministerium nachgeordnete Bundesoberbehörde übernimmt, da sie gerade keine Aufgaben der Bundeskanzlerin wahrnimmt, sondern ressortspezifische Aufgaben erledigt. 3. Zusammenfassung Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die BKM eine dem System der Bundesverwaltung fremde Organisationsform darstellt. Der Begriff der obersten Bundesbehörde hilft bei der Einordnung nicht weiter, da ihm kein eindeutiger Gehalt entnommen werden kann. Es handelt sich lediglich um einen Sammelbegriff mit unbestimmtem Inhalt.735 Einer Einordnung als Bundesoberbehörde steht die fehlende Aufsicht in tatsächlicher Hinsicht entgegen sowie die durch die BKM wahrgenommenen Aufgaben.736 Die BKM erfüllt zwar sowohl Merkmale oberster Bundesbehörden als auch von Bundesoberbehörden, entspricht jedoch keiner dieser Organisationsformen in Gänze. Diese Besonderheit zeichnet nicht nur die BKM aus, sondern gilt gleichermaßen für die anderen Dienststellen der Bundeskanzlerin. Diese stellen sich insofern als ein nicht in das übliche Schema der Bundesverwaltung einzuordnendes Organisationsgefüge dar.737

732

Ibler, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 252, Bull, in: Stein / Denninger / Hoffmann-Riem (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 26 f., zur Problematik der Abgrenzung dieser Aufgaben Welz, Ressortverantwortung im Leistungsstaat, S. 145 ff. 733 Kluth, in: Wolff / Bachof / Stober (Hrsg.), Verwaltungsrecht 3, § 85 Rn. 15, Becker, Öffent­ liche Verwaltung, S. 290. Dazu insgesamt Britz, DVBl. 1998, 1167. 734 Dazu unter C. III. 735 Demgegenüber lehnen Bischoff, ZRP 1999, 240 (243) und Grauer, Die Berliner Akademie der Künste, S. 256 die Einordnung als oberste Bundesbehörde ab und gehen damit von einem bestimmten Begriffsverständnis aus. 736 Für eine Einordnung des Bundeskanzleramtes als Bundesoberbehörde Epping, in: ders. /  Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 22 sowie Brauneck, Die rechtliche Stellung des Bundeskanz­ leramtes, S. 92. 737 So Schürmann, Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung, S. 88 für das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung.

C. Das „Ressort“ der BKM Wie bereits vereinzelt aufgezeigt, weist die BKM nicht nur hinsichtlich ihrer organisatorischen Anbindung, sondern auch in Hinblick auf die durch ihre Dienststelle wahrgenommenen Aufgaben Besonderheiten auf. Diesem Bereich tatsächlicher Aufgabenwahrnehmung (I.) widmet sich der folgende Abschnitt. Dabei soll überprüft werden, ob sich die beschriebene organisatorisch hybride Konstruktion auch in tatsächlicher Hinsicht nachweisen lässt. Dem liegt die These zugrunde, dass die BKM nur eingeschränkt die Aufgaben einer Parlamentarischen Staatssekretärin und Regierungsbeauftragten wahrnimmt und ansonsten überwiegend einer Bundesministerin vergleichbar agiert. Als Maßstab kann die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien dienen,1 die die Basis ministeriellen Handelns darstellt.2 § 3 der Gemeinsamen Geschäftsordnung definiert die ministeriellen Aufgaben.3 Danach nehmen die Bundesministerien Aufgaben wahr, die „der Erfüllung oder Unterstützung von Regierungsfunktionen dienen“. Dazu zählen insbesondere die Gestaltung und Koordination von Politikfeldern, die Realisierung politischer Ziele, die internationale Zusammenarbeit, die Beteiligung am Gesetzgebungsverfahren sowie die Steuerung des nachgeordneten Geschäftsbereichs im Wege der Aufsicht.4 Nach § 3 Abs. 1 S. 5 GGO sind die Ministerien verpflichtet, durch ständige Aufgabenkritik sicherzustellen, dass sie sich auf die genannten ministeriellen Kernaufgaben konzentrieren. Die These eines faktischen Bundeskulturministeriums kann für die BKM einerseits anhand ihrer Rolle innerhalb der Regierung und gegenüber dem Parlament bestätigt werden (II.). Andererseits zeigt sich die Position einer obersten Verwaltungsbehörde gerade auch in den Funktionen, die die BKM gegenüber nachgeordneten Behörden und der mittelbaren Bundesverwaltung einnimmt (III.).5 Die begrenzte Wahrnehmung von Vollzugsaufgaben ist ebenfalls typisch für den Bereich der Ministerialverwaltung (IV.).

1 Zur Rechtsnatur geschäftsordnungsrechtlicher Bestimmungen von Verfassungsorganen Wahl, Stellvertretung im Verfassungsrecht, S. 93 ff., der in diesem Zusammenhang von „sekundärem Verfassungsrecht“ spricht, S. 100. Speziell zur Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 127 f. 2 Dazu Zypries / Peters, ZG 2000, 316. 3 Die Umschreibung sog. ministerieller Kernaufgaben stellt eine Neuigkeit gegenüber der bis 2000 geltenden Gemeinsamen Geschäftsordnung dar, so Zypries / Peters, ZG 2000, 316 (320). 4 Zu diesen Aufgaben allgemein Busse, Verwaltungsarchiv 1996, 445 ff. 5 Die Darstellung verfolgt dabei einen exemplarischen Ansatz und erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit.

I. Politikfeld Kultur und Medien

117

I. Politikfeld Kultur und Medien Eine nahezu vollständige Übersicht der durch die BKM betreuten Themen kann anhand der Zuständigkeiten ihrer einzelnen Gruppen und Referate gewonnen werden.6 Die Aufgaben der BKM sind dabei sehr unterschiedlich. So erarbeitet sie teilweise federführend Gesetzesentwürfe und beantwortet parlamentarische Anfragen zu den von ihr betreuten Themen. Daneben vergibt sie in vielen Bereichen Zuwendungen an private Rechtsträger und nimmt in anderen Themenfeldern Aufgaben selbst wahr oder beaufsichtigt die Aufgabenerfüllung nachgeordneter Behörden und Stellen der mittelbaren Bundesverwaltung. Die kulturpolitischen Schwerpunkte zeigen sich anhand der Zuständigkeiten der Gruppen der BKM.7 Der Bereich Kunst- und Kulturförderung umfasst die Themen Literatur und deutsche Sprache,8 Musik,9 Darstellende Künste, das Humboldt Forum, das Preußische Erbe und die Hauptstadtkulturförderangelegenheiten sowie Zeitgenössische Kunst in Bezug auf Museen, Ausstellungen und Künstlerförderung.10 Hier ist auch das Sekretariat des Ordens Pour le mérite für Wissenschaften und Künste angesiedelt. Hinzu kommt der Bereich Kultureinrichtungen in Ostdeutschland,11 die kulturelle Förderung autochthoner Minderheiten12 und die Betreuung des Reformationsjubiläums von Seiten der Bundesregierung. Im Bereich Medien und Film sowie Internationales werden die Themen internationale Zusammenarbeit im Medienbereich, der Auslandsrundfunk Deutsche Welle, Medien und Medienkompetenz sowie die Kultur- und Kreativwirtschaft betreut. Die internationale Zusammenarbeit im Bereich Kultur wird durch einen Europabeauftragten und einen Beauftragten für die deutsch-französische Zusammenarbeit gewährleistet. In die Zuständigkeit dieser Gruppe fällt die Filmförderung, die neben der Förderung von künftigen Vorhaben die Vergabe von Preisen13, die Veranstaltung 6 Zur ursprünglichen Gliederung der kulturpolitischen Abteilung im Bundesministerium des Innern Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, S. 162. 7 Vgl. die Organisationspläne im Anhang. 8 Hierzu zählen etwa die Finanzierung des Literaturfonds e. V., des Writers-in-Exile-Programms, das durch das deutsche PEN-Zentrum durchgeführt wird, und die Vergabe des FranzHessel-Preises für zeitgenössische Literatur. 9 Bspw. die Förderung des Bacharchivs Leipzig oder die Vergabe des Preises „APPLAUS“. 10 Hierzu zählt bspw. die umfangreiche Förderung über die Kulturstiftung des Bundes und die Stiftung Kunstfonds. 11 Eine Übersicht der von der BKM geförderten Projekte in diesem Bereich vermittelt das Blaubuch, Kulturelle Leuchttürme in Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen, abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/Content/DE/ Archiv16/Artikel/2008/01/Anlagen/2008-01-31-blaubuch-kulturelle-leuchttuerme.pdf, zuletzt abgerufen am 6.3.2017. 12 Gefördert werden in diesem Bereich die Sysdlesvigsk Forening als Vertretung der däni­ schen Minderheit, der Interfriesische Rat e. V. und der Friesenrat Sektion Nord e. V. für die Volksgruppe der Friesen. Außerdem wird der Zentralrat Deutscher Sinti und Roma und das Dokumentations- und Kulturzentrum Deutscher Sinti und Roma gefördert. 13 Etwa die Vergabe des Deutschen Filmpreises oder des Kinoprogrammpreises.

118

C. Das „Ressort“ der BKM

von Festivals14 und das Audiovisuelle Erbe umfasst.15 Hinzu kommen die Filmwirtschaft und die internationalen Angelegenheiten des Films, etwa durch die Finanzierung der Europäischen Audiovisuellen Informationsstelle in Straßburg. Auf Bundesebene durch die BKM betreut werden auch die Themen Geschichte und Erinnerung. Hierzu gehören die Zuwendungsvergabe an historische Museen,16 Dokumentations- und Gedenkstätten17 sowie die Politikergedenkstiftungen sowie die Aufsicht über diese. Hinzu kommt der Bereich Kulturgutverluste, Provenienzforschung sowie das schriftliche Kulturgut, das Archiv- und Bibliothekswesen, der Internationale Suchdienst und die deutsch-russische Geschichtskommission. Außerdem gehört der Bereich Kultur und Geschichte der Deutschen im östlichen Europa sowie die Museen und kulturelle Vermittlung nach § 96 Bundesvertriebenengesetz dazu.18 Auch die Stiftung Flucht, Vertreibung, Versöhnung und das Thema SED-Unrecht werden durch die BKM betreut. Darüber hinaus ist die BKM mit Fragen des Denkmal- und Kulturgutschutzes befasst und gewährleistet die Verbindung zu den Ländern, Kommunen, Religionsgemeinschaften und Kulturverbänden. Das Deutsche Nationalkomitee für Denkmal­ schutz verfügt über eine Geschäftsstelle bei der BKM. Ein weiteres Themenfeld betrifft die kulturelle Bildung und Integration. Bereits anhand dieses Aufgabenspektrums zeigt sich die besondere Position der BKM sowohl im Verhältnis zu den übrigen Regierungsbeauftragten als auch zum Aufgabenbereich anderer Parlamentarischer Staatssekretärinnen. Die BKM nimmt hier nicht die Rolle einer Interessenvertreterin ein, wie das etwa bei der BMFI der Fall ist, sondern verwaltet ein eigenes politisches Programm, innerhalb dessen sie neben der Vergabe finanzieller Mittel nach außen auch eigene Initiativen durchführt. Ihr Etat ist dabei kontinuierlich gestiegen.19

14 Bspw. die Veranstaltung der Internationalen Filmfestspiele Berlin über die Kulturveranstaltungen des Bundes in Berlin GmbH. 15 Hierzu gehört auch die Filmförderung des BKM über den Deutschen Filmförderfonds. 16 Bspw. das Deutsche Historische Museum in Berlin und das Haus der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland in Bonn. 17 Hierzu zählen etwa die Gedenkstätte Bergen-Belsen und die Stiftung Gedenkstätte Buchenwald und Mittelbau-Dora. 18 Das Bundesinstitut für Kultur und Geschichte der Deutschen im östlichen Europa, eine Ressortforschungseinrichtung, ist der BKM zugeordnet. 19 Dieser umfasste bspw. im Jahr 2012 noch rund 1,08 Milliarden Euro und stellte im Haushaltsjahr 2017 1,45 Milliarden Euro bereit, vgl. Bundeshaushaltsplan 2017, Einzelplan 04, Kapitel 0451 f.

II. Mitwirkung im Bereich der Regierung

119

II. Mitwirkung im Bereich der Regierung Im Bereich der Bundesregierung kommt der BKM faktisch die Position des zustän­digen Regierungsmitglieds zu. Dies zeigt sich in besonderem Maße an den Aufgaben, die sie innerhalb der Bundesregierung und gegenüber dem Deutschen Bundestag erfüllt.20 So erarbeitet die BKM selbständig Gesetzesentwürfe, die durch die Bundesregierung21 in den Bundestag eingebracht werden. Diese Entwürfe werden durch sie selbst im Plenum vorgestellt und näher erläutert. Die Funktion des zuständigen Regierungsmitglieds wird auch im Rahmen parlamentarischer Kontrollinstrumente deutlich. So beantwortet die BKM die schriftlichen und mündlichen Fragen sowie Kleinen und Großen Anfragen der Abgeordneten. Für die Bundesregierung erfüllt sie gegenüber dem Bundestag bestehende Berichtspflichten. Darüber hinaus wurde zeitgleich mit der Errichtung der BKM nach knapp 30 Jahren wieder ein eigener Parlamentsausschuss für Kultur und Medien eingerichtet. Betrachtet man die durch die jeweiligen Amtsinhaberinnen wahrgenommenen Aufgaben, so zeigt sich, dass sich deren Tätigkeiten im Verlauf von fünf Legislaturperioden nicht wesentlich verändert haben.22 1. Erarbeitung von Gesetzesentwürfen Die BKM erarbeitet federführend Gesetzesentwürfe, die sachlich in ihreni Bereich fallen. Die Beteiligung am Gesetzgebungsverfahren gehört nach § 3 Abs. 1 S. 2 GGO zu den ministeriellen Kernaufgaben.23 Gesetzesvorlagen werden gem. Art. 76 Abs. 1 GG durch die Bundesregierung24 beim Bundestag eingebracht.25 Dabei werden Entwürfe der Bundesregierung mit einem Schreiben der Bundeskanzlerin26 an die Präsidentin des Bundestages über 20 Die Recherche erfolgte über das Dokumentations- und Informationssystem des Deutschen Bundestages (DIP). Zur Vorgehensweise bei der Recherche vgl. die Ausführungen im Anhang sowie die umfassende Auswertung aller Aktivitäten der Parlamentarischen Staatssekretäre für die 17. Legislaturperiode bei Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 374 ff. 21 Die Rolle der BKM innerhalb des Kabinetts kann nur schwierig nachvollzogen werden. Er verfügt zwar über kein Stimmrecht, hat aber das Recht, an den Sitzungen teilzunehmen, und kann so zumindest als Fürsprecher kultur- und medienpolitischer Initiativen auftreten. Kabinettsprotokolle unterliegen jedoch einer 30-jährigen Schutzfrist und können folglich nicht einbezogen werden. 22 Zur Auswertung im Einzelnen im Anhang F. VI. 1. 23 So auch Kölble, in: Jeserich (Hrsg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte V, 174 (184), all­ gemein zur Rolle der Bundesregierung bei der Gesetzgebung Busse, in: FS Ismayr, S. 221 ff.. 24 Zur Behandlung im Kabinett Leonhardt, in: Novak (Hrsg.), Praxis der Gesetzgebung, S. 47 (56 f.). 25 Vorlagen der Bundesregierung müssen gem. Art. 76 Abs. 2 S. 1 GG zunächst dem Bundesrat zugeleitet werden. 26 Linn / Sobolewski, So arbeitet der Deutsche Bundestag, S. 106.

120

C. Das „Ressort“ der BKM

sandt,27 die dann für die Umwandlung in eine Drucksache des Bundestages sorgt.28 Die inhaltliche Erarbeitung des Gesetzentwurfes kann anhand dieses Übersendungsschreibens ermittelt werden, das einen Hinweis auf das federführende Ministerium enthält.29 Für die BKM lautet dieser Hinweis: „Federführend ist die Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien.“ Die Erarbeitung von Gesetzentwürfen durch die BKM stellt eine Besonderheit dar.30 Bei der Vorbereitung von Gesetzgebungsvorhaben handelt es sich um eine klassische und darüber hinaus eine der wichtigsten Aufgaben der Ministerialverwaltung.31 Insbesondere keine der hier einbezogenen Regierungsbeauftragten nimmt diese Aufgabe wahr.32 So durfte die BMFI zwar im Plenum zu Gesetzesentwürfen, die ihr Gebiet betrafen, sprechen,33 die Federführung lag dabei allerdings stets bei einem Bundesministerium.34 Gleiches gilt für die Koordinatorin für Bürokratie­ abbau und bessere Rechtsetzung sowie für die Bund-Länder-Beziehungen.35 Parlamentarische Staatssekretärinnen in den Ministerien mögen zwar an der Erarbeitung von Gesetzesentwürfen beteiligt sein und diese auch im Rahmen der ersten Lesung im Plenum präsentieren,36 treten aber nicht als Urheberinnen des Regierungs­ entwurfes nach außen auf. Inhaltlich zeigt sich anhand der Gesetzesentwürfe eingeschränkt die Bandbreite der durch die BKM betreuten Themen.37 Ein wiederkehrender Gegenstand gesetzgeberischer Vorhaben ist die Filmförderung des Bundes.38 Daneben gehört etwa die Vorbereitung der Errichtung neuer juristischer Personen des öffentlichen Rechts, wie der Stiftung Jüdisches Museum Berlin,39 der Stiftung Deutsches Historisches Museum40

27

Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke, GG, Art.  76 Rn.  14. Leonhardt, in: Novak (Hrsg.), Praxis der Gesetzgebung, S. 47 (58). 29 Nicht erfasst werden kann so die Mitwirkung bei der Schaffung rechtlicher Rahmenbedingungen, die nicht in die unmittelbare Zuständigkeit der BKM fallen. Das betrifft in erster Linie die Steuergesetzgebung, die Regelungen zur Künstlersozialversicherung und das Urheberrecht. Dazu Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 199 ff. 30 Als „Sonderfall“ beschreibt die BKM in diesem Zusammenhang Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 224. 31 Di Fabio, Der Staat 1990, 599 (605), Pestalozza, NJW 1981, 2081 (2084), Leonhardt, in: Novak (Hrsg.), Praxis der Gesetzgebung, S. 47, Achterberg, Parlamentsrecht, S. 350 und Bischoff / Bischoff, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 54 Rn. 9. 32 Zur Beteiligung Parlamentarischer Staatssekretärinnen bei der Gesetzgebung Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 218 ff. 33 Vgl. etwa BT-Plenarprotokoll 18/46, S. 4190. 34 In diesem Fall beim Bundesministerium des Innern, vgl. BT-Drs. 18/1312. 35 Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 224 f. 36 Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 257, Groß / Bohnefeld, in: FS Ismayr, S. 237 (248). 37 Zu den Gesetzesentwürfen im Anhang unter F. VI. 1. 38 Vgl. BT-Drs. 15/1506, 16/10294, 17/1292, 18/8592. 39 BT-Drs. 14/6028. 40 BT-Drs. 16/10429. 28

II. Mitwirkung im Bereich der Regierung

121

und der Akademie der Künste,41 dazu. Hinzu kommen Regelungen etwa zum Bundesarchivrecht42 und zum Kulturgutschutz43. Die Anzahl der durch die BKM federführend erarbeiteten Gesetzesentwürfe hat sich im Verlauf von fünf Legislaturperioden kaum verändert. So lag die Zahl der Regierungsvorlagen stets zwischen drei und vier von der BKM erarbeiteten Entwürfen je Wahlperiode. Die relativ niedrige Anzahl ist nicht nur Ausdruck der geringen Regelungsdichte des Kulturverwaltungsrechts im Allgemeinen, sondern auch der eingeschränkten Gesetzgebungskompetenzen des Bundes.44 2. Reden im Plenum des Bundestages Regelmäßig hält die BKM Reden zu den von ihr erarbeiteten Gesetzesentwürfen und zu weiteren Themen im Bundestag. Weil sie kein Mitglied der Bundesregierung ist, kommt ihr das Rederecht als Beauftragter zu. Die Mitglieder der Bundesregierung und ihre Beauftragten sind Inhaber eines privilegierten Rederechts nach Art. 43 Abs. 2 S. 2 GG. Danach müssen die Adressaten der Vorschrift jederzeit gehört werden. Das heißt, sie können sich auch während einer laufenden Debatte dazu entscheiden, das Wort zu ergreifen, und müssen nur warten, bis die Bundestagspräsidentin oder die jeweilige Ausschussvorsitzende45 ihnen das Wort erteilt.46 Auch inhaltlich gilt das Rederecht unbegrenzt.47 Soweit die Amtsinhaberinnen zugleich Abgeordnete des Bundestages sind, steht ihnen zwar das aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG abgeleitete Rederecht zu.48 Dies gilt allerdings nur dann, wenn sie auch in ihrer Funktion als Abgeordnete sprechen, wobei dann die Vorschriften der GOBT gelten.49 Als Beauftragte der Bundesregierung im Sinne von Art. 43 Abs. 2 GG treten im Plenum des Bundestages nahezu ausschließlich Parlamentarische Staatssekretärinnen auf.50 Dass die BKM im Parlament Reden hält, stellt insofern zunächst keine Besonderheit dar. Betrachtet man allerdings die Inhalte, zu denen sie sich äußert,

41

BT-Drs. 15/3350. BT-Drs. 17/12012, 18/9633. 43 BT-Drs. 16/1371, 18/7456. 44 Dazu ausführlich Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 99 ff. 45 Vom Rederecht ist auch die Befugnis, in den Ausschüssen zu sprechen, umfasst, Schröder, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 53 Rn. 14. 46 Lorz / Richterich, in: Morlok / Schliesky / Wiefelspütz (Hrsg.), Parlamentsrecht, § 35 Rn. 25. 47 Lorz / Richterich, in: Morlok / Schliesky / Wiefelspütz (Hrsg.), Parlamentsrecht, § 35 Rn. 27. 48 Dazu Klein, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 38 Rn. 231 und Achterberg, Parlamentsrecht, S. 259 f. Zu den Redezeiten Schürmann, in: Morlok / Schliesky / Wiefelspütz (Hrsg.), Parlamentsrecht, § 20 Rn. 32 ff. 49 Lorz / Richterich, in: Morlok / Schliesky / Wiefelspütz (Hrsg.), Parlamentsrecht, § 35 Rn. 23. 50 Schröder, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 53 Rn. 7. 42

122

C. Das „Ressort“ der BKM

so zeigen sich eher Parallelen zu den Reden der Bundesministerinnen denn zu den typischen Äußerungen der Parlamentarischen Staatssekretärinnen. a) Inhalte Es zeigen sich bestimmte, wiederkehrende Abläufe. So haben alle BKM zu Beginn der jeweiligen Legislaturperiode innerhalb der Aussprache zur Regierungserklärung der Bundeskanzlerin51 eine eigene Rede gehalten. In diesen Reden hat die BKM ihre grundsätzliche politische Ausrichtung dargestellt und eigene Vorhaben im Bereich Kultur und Medien für die jeweilige Legislaturperiode erläutert.52 Zieht man an dieser Stelle wiederum den Vergleich zu den Bundesministerien, so zeigt sich eine Besonderheit für die BKM. Üblicherweise erläutern im Anschluss an die Regierungserklärung der Bundeskanzlerin und den Redebeiträgen von Mitgliedern der Bundestagsfraktionen auch die einzelnen Ministerinnen ihre politischen Vorhaben. Hierauf folgen Redebeiträge der jeweiligen Fachpolitikerinnen der Fraktionen.53 Keine Reden wurden bisher demgegenüber von Parlamentarischen Staatssekretärinnen oder Regierungsbeauftragten gehalten. Dass die BKM im Rahmen der Aussprache zur Regierungserklärung die Möglichkeit erhält, ihre politischen Vorhaben zu erläutern, rückt diesen in die Nähe einer Bundesministerin. Darüber hinaus haben bisher alle Amtsinhaberinnen Reden zu den in ihre Amtszeit fallenden Haushaltsgesetzen gehalten.54 Im Rahmen der ersten Lesung des Haushaltsentwurfes spricht üblicherweise zunächst die Bundesfinanzministerin gefolgt von den finanzpolitischen Sprecherinnen der Bundestagsfraktionen. Daran schließt sich die Generaldebatte mit Redebeiträgen der Bundeskanzlerin, der Bundesministerinnen und der Oppositionsfraktionen an.55 Innerhalb der Generalaussprache hat auch die BKM bislang stets gesprochen. Dies stellt insofern eine Besonderheit dar, als dass typischerweise die jeweiligen Ministerinnen im Rahmen der Haushaltsdebatte sprechen. Allerdings hat beispielsweise auch schon die BMFI

51 Die Abgabe von Regierungserklärungen durch die Bundeskanzlerin stellt praktisch die wichtigste Form der Inanspruchnahme des Rederechts nach Art. 43 Abs. 2 S. 2 GG dar, Besch, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 33 Rn. 20. Die Bundeskanzlerin könnte zwar jederzeit eine Erklärung abgeben, praktisch wird dies jedoch vorher im Ältestenrat angekündigt, Ismayr, Der Deutsche Bundestag, S. 340. 52 Vgl. BT-Plenarprotokoll 18/10, S. 588; BT-Plenarprotokoll 17/3, S. 66; BT-Plenarprotokoll 16/5, S. 295; BT-Plenarprotokoll 15/4, S. 150; BT-Plenarprotokoll 14/5, S. 254. 53 Zu den Inhalten und Funktionen der zu Beginn einer Legislaturperiode abgegebenen Regierungserklärungen allgemein Korte, ZParl 2002, 452 (454) und van den Berg / Vagt, ZParl 2002, 463 (469 ff.). 54 Vgl. etwa BT-Plenarprotokoll 18/120, S. 11632, BT-Plenarprotokoll 17/15, S. 1289, BT-Plenarprotokoll 16/111, S. 11511, BT-Plenarprotokoll 15/34, S. 2748, BT-Plenarprotokoll 14/38, S. 3119. 55 Eickenboom, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 44 Rn. 4 ff.

II. Mitwirkung im Bereich der Regierung

123

als Parlamentarische Staatssekretärin Details zur Asylpolitik der Bundesregierung erläutert.56 Wenngleich Parlamentarische Staatssekretärinnen häufig von ihrem jeweiligen Regierungsmitglied als Beauftragte in das Plenum des Bundestages entsandt werden und es sich damit um eine typische Aufgabe handelt, so nimmt die BKM dennoch eine gewisse Sonderrolle ein. Dies betrifft zum einen den inhaltlichen Rahmen, innerhalb dessen sie sich äußert. Auffällig ist hier in erster Linie, dass die BKM im Rahmen der Aussprache zur Regierungserklärung überhaupt sprechen darf. Zum anderen wird die BKM in den Debatten zwar als „Staatsministerin bei der Bundeskanzlerin“ bezeichnet, erläutert dann aber eigenständig ihre politischen Vorhaben. Diese Eigenständigkeit kommt den übrigen Parlamentarischen Staatssekretärinnen ebenso wenig zu wie den sonstigen Regierungsbeauftragten. b) Entwicklung Ein Indiz dafür, dass die BKM von Beginn an von Regierungsseite als zuständige „Ressortleiterin“ angesehen wurde, zeigt sich an der Zahl der im Plenum des Bundestages gehaltenen Reden. Eine Entwicklung, etwa dahingehend, dass das längere Bestehen des Amtes mit vermehrten Auftritten der Amtsinhaberin gegenüber dem Parlament einhergehen würde, ist nicht erkennbar. Vielmehr ist die Anzahl der Reden in etwa gleich geblieben. Eine gewisse Auffälligkeit zeigt sich in der 14. Wahlperiode, in der Michael Naumann und Julian Nida-Rümelin das Amt ausübten. Addiert man die Anzahl der Reden, übersteigt diese mit insgesamt 26 gehaltenen und zu Protokoll gegebenen Reden die Zahl der anderen Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber deutlich. Dies kann zum einen damit erklärt werden, dass die ersten Kulturstaatsminister durch eine vermehrte parlamentarische Präsenz versucht haben, für das Amt zu werben. Zum anderen könnte auch der Wechsel des Amtsinhabers in der Mitte der Legislaturperiode ein verstärktes Engagement von Julian Nida-Rümelin erforderlich gemacht haben, um seine Person gegenüber dem Parlament zu etablieren. Auch die dritte Amtsinhaberin, Christina Weiss, hat etwas häufiger im Plenum des Bundestages gesprochen als die übrigen Amtsinhaberinnen und Amtsinhaber. Da die 15. Wahlperiode erst die zweite Amtszeit der BKM darstellte, lässt sich ihre starke Präsenz im Bundestag ähnlich erklären. Inhaltliche Gründe, beispielsweise eine größere Anzahl von Gesetzesentwürfen, die jeweils eine Rede erforderlich gemacht hätten, sind nicht erkennbar. In quantitativer Hinsicht unterscheidet sich die BKM hinsichtlich der gehaltenen Reden weder wesentlich von anderen Parlamentarischen Staatssekretärinnen, die einer Ministerin beigegeben sind, noch von den Regierungsmitgliedern.57 Allerdings ist dieser Vergleich angesichts der deutlich größeren Geschäftsbereiche der 56

Vgl. BT- Plenarprotokoll 18/139, S. 13633. Vgl. die Übersicht bei Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 381 ff.

57

124

C. Das „Ressort“ der BKM

Ministerien, die in der Regel über mehr als eine Parlamentarische Staatssekretärin verfügen, nur wenig aussagekräftig. Der Vergleich mit den Parlamentarischen Staatssekretärinnen bei der Bundeskanzlerin zeigt ebenfalls keine großen Unterschiede. In der 18. Wahlperiode hat die Koordinatorin für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung sowie für die Bund-Länder Beziehungen zwar lediglich ein Mal im Parlament gesprochen,58 acht weitere Reden wurden aber zu Protokoll genommen. Die BKM und die BMFI haben jeweils elf Reden gehalten.59 3. Berichtspflichten gegenüber dem Bundestag Eine weitere durch die BKM wahrgenommene Aufgabe ist die der Berichterstattung gegenüber dem Bundestag. Hier kann unterschieden werden zwischen freiwillig abgegebenen Berichten und solchen, zu deren Abgabe die Bundesregierung aufgrund eines Gesetzes oder Bundestagsbeschlusses angehalten ist.60 Während erstere der Bundesregierung vor allem eine Plattform bieten, ihre Politik zu erläutern, zielt die verpflichtende Berichterstattung darauf ab, dem Bundestag Informationen zukommen zu lassen, die er für die Aufgaben der Planung und Kontrolle benötigt.61 Die BKM hat bisher keine freiwilligen Berichte abgegeben, sondern stets Berichtspflichten erfüllt, die über eine parlamentarische Grundlage verfügten.62 Generell stellt das Instrument der Berichterstattung eine Möglichkeit dar, einzelnen Themen zu mehr Öffentlichkeit zu verhelfen.63 Unabhängig von der Rechtsgrundlage ist Adressatin der Berichtspflichten in der Regel die Bundesregierung.64 Erstellt werden die Berichte in der Praxis durch das sachlich zuständige Ministerium, um sodann dem Bundestag zugeleitet zu werden.65

58

BT-Plenarprotokoll 18/109, S. 10385. Recherche über das DIP, vgl. Anhang. 60 So Magiera, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 52 Rn. 26. Eine Verpflichtung zur Berichterstattung kann sich für die Bundesregierung aus einem Parlamentsbeschluss nicht ergeben, so Klein, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 43 Rn. 116 und Lorz / Richterich, in: Morlok / Schliesky / Wiefelspütz (Hrsg.), Parlamentsrecht, § 35 Rn. 90. Dazu ausführlich Derlien, ZParl, 1975, 42 (42 f.). 61 Feldkamp, Datenhandbuch des Deutschen Bundestages 1990–2015, Kapitel 6.17, S. 1. Zum Nutzen der Berichte der Bundesregierung für das Parlament Ismayr, ZParl 1990, 553 (555) und Lorz / Richterich, in: Morlok / Schliesky / Wiefelspütz (Hrsg.), Parlamentsrecht, § 35 Rn. 89. Zu den Funktionen der Berichterstattung aus Sicht des Bundestages und der Bundesregierung ausführlich Maiwald, Berichtspflichten gegenüber dem Deutschen Bundestag, S. 95 ff. 62 Feldkamp, Datenhandbuch des Deutschen Bundestages 1990–2015, Kapitel 6.17. 63 Dazu Maiwald, Berichtspflichten gegenüber dem Deutschen Bundestag, S. 113 f. All­ gemein zur Öffentlichkeitsfunktion des Parlaments Brenner, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 44 Rn. 39 ff. 64 Maiwald, Berichtspflichten gegenüber dem Deutschen Bundestag, S. 157 f. 65 Lorz / Richterich, in: Morlok / Schliesky / Wiefelspütz (Hrsg.), Parlamentsrecht, § 35 Rn. 91, Derlien, ZParl 1975, 42 (44). 59

II. Mitwirkung im Bereich der Regierung

125

Die Berichte enthalten jeweils einen Zusatz, der das zuständige Ministerium erkennen lässt.66 Inhaltlich haben sich die durch die BKM erfüllten Berichtspflichten kaum verändert. Dabei bestehen bestimmte Berichtspflichten bereits seit der Errichtung des Amtes. Von Beginn an hat die BKM die sich aus § 96 S. 3 BVFG ergebende jährliche Berichtspflicht zu den Maßnahmen der Förderung der Kultur und Geschichte der Deutschen im östlichen Europa übernommen.67 Hinzu kommt die Stellungnahme der Bundesregierung nach § 4b Abs. 3 DWG zur Aufgabenplanung des Auslandsrundfunksenders Deutsche Welle. Daneben erstellt die BKM alle vier Jahre einen Medien- und Kommunikationsbericht.68 Schließlich berichtet sie dem Bundestag regelmäßig über die Fortschreibung der Gedenkstättenkonzeption des Bundes.69 Daneben hat die BKM weitere Berichte erarbeitet, die aber in der Regel nur einmalig abgegeben wurden.70 Es handelt sich um eine typische Aufgabe der Ressorts.71 Soweit Parlamentarische Staatssekretärinnen an der Erstellung der Berichte in den Ressorts mitwirken, tritt dies nicht nach außen in Erscheinung. Die Berichte enthalten nur einen Verweis auf das jeweilige Ministerium. Dass die BKM den Berichtspflichten in eigenem Namen nachkommt, stellt diesen gegenüber eine Besonderheit dar. Neben der BKM obliegt innerhalb des Geschäftsbereichs der Bundeskanzlerin auch der BMFI eine Berichtspflicht, die sie in eigenem Namen erfüllt.72 Auch die Koordinatorin für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung sowie für die Bund-Länder-Beziehungen dürfte bei der Erfüllung der Berichtspflicht nach § 7 NKRG mitwirken, der Bericht wird aber stets „mit Schreiben des Bundeskanzleramtes“ zugeleitet und nicht im Namen der Koordinatorin.73

66 Für die BKM lautet dieser Zusatz: „Zugeleitet mit Schreiben der Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien“. 67 Vgl. zuletzt den Bericht der Bundesregierung über die Maßnahmen zur Förderung der Kulturarbeit gemäß § 96 Bundesvertriebenengesetz (BVFG) in den Jahren 2015 und 2016, abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/Content/DE/_Anlagen/BKM/2017/2017-06-13Bericht-%C2%A796-2015_2016.pdf, zuletzt abgerufen am 27.6.2017. 68 Grundlage: BT-Drs. 14/8649. 69 Ursprünglich ergab sich die einmalige Verpflichtung hierzu aus einem Bundestagsbeschluss (BT-Drs. 12/7884), sie wird mittlerweile freiwillig erfüllt. 70 Bspw. der Bericht zum Kulturgutschutz in Deutschland, BT-Drs. 17/13378. Vgl. auch die Übersicht bei Feldkamp, Datenhandbuch des Deutschen Bundestages 1990–2015, Kapitel 6.17. 71 Maiwald, Berichtspflichten gegenüber dem Deutschen Bundestag, S. 63. 72 Es handelt sich um den alle zwei Jahre gem. § 94 Abs. 2 AufenthG abzugebenden Bericht über die Lage der Ausländerinnen und Ausländer in Deutschland, vgl. zuletzt BT-Drs. 18/3015. 73 Vgl. BT-Drs. 17/13589.

126

C. Das „Ressort“ der BKM

4. Beantwortung parlamentarischer Anfragen Die BKM erfüllt zudem Informationspflichten der Bundesregierung74 gegenüber dem Parlament für ihren Bereich. a) Einzelfragen und Befragung der Bundesregierung Was die Beantwortung parlamentarischer Fragen nach den §§ 105, 106 Abs. 2 GOBT angeht, ist im Verlauf der Legislaturperioden seit der Errichtung der BKM eine leicht steigende Tendenz erkennbar.75 Nach § 105 GOBT ist jedes Mitglied des Bundestages berechtigt, kurze Einzelfragen zur schriftlichen oder mündlichen Beantwortung an die Bundesregierung zu richten.76 In Verbindung mit der Anlage 4 zur GOBT ergibt sich, dass in diesem Rahmen jede Abgeordnete zwei Fragen zur mündlichen Beantwortung77 in der Woche sowie vier Fragen zur schriftlichen Beantwortung im Monat stellen darf. Die auf diese Weise erlangten Informationen sind für das Parlament in verschiedener Hinsicht wertvoll. Sie dienen nicht nur der parlamentarischen Kontrolle, sondern können dem Parlament auch bei der gesetzgeberischen Planung und der Ermög­ lichung von Öffentlichkeit und Transparenz behilflich sein.78 Zusätzlich können die Abgeordneten Fragen nach § 106 Abs. 2 GOBT stellen. Die Befragung der Bundesregierung findet in Sitzungswochen nach der Kabinettssitzung statt.79 In dieser halbstündigen Veranstaltung haben die Abgeordneten die Möglichkeit, Fragen „von aktuellem Interesse an die Bundesregierung“ zu richten.80 Wie bei den anderen Fragerechten auch handelt es sich um ein Mittel des Bundestages, sich Informationen von der Regierung zu verschaffen.81 Im Unterschied zur Fragestunde werden die Fragen hier mündlich gestellt.82 Die Antworten werden typischerweise durch Parlamentarische Staatssekretärinnen in den Bundesministerien oder im Bundeskanzleramt verfasst beziehungs 74

Zur verfassungsrechtlichen Herleitung Lorz / Richterich, in: Morlok / Schliesky / Wiefelspütz (Hrsg.), Parlamentsrecht, § 35 Rn. 69, Hölscheidt, DÖV 1993, 593 (595). 75 Aktuelle Stunden gem. § 106 Abs. 1 GOBT haben bisher in keinem die BKM betreffenden Bereich stattgefunden. Sie können hier deshalb außer Betracht bleiben. Allgemein zum Instrument der Aktuellen Stunde Lorz / Richterich, in: Morlok / Schliesky / Wiefelspütz (Hrsg.), Parlamentsrecht, § 35 Rn. 82. 76 Dazu ausführlich Maiwald, Berichtspflichten gegenüber dem Deutschen Bundestag, S. 84 ff. und Roll, Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 105. 77 Diese werden im Rahmen der Fragestunde beantwortet, vgl. Anlage 4 Nr. 10 ff. GOBT. 78 Klein, Maunz / Dürig (Hrsg.), GG. Art. 43 Rn. 78. 79 Dazu Schürmann, in: Morlok / Schliesky / Wiefelspütz (Hrsg.), Parlamentsrecht, § 20 Rn. 16. 80 Dazu Maiwald, Berichtspflichten gegenüber dem Deutschen Bundestag, S. 86 f. Zum mangelnden Nutzen der Regierungsbefragung Klein, Maunz / Dürig (Hrsg.), GG. Art. 43 Rn. 94 f. 81 Klein, Maunz / Dürig (Hrsg.), GG. Art. 43 Rn. 75 und Di Fabio, Der Staat 1990, 599 (612). 82 Lorz / Richterich, in: Morlok / Schliesky / Wiefelspütz (Hrsg.), Parlamentsrecht, § 35 Rn. 83.

II. Mitwirkung im Bereich der Regierung

127

weise in der Fragestunde und der Regierungsbefragung mündlich gegeben.83 Dass Regierungsmitglieder Einzelfragen beantworten, stellt demgegenüber eher eine Ausnahme dar.84 Angela Merkel hat etwa in der 17. Wahlperiode keine einzige Frage beantwortet.85 Guido Westerwelle hat im gleichen Zeitraum vier Fragen im Rahmen der Regierungsbefragung nach § 106 Abs. 2 GOBT beantwortet,86 die damalige Justizministerin, Sabine Leutheusser-Schnarrenberger, hat immerhin sieben Fragen im Rahmen der Regierungsbefragung beantwortet und elf Einzelfragen persönlich bearbeitet.87 Für die BKM übernimmt die Beantwortung der Fragen nach außen stets die Amtsinhaberin selbst. Über eine zusätzliche Parlamentarische Staatssekretärin, die diese Aufgabe übernehmen könnte, verfügt sie nicht. Dass die BKM und Parlamentarische Staatssekretärinnen im Allgemeinen Fragen im Rahmen der Regierungsbefragung beantworten, widerspricht § 106 Abs. 2 GOBT, der als Adressaten nur die Mitglieder der Bundesregierung nennt. Dennoch wird in der Staatspraxis so verfahren. Die Anzahl der Fragen, die durch die BKM beantwortet wurden, hat im Laufe der fünf Wahlperioden zugenommen. So wurden zu Beginn lediglich 108 Fragen von Michael Naumann und Julian Nida-Rümelin beantwortet, während Bernd Neumann in der 16. Wahlperiode 161 Fragen beantworten musste. Diese leicht steigende Anzahl kann nicht unbedingt als Indiz dafür gewertet werden, dass die BKM durch den Bundestag als zu kontrollierender Teil der Regierung angesehen wird. Dies hat vielmehr praktische Gründe. Die Fragen richten sich allgemein an die Bundesregierung. Praktisch werden die schriftlichen Fragen von der Bundestagspräsidentin gesammelt und an das Bundeskanzleramt weitergeleitet.88 Das Bundeskanzleramt verteilt die Fragen dann an die zuständigen Ressorts.89 Vergleichbar wird mit den Fragen zur mündlichen Beantwortung im Rahmen der Fragestunde verfahren, die schriftlich bei der Bundestagspräsidentin eingereicht werden müssen.90 Hier teilt das Bundeskanzleramt der Bundestagspräsidentin mit, 83

Schürmann, in: Morlok / Schliesky / Wiefelspütz (Hrsg.), Parlamentsrecht, § 20 Rn. 16, Groß /  Bohnefeld, in: FS Ismayr, S. 237 (246 f.), Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 312 f., Linn /  Sobolewski, So arbeitet der Deutsche Bundestag, S. 61. Kritisch zu dieser Praxis Schönberger, JZ 2016, 486 (492). 84 Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 313. 85 Eigene Recherche über das DIP, wie folgt: „Aktivitäten“ – „erweiterte Suche“ – „Merkel“ – „Angela“  – „Aktivität: Antwort / Berichterstattung / Berichterstattung und Beantwortung“  – „28.10.2009–17.12.2013“. 86 Eigene Recherche über das DIP, wie folgt: „Aktivitäten“ – „erweiterte Suche“ – „Westerwelle“  – „Guido“  – „Aktivität: Antwort / Berichterstattung / Berichterstattung und Beantwortung“ – „28.10.2009–17.12.2013“. 87 Eigene Recherche über das DIP, wie folgt: „Aktivitäten“ – „erweiterte Suche“ – „Leutheusser-Schnarrenberger“ – „Sabine“ – „Aktivität: Antwort / Berichterstattung / Berichterstattung und Beantwortung“ – „28.10.2009–17.12.2013“. 88 Vgl. Anlage 4 Nr. 6 GOBT und Lorz / Richterich, in: Morlok / Schliesky / Wiefelspütz (Hrsg.), Parlamentsrecht, § 35 Rn. 78 sowie Magiera, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 52 Rn. 20. 89 Vgl. §§ 29 Abs. 1 i. V. m. 28 Abs. 1 GGO. 90 Ausführlich Lorz / Richterich, in: Morlok / Schliesky / Wiefelspütz (Hrsg.), Parlamentsrecht, § 35 Rn. 78.

128

C. Das „Ressort“ der BKM

welche Person die Frage im Plenum beantworten wird.91 Dass diese Fragen durch die BKM beantwortet werden, zeigt also lediglich, dass innerhalb der Bundes­ regierung das Bundeskanzleramt diese als entsprechend verantwortliche Stelle der Regierung ansieht. Dennoch lässt sich anhand der steigenden Zahl der im Bereich Kultur und Medien gestellten Fragen erkennen, dass der Bundestag den Themen Kultur und Medien größere Aufmerksamkeit widmet. Die Beantwortung der Fragen nach § 105 GOBT und die Teilnahme an der Regierungsbefragung nach § 106 Abs. 2 GOBT durch die BKM entsprechen den typischerweise von Parlamentarischen Staatssekretärinnen wahrgenommenen Aufgaben. Diese vertreten dabei allerdings stets die zuständige Ministerin und nicht ihren eigenen Zuständigkeitsbereich. b) Kleine und Große Anfragen Eine leicht steigende Tendenz im Verlauf von fünf Amtsperioden ist bei den Kleinen und Großen Anfragen erkennbar, die durch die BKM beantwortet wurden. Die Instrumente der Großen und Kleinen Anfragen gehören ebenfalls zu den Informationsrechten der Abgeordneten, müssen aber anders als die Einzelfragen von einer Fraktion oder von mindestens fünf Prozent der Mitglieder des Bundestages unterzeichnet sein.92 Nach § 104 Abs. 1 GOBT können Abgeordnete von der Bundesregierung Auskunft zu bestimmten Bereichen verlangen. Anders als die Große Anfrage nach §§ 100 ff. GOBT kann der Inhalt einer Kleinen Anfrage nicht zum Verhandlungsgegenstand einer Plenardebatte gemacht werden.93 Primäres Ziel der Kleinen Anfragen ist deshalb die Informationsgewinnung, während Große Anfragen auch den Zweck verfolgen, eine Aussprache zu einem bestimmten Thema herbeizuführen.94 Parlamentarische Staatssekretärinnen sind regelmäßig an der Beantwortung Kleiner und Großer Anfragen beteiligt,95 sie beantworten die Anfragen aber nicht im eigenen Namen. Betrachtet man die Antworten auf Kleine und Große Anfragen der Regierungsmitglieder, so zeigt sich, dass als Urheber stets das zuständige Bundes­ ministerium genannt wird. Anders ist dies nur bei der BKM, die trotz ihres Amtes 91

§ 29 Abs. 1 S. 3 GGO. §§ 76 Abs. 1 i. V. m. 104 Abs. 1, 75 Abs. 3 GOBT für die Kleine Anfrage und §§ 76 Abs. 1 i. V. m. 100, 75 Abs. 1 lit.f.) GOBT für die Große Anfrage. Zum Verfahren ausführlich Lorz / Rich­ terich, in: Morlok / Schliesky / Wiefelspütz (Hrsg.), Parlamentsrecht, § 35 Rn. 71. 93 § 75 Abs. 3 GOBT. 94 Klein, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 43 Rn. 91, Stefani, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 49 Rn. 26 sowie Achterberg, Parlamentsrecht, S. 467 f. Große Anfragen können als Mittel zur Herbeiführung einer „öffentlichen Grundsatzdebatte“ genutzt werden, so Magiera, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 52 Rn. 19. 95 Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 314 f. 92

II. Mitwirkung im Bereich der Regierung

129

als Parlamentarischer Staatssekretärin als Urheberin auf den Antworten genannt wird.96 Auch hier gilt allerdings in Bezug auf das Parlament das bereits zur Beantwortung der Fragen aus der Fragestunde Gesagte. Die Kleinen und Großen Anfragen werden von der Bundestagspräsidentin an das Bundeskanzleramt übergeben,97 dieses leitet die Anfragen gem. § 28 Abs. 1 GGO an das federführende Ministerium weiter. Als federführend für den Bereich Kultur und Medien wird innerhalb der Bundesregierung die BKM angesehen. Es zeigt sich so also eher die Sichtweise innerhalb der Regierung auf die BKM, die jedenfalls innerhalb der Bundesregierung als geeignete Adressatin Kleiner und Großer Anfragen betrachtet und damit mit einem Ministerium weitestgehend gleichgesetzt wird. 5. Anwesenheit im Ausschuss für Kultur und Medien Die BKM tritt regelmäßig selbst im Ausschuss für Kultur und Medien98 des Bundestages auf.99 Bei der Vertretung der zugeordneten Ministerin in Ausschüssen des Bundestages handelt es sich um eine für Parlamentarische Staatssekretärinnen typische Aufgabe.100 Die Ministerinnen treten demgegenüber nur sehr selten auf, meist nur bei wichtigen Gesetzesvorhaben oder besonders brisanten Themen. Die für die BKM als Parlamentarische Staatssekretärin übergeordnete Stelle, die Bundeskanzlerin, war jedoch noch nie im Ausschuss für Kultur und Medien anwesend. Auch wenn es generell nur sehr selten vorkommt,101 wäre es nach Art. 43 Abs. 1 GG möglich, das entsprechende Regierungsmitglied in den Ausschuss zu zitieren. Zieht man für die BKM den Vergleich mit einem Ministerium, so müsste für die Amtsinhaberin deren Abteilungsleiterin als nächst niedrigere Amtswalterin im Ausschuss auftreten. Typischerweise wird die Ministerin durch die zuständige

96

Die Antworten auf Kleine und Große Anfragen enthalten den Hinweis „Die Antwort wurde namens der Bundesregierung mit Schreiben der Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien vom […] übermittelt.“ 97 Lorz / Richterich, in: Morlok / Schliesky / Wiefelspütz (Hrsg.), Parlamentsrecht, § 35 Rn. 74. 98 Zu diesem allgemein unter B. II. 6. 99 Dieser Bereich kann nur eingeschränkt untersucht werden, weil die Ausschussprotokolle der nichtöffentlichen Sitzungen nicht zugänglich sind, vgl. § 5 Abs. 3 Archivordnung für den Deutschen Bundestag i. V. m. Richtlinien für die Behandlung der Ausschussprotokolle gemäß § 73 Abs. 3 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages. Durch Recherchen im Parlamentsarchiv des Deutschen Bundestages für die 16. Wahlperiode konnte sich diesem Bereich dennoch eingeschränkt angenähert werden. 100 Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 259. Dazu auch Groß / Bohnefeld, in: FS Ismayr, S. 237 (246). 101 Linn / Sobolewski, So arbeitet der Deutsche Bundestag, S. 43. Bspw. wurde in der 17. Wahlperiode von zwölf Anträgen auf Herbeirufung eines Regierungsmitglieds kein einziger angenommen, Feldkamp, Datenhandbuch des Deutschen Bundestages 1990 bis 2010, Kapitel 6.16.

130

C. Das „Ressort“ der BKM

Abteilungsleiterin oder Referentin vertreten.102 Dem steht jedoch der tatsächliche Befund entgegen, dass die BKM sehr regelmäßig selbst im Ausschuss für Kultur und Medien aufgetreten ist.103 Eine Auswertung der Ausschussprotokolle für die 16. Wahlperiode hat gezeigt, dass Bernd Neumann bei etwa zwei Dritteln der Sitzungen persönlich anwesend war. Erläutert hat er dabei verschiedene Aspekte seiner Politik. So hat Neumann im Ausschuss seine Gesetzesvorhaben präsentiert,104 über Entwicklungen in der europäischen Kultur- und Medienpolitik berichtet105 oder Erfahrungen zum Deutschen Filmförderfonds (DFFF) geteilt.106 Zudem hat er jährlich den Haushalt seiner Dienststelle erläutert.107 Unabhängig von der Anwesenheit der Amtsinhaberinnen waren stets Gruppen- oder Referatsleiter der BKM anwesend, was der Vorgehensweise der Bundesministerien entspricht. Eher selten wurde die BKM von ihrer damaligen Abteilungsleiterin, Ingeborg Berggreen-Merkel, vertreten. Dies folgt einer gewissen institutionellen Logik, weil diese als Abteilungsleiterin bei der BKM die Aufgabe der Behördenleitung übernommen hatte und insofern nicht in erster Linie für die Kontakte zum Parlament zuständig war. Diese Aufgabe wird in einem Ministerium von einer beamteten Staatssekretärin wahrgenommen.108 Aufgrund der sehr regelmäßigen Anwesenheit im Ausschuss gleicht die BKM in dieser Hinsicht eher einer Parlamentarischen Staatssekretärin denn einer Ministerin, wobei sie in dieser Rolle nicht als Vertreterin erscheint, sondern ihre eigene Politik vertritt. 6. Die BKM im föderalen System Nach § 36 Abs. 1 GGO ist die Zusammenarbeit mit den obersten Landesbehörden Aufgabe der Bundesministerien.109 Auch diese Aufgabe wird auf Bundesebene

102 Ismayr, Der Deutsche Bundestag, S. 180, Morlok, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 43 Rn. 18, Klein, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 43 Rn. 126, Lorz / Richterich, in: Morlok / Schliesky /  Wiefelspütz (Hrsg.), Parlamentsrecht, § 35 Rn. 13 und Schröder, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 53 Rn. 8, der von durchschnittlich 10 bis 30 anwesenden Ministerialbeamten ausgeht. 103 So insgesamt auch Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 261. 104 Etwa den Entwurf eines Gesetzes zur Ausführung des UNESCO-Übereinkommens vom 14. November 1970 über Maßnahmen zum Verbot und zur Verhütung der rechtswidrigen Einfuhr, Ausfuhr und Übereignung von Kulturgut am 15.2.2006, Ausschuss für Kultur und Medien, Ausschussdrucksache Nr. 16 (22) 6, S. 6 f. 105 Ausschuss für Kultur und Medien, Ausschussdrucksache Nr. 16 (22) 3, S. 5 f. 106 Ausschuss für Kultur und Medien, Ausschussdrucksache Nr. 16 (22) 70, S. 5 f. 107 Ausschuss für Kultur und Medien, Ausschussdrucksache Nr. 16 (22) 9, S. 7 f., 16 (22) 16, S. 7 ff., 16 (22) 65, S. 6 f. 108 Beamtete Staatssekretäre treten nur selten in den Bundestagsausschüssen auf, so Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 261. 109 Zu dieser Aufgabe der Ministerialverwaltung Pfeiffer / Faller, Qualität des Verwaltungshandelns, S. 21.

II. Mitwirkung im Bereich der Regierung

131

durch die Dienststelle der Kulturstaatsministerin wahrgenommen.110 So veranstaltet die BKM beispielsweise regelmäßig sog. Kulturpolitische Spitzengespräche im Bundeskanzleramt, um ein gemeinsames Engagement von Bund, Ländern und Kommunen zu fördern.111 Eine Kooperation sind Bund und Länder112 etwa mit der Stiftung Deutsches Zentrum Kulturgutverluste eingegangen.113 Allerdings kommt dem Bund eine dominierende Position zu. Die Stiftung bürgerlichen Rechts114 mit Sitz in Magdeburg wird ganz überwiegend durch den Bund finanziert.115 Die BKM übernimmt hier eine ähnliche Funktion wie gegenüber der privatrechtlichen Bundesverwaltung.116 So verfügt sie über zwei Vertreterinnen im Stiftungsrat117 und übernimmt jeweils für drei Jahre abwechselnd mit einer Vertreterin der Länder dessen Vorsitz. Der Stiftungsrat ist das aufsichtführende Gremium und beaufsichtigt insbesondere die Rechtmäßigkeit, Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Stiftung.118 Für die Beschlussfassung des Stiftungsrates wurde eine Konstruktion gewählt, die es ausschließt, die Vertreterinnen der Bundesregierung zu überstimmen.119 7. Internationale Zusammenarbeit Die BKM nimmt zudem teilweise die Funktion der internationalen Vertreterin der Bundesrepublik im Bereich Kultur und Medien wahr. Die Wahrnehmung dieser Aufgabe gehört nach § 3 Abs. 1 GGO zu den ministeriellen Kernaufgaben.120 Sie vertritt die Bundesrepublik Deutschland vor allem auf europäischer Ebene, etwa im

110 Die Zuständigkeit für die Verbindung zu den Ländern liegt beim Referat K 51 innerhalb der Gruppe K 5. 111 Vgl. Pressemitteilung der BKM v. 17.3.2017, abrufbar unter https://www.bundesregierung. de/Content/DE/Pressemitteilungen/BPA/2017/03/2017-03-17-bkm-kulturpolitisches-spitzen​ gespraech.html?nn=443686, zuletzt abgerufen am 23.10.2017. Vgl. auch die Protokolle der regelmäßigen Bund-Länder-Besprechungen BArch B 403/1283, S. 24 ff. 112 Weitere Beispiele bei Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, S. 254 ff. 113 Prominentestes Beispiel für Bund-Länder-Kooperationen im Kulturbereich dürfte die Stiftung Preußischer Kulturbesitz sein. Zu dieser Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, S. 248 ff., Germelmann, Kultur und staatliches Handeln, S. 266 ff. und Wormit, DVBl. 1981, 752 ff. 114 Zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an Bund-Länder-Kooperationen Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, S. 254 ff. und Germelmann, Kultur und staatliches Handeln, S. 317 ff. 115 Der Bund stellt 5,3 der erforderlichen 5,9 Millionen Euro für das Jahr 2017 zur Verfügung, Bundeshaushaltsplan 2017, Einzelplan 04, S. 84. 116 Dazu unter C. III. 4. 117 Das Bundesfinanzministerium und das Auswärtige Amt entsenden jeweils einen Vertreter. 118 § 8 der Satzung, abrufbar unter https://www.kulturgutverluste.de/Webs/DE/Stiftung/Grund​ lagen/Satzung/Index.html, zuletzt abgerufen am 28.4.2017. 119 § 9 Abs. 1 der Satzung. 120 § 37 GGO regelt die Zusammenarbeit mit den Organen und Dienststellen der Europäischen Union.

132

C. Das „Ressort“ der BKM

EU-Kulturministerrat.121 Bei den Verhandlungen des Europarates zur Konvention gegen Zerstörung und illegalen Handel von Kulturgut war die BKM federführend beteiligt.122 Gesetzlich zugewiesen sind ihr auch internationale Aufgaben im Bereich Kulturgutschutz.123 Darüber hinaus übernimmt sie immer wieder Aufgaben mit internationalem Bezug, wie die Verhandlungen mit Russland über die Rückgabe von Beutekunst.124 Die internationalen Befugnisse der BKM sind allerdings begrenzt durch die Zuständigkeiten des Auswärtigen Amtes, das die auswärtige Kulturpolitik vor allem im außereuropäischen Zusammenhang betreibt.125 So wurde die Bundesrepublik etwa beim ersten G7-Kulturminister-Treffen in Florenz im März 2017 durch eine Staatssekretärin des Auswärtigen Amtes und nicht durch die BKM vertreten.126 Im Zuge der Regierungsbildung im März 2018 wurde im Auswärtigen Amt die Stelle einer Staatsministerin geschaffen, die ausdrücklich für die auswärtige Kulturpolitik zuständig ist. Es bleibt abzuwarten, wie sich dieses Amt im Verhältnis zur BKM entwickeln wird.127 Aus dem Haushalt der BKM werden zudem die Europäische Audiovisuelle Informationsstelle in Straßburg und das Europäische Netzwerk Erinnerung und Solidarität mitfinanziert.

III. Wahrnehmung von Aufsichts- und Steuerungsfunktionen Eine weitere typische ministerielle Aufgabe nimmt die BKM als Aufsichtsbehörde gegenüber dem ihr nachgeordneten Geschäftsbereich wahr. Entsprechend rechnet § 3 GGO die Wahrnehmung von Steuerungs- und Aufsichtsfunktionen zu den ministeriellen Kernaufgaben.128 Staatliche Steuerung als Oberbegriff umfasst die Kategorien von Leitung, Lenkung, Kontrolle und Aufsicht.129 Unterschiede ergeben sich durch die Rechtsform der Aufsichtsunterworfenen. So verfügt die BKM über direkt nachgeordnete Behörden ohne eigene Rechtsfähigkeit sowie rechtlich

121

Vgl. Pressemitteilung der BKM v. 23.5.2017, abrufbar unter: https://www.bundesregierung. de/Content/DE/Pressemitteilungen/BPA/2017/05/2017-05-23-bkm-kultur-medienrat-bruessel. html?nn=443686, zuletzt abgerufen am 23.10.2017. 122 Pressemitteilung der BKM v. 8.5.2017, abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/ Content/DE/Pressemitteilungen/BPA/2017/05/2017-05-08-bkm-europarat.html?nn=443686, zuletzt abgerufen am 23.10.2017. 123 Dazu unter C. III. 1. a). 124 Vgl. Müller, Ewige Gefangenschaft, FAZ v. 21.5.2011, S. 12. 125 Vgl. das Schreiben des Bundesministers des Auswärtigen an den BKM v. 11.11.1998 im Anhang unter F. IV. 126 Pressemitteilung des Auswärtigen Amtes v. 24.03.2017, abrufbar unter: http://www.aus​ waertiges-amt.de/DE/Infoservice/Presse/Meldungen/2017/170324_StM_B_Florenz.html, zuletzt abgerufen am 23.10.2017. 127 Vgl. Schmelcher, Doppeltes Lottchen, FAZ v. 13.5.2018, S. 5. 128 So auch Badura, in: FS Quaritsch, S. 295 (298) und Busse, in: König / Siedentopf (Hrsg.), Öffentliche Verwaltung in Deutschland, S. 123 (127). 129 Kahl, Die Staatsaufsicht, S. 355 f.

III. Wahrnehmung von Aufsichts- und Steuerungsfunktionen

133

verselbständigte Stellen der mittelbaren Bundesverwaltung. Darüber hinaus greift sie steuernd in die Tätigkeit privatrechtlich organisierter Bundesverwaltung ein. 1. Formen staatlicher Aufsicht Aufsicht kann zum einen beschrieben werden als staatliche Kontrolle von verselbständigten Verwaltungsträgern, zum anderen als Kontrolle und Steuerung von nachgelagerten Behörden innerhalb eines Verwaltungsträgers.130 Die beiden Formen der Aufsicht unterscheiden sich durch die Beziehung zwischen der aufsichtsausübenden und der aufsichtsunterworfenen Stelle und in der Folge vor allem hinsichtlich der Reichweite möglicher Aufsichtsmaßnahmen.131 Die Aufsicht über nachgeordnete Behörden132 findet innerhalb der unmittelbaren Bundesverwaltung, also innerhalb des Verwaltungsträgers Bund, statt und ergibt sich aus dem hierarchischen Staatsaufbau.133 Sie umfasst in der Regel die Fachaufsicht134 gegenüber der nachgeordneten Behörde und beinhaltet damit nicht nur die Aufsicht über die Rechtmäßigkeit des Handelns, sondern auch über dessen Zweckmäßigkeit.135 Die nachgeordneten Behörden können Adressaten präventiver und repressiver Mittel sein,136 die in Form der Weisung zusammenfließen.137 Sie sind verpflichtet, entsprechenden Weisungen der übergeordneten Einheit Folge zu leisten unabhängig davon, ob sie selbst von deren Zweckmäßigkeit überzeugt sind.138 130 Burgi, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 39. Teilweise wird unter Staatsaufsicht auch nur die Aufsicht über verselbständigte Verwaltungsträger verstanden, so Kahl, Die Staatsaufsicht, S. 365. Zum Begriff Chae, Die Staatsaufsicht über die Anstalten des Öffentlichen Rechts im deutsch-koreanischen Vergleich, S. 115 ff. 131 Zur Kontrolldichte der Aufsicht vgl. Krebs, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 108 Rn. 47, vgl. auch die Darstellung bei Andrick, Stiftungsrecht und Staatsaufsicht unter besonderer Berücksichtigung der nordrhein-westfälischen Verhältnisse, S. 75 f. 132 Zum Begriff der Behördenaufsicht Groß, DVBl. 2002, 793 (796) und Schröder, JuS 1986, 371 (372). Die Behördenaufsicht kann auch mit dem Begriff der „Leitung“ umschrieben werden, Kahl, Staatsaufsicht, S. 357. 133 Burgi, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 44, Mößle, Handbuch des Museumsrechts 7, S. 119. 134 Vgl. auch die „Grundsätze zur Ausübung der Fachaufsicht der Bundesministerien über den Geschäftsbereich“, abrufbar unter http://www.verwaltung-innovativ.de/SharedDocs/Publikationen/​ Presse__Archiv/20080515_24_grundsaetze_ausuebung_fachaufsicht.pdf, zuletzt abgerufen am 28.4.2017. 135 Burgi, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 44. Dass sich die Rechtsaufsicht praktisch kaum von der Fachaufsicht unterscheidet, vertritt Loeser, System des Verwaltungsrechts 2, § 10 Rn. 132. 136 Vgl. zu den Instrumenten der Fachaufsicht die „Grundsätze zur Ausübung der Fachaufsicht der Bundesministerien über den Geschäftsbereich“, die auch auf weiche Instrumente wie Zielvereinbarungen und Strategie- und Programmplanungen hinweisen. 137 Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 45, Schröder, JuS 1986, 371 (374). 138 Schröder, JuS 1986, 371 (373), Brandt / Hennig, VR 1982, 181 (184).

134

C. Das „Ressort“ der BKM

Wie die Behördenaufsicht ist auch die Aufsicht über die Stellen der mittel­baren Bundesverwaltung auf Lenkung und Kontrolle ausgerichtet.139 Im Gegensatz zur Behördenaufsicht umfasst diese aber in der Regel nur die Rechtsaufsicht.140 Die Entscheidung über Zweckmäßigkeit, Wirtschaftlichkeit und Effizienz obliegt demgegenüber dem verselbständigten Verwaltungsträger.141 Worauf sich die Aufsicht im Einzelnen erstreckt, kann durch den Gesetzgeber ausgestaltet werden.142 Dass verselbständigte Verwaltungsträger trotz der ihnen eingeräumten Autonomie unter staatlicher Aufsicht stehen, trägt dem Demokratieprinzip Rechnung, das einen Ausgleich der zugestandenen Selbständigkeit und eine hinreichende demokratische Legitimation erfordert.143 Die Rechtsaufsicht gewährleistet auch, dass sich die Weitergabe demokratischer Legitimation nicht im Errichtungsakt erschöpft, sondern fortwährend gewährleistet ist.144 Die BKM verfügt sowohl über nachgeordnete Behörden als auch über zahlreiche Stellen der mittelbaren Bundesverwaltung, die von ihr auf unterschiedliche Weise gesteuert und kontrolliert werden. 2. Nachgeordnete Behörden des Geschäftsbereichs Über nachgeordnete Behörden verfügen fast alle ministeriellen Geschäftsbereiche.145 So sind etwa dem Bundesministerium für Wirtschaft und Energie unter anderem die Physikalisch-Technische Bundesanstalt nachgeordnet, dem Bundesministerium des Innern beispielsweise das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge. Die Stellung als oberste Behörde innerhalb eines Geschäftsbereiches, der über verschiedene nachgeordnete Behörden verfügt, stellt die typische Position eines 139

Dazu Grauer, Die Berliner Akademie der Künste, S. 252. Speziell für Stiftungen Andrick, Stiftungsrecht und Staatsaufsicht unter besonderer Berücksichtigung der nordrhein-westfälischen Verhältnisse, S. 75 f. 141 Burgi, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 42. 142 Krebs, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 108 Rn. 49 und Brandt / Hennig, VR 1982, 181 (184). 143 Dazu allgemein Pieper, Aufsicht, S. 350 ff., Andrick / Suerbaum, Stiftung und Aufsicht, S. 48, Di Fabio, BayVBl. 1999, 449 f. Zum Streitstand, in welchem Umfang eine Aufsicht bei Selbstverwaltungsträgern vorhanden sein muss, Schröder, JuS 1986, 371 (372 f.). Die Aufsicht wird auch als „notwendiges Korrelat rechtlicher Verselbständigung“ beschrieben, vgl. Nebel, in: Piduch (Hrsg.), Haushaltsrecht, § 105 BHO Rn. 1. Dazu auch Müller, Die Bundesstiftung, S. 214, Alscher, Die Stiftung des öffentlichen Rechts, S. 218 und Fiedler, Staatliches Engagement im Stiftungswesen zwischen Formenwahlfreiheit und Formenmissbrauch, S. 105 ff. Speziell zu Anstalten des öffentlichen Rechts und den verfassungsrechtlichen Implikationen der Aufsicht Chae, Die Staatsaufsicht über die Anstalten des Öffentlichen Rechts im deutsch-korea­ nischen Vergleich, S. 142 ff. 144 Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, S. 135 sowie Ehlers, Verwaltung in Privatrechtsform, S. 124 ff., 130 ff. 145 Weitere Beispiele bei Kluth, in: Wolff / Bachof / Stober (Hrsg.), Verwaltungsrecht 3, § 85 Rn. 15. 140

III. Wahrnehmung von Aufsichts- und Steuerungsfunktionen

135

Ministeriums dar.146 Dass die BKM, ohne von einer Ministerin geführt zu werden, über nachgeordnete Stellen verfügt, ist eine Ausnahme und verdeutlicht deren ministeriumsähnlichen Charakter. Die Besonderheit der BKM in diesem Zusammenhang zeigt sich auch daran, dass keine der Regierungsbeauftragten die behördliche Aufsicht über nachgeordnete Stellen ausübt. Zu den der BKM unmittelbar nachgeordneten Behörden zählen das Bundesarchiv147, das Bundesinstitut für Kultur und Geschichte der Deutschen im östlichen Europa (BKGE)148 und die Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik (BStU). Das Bundesarchiv und das BKGE kamen mit der Übertragung der Aufgaben des Bundesministeriums des Innern 1998 in die Zuständigkeit der BKM. Die Behörde des Stasiunterlagenbeauftragten kam erst 2004 hinzu,149 wobei so der Ausbau zu einer obersten Behörde vorangetrieben wurde. Das Verhältnis der BKM zu diesen drei ihm nachgeordneten Stellen ist unterschiedlich ausgestaltet. a) Bundesarchiv und Bundesinstitut für die Kultur und Geschichte der Deutschen im östlichen Europa Das Bundesarchiv als Bundesoberbehörde150 und das Bundesinstitut für die Kultur und Geschichte der Deutschen im östlichen Europ als nicht rechtsfähige Bundesanstalt151 sind der BKM behördlich nachgeordnet und damit unmittelbar an deren Weisungen gebunden.152 § 3 des Erlasses des Bundesministers des Innern über die Errichtung des BKGE, der kein formelles Gesetz darstellt, enthält zusätzlich die Feststellung, dass dieser dem Institut Aufträge erteilen kann.153 Für das Bundesarchiv ergeben sich zudem drei Verordnungsermächtigungen aus dem Bundesarchivgesetz zugunsten der BKM als Aufsichtsbehörde. Für das BKGE finden sich demgegenüber keine speziellen Regelungen. Verordnungsermächtigungen stellen ein typisches Instrument der Kontrolle und Steuerung von nachgeordneten Behörden dar.154 Das Bundesarchivgesetz nannte

146 Vgl. § 3 Abs. 1 GGO, der die Aufsicht als eine der ministeriellen Kernaufgaben beschreibt und Pfeiffer / Faller, Qualität des Verwaltungshandelns, S. 21. 147 Zu dessen Aufgaben Klein, Kulturpolitik, S. 131 f. 148 Errichtet als nicht rechtsfähige Bundesanstalt durch Erlass des Bundesministers des Innern v. 27.1.1989 (GMBl., S. 47). Zu dessen Arbeit Klein, Kulturpolitik, S. 132. 149 Organisationserlass v. 28.12.2004 (BGBl. I, S. 3885). 150 Zum fehlenden Errichtungsgesetz gem. Art. 87 Abs. 3 S. 1. GG Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 123. 151 Auch bei diesem fehlt das entsprechende Errichtungsgesetz, vgl. Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 123. 152 Zu staatlichen Museen in dieser Form Mößle, Handbuch des Museumsrechts 7, S. 91 f. 153 Erlass des Bundesministers des Innern v. 27.1.1989 (GMBl., S. 47). 154 Brandt / Hennig, VR 1982, 181 (184).

136

C. Das „Ressort“ der BKM

als Ermächtigungsadressaten zunächst das „für Angelegenheiten der Kultur und der Medien zuständige Mitglied der Bundesregierung“155. Mittlerweile befindet sich die entsprechende Verordnungsermächtigung in § 19 BArchG und ist an das „für Kultur und Medien zuständige Mitglied der Bundesregierung“ gerichtet.156 Weitere Bestimmungen in Bezug auf die BKM als Aufsichtsbehörde enthält das Bundesarchivgesetz nicht. Dass die BKM auch die Funktion einer obersten Dienstbehörde ausübt, zeigt sich anhand weiterer Vorschriften. Beispielhaft kann insofern eine gegenüber dem Bundesarchiv erlassene Rechtsverordnung, zu deren Erlass die BKM gem. § 26 Abs. 2 BBG ermächtigt wurde,157 genannt werden.158 Zudem erlässt die BKM eigenständig Verwaltungsvorschriften gegenüber den ihr nachgeordneten Behörden.159 Diese betreffen beispielsweise die Befugnis zur gerichtlichen Vertretung in Disziplinarangelegenheiten160 oder die Übertragung der Befugnis zur eigenständigen Ernennung von Bundesbeamtinnen und Bundesbeamten.161 b) Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik Anders stellt sich das Verhältnis der BKM in Bezug auf die Bundesbeauftragte für die Stasi-Unterlagen dar.162 Zwar ist die BStU gem. § 35 Abs. 1 S. 1 StUG eine Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich der „für Kultur und Medien zuständigen obersten Bundesbehörde“. Diese Formulierung, die üblicherweise die parlamentarische Verantwortung der jeweiligen Ministerin für die Behörden ihres Geschäftsbereiches signalisiert, vermag jedoch keine parlamentarische Verantwortung der BKM zu begründen.163 Diese liegt wiederum bei der Bundeskanzlerin, da die BKM als weisungsabhängige Staatssekretärin selbst keine parlamentarische Verantwortung tragen kann. Anders als das 155

§ 6 Abs. 1 BArchG a. F. Gesetz über die Nutzung und Sicherung von Archivgut des Bundes (Bundesarchivgesetz – BArchG) vom 10. März 2017 (BGBl. I, S. 410). 157 § 10 Abs. 1 BLV i. V. m. Anlage 2 Verordnung über die Laufbahnen der Bundesbeamtinnen und Bundesbeamten (Bundeslaufbahnverordnung – BLV) v. 12.2.2009 i. d. F. v. 31.8.2015 (BGBl. I, S. 1474). 158 Vgl. etwa die Verordnung über den Vorbereitungsdienst für den gehobenen Archivdienst des Bundes v. 1.10.2015 (BGBl. I, S. 2478). 159 Zum Begriff der Weisung, unter den auch die Verwaltungsvorschriften fallen, Kluth, in: Wolff / Bachof / Stober (Hrsg.), Verwaltungsrecht 3, § 84 Rn. 176 ff. sowie Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 9 Rn. 1 ff. 160 Vgl. etwa die Anordnung gegenüber dem Bundesarchiv und dem Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik v. 18.2.2005 (BGBl. I, S. 454). 161 Vgl. die Anordnung v. 18.2.2005 (BGBl. I, S. 453). 162 Zu Amt, Person und Institution der BStU Krüper, JöR 2016, 183 ff. 163 A. A. Stoltenberg / Bossack, StUG, § 35 Rn. 5, die unzutreffend von einer parlamentarischen Verantwortlichkeit der BKM ausgehen. 156

III. Wahrnehmung von Aufsichts- und Steuerungsfunktionen

137

Bundesarchiv unterliegt die BStU keiner Fachaufsicht. Ausweislich des § 35 Abs. 4 S. 2 StUG ist sie „in Ausübung […][ihres] Amtes unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen“, sie kann damit nicht zur Adressatin fachaufsichtlicher Weisungen gemacht werden.164 Die Rechtsaufsicht obliegt der Bundesregierung, wobei eine Beanstandung oder Weisung in diesem Rahmen eines Kabinettsbeschlusses bedarf.165 Die Dienstaufsicht wird durch die „für Kultur und Medien zuständige oberste Bundesbehörde ausgeübt“166, praktisch ist dies die BKM.167 Die Dienstaufsicht umfasst die im Dienstrecht begründeten Befugnisse.168 Weil die beamtenrechtlichen Vorschriften wegen der §§ 35, 36 StUG nur eingeschränkt anwendbar sind, sind die Befugnisse im Rahmen der Dienstaufsicht begrenzt.169 Daneben übt die BKM weitere Befugnisse gegenüber der BStU aus. Unter anderem enthält § 36 StUG zwei Genehmigungsvorbehalte zugunsten der BKM. Zum einen entscheidet die BKM über die Verwendung der Geschenke, die die BStU erhält, zum anderen bedarf die BStU für gerichtliche und außergerichtliche Aussagen der Genehmigung der BKM. Hinzu kommt die Bestellung der Beiratsmitglieder und der Mitglieder des Wissenschaftlichen Beratungsgremiums durch die BKM, wenngleich sie an der Wahl der Mitglieder nicht beteiligt ist. Schließlich enthält § 42 Abs. 2 S. 1 StUG eine Verordnungsermächtigung zugunsten des „für Kultur und Medien zuständige[n] Mit­ glied[s] der Bundesregierung“.170 3. Mittelbare Bundesverwaltung des Geschäftsbereichs Die BKM beaufsichtigt zudem zahlreiche Stellen der mittelbaren Bundesverwaltung. Anhand der gesetzlichen Grundlagen der Aufsichtsunterworfenen und dem Bundeshaushaltsplan lässt sich die Funktion der BKM als Aufsichtsbehörde nachweisen.171

164 Die Bedeutung der zurückgenommenen Aufsicht gegenüber der BStU betont Krüper, JöR 2016, 183 (209). 165 Stoltenberg / Bossack, StUG, § 35 Rn. 5. 166 § 35 Abs. 5 S. 4 StUG. 167 Auch diese Aufgabe oblag bis 2006 dem Bundesminister des Innern, vgl. § 35 Abs. 5 StUG i. d. F. v. 20.12.1991 (BGBl. I, S. 2272). 168 Burgi, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 44, Pieper, Aufsicht, S. 421, Schröder, JuS 1986, 371, (372). Zu den Befugnissen einer obersten Dienstbehörde Battis, BBG, § 3 Rn. 2 f. 169 Pietrkiewicz / Burth (Hrsg.), in: Geiger / Klinghardt (Hrsg.), StUG, § 35 Rn 14. 170 Bis 2006 war der Bundesminister des Innern Adressat der Verordnungsermächtigung, vgl. § 42 Abs. 2 S. 1 StUG i. d. F. v. 20.12.1991 (BGBl. I, S. 2272). Dieser hat auch die aktuell gültige Verordnung erlassen, vgl. Verordnung über die Kosten beim Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik ­(StUKostVO) v. 13.7.1992 (BGBl. I, S. 1241). 171 Nicht erfasst werden so die Einzelweisungen der BKM als Aufsichtsbehörde. Geeignetes Mittel wäre hierfür ein Auskunftsanspruch nach dem Informationsfreiheitsgesetz.

138

C. Das „Ressort“ der BKM

Der Haushalt der BKM enthält Zuwendungen zugunsten von 16 Stellen der mittelbaren Bundesverwaltung,172 also gegenüber dem Bund rechtlich verselbständigten Verwaltungsträgern.173 Hierzu zählen etwa die Filmförderungsanstalt und die Deutsche Nationalbibliothek, die in der Rechtsform einer Anstalt des öffentlichen Rechts errichtet wurden.174 Daneben finanziert die BKM elf Stiftungen des öffentlichen Rechts, wobei die Stiftung Preußischer Kulturbesitz175 die größte Summe an Mitteln erhält. Andere Zuwendungsempfänger sind beispielsweise das Deutsche Historische Museum, die Stiftung Haus der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland und die sechs Politikergedenkstiftungen176. Die BKM nimmt gegenüber diesen verselbständigten Verwaltungsträgern verschiedene Aufgaben wahr, die es ihm ermöglichen, steuernd in deren Tätigkeit einzugreifen. Allgemein kann im Bereich der mittelbaren Bundesverwaltung zwischen den Kategorien normativer, institutioneller, personeller und haushaltsrechtlicher Steuerung unterschieden werden.177 Typisch für den Bereich der hier untersuchten Kulturverwaltung sind Genehmigungsvorbehalte178 hinsichtlich des Haushaltsplanes der Verwaltungsträger und der Satzungen sowie Verordnungsermächtigungen zugunsten der aufsichtführenden Stelle179 und die Mitgliedschaft derselben in den Gremien des Verwaltungsträgers.180

172

Wenngleich auch die privatrechtlich organisierte Bundesverwaltung als Teil der mittel­baren Bundesverwaltung angesehen werden kann, so Jestaedt, in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann /  Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, § 14 Rn. 32, soll sie hier aus Gründen der Übersichtlichkeit an anderer Stelle behandelt werden. 173 Filmförderungsanstalt, Deutsche Nationalbibliothek, Rundfunkanstalt Deutsche Welle, Akademie der Künste, Stiftung-Bundeskanzler-Adenauer-Haus, Friedrich-Ebert-Gedenkstätte, Bundeskanzler-Willy-Brandt-Stiftung, Stiftung Bundespräsident-Theodor-Heuss-Haus, Ottovon-Bismarck-Stiftung, Bundeskanzler-Helmut-Schmidt-Stiftung, Stiftung Preußischer Kulturbesitz, Deutsches Historisches Museum, Stiftung Haus der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland, Stiftung zur Aufarbeitung der SED-Diktatur, Stiftung Denkmal für die ermordeten Juden Europas, Stiftung Jüdisches Museum Berlin. 174 Nur die Akademie der Künste wurde als Körperschaft des öffentlichen Rechts errichtet. 175 Speziell zur Stiftung Preußischer Kulturbesitz Wormit, DVBl. 1981, 752 ff. 176 Stiftung-Bundeskanzler-Adenauer-Haus, Friedrich-Ebert-Gedenkstätte, BundeskanzlerWilly-Brandt-Stiftung, Stiftung Bundespräsident-Theodor-Heuss-Haus, Otto-von-BismarckStif­tung, Bundeskanzler-Helmut-Schmidt-Stiftung. Zu den Gründen für die Wahl der Rechtsform in diesen Fällen Gölz, Der Staat als Stifter, S. 77 f. 177 Kluth, in: Wolff / Bachof / Stober (Hrsg.), Verwaltungsrecht 3, § 86 Rn. 8 ff., vgl. auch den Überblick bei Gölz, Der Staat als Stifter, S. 88 ff. 178 Dazu Fiedler, Staatliches Engagement im Stiftungswesen zwischen Formenwahlfreiheit und Formenmissbrauch, S. 139. Zu deren Einordnung in die Staatsaufsicht Groß, DVBl. 2002, 793 (798 f.). 179 Dazu Brandt / Hennig, VR 1982, 181 (184). 180 Dazu Winands, in: Strachwitz / Then (Hrsg.), Kultureinrichtungen in Stiftungsform, S. 67 ff. sowie allgemein Mößle, Handbuch des Museumsrechts 7, S. 121 ff. und Dittmann, Die Bundesverwaltung, S. 273 f.

III. Wahrnehmung von Aufsichts- und Steuerungsfunktionen

139

a) Institutionelle Steuerung durch Staatsaufsicht181 Zunächst ist der BKM die Aufsicht über die mittelbare Bundesverwaltung,182 die Zuweisungen aus ihrem Haushalt erhalten, gesetzlich zugewiesen. Mit welchen Aufsichtsinstrumenten die Stellen der mittelbaren Bundesverwaltung als verselbständigte Verwaltungsträger konfrontiert sein können, hängt von der jeweiligen gesetzlichen Grundlage ab.183 Präventive Aufsichtsinstrumente, die einem Rechtsverstoß des Aufsichtsunterworfenen vorbeugen sollen, liegen etwa in unverbindlichen Beratungen und Genehmigungs- oder Anzeigevorbehalten.184 Repressive Instrumente, die an einen Rechtsverstoß anknüpfen, stellen etwa das Auskunftsverlangen, die Beanstandung und Anordnung sowie die Ersatzvornahme der Aufsichtsbehörde dar.185 Gemeinsam ist zunächst allen 16 Verwaltungsträgern, dass sie der Rechtsaufsicht der BKM unterliegen.186 Sie kontrolliert also die Vereinbarkeit des Handelns der Aufsichtsunterworfenen mit geltendem Recht sowie, ob diese den ihnen übertragenen Aufgaben nachkommen.187 Aufgrund der rechtlichen Verselbständigung können gegenüber der mittelbaren Bundesverwaltung in der Regel keine auf die Zweckmäßigkeit bezogenen Weisungen ergehen.188 Die Regelungen unterscheiden sich hier nach dem Grad ihrer Detailliertheit. So regelt § 38 Abs. 1 S. 2 FFG ausdrücklich, dass die BKM als Aufsichtsbehörde befugt ist, Anordnungen zu treffen, um sicherzustellen, dass der Geschäftsbetrieb der Filmförderungsanstalt mit geltendem Recht vereinbar bleibt. Außerdem bestimmt 181

Zum Verhältnis der Steuerung als Oberbegriff der Aufsicht Kahl, Staatsaufsicht, S. 355 f. Speziell zu den Aufsichtsaufgaben der BKM über Stiftungen Kilian, in: Bellezza / Kilian /  Vogel (Hrsg.), Der Staat als Stifter, S. 11 (20). 183 Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 45, Kilian, in: Werner /  Saenger (Hrsg.), Die Stiftung, Rn. 1125. Dazu auch Jestaedt, in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 14 Rn. 60 und Chae, Die Staatsaufsicht über die Anstalten des Öffentlichen Rechts im deutsch-koreanischen Vergleich, S. 125 ff. 184 Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 45 sowie Schröder, JuS 1986, 371 (374). 185 Burgi, in: Erichsen / Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 45, Kluth, in: Wolff /  Bachof / Stober / Kluth, Verwaltungsrecht II, § 85 Rn.  82. 186 § 13 Abs. 1 FFG, § 9 DNBG, § 62 Abs. 1 DWG, § 13 Abs. 2 AdKG, § 9 Abs. 1 Adenauer​ HStiftG, § 10 Abs. 1 S. 1 WBStiftG, § 9 Abs. 1 S. 1 BPräsTHHStiftG, § 9 Abs. 1 S. 1 EbertStiftG, § 9 Abs. 1 S. 1 BismStiftG, § 9 PrKultbG, § 10 Abs. 1 DHMG, § 12 HdGStiftG, § 9 Abs. 1 SEDDiktStiftG, § 10 Abs. 2 JudDenkmStiftG, § 11 S. 1 JMBStiftG. So auch v. Campenhausen / Stumpf, in: v. Campenhausen / Richter (Hrsg.), Stiftungsrechts-Handbuch, § 21 Rn. 1. 187 Pieper, Aufsicht, S. 416 f., Mößle, Handbuch des Museumsrechts 7, S. 119 f., Chae, Die Staatsaufsicht über die Anstalten des Öffentlichen Rechts im deutsch-koreanischen Vergleich, S. 122 f. sowie v.  Campenhausen / Stumpf, in: v. Campenhausen / Richter (Hrsg.), StiftungsrechtsHandbuch, § 21 Rn. 5. 188 Für die öffentlich-rechtlichen Stiftungen Kilian, in: Werner / Saenger (Hrsg.), Die Stiftung, Rn. 1121 und Müller, Die Bundesstiftung, S. 216, Fiedler, in: Mecking / Schulte (Hrsg.), Grenzen der Instrumentalisierung von Stiftungen, S. 80. 182

140

C. Das „Ressort“ der BKM

§ 38 Abs. 3 FFG, dass die Aufsichtsbehörde die Möglichkeit hat, eine besondere Beauftragte einzusetzen oder Aufgaben im Wege der Ersatzvornahme durchzuführen, soweit die Filmförderungsanstalt ihren Verpflichtungen nicht nachkommt. Demgegenüber enthalten die meisten gesetzlichen Grundlagen lediglich die Feststellung, dass der Verwaltungsträger der Rechtsaufsicht der „für Kultur und Medien zuständigen obersten Bundesbehörde“189 untersteht oder „der Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien“190. Diese knappen Formulierungen ändern allerdings nichts an den grundsätzlichen Aufsichtsinstrumenten, die der BKM im Rahmen der Rechtsaufsicht zur Verfügung stehen.191 Hinzu kommen stellenweise Genehmigungsvorbehalte, die als präventive Aufsichtsinstrumente eingeordnet werden können. So enthält etwa § 4 Abs. 1 S. 2 DNBG192 die Bestimmung, dass die Satzung der Deutschen Nationalbibliothek der Genehmigung der BKM bedarf.193 Die Überprüfung der intern geltenden Rechtssätze durch die Aufsichtsbehörde stellt eine typische Wahrnehmung der Rechtsaufsicht dar.194 Ein allgemeines Auskunftsund Einsichtsrecht der BKM normiert etwa § 21 PrKultbG195, wobei davon auszugehen ist, dass ein solches der Rechtsaufsichtsbehörde grundsätzlich zustehen muss, um überhaupt beaufsichtigen zu können.196 Bei der staatlichen Aufsicht über verselbständigte Verwaltungsträger handelt es sich um eine Aufgabe, die typischerweise von Ministerien auf Bundes- oder Landesebene wahrgenommen wird.197 Aufsichtsaufgaben wurden bisher abgesehen von der BKM weder Regierungsbeauftragten noch Parlamentarischen Staatssekretären übertragen. Auch anhand dessen zeigt sich die ministeriumsähnliche Position der BKM. Zusätzlich wird aber auch sichtbar, dass die BKM eine vollständig in die Behördenorganisation des Bundes integrierte Einheit darstellt, die entsprechend Aufgaben einer obersten Behörde wahrnimmt.

189

Etwa § 13 Abs. 2 AdKG. Etwa §§ 9 PrKultbG, 9 Abs. 1 S. 1 EbertStiftG, 9 DNBG. 191 Pieper, Aufsicht, S. 441, dazu für die Stiftungen des öffentlichen Rechts Alscher, Die Stiftung des öffentlichen Rechts, S. 218 ff. 192 Gem. § 6 Abs. 1 Nr. 2 DNBG. Gesetz über die Deutsche Nationalbibliothek (DNBG) v. 22.6.2006 i. d. F. v. 5.2.2009 (BGBl. I, S. 160). 193 Vgl. auch §§ 3 Abs. 1 AdKG, 4 JMBStiftG sowie jeweils §§ 4 AdenauerHStiftG, WBStiftG, BPräsTHHStiftG, EbertStiftG, BismStiftG. 194 Dazu Kluth, in: Wolff / Bachof / Stober (Hrsg.), Verwaltungsrecht II, § 85 Rn. 82. 195 Gesetz zur Errichtung einer Stiftung „Preußischer Kulturbesitz“ und zur Übertragung von Vermögenswerten des ehemaligen Landes Preußen auf die Stiftung (PrKultbG) v. 25.7.1957 i. d. F. v. 5.2.2009 (BGBl. I, S. 160). 196 Pieper, Aufsicht, S. 423. 197 Grauer, Die Berliner Akademie der Künste, S. 252 f. Speziell für die Stiftungen des öffentlichen Rechts Gölz, Der Staat als Stifter, S. 120, Schlüter / Stolte, Stiftungsrecht, Kap. 3 Rn. 53, Alscher, Die Stiftung des öffentlichen Rechts, S. 37 sowie Kilian, in: Werner / Saenger (Hrsg.), Die Stiftung, Rn. 1084, 1122. 190

III. Wahrnehmung von Aufsichts- und Steuerungsfunktionen

141

b) Mitgliedschaft in aufsichtführenden Gremien Die BKM ist darüber hinaus Mitglied in zahlreichen Gremien der aufsichtsunterworfenen Selbstverwaltungsträger, wobei derartige Mitwirkungsrechte im Kultur- und Wissenschaftsbereich häufig vorgesehen sind.198 Über die Mitgliedschaft in Gremien wirkt die BKM regelmäßig an Entscheidungen mit, die nach dem zugrundeliegenden Gesetz oder der Satzung einem Genehmigungsvorbehalt des jeweiligen Verwaltungsorgans unterliegen.199 Dass die verselbständigten Verwaltungsträger nicht nur unter staatlicher Aufsicht stehen, sondern auch in ihrer Binnenorganisation an den Staat rückgebunden sind, kann wie auch die Aufsicht auf das Demokratieprinzip zurückgeführt werden.200 Die Möglichkeiten der Mitwirkung der BKM sind insgesamt recht ähnlich ausgestaltet. Typischerweise besetzt sie einen oder mehrere Posten in einem aufsichtführenden Organ des verselbständigten Verwaltungsträgers. Sie besetzt etwa Posten im Verwaltungsrat der Filmförderungsanstalt nach § 6 Abs. 1 Nr. 3 FFG. Im Stiftungsrat der Stiftung Preußischer Kulturbesitz führt die BKM den Vorsitz und verfügt über einen der zwei Sitze des Bundes.201 Darüber hinaus ist die zuständige Referatsleiterin bei der BKM in der Referentenkommission, die die Entschlüsse des Stiftungsrates vorbereitet, und in der Arbeitsgemeinschaft Bau der Stiftung vertreten.202 Gem. § 6 Abs. 1 DNBG etwa setzt sich der Verwaltungsrat der Deutschen Nationalbibliothek203 aus 13 Mitgliedern zusammen, wobei die Bundesregierung drei Mitglieder entsendet, von denen mindestens zwei aus der für Kultur und Medien zuständigen obersten Bundesbehörde stammen müssen.204 Im Kuratorium des Deutschen Historischen Museums, einer bundesunmittelbaren Stiftung des öffent­lichen Rechts,205 werden gem. § 6 Abs. 2 Nr. 2 DHMG fünf von 15 Mitgliedern durch die 198

Grauer, Die Berliner Akademie der Künste, S. 263. So ist der Bund bspw. mit Vertretern des BMBF, BMWi, BMEL und des Auswärtigen Amtes im Kuratorium des Alfred-Wegener-Instituts für Polar- und Meeresforschung vertreten und das BMG mit einem Vertreter im Kuratorium des Bernhard-Nocht-Instituts für Tropenmedizin. Für den Wissenschaftsbereich Meusel, Außeruniversitäre Forschung, Rn. 263 f. 199 Dazu allgemein Gölz, Der Staat als Stifter, S. 118 f. Zur Einordnung und Zulässigkeit von Genehmigungsvorbehalten Kahl, Die Staatsaufsicht, S. 557 ff. Dazu auch Grauer, Die Berliner Akademie der Künste, S. 265 ff. 200 Dazu allgemein Pieper, Aufsicht, S. 350 ff., Nebel, in: Piduch (Hrsg.), Haushaltsrecht, § 105 BHO Rn. 1. Speziell in Bezug auf Stiftungen Fiedler, Staatliches Engagement im Stiftungswesen zwischen Formenwahlfreiheit und Formenmissbrauch, S. 121 ff. 201 § 2 Abs. 1 der Satzung der Stiftung Preußischer Kulturbesitz. 202 Schriftliche Auskunft der BKM an die Verfasserin v. 19.6.2015. Grundlage sind § 7 der Geschäftsordnung des Stiftungsrates sowie § 8. Zur Arbeit der Referentenkommission und der AG Bau Hofmann, in: Stiftung Preußischer Kulturbesitz (Hrsg.), Jahrbuch Stiftung Preußischer Kulturbesitz 1985, 27 (33 f.). 203 Die Deutsche Nationalbibliothek wurde in der Rechtsform einer selbständigen bundesunmittelbaren Anstalt des öffentlichen Rechts errichtet, vgl. § 1 Abs. 2 DNBG. 204 Das dritte von der Bundesregierung entsandte Mitglied stammt derzeit aus dem Bundesministerium für Bildung und Forschung. 205 § 1 Abs. 1 DHMG.

142

C. Das „Ressort“ der BKM

Bundesregierung entsandt, wobei eines durch die BKM bestimmt wird.206 § 6 Abs. 7 S. 5 DHMG enthält zudem die Besonderheit, dass in Haushalts- und Personalfragen nicht gegen die Stimme des von der BKM entsandten Kuratoriumsmitglieds entschieden werden kann. Im Verwaltungsbeirat der Akademie der Künste207 stellt der Bund gem. § 3 Abs. 2 AdKG die Mehrheit der Stimmen und entsendet laut § 14 Abs. 2 der Satzung208 drei von fünf Mitgliedern. Die Aufgaben, mit denen die jeweiligen Organe betraut sind, unterscheiden sich kaum. Sie übernehmen die Funktion einer Kontrollinstanz für bestimmte recht­ liche, organisatorische und finanzielle Entscheidungen innerhalb des Verwaltungs­ trägers.209 So bestimmt § 6 Abs. 4 DNBG, dass der Verwaltungsrat der Deutschen Nationalbibliothek „in allen Angelegenheiten, die für die Bibliothek und ihre Entwicklung von grundsätzlicher oder erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung sind“, entscheidet.210 Die Satzung der Bibliothek enthält in § 3 verschiedene Entscheidungs­vorbehalte zugunsten des Verwaltungsrates.211 Danach bedürfen Geschäfte, die die Bibliothek zu Ausgaben von über 500. 000 Euro verpflichten, einer Entscheidung des Verwaltungsrates ebenso wie Grundstücksverträge. Hinzu kommen Maßnahmen nach den §§ 58, 59 BHO212, die nach der Norm dem „zuständigen Bundesministerium“ zukommen, wobei die BKM diese Befugnis offenbar auf den Verwaltungsrat übertragen hat.213 Zuletzt enthält die Norm eine Art Generalklausel, die alle Geschäfte umfasst, „über die zu beschließen der Verwaltungsrat sich vorbehält“. Vergleichbare Formulierungen finden sich auch für das Deutsche Historische Museum und die Akademie der Künste. Gem. § 6 Abs. 5 DHMG überwacht das Kuratorium die Stiftungsleitung und beschließt über alle grundsätzlichen Fragen.214 Gem. § 3 Abs. 2 S. 2 AdKG ist der Verwaltungsbeirat mit den Wirtschafts- und Personalangelegenheiten215 zu befassen. § 4 der Satzung des Deutschen Historischen 206

So ist etwa der derzeitige Abteilungsleiter bei der BKM, Günter Winands, zugleich Vorsitzender des Kuratoriums der Stiftung Haus der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland. Das Entsendungsrecht der Bundesregierung ergibt sich aus § 7 Abs. 2 HdGStiftG. 207 Die Akademie der Künste wurde gem. § 1 AdKG als bundesunmittelbare Körperschaft des öffentlichen Rechts errichtet. 208 Satzung der Akademie der Künste v. 28.4.2006 i. d. F. v. 1.11.2013, abrufbar unter http:// www.adk.de/de/akademie/pdf/Satzung_der_AdK.pdf, zuletzt abgerufen am 21.2.2017. 209 Speziell für die Stiftungsräte dazu Alscher, Die Stiftung des öffentlichen Rechts, S. 34 f. 210 Hierzu zählen ausweislich der Norm die Feststellung des Haushaltsplanes, die Entlastung des Generaldirektors nach Abschluss der Rechnungsprüfung, die Stellungnahme zu geplanten Rechtsverordnungen sowie die Überwachung der Erfüllung der Aufgaben der Bibliothek. 211 Bekanntmachung der Satzung der Deutschen Nationalbibliothek v. 12.12.2006, BAnz. S. 7382. 212 Bundeshaushaltsordnung (BHO), v. 19.8.1969 i. d. F. v. 3.12.2015 (BGBl. I, S. 2178). 213 Dies ist gem. §§ 58 Abs. 1 S. 2, 59 Abs. 1 S. 2 BHO zulässig. 214 Hierzu zählen ausweislich der Norm „die Grundzüge der Programmgestaltung, die Satzung, de[…] [r] Wirtschaftsplan, die Bestellung der Abschlussprüfer und wichtige Personalentscheidungen.“ 215 Dies stellt ein personelles Steuerungsinstrument dar, wobei die BKM auf diese Weise nur an personellen Entscheidungen mitwirken kann und diese nicht alleine trifft. Allein in den sechs Politikergedenkstiftungen des Bundes hat die BKM selbst ein Vorschlagsrecht für eines von drei Vorstandsmitgliedern, vgl. § 7 Abs. 1 AdenauerHStiftG, § 7 Abs. 1 WBStiftG, § 7 Abs. 1

III. Wahrnehmung von Aufsichts- und Steuerungsfunktionen

143

Museums enthält der Satzung der Nationalbibliothek vergleichbare Genehmigungsvorbehalte, wie eine Grenze für Ausgaben, Haushalts- und Personalentscheidungen.216 Gleiches gilt für die Satzung der Akademie der Künste, die in § 14 vergleichbare Genehmigungsvorbehalte enthält. Auch wenn die Ausführungen gezeigt haben, dass die BKM an bedeutsamen Entscheidungen der verselbständigten Verwaltungsträger mitwirkt und so auch steuernd eingreifen kann, verschafft ihr die Mitgliedschaft in den Gremien doch keine dominierende Position. Zum einen handelt es sich stets um aufsichtführende Gremien, die mit Personal-, Wirtschafts- und Haushaltsangelegenheiten befasst sind. Auf die inhaltliche Ausrichtung der jeweiligen Einrichtung kann auf diese Weise nur sehr eingeschränkt Einfluss genommen werden.217 Zum anderen verfügt die BKM häufig über keine Stimmenmehrheit in den einzelnen Gremien.218 Hinzu kommt, dass die jeweiligen Gremien sich in der Regel nicht mehr als vier Mal im Jahr treffen, was ein kontinuierliches Einwirken auf den laufenden Betrieb praktisch ausschließt. c) Normative Steuerung Typischerweise wird die mittelbare Staatsverwaltung auch durch materiell-rechtliche Vorgaben gesteuert.219 Die Möglichkeiten der BKM, Einfluss zu nehmen, sind hier allerdings stark eingeschränkt. aa) Errichtungsgesetze Normative Steuerung findet zum einen durch die Errichtungsgesetze und damit durch den parlamentarischen Gesetzgeber statt. Hier kann die BKM allenfalls durch die Erarbeitung des Errichtungsgesetzes eingreifen, selbstverständlich ohne dass sie einen Einfluss auf das Zustandekommen des Gesetzes hätte.220 Die ErrichtungsBPräsTHHStiftG, § 7 Abs. 1 EbertStiftG, § 7 Abs. 1 BismStiftG, § 7 Abs. 3 HSchmidtStiftG. Dazu auch Alscher, Die Stiftung des öffentlichen Rechts, S. 35. 216 Satzung des Deutschen Historischen Museums v. 11.6.2010, abrufbar unter https://www. dhm.de/fileadmin/medien/relaunch/ueber-uns/Satzung.pdf, zuletzt abgerufen am 22.2.2017. 217 Die Satzung des Deutschen Historischen Museums bestimmt immerhin in § 4, dass das Kuratorium über das Ausstellungsprogramm mit der Festlegung der Mittelverwendung beschließt, sodass hier eingeschränkt auch die inhaltliche Ausrichtung mitbestimmt wird. 218 Eine Ausnahme stellt die Akademie der Künste dar, in deren Verwaltungsbeirat die BKM über drei von fünf Stimmen verfügt. Zu dessen Rolle Grauer, Die Berliner Akademie der Künste, S. 267 f. Für den Wissenschaftsbereich wird betont, dass den staatlichen Vertretern in den Kontrollgremien auch, soweit sie über keine Stimmenmehrheit verfügen, faktisch ein besonderes Gewicht zukommt, weil sie häufig zu den Hauptfinanziers zählen, so Meusel, Außeruniversitäre Forschung, Rn. 263. 219 Kluth, in: Wolff / Bachof / Stober (Hrsg.), Verwaltungsrecht 3, § 86 Rn. 9. 220 Vgl. etwa den vom BKM erarbeiteten Gesetzesentwurf zur Errichtung der Akademie der Künste, BT-Drs. 15/3350, S. 3.

144

C. Das „Ressort“ der BKM

gesetze legen meist in Grundzügen die Aufgaben und Organisation der jeweiligen Institution fest.221 So bestimmt beispielsweise § 2 Abs. 1 DHMG als Zweck der Stiftung Deutsches Historisches Museum die Darstellung der gesamten deutschen Geschichte in ihrem europäischen Zusammenhang und konkretisiert in § 2 Abs. 2 DHMG die Umsetzung, etwa durch die Unterhaltung einer ständigen Ausstellung.222 bb) Rechtsverordnungen Eine Möglichkeit normativer Steuerung durch die Exekutive stellt der Erlass von Rechtsverordnungen dar.223 Hierbei handelt es sich um ein typisches Steuerungs­ instrument der Ministerialverwaltung.224 Die Beeinflussungsmöglichkeiten der BKM sind in diesem Bereich sehr eingeschränkt. Lediglich das Gesetz über die Deutsche Nationalbibliothek enthält noch eine Verordnungsermächtigung zugunsten der „für Kultur und Medien zuständigen obersten Bundesbehörde“.225 Der Erlass von Verordnungen durch die BKM entbehrt dabei einer verfassungsrechtlichen Grundlage, weil Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG auf Bundesebene nur die Bundesregierung oder eine Bundesministerin als Adressaten nennt.226 Die auf Grundlage von § 20 DNBG erlassene Pflichtablieferungsverordnung erweist sich, obwohl nicht von der BKM selbst unterzeichnet, als verfassungswidrig, weil diese durch die Bundeskanzlerin erlassen wurde.227 Das Filmförderungsgesetz aus dem Jahr 2014228 enthielt noch drei Verordnungsermächtigungen zugunsten der „für Kultur und Medien zuständigen obersten Bundesbehörde“229. Erlassen wurde allerdings nur die Filmtheaterdigitalisierungsverordnung auf Grundlage des § 56 Abs. 1 S. 2 FFG a. F. und zwar entgegen Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG ebenfalls von der Bundeskanzlerin.230 Im novellierten Gesetz von 2017 findet sich demgegenüber nur noch eine Verordnungsermächtigung231 mit der

221

Dazu Alscher, Die Stiftung des öffentlichen Rechts, S. 125. Vgl. auch § 2 Abs. 1 AdKG, § 2 Abs. 1 JMBStiftG, §§ 1, 2 FFG. 223 Kluth, in: Wolff / Bachof / Stober (Hrsg.), Verwaltungsrecht 3, § 86 Rn. 9. 224 Pfeiffer / Faller, Qualität des Verwaltungshandelns, S. 21 und Kölble, in: Jeserich (Hrsg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte V, 174 (184). 225 § 20 DNBG. 226 Parlamentarische Staatssekretäre können nicht Adressat einer Verordnungsermächtigung sein, vgl. Uhle, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 80 Rn. 12. 227 Verordnung über die Pflichtablieferung von Medienwerken an die Deutsche Nationalbibliothek (PflAV) v. 17.10.2008 (BGBl. I, S. 2013), erlassen durch die Bundeskanzlerin mit Verweis auf den Organisationserlass v. 27.10.1998 (BGBl. I, S. 3288). 228 Gesetz über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films (Filmförderungsgesetz – FFG) v. 25.6.1979 i. d. F. v. 7.8.2013 (BGBl. I, S. 3082). 229 Gesetz über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films (Filmförderungsgesetz – FFG) v. 23.12.2016 (BGBl. I, S. 3413). 230 Filmtheaterdigitalisierungsverordnung (FilmDigitV) v. 28.1.2011 (BGBl. I, S. 125). 231 § 41 Abs. 3 FFG. 222

III. Wahrnehmung von Aufsichts- und Steuerungsfunktionen

145

Bundesregierung als Ermächtigungsadressatin.232 In der Gesetzesbegründung wird ausdrücklich betont, dass die Veränderung des Adressaten hin zur Bundesregierung erfolgte, um Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG Genüge zu tun.233 Die Möglichkeiten normativer Steuerung im Wege des Erlasses von Rechtsverordnungen sind für die BKM eingeschränkt. Zum einen mangelt es an entsprechenden Ermächtigungen in den Errichtungsgesetzen, zum anderen kann die BKM diese nicht in verfassungsmäßiger Weise selbst erlassen. d) Haushaltsrecht Das Haushaltsrecht stellt ein eher schwaches Steuerungsmittel für die Ministerialverwaltung gegenüber der mittelbaren Bundesverwaltung dar.234 Die Rolle, die die BKM im Bereich der Aufstellung und Kontrolle des Haushalts einnimmt, entspricht derjenigen der obersten Verwaltungsbehörde, also des zuständigen Ministeriums. aa) Steuerung durch Zuwendungen235 Mithilfe von Zuweisungen236 im Bundeshaushaltsplan kann die mittelbare Bundesverwaltung eingeschränkt gesteuert werden.237 Obwohl der Bundeshaushaltsplan durch das Haushaltsgesetz gem. Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG festgestellt wird und damit dem Gesetzgeber vorbehalten ist, kann die BKM dessen Inhalt in nicht unerheblichem Maße beeinflussen. (1) Veranschlagung von Mitteln im Bundeshaushaltsplan Der Bundeshaushaltsplan wird als das „in Zahlen ausgedrückte[…] Regierungsprogramm“238 bezeichnet. Der Regierungsentwurf des Haushaltsplanes wird zwar 232

Diese Verordnungsermächtigung betrifft nicht die Filmtheaterdigitalisierungsverordnung, die seitdem über keine gesetzliche Grundlage mehr verfügt. Allgemein zu den Folgen des Wegfalls der Verordnungsermächtigung für die Geltung der Verordnung Heckmann, Geltungskraft und Geltungsverlust von Rechtsnormen, S. 368 ff. 233 „Zudem ist im Einklang mit Artikel 80 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes nunmehr die Bundesregierung und nicht mehr das für Kultur und Medien zuständige Mitglied der Bundes­ regierung zum Erlass der betreffenden Rechtsverordnung ermächtigt“, BT-Drs. 18/8592, S. 105. 234 Kluth, in: Wolff / Bachof / Stober (Hrsg.), Verwaltungsrecht 3, § 86 Rn. 13. 235 Zur uneinheitlichen Bestimmung des Begriffs der Zuwendung Dittrich, BHO, § 23 Rn. 3 ff. 236 Oberbegriff der Zuweisung ist die Zuwendung. Dabei bezeichnet der Begriff der Zuweisung Geldleistungen der öffentlichen Haushalte untereinander, während Zuschüsse Geldleistun­ gen der öffentlichen Haushalte an den sonstigen Bereich bezeichnen, so Dittrich, BHO, § 23 Rn. 3.17 und Hugo / Sandfort, in: Engels / Eibelshäuser (Hrsg.), Haushaltsrecht, § 23 BHO Rn. 7. 237 Die Zuweisung von Haushaltsmitteln stellt ein wichtiges Lenkungsinstrument dar, Kahl, Die Staatsaufsicht, S. 358. 238 Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 264.

146

C. Das „Ressort“ der BKM

durch das Bundesfinanzministerium erstellt.239 An der Haushaltsaufstellung sind die einzelnen Ressorts aber maßgeblich beteiligt. Die BKM wird hier wie die Bundesministerien miteinbezogen. Seit 2012 wird zunächst vom Bundesfinanzministerium der sog. Eckwertebeschluss erstellt, der den finanziellen Rahmen der jeweiligen Einzelpläne der Ressorts bestimmt.240 Anschließend erstellen die einzelnen Ressorts in Abstimmung mit den ihnen nachgeordneten Behörden die Haushaltsvoranschläge,241 die gem. § 9 Abs. 2 S. 1 BHO die einzelnen Unterlagen für den Entwurf des Haushaltsplans enthalten.242 Zu diesem Zeitpunkt finden bereits enge Abstimmungen mit den Stellen der mittelbaren Bundesverwaltung statt,243 die verpflichtet sind, einen Haushalts- beziehungsweise Wirtschaftsplan zur Genehmigung vorzulegen.244 Nach Prüfung und gegebenenfalls erforderlichen Änderungen stellt das Bundesfinanzministerium den Entwurf des Bundeshaushalts auf.245 Dieser Entwurf wird dann vom Kabinett beschlossen, dem Bundesrat zugeleitet und beim Bundestag eingebracht. Der Entwurf durchläuft in der Folge das weitere Gesetzgebungsverfahren. Der Bundeshaushalt wird durch den Bundestag, in erster Linie auf Grundlage der Beschlussempfehlungen des Haushaltsausschusses,246 überarbeitet. Dieser hat sich dabei in letzter Zeit zu einem maßgeblichen Akteur im Bereich der Zuwendungsvergabe in der Kulturpolitik entwickelt. Indem die Parlamentarierinnen über die Verwendung der Haushaltsüberschüsse entscheiden, können sie Mittel an Zuwendungsempfänger ihrer Wahl verteilen, ohne dass für diese ein Haushaltstitel im Entwurf des Bundesfinanzministeriums vorgesehen gewesen wäre und ohne eine Einbeziehung des Ausschusses für Kultur und Medien. Auf diese Weise können durch den Haushaltsausschuss Zuwendungen auch entgegen der Vorstellungen der BKM vergeben werden.247 Die maßgeblichen Weichen für die Ausgaben des Bundes werden allerdings dennoch durch den Entwurf gestellt.248 Nur die Ministerialver 239

Zum Ablauf der Haushaltsaufstellung Leibinger / Müller / Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, Rn. 475 ff. 240 Zum Verfahren ausführlich Bundesministerium der Finanzen, Das System der öffentlichen Haushalte, S. 31, abrufbar unter: http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/​Standard​ artikel/Themen/Oeffentliche_Finanzen/Bundeshaushalt/Haushaltsrecht_und_Haus​haltssyste​ matik/das-system-der-oeffentlichen-haushalte-anl.pdf, zuletzt abgerufen am 21.3.2017. 241 Diese werden durch den jeweiligen Beauftragten für den Haushalt gem. § 9 BHO erstellt. 242 v. Lewinski / Burbat, BHO, § 27 Rn. 4. 243 Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, S. 181. 244 Dazu unter C. III. 3. d) bb). 245 § 28 BHO. 246 Di Fabio, Der Staat 1990, 599 (614), Achterberg, Parlamentsrecht, S. 396 f. „Beschlüsse des Haushaltsausschusses [seien] so gut wie Plenarbeschlüsse“, vertritt Eickenboom, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 44 Rn. 1. Allgemein zum Haushaltsausschuss Linn / Sobolewski, So arbeitet der Deutsche Bundestag, S. 51 f. 247 Dazu Schmelcher, Schöner Land, FAZ v. 6.8.2017, S. 2. 248 Er dient den Berichterstattern des Haushaltsausschusses zur Orientierung, so Eickenboom, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 44 Rn. 7 und darf durch den Haushaltsausschuss nicht so verändert werden, dass er „qualitativ als neue Vorlage erscheint“, ders., in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 44 Rn. 12, in diese Richtung auch Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 265. Zur Rolle der Bericht-

III. Wahrnehmung von Aufsichts- und Steuerungsfunktionen

147

waltung hat die Kapazitäten, einen solchen Entwurf zu erarbeiten.249 Zusätzlich kann diese während der Haushaltsberatungen auf informellen Wegen erheblichen Einfluss ausüben.250 Der Einfluss der BKM ist allerdings insofern begrenzt, als dass es sich bei den Zuweisungen in der Regel um Globalzuweisungen handelt, sodass lediglich über die Höhe der Mittel entschieden und damit nur begrenzt inhaltlich Einfluss auf die Arbeit der nachgeordneten Stellen genommen werden kann.251 Aufgrund der starken finanziellen Abhängigkeit der Zuweisungsempfänger ist allerdings davon auszugehen, dass den Wünschen der Ministerialverwaltung zumindest entgegengekommen wird.252 (2) Bewilligung von Mitteln und Verwendungskontrolle? Ob der BKM darüber hinaus die Funktion der mittelbewilligenden und die Verwen­dung prüfenden Stelle253 nach der Bundeshaushaltsordnung zukommt, hängt von der Einordnung der Zuwendungen an die mittelbare Bundesverwaltung ab. Die Bundeshaushaltsordnung legt nicht eindeutig fest, ob Zuweisungen an die mittelbare Bundesverwaltung Zuwendungen im Sinne von § 23 BHO sein können.254 Seinen Ursprung hat diese Frage in der Formulierung, dass Zuwendungen nur an „Stellen außerhalb der Bundesverwaltung“ vergeben werden können.255 Die Qualifikation als Zuwendung wirkt sich auf die Veranschlagung nach § 23 BHO, die Bewirtschaftung nach § 44 BHO und den Prüfungsumfang des Bundesrechnungshofes gem. § 91 BHO aus.256 Für die BKM ist diese Frage von Relevanz, weil sie erstatter im Haushaltsausschuss Eickenboom, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 44 Rn. 6 f. 249 Lorz / Richterich, in: Morlok / Schliesky / Wiefelspütz (Hrsg.), Parlamentsrecht, § 35 Rn. 35. 250 Bischoff / Bischoff, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 54 Rn. 54. 251 Kluth, in: Wolff / Bachof / Stober, Verwaltungsrecht 3, § 86 Rn. 13. Speziell für die Akademie der Künste Grauer, Die Berliner Akademie der Künste, S. 249. 252 In diese Richtung auch Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, S. 181 f. 253 Zu dieser Funktion ausführlich unter C. III. 4. c). 254 Rossi, in: Gröpl (Hrsg.), BHO, § 23 Rn. 13 ff. legt ein weites Begriffsverständnis zugrunde, sodass die Stellen der mittelbaren Bundesverwaltung keine Zuwendungsempfänger sein können, so auch v. Lewinski / Burbat, BHO, § 23 Rn. 23, Krämer / Schmidt, Zuwendungsrecht, B. III. 3.3.4.2 Hugo / Sandfort, in: Engels / Eibelshäuser (Hrsg.), Haushaltsrecht, § 23 BHO Rn. 21 und Dittrich, BHO, § 23 Rn. 4.4, a. A. Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 220, Nebel, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, § 23 Rn. 2, § 105 BHO Rn. 5, Lange, in: Zavelberg (Hrsg.), Die Kontrolle der Staatsfinanzen, S. 279 (291 f.) m. w. N. 255 Die Frage der Auslegung der Norm bleibt auch in den Verwaltungsvorschriften uneindeutig, sodass Stellen der mittelbaren Bundesverwaltung Zuweisungen oder Zuschüsse erhalten können. Dies beruht auf einem Kompromiss, weil unter den Bundesministerien keine Einigung erzielt werden konnte, so Hugo / Sandfort, in: Engels / Eibelshäuser (Hrsg.), Haushaltsrecht, § 23 BHO Rn. 21 und Dittrich, BHO, § 23 Rn. 4.5. 256 Dommach, in: Heuer (Hrsg.), Kommentar zum Haushaltsrecht des Bundes und der Länder (1988), § 23 BHO Rn. 2.

148

C. Das „Ressort“ der BKM

als die bewilligende Behörde dann Pflichten hinsichtlich der Vergabe der Mittel, der Prüfung ihrer Verwendung und der Erfolgskontrolle treffen würden.257 Verneinte man die Eigenschaft der mittelbaren Bundesverwaltung, Zuwendungsempfänger im Sinne von § 23 BHO zu sein, würden die im Haushaltsplan vorgesehenen Mittel durch eine Zuweisung direkt an den Mittelbewirtschafter geleitet258 oder diesem auf Anforderung ausbezahlt.259 Die Stellen der mittelbaren Bundesverwaltung könnten bei der Mittelvergabe wie nachgeordnete Behörden behandelt werden.260 In der Praxis wird nicht einheitlich vorgegangen.261 Das Bundesministerium der Finanzen geht jedenfalls davon aus, dass die mittelbare Bundesverwaltung „außerhalb“ der Bundesverwaltung steht und deshalb Empfänger von Zuwendungen sein kann.262 Auch in der Verwaltungspraxis der BKM wird nicht einheitlich vorgegangen. Die Stellen der mittelbaren Bundesverwaltung erhalten zwar überwiegend Zuweisungen, es bestehen aber auch Ausnahmen. So normiert etwa § 3 II DHMG ausdrücklich, dass die Stiftung Deutsches Historisches Museum jährlich einen Zuschuss gem. §§ 23, 44 BHO erhält.263 Dies führt zwar zu einem größeren Verwaltungsaufwand,264 ermöglicht der bewilligenden Stelle, hier der BKM, aber auch ein größeres Maß an kontinuierlicher Kontrolle. Werden die Zuweisungen als Zuschüsse vergeben, kommt eine Übertragung der Durchführung des Verfahrens auf das Bundesverwaltungsamt in Betracht.265 bb) Haushaltsrechtliche Kontrolle Von der Steuerung durch die Bereitstellung von Mitteln kann die haushaltsrecht­liche Kontrolle unterschieden werden.266 Die §§ 105 ff. BHO gelten für bundesunmittel 257

Vgl. dazu ausführlich unter C. III. 4. d). Ähnliche Pflichten statuiert allerdings auch die VV-BHO zu § 105, sodass die Unterschiede nicht sehr groß sind. 258 Leibinger / Müller / Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, Rn. 670. 259 Dittrich, BHO, § 23 Rn. 3.18. 260 Die Verteilung der Haushaltsmittel richtet sich dann nach der VV-BHO zu § 34 BHO, ­Dittrich, BHO, § 23 Rn. 4.4 und Hugo / Sandfort, in: Engels / Eibelshäuser (Hrsg.), Haushaltsrecht, § 23 BHO Rn. 21. Die Prüfung der Verwendung erfolgt dann nur im Rahmen der Entlastung nach § 109 Abs. 3 BHO, Dittrich, BHO, § 105 Rn. 6.3. 261 Dittrich, BHO, § 23 Rn. 4.4, 4.5, der für die Bundesregierung davon ausgeht, dass die mittelbare Bundesverwaltung nicht Empfänger von Zuwendungen sein kann, vgl. BT-Drs. 15/3980, S. 62. 262 Dittrich, BHO, § 105 Rn. 6. 263 Vgl. auch den Zuwendungsbescheid für das Deutsche Historische Museum im Anhang, der auf die §§ 23, 44 BHO Bezug nimmt und auf einen Verwendungsnachweis und die Durchführung einer Erfolgskontrolle hinweist. 264 Dittrich, BHO, § 105 Rn. 6. Kritisch Nebel, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, § 23 Rn. 2, der vertritt, dass der Verzicht auf Verwendungsnachweise und Erfolgskontrollen bei der mittelbaren Bundesverwaltung zu schwer verständlichen Ungleichbehandlungen im Vergleich zu privatrechtlich organisierten Einrichtungen der Bundesverwaltung führte. 265 Dazu ausführlich unter C. III. 4. c) cc). 266 Dazu v. Campenhausen / Stumpf, in: v. Campenhausen / Richter (Hrsg.), StiftungsrechtsHandbuch, § 21 Rn. 13.

III. Wahrnehmung von Aufsichts- und Steuerungsfunktionen

149

bare juristische Personen des öffentlichen Rechts, also die mittelbare Bundesverwaltung.267 Haushaltsrechtliche Kontrolle findet zum einen in Form der Haushalts- und Wirtschaftsprüfung der bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts gem. § 111 BHO durch den Bundesrechnungshof statt.268 Dessen Kompetenz stützt sich verfassungsrechtlich auf Art. 114 Abs. 2 GG und richtet sich inhaltlich nach den §§ 89, 90 BHO.269 Auf legislativer Ebene wird die Haushaltskontrolle durch den Rechnungsprüfungsausschuss des Bundestages durchgeführt.270 Hier ist die BKM nicht beteiligt. Auch im Übrigen kommt der BKM im Bereich der haushaltsrechtlichen Kon­ trolle271 eine eingeschränkte eigenständige Funktion zu, die wiederum derjenigen des zuständigen Ministeriums entspricht.272 Die verselbständigten Verwaltungsträger sind gem. § 106 Abs. 1 S. 1 BHO verpflichtet, einen Haushaltsplan beziehungsweise nach § 110 BHO einen Wirtschaftsplan aufzustellen.273 Dieser wird gem. § 108 Abs. 1 S. 1 BHO vom zuständigen Bundesministerium genehmigt, was für den hier einbezogenen Bereich durch die BKM erfolgt.274 Maßstab für die Genehmigung ist die Rechtmäßigkeit des Haushaltsplanes, was gem. § 105 Abs. 1 Nr. 2 i. V. m. § 7 Abs. 1 BHO die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit umfasst.275 Auch bei der am Ende des Haushaltsjahres erforderlichen Prüfung der Rechnungs-, Haushalts- und Wirtschaftsführung ist die BKM beteiligt. Nach § 109 Abs. 2 S. 1 BHO ist diese Prüfung von einer durch Gesetz oder Satzung bestimmten Stelle vorzunehmen. Die Satzungsvorschrift über die Durchführung der Rechnungs-, Haushalts- und Wirtschaftsführung des Verwaltungsträgers bedarf der Zustimmung des zuständigen Bundesministeriums, also der BKM. Häufig sieht die jeweilige gesetzliche Grundlage der verselbständigten Stelle ein Zustimmungser 267

v. Lewinski / Burbat, BHO, § 105 Rn. 3, wobei sich die angeordnete „entsprechende Anwendung“ der §§ 1–87 BHO auf den Haushalt der juristischen Person des öffentlichen Rechts bezieht und nicht auf das Verhältnis zwischen dieser und dem Bund, Nebel, in: Piduch (Hrsg.), Haushaltsrecht, § 105 BHO Rn. 5. 268 Dazu in Bezug auf Stiftungen Fiedler, Staatliches Engagement im Stiftungswesen zwischen Formenwahlfreiheit und Formenmissbrauch, S. 146 ff. sowie Müller, Die Bundesstiftung, S. 219 f. 269 Dazu allgemein Knöpfle, Die Zuständigkeit der Rechnungshöfe für die Prüfung der Körperschaften des öffentlichen Rechts, S. 56 ff. 270 Bajohr, Grundriss Staatliche Finanzpolitik, S. 224 und Tiemann, Die staatsrechtliche Stellung der Finanzkontrolle des Bundes, S. 189 ff. 271 Abhängig davon, ob man die §§ 23, 44 BHO auf die mittelbare Bundesverwaltung anwendet oder nicht (zum Streitstand Rossi, in: Gröpl (Hrsg.), BHO, § 23 Rn. 13 ff.), enthält die VV-BHO zu § 105 Vorschriften, die in Teilen den §§ 23, 44 BHO entsprechen, bspw. was Auflagen und Bedingungen sowie die Verwendungskontrolle betrifft. Dazu Nebel, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, § 105 BHO Rn. 7. 272 Fiedler, Staatliches Engagement im Stiftungswesen zwischen Formenwahlfreiheit und Formenmissbrauch, S. 140. 273 Dazu Mößle, Handbuch des Museumsrechts 7, S. 214, der den Ablauf der Aufstellung des Haushaltsplanes näher darstellt sowie Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 305 f. 274 Vgl. etwa § 13 Abs. 3 DNBG. 275 v.  Lewinski / Burbat, BHO, § 108 Rn. 3.

150

C. Das „Ressort“ der BKM

fordernis nicht nur für diese eine Vorschrift innerhalb der Satzung, sondern für die gesamte Satzung und Änderungen derselben vor.276 Die Errichtungsgesetze der hier einbezogenen Stellen der mittelbaren Bundesverwaltung sehen für die Prüfung Unterschiedliches vor. Häufig enthalten die Gesetze nur die allgemeine Bestimmung, dass die für die Bundesverwaltung geltenden Bestimmungen entsprechende Anwendung finden.277 So bestimmt etwa § 18 der Satzung der Akademie der Künste, dass die Rechnungs-, Haushalts- und Wirtschaftsführung der jährlichen Prüfung der „für Kultur zuständige[n] obersten[n] Bundesbehörde“ oder einer von ihr beauftragten Einrichtung unterliegt. § 37 Abs. 3 FFG bestimmt hingegen, dass die Jahresrechnung der Filmförderungsanstalt durch Wirtschaftsprüfer geprüft wird, wobei der BKM gem. § 37 Abs. 4 S. 2 FFG lediglich der Prüfbericht vorgelegt werden muss.278 Auch an der anschließenden Entlastung gem. § 109 Abs. 3 BHO, mit der die Wirtschafts- und Haushaltsführung gebilligt wird,279 ist die BKM als das zuständige „Ministerium“ beteiligt.280 Die haushaltsrechtlichen Kontrollbestimmungen verschaffen der BKM einen eingeschränkten Einfluss auf die Stellen der mittelbaren Bundesverwaltung. Sie kann zwar etwa die Genehmigung für einen Haushaltsplan verweigern. Da der anzuwendende Maßstab sich aber für die hier betroffenen Stellen auf die Rechtmäßigkeit beschränkt, sind ihre Möglichkeiten, inhaltlich Einfluss zu nehmen, rechtlich beschränkt.281 In tatsächlicher Hinsicht ist allerdings davon auszugehen, dass die Wünsche der BKM als Hauptfinanzier umfassender berücksichtigt werden, als dies ihrer rechtlichen Einwirkungsmöglichkeiten entspricht. 4. Steuerung privatrechtlicher Bundesverwaltung Der Einfluss der BKM gegenüber der in ihren Geschäftsbereich fallenden privatrechtlichen Bundesverwaltung282 unterscheidet sich nur teilweise von demjenigen, den sie gegenüber den Stellen der mittelbaren Bundesverwaltung hat. Auch in diesem Bereich übernimmt die BKM die Funktion der obersten Verwaltungsbehörde, die steuernd eingreift. 276

Vgl. etwa § 4 SEDDiktStiftG sowie § 8 Abs. 4 S. 2 FFG. Zu Genehmigungsvorbehalten und ihrer Einordnung in die Staatsaufsicht Groß, DVBl. 2002, 793 (798 f.). 277 Vgl. § 13 Abs. 1 DNBG. Dies hat lediglich deklaratorische Wirkung, Nebel, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, § 105 BHO Rn. 4. 278 Die Anwendung von § 109 Abs. 2 BHO wird hier ausdrücklich ausgeschlossen, was gem. § 105 I BHO zulässig ist. 279 v. Lewinski / Burbat, BHO, § 109 Rn. 5. 280 Anders ist dies gem. § 8 Abs. 2 S. 2 FFG für die Filmförderungsanstalt geregelt, bei der diese Aufgabe durch den Verwaltungsrat wahrgenommen wird. 281 In diese Richtung auch Mößle, Handbuch des Museumsrechts 7, S. 214. 282 Zur grundsätzlichen Zulässigkeit der Nutzung privatrechtlicher Organisationsformen Ibler, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 86 Rn. 80 m. w. N. Zu den Gründen für den Einsatz privatrechtlicher Organisationsformen Ehlers, Verwaltung in Privatrechtsform, S. 292 ff.

III. Wahrnehmung von Aufsichts- und Steuerungsfunktionen

151

a) Gewährleistung staatlicher Steuerungsmöglichkeiten Im Bereich der privatrechtlichen Bundesverwaltung findet keine Aufsicht im oben beschriebenen Sinn statt. Der Bund greift dennoch steuernd in die Tätigkeit der privatrechtlichen Bundesverwaltung ein. Er muss sich gewisse Einflussmög­ lichkeiten schaffen. Auf verfassungsrechtlicher Ebene ergibt sich das aus dem Demokratieprinzip.283 In der Folge sichert sich der Bund, wenn er öffentliche Auf­ gaben in Privatrechtsform wahrnehmen möchte, bestimmte Ingerenzrechte,284 wobei das erforderliche Maß an Direktionsmacht abstrakt nur schwierig bestimmt werden kann.285 Eine Möglichkeit, staatlichen Einfluss auf die Privatrechtsträger zu gewährleisten, ist es, sich die Mitgliedschaft in aufsichtführenden Gremien einräumen zu lassen.286 Diese Aufgabe wird durch die BKM selbst oder ihre Behördenmitarbeiterinnen wahrgenommen. Einfachgesetzlich normiert ist diese Vorgehensweise in § 65 Abs. 1 Nr. 3 BHO,287 der bestimmt, dass der Bund sich an einem privatrechtlichen Unternehmen nur beteiligen soll, wenn er einen angemessenen Einfluss, insbesondere im Aufsichtsrat oder in einem entsprechenden Überwachungsorgan erhält.288 Umstritten ist die Auslegung des Begriffs des privatrechtlichen Unternehmens.289 Für die vorliegende Untersuchung ist dieser Streit ohne Relevanz, weil die Norm in der Verwaltungspraxis ungeachtet der dogmatischen Zweifel auf alle Beteiligungen des Bundes an Privatrechtssubjekten angewandt wird. So findet § 65 Abs. 1 Nr. 3 283

Ibler, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 86 Rn. 107, Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, S. 134 f., 180 ff., speziell in Bezug auf Stiftungen Schulte, Non Profit Law Yearbook 2001, 127 (136 f.), ausführlich in Bezug auf die Gesellschaft mit beschränkter Haftung Gersdorf, Öffentliche Unternehmen im Spannungsfeld zwischen Demokratie- und Wirtschaftlichkeitsprinzip, S. 222 ff. sowie ausführlich in Bezug auf Stiftungen Fiedler, Staatliches Engagement im Stiftungswesen zwischen Formenwahlfreiheit und Formenmissbrauch, S. 121 ff. 284 Ibler, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 86 Rn. 116, Groß, Das Kollegialprinzip in der Verwaltungsorganisation, S. 271 f., Jestaedt, in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 14 Rn. 59, Ehlers, Verwaltung in Privatrechtsform, S. 124 ff., Bull, in: FS Maurer, S. 545 (561 f.).und Dreier, Hierarchische Verwaltung im demokratischen Staat, S. 258 ff. 285 Dazu Ehlers, Verwaltung in Privatrechtsform, S. 131. 286 Muscheler, ZSt 2003, 67 (71). 287 Winands, in: Strachwitz / Then (Hrsg.), Kultureinrichtungen in Stiftungsform, S. 67 f. Verfahrensrechtlich wird die Norm durch die „Hinweise für die Verwaltung von Bundesbeteiligungen“ abgesichert. 288 Die Voraussetzungen aus § 65 Abs. 1 Nr. 3 BHO lassen sich bereits aus dem Verfassungsrecht ableiten, so Fiedler, Staatliches Engagement im Stiftungswesen zwischen Formenwahlfreiheit und Formenmissbrauch, S. 194. 289 Teilweise wird vertreten, dass es sich um eine Gesellschaft des Handelsrechts handeln oder dass diese zumindest erwerbswirtschaftliche Ziele verfolgen muss, so Ehlers, Verwaltung in Privatrechtsform, S. 161. Andere wollen die Norm unabhängig von der Rechtsform und einem erwerbswirtschaftlichen Betrieb auf alle Privatrechtssubjekte zumindest entsprechend anwenden, so Nöhrbaß, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, § 65 BHO Rn. 5 und Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 375 ff.

152

C. Das „Ressort“ der BKM

BHO sinngemäß etwa auch auf privatrechtliche Stiftungen Anwendung.290 Für den Geschäftsbereich der BKM existiert eine entsprechende Hausanordnung.291 b) Abgrenzung privatrechtlicher Bundesverwaltung Die Schwierigkeit besteht im Bereich der privatrechtlichen Bundesverwaltung zunächst darin, diese als solche zu identifizieren.292 Die BKM bezuschusst zahlreiche privatrechtliche Organisationen. Dabei handelt es sich häufig um institutionelle Förderungen, das heißt die Einrichtung erhält Zuwendungen zur Deckung ihrer gesamten Ausgaben oder eines nicht abgegrenzten Teils.293 Darüber hinaus hat die BKM in vielen Fällen die Möglichkeit, über die Mitgliedschaft in Gremien der Einrichtungen steuernd einzugreifen. Zwar informiert der jährlich erscheinende Beteiligungsbericht des Bundesfinanzministeriums über die Unternehmensbeteiligungen des Bundes, dieser erfasst aber, nach weiteren Einschränkungen,294 nur privatrechtliche Träger in den Rechtsformen der AG und GmbH.295 Für den Bereich der BKM führt der Beteiligungsbericht neben der Kulturveranstaltungen des Bundes in Berlin GmbH, die Bayreuther Festspiele GmbH,296 die Kunst- und Ausstellungshalle der Bundesrepublik Deutschland GmbH,297 die Rundfunk-Orchester und-Chöre gGmbH298 und die Transit-Film-Gesellschaft mbH299 auf. Wann die Abhängigkeit einer zivilrechtlichen Organisation vom Bund so stark ist, dass von privatrechtlicher Bundesverwaltung gesprochen werden kann, ist nicht eindeutig bestimmt. Indikatoren für das Vorliegen privatrechtlicher Bundesverwaltung sind mitgliedschaftliche oder wesentliche kapitalmäßige Beteiligungen des Bundes

290

Dies entspricht allerdings nicht der Anordnung in 1.1 zu § 65 VV-BHO, die bestimmt, dass „Vereine, Genossenschaften und Stiftungen […] nur dann unter den Begriff des Unternehmens [fallen], wenn ein gewerblicher oder sonstiger wirtschaftlicher Betrieb vorliegt“. 291 Hausanordnung der BKM v. 5.5.2002 (nicht im Bundesarchiv vorhanden), zitiert nach Winands, in: Strachwitz / Then (Hrsg.), Kultureinrichtungen in Stiftungsform, S. 67 (69). 292 Dazu Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, S. 179 und Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 90 f. sowie bereits Köttgen, JöR 1962, 173 (291 ff.) und Loeser, Die Bundesverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland 1, S. 178. 293 Nr. 2.2 zu § 23 VV-BHO. 294 Der Bericht enthält alle Beteiligungen ab 50.000 € Nennkapital, sofern der Bund mindestens 25 Prozent der Anteile hält. 295 Bundesministerium der Finanzen, Beteiligungsbericht 2016, abrufbar unter: http://www.​ bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Bundesvermoegen/Priva​ tisierungs_​und_Beteiligungspolitik/Beteiligungspolitik/Beteiligungsberichte/beteiligungs​bericht-​ des-bundes-2016.pdf, zuletzt abgerufen am 13.3.2017. Dazu auch Puhl, Haushaltsverfassung und Budgetflucht, S. 90. 296 An dieser ist der Bund mit 29 Prozent des Stammkapitals beteiligt. 297 Hier verfügt der Bund über 60,98 Prozent des Stammkapitals. 298 Der Bund ist hier mit 35 Prozent des Stammkapitals beteiligt. 299 Der Bund verfügt über 100 Prozent des Stammkapitals. Die Transit-Film-GmbH verwaltet die Filmbestände des Bundesarchivs.

III. Wahrnehmung von Aufsichts- und Steuerungsfunktionen

153

an dem Privatrechtsträger und dessen überwiegende Subventionierung.300 Aufschluss über die Art der Beteiligung geben zum einen die Errichtungsdokumente und die dem Bund eingeräumte Position sowie gesetzliche Bestimmungen, die die Rechtsform ausgestalten. Der Anteil des Bundes an den jährlichen Ausgaben der jeweiligen Einrichtung kann den Übersichten über die Einnahmen und Ausgaben entnommen werden, die sich im Anhang des Bundeshaushaltsplans befinden.301 Das Verständnis der Zugehörigkeit zur privatrechtlichen Bundesverwaltung ist bei den hier gewählten Beispielen eng. So ist der Bund alleiniger Gesellschafter der Kulturveranstaltungen des Bundes in Berlin GmbH (KBB GmbH) und finanziert mit rund 37 Millionen Euro ca. 68 Prozent ihrer Ausgaben.302 Durch den Bund gestiftet und vollständig durch Zuwendungen von ihm finanziert ist die Kulturstiftung des Bundes.303 Passend zur generellen Schwierigkeit der Zuordnung ist der immer wieder vorgebrachte Vorwurf, dass der Einsatz privatrechtlicher Bundesverwaltung zu Intransparenz304 führe und häufig zur Verschleierung von Kompetenzüberschreitungen eingesetzt werde,305 wobei die verfassungsrechtlichen Anforderungen bei einer reinen Organisationsprivatisierung306 weiterhin gelten.307

300 Loeser, Die Bundesverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland 1, S. 179 f. Dazu ausführlich Ehlers, Verwaltung in Privatrechtsform, S. 7 ff. 301 Grundlage für die Übersichten im Haushaltsplan ist § 26 Abs. 3 BHO, wobei Ausnahmen durch den Bundesfinanzminister möglich sind und häufig vorkommen, sodass sich aus den Übersichten nicht immer ein vollständiges Bild ergibt, Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 99. 302 Bundeshaushaltsplan 2017, Einzelplan 04, S. 84. 303 Bundeshaushaltsplan 2017, Einzelplan 04, S. 84. Zu deren Aufgabenwahrnehmung zusammenfassend Farenholtz, AKMB-news, 2/2003, 30 f. 304 In der Folge kann die parlamentarische Kontrolle erschwert werden, so Bull, in: FS Maurer, S. 545 (556). 305 Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 417, 425, Fiedler, in: Mecking / Schulte (Hrsg.), Grenzen der Instrumentalisierung von Stiftungen, S. 71 (82), Kilian, in: Mecking / Schulte (Hrsg.), Grenzen der Instrumentalisierung von Stiftungen, S. 87 (91 f.), ders., ZSt 2003, 179 (189) sowie Schmid / Lex, KommunalPraxis spezial 2008, 57 (60). Allgemein Steiner, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR IV, § 86 Rn. 15. Zu den staatlichen Motiven für die Wahl der Privatrechtsform Schröder, in: Mecking / Schulte (Hrsg.), Grenzen der Instrumentalisierung von Stiftungen, S. 117 (122). 306 Bei einer Organisationsprivatisierung wird die Aufgabe weiterhin vom Staat wahrgenommen, lediglich in privatrechtlicher Organisationsform, vgl. Gersdorf, JZ 2008, 831 (832) und Lecheler, BayVBl. 1994, 555 (559). 307 Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 125 f., Kirchhof, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 83 Rn. 101, Groß, Das Kollegialprinzip in der Verwaltungsorganisation, S. 275 f. Dazu allgemein Maurer, Juridica International, Heft Nr. 16, 2009, 4 ff.

154

C. Das „Ressort“ der BKM

c) Beispiele privatrechtlich organisierter Kulturverwaltung Die öffentliche Hand wählt im Bereich der Kulturverwaltung besonders häufig die Rechtsformen der Gesellschaft mit beschränkter Haftung und der Stiftung des bürgerlichen Rechts.308 Beide bieten dem Bund aufgrund ihrer Rechtsform die Möglichkeit, sich eine dominierende Position zu verschaffen, und eröffnen ihm ausgeprägte Möglichkeiten, die jeweilige Einrichtung zu steuern. Darüber hinaus dürfen informelle Einflussmöglichkeiten nicht unterschätzt werden.309 Der BKM kommt in dieser Situation die Rolle der Vertreterin des Bundes zu. aa) Die Kulturveranstaltungen des Bundes in Berlin GmbH In der Rechtsform einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung wurde die Kulturveranstaltungen des Bundes in Berlin GmbH (KBB GmbH) gegründet.310 Die KBB GmbH wurde 2002 errichtet und stellt die übergeordnete Verwaltungseinheit für die Internationalen Filmfestspiele Berlin, die Berliner Festspiele mit dem Martin-Gropius-Bau und das Haus der Kulturen der Welt dar.311 Alleiniger Gesellschafter der KBB GmbH ist die Bundesrepublik Deutschland, sodass es sich um eine reine Organisationsprivatisierung handelt und dem Bund eine beherrschende Position zukommt.312 Die BKM übernimmt die Vertretung der Bundesrepublik Deutschland als Gesellschafterin. Ihr kommt folglich das alleinige Stimmrecht in der Gesellschafterversammlung zu.313 Die Gesellschafterversammlung ist ausweislich des Gesellschaftsvertrages unter anderem für die Feststellung des Jahresabschlusses und die Bestellung der Abschlussprüfer zuständig.314 Die KBB GmbH verfügt über drei Geschäftsführerinnen, die jeweils einen der Geschäftsbereiche leiten, und eine gemeinsame kaufmännische Geschäftsführerin. Die Bestellung der Geschäftsführerinnen erfolgt nach § 5 Abs. 1 des Gesellschaftsvertrages auf Vorschlag des Aufsichtsrates durch die Gesellschafterversammlung. Hierbei handelt es sich um ein Element personeller Steuerung. Die Geschäftsführerinnen sind nach § 5 Abs. 3 des Gesellschaftsvertrages befugt, alle Handlungen 308

So auch Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 126. Zu den Gründen für die Wahl der Rechtsform Stiftung Schulte, Non Profit Law Yearbook 2001, 127 (131 ff.), für die Wahl der Rechtsform der Gesellschaft mit beschränkter Haftung Bull, in: FS Maurer, S. 545 (555 f.) sowie allgemein für die Privatrechtsform Ehlers, Verwaltung in Privatrechtsform, S. 292 ff. 309 Bull, in: FS Maurer, S. 545 (563). 310 Der Gesellschaftsvertrag findet sich in Auszügen im Anhang unter F. VIII. 311 Vgl. F. A. Z., KBB. Bund fusioniert Kulturveranstaltungen, FAZ v. 18.7.2002, S. 35. 312 Für die Gesellschaft mit beschränkter Haftung allgemein Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 127. 313 Zur demokratischen Legitimation der Gesellschafterversammlung Gersdorf, Öffentliche Unternehmen im Spannungsverhältnis zwischen Demokratie- und Wirtschaftlichkeitsprinzip, S. 313 ff. 314 § 11 des Gesellschaftsvertrages.

III. Wahrnehmung von Aufsichts- und Steuerungsfunktionen

155

vorzunehmen, die der gewöhnliche Betrieb der Gesellschaft mit sich bringt. Für Geschäftsführungshandlungen, die darüber hinausgehen, ist ein Gesellschafter­ beschluss erforderlich. Der Bund als Alleingesellschafter der KBB GmbH kann der Geschäftsführung Weisungen in allen Bereichen erteilen, selbst wenn diese die tagesaktuelle Geschäftspolitik betreffen.315 Eine Grundlage im Gesellschaftsvertrag ist hierfür nicht erforderlich.316 Wenn es sich um einen Alleingesellschafter handelt, wie hier, ist auch kein Gesellschafterbeschluss für die Weisung an den Geschäftsführer erforderlich.317 Die Geschäftsführerinnen werden durch den Aufsichtsrat überwacht.318 Der Aufsichtsrat der KBB GmbH setzt sich aus zwölf Mitgliedern zusammen, wobei der Bund ein Viertel der Mitglieder stellt und davon eines von der BKM gestellt wird.319 Den Vorsitz des Aufsichtsrates führt die BKM selbst. Auch im Aufsichtsrat kommt den Vertretern des Bundes eine dominierende Position zu, weil diese über jeweils zwei Stimmen verfügen und bei Stimmengleichheit die Stimme der Vorsitzenden, also der BKM, entscheidet. Dem Aufsichtsrat sind Zustimmungsvorbehalte für verschiedene Geschäfte eingeräumt, wobei er den Kreis der zustimmungsbedürftigen Handlungen jederzeit erweitern kann.320 Sollte der Aufsichtsrat eine Entscheidung treffen, die trotz allem nicht den Vorstellungen des Bundes, vertreten durch die BKM, entspricht, gehen die Weisungen des Bundes als Gesellschafter der Entscheidung des Aufsichtsrates dennoch vor.321 Anhand der KBB GmbH zeigt sich die dominierende Position des Bundes, vertreten durch die BKM, die dieser gewinnt, wenn Aufgaben in der Rechtsform einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung wahrgenommen werden. Ist der Bund Allein­gesellschafter, verschafft ihm dies einen Einfluss, der mit demjenigen gegenüber einer hierarchisch nachgeordneten Behörde vergleichbar ist.

315 Gersdorf, Öffentliche Unternehmen im Spannungsverhältnis zwischen Demokratie- und Wirtschaftlichkeitsprinzip, S. 326 f., Bull, in: FS Maurer, S. 545 (562), Wisskirchen / Kuhn, in: Ziemons / Jaeger (Hrsg.), GmbHG, § 37 Rn. 15 ff. sowie Konzen, NJW 1989, 2977 (2979). 316 Pabst / Schwartmann, DÖV 1998, 315 (321), Wisskirchen / Kuhn, in: Ziemons / Jaeger (Hrsg.), GmbHG, § 37 Rn. 16 mit Verweis auf OLG Düsseldorf, ZIP 1984, 1476 (1478). 317 Oetker, in: Henssler / Strohn (Hrsg.), Gesellschaftsrecht, § 37 Rn. 14, Konzen, NJW 1989, 2977 (2979), Mennicke, NZG 2000, 622 (623) m. w. N. 318 Bei Unternehmensbeteiligungen des Bundes wird die Einrichtung eines Überwachungs­ organs gefordert, vgl. Nr. 13 der Hinweise für die Verwaltung von Bundesbeteiligungen v. 24.9.2001, abrufbar unter http://www.verwaltungsvorschriften-im-internet.de/bsvwvbund_24​ 092001_II.htm, zuletzt abgerufen am 22.3.2017. 319 § 8 des Gesellschaftsvertrages. 320 § 7 des Gesellschaftsvertrages. 321 Ehlers, Verwaltung in Privatrechtsform, S. 133 f., der allerdings davon ausgeht, dass sich die Gesellschafter das Weisungsrecht im Gesellschaftsvertrag gesichert haben müssen, a. A. Wisskirchen / Kuhn, in: Ziemons / Jaeger (Hrsg.), GmbHG, § 37 Rn. 16 sowie Gersdorf, Öffent­ liche Unternehmen im Spannungsverhältnis zwischen Demokratie- und Wirtschaftlichkeitsprinzip, S. 327.

156

C. Das „Ressort“ der BKM

bb) Die Kulturstiftung des Bundes Die Kulturstiftung des Bundes wurde 2002 auf Betreiben der BKM in der Rechtsform einer Stiftung des bürgerlichen Rechts mit Sitz in Halle (Saale)322 errichtet.323 Eine zunächst angestrebte Fusion der Kulturstiftung des Bundes mit der Kulturstif­ tung der Länder scheiterte.324 Auch die Aufgabenwahrnehmung in der Rechtsform der Stiftung des bürgerlichen Rechts kann dem Bund eine dominierende Stellung verschaffen.325 Ihm kommt als Stifter insofern zunächst ein starker Einfluss zu, als dass er bei der Bestimmung des Stiftungszwecks weitgehend frei ist.326 Nach § 2 der Satzung327 ist Zweck der Stiftung die Förderung von Kunst und Kultur im Rahmen der Zuständigkeit des Bundes, wobei die Förderung innovativer Programme und Projekte im internationalen Kontext ein Schwerpunkt sein soll. Auf die Umsetzung des Stiftungszwecks kann der Bund durch seine Vertreter im Stiftungsrat328 hinwirken. Der Stiftungsrat entscheidet nach § 8 der Satzung über alle Angelegenheiten, die für die Stiftung und ihre Entwicklung von grundsätz­licher oder besonderer Bedeutung sind. Hierzu zählen beispielsweise die Festlegung der programmatischen Ausrichtung, die Beschlussfassung über den Wirtschaftsplan und die Billigung der Jahresrechnung. Nach § 8 Abs. 2 der Satzung kann der Stiftungsrat dem Vorstand Weisungen329 erteilen und hat einen jederzeitigen Auskunftsund Berichtsanspruch. Auf diese Weise kann der Staat auch auf die inhaltliche Ausrichtung der Stiftung Einfluss nehmen. Für die Einflussmöglichkeiten der BKM sind die Zusammensetzung und die Vorgaben für die Beschlussfassung des Stiftungsrates entscheidend. Dieser besteht nach § 7 der Satzung aus 14 Mitgliedern, wobei insgesamt sechs der Mitglieder von der BKM, einer Vertreterin des Auswärtigen Amtes, einer Vertreterin des Bundesminis 322 Aus diesem Grund findet auch das Landesstiftungsgesetz Sachsen-Anhalts Anwendung, Peters / Merker / Mues, ZSt 2003, 158 (159). 323 Dazu Peters / Merker / Mues, ZSt 2003, 158 f. und Haug, in: Hrbek (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2011, S. 153 (154 f.) und Nida-Rümelin, Die neue Kulturstiftung hat Liberofunktion, FAZ.NET v. 7.5.2002, abrufbar unter: http://www.faz.net/aktuell/feuilleton/serie1-bundeskultur-die-neue-kulturstiftung-hat-liberofunktion-157956.html, zuletzt abgerufen am 23.10.2017. Zu den kompetenzrechtlichen Fragen um die Kulturstiftung des Bundes Mahrenholtz, DVBl. 2002, 857 ff. 324 Völckers / Farenholtz, in: Maurer (Hrsg.), Handbuch Kulturstiftungen, S. 138. Zur Debatte um die Fusion mit der Kulturstiftung der Länder, vgl. BT-Plenarprotokoll 15/53, S. 4401 ff. und Naumann, Das Rapunzel-Prinzip, ZEIT v. 26.6.2003, S. n. a. 325 So auch Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 128 f. Zu den Gründen für die Wahl dieser Rechtsform Schulte, Non Profit Law Yearbook 2001, 127 (131 ff.). 326 Krumm, JA 2010, 849 (851). 327 Abrufbar unter: http://www.kulturstiftung-des-bundes.de/cms/de/stiftung/satzung/, zuletzt abgerufen am 15.3.2017. 328 Das Überwachungsorgan wird in anderen Stiftungen auch als Beirat oder Kuratorium bezeichnet. 329 Nach Muscheler, ZSt 2003, 67 (71) kommt dies eher selten vor. Kritisch hierzu Schmid / Lex, KommunalPraxis spezial 2008, 57 (59).

III. Wahrnehmung von Aufsichts- und Steuerungsfunktionen

157

teriums der Finanzen sowie drei Vertreterinnen des Deutschen Bundestages gestellt werden. Darüber hinaus finden sich je zwei Vertreterinnen der Länder und Kommunen, eine Vertreterin der Kulturstiftung der Länder und drei Persönlichkeiten aus dem Bereich Kunst und Kultur. An sich verfügen die Vertreterinnen des Bundes also über keine Stimmenmehrheit im Stiftungsrat. Allerdings bestimmt § 9 der Satzung, dass die Vertreterinnen des Bundes jeweils zwei Stimmen führen, was ihnen die Mehrheit gegenüber den anderen Mitgliedern verschafft. Hinzu kommt, dass bei Stimmengleichheit die Stimmen der Vorsitzenden den Ausschlag geben, gem. § 7 Abs. 5 der Satzung ist dies die BKM. Außerdem bedürfen Haushalts- und Personalangelegenheiten der Zustimmung der Vertreterinnen der Bundesregierung. Dem Bund kommt also insgesamt eine dominierende Position zu, wobei die BKM hier nur als eine Vertreterin der Bundesregierung in Erscheinung tritt, wenngleich als Vorsitzende des Stiftungsrates. Auf diese Weise wird auch dem Demokratieprinzip, das eine Rückbindung an ein demokratisch legitimiertes Organ erfordert, Rechnung getragen.330 Die Möglichkeiten finanzieller Steuerung sind in Bezug auf die Kulturstiftung des Bundes besonders stark ausgeprägt, weil es sich um eine Einkommensbeziehungs­weise Zuwendungsstiftung331 handelt.332 Grundsätzlich geht mit der Anerkennung einer Stiftung bürgerlichen Rechts durch die zuständige Stiftungsbehörde das Stiftungsvermögen auf die Stiftung über. Die Stifterin hat dann keinen Zugriff mehr auf das gestiftete Vermögen.333 Die Stiftung verfolgt den Stiftungszweck mit den Erträgen aus ihrem Vermögen.334 Im Kulturbereich sind die staatlich finanzierten Stiftungen jedoch meist nur mit einem geringen Stiftungsvermögen ausgestattet und bestreiten ihre Ausgaben mit Hilfe jährlicher staatlicher Zuwendungen,335 so auch die Kulturstiftung des Bundes. Die Abhängigkeit von laufenden Zuwendungen verstärkt den Einfluss des Zuwendungsgebers.336 Die Stiftung finanziert sich eben nicht aus den Erträgen des Stiftungsvermögens, sondern ist auf die dauerhafte Finanzierung durch die Stifterin, hier den Bund, angewiesen.337 Reduziert diese die 330

Peters / Merker / Mues, ZSt 2003, 158 (165). Zu den Merkmalen im Einzelnen Peters, ZSt 2005, 231 (232). 332 Nevermann, in: FS Raue, S. 851 (857). Kritisch hierzu Peters / Merker / Mues, ZSt 2003, 158 (159 f.). 333 Peters / Merker / Mues, ZSt 2003, 158 (160), Krumm, JA 2010, 849. 334 Schulte, Non Profit Law Yearbook 2001, 127 (130). 335 Bspw. finanzierte der Bund durch Zuwendungen 8,32 Millionen Euro der insgesamt 9,02 Millionen Euro an Ausgaben der Stiftung Deutsche Kinemathek, vgl. Bundeshaushaltsplan 2017, Einzelplan 04, S. 85. Kritisch zu diesem Modell Schmid / Lex, KommunalPraxis spezial 2008, 57 (59 f.). Dazu auch Kilian, in: Mecking / Kirmse (Hrsg.), Ein modernes Stiftungsprivatrecht zur Förderung und zum Schutz des Stiftungsgedankens, S. 71 (105) und Schulte, Non Profit Law Yearbook 2001, 127 (130). 336 Fiedler, in: Mecking / Schulte (Hrsg.), Grenzen der Instrumentalisierung von Stiftungen, S. 71 (82), ders., Staatliches Engagement im Stiftungswesen zwischen Formenwahlfreiheit und Formenmissbrauch, S. 142, Dittmann, Die Bundesverwaltung, S. 140 sowie Peters, ZSt 2005, 231 (233). Zur budgetrechtlichen Steuerung durch das Parlament Gölz, Der Staat als Stifter, S. 95 ff. 337 Dazu kritisch Peters / Merker / Mues, ZSt 2003, 158 (163), Schmid / Lex, KommunalPraxis spezial 2008, 57 (59 f.) sowie Hof, in: v. Campenhausen / Richter (Hrsg.), Stiftungsrechts-Handbuch, § 21 Rn. 13. 331

158

C. Das „Ressort“ der BKM

Zuwendungen oder stellt diese ein, verfügt die Stiftung über kein ausreichendes Vermögen, um ihre Aktivitäten fortzuführen. Eine Mittelkürzung von staatlicher Seite wirkt zwar zunächst nur negativ begrenzend,338 kann aber durch das bloße Androhen ein wirkungsvolles Instrument zur Disziplinierung einer Stiftung sein und auch die inhaltliche Ausrichtung beeinflussen.339 Im Vergleich zur oben beschriebenen KBB GmbH kann die Kulturstiftung des Bundes ähnlich stark kontrolliert und beeinflusst werden. Allerdings sind konkrete Einflussnahmen der BKM beziehungsweise des Bundes insofern etwas langwieriger, als dass sie den Weg über den Stiftungsrat nehmen müssen, dessen Beschlussfassung die Einhaltung bestimmter Form- und Fristerfordernisse verlangt.340 d) Haushaltsrechtliche Steuerung Steuerungsmöglichkeiten ergeben sich für die BKM auch aus dem Haushaltsrecht.341 Die Möglichkeit der Steuerung der privatrechtlichen Bundesverwaltung durch die Bereitstellung von Mitteln im Bundeshaushaltsplan unterscheidet sich nicht wesentlich von derjenigen in Bezug auf die mittelbare Bundesverwaltung.342 Auch hier kann der Bund aufgrund der vollständigen oder zumindest ganz überwiegenden Finanzierung einen starken Einfluss nehmen. Die BKM vollzieht in diesem Bereich in erster Linie das Haushaltsgesetz. Die Wahrnehmung von Vollzugsaufgaben durch die Ministerien sieht die Gemeinsame Geschäftsordnung allerdings nur in Fällen vor, denen eine besondere politische Bedeutung zukommt.343 Aus diesem Grund nimmt das Bundesverwaltungsamt als zentrale Einrichtung eine Vielzahl von Aufgaben für die Bundesministerien wahr, so auch für die BKM. aa) Zuwendungsvergabe Der BKM kommt in Bezug auf die privatrechtliche Bundesverwaltung und die Zu­wendungsvergabe teilweise die Funktion der Bewilligungs- und Prüfungsbehörde zu.344 338

Schuppert, VVDStRL 42, S. 216 (262). Dennoch von einer Schutzfunktion vor Einmischung durch die Rechtsform Stiftung ausgehend Schulte, Non Profit Law Yearbook 2001, 127 (132). 340 § 9 der Satzung der Kulturstiftung des Bundes. 341 Von einem starken Einfluss der Ministerialverwaltung durch das Haushaltsrecht auf die privatrechtliche Bundesverwaltung spricht Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, S. 181. 342 Vgl. dazu unter C. III. 3. d) aa). 343 § 3 Abs. 2  GGO. 344 Diese Zuständigkeit kann man insofern kritisieren, als dass es sich nicht um ministerielle Kernaufgaben i. S. d. § 3 Abs. 1 GGO handelt. Zur Zusammenarbeit mit dem Bundesverwaltungsamt unter C. III. 4. d) cc). 339

III. Wahrnehmung von Aufsichts- und Steuerungsfunktionen

159

Bei der Vergabe von Mitteln an Stellen außerhalb der Bundesverwaltung345 handelt es sich um Zuwendungen im Sinne von § 14 HGrG und § 23 BHO, die nur im Haushaltsplan veranschlagt werden dürfen, wenn der Bund an der Erfüllung der mit diesen verfolgten Zwecke ein erhebliches Interesse hat.346 Nach § 44 Abs. 1 BHO dürfen Zuwendungen nur unter den Voraussetzungen des § 23 BHO bewilligt werden, das heißt für die Bewilligung der Mittel muss erneut festgestellt werden, dass das Bundesinteresse besteht.347 Bei der Vergabe von Zuwendungen an die privatrechtliche Bundesverwaltung handelt es sich in der Regel um institutionelle Förderungen,348 weshalb bereits eine Veranschlagung im Haushaltsplan nur erfolgen darf, wenn der Zuwendungsempfänger einen Haushalts- oder Wirtschaftsplan einschließlich eines Organisations- und Stellenplans vorgelegt hat.349 In der Folge kann die BKM noch vor der Aufstellung des Haushaltsplanes Einfluss auf die Ausrichtung der jeweiligen Institution nehmen.350 Nach § 44 Abs. 1 BHO muss zudem bestimmt werden, wie die zweckentsprechende Verwendung351 nachgewiesen wird. Der zuständigen Dienststelle muss außerdem ein Prüfungsrecht eingeräumt werden. Zugleich werden die „Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur institutionellen Förderung“ (ANBest-I)352 zum Bestandteil des Zuwendungsbescheides gemacht.353 Die BKM bewilligt die entsprechenden im Haushalt vorgesehenen Zuwendungen und ordnet die Auszahlung durch die zuständige Kasse des Bundes an.354

345 Zur strittigen Frage, ob der Terminus „Stellen außerhalb der Bundesverwaltung“ eng oder weit zu verstehen ist und damit entweder die mittelbare Bundesverwaltung umfasst oder nicht, Rossi, in: Gröpl (Hrsg.), BHO, § 23 Rn. 13 ff., der ein weites Begriffsverständnis zugrunde legt, sodass die Stellen der mittelbaren Bundesverwaltung keine Zuwendungsempfänger sein können. A. A. Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 220, Nebel, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, § 105 BHO Rn. 5, Lange, in: Zavelberg (Hrsg.), Die Kontrolle der Staatsfinanzen, S. 279 (291 f.) m. w. N. 346 Dazu Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 190 ff. Zum Subventionszweck und Art. 5 Abs. 3 GG Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, S. 202 f. 347 Leibinger / Müller / Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, Rn. 672. 348 Nr. 2.2 zu § 23 VV-BHO. 349 Nr. 3.4 zu § 23 VV-BHO. Dazu Schröder, in: Mecking / Schulte (Hrsg.), Grenzen der Ins­ trumentalisierung von Stiftungen, S. 117 (128). 350 Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, S. 181. 351 Zur Bestimmung des Zwecks Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 191. 352 Abrufbar unter: http://www.bva.bund.de/SharedDocs/Downloads/DE/BVA/Zuwendungen/​ anbest_i_2011.pdf, zuletzt abgerufen am 14.3.2017. 353 Nr. 5.1 der Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung (VV-BHO) i. d. F. v. 1.1.2014 zu § 44 mit Anlagen 1 und 2. Die Bewilligung erfolgt durch schriftlichen Bescheid und erfordert einen Antrag des Zuwendungsempfängers, Bundesministerium der Finanzen, Das System der öffentlichen Haushalte, S. 74 f. 354 Leibinger / Müller / Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, Rn. 527 f. Zum Ablauf des Abrufverfahrens Präsident des Bundesrechnungshofes, Prüfung der Vergabe und Bewirtschaftung von Zuwendungen, S. 99 ff.

160

C. Das „Ressort“ der BKM

bb) Verwendungs- und Erfolgskontrolle Des Weiteren übernimmt die BKM die Prüfung der zweckentsprechenden Verwendung. Nr. 8 der ANBest-I verleiht der Bewilligungsbehörde umfangreiche Befugnisse, um die Verwendung der Zuwendung zu prüfen. Hierzu zählt beispielsweise das Recht, Bücher und Belege anzufordern sowie vor Ort Erhebungen vorzunehmen. Zur Prüfung der ordnungsgemäßen Verwendung ist der Zuwendungsempfänger nach Abschluss des Bewilligungszeitraumes verpflichtet, einen Gesamtbericht zu erstellen. Es handelt sich um einen Sachbericht und einen zahlenmäßigen Nachweis, der die Einnahmen und Ausgaben auflistet.355 Dieser wird durch die BKM geprüft.356 Am Ende des Verfahrens steht ein Prüfungsvermerk, der das Verfahren formell abschließt. Soweit die Prüfung ergibt, dass der Empfänger die Bewilligungsvoraussetzungen357 nicht erfüllt hat oder gegen Nebenbestimmungen verstoßen hat, droht die Rückforderung der finanziellen Mittel.358 Aus diesem Grund handelt es sich um ein recht effektives Kontrollinstrument.359 Seit 2006 findet darüber hinaus eine sogenannte Erfolgskontrolle360 statt, die eine Zielerreichungs-, Wirksamkeits- und Wirtschaftlichkeitskontrolle umfasst.361 Diese wird stets durch die BKM durchgeführt.362 Darüber hinaus unterliegt die privatrechtliche Bundesverwaltung363 beziehungsweise die BKM als Bewilligungsbehörde in Bezug auf die Privatrechtsträger364 der Prüfung durch den Bundesrechnungshof.365

355

Dazu Rossi, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 44 Rn. 80. Zum Ablauf des Verfahrens vgl. Nr. 11 zu § 44 VV-BHO. 357 Nr. 1 zu § 44 VV-BHO. 358 Rossi, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 44 Rn. 84. 359 Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, S. 193. 360 Nr. 11a zu § 44 VV-BHO und Nr. 2.1 f. zu § 7 VV-BHO. 361 v.  Lewinski / Burbat, BHO, § 44 Rn. 8, Rossi, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 44 Rn. 89 ff. sowie ausführlich Präsident des Bundesrechnungshofes, Prüfung der Vergabe und Bewirtschaftung von Zuwendungen, S. 136 ff. 362 Diese wird zu den ministeriellen Kernaufgaben gezählt und kann damit nicht auf das Bundesverwaltungsamt übertragen werden. 363 Gem. § 104 I BHO. Vgl. auch § 15 Abs. 3 der Satzung der Kulturstiftung des Bundes. Dazu Fiedler, Staatliches Engagement im Stiftungswesen zwischen Formenwahlfreiheit und Formenmissbrauch, S. 153 ff. m. w. N. Allgemein und sehr kritisch zur Rechnungsprüfung Privater Leisner, Staatliche Rechnungsprüfung Privater, S. 108 ff. 364 Nr. 8.3 ANBest-I ordnet das Prüfungsrecht des Bundesrechnungshofes nach §§ 91, 100 BHO an. v.  Lewinski / Burbat, BHO, § 91 Rn. 3, Schwarz, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 91 Rn. 2. Dazu ausführlich Schröder, in: Mecking / Schulte (Hrsg.), Grenzen der Instrumentalisierung von Stiftungen, S. 117 (127 ff.) m. w. N. Zum Verhältnis der Kontrolle durch die Rechnungshöfe und der Autonomie der Stiftung Peters, ZSt 2005, 231 (234). 365 Rossi, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 44 Rn. 86 ff., Präsident des Bundesrechnungshofes, Prüfung der Vergabe und Bewirtschaftung von Zuwendungen, S. 29 f. sowie Ehlers, Verwaltung in Privatrechtsform, S. 168 f. 356

IV. Vollzugsaufgaben innerhalb des Geschäftsbereichs

161

cc) Zusammenarbeit mit dem Bundesverwaltungsamt In vielen Fällen hat die BKM die Durchführung der Zuwendungsvergabe auf das Bundesverwaltungsamt übertragen.366 Das Bundesverwaltungsamt ist eine Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundesministeriums des Innern. Es wurde 1959 errichtet, um als zentrale Stelle bestimmte Verwaltungsaufgaben des Bundes gebündelt wahrzunehmen.367 Nach § 1 Abs. 3 S. 1 BVwAG erledigt das Bundesverwaltungsamt unter anderem „Verwaltungsaufgaben des Bundes, mit deren Durchführung es […] von der sachlich zuständigen obersten Bundesbehörde beauftragt wird“. Die Übertragung findet dabei mittels sogenannter „Übertragungserlasse“ zwischen der übertragenden Behörde und dem Bundesverwaltungsamt statt.368 Ob eine Übertragung stattgefunden hat, muss in jedem Fall einzeln überprüft werden. Ist dies der Fall, übernimmt das Bundesverwaltungsamt die Funktion der Bewilligungsbehörde.369 Das heißt, es erlässt den Bewilligungsbescheid, veranlasst die Auszahlung der Mittel und führt die Verwendungskontrolle durch. Im Gegenzug fordert das Bundesverwaltungsamt in der Regel eine Kompensation in Form von zusätzlichen Stellen. In Fällen der Abschichtung der Zuwendungsbearbeitung an das Bundesverwaltungsamt verbleibt die Erfolgskontrolle für die Zuwendung allerdings in der Zuständigkeit der BKM. Ebenfalls in der Zuständigkeit der BKM bleibt die Feststellung des Bundesinteresses nach § 23 BHO, also die Entscheidung, ob überhaupt die Voraussetzungen für eine Zuwendung vorliegen. Diese Aufgaben werden zum Bereich der ministeriellen Kernaufgaben gezählt und können damit nicht dem Bundesverwaltungsamt übertragen werden.370

IV. Vollzugsaufgaben innerhalb des Geschäftsbereichs Neben den regierungsbezogenen Aufgaben und den für eine oberste Behörde typischen Aufsichts- und Steuerungsfunktionen nimmt die BKM auch Vollzugsaufgaben wahr. Die Wahrnehmung von Vollzugsaufgaben auf ministerieller Ebene ist von der Gemeinsamen Geschäftsordnung nur in Ausnahmefällen vorgesehen, wenn es sich um Aufgaben von besonderer politischer Bedeutung handelt oder eine andere Zuordnung nicht in Betracht kommt.371 Vereinzelt nimmt die BKM gesetzesvoll 366

Die Übertragung wird in der Verwaltungspraxis als „Abschichtung“ bezeichnet. Gesetz über die Errichtung des Bundesverwaltungsamtes (BVwAG) v. 28.12.1959 (BGBl. III, S. 200–2) i. d. F. v. 8.12.2010 (BGBl. I, S. 1864). 368 Vgl. beispielhaft den Übertragungserlass der BKM für das Deutsche Historische Museum im Anhang. 369 Dies kommt gleichermaßen im Fall der mittelbaren Bundesverwaltung in Betracht. 370 Auskunft des Bundesverwaltungsamtes an die Verfasserin v. 24.4.2017. 371 § 3 Abs. 2 GGO. Die GGO versucht in § 3 Abs. 1 GGO dieses Ziel auch dadurch zu fördern, indem sie den Ministerien die Ausrichtung auf die ministeriellen Kernaufgaben durch eine ständige Aufgabenkritik auferlegt. 367

162

C. Das „Ressort“ der BKM

ziehende Aufgaben wahr, im Übrigen bewegt sich ihre Tätigkeit aber im Bereich der gesetzesfreien Leistungsverwaltung. Der erste Abteilungsleiter der BKM, Knut Nevermann, bemerkte insofern zutreffend, dass es sich bei der BKM innerhalb der Bundesverwaltung um einen „relativ untypische[…][n] Bereich, eine nichtgesetzesorientierte Verwaltung mit ein bisschen Geld“372 handele. Dennoch steht die BKM mit dieser Aufgabenwahrnehmung nicht allein. So sind auch Ministerien mit gesetzesvollziehenden Aufgaben373 befasst und vergeben teilweise umfangreiche Mittel im Rahmen der Leistungsverwaltung.374 Die Aufgabenwahrnehmung ist insofern typisch für die Ministerialverwaltung.375 1. Aufgaben im Bereich Kulturgutschutz Der Kulturgutschutz ist der einzige Bereich, in dem die BKM selbst unmittelbar gesetzliche Aufgaben vollzieht,376 soweit man von den Aufsichtsaufgaben absieht.377 Das aktuelle Kulturgutschutzgesetz378 trat am 6.8.2016 in Kraft und vereint und modifiziert das aus dem Jahr 1955 stammende Gesetz zum Schutz deutschen Kulturgutes gegen Abwanderung379, das Gesetz zur Ausführung der Konvention vom 14.5.1954 zum Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten380 sowie das

372 Endreß, Die Kulturpolitik des Bundes, S. 246, so auch Hieronymus, in: Fröhlich / Haverkamp / v. d.  Heide / v.  Köckritz / Schiffer (Hrsg.), Das Bonner Innenministerium, S.  187. 373 Vgl. etwa für das Auswärtige Amt die Zuständigkeit im Bereich des Kulturgutschutzes, für das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie die Zuständigkeit im Rahmen des Außenwirtschaftsgesetzes (Außenwirtschaftsgesetz v. 6.6.2013 i. d. F. v. 13.4.2017 (BGBl. I, S. 872)) oder die Zuständigkeit des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur im Rahmen der Fernstraßenplanung (Bundesfernstraßengesetz v. 28.6.2007 i. d. F. v. 29.5.2017 (BGBl. I, S. 1298)). 374 So etwa das Bundesministerium für Bildung und Forschung, vgl. Bundeshaushaltsplan 2017, Einzelplan 30, und das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, vgl. Bundeshaushaltsplan 2017, Einzelplan 23.  375 Vgl. dazu auch Pfeiffer / Faller, Qualität des Verwaltungshandelns, S. 19. 376 § 3 Abs. 2 GGO bestimmt, dass die Bundesministerien Vollzugsaufgaben nur ausnahmsweise wahrnehmen sollen, wenn es sich um Angelegenheiten von besonderer politischer Bedeutung handelt oder wenn eine andere Zuordnung nicht sachdienlich ist. Gesetzliche Aufgaben sind dem BKM zusätzlich für die Stiftung Berliner Mauer zugewiesen, einer Stiftung des öffentlichen Rechts des Landes Berlin. Vgl. etwa §§ 2 Abs. 4, 3 Abs. 4, 5 Abs. 1 Nr. 1, 8, 10 Abs. 4 MauStG (Gesetz über die Errichtung der Stiftung Berliner Mauer – Gedenkstätte Berliner Mauer und Erinnerungsstätte Notaufnahmelager Marienfelde (Mauerstiftungsgesetz – MauStG) v. 17.9.2008 (GVBl. S. 250)). 377 Vgl. die Übersicht im Anhang. 378 Gesetz zum Schutz von Kulturgut (Kulturgutschutzgesetz – KGSG) v. 31.7.2016 (BGBl. I, S. 1914). 379 Gesetz zum Schutz deutschen Kulturgutes gegen Abwanderung (KultgSchG) v. 6.8.1955 i. d. F. v. 18.5.2007 (BGBl. I, S. 757). 380 Gesetz zur Ausführung der Konvention vom 14. Mai 1954 zum Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten (KultgSchKonvAG) v. 14.5.1954 i. d. F. v. 31.7.2016 (BGBl. I, S. 1914).

IV. Vollzugsaufgaben innerhalb des Geschäftsbereichs

163

Kulturgüterrückgabegesetz381, es dient außerdem der Umsetzung der Richt­linie 2014/60/EU382. Die Novelle des Kulturgutschutzes wurde kontrovers diskutiert und stellt das umstrittenste Projekt der derzeitigen Amtsinhaberin, Monika G ­ rütters, dar.383 Kritisiert wurde das Gesetz unter verschiedenen Aspekten, vor allem aber für die pauschale Genehmigungspflicht der Ausfuhr von Kulturgütern in das europäische Ausland.384 Das Kulturgutschutzgesetz weist der BKM Aufgaben in verschiedenen Bereichen zu. Unterschieden werden kann zwischen denjenigen, die die BKM selbst wahrnimmt, und solchen, bei denen sie an der Entscheidungsfindung beteiligt werden muss. Zunächst überträgt § 4 Abs. 1 S. 1 KGSG ihr die Aufgabe, ein zentrales Internetportal zum Kulturgutschutz einzurichten. Es soll Aufgaben und Rechtsgrund­ lagen des Kulturgutschutzes, Leitfäden zur Unterstützung der Verwaltungsverfahren, die zuständigen behördlichen Stellen und eine Datenbank der geschützten Kulturgüter enthalten. Die Bereitstellung der Daten obliegt nach § 4 Abs. 2 KGSG der BKM und den zuständigen obersten Landesbehörden. Im Bereich der Eintragung von Kulturgütern kommt der BKM nach § 8 Abs. 2 S. 2 KGSG die Befugnis zu, die zuständige oberste Landesbehörde zu bestimmen, soweit die letzte dauerhafte Belegenheit des Kulturgutes nicht festgestellt werden kann. Im Rahmen des Eintragungsverfahrens kann die BKM zur „Wahrung eines gesamtstaatlichen Interesses“ auch selbst die Eintragung eines Kulturgutes in das Verzeichnis beantragen.385 Die von den jeweiligen Ländern in das Verzeichnis eingetragenen Kulturgüter werden länderübergreifend im von der BKM einzurichtenden Portal veröffentlicht, wobei der BKM nach § 16 Abs. 3 KGSG die Funktion zukommt, die erforderliche organisatorische und technische Ausstattung für die ordnungsgemäße Veröffent­ lichung zu gewährleisten. Im ursprünglichen Gesetzesentwurf befand sich an dieser Stelle eine Verordnungsermächtigung zugunsten des „für Kultur und Medien zuständige[n] Mitglied[s] der Bundesregierung“, das dazu ermächtigt wurde, die Ein 381 Gesetz zur Ausführung des UNESCO-Übereinkommens vom 14. November 1970 über Maßnahmen zum Verbot und zur Verhütung der rechtswidrigen Einfuhr, Ausfuhr und Übereignung von Kulturgut und zur Umsetzung der Richtlinie 93/7/EWG des Rates vom 15. März 1993 über die Rückgabe von unrechtmäßig aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats verbrachten Kulturgütern (Kulturgüterrückgabegesetz  – KultGüRückG) v. 18.5.2007 i. d. F. v. 6.6.2013 (BGBl. I, S. 1482). 382 Richtlinie 2014/60/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 über die Rückgabe von unrechtmäßig aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats verbrachten Kulturgütern und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1024/2012, (ABl. L 159 vom 28.5.2014, S. 1). Kritisch hierzu Schönberger, Kunst, Krieg und Nation, SZ v. 8.6.2016, S. 9. 383 Zur Diskussion um das Kulturgutschutzgesetz vgl. etwa Schmidt, Die Kunst wird als Regierungsmarketing missbraucht, ZEIT v. 24.6.2016, S. n. a., Naumann, Ein Erbstreit im Hause Grütters, FAZ v. 7.12.2015, S. 9, Schultz, Das Schleppnetz zieht sich langsam zu, FAZ v. 12.1.2016, S. 12 sowie Hellwig, Rechtswidriger Kulturschutz, FAZ v. 17.3.2016, S. 10 und darauf Wolf, Der Auftrag des Grundgesetzes zum Schutz von Kulturgut, FAZ v. 16.4.2016, S. 8. 384 Vgl. etwa Schönberger, Kunst, Krieg und Nation, SZ v. 8.6.2016, S. 9. 385 § 14 Abs. 5 S. 1 KGSG.

164

C. Das „Ressort“ der BKM

zelheiten der Veröffentlichung im Internetportal nach § 4 KGSG zu regeln.386 Diese und auch die ursprünglich im Entwurf der Bundesregierung in § 79 Abs. 4 KGSG enthaltene Verordnungsermächtigung wurden zugunsten des nach § 4 Abs. 3–5 KGSG zu errichtenden Verwaltungsausschusses gestrichen. Nach dieser Vorschrift richten Bund und Länder einen gemeinsamen Verwaltungs­ ausschuss ein, dessen Zweck darin liegt, die Aufgaben des Kulturgutschutzes zu koordinieren und für eine einheitliche Verwaltungspraxis zu sorgen. Der Verwaltungsausschuss legt insbesondere Grundsätze zur Veröffentlichung der Verzeichnisse, des Verfahrens nach § 79 KGSG und zur Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern fest.387 Er setzt sich aus zwei Vertretern der BKM und je einem Landesvertreter zusammen. Im Vergleich zu den ursprünglich vorgesehenen Verordnungsermächtigungen, bei denen nach Art. 80 Abs. 2 GG jeweils die Zustimmung des Bundesrates erforderlich gewesen wäre, hat der einzurichtende Verwaltungs­ ausschuss die verfahrensvereinfachende, wenngleich verfassungswidrige Folge, dass so der Bundesrat umgangen wird. Diese Absicht lag der Veränderung der Norm offensichtlich zugrunde, wenn in der Begründung ausgeführt wird, dass die Einrichtung des Verwaltungsausschusses der Verfahrensbeschleunigung dient, „weil damit nach Regelung grundsätzlicher Fragen auf Gesetzesebene Detailfragen ohne Einschaltung des Bundesrates zwischen Bund und Ländern rechtsverbindlich abgestimmt werden können“388. Auch in Hinblick auf ein grundsätzliches Verbot der Mischverwaltung zwischen Bund und Ländern389 ist der Verwaltungsausschuss verfassungsrechtlich zweifelhaft.390 Die Mitwirkung der BKM im Verwaltungsausschuss, der nach § 4 Abs. 4 S. 3 KGSG verbindliche Entscheidungen trifft, aber auch die Übernahme von Verwaltungsaufgaben im Bereich des Kulturgutschutzes durch den Bund erweist sich als kompetenzwidrig, weil es für sie an einer verfassungsrechtlichen Grundlage fehlt.391 Daneben weist das Kulturgutschutzgesetz der BKM in § 23 Abs. 4 S. 1 die Zuständigkeit für die Genehmigung der dauerhaften Ausfuhr von nationalem Kulturgut in einen Mitgliedsstaat der Europäischen Union oder einen Drittstaat zu.392 Diese 386

BT-Drs. 18/7456. Die erste konstituierende Sitzung fand im Dezember 2016 statt, wobei noch keine Beschlüsse gefasst wurden und sich die Geschäftsordnung noch in der Abstimmung befindet. In der konstituierenden Sitzung haben 13 Länder von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, einen Vertreter in den Verwaltungsausschuss zu entsenden, schriftliche Auskunft der BKM an die Verfasserin v. 10.3.2017. 388 Ausschuss für Kultur und Medien, Ausschussdrucksache Nr. 18 (22) 181, S. 90. 389 Vgl. dazu BVerfG, NVwZ 2008, 183 (186) m. w. N. 390 Zum Grundsatz eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, S. 215 ff. Immerhin bestimmt § 4 Abs. 4 S. 2 KGSG, dass Entscheidungen, die Aufgaben des BKM betreffen, nicht gegen dessen Stimmen getroffen werden können. Zu den Anforderungen an die Entscheidungsfindung bei Kooperationen zwischen Bund und Ländern Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, S. 218 ff. 391 Vgl. auch Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 122. 392 Nach § 23 Abs. 9 KGSG ist der BKM auch für die Genehmigung einer erst zukünftigen Ausfuhr zuständig. 387

IV. Vollzugsaufgaben innerhalb des Geschäftsbereichs

165

bereits in der alten Fassung (§ 5 Abs. 1 KultgSchG) enthaltene Zuständigkeit der BKM überrascht insofern, als dass sie evident in die Verwaltungskompetenz der Länder eingreift.393 Darüber hinaus enthält § 24 Abs. 3 KGSG eine Verordnungsermächtigung zugunsten des „für Kultur und Medien zuständige[n] Mitglied[s] der Bundesregierung“. Diese Verordnungsermächtigung richtet sich nach Wortlaut, Systematik und Staatspraxis an die BKM.394 Sie erweist sich jedoch als unvereinbar mit den Anforderungen von Art. 80 Abs. 1 GG. Die BKM wurde nicht zur Bundesministerin ernannt, und selbst wenn man die Bundeskanzlerin, als parlamentarisch verantwortliche Stelle, als Adressatinn ansehen wollte, so wäre auch diese nicht von Art. 80 Abs. 1 GG erfasst. Die Ermächtigung läuft in der Folge leer, weil ein verfassungsmäßiger Verordnungserlass durch keinen der Adressaten möglich ist. Eine durch die BKM oder die Bundeskanzlerin auf dieser Grundlage erlassene Verordnung wäre von vorneherein verfassungswidrig. Diese Problematik wurde bei der Novelle des FFG umgangen, indem man statt der BKM die Bundesregierung als Adressatin der Verordnungsermächtigung einsetzte.395 Das Gesetz weist der BKM darüber hinaus die Funktion einer Ansprechpartnerin auf Unionsebene im Bereich Kulturgutschutz zu.396 Die Wahrnehmung internationaler Aufgaben entspricht auch den von der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien normierten ministeriellen Aufgaben.397 Die Funktion der BKM in diesem Bereich ist insofern eine typische Aufgabe der Ministerialverwaltung. So ist die BKM etwa gem. § 59 Nr. 1 KGSG Adressat des Rückgabeersuchens eines Mitgliedsstaates nach § 50 KGSG. Auch hat sie im Rückgabeverfahren die Aufgabe, den betroffenen Mitgliedsstaat zu unterrichten und das behördliche Vermittlungsverfahren zu unterstützen. Nach § 69 Abs. 1 KGSG kommt der BKM die Aufgabe zu, Rückgabeansprüche bei unrechtmäßig ausgeführten Kulturgütern gegen die jeweiligen Mitgliedsstaaten geltend zu machen.398 Die Geltendmachung 393

So auch Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 122. Bspw. enthielt § 6 S. 1 BArchG a. F. (BArchG i. d. F. v. 6.1.1988, BGBl. I, S. 62) bis 2001 eine Verordnungsermächtigung zugunsten des Bundesministers des Innern. Der Ermächtigungsadressat wurde dann durch eine Verordnung des Bundesministers der Justiz (Siebente Zuständigkeitsanpassungs-Verordnung v. 29.10.2001, BGBl. I, S. 2785) verändert, wobei nun „Das für Angelegenheiten der Kultur und der Medien zuständige Mitglied der Bundesregierung“ zuständig wurde. Vgl. auch die Begründung zum neuen FFG, BT-Drs. 18/8592, S. 105. 395 Vgl. § 15 Abs. 1 S. 2 FFG a. F. (Gesetz über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films (Filmförderungsgesetz – FFG) v. 25.6.1979 i. d. F. v. 7.8.2013 (BGBl. I, S. 3082)) sowie die Begründung zur veränderten, jetzt in § 41 Abs. 3 FFG (Gesetz über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films (Filmförderungsgesetz – FFG) v. 23.12.2016 (BGBl. I, S. 3413.) enthaltenen Regelung: „Zudem ist im Einklang mit Artikel 80 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes nunmehr die Bundesregierung und nicht mehr das für Kultur und Medien zuständige Mitglied der Bundesregierung zum Erlass der betreffenden Rechtsverordnung ermächtigt.“ Vgl. BT-Drs. 18/8592, S. 105. 396 § 3 Abs. 2 KGSG. 397 § 3 Abs. 1  GGO. 398 Je nachdem, ob der Ort, an dem sich das Kulturgut vor seiner Ausfuhr befand, festgestellt werden kann, macht der BKM den Anspruch entweder im Benehmen mit der zuständigen Landesbehörde oder nach § 69 Abs. 1 S. 2 KGSG selbständig geltend. 394

166

C. Das „Ressort“ der BKM

von Rückgabeansprüchen gegenüber sog. Vertragsstaaten, also Staaten, für die das UNESCO-Übereinkommen gilt,399 übernimmt das Auswärtige Amt, vgl. § 70 Abs. 1 KGSG. Gleiches gilt für die Erteilung von Auskünften an Mitglieds- bzw. Vertragsstaaten.400 Die volle internationale Verantwortung wollte man der BKM in diesem Bereich wohl nicht übertragen. Gleichwohl wird anhand der Aufgabenverteilung deutlich, dass die BKM als zuständige Regierungsstelle eingeordnet wird, wenngleich sie sich die Zuständigkeit hier mit dem Auswärtigen Amt teilen muss. Zusätzlich muss die BKM an verschiedenen Stellen beteiligt werden. Diese Vorschriften reichen von bloßen Mitteilungspflichten, wie in § 33 Abs. 4 KGSG, bis zum Erfordernis, das Einvernehmen mit der BKM für bestimmte Entscheidungen herzustellen, etwa nach § 75 Abs. 1 S. 1 KGSG.401 Nach § 14 Abs. 2 S. 5 KGSG darf die BKM einen Vertreter für die Sachverständigenausschüsse der Länder vorschlagen, die bei der Eintragung von Kulturgütern beteiligt werden müssen. Schließlich kommt der BKM nach § 89 KGSG die Aufgabe zu, das Gesetz in seiner Umsetzung zu evaluieren und den Bundestag und den Bundesrat zu unterrichten. Die Aufgabenzuweisung des Kulturgutschutzgesetzes an die BKM steht sinnbildlich für den Zustand der Bundeskulturpolitik. Zum einen nimmt die BKM in diesem Bereich Verwaltungsaufgaben wahr, für die sie über keine verfassungsrechtliche Grundlage verfügt. Dies gilt auch für die mit den Ländern eingegangene Kooperation, bei der es ebenfalls an einer grundgesetzlichen Absicherung fehlt. Zum anderen zeigt sich anhand der durch das Kulturgutschutzgesetz normierten geteilten Zuständigkeiten zwischen BKM und Auswärtigem Amt der zusätzliche Koordinationsaufwand, den die derzeitige doppelte Ressortierung der Kulturpolitik zur Folge hat. So nimmt etwa die BKM Aufgaben gegenüber den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union wahr, während das Auswärtige Amt die gleichen Aufgaben gegenüber den UNESCO-Vertragsstaaten erfüllt. 2. Die BKM als Zuwendungsgeberin Die BKM vergibt daneben umfangreiche finanzielle Mittel an verschiedene Zuwendungsempfänger. Hinsichtlich der Steuerungsmöglichkeiten der BKM in Bezug auf die einfache Vergabe von Zuwendungen kann weitestgehend auf die Ausführungen zu den haushaltsrechtlichen Steuerungsmöglichkeiten in Bezug auf die privat 399

§ 2 Abs. 1 Nr. 19 KGSG. Vgl. § 80 Abs. 1 S. 1 KGSG für die BKM bzw. § 80 Abs. 2 KGSG für das Auswärtige Amt. 401 Ob es sich bei der parallelen Verwendung der Begriffe des Einvernehmens und des Benehmens (etwa in § 74 Abs. 1 S. 1 KGSG) im Kulturgutschutzgesetz um ein redaktionelles Versehen handelt oder ob diese bewusst eingesetzt wurden, kann an dieser Stelle nicht geklärt werden. Der Begriff des Einvernehmens wird in der Regel dahingehend ausgelegt, dass er die Zustimmung des Adressaten erfordert, während das Benehmen nur voraussetzt, dass dieser in Kenntnis gesetzt wird. Zu den Begrifflichkeiten Gröpl, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 89 Rn. 141 sowie BVerwG, NVwZ 2001, 90 (91) m. w. N. 400

IV. Vollzugsaufgaben innerhalb des Geschäftsbereichs

167

rechtliche Bundesverwaltung verwiesen werden. Finanziert werden allerdings nicht nur privatrechtliche Zuwendungsempfänger, sondern auch zahlreiche Einrichtungen, deren Träger einzelne Bundesländer sind.402 Auch hier ist der Bund, vertreten durch die BKM, in zahlreichen Aufsichtsgremien vertreten.403 a) Zwischen Kontrolle und „Entstaatlichung“ Die überwiegende Kultur- und Medienförderung der BKM liegt in der Vergabe finanzieller Mittel.404 Die Kulturverwaltung allgemein und auch die Organisationsweise der BKM unterscheiden sich in diesem Bereich von der hierarchisch-bürokratischen Verwaltung vor allem dadurch,405 dass sie von dem Versuch geprägt sind, der aus der Kunstfreiheit abgeleiteten Verpflichtung des Staates, die Freiheit, Autonomie, Eigengesetzlichkeit und Pluralität der Kunst zu achten, nachzukommen.406 Auch wird für staatliche Förderentscheidungen ein allgemein ästhetisches Neutralitätsgebot aus der Kunstfreiheit abgeleitet.407 Dieser Verpflichtung, deren verfassungsrechtliche Herleitung Fragen aufwirft,408 versucht die Kulturverwaltung durch den Einsatz verschiedener Instrumente zu begegnen.409 So werden staatliche Förderentscheidungen regelmäßig ausgelagert und durch unabhängige Sachverständigengremien getroffen,410 in der Regel aber zumindest auf der Grundlage ihrer Empfehlung.411 Auf diese Weise wird versucht, das im 402

Etwa die Stiftung Luthergedenkstätten in Sachsen-Anhalt, die in der Rechtsform einer Stiftung des öffentlichen Rechts errichtet wurde. Zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an Finanzzuweisungen des Bundes an die Länder Siekmann, DÖV 2002, 629 ff. 403 Vgl. etwa § 6 der Satzung der Stiftung Luthergedenkstätten in Sachsen-Anhalt, abrufbar unter https://www.martinluther.de/sites/default/files/docs/slg_satzung_aenderungsfassung2004​ 2015.pdf, zuletzt abgerufen am 1.5.2017. 404 Zur Kulturförderung als zulässige staatliche Aufgabe Steiner, VVDStRL 42, S. 7 (16 f.), Starck, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG, Art. 5 III Rn. 319, Scholz, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 5 Rn. 40, BVerfGE 10, 20 (36 f.). 405 Mihatsch, Öffentliche Kunstsubventionierung, S. 133. 406 Scholz, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 5 Rn. 37, Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 295 f., Huster, VVDStRL 65, S. 51 (61), Pabel, Grundfragen der Kompetenzordnung im Bereich der Kunst, S. 169 ff. sowie Steiner, VVDStRL 42, S. 7 (28 ff.), ders. in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR IV, § 86 Rn. 13. 407 Vgl. etwa Höfling, DÖV 1985, 387 (389), Schreyer, Pluralistische Entscheidungsgremien im Bereich sozialer und kultureller Staatsaufgaben, S. 137, Evers, NJW 1983, 2161 (2166). Dazu ausführlich Lenski, in: FS Kloepfer, S. 105 ff. 408 Dazu ausführlich Lenski, in: FS Kloepfer, S. 105 ff. 409 Zu den verfassungsrechtlichen Vorgaben aus Art. 5 GG in Hinblick auf die Organisation von Kulturverwaltung Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, S. 141 ff. 410 Vgl. § 2 Abs. 3 der Filmförderungsrichtlinien der BKM v. 17.3.2017, wonach die BKM über Auszeichnungen und Förderungen aufgrund von Vorschlägen unabhängiger Jurys entscheidet, abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/Content/DE/_Anlagen/BKM/2017/2017-0317-richtlinie-kulturelle-filmfoerderung.pdf, zuletzt abgerufen am 28.3.2017. 411 Höfling, DÖV 1985, 387 (391) spricht insofern von einem „Staatsmediatisierungsmodell“. Von „Staatsneutralisierung“ spricht Steiner in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR IV, § 86 Rn. 13.

168

C. Das „Ressort“ der BKM

Rahmen von Fördermaßnahmen notwendige künstlerische Werturteil dem Staat zu entziehen, um die Pluralität412 und Freiheit der Kunst zu gewährleisten,413 wobei bezweifelt werden darf, ob Distanz zu staatlichen Stellen notwendigerweise zu mehr Vielfalt führt.414 Eine andere Möglichkeit staatsferner Konzeption von Kulturförderung liegt in globalen Zuweisungen an verselbständigte Träger, die dann die Mittel mit gewissen Programmvorgaben weiterverteilen.415 Auch in diesen Fällen werden die Förderentscheidungen allerdings in der Regel durch Sachverständigengremien getroffen, sodass sich inhaltlich kein wesentlicher Unterschied ergibt. Wenngleich die eigentlichen Auswahlentscheidungen in der Regel nicht durch staatliche Stellen getroffen werden, bestehen Steuerungsmöglichkeiten für die Ministerialverwaltung hinsichtlich der Zuwendungsempfänger. b) Zuwendungsvergabe Die Bandbreite der Zuwendungsempfänger ist derart groß, dass eine umfassende Darstellung lediglich aufzeigen könnte, wie divers diese Gruppe ist. Eine vollständige Auflistung kann im Übrigen dem Einzelplan 0405 innerhalb des Einzelplanes 04 „Bundeskanzlerin und Bundeskanzleramt“ des Bundeshaushaltsplanes entnommen werden. Um dennoch einen Eindruck der Vergabepraxis zu vermitteln, seien hier einige wenige Beispiele genannt. So enthält der Haushalt der BKM für 2017 etwa rund vier Millionen Euro zugunsten des Deutsche Schillergesellschaft e. V. Im Jahr 2016 erhielt die Stadt Görlitz für die Sanierung der Stadthalle einen Betrag von einer Million Euro und die Stiftung Bauhaus in Dessau 3,5 Millionen Euro. Für die Stiftung Fürst-Pückler-Park Bad Muskau sieht der Haushaltsplan 2017 knapp 400.000 Euro vor, für die Wartburg-Stiftung in Eisenach knapp 250.000 Euro und für das Museum für Sepul­kral­ Zu den verfahrensrechtlich zu bewältigenden Grundrechtskonstellationen sowie zum Erfordernis demokratischer Legitimation Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 428 f., 436 ff. 412 Zur Förderung von Pluralismus durch „Trägerpluralismus“ Mihatsch, Öffentliche Kunstsubventionierung, S. 87 f., dazu auch Hufen, BayVBl. 1985, 1 (5), Häberle, in: ders. (Hrsg.), Kulturstaatlichkeit und Kulturverfassungsrecht, S. 46 ff. sowie Häberle, AöR 1985, 577 (610). 413 Grauer, Die Berliner Akademie der Künste, S. 214 mit Verweis auf Graul, Künstlerische Urteile im Rahmen der staatlichen Förderungstätigkeit, S. 75 sowie Hieronymus, in: Fröhlich / Haverkamp / v. d.  Heide / v.  Köckritz / Schiffer, Das Bonner Innenministerium, S.  174 f., der die Einbeziehung externen Sachverstands als eine „der wichtigsten Vorkehrungen“ gegen zu starke Einflussnahmen beschreibt. Ob die Entstaatlichung von Förderentscheidungen ein verfassungsrechtliches Gebot darstellt, kann in Frage gestellt werden, so aber Schwarze, AfP 1974, 692 (695 f.), Hufen, NVwZ 1983, 516 (521 f.), Höfling; DÖV 1985, 387 (391 ff.), Schreyer, Pluralistische Entscheidungsgremien im Bereich sozialer und kultureller Staatsaufgaben, S. 137 ff., kritisch hierzu Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, S. 156 f., ablehnend auch Starck, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG, Art.  5 III Rn.  320. 414 Steiner, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR IV, § 86 Rn. 14. 415 Steiner, VVDStRL 42, S. 7 (35). Höfling, DÖV 1985, 387 (391) spricht insofern von einem „Staatseliminationsmodell“.

IV. Vollzugsaufgaben innerhalb des Geschäftsbereichs

169

kultur in Kassel rund 400.000 Euro. Rund eine halbe Million Euro sind im Jahr 2017 für den Zentralrat Deutscher Sinti und Roma vorgesehen. Des Weiteren werden ­einige Einrichtungen mit Mitteln ausgestattet, die diese sodann weiterverteilen,416 wie die Stiftung Kunstfonds oder der Deutsche Literaturfonds, die je 1,3 beziehungsweise 1,1 Millionen Euro erhalten. Rechtliche Grundlage für die Zuwendungsvergabe sind wiederum die §§ 23, 44 BHO, wobei der BKM die Funktion der bewilligenden und die Verwendung der Mittel prüfenden Behörde zukommt,417 soweit diese nicht an das Bundesverwaltungsamt übertragen wurde.418 In jedem Fall ist die BKM für die Feststellung des Bundesinteresses und die Durchführung der Erfolgskontrolle zuständig, wobei diese zu den ministeriellen Kernaufgaben nach der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien gezählt werden. aa) Institutionelle Förderung und Projektförderung Die Förderung der Zuwendungsempfänger findet in verschiedenen Formen statt. Bei der Projektförderung wird nur ein bestimmtes, zeitlich beschränktes Projekt gefördert.419 Demgegenüber beschreibt der Begriff der institutionellen Förderung eine Form der Finanzierung, bei der eine kulturelle Einrichtung über einen längeren Zeitraum Zuwendungen erhält, die ihre Ausgaben insgesamt oder einen nicht abgegrenzten Teil davon decken.420 Aus diesem Grund geht die institutionelle Förderung einer Einrichtung in der Regel mit einer größeren Abhängigkeit vom Zuwendungsgeber einher.421 Die Einrichtung wird hier in besonderem Maße versuchen, den Wünschen ihres Hauptgeldgebers zu entsprechen,422 um nicht zukünftig ihre gesamten finanziellen Mittel zu verlieren. Allerdings wird dieser Unterschied zur Projektförderung zumindest teilweise dadurch nivelliert, dass ausweislich des Bundeshaushaltsplanes viele Einrichtungen jährlich wiederkehrend eine ähnliche Summe an Projektmitteln erhalten, was faktisch einer institutionellen Förderung entspricht.423 416

Zu diesen und dem Begriff der intermediären Einrichtungen Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 418 f. 417 Zum Bestandteil des Bewilligungsbescheides werden die Allgemeinen Nebenbestimmun­ gen für Zuwendungen zur institutionellen Förderung (ANBest-I), abrufbar unter http://www. bva.bund.de/SharedDocs/Downloads/DE/BVA/Zuwendungen/anbest_i_2016.pdf, zuletzt abgeru­ fen am 25.7.2017, bzw. die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projekt­ förderung (ANBest-P) v. 21.9.2016, abrufbar unter: http://www.bva.bund.de/SharedDocs/ Downloads/DE/BVA/Zuwendungen/ANBest-P.pdf, zuletzt abgerufen am 29.3.2017. 418 Zur Zusammenarbeit mit dem Bundesverwaltungsamt unter C. III. d) cc). 419 Klein, Kulturpolitik, S. 232. 420 Klein, Kulturpolitik, S. 232, vgl. auch § 26 Abs. 3 Nr. 2 BHO. 421 Kilian, in: Mecking / Kirmse (Hrsg.), Ein modernes Stiftungsprivatrecht zur Förderung und zum Schutz des Stiftungsgedankens, S. 71 (73). 422 Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, S. 192. 423 So erhielt die Deutsche Akademie für Sprache und Dichtung in den Jahren 2015 bis 2017 jeweils rund 380.000 Euro. Der Deutsche Museumsbund e. V. hat im gleichen Zeitraum jeweils

170

C. Das „Ressort“ der BKM

bb) Vergabe von Preisen Nicht in die Kategorien der Projektförderung und institutionellen Förderung einteilen lassen sich Preise,424 die durch die BKM vergeben werden. Vergeben wird beispielsweise der BKM-Preis Kulturelle Bildung,425 der Deutsche Buchhandlungspreis426 und der Theaterpreis des Bundes427. Über die Auszeichnung entscheidet die BKM, allerdings auf Grund der Vorschläge unabhängiger Jurys.428 Wenngleich die Letztentscheidungsbefugnis in der Regel bei der BKM liegt,429 dürfte die tatsächliche Einflussnahme in diesem Bereich gering sein. Das Abweichen vom Vorschlag einer unabhängigen Jury durch eine staatliche Stelle im grundrechtssensiblen Bereich der Kultur bedürfte eines besonderen Rechtfertigungsaufwandes und ist deshalb unwahrscheinlich. Eine Besonderheit aus dem Bereich der Filmförderung ist der Deutsche Filmpreis.430 Die Vergabe richtet sich nach der Richtlinie für die kulturelle Filmförderung.431 Nach § 2 Abs. 3 der Richtlinie entscheidet über Förderungen und Auszeichnungen die BKM aufgrund der Vorschläge unabhängiger Jurys. Dennoch kann die BKM in diesem Rahmen zumindest zukunftsgerichtet Einfluss ausüben. So bestimmt § 23 Abs. 1 der Richtlinie, dass die Prämien für die ausgezeichneten Filme432 als Zuwendungen vergeben werden, die zweckgebunden für die Herstellung eines neuen programmfüllenden Films mit künstlerischer Qualität zu verwen-

rund 95.000 Euro erhalten und die Deutsche Burgenvereinigung e. V. je rund 30.000 Euro. Kritisch hierzu Präsident des Bundesrechnungshofes, Prüfung der Vergabe und Bewirtschaftung von Zuwendungen, S. 24 f., der von quasi-institutioneller Förderung spricht. 424 Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, S. 192. 425 Vgl. die Informationen und Teilnahmebedingungen zum BKM-Preis Kulturelle Bildung, abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/Content/DE/_Anlagen/BKM/2016/2016-0725-bkm-preis-kulturelle-bildung-2017-informationen-teilnahmebedingungen.pdf, zuletzt abgerufen am 30.3.2017. 426 Fördergrundsätze „Deutscher Buchhandlungspreis“, abrufbar unter: http://www.deutscherbuchhandlungspreis.de/wp-content/uploads/2016/03/foerdergrundsaetzeDBP2016.pdf, zuletzt abgerufen am 30.3.2017. 427 Vgl. die Auslobung Theaterprogrammpreis des Bundes 2017, abrufbar unter http://www. iti-germany.de/fileadmin/Bilder/Contentbilder/Ausschreibung_2017.pdf, zuletzt abgerufen am 30.3.2017. 428 Vgl. die Informationen und Teilnahmebedingungen zum BKM-Preis Kulturelle Bildung, Stufe 2, Absatz I. Nr. 3 der Fördergrundsätze „Deutscher Buchhandlungspreis“ und die Auslobung Theaterprogrammpreis des Bundes 2017. 429 Eine Ausnahme stellt bspw. die Entscheidung über die Auswahl des Künstlerstipendiums für die Villa Massimo dar, bei dem die Jury direkt entscheidet und der BKM nur die Preisträger bekannt gibt. 430 Dieser wird neben der Auszeichnung von Einzelleistungen, wie bestes Maskenbild, für programmfüllende Spielfilme, Dokumentarfilme und Kinderfilme vergeben. 431 Richtlinie für die kulturelle Filmförderung der BKM v. 17.3.2017, abrufbar unter https:// www.bundesregierung.de/Content/DE/_Anlagen/BKM/2017/2017-03-17-richtlinie-kulturellefilmfoerderung.pdf, zuletzt abgerufen am 30.3.2017. 432 Spielfilme, Dokumentarfilme und Kinderfilme.

IV. Vollzugsaufgaben innerhalb des Geschäftsbereichs

171

den sind. Der Film muss dabei eine erhebliche deutsche kulturelle Prägung haben.433 Die Prämie wird also unter einer Auflage vergeben. Bei der Herstellung des neuen programmfüllenden Filmes kann die BKM nun auch inhaltlich mitwirken. Nach § 23 Abs. 3 der Richtlinie muss der Hersteller den BKM über Inhalt und Gestaltung des Filmvorhabens eingehend informieren und beispielsweise das Drehbuch und einen Kosten- und Finanzierungsplan einreichen. Der fertige Film muss der BKM vorgelegt werden. c) Mitgliedschaft in Aufsichtsgremien Die BKM verfügt neben den haushaltsrechtlichen Instrumenten, die sich aus der Zuwendungsvergabe ergeben, über weitere Einwirkungsmöglichkeiten in Bezug auf die Zuwendungsempfänger. Diese unterscheiden sich von der privatrechtlichen Bundesverwaltung dadurch, dass der Bund über keine mitgliedschaftlichen oder wesentlichen kapitalmäßigen Beteiligungen an der jeweiligen Institution verfügt. Dennoch ist der Bund in zahlreichen Gremien der Zuwendungsempfänger durch die BKM vertreten.434 So ist er mit zwei Vertreterinnen im Kuratorium des Deutsche Schillergesellschaft e. V. vertreten,435 wobei das Kuratorium gem. § 9 Abs. 2 f) der Satzung für die Genehmigung des Wirtschaftsplanes zuständig ist. Im Stiftungsrat des Deutschen Hygiene-Museums, einer Stiftung des bürgerlichen Rechts des Freistaates Sachsen und der Stadt Dresden, verfügt die BKM über einen Sitz, wobei der Grund für die Einräumung dieses Rechts in den umfangreichen Zahlungen der BKM für die Sanierung des Museumsgebäudes lag.436 In den Stiftungsrat der Stiftung Kunstforum Ostdeutsche Galerie in Regensburg entsendet die BKM eine Vertreterin. Typischerweise handelt es sich um aufsichtführende Gremien innerhalb der Einrichtung, wie Kuratorium, Verwaltungsrat oder Aufsichtsrat.437 Eine rechtliche Notwendigkeit für diese Vertretung gibt es nicht, weil das Demokratieprinzip keine Anforderungen an die rein privatrechtlichen Träger stellen kann. Dass die BKM 433 Die Voraussetzungen für ein Vorliegen erheblicher deutscher kultureller Prägung sind in § 3 Abs. 3 der Richtlinie normiert. Danach muss bspw. die Originalsprache des Filmes deutsch sein und einer der federführenden Produzenten hat seinen ständigen Wohnsitz in Deutschland oder ist Staatsangehöriger eines EU-Mitgliedstaates oder eines anderen Vertragsstaats des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz. 434 Für den Wissenschaftsbereich so auch Meusel, Außeruniversitäre Forschung im Wissenschaftsrecht, Rn. 311. 435 § 9 Abs. 1 e) der Satzung, abrufbar unter http://www.dla-marbach.de/fileadmin/redaktion/ Downloads/SatzungNEU.pdf, zuletzt abgerufen am 29.3.2017. 436 So Vogel, in: Bellezza / Kilian / Vogel (Hrsg.), Der Staat als Stifter, S. 135 (140). 437 So verfügt die BKM bspw. über zwei Sitze im Kuratorium des Deutschen Akademie für Sprache und Dichtung e. V., über einen Sitz im Verwaltungsrat des Deutsche Filminstituts e. V., über zwei Vertreter im Stiftungsrat des Bacharchivs Leipzig, einen Sitz im Kuratorium des Beethoven-Hauses in Bonn sowie über einen Sitz im Kuratorium des Mitteldeutsche Barockmusik in Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen e. V.

172

C. Das „Ressort“ der BKM

dennoch in zahlreichen Gremien vertreten ist, kann als Versuch gewertet werden, den Bund als Geldgeber in besonderem Maße in die eigene Arbeit einzubinden und so eine dauerhafte Finanzierung sicherzustellen.438 Diese Vorgehensweise scheint sich in der Praxis für die Einrichtungen bewährt zu haben.439 Auf Seiten des Bundes hat die Gremienbeteiligung den Vorteil, dass er so stets über die Arbeit der Einrichtung informiert ist und diese frühzeitig mitgestalten kann.440 Auch bei dieser Art der Steuerung handelt es sich um eine für die Ministerialverwaltung typische Form. So sind etwa auch das Bundesministerium für Bildung und Forschung441 und das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit442 in zahlreichen aufsichtführenden Gremien ihrer Zuwendungsempfänger vertreten.

V. Zusammenfassung Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die BKM in verschiedener Hinsicht einer Bundesministerin vergleichbare Funktionen ausfüllt. Die Vergleichbarkeit zeigt sich in der doppelfunktionalen Stellung der BKM. Dies betrifft zum einen die von ihr wahrgenommenen Aufgaben innerhalb der Bundesregierung und in Bezug auf den Bundestag. Anhand dessen zeigt sich, dass sie jedenfalls innerhalb der Bundesregierung als zuständiges „Ressort“ angesehen wird. Durch die Einrichtung eines Ausschusses für Kultur und Medien hat auch der Bundestag entsprechend reagiert. Zum anderen konnte anhand der Kultur- und Medienförderung durch die BKM gezeigt werden, dass dieser auch die Funktion einer obersten Verwaltungsbehörde zukommt. Diese Position wird sichtbar, wenn man die verwaltungsbezogenen Aufgaben der BKM näher betrachtet. Sie übt die Aufsicht über die ihr nachgeordneten Behörden und die mittelbare Bundesverwaltung aus, bei der es sich um eine klassische ministerielle Aufgabe handelt. Darüber hinaus greift sie steuernd in die Tätigkeit der privatrechtlichen Bundesverwaltung ein. Durch die Vergabe von Zuwen­ dungen setzt sie eigene politische Programme um.

438

Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, S. 193. Vgl. etwa Hofmann, in: Stiftung Preußischer Kulturbesitz (Hrsg.), Jahrbuch Stiftung Preußischer Kulturbesitz 1985, 27 (31), der in Bezug auf die Stiftung Preußischer Kulturbesitz ausführt, dass die ministerielle Beteiligung im Stiftungsrat einen großen praktischen Vorteil darstellte. 440 So auch Meusel, Außeruniversitäre Forschung im Wissenschaftsrecht, Rn. 311 und Köstlin, die Kulturhoheit des Bundes, S. 193 f. 441 Bspw. im Kuratorium des Jugend forscht e. V., im Stiftungsrat der Stiftung caesar, im Aufsichtsrat der Futurium gGmbH und den jeweiligen Kuratorien der zahlreichen Einrichtungen der Leibniz Gemeinschaft. 442 Bspw. im Aufsichtsrat der Gesellschaft für Anlagen- und Reaktorsicherheit gGmbH und im Stiftungsrat der Stiftung Berliner Schloss-Humboldtforum. 439

D. Gefährdung der Regierungsverfassung? Die zu Beginn konstatierte, formell „geradezu grotesk[e]“1 Verankerung der Kulturpolitik auf Bundesebene, die durch die Errichtung der BKM entstanden ist, wirft in Bezug auf die grundgesetzliche Regierungsorganisation Fragen auf, denen im folgenden Abschnitt nachgegangen werden soll. Ihren Ursprung haben die verfassungsrechtlichen Problemstellungen in erster Linie in der hybriden Stellung der BKM innerhalb der Exekutive. Die institutionelle Doppelfunktion im Bereich von Administrative und Gubernative, die die BKM kennzeichnet (II.), sieht das Grundgesetz allein für die Bundesministerinnen vor (III.). Dass die durch die Errichtung der BKM entstandene Aufgabenverlagerung hin zur Regierungschefin eine Besonderheit innerhalb der Regierungsorganisation des Grundgesetzes darstellt, kann bereits anhand der fehlenden Organisationskompetenz der Bundeskanzlerin aufgezeigt werden (IV.). Darüber hinaus ist die Wahrnehmung von verwaltenden Aufgaben durch eine Dienststelle der Bundeskanzlerin der Regierungsorganisation des Grundgesetzes fremd.2 Dennoch sprechen gegen die Wahrnehmung von Ressortaufgaben durch die Bundeskanzlerin in erster Linie politische Gründe (V.). Zugleich stellt sich die Errichtung der BKM als Abgrenzungsfrage zwischen Exekutive und Legislative dar. Das Erfordernis einer parlamentarischen Entscheidung für die Festlegung der Struktur und Organisation der Regierung betrifft die Frage nach der Geltung eines institutionellen Gesetzesvorbehalts (VI.). In tatsächlicher Hinsicht hat die derzeitige organisatorische Anbindung der BKM negative Auswirkungen auf die Wirksamkeit der Bundeskulturpolitik (VII.). Alternativen zur derzeitigen institutionellen Ausgestaltung sind zumindest aus rechtlicher Perspektive möglich (VIII.). Nicht untersucht wird die Verfassungsmäßigkeit der Aufgabenwahrnehmung der BKM im Einzelnen. Hierbei handelt es sich um ein kompetenzrechtliches Problem, bei dem auf zahlreiche Untersuchungen zurückgegriffen werden kann.3 Zudem kann die Frage nach der zulässigen Aufgabenwahrnehmung generell anhand der 1

Nevermann, in: FS Raue, S. 851. Schröder, in: FS Badura, S. 513 (521) spricht in diesem Zusammenhang davon, dass der „normative[…] Umriss[…] der Regierungsverfassung“ gefährdet werde. 3 Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 94 ff., Germelmann, Kultur und staatliches Handeln, S. 248 ff., Pabel, Grundfragen der Kompetenzordnung im Bereich der Kunst, S. 31 ff., Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, S. 24 ff., Küster, Die verfassungsrechtliche Problematik der gesamtstaatlichen Kunst- und Kulturpflege in der Bundesrepublik Deutschland, S. 188 ff., Geißler, Staatliche Kunstförderung nach Grundgesetz und Recht der EG, S. 77 ff., Häberle, Kulturhoheit im Bundesstaat, in: Bundesrat (Hrsg.), 50 Jahre Herrenchiemseer Verfassungskonvent, S. 56 (66 ff.), Steiner, VVDStRL 42, S. 8 (19 ff.), Haug, Der deutsche Kulturföderalismus als verfassungsrechtliche Herausforderung, in: Hrbek (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus, S. 153 (157 ff.), Berggreen-Merkel, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch des Föderalismus III, § 57 Rn. 2 ff., Robbers, 2

174

D. Gefährdung der Regierungsverfassung?

Kompetenzen des Bundes für den Bereich Kultur beantwortet werden, ohne dass es hierbei darauf ankäme, welche Stelle innerhalb der Organisation des Bundes die Aufgabe konkret wahrnimmt.4 Außer Betracht bleibt auch die Amtsinhaberin in ihren verfassungsrechtlichen Bezügen. Dies betrifft die BKM in ihrer Position als Parlamentarische Staatssekretärin. Zur Vereinbarkeit der Parlamentarischen Staatssekretärinnen mit dem Grundgesetz sind Untersuchungen vorhanden, auf die an geeigneter Stelle verwiesen werden kann.5

I. Vorüberlegung: begrenzter Regelungsanspruch Die sich in Bezug auf die BKM stellenden verfassungsrechtlichen Fragen, betreffen in erster Linie solche der Regierungsorganisation und damit des VI. Abschnitts des Grundgesetzes. Eine Auseinandersetzung mit der Regierungsorganisation im Besonderen und verfassungsrechtlichen Bestimmungen im Allgemeinen verlangt zunächst nach einer Offenlegung des methodischen Zugangs zu den einschlägigen Normen.6 Teilweise wurden spezifische Regeln für die Verfassungsinterpretation entwickelt, wie das Prinzip der Einheit der Verfassung oder der funktionellen Richtigkeit.7 Im Übrigen folgt die Auslegung verfassungsrechtlicher Normen den gleichen Regeln wie diejenige einfachgesetzlicher Bestimmungen.8 Der Auslegung

DVBl. 2011, 140 ff., Mahrenholz, DVBl. 2002, 857 ff., Stettner, ZG 2002, 315 ff., ders., in: FS Häberle, S. 681 ff., Gallwas, Politische Studien 2001, S. 63ff, Hense, DVBl. 2000, 376 (377 ff.), Hufen, Kulturstaatlichkeit und Bundesstaat, in: Benda (Hrsg.), Probleme des Föderalismus, S. 199 (207 ff.), ders., BayVBl. 1985, 1 (4 ff.), Eiselstein, NVwZ, 1989, 323 (324 ff.), Geis, DÖV 1992, 522 (527 f.), Maunz, in: FS Müller, S. 257 ff., Oppermann, Kulturverwaltungsrecht, S. 576 ff., für die Kompetenz zur Filmförderung vgl. Berghoff, Die kulturelle Filmförderung des Bundes nach den Filmförderungsrichtlinien am Maßstab des Grundgesetzes, S. 11 ff., für die Berliner Akademie der Künste Grauer, Die Berliner Akademie der Künste, S. 152 ff. 4 Pabel, Grundfragen der Kompetenzordnung im Bereich der Kunst, S. 15 f. In diese Richtung auch Traumann, Die Organisationsgewalt im Bereich der bundeseigenen Verwaltung, S. 148. 5 Ausführlich Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 81 ff. m. w. N. sowie Hefty, Die Parlamentarischen Staatssekretäre, S. 42 ff., Gallois, Rechtsstellung und Aufgaben des Parlamentarischen Staatssekretärs, S. 54 ff., Wahl, Stellvertretung im Verfassungsrecht, S. 241 ff., Klein, DÖV 1974, 590 ff., Fehlig, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs im deutschen Staatsrecht, S. 187 ff. 6 Grimm, in: ders. (Hrsg.), Recht und Staat in der bürgerlichen Gesellschaft, S. 347 betont, dass „in der Methodenwahl […] zwangsläufig Vorentscheidungen über Interpretationsinhalte“ fallen. 7 Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Rn. 71 ff., ausführlich auch Kloepfer, Verfassungsrecht I, § 1 Rn. 162 ff. und Starck, in: Badura (Hrsg.), HStR VII, § 164 Rn. 24 ff. (1992) sowie Herbst, Gesetzgebungskompetenzen im Bundesstaat, S. 12, der die Frage offen lässt, ob diese noch zur klassisch-hermeneutischen Methode zählen oder außerhalb stehen. Zur sog. leitbildorientierten Verfassungsauslegung Helleberg, Leitbildorientierte Verfassungsauslegung, passim. 8 Kloepfer, Verfassungsrecht I, § 1 Rn. 143 und Maurer, Staatsrecht I, § 1 Rn. 60.

I. Vorüberlegung: begrenzter Regelungsanspruch

175

verfassungsrechtlicher Normen soll jedoch vorliegend ein Vorverständnis zugrunde gelegt werden.9 Dies hat seinen Grund darin, dass die hermeneutische Auslegung dem Anspruch, „rational[e] und kontrollierbar[e]“10 Ergebnisse hervorzubringen, nicht immer ge­ nügt.11 Die Auslegung verfassungsrechtlicher Normen erweist sich aufgrund ihrer Unbestimmtheit und Breviloquenz als schwierig, weil den Normen häufig mit Hilfe der genannten Kriterien keine eindeutigen Aussagen entnommen werden können,12 was in interpretativer Beliebigkeit resultieren kann.13 Hinzu kommt, dass keine verbindliche Hierarchie zwischen den einzelnen Auslegungsmaximen besteht.14 Man könnte insofern auch ihre generelle Geeignetheit für die Auslegung verfassungsrechtlicher Normen in Frage stellen, weil so die verfassungsrechtlichen Bestimmungen mit einfachem Recht gleichgesetzt werden, ohne ihren Besonderheiten ausreichend Rechnung zu tragen.15 Dennoch wendet das Bundesverfassungsgericht diese in ständiger Rechtsprechung an.16 9

Allgemein zur Auslegung und den Auslegungsmaximen Maurer, Staatsrecht I, § 1 Rn. 49 ff., Stern, Staatsrecht Bd. I, S. 123 ff., Rüthers / Fischer / Birk, Rechtstheorie, Rn. 717 ff. sowie Bravidor, Die Vereinbarkeit der Schuldenbegrenzungsregelungen mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung, S. 244 ff. Diese werden auf Friedrich Carl von Savigny zurückgeführt, vgl. Savigny, System des heutigen römischen Rechts 1, S. 212 ff. Kritisch zum heutigen Umgang mit Savignys Methodenkanon Rüthers / Fischer / Birk, Rechtstheorie, Rn. 701, von einer Fehl­ rezeption in Bezug auf Savigny spricht Reimer, Juristische Methodenlehre, Rn. 274. 10 Kloepfer, Verfassungsrecht I, § 1 Rn. 140. 11 Kritisch in Bezug auf die richterliche Rechtsanwendung Schönberger, VVDStRL 71, S. 296 (300 ff.). 12 Kritisch Müller / Christensen, Juristische Methodik, Rn. 95 sowie Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, § 2 Rn. 56, der anführt, dass die klassisch-hermeneutische Methode fälschlicherweise davon ausgehe, dass stets ein ermittelbarer Wille des Verfassungsgebers vorhanden sei, wobei der „Verfassungsgeber in Wahrheit noch nicht entschieden, sondern nur mehr oder weniger zahlreiche unvollständige Anhaltspunkte für die Entscheidung gegeben“ habe. Aufgrund des fragmentarischen Textes sei die Verfassung insbesondere auf ein „verfassungsgeschichtlich, verfassungsvergleichend […][und] verfassungstheoretisch grundiert[es] und reflektiert[es]“ Verständnis angewiesen, so Schönberger, in: FS Schlink, S. 41 (49). 13 So Böckenförde, NJW 1976, 2089 (2091). Dem widerspricht Lerche, in: FS Bundesverfassungsgericht, S. 333 (357), der betont, dass die Auslegungsregeln zumindest dazu führen, dass man sich über alle relevanten Gesichtspunkte bewusst wird. 14 Osterkamp, Juristische Gerechtigkeit, S. 59, Dreier, in: Dreier / Schwegmann (Hrsg.), Probleme der Verfassungsinterpretation, S. 13, Stern, Staatsrecht Bd. I, S. 126, Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, § 2 Rn. 57, Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, Einführung, Rn. 39. 15 So Böckenförde, NJW 1976, 2089 (2091), der in diesem Zusammenhang betont, dass Savigny „seine Auslegungsregeln für einen privatrechtlichen und einen nach seiner Auffassung in Rechtsregeln und Rechtsinstituten durchgebildeten, zur Einheit des Systems befähigten Rechtsstoff“ entwickelte. So auch Müller / Christensen, Juristische Methodik, Rn. 92 und Herbst, Gesetzgebungskompetenzen im Bundesstaat, S. 11, a. A. Starck, in: Badura (Hrsg.), HStR VII, § 164 Rn. 17 (1992). 16 Vgl. BVerfGE 11, 126 (130); 54, 277 (299); 57, 250 (262), so auch Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, § 2 Rn. 54, Müller / Christensen, Juristische

176

D. Gefährdung der Regierungsverfassung?

Ohne hier einen befriedigenden Ausweg aus dem Dilemma der Verfassungsinterpretation17 aufzeigen zu können,18 soll das vorhandene methodische Defizit zumindest offengelegt werden und die Bedeutung für die hier zu untersuchenden Normen dargestellt werden. Die gouvernementalen Bestimmungen enthalten wie auch die verfassungsrechtlichen Normen im Allgemeinen19 nur rudimentäre Aussagen zur Organisation und Arbeitsweise der Bundesregierung.20 Dabei geht die vorliegende Untersuchung davon aus, dass die grundgesetzlichen Bestimmungen, hier in erster Linie Art. 65 GG, zwar nur strukturelle Ansätze enthalten, dass hinter diesen Ansätzen aber doch die Vorstellung einer bestimmten Macht- und Führungsstruktur steht.21 Das Fragmentarische der Bestimmungen wird dabei nicht als defizitär, sondern als Bedingung für deren Anpassungsfähigkeit an die jeweilige politische Situation begriffen.22 Dahinter steht die Überlegung, dass das Verfassungsrecht nur eingeschränkt verbindliche Vorgaben für den komplexen Prozess politischer Führung bereitstellen kann.23 Es bietet „normative Fixpunkte“, innerhalb derer politische Führung stattfinden kann, und verhindert die Etablierung eines völlig andersgearteten Modells.24

Methodik, Rn. 24. Vgl. auch Lerche, in: FS Bundesverfassungsgericht, S. 333 (356 ff.). Von „eine[r] gewissen methodischen Willkür“ in Bezug auf das Bundesverfassungsgericht spricht Herbst, Gesetzgebungskompetenzen im Bundesstaat, S. 13. 17 Isensee, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR II, § 15 Rn. 183. Vom „Kardinalsproblem der Interpretation“ spricht Stern, Staatsrecht I, S. 124. 18 Einen kritischen Überblick zu weiteren Ansätzen der Verfassungsauslegung bietet Böckenförde, NJW 1976, 2089 ff. sowie umfassend Wrase, Zwischen Norm und sozialer Wirklichkeit, S. 165 ff. 19 Kloepfer, Verfassungsrecht I, § 1 Rn. 140, von Fragmentarizität spricht Reimer, Juristische Methodenlehre, Rn. 30. 20 Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, § 17 Rn. 626 und Böckenförde, NJW 1976, 2089 (2099). Vgl. auch Knöpfle, DVBl. 1965, 857 (860), der die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers als Breviloquenz beschreibt, „deren Sinngehalt nicht – wie etwa der einer in der Formulierung bis ins letzte Tatbestandsmerkmal sorgfältig ausgearbeiteten Zivil- oder Strafrechtsnorm – im Wege einer primär verbalen Auslegung erschlossen werden kann“. 21 Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 27. 22 Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 27 f., vgl. S. 34 „Die normative Begrenztheit der gouvernementalen Organisationsregelung ist […] notwendiges Äquivalent für die Komplexität der politischen Führung“. In diese Richtung auch Starck, in: Badura (Hrsg.), HStR VII, § 164 Rn. 5 (1992). Dass die Verfassungsinterpretation die politische Wirklichkeit nicht aus dem Auge verlieren dürfe, betont Stern, Staatsrecht Bd. I, S. 129. 23 Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 29. 24 Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 36 f. mit Verweis auf Schmitt, Verfassungslehre, S. 346 f., der in Bezug auf die Stellung des Reichskanzlers in der Weimarer Reichsverfassung ausführt, dass „eine verfassungsrechtliche Regelung nicht mehr tun [kann], als einige Punkte eines weiten Gebietes formell zu bestimmen, die dann formell berücksichtigt werden müssen. Zwischen diesen Punkten, deren Verbindung nicht einmal eine geschlossene Figur ergibt, sind dann mannigfache Möglichkeiten gegeben und bleibt ein weiter Spielraum“.

II. Die Doppelfunktionalität der BKM

177

Für die Auslegung der Normen bedeutet dies grundsätzlich, dass Rücksicht auf die möglicherweise bewusste Unklarheit und Offenheit genommen werden muss.25 Konkret heißt das, dass diese zwar mit Hilfe der hermeneutischen Methode ausgelegt werden, bei der Auslegung gouvernementaler Bestimmungen allerdings besonders berücksichtigt werden muss, dass diese einen Rahmen bilden, der politische Produktivität und Flexibilität gerade ermöglichen soll. Die sprachliche Offenheit der Regelungen kann dann ein Anhaltspunkt dafür sein, dass Bestimmungen politische Spielräume eröffnen und damit „auch normativ ‚offen‘ bleiben sollen.“26.

II. Die Doppelfunktionalität der BKM Die BKM nimmt aufgrund ihrer organisatorischen Anbindung und ihrer Aufgabenwahrnehmung eine Sonderrolle ein. Es zeigt sich, dass es sich nicht nur bei der Figur des öffentlich-rechtlichen Beauftragten um ein „schillerndes Rechtsinstitut“27 handelt, sondern sich insbesondere die Verortung der BKM innerhalb der Exekutive als „schillernd“ im Sinne einer doppelten Zugehörigkeit darstellt. Sie nimmt Regierungsaufgaben wahr, daneben wird sie aber auch verwaltend tätig. In dieser Doppelfunktionalität gleicht die BKM den Bundesministerinnen. Innerhalb der Exekutive kann zwischen der Gubernative, also der Regierung, und der Verwaltung unterschieden werden.28 Die Gubernative nimmt dabei die politische Staatsleitung wahr,29 die sich von der Verwaltung durch ihre auf das Staatsganze beziehende Aktivität und ihre führende und richtungsgebende Tätigkeit unterscheidet.30 Sie regiert mit gewählten Personen, die grundsätzlich nicht weisungsgebunden sind.31 Verwaltung beschreibt hingegen einen Bereich, der, durch die Regierung vorgeprägt,32 deren Vorstellungen verwirklicht und vollzieht.33 Der Begriff der Verwaltung umfasst nicht nur den Bereich des Gesetzesvollzugs, sondern auch den gesetzesfreien Bereich, innerhalb dessen die Verwaltung in einem ge-

25

Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 29 f. differenziert hier zutreffend zwischen verbindlichen Anordnungen der Verfassung, etwa dahingehend, welches Regierungsorgan nach außen hin auftritt, und dem Einfluss, den die Regierungsorgane tatsächlich untereinander ausüben. Während das eine verfassungsrechtlich determiniert ist, lassen sich tatsächliche politische Machtverhältnisse durch die Normen des Grundgesetzes nicht bestimmen. 26 Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, Einführung, Rn. 47. 27 Müller, in: Wolff / Bachof / Stober / Kluth (Hrsg.), Verwaltungsrecht I, § 35 Rn.  21. 28 Stern, Staatsrecht Bd. II, S. 693 ff. 29 Kirchhof, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 83 Rn. 45. 30 Stern, Staatsrecht Bd. II, S. 697, Schröder, in: v.  Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG, Art.  62 Rn. 22, vgl. auch BVerfGE 105, 279 (301). Zur Schwierigkeit, eine Definition für diesen Bereich zu bilden, Schröder, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 106 Rn. 4, vgl. auch Scheuner, in: FS Smend, S. 253 (277). 31 Kirchhof, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 83 Rn. 45. 32 Stern, Staatsrecht Bd. II, S. 738. 33 Maurer, Staatsrecht I, § 18 Rn. 8.

178

D. Gefährdung der Regierungsverfassung?

wissen Umfang eigene Vorstellungen umsetzen kann.34 Die Administrative zeichnet sich in besonderem Maße durch ihre hierarchische Struktur aus und gliedert sich in abhängige Behörden und Amtsträger.35 Das Grundgesetz unterscheidet zwischen diesen Bereichen, wobei es die Gubernative im VI. Abschnitt des Grundgesetzes umschreibt und die Verwaltung, bezeichnet als Ausführung der Bundesgesetze und Bundesverwaltung, in den Art. 83 ff. GG ausgestaltet.36 Die Bundeskanzlerin als Regierungschefin gehört dem Bereich der Gubernative an.37 Für die Bundesministerinnen sieht die Verfassung demgegenüber eine Position vor, die ihnen die Funktion eines Scharniers zwischen Regierung und Verwaltung zuweist.38 Sie sind nach Art. 62 GG Mitglieder der Bundesregierung und wirken an deren Willensbildung mit. So bereiten sie etwa Kabinettsbeschlüsse und Gesetzesentwürfe vor und entwickeln eigene politische Programme. Nach Art. 65 S. 2 GG leiten sie ihren Geschäftsbereich innerhalb der Richtlinien der Bundeskanzlerin selbständig und unter eigener Verantwortung. Dieser Bereich erschöpft sich nicht in bloßer Hilfeleistung gegenüber der Regierung,39 sondern umfasst auch die Aufgabe einer obersten Behördenleiterin, die über die Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben durch ihr Haus wacht und die Aufsicht über den ihr nachgeordneten Bereich der Verwaltung ausübt.40 Hinzu kommt die Wahrnehmung von Aufgaben im Verhältnis zu den Ländern, etwa wenn den obersten Bundesbehörden ein Weisungsrecht im Bereich der Bundesauftragsverwaltung nach Art. 85 Abs. 3 S. 1 GG eingeräumt wird. Hinsichtlich der Funktion einer Gelenkstelle zwischen den Bereichen von Regierung und Verwaltung gleicht die BKM den Bundesministerinnen. Aufgrund ihrer organisatorischen Anbindung, der unmittelbaren Nachordnung gegenüber der Bundeskanzlerin, ist sie zwar nicht Teil der Bundesregierung im Sinne von Art. 62 GG, aber institutionell dem Bereich der Regierung zuzuordnen. Deutlich wird diese Doppelfunktionalität, wenn man die wahrgenommenen Aufgaben näher betrachtet. So gehören die federführende Vorbereitung von Gesetzgebungsvorhaben, die Repräsentation in internationalen Gremien, etwa dem Kultusministerrat der Europäischen Union und das Vertreten der Regierungspolitik gegenüber dem Bundestag,

34

Maurer, Staatsrecht I, § 18 Rn. 4, Loschelder, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 107 Rn. 30. Eine klare Abgrenzung der Bereiche voneinander ist dabei nicht immer möglich, Püttner, Verwaltungslehre, § 4 Rn. 1. 35 Kirchhof, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 83 Rn. 45, Loschelder, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 107 Rn. 42 ff. 36 Kirchhof, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 83 Rn. 45. 37 Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 242, Wahl, Stellvertretung im Verfassungsrecht, S. 99. 38 Maurer, in: FS Vogel, S. 331 (332) mit der entsprechenden Folgerung für die Regierungsbeziehungsweise Verwaltungsorganisation sowie Stern, Staatsrecht Bd. II, S. 285. 39 So Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 239, in diese Richtung auch Loschelder, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 107 Rn. 43. 40 Zur Doppelfunktionalität ausführlich Kölble, DÖV 1969, 25 ff.

II. Die Doppelfunktionalität der BKM

179

etwa bei parlamentarischen Fragestunden, zu klassischen Regierungsaufgaben41. Im Bereich der Gubernative wird die BKM auch tätig, wenn sie Verhandlungen mit der Russischen Föderation über die Rückgabe von im Zweiten Weltkrieg in die Sowjetunion verbrachten Kulturgütern führt.42 Das Gleiche gilt, wenn sie gemeinsam mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Energie ein Positionspapier zum Schutz von Kultur und Medien bei den Verhandlungen zum Transatlantischen Freihandelsabkommen vorlegt.43 Daneben wird die BKM aber auch verwaltend tätig. So handelt es sich bei der Aufsicht über nachgeordnete Behörden44 und die mittelbare Bundesverwaltung aufgrund entsprechender gesetzlicher Grundlagen sowie der umfangreichen Fördertätigkeit der BKM im Bereich des nichtgesetzesakzessorischen Vollzugs um klassische Verwaltungsaufgaben.45 Zur Verwaltung gehören beispielsweise auch die Zuständigkeit für die Entscheidung über die Ausfuhrgenehmigung gem. § 23 Abs. 4 KGSG und die Verpflichtung zur Errichtung und Unterhaltung eines zentralen Internetportals gem. § 4 KGSG. Handelt es sich nun um eine Stelle der Regierung, die auch verwaltend tätig wird, oder um eine Verwaltungsbehörde, die Regierungsaufgaben wahrnimmt?46 Dies hängt maßgeblich davon ab, ob man die Zugehörigkeit formal nach der Funktion der errichtenden Stelle bestimmt oder nach materiellen Kriterien vornimmt.47 Hilfreich für die Zuordnung ist die Sichtweise des Grundgesetzes auf die Bereiche von Regierung und Verwaltung.48 Der Bereich der Regierung wird im VI. Abschnitt auf institutionelle Art geformt, indem die Bundesregierung, bestehend aus Bundeskanzlerin und Bundesministerinnen, als Verfassungsorgan geschaffen wird. Demgegenüber bestimmen die Art. 83 ff. GG die Ausführung der Bundesgesetze und die Bundesverwaltung. Die Vorschriften enthalten dabei Regelungen, die sich in 41

Kirchhof, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 83 Rn. 45. Diese können zum „kabinett-orientierten Wirkungskreis“ eines Ministers gezählt werden, so Kölble, in: Jeserich (Hrsg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte V, S. 174 (184). 42 Vgl. Müller, Ewige Gefangenschaft, FAZ v. 21.5.2011, S. 12. So auch Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 121. 43 Vgl. Pressemitteilung der BKM v. 8.10.2015, abrufbar unter: https://www.bundesregierung. de/Content/DE/Pressemitteilungen/BPA/2015/10/2015-10-08-positionspapier-bkm.html, zuletzt abgerufen am 18.5.2016 sowie das Positionspapier der Bundesregierung zu den TTIP-Verhandlungen der EU-Kommission mit den USA im Bereich Kultur und Medien v. 7.10.2015 abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/Content/DE/_Anlagen/BKM/2015/2015-1007-positionspapier-ttip.pdf, zuletzt abgerufen am 18.5.2016. 44 Hesse / Ellwein, Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, S. 269, so auch Kölble, in: Jeserich (Hrsg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte V, S. 174 (184). 45 Stober, in: Wolff / Bachof / Stober / Kluth (Hrsg.), Verwaltungsrecht 1, § 4 Rn.  30. 46 Diese Binnenabgrenzung ist relevant für die Frage, ob die Art. 83 ff. GG für die Errichtung der BKM Geltung erlangen. Dazu unter D. VI. 1. Zu dieser Problematik in Bezug auf Beauftragte der Exekutive Tettinger, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 111 Rn. 51 sowie Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, S. 85 ff., 217 ff. Allgemein Kirchhof, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 83 Rn. 45. 47 Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 85 f. 48 Die unterschiedliche Perspektive der Verfassung auf die Bereiche Regierung und Verwaltung konstatiert Lenski, Verfassung und Verwaltung in Deutschland, S. 2.

180

D. Gefährdung der Regierungsverfassung?

erster Linie mit der Tätigkeit des Verwaltens beschäftigen und diesen Bereich damit in funktioneller Hinsicht erfassen.49 Geht man davon aus, dass die Verfassung die Regierung in den Art. 62 ff. GG auf institutionelle Weise und die Ausgestaltung der Verwaltung im VIII. Abschnitt des Grundgesetzes in funktioneller Hinsicht bestimmt,50 so muss eine Stelle, die bereits organisatorisch an die Gubernative angebunden ist, auch dieser zugeordnet werden.51 Dies trifft auf die BKM als unmittelbar der Bundeskanzlerin unterstehend und von dieser errichtet zu. Dennoch finden auch die Art. 83 ff. GG auf die verwaltende Tätigkeit Anwendung. Gerade weil die Vorschriften den Bereich der Verwaltung tätigkeitsbezogen bestimmen, kommt es auf die Stufe, auf der Verwaltungsaufgaben wahrgenommen werden, für die Verwaltungskompetenz nicht an. Andernfalls könnte der Bund beliebig in die Kompetenzen der Länder eingreifen, indem er Verwaltungsaufgaben in den Regierungsbereich und damit in den Bereich der Ministerialverwaltung verlagern würde. Aufgrund der organisatorischen Stellung der BKM, ihrer unmittelbaren Nachordnung gegenüber der Regierungschefin, muss diese als gubernative Untergliederung52 der Bundeskanzlerin verstanden werden, die neben Regierungsaufgaben auch solche aus dem Bereich der Verwaltung wahrnimmt. Sie nimmt insofern eine Sonderrolle ein, weil das Grundgesetz die Position zwischen Gubernative und Administrative nur für die Bundesministerinnen vorzeichnet.53

III. Maßstab der Regierungsorganisation Die Regierungsorganisation des Grundgesetzes zeichnet grundsätzlich eine Funktionenverteilung zwischen den Regierungsmitgliedern vor, die nur die Ministerin­ nen an der Schnittstelle zwischen Regierung und Verwaltung verortet und die Bundeskanzlerin dem Bereich der Gubernative zuordnet. Maßgebliche Regelungen für die Regierungsorganisation enthält Art. 65 GG. Danach legt die Bundeskanzlerin die Richtlinien der Politik fest, während die Bundesministerinnen nach Art. 65 S. 2 GG ihre Geschäftsbereiche innerhalb dieser Richt­linien selbständig und unter eigener Verantwortung leiten. Daneben normiert Art. 65 S. 3 GG die Zuständigkeit der Bundesregierung als Kollegium im Falle 49

Lenski, Verfassung und Verwaltung in Deutschland, S. 3. Lenski, Verfassung und Verwaltung in Deutschland, S. 3. 51 Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 13 zählt die Organisationseinheiten, die den Regierungsorganen zur Erfüllung ihrer Aufgaben dienen, „in einem weiteren Sinne zum organisatorischen Bereich der Regierung“. 52 So Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 121, wobei die BKM keine „gubernative Unter­ gliederung im Bundeskanzleramt“ ist, sondern organisationsrechtlich mit diesem auf einer Ebene steht. 53 Die übrigen Beauftragten des Regierungsbereiches weisen keine der BKM vergleichbare Doppelfunktionalität auf. Sie können eindeutig dem Bereich der Gubernative zugeordnet ­werden. 50

III. Maßstab der Regierungsorganisation

181

von Meinungsverschiedenheiten zwischen den Bundesministerinnen.54 Art. 65 GG kombiniert damit monokratische und kollegiale Elemente, wobei sich die genannten Prinzipien gegenseitig begrenzen und Zuordnungsprobleme entstehen lassen.55 Das Instrument der Richtlinien wird durch die Bundeskanzlerin tatsächlich kaum eingesetzt.56 Eine entsprechende Verpflichtung, es einzusetzen, lässt sich dem Grundgesetz nicht entnehmen.57 Vielmehr hat bereits die Möglichkeit seines Einsatzes eine disziplinierende Wirkung.58 Die sich aus der Kompetenz ergebende Aufgabe ist jedoch maßgeblich für die Funktionenverteilung innerhalb der Bundes­ regierung. Nach dem Wortlaut der Vorschrift ermächtigt sie die Richtlinienkompetenz dazu, politische Richtungsgrundsätze aufzustellen,59 die sich auf das Staatsganze beziehen.60 Eine Richtlinie ist dabei „nicht auf Details bezogen, sondern auf das Prinzipielle, Grundsätzliche und Allgemeine“61. Einzelfallentscheidungen der Bundeskanzlerin sind nicht ausgeschlossen, soweit diese grundsätzliche politische Bedeutung haben,62 „das Prinzipielle seinen Sitz [also] in der konkreten Sachfrage selbst hat“63. Danach kann sie auch ressortspezifische Aufgaben wahrnehmen. Diesen muss dann allerdings grundlegende politische Bedeutung zukommen, es muss sich

54

Hinzu kommen weitere Zuständigkeiten, die das Grundgesetz der Bundesregierung an anderen Stellen zuweist, bspw. das Recht zur Gesetzesinitiative aus Art. 76 Abs. 1 GG. 55 Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, § 17 Rn. 639. Dass sich die Kompetenzen der Regierungsmitglieder nur „unter jeweils gegenseitiger Berücksichtigung aller Prinzipien“ abgrenzen lassen, betont Stern, Projektgruppe Regierungs- und Verwaltungsreform, Anlagenband I, S. 563 (578). 56 Schneider, in: Stein / Denninger / Hoffmann-Riem (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 14, Wahl, Stellvertretung im Verfassungsrecht, S. 44. Dass formelle Befugnisse der Kanzlerin nicht zugleich deren Ausübung bedeuten, betont Rudzio, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, S. 257. 57 Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 31 mit Verweis auf Gruber, Die Stellung des Regierungschefs in Deutschland und Frankreich, S. 135, der die Richtlinienprärogative als Wunsch des Verfassungsgebers bezeichnet. 58 Epping, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 3.1, Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter, Art.  65 Rn.  30, Wahl, Stellvertretung im Verfassungsrecht, S. 44. Von einer „virtuellen Führungskompetenz“ spricht in diesem Zusammenhang Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 13. 59 Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 303. Von der Festlegung und Durchsetzung der politischen Gesamtlinie spricht Maurer, DÖV 1966, 665 (670), vgl. auch zur Rechtsnatur Karehnke, DVBl. 1974, 101 (102). 60 Dazu ausführlich Roth, Bundeskanzlerermessen im Verfassungsstaat, S. 148 f., vgl. auch Scholz, in: Badura / Dreier (Hrsg.), Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht Bd. 2, S. 663 (679). 61 Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 303. Von der „Globalnatur“ und dem „Rahmencharakter“ der Richtlinien spricht Stern, Projektgruppe Regierungs- und Verwaltungsreform, Anlagenband I, S. 563 (588). 62 Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 148. 63 Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 207.

182

D. Gefährdung der Regierungsverfassung?

um „zentrale und richtliniennahe“64 Aufgaben handeln.65 Selbst wenn man der Bundeskanzlerin einen weiten Interpretationsspielraum hinsichtlich des Vorliegens einer Richtlinie einräumt,66 kann sie den Begriff nicht völlig frei bestimmen. Hiergegen spricht zunächst der Wortlaut der Norm. Nicht überzeugend ist es insofern, aus der Richtlinienkompetenz einen Spielraum der Bundeskanzlerin abzuleiten, „politisch die Vor- und Nachteile unmittelbar eigener Ressortverantwortung abzuwägen“.67 Eine solche Interpretation verkennt die von Art. 65 GG vorgesehene Kompetenzverteilung innerhalb der Bundesregierung. Sie würde in letzter Konsequenz zu einer monokratischen Position der Bundeskanzlerin führen, wie sie die Reichsverfassung von 1871 für die Struktur der Reichsregierung vorsah.68 Die Regierungsorganisation des Grundgesetzes knüpft aber an die Art. 55, 56 und 57 der Weimarer Reichsverfassung an,69 die von einer Zusammensetzung der Regierung aus verwaltungsmäßig selbständigen, gleichberechtigten obersten Behördenleitern unter „einer dadurch eingeschränkten monokratischen Gesamtleitung des Kanzlers über die zur „Regierung“ verbundenen Ressorts“ ausging.70 Letztlich ist eine eindeutige Bestimmung des Begriffes der Richtlinie auf abstrak­ ter Ebene schwierig.71 Es kann aber grundsätzlich festgehalten werden, dass die 64

Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 40. In diese Richtung auch Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 16, Schröder, in: FS Badura, S. 513 (521) sowie Schreiber, DVBl. 1986, 974 (976), der einen Bezug zur „verfassungsrechtlichen Stellung“ des Bundeskanzlers verlangt. 66 So Roth, Bundeskanzlerermessen im Verfassungsstaat, S. 149 f. Diese „Interpretationskompetenz“ ist nicht mit einer unzulässigen Kompetenz-Kompetenz der Bundeskanzlerin zu verwechseln, Roth, Bundeskanzlerermessen im Verfassungsstaat, S. 150, so auch Stern, Projektgruppe Regierungs- und Verwaltungsreform, Anlagenband I, S. 563 (582) und Knöpfle, DVBl. 1965, 925 (926). Vgl. aber die Äußerung des Abgeordneten Laforet im Parlamentarischen Rat, der zur Richtlinienkompetenz der Bundeskanzlerin betonte, diese sei „also auch allein befugt, authentisch zu interpretieren, was unter diese Richtlinien der Politik fällt“, n. a., JöR 1951, S. 422 (439). 67 So aber Busse, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 10, ihm widersprechend Schröder, in: FS Badura, S. 513 (521), vgl. auch Schenke, Jura 1982, 337 (338) und Karehnke, DVBl. 1974, 101 (103). 68 Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter, Art. 65 Rn. 21. Zur Stellung des Reichskanzlers Preuß, Staat, Recht und Freiheit, S. 172 ff. und Rosenthal, Die Reichsregierung, S. 20 ff., der auch die weitere Entwicklung ausführlich darstellt. 69 Schneider, in: Stein / Denninger / Hoffmann-Riem (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 1, Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 169. Vgl. auch zur Entstehungsgeschichte der Artikel des Grundgesetzes zur Regierungsorganisation n. a., JöR 1951, S. 422 (424 f.). 70 Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 170. Zur Einbeziehung vorangegangener Verfassungen in die Auslegung Kloepfer, Verfassungsrecht I, § 1 Rn. 149, der beschreibt, dass mit Hilfe der historischen Auslegung ermittelt werden könne, ob eine Regelung eine vorhergehende übernommen hat oder sich von dieser bewusst unterscheidet. 71 So auch Roth, Bundeskanzlerermessen im Verfassungsstaat, S. 148 f. und Schneider, in: Stein / Denninger / Hoffmann-Riem (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 3. Dass die Richtlinienkompetenz „eine veränderte[r] Realität gegenüber durchaus zugängliche, flexible und variable Kompetenz“ darstellt, betont Stern, Projektgruppe Regierungs- und Verwaltungsreform, Anlagenband I, S. 563 (586). 65

III. Maßstab der Regierungsorganisation

183

Bundeskanzlerin die Regierungspolitik in ihren wesentlichen Zügen festlegt,72 während die Ministerinnen ihre Ressorts, also einen abgegrenzten Tätigkeitsbereich mit festgelegten Zuständigkeiten,73 selbständig führen.74 Der Bundeskanzlerin weist das Grundgesetz so eine gubernative, also regierende Funktion zu und damit gerade nicht die Position einer obersten Behördenleiterin, die unter Umständen auch Entscheidungen gegenüber Dritten fällt. Dies zeigt sich auch an der Bindungswirkung ihrer Richtlinien. Diese entfalten nach Art. 65 S. 2 GG nur gegenüber den Bundesministerinnen Wirkung, welche diese innerhalb ihrer Ressorts umsetzen.75 Die Bundeskanzlerin kann die Bundesministerinnen dabei nicht umgehen, weil die Richtlinienkompetenz ihr kein Durchgriffsrecht verleiht.76 Durch eine Richtlinienentscheidung geht also in keinem Fall die Ressortverantwortung auf die Bundeskanzlerin über.77 Insbesondere kann sie keine Weisungen an einzelne Organwalter in den Ministerien oder nachgeordneten Behörden richten.78 Folgerichtig kennt die Verfassung auch keinen der Bundeskanzlerin nachgeordneten Bereich, der verwaltend tätig wird und dem gegenüber entsprechende Weisungsrechte bestehen würden. Zwar ist ihr das Bundeskanzleramt nachgeordnet, dieses dient jedoch gerade der Ausübung der Richtlinienkompetenz und der Geschäftsleitungsbefugnis und damit nicht der Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben, die in den Bereich der Ressorts fallen.79 Indem das Grundgesetz der Bundeskanzlerin neben der Richtlinienkompetenz auch die Geschäftsleitungsbefugnis und das Kabinettbildungsrecht zuweist, wird deutlich, dass die verfassungsrechtliche Regierungsorganisation für die Bundeskanzlerin von einer gegenüber den Ministerinnen übergeordneten Position ausgeht,80 wobei sich das Kollegium aus selbständigen obersten Behördenleiterinnen zusammensetzt.81 Im Vergleich zu den Regelungen der Weimarer Reichsverfassung zeigt sich die übergeordnete Position der Bundeskanzlerin auch daran, dass nur sie dem Parlament gegenüber direkt verantwortlich ist.82 72

Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 10 sowie Epping, in: Epping / Hillgruber, GG, Art. 65 Rn. 3. 73 Schneider, in: Stein / Denninger / Hoffmann-Riem (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 7, Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 19. 74 Dabei enthält Art. 65 GG keine abschließende Aufzählung der jeweiligen Zuständigkeiten, vgl. Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 7. 75 Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 18. 76 Er kann etwa keine Weisungen an die Beamten eines Ministeriums erteilen, so Gruber, Die Stellung des Regierungschefs in Deutschland und Frankreich, S. 110. 77 Schneider, in: Stein / Denninger / Hoffmann-Riem (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 3. 78 Detterbeck, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 66 Rn. 19, Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter, Art.  65 Rn.  95. 79 Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 240. Es verfügt im Übrigen über keine ausdrückliche verfassungsrechtliche Grundlage. 80 Schneider, in: Stein / Denninger / Hoffmann-Riem (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 2. Zur dominanten Stellung des Bundeskanzlers auch Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 13. 81 Junker, Die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers, S. 105. 82 Büttner / Wettengel, Der Parlamentarische Rat 13, Tb. 1, S. LXXVIII.

184

D. Gefährdung der Regierungsverfassung?

Die dominante Position ergibt sich schließlich auch daraus, dass Art. 65 GG den Mitgliedern der Regierung zwar verschiedene Kompetenzen zuspricht, die Norm aber nicht darauf ausgerichtet ist, eine Gewaltenteilung intragouvernementaler Art zu schaffen,83 wenngleich tatsächlich ein Spannungsverhältnis zwischen den Regierungsmitgliedern entstehen mag.84 Sie führt allenfalls zu einer quantitativen Machtverringerung durch die Abgrenzung von Zuständigkeiten.85 Das Prinzip der Gewaltenteilung zielt hingegen darauf ab, Machtausübung durch Kontrolle zu begrenzen.86 Eine solche gegenseitige Kontrollfunktion weist Art. 65 GG den angesprochenen Regierungsorganen aber gerade nicht zu.87 Diese verfügen über keine rechtliche Möglichkeit, wechselseitige Kontrolle auszuüben.88 Dies hat seinen Grund vor allem in der Befugnis der Bundeskanzlerin, jederzeit die Entlassung einer Bundesministerin vorschlagen zu können, ohne dass umgekehrt für die Ministerin ein solches Recht bestünde. Allenfalls das Ressortprinzip vermag die Bundeskanzlerin in ihrer Machtausübung zu beschränken, wobei aus diesem angesichts der Entlassungsmöglichkeit keine echte Kontrollfunktion abgeleitet werden kann.89 Auch im Verhältnis zwischen der Bundesregierung und der Bundeskanzlerin oder den Ministerinnen und derselben besteht keine derartige Kontrollbeziehung. Selbst wenn die Aufgabenzuweisung des Art. 65 GG faktisch eine den Einfluss der Bundeskanzlerin einschränkende Wirkung haben kann und damit einen „gewaltenteilungsähnliche[…][n] Zustand“90 herbeiführt, ist sie im Kern eine Zuweisungs- und Verteilungsnorm, die politische Funktionsbereiche abgrenzt91 und so die sachgerechte Arbeitsteilung von Bundeskanzlerin, Bundesministerinnen und der Bundesregierung als Kollegialorgan festlegt. 83 Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 6, ders., Die Bundesregierung als Kollegium, S. 63 f., Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 11, Schröder, in: v.  Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 65 Rn. 9, a. A. Maurer, in: FS Thieme, S. 123 (124), Leisner, in: FS Maunz, S. 267 (271), der von einem gewaltenteilungsähnlichen Zustand spricht und Schneider, in: Stein / Denninger / Hoffmann-Riem (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 13, der von einem „Stück ‚Gewaltenteilung‘ im Bereich der Regierung“ spricht sowie Schenke, Jura 1982, 337 (338). 84 Meyn, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 18. Von einem „Gleichgewichtssystem“ spricht Schneider, in: Stein / Denninger / Hoffmann-Riem (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 5. 85 Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 63. 86 Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 6. Von „Mäßigung der Staatsgewalt und Sicherung des Freiraumes des einzelnen Bürgers durch Dislokation der Macht und wechselseitige Schrankensetzung und Kontrolle“ spricht diesbezüglich Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 62. 87 Leisner, in: FS Maunz, S. 267 (271), a. A. wohl Karehnke, DVBl. 1974, 101 (111), der von einem System der „checks and balances“ spricht. 88 Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 6, ders., Die Bundesregierung als Kollegium, S. 61 ff. 89 Die Bedeutung der Entlassungsmöglichkeit betonend Busse, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 17, in diese Richtung auch Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter, Art.  64 Rn.  104, Leisner, in: FS Maunz, S. 267 (271 f.) betont die faktische Unabhängigkeit der Ministerinnen von der jeweiligen Regierungschefin und der Gesamtregierung. 90 Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 63. 91 So Stern, Projektgruppe Regierungs- und Verwaltungsreform, Anlagenband I, S. 563 (564).

IV. Organisationskompetenz der Bundeskanzlerin

185

Übernimmt die Bundeskanzlerin selbst die Leitung eines Ministeriums oder gelangen Ressortaufgaben wie im Falle der BKM in ihren Geschäftsbereich, weicht dies von der grundsätzlichen Kompetenzverteilung des Art. 65 GG ab. Die Bundeskanzlerin ist dann neben ihrer Rolle als Regierungschefin formal zugleich Verwaltungschefin eines Ressorts.92 Die fehlende Organisationsgewalt der Bundeskanzlerin für die Errichtung der BKM zeigt zunächst, dass die Verlagerung von ressorttypischen Aufgaben in ihren Geschäftsbereich nicht der grundgesetzlichen Idealvorstellung entspricht.

IV. Organisationskompetenz der Bundeskanzlerin Formal errichtet wurde die BKM durch einen Organisationserlass der Bundeskanzlerin.93 Mit Hilfe von Organisationserlassen übt die Bundeskanzlerin die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung aus. Für die verfassungsmäßige Errichtung der BKM kommt es also maßgeblich auf den Umfang der Organisationsgewalt der Bundeskanzlerin an.94 Zudem kommen neben der Person der Bundeskanzlerin als Träger der Organisationsgewalt auch einzelne Ministerinnen und die Bundes­ regierung als Kollegialorgan in Betracht.95 Eine Abgrenzung zur Zuständigkeit des Parlaments soll an dieser Stelle hingegen nicht erfolgen.

92 Dies hat im Falle der BKM zur Folge, dass die Bundeskanzlerin etwa den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Bundesarchivs Weisungen erteilen könnte, weil das Bundesarchiv zum Geschäftsbereich der BKM gehört. 93 Organisationserlass v. 27.10.1998 (BGBl. I, S. 3288). Dazu Epping, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 7. Eine bestimmte Form muss er dabei nicht einhalten, vgl. Lehngut / Vogelgesang, AöR 1988, 531 (536). Allerdings sind Organisationserlasse gem. § 1 Abs. 3 ZustAnpG im Bundesgesetzblatt bekannt zu machen, Gesetz zur Anpassung von Rechts­ vorschriften an veränderte Zuständigkeiten oder Behördenbezeichnungen innerhalb der Bundesregierung (Zuständigkeitsanpassungsgesetz – ZustAnpG) v. 16.8.2002 (BGBl. I, S. 3165) i. d. F. v. 31.8.2015 (BGBl. I, S. 1474). 94 Diese Frage betrifft die BKM vor allem als Institution oder Dienststelle der Bundeskanzlerin. Von Interesse ist dabei vor allem der Vorgang der Schaffung der Einheit, der entsprechend der im Verwaltungsorganisationsrecht verwandten Begrifflichkeiten als Errichtung beschrieben werden kann. Umfasst ist hiervon die Entscheidung über die Schaffung der Organisation und die grundsätzliche Festlegung der Zuständigkeiten und ihre organisatorische Ausgestaltung. Die Einrichtung, die die Ausstattung einer geschaffenen Stelle mit Personal- und Sachmitteln betrifft, kann hier weitestgehend außer Betracht bleiben, vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 21 Rn. 58. Die Begrifflichkeiten werden nicht einheitlich verwandt, so werden diese teilweise genau umgekehrt verstanden, vgl. Burgi, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 2. Teilweise wird der hier als Errichtung bezeichnete Begriff nochmals in eine abstrakte Bildung und eine konkrete Errichtung unterteilt, so Kluth, in: Wolff / Bachof /  Stober / Kluth, Verwaltungsrecht II, § 82 Rn. 117 ff., welches als subtil-akribisches Begriffssystem beschrieben wird, Butzer, DV 1994, 157 (162), vgl. auch Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 47 f. 95 Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 78.

186

D. Gefährdung der Regierungsverfassung?

Der Begriff der Organisationsgewalt96 beschreibt die Befugnis, „neue Verwaltungs­ ebenen [zu] schaffen, Behörden [zu] gründen oder auf[zu]heben, die Behördenstruktur fest[zu]legen […]“97. Der Inhaberin der Organisationsgewalt kommt folglich „im Staate die Befugnis zum Organisieren zu“98. Im Bereich der Regierung wird dieser Begriff als „gouvernementale Organisationsgewalt“99 bezeichnet. Verfassungsrechtlich stützt sich die Organisationsgewalt der Bundeskanzlerin auf die Art. 64 Abs. 1, 65 S. 1 GG und damit auf das materielle Kabinettbildungsrecht und die Richtlinienkompetenz.100 Von der Organisationsgewalt umfasst ist die Kompetenz, über die Zahl der Ministerien und den Ressortzuschnitt zu entscheiden.101 Die Bundeskanzlerin legt also die Aufgabenverteilung innerhalb der Bundesregierung fest.102 Umfasst ist hiervon dann auch die organisatorische Errichtung der Ministerien.103 Die Organisationsgewalt kann im Einzelfall auch aus der Richtlinienkompetenz folgen,104 weil die Bildung oder Abschaffung eines Ministeriums und eine damit einhergehende Schwerpunktsetzung Ausfluss grundsätzlicher politischer Richtungsentscheidungen sein können.105 Eine weitere Präzisierung erfolgt durch die von den einzelnen Ministerinnen erlassenen Geschäftsverteilungspläne und Organisationspläne. Diese müssen sich dabei innerhalb der Vorgaben der Bundes-

96

Zur Kritik an diesem Begriff Butzer, DV 1994, 157 (158). Burgi, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 1. Vgl. zum Begriff auch ausführlich Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 21 ff. 98 Burgi, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 1. 99 Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 22. 100 Roth, Bundeskanzlerermessen im Verfassungsstaat, S. 144, König, Operative Regierung, S. 253, Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 77, ders., Jura 1982, 57 (61), Schröder, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 65 Rn. 27, Detterbeck, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III § 66 Rn. 14, Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 24, Busse, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 4, ders. / Hoffmann, Bundeskanzleramt und Bundesregierung, S. 40, Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 15 f., Kölble, DÖV 1973, 1 (10), Maurer, in: FS Vogel, S. 331 (335), Traumann, Die Organisationsgewalt im Bereich der bundeseigenen Verwaltung, S. 44, der noch die Geschäftsleitungsbefugnis hinzu zählt sowie a. A. Lehngut, DVBl. 1985, 1359 (1362), der die Richtlinienkompetenz zunächst ausnimmt. Die Errichtungskompetenz der Bundeskanzlerin für die Bundesministerien wird vollständig abgelehnt von Kalkbrenner, DVBl. 1964, 849 (854). Diese Befugnis stimmt mit der Regelung in § 9 S. 1 GOBReg überein, wobei dieser gegenüber der verfassungsrechtlichen Grundlage kein eigener Regelungsgehalt zukommt, Busse, GOBReg, § 9 Rn. 5ff, ders., in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 4, Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 81. 101 Epping, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 3. Zu Zuständigkeitsanpassungen in gesetzlichen Verordnungsermächtigungen wegen Veränderungen im Ressortzuschnitt Brandner / Uwer, DÖV 1993, 107 ff. 102 Dazu König, Operative Regierung, S. 252 ff. 103 Baer betont im Verhältnis zu den Befugnissen des Bundestages zu Recht, dass Art. 64 Abs. 1 GG explizit nur das personelle Entscheidungsrecht des Bundeskanzlers enthält, Baer, Der Staat 2001, 525 (534). 104 Lehngut, DVBl. 1985, 1359 (1362). 105 Stern, Projektgruppe Regierungs- und Verwaltungsreform, Anlagenband I, S. 563 (578 f.), Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 140, Maurer, in: FS Vogel, S. 331 (336), Kaja, AöR 1964, 381 (401 f.), Busse, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 4. 97

IV. Organisationskompetenz der Bundeskanzlerin

187

kanzlerin bewegen,106 wobei die Ministerinnen insofern in ihrem eigenen Bereich ebenfalls über eine gewisse Organisationsgewalt verfügen.107 Teil der Organisationsgewalt der Bundeskanzlerin ist es auch, Parlamentarische Staatssekretärinnen zu berufen und so die Regierungsorganisation weiter auszugestalten.108 Kein Teil der Organisationsgewalt ist demgegenüber das Ernennungsrecht, also die Befugnis, einer Person förmlich ein Amt zu übertragen.109 Aus dem materiellen Kabinettbildungsrecht und der Richtlinienkompetenz der Bundeskanzlerin ergibt sich, dass dieses Recht zur Organisation ihr und nicht etwa der Bundesregierung zusteht,110 weil sie diese Befugnisse ohne die entsprechende, gewissermaßen vorgelagerte Organisationskompetenz zur Errichtung von Minis­ terien, nicht oder nur lückenhaft ausüben könnte.111 So ist der Kabinettbildung nach Art. 64 Abs. 1 GG die Entscheidung über die Errichtung eines Ministeriums vorgelagert, weil andernfalls keine Ministerin mit einer entsprechenden Zuständigkeit ernannt werden könnte.112 Die Bestimmung des Ressortzuschnitts muss zumindest gleichzeitig mit der Ernennung der jeweiligen Ministerin getroffen werden.113 Aus diesem Grund kann die Organisationsgewalt für diesen Bereich auch nicht bei der Bundesregierung liegen, weil einer Entscheidung des Kollegiums logisch die Entscheidung über dessen Zusammensetzung vorgelagert ist. Entgegen der teilweise geäußerten Auffassung114 stellt auch Art. 86 S. 2 GG keine Grundlage für diesen Bereich dar.115 Die Vorschrift befindet sich im VIII. Abschnitt und damit in einem Bereich, der die Bundesverwaltung und die Ausführung der Bundesgesetze 106

Lehngut / Vogelgesang, AöR 1988, 531 (534) sowie Busse, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 8, der darauf hinweist, dass auch die Haushaltspläne die Zuständigkeiten sichtbar machen. 107 Maurer, in: FS Vogel, S. 331 (337). 108 Kloepfer, Verfassungsrecht I, § 18 Rn. 213. 109 Butzer, DV 1994, 157 (161), Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 33 f. 110 Zur umstrittenen Frage der Organisationskompetenz zwischen Regierung und Parlament Baer, Der Staat 2001, 526 ff. 111 Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 140, Kaja, AöR 1964, 381 (401 f.), Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 24, Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 77 f., Maurer, in: FS Vogel, S. 331 (335). 112 Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 3. 113 Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 2, Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 24. Dies legt auch § 2 Abs. 3 BMinG nahe, der bestimmt, dass in der Ernennungsurkunde eines Ministers der übertragene Geschäftszweig angegeben werden soll, Epping, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 3. 114 Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 136 f., der den Begriff der Bundesregierung in Art. 86 S. 2 GG dann aber anders als in Art. 62 GG definiert und unter der Bundesregierung nicht nur das Kollegium versteht, sondern auch die Bundeskanzlerin allein. 115 Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 79, Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 23, ders., Die Bundesregierung als Kollegium, S. 239 f., Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 11, Koch, Das Ressortprinzip, S. 214 ff., Kröger, Die Ministerverantwortlichkeit in der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland, S. 34, Schreiber, DVBl. 1986, 974 (976), Lehngut, DVBl. 1985, 1359 (1361), Maurer, in: FS Vogel, S. 331 (334), Puhl, Die Minderheitsregierung nach dem Grundgesetz, S. 154, Kaja, AöR 1964, 381 (398).

188

D. Gefährdung der Regierungsverfassung?

zum Gegenstand hat, während die Organisationsgewalt für den Regierungsbereich inhaltlich zum VI. Abschnitt gehört, der sich mit dem Bereich der Regierung beschäftigt.116 Nun handelt es sich bei der BKM gerade nicht um ein Ministerium, weil die jeweilige Amtsinhaberin zumindest bisher stets zur Parlamentarischen Staatssekretärin ernannt wurde.117 Die Errichtung der BKM als Institution lässt sich deshalb anders als die Ernennung zur Parlamentarischen Staatssekretärin nicht unmittelbar auf die Organisationsgewalt i. V. m. dem Kabinettbildungsrecht der Bundeskanzlerin nach Art. 64 Abs. 1 GG stützen. Zwar verleiht die Norm der Bundeskanzlerin das Recht, Bundesministerinnen zur Ernennung vorzuschlagen und so auch die Ressortabgrenzung vorzunehmen, daneben begrenzt sie aber zugleich die Organisationsgewalt der Regierungschefin. Das Grundgesetz enthält zwar keine Regelungen hinsichtlich des Aufbaus und der Struktur von Ministerien.118 Indem es jedoch bestimmt, dass jedenfalls an der Spitze der jeweiligen von Art. 64 Abs. 1 GG vorausgesetzten Institution eine Ministerin steht, determiniert es doch zumindest die Stellung des dieser Institution vorstehenden Organs. Die Organisationsform des Ministeriums, die verfassungsrechtlich maßgeblich von der Stellung der Ministerin und damit von Art. 65 S. 2 GG geprägt ist, wird so durch das Grundgesetz konkludent bereitgestellt.119 Weitere Regierungsstellen, die nicht von einer Ministerin geleitet werden, sind der verfassungsrechtlichen Regierungsorganisation fremd. Damit stimmt auch die Auffassung überein, dass die Bundeskanzlerin zwar Ministerinnen ohne Geschäftsbereich, also ohne ein eigenes Ressort, zur Ernennung vorschlagen kann,120 aber folglich keine ministeriumsähnlichen Gebilde, denen keine Ministerin vorsteht. Art. 64 GG steht insofern auch der Annahme entgegen, dass die Organisationsgewalt der Bundeskanzlerin die Schaffung untergeordneter Dienststellen, wie die BKM, gewissermaßen als Minusmaßnahme umfassen würde, da dieser keine Aussage zur Ausgestaltung der Organisation trifft, sondern nur die Ernennung der Bundesministerinnen auf Vorschlag der Bundeskanzlerin voraus 116 Nicht überzeugend ist es diesbezüglich den Begriff der Bundesregierung in Art. 86 S. 2 GG anders als von Art. 62 GG bestimmt zu verstehen, vgl. Busse, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 4, Stern, Staatsrecht Bd. II, S. 272, Schröder, in: v.  Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 14, Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 6. 117 Zur Organisationsgewalt der Bundeskanzlerin für die Ernennung Parlamentarischer Staatssekretärinnen Kloepfer, Verfassungsrecht I, § 18 Rn. 213. 118 Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 214 ff. 119 Traumann, Die Organisationsgewalt im Bereich der bundeseigenen Verwaltung, S. 149, Kaja, AöR 1964, 381 (392 f.), Roth, Bundeskanzlerermessen im Verfassungsstaat, S. 144. 120 Roth, Bundeskanzlerermessen im Verfassungsstaat, S. 144, Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 20, Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter, GG, Art.  64 Rn.  98, Detterbeck, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 66 Rn. 26, Oldiges, in: Sachs, GG, Art. 62 Rn. 19, ders., Die Bundesregierung als Kollegium, S. 248, Schröder, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 65 Rn. 30, ders., in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 15, Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 28, Maurer, Staatsrecht I, § 14 Rn. 7, Köttgen, DÖV 1954, 4 ff. Zur Frage, wie sich ein fehlendes Ressort auf die Organisationsbefugnis eines Ministers auswirkt, Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 148.

IV. Organisationskompetenz der Bundeskanzlerin

189

setzt. Die Ernennung einer Ministerin kann somit als Mindestanforderung angesehen werden, während die Norm keine Aussage hinsichtlich der zur Verfügung zu stellenden Institutionen trifft. Aus demselben Grund muss die Bundeskanzlerin überhaupt Ministerinnen zur Ernennung vorschlagen und kann nicht nur mit weisungsabhängigen Staatssekretärinnen regieren,121 wie dies in der Reichsverfassung von 1871 vorgesehen war. Diese Verpflichtung hat maßgeblichen Einfluss auf die innere Struktur der Regierung, da erst mit der Ernennung der jeweiligen Ministerin das Ressortprinzip des Art. 65 S. 2 GG greift, das der Ministerin die eigenständige Leitung ihres Geschäftsbereiches garantiert und sie so vor der Einflussnahme der Bundeskanzlerin bei Einzelentscheidungen schützen kann und damit zugleich die Position der Bundeskanzlerin beschränkt. Insofern begrenzt die Verpflichtung, Ministerinnen zu ernennen, in Verbindung mit dem Ressortprinzip die Organisationsgewalt indirekt. Ohne für den Regierungsbereich von einer intragouvernementalen Gewaltenteilung zu sprechen, kann die Verpflichtung zur Ernennung von Ministerinnenn zumindest faktisch eine Machthemmung bewirken und so einen ähnlichen Zweck, wie durch das Prinzip der Gewaltenteilung angestrebt, erreichen.122 Jedenfalls sorgt die Verpflichtung zur Ernennung von Ministerinnen aber dafür, dass eine entsprechend den Vorgaben von Art. 65 GG vorgegebene Aufgabenverteilung überhaupt stattfindet. Allein auf die sich aus dem materiellen Kabinettbildungsrecht ergebende Organisationsgewalt lässt sich die Errichtung der BKM jedoch nicht stützen, weil an deren Spitze keine Ministerin, sondern eine weisungsabhängige Staatssekretärin steht. Neben der Organisationsgewalt in Bezug auf die Ministerien kommt der Bundeskanzlerin aber auch die Organisationsbefugnis für einen weiteren Bereich zu. Dies betrifft die ihr unterstehenden Ämter, namentlich das Bundeskanzleramt und das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung.123 Mit diesen Dienststellen steht die BKM organisatorisch auf einer Stufe. Die Organisationsgewalt kann hier unmittelbar aus der Richtlinienbefugnis der Bundeskanzlerin nach Art. 65 S. 1 GG abgeleitet werden.124 Die Bundeskanzlerin muss in der Lage sein, die ihr 121

Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 1, Schröder, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 65 Rn. 26, Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 62, Schreiber, DVBl. 1986, 974 (976), Kölble, in: Jeserich (Hrsg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte V, S. 174 (178). 122 In diese Richtung auch Maurer, in: FS Thieme, S. 123 (124). 123 Busse, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 11, 13, Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter, Art. 65 Rn. 70, Detterbeck, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 66 Rn. 62, Epping, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 19, Brauneck, Die rechtliche Stellung des Bundeskanzleramtes, S. 94 f., Stern, Staatsrecht Bd. II, S. 279, Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 246, Schreiber, DVBl. 1986, 974 (976), Kölble, in: Jeserich (Hrsg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte V, 174 (176), Behrendt, Das Bundeskanzleramt, S. 27, Kölble, DÖV 1973, 1 (11). 124 Roth, Bundeskanzlerermessen im Verfassungsstaat, S. 145, Busse, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 10, Schenke, Jura 1982, 337 (338), Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 143, Stern, Projektgruppe Regierungs- und Verwaltungsreform, Anlagenband I, S. 563 (584).

190

D. Gefährdung der Regierungsverfassung?

zugewiesene Richtlinienkompetenz effektiv auszuüben. Ohne die Unterstützung des Bundeskanzleramtes und der Informationsversorgung durch das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung hätte die Bundeskanzlerin keine Möglichkeit, die ihr verfassungsrechtlich zugewiesene Aufgabe auszufüllen.125 Hinzu kommt die Geschäftsleitungsbefugnis nach Art. 65 S. 4 GG, an deren Wahrnehmung ebenfalls das Bundeskanzleramt maßgeblich beteiligt ist und die zusätzlich als Grundlage für diesen Bereich herangezogen werden kann.126 Folglich umfasst die Organisationsgewalt nicht nur die Befugnis, über die Zahl und den Zuschnitt der Ressorts zu entscheiden, sondern auch die ihr unterstehenden Dienststellen zu errichten und deren Aufgaben festzulegen.127 Da sich die so beschriebene Organisationsgewalt aus der Richtlinien- und Geschäftsleitungsbefugnis ableitet, wird sie auch durch deren Umfang inhaltlich begrenzt.128 Sie vermittelt also nicht nur eine zusätzliche Kompetenz, sondern schränkt zugleich die Möglichkeiten der Bundeskanzlerin innerhalb der Regierung ein. Bezieht man diese Kompetenz ab- und begrenzende Funktion der Richtlinienbefugnis mit ein,129 kann auch die aus der Richtlinienkompetenz abgeleitete Organisationsgewalt nicht inhaltlich über den Bereich der Richtlinienausübung hinausgehen.130 Danach kann die Bundeskanzlerin nur solche Dienststellen errichten, die sie bei der Durchführung ihrer verfassungsrechtlichen Aufgaben unterstützen,131 die also einen Bezug zur Richtlinienkompetenz und Geschäftsleitungsbefugnis aufweisen.132 Neben diesen „funktionsakzessorischen“133 Regierungsstellen findet sich aber keine verfassungsrechtliche Grundlage, die eine weitreichendere Organisationsgewalt der Bundeskanzlerin für ihren eigenen Bereich rechtfertigen würde. Sie kann sich damit insbesondere keine weiteren Einheiten als „Krypto- oder Quasiressorts angliedern bzw. unterstellen“134.135 125

Schreiber, DVBl. 1986, 974 (976). Epping, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 14.1, Kaja, AöR 1964, 381 (404 ff.). 127 Schreiber, DVBl. 1986, 974 (976), Roth, Bundeskanzlerermessen im Verfassungsstaat, S. 145, für das Bundespresseamt Koch, Das Ressortprinzip, S. 238. 128 Auch die Befugnisse des Bundeskanzleramtes werden so auf die Befugnisse der Bundeskanzlerin begrenzt, Wahl, Stellvertretung im Verfassungsrecht, S. 99 (Fn. 19). 129 Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 5. 130 In diese Richtung auch Schreiber, DVBl. 1986, 974 (976). 131 Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 181. 132 Dies trifft auf die BMFI und die Koordinatorin für Bürokratieabbau und bessere Recht­ setzung sowie für die Bund-Länder-Beziehungen zu, deren Aufgaben Bezüge zur Richtlinienkompetenz erkennen lassen. In diese Richtung auch Busse, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 16. Dennoch stellt sich für diese die Frage nach der Organisationsgewalt nicht, da die BMFI mit den §§ 92 ff. AufenthG über eine gesetzliche Grundlage verfügt, während sich die Koordinatorin für Bürokratieabbau auf einen Kabinettsbeschluss stützt. 133 Schreiber, DVBl. 1986, 974 (976). 134 Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 200, a. A. Schreiber, DVBl. 1986, 974 (976), der davon ausgeht, dass die Bundeskanzlerin ein Ressort zumindest zeitweilig in die „Behörde eingliedern“ könne, aber dann doch verlangt, dass ein Zusammenhang zu den Aufgaben der Bundeskanzlerin besteht. 135 So auch Koch, Das Ressortprinzip, S. 238. Brauneck folgert in diesem Zusammenhang auch eine Begrenzung der zulässigen Aufgaben des Bundeskanzleramtes Brauneck, Die rechtliche Stellung des Bundeskanzleramtes, S. 24 ff. 126

IV. Organisationskompetenz der Bundeskanzlerin

191

Um ein solches „Quasiressort“136 handelt es sich bei der BKM. Anders als beim Bundeskanzleramt und dem Presse- und Informationsamt kann deren Errichtung nicht auf die Organisationsgewalt der Bundeskanzlerin als Teil ihrer Richtlinienkompetenz gestützt werden. Die BKM erfüllt keine Aufgaben, die in den originären Zuständigkeitsbereich der Bundeskanzlerin fallen, sondern nimmt ressortspezifische Aufgaben wahr und verwaltet ein eigenes Programm.137 Im Bereich der nichtgesetzesakzessorischen Verwaltung werden durch die BKM umfangreiche Mittel für die Kultur- und Medienförderung vergeben. Sie erarbeitet und betreut zudem eigene Programme, wie die Initiative „Ein Netz für Kinder“ oder den Deutschen Filmförderfonds. Gesetzesvollziehend wird die BKM beim Kulturgutschutz und bei der Aufsicht über nachgeordnete Stellen der Kulturverwaltung tätig. Ein Bezug zur Ausübung der Richtlinienkompetenz der Bundeskanzlerin und damit zu deren Führungsaufgaben ist nicht erkennbar.138 Nicht überzeugend ist es insbesondere, den Bezug zur Aufgabenwahrnehmung der Bundeskanzlerin mit der Besonderheit der Materie Kultur und der Brisanz des Themas durch die „Kulturhoheit der Länder“ zu begründen, die einer besonderen föderalistischen Sensibilität bedürfe und deshalb unmittelbar durch die Bundeskanzlerin wahrgenommen werden sollte.139 Eine verfassungsrechtliche Grundlage dafür, dass politisch besonders sensible Bereiche, wobei dies für die Kulturpolitik bereits bezweifelt werden kann, durch die Bundeskanzlerin wahrgenommen werden müssen, ist nicht ersichtlich. Denkbar, wenngleich ebenso wenig überzeugend, wäre es, einen Bezug zwischen der kulturellen Selbstdarstellung des Staates und der Richtlinienkompetenz der Bundeskanzlerin herzustellen, um so die Organisationsgewalt der Regierungschefin auch auf diesen Bereich auszudehnen. Zweifellos besteht eine Verbandskompetenz des Bundes für die Selbstdarstellung des Staates.140 Diese kann sich je nach Sachverhalt aus Art. 22 GG oder kraft Natur der Sache ergeben,141 wobei sich die kulturelle Selbstdarstellung nicht auf die Staatssymbolik beschränkt.142 Wem die Organkompetenz für die kulturelle Selbstdarstellung des Staates auf Bundesebene zukommt, kann nicht zweifelsfrei beantwortet werden.143 In Betracht kom 136

Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 200. Busse, in: FS Böckenförde, S. 245 (264), ders., DÖV 1999, 313 (316), Hoffmann, Die Bundesministerien 1949–1999, S. 575, in diese Richtung auch Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 40a, Knoll, Das Bonner Bundeskanzleramt, S. 393 f. 138 Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 40a, krit. auch Hense, DVBl. 2000, 376 (381) sowie Sommermann, VVDStRL 65, S. 8 (39). 139 So aber Busse, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 11, ders., DÖV 1999, 313 (316). 140 Dazu ausführlich Pabel, Grundfragen der Kompetenzordnung im Bereich der Kunst, S. 124 ff. 141 Dazu Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 104 ff., 115 ff. 142 Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 67. Zu den Staatssymbolen Klein, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR II, § 19. 143 Klein, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR II, § 19 Rn. 21 und Heck, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GG, Art. 22 Rn. 21 gehen von einer vorrangigen Zuständigkeit des Bundespräsidenten 137

192

D. Gefährdung der Regierungsverfassung?

men neben der Bundespräsidentin auch der Bundestag und die Bundesregierung. Selbstverständlich kommt auch der Bundeskanzlerin als Teil des Verfassungsorgans Bundesregierung eine repräsentative Funktion zu.144 Die kulturelle Selbstdarstellung der Bundesrepublik, etwa indem neben der Festlegung der Symbole bestimmte Kulturwerke durch staatliche Beauftragung hergestellt oder nachträglich zu staatlichen Kulturwerken „umgewidmet“ werden,145 steht jedoch in keinem originären Zusammenhang mit der Aufgabe der Bundeskanzlerin, politische Richtungsentscheidungen zu treffen. Dies wäre für eine Ausdehnung der Organisationsgewalt im Rahmen der Richtlinienkompetenz aber erforderlich. Hinzu kommt, dass weite Teile der durch die BKM wahrgenommenen Aufgaben schlichte Kultur- und Medienförderung darstellen und damit nicht primär auf die Selbstdarstellung des Staates ausgerichtet sind.146 Für diese Bereiche würde auch eine Verknüpfung von Richtlinienkompetenz und kultureller Selbstdarstellung nichts an der fehlenden Organisationsgewalt für die Errichtung der BKM ändern. Schließlich überzeugt diese Argumentation nicht, weil die BKM in aller Regel in eigenem Namen handelt und damit keine „dienende“ Funktion für die Aufgabenerfüllung der Bundeskanzlerin einnimmt anders als das Bundeskanzleramt und das Bundespresseamt. Die Aspekte der Aufgabenwahrnehmung der BKM, die als Teil der kulturellen Selbstdarstellung des Staates eingeordnet werden können, etwa die Gedenkstättenförderung, dienen damit in erster Linie der Selbstdarstellung der Bundesrepublik und nicht speziell derjenigen der Bundeskanzlerin. Die Errichtung der BKM lässt sich damit nicht unmittelbar mit der Organisationskompetenz der Bundeskanzlerin begründen. Diese umfasst zwar die Errichtung von Dienststellen, die für die Ausübung ihrer Richtlinienkompetenz und Geschäftsleitungsbefugnis erforderlich sind. Daneben bleibt jedoch kein Raum für die Schaffung weiterer Stäbe, die in keinem Zusammenhang zu ihren Leitungsaufgaben stehen.

V. Ressortfreiheit der Bundeskanzlerin? Eng verknüpft mit der Frage nach der Organisationskompetenz für die Errichtung der BKM ist diejenige nach der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der selbständigen Wahrnehmung von Ressortaufgaben durch die Bundeskanzlerin. Dabei kann

aus, während Wieland, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 22 Rn. 37 von einer vorrangigen Befugnis des Bundestages ausgeht, ausführlich auch Klein, in: Kahl / Waldhoff / Walter (Hrsg.), GG, Art. 22 Rn. 22 ff. 144 Allgemein Krüdewagen, Die Selbstdarstellung des Staates, S. 50 ff., die betont, dass die Kompetenz zur Selbstdarstellung mit der jeweiligen Sachkompetenz einhergeht. Allgemeinen zur Regierungskompetenz zur Staatsleitung und der davon umfassten Selbstdarstellung des Staates Roth, Bundeskanzlerermessen im Verfassungsstaat, S. 158 f. 145 Dazu ausführlich Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 72 ff. 146 So allgemein Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 74.

V. Ressortfreiheit der Bundeskanzlerin?

193

diese Frage nicht bereits aufgrund der festgestellten mangelnden Organisationskompetenz der Bundeskanzlerin für Dienststellen dieser Art beantwortet werden, da eine Aufgabenzuweisung an die Bundeskanzlerin beziehungsweise die Verlagerung einer Aufgabe in den Geschäftsbereich der Bundeskanzlerin auch durch Gesetz oder Kabinettsbeschluss erfolgen könnte, also nicht unbedingt auf einer Entscheidung der Bundeskanzlerin beruht. Dies zeigt das Beispiel des Bundesnachrichtendienstes. So bestimmt § 1 Abs. 1 S. 1 BNDG, dass der Bundesnachrichtendienst eine Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundeskanzleramtes ist. Die Aufgabe des Bundesnachrichtendienstes, die in der Gewinnung und Auswertung von außen- und sicherheitspolitisch relevanten Informationen liegt, § 1 Abs. 2 S. 1 BNDG, weist dabei einen ressortspezifischen Bezug auf, wenngleich die gewonnenen Informationen für die Ausübung der Richtlinienkompetenz relevant sein können.147 Bei der Wahrnehmung von Ressortaufgaben durch die Bundeskanzlerin können grundsätzlich zwei Fälle unterschieden werden:148 zum einen die Verlagerung von Ressortaufgaben in ihren Geschäftsbereich, ohne dass zugleich ein entsprechendes Ministerium geführt wird, wie im Falle der BKM, zum anderen die Übernahme eines Ministeramtes durch die Bundeskanzlerin, bei der diese neben ihren Aufgaben als Bundeskanzlerin zusätzlich ein Ministerium leitet. 1. Ressortaufgaben im Geschäftsbereich der Bundeskanzlerin Die Zuständigkeiten der BKM lagen vormals größtenteils beim Bundesministerium des Innern. Erst durch den Organisationserlass v. 27.10.1998,149 mit dem die BKM formal errichtet wurde und der damalige Bundeskanzler sich diesen organisatorisch nachordnete, gelangten die ressorttypischen Aufgaben aus dem Bereich Kultur und Medien in den Zuständigkeitsbereich des Regierungschefs.150 Dieser Vorgang der Unterordnung von Ressortaufgaben kam und kommt in der Staatspraxis häufiger vor. So untersteht etwa der Bundesnachrichtendienst formal seit 1963 dem Bundeskanzleramt und ist damit die Ressortaufgabe mit der größten

147

Busse / Hoffmann, Bundeskanzleramt und Bundesregierung, S. 46, ders., in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 7, Schröder, in: FS Badura, S. 513 (521). 148 Diese Differenzierung ebenfalls vornehmend Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 200 f. sowie Busse in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 10, der aber im Ergebnis keine Unterscheidung trifft. Demgegenüber hält Meyn eine solche Unterscheidung für wenig plausibel, da kein qualitativer Unterschied zwischen der Übernahme eines Ministeriums und der Wahrnehmung von Ressortaufgaben durch die Bundeskanzlerin bestehe, Meyn, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 18a (5. Auflage). 149 Organisationserlass v. 27.10.1998 (BGBl. I, S. 3288). 150 Die Bestellung von Regierungsbeauftragten stellt eine gängige Möglichkeit dar, Ressortaufgaben in den Zuständigkeitsbereich der Bundeskanzlerin zu überführen, vgl. Schröder, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 65 Rn. 31, ders., in: v.  Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 15, vgl. auch Winands, in: Zimmermann (Hrsg.), Wachgeküsst, S. 172 f.

194

D. Gefährdung der Regierungsverfassung?

Kontinuität in der Zuständigkeit des Regierungschefs.151 Eine weitere Ressortaufgabe, die sich im Geschäftsbereich der Bundeskanzlerin befand, war der Vorläufer des Verteidigungsministeriums,152 der „Beauftragte des Bundeskanzlers für die mit der Vermehrung der alliierten Truppen zusammenhängenden Fragen“,153 bekannt als Amt oder Dienststelle Blank.154 Dieser ist auch in organisatorischer Hinsicht mit der BKM vergleichbar, da es sich um eine verselbständigte, dem damaligen Bundeskanzler unmittelbar unterstehende Dienststelle handelte, die mit ressortspezifischen Aufgaben befasst war.155 Wie die BKM nahm auch Theodor Blank regelmäßig an Kabinettssitzungen teil, ohne dabei stimmberechtigt gewesen zu sein und ohne die parlamentarische Verantwortlichkeit eines Ministers getragen zu haben.156 Auch das „Amt Blank“ hatte für Kontroversen gesorgt, allerdings anders als die BKM157 vor allem aus organisationsrechtlichen Gründen aufgrund seiner unklaren verfassungsrechtlichen Stellung.158 Es bleibt abzuwarten, ob sich für die BKM eine ähnliche Entwicklung wie beim Amt Blank von einer Dienststelle der Bundeskanzlerin hin zu einem eigenen Ministerium vollzieht.159 Die Nähe zur Regierungschefin scheint jedenfalls ein geeigneter Nährboden für die Entwicklung zum eigenständigen Ministerium zu sein. Daneben war auch die Ständige Vertretung der Bundesrepublik Deutschland bei der Deutschen Demokratischen Republik der Bundeskanzlerin unterstellt, da eine Anbindung an ein Ressort aus politischen Gründen ausgeschlossen wurde.160 In Nordrhein-Westfalen bestand von 2005 bis 2010, während der Ministerpräsidentschaft von Jürgen Rüttgers, eine ähnliche Situation, 151

Knoll, Das Bonner Bundeskanzleramt, S. 115 (Adenauer), S. 141 (Erhard), S. 171 (Kiesinger), S. 220 (Brandt), S. 275 (Schmidt), S. 381 (Kohl), der auch weitere zeitweise im Geschäftsbereich des Bundeskanzlers wahrgenommene Ressortaufgaben darstellt. Zum Übergang der „Organisation Gehlen“, der Vorläuferorganisation des BND, zum Bundesnachrichtendienst Weisser, Die Entwicklung des Bundesnachrichtendienstes, S. 86 ff. 152 Zum Übergang zu einem Ministerium Kaja, AöR 1964, 381 (405 f.). 153 Niclauß, Kanzlerdemokratie, S. 269 sowie Hoffmann, Die Bundesministerien 1949–1999, S. 312. 154 Benannt nach dem ersten Amtsinhaber Theodor Blank. Vgl. auch die Übersicht bei Grauel, Die Organisationsgewalt der Bundesregierung und die organisatorischen Befugnisse des Bundespräsidenten, S. 129 f. 155 Theodor Blank wurde aufgrund seiner Stellung ebenfalls als Quasi-Minister bezeichnet, Krüger, Das Amt Blank, S. 32. 156 Krüger, Das Amt Blank, S. 32. 157 Wie beschrieben, war die Errichtung der BKM vor allem aufgrund kompetenzrechtlicher Fragen kritisiert worden und nur vereinzelt aufgrund ihrer organisatorischen Ausgestaltung. 158 Zur Kontroverse um das „Amt Blank“ vgl. die Große Anfrage der Fraktion der SPD (BTDrs. 1/3859) und das entsprechende BT-Plenarprotokoll 01/245 sowie Krüger, Das Amt Blank, S. 32 f., der die staatsrechtliche Stellung als „kurios“ bezeichnet. Bundeskanzler Gerhard Schröder knüpfte mit der organisatorischen Verortung der BKM damit an die Regierungspraxis Konrad Adenauers an, Niclauß, Kanzlerdemokratie, S. 269. 159 In diese Richtung Niclauß, Kanzlerdemokratie, S. 269. Zur Entwicklung des Amts Blank Lowry, The Forge of West German Rearmament, S. 105 ff. 160 Für die Deutsche Demokratische Republik kam eine Anbindung an das Bundesministerium des Innern nicht in Betracht, für die Bundesrepublik keine Anbindung an das Auswärtige Amt, so Busse, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 11.

V. Ressortfreiheit der Bundeskanzlerin?

195

weil dieser die Kulturpolitik in die Staatskanzlei verlagerte und sie dort einem Staatssekretär übertrug.161 Die Landesverfassung Baden-Württembergs sieht die Möglichkeit der Übernahme eines Geschäftsbereiches durch die Ministerpräsidentin sogar ausdrücklich vor.162 Den verfassungsrechtlichen Bestimmungen zur Regierungsorganisation ist diese Situation hingegen fremd. Wie beschrieben, geht die Regierungsorganisation für die Bundeskanzlerin von einer übergeordneten Position aus, wobei deren vorrangige Aufgabe die Festlegung der politischen Gesamtausrichtung und die Geschäfts­ führung der Bundesregierung ist. Ressorttypische und damit ministerielle Aufgaben beinhalten demgegenüber verwaltungsbezogene Einzelentscheidungen, die der Verwirklichung und Umsetzung politischer Vorgaben dienen.163 In diesen Bereich fällt die Aufgabenwahrnehmung der BKM, die insofern eine Besonderheit innerhalb der Regierungsorganisation darstellt.164 Gegen die Übernahme von Ressortaufgaben durch die Bundeskanzlerin und damit dafür, dass das Grundgesetz sein Amt prinzipiell ressortfrei165 ausgestaltet hat,166 lassen sich verschiedene Gründe anführen, die Verfassungswidrigkeit dieses Zustandes lässt sich allerdings kaum begründen. 161

Grosse-Brockhoff, in: Zimmermann / Geißler (Hrsg.), Kulturpolitik der Parteien, S. 76. Vgl. Art. 45 Abs. 4 LV-BW, Verfassung des Landes Baden-Württemberg v. 11.11.1953 i. d. F. v. 1.12.2015 (GBl. S. 1030, 1032). 163 Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 303. 164 Verfassungsrechtliche Bedenken äußern Hense, DVBl. 2000, 376 (382), Bischoff, ZRP 1999, 240 (243) sowie Schröder, in: FS Badura, S. 513 (521), der zu keinem klaren Ergebnis kommt, sondern nur von Gefährdungen spricht. 165 Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 143, 199, Stern, Projektgruppe Regierungs- und Verwaltungsreform, Anlagenband I, S. 563 (592), Kloepfer, Verfassungsrecht I, § 18 Rn. 254, Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 30, 40, Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 16 und Schröder, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 65 Rn. 31, Koch, Das Ressortprinzip, S. 238, Hense, DVBl. 2000, 376 (382 f.), König, Operative Regierung, S. 245, Schreiber, DVBl. 1986, 974 (976), Köttgen, Oberste und obere Bundes­behörden, Voraussetzung ihrer Errichtung, Grenzen ihrer Kompetenz, Vortrag v. 2.3.1951, Bundesjustizministerium, 1000 E, S. 6 f., Grauel, Die Organisationsgewalt der Bundesregierung und die organisatorischen Befugnisse des Bundespräsidenten, S. 157 f. sowie Brauneck, Die rechtliche Stellung des Bundeskanzleramtes, S. 38 f., 115, in diese Richtung auch Schröder, in: FS Badura, S. 513 (520), a. A. Meyn, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 18a (5. Auflage), Busse, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 11, Bischoff, ZRP 1999, 240 (243), vgl. auch Köttgen, JöR 1962, 173 (259). 166 Diese Problematik steht jedoch in keinem Zusammenhang mit einem Problembereich, der als „Gebot lückenloser oder flächendeckender Aufgabenverteilung“ beschrieben wird. Danach muss die Bundeskanzlerin alle Regierungsaufgaben auf die Regierungsmitglieder verteilen, dazu Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter, Art.  64 Rn.  95, Roth, Bundeskanzlerermessen im Verfassungsstaat, S. 146, Koch, Das Ressortprinzip, S. 238 und Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 162. Aufgaben dürfen danach nicht auf Stellen übertragen werden, die in keinem Weisungsverhältnis zu einem Regierungsmitglied stehen. Es wird also das Ziel verfolgt, eine umfassende parlamentarische Kontrolle der Regierung zu gewährleisten, so Brauneck, Die rechtliche Stellung des Bundeskanzleramtes, S. 54 f., Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 197 f. Damit ergibt sich aus diesem „Gebot“ aber nichts, was 162

196

D. Gefährdung der Regierungsverfassung?

a) Keine Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen Aus systematischer Sicht kann Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG gegen die Wahrnehmung von Ressortaufgaben durch die Bundeskanzlerin angeführt werden. Dieser ermöglicht der Legislative, Rechtsetzungsbefugnisse auf Teile der Exekutive zu übertragen.167 Der Zweck besteht darin, den Gesetzgeber von Detailarbeiten zu entlasten168 und den spezifischen Sachverstand der Exekutive zu nutzen.169 Zum Erlass von Rechtsverordnungen können auf Bundesebene die Bundesregierung als Kollegialorgan und einzelne Bundesministerinnen ermächtigt werden. Keine taugliche Adressatin einer Verordnungsermächtigung ist hingegen die Bundeskanzlerin.170 Nimmt die Bundeskanzlerin innerhalb ihres Geschäftsbereiches allerdings Ressortaufgaben wahr beziehungsweise gliedert sie ganze Themenbereiche in ihren Geschäftsbereich ein, kann sie nicht Adressatin entsprechender Ermächtigungen sein. Sie kann auch nicht eine an eine Ministerin gerichtete Verordnungsermächtigung mit Hilfe ihrer Richtlinienkompetenz an sich ziehen.171 Derartige Verordnungsermächtigungen gehen ins Leere, weil eine verfassungsmäßige Zuständigkeit nicht existiert. Einzig möglich wäre es, statt der Bundeskanzlerin die Bundesregierung als Adressatin zu benennen. Hätte der Verfassungsgesetzgeber die Vorstellung gehabt, dass die Bundeskanzlerin Ressortangelegenheiten wahrnimmt, so wäre sie wohl auch als Adressatin der Verordnungsermächtigung von Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG genannt worden. Dass Art. 80 Abs. 1 GG die Bundeskanzlerin jedoch nicht als taugliche Adressatin nennt, ist auch nach Sinn und Zweck der Norm folgerichtig: Eine Bundeskanzlerin, die die grundsätzliche Ausrichtung der Politik bestimmt, verfügt eben nicht über das aktuelle

sich nicht bereits aus dem Prinzip repräsentativer Demokratie ergeben würde. Bischoff spricht diesbezüglich von einem „organisatorischen Gebot“ ohne Notwendigkeit, Bischoff, ZRP 1999, 240 (243), a. A. Oebbecke, Weisungs- und unterrichtungsfreie Räume in der Verwaltung, S. 33. Es zielt letztlich auf die gleiche Problematik ab, die unter dem Begriff der „ministerialfreien Räume“ diskutiert wird, vgl. Becker, Öffentliche Verwaltung, S. 286, a. A. Kölble, DÖV 1973, 1 (6), der das Gebot lückenloser Aufgabenverteilung von der Zulässigkeit ministerialfreier Räume unterscheidet, aber ebenfalls davon ausgeht, dass es sich um eine Frage der Funktionenverteilung handelt. In diese Richtung auch Hense, DVBl. 2000, 376 (382). Eine Verpflichtung der Bundeskanzlerin, alle Ressortaufgaben auf Ministerien zu verteilen, lässt sich mit dem Demokratieprinzip jedenfalls nicht begründen, Schröder, in: v.  Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 13. 167 Uhle, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Vor Art. 80. 168 Remmert, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 80 Rn. 7. 169 Uhle, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, vor Art. 80. 170 Remmert, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 80 Rn. 78. Unzutreffend insofern Busse, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 11, der zwischen den unterschiedlichen Adressaten von Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG und Art. 58 GG nicht differenziert. 171 Remmert, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 80 Rn. 78, Nierhaus, in: Kahl / Waldhoff / Walter (Hrsg.), GG, Art. 80 Rn. 245, Brenner, in: v.  Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG, Art.  80 Rn. 49.

V. Ressortfreiheit der Bundeskanzlerin?

197

spezifische Fachwissen der Ministerialverwaltung,172 um den Gesetzgeber entlasten zu können.173 Deshalb sind diese Befugnisse der jeweiligen Bundesministerin vorbehalten.174 Rechtsverordnungen, die ungeachtet der Vorgaben des Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG durch die Bundeskanzlerin erlassen werden, sind verfassungswidrig. Wenngleich die Norm ein systematisches Argument gegen die Wahrnehmung von Ressortaufgaben durch die Bundeskanzlerin liefert, führt sie doch nicht zur Verfassungswidrigkeit dieses Zustandes. Ihre Folge ist in rechtlicher Hinsicht dann nur, dass eine Bundeskanzlerin, die unmittelbar Ressortaufgaben wahrnimmt, eben nicht Adressatin einer Verordnungsermächtigung sein kann. Um zu zeigen, dass diese Problematik auch praktisch relevant ist, sei hier beispielhaft eine mittlerweile außer Kraft getretene Verordnung auf Grundlage des § 43 FFG a. F., der eine Ermächtigung zugunsten des „für Angelegenheiten der Kultur und Medien zuständige[n] Mitglied[s] der Bundesregierung“ beinhaltete, genannt, die durch den damaligen Bundeskanzler unter Missachtung des Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG erlassen wurde.175 Einen ähnlichen Fall stellt die Pflichtablieferungsverordung der Deutschen Nationalbibliothek dar, die ebenfalls auf Grundlage einer Ermächtigung zugunsten des „für Kultur und Medien zuständige[n] Mitglied[s] der Bundesregierung“ von der Bundeskanzlerin erlassen wurde.176 Dieser Vorgehensweise scheint das Verständnis zugrundezuliegen, dass die Bundeskanzlerin, soweit sie selbst Ressortaufgaben wahrnimmt, die Kompetenzen einer Bundesministerin wahrnehmen könne, ohne dazu ernannt worden zu sein. Die Unterscheidung hinsichtlich der Aufgaben von Bundeskanzlerin und Bundesministerinnen wird so nivelliert. Abzuwarten bleibt, wie hinsichtlich des neuen Kulturgutschutzgesetzes, das eine Verordnungsermächtigung zugunsten der „für Kultur und Medien zuständigen obersten Bundesbehörde“ enthält, verfahren wird. Unklar ist, wer hier überhaupt

172

Bischoff / Bischoff, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 54 Rn. 19 sprechen insofern von „Herrschaftswissen“, von „zum Teil erschreckende[n] Vorsprünge[n]“ spricht Baer, Der Staat 2001, 526 (551). Die Dominanz der Ministerialverwaltung betont Ismayr, Der Deutsche Bundestag, S. 181. 173 In diese Richtung auch Gruber, Die Stellung des Regierungschefs in Deutschland und Frankreich, S. 106, der den Unterschied zu Frankreich aufzeigt, wo anders als in Deutschland der Premieminister persönlich Rechtsverordnungen erlassen kann sowie Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 181 (Fn. 40). 174 Brauneck, Die rechtliche Stellung des Bundeskanzleramtes, S. 43 mit Verweis auf Köttgen, der betont, dass das Grundgesetz „hoheitsrechtliche Befugnisse jeglicher Art, zu denen auch rechtssetzende Vollmachten auf Grund von Art. 80 GG gehören, summarisch dem in den Behördenorganismus eingebetteten Ressortminister vorbehalten“ hat, Köttgen, DÖV 1954, 4 (6). 175 Verordnung zur Änderung der Verordnung zum Filmförderungsgesetz v. 2.10.2001 (BGBl. I, S. 2604). 176 § 20 DNBG ermächtigt das „für Kultur und Medien zuständige Mitglied der Bundesregierung“ zum Erlass einer Rechtsverordnung. Erlassen wurde die Verordnung über die Pflichtablieferung von Medienwerken an die Deutsche Nationalbibliothek (Pflichtablieferungsverordnung – PflAV) v. 17.10.2008 i. d. F. v. 29.4.2014 (BGBl. I, S. 450) durch die Bundeskanzlerin und zwar mit Verweis auf den Organisationserlass v. 27.10.1998 (BGBl. I, S. 3288).

198

D. Gefährdung der Regierungsverfassung?

verfassungsmäßiger Adressat sein soll. Die BKM selbst kommt als Parlamentarische Staatssekretärin dabei ebenso wenig in Betracht wie die Bundeskanzlerin.177 Wenngleich Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG systematisch gegen die Wahrnehmung von Ressortaufgaben durch die Bundeskanzlerin spricht, schließt er dies nicht aus. Ausgeschlossen ist dadurch lediglich, dass die Bundeskanzlerin Adressatin von Verordnungsermächtigungen wird. b) Parlamentarische und politische Verantwortlichkeit Weitere Gründe, die gegen eine unmittelbare Ressortverantwortung der Bundeskanzlerin sprechen, sind demgegenüber rein politischer Natur. Nachteilig kann diese Situation sein, weil die Bundeskanzlerin die parlamentarische und vor allem politische Verantwortung für die übernommenen Ressortaufgaben tragen muss.178 Indem sie ressorttypische Aufgaben in ihren Geschäftsbereich eingliedert und diese einer weisungsgebundenen Amtswalterin überträgt, wird sie für den im Einzelnen störund fehleranfälligeren Bereich eines Fachressorts verantwortlich. Hierbei handelt es sich um kein spezifisches Problem der BKM, sondern um eine Schwierigkeit, die immer bei der Verlagerung von Ressortaufgaben hin zur Bundeskanzlerin auftritt. Sie trägt dann die parlamentarische Verantwortung für den betroffenen Bereich und ist beispielsweise verfassungsrechtliche Adressatin parlamentarischer Kontrollinstrumente. Das Zitierrecht nach Art. 43 Abs. 1 GG richtet sich etwa gegen sie als das verantwortliche Regierungsmitglied. Zwar trägt die Bundeskanzlerin letztlich immer die parlamentarische Verantwortung für die Bundesregierung; gerät sie selbst unter massiven Druck, wird auch der Bestand der Regierung gefährdet.179 Durch die Verlagerung von Ressortaufgaben in ihre Zuständigkeit vergrößert sich ihr unmittelbarer Verantwortungsbereich allerdings. Während bei einer politischen Krise als letztes Mittel die zuständige Ministerin entlassen wird oder, was der üblichen Vorgehensweise entspricht, freiwillig zurücktritt,180 richtet sich in dieser Situation die Kritik unmittelbar gegen die Bundeskanzlerin. Im Vergleich zur Entlassung einer Bundesministerin durch die Bundeskanzlerin stellt die einer ihr gegenüber weisungsabhängigen Parlamentarischen Staatssekretärin hierzu kein Äquivalent 177

Zweifel hatte offenbar auch der Bundesrat, der in seiner Stellungnahme zum Kulturgutschutzgesetz mit Bezug auf die BKM und die Verordnungsermächtigung ausführt: „Er ist jedoch kein Bundesminister im eigentlichen Sinne und verfügt dementsprechend auch über kein Stimmrecht im Bundeskabinett. Daher erscheint es verfassungsrechtlich nicht zulässig, ihn als Bundesminister im Sinne des Artikels 80 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes anzusehen.“, BR-Drs. 538/1/15, S. 9. 178 Busse, ParlStG, § 1 Rn. 11. 179 Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 8. 180 Epping, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 10. Den üblichen Ablauf schildert Rudzio, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, S. 257 als „Konflikt des Ministers mit der Kabinettsmehrheit, Isolierung im Kabinett, schließlich der von sich aus angebotene bzw. vollzogene Rücktritt“.

V. Ressortfreiheit der Bundeskanzlerin?

199

dar. Der Ressortverantwortung der Bundesministerinnen und der sich hieraus er­ gebenden Möglichkeit, die zuständige Ministerin öffentlichkeitswirksam zu entlassen, kommt so auch eine Schutzfunktion für die Regierungschefin zu, weil deren selbständige und eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung sie in gewissem Maße davor bewahrt, selbst politische Verantwortung übernehmen zu müssen. Die Ressortfreiheit der Bundeskanzlerin kann so auch einen Beitrag zur Regierungsstabilität insgesamt leisten. Nimmt die Bundeskanzlerin hingegen selbst Ressortaufgaben wahr, geht dieser indirekte Schutz- und Stabilisierungseffekt verloren. Wenngleich der Bereich Kultur und Medien über ein eher geringes politisches Sprengstoffpotenzial verfügt, stellt sich dies in anderen Zusammenhängen als problematischer dar. Jüngstes Beispiel ist etwa der Skandal um die Zusammenarbeit des Bundesnachrichtendienstes, der dem Bundeskanzleramt nachgeordnet ist, mit dem amerikanischen Auslandsgeheimdienst NSA, wobei in dessen Rahmen die Bundeskanzlerin zumindest als Zeugin vor einem Untersuchungsausschuss des Bundestages aussagen musste.181 c) Leitungs- und Moderationsfunktion Zusätzlich ergeben sich aus dieser Konstellation Schwierigkeiten hinsichtlich der der Bundeskanzlerin zugewiesenen Leitungsfunktion innerhalb der Bundesregierung.182 Die Bundeskanzlerin übt die Richtlinienkompetenz aus und leitet die Geschäfte der Bundesregierung. Ihr kommt dadurch auch eine ressortübergreifende Rolle zu, die ihrem Amt eine Bündelungsfunktion innerhalb der Bundesregierung zuweist.183 Die Bundeskanzlerin kann bei Ressortkonflikten die Rolle einer Modera­torin einnehmen, indem sie zwischen den einzelnen Bundesministerinnen vermittelt. Diese ressortübergreifende Position kann von einer Bundeskanzlerin, die selbst Ressortverantwortung trägt und damit unter Umständen direkt in Ressortkonflikte involviert ist, kaum noch ausgefüllt werden. In politischer Hinsicht erscheint die durch diese Situation bei einer Person entstehende Machtfülle zumindest bedenklich,184 auch weil sich die Anzahl der zu besetzenden hochrangigen Ämter innerhalb des jeweiligen Bereiches erhöht.185 Sie birgt auch die Gefahr, dass bestimmte Themenbereiche im Vergleich zu den eigentlichen Ressorts aufgrund der Nähe zur Regierungschefin überbetont werden.

181

Dazu Biermann, Die letzte Zeugin, ZEIT v. 16.2.2017, S. n. a. So auch Busse, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 9 sowie etwas abgeschwächt Epping, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 23 sowie Schüle, JZ 1955, 465 (466), der auf den qualitativen Unterschied zwischen Regierungschefin und Ressortleiterin hinweist. So auch Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 143. 183 Busse, DÖV 1999, 313 (316). 184 Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter, Art.  64 Rn.  104. 185 Darauf hinweisend Eschenburg, DÖV 1954, 193, (201). 182

200

D. Gefährdung der Regierungsverfassung?

d) Fehlende Spiegelbildlichkeit Hinzu kommt in dieser Konstellation, dass nicht nur innerhalb der Führungsposition eine Vermischung der Funktionen von Ressortleitung- und Richtlinienkompetenz entsteht, sondern auch innerhalb des Verwaltungsapparates. Die Beamtinnen und Beamten der Regierungszentrale sind dann nicht mehr ausschließlich mit der Unterstützung der Bundeskanzlerin bei der Ausübung der Richtlinienkompetenz und der Geschäftsführung der Bundesregierung befasst, sondern auch mit der unmittelbaren Durchführung und Umsetzung dieser Vorgaben. Das System der Spiegelreferate innerhalb des Bundeskanzleramtes, die den jeweiligen Ressortzuschnitt abbilden und den Kontakt mit den Fachressorts pflegen und Aufgaben koordinieren, fällt dadurch in sich zusammen.186 Für die BKM kommt es aufgrund der weitgehenden organisato­rischen Verselbständigung im Verhältnis zum Bundeskanzleramt allerdings zu keiner tatsächlichen Vermischung. Hieraus ergibt sich jedoch eine weitere Besonderheit, die zumindest potentiell Probleme nach sich ziehen kann. Die BKM steht organisatorisch auf einer Stufe mit dem Bundeskanzleramt,187 weshalb dieses entgegen der sonstigen Praxis über kein Spiegelreferat für den Bereich Kultur und Medien verfügt.188 Es gibt damit keine Stelle innerhalb der Regierungszentrale, die der BKM als Kontaktstelle dient und zugleich die Vereinbarkeit ihrer Politik mit den Richtlinien der Bundeskanzlerin im Blick hätte. Er ist aber auch nicht, wie der Bundesnachrichtendienst, dem Bundeskanzleramt nachgeordnet. Dies hat zur Folge, dass trotz der bestehenden Weisungsabhängigkeit gegenüber der Bundeskanzlerin und der sicherlich regelmäßigen informellen Kontakte ein Kontrolldefizit für die BKM festgestellt werden kann. Die Bundeskanzlerin ist rein faktisch nicht in der Lage, die BKM zu beaufsichtigen, einer anderen Stelle ist diese Aufgabe nicht zugewiesen. Auch hier handelt es sich jedoch um ein politisches und kein rechtliches Problem. Ein ministerialfreier Raum ist durch die Errichtung der BKM aufgrund der Weisungsabhängigkeit gegenüber der Bundeskanzlerin nicht entstanden, sodass diese durchaus über eine ausreichende sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation verfügt. Es wiegt jedoch insofern schwer, als dass die Bundeskanzlerin die unmittelbare Verantwortung für die BKM trägt. 2. Die Bundeskanzlerin als Ressortministerin Die gleichzeitige Leitung eines Ministeriums durch die Bundeskanzlerin kann ebenfalls politische Probleme nach sich ziehen. Sie ist in der Geschichte der Bundesrepublik bisher selten vorgekommen.189 186

Zum Grundsatz der Spiegelbildlichkeit Fuchs, DVBl. 2015, 1337 ff. Dazu oben unter B. II. 6. a). 188 Vgl. Winands, in: Zimmermann (Hrsg.), Wachgeküsst, S. 172 (177). 189 In der Zeit der Weimarer Republik war etwa Heinrich Brüning Reichskanzler und zugleich Minister des Auswärtigen, Grauel, Die Organisationsgewalt der Bundesregierung und die orga­ 187

V. Ressortfreiheit der Bundeskanzlerin?

201

So leitete Bundeskanzler Konrad Adenauer von 1951 bis 1955 zugleich das wieder errichtete Auswärtige Amt.190 Den umgekehrten Fall stellt die Übernahme der Geschäfte des Bundeskanzlers durch den damaligen Außenminister Walter Scheel nach dem Rücktritt Willy Brandts 1974 dar. Daneben übernahm Bundeskanzler Helmut Schmidt für wenige Wochen im Herbst 1982 den Posten des Außenministers nach dem Rücktritt von Hans-Dietrich Genscher bis zum konstruktiven Misstrauensvotum gegen seine Regierung.191 Eine ähnliche Situation war bis 2016 in Berlin gegeben, wo der Regierende Bürgermeister zugleich das Amt des Kultursenators ausübte,192 wobei die tatsächliche Aufgabenerledigung durch den Staatssekretär für kulturelle Angelegenheiten als Amtschef übernommen wurde.193 Seit 2016 ist der Regierende Bürgermeister zugleich Senator für Wissenschaft und Forschung, während der Bereich Kultur wieder durch einen eigenen Senator für Kultur und Europa betreut wird.194 In politischer Hinsicht sprechen ähnliche Gründe gegen die gleichzeitige Übernahme eines Ministeramtes durch die Bundeskanzlerin wie gegen eine unmittelbare Ressortverantwortung derselben.195 Zweifelhaft erscheint diese Situation letztlich auch, weil die zu bewältigenden Aufgaben die Kapazitäten einer Person überschreiten dürften.196 Aus diesem Grund wird überwiegend angenommen, dass es sich um eine Ausnahme von der verfassungsrechtlich vorgesehenen Kompetenzverteilung handelt, die nur dann in Anspruch genommen werden sollte, wenn eine besondere Situation vorliegt, beispielsweise wenn die Bundeskanzlerin den Posten einer kurz vor Ablauf der Legislaturperiode entlassenen Ministerin nicht neu besetzen möchte.197 Dass es sich bei dieser Konstellation um einen Ausnahmefall handelt,

nisatorischen Befugnisse des Bundespräsidenten, S. 157, was als zulässig erachtet wurde, so Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reiches vom 11. August 1919, Art. 53, S. 273. 190 Meyn, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 18, Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 103, Knoll, Das Bonner Bundeskanzleramt, S. 80. 191 Busse, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 7 (Fn. 31) sowie ders. / Hofmann, Bundeskanzleramt und Bundesregierung, S. 180, 192. 192 Vgl. Wildermann, Was die freie Szene von Michael Müller erwartet, Tagesspiegel v. 15.12.2014, S. n. a. 193 In Berlin gibt es anders als auf Bundesebene keine Parlamentarischen Staatssekretäre, vgl. Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 73 f. 194 Anders als die Landesverfassung Baden-Württembergs (Art. 45 Abs. 4 LV-BW) enthält die Verfassung Berlins keine Regelung zur Übernahme von Geschäftsbereichen durch den Regierenden Bürgermeister. 195 Siehe dazu oben D. V. 1. 196 So auch Kröger, Die Ministerverantwortlichkeit in der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland, S. 73 f. sowie Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 200. 197 Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 8, in diese Richtung auch Roth, Bundeskanzlerermessen im Verfassungsstaat, S. 144, Schröder, in: FS Badura, S. 513 (521), Schreiber, DVBl. 1986, 974 (976), Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 200, Koch, Das Ressortprinzip, S. 238 und Brauneck, Die rechtliche Stellung des Bundeskanzleramtes, S. 102 f.

202

D. Gefährdung der Regierungsverfassung?

deckt sich auch mit dem tatsächlichen Befund. Der Fall, dass die Bundeskanzlerin in Personalunion zugleich ein Ministeramt bekleidet hat, ist, wie gezeigt, bisher nur zwei Mal vorgekommen und hat sich auf Übergangszeiten beschränkt.198 Soweit die Bundeskanzlerin zugleich ein Ministeramt ausübt, muss bezüglich der Befugnisse und der Möglichkeiten der parlamentarischen Kontrolle zwischen diesen beiden Ämtern differenziert werden.199 So kann die Bundeskanzlerin in iher Funktion als Ministerin etwa Adressatin einer Verordnungsermächtigung nach Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG sein,200 ihres Ministeramtes jedoch nicht im Wege eines konstruktiven Misstrauensvotums nach Art. 67 GG enthoben werden. 3. Ressortaufgaben im Geschäftsbereich der Bundesregierung Die Bezeichnung der BKM als „Beauftragte der Bundesregierung“, wenngleich, wie oben gezeigt, angesichts ihrer organisatorischen Verortung und mangelnder Legitimation unzutreffend,201 führt zu der Frage, ob die Wahrnehmung von Ressort­ aufgaben durch die Bundesregierung als Kollegium verfassungsrechtlich gestattet wäre. Wäre dies zulässig, könnte man die BKM auf die Ebene der Bundesregierung „hochzonen“202. Dem steht jedoch ebenfalls die grundgesetzliche Kompetenzverteilung entgegen, die der Bundesregierung zwar verschiedene Kompetenzen überträgt, nicht jedoch die Wahrnehmung von ressortspezifischen Aufgaben.203 Hinsichtlich der Bundesregierung scheint die Regelungsanordnung von Art. 65 GG eindeutiger als in Bezug auf Bundeskanzlerin und Bundesministerinnen. Wenngleich die Bundesregierung in der Staatspraxis in deutlich mehr Fällen entscheidet, als ihr normativ zugewiesen sind, ordnet Art. 65 S. 3 eine Zuständigkeit des Kollegiums nur in Fällen von Meinungsverschiedenheiten zwischen den Ministerinnen an und weist ihr damit eine koordinierende und keine inhaltliche Funktion zu.

198

Busse, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 7. Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 16. Kröger, Die Ministerverantwortlichkeit in der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland, S. 74 spricht insofern von einer Kumu­lation von Verantwortung. 200 Remmert, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 80 Rn. 78. 201 Von einer „merkwürdigen Zwitterstellung“ spricht diesbezüglich Hense, DVBl. 2000, 376 (382). 202 Hense, DVBl. 2000, 376 (382). 203 Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 17, Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 27, ders., in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 40b, ders., Die Bundesregierung als Kollegium, S. 246, 388 ff., Epping, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 3, Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 181. In diese Richtung auch Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 9. 199

V. Ressortfreiheit der Bundeskanzlerin?

203

4. Diskrepanzen zwischen Staatspraxis und normativem Idealbild Durch die Errichtung der BKM, die sich als die Verlagerung von Ressort­aufgaben in den Verantwortungsbereich der Bundeskanzlerin darstellt, ist eine vom Idealbild des grundgesetzlichen Führungsmodells abweichende Situation entstanden. Ein schlichter Rückzug auf die bekannte Dichotomie von Verfassungsrecht und Staatspraxis bei Diskrepanzen zwischen Norm und Verfassungswirklichkeit204 kann ohnehin nicht zufriedenstellen, ist vorliegend aber auch deshalb nicht angezeigt, weil sich aufgrund einer Abweichung noch nicht der direkte Schluss auf die Verfassungswidrigkeit des Vorgangs ziehen lässt. Dies hat seinen Grund zum einen darin, dass die gegen die Übernahme von Ressortverantwortung durch die Bundeskanzlerin vorgebrachten Argumente politischer und nicht rechtlicher Art sind. Ein Verstoß gegen Art. 65 GG lässt sich demgegenüber nicht hinreichend begründen. Die Norm skizziert zwar eine bestimmte Funktionenverteilung zwischen Bundeskanzlerin und Bundesministerinnen, enthält aber auch derart fragmentarische Aussagen, dass sich nicht für jeden Einzelfall eine konkrete Regelungsanordnung entnehmen lässt. Geht man davon aus, dass die Bestimmungen zur Regierungsorganisation ein den politischen Gegebenheiten gegenüber flexibles Führungsmodell durch die Statuierung „normativer Fixpunkte“205 entwerfen, so kann nicht jede Form von Kompetenzabweichung gegenüber diesem Modell ihre Verfassungswidrigkeit nach sich ziehen. Dies entspricht nicht dem begrenzten Regelungsanspruch der  Bestimmungen zur Regierungsorganisation. Eine exakte Abgrenzung zwischen den dem Modell immanenten flexiblen Möglichkeiten und damit verfassungsmäßigen Ausgestaltungen in der Staatspraxis einerseits und einer verfassungswidrigen Handhabung andererseits ist nicht leicht vorzunehmen. Die Grenze zur Verfassungswidrigkeit dürfte jedenfalls dann erreicht sein, wenn das skizzierte Führungsmodell grundlegend in Frage gestellt wird, wenn also die von Art. 65 GG vorgesehene Funktionenverteilung zwischen Bundeskanzlerin, Bundesministerinnen und Bundesregierung als Kollegium vollständig ausgehöhlt ist.206 Durch die Errichtung der BKM ist eine solche maßgebliche Veränderung der Führungsstruktur nicht eingetreten. Die Bundeskanzlerin nimmt auch weiterhin eine für die gesamte Regierungspolitik verantwortliche Rolle ein und regiert ganz überwiegend mit verwaltungsmäßig selbständigen Ministerinnen, wenngleich sie formal die Verantwortung für eine ressorttypische Aufgabe übernommen hat. Dennoch bleibt der Befund, dass die Wahrnehmung von Ressortaufgaben durch die

204

Dies hätte die „Preisgabe des Normativen an die bloße Faktizität auf der einen Seite und der durch die Wirklichkeit verdrängten und gegenstandslos gemachten Normativität auf der anderen Seite“ zur Folge, so Hesse, Die normative Kraft der Verfassung, S. 7 f. Ihm folgend Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 20 ff. Dieses Argument in Bezug auf die Kulturförderung des Bundes ausführend Stettner, ZG 2002, 315 (329). 205 Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 36. 206 So auch Meyn, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 18 (5. Auflage).

204

D. Gefährdung der Regierungsverfassung?

Bundeskanzlerin zu einem Aufweichen des Ressortprinzips führt und letztlich die Grenzen des grundgesetzlichen Führungsmodells verschwimmen lässt. Auch der gleichzeitigen Übernahme eines Ministeramtes durch die Bundeskanzlerin steht Art. 65 GG dabei nicht grundsätzlich entgegen.207 Die Norm legt zwar fest, welche Kompetenzen der Bundeskanzlerin zukommen und welche Aufgaben durch die Ministerinnen wahrgenommen werden sollen, schließt jedoch nicht explizit aus, dass die Bundeskanzlerin zugleich die Aufgabe einer Ministerin wahrnimmt. Die von Art. 65 GG vorgesehene Aufgabenverteilung wird durch die Übernahme eines Ministeriums durch die Bundeskanzlerin nicht grundlegend geändert, weil sowohl die Aufgabe der Richtlinienbestimmung als auch diejenige der selbständigen Ressortleitung erfüllt werden, wenngleich in Personalunion. Da die Norm nicht die Funktion wechselseitiger Machthemmung beinhaltet, kann diese Funktion auch nicht durch die gleichzeitige Übernahme eines Ministeramtes durch die Bundeskanzlerin gestört werden.208 Die gleichzeitige Übernahme eines Ministeramtes ist damit nicht von vorneherein ausgeschlossen,209 wenngleich auch sie der grundsätzlichen Konzeption der Aufgabenverteilung nicht entspricht. Auch hier dürfte die Grenze erst dann erreicht sein, wenn die Übernahme von Ministerämtern durch die Bundeskanzlerin das Führungsmodell eines insgesamt verantwortlichen Regierungschefs verschwimmen lässt.210

207 Kloepfer, Verfassungsrecht I, § 18 Rn. 254, Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 30, 40, ders., in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 65 Rn. 10, Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 95 (Fn. 134), 103, ders., Jura 1982, 57 (63), Busse, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 7, ders., DÖV 1999, 313 (316), Mager, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 8, Pieroth, in: Jarass / Pieroth (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 2, Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 16, Epping, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), Art. 62 Rn. 23, Schröder, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 65 Rn. 26, Detterbeck, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR III, § 66 Rn. 14, Kröger, Die Ministerverantwortlichkeit in der Verfassungsordnung der Bundes­ republik Deutschland, S. 73 f., Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 199 f., Plaum, DVBl. 1958, 452 (454), Puhl, Die Minderheitsregierung nach dem Grund­ gesetz, S. 105, der davon ausgeht, dass in diesem Fall keine zusätzliche Ernennung erfolgen muss, a. A. Brauneck, Die rechtliche Stellung des Bundeskanzleramtes, S. 101, Ule, in: ders. (Hrsg.), Verwaltung und Verwaltungsgerichtsbarkeit, S. 45 (60), Grauel, Die Organisationsgewalt der Bundesregierung und die organisatorischen Befugnisse des Bundespräsidenten, S. 157 f. 208 Eine Kontrast- oder Kontrollfunktion wäre die Voraussetzung für eine Inkompatibilität, so Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 31a. 209 Dennoch ausgeschlossen ist die gleichzeitige Übernahme von verfassungsrechtlich mit eigenen Befugnissen ausgestatteten Ministerämtern, also die Übernahme des Amtes eines Bundesministers der Finanzen, des Verteidigungsministers und des Justizministers, Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter (Hrsg.), GG, Art.  64 Rn.  96 sowie Meyn, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 18, der den Bundesjustizminister nicht hinzu zählt, da dieser durch Art. 96 Abs. 2 S. 4 GG keine zusätzliche Befugnis erhalte, so auch Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 31a, zur Inkompatibilität mit dem Amt des Finanzministers Plaum, DVBl. 1958, 452 (454). 210 Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 30.

VI. Erfordernis einer Entscheidung für die Regierungsorganisation

205

VI. Erfordernis einer legislativen Entscheidung für die Regierungsorganisation Wenn die Errichtung der BKM nicht von der Organisationsgewalt der Bundeskanzlerin umfasst ist, stellt sich die Frage, ob eine andere Stelle die BKM hätte errichten müssen. In Betracht kommt das Erfordernis einer parlamentarischen Entscheidung. Bei dieser Frage nach einem Gesetzesvorbehalt211 geht es im Kern um die Notwendigkeit einer parlamentarischen Entscheidung für die Ausgestaltung der Regierungsorganisation. Dabei soll hier nur der Frage nach dem Erfordernis einer parlamentarischen Entscheidung für die Errichtung der BKM nachgegangen werden. Weitestgehend außer Betracht bleibt demgegenüber die Möglichkeit des parlamentarischen Gesetzgebers, die Regierungsorganisation mitzubestimmen.212 Gesetzesvorbehalte bestimmen die Kompetenzverteilung des Grundgesetzes mit und formen so das Prinzip der Gewaltenteilung innerhalb der Verfassungsordnung aus.213 Die speziellen grundrechtlichen Vorbehalte214 greifen für die hier relevante staatsorganisationsrechtliche Frage von vorneherein nicht ein. Auch ein allgemeiner Gesetzesvorbehalt kommt für die Errichtung der BKM nicht in Betracht, weil die Aufgabenbündelung bei einer der Bundeskanzlerin unterstehenden Dienststelle als Maßnahme der Regierungsorganisation „weder prinzipiell grundrechtsrelevant noch außenwirksam“215 ist.216 Auch hat eine rechtliche Verselbständigung nicht 211

Die Begriffe „Vorbehalt des Gesetzes“ und „Gesetzesvorbehalt“ beschreiben beide zunächst Situationen, in denen exekutives Handeln einer gesetzlichen Grundlage bedarf. Die Begriffe „Vorbehalt des Gesetzes“ und „Gesetzesvorbehalt“ werden hier synonym verwandt, so auch Ossenbühl, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 101 Rn. 17 und Traumann, Die Organisationsgewalt im Bereich der bundeseigenen Verwaltung, S. 398. Allerdings muss vom Vorbehalt des Gesetzes der Parlamentsvorbehalt unterschieden werden, weil das Parlament in diesem Bereich zwar selbst entscheiden muss, aber nicht notwendigerweise durch Gesetz, so Grzeszick, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 20 VI. Rn. 76 und Ossenbühl, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 101 Rn. 50. 212 Dazu Baer, Der Staat 2001, 526 (538 f.), die in diesem Zusammenhang allgemein von einem „Zugriffsrecht, aber keine[r] Zugriffspflicht“ des Parlaments spricht (S. 542). 213 Maurer, in: FS Vogel, S. 331 (343), Grzeszick, in: Maunz / Dürig (Hrsg), GG, Art. 20 VI. Rn. 83, Ossenbühl, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 101 Rn. 11, dazu ausführlich ders., DÖV 1980, 545 ff. 214 Dazu Sommermann, in: v.  Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art.  20 Rn.  277, Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 20 (Rechtsstaat) Rn. 106. 215 Schröder, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 18, so auch Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 19. 216 Dazu allgemein Ohler, AöR 2006, 336 (342) mit Verweis auf Butzer, DV 1994, 157 (167 f.), der betont, dass die lediglich „mittelbare[n] oder reflexartige[n] Auswirkungen“ auf den Bürger durch Organisationsentscheidungen keine Eingriffe in deren Rechtssphäre darstellen sowie Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 84, Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 93 und Schröder, in: v.  Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 18. Wieland, DVBl. 1999, 714 (721) trifft diese Feststellung für die Zusammenlegung des Justiz- und Innenministeriums in Nordrhein-Westfalen. Kluth geht demgegenüber davon aus, dass sich durch organisatorische Entscheidungen die Legitimationsstrukturen

206

D. Gefährdung der Regierungsverfassung?

stattgefunden, die einen Gesetzesvorbehalt auslösen könnte.217 Werden Stellen verselbständigt, macht das Demokratieprinzip einen Ausgleich des so entstehenden Kontrolldefizits in Form einer gesetzlichen Grundlage erforderlich.218 Findet hingegen nur eine Aufgabenverlagerung statt, wie im Falle der BKM, handelt die jeweilige Stelle weiterhin für ihren Verwaltungsträger mit der Folge, dass die Rechtsstellung der Bürgerinnen und Bürger nicht betroffen ist.219 Auch wurden durch die Aufgabenbündelung bei der BKM keine neuen Eingriffsbefugnisse geschaffen, was ein Gesetz erforderlich gemacht hätte.220 Die innerstaatliche Aufgabenübertragung ist ohne Grundrechtsrelevanz und wirkt sich nicht auf die Stellung der Bürgerinnen und Bürger aus.221 Auch die vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Wesentlichkeitstheorie222 ändert an diesem Befund nichts, weil diese außerhalb des Staat-Bürgerinnen-Verhältnisses nicht zur Anwendung kommt.223 Die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes Nordrhein-Westfalens,224 in der für die Zusammenlegung des Justiz- und des Innenministeriums mit Hilfe der Wesentlichkeitstheorie ein Gesetzesvorbe-

verändern, sodass das Demokratieprinzip ein Parlamentsgesetz erforderlich macht, Kluth, in: Wolff / Bachof / Stober (Hrsg.), Verwaltungsrecht 3, § 82 Rn.  23. 217 Dazu Sommermann, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG, Art. 20 Rn. 283, Groß, Das Kollegialprinzip in der Verwaltungsorganisation, S. 239 ff., Krebs, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 108 Rn. 102, Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 21 Rn. 66 sowie Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 20 (Rechtsstaat) Rn. 125 f. und Jarass, in: Jarass / Pieroth (Hrsg.), GG, Art. 20 Rn. 52, die das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage hier analog auf Art. 87 Abs. 3 GG stützen sowie Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 96 f. 218 Stelkens, LKV 2003, 489 (491), Ohler, AöR 2006, 336 (372), Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, S. 122, in diese Richtung auch Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 20 (Rechtsstaat) Rn. 126, ausführlich Burmeister, Herkunft, Inhalt und Stellung des institutionellen Gesetzesvorbehalts, S. 262 ff., Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 96. 219 Ohler, AöR 2006, 336 (368 f.), der betont, dass ein subjektiver Anspruch auf die Einhaltung einer bestimmten Zuständigkeit sich nur aus einfachem Recht ergeben kann und keinen Gesetzesvorbehalt auslöst. 220 Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, S. 120, Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 93 f., Burgi, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 4. 221 Ohler, AöR 2006, 336 (369). 222 Diese wurde anhand des Schulrechts entwickelt, Sommermann, in: v.  Mangoldt / Klein /  Starck (Hrsg.), GG, Art. 20 Rn. 279, Ossenbühl, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 101 Rn. 46, Krebs, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 108 Rn. 85. 223 Maurer, in: FS Vogel, S. 331 (343), ders., Allgemeines Verwaltungsrecht, § 6 Rn. 13 mit Verweis auf BVerfGE 84, 212 (226). Die Formulierungen das Bundesverfassungsgerichts stützen diese Auffassung, schließen eine Ausweitung der Wesentlichkeitstheorie auf andere Bereiche aber nicht vollständig aus: „Heute ist es ständige Rechtsprechung, daß der Gesetzgeber verpflichtet ist, – losgelöst vom Merkmal des ‚Eingriffs‘ – in grundlegenden normativen Bereichen, zumal im Bereich der Grundrechtsausübung, soweit diese staatlicher Regelung zugänglich ist, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen“, BVerfGE 49, 89 (126). 224 Verfassungsgerichthof Nordrhein-Westfalen, NJW 1999, 1243 (1245).

VI. Erfordernis einer Entscheidung für die Regierungsorganisation

207

halt begründet wurde, verkennt den auf die Grundrechte bezogenen Ansatz der Theorie.225 Ferner führt auch die sehr weitgehende Auffassung, nach der alle organisatorischen Entscheidungen, die die durch das Grundgesetz bestimmte „institutionelle Grundordnung des Gemeinwesens“226 betreffen oder „politisch bedeutsame Fragen i. S. demokratisch fundamentaler Grundsatzentscheidungen von Bedeutung für die Allgemeinheit“227 darstellen, vom Gesetzgeber entschieden werden müssen,228 zu keiner Anwendung des allgemeinen Gesetzesvorbehalts. Mangels präziser Abgrenzungskriterien ist ihre Anwendung ohnehin schwierig und lässt sich verfassungsrechtlich nicht eindeutig begründen.229 Außerdem stellt aber die Errichtung einer Dienststelle, die die kulturpolitischen Aufgaben des Bundes wahrnimmt, keine die grundgesetzliche institutionelle Ordnung betreffende Angelegenheit dar.230 Bei der Entscheidung für die BKM handelt es sich um eine organisatorische Bestimmung über die Errichtung einer staatlichen Institution,231 für die allenfalls die Geltung eines institutionellen Gesetzesvorbehalts232 in Betracht kommt. Die Schutzrichtung institutioneller Gesetzesvorbehalte liegt dabei neben der Ausgestaltung der Gewaltenteilung teilweise auch in der Gewährleistung der föderativen Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern.233 So kommt insbesondere den institutionellen Vorbehalten des VIII. Abschnittes des Grundgesetzes ein primär föderativer Gehalt zu.234 Von besonderem Interesse für die Errichtung der BKM ist Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG. 225

Äußerst kritisch zu dieser Entscheidung Wieland, DVBl. 1999, 714 (719 ff.) sowie Sommermann, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG, Art. 20 Rn. 284, Brinktrine, Jura 2000, 123 (128 ff.), Böckenförde, NJW 1999, 1235 ff. und Baer, Der Staat 2001, 526 (539) sowie allgemein Schmidt-Aßmann, in: FS Ipsen, S. 333 (346 ff.). 226 So Ohler, AöR 2006, 336 (344 f.). 227 Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 20 (Rechtsstaat) Rn. 114, vgl. auch Kisker, NJW 1977, 1313 (1318), ablehnend gegenüber diesem Kriterium Baer, Der Staat 2001, 526 (550) sowie Kloepfer, JZ 1984, 685 (692). 228 Traumann, Die Organisationsgewalt im Bereich der bundeseigenen Verwaltung, S. 420 ff. m. w. N. In diese Richtung auch Kalkbrenner, DVBl. 1964, 849 (854), der aus diesem Grund für die Errichtung eines Ministeriums eine gesetzliche Grundlage fordert. 229 Ohler, AöR 2006, 336 (345), Traumann, Die Organisationsgewalt im Bereich der bundeseigenen Verwaltung, S. 425 f., Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 84. 230 So allgemein für Zuständigkeitsabgrenzungen Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 84. 231 Dazu Grzeszick, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 20 VI. Rn. 95. 232 Das Grundgesetz kennt verschiedene institutionelle Gesetzesvorbehalte, vgl. etwa Art. 23 Abs. 1, 24 Abs. 1, 59 Abs. 2, 87 Abs. 3 GG. Vgl. auch die Übersicht bei Ossenbühl, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 101 Rn. 35 ff. 233 Krebs, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 108 Rn. 71. 234 Speziell für Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG Ibler, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 226, allgemein für den VIII. Abschnitt des Grundgesetzes Traumann, Die Organisationsgewalt im Bereich der bundeseigenen Verwaltung, S. 389, Köttgen, VVDStRL 16, S. 154 (164), Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 21 Rn. 63, Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 100, 130, Schmidt-Aßmann, in: FS Ipsen, S. 333 (343).

208

D. Gefährdung der Regierungsverfassung?

Daneben lässt sich aus dem Grundgesetz kein ungeschriebener und von Grundrechten unabhängiger institutioneller Gesetzesvorbehalt ableiten,235 weil dieses insofern abschließende Regelungen trifft.236 Die Annahme eines allgemeinen institutionellen Gesetzesvorbehalts hätte zur Folge, dass sich die grundgesetzliche Gewaltenteilung zwingend zuungunsten der Exekutive verschieben würde.237 1. Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG als Einfallstor des Parlaments? Einen institutionellen Gesetzesvorbehalt normiert Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG. Danach kann der Bund Verwaltungskompetenzen begründen, indem er durch Gesetz eine Bundesoberbehörde errichtet und dieser Aufgaben zuweist.238 Voraussetzung ist eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den jeweiligen Bereich. Während die Norm grundsätzlich eine föderale Zielsetzung hat,239 weil sie eine ausufernde Bundesverwaltung zuungunsten der Länder verhindern soll,240 interessiert sie vor-

235 Ohler, AöR 2006, 336 (339), Wißmann, in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, § 15 Rn. 35, Koch, Das Ressortprinzip, S. 222, ­Jarass, in: Jarass / Pieroth (Hrsg.), GG, Art. 20 Rn. 52, Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 20, Schmidt-Aßmann, in: FS Ipsen, S. 333 (347), Grzeszick, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 20 VI. Rn. 120, Schröder, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 18, Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 85 f., 103 ff., Bull, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 5 Rn. 195; Scholz, NVwZ 1995, 35 (36), Groß, Das Kollegialprinzip in der Verwaltungsorganisation, S. 239, ders., in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 86 Rn. 42, Dittmann, Die Bundesverwaltung, S. 12, Loeser, Das Bundes-Organisationsgesetz, S. 147, Maurer, in: FS Vogel, S. 331 (343), ders., Staatsrecht I, § 18 Rn. 25, Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 83, Stelkens, LKV 2003, 489 (491), in diese Richtung auch Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 227 ff., ders., in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 24a, a. A. Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 20 (Rechtsstaat) Rn. 126, Schnapp, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GG, Art. 20 Rn. 77, Wißmann, in: Schmidt / Aßmann (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts 1, § 15 Rn. 35. 236 Ein Überblick über die institutionellen Vorbehalte des Grundgesetzes findet sich bei Ossenbühl, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 101 Rn. 37. 237 Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 240. Von der Gefahr eines „Parlamentsabsolutismus“ spricht Maurer, in: FS Vogel, S. 331 (343), so auch Koch, Das Ressortprinzip, S. 221 m. w. N. Zur sich hieran anschließenden Frage eines Kernbereiches der Regierung Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 241 m. w. N. sowie Busse, DÖV 1989, 45 ff. Kritisch hierzu Baer, Der Staat 2001, 526 ff. 238 So Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 122 mit Verweis auf BVerfGE 104, 238 (247). 239 Burgi, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 103, Suerbaum, in: Epping /  Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 8 ff., Groß, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 86 Rn. 42, Krappel, DVBl. 2013, 551 (552). 240 Kaja, AöR 1964, 381 (392). Der Schutz für die Landesverwaltungskompetenzen ist aber begrenzt, da eine Zustimmung des Bundesrates zu dem jeweiligen Gesetz nicht erforderlich ist, Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 71 sowie Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, S. 172. Kritisch aus diesem Grund auch Britz, DVBl. 1998, 1167 sowie darauf hinweisend Welz, Ressortverantwortung im Leistungsstaat, S. 149 und Burmeister, Herkunft, Inhalt und Stellung des institutionellen Gesetzesvorbehalts, S. 152 f., 158, 161 f.

VI. Erfordernis einer Entscheidung für die Regierungsorganisation

209

liegend vor allem in ihrer Funktion, die Zuständigkeit zwischen Exekutive und Legislative auf Bundesebene durch die Statuierung eines Gesetzesvorbehalts zu bestimmen.241 Hierbei muss berücksichtigt werden, dass die Norm durch das Erfordernis einer Gesetzgebungskompetenz des Bundes zunächst auf föderaler Ebene die Zuständigkeit zwischen Bund und Ländern bestimmt, wobei es erst in der Folge auf die Frage ankommt, ob ein formelles Gesetz erforderlich ist. Besteht bereits keine Gesetzgebungskompetenz, kann auch kein Gesetzesvorbehalt für die Behördenerrichtung eingreifen. Die Aufgabenwahrnehmung stellt sich dann bereits mangels eines entsprechenden Kompetenztitels als verfassungswidrig dar, ohne dass es auf ein Parlamentsgesetz ankäme, welches seinerseits mangels Zuständigkeit des Bundes formell verfassungswidrig wäre.242 Ein Gesetzesvorbehalt kann deshalb nur dann eingreifen, wenn aufgrund der vorhandenen Gesetzgebungskompetenz des Bundes überhaupt die Möglichkeit besteht, eine Verwaltungskompetenz zu begründen. Der hierdurch geschaffene Rahmen ist aufgrund der begrenzten Bundeskompetenzen im Kulturbereich für die BKM bereits sehr eng.243 Eine Anwendbarkeit von Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG hätte mangels vorhandener gesetzlicher Grundlage die Verfassungswidrigkeit seiner Errichtung244 zur Folge. Auch in diesem Zusammenhang erweisen sich die organisatorische Anbindung und hybride Aufgabenwahrnehmung der BKM als eine dem Grundgesetz fremde Organisationsform. Wenngleich die Behörde der Kulturstaatsministerin, wie oben gezeigt, zumindest organisatorisch auf der gleichen Stufe mit den in Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG genannten selbständigen Bundesoberbehörden steht,245 kann die Norm nicht für die Errichtung der BKM gelten. Vom Anwendungsbereich des VIII. Abschnitts des Grundgesetzes ist der Bereich der Exekutive ausgenommen, der nicht verwaltend, sondern regierend tätig wird, also Teil der Gubernative ist.246 Für die Organisation der Guber­

241

Zu dieser Funktion Ibler, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 240. Rupp, in: FS Dürig, S. 387 (390) geht sogar davon aus, dass die Norm eine rein gewaltenteilende Funktion erfüllt. 242 Mit dem Beispiel der Akademie der Künste Grauer, Die Berliner Akademie der Künste, S. 201 f. 243 Zu den Möglichkeiten der Errichtung einer Bundesoberbehörde unter D. VIII. 3. 244 Der Begriff der Errichtung wird in diesem Zusammenhang weit verstanden und umfasst auch die Einrichtung und Aufgabenzuweisung, so Ibler, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 86 Rn. 160, Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 86 Rn. 31, a. A. Kalkbrenner, DVBl. 1964, 849, (852), der sich in gewisser Hinsicht selbst widerspricht, vgl. S. 854. 245 So auch Hense, DVBl. 2000, 376 (382), der aber letztlich nicht von einer Bundesoberbehörde ausgeht. 246 Maurer, Staatsrecht I, § 18 Rn. 26, Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 24a, Kirchhof, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 83 Rn. 45, Lerche, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 10 (63. EL), Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 83, Traumann, Die Organisationsgewalt im Bereich der bundeseigenen Verwaltung, S. 42 ff., Stern, Staatsrecht Bd. II, S. 823, Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 202 f., Kaja, AöR 1964, 381 (398), Kalkbrenner, DVBl. 1964, 849 (852).

210

D. Gefährdung der Regierungsverfassung?

native treffen die Vorschriften keine Regelungen.247 Der Bereich der Regierung wird in den Art. 62 ff. GG geregelt. Diese Bestimmungen enthalten anders als der VIII. Abschnitt des Grundgesetzes keine Gesetzesvorbehalte. Keinem Gesetzesvorbehalt unterliegt damit grundsätzlich die Ebene der Ministerialverwaltung.248 Die Ministerien gehören, auch wenn sie zugleich die Spitzen der Verwaltung darstellen, dem Bereich der Regierung an und finden ihre Grundlage damit im VI. Abschnitt des Grundgesetzes.249 Die Bundeskanzlerin kann Ministerien auf Grundlage ihrer Organisationsgewalt errichten.250 Aus diesem Grund können Bundesministerien auch für Themenbereiche errichtet werden, für die der Bund mangels Gesetzgebungskompetenz keine Bundesoberbehörden nach Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG gründen könnte.251 Würde man den Regierungsbereich einem generellen Gesetzesvorbehalt unterstellen, hätte dies die Aushöhlung der Kompetenzen der Bundeskanzlerin zur Folge. Die Bundeskanzlerin könnte dann nur noch die einzelnen Ministerinnen zur Ernennung vorschlagen, nicht jedoch den Ressortzuschnitt nach ihrer politischen Vorstellung festlegen. Sie müsste mit organisatorischen Entscheidungen stets auf eine gesetzgeberische Entscheidung warten.252 Dass Fragen innerhalb des Regierungsbereiches dennoch durch Gesetz geregelt werden können, ist dabei nicht ausgeschlossen.253 Hierbei handelt es sich allerdings um die Frage nach einem legislativen Zugriffsrecht auf die Regierungsorganisation, der vorliegend nicht nachgegangen werden soll.254 Es sei insofern nur festgestellt, dass der mögliche Bereich

247

So auch Burgi, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG, Art. 86 Rn. 45 und Baer, Der Staat 2001, 526 (539). 248 Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 239, Traumann, Die Organisationsgewalt im Bereich der bundeseigenen Verwaltung, S. 437, Köttgen, JöR 1954, 67 (75) sowie Busse, in: FS Böckenförde, S. 245 (251), a. A. Groß, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 86 Rn. 38, der eine exklusive Zuständigkeit des Bundeskanzlers für diesen Bereich ablehnt. Ein punktuelles Zugriffsrecht des Gesetzgebers für einzelne organisatorische Regelungen wird von Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 83 anerkannt. Speziell für die Parlamentarischen Staatssekretäre Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 118 ff. 249 Zwar nehmen auch die Ministerien verwaltende Aufgaben wahr, der überwiegende Teil ihrer Tätigkeit lässt sich jedoch als „Hilfeleistung zur Regierung“ beschreiben und ist damit Regierungstätigkeit, Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 239, in diese Richtung auch Loschelder, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 107 Rn. 43. 250 Lerche, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 11 (63. EL), Ibler, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 86 Rn. 158. 251 Lehngut, DVBl. 1985, 1359 (1361), Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 24, a. A. Koch, Das Ressortprinzip, S. 237, so auch Böckenförde, der die Gesetzgebungsbefugnisse des Bundes nicht nur als äußerste Grenze für die Verwaltungskompetenzen sieht, sondern diese auch für die Errichtung und Kompetenzbereiche der Ministerien heranzieht, Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 203. 252 Bedenken in Bezug auf die Gewaltenteilung äußert in diesem Zusammenhang Ibler, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 86 Rn. 159. 253 Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 83. 254 Hieran schließt sich die Frage nach einem zugriffsfesten Kernbereich der Regierung an, dazu Maurer, in: FS Vogel, S. 331 (345) m. w. N., kritisch zu einem Kernbereich der Regierung Baer, Der Staat 2001, 525 ff.

VI. Erfordernis einer Entscheidung für die Regierungsorganisation

211

eines legislativen Zugriffs größer ist als derjenige, der aufgrund eines Gesetzesvorbehalts notwendigerweise durch ihn geregelt werden muss. Im VIII. Abschnitt des Grundgesetzes werden anders als in den Bestimmungen zur Regierung der Gesetzesvollzug und die Bundesverwaltung geregelt. Soweit die Vorschriften überhaupt organisatorische Bestimmungen über einzelne Behörden enthalten, handelt es sich um rein verwaltende Stellen, so auch in Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG. Durch die Bezeichnung als Bundesoberbehörde, die in Abgrenzung zum Begriff der obersten Bundesbehörde gesehen werden muss, wird deutlich, dass es sich um eine nachgeordnete Behörde handelt, die allein verwaltend tätig wird. Weil die Art. 83 ff. GG die Ausübung der Verwaltungskompetenzen festlegen, sind sie auf das gesamte staatliche Handeln im Bereich der Verwaltung anwendbar. So müssen auch die Ministerien, obwohl sie institutionell nicht von den Art. 83 ff. GG umfasst sind, ihre verwaltende Tätigkeit nach diesen Vorschriften ausrichten und können nicht beliebig Verwaltungskompetenzen wahrnehmen. Andernfalls könnte der Bund die föderale Kompetenzverteilung aushebeln, indem er Verwaltungsaufgaben stets den Ministerien zuweist. Nun handelt es sich bei der BKM nicht um ein Ministerium, sondern um eine nachgeordnete Dienststelle, die auch verwaltend tätig wird. So ist die BKM teilweise im Bereich des Gesetzesvollzugs tätig, etwa nach den Vorschriften des FFG oder des neuen Kulturgutschutzgesetzes sowie im Bereich der Fach- und Rechtsaufsicht.255 Daneben stellt auch die umfangreiche Fördertätigkeit der BKM,256 die zwar ganz überwiegend ohne eine gesetzliche Grundlage erfolgt, eine verwaltende Tätigkeit dar. Sie nimmt aber auch umfangreiche Aufgaben im Regierungsbereich wahr. Sie bereitet federführend Gesetzesentwürfe vor und vertritt die Bundesrepublik im europäischen Ausland. In dieser Doppelfunktion gleicht er, wie gezeigt, den Bundesministerien. Die BKM ist jedoch, wenngleich sie auch verwaltend tätig wird, organisatorisch gesehen eine der Bundeskanzlerin nachgeordnete Dienststelle. Aus diesem Grund gehört sie als „gubernative Untergliederung“257 dem Bereich der Regierung an. Wenn die Vorschriften des VIII. Abschnitts des Grundgesetzes aber in erster Linie tätigkeitsbezogen den Gesetzesvollzug regeln und, soweit sie Behörden institutionell beschreiben, es sich um reine Verwaltungsbehörden handelt, kann eine Dienststelle, die organisatorisch dem Bereich der Regierung angehört, von diesen Bestimmungen nicht umfasst sein. Die Errichtung der BKM unterfällt damit keinem Gesetzesvorbehalt nach Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG. Dies ändert jedoch nichts daran, dass für eine Vielzahl der durch die BKM wahrgenommenen Verwaltungsaufgaben eine verfassungsrechtliche Grundlage in Form einer Verwaltungskompetenz fehlt.258 Nimmt der Bund Verwaltungs 255

Vgl. hierzu die Übersicht zu den dem BKM gesetzlich zugewiesenen Aufgaben im Anhang. Dazu Kloepfer, in: FS Mussgnug, S. 3 (9 f.). 257 Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 121. 258 Vgl. hierzu Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 118 ff. sowie Pabel, Grundfragen der Kompetenzordnung im Bereich der Kunst, S. 84 ff., 89 ff., 149 ff. Dieser Zustand bestand bereits, 256

212

D. Gefährdung der Regierungsverfassung?

kompetenzen wahr, ohne über eine entsprechende Grundlage zu verfügen, verstößt dies gegen die Kompetenzordnung des Grundgesetzes und zwar unabhängig davon, ob es sich um eine Stelle handelt, die der Gubernative oder der Administrative zuzuordnen ist. Soweit kein Gesetzesvorbehalt eingreift, gilt grundsätzlich, dass die Exekutive sich selbst organisieren kann.259 Für die BKM besteht jedoch in ihrer derzeitigen organisationsrechtlichen Ausgestaltung die Besonderheit, dass auch innerhalb der Exekutive keine Stelle vorhanden ist, die sie in verfassungsmäßiger Weise errichten konnte. Die Organisationsgewalt der Bundeskanzlerin umfasst ihre Errichtung nicht. Aber auch die Bundesregierung, der über Art. 86 S. 2 GG die Befugnis zur Behördenerrichtung zukommt, kann auf dieser Grundlage nur Stellen der Verwaltung errichten und nicht solche, die Regierungsaufgaben wahrnehmen. 2. Ansatz im Haushaltsplan Den letzten Anknüpfungspunkt eines Gesetzesvorbehalts für die Errichtung der BKM stellt die notwendige Absicherung durch einen Ansatz im Haushaltsplan dar.260 Im Kern geht es auch bei dieser Frage um die Notwendigkeit einer parlamentarischen Entscheidung für Änderungen der Regierungsorganisation. Nach Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG wird der Haushaltsplan durch das Haushaltsgesetz festgestellt. Unter anderem gilt hier der Grundsatz der Periodizität und der Vorherigkeit. Danach muss der Haushalt für einen abgegrenzten Zeitraum festgestellt werden und vor Beginn des Rechnungsjahres vorhanden sein.261 Zum Zeitpunkt der Errichtung der BKM durch den Organisationserlass des damaligen Bundeskanzlers bestand kein Ansatz für diesen im Haushaltsplan.262 Soweit lediglich Stellen und Mittel aus anderen Ministerien bei der BKM gebündelt wurden, war hierfür kein Ansatz im Haushaltsplan erforderlich. Eine Umsetzung von Stellen und Mitteln im Rahmen eines bereits bewilligten Haushaltsplans ist nach § 50 BHO durch die Bundesregierung möglich. Das parlamentarische Budgetrecht wird hierdurch nicht berührt, weil die entspre-

als der Aufgabenbereich Kultur und Medien noch durch die Abteilung K des Bundesministeriums des Innern betreut wurde. Vgl. etwa Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, S. 111 sowie zusammenfassend S. 113 ff. und Köttgen, JöR 1962, 173 (211) mit dem Beispiel der früheren Zuständigkeit des Bundesinnenministers für die Genehmigung der Ausfuhr von Kulturgut nach § 5 Abs. 1 KultgSchG v. 6.8.1955 (BGBl. I, S. 501). 259 Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, S. 124 f., Möllers, AöR 2007, 493 (520), Kirschenmann, JuS 1977, 565 (569). 260 Zur Geltung eines Gesetzesvorbehaltes hinsichtlich der Ausgestaltung des Amtes Menzenbach, Die Parlamentarischen, S. 124 ff. 261 Maurer, Staatsrecht I, § 21 Rn. 70, Kube, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 129 ff., Reimer, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 13 ff. 262 Dies ist angesichts der erst nach dem Regierungswechsel möglichen Entscheidung über die Errichtung der BKM auch nur logisch.

VI. Erfordernis einer Entscheidung für die Regierungsorganisation

213

chenden Mittel bereits bewilligt wurden.263 Auch wenn zunächst nur bestehende Aufgaben gebündelt wurden, sind allerdings zumindest Kosten für die Stelle des ersten Amtsinhabers, einige Mitarbeiter sowie notwendige Ausstattungen entstanden.264 Zwischen der Organisationsgewalt der Bundeskanzlerin und dem Grundsatz der Vorherigkeit des Haushalts besteht abhängig vom zugrundeliegenden Verständnis ein Spannungsverhältnis.265 Eine uneingeschränkte Anwendung des Grundsatzes der Vorherigkeit auf kostenbringende Organisationsentscheidungen im Bereich der Regierung hätte zur Folge, dass Stellen und Mittel bereits bewilligt sein müssten, bevor der jeweilige Organisationserlass in Kraft tritt.266 Dadurch wäre in jedem kostenbringenden Fall eine parlamentarische Entscheidung für die Regierungsorganisation erforderlich, was in der Folge die Organisationsgewalt des Bundeskanzlers erheblich einschränken würde.267 Um eine vollständige Aushöhlung dieser Befugnisse zu verhindern, wird vertreten, dass der Grundsatz der Vorherigkeit und damit auch das allgemeine Zugriffsrecht des Parlaments auf die Regierungsorganisation nicht unbegrenzt gelten könnten.268 Die Befugnisse des Parlaments würden danach nur so weit reichen, wie nicht der Kernbereich der Regierung berührt ist.269 Von diesem Kernbereich umfasst soll im vorliegenden Zusammenhang der verfassungsmäßige Aufgabenbestand der Bundeskanzlerin, also das Kabinettbildungsrecht und damit auch die Befugnis, über die Anzahl und den Zuschnitt der Ressorts zu entscheiden, sein.270 Diese stark politisch geprägte Entscheidung soll die Bundeskanzlerin jederzeit treffen können und nicht erst nach der Bewilligung des Haushalts durch das Parlament. Ob sich ein solcher Kernbereich der Regierung tatsächlich verfassungsrechtlich begründen lässt, erscheint allerdings fraglich.271 Praktisch werden die nach einer Veränderung des Ressortzuschnitts entstehenden 263

v.  Lewinski / Burbat, BHO, § 50 Rn. 2. Neben der Aufgabenbündelung und damit einhergehenden Übernahme des entsprechenden Personals wurden zu Beginn etwa zehn Personen neu eingestellt, vgl. Endreß, Die Kulturpolitik des Bundes, S. 135 f. 265 Nicht jedoch zwischen der Organisationsgewalt und den übrigen Haushaltsgrundsätzen, so Lehngut, DVBl. 1985, 1359 (1363). 266 Lehngut, DVBl. 1985, 1359 (1363), Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 304. 267 Zum zugriffsfesten Kern Schröder, in: v.  Mangoldt / Klein / Starck, (Hrsg.), GG, Art.  64 Rn. 22. Dazu auch Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, S. 126 f. 268 Lehngut, DVBl. 1985, 1359 (1364), Schröder, in: v.  Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 22, Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 83, a. A. Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 20. Dazu auch Köstlin, Die Kulturhoheit des Bundes, S. 126 f. 269 Dazu Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 83, der betont, dass punktuelle gesetzliche Regelungen, soweit sie die Organisationsgewalt nur am Rande berühren, zulässig sein können. 270 Schröder, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 22, a. A. Meyer, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 4 Rn. 57, der die Kompetenz des Bundeskanzlers auf das Vorschlagsrecht begrenzt, in diese Richtung auch Baer, Der Staat 2001, 527 (534). 271 Kritisch Baer, Der Staat 2001, 527 (534) und Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 23 sowie ablehnend Ipsen, Staatsrecht I, Rn. 439. 264

214

D. Gefährdung der Regierungsverfassung?

Kosten durch die Bundesfinanzministerin als außerplanmäßige Ausgaben gem. Art. 112 GG bewilligt.272 Für die BKM und den Geltungsbereich von Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG bedeutet dies, dass die Entscheidung, eine zusätzliche Parlamentarische Staatssekretärin zu bestellen, zwar innerhalb der Organisationsgewalt der Bundeskanzlerin liegt.273 Die exekutive Personalgewalt ist dem Gesetzgeber weitestgehend entzogen.274 Für die zusätzlich entstandenen Kosten wäre allerdings grundsätzlich eine parlamentarische Entscheidung erforderlich gewesen. Weitere Ausgaben sind daneben durch die Bündelung der zuvor wahrgenommenen Aufgaben und hierfür bewilligten Ausgaben zunächst nicht entstanden. Seit dem Haushaltsjahr 1999 werden die Ausgaben der BKM im Kapitel 0405 innerhalb des Einzelplanes 04 veranschlagt, sodass dem Haushaltsgrundsatz der Vorherigkeit genügt wurde.

VII. Folgen für die Wirksamkeit der Bundeskulturpolitik  Die Untersuchung hat gezeigt, dass die BKM in Bezug auf zwei Aspekte aus verfassungsrechtlicher Perspektive Fragen aufwirft. Diese betreffen zum einen die fehlende Organisationsgewalt der Bundeskanzlerin für die Errichtung einer solchen gubernativen Einheit, die weder von einer Ministerin geleitet wird noch im Zusammenhang mit der Ausübung ihrer Richtlinienkompetenz oder Geschäftsleitungsbefugnis steht. Zum anderen die organisatorische Unterordnung der BKM gegenüber der Bundeskanzlerin und die damit einhergehende Verlagerung von Ressortaufgaben in den Geschäftsbereich der Regierungschefin, gegen die in erster Linie politische Gründe sprechen. Darüber hinaus zieht die gewählte Konstruktion weitere politische Probleme nach sich, die zur Schwächung der BKM und damit auch der Bundeskulturpolitik insgesamt beitragen. Die ehemalige Kulturstaatsministerin Christina Weiss betonte insofern, dass sie politisch erfolgreich sein konnte, weil der damalige Bundeskanzler hinter ihr stand. Allerdings habe sie diesem hierfür „jeden Tag mit dem spitzen Absatz auf den Zeh treten“ müssen.275 Der zweite Amtsinhaber, Julian Nida-Rümelin, spricht von zu viel Fremdbestimmung.276 Sein Vorgänger Michael Naumann war demgegenüber der Auffassung: „Der kleine Dienstweg […] [habe] sich ausgezahlt“.277 Anhand dieser Aussagen zeigt sich die Ambivalenz der Konstruktion für die Bundeskulturpolitik. 272

Lehngut, DVBl. 1985, 1359 (1364). Lehngut, DVBl. 1985, 1359 (1364), Kloepfer, Verfassungsrecht I, § 18 Rn. 213. 274 Möllers, AöR 2007, 493 (520). 275 Schaper, „Michael, du bekommst die Millionen“, ZEIT v. 28.10.2008, S. n. a. 276 Mommert, „Eisbrecher“ und Pragmatiker, n-tv.de v. 29.10.2008, abrufbar unter: http:// www.n-tv.de/politik/dossier/10-Jahre-Kulturminister-article31540.html, zuletzt abgerufen am 24.10.2017. 277 Schaper, „Michael, du bekommst die Millionen“, ZEIT v. 28.10.2008, S. n. a. 273

VII. Folgen für die Wirksamkeit der Bundeskulturpolitik  

215

1. Abhängigkeit gegenüber der Bundeskanzlerin Die BKM ist in besonderem Maße vom Wohlwollen und Interesse der Bundeskanzlerin abhängig. Hierzu passt, dass bisher alle Amtsinhaberinnen der Partei der jeweiligen Regierungschefin angehörten.278 Demgegenüber scheint das Amt der BMFI bereitwilliger dem kleineren Koalitionspartner überlassen zu werden.279 Da die BKM kein eigenes Ressort leitet, sondern der Bundeskanzlerin unmittelbar untersteht und an deren Weisungen gebunden ist, hängt ihr politischer Erfolg maßgeblich davon ab, inwieweit die Bundeskanzlerin sich für sie einsetzt und ihre Initiativen gegenüber anderen Kabinettsmitgliedern, etwa der Bundesfinanzministerin, vertritt. Soweit die Bundeskanzlerin dem Bereich der Kultur keinen erhöhten Stellenwert einräumt, ist die BKM nahezu handlungsunfähig. Die Weisungsabhängigkeit gegenüber der Bundeskanzlerin verhindert, dass sie ihren Geschäftsbereich, wie die Bundesministerinnen, selbständig leiten kann. Die Anbindung an die Regierungschefin kann sich positiv auswirken, soweit beide Amtsträgerinnen in ihrer inhaltlichen Ausrichtung übereinstimmen und ein gutes persönliches Verhältnis pflegen.280 Bestehen hingegen persönliche oder themenbezogene Differenzen, kann die BKM entgegen der bisherigen Staatspraxis durch die Bundeskanzlerin leicht in die Position einer „schlichten“ Parlamentarischen Staatssekretärin zurückgedrängt werden, dies mit den entsprechenden Folgen für ihre politischen Vorhaben.281 Für die Bundeskanzlerin erweist sich die Übernahme parlamentarischer Verantwortlichkeit aus einem weiteren Grund als schwierig. Auch wenn sie verantwortlich ist, ist es ihr kaum möglich, die BKM effektiv zu kontrollieren.282 Dies hat seine Ursache in der starken Beanspruchung der Bundeskanzlerin selbst, aber auch darin, dass die BKM ressortspezifische und damit ein hohes Maß an besonderem Sachverstand erfordernde Aufgaben wahrnimmt. Dieses Kontrolldefizit wird auch anhand des Bundeskanzleramtes sichtbar. Dieses verfügt entgegen der sonstigen Organisationspraxis über kein Referat, das den Bereich Kultur und Medien

278 Michael Naumann und Julian Nida-Rümelin sind Mitglieder der SPD, Christina Weiss ist parteilos und Bernd Neumann und Monika Grütters sind CDU-Mitglieder. 279 So waren vier der bisher sechs Amtsinhaber Parteimitglieder des jeweiligen kleinen Koalitionspartners, Lieselotte Funcke und Cornelia Schmalz-Jacobsen von der FDP, Marieluise Beck von Bündnis 90/ DIE GRÜNEN und seit 2013 Aydan Özoğuz von der SPD. Demgegenüber war Heinz Kühn, der das Amt unter Helmut Schmidt innehatte, SPD-Mitglied sowie Maria Böhmer von 2005 bis 2013 unter Angela Merkel Mitglied der CDU. 280 Auf die biographischen Ähnlichkeiten zwischen dem ersten Kulturstaatsminister Naumann und dem damaligen Bundeskanzler Schröder hinweisend Lühmann, in: Micus / Lorenz (Hrsg.), Seiteneinsteiger, S. 255 (261). 281 Michael Naumann hat in diesem Zusammenhang zutreffend formuliert: „Ein Kulturstaatsminister von der einen und eine Kanzlerin von der anderen Partei, das ginge gar nicht“, Schaper, „Michael, du bekommst die Millionen“, ZEIT v. 28.10.2008, S. n. a. 282 Dieses Problem in Bezug auf die Reichsverfassung von 1871 schildert Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 48.

216

D. Gefährdung der Regierungsverfassung?

„spiegelt“.283 Die Aufgabenwahrnehmung der BKM wird durch das Bundeskanzleramt also nicht begleitet und auch nicht systematisch auf die Einhaltung der Kanzlerrichtlinien hin kontrolliert. Anders stellt sich dies im Verhältnis zum Bundestag dar, der auf die Errichtung der BKM mit der Einsetzung eines Ausschusses für Kultur und Medien reagiert hat. Diese Reaktion war insofern überraschend, als dass mit der BKM eine Staatssekretärin und kein Regierungsmitglied an der Spitze dieser gubernativen Einheit steht, gegen die sich die Kontrolle richten kann. Parlamentarisch verantwortlich ist die Bundeskanzlerin, die damit letztlich Adressatin von Kontrollinstrumenten ist. In der Praxis ist die Bundeskanzlerin allerdings noch in keinem Fall als für die BKM verantwortliches Regierungsmitglied gegenüber dem Parlament oder einem Ausschuss aufgetreten.284 Dennoch stellt sich das Verhältnis des Ausschusses für Kultur und Medien und damit des Bundestages gegenüber der BKM faktisch als parlamentarische Kontrolle einer parlamentarisch nicht verantwortlichen Stelle dar.285 Auch hier wird die institutionelle Schieflage, in der sich die BKM befindet, deutlich. 2. Schwache Position innerhalb des Kabinetts Die BKM nimmt in der Folge auch innerhalb des Kabinetts eine untergeordnete Rolle ein, weil sie kein Mitglied der Bundesregierung ist.286 Zwar kann sie gem. § 23 Abs. 1 GOBReg an den Kabinettssitzungen teilnehmen und wird gem. Anlage 6 zu §§ 45 Abs. 1, 74 Abs. 5 GGO bei Gesetzgebungsverfahren und bei Vorhaben der Europäischen Union einem Ministerium entsprechend beteiligt. Als Parlamentarische Staatssekretärin verfügt sie aber über kein Stimmrecht im Kabinett.287 Ihr kommt damit die Rolle einer informierten Fürsprecherin288 ohne Einfluss 283 Anders ist dies für die auswärtige Kulturpolitik, die durch das Referat 214 betreut wird, schriftliche Auskunft des Bundeskanzleramtes an die Verfasserin v. 14.4.2016. Vor der Errichtung der BKM, als die Kulturpolitik noch größtenteils in die Zuständigkeit des Innenministeriums fiel, gab es auch noch ein Spiegelreferat für diesen Bereich im Bundeskanzleramt, vgl. den Organisationsplan vom 1.2.1998 bei Knoll, Das Bonner Bundeskanzleramt, S. 319. 284 Mitteilung des Sekretariats des Ausschusses für Kultur und Medien an die Verfasserin v. 16.9.2016. 285 Auf dieses Problem in Bezug auf Beauftragte hinweisend Heitmann, NJW 1996, 904 (905). 286 Insofern ist es zwar zutreffend, dass die BKM „de facto alle Funktionen“ ausübt, so Lau, Lauter kleine Projekt, ZEIT v. 22.10.1998, S. n. a., allerdings ohne den politischen Einfluss, der mit der Stellung als Ministerin einhergehen würde. 287 Teilweise entsteht jedoch der Eindruck, die BKM würde dennoch im Kabinett abstimmen, vgl. Schindler, Kulturpolitik und Recht 3.0, S. 122, der auf ein angedrohtes „Veto“ der BKM im Rahmen eines Kabinettbeschlusses verweist. 288 Vgl. das Amtsverständnis von Christina Weiss: „In diesem Sinne sehe ich mich als Anwältin für die Kultur. Zum Spektrum meiner ‚Anwaltspraxis‘ gehört in erster Linie dreierlei: das Moderieren, das Repräsentieren – auch verstanden als Vertretung von Interessen – und ebenso ‚Missionieren‘, das heißt das Werben, verstanden als Vermitteln von Kunst und Kultur und dem, was sie uns als Möglichkeitssinn eröffnen“, BT-Plenarprotokoll 15/4, S. 151.

VII. Folgen für die Wirksamkeit der Bundeskulturpolitik  

217

zu.289 Ob die Einschätzung der fünften Amtsinhaberin, Monika Grütters, zutrifft, die fehlende formale Autorität eines Ministeriums werde durch den Sitz im Bundeskanzleramt kompensiert, darf in Frage gestellt werden.290 Wie dies regel­ mäßig der Fall ist, hängt die Wirksamkeit des Amtes zusätzlich verstärkt von der Persönlichkeit der jeweiligen Amtsinhaberin ab,291 gerade im Verhältnis zu den Kabinettsmitgliedern.292 Eine Schwäche der gewählten Konstruktion ist es auch, dass die BKM selbst nicht Adressatin von Verordnungsermächtigungen sein kann. Nach Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG kann die Bundesregierung, eine Bundesministerin oder eine Landesregierung ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen. Die BKM als Parlamentarische Staatssekretärin kommt hierfür nicht in Betracht, obwohl sie auf Bundesebene die Stelle mit dem größten Sachverstand für diesen Bereich darstellt. Parlamentarisch verantwortliches Regierungsmitglied ist die Bundeskanzlerin. Diese ist aber keine taugliche Adressatin der Norm.293 In Betracht käme sie nur, wenn sie zugleich ein Ministeramt bekleiden würde.294 Folglich fehlt eine Stelle, die als Adressatin einer Verordnungsermächtigung in Betracht kommt. Zwar könnte grundsätzlich auch die Bundesregierung ermächtigt werden. Die regelmäßig gewählte Formulierung, die die Adressatin der Verordnungsermächtigung als „das für Kultur und Medien zuständige Mitglied der Bundesregierung“295 beschreibt, schließt die Bundesregierung allerdings aus, da für die BKM nicht die Bundesregierung, sondern die Bundeskanzlerin verantwortlich ist. Auch das neue Kulturgutschutzgesetz enthält eine Verord-

289 So auch Sommer, Kulturpolitik als Bewährungsprobe für den deutschen Föderalismus, S. 194 f. Vgl. in diesem Zusammenhang auch die Novelle zum Kulturgutschutzgesetz, dessen Regelungen, nachdem sie das Kabinett durchlaufen hatten, im Vergleich zum ursprünglichen Referentenentwurf deutlich abgeschwächt erscheinen. Zum ursprünglichen, nicht veröffentlichten Entwurf, siehe Falckenberg, Was jetzt auf dem Spiel steht, FAZ.NET v. 16.7.2015 abruf­bar unter: http://www.faz.net/aktuell/feuilleton/debatten/harald-falckenberg-zum-kulturgut​schutz​ gesetz-13703028.html?printPagedArticle=true#pageIndex_0, zuletzt abgerufen am 24.10.2017 sowie zum aktuellen Stand Gropp, Was auf die Liste kommt, FAZ v. 15.9.2015, S. 11. Zur Novelle des Kulturgutschutzgesetzes Kirchmaier, KUR 2015, 88 ff. 290 Kilb, Kunst ist kein Gartenmöbel, FAZ v. 22.8.2017, S. 11. 291 Hinsichtlich der persönlichen Eigenschaften, wie Überzeugungskraft und Autorität bei Regierungsmitgliedern, spricht Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 19 von „verfassungsrechtlichen Imponderabilien“, die zur grundgesetzlichen Regierungsorganisation hinzukommen. 292 Dazu Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 160. Auf diese Problematik für Parlamentarische Staatssekretäre hinweisend Groß / Bohnefeld, in: FS Ismayr, S. 237 (252). 293 Remmert, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 80 Rn. 78. Insofern unzutreffend Busse, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 11, der davon ausgeht, auch der Bundeskanzler sei tauglicher Adressat einer Ermächtigung nach Art. 80 Abs. 1, S. 1 GG. 294 Nierhaus in: Kahl / Waldhoff / Walter (Hrsg.), GG, Art. 80 Rn. 248. 295 Vgl. etwa § 20 DNBG. Auf dieser Grundlage und mit Verweis auf den Organisationserlass v. 27.10.1998 (BGBl. I, S. 3288) hat die Bundeskanzlerin in verfassungswidriger Weise die Verordnung über die Pflichtablieferung von Medienwerken an die Deutsche Nationalbibliothek (PflAV) v. 17.10.2008 (BGBl. I, S. 2013) erlassen.

218

D. Gefährdung der Regierungsverfassung?

nungsermächtigung mit einer entsprechenden Formulierung,296 wobei abzuwarten bleibt, ob die entsprechende Verordnung durch die Bundeskanzlerin erlassen wird. An dieser Stelle zeigt sich exemplarisch, dass es sich bei der Kulturstaatsministerin um eine vom Grundgesetz nicht vorgesehene Konstruktion handelt. Dass es sich bei der BKM nicht um ein Ministerium handelt, wirkt sich auch auf das zur Verfügung stehende Personal aus. Aufgrund der organisatorischen Verortung fehlt die Ebene der Staatssekretärinnen vollständig. Die Dienststelle verfügt lediglich über eine Abteilungsleiterin im Rang einer Ministerialdirektorin. Im Vergleich zu einem Ministerium, das je nach Größe über ein bis drei beamtete Staatssekretärinnen und zwischen fünf und elf Abteilungsleiterinnen verfügt, ist die BKM aufgrund der geringeren Aufstiegschancen kein attraktiver Karriereposten.297 3. Erhöhter Koordinationsaufwand Eine zusätzliche Schwierigkeit ist die des zusätzlichen Koordinationsaufwandes.298 Durch die Errichtung der BKM wurde eine weitere Stelle geschaffen, die innerhalb der Willensbildung der Bundesregierung beteiligt werden muss. Hierbei handelt es sich um eine regelmäßige Folge der Schaffung neuer Ressorts. Für die BKM ergeben sich jedoch insbesondere Schwierigkeiten, weil die Aufgaben im Bereich Kultur und Medien nicht konsequent auf diese übertragen wurden.299 Ein Kompetenzgerangel ergab sich beispielsweise im Bereich des Stiftungsrechts, das in der Zuständigkeit des Bundesjustizministeriums verblieb.300 Zudem liegt etwa die Zuständigkeit für die auswärtige Kulturpolitik weiterhin beim Auswärtigen Amt, wobei die BKM die Vertretung auf europäischer Ebene wahrnimmt.301 Besonders sichtbar wird der zusätzliche Aufwand anhand des neuen Kulturgutschutzgesetzes. Im Verhältnis zum Auswärtigen Amt weist das Gesetz etwa diesem und der BKM teilweise identische Aufgaben zu, wobei sich die Zuständigkeit danach richtet, ob

296

§ 24 Abs. 3 KGSG. Im ursprünglichen Entwurf der Bundesregierung waren zwei weitere Verordnungsermächtigungen enthalten, was der Bundesrat in seiner Stellungnahme kritisierte und für verfassungsrechtlich unzulässig hielt, BR-Drs. 538/1/15, S. 8 f. 297 Zur wichtigen Anreizfunktion von Aufstiegsmöglichkeiten, Peilert, in: Wolff / Bachof / Stober / Kluth (Hrsg.), Verwaltungsrecht II, § 84 Rn. 6. 298 Zu dieser Kritik gegenüber Beauftragten Heitmann, NJW 1996, 904 (905). 299 Vgl. dazu Bischoff, ZRP 1999, 240 (242). 300 So formulierte die damalige Bundesjustizministerin Herta Däubler-Gmelin in einem Brief an Michael Naumann, dass sie ihn über ihre Vorhaben informieren werde, um zu vermeiden, dass dieser durch Pressemitteilungen aus seinem Hause den Eindruck entstehen lasse, er „sei[…] anderer Meinung als die federführende Ministerin“. Passend ist auch der Vermerk auf demselben Dokument: „[…]dies verstehe ich nicht. Wer ist denn nun eigentlich federführend,[?][…]“. BArch B 403/ 4808, S. 351 im Anhang unter F. V. Vgl. auch den Umgang der BKM mit dieser Frage, die von einer „gewisse[n] Mit-Federführung“ ausgeht, BArch B 403/ 4808, S. 375. 301 Im Organisationsplan v. 1.6.2016 (im Anhang) war im Referat K 34 sogar eine „Kontaktstelle zur auswärtigen Kulturpolitik“ angegeben.

VII. Folgen für die Wirksamkeit der Bundeskulturpolitik  

219

es sich beim Adressaten um einen Vertragsstaat des UNESCO-Übereinkommens oder einen Mitgliedsstaat der Europäischen Union handelt.302 Daneben bestehen teilweise parallele Zuständigkeiten, so etwa im Bereich der Medienkompetenz im Verhältnis zum Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend. 4. Kultur als Mittel staatlicher Repräsentation? Zuletzt zeigt sich an der organisatorischen Verortung der BKM eine Entwicklung, die sich für den Gegenstand Kultur als problematisch erweist. Es kann die Tendenz beobachtet werden, dass Aufgaben in den Geschäftsbereich der Regierungschefin verlagert werden, soweit diese politisch als besonders brisant gelten oder über ein gewisses Prestige verfügen.303 Die praktizierte Aufgabenverlagerung hin zur Regierungschefin stellt einen Akt symbolischer Politik dar.304 Die Verlagerung kann für die einzelnen Themen von Vorteil sein, da ihre Wichtigkeit betont wird und sie mehr Aufmerksamkeit erhalten. Daneben kann die Anbindung an die Regierungszentrale aber auch negative Folgen haben. Zum einen werden Themenbereiche so teilweise den sachkundigeren Abteilungen und Referaten in den Ministerien entzogen.305 Zum anderen besteht die Gefahr, dass Angelegenheiten lediglich genutzt werden, um Handlungswillen zu demonstrieren und das Profil des Regierungschefs zu schärfen. Beispielhaft kann die Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration genannt werden, der erst 2005 ins Bundeskanzleramt kam, nachdem sie davor zunächst beim Bundesministerium für Arbeit und Soziales und danach beim Familienministerium angesiedelt war.306 Ebenso wurde die Zuständigkeit für die Beauftragte der Bundesregierung für die neuen Bundesländer 1998 zunächst aus dem Geschäftsbereich des Wirtschaftsministeriums zum Bundeskanzleramt verlagert, und nachdem die Thematik als weniger dringend angesehen wurde, in den Geschäftsbereich des Verkehrsministeriums überführt.307 Aktuell zeigt sich dieses Phänomen auch am Koordinierungsstab Flüchtlingspolitik, der im Oktober 2015 im Bundeskanzleramt eingerichtet wurde, wobei sachlich weiterhin das Innenministerium zuständig ist.308 Für den hier interessierenden Gegenstand Kultur, der aufgrund 302

Vgl. §§ 69, 70, 80 KGSG. In Zusammenhang mit der Dauer der Amtszeit der jeweiligen Bundeskanzlerin sieht dieses Phänomen Mertes, in: Korte / Hirscher (Hrsg.), Darstellungspolitik oder Entscheidungspolitik?, S. 62 (69). 304 In diese Richtung für die Regierungsbeauftragten allgemein Derlien, Verwaltungsarchiv 1996, 548 (574), ähnlich Kruse, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, S. 283, die darauf hinweist, dass die Schaffung von Beauftragten notwendige Reformen verhindern könne. 305 Vgl. etwa für die Beauftragte der Bundesregierung für die neuen Bundesländer Schwenn, In den Augen der Ost-Länder ist Schwanitz Scheinselbständiger, FAZ v. 28.10.1999, S. 3. 306 Organisationserlass v. 22.10.2002 (BGBl. I, S. 4206 f.) sowie Organisationserlass v. 22.11.2005 (BGBl. I, S. 3197 f.). 307 Organisationserlass v. 27.10.1998 (BGBl. I, S. 3288) sowie Organisationserlass v. 22.10.2002 (BGBl. I, S. 4206 f.). 308 Kabinettsbeschluss v. 7.10.2015. 303

220

D. Gefährdung der Regierungsverfassung?

seiner symbolischen Außenwirkung leicht zu instrumentalisieren ist, liegt es relativ nahe, diesen zum Mittel staatlicher Repräsentation herabzustufen.309

VIII. Möglichkeiten verfassungsmäßiger Errichtung Die Untersuchung hat gezeigt, dass die BKM in ihrer derzeitigen organisatorischen Anbindung nur eingeschränkt der grundgesetzlichen Funktionenverteilung innerhalb der Regierungsorganisation entspricht. Die unbedenkliche und womöglich politisch wirkungsvollere Alternative hätte wohl schlicht in der Schaffung eines eigenen Ministeriums beziehungsweise in der prominenten Anbindung des Themenbereichs an ein bestehendes Ministerium gelegen. Im Folgenden soll kurz auf die Möglichkeiten eingegangen werden, die organisatorische Position der BKM in verfassungsmäßiger Weise zu verändern. 1. Errichtung eines Bundesministeriums für Kultur und Medien Naheliegend und verfassungsrechtlich zulässig wäre es, ein eigenständiges Bundesministerium für Kultur und Medien zu errichten.310 Von der Organisationsgewalt der Bundeskanzlerin wäre die Errichtung eines solchen Ressorts umfasst. Auch im Verhältnis zu den Bundesländern ergeben sich hieraus keine kompetenzrechtlichen Probleme. Die viel beschworene „Kulturhoheit der Länder“ steht einem Bundeskulturministerium nicht entgegen. Grund hierfür ist, dass der Bereich der Gubernative nicht den Beschränkungen des VIII. Abschnittes des Grundgesetzes unterliegt, sondern in den Bestimmungen über die Bundesregierung geregelt wird.311 Soweit die Ministerien inhaltlich im Bereich der Staatsleitung tätig werden, sind sie nicht an die Vorschriften der Art. 83 ff. GG gebunden,312 weil die staatsleitende Tätigkeit von der 309

In diese Richtung auch der zweite Kulturstaatsminister Julian Nida-Rümelin, vgl. Kilb, Posaune, Trompete, FAZ v. 30.10.2008, S. 35 sowie Bolwin, Kulturpolitische Mitteilungen, Heft Nr. 80, 1998, 32 (33), der die Sorge äußert, dass „die Kultur dann zu sehr in das Fahrwasser des staatlichen Repräsentationsbedürfnisses“ gerate. 310 So auch Sommermann, VVDStRL 65, S. 7 (39), Busse, DÖV 1999, 313 (315), Hense, DVBl. 2000, 376 (384), Brauneck, Die rechtliche Stellung des Bundeskanzleramtes, S. 67 ff. und Bischoff, ZRP 1999, 240 (243). Vgl. bereits Maunz, in: FS Müller, S. 257 (272), ablehnend Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 203 f., ihm widersprechend Oppermann, Kulturverwaltungsrecht, S. 557 (Fn. 22). Für die Einsetzung eines Beauftragten Fuchs, Kulturpolitische Mitteilungen, Heft Nr. 80, 1998, 38. 311 Maurer, Staatsrecht I, § 18 Rn. 26, Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 24a, Kirchhof, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 83 Rn. 45, Lerche, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 10 (63. EL), Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 83, Traumann, Die Organisationsgewalt im Bereich der bundeseigenen Verwaltung, S. 42 ff., Stern, Staatsrecht Bd. II, S. 823, Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 202 f., Kaja, AöR 1964, 381 (398), Kalkbrenner, DVBl. 1964, 849 (852). 312 Stern, Staatsrecht Bd. II, S. 823, Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 86 Rn. 34, Koch, Das Ressortprinzip, S. 213 f., Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 239 f., Hermes, in:

VIII. Möglichkeiten verfassungsmäßiger Errichtung 

221

von den Art. 83 ff. GG umfassten verwaltenden Aufgabe grundlegend verschieden ist.313 Es handelt sich gerade nicht um Gesetzesvollzug, sondern um „Hilfeleistung zur Regierung“314. Hieraus folgt auch, dass Ministerien für Sachgebiete errichtet werden können, für die keine Verwaltungskompetenz des Bundes besteht, so lange sich die Tätigkeit des Ministeriums auf gubernative Handlungen beschränkt, also beispielsweise Gesetzgebungsvorhaben vorbereitet oder die Bundesrepublik international vertritt.315 Die Errichtung wäre damit nicht dem Vorwurf der fehlenden Kompetenz ausgesetzt. Soweit der Bund über Verwaltungskompetenzen im Kulturbereich verfügt, könnten diese auch durch das Ministerium wahrgenommen werden.316 Für den Bereich der Kultur finden sich keine speziell normierten Verwaltungszuständigkeiten des Bundes innerhalb des VIII. Abschnitts des Grundgesetzes.317 Er kann sich jedoch auf eine Verwaltungskompetenz zur Repräsentation des Gesamtstaates in der Hauptstadt nach Art. 22 Abs. 1 S. 2 GG stützen.318 Zusätzlich verschafft Art. 135 Abs. 4 GG dem Bund die Kompetenz für die Überführung des preußischen Kulturbesitzes in das Vermögen des Bundes,319 die mit einer entsprechenden Verwaltungskompetenz einhergeht.320 Die BKM übt jedoch eine Vielzahl weiterer, nicht von den oben genannten Verwaltungskompetenzen umfasster Tätig-

Dreier (Hrsg), GG, Art. 86 Rn. 24, Loeser, System des Verwaltungsrechts 2, § 10 Rn. 110 (Fn. 380), Ibler, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 33, a. A. Kalkbrenner, DVBl. 1964, 849 (853), der für die Errichtung der Bundesministerien eine Zuständigkeit des Bundestages annimmt und sich dabei auf den Grundsatz der Gewaltenteilung stützt sowie Groß, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 86 Rn. 34, der betont, dass die Ministerien zumindest bei der Rechts- und Fachaufsicht im Bereich des Gesetzesvollzuges und damit verwaltend tätig werden. 313 Kaja, AöR 1964, 381 (398), in diese Richtung auch Ibler, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 86 Rn. 40. 314 Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 239. 315 So Stern, Staatsrecht Bd. II, S. 823, Lehngut, DVBl. 1985, 1359 (1361), Lehngut / Vogel­ gesang, AöR 1988, 531 (535), Traumann, Die Organisationsgewalt im Bereich der bundeseigenen Verwaltung, S. 151 mit Beispielen sowie Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 62 Rn. 24, der diese Auffassung dennoch als „gewagt, ja bedenklich“ bezeichnet, in diese Richtung auch Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 69, Koch, Das Ressortprinzip, S. 237, a. A. Kalkbrenner, DVBl. 1964, 849 (858) sowie Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 203 f., der für die Errichtung und Tätigkeit von Bundesministerien die Grenze der möglichen Gesetzgebungskompetenzen des Bundes zieht, da ansonsten Bereiche exekutiven Handelns entstehen könnten, die der Gesetzgeber nicht zu regeln vermag. Konsequent schließt er dann auch die Errichtung eines Bundeskulturministeriums aus. Ihm widersprechend Oppermann, Kulturverwaltungsrecht, S. 557 (Fn. 22). 316 Vgl. Ibler, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 33 (Fn. 3) sowie Lerche, in: Maunz /  Dürig (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 11 (63. EL). 317 Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 119. Die Verwaltungskompetenz für die auswärtige Kulturpolitik lässt sich aus Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG ableiten. Ohne Relevanz ist dieser Bereich für den BKM, weil die auswärtige Kulturpolitik vom Auswärtigen Amt betreut wird. 318 Höfling / Burkiczak, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), GG, Art. 22 Rn. 45, v. Heintschel-Heinegg, in: Epping / Hillgruber, GG, Art. 22 Rn. 2, Germelmann, Kultur und staatliches Handeln, S. 275. 319 Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 107, Pabel, Grundfragen der Kompetenzordnung im Bereich der Kunst, S. 98 ff. 320 BVerfGE 10, 20 (46).

222

D. Gefährdung der Regierungsverfassung?

keiten aus.321 Zudem stützt sie sich auf einen Organisationserlass der Bundeskanzlerin und keine Entscheidung der Bundesregierung. Die Wahrnehmung weiterer, kompetenzrechtlich nicht gedeckter Aufgaben scheidet demgegenüber aus. Auch ein Bundeskulturministerium könnte keine Aufgaben wahrnehmen, bei denen der Bund über keine entsprechende Kompetenz verfügt. Aus föderaler Sicht wäre es insofern gleichgültig, welche Stelle auf Bundesebene handelt.322 Nehmen Ministerien Verwaltungsaufgaben wahr, muss auch eine entsprechende Verwaltungskompetenz des Bundes bestehen.323 Diese kann sich bei Ministerien, die über einen eigenen Verwaltungsunterbau verfügen, implizit aus Art. 87 GG ergeben, da das Grundgesetz für diese zumindest von einer Verwaltungstätigkeit ausgeht.324 Ist dies nicht der Fall, müssen eine Bundeskompetenz und die Notwendigkeit für die Wahrnehmung durch das Ministerium bestehen.325 Speziell mit Blick auf Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG und dessen Begrenzungsfunktion bedeutet dies, dass die Ministerialebene nicht Verwaltungsaufgaben unter Umgehung der Vorschrift direkt an sich ziehen kann oder dieser Verwaltungsaufgaben übertragen werden können.326 Die Errichtung eines Bundesministeriums könnte die Position der Bundeskulturpolitik stärken. An der Spitze stünde eine Ministerin, die ihren Geschäftsbereich selbständig leiten würde und nur den Richtlinien der Bundeskanzlerin unterworfen wäre. Diese Ministerin wäre als Mitglied der Bundesregierung im Kabinett stimmberechtigt. Hinzu kommt, dass ein Kabinettsmitglied im Vergleich zu einer Staatssekretärin international stärker auftreten könnte.327 Zudem dürfte eine konsequente Bündelung der Aufgaben bei einem Ministerium leichter durchzusetzen sein als im 321 Vgl. hierzu Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 118 ff. sowie zusammenfassend Pabel, Grundfragen der Kompetenzordnung im Bereich der Kunst, S. 149 ff., vgl. auch Kloepfer, in: FS Mussgnug, S. 3 (9 f.). 322 Pabel, Grundfragen der Kompetenzordnung im Bereich der Kunst, S. 15 f. 323 Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 86 Rn. 24 (Fn. 94), Lerche, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 11 (63.EL), in diese Richtung auch Kalkbrenner, DVBl. 1964, 849 (859), Traumann, Die Organisationsgewalt im Bereich der bundeseigenen Verwaltung, S. 152 f. sowie Schenke, in: Kahl / Waldhoff / Walter (Hrsg.), GG, Art. 64 Rn. 83, der auf das Zugriffsrecht des Gesetzgebers bei verwaltenden Tätigkeiten der Ministerien hinweist. Zu Verwaltungsaufgaben der Ministerien allgemein Zacher, Sozialpolitik und Verfassung im ersten Jahrzehnt der Bundesrepublik Deutschland, S. 91 ff., 101 ff. 324 Lerche, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 11 (63. EL), Oebbecke, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR VI, § 136 Rn. 93. 325 So Lerche, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 11 (63. EL), in diese Richtung auch Traumann, Die Organisationsgewalt im Bereich der bundeseigenen Verwaltung, S. 155 f. 326 Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 69, Lerche, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 11 (63. EL), Krebs, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 108 Rn. 67, Oebbecke, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR VI, § 136 Rn. 93, a. A. Traumann, Die Organisationsgewalt im Bereich der bundeseigenen Verwaltung, S. 153, der davon ausgeht, dass die Ministerien verwaltend tätig werden können, soweit der Bund die entsprechenden Aufgaben einer Bundesoberbehörde übertragen könnte. 327 Vgl. dazu BT-Drs. 18/10, S. 592.

VIII. Möglichkeiten verfassungsmäßiger Errichtung 

223

Falle der BKM. Erreicht werden könnte so etwa, dass auch die auswärtige Kulturpolitik in die Zuständigkeit dieses Ministeriums überführt werden würde. Als nur geringer Vorteil könnte sich die Errichtung eines eigenen Ministeriums allerdings deshalb erweisen, weil die BKM ein sehr kleines Ressort, sowohl hinsichtlich ihrer Personalstärke328 als auch mit Blick auf die Größe ihres Etats, wäre.329 Dies könnte in Hinblick auf ihr Gewicht innerhalb des Kabinetts problematisch sein.330 Um der BKM tatsächlich mehr Gewicht zu verleihen, müsste ihr Etat entsprechend anwachsen. Daneben hätte die Errichtung eines Bundeskulturministeriums wohl die politisch unerwünschte Folge, dass Kompetenzüberschreitungen des Bundes deutlicher sichtbar würden. 2. Angliederung an ein bestehendes Ressort Eine weitere, verfassungsrechtlich unbedenkliche Möglichkeit bestünde in der Angliederung des Themenbereiches an ein bestehendes Ressort. Möglich wäre etwa eine Anbindung an das Innenministerium oder auch das Bundesministerium für Bildung und Forschung331.332 Hiermit würde der Zustand, der vor Errichtung der BKM bestand, wiederhergestellt.333 Auch wenn die BKM durch einen solchen Schritt gegebenenfalls an Sichtbarkeit und Eigenständigkeit einbüßen würde,334 hätten ihre Themen unter Umständen als Teil eines stärkeren Ressorts höheres Gewicht innerhalb des Kabinetts.335 328 Vgl. die Übersicht zum Personal der Bundesministerien bei Rudzio, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, S. 265. 329 Die BKM verfügte im Jahr 2017 über einen Etat von 1,45 Milliarden Euro. Abgesehen vom Bundesministerium für Justiz und Verbraucherschutz, das über einen Etat von rund 800 Millionen Euro verfügt, stehen den übrigen Ministerien deutlich umfangreichere Mittel zur Verfügung. Das Auswärtige Amt etwa, dessen Etat der nächstgrößere nach dem der BKM ist, verfügt bereits über 5,23 Milliarden Euro. 330 Allerdings zeigen Döhler / Manow, Strukturbildung von Politikfeldern, S. 173, dass auch kleinere Ministerien politisch nicht bedeutungslos sein müssen. Gegen ein eigenes Ministerium wird auch angeführt, dass zusätzliche Kosten entstehen würden, vgl. Riebsamen, Kritik an Schröders Plan für neuen „Kulturminister“, FAZ v. 19.07.1998, S. 1. 331 So Hense, DVBl. 2000, 376 (384) und Bischoff, ZRP 1999, 240 (243). 332 Eine Anbindung an das Wirtschaftsministerium favorisiert Vogt, Was soll ein Bundeskulturminister tun?, S. 69 ff. Den Ausbau einer eigenen Kulturabteilung innerhalb eines Ministeriums mit einer Staatssekretärin an dessen Spitze favorisiert Eckhardt, Kulturpolitische Mitteilungen, Heft Nr. 80, 1998, 33, in diese Richtung auch Sievers, Kulturpolitische Mitteilungen, Heft Nr. 80, 1998, 12. 333 Für die Beibehaltung der Abteilung K im Bundesministerium des Innern hingegen Bergsdorf, Kulturpolitische Mitteilungen, Heft Nr. 80, 1998, 22 (24) sowie der Direktor des Victoria&Albert Museums, Martin Roth, der insbesondere den Stil der fünften Kulturstaatsministerin, Monika Grütters, kritisiert und insofern eine Wiedereingliederung in das Bundesministerium des Innern befürwortet, Schmidt, „Diesen Mut muss man haben“, ZEIT v. 1.10.2015, S. 52. 334 So auch Nevermann, in: FS Raue, S. 851 (852). 335 Gegen die Zuordnung zum Kanzleramt spricht sich Bolwin aus, da der Themenbereich Kultur dann „zu sehr in das Fahrwasser des staatlichen Repräsentationsbedürfnisses“ geraten

224

D. Gefährdung der Regierungsverfassung?

3. Errichtung einer Bundesoberbehörde nach Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG Zuletzt bestünde die Möglichkeit, gesetzlich eine Bundesoberbehörde zu errichten, der dann Aufgaben zugewiesen werden könnten.336 Da Bundesoberbehörden einem Ministerium nachgeordnet sind, hätte dies eine starke Betonung der verwaltenden Aufgaben der BKM zur Folge. Aus dem Bereich der Regierung wäre die BKM damit weitestgehend ausgeschlossen. So wäre etwa die Vertretung deutscher Interessen auf europäischer Ebene durch die Leiterin einer nachgeordneten Behörde ebenso ausgeschlossen wie die Wahrnehmung der Aufgaben, die die BKM in Bezug auf das Parlament wahrnimmt. Auch hier wäre der mögliche Aufgabenbereich rechtlich begrenzt. Eine verfassungsrechtliche Grundlage für ein Tätigwerden dieser so geschaffenen Stelle bestünde nur insoweit, als dass der Bund über eine entsprechende Gesetzgebungskompetenz verfügt. Die Norm lässt dabei „anderes“ im Sinne von Art. 83 GG zu.337 Für die durch die BKM wahrgenommenen Aufgaben besteht eine solche geschriebene Kompetenz des Bundes für den Schutz deutschen Kulturgutes gegen Abwanderung ins Ausland nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 5a GG.338 Daneben normiert Art. 22 Abs. 1 S. 3 GG eine Zuständigkeit des Bundes für die Repräsentation des Gesamtstaates in der Hauptstadt, wobei die Norm zugleich eine Verwaltungskompetenz statuiert.339 Art. 74 Abs. 1 Nr. 6 GG überträgt dem Bund die Kompetenz, die Angelegenheiten der Flüchtlinge und Vertriebenen zu regeln.340 Daneben kann sich der Bund für einige Regelungen auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG stützen, etwa die Filmförderung, soweit diese primär als Wirtschaftsförderung und nicht als Kulturförderung betrieben wird.341 Auch ungeschriebene Gesetzgebungskompetenzen kommen für Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG in Betracht. Für den hier relevanten Bereich ist dies in erster Linie die Kompetenz zur Repräsentation des Gesamtstaates außerhalb der Bundeshauptstadt, die sich auf eine Gesetzgebungskompetenz kraft Natur der Sache stützen lässt, sowie die sich auf die gleiche Kompetenz stützende Befugnis, die Archivierung von Dokumenten des Bundes zu regeln.342 würde. Er fordert stattdessen eine von Politik und Künstlern akzeptierte, aber unabhängige Person, Bolwin, Kulturpolitische Mitteilungen, Heft Nr. 80, 1998, 32 (33). 336 Die Errichtung einer Bundesoberbehörde in diesem Bereich als mögliche Lösung erwähnt Ipsen, Staatsrecht I, Rn. 662. 337 So auch Britz, DVBl. 1998, 1167. 338 Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 100 f., Germelmann, Kultur und staatliches Handeln, S. 263 f. sowie Pabel, Grundfragen der Kompetenzordnung im Bereich der Kunst, S. 121, die sich aufgrund der damaligen Rechtslage auf Art. 75 Abs. 1 Nr. 6 GG a. F. stützt. 339 Dazu Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 104 ff., Scholz, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 22 Rn. 35. 340 Dazu Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 108 f., Germelmann, Kultur und staatliches Handeln, S. 264 ff. sowie Pabel, Grundfragen der Kompetenzordnung im Bereich der Kunst, S. 94 ff. 341 Kritisch hierzu Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 111 f. ebenso Pabel, Grundfragen der Kompetenzordnung im Bereich der Kunst, S. 101 ff., a. A. Germelmann, Kultur und staatliches Handeln, S. 290 ff. 342 Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 115 ff., Germelmann, Kultur und staatliches Handeln, S. 298 f., Huber, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 22 Rn. 2 sowie Uhle, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 70 Rn. 78.

VIII. Möglichkeiten verfassungsmäßiger Errichtung 

225

Weitere Kompetenzen des Bundes bestehen für den Bereich der Kultur, entgegen der tatsächlichen umfassenden Aufgabenwahrnehmung, hingegen nicht.343 Folglich könnte auch eine nach Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG zu errichtende Behörde nicht zu einer verfassungsrechtlichen Legalisierung dieser tatsächlich ausgeübten Verwaltungskompetenzen beitragen. Auf die Bezeichnung der errichteten Stelle käme es im Übrigen nicht an, soweit diese den Anforderungen der Norm genügt, also insbesondere über eine gesetzliche Grundlage verfügt.344 Für Themenbereiche, bei denen der Bund bereits über eine Verwaltungskompetenz verfügt,345 könnte die Behördeneinrichtung sogar durch die Bundesregierung nach Art. 86 S. 2 GG erfolgen. Eine gesetzliche Grundlage wäre dann nicht erforderlich,346 das Parlament könnte allerdings von seinem Zugriffsrecht Gebrauch machen und in die Kompetenz der Bundesregierung eingreifen.347 Die dargestellten Möglichkeiten weisen Vor- und Nachteile auf. Eine Veränderung der institutionellen Stellung der Bundeskulturpolitik würde in jedem Fall ein starkes Signal aussenden. Angesichts der politisch fragwürdigen Verankerung der Kulturpolitik auf Bundesebene besteht Reformbedarf.

343

Zum verfassungspolitischen Reformbedarf Lenski, Öffentliches Kulturrecht, S. 129 f. Ibler, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 265 und Burgi, in: v.  Mangoldt / Klein /  Starck (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 104. 345 Zu den entsprechenden Verwaltungszuständigkeiten vgl. die Ausführungen zur Errichtung eines Bundeskulturministeriums, D. VIII. 1. 346 Stelkens, LKV 2003, 489 (491). 347 Ibler, in: Manz / Dürig (Hrsg.), GG, Art. 86 Rn. 143, Krebs, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), HStR V, § 108 Rn. 99 sowie Kaja, AöR 1964, 381 (392). 344

E. Schlussbetrachtung Der vorliegenden Untersuchung lag die Beobachtung zugrunde, dass mit der Errichtung einer Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien ein Amt geschaffen wurde, das in verschiedenerlei Hinsicht aus der Regierungsorganisation des Bundes heraussticht. Diese Beobachtung konnte durch eine nähere Untersuchung der BKM selbst, vor allem aber durch den Vergleich mit anderen Dienststellen der Bundeskanzlerin und weiteren Regierungsbeauftragten bestätigt werden. Die BKM erfüllt nur eingeschränkt die Aufgaben und Funktionen einer typischen Regierungsbeauftragten, weil sie ein eigenes Programm verwaltet und über umfangreiche personelle und finanzielle Mittel zur Umsetzung dieses Programms verfügt. Sie untersteht dabei zwar unmittelbar der Bundeskanzlerin, leitet ihre Dienststelle aber eigenständig. Zu diesem Zweck wurden ihr umfangreiche Befugnisse übertragen, die ihr eine mit den Bundesministerinnen vergleichbare Selbständigkeit in ihrer Verwaltungsführung ermöglichen. So ist sie beispielsweise zur gerichtlichen und außergerichtlichen Vertretung der Bundesrepublik innerhalb ihres Geschäftsbereiches befugt. Eigenständig handelt sie allerdings nicht nur hinsichtlich der Verwaltungsführung innerhalb ihrer Dienststelle, sondern auch in Bezug auf die politische Programmgestaltung. Aufgrund der Ernennung zur Parlamentarischen Staatssekretärin und der orga­ nisatorischen Unterordnung im Verhältnis zur Bundeskanzlerin ist sie an deren Weisungen gebunden. Die Aufgaben der Parlamentarischen Staatssekretärinnen, die der Regierungschefin zugeordnet sind, unterscheiden sich zwar ohnehin von denjenigen Parlamentarischer Staatssekretärinnen bei Bundesministerinnen. Die BKM nimmt aufgrund ihrer Selbständigkeit aber auch ersteren gegenüber eine Sonderstellung ein. So ist sie zwar räumlich an das Bundeskanzleramt angegliedert, ansonsten aber in ihrer Organisation eigenständig und nicht in die Hierarchie der Regierungszentrale eingegliedert. Organisatorisch steht die BKM auf einer Stufe mit den anderen Dienststellen der Bundeskanzlerin, dem Bundeskanzleramt und dem Presse- und Informationsamt der Bundesregierung. Auch diese unterstehen der Bundeskanzlerin unmittelbar und lassen sich in den Verwaltungsaufbau des Bundes nicht eindeutig einordnen. Im Unterschied zum Bundeskanzleramt und zum Bundespresseamt weist der Geschäftsbereich der BKM aber keinen Bezug zur Richtlinienkompetenz der Bundeskanzlerin auf. Der häufig bemühten Bezeichnung der BKM als oberster Bundesbehörde lässt sich weder mit Hilfe des Grundgesetzes noch anhand der Verwaltungssystematik des Bundes ein eindeutiger Begriffsinhalt zuweisen. Der Einordnung als Bundesoberbehörde steht die umfangreiche gubernative Tätigkeit der BKM entgegen.

E. Schlussbetrachtung

227

Die aufgefundenen hybriden Organisationsstrukturen der BKM spiegeln sich nur unwesentlich in deren tatsächlicher Aufgabenwahrnehmung wider. So entsprechen die Aufgaben der Amtsinhaberin und der Dienststelle ganz überwiegend der einer Bundesministerin. Die BKM übernimmt innerhalb der Bundesregierung die Funktion des zuständigen Regierungsmitglieds für den Geschäftsbereich Kultur und Medien. So erarbeitet ihre Dienststelle beispielsweise federführend Gesetzesentwürfe, die durch die Amtsinhaberin im Plenum des Bundestages vorgestellt werden. Auch in Hinblick auf die Beantwortung parlamentarischer Anfragen und die Erfüllung von Berichtspflichten gegenüber dem Bundestag nimmt die BKM die Funktion der zuständigen Ministerin ein. Typische ministerielle Aufgaben erfüllt die BKM auch durch die Wahrnehmung von Aufsichtsfunktionen gegenüber ihrer Dienststelle nachgeordneten Behörden, wie dem Bundesarchiv, und gegenüber den rechtlich verselbständigten Stellen der mittelbaren Bundesverwaltung. An den Befund anknüpfend, dass die BKM faktisch die Aufgaben einer Bundeskulturministerin wahrnimmt und durch ihre Errichtung Ressortaufgaben in den Zuständigkeitsbereich der Bundeskanzlerin gelangt sind, wurde der Frage nachgegangen, ob die Regierungsorganisation des Grundgesetzes die so entstandene doppelfunktionale Stellung der Regierungschefin zwischen Regierung und Verwaltung vorzeichnet. Hierzu wurde die Aufgabenverteilung innerhalb der Bundesregierung näher untersucht und herausgearbeitet, dass durch die BKM zumindest eine vom Idealbild der grundgesetzlichen Führungsstruktur abweichende Situation entstanden ist. Das Eingreifen eines institutionellen Gesetzesvorbehalts für die Errichtung der BKM konnte hingegen nicht bestätigt werden. Wenngleich auch systematische Argumente gegen die Wahrnehmung von Ressortaufgaben durch die Bundeskanzlerin sprechen, erweist sich die organisatorische Konstruktion in erster Linie als politisch ungünstig. Nachteilhaft ist sie allerdings nicht nur für die Bundeskanzlerin selbst, sondern auch für den thematischen Gegenstand Kultur und Medien. Die Bundeskanzlerin trägt aufgrund der Nachordnung die politische und parlamentarische Verantwortung für die BKM. Ihr unmittelbarer Verantwortungsbereich hat sich insofern vergrößert, wobei sie auch für den im Einzelnen fehleranfälligen Bereich der Verwaltung verantwortlich geworden ist. Innerhalb des Kabinetts vermag eine Regierungschefin, die zugleich Ressortverantwortung trägt, ihrer Leitungs- und Moderationsfunktion nicht in gleichem Maße nachzukommen wie eine auch inhaltlich übergeordnete Führungsfigur. Für den thematischen Gegenstand kann sich die Ressortierung bei der Regierungschefin als problematisch erweisen, sie ist jedenfalls ambivalent. Die Nähe zur Bundeskanzlerin kann einerseits dazu führen, dass dem Bereich Kultur und Medien besondere Aufmerksamkeit geschenkt wird. Andererseits ist die Amtsinhaberin gegenüber der Bundeskanzlerin weisungsabhängig und damit in besonderem Maße von deren Wohlwollen abhängig. In der Folge kann das Politikfeld Kultur und Medien auch ein Schattendasein im Bereich der Regierungszentrale führen oder zum bloßen Mittel staatlicher Repräsentation degradiert werden. Hinzu kommt, dass

228

E. Schlussbetrachtung

auch durch die Errichtung der BKM keine konsequente Bündelung der kulturpolitischen Aufgaben des Bundes stattgefunden hat. Zur ambivalenten institutionellen Verankerung der Bundeskulturpolitik fasste Bundeskanzlerin Angela Merkel im Rahmen einer Rede vor der CDU / CSU-Bundestagsfraktion zutreffend zusammen: „Wir haben den Kulturhaushalt des Bundes und auch das Selbstverständnis der Staatsministerin oder des Staatsministers für Kultur sich sukzessive entfalten lassen. Daraus ist auch ohne eindeutige grundgesetzliche Kompetenz einiges in den verschiedenen Bereichen entstanden“.1 Wenngleich zunächst das offene Eingeständnis fehlender Kompetenzen verwundert, zeigt sich hier auch das Verständnis gegenüber dem Amt der Kulturstaatsministerin, das sich nach Vorstellung der Bundeskanzlerin unter ihrer Obhut entfalten konnte. Hier wird die Abhängigkeit der BKM gegenüber der Regierungschefin deutlich und so in besonderem Maße das Erfordernis persönlicher Verbindung zur Bundeskanzlerin. Die dritte Amtsinhaberin, Christina Weiss, formulierte insofern: „Es ist bei uns auch deswegen gut gelaufen, weil der Kanzler hinter uns stand. Man musste ihm allerdings jeden Tag mit dem spitzen Absatz auf den Zeh treten, dann bekam man das Geld“.2 Der derzeitigen ambivalenten institutionellen Verankerung der Kulturpolitik auf Bundesebene kann auf verschiedene Weise begegnet werden. Eine stärkere Akzenturierung und Unabhängigkeit würde durch die Errichtung eines eigenen Bundesministeriums für Kultur und Medien erreicht werden, wobei die Amtsinhaberin als Mitglied der Bundesregierung auch über ein Stimmrecht innerhalb des Kabinetts und damit mehr politisches Gewicht verfügen würde. Demgegenüber könnte die Errichtung einer Bundesoberbehörde zwar teilweise die Problematik fehlender Verwaltungskompetenzen des Bundes lösen, hätte aber eine starke Betonung der Vollzugsaufgaben der BKM zur Folge und würde diese weitestgehend aus dem gubernativen Bereich der Regierung verdrängen. Auch die Wiederangliederung an ein bestehendes Ressort und damit die Rückkehr zum Modell von vor 1998 würde die Sichtbarkeit bundeskulturpolitischer Aktivitäten eher einschränken. Insgesamt kann anhand der Errichtung der BKM eine gewisse Tendenz zur Zentralisierung beobachtet werden. Diese stellt sich aus der hier gewählten Perspektive allerdings nicht in erster Linie als föderales Kompetenzproblem dar und damit als Abgrenzungsfrage zur Zuständigkeit der Länder. Kompetenzüberschreitungen des Bundes im Bereich der Kulturpolitik haben nicht erst mit der Aufgabenbündelung bei der BKM begonnen, wenngleich sie durch die Institutionalisierung besser sicht-

1

Rede von Bundeskanzlerin Merkel bei der Veranstaltung „Kultursalon unter der Kuppel“ der CDU / CSU-Bundestagsfraktion am 8.6.2016, abrufbar unter: https://www.bundesregierung. de/Content/DE/Rede/2016/06/2016-06-09-rede-merkel-kultursalon-unter-der-kuppel.html, zuletzt abgerufen am 24.10.2017. 2 Schaper, „Michael, du bekommst die Millionen“, ZEIT v. 28.10.2008, S. n. a.

E. Schlussbetrachtung

229

bar geworden sind.3 Vielmehr zeigt sich hier exemplarisch eine Machtkonzentration bei der Regierungschefin im Verhältnis zur Ressortselbständigkeit der Bundes­ ministerinnen und damit in Bezug auf die Aufgabenverteilung innerhalb der Bundesregierung. Wenngleich sich dieser Machtzuwachs momentan auf den Bereich der Kultur- und Medienpolitik beschränkt, kann er doch als Vorbild für ähnliche Aufgabenverlagerungen dienen. Ein erster Ansatz findet sich in der Einrichtung eines Koordinierungsstabes Flüchtlingspolitik im Bundeskanzleramt, die thematisch in die Zuständigkeit des Bundesministeriums des Innern gehört. Die Verlagerung von Ressortaufgaben zur Bundeskanzlerin und die Übertragung der Aufgabenwahrnehmung auf weisungsgebundene Staatssekretärinnen, wie im Fall der BKM, erinnert an die Konstruktion der Reichsämter im Verhältnis zum Reichskanzler unter der Verfassung von 1871. Die „undeutliche organisatorische Stellung der Reichsämter“ entsprach den politischen Zielen, die eine Transformation in eine parlamentarische Monarchie verhindern wollten, was mit der Einführung von verantwortlichen Ministern sehr viel wahrscheinlicher geworden wäre.4 Auch im Falle der Kulturstaatsministerin wurde eine deutliche organisatorische Lösung vermieden, selbstverständlich waren die politischen Erwägungen andere. Die Errichtung eines eigenen Bundeskulturministeriums hätte mit großer Wahrscheinlichkeit eine umfangreiche Diskussion über die Kompetenzüberschreitungen des Bundes für den Bereich Kultur und Medien angestoßen. Die Entscheidung für die dargestellte hybride und damit uneindeutige Organisationsstruktur hat eine solche Auseinandersetzung zwar nicht völlig verhindert, aber doch relativ bald wieder verstummen lassen. Wenngleich die Errichtung eines eigenen Ministeriums aus verfassungsrechtlicher Sicht weder geboten noch unzulässig wäre, so könnte sie doch den politischen Anstoß für eine offene Auseinandersetzung mit den bestehenden Kompetenzüberschreitungen des Bundes im Kulturbereich bieten, um so bestehenden verfassungsrechtlichen Reformbedarf ermitteln zu können. Dies dürfte sowohl der Kultur- und Medienpolitik insgesamt dienen und würde zugleich die Chance dafür bieten, nach jahrzehntelangen und wiederkehrenden Überschreitungen des Bundes wieder einen Gleichlauf von Staatspraxis und verfassungsrechtlicher Kompetenzverteilung zu erreichen.

3

Dass Verfassungsrecht und Staatspraxis im Grunde seit Bestehen des Grundgesetzes in diesem Bereich auseinander klaffen, betont Rübsaamen, in: Röbke / Wagner (Hrsg.), Jahrbuch für Kulturpolitik 2001, S. 153 (154). 4 Wahl, Stellvertretung im Verfassungsrecht, S. 62.

F. Anhang I. Ungedruckte Quellen 1. Bundesarchiv – BArch B 403/1283, S. 24 ff. – BArch B 403/736, S. 236 – BArch B 403/4808, S. 375

2. Parlamentsarchiv des Deutschen Bundestages – Ausschuss für Kultur und Medien, Ausschussdrucksache Nr. 15 (21) 59, S. 11 – Ausschuss für Kultur und Medien, Ausschussdrucksache Nr. 16 (22) 6, S. 6 f. – Ausschuss für Kultur und Medien, Ausschussdrucksache Nr. 16 (22) 3, S. 5 f. – Ausschuss für Kultur und Medien, Ausschussdrucksache Nr. 16 (22) 70, S. 5 f. – Ausschuss für Kultur und Medien, Ausschussdrucksache Nr. 16 (22) 9, S. 7 f., – Ausschuss für Kultur und Medien, Ausschussdrucksache Nr. 16 (22) 16, S. 7 ff. – Ausschuss für Kultur und Medien, Ausschussdrucksache Nr. 16 (22) 65, S. 6 f. – Ausschuss für Kultur und Medien, Ausschussdrucksache Nr. 18 (22) 181, S. 90

II. Organisationspläne der BKM 

II. Organisationspläne der BKM 1. Organisationsplan v. 28.10.1998

231

232

F. Anhang

2. Organisationsplan v. 22.11.1999

II. Organisationspläne der BKM 

3. Organisationsplan v. 1.1.2001

233

234

F. Anhang

4. Organisationsplan v. 5.11.2003

II. Organisationspläne der BKM 

5. Organisationsplan v. 1.11.2005

235

236

F. Anhang

6. Organisationsplan v. 25.7.2008

II. Organisationspläne der BKM 

7. Organisationsplan v. 9.9.2013

237

238

F. Anhang

8. Organisationsplan v. 4.1.2016

II. Organisationspläne der BKM 

9. Organisationsplan v. 1.6.2016

239

240

F. Anhang

10. Organisationsplan v. 6.12.2018

III. Abschrift einer Ernennungsurkunde zur BKM 

III. Abschrift einer Ernennungsurkunde zur BKM1

Im Namen der Bundesrepublik Deutschland ernenne ich Frau

zur Parlamentarischen Staatssekretärin bei der Bundeskanzlerin und verleihe ihr zugleich das Recht, die Bezeichnung Staatsministerin zu führen

Berlin, den 17. Dezember 2013 Der Bundespräsident J Gauck

Die Bundeskanzlerin Angela Merkel

1

Von der BKM per Email am 22.9.2015 erhalten.

241

242

F. Anhang

IV. Vereinbarung zur Vertretung des Auswärtigen Amts durch die BKMv. 11.11.1998

V. Schreiben der Bundesjustizministerin an die BKM 

V. Schreiben der Bundesjustizministerin an die BKM v. 12.5.19992

2

BArch B 403/ 4808, S. 351.

243

244

F. Anhang

VI. Recherche zur Mitwirkung im Bereich der Regierung 1. Auswertung Amtsinhaberin

Michael Naumann, Julian NidaRümelin (WP. 14)

Christina Weiss (WP. 15)

Bernd Neumann (WP. 16)

Bernd Neumann (WP. 17)

Monika Grütters (WP. 18)3

Reden im Bundestag

12 14 gesamt 26

204

11

9

11

Gesetzes­entwürfe (federführend)

25 16 gesamt 3

37

58

39

410

Berichterstattungen gegenüber dem Bundestag

211 3 gesamt 5

4

4

5

3

3

Stand: 10.10.2016. Christina Weiss hat bisher als einzige Amtsinhaberin auch vor dem Bundesrat gesprochen, vgl. BR-Plenarprotokoll 799, S. 223. 5 BT-Drs. 14/6028 (Entwurf eines Gesetzes zur Errichtung einer „Stiftung Jüdisches Museum Berlin“), 14/9196 (Entwurf eines Gesetzes zur Regelung der Preisbindung bei Verlagserzeugnissen). 6 BT-Drs. 14/2681 (Entwurf eines Gesetzes zu dem Protokoll vom 9. September 1998 zur Änderung des Europäischen Übereinkommens vom 5. Mai 1989 über das grenzüberschreitende Fernsehen). 7 BT-Drs. 15/1506 (Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Filmförderungsgesetzes), 15/3350 (Entwurf eines Gesetzes zur Errichtung der Akademie der Künste), 15/3278 (Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Deutsche-Welle-Gesetzes). 8 BT-Drs. 16/322 (Entwurf eines Gesetzes über die Deutsche Nationalbibliothek), 16/10294 (Entwurf eines Fünften Gesetzes zur Änderung des Filmförderungsgesetzes), 16/10429 (Entwurf eines Gesetzes zur Errichtung einer Stiftung „Deutsches Historisches Museum“), 16/1371 (Entwurf eines Gesetzes zur Ausführung des UNESCO-Übereinkommens vom 14. November 1970 über Maßnahmen zum Verbot und zur Verhütung der rechtswidrigen Einfuhr, Ausfuhr und Übereignung von Kulturgut), 16/12230 (Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Errichtung einer „Stiftung Denkmal für die ermordeten Juden Europas“). 9 BT-Drs. 17/12012 (Entwurf eines Dritten Gesetzes zur Änderung des Bundesarchivgesetzes), 17/1292 (Entwurf eines Sechsten Gesetzes zur Änderung des Filmförderungsgesetzes), 17/12370 (Entwurf eines Siebten Gesetzes zur Änderung des Filmförderungsgesetzes). 10 BT-Drs. 18/9633 (Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Bundesarchivrechts), 18/8592 (Entwurf eines Gesetzes über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films), 18/8497 (Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Errichtung einer Ottovon-Bismarck-Stiftung), 18/7456 (Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Kulturgutschutzrechts). 11 Auch die Unterrichtung durch die Bundesregierung zur Konzeption der künftigen Gedenkstättenförderung des Bundes und der Bericht der Bundesregierung über die Beteiligung des Bundes an Gedenkstätten in der Bundesrepublik Deutschland, BT-Drs. 14/1569, dürfte durch 4

245

VI. Recherche zur Mitwirkung im Bereich der Regierung  Amtsinhaberin

Michael Naumann, Julian NidaRümelin (WP. 14)

Christina Weiss (WP. 15)

Bernd Neumann (WP. 16)

Bernd Neumann (WP. 17)

Monika Grütters (WP. 18)3

Beantwortung parlamentarischer Anfragen nach §§ 105, 106 Abs. 2 GOBT

74 34 gesamt 108

116

161

157

122

Beantwortung Kleiner und Großer  Anfragen gem. §§ 100 ff. GOBT

9 012 gesamt 9

18

37

35

25

2. Vorgehensweise Für die Aufgabenwahrnehmung im Bereich der Regierung wurden die Amtszeiten aller bisherigen Amtsinhaberinnen einbezogen. Umfasst sind damit fünf Legislaturperioden mit insgesamt fünf Amtsinhaberinnenn, wobei Bernd Neumann zwei Amtszeiten und Michael Naumann 26 Monate sowie Julian Nida-Rümelin 22 Monate innerhalb der 14. Wahlperiode absolvierten.13 Für die Recherche wurden die folgenden Zeiträume berücksichtigt: – Michael Naumann vom 27.10.1998 bis 10.1.2001, – Julian Nida-Rümelin vom 10.1.2001 bis 22.10.200214, – Christina Weiss vom 22.10.2002 bis 22.11.200515, – Bernd Neumann vom 22.11.2005 bis 28.10.2009 sowie vom 28.10.2009 bis 17.12.201316, – Monika Grütters vom 17.12.2013 bis 10.10.2016.

den BKM erstellt worden sein, wurde allerdings nicht in dieser Form ausgewiesen und entsprechend nicht gezählt. 12 Der Grund dafür, dass die Anzahl der Beantwortung Kleiner und Großer Anfragen in der 14. Wahlperiode im Vergleich recht gering ist, dürfte daran liegen, dass als körperschaftlicher Urheber teilweise noch das Bundeskanzleramt und nicht die BKM aufgeführt wird, auch wenn die Anfragen inhaltlich von dieser beantwortet wurden. 13 Weil der Referenzrahmen die jeweilige Legislaturperiode ist, werden die Aktivitäten von Michael Naumann und Julian Nida-Rümelin für die 14. Wahlperiode gemeinsam gewertet. Demgegenüber werden die Aktivitäten von Bernd Neumann für die 16. und 17. Wahlperiode getrennt dargestellt. 14 Ab dem 17.10.2002 mit der Wahrnehmung der Geschäfte beauftragt. 15 Ab dem 18.10.2005 mit der Wahrnehmung der Geschäfte beauftragt. 16 Ab dem 22.10.2013 mit der Wahrnehmung der Geschäfte beauftragt.

246

F. Anhang

a) Reden im Bundestag Die Recherche erfolgte über das DIP17 und wurde wie folgt durchgeführt: „Aktivitäten“ – „erweiterte Suche“ – „Nachname“ – „Vorname“18 – „Aktivität: Rede / Rede (zu Protokoll gegeben)“ – „Zeitraum“19. Für die ersten beiden Amtszeiten der BKM muss auf das DIP zur 8.–15. Wahlperiode zurückgegriffen werden.20 Die Recherche wurde wie folgt durchgeführt: „Wahlperiode“21 – „Informationstyp: Aktivitäten von Personen“ – „Person (Urheber)“22 – Auszählung der Reden. Gezählt wurden auch Reden, die gem. § 78 Abs. 6 GOBT zu Protokoll gegeben wurden sowie Reden, die im Rahmen von aktuellen Stunden gem. § 106 Abs. 1 i. V. m. Anlage 5 GOBT gehalten wurden.23 Nicht erfasst wurden an dieser Stelle mündliche Antworten bei Befragungen der Bundesregierungen. Wenn ein Staatsminister während einer Plenarsitzung zu einem Themengebiet mehr als einmal gesprochen hat, wurde dies einfach gewertet.

b) Federführung bei Gesetzesentwürfen Die Recherche erfolgte über das DIP24 und wurde wie folgt durchgeführt: „Dokumente“ – „erweiterte Suche (Drs)“ – „Drucksachentyp: Gesetzentwurf“ – „Zeitraum“25 – „Körperschaft: Beauftr BRg Kult“. Für die Wahlperiode 16 und 17 konnte nicht auf diese Weise recherchiert werden, da die BKM in dieser Zeit nicht getrennt als körperschaftlicher Urheber ausgewiesen ist. Für die beiden Amtsperioden von Bernd Neumann wurde wie oben beschrieben gesucht, wobei als körperschaftlicher Urheber die Bundesregierung angegeben wurde. Die Recherche für die 14.  und 15. Wahlperiode wurde wie folgt durchgeführt: „Wahlperiode“26 „Informationstyp: Einzeldokumente“ – „Sachgebiete: Kultur’o’Medienpolitik“ – „Körperschaft: Bundesregierung“ – „Dokument: Gesetzentwurf“ – Auszählung der Gesetzesentwürfe, bei denen der BKM federführend war.

17 Abrufbar unter: http://dipbt.bundestag.de/dip21.web/welcome.do?resetNav=y, zuletzt abgerufen am 10.10.2016. 18 Naumann, Michael; Nida-Rümelin, Julian; Weiss, Christina; Neumann, Bernd; Grütters, Monika. 19 27.10.1998 bis 22.10.2002 (Wahlperiode 14), 22.10.2002 bis 22.11.2005 (Wahlperiode 15), 22.11.2005 bis 28.10.2009 (Wahlperiode 16), 28.10.2009 bis 17.12.2013 (Wahlperiode 17), 17.12.2013 bis 10.10.2016 (Wahlperiode 18). 20 Abrufbar unter: http://dip.bundestag.de/, zuletzt abgerufen am 11.10.2016. 21 14. bzw. 15. Wahlperiode. 22 WEISS, CHRISTINA, STMIN, BK; NIDA-RUEMELIN, DR. JULIAN, STMIN, BK; NAUMANN, DR. MICHAEL, STMIN, BK. 23 Dass ein BKM eine Rede während einer aktuellen Stunde gehalten hat, ist bisher nur ein Mal vorgekommen. Julian Nida-Rümelin hat in der aktuellen Stunde zum Thema „Haltung der Bundesregierung zum Insolvenzantrag der Kirch-Media AG“ am 17.4.2002 gesprochen, vgl. BT-Plenarprotokoll 14/229, S. 22736. 24 Abrufbar unter: http://dipbt.bundestag.de/dip21.web/welcome.do?resetNav=y, zuletzt abgerufen am 10.10.2016. 25 17.12.2013 bis 10.10.2016 (Wahlperiode 18). 26 14. bzw. 15. Wahlperiode.

VI. Recherche zur Mitwirkung im Bereich der Regierung 

247

c) Berichterstattung gegenüber dem Bundestag Die Recherche über das DIP wurde wie folgt durchgeführt: „Dokumente“ – „erweiterte Suche (Drs)“ – „Drucksachentyp: Unterrichtung“ – „Zeitraum“27 – „Körperschaft: Beauftr BRg Kult“. Die Recherche für die 14. und 15. Wahlperiode wurde wie folgt durchgeführt: „Wahl­ periode“28 - „Informationstyp: Einzeldokumente“ – „Sachgebiete: Kultur’o’Medienpolitik“ – „Körperschaft: Bundesregierung“  – „Dokument: Unterrichtung’o’Unterrichtung (Bericht)“  – Auszählung der Berichte, die durch den BKM zugeleitet wurden. Es wurden nicht nur Berichte erfasst, zu deren Abgabe die Bundesregierung verpflichtet war, sondern auch solche, die freiwillig abgegeben wurden. Im Datenhandbuch des Deutschen Bundestages werden demgegenüber nur Berichte aufgeführt, die aufgrund eines Bundestagsbeschlusses oder Gesetzes vorzulegen waren.29

d) Beantwortung parlamentarischer Anfragen nach §§ 105, 106 Abs. 2 GOBT Die Recherche mithilfe des DIP wurde wie folgt durchgeführt: „Aktivitäten“ – „erweiterte Suche“ – „Nachname“ – „Vorname“30 – „Aktivität: Antwort / Berichterstattung / Berichterstattung und Beantwortung“- „Zeitraum“31. Für die ersten beiden Amtszeiten der BKM musste wiederum auf das DIP zur 8.–15. Wahlperiode zurückgegriffen werden.32 Die Recherche wurde wie folgt durchgeführt: „Wahl­ periode“33 – „Informationstyp: Aktivitäten von Personen“ – „Person (Urheber)“34 – „Dokument: Antwort’o’Schriftliche Antwort’o’Befragung der Bundesregierung’o’Bericht“. Erfasst wurden so schriftliche und mündliche Antworten auf mündliche Fragen und dringliche Fragen im Rahmen der Fragestunde nach § 105 i. V. m. Anlage 4 Abs. 1–4 GOBT sowie schriftliche Antworten auf schriftliche Fragen nach § 105 i. V. m. Anlage 4 Abs. 4 GOBT35 und Antworten, die im Rahmen der Befragung der Bundesregierung nach § 106 Abs. 2 i. V. m. Anlage 7 GOBT gegeben wurden. Ebenfalls als Antwort wurde im Rahmen der Befragung der

27 22.11.2005 bis 28.10.2009 (Wahlperiode 16), 28.10.2009 bis 17.12.2013 (Wahlperiode 17), 17.12.2013 bis 10.10.2016 (Wahlperiode 18). 28 14. bzw. 15. Wahlperiode. 29 Feldkamp, Datenhandbuch des Deutschen Bundestages 1990–2010, Kapitel 6.17. 30 Naumann, Michael; Nida-Rümelin, Julian; Weiss, Christina; Neumann, Bernd; Grütters, Monika. 31 27.10.1998 bis 22.10.2002 (Wahlperiode 14), 22.10.2002 bis 22.11.2005 (Wahlperiode 15), 22.11.2005 bis 28.10.2009 (Wahlperiode 16), 28.10.2009 bis 17.12.2013 (Wahlperiode 17), 17.12.2013 bis 10.10.2016 (Wahlperiode 18). 32 Abrufbar unter: http://dip.bundestag.de/, zuletzt abgerufen am 11.10.2016. 33 14. bzw. 15. Wahlperiode. 34 WEISS, CHRISTINA, STMIN, BK; NIDA-RUEMELIN, DR. JULIAN, STMIN, BK; NAUMANN, DR. MICHAEL, STMIN, BK. 35 Zu diesen Fragerechten allgemein Roll, Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 105.

248

F. Anhang

Bundesregierung die Übernahme des einleitenden Berichts nach § 106 Abs. 2 i. V. m. Anlage 7 Nr. 5 GOBT durch die BKM gewertet.36

e) Beantwortung Kleiner und Großer Anfragen gem. §§ 100 ff. GOBT Kleine und große Anfragen werden vom DIP anders erfasst als die Anfragen nach §§ 105, 106 Abs. 2 GOBT, weil diese keinen persönlichen Urheber erkennen lassen, sondern als Adressanten die Bundesregierung nennen, § 28 Abs. 2 GGO. Am Fuße der ersten Seite der Antwort auf die jeweilige Anfrage findet sich der Hinweis auf das Ressort, das die Antwort verfasst hat. Dieser Hinweis lautet für den BKM: „Die Antwort wurde namens der Bundesregierung mit Schreiben der Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien vom Tag. Monat. Jahr übermittelt.“ Die Recherche erfolgte über das DIP37 und wurde wie folgt durchgeführt: „Dokumente“ – „erweiterte Suche (Drs)“ – „Drucksachentyp: Antwort“ – „Zeitraum“38 – „Körperschaft: Beauftr BRg Kult“. Die Recherche für die 14. und 15. Wahlperiode wurde wie folgt durchgeführt: „Wahl­ periode“39 – „Informationstyp: Einzeldokumente“ – „Körperschaft (Urheber): Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien (FDF)40“ – „Dokument: Antwort“.

VII. Gesetzlich zugewiesene Aufgaben der BKM 1. Wahrnehmung von Aufsichtsfunktionen a) Nachgeordnete Behörden des Geschäftsbereichs Norm Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik (BStU)

36

Aufgabe der BKM

Bezeichnung der BKM /  Anmerkungen „für Kultur und Medien zuständige oberste Bundesbehörde“ Die Zuständigkeit wurde der BKM mit Organisationserlass v. 28.12.2004 (BGBl. I, S. 3885) übertragen.

Es handelt es sich um einen fünfminütigen Bericht zur zuvor abgehaltenen Kabinetts­ sitzung, Roll, Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 106 Rn. 14. 37 Abrufbar unter: http://dipbt.bundestag.de/dip21.web/welcome.do?resetNav=y, zuletzt abgerufen am 10.10.2016. 38 22.11.2005 bis 28.10.2009 (Wahlperiode 16), 28.10.2009 bis 17.12.2013 (Wahlperiode 17), 17.12.2013 bis 10.10.2016 (Wahlperiode 18). 39 14. bzw. 15. Wahlperiode. 40 Für die 14. Wahlperiode: Bundesbeauftragter für Angelegenheiten der Kultur und der ­Medien.

VII. Gesetzlich zugewiesene Aufgaben der BKM  Norm

Aufgabe der BKM

§ 35 Abs. 1 S. 1 StUG41

BStU ist eine Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich der für Kultur und Medien zuständigen obersten Bundesbehörde

§ 35 Abs. 3 S. 1 StUG

Abgabe des Eides „vor dem Leiter der für Kultur und Medien zuständigen obersten Bundesbehörde“

§ 35 Abs. 5 S. 3 StUG

Dienstaufsicht über BStU

§ 36 Abs. 1 S. 4 StUG

Kommissarische Geschäftsführung des BStU auf Ersuchen der BKM

§ 36 Abs. 3 S. 1, 2 StUG

Mitteilung des BStU an die BKM über Geschenke, Entschei­ dung der BKM über deren Verwendung

§ 36 Abs. 4 S. 3 StUG

Entbindung des BStU von seiner Schweigepflicht bedarf der Genehmigung der BKM

§ 39 Abs. 1 S. 2 StUG

Bestellung der Beiratsmitglieder

§ 39a StUG

Bestellung der Mitglieder des wissenschaftlichen Beratungsgremiums

§ 42 Abs. 2 StUG

Verordnungsermächtigung zugunsten des „für Kultur und Medien zuständige[n] Mitglied[s] der Bundesregierung“

Bundesarchiv

41

249

Bezeichnung der BKM /  Anmerkungen

Verordnung über die Kosten beim Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik (StUKostVO) v. 13.7.1992 vom Bundesminister des Innern erlassen. „für Kultur und der Medien zuständiges Mitglied der Bundesregierung“

Gesetz über die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik (Stasi-Unterlagen-Gesetz – StUG) v. 20.12.1991 i. d. F. v. 7.8.2013 (BGBl. I, S. 162).

250

F. Anhang

Norm

Aufgabe der BKM

Bezeichnung der BKM /  Anmerkungen

§ 6 Abs. 1 BArchG a. F.42

Verordnungsermächtigung zugunsten des „für Angelegenheiten der Kultur und der Medien zuständige[n] Mitglied[s] der Bundesregierung“

Verordnung über die Benutzung von Archivgut beim Bundesarchiv (Bundesarchiv-Benutzungsverordnung  - BArchBV) v. 29.10.1993 (BGBl. I, S. 1857) vom Bundesminister des Innern erlassen. Verordnung über Kosten beim Bundesarchiv  (BundesarchivKostenverordnung  – BArch​ KostV) v. 29.9.1997 (BGBl. I, S. 2380) vom Bundesminister des Innern erlassen, durch Artikel 4 Abs. 36 des Gesetzes v. 18.6.2016 (BGBl. I, S. 1666) aufgehoben.

§ 6 Abs. 2 BArchG a. F.

Verordnungsermächtigung zugunsten des „für Kultur und der Medien zuständigen[n] Mitglied[s] der Bundesregierung“

Wurde bisher nicht erlassen

§ 19 BArchG43

Verordnungsermächtigung zugunsten des „für Kultur und Medien zuständige[n] Mitglied[s] der Bundesregierung“

Wurde bisher nicht erlassen

b) Mittelbare Bundesverwaltung des Geschäftsbereichs Filmförderungsanstalt

„für Kultur und Medien zuständigen obersten Bundesbehörde“

§ 3 Abs. 3 FFG44

Zustimmungserfordernis bei Beteiligungen der FFA an anderen Einrichtungen

§ 6 Abs. 1 Nr. 3 FFG

Mitgliedschaft zweier von der BKM benannter Mitglieder im Verwaltungsrat der FFA

42 Gesetz über die Sicherung und Nutzung von Archivgut des Bundes (Bundesarchivgesetz – BArchG) v. 6.1.1988 i. d. F. v. 7.8.2013 (BGBl. I, S. 3154). 43 Gesetz über die Nutzung und Sicherung von Archivgut des Bundes (Bundesarchivgesetz – BArchG) vom 10. März 2017 (BGBl. I, S. 410). 44 Gesetz über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films (Filmförderungsgesetz  – FFG) v. 23.12.2016 (BGBl. I, S. 3413).

VII. Gesetzlich zugewiesene Aufgaben der BKM  § 7 Abs. 1 FFG

Berufung der Mitglieder des Verwaltungsrates und ihrer Stellvertreter, Bestätigung der Annahme der Berufenen ge­ genüber der BKM

§ 8 Abs. 4 S. 2 FFG

Genehmigung der Satzung und Richtlinien der FFA

§ 9 Abs. 5 S. 2 FFG

Genehmigung der Geschäftsordnung des Verwaltungs­rates

§ 12 Abs. 2 Nr. 1 FFG

Mitgliedschaft eines von der BKM benannten Mitglieds im Präsidium der FFA

§ 12 Abs. 5 S. 2 FFG

Genehmigung der Geschäftsordnung des Präsidiums

§ 15 Abs. 5 S. 3 FFG

Genehmigung der Geschäftsordnung des Vorstandes

§ 25 Abs. 1 S. 2 FFG

Genehmigung der einheitlichen Geschäftsordnung der Förderkommissionen

§ 29 FFG

Einvernehmen der BKM für die Einsetzung von Förderkommissionen bei zwischenstaatlichen Abkommen der BRD

§ 33 Abs. 1 S. 3 FFG

Genehmigung des Wirtschafts­ plans

§ 37 Abs. 1 S. 1 FFG

Vorlage der Jahresrechnung

§ 37 Abs. 4 S. 2 FFG

Vorlage des Prüfberichts

§ 38 Abs. 1 S. 1 FFG

Rechtsaufsicht

§ 38 Abs. 1 S. 2 FFG

Befugnis, Anordnungen zu treffen

§ 38 Abs. 2 FFG

Auskunftspflicht der FFA ggü. BKM

§ 38 Abs. 3 FFG

Befugnis, besonderen Beauftragten einzusetzen

§ 51 Abs. 3 S. 2 FFG

Abschließende Entscheidung durch BKM, soweit das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) seine Zustimmung verweigert

251

252

F. Anhang

§ 71 Abs. 2 S. 2 FFG

Durch Vereinbarung zwischen BKM, FFA und Filmfördereinrichtungen der Länder kann Sonderregel für Darlehenstilgung vereinbart werden

§ 138 Nr. 1 FFG

Referenzpunkt für Kinoreferenzförderung aufgrund des Kinoprogrammpreises der BKM

§ 164 Abs. 3 FFG

Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle darf BKM Daten übermitteln

§ 168 Abs. 1 FFG

Pflicht der FFA, der BKM auf Anforderung Daten zu übermitteln

§ 169 FFG

Zuleitung des jährlichen Förderberichts von FFA an BKM

§ 171 Abs. 1 FFG

Vorlage eines Evaluierungsberichtes von FFA an BKM

§ 171 Abs. 4 S. 2 FFG

Bekanntmachung des Übergangs von Vermögen und Verbindlichkeiten auf den Bund durch die BKM

§ 171 Abs. 4 S. 4 FFG

Verwendung des verbleibenden Vermögens nach Bestimmungen der BKM

Deutsche Nationalbibliothek

„für Kultur und Medien zuständige oberste Bundesbehörde“

§ 4 Abs. 1 S. 2 DNBG45

Genehmigung der Satzung der Deutschen Nationalbibliothek

§ 4 Abs. 3 S. 2 DNBG

Genehmigung der Kostenordnung der Deutschen Nationalbibliothek

Genehmigung erfolgt durch den BKM selbst, vgl. Bekanntmachung v. 16.12.2015 (BAnz AT 30.12.2015 B7)

45 Gesetz über die Deutsche Nationalbibliothek (DNBG) v. 22.6.2006 i. d. F. v. 5.2.2009 (BGBl. I, S. 160).

VII. Gesetzlich zugewiesene Aufgaben der BKM 

253

§ 6 Abs. 1 Nr. 2 DNBG

Bundesregierung entsendet drei Mitglieder in den Verwaltungsrat, wobei davon zwei von der BKM sein müssen

§ 6 Abs. 2 DNBG

Vorsitz im Verwaltungsrat

§ 9 DNBG

Rechtsaufsicht über die Deutsche Nationalbibliothek

§ 13 Abs. 3 DNBG

Genehmigung des Haushaltsplanes

§ 20 DNBG

Verordnungsermächtigung zu- Verordnung über die Pflichtgunsten des „für Kultur und ablieferung von Medien­ Medien zuständige[n] Mit- werken an die Deutsche Naglied[s] der Bundesregierung“ tionalbibliothek (PflAV) v. 17.10.2008 (BGBl. I, S. 2013). Erlassen durch die Bundes­ kanzlerin mit Verweis auf den Organisationserlass v. 27.10.1998 (BGBl. I, S. 3288)

Deutsche Welle

„Beauftragter der Bundes­ regierung für Kultur und Medien“

§ 23 Abs. 2 DWG

Auskunftspflicht gegenüber der BKM, der die Auskunftsund Berichtspflichten nach Artikel 4 Abs. 3 der Richtlinie 89/552/EWG vom 3. Oktober 1989 und nach Artikel 6 Abs. 2 in Verbindung mit Artikel 19 des Europäischen Übereinkommens über das grenzüberschreitende Fernsehen vom 5. Mai 1989 wahrnimmt

§ 62 Abs. 1 DWG

Rechtsaufsicht der Bundesregierung, die durch die BKM wahrgenommen wird

Akademie der Künste, Berlin

§ 3 Abs. 1 AdKG46

46

„für Kultur und Medien zuständigen obersten Bundesbehörde“ Genehmigung der Satzung

Gesetz zur Errichtung der Akademie der Künste (AdKG) v. 1.5.2005 (BGBl. I, S. 1218).

254

F. Anhang

§ 3 Abs. 2 AdKG

Mitgliedschaft im Verwaltungsbeirat

§ 13 Abs. 2 AdKG

Rechtsaufsicht über die Akademie der Künste

§ 16 AdKG

Bekanntgabe des Inkrafttretens des AdKG im Bundesgesetzblatt

Politiker-Gedenkstiftungen

Nach §  14 Abs. 2 S. 2 der Satzung der Akademie der Künste entsendet „die für kulturelle Angelegenheiten zuständige oberste Bundesbehörde“ drei von fünf stimmberechtigten Mitgliedern in den Verwaltungsbeirat

„Beauftragter der Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur und der Medien“

§ 4 AdenauerHStiftG47 § 4 WBStiftG48 § 4 BPräsTHHStiftG49 § 4 EbertStiftG50 § 4 BismStiftG51 § 4 HSchmidtStiftG52

Genehmigung der Stiftungssatzung

§ 7 Abs. 1 AdenauerHStiftG § 7 Abs. 1WBStiftG § 7 Abs. 1 BPräsTHHStiftG § 7 Abs. 1 EbertStiftG § 7 Abs. 1 BismStiftG § 7 Abs. 3 HSchmidtStiftG

Vorschlagsrecht für ein Mitglied des Vorstandes

§ 9 Abs. 1 AdenauerHStiftG § 10 Abs. 1 S. 1 WBStiftG § 9 Abs. 1 S. 1 BPräsTHHStiftG § 9 Abs. 1 S. 1 EbertStiftG § 9 Abs. 1 S. 1 BismStiftG § 10 Abs. 1 S. 1 HSchmidtStiftG

Rechtsaufsicht über die Stiftung

47 Gesetz über die Errichtung einer Stiftung Bundeskanzler-Adenauer-Haus (AdenauerHStiftG) v. 24.11.1978 i. d. F. v. 29.10.2001 (BGBl. I, S. 2785). 48 Gesetz über die Errichtung einer Bundeskanzler-Willy-Brandt-Stiftung (WBStiftG) v. 25.10.1994 i. d. F. v. 29.10.2001 (BGBl. I, S. 2785). 49 Gesetz über die Errichtung einer Stiftung Bundespräsident-Theodor-Heuss-Haus (BPräsTHHStiftG) v. 27.5.1994 i. d. F. v. 29.10.2001 (BGBl. I, S. 2785). 50 Gesetz über die Errichtung einer Stiftung Reichspräsident-Friedrich-Ebert-Gedenkstätte (EbertStiftG) v. 19.12.1986 i. d. F. v. 29.10.2001 (BGBl. I, S. 2785). 51 Gesetz über die Errichtung einer Otto-von-Bismarck-Stiftung (BismStiftG) v. 23.10.1997 i. d. F. v. 29.10.2001 (BGBl. I, S. 2785). 52 Gesetz über die Errichtung einer Bundeskanzler-Helmut-Schmidt-Stiftung (HSchmidt​ StiftG) vom 13. Oktober 2016 (BGBl. I, S. 2358).

VII. Gesetzlich zugewiesene Aufgaben der BKM  § 9 Abs. 1 S. 2 Adenauer HStiftG § 10 Abs. 1 S. 2 WBStiftG § 9 Abs. 1 S. 2 BPräsTHH StiftG § 9 Abs. 1 S. 2 EbertStiftG § 9 Abs. 1 S. 2 BismStiftG § 10 Abs. 1 S. 2 HSchmidt StiftG

255

Regelung der Unterstützung durch das Bundesarchiv durch die BKM

Stiftung Preußischer Kultur­ besitz mit Deutsche Digitale Bibliothek und Koordinierungsstelle für das schrift­ liche Kulturgut

„Beauftragten der Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur und der Medien“

§ 6 PrKultbG53

Mitgliedschaft im Stiftungsrat

§ 9 PrKultbG

Rechtsaufsicht

§ 10 Abs. 1 S. 2 PrKultbG

Genehmigung des Haushaltsplanes

§ 13 Abs. 3 PrKultbG

BKM ist oberste Dienstbe- Das Entscheidungsrecht erhörde, soweit nicht anderwei­ gibt sich aus § 144 BBG54 tige Zuständigkeit begründet ist

§ 21 S. 1 PrKultbG

Auskunftsanspruch

Deutsches Historisches Muse­um und unselbständige Stiftung „Stiftung, Flucht, Vertreibung, Versöhnung“ § 6 Abs. 2 Nr. 2 DHMG55

Nach § 2 Abs. 1 der Satzung der Stiftung Preußischer Kulturbesitz sind zwei Mitglieder des Stiftungsrates Vertreter des Bundes. Dies ist der BKM selbst und ein Vertreter des Bundesministeriums der Finanzen.

„Beauftragter der Bundes­re­ gierung für Kultur und Medien“ Ein Mitglied im Kuratorium auf Vorschlag der BKM

53 Gesetz zur Errichtung einer Stiftung „Preußischer Kulturbesitz“ und zur Übertragung von Vermögenswerten des ehemaligen Landes Preußen auf die Stiftung (PrKultbG) v. 25.7.1957 i. d. F. v. 5.2.2009 (BGBl. I, S. 160). 54 Zur Zuständigkeit oberster Dienstbehörden Battis, BBG, § 3 Rn. 3. 55 Gesetz zur Errichtung einer Stiftung „Deutsches Historisches Museum“ (DHMG) v. 21.12.2008 i. d. F. v. 14.6.2010 (BGBl. I, S. 784).

256

F. Anhang

§ 6 Abs. 7 S. 4 DHMG

Keine Abstimmung gegen die Stimme des von der BKM vorgeschlagenen Mitglieds in Haushalts- und Personalfragen

§ 10 Abs. 1 DHMG

Rechtsaufsicht

§ 19 Abs. 2 Nr. 2 DHMG

Vorschlagsrecht für ein Mitglied im Stiftungsrat der Stiftung Flucht, Vertreibung, Versöhnung

§ 19 Abs. 3 S. 1, 4 DHMG

Weiterleitung der Wahlvorschläge an den Präsidenten des Deutschen Bundestages, Mitteilung des Ergebnisses an die BKM

§ 19 Abs. 7 S. 2 DHMG

Vorsitzender im Stiftungsrat ist das von der BKM vorgeschlagene Mitglied

§ 19 Abs. 10 DHMG

Zustimmungserfordernis bei Haushalts- und Personalangelegenheiten

Stiftung Haus der Geschich­te der Bundesrepublik Deutschland § 7 Abs. 2 HdGStiftG56

Acht Mitglieder des Kuratoriums werden von der Bundesregierung benannt, davon ist ein Mitglied von der BKM57

§ 12 HdGStiftG

„Die Stiftung untersteht der Rechtsaufsicht des zuständigen Bundesministers“. Diese übt die BKM aus.

Stiftung zur Aufarbeitung der SED-Diktatur

Die Zuständigkeit wurde der BKM mit Organisationserlass v. 28.12.2004 (BGBl. I, S. 3885) übertragen.

56 Gesetz zur Errichtung einer Stiftung „Haus der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland“ (HdGStiftG) v. 28.2.1990 i. d. F. v. 5.2.2009 (BGBl. I, S. 160). 57 Das ergibt sich aus dem Tätigkeitsbericht der Stiftung Haus der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland 2013–2014, S. 94, abrufbar unter: https://www.hdg.de/fileadmin/_ Publikationen/report/Taetigkeitsbericht_2013-2014.pdf, zuletzt abgerufen am 26.10.2016.

VII. Gesetzlich zugewiesene Aufgaben der BKM  § 4 SEDDiktStiftG58

Satzung im Benehmen mit dem Bundesministerium des Innern

§ 6 Abs. 1 S. 3 SEDDiktStiftG

Entsendung so vieler Mitglie­ der in den Stiftungsrat wie zum Zeitpunkt der Wahl Fraktionen im Deutschen Bundestag bestehen durch die Bundesregierung, davon ein Mitglied durch die BKM

§ 9 Abs. 1 SEDDiktStiftG

Rechtsaufsicht des Bundesministeriums des Innern, Aufsicht wird durch die BKM ausgeübt

257

Stiftung Denkmal für die ermordeten Juden Europas § 5 Abs. 1 Nr. 2 JudDenkm StiftG59

Zwei Mitglieder von der Bundesregierung in das Kuratorium entsandt, davon ein Mitglied durch die BKM

§ 10 Abs. 2 JudDenkmStiftG

„Rechtsaufsicht der zuständi­ gen obersten Bundesbehör­de“, Aufsicht wird durch die BKM ausgeübt

Stiftung Jüdisches Museum Berlin

„für die Kultur zuständige oberste Bundesbehörde“

§ 4 JMBStiftG60

Genehmigung der Satzung und von Satzungsänderungen

§ 6 Abs. 1 Nr. 1 JMBStiftG

Mitgliedschaft im Stiftungsrat (Benennung durch die Bundesregierung)

§ 11 S. 1 JMBStiftG

Rechtsaufsicht

§ 17 S. 2 JMBStiftG

Bekanntgabe des Inkrafttretens des Gesetzes

58 Gesetz über die Errichtung einer Stiftung zur Aufarbeitung der SED-Diktatur (SEDDikt­ StiftG) v. 5.6.1998 (BGBl. I, S. 1226). 59 Gesetz zur Errichtung einer „Stiftung Denkmal für die ermordeten Juden Europas“ (JudDenkmStiftG) v. 17.3.2000 i. d. F. v. 3.7.2009 (BGBl. I, S. 1686). 60 Gesetz zur Errichtung einer „Stiftung Jüdisches Museum Berlin“ (JMBStiftG) v. 16.8.2001 i. d. F. v. 5.2.2009 (BGBl. I, S. 160).

258

F. Anhang

2. Aufgaben im Bereich Kulturgutschutz a) Kulturgutschutzgesetz v. 31.7.2016 Kulturgutschutzgesetz61

„für Kultur und Medien zuständige oberste Bundesbehörde“ Im neuen Kulturgutschutzgesetz werden das KultgSchG, das KultgSchKonvAG und das KultGüRückG vereint und die Richtlinie 2014/60/ EU v. 15.5.2014 umgesetzt.

§ 3 Abs. 2 KGSG

Zentrale Stelle für die Kontaktaufnahme zwischen den Mitgliedstaaten ist „die für Kultur und Medien zuständige oberste Bundesbehörde“

§ 4 Abs. 1 S. 1 KGSG

Verpflichtung zur Errichtung und Unterhaltung eines zentralen Internetportals

§ 4 Abs. 2 KGSG

Datenbereitstellung im Internet

§ 4 Abs. 3 S. 2, 3 KGSG

Gemeinsamer Verwaltungsausschuss von Bund und Ländern, wobei die BKM zwei von 16 Mitgliedern im Verwaltungsausschuss stellt

§ 4 Abs. 4 S. 2 KGSG

Beschlüsse des Verwaltungsausschusses, die nicht in die Zuständigkeit der Länder fallen, können nicht gegen die Stimmen der BKM gefällt werden

§ 8 Abs. 2 S. 2 KGSG

Bestimmung der zuständi­gen obersten Landesbehörde, wenn der Ort der letzten dauerhaften Belegenheit des Kulturguts nicht feststellbar ist

61 Gesetz zum Schutz von Kulturgut (Kulturgutschutzgesetz – KGSG) v. 31.7.2016 (BGBl. I, S. 1914).

VII. Gesetzlich zugewiesene Aufgaben der BKM 

259

§ 12 Abs. 2 KGSG

Pflicht, den billigen Ausgleich für den Eigentümer im Benehmen mit der BKM herzustellen

§ 14 Abs. 2 S. 5 KGSG

Berufung je eines Mitglieds in die Sachverständigenausschüsse der Länder

§ 14 Abs. 5 S. 1 KGSG

Antragsrecht zur Eintragung zur Wahrung eines gesamtstaatlichen Interesses

§ 16 Abs. 3 KGSG

Pflicht, sicherzustellen, dass Der Entwurf der BundesreEintragungen unversehrt, voll- gierung sah an dieser Stelle ständig und aktuell bleiben noch eine Verordnungsermächtigung zugunsten der BKM vor, ebenso in § 79 IV KGSG-E62

§ 23 Abs. 4 KGSG

Zuständigkeit für die Erteilung der Genehmigung der dauerhaften Ausfuhr

§ 23 Abs. 6 S. 1, 2 KGSG

Unterrichtung der zuständigen obersten Landesbehörden, wenn die Genehmigung abgelehnt wird, Beteiligung der BKM bei der Klärung des möglichen Ankaufs des Kulturgutes

§ 23 Abs. 9 S. 1, 2 KGSG

Zuständigkeit für die Erteilung der Genehmigung einer zukünftigen Ausfuhr eines nationalen Kulturguts

§ 24 Abs. 3 KGSG

Verordnungsermächtigung für die Anhebung der Wert­gren­ zen

§ 33 Abs. 4 KGSG

Pflicht der zuständigen Behörde, der BKM die Sicherstellung mitzuteilen

§ 37 Abs. 1 S. 3 KGSG

Pflicht der zuständigen Behörde, der BKM die Einziehung mitzuteilen

§ 59 Nr. 1 KGSG

Adressat des Rückgabeersuchens nach § 50 KGSG

62

BT-Drs. 18/7456.

260

F. Anhang

§ 60 KGSG

Rückgabe bei kollidierenden Rückgabeersuchen erst nach Mitteilung

§ 62 Abs. 1 KGSG

Aufgaben: Unterrichtung des betroffenen Mitgliedsstaates, Unterstützung des behördlichen Vermittlungsverfahrens, Mitteilung an die zentralen Stellen der anderen Mitgliedsstaaten Zuständigkeit des Auswärtigen Amtes in Zusammenarbeit mit der BKM: Un­ terrichtung des betroffenen Vertragsstaates, Durchführung des behördlichen Vermittlungsverfahrens

§ 69 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 KGSG Geltendmachung des Rückgabeanspruches gegenüber Mitgliedsstaaten im jeweiligen Mitgliedsstaat § 70 Abs. 1, 2 KGSG

Rückgabeanspruch gegenüber Vertragsstaaten macht das Auswärtige Amt im Einvernehmen mit der BKM geltend. Bevor die für Kultur und Medien zuständige oberste Bundesbehörde den Rück­ gabeanspruch geltend macht, stellt sie das Benehmen mit der zuständigen obersten Landesbehörde des Landes, in dem sich das Kulturgut dauerhaft befand, her.

§ 73 Abs. 1 S. 1 KGSG

Rechtsverbindliche Rückgabezusage der obersten Landesbehörde im Benehmen mit der BKM

§ 74 Abs. 1 S. 1 KGSG

Erteilung der rechtsverbindlichen Rückgabezusage im Benehmen mit der BKM

§ 75 Abs. 1 S. 1 KGSG

Verlängerung der rechtsverbindlichen Rückgabezusage im Einvernehmen mit der BKM

VII. Gesetzlich zugewiesene Aufgaben der BKM  § 78 Abs. 4 S. 1, 2 KGSG

Unterrichtung der BKM bei Eingang eines Rechtshilfeer­ suchens eines Mitglieds- oder Vertragsstaates der UNSCO. Unterrichtung des Auswärtigen Amtes durch die BKM

§ 80 Abs. 1 S. 1 KGSG

Erteilung von Auskünften an die Mitgliedsstaaten zu Rückgabeersuchen, Ausfuhrgenehmigungen und Auskünfte, die zur Rückgabe von Kulturgut beitragen können

§ 81 Abs. 2 KGSG

Möglichkeit, der Zollverwaltung konkrete länder-, waren- oder personenbezogene Risikohinweise zu übermitteln

§ 86 Abs. 3 KGSG

Pflicht, die BKM und das Auswärtige Amt vor Verwertung anzuhören

§ 89 KGSG

Evaluierung des Gesetzes und Unterrichtung des Bundestages und des Bundesrates

261

Auskünfte an die Vertragsstaaten der UNESCO erteilt das Auswärtige Amt nach § 80 Abs. 2 KGSG

b) Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen63 § 56b Abs. 2 IRG

Einwilligung der BKM erforderlich bei Vereinbarungen über die Verwertung, Herausgabe und Aufteilung von abgeschöpftem Vermögen, die sich auf nationales Kulturgut nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 KGSG beziehen

Paragraph wurde durch Artikel 5 des KGSG v. 30.7.2016 geändert, wobei „Beauftragter der Bundesregierung für Kultur und Medien“ durch „für Kultur und Medien zuständige oberste Bundesbehörde“ ersetzt wurde.

63 Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRG) v. 23.12.1982 i. d. F. v. 31.7.2016 (BGBl. I, S. 1914).

262

F. Anhang

c) Rechtslage bis zum 6.8.2016 „Beauftragter der Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur und der Medien“

Kulturgutschutzgesetz a. F.64

§ 2 Abs. 2 S. 2 KultgSchG a. F. Berufung eines Mitglieds des Sachverständigenrates, der über die Eintragung entscheidet § 3 Abs. 2 KultgSchG a. F.

Antragsrecht zur Eintragung zur Wahrung eines gemeindeutschen Interesses

§ 5 Abs. 1 KultgSchG a. F.

Entscheidung über die Ausfuhrgenehmigung

§ 5 Abs. 2 KultgSchG a. F.

Pflicht, vor der Entscheidung nach § 5 Abs. 1 KultgSchG einen Sachverständigenausschuss zu hören

§ 6 Abs. 1 KultgSchG a. F.

Pflicht, der BKM Eintragungen und Änderungen mitzuteilen

§ 6 Abs. 2 KultgSchG a. F.

Pflicht, ein „Gesamtverzeich­ nis national wertvollen Kulturgutes“ zu führen

§ 7 KultgSchG a. F.

Pflicht, die Löschung der BKM mitzuteilen

§ 8 KultgSchG a. F.

Pflicht, den billigen Ausgleich für den Eigentümer im Benehmen mit der BKM herzustellen

§ 9 Abs. 1 KultgSchG a. F.

Mitteilung der obersten Landesbehörde an die BKM bei Verlust, Beschädigung oder Verbringung an einen anderen Ort

64 Gesetz zum Schutz deutschen Kulturgutes gegen Abwanderung (KultgSchG) v. 6.8.1955 i. d. F. v. 18.5.2007 (BGBl. I, S. 757).

VII. Gesetzlich zugewiesene Aufgaben der BKM 

§ 12 Abs. 1 KultgSchG a. F.

Entscheidung über die Ausfuhrgenehmigung bei Archivgut

§ 13 Abs. 1 KultgSchG a. F.

Pflicht, der BKM Eintragungen und Änderungen mitzuteilen

§ 14 Abs. 1 KultgSchG a. F.

Mitteilungspflicht bei Verhandlungen über die Ausfuhr von Archivgut

§ 18 Abs. 2 KultgSchG a. F.

Antragsrecht der BKM bei Kulturgut, das im Eigentum der öffentlichen Hand ist

§ 21 KultgSchG a. F.

Verordnungsermächtigung

Gesetz zur Ausführung der Konvention vom 14. Mai 1954 zum Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten (KultgSchKonvAG)

263

„Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien“

§ 2 Abs. 3 KultgSchKonvAG Verordnungsermächtigung zugunsten des Bundesminisa. F.65 ters der Finanzen, im Einvernehmen mit der BKM zu er­lassen § 2 Abs. 4 S. 2 KultgSchKonvAG a. F.

Anerkennung einer Stelle nach § 17 Abs. 1, 4 Kulturgüterrückgabegesetz

§ 2 Abs. 5 S. 2 KultgSchKonvAG a. F.

Meldung der Beschlagnahme an die BKM

§ 2 Abs. 7 KultgSchKonvAG a. F.

Entscheidung über die Rückgabe von Kulturgut trifft das Auswärtige Amt im Einvernehmen mit der BKM

§ 3 Abs. 2 KultgSchKonvAG a. F.

Meldung der Sicherstellung an die BKM

65 Gesetz zur Ausführung der Konvention vom 14. Mai 1954 zum Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten (KultgSchKonvAG) v. 14.5.1954 i. d. F. v. 18.5.2007 (BGBl. I, S. 757, 762, 2547).

264

F. Anhang

Kulturgüterrückgabegesetz

„Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien“

§ 2 KultGüRückG66 a. F.

Zentralstelle i. S. d. Gesetzes

§ 3 KultGüRückG a. F.

Geltendmachung des Rückgabeanspruches durch die Länder im Einvernehmen mit der Zentralstelle des Bundes

§ 14 Abs. 2 KultGüRückG a. F.

Führung des Verzeichnisses wertvollen Kulturgutes der Vertragsstaaten

§ 14 Abs. 3 KultGüRückG a. F.

Verordnungsermächtigung zugunsten der Bundesregierung

§ 16 Abs. 2 KultGüRückG a. F.

Verordnungsermächtigung zugunsten des Bundesministers der Finanzen, im Einvernehmen mit der BKM zu erlassen

§ 17 Abs. 1 KultGüRückG a. F.

Anerkennung einer Stelle, die eine „Unbedenklichkeitsbescheinigung“ ausstellen kann (§ 14 Abs. 2 KultGüRückG)

§ 17 Abs. 4 KultGüRückG a. F.

Bekanntgabe der Stellen im Bundesanzeiger

Verordnung über das Verzeichnis wertvollen Kulturgutes nach dem Kulturgüterrückgabegesetz (Kulturgüter­ verzeichnis-Verordnung  – KultgVV) v. 15.10.2008 (BGBl. I, S. 2002).

66 Gesetz zur Ausführung des UNESCO-Übereinkommens vom 14. November 1970 über Maßnahmen zum Verbot und zur Verhütung der rechtswidrigen Einfuhr, Ausfuhr und Übereignung von Kulturgut und zur Umsetzung der Richtlinie 93/7/EWG des Rates vom 15. März 1993 über die Rückgabe von unrechtmäßig aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats verbrachten Kulturgütern (Kulturgüterrückgabegesetz  – KultGüRückG) v. 18.5.2007 i. d. F. v. 6.6.2013 (BGBl. I, S. 1482).

VII. Gesetzlich zugewiesene Aufgaben der BKM 

265

3. Aufgaben für die Stiftung Berliner Mauer67 Stiftung Berliner Mauer

„für Kultur und Medien zuständige oberste Bundesbehörde“

§ 2 Abs. 4 MauStG68

Zustimmung der BKM bei der Aufnahme anderer Einrichtungen

§ 2 Abs. 5 MauStG

Beratung und Unterstützung der BKM durch die Stiftung

§ 3 Abs. 2 MauStG

Zustimmung der BKM bei Veräußerung oder Beleihung von Grundstücken erforderlich

§ 3 Abs. 6 MauStG

Verwendung des Vermögens nach Auflösung der Stiftung im Einvernehmen mit der BKM

§ 5 Abs. 1 Nr. 1 MauStG

Mitgliedschaft eines von der BKM entsandten Mitglieds im Stiftungsrat

§ 7 Abs. 2 S. 2 MauStG

Einvernehmen mit der BKM bei der Berufung von sachverständigen Mitgliedern in den Beirat

§ 8 MauStG

Genehmigung der Satzung

§ 10 Abs. 4 MauStG

Berichterstattung an die BKM

§ 12 Abs. 1, 2 MauStG

Einvernehmen mit der BKM in Übergangsphase

67 Die Stiftung Berliner Mauer ist eine landesunmittelbare Stiftung des öffentlichen Rechts mit Sitz in Berlin. 68 Gesetz über die Errichtung der Stiftung Berliner Mauer – Gedenkstätte Berliner Mauer und Erinnerungsstätte Notaufnahmelager Marienfelde (Mauerstiftungsgesetz  – MauStG) v. 17.9.2008 (GVBl., S. 250).

266

F. Anhang

VIII. Auszug aus dem Gesellschaftsvertrag derKulturveranstaltungen des Bundes in Berlin (KBB) Gesellschaft mit beschränkter Haftung Stand: April 2005 § 4 Organe der Gesellschaft Organe der Gesellschaft sind: 1. die Geschäftsführung 2. der Aufsichtsrat und 3. die Gesellschafterversammlung. § 5 Geschäftsführung (1) Die Gesellschaft hat vier Geschäftsführer / innen[…]. Die Gesellschaft wird durch zwei Geschäftsführer / innen gemeinschaftlich oder durch eine / n Geschäftsführer / in in Gemeinschaft mit einer Prokuristin / einem Prokuristen vertreten. Bestellung und Abberufung der Geschäftsführung erfolgt auf Vorschlag des Aufsichtsrats durch die Gesellschafterversammlung. Dies gilt auch für den Abschluss, die Änderung und die Beendigung von Anstellungs-. Ruhegehalts- und Darlehensverträgen mit den Geschäftsführerinnen / Geschäftsführern. […]. (2) […] (3) Die Geschäftsführungsbefugnis der Geschäftsführer / innen erstreckt sich auf alle Handlungen, die der gewöhnliche Betrieb der Gesellschaft mit sich bringt. Für Geschäftsführungshandlungen, die darüber hinausgehen, bedarf es für jeden Einzelfall eines Gesellschafterbeschlusses. § 7 Zustimmungsbedürftige Geschäfte (1) Die nachstehend aufgeführten Geschäfte darf die Geschäftsführung nur mit vorheriger Zustimmung des Aufsichtsrates vornahmen: 1. Aufnahme neuer Geschäftszweige Im Rahmen des Gesellschaftsvertrages oder Aufgabe vorhandener Tätigkeitsgebiete; 2. Errichtung und Aufhebung von Zweigniederlassungen: 3. Errichtung, Verlegung und Aufhebung von Betriebsstätten; 4. Investitionen, deren Kosten im Einzelfall eine vom Aufsichtsrat festzulegende Grenze übersteigen; 5. sofern im Einzelfall die vom Aufsichtsrat für diese Geschäfte festzulegenden Grenzen (Zeitdauer, Wert) überschritten werden, zur a) Übernahme von Bürgschaften Garantien oder ähnlichen Handlungen, b) Abschluss, Änderung und Aufhebung von Miet- und Pachtverträgen. 6. Erwerb, Veräußerung und Belastung von Grundeigentum und grundstücksgleichen Rechten; 7. Bestellung von Prokuristinnen / Prokuristen, Einzelprokura darf nicht erteilt werden;

VIII. Auszug aus dem Gesellschaftsvertrag der KBB

267

8. Abschluss oder Änderung von Anstellungsverträgen, die Gewährung sonstiger Leistungen und der Abschluss von Honorarverträgen, sofern eine vom Aufsichtsrat festgesetzte Grenze überschritten wird; 9. Übernahme von Pensionsverpflichtungen sowie Abfindungen bei Dienstbeendigung, sofern diese drei Bruttomonatsgehälter übersteigen; 10. Maßnahmen der Tarifbindung oder Tarifgestaltung sowie allgemeine Vergütungs- und Sozialregelungen, insbesondere Bildung von Unterstützungsfonds für regelmäßig wiederkehrende Leistungen, auch in Form von Versicherungsabschlüssen, ferner Gratifikationen und andere außerordentliche Zuwendungen an die Belegschaft, außerdem die Festlegung· von Richtlinien für die Gewährung von Reise- und Umzugskostenvergütungen, von Trennungsgeld und für die Benutzung von Kraftfahrzeugen; 11. Einleitung von Rechtsstreitigkeiten von besonderer Bedeutung, Abschluss von Vergleichen und der Erlass von Forderungen, sofern der durch Vergleich gewährte Nachlass oder der Nennwert erlassener Forderungen einen vom Aufsichtsrat festzulegenden Betrag übersteigt; 12. die Erstellung sowie wesentliche Änderungen des Organisations- bzw. Geschäftsverteilungsplans (2) Weitere zustimmungspflichtige Geschäfte sind in der vom Aufsichtsrat zu erlassenden Geschäftsanweisung für die Geschäftsführung enthalten. (3) Der Aufsichtsrat kann weitere Geschäfte von seiner Zustimmung abhängig machen. (4) Der Aufsichtsrat kann widerruflich die Zustimmung zu einem bestimmten Kreis von Geschäften allgemein oder für den Fall, dass das einzelne Geschäft bestimmten Bedingungen genügt, im Voraus erteilen. § 8 Aufsichtsrat (1) Der Aufsichtsrat besteht aus 12 Mitgliedern. Die Gesellschafterin Bundesrepublik Deutschland entsendet ein Drittel der Mitglieder. Ein weiteres Drittel der Mitglieder wird auf Vorschlag des für Kultur zuständigen Mitglieds des Senats des Landes Berlin von der Gesellschafterversammlung bestellt. Die übrigen Mitglieder werden auf einstimmigen Vorschlag der bereits bestellten bzw. entsandten Mitglieder des Aufsichtsrats von der Gesellschafterversammlung bestellt. Erneute Bestellung oder Entsendung ist zulässig. Die entsandten Mitglieder können vom / von der Entsendungsberechtigten jederzeit abberufen werden. Die bestellten Mitglieder können durch Beschluss der Gesellschafterversammlung ohne Angabe von Gründen vor Ablauf ihrer Amtszeit abberufen werden. Unter den auf Vorschlag des Landes Berlin zu bestellenden Mitgliedern hat sich ein / e Angehörige / r der für die kulturellen Angelegenheiten zuständigen Senatsverwaltung zu befinden. Unter den von der Bundesrepublik Deutschland zu entsendenden Mitgliedern haben sich eine Angehörige / r des für kulturelle Angelegenheiten zuständigen Bundesressorts sowie ein / e Angehörige / r der Abteilung für auswärtige Kultur- und Bildungspolitik des Auswärtigen Amtes zu befinden. (2) […] (3) […]

268

F. Anhang

(5) Die Gesellschafterversammlung bestellt ein von der BR. Deutschland entsandtes Mitglied des Aufsichtsrates zur / zum Vorsitzenden. Im Fall der Verhinderung der / des Vorsitzenden aus wichtigem Grund führt die gemäß § 9 Abs. 5. Bevollmächtigte Vertretung den Vorsitz. bevollmächtigt werden kann ein anderes Mitglied des Aufsichtsrats oder ein / e der Behörde des Aufsichtsratsvorsitzenden angehörender Vertreter / in. Die Gesellschafterversammlung kann die Bestellung der / des Vorsitzenden vor Ablauf der Amtszeit ohne Angabe von Gründen widerrufen. Die / Der Vorsitzende kann den Vorsitz vor Ablauf ihrer / seiner Amtszeit auch ohne wichtigen Grund durch Erklärung gegenüber der Gesellschaft niederlegen. (6) Beschlüsse des Aufsichtsrats werden mit einfacher Mehrheit der abgegebenen Stimmen gefasst. Die Mitglieder des Aufsichtsrats haben jeweils eine, die vom Bund entsandten Mitglieder zwei Stimmen. Bel Stimmengleichheit entscheidet die Stimme der / des Vorsitzenden. § 9 Innere Ordnung des Aufsichtsrates (1) Der Aufsichtsrat gibt sich eine Geschäftsordnung. (2) Aufsichtsratssitzungen sollen in der Regel einmal im Kalendervierteljahr stattfinden. Sie müssen einmal Im Kalenderhalbjahr abgehalten werden. (3) Der Aufsichtsrat ist beschlussfähig, wenn mindestens die Hälfte der Mitglieder, aus denen er nach dem Gesellscl1aftsvertrag zu bestehen hat, an der Beschlussfassung teilnimmt, darunter die / der Vorsitzende oder ihr / sein Stellvertreter. Der Beschlussfähigkeit steht nicht entgegen, dass dem Aufsichtsrat weniger Mitglieder als die durch Gesellschaftsvertrag festgesetzte Zahl angehören. (4) […] (6) Der Aufsichtsrat kann aus seiner Mitte Ausschüsse bestellen. § 107 Abs. 3 Satz 2 des Aktiengesetzes findet entsprechende Anwendung. Ausschüsse des Aufsichtsrats sind für Angelegenheiten, die ihnen zur Beschlussfassung anstelle des Aufsichtsrats überwiesen worden sind, nur beschlussfähig, wenn an der Beschlussfassung mindestens drei Mitglieder teilnehmen, darunter ein / e Vertreter / in des Bundes. (7) […] (8) […] § 11 Gesellschafterversammlung und Beschlussfassung (1) Die Alleingesellschafterin ist für alle Angelegenheiten zuständig, die nicht einem anderen Organ durch Gesetz oder Gesellschaftsvertrag zur ausschließlichen Zuständigkeit überwiesen sind, insbesondere – die Feststellung des Jahresabschlusses und die Verwendung des Jahresergebnisses oder Bilanzgewinnes – Entsendung, Bestellung und Abberufung der Mitglieder des Aufsichtsrates gem. § 8 Abs. 1 – Bestellung und Abberufung von Geschäftsführerinnen und Geschäftsführern, – Entlastung der Mitglieder des Aufsichtsrates und der Geschäftsführung. – Bestellung der Abschlussprüferin / des Abschlussprüfers

VIII. Auszug aus dem Gesellschaftsvertrag der KBB

269

(2) Die Gesellschafterversammlung wird von der Geschäftsführung unter Mitteilung der Gegenstände der Beschlussfassung und Übersendung der erforderlichen Unterlagen mit einer Frist von mindestens zwei Wochen einberufen. Die Gesellschafterversammlung soll mindestens einmal jährlich einberufen werden; eine Sitzung muss in den ersten acht Monaten des Geschäftsjahres stattfinden. Außer der Alleingesellschafterin kann jedes Geschäftsführungsmitglied, die / der Aufsichtsratsvorsitzende und der Aufsichtsrat eine außerordentliche Gesellschafterversammlung einberufen, wenn es im Interesse der Gesellschaft erforderlich ist. Im Einvernehmen mit der Gesellschafterin kann auf die Einhaltung von Form und Fristvorschriften verzichtet werden. Die Gesellschafterversammlung findet in der Regel am Sitz der Gesellschaft statt. (3) […]

270

F. Anhang

IX. Beispiel eines Zuwendungsbescheids der BKM 

IX. Beispiel eines Zuwendungsbescheids der BKM  

271

272

F. Anhang

IX. Beispiel eines Zuwendungsbescheids der BKM  

273

274

F. Anhang

X. Beispiel eines Übertragungserlasses der BKM 

X. Beispiel eines Übertragungserlasses der BKM an das Bundesverwaltungsamt

275

276

F. Anhang

X. Beispiel eines Übertragungserlasses der BKM 

277

278

F. Anhang

X. Beispiel eines Übertragungserlasses der BKM 

279

280

F. Anhang

XI. Beispiel eines Zuwendungsbescheids des Bundesverwaltungsamts

XI. Beispiel eines Zuwendungsbescheids des Bundesverwaltungsamts 

281

282

F. Anhang

XI. Beispiel eines Zuwendungsbescheids des Bundesverwaltungsamts 

283

284

F. Anhang

XI. Beispiel eines Zuwendungsbescheids des Bundesverwaltungsamts 

285

286

F. Anhang

XI. Beispiel eines Zuwendungsbescheids des Bundesverwaltungsamts 

287

Literaturverzeichnis Achterberg, Norbert, Parlamentsrecht, Tübingen 1984. Albowitz, Ina, Zukunftsperspektiven der Kulturpolitik, Kulturpolitische Mitteilungen 1998 (1), S. 48 ff. Alscher, Sarah, Die Stiftung des öffentlichen Rechts, München 2006. Andrick, Bernd, Stiftungsrecht und Staatsaufsicht unter besonderer Berücksichtigung der nordrhein-westfälischen Verhältnisse, Baden-Baden 1988. Andrick, Bernd / Suerbaum, Joachim, Stiftung und Aufsicht. Dogmatik – Stiftungspraxis – Reformbestrebungen, München 2001. Anschütz, Gerhard, Die Verfassung des Deutschen Reiches vom 11. August 1919, 13. Aufl., Berlin 1930. AP, „Lex Naumann“ vom Bundestag verabschiedet, FAZ v. 11.12.1998, S. 2. Arndt, Claus, Zur Reform der Institution des Parlamentarischen Staatssekretärs, Der Staat 1970, S. 501 ff. – Der „Beauftragte“ als Figur der Verwaltung und des Verwaltungsrechts, RuP 1987, S. 32. Bachmann, Günther, Das Bundeskanzleramt, in: Marx, Morstein Fritz (Hrsg.), Die Staatskanzlei: Aufgaben, Organisation und Arbeitsweise auf vergleichender Grundlage: Vorträge und Diskussionsbeiträge der verwaltungswissenschaftlichen Arbeitstagung der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, Berlin 1967, S. 161 ff. Bader, Johann / Ronellenfitsch, Michael (Hrsg.), Beck’scher Online-Kommentar VwVfG, 35. Aufl., 2017. Badura, Peter, § 15: Die Stellung des Abgeordneten nach dem Grundgesetz und den Abgeordnetengesetzen in Bund und Ländern, in: Schneider, Hans-Peter / Zeh, Wolfgang (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland: ein Handbuch, Berlin 1989. – Das politische Amt des Ministers, in: Murswiek, Dietrich (Hrsg.), Staat – Souveränität – Verfassung: Festschrift für Helmut Quaritsch zum 70. Geburtstag, Berlin 2000, S. 295 ff. Baer, Susanne, Vermutungen zu Kernbereichen der Regierung und Befugnissen des Parlaments, Der Staat 2001, S. 525 ff. Bahners, Patrick, Gescheitertes Experiment, FAZ v. 25.10.2005, S. 37. Bahners, Patrick / Schirrmacher, Frank, Ich stelle mich in eine Ecke, wo man gar nicht bemerkt wird. Wider den linken Neo-Wilhelminismus oder vom Segen der Diskretion: Christdemokratische Kulturpolitik zieht der glanzvollen Geste die sachliche Arbeit vor / Ein Gespräch mit Helmut Kohl, FAZ v. 17.9.1998, S. 44.

Literaturverzeichnis

289

Bajohr, Stefan, Grundriss Staatliche Finanzpolitik. Eine praktische Einführung, 2. Aufl., Wiesbaden 2008. Bannas, Günther, Von wegen von Amts wegen, Staatsminister „mit Kabinettsrang“ gibt es – und doch wieder nicht, FAZ v. 7.2.2012, S. 4. – Superminister, FAZ v. 8.10.2015, S. 10. – Versorgungsposten oder Sprungbrett?, FAZ v. 16.3.2018, S. 8. Battis, Ulrich, Bundesbeamtengesetz, 4. Aufl., München 2009. Baum, Gerhard, Wo bleibt die Politik? Was Michael Naumann vekehrt macht, SZ v. 29.7.1998, S. 13. Beaucamp, Eduard / Schirrmacher, Frank / Spiegel, Hubert, Ein kurzer Anruf aus dem Kanzleramt, Die zweitbesten Mußestunden jenseits der Politik – Wie die Kultur auf die Bühne des Wahlkampfs geriet und was aus ihr werden soll, FAZ v. 10.9.1998, S. 44. Becker, Bernd, Zentrale nichtministerielle Organisationseinheiten·der unmittelbaren Bundes­ verwaltung, VerwArch 1978, S. 149 ff. – Öffentliche Verwaltung. Lehrbuch für Wissenschaft und Praxis, Percha am Starnberger See 1989. Behrendt, Günther, Das Bundeskanzleramt, Frankfurt / Main 1967. Berggreen-Merkel, Ingeborg, § 57: Die bundesstaatliche Ordnung der Kultur aus rechtlicher und politischer Sicht, in: Härtel, Ines (Hrsg.), Handbuch Föderalismus – Föderalismus als demokratische Rechtsordnung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt, Band III: Entfaltungsbereiche des Föderalismus, Berlin / Heidelberg 2012. Berghoff, Horst, Die kulturelle Filmförderung des Bundes nach den Filmförderungsrichtlinien am Maßstab des Grundgesetzes, Frankfurt am Main / Bern / New York / Paris 1991. Bergmann, Jan / Dienelt, Klaus / Kanein, Werner / Renner, Günter (Hrsg.), Ausländerrecht. Aufenthaltsgesetz, Freizügigkeitsgesetz / EU und ARB 1/80 (Auszug), Grundrechtecharta und Artikel 16a GG, Asylgesetz, 11. Aufl., München 2016. Bergsdorf, Wolfgang, Bilanz und Perspektive der Bundeskulturpolitik, Kulturpolitische Mitteilungen 1998 (1), S. 22. Bernsdorff, Norbert / Kleine-Tebbe, Andreas, Kulturgutschutz in der Bundesrepublik Deutschland. Ein Kommentar, Köln / Berlin / Bonn / München 1996. Besch, Johann Christoph, § 33: Rederecht und Redeordnung, in: Schneider, Hans-Peter / Zeh, Wolfgang (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland: ein Handbuch, Berlin 1989. Beyme, Klaus von, Organisationsgewalt, Patronage und Ressorteinteilung im Bereich der Regierung, DV 1969, S. 279 ff. – Kulturpolitik und nationale Identität. Studien zur Kulturpolitik zwischen staatlicher Steuerung und gesellschaftlicher Autonomie, Opladen 1998. Biermann, Kai, NSA-Untersuchungsausschuss: Die letzte Zeugin, Die ZEIT v. 16.2.2017, S. n. a.

290

Literaturverzeichnis

Bischoff, Friedrich, Neuer Stellenwert der Kultur in der Politik des Bundes, ZRP 1999, S. 240. Bischoff, Friedrich / Bischoff, Michael, § 54: Parlament und Ministerialverwaltung, in: Schneider, Hans-Peter / Zeh, Wolfgang (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland: ein Handbuch, Berlin [u. a.] 1989. Böckenförde, Ernst-Wolfgang, Die Methoden der Verfassungsinterpretation  – Bestandsaufnahme und Kritik, NJW 1976, S. 2089 ff. – Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung. Eine Untersuchung zum Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl., Berlin 1998. – Organisationsgewalt und Gesetzesvorbehalt, NJW 1999, S. 1235 ff. – § 24: Demokratie als Verfassungsprinzip, in: Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts II, 3. Aufl., Heidelberg 2004. Bolwin, Rolf, n. a., Kulturpolitische Mitteilungen 1998 (1), S. 32. Braml, Josef / Merkel, Wolfgang / Sandschneider, Eberhard, Schlussfolgerungen und Empfehlungen, in: Braml, Josef / Merkel, Wolfgang / Sandschneider, Eberhard (Hrsg.), Außenpolitik mit Autokratien, Berlin / Boston 2015, S. 413 ff. Brandner, Thilo / Uwer, Dirk, Organisationserlasse des Bundeskanzlers und Zuständigkeitsanpassung in gesetzlichen Verordnungsermächtigungen, DÖV 1993, S. 107 ff. Brandt, Edmund / Henning Klaus Jürgen, Die Aufsicht von Ministerien über Bundesoberbehörden, VR 1982, S. 181 ff. Brauneck, Jens, Die rechtliche Stellung des Bundeskanzleramtes. Rechtliche Grenzen für Organisation, Handeln und Kontrollierbarkeit des Bundeskanzleramtes, Baden-Baden 1994. Bravidor, Christoph, Die Vereinbarkeit der Schuldenbegrenzungsregelungen mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung, Berlin 2014. Brenner, Michael, § 44: Das Prinzip Parlamentarismus, in: Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts III, §§ 33–70, 3. Aufl., Heidelberg 2005. Brinktrine, Ralf, Organisationsgewalt der Regierung und der Vorbehalt des Gesetzes – zur Reichweite der „Wesentlichkeitstheorie“ am Beispiel der Zusammenlegung von Justiz- und Innenministerium in Nordrhein-Westfalen, Jura 2000, S. 123 ff. Britz, Gabriele, Bundeseigenverwaltung durch selbständige Bundesoberbehörden nach Art. 87 III 1 GG, DVBl. 1998, S. 1167 ff. Brost, Marc, Merkels Flüchtlingskrisenterminator, Die ZEIT v. 24.9.2015, S. n. a. Bull, Hans Peter, Über Formenwahl, Formwahrheit und Verantwortungsklarheit in der Verwaltungsorganisation, in: Geis, Max-Emanuel (Hrsg.), Staat, Kirche, Verwaltung: Festschrift für Hartmut Maurer zum 70. Geburtstag, München 2001, S. 545 ff. Bull, Hans Peter / Mehde, Veith, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre, 9. Aufl., Heidelberg 2015. Bundesministerium der Justiz, Handbuch der Rechtsförmlichkeit, Köln 2008. Bundesministerium des Inneren, Migration und Integration, Berlin Juli 2014.

Literaturverzeichnis

291

Bundesrechnungshof, Jahresbericht 2015, Bonn 2015. Bundesregierung, Aufbruch und Erneuerung  – Deutschlands Weg ins 21. Jahrhundert, ZRP 1998, S. 485 ff. Burmeister, Günter C., Herkunft, Inhalt und Stellung des institutionellen Gesetzesvorbehalts. Zugleich ein Beitrag zur Dogmatik des Verwaltungsorganisationsrechts, Berlin 1991. Busse, Volker, Der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung im Spannungsfeld der staatlichen Gewalten, DÖV 1989, S. 45 ff. – Zur Gesetzgebungsarbeit der Bundesregierung, VerwArch 1996, S. 445 ff. – Aufbau der Bundesverwaltung, in: König, Klaus / Siedentopf, Heinrich (Hrsg.), Öffentliche Verwaltung in Deutschland, 2. Aufl., Baden-Baden 1997, S. 123 ff. – Hierarchieebenen und Gruppenstruktur am Beispiel des Bundeskanzleramtes, VerwArch 1998, S. 137. – Regierungsbildung aus organisatorischer Sicht, DÖV 1999, S. 313 ff. – Änderungen der Organisation der Bundesregierung und Zuständigkeitsanpassungs-Gesetz 2002, DÖV 2003, S. 407 ff. – Organisation der Bundesregierung und Organisationsentscheidungen der Bundeskanzler in ihrer historischen Entwicklung und im Spannungsfeld zwischen Exekutive und Legislative, in: Böckenförde, Ernst Wolfgang / Enders, Christoph / Masing, Johannes (Hrsg.), Freiheit des Subjekts und Organisation von Herrschaft: Symposium zu Ehren von Ernst-Wolfgang Böckenförde anlässlich seines Geburtstages, 23. und 24. September 2005, Berlin 2006, S. 245 ff. – Regierungsinternes Gesetzgebungsvorbereitungsverfahren, in: Schrenk, Klemens / Soldner, Markus (Hrsg.), Analyse demokratischer Regierungssysteme: Festschrift für Wolfgang Ismayr, Wiesbaden 2010, S. 221 ff. – Geschäftsordnung Bundesregierung, 2. Aufl., Baden-Baden 2014. – Parlamentarische Staatssekretäre-Gesetz, Baden-Baden 2014. Busse, Volker / Hoffmann, Hans, Bundeskanzleramt und Bundesregierung. Aufgaben, Organisation, Arbeitsweise, 6. Aufl., Köln 2015. Büttner, Edgar / Wettengel, Michael, Der Parlamentarische Rat, Band 13: Teilbd. 1, Ausschuß für Organisation des Bundes, Ausschuß für Verfassungsgerichtshof und Rechtspflege, Boppard am Rhein 2002. Butzer, Hermann, Zum Begriff der Organisationsgewalt, DV 1994, S. 157 ff. Chae, Moon-Seok, Die Staatsaufsicht über die Anstalten des Öffentlichen Rechts im deutsch-koreanischen Vergleich, Berlin 2011. Cullen, Michael S. (Hrsg.), Das Holocaust-Mahnmal. Dokumentation einer Debatte, Zürich 1999. Dach, Peter, § 40: Das Ausschussverfahren nach der Geschäftsordnung und in der Praxis, in: Schneider, Hans-Peter / Zeh, Wolfgang (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland: ein Handbuch, Berlin [u. a.] 1989.

292

Literaturverzeichnis

Dann, Phillipp, The Gubernative in Presidential and Parliamentary Systems – Comparing Organizational Structures of Federal Governments in the USA and Germany, ZaöRV 2006, S. 1 ff. Degenhart, Christoph, Staatsrecht I, Staatsorganisationsrecht. Mit Bezügen zum Europarecht, 32. Aufl., Heidelberg / München / Landsberg 2016. Depenheuer, Otto, § 36: Das öffentliche Amt, in: Isensee Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts III, §§ 33–70, 3. Aufl., Heidelberg 2005. Der Präsident des Bundesrechnungshofes als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, Prüfung der Vergabe und Bewirtschaftung von Zuwendungen – Typische Mängel und Fehler im Zuwendungsbereich, 2. Aufl., Bonn 2016. Derlien, Hans-Ulrich, Das Berichtswesen der Bundesregierung, ZParl 1975, S. 3 ff. – Regierungsorganisation – institutionelle Restriktion des Regierens?, in: Hartwich, Hans-Hermann / Wewer, Göttrik (Hrsg.), Regieren in der Bundesrepublik I: Konzeptionelle Grundlagen und Perspektiven der Forschung, Wiesbaden 1990, S. 91 ff. – Zur Logik und Politik des Ressortzuschnitts, VerwArch 1996, S. 548 ff. Detterbeck, Steffen, § 66: Innere Ordnung der Bundesregierung, in: Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts III, §§ 33–70, 3. Aufl., Heidelberg 2005. Deutscher Kulturrat, Stellungnahme des Deutschen Kulturrates: Bundeskulturpolitik weiter stärken  – für ein eigenständiges Bundeskulturministerium, Politik und Kultur Heft Nr. 5, 2013, S. 29. Di Fabio, Udo, Parlament und Parlamentsrecht, Der Staat 1990, S. 599 ff. – Staatsaufsicht über formelle Körperschaften des öffentlichen Rechts, BayVBl. 1999, S. 449 ff. Dietl, Clara-Erika / Lorenz, Egon, Wörterbuch für Recht, Wirtschaft und Politik, Englisch  – Deutsch. Einschließlich der Besonderheiten des amerikanischen Sprachgebrauchs, 6. Aufl., München 2000. Dittmann, Armin, Die Bundesverwaltung. Verfassungsgeschichtliche Grundlagen, grundgesetzliche Vorgaben und Staatspraxis ihrer Organisationen, Tübingen 1983. Dittrich, Norbert, Bundeshaushaltsordnung. (BHO), Kommentar, Heidelberg / Hamburg 2011. Döhler, Marian / Manow, Philip, Strukturbildung von Politikfeldern. Das Beispiel bundesdeutscher Gesundheitspolitik seit den fünfziger Jahren, Wiesbaden 1997. Dreier, Horst, Regelungsform und Regelungsinhalt des autonomen Parlamentsrechts, JZ 1990, S. 310 ff. – Hierarchische Verwaltung im demokratischen Staat. Genese aktuelle Bedeutung und funktionelle Grenzen eines Bauprinzips der Exekutive, Tübingen 1991. Dreier, Horst / Bauer, Hartmut (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 3. Aufl., Tübingen 2015. Dreier, Ralf, Zur Problematik und Situation der Verfassungsinterpretation, in: Dreier, Ralf /  Schwegmann, Friedrich (Hrsg.), Probleme der Verfassungsinterpretation: Dokumentation einer Kontroverse, Baden-Baden 1976, S. 13 ff. Eckhardt, Andreas, n. a., Kulturpolitische Mitteilungen 1998 (1), S. 33.

Literaturverzeichnis

293

Ehlers, Dirk, Verwaltung in Privatrechtsform, Berlin 1984. Eichhorn, Peter / Lenk, Klaus / Zimmermann, Gebhard (Hrsg.), Verwaltungslexikon, 3. Aufl., Baden-Baden 2003. Eickenboom, Peter, § 44: Haushaltsausschuss und Haushaltsverfahren, in: Schneider, Hans-Peter / Zeh, Wolfgang (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland: ein Handbuch, Berlin [u. a.] 1989. Eiselstein, Claus, Verlust der Bundesstaatlichkeit?, NVwZ 1989, S. 323 ff. Ellwein, Thomas, Einführung in die Regierungs- und Verwaltungslehre, Stuttgart / Berlin / Köln /  Mainz 1966. Elmenhorst, Lucas / Wargalla, Moritz, Sinnloser Behördenaufwand oder drängende Notwendigkeit? Der Entwurf zur Neuregelung des Kulturgutschutzrechts, ZRP 2016, S. 15 ff. Endreß, Alexander, Die Kulturpolitik des Bundes. Strukturelle und inhaltliche Neuorientierung zur Jahrtausendwende?, Berlin 2005. Epping, Volker, Die Trennung von Amt und Mandat, DÖV 1999, S. 529 ff. Erichsen, Hans Uwe / Ehlers, Dirk / Burgi, Martin, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl., Berlin 2010. Eschenburg, Theodor, Die Richtlinien der Politik, DÖV 1954, S. 193 ff. – Zur politischen Praxis in der Bundesrepublik, Band II, München 1966. Evers, Hans-Ulrich, Kulturauftrag im staatlichen Gemeinwesen. Dargestellt am Beispiel der deutschen und österreichischen Rechtsordnung, NJW 1983, S. 2161 ff. Eyermann, Erich, Verwaltungsgerichtsordnung. Kommentar, 13. Aufl., München 2010. Fahrenholtz, Alexander, Lichtblick Kulturstiftung des Bundes, AKMB-news Heft Nr. 2, 2003, S. 30 f. Fahrenholtz, Alexander / Völckers, Hortensia, Die Kulturstiftung des Bundes, in: Maurer, Janine (Hrsg.), Handbuch Kulturstiftungen: ein Ratgeber für die Praxis, 2. Aufl., Berlin 2004, S. 138 ff. Falckenberg, Harald, Was jetzt auf dem Spiel steht, FAZ.NET v. 16.7.2015, abrufbar unter: http:// www.faz.net/aktuell/feuilleton/debatten/harald-falckenberg-zum-kulturgutschutzgesetz-13​ 703028.html?printPagedArticle=true#pageIndex_0, zuletzt abgerufen am 24.10.2017. Faude, Alfred / Fritz, Kurt, Das Bundesministerium des Innern, 3. Aufl., Bonn 1971. Fehlig, Klaus, Die Rechtsstellung des Staatssekretärs im deutschen Staatsrecht, Bamberg 1969. Fehling, Michael / Kastner, Berthold / Störmer, Rainer, Verwaltungsrecht. VwVfG  – VwGO  – Nebengesetze, Handkommentar, 4. Aufl., Baden-Baden 2016. Feldkamp, Michael, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999 und 1990 bis 2010, Baden-Baden 2011. Fiedler, Albrecht, Verfassungsrechtliche Probleme staatlicher Kulturförderung durch Stiftungen, in: Mecking, Christoph / Schulte, Martin (Hrsg.), Grenzen der Instrumentalisierung von Stiftungen, Tübingen 2003, S. 80 ff.

294

Literaturverzeichnis

– Staatliches Engagement im Stiftungswesen zwischen Formenwahlfreiheit und Formenmissbrauch, Berlin 2011. Flierl, Thomas / Parzinger, Hermann (Hrsg.), Die kulturelle Mitte der Hauptstadt. Projekt Humboldt-Forum in Berlin, Bonn 2009. Friauf, Karl Heinrich / Höfling, Wolfram (Hrsg.), Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Berlin Stand: 07/2017. Fröhlich, Siegfried / Haverkamp, Reinhold / von der Heide, Hans J. / Köckritz, Sieghardt von / Schiffer, Eckart (Hrsg.), Das Bonner Innenministerium: Innenansichten einer politischen Institution, Bonn 1997. Fuchs, Michael, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, Berlin 1985. – Verwalten durch Beauftragte, DÖV 1986, S. 363 ff. – Organisationsgewalt der Regierung vs. Parlamentsautonomie, DVBl. 2015, S. 1337 ff. G.St., Schröders Flimm, FAZ v. 16.6.1998, S. 47. Gallois, Franz Peter, Rechtsstellung und Aufgaben des Parlamentarischen Staatssekretärs, Mainz 1983. Gallwas, Hans-Ulrich, Verfassungsrechtliche Aspekte des Kulturföderalismus und exemplarische Problemfelder in der Praxis, in: Politische Studien: Orientierung durch Information und Dialog / Hrsg. Hanns-Seidel-Stiftung e. V., 2001, S. 63 ff. Geiger, Hansjörg / Klinghardt, Heinz / Budsinowski, Martin (Hrsg.), Stasi-Unterlagen-Gesetz. Kommentar, 2. Aufl., Stuttgart 2006. Geis, Max-Emanuel, Die „Kulturhoheit der Länder“, DÖV 1992, S. 522 ff. – § 54: Parlamentsausschüsse, in: Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts III, §§ 33–70, 3. Aufl., Heidelberg 2005. Geißler, Birgit, Staatliche Kunstförderung nach Grundgesetz und Recht der EG, Berlin 1995. Germelmann, Claas Friedrich, Kultur und staatliches Handeln. Grundlagen eines öffentlichen Kulturrechts in Deutschland, Tübingen 2013. Gersdorf, Hubertus, Öffentliche Unternehmen im Spannungsfeld zwischen Demokratie- und Wirtschaftlichkeitsprinzip. Eine Studie zur verfassungsrechtlichen Legitimation der wirtschaftlichen Betätigung der öffentlichen Hand, Berlin 2000. – Privatisierung öffentlicher Aufgaben, JZ 2008, S. 831 ff. Glotz, Peter, Warten auf Malraux. Die Republik braucht eine neue kulturpolitische Verfassung, FAZ v. 5.3.1998, S. 39. Gölz, Heide, Der Staat als Stifter. Stiftungen als Organisationsform mittelbarer Bundesverwaltung und gesellschaftlicher Selbstverwaltung, Bonn 1999. Grauel, Erich, Die Organisationsgewalt der Bundesregierung und die organisatorischen Befugnisse des Bundespräsidenten. Zugleich ein verfassungshistorischer Rückblick und Beitrag zur staatsrechtlichen Entwicklung der Organisationsgewalt, Frankfurt / Main 1954.

Literaturverzeichnis

295

Grauer, Elise F., Die Berliner Akademie der Künste. Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Untersuchung einer Kulturinstitution des Bundes, Berlin 2010. Graul, Heidemarie, Künstlerische Urteile im Rahmen der staatlichen Förderungstätigkeit. Ein Versuch zur Begrenzung der Staatsaufgaben, Berlin 1970. Grimm, Dieter, Methode als Machtfaktor, in: Grimm, Dieter (Hrsg.), Recht und Staat der bürgerlichen Gesellschaft, Frankfurt / Main 1987, S. 347 ff. Grindel, Reinhard, Ausländerbeauftragte, Aufgaben und Rechtsstellung, Baden-Baden 1984. Gröpl, Christoph / Groß, Markus / Häußer, Otto / Kußmaul, Heinz / Meyering, Stephan / Rossi, Matthias / Tappe, Henning / Wernsmann, Rainer (Hrsg.), Bundeshaushaltsordnung, Landeshaushaltsordnung. (BHO / LHO); staatliches Haushaltsrecht; Kommentar, München 2011. Gropp, Rose-Maria, Was auf die Liste kommt, FAZ v. 15.9.2015, S. 11. Groß, Hermann / Bohnefeld, Jörg, Regieren aus der zweiten Reihe: Der Parlamentarische Staatssekretär im Bund, in: Schrenk, Klemens / Soldner, Markus (Hrsg.), Analyse demokratischer Regierungssysteme: Festschrift für Wolfgang Ismayr, Wiesbaden 2010, S. 237 ff. Groß, Thomas, Das Kollegialprinzip in der Verwaltungsorganisation, Tübingen 1999. – Was bedeutet „Fachaufsicht“?, DVBl. 2002, S. 793 ff. Grosse-Brockhoff, Hans-Heinrich, Kultur setzt das Schöpferische im Menschen frei. Kulturpolitik ist Kernaufgabe der NRW-Landespolitik, in: Zimmermann, Olaf / Geißler, Theo (Hrsg.), Kulturpolitik der Parteien: Visionen, Programmatik, Geschichte und Differenzen, Berlin 2008, S. 76 ff. Gruber, Dietrich, Die Stellung des Regierungschefs in Deutschland und Frankreich, Hamburg 1964. Güntner, Joachim, Auf Kosten des Auswärtigen Amtes, NZZ v. 8.6.2001, S. 9. Häberle, Peter, Vom Kulturstaat zum Kulturverfassungsrecht, in: Häberle, Peter (Hrsg.), Kulturstaatlichkeit und Kulturverfassungsrecht, Darmstadt 1982, S. 1 ff. – Die Freiheit der Kunst im Verfassungsstaat, AöR 1985, S. 577 ff. – Kulturhoheit im Bundesstaat  – Entwicklungen und Perspektiven, in: Bundesrat (Hrsg.), 50 Jahre Herrenchiemseer Verfassungskonvent – Zur Struktur des deutschen Föderalismus: Tagungsband zum wissenschaftlichen Symposium vom 19. bis 21. August 1998 im Kloster Seeon, Bonn 1999, S. 55 ff. Harks, Thomas, Das Fragerecht der Abgeordneten, JuS 2014, S. 979 ff. Haug, Volker, Der deutsche Kulturföderalismus als verfassungsrechtliche Herausforderung, in: Rudolf Hrbek (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus. Föderalismus, Subsidiarität und Regionen in Europa, Baden-Baden 2011, S. 153 ff. Hechelhammer, Bodo, Offener Umgang mit geheimer Geschichte, APuZ 2014, S. 26 ff. Heckmann, Dirk, Geltungskraft und Geltungsverlust von Rechtsnormen. Elemente einer Theorie der autoritativen Normgeltungsbeendigung, Tübingen 1997. Hefty, Georg Paul, Nicht Staatsminister – oder doch?, FAZ v. 6.10.1998, S. 16.

296

Literaturverzeichnis

Hefty, Julia, Die Parlamentarischen Staatssekretäre im Bund. Eine Entwicklungsgeschichte seit 1967, Düsseldorf 2005. Heitmann, Stefan, Für jedes Problem ein Beauftragter? – Zum Beauftragtenunwesen in der Bundesrepublik Deutschland, NJW 1996, S. 904 ff. Helleberg, Max, Leitbildorientierte Verfassungsauslegung. Bestandsaufnahme und Kritik unter besonderer Würdigung der Versammlungsfreiheit, Berlin 2016. Hellwig, Hans-Jürgen, Rechtswidriger Kulturschutz, FAZ v. 17.3.2016, S. 10. Hennis, Wilhelm, Richtlinienkompetenz und Regierungstechnik, Tübingen 1964. Hense, Ansgar, Bundeskulturpolitik als verfassungs- und verwaltungsrechtliches Problem, DVBl. 2000, S. 376 ff. Henssler, Martin / Strohn, Lutz (Hrsg.), Gesellschaftsrecht. BGB, HGB, PartGG, GmbHG, AktG, GenG, UmwG, InsO, AnfG, IntGesR, 3. Aufl., München 2016. Herbst, Tobias, Gesetzgebungskompetenzen im Bundesstaat. Eine Rekonstruktion der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Tübingen 2014. Herzog, Thomas / Westphal, Dietrich, Bundesvertriebenengesetz, 2. Aufl., Baden-Baden 2014. Hesse, Joachim Jens / Ellwein, Thomas, Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, 10. Aufl., Baden-Baden 2012. Hesse, Konrad, Die normative Kraft der Verfassung. Freiburger Antrittsvorlesung, Tübingen 1959. – Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl., Heidelberg 1999. Heuer, Ernst / Engels, Dieter / Eibelshäuser, Manfred (Hrsg.), Kommentar zum Haushaltsrecht des Bundes und der Länder sowie der Vorschriften zur Finanzkontrolle, Köln 1992. Hieronymus, Hanns, Kultur, in: Fröhlich, Siegfried / Haverkamp, Reinhold / von der Heide, Hans J. /  Köckritz, Sieghardt von / Schiffer, Eckart (Hrsg.), Das Bonner Innenministerium: Innenansichten einer politischen Institution, Bonn 1997, S. 174 ff. Hillgruber, Christian / Epping, Volker (Hrsg.), Beck’scher Onlinekommentar Grundgesetz, München 2014. Hoefling, Wolfram, Zur hoheitlichen Kunstförderung, DÖV 1985, S. 387 ff. Hoffmann, Heinz, Die Bundesministerien 1949–1999: Bezeichnungen, amtliche Abkürzungen, Zuständigkeiten, Aufbauorganisation, Leitungspersonen, Koblenz 2003. Hoffmann, Hilmar, Keine neuen Argumente in einem alten Streit, Neue Gesellschaft Frankfurter Hefte 1998 (45), S. 619 ff. Hofmann, Peter, 25 Jahre Aufbau der Stiftung Preußischer Kulturbesitz in Berlin, in: Stiftung Preußischer Kulturbesitz (Hrsg.), Jahrbuch Preussischer Kulturbesitz, Berlin 1985, S. 27 ff. Hofmann, Rainer M. / Hoffmann, Holger (Hrsg.), Ausländerrecht. AufenthG, FreizügG / EU, AsylVfG, StAG; Handkommentar, Baden-Baden 2008. Hölscheidt, Sven, Information der Parlamente durch die Regierungen, DÖV 1993, S. 593 ff.

Literaturverzeichnis

297

Holzapfel, Andreas, Kürschners Handbuch der Bundesregierung: 2013–2017, Rheinbreitbach 2014. Honnacker, Heinz, Geschäftsordnung der Bundesregierung, München 1969. Hopp, Helmut, Beauftragte in Politik und Verwaltung, Bonn 1993. Hufen, Friedhelm, Kulturauftrag als Selbstverwaltungsgarantie – Legitimationszusammenhänge kommunaler Kulturpolitik, NVwZ 1983, S. 516 ff. – Gegenwartsfragen des Kulturföderalismus, BayVBl. 1985, S. 1 ff., 37 ff. – Kulturstaatlichkeit und Bundesstaat, in: Benda, Ernst (Hrsg.), Probleme des Föderalismus: Referate auf dem Symposium „Föderalismus in der SFR Jugoslawien und in der Bundes­ republik Deutschland – ein Vergleich“, vom 19. bis 21. März 1984, Tübingen 1985, S. 199 ff. Hustedt, Thurid, Ministerialverwaltung im Wandel. Struktur und Rolle der Leitungsbereiche im deutsch-dänischen Vergleich, Baden-Baden 2013. Huster, Stefan, Kultur im Verfassungsstaat, VVDStRL 65 (2006), S. 51 ff. Illies, Florian, Erster Denker seines Staates, FAZ v. 7.9.2002, S. 33. Ipsen, Jörn, Staatsrecht 1, Staatsorganisationsrecht, 28. Aufl., München 2016. Isensee, Josef, § 15: Staat und Verfassung, in: Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts II, 3. Aufl., Heidelberg 2004. – § 126: Idee und Gestalt des Föderalismus im Grundgesetz, in: Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts VI: §§ 126–146, 3. Aufl., Heidelberg 2008. Ismayr, Wolfgang, Berichte der Bundesregierung im Prozeß parlamentarischer Willensbildung, ZParl 1990, S. 553 ff. – Der Deutsche Bundestag, 3. Aufl., Wiesbaden 2012. Jantz, Bastian / Veit, Sylvia, Steuerung von Querschnittspolitik durch das Bundeskanzleramt. Das Beispiel Bürokratieabbau, in: Florack, Martin / Grunden, Timo (Hrsg.), Regierungszentralen: Organisation, Steuerung und Politikformulierung zwischen Formalität und Informa­ lität, Wiesbaden 2011, S. 285 ff. Jarass, Hans D. / Pieroth, Bodo, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Kommentar, 14. Aufl., München 2016. Jeismann, Michael, Mahnmal Mitte. Eine Kontroverse, Köln 1999. Jessen, Hans, Michael Naumann: Natürlich hatte ich auch Lieblingsprojekte, in: Zimmermann, Olaf (Hrsg.), Wachgeküsst, 20 Jahre neue Kulturpolitik des Bundes 1998–2018, Berlin 2018, S. 100 ff. – Monika Grütters, Kredit erarbeiten und Taten folgen lassen, in: Zimmermann, Olaf (Hrsg.), Wachgeküsst, 20 Jahre neue Kulturpolitik des Bundes 1998–2018, Berlin 2018, S. 127 ff. Jestaedt, Matthias, § 14: Grundbegriffe des Verwaltungsorganisationsrechts, in: Schmidt-Aßmann, Eberhard / Hoffmann-Riem, Wolfgang / Voßkuhle, Andreas (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band. 1: Methoden, Maßstäbe, Aufgaben, Organisation, 2. Aufl., München 2012. Junker, Ernst Ulrich, Die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers, Tübingen 1965.

298

Literaturverzeichnis

Kahl, Wolfgang, Die Staatsaufsicht: Entstehung, Wandel und Neubestimmung unter besonderer Berücksichtigung der Aufsicht über die Gemeinden, Tübingen 2000. Kahl, Wolfgang / Waldhoff, Christian / Walter, Christian (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Heidelberg Stand: 07/2017. Kaja, Helmut, Ministerialverfassung und Grundgesetz: Betrachtungen zur Organisationsgewalt des Bundeskanzlers, AöR 1964, S. 381 ff. Kalkbrenner, Helmut, Zur Verfassungsmäßigkeit des Bundesforschungsministeriums, DVBl. 1964, S. 849 ff. Karehnke, Helmut, Zur Einteilung in Referate und andere Grundeinheiten in Bundesministerien, DVBl. 1973, S. 833 ff. – Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers, Ressortprinzip und Kabinettsgrundsatz – Entspricht Art. 65 des Grundgesetzes noch heutigen Erfordernissen?, DVBl. 1974, S. 101 ff. – Zur Gliederung von Bundesministerien in Abteilungen und Unterabteilungen, DÖV 1975, S. 228 ff. Kauß, Udo, Der suspendierte Datenschutz bei Polizei und Geheimdiensten, Frankfurt / Main 1989. Kilb, Andreas, Kunst ist kein Gartenmöbel, FAZ v. 22.8.2017, S. 11. – Ein Forum ist nicht genug, wir brauchen auch noch eine Akademie, FAZ v. 3.11.2016, S. 11. – Gurlitt-Taskforce Kunstfund. Recherche folgt, FAZ.NET v. 14.1.2016, abrufbar unter: http:// www.faz.net/aktuell/feuilleton/gurlitt-taskforce-kunstfund-recherche-folgt-14014369.html, zuletzt abgerufen am 24.10.2017. – Kunst für Berlin. Der Bund finanziert einen Neubau am Kulturforum, FAZ v. 14.11.2014, S. 9. – Posaune, Trompete. Der Kulturstaatsminister feiert ein Jubiläum, FAZ v. 30.10.2008, S. 35. – Ein Amt für alle Jahreszeiten, FAZ v. 17.10.2008, S. 35. – Nichts ist so erfolgreich wie der Erfolg, FAZ v. 3.11.2005, S. 39. Kilian, Michael, Auswärtige Kulturverwaltung zwischen kultureller Autonomie und staatlicher Lenkung, in: Birk, Hans-Jörg / Dittmann, Armin / Erhardt, Manfred (Hrsg.), Kulturverwaltungsrecht im Wandel: Rechtsfragen der Praxis in Schule und Hochschule; Professor Dr. Dr. h. c. Thomas Oppermann zum 50. Geburtstag, Stuttgart / München / Hannover 1981, S. 111 ff. – Stiftungen als staatliche Nebenhaushalte, in: Mecking, Christoph / Kirmse, Doreen (Hrsg.), Ein modernes Stiftungsprivatrecht zur Förderung und zum Schutz des Stiftungsgedankens: Dokumentation der 1. Tagung des Gesprächskreises „Stiftungsprivatrecht“ in Jena vom 17. bis 18. April 2000 und der vorangegangenen Tagungen des Gesprächskreises „Stiftungsrecht“, Berlin 2001, S. 71 ff. – Flucht des Staates in die Stiftung?, in: Mecking, Christoph / Schulte, Martin (Hrsg.), Grenzen der Instrumentalisierung von Stiftungen. Tübingen 2003, S. 87 ff. – Inhalt und Grenzen staatlicher Organisationshoheit in Bezug auf staatliche Stiftungen, ZSt 2003, S. 179 ff.

Literaturverzeichnis

299

– Stiftungserrichtung durch die öffentliche Hand, in: Bellezza, Enrico / Kilian, Michael / Vogel, Klaus (Hrsg.), Der Staat als Stifter: Stiftungen als Public-Private Partnerships im Kultur­ bereich, Gütersloh 2003, S. 11 ff. Kirchmaier, Robert, Novellierung des Kulturgutschutzes in Deutschland, KUR 2015, S. 88 ff. Kirschenmann, Dietrich, Zuständigkeiten und Kompetenzen im Bereich der Verwaltung nach dem 8. Abschnitt des Grundgesetzes, JuS 1977, S. 565 ff. Kisker, Gunter, Neue Aspekte um den Streit um den Vorbehalt des Gesetzes, NJW 1977, S. 1313 ff. Kister, Kurt / Kotteder, Franz, Chaos, Klatsch und Ungefähres, SZ v. 23.11.2000, S. 3. Klein, Armin, Kulturpolitik. Eine Einführung, 3. Aufl., Wiesbaden 2009. Klein, Eckart, Die verfassungsrechtliche Problematik des ministerialfreien Raumes. Ein Beitrag zur Dogmatik der weisungsfreien Verwaltungsstellen, Berlin 1974. – Politische Staatssekretäre und parlamentarische Kontrolle, DÖV 1974, S. 590 ff. – § 19: Staatssymbole, in: Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts II, 3. Aufl., Heidelberg 2004. Klein, Wilfried, Zur heutigen Bedeutung des Artikels 36 Absatz 1 Satz 1 Grundgesetz, ZBR 1988, S. 126 ff. Kloepfer, Michael, Der Vorbehalt des Gesetzes im Wandel, JZ 1984, S. 685 ff. – Staatsziel Kultur?, in: Grupp, Klaus / Mussgnug, Reinhard (Hrsg.), Recht – Kultur – Finanzen: Festschrift für Reinhard Mussgnug zum 70. Geburtstag am 26. Oktober 2005, Heidelberg 2005, S. 3 ff. – Verfassungsrecht; Band 1: Grundlagen, Staatsorganisationsrecht, Bezüge zum Völker- und Europarecht, München 2011. Kluth, Winfried / Heusch, Andreas / Breidenbach, Wolfgang (Hrsg.), Ausländerrecht. AufenthG, AsylG, FreizügG / EU, ARB 1/80, AEUV, EMRK: Kommentar, München 2016. Knoblich, Tobias J., Kunst- und Kulturförderung im föderativen System, APuZ 2004, S. 5. Knoll, Thomas, Das Bonner Bundeskanzleramt. Organisation und Funktionen von 1949–1999, Wiesbaden 2004. – Das Bundeskanzleramt – Funktionen und Organisation. FS Ismayr, in: Schrenk, Klemens /  Soldner, Markus (Hrsg.), Analyse demokratischer Regierungssysteme: Festschrift für Wolfgang Ismayr, Wiesbaden 2010, S. 201 ff. Knöpfle, Franz, Inhalt und Grenzen der „Richtlinien der Politik“ des Regierungschefs, DVBl. 1965, S. 857 ff. – Inhalt und Grenzen der „Richtlinien der Politik“ des Regierungschefs, DVBl. 1965, S. 925 ff. – Tätigkeitssphären und Organisationsstrukturen, in: Marx, Morstein Fritz (Hrsg.), Die Staatskanzlei: Aufgaben Organisation und Arbeitsweise auf vergleichender Grundlage: Vorträge und Diskussionsbeiträge der verwaltungswissenschaftlichen Arbeitstagung der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, Berlin 1967, S. 39 ff.

300

Literaturverzeichnis

– Die Zuständigkeit der Rechnungshöfe für die Prüfung der Körperschaften des öffentlichen Rechts, Köln 1988. Koch, Ulrich, Das Ressortprinzip. Eine Untersuchung zu Herkunft, Inhalt und Zweck, Berlin 2006. Kölble, Josef, § 2: Oberste Bundesbehörden (Bundesministerien), in: Jeserich, Kurt G. (Hrsg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte V, S. 174 ff. – Die Ministerialverwaltung im parlamentarisch-demokratischen Regierungssystem des Grundgesetzes, DÖV 1969, S. 25 ff. – Die Organisation der Führungszwischenschicht (Abteilungen usw.) in den Ministerien, in: Internationale Verwaltungswissenschaftliche Arbeitstagung Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer (Hrsg.), Aktuelle Probleme der Ministerialorganisation: Referate und Diskussionsbeiträge der Internationalen Verwaltungswissenschaftlichen Arbeitstagung der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, 1971, Berlin 1972, S. 171 ff. – Ist Artikel 65 GG (Ressortprinzip im Rahmen von Kanzlerrichtlinien und Kabinettentscheidungen) überholt?, DÖV 1973, S. 1 ff. König, Klaus, Vom Umgang mit Komplexität in Organisationen: Das Bundeskanzleramt, Der Staat 1989, S. 49 ff. – Operative Regierung, Tübingen 2015. König, Klaus / Knoll, Thomas, § 12: Bundeskanzler, Regierungsfunktionen, Regierungszentrale, in: Westphalen, Raban Graf von (Hrsg.), Deutsches Regierungssystem, München 2001, S. 289 ff. Konzen, Horst, Geschäftsführung, Weisungsrecht und Verantwortlichkeit in der GmbH und GmbH & Co KG, NJW 1989, S. 2977 ff. Kordes, Walter / Pollmann, Hans, Das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, 10. Aufl., Düsseldorf 1989. Korte, Karl-Rudolf, Die Regierungserklärung als Führungsinstrument der Bundeskanzler, ZParl 2002, S. 452 ff. Körte, Peter, Minister des Scheins, FAZ v. 30.10.2005, S. 32. Köstlin, Thomas, Die Kulturpflege des Bundes – das Beispiel des „Deutschen Historischen Museums“ in Berlin, DVBl. 1986, S. 219 ff. – Die Kulturhoheit des Bundes. Eine Untersuchung zum Kompetenz- und Organisationsrecht des Grundgesetzes unter Berücksichtigung der Staatspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, Berlin 1989. Köttgen, Arnold, Die Organisationsgewalt, VVDStRL 16 (1958), S. 154 ff. – Bundesregierung und Oberste Bundesbehörden, DÖV 1954, S. 4 ff. – Der Einfluß des Bundes auf die deutsche Verwaltung und die Organisation der bundeseigenen Verwaltung, JöR 1954, S. 67 ff. – Der Einfluß des Bundes auf die deutsche Verwaltung und die Organisation der bundeseigenen Verwaltung, JöR 1962, S. 173 ff.

Literaturverzeichnis

301

– Oberste und obere Bundesbehörden, Voraussetzung ihrer Errichtung, Grenzen ihrer Kompetenz, Niederschrift eines Vortrages, Drucksache des Bundesjustizministeriums (1000 E.), Bonn 2. März 1951. Krämer, Erwin / Schmidt, Jürgen, Zuwendungsrecht, Zuwendungspraxis. Textsammlung, Kommentar und Rechtssprechungssammlung zum Recht der Zuwendungen und Subventionen der öffentlichen Hand, Verfahrenshinweise für die Behörden und Zuwendungsempfänger, Heidelberg Stand: 08/2017. Krappel, Thomas, Die Zuständigkeit der Bundesnetzagentur für die Planung und Zulassung von Höchstspannungstrassen, DVBl. 2013, S. 551 ff. Krebs, Walter, § 108: Verwaltungsorganisation, in: Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland V §§ 99–125, 3. Aufl., Heidelberg 2007. Krepold, Hans-Michael, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte. Erscheinungsformen, Rechts­ figur, Definition, verfassungsrechtliche Einbindung und bisherige Erfahrungen, Aachen 1992. Kröger, Klaus, Die Ministerverantwortlichkeit in der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland, Frankfurt a. M. 1972. Krüdewagen, Ute, Die Selbstdarstellung des Staates. Eine Untersuchung der Selbstdarstellung der Bundesrepublik Deutschland und der Vereinigten Staaten von Amerika, München 2002. Krüger, Dieter, Das Amt Blank. Die schwierige Gründung des Bundesministeriums für Verteidigung, Freiburg 1993. Krüger, Herbert, Allgemeine Staatslehre, 2.  Aufl., Stuttgart / Berlin / Köln / Mainz 1966. Krüger, Thomas, Kulturpolitik ist auch Ordnungspolitik, Kulturpolitische Mitteilungen 1998 (1), S. 42 ff. Krumm, Marcel, Die Stiftung bürgerlichen Rechts, Juristische Arbeitsblätter 2010, S. 849 ff. Krüper, Julian, Charisma der Aufklärung, JöR 2016, S. 183 ff. Kruse, Julia, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte. Ein Beitrag zur Systematisierung der deutschen Variante des Ombudsmannes, Berlin 2007. Kübler, Hartmut, Organisation und Führung in Behörden, Band 1, 4. Aufl., Stuttgart 1980. Kultusministerkonferenz, Erklärung der Kultusministerkonferenz zur „Zuständigkeit der Länder für überregionale Angelegenheiten im Kunst- und Kulturbereich“. 17./18. November 1977, in: Fränz, Peter (Hrsg.), Handbuch für die Kultusministerkonferenz, Bonn 1985, S. 136. Kumpf, Tobias, Die Kontrolle der Nachrichtendienste des Bundes. Zur Reform der Kontrolle der Nachrichtendienste und zur Kontrolle der nachrichtendienstlichen Beobachtung von Abgeordneten des Bundestages, Hamburg 2014. Küster, Bernd, Die verfassungsrechtliche Problematik der gesamtstaatlichen Kunst- und Kulturpflege in der Bundesrepublik Deutschland, Frankfurt am Main 1990. Laband, Paul, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, Band. 1, 5. Aufl., Tübingen 1911. Lang, Jack, Bitte etwas lauter, FAZ v. 19.5.1998, S. 45.

302

Literaturverzeichnis

Lange, Klaus, Die Prüfung staatlicher Zuwendungen durch den Bundesrechnungshof, in: Zavelberg, Heinz Günter (Hrsg.), Die Kontrolle der Staatsfinanzen: Geschichte und Gegenwart, 1714–1989 Festschrift zur 275. Wiederkehr der Errichtung der Preussischen General-RechenKammer, Berlin 1989, S. 279 ff. Laschet, Armin, Neue Impulse für das deutsche Integrationsmodell, ZAR 2007, S. 1 ff. Lau, Jörg, Lauter kleine Projekte, Die ZEIT v. 22.10.1998, S. n. a. Laufer, Heinz, Der Parlamentarische Staatssekretär. Eine Studie über ein neues Amt in der Bundesregierung, München 1969. Lecheler, Helmut, Privatisierung von Verwaltungsaufgaben, BayVBl. 1994, S. 555 ff. Lehngut, Gerold, Die Organisationsgewalt des Bundeskanzlers und das parlamentarische Budget­recht, DVBl. 1985, S. 1359 ff. Lehngut, Gerold / Vogelgesang, Klaus, Die Organisationserlasse der Bundeskanzler seit Bestehen der Bundesrepublik Deutschland im Lichte der politischen Entwicklung, AöR 1988, S. 531 ff. Leisner, Walter, Gewaltenteilung innerhalb der Gewaltenteilung, in: Spanner, Hans (Hrsg.), Festgabe für Theodor Maunz zum 70. Geburtstag am 1. September 1971, München 1971, S. 267 ff. – Staatliche Rechnungsprüfung Privater unter besonderer Berücksichtigung der freien Wohlfahrtspflege, Berlin 1990. Lenski, Sophie-Charlotte, Staatliche Kulturförderung und kulturelles Freiheitsparadigma des Grundgesetzes, in: Franzius, Claudio / Kloepfer, Michael (Hrsg.), Beharren, Bewegen: Festschrift für Michael Kloepfer zum 70. Geburtstag, Berlin 2013, S. 105 ff. – Verfassung und Verwaltung in Deutschland, unveröffentlichtes Manuskript. – Import ohne Export, SZ v. 1.2.2016, S. 13. – Öffentliches Kulturrecht. Materielle und immaterielle Kulturwerke zwischen Schutz, Förderung und Wertschöpfung, Tübingen 2013. – Der uneingestandene Nationalismus des deutschen Kulturgüterschutzes – Warum eine Reform des Abwanderungsschutzes überfällig ist, DÖV 2015, S. 677 ff. Leo, n. a., Ein Bundeskultusminister, Die ZEIT v. 12.04.1968, S. n. a. Leonhardt, Klaus, Vom Gesetzgebungsauftrag bis zur Gesetzesverabschiedung, in: Novak, Ekke­ hard (Hrsg.), Praxis der Gesetzgebung: Eine Lehr- und Lernhilfe, Regensburg 1984, S. 47 ff. Lerche, Peter, Stil und Methode der verfassungsrechtlichen Entscheidungspraxis, in: Badura, Peter / Dreier, Ralf (Hrsg.), Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, Band 2. Klärung und Fortbildung des Verfassungsrechts, Tübingen 2001, S. 333 ff. Lewinski, Kai von / Burbat, Daniela, Bundeshaushaltsordnung, Baden-Baden 2013. Linn, Susanne / Sobolewski, Frank, So arbeitet der Deutsche Bundestag. 18. Wahlperiode, Rheinbreitbach 2017. Loeser, Roman, Die Bundesverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland, Band I: Systematische Bestandsaufnahme, 2. Aufl., Speyer 1987.

Literaturverzeichnis

303

– Die Bundesverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland Band II: Die verselbständigten Einheiten der Bundesverwaltung, 2. Aufl., Speyer 1987. – Das Bundesorganisationsgesetz, Baden-Baden 1988. – System des Verwaltungsrechts, Band. 2: Verwaltungsorganisation, Baden-Baden 1994. Löffler, Bernhard, Soziale Marktwirtschaft und administrative Praxis. Das Bundeswirtschaftsministerium unter Ludwig Erhard, Stuttgart 2002. Löffler, Siegrid / Mießgang, Thomas, Berliner Virus, Die ZEIT v. 9.7.1998, S. n. a. Lorz, Ralph Alexander / Richterich, Maike, § 35: Regierung im Parlament, in: Morlok, Martin / Kalb, Moritz / Schliesky, Utz / Wiefelspütz, Dieter (Hrsg.), Parlamentsrecht: Praxishandbuch, Baden-Baden 2016. Loschelder, Wolfgang, § 107: Weisungshierarchie und persönliche Verantwortung in der Exekutive, in: Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland V §§ 99–125, 3. Aufl., Heidelberg 2007. Lowry, Montecue J., The forge of West German rearmament. Theodor Blank and the „Amt Blank“, New York 1990. Luch, Anika D., § 33: Beauftragte, in: Morlok, Martin / Kalb, Moritz / Schliesky, Utz / Wiefelspütz, Dieter (Hrsg.), Parlamentsrecht: Praxishandbuch, Baden-Baden 2016. Lühmann, Michael, Michael Naumann – Schröders Glanz und Hamburgs Gloria, in: Micus, Matthias / Lorenz, Robert (Hrsg.), Seiteneinsteiger: Unkonventionelle Politiker-Karrieren in der Parteiendemokratie. Wiesbaden 2009, S. 255 ff. Magiera, Siegfried, § 52: Rechte des Bundestages und seiner Mitglieder, in: Schneider, Hans-­ Peter / Zeh, Wolfgang (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland: ein Handbuch, Berlin [u. a.] 1989. Mahrenholz, Gottfried, Die Kultur und der Bund, DVBl. 2002, S. 857 ff. Maiwald, Christian, Berichtspflichten gegenüber dem Deutschen Bundestag, Frankfurt a. M. /  Berlin / Bern 1994. Mandelartz, Herbert, Sisyphos lebt. Modernisierung der Verwaltung – alte Probleme, neue Fragen, Berlin 2009. Mangoldt, Hermann v. / Klein, Friedrich / Starck, Christian (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz, 6. Aufl., München 2010. Maunz, Theodor, Die Abgrenzung des Kulturbereichs zwischen dem Bund und den Ländern, in: Ritterspach, Theodor / Müller, Gebhard (Hrsg.), Festschrift für Gebhard Müller: zum 70. Geburtstag des Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts, Tübingen 1970, S. 257 ff. Maunz, Theodor / Dürig, Günter (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, München Stand: 07/2017. Maurer, Hartmut, Hat der Bundespräsident ein politisches Mitspracherecht?, DÖV 1966, S. 665 ff. – Die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers, in: Thieme, Werner / Becker, Bernd / Bull, Hans Peter / Seewald, Otfried (Hrsg.), Festschrift für Werner Thieme zum 70. Geburtstag, Köln 1993, S. 123 ff.

304

Literaturverzeichnis

– Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, in: Kirchhof, Paul / Vogel, Klaus (Hrsg.), Staaten und Steuern: Festschrift für Klaus Vogel zum 70. Geburtstag, Heidelberg 2000, S. 331 ff. – Die verfassungsrechtlichen Grenzen der Privatisierung in Deutschland, Juridica International, Heft Nr. 16, 2009, S. 4 ff. – Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Aufl., München 2011. – Staatsrecht I. Grundlagen, Verfassungsorgane, Staatsfunktionen, 7. Aufl., München 2014. Meier, Heinz-Wilhelm, Zitier- und Zutrittsrecht im parlamentarischen Regierungssystem, Berlin 1982. Meinel, Florian, Organisation und Kontrolle im Bereich der Regierung, DÖV 2015, S. 717 ff. Mennicke, Petra, Zum Weisungsrecht der Gesellschafter und der Folgepflicht des Geschäftsführers in der mitbestimmungsfreien GmbH, NZG 2000, S. 622 ff. Menzenbach, Steffi, Die Parlamentarischen. Parlamentarische Staatssekretärinnen und Staatssekretäre im Bund und in den Ländern: Rechtsgrundlagen, Status, Funktionen, Berlin 2015. Mercker, Florian / Mues, Gabor, Ist zweierlei Maß denn gerecht?, FAZ v. 28.12.2002, S. 41. Merkel, Angela, Rede von Bundeskanzlerin Merkel bei der Veranstaltung „Kultursalon unter der Kuppel“ der CDU / CSU am 8.6.2016, abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/ Content/DE/Rede/2016/06/2016-06-09-rede-merkel-kultursalon-unter-der-kuppel.html, zuletzt abgerufen am 24.10.2017. Mertes, Michael, Führen, koordinieren, Strippen ziehen: Das Kanzleramt als Kanzlers Amt, in: Korte, Karl-Rudolf / Hirscher, Gerhard (Hrsg.), Darstellungspolitik oder Entscheidungspolitik?: Über den Wandel von Politikstilen in westlichen Demokratien, München 2000, S. 62 ff. – Bundeskanzleramt und Bundespresseamt. Das Informations- und Kommunikationsmanagement der Regierungszentrale, in: Hirscher, Gerhard / Korte, Karl-Rudolf (Hrsg.), Information und Entscheidung: Kommunikationsmanagement der politischen Führung, Wiesbaden 2003, S. 52 ff. Meusel, Ernst-Joachim, Außeruniversitäre Forschung im Wissenschaftsrecht, 2. Aufl., Köln /  München [u. a.] 1999. Meyer, Hans, § 4: Die Stellung der Parlamente in der Verfassungsordnung des Grundgesetzes, in: Schneider, Hans-Peter / Zeh, Wolfgang (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland: ein Handbuch, Berlin [u. a.] 1989. Mihatsch, Michael, Öffentliche Kunstsubventionierung. Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Probleme insbesondere bei Einschaltung nicht-staatlicher Instanzen in das Subventionsverfahren, Berlin 1989. Möllers, Christoph, Dogmatik der grundgesetzlichen Gewaltengliederung, AöR 2007, S. 493 ff. Mommert, Wilfried, „Eisbrecher“ und Pragmatiker, abrufbar unter: http://www.n-tv.de/politik/ dossier/10-Jahre-Kulturminister-article31540.html, zuletzt abgerufen am 21.7.2017. Mönch, Regina, Koblenz ist nicht Gorleben, FAZ v. 29.12.2004, S. 31.

Literaturverzeichnis

305

Morsey, Rudolf, Die oberste Reichsverwaltung unter Bismarck, 1867–1890, Münster Westfalen 1957. Mößle, Wilhelm, Handbuch des Museumsrechts, Band 7: Öffentliches Recht, Wiesbaden 1999. Müller, Erwin, Die Bundesstiftung. Zugleich ein Beitrag zu den verfassungsrechtlichen Grundlagen und Grenzen der Organisationsgewalt des Bundes, Berlin 2009. Müller, Friedrich / Christensen, Ralph, Juristische Methodik I, 11. Aufl., Berlin 2013. Müller, Reinhard, Ewige Gefangenschaft, FAZ v. 21.5.2011, S. 12. Müller, Wolfgang, Ministerialfreie Räume, JuS 1985, S. 497 ff. Müller-Rommel, Ferdinand / Pieper, Gabriele, Das Bundeskanzleramt als Regierungszentrale, APuZ Heft Nr. 41, 1991, S. 3 ff. Müller-Wirth, Moritz, Radunskis Erwartungen…, Der Tagesspiegel v. 22.10.1998, abrufbar unter: http://www.tagesspiegel.de/kultur/radunskis-erwartungen-/63440.html, zuletzt abgerufen am 24.10.2017. Münch, Ingo von, Szenen einer Vernunftehe, FAZ v. 30.1.1998, S. 40. Münch, Ingo von / Kunig, Philip (Hrsg.), Kommentar GG, 6. Aufl., München 2012. Münch, Ingo von / Kunig, Philip / Bryde, Brun-Otto (Hrsg.), Kommentar GG, 5. Aufl., München 2000. Muscheler, Karlheinz, Stiftungsautonomie und Stiftereinfluss in Stiftungen der öffentlichen Hand, ZSt 2003, S. 67 ff. n. a., „Ich hole meinen Wehrdienst nach“, kultur SPIEGEL 3/1999, S. 46. n. a., „Wer schimpft, hat Angst“, DER SPIEGEL 23/1998, S. n. a. n. a., Alles mehr und besser, FAZ v. 15.11.2003, S. 38. n. a., KBB, FAZ v. 18.7.2002, S. 35. n. a., Entstehungsgeschichte der Artikel des Grundgesetzes, JöR 1951, S. 422 ff. n. a., Arme Kultur?, SZ v. 21.07.1998, S. 11. n. a., „Holocaust-Mahnmal wie Speer-Architektur“, SZ v. 22.7.1998, S. 1. n. a., Südländer sind sich in der Kulturpolitik einig, Nordbayerischer Kurier v. 26.6.1998, S. 38. Naumann, Michael (Hrsg.), Die schönste Form der Freiheit. Reden und Essays zur Kultur der Nation, Berlin 2001. – Zentralismus schadet nicht, Die ZEIT v. 2.11.2000, S. n. a. – Das Rapunzel Prinzip, Die ZEIT v. 26.6.2003, S. n. a. – Ein Erbstreit im Hause Grütters, FAZ v. 7.12.2015, S. 9. – Von der Reichskanzlei zum Bundeskanzleramt, AöR 1999, S. 108 ff. Neumann, Manfred, Parlamentarische Staatssekretäre in der Bundesverwaltung, ZRP 2002, S. 203 ff.

306

Literaturverzeichnis

Nevermann, Knut, Anmerkungen zur Institutionalisierung der Kulturförderung des Bundes, in: Raue, Peter / Jacobs, Rainer / Papier, Hans-Jürgen / Schuster, Peter-Klaus (Hrsg.), Festschrift für Peter Raue: Zum 65. Geburtstag am 4. Februar 2006, Köln 2006, S. 851 ff. – Rückblick auf eine Geburt, in: Zimmermann, Olaf (Hrsg.), Wachgeküsst, 20 Jahre neue Kulturpolitik des Bundes 1998–2018, Berlin 2018, S. 166 ff. Niclauß, Karlheinz, Kanzlerdemokratie. Regierungsführung von Konrad Adenauer bis Angela Merkel, 3. Aufl., Wiesbaden 2015. Nida-Rümelin, Julian, Die neue Kulturstiftung hat Liberofunktion, FAZ.NET v. 7.5.2002, abrufbar unter: http://www.faz.net/aktuell/feuilleton/serie-1-bundeskultur-die-neue-kulturstif​ tung-hat-liberofunktion-157956.html, zuletzt abgerufen am 24.10.2017. – Die kulturelle Dimension des Nationalstaates. Zur kulturpolitischen Rolle des Bundes, in: Hoffmann, Hilmar / Schneider, Wolfgang (Hrsg.), Kulturpolitik in der Berliner Republik, Köln 2002, S. 79 ff. Oebbecke, Janbernd, Weisungs- und unterrichtungsfreie Räume in der Verwaltung, Stuttgart 1986. – § 136: Verwaltungszuständigkeit, in: Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts VI: §§ 126–146, 3. Aufl., Heidelberg 2008. Ohler, Christoph, Der institutionelle Vorbehalt des Gesetzes, AöR 2006, S. 336 ff. Oldiges, Martin, Die Bundesregierung als Kollegium. Eine Studie zur Regierungsorganisation nach dem Grundgesetz, Hamburg 1983. Oppermann, Thomas, Kulturverwaltungsrecht. Bildung, Wissenschaft, Kunst, Tübingen 1969. Ossenbühl, Fritz, Aktuelle Probleme der Gewaltenteilung, DÖV 1980, S. 545 ff. – § 101: Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes, in: Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland V §§ 99–125, 3. Aufl., Heidelberg 2007. – § 104: Autonome Rechtsetzung der Verwaltung, in: Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland V §§ 99–125, 3. Aufl., Heidelberg 2007. Osterkamp, Thomas, Juristische Gerechtigkeit. Rechtswissenschaft jenseits von Positivismus und Naturrecht, Tübingen 2004. Pabel, Katharina, Grundfragen der Kompetenzordnung im Bereich der Kunst, Berlin 2003. Pabst, Heinz-Joachim / Schwartmann, Rolf, Privatisierte Staatsverwaltung und staatliche Aufsicht, DÖV 1998, S. 315 ff. Parkinson, Cyril Northcote, Parksinsons Gesetz und andere Untersuchungen über die Verwaltung, Düsseldorf 1959. Peitz, Christiane, Acht Jahre im Amt: Der Kulturstaatsminister zieht Bilanz, Der Tagesspiegel v. 19.8.2013, abrufbar unter: http://www.tagesspiegel.de/kultur/bernd-neumann-im-interviewacht-jahre-im-amt-der-kulturstaatsminister-zieht-bilanz/8661034.html, zuletzt abgerufen am 24.10.2017. Pestalozza, Christian, Gesetzgebung im Rechtsstaat, NJW 1981, S. 2081 ff.

Literaturverzeichnis

307

Peters, Fokke, Kriterien für die Stiftungen der öffentlichen Hand, ZSt 2005, S. 231 ff. Peters, Fokke / Mercker, Florian / Mues, Gabor, Die Zuwendungsstiftung als aktuelle Entwicklungsform des Stiftungsrechts – untersucht am Beispiel der Kulturstiftung des Bundes, ZSt 2003, S. 158 ff. Peters, Hans, Lehrbuch der Verwaltung, Berlin 1949. Pfeifer, Anton, Die Kulturpolitik der Bundesregierung unter Helmut Kohl im Zeichen der deutschen und europäischen Einigung, Historisch-Politische Mitteilungen 2005, S. 241 ff. Pfeiffer, Ulrich / Faller, Bernd, Qualität des Verwaltungshandelns. Zur Modernisierung der Bundesministerien; Gutachten, Bonn 1997. Pfuhlstein, Friedrich von, Über die Einsetzung von Staatsbeauftragten, in: Schiffer, Eckart (Hrsg.), Verfassung, Verwaltung, Finanzkontrolle: Festschrift für Hans Schäfer zum 65. Geburtstag am 26. Januar 1975, Köln 1975, S. 405 ff. Piduch, Erwin Adolf (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht. Kommentar zu den Artikeln 109 bis 115 des Grundgesetzes und zur Bundeshaushaltsordnung mit rechtsvergleichenden Hinweisen auf das Haushaltsrecht der Bundesländer und ihrer Gemeinden, Stuttgart [u. a.] Stand: Februar 2015. Pieper, Stefan Ulrich, Aufsicht. Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Strukturanalyse, Köln /  Berlin / München 2006. Plaum, Wolfgang, Inkompatibilitätsprobleme bei der Bildung bzw. Umbildung der  Bundes­ regierung, DVBl. 1958, S. 452 ff. Plog, Ernst / Beck, Gerhard / Groepper, Michael / Lemhöfer, Bernt / Wiedow, Alexander, Bundesbeamtengesetz mit Beamtenstatusgesetz, Beamtenversorgungsgesetz, Bundesbesoldungs­ gesetz. Kommentar, 377. Aufl., Köln 2009. Posser, Herbert / Wolff, Heinrich Amadeus (Hrsg.), VwGO. Kommentar, 2. Aufl., München 2014. Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, Im Bund mit der Kultur, Berlin 2000, 2002, 2007, 2008, 2011, 2012, 2014. Preuß, Hugo, Staat, Recht und Freiheit: aus 40 Jahren deutscher Politik und Geschichte, Tübin­ gen 1926. Puhl, Thomas, Die Minderheitsregierung nach dem Grundgesetz, Berlin 1986. – Budgetflucht und Haushaltsverfassung, Tübingen 1996. Püttner, Günter, Das Beauftragtenwesen in der öffentlichen Verwaltung, in: Benz, Arthur (Hrsg.), Institutionenwandel in Regierung und Verwaltung: Festschrift für Klaus König zum 70. Geburtstag, Berlin 2004, S. 231 ff. – Verwaltungslehre. Ein Studienbuch, 4. Aufl., München 2007. Ramsauer, Ulrich / Wysk, Peter / Kopp, Ferdinand O. (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz. Kommentar, 18. Aufl., München 2017. Rasch, Ernst, Die staatliche Verwaltungsorganisation. Allgemeines, rechtliche Grundlagen, Aufbau, Köln / Berlin / Bonn / München 1967. Raulff, Ulrich, Vom Fach, FAZ v. 20.7.1998, S. 35.

308

Literaturverzeichnis

Redeker, Konrad, Notwendigkeit und rechtliche Gestaltungsmöglichkeiten von Parlaments­ beauftragten in Deutschland, NJW 1967, S. 1297 ff. Reimer, Franz, Juristische Methodenlehre, Baden-Baden 2016. Richter, Andreas / Seifart, Werner / Campenhausen, Axel von (Hrsg.), Stiftungsrechts-Handbuch, 4. Aufl., München 2014. Riebsamen, Hans, Kritik an Schröders Plan für neuen „Kulturminister“, FAZ v. 19.7.1998, S. 1. Robbers, Gerhard, Kulturförderung und Kompetenz, DVBl. 2011, S. 140 ff. Röbke, Thomas / Wagner, Bernd, Aufgaben eines undogmatischen Kulturföderalismus, in: Röbke, Thomas / Wagner, Bernd (Hrsg.), Jahrbuch für Kulturpolitik 2001: Kulturföderalismus, Essen 2002, S. 13 ff. Roll, Hans-Achim, Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages. Kommentar, Baden-Baden 2001. Rosenthal, Eduard, Die Reichsregierung, Jena 1911. Rossmann, Andreas, Der Ausschuss K., FAZ v. 13.11.1998, S. 41. – Die Abteilung K., FAZ v. 22.10.1998, S. 43. Roth, Christian Tobias, Bundeskanzlerermessen im Verfassungsstaat, Berlin 2009. Rübsaamen, Dieter, Verfassungsrechtliche Aspekte des Kulturföderalismus. Anmerkungen zum verfassungsrechtlichen Kulturauftrag der Länder, zum Bund-Länder-Zusammenwirken sowie zur Konzeption einer Bund-Länder Kulturstiftung, in: Röbke, Thomas / Wagner, Bernd (Hrsg.), Jahrbuch für Kulturpolitik 2001: Kulturföderalismus, Essen 2002, S. 153 ff. Rudzio, Wolfgang, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, 9. Aufl., Wiesbaden 2015. Rupp, Hans Heinrich, Bemerkungen zur Bundeseigenverwaltung nach Art. 87 III 1 GG, in: Maurer, Hartmut (Hrsg.), Das akzeptierte Grundgesetz: Festschrift für Günter Dürig zum 70. Geburtstag, München 1990, S. 387 ff. Rüthers, Bernd / Fischer, Christian / Birk, Axel, Rechtstheorie mit juristischer Methodenlehre, 6. Aufl., München 2011. Sachs, Michael (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 7. Aufl., München 2013. Sartorius, Joachim, Glanz und Gloria des neuen deutschen Kulturstaates, Die ZEIT v. 6.8.1998, S. n. a. Savigny, Friedrich Carl von, System des heutigen Römischen Rechts 1, Berlin 1840. Savoy, Bénédicte, Barbaren sind immer die anderen, FAZ v. 7.11.2007, S. 3. Schaper, Rüdiger, „Michael, du bekommst die Millionen“, Die ZEIT v. 28.10.2008, S. n. a. Schenke, Wolf-Rüdiger, Die Aufgabenverteilung innerhalb der Bundesregierung, Jura 1982, S. 337 ff. Scheuner, Ulrich, Der Bereich der Regierung, in: Kaufmann, Erich / Scheuner, Ulrich / Weber, Werner (Hrsg.), Rechtsprobleme in Staat und Kirche: Festschrift für Rudolf Smend zum 70. Geburtstag 15. Januar 1952, Göttingen 1952, S. 253 ff.

Literaturverzeichnis

309

Scheytt, Oliver, Kulturstaat Deutschland. Plädoyer für eine aktivierende Kulturpolitik, Bielefeld 2008. Schindler, Jörg Michael, Kulturpolitik und Recht 3.0. Von der Kulturverträglichkeitsprüfung zur kulturbezogenen Folgenabschätzung, Bonn 2011. Schirrmacher, Frank, Neuer Wille in der Stadt, FAZ v. 25.7.1998, S. 31. Schirrmacher, Frank / Steinfeld, Thomas, Weder Vatikan noch Weißes Haus, FAZ v. 3.9.1998, S. 42. Schlüter, Andreas / Stolte, Stefan, Stiftungsrecht. Erscheinungsformen und Errichtung der Stiftung, Stiftungsaufsicht, Verwaltung des Stiftungsvermögens, Stiftungssteuerrecht, Rechnungslegung und Publizität, Internationales Stiftungsrecht, 3. Aufl., München 2016. Schmelcher, Antje, Monika Grütters räumt auf, FAZ v. 4.12.2016, S. 9. – Schöner Land, FAZ v. 6.8.2017, S. 2. – Doppeltes Lottchen, FAZ v. 13.5.2018, S. 5. Schmid, Cornelia / Lex, Peter, Die Zulässigkeit der Errichtung von Stiftungen durch die öffentliche Hand, KommP spezial 2008, S. 57 ff. Schmid, Karlheinz, Beliebt und gefürchtet, Kunstzeitung 03/2016, S. 1. Schmidt, Helmut, Wider ein kulturelles Sendungsbewußtsein, SZ v. 18.7.1998, S. 15. Schmidt, Thomas E., Ein Schloss für die Alles-richtig-Macher, Die ZEIT v. 12.1.2016, S. n. a. – „Diesen Mut muss man haben“, Die ZEIT v. 15.10.2015, S. n. a. – Die Kunst wird als Regierungsmarketing missbraucht, Die ZEIT v. 24.6.2016, S. n. a. – Schneisen durch den föderalen Dschungel. Rückblick auf die Kulturpolitik der Regierung Schröder, in: Hoffmann, Hilmar / Schneider, Wolfgang (Hrsg.), Kulturpolitik in der Berliner Republik, Köln 2002, S. 29 ff. Schmidt-Aßmann, Eberhard, Verwaltungsorganisation zwischen parlamentarischer Steuerung und exekutivischer Organisationsgewalt, in: Stödter, Rolf / Thieme, Werner (Hrsg.), Hamburg, Deutschland, Europa: Beiträge zum deutschen und europäischen Verfassungs-, Verwaltungs- und Wirtschaftsrecht; Festschrift für Hans Peter Ipsen zum siebzigsten Geburtstag, Tübingen 1977, S. 333 ff. Schmidt-Bleibtreu, Bruno / Hofmann, Hans / Henneke, Hans-Günther, Kommentar zum Grundgesetz: GG, 13. Aufl., Köln 2014. Schmidt-Jortzig, Edzard, Die Pflicht zur Geschlossenheit der kollegialen Regierung (Regierungszwang), Stuttgart / Berlin 1973. Schmitt, Carl, Verfassungslehre, 7. Aufl., Berlin 1989. Schmitt Glaeser, Walter / Mackeprang, Rudolf, Zur Institution des öffentlich-rechtlichen Beauftragten, DV 1991, S. 15 ff. Schmitz, Stefan, In heikler Mission, FOCUS, Heft Nr. 31 1998, abrufbar unter: http://www. focus.de/politik/deutschland/spd-wahlkampf-in-heikler-mission_aid_173104.html, zuletzt abgerufen am 24.10.1998.

310

Literaturverzeichnis

Schneider, Hans-Peter, § 38: Verfassungsrechtliche Bedeutung und politische Praxis der parlamentarischen Opposition, in: Schneider, Hans-Peter / Zeh, Wolfgang (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland: ein Handbuch, Berlin [u. a.] 1989. Schneider, Wolfgang, Programmatische Überlegungen zur Zukunft der Kulturpolitik, Kultur, Politik, Diskurs 1998 (1), S. 32 ff. Schoch, Friedrich / Schneider, Jens-Peter / Bier, Wolfgang (Hrsg.), Verwaltungsgerichtsordnung. Kommentar, München, Stand: 2016. Scholz, Rupert, Das Berlin / Bonn-Gesetz, NVwZ 1995, S. 35. – Staatsleitung im parlamentarischen Regierungssystem, in: Badura, Peter / Dreier, Ralf (Hrsg.), Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht Band 2: Klärung und Fortbildung des Verfassungsrechts, Tübingen 2001, S. 663 ff. Schönberger, Christoph, Höchstrichterliche Rechtsfindung und Auslegung gerichtlicher Entscheidungen, VVDStRL 71 (2012), S. 296 ff. – Bundesverfassungsgerichtspositivismus  – Zu einer Erfolgsformel Bernhard Sehlinks, in: Nolte, Jakob / Poscher, Ralf / Wolter, Henner (Hrsg.), Die Verfassung als Aufgabe von Wissenschaft, Praxis und Öffentlichkeit: Freundesgabe für Bernhard Schlink zum 70. Geburtstag, Heidelberg [u. a.] 2014, S. 41 ff. – Vom Verschwinden der Anwesenheit in der Demokratie, JZ 2016, S. 486 ff. Schönberger, Sophie-Charlotte, Der Entwurf des neuen Kulturgutschutzgesetzes, in: Weller, Matthias / Kemle, Nicolai B. (Hrsg.), Kultur im Recht – Recht als Kultur: Tagungsband des Neunten Heidelberger Kunstrechtstags am 30. und 31. Oktober 2015, Baden-Baden 2016, S. 51 ff. – Kunst, Krieg und Nation, SZ v. 8.6.2016, S. 9. Schreiber, Wolfgang, Inkongruenz von parlamentarischer Kanzler- und parlamentarischer Ministerialverantwortlichkeit im Bereich der Nachrichtendienste, DVBl. 1986, S. 974 ff. Schreyer, Edith, Pluralistische Entscheidungsgremien im Bereich sozialer und kultureller Staatsaufgaben. Eine verwaltungs- und verfassungsrechtliche Untersuchung am Beispiel der Bundesprüfstelle für Jugendgefährdende Schriften, der Jugendwohlfahrtsausschüsse und der Filmförderungsanstalt, Berlin 1982. Schröder, Meinhard, Grundfragen der Aufsicht in der öffentlichen Verwaltung, JuS 1986, S. 371 ff. – § 53: Rechte der Regierung im Bundestag, in: Schneider, Hans-Peter / Zeh, Wolfgang (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland: ein Handbuch, Berlin [u. a.] 1989. – Kritische Tendenzen im normativen Umriss von Regierung und Parlament, in: Brenner, Michael / Huber, Peter-Michael / Möstl, Markus (Hrsg.), Der Staat des Grundgesetzes – Kontinuität und Wandel: Festschrift für Peter Badura zum siebzigsten Geburtstag, Tübingen 2004, S. 513 ff. – § 64: Aufgaben der Bundesregierung, in: Isensee Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts III, §§ 33–70, 3. Aufl., Heidelberg 2005.

Literaturverzeichnis

311

– § 65: Bildung, Bestand und parlamentarische Verantwortung der Bundesregierung, in: Isensee Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts III, §§ 33–70, 3. Aufl., Heidelberg 2005. – § 106: Die Bereiche der Regierung Verwaltung, in: Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland V §§ 99–125, 3. Aufl., Heidelberg 2007. Schröder, Rainer, Die staatlich errichtete Stiftung des öffentlichen Rechts: ein aussterbendes Rechtsphänomen?, in: Mecking, Christoph / Schulte, Martin (Hrsg.), Grenzen der Instrumentalisierung von Stiftungen, Tübingen 2003, S. 117 ff. Schüle, Adolf, Personalausschuß, Staatsnotstand: Betrachtungen zur neuen Wehrordnung, JZ 1955, S. 465 ff. Schulte, Martin, Der Staat als Stifter: Die Errichtung von Stiftungen durch die öffentliche Hand, Non Profit Law Yearbook 2002, S. 127 ff. Schultz, Bernd, Das Schleppnetz zieht sich langsam zu, FAZ v. 12.1.2016, S. 12. Schuppert, Gunnar Folke, Die Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch verselbständigte Verwaltungseinheiten, Göttingen 1981. – Die Steuerung des Verwaltungshandelns durch Haushaltsrecht und Haushaltskontrolle, VVDStRL 42 (1984), S. 216 ff. Schürmann, Frank, Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung. Strukturen, Medien, Auftrag und Grenzen eines informalen Instruments der Staatsleitung, Berlin 1992. Schürmann, Thomas, § 20: Plenardebatte, in: Morlok, Martin / Kalb, Moritz / Schliesky, Utz / Wiefelspütz, Dieter (Hrsg.), Parlamentsrecht: Praxishandbuch, Baden-Baden 2016. Schwarz, Patrick, Raus aus Kohls Sahelzone, die tageszeitung v. 21.7.1998, S. 4. Schwarze, Jürgen, Auswahlentscheidungen bei der staatlichen Kunstförderung und deren richterliche Kontrolle, AfP 1974, S. 692 ff. Schwenn, Kerstin, In den Augen der Ost-Länder ist Schwanitz Scheinselbständiger, FAZ v. 28.10.1999, S. 3. Seidl, Claudius, Eine Republik für ein Pferd, SZ v. 23.7.1998, S. 11. Siedentopf, Heinrich, Ressortzuschnitt als Gegenstand der vergleichenden Verwaltungswissenschaft, DV 1976, S. 1 ff. Siekmann, Helmut, Finanzzuweisungen des Bundes an die Länder auf unklarer Kompetenzgrundlage, DÖV 2002, S. 629 ff. Sievers, Norbert, Bundes-Kultur-Politik, Kulturpolitische Mitteilungen 1998 (1), S. 12 ff. – Die Bundeskulturpolitik formiert sich, Kulturpolitische Mitteilungen 1998 (4), S. 4 ff. Singer, Otto, Kulturpolitik und Parlament, Kulturpolitische Debatten in der Bundesrepublik Deutschland seit 1945, Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Berlin 2003. Sommer, Frank, Kulturpolitik als Bewährungsprobe für den deutschen Föderalismus, Frankfurt am Main [u. a.] 2008.

312

Literaturverzeichnis

Sommermann, Karl-Peter, Kultur im Verfassungsstaat, VVDStRL 65 (2006), S. 7 ff. Staak, Magnus G. W., Der Einsatz von Verwaltungsbeauftragten in den Gemeinden, StGB 1989, S. 335 ff. Starck, Christian, § 164: Die Verfassungsauslegung, in: Badura, Peter (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland VII. Normativität und Schutz der Verfassung – internationale Beziehungen, Heidelberg 1992. Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Kulturfinanzbericht 2012, Wiesbaden 2012. Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Kulturfinanzbericht 2014, Wiesbaden 2015. Stefani, Winfried, § 49: Formen, Verfahren und Wirkungen der parlamentarischen Kontrolle, in: Schneider, Hans-Peter / Zeh, Wolfgang (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland: ein Handbuch, Berlin [u. a.] 1989. Stein, Ekkehart / Denninger, Erhard / Hoffmann-Riem, Wolfgang (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (AK-GG), 3. Aufl., Neuwied 2001. Steiner, Udo, Kulturauftrag im staatlichen Gemeinwesen, VVDStRl 42 (1984), S. 7 ff. – § 86: Kultur, in: Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland IV §§ 71–98, 3. Aufl., Heidelberg 2006. Stelkens, Ulrich, Organisationsgewalt und Organisationsfehler, LKV 2003, S. 489 ff. Stern, Klaus, Zur Problematik der lnkorporierung eines „Aufgabenplanungssystems“ in der Organsationsstruktur der Bundesregierung, in: Projektgruppe Regierungs- und Verwaltungsreform 1969, S. 563 ff. – Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I: Grundbegriffe und Grundlagen des Staatsrechts, Strukturprinzipien der Verfassung, 2. Aufl., München 1984. – Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II: Staatsorgane, Staatsfunktionen, Finanz- und Haushaltsverfassung, Notstandsverfassung, München 1980. – Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band V: Die geschichtlichen Grundlagen des deutschen Staatsrechts. Die Verfassungsentwicklung vom Alten Deutschen Reich zur wiedervereinigten Bundesrepublik Deutschland, München 2000. Stettner, Rupert, Der verkaufte Verfassungsstaat. Zur Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Ländern bei der Kulturförderung unter besonderer Berücksichtigung der Kulturstiftung des Bundes, ZG 2002, S. 315 ff. – Natur der Sache und Kulturförderung durch den Bund, in: Blankenagel, Alexander / Pernice, Ingolf / Schulze-Fielitz, Helmuth (Hrsg.), Verfassung im Diskurs der Welt: Liber Amicorum für Peter Häberle zum siebzigsten Geburtstag, Tübingen 2004, S. 681 ff. Stier, Hans Erich, Bundesstaat oder Staatenbund?, Politisch-Soziale-Korrespondenz 1961, S. 3 ff. Stoltenberg, Klaus / Bossack, Carolin, Stasi-Unterlagen-Gesetz, Baden-Baden 2012. Tettinger, Peter J., § 111: Die Beauftragten, in: Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland V §§ 99–125, 3. Aufl., Heidelberg 2007. Thomé, Sarah, Die Unabhängigkeit der Bundesdatenschutzaufsicht, VuR 2015, S. 130 ff.

Literaturverzeichnis

313

Tiemann, Susanne, Die staatsrechtliche Stellung der Finanzkontrolle des Bundes, Berlin 1974. Traumann, Dodo, Die Organisationsgewalt im Bereich der bundeseigenen Verwaltung, BadenBaden 1998. Tsatsos, Dimitris Th., § 23: Unvereinbarkeiten zwischen Bundestagsmandat und anderen Funktionen, in: Schneider, Hans-Peter / Zeh, Wolfgang (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland: ein Handbuch, Berlin [u. a.] 1989. – Die Vereinbarkeitsproblematik in Wissenschaft und Politik, in: Tsatsos, Dimitris Th. / Alemann, Ulrich von (Hrsg.), Die Vereinbarkeit von parlamentarischem Mandat und Regierungsamt in der Parteiendemokratie: Aspekte aus Wissenschaft und Politik; Erträge des Internationalen Symposiums des Instituts für Deutsches und Europäisches Parteienrecht an der Fern Universität Hagen am 9. Februar 1995, Baden-Baden 1996, S. 20 ff. Uhrlau, Emst, Die Koordination der Nachrichtendienste unter veränderten Sicherheitsbedingungen, in: Schreckenberger, Waldemar (Hrsg.), Polizei und Nachrichtendienste unter veränderten Sicherheitsbedingungen: Vorträge und Abhandlungen über die Aufgaben der Sicherheitsbehörden des Bundes der Bundesrepublik Deutschland, Speyer 2005, S. 71 ff. Ule, Carl Hermann, Das Bonner Grundgesetz und die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Ule, Carl Hermann (Hrsg.), Verwaltung und Verwaltungsgerichtsbarkeit: gesammelte Aufsätze u. Vorträge 1949–1979, Köln [u. a.] 1979, S. 45 ff. Umbach, Dieter C. / Clemens, Thomas (Hrsg.), Grundgesetz. Mitarbeiterkommentar und Handbuch, Heidelberg 2002. v. d. Heide, Hans-Jürgen, Parlamentarische Staatssekretäre, in: Fröhlich, Siegfried / Haverkamp, Reinhold / von der Heide, Hans J. / Köckritz, Sieghardt von / Schiffer, Eckart (Hrsg.), Das Bonner Innenministerium: Innenansichten einer politischen Institution, Bonn 1997, S. 280 ff. van den Berg, Guido / Vagt, Silke, Die großen Regierungserklärungen der Bundeskanzler im quantitativen Vergleich, ZParl 2002, S. 463 ff. Vogel, Klaus, Das Deutsche Hygiene-Museum Dresden – Erfahrungen und Probleme mit der Rechtsform der Stiftung, in: Bellezza, Enrico / Kilian, Michael / Vogel, Klaus (Hrsg.), Der Staat als Stifter: Stiftungen als Public-Private Partnerships im Kulturbereich, Gütersloh 2003, S. 135 ff. Vogt, Matthias Theodor, Was soll ein Bundeskulturminister tun? Perspektiven der Kulturpolitik in Deutschland, Dresden 1998. Wagener, Frido, Typen der verselbständigten Erfüllung öffentlicher Aufgaben, in: Wagener, Frido / Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer (Hrsg.), Verselbständigung von Verwaltungsträgern: Bericht über ein verwaltungspolitisches Sonderseminar der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer in Speyer vom 24. – 26. Sept. 1975, Bonn 1976, S. 31 ff. Wahl, Rainer, Stellvertretung im Verfassungsrecht, Berlin 1971. Wasmuth, Johannes, Zugriffe auf Kunstwerke unter NS-Herrschaft, ZOV 2015, S. 98 ff. Wefing, Heinrich, Das Amt ist kein Egotrip, FAZ v. 19.11.2005, S. 37. – Redslobs Erben? Anmerkungen zur Kulturpolitik der Berliner Republik, in: Welzbacher, Christian (Hrsg.), Der Reichskunstwart: Kulturpolitik und Staatsinszenierung in der Weimarer Republik 1918–1933, Weimar 2010, S. 337 ff.

314

Literaturverzeichnis

– Öffnet Herz und Geldbörse, FAZ v. 28.3.2000, S. 51. Weihser, Rabea, Bernd Neumann, das Phantom im Ausnahmeressort, Die ZEIT v. 15.9.2013, S. n. a. Weisser, Niclas-Frederic, Die Entwicklung des Bundesnachrichtendienstes. Historische Einflüsse, Grundlagen und Grenzen seiner Kompetenzen, Göttingen 2014. Welz, Wolfgang, Ressortverantwortung im Leistungsstaat: zur Organisation, Koordination und Kontrolle der selbständigen Bundesoberbehörden unter besonderer Berücksichtigung des Bundesamtes für Wirtschaft, Baden-Baden 1988. Wendt, Klaus, Der Staatsbeauftragte als Mittel der Staatsaufsicht über die wissenschaftlichen Hochschulen, Bonn 1982. Werner, Olaf / Saenger, Ingo (Hrsg.), Die Stiftung. Recht, Steuern, Wirtschaft, Berlin 2008. Wieland, Joachim, Anmerkung zu VerfGH NW, Urteil vom 9.2.1999 – VerfGH 11.98 –, DVBl. 1999, S. 714 ff. Wiesner, Herbert / Leibinger, Bodo / Müller, Reinhard, Öffentliche Finanzwirtschaft. Ein Grundriss für die öffentliche Verwaltung in Bund und Ländern, 13. Aufl., Heidelberg 2014. Wildermann, Patrick, Neuer Berliner Kultursenator: Was die freie Szene von Michael Müller erwartet, Tagesspiegel v. 15.12.2014, abrufbar unter: http://www.tagesspiegel.de/kultur/ neuer-berliner-kultursenator-was-die-freie-szene-von-michael-mueller-erwartet/11119256. html, zuletzt abgerufen am 25.10.2017. Winands, Günter, Der Staat als Stifter: Notwendigkeit, Möglichkeiten und Grenzen des staatlichen Einflusses, in: Strachwitz, Rupert / Then, Volker (Hrsg.), Kultureinrichtungen in Stiftungsform, Gütersloh 2004, S. 67 ff. – Von den Anfängen der BKM bis heute  – Schlaglichter einer kulturpolitischen Erfolgs­ geschichte, in: Zimmermann, Olaf (Hrsg.), Wachgeküsst, 20 Jahre neue Kulturpolitik des Bundes, 1998–2018, Berlin 2018, S. 172 ff. Winkler, Beate, Ein „Bundeskulturbeauftragter“: Warum denn eigentlich?, Kulturpolitische Mitteilungen 1998 (1), S. 14 ff. Wißmann, Hinnerk, § 15: Verfassungsrechtliche Vorgaben der Verwaltungsorganisation, in: Schmidt-Aßmann, Eberhard / Hoffmann-Riem, Wolfgang / Voßkuhle, Andreas (Hrsg.), Grund­ lagen des Verwaltungsrechts, Band 1: Methoden, Maßstäbe, Aufgaben, Organisation, 2. Aufl., München 2012. Wolf, Hagen Philip, Der Auftrag des Grundgesetzes zum Schutz von Kulturgut, FAZ v. 16.4.2016, S. 8. Wolff, Hans Julius / Bachof, Otto / Stober, Rolf / Kluth, Winfried (Hrsg.), Verwaltungsrecht Bd. I, 12. Aufl., München 2007. Wolff, Hans Julius / Bachof, Otto / Stober, Rolf / Kluth, Winfried (Hrsg.), Verwaltungsrecht Bd. II, 7. Aufl., München 2010. Wolff, Hans Julius / Bachof, Otto / Kluth, Winfried / Stober, Rolf (Hrsg.), Verwaltungsrecht Bd. 3, 5. Aufl., München 2004.

Literaturverzeichnis

315

Wormit, Hans-Georg, Stiftung Preussischer Kulturbesitz, DVBl. 1981, S. 752 ff. Wrase, Michael, Zwischen Norm und sozialer Wirklichkeit. Zur Methode und Dogmatik der Konkretisierung materialer Grundrechtsgehalte, Berlin 2016. Zacher, Hans Friedrich, Sozialpolitik und Verfassung im ersten Jahrzehnt der Bundesrepublik Deutschland, Berlin 1980. Zeh, Wolfgang, § 39: Das Ausschußsystem im Bundestag, in: Schneider, Hans-Peter / Zeh, Wolfgang (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland: ein Handbuch, Berlin [u. a.] 1989. – § 52: Gliederung und Organe des Bundestages, in: Isensee Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts III, §§ 33–70, 3. Aufl., Heidelberg 2005. Ziemons, Hildegard / Jaeger, Carsten (Hrsg.), Beck’scher Onlinekommentar GmbHG, München 2017. Zimmermann, Olaf, Zehn Jahre sichtbare Kulturpolitik des Bundes – Ein Plädoyer für den nächsten Schritt, in: Zimmermann, Olaf / Geißler, Theo (Hrsg.), Kulturpolitik der Parteien: Visionen, Programmatik, Geschichte und Differenzen, Berlin 2008, S. 164 ff. – Der Antennenpolitiker, in: Börnsen, Wolfgang / Junkersdorf, Eberhard / Zimmermann, Olaf (Hrsg.), Roter Teppich für die Kultur: Wortmeldungen zur Kulturpolitik, Bernd Neumann zum 70. Geburtstag, Berlin 2012, S. 125 ff. – Aufbruch zu neuen Ufern oder wie die Bundeskulturpolitik sichtbar wurde, in: Zimmermann, Olaf (Hrsg.), Wachgeküsst, 20 Jahre neue Kulturpolitik des Bundes 1998–2018, Berlin 2018, S. 14 ff. Zimmermann, Olaf / Goppel, Thomas, Brauchen wir ein Bundeskulturministerium?, Musik­ forum 2013, S. 24. Zimmermann, Olaf / Schulz, Gabriele, Kulturpolitik – Sie haben die Wahl, Politik und Kultur Heft Nr. 5, 2013, S. 1 ff. – Wahlprüfsteine des Deutschen Kulturrates zur Bundestagswahl 2013, Politik und Kultur 5/2013, S. 3. Zippelius, Reinhold / Würtenberger, Thomas / Maunz, Theodor, Deutsches Staatsrecht. Ein Studienbuch, 32. Aufl., München 2008. Zips, Martin, Ein Homunkulus, SZ v. 8.7.1998, S. 12. Zuck, Rüdiger, Verfassungswandel durch Vertrag?, ZRP 1998, S. 457 ff. Zypries, Brigitte / Peters, Cornelia, Eine neue Gemeinsame Geschäftsordnung für die Bundesministerien, ZG 2000, S. 316 ff.

Personen- und Sachverzeichnis Abteilungsleiterin 38, 52, 55, 59, 60, 129, 130, 218 Adenauer, Konrad  23, 101, 201, 306 Amt Blank  44, 101, 194, 301, 303 Anfragen, große und kleine  128 Aufsichtsbehörde 132, 135, 136, 137, 139, 140 Auskunfts- und Beteiligungsrechte  78 Ausschuss für Kultur und Medien 75, 95, 101, 102, 129, 130, 164, 230 Auswärtiges Amt  17, 34, 35, 36, 131, 162, 166, 194, 201, 223, 260, 261, 263 Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration  25, 28, 41, 43, 44, 45, 46, 53, 58, 74, 103, 105 Beauftragte des Bundeskanzleramtes für die Aufarbeitung der Geschichte des Bundesnachrichtendienstes  45, 55, 57, 72 Beauftragte für die Nachrichtendienste 25, 44, 47, 50, 52, 54, 57, 58, 63, 72, 73, 78, 84, 94 Beauftragte für die Unterlagen des Staats­ sicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik  33 Beauftragter des Bundeskanzlers für die mit der Vermehrung der alliierten Truppen zusammenhängenden Fragen  100 Behörden, nachgeordnete 41, 48, 88, 132, 133, 134, 148, 179 Berichterstattung  78, 124, 247, 265 Bewilligung  81, 147, 159, 213 Bündelungsfunktion 199 Bundesamt für Migration und Flüchtlinge  134 Bundesarchiv 32, 58, 109, 135, 136, 137, 152, 185, 227, 230, 249, 250, 255 Bundesbank  108, 111 Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik  52, 135, 136, 248

Bundesbehörde, oberste  21, 22, 24, 62, 94, 106, 107, 108, 109, 110, 112, 115, 137, 248, 252, 254, 257, 258, 260, 261, 265 Bundeshaushaltsordnung  142, 147, 159, 292, 295, 302, 307 Bundeshaushaltsplan 21, 32, 74, 118, 131, 137, 145, 153, 157, 158, 162 Bundesinstitut für die Kultur und Geschichte der Deutschen im östlichen Europa  32, 135 Bundesjustizministerium 218 Bundeskanzleramt  17, 23, 25, 28, 30, 31, 42, 43, 44, 45, 47, 49, 50, 51, 55, 57, 58, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 77, 79, 83, 84, 85, 86, 87, 89, 94, 96, 99, 100, 101, 103, 108, 109, 110, 112, 113, 114, 126, 127, 129, 131, 168, 180, 183, 186, 189, 191, 192, 193, 194, 199, 200, 201, 216, 217, 219, 226, 229, 245, 288, 289, 291, 297, 299, 300, 304, 305 Bundesminister für besondere Aufgaben  68, 69, 70, 71, 94 Bundesministerium des Innern 17, 29, 32, 33, 40, 59, 76, 77, 135, 161, 212, 229, 257 Bundesministerium für Kultur und Medien 220 Bundesministerium für Wirtschaft  17, 33 Bundesnachrichtendienst  25, 47, 48, 49, 73, 84, 89, 114, 193, 194, 200 Bundesoberbehörde 33, 84, 106, 108, 113, 114, 115, 135, 136, 161, 193, 208, 209, 211, 222, 224, 226, 228, 249 Bundespräsidialamt  86, 108 Bundesrechnungshof  58, 108, 111, 149, 160, 291, 302 Bundesverwaltung, mittelbare  111, 116, 117, 133, 134, 137, 138, 139, 145, 146, 147, 148, 150, 159, 161, 227 Bundesverwaltung, privatrechtliche  131, 150, 151, 152, 153, 158, 171, 172 Bundesverwaltungsamt  148, 158, 160, 161, 169, 275

Personen- und Sachverzeichnis Chefin des Bundeskanzleramtes  43, 47, 63, 64, 66, 68, 69, 70, 71, 73, 74, 75, 83, 84, 100, 101 Chefin des Presse- und Informationsamtes  68, 83, 87 Deutsche Nationalbibliothek  107, 138, 140, 141, 144, 197, 217, 244, 252, 253 Deutsches Historisches Museum  32, 118, 138, 142, 148, 161 Dienstaufsicht  33, 48, 137, 249 Doppelfunktionalität  98, 177, 178, 180 Ernennungsurkunde 54, 56, 102, 104, 187, 241 EU-Kulturministerrat 132 Filmförderanstalt 33 Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien  40, 43, 78, 116 Geschäftsleitungsbefugnis  81, 183, 186, 190, 192, 214 Gesetzesvorbehalt  113, 114, 205, 206, 207, 208, 209, 210, 211, 212, 290 Gewaltenteilung  92, 184, 189, 205, 207, 208, 210, 221, 302, 306 Gremien, aufsichtsführende 141, 143, 151, 171, 172 Grütters, Monika  25, 27, 38, 54, 68, 92, 97, 102, 163, 215, 217, 223, 244, 245, 297, 309 Gubernative  52, 88, 173, 177, 178, 179, 180, 209, 212, 220, 292 Haus der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland  32, 118, 138, 142, 256 Haushaltsausschuss  146, 293 Haushaltsgesetz  145, 158, 212 Haushaltsgewalt 80 Haushaltsplan  109, 148, 149, 150, 153, 159, 168, 212 Haushaltsrecht  134, 141, 145, 146, 147, 148, 149, 158, 295, 296, 307, 311 Informationspflichten 126 Kabinettbildungsrecht 183, 186, 187, 188, 213 Kernaufgaben, ministerielle 116, 119, 131, 132, 135, 160, 161, 169

317

Kernbereich der Regierung  210, 213, 291 Kohl, Helmut  17, 18, 288, 307 Kontrolldefizit  200, 215 Koordinatorin der Bundesregierung für Büro­ kratieabbau und bessere Rechtsetzung sowie für die Bund-Länder-Beziehungen  25, 43, 51, 73 Koordinierungsstab Flüchtlingspolitik  28, 70, 73, 84, 219 Kulturgutschutzgesetz 23, 25, 38, 49, 61, 107, 121, 125, 132, 162, 163, 164, 165, 166, 191, 198, 217, 258, 262, 289 Kulturstiftung des Bundes  32, 37, 117, 153, 156, 157, 158, 160, 293, 307, 312 Kulturveranstaltungen des Bundes in Berlin GmbH  33, 37, 118, 152, 153, 154 Kulturverträglichkeit 79 Kunstfreiheit 167 Leitungsfunktion 199 Linienprinzip 59 Ministerialverwaltung 59, 80, 96, 98, 116, 120, 130, 144, 145, 147, 158, 162, 165, 168, 172, 180, 197, 210, 290, 297, 300 Nationale Normenkontrollrat  25, 74 Naumann, Michael  19, 25, 26, 30, 36, 37, 56, 62, 82, 91, 92, 105, 123, 127, 214, 215, 218, 244, 245, 289, 297, 303 Neumann, Bernd  37, 38, 92, 127, 130, 215, 244, 245, 246, 314, 315 Nida-Rümelin, Julian  37, 92, 105, 123, 127, 214, 215, 220, 244, 245, 246 Organeigenschaft  85, 86 Organisationserlass  17, 21, 25, 26, 27, 31, 33, 34, 41, 43, 44, 47, 48, 49, 50, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 62, 64, 67, 68, 72, 73, 79, 87, 88, 89, 109, 135, 144, 185, 193, 197, 212, 213, 217, 219, 222, 248, 253, 256 Organisationsgewalt  23, 29, 39, 45, 50, 51, 64, 65, 66, 67, 69, 70, 71, 76, 78, 80, 81, 84, 85, 86, 88, 94, 100, 104, 108, 109, 110, 113, 114, 116, 174, 178, 181, 182, 183, 185, 186, 187, 188, 189, 190, 191, 193, 194, 195, 199, 200, 201, 202, 204, 205, 206, 207, 208, 209, 210, 212, 213, 214,

318

Personen- und Sachverzeichnis

220, 221, 222, 289, 290, 291, 294, 298, 300, 302, 304, 305, 309, 312, 313 Organisationskompetenz  173, 185, 187, 192 Organisationsplan  28, 35, 56, 58, 60, 61, 64, 67, 75, 216, 218, 231, 232, 233, 234, 235, 236, 237, 238, 239, 240 Parlamentarische Staatssekretärin  21, 36, 53, 54, 56, 63, 68, 90, 91, 93, 95, 96, 97, 99, 103, 105, 116, 130, 188, 198, 215, 226, 241 Personalhoheit  80, 84 Persönliche Beauftragte der Bundeskanzlerin für die G7/G20-Gipfel  55, 72 Pfeifer, Anton  18, 31 Presse- und Informationsamt der Bundesregierung  23, 25, 33, 59, 64, 65, 67, 69, 79, 81, 83, 84, 101, 108, 110, 115, 189, 226, 300, 307 Räume, ministerialfreie  100, 196 Rechtsfähigkeit  86, 87, 132 Referate  59, 60, 61, 73, 81, 117, 297, 298, 300 Regierungserklärung  26, 30, 34, 46, 122, 123, 300 Reichsverfassung von 1871  99, 182, 189, 215 Ressortaufgaben 22, 23, 31, 71, 173, 185, 192, 193, 194, 195, 196, 197, 198, 199, 202, 203, 214, 227, 229 Ressortfreiheit  192, 199 Ressortprinzip  50, 71, 80, 81, 112, 184, 187, 189, 190, 195, 201, 208, 210, 220, 221, 298, 300 Richtlinienkompetenz  23, 64, 70, 71, 81, 176, 181, 182, 183, 186, 187, 190, 191, 192, 193, 196, 199, 200, 214, 226, 296, 297, 298, 303

Rüttgers, Jürgen  194 Schäffer, Fritz  101 Scharnierfunktion  65, 98 Schmidt-Jortzig, Edzard  91 Schmücker, Kurt  18 Schröder, Gerhard  17, 26, 27, 92, 194 Selbstdarstellung, kulturelle  191, 192 Spiegelbildlichkeit  67, 76, 200 Staatssekretärin, beamtete 54, 57, 83, 96, 100, 101 Steuerungs- und Aufsichtsfunktionen  132 Stiftung Preußischer Kulturbesitz  20, 32, 131, 138, 141, 172, 255, 296 Stimmrecht  24, 97, 99, 119, 154, 198, 216, 228 Verantwortung, parlamentarische  71, 98, 99, 101, 136, 198, 227, 311 Verfassungsinterpretation  174, 175, 176, 290, 292 Verordnungsermächtigung 23, 49, 62, 136, 137, 144, 145, 163, 165, 196, 197, 198, 202, 217, 249, 250, 253, 259, 263, 264 Vertretung, gerichtliche  88 Verwaltungskompetenz 32, 107, 165, 180, 209, 211, 221, 222, 224 Verwendungskontrolle  147, 149, 161 Verwendungs- und Erfolgskontrolle  160 Vollzugsaufgaben  116, 158, 161, 162, 228 Weimarer Reichsverfassung  176, 182, 183 Weiss, Christina 37, 78, 92, 97, 105, 123, 214, 215, 216, 228, 244, 245 Weisungsabhängigkeit  62, 68, 69, 85, 87, 98, 200, 215 Weisungsgebundenheit  55, 63, 68, 98, 99