Dezentrale Wohlfahrtsstaatlichkeit im föderalen Binnenmarkt?: Eine verfassungs- und sozialrechtliche Untersuchung am Beispiel der Vereinigten Staaten von Amerika [1 ed.] 9783428503254, 9783428103256

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ALEXANDER GRASER

Dezentrale Wohlfahrtsstaatlichkeit im föderalen Binnenmarkt?

Schriftenreihe für Internationales und Vergleichendes Sozialrecht Herausgegeben von Bernd Baron v. Maydell, München

Band 18

Dezentrale Wohlfahrtsstaatlichkeit im föderalen Binnenmarkt? Eine verfassungs- und sozialrechtliche Untersuchung am Beispiel der Vereinigten Staaten von Amerika

Von Alexander Graser

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Graser, Aiexander:

Dezentrale Wohlfahrtsstaatlichkeit im föderalen Binnenmarkt? : eine verfassungs-und sozialrechtliche Untersuchung am Beispiel der Vereinigten Staaten von Amerika I von Alexander Graser.Berlin : Duncker und Humblot, 2001 (Schriftenreihe für internationales und vergleichendes Sozialrecht ; Bd. 18) Zug!.: München, Univ., Diss., 2000 ISBN 3-428-10325-4

Alle Rechte vorbehalten

© 2001 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0720-6739 ISBN 3-428-10325-4 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 8

Für Dany und Christopher

Vorwort Die vorliegende Arbeit ist im Rahmen meiner Tätigkeit als Referent am Max-Planck-Institut fiir ausländisches und internationales Sozialrecht entstanden. Sie wurde im Sommersemester 2000 von der Juristischen Fakultät der Ludwig-Maximilians-Universität München als Dissertation angenommen. Die Literaturangaben sind auf dem Stand von Ende 1999. Neuere Quellen habe ich teilweise noch eingearbeitet. Meinem Doktorvater und Chef am MPI, Herrn Prof. Dr. Bernd Baron von Maydell, danke ich von Herzen fiir das Vertrauen, das er mir von Anfang an entgegengebracht hat, fiir seine wertvollen Anregungen sowie fiir seine engagierte und großzügige Förderung in allen Stadien des Verfahrens. Herrn Prof. Dr. Moris Lehner gilt mein Dank fiir die äußerst wohlwollende und zügige Erstellung des Zweitgutachtens. Dank schulde ich noch vielen anderen, die zum Entstehen dieser Arbeit beigetragen haben: meinen Eltern fiir die umfassende Unterstützung, die sie mir stets gewährt haben; meinem ersten Leser Dr. Erich-Theodor Barzen fiir den Zuspruch und die hilfreiche Kritik; meinen Kollegen am MPI fiir die zahllosen Diskussionen, inhaltlichen Anregungen und praktischen Hilfen, die mir so manchen Irrweg erspart haben; und nicht zuletzt Frau Ingrid Wemer fiir die Mühen, die es sie gekostet hat, aus dem Datenknäuel, das ich produziert habe, ein Buch zu machen. Vor allem aber danke ich meiner Frau, die mich in jeder nur erdenklichen Weise unterstützt und meine tatsächliche oder geistige Abwesenheit stets geduldig ertragen hat, und meinem Sohn, der mich allabendlich ins wirkliche Leben zurückgeholt hat. Ihnen ist dieses Buch gewidmet.

München, im Juli 2000

Alexander Graser

Inhaltsübersicht Einleitung..................................................................... ................................................ 23

Teil I Vorüberlegungen A. Der Zielkonflikt von Freizügigkeit, Wohlfahrtsstaatlichkeit und Subsidiarität...... I. Begründungen für einen Ausschluß der Zuwanderer von den Sozialleistungen........................................................................................ ;............................. II. Begründungen für einen Anspruch der Zuwanderer auf Sozialleistungen........ III.Erweiterung der Perspektive- Subsidiarität als drittes kollidierendes Ziel..... .. IV.Einordnung der Thematik in den Kontext aktueller Diskussionen........ ............ V. Begriffsbestimmungen.......................................................................................

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B. Die Rolle des Rechts........ ....................................................................................... I. Das Reißbrett eines überirdischen Gesetzgebers............................................... II. Die Rolle des Rechts beim Zustandekommen des Ausgleiches........................ III.Die Rolle des Rechts als Ursprung des Zielkonfliktes ......................................

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C. Erkenntnisziele und -möglichkeiten der Arbeit...................................................... I. Verständnisschärfung versus Reformvorbereitung ........................................... II. Mikro- versus Makrovergleich.......................................................................... III.Bezugspunkt(e) des Vergleichs......................................................................... IV.Besonderheiten des Vergleichs von Verfassungsrecht... .................................. V. Die Suche nach der "relativ besten Lösung" ..................................................... VI.Fazit. ..................................................................................................................

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Teil II Die Ausgestaltung des " magischen Dreiecks" in den USA A. Arbeitsplan und Überblick..................................................................................... I. Das Dreieck und die Interaktion von Judikative und Legislative..................... II. Arbeitsplan ........................................................................................................ III.Freizügigkeit und Föderalismus im Überblick.................................................. B. Das System der sozialen Sicherheit in den USA - ein Überblick unter besonderer Berücksichtigung des "cooperative federalism". .............................................. I. Überblick ........................................................................................................... II. "Welfare As They Knew It"- Das System der sozialen Sicherheit bis Mitte der 90er Jahre.................................................................................................... III.The "Devolution-Revolution"- Neuerungen im Zusammenspiel von Bund und Gliedstaaten ................................................................................................

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Inhaltsübersicht

IV."Lehre !"............................................................................................................ 180 C. Die Zuwandererfrage in der Rechtsprechung......................................................... 188 I. Der Zugang von interstate migrants zu den Sozialleistungen der Gliedstaaten ...................................................................................................................... 189 II. Deutung und Kritik ........................................................................................... 302 III."Lehre 11".......................................................................................................... 336

Teil IIl

Was geht uns das an? A. Zu "Lehre 11............................................................................................................ I. Kein Problem? ................................................................................................... II. Zum Stand der Diskussion in Deutschland....................................................... III.Konkretisierung des Lösungsvorschlags........................................................... IV.Zur Tragweite von "Lehre 11"........................................................................... B. Zu "Lehre 1"........................................................................................................... I. Der Vorschlag................................................................................................... II. Die Einwände samt Repliken ............................................................................

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Zusammenfassung...................................................................................................... 370 Literaturverzeichnis................................................................................................... 372 Quellen im Internet. ................................................................................................... 382 Anhang: "Lesehilfen"................................................................................................. 383 Sachverzeichnis........................................................................................................... 387

Inhaltsverzeichnis Einleitung. .......................... .... ..... .. ............... ........ .................................................. ....... 23

Teil I Vorüberlegungen

A. Der Zielkonflikt von Freizügigkeit, Wohlfahrtsstaatlichkeil und Subsidiarität...... 26

I. Begründungen für einen Ausschluß der Zuwanderer von den Sozialleistungen ...................................................................................................................... 27 I. Die sog. "Welfare Magnets Thesis"............................................................. 27 a) Allgemeine Formulierung....................................................................... 27 b) Attraktivität............................................................................................. 28 2. Alternativen und Konkretisierungen der welfare magnets thesis................ 29 a) Alternative Begründungen: Gegenleistung oder Gemeinschaftszugehörigkeit... ................................................................................................ . 30 aa) Die Pole............................................................................................ 31 bb) Mögliche Abstufungen............... ...................................................... 32 cc) Sonderproblem Föderalismus........................................................... 33 dd) Gleichbehandlung von Zuwanderern und Ansässigen? .................... 33 ee) Die faktischen Prämissen .................................................................. 35 ff) Mittelknappheit als Begründungselement... ...................................... 35 b) Konkretisierungen der welfare magnets thesis.. ............ ...... .. .... .............. 36 aa) Gefahrdung des Leistungszwecks.. .. .... .. .. ............ .... .... ........ .... ......... 36 bb) Soziale Selektion ............................................................................... 38 cc) Drohender Unterstützungsverlust........... .......................................... 39 dd) Drohender Armutsexport durch die Nachbarn................................. 41 3. Fazit... .......................................................................................................... 44 II. Begründungen für einen Anspruch der Zuwanderer auf Sozialleistungen........ 44 I. Der Zuwanderer als Bereicherung?............................................................. 44 2. Generelle soziale Verantwortung................................................................ 47 3. Freizügigkeit................................................................................................ 48 a) Der Ausschluß von den Sozialleistungen der Zielregion als Beschränkung? ....................................................................................................... 48 b) Zweck und Umfang der Freizügigkeitsgewährleistung........................... 49 aa) Freizügigkeit um des einzelnen Willen............................................ 50 bb) Freizügigkeit zur Verbesserung der Allokation des Faktors Arbeit. ................................................................................................... 50

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Inhaltsverzeichnis cc) Freizügigkeit als Vorbedingung des Systemwettbewerbs................ (I) Effizienzgewinne.. .. ... ... .. ...... .. .. .... ... ...... ... .... .. .. .... ..... ....... .. .... ... (2) Neuformation homogenerer Gemeinschaften..................... ...... (3) Fazit: Janusgesicht der Freizügigkeit... ...................................... dd) Freizügigkeit zur Förderung des überregionalen Zusammenhalts.... 4. Gleichbehandlung........ ................................................................................ a) Das Gleichheitsgebot als Instrument der Sicherung von Rationalität und Transparenz........... ........................................................................... b) Der Kontrollmaßstab. .............................................................................. aa) Bedeutung der Kontrollinstanz......................................................... bb) Mögliche Auslöser einer verschärften gerichtlichen Kontrolle ........ (1) Bedeutung des geregelten Lebensbereiches ............................... (2) Suspektheil des Differenzierungskriteriums.............. ........ .... ....

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(a) Ungleichbehandlung als Eingriff in ein Freiheitsgrundrecht. .................................................................................... 60 (b) Verpönte Kriterien ............................................................... 61 (c) Begründung über mangelnde politische Repräsentation.... . c) Implikationen und Möglichkeit abgestufter Kontrolle................ ........... aa) Formen der Beanstandung................................................................ bb) Zurückhaltung als Verbot gerichtlicher Wertung?............... ............ cc) Implikation: Unbestimmtheit des Rechts......................................... dd) Zweite Implikation: Grade der Verfassungswidrigkeit.................... ee) Gewaltenteilungtrotz unbestimmten Rechts?....................... ........... ff) Probleme bei der Unterscheidung von Kontrolle und Kontrollmaßstab............... .............................................................................. 5. Fazit.............................................................................................................. III.Erweiterung der Perspektive- Subsidiarität als drittes kollidierendes Ziel........ 1. Alternativen aus regionaler Sicht.. ................................................................ 2. Alternativen aus zentraler oder interregionaler Sicht................................... a) Bleibende Verantwortung der Herkunftsregion...................................... aa) Regionalisierte Armenfürsorge vor der industriellen Revolution.... bb) Einwände gegen ein strikt herkunftsorientiertes System heutzutage.................................................................................................... cc) Elemente eines Systems bleibender Verantwortung der Herkunftsregion in der heutigen Sozialrechtskoordination.............................. b) Zentralisierung der Sozialleistungen....................................................... aa) Wirkungsweise................................................................................. bb) Nachteile........................................................................................... cc) Subsidiarität als drittes kollidierendes ZieL................................... 3. Fazit: Das "magische Dreieck" ................................................................... IV.Einordnung der Thematik in den Kontext aktueller Diskussionen.................... 1. Verwandte Probleme für die regionale Wohlfahrtsstaatlichkeit... ............... 2. Verwandte Probleme für die regionale Staatlichkeit.... ............ ..................

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Inhaltsverzeichnis

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3. Implikationen für die vorliegende Arbeit....... ............................................. 4. Solidarische Verbundenheit jenseits der Nation? ....................................... a) Für eine Staatswerdung Europas............... .............................................. b) Gegen eine Staatswerdung Europas............ .. ... .. ............... .... .. .... ...... .. .. .. c) Folgerungen für diese Arbeit.................................................................. V. Begriffsbestimmungen........................................................................ ............... I. "Wohlfahrtsstaatlichkeit" und verwandte Begriffe..................................... a) Leistungen der Daseinsvorsorge............................................................. b) Versicherungsleistungen....... ... .... ... .... .. ... ....... .. .. .. ... .. .. ... .... .. ... ... .. .. .. ...... c) "Wohlfahrtsstaat" versus "Sozialstaat".................................................. 2. "Föderalismus" und damit zusammenhängende Begriffsklärungen........... a) Zur Zweckmäßigkeit der thematischen Beschränkung auf "fOderale" Systeme................................................................................................... b) Zur Verwendung von "Föderalismus".................................................... c) Region- Zentralebene............................................................................. d) "Staat" und "Verfassung"....................................................................... e) "Subsidiarität"........................................................................................ 3. "Migrant", "Zuwanderer" und verwandte Begriffe....................................

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B. Die Rolle des Rechts................. ............................................................................. I. Das Reißbrett eines überirdischen Gesetzgebers.............................................. II. Die Rolle des Rechts beim Zustandekommen des Ausgleiches....................... I. Das Recht als Instrument zur materiellen Gestaltung des Ausgleichs....... 2. Das Recht als Determinante des Spannungsausgleichs.............. ................ 3. Das Recht als Konstituante des politischen Willens................................... 4. Fazit und Konsequenzen für diese Arbeit................................................... III.Die Rolle des Rechts als Ursprung des Zielkonfliktes..................................... I. Zur Bestimmbarkeil der Ziele einer Gemeinschaft..... ............................... 2. "Staatsziele" im Konflikt? .......................................................................... 3. Mögliche verfassungstextliche oder -rechtliche Verankerungen der kollidierenden Ziele......................................................................................... 4. Positivierungen im einfachen Recht........................................................... 5. Verankerungen von Zielen außerhalb des magischen Dreiecks .................

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C. Erkenntnisziele und -möglichkeiten der Arbeit... ................................................... 110 I. Verständnisschärfung versus Reformvorbereitung.. .... .... ... .... .. .. .. .. .. .. .. .... .. ..... II. Mikro- versus Makrovergleich......................................................................... lll.Bezugspunkt(e)des Vergleichs.......................................................... .............. I. Zur Unerreichbarkeil einer "vorrechtlichen" Problemformulierung.......... a) Zur Asymmetrie der angestrebten "vergleichend orientierten" Studie.. b) Zur unvollkommenen Vorrechtlichkeit der vorangegangenen Problemformulierung ... ................................................................................ c) Zur allgemeinen Unerreichbarkeil einer vorrechtliehen Problemformulierung........................................................................................... 2. Zur Eignung rechtlicher Gemeinsamkeiten als tertium comparationis ....... 3. Zu den Konsequenzen für diese Arbeit.......................................................

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Inhaltsverzeichnis IV.Besonderheiten des Vergleichs von Verfassungsrecht... .................................. V. Die Suche nach der "relativ besten Lösung"........ ............................................ I. Nationalität? ................................................................................................ 2. Zweckmäßigkeit? ........................................................................................ 3. Dennoch: "Bessere" Lösungen?................................................................. VI. Fazit.................................... ..............................................................................

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Teilll Die Ausgestaltung des "magischen Dreiecks" in den USA A. Arbeitsplan und Überblick....... .............................................................................. I. Das Dreieck und die Interaktion von Judikative und Legislative ..................... li. Arbeitsplan............................... ......................................................................... III.Freizügigkeit und Föderalismus im Überblick.... ............................................. I. Freizügigkeit............................................................................................... a) Zur Freizügigkeitsgarantie..................................................................... b) Zur Gleichheitsgarantie......................................................................... c) Zur Lösung der Zuwandererproblematik............................................... d) Zur rechtlichen Behandlung von "Durchreisenden".............................. e) Fazit.. ...................................................................................................... 2. Das föderale System der USA.................................................................... a) Regionale und zentrale Elemente im Gesetzgebungsverfahren............. b) Gesetzgebungskompetenzen........ ... ..... ... ... ..... ... ...... ... ... .... .. ....... ...... ..... B. Das System der sozialen Sicherheit in den USA - ein Überblick unter besonderer Berücksichtigung des "cooperative federalism"...... ........................................ I. Überblick.......................................................................................................... Il. "Welfare As They Knew It"- Das System der sozialen Sicherheit bis Mitte der 90er Jahre .................................................................................................... I. Überblick: Die USA- ein Wohlfahrtsstaat?............................................... 2. Die einzelnen Sicherungszweige........................ ... .. .. ......... ... ...... .. ... .. .. .... .. a) Versicherungssysteme............................................................................ aa) "Social Security" -Alters-, Hinterbliebenen- und Invaliditätssicherung......................................................................................... bb) Health Insurance - Krankenversicherung........................................ cc) Unemployment Compensation- Arbeitslosenversicherung ............ dd) Workers' Compensation- Unfallversicherung ................................ b) Steuerfinanzierte Sozialleistungen............ ............................................. aa) Food Stamps- Lebensmittelmarken ................................................ bb) Housing Assistance- Wohnungsförderung ..................................... cc) Supplemental Security Income (SSI) - zusätzliche Basisleistungen für behinderte und ältere Menschen................................... dd) Aid to Families with Dependent Children (AFDC) - Basisleistungen für besonders bedürftige Familien .....................................

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Inhaltsverzeichnis ee) Medicaid- medizinische Grundversorgung flir bestimmte Gruppen von Bedürftigen........................................................................ ff) General Assistance- gliedstaatliche Basisleistungen ...................... c) Steuererleichterungen. ... ... .. .... ... .... ... .... ..... ..... ........ .... ... ...... .. ..... ...... .. .... III.The "Devolution-Revolution"- Neuerungen im Zusammenspiel von Bund und Gliedstaaten .........................·...................................................................... I. Reforminhalte. ... ... .. .. .............. ...... ..... .. .. .. ... ......... ... ......... ....... .. .. .... ... .... .... . a) Temporary Aid for Needy Families (TANF)......................................... b) Weitere Änderungen außerhalb der Familienmindestleistungen........... 2. Weitergehende, aber gescheiterte Reformpläne......... ......... ... .... .... ......... ... 3. Bewertung ................................................................................................... a) Von Reagan zu Gingrich: Die verschiedenen Gesichter der "devolution"..................... ................................................................................... b) Unfreiwillige "Ausfallbürgschaft" der Gliedstaaten? ........................... c) "A Stately Walk Downwards": Gemessenen Schrittes in den Keller?.. d) Freizügigkeit versus Wohlfahrtsstaatlichkeit......................................... e) "Gut und Böse"?..................................................................................... IV."Lehre I" .......................................................................................................... I. Instrumente der Teilzentralisierung im US-amerikanischen Sozial recht.... 2. Voraussetzungen und Grenzen des Exports dieser Instrumente..... ............ a) Zum Einsatz dieser Gestaltungsinstrumente....... .. .. .. .... .. ...... ............ ... .. aa) Aufteilung nach Art der Leistung... ................................................ bb) Aufteilung nach dem Grad der politischen Akzeptanz.. ................. cc) Theoretische Empfehlungen und politische Entscheidungen......... b) Abstrahierbarkeit?.. ... ........ ...... .. ....... .... ... ...... ... .... ........ ... ..... ....... ............ c) Absolute Rangfolge der Instrumente?.................................................... 3. Fazit. ............................................................................................................ C. Die Zuwandererfrage in der Rechtsprechung............ ............................................. I. Der Zugang von interstate migrants zu den Sozialleistungen der Gliedstaaten ..................................................................................................................... I. Der Ausgangspunkt: Shapiro v. Thornpson.................................. .............. a) Die Vorgeschichte.................................................................................. b) Die Entscheidung................................................................................... aa) Prüfungsmaßstab........... ... .. .. .... ...... .. ... ...... .... .... .... ........ .... .............. bb) Die Verwerfung der gliedstaatliehen Rechtfertigungen im einzelnen ..................................................... .............................................. (I) Unzulässige Rechtfertigungen.................................................

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(a) Verhinderung eines Zustroms von Bedürftigen................ 194 (b) Berücksichtigung zuvor erbrachter (Steuer-)Leistungen.. 195 (c) Brennans verwirrendes Resümee.. .................................... (2) Unzureichende Rechtfertigungen............................................ cc) Zur Bewertung der Entscheidung .................................................... (I) Alternative Begründungswege .................................................

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Inhaltsverzeichnis (a) Gleichheitsprüfung nach traditionellem Maßstab.............. 202 (b) Gesonderte Prüfung anhand der Freizügigkeitsgarantie... 203 (c) Fazit. .................................................................................. 204 (2) Offene Fragen zur Reichweite der Entscheidung.................... 205 (a) Wen begünstigt die Entscheidung?................................... 205 (b) Für welche Leistungen gilt die Entscheidung? .................. 206 (c) Auslöser der verschärften Kontrolle .................................. c) Ausblick .................................................................................................. 2. Die erste Dekade danach: Die "penalty analysis" und ihr Anwendungsbereich ......................................................................................................... a) Entscheidungen, welche die Kontinuität zu Shapiro wahrten................ aa) Finanzierung.................................................................................... bb) Tatsächliche oder bezweckte Abschreckung? ................................. cc) Eingriffsintensität der Norm............................................................ dd) Leistungsart..................................................................................... (I) Fürsorgeleistungen in Geld...................................................... (2) Mietbeihilfen ............................................................................ (3) Medizinische Versorgung- Memorial Hospital v. Marieopa County......................................................................................

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(a) Zur Reichweite der penalty analysis.................................. 214 (b) Zur Unbeachtlichkeit der welfare magnets thesis............... 215 ee) Ausblick............................................................................................ 216 b) Entscheidungen, die mit Shapiro brachen ............................................... 217 aa) Bevorzugte Einstellung von Kriegsveteranen in den Staatsdienst.. 217 bb) Ehescheidung................................................................................... 218 cc) Ausbildung ....................................................................................... 220 (I) Hochschule............................................................................... 221 (a) Zum Hintergrund: Spezielle Wohnsitzdefinitionen im Hochschulbereich............................................................... 221 (b) Verteuerter Hochschulzugang als Bestrafung? .................. 223 (c) Frühere Steuerzahlungen als unzulässiges Kriterium? ...... 224 (d) Vlandis v. Kline- Die verunglückte Flucht in Verfahrensfragen. .. ... ..... ... ........ ............ ......... ....... .. ....... .. .. ... ..... ... (aa) Zur Zulässigkeil einjähriger Wartezeiten im Hochschulbereich. ... .. .......... ... ............... ........ ......... .... .. .. ... (bb) Zum Sinn der Beschränkung auf "residents"........... (2) Schule.......................................................................................

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(a) Ausbildung und die penalty analysis................................. 230 (aa) Recht auf Ausbildung?............................................. 231 (bb) Besondere Bedeutung von Ausbildung?................... 232

Inhaltsverzeichnis

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(b) Wohnsitzdefinitionen im Schulkontext Martinez v. Bynum............................................................................... 232 (aa) Die Entscheidung ...................................................... (bb) Vorbehalt gliedstaatlicher Leistungen flir residents .......................................................................... (cc) Zum Inhalt des Begriffs "resident"........................... dd) Zwischenergebnis............................................................................ 3. Die zweite Dekade: Neue Begründungsansätze.......................................... a) Zobel v. Williams................................................................................... aa) Die Ausgangslage.. .. .... ... ........ ... ...... ... ... .... ..... ... ............ ........ .... .... .. bb) Die Entscheidung............................................................................ (I) Die Entscheidungsgründe im einzelnen................................... (2) Zur Bewertung der Entscheidung..... .......................................

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(a) Eine Absage an die penalty analysis? ................................ 243

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(b) Der neue Ansatz................................................................. (aa) Temporäre oder dauerhafte Ungleichbehandlungen . ........................................................................... (bb) Rechtfertigungen "unzulässiger" Zwecke? ............... (cc) Das zustimmende Votum von Justice Brennan ........ (dd) Zwischenfazit. ...........................................................

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(c) O'Connors alternativer Lösungsweg ................................. (aa) Der Wortlaut-Einwand ............................................. (bb) Die Behandlung von transients ................................. (cc) O'Connors Subsumption in Zobel... ......................... (dd) Zur Bewertung des alternativen Ansatzes... ............. cc) Ausblick........................................................................................... b) Hooper v. Bernalillo County.................................................................. c) Attorney General ofNew York v. Soto-Lopez...................................... aa) Zur Ausgangslage ............................................................................ bb) Die Entscheidung............................................................................ (I) Die Zobel-Lösung.................................................................... (2) Die traditionelle Shapiro-Lösung............................................. (3) Der alternative Ansatz O'Connors........................................... cc) Ausblick ........................................................................................... 4. Die dritte Dekade: Warten aufden Supreme Court.................................... a) Nordlinger v. Hahn ................................................................................. b) Neue Regionalisierungstendenzen im Fürsorgebereich ......................... aa) Zum Umgang der einfachen Gerichte mit der Unsicherheit........... bb) "Freizügigkeitsneutrale" Leistungskürzungen.......... ........ ... .... ....... c) Zur Möglichkeit einer Autorisation durch den Bundesgesetzgeber. ...... aa) Shapiro und die Autorisation durch den Bundesgesetzgeber.......... bb) Damalige Alternativen zur Shapiro-Lösung....................................

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Inhaltsverzeichnis (I) Der pragmatische Einwand........... ........................................... 270 (2) Politische Repräsentation und Gleichheitsrechtsprechung...... 270 (3) Die "dormant comrnerce clause"............................................. 271

(a) Hintergrund: Die Rechtsprechung zur dormant commerce clause........ ...... ... ... .. .. .. ........ ...... .. .... ... ... .... .... .......... 271 (b) Comrnerce clause und Freizügigkeit... ............................... (4) Resümee ................................................................................... cc) Weitere Alternativen zur Shapiro-Lösung...................................... (I) O'Connors Lösung über die comity clause.............................. (2) Lösungsansätze über Rechte aus dem Bürger-Status ............... dd) Fazit................................................................................................. 5. Der vorläufige Schlußpunkt: Saenz v. Roe and Doe .................................. a) Vorgeschichte......................................................................................... b) Die Entscheidung des Supreme Court.................................................... c) Zur Bewertung der Entscheidung........................................................... aa) Die normativen Grundlagen der Entscheidung....................... ........ (I) Saenz, durch die alte Brille gelesen ......................................... (2) Die "Einleitungsworte" des Amendment XIV als neue Grundlage...... ..........................................................................

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(a) Welches der "Einleitungsworte"?..................................... 284 (aa) Die privileges or imrnunities clause als "eigentliche" Grundlage? ..................................................... 284 (bb) Die citizenship clause als "eigentliche" Grundlage? ............................................................................ 286 (b) Zur Bewertung der neuen Grundlage...................... .......... 287 bb) Die Autorisationsfrage..... ... ...... ... ... .. ..... .. ... .. ... ... .... .. ... .... ... .... .. .. .. .. 290 cc) Ergebnisrelevante Änderungen gegenüber der bisherigen Rechtsprechung? .. ........ ... ... .. ... ... ........ .. ... ... .. ... ..... .. ........ .... .. ... ... .... ...... .... 291 (I) Zur Zukunft der bisherigen Schlupflöcher............................... 292 (2) Rechtfertigungschancen der Gliedstaaten ................................ 294 dd) Zum Umgang mit der welfare magnets thesis................................. 295 (I) Magnetwirkung? ...................................................................... 295 (2) Race to the bottom?................................................................... 295 (3) Mitnehmbarkeit. ....................................................................... 298 d) Fazit. ....................................................................................................... 302 II. Deutung und Kritik.......................................................................................... 302 I. Der Supreme Court zwischen Mißtrauen und institutioneller Untauglichkeit........................................................................................................ 303 a) Mißtrauen............................................................................................... 303 aa) Zum Begriffdes Mißtrauens........................................................... 304 bb) Zur Relevanz des Mißtrauens.......................................................... 305 cc) Zwischenergebnis............................................................................ 306

Inhaltsverzeichnis b) Institutionelle Untauglichkeit... .............................................................. aa) Zur Relevanz der institutionellen Tauglichkeit............................... bb) Besondere Untauglichkeit der Judikative zur Regelung der Zuwandererproblematik.. ........ ....... ... .. .. ..... ..... .. .. ........ ... .... .. ... ... ........ .. (1) Mangelnde Legitimität... .......................................................... (2) Mangelnde sachliche Kompetenz. ...........................................

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(a) Unterschiedliche Fähigkeit zur Ermittlung tatsächlicher Gegebenheiten?....................................................... 309 (b) Unterschiedliche Fähigkeit zur angemessenen Reaktion.................................................................................... (aa) Kein Initiativrecht zur Anpassung getroffener Regelungen.................................................................... (bb) Keine Möglichkeit zur Beeinflussung der rechtlichen Rahmenbedingungen........................................ (cc) Keine Möglichkeit zum vermittelnden Ausgleich .... cc) Zwischenergebnis............................................................................ c) Fazit und Ausblick: Der Supreme Court zwischen Skylla und Charybdis?.............................................................................................. 2. Zum Umgang des Supreme Court mit dem Dilemma................................ a) Zur Beeinflußbarkeit des Dilemmas....................................................... aa) Determinanten für die Größe des Zwiespalts................................. (I) Verschiedene Formen grundrechtlicher Gewährleistungen ..... (2) Zur Relevanz der Unterscheidungen für die institutionelle Untauglichkeit der Judikative.. ................................................ (3) Zur Anwendung aufdie Zuwandererproblematik................... bb) Zum Einfluß der Rechtsprechung............ ....................................... b) Die Versuche des Supreme Court, dem Dilemma zu entrinnen............ aa) Das "bequeme" Freizügigkeitsverständnis..................................... bb) Die "unbequemen" Folgen .................. ............................................ c) Zwischenergebnis und Ausblick............................................................ 3. Ein Ausweg aus dem Dilemma? ............................................................... a) Unterschiedliche Kontrollstandards fl.ir Bund und Gliedstaaten............ b) Der Rückgriff aufVerfahrensfragen als "Rundkurs"?........................... aa) Die materielle Antwort: zirkulär und überflüssig.... ....................... bb) Dieprozedurale Antwort: wertend, aber konsensfähig? .................. c) "Bundesgesetzesdispositives Verfassungsrichterrecht"......................... d) Verbleibende Bindungen des Bundes oder die Grenzen der Dispositivität...................................................................................................... e) Offene Fragen........................................................................................ aa) Konkludente Autorisationen? ........................................................ bb) Autorisationen durch die Exekutive des Bundes?.......................... III."Lehre II" ........................................................................................................

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Inhaltsverzeichnis Teil III

Was gebt uns das an?

A. Zu "Lehre II" ........................................................................................................ 338 I. Kein Problem? ................................................................................................. 339 II. Zum Stand der Diskussion in Deutschland....................................................... 341 I. Anhaltspunkte in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts..... 341 2. Zum Meinungsstand in der Literatur........................................................... 342 a) Freizügigkeit. .......................................................................................... 342 aa) Eingriff in den Schutzbereich? ....................................................... 343 bb) Eingriffsrechtfertigungen................................................................. 344 cc) Resümee.......................................................................................... 345 b) Gleichheitsgarantien.............................................................................. 345 aa) Art. 3 111. .......................................................................................... 346 bb) Art. 33 1.. .......................................................................................... 347 (I) "Staatsbürgerliche" Rechte und Pflichten ................................ 347 (2) Das DifferenzierungsverboL .. ... ..... .......... .. ... ... ............ .. ...... .. 348 (3) Weitere Alternativen ................................................................ 350 cc) Resümee zu den Gleichheitsgarantien ............................................. 350 3. Fazit. ............................................................................................................ 351 III.Konkretisierung des Lösungsvorschlags ........................................................... 351 I. Voraussetzungen für die Übertragung von "Lehre 11"................................ 351 2. Unterschiedliche Kontrollgrade und ihre Basis im Verfassungstext... ....... 352 3. Die Dispositivität der verfassungsgerichtlichen Entscheidung ................... 354 4. Die Kompetenz des Bundes zur Autorisation ............................................. 354 5. Fazit zur Bewertung des Landeserziehungsgeldgesetzes........................... 355 JV.Zur Tragweite von "Lehre 11"........................................................................... 356 I. Einbezug der kommunalen Ebene .................................................. ............. 357 2. Einbezug der supranationalen Ebene .......................................................... 359 a) Zur europarechtlichen Beurteilung des Wohnsitzdauererfordemisses ... 359 aa) Das anwendbare Sekundärrecht...................................................... 359 bb) Zum Vorliegen einer indirekten Diskriminierung........................... 360 cc) Die relevante Vergleichsgruppe...................................................... 361 b) Konsequenzen für das bayerische Landeserziehungsgeldgesetz.. ...... .... 362 c) Zur Bedeutung von "Lehre II" .............................................................. 363 B. Zu "Lehre I" .......................................................................................................... 364 I. Der Vorschlag ................................................................................................... 365 II. Die Einwände samt Repliken............................................................................ 366 Zusammenfassung .... ..... ...... ...... .... ... .. ... .. ........... ... ... .... .... .... .......... ...... ..... ..... .... ........ 370 Literaturverzeichnis............... ......................... ............... ... .... .. ..... .... ........... ............... 372 Quellen im Internet.. ............ ....... .. ....... .. .... .. ........ ........... .................. ............. ...... .. .... . 382

Inhaltsverzeichnis

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Anhang: "Lesehilfen" ................ .......... .............. .......... ......... ...... .................... ..... ....... 383

A. Grundlegende Thesen ............................................................................................. 383 B. Gedächtnisstützen ................................................................................................... I. Eine alphabetische Liste der häufig zitierten Sozialleistungsprogramme......... Il. Eine alphabetische Liste der wichtigsten Entscheidungen................................ III.Die häufig zitierten Normen der US-Verfassung..............................................

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Sachverzeichnis.............................. .................................... ............................... .......... 387

Einleitung Eine alleinerziehende Mutter ohne Einkommen zieht mitsamt ihren drei Kindem aus Mississippi nach Kalifomien. Dort angekommen, beantragt sie fi~ nanzielle Unterstützung aus einem von allen Gliedstaaten der USA unterhalte~ nen gesetzlichen Familienbeihilfeprogramm. 1 In Mississippi hatte sie derartige Leistungen erhalten. Allerdings betragen die Leistungen dort nur knapp ein Fünftel des kalifomischen Leistungsniveaus. 2 Kann Kalifomien ihr die Leistun~ gen versagen ~ zumindest teilweise oder fiir einen gewissen Zeitraum?3 Droht es andernfalls wegen des Sozialleistungsgefalles zum ,,Magneten" fiir alle Bedürftigen der USA zu werden?" Die Problematik ist auch hierzulande bestens bekannt. Die Schreckensbilder, wie sie in der Debatte um die europäische Einigung immer wieder gezeichnet werden, bedürfen kaum der Wiederholung: Man sieht sie förmlich vor sich, die Heerscharen Bedürftiger, die aus den anderen EU-Ländern nach Deutschland drängen, um sich in "unserer" sozialen Hängematte zu räkeln. Ein Europa ohne Grenzen - der Ruin unseres Sozialstaates?5 1 Die Rede ist von einem teilweise aus Bundesmitteln gespeisten Programm, das bis vor kurzem unter dem Namen "Aid for Families with Dependent Children" (AFDC) firmierte. Es wurde 1996 reformiert und läuft nunmehr in veränderter Form unter dem Titel "Temporary Aid for Needy Families" (TANF)- Einzelheiten dazu später in Teil II B. 11. (S. 134 ff.) und Ill. (S. 166 ff.). 2 1994 betrugen die Leistungen (damals noch unter AFDC) für eine dreiköpfige Familie in Mississippi, dem Bundesstaat mit dem niedrigsten Leistungsniveau, monatlich nur$ 120. Dagegen gewährte Kalifomien $ 607 - und lag damit noch nicht an der Spitze aller Bundesstaaten, sondern lediglich auf Platz fünf. Zu den Zahlen vgl. Hartmann, 40 Wayne Law Review 1401 ff. (dortige Fußnote 43.).

3 Entsprechende Versuche hat es in jüngerer Zeit mehrfach unternommen; vgl. ausführlich dazu unten Teil II C. I. (S. 189 ff.), insbesondere 5. (S. 278 ff.). 4 Die Befürchtung scheint nicht völlig aus der Luft gegriffen. So fällt auf, daß Alaska und Hawaii die zuvor zitierte Liste der AFDC-Leistungen von 1994 (mit $ 923 bzw. $ 712) anführen - also die beiden entlegensten und mithin vielleicht ,,zustromsichersten" Bundesstaaten - vgl. zu den Zahlen wieder Hartmann (Fn. 2) a.a.O.; weitere Überlegungen und Daten zur möglichen Magnetwirkung im folgenden noch mehrfach.

5 Bemerkenswert ist, daß diese Befürchtung in nahezu allen Mitgliedstaaten geteilt wird. So berichtet Pieters, S. 734, daß angesichtsder Vollendung des Binnenmarktes in neun der zwölf Mitgliedstaaten Stimmen laut wurden, die das eigene System der sozialen Sicherheit für das teuerste oder großzügigste hielten und deswegen vor den Gefahren dieses Integrationsschrittes warnten.

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Einleitung

Jedenfalls auf den zweiten Blick zeigt sich, daß man nicht einmal den nationalen Kontext zu verlassen braucht, um auf derlei Problernkonstellationen zu stoßen. Selbst im um so vieles kleineren, homogeneren und auch zentralistischeren Deutschland mangelt es nicht an vergleichbaren Fällen: Man denke etwa, um erneut ein Beispiel aus dem Bereich der Familienleistungen zu wählen, an eine Familie, die aus Hessen nach Bayern zieht und dort erfährt, daß sie mindestens fünfzehn Monate in Bayern gewohnt haben muß, um in den Genuß des Landeserziehungsgeldes6 zu kommen. Wenn die Probleme sich ähneln, liegt die Hoffnung nicht fern, daß man vom Umgang der anderen mit ihnen lernen könnte. Das gilt um so mehr, als die Debatte um einen angemessenen Ausgleich von Freizügigkeit und Integration auf der einen Seite und regionaler sozialstaatlicher Autonomie auf der anderen in den USA eine lange Geschichte hat. Überdies ist sie auch brandaktuell: In den letzten Jahren war sie erneut aufgeflammt, als einige Gliedstaaten, zuletzt mit der Rückendeckung des Bundesgesetzgebers, einen Schritt in Richtung stärkerer Regionalisierung unternommen haben. 7 Den vorläufigen Endpunkt dieser Entwicklung markiert ein kürzlich ergangenes Urteil des Supreme Court, in dem er diesen Regionalisierungstendenzen einen Riegel vorgeschoben hat. 8 Nun folgt der Hoffnung, Lehren zu ziehen, die Skepsis auf dem Fuße. Sind die Systeme denn überhaupt vergleichbar? Unterscheiden sich nicht die gesellschaftlichen, politischen, kulturellen, historischen und nicht zuletzt auch rechtlichen Rahmenbedingungen jenseits des großen Teiches zu sehr von denen hierzulande - und zwar sowohl von denen in der EU als auch, obschon in anderer Weise, von denen in der BRD -,als daß man die dortigen Erfahrungen hier nutzbar machen könnte? Ohne Zweifel gebieten die augenfälligen Unterschiede der genannten Gemeinwesen Vorsicht gegenüber allzu simplen Übertragungsversuchen. Dementsprechend erhebt die vorliegende Arbeit auch nicht den Anspruch, im Wege ei6 Vgl. Art. I (I) Nr. I des Bayerischen Landeserziehungsgeldgesetzes, näher dazu unten Teil III A. (S. 338 ff.). 7 Teil II (S. 121 ff.) dieser Arbeit wird sich ausführlich mit dieser Entwicklung auseinandersetzen - an dieser Stelle mag deswegen ein kurzer Hinweis genügen: Der Bundesgesetzgeber hat den Gliedstaaten in den letzten Jahren mehr Freiräume als bisher beim Umgang mit den bundesstaatliehen Zuschüssen zur Finanzierung gliedstaatlicher Sozialleistungen eingeräumt. Im Zuge dessen hat er ihnen explizit gesetzlich freigestellt, Neuankömmlinge aus anderen Bundesstaaten zunächst nicht in den Genuß der vollen Leistungen kommen zu lassen. Von der gesetzlichen Erlaubnis machten 1998 13 Gliedstaaten Gebrauch (vgl. die Übersicht in Green Book 1998, S. 515-518). Bereits zuvor konnte die Bundesverwaltung solche Regelungen genehmigen und hatte dies auch in einigen Fällen getan (vgl. hierzu noch Green Book 1994, S. 364, und Green Book 1996, s. 434 f.).

8

Ausführlich dazu unten Teil II C. I. 5. (S. 278 ff.).

Einleitung

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nes umfassenden Rechts- oder Systemvergleichs konkrete Handlungsanleitungen fiir eines der Gemeinwesen zu gewinnen. Vielmehr beschränkt sie sich zunächst darauf, eine umfassende Analyse der US-amerikanischen Rechtslage und Diskussion vorzulegen, welche bislang weder hier noch - soweit ersichtlich -in den USA existiert (dazu in Teil li). Da die Studie aber zugleich von der Hoffnung getragen ist, die hiesige Diskussion anzuregen, werden im Verlauf der Analyse des US-amerikanischen Systems - punktuell, tentativ und exemplarisch - Lehren formuliert, die vielleicht auch jenseits der spezifischen Situation der USA Gültigkeit beanspruchen und somit immerhin Denkanstöße fiir die Lösung aktueller Probleme auch hierzulande liefern könnten (dazu in Teil III). Zunächst jedoch bedarf es einiger Vorüberlegungen. Dazu im nun folgenden Teil I.

Teil I

Vorüberlegungen Das Ziel dieses ersten Teils ist, die Thematik in allgemeiner Form zu entfalten, d.h. unabhängig von den konkreten positivrechtlichen Ausgestaltungen, die sie in den verschiedenen Rechtsordnungen erfahrt. Es soll ein Problem beschrieben werden, das sich in allen drei hier betrachteten Gemeinwesen gleichermaßen stellt, obschon in unterschiedlicher Gestalt und Intensität. Es handelt sich um die Frage, ob Migranten innerhalb foderaler Systeme Zugang zu den Sozialleistungen der Regionen bekommen sollen. Der erste Abschnitt konzentriert sich auf die widerstreitenden Interessen, die bei der Lösung dieser Frage zum Ausgleich zu bringen sind (dazu unten A. ). In einem zweiten Schritt geht es um die Rolle, die das Recht bei diesem Ausgleich spielen kann (dazu unten B.). Vor diesem Hintergrund sollen abschließend die Erkenntnischancen dieser Arbeit reflektiert werden (dazu unten C.).

A. Der Zielkonflikt von Freizügigkeit, Wohlfahrtsstaatlichkeit und Subsidiarität Dieser Abschnitt soll den Hintergrund fiir die nachfolgende Untersuchung konturieren, indem die involvierten Werte, die kollidierenden Interessen benannt werden. Den Ausgangspunkt hierfiir bildet die Frage, was aus Sicht der Regionen fiir (dazu 1.) bzw. gegen (dazu II.) den Ausschluß der Zuwanderer von ihren Sozialleistungen spricht. Damit ist freilich nur ein Ausschnitt der hier behandeltem Themenstellung angesprochen. Diese Perspektivverengung aufzuheben, ist das Ziel der Ausruhrungen unter III., an deren Ende die zentrale These dieses Abschnitts formuliert wird: der Zielkonflikt von Freizügigkeit, Wohlfahrtsstaatlichkeit und Subsidiarität. Danach wird die hier behandelte Thematik in den Kontext aktueller Diskussionen gestellt (dazu IV.) Abschließend geht es darum, einige zentrale Begriffe zu fixieren (dazu V.). Der Funktion des Abschnittes entsprechend, ist im folgenden eine möglichst weitreichende Abstraktion von den konkreten positivrechtlichen Bedingungen in einer bestimmten Rechtsordnung anzustreben. Andererseits sollte vermieden werden, daß die Erörterung ins Hypothetische abgleitet und so ihrer Aufgabe nicht mehr gerecht werden könnte, ein Gerüst für die spätere Auseinanderset-

I. Begründungen flir einen Ausschluß von Sozialleistungen

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zung mit realen rechtlichen Regelungen abzugeben. Deswegen ist sie gespeist aus den konkreten Argumenten, die in den Auseinandersetzungen um die (sozialrechtliche) Behandlung von Migranten jenseits des Atlantiks anzutreffen sind - auf die Gefahr hin, mit den einzelnen Positionen aus der realen Debatte auch deren womöglich landesspezifische rechtliche Prämissen in diesen Abschnitt zu transportieren. 1 I. Begründungen für einen Ausschluß der Zuwanderer von den Sozialleistungen Zurück zum Beispielsfall der bedürftigen Mutter aus Mississippi. In der Tat ist Kalifornien seit einiger Zeit bestrebt, ihr die Familienbeihilfe in derselben Höhe, wie sie ftir schon länger Ansässige vorgesehen ist, im ersten Jahr nach ihrem Zuzug zu versagen. 2 Andere Gliedstaaten verfahren ähnlich. 3 1. Die sog."Welfare Magoets Thesis"

a) Allgemeine Formulierung

Zur Begründung dieses - ggf. partiellen, temporären - Ausschlusses der Zuwanderer von den Sozialleistungen der Gliedstaaten stützt man sich in den USA üblicher Weise auf ein als "welfare magnets thesis" bezeichnetes4 Argumentationsmuster: Gliedstaaten mit relativ hohen Sozialleistungen zögen Bedürftige aus anderen Teilen der USA an. Müßten sie den Neuankömmlingen Leistungen in gleicher Höhe wie den Ansässigen gewähren, könnten sie das bisherige allgemeine Sozialleistungsniveau nicht aufrechterhalten. In dieser allgemeinen Form läßt die welfare magnets thesiseinige Fragen offen. Enthält sie neben der These, daß das Sozialleistungsniveau in anderen Regionen von Einfluß auf eine Wanderungsentscheidung des einzelnen sei, implizit auch eine Aussage über das aktuelle oder potentielle Ausmaß solcher Wan-

1 Ausführlich zur methodischen Rechtfertigung dieses Vorgehens sowie zur Unerreichbarkeit einer im Wortsinne "vorrechtlichen" Problernformulierung vgl. unten Teil I C. III. (S. 113 ff. ). 2

Vgl. ausführlich dazu unten Teil II C. I. (S. 189 ff.).

3

Vgl. oben Einleitung Fn. 7.

Vgl. zu diesem inzwischen gängigen Begriff das gleichnamige Buch von Peterson/Rom, Welfare Magnets, aus dem Jahr 1990. - Freilich spielt dieses Argumentationsmuster, obschon vielleicht nicht unter dieser Bezeichnung, schon deutlich länger eine erhebliche Rolle in der öffentlichen Diskussion; vgl. etwa die Argumentation Kalifomiens in dem 1941 vom Supreme Court entschiedenen Fall Califomia v. Edwards 314 U.S. 160, vgl. dazu unten Teil! Fn. 25 . 4

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Teil I, A. Der Zielkonflikt

derung? Wie und warum fuhrt Zuwanderung zur Senkung des Sozialleistungsniveaus? Auf die verschiedenen Möglichkeiten ihrer Konk.retisierung wird im folgenden noch einzugehen sein. Dabei wird sich zeigen, daß sich hinter der Bezeichnung zahlreiche Argumentationen verbergen, die sich in Bezug sowohl auf ihre faktischen Prämissen als auch auf ihre Begründung für den Ausschluß grundlegend voneinander unterscheiden. Doch bevor dies im einzelnen und vor dem Hintergrund anderer denkbarer Begründungsansätze für den Ausschluß dargelegt werden soll, erscheint es sinnvoll, zunächst einige Gedanken zur Attraktivität der welfare magnets thesis gerade in ihrer oben dargestellten unscharfen Form anzustellen.

b) Attraktivität Es ist offensichtlich, daß die welfare magnets thesis - wie auch immer man sie konkretisiert - keineswegs die einzige Möglichkeit ist, den Ausschluß der Zuwanderer von den Sozialleistungen einer Region zu begründen. In der gegenwärtigen Diskussion in den USA ist sie aber das vorherrschende Begründungsmuster.5 Das kann verschiedene Ursachen haben. Eine optimistische Deutung wäre, daß sie sowohl die sozialen Umstände als auch die Beweggründe der Gesetzgeber der Gliedstaaten zutreffend beschreibe. Zuweilen mag das tatsächlich der Fall sein. Aber der Verdacht, daß sie auch andernfalls zur Rechtfertigung herangezogen wird, ist nicht ganz fernliegend. Denn es fällt auf, daß sie den Ausschluß in einem ausgesprochen günstigen Licht erscheinen läßt. Indem sie erstens einen drohenden Zuwanderungsstrom konstatiert, stellt sie den Ausschluß nicht als selbstinitiierte Maßnahme der Ausgrenzung, sondern als Reaktion auf äußere Gegebenheiten dar, die jenseits der Einflußsphäre des Gliedstaates liegen. Zweitens erscheint die Bevorzugung der Ansässigen nicht selbst als Ziel der Differenzierung, sondern lediglich als ein Mittel zum Zweck, nämlich zur Bewahrung der wohlfahrtsstaatliehen Leistungen. Jedenfalls wenn man W ohlfahrtsstaatlichkeit für erstrebens- oder erhaltenswert hält, verspricht die Berufung darauf, daß deren Erhalt den Ausschluß der Zuwanderer erfordere, eine zusätzliche Stütze zu sein. Dagegen werden drittens die Motive des Zuwanderers in ein ungünstiges Licht gerückt, indem man ihm unterstellt, ein tragender Beweggrund seines Kommens sei der Bezug höherer Sozialleistungen, was zumindest konkludent die Assoziation des Trittbrettfahrers weckt. 6 5 Ein erster Überblick über die Diskussion findet sich etwa bei Peterson/Rom, Welfare Magnets, S. 3 f., 26 ff.; der neuere Diskussionstand wird im Verlauf der Arbeit, insbesondere in Teil II (S. 121 ff.) noch mehrfach zur Sprache kommen.

6 So hatte der US-Giiedstaat New York vor der Grundsatzentscheidung in Shapiro v. Thompson eine Regelung getroffen, die den Behörden aufgab, vor der Bewilligung von Fürsorgeleistungen zu prüfen, ob der Antragsteller "came into the state for the pur-

I. Begründungen fUr einen Ausschluß von Sozialleistungen

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Freilich kann man - gerade im Falle existenzsichernder Basisleistungen - darüber streiten, ob dieses unterstellte Motiv für die Zuwanderung tatsächlich verwerflich wäre.7 Vielleicht ist es Ausdruck dieser Zweifel, wenn eine explizite moralische Bewertung der Beweggründe (etwa nach dem hierzulande wohlbekannten Muster "Wirtschaftsflüchtling", "Wohlfahrtstourist", etc.) meist unterbleibt. 2. Alternativen und Konkretisierungen der welfare magnets thesis

Die welfare magnets thesis ist höchst umstritten. So werden zum einen ihre faktischen Prämissen angezweifelt. Allerdings spricht insoweit die Empirie in den USA keine eindeutige Sprache. 8 Sind die Daten zur allgemeinen Mobilität der US-Amerikaner noch relativ unumstritten9, so ist seit Jahren äußerst kontrovers, ob und in welchem Umfang das Sozialleistungsniveau die Migrationsentscheidung des einzelnen tatsächlich beeinflußt. 10 pose of receiving public assistance ... and accordingly is undeserving." (Hervorhebung nicht im Original) - zitiert nach der Darstellung in Shapiro v. Thompson, 394 U.S. 618", 676; weniger explizit, aber mit der gleichen Wertung auch das deutsche BSHG in § 120 III S. I. 7 Dies verneinend - in bemerkenswert ausdrücklicher Weise - Justice Brennans Urteilsbegründung in der Entscheidung des Supreme Courts Shapiro v. Thornpson 394 U.S. 618, 631 f. (aus dem Jahr 1969): " ...a State may no more try to fence out those indigents who seek higher welfare beneftts than it may try to fence out indigents generally. lmplicit in any such distinction is the notion that indigents who enter a state with the hope of securing high er welfare beneftts are somehow less deserving than indigents who do not take this consideration into account. But we do not perceive why a mother who is seeking to make a new life for herself and her children should be regarded as less deserving because she considers, among others (Fehler im Original) factors, the Ievel of a State' s public assistance." Genauer zum ganzen vgl. Teil II C. I. I. (S. 190 ff.).

8 Eine Zusammenfassung des Forschungsstandes in den USA aus neuerer Zeit (m.w.N.) findet sich bei Alstott, 2 Columbia Journal of European Law 441 ff., dortige Fn. 70. Für eine differenziertere Erörterung I 09 Harvard Law Review 1984, 1990-1992 -"note" ohne Nennung des Autors. Beide konstatieren die Widersprüchlichkeit des verfUgbaren Materials. 9 Jedes Jahr zieht knapp jeder fünfte Amerikaner um - allerdings nur ein geringer Anteil (ca. 3%) über eine Gliedstaatsgrenze hinweg. Diese Daten haben sich seit dem Zweiten Weltkrieg kaum verändert. 1990 wohnten gut 60% der Amerikaner in demselben Gliedstaat, in dem sie geboren wurden. Vgl. hierzu die homepage des U.S. Census Bureau: >>http://www.census.govhttp://www.Jaw.cornell.edu/uscode/26/ch23.htmlhttp://www.itsc.state.md.us/uimanage/sesatax/wagetax.html< (Stand März 1998). 11 6

117 Derzeit beträgt dieser 0,6%, wie sich aus 26 USC Sec. 3001 (2), der den Steuersatz festsetzt, i.V.m. 26 USC Sec. 3002 (b), der den maximal absetzbaren Beitrag (5,4%) bestimmt, ergibt.

II. "Welfare As They Knew lt"

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alle Gliedstaaten 118 verzichten darauf, auch von Arbeitnehmern Beiträge zu erheben - was im übrigen auch nicht steuerlich begünstigt würde. Bei der Beitragshöhe läßt sich eine breite Tendenz beobachten, den Regelbeitrag gleich dem maximal von den Bundessteuer absetzbaren Betrag festzusetzen. 119 Die Beitragsberechnung weist zwar ebenfalls überall dieselben Charakteristika auf. Doch ist dies die Konsequenz einer weiteren Einflußnahme des Bund durch gesonderte Anreize. 120 Auf Leistungsseite bietet sich ein ähnliches Bild. Die maximale Bezugsdauer liegt in nahezu allen Gliedstaaten bei einem halben Jahr. 121 Die Höhe ist regelmäßig auf zwischen fiinfzig und siebzig Prozent des Bruttolohnes festgesetzt. 122 Es gelten allerdings Höchst- und Mindestbeträge, die erheblich variieren. 123 Teilweise ist dies jedoch darauf zurückzuführen, daß sie in absoluten Beträgen festgesetzt sind und sich deswegen auch Unterschiede im Preisniveau zwischen den Gliedstaaten bemerkbar machen. Diese Konvergenz auch außerhalb der vom Bund vorgegebenen Bahnen dürfte kaum zufällig sein. Allerdings läßt sich darüber streiten, worauf sie beruht.124 Eine eher optimistische Deutung würde die Gemeinsamkeiten damit erklären, daß sich über die Jahre bestimmte Formen der Arbeitslosenversicherung bewährt und dann verbreitet haben. Sie stünde in Einklang mit einem gerade in den USA verbreiteten Bild vom Föderalismus als einer Ansammlung gesell118 Ausnahmen sind Alaska, New Jersey und Pennsylvania, vgl. >http://www.itsc. state.md.us/uimanage/uilaws/200tax.htmlhttp://www.itsc.state.md.us/ui_manage/uilaws/200tax.html